Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-10-06, Aktenzeichen 10 K 10512/17
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2021:1006.10K10512.17.00

Tenor:
Die gegenüber der Klägerin vorgenommene Ersatzvornahme der Beklagten in Form der Räumung des Gebäudekomplexes W.-weg X-X in XX XX am 21. September 2017 wird aufgehoben.
Die mündliche Nutzungsuntersagung der Beklagten vom 21. September 2017 und der diese bestätigende Bescheid der Beklagten vom 11. Oktober 2017 werden aufgehoben, soweit sich die Nutzungsuntersagung auf die am 21. September 2017 aktuell bestehende Nutzung durch die Mieter und Bewohner vor der Räumung am selben Tag bezieht.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens zu 2/3 und die Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über eine Räumung von Wohnungen im Wege der Ersatzvornahme und eine Nutzungsuntersagungsverfügung der Beklagten.
Die Klägerin war Eigentümerin des Grundstücks W.-weg X bis XX in E. -E1. heutige Lagebezeichnung: Gemarkung E1. , Flur 2, Flurstück X). Das Grundstück ist mit acht aneinandergereihten, für sich selbstständigen Terrassenwohnhochhäusern mit 11 bis 17 Geschossen bebaut. Jedes der Häuser verfügt über einen eigenen ebenerdigen Eingang. Der höchstgelegene Aufenthaltsraum des Hochhauskomplexes liegt ca. 44 m über der Geländeoberfläche. Unter den aufstehenden Gebäuden befindet sich ein Untergeschoss (Kellergeschoss). Die auf derselben Ebene liegende Tiefgarage ist nicht von den Wohngebäuden überbaut, jedoch mit dem Kellergeschoss verbunden. Die einzelnen Gebäude sind nur über das Untergeschoss/Tiefgarage miteinander verbunden. Eine Verbindung der Wohngeschosse mit dem Kellergeschoss erfolgt über die durchlaufenden Aufzüge, die sich in den notwendigen Fluren befinden. Jedes Gebäude verfügt über jeweils einen Personenaufzug, der vom Kellergeschoss auf der Ebene der Tiefgarage bis in die oberste Etage fährt. Die Hochhäuser verfügen jeweils über Sicherheitstreppenräume als einzigen vertikalen Rettungsweg. Die Sicherheitstreppenräume enden im Erdgeschoss im Freien. Über eine vom Freien zugängliche Tür erfolgt der Zugang zum Kellergeschoss über denselben Treppenraumschacht. Die Sicherheitstreppenräume werden über offene Gänge mit den notwendigen Fluren verbunden. An den notwendigen Fluren sind zwischen zwei und acht Wohnungen angeschlossen. In den oberen Geschossen haben die notwendigen Flure auf einigen Geschossebenen Flurerweiterungen.
In dem Wohnkomplex befinden sich (wahrscheinlich) 412 Wohnungen mit im September 2017 rund 800 dort gemeldeten Bewohnerinnen und Bewohnern.
Die Klägerin war seit 2012 als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen. Sie erwarb das Grundstück im Wege einer Zwangsversteigerung.
Sie hat das Grundstück im Frühjahr 2021 verkauft. Seit dem 17. Mai 2021 ist das Unternehmen E. XXX. als Eigentümerin im Grundbuch von E. eingetragen.
Ausweislich der beigezogenen Hausakten für das Grundstück ergibt sich zur Genehmigungslage Folgendes:
Im November 1972 stellte die XXX mbH E. bei der Beklagten einen Bauantrag zur Bebauung des Grundstücks unter der heutigen Straßenbezeichnung W.-weg X-X in E. mit acht Wohnhochhäusern. Es wurden Bauvorlagen vorgelegt, u.a. Zeichnungen und eine Baubeschreibung. In der Baubeschreibung sind 340 Garagen für Pkw als unterirdische Anlage angegeben. Im Lageplan wurden für die Tiefgarage insgesamt 379 Einstellplätze angegeben. Unter dem 7. Dezember 1972 schrieb das Bauordnungsamt das Stadtamt 37 (Fachbereich Berufsfeuerwehr) an und bat um Stellungnahme –evtl. mit Auflagen und Bedingungen- zu dem Vorhaben Errichtung eines Wohnsilos mit Läden und Sozialräumen. Unter dem 13. Juli 1973 erteilte die Beklagte die Genehmigung zur Errichtung von acht Wohnhochhäusern mit Läden und Sozialräumen sowie einer Tiefgarage mit Entwässerung (360 WE) auf dem Grundstück 346 projektierte Straße 17 bis 31. Maßgebend für die Ausführung seien die Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Februar 1970 und die hierzu ergangenen Verordnungen sowie die DIN-Vorschriften des Deutschen Normen-Ausschusses und die Unfallverhütungsvorschriften der Bauberufsgenossenschaft. Die Baugenehmigung enthielt als solche bezeichnete Hinweise, Bauauflagen und Baubedingungen. Unter Ziffer 13. der Bauauflagen bzw. Baubedingungen heißt es: „Die Auflagen der Berufsfeuerwehr und des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes werden im Nachgang gestellt.“ Die vorgelegten Zeichnungen und die Baubeschreibung erhielten einen Zugehörigkeitsvermerk. In allen Grundrissen einschließlich des Kellergeschosses sind je Hochhaus zwei Aufzüge dargestellt. Im September 1973 ergingen seitens des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes der Beklagten Forderungen und Hinweise zu dem Bauvorhaben der Beklagen, die das Bauordnungsamt der Bauherrin mit Schreiben vom 25. September 1973 als Auflagen im Nachgang zum Bauschein vom 13. Juli 1973 mitteilte. Die Auflagen seien Bestandteil der Baugenehmigung vom 13. Juli 1973. Die noch anstehenden Auflagen der Berufsfeuerwehr würden zu einem späteren Zeitpunkt mitgeteilt. In der Hausakte befindet sich des Weiteren eine Brandschutztechnische Stellungnahme zur Tiefgarage des Fachbereichs 37/4-1 der Beklagten (Feuerwehr –Vorbeugender Brandschutz) vom 24. September 1973. Darin heißt es u.a., dass gegen die Tiefgarage nach Maßgabe der vorliegenden Planungsunterlagen nur dann keine Bedenken bestünden, wenn die Verordnung über den Bau und Betrieb von Garagen –GarVO- beachtet und nachstehende Bedingungen, die sodann auf vier Seiten dargelegt werden, in den Bauschein aufgenommen werden. U. a. wird für die Garagenanlage eine Feuermeldeanlage gefordert, die an das Feuermeldenetz der Beklagten anzuschließen sei. Unter dem 25. September 1973 wurde dem Bauordnungsamt seitens der Feuerwehr eine weitere Bedingung mitgeteilt. Unter dem 15. November 1973 wandten sich die Architekten der Bauherrin an die Beklagte und legten dar, dass sie im Einvernehmen mit der Bauherrin den Einbau von einem Personenaufzug je Gebäude bei großzügigster Wahl der zulässigen Belastung bzw. Personenzahl vorgesehen hätten. Der zweite Aufzug entfalle. Es wurden Aufstellungen vorgelegt. Das Bauordnungsamt wurde gebeten, diese Unterlagen den Akten beizulegen. Im März 1974 stellte die Bauherrin einen Antrag auf Genehmigung der Änderung des Erdgeschosses. Anstelle der im Erdgeschoss vorgesehenen gewerblichen Flächen seien nunmehr Studentenwohnungen geplant. Mit Nachtragsgenehmigung vom 25./26. März 1974 genehmigte die Beklage die veränderte Ausführung. Unter dem 17. Februar 1975 erteilte die Beklagte der XXX die Baugenehmigung für den Einbau von zwei Gaszentralheizungsanlagen. Die Baugenehmigung enthielt Auflagen der Brandschutzdienststelle.
Die mängelfreien (Teil-) Schlussabnahmen erfolgten bis in das Jahr 1977.
Unter dem 6. Dezember 1988 teilte die Beklagte der Bauherrin nach Vorlage eines Plangutachtens für die Be- und Entlüftung der Tiefgarage mit insgesamt 238 Einstellplätzen mit, dass gegen die natürliche Lüftung der Garage in brandschutztechnischer und bauordnungsrechtlicher Hinsicht keine Bedenken bestünden. Es werde die Zustimmung zur Umstellung der mechanischen Lüftung auf eine natürliche Lüftung erteilt.
Eine Brandschau der Feuerwehr hatte zuletzt am 7. Dezember 2013 stattgefunden. Bei dieser waren Mängel festgestellt worden. Eine Nachschau bestätigte die Mängelfreiheit am 19. Mai 2015.
Aufgrund von Hinweisen eines Mieters wurde die nächste Brandverhütungsschau auf den 29. August 2017 vorgezogen. Diese führte die Brandschutzdienststelle der Beklagten im Hochhaus und in der Tiefgarage unter Beteiligung der Hausverwaltung der Klägerin (XXX) durch.
Bei der Brandverhütungsschau am 29. August 2017 wurden im Hochhaus und in der Großgarage diverse Mängel festgestellt, die in Berichten vom 29. August 2017 und vom 30. August 2017 festgehalten wurden. Es wurde davon ausgegangen, dass die genannten Mängel aus brandschutztechnischer Sicht erhebliche Gefahren darstellen. Die Berichte wurden dem Bauordnungsamt der Beklagten mit der Bitte um unverzügliche Prüfung und weitere Veranlassung zugeleitet.
Anfang September 2017 wurde seitens eines Mitarbeiters des Bauordnungsamtes ein Vermerk aufgenommen, in dem u.a. über ein Telefonat mit dem Vertreter der Hausverwaltung über verschiedene Mängel berichtet wurde. Der Verwalter habe u.a. geäußert, dass sämtliche Brandschutztüren im Gebäude hinüber seien und ausgetauscht werden sollten.
Unter dem 4. September 2017 wurde bei der Beklagten ein Vermerk erstellt zu den seitens der Feuerwehr festgestellten Mängeln. Aufgrund der festgestellten Mängel bestehe materielle Illegalität. Die formelle Legalität sei zu überprüfen. Von der Feuerwehr seien bauliche Veränderungen festgestellt worden. Die Ergebnisse der Genehmigungsrecherche zur Tiefgarage und zum Hochhaus wurden dargestellt. Eine Stellungnahme der Feuerwehr existiere lediglich für die Tiefgarage. Brandschutztechnische Auflagen zu dem Wohnhaus existierten nicht. Wand- und Türqualitäten seien in den Zeichnungen nicht enthalten. Aus der Genehmigung gehe unter Punkt 13. hervor, dass „die Auflagen der Feuerwehr im Nachgang gestellt werden“, was jedoch nicht passiert sei. Aufgrund der fehlenden notwendigen brandschutztechnischen Auflagen und Eintragungen sei die damalige Rechtslage heranzuziehen, wenn der Bestandsschutz gegeben sei. Falls dies nicht der Fall sei, sei die aktuelle Rechtslage heranzuziehen.
Die damalige Rechtslage und die einschlägigen Rechtsvorschriften wurden recherchiert und dargestellt.
Am 19. September 2017 erfolgte eine Begehung der Örtlichkeiten durch Mitarbeiter des Bauordnungsamtes unter Beteiligung der Feuerwehr, der Wohnungsaufsicht und der Hausverwaltung der Klägerin. Hierzu wurde ein Vermerk erstellt, und es wurden Fotos gefertigt. Die zuvor von der Feuerwehr aufgenommenen Mängel in der Tiefgarage und in den Wohnhochhäusern wurden überprüft, aktualisiert und ergänzt. Die Genehmigungslage für die Tiefgarage und das Hochhaus wurde nochmals dargestellt und um vor Ort getroffene Feststellungen ergänzt. Es wurden notwendige Maßnahmen dargestellt. Aufgrund der aufgezeigten Punkte bestehe materielle Illegalität. Die Tiefgarage besitze keinen Bestandsschutz. Die Einzelgaragen, die sich über die komplette Tiefgarage verteilten, seien formell und materiell illegal. Die Baugenehmigung sei u.a. mit der Auflage einer aufgeschalteten Brandmeldeanlage erteilt worden. Diese sei nicht vorhanden. In den Wohnhochhäusern seien formell illegal in den notwendigen Fluren Waschräume und Technikräume eingebaut worden. Genehmigt worden seien jeweils zwei Aufzüge, einer sei jedoch nur vorhanden. Die Fenster vom notwendigen Flur seien kleiner als genehmigt ausgeführt worden. Es seien formell illegal zwei Durchfahrten geschlossen und Lagerräume eingebracht worden. Der Bestandsschutz der Wohnhochhäuser werde aufgrund der Veränderungen stark angezweifelt. Ziel müsse ein Bauantrag sein.
Mit E-mail vom 20. September 2017 wandte sich der Vertreter der Hausverwaltung der Klägerin an das Bauordnungsamt und teilte in einem sog. ersten Schritt die geplante Vorgehensweise zur Garage mit. Im Hinblick auf die defekten Brandschutztüren und Wandhydranten(schränke) seien bereits mehrere Firmen aus dem Bereich Brandschutztechnik vor Ort gewesen und hätten die Missstände aufgenommen. Es würden in Kürze Angebote zur Instandsetzung/Erneuerung der brandschutztechnischen Einrichtungen erwartet. Dem Bauordnungsamt sei versichert, dass auf ihrer Seite die Brisanz der aktuellen Situation verstanden worden sei. Die ihr bekannten Mängel würden bereits proaktiv abgearbeitet.
Ebenfalls unter dem 20. September 2017 wurde von den Mitarbeitern des Bauordnungsamtes der Sachstand in einem Bericht zusammengefasst. Es wurde die Ausgangslage vor Ort beschrieben und der Anlass der Besichtigung dargelegt. Aufgrund der festgestellten baulichen und betrieblichen Mängel und aufgrund von ohne Sachkenntnis ausgeführten Bauarbeiten ergäben sich Gefahren für Leib und Leben aller Bewohner des Wohnkomplexes. Der Bestandsschutz für die gesamte bauliche Anlage sei untergegangen. Es wurden drei mögliche Brandszenarien beschrieben (Brandereignis in der Tiefgarage, Brandereignis im Keller, Brandereignis in einer Wohnung). Nach der Bewertung der bestehenden Mängel und deren Auswirkungen im Falle eines Brandereignisses bestünden erhebliche Gefahren für Leib und Leben von Personen. Eine Weiternutzung des Wohnkomplexes mit Tiefgarage sei aufgrund der Sach- und Rechtslage nicht mehr hinnehmbar. Es seien Kompensationsmaßnahmen, die beschrieben werden, in Betracht gezogen worden, insbesondere Interimsmaßnahmen bis zur Herstellung der genehmigungsfähigen baulichen Lösung. Aufgrund des Volumens der baulichen Anlage und der Vielzahl der Mängel und der betroffenen Nutzungseinheiten sei ein tolerierbarer baulicher Zustand, der die Gefahrensituation entsprechend minimieren würde, nicht zu erreichen. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass die jetzige Eigentümerin/Hausverwaltung den Zustand der baulichen Anlage nicht beurteilen könne, obwohl sie seit Ende 2012 Eigentümerin der Anlage sei.
Der Eigentümerin könne nur empfohlen werden, eine brandschutztechnische Bestandsaufnahme eines Sachverständigen für die Prüfung des Brandschutzes in Auftrag zu geben. Dazu zähle auch die Überprüfung sämtlicher sicherheitstechnischer Einrichtungen durch einen Prüfsachverständigen. Eine brandschutztechnische Kernsanierung sei angezeigt, die von einem Baugenehmigungsverfahren begleitet werden müsse. Es sei davon auszugehen, dass der Bearbeitungs- und Sanierungszeitraum mindestens zwei Jahre in Anspruch nehmen werde. Die wesentlichen Mängel wurden dargelegt.
Unter dem 20. September 2017 gab die Hausverwalterin der Klägerin eine Stellungnahme zur Brandschau und zur Begehung mit der Bauaufsicht ab. Im Rahmen des Vor-Ort-Termins seien ihnen mündlich brandschutztechnische Mängel aufgezeigt worden. Als Folge dessen habe sie zur Beseitigung der erwähnten Beanstandungen nachfolgende Sofortmaßnahmen nachweislich durchgeführt:
1. Gestellung einer Brandwache bestehend aus 2 Personen/24 Stunden/7 Tage
2. Brandlasten seien aus den leerstehenden Garagen entfernt worden; die Garagentore seien –wie mit der Feuerwehr besprochen- aufgestellt und offenstehend fixiert.
3. Vermieterseits seien alle Mieter aufgefordert, die brandschutzwidrige Nutzung der Garagen einzustellen und Brandlasten bis zum 19. September 2017 zu entfernen. Da nicht alle Mieter der Aufforderung nachgekommen seien, sei eine Nachfrist bis zum 30. September 2017 gewährt worden. Die Aufforderung zur Räumung der Garagen habe mietvertraglichen und rechtlichen Vorgaben zu entsprechen. Das Aufbrechen von vermieteten Garagen sei ihr rechtlich untersagt.
4. Der Austausch von defekten bzw. unzulässigen Brandschutztüren im Übergang der Garage in die Treppenhäuser der Wohnanlagen sei am 20. September 2017 von XX beauftragt – die Fertigstellung der neuen Brandschutztüren sei für Montag, den 25. September 2017 zugesagt.
5. Die Rodung bzw. der großflächige Rückschnitt in der Feuerwehrzufahrt sei ebenfalls am 20. September 2017 von XX bei einem Fachunternehmen in Auftrag gegeben worden. Die Arbeiten begännen am 21. September 2017 ab 8.00 Uhr.
Vor diesem Hintergrund der bereits durchgeführten Maßnahmen wäre ein Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde hinsichtlich der von der Beklagten erwähnten möglichen Evakuierung der Liegenschaft ermessensfehlerhaft und unangemessen. Dies würde zu einem erheblichen wirtschaftlichen Schaden führen.
Am 21. September 2017 wurde um 8.00 Uhr ein Krisenstab bei der Beklagten unter Beteiligung verschiedener Stellen und Ämter einberufen. Es wurde die Entscheidung zur Räumung der Wohngebäude getroffen.
Unter dem 21. September 2017 legte die Brandschutzdienststelle der Beklagten in einer Stellungnahme die brandschutztechnischen Anforderungen, eine Bewertung der Mängel im Hinblick auf die Tiefgarage, die Wohnungen, die Rettungswege, die Kellerbereiche und die Außenfassade sowie eine zusammenfassende Beurteilung aus Sicht des abwehrenden Brandschutzes dar. Das Gebäude werde allen Schutzzielen des § 17 BauO NRW nicht gerecht. Dem Gebäude könne kein nachvollziehbares Sicherheitsniveau zugesprochen werden. Die Bewohner seien unmittelbar und erheblich gefährdet. Die Mängel seien aus der Sicht der Brandschutzdienststelle so erheblich und vielschichtig, dass keine Interimsmaßnahmen zur kurzfristigen Ertüchtigung der baulichen Situation erkennbar seien. Als einzige Maßnahme zur Abwendung von Gefahren für Leib und Leben der Bewohner sei die sofortige Räumung des Gebäudes unumgänglich.
Am Vormittag des 21. September 2017 gingen bei der Beklagten Fotos der Hausverwaltung über die Gestellung einer Brandwache und Rodungsarbeiten an der Feuerwehrzufahrt ein.
Am Nachmittag des 21. September 2017 wurde laut Vermerk der Beklagten dem Bevollmächtigten der Klägerin, Herrn XX, um 14.30 Uhr ein Schreiben vom selben Tag übergeben, das sich an die xx XX GmbH, Herrn XX als Bevollmächtigter der Eigentümerin –der Klägerin- richtete. Es wurde Bezug genommen auf die Begehung am 19. September 2017, an der für die Klägerin u.a. Herr H. teilgenommen habe. Der in Kopie beigefügten Anlage könnten die festgestellten wesentlichen Mängel und deren Auswirkungen auf die bauliche Anlage entnommen werden. Als Ergebnis sei festgestellt worden, dass eine Weiternutzung der baulichen Anlage aufgrund der Brandschutzmängel (Verstoß gegen § 17 BauO NRW und entsprechende Vorschriften in den Sonderbauvorschriften) nicht mehr möglich sei und die bauliche Anlage u.a. auch durch illegal durchgeführte Eingriffe in Rettungswege nicht mehr im Bestand geschützt sei (formaler Verstoß im Sinne von § 63 BauO NRW). Die Sach- und Rechtslage erfordere eine sofortige Räumung der baulichen Anlage in der Ersatzvornahme im Sofortvollzug. Die der Stadt E. entstehenden Kosten der Ersatzvornahme würden der Eigentümerin per Leistungsbescheid in Rechnung gestellt. Zu der Ersatzvornahme sei sie –die Beklagte- gemäß §§ 55 Abs. 2, 57, 59, 63 Abs. 1 Satz 2 und 64 Satz 2 VwVG NRW berechtigt. Die Ersatzvornahme durch die Stadt sei nicht erforderlich, wenn die Klägerin umgehend bei dem heutigen Termin um 14.00 Uhr zunächst mündlich erkläre, selbst die bauliche Anlage sofort zu räumen. Dem Eingang einer entsprechenden schriftlichen Bestätigung werde bis heute 16.00 Uhr entgegengesehen.
Über das Gespräch mit dem Hausverwalter vom 21. September 2017 um 14.00 Uhr wurde unter dem 22. September 2017 ein Gesprächsprotokoll seitens der Bauaufsicht erstellt. Danach wurde der Vertreter der Hausverwaltung, Herr T. , im Termin gefragt, ob diese ihrer rechtlich obliegenden Pflicht, die Räumung und Ersatzraumgestellung für die Mieter selbst durchzuführen, nachkommen wolle. Seitens der Beklagten sei klargestellt worden, dass es nicht um das „ob“, sondern nur um das „wie“ einer Räumung gehe. Die Sicherheitskräfte der Polizei, der Feuerwehr und des Ordnungsamtes u.a. Behörden der Stadt seien bereits aktiviert worden und könnten in die Ersatzvornahme eintreten. Die Eigenräumung durch die Eigentümerin sei nicht angeboten worden. Herrn T. sei das amtliche Schreiben über die Durchführung einer Ersatzvornahme im Sofortvollzug vom 21. September 2017 übergeben worden. Herr T. habe sich nach Beendigung des Gesprächs entgegen seiner Zusicherung an diesem Tag nicht mehr gemeldet.
Am Abend des 21. September 2017 wurde das Wohngebäude von der Beklagten vollständig geräumt. Die Bewohnerinnen und Bewohner wurden, soweit sie angetroffen wurden, mündlich über die Nutzungsuntersagung informiert und dazu veranlasst, das Gebäude zu verlassen.
Im Folgenden war die Beklagte, u.a. das Bauordnungsamt, vor Ort dauernd präsent.
Seitens der Beklagten wurden Türen in den Gebäuden versiegelt.
Ebenfalls am Abend des 21. September 2017 ging bei der Beklagten ein Schreiben der Hausverwaltung der Klägerin unter Bezugnahme auf den Termin am selben Tage um 14.00 Uhr ein. Die Mitteilung, dass die gegebene Sach- und Rechtlage eine sofortige Räumung der baulichen Anlage in der Ersatzvornahme im Sofortvollzug erfordere, habe sie erhalten und zur Kenntnis genommen sowie zur rechtlichen und technischen Prüfung an ihre Verantwortungsbereiche weitergeleitet. Sie sei vom Umfang der Maßnahme überrascht und könne diese nicht nachvollziehen. Mit Schreiben vom 19. Mai 2015 habe die Beklagte die vollständige Mängelfreiheit in Bezug auf den Brandschutz schriftlich bestätigt. Seit diesem Zeitpunkt seien von der Eigentümerin keinerlei Ausbauten und/oder Umbauten vorgenommen worden. Es seien lediglich laufende Renovierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen durchgeführt worden. Das Protokoll zur Brandschau am 29. August 2017 habe sie bis heute nicht erhalten. Entgegen der zuvor durchgeführten Brandschau am 29. August 2017 seien bei dem Termin am 19. September 2017 lediglich die Tiefgarage, einzelne Kellerräume und ein Treppenhaus von insgesamt acht Objekten begangen worden. Bei der Besichtigung am 19. September 2017 sei durch ihre –der Verwalterin- Mitarbeiter festgestellt worden, dass die vom Bauordnungsamt herangezogenen Pläne nicht den örtlichen Gegebenheiten entsprochen hätten, sich aber im Errichtungszustand des Gebäudes befänden. Mit den notwendigen Maßnahmen sei auf ihrer Seite sofort begonnen worden. Eine Brandsicherheitswache sei ebenfalls direkt gestellt worden. Die unmittelbare Schließung der Tiefgarage und die Installation von Funkbrandmeldern würden als Kompensation bis zur Erledigung der im Raum stehenden Punkte nochmals angeboten. Die erst heute an sie herangetragenen Mängel in den Kellerräumen würden auf ihrer Seite noch sachverständig beurteilt. Bis zu einer abschließenden Beurteilung biete sie auch hier eine Kompensation in Form einer Brandsicherheitswache und Funkrauchwarnmeldern an. Auch bezüglich des Szenarios Brandereignis in einer Wohnung werde eine sachverständige Beurteilung erfolgen. Auch insoweit werde bis zur abschließenden Beurteilung eine Kompensation ausdrücklich nochmals angeboten. Maßnahmen zur Beseitigung der Brandgefahren seien proaktiv begonnen worden. Demzufolge seien sie im heutigen Termin davon ausgegangen, mit der Beklagten über Kompensationsmaßnahmen zu entscheiden, um die Evakuierung des Gebäudes unbedingt zu vermeiden. Sie sei nach wie vor der Auffassung, dass die Räumung unangemessen und ermessensfehlerhaft sei. Ihr erklärtes Ziel sei es, dass die Mieter schnellstmöglich wieder in ihre Wohnungen zurückkehren könnten.
Nach der vollständigen Räumung der Wohnhochhäuser beauftragte die Beklagte zur Sicherung der Anlagen einen Ordnungsdienst, der unter Aufsicht der Bauaufsicht und der Feuerwehr das Gebäude rund um die Uhr bewachte. Die Beklagte übte die tatsächliche Sachherrschaft über das Gebäude aus. Den Mietern wurden nur begleitete Betretungen gestattet.
Zum Zwecke der Beweissicherung führten Mitarbeiter des Bauordnungsamtes am 25. September 2017 eine weitere Begehung des Gebäudekomplexes durch. Die Dokumentation erfolgte in Form von Fotoaufnahmen und Aufzeichnungen in den Plänen und Zeichnungen. Des Weiteren wurden die festgestellten Mängel in Vermerken dargestellt. Die Ergebnisse wurden in Aktenform zusammengefasst.
Unter dem 27. September 2017 wurde seitens der Bauaufsicht der Beklagten ein aufgeschlüsselter Sachstand erstellt. In dem Bericht wird u.a. auch ausgeführt, dass zur Genehmigungslage anzumerken sei, dass bereits zum Genehmigungszeitpunkt in den siebziger Jahren Vorschriften nicht 1 : 1 umgesetzt worden seien, z. B. Aufzugsschachttüren nicht F90, unzulässige Öffnungen in den Brüstungen offener Gänge, Treppenraumöffnungen zum Keller nicht in F90, Öffnungen zwischen Treppenraum und Flur nicht T30, alle Treppenräume im obersten Geschoss nicht verbunden. Die Baugenehmigung bzw. der bauliche Zustand zum Zeitpunkt der damaligen Schlussabnahme würden jedoch nicht in Frage gestellt und als sicherheitstechnisch unbedenklich angenommen. Kleinere, nicht gravierende Mängel seien den Brandschauberichten zu entnehmen (z.B. Holzunterkonstruktion an Fassaden und unter den Durchfahrtsdecken, Feuerwehrzufahrt mit hoher Grasnarbe, defekte Beleuchtung und Sicherheitsbeleuchtung). Es wird des Weiteren Bezug genommen auf die am 25. September 2017 vorgenommene Beweissicherung. Weitere gravierende Mängel seien erkannt worden, zu denen weiter ausgeführt wird. Der bereits im Vorfeld festgestellte Untergang des Bestandsschutzes des Gesamtgebäudes habe sich bestätigt und habe sich nach der Begehung aufgrund folgender Punkte verdichtet: Es bestünden nach vorliegender Aktenlage bauliche und nutzungstechnische formell und materiell illegale Änderungen in wesentlichen Teilen des Rettungswegsystems. Diese Änderungen bewirkten einen Verlust des Bestandsschutzes der geänderten Bauteile und Flächen an sich und der umgebenden brandschutztechnisch zu betrachtenden Bereiche. Eine Grenzziehung der Auswirkungen und somit eine autarke Betrachtung von noch intakten Teilbereichen sei nicht mehr möglich. Viele Mängel gravierender und nicht gravierender Art führten zu einem negativen Gesamtbild, das nicht mehr dem eines Wohnhochhauses, für das eine bestimmte Qualität und ein bestimmtes Sicherheitsniveau vorgesehen sei, entspreche. Hierdurch verliere das Gebäude seine Identität.
Mit Bescheid vom 11. Oktober 2017, gerichtet an die Klägerin, wies die Beklagte darauf hin, dass sie am 21. September 2017 mündlich die Nutzung des Gebäudes W.-weg x-x in E. untersagt habe. Ferner sei das Gebäude auf ihre Veranlassung noch am 21. September 2017 vollständig geräumt worden. Unter Hinweis auf die Regelungen in § 20 Abs. 1 OBG NRW teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass sie am 21. September 2017 folgende Anordnungen getroffen habe:
1. Auf der Grundlage des § 61 Abs. 1 Satz 2 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) wird die Nutzung des Gebäudes W.-weg x-x in xx E. untersagt. Dies beinhaltet auch die Nutzungsüberlassung an Dritte.
Die Nutzungsuntersagung richtet sich an die Bewohnerinnen und Bewohner, aber auch an die Grundstückseigentümerin, soweit diese das Gebäude selbst nutzt bzw. nutzen kann (insbesondere nach der Räumung der Gebäude durch die Bewohnerinnen und Bewohner).
2. Nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) wird die sofortige Vollziehung dieses Bescheides angeordnet.
Der Bescheid enthält eine umfassende Begründung, der eine Sachverhaltsdarstellung vorangestellt ist.
Zur rechtlichen Würdigung wird im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
Die am 21. September 2017 ausgesprochene Nutzungsuntersagung beruhe auf § 61 Abs. 1 BauO NRW. Der bevollmächtigten Hausverwaltung sei im Rahmen der vor der Nutzungsuntersagung durchgeführten Besprechung Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden. Auch die Bewohner seien, soweit sie anwesend bzw. angetroffen worden seien, mündlich angehört worden. Im Übrigen hätten die Voraussetzungen für ein Absehen von der Anhörung vorgelegen, weil ein sofortiges Einschreiten wegen Gefahr im Verzug erforderlich gewesen sei. Der Schriftform habe es nach § 20 Abs. 2 Satz 2 OBG NRW wegen der bestehenden Gefahr im Verzug ebenfalls nicht bedurft.
Es wird zur rechtlichen Ermächtigungsgrundlage ausgeführt.
Im vorliegenden Fall seien mehrere gravierende Abweichungen des baulichen Bestands von der bestehenden Genehmigungslage festzustellen (formelle Illegalität). Darüber hinaus werde eine Vielzahl von materiellen baurechtlichen Vorgaben verletzt, wobei nicht wenigen dieser Verstöße erhebliche Bedeutung zukomme (materielle Illegalität).
Zur formellen Illegalität wird aufgeführt, dass zahlreiche genehmigungspflichtige Änderungen und Nutzungsänderungen der baulichen Anlage festzustellen seien, für die eine Baugenehmigung nicht nachgewiesen werden könne. Die wichtigsten Änderungen und Nutzungsänderungen seien nachfolgend –ohne abschließend zu sein- aufgeführt. Betroffen seien Änderungen und Nutzungsänderungen in bzw. an den notwendigen Fluren (Einbau von Technikräumen auf allen Etagen mit vertikalen Deckendurchbrüchen, durch die Leitungen ohne regelkonforme Brandschotts verlegt worden seien; in der 6. und 7. Etage Umbau von Teilen des notwendigen Flures zu Waschmaschinenräumen, durch die Querlüftungsmöglichkeiten vereitelt würden, ebenfalls mit vertikalen Deckendurchbrüchen ohne regelkonforme Brandschottungen; verschiedene Fenster der notwendigen Flure ab dem 8. OG aufwärts seien wesentlich kleiner als in der Genehmigung vorgesehen ausgeführt). Weiter seien die Wohnungen vertikal über die vollständige Höhe des Gebäudes durch Versorgungsschächte miteinander verbunden. In einer Vielzahl von Fällen seien diese Schächte von den Wohnungen aus geöffnet worden. Es seien unzulässigerweise brennbare Rohrleitungen und Elektroleitungen aus den und in die Wohnungen geführt worden. Zudem seien die Schachtwände nicht in der Qualität I 90 ausgeführt worden. Da keine qualifizierten Brandschotts eingebaut worden seien, seien die Wohnungen über das so umgebaute Lüftungssystem miteinander verbunden. Durch den Kamineffekt in den Versorgungsschächten sei von einer beschleunigten Rauchausbreitung auszugehen. An zahlreichen Wohnungseingangstüren seien bauliche Veränderungen vorgenommen worden. Darüber hinaus seien zwei der genehmigten und ursprünglich vorhandenen offenen Durchgänge, die die Vorder- und die Rückseite der Gebäude verbinden, geschlossen worden. Die so entstandenen Räume würden als große Lager genutzt. Schließlich seien in der gesamten Tiefgarage Lochblechwände in den Parkboxen eingebaut worden. Die so entstandenen Räume würden größtenteils als Lagerräume genutzt. Das sich dort befindliche Lagergut (u.a. Gasflaschen, Verdünnungsmittel, Werkstätten etc.) stelle erhebliche Brandlasten dar. Zudem sei ein Teilbereich der Tiefgarage in der Nähe der Hausmeisterwerkstatt zu einem Lagerbereich umgebaut worden. Auch dort befänden sich zahlreiche Brandlasten. Darüber hinaus sei in der Tiefgarage ein Betriebsraum für das Notstromdieselaggregat eingebaut worden.
Zur materiellen Illegalität wird im Wesentlichen ausgeführt, dass gegen die bauordnungsrechtlichen Brandschutzregelungen der §§ 3,17, 29, 30, 32, 34, 37, 38, 39 und 42 BauO NRW und der §§ 95, 99, 107, 110, 111, 112, 125, 137 und 138 der Verordnung über Bau und Betrieb von Sonderbauten Nordrhein-Westfalen –Sonderbauverordnung –SBauVO NRW- verstoßen worden sei. Es sei eine Vielzahl gravierender brandschutzrechtlicher Defizite festzustellen, die die am 21. September 2017 ausgesprochene Nutzungsuntersagungsverfügung als alternativlos erscheinen ließen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass es sich nicht um einzelne Mängel, sondern um eine Vielzahl von Mängeln handele, die zudem alle Teile des Gebäudes beträfen (insbesondere die Tiefgarage, die Kellerräume, die Sicherheitstreppenräume, die notwendigen Flure und die Wohnungen). Viele der festgestellten Mängel seien nicht als leicht einzustufen, sondern als gravierend. Zudem griffen zahlreiche Mängel dergestalt ineinander, dass eine Verkettung der durch die Mängel ausgelösten Gefahrenszenarien eintreten könne. Insbesondere sei damit zu rechnen, dass sich Feuer und Rauchentwicklung aus einem Brandereignis in großer Geschwindigkeit im Gesamtgebäude verbreiteten und zwar unabhängig davon, wo das Brandereignis entstehe (beispielsweise in der Garage, den Kellerräumen oder den Wohnungen). Es werden die wesentlichen festgestellten Mängel in der Tiefgarage, in den Kellerräumen, in den Sicherheitstreppenräumen, den notwendigen Fluren und in den Wohnungen im Einzelnen beschrieben. Sodann werden weitere festgestellte Mängel aufgeführt und drei Brandszenarien (Brand in der Tiefgarage, Brand in den Kellerräumen, Wohnungsbrand) beschrieben. Weiter wird ausgeführt, dass nach Einschätzung aller beteiligten Stellen der Gesamtzustand des Gebäudes, der am 21. September 2017 anzutreffen gewesen sei, eine akute lebensbedrohliche Gefahrenlage dargestellt habe, die kein weiteres Zuwarten zugelassen habe. Insoweit sei eine fachkundige Feststellung getroffen worden. Besonders problematisch sei, dass das Gebäude nicht über zwei Rettungswege, sondern nur über einen Sicherheitstreppenraum verfüge, in den aber ebenfalls Brand- und Rauchentwicklung eintreten könnten. Eine Rettung der sich im Gebäude aufhaltenden Personen sei dann faktisch nahezu unmöglich. Auch die Erdgeschosswohnungen hätten in die Evakuierung einbezogen werden müssen. Nach Auffassung aller beteiligten Stellen, insbesondere der Feuerwehr, sei eine weitere Nutzung des Gebäudes nicht zu verantworten gewesen. Vielmehr sei die sofortige Räumung geboten gewesen. Dass es bislang nicht zu einem Brand gekommen sei, rechtfertige nicht die Annahme, dass eine entsprechende Gefahr nicht bestehe. Der Umstand, dass es bislang nicht zu einem Brand gekommen sei, stelle lediglich einen Glücksfall dar, mit dessen Ende jederzeit gerechnet werden müsse. Für die festgestellten Zustände seien die Bewohnerinnen und Bewohner zustandsverantwortlich gemäß § 18 OBG NRW, möglicherweise daneben auch verhaltensverantwortlich (§ 17 OBG NRW). Die Klägerin als Grundstückseigentümerin sei jedenfalls zustandsverantwortlich nach § 18 OBG NRW, für einen Großteil der Mängel darüber hinaus auch verhaltensverantwortlich nach § 17 OBG NRW. Die Beklagte machte sodann weitere Ausführungen zu ihren Ermessenserwägungen. Die Anordnung sei verhältnismäßig; sie sei geeignet, erforderlich und angemessen. Auf der Grundlage der getroffenen Feststellungen sei der Entschluss gefasst worden, mit sofortiger Wirkung eine Nutzungsuntersagung für das gesamte Gebäude auszusprechen und diese wegen der gegenwärtigen Gefahr im verkürzten Verfahren gemäß § 55 Abs. 2 VwVG NRW durchzusetzen. Der Entscheidung habe eine fachkundige Feststellung zugrunde gelegen, dass nach den örtlichen Gegebenheiten der Eintritt eines erheblichen Schadens nicht unwahrscheinlich sei. Die Maßnahme sei verhältnismäßig und insbesondere geeignet, die akuten Gefahren für die Bewohner zu beseitigen. Tatsächlich müsse immer mit der Entstehung eines Brandereignisses gerechnet werden. In diesem Fall wäre von schwerwiegenden Gefahren für Leib und Leben der Bewohner auszugehen gewesen. Im Falle eines Brandes hätte die Feuerwehr nicht gewährleisten können, die sich im Gebäude aufhaltenden Personen in der zur Verfügung stehenden Zeit retten zu können. Es habe mit einem Verlust von Menschenleben gerechnet werden müssen. Die Maßnahme sei auch erforderlich gewesen. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich gewesen. Insbesondere sei es nicht möglich gewesen, die Nutzungsuntersagungsverfügung auf Teile des Gebäudes zu beschränken. Dabei sei zu berücksichtigen, dass überall im Gebäude gravierende brandschutzrechtliche Mängel feststellbar seien, die zudem zusammenwirken könnten. Die Nutzungsuntersagungsverfügung habe so etwa nicht auf den Bereich der Tiefgarage und/oder die Kellerräume beschränkt werden können, da eine Reihe von brandschutztechnischen Mängeln die Wohnetagen beträfen. Es habe die Gefahr bestanden, dass sich ein in den Wohnetagen ausbrechender Brand oder eine davon ausgehende Rauchentwicklung im gesamten Gebäude ausbreite. Auch die Durchführung von Interimsmaßnahmen, etwa Brandsicherheitswachen in Kombination mit flächendeckenden mobilen Brandmeldeanlagen, sei erwogen worden, ggf. in weiterer Kombination mit einer Nutzungsuntersagung für den Bereich der Tiefgarage und/oder der Kellerräume. Diese Maßnahme sei allerdings bereits deshalb untunlich, weil sie nicht zeitnah umsetzbar sei. Brandmeldeanlagen seien grundsätzlich nicht geeignet, bauliche Mängel an Rettungswegen zu kompensieren. Dies gelte vorliegend umso mehr, als dass die Feuerwehr selbst im Falle einer frühzeitigen Alarmierung nicht in ausreichender Zeitfrist an das Gebäude herankommen könne. Darüber hinaus bringe eine Früherkennung für die Bewohner aufgrund der Gebäudegeometrie und –höhe keinen zwingenden Vorteil. Auch die von der Klägerin mit Schreiben vom 20. September 2017 vorgeschlagenen Ad-hoc-Maßnahmen seien in keiner Weise geeignet gewesen, die bestehende Gefährdung auf ein tolerierbares Maß innerhalb angemessener Zeit zu reduzieren. Es seien Mängel vorhanden, die im Ergebnis alle Wohnungen beträfen. Im Übrigen sei aufgrund der Vielzahl und Schwere der Mängel eine Gefährdungsdichte erreicht, die eine sofortige vollständige Räumung des Gesamtgebäudes erforderlich gemacht habe. Der Erlass der Verfügung sei schließlich auch angemessen. Die mit dem Erlass der Verfügung eintretenden Wirkungen stünden nicht außer Verhältnis zu dem verfolgten Zweck. Zwar seien auch auf Seiten der Eigentümerin und der Bewohner gewichtige Belange berührt, die grundrechtlichen Schutz genössen. Leib und Leben der Bewohnerinnen und Bewohner seien jedoch vorrangig zu schützen.
Die Beklagte begründete des Weiteren die Anordnung der sofortigen Vollziehung ihrer Verfügung.
Der Bescheid enthielt eine Rechtsbehelfsbelehrung und wurde der Klägerin und ihren Prozessbevollmächtigten jeweils gegen Zustellungsurkunde am 17. Oktober 2017 zugestellt.
Am 23. Oktober 2017 übertrug die Beklagte der Klägerin die Sachherrschaft über das Hochhaus mit weiteren Maßgaben zurück. Die Beklagte hatte mit Schreiben vom 17. Oktober 2017 an die Klägerin deutlich gemacht, dass die am 21. September 2017 ausgesprochene Nutzungsuntersagungsverfügung in vollem Umfang wirksam bleibe. Die Nutzungsuntersagung beziehe sich nicht nur auf die Wohnnutzung, sondern auf jegliche Nutzung des Gebäudes.
Die Klägerin hat bereits am 25. September 2017 Klage erhoben, mit der sie sich gegen die Androhung der Ersatzvornahme und den Sofortvollzug in Form der Räumung des Wohngebäudes am 21. September 2017 wendet.
Am 26. Oktober 2017 hat die Klägerin gegen die Nutzungsuntersagung in Form der Verfügung der Beklagten vom 11. Oktober 2017 Klage erhoben.
Die Klägerin hat ihre Klage mit Schriftsätzen vom 12. Januar 2018, 9. September 2019, 27. November 2020, 22. Januar 2021 und 2. Juli 2021 umfassend begründet.
Sie hat eine Brandschutztechnische Stellungnahme des Sachverständigenbüros Goldmann aus Berlin vom 12. Dezember 2017 zu den Gerichtsakten gereicht. Das Thema der Stellungnahme wird bezeichnet mit Beurteilung der in der Beweissicherung aufgeführten Mängel hinsichtlich der betrachteten Brandszenarien durch die Bauaufsicht E. vom 25. September 2017. Auftraggeberin ist die Klägerin.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Klage im Wesentlichen wie folgt vor:
Die von der Beklagten getroffenen Maßnahmen seien rechtswidrig und verletzten sie in ihren Rechten.
Die Klägerin legt zunächst den Sachverhalt dar. Sie beschreibt das betroffene Gebäude. Das Gebäude sei bis in das Jahr 2004 von der E2. bewirtschaftet worden. Das Grundstück sei dann an die Janssen & Helbig GmbH verkauft worden, die später insolvent geworden sei. Sie habe das Gebäude dann im Rahmen der Zwangsversteigerung erworben. Sie selbst habe an dem Gebäude keine Umbauarbeiten entgegen der Baugenehmigung durchgeführt. Sie habe lediglich regelmäßig Instandhaltungsmaßnahmen vorgenommen. Bei früheren Brandschauen festgestellte Mängel seien nachweislich beseitigt worden. Zu einem ihr nicht bekannten Zeitpunkt seien Parkboxen mit Blechtoren in die Tiefgarage eingebaut worden, die der Beklagten spätestens im Jahr 2007 bekannt gewesen seien und die bei den Brandverhütungsschauen in den Jahren 2013 und 2015 nicht bemängelt worden seien. Die Parkboxen seien durch die Feuerwehr erstmals im Rahmen der Brandschau am 29. August 2017 bemängelt worden. Es seien weitere Mängel beanstandet worden. Unmittelbar nach der Brandschau habe sie -die Klägerin- die Mieter zur Beseitigung der Brandlasten in den Parkboxen aufgefordert. Die Begehung mit der Bauaufsicht und der Feuerwehr am 19. September 2017 habe sich auf die Tiefgarage, einzelne Kellerräume und das Treppenhaus eines Hauses sowie die leerstehende Wohnung 12/4/1 im Haus 12 beschränkt. Es sei nur eine stichprobenhafte Kontrolle eines einzigen Hauses in dem aus acht Häusern bestehenden Gebäudekomplex vorgenommen worden. Sieben Häuser seien am 19. September 2017 unbesichtigt geblieben. Sie –die Klägerin- habe umgehend Sofortmaßnahmen getroffen. Sie habe eine Brandwache rund um die Uhr gestellt, die restlichen Brandlasten aus leerstehenden Parkboxen entfernt und die Garagentore offenstehend fixiert. Zudem habe sie die Mieter nochmals zur Räumung der Parkboxen aufgefordert. Weiterhin habe sie am 20. September 2017 den Austausch defekter Brandschutztüren im Übergang der Garage in die Treppenhäuser der Wohnanlage in Auftrag gegeben und die Rodung der Feuerwehrzufahrt veranlasst. Über diese Maßnahme habe sie die Beklagte zeitnah informiert. Ungeachtet der Sofortmaßnahmen habe die Beklagte am 21. September 2017 um 8.00 Uhr entschieden, das Gebäude zu räumen. Die Beklagte habe sodann taggleich zu dem Gespräch am 21. September 2017 um 14.00 Uhr geladen. Die Räumungsentscheidung sei da längst getroffen gewesen. In dem Gespräch seien weitere Beanstandungen erstmals geltend gemacht worden. Obwohl sie –die Klägerin– auf die eingerichtete Brandsicherheitswache hingewiesen und die Schließung der Tiefgarage des Gebäudes sowie die Installation von Funkbrandmeldern angeboten habe, habe die Beklagte auf sofortiger Räumung bestanden. Nach der Räumung habe sie auch ihr den Zugang zum Gebäude nur noch in Begleitung der bestellten Sicherheitskräfte gewährt. Die Beklagte habe es unterlassen, vor der Räumung den Sachverhalt vollständig zu ermitteln. Erst am 25. September 2017 seien durch die Mitarbeiter der Beklagten alle Abschnitte des Gebäudes einschließlich der Tiefgarage begangen worden. Es seien weitere bauliche Gegebenheiten erstmals bemängelt worden. Die von der Beklagten beanstandeten baulichen Änderungen und Nutzungsänderungen seien entweder nicht vorhanden oder von der Baugenehmigung erfasst und erfüllten jedenfalls nicht die Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung. Die genannten Verstöße gegen bauordnungsrechtliche Brandschutzregelungen könnten die Nutzungsuntersagung nicht rechtfertigen. Diese seien im Zeitpunkt der Nutzungsuntersagung entweder bereits behoben gewesen, könnten aus Brandschutzgründen nicht vorgebracht werden oder führten jedenfalls zu keiner Gefahr von solchem Gewicht, dass sie eine Nutzungsuntersagung rechtfertigten.
