Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-05-22, Aktenzeichen OVG 6 A 22.17
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0522.OVG6A22.17.00

Tenor:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist die Mutter mehrerer Kinder, die in Einrichtungen der Antragsgegnerin zur Kindertagesbetreuung betreut werden.
Grundlage für die Erhebung der hierfür verlangten Elternbeiträge war die Satzung über die Erhebung und Festsetzung der Elternbeiträge für die Betreuung von Kindern in den Kindertagesstätten der Stadt A... (Elternbeitragssatzung) vom 22. Juni 2017, veröffentlicht im Amtsblatt vom 23. August 2017. Die Satzung trat am 1. November 2017 in Kraft.
Am 30. November 2017 hat die Antragstellerin diese Satzung mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag angegriffen und im Wesentlichen geltend gemacht, diese sei mangels erforderlichen Einvernehmens des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe formell und außerdem mangels tragfähiger Kalkulation auch materiell unwirksam. Weiter sei Kalkulation auf das Kommunalabgabengesetz gestützt worden.
Infolge der Entscheidung des erkennenden Senats am 6. Oktober 2017 - OVG 6 A 15.15 - zur Unzulässigkeit einer Berücksichtigung kalkulatorischer Zinsen hat die Antragsgegnerin eine Kalkulation ohne diesen Posten erstellt und auf dieser Grundlage eine neue Satzung beschlossen (Satzung über die Erhebung und Festsetzung der Elternbeiträge für die Betreuung von Kindern in den Kindertagesstätten der Stadt A... - Elternbeitragssatzung vom 24. Mai 2018, veröffentlicht im Amtsblatt vom 30. Mai 2018). Die Satzung ist rückwirkend zum 1. Januar 2017 in Kraft getreten. Der Landkreis M... hat sein Einvernehmen unter dem 25. Mai 2018 erteilt. Die Satzung ist inhaltlich sowohl hinsichtlich ihrer Regelungen als auch hinsichtlich der Elternbeitragstabellen identisch mit der Vorgängersatzung.
Die Antragstellerin hat die Satzung mit Schriftsatz vom 28. Juni 2018 in das Normenkontrollverfahren einbezogen. Sie hält eine rückwirkende Inkraftsetzung für rechtswidrig. Zudem fehle das nötige Einvernehmen des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe. Dieses könne nicht rückwirkend hergestellt werden, es wirke nur für die Zukunft. Die Kostenbeiträge seien nicht nachvollziehbar und intransparent. Es seien die tatsächlichen Betriebskosten in Ansatz zu bringen, keine Prognosen. Die Staffelung sei nicht sozialverträglich gestaltet. Die jeweiligen Höchstbeiträge überschritten die Platzkosten. Hinsichtlich der kalkulatorischen Miete, die mit 5 Euro je Quadratmeter zugrunde gelegt worden sei, sei fraglich, wie diese ermittelt worden sei. Die Verwaltungskosten seien doppelt berücksichtigt worden: Zum einen als tatsächliche Kosten und zum anderen in Form von Kostenpauschalen. Die Verwaltungskosten der Gemeinde seien nicht umlagefähig. Die Zuschüsse zu den Personalkosten seien zu niedrig angesetzt worden. Es habe den Anschein, dass auch diese Kalkulation auf der Grundlage des Kommunalabgabengesetzes erfolgt sei.
Die Antragstellerin beantragt im Wege der Stufenklage,
1. festzustellen, dass die am 24. Mai 2018 beschlossene Kostenbeitragssatzung über die Erhebung von Kostenbeiträgen für die in kommunaler Trägerschaft befindlichen Kindertagesstätten in der Stadt A..., veröffentlicht im Amtsblatt vom 30. Mai 2018, unwirksam ist,
2. festzustellen, dass die Kostenbeitragssatzung über die Erhebung von Kostenbeiträgen für die Betreuung von Kindern in Kindertagesstätten in der Stadt A... vom 1. November 2017, bekannt gemacht im Amtsblatt vom 23. August 2017, unwirksam ist.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie verteidigt die angegriffene Satzung vom 24. Mai 2018.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakten sowie der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Der Normenkontrollantrag zu 1. ist gemäß § 47 VwGO zulässig, aber unbegründet. Die Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Antragstellerin vermag mit ihren Einwendungen nicht durchzudringen.
