Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2016-04-20, Aktenzeichen 11 LB 29/15

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten im Berufungsverfahren (noch) über das gegen den Kläger verhängte Verbot, Rinder zu halten und zu betreuen.
Der Kläger führt einen landwirtschaftlichen Betrieb mit 148 ha, wovon 22 ha im Eigentum des Klägers stehen. Zum landwirtschaftlichen Betrieb gehören drei Hähnchenmastställe für ca. 110.000 Hähnchen und Bullenmaststallungen für ca. 650 Mastbullen. Nach schriftlicher Anhörung untersagte der Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 25. September 2012 das Halten und Betreuen von Rindern (Ziffer 1.), ordnete die Auflösung des Rinderbestandes an (Ziffer 2.) und gab dem Kläger auf, die Auflösung bis zum 15. November 2012, 16.00 Uhr, nachzuweisen (Ziffer 3.). Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte der Beklagte dem Kläger unter anderem im Fall der Nichtbefolgung der Anordnungen unter Ziffer 1. die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1.000 EUR je Rind an (Ziffer 4.). Grundlage des Bescheides seien im Wesentlichen folgende festgestellte tierschutzrechtliche Verstöße:
Am 25. Juni 2002 (bestandskräftiger Bescheid v. 27.6.2002) habe eine amtstierärztliche Überprüfung des Tierbestandes des Klägers stattgefunden. Dabei hätten die Amtstierärzte festgestellt, dass die Einstreu in einzelnen Buchten mit Urin und Abgängen verschmutzt und durchnässt gewesen sei. Magere und struppige Kälber seien angetroffen worden und in einer Bucht sei ein Spaltbodenelement abgekippt, wodurch für die dort befindlichen Bullen eine erhebliche Verletzungsgefahr bestanden habe. Die in Freihaltung gehaltenen Kühe bzw. Rinder hätten sich auf einem völlig verschlammten Areal befunden. Einzelne der im Kuhstall befindlichen Tiere hätten stark in die Länge gewachsene Klauen aufgewiesen (sog. Pantoffelklauen). Bei diesen Tieren seien bedingt durch das Klauenwachstum die Gelenke durchtrittig gewesen, so dass eine normale Fußstellung nicht mehr möglich gewesen sei. Die Folge seien erhebliche Schmerzen und Leiden für die Tiere.
Am 2. September 2004 (bestandskräftiger Bescheid v. 28.9.2004) sei eine weitere amtstierärztliche Überprüfung des Rinderbestandes erfolgt. Dabei habe der Amtstierarzt festgestellt, dass in mehreren überfüllten Buchten sich insgesamt zehn Rinder befunden hätten, die unter hochgradigen Lahmheiten infolge von Klauen-, Gelenks- und Knochenerkrankungen gelitten hätten. Anderen Tieren habe kein trockener Stand- und Liegeplatz zur Verfügung gestanden und in mehreren Ställen seien stromführende Drähte über die Bullen gespannt gewesen, um das sogenannte Aufreiten zu unterbinden. Die in die Tierbereiche hineinragenden Drähte hätten so tief gehangen, dass die Bullen schon im normalen Stand Stromstöße hätten erhalten können.
Am 30. August 2007 (bestandskräftiger Bescheid v. 18.9.2007) habe der Beklagte im Rahmen einer amtstierärztlichen Kontrolle des Rinderbestandes festgestellt, dass bei mindestens 50 Bullen die bindegewebigen Endstücke der Schwänze amputiert gewesen seien. Da hierbei mehr als nur die Schwanzspitze von der Amputation betroffen gewesen sei, habe dies zu länger andauernden Schmerzen und Leiden für die Tiere geführt.
Am 27. August 2012 sei eine erneute amtstierärztliche Kontrolle des Rinderbestandes erfolgt. Im neuen Bullenstall hätten die Amtstierärzte ein stark abgemagertes Kalb mit verdrecktem Haarkleid angetroffen. Dieses Kalb und andere erkrankte Kälber bzw. Bullen seien nicht abgesondert und nicht ordnungsgemäß tierärztlich versorgt worden. Außerdem sei in einzelnen Buchten der Boden verdreckt gewesen und einigen Kälbern habe zu wenig Platz zur Verfügung gestanden. Dieser Platzmangel sei auch im Kälberstall und im alten Kuhstall festgestellt worden. Im alten Strohstall sei ein neun Monate altes lahmendes Kalb angetroffen worden, welches ein verdicktes Fesselgelenk aufgewiesen habe. Hier habe es der Kläger versäumt, eine notwendige tierärztliche Untersuchung zu veranlassen. Auch andernorts, wie in der Halle rechts und in der neuen Halle, seien erkrankte Tiere vorgefunden worden, die der Kläger nicht abgesondert habe und nicht tierärztlich habe untersuchen lassen. In der Halle links hätten die Amtstierärzte des Beklagten erneut schlecht verlegte Spaltbodenelemente vorgefunden, was eine erhebliche Verletzungsgefahr für die betroffenen Tiere darstelle. Zudem habe den dort befindlichen Tieren wegen des Defekts der Tränke nicht ausreichend Wasser zur freien Verfügung gestanden. Im Rahmen einer Schlachtgeflügeluntersuchung am 11. September 2012 habe der Amtstierarzt des Beklagten entdeckt, dass zwei Bullenkälber im Bestand des Klägers erkrankt seien. Ein Bullenkalb habe unter Durchfall gelitten, das andere an Abmagerung. Eine Absonderung der Kälber in eine Bucht mit weicher Einstreu bzw. weicher Unterlage und eine tierärztliche Behandlung sei vom Kläger noch nicht veranlasst worden.
Diese in den letzten neun Jahren durchgeführten amtstierärztlichen Überprüfungen zeigten, dass der Kläger in äußerst grober Art und Weise gegen tierschutzrechtliche Haltungsvorgaben verstoßen habe und darüber hinaus den vollziehbaren Anordnungen des Beklagten zuwidergehandelt habe. Die länger andauernde Vernachlässigung der Rinder in Bezug auf die Gesundheitsfürsorge und Unterbringung habe bei einer Vielzahl der Rinder zu einer erheblichen Gesundheitsbeeinträchtigung verbunden mit wiederholt und länger anhaltenden erheblichen Schmerzen, Leiden und Schäden für diese Tiere geführt. Auch wenn es in der Vergangenheit unter behördlichem Druck kurzzeitig zu einer Verbesserung der Rinderhaltung gekommen sei, habe es jedoch keine dauerhaft durchgreifende und nachhaltige positive Änderung im Rinderbestand des Klägers gegeben. Art, Umfang und Anzahl der grob tierschutzrechtlichen Verstöße in den letzten neun Jahren stellten dies unter Beweis. Es bestehe daher eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass es erneut zu ähnlich gravierenden tierschutzrelevanten Missständen komme, wenn der Kläger weiterhin Rinder halte und betreue.
Der Kläger hat gegen den Bescheid des Beklagten vom 25. September 2012 am 11. Oktober 2012 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen Folgendes vorgetragen hat: Sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei mangels hinreichender Frist zur Anhörung seitens des Beklagten verletzt worden. Bei den bei den Kontrollen in der Vergangenheit festgestellten Erkrankungen einzelner Tiere habe es sich lediglich um stichtagsbezogene Einzelfälle gehandelt. Diese und andere Mängel in der Tierhaltung habe er jeweils umgehend abgestellt. Dass einzelnen Tieren zu wenig Platz zur Verfügung gestanden habe, liege an einer vorübergehenden Mehrbelegung aufgrund von Renovierungsmaßnahmen. Mittlerweile sei auch die Fütterung der Rinder in zeitlicher Hinsicht optimiert worden, indem nicht mehr per Hand gefüttert werde, sondern stattdessen unter Einsatz eines Futtermischwagens. Im Hinblick auf die ordnungsbehördlichen Verfügungen vom 27. Juni 2002, 28. September 2004 und 18. September 2007 sei einzuwenden, dass zwar tierschutzwidrige Zustände festgestellt worden seien, aus diesen Verfügungen werde aber nicht ersichtlich, inwieweit diese Zustände auf sein Fehlverhalten zurückzuführen seien. Es fehle an einer Bewertung der Verstöße und dort, wo sie erfolgt sei, fehle es an einer Begründung für die Bewertung. Insbesondere sei nicht dargelegt worden, weshalb er grobe Verstöße gegen das Tierschutzrecht begangen habe. Aus der Stellungnahme des von ihm beauftragten Gutachters E. F. vom 16. Dezember 2012 ergebe sich, dass die Bullenmast unter wöchentlicher tierärztlicher Beaufsichtigung stehe. Die Größe der Buchten beurteile der Gutachter als größtenteils ausreichend. Die Wasserversorgung und der Zustand der Buchten und des Futtertisches seien in Ordnung. Die Tiere könnten trocken und sauber liegen. Lediglich bei zwei Ställen sei die Beleuchtung defizitär gewesen.
Während des Klageverfahrens hat der Kläger am 10. Dezember 2012 die Rinderhaltung auf seine Ehefrau G. B. übertragen. Nachdem deshalb die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Ziffern 2. und 3. sowie der diesbezüglichen Zwangsmittelandrohungen unter Ziffer 4. des angefochtenen Bescheides in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, hat der Kläger beantragt,
Ziffer 1 und Ziffer 4 Sätze 1 und 2 des Bescheides des Beklagten vom 25. September 2012 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Aufgrund der in den letzten neun Jahren ergangenen tierschutzrechtlichen Verfügungen gegen den Kläger, der gegen ihn ergangenen Bußgeldbescheide und der dem Bescheid zugrundeliegenden amtstierärztlichen Betriebskontrollen aus dem Jahr 2012 sei von einer permanenten Unzuverlässigkeit des Klägers auszugehen. Dieser habe wiederholt grob tierschutzwidrige Verstöße begangen und beharrlich die bestandskräftigen Verfügungen vom 27. Juni 2002 und 28. September 2004 nicht befolgt. Selbst die Bußgeldbescheide hätten den Kläger nicht dazu bewegen können, tierschutzgerechte Zustände in seiner Rinderhaltung herzustellen. Auch wenn es in der Vergangenheit zu kurzfristigen Besserungen in der Rinderhaltung des Klägers gekommen sei, lasse dies nicht den Schluss zu, dass der Kläger auch zukünftig und dauerhaft tagtäglich seine Rinder tierschutzkonform halten werde. Mit der zwischenzeitlich erfolgten Übergabe des Betriebes an seine Ehefrau sei der Kläger dem angeordneten Tierhaltungsverbot nunmehr nachgekommen. Auch wenn der Betrieb nun unter der Aufsicht der Ehefrau des Klägers stehe, bestehe nach wie vor die Gefahr, dass der Kläger im Rahmen der Betreuung der Tiere Zuwiderhandlungen gegen das Tierschutzgesetz begehen werde. Denn die in der Vergangenheit festgestellten Verstöße im Bereich der Gesundheitsvorsorge und -pflege beträfen nicht nur halterbezogene, sondern auch betreuerbezogene Pflichten. Im Übrigen sei die in der Betriebsübergabe zu sehende Änderung der Sachlage nur im Rahmen eines Antrages auf Wiedergestattung der Tierhaltung bzw. Tierbetreuung zu berücksichtigen.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 12. März 2014 das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, die in Ziffer 4. des angefochtenen Bescheides hinsichtlich des Haltungs- und Betreuungsverbotes ausgesprochene Zwangsgeldandrohung aufgehoben und die Klage im Übrigen hinsichtlich des Haltungs- und Betreuungsverbotes abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen auf Folgendes abgestellt:
Das angeordnete Haltungs- und Betreuungsverbot sei rechtmäßig. In dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheides des Beklagten seien die Voraussetzungen des § 16a Satz 2 Nr. 3 TierSchG in der seinerzeit gültigen Fassung gegeben gewesen. Der Kläger habe in den vergangenen Jahren wiederholt und grob gegen seine sich aus § 2 TierSchG ergebenden Pflichten als Tierhalter und Tierbetreuer verstoßen, wie sich aus den von dem Beklagten im Einzelnen angeführten amtstierärztlichen Ermittlungen ergebe. Wesentliches Ergebnis dieser Ermittlungen sei, dass der Kläger etliche Rinder auf zu geringem Raum gehalten habe, erkrankte Tiere nicht in Buchten mit weicher Einstreu oder weicher Unterlage abgesondert habe und diese erkrankten Tiere nicht habe tierärztlich versorgen lassen. Einige der Tiere hätten gehustet und deutlich pumpende Atembewegungen gezeigt, andere gelahmt oder geschwollene bzw. entzündete Vorderfußwurzelgelenke oder Umfangsvermehrungen der Gliedmaßen aufgewiesen. Wieder andere seien abgemagert gewesen und einzelnen Tieren sei kein Wasser angeboten worden. Eine der Buchten sei besonders verdreckt gewesen und in einer anderen sei der Spaltboden schlecht verlegt worden, sodass die erforderliche Trittsicherheit nicht gegeben gewesen sei. Insbesondere sei auffällig, dass die Tiere über einen Zeitraum von rund zehn Jahren immer wieder dieselben Krankheitssymptome (Lahmen, Gelenkserkrankungen) aufgewiesen hätten. Der Kläger habe immer wieder nicht die erforderlichen Maßnahmen eingeleitet. Es habe sich bei den vom Amtstierarzt am 27. August 2012 festgestellten Erkrankungen auch nicht um stichtagsbezogene Einzelfälle gehandelt. Darüber hinaus habe der Kläger seine Tiere wiederholt auf zu kleinem Raum gehalten. Diese festgestellten wiederholten Verstöße hätten nach der maßgeblichen amtstierärztlichen Einschätzung zu länger anhaltenden erheblichen Schmerzen und Leiden bei den Tieren geführt. Daher sei die Prognoseeinschätzung des Beklagten, dass es ohne behördliches Einschreiten zu weiteren Zuwiderhandlungen i.S.d. § 16a Satz 2 Nr. 3 TierSchG kommen werde, nicht zu beanstanden. Der Kläger habe auch nach der letzten Betriebskontrolle vom 27. August 2012 sein Verhalten nicht wesentlich geändert. Hierbei sei mit zu berücksichtigen, dass auch am 11. September 2012 im Bestand des Klägers zwei erkrankte Rinder vorgefunden worden seien, die wiederum nicht abgesondert untergebracht und auch noch nicht tierärztlich versorgt gewesen seien. Eines der Kälber sei abgemagert gewesen. Soweit die Zahl der festgestellten Mängel im September 2012 deutlich niedriger als noch im August 2012 ausgefallen sei, sei dies auch darauf zurückzuführen, dass der Kläger zwischenzeitlich einige der erkrankten Tiere zur Schlachtung gegeben habe. Die auf Art. 12 Abs. 1 GG beruhenden wirtschaftlichen Interessen des Klägers müssten hinter den ebenfalls verfassungsrechtlich besonders geschützten Tierschutzbelangen (Art. 20a GG) zurücktreten. Der Wechsel der Tierhaltereigenschaft sei unerheblich.
Die Zwangsmittelandrohung unter Ziffer 4 Satz 1 und 2 des angefochtenen Bescheides sei allerdings rechtswidrig, da sie entgegen § 67 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG keine Deckelung auf maximal 50.000 EUR enthalte. Im Übrigen sei es unverhältnismäßig, dass sich das Zwangsgeld je Rind vervielfache. Das behördliche Interesse erhöhe sich bei einem einheitlichen Tierbestand nicht genau proportional zur Zahl der Rinder. Eine solche Steigerung, die schnell den oberen Bereich des von § 67 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG vorgeschriebenen Zwangsgeldrahmens erreiche, stehe nicht mehr im Verhältnis zu dem angestrebten ordnungsbehördlichen Zweck sowie dem zu berücksichtigenden wirtschaftlichen Interesse des Klägers an der Nichtbefolgung der aufgegebenen Maßnahme.
Hiergegen führt der Kläger die von dem Senat zugelassene Berufung, soweit er im Klageverfahren unterlegen ist. Der Beklagte begehrt im Wege der Anschlussberufung die Abweisung der Klage in vollem Umfang.
Zur Begründung seiner Berufung vertieft der Kläger sein bisheriges Vorbringen und trägt zusammenfassend im Wesentlichen Folgendes vor: Entscheidungserheblich sei nicht der Zeitpunkt des angefochtenen Bescheides, sondern der Zeitpunkt der gerichtlichen Verhandlung, da es sich bei dem ausgesprochenen Haltungs- und Betreuungsverbot um einen Dauerverwaltungsakt handele. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 16a TierSchG seien nicht gegeben, da er weder wiederholt noch grob gegen tierschutzrechtliche Anordnungen und Normen verstoßen habe, den Rindern nicht die in § 16a Satz 2 Nr. 3 TierSchG vorausgesetzten qualifizierten Folgen zugefügt worden seien, die erforderliche Prognose nicht zu seinen Lasten ausfalle und der Bescheid des Beklagten überdies mangels Verhältnismäßigkeit ermessensfehlerhaft sei. Weder der Beklagte noch das Verwaltungsgericht differenzierten in hinreichendem Umfang zwischen dem Verbot der Haltung und dem Verbot der Betreuung der Rinder. Den einzelnen Vorfällen in dem Zeitraum von 2002 bis 2012 fehle der erforderliche zeitliche Zusammenhang. Er habe sich in den Vorjahren nach jeder Kontrolle einsichtig gezeigt und die tierschutzwidrigen Missstände jeweils abgestellt.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 12. März 2014 die Ziffer 1 des Bescheides des Beklagten vom 25. September 2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und verteidigt das angefochtene Urteil. Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides hätten die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 16a Satz 2 Nr. 3 TierSchG vorgelegen, da dem Kläger sowohl wiederholte als auch grobe Verstöße gegen tierschutzrechtliche Anordnungen und Normen vorzuhalten seien, die zu den in der Ermächtigungsnorm vorausgesetzten Folgen bei den Rindern geführt hätten. Es reiche aus, dass die Gefahr der in der Ermächtigungsgrundlage genannten Folgen für die Tiere im Falle eines Nichteinschreitens bestehe. Aufgrund der Vielzahl der Verfehlungen des Klägers falle die Prognose zu seinen Lasten aus. In der Vergangenheit sei es nach den einzelnen Kontrollen lediglich zu kurzfristigen Verbesserungen in der Haltung und Betreuung der Rinder durch den Kläger gekommen, ohne dass diese nachhaltig gewesen seien.
Im Wege der Anschlussberufung beantragt der Beklagte,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 12. März 2014 die Klage insgesamt abzuweisen.
und trägt unter Hinweis auf die seiner Ansicht nach einschlägige Rechtsprechung vor, dass die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1.000 EUR je Rind im Fall einer Zuwiderhandlung gegen das verfügte Haltungs- und Betreuungsverbot rechtmäßig sei. Zu unterscheiden sei zwischen Androhung und Festsetzung eines Zwangsgeldes. Lediglich im Fall der Festsetzung von Zwangsgeldern sei eine Beschränkung auf den in § 67 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG gesetzlich vorgeschriebenen Deckelungsbetrag in Höhe von 50.000 EUR vorzunehmen, nicht aber bei der bloßen Androhung von Zwangsgeldern. Die vorgenommene Androhung eines Zwangsgeldes sei auch hinreichend bestimmt und mit Blick auf den potentiellen Schlachterlös für jedes Rind nicht unverhältnismäßig.
die Anschlussberufung des Beklagten zurückzuweisen.
Er trägt vor: Wegen der in § 70 Abs. 5 Nds. SOG geforderten Bestimmtheit des angedrohten Zwangsgeldes müsse der Adressat die Höhe des Zwangsgeldes für den Fall einer Zuwiderhandlung genau und abschließend berechnen können. Dies schließe neben der Höhe des einzelnen pro Rind angedrohten Zwangsgeldes auch die maximale Höhe eines Zwangsgeldes ein. Demgegenüber habe er aus dem angefochtenen Bescheid des Beklagten nicht erkennen können, ob das Zwangsgeld in der Festsetzungshöhe einer Beschränkung unterliege. Ein hiernach mögliches Zwangsgeld in Höhe von bis zu 650.000 EUR stelle angesichts seiner Existenzbedrohung eine bloße Sanktion dar. Für die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1.000 EUR je Rind fehle es im niedersächsischen Verwaltungsvollstreckungs- und Gefahrenabwehrrecht zudem an einer gesetzlichen Grundlage. Der von der Rechtsprechung genannte Fall einer unzulässigen Zwangsgeldandrohung für jeden Fall der Zuwiderhandlung sei nicht anders zu bewerten als der hier vorliegende Fall. Die Unverhältnismäßigkeit der von dem Beklagten ausgesprochenen Zwangsgeldandrohung ergebe sich insbesondere daraus, dass das Vollstreckungsinteresse nicht proportional durch eine größere Zahl gehaltener oder betreuter Rinder ansteige. Ein Verstoß liege bereits ab einer Haltung oder Betreuung von einem Rind vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten dieses Verfahrens verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg (dazu I.), während auf die Berufung des Beklagten das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen ist (dazu II.).
I. Das Haltungs- und Betreuungsverbot ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für das von dem Beklagten verfügte Verbot der Haltung und Betreuung von Rindern ist § 16a Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 Halbs. 1 Alt. 1 TierSchG in der bis zum 12. Juli 2013 gültigen Fassung - TierSchG a. F.; im Folgenden: TierSchG - (vgl. nunmehr insoweit unverändert § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Halbs. 1 Alt. 1 TierSchG n. F.). Hiernach trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Insbesondere kann sie demjenigen, der den Vorschriften des § 2 TierSchG, einer Anordnung nach Nr. 1 oder einer Rechtsverordnung nach § 2a TierSchG wiederholt oder grob zuwiderhandelt und dadurch den von ihm gehaltenen oder betreuten Tieren erhebliche oder länger anhaltende Schmerzen oder Leiden oder erhebliche Schäden zugefügt hat, unter anderem das Halten oder Betreuen von Tieren einer bestimmten Art untersagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass er weiterhin derartige Zuwiderhandlungen begehen wird. Maßgeblicher Zeitpunkt der Beurteilung, ob die Voraussetzungen für ein derartiges Haltungs- und Betreuungsverbot vorliegen, ist der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (dazu 1.). Auf dieser Grundlage ist dem Kläger auf Tatbestandsebene (dazu 2.) sowohl eine qualifizierte Zuwiderhandlung (dazu 2a) als auch das Zufügen von Schmerzen und Leiden ebenfalls in qualifizierter Form (dazu 2b) vorzuwerfen. Die Prognose geht zu seinen Lasten aus (dazu 2c). Auf der Rechtsfolgenebene liegen Ermessensfehler des Beklagten nicht vor (dazu 3.).
1. Die Rechtmäßigkeit eines tierschutzrechtlichen Haltungs- und Betreuungsverbotes bestimmt sich entgegen der Ansicht des Klägers nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung.
Bei dem ausgesprochenen Verbot handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Ein Dauerverwaltungsakt ist in seinen Wirkungen auf Dauer angelegt und dadurch gekennzeichnet, dass er sich nicht in einem einmaligen Ge- oder Verbot oder in einer einmaligen Gestaltung der Rechtslage erschöpft, sondern ein auf Dauer berechnetes oder in seinem Bestand vom Verwaltungsakt abhängiges Rechtsverhältnis begründet oder inhaltlich verändert (BVerwG, Urt. v. 28.2.1997 - BVerwG 1 C 29.95 -, BVerwGE 104,115, juris, Rdnr. 23, und Beschl. v. 9.7.2013 - BVerwG 3 B 100.12 -, juris, Rdnr. 4). Das Verwaltungsgericht hat aber zu Recht darauf abgestellt, dass es keine prozessrechtliche Norm gibt, wonach es bei einer Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt für die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung stets auf die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung und bei einem Dauerverwaltungsakt dagegen stets auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ankommt. Der maßgebliche Zeitpunkt richtet sich vielmehr nach dem materiellem Recht (BVerwG, Beschl. v. 23.11.1990 - BVerwG 1 B 155.90 -, juris, Rdnr. 3, und Urt. v. 29.3.1996 - BVerwG 1 C 28.94 -, juris, Rdnr.15). Die hier maßgebliche Vorschrift des § 16a Satz 2 Nr. 3 TierSchG - gleiches gilt für die inhaltlich nicht abweichende Nachfolgevorschrift des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG - weist Parallelen zur Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO auf. Sie sieht wie bei der Gewerbeuntersagung ein getrenntes Untersagungs- und Wiedergestattungsverfahren vor. In derartigen getrennten Verfahren muss sich der Betroffene darauf verweisen lassen, etwaige nachhaltige Verbesserungen in der Sach- und Rechtslage zu seinen Gunsten in einem dem Untersagungsverfahren nachfolgenden gesonderten Wiedergestattungsverfahren geltend zu machen (BVerwG, Urt. v. 15.4.2015 - BVerwG 8 C 6.14 -, BVerwGE 152,39, juris, Rdnr.15, zum Gewerberecht; VG Oldenburg, Urt. v. 16.11.2015 - 11 A 2142/15 -, juris, Rdnr. 14). Dem Umstand, dass das Verbot auf Dauer angelegt ist, wird in einem erfolgreichen Wiedergestattungsverfahren dadurch Rechnung getragen, dass das Verbot mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben wird.
Daher ist entscheidungserheblich auf die tierschutzrechtlichen Zustände in der Rinderhaltung und -betreuung des Klägers bis zum September 2012 abzustellen. Auf die Übertragung der Rinderhaltung auf die Ehefrau des Klägers kommt es mithin ebenso wenig an wie auf die Ergebnisse der nach dem genannten Zeitpunkt erfolgten tierschutzrechtlichen Kontrollen im Betrieb des Klägers und seiner Ehefrau.
2. Die Tatbestandsvoraussetzungen des von dem Beklagten angeordneten Haltungs- und Betreuungsverbotes liegen vor.
a) Der Kläger hat sowohl als Tierhalter als auch als Tierbetreuer den sich aus § 2 TierSchG folgenden Verpflichtungen, den von der zuständigen Behörde gegen ihn ergangenen tierschutzrechtlichen Anordnungen bzw. der auf der Grundlage von § 2a TierSchG erlassenen Rechtsverordnung in qualifizierter Weise, nämlich wiederholt (dazu aa) und grob (dazu bb), zuwider gehandelt.
Es ist anerkannt, dass den beamteten Amtstierärzten gemäß § 15 Abs. 2 TierSchG eine vorrangige Beurteilungskompetenz zusteht. Grund hierfür ist, dass der fachlichen Beurteilung von Amtstierärzten in einem exakten Nachweisen nur begrenzt zugänglichen Bereich einzelfallbezogener Wertungen besonderes Gewicht zukommt (BVerwG, Beschl. v. 2.4.2014 - BVerwG 3 B 62.13 -, juris, Rdnr. 7; Senatsurt. v. 18.6.2013 - 11 LC 206/12 -, NdsVBl. 2013, 346, juris, Rdnr. 28; Senatsbeschl. v. 3.8.2009 - 11 ME 187/09 -, NdsVBl. 2009, 349, juris, Rdnr. 15; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - OVG 5 S 22.13 -, juris, Rdnr. 7; Beschl. v. 4.6.2013 - OVG 5 S 3.13 -, LKV 2014, 84, juris, Rdnr. 8; Hirt/Maisack/Moritz, TierschG , 3. Aufl., § 15, Rdnr. 5 und § 16a, Rdnr. 46, jeweils m. w. N.). Dies gilt gerade auch für die zuständige Tierschutzbehörde, bei der die Amtstierärzte beschäftigt sind. Gleichwohl ist nicht ausgeschlossen, dass die von diesen Amtstierärzten getroffenen Feststellungen substantiiert durch fachliche Stellungnahmen von Amtstierärzten anderer Körperschaften und bei anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften beschäftigten Fachtierärzten erfolgreich in Frage gestellt werden (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 16.4.2015 - 3 M 517/14 -, LKV 2015, 282, juris, Rdnr. 13).
aa) Der Kläger hat wiederholt gegen die in § 16a Satz 2 Nr. 3 TierSchG genannten tierschutzrechtlichen Vorschriften und Anordnungen verstoßen.
Eine Zuwiderhandlung gegen § 2 Nr. 1 TierSchG liegt vor, wenn bei den gehaltenen Tieren oder einem Teil davon ein oder mehrere Verhaltensbedürfnisse aus den Funktionskreisen „Nahrungserwerbsverhalten“, „Ruheverhalten“, „Körperpflege“, „Mutter-Kind-Verhalten“, „Sozialverhalten“ oder „Erkundung“ unterdrückt oder erheblich zurückgedrängt worden sind. Das Unterlassen gebotener Maßnahmen in den Bereichen „Ernährung“ oder „Pflege“ begründet ebenfalls einen Verstoß. Ausreichend ist zudem ein Verstoß gegen die Vorschrift einer Rechtsverordnung, die aufgrund von § 2a TierSchG erlassen worden ist. Unerheblich ist, ob der Halter oder Betreuer schuldhaft gehandelt hat. Eine wiederholte Zuwiderhandlung liegt bereits ab zwei Verstößen vor. Das Verbot setzt zudem nicht voraus, dass die Zuwiderhandlungen bezüglicher aller gehaltenen oder betreuten Tiere begangen worden sind (Hirt/Maisack/Moritz, a. a. O., § 16a, Rdnr. 45 m. w. N.).
Entgegen der Ansicht des Klägers ist nicht nur die letzte Überprüfung der tierschutzrechtlichen Bedingungen im Betrieb des Klägers durch den Beklagten am 27. August 2012, sondern es sind auch die übrigen in der Vergangenheit vorgenommenen Kontrollen vom 30. August 2007, 2. September 2004 und 25. Juni 2002 und die hierbei festgestellten Zustände in den Blick zu nehmen. Der von dem Kläger vermisste zeitliche Zusammenhang zwischen den in den Jahren 2002 bis 2012 vorgenommenen Kontrollen ist bereits deshalb gegeben, weil der Kläger in diesen Jahren seinen landwirtschaftlichen Betrieb durchgehend geführt und der Beklagte in diesem Zeitraum von zehn Jahren nicht nur einzelne, sondern über die Jahre verteilt mehrere Kontrollen durchgeführt und dem Kläger jeweils durch bestandskräftige Bescheide aufgegeben hat, die festgestellten tierschutzwidrigen Zustände abzustellen. Die - nachfolgend aufgezeigten - Verstöße gegen die bestandskräftigen tierschutzrechtlichen Anordnungen gemäß § 16a Satz 2 Nr. 1 TierSchG begründen in der Regel zugleich eine Missachtung der sich aus § 2 TierSchG ergebenden tierschutzrechtlichen Anforderungen.
Der Beklagte hat dem Kläger anlässlich der Kontrolle am 25. Juni 2002 mit bestandskräftigem Bescheid vom 27. Juni 2002 auf der Grundlage von § 16a Satz 1 und 2 Nr. 1 TierSchG unter 1. des Tenors aufgegeben, alle Tiere jederzeit in sauberen und trockenen Ställen unterzubringen und ihnen jederzeit trockene und saubere Stand- und Liegeflächen zur Verfügung zu stellen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 TierSchNutztV). Gleichwohl ist der Kläger in der Folgezeit diesen Anforderungen ausweislich der amtstierärztlichen Kontrollen am 2. September 2004 und 27. August 2012 (Neuer Bullenstall, 4. Gang) erneut und wiederholt nicht gerecht geworden. Gleiches gilt für die Anordnung unter 2. und 3. des Tenors des Bescheides vom 27. Juni 2002, stark in die Länge gewachsene Klauen (sog. Pantoffelklauen) zu verhindern und entsprechend zu versorgen; diesen Anordnungen war der Kläger sowohl am 25. Juni 2002 als auch am 2. September 2004 (Seite 2 des Bescheides v. 28.9.2004) nicht nachgekommen. Diese Verpflichtungen trafen den Kläger sowohl als Halter als auch als Betreuer der Rinder.
Ebenfalls mit dem Bescheid des Beklagten vom 27. Juni 2002 ist dem Kläger aufgegeben worden, für die Gesundheitsfürsorge und für notwendig werdende Heilbehandlungen aller Tiere zukünftig ausnahmslos und jederzeit Sorge zu tragen sowie bei Auftreten von Krankheiten und/oder Verletzungen jeder Art oder bei dessen Verdacht sofort einen Tierarzt mit der notwendigen Heilbehandlung zu beauftragen. Gegen diese Anordnungen hat der Kläger nicht nur im Juni 2002, sondern erneut im August 2012 verstoßen. Der Kläger ist zudem den sich aus § 4 Abs. 1 Nr. 3 TierSchNutztV ergebenden Verpflichtungen, unverzüglich Maßnahmen für die Behandlung und Absonderung in geeignete Haltungseinrichtungen mit trockener und weicher Einstreu oder Unterlage kranker oder verletzter Tiere zu ergreifen und einen Tierarzt hinzuziehen, nach der Kontrolle am 27. August 2012 nicht nachgekommen. Diesen Feststellungen kann der Kläger nicht erfolgreich mit dem Einwand begegnen, eine Absonderung und tierärztliche Versorgung der von den Amtstierärzten festgestellten Tiere sei im Zeitpunkt der Kontrolle im Sinne der genannten Vorschrift seiner Ansicht nach noch nicht erforderlich gewesen. In diesem, einem exakten Nachweisen nur begrenzt zugänglichen Bereich einzelfallbezogener Wertungen kommt die vorrangige Beurteilungskompetenz der beamteten Amtstierärzte zum Tragen. Der pauschale gegenteilige Hinweis des Klägers gibt dem Senat keine Veranlassung, die Feststellungen der Amtstierärzte des Beklagten anlässlich der Kontrolle am 27. August 2012 in Zweifel zu ziehen.
Mit dem Bescheid vom 27. Juni 2002 hat der Beklagte dem Kläger weiterhin ausdrücklich aufgegeben, alle Stallböden für die Tiere stand- und trittsicher herzurichten und ihm eine Haltung von Tieren auf defekten Böden bzw. Spaltenböden ausdrücklich untersagt (Nr. 4 des Tenors). Gleichwohl haben die Amtsärzte des Beklagten anlässlich ihrer Kontrolle am 27. August 2012 in einer Halle erneut schlecht verlegte Spaltbodenelemente vorgefunden.
Mit bestandskräftigem Bescheid vom 28. September 2004 hat der Beklagte dem Kläger aufgegeben, die Haltung der Rinder in den Stallgebäuden in Bezug auf die uneingeschränkt benutzbare Bodenfläche je Tier nach näher bezeichneten Vorgaben einzuhalten; zugleich ist ihm jede Art der Überschreitung der der in einer näher bezeichneten Betriebsbeschreibung vorgegebenen maximalen Tierbesatzdichte je Bucht und Stallgebäude untersagt worden. Abweichungen hiervon sind gleichwohl wieder anlässlich der amtstierärztlichen Kontrolle vom 27. August 2012 festgestellt worden. Diesen Mängeln kann der Kläger nicht erfolgreich mit dem Einwand begegnen, die Vorgabe in § 10 TierSchNutztV betreffe nur Kälber i. S. d. Begriffsbestimmung des § 2 Nr. 3 TierSchNutztV, nicht aber Bullen. Anknüpfungspunkt ist insoweit nicht die genannte tierschutzrechtliche Norm, sondern die Vorgabe des Beklagten zur Tierbestandsdichte in dem bestandskräftigen Bescheid vom 28. September 2004, der sich allgemein auf Rinder unterschiedlicher Altersklassen und nicht nur auf Kälber bezieht. Zudem waren bei der Kontrolle am 27. August 2012 Kälber und ältere Rinder (Seite 2 des Protokolls, neuer Bullenstall, 3. Gang) von dem Platzmangel betroffen.
bb) Ungeachtet dessen hat der Kläger sowohl in seiner Eigenschaft als Halter als auch als Betreuer der Rinder grobe Verstöße gegen die in § 16a Satz 2 Nr. 3 TierschG genannten tierschutzrechtlichen Vorschriften und Anordnungen begangen.
Das Tatbestandsmerkmal „grob“ kann zum einen gegeben sein bei einem vereinzelten Verstoß gegen tierschutzrechtliche Standards, der schwer wiegt. So liegt es etwa, wenn der Tierhalter einen vorsätzlichen Verstoß gegen eine Strafvorschrift begangen hat. Unterhalb dieser Schwelle kann zum anderen ein grober Verstoß wegen der Dauer oder der eingetretenen Folgen der Pflichtverletzung vorliegen. In diesem Fall kommt es in einer Gesamtbetrachtung insbesondere auf die Intensität und Dauer der Verstöße, die Größe der herbeigeführten Gefahren, das Ausmaß und die Dauer der verursachten Schmerzen, Leiden und Schäden sowie den Grad des Verschuldens an (Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, a. a. O., § 16a, Rdnr. 45). Der Kläger hat zwar - soweit ersichtlich - nicht vorsätzlich gegen strafbewehrte Vorschriften verstoßen. Die aufgrund der oben aufgelisteten tierschutzwidrigen Missstände in der Rinderhaltung und -betreuung im Betrieb des Klägers und die wegen der im Folgenden in den Blick zu nehmenden Folgen dieser Missstände anzustellende Gesamtbetrachtung führt aber auch nach Ansicht des Senats zur Bejahung des Tatbestandsmerkmals der groben Zuwiderhandlung i. S. d. § 16a Satz 2 Nr. 3 TierSchG.
b) Die weitere Tatbestandsvoraussetzung, dass durch die Zuwiderhandlungen den gehaltenen und/oder betreuten Tieren erhebliche oder länger anhaltende Schmerzen oder Leiden oder erhebliche Schäden zugefügt worden sind, ist ebenfalls gegeben.
Das Merkmal der erheblichen oder länger anhaltenden Schmerzen oder Leiden oder erheblichen Schäden setzt voraus, dass die Schmerzen, Leiden oder Schäden mehr als nur geringfügig, mithin also gravierend, gewichtig oder beträchtlich sind. „Leiden“ sind dann anzunehmen, wenn Tiere über einen nicht nur ganz geringfügigen Zeitraum hinweg in ihrem natürlichen Wohlbefinden beeinträchtigt werden. Wegen der Schwierigkeit, dies im Einzelfall nachzuweisen, reichen auch „einfache“ Schmerzen oder Leiden aus, wenn sie länger anhalten. Dabei ist ausreichend, wenn sich die genannten Beeinträchtigungen nur bei einem Teil der Tiere des betroffenen Bestandes feststellen lassen (Hirt/Maisack/Moritz, a. a. O., § 16a, Rdnr. 46 m. w. N.). In diesem Zusammenhang ist weiter anerkannt, dass bei der Frage, ob den Tieren die genannten gesteigerten Schmerzen, Leiden oder Schäden zugefügt worden sind bzw. die Gefahr derartiger Folgen droht, die vorrangige Beurteilungskompetenz des beamteten Tierarztes zu beachten ist. Ein schlichtes Bestreiten oder unsubstantiierte, pauschale Behauptungen des Tierhalters und -betreuers können jedenfalls die Aussagen des beamteten Tierarztes nicht entkräften (Hirt/Maisack/Moritz, a. a. O., § 16a, Rdnr. 46 m. w. N.). Im vorliegenden Fall hat der beamtete Tierarzt Dr. H. des Beklagten, dem Senat durch seine Ausführungen in der mündlichen Verhandlung unter Hinweis etwa auf die Tiere mit Gelenkserkrankungen verdeutlichen können, dass der Kläger diesen von ihm gehaltenen und betreuten Rindern durch die oben aufgezeigten Haltungs- und Betreuungsbedingungen erhebliche und länger anhaltende Schmerzen und Leiden sowie erhebliche Schäden beigebracht hat und dass den Rindern weitere qualifizierte Schmerzen und Leiden drohten.
In der Rechtsprechung und Kommentarliteratur ist darüber hinaus anerkannt, dass ein Verbot der Tierhaltung und -betreuung - wie hier - im Fall gravierender und zahlreicher Verstöße gegen tierschutzrechtliche Bestimmungen und Anordnungen bereits dann gerechtfertigt ist, wenn die (bloße) Gefahr besteht, dass den Tieren andernfalls erhebliche oder länger anhaltende Schmerzen oder Leiden oder erhebliche Schäden zugefügt werden. Es muss mit anderen Worten noch nicht zu derartigen Folgen der tierschutzwidrigen Haltung oder Betreuung gekommen sein. Vielmehr ist eine Gefahrenprognose der zuständigen Behörde ausreichend, bei der der hypothetische Geschehensverlauf - bei unterstelltem Nichteinschreiten der Veterinärbehörde - zu berücksichtigen ist. Dies ergibt sich zum einen aus der Ermächtigung des § 16a Satz 2 TierschG („insbesondere“) und zum anderen aus den im Bereich der Gefahrenabwehr geltenden Grundsätzen. Hiernach ist bereits ein konkretes Verhalten - hier: die oben dargestellten qualifizierten Verstöße - ausreichend, das geeignet ist, einen Schaden an einem polizeilich oder ordnungsrechtlich geschützten Rechtsgut herbeizuführen. Mit anderen Worten musste der Beklagte als zuständige Tierschutzbehörde nicht sehenden Auges abwarten, bis den Rindern, nachdem die weniger belastenden Einzelanordnungen nicht zu einer nachhaltigen Verbesserung der Tierhaltung des Klägers geführt hatten, erhebliche Schmerzen oder Leiden zugefügt sein würden (vgl. hierzu Bad.-Württ. VGH, Beschl. v. 24.4.2002 - 1 S 1900/00 -, VBlBW 2002, 388, juris, Rdnr. 10, unter Hinweis auf VG Stuttgart, Urt. v. 29.7.1998, NuR 1999, 236 f.; vgl. zudem Hess. VGH, Beschl. v. 24.4.2006 - 11 TG 677/06 -, NuR 2007, 54, juris, Rdnr. 26; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 16a, Rdnr. 47; Lorz/Metzger, TierSchG, § 16a, Rdnr. 20). Der Senat schließt sich dieser Auffassung an.
c) Die Anordnung eines Tierhaltungs- und -betreuungsverbotes setzt weiter voraus, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, der Tierhalter und -betreuer werde in Zukunft weiterhin derartige Zuwiderhandlungen begehen. Diese Annahme ist im Fall des Klägers gerechtfertigt.
Wie bereits ausgeführt, reicht es aus, dass sich die Beeinträchtigungen nur bei einem Teil der Tiere des betroffenen Bestandes feststellen lassen (Hirt/Maisack/Moritz, a. a. O., § 16a, Rdnr. 46 m. w. N.). Eine Kette von Verfehlungen rechtfertigt daher die Annahme weiterer Verstöße auch dann, wenn es in der Zwischenzeit einzelne kurzfristige Verbesserungen in der Tierhaltung gegeben hat. Unerheblich ist deshalb der Einwand des Klägers, bei einigen der seitens des Beklagten durchgeführten Kontrollen in den Vorjahren seien keine tierschutzwidrigen Zustände festgestellt worden. Und schließlich wird wegen des oben aufgezeigten maßgeblichen Zeitpunktes für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides die für den Tierhalter und -betreuer negative Prognose weiterer Zuwiderhandlungen nicht dadurch in Frage gestellt, dass sich die Situation nach Erlass des Verbotes abweichend zugunsten des Betroffenen entwickelt.
Im vorliegenden Fall spricht gegen den Kläger die Vielzahl der über einen langen Zeitraum hinweg begangenen tierschutzrechtlichen Verstöße. Bei mehreren Kontrollen hat der Beklagte immer wieder Mängel in der Tierhaltung des Klägers festgestellt. Dieser hat sich weder durch die diversen behördlichen Anordnungen noch durch die Verhängung von Bußgeldern nachhaltig beeindrucken lassen, sondern immer wieder gegen wesentliche Anforderungen bei der Haltung der Rinder verstoßen. Dem Kläger ist es bis zum maßgeblichen Zeitpunkt mithin nicht durchgängig gelungen, seine Rinderhaltung in einen ordnungsgemäßen Zustand zu bringen. Es bestand daher kein Grund zu der Annahme, dass in absehbarer Zeit mit einer nachhaltigen Verbesserung der Situation zu rechnen ist.
3. Ermessensfehler des Beklagten sind nicht gegeben.
Das Haltungs- und Betreuungsverbot von Rindern genügt insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der das Ermessen, das dem Beklagten hinsichtlich der Anordnungen nach § 16a Satz 1 und 2 Nr. 3 TierSchG zukommt, begrenzt. Es dient einem legitimen Zweck und ist als Mittel zu diesem Zweck geeignet, erforderlich und angemessen. Zweck des Verbotes ist der in Art. 20a GG verfassungsrechtlich verbürgte Schutz der bisher von dem Kläger gehaltenen und betreuten Rinder. Das Verbot ist auch geeignet, die tierschutzrechtlichen Missstände zu beheben. Die Anwendung eines milderen Mittels kommt nicht in Betracht, weil der Kläger nicht gewillt ist, die Haltungsbedingungen für die Tiere nachhaltig zu verbessern. Insbesondere gilt dies für die Alternative der Reduzierung des Rinderbestandes. Die in der Vergangenheit festgestellten tierschutzwidrigen Zustände beruhten ersichtlich nicht darauf, dass der Rinderbestand des Klägers zu umfangreich war. Eine Beschränkung des Verbotes auf die Haltung von Rindern durch den Kläger ist ebenfalls nicht angezeigt, da die aufgezeigten tierschutzwidrigen Zustände sowohl die Halter- als auch die Betreuereigenschaft des Klägers betreffen und ein umfassendes Verbot daher erforderlich ist. Wegen der gravierenden Verstöße wäre ein Betreuungsverbot selbst dann gerechtfertigt, wenn sich der Kläger lediglich als Halter der Tiere tierschutzwidrig verhalten hätte.
Dieses umfassende Verbot ist auch verhältnismäßig im engeren Sinn, da angesichts der massiven und wiederholten Verstöße des Klägers die Belange des Tierschutzes gemäß Art. 20a GG höher zu gewichten sind als das wirtschaftliche Interesse des Klägers an einem Fortbestand der Halter- und Betreuereigenschaft im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. Das Haltungs- und Betreuungsverbot ist zwar für den Kläger mit erheblichen Einschränkungen und Belastungen verbunden; diese kann er aber durch die Übertragung der Haltung und Betreuung der Rinder auf seine Ehefrau abmildern. Der landwirtschaftliche Betrieb des Klägers ist daher in seinem Fortbestand nicht gefährdet, zumal er neben Rinderhaltung auch noch anderweitig Massentierhaltung betreibt.
II. Die in Ziffer 4 Satz 1 des streitgegenständlichen Bescheides des Beklagten vom 25. September 2012 angedrohte Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1.000 EUR „je Rind“ bei einem Verstoß gegen das Haltungs- und Betreuungsverbot ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und des Klägers ebenfalls rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Verwaltungszwang vollzieht sich regelmäßig in den drei Schritten der Androhung, der Festsetzung und der Anwendung - im Fall eines Zwangsgeldes ist dies die Beitreibung (§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nds. SOG) - des Zwangsmittels. Rechtsgrundlage für die Androhung eines Zwangsgeldes sind §§ 70 Abs. 1 NVwVG, 64 Abs. 1, 67, 70 Abs. 1, 2, 3 und 5 Nds. SOG. Hiernach kann der Verwaltungsakt, der unter anderem - wie hier - auf die Vornahme einer Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wobei die schriftliche Androhung eines Zwangsgeldes mit dem Verwaltungsakt verbunden werden kann, durch den die Unterlassung aufgegeben wird, und das Zwangsgeld in bestimmter Höhe anzudrohen ist. Die Höhe des Zwangsgeldes richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach der Dringlichkeit der Sache und dem bisherigen Verhalten des Pflichtigen. Einer vorherigen Anhörung bedarf es gemäß §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG insoweit in der Regel nicht. Durch die Androhung eines Zwangsgeldes soll auf den Pflichtigen eingewirkt werden, damit er der Verpflichtung - hier der nicht vertretbaren Unterlassung des Haltens und Betreuens von Rindern - nachkommt. Wegen dieses Beugecharakters der Androhung muss sich diese nicht nur auf ein bestimmtes Zwangsmittel beziehen, sondern unzulässig ist auch die gleichzeitige Androhung mehrerer Zwangsmittel oder eine Androhung, mit der sich die Behörde die Auswahl zwischen mehreren Zwangsmitteln vorbehält. Die Festsetzung des Zwangsgeldes kann gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG auf mindestens fünf und auf höchstens 50.000 EUR erfolgen, wobei bei seiner Bemessung auch das wirtschaftliche Interesse der betroffenen Person an der Nichtbefolgung des Verwaltungsaktes zu berücksichtigen ist (§ 67 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG).
1. Entgegen der Ansicht des Klägers ist die von dem Beklagten ausgesprochene Zwangsgeldandrohung nicht im Sinne einer Androhung „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“ zu verstehen.
Nach Bundesrecht ist die Androhung eines Zwangsgeldes in diesem Sinn unzulässig, weil eine derartige Androhung auf eine für den Pflichtigen unabsehbare Kumulation von Zwangsmitteln hinausläuft (vgl. hierzu BVerwG, Gerichtsbesch. v. 26.6.1997 - BVerwG 1 A 10.95 -, NVwZ 1998, 393, juris, Rdnr. 33 ff. m. w. N.; Sadler, VwVG, VwZG, 9. Aufl. 2014, § 13 VwVG, Rdnr. 87 f.; Glotzbach, Handbuch für das Verwaltungszwangsverfahren, Stand: 12/2015, S. 21). Für das niedersächsische Landesrecht ist umstritten, ob der Behörde diese Option offensteht. Während der 1. Senat des erkennenden Gerichts dies bejaht hat (Nds. OVG, Urt. v. 21.8.2002 - 1 LB 3335/01 -, NdsVBl. 2003, 190, juris, Rdnr. 25 ff.), hat sich der 13. Senat desselben Gerichts dagegen ausgesprochen (Nds. OVG, Beschl. v. 28.10.2010 - 13 ME 86/10 -, NordÖR 2010, 507, juris, Rdnr. 5 ff.; dem folgend VG Oldenburg, Beschl. v. 16.9.2015 - 5 B 3178/15 -, juris, Rdnr. 36 ff.). Anders als in den dort entschiedenen Fällen hat der Beklagte vorliegend nicht ein Zwangsgeld „für jeden Fall“ der Zuwiderhandlung gegen das Haltungs- und Betreuungsverbot angedroht. Vielmehr bezieht sich die Androhung auf die Einheit „Rind“ und ist daher auch nach dem objektiven Empfängerhorizont dahin zu verstehen, dass das verbotene Halten und das Betreuen jedes einzelnen Rindes und gerade nicht jede einzelne Zuwiderhandlung mit einem Zwangsgeld bewehrt sein soll.
Von einem derartigen Verständnis ist entgegen der Ansicht des Klägers ersichtlich auch der 13. Senat des erkennenden Gerichts ausgegangen, sodass das Urteil dieses Senats vom 25. März 2014 (- 13 LC 110/13 -, NdsVBl. 2014, 245, juris - Zwangsgeldandrohung „je hergestelltem Produkt“ im Fall der Untersagung des Herstellens, Behandelns und Inverkehrbringens eines Erzeugnisses) und der Beschluss dieses Senats vom 28. Oktober 2010 (- 13 ME 86/10 -, a.a.O., juris - Zwangsgeldandrohung „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“ gegen eine Untersagungsverfügung) nicht in einem Widerspruch stehen.
2. Die Zwangsgeldandrohung des Beklagten genügt den oben aufgezeigten rechtlichen Anforderungen.
Wie bereits ausgeführt ist auf der Grundlage eines objektiven Empfängerhorizontes für den Kläger hinreichend deutlich erkennbar, unter welchen Voraussetzungen das angedrohte Zwangsgeld festgesetzt wird. Dem Bestimmtheitsgebot ist daher in Bezug auf die Voraussetzungen, unter denen das Zwangsmittel zur Anwendung kommen soll, genügt. Der Setzung einer angemessenen Frist für die freiwillige Erfüllung der Verpflichtung bedurfte es nicht, da es vorliegend um die Erzwingung einer Unterlassung geht.
Ein Verstoß gegen die Vorschrift des § 67 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG ist nicht gegeben. Hiernach ist lediglich die Festsetzung eines Zwangsgeldes als zweiter Schritt des Verwaltungszwangs bis zu einem Betrag von höchstens 50.000 EUR erlaubt, während die hier allein streitgegenständliche Androhung als erster Schritt nicht einer derartigen Deckelung unterworfen ist.
Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Insbesondere ist das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 1.000 EUR je verbotswidrig gehaltenem Rind entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht unverhältnismäßig. Der Beklagte hat sich hierbei an dem potentiellen Schlachterlös eines jeden Tieres in Höhe von knapp 1.400 EUR und damit entsprechend der Forderung in § 67 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG an dem wirtschaftlichen Interesse an der Nichtbefolgung des Grundverwaltungsaktes seitens des Klägers orientiert und zusätzlich mit Blick auf Art. 20a GG darauf abgestellt, dass das Haltungs- und Betreuungsverbot dem Schutz jedes einzelnen Rindes vor vermeidbaren Schmerzen, Leiden und Schäden dienen soll. Daher erhöht sich auch das behördliche Interesse des Beklagten trotz des einheitlichen Tierbestandes des Klägers proportional zur Zahl der gehaltenen und betreuten Rinder. Vor diesem Hintergrund erhält die streitgegenständliche Zwangsgeldandrohung nicht den Charakter einer mit dem Verwaltungszwang nicht vereinbaren Geldbuße.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 70 Abs. 1 NVwVG, 64 Abs. 1, 67, 70 Abs. 1, 2, 3 und 5 Nds. SOG
§§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 2 TierSchG
§ 16a TierSchG
§ 2a TierSchG
§ 35 GewO
§ 10 TierSchNutztV
§ 13 VwVG
§ 16a Satz 2 Nr. 3 TierSchG
§ 16a Satz 2 Nr. 3 TierSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG
§ 15 Abs. 2 TierSchG
§ 2 Nr. 1 TierSchG
§ 16a Satz 2 Nr. 1 TierSchG
§ 16a Satz 1 und 2 Nr. 1 TierSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 TierSchNutztV
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 TierSchNutztV
§ 2 Nr. 3 TierSchNutztV
§ 16a Satz 2 Nr. 3 TierschG
§ 16a Satz 2 TierschG
§ 16a Satz 1 und 2 Nr. 3 TierSchG
§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20a GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 104,115
BVerwGE 152,39
NVwZ 1998, 393
NordÖR 2010, 507
1 C 29.95
3 B 100.12
1 B 155.90
1 C 28.94
8 C 6.14
11 A 2142/15
3 B 62.13
11 LC 206/12
11 ME 187/09
5 S 22.13
5 S 3.13
3 M 517/14
1 S 1900/00
11 TG 677/06
1 A 10.95
1 LB 3335/01
13 ME 86/10
5 B 3178/15
13 LC 110/13