Soweit die Beklagte die Räumung öffentlich mit angeblichen Mängeln an den Lüftungsschächten rechtfertige, sei darauf hinzuweisen, dass es sich insofern um eine einzige leerstehende Wohnung gehandelt habe. Eine Gefahr für Leib und Leben sei nicht zu erkennen, zumal die Öffnung kurzfristig fachgerecht hätte verschlossen werden können. Nach der Schlüsselrückgabe hätten die von ihr beauftragten Sachverständigen des Sachverständigenbüros Goldmann das Gebäude begangen. Auf der Grundlage der Begehung sei die Brandschutztechnische Stellungnahme vom 12. Dezember 2017 erstellt worden.
Im Rahmen der rechtlichen Würdigung trägt die Klägerin Folgendes vor:
Die Klage gegen die Nutzungsuntersagung sei als Anfechtungsklage zulässig. Die Nutzungsuntersagung sei formell und materiell rechtswidrig. Es fehle an einer ordnungsgemäßen Anhörung. Ein Absehen von einer Anhörung sei nicht möglich gewesen. Der Mangel der Anhörung könne auch nicht nachträglich geheilt werden. Dies sei insbesondere auch deshalb nicht möglich, weil das Verfahrensergebnis bereits vollzogen sei. Schließlich sei der Anhörungsfehler auch nicht unbeachtlich. Auch die Anwendung des verkürzten Verfahrens gemäß § 55 Abs. 2 VwVG NRW rechtfertige die unterlassene Anhörung nicht. Zum vorgebrachten Anhörungsmangel führt die Klägerin im Einzelnen aus. Die Nutzungsuntersagung sei auch materiell rechtswidrig. Voraussetzung für eine rechtmäßige Nutzungsuntersagung sei eine umfassende Ermittlung des Sachverhaltes von Amts wegen. Nur soweit die bauliche Ausführung wesentlich von der Genehmigung abweiche, entfalle der Bestandsschutz. Die Behörde habe im Fall einer Abweichung vom genehmigten Bestand auch zu prüfen, ob diese genehmigungsfähig sei und ob die Erreichung des Schutzziels auf andere, mildere Weise zu erreichen ist. Daran fehle es hier. Das Gebäude sei formell und materiell rechtmäßig entsprechend der Baugenehmigung errichtet worden und genieße Bestandsschutz. Die geltend gemachten nichtbaulichen Mängel könnten eine formelle Illegalität nicht begründen. Eine formelle Illegalität sei nur anzunehmen, wenn die bauliche Anlage erheblich oder völlig abweichend von der Baugenehmigung errichtet worden sei. Das sei hier nicht der Fall. Das Gebäude sei im Einklang mit der Baugenehmigung und den damals geltenden bauordnungsrechtlichen Vorschriften errichtet und entsprechend abgenommen worden. Es bestehe Bestandsschutz, der auch nicht entfallen sei. Die von der Beklagten behaupteten baulichen Mängel bestünden nicht, könnten aus Gründen des Bestandsschutzes nicht vorgebracht werden oder begründeten keine Gefahr von einem solchen Gewicht, dass eine Nutzungsuntersagung gerechtfertigt wäre. Es wären auch alternative, weniger belastende Maßnahmen möglich gewesen. Für eine Nutzungsuntersagung sei die Feststellung einer konkreten, unmittelbaren Gefahr erforderlich, die nicht durch andere, weniger eingreifende Maßnahmen ausgeschlossen werden könne. Eine solche konkrete Gefahr habe hier nicht vorgelegen. Diese erfordere eine auf Tatsachen gestützte Prognose, dass in dem zu beurteilenden Einzelfall unmittelbar mit dem Eintritt des Schadens für Leib und Leben hinreichend wahrscheinlich zu rechnen sei. Das Bestehen einer Gefährdungssituation für die Bewohner sei im Einzelnen zu prüfen, was hier nicht sachgerecht erfolgt sei. Eine Ordnungsverfügung zur Beseitigung von Brandlasten greife nicht so tief in die Rechte des Eigentümers ein wie eine Nutzungsuntersagung. Die seitens des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen angenommene niedrige Eingriffsschwelle bei Brandgefahren greife nicht bei Nutzungsuntersagungen. Zu den von der Beklagten festgestellten Mängeln sei im Einzelnen vorzutragen: Die Brandlasten in den Parkboxen seien von ihr in den leer stehenden Parkboxen entfernt worden. Die Tore der Parkboxen seien offenstehend fixiert worden. Betreffend die vermieteten Parkboxen sei sie nicht die richtige Adressatin einer Nutzungsuntersagung. Dies seien die Mieter; diese seien vorrangig heranzuziehen gewesen, um die Gefahr schnell zu beseitigen. Maßnahmen wären auf die Tiefgarage zu begrenzen gewesen. Dass durch die in den Parkboxen vermuteten Brandlasten nicht beherrschbare Gefahren für die Tiefgarage und das Gebäude insgesamt ausgehen könnten, treffe nicht zu. Insoweit werde auf das Gutachten des Sachverständigenbüros H. –sowie zu allen anderen behaupteten Mängeln- verwiesen. Soweit die Beklagte behaupte, zwei Durchgänge zur Rückseite würden als Lager genutzt, sei nicht ersichtlich, wo dies der Fall der sein solle. Jedenfalls hätte ein solches Lager nicht die vollständige Räumung aller acht Hausteile gerechtfertigt, sondern allenfalls die Entfernung des Lagerinhalts. Rauchschutzabschlüsse zwischen den einzelnen Brandabschnitten in der Tiefgarage und den Sicherheitsschleusen seien zum Genehmigungszeitpunkt nicht erforderlich gewesen. Das Gebäude sei in dieser Form genehmigt und bestandsgeschützt. Wenn die Brandschutztüren neben den Toren nicht selbsttätig schlössen, rechtfertige dies keine Nutzungsuntersagung. Die Türen hätten keine Funktion als Fluchtweg, so dass ein Verschließen der Türen gereicht hätte. Soweit defekte Feuer- und Rauchschutzabschlüsse beanstandet würden, vermöge dies die Nutzungsuntersagung nicht zu rechtfertigen. Dass praktisch alle Feuerabschlüsse zwischen den Brandabschnitten defekt gewesen seien, werde bestritten. Die Mängel ergäben sich auch nicht aus dem Brandverhütungsschaubericht vom 4. September 2017 und dem Sachbericht vom 20. September 2017. Sie –die Klägerin- habe den kurzfristigen Austausch defekter Brandschutztüren von der Garage in die Treppenhäuser bereits am 20. September 2017 in Auftrag gegeben. Die Reparatur sei bis zum 25. September 2017 zugesagt worden, was der Beklagten umgehend mitgeteilt worden sei. Weitere von der Beklagten aufgeführte Mängel an den Brandschutztoren würden ebenfalls bestritten. Soweit bemängelt worden sei, dass sich nicht abgeschottete Leitungsdurchführungen und Wanddurchbrüche in den Bereichen der Brandschutztore und –türen der Tiefgarage befänden, sei diese Beanstandung nicht einlassungsfähig; im Übrigen hätten Mängel kurzfristig fachgerecht beseitigt werden können. Dass die Feuerschutztüren zu den Sicherheitsschleusen zwischen der Tiefgarage und dem Kellergeschoss durchweg in allen Häusern defekt gewesen seien, werde ebenfalls bestritten. Die von den Gutachtern stichprobenartig getesteten Türen hätten selbsttätig geschlossen. Selbst wenn einzelne Feuerschutztüren zu den Sicherheitsschleusen nicht selbsttätig geschlossen hätten, wäre ein Austausch kurzfristig möglich gewesen. Soweit die Beklagte die Nutzungsuntersagung auf defekte Wandhydranten in der Tiefgarage und auf eine nicht funktionsfähige trockene Steigleitung stütze, sei unklar, inwieweit dadurch eine konkrete und unmittelbare Gefahr für die Bewohner der Wohnungen begründet werden solle. Der Mangel werde bestritten. Es sei nicht ersichtlich, in welchen Häusern sich defekte trockene Steigleitungen befinden sollten. Auch die Wandhydranten seien aus brandschutztechnischer Sicht nicht erforderlich, da sich die Einspeisevorrichtungen und die Zugänge zur Tiefgarage in unmittelbarer Nähe befänden und daher wirksame Löscharbeiten der Feuerwehr sichergestellt gewesen seien. Hierauf komme es maßgeblich an. Ein Zeitverzug bei Löscharbeiten sei nicht zu befürchten. Zudem entspreche das Gebäude auch ohne die Wandhydranten der aktuell materiell-rechtlichen Genehmigungslage, so dass deren Fehlen keinen Mangel darstelle. Die Beanstandung zum Teil nicht funktionsfähiger Beleuchtungskörper sei zu unbestimmt. Sie könnten im Übrigen kurzfristig ersetzt werden. Weder von dem bemängelten Funktionsnachweis der Sicherheitsbeleuchtung in der Tiefgarage noch von den beanstandeten Mängeln der Sicherheitsbeleuchtung in den Sicherheitstreppenräumen gehe eine unmittelbare Gefahr für Leben und Gesundheit der Bewohner des Gebäudes aus. Eine fehlende Brandmeldeanlage rechtfertige allenfalls die Nutzungsuntersagung der Tiefgarage. Die Beklagte habe 1988 der Umstellung der mechanischen Lüftung auf eine natürliche Lüftung zugestimmt. Damit sei auch keine CO-Warnanlage erforderlich. Fehlende Prüfberichte rechtfertigten keine Nutzungsuntersagung des gesamten Gebäudes. Hinsichtlich der bemängelten fehlenden Fluchtpläne und Kennzeichnungen fehle es an der notwendigen Konkretisierung. Tatsächlich existierten im gesamten Gebäude durchaus Fluchtpläne und Kennzeichnungen. Hintergrundbeleuchtete Rettungswegkennzeichnungen seien vorhanden. Im Übrigen könnten Kennzeichnungen jederzeit kurzfristig nachgeholt oder ausgetauscht werden. Darüber hinaus seien die Örtlichkeiten den Bewohnern bestens bekannt. Eine konkrete Gefahr bestehe daher nicht. Ein Feuerwehrplan hätte kurzfristig bereitgestellt werden können. Soweit die Nutzungsuntersagung auf Mängel an Türen zwischen den Sicherheitstreppenräumen und den Laubengängen, nicht rauchgeschützten Türen zu Technikräumen und undichte Wohnungseingangstüren gestützt werde, sei auch diese Beanstandung zu unbestimmt. Im Übrigen hätte sie –die Klägerin- bereits den Austausch defekter Brandschutztüren in Auftrag gegeben, was der Beklagten bekannt gewesen sei. Auch die Beanstandung von Türen zu den Technikräumen sei nicht nachvollziehbar. Die Beklagte habe bei der Begehung am 25. September 2017 die Technikräume teilweise gar nicht betreten und habe somit den Zustand der Türen nicht bewerten können. Die Türen zu Schleusen, Kellerräumen, allgemein zugänglichen Fluren im UG und zu Treppenräumen seien als feuerhemmende Türen entsprechend der seinerzeit erteilten Baugenehmigung ausgeführt worden. Ebenso entsprächen die Türen zu Technikräumen und Waschmaschinenräumen in den Obergeschossen den Anforderungen zum Genehmigungszeitpunkt. Die Türen und Tore in der Brandwand der Tiefgarage seien ebenfalls als feuerhemmende Türen entsprechend den Anforderungen zum Genehmigungszeitpunkt hergestellt. Soweit erforderlich, schlössen die Türen selbsttätig. Auch die Türen zum offenen Gang und zum Sicherheitstreppenraum entsprächen den seinerzeitigen Anforderungen der Baugenehmigung. Es werde bestritten, dass in einer Vielzahl von Fällen die an die Laubengänge angrenzenden Türen zu den notwenigen Fluren und zu den Sicherheitstreppenräumen defekt gewesen seien. Es handele sich um Einzelfälle, von denen keine konkrete Gefahr für die Bewohner ausgegangen sei. Auch insoweit sei darauf hinzuweisen, dass der Austausch defekter Brandschutztüren bereits am 20. September 2017 in Auftrag gegeben worden sei. Eine Fertigstellung sei bis zum 25. September 2017 zugesagt worden, worüber die Beklagte unverzüglich informiert worden sei. Soweit einzelne Türen beschädigt seien und Defekte aufwiesen, hätte die Beklagte diese bezeichnen und deren Reparatur aufgeben müssen. Die Wohnungseingangstüren entsprächen ebenfalls den baurechtlichen Anforderungen zum Genehmigungszeitpunkt. Die Wohnungseingangstüren seien rauchdicht, glatt und vollwandig ausgeführt. Eine Selbstschlussfunktion sei nicht erforderlich. Die Türen erfüllten das geforderte Schutzniveau. Selbst wenn einzelne Wohnungseingangstüren schadhaft sein sollten, wäre deren Reparatur ohne weiteres möglich gewesen. Eine Gefährdung der Bewohner durch Verrauchung sei ausgeschlossen, da der Treppenraum nur von außen zugänglich und der Weg von der Wohnungseingangstür über den allgemein zugänglichen Flur bis zum offenen Gang sehr kurz sei. Die Änderung oder der Austausch einzelner Wohnungstüren sei nicht genehmigungsbedürftig. Zu den bemängelten Öffnungen in den Betonbrüstungen der Laubengänge sei darauf hinzuweisen, dass die Laubengänge entsprechend der Baugenehmigung ausgeführt worden seien. Die Öffnungen seien bereits Gegenstand der Bauvorlagen gewesen. Es sei weiter nicht ersichtlich, wie die Beklagte zu der Annahme komme, die seit der Errichtung des Gebäudes vorhandenen Technikräume seien nicht genehmigt. So sei laut Lageplan zur Nachtragsgenehmigung ein Elektroraum für das Erdgeschoss des Hauses 12 vorgesehen und genehmigt. Auch im Lageplan sei handschriftlich ein Technikraum eingezeichnet. Die handschriftlichen Eintragungen seien nicht erst im Rahmen der Beweissicherung durch die Beklagte erfolgt. Die Technikräume stellten überdies keine genehmigungsbedürftige Änderung dar. Es handele sich nicht um wesentliche Änderungen. Der Einbau nicht tragender Zwischenwände bedürfe keiner Baugenehmigung. Ebenso wenig handele es sich um eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung. Die Technikräume schränkten weder die Nutzung des Gebäudes als Wohngebäude noch die Nutzung der erforderlichen Flure ein. Die Technikräume entsprächen im Übrigen den baulichen Anforderungen zum Zeitpunkt der Genehmigung und stellten keine Gefahr für die Bewohner dar. Die von der Beklagten monierten Türen zu den Technikräumen seien feuerhemmend ausgeführt und entsprächen den Anforderungen zum Genehmigungszeitpunkt. Soweit nicht ordnungsgemäß ausgeführte Leitungsdurchführungen durch Wände und Decken bemängelt würden, fehle es an einer konkreten Bezeichnung der vorgefundenen Mängel. Selbst wenn Durchbrüche nicht fachgerecht ausgeführt seien, gehe hiervon keine unmittelbare Gefahr für die Bewohner aus. Nur die Technikräume seien durch die Leitungen miteinander verbunden. Eine Gefährdung der allgemein zugänglichen Flure sei auszuschließen. Nicht fachgerecht ausgeführte Leitungsdurchbrüche könnten kurzfristig fachgerecht abgedichtet werden. Der Verweis der Beklagten auf bestimmte hierbei zu verwendende Systeme sei unsubstantiiert; die Leitungsanlagenrichtlinie NRW sei seit dem 2. Januar 2019 außer Kraft. Fehlende Brandschutzklappen könnten nicht gerügt werden. Zum Zeitpunkt der Genehmigung und Errichtung des Gebäudes habe es keine Brandschutzklappen mit bauaufsichtlicher Zulassung gegeben. Die Gestaltung entspreche der damaligen Genehmigungssituation. Von der fehlenden Lüftungsklappe zwischen Technikraum und Tiefgarage gehe keine Gefährdung der Rettungswege aus. Die Waschmaschinenräume in der 6. und 7. Etage der Häuser seien bauzeittypisch und üblicherweise in Gebäuden dieser Art vorhanden. Ausweislich der handschriftlichen Eintragungen im Lageplan zur ursprünglichen Baugenehmigung sei zum Beispiel ein Waschmaschinenraum in der 7. Etage der Häuser vorgesehen und genehmigt. Die handschriftlichen Eintragungen im Lageplan seien nicht erst im Rahmen der Beweissicherung erfolgt. Darüber hinaus handele es sich auch bei der Einrichtung von Waschmaschinenräumen nicht um genehmigungspflichtige Änderungen bzw. Nutzungsänderungen. Durch Waschmaschinenräume würden die Substanz und der Zweck der Gebäude nicht beeinträchtigt; diese seien vielmehr bauzeittypisch. Eine Brandgefahr sei hierdurch nicht vorhanden. Ein Erfordernis einer Querlüftungsmöglichkeit notwendiger Flure sei nicht ersichtlich. Im Übrigen hätte eine Querlüftungsmöglichkeit wiederhergestellt werden können. Soweit im Zusammenhang mit den Waschmaschinenräumen nicht ordnungsgemäß ausgeführte Deckendurchbrüche beanstandet würden, sei hierzu auf die Ausführungen zu den Technikräumen zu verweisen, die hier gleichermaßen gälten. Des Weiteren habe die Beklagte nicht mitgeteilt, wo sich genau die angeblich zu klein ausgeführten Fenster befinden sollen. Die Fenster entsprächen der Genehmigung und unterlägen dem Bestandsschutz. In den Plänen seien Abmessungen der Fenster oder Maßstäbe nicht angegeben Im Übrigen stellten zu kleine Fenster keine Gefahr dar. Entsprechendes gelte für angeblich nicht genehmigte Abstellräume, die an die Flure angrenzten. Sofern in den Abstellräumen Brandlasten vorhanden sein sollten, könnten diese problemlos entfernt werden. Die bemängelten Versorgungsschächte seien ausweislich der Lagepläne zur Baugenehmigung in der bestehenden Form genehmigt. Soweit die Beklagte die Durchführung brennbarer Rohr- und Elektroleitungen bemängele, seien diese Leitungen seit Errichtung des Gebäudes vorhanden und von der Abnahme umfasst. Die Ausführungen der Beklagten ließen nicht erkennen, in welchen Versorgungsschächten die beanstandeten Leitungen geführt seien. Die Beanstandung sei daher nicht einlassungsfähig. Die bloße Vermutung der Beklagten, die Versorgungsschächte seien in einer Vielzahl von Fällen von außen geöffnet worden, sei nicht durch Tatsachen belegt. Sie werde auch nicht durch die Beweissicherung bestätigt. Die Vermutung der Beklagten werde bestritten, ebenso angebliche Äußerungen des Hausmeisters oder anderer ihrer Mitarbeiter. Lediglich in einem einzigen Fall sei in einer leerstehenden Wohnung eine Öffnung des Versorgungsschachtes festgestellt worden. Tatsächlich seien in leerstehenden Wohnungen auf ihre Veranlassung Handwerkerarbeiten durchgeführt worden und in deren Zuge Versorgungsschächte geöffnet worden, um Zugang zu den Leitungen zu schaffen. Nach Abschluss der Reparaturen seien die Schächte fachgerecht verschlossen worden bzw. sollten wieder verschlossen werden. Eine Gefahr für die Bewohner habe nicht bestanden. Soweit mieterseitig Versorgungsschächte geöffnet worden sein sollten, könnten diese unter Verwendung feuerbeständiger Materialien fachgerecht verschlossen werden. Auch für die Wände der Versorgungsschächte bestehe Bestandsschutz. Es könne auch kein Rauch über innenliegende Lüftungsschächte in andere Stockwerke und Wohnungen getragen werden. Die Ausführung der Lüftungsschächte entspreche der Genehmigung. Ein Wartungsstau habe nicht bestanden. Es könne nicht unterstellt werden, dass der Fortluftventilator auf dem Dach im Brandfall ausfallen werde. Selbst wenn im Brandfall Rauch in Wohnungen eintreten könnte, wären die Bewohner aufgrund der vorhandenen Rauchmelder gewarnt und könnten rechtzeitig die Wohnungen verlassen. Die Beanstandung, zwei Durchgänge seien geschlossen worden, sei nicht einlassungsfähig, da nicht erkennbar sei, um welche Durchgänge es sich handeln solle. Die Durchgänge seien auch als Durchgänge nicht erforderlich. Ausweislich der handschriftlichen Eintragungen im Lageplan zur Baugenehmigung sei die Nutzung zweier Durchgänge als Lager genehmigt. Die handschriftlichen Eintragungen seien nicht erst im Rahmen der Beweissicherung vorgenommen worden. Allenfalls habe die Entfernung der gelagerten Gegenstände gefordert werden können. Auch die Beanstandungen in Bezug auf die Tiefgarage und die Kellerräume rechtfertigten keine Nutzungsuntersagung. Die Belüftung der Tiefgarage entspreche der Genehmigungslage. Unter dem 6. Dezember 1988 sei der Umstellung der mechanischen Lüftung auf natürliche Lüftung zugestimmt worden. Die Rauchabführung werde über die bestehenden Öffnungen zur natürlichen Lüftung sichergestellt. Der Zustand der Brandmeldeanlage in der Tiefgarage werde bemängelt, jedoch nicht konkret bezeichnet. Eine Funktionsprüfung sei nicht durchgeführt worden. Selbst wenn im Rahmen einer Funktionsprüfung wesentliche Mängel festgestellt würden, wäre allenfalls die Nutzungsuntersagung in Bezug auf die Tiefgarage gerechtfertigt. Die Sicherheitsbeleuchtung in der Tiefgarage und in den Sicherheitstreppenräumen sei bis auf wenige Leuchten funktionsfähig. Einzelne Leuchten hätten unverzüglich ausgetauscht werden können. Die Verbindung zwischen Tiefgarage bzw. Keller und Sicherheitstreppenräumen über eine Gebäudefuge sei der Beklagten mindestens seit 2014 bekannt und sei nicht als konkrete Gefahr eingestuft worden. Es werde bestritten, dass die Beklagte hiervon erst im Rahmen der Brandschau am 29. August 2017 Kenntnis erhalten habe. Der Treppenraum entspreche dem Sicherheitsniveau zum Zeitpunkt der Genehmigung. Selbst wenn insoweit ein Mangel gesehen werden sollte, könne die Fuge kurzfristig fachgerecht verfüllt werden. Weitere Durchbrüche von den Kellerräumen in die Sicherheitstreppenräume seien von der Beklagten nicht einlassungsfähig dargestellt. Auch hier könnten tatsächlich bestehende Mängel kurzfristig beseitigt werden. Die Parkboxen aus Lochblechen seien genehmigt worden. Hier sei auf die Baugenehmigung zur Errichtung einer Heizungszentrale vom 17. Februar 1975 zu verweisen. Die Parkboxen seien auch von der Abnahme der Tiefgarage im Jahr 1976 umfasst. Die Einrichtung von Parkboxen stelle im Übrigen keine genehmigungspflichtige Änderung dar. Die Abtrennungen entsprächen der üblichen Nutzung und überschritten nicht die in der Genehmigung enthaltene Variationsbreite. Die Parkboxen könnten jederzeit kurzfristig und auch dauerhaft geöffnet werden. Eine Erschwernis für Löscharbeiten der Feuerwehr bestehe bei geöffneten Boxen nicht. Die Feuerwehr führe bei Einsätzen immer Werkzeuge bei sich, um sich Zutritt zum Brandort zu verschaffen. Die Beklagte hätte die Mieter zur dauerhaften Öffnung der Parkboxen verpflichten können, um eine etwaige Erschwernis von Löscharbeiten zu beseitigen. Die Annahme der Beklagten, aufgrund angeblicher Brandlasten hätte sich ein Brand schnell entwickelt und auf die gesamte Tiefgarage sowie das Gebäude ausgebreitet, treffe nicht zu. Von den gelagerten Gegenständen gehe keine größere Brandgefahr als von einem Pkw aus. Soweit die Nutzung von Teilen der Tiefgarage als Lager beanstandet werde, sei nicht ersichtlich, ob hiermit etwas anderes gemeint sei, als das Abstellen von Gegenständen in den Parkboxen, wozu bereits vorgetragen worden sei. Die Beanstandung eines Betriebsraums für das Notstromdieselaggregat in der Tiefgarage sei nicht nachvollziehbar. Ausweislich der Lagepläne sehe die Baugenehmigung einen Raum für Wasser und Gas sowie den Einbau einer Heizungsanlage in der Tiefgarage vor. Das Aufstellen eines Notstromdieselaggregats im Betriebsraum liege damit innerhalb der genehmigten Bandbreite. Die Aufstellung eines Notstromdieselaggregats sei darüber hinaus genehmigungsfrei. Im Übrigen hätte es ausgereicht, die Nutzung des Notstromdieselaggregats zu untersagen, wenn durch dessen Betrieb tatsächlich eine unmittelbare Gefahr bestünde, was aber nicht der Fall sei. Die Nutzungsuntersagung könne weiterhin nicht auf die von der Beklagten bemängelten Kabeldurchführungen und Wanddurchbrüche in der Tiefgarage sowie nicht abgeschottete Deckendurchbrüche in Technikräumen im Keller und Durchbrüche mit PVC-Rohren gestützt werden. Es sei nicht ersichtlich, in welchen Häusern sich diese Mängel befinden sollen. Es sei nicht dargetan, dass hierdurch eine unmittelbar drohende Gefahr für die Bewohner der Wohnungen begründet werde. Soweit tatsächlich Kabeldurchführungen und Wanddurchbrüche nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden seien, seien diese Mängel fachgerecht in Kürze zu beseitigen. Auch die von der Beklagten bemängelte Elektroleitung vor dem Aufzug im Untergeschoss sei mangels genauerer Angaben nicht einlassungsfähig. Die Aufzüge seien ausweislich der Lagepläne zur ursprünglichen Baugenehmigung ohne Vorräume genehmigt und abgenommen worden. Gemäß Punkt 12.2 der Hochhausrichtlinie 1957 seien Aufzugsvorräume bei Vorhandensein eines Sicherheitstreppenraumes nicht erforderlich. Es sei nicht erforderlich, dass sich der Aufzug in dem Sicherheitstreppenraum befinde. Es bestehe insoweit Bestandsschutz. Im Übrigen sei das Schutzziel von Aufzugsvorräumen mit der vorliegenden Konstruktion erreicht. Die Beklagte habe nach Maßgabe der Verwaltungsvorgänge den Einbau nur eines Aufzugs je Gebäude genehmigt. Im Übrigen sei die Tiefgarage nicht über Versorgungsschächte mit den Wohnungen verbunden. Die Außenwände des Gebäudes seien nicht brennbar. Die gesamte Fassade entspreche der erteilten Genehmigung. Dies gelte auch für Decken von Durchgängen. Im Übrigen könnten brennbare Elemente durch nicht brennbare Elemente ersetzt werden. Eine Brandausbreitung über die Fassadenkonstruktion könne ausgeschlossen werden. Ein Brandeintrag in die Wohnungen sei nicht möglich. Es werde bestritten, dass es sich bei der Verkleidung der Durchgänge um nachträglich und unfachmännisch angebrachte Bauteile handele. Ein dort entstehender Brand könne sich auch nicht auf das Gebäude ausbreiten. Den angenommenen Brandszenarien werde entgegengetreten. Soweit es sich um Abweichungen von dem genehmigten Zustand handele und die Beanstandungen tatsächlich zuträfen, fehle es an einer sorgfältigen Prüfung alternativer, weniger belastender Abhilfemaßnahmen. Die Beklagte könne nicht die heute geltenden Brandschutzregelungen zugrunde legen, vielmehr seien die Vorschriften heranzuziehen, die zum Zeitpunkt der Genehmigung gegolten hätten. Die Nutzungsuntersagung beruhe zum großen Teil auf fehlerhaften Annahmen und nicht ausreichend geprüften Alternativen. Die Beklagte hätte Reparaturmaßnahmen prüfen müssen. Die beanstandeten Mängel wären kurzfristig zu beseitigen gewesen. Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit sei nicht gewahrt. Die Beklagte habe die durchgeführten Abhilfemaßnahmen nicht berücksichtigt.
Die gegen den Sofortvollzug der Räumung erhobene Anfechtungsklage sei statthaft und zulässig gewesen. Mit der Durchführung der Räumung habe sich die Anfechtung erledigt. Die Klage sei nunmehr als Feststellungsklage bzw. als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Sie habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung; hierzu wird weiter ausgeführt. Der Feststellungsantrag sei auch begründet. Der Sofortvollzug sei rechtswidrig gewesen. Die Voraussetzungen des § 55 Abs. 2 VwVG NRW hätten nicht vorgelegen. Die Beklagte hätte keinen vollstreckbaren Grundverwaltungsakt erlassen dürfen, so dass auch der Sofortvollzug rechtswidrig sei. Auch habe keine gegenwärtige und unmittelbare Gefahr für Leben und Gesundheit oder andere Rechtsgüter der Bewohner bestanden. Es habe an der für den Sofortvollzug erforderlichen außergewöhnlichen Dringlichkeit gefehlt. Selbst wenn eine solche vorgelegen hätte, hätte die Beklagte sogleich nach Durchführung der Brandverhütungsschau oder zumindest unmittelbar nach der Begehung handeln müssen. Sie –die Klägerin- habe von vornherein ihre Bereitschaft gezeigt und unter Beweis gestellt, Sofortmaßnahmen durchzuführen.
Auf die gerichtliche Verfügung vom 16. Dezember 2020 bezüglich der in der Hausakte nicht vorhandenen Auflagen der Brandschutzdienststelle der Beklagten zum vorbeugenden Brandschutz betreffend die Wohnhochhäuser führt die Klägerin mit anwaltlichem Schriftsatz vom 22. Januar 2021 aus, dass es im Zusammenhang mit der Erteilung der Baugenehmigung vom 13. Juli 1973 keine Brandschutzauflagen zu dem Wohngebäude gegeben habe. Die Nutzungsuntersagung könne daher nicht auf einen Verstoß gegen brandschutzrechtliche Auflagen betreffend das Wohngebäude gestützt werden. Das Gebäude sei formell und materiell rechtmäßig errichtet worden und genieße Bestandsschutz. Die Errichtung des Gebäudes sei im Einklang mit der Baugenehmigung und der damals geltenden Rechtslage erfolgt. Bei der Errichtung des Gebäudes seien die damals geltenden Brandschutzanforderungen erfüllt worden. Daher habe die Beklagte das Gebäude abgenommen und die Errichtung im Einklang mit der Baugenehmigung bestätigt.
Soweit sich aus der Hausakte Brandschutzauflagen für die Tiefgarage ergäben, rechtfertigten diese nicht die Nutzungsuntersagung des gesamten Gebäudes. Auch die Tiefgarage sei auf der Grundlage der erteilten Baugenehmigungen und im Einklang mit der damaligen Rechtslage erfolgt. Dementsprechend habe die Beklagte die Abnahme vorgenommen. Soweit die Beklagte die Nutzungsuntersagung auf das Fehlen einer aufgeschalteten Brandmeldeanlage stütze, rechtfertige dies nicht die Nutzungsuntersagung des gesamten Wohngebäudes. Eine fehlende Brandmeldeanlage hätte allenfalls eine Anordnung zur Ausrüstung mit einer solchen Brandmeldeanlage oder zur Gestellung von mit Mobiltelefonen ausgestatteten Brandwachen in der Tiefgarage gerechtfertigt.
Die Beklagte könne die Nutzungsuntersagung weder auf bauliche Veränderungen noch auf die von ihr monierten Mängel stützen. Die monierten Mängel bestünden entweder nicht oder könnten kurzfristig beseitigt werden, so dass eine Nutzungsuntersagung unverhältnismäßig sei.
Die Klägerin trägt weiter vor, dass der Verkauf des streitbefangenen Grundstücks keine Auswirkungen auf das vorliegende Verfahren habe. Die Anfechtung der Nutzungsuntersagung sei weiterhin statthaft. Diese habe sich ihr gegenüber zwischenzeitlich nicht erledigt. Sie habe Mietausfälle erlitten; außerdem sei sie mit Kostenbescheiden der Beklagten belastet, die auf die Nutzungsuntersagung gestützt seien. Hilfsweise werde die Feststellung begehrt, dass die Nutzungsuntersagung vom 11. Oktober 2017 rechtswidrig sei. Dieser Hilfsantrag sei zulässig und begründet. Sie habe ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Hinblick auf Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche. Der Hilfsantrag sei auch begründet. Soweit in den neuerlichen Baugenehmigungen vom 19. November 2020 vom Untergang des Bestandsschutzes ausgegangen werde, sei diese Annahme nicht zutreffend. Der Bestandsschutz sei nicht entfallen. Die Beklagte könne die Nutzungsuntersagung nicht auf die von ihr behaupteten Mängel stützen. Dies ergebe sich auch aus dem mit Schriftsatz der Beklagten vom 7. Mai 2021 vorgelegten Brandschutzkonzept der U. Q. mbH vom 31. August 2020 und betreffe die Brandschutztüren und –tore in der Tiefgarage, die Feuer- und Rauchabschlüsse in den Sicherheitsschleusen, die Wandhydranten, die Sicherheitsbeleuchtung, die Fuge zwischen Keller und Sicherheitstreppenraum, die Aufzugsvorräume, den Sicherheitstreppenraum (hier Rohbaufugen; Türen zwischen den Laubengängen und Sicherheitstreppenräumen; Öffnungen in den Brüstungen) und die notwendigen Flure (hier Türen zu Technikräumen, Waschmaschinenräume).
Die Klägerin beantragt,
1. die ihr gegenüber vorgenommene Ersatzvornahme der Beklagten in Form der Räumung des Gebäudekomplexes W.-weg X-X in XX E. am 21. September 2017 aufzuheben,
2. die mündliche Nutzungsuntersagung der Beklagten vom 21. September 2017 und den diese bestätigenden Bescheid der Beklagten vom 11. Oktober 2017 aufzuheben,
3. die Berufung zuzulassen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hat auf die Klage mit Schriftsätzen vom 17. Juli 2018 und 30. September 2020 und vom 20. Januar 2021 umfassend erwidert. Sie trägt im Wesentlichen Folgendes vor:
Der Vortrag der Klägerin gebe Anlass zu einigen Richtigstellungen. Die Ausgangssituation am 21. September 2017 habe sich so dargestellt, dass eine Vielzahl von gravierenden brandschutzrechtlichen Mängeln festgestellt worden sei, die die Räumung zwingend am selben Tag erfordert habe. Ein Brand im Gebäude hätte aller Wahrscheinlichkeit verheerende Folgen gehabt. Ein vollständiger Überblick über die Tatsachenlage sei erst bei der Brandschau am 29. August 2017 erworben worden. Überlegungen, ob es möglich gewesen wäre, Erkenntnisse bereits zu einem früheren Zeitpunkt zu erlangen, seien müßig. Sie habe konsequent und folgerichtig gehandelt, indem sie unmittelbar nach vollständiger Erfassung und Bewertung der Tatsachenlage eingeschritten sei. In dem Gebäude befänden sich 412 genehmigte Wohnungen, die nach ihren Erkenntnissen durch ca. 750 Personen genutzt worden seien. Eine Vielzahl von Instandhaltungsarbeiten sei ohne die notwendige Sach- und Fachkunde durchgeführt worden. Eine Reihe der durchgeführten Arbeiten hätte baurechtlich genehmigt werden müssen. In nicht wenigen Fällen seien durch die Arbeiten baurechtswidrige Zustände geschaffen worden. Nach der Brandverhütungsschau am 29. August 2017 hätten sich bei der Begehung am 19. September 2017 die aufgezeigten Mängel bestätigt. Darüber hinaus habe sie am 19. September 2017 weitergehende Erkenntnisse erhalten. So seien an diesem Tag systematisch alle notwendigen Flure des Gebäudes W.-weg X begangen worden, und sodann seien weitere Bereiche in der Tiefgarage und im Keller des Gebäudes besichtigt worden. Es seien erhebliche Gefahren für Leib und Leben von Personen festgestellt worden. Maßgeblich für diese Einschätzung sei nicht zuletzt die Auffassung der stets eingebundenen Berufsfeuerwehr. Nach der zum Zwecke der Beweissicherung durchgeführten weiteren Begehung am 25. September 2017 seien weitere gravierende Mängel festgestellt worden.
Die am 21. September 2017 ausgesprochene Nutzungsuntersagung sei formell und materiell rechtmäßig.
Zunächst sei die Klägerin nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört worden. Die Klägerin sei nicht erst am 21. September 2017 mit der Möglichkeit einer Räumung konfrontiert worden. Dies belege die Korrespondenz mit der von der Klägerin beauftragten Hausverwaltung in der Verwaltungsakte. Die bevollmächtigte Hausverwaltung habe sogar von ihrem Anhörungsrecht Gebrauch gemacht. Im Übrigen hätten die Voraussetzungen für ein Absehen von der Anhörung nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW vorgelegen. Ein rasches Handeln sei wegen der akuten Gefahrenlage erforderlich gewesen. Es habe aufgrund der Umstände keine Zeit zur Verfügung gestanden, die Klägerin anders zu beteiligen, als dies geschehen sei. Die Schreiben der Hausverwaltung belegten auch, dass diese den Erlass und die Durchsetzung einer Nutzungsuntersagung für möglich gehalten habe. Ein (in Wirklichkeit nicht vorliegender) Verfahrensmangel wäre auch nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW geheilt worden. Eine Heilung sei auch im Zuge eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens möglich. Sie –die Beklagte- habe sich mit dem Vorbringen der Klägerin auseinandergesetzt; sie habe jedoch entschieden, an ihrer Entscheidung festzuhalten. Der Vollzug einer Verfügung schließe eine Heilung durch Nachholung der Anhörung nicht grundsätzlich aus. Dies möge dann der Fall sein, wenn durch den Vollzug ein irreversibler Zustand eingetreten sei. Im vorliegenden Fall entfalte die durchgesetzte Nutzungsuntersagung hingegen eine Dauerwirkung. Damit könne eine nachgeholte Anhörung ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde noch erfüllen. Auch die von der Klägerin angesprochenen finanziellen Nachteile seien nicht irreversibel. Schließlich wäre ein Verfahrensfehler auch nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Ein Vortrag der Klägerin hätte keinen Einfluss auf die Ermessensentscheidung gehabt, weil die sofortige Räumung des Gebäudes angesichts der vorgefundenen Situation alternativlos gewesen sei.
Die Klägerin komme immer wieder auf ein angebliches Ermittlungsdefizit auf ihrer –der Beklagten- Seite zu sprechen. Ermittlungen im verwaltungsrechtlichen Verfahren seien jedoch kein Selbstzweck. Im vorliegenden Fall sei letztlich allein entscheidend, ob der Tatbestand für den Erlass einer Nutzungsuntersagung auf der Grundlage des § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW gegeben sei oder nicht. Die Klägerin verkenne mit ihrem Vortrag die Grenzen des baurechtlichen Bestandsschutzes. Es sei darauf hinzuweisen, dass der Zustand der baulichen Anlage in zahlreichen Punkten von der erteilten Genehmigung bzw. von der im Zeitpunkt der Genehmigung geltenden Rechtslage abweiche, so dass von vornherein kein Bestandsschutz bestehe. Bestehe eine Gefahr, so sei eine auf Gefahrenbeseitigung gerichtete Ordnungsverfügung nach § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW grundsätzlich unabhängig vom Bestandsschutz zulässig, und zwar insbesondere dann, wenn eine Gefahr für Leben und Gesundheit bestehe. Für die Prüfung einer Gefahr habe die Rechtsprechung der nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichte feste Maßstäbe entwickelt. Die ordnungsbehördliche Eingriffsschwelle sei bei Brandgefahren tendenziell gering. Dem liege die Erkenntnis zugrunde, dass mit der Entstehung eines Brandes praktisch jederzeit gerechnet werden müsse. Bei der anzustellenden Prognose komme der Einsatzpraxis der örtlichen Feuerwehr maßgebliche Bedeutung zu. Hier seien die Maßnahmen der Bauaufsichtsbehörde in enger Abstimmung mit der Berufsfeuerwehr erfolgt. Es sei auch auf den Vermerk der Berufsfeuerwehr vom 21. September 2017 zu verweisen, in dem die wesentlichen Mängel zusammengetragen und bewertet worden seien. Es sei zusammengefasst festgestellt worden, dass das Gebäude allen Schutzzielen des § 17 BauO NRW nicht gerecht werde. Dem Gebäude könne kein nachvollziehbares Sicherheitsniveau zugesprochen werden. Die Bewohner seien unmittelbar und erheblich gefährdet. Als einzige Maßnahme zur Abwendung von Gefahren für Leib und Leben der Bewohner sei die sofortige Räumung des Gebäudes unumgänglich gewesen. Hier sei zusätzlich zu berücksichtigen, dass es nicht nur um die hochrangingen Rechtsgüter Leib und Leben gegangen sei, sondern auch um eine Vielzahl von Personen. Es liege eine besonders zugespitzte Situation vor, wenn über 400 Wohnungen bzw. ca. 750 Personen betroffen seien. Hier stelle sich ihr Handeln erst recht als alternativlos dar.
Das in Rede stehende Gebäude sei formell illegal, da der tatsächliche Zustand der Immobilie in entscheidenden, insbesondere sicherheitsrelevanten Punkten von der Genehmigung abweiche. Dies betreffe zunächst die notwendigen Flure, und zwar die Technikräume, die vertikalen Deckendurchbrüche in den Technikräumen, die Waschmaschinenräume und auch hier die Deckendurchbrüche sowie schließlich die Fenster. Soweit die Klägerin sich auf handschriftliche Eintragungen im Lageplan und in den Zeichnungen beziehe, seien diese erst im Zuge der Begehungen und der Beweissicherung vorgenommen worden. Die handschriftlich modifizierten Pläne seien gerade nicht Teil der Baugenehmigung. Behördliche Abnahmen könnten keine Baugenehmigungen vermitteln. Technikräume und Waschmaschinenräume seien nach der Baugenehmigung nicht vorgesehen gewesen. Sie seien genehmigungsbedürftig gewesen, weil sie in den notwendigen Fluren eingerichtet worden seien. Hinsichtlich der Fenster in den notwendigen Fluren liege eine Abweichung vor. Die tatsächlich eingebauten Fenster hätten ein geringeres Maß als in den Plänen eingezeichnet worden sei. In der Westansicht seien Fenster grundsätzlich maßstäblich in den jeweiligen Geschossen dargestellt. Auch in den Wohnungen lägen Abweichungen des tatsächlichen Zustands zur erteilten Baugenehmigung vor. Dies betreffe zum einen Versorgungsschächte in Wohnungen. Es treffe zu, dass die Versorgungsschächte von der ursprünglichen Baugenehmigung umfasst seien. Allerdings sei es in zahlreichen Wohnungen zu ungenehmigten und nicht genehmigungsfähigen Änderungen gekommen. In zahlreichen Wohnungen seien Schächte geöffnet und nicht fachgerecht wieder verschlossen worden. Zudem seien in vielen Fällen auch brennbare Leitungen in den Schächten verlegt worden. Anlässlich der Besichtigung am 19. September 2017 sei nur eine Wohnung besichtigt worden, in der ein geöffneter Versorgungsschacht vorgefunden worden sei. Der bei der Ortsbesichtigung anwesende Hausmeister, Herr H1. , habe auf Befragen der Mitarbeiter des Bauaufsichtsamtes angegeben, dass die Versorgungsschächte in der Vergangenheit in einer Vielzahl von Fällen im gesamten Gebäude geöffnet und anschließend in Trockenbauweise verschlossen worden seien. In nicht wenigen Fällen seien auch andere Leitungen (z. B. Energieleitungen) in den Schächten geführt worden. Dass dies brandschutztechnisch problematisch sein könnte, sei ihm nicht bewusst gewesen. Die spätere Beweissicherung habe die Angaben des Hausmeisters bestätigt. Es sei eine Vielzahl nicht ordnungsgemäß ausgeführter Schachtwände angetroffen worden. Eine Vielzahl von Wohnungstüren sei baulich verändert worden. Beispielsweise seien Obertürschließer entfernt oder das Brandschutzdrahtspiegelglas durch andere ungeeignete Materialien ersetzt worden. In anderen Fällen seien Türen vollständig ausgetauscht worden, wobei die neuen Türen die brandschutzrechtlichen Anforderungen nicht erfüllten. Vereinzelt fehlten die Türen komplett. Soweit solche Veränderungen vorgenommen worden seien, liege eine nicht genehmigte Abweichung von der Baugenehmigung vor. Bei den ursprünglich offen genehmigten und jetzt verschlossenen Durchgängen handele es sich um die Durchgänge zwischen den Gebäuden Hausnummern 19 und 21 und 27 und 29. Dies sei auch für die Klägerin aus den Unterlagen zur Beweissicherung ersichtlich. Auch hier seien die handschriftlichen Eintragungen im Rahmen der Beweissicherung erfolgt. Die Durchgänge seien ungenehmigt geschlossen und als Lagerräume genutzt worden. Der Einbau der Lochblechwände in der Tiefgarage sei weder genehmigt noch genehmigungsfähig. Soweit die Klägerin sich auf die Baugenehmigung der Heizzentrale vom 17. Februar 1975 beziehe, sei damit lediglich die Heizanlage genehmigt worden. In Mittel – und Großgaragen seien nach § 125 Abs. 6 SBauVO Abschlüsse zwischen Fahrgassen und Einstellplätzen nur zulässig, wenn wirksame Löscharbeiten möglich blieben und ein Öffnen der Abschlüsse mit den Mitteln der Feuerwehr einfach möglich sei. Dies treffe im vorliegenden Fall nicht zu. Die verschlossenen Parkboxen stellten für die Feuerwehr ein großes Problem dar. In den Boxen lagerten erhebliche Brandlasten. Die Parkboxen seien weitestgehend mit Schließzylindern abgeschlossen gewesen, so dass insbesondere im Brandfall kein leichtes Öffnen durch die Feuerwehr möglich gewesen wäre. Im Übrigen würden die verschlossenen Garagentore wirksame Löscharbeiten deutlich erschweren oder sogar unmöglich machen. Auch die Aufstellung des Notstromdieselaggregats im Betriebsraum sei nicht von der erteilten Genehmigung gedeckt. Dabei gehe es um den Raum im Bereich der Stellplätze und nicht um den genehmigten Heizungsraum. Auch die Lagernutzung außerhalb der Parkboxen sei nicht genehmigt.