1. Ohne Erfolg macht sie geltend, die angegriffene Satzung sei formell rechtswidrig, da der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu der angegriffenen Satzung sein Einvernehmen rückwirkend nicht wirksam habe erteilen können.
Nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG Bbg ist über die Grundsätze der Höhe und Staffelung der Elternbeiträge das Einvernehmen mit dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe herzustellen. Dieses Einvernehmen hat der zuständige Landkreis mit Schreiben vom 25. Mai 2018 mit Wirkung zum 1. November 2017 erteilt.
Die rückwirkende Erteilung des Einvernehmens steht seiner Wirksamkeit nicht entgegen. Dass das Einvernehmen erst mit seiner Erteilung formell wirksam wird, steht für sich genommen seiner materiellen Rückwirkung nicht entgegen.
Entgegen der Annahme der Antragstellerin ist nicht zu prüfen, ob der Landkreis eine ordnungsgemäße Prüfung der Satzung vorgenommen hat. Selbst wenn das Einvernehmen unter Verstoß gegen materielles Recht erteilt worden sein sollte, würde dies keinen formellen Mangel der Satzung begründen.
2. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, die Satzung sei rechtswidrig, da sie rückwirkend zum 1. November 2017 beschlossen worden sei. Die Rückwirkungsanordnung in § 11 der Satzung ist nicht zu beanstanden.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wirft die Rückwirkung von Rechtsfolgen die Frage nach dem Schutz des Vertrauens in den Bestand der ursprünglich geltenden Rechtsfolgenlage auf, welche nunmehr nachträglich geändert wird. Eine solche Rückwirkung von Rechtsfolgen muss sich damit vorrangig an den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen insbesondere des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit messen lassen (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200 ff, Rn. 90 bei juris). Die Rechtsfolgenlage ist im vorliegenden Fall unverändert geblieben. Die angegriffene Satzung misst sich zwar formal Rückwirkung zum 1. November 2017 bei, in materieller Hinsicht sind sämtliche Regelungen der Satzung indessen inhaltlich identisch mit der Vorgängersatzung geblieben. Die Satzung begründet damit nicht nachträgliche Elternbeitragspflichten, die nicht schon aufgrund der Vorgängersatzung erhoben wurden. Die Beitragspflichtigen konnten deshalb nicht darauf vertrauen, im Falle der Unwirksamkeit der Vorgängersatzung von einer rückwirkenden Erhebung in gleicher Höhe verschont zu bleiben.
3. Entgegen der Annahme der Antragstellerin folgt eine formelle Rechtswidrigkeit der angegriffenen Satzung auch nicht daraus, dass den Gemeindevertretern bei der Beschlussfassung die Kalkulation nicht vorgelegen habe. Die Antragstellerin lässt unberücksichtigt, dass die Kalkulation Bestandteil einer Informationsvorlage für die am 24. Mai 2018 beschlossene Satzung gewesen ist. Sie wurde den Gemeindevertretern mit dem Satzungsentwurf und dem Kalkulationsbericht des von der Antragsgegnerin mit der Kalkulation beauftragten I... vorgelegt. In der Vorlage werden die Ausgangssituation, die aus Sicht der Gemeindeverwaltung eine Neukalkulation erfordert hat, sowie das Ergebnis der Neukalkulation der Gebühren nochmals dargelegt.
