Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-05-25, Aktenzeichen 4 K 4713/07
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0525.4K4713.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen gesamtschuldnerisch die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger sind Pächter der Parzellen 12 (Kläger zu 1.) und 13 (Klägerin zu 2.) in der Kleingartenanlage des C e.V. Diese Kleingartenanlage umfasst 58 Parzellen auf den Grundstücken Aweg 0 in E, G1 und G2. Sie liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 0000/15 der Landeshauptstadt E (Beiakte H. 3), der dort Dauerkleingärten festsetzt. Die Erstellung des Kleingartengeländes ist mit Baugenehmigung vom 14. Mai 2002 genehmigt. Die Baugenehmigung wurde dem C e.V. erteilt. Dieser Verein ist Eigentümer des Grundstücks.
Auf ihren Parzellen errichteten die Kläger ein Massiv-Gartenhaus mit einer Grundfläche von ca. 48 qm. Das Gartenhaus steht mittig auf der Grenze zwischen beiden Parzellen, so dass jeweils 24 qm der Grundfläche auf jede der Parzellen entfällt.
Mit Ordnungsverfügungen vom 11. September 2007 forderte der Beklagte die Kläger auf, die Gartenlaube zu beseitigen. Er setzte eine Frist von vier Wochen nach Bestandskraft und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000, Euro an. Zur Begründung führte er unter anderem aus: Die Gartenlaube sei formell und materiell illegal. Das Bundeskleingartengesetz begrenze die zulässige Grundfläche auf 24 qm. Eine Grenzbebauung im Sinne einer Doppelhausbebauung sei nicht möglich, da die Grenzen der Kleingartenparzellen mit den Grenzen eines Baugrundstücks nicht vergleichbar seien.
Die Ordnungsverfügungen wurden den Klägern am 20. September 2007 zugestellt.
Am 22. Oktober 2007, einem Montag, haben die Kläger Klage erhoben.
Die Kläger tragen vor: Die Gartenlauben seien planungsrechtlich zulässig. Die Flächenbegrenzung nach § 3 Abs. 2 Bundeskleingartengesetz gelte für die jeweilige Gartenparzelle. Das Gesetz treffe keine Differenzierung nach Einzel oder Doppelgartenlauben. Insoweit biete sich eine analoge Anwendung von § 22 Abs. 2 BauNVO an. Anderenfalls wären Doppelgartenlauben zwar auf Eigentümergärten zulässig, nicht aber auch in gepachteten Kleingärten. Formelle Illegalität liege nur insoweit vor, als der First 95 cm höher sei als genehmigt. Im übrigen verstoße der Beklagte gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, wenn er gegen die Kläger vorgehe und gleichzeitig im benachbarten Dauerkleingartengelände "B" Gartenhäuser in Gestalt von Doppelgartenhäusern sowie aneinander gebauten Gartenhäusern und Einzelgartenhäuser mit einer größeren Grundfläche als 24 qm dulde. Der Beklagte handele auch gegen Treu und Glauben. Die Kläger hätten im Januar 2002 bei seiner Mitarbeiterin G angefragt, ob die Errichtung der Doppelgartenlaube zulässig sei. Dies sei bejaht worden. Im Jahr 2003 habe Frau G mehrere fertig gestellte Doppelgartenlauben besichtigt und den Rückbau von Gauben sowie die Beseitigung von Bädern gefordert. Gegen die Doppelgartenlauben und ihre Höhe habe sie dabei keine Bedenken erhoben. Erst nach dieser Besichtigung hätten die Kläger ihre Doppelgartenlauben errichtet.
Die Kläger beantragen,
die Ordnungsverfügungen des Beklagten vom 11. September 2007 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, dass er kontinuierlich auf allen städtischen Kleingartenanlagen die dort befindlichen Gartenlauben kontrolliere, Verstöße feststelle und gegebenenfalls den Rückbau fordere. Die Kleingartenanlage "B" gehöre allerdings nicht zu den städtischen Anlagen. Es sei bis zu dem schriftsätzlichen Vortrag der Klägerseite nicht bekannt gewesen, dass dort auch Verstöße vorliegen sollen. Dies werde überprüft. Sollten sich die Verstöße als zutreffend herausstellen, werde er auch dort einschreiten. Dabei sei allerdings ein etwaiger Bestandsschutz zu berücksichtigen, da die Anlage wohl schon vor Inkrafttreten des Bundeskleingartengesetzes bestanden habe.
Wegen des weiteren Sach und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten einschließlich des Hauptvorganges A 0 (Beiakte H. 2) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber nicht begründet. Die an die Kläger gerichteten Ordnungsverfügungen des Beklagten vom 11. September 2007 sind rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Ordnungsverfügungen ist § 61 Abs. 1 BauO NRW. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind erfüllt. Die Kläger haben bei der Errichtung des Gartenhauses, einer baulichen Anlage (§ 2 Abs. 1 BauO NRW), auf den Parzellen 12 und 13 der Kleingartenanlage "C" öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht eingehalten. Die Errichtung war formell und materiell illegal.
1.1. Die nach § 63 Abs. 1 BauO NRW erforderliche Baugenehmigung liegt nicht vor.
1.1.1. Das Genehmigungserfordernis entfällt nicht gemäß § 65 Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW. Die Vorschrift betrifft Gartenlauben in Kleingartenanlagen nach dem Bundeskleingartengesetz (BKleingG). Sowohl die Gartenlaube selbst als auch die Kleingartenanlage, in der sie liegt, müssen dabei den Vorschriften des BKleingG entsprechen.
Vgl. Gädtke/Temme/Heintz/Czepuck, BauO NRW, 11. Aufl. 2008, § 65 Rdnr. 23.
Dies ist hier nicht der Fall. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die Kleingartenanlage "C" insgesamt noch als Kleingartenanlage im Sinne des BKleingG anzusehen ist oder ob sie diesen Charakter durch die Errichtung zahlreicher Gartenhäuser wie die der Kläger inzwischen verloren hat. Jedenfalls haben die Kläger auf ihren Parzellen keine Gartenlaube errichtet, die den Bestimmungen des BKleingG entspricht. Sie hält möglicherweise neben anderen Verstößen zumindest die höchstzulässige Grundfläche nicht ein.
Die Größe der Grundfläche ist gemäß § 3 Abs. 2 BKleingG auf 24 qm begrenzt. Bezugspunkt dieser Flächenbegrenzung ist die einzelne Laube. Das Gesetz hat die Begrenzung der Laubengröße für erforderlich gehalten, um eine Entwicklung von Kleingartenanlagen hin zu Wochenendhaus-, Ferienhaus- oder Gartenhausgebieten zu verhindern.
Vgl. Mainczyk, BKleingG, 9. Aufl. 2006, § 3 Rdnrn. 4–6.
Die Kläger haben diese Flächenbegrenzung nicht eingehalten. Ihr Gebäude hat eine Grundfläche von ca. 48 qm, die durch die Ausnutzung der 24 qm auf jeder der beiden Parzellen mit einem Zusammenbau an der Parzellengrenze erreicht worden ist. Eine derartige Bauweise mit einer Zusammenfassung nebeneinanderliegender Parzellen sieht das BKleingG nicht vor. Sie ist auch nicht nach anderen Vorschriften zulässig. Insbesondere liegt kein Doppelhaus im Sinne des § 22 Abs. 2 BauNVO vor. Ein Doppelhaus ist ein an einer (seitlichen) Nachbargrenze aneinandergebautes, im Übrigen jedoch freistehendes (Wohn)Haus. Entscheidend ist dabei der Zusammenbau auf zwei aneinanderliegenden Grundstücken. Zwei auf einem Grundstück aneinandergebaute Häuser sind planungsrechtlich kein Doppelhaus.
Vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 22 Rdnrn. 6.3 und 6.31.
So liegt der Fall hier: Die Parzellen 12 und 13 der Kleingartenanlage "C" befinden sich auf demselben Grundstück, nämlich dem G2. Dies entspricht dem gesetzgeberischen Modell, das als Wesensmerkmal des Kleingartens die Nutzung fremden Landes zugrundelegt. Die Teilung des Kleingartengrundstücks mit dem Ziel der Übereignung an einzelne nutzungswillige Erwerber ist damit nicht vereinbar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1983 4 C 73.80 , BRS 40 Nr. 50; Mainczyk a.a.O., § 1 Rdnrn. 3 und 26a.
Sinn und Zweck des BKleingG gebieten es ebenfalls nicht, den Kleingärtnern größere Gebäude als die ausdrücklich zugelassenen mit einer Grundfläche bis 24 qm zu gestatten. Im Gegenteil liefe dies der Intention des Gesetzes geradezu zuwider. Das Gesetz geht von einem Leitbild des Kleingartens aus, bei der die Nutzung der Parzellen zur Gewinnung von Gartenbauerzeugnissen den Charakter der Anlage maßgeblich prägt. Zulässig sind nur solche baulichen Anlagen, die der kleingärtnerischen Nutzung dienen und dieser von ihrer Funktion her auch räumlich-gegenständlich zu und untergeordnet sind. Dem Wohnen dienende Gebäude und vergleichbare Baulichkeiten sind gerade nicht zulässig.
Vgl. Mainczyk a.a.O., § 1 Rdnrn. 11b und 11d–e.
Dementsprechend lässt das Gesetz Gartenlauben nur in einfacher Ausführung und mit einer zum dauernden Wohnen nicht geeigneten Beschaffenheit zu (§ 3 Abs. 2 BKleingG). Die Begrenzung der Grundfläche auf 24 qm ist ebenfalls in diesem Zusammenhang zu sehen. Die gesetzgeberische Intention, Umfang und Ausstattung der baulichen Anlagen in Kleingärten zu begrenzen, würde unterlaufen, wenn die durch die Kläger geübte Bauweise mit einer Inanspruchnahme der doppelten Grundfläche über die Parzellengrenze hinweg für zulässig erachtet würde. Diese Überlegungen stehen durchgreifend sowohl einer analogen Anwendung des § 22 Abs. 2 BauNVO hierfür würde es an einer dem Plan des Gesetzes zuwiderlaufenden Regelungslücke fehlen als auch einem Verständnis des Wortlautes von § 3 Abs. 2 BKleingG entgegen, der die Flächenbegrenzung von 24 qm allein auf die einzelne Parzelle bezöge mit der Folge, dass ein parzellenübergreifendes Gebäude bei zwei Parzellen die doppelte, bei drei oder vier Parzellen gar die drei- oder vierfache Größe der Grundfläche, im Höchstfall also bis zu 96 qm, haben könnte.
Zu einer Entscheidung der Rechtsfrage, ob eine Unzulässigkeit nach dem BKleingG auch dann einträte, wenn zwei Pächter aneinanderstoßender Kleingartenparzellen jeweils eine Gartenlaube an der gemeinsamen Parzellengrenze errichten, deren Abschlusswände sich an dieser Grenze teilweise überdecken, gibt der Rechtsstreit keinen Anlass. Solange durch das äußere Erscheinungsbild der Baukörper klar wird, dass es sich um zwei unabhängig voneinander bestehende Lauben handelt, mag eine teilweise Grenzüberdeckung zulässig sein. Eine solche Fallgestaltung ist hier aber nicht gegeben. Bei dem Gartenhaus der Kläger handelt es sich um einen einheitlichen Baukörper, der auch von vorneherein so konzipiert und errichtet wurde. Daran vermögen weder eine auf der Höhe der Parzellengrenze bestehende Trennwand noch zwei separate Eingänge je einer pro Parzelle etwas zu ändern.
Ebenso kann offen bleiben, ob die Möglichkeit einer Doppelgartenlaube im Falle von Eigentümergärten eröffnet wäre. Derartige Parzellen sind keine Kleingärten im Sinne des Gesetzes (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 BKleingG). Sie sind in einer durch Bebauungsplan ausgewiesenen Dauerkleingartenfläche unzulässig.
Vgl. Mainczyk a.a.O., § 1 Rdnr. 26.
Würden in der Kleingartenanlage "C" Doppelgartenlauben in Eigentümergärten entstehen, so wären sie schon aus diesem Grund formell und materiell illegal. Daran könnte eine etwa gegebene Anwendbarkeit von § 22 Abs. 2 BauNVO, wenn nunmehr die Parzellengrenzen zugleich Grundstücksgrenzen wären, nichts ändern. Die Bezugnahme auf diese Vorschrift lenkt im übrigen von dem eigentlichen Rechtsproblem ab, da sie sich auf den planungsrechtlichen Begriff der Bauweise bezieht und die Anforderungen des BKleingG unabhängig davon bestehen.
1.1.2. Die Baugenehmigung für die Errichtung des Gartenhauses der Kläger ist nicht bereits in der dem Kleingartenverein "C" erteilten Baugenehmigung des Beklagten vom 14. Mai 2002 enthalten. Diese Baugenehmigung erfasst nur die Erstellung des Kleingartengeländes als solches, nicht die Errichtung von baulichen Anlagen in den einzelnen Kleingärten. Im Übrigen bestimmt sie in Nebenbestimmung Nr. 6, dass die Vorschriften des BKleingG einzuhalten sind. Dies haben die Kläger mit ihrem Gartenhaus nicht getan (oben 1.1.1.).
1.2. Die Errichtung des Gartenhauses ist auch materiell illegal. Es handelt sich um ein Vorhaben (§ 29 BauGB), das planungsrechtlich unzulässig ist, da es gegen die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 0000/15 der Landeshauptstadt E verstößt (§ 30 Abs. 3 BauGB). Die Festsetzung "Dauerkleingärten" ist nicht eingehalten. In einem mit dieser Festsetzung versehenen Bereich sind nur Kleingärten nach dem BKleingG zulässig (vgl. § 1 Abs. 3 BKleingG); die Bestimmungen des BKleingG sind einzuhalten. Dies ist hier nicht geschehen (oben 1.1.1.).
2. Die formelle und materielle Illegalität berechtigte den Beklagten zum Einschreiten mit Beseitigungsverfügung. Ermessensfehler liegen nicht vor.
2.1. Eine willkürliche Ungleichbehandlung mit ähnlichen Sachverhalten (Art. 3 GG) besteht nicht. Sie ergibt sich insbesondere nicht aus der von den Klägern vorgetragenen Duldung vergleichbarer Zustände in anderen Kleingartenanlagen. Der Beklagte hat hierzu ausgeführt, dass er bei den städtischen Kleingartenanlagen regelmäßige Kontrollen durchführt und ggf. einschreitet. Die Zustände in nicht-städtischen Anlagen wie im "A" greift er auf, soweit sie ihm bekannt werden. Eine Prüfung hat er insbesondere für die von den Klägern in Bezug genommene Kleingartenanlage "B" angekündigt. Diese Handhabung genügt den Anforderungen an ein planmäßiges, von Willkür freies Einschreiten in den verschiedenen Fällen. Unabhängig davon ist auch schon nicht ersichtlich, dass in der Siedlung "B" vergleichbare Zustände bestünden wie in der Siedlung "A". Die zu der Kleingartenanlage "B" gehörenden Anlagen waren weitgehend schon bei Inkrafttreten des Bebauungsplanes Nr. 0000/15 im Jahre 1978 vorhanden, wie sich daraus ergibt, dass sie in der Planurkunde eingezeichnet sind. Damit stellt sich die Frage des Bestandsschutzes, die im Falle der Kläger keine Rolle spielt. Zudem weisen die von den Klägern im Verfahren 4 K 4787/07 vorgelegten Lichtbilder und Planauszüge darauf hin, dass es sich dort überwiegend um separate Gartenlauben handelt, die lediglich an der gemeinsamen Parzellengrenze aneinander stoßen. Dies ist eine andere Fallgestaltung, bei der der Verstoß gegen das BKleingG weniger offensichtlich ist, wenn er überhaupt vorliegen sollte (oben 1.1.1.).
2.2. Der Beklagte musste auch nicht im Hinblick auf die von den Klägern angeführten Äußerungen der Bauaufsichtsamtsmitarbeiterin G von einem Einschreiten absehen. Es bedarf keiner Aufklärung, ob sich Frau G in der behaupteten Weise erklärt hat und welche Äußerungen dabei im einzelnen gefallen sind. Selbst wenn von dem durch die Kläger vorgetragenen Sachverhalt ausgegangen wird, bleibt es dabei, dass die Duldung eines baurechtswidrigen Zustandes diesen nicht rechts- oder ordnungsgemäß macht. Eine "Verwirkung" des Eingriffsrechts kommt allenfalls bei längerer Untätigkeit der Behörde und einem berechtigten Vertrauen der Betroffenen, die Behörde werde nicht einschreiten, in Betracht.
Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Stand: Dezember 2008, § 61 Rdnr. 137.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Ausweislich der Verwaltungsvorgänge zum Hauptvorgang "A 0" (Beiakte H. 2 zu 4 K 4713/07) ist der Beklagte bereits im Jahre 2002 auf die baurechtswidrigen Zustände aufmerksam geworden und hat zum Erlass von Ordnungsverfügungen angehört.
3. Einer Duldungsverfügung gegenüber dem Eigentümer der Kleingartenanlage bedurfte es nicht. Der Pächter eines Kleingartens bleibt Eigentümer der auf der Parzelle errichteten baulichen Anlagen und darf diese ohne Zustimmung des Eigentümers der Kleingartenanlage wieder beseitigen (§ 4 Abs. 1 BKleingG i.V.m. §§ 581 Abs. 2, 539 Abs. 2 BGB).
Vgl. Mainczyk a.a.O., § 4 Rdnr. 21.
4. Die Zwangsgeldandrohung beruht auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW und genügt diesen Vorschriften.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO, § 100 ZPO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Wegen des Streitwertes wird auf den fortgeltenden Beschluss vom 5. Januar 2009 hingewiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 BauGB
§ 100 ZPO
§ 167 VwGO
§ 22 Abs. 2 BauNVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 61 Abs. 1 BauO NRW
§ 2 Abs. 1 BauO NRW
§ 63 Abs. 1 BauO NRW
§ 65 Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW
§ 3 Abs. 2 BKleingG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 BKleingG
§ 30 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 BKleingG
§ 4 Abs. 1 BKleingG
§ 581 Abs. 2, 539 Abs. 2 BGB
§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1, 159 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 C 73.80
4 K 4787/07
4 K 4713/07