Die geräumten Gebäude seien auch in vielfacher Hinsicht materiell baurechtswidrig. Die festgestellten Mängel beträfen alle Teile des Gebäudes. Für die Tiefgarage sei auf Folgendes hinzuweisen: Vor der Räumung sei festgestellt worden, dass die Feuer- und Rauchschutzabschlüsse in der Tiefgarage zwischen den einzelnen Brandabschnitten durchweg defekt gewesen seien. Sie hätten insbesondere nicht dicht geschlossen. Zudem seien in vielen Bereichen der Abschlüsse Kabeldurchführungen und Wanddurchbrüche vorgenommen worden, die nicht fachgerecht verschlossen worden seien. Feuerschutzabschlüsse zwischen den Brandabschnitten in Tiefgaragen seien bereits nach § 8 Abs. 5 GarVO in der im Jahr 1973 geltenden Fassung feuerhemmend und selbstschließend auszugestalten gewesen. Woher der von der Klägerin beauftragte Sachverständige die Erkenntnis nehme, es liege kein Mangel vor, sei nicht erklärlich. Sowohl bei der Brandverhütungsschau am 29. August 2017 als auch bei der Begehung am 19. September 2017 sei festgestellt worden, dass praktisch alle Feuerschutzabschlüsse zwischen den Brandwänden defekt seien. Die Türen und Tore hätten durchweg nicht selbsttätig geschlossen. Teilweise seien die Tore verkeilt gewesen, offenbar um wegen der Defekte ein dauerhaftes Verschließen zu verhindern. Verschiedentlich seien Löcher bzw. Öffnungen im Bereich der Überlappungen der Torsegmente angetroffen worden. Hinzu kämen nicht geschottete Leitungsdurchführungen und Wanddurchbrüche sowohl im Bereich der Türen als auch der Tore. Die Mängel in der Garage seien im Brandverhütungsschaubericht der Feuerwehr im Einzelnen beschrieben worden. Die von der Klägerin in Aussicht gestellte kurzfristige Behebung der Mängel sei völlig unrealistisch gewesen. Es sei nicht nur um die Brandschutztüren, sondern vor allem um alle Brandschutztore gegangen. Da es sich um eine erhebliche Anzahl von Türen und Toren gehandelt habe, sei eine kurzfristige Beseitigung dieser Mängel nicht umzusetzen gewesen. Die Feuer- und Rauchabschlüsse in den Sicherheitsschleusen, die die Verbindung zwischen der Garage und dem Untergeschoss des Hochhauses darstellen, seien durchweg defekt gewesen. Hiervon seien alle Gebäude betroffen. Insbesondere habe die Schließfunktion nicht funktioniert. Auch insoweit sei wegen der Vielzahl der Türen keine kurzfristige Behebung des Mangels möglich gewesen. Auch die Errichtung der Parkboxen in der Tiefgarage sei materiell baurechtswidrig gewesen. In den Boxen hätten sich erhebliche Brandlasten befunden. Ein Teilbereich der Tiefgarage in der Nähe zum Hausmeisterbüro sei eingehaust worden; auch dort seien erhebliche Brandlasten gelagert gewesen. Es treffe auch nicht zu, dass die Klägerin nicht die richtige Adressatin der Nutzungsuntersagungsverfügung sei. Die Nutzungsuntersagungsverfügung betreffe sowohl den Mieter als auch den Vermieter, letzteren soweit er neben dem Mieter die Sachherrschaft innehabe oder diese nach Aufgabe der Nutzung durch den Mieter übernehme. Die Tiefgarage sei entgegen den Vorgaben der Baugenehmigung ohne eine funktionsfähige Brandmeldeanlage betrieben worden. Die Ausführungen der Klägerin hierzu verfingen nicht, da eine Brandmeldeanlage für die unterirdische Großgarage überhaupt nicht eingebaut worden sei. Im Hinblick auf ihre Funktion führe das Fehlen der Brandmeldeanlage auch zu einer akuten und erheblichen Gefahrenlage in den gesamten Gebäuden einschließlich der Wohnungen. Die erforderlichen Wandhydranten des Typs F seien größtenteils defekt gewesen. Die Regelungen hierzu seien in § 138 Abs. 1 SBauVO enthalten. Nur im Einvernehmen mit der Brandschutzdienststelle könne auf Wandhydranten verzichtet werden oder es könnten anstelle von Wandhydranten trockene Löschwasserleitungen zugelassen werden. Ein entsprechendes Genehmigungsverfahren habe die Klägerin nicht eingeleitet. Bezüglich der Wandhydranten habe es die Klägerin auch unterlassen, den erforderlichen gültigen Prüfbericht eines Prüfsachverständigen vorzulegen. Die Klägerin habe auch den Nachweis einer funktionierenden Sicherheitsbeleuchtung in der Tiefgarage nicht vorgelegt.
Auch im Hinblick auf die Kellerräume liege eine materielle Baurechtswidrigkeit vor.
In allen acht Einzelgebäuden des Gebäudekomplexes fehle es an einer den Anforderungen des Brandschutzes genügenden Abtrennung zwischen den Kellerräumen zu den Sicherheitstreppenräumen. Stattdessen seien die Kellerräume durch Spaltöffnungen zwischen Treppenlauf und Wand mit den Sicherheitstreppenräumen verbunden. Es handele sich hierbei um einen gravierenden und zentralen brandschutzrechtlichen Mangel, da er den einzigen Rettungsweg für sämtliche Bewohner des Hauses betreffe. Dieser Mangel habe bei ihrer Entscheidung, das Gebäude zu räumen, eine große Rolle gespielt. Allein schon wegen dieses Mangels sei bei einem Brandausbruch im Keller die Selbstrettung der Personen im darüber aufgehenden Gebäude nicht mehr möglich. Der in den Sicherheitstreppenraum eindringende Rauch mache den einzigen Rettungsweg für die Bewohner unpassierbar. Selbst wenn die Wohnungen unter diesen Umständen noch nicht betroffen wären, sei aus der Erfahrung der Feuerwehr in solchen Fällen regelmäßig mit einer Panik der Betroffenen zu rechnen. Dass zwischen den Kellerräumen und den Sicherheitstreppenräumen eine offene Verbindung bestehe, habe lange Zeit nicht erkannt werden können, da die offenen Fugen wegen einer unzulässigen Dämmung nicht erkennbar gewesen seien. Es seien aufwändige technische Maßnahmen erforderlich, um die Öffnungen zu verschließen. Zudem seien weitere Durchbrüche von den Kellerräumen in die Sicherheitstreppenräume hergestellt worden. So seien PVC-Rohre zur Be- und Entlüftung der Notstromaggregate eingebaut worden. Die von der Klägerin in dem vorgelegten Gutachten vorgeschlagenen Abhilfemaßnahmen seien nicht ausreichend. Des Weiteren fehle es an einem Vorraum oder einer adäquaten Ersatzfunktion vor dem Aufzugsschacht. Der Einlassung der Klägerin hierzu könne nicht gefolgt werden. Eine Änderung an den Aufzügen sei nicht zugelassen worden. Mangels Bestandsschutzes gelte insoweit die aktuelle Rechtslage. Ein Verzicht auf einen Vorraum sei aber auch nach der alten Rechtslage nicht möglich gewesen. Die Regelung in der Hochhausrichtlinie sei so zu verstehen, dass auf einen Vorraum nur verzichtet werden könne, wenn sich die Aufzüge in den Sicherheitstreppenräumen befänden, was hier nicht der Fall sei. Aus der Sicht der Feuerwehr sei es besonders kritisch, dass im Keller kein Aufzugsvorraum ausgebildet worden sei. Ein sich unbemerkt entwickelnder Brand könne sich in den aufgehenden Aufzugsschacht ausbreiten. Infolge der mangelhaften Instandhaltung seien Spaltöffnungen an den Aufzügen vorhanden. Die Aufzugsanlage stimme auch nicht mit der Genehmigung überein. Es seien zwei Aufzüge genehmigt worden, ausgeführt worden sei jeweils nur eine Anlage. In den Technikräumen seien Deckendurchbrüche hergestellt worden, die nicht mit geeigneten Brandschottungen verschlossen worden seien. Für Kabeldurchführungen seien nur aufwändige zugelassene Systeme zu verwenden. Im Raum vor dem Aufzug befänden sich unzulässige, weil brandschutztechnisch nicht abgetrennte Elektroleitungen. Im Kellerflur verliefen vor der Aufzugsanlage armdicke Kabel zur Versorgung der Antennenanlage auf dem Dach. Diese Nachinstallation im Rettungsweg wäre genehmigungspflichtig gewesen und sei in der ausgeführten Art und Weise keinesfalls genehmigungsfähig. Auch bezüglich der Sicherheitstreppenräume bestünden mehrere gravierende brandschutzrechtliche Verstöße. Wie bereits ausgeführt, fehle es an der notwendigen Abtrennung zu den Kellerräumen. Die Wandhydranten und trockenen Steigleitungen zur Löschwassereinspeisung in den Sicherheitstreppenräumen seien nicht funktionsfähig. Diese stellten aber ein elementares Element für den Einsatz der Feuerwehr dar. Das Verlegen von Schlauchleitungen in der Vertikalen verzögere wirksame Löscharbeiten erheblich. Die Sicherheitsbeleuchtung in den Sicherheitstreppenräumen sei teilweise defekt, was von der Klägerin letztlich nicht bestritten werde. Die Türen von den Sicherheitstreppenräumen zu den Laubengängen, über die die notwendigen Flure erschlossen würden, genügten durch Zerstörung des Lichtausschnittes, fehlende Dichtungen und mechanische Veränderungen teilweise nicht den brandschutzrechtlichen Anforderungen. In einer Vielzahl von Fällen seien sowohl die Türen zum Flur als auch die Türen zum Treppenraum defekt gewesen. Defekte Gläser seien durch brandschutztechnisch nicht zugelassenes Kunststoffglas und Holzplatten ersetzt worden. Bei der Begehung am 19. September 2017 seien mehrere Vertreter der Klägerin zugegen gewesen und die Situation der Türen sei ausführlich und dezidiert erläutert worden. Der Sicherheitstreppenraum sei als einziger Rettungsweg in besonderem Maße und stets vor dem Eintritt von Feuer und Rauch zu schützen. In den Betonbrüstungen der Laubengänge seien Öffnungen in Form von ca. 10 cm breiten Schlitzen vorhanden. Hierdurch werde das System der Rettungswege beeinträchtigt. Es wird in diesem Zusammenhang auf die Hochhausrichtlinie 1954/1957 verwiesen. Die Öffnungen seien nicht genehmigt worden. Auch in den notwendigen Fluren seien wesentliche brandschutzrechtliche Mängel festzustellen. Die Brandschutztüren zu den Technikräumen seien nicht mit Rauchschutzfunktion ausgestaltet. Am 19. September 2017 seien zahlreiche Technikräume begangen worden. Sämtliche Technikräume seien baugleich ausgeführt worden. Insoweit habe eine valide Tatsachengrundlage bestanden. Die Technikräume und die Technikraumtüren an sich stellten eine Gefahr dar, da sie sich im einzigen Rettungsweg befänden. In den Technikräumen seien vertikale Deckendurchbrüche ohne regelkonforme Brandschottungen -vorgesehen seien insoweit nur bestimmte baurechtlich zugelassene Systeme- hergestellt worden, wie bereits ausgeführt worden sei. Die Deckendurchbrüche stellten eine erhebliche Steigerung des Risikos der Brand- und Rauchausbreitung in andere Geschosse dar. In der 6. und 7. Etage sei jedenfalls ein Teil der notwendigen Flure zu Waschmaschinenräumen umgebaut worden. Dadurch werde eine Querlüftung vereitelt. Von unbeaufsichtigt betriebenen Waschmaschinenräumen gingen Brandgefahren aus. Auch in den Waschmaschinenräumen seien vertikale Deckendurchbrüche ohne regelkonforme Brandschotts hergestellt worden. Die Türen zu den Laubengängen, die die Verbindung zu den Sicherheitstreppenräumen darstellten, seien nahezu alle mangelbehaftet und brandschutztechnisch unzureichend. Hier gälten die Ausführungen zu den Türen zu den Sicherheitstreppenräumen. Auch bezüglich der Wohnungseingangstüren seien gravierende Brandschutzmängel festgestellt worden. Die Wohnungseingangstüren erfüllten oftmals nicht die Vorgaben des Brandschutzes. Aufgrund unzulässiger baulicher Änderungen seien die jeweiligen Bauartzulassungen entfallen. Es seien Funktionseinschränkungen der Dichtungen festzustellen. Es gälten die Hochhausrichtlinie 1954, die BauO NRW 1970 und die ergänzenden Empfehlungen der Feuerwehr bezogen auf Wohnungstüren an notwendigen Fluren. Diese müssten rauchdicht, glatt und vollwandig sein. Eine Vielzahl von Wohnungstüren sei in der Zwischenzeit bauartlich verändert worden. Der Bestandsschutz sei entfallen. Aufgrund der Vielzahl der mangelbehafteten Türen könne die Klägerin den Zustand auch nicht kurzfristig beseitigen. Vereinzelt hätten Türen sogar vollständig gefehlt. Neu eingebaute Türen müssten den aktuellen rechtlichen Anforderungen entsprechen. Entgegen der Ausführungen der Gutachter müssten die Wohnungstüren selbstschließend sein. Zu allen defekten Türen sei anzumerken, dass die Klägerin nie einen Nachweis über die Beauftragung des Austausches übersandt habe. In vielen Wohnungen seien die Versorgungsschächte geöffnet worden; regelkonforme Brandschottungen seien regelmäßig nicht eingebaut worden. Die Ausführungen der Klägerin und ihrer Gutachter zu diesem Themenkomplex gingen insgesamt fehl. Die in Rede stehenden Schächte dürften nur für nichtbrennbare Leitungen (Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Lüftung) genutzt werden. Die durchgeführten baulichen Veränderungen wären baugenehmigungspflichtig gewesen. Der bauliche Zustand der Schächte widerspreche materiellem Baurecht (Öffnen und Verschließen ohne brandschutztechnische Anforderungen). Im Rahmen der Beweissicherung sei eine Vielzahl nicht ordnungsgemäßer Schachtwände vorgefunden worden. Im Zuge von Sanierungsarbeiten seien nicht zulässige Elektroleitungen in den Schacht eingebracht worden. Die Elektroverteilung aus dem Ursprungszeitraum habe eine andere Leitungsführung vorgesehen. Im Erdgeschoss vorgefundene Rohrstücke neben einem geöffneten Schacht sprächen zudem dafür, dass sich die Leitungen nicht bereits seit der Errichtung des Gebäudes in den Schächten befänden. Weiter wird zu den Lüftungsschächten und den Dachlüftern ausgeführt. Heimrauchmelder stellten grundsätzlich keine Kompensation für eine Gefahrenlage dar. Überdies fehlten ein Feuerwehrplan für das Objekt, Kennzeichnungen der Durchgänge zur Rückseite des Gebäudes sowie der Zugänge zu den Sicherheitstreppenräumen und zur Tiefgarage. Hinterleuchtete Rettungswegkennzeichnungen seien defekt. Sie seien bereits bei der Brandverhütungsschau festgestellt und mitgeteilt worden. Bei der Begehung drei Wochen später seien die Mängel nicht behoben gewesen. Klare Kennzeichnungen seien im Falle eines Brandes nicht nur für die Bewohner, sondern auch für die Einsatzkräfte und wenig ortskundige Besucher unerlässlich. Bei den Aufzügen fehle die Kennzeichnung „Im Brandfall nicht benutzen“. Ein Feuerwehrplan sei erforderlich, um in einer Hochhausanlage einen wirkungsvollen und schnellen Einsatz der Feuerwehr zu ermöglichen. Im Bestand sei lediglich ein rudimentärer Übersichtsplan vorhanden gewesen. Die Erstellung eines Feuerwehrplans erfordere einen erheblichen Arbeitsauswand; er könne daher nicht kurzfristig bereitgestellt werden. Des Weiteren seien oberhalb der Durchgänge zur Rückseite des Gebäudes an der Vorder- und Rückseite brennbare Materialien an der Hausfassade angebracht. In den Durchgängen zur Rückseite des Gebäudes seien an der Decke bauliche Veränderungen vorgenommen worden. Unterhalb der Beplankung liege dabei eine brennbare Unterkonstruktion (Dachlattenkonstruktion) frei. Im Zuge der Beweissicherung entstandene Fotos zeigten, dass es sich bei den Verkleidungen bzw. Einhausungen der Durchgänge um nachträglich angebrachte und darüber hinaus unfachmännisch ausgeführte Bauteile handele. In einem Durchgang sei eine abgehängte Decke defekt, so dass ein Blick auf die Rohdecke möglich sei. In diesem Bereich habe ein aufgehender Schacht erkundet werden können, dessen weiterer Verlauf unklar geblieben sei. Ein möglicher Brand in diesem Bereich hätte sich auf das gesamte Gebäude ausbreiten können. Schließlich befinde sich an der linken Gebäudewand von Hausnummer 12 und der rechten Gebäudewand von Hausnummer 26 unterhalb einer vermutlich aus Eternitplatten hergestellten Konstruktion eine brennbare Unterkonstruktion (Dachlattenkonstruktion). Diese brennbare Unterkonstruktion verlaufe über die gesamte Höhe der Fassade und liege zum Teil aufgrund von Defekten offen. Die Baubeschreibung beinhalte Fassaden aus Beton und Sichtbeton. Nach den einschlägigen Vorschriften seien ausschließlich nichtbrennbare Baustoffe zu verwenden. Die am 19. September 2017 gefertigten Fotos belegten, dass brennbare Baustoffe verwendet worden seien.
Zusammengefasst handele es sich bei der Nutzungsuntersagung um eine einschneidende Maßnahme. Der vorliegende Fall zeichne sich jedoch dadurch aus, dass eine Vielzahl von Mängeln festgestellt worden sei, die alle Bereiche des Gebäudes beträfen. Leitgedanke der brandschutztechnischen Konzeption von Hochhäusern sei die Begrenzung eines möglichen Brandes auf einen vertretbaren räumlichen Bereich. Dies erfordere den sicheren Ausschluss einer geschossweisen Ausbreitung bzw. eine gehemmte Ausbreitung im Geschoss. Die hierzu notwendigen baulichen Anforderungen würden im vorliegenden Fall deutlich verfehlt. Darüber hinaus sei eine Verkettung von Ursachen zu erwarten, die im Falle der Entstehung eines Brandes eintreten würde. Dabei gehe es vor allem um die Ausbreitung von Brand und Rauch im Gebäude. Es sei explizit auch auf die Gefahr der Ausbreitung von Rauchgasen hinzuweisen. Die Verkettungen seien in den dargelegten Brandszenarien der Feuerwehr ausführlich beschrieben worden. Sie- die Beklagte- habe zu keiner anderen Entscheidung als der Nutzungsuntersagung kommen können. Im Weiteren werden Ausführungen aus der angefochtenen Nutzungsuntersagung wiederholt.
Materiell-rechtlich hätten die Voraussetzungen des § 55 Abs. 2 VwVG NRW vorgelegen. Sie -die Beklagte- habe innerhalb ihrer Befugnisse gehandelt. Die sofortige Räumung der Gebäude sei zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig gewesen. Die ordnungsbehördliche Eingriffsschwelle sei bei Brandgefahren tendenziell gering. Aufgrund der maßgeblichen Einschätzung der Berufsfeuerwehr seien die Bewohner unmittelbar und erheblich gefährdet gewesen. Andere Maßnahmen als die sofortige Räumung seien nicht in Betracht gekommen. Ein weiteres Zuwarten sei nicht möglich gewesen. Die Durchsetzung der Nutzungsuntersagungsverfügung im Wege des gekürzten Verfahrens nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW sei rechtmäßig.
Die Beklagte hat eine weitere Stellungnahme der Feuerwehr vom 5. Juli 2019 (zur Ausbreitung von Brandrauch in Gebäuden, zu den Schutzzielen der Bauordnung und Darstellung von Einsatzbeispielen) zu den Gerichtsakten gereicht.
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 20. Januar 2021 wird seitens der Beklagten auf die gerichtliche Verfügung vom 16. Dezember 2020 hinsichtlich der in der Hausakte nicht vorhandenen Auflagen der Brandschutzdienststelle mitgeteilt, dass bei ihr kein über die in der Verfügung dargestellten Zusammenhänge hinausgehender Kenntnisstand bestehe.
Mit Leistungsbescheid vom 8. Januar 2019 hat die Beklagte die Klägerin zur Erstattung von Auslagen in Höhe von 453.456,94 € herangezogen. Dieser Leistungsbescheid ist Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens 10 K 803/19, über das noch nicht entschieden ist.
Die Beklagte hat unter dem 19. November 2020 fünf Baugenehmigungen für die Sanierung und Neukonzeption des Hochhauskomplexes W.-weg X bis XX erteilt, die sie einschließlich des zugehörigen Brandschutzkonzeptes zu den Gerichtsakten gereicht hat.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die seitens der Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge bzw. Ausdrucke Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat teilweise Erfolg.
Die Klage ist erfolgreich, soweit die Klägerin sich gegen die Durchführung der Ersatzvornahme am 21. September 2017 durch die Beklagte wendet und hinsichtlich der mündlich ausgesprochenen und schriftlich am 11. Oktober 2017 bestätigten Nutzungsuntersagung teilweise erfolgreich. Im Übrigen war die Klage abzuweisen.
1.
Ersatzvornahme
Die Klägerin wendet sich mit der am 25. September 2017 erhobenen Klage gegen die Räumung des Gebäudekomplexes W.-weg X-X in E. am 21. September 2017 im Wege der Ersatzvornahme durch die Beklagte.
Die Beklagte ist mit der Räumung der Wohnungen gegenüber der Klägerin im Wege der Ersatzvornahme im Sofortvollzug –vgl. §§ 55 Abs. 2, 59 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW- vorgegangen.
Mit ihrem Schreiben vom 21. September 2017 an die XX XX XX GmbH, welches Herrn T. als Bevollmächtigter der Klägerin am selben Tag um 14.30 Uhr überreicht worden ist, hat die Beklagte der Klägerin ausdrücklich unter Nennung der einschlägigen Rechtsgrundlagen nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen die sofortige Räumung der baulichen Anlage in der Ersatzvornahme im Sofortvollzug angekündigt. Die der Beklagten entstehenden Kosten der Ersatzvornahme würden der Klägerin per Leistungsbescheid in Rechnung gestellt. Die Ersatzvornahme durch sie, die Beklagte, sei nicht erforderlich, wenn die Klägerin umgehend im heutigen Termin um 14.00 Uhr erkläre, selbst die bauliche Anlage zu räumen. Dem Eingang einer entsprechenden schriftlichen Bestätigung werde bis heute 16.00 Uhr entgegengesehen. Laut Gesprächsprotokoll über das Gespräch mit dem Hausverwalter vom 21. September 2017 um 14.00 Uhr hat Herr XX (Stadtrat der Beklagten) Herrn T. in diesem Gespräch nach dessen Auffassung zur Entscheidung gefragt und ob er seiner rechtlichen Pflicht, die Räumung und die Ersatzraumgestellung für die Mieter selbst durchzuführen, nachkommen will. Auch in der schriftlichen Bestätigung vom 11. Oktober 2017 stellt die Beklagte den Sachverhalt entsprechend dar (vgl. S. 3 unten und S. 4 oben des Schreibens). Da die Klägerin am selben Tag hinsichtlich der Räumung des Gebäudes nicht tätig geworden ist, hat die Beklagte den Gebäudekomplex am 21. September 2017 unter Heranziehung städtischer Stellen und Mitarbeiter selbst geräumt. Mit Leistungsbescheid der Beklagten vom 8. Januar 2019 wurden der Klägerin Kosten der Räumung in Rechnung gestellt. Die Klägerin sei als Eigentümerin und Vermieterin als Zustands- und Verhaltensstörerin in Anspruch genommen worden. Im Hinblick auf die Erwägungen, die zur Inanspruchnahme der Klägerin als sonderordnungsbehördlicher Störerin geführt hätten, sei es sachgerecht, ihr die Kosten der Verwaltungsvollstreckung aufzuerlegen.
Die Beklagte hat die Klägerin damit als Ordnungspflichtige in Anspruch genommen. Zumindest hat die Beklagte nach außen und gegenüber der Klägerin einen entsprechenden Rechtsschein gesetzt, an dem sie sich festhalten lassen muss.
Die Einwendungen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung beziehen sich zwar ausdrücklich lediglich auf die am selben Tag ausgesprochene Nutzungsuntersagung. Aber auch wenn die Beklagte meinen sollte, sie habe gegenüber der Klägerin keine Ersatzvornahme vorgenommen, sondern sie habe die Klägerin auch insofern nur aufgefordert, kooperativ zu sein und auf die Bewohner und Bewohnerinnen einzuwirken – in dem Sinne, dass diese veranlasst werden, ihre Wohnungen umgehend zu verlassen -, kann dem nicht gefolgt werden. Die oben dargelegten Gesichtspunkte sprechen ohne Zweifel für ein qualifiziertes ordnungsrechtliches Vorgehen gegenüber der Klägerin. Da die Räumung auch seit vier Jahren Streitgegenstand der vorliegenden Klage ist und die Beklagte den Rechtscharakter ihres Handelns bislang nie in Frage gestellt hat, erscheint das Vorbringen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung eher verfahrensangepasst, nachdem das Gericht die aus seiner Sicht bestehende Sach- und Rechtlage dargelegt hatte.
Für die Annahme eines gestreckten Verfahrens fehlte es jedenfalls an der notwendigen Festsetzung des Zwangsmittels, vgl. § 64 VwVG NRW, selbst wenn eine Grundverfügung in Form der mündlichen Nutzungsuntersagung am selben Tag ausgesprochen worden ist. Insoweit ist § 55 Abs. 2 VwVG NRW auf die Fälle, in denen ein Verwaltungsakt vorliegt, die weiteren Voraussetzungen des § 55 Abs. 1 VwVG NRW aber fehlen, entsprechend anwendbar.
Vgl. auch VG Köln, Urteil vom 14. Januar 2014-2 K 7003/12- mit weiteren Hinweisen und auch Urteil vom 8. September 2021 -23 K 7046/18-, jeweils juris.
Wie das Vorgehen der Beklagten am 21. September 2017 gegenüber den Mietern und Bewohnern der Hochhäuser (rechtlich) zu qualifizieren ist, bedarf hier keiner weiteren Erörterung, da dieses nicht streitgegenständlich ist.
Die Klage gegen die in der Räumung am 21. September 2017 liegende Ersatzvornahme ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig.
Mit Schriftsatz vom 12. Januar 2018 hat die Klägerin zwar die Feststellung begehrt, dass die Räumungsverfügung der Beklagten vom 21. September 2017 rechtswidrig sei. Die ursprünglich als Anfechtungsklage erhobene Klage sei nach Erledigung als Feststellungs- bzw. Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig.
Bei der Durchführung der Ersatzvornahme handelt es sich zunächst nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um einen Realakt. Als Vollzugshandlung enthält sie keine Willensäußerung mit Regelungsgehalt und Rechtsfolge, sie ist vielmehr auf einen tatsächlichen Erfolg –hier die Räumung der Wohnungen- gerichtet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2004 -7 A 4492/99-; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 28. Februar 2019-4 LB 22/18-, jeweils juris; Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage, Anh § 42 Rdnr. 33. Allerdings unterliegt auch eine ohne vorausgehenden Verwaltungsakt durchgeführte Ersatzvornahme der gerichtlichen Anfechtung. In diesem Fall ist die bundesrechtliche Vorschrift des § 18 Abs. 2 VwVG entsprechend anzuwenden, da die landesrechtlichen Regelungen des VwVG NRW keine gleichlautende Vorschrift enthalten. Nach § 18 Abs. 2 VwVG sind in den Fällen, in denen ein Zwangsmittel ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet wird, hiergegen die Rechtsmittel zulässig, die gegen Verwaltungsakte allgemein gegeben sind. Dies gilt auch dann, wenn der Realakt der Ersatzvornahme als solcher zwar abgeschlossen ist, er jedoch noch Folgewirkungen zeitigt. In entsprechender Anwendung der Vorschrift des § 18 Abs. 2 VwVG kann daher bei landesrechtlichen Vollstreckungsmaßnahmen deren Aufhebung wegen Rechtswidrigkeit begehrt werden. Vgl. OVG NRW, Urteile vom 16. Oktober 2008 -7 A 696/07- und vom 17. Juni 2004 -7 A 4492/99-, a.a.O. sowie Beschluss vom 25. November 1993 -10 B 360/93-, VG Köln, Urteil vom 8. September 2021 -23 K 7046/18-, jeweils juris. Diese Grundsätze gelten bei Einschreiten der Behörde im Wege des Sofortvollzugs nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW unabhängig davon, ob ein Grundverwaltungsakt ergangen ist. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2008-7 A 696/07-; VG Köln, Urteil vom 8. September 2021-23 K 7046/18-, a.a.O.. Die Folgewirkungen der Ersatzvornahme bestehen hier darin, dass die Beklagte die Klägerin zu den Kosten der durchgeführten Räumung herangezogen hat, über die das Gericht noch im Verfahren 10 K 803/19 zu entscheiden haben wird. Die Anfechtungsklage ist daher hier die statthafte Klageart. Die Klägerin kann auch im Wege der bereits kraft Gesetzes zulässigen Klageänderung zu ihrem ursprünglichen Anfechtungsbegehren zurückkehren. Die Klägerin hat zunächst innerhalb der einmonatigen Klagefrist nach § 74 Abs. 1 VwGO die durchgeführte Ersatzvornahme angefochten und mit Schriftsatz vom 12. Januar 2018 den Feststellungs- bzw. Fortsetzungsfeststellungsantrag gestellt. Bei dem Übergang von einer Anfechtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage handelt es sich um eine Klageänderung, die kraft Gesetzes nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 bzw. 3 ZPO zulässig ist. Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, a.a.O., § 113 Rdnr. 121. Die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf richterlichen Hinweis erklärte „Rückkehr“ zu ihrem ursprünglichen Anfechtungsbegehren ist ohne weiteres möglich. Auch insoweit gilt § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 bzw. 3 ZPO. Eine Erledigung mit der Folge, dass ggf. eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die richtige Klageart ist, ist nicht eingetreten. Die Ersatzvornahme hat sich nicht erledigt. Von der Ersatzvornahme im Sofortvollzug gehen weiterhin rechtliche Wirkungen aus. Das Zwangsmittel der Ersatzvornahme erschöpft sich nicht in der Vornahme der Handlung durch einen Dritten anstelle des Pflichtigen. Zur Ersatzvornahme nach § 59 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW gehört vielmehr, dass die Vollzugsbehörde die Handlung selbst oder durch einen Dritten „auf Kosten des Betroffenen“ vornimmt. Die Heranziehung des Ordnungspflichtigen zu den Kosten der Ersatzvornahme ist deshalb noch Teil der Verwaltungsvollstreckung. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. November 1996-10 A 3363/92-, juris und VG Köln, Urteil vom 8. September 2021 -23 K 7046/18-, a.a.O.. Die durchgeführte Ersatzvornahme ist Grundlage für den Leistungsbescheid der Beklagten vom 8. Januar 2019, der auf die Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 1 VwVG NRW i.V.m. § 20 Abs. 2 der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes -VO VwVG NRW- gestützt ist. Nach § 77 Abs. 1 VwVG NRW können von dem Vollstreckungsschuldner oder dem Pflichtigen Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz erhoben werden. Über die gegen den Leistungsbescheid der Beklagten vom 8. Januar 2019 erhobene Klage 10 K 803/19 ist noch nicht entschieden. Sonstige Bedenken gegen die Zulässigkeit der Anfechtungsklage bestehen nicht. Unabhängig von den vorstehenden Äußerungen wäre die sich gegen die Ersatzvornahme am 21. September 2017 richtende Klage subsidiär auch als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Im Falle eines abgeschlossenen Realaktes kann mittels der allgemeinen Feststellungsklage festgestellt werden, dass der Hoheitsträger nicht berechtigt war, diesen vorzunehmen. Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, a.a.O., § 43 Rdnr. 5 und § 113 Rdnr. 116. Die Anfechtungsklage ist auch begründet. Die Durchführung der Ersatzvornahme in Form der Räumung des aufstehenden Gebäudekomplexes (Räumung der Wohnungen) am 21. September 2017 ist der Klägerin gegenüber rechtswidrig und verletzt diese in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 VwGO. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Aufhebung der in der Räumung liegenden, ihr gegenüber durchgeführten Ersatzvornahme. Ermächtigungsgrundlage für die im Sofortvollzug durchgeführte Ersatzvornahme sind die Vorschriften der §§ 55 Abs. 2, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59 Abs. 1 VwVG NRW. Nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW kann der Verwaltungszwang, hier die Ersatzvornahme als Zwangsmittel, ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet werden, wenn das zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig ist und die Vollzugsbehörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelt. Die Beklagte hat bei der Räumung am 21. September 2017 gegenüber der Klägerin nicht innerhalb ihrer Befugnisse gehandelt. Diese Voraussetzung liegt dann vor, wenn die Beklagte berechtigt wäre, gegenüber dem Betroffenen einen Verwaltungsakt mit dem Inhalt zu erlassen, den sie im Rahmen des Sofortvollzugs vollstreckt. Abzustellen ist damit grundsätzlich auf die Rechtmäßigkeit einer hypothetischen oder ggf. auch tatsächlich ausgesprochenen Grundverfügung. Die Voraussetzungen eines Grundverwaltungsaktes gegenüber der Klägerin lagen hier nicht vor. Rechtsgrundlage für einen solchen Grundverwaltungsakt war § 61 BauO NRW in der bis zum 30. Dezember 2018 geltenden Fassung. Gemäß § 61 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauO NRW a. F. haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden. Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Hier ging es der Beklagten am 21. September 2017 erkennbar darum, aus Brandschutzgründen und aufgrund der von ihr angenommenen akuten Gefahrenlage unmittelbar die Beendigung der Nutzung der Wohnungen durch die Mieter und Bewohner herbeizuführen. Damit geht es um eine Verfügung der Beklagten gegenüber der Klägerin dahingehend, dieser aufzugeben, die gegenwärtige Nutzung der Wohnungen im Gebäudekomplex durch die Mieter und Bewohner –unverzüglich- zu unterbinden und zu beenden, d.h., die Wohnungen zu räumen. Eine solche Ordnungsverfügung konnte gegenüber der Klägerin rechtmäßigerweise, d.h. ermessensfehlerfrei, nicht ergehen. Ordnungsverfügungen können nur gegen ordnungspflichtige Personen ergehen. Die Störereigenschaft des Ordnungspflichtigen gehört insoweit zu den Eingriffsvoraussetzungen des § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW. Wer Störer ist, richtet sich nach den allgemeinen Regeln der §§ 17 und 18 OBG. Sind mehrere Personen für einen baurechtswidrigen Zustand i.S.d. § 61 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauO NRW a.F. verantwortlich, hat dies zur Folge, dass das Bauordnungsamt zur Herstellung und Aufrechterhaltung baurechtmäßiger Zustände nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hat, welchen der in Betracht kommenden Störer sie in Anspruch nimmt. Geht die Gefahr von einer Sache aus, kann die Bauaufsichtsbehörde grundsätzlich nicht nur den Eigentümer und Vermieter als Zustands- bzw. Handlungsstörer, sondern auch den Inhaber der tatsächlichen Gewalt als Handlungsstörer zur Gefahrenbeseitigung in Anspruch nehmen. Die Störerauswahl muss sich grundsätzlich am Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr orientieren. Die Leistungsfähigkeit des Ordnungspflichtigen ist insoweit ein weiteres maßgebliches Kriterium. Es besteht auch kein generelles Rangverhältnis zwischen der Inanspruchnahme des Verhaltens- und des Zustandsverantwortlichen. Die Entschließung, wer als Pflichtiger heranzuziehen ist, ist vielmehr an den Umständen des Einzelfalles, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot effektiver und schneller Gefahrenbeseitigung auszurichten. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Mai 2021 -2 B 1866/20 und 2 B 1867/20-, vom 8. Mai 2020 -2 B 461/20- und vom 19. April 2016 -2 A 1778/15- sowie Urteil vom 9. Dezember 1994 -10 A 1753/91-, jeweils juris. Im Rahmen des in § 24 Abs. 1 VwVfG NRW verankerten Untersuchungsgrundsatzes ist es grundsätzlich Sache der Behörde, den entscheidungserheblichen Sachverhalt einschließlich aller in Betracht kommender Störer sowie deren Möglichkeiten zur Gefahrenbeseitigung zutreffend zu ermitteln und zur Grundlage einer Störerauswahl zu machen. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Mai 2021 -2 B 1866/20 und 2 B 1867/20-, a.a.O.. Für vermietete Räumlichkeiten gilt nach der ständigen obergerichtlichen Rechtsprechung, insbesondere auch des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, der das erkennende Gericht folgt, dass unter dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr eine Nutzungsuntersagung mit einem Räumungsverlangen regelmäßig an den unmittelbaren Nutzer, d.h. den Mieter, zu richten ist, wenn es um die Beendigung der gegenwärtigen Nutzung geht und diese unterbunden werden soll. Das Nutzungsverbot hat sich insoweit an den Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die Räumlichkeiten zu richten. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2018 -7 B 878/18-; Beschluss vom 30. März 2017 –7 B 46/17-; Beschluss vom 4. Februar 2016 -7 B 1506/15-; Beschluss vom 17. Dezember 2001 -7 B 1576/01-; Beschluss vom 13. Januar 1993 -7 B 4794/92-; Beschluss vom 24. November 1988 -7 B 2677/88-; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. September 2015 -1 ME 118/15- und Beschluss vom 19. Dezember 2018 -1 ME 155/18-; sowie auch VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 13. Juni 2014 -6 L 181/14- und Gerichtsbescheid vom 29. Juli 2015 -6 K 3497/14-, sämtlich juris. Da der Mieter im Besitz der Räumlichkeiten ist, ist nur er in der Lage, die Wohnnutzung aufzugeben. Der Eigentümer und Vermieter hat überhaupt keine rechtliche Möglichkeit, den Mieter aus dem Besitz der Wohnung zu setzen, außer durch Kündigung, also durch Anwendung des zivilrechtlichen mietvertraglichen Instrumentariums. Die Kündigung eines Mietvertrages durch den Vermieter bedeutet jedoch in keiner Weise, dass das Mietobjekt tatsächlich geräumt wird, schon gar nicht zeitnah. Eine Räumung muss ggf. erst mit Hilfe der Gerichte durchgesetzt werden. Solche Maßnahmen sind demnach ungeeignet, zu einer sofortigen Räumung von Wohnräumen beizutragen. Andererseits ist die tatsächliche Einstellung einer baurechtswidrigen Nutzung durch den Mieter in keiner Weise vom Bestand eines zivilrechtlichen Mietvertrages abhängig. Der Mietvertrag hindert weder den Mieter daran, unverzüglich auszuziehen, noch die Bauaufsichtsbehörde, eine Räumungsverfügung gegen den Mieter durchzusetzen. Da die Kündigung des Mietvertrages nicht die Räumung bewirkt, wäre es auch rechtsfehlerhaft, dem Eigentümer die Kündigung des Mietvertrages aufzugeben. Eine Verfügung, die dem Vermieter aufgibt, den Mieter aus dem Mietobjekt zu setzen, wäre ebenso rechtswidrig. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 1993-7 B 4794/92- und Beschluss vom 24. November 1988-7 B 2677/88-, a.a.O.. Demnach war es hier ermessensfehlerhaft, eine Ordnungsverfügung an die Klägerin zu richten, die darauf gerichtet ist, unmittelbar innerhalb kürzester Zeit, d.h. am selben Tag, die Nutzung der Wohnungen durch die Mieter und Bewohner zu beenden und diese aus dem Besitz zu setzen, da der Klägerin hierfür schlicht die rechtlichen Möglichkeiten fehlten. Die ausschließlich der Beklagten zukommende staatliche Eingriffsgewalt hat die Klägerin nicht und konnte ihr auch nicht durch die Beklagte übertragen werden. Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, die eine Abweichung von den dargestellten Grundsätzen rechtfertigen könnten. Insoweit ist anerkannt, dass im Falle von häufig wechselnden Nutzungsverhältnissen oder wenn die Nutzer der Bauaufsichtsbehörde unbekannt bleiben, also im Falle einer unübersichtlichen Nutzersituation, eine Nutzungsuntersagung ermessensfehlerfrei auch an den Eigentümer gerichtet werden kann, wenn die Inanspruchnahme der Mieter keine Aussicht auf Erfolg bietet; dies ist maßgeblich anerkannt für Fälle, in denen in Wohnungen der Prostitution nachgegangen wird. Vgl. OVG Niedersachsen, Beschlüsse vom 25. März 2021 -1 LA 49/20-, juris, vom 11. September 2015 -1 ME 118/15- und vom 19. Dezember 2018 -1 ME 155/18-, a.a.O.; Bay. VGH, Beschluss vom 26. Februar 2007 -1 ZB 06.2296-, juris. Ein solches Vorgehen hätte aber vor dem Gebot einer schnellen und effektiven Gefahrenabwehr vorausgesetzt, dass nach den Umständen des Falles nicht zu erwarten war, dass den baurechtswidrigen Zuständen durch Maßnahmen gegenüber den unmittelbaren Nutzern, hier den Mietern und Bewohnern, wirksam und dauerhaft begegnet werden konnte. Dafür ist hier nichts ersichtlich. Die Beklagte hat die Wohnungen am 21. September 2017 tatsächlich geräumt. Dass hier besondere tatsächliche Verhältnisse auf Seiten der Mieter und Bewohner vorgelegen haben, die ein unmittelbares Vorgehen gegen sie als nicht möglich, nicht erfolgversprechend oder sonst nicht effektiv erscheinen ließen, ist nicht ersichtlich. Die beigezogenen Verwaltungsvorgänge geben hierzu nichts her; ebenso wenig hat die Beklagte hierzu etwas im vorliegenden gerichtlichen Verfahren vorgetragen. Die Räumungsaktion am 21. September 2017 ist ohne (dokumentierte) Probleme von statten gegangen. Entweder sind die Mieter bzw. Bewohner von der Beklagten bei der Räumungsaktion in den Wohnungen angetroffen worden, so dass sie direkt zum Verlassen ihrer Wohnungen veranlasst werden konnten. Soweit sie nicht angetroffen worden sind, konnten sie bei ihrem späteren Eintreffen vor Ort seitens der Beklagten informiert werden bzw. es konnte ordnungsbehördlich gegen sie vorgegangen werden, was wohl auch geschehen ist. Die Mieter und Bewohner waren demnach für die Beklagte „greifbar“. Allein der Umstand, dass hier über 400 Wohnungen betroffen waren, die Bauaufsichtsbehörde und die weiter beteiligten Stellen also einen hohen personellen und organisatorischen Aufwand hatten, gegen jeden einzelnen Mieter und die weiteren Bewohner der Wohnungen vorzugehen, rechtfertigt es hier nicht, von den oben dargestellten Grundsätzen abzuweichen. Die Beklagte hätte hier auch erwägen können, im Wege einer Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 VwVfG NRW gegen die Bewohner vorzugehen. Der Einwand der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, die Räumungsaktion am 21. September 2017 sei für alle Beteiligten äußerst belastend gewesen, ist insoweit zwar ohne weiteres nachvollziehbar, jedoch für die Frage der ermessensfehlerfreien Störerauswahl ohne Belang. Für die Störerauswahl konnte für die Beklagte ebenso wenig von maßgeblicher Bedeutung sein, dass von der Klägerin im Anschluss an die Räumung wohl eher die Kosten der Vollstreckung zu erlangen sein würden. Eine solche Erwägung beantwortet nicht die Frage, was die Klägerin am 21. September 2017 hätte tun sollen bzw. auf welcher Rechtsgrundlage sie berechtigt gewesen sein soll, sämtliche Mieter und Bewohner am selben Tag aus dem Besitz der Wohnungen zu setzen. Damit stellte sich ein Grundverwaltungsakt gegenüber der Klägerin, der auf die umgehende Räumung der Wohnungen gerichtet war, im Ergebnis wegen einer fehlerhaften Störerauswahl als ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig dar. Die Beklagte hatte sich vielmehr kraft ihrer Hoheitsgewalt direkt an die Mieter/Bewohner zu wenden – was sie im Ergebnis schließlich auch tatsächlich getan hat. Demnach hat die Beklagte nicht innerhalb ihrer Befugnisse i.S.d. § 55 Abs. 2 VwVG NRW gehandelt. Die in der Räumung am 21. September 2017 liegende Ersatzvornahme gegenüber der Klägerin ist daher aufzuheben. 2. Nutzungsuntersagung Die Klage hat teilweise Erfolg, soweit die Klägerin die ihr gegenüber ausgesprochene Nutzungsuntersagung angreift. Die Klägerin hat am 26. Oktober 2017 die Klage gegen die Nutzungsuntersagung der Beklagten mit Bescheid vom 11. Oktober 2017 erhoben und bezieht auch die mündlich ausgesprochene Nutzungsuntersagung vom 21. September 2017 mit ein. Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Erst die schriftliche Bestätigung vom 11. Oktober 2017 mit der in ihr enthaltenen Rechtsbehelfsbelehrung setzte die einmonatige Klagefrist in Lauf, so dass die Klage fristgerecht erhoben ist. Ob die schriftliche Bestätigung vom 11. Oktober 2017 gegenüber der mündlich ausgesprochenen Nutzungsuntersagung am 21. September 2017 eine eigenständige Regelungswirkung enthält und ihr insofern Verwaltungsaktqualität zukommt, was von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung in Abrede gestellt worden ist, kann hier offen bleiben, da es keine Auswirkungen auf das Klageverfahren hat. Es wird jedoch darauf hingewiesen, dass das Schreiben der äußeren Form nach die typischen Merkmale eines Verwaltungsaktes aufweist und darüber hinaus die Rechtsbehelfsbelehrung enthält, dass „gegen diesen Bescheid innerhalb eines Monats nach Zustellung Klage erhoben werden“ kann. Auch die Nutzungsuntersagung hat sich nicht erledigt. Sie ist vielmehr gegenwärtig noch wirksam und trifft die Klägerin bzw. ihre Rechtsnachfolgerin immer noch. Anderweitiges haben die Beteiligten dem Gericht auch angesichts der Erteilung der neuen Baugenehmigungen nicht mitgeteilt. Zwar hat die Klägerin ihr Grundstück im Frühjahr 2021 verkauft. Im Grundbuch von E. ist inzwischen das Unternehmen E. XXXX als Eigentümerin eingetragen. Auf das Grundstückseigentum bezogene Ordnungspflichten gehen jedoch auf den Erwerber im Wege der Einzelrechtsnachfolge über, so dass allein durch einen Eigentumswechsel keine Erledigung eintritt. Die Eigentumsübertragung hat auch sonst keinen Einfluss auf den Fortgang des Verfahrens (vgl. § 173 VwGO i.V.m. § 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO). Die Klage ist teilweise begründet. Die Klägerin hat Anspruch auf eine teilweise Aufhebung der Nutzungsuntersagungsverfügung und zwar soweit ihr gegenüber unter Anordnung der sofortigen Vollziehung am Nachmittag des 21. September 2017 die Nutzungsuntersagung bezogen auf die in diesem Zeitpunkt vorhandene Nutzungssituation –Nutzung der Wohnungen und der Tiefgarage durch die Mieter und Bewohner- ausgesprochen worden ist. Die Nutzungsuntersagung ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Beklagte will am 21. September 2017 mündlich die Nutzungsunterlassungsverfügung ausgesprochen haben. Genaues ist hierzu nicht bekannt. Eine Protokollierung oder einen Vermerk gibt es hierzu nicht. Da die Klägerin die mündlich ausgesprochene Nutzungsuntersagungsverfügung nicht in Abrede gestellt hat, ist davon auszugehen, dass sie so wie vorgetragen ausgesprochen worden ist und zwar am Nachmittag des 21. September 2017 vor der tatsächlichen Räumung, da es ausweislich der sich in den Verwaltungsvorgängen vorhandenen Vermerke nach Beginn der Räumung keinen Kontakt mehr mit der Klägerin bzw. ihren Vertretern gegeben hat. Mit dem Bescheid vom 11. Oktober 2017 weist die Beklagte darauf hin, dass sie am 21. September 2017 mündlich die Nutzung des Gebäudes W.-weg X-X in E. untersagt habe. Gemäß § 20 Abs. 1 OBG seien Anordnungen der Ordnungsbehörde, durch die von bestimmten Personen oder einem bestimmten Personenkreis ein Handeln, Dulden oder Unterlassen verlangt oder die Versagung, Einschränkung oder Zurücknahme einer rechtlich vorgesehenen ordnungsbehördlichen Erlaubnis oder Bescheinigung ausgesprochen werde, durch schriftliche oder elektronische Ordnungsverfügung zu erlassen. Eines schriftlichen oder elektronischen Erlasses der Ordnungsverfügung bedürfe es nicht bei Gefahr im Verzug; die getroffene Anordnung sei auf Verlangen schriftlich oder elektronisch zu bestätigen, wenn hieran ein berechtigtes Interesse bestehe. In entsprechender Anwendung dieser Vorschrift werde der Klägerin mitgeteilt, dass sie –die Beklagte- am 21. September 2017 folgende Anordnungen getroffen habe: „1. Auf der Grundlage des § 61 Abs. 1 Satz BauO NRW wird die Nutzung des Gebäudes W.-weg X-XX in XX E. untersagt. Dies beinhaltet auch die Nutzungsüberlassung an Dritte. Die Nutzungsunterlassung richtet sich an die Bewohnerinnen und Bewohner, aber auch an die Grundstückseigentümerin, soweit diese das Gebäude selbst nutzt bzw. nutzen kann (insbesondere nach der Räumung der Gebäude durch die Bewohnerinnen und Bewohner). 2. Nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO wird die sofortige Vollziehung dieses Bescheides angeordnet.“ Der Bescheid wurde umfassend begründet. Ausgehend von der schriftlichen Bestätigung ist davon auszugehen, dass die mündliche Nutzungsuntersagung am Nachmittag des 21. September 2017 denselben wiedergegebenen Inhalt hatte. Als Rechtsgrundlage für die Ordnungsverfügung hat die Beklagten § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW a.F. herangezogen. Die aufgrund dieser Rechtsgrundlage erlassene Ordnungsverfügung der Beklagten ist teilweise materiell rechtswidrig. In diesem Zusammenhang ist hier zunächst zu klären, welchen genauen Inhalt die Ordnungsverfügung der Beklagten hat und was der Klägerin hiermit genau aufgegeben worden ist. Dabei ist für das Verständnis einer Ordnungsverfügung von folgenden Grundsätzen auszugehen: Die bundesrechtlichen Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB sind auf öffentlich-rechtliche Erklärungen entsprechend anzuwenden. Sowohl bei Verwaltungsakten als auch bei empfangsbedürftigen Willenserklärungen kommt es nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden (natürliche Auslegung), sondern auf den objektiven Erklärungsinhalt an. Maßgeblich ist, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln. Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 -8 C 5/15- und Urteil vom 20. Juni 2013 -8 C 46/12- mit weiteren Nachweisen, juris. Danach kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern allein wie der Erklärungsempfänger selbst nach den ihm bekannten Umständen die Erklärung verstehen musste. Es reicht im Übrigen aus, wenn die vorrangige Auslegung der Erklärung etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt. Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 -9 C 7/11-, juris. Daher muss sich die Erkennbarkeit des Inhalts nicht notwendig aus dem isolierten Wortlaut der Erklärung ergeben. Es reicht aus, wenn es möglich ist, den Inhalt hinreichend sicher durch Heranziehung der den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umstände zu ermitteln. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Juni 2015 -19 B 542/15-, juris. Bei der danach gebotenen objektiven Betrachtungsweise hat die Beklagte der Klägerin am 21. September 2017 die Nutzung des Gebäudekomplexes umfassend untersagt und zwar hinsichtlich einer Selbstnutzung durch die Klägerin als auch im Hinblick auf eine Nutzung durch Dritte. Des Weiteren bezieht sich die Nutzungsuntersagung sowohl auf die Gegenwart, also auf die Verhältnisse im Zeitpunkt der erstmaligen Bekanntmachung der Verfügung am Nachmittag des 21. September 2017, als auch auf die zukünftige Nutzung. Dies ergibt sich bei näherer Betrachtung der Regelungselemente der Verfügung. In Ziffer 1. der Verfügung hat die Beklagte der Klägerin als Adressatin der Verfügung im ersten Absatz die Nutzung des Gebäudes W.-weg XX-XX in E. untersagt. Dies beinhalte auch die Nutzungsüberlassung an Dritte. Hiermit hat die Beklagte zum einen zum Ausdruck gebracht, dass jegliche Nutzung des Gebäudekomplexes untersagt ist. Es ist eine Nutzung zu Wohnzwecken und allen möglichen sonstigen Zwecken, also auch die Nutzung der Tiefgarage, untersagt worden. Darüber hinaus wird speziell die Überlassung der Wohnungen einschließlich der Kellerräume und der Tiefgarage an die Mieter einschränkungslos untersagt und zwar nicht nur eine zukünftige Nutzung -nach dem erwirkten Auszug der derzeitigen Mieter- sondern auch die gegenwärtige Nutzung. Dabei ist zu berücksichtigten, dass die mündliche Nutzungsuntersagung am 21. September 2017 nachmittags in dem Zeitfenster zwischen 14.00 Uhr und 17.00 Uhr gegenüber Herrn T. und ggf. weiteren Vertretern der Klägerin ausgesprochen worden sein muss. Erst danach fand die Räumung statt. Kontakt zu Herrn T. hat es an dem Tag nach 17.00 Uhr nicht mehr gegeben, so dass für die mündliche Eröffnung einer Nutzungsuntersagung nach der Räumung kein Raum mehr war. Etwas anderes ist von den Beteiligten auch nicht vorgetragen worden. Im Zeitpunkt der Eröffnung der mündlichen Nutzungsuntersagung bezog sich die Verfügung auf die zu diesem Zeitpunkt bestehende Nutzungssituation, auch hierfür wird die Klägerin im Rahmen der Verfügung ordnungsrechtlich herangezogen und als Störerin angesehen. Mit den Ausführungen im zweiten Absatz zu Ziffer 1. macht die Beklagte deutlich, dass sie auch gegenüber den Bewohnern des Gebäudekomplexes ordnungsbehördlich vorgeht/vorgegangen ist, wenngleich sich die streitgegenständliche Verfügung an die Klägerin richtet und an diese adressiert ist und nicht an die Mieter/Bewohner und das Vorgehen gegen die Mieter/Bewohner hier nicht Klagegegenstand ist. Sodann wird wieder die Klägerin als Eigentümerin angesprochen und deutlich gemacht, dass sich die Nutzungsuntersagung an diese richtet, soweit sie das Gebäude selbst nutzt bzw. nutzen kann (insbesondere nach der Räumung der Gebäude durch die Bewohnerinnen und Bewohner). Zusammengefasst wird der Klägerin sowohl die Selbstnutzung des Gebäudes W.-weg x-x untersagt als auch die am 21. September 2017 nachmittags bestehende Überlassung der Wohnungen einschließlich Nebenräumen und Tiefgarage an die derzeitigen Mieter/Bewohner sowie die zukünftige Überlassung an Dritte. Die Ordnungsverfügung kann nicht einschränkend dahingehend verstanden werden, dass die Beklagte gegenüber der Klägerin lediglich ein Verbot der Selbstnutzung aussprechen –so die Beklagte in der mündlichen Verhandlung- und der Klägerin untersagen wollte, die Wohnungen einschließlich Kellerräumen und Tiefgaragenplätzen nach der Räumung durch die derzeitigen Mieter/Bewohner erneut Dritten zu überlassen, d.h. künftig neu zu vermieten. Einer solchen einschränkenden Auslegung ist der Wortlaut des Bescheidtenors nach der gebotenen objektiven Betrachtungsweise insbesondere aufgrund des ersten Teils der Regelung zu 1. nicht zugänglich. Hierfür gibt auch die Begründung der schriftlichen Bestätigung, die an die Klägerin adressiert ist, nichts her. Im Gegenteil wird hier bei den Ausführungen zur Rechtsfolgenseite darauf hingewiesen, dass aufgrund der getroffenen Feststellungen der Entschluss gefasst worden sei, mit sofortiger Wirkung eine Nutzungsuntersagung für das gesamte Gebäude auszusprechen und diese wegen der gegenwärtigen Gefahr im verkürzten Verfahren gemäß § 55 Abs. 2 VwVG NRW durchzusetzen. Insoweit geht die Beklagte selbst von einer Nutzungsuntersagung aus, die kongruent mit der durchgeführten Ersatzvornahme (Räumung) ist. Die Beklagte ging –wie oben dargelegt- am Nachmittag des 21. September 2017 davon aus, dass sie im Wege der Ersatzvornahme gegen die Klägerin vorgehen könne und die Klägerin für die Räumung der Wohnungen heranzuziehen sei. Der Klägerin gegenüber ist der Leistungsbescheid ergangen. Dementsprechend ist auch die Nutzungsuntersagung dahingehend zu verstehen, dass die Beklagte der Klägerin am Nachmittag des 21. September 2017 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die zu diesem Zeitpunkt stattfindende aktuelle Nutzung des Gebäudekomplexes durch die Mieter/Bewohner untersagen wollte und sie, die Klägerin, auch insofern als Störerin heranzuziehen sei. Wie bereits oben dargelegt, kann das Gericht der Erklärung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht folgen. Sie lässt sich mit dem Tenor der Ordnungsverfügung nicht in Einklang bringen. Im Übrigen mag es sein, dass die Mieter und Bewohner letztlich tatsächlich auch von der Beklagten ordnungsrechtlich als Störer herangezogen worden sind. Dies schließt es jedoch nicht aus, dass zeitlich zuvor auch die Klägerin im Hinblick auf die aktuell am Nachmittag des 21. September 2017 bestehende Nutzungssituation als Ordnungspflichtige herangezogen worden ist. Mit dem so zu verstehenden Inhalt ist die Nutzungsuntersagungsverfügung teilweise rechtswidrig, da die Klägerin bezogen auf die am 21. September 2017 bestehende aktuelle Nutzungssituation nicht rechtmäßig, d.h. ermessensfehlerfrei, als Störerin herangezogen werden konnte. Dies ergibt sich aus den Ausführungen zum Klageantrag zu 1. betreffend die Ersatzvornahme, die auch hier gelten und betrifft nicht nur die vermieteten Wohnungen samt Nebenräumen, sondern auch die Nutzung der Tiefgarage. Die in der Tiefgarage vorhandenen Stellplätze waren augenscheinlich sämtlich zu Parkboxen umgebaut worden und Mietern einzeln vermietet worden. Auch insoweit hatte die Beklagte zunächst gegen die Mieter als Inhaber der tatsächlichen Gewalt vorzugehen. Das Gebäude wurde nach der Räumung seitens der Beklagten rund um die Uhr bewacht. Die Beklagte übte über einen längeren Zeitraum die tatsächliche Sachherrschaft über den gesamten Gebäudekomplex aus. Dass ihr ein Vorgehen gegen die Mieter der Parkboxen nicht möglich gewesen sein soll –insbesondere mangels Möglichkeit der Zuordnung der einzelnen Parkboxen-, wird von der Beklagten nicht vorgetragen. Die Nutzungsuntersagung war damit teilweise aufzuheben. Im Übrigen erweist sich die Nutzungsuntersagung als rechtmäßig. Die Nutzungsuntersagung ist, soweit sie Bestand hat, formell rechtmäßig ergangen. Ein Verstoß gegen das Schriftformerfordernis des § 20 Abs. 1 OBG liegt jedenfalls nicht (mehr) vor. Soweit man einen Fall des § 20 Abs. 1 Satz 2 1. Halbs. OBG nicht annimmt, ist der fehlenden Schriftform jedenfalls durch die schriftliche Bestätigung vom 11. Oktober 2017 genüge getan, § 20 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. OBG. Der seitens der Klägerin geltend gemachte Anhörungsmangel ist nachträglich geheilt worden. Gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Dies erfordert, dass die Behörde den Betroffenen darüber in Kenntnis setzt, dass sie beabsichtigt, ihm gegenüber einen bestimmten Verwaltungsakt zu erlassen. Die beabsichtigte behördliche Maßnahme muss konkretisiert werden, denn ohne sie geht der mit der Anhörung verfolgte Zweck ins Leere, sich zu den für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen äußern zu können. Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 -3 C 16/11-; OVG NRW, Urteil vom 17. Juli 2019 -4 A 1990/17-, jeweils juris; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage, § 28 Rdnr. 35. Sodann muss dem Beteiligten die Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben werden. Hierfür ist ihm ausreichend Zeit und Gelegenheit zu geben. Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, a.a.O., § 28 Rdnr. 37; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 21. Auflage, § 28 Rdnr. 36 ff. Die Anhörung ist formfrei; sie kann schriftlich, aber auch mündlich erfolgen. Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, a.a.O., § 28 Rdnr. 44; Kopp/Ramsauer, VwVfG, a.a.O., § 28 Rdnr. 39 ff. Die Anhörung soll den Betroffenen vor Überraschungsentscheidungen schützen und ihm Gelegenheit geben, alles vorzubringen, was sich aus seiner Sicht gegen den Verwaltungsakt vorbringen lässt. Aus § 28 Abs. 1 VwVfG NRW folgt hingegen keine Verpflichtung, dem Betroffenen vor der behördlichen Entscheidung Zeit zur Mängelbeseitigung einzuräumen. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. August 2020 -13 A 1076/19-, juris. Die Klägerin ist hier vor Erlass der mündlichen Nutzungsuntersagung am 21. September 2017 zur Frage des Erlasses einer Ordnungsverfügung mit dem tatsächlich verfügten Regelungsgehalt nicht angehört worden. Dass eine förmliche Anhörung zur Nutzungsuntersagung stattgefunden hat, ergibt sich nicht aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen. Eine solche ist nicht dokumentiert. Soweit im Vorfeld der Räumung des Gebäudekomplexes Gespräche mit Mitarbeitern der Verwalterin der Klägerin stattgefunden haben, kann hieraus nicht ohne Weiteres gefolgert werden, dass damit dem Anhörungserfordernis hinsichtlich der erlassenen Nutzungsuntersagungsverfügung genüge getan wurde. Soweit der Klägerin behördliche Maßnahmen angekündigt wurden, wurde auch ausweislich der Verwaltungsvorgänge lediglich die beabsichtigte –sofortige- Räumung des Gebäudes thematisiert und nicht der Erlass einer weitergehenden, auch in die Zukunft wirkenden Nutzungsuntersagung mit dem von der Beklagten verfügten Regelungsgehalt. Gründe, nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW von einer vorigen Anhörung abzusehen, lagen nicht vor. Eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug war nicht notwendig. Gefahr im Verzug ist dann anzunehmen, wenn durch eine vorherige Anhörung auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust einträte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die behördliche Maßnahme zu spät käme, um ihren Zweck noch zu erreichen. Ob eine sofortige Entscheidung objektiv notwendig war oder die Behörde eine sofortige Entscheidung zumindest für notwendig halten durfte, ist vom Gericht aus ex-ante-Sicht zu beurteilen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 -3 C 16/11-, juris. Soweit sich die Nutzungsuntersagung auf die gegenwärtige und zukünftige Selbstnutzung durch die Klägerin und auf das Unterlassen der Begründung neuer Mietverhältnisse nach der Räumung bezieht, ist nicht ersichtlich, dass eine sofortige Entscheidung notwendig war. Entscheidend war, dass am 21. September 2017 der Gebäudekomplex geräumt werden sollte, um der für die Mieter und Bewohner aus der Sicht der Beklagten bestehenden akuten Gefahr für deren Leib und Leben zu begegnen. Die darüber hinausgehende Nutzungsuntersagung an die Klägerin hätte auch unter Setzung einer kurzen Anhörungsfrist ergehen können, um ihren Zweck noch zu erreichen. Die unterlassene Anhörung ist jedoch nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW nachträglich geheilt worden. Danach ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird. Die Nachholung kann nur bis zum Abschluss der ersten Instanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erfolgen. Die Heilung eines Anhörungsmangels setzt voraus, dass die Behörde nachträglich die Anhörung ordnungsgemäß durchführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Funktion besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr mit ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt dementsprechend voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken. Daher reichen Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren zur Heilung einer unterbliebenen Anhörung nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht aus. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. April 2017 -9 B 54.16-, Urteil vom 17. Dezember 2015 -7 C 5.14-, Urteil vom 22. März 2012 -3 C 16.11- und Urteil vom 24. Juni 2010 -3 C 14.09-, OVG NRW, Urteil vom 17. Juli 2019 -4 A 1990/17-, sämtlich juris. Demnach konnte eine Heilung des Anhörungsmangels nicht bereits durch den bloßen Austausch von Schriftsätzen im gerichtlichen Verfahren eintreten. Dennoch hat die Klägerin im vorliegenden Einzelfall im gerichtlichen Verfahren eine vollwertige Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Hier haben die Beteiligten den von der Klägerin vorgetragenen Anhörungsmangel eingehend thematisiert, und die Beklagte hat sich mit ihren diversen Schriftsätzen, mit denen sie auf die Klage erwidert hat, vertieft mit den Argumenten der Klägerin auseinandergesetzt; sie hat diese einzeln aufgegriffen und sich Punkt für Punkt inhaltlich detailliert und über den Inhalt des Bescheides hinausgehend mit ihnen auseinander gesetzt, so dass ihre Äußerungen über die bloße Verteidigung der angefochtenen Entscheidung hinausgehen. Unter Kenntnisnahme und Würdigung der von der Klägerin vorgebrachten Argumente ist die Beklagte zu dem Ergebnis gekommen, dass sie an der streitgegenständlichen Verfügung festhält und diese nicht aufheben oder ändern möchte. So führt sie selbst aus, dass sie sich mit dem Vortrag der Klägerin auseinandergesetzt habe, dennoch unter Berücksichtigung der vorgebrachten Tatsachen und rechtlichen Erwägungen an ihrer Entscheidung mit dem konkreten Inhalt festhalten wolle. Dabei hat die Beklagte sich im Klageverfahren auch nochmals mit dem ihr zustehenden Ermessen auseinandergesetzt und die besonderen Gründe angeführt, aufgrund derer aus ihrer Sicht auch unter Anerkennung der Belange der Klägerin die Nutzungsuntersagung alternativlos gewesen sei. Nach alledem ist hier ausreichend dokumentiert, dass die Beklagte die von der Klägerin vorgebrachten Argumente zum Anlass genommen hat, ihre Entscheidung nochmals auf den Prüfstand zu stellen, sich jedoch gleichwohl entschlossen hat, diese auch unter Berücksichtigung der im gerichtlichen Verfahren vorgebrachten Tatsachen und rechtlichen Erwägungen aufrechtzuerhalten. Eine Anhörung ist daher nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und die Funktion der Anhörung für den Entscheidungsprozess der Behörde damit uneingeschränkt erreicht worden. Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11. Juni 2018 -10 A 699/17-, juris. Die Heilung ist schließlich nicht deshalb ausgeschlossen, weil die nachgeholte Anhörung ihre rechtsstaatlich gebotene Funktion nicht mehr erfüllen könnte, weil das Verfahrensergebnis bereits vollzogen ist. Vgl. hierzu Hessischer VGH, Urteil vom 6. Mai 2015-6 A 493/14-, juris. So ist eine Nachholung der Anhörung ausgeschlossen, wenn sich der Verwaltungsakt zuvor erledigt hat und der Zweck der Anhörung nicht mehr erreicht werden kann. Eine Änderung des betroffenen Verwaltungsaktes muss vielmehr noch möglich sein. Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 -3 C 16/11-, juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 30. Januar 2020 -28 K 12588/17-, juris. Soweit die Nutzungsuntersagung die Selbstnutzung des Gebäudekomplexes durch die Klägerin betrifft und die künftige Überlassung der Nutzung an Dritte zum Gegenstand hat, ist keine Erledigung eingetreten. Es handelt sich bei diesem Verfügungsteil um eine auch in die Zukunft wirkende Anordnung, d.h. um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1995 -11 A 2734/93-, juris. Insoweit kann der Zweck der Anhörung noch erreicht werden, weil eine Änderung des Verwaltungsaktes jedenfalls mit Wirkung für die Zukunft seitens der Klägerin noch herbeigeführt werden könnte. Die formelle Rechtswidrigkeit der Nutzungsuntersagung lässt sich auch nicht auf die von der Klägerin gerügte mangelhafte Sachverhaltsaufklärung im Verwaltungsverfahren stützen. Nach § 24 Abs. 1 Sätze 1 und 2 VwVfG NRW ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen. Sie bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen; an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten ist sie nicht gebunden. Nach § 24 Abs. 2 VwVfG NRW hat die Behörde alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen. Der in § 24 VwVfG NRW enthaltende Untersuchungsgrundsatz verpflichtet die Behörde zu einer umfassenden Aufklärung des für ihre Entscheidung maßgeblichen Sachverhalts. Hier hat die Beklagte die Nutzungsuntersagung wegen formeller und materieller Illegalität der Nutzung des Gebäudekomplexes W.---------weg X- X ausgesprochen. Dass die Beklagte es insoweit unterlassen hat, konkret entscheidungserhebliche Tatsachen und Umstände aufzuklären, ist nicht erkennbar und von der Klägerin auch nicht substantiiert vorgetragen worden. Die Nutzungsuntersagung ist rechtmäßig, soweit gegenüber der Klägerin ein Verbot ausgesprochen worden ist, den Gebäudekomplex aktuell und zukünftig selbst zu nutzen und nach dem Auszug der bisherigen Mieter und Bewohner und der Nutzungsaufgabe der Tiefgarage durch die Mieter Dritten zur weiteren Nutzung zu überlassen. Die Voraussetzungen für die Nutzungsunterlassung lagen insoweit vor. Rechtsgrundlage für die Ordnungsverfügung der Beklagten war § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW in der bis zum 30. Dezember 2018 geltenden Fassung, s.o.. Aufgrund der andauernden Wirkung der Nutzungsuntersagung ist weiter der inhaltsgleiche § 82 Abs. 1 BauO NRW 2018 heranzuziehen. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert werden, die teilweise oder vollständige Beseitigung der Anlagen anordnen, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Werden Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, kann diese Nutzung untersagt werden. Die Beklagte stützt ihre Nutzungsuntersagung hier auf die formelle und materielle Illegalität der Nutzung des Gebäudekomplexes W.-weg X-X in E. , so dass grundsätzlich sowohl die formelle als auch die materielle Legalität der Nutzung auf dem gerichtlichen Prüfstand stehen. Die Beklagte ist hier zu Recht davon ausgegangen, dass die Nutzung des in Rede stehenden Gebäudekomplexes gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt, nämlich gegen § 63 Abs. 1 BauO NRW a.F.. Nach § 63 Abs. 1 BauO NRW a.F. bedürfen die Errichtung, die Änderung, die Nutzungsänderung und der Abbruch baulicher Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW der Baugenehmigung, soweit in den §§ 65 bis 67, 79 und 80 BauO NRW nichts anderes bestimmt ist. Auch nach § 60 Abs. 1 BauO NRW 2018 bedürfen die Errichtung, Änderung und Nutzungsänderung der Baugenehmigung, soweit in den §§ 61 bis 63, 78 und 79 nichts anderes bestimmt ist. Die Nutzung des Gebäudekomplexes zu Wohnzwecken einschließlich der Nutzung der Tiefgarage ist formell illegal, da sie im Zeitpunkt des Aufgriffs durch die Beklagte und in der Zeit danach nicht durch eine Baugenehmigung gedeckt war bzw. ist. Maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Überprüfung der angeordneten Nutzungsuntersagung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Eine Nutzungsuntersagungsverfügung beinhaltet nicht nur das Gebot, die beanstandete Nutzung (einmalig) einzustellen, sondern auch das Verbot, auf Dauer dieselbe oder eine vergleichbare Nutzung dort wieder aufzunehmen. Somit kommt es in diesen Fällen nicht auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung an, sondern auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, um die Rechtmäßigkeit der Verfügung bis zu diesem Zeitpunkt kontrollieren zu können. Vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1989 -4 B 132/88-; OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1995 -11 A 2734/93-; Bayerischer VGH, Beschluss vom 23. Juli 2018 -15 ZB 17.1092-, jeweils juris. Die Beklagte ist hier zu Recht davon ausgegangen, dass für den zu Wohnzwecken genutzten Gebäudekomplex einschließlich der Tiefgarage, so wie er von der Beklagten aufgegriffen worden ist, keine Genehmigungslage besteht und die Nutzung daher formell illegal ist. Die im November 2020 erteilten Baugenehmigungen betreffen ein anderes, erst noch zu realisierendes Bauvorhaben der Bauherrin. Die Beklagte begründet die formelle Illegalität in der schriftlichen Bestätigung vom 11. Oktober 2017 damit, dass zahlreiche genehmigungspflichtige Änderungen und Nutzungsänderungen der baulichen Anlage festzustellen seien, für die eine Baugenehmigung nicht nachgewiesen werden könne. Betroffen seien Änderungen und Nutzungsänderungen in bzw. an den notwendigen Fluren (Einbau von Technikräumen auf allen Etagen mit vertikalen Deckendurchbrüchen, durch die Leitungen ohne regelkonforme Brandschotts verlegt worden seien; in der 6. und 7. Etage Umbau von Teilen des notwendigen Flures zu Waschmaschinenräumen, durch die Querlüftungsmöglichkeiten vereitelt würden, ebenfalls mit vertikalen Deckendurchbrüchen ohne regelkonforme Brandschottungen; verschiedene Fenster der notwendigen Flure ab dem 8. OG aufwärts seien wesentlich kleiner als in der Genehmigung vorgesehen ausgeführt). Weiter seien die Wohnungen vertikal über die vollständige Höhe des Gebäudes durch Versorgungsschächte miteinander verbunden. In einer Vielzahl von Fällen seien diese Schächte von den Wohnungen aus geöffnet worden. Es seien unzulässigerweise brennbare Rohrleitungen und Elektroleitungen aus den und in die Wohnungen geführt worden. Zudem seien die Schachtwände nicht in der Qualität I 90 ausgeführt worden. Da keine qualifizierten Brandschotts eingebaut worden seien, seien die Wohnungen über das so umgebaute Lüftungssystem miteinander verbunden. Durch den Kamineffekt in den Versorgungsschächten sei von einer beschleunigten Rauchausbreitung auszugehen. An zahlreichen Wohnungseingangstüren seien bauliche Veränderungen vorgenommen worden. Darüber hinaus seien zwei der genehmigten und ursprünglich vorhandenen offenen Durchgänge, die die Vorder- und die Rückseite der Gebäude verbinden, geschlossen worden. Die so entstandenen Räume würden als große Lager genutzt. Schließlich seien in der gesamten Tiefgarage Lochblechwände in den Parkboxen eingebaut worden. Die so entstandenen Räume würden größtenteils als Lagerräume genutzt. Das dort sich befindliche Lagergut (u.a. Gasflaschen, Verdünnungsmittel, Werkstätten etc.) stelle erhebliche Brandlasten dar. Zudem sei ein Teilbereich der Tiefgarage in der Nähe der Hausmeisterwerkstatt zu einem Lagerbereich umgebaut worden. Auch dort befänden sich zahlreiche Brandlasten. Darüber hinaus sei in der Tiefgarage ein Betriebsraum für das Notstromdieselaggregat eingebaut worden. Ausweislich der beigezogenen Hausakten für das Grundstück W.-weg X bis X ist zur Genehmigungslage des Gebäudekomplexes Folgendes zu erinnern: Im November 1972 stellte die G-XX für XX mbH E. bei der Beklagten einen Bauantrag zur Bebauung des Grundstücks unter der heutigen Straßenbezeichnung W.-weg X-X in E. mit acht Wohnhochhäusern. Es wurden Bauvorlagen vorgelegt, u.a. Zeichnungen und eine Baubeschreibung. In der Baubeschreibung sind 340 Garagen für Pkw als unterirdische Anlage angegeben. Im Lageplan wurden für die Tiefgarage insgesamt 379 Einstellplätze angegeben. Unter dem 7. Dezember 1972 schrieb das Bauordnungsamt das Stadtamt 37 (Fachbereich Berufsfeuerwehr) an und bat um Stellungnahme –evtl. mit Auflagen und Bedingungen- zu dem Vorhaben Errichtung eines Wohnsilos mit Läden und Sozialräumen. Unter dem 13. Juli 1973 erteilte die Beklagte die Genehmigung zur Errichtung von acht Wohnhochhäusern mit Läden und Sozialräumen sowie einer Tiefgarage mit Entwässerung (360 WE) auf dem Grundstück 346 projektierte Straße 17 bis 31. Maßgebend für die Ausführung seien die Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Februar 1970 und die hierzu ergangenen Verordnungen sowie die DIN-Vorschriften des Deutschen Normen-Ausschusses und die Unfallverhütungsvorschriften der Bauberufsgenossenschaft. Die Baugenehmigung enthielt als solche bezeichnete Hinweise, Bauauflagen und Baubedingungen. Unter Ziffer 13. der Bauauflagen bzw. Baubedingungen heißt es: „Die Auflagen der Berufsfeuerwehr und des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes werden im Nachgang gestellt.“ Die vorgelegten Zeichnungen und die Baubeschreibung erhielten einen Zugehörigkeitsvermerk. In allen Grundrissen einschließlich des Kellergeschosses sind je Hochhaus zwei Aufzüge dargestellt. Im September 1973 ergingen seitens des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes der Beklagten Forderungen und Hinweise zu dem Bauvorhaben der Beklagten, die das Bauordnungsamt der Bauherrin mit Schreiben vom 25. September 1973 als Auflagen im Nachgang zum Bauschein vom 13. Juli 1973 mitteilte. Die Auflagen seien Bestandteil der Baugenehmigung vom 13. Juli 1973. Die noch anstehenden Auflagen der Berufsfeuerwehr würden zu einem späteren Zeitpunkt mitgeteilt. In der Hausakte befindet sich des Weiteren eine Brandschutztechnische Stellungnahme zur Tiefgarage des Fachbereichs 37/4-1 der Beklagten (Feuerwehr –Vorbeugender Brandschutz) vom 24. September 1973. Darin heißt es u.a., dass gegen die Tiefgarage nach Maßgabe der vorliegenden Planungsunterlagen nur dann keine Bedenken bestünden, wenn die Verordnung über den Bau und Betrieb von Garagen –GarVO- beachtet und nachstehende Bedingungen, die sodann auf vier Seiten dargelegt werden, in den Bauschein aufgenommen werden. U. a. wird für die Garagenanlage eine Feuermeldeanlage gefordert, die an das Feuermeldenetz der Beklagten anzuschließen sei. Unter dem 25. September 1973 wurde dem Bauordnungsamt seitens der Feuerwehr eine weitere Bedingung mitgeteilt. Unter dem 15. November 1973 wandten sich die Architekten der Bauherrin an die Beklagte und legten dar, dass sie im Einvernehmen mit der Bauherrin den Einbau eines Personenaufzuges je Gebäude bei großzügigster Wahl der zulässigen Belastung bzw. Personenzahl vorgesehen hätten. Der zweite Aufzug entfalle. Es wurden Aufstellungen vorgelegt. Das Bauordnungsamt wurde gebeten, diese Unterlagen den Akten beizulegen. Im März 1974 stellte die Bauherrin einen Antrag auf Genehmigung der Änderung des Erdgeschosses. Anstelle der im Erdgeschoss vorgesehenen gewerblichen Flächen seien nunmehr Studentenwohnungen geplant. Mit Nachtragsgenehmigung vom 25./26. März 1974 genehmigte die Beklage die veränderte Ausführung. Unter dem 17. Februar 1975 erteilte die Beklagte der EOS Planungsgesellschaft für Hoch- und Städtebau die Baugenehmigung für den Einbau von zwei Gaszentralheizungsanlagen. Die Baugenehmigung enthielt Auflagen der Brandschutzdienststelle. Die mängelfreien (Teil-) Schlussabnahmen erfolgten bis in das Jahr 1977. Nach Auswertung der beigezogenen Hausakte kann das Gericht weder feststellen, dass im damaligen Baugenehmigungsverfahren seitens des Bauordnungsamtes und/oder der Feuerwehr der Beklagten Vorgaben zum Brandschutz zu den aufstehenden Wohngebäuden gemacht worden sind, noch dass solche zum Bestandteil der Baugenehmigung erklärt worden sind. Auch in den zur Genehmigung gehörenden Zeichnungen sind keine Darstellungen zum Brandschutz enthalten (etwa Wand- und Türqualitäten, Rettungswege etc.). Die Beklagte geht in dem vorliegenden ordnungsrechtlichen Verfahren selbst davon aus, dass Auflagen zum Brandschutz für die Wohngebäude nicht vorliegen. Im gerichtlichen Verfahren kann die Beklagte über den Akteninhalt hinaus keine Angaben zu möglichen Brandschutzauflagen machen. Die Klägerin geht in ihrer Klagebegründung davon aus, dass solche nicht existieren. Eine Nachfrage des Gerichts bei der Brandschutzdienststelle der Beklagten hat ergeben, dass dort keine archivierten Akten aus dieser Zeit vorliegen. Sind Brandschutzauflagen nie ergangen und zum Gegenstand der Baugenehmigungen gemacht worden, sind die Baugenehmigungen jedenfalls als rechtswidrig anzusehen. Darüber hinaus spricht Überwiegendes dafür, dass die erteilten Baugenehmigungen nichtig i.S.d. § 44 VwVfG NRW sind, weil sie an einem offensichtlichen und besonders schwerwiegenden Mangel leiden. Immerhin beinhaltet die Baugenehmigung die Erklärung der Baugenehmigungsbehörde, dass dem beabsichtigten Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Die Baugenehmigung berechtigt den Bauherrn, mit der Bauausführung beginnen zu dürfen und sichert bei genehmigungskonformer Ausführung auch den späteren Bestand des Bauwerks gegen nachfolgende Rechtsänderungen. Zudem ist die Baugenehmigung die Rechtsgrundlage für die spätere Nutzung der baulichen Anlage. Dies erscheint hier überaus problematisch, wenn im Ergebnis bei einem Hochhauskomplex mit 412 Wohnungen in keiner Weise die Anforderungen an den Brandschutz (geprüft und) geregelt worden sind. Wird eine Nichtigkeit der Baugenehmigungen angenommen, ist ohne weiteres von der formellen Illegalität auszugehen. Aber auch unabhängig hiervon ist eine formelle Illegalität im Ergebnis festzustellen, auch wenn sich die von der Beklagten in ihrem Bescheid genannten formellen Mängel nicht allesamt der Klägerin entgegenhalten lassen. Das Gericht geht zur Frage der formellen Illegalität von folgenden hier relevanten Voraussetzungen und Grundsätzen aus: Eine Abweichung von den ursprünglich erteilten Baugenehmigungen lässt sich nur für von der Beklagten angeführte Punkte prüfen und bejahen, soweit die frühere(n) Baugenehmigung(en) dazu überhaupt eine Aussage getroffen hat/haben. Enthält die Baugenehmigung keine Brandschutzvorgaben, kann der Klägerin ein möglicher früherer oder späterer Verstoß gegen Brandschutzvorschriften auch nicht im Sinne einer formellen Illegalität vorgehalten werden. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass mit der Erteilung der Baugenehmigung alle Aussagen der Bauvorlagen über das betreffende Vorhaben vorbehaltlich nur ihrer offenkundigen Bedeutungslosigkeit für die Entscheidung der Behörde von dem jeweiligen Genehmigungsvermerk erfasst und damit Genehmigungsinhalt werden. Vgl. OVG Saarland, Urteil vom 27. September 1994 -2 R 46/93-, juris. Die Baugenehmigung vermittelt eine formelle Legalität damit nur so weit wie ihre Feststellungswirkung reicht. Hier ist festzustellen, dass in dem Wohnkomplex in mehrfacher Hinsicht von den genehmigten Bauvorlagen abgewichen worden ist. Ausweislich der Aktenlage sind in dem Wohnkomplex baugenehmigungspflichtige, aber nicht genehmigte Änderungen vorgenommen worden bzw. es ist bereits bei Errichtung des Gebäudekomplexes abweichend von den genehmigten Bauvorlagen gebaut worden. Eine Baugenehmigung nach den Vorschriften der jeweils geltenden Bauordnungen rechtfertigt die Errichtung eines Baukörpers nur in dem von ihr gesteckten Rahmen, weil Regelungsgegenstand der Genehmigung das einheitliche Ganze ist und sie auf einer Prüfung aller baurechtlich erheblichen Fragen einheitlich für das gesamte zur Genehmigung gestellte Vorhaben beruht. Weicht der Bauherr von der Baugenehmigung ab, ist somit die ganze Anlage formell illegal, wenn die Abweichung nicht ausnahmsweise einen technisch und rechtlich abtrennbaren Teil der Genehmigung betrifft. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 1997 -7 B 209/97-; Beschluss vom 19. September 2001 -10 B 889/01-; Urteil vom 6. Februar 2015 -2 A 1394/13-, jeweils juris und Urteil vom 20. Februar 1995 -7 A 57/93-, n.v.; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW; Stand: Oktober 2019, § 61 Rdnr. 40. Bei der Prüfung der formellen Legalität ist entscheidend, ob für das Vorhaben im Ganzen eine Baugenehmigung vorliegt. Insoweit bedarf es einer die gesamte Nutzung des Gebäudes umfassenden Baugenehmigung. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. Januar 2020 -7 B 1546/19-, juris. Die wesentliche Änderung eines ursprünglich formell legalen Gebäudes hat daher zur Folge, dass der Bestand insgesamt formell baurechtswidrig wird. Es ist insoweit nicht möglich, weiterhin einen formell legal vorhandenen Altbestand anzunehmen und die sich aus der formellen Illegalität ergebenden Rechtsfolgen lediglich auf die ungenehmigten Neuerungen zu beschränken. Die Legalisierungswirkung der Baugenehmigung erlischt unter diesen Voraussetzungen bei Eingriffen in die Bausubstanz, die die bauliche Anlage so erheblich ändern, dass sie nicht mehr mit der alten, bestandsgeschützten identisch ist (sog. aliud). Im Falle einer solchen baulichen oder funktionellen Änderung wird die Genehmigungsfrage für die geänderte bauliche Anlage in all ihren Teilen neu aufgeworfen. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. August 2016 -10 A 601/16-, juris. Wann ein solches „aliud“ anzunehmen ist, bedarf der rechtlichen Würdigung im jeweiligen Einzelfall. Entscheidend sind Art und Umfang der baulichen Maßnahmen. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1994 -4 B 48/94-, juris. Die Identität fehlt -u.a.- dann, wenn sich in Bezug auf baurechtlich relevante Kriterien beide Vorhaben baurechtlich unterscheiden und zwar unabhängig davon, ob die Zulässigkeit des abgewandelten Bauobjektes als solche anders zu beurteilen ist. Eine unterschiedliche baurechtliche Beurteilung beider Vorhaben ist dann möglich, wenn sich die Frage der Genehmigungsfähigkeit des abweichend von der Baugenehmigung ausgeführten Vorhabens wegen im Verhältnis zum genehmigten Vorhaben geänderter tatsächlicher oder rechtlicher Voraussetzungen neu stellt, d.h. diese geänderten Voraussetzungen eine erneute Überprüfung der materiellen Zulässigkeitskriterien erfordern. Dies folgt aus Sinn und Zweck der Baugenehmigung. Diese soll sicherstellen, dass nur solche Bauvorhaben zur Ausführung gelangen, deren Vereinbarkeit mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften von der Bauaufsichtsbehörde festgestellt worden ist. Konnte sich diese Feststellung auf nach materiellem Recht relevante Wesensmerkmale des Bauvorhabens nicht erstrecken, weil diese nicht zum Gegenstand der Baugenehmigung gemacht worden waren, dann kann die Baugenehmigung diese und damit das gesamte Vorhaben auch nicht legalisieren. Die Baugenehmigung ist vielmehr gegenstandslos. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 1995 -7 A 57/93-, n.v.; OVG Niedersachen, Beschluss vom 16. Juni 2014 -1 ME 70/14-; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 10. März 2000 -2 M 18/00-, VG Münster, Urteil vom 12. Januar 2017 -2 K 2724/14-, jeweils juris. Unter diesen Voraussetzungen ist hier eine formelle Illegalität gegeben. Dies ergibt sich aus Folgendem: Nach dem Ergebnis der Beweissicherung, die die Beklagte am 25. September 2017 durchgeführt und anlässlich derer sie alle Wohnhochhäuser einschließlich Keller- und Tiefgaragenbereich besichtigt hat, sind in sämtlichen Häusern auf vielen –wenn nicht auf allen- Geschossebenen in den notwendigen Fluren, die von den Wohnungen zum Aufzug und zum Sicherheitstreppenraum und im Untergeschoss ebenfalls zum Aufzug sowie zu den Schleusen und zum Sicherheitstreppenraum führen, übereinander angeordnete Technikräume und in allen Häusern auf einigen Geschossebenen in den (erweiterten) Flurbereichen Waschräume sowie auch Lager-/Abstellräume eingebaut bzw. Teile der Flurbereiche sind mit Türen verschlossen worden. Ob diese baulichen Veränderungen einschließlich ihrer Nutzung bereits ursprünglich vorhanden waren oder nachträglich eingebaut worden sind und wenn ja, wann dies passierte, ist nicht bekannt. Seitens der Klägerin wird an einer Stelle vorgetragen, die Technikräume seien von Anfang an vorhanden gewesen. Die Existenz der Technikräume wird durch die Klägerin nicht in Frage gestellt und wird auch durch die von ihr vorgelegte gutachterliche Stellungnahme bestätigt. Nach den zur ursprünglichen Baugenehmigung vom 13. Juli 1973 zugehörigen Zeichnungen waren in den notwendigen Fluren weder Technikräume noch Waschräume und auch keine Lager- oder Abstellräume vorgesehen. Die handschriftlichen Eintragungen von Mitarbeitern der Beklagten auf den Plänen im Rahmen der Beweissicherung stellen keinen genehmigten Bestand dar. Der diesbezügliche Vortrag der Klägerin ist zurückzuweisen. Die Technikräume sowie auch die Wasch- und sonstigen Räume unterlagen einer Genehmigungspflicht nach Maßgabe des § 80 Abs. 1 BauO NRW 1970, die hier im Genehmigungszeitpunkt Anwendung fand. Die von den Beteiligten verschiedentlich herangezogenen Richtlinien für die bauaufsichtliche Behandlung von Hochhäusern vom 30. Dezember 1954 und 20. Mai 1957 waren durch die BauO NRW gegenstandslos geworden, weil die BauO und die Erste Verordnung zur Durchführung der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Mai 1970 (1. DVO) alle für Hochhäuser erforderlichen Sondervorschriften enthielten. Die Hochhausrichtlinien wurden daher mit Runderlass vom 17. März 1971 aufgehoben (MBl.NW.1971 S. 703, 704). Es handelte sich insbesondere nicht um ein genehmigungs- bzw. anzeigefreies Vorhaben nach § 81 Abs. 1 Nr. 7 BauO NRW 1970, da hinsichtlich der Bauart Brandschutzvorgaben zu beachten waren (s.u.). Auch die Verordnungen über genehmigungs- und anzeigefreie Vorhaben nach der Landesbauordnung -Freistellungs VO – vom 27. Oktober 1973 und vom 5. September 1978 einschließlich ihrer Änderung vom 30. Juni 1980 stellte die Einrichtung von weiteren Räumen in den Fluren nicht von einer Genehmigung frei. Weder ist hier § 1 Abs. 1 Nr. 10 noch Abs. 2 Nr. 1 FreistellungsVO von 1978 einschlägig. Insbesondere Abs. 2 Nr. 1 betrifft nur Errichtungen und Änderungen nichttragender oder nichtaussteifender Bauteile außerhalb von Rettungswegen. Die Flure in den jeweiligen Geschossen dienen hier als Rettungswege, weil sie von den Wohneinheiten zum Sicherheitstreppenraum als einzigen vertikalen Rettungsweg führen. Im Falle einer nachträglichen Einrichtung der Räume bedurfte es ebenfalls einer Baugenehmigung. Nach der BauO NRW 1984 bedurfte es der Genehmigung nach § 60 Abs. 1; es handelte sich insbesondere nicht um ein genehmigungsfreies Vorhaben nach § 62 Abs. 1 Nr. 10 oder Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW 1984. Nach der BauO NRW 1995 ergab sich die Genehmigungsbedürftigkeit aus § 63 Abs. 1; auch hier ergab sich eine Genehmigungsfreistellung insbesondere nicht aus § 65 Abs. 1 Nr. 8 –es sind notwendige Flure als Rettungswege betroffen- oder Abs. 2 Nr. 1. Die BauO NRW 2000 brachte insoweit keine inhaltliche Rechtsänderung; vgl. § 63 Abs. 1 und § 65 Abs. 1 Nr. 8 und Abs. 2 Nr. 1. An die Ausführung allgemein zugänglicher Flure, die als Rettungswege dienen, wurden bereits nach § 39 Abs. 9 und 10 BauO NRW 1970 Anforderungen gestellt. Insbesondere wurden an Wände und Decken sowie deren Bekleidungen in Hochhäusern Brandschutzanforderungen gestellt. Türen in Wänden mussten dicht schließen. Die BauO NRW 1984 enthielt demgegenüber in § 34 bereits gesteigerte Anforderungen an die bauliche Ausgestaltung allgemein zugänglicher Flure als Rettungswege und die zu verwendenden Baustoffe. Mit Inkrafttreten der Verordnung über den Bau und Betrieb von Hochhäusern (HochhausVO) vom 11. Juni 1986 wurden in den Vorschriften der §§ 7 und 9 weitergehende Anforderungen an Rettungswege und allgemein zugängliche Flure als Rettungswege gestellt. Mit Inkrafttreten der Verordnung über Bau und Betrieb von Sonderbauten (SBauVO) vom 17. November 2009 am 28. Dezember 2009 wurden die Anforderungen an die Rettungswege von Hochhäusern in den Vorschriften der §§ 94 ff und später in Nachfolgevorschriften geregelt. Es ist davon auszugehen, dass die Anforderungen hinsichtlich des notwendigen Brandschutzes stetig gestiegen sind, soweit Rettungswege betroffen sind. Ob und mit welchen Maßgaben die Technikräume, Waschräume und sonstige Räume in den notwendigen Fluren hätten genehmigt werden können, wäre nach alledem in einem Baugenehmigungsverfahren zu klären gewesen. Ein solches ist nach der vorliegenden reproduzierten Hausakte nicht durchgeführt worden. Hierzu hat die Klägerin auch nichts vorgetragen. Es kommt für die Frage der formellen Illegalität auch nicht darauf an, ob die eingerichteten Räume dem materiellen Bauordnungsrecht entsprachen, wie die Klägerin zu meinen scheint. Nach den oben genannten Grundsätzen ist damit bereits aus diesen Gründen die Legalisierungswirkung der Baugenehmigung vom 13. Juli 1973 und der Nachtragsgenehmigung vom 25./26. März 1974 insgesamt entfallen. Eine technische und rechtliche Abtrennbarkeit ist hier nicht ausnahmsweise gegeben. Die Technik- und Waschmaschinenräume und sonstigen abgetrennten Räume sind als unselbständige Gebäudebestandteile in den Gesamtbaukörper integriert. Die Räume bilden für sich genommen ohne den Restbaukörper keine eigenständig nutzbaren Baulichkeiten. Über diese baulichen Änderungen/Nutzungsänderungen hinaus sind gegenüber dem früheren durch die Baugenehmigungen legalisierten Zustand weitere relevante Änderungen vorgenommen worden. So sind zwei der drei genehmigten offenen Durchgangsbereiche, die die Vorder- und Rückseite der Gebäude verbinden, teilweise geschlossen worden. Nach den Feststellungen der Beklagten wurden die so entstandenen Räume als Lager genutzt. Ausweislich der Unterlagen in der Beweissicherungsakte handelt es sich, wie auf den Plänen eingezeichnet, um die Durchgänge zwischen den Gebäuden Hausnummern 19 und 21 und 27 und 29. Hierbei handelt es sich um die alten Hausnummern der projektierten Straße. Nach Maßgabe der heutigen Hausnummern handelt es sich um die Durchgänge zwischen den Häusern W.---------weg 14 und 16 sowie 22 und 24. Dies ist auch für die Klägerin aus den vorliegenden Unterlagen eindeutig ersichtlich bzw. ermittelbar. Sie hat u.a. auch in die Beweissicherungsakte der Beklagten Einsicht genommen und kann sich nicht auf den Standpunkt stellen, es sei nicht ersichtlich, welche Durchgänge genau gemeint seien. Dass die Schließung der Durchgänge bereits Gegenstand der ursprünglichen Baugenehmigungen gewesen sein soll, ist nicht nachvollziehbar. Aus dem zur Baugenehmigung vom 13. Juli 1973 gehörenden Grundriss des Erdgeschosses handelt es sich vielmehr um drei offene Durchgangsbereiche. Auch in dem Erdgeschossgrundriss zur Nachtragsgenehmigung vom 25./26. März 1974 sind die drei Durchgangsbereiche als Durchgänge und dementsprechend offen dargestellt. Ebenso lassen die Ansichtszeichnungen einen offenen Durchgangsbereich erkennen. Auch hier stellen die handschriftlichen Eintragungen auf den Plänen im Rahmen der Beweissicherung keinen genehmigten Bestand dar. Auch mit der Schließung der Durchgänge ist gegenüber der Baugenehmigung eine bauliche Änderung vorgenommen worden. Wann die Schließung der Durchgänge vorgenommen worden ist, ist nicht bekannt. Die Änderung war bereits baugenehmigungspflichtig nach § 80 Abs. 1 BauO NRW 1970; es handelte sich nicht um ein lediglich anzeigepflichtiges oder genehmigungsfreies und anzeigefreies Vorhaben nach §§ 80 Abs. 2, 81 Abs. 1 BauO NRW 1970. Insbesondere handelte es sich nicht um die Errichtung oder Änderung von nichttragenden Bauteilen innerhalb baulicher Anlagen, für die eine schalldämmende, wärmedämmende oder feuerhemmende Bauart nicht vorgeschrieben wird, § 81 Abs. 1 Nr. 7 BauO NRW 1970. Abgesehen von der offenen Frage, ob hier nur nichttragende Bauteile verbaut wurden, handelt es sich nicht um eine Maßnahme innerhalb einer baulichen Anlage. Ein Bauteil liegt nur innerhalb eines Gebäudes und auch innerhalb einer baulichen Anlage, wenn es nicht der äußeren Umschließung dient, vgl. insoweit Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, 12. Auflage, § 65 Rdrn. 153 zu § 65 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW (2000) zu der Begrifflichkeit „innerhalb von Gebäuden“; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, a.a.O., § 65 Rdnr. 231 ff; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2001 -10 B 223/01-, n.v., wonach (tragende) Außenwände keine Bauteile innerhalb von Gebäuden sind, was hier jedoch nicht der Fall ist, da die Schließung der Durchgänge in Form der Erstellung einer äußeren und von außen sichtbaren Umschließung erfolgt ist. Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass für das Verschließen der Durchgänge mindestens eine feuerhemmende Bauart vorgeschrieben wurde. Der äußere Verschluss der Durchgänge gehört baulich zur Außenwand. An Außenwände wurden Brandschutzanforderungen gestellt, vgl. § 30 Abs. 1 und 4 BauO NRW 1970. Ebenso wenig hat die Klägerin dargetan, dass die Änderungen unter die Bestimmungen der oben genannten FreistellungsVOen fallen. Jedenfalls bleibt außer der baulichen Änderung eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung von einem offenen Durchgangsbereich zu einem Lagerraum. Die Baugenehmigung deckt grundsätzlich nur die ihr zugrunde liegende Nutzung ab, nur diese ist formell legal. Eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung im bauordnungsrechtlichen Sinne liegt vor, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen legalen dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen werden kann. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. September 2010 -7 B 985/10-, juris. Eine Nutzungsänderung liegt hier vor, da die Möglichkeit besteht, dass sich die bauordnungsrechtlichen Anforderungen insbesondere im Hinblick auf Brandschutzanforderungen bei einer Umnutzung zu einem geschlossenen Lager geändert haben bzw. erstmalig Anforderungen zu stellen waren. Auch nach der BauO NRW 1984 ergab sich keine Genehmigungsfreiheit. § 62 Abs. 1 Nr. 10 BauO NRW 1984 war nicht einschlägig, da es sich nicht um eine Änderung innerhalb baulicher Anlagen handelte. Selbiges gilt für die Regelungen der BauO NRW 1995. Auch war § 65 Abs. 2 Nr. 2 BauO NRW 1995 nicht einschlägig. Insbesondere handelt es sich nicht um Außenwandbekleidungen an Wänden. Auch nach der BauO NRW 2000 ergab sich nichts Anderes. Hier war ebenfalls § 65 Abs. 2 Nr. 2 BauO NRW 2000 nicht einschlägig. Es handelt sich insbesondere nicht um eine Änderung der äußeren Gestaltung durch Bekleidungen und Verblendungen, da hiervon nicht der eigentliche Vorgang des erstmaligen Schließens der Durchgänge erfasst ist. An Außenwände wurden bereits nach § 30 BauO NRW 1970 Anforderungen gestellt und zwar insbesondere auch im Hinblick auf den Brandschutz, speziell gab es für Hochhäuser Sonderregelungen. Weitere Anforderungen an Außenwände von Hochhäusern enthielt § 15 Abs. 6 der 1. DVO und mit ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 1976 § 4 Abs. 7 der Allgemeinen Verordnung zur Landesbauordnung (AVO BauO NW). Seit Inkrafttreten der BauO NRW 1984 zählten Hochhäuser zu den Sonderbauten, vgl. § 50 Abs. 3 Nr. 1, an die besondere Anforderungen auch und gerade im Hinblick auf den Brandschutz gestellt werden konnten. Daneben galt die Verwaltungsvorschrift zur Landebauordnung –VV BauO NRW- vom 29. November 1984, die auch einige Sonderbestimmungen für Hochhäuser enthielt. Schließlich enthielt die HochhVO vom 11. Juni 1986 detaillierte Bestimmungen zu Wänden und Außenwänden, vgl. § 3, und Bekleidungen, Dämmstoffen und Unterdecken, vgl. § 6. Letztlich enthält die Verordnung über Bau und Betrieb von Sonderbauten –SBauVO- vom 17. November 2009 im Einzelnen geregelte Vorschriften zu Bauteilen und Baustoffen von Hochhäusern, vgl. §§ 90 ff und Nachfolgeregelungen. Schließlich wird darauf hingewiesen, dass nach der mit einem Zugehörigkeitsvermerk versehenen Baubeschreibung die Außenwände des Wohngeschosses im Erdgeschoss aus Beton bestehen sollen. Bei der Frage nach dem Außenputz wurde Sichtbeton angegeben. Wenn hiervon abweichend die offenen Durchgänge mit anderen Materialien geschlossen worden sein sollten, ergibt sich bereits hieraus eine Abweichung von der Baugenehmigung vom 13. Juli 1973. In den Wohngebäuden beruft die Beklagte sich in ihrer schriftlichen Bestätigung vom 11. Oktober 2017 des Weiteren darauf, dass verschiedene Fenster der notwendigen Flure ab dem 8. OG aufwärts wesentlich kleiner als in der Baugenehmigung vorgesehen, ausgeführt worden seien. Ausweislich der Beweissicherung und der eingetragenen Veränderungen in den Grundrissen sowie des vorliegenden Fotomaterials ergibt sich, dass (jedenfalls) ab dem 10. OG in den Häusern in den notwendigen Fluren jeweils ein ca. 60 x 40 cm großes Fenster eingebaut worden ist. Nach den Genehmigungsplänen war dort jeweils ein 1,50 m breites Fenster vorgesehen. Hier ist von der erteilten Baugenehmigung abgewichen worden. Es dürfte davon auszugehen sein, dass die Fenster gleich bei der Errichtung kleiner als genehmigt ausgeführt worden sind. Nach Maßgabe der BauO NRW 1970 existierten Vorschriften zur ausreichenden Belichtung und Belüftung von Räumen, vgl. § 20; daher dürfte auch diesbezüglich von einer formellen Illegalität auszugehen sein. Obwohl die Beklagte dies in ihrer schriftlichen Nutzungsuntersagungsverfügung nicht zur Begründung der formellen Illegalität herangezogen hat, ergibt sich hinsichtlich der Aufzugsanlagen in den Wohngebäuden ein weiterer Gesichtspunkt, der zur formellen Illegalität der Gesamtanlage führt. Nach den Grundrisszeichnungen zur Ursprungsbaugenehmigung vom 13. Juli 1973 waren je Wohngebäude in den Fluren zwei Aufzüge vorgesehen. Tatsächlich ist je Hochhaus nur ein Aufzug errichtet worden. Insoweit ist von der Baugenehmigung abgewichen worden. Zwar hatten die Architekten der Bauherrin dem Bauordnungsamt der Beklagten unter dem 15. November 1973 mitgeteilt, dass statt der genehmigten zwei Aufzüge je Gebäude lediglich ein Personenaufzug errichtet werde; es wurde gebeten, die Unterlagen zu den Akten zu nehmen. Diese Vorgehensweise reichte jedoch nicht aus, um die Änderung der Aufzugsanlagen und die Reduzierung auf jeweils einen Aufzug zu legalisieren. Das Bauvorhaben der damaligen Bauherrin ist als Ganzes mit der Baugenehmigung der Beklagten vom 13. Juli 1973 legalisiert worden. Gegenstand der Baugenehmigung sind auch die in den Bauvorlagen dargestellten Aufzüge. Wollte die Bauherrin die Aufzüge auf einen je Gebäude reduzieren, hätte es eines Änderungsantrages bedurft, der der Beklagten mit den entsprechenden Bauvorlagen zur Überprüfung und Entscheidung hätte vorgelegt werden müssen. Insoweit konnte nicht durch eine bloße Anzeige beim Bauordnungsamt, es werde nur ein Aufzug je Wohngebäude gebaut, die Änderung legalisiert werden. Es kommt in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob die Beklagte die damalige Bauherrin nach Eingang der Änderungsanzeige auf die Notwendigkeit eines Änderungsantrages hätte hinweisen müssen. Insoweit sind Verantwortungs- und Verschuldensfragen hier nicht von Bedeutung. Auch die Nachtragsgenehmigung vom 25./26. März 1974 legalisierte die Reduzierung auf einen Aufzug je Gebäude nicht. Zwar ist im zugehörigen Erdgeschossgrundriss je Gebäude in den Fluren nur ein Aufzug dargestellt. Dies vermag jedoch nicht die Reduzierung auf einen Aufzug in allen über und unter dem Erdgeschoss liegenden Geschossen zu rechtfertigen. Insoweit fehlt es an den erforderlichen Bauvorlagen. Der Antrag auf Änderung des Erdgeschosses aus März 1974 (statt gewerblicher Flächen seien Studentenwohnungen geplant) erfasst nicht einen Antrag auf Veränderung der Aufzugssituation in allen Geschossen des Gebäudekomplexes. Auch die Baugenehmigung vom 17. Februar 1975 für den Einbau einer Gaszentralheizungsanlage stellt keine Genehmigung für den Einbau nur eines Aufzugs in allen Gebäuden und auf allen Geschossebenen dar, sondern beschränkt sich auf den Genehmigungsgegenstand. Die BauO NRW 1970 stellte auch Anforderungen an Aufzüge in § 40; es werden zunächst Brandschutzanforderungen gestellt. § 40 Abs. 9 BauO NRW 1970 bestimmt, dass in Gebäuden mit mehr als fünf Vollgeschossen in ausreichender Zahl Aufzüge eingebaut werden müssen, von denen mindestens einer auch zur Aufnahme von Lasten und Krankentragen geeignet sein muss. § 23 der 1. DVO stellte weitere Anforderungen an Aufzüge. Es hätte der Beklagten in einem Änderungs- bzw. Nachtragsverfahren oblegen, den Antrag der Bauherrin auf Einbau jeweils nur eines Aufzuges anhand der gesetzlichen Vorgaben zu prüfen und eine Entscheidung hierüber zu treffen. Das ist hier nicht erfolgt. Die Reduzierung der Aufzüge auf einen je Gebäude über alle Geschossebenen erfolgte damit formell illegal. Ob den materiell-rechtlichen Anforderungen an die Aufzüge durch den Einbau eines einzigen Aufzuges je Gebäude genüge getan war, ist insoweit ohne Bedeutung. Nur am Rande sei darauf hingewiesen, dass bereits nach der AVO BauO NRW vom 16. Juni 1975 Hochhäuser mindestens zwei Aufzüge haben mussten, vgl. § 12 Abs. 1 Satz 2. Soweit die Beklagte sich in ihrem Bescheid vom 11. Oktober 2017 zur Begründung der formellen Illegalität auf geöffnete und nicht in der erforderlichen Qualität erstellte Versorgungsschächte in den Wohnungen sowie bauliche Veränderungen an den Wohnungseingangstüren bezieht, ist darauf hinzuweisen, dass an diese Bauteile in den Baugenehmigungen keine Anforderungen gestellt werden. Sie enthalten keine Regelungen dazu, in welcher Qualität die in den Zeichnungen dargestellten Versorgungsschächte oder auch die Wohnungseingangstüren, die in der zugehörigen Baubeschreibung lediglich als abgesperrte Türen bezeichnet werden, auszuführen sind. Da auch Brandschutzauflagen der Feuerwehr hierzu fehlen, kann hieraus keine formelle Illegalität abgeleitet werden. Soweit die Beklagte weiter auf nicht vorhandene Brandschottungen für verlegte Leitungen in den Technik- und Waschräumen und unzulässige brennbare Rohrleitungen und Elektroleitungen in den Versorgungsschächten sowie auch insofern fehlende Brandschottungen verweist, weist die Kammer ebenso darauf hin, dass diese nicht Gegenstand der Baugenehmigungen waren. Nach alledem ist mit der Beklagten von einer formellen Illegalität des gesamten Wohnkomplexes auszugehen. Die formelle Illegalität der Wohnhochhäuser schließt den Keller mit ein, da es sich um eine zusammenhängende bauliche Anlage handelt; der Keller bildet ohne die aufstehenden Wohnhäuser keine selbständig nutzbare Baulichkeit. Eine Abtrennbarkeit ist nicht gegeben. Im Übrigen dürften auch im Hinblick auf den Keller gegenüber den zur Ursprungsbaugenehmigung gehörenden Zeichnungen im Untergeschoss bauliche Änderungen vorgenommen worden sein, dies kann jedoch hier dahinstehen. Unerheblich ist im Zusammenhang mit der formellen Illegalität, dass die baulichen Änderungen –nach ihrem Vortrag- nicht von der Klägerin vorgenommen worden sind, sondern von der ursprünglichen Bauherrin oder von einem Rechtsnachfolger bzw. Rechtsvorgänger der Klägerin. Die Notwendigkeit, die in dieser Form nicht genehmigte bauliche Anlage nachträglich legalisieren zu lassen, lastete im Zeitpunkt der Ersteigerung auf dem Grundstück und ist von der Klägerin gleichsam übernommen worden. Vgl. hierzu VG Gelsenkirchen, Urteil vom 3. Februar 2016 -6 K 3469/13-, juris. Auch die Erteilung der Schlussabnahmescheine kann keine formelle Legalisierung bewirken. Die Erteilung eines Schlussabnahmescheins ändert weder die erteilte Baugenehmigung ab noch verleiht sie möglicherweise unbeanstandet gebliebenen Abweichungen von der Baugenehmigung Legalität. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Juli 2002 -7 A 3098/01-, VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 15. Oktober 2014 -9 L 1395/14- und Urteil vom 12. November 2019 -6 K 5557/17-; sämtlich juris. Darüber hinaus ist auch für die Tiefgarage eine formelle Illegalität zu bejahen. Die genehmigte Tiefgarage unterfiel als Sonderbau § 69 Abs. 3 Nr. 6 i.V.m. Abs. 1 BauO NRW 1970 und der Verordnung über den Bau und Betrieb von Garagen –GarVO- vom 16. März 1973. Sofern hinsichtlich des Gesamtgebäudekomplexes zwischen den Wohngebäuden und der Tiefgarage hinsichtlich der Frage der formellen Illegalität zu unterscheiden ist, ist auch bei isolierter Betrachtung der Tiefgarage von einer formellen Illegalität auszugehen. Das Gericht lässt zunächst offen, ob hinsichtlich der vorgesehenen Anzahl der Stellplätze in der Tiefgarage möglicherweise eine formelle Illegalität gegeben sein könnte. Insoweit befinden sich in der Hausakte unterschiedlichste Hinweise auf die Zahl der Stellplätze in der Tiefgarage und Änderungen hinsichtlich der Anzahl der Einstellplätze. Auch lässt die Kammer offen, inwieweit in der Tiefgarage bauliche Abweichungen von der Ursprungsgenehmigung ausgeführt worden sind bzw. bereits die Genehmigungsunterlagen selbst lückenhaft waren. Dies mag etwa den Einbau einer Hausmeisterwerkstatt und den Einbau eines Betriebsraums für das Notstromdieselaggregat betreffen, aber auch die (notwendigen) Brandschutzeinrichtungen einschließlich der Brandabschnittsbildung in der Tiefgarage, die in der Ursprungsplanung gar nicht ausgewiesen waren. Ebenso kann offenbleiben, ob die Umstellung der mechanischen auf eine natürliche Lüftung nur in einem förmlichen Baugenehmigungsverfahren hätte erfolgen können. Ausweislich der mit Zugehörigkeitsvermerk versehenen Zeichnungen zur Baugenehmigung vom 13. Juli 1973 wurde die Errichtung der Tiefgarage genehmigt, ohne dass zwischen den einzelnen Kfz-Abstellplätzen eine Abtrennung vorgesehen war. Die Beklagte hat bei ihren Überprüfungen vor Ort hingegen festgestellt und auch durch Fotos dokumentiert, dass die Stellplätze mit Lochblechwänden zu Parkboxen umbaut worden sind und die so entstandenen Räume teilweise als Lagerräume genutzt wurden. Das Lagergut habe erhebliche Brandlasten dargestellt. Zudem sei ein Teilbereich der Tiefgarage in der Nähe der Hausmeisterwerkstatt zu einem Lagerbereich umgebaut worden. Auch dort hätten sich erhebliche Brandlasten befunden. Die Umbauung der Stellplätze mit Lochblechwänden zu abgeschlossenen Parkboxen stellt eine Abweichung von der Baugenehmigung dar. In den zugehörigen Zeichnungen war eine Abtrennung der einzelnen Stellplätze nicht vorgesehen. Aufgrund des vorliegenden Fotomaterials ist davon auszugehen, dass die Stellplatzabtrennungen altvorhanden sind. Sind die Abtrennungen im Zuge der Errichtung des Gesamtgebäudekomplexes erfolgt, liegt eine Abweichung von der Baugenehmigung vor. Sollten die Abtrennungen nachträglich eingebaut worden sein, war diese bauliche Änderung jedenfalls bis zum Inkrafttreten der FreistellungsVO vom 5. September 1978 am 1. Dezember 1978 genehmigungsbedürftig. Der Ausbau zu den Parkboxen war nicht genehmigungsfrei nach § 81 Abs. 1 Nr. 7 BauO NRW 1970, da nach der GarVO vom 16. März 1973 an nicht tragende Trennwände in Garagen Brandschutzanforderungen gestellt werden; sie müssen aus nichtbrennbaren Baustoffen bestehen, wenn sie nicht feuerbeständig sind, § 6 Abs. 1. Die Baugenehmigung vom 17. Februar 1975 wurde für den Einbau der Gaszentralheizungsanlage erteilt und beschränkt sich auf diesen Genehmigungsgegenstand. Es ist darüber hinaus mit der Beklagten davon auszugehen, dass in den zugehörigen Zeichnungen mit den vorgenommenen Markierungen lediglich die Stellplätze voneinander abgegrenzt werden und keine Abtrennungen durch Wände (Parkboxen) dargestellt werden. Wenn dies so hätte sein sollen –im Unterschied zur Ursprungsgenehmigung-, wäre die geplante Änderung durch Vorlage von aussagekräftigen Zeichnungen (Ansichtszeichnungen) bzw. einer Baubeschreibung eindeutig darzustellen gewesen. Insoweit ist von einer formellen Illegalität durch die Einrichtung der Parkboxen auszugehen. Eine formelle Illegalität ist darüber hinaus aber jedenfalls deshalb anzunehmen, weil in der Tiefgarage eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung vorgenommen worden ist. Die Garage ist im Zeitpunkt des Tätigwerdens der Beklagten und des Erlasses der Ordnungsverfügung nicht nur genutzt worden, um Kraftfahrzeuge abzustellen. Vielmehr sind Teilflächen der Tiefgarage umgenutzt worden zu Lagerflächen zum Zwecke der Lagerung und des Abstellens von Gegenständen und Materialien verschiedenster Art. Seitens der Berufsfeuerwehr und des Bauordnungsamtes der Beklagten ist sowohl bei der Brandverhütungsschau am 29. August 2017 als auch bei den weiteren Begehungen festgestellt worden, dass sich sowohl in den eingehausten Stellplatzbereichen als auch in weiteren Bereichen erhebliche Mengen an Brandlasten befanden bzw. gelagert waren (so z. B. Gasflaschen, Druckbehälter, Möbel, Gerümpel, Werkbänke mit brennbarem Zubehör, Verdünnungsmittel etc.). Ein Bereich der Garage in unmittelbarer Nähe des Hausmeisterbüros (keine Stellplätze) sei eingehaust worden und werde als Lagerfläche genutzt. Dass Brandlasten in der Tiefgarage vorhanden waren, hat die die Klägerin vertretende Hausverwaltung in ihrem Schreiben vom 20. September 2017 eingeräumt. Die Brandlasten seien aus den leerstehenden Garagen inzwischen entfernt worden; bezüglich der vermieteten Garagen seien die Mieter unter Fristsetzung aufgefordert worden, die Brandlasten zu beseitigen. Es sei eine Nachfrist gesetzt worden. In ihrer Klagebegründung hat die Klägerin die Brandlasten in der Tiefgarage nicht in Abrede gestellt, sie meint vielmehr, dass insoweit die Mieter als Störer in Anspruch zu nehmen gewesen wären. In der von der Klägerseite vorgelegten Brandschutztechnischen Stellungnahme des Sachverständigenbüros H. aus Berlin vom 12. Dezember 2017, die auf einer Objektbegehung am 28. November 2017 beruht, wird ausgeführt, dass die Tiefgarage u.a. regelwidrig als Lagerfläche genutzt werde. Es handele sich hierbei um einen begründeten Mangel, der durch sofortige Räumungsmaßnahmen abgestellt werden könne. Damit ist neben der Nutzung der Tiefgarage zum Zwecke des Abstellens von Fahrzeugen von einer teilweisen Nutzung als Lagerfläche auszugehen. Es kann auch nicht nur von einem vereinzelten, vorübergehenden und jederzeit abzustellenden Abstellen oder Lagern von Gegenständen ausgegangen werden, der die alleinige und andauernde Nutzung als Tiefgarage nicht in Frage stellt. Insoweit haben sowohl die Feuerwehr bei ihrer Brandverhütungsschau als auch das Bauordnungsamt erhebliche bzw. zahlreiche Mengen an Brandlasten festgestellt. In unmittelbarer Nähe des Hausmeisterbüros sei ein Bereich eingehaust worden und werde als Lagerfläche genutzt. Es wurden Werkbänke mit brennbarem Zubehör festgestellt, bei denen davon auszugehen ist, dass sie an Ort und Stelle auch benutzt worden sind; eine Nutzung, die über einen Lagerbereich noch hinausgeht. Es wurde festgehalten, dass die Lagerbereiche Kellerersatzfunkton hatten, was nach der allgemeinen Lebenserfahrung angesichts der relativ dichten Einhausung der einzelnen Stellplätze und der Möglichkeit, die Parkboxen verschließen zu können, und dem Umstand, dass nach den Bauvorlagen zur Ursprungsgenehmigung wohl nicht für jede Wohnung ein individueller Kellerraum vorhanden war, naheliegend ist. Alles in allem ist davon auszugehen, dass es sich bei der Nutzung als Lagerbereich um einen länger andauernden, verfestigten Zustand handelte, gegen den weder die Klägerin noch die von ihr beauftragte Hausverwaltung seit der letzten Bestätigung der Mängelbeseitigung im Mai 2015 (immer wieder) konsequent vorgegangen sind. In diesem Zusammenhang wird auch darauf hingewiesen, dass die Beklagte ausweislich der vorliegenden Verwaltungsvorgänge im November 2016 in der Garage 75 sogar eine Nutzung zu Wohnzwecken mit einer entsprechenden Einrichtung festgestellt hat und auch bereits bei früheren Brandschauen in der Vergangenheit im gesamten Gebäude Brandlasten festgestellt worden waren. Das Verhalten der Mieter bzw. auch möglicherweise des beauftragten Personals der Klägerin muss diese sich bei der Frage nach einer baurechtlich relevanten Nutzungsänderung zurechnen lassen. Eine Nutzung von Teilflächen der Tiefgarage zu Lagerzwecken unterliegt auch einer anderen rechtlichen Beurteilung als die ausschließliche Nutzung als Tiefgarage. Nach § 139 Abs. 4 und 5 der Verordnung über Bau und Betrieb von Sonderbauten -SBauVO- vom 2. Dezember 2016 dürfen in Mittel- und Großgaragen -um Letztere handelt es sich hier- brennbare Stoffe außerhalb von Kraftfahrzeugen mit Ausnahme von vier Rädern für ein Kraftfahrzeug innerhalb eines Einstellplatzes und Fahrrädern bzw. heute eines Fahrradanhängers nicht aufbewahrt werden. Eine gleichzeitige Nutzung von Räumlichkeiten als Tiefgarage einerseits und zu Lagerzwecken andererseits ist damit nach materiellem Baurecht ausgeschlossen. Die Nutzungsänderung wäre auch genehmigungspflichtig gewesen. Hier ist auf die Vorschrift des § 63 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW in der bis zum 30. Dezember 2018 gültigen Fassung zu verweisen. Für eine Genehmigungsfreiheit ist nichts ersichtlich. Nach alledem ist auch für die Tiefgarage von einer formellen Illegalität auszugehen. Damit liegt die von der Beklagten angenommene formelle Illegalität für den Gesamtbaukörper vor. Allein die formelle Illegalität rechtfertigt nach ständiger Rechtsprechung der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, der das Gericht in seiner Rechtsprechung folgt, grundsätzlich die Nutzungsuntersagung. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Januar 2021 -7 B 1526/20-; Beschluss vom 11. Juli 2011 -7 B 634/11-, Beschluss vom 21. Februar 2014 -7 B 1440/13- sowie Beschluss vom 23. November 2020 -10 A 2316/20-, jeweils juris. Die formelle Illegalität allein begründet bereits ein erhebliches öffentliches Interesse an der Nutzungsuntersagung. Die Nutzung einer baulichen Anlage ohne die erforderliche Baugenehmigung ist baurechtswidrig. Hier hat die Beklagte in ihrer schriftlichen Bestätigung vom 11. Oktober 2017 die Nutzungsuntersagung jedoch nicht nur auf die formelle Illegalität der baulichen Anlage, sondern tragend auch auf ihre materielle Illegalität gestützt. Damit hat sie die doppelte Begründung grundsätzlich auch dem gerichtlichen Prüfungsprogramm unterstellt. Stützt die Beklagte die Nutzungsuntersagung sowohl auf die formelle als auch auf die materielle Illegalität, rechtfertigt aber allein die formelle Illegalität die Nutzungsuntersagung, so kann es allein um die Frage der Auswirkung der zweifachen Begründung auf die Ermessensausübung gehen. Hier geht das Gericht davon aus, dass die Beklagte ihr Ermessen ebenso ausgeübt hätte, wenn sie allein von der formellen Illegalität ausgegangen wäre. Zum einen ist die Nutzungsuntersagung bei formeller Illegalität der Regelfall. Zum anderen standen hier gravierende, auch von der Berufsfeuerwehr der Beklagten festgestellte Brandschutzmängel und eine Gefährdung für eine Vielzahl von Bewohnerinnen und Bewohnern im Raum. Maßgeblich diese Gefährdungslage hat die Beklagte zum Einschreiten bewogen. Bei einer insoweit anzustellenden Gefahrenprognose kommt der Einsatzpraxis der örtlichen Feuerwehr maßgebliche Bedeutung zu. Vgl. OVG NRW, Urteile vom 11. April 2016 -2 A 2176/14- und 22. Februar 2010 -7 A 1235/08- sowie Beschlüsse vom 4. Juli 2014 -2 B 666/14- und vom 20. Februar 2013 – 2 A 239/12 -, jeweils juris. Unter dem 21. September 2017 hatte die Brandschutzdienststelle der Beklagten in einer Stellungnahme eine zusammenfassende Beurteilung aus Sicht des abwehrenden Brandschutzes abgegeben. Es wurde ausgeführt, dass das Gebäude allen Schutzzielen des § 17 BauO NRW nicht gerecht werde. Dem Gebäude könne kein nachvollziehbares Sicherheitsniveau zugesprochen werden. Die Bewohner seien unmittelbar und erheblich gefährdet. Die Mängel seien aus der Sicht der Brandschutzdienststelle so erheblich und vielschichtig, dass keine Interimsmaßnahmen zur kurzfristigen Ertüchtigung der baulichen Situation erkennbar seien. Als einzige Maßnahme zur Abwendung von Gefahren für Leib und Leben der Bewohner sei die sofortige Räumung des Gebäudes unumgänglich. Vor diesem Hintergrund ist –sofern nicht von einer Ermessensreduzierung auf Null ausgegangen wird-, anzunehmen, dass die Beklagten sich im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens in jedem Fall zu einem Einschreiten entschlossen und die Nutzungsuntersagung ausgesprochen hätte, auch wenn sie nur von der formellen Illegalität des Gebäudekomplexes ausgegangen wäre. Jedenfalls ist die materielle Illegalität aber auch gegeben. Eine materielle Illegalität liegt vor, wenn eine bauliche Anlage im Widerspruch zum materiellen öffentlichen Baurecht errichtet, geändert, genutzt oder deren Nutzung geändert wird. Von einer materiellen Legalität ist auszugehen, wenn das Vorhaben mit dem gegenwärtigen materiellen, von der Baugenehmigungsbehörde zu beachtenden Recht übereinstimmt. Vgl. Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, a.a.O., § 61 Rdnr. 54 und 55 m.w.N.; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, a.a.O., § 61 Rdnr. 70 ff m.w.N.. Der Gebäudebestand in seiner Ausgestaltung, wie die Beklagte ihn bei ihrem Aufgriff im Spätsommer/Herbst 2017 vorgefunden hat, entspricht nicht den Anforderungen des aktuell anzuwendenden materiellen Bauordnungsrechts, das gegenüber dem früheren Recht etwa deutlich gesteigerte Anforderungen an den Brandschutz auch bei Hochhäusern enthält. Dies sei hier bezogen auf die Wohnhochhäuser exemplarisch dargestellt anhand einiger Vorschriften der Sonderbauverordnung –SBauVO NRW- vom 2. Dezember 2016. Die SBauVO enthält in Teil 4 die Vorschriften für Hochhäuser. So müssen Hochhäuser -um ein solches handelt es sich hier auch nach § 50 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW 2018- nicht nur höheren Anforderungen an Bauteile und Baustoffe genügen, sondern etwa auch über mindestens zwei Aufzüge und entsprechende Vorräume (§ 111), Feuerwehraufzüge und entsprechende Vorräume (§ 103) und des Weiteren über qualifizierte technische Brandschutzanlagen (§ 105 ff) verfügen. Leitungen, die durch mehrere Geschosse führen, müssen in Installationsschächten angeordnet sein, die bestimmte Anforderungen erfüllen müssen, § 112. Darüber hinaus muss für die Genehmigung und Nutzung eines Hochhauses als großer Sonderbau, § 50 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW 2018, zwingend ein Brandschutzkonzept vorgelegt werden, das eine zielgerichtete Gesamtbewertung des baulichen und abwehrenden Brandschutzes enthält, §§ 9 und 11 der Verordnung über bautechnische Prüfungen –BauPrüfVO- i.V.m. § 65 BauO NRW 2018. Davon, dass die Hochhäuser aktuell geltenden Vorschriften des Bauordnungsrechts nicht genügen, gehen auch sowohl die Leitbaugenehmigung der Beklagten vom 19. November 2020 (Az.: 61/5-1-050407), in der die Vorschriften im Einzelnen benannt sind und für die Abweichungen erteilt worden sind, u.a. mit der Maßgabe der Umsetzung von Kompensationsmaßnahmen, als auch das von der Klägerin im Baugenehmigungsverfahren in Auftrag gegebene Brandschutzkonzept der TPG mbH vom 31. August 2020 aus. Die Klägerin behauptet auch die gegenwärtige materielle Legalität der Hochhausanlage –vor Umsetzung der im November 2020 erteilten Baugenehmigungen- nicht, sondern beruft sich vielmehr auf Bestandsschutz. Der Bestandsschutz wird aus Art. 14 Abs. 1 GG hergeleitet. Der Bestandsschutz verhindert, dass eine rechtmäßig errichtete bauliche Anlage rechtswidrig wird, auch wenn das öffentliche Recht sich später ändert und die bestehende Anlage nunmehr dem geänderten Recht widerspricht. Wie bereits oben ausgeführt, besteht kein formeller Bestandschutz. Die Baugenehmigung vom 13. Juli 1973 und die Nachtragsgenehmigung vom 25./26. März 1974 sind entweder nie ausgenutzt worden, weil von Anfang an ein anderes Vorhaben als das genehmigte realisiert worden ist („aliud“), so dass die nicht ausgenutzten Baugenehmigungen mit Ablauf ihrer Gültigkeitsdauer erloschen sind. Hierfür spricht etwa die von Anfang an anders als genehmigt errichtete Aufzugsanlage. Jedenfalls sind die Baugenehmigungen aber im Laufe der Jahre nach der Vornahme weiterer nicht genehmigter baulicher Änderungen bzw. der Vornahme von Nutzungsänderungen erloschen. Der Bestandsschutz für bauliche Anlagen gegenüber Änderungen der Baurechtsordnung erstreckt sich aus der verfassungsrechtlichen Sicht des Art. 14 Abs. 1 GG nur auf ihren genehmigten Bestand und ihre genehmigte Funktion. Er erfasst grundsätzlich nicht Bestands- oder Funktionsänderungen, weil diese über den genehmigten Zustand hinausgreifen würden und ein solches Hinausgreifen von den die Eigentümerstellung regelnden Bauvorschriften nicht gedeckt wäre. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1995 -1 BvR 1713/92-, juris. Dem materiellen Bestandsschutz unterliegen bauliche Anlagen, die zwar dem gegenwärtigen Recht nicht entsprechen, aber in zurückliegender Zeit für einen namhaften Zeitraum materiell rechtmäßig waren. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 2000 -1 BvR 151/99-; BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1978 –IV C 9.76-; OVG NRW, Beschluss vom 18. Mai 2020 -10 A 549/19-; Beschluss vom 11. November 2013 -7 E 1036/13- und Urteil vom 16. März 2012 -2 A 760/10-; jeweils juris; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, a.a.O., § 61 Rdnr. 71 ff m.w.N.. Die Darlegungs- und Beweislast für das Eingreifen eines Bestandsschutzes trägt im Falle einer bauaufsichtlichen Verfügung der hiervon Betroffene, da er im Wege einer Einwendung ein Gegenrecht geltend macht. Er leitet aus der Vergangenheit ein Recht ab, das es ihm ermöglicht, sich gegen eine behördliche Verfügung durchzusetzen, obgleich die beanstandete Baulichkeit bzw. deren Nutzung derzeit materiell rechtswidrig ist. Erweist es sich als unaufklärbar, ob der Betroffene aus Gründen der formellen oder materiellen Legalität Bestandsschutz genießt, so geht das zu seinen Lasten. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. August 1991 -4 B 130/91-und Beschluss vom 19. Februar 1988 -4 B 33/88-; OVG NRW, Beschluss vom 18. Mai 2020 -10 A 549/19-; Beschluss vom 30. März 2011 -7 A 848/10- und Urteil vom 22. August 2005 -10 A 4694/03-; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. Mai 2020 -2 S 17/20-; OVG Hamburg, Beschluss vom 6. November 2018 -4 Bs 37/18-; VG Köln, Beschluss vom 1. Februar 2019 -23 L 2532/18-; VG Aachen, Beschluss vom 1. Februar 2012 -3 L 280/11-, jeweils juris. Die Klägerin hat hier schon nicht dargetan, dass der Gebäudekomplex, so wie die Beklagte ihn im Sommer/Herbst 2017 aufgegriffen hat, irgendwann einmal der materiellen Rechtslage entsprochen hat. Es kann nach dem Vortrag der Klägerin, aber im Weiteren auch nach Auswertung aller beigezogenen Verwaltungsvorgänge und dem Vorbringen der Beklagten im vorliegenden Verfahren nicht festgestellt werden, dass der Gebäudekomplex maßgeblich im Zeitpunkt seiner Errichtung, aber auch in der Zeit danach, für eine namhafte Zeit allen materiellen Vorschriften des Bauordnungsrechts und speziell den geltenden Brandschutzanforderungen genügt hätte – und dieser Zustand im Zeitpunkt des Aufgriffs unverändert erhalten war. Insoweit genügt es nicht, wenn die Klägerin u.a. mit Schriftsatz vom 22. Januar 2021 vorträgt, das Gebäude sei im Einklang mit der Baugenehmigung und der damals geltenden Rechtslage errichtet worden; die nach der damaligen Rechtslage geltenden Brandschutzanforderungen seien erfüllt worden. Daher habe die Beklagte das Gebäude abgenommen und die Errichtung des Gebäudes im Einklang mit der Baugenehmigung bestätigt. Dieser Argumentation der Klägerin kann nicht gefolgt werden. Die Klägerin kommt damit ihrer Darlegungsobliegenheit nicht nach. Eine Baugenehmigung trifft als solche keine Aussage dazu, ob das tatsächlich errichtete Gebäude ihren Vorgaben und dem materiellen Recht entspricht. Durch die bloße Bezugnahme auf die Baugenehmigung ist nicht dargetan, dass die nach der damaligen Rechtslage geltenden bauordnungsrechtlichen Vorschriften bei der Errichtung der baulichen Anlage umgesetzt worden sind. Die Beklagte hat ausweislich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge bereits unter dem 27. September 2017 in ihrem Bericht u.a. ausgeführt, das zur Genehmigungslage anzumerken sei, dass bereits zum Genehmigungszeitpunkt in den siebziger Jahren Vorschriften nicht 1 : 1 umgesetzt worden seien, z. B. Aufzugsschachttüren nicht in F90, unzulässige Öffnungen in den Brüstungen offener Gänge, Treppenraumöffnungen zum Keller nicht in F90, Öffnungen zwischen Treppenraum und Flur nicht in T30, alle Treppenräume im obersten Geschoss nicht verbunden. Die Klägerin hätte hier substantiiert vortragen und darlegen müssen, wie der Gebäudekomplex (zu einem bestimmten Zeitraum) im Hinblick auf die bauordnungsrechtlichen Anforderungen tatsächlich ausgerüstet und konzipiert war. Dies gilt hier insbesondere im Hinblick auf den vorbeugenden Brandschutz, der den baulichen Brandschutz, den anlagentechnischen Brandschutz und den organisatorischen Brandschutz umfasst. Hierzu hat die Klägerin nichts vorgetragen. Ein Ist-Zustand des Gebäudekomplexes, der im Weiteren mit einem Soll-Zustand abgeglichen werden könnte, ist damit schon nicht dargetan. Allein aus diesem Grund kann die Klägerin sich auf einen materiellen Bestandsschutz nicht berufen. Auf Fragen der Beweislastverteilung und insbesondere auf eine Beweislastumkehr, die die Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angesprochen haben, kommt es nicht an. Auch die in den Jahren 1976/1977 erfolgten Schlussabnahmen können hier nicht herangezogen werden. Aus dem Schlussabnahmeschein können keine Schlüsse darauf gezogen werden, dass und welchen tatsächlichen Anforderungen insbesondere im Hinblick auf den Brandschutz das errichtete Gebäude entspricht. Darüber hinaus weist das Gericht in diesem Zusammenhang auf Folgendes hin: Wie bereits oben ausgeführt, enthalten weder die erteilten Baugenehmigungen noch die seinerzeit vorgelegten Bauvorlagen Aussagen zum Brandschutz hinsichtlich der Wohnhochhäuser. Welchen materiell-rechtlichen Anforderungen das Bauvorhaben insoweit überhaupt zu genügen hatte, war damit nicht festgeschrieben. Für das Gericht erscheint es auch nicht mehr möglich, den Soll-Zustand des Gebäudekomplexes nach Maßgabe früher geltender Brandschutzanforderungen festzustellen. Der vorbeugende bauliche Brandschutz bedarf einer fachlichen Gesamtkonzeption, die hier nicht vorliegt und im Nachhinein auch nicht mehr erstellt werden kann. Der notwendige vorbeugende Brandschutz für eine bestimmte bauliche Anlage- zumal, wenn sie wie im vorliegenden Fall komplex ist - lässt sich nicht schlicht und strikt aus dem Gesetz und den weiteren hierzu zu beachtenden Regelungen ableiten. Der notwendige Brandschutz orientiert sich an dem konkreten Einzelobjekt. Er kann nicht auf einzelne Bausteine reduziert werden; vielmehr ist aus der Verknüpfung einzelner Anforderungen eine aufeinander abgestimmte Gesamtkonzeption des vorbeugenden Brandschutzes zu entwickeln, so dass den Schutzzielen, insbesondere den Ausbruch eines Brandes möglichst zu verhindern, sowie im Falle eines dennoch ausgebrochenen Brandes, den Schaden möglichst gering zu halten und wirksame Rettungsmaßnahmen und Löscharbeiten zu ermöglichen, genüge getan wird. Dabei ergeben sich aus dem materiellen Recht unterschiedliche Wege und Möglichkeiten, um die Zielsetzungen des vorbeugenden Brandschutzes insgesamt zu erreichen. Die materiellen Brandschutzanforderungen für ein bestimmtes Vorhaben ergeben sich damit nicht sämtlich unmittelbar aus den rechtlichen Vorgaben selbst; vielmehr muss der materielle Brandschutz erst fachlich und sachverständig für das einzelne Bauvorhaben erarbeitet werden. Dass die von der Klägerseite vorgelegte Brandschutztechnische Stellungnahme des Sachverständigenbüros H. vom 12. Dezember 2017 keine solche aufeinander abgestimmte Gesamtplanung des vorbeugenden Brandschutzes enthält, liegt auf der Hand und bedarf keiner weiteren Vertiefung. Im Ergebnis kann die Klägerin daher materiellen Bestandsschutz für die Wohnhochhäuser nicht in Anspruch nehmen. Die Beklagte hat in ihrer schriftlichen Bestätigung vom 11. Oktober 2017 zur Begründung der materiellen Illegalität eine Vielzahl von Mängeln, insbesondere brandschutzrechtliche Mängel, in allen Bereichen des Gebäudekomplexes aufgeführt. Das gesamte umfangreiche Vorbringen der Beteiligten im vorliegenden gerichtlichen Verfahren bezieht sich schwerpunktmäßig auf die von der Beklagten aufgeführten und beanstandeten Mängel. Die Klägerin stellt die Mängel im Wesentlichen in Abrede bzw. die Mängel werden von ihr erheblich relativiert. Sie hat dazu die Brandschutztechnische Stellungnahme vorgelegt, in der einige Mängel anerkannt werden, die (kurzfristig) beseitigt werden könnten. Die beschriebenen Brandszenarien seien nur teilweise vorstellbar und seien hinsichtlich der Auswirkungen nicht sachgerecht bewertet worden. Das Gericht hat hier keine Veranlassung, den vorgebrachten Mängeln im Einzelnen weiter nachzugehen und sie rechtlich zu bewerten, weil es für die rechtliche Würdigung hierauf nach den obigen Ausführungen nicht ankommt. Allerdings sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass auch in dem im neuen Baugenehmigungsverfahren von der Klägerin selbst vorgelegten Brandschutzkonzept davon ausgegangen wird, dass an den Gebäuden Brandschutzmängel vorhanden sind. So wird beispielhaft davon ausgegangen, dass Außenwandbekleidungen teilweise brennbar und zu ersetzen seien. Maßgeblich ist hier allein, ob die von der Beklagten geltend gemachte und ihrer Ordnungsverfügung zugrunde gelegte materielle Illegalität der baulichen Anlage vorliegt. Diese ist hier zu bejahen, da die von der Beklagten aufgegriffene Wohnanlage den heutigen bauordnungsrechtlichen Anforderungen nicht entspricht und die Klägerin aus den dargelegten Gründen materiellen Bestandsschutz schon nicht dargelegt hat. Das Gericht weist weiter darauf hin, dass es an dieser Stelle um die Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung geht und nicht um die Rechtmäßigkeit der Räumung im Sofortvollzug. In diesem Zusammenhang ist es unerheblich, welches Gefahrenpotential von festzustellenden Verstößen gegen das materielle Baurecht ausgeht und wie bestimmte Brandszenarien zu bewerten sind. Die materielle Illegalität liegt auch für die Tiefgarage vor, sofern sie als selbständiger Sonderbau betrachtet wird. Auch die Tiefgarage entspricht nicht den aktuellen bauordnungsrechtlichen Anforderungen nach der SBauVO vom 2. Dezember 2016. Dass die in Rede stehenden Räumlichkeiten nicht gleichzeitig als Tiefgarage und als Lagerfläche genutzt werden kann, dies nach den Vorgaben der SBauVO vielmehr ausgeschlossen ist, wurde bereits oben ausgeführt. Des Weiteren muss nach der derzeitigen Rechtslage eine geschlossene Großgarage –um eine solche handelt es sich hier- eine Brandmeldeanlage mit selbsttätigen Brandmeldern haben, es sei denn, es sind selbsttätige Feuerlöschanlagen vorhanden, was hier nicht der Fall ist, vgl. § 137 SBauVO. Die Tiefgarage der Klägerin verfügt nicht über eine Brandmeldeanlage. Dies ist bereits im Verwaltungsverfahren seitens der Beklagten festgestellt worden und wird im Übrigen durch die Ausführungen im Brandschutzkonzept zu den neuen Baugenehmigungen bestätigt. Auf materiellen Bestandsschutz kann die Klägerin sich auch bezüglich der Tiefgarage nicht berufen. Sie hat nicht nachgewiesen, dass die Tiefgarage, so wie die Beklagte sie aufgegriffen hat, für einen namhaften Zeitraum jemals dem materiellen Recht entsprochen hat. Dazu ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Brandschutztechnische Stellungnahme zur Tiefgarage der Brandschutzdienststelle der Beklagten vom 24. September 1973 sich zwar bei den Hausakten befindet; jedoch ist unklar, ob diese durch das Bauordnungsamt noch nachträglich in die Baugenehmigung einbezogen worden ist. Eine diesbezügliche Erklärung der Beklagten gegenüber der damaligen Bauherrin findet sich nicht in der Hausakte. Sollten die Forderungen der Brandschutzdienststelle Gegenstand der Baugenehmigung geworden sein, bestimmen sie, welche materiellen Brandschutzanforderungen an die Errichtung der Tiefgarage zu stellen waren. Die Brandschutztechnische Stellungnahme vom 24. September 1973 sah in Ziffer 2.1 vor, dass die Garagenanlage mit einer Feuermeldeanlage mit ausreichenden Nebenfeuermeldern (Druckknopfmelder) zu versehen ist, die an das Feuermeldenetz der Stadt E. anzuschließen ist. Nach § 17 GarVO vom 16. März 1973 konnte für Mittel- und Großgaragen der Einbau von Feuermeldeeinrichtungen verlangt werden, wenn dies nach Lage, Art und Größe der Garage erforderlich ist. Den diesbezüglichen Forderungen der Brandschutzdienststelle ist nie genügt worden, da eine Feuermeldeanlage nicht installiert worden ist, jedenfalls war im Zeitpunkt des Aufgriffs keine solche Anlage vorhanden. Schon damit steht fest, dass die materiellen Brandschutzanforderungen nicht erfüllt worden sind. Sollten keine Brandschutzauflagen gegenüber der Bauherrin gestellt worden sein, so hat die Klägerin auch in diesem Fall nicht dargetan, dass die Tiefgarage, so wie die Beklagte sie aufgegriffen hat, jemals den materiellen Anforderungen entsprochen hat. Insoweit ist auf die obigen Ausführungen zum Wohnkomplex zu verweisen. Damit ist festzustellen, dass auch die von der Beklagten angeführte materielle Illegalität für den gesamten Baukomplex einschließlich der Tiefgarage vorliegt. Soweit die Nutzungsuntersagung Bestand hat, konnte die Klägerin als Eigentümerin des Gebäudekomplexes hinsichtlich aller Gebäudeteile als Zustandsstörerin nach § 18 Abs. 1 OBG in Anspruch genommen werden. Insoweit bestehen keine rechtlichen Bedenken. Vielmehr entspricht es der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW, dass die flankierende Inanspruchnahme des Eigentümers für den Fall der Beendigung des aktuellen Mietverhältnisses bzw. der Räumung durch den Mieter auch neben der Inanspruchnahme des Mieters zulässig ist. Gegenüber dem Eigentümer kann das Verbot ausgesprochen werden, die Räumlichkeiten nach der Räumung durch den Mieter Dritten zur weiteren Nutzung zu überlassen oder sie selbst zu nutzen. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2017 -7 B 46/17-; Beschluss vom 13. Januar 1993 -7 B 4794/92-, a.a.O.. Ein im Klageverfahren eingetretener Wechsel im Eigentum an dem streitgegenständlichen Grundstück berührt die Rechtmäßigkeit der gegenüber der Klägerin ausgesprochenen Nutzungsuntersagung nicht. Auf das Grundstückseigentum bezogene Ordnungspflichten gehen auf den Erwerber im Wege der Einzelrechtsnachfolge über. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Januar 1997 -7 A 2231/96-, Urteil vom 9. September 1986 -11 A 1538/86-; OVG Berlin, Beschluss vom 4. April 2002 -2 S 6.02-, jeweils juris; Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, a.a.O., § 61 Rdnr. 32. Auch die Ermessensausübung der Beklagten in ihrer Ordnungsverfügung begegnet keinen Bedenken, § 114 VwGO. Es entspricht, wie bereits oben dargestellt, regelmäßig pflichtgemäßem Ermessen, wenn die Bauordnungsbehörde eine formell illegale Nutzung durch den Erlass einer Nutzungsuntersagung unterbindet. Dies gilt erst recht, wenn sich die Nutzung zusätzlich als materiell illegal erweist. Sofern in diesen Fällen nicht schon eine Ermessensreduzierung auf Null angenommen wird –wofür hier alles spricht-, kann es bei einem Einschreiten gegen derartige rechtswidrige Zustände allenfalls darum gehen, ob im konkreten Einzelfall besondere Umstände vorliegen, die es ganz ausnahmsweise rechtfertigen können, auf ein Vorgehen zu verzichten. Vgl. Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, a.a.O., § 61 Rdnr. 42 m.w.N.. Solche Umstände sind hier von der Klägerin nicht vorgetragen worden und sind auch nicht ersichtlich. Die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin an einer weiteren Vermietung des Gebäudekomplexes sind keine solchen besonderen Umstände; sie könnten überdies von nahezu jedem Ordnungspflichtigen geltend gemacht werden und rechtfertigen kein Absehen von einem ordnungsbehördlichen Einschreiten gegen baurechtswidrige Zustände. Auch die von der Klägerin angebotenen Abhilfemaßnahmen führen nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Nutzungsuntersagung. Maßnahmen zur Mängelbeseitigung beseitigen die formelle Illegalität nicht; zudem ließen sich nach Überzeugung des Gerichts viele der von der Beklagten monierten Mängel nicht kurzfristig beseitigen, zumal die Klägerin die Mängel überwiegend bestreitet bzw. sonst in Frage stellt. In diesem Zusammenhang sei auch darauf hingewiesen, dass die Beklagte hier gegen die Klägerin eingeschritten ist, weil sie aufgrund vielfältiger festgestellter Brandschutzmängel im gesamten Gebäudekomplex von einer Gefährdungssituation für die aktuellen und zukünftigen Nutzer der Wohnhochhäuser ausgegangen ist. Auch aufgrund der der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen und des erkennenden Gerichts zu Grunde liegenden Erkenntnis, dass mit der Entstehung eines Brandes praktisch jederzeit gerechnet werden muss und dass demzufolge der Umstand, dass in vielen Gebäuden jahrzehntelang kein Brand ausgebrochen ist, nicht beweist, dass insofern keine Gefahr besteht, sondern dies nur einen Glücksfall darstellt, dessen Ende jederzeit möglich ist, vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. April 2016 -2 A 2176/14-, Beschluss vom 24. April 2012 -10 B 382/12- und Urteil vom 28. August 2001 -10 A 3051/99-; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 9. Januar 2014 -5 L 1372/13- und Urteil vom 15. Dezember 2011 -5 K 5300/10-, juris, brauchte die Beklagte sich weder auf Abhilfeangebote und Sofortmaßnahmen der Klägerin einlassen noch teilweise, räumlich begrenzte Nutzungsuntersagungen oder sonstige Interimsmaßnahmen erwägen, sondern konnte als ohne Weiteres verhältnismäßige Maßnahme die umfassende Nutzungsuntersagung aussprechen. Insofern bestand auch keine weitere Sachverhaltsaufklärungspflicht der Beklagten. Bei Ermessensentscheidungen muss die Behörde den Sachverhalt nämlich nur insoweit aufklären, als ihr eine fehlerfreie Ausfüllung des Ermessensspielraums möglich ist. Das war hier der Fall. Auf Brandwahrscheinlichkeiten, Brandszenarien und die Frage, wie hoch die Gefahr für die Nutzer konkret einzuschätzen war, kommt es für die Nutzungsuntersagung nicht an. Es geht an dieser Stelle nicht um die Räumung des Gebäudekomplexes im Wege des Sofortvollzuges und auch nicht um ein Einschreiten der Beklagten bei einer bestandsgeschützten Nutzung, um konkreten Gefahren für Leib und Leben der Nutzer des Gebäudes, maßgeblich Brandgefahren, zu begegnen. Vgl. zu Letzterem OVG NRW, Beschluss vom 4. Juli 2014 -2 B 666/14-, Beschluss vom 1. Juli 2011 -2 B 740/11- und Beschluss vom 23. Februar 2021 -7 B 1885/20-, juris. Darüber hinaus hat die Beklagte in der Zeit vor dem Erlass der Nutzungsuntersagung auch keinen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand dahingehend gesetzt, dass sie auf ein Einschreiten verzichten werde. Das von der Klägerin geltend gemachte jahrelange Nichteingreifen der Beklagten trotz Kenntnis der baulichen Gegebenheiten steht der Nutzungsuntersagung nicht entgegen. Selbst wenn zu Gunsten der Klägerin davon ausgegangen wird, dass das Bauordnungsamt und/oder die Brandschutzdienststelle der Beklagten, positive Kenntnis von ungenehmigten baulichen Veränderungen und baulichen Mängeln im Gebäudekomplex gehabt hat oder hätte haben müssen, folgt aus einer längeren oder langjährigen Untätigkeit der Behörde keine rechtsbeachtliche Duldung der untersagten Nutzung. Eine solche ist vielmehr erst dann anzunehmen, wenn die zuständige Baubehörde in Kenntnis der formellen und gegebenenfalls materiellen Illegalität eines Vorhabens zu erkennen gibt, dass sie sich auf Dauer mit dessen Existenz abzufinden gedenkt. Angesichts des Ausnahmecharakters und der weitreichenden Folgen einer solchen „aktiven Duldung“, bei der die Behörde an der Beseitigung rechtswidriger Zustände gehindert ist, muss den entsprechenden Erklärungen der Behörde mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum die Duldung des illegalen Zustands erfolgen soll. Im Übrigen spricht viel dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2011 –7 B 634/11- und Urteil vom 16. März 2012 -2 A 760/10-; juris. Derartige Anhaltspunkte für eine aktive Duldung durch die Beklagte sind weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich. Allein eine faktische Duldung – wie sie von der Klägerin offenbar geltend gemacht wird – steht einem späteren bauaufsichtsrechtlichen Einschreiten jedoch nicht entgegen. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. März 2012 –2 A 760/10-, a.a.O.. Die Befugnis der Bauordnungsbehörde zum Einschreiten gegen baurechtswidrige Zustände kann schließlich nicht verwirkt werden. Eine Verwirkung kommt bei hoheitlichen Eingriffsbefugnissen auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr nicht in Betracht. Der Bauordnungsbehörde ist insoweit kein subjektives Recht eingeräumt, sondern eine Pflicht auferlegt, im öffentlichen Interesse für rechtmäßige Zustände zu sorgen. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. September 1997 -20 A 974/96-; Hessischer VGH, Beschluss vom 10. August 2017 -4 A 839/15.Z-; beide juris. Nach alledem war der Klage teilweise stattzugeben, im Übrigen war sie abzuweisen. Das Gericht hat die Berufung nicht zugelassen, weil die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen, vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Anteile des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens bewertet das Gericht wie aus dem Tenor ersichtlich. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Rechtsmittelbelehrung: Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV), bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV, einzureichen. Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2004 -7 A 4492/99-; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 28. Februar 2019-4 LB 22/18-, jeweils juris; Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage, Anh § 42 Rdnr. 33.
Allerdings unterliegt auch eine ohne vorausgehenden Verwaltungsakt durchgeführte Ersatzvornahme der gerichtlichen Anfechtung. In diesem Fall ist die bundesrechtliche Vorschrift des § 18 Abs. 2 VwVG entsprechend anzuwenden, da die landesrechtlichen Regelungen des VwVG NRW keine gleichlautende Vorschrift enthalten. Nach § 18 Abs. 2 VwVG sind in den Fällen, in denen ein Zwangsmittel ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet wird, hiergegen die Rechtsmittel zulässig, die gegen Verwaltungsakte allgemein gegeben sind. Dies gilt auch dann, wenn der Realakt der Ersatzvornahme als solcher zwar abgeschlossen ist, er jedoch noch Folgewirkungen zeitigt. In entsprechender Anwendung der Vorschrift des § 18 Abs. 2 VwVG kann daher bei landesrechtlichen Vollstreckungsmaßnahmen deren Aufhebung wegen Rechtswidrigkeit begehrt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 16. Oktober 2008 -7 A 696/07- und vom 17. Juni 2004 -7 A 4492/99-, a.a.O. sowie Beschluss vom 25. November 1993 -10 B 360/93-, VG Köln, Urteil vom 8. September 2021 -23 K 7046/18-, jeweils juris.
Diese Grundsätze gelten bei Einschreiten der Behörde im Wege des Sofortvollzugs nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW unabhängig davon, ob ein Grundverwaltungsakt ergangen ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2008-7 A 696/07-; VG Köln, Urteil vom 8. September 2021-23 K 7046/18-, a.a.O..
Die Folgewirkungen der Ersatzvornahme bestehen hier darin, dass die Beklagte die Klägerin zu den Kosten der durchgeführten Räumung herangezogen hat, über die das Gericht noch im Verfahren 10 K 803/19 zu entscheiden haben wird.
Die Anfechtungsklage ist daher hier die statthafte Klageart.
Die Klägerin kann auch im Wege der bereits kraft Gesetzes zulässigen Klageänderung zu ihrem ursprünglichen Anfechtungsbegehren zurückkehren.
Die Klägerin hat zunächst innerhalb der einmonatigen Klagefrist nach § 74 Abs. 1 VwGO die durchgeführte Ersatzvornahme angefochten und mit Schriftsatz vom 12. Januar 2018 den Feststellungs- bzw. Fortsetzungsfeststellungsantrag gestellt.
Bei dem Übergang von einer Anfechtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage handelt es sich um eine Klageänderung, die kraft Gesetzes nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 bzw. 3 ZPO zulässig ist.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, a.a.O., § 113 Rdnr. 121.
Die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf richterlichen Hinweis erklärte „Rückkehr“ zu ihrem ursprünglichen Anfechtungsbegehren ist ohne weiteres möglich. Auch insoweit gilt § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 bzw. 3 ZPO.
Eine Erledigung mit der Folge, dass ggf. eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die richtige Klageart ist, ist nicht eingetreten.
Die Ersatzvornahme hat sich nicht erledigt. Von der Ersatzvornahme im Sofortvollzug gehen weiterhin rechtliche Wirkungen aus. Das Zwangsmittel der Ersatzvornahme erschöpft sich nicht in der Vornahme der Handlung durch einen Dritten anstelle des Pflichtigen. Zur Ersatzvornahme nach § 59 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW gehört vielmehr, dass die Vollzugsbehörde die Handlung selbst oder durch einen Dritten „auf Kosten des Betroffenen“ vornimmt. Die Heranziehung des Ordnungspflichtigen zu den Kosten der Ersatzvornahme ist deshalb noch Teil der Verwaltungsvollstreckung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. November 1996-10 A 3363/92-, juris und VG Köln, Urteil vom 8. September 2021 -23 K 7046/18-, a.a.O..
Die durchgeführte Ersatzvornahme ist Grundlage für den Leistungsbescheid der Beklagten vom 8. Januar 2019, der auf die Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 1 VwVG NRW i.V.m. § 20 Abs. 2 der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes -VO VwVG NRW- gestützt ist. Nach § 77 Abs. 1 VwVG NRW können von dem Vollstreckungsschuldner oder dem Pflichtigen Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz erhoben werden. Über die gegen den Leistungsbescheid der Beklagten vom 8. Januar 2019 erhobene Klage 10 K 803/19 ist noch nicht entschieden.
Sonstige Bedenken gegen die Zulässigkeit der Anfechtungsklage bestehen nicht.
Unabhängig von den vorstehenden Äußerungen wäre die sich gegen die Ersatzvornahme am 21. September 2017 richtende Klage subsidiär auch als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Im Falle eines abgeschlossenen Realaktes kann mittels der allgemeinen Feststellungsklage festgestellt werden, dass der Hoheitsträger nicht berechtigt war, diesen vorzunehmen.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, a.a.O., § 43 Rdnr. 5 und § 113 Rdnr. 116.
Die Anfechtungsklage ist auch begründet.
Die Durchführung der Ersatzvornahme in Form der Räumung des aufstehenden Gebäudekomplexes (Räumung der Wohnungen) am 21. September 2017 ist der Klägerin gegenüber rechtswidrig und verletzt diese in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 VwGO. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Aufhebung der in der Räumung liegenden, ihr gegenüber durchgeführten Ersatzvornahme.
Ermächtigungsgrundlage für die im Sofortvollzug durchgeführte Ersatzvornahme sind die Vorschriften der §§ 55 Abs. 2, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59 Abs. 1 VwVG NRW.
Nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW kann der Verwaltungszwang, hier die Ersatzvornahme als Zwangsmittel, ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet werden, wenn das zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig ist und die Vollzugsbehörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelt.
Die Beklagte hat bei der Räumung am 21. September 2017 gegenüber der Klägerin nicht innerhalb ihrer Befugnisse gehandelt. Diese Voraussetzung liegt dann vor, wenn die Beklagte berechtigt wäre, gegenüber dem Betroffenen einen Verwaltungsakt mit dem Inhalt zu erlassen, den sie im Rahmen des Sofortvollzugs vollstreckt. Abzustellen ist damit grundsätzlich auf die Rechtmäßigkeit einer hypothetischen oder ggf. auch tatsächlich ausgesprochenen Grundverfügung.
Die Voraussetzungen eines Grundverwaltungsaktes gegenüber der Klägerin lagen hier nicht vor. Rechtsgrundlage für einen solchen Grundverwaltungsakt war § 61 BauO NRW in der bis zum 30. Dezember 2018 geltenden Fassung. Gemäß § 61 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauO NRW a. F. haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden. Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
Hier ging es der Beklagten am 21. September 2017 erkennbar darum, aus Brandschutzgründen und aufgrund der von ihr angenommenen akuten Gefahrenlage unmittelbar die Beendigung der Nutzung der Wohnungen durch die Mieter und Bewohner herbeizuführen. Damit geht es um eine Verfügung der Beklagten gegenüber der Klägerin dahingehend, dieser aufzugeben, die gegenwärtige Nutzung der Wohnungen im Gebäudekomplex durch die Mieter und Bewohner –unverzüglich- zu unterbinden und zu beenden, d.h., die Wohnungen zu räumen.
Eine solche Ordnungsverfügung konnte gegenüber der Klägerin rechtmäßigerweise, d.h. ermessensfehlerfrei, nicht ergehen.
Ordnungsverfügungen können nur gegen ordnungspflichtige Personen ergehen. Die Störereigenschaft des Ordnungspflichtigen gehört insoweit zu den Eingriffsvoraussetzungen des § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW.
Wer Störer ist, richtet sich nach den allgemeinen Regeln der §§ 17 und 18 OBG.
Sind mehrere Personen für einen baurechtswidrigen Zustand i.S.d. § 61 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauO NRW a.F. verantwortlich, hat dies zur Folge, dass das Bauordnungsamt zur Herstellung und Aufrechterhaltung baurechtmäßiger Zustände nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hat, welchen der in Betracht kommenden Störer sie in Anspruch nimmt.
Geht die Gefahr von einer Sache aus, kann die Bauaufsichtsbehörde grundsätzlich nicht nur den Eigentümer und Vermieter als Zustands- bzw. Handlungsstörer, sondern auch den Inhaber der tatsächlichen Gewalt als Handlungsstörer zur Gefahrenbeseitigung in Anspruch nehmen.
Die Störerauswahl muss sich grundsätzlich am Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr orientieren. Die Leistungsfähigkeit des Ordnungspflichtigen ist insoweit ein weiteres maßgebliches Kriterium. Es besteht auch kein generelles Rangverhältnis zwischen der Inanspruchnahme des Verhaltens- und des Zustandsverantwortlichen. Die Entschließung, wer als Pflichtiger heranzuziehen ist, ist vielmehr an den Umständen des Einzelfalles, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot effektiver und schneller Gefahrenbeseitigung auszurichten.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Mai 2021 -2 B 1866/20 und 2 B 1867/20-, vom 8. Mai 2020 -2 B 461/20- und vom 19. April 2016 -2 A 1778/15- sowie Urteil vom 9. Dezember 1994 -10 A 1753/91-, jeweils juris.
Im Rahmen des in § 24 Abs. 1 VwVfG NRW verankerten Untersuchungsgrundsatzes ist es grundsätzlich Sache der Behörde, den entscheidungserheblichen Sachverhalt einschließlich aller in Betracht kommender Störer sowie deren Möglichkeiten zur Gefahrenbeseitigung zutreffend zu ermitteln und zur Grundlage einer Störerauswahl zu machen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Mai 2021 -2 B 1866/20 und 2 B 1867/20-, a.a.O..
Für vermietete Räumlichkeiten gilt nach der ständigen obergerichtlichen Rechtsprechung, insbesondere auch des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, der das erkennende Gericht folgt, dass unter dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr eine Nutzungsuntersagung mit einem Räumungsverlangen regelmäßig an den unmittelbaren Nutzer, d.h. den Mieter, zu richten ist, wenn es um die Beendigung der gegenwärtigen Nutzung geht und diese unterbunden werden soll. Das Nutzungsverbot hat sich insoweit an den Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die Räumlichkeiten zu richten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2018 -7 B 878/18-; Beschluss vom 30. März 2017 –7 B 46/17-; Beschluss vom 4. Februar 2016 -7 B 1506/15-; Beschluss vom 17. Dezember 2001 -7 B 1576/01-; Beschluss vom 13. Januar 1993 -7 B 4794/92-; Beschluss vom 24. November 1988 -7 B 2677/88-; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. September 2015 -1 ME 118/15- und Beschluss vom 19. Dezember 2018 -1 ME 155/18-; sowie auch VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 13. Juni 2014 -6 L 181/14- und Gerichtsbescheid vom 29. Juli 2015 -6 K 3497/14-, sämtlich juris.
Da der Mieter im Besitz der Räumlichkeiten ist, ist nur er in der Lage, die Wohnnutzung aufzugeben. Der Eigentümer und Vermieter hat überhaupt keine rechtliche Möglichkeit, den Mieter aus dem Besitz der Wohnung zu setzen, außer durch Kündigung, also durch Anwendung des zivilrechtlichen mietvertraglichen Instrumentariums. Die Kündigung eines Mietvertrages durch den Vermieter bedeutet jedoch in keiner Weise, dass das Mietobjekt tatsächlich geräumt wird, schon gar nicht zeitnah. Eine Räumung muss ggf. erst mit Hilfe der Gerichte durchgesetzt werden. Solche Maßnahmen sind demnach ungeeignet, zu einer sofortigen Räumung von Wohnräumen beizutragen. Andererseits ist die tatsächliche Einstellung einer baurechtswidrigen Nutzung durch den Mieter in keiner Weise vom Bestand eines zivilrechtlichen Mietvertrages abhängig. Der Mietvertrag hindert weder den Mieter daran, unverzüglich auszuziehen, noch die Bauaufsichtsbehörde, eine Räumungsverfügung gegen den Mieter durchzusetzen.
Da die Kündigung des Mietvertrages nicht die Räumung bewirkt, wäre es auch rechtsfehlerhaft, dem Eigentümer die Kündigung des Mietvertrages aufzugeben. Eine Verfügung, die dem Vermieter aufgibt, den Mieter aus dem Mietobjekt zu setzen, wäre ebenso rechtswidrig.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 1993-7 B 4794/92- und Beschluss vom 24. November 1988-7 B 2677/88-, a.a.O..
Demnach war es hier ermessensfehlerhaft, eine Ordnungsverfügung an die Klägerin zu richten, die darauf gerichtet ist, unmittelbar innerhalb kürzester Zeit, d.h. am selben Tag, die Nutzung der Wohnungen durch die Mieter und Bewohner zu beenden und diese aus dem Besitz zu setzen, da der Klägerin hierfür schlicht die rechtlichen Möglichkeiten fehlten. Die ausschließlich der Beklagten zukommende staatliche Eingriffsgewalt hat die Klägerin nicht und konnte ihr auch nicht durch die Beklagte übertragen werden.
Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, die eine Abweichung von den dargestellten Grundsätzen rechtfertigen könnten. Insoweit ist anerkannt, dass im Falle von häufig wechselnden Nutzungsverhältnissen oder wenn die Nutzer der Bauaufsichtsbehörde unbekannt bleiben, also im Falle einer unübersichtlichen Nutzersituation, eine Nutzungsuntersagung ermessensfehlerfrei auch an den Eigentümer gerichtet werden kann, wenn die Inanspruchnahme der Mieter keine Aussicht auf Erfolg bietet; dies ist maßgeblich anerkannt für Fälle, in denen in Wohnungen der Prostitution nachgegangen wird.
Vgl. OVG Niedersachsen, Beschlüsse vom 25. März 2021 -1 LA 49/20-, juris, vom 11. September 2015 -1 ME 118/15- und vom 19. Dezember 2018 -1 ME 155/18-, a.a.O.; Bay. VGH, Beschluss vom 26. Februar 2007 -1 ZB 06.2296-, juris.
Ein solches Vorgehen hätte aber vor dem Gebot einer schnellen und effektiven Gefahrenabwehr vorausgesetzt, dass nach den Umständen des Falles nicht zu erwarten war, dass den baurechtswidrigen Zuständen durch Maßnahmen gegenüber den unmittelbaren Nutzern, hier den Mietern und Bewohnern, wirksam und dauerhaft begegnet werden konnte.
Dafür ist hier nichts ersichtlich.
Die Beklagte hat die Wohnungen am 21. September 2017 tatsächlich geräumt. Dass hier besondere tatsächliche Verhältnisse auf Seiten der Mieter und Bewohner vorgelegen haben, die ein unmittelbares Vorgehen gegen sie als nicht möglich, nicht erfolgversprechend oder sonst nicht effektiv erscheinen ließen, ist nicht ersichtlich. Die beigezogenen Verwaltungsvorgänge geben hierzu nichts her; ebenso wenig hat die Beklagte hierzu etwas im vorliegenden gerichtlichen Verfahren vorgetragen. Die Räumungsaktion am 21. September 2017 ist ohne (dokumentierte) Probleme von statten gegangen. Entweder sind die Mieter bzw. Bewohner von der Beklagten bei der Räumungsaktion in den Wohnungen angetroffen worden, so dass sie direkt zum Verlassen ihrer Wohnungen veranlasst werden konnten. Soweit sie nicht angetroffen worden sind, konnten sie bei ihrem späteren Eintreffen vor Ort seitens der Beklagten informiert werden bzw. es konnte ordnungsbehördlich gegen sie vorgegangen werden, was wohl auch geschehen ist. Die Mieter und Bewohner waren demnach für die Beklagte „greifbar“. Allein der Umstand, dass hier über 400 Wohnungen betroffen waren, die Bauaufsichtsbehörde und die weiter beteiligten Stellen also einen hohen personellen und organisatorischen Aufwand hatten, gegen jeden einzelnen Mieter und die weiteren Bewohner der Wohnungen vorzugehen, rechtfertigt es hier nicht, von den oben dargestellten Grundsätzen abzuweichen. Die Beklagte hätte hier auch erwägen können, im Wege einer Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 VwVfG NRW gegen die Bewohner vorzugehen. Der Einwand der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, die Räumungsaktion am 21. September 2017 sei für alle Beteiligten äußerst belastend gewesen, ist insoweit zwar ohne weiteres nachvollziehbar, jedoch für die Frage der ermessensfehlerfreien Störerauswahl ohne Belang.
Für die Störerauswahl konnte für die Beklagte ebenso wenig von maßgeblicher Bedeutung sein, dass von der Klägerin im Anschluss an die Räumung wohl eher die Kosten der Vollstreckung zu erlangen sein würden. Eine solche Erwägung beantwortet nicht die Frage, was die Klägerin am 21. September 2017 hätte tun sollen bzw. auf welcher Rechtsgrundlage sie berechtigt gewesen sein soll, sämtliche Mieter und Bewohner am selben Tag aus dem Besitz der Wohnungen zu setzen.
Damit stellte sich ein Grundverwaltungsakt gegenüber der Klägerin, der auf die umgehende Räumung der Wohnungen gerichtet war, im Ergebnis wegen einer fehlerhaften Störerauswahl als ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig dar. Die Beklagte hatte sich vielmehr kraft ihrer Hoheitsgewalt direkt an die Mieter/Bewohner zu wenden – was sie im Ergebnis schließlich auch tatsächlich getan hat.
Demnach hat die Beklagte nicht innerhalb ihrer Befugnisse i.S.d. § 55 Abs. 2 VwVG NRW gehandelt.
Die in der Räumung am 21. September 2017 liegende Ersatzvornahme gegenüber der Klägerin ist daher aufzuheben.
2.
Nutzungsuntersagung
Die Klage hat teilweise Erfolg, soweit die Klägerin die ihr gegenüber ausgesprochene Nutzungsuntersagung angreift.
Die Klägerin hat am 26. Oktober 2017 die Klage gegen die Nutzungsuntersagung der Beklagten mit Bescheid vom 11. Oktober 2017 erhoben und bezieht auch die mündlich ausgesprochene Nutzungsuntersagung vom 21. September 2017 mit ein.
Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig.
Erst die schriftliche Bestätigung vom 11. Oktober 2017 mit der in ihr enthaltenen Rechtsbehelfsbelehrung setzte die einmonatige Klagefrist in Lauf, so dass die Klage fristgerecht erhoben ist. Ob die schriftliche Bestätigung vom 11. Oktober 2017 gegenüber der mündlich ausgesprochenen Nutzungsuntersagung am 21. September 2017 eine eigenständige Regelungswirkung enthält und ihr insofern Verwaltungsaktqualität zukommt, was von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung in Abrede gestellt worden ist, kann hier offen bleiben, da es keine Auswirkungen auf das Klageverfahren hat. Es wird jedoch darauf hingewiesen, dass das Schreiben der äußeren Form nach die typischen Merkmale eines Verwaltungsaktes aufweist und darüber hinaus die Rechtsbehelfsbelehrung enthält, dass „gegen diesen Bescheid innerhalb eines Monats nach Zustellung Klage erhoben werden“ kann.
Auch die Nutzungsuntersagung hat sich nicht erledigt.
Sie ist vielmehr gegenwärtig noch wirksam und trifft die Klägerin bzw. ihre Rechtsnachfolgerin immer noch. Anderweitiges haben die Beteiligten dem Gericht auch angesichts der Erteilung der neuen Baugenehmigungen nicht mitgeteilt.
Zwar hat die Klägerin ihr Grundstück im Frühjahr 2021 verkauft. Im Grundbuch von E. ist inzwischen das Unternehmen E. XXXX als Eigentümerin eingetragen.
Auf das Grundstückseigentum bezogene Ordnungspflichten gehen jedoch auf den Erwerber im Wege der Einzelrechtsnachfolge über, so dass allein durch einen Eigentumswechsel keine Erledigung eintritt.
Die Eigentumsübertragung hat auch sonst keinen Einfluss auf den Fortgang des Verfahrens (vgl. § 173 VwGO i.V.m. § 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO).
Die Klage ist teilweise begründet.
Die Klägerin hat Anspruch auf eine teilweise Aufhebung der Nutzungsuntersagungsverfügung und zwar soweit ihr gegenüber unter Anordnung der sofortigen Vollziehung am Nachmittag des 21. September 2017 die Nutzungsuntersagung bezogen auf die in diesem Zeitpunkt vorhandene Nutzungssituation –Nutzung der Wohnungen und der Tiefgarage durch die Mieter und Bewohner- ausgesprochen worden ist. Die Nutzungsuntersagung ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Beklagte will am 21. September 2017 mündlich die Nutzungsunterlassungsverfügung ausgesprochen haben. Genaues ist hierzu nicht bekannt. Eine Protokollierung oder einen Vermerk gibt es hierzu nicht. Da die Klägerin die mündlich ausgesprochene Nutzungsuntersagungsverfügung nicht in Abrede gestellt hat, ist davon auszugehen, dass sie so wie vorgetragen ausgesprochen worden ist und zwar am Nachmittag des 21. September 2017 vor der tatsächlichen Räumung, da es ausweislich der sich in den Verwaltungsvorgängen vorhandenen Vermerke nach Beginn der Räumung keinen Kontakt mehr mit der Klägerin bzw. ihren Vertretern gegeben hat.
Mit dem Bescheid vom 11. Oktober 2017 weist die Beklagte darauf hin, dass sie am 21. September 2017 mündlich die Nutzung des Gebäudes W.-weg X-X in E. untersagt habe. Gemäß § 20 Abs. 1 OBG seien Anordnungen der Ordnungsbehörde, durch die von bestimmten Personen oder einem bestimmten Personenkreis ein Handeln, Dulden oder Unterlassen verlangt oder die Versagung, Einschränkung oder Zurücknahme einer rechtlich vorgesehenen ordnungsbehördlichen Erlaubnis oder Bescheinigung ausgesprochen werde, durch schriftliche oder elektronische Ordnungsverfügung zu erlassen. Eines schriftlichen oder elektronischen Erlasses der Ordnungsverfügung bedürfe es nicht bei Gefahr im Verzug; die getroffene Anordnung sei auf Verlangen schriftlich oder elektronisch zu bestätigen, wenn hieran ein berechtigtes Interesse bestehe.
In entsprechender Anwendung dieser Vorschrift werde der Klägerin mitgeteilt, dass sie –die Beklagte- am 21. September 2017 folgende Anordnungen getroffen habe:
„1. Auf der Grundlage des § 61 Abs. 1 Satz BauO NRW wird die Nutzung des Gebäudes W.-weg X-XX in XX E. untersagt. Dies beinhaltet auch die Nutzungsüberlassung an Dritte.
Die Nutzungsunterlassung richtet sich an die Bewohnerinnen und Bewohner, aber auch an die Grundstückseigentümerin, soweit diese das Gebäude selbst nutzt bzw. nutzen kann (insbesondere nach der Räumung der Gebäude durch die Bewohnerinnen und Bewohner).
2. Nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO wird die sofortige Vollziehung dieses Bescheides angeordnet.“
Der Bescheid wurde umfassend begründet.
Ausgehend von der schriftlichen Bestätigung ist davon auszugehen, dass die mündliche Nutzungsuntersagung am Nachmittag des 21. September 2017 denselben wiedergegebenen Inhalt hatte.
Als Rechtsgrundlage für die Ordnungsverfügung hat die Beklagten § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW a.F. herangezogen.
Die aufgrund dieser Rechtsgrundlage erlassene Ordnungsverfügung der Beklagten ist teilweise materiell rechtswidrig.
In diesem Zusammenhang ist hier zunächst zu klären, welchen genauen Inhalt die Ordnungsverfügung der Beklagten hat und was der Klägerin hiermit genau aufgegeben worden ist.
Dabei ist für das Verständnis einer Ordnungsverfügung von folgenden Grundsätzen auszugehen:
Die bundesrechtlichen Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB sind auf öffentlich-rechtliche Erklärungen entsprechend anzuwenden. Sowohl bei Verwaltungsakten als auch bei empfangsbedürftigen Willenserklärungen kommt es nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden (natürliche Auslegung), sondern auf den objektiven Erklärungsinhalt an. Maßgeblich ist, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 -8 C 5/15- und Urteil vom 20. Juni 2013 -8 C 46/12- mit weiteren Nachweisen, juris.
Danach kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern allein wie der Erklärungsempfänger selbst nach den ihm bekannten Umständen die Erklärung verstehen musste. Es reicht im Übrigen aus, wenn die vorrangige Auslegung der Erklärung etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 -9 C 7/11-, juris.
Daher muss sich die Erkennbarkeit des Inhalts nicht notwendig aus dem isolierten Wortlaut der Erklärung ergeben. Es reicht aus, wenn es möglich ist, den Inhalt hinreichend sicher durch Heranziehung der den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umstände zu ermitteln.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Juni 2015 -19 B 542/15-, juris.
Bei der danach gebotenen objektiven Betrachtungsweise hat die Beklagte der Klägerin am 21. September 2017 die Nutzung des Gebäudekomplexes umfassend untersagt und zwar hinsichtlich einer Selbstnutzung durch die Klägerin als auch im Hinblick auf eine Nutzung durch Dritte. Des Weiteren bezieht sich die Nutzungsuntersagung sowohl auf die Gegenwart, also auf die Verhältnisse im Zeitpunkt der erstmaligen Bekanntmachung der Verfügung am Nachmittag des 21. September 2017, als auch auf die zukünftige Nutzung.
Dies ergibt sich bei näherer Betrachtung der Regelungselemente der Verfügung.
In Ziffer 1. der Verfügung hat die Beklagte der Klägerin als Adressatin der Verfügung im ersten Absatz die Nutzung des Gebäudes W.-weg XX-XX in E. untersagt. Dies beinhalte auch die Nutzungsüberlassung an Dritte. Hiermit hat die Beklagte zum einen zum Ausdruck gebracht, dass jegliche Nutzung des Gebäudekomplexes untersagt ist. Es ist eine Nutzung zu Wohnzwecken und allen möglichen sonstigen Zwecken, also auch die Nutzung der Tiefgarage, untersagt worden. Darüber hinaus wird speziell die Überlassung der Wohnungen einschließlich der Kellerräume und der Tiefgarage an die Mieter einschränkungslos untersagt und zwar nicht nur eine zukünftige Nutzung -nach dem erwirkten Auszug der derzeitigen Mieter- sondern auch die gegenwärtige Nutzung. Dabei ist zu berücksichtigten, dass die mündliche Nutzungsuntersagung am 21. September 2017 nachmittags in dem Zeitfenster zwischen 14.00 Uhr und 17.00 Uhr gegenüber Herrn T. und ggf. weiteren Vertretern der Klägerin ausgesprochen worden sein muss. Erst danach fand die Räumung statt. Kontakt zu Herrn T. hat es an dem Tag nach 17.00 Uhr nicht mehr gegeben, so dass für die mündliche Eröffnung einer Nutzungsuntersagung nach der Räumung kein Raum mehr war. Etwas anderes ist von den Beteiligten auch nicht vorgetragen worden. Im Zeitpunkt der Eröffnung der mündlichen Nutzungsuntersagung bezog sich die Verfügung auf die zu diesem Zeitpunkt bestehende Nutzungssituation, auch hierfür wird die Klägerin im Rahmen der Verfügung ordnungsrechtlich herangezogen und als Störerin angesehen.
Mit den Ausführungen im zweiten Absatz zu Ziffer 1. macht die Beklagte deutlich, dass sie auch gegenüber den Bewohnern des Gebäudekomplexes ordnungsbehördlich vorgeht/vorgegangen ist, wenngleich sich die streitgegenständliche Verfügung an die Klägerin richtet und an diese adressiert ist und nicht an die Mieter/Bewohner und das Vorgehen gegen die Mieter/Bewohner hier nicht Klagegegenstand ist. Sodann wird wieder die Klägerin als Eigentümerin angesprochen und deutlich gemacht, dass sich die Nutzungsuntersagung an diese richtet, soweit sie das Gebäude selbst nutzt bzw. nutzen kann (insbesondere nach der Räumung der Gebäude durch die Bewohnerinnen und Bewohner).
Zusammengefasst wird der Klägerin sowohl die Selbstnutzung des Gebäudes W.-weg x-x untersagt als auch die am 21. September 2017 nachmittags bestehende Überlassung der Wohnungen einschließlich Nebenräumen und Tiefgarage an die derzeitigen Mieter/Bewohner sowie die zukünftige Überlassung an Dritte.
Die Ordnungsverfügung kann nicht einschränkend dahingehend verstanden werden, dass die Beklagte gegenüber der Klägerin lediglich ein Verbot der Selbstnutzung aussprechen –so die Beklagte in der mündlichen Verhandlung- und der Klägerin untersagen wollte, die Wohnungen einschließlich Kellerräumen und Tiefgaragenplätzen nach der Räumung durch die derzeitigen Mieter/Bewohner erneut Dritten zu überlassen, d.h. künftig neu zu vermieten. Einer solchen einschränkenden Auslegung ist der Wortlaut des Bescheidtenors nach der gebotenen objektiven Betrachtungsweise insbesondere aufgrund des ersten Teils der Regelung zu 1. nicht zugänglich. Hierfür gibt auch die Begründung der schriftlichen Bestätigung, die an die Klägerin adressiert ist, nichts her. Im Gegenteil wird hier bei den Ausführungen zur Rechtsfolgenseite darauf hingewiesen, dass aufgrund der getroffenen Feststellungen der Entschluss gefasst worden sei, mit sofortiger Wirkung eine Nutzungsuntersagung für das gesamte Gebäude auszusprechen und diese wegen der gegenwärtigen Gefahr im verkürzten Verfahren gemäß § 55 Abs. 2 VwVG NRW durchzusetzen. Insoweit geht die Beklagte selbst von einer Nutzungsuntersagung aus, die kongruent mit der durchgeführten Ersatzvornahme (Räumung) ist. Die Beklagte ging –wie oben dargelegt- am Nachmittag des 21. September 2017 davon aus, dass sie im Wege der Ersatzvornahme gegen die Klägerin vorgehen könne und die Klägerin für die Räumung der Wohnungen heranzuziehen sei. Der Klägerin gegenüber ist der Leistungsbescheid ergangen. Dementsprechend ist auch die Nutzungsuntersagung dahingehend zu verstehen, dass die Beklagte der Klägerin am Nachmittag des 21. September 2017 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die zu diesem Zeitpunkt stattfindende aktuelle Nutzung des Gebäudekomplexes durch die Mieter/Bewohner untersagen wollte und sie, die Klägerin, auch insofern als Störerin heranzuziehen sei. Wie bereits oben dargelegt, kann das Gericht der Erklärung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht folgen. Sie lässt sich mit dem Tenor der Ordnungsverfügung nicht in Einklang bringen. Im Übrigen mag es sein, dass die Mieter und Bewohner letztlich tatsächlich auch von der Beklagten ordnungsrechtlich als Störer herangezogen worden sind. Dies schließt es jedoch nicht aus, dass zeitlich zuvor auch die Klägerin im Hinblick auf die aktuell am Nachmittag des 21. September 2017 bestehende Nutzungssituation als Ordnungspflichtige herangezogen worden ist.
Mit dem so zu verstehenden Inhalt ist die Nutzungsuntersagungsverfügung teilweise rechtswidrig, da die Klägerin bezogen auf die am 21. September 2017 bestehende aktuelle Nutzungssituation nicht rechtmäßig, d.h. ermessensfehlerfrei, als Störerin herangezogen werden konnte. Dies ergibt sich aus den Ausführungen zum Klageantrag zu 1. betreffend die Ersatzvornahme, die auch hier gelten und betrifft nicht nur die vermieteten Wohnungen samt Nebenräumen, sondern auch die Nutzung der Tiefgarage. Die in der Tiefgarage vorhandenen Stellplätze waren augenscheinlich sämtlich zu Parkboxen umgebaut worden und Mietern einzeln vermietet worden. Auch insoweit hatte die Beklagte zunächst gegen die Mieter als Inhaber der tatsächlichen Gewalt vorzugehen. Das Gebäude wurde nach der Räumung seitens der Beklagten rund um die Uhr bewacht. Die Beklagte übte über einen längeren Zeitraum die tatsächliche Sachherrschaft über den gesamten Gebäudekomplex aus. Dass ihr ein Vorgehen gegen die Mieter der Parkboxen nicht möglich gewesen sein soll –insbesondere mangels Möglichkeit der Zuordnung der einzelnen Parkboxen-, wird von der Beklagten nicht vorgetragen.
Die Nutzungsuntersagung war damit teilweise aufzuheben.
Im Übrigen erweist sich die Nutzungsuntersagung als rechtmäßig.
Die Nutzungsuntersagung ist, soweit sie Bestand hat, formell rechtmäßig ergangen.
Ein Verstoß gegen das Schriftformerfordernis des § 20 Abs. 1 OBG liegt jedenfalls nicht (mehr) vor. Soweit man einen Fall des § 20 Abs. 1 Satz 2 1. Halbs. OBG nicht annimmt, ist der fehlenden Schriftform jedenfalls durch die schriftliche Bestätigung vom 11. Oktober 2017 genüge getan, § 20 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. OBG.
Der seitens der Klägerin geltend gemachte Anhörungsmangel ist nachträglich geheilt worden.
Gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.
Dies erfordert, dass die Behörde den Betroffenen darüber in Kenntnis setzt, dass sie beabsichtigt, ihm gegenüber einen bestimmten Verwaltungsakt zu erlassen. Die beabsichtigte behördliche Maßnahme muss konkretisiert werden, denn ohne sie geht der mit der Anhörung verfolgte Zweck ins Leere, sich zu den für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen äußern zu können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 -3 C 16/11-; OVG NRW, Urteil vom 17. Juli 2019 -4 A 1990/17-, jeweils juris; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage, § 28 Rdnr. 35.
Sodann muss dem Beteiligten die Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben werden. Hierfür ist ihm ausreichend Zeit und Gelegenheit zu geben.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, a.a.O., § 28 Rdnr. 37; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 21. Auflage, § 28 Rdnr. 36 ff.
Die Anhörung ist formfrei; sie kann schriftlich, aber auch mündlich erfolgen.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, a.a.O., § 28 Rdnr. 44; Kopp/Ramsauer, VwVfG, a.a.O., § 28 Rdnr. 39 ff.
Die Anhörung soll den Betroffenen vor Überraschungsentscheidungen schützen und ihm Gelegenheit geben, alles vorzubringen, was sich aus seiner Sicht gegen den Verwaltungsakt vorbringen lässt. Aus § 28 Abs. 1 VwVfG NRW folgt hingegen keine Verpflichtung, dem Betroffenen vor der behördlichen Entscheidung Zeit zur Mängelbeseitigung einzuräumen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. August 2020 -13 A 1076/19-, juris.
Die Klägerin ist hier vor Erlass der mündlichen Nutzungsuntersagung am 21. September 2017 zur Frage des Erlasses einer Ordnungsverfügung mit dem tatsächlich verfügten Regelungsgehalt nicht angehört worden.
Dass eine förmliche Anhörung zur Nutzungsuntersagung stattgefunden hat, ergibt sich nicht aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen. Eine solche ist nicht dokumentiert.
Soweit im Vorfeld der Räumung des Gebäudekomplexes Gespräche mit Mitarbeitern der Verwalterin der Klägerin stattgefunden haben, kann hieraus nicht ohne Weiteres gefolgert werden, dass damit dem Anhörungserfordernis hinsichtlich der erlassenen Nutzungsuntersagungsverfügung genüge getan wurde. Soweit der Klägerin behördliche Maßnahmen angekündigt wurden, wurde auch ausweislich der Verwaltungsvorgänge lediglich die beabsichtigte –sofortige- Räumung des Gebäudes thematisiert und nicht der Erlass einer weitergehenden, auch in die Zukunft wirkenden Nutzungsuntersagung mit dem von der Beklagten verfügten Regelungsgehalt.
Gründe, nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW von einer vorigen Anhörung abzusehen, lagen nicht vor. Eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug war nicht notwendig. Gefahr im Verzug ist dann anzunehmen, wenn durch eine vorherige Anhörung auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust einträte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die behördliche Maßnahme zu spät käme, um ihren Zweck noch zu erreichen. Ob eine sofortige Entscheidung objektiv notwendig war oder die Behörde eine sofortige Entscheidung zumindest für notwendig halten durfte, ist vom Gericht aus ex-ante-Sicht zu beurteilen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 -3 C 16/11-, juris.
Soweit sich die Nutzungsuntersagung auf die gegenwärtige und zukünftige Selbstnutzung durch die Klägerin und auf das Unterlassen der Begründung neuer Mietverhältnisse nach der Räumung bezieht, ist nicht ersichtlich, dass eine sofortige Entscheidung notwendig war. Entscheidend war, dass am 21. September 2017 der Gebäudekomplex geräumt werden sollte, um der für die Mieter und Bewohner aus der Sicht der Beklagten bestehenden akuten Gefahr für deren Leib und Leben zu begegnen. Die darüber hinausgehende Nutzungsuntersagung an die Klägerin hätte auch unter Setzung einer kurzen Anhörungsfrist ergehen können, um ihren Zweck noch zu erreichen.
Die unterlassene Anhörung ist jedoch nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW nachträglich geheilt worden.
Danach ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird. Die Nachholung kann nur bis zum Abschluss der ersten Instanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erfolgen.
Die Heilung eines Anhörungsmangels setzt voraus, dass die Behörde nachträglich die Anhörung ordnungsgemäß durchführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Funktion besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr mit ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt dementsprechend voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken. Daher reichen Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren zur Heilung einer unterbliebenen Anhörung nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht aus.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. April 2017 -9 B 54.16-, Urteil vom 17. Dezember 2015 -7 C 5.14-, Urteil vom 22. März 2012 -3 C 16.11- und Urteil vom 24. Juni 2010 -3 C 14.09-, OVG NRW, Urteil vom 17. Juli 2019 -4 A 1990/17-, sämtlich juris.
Demnach konnte eine Heilung des Anhörungsmangels nicht bereits durch den bloßen Austausch von Schriftsätzen im gerichtlichen Verfahren eintreten.
Dennoch hat die Klägerin im vorliegenden Einzelfall im gerichtlichen Verfahren eine vollwertige Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.
Hier haben die Beteiligten den von der Klägerin vorgetragenen Anhörungsmangel eingehend thematisiert, und die Beklagte hat sich mit ihren diversen Schriftsätzen, mit denen sie auf die Klage erwidert hat, vertieft mit den Argumenten der Klägerin auseinandergesetzt; sie hat diese einzeln aufgegriffen und sich Punkt für Punkt inhaltlich detailliert und über den Inhalt des Bescheides hinausgehend mit ihnen auseinander gesetzt, so dass ihre Äußerungen über die bloße Verteidigung der angefochtenen Entscheidung hinausgehen.
Unter Kenntnisnahme und Würdigung der von der Klägerin vorgebrachten Argumente ist die Beklagte zu dem Ergebnis gekommen, dass sie an der streitgegenständlichen Verfügung festhält und diese nicht aufheben oder ändern möchte. So führt sie selbst aus, dass sie sich mit dem Vortrag der Klägerin auseinandergesetzt habe, dennoch unter Berücksichtigung der vorgebrachten Tatsachen und rechtlichen Erwägungen an ihrer Entscheidung mit dem konkreten Inhalt festhalten wolle. Dabei hat die Beklagte sich im Klageverfahren auch nochmals mit dem ihr zustehenden Ermessen auseinandergesetzt und die besonderen Gründe angeführt, aufgrund derer aus ihrer Sicht auch unter Anerkennung der Belange der Klägerin die Nutzungsuntersagung alternativlos gewesen sei.
Nach alledem ist hier ausreichend dokumentiert, dass die Beklagte die von der Klägerin vorgebrachten Argumente zum Anlass genommen hat, ihre Entscheidung nochmals auf den Prüfstand zu stellen, sich jedoch gleichwohl entschlossen hat, diese auch unter Berücksichtigung der im gerichtlichen Verfahren vorgebrachten Tatsachen und rechtlichen Erwägungen aufrechtzuerhalten. Eine Anhörung ist daher nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und die Funktion der Anhörung für den Entscheidungsprozess der Behörde damit uneingeschränkt erreicht worden.
Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11. Juni 2018 -10 A 699/17-, juris.
Die Heilung ist schließlich nicht deshalb ausgeschlossen, weil die nachgeholte Anhörung ihre rechtsstaatlich gebotene Funktion nicht mehr erfüllen könnte, weil das Verfahrensergebnis bereits vollzogen ist.
Vgl. hierzu Hessischer VGH, Urteil vom 6. Mai 2015-6 A 493/14-, juris.
So ist eine Nachholung der Anhörung ausgeschlossen, wenn sich der Verwaltungsakt zuvor erledigt hat und der Zweck der Anhörung nicht mehr erreicht werden kann. Eine Änderung des betroffenen Verwaltungsaktes muss vielmehr noch möglich sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 -3 C 16/11-, juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 30. Januar 2020 -28 K 12588/17-, juris.
Soweit die Nutzungsuntersagung die Selbstnutzung des Gebäudekomplexes durch die Klägerin betrifft und die künftige Überlassung der Nutzung an Dritte zum Gegenstand hat, ist keine Erledigung eingetreten. Es handelt sich bei diesem Verfügungsteil um eine auch in die Zukunft wirkende Anordnung, d.h. um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1995 -11 A 2734/93-, juris.
Insoweit kann der Zweck der Anhörung noch erreicht werden, weil eine Änderung des Verwaltungsaktes jedenfalls mit Wirkung für die Zukunft seitens der Klägerin noch herbeigeführt werden könnte.
Die formelle Rechtswidrigkeit der Nutzungsuntersagung lässt sich auch nicht auf die von der Klägerin gerügte mangelhafte Sachverhaltsaufklärung im Verwaltungsverfahren stützen. Nach § 24 Abs. 1 Sätze 1 und 2 VwVfG NRW ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen. Sie bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen; an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten ist sie nicht gebunden. Nach § 24 Abs. 2 VwVfG NRW hat die Behörde alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen. Der in § 24 VwVfG NRW enthaltende Untersuchungsgrundsatz verpflichtet die Behörde zu einer umfassenden Aufklärung des für ihre Entscheidung maßgeblichen Sachverhalts. Hier hat die Beklagte die Nutzungsuntersagung wegen formeller und materieller Illegalität der Nutzung des Gebäudekomplexes W.---------weg X- X ausgesprochen. Dass die Beklagte es insoweit unterlassen hat, konkret entscheidungserhebliche Tatsachen und Umstände aufzuklären, ist nicht erkennbar und von der Klägerin auch nicht substantiiert vorgetragen worden.
Die Nutzungsuntersagung ist rechtmäßig, soweit gegenüber der Klägerin ein Verbot ausgesprochen worden ist, den Gebäudekomplex aktuell und zukünftig selbst zu nutzen und nach dem Auszug der bisherigen Mieter und Bewohner und der Nutzungsaufgabe der Tiefgarage durch die Mieter Dritten zur weiteren Nutzung zu überlassen.
Die Voraussetzungen für die Nutzungsunterlassung lagen insoweit vor.
Rechtsgrundlage für die Ordnungsverfügung der Beklagten war § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW in der bis zum 30. Dezember 2018 geltenden Fassung, s.o.. Aufgrund der andauernden Wirkung der Nutzungsuntersagung ist weiter der inhaltsgleiche § 82 Abs. 1 BauO NRW 2018 heranzuziehen. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert werden, die teilweise oder vollständige Beseitigung der Anlagen anordnen, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Werden Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, kann diese Nutzung untersagt werden.
Die Beklagte stützt ihre Nutzungsuntersagung hier auf die formelle und materielle Illegalität der Nutzung des Gebäudekomplexes W.-weg X-X in E. , so dass grundsätzlich sowohl die formelle als auch die materielle Legalität der Nutzung auf dem gerichtlichen Prüfstand stehen.
Die Beklagte ist hier zu Recht davon ausgegangen, dass die Nutzung des in Rede stehenden Gebäudekomplexes gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt, nämlich gegen § 63 Abs. 1 BauO NRW a.F.. Nach § 63 Abs. 1 BauO NRW a.F. bedürfen die Errichtung, die Änderung, die Nutzungsänderung und der Abbruch baulicher Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW der Baugenehmigung, soweit in den §§ 65 bis 67, 79 und 80 BauO NRW nichts anderes bestimmt ist. Auch nach § 60 Abs. 1 BauO NRW 2018 bedürfen die Errichtung, Änderung und Nutzungsänderung der Baugenehmigung, soweit in den §§ 61 bis 63, 78 und 79 nichts anderes bestimmt ist.
Die Nutzung des Gebäudekomplexes zu Wohnzwecken einschließlich der Nutzung der Tiefgarage ist formell illegal, da sie im Zeitpunkt des Aufgriffs durch die Beklagte und in der Zeit danach nicht durch eine Baugenehmigung gedeckt war bzw. ist.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Überprüfung der angeordneten Nutzungsuntersagung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Eine Nutzungsuntersagungsverfügung beinhaltet nicht nur das Gebot, die beanstandete Nutzung (einmalig) einzustellen, sondern auch das Verbot, auf Dauer dieselbe oder eine vergleichbare Nutzung dort wieder aufzunehmen. Somit kommt es in diesen Fällen nicht auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung an, sondern auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, um die Rechtmäßigkeit der Verfügung bis zu diesem Zeitpunkt kontrollieren zu können.
Vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1989 -4 B 132/88-; OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1995 -11 A 2734/93-; Bayerischer VGH, Beschluss vom 23. Juli 2018 -15 ZB 17.1092-, jeweils juris.
Die Beklagte ist hier zu Recht davon ausgegangen, dass für den zu Wohnzwecken genutzten Gebäudekomplex einschließlich der Tiefgarage, so wie er von der Beklagten aufgegriffen worden ist, keine Genehmigungslage besteht und die Nutzung daher formell illegal ist. Die im November 2020 erteilten Baugenehmigungen betreffen ein anderes, erst noch zu realisierendes Bauvorhaben der Bauherrin.
Die Beklagte begründet die formelle Illegalität in der schriftlichen Bestätigung vom 11. Oktober 2017 damit, dass zahlreiche genehmigungspflichtige Änderungen und Nutzungsänderungen der baulichen Anlage festzustellen seien, für die eine Baugenehmigung nicht nachgewiesen werden könne. Betroffen seien Änderungen und Nutzungsänderungen in bzw. an den notwendigen Fluren (Einbau von Technikräumen auf allen Etagen mit vertikalen Deckendurchbrüchen, durch die Leitungen ohne regelkonforme Brandschotts verlegt worden seien; in der 6. und 7. Etage Umbau von Teilen des notwendigen Flures zu Waschmaschinenräumen, durch die Querlüftungsmöglichkeiten vereitelt würden, ebenfalls mit vertikalen Deckendurchbrüchen ohne regelkonforme Brandschottungen; verschiedene Fenster der notwendigen Flure ab dem 8. OG aufwärts seien wesentlich kleiner als in der Genehmigung vorgesehen ausgeführt). Weiter seien die Wohnungen vertikal über die vollständige Höhe des Gebäudes durch Versorgungsschächte miteinander verbunden. In einer Vielzahl von Fällen seien diese Schächte von den Wohnungen aus geöffnet worden. Es seien unzulässigerweise brennbare Rohrleitungen und Elektroleitungen aus den und in die Wohnungen geführt worden. Zudem seien die Schachtwände nicht in der Qualität I 90 ausgeführt worden. Da keine qualifizierten Brandschotts eingebaut worden seien, seien die Wohnungen über das so umgebaute Lüftungssystem miteinander verbunden. Durch den Kamineffekt in den Versorgungsschächten sei von einer beschleunigten Rauchausbreitung auszugehen. An zahlreichen Wohnungseingangstüren seien bauliche Veränderungen vorgenommen worden. Darüber hinaus seien zwei der genehmigten und ursprünglich vorhandenen offenen Durchgänge, die die Vorder- und die Rückseite der Gebäude verbinden, geschlossen worden. Die so entstandenen Räume würden als große Lager genutzt. Schließlich seien in der gesamten Tiefgarage Lochblechwände in den Parkboxen eingebaut worden. Die so entstandenen Räume würden größtenteils als Lagerräume genutzt. Das dort sich befindliche Lagergut (u.a. Gasflaschen, Verdünnungsmittel, Werkstätten etc.) stelle erhebliche Brandlasten dar. Zudem sei ein Teilbereich der Tiefgarage in der Nähe der Hausmeisterwerkstatt zu einem Lagerbereich umgebaut worden. Auch dort befänden sich zahlreiche Brandlasten. Darüber hinaus sei in der Tiefgarage ein Betriebsraum für das Notstromdieselaggregat eingebaut worden.
Ausweislich der beigezogenen Hausakten für das Grundstück W.-weg X bis X ist zur Genehmigungslage des Gebäudekomplexes Folgendes zu erinnern:
Im November 1972 stellte die G-XX für XX mbH E. bei der Beklagten einen Bauantrag zur Bebauung des Grundstücks unter der heutigen Straßenbezeichnung W.-weg X-X in E. mit acht Wohnhochhäusern. Es wurden Bauvorlagen vorgelegt, u.a. Zeichnungen und eine Baubeschreibung. In der Baubeschreibung sind 340 Garagen für Pkw als unterirdische Anlage angegeben. Im Lageplan wurden für die Tiefgarage insgesamt 379 Einstellplätze angegeben. Unter dem 7. Dezember 1972 schrieb das Bauordnungsamt das Stadtamt 37 (Fachbereich Berufsfeuerwehr) an und bat um Stellungnahme –evtl. mit Auflagen und Bedingungen- zu dem Vorhaben Errichtung eines Wohnsilos mit Läden und Sozialräumen. Unter dem 13. Juli 1973 erteilte die Beklagte die Genehmigung zur Errichtung von acht Wohnhochhäusern mit Läden und Sozialräumen sowie einer Tiefgarage mit Entwässerung (360 WE) auf dem Grundstück 346 projektierte Straße 17 bis 31. Maßgebend für die Ausführung seien die Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Februar 1970 und die hierzu ergangenen Verordnungen sowie die DIN-Vorschriften des Deutschen Normen-Ausschusses und die Unfallverhütungsvorschriften der Bauberufsgenossenschaft. Die Baugenehmigung enthielt als solche bezeichnete Hinweise, Bauauflagen und Baubedingungen. Unter Ziffer 13. der Bauauflagen bzw. Baubedingungen heißt es: „Die Auflagen der Berufsfeuerwehr und des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes werden im Nachgang gestellt.“ Die vorgelegten Zeichnungen und die Baubeschreibung erhielten einen Zugehörigkeitsvermerk. In allen Grundrissen einschließlich des Kellergeschosses sind je Hochhaus zwei Aufzüge dargestellt. Im September 1973 ergingen seitens des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes der Beklagten Forderungen und Hinweise zu dem Bauvorhaben der Beklagten, die das Bauordnungsamt der Bauherrin mit Schreiben vom 25. September 1973 als Auflagen im Nachgang zum Bauschein vom 13. Juli 1973 mitteilte. Die Auflagen seien Bestandteil der Baugenehmigung vom 13. Juli 1973. Die noch anstehenden Auflagen der Berufsfeuerwehr würden zu einem späteren Zeitpunkt mitgeteilt. In der Hausakte befindet sich des Weiteren eine Brandschutztechnische Stellungnahme zur Tiefgarage des Fachbereichs 37/4-1 der Beklagten (Feuerwehr –Vorbeugender Brandschutz) vom 24. September 1973. Darin heißt es u.a., dass gegen die Tiefgarage nach Maßgabe der vorliegenden Planungsunterlagen nur dann keine Bedenken bestünden, wenn die Verordnung über den Bau und Betrieb von Garagen –GarVO- beachtet und nachstehende Bedingungen, die sodann auf vier Seiten dargelegt werden, in den Bauschein aufgenommen werden. U. a. wird für die Garagenanlage eine Feuermeldeanlage gefordert, die an das Feuermeldenetz der Beklagten anzuschließen sei. Unter dem 25. September 1973 wurde dem Bauordnungsamt seitens der Feuerwehr eine weitere Bedingung mitgeteilt. Unter dem 15. November 1973 wandten sich die Architekten der Bauherrin an die Beklagte und legten dar, dass sie im Einvernehmen mit der Bauherrin den Einbau eines Personenaufzuges je Gebäude bei großzügigster Wahl der zulässigen Belastung bzw. Personenzahl vorgesehen hätten. Der zweite Aufzug entfalle. Es wurden Aufstellungen vorgelegt. Das Bauordnungsamt wurde gebeten, diese Unterlagen den Akten beizulegen. Im März 1974 stellte die Bauherrin einen Antrag auf Genehmigung der Änderung des Erdgeschosses. Anstelle der im Erdgeschoss vorgesehenen gewerblichen Flächen seien nunmehr Studentenwohnungen geplant. Mit Nachtragsgenehmigung vom 25./26. März 1974 genehmigte die Beklage die veränderte Ausführung. Unter dem 17. Februar 1975 erteilte die Beklagte der EOS Planungsgesellschaft für Hoch- und Städtebau die Baugenehmigung für den Einbau von zwei Gaszentralheizungsanlagen. Die Baugenehmigung enthielt Auflagen der Brandschutzdienststelle.
Nach Auswertung der beigezogenen Hausakte kann das Gericht weder feststellen, dass im damaligen Baugenehmigungsverfahren seitens des Bauordnungsamtes und/oder der Feuerwehr der Beklagten Vorgaben zum Brandschutz zu den aufstehenden Wohngebäuden gemacht worden sind, noch dass solche zum Bestandteil der Baugenehmigung erklärt worden sind. Auch in den zur Genehmigung gehörenden Zeichnungen sind keine Darstellungen zum Brandschutz enthalten (etwa Wand- und Türqualitäten, Rettungswege etc.). Die Beklagte geht in dem vorliegenden ordnungsrechtlichen Verfahren selbst davon aus, dass Auflagen zum Brandschutz für die Wohngebäude nicht vorliegen. Im gerichtlichen Verfahren kann die Beklagte über den Akteninhalt hinaus keine Angaben zu möglichen Brandschutzauflagen machen. Die Klägerin geht in ihrer Klagebegründung davon aus, dass solche nicht existieren. Eine Nachfrage des Gerichts bei der Brandschutzdienststelle der Beklagten hat ergeben, dass dort keine archivierten Akten aus dieser Zeit vorliegen.
Sind Brandschutzauflagen nie ergangen und zum Gegenstand der Baugenehmigungen gemacht worden, sind die Baugenehmigungen jedenfalls als rechtswidrig anzusehen. Darüber hinaus spricht Überwiegendes dafür, dass die erteilten Baugenehmigungen nichtig i.S.d. § 44 VwVfG NRW sind, weil sie an einem offensichtlichen und besonders schwerwiegenden Mangel leiden. Immerhin beinhaltet die Baugenehmigung die Erklärung der Baugenehmigungsbehörde, dass dem beabsichtigten Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Die Baugenehmigung berechtigt den Bauherrn, mit der Bauausführung beginnen zu dürfen und sichert bei genehmigungskonformer Ausführung auch den späteren Bestand des Bauwerks gegen nachfolgende Rechtsänderungen. Zudem ist die Baugenehmigung die Rechtsgrundlage für die spätere Nutzung der baulichen Anlage. Dies erscheint hier überaus problematisch, wenn im Ergebnis bei einem Hochhauskomplex mit 412 Wohnungen in keiner Weise die Anforderungen an den Brandschutz (geprüft und) geregelt worden sind.
Wird eine Nichtigkeit der Baugenehmigungen angenommen, ist ohne weiteres von der formellen Illegalität auszugehen.
Aber auch unabhängig hiervon ist eine formelle Illegalität im Ergebnis festzustellen, auch wenn sich die von der Beklagten in ihrem Bescheid genannten formellen Mängel nicht allesamt der Klägerin entgegenhalten lassen.
Das Gericht geht zur Frage der formellen Illegalität von folgenden hier relevanten Voraussetzungen und Grundsätzen aus:
Eine Abweichung von den ursprünglich erteilten Baugenehmigungen lässt sich nur für von der Beklagten angeführte Punkte prüfen und bejahen, soweit die frühere(n) Baugenehmigung(en) dazu überhaupt eine Aussage getroffen hat/haben. Enthält die Baugenehmigung keine Brandschutzvorgaben, kann der Klägerin ein möglicher früherer oder späterer Verstoß gegen Brandschutzvorschriften auch nicht im Sinne einer formellen Illegalität vorgehalten werden.
Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass mit der Erteilung der Baugenehmigung alle Aussagen der Bauvorlagen über das betreffende Vorhaben vorbehaltlich nur ihrer offenkundigen Bedeutungslosigkeit für die Entscheidung der Behörde von dem jeweiligen Genehmigungsvermerk erfasst und damit Genehmigungsinhalt werden.
Vgl. OVG Saarland, Urteil vom 27. September 1994 -2 R 46/93-, juris.
Die Baugenehmigung vermittelt eine formelle Legalität damit nur so weit wie ihre Feststellungswirkung reicht.
Hier ist festzustellen, dass in dem Wohnkomplex in mehrfacher Hinsicht von den genehmigten Bauvorlagen abgewichen worden ist. Ausweislich der Aktenlage sind in dem Wohnkomplex baugenehmigungspflichtige, aber nicht genehmigte Änderungen vorgenommen worden bzw. es ist bereits bei Errichtung des Gebäudekomplexes abweichend von den genehmigten Bauvorlagen gebaut worden.
Eine Baugenehmigung nach den Vorschriften der jeweils geltenden Bauordnungen rechtfertigt die Errichtung eines Baukörpers nur in dem von ihr gesteckten Rahmen, weil Regelungsgegenstand der Genehmigung das einheitliche Ganze ist und sie auf einer Prüfung aller baurechtlich erheblichen Fragen einheitlich für das gesamte zur Genehmigung gestellte Vorhaben beruht. Weicht der Bauherr von der Baugenehmigung ab, ist somit die ganze Anlage formell illegal, wenn die Abweichung nicht ausnahmsweise einen technisch und rechtlich abtrennbaren Teil der Genehmigung betrifft.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 1997 -7 B 209/97-; Beschluss vom 19. September 2001 -10 B 889/01-; Urteil vom 6. Februar 2015 -2 A 1394/13-, jeweils juris und Urteil vom 20. Februar 1995 -7 A 57/93-, n.v.; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW; Stand: Oktober 2019, § 61 Rdnr. 40.
Bei der Prüfung der formellen Legalität ist entscheidend, ob für das Vorhaben im Ganzen eine Baugenehmigung vorliegt. Insoweit bedarf es einer die gesamte Nutzung des Gebäudes umfassenden Baugenehmigung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. Januar 2020 -7 B 1546/19-, juris.
Die wesentliche Änderung eines ursprünglich formell legalen Gebäudes hat daher zur Folge, dass der Bestand insgesamt formell baurechtswidrig wird. Es ist insoweit nicht möglich, weiterhin einen formell legal vorhandenen Altbestand anzunehmen und die sich aus der formellen Illegalität ergebenden Rechtsfolgen lediglich auf die ungenehmigten Neuerungen zu beschränken.
Die Legalisierungswirkung der Baugenehmigung erlischt unter diesen Voraussetzungen bei Eingriffen in die Bausubstanz, die die bauliche Anlage so erheblich ändern, dass sie nicht mehr mit der alten, bestandsgeschützten identisch ist (sog. aliud). Im Falle einer solchen baulichen oder funktionellen Änderung wird die Genehmigungsfrage für die geänderte bauliche Anlage in all ihren Teilen neu aufgeworfen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. August 2016 -10 A 601/16-, juris.
Wann ein solches „aliud“ anzunehmen ist, bedarf der rechtlichen Würdigung im jeweiligen Einzelfall. Entscheidend sind Art und Umfang der baulichen Maßnahmen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1994 -4 B 48/94-, juris.
Die Identität fehlt -u.a.- dann, wenn sich in Bezug auf baurechtlich relevante Kriterien beide Vorhaben baurechtlich unterscheiden und zwar unabhängig davon, ob die Zulässigkeit des abgewandelten Bauobjektes als solche anders zu beurteilen ist. Eine unterschiedliche baurechtliche Beurteilung beider Vorhaben ist dann möglich, wenn sich die Frage der Genehmigungsfähigkeit des abweichend von der Baugenehmigung ausgeführten Vorhabens wegen im Verhältnis zum genehmigten Vorhaben geänderter tatsächlicher oder rechtlicher Voraussetzungen neu stellt, d.h. diese geänderten Voraussetzungen eine erneute Überprüfung der materiellen Zulässigkeitskriterien erfordern. Dies folgt aus Sinn und Zweck der Baugenehmigung. Diese soll sicherstellen, dass nur solche Bauvorhaben zur Ausführung gelangen, deren Vereinbarkeit mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften von der Bauaufsichtsbehörde festgestellt worden ist. Konnte sich diese Feststellung auf nach materiellem Recht relevante Wesensmerkmale des Bauvorhabens nicht erstrecken, weil diese nicht zum Gegenstand der Baugenehmigung gemacht worden waren, dann kann die Baugenehmigung diese und damit das gesamte Vorhaben auch nicht legalisieren. Die Baugenehmigung ist vielmehr gegenstandslos.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 1995 -7 A 57/93-, n.v.; OVG Niedersachen, Beschluss vom 16. Juni 2014 -1 ME 70/14-; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 10. März 2000 -2 M 18/00-, VG Münster, Urteil vom 12. Januar 2017 -2 K 2724/14-, jeweils juris.
Unter diesen Voraussetzungen ist hier eine formelle Illegalität gegeben.
Dies ergibt sich aus Folgendem:
Nach dem Ergebnis der Beweissicherung, die die Beklagte am 25. September 2017 durchgeführt und anlässlich derer sie alle Wohnhochhäuser einschließlich Keller- und Tiefgaragenbereich besichtigt hat, sind in sämtlichen Häusern auf vielen –wenn nicht auf allen- Geschossebenen in den notwendigen Fluren, die von den Wohnungen zum Aufzug und zum Sicherheitstreppenraum und im Untergeschoss ebenfalls zum Aufzug sowie zu den Schleusen und zum Sicherheitstreppenraum führen, übereinander angeordnete Technikräume und in allen Häusern auf einigen Geschossebenen in den (erweiterten) Flurbereichen Waschräume sowie auch Lager-/Abstellräume eingebaut bzw. Teile der Flurbereiche sind mit Türen verschlossen worden. Ob diese baulichen Veränderungen einschließlich ihrer Nutzung bereits ursprünglich vorhanden waren oder nachträglich eingebaut worden sind und wenn ja, wann dies passierte, ist nicht bekannt. Seitens der Klägerin wird an einer Stelle vorgetragen, die Technikräume seien von Anfang an vorhanden gewesen. Die Existenz der Technikräume wird durch die Klägerin nicht in Frage gestellt und wird auch durch die von ihr vorgelegte gutachterliche Stellungnahme bestätigt.
Nach den zur ursprünglichen Baugenehmigung vom 13. Juli 1973 zugehörigen Zeichnungen waren in den notwendigen Fluren weder Technikräume noch Waschräume und auch keine Lager- oder Abstellräume vorgesehen. Die handschriftlichen Eintragungen von Mitarbeitern der Beklagten auf den Plänen im Rahmen der Beweissicherung stellen keinen genehmigten Bestand dar. Der diesbezügliche Vortrag der Klägerin ist zurückzuweisen.
Die Technikräume sowie auch die Wasch- und sonstigen Räume unterlagen einer Genehmigungspflicht nach Maßgabe des § 80 Abs. 1 BauO NRW 1970, die hier im Genehmigungszeitpunkt Anwendung fand. Die von den Beteiligten verschiedentlich herangezogenen Richtlinien für die bauaufsichtliche Behandlung von Hochhäusern vom 30. Dezember 1954 und 20. Mai 1957 waren durch die BauO NRW gegenstandslos geworden, weil die BauO und die Erste Verordnung zur Durchführung der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Mai 1970 (1. DVO) alle für Hochhäuser erforderlichen Sondervorschriften enthielten. Die Hochhausrichtlinien wurden daher mit Runderlass vom 17. März 1971 aufgehoben (MBl.NW.1971 S. 703, 704).
Es handelte sich insbesondere nicht um ein genehmigungs- bzw. anzeigefreies Vorhaben nach § 81 Abs. 1 Nr. 7 BauO NRW 1970, da hinsichtlich der Bauart Brandschutzvorgaben zu beachten waren (s.u.). Auch die Verordnungen über genehmigungs- und anzeigefreie Vorhaben nach der Landesbauordnung -Freistellungs VO – vom 27. Oktober 1973 und vom 5. September 1978 einschließlich ihrer Änderung vom 30. Juni 1980 stellte die Einrichtung von weiteren Räumen in den Fluren nicht von einer Genehmigung frei. Weder ist hier § 1 Abs. 1 Nr. 10 noch Abs. 2 Nr. 1 FreistellungsVO von 1978 einschlägig. Insbesondere Abs. 2 Nr. 1 betrifft nur Errichtungen und Änderungen nichttragender oder nichtaussteifender Bauteile außerhalb von Rettungswegen. Die Flure in den jeweiligen Geschossen dienen hier als Rettungswege, weil sie von den Wohneinheiten zum Sicherheitstreppenraum als einzigen vertikalen Rettungsweg führen. Im Falle einer nachträglichen Einrichtung der Räume bedurfte es ebenfalls einer Baugenehmigung. Nach der BauO NRW 1984 bedurfte es der Genehmigung nach § 60 Abs. 1; es handelte sich insbesondere nicht um ein genehmigungsfreies Vorhaben nach § 62 Abs. 1 Nr. 10 oder Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW 1984. Nach der BauO NRW 1995 ergab sich die Genehmigungsbedürftigkeit aus § 63 Abs. 1; auch hier ergab sich eine Genehmigungsfreistellung insbesondere nicht aus § 65 Abs. 1 Nr. 8 –es sind notwendige Flure als Rettungswege betroffen- oder Abs. 2 Nr. 1. Die BauO NRW 2000 brachte insoweit keine inhaltliche Rechtsänderung; vgl. § 63 Abs. 1 und § 65 Abs. 1 Nr. 8 und Abs. 2 Nr. 1.
An die Ausführung allgemein zugänglicher Flure, die als Rettungswege dienen, wurden bereits nach § 39 Abs. 9 und 10 BauO NRW 1970 Anforderungen gestellt. Insbesondere wurden an Wände und Decken sowie deren Bekleidungen in Hochhäusern Brandschutzanforderungen gestellt. Türen in Wänden mussten dicht schließen. Die BauO NRW 1984 enthielt demgegenüber in § 34 bereits gesteigerte Anforderungen an die bauliche Ausgestaltung allgemein zugänglicher Flure als Rettungswege und die zu verwendenden Baustoffe. Mit Inkrafttreten der Verordnung über den Bau und Betrieb von Hochhäusern (HochhausVO) vom 11. Juni 1986 wurden in den Vorschriften der §§ 7 und 9 weitergehende Anforderungen an Rettungswege und allgemein zugängliche Flure als Rettungswege gestellt. Mit Inkrafttreten der Verordnung über Bau und Betrieb von Sonderbauten (SBauVO) vom 17. November 2009 am 28. Dezember 2009 wurden die Anforderungen an die Rettungswege von Hochhäusern in den Vorschriften der §§ 94 ff und später in Nachfolgevorschriften geregelt. Es ist davon auszugehen, dass die Anforderungen hinsichtlich des notwendigen Brandschutzes stetig gestiegen sind, soweit Rettungswege betroffen sind.
Ob und mit welchen Maßgaben die Technikräume, Waschräume und sonstige Räume in den notwendigen Fluren hätten genehmigt werden können, wäre nach alledem in einem Baugenehmigungsverfahren zu klären gewesen. Ein solches ist nach der vorliegenden reproduzierten Hausakte nicht durchgeführt worden. Hierzu hat die Klägerin auch nichts vorgetragen. Es kommt für die Frage der formellen Illegalität auch nicht darauf an, ob die eingerichteten Räume dem materiellen Bauordnungsrecht entsprachen, wie die Klägerin zu meinen scheint.
Nach den oben genannten Grundsätzen ist damit bereits aus diesen Gründen die Legalisierungswirkung der Baugenehmigung vom 13. Juli 1973 und der Nachtragsgenehmigung vom 25./26. März 1974 insgesamt entfallen.
Eine technische und rechtliche Abtrennbarkeit ist hier nicht ausnahmsweise gegeben. Die Technik- und Waschmaschinenräume und sonstigen abgetrennten Räume sind als unselbständige Gebäudebestandteile in den Gesamtbaukörper integriert. Die Räume bilden für sich genommen ohne den Restbaukörper keine eigenständig nutzbaren Baulichkeiten.
Über diese baulichen Änderungen/Nutzungsänderungen hinaus sind gegenüber dem früheren durch die Baugenehmigungen legalisierten Zustand weitere relevante Änderungen vorgenommen worden.
So sind zwei der drei genehmigten offenen Durchgangsbereiche, die die Vorder- und Rückseite der Gebäude verbinden, teilweise geschlossen worden. Nach den Feststellungen der Beklagten wurden die so entstandenen Räume als Lager genutzt.
Ausweislich der Unterlagen in der Beweissicherungsakte handelt es sich, wie auf den Plänen eingezeichnet, um die Durchgänge zwischen den Gebäuden Hausnummern 19 und 21 und 27 und 29. Hierbei handelt es sich um die alten Hausnummern der projektierten Straße. Nach Maßgabe der heutigen Hausnummern handelt es sich um die Durchgänge zwischen den Häusern W.---------weg 14 und 16 sowie 22 und 24. Dies ist auch für die Klägerin aus den vorliegenden Unterlagen eindeutig ersichtlich bzw. ermittelbar. Sie hat u.a. auch in die Beweissicherungsakte der Beklagten Einsicht genommen und kann sich nicht auf den Standpunkt stellen, es sei nicht ersichtlich, welche Durchgänge genau gemeint seien. Dass die Schließung der Durchgänge bereits Gegenstand der ursprünglichen Baugenehmigungen gewesen sein soll, ist nicht nachvollziehbar. Aus dem zur Baugenehmigung vom 13. Juli 1973 gehörenden Grundriss des Erdgeschosses handelt es sich vielmehr um drei offene Durchgangsbereiche. Auch in dem Erdgeschossgrundriss zur Nachtragsgenehmigung vom 25./26. März 1974 sind die drei Durchgangsbereiche als Durchgänge und dementsprechend offen dargestellt. Ebenso lassen die Ansichtszeichnungen einen offenen Durchgangsbereich erkennen. Auch hier stellen die handschriftlichen Eintragungen auf den Plänen im Rahmen der Beweissicherung keinen genehmigten Bestand dar.
Auch mit der Schließung der Durchgänge ist gegenüber der Baugenehmigung eine bauliche Änderung vorgenommen worden. Wann die Schließung der Durchgänge vorgenommen worden ist, ist nicht bekannt.
Die Änderung war bereits baugenehmigungspflichtig nach § 80 Abs. 1 BauO NRW 1970; es handelte sich nicht um ein lediglich anzeigepflichtiges oder genehmigungsfreies und anzeigefreies Vorhaben nach §§ 80 Abs. 2, 81 Abs. 1 BauO NRW 1970. Insbesondere handelte es sich nicht um die Errichtung oder Änderung von nichttragenden Bauteilen innerhalb baulicher Anlagen, für die eine schalldämmende, wärmedämmende oder feuerhemmende Bauart nicht vorgeschrieben wird, § 81 Abs. 1 Nr. 7 BauO NRW 1970. Abgesehen von der offenen Frage, ob hier nur nichttragende Bauteile verbaut wurden, handelt es sich nicht um eine Maßnahme innerhalb einer baulichen Anlage. Ein Bauteil liegt nur innerhalb eines Gebäudes und auch innerhalb einer baulichen Anlage, wenn es nicht der äußeren Umschließung dient,
vgl. insoweit Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, 12. Auflage, § 65 Rdrn. 153 zu § 65 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW (2000) zu der Begrifflichkeit „innerhalb von Gebäuden“; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, a.a.O., § 65 Rdnr. 231 ff; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2001 -10 B 223/01-, n.v., wonach (tragende) Außenwände keine Bauteile innerhalb von Gebäuden sind,
was hier jedoch nicht der Fall ist, da die Schließung der Durchgänge in Form der Erstellung einer äußeren und von außen sichtbaren Umschließung erfolgt ist.
Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass für das Verschließen der Durchgänge mindestens eine feuerhemmende Bauart vorgeschrieben wurde. Der äußere Verschluss der Durchgänge gehört baulich zur Außenwand. An Außenwände wurden Brandschutzanforderungen gestellt, vgl. § 30 Abs. 1 und 4 BauO NRW 1970.
Ebenso wenig hat die Klägerin dargetan, dass die Änderungen unter die Bestimmungen der oben genannten FreistellungsVOen fallen. Jedenfalls bleibt außer der baulichen Änderung eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung von einem offenen Durchgangsbereich zu einem Lagerraum. Die Baugenehmigung deckt grundsätzlich nur die ihr zugrunde liegende Nutzung ab, nur diese ist formell legal. Eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung im bauordnungsrechtlichen Sinne liegt vor, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen legalen dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen werden kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. September 2010 -7 B 985/10-, juris.
Eine Nutzungsänderung liegt hier vor, da die Möglichkeit besteht, dass sich die bauordnungsrechtlichen Anforderungen insbesondere im Hinblick auf Brandschutzanforderungen bei einer Umnutzung zu einem geschlossenen Lager geändert haben bzw. erstmalig Anforderungen zu stellen waren.
Auch nach der BauO NRW 1984 ergab sich keine Genehmigungsfreiheit. § 62 Abs. 1 Nr. 10 BauO NRW 1984 war nicht einschlägig, da es sich nicht um eine Änderung innerhalb baulicher Anlagen handelte. Selbiges gilt für die Regelungen der BauO NRW 1995. Auch war § 65 Abs. 2 Nr. 2 BauO NRW 1995 nicht einschlägig. Insbesondere handelt es sich nicht um Außenwandbekleidungen an Wänden. Auch nach der BauO NRW 2000 ergab sich nichts Anderes. Hier war ebenfalls § 65 Abs. 2 Nr. 2 BauO NRW 2000 nicht einschlägig. Es handelt sich insbesondere nicht um eine Änderung der äußeren Gestaltung durch Bekleidungen und Verblendungen, da hiervon nicht der eigentliche Vorgang des erstmaligen Schließens der Durchgänge erfasst ist.
An Außenwände wurden bereits nach § 30 BauO NRW 1970 Anforderungen gestellt und zwar insbesondere auch im Hinblick auf den Brandschutz, speziell gab es für Hochhäuser Sonderregelungen. Weitere Anforderungen an Außenwände von Hochhäusern enthielt § 15 Abs. 6 der 1. DVO und mit ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 1976 § 4 Abs. 7 der Allgemeinen Verordnung zur Landesbauordnung (AVO BauO NW). Seit Inkrafttreten der BauO NRW 1984 zählten Hochhäuser zu den Sonderbauten, vgl. § 50 Abs. 3 Nr. 1, an die besondere Anforderungen auch und gerade im Hinblick auf den Brandschutz gestellt werden konnten. Daneben galt die Verwaltungsvorschrift zur Landebauordnung –VV BauO NRW- vom 29. November 1984, die auch einige Sonderbestimmungen für Hochhäuser enthielt. Schließlich enthielt die HochhVO vom 11. Juni 1986 detaillierte Bestimmungen zu Wänden und Außenwänden, vgl. § 3, und Bekleidungen, Dämmstoffen und Unterdecken, vgl. § 6. Letztlich enthält die Verordnung über Bau und Betrieb von Sonderbauten –SBauVO- vom 17. November 2009 im Einzelnen geregelte Vorschriften zu Bauteilen und Baustoffen von Hochhäusern, vgl. §§ 90 ff und Nachfolgeregelungen.
Schließlich wird darauf hingewiesen, dass nach der mit einem Zugehörigkeitsvermerk versehenen Baubeschreibung die Außenwände des Wohngeschosses im Erdgeschoss aus Beton bestehen sollen. Bei der Frage nach dem Außenputz wurde Sichtbeton angegeben. Wenn hiervon abweichend die offenen Durchgänge mit anderen Materialien geschlossen worden sein sollten, ergibt sich bereits hieraus eine Abweichung von der Baugenehmigung vom 13. Juli 1973.
In den Wohngebäuden beruft die Beklagte sich in ihrer schriftlichen Bestätigung vom 11. Oktober 2017 des Weiteren darauf, dass verschiedene Fenster der notwendigen Flure ab dem 8. OG aufwärts wesentlich kleiner als in der Baugenehmigung vorgesehen, ausgeführt worden seien.
Ausweislich der Beweissicherung und der eingetragenen Veränderungen in den Grundrissen sowie des vorliegenden Fotomaterials ergibt sich, dass (jedenfalls) ab dem 10. OG in den Häusern in den notwendigen Fluren jeweils ein ca. 60 x 40 cm großes Fenster eingebaut worden ist. Nach den Genehmigungsplänen war dort jeweils ein 1,50 m breites Fenster vorgesehen. Hier ist von der erteilten Baugenehmigung abgewichen worden. Es dürfte davon auszugehen sein, dass die Fenster gleich bei der Errichtung kleiner als genehmigt ausgeführt worden sind. Nach Maßgabe der BauO NRW 1970 existierten Vorschriften zur ausreichenden Belichtung und Belüftung von Räumen, vgl. § 20; daher dürfte auch diesbezüglich von einer formellen Illegalität auszugehen sein.
Obwohl die Beklagte dies in ihrer schriftlichen Nutzungsuntersagungsverfügung nicht zur Begründung der formellen Illegalität herangezogen hat, ergibt sich hinsichtlich der Aufzugsanlagen in den Wohngebäuden ein weiterer Gesichtspunkt, der zur formellen Illegalität der Gesamtanlage führt. Nach den Grundrisszeichnungen zur Ursprungsbaugenehmigung vom 13. Juli 1973 waren je Wohngebäude in den Fluren zwei Aufzüge vorgesehen. Tatsächlich ist je Hochhaus nur ein Aufzug errichtet worden. Insoweit ist von der Baugenehmigung abgewichen worden. Zwar hatten die Architekten der Bauherrin dem Bauordnungsamt der Beklagten unter dem 15. November 1973 mitgeteilt, dass statt der genehmigten zwei Aufzüge je Gebäude lediglich ein Personenaufzug errichtet werde; es wurde gebeten, die Unterlagen zu den Akten zu nehmen. Diese Vorgehensweise reichte jedoch nicht aus, um die Änderung der Aufzugsanlagen und die Reduzierung auf jeweils einen Aufzug zu legalisieren. Das Bauvorhaben der damaligen Bauherrin ist als Ganzes mit der Baugenehmigung der Beklagten vom 13. Juli 1973 legalisiert worden. Gegenstand der Baugenehmigung sind auch die in den Bauvorlagen dargestellten Aufzüge. Wollte die Bauherrin die Aufzüge auf einen je Gebäude reduzieren, hätte es eines Änderungsantrages bedurft, der der Beklagten mit den entsprechenden Bauvorlagen zur Überprüfung und Entscheidung hätte vorgelegt werden müssen. Insoweit konnte nicht durch eine bloße Anzeige beim Bauordnungsamt, es werde nur ein Aufzug je Wohngebäude gebaut, die Änderung legalisiert werden. Es kommt in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob die Beklagte die damalige Bauherrin nach Eingang der Änderungsanzeige auf die Notwendigkeit eines Änderungsantrages hätte hinweisen müssen. Insoweit sind Verantwortungs- und Verschuldensfragen hier nicht von Bedeutung. Auch die Nachtragsgenehmigung vom 25./26. März 1974 legalisierte die Reduzierung auf einen Aufzug je Gebäude nicht. Zwar ist im zugehörigen Erdgeschossgrundriss je Gebäude in den Fluren nur ein Aufzug dargestellt. Dies vermag jedoch nicht die Reduzierung auf einen Aufzug in allen über und unter dem Erdgeschoss liegenden Geschossen zu rechtfertigen. Insoweit fehlt es an den erforderlichen Bauvorlagen. Der Antrag auf Änderung des Erdgeschosses aus März 1974 (statt gewerblicher Flächen seien Studentenwohnungen geplant) erfasst nicht einen Antrag auf Veränderung der Aufzugssituation in allen Geschossen des Gebäudekomplexes. Auch die Baugenehmigung vom 17. Februar 1975 für den Einbau einer Gaszentralheizungsanlage stellt keine Genehmigung für den Einbau nur eines Aufzugs in allen Gebäuden und auf allen Geschossebenen dar, sondern beschränkt sich auf den Genehmigungsgegenstand.
Die BauO NRW 1970 stellte auch Anforderungen an Aufzüge in § 40; es werden zunächst Brandschutzanforderungen gestellt. § 40 Abs. 9 BauO NRW 1970 bestimmt, dass in Gebäuden mit mehr als fünf Vollgeschossen in ausreichender Zahl Aufzüge eingebaut werden müssen, von denen mindestens einer auch zur Aufnahme von Lasten und Krankentragen geeignet sein muss. § 23 der 1. DVO stellte weitere Anforderungen an Aufzüge. Es hätte der Beklagten in einem Änderungs- bzw. Nachtragsverfahren oblegen, den Antrag der Bauherrin auf Einbau jeweils nur eines Aufzuges anhand der gesetzlichen Vorgaben zu prüfen und eine Entscheidung hierüber zu treffen. Das ist hier nicht erfolgt. Die Reduzierung der Aufzüge auf einen je Gebäude über alle Geschossebenen erfolgte damit formell illegal. Ob den materiell-rechtlichen Anforderungen an die Aufzüge durch den Einbau eines einzigen Aufzuges je Gebäude genüge getan war, ist insoweit ohne Bedeutung.
Nur am Rande sei darauf hingewiesen, dass bereits nach der AVO BauO NRW vom 16. Juni 1975 Hochhäuser mindestens zwei Aufzüge haben mussten, vgl. § 12 Abs. 1 Satz 2.
Soweit die Beklagte sich in ihrem Bescheid vom 11. Oktober 2017 zur Begründung der formellen Illegalität auf geöffnete und nicht in der erforderlichen Qualität erstellte Versorgungsschächte in den Wohnungen sowie bauliche Veränderungen an den Wohnungseingangstüren bezieht, ist darauf hinzuweisen, dass an diese Bauteile in den Baugenehmigungen keine Anforderungen gestellt werden. Sie enthalten keine Regelungen dazu, in welcher Qualität die in den Zeichnungen dargestellten Versorgungsschächte oder auch die Wohnungseingangstüren, die in der zugehörigen Baubeschreibung lediglich als abgesperrte Türen bezeichnet werden, auszuführen sind. Da auch Brandschutzauflagen der Feuerwehr hierzu fehlen, kann hieraus keine formelle Illegalität abgeleitet werden.
Soweit die Beklagte weiter auf nicht vorhandene Brandschottungen für verlegte Leitungen in den Technik- und Waschräumen und unzulässige brennbare Rohrleitungen und Elektroleitungen in den Versorgungsschächten sowie auch insofern fehlende Brandschottungen verweist, weist die Kammer ebenso darauf hin, dass diese nicht Gegenstand der Baugenehmigungen waren.
Nach alledem ist mit der Beklagten von einer formellen Illegalität des gesamten Wohnkomplexes auszugehen.
Die formelle Illegalität der Wohnhochhäuser schließt den Keller mit ein, da es sich um eine zusammenhängende bauliche Anlage handelt; der Keller bildet ohne die aufstehenden Wohnhäuser keine selbständig nutzbare Baulichkeit. Eine Abtrennbarkeit ist nicht gegeben. Im Übrigen dürften auch im Hinblick auf den Keller gegenüber den zur Ursprungsbaugenehmigung gehörenden Zeichnungen im Untergeschoss bauliche Änderungen vorgenommen worden sein, dies kann jedoch hier dahinstehen.
Unerheblich ist im Zusammenhang mit der formellen Illegalität, dass die baulichen Änderungen –nach ihrem Vortrag- nicht von der Klägerin vorgenommen worden sind, sondern von der ursprünglichen Bauherrin oder von einem Rechtsnachfolger bzw. Rechtsvorgänger der Klägerin. Die Notwendigkeit, die in dieser Form nicht genehmigte bauliche Anlage nachträglich legalisieren zu lassen, lastete im Zeitpunkt der Ersteigerung auf dem Grundstück und ist von der Klägerin gleichsam übernommen worden.
Vgl. hierzu VG Gelsenkirchen, Urteil vom 3. Februar 2016 -6 K 3469/13-, juris.
Auch die Erteilung der Schlussabnahmescheine kann keine formelle Legalisierung bewirken. Die Erteilung eines Schlussabnahmescheins ändert weder die erteilte Baugenehmigung ab noch verleiht sie möglicherweise unbeanstandet gebliebenen Abweichungen von der Baugenehmigung Legalität.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Juli 2002 -7 A 3098/01-, VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 15. Oktober 2014 -9 L 1395/14- und Urteil vom 12. November 2019 -6 K 5557/17-; sämtlich juris.
Darüber hinaus ist auch für die Tiefgarage eine formelle Illegalität zu bejahen.
Die genehmigte Tiefgarage unterfiel als Sonderbau § 69 Abs. 3 Nr. 6 i.V.m. Abs. 1 BauO NRW 1970 und der Verordnung über den Bau und Betrieb von Garagen –GarVO- vom 16. März 1973.
Sofern hinsichtlich des Gesamtgebäudekomplexes zwischen den Wohngebäuden und der Tiefgarage hinsichtlich der Frage der formellen Illegalität zu unterscheiden ist, ist auch bei isolierter Betrachtung der Tiefgarage von einer formellen Illegalität auszugehen.
Das Gericht lässt zunächst offen, ob hinsichtlich der vorgesehenen Anzahl der Stellplätze in der Tiefgarage möglicherweise eine formelle Illegalität gegeben sein könnte. Insoweit befinden sich in der Hausakte unterschiedlichste Hinweise auf die Zahl der Stellplätze in der Tiefgarage und Änderungen hinsichtlich der Anzahl der Einstellplätze.
Auch lässt die Kammer offen, inwieweit in der Tiefgarage bauliche Abweichungen von der Ursprungsgenehmigung ausgeführt worden sind bzw. bereits die Genehmigungsunterlagen selbst lückenhaft waren. Dies mag etwa den Einbau einer Hausmeisterwerkstatt und den Einbau eines Betriebsraums für das Notstromdieselaggregat betreffen, aber auch die (notwendigen) Brandschutzeinrichtungen einschließlich der Brandabschnittsbildung in der Tiefgarage, die in der Ursprungsplanung gar nicht ausgewiesen waren. Ebenso kann offenbleiben, ob die Umstellung der mechanischen auf eine natürliche Lüftung nur in einem förmlichen Baugenehmigungsverfahren hätte erfolgen können.
Ausweislich der mit Zugehörigkeitsvermerk versehenen Zeichnungen zur Baugenehmigung vom 13. Juli 1973 wurde die Errichtung der Tiefgarage genehmigt, ohne dass zwischen den einzelnen Kfz-Abstellplätzen eine Abtrennung vorgesehen war. Die Beklagte hat bei ihren Überprüfungen vor Ort hingegen festgestellt und auch durch Fotos dokumentiert, dass die Stellplätze mit Lochblechwänden zu Parkboxen umbaut worden sind und die so entstandenen Räume teilweise als Lagerräume genutzt wurden. Das Lagergut habe erhebliche Brandlasten dargestellt. Zudem sei ein Teilbereich der Tiefgarage in der Nähe der Hausmeisterwerkstatt zu einem Lagerbereich umgebaut worden. Auch dort hätten sich erhebliche Brandlasten befunden.
Die Umbauung der Stellplätze mit Lochblechwänden zu abgeschlossenen Parkboxen stellt eine Abweichung von der Baugenehmigung dar. In den zugehörigen Zeichnungen war eine Abtrennung der einzelnen Stellplätze nicht vorgesehen.
Aufgrund des vorliegenden Fotomaterials ist davon auszugehen, dass die Stellplatzabtrennungen altvorhanden sind. Sind die Abtrennungen im Zuge der Errichtung des Gesamtgebäudekomplexes erfolgt, liegt eine Abweichung von der Baugenehmigung vor. Sollten die Abtrennungen nachträglich eingebaut worden sein, war diese bauliche Änderung jedenfalls bis zum Inkrafttreten der FreistellungsVO vom 5. September 1978 am 1. Dezember 1978 genehmigungsbedürftig. Der Ausbau zu den Parkboxen war nicht genehmigungsfrei nach § 81 Abs. 1 Nr. 7 BauO NRW 1970, da nach der GarVO vom 16. März 1973 an nicht tragende Trennwände in Garagen Brandschutzanforderungen gestellt werden; sie müssen aus nichtbrennbaren Baustoffen bestehen, wenn sie nicht feuerbeständig sind, § 6 Abs. 1. Die Baugenehmigung vom 17. Februar 1975 wurde für den Einbau der Gaszentralheizungsanlage erteilt und beschränkt sich auf diesen Genehmigungsgegenstand. Es ist darüber hinaus mit der Beklagten davon auszugehen, dass in den zugehörigen Zeichnungen mit den vorgenommenen Markierungen lediglich die Stellplätze voneinander abgegrenzt werden und keine Abtrennungen durch Wände (Parkboxen) dargestellt werden. Wenn dies so hätte sein sollen –im Unterschied zur Ursprungsgenehmigung-, wäre die geplante Änderung durch Vorlage von aussagekräftigen Zeichnungen (Ansichtszeichnungen) bzw. einer Baubeschreibung eindeutig darzustellen gewesen.
Insoweit ist von einer formellen Illegalität durch die Einrichtung der Parkboxen auszugehen.
Eine formelle Illegalität ist darüber hinaus aber jedenfalls deshalb anzunehmen, weil in der Tiefgarage eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung vorgenommen worden ist. Die Garage ist im Zeitpunkt des Tätigwerdens der Beklagten und des Erlasses der Ordnungsverfügung nicht nur genutzt worden, um Kraftfahrzeuge abzustellen. Vielmehr sind Teilflächen der Tiefgarage umgenutzt worden zu Lagerflächen zum Zwecke der Lagerung und des Abstellens von Gegenständen und Materialien verschiedenster Art.
Seitens der Berufsfeuerwehr und des Bauordnungsamtes der Beklagten ist sowohl bei der Brandverhütungsschau am 29. August 2017 als auch bei den weiteren Begehungen festgestellt worden, dass sich sowohl in den eingehausten Stellplatzbereichen als auch in weiteren Bereichen erhebliche Mengen an Brandlasten befanden bzw. gelagert waren (so z. B. Gasflaschen, Druckbehälter, Möbel, Gerümpel, Werkbänke mit brennbarem Zubehör, Verdünnungsmittel etc.). Ein Bereich der Garage in unmittelbarer Nähe des Hausmeisterbüros (keine Stellplätze) sei eingehaust worden und werde als Lagerfläche genutzt. Dass Brandlasten in der Tiefgarage vorhanden waren, hat die die Klägerin vertretende Hausverwaltung in ihrem Schreiben vom 20. September 2017 eingeräumt. Die Brandlasten seien aus den leerstehenden Garagen inzwischen entfernt worden; bezüglich der vermieteten Garagen seien die Mieter unter Fristsetzung aufgefordert worden, die Brandlasten zu beseitigen. Es sei eine Nachfrist gesetzt worden. In ihrer Klagebegründung hat die Klägerin die Brandlasten in der Tiefgarage nicht in Abrede gestellt, sie meint vielmehr, dass insoweit die Mieter als Störer in Anspruch zu nehmen gewesen wären. In der von der Klägerseite vorgelegten Brandschutztechnischen Stellungnahme des Sachverständigenbüros H. aus Berlin vom 12. Dezember 2017, die auf einer Objektbegehung am 28. November 2017 beruht, wird ausgeführt, dass die Tiefgarage u.a. regelwidrig als Lagerfläche genutzt werde. Es handele sich hierbei um einen begründeten Mangel, der durch sofortige Räumungsmaßnahmen abgestellt werden könne.
Damit ist neben der Nutzung der Tiefgarage zum Zwecke des Abstellens von Fahrzeugen von einer teilweisen Nutzung als Lagerfläche auszugehen.
Es kann auch nicht nur von einem vereinzelten, vorübergehenden und jederzeit abzustellenden Abstellen oder Lagern von Gegenständen ausgegangen werden, der die alleinige und andauernde Nutzung als Tiefgarage nicht in Frage stellt. Insoweit haben sowohl die Feuerwehr bei ihrer Brandverhütungsschau als auch das Bauordnungsamt erhebliche bzw. zahlreiche Mengen an Brandlasten festgestellt. In unmittelbarer Nähe des Hausmeisterbüros sei ein Bereich eingehaust worden und werde als Lagerfläche genutzt. Es wurden Werkbänke mit brennbarem Zubehör festgestellt, bei denen davon auszugehen ist, dass sie an Ort und Stelle auch benutzt worden sind; eine Nutzung, die über einen Lagerbereich noch hinausgeht. Es wurde festgehalten, dass die Lagerbereiche Kellerersatzfunkton hatten, was nach der allgemeinen Lebenserfahrung angesichts der relativ dichten Einhausung der einzelnen Stellplätze und der Möglichkeit, die Parkboxen verschließen zu können, und dem Umstand, dass nach den Bauvorlagen zur Ursprungsgenehmigung wohl nicht für jede Wohnung ein individueller Kellerraum vorhanden war, naheliegend ist. Alles in allem ist davon auszugehen, dass es sich bei der Nutzung als Lagerbereich um einen länger andauernden, verfestigten Zustand handelte, gegen den weder die Klägerin noch die von ihr beauftragte Hausverwaltung seit der letzten Bestätigung der Mängelbeseitigung im Mai 2015 (immer wieder) konsequent vorgegangen sind. In diesem Zusammenhang wird auch darauf hingewiesen, dass die Beklagte ausweislich der vorliegenden Verwaltungsvorgänge im November 2016 in der Garage 75 sogar eine Nutzung zu Wohnzwecken mit einer entsprechenden Einrichtung festgestellt hat und auch bereits bei früheren Brandschauen in der Vergangenheit im gesamten Gebäude Brandlasten festgestellt worden waren.
Das Verhalten der Mieter bzw. auch möglicherweise des beauftragten Personals der Klägerin muss diese sich bei der Frage nach einer baurechtlich relevanten Nutzungsänderung zurechnen lassen.
Eine Nutzung von Teilflächen der Tiefgarage zu Lagerzwecken unterliegt auch einer anderen rechtlichen Beurteilung als die ausschließliche Nutzung als Tiefgarage. Nach § 139 Abs. 4 und 5 der Verordnung über Bau und Betrieb von Sonderbauten -SBauVO- vom 2. Dezember 2016 dürfen in Mittel- und Großgaragen -um Letztere handelt es sich hier- brennbare Stoffe außerhalb von Kraftfahrzeugen mit Ausnahme von vier Rädern für ein Kraftfahrzeug innerhalb eines Einstellplatzes und Fahrrädern bzw. heute eines Fahrradanhängers nicht aufbewahrt werden. Eine gleichzeitige Nutzung von Räumlichkeiten als Tiefgarage einerseits und zu Lagerzwecken andererseits ist damit nach materiellem Baurecht ausgeschlossen.
Die Nutzungsänderung wäre auch genehmigungspflichtig gewesen. Hier ist auf die Vorschrift des § 63 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW in der bis zum 30. Dezember 2018 gültigen Fassung zu verweisen. Für eine Genehmigungsfreiheit ist nichts ersichtlich.
Nach alledem ist auch für die Tiefgarage von einer formellen Illegalität auszugehen.
Damit liegt die von der Beklagten angenommene formelle Illegalität für den Gesamtbaukörper vor.
Allein die formelle Illegalität rechtfertigt nach ständiger Rechtsprechung der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, der das Gericht in seiner Rechtsprechung folgt, grundsätzlich die Nutzungsuntersagung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Januar 2021 -7 B 1526/20-; Beschluss vom 11. Juli 2011 -7 B 634/11-, Beschluss vom 21. Februar 2014 -7 B 1440/13- sowie Beschluss vom 23. November 2020 -10 A 2316/20-, jeweils juris.
Die formelle Illegalität allein begründet bereits ein erhebliches öffentliches Interesse an der Nutzungsuntersagung. Die Nutzung einer baulichen Anlage ohne die erforderliche Baugenehmigung ist baurechtswidrig.
Hier hat die Beklagte in ihrer schriftlichen Bestätigung vom 11. Oktober 2017 die Nutzungsuntersagung jedoch nicht nur auf die formelle Illegalität der baulichen Anlage, sondern tragend auch auf ihre materielle Illegalität gestützt. Damit hat sie die doppelte Begründung grundsätzlich auch dem gerichtlichen Prüfungsprogramm unterstellt.
Stützt die Beklagte die Nutzungsuntersagung sowohl auf die formelle als auch auf die materielle Illegalität, rechtfertigt aber allein die formelle Illegalität die Nutzungsuntersagung, so kann es allein um die Frage der Auswirkung der zweifachen Begründung auf die Ermessensausübung gehen.
Hier geht das Gericht davon aus, dass die Beklagte ihr Ermessen ebenso ausgeübt hätte, wenn sie allein von der formellen Illegalität ausgegangen wäre. Zum einen ist die Nutzungsuntersagung bei formeller Illegalität der Regelfall. Zum anderen standen hier gravierende, auch von der Berufsfeuerwehr der Beklagten festgestellte Brandschutzmängel und eine Gefährdung für eine Vielzahl von Bewohnerinnen und Bewohnern im Raum. Maßgeblich diese Gefährdungslage hat die Beklagte zum Einschreiten bewogen. Bei einer insoweit anzustellenden Gefahrenprognose kommt der Einsatzpraxis der örtlichen Feuerwehr maßgebliche Bedeutung zu.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 11. April 2016 -2 A 2176/14- und 22. Februar 2010 -7 A 1235/08- sowie Beschlüsse vom 4. Juli 2014 -2 B 666/14- und vom 20. Februar 2013 – 2 A 239/12 -, jeweils juris.
Unter dem 21. September 2017 hatte die Brandschutzdienststelle der Beklagten in einer Stellungnahme eine zusammenfassende Beurteilung aus Sicht des abwehrenden Brandschutzes abgegeben. Es wurde ausgeführt, dass das Gebäude allen Schutzzielen des § 17 BauO NRW nicht gerecht werde. Dem Gebäude könne kein nachvollziehbares Sicherheitsniveau zugesprochen werden. Die Bewohner seien unmittelbar und erheblich gefährdet. Die Mängel seien aus der Sicht der Brandschutzdienststelle so erheblich und vielschichtig, dass keine Interimsmaßnahmen zur kurzfristigen Ertüchtigung der baulichen Situation erkennbar seien. Als einzige Maßnahme zur Abwendung von Gefahren für Leib und Leben der Bewohner sei die sofortige Räumung des Gebäudes unumgänglich.
Vor diesem Hintergrund ist –sofern nicht von einer Ermessensreduzierung auf Null ausgegangen wird-, anzunehmen, dass die Beklagten sich im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens in jedem Fall zu einem Einschreiten entschlossen und die Nutzungsuntersagung ausgesprochen hätte, auch wenn sie nur von der formellen Illegalität des Gebäudekomplexes ausgegangen wäre.
Jedenfalls ist die materielle Illegalität aber auch gegeben.
Eine materielle Illegalität liegt vor, wenn eine bauliche Anlage im Widerspruch zum materiellen öffentlichen Baurecht errichtet, geändert, genutzt oder deren Nutzung geändert wird.
Von einer materiellen Legalität ist auszugehen, wenn das Vorhaben mit dem gegenwärtigen materiellen, von der Baugenehmigungsbehörde zu beachtenden Recht übereinstimmt.
Vgl. Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, a.a.O., § 61 Rdnr. 54 und 55 m.w.N.; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, a.a.O., § 61 Rdnr. 70 ff m.w.N..
Der Gebäudebestand in seiner Ausgestaltung, wie die Beklagte ihn bei ihrem Aufgriff im Spätsommer/Herbst 2017 vorgefunden hat, entspricht nicht den Anforderungen des aktuell anzuwendenden materiellen Bauordnungsrechts, das gegenüber dem früheren Recht etwa deutlich gesteigerte Anforderungen an den Brandschutz auch bei Hochhäusern enthält.
Dies sei hier bezogen auf die Wohnhochhäuser exemplarisch dargestellt anhand einiger Vorschriften der Sonderbauverordnung –SBauVO NRW- vom 2. Dezember 2016. Die SBauVO enthält in Teil 4 die Vorschriften für Hochhäuser. So müssen Hochhäuser -um ein solches handelt es sich hier auch nach § 50 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW 2018- nicht nur höheren Anforderungen an Bauteile und Baustoffe genügen, sondern etwa auch über mindestens zwei Aufzüge und entsprechende Vorräume (§ 111), Feuerwehraufzüge und entsprechende Vorräume (§ 103) und des Weiteren über qualifizierte technische Brandschutzanlagen (§ 105 ff) verfügen. Leitungen, die durch mehrere Geschosse führen, müssen in Installationsschächten angeordnet sein, die bestimmte Anforderungen erfüllen müssen, § 112. Darüber hinaus muss für die Genehmigung und Nutzung eines Hochhauses als großer Sonderbau, § 50 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW 2018, zwingend ein Brandschutzkonzept vorgelegt werden, das eine zielgerichtete Gesamtbewertung des baulichen und abwehrenden Brandschutzes enthält, §§ 9 und 11 der Verordnung über bautechnische Prüfungen –BauPrüfVO- i.V.m. § 65 BauO NRW 2018.
Davon, dass die Hochhäuser aktuell geltenden Vorschriften des Bauordnungsrechts nicht genügen, gehen auch sowohl die Leitbaugenehmigung der Beklagten vom 19. November 2020 (Az.: 61/5-1-050407), in der die Vorschriften im Einzelnen benannt sind und für die Abweichungen erteilt worden sind, u.a. mit der Maßgabe der Umsetzung von Kompensationsmaßnahmen, als auch das von der Klägerin im Baugenehmigungsverfahren in Auftrag gegebene Brandschutzkonzept der TPG mbH vom 31. August 2020 aus.
Die Klägerin behauptet auch die gegenwärtige materielle Legalität der Hochhausanlage –vor Umsetzung der im November 2020 erteilten Baugenehmigungen- nicht, sondern beruft sich vielmehr auf Bestandsschutz.
Der Bestandsschutz wird aus Art. 14 Abs. 1 GG hergeleitet. Der Bestandsschutz verhindert, dass eine rechtmäßig errichtete bauliche Anlage rechtswidrig wird, auch wenn das öffentliche Recht sich später ändert und die bestehende Anlage nunmehr dem geänderten Recht widerspricht.
Wie bereits oben ausgeführt, besteht kein formeller Bestandschutz.
Die Baugenehmigung vom 13. Juli 1973 und die Nachtragsgenehmigung vom 25./26. März 1974 sind entweder nie ausgenutzt worden, weil von Anfang an ein anderes Vorhaben als das genehmigte realisiert worden ist („aliud“), so dass die nicht ausgenutzten Baugenehmigungen mit Ablauf ihrer Gültigkeitsdauer erloschen sind. Hierfür spricht etwa die von Anfang an anders als genehmigt errichtete Aufzugsanlage. Jedenfalls sind die Baugenehmigungen aber im Laufe der Jahre nach der Vornahme weiterer nicht genehmigter baulicher Änderungen bzw. der Vornahme von Nutzungsänderungen erloschen. Der Bestandsschutz für bauliche Anlagen gegenüber Änderungen der Baurechtsordnung erstreckt sich aus der verfassungsrechtlichen Sicht des Art. 14 Abs. 1 GG nur auf ihren genehmigten Bestand und ihre genehmigte Funktion. Er erfasst grundsätzlich nicht Bestands- oder Funktionsänderungen, weil diese über den genehmigten Zustand hinausgreifen würden und ein solches Hinausgreifen von den die Eigentümerstellung regelnden Bauvorschriften nicht gedeckt wäre.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1995 -1 BvR 1713/92-, juris.
Dem materiellen Bestandsschutz unterliegen bauliche Anlagen, die zwar dem gegenwärtigen Recht nicht entsprechen, aber in zurückliegender Zeit für einen namhaften Zeitraum materiell rechtmäßig waren.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 2000 -1 BvR 151/99-; BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1978 –IV C 9.76-; OVG NRW, Beschluss vom 18. Mai 2020 -10 A 549/19-; Beschluss vom 11. November 2013 -7 E 1036/13- und Urteil vom 16. März 2012 -2 A 760/10-; jeweils juris; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, a.a.O., § 61 Rdnr. 71 ff m.w.N..
Die Darlegungs- und Beweislast für das Eingreifen eines Bestandsschutzes trägt im Falle einer bauaufsichtlichen Verfügung der hiervon Betroffene, da er im Wege einer Einwendung ein Gegenrecht geltend macht. Er leitet aus der Vergangenheit ein Recht ab, das es ihm ermöglicht, sich gegen eine behördliche Verfügung durchzusetzen, obgleich die beanstandete Baulichkeit bzw. deren Nutzung derzeit materiell rechtswidrig ist. Erweist es sich als unaufklärbar, ob der Betroffene aus Gründen der formellen oder materiellen Legalität Bestandsschutz genießt, so geht das zu seinen Lasten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. August 1991 -4 B 130/91-und Beschluss vom 19. Februar 1988 -4 B 33/88-; OVG NRW, Beschluss vom 18. Mai 2020 -10 A 549/19-; Beschluss vom 30. März 2011 -7 A 848/10- und Urteil vom 22. August 2005 -10 A 4694/03-; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. Mai 2020 -2 S 17/20-; OVG Hamburg, Beschluss vom 6. November 2018 -4 Bs 37/18-; VG Köln, Beschluss vom 1. Februar 2019 -23 L 2532/18-; VG Aachen, Beschluss vom 1. Februar 2012 -3 L 280/11-, jeweils juris.
Die Klägerin hat hier schon nicht dargetan, dass der Gebäudekomplex, so wie die Beklagte ihn im Sommer/Herbst 2017 aufgegriffen hat, irgendwann einmal der materiellen Rechtslage entsprochen hat.
Es kann nach dem Vortrag der Klägerin, aber im Weiteren auch nach Auswertung aller beigezogenen Verwaltungsvorgänge und dem Vorbringen der Beklagten im vorliegenden Verfahren nicht festgestellt werden, dass der Gebäudekomplex maßgeblich im Zeitpunkt seiner Errichtung, aber auch in der Zeit danach, für eine namhafte Zeit allen materiellen Vorschriften des Bauordnungsrechts und speziell den geltenden Brandschutzanforderungen genügt hätte – und dieser Zustand im Zeitpunkt des Aufgriffs unverändert erhalten war.
Insoweit genügt es nicht, wenn die Klägerin u.a. mit Schriftsatz vom 22. Januar 2021 vorträgt, das Gebäude sei im Einklang mit der Baugenehmigung und der damals geltenden Rechtslage errichtet worden; die nach der damaligen Rechtslage geltenden Brandschutzanforderungen seien erfüllt worden. Daher habe die Beklagte das Gebäude abgenommen und die Errichtung des Gebäudes im Einklang mit der Baugenehmigung bestätigt.
Dieser Argumentation der Klägerin kann nicht gefolgt werden. Die Klägerin kommt damit ihrer Darlegungsobliegenheit nicht nach.
Eine Baugenehmigung trifft als solche keine Aussage dazu, ob das tatsächlich errichtete Gebäude ihren Vorgaben und dem materiellen Recht entspricht. Durch die bloße Bezugnahme auf die Baugenehmigung ist nicht dargetan, dass die nach der damaligen Rechtslage geltenden bauordnungsrechtlichen Vorschriften bei der Errichtung der baulichen Anlage umgesetzt worden sind.
Die Beklagte hat ausweislich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge bereits unter dem 27. September 2017 in ihrem Bericht u.a. ausgeführt, das zur Genehmigungslage anzumerken sei, dass bereits zum Genehmigungszeitpunkt in den siebziger Jahren Vorschriften nicht 1 : 1 umgesetzt worden seien, z. B. Aufzugsschachttüren nicht in F90, unzulässige Öffnungen in den Brüstungen offener Gänge, Treppenraumöffnungen zum Keller nicht in F90, Öffnungen zwischen Treppenraum und Flur nicht in T30, alle Treppenräume im obersten Geschoss nicht verbunden.
Die Klägerin hätte hier substantiiert vortragen und darlegen müssen, wie der Gebäudekomplex (zu einem bestimmten Zeitraum) im Hinblick auf die bauordnungsrechtlichen Anforderungen tatsächlich ausgerüstet und konzipiert war. Dies gilt hier insbesondere im Hinblick auf den vorbeugenden Brandschutz, der den baulichen Brandschutz, den anlagentechnischen Brandschutz und den organisatorischen Brandschutz umfasst. Hierzu hat die Klägerin nichts vorgetragen. Ein Ist-Zustand des Gebäudekomplexes, der im Weiteren mit einem Soll-Zustand abgeglichen werden könnte, ist damit schon nicht dargetan.
Allein aus diesem Grund kann die Klägerin sich auf einen materiellen Bestandsschutz nicht berufen. Auf Fragen der Beweislastverteilung und insbesondere auf eine Beweislastumkehr, die die Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angesprochen haben, kommt es nicht an.
Auch die in den Jahren 1976/1977 erfolgten Schlussabnahmen können hier nicht herangezogen werden. Aus dem Schlussabnahmeschein können keine Schlüsse darauf gezogen werden, dass und welchen tatsächlichen Anforderungen insbesondere im Hinblick auf den Brandschutz das errichtete Gebäude entspricht.
Darüber hinaus weist das Gericht in diesem Zusammenhang auf Folgendes hin:
Wie bereits oben ausgeführt, enthalten weder die erteilten Baugenehmigungen noch die seinerzeit vorgelegten Bauvorlagen Aussagen zum Brandschutz hinsichtlich der Wohnhochhäuser.
Welchen materiell-rechtlichen Anforderungen das Bauvorhaben insoweit überhaupt zu genügen hatte, war damit nicht festgeschrieben.
Für das Gericht erscheint es auch nicht mehr möglich, den Soll-Zustand des Gebäudekomplexes nach Maßgabe früher geltender Brandschutzanforderungen festzustellen.
Der vorbeugende bauliche Brandschutz bedarf einer fachlichen Gesamtkonzeption, die hier nicht vorliegt und im Nachhinein auch nicht mehr erstellt werden kann.
Der notwendige vorbeugende Brandschutz für eine bestimmte bauliche Anlage- zumal, wenn sie wie im vorliegenden Fall komplex ist - lässt sich nicht schlicht und strikt aus dem Gesetz und den weiteren hierzu zu beachtenden Regelungen ableiten. Der notwendige Brandschutz orientiert sich an dem konkreten Einzelobjekt. Er kann nicht auf einzelne Bausteine reduziert werden; vielmehr ist aus der Verknüpfung einzelner Anforderungen eine aufeinander abgestimmte Gesamtkonzeption des vorbeugenden Brandschutzes zu entwickeln, so dass den Schutzzielen, insbesondere den Ausbruch eines Brandes möglichst zu verhindern, sowie im Falle eines dennoch ausgebrochenen Brandes, den Schaden möglichst gering zu halten und wirksame Rettungsmaßnahmen und Löscharbeiten zu ermöglichen, genüge getan wird. Dabei ergeben sich aus dem materiellen Recht unterschiedliche Wege und Möglichkeiten, um die Zielsetzungen des vorbeugenden Brandschutzes insgesamt zu erreichen. Die materiellen Brandschutzanforderungen für ein bestimmtes Vorhaben ergeben sich damit nicht sämtlich unmittelbar aus den rechtlichen Vorgaben selbst; vielmehr muss der materielle Brandschutz erst fachlich und sachverständig für das einzelne Bauvorhaben erarbeitet werden.
Dass die von der Klägerseite vorgelegte Brandschutztechnische Stellungnahme des Sachverständigenbüros H. vom 12. Dezember 2017 keine solche aufeinander abgestimmte Gesamtplanung des vorbeugenden Brandschutzes enthält, liegt auf der Hand und bedarf keiner weiteren Vertiefung.
Im Ergebnis kann die Klägerin daher materiellen Bestandsschutz für die Wohnhochhäuser nicht in Anspruch nehmen.
Die Beklagte hat in ihrer schriftlichen Bestätigung vom 11. Oktober 2017 zur Begründung der materiellen Illegalität eine Vielzahl von Mängeln, insbesondere brandschutzrechtliche Mängel, in allen Bereichen des Gebäudekomplexes aufgeführt. Das gesamte umfangreiche Vorbringen der Beteiligten im vorliegenden gerichtlichen Verfahren bezieht sich schwerpunktmäßig auf die von der Beklagten aufgeführten und beanstandeten Mängel. Die Klägerin stellt die Mängel im Wesentlichen in Abrede bzw. die Mängel werden von ihr erheblich relativiert. Sie hat dazu die Brandschutztechnische Stellungnahme vorgelegt, in der einige Mängel anerkannt werden, die (kurzfristig) beseitigt werden könnten. Die beschriebenen Brandszenarien seien nur teilweise vorstellbar und seien hinsichtlich der Auswirkungen nicht sachgerecht bewertet worden.
Das Gericht hat hier keine Veranlassung, den vorgebrachten Mängeln im Einzelnen weiter nachzugehen und sie rechtlich zu bewerten, weil es für die rechtliche Würdigung hierauf nach den obigen Ausführungen nicht ankommt. Allerdings sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass auch in dem im neuen Baugenehmigungsverfahren von der Klägerin selbst vorgelegten Brandschutzkonzept davon ausgegangen wird, dass an den Gebäuden Brandschutzmängel vorhanden sind. So wird beispielhaft davon ausgegangen, dass Außenwandbekleidungen teilweise brennbar und zu ersetzen seien.
Maßgeblich ist hier allein, ob die von der Beklagten geltend gemachte und ihrer Ordnungsverfügung zugrunde gelegte materielle Illegalität der baulichen Anlage vorliegt. Diese ist hier zu bejahen, da die von der Beklagten aufgegriffene Wohnanlage den heutigen bauordnungsrechtlichen Anforderungen nicht entspricht und die Klägerin aus den dargelegten Gründen materiellen Bestandsschutz schon nicht dargelegt hat.
Das Gericht weist weiter darauf hin, dass es an dieser Stelle um die Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung geht und nicht um die Rechtmäßigkeit der Räumung im Sofortvollzug. In diesem Zusammenhang ist es unerheblich, welches Gefahrenpotential von festzustellenden Verstößen gegen das materielle Baurecht ausgeht und wie bestimmte Brandszenarien zu bewerten sind.
Die materielle Illegalität liegt auch für die Tiefgarage vor, sofern sie als selbständiger Sonderbau betrachtet wird.
Auch die Tiefgarage entspricht nicht den aktuellen bauordnungsrechtlichen Anforderungen nach der SBauVO vom 2. Dezember 2016. Dass die in Rede stehenden Räumlichkeiten nicht gleichzeitig als Tiefgarage und als Lagerfläche genutzt werden kann, dies nach den Vorgaben der SBauVO vielmehr ausgeschlossen ist, wurde bereits oben ausgeführt. Des Weiteren muss nach der derzeitigen Rechtslage eine geschlossene Großgarage –um eine solche handelt es sich hier- eine Brandmeldeanlage mit selbsttätigen Brandmeldern haben, es sei denn, es sind selbsttätige Feuerlöschanlagen vorhanden, was hier nicht der Fall ist, vgl. § 137 SBauVO. Die Tiefgarage der Klägerin verfügt nicht über eine Brandmeldeanlage. Dies ist bereits im Verwaltungsverfahren seitens der Beklagten festgestellt worden und wird im Übrigen durch die Ausführungen im Brandschutzkonzept zu den neuen Baugenehmigungen bestätigt.
Auf materiellen Bestandsschutz kann die Klägerin sich auch bezüglich der Tiefgarage nicht berufen.
Sie hat nicht nachgewiesen, dass die Tiefgarage, so wie die Beklagte sie aufgegriffen hat, für einen namhaften Zeitraum jemals dem materiellen Recht entsprochen hat.
Dazu ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Brandschutztechnische Stellungnahme zur Tiefgarage der Brandschutzdienststelle der Beklagten vom 24. September 1973 sich zwar bei den Hausakten befindet; jedoch ist unklar, ob diese durch das Bauordnungsamt noch nachträglich in die Baugenehmigung einbezogen worden ist. Eine diesbezügliche Erklärung der Beklagten gegenüber der damaligen Bauherrin findet sich nicht in der Hausakte.
Sollten die Forderungen der Brandschutzdienststelle Gegenstand der Baugenehmigung geworden sein, bestimmen sie, welche materiellen Brandschutzanforderungen an die Errichtung der Tiefgarage zu stellen waren.
Die Brandschutztechnische Stellungnahme vom 24. September 1973 sah in Ziffer 2.1 vor, dass die Garagenanlage mit einer Feuermeldeanlage mit ausreichenden Nebenfeuermeldern (Druckknopfmelder) zu versehen ist, die an das Feuermeldenetz der Stadt E. anzuschließen ist.
Nach § 17 GarVO vom 16. März 1973 konnte für Mittel- und Großgaragen der Einbau von Feuermeldeeinrichtungen verlangt werden, wenn dies nach Lage, Art und Größe der Garage erforderlich ist.
Den diesbezüglichen Forderungen der Brandschutzdienststelle ist nie genügt worden, da eine Feuermeldeanlage nicht installiert worden ist, jedenfalls war im Zeitpunkt des Aufgriffs keine solche Anlage vorhanden.
Schon damit steht fest, dass die materiellen Brandschutzanforderungen nicht erfüllt worden sind.
Sollten keine Brandschutzauflagen gegenüber der Bauherrin gestellt worden sein, so hat die Klägerin auch in diesem Fall nicht dargetan, dass die Tiefgarage, so wie die Beklagte sie aufgegriffen hat, jemals den materiellen Anforderungen entsprochen hat. Insoweit ist auf die obigen Ausführungen zum Wohnkomplex zu verweisen.
Damit ist festzustellen, dass auch die von der Beklagten angeführte materielle Illegalität für den gesamten Baukomplex einschließlich der Tiefgarage vorliegt.
Soweit die Nutzungsuntersagung Bestand hat, konnte die Klägerin als Eigentümerin des Gebäudekomplexes hinsichtlich aller Gebäudeteile als Zustandsstörerin nach § 18 Abs. 1 OBG in Anspruch genommen werden. Insoweit bestehen keine rechtlichen Bedenken. Vielmehr entspricht es der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW, dass die flankierende Inanspruchnahme des Eigentümers für den Fall der Beendigung des aktuellen Mietverhältnisses bzw. der Räumung durch den Mieter auch neben der Inanspruchnahme des Mieters zulässig ist. Gegenüber dem Eigentümer kann das Verbot ausgesprochen werden, die Räumlichkeiten nach der Räumung durch den Mieter Dritten zur weiteren Nutzung zu überlassen oder sie selbst zu nutzen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2017 -7 B 46/17-; Beschluss vom 13. Januar 1993 -7 B 4794/92-, a.a.O..
Ein im Klageverfahren eingetretener Wechsel im Eigentum an dem streitgegenständlichen Grundstück berührt die Rechtmäßigkeit der gegenüber der Klägerin ausgesprochenen Nutzungsuntersagung nicht.
Auf das Grundstückseigentum bezogene Ordnungspflichten gehen auf den Erwerber im Wege der Einzelrechtsnachfolge über.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Januar 1997 -7 A 2231/96-, Urteil vom 9. September 1986 -11 A 1538/86-; OVG Berlin, Beschluss vom 4. April 2002 -2 S 6.02-, jeweils juris; Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, a.a.O., § 61 Rdnr. 32.
Auch die Ermessensausübung der Beklagten in ihrer Ordnungsverfügung begegnet keinen Bedenken, § 114 VwGO.
Es entspricht, wie bereits oben dargestellt, regelmäßig pflichtgemäßem Ermessen, wenn die Bauordnungsbehörde eine formell illegale Nutzung durch den Erlass einer Nutzungsuntersagung unterbindet. Dies gilt erst recht, wenn sich die Nutzung zusätzlich als materiell illegal erweist. Sofern in diesen Fällen nicht schon eine Ermessensreduzierung auf Null angenommen wird –wofür hier alles spricht-, kann es bei einem Einschreiten gegen derartige rechtswidrige Zustände allenfalls darum gehen, ob im konkreten Einzelfall besondere Umstände vorliegen, die es ganz ausnahmsweise rechtfertigen können, auf ein Vorgehen zu verzichten.
Vgl. Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, a.a.O., § 61 Rdnr. 42 m.w.N..
Solche Umstände sind hier von der Klägerin nicht vorgetragen worden und sind auch nicht ersichtlich. Die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin an einer weiteren Vermietung des Gebäudekomplexes sind keine solchen besonderen Umstände; sie könnten überdies von nahezu jedem Ordnungspflichtigen geltend gemacht werden und rechtfertigen kein Absehen von einem ordnungsbehördlichen Einschreiten gegen baurechtswidrige Zustände.
Auch die von der Klägerin angebotenen Abhilfemaßnahmen führen nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Nutzungsuntersagung. Maßnahmen zur Mängelbeseitigung beseitigen die formelle Illegalität nicht; zudem ließen sich nach Überzeugung des Gerichts viele der von der Beklagten monierten Mängel nicht kurzfristig beseitigen, zumal die Klägerin die Mängel überwiegend bestreitet bzw. sonst in Frage stellt.
In diesem Zusammenhang sei auch darauf hingewiesen, dass die Beklagte hier gegen die Klägerin eingeschritten ist, weil sie aufgrund vielfältiger festgestellter Brandschutzmängel im gesamten Gebäudekomplex von einer Gefährdungssituation für die aktuellen und zukünftigen Nutzer der Wohnhochhäuser ausgegangen ist.
Auch aufgrund der der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen und des erkennenden Gerichts zu Grunde liegenden Erkenntnis, dass mit der Entstehung eines Brandes praktisch jederzeit gerechnet werden muss und dass demzufolge der Umstand, dass in vielen Gebäuden jahrzehntelang kein Brand ausgebrochen ist, nicht beweist, dass insofern keine Gefahr besteht, sondern dies nur einen Glücksfall darstellt, dessen Ende jederzeit möglich ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. April 2016 -2 A 2176/14-, Beschluss vom 24. April 2012 -10 B 382/12- und Urteil vom 28. August 2001 -10 A 3051/99-; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 9. Januar 2014 -5 L 1372/13- und Urteil vom 15. Dezember 2011 -5 K 5300/10-, juris,
brauchte die Beklagte sich weder auf Abhilfeangebote und Sofortmaßnahmen der Klägerin einlassen noch teilweise, räumlich begrenzte Nutzungsuntersagungen oder sonstige Interimsmaßnahmen erwägen, sondern konnte als ohne Weiteres verhältnismäßige Maßnahme die umfassende Nutzungsuntersagung aussprechen. Insofern bestand auch keine weitere Sachverhaltsaufklärungspflicht der Beklagten. Bei Ermessensentscheidungen muss die Behörde den Sachverhalt nämlich nur insoweit aufklären, als ihr eine fehlerfreie Ausfüllung des Ermessensspielraums möglich ist. Das war hier der Fall.
Auf Brandwahrscheinlichkeiten, Brandszenarien und die Frage, wie hoch die Gefahr für die Nutzer konkret einzuschätzen war, kommt es für die Nutzungsuntersagung nicht an. Es geht an dieser Stelle nicht um die Räumung des Gebäudekomplexes im Wege des Sofortvollzuges und auch nicht um ein Einschreiten der Beklagten bei einer bestandsgeschützten Nutzung, um konkreten Gefahren für Leib und Leben der Nutzer des Gebäudes, maßgeblich Brandgefahren, zu begegnen.
Vgl. zu Letzterem OVG NRW, Beschluss vom 4. Juli 2014 -2 B 666/14-, Beschluss vom 1. Juli 2011 -2 B 740/11- und Beschluss vom 23. Februar 2021 -7 B 1885/20-, juris.
Darüber hinaus hat die Beklagte in der Zeit vor dem Erlass der Nutzungsuntersagung auch keinen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand dahingehend gesetzt, dass sie auf ein Einschreiten verzichten werde.
Das von der Klägerin geltend gemachte jahrelange Nichteingreifen der Beklagten trotz Kenntnis der baulichen Gegebenheiten steht der Nutzungsuntersagung nicht entgegen. Selbst wenn zu Gunsten der Klägerin davon ausgegangen wird, dass das Bauordnungsamt und/oder die Brandschutzdienststelle der Beklagten, positive Kenntnis von ungenehmigten baulichen Veränderungen und baulichen Mängeln im Gebäudekomplex gehabt hat oder hätte haben müssen, folgt aus einer längeren oder langjährigen Untätigkeit der Behörde keine rechtsbeachtliche Duldung der untersagten Nutzung. Eine solche ist vielmehr erst dann anzunehmen, wenn die zuständige Baubehörde in Kenntnis der formellen und gegebenenfalls materiellen Illegalität eines Vorhabens zu erkennen gibt, dass sie sich auf Dauer mit dessen Existenz abzufinden gedenkt. Angesichts des Ausnahmecharakters und der weitreichenden Folgen einer solchen „aktiven Duldung“, bei der die Behörde an der Beseitigung rechtswidriger Zustände gehindert ist, muss den entsprechenden Erklärungen der Behörde mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum die Duldung des illegalen Zustands erfolgen soll. Im Übrigen spricht viel dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2011 –7 B 634/11- und Urteil vom 16. März 2012 -2 A 760/10-; juris.
Derartige Anhaltspunkte für eine aktive Duldung durch die Beklagte sind weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich. Allein eine faktische Duldung – wie sie von der Klägerin offenbar geltend gemacht wird – steht einem späteren bauaufsichtsrechtlichen Einschreiten jedoch nicht entgegen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. März 2012 –2 A 760/10-, a.a.O..
Die Befugnis der Bauordnungsbehörde zum Einschreiten gegen baurechtswidrige Zustände kann schließlich nicht verwirkt werden. Eine Verwirkung kommt bei hoheitlichen Eingriffsbefugnissen auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr nicht in Betracht. Der Bauordnungsbehörde ist insoweit kein subjektives Recht eingeräumt, sondern eine Pflicht auferlegt, im öffentlichen Interesse für rechtmäßige Zustände zu sorgen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. September 1997 -20 A 974/96-; Hessischer VGH, Beschluss vom 10. August 2017 -4 A 839/15.Z-; beide juris.
Nach alledem war der Klage teilweise stattzugeben, im Übrigen war sie abzuweisen.
Das Gericht hat die Berufung nicht zugelassen, weil die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen, vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Anteile des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens bewertet das Gericht wie aus dem Tenor ersichtlich.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV), bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV, einzureichen.
Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 2, 57, 59, 63 Abs. 1 Satz 2 und 64 Satz 2 VwVG NRW
§§ 3,17, 29, 30, 32, 34, 37, 38, 39 und 42 BauO NRW
§§ 55 Abs. 2, 59 Abs. 1 Satz 1 VwVG
§§ 55 Abs. 2, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59 Abs. 1 VwVG NRW.  Nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW
§§ 17 und 18 OBG.  Sind mehrere Personen für einen baurechtswidrigen Zustand i.S.d. § 61 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauO NRW
§§ 133, 157 BGB
§§ 65 bis 67, 79 und 80 BauO NRW nichts anderes bestimmt ist. Auch nach § 60 Abs. 1 BauO NRW
§§ 80 Abs. 2, 81 Abs. 1 BauO NRW
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 17 BauO NRW
§ 63 BauO NRW
§ 18 OBG
§ 17 OBG
§ 46 VwVfG NRW
§ 64 VwVG NRW
§ 61 BauO NRW
§ 173 VwGO
§ 24 VwVfG NRW
§ 44 VwVfG NRW
§ 30 BauO NRW
§ 65 BauO NRW
§ 137 SBauVO
§ 17 GarVO
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 55a VwGO
§ 20 Abs. 1 OBG
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 61 Abs. 1 BauO NRW
§ 20 Abs. 2 Satz 2 OBG
§ 55 Abs. 2 VwVG NRW
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 125 Abs. 6 SBauVO
§ 8 Abs. 5 GarVO
§ 138 Abs. 1 SBauVO
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 18 Abs. 2 VwVG
§ 18 Abs. 2 VwVG
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 bzw. 3 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 59 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 77 Abs. 1 VwVG NRW
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 35 Satz 2 VwVfG NRW
§ 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 61 Abs. 1 Satz BauO NRW
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 20 Abs. 1 OBG
§ 24 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 82 Abs. 1 BauO NRW
§ 63 Abs. 1 BauO NRW
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 80 Abs. 1 BauO NRW
§ 81 Abs. 1 Nr. 7 BauO NRW
§ 1 Abs. 1 Nr. 10 noch Abs. 2 Nr. 1 FreistellungsVO
§ 62 Abs. 1 Nr. 10 oder Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW
§ 39 Abs. 9 und 10 BauO NRW
§ 65 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW
§ 30 Abs. 1 und 4 BauO NRW
§ 62 Abs. 1 Nr. 10 BauO NRW
§ 65 Abs. 2 Nr. 2 BauO NRW
§ 15 Abs. 6 der 1. DVO
§ 40 Abs. 9 BauO NRW
§ 23 der 1. DVO
§ 69 Abs. 3 Nr. 6 i.V.m. Abs. 1 BauO NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 50 Abs. 2 Nr. 1  BauO NRW
§ 50 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW
§ 18 Abs. 1 OBG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 61 Abs. 1 Satz 2 der Bauordnung
§ 95, 99, 107, 110, 111, 112, 125, 137 und 138 der Verordnung
§ 20 Abs. 2 der Verordnung
§ 139 Abs. 4 und 5 der Verordnung
§ 9 und 11 der Verordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 K 803/19
2 K 7003/12
23 K 7046/18
7 A 4492/99
4 LB 22/18
7 A 696/07
10 B 360/93
10 A 3363/92
2 B 1866/20
2 B 1867/20
2 B 461/20
2 A 1778/15
10 A 1753/91
7 B 878/18
7 B 46/17
7 B 1506/15
7 B 1576/01
7 B 4794/92
7 B 2677/88
1 ME 118/15
1 ME 155/18
6 L 181/14
6 K 3497/14
1 LA 49/20
1 ZB 06.22
8 C 5/15
8 C 46/12
9 C 7/11
19 B 542/15
00 Uhr und 17.00
3 C 16/11
4 A 1990/17
13 A 1076/19
9 B 54.16
7 C 5.14
3 C 16.11
3 C 14.09
10 A 699/17
6 A 493/14
28 K 12588/17
11 A 2734/93
4 B 132/88
15 ZB 17.10
2 R 46/93
7 B 209/97
10 B 889/01
2 A 1394/13
7 A 57/93
7 B 1546/19
10 A 601/16
4 B 48/94
1 ME 70/14
2 M 18/00
2 K 2724/14
10 B 223/01
7 B 985/10
6 K 3469/13
7 A 3098/01
9 L 1395/14
6 K 5557/17
7 B 1526/20
7 B 634/11
7 B 1440/13
10 A 2316/20
2 A 2176/14
7 A 1235/08
2 B 666/14
2 A 239/12
1 BvR 1713/92
1 BvR 151/99
IV C 9.76
10 A 549/19
7 E 1036/13
2 A 760/10
4 B 130/91
4 B 33/88
7 A 848/10
10 A 4694/03
2 S 17/20
4 Bs 37/18
23 L 2532/18
3 L 280/11
7 A 2231/96
11 A 1538/86
2 S 6.02
10 B 382/12
10 A 3051/99
5 L 1372/13
5 K 5300/10
2 B 740/11
7 B 1885/20
20 A 974/96
4 A 839/15