Im Übrigen greift die Rüge der Antragstellerin auch deshalb nicht durch, weil sie unberücksichtigt lässt, dass sich die gerichtliche Kontrolle satzungsrechtlicher Abgabenregelungen mit Blick auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht des Artikels 28 Abs. 2 GG auf die Vereinbarkeit der Festsetzungen mit höherrangigem Recht beschränkt. Sie umfasst aber nicht die Überprüfung nach der Art von - ermessensgeleiteten - Verwaltungsakten mit der Folge, dass zu ermitteln wäre, ob hinreichende Tatsachenermittlungen angestellt worden sind, die die Entscheidung tragen können (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 – 9 C 22.14 -, BVerwGE 153, 116 ff., Rn. 13 bei juris; OVG Münster, Urteil vom 5. September 2018 - 12 A 181/17 - Rn. 79 bei juris).
4. Soweit die Antragstellerin geltend macht, bei der Bemessung der Elternbeiträge sei die institutionelle Förderung des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe nicht in der in § 16 Abs. 2 KitaG Bbg vorgeschriebene Höhe in Abzug gebracht worden, greift dies nicht durch.
Nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg gewährt der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe dem Träger der Kindertagesstätte einen Zuschuss zu den Kosten des notwendigen pädagogischen Personals der Einrichtung, das zur Erfüllung der Verpflichtungen gemäß § 1 erforderlich ist (Satz 1). Der Zuschuss beträgt 88,6 Prozent dieser Kosten für jedes betreute Kind im Alter bis zum vollendeten dritten Lebensjahr, 86,4 Prozent dieser Kosten für jedes betreute Kind vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zur Einschulung und 84 Prozent dieser Kosten für jedes betreute Kind im Grundschulalter (Satz 2). Dieser Zuschuss wird höchstens für die Anzahl des tatsächlich beschäftigten pädagogischen Personals gewährt (Satz 3). Bemessungsgröße sind die Durchschnittssätze der jeweils gültigen Vergütungsregelung (Satz 4).
Zwar trifft der Vortrag der Antragstellerin zu, dass die vom Landkreis gewährte institutionelle Förderung rechnerisch nur rund 75 % der tatsächlichen Kosten des notwendigen pädagogischen Personals abdeckt und damit nicht an die in § 16 Abs. 2 Satz 2 KitaG Bbg genannten Quoten heranreicht. Darauf kommt es jedoch vorliegend nicht entscheidungserheblich an.
Eine Gemeinde ist nicht verpflichtet, bei der Kalkulation der Elternbeiträge hinsichtlich der institutionellen Förderung nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg den Personalkostenzuschuss des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe in einer selbst für richtig gehaltenen Höhe einzustellen. Er darf diesen grundsätzlich in Höhe des tatsächlich im Referenzzeitraum erhaltenen Betrages berücksichtigen. Denn für die Überprüfung der einer gemeindlichen Elternbeitragssatzung zugrunde liegenden Kalkulation ist grundsätzlich auf den Zeitpunkt des Satzungserlasses abzustellen. Dies erscheint geboten, weil eine Gemeinde bei der Gebührenkalkulation gehalten ist, einen bestimmten Referenzzeitraum als Kalkulationsgrundlage heranzuziehen und dabei von feststehenden Beträgen auszugehen. Sollten sich - gegebenenfalls nach Durchführung eines Rechtsstreits - nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg gewährte Zuschüsse nachträglich als zu niedrig erweisen, zöge dies deshalb nicht die Unrichtigkeit der nach dem früheren Kenntnisstand vorgenommenen Gebührenkalkulation nach sich.
Ob eine Gemeinde ausnahmsweise gehalten sein kann, etwaig abzuziehende Zuschüsse nach eigener (fiktiver) Kalkulation zu errechnen, wenn die institutionelle Förderung für den der Kalkulation zugrunde gelegten Referenzzeitraum (noch) nicht oder in erkennbar unzureichender Höhe gewährt wurde, bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung. Denn die Antragstellerin hat nicht dargelegt, dass die kalkulatorisch zugrunde gelegten tatsächlich gewährten Zuschüsse nicht mit den Vorgaben des § 16 Abs. 2 KitaG Bbg in Einklang stünden.
Dass sie von den in § 16 Abs. 2 Satz 2 KitaG Bbg genannten Quoten abweichen, rechtfertigt für sich genommen diesen Schluss nicht. Denn anders als die Antragstellerin meint, bemessen sich diese Zuschüsse nicht anhand der tatsächlichen Personalkosten. Bemessungsgröße sind vielmehr die Durchschnittssätze der jeweils gültigen Vergütungsregelung (§ 16 Abs. 2 Satz 4 KitaG Bbg). Diese Durchschnittssätze sind nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats bei Einrichtungen der Kindertagesbetreuung in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft aus den jeweiligen Entgeltgruppen des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst unter Heranziehung weiterer für die Vergütung relevanter Parameter zu bilden (Urteil vom 23. Januar 2013 - OVG 6 B 28.11 -, Rn. 15 bei juris). Dies hat regelmäßig zur Konsequenz, dass die Zuschüsse von den entsprechenden Quoten der tatsächlichen Personalkosten abweichen.
Im Übrigen erklärt sich die Differenz zwischen der Höhe der gewährten Zuschüsse und der Quote der tatsächlichen Personalkosten vorliegend ohne weiteres aus dem Umstand, dass der Landkreis nur das nach § 10 KitaG Bbg in Verbindung mit der Kita-Personalverordnung notwendige pädagogische Personal bezuschusst, während die Antragsgegnerin in ihren Einrichtungen aufgrund der mit den Kita-Ausschüssen abgestimmten Konzeptionen mehr Personal beschäftigt als nach der Kita-Personalverordnung für notwendig erachtet wird.
Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass der Landkreis von ihr aufgrund einer angenommenen überhöhten Zuschussgewährung rund 26.000 Euro der für das Jahr 2016 und rund 155.000 Euro der für das Jahr 2017 gewährten institutionellen Förderung zurückfordere.
5. Die angegriffene Satzung verstößt auch nicht gegen das abgabenrechtliche Äquivalenzprinzip.
a) Die Kostenbeiträge im Sinne von § 90 Abs. 1 SGB VIII in Verbindung mit § 17 KitaG Bbg sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Schuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Aus dieser Zweckbestimmung folgt, dass die Gegenleistung für staatliche Leistungen nicht völlig unabhängig von den tatsächlichen Kosten der entgeltpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden dürfen; die Verknüpfung zwischen Kosten und Entgelt-/Gebührenhöhe muss sachgerecht sein (VGH Kassel, Beschluss vom 4. März 2014 - 5 C 2331/12 N. -, ESVGH 64, 211 ff., Rn. 35 bei juris). Dementsprechend ist bei der Erhebung von Kostenbeiträgen für die Kindertagesbetreuung das Äquivalenzprinzip zu beachten (Urteil des Senats vom 15. Mai 2018 - OVG 6 A 2.17 - Rn. 41 bei juris unter Bezugnahme auf OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. September 2015 - 4 LB 149/13 -, NdsVBl. 2016, S. 82 ff., Rn. 67 bei juris). Dieses ist bei einer Kostenbeitragsstaffelung nach dem Einkommen der Kostenbeitragspflichtigen gemäß § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII jedenfalls dann gewahrt, solange selbst die Höchstgebühr die tatsächlichen Kosten der Einrichtung pro Platz nicht deckt und in einem angemessenen Verhältnis zu der damit abgegoltenen Verwaltungsleistung steht. Unter dieser Voraussetzung wird allen Benutzern im Ergebnis ein vermögenswerter Vorteil zugewendet. Auch die Nutzer, die die volle Gebühr zahlen, werden nicht zusätzlich voraussetzungslos zur Finanzierung allgemeiner Lasten und vor allem nicht zur Entlastung sozial schwächerer Nutzer herangezogen, sondern nehmen an einer öffentlichen Infrastrukturleistung teil, deren Wert die Gebührenhöhe erheblich übersteigt (BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 ff., Rn. 68 bei juris).
Diese Anforderungen sind hier ohne weiteres gewahrt. Das gilt selbst dann, wenn man nicht auf die tatsächlichen Gesamtkosten, sondern lediglich auf die nach Abzug der institutionellen Förderung nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg auf den Einrichtungsträger entfallenden anteilsmäßigen rechnerischen Kosten als Bezugsgröße abstellt (vgl. dazu OVG Münster, Urteil vom 9. Juli 2013 - 12 A 1530/12 - Rn. 49 bei juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 29. September 2015 - 4 LB 149/13 - Rn. 67 bei juris). Die von der Antragsgegnerin für die verschiedenen Betreuungsmodule (Krippe, Kita und Hort gestaffelt nach Betreuungsumfang) ermittelten umlagefähigen Platzkosten liegen deutlich über den hierfür festgesetzten Höchstbeiträgen (vgl. die Tabellen und die Angaben auf Seite 30 des von der Antragsgegnerin vorgelegten Kalkulationsberichts). Im Ergebnis wird daher allen Kostenbeitragspflichtigen ein vermögenswerter Vorteil zugewendet.
Soweit die Antragstellerin anhand eigener Berechnungen nachweisen möchte, dass das Äquivalenzprinzip verletzt sei, greift dies nicht durch, da die von ihr errechneten abweichenden Beträge im Wesentlichen darauf beruhen, dass sie der Berechnung höhere institutionelle Zuschüsse zugrunde gelegt hat als der Antragsgegnerin tatsächlich zugeflossen sind.
c) Der Auffassung der Antragstellerin, nach dem - hier noch nicht anwendbaren (vgl. die Übergangsvorschrift in § 24 KitaG Bbg n.F.) - § 17 Abs. 2 Satz 3 KitaG Bbg n.F. müsse der Eigenanteil des Einrichtungsträgers mindestens 50 % der Platzkosten betragen, ist nicht zu folgen. § 17 Abs. 2 Satz 3 KitaG Bbg n.F. sieht vor, dass der höchste Elternbeitrag die anteilig auf einen Betreuungsplatz entfallenden verbleibenden rechnerischen Betriebskosten der Kindertagesstätten eines Einrichtungsträgers nicht übersteigen darf. Bei den „anteilig auf einen Betreuungsplatz entfallenden verbleibenden rechnerischen Betriebskosten“ eines Einrichtungsträgers handelt es sich um die Betriebskosten, die nach Abzug der Zuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg bei dem Einrichtungsträger verbleiben, mithin die umlagefähigen Platzkosten. Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 2 Satz 2 KitaG Bbg n.F., wonach bei der Ermittlung der beitragsfähigen Betriebskosten zunächst von der Gesamtsumme der Betriebskosten mindestens der Betrag abzuziehen ist, den der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe einem Einrichtungsträger als Zuschuss nach § 16 Abs. 2 KitaG Bbg zu gewähren hat. Damit sind Bezugsgröße der umlagefähigen Platzkosten die Gesamtkosten abzüglich der institutionellen Förderung. Der höchste Elternbeitrag darf die umlagefähigen Platzkosten nicht übersteigen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin lässt sich der Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 3 KitaG Bbg n.F. eine Begrenzung des zulässigen Höchstbeitrags auf 50 % der umlagefähigen Platzkosten somit nicht entnehmen.
Etwas anderes ergibt sich, anders als die Antragstellerin meint, auch nicht aus den Ausführungen des Bundesfassungsgerichts im Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 - (BVerfGE 97, 32 ff., Rn. 68 bei juris). Das Bundesverfassungsgericht befasst sich nicht mit der hier in Rede stehenden konkreten Frage, in welchem Verhältnis etwaige Eigenleistungen des Trägers und die Staffelung der Elternbeiträge zueinander auszugestalten sind, sondern führt lediglich allgemein aus, wann eine Gebührenstaffelung nach dem Einkommen sachgerecht sei.
d) Mit ihrem Einwand, der Bundesgesetzgeber sei bei dem Anteil der Eltern an der Finanzierung der Kindertagesstätte von 20 % ausgegangen und der reale Anteil der Eltern an der Finanzierung sei entsprechend den Auswertungen der amtlichen Kinder- und Jugendhilfestatistik auf 15 % festgelegt worden (vgl. Gesetzentwurf zum Kinderförderungsgesetz vom 27. Mai 2008, BT-Drs. 16/9299 S. 22), lässt die Antragstellerin außer Acht, dass es sich bei den Ausführungen des Bundesgesetzgebers um auf statistischen Auswertungen beruhende Annahmen handelt, anhand derer der Bundesgesetzgeber die Höhe der den Ländern gewährten Finanzhilfen bemessen hat. Rechtliche Vorgaben für die Gestaltung der Beitragssätze durch die Länder bzw. Gemeinden sind hierin nicht zu sehen (Urteil des Senats vom 15. Mai 2018 - OVG 6 A 2.17 - Rn. 39 bei juris).
6. Soweit die Antragstellerin ohne nähere Begründung geltend macht, die Kalkulation sei nach den Vorgaben des Brandenburgischen Kommunalabgabengesetzes - KAG - erfolgt, ist dem nicht zu folgen. Der Vortrag bleibt ohne Substanz. Insbesondere der Umstand, dass die Satzung neu gefasst und rückwirkend in Kraft gesetzt wurde, um die vormals nach dem KAG erfolgte Kalkulation zu korrigieren, spricht gegen die Einschätzung der Antragstellerin.
7. Ebenso wenig kann der Antragstellerin gefolgt werden, soweit sie das Vorgehen der Antragsgegnerin bei der Berechnung der Betriebskosten für unzulässig hält.
Die Antragsgegnerin trägt vor, sie habe die Elternbeiträge aufgrund einer Mischkalkulation über die städtischen Einrichtungen für die Jahre 2016 bis 2019 auf der Grundlage der Ist-Werte der Jahre 2016 und 2017 errechnet. Für die Prognose der Daten für 2018 und 2019 habe sie zumeist den Mittelwert der Jahre 2016 und 2017 herangezogen. Dieser Ausgangswert sei entsprechend der Indizierung über Preisanstiege nach den Angaben des Statistischen Bundesamts preisindexiert. So sei bspw. bei den Personalkosten aufgrund des aktuellen Tarifabschlusses im TVÖD VKA mit einer Kostensteigerung von jährlich 3 % für den Prognosezeitraum 2018/2019 gerechnet worden.
Die Antragstellerin hält dieses Vorgehen für unzulässig. Sie meint, die Antragsgegnerin habe lediglich die Ist-Werte der Jahre 2016 und 2017 zugrunde legen, nicht aber eine prognostische Veränderung dieser Werte einkalkulieren dürfen. Das überzeugt nicht.
Nach § 15 KitaG Bbg ist es zulässig, Personalkosten in die Kalkulation der Elternbeiträge einfließen zu lassen. Wie die Personalkosten kalkuliert werden, wird von der Vorschrift nicht vorgegeben. Es ist nicht ersichtlich, weshalb eine Fortschreibung der Personalkostenentwicklung für die Jahre, in denen die Beitragssatzung gelten soll, unzulässig sein sollte. Auch zu einer Kostenüberdeckung führt dieses Vorgehen nicht, da nach wie vor ein erheblicher Eigenanteil der Antragsgegnerin verbleibt. Die in den Tabellen 15 bis 17 (S. 24 des Kalkulationsberichts) nach den Jahren 2016 bis 2019 aufgeschlüsselten durchschnittlichen monatlichen Platzkosten übersteigen die ihnen zuzuordnenden Höchstsätze der Elternbeiträge erheblich.
8. Der Einwand der Antragstellerin, Gebäudekosten dürften nicht in die Gebührenkalkulation aufgenommen werden, weil nach § 16 Abs. 3 KitaG Bbg die Gemeinde dem Einrichtungsträger das Grundstück einschließlich der Gebäude zur Verfügung stelle und die Bewirtschaftungs- und Unterhaltungskosten trage, verkennt, dass § 16 Abs. 3 KitaG Bbg allein das Verhältnis des Einrichtungsträgