Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-03, Aktenzeichen 13 D 52/21.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0703.13D52.21NE.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass § 11 Abs. 1 bis 5 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 5. März 2021 (GV. NRW. S. 216), geändert durch Art. 1 der Neunzehnten Verordnung zur Änderung von Rechtsverordnungen zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 (GV. NRW. S. 254a) in der bis zum 22. März 2021 geltenden Fassung unwirksam war.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin zu 75 % und der Antragsgegner zu 25 %.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen Einschränkungen ihrer Grundrechte durch Regelungen in der im Frühjahr 2021 geltenden Coronaschutzverordnung.
Das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen erließ am 5. März 2021 die auf die §§ 32, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1, 3 bis 6 in Verbindung mit § 73 Abs. 1a Nr. 6 und 24 IfSG gestützte Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) (GV. NRW. S. 216). Die Verordnung wurde noch vor ihrem Inkrafttreten unter anderem durch Art. 1 der Achtzehnten Verordnung zur Änderung von Rechtsverordnungen zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 7. März 2021 (GV. NRW. S. 246) geändert. Die sodann am 8. März 2021 in Kraft getretene Verordnung enthielt unter anderem folgende Regelungen:
§ 2
Kontaktbeschränkung, Mindestabstand
(1) Partys und vergleichbare Feiern sind generell untersagt.
(1a) Ansammlungen und ein Zusammentreffen von Personen sind im öffentlichen Raum nur zulässig, wenn nach den nachfolgenden Regelungen der Mindestabstand unterschritten werden darf oder wenn die Ansammlung oder das Zusammentreffen nach anderen Vorschriften dieser Verordnung unter Wahrung des Mindestabstands ausdrücklich zulässig ist.
(1b) Im öffentlichen Raum ist zu allen anderen Personen grundsätzlich ein Mindestabstand von 1,5 Metern (Mindestabstand) einzuhalten, soweit in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist oder die Einhaltung des Mindestabstands aus medizinischen, rechtlichen, ethischen oder baulichen Gründen nicht möglich ist.
(2) Der Mindestabstand darf unterschritten werden
1. zwischen Personen des eigenen Hausstandes ohne Personenbegrenzung,
1a. beim Zusammentreffen von Personen eines Hausstandes mit höchstens einer Person aus einem anderen Hausstand, die von zu betreuenden Kindern aus ihrem Hausstand begleitet werden kann,
1b. beim Zusammentreffen von Personen eines Hausstandes mit mehreren Personen aus einem anderen Hausstand bis zu einer Gesamtzahl von höchstens fünf Personen, wobei Kinder bis zu einem Alter von einschließlich 14 Jahren bei der Berechnung der Personenzahl nicht mitgezählt werden und Paare unabhängig von den Wohnverhältnissen lediglich als ein Hausstand gelten,
2. wenn dies zur Begleitung und Beaufsichtigung minderjähriger und unterstützungsbedürftiger Personen oder aus betreuungsrelevanten Gründen erforderlich ist sowie zur Wahrnehmung von Umgangsrechten,
3. bei der Bildung, Erziehung und Betreuung von Kindern in Kindertageseinrichtungen, der Kindestagespflege und heilpädagogischen Einrichtungen sowie bei Angeboten der Kinderbetreuung in besonderen Fällen (Brückenprojekte) nach Maßgabe der Coronabetreuungsverordnung,
4. in Schulklassen, Kursen und festen Gruppen der Ganztagsbetreuung in öffentlichen Schulen, Ersatzschulen und Ergänzungsschulen im Sinne des Schulgesetzes NRW einschließlich schulischer Veranstaltungen außerhalb der Schulgebäude nach Maßgabe der Coronabetreuungsverordnung,
5. durch Kinder bei der Nutzung von Spielplätzen im Freien,
6. bei der Nutzung von Beförderungsleistungen des Personenverkehrs und seiner Einrichtungen sowie ehrenamtlicher oder kommunaler Fahrdienste zum Beispiel zu Impfzentren,
7. in Einsatzsituationen von Sicherheitsbehörden, Feuerwehr, Rettungsdienst und Katastrophenschutz,
8. bei zwingenden Zusammenkünften zur Berufsausübung,
9. bei den nach dieser Verordnung zulässigen dringend erforderlichen Veranstaltungen zur Jagdausübung bezogen auf feste und namentlich dokumentierte Gruppen von jeweils höchstens fünf Personen innerhalb der Gesamtgruppe der Teilnehmer,
10. zwischen nahen Angehörigen bei Beerdigungen und standesamtlichen Trauungen sowie Zusammenkünften unmittelbar vor dem Ort der Trauung.
(3) Soweit dies zur bestimmungsgemäßen Nutzung von nach dieser Verordnung zugelassenen Einrichtungen und Angeboten erforderlich ist, kann auf die Einhaltung des Mindestabstands verzichtet werden, wenn zur vollständigen Verhinderung von Tröpfcheninfektionen geeignete Schutzmaßnahmen (bauliche Abtrennung, Abtrennung durch Glas, Plexiglas oder ähnliches) vorhanden sind oder die Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske nach § 3 besteht. Dasselbe gilt für Ausbildungstätigkeiten oder Dienstleistungen, bei denen der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann (körpernahe Ausbildungen, körpernahe Dienstleistungen).
(4) Abweichend von Absatz 1b müssen Personen, die Blasinstrumente spielen oder singen, einen Mindestabstand von 2 Metern untereinander und zu anderen Personen einhalten.
§ 3
Alltagsmaske, medizinische Maske
(1) Alltagsmasken im Sinne dieser Verordnung sind textile Mund-Nasen-Bedeckungen (einschließlich Schals, Tüchern und so weiter) oder gleich wirksame Abdeckungen von Mund und Nase aus anderen Stoffen. Medizinische Masken im Sinne dieser Verordnung sind sogenannte OP-Masken, Masken des Standards FFP2 und höheren Standards jeweils ohne Ausatemventil oder diesen vergleichbare Masken (insbesondere KN95/N95).
(2) Die Verpflichtung zum Tragen einer medizinischen Maske besteht unabhängig von der Einhaltung eines Mindestabstands
1. in geschlossenen Räumlichkeiten der in § 11 Absatz 1 bis 3 genannten Handelseinrichtungen sowie in Arztpraxen und vergleichbaren Einrichtungen zur Erbringung medizinischer Dienstleistungen,
[…]
2. bei der Nutzung von Beförderungsleistungen des Personenverkehrs und seiner Einrichtungen sowie ehrenamtlicher oder kommunaler Fahrdienste zum Beispiel zu Impfzentren,
(4) Von der Verpflichtung zum Tragen einer Maske ausgenommen sind
1. Kinder bis zum Schuleintritt,
2. Kräfte von Sicherheitsbehörden, Feuerwehr, Rettungsdiensten und Katastrophenschutz in Einsatzsituationen,
2a. Beteiligte an Prüfungen nach § 6 Absatz 2 und § 7 Absatz 1, wenn der Mindestabstand zu den anderen Personen im Raum eingehalten wird, sowie
3. Personen, die aus medizinischen Gründen keine Maske tragen können.
Das Vorliegen der medizinischen Gründe ist durch ein ärztliches Zeugnis nachzuweisen, welches auf Verlangen vorzulegen ist.
(7) Personen, die eine Verpflichtung zum Tragen einer Maske nicht beachten, sind von der Nutzung der betroffenen Angebote, Einrichtungen und Dienstleistungen durch die für das Angebot, die Einrichtung oder Dienstleistung verantwortlichen Personen auszuschließen.
§ 8Kultur
(1) Konzerte und Aufführungen in Theatern, Opern- und Konzerthäusern, Kinos und anderen öffentlichen oder privaten (Kultur-)Einrichtungen sind unzulässig. Derartige Veranstaltungen sind im Freien nur dann zulässig, wenn die Aufführenden einen Mindestabstand von 2 Metern einhalten und die Zuschauer die Veranstaltung aus ihrer Wohneinrichtung verfolgen (sogenannte Fensterkonzerte). Der zur Berufsausübung zählende Probebetrieb sowie zur Berufsausübung zählende Konzerte und Aufführungen ohne Publikum zur Aufzeichnung oder Übertragung in Fernsehen, Radio und Internet sind weiterhin zulässig.
(3) Musikfeste, Festivals und ähnliche Kulturveranstaltungen sind untersagt.
(4) Der Betrieb von Museen, Kunstausstellungen, Galerien, Schlössern, Burgen, Gedenkstätten und ähnlichen Einrichtungen ist mit vorheriger Terminbuchung und bei sichergestellter einfacher Rückverfolgbarkeit nach § 4a Absatz 1 zulässig. Die Anzahl von gleichzeitig anwesenden Besucherinnen und Besuchern darf in geschlossenen Räumen eine Person pro zwanzig Quadratmeter der für Besucher geöffneten Fläche nicht übersteigen.
§ 11Handel, Messen und Märkte
(1) Beim Betrieb von
1. Einrichtungen des Einzelhandels für Lebensmittel, Direktvermarktungen von Lebensmitteln, Abhol- und Lieferdiensten sowie Getränkemärkten und Kiosken,
2. Wochenmärkten für Verkaufsstände mit dem Schwerpunkt Lebensmittel und Güter des täglichen Bedarfs,
3. Apotheken, Reformhäusern, Sanitätshäusern, Babyfachmärkten und Drogerien,
4. Tankstellen, Banken und Sparkassen sowie Poststellen und Schreibwarengeschäften,
5. Buchhandlungen und Zeitungsverkaufsstellen,
6. Futtermittelmärkten und Tierbedarfsmärkten,
7. Blumengeschäften und Gartenmärkten,
8. Einrichtungen des Großhandels für Großhandelskunden und, beschränkt auf den Verkauf von Lebensmitteln, auch für Endkunden sowie
9. bei der Abgabe von Lebensmitteln durch soziale Einrichtungen (z. B. die sog. Tafeln)
darf die Anzahl von gleichzeitig anwesenden Kundinnen und Kunden jeweils eine Kundin beziehungsweise einen Kunden pro angefangene zehn Quadratmeter der Verkaufsfläche im Sinne des Einzelhandelserlasses NRW nicht übersteigen; in Handelseinrichtungen mit einer Gesamtverkaufsfläche von mehr als 800 Quadratmetern darf diese Anzahl 80 Kundinnen beziehungsweise Kunden zuzüglich jeweils eine Kundin beziehungsweise einen Kunden pro angefangene 20 Quadratmeter der über 800 Quadratmeter hinausgehenden Verkaufsfläche nicht übersteigen. In Einrichtungen des Einzelhandels für Lebensmittel und auf Wochenmärkten darf das Sortiment solcher Waren, die nicht Lebensmittel und Güter des täglichen Bedarfs sind, nicht gegenüber dem bisherigen Umfang ausgeweitet werden.
(2) Der Betrieb von Baumärkten sowie Baustoffhandelsgeschäften ist zur Versorgung von Gewerbetreibenden mit Gewerbeschein, Handwerkern mit Handwerkerausweis sowie Land- und Forstwirten mit den jeweils betriebsnotwendigen Waren in entsprechender Anwendung von Absatz 1 zulässig. Anderen Personen darf der Zutritt nur gestattet werden,
1. zu einem räumlich abgetrennten Bereich mit eigenem Eingang und eigenem Kassenbereich mit dem typischen Sortiment eines Gartenmarkts in entsprechender Anwendung von Absatz 1 Satz 1 Nummer 7,
2. zur gesamten Verkaufsfläche des Baumarkts oder Baustoffhandelsgeschäfts in entsprechender Anwendung von Absatz 3, wobei sich in diesem Fall die zulässige Kundenzahl insgesamt, also einschließlich der in Satz 1 genannten Kundengruppen, nach Absatz 3 Satz 1 bestimmt.
(3) Beim Betrieb von nicht in Absatz 1 und Absatz 2 genannten Verkaufsstellen des Einzelhandels sowie von Einrichtungen zum Vertrieb von Reiseleistungen darf die Anzahl von gleichzeitig anwesenden Kundinnen und Kunden jeweils eine Kundin beziehungsweise einen Kunden pro angefangene vierzig Quadratmeter der Verkaufsfläche im Sinne des Einzelhandelserlasses NRW nicht übersteigen. Zutritt dürfen Kundinnen und Kunden nur nach vorheriger Terminbuchung für einen fest begrenzten Zeitraum und bei sichergestellter einfacher Rückverfolgbarkeit nach § 4a Absatz 1 erhalten.
(4) Für Verkaufsstellen mit gemischtem Sortiment, das auch Waren umfasst, die dem regelmäßigen Sortiment einer der in Absatz 1 Satz 1 genannten Verkaufsstellen entsprechen, gilt: bilden diese Waren den Schwerpunkt des Sortiments, richtet sich der Betrieb der Verkaufsstelle insgesamt nach Absatz 1, anderenfalls ist entweder der Verkauf auf diese Waren zu beschränken und dabei Absatz 1 zu beachten oder insgesamt nach Absatz 3 zu verfahren.
(5) Innerhalb von Einkaufszentren, Einkaufspassagen und ähnlichen Einrichtungen ist für jede räumlich abgetrennte Verkaufsstelle die entsprechende Höchstkundenzahl gemäß Absatz 1 oder Absatz 3 maßgeblich. Zudem muss die für die Gesamtanlage verantwortliche Person sicherstellen, dass nicht mehr Kundinnen und Kunden Zutritt zur Gesamtanlage erhalten als in Summe für die Verkaufsgeschäfte nach den jeweils zulässigen Personenzahlen zulässig sind. Zusätzlich kann bezogen auf die Allgemeinfläche 1 Person je 20 Quadratmeter Allgemeinfläche in die zulässige Gesamtpersonenzahl für die Gesamtanlage eingerechnet werden. Durch ein abgestimmtes Einlassmanagement ist sicherzustellen, dass im Innenbereich Warteschlangen möglichst vermieden werden. Befindet sich in einer Verkaufsstelle ein oder mehrere weitere Geschäfte ohne räumliche Abtrennung (zum Beispiel eine Bäckerei im räumlich nicht abgetrennten Eingangsbereich eines Lebensmittelgeschäftes), so ist die für die Gesamtfläche zulässige Kundenzahl nach den für die Hauptverkaufsstelle maßgeblichen Vorschriften zu berechnen.
(6) Untersagt ist der Verzehr von Lebensmitteln in der Verkaufsstelle und in einem Umkreis von 50 Metern um die Verkaufsstelle (Lebensmittelgeschäft, Kiosk und so weiter), in der die Lebensmittel erworben wurden.
(7) Messen, Ausstellungen, Jahrmärkte im Sinne von § 68 Absatz 2 der Gewerbeordnung (zum Beispiel Trödelmärkte), Spezialmärkte im Sinne von § 68 Absatz 1 der Gewerbeordnung und ähnliche Veranstaltungen sind unzulässig.
Die Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021 ist auch danach noch mehrfach geändert worden. Soweit in diesem Verfahren von Relevanz, wurde mit der Dritten Verordnung zur Änderung der Coronaschutzverordnung vom 22. März 2021 (GV. NRW. S. 272a) § 11 Abs. 1 bis 5 mit Wirkung zum 23. März 2021 wie folgt neu gefasst:
„(1) Beim Betrieb von
4. Tankstellen, Banken und Sparkassen sowie Poststellen,
5. Zeitungsverkaufsstellen,
7. Blumengeschäften und weiteren Einzelhandelsgeschäften, die kurzfristig verderbliche Schnitt- und Topfblumen sowie Gemüsepflanzen und Saatgut verkaufen, soweit sie den Verkauf hierauf einschließlich unmittelbaren Zubehörs (Übertöpfe und so weiter) beschränken,
(2) Der Betrieb von Bau- und Gartenbaumärkten sowie Baustoffhandelsgeschäften ist zur Versorgung von Gewerbetreibenden mit Gewerbeschein, Handwerkern mit Handwerkerausweis sowie Land- und Forstwirten mit den jeweils betriebsnotwendigen Waren in entsprechender Anwendung von Absatz 1 zulässig. Anderen Personen darf der Zutritt nur gestattet werden,
1. zu einem räumlich abgetrennten Bereich mit eigenem Eingang und eigenem Kassenbereich für den Verkauf von Waren gemäß Absatz 1 Satz 1 Nummer 7,
2. zur gesamten Verkaufsfläche des Baumarkts, Gartenbaumarkts oder Baustoffhandelsgeschäfts in entsprechender Anwendung von Absatz 3, wobei sich in diesem Fall die zulässige Kundenzahl insgesamt, also einschließlich der in Satz 1 genannten Kundengruppen, nach Absatz 3 Satz 1 bestimmt.
(5) Innerhalb von Einkaufszentren, Einkaufspassagen und ähnlichen Einrichtungen ist für jede räumlich abgetrennte Verkaufsstelle die entsprechende Höchstkundenzahl gemäß Absatz 1 oder Absatz 3 maßgeblich. Zudem muss die für die Gesamtanlage verantwortliche Person sicherstellen, dass nicht mehr Kundinnen und Kunden Zutritt zur Gesamtanlage erhalten als in Summe für die Verkaufsgeschäfte nach den jeweils zulässigen Personenzahlen zulässig sind. Zusätzlich kann bezogen auf die Allgemeinfläche 1 Person je 20 Quadratmeter Allgemeinfläche in die zulässige Gesamtpersonenzahl für die Gesamtanlage eingerechnet werden. Durch ein abgestimmtes Einlassmanagement ist sicherzustellen, dass im Innenbereich Warteschlangen möglichst vermieden werden. Befindet sich in einer Verkaufsstelle ein oder mehrere weitere Geschäfte ohne räumliche Abtrennung (zum Beispiel eine Bäckerei im räumlich nicht abgetrennten Eingangsbereich eines Lebensmittelgeschäftes), so ist die für die Gesamtfläche zulässige Kundenzahl nach den für die Hauptverkaufsstelle maßgeblichen Vorschriften zu berechnen.“
Durch Art. 1 der Zwanzigsten Verordnung zur Änderung von Rechtsverordnungen zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 26. März 2021 (GV. NRW. S. 316) wurden mit Wirkung ab dem 29. März 2021 unter anderem folgende Änderungen vorgenommen:
§ 2 Abs. 2 Nr. 1a wurde wie folgt gefasst:
„1a. beim Zusammentreffen von Personen eines Hausstandes mit höchstens einer Person aus einem anderen Hausstand, wobei Kinder bis zu einem Alter von einschließlich 14 Jahren bei der Berechnung der Personenzahl nicht mitgezählt werden,“.
§ 11 Abs.1 Satz 1 wurde wie folgt gefasst:
2. Wochenmärkten für Verkaufsstände mit dem Schwerpunkt Lebensmittel und Güter des täglichen Bedarfs einschließlich sonstiger Verkaufsstände in untergeordneter Anzahl,
7. Blumengeschäften sowie weiteren Einzelhandelsgeschäften, die kurzfristig verderbliche Schnitt- und Topfblumen sowie Gemüsepflanzen und Saatgut verkaufen und den Verkauf hierauf einschließlich unmittelbaren Zubehörs (Übertöpfe und so weiter) beschränken,
darf die Anzahl von gleichzeitig anwesenden Kundinnen und Kunden jeweils eine Kundin beziehungsweise einen Kunden pro angefangene zehn Quadratmeter der Verkaufsfläche im Sinne des Einzelhandelserlasses NRW nicht übersteigen; in Handelseinrichtungen mit einer Gesamtverkaufsfläche von mehr als 800 Quadratmetern darf diese Anzahl 80 Kundinnen beziehungsweise Kunden zuzüglich jeweils eine Kundin beziehungsweise einen Kunden pro angefangene 20 Quadratmeter der über 800 Quadratmeter hinausgehenden Verkaufsfläche nicht übersteigen.“
§ 11 Abs. 2 Satz 1 wurde dahingehend geändert, dass auch Garten(bau)märkte aufgenommen wurden
in § 11 Abs. 4 wurde zum Warensortiment eine Bezugnahme auf Absatz 3 aufgenommen
Die Verordnung trat mit Ablauf des 23. April 2021 außer Kraft und wurde abgelöst von der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 23. April 2021, die am 24. April 2021 in Kraft trat (GV. NRW. S. 416b).
Am 18. Februar 2021 hat die Antragstellerin ohne anwaltliche Vertretung beim Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage gegen die Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021 in der Fassung vom 14. Februar 2021 erhoben und zugleich beantragt, die Verordnung vorläufig außer Vollzug zu setzen. Beide Verfahren sind mit Beschluss vom 23. Februar 2021 an das erkennende Gericht verwiesen worden. Nach gerichtlichem Hinweis auf den vor dem Oberverwaltungsgericht geltenden Vertretungszwang (§ 67 Abs. 4 VwGO) hat sich der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin bestellt und im hiesigen Verfahren mit Schriftsatz vom 19. März 2021 beantragt, die Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021 für unwirksam zu erklären.
Den von der Antragstellerin parallel gestellten Eilantrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO (13 B 317/21.NE) hat der Senat mit Beschluss vom 23. November 2021 teilweise als unzulässig, im Übrigen als unbegründet abgelehnt.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin vor: Sie sei wie jedes Mitglied der Gesellschaft von der Gesamtheit der Coronaschutzverordnung bzw. den dort in der Gesamtschau getroffenen Regelungen selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen gewesen, sei es auch „passiv bei der Inanspruchnahme bestimmter Einrichtungen“. Sie sei verheiratet, Mutter von fünf Kindern und habe während der Geltungsdauer der Verordnung Einzelhandelsgeschäfte und Wochenmärkte, Kultureinrichtungen aller Art, wie Theater und Konzerte, aber auch Feiern im öffentlichen wie privaten Raum besuchen wollen.
Die Kontaktbegrenzungen, Masken- und Testpflichten hätten das in Wellen auftretende Corona-Infektionsgeschehen nicht eindämmen können, da sie in jeder Welle, in der sie die Zahl der Infizierten begrenzen sollten, viel zu spät in Kraft getreten seien. Sie hätten auf der falschen Vorstellung beruht, die jeweils aktuell gemeldeten Fallzahlen würden ein gegenwärtiges Infektionsgeschehen beschreiben. Daher sei der 7-Tage-Inzidenzwert ein ungeeignetes Kriterium gewesen. Der Sachverständigenausschuss des Bundestags habe darauf hingewiesen, dass die Wendepunkte der Infektionskurven oft nicht mit der Einführung bestimmter Maßnahmen(pakete) zusammengefallen und teilweise bereits vor den Maßnahmen erfolgt seien. Zudem sei die Immunität Genesener nicht ausreichend berücksichtigt worden. Die vom Robert Koch-Institut in den täglichen Lageberichten veröffentlichten Zahlen hätten nicht dazu beitragen können, sinnvolle Maßnahmen zu ergreifen, da diese veraltet gewesen seien. In jedem COVID-19-Fall habe das Erkrankungsdatum aufgrund des unvermeidlichen Diagnose-, Melde- und Übermittlungsverzugs vor dem Meldedatum bzw. vor dem Veröffentlichungsdatum im täglichen Lagebericht des Robert Koch-Instituts gelegen. Die dem veröffentlichen R-Wert zugrundeliegenden Erkrankungen hätten tatsächlich ein bis zwei Wochen zuvor stattgefunden. Maßnahmen, die erst nach oder am Ende einer Welle im R-Wert-Verlauf in Kraft getreten seien, seien also erst angewandt worden, als die Infektionen der zugehörigen Infektionswelle bereits stattgefunden hatten, sodass sie diese Infektionswelle nicht mehr hätten beeinflussen, insbesondere nicht mehr hätten eindämmen können. Dies gelte auch für die Maßnahmen Ende März 2021. Zu diesem Zeitpunkt seien das Ausmaß der Infektionswelle und damit die Belastung des Gesundheitssystems absehbar gewesen, da alle Fälle bereits vom Gesundheitssystem erfasst worden seien. Aufgrund des Zeitverzugs bis zur Übermittlung an das Robert Koch-Institut seien die bereits bekannten Neuinfektionen der Infektionswelle jedoch noch nicht vollständig in den täglichen Lageberichten des Robert Koch-Instituts veröffentlicht worden, sondern hätten durch ihre nach und nach eintreffende Bekanntgabe den Eindruck eines sich aktuell noch immer ausweitenden Infektionsgeschehens vermittelt, dessen weiterer Verlauf noch völlig ungewiss gewesen sei. Zu einer Überlastung des Gesundheitssystems sei es nach den von der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin veröffentlichten Daten indessen nicht gekommen. Zudem habe die Zahl der Neuinfektionen keine hinreichende Aussagekraft für die tatsächliche Belastung des Gesundheitssystems gehabt. Dies habe sich daran gezeigt, dass die Zahl der belegten Intensivbetten weder mit steigender Anzahl von Covid-19-Patienten zugenommen, noch bei deren Rückgang abgenommen habe. Ein durch Mutation gesteigertes Infektionsrisiko sei als rein spekulativ anzusehen gewesen. Die britische Variante des Coronavirus sei deutlich harmloser gewesen als zunächst befürchtet. Der R-Wert sei zudem in Abhängigkeit von der Teststrategie zu betrachten gewesen. Insgesamt seien die Maßnahmen unverhältnismäßig gewesen. Das langfristige Tragen von Masken führe gerade bei Kindern vermehrt zu gesundheitlichen Beeinträchtigungen.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass die Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 5. März 2021 (GV. NRW. S. 216), geändert durch Verordnung vom 11. März 2021 (GV. NRW. S. 254a), zuletzt geändert durch Verordnung vom 16. April 2021 (GV. NRW. S. 410), hinsichtlich der in § 2 Abs. 1 bis 3 (Kontaktbeschränkung und Mindestabstand), § 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2 (Maskenpflicht), § 8 Abs. 1 und 3 (Verbot von Kulturveranstaltungen) und § 11 (Beschränkung des Einkaufens) getroffenen Regelungen unwirksam war.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antrag sei unbegründet, da die angegriffenen Bestimmungen rechtmäßig seien, wie der erkennende Senat in zahlreichen Beschlüssen und Urteilen bestätigt habe. Das Infektionsgeschehen im Zusammenhang mit dem Coronavirus (SARS-CoV-2) habe sich zum Jahreswechsel 2020/2021 und in den anschließenden Wintermonaten besorgniserregend entwickelt. Die zuvor im Herbst 2020 ergriffenen Maßnahmen hätten nicht zu einer ausreichenden Eingrenzung des Infektionsgeschehens und vor allem nicht zu einer Entlastung der medizinischen Versorgungsstrukturen geführt. Eine vollständige Kontaktnachverfolgung sei in der Zeit um den Jahreswechsel 2020/2021 nicht mehr gewährleistet gewesen, was zu einer beschleunigten Ausbreitung des Coronavirus beigetragen habe. Die Situation in Krankenhäusern und Intensivstationen sei von einer sehr hohen Auslastung der verfügbaren Kapazitäten geprägt gewesen. Insbesondere vor dem Hintergrund der Mitte Dezember 2020 in Großbritannien aufgetretenen Virusvariante B.1.1.7 sei mit einer zusätzlichen Verschärfung der Situation zu rechnen gewesen. Diese sei mit Stand vom 4. März 2021 in allen Kreisen und kreisfreien Städten in Nordrhein-Westfalen nachgewiesen worden und habe einen Anteil von bis zu 50 % an den Neuinfektionen gehabt. Die 7-Tage-Inzidenz sei ein wesentlicher Parameter für den Erlass der Schutzmaßnahmen gewesen. In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass es sich bei ihr um den frühesten Indikator für ein zunehmendes Infektionsgeschehen gehandelt habe. Der Verordnungsgeber sei mit den angegriffenen Maßnahmen den Empfehlungen des Robert Koch-Instituts gefolgt, wonach kontaktreduzierende Maßnahmen sowie massive Anstrengungen zur Eindämmung von Ausbrüchen und Infektionsketten, wie das generelle Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum, erforderlich gewesen seien. Die Veröffentlichungen des Sachverständigenrats der Bundesregierung und des Projekts „StopptCovid“ seien nicht geeignet, die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen in Frage zu stellen. Maßgeblich sei im Rahmen der Prognoseentscheidungen die ex ante-Sicht, bei der die in den Stellungnahmen verarbeiteten Erkenntnisse noch nicht vorgelegen hätten. Im Ergebnis bestehe nach dem Bericht des Sachverständigenrats schließlich auch kein Zweifel daran, dass generell die Reduktion enger physischer Kontakte zur Reduktion von Infektionen führe, „Lockdown“-Maßnahmen ein effektives Mittel zur Eindämmung einer Pandemie darstellten und das richtige und konsequente Tragen von Masken ein wirksames Instrument in der Pandemiebekämpfung sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Gerichtsakte des Eilverfahrens (13 B 317/21.NE), der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners und auf die zum Gegenstand des Verfahrens gemachten Erkenntnisquellen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat lediglich im tenorierten Umfang Erfolg. Er ist zulässig, aber überwiegend unbegründet.
A. Der Antrag ist zulässig.
I. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft. Bei der Coronaschutzverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zuständig ist.
II. Die Antragstellerin ist hinsichtlich der angegriffenen Regelungen antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angegriffene Rechtsvorschrift bzw. deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt worden ist.
Vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 2019 - 3 BN 2.18 -, juris, Rn. 11.
Hierfür genügt, dass sich die angegriffenen Regelungen in § 2 Abs. 1 bis 3, § 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2, § 8 Abs. 1 und 3 und § 11 CoronaSchVO auf ihr Recht auf selbstbestimmte Gestaltung des Familienlebens aus Art. 6 Abs. 1 GG (Mindestabstandsgebot und Kontaktbeschränkungen) und jedenfalls auf ihre allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG auswirken konnten.
III. Der Antragstellerin als Adressatin von auf kurzfristige Geltung angelegten Maßnahmen steht jedenfalls deshalb das erforderliche berechtigte Feststellungsinteresse zur Seite, weil sie Beeinträchtigungen ihrer grundrechtlichen Freiheiten geltend macht, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der auf kurze Geltung angelegten Verordnungsregelungen rechtfertigt.
Vgl. allgemein zur Notwendigkeit eines berechtigten Feststellungsinteresses: BVerwG, Urteil vom 18. April 2024 - 3 CN 12.22 -, juris, Rn. 13, und Beschluss vom 19. Januar 2024 - 3 BN 4.23 -, juris, Rn. 16, jeweils m. w. N., sowie zur Maskenpflicht: OVG NRW, Urteile vom 29. Mai 2024 - 13 D 37/21.NE -, juris, Rn. 66 ff., und vom 19. Juni 2023 - 13 D 283/20.NE -, juris, Rn. 62.
B. Der Antrag ist nur in geringem Umfang begründet. Die Antragstellerin obsiegt nur im Hinblick auf die zeitweise während der Geltungsdauer der Verordnung geltenden Regelungen zur Öffnung des Einzelhandels in § 11 Abs. 1 bis 5 CoronaSchVO. Im Übrigen hat sie keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass die von ihr angegriffenen Regelungen der Coronaschutzverordnung unwirksam waren. Die Regelungen beruhten insgesamt auf einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage (dazu I.) und waren formell (dazu II.) und – bis auf die genannten Regelungen betreffend den Einzelhandel – materiell rechtmäßig (dazu III.).
I. Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Regelungen ist § 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 1, 2, 3, 7 und 14 des Infektionsschutzgesetzes vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), in der durch Art. 1 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) sowie Art. 1 des Gesetzes zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen vom 29. März 2021 (BGBl. I S. 370) geänderten Fassung (im Folgenden: IfSG).
Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.
Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Absatz 1 und in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.
§ 28a Abs. 1 IfSG bestimmt, dass notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 durch den Deutschen Bundestag insbesondere Abstandsgebote und Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum (Nr. 1 und 3), Maskenpflichten (Nr. 2) sowie die Untersagung oder Beschränkung von Kulturveranstaltungen oder des Betriebs von Kultureinrichtungen (Nr. 7) und die Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel (Nr. 14) sein können.
Die Voraussetzungen, unter denen nach diesen Vorschriften Ge- und Verbote zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erlassen werden können, lagen vor (1.). Es handelte sich um eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage, die sowohl den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots als auch denen des Parlamentsvorbehalts als einer Ausformung des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips genügte (2.).
1. Voraussetzung für den Erlass von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten ist gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden (vgl. § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) oder es sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Diese Voraussetzung lag zum maßgeblichen Zeitpunkt vor. Bei der Coronavirus-Krankheit COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit gemäß § 2 Nr. 3 IfSG. Das SARS-CoV-2-Virus hatte sich zum streitgegenständlichen Zeitpunkt in Nordrhein-Westfalen verbreitet, sodass dort unter anderem eine Vielzahl hieran erkrankter Personen festgestellt worden war.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 5. März 2021, S. 1, 4, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz_2021/2021-03-05-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
b. Der Deutsche Bundestag hatte zudem – wie in § 28a Abs. 1 IfSG vorausgesetzt – am 25. März 2020 aufgrund der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite von unbestimmter Dauer festgestellt, deren Fortbestehen er am 18. November 2020 und am 4. März 2021 bestätigt hatte.
Vgl. Plenarprotokoll 19/154, S. 19169 C, Plenarprotokoll 19/191, S. 24109 C und Plenarprotokoll 19/215, S. 27052 C.
2. Die Ermächtigungsgrundlage genügte den aus dem Wesentlichkeitsgrundsatz folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an Regelungstiefe und Bestimmtheit. Der dem Verordnungsgeber verbleibende Gestaltungsspielraum war zum Zeitpunkt der Einfügung des § 28a IfSG mit Wirkung zum 19. November 2020 mit Blick auf die hohe Dynamik des Infektionsgeschehens und weiterhin bestehende Unsicherheiten über den konkreten Einfluss verschiedener Infektionsschutzmaßnahmen auf die weitere Entwicklung der Infiziertenzahlen gerechtfertigt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 293/20.NE -, juris, Rn. 54 ff.
Auch zum hier streitgegenständlichen Zeitpunkt im Frühjahr 2021 griffen diese Erwägungen durch.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. November 2023 ‑ 13 D 102/21.NE -, juris, Rn. 68 ff.
Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Verbreitung von Virusvarianten, unter anderem der besorgniserregenden Variante (sog. „Variant of Concern“ – VOC) B.1.1.7 („Alpha-Variante“), die dem Infektionsgeschehen eine zusätzliche Dynamik verliehen hatten.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 5. März 2021, S. 13 ff., abrufbar unter
Dieser Entwicklung hat im Übrigen auch der Gesetzgeber Rechnung getragen, indem er durch das Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen vom 29. März 2021 (BGBl. I S. 370) § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG um die Vorgabe ergänzt hat, dass bei der Entscheidung über Schutzmaßnahmen absehbare Änderungen des Infektionsgeschehens durch ansteckendere, das Gesundheitssystem stärker belastende Virusvarianten zu berücksichtigen sind.
II. Die Coronaschutzverordnung ist formell ordnungsgemäß zustande gekommen.
1. Der Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen war für ihren Erlass zuständig. § 32 Satz 1 IfSG in der seinerzeit maßgeblichen Fassung ermächtigte die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Diese Ermächtigung konnten die Landesregierungen nach Satz 2 der Vorschrift auf andere Stellen übertragen. Von dieser Befugnis hat die Landesregierung durch § 10 Infektionsschutz- und Befugnisgesetz in der Fassung vom 14. April 2020 (IfSBG-NRW) – ein verordnungsvertretendes Gesetz i. S. v. Art. 80 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 GG – Gebrauch gemacht.
2. Die streitgegenständliche Verordnung war auch mit der nach § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG erforderlichen allgemeinen Begründung versehen. Die Begründungspflicht dient nach dem Willen des Gesetzgebers dazu, die wesentlichen Entscheidungsgründe für die getroffenen Maßnahmen transparent zu machen, und damit insbesondere der Verfahrensrationalität und der Legitimationssicherung. Sie soll als prozedurale Anforderung den Grundrechtsschutz durch Verfahren gewährleisten. Innerhalb der Begründung ist zu erläutern, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienen, ohne dass insoweit eine empirische und umfassende Erläuterung geschuldet wäre. Sie ist möglichst zeitnah nach Erlass der Rechtsverordnung zu veröffentlichen.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit, in: BT-Drs. 19/24334, S. 74.
Diesen Anforderungen war Genüge getan. Der Verordnungsgeber erläuterte, dass er bei der seinerzeit herrschenden Infektionslage Infektionsschutzmaßnahmen weiterhin für erforderlich hielt, weil der Schutz von Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems die Beeinträchtigung der durch die Verordnung Betroffenen in Ansehung aller sozialen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit überwiege (S. 3 der Begründung). Ziel der Maßnahmen sei es, das Infektionsgeschehen einzudämmen und einen erneuten exponentiellen Anstieg der Zahl der Neuinfektionen zu verhindern, auf den wiederum mit stärkeren Schutzmaßnahmen reagiert werden müsse, die dann einen größeren volkswirtschaftlichen Schaden verursachen würden als eine nur schrittweise erfolgende Öffnung. Das Gesamtkonzept der Maßnahmen umfasse nach wie vor eine zahlenmäßige Beschränkung privater Kontakte nach Teilnehmeranzahl und Anzahl der zusammenkommenden Haushalte sowie einen Verzicht auf nicht notwendige private Reisen im Inland. Des Weiteren blieben auch Institutionen und Einrichtungen, die vornehmlich der Freizeitgestaltung zuzuordnen seien und darauf ausgerichtet seien oder zur Folge hätten, dass Menschen aufeinandertreffen, geschlossen. Veranstaltungen, die typischerweise der Unterhaltung dienen, seien ebenfalls ganz überwiegend untersagt. Gleiches gelte für den Betrieb von gastronomischen Einrichtungen. Dabei gehe es darum, Anreize für Kontakte zu vermeiden.
Vgl. Konsolidierte Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/210327_begruendung_coronaschvo_konsolidierte_fassung_stand_23.03.2021.pdf.
3. Die streitgegenständliche Verordnung entsprach auch dem Befristungserfordernis aus § 28a Abs. 5 IfSG. Danach ist die zeitliche Geltungsdauer von einer auf Grundlage des § 32 i. V. m. §§ 28 Abs. 1, § 28a Abs. 1 IfSG erlassenen Verordnung zeitlich zu befristen, wobei die Geltungsdauer grundsätzlich vier Wochen beträgt. Diese Vorgabe ist dem Umstand geschuldet, dass die Regelungen unter Berücksichtigung der neuen Entwicklungen der Coronapandemie fortgeschrieben werden müssen. Dabei ist stets unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots und unter Abwägung der betroffenen Grundrechtspositionen zu prüfen, ob die getroffenen Maßnahmen noch aufrechtzuerhalten sind oder eine Lockerung verantwortet werden kann.
Vgl. BT-Drs. 19/24334, S. 74.
Diese Vorgaben wurden eingehalten. Die Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021 (GV. NRW. S. 216) war gemäß ihrem § 19 Abs. 1 zunächst bis zum 28. März 2021 befristet. In der Folgezeit wurde sie unter Berücksichtigung der Pandemieentwicklung regelmäßig, aber stets nicht länger als um vier Wochen, verlängert.
Durch Art. 1 der Zwanzigsten Verordnung zur Änderung von Rechtsverordnungen zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 26. März 2021 (GV. NRW. S. 316) bis zum 18. April 2021 sowie durch Art. 1 der Änderungsverordnung vom 15. April 2021 (GV. NRW. S. 378a) bis zum 26. April 2021.
III. Die angegriffenen Regelungen waren materiell rechtmäßig. Wie oben aufgezeigt, lagen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 1, 2, 3, 7, 14 IfSG vor. Die Regelungen in § 2 Abs. 1 bis 3 (1.), § 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2 (2.) und § 8 Abs. 1 und 3 CoronaSchVO (3.), waren auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Regelungen in § 11 Abs. 1 bis 5 CoronaSchVO in der bis zum 22. März 2021 geltenden Fassung waren dagegen aufgrund eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz unwirksam, im Übrigen aber ebenfalls mit höherrangigem Recht vereinbar (4.).
1. Die Regelungen in § 2 Abs. 1 bis 3 CoronaSchVO (Kontaktbeschränkungen und Mindestabstand) standen mit Art. 6 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG (a.), Art. 13 Abs. 1 GG (b.), Art. 8 Abs. 1 GG (c.) und Art. 4 GG (d.) im Einklang.
a. § 2 Abs. 1, 1a und 1b CoronaSchVO griff mit dem dort angeordneten Verbot von Partys und vergleichbaren Feiern sowie dem vorgesehenen Mindestabstandsgebot und den Kontaktbeschränkungen in den Schutz der Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG und in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG ein.
aa. Der Schutz der Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG erfasst die tatsächliche Lebens- und Erziehungsgemeinschaft der Kinder und ihrer Eltern, unabhängig davon, ob diese miteinander verheiratet sind. Der Schutz erstreckt sich zudem auf weitere spezifisch familiäre Bindungen, wie sie zwischen erwachsenen Familienmitgliedern und zwischen nahen Verwandten auch über mehrere Generationen hinweg bestehen können. Das Familiengrundrecht gewährleistet auch die Freiheit, über die Art und Weise der Gestaltung des familiären Zusammenlebens selbst zu entscheiden. Dementsprechend gibt Art. 6 Abs. 1 GG Ehegatten das Recht, über die Ausgestaltung ihres Zusammenlebens frei zu entscheiden. Beide Grundrechte gewährleisten ein Recht, sich mit seinen Angehörigen beziehungsweise seinem Ehepartner in frei gewählter Weise und Häufigkeit zusammenzufinden und die familiären Beziehungen zu pflegen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 -, juris, Rn. 108, m. w. N.
In diese Rechte griffen das in § 2 CoronaSchVO vorgesehene Verbot von Feiern sowie das Mindestabstandsgebot und die in diesem Zusammenhang verordneten Kontaktbeschränkungen ein. Die Regelung machte Vorgaben für private Zusammenkünfte sowohl im öffentlichen als auch im privaten Raum: Partys und vergleichbare Feiern waren generell untersagt, der Mindestabstand durfte im öffentlichen Raum beim Zusammentreffen von Personen aus mehreren Hausständen nur unter den Bedingungen des § 2 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 1a und Nr. 1b CoronaSchVO unterschritten werden. Damit wurden die Möglichkeiten beschränkt, über die Ausgestaltung und die Nähe des familiären wie des ehelichen Zusammenlebens selbst frei zu entscheiden. So war es beispielsweise in unterschiedlichen Hausständen lebenden Kindern über 14 Jahren untersagt, ihre Geschwister bzw. Eltern im öffentlichen Raum zu treffen, wenn sie insgesamt mehr als fünf Personen waren. Darüber hinaus schlossen die Kontaktbeschränkungen im Grundsatz das Zusammenkommen von Personen aus mehr als zwei Hausständen aus.
bb. Das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) schützt familienähnlich intensive Bindungen auch jenseits des Schutzes von Ehe und Familie. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die gesellschaftliche Realität heute vielfältige Formen der Partnerschaft und des persönlichen Miteinanders aufweist, die sich nicht stets den tradierten Figuren des Familienrechts zuordnen lassen. Das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit gewährleistet über familienähnliche Bindungen hinaus auch die Freiheit, mit beliebigen anderen Menschen zusammenzutreffen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 -, juris, Rn. 111 f.
Die angeordneten Kontaktbeschränkungen beschnitten solche Zusammenkünfte sowohl im öffentlichen (§ 2 Abs. 1, 1a und 1b CoronaSchVO) als auch im privaten Raum (§ 2 Abs. 1 CoronaSchVO) und griffen damit ‒ über die Beeinträchtigung von Art. 6 Abs. 1 GG hinausgehend ‒ in die allgemeine Handlungsfreiheit ein.
b. Diese Eingriffe waren verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Grundsätzlich können Eingriffe in das durch Art. 6 Abs. 1 GG geschützte Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit gerechtfertigt werden. Art. 6 Abs. 1 GG gewährleistet die in ihm enthaltenen Grundrechte zwar vorbehaltlos, unterliegt aber verfassungsunmittelbaren Schranken.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 -, juris, Rn. 116, m. w. N.
Die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG ist unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet, worunter alle Rechtsnormen zu verstehen sind, die formell und materiell mit der Verfassung im Einklang stehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 ‑ 2 BvL 43/92 u. a. -, juris, Rn. 119 f.
Diese Grundrechte konnten durch den auf Grundlage von § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 1 und 3 IfSG – eines Gesetzes, das kompetenzgemäß erlassen und wie aufgezeigt den Anforderungen an den Vorbehalt des Gesetzes genügt – erlassenen § 2 CoronaSchVO beschränkt werden. Dieser stellte die verfassungsgemäße Konkretisierung der Schranke der betroffenen Grundrechte dar, weil er verhältnismäßig war.
Bei der Beurteilung der Frage, ob diese Regelungen einen legitimen Zweck verfolgten und hierzu geeignet, erforderlich und angemessen waren, kam dem Verordnungsgeber ein Einschätzungsspielraum zu.
Entscheidungen des Gesetzgebers sind gerichtlich nur einer Vertretbarkeitskontrolle zu unterziehen, wenn wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt sind, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen. In einem solchen Fall genügt es, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 169 ff. (legitimer Zweck), Rn. 185 ff. (Eignung), Rn. 203 ff. (Erforderlichkeit), Rn. 217 (Angemessenheit), jeweils m. w. N.
Liegen der gesetzlichen Regelung prognostische Entscheidungen zugrunde, kommt es nicht auf die tatsächliche spätere Entwicklung an, sondern lediglich darauf, ob die Prognose des Gesetzgebers sachgerecht und vertretbar war. Voraussetzung dafür ist nicht, dass es – z. B. bei der Frage der Wirkung einer Maßnahme – hierfür zweifelsfreie empirische Nachweise gibt. Eine zunächst verfassungskonforme Regelung kann allerdings später mit Wirkung für die Zukunft verfassungswidrig werden, wenn ursprüngliche Annahmen nicht mehr tragen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 186.
Fehlt ein gesicherter Erkenntnisstand, kann sich die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers mit der Zeit auch dadurch verengen, dass er nicht hinreichend für einen Erkenntnisfortschritt Sorge trägt. Je länger eine unter Nutzung von Prognosespielräumen geschaffene Regelung in Kraft ist und sofern der Gesetzgeber fundiertere Erkenntnisse hätte erlangen können, umso weniger kann er sich auf seine ursprünglichen, unsicheren Prognosen stützen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 190.
Diese Grundsätze waren auf den im streitgegenständlichen Zeitraum auf der Grundlage von § 32 Satz 1 (und 2) IfSG handelnden Verordnungsgeber zu übertragen. Auch diesem war beim Erlass von Verordnungen ein Einschätzungsspielraum einzuräumen, weil auch er nur mit Prognosen arbeiten konnte. Dem im Vergleich zu dem gegenüber den ersten Coronawellen fortgeschrittenen Erkenntnisstand war insoweit dadurch Rechnung zu tragen, dass der Verordnungsgeber gehalten war, diesen bei seinen Prognosen zu berücksichtigen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2024 - 13 D 238/20.NE -, juris, Rn. 92 ff.
Ob die Prognosen des Verordnungsgebers in der erforderlichen Weise auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruhten und das Prognoseergebnis plausibel war, unterliegt dabei der verwaltungsgerichtlichen Prüfung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. April 2024 - 3 CN 12.22 -, juris, Rn. 17 (zur Erforderlichkeit) und vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 59 (zur Eignung).
Das Ergebnis der Prognose muss hierfür einleuchtend begründet sein. Das Gericht hat nicht eigene prognostische Erwägungen anzustellen, sondern die Rechtmäßigkeit der Prognose des Verordnungsgebers zu überprüfen. Dabei können auch noch im gerichtlichen Verfahren vorgebrachte Erwägungen des Verordnungsgebers berücksichtigt werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. April 2024 - 3 CN 7.22 -, juris, Rn. 19, und vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, juris, Rn. 17 ff.
Unter Zugrundelegung des aufgezeigten Prüfungsmaßstabs waren die Maßnahmen über die Einhaltung eines Mindestabstands und die Kontaktbeschränkungen verhältnismäßig. Sie verfolgten einen legitimen Zweck (aa) und waren zur Erreichung dieses Zwecks geeignet (bb), erforderlich (cc) und angemessen (dd).
(aa) Eingriffe in Grundrechte können lediglich dann gerechtfertigt sein, wenn mit ihnen verfassungsrechtlich legitime Zwecke verfolgt werden. Der Verordnungsgeber wollte mit den angeordneten Maßnahmen die Infektionsgefahren wirksam und zielgerichtet begrenzen, um insbesondere ausreichende medizinische Versorgungskapazitäten zu gewährleisten. Dies hat er in § 1 Abs. 1 CoronaSchVO klargestellt. Dieses Ziel wurde zudem als Ergebnis der Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder (im Folgenden: Ministerpräsidentenkonferenz) am 3. März 2021 in einem Beschluss formuliert,
abrufbar unter
https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1872054/bff0487ddbb04e6c1dd117136caff12f/2021-03-03-mpk-data.pdf?download=1,
der in Nordrhein-Westfalen durch die streitgegenständliche Verordnung umgesetzt werden sollte und „vorsichtige Öffnungsschritte“ ermöglichte.
Vgl. Pressemitteilung der Landesregierung vom 5. März 2021, „Anpassung und Verlängerung der Corona-Schutzverordnung – vorsichtige Öffnungsschritte in Nordrhein-Westfalen“, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/pressemitteilung/anpassung-und-verlaengerung-der-coronaschutzverordnung.
Ausweislich der Verordnungsbegründung,
vgl. Konsolidierte Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021, S. 3, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/210327_begruendung_coronaschvo_konsolidierte_fassung_stand_23.03.2021.pdf,
hielt der Verordnungsgeber die streitgegenständlichen Maßnahmen nach einer umfassenden Abwägung weiterhin für erforderlich, weil der Schutz von Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems die Beeinträchtigung der durch die Verordnung Betroffenen in Ansehung aller sozialen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit überwogen hätten. In der Begründung heißt es, Ziel der Maßnahmen sei es, das Infektionsgeschehen einzudämmen und einen erneuten exponentiellen Anstieg der Zahl der Neuinfektionen zu verhindern, auf den wiederum mit stärkeren Schutzmaßnahmen reagiert werden müsse, die dann einen größeren volkswirtschaftlichen Schaden verursachen würden als eine nun nur schrittweise erfolgende Öffnung. Nachdem die Zahl der Infektionen mit dem Coronavirus bis zur 45. Kalenderwoche 2020 (2. bis 8. November 2020) sehr dynamisch angestiegen sei, eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr habe gewährleistet werden können und es zu einer hohen Auslastung der Krankenhäuser sowie der intensivmedizinischen Kapazitäten gekommen sei, habe die Entwicklung der Infektionszahlen danach grundsätzlich gezeigt, dass der strikte Lockdown ab Mitte Dezember 2020 und wohl auch die zunehmenden Impfquoten vor allem bei besonders vulnerablen Bevölkerungsgruppen auch in Nordrhein-Westfalen gewirkt hätten. Die positiven Effekte durch die beschlossenen Kontaktbeschränkungen und Maßnahmen würden jedoch offensichtlich durch die zunehmende Verbreitung der deutlich ansteckenderen Virusvarianten neutralisiert. Der Anteil besorgniserregender SARS-CoV-2 Virusvarianten (sog. „Variants of Concern“ – VOC) erhöhe sich beständig. Dies gelte vor allem für die Variante B.1.1.7 (sog. „Alpha-Variante“), für die davon auszugehen sei, dass sie deutlich leichter übertragen werde und eine um 50 % erhöhte Reproduktionszahl aufweise. Zugleich mehrten sich die Hinweise darauf, dass diese Variante auch vermehrt mit schweren Krankheitsverläufen und einer erhöhten Fallsterblichkeit verbunden sei.
Vgl. zu den Eigenschaften der Virusvariante auch Oh et. al., SARS-CoV-2-Varianten: Evolution im Zeitraffer, 5. März 2021, Deutsches Ärzteblatt, S. A460, 461, abrufbar unter
https://www.aerzteblatt.de/archiv/pdf/237d8a65-70b5-469f-88b6-211925cea0f4.
Die vom Verordnungsgeber intendierte Reduzierung der Virusausbreitung entsprach dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG), um so Leben und Gesundheit des Einzelnen sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems (§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG) zu schützen.
Die Annahme des Verordnungsgebers, es habe eine erhebliche Gefahrenlage für diese Schutzgüter bestanden, die sein Handeln erforderlich machte, beruhte auf hinreichend tragfähigen tatsächlichen Erkenntnissen. Das Robert Koch-Institut beobachtete zu dem Zeitpunkt weiterhin eine hohe Anzahl an Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland und insbesondere auch in Nordrhein-Westfalen. Nach seinen Angaben lag die 7-Tage-Inzidenz am 5. März 2021 bundesweit bei 65 Fällen pro 100.000 Einwohner, in Nordrhein-Westfalen bei 64. Aus dem Lagebericht des Instituts vom gleichen Tag ging weiter hervor, dass aufgrund des Auftretens verschiedener Virusvarianten ein erhöhtes Risiko einer erneuten stärkeren Zunahme der Fallzahlen bestanden habe. Bundesweit habe es in verschiedenen Kreisen Ausbrüche gegeben, die vor allem in Zusammenhang mit Alten- und Pflegeheimen, privaten Haushalten und dem beruflichen Umfeld gestanden hätten. Zusätzlich habe in zahlreichen Kreisen eine diffuse Ausbreitung von SARS-CoV-2-Infektionen in der Bevölkerung stattgefunden, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar gewesen seien. Das genaue Infektionsumfeld habe sich häufig nicht ermitteln lassen. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten Patienten habe bei 20.426 gelegen, was einer Belegung der vorhandenen Intensivbetten von 85 % entsprochen habe.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 5. März 2021, S. 2, 4, 8 abrufbar unter
Der Verordnungsgeber durfte sich bei der Beurteilung der Infektionslage auch insbesondere auf die vom Robert Koch-Institut – der gemäß § 4 IfSG nationalen Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen – ausgewerteten Erkenntnisse stützen. Durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, verfügt es über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 178; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 55 ff.
Dessen Bewertungen durften vom Verordnungsgeber wie ein Sachverständigengutachten bei der Entscheidung berücksichtigt werden. Auch die Gerichte dürfen ihre Feststellungen hierauf gründen. Etwas anderes würde nur gelten, wenn die Erkenntnisse und Bewertungen des Robert Koch-Instituts, auf die sich der Verordnungsgeber gestützt hatte, nach der maßgeblichen ex ante-Sicht auch für den nicht Sachkundigen erkennbare Mängel aufgewiesen hätten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 ‑ 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 57.
Solche hat weder die Antragstellerin dargelegt noch sind sie ansonsten ersichtlich. Zur Begründung solcher Mängel kann sie sich insbesondere nicht erfolgreich auf den Inhalt der Protokolle des Krisenstabs des Robert Koch-Instituts stützen.
Abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Protokolle/COVID-19-Krisenstabsprotokolle.html.
Auf deren Inhalt könnte es in diesem Zusammenhang überhaupt nur ankommen, wenn diese Protokolle dem Verordnungsgeber bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung zugänglich gewesen wären, was jedoch nach den nachvollziehbaren Angaben des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung nicht der Fall war.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 5. März 2025 ‑ 13 D 91/21.NE -, juris, Rn. 211 ff., m. w. N.
Auch der Umstand, dass, wie das Robert Koch-Institut nunmehr erläutert, die von ihm vorgenommene Risikobewertung der Fachaufsicht des Bundesministeriums für Gesundheit unterlag, weil diese neben der rein wissenschaftlichen Interpretation der erhobenen Messwerte und verfügbaren Daten auch eine Abschätzung der gesellschaftlichen Folgen erforderte und damit am Übergang zum Krisenmanagement lag, führt nicht dazu, dass die Feststellungen des Instituts vom Verordnungsgeber nicht hätten zugrunde gelegt werden dürfen. Daraus folgen insbesondere keine Anhaltspunkte dafür, dass veröffentlichte Erkenntnisse nicht dem Standard der Wissenschaft entsprechend erhoben und bewertet wurden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. März 2025 ‑ 13 D 91/21.NE -, juris, Rn. 216 ff.
Vielmehr ist das Robert Koch-Institut, bei dem es sich um eine „Ressortforschungseinrichtung“ handelt, in der Auswahl der Methoden und der Bewertung der wissenschaftlichen Ergebnisse frei.
Vgl. Protokolle des RKI-internen Krisenstabs – Fragen und Antworten, Wie kam das RKI zu seinen Risikoeinschätzungen, Stand 26. November 2024, abrufbar unter
https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19-Pandemie/Protokolle/FAQ-Liste-Krisenstab.html#entry_16925126.
Im Übrigen hat der Verordnungsgeber – wie sich aus den vom Land erstellten Lageberichten ergibt – daneben auch weitere Erkenntnisse herangezogen, wie beispielsweise aus den umfangreichen, ab März 2021 durchgeführten Bürgertestungen.
Da der Verordnungsgeber in Rechnung stellen musste, dass bei einem gewissen Anteil der Infizierten mit einem schweren, intensivpflichtigen Verlauf der Erkrankung zu rechnen war, lag die Annahme nahe, dass bei starkem Anstieg der Neuinfektionen oder bei Neuinfektionen auf dauerhaft hohem Niveau selbst bei einem gut ausgestatteten Gesundheitssystem dessen Kapazitätsgrenzen erreicht würden. Angesichts dessen spielte es – anders als die Antragstellerin meint – auch keine Rolle, in welchem Umfang genau die Intensivpatienten „mit oder wegen Corona“ intensivmedizinisch behandelt wurden. Nach späteren (dem Verordnungsgeber seinerzeit nicht verfügbaren) Auswertungen der Daten aus der ersten und zweiten Welle mussten etwa 10 % der infizierten Personen hospitalisiert werden, davon wiederum 33 % auf einer Intensivstation.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Ziffer 12: Angaben zu hospitalisierten COVID-19-Erkrankten, Stand 26. November 2021 (online nicht mehr verfügbar, den Beteiligten übersandt).
Diese Annahme wurde durch Meldungen der Situation in den Krankenhäusern gestützt, die durch steigende Belegungszahlen gekennzeichnet war.
Vgl. zur Auslastung der Intensivkapazitäten die jeweiligen Tagesreporte aus dem Intensivregister der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (DIVI), Archiv, abrufbar unter
https://edoc.rki.de/handle/176904/7013.
Die Deutsche Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (DIVI) forderte aufgrund der erneut ansteigenden Belegungszahlen auf den Intensivstationen Ende März 2021 einen „Lockdown“ während der Ostertage.
Vgl. DIVI, PM: „Brauchen wir erst ein Bergamo, um den Mut für einen harten Lockdown zurückzugewinnen?“, Meldung vom 28. März 2021, abrufbar unter
https://www.divi.de/pressemeldungen/pm-brauchen-wir-erst-ein-bergamo-um-den-mut-fuer-einen-harten-lockdown-zurueckzugewinnen.
In einer Stellungnahme vom 9. April 2021 bezeichnete sie die Situation als absolut kritisch. Die dritte Coronawelle sei in die Kliniken geschwappt, täglich würden es mehr schwerstkranke Patienten mit COVID werden. Zwischen dem 13. März und dem 9. April 2021 hätte sich die Anzahl der Patienten auf Deutschlands Intensivstationen um 2.721 auf 4.515 erhöht. Es würden täglich Patienten verlegt, um Platz zu schaffen, auch planbare Operationen würden immer häufiger abgesagt. Man prognostiziere, dass binnen zwei Wochen die Zahl der COVID-Patienten auf 6.000 ansteigen würde und damit höher wäre als auf der Spitze der zweiten Welle Ende Dezember 2020 / Anfang Januar 2021. Bereits aktuell seien in Großstädten und Ballungsräumen, z. B. in Düsseldorf und Köln, kaum noch freie Krankenhausbetten verfügbar.
Vgl. DIVI, PM: „Mehr Patienten und weniger Betten. Die Zeit drängt.“, Meldung vom 9. April 2021, abrufbar unter
https://www.divi.de/pressemeldungen/pm-mehr-patienten-und-weniger-betten-die-zeit-draengt.
Die zum damaligen Zeitpunkt problematische intensivmedizinische Dynamik bestätigte auch die an der Ludwig-Maximilians-Universität München angesiedelte COVID-19 Data Analysis Group (CODAG), nach deren Einschätzung insbesondere die steigenden Inzidenzen bei den über 60-Jährigen die von der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin angestellte Prognose hinsichtlich weiter stark ansteigender Belegungszahlen stützten.
Vgl. CODAG, Bericht Nr. 12 vom 1. April 2021, Aktuelle Lage: Belegung von Intensivbetten, Neuansteckungen und altersspezifische Inzidenzen, S. 2 ff., 7, abrufbar unter
https://www.covid19.statistik.uni-muenchen.de/pdfs/codag_bericht_12.pdf.
Soweit die Antragstellerin unter Bezugnahme auf die von der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin erstellten Zeitreihen,
https://www.intensivregister.de/#/aktuelle-lage/zeitreihen, vgl. dazu auch die Statistik „Anzahl der freien und belegten Intensivbetten in Deutschland seit März 2020“, abrufbar unter
https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1246685/umfrage/auslastung-von-intensivbetten-in-deutschland/,
sowie den Bericht des vom Ausschuss für Gesundheit angehörten Sachverständigen Tom Lausen,
Datenanalyse zur Frage der „Überlastung des Gesundheitssystems“ in deutschen Intensivstationen, Stellungnahme zur Anhörung im Ausschuss für Gesundheit, 8. Juli 2021, S. 14 f. abrufbar unter
https://www.bundestag.de/resource/blob/850806/7bd14581e33890e68fe7d57ee67d4cbf/19_14-2_13-2-_ESV-Tom-Lausen-_Langfriste-Konsequenzen-data.pdf,
darauf verweist, dass die absolute Anzahl der belegten Intensivbetten unabhängig von der Anzahl der behandelten Patienten nahezu konstant geblieben sei und deshalb keine Überlastung des Gesundheitssystems gedroht habe, vermag sie nicht zu widerlegen, dass ein legitimer Zweck für solche Maßnahmen vorlag, die die Pandemie verlangsamten. Wie der Präsident der Deutschen Interdisziplinären Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin, Professor R. N., ausführte, war die weitgehend konstante Belegung der Intensivbetten darauf zurückzuführen, dass die Intensivmediziner versuchten, die Zahl der Patienten auf den Intensivstationen bestmöglich zu steuern – durch Verlegung auf andere Stationen oder in andere Kliniken, oder durch die Absage von planbaren Operationen. Im Vergleich zu den Vorjahren seien beispielsweise deutlich weniger Tumor-Operationen durchgeführt worden, um die Intensivbetten freizuhalten.
https://www.divi.de/pressemeldungen/pm-mehr-patienten-und-weniger-betten-die-zeit-draengt sowie die Pressemitteilungen der Deutschen Krankenhausgesellschaft, „Kliniken im Notbetrieb – Konsequente Entscheidungen der Politik erforderlich“, 9. April 2021, abrufbar unter
https://www.dkgev.de/dkg/presse/details/kliniken-im-notbetrieb-konsequente-entscheidungen-der-politik-erforderlich/.
Die in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Behauptung der Antragstellerin, Krankenhäuser hätten absichtlich weniger freie Intensivbetten gemeldet, um eine erhöhte staatliche Förderung für freigehaltene Betten erlangen zu können, ist unsubstantiiert. Es handelte sich dabei um eine bloße Vermutung des Robert Koch-Instituts, die dieses damals dem Bundesministerium für Gesundheit im Januar 2021 gemeldet hatte,
vgl. hierzu die Ausführungen im Bericht des Bundesrechnungshofs, Tnrn. 3.2.3 (S. 29), abrufbar unter
https://www.bundesrechnungshof.de/SharedDocs/Downloads/DE/Berichte/2021/coronabedingte-ausgaben-volltext.pdf?__blob=publicationFile&v=1),
die jedoch nicht belegt wurde. Die Deutsche Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin teilte hierzu mit, dass die ihr übermittelten Zahlen zu jeder Zeit belastbar gewesen seien und sie keine Hinweise auf eine bewusste Falschmeldung von Krankenhäusern habe.
Vgl. DIVI, „Stellungnahme: Das DIVI-Intensivregister hat zur Bewertung der Lage in der Pandemie stets belastbare Zahlen geliefert!“ vom 11. Juni 2021, abrufbar unter
https://www.divi.de/pressemeldungen/stellungnahme-das-divi-intensivregister-hat-zur-bewertung-der-lage-in-der-pandemie-stets-belastbare-zahlen-geliefert.
Darauf kommt es mit Blick auf die maßgebliche Auslastung des Gesundheitswesens vorliegend letztlich aber auch nicht entscheidend an, weil nachgewiesenermaßen 88 % der vorhandenen Intensivbetten belegt waren.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 23. April 2021, S. 8, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/April_2021/2021-04-23-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
Vor diesem Hintergrund war vertretbar, dass der Verordnungsgeber von einer erheblichen Gefahrenlage für Leben und Gesundheit der Bevölkerung ausgegangen ist. Dies gilt auch für die gesamte Geltungsdauer der streitgegenständlichen Verordnung vom 8. März 2021 bis zum 23. April 2021. Bis zu diesem Tag waren die Infektionszahlen wieder angestiegen. Die 7-Tage-Inzidenz lag für Deutschland zu diesem Zeitpunkt bei 164 und in Nordrhein-Westfalen bei 181 Fällen pro 100.000 Einwohner. Es wurden 5.054 COVID-19-Fälle intensivmedizinisch behandelt.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 23. April 2021, S. 1, 4 und 9, abrufbar unter
Auch die Ministerpräsidentenkonferenz kam in ihrer Videoschaltkonferenz am 22. März 2021 zu dem Ergebnis, dass die „aktuelle Entwicklung – insbesondere aufgrund der hohen Verbreitung von Covid-19-Variante B.1.1.7 – wieder ein starkes Infektionsgeschehen und eine exponentielle Dynamik“ zeige. Ohne Maßnahmen zur Begrenzung eines Anstiegs der Neuinfektionen sei bereits im April 2021 eine Überlastung des Gesundheitswesens wahrscheinlich.
Vgl. Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 22. März 2021, Stand 24. März 2021, abrufbar unter
https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1879672/aebe890b8eb7a6c1656bbf90c7acb0a9/2021-03-22-mpk-data.pdf?download=1.
Dass es – wie im Nachhinein festzustellen ist – letztlich nicht zu einer Überlastung des Gesundheitswesens gekommen ist und sich die durch eine solche befürchteten weitergehenden Gefahren für Leben und Gesundheit nicht realisiert haben, führt nicht dazu, dass der Verordnungsgeber sich nicht auf seine diesbezügliche Prognose hätte stützen dürfen. Zum einen sind spätere Entwicklungen, die dem Verordnungsgeber nicht bekannt sein konnten, für die Rechtmäßigkeit der von ihm angestellten Beurteilung wie oben aufgezeigt nicht maßgeblich, wenn seine Prognose vertretbar war. Zum anderen kann dieser Umstand gerade darauf zurückzuführen sein, dass die Infektionsschutzmaßnahmen ihren Zweck erfüllt haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 191 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2. Juni 2022 ‑ 1 S 1067/20 -, juris, Rn. 176.
(bb) Das Mindestabstandsgebot sowie die angeordneten Kontaktbeschränkungen waren auch geeignet, um die aufgezeigten Zwecke zu verfolgen. Für die Eignung reicht es aus, wenn der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt bereits die Möglichkeit, durch die Regelung den Normzweck zu erreichen. Die Eignung setzt insbesondere nicht voraus, dass es zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirkung oder Wirksamkeit der Maßnahmen gibt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 185 f., m. w. N.
Die Eignungsprognose des Verordnungsgebers muss allerdings auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruhen und das Prognoseergebnis plausibel sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 ‑ 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 59.
Dies war der Fall. Zunächst ist die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass Partys und vergleichbare Feiern in diesem Sinne zu einer Virusverbreitung beitragen können und dementsprechend ein Verbot ein geeignetes Mittel zur Eindämmung der Pandemie ist, aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. SARS-CoV-2 wird insbesondere durch die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, wie Tröpfchen oder Aerosole übertragen. Aerosole werden beim Atmen und Sprechen und in noch höherem Maße beim sehr lauten Sprechen oder Singen ausgeschieden. Sie können über längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen. Bei längerem Aufenthalt in kleinen, schlecht oder nicht belüfteten Räumen kann sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz als 1,5 m erhöhen, insbesondere dann, wenn eine infektiöse Person besonders viele kleine Partikel (Aerosole) ausstößt, sich längere Zeit in dem Raum aufhält und exponierte Personen besonders tief oder häufig einatmen. Durch die Anreicherung und Verteilung der Aerosole im Raum ist das Einhalten des Mindestabstands zur Infektionsprävention ggf. nicht mehr ausreichend.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Ziffer 2: Übertragungswege, Stand 26. November 2021 (online nicht mehr verfügbar, den Beteiligten übersandt).
Private Partys und Feiern boten dem SARS-CoV-2-Virus vor diesem Hintergrund grundsätzlich günstige Verbreitungsbedingungen. Infektionen traten gehäuft bei privaten Feiern auf und hatten teilweise erhebliche Auswirkungen auf das örtliche Infektionsgeschehen.
Vgl. z. B. den Pressebericht vom 22. Oktober 2020: „Robert Koch-Institut: Private Feiern weiter Pandemietreiber“, abrufbar unter
https://www.aerzteblatt.de/nachrichten/117637/Robert-Koch-Institut-Private-Feiern-weiter-Pandemietreiber; sowie exemplarisch zu Ausbrüchen nach privaten Feiern: „Wenn die Hochzeit zum Superspreader-Event wird“, 23. September 2020, abrufbar unter
https://www1.wdr.de/nachrichten/themen/coronavirus/hochzeit-hamm-ausbruch-corona-superspreader-100.html; „Corona-Ausbruch nach Geburtstagsparty: Hunderte Menschen in Quarantäne“, 20. September 2020, abrufbar unter
https://www.rnd.de/panorama/corona-ausbruch-nach-geburtstagsparty-hunderte-menschen-in-quarantane-BYORPYFCWOYR2VBS2TNFEJMXIA.html; „Nach Corona-Ausbruch in Gießen: Ergebnisse von Massentests in Marburg sind da“, 13. Oktober 2020, abrufbar unter
https://www.giessener-allgemeine.de/giessen/giessen-marburg-corona-coronavirus-ausbruch-party-firma-seidel-massentest-feier-13913700.html.
Im Hinblick auf Mindestabstandsgebot und Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum bestand jedenfalls die Möglichkeit, dass im öffentlichen Raum unzulässige Kontakte nicht sämtlich in den privaten Raum verlagert wurden, sondern während der Geltung der Maßnahme nicht stattfanden und auf einen späteren Zeitpunkt verschoben wurden. Auch, dass der Verordnungsgeber bei der Regelung zulässiger persönlicher Kontakte im öffentlichen Raum an das Kriterium des „Hausstands“ anknüpfte und diesen insoweit gleichsam als infektionsschutzrechtliche Einheit behandelte, stellt die Eignung der Maßnahme nicht in Frage. Vielmehr sprechen hierfür infektiologische Erwägungen. Angesichts des primären Übertragungswegs des Coronavirus – der respiratorischen Aufnahme – und der räumlichen Nähe im privaten Wohnbereich besteht typischerweise eine erhöhte Ansteckungswahrscheinlichkeit innerhalb des eigenen Hausstands.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11. April 2024 ‑ 1 S 930/23 -, juris, Rn. 301.
Der Verordnungsgeber durfte ferner die mit dem Abstandsgebot und den Kontaktbeschränkungen bewirkte Reduzierung der physischen Kontakte unter Berücksichtigung des ihm zukommenden Einschätzungsspielraums und der Lagebeurteilung des Robert Koch-Instituts, das von einem zunehmend diffusen Infektionsgeschehen ausging, für geeignet halten. Das Robert Koch-Institut führte zudem aus, dass durch das Auftreten verschiedener, leichter übertragbarer Virusvarianten ein erhöhtes Risiko einer erneuten stärkeren Zunahme der Fallzahlen bestanden habe. Zusätzlich zu Ausbrüchen im Zusammenhang mit Alten- und Pflegeheimen sowie dem privaten und beruflichen Umfeld habe in zahlreichen Kreisen eine diffuse Ausbreitung von SARS-CoV-2-Infektionen in der Bevölkerung stattgefunden, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar gewesen seien. Das genaue Infektionsumfeld habe sich häufig nicht ermitteln lassen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 5. März 2021, S. 2, 15, abrufbar unter
Das Einhalten des Abstands reduzierte die Möglichkeiten, das Virus über Tröpfcheninfektionen oder – jedenfalls im öffentlichen Raum – durch Aerosole zu verbreiten.
(i) Die Eignung der Maßnahmen zieht die Antragstellerin nicht mit ihrem Einwand erfolgreich in Zweifel, Infektionsschutzmaßnahmen hätten das Corona-Infektionsgeschehen nicht eindämmen können, da sie in jeder Welle, in der sie die Zahl der Infizierten begrenzen sollten, viel zu spät in Kraft getreten seien und auf der falschen Vorstellung beruht hätten, die jeweils aktuell gemeldeten Fallzahlen würden ein gegenwärtiges Infektionsgeschehen beschreiben.
Soweit sie sich damit gegen Maßnahmen wendet, die in der ersten (von der 10. bis zur 20. KW 2020), zweiten (von der 40. KW 2020 bis zur 8. KW 2021), vierten (von der 31. bis 51. KW 2021) und allen weiteren sogenannten Wellen angeordnet wurden, sind ihre Ausführungen für dieses Verfahren, das sich ausschließlich auf die im Zeitraum vom 8. März 2021 bis zum 23. April 2021 geltenden Maßnahmen (während der sogenannten dritten Welle) bezieht, nicht entscheidungserheblich.
Vgl. zur Phaseneinteilung zur Beschreibung des COVID-19-Geschehens in Deutschland die Übersicht des Robert Koch-Instituts, „Dritte Aktualisierung der ‚Retrospektiven Phaseneinteilung der COVID-19-Pandemie in Deutschland‘“, Epidemiologisches Bulletin 38/2022, S. 4, abrufbar unter https://doi.org/10.25646/10598.
Aber auch soweit sie die streitgegenständlichen Maßnahmen in der hier verfahrensgegenständlichen dritten Welle für nicht geeignet hielt, das Ziel des Verordnungsgebers zu erreichen, dringt sie mit ihrem Einwand nicht durch. Die Verhältnismäßigkeit der angeordneten Maßnahmen ist allein nach der ex ante-Sicht des Verordnungsgebers zu beurteilen. Insofern sind lediglich wissenschaftliche Erkenntnisse und Berechnungen zu berücksichtigen, die dem Verordnungsgeber bei Inkrafttreten der Verordnung bzw. ihrer Änderungen bekannt waren.
Danach war zum Zeitpunkt des Abfassens und Inkrafttretens der Verordnung noch nicht absehbar, wie sich die Reproduktionszahl (im Folgenden auch: R‑Wert), auf die die Antragstellerin als maßgebliches Kriterium für das Einsetzen von Maßnahmen abstellt, entwickeln würde, da diese nur mit zeitlichem Verzug bestimmt werden konnte. Bekannt war hingegen aufgrund der täglichen Meldungen eine steigende Anzahl an tatsächlich nachgewiesenen Infektionen. Insofern ist der Antragstellerin zuzugeben, dass der 7-Tage-Inzidenz nicht die Zahl der tatsächlich innerhalb dieser Zeit neu infizierten oder erkrankten Personen, sondern der innerhalb dieser Zeit gemeldeten, laborbestätigten COVID-19-Fälle zugrunde lag.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 5. März 2021, S. 1: „Im vorliegenden Lagebericht werden die an das RKI übermittelten Daten zu laborbestätigten COVID-19-Fällen dargestellt.“, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz_2021/2021-03-05-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1 sowie an der Heiden/ Hamouda, Schätzung der aktuellen Entwicklung der SARS-CoV-2-Epidemie in Deutschland – Nowcasting, Epidemiologisches Bulletin 17/2020, S. 1, abrufbar unter https://doi.org/10.25646/6692.4.
Aus diesem Grund wies das Robert Koch-Institut in den Lageberichten zusätzlich eine Schätzung der Fallzahlen unter Berücksichtigung des Verzugs (Nowcasting) und des R-Werts aus. Der R-Wert beschreibt, wie viele Menschen eine infizierte Person im Mittel ansteckt. Dieser lässt sich nicht aus den Meldedaten ablesen, sondern nur durch statistische Verfahren schätzen, zum Beispiel auf der Basis des vom Robert Koch-Institut angewandten Nowcastings. Das Nowcasting erstellt eine Schätzung des Verlaufs der Anzahl von bereits erfolgten SARS-CoV-2-Erkrankungsfällen in Deutschland unter Berücksichtigung des Diagnose-, Melde- und Übermittlungsverzugs. Das Nowcasting endet am Datum von vor 4 Tagen, da noch keine zuverlässige Aussage zur Anzahl der Neuerkrankungen der letzten 3 Tage gemacht werden kann. Aus den so gewonnen Daten wird der R-Wert ermittelt. Um Schwankungen im Wochenverlauf zu vermeiden, wurde der 7-Tage-R-Wert bestimmt. Dieser vergleicht den 7-Tage-Mittelwert der Neuerkrankungen eines Tages mit dem 7‑Tage-Mittelwert von 4 Tagen vorher angerechnet. Der so ermittelte Wert wird dann dem letzten Tag der Berechnung zugeordnet. Dabei ist zu beachten, dass die Infektionen, die zu den im R-Wert berücksichtigten Neuerkrankungen geführt haben, jeweils noch weitere 4 bis 6 Tage vor den Erkrankungen lagen. Das heißt also, die Erkrankungen fanden 8 bis 16 Tagen davor statt. Somit bildete das 7-Tage-R das Infektionsgeschehen vor etwa einer bis etwas mehr als zwei Wochen ab.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 14. Mai 2020, S. 7 f., abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-05-14-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
Allerdings reicht auch der R-Wert für sich genommen nicht aus, um die aktuelle Lage zu beschreiben. Er kann nicht allein als Maß für Wirksamkeit bzw. Notwendigkeit von Maßnahmen herangezogen werden. Wichtig ist daneben unter anderem die absolute Zahl der täglichen Neuerkrankungen sowie die Zahl schwerer Erkrankungen,
vgl. an der Heiden/ Hamouda, Schätzung der aktuellen Entwicklung der SARS-CoV-2-Epidemie in Deutschland, Epidemiologisches Bulletin 17/2020, S. 15, abrufbar unter
https://doi.org/10.25646/6692.4,
um eine effektive Kontaktpersonennachverfolgung zu ermöglichen und vorhandene Kapazitäten von Intensivbetten nicht aus dem Blick zu verlieren.
Am Tag der Veröffentlichung der streitgegenständlichen Verordnung lag der 7‑Tage-R-Wert um 1. Aufgrund der oben dargestellten Berechnung spiegelte dieser Wert jedoch nicht den tatsächlichen 7-Tage-R-Wert am 5. März 2021 wieder, da das zugrundeliegende Nowcasting am Datum vor vier Tagen, mithin am 1. März 2021 endete. Das Robert Koch-Institut vermutete durch das Auftreten verschiedener Virusvarianten ein erhöhtes Risiko einer erneuten stärkeren Zunahme der Fallzahlen,
vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 5. März 2021, S. 1, 7 (Abb. 4), abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz_2021/2021-03-05-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1; CODAG, Bericht Nr. 11 vom 19. März 2021, „Aktuelle Analysen zum Verlauf der Pandemie in den Bundesländern“, S. 10 f., abrufbar unter
https://www.covid19.statistik.uni-muenchen.de/pdfs/codag_bericht_11.pdf,
und damit einhergehend einen erneuten Anstieg des R-Werts.
Das Vorbringen der Antragstellerin, die vom Verordnungsgeber am 5. März 2021 angestrengte Prognose zur Notwendigkeit weiterer Schutzmaßnahmen sei unzutreffend, weil Maßnahmen schon früher, nämlich Anfang Oktober 2020, hätten ergriffen werden müssen, um effektiv Gesundheit und Leben der Bevölkerung zu schützen, ist unzutreffend. Maßgeblich für die Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers ist der Zeitpunkt der Veröffentlichung der Verordnung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 177,
und damit diejenige Lage, wie sie sich zu diesem Zeitpunkt konkret darstellt. Dass der Verordnungsgeber auch zuvor schon anderweitige Maßnahmen hätte ergreifen können, ist hingegen nicht relevant. Insofern ist auch zu berücksichtigen, dass nicht zweifelsfrei ermittelbar ist, wie die pandemische Lage sich entwickelt hätte, wenn zuvor andere Maßnahmen angeordnet worden wären. Ungeachtet dessen steht die Eignung zur Zweckerreichung nicht allein deswegen in Frage, weil es (möglicherweise) auch andere, ebenfalls geeignete Maßnahmen gegeben hätte.
(ii) Der Einwand der Antragstellerin, die am 22. März 2021 beschlossene „Notbremse auf Kreisebene“ sei erst in Kraft getreten, als sich das Infektionsgeschehen schon seit längerer Zeit immer stärker ausgebreitet hatte, aber auch schon wieder leicht rückläufig gewesen sei, sodass die aus dieser Zeit stammenden COVID-19-Fälle hierdurch nicht mehr hätten verhindert werden können, greift ebenfalls nicht durch. Zwar trifft es zu, dass die bereits erfolgten Infektionen nicht mehr verhindert werden konnten. Gleichwohl lag der R-Wert zu diesem Zeitpunkt weiterhin über dem Wert von 1, was eine schnellere Verbreitung des Virus erwarten ließ. Dass der R-Wert in der Folgezeit rückläufig war, war für den Verordnungsgeber, der den Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz mit der Änderungsverordnung vom 26. März 2021 (GV. NRW. S. 316) umsetzte, zu diesem Zeitpunkt noch nicht erkennbar. Der 7-Tage-R-Wert wurde im Lagebericht vom selben Tag mit 1,14 mit steigender Tendenz angegeben. Das Robert Koch-Institut ging aufgrund dessen von einem deutlich erhöhten Risiko einer weiteren starken Zunahme der Fallzahlen aus.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 26. März 2021, S. 7 f., abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz_2021/2021-03-26-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
Das Erreichen eines Wertes knapp unter 1 ist für sich genommen jedoch ohnehin noch nicht ausreichend, um alle nicht-pharmazeutischen Maßnahmen aufzuheben, sondern bedeutet lediglich, dass kein unkontrollierter Ausbruch bevorsteht. Insbesondere ist es kein Hinweis darauf, dass Kontaktbeschränkungen gelockert werden müssten, da der Wert dadurch höchstwahrscheinlich wieder über 1 steigen würde. Gelingt das dauerhafte Niedrighalten der Reproduktionszahl unter 1 nicht, so setzt sich der anfängliche exponentielle Anstieg wieder fort. Selbst ein R-Wert von 1,3 bedeutet bei einer Generationszeit von 4 Tagen eine Verdoppelung der Anzahl der Neuerkrankungen innerhalb von etwa 11 Tagen. Tatsächlich sollte der Wert deutlich unter 1 liegen, da die Zeit bis zu einer erfolgreichen Eindämmung des Virus in der Bevölkerung bei Werten knapp unter 1 immer noch sehr lang sein kann.
Vgl. Khailaie, S., Mitra, T. et. al., Development of the reproduction number from coronavirus SARS-CoV-2 case data in Germany and implications for political measures, abrufbar unter
https://doi.org/10.1186/s12916-020-01884-4,
sowie an der Heiden/ Hamouda, Schätzung der aktuellen Entwicklung der SARS-CoV-2-Epidemie in Deutschland, Epidemiologisches Bulletin 17/2020, S. 15, abrufbar unter
https://doi.org/10.25646/6692.4.
Die von der Antragstellerin ebenfalls als ungeeignet gerügte, da aus ihrer Sicht verspätet beschlossene, „Bundesnotbremse“, die erst am 22. April 2021 in Kraft trat, ist schon nicht Gegenstand des hiesigen Verfahrens.
(iii) Aus vorstehenden Gründen hat auch die weiter von der Antragstellerin aufgeworfene Behauptung, die Schutzmaßnahmen seien erst – und deswegen verspätet – angeordnet worden, als das Infektionsgeschehen schon rückläufig gewesen sei, für die streitgegenständliche Verordnung keine Relevanz. Insofern kommt es zudem nicht darauf an, ob die Einschätzung des Robert Koch-Instituts, dass dies auf Verhaltensanpassungen in der Bevölkerung aufgrund der intensiven politischen Diskussionen im Vorfeld und vorhergehender Ankündigungen zurückzuführen sei,
vgl. RKI, Abschlussbericht „Wirksamkeit und Wirkung von anti-epidemischen Maßnahmen auf die COVID-19-Pandemie in Deutschland (StopptCOVID-Studie), 28. März 2024, S. 27, 29, abrufbar unter: https://doi.org/10.25646/12007.2; so auch der dem Bundestag vorgelegte Bericht des Sachverständigenausschusses, in dem die Verfasser davon ausgehen, dass bereits die Ankündigung oder Antizipation bestimmter Maßnahmen zu Verhaltensänderungen in der Bevölkerung führten, so etwa zu Einschränkungen des Freizeitverhaltens, von Restaurant- und Konzertbesuchen oder Einkäufen: Evaluation der Rechtsgrundlagen und Maßnahmen der Pandemiepolitik – Bericht des Sachverständigenausschusses nach § 5 Abs. 9 IfSG, 30. Juni 2022, S. 70 f., abrufbar unter:
https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/S/Sachverstaendigenausschuss/220630_Evaluationsbericht_IFSG_NEU.pdf;
kritisch zum Abschlussbericht des RKI: Baumgarten u. a., Evaluation der Wirksamkeit von Corona-Maßnahmen in Deutschland: Was der RKI-Abschlussbericht sagt – und was er nicht sagt, abrufbar unter
https://docs.google.com/document/d/1fY2c8aQh4dsyTMA_mLMlQUBardVQZsMODdIp7pKoSBc/export?format=pdf,
zutreffend ist.
Zur generellen Wirksamkeit von nicht-pharmazeutischen Maßnahmen liegen überdies zahlreiche, weltweit angefertigte Studien vor.
Vgl. hierzu die Dokumentationen der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestags vom 26. November 2021, abrufbar unter
https://www.bundestag.de/resource/blob/876448/4de7028572da225cb8b469ef8948b65a/WD-9-096-21-pdf-data.pdf,
sowie vom 20. Mai 2022, abrufbar unter
https://www.bundestag.de/resource/blob/900626/3174899882399b984b5b259e69a34d45/WD-9-038-22-pdf.pdf.
(iv) Die weitere Annahme der Antragstellerin, am Ende einer Welle im R-Wert-Verlauf sei die Belastung des Gesundheitssystems bereits absehbar gewesen, sodass es für die Frage der Erforderlichkeit von nicht-pharmazeutischen Maßnahmen zu diesem Zeitpunkt keines Rückgriffs auf die 7-Tage-Inzidenz bedurft hätte, lässt außer Acht, dass die Belastung des Gesundheitssystems nicht nur durch die zu diesem Zeitpunkt bereits intensivmedizinisch behandelten Patienten verursacht wurde. So konnten Infektionen sich beispielsweise auch nach leichtem Symptombeginn weiter verschlimmern und eine stationäre Behandlung erforderlich machen, die bei Erkrankungsbeginn noch nicht absehbar war.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Ziffer 9: Manifestationen, Komplikationen und Langzeitfolgen, Stand 26. November 2021 (online nicht mehr verfügbar, den Beteiligten übersandt).
Zudem konnten die vom Gesundheitssystem erfassten Fälle nur diejenigen von symptomatisch erkrankten Personen sein. Asymptomatisch erkrankte Personen konnten erst durch einen (anlasslosen) Test und die daraus folgende Meldung in die Statistik des Robert Koch-Instituts aufgenommen werden, belasteten jedoch – solange sie symptomlos waren – nicht das Gesundheitssystem. Gleichwohl war nicht ausgeschlossen, dass auch sie im Verlauf ihrer Erkrankung noch Symptome entwickeln konnten, die eine medizinische Behandlung erforderlich werden lassen konnten.
Die Eignung der 7-Tage-Inzidenz als Maßstab wurde im Übrigen im Rahmen des Verfahrens des Bundesverfassungsgerichts zur Entscheidung über die „Bundesnotbremse“ aus November 2021 deutlich. Es hatte sachverständigen Dritten Gelegenheit gegeben, die Frage zu beantworten, ob die durch das Robert Koch-Institut veröffentlichte Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen (7-Tage-Inzidenz) in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt ein geeigneter Indikator für das dortige Infektionsgeschehen und dessen Entwicklung sei und ob es andere Indikatoren gebe, die das Infektionsgeschehen und dessen Entwicklung zuverlässig abbildeten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 -, juris, Rn. 81.
Die Sachverständigen, denen die von der Antragstellerin geäußerten Bedenken in Bezug auf die zeitliche Diskrepanz zwischen Infektion, Erkrankungsbeginn und Meldedatum der Sache nach ebenfalls bekannt waren,
vgl. hierzu nur die Feststellungen von an der Heiden/ Hamouda, Schätzung der aktuellen Entwicklung der SARS-CoV-2-Epidemie in Deutschland – Nowcasting, Epidemiologisches Bulletin 17/2020, S. 1, wo es heißt: „Naturgemäß kann niemand die tatsächliche Anzahl der heute oder in der vergangenen Woche erfolgten Infektionen genau wissen oder bestimmen. Erst wenn die betroffenen Personen positiv getestet wurden, kann deren Anzahl in einem Erhebungssystem erfasst und analysiert werden. […] Außerdem vergeht zwischen all diesen einzelnen Schritten eine gewisse Zeit, so dass kein Erhebungssystem, und sei es noch so gut, ohne zusätzliche Annahmen und Berechnungen eine Aussage über das aktuelle Infektionsgeschehen machen kann.“, abrufbar unter https://doi.org/10.25646/6692.4,
kamen gleichwohl zu dem Ergebnis, dass es sich bei der 7-Tage-Inzidenz um ein geeignetes Kriterium handele.
Nach den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts hätten sämtliche sachkundige Dritte diesen Maßstab als sensibles Frühwarnzeichen bewertet, das zu einem frühen Zeitpunkt Reaktionen ermöglicht habe. Dabei würden sowohl der Wert an sich als auch seine Steigerungsrate wertvolle Schlüsse über das zu erwartende Infektionsgeschehen gestatten. Bei einem ansteigenden Infektionsgeschehen werde ein Indikator benötigt, der nicht lediglich eine schon eingetretene Überlastung medizinischer Ressourcen anzeigt, sondern frühzeitig auf eine kommende Belastung des Gesundheitsversorgungssystems hinweist, um rechtzeitig entsprechende Maßnahmen ergreifen zu können. Inzidenzwerte können als früher Indikator genutzt werden, weil sie anderen Indikatoren wie beispielsweise der Zahl der Hospitalisierungen, einschließlich intensivmedizinisch behandelter Fälle, oder einer steigenden Zahl von Todesfällen zeitlich – circa sieben bis zehn Tage – vorausgingen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 ‑ 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 199; ferner Nds. OVG, Urteil vom 17. August 2023 - 14 KN 22/22 -, juris, Rn. 161 f; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 -, juris, Rn. 63 f.
Ein entsprechendes Ergebnis zeigte sich auch im Zuge der Anhörung von Sachverständigen durch den Ausschuss für Gesundheit im Gesetzgebungsverfahren zur „Bundesnotbremse“. So führte beispielsweise der Sachverständige Brenner aus, der inzidenzbasierte Maßstab markiere frühzeitig – mit Blick auf andere Indikatoren am frühesten – und gesichert das Ansteigen der Infektionszahlen und sei daher als Maßstab für die „Aktivierung“ der in § 28b des Gesetzentwurfs vorgesehenen Maßnahmen ohne Zweifel am geeignetsten. Die Anzahl der auf den Intensivstationen behandelten und gegebenenfalls beatmeten Patienten wie auch die Anzahl der an COVID-19 Verstorbenen stellten wegen der diesen Zahlen zwangsläufig immanenten zeitlichen Verzögerung keine geeigneten Kriterien dar, um die Dynamik eines ansteigenden Infektionsgeschehens in den Griff zu bekommen. Dies dürfe auch für den R-Wert gelten, da dieser das Infektionsgeschehen vor etwa einer bis zwei Wochen abbilde.
Vgl. Brenner, Stellungnahme für die Öffentliche Anhörung des Ausschusses für Gesundheit am 16. April 2021, abrufbar unter
https://www.bundestag.de/resource/blob/835084/e7b5736c49405865defbdb57053434a5/19_14_0323-17-_ESV-Prof-Dr-Michael-Brenner_-viertes-BevSchG.pdf; Protokoll der 154. Sitzung des Ausschusses für Gesundheit, S. 8, abrufbar unter
https://www.bundestag.de/resource/blob/850818/e2c5d1ddaeac8c9e6ef9126c5d67693a/154_16-04-2021_Viertes-BevSchG.pdf; kritisch zur Eignung der Inzidenz äußerte sich hingegen der Sachverständige Voßgerau, vgl. Protokoll der 154. Sitzung des Ausschusses für Gesundheit, S. 16.
(cc) Mildere, aber gleich geeignete Mittel drängten sich vor diesem Hintergrund nicht auf und werden von der Antragstellerin auch nicht angeführt.
(dd) Der Eingriff in die Rechte aus Art. 6 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG durch das Mindestabstandsgebot und die im Zusammenhang damit verordneten Kontaktbeschränkungen war auch angemessen. Zwar beschränkte die Norm Treffen mit Familienangehörigen oder anderen Bezugspersonen hinsichtlich des möglichen Teilnehmerkreises erheblich. Das Verbot von Partys und vergleichbaren Feiern führte insbesondere für Personen, die ein besonderes Lebensereignis wie eine Hochzeit mit einer Feier begehen wollten, zu besonderen Härten, zumal solche Feiern seit Pandemiebeginn nur in kurzen Phasen überhaupt möglich waren und deswegen in einigen Fällen schon seit längerer Zeit aufgeschoben wurden.
Das Verbot von Partys und vergleichbaren Feiern sowie das Mindestabstandsgebot und die angeordneten Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum waren angesichts der gravierenden und teils irreversiblen Folgen, die ein erneuter unkontrollierter Anstieg der Zahl von Neuansteckungen für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen gehabt hätte, gleichwohl angemessen. Das Robert Koch-Institut führte aus, dass die anhaltende Viruszirkulation in der Bevölkerung (Community Transmission) mit zahlreichen Ausbrüchen vor allem in Alten- und Pflegeheimen, Krankenhäusern aber auch in privaten Haushalten, dem beruflichen Umfeld und anderen Lebensbereichen die konsequente Umsetzung kontaktreduzierender Maßnahmen und Schutzmaßnahmen sowie massive Anstrengungen zur Eindämmung von Ausbrüchen und Infektionsketten erfordert hätten. Dies sei vor dem Hintergrund des vermehrten Auftretens leichter übertragbarer besorgniserregender Varianten (VOC) von entscheidender Bedeutung gewesen, um die Zahl der neu Infizierten deutlich zu senken, damit auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden konnten.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 5. März 2021, S. 1, 4, 15, abrufbar unter
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Verbote von vornherein mit verschiedenen Ausnahmetatbeständen versehen waren und der Eingriff zudem deutlich dadurch abgemildert wurde, dass die Beschränkungen nach § 2 Abs. 1a und 1b CoronaSchVO lediglich für Zusammenkünfte im öffentlichen Raum galten. Gemeinsame Treffen in Privatwohnungen waren damit weiterhin möglich, solange es sich nicht um Partys oder vergleichbare Feiern im Sinne des § 2 Abs. 1 CoronaSchVO handelte. Die Ausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 1b CoronaSchVO ermöglichte jedenfalls Zusammentreffen von Personen aus zwei Hausständen bis zu einer Gesamtzahl von höchstens fünf Personen auch im öffentlichen Raum. § 2 Abs. 2 Nr. 2 bis 10 CoronaSchVO sahen weitere Ausnahmen von den Kontaktbeschränkungen vor, die das Gewicht der Maßnahme in Fällen abmilderten, in denen diese Grundrechte in schwerwiegenderem Maße betroffen hätte oder dem öffentlichen Interesse an der Erfüllung bestimmter Aufgaben zuwidergelaufen wären. So blieben z. B. Zusammentreffen zulässig, wenn dies zur Begleitung minderjähriger und unterstützungsbedürftiger Personen oder aus betreuungsrelevanten Gründen erforderlich war sowie zur Wahrnehmung von Umgangsrechten (Nr. 2). Ausnahmen galten ferner u. a. für Kindertageseirichtungen und Schulen (Nr. 3 und 4), im Bereich des Personenverkehrs (Nr. 6), bei zwingenden Zusammenkünften zur Berufsausübung (Nr. 8) und zwischen nahen Angehörigen bei Beerdigungen und standesamtlichen Trauungen sowie Zusammenkünften unmittelbar vor dem Ort der Trauung (Nr. 10). Dass auf der anderen Seite das Eingriffsgewicht durch zeitgleiche Eingriffe aufgrund anderer Infektionsschutzmaßnahmen, z. B. die Schließung von Freizeiteinrichtungen, verstärkt wurde, die in ihrer Gesamtheit die Möglichkeiten zur Pflege sozialer Kontakte und zur Gestaltung der Freizeit erheblich beschränkten,
vgl. dazu, dass parallel geltende Maßnahmen das Eingriffsgewicht mitbestimmen: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 -, juris, Rn. 223,
stellt die Angemessenheit mit Blick auf die, wie oben dargestellt, durch die Maßnahme geschützten Rechtsgüter nicht in Frage.
b. Das in § 2 Abs. 1 CoronaSchVO angeordnete Verbot von Partys und vergleichbaren Feiern (auch) im privaten Raum ist zudem mit Art. 13 Abs. 1 GG vereinbar.
Art. 13 Abs. 1 GG garantiert die Unverletzlichkeit der Wohnung. Damit wird dem Einzelnen im Hinblick auf seine Menschenwürde und im Interesse der freien Entfaltung der Persönlichkeit ein elementarer Lebensraum gewährleistet. Die Norm räumt dem Einzelnen ein Abwehrrecht zum Schutz der räumlichen Privatsphäre ein und soll Störungen vom privaten Leben fernhalten. Schutzgut ist die räumliche Sphäre, in der sich das Privatleben entfaltet.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. März 2019 ‑ 2 BvR 675/14 -, juris, Rn. 51, Urteil vom 2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -, juris, Rn. 116, m. w. N.
Zu den möglichen Verletzungshandlungen können auch substantielle Eingriffe zählen, bei denen die Wohnung der Verfügung und Benutzung des Inhabers ganz oder teilweise entzogen wird. Derartige Eingriffe berühren aber nur dann den Schutzbereich des Art. 13 Abs. 1 GG, wenn durch sie die Privatheit der Wohnung ganz oder teilweise aufgehoben wird.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. Februar 2008 ‑ 2 BvR 160/08 -, juris, Rn. 2, und vom 26. Mai 1993 - 1 BvR 208/93 -, juris, Rn. 34.
Letzteres ist hier zu verneinen, da allein durch das Verbot von Partys und vergleichbaren Feiern nicht die Privatheit der Wohnung an sich aufgehoben wird.
Vgl. OLG Hamm, Beschluss vom 21. Juni 2022 ‑ 4 RBs 88/22 -, juris, Rn. 93.
Selbst unter der in der Literatur diskutierten Erweiterung des Schutzbereichs über dieses negative Abwehrrecht hinaus hin zu dem – als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts anzusehenden – Recht, innerhalb der eigenen Wohnung diejenigen Personen zu empfangen, mit denen man diesen Privatbereich teilen will, also das Zusammensein mit anderen,
vgl. Wischmeyer, in: Dreier, GG, 4. Aufl. 2023, Art. 13, Rn. 17, 19; zum Meinungsstand auch Kluckert, in: BeckOK GG, Stand 15. März 2025, Art. 13 Rn. 11a, m. w. N.,
wäre zwar eine Beeinträchtigung des Schutzbereichs gegeben. Eine solche wäre aber jedenfalls gerechtfertigt.
Nach Art. 13 Abs. 7 GG dürfen Eingriffe und Beschränkungen im Übrigen, also soweit nicht Art. 13 Abs. 2 bis 6 GG gilt, nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, auf Grund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Jugendlicher vorgenommen werden.
Die aus § 2 Abs. 1 CoronaSchVO folgende Zugangsbeschränkung zum privaten Wohnraum wurde zur Verhütung einer dringenden Gefahr im Bereich der Bekämpfung von Seuchengefahren auf der Grundlage des § 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG angeordnet. Sie diente dem legitimen Zweck einer zielgerichteten und wirksamen Begrenzung von Infektionsgefahren und der Gewährleistung der Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten sowie ausreichender medizinischer Versorgungskapazitäten im Land, vgl. § 1 Abs. 1 CoronaSchVO. Als solche war sie – wie bereits unter a) ausgeführt – geeignet, erforderlich und angemessen.
c) Die Regelungen zum Mindestabstand in § 2 Abs. 1a und 1b CoronaSchVO verletzten auch nicht das Grundrecht von Versammlungsteilnehmern aus Art. 8 Abs. 1 GG. Der darin liegende Eingriff in dieses Grundrecht – weil das Abstandsgebot die Art des Auftretens der Versammlungsteilnehmer einschränkte – war gerechtfertigt. Nach Art. 8 Abs. 2 GG kann die Versammlungsfreiheit für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden. Auch eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit für Versammlungen in geschlossenen Räumen ist möglich. Der Staat darf unter dem Gesichtspunkt der Einheit der Verfassung selbst vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte einschließlich des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG einschränken, wenn dies zum Schutz der Grundrechte Dritter oder anderer mit Verfassungsrang ausgestatteter Rechtswerte notwendig ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 1999 - 1 C 12.97 -, juris, Rn. 23, m. w. N.
Insbesondere findet die Versammlungsfreiheit ihre Grenzen, wo die Ausübung dieses Grundrechts durch den Grundrechtsträger auf das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit anderer Menschen trifft. Insoweit trifft den Staat überdies eine grundrechtliche Schutzpflicht, in deren Kontext auch zahlreiche zur Bekämpfung der Coronapandemie von Bund, Ländern und Gemeinden ergriffene Infektionsschutzmaßnahmen standen. Unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der insbesondere die Beachtung sämtlicher Umstände des Einzelfalls einschließlich des aktuellen Stands des dynamischen und tendenziell volatilen Infektionsgeschehens erforderlich machte, konnten zum Zweck des Schutzes vor Infektionsgefahren auch versammlungsbeschränkende Maßnahmen ergriffen werden. Als solche kam auch die Verpflichtung zur Einhaltung bestimmter Mindestabstände in Betracht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. August 2020 ‑ 1 BvQ 94/20 -, juris, Rn. 16.
Diese verfolgten – wie bereits ausgeführt – einen legitimen Zweck und waren hierzu geeignet, erforderlich und angemessen. Auch insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. Insbesondere stellte das Abstandsgebot gegenüber einem Versammlungsverbot einen deutlich weniger intensiven Eingriff in die Versammlungsfreiheit dar, das die Teilnehmer nur in geringem Umfang belastete.
d) Die Regelungen über das Mindestabstandsgebot griffen auch nicht unzulässig in das Grundrecht der Religionsfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG) ein, soweit sie im Rahmen von Gottesdiensten zu beachten waren (§ 1 Abs. 3 CoronaSchVO). Die Schwere des damit einhergehenden Eingriffs in die Religionsfreiheit stand nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Verordnungszweck, dem Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass sich der Verordnungsgeber unter Beachtung der Bedeutung des durch Art. 4 Abs. 2 GG geschützten Guts – trotz der im Übrigen angeordneten, weitreichenden Einschränkungen und Untersagungen von Angeboten – darauf beschränkt hat, bestimmte grundlegende Schutzmaßnahmen zur Verringerung des Infektionsrisikos vorzugeben, im Übrigen aber die Durchführung von Versammlungen zur Religionsausübung in Präsenz nicht grundsätzlich verboten, sondern die Entscheidung hierüber jedenfalls grundsätzlich den Kirchen und Religionsgemeinschaften überlassen hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 2021 - 13 B 1782/20.NE -, juris, Rn. 88.
2. Auch die streitgegenständlichen Pflichten, in bestimmten Situationen eine Alltagsmaske oder medizinische Maske (zur Definition vgl. § 3 Abs. 1 CoronaSchVO) zu tragen, standen mit höherrangigem Recht, insbesondere Art. 2 Abs. 2 Satz 1 (a.), Art. 2 Abs. 1 (b.) und Art. 8 Abs. 1 GG (c.) im Einklang.
a. Die streitgegenständlichen Regelungen verletzen nicht das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Es liegt schon kein Eingriff in dieses Grundrecht vor, da es nach der bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Infektionsschutzmaßnahmen maßgeblichen ex ante-Sicht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 ‑ 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 57,
d. h. bei Erlass und während der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Maßnahmen, keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür gab, dass das durch die hier angegriffene Coronaschutzverordnung aufgegebene Tragen einer Maske der Gesundheit im biologisch-physiologischen Sinne schaden könnte. Dies hat der Senat bereits für den Zeitraum November 2020 festgestellt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 283/20.NE -, juris, Rn. 132 ff., m. w. N.
Hieran hält er weiter fest, auch wenn er zwischenzeitlich für die in der Schule typischerweise über viele Stunden geltende Pflicht von Schülern zum Tragen einer Alltagsmaske offengelassen hat, ob vorübergehende geringfügige Beeinträchtigungen der Gesundheit, z. B. Wärmempfinden oder Kopfschmerzen während oder noch kurz nach dem Tragen der Maske – wie sie teilweise von Schülern beklagt wurden –, schon einen Eingriff in die körperliche Unversehrtheit begründen oder derartige Bagatelleingriffe keinen Eingriffscharakter haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2024 - 13 D 37/21.NE -, juris, Rn. 105 ff., 191 ff. [204].
Denn den überwiegenden Teil der Adressaten der streitgegenständlichen Verordnung treffen die Maskenpflichten nur während einer kurzen Zeitspanne, wie dem Besuch eines Geschäfts, der Nutzung einer Beförderungsleistung oder dem Besuch einer Versammlung. Es erscheint nicht naheliegend, dass in diesen Situationen Beschwerden hervorgerufen werden, wie sie teilweise Schüler nach einem Schultag beklagt haben, in dem sie mit Ausnahme nur kurzer Pausen Maske tragen mussten. Letztlich kann aber ebenfalls offenbleiben, ob in Ausnahmefällen die Maskenpflicht in Alltagssituationen in das Recht auf körperliche Unversehrtheit bestimmter Adressaten eingegriffen haben könnte. Denn jedenfalls wäre dieser Eingriff nur geringfügig und zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung gerechtfertigt gewesen.
Vgl. für die Maskenpflicht in Schulen: OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2024 - 13 D 37/21.NE -, juris, Rn. 212 ff.
Soweit in Einzelfällen die Beeinträchtigungen durch das Tragen einer Alltagsmaske nicht nur bloße hinnehmbare Unannehmlichkeiten während der Tragedauer darstellen, sondern die Schwelle einer Gesundheitsbeeinträchtigung überschreiten könnten, fehlte es bereits an einem Eingriff in das Recht auf körperliche Unversehrtheit, weil in diesen Fällen bereits keine Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske bestand. Denn nach § 3 Abs. 4 Nr. 3 CoronaSchVO waren von der Verpflichtung zum Tragen einer Maske Personen ausgenommen, die aus medizinischen Gründen keine Maske tragen konnten.
b. Die streitgegenständlichen Regelungen zur Maskenpflicht verletzten auch nicht das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG in dessen Ausprägungen als allgemeines Persönlichkeitsrecht (aa) bzw. als allgemeine Handlungsfreiheit (bb).
aa. Im Hinblick auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) liegt schon kein Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts vor. Dieses ist nur berührt, wenn die selbstbestimmte Entwicklung und Wahrung der Persönlichkeit spezifisch gefährdet ist bzw. die engere Persönlichkeitssphäre beeinträchtigt wird. Dies ist durch die Pflichten zum Tragen von Masken, anders als etwa die Pflicht von Strafgefangenen zum Tragen von Anstaltskleidung außerhalb der Justizvollzugsanstalt, die von diesen typischerweise als Selbstwertkränkung und Deprivation empfunden wird,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. November 1999 ‑ 2 BvR 2039/99 - juris, Rn. 16,
oder das Kopftuchverbot, weil es eine Gestaltung des eigenen Äußeren verbietet, die in besonderem Maß auch Ausdruck der persönlichen Identität ist, indem sie für die Betroffenen ein imperatives religiöses Bedeckungsgebot darstellt,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2015 ‑ 1 BvR 471/10 u. a. -, juris, Rn. 96,
nicht der Fall.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 283/20.NE -, juris, Rn. 161 ff. m. w. N.
bb. Die Maskenpflichten beeinträchtigten lediglich das typischerweise durch die allgemeine Handlungsfreiheit geschützte Recht, die Gestaltung des äußeren Erscheinungsbilds in bestimmten Situationen vollständig frei zu bestimmen. Dieser Eingriff war verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das Grundrecht gemäß Art. 2 Abs. 1 GG ist unter dem weiten Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet. Darunter sind alle Rechtsnormen zu verstehen, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stehen. In materieller Hinsicht bietet – vorbehaltlich besonderer verfassungsrechtlicher Gewährleistungen – der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den allgemeinen verfassungsrechtlichen Maßstab, nach dem die Handlungsfreiheit eingeschränkt werden darf.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 ‑ 2 BvL 43/92 -, juris, Rn. 119 f.
Die von der Antragsbefugnis der Antragstellerin umfassten Regelungen zur Maskenpflicht in § 3 Abs. 2, 2a und 7 CoronaSchVO stellten die verfassungsgemäße Konkretisierung der Schranke der Rechte aus Art. 2 Abs. 1 GG dar. Denn die kompetenzgerecht erlassenen Regelungen waren verhältnismäßig. Ebenso wie das Mindestabstandsgebot und die Kontaktbeschränkungen dienten sie dem Schutz der Bevölkerung sowie der Aufrechterhaltung des Gesundheitssystems. Wie der Senat bereits im Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 283/20.NE -, für Alltagsmasken ausgeführt hat, waren die Maßnahmen zur Erreichung dieses Zwecks geeignet. Gleiches gilt für die in § 3 Abs. 2 CoronaSchVO angeordnete Verpflichtung zum Tragen medizinischer Masken, also sogenannter OP-Masken, Masken des Standards FFP2 und höheren Standards jeweils ohne Ausatemventil oder diesen vergleichbaren Masken (insbesondere KN95/N95), die eine höhere Filterwirkung aufweisen als Alltagsmasken und zudem als Medizinprodukte entsprechenden Prüfungen und Normen unterliegen.
Vgl. zur Wirksamkeit medizinischer Masken: Robert Koch-Institut, Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum als weitere Komponente zur Reduktion der Übertragungen von COVID-19. Strategie-Ergänzung zu empfohlenen Infektionsschutzmaßnahmen und Zielen (3. Update), S. 3 f., abrufbar unter
http://dx.doi.org/10.25646/6731; sowie zur Verhältnismäßigkeit der Maskenpflichten: OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juli 2021 - 13 B 1041/21.NE -, juris, Rn. 48 ff. und 10. Mai 2021 - 13 B 135/21.NE -, juris, Rn. 66 ff. (zu medizinischen Masken) sowie Urteil vom 29. Mai 2024 - 13 D 37/21.NE -, juris, Rn. 284 ff. m. w. N. (Maskenpflicht in Schulen).
Die Maßnahmen waren auch erforderlich. Insbesondere handelt es sich bei der in bestimmten Einrichtungen oder Alltagssituationen geltenden Maskenpflicht um ein Mittel, das milder ist als eine Untersagung entsprechender Angebote oder Kontakte. Auch ein gezielter Schutz von Risikogruppen kann Maßnahmen zur generellen Eindämmung des Infektionsgeschehens allenfalls in sinnvoller Weise ergänzen, aber nicht vollständig ersetzen. Ein solcher Ansatz dürfte bereits daran scheitern, dass nach den vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen eine Vielzahl von Risikogruppen bzw. Risikofaktoren besteht und sich der betroffene Personenkreis nicht hinreichend konkret eingrenzen lässt. Eine generelle Festlegung zur Einstufung in eine Risikogruppe war nicht möglich. Schwere Verläufe konnten außerdem auch bei Personen ohne bekannte Vorerkrankung und bei jüngeren Patienten auftreten.
Der Verordnungsgeber war ferner nicht gehalten, sich auf die Anordnung von Mindestabstandsgeboten zu beschränken. Denn die streitgegenständliche Maskenpflicht ergänzte diese in sinnvoller Weise, weil sie als weiterer Baustein in der Pandemiebekämpfungsstrategie des Verordnungsgebers gerade in solchen Situationen Infektionen eindämmen sollte, in denen die Einhaltung eines Mindestabstands schwer oder unmöglich war.
Weiter begegnet die Regelung des § 3 Abs. 7 CoronaSchVO keinen rechtlichen Bedenken, wonach Personen, die die Maskenpflicht missachteten, von der Nutzung der betroffenen Angebote, Einrichtungen etc. auszuschließen waren. Denn so wurde lediglich klargestellt, dass die Betreiber den Zutritt solcher Personen verhindern mussten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 283/20.NE -, juris, Rn. 282.
Die streitgegenständlichen Regelungen waren auch während ihrer gesamten Geltungsdauer verhältnismäßig im engeren Sinne. Diesbezüglich wird ebenfalls auf die Ausführungen im Senatsurteil vom 19. Juni 2023 - 13 D 283/20.NE - (abrufbar unter juris, Rn. 283 ff.) verwiesen, woran der Senat auch unter Berücksichtigung des Vortrags der Antragstellerin zu vermeintlichen Folgen einer CO2-Rückatmung bei Kindern unter den aufgesetzten Masken festhält. Die angeordneten Maskenpflichten trugen räumlichen Situationen Rechnung, in denen die Einhaltung eines Mindestabstands schwer oder unmöglich war. Unter Berücksichtigung der maßgeblichen ex ante-Sicht waren für den Verordnungsgeber seinerzeit keine ernsthaften gesundheitlichen Risiken erkennbar, die gerade bei (jüngeren) Kindern generell gegen eine Maskenpflicht hätten sprechen können. Insbesondere gab es keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, dass durch das Tragen von (medizinischen) Masken die Aufnahme von Sauerstoff oder die Abatmung von Kohlendioxid objektiv in gesundheitsgefährdender Weise beeinträchtigt wurde.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2021 - 13 B 619/21.NE -, juris, Rn. 30 m. w. N.
Zu den Folgen des Masketragens hat der Sachverständigenausschuss der Bundesregierung,
Ergebnisse abrufbar unter
https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/S/Sachverstaendigenausschuss/220630_Evaluationsbericht_IFSG_NEU.pdf,
im Übrigen auch im Nachhinein keine besonderen gesundheitsschädlichen Wirkungen feststellen können. Er führt hierzu aus, Befürchtungen, dass das Tragen von Gesichtsmasken – insbesondere von partikelfiltrierenden Halbmasken – zu besorgniserregenden gesundheitlichen Schäden oder Beeinträchtigungen der physischen und kognitiven Leistungsfähigkeit durch erhöhte CO2-Rückatmung führt, hätten sich in zahlreichen Studien (im vorgenannten Bericht in den Fußnoten 239 - 246 aufgelistet) nicht bestätigt. Die Evidenz für unerwünschte physiologische oder psychische Folgen, auf die einzelne Studien hindeuteten, sei hingegen gering und bisher nicht in einer Weise erforscht, dass (statistische) belastbare Aussagen hierzu getroffen werden könnten.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2024 ‑ 13 D 37/21.NE -, juris, Rn. 190.
Soweit die Antragstellerin einen Zusammenhang zwischen einer Schwächung des Immunsystems und einem gehäuften Auftreten von Atemwegserkrankungen bei Kindern sieht, ist dies nicht allein auf das Tragen von Masken, sondern vielmehr auf die gesamten nicht-pharmazeutischen Interventionen zurückzuführen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Einschätzung der aktuellen Situation zur RSV-Aktivität, Epidemiologisches Bulletin 5/2022, S. 27, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2022/05_22.pdf?__blob=publicationFile&v=3.
Die reduzierte Grundimmunität in der Bevölkerung bestand aufgrund ausgebliebener Priming- (bei Kindern) und Booster-Infektionen für Influenza und das Respiratorische-Synzytial-Virus (RSV) sowie eine erhöhte Suszeptibilität (Empfänglichkeit gegenüber bestimmten Erkrankungen).
Vgl. Robert Koch-Institut, Aktualisierung der ControlCOVID-Strategie zur Vorbereitung auf den Herbst/Winter 2021/22, S. 7, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Strategie/control-covid-2021-09-22.pdf?__blob=publicationFile&v=1; Corona ExpertInnenrat der Bundesregierung, Pandemievorbereitung auf Herbst/Winter 2022/23, 8. Juni 2022, S. 2, abrufbar unter
https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975196/2048684/0e393c7cf5d2b3a556fa6a8df6352d11/2022-06-08-stellungnahme-expertinnenrat-data.pdf?download=1.
Im Übrigen waren Kinder bis zum Schuleintritt von der Maskenpflicht befreit (vgl. § 3 Abs. 4 Nr. 1 CoronaSchVO).
Auch im Hinblick auf die bereits vor Erlass der streitgegenständlichen Regelungen in Vorgängerverordnungen enthaltene Maskenpflicht in bestimmten Situationen,
vgl. dazu, dass auch zeitlich vorausgehende vergleichbare Maßnahmen das Gewicht eines Grundrechtseingriffs mitbestimmen: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 223 f.; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 79,
erwies sich diese zum streitgegenständlichen Zeitpunkt als verhältnismäßig. Denn es handelt sich um eine Maßnahme mit vergleichsweise geringer Eingriffsintensität mit der Folge, dass diese auch über längere Zeiträume gelten kann, ohne dass allein dies zu einer Unverhältnismäßigkeit der Regelung führen würde.
c. Die in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1c und 2a Nr. 3 CoronaSchVO normierte Maskenpflicht bei den nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Zusammenkünften, Versammlungen und Veranstaltungen in geschlossenen Räumen sowie bei einer Teilnehmerzahl von mehr als 25 Personen unter freiem Himmel verletzte auch nicht die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG. Diesbezüglich wird auf die Ausführungen des Senats in seinem Beschluss vom 2. Dezember 2020 ‑ 13 B 1894/20.NE -, juris, Rn. 36 ff., sowie seinem Urteil vom 19. Juni 2023 ‑ 13 D 283/20.NE -, juris, Rn. 305 ff., verwiesen. Aufgrund des während des Geltungszeitraums der streitgegenständlichen Verordnung bestehenden diffusen Infektionsgeschehens und der Verbreitung der infektiöseren Variante B.1.1.7 sind die dortigen Erwägungen auf die hier streitgegenständliche Maskenpflicht übertragbar.
3. Die aus der Untersagung kultureller Veranstaltungen in § 8 Abs. 1 und 3 CoronaSchVO folgenden Eingriffe in die Grundrechte der Berufsfreiheit (a.), der Eigentumsfreiheit (b.), der Kunstfreiheit (c.) sowie der allgemeinen Handlungsfreiheit (d.) waren gerechtfertigt. Es lag auch kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor (e.).
a. Das Verbot von Konzerten und Aufführungen in Theatern, Opern- und Konzerthäusern, Kinos und anderen öffentlichen oder privaten (Kultur-)Einrichtungen sowie von Musikfesten, Festivals und ähnlichen Kulturveranstaltungen griff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG (i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG) geschützte Berufsfreiheit der Künstler, Darsteller, Betreiber kultureller Einrichtungen sowie Anbieter kultureller Angebote ein, weil diese ihrer Berufsausübung nicht mehr nachgehen konnten.
Dieser Eingriff war jedoch gerechtfertigt. Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sind Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung – und damit auch durch Rechtsverordnung, die ihrerseits auf einer hinreichenden, den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügenden Ermächtigung beruht – erlaubt. Welche Anforderungen an eine Rechtfertigung eines Eingriffs in die Berufsfreiheit zu stellen sind, ist von der Art des Eingriffs abhängig. Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit müssen nach der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Dreistufentheorie aufgrund einer kompetenzgemäß erlassenen Norm erfolgen, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. November 1998 - 1 BvR 2296/96 u. a. -, juris, Rn. 35, m. w. N.
Bei dem vorliegenden Eingriff handelte es sich nicht um eine Einschränkung der Berufswahl, sondern um eine Berufsausübungsregelung. Die Regelung war auf einen überschaubaren Zeitraum befristet. Der Umstand, dass sie zeitweise wie ein Berufsverbot wirkte, ist allerdings bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen.
Wie bereits ausgeführt, war das Ziel des Verordnungsgebers, die Gesundheit der Bevölkerung vor einer Ausbreitung des Coronavirus zu schützen. Hierzu war die Untersagung kultureller Veranstaltungen ein geeignetes Mittel, da es auch hierbei – wie bei privaten Feiern – zu potentiell infektionsträchtigen Kontakten kommen kann, die durch das Tragen einer Maske und das Einhalten eines Mindestabstands nicht sicher ausgeschlossen werden können. Mildere, gleich geeignete Mittel sind nicht ersichtlich,
vgl. zu Betriebsschließungen im Einzelhandel: OVG NRW, Urteil vom 5. März 2025 - 13 D 48/21.NE -, juris, Rn. 167 ff.,
und werden von der Antragstellerin auch nicht vorgetragen. Die Maßnahme war auch angemessen. Dabei ist mit Blick auf das Eingriffsgewicht, auch durch vorhergehende Veranstaltungsverbote,
vgl. dazu, dass bei der Bestimmung des Gewichts des Grundrechtseingriffs zeitlich vorausgehende, aber nicht nachfolgende Maßnahmen zu berücksichtigen sind: BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 79,
zu berücksichtigen, dass die öffentliche Hand Hilfsprogramme vorgesehen hat, um Existenzgefährdungen abzuwenden und finanzielle Einbußen der Betroffenen jedenfalls zu reduzieren. So stand u. a. die Überbrückungshilfe III zur Verfügung, die kleine und mittelständische Unternehmen sowie Solo-Selbstständige und Freiberufler, die von den Maßnahmen zur Pandemie-Bekämpfung besonders stark betroffen waren, mit nicht-rückzahlbaren Zuschüssen zu den betrieblichen Fixkosten von bis zu 1,5 Millionen Euro pro Monat unterstützte.
Vgl. zu den Einzelheiten:
https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/Ubh/III/ueberbrueckungshilfe-iii.html.
Ferner legte der Bund im Sommer 2020 das Konjunkturprogramm „Neustart Kultur“ mit einem Volumen von einer Milliarde Euro auf, das den Zweck verfolgte, den Kulturbetrieb und die kulturelle Infrastruktur zu erhalten. Im Fokus standen dabei vor allem Kultureinrichtungen, die überwiegend privat finanziert wurden. Im Februar 2021 wurde eine Aufstockung des Programms um eine weitere Milliarde Euro beschlossen.
Vgl. Informationen dazu abrufbar unter:
https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/corona-kultur-1735378 sowie im Bericht zur Evaluierung des Programms, S. 27 ff., abrufbar unter
https://kulturstaatsministerin.de/fileadmin/user_upload/Downloads/Pressemitteilungen/2024-12-11-evaluation-neustart-kultur.pdf
Darüber hinaus wurde ein erleichterter Zugang zum Kurzarbeitergeld ermöglicht, durch das Unternehmen ihre Personalkosten teils erheblich senken konnten.
Vgl. Die Bundesregierung, Leichterer Zugang zum Kurzarbeitergeld, abrufbar unter
https://www.bundesregierung.de/breg-de/service/archiv/kurzarbeitergeld-1729626?view=renderNewsletterHtml;
BMF-Monatsbericht April 2020, abrufbar unter
https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2020/04/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-Mit-aller-Kraft-gegen-Corona-Krise_pdf.pdf?__blob=publicationFile&v=3;
BMF-Monatsbericht Dezember 2020, abrufbar unter https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Monatsberichte/2020/12.pdf?__blob=publicationFile&v=6.
Zudem startete am 23. März 2020 das KfW-Sonderprogramm „Corona-Hilfen“, in dessen Rahmen KfW-Kredite als Liquiditätshilfen bereitgestellt wurden; die erste Kreditzusage erfolgte bereits am 6. April 2020. Am 15. April 2020 wurde zur Unterstützung von Unternehmen in der Coronakrise noch ein KfW-Schnellkredit mit 100%iger Risikoübernahme durch die KfW eingeführt.
Vgl. https://www.kfw.de/%C3%9Cber-die-KfW/Newsroom/Aktuelles/Pressemitteilungen-Details_583809.html; sowie
https://www.kfw.de/%C3%9Cber-die-KfW/Berichtsportal/KfW-Corona-Hilfe/.
Dieses Sonderprogramm wurde Anfang November 2020 erweitert und auch Kleinstunternehmen angeboten.
Vgl. https://www.kfw.de/%C3%9Cber-die-KfW/Newsroom/Aktuelles/Pressemitteilungen-Details_616256.html.
Selbst wenn hierdurch nicht alle finanziellen Beeinträchtigungen ausgeglichen wurden und die finanziellen Erleichterungen hinsichtlich der durch die Berufsfreiheit auch geschützten Persönlichkeitsentfaltung im Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 1985 - 1 BvR 38/78 -, juris, Rn. 42; Ruffert, in: Epping/Hillgruber, GG, Stand 28. Dezember 2024, Art. 12, Rn. 14,
keine Abhilfe schaffen konnten, war der Eingriff aufgrund der gravierenden und teils irreversiblen Folgen, die eine unkontrollierte Virusverbreitung für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen gehabt hätte, zugunsten überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2021 - 13 B 1661/20.NE -, juris, Rn. 75.
b. Die streitgegenständliche Maßnahme verletzte auch nicht das Eigentumsgrundrecht der Betreiber kultureller Einrichtungen und Anbieter kultureller Angebote aus Art. 14 Abs. 1 GG (i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG). Ein Eingriff in das Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs lag – unabhängig davon, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbetrieb überhaupt in den Gewährleistungsgehalt der Eigentumsgarantie fällt – jedenfalls nicht vor, weil eingeschränkte Umsatz- und Gewinnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten von der Eigentumsgarantie nicht umfasst werden. Selbst wenn man einen Eingriff in das Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs ausnahmsweise bei längerfristigen und existenzgefährdenden Maßnahmen annähme, wäre das Eigentumsrecht vorliegend nicht betroffen gewesen, weil die zeitlich befristete Untersagung kultureller Veranstaltungen noch im Rahmen derjenigen unternehmerischen Risiken lag, die – wie z. B. Naturkatastrophen, kriegerische Auseinandersetzungen, Wegbrechen von Märkten, Unterbrechen von Lieferbeziehungen – grundsätzlich jederzeit eintreten können.
Im Übrigen wäre selbst bei Bejahung eines Eingriffs in das Eigentumsgrundrecht dieser verfassungsrechtlich gerechtfertigt gewesen, da die streitgegenständliche Bestimmung als eine rechtmäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu qualifizieren und als solche insbesondere verhältnismäßig gewesen wäre. Auf die Erwägungen, aus denen auch der Eingriff in die Berufsfreiheit als verfassungsrechtlich gerechtfertigt anzusehen war, wird verwiesen. Die Inhalts- und Schrankenbestimmung wäre auch nicht deswegen rechtswidrig gewesen, weil eine mit ihr korrespondierende Entschädigungs- oder Schadensersatzregelung fehlte. Denn es handelte sich bei der streitgegenständlichen Regelung nicht um eine ausgleichspflichtige Schrankenbestimmung.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. März 2025 - 13 D 48/21.NE -, juris, Rn. 251 ff., und vom 26. November 2024 - 13 D 245/20.NE -, juris, Rn. 168 ff., jeweils m. w. N.
c. Der durch das Veranstaltungsverbot mittelbar hervorgerufene Eingriff in die nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützte Kunstfreiheit werkschöpfender Künstler sowie derjenigen Personen, denen die Verfügungsgewalt über die betroffenen Einrichtungen zusteht und die die Kunst der Öffentlichkeit zugänglich machen wollen, etwa als (private) Theater- oder Kinobetreiber sowie als Veranstalter von Musikfesten oder Festivals, ist ebenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Kunstfreiheit kann, wie andere vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte, aufgrund von kollidierendem Verfassungsrecht beschränkt werden. Der Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen ist ein wichtiger Wert von Verfassungsrang, der eine Beschränkung der Kunstfreiheit rechtfertigt. Das Öffnungsverbot verfolgte legitime Zwecke und war hierzu – wie bereits ausgeführt – geeignet und erforderlich. Es war zudem unter Berücksichtigung der seinerzeitigen Infektionslage angemessen, zumal nach § 8 Abs. 1 Satz 2 und 3 CoronaSchVO sogenannte Fensterkonzerte im Freien und zur Berufsausübung zählende Konzerte ohne Publikum zur Aufzeichnung oder Übertragung in Fernsehen, Radio und Internet weiterhin zulässig waren.
Vgl. bzgl. eines Eingriffs in die Kunstfreiheit durch die vorhergehende Verordnung: OVG NRW, Urteil vom 5. März 2025 - 13 D 48/21.NE -, juris, Rn. 278 ff. sowie durch die zeitlich nachfolgende „Bundesnotbremse“: BVerfG, Beschluss vom 20. Mai 2021 - 1 BvR 928/21 -, juris, Rn. 15 ff.
d. Die streitgegenständliche Regelung verletzte auch nicht das Grundrecht potentieller Besucher der dem Öffnungsverbot unterliegenden Einrichtungen und untersagten Veranstaltungen auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG in dessen Ausprägung als allgemeine Handlungsfreiheit. Es griff zwar in das Grundrecht ein, da entsprechende Veranstaltungen und Einrichtungen nicht besucht werden konnten. Dieser Eingriff war jedoch gerechtfertigt. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet. Darunter sind alle Rechtsnormen zu verstehen, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stehen. In materieller Hinsicht bietet – vorbehaltlich besonderer verfassungsrechtlicher Gewährleistungen – der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den allgemeinen verfassungsrechtlichen Maßstab, nach dem die Handlungsfreiheit eingeschränkt werden darf.
Bei einer Abwägung mit dem durch die Maßnahme verfolgten Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter in einer Phase, in der die dynamische Entwicklung des Infektionsgeschehens Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen bedrohte, musste das Interesse an der Möglichkeit, an Veranstaltungen teilzunehmen und kulturelle Einrichtungen zu besuchen, vorübergehend zurücktreten.
e. Die ausnahmslose Schließung der in § 8 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 CoronaSchVO genannten Kultureinrichtungen verstößt auch nicht gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gleichheitssatz. Wegen des Entzugs von Auftrittsmöglichkeiten in Theatern, Konzerthäusern oder ähnlichen Spielstätten unterlagen künstlerische Betätigungen zwar, auch wenn sie als solche nicht verboten waren, weitergehenden Einschränkungen als dies etwa für die Ausübung der Religionsfreiheit oder der Versammlungsfreiheit galt, die unter den Voraussetzungen der §§ 1 Abs. 3, 3 und 13 Abs. 2 CoronaSchVO auch in der Öffentlichkeit weiterhin möglich waren. In den letztgenannten Fällen geht es jedoch jeweils um eine gemeinschaftliche Grundrechtsausübung der Gottesdienstbesucher bzw. Demonstrationsteilnehmer, wohingegen die Besucher von Kulturveranstaltungen nicht selbst Träger des Grundrechts der Kunstfreiheit sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Mai 2021 - 1 BvR 928/21 -, juris, Rn. 35; Bay. VerfGH, Entscheidung vom 22. März 2021 - Vf. 23-VII-21 -, juris, Rn. 45 (für die bay. Landesverfassung).
Im Vergleich zu der nach § 8 Abs. 4 CoronaSchVO erlaubten Öffnung von Museen, Kunstausstellungen, Galerien etc. liegt ebenfalls kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vor, da deren Betrieb nur unter der Voraussetzung einer Begrenzung von einer Person pro 20 Quadratmeter der für den Besucher geöffneten Fläche erlaubt war und zudem, anders als bei Konzerten und Aufführungen, die zu bestimmten Zeiten stattfinden und deren Besucher in der Regel für längere Zeit in einem geschlossenen Raum einen festen Platz einnehmen müssen, eine zeitliche Verteilung der Besuche in Betracht kam. Darüber hinaus verharren Besucher von Ausstellungen usw. in der Regel nicht an einem Ort, sondern bewegen sich durch die Einrichtung, sodass unter Beachtung der allgemeinen Hygiene- und Schutzmaßnahmen sowie der Verpflichtungen zu Mindestabstand und Maskentragung die Infektionsrisiken reduziert werden. Diese Regelung unterstützte das vom Verordnungsgeber vorgesehene Ziel, erste vorsichtige Öffnungsschritte zu ermöglichen und, soweit möglich, Ausnahmetatbestände zuzulassen.
Vgl. Begründung zur CoronaSchVO vom 5. März 2021, S. 3, 5, abrufbar unter
4. Die Regelungen zu Verkaufsstellen des Einzelhandels in § 11 Abs. 1 bis 5 CoronaSchVO verletzten weder die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) noch das von der Eigentumsgarantie erfasste Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 Abs. 1 GG (jeweils i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG) (a.). In der bis zum 22. März 2021 geltenden Fassung war die Regelung jedoch aufgrund eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz unwirksam (b.). Eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit potentieller Kunden lag hingegen zu keiner Zeit vor (c.).
a. Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 19. März 2021 - 13 B 252/21.NE - (abrufbar bei juris, Rn. 61 ff.) festgestellt hat, bestehen keine durchgreifenden Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Regelungen in Bezug auf die Grundrechte der Betreiber aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Hieran hält er nach nochmaliger Überprüfung und unter Berücksichtigung des im Hauptsacheverfahren zugrunde zu legenden rechtlichen Maßstabes fest. Die Antragstellerin hat keine Umstände aufgezeigt, die eine andere Einschätzung erforderten.
b. aa. Auch den Verstoß von § 11 Abs. 1 bis 5 CoronaSchVO gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden allgemeinen Gleichheitssatz hat der Senat in der genannten Entscheidung bereits festgestellt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2021 ‑ 13 B 252/21.NE -, juris, Rn. 85 ff. zu § 11 Abs. 1 bis 5 in der – der Ursprungsfassung entsprechenden – Fassung der Verordnung vom 11. März 2021 (GV. NRW. S. 254a).
Denn die vorgenommene Differenzierung zwischen Betrieben, die im Ausgangspunkt einer Beschränkung der Kundenzahl von einem Kunden pro angefangene 10 qm Verkaufsfläche unterliegen (im Folgenden: privilegierte Betriebe), und solchen, die Kunden nur nach vorheriger Terminbuchung empfangen dürfen und bei denen die zulässige Kundenzahl auf einen Kunden pro 40 qm Fläche beschränkt ist (im Folgenden: nicht privilegierte Betriebe), war nicht in jeder Hinsicht mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der Verordnungsgeber überschritt den ihm zukommenden Beurteilungsspielraum damit, dass auch die bis zum Inkrafttreten der streitgegenständlichen Verordnung ganz oder jedenfalls überwiegend geschlossenen Buchhandlungen, Schreibwarenläden und Gartenmärkte mit ihrem gesamten Sortiment unter den vereinfachten Bedingungen des § 11 Abs. 1 CoronaSchVO betrieben werden durften. Es erschließt sich nicht und wird durch den Verordnungsgeber auch nicht begründet, warum die Annahme, Buchhandlungen, Schreibwarengeschäfte und Gartenmärkte deckten ebenfalls einen Grundbedarf, es für sich genommen rechtfertigte, für diese Bereiche im Hinblick auf die maximal zulässige Kundenzahl und die Erforderlichkeit einer vorherigen Terminbuchung andere Öffnungs- und Nutzungsmodalitäten vorzusehen als für den übrigen, nicht privilegierten Einzelhandel im Sinne von § 11 Abs. 3 CoronaSchVO. Da kein Betrieb mehr einem Betriebsverbot unterlag, sondern die Öffnung allen Betrieben gestattet war, konnte das Kriterium, ob ein Warensortiment dem Grundbedarf zugehörig war, eine Besserstellung nicht mehr ohne Weiteres begründen. Erforderlich wäre vielmehr gewesen, dass der angenommene Grundbedarf gerade die Differenzierung in den Öffnungsmodalitäten nahegelegt hätte. Tragfähige Erwägungen dafür sind jedoch weder der Verordnungsbegründung zu entnehmen noch sonst erkennbar. Dies gilt insbesondere bezüglich der Frage, weshalb die Deckung dieser durch ihn offenbar als besonders dringlich qualifizierten Bedarfe nicht auch unter Beachtung der Vorgaben des § 11 Abs. 3 CoronaSchVO – Begrenzung der zulässigen Kundenzahl auf einen vorher angemeldeten Kunden pro 40 qm Verkaufsfläche – möglich sein sollte. Dass diese Vorgaben Betreiber und Besucher von Buchhandlungen, Schreibwarenläden und Gartenmärkten vor signifikant größere Probleme gestellt hätte als Betreiber anderer Geschäfte und deren Kunden, ist auch losgelöst davon kaum vorstellbar. Der Bedarf nach Artikeln aus den in Rede stehenden Bereichen ist nicht so häufig, dass das Erfordernis einer vorherigen Anmeldung Kunden bei der zeitlichen Gestaltung ihres Alltags stark eingeschränkt oder eine Beschränkung der Kundenzahl pro qm Verkaufsfläche wie bei den nicht privilegierten Einzelhandelsbetrieben einer effektiven Bedarfsdeckung entgegengestanden hätte. Auch entsteht der Bedarf nach den dort angebotenen Artikeln regelmäßig nicht so spontan, dass eine vorherige Anmeldung eine rechtzeitige Deckung des Bedarfs verhindert hätte.
Weil die Regelungen in § 11 Abs. 1 bis 3 CoronaSchVO miteinander verzahnt sind und eine Aufhebung allein des § 11 Abs. 3 CoronaSchVO eine neue Ungleichbehandlung begründete – dann hätten die an sich unter § 11 Abs. 3 CoronaSchVO fallenden Einzelhändler ihre Geschäfte ohne Einschränkungen öffnen dürfen, während andere Einzelhändler noch den Einschränkungen des § 11 Abs. 1 oder 2 CoronaSchVO unterlegen hätten – ist hinsichtlich § 11 Abs. 1 und 2 CoronaSchVO ebenfalls festzustellen, dass diese Regelung unwirksam war. Die einzelnen Regelungen sind nicht teilbar, weil sie in einem untrennbaren inneren Zusammenhang stehen.
bb. Durch die Neufassung von § 11 Abs. 1 bis 5 CoronaSchVO mit Verordnung vom 22. März 2021 (GV. NRW. S. 272a) hat der Verordnungsgeber diesen Verstoß gegen den Gleichheitssatz beseitigt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Mai 2021 ‑ 13 B 271/21.NE -, juris, Rn. 39,
indem er die durch § 11 Abs. 1 CoronaSchVO gleichheitswidrig zunächst privilegierten Einzelhandelsgeschäfte (Buchhandlungen, Schreibwarenläden und Gartenmärkte) wieder der allgemeinen Öffnungsregelung des § 11 Abs. 3 CoronaSchVO unterworfen hat.
Vgl. auch Begründung zur Dritten Änderungsverordnung zur Coronaschutzverordnung vom 22. März 2021, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/210330_begruendung_zur_dritten_aendvo_zur_coronaschutzverordnung_vom_22.03.2021.pdf.
c. Im Hinblick auf die Grundrechte (potentieller) Kunden der Verkaufsstellen waren die Regelungen in § 11 CoronaSchVO mit höherrangigem Recht vereinbar. Dies gilt sowohl für die eingeschränkte Zugänglichkeit abhängig von der Verkaufsfläche nach § 11 Abs. 1 bis 3, 5 und 7 (aa) als auch für das in § 11 Abs. 6 angeordnete räumlich beschränkte Verzehrverbot (bb).
aa. Das Grundrecht potentieller Kunden auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG in dessen Ausprägung als allgemeine Handlungsfreiheit wird durch die eingeschränkte Zugänglichkeit der Verkaufsstellen nicht verletzt. Zwar wird in das Grundrecht eingegriffen, da Kunden nicht zu jeder beliebigen Zeit die von ihnen gewünschten Geschäfte aufsuchen konnten, sondern in Fällen des § 11 Abs. 1 CoronaSchVO gegebenenfalls abwarten mussten, bis Kapazitäten frei waren und in Fällen des § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und Abs. 3 CoronaSchVO vorab einen Termin buchen mussten. Dieser Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit war jedoch gerechtfertigt. Bei einer Abwägung mit dem durch die Maßnahme verfolgten Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter in einer Phase, in der die dynamische Entwicklung des Infektionsgeschehens Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen bedrohte, musste das Interesse von Kunden an der Möglichkeit, jederzeit uneingeschränkt Verkaufsstellen aufsuchen zu können, vorübergehend zurücktreten. Gleiches gilt für das in § 11 Abs. 7 CoronaSchVO angeordnete Verbot der Durchführung von Messen, Ausstellungen, Jahr- und Spezialmärkten.
bb. Ebenso war das Verbot gerechtfertigt, Lebensmittel in der Verkaufsstelle und in einem Umkreis von 50 Metern um die Verkaufsstelle, in der die Lebensmittel erworben wurde, zu verzehren. Dieses diente dazu, Menschenansammlungen im Außenbereich zu vermeiden,
vgl. zur inhaltsgleichen Regelung betreffend Gastronomiebetriebe: Konsolidierte Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 5. März 2021, S. 22, abrufbar unter
und leistete so – wie auch der Mindestabstand im Außenbereich – einen Beitrag zur Verringerung des Infektionsgeschehens. Dieser verhältnismäßig geringe Eingriff in die Handlungsfreiheit der Kunden war im Hinblick auf die zu schützende Gesundheit einer Vielzahl von Menschen auch angemessen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Antragstellerin obsiegt bezüglich einer der von ihr angefochtenen vier Regelungen der Coronaschutzverordnung, sodass eine Kostenquote von 75 % zu 25 % angemessen erscheint.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 28 Abs. 1, § 28a Abs. 1 IfSG
§§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 1 und 3 IfSG
§§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG
§§ 1 Abs. 3, 3 und 13 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 109a JustG NRW
§ 47 VwGO
§ 11 CoronaSchVO
§ 28a IfSG
§ 2 CoronaSchVO
§ 4 IfSG
§ 11 CoronaSchVO
§ 167 VwGO
§ 73 Abs. 1a Nr. 6 und 24 IfSG
§ 68 Absatz 2 der Gewerbeordnung
§ 68 Absatz 1 der Gewerbeordnung
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 bis 5 CoronaSchVO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 1, 2, 3, 7, 14 IfSG
§ 8 Abs. 1 und 3 CoronaSchVO
§ 2 Abs. 1 bis 3 CoronaSchVO
§ 2 Abs. 1, 1a und 1b CoronaSchVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 1a und Nr. 1b CoronaSchVO
§ 2 Abs. 1, 1a und 1b CoronaSchVO
§ 2 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 1 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 9 IfSG
§ 2 Abs. 1a und 1b CoronaSchVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 1b CoronaSchVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 bis 10 CoronaSchVO
§ 2 Abs. 1a und 1b CoronaSchVO
§ 1 Abs. 3 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 4 Nr. 3 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2, 2a und 7 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 7 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 4 Nr. 1 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1c und 2a Nr. 3 CoronaSchVO
§ 8 Abs. 1 Satz 2 und 3 CoronaSchVO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 CoronaSchVO
§ 8 Abs. 4 CoronaSchVO
§ 11 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 11 Abs. 3 CoronaSchVO
§ 11 Abs. 3 CoronaSchVO
§ 11 Abs. 1 bis 3 CoronaSchVO
§ 11 Abs. 3 CoronaSchVO
§ 11 Abs. 1 oder 2 CoronaSchVO
§ 11 Abs. 1 und 2 CoronaSchVO
§ 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und Abs. 3 CoronaSchVO
§ 11 Abs. 7 CoronaSchVO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 11 Abs. 1 bis 5 der Verordnung
§ 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 1, 2, 3, 7 und 14 des Infektionsschutzgesetzes
§ 11 Abs. 1 bis 5 in der – der Ursprungsfassung entsprechenden – Fassung der Verordnung
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 4 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 7 GG
Art. 13 Abs. 2 bis 6 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 2 GG
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 4 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 B 317/21
13 B 317/21
3 BN 2.18
3 CN 12.22
3 BN 4.23
13 D 37/21
13 D 283/20
13 D 293/20
13 D 102/21
1 BvR 781/21
2 BvL 43/92
13 D 238/20
3 CN 1.21
3 CN 7.22
3 CN 2.21
3 CN 1.21
13 D 91/21
13 D 29/20
1 S 1067/20
1 S 930/23
1 BvR 781/21
14 KN 22/22
1 D 126/21
2 BvR 675/14
2 BvR 2099/04
2 BvR 160/08
1 BvR 208/93
4 RBs 88/22
1 C 12.97
1 BvQ 94/20
13 B 1782/20
2 BvR 2039/99
1 BvR 471/10
13 B 1041/21
13 B 135/21
13 B 619/21
13 B 1894/20
13 D 283/20
1 BvR 2296/96
13 D 48/21
1 BvR 38/78
13 B 1661/20
13 D 245/20
1 BvR 928/21
13 B 252/21
13 B 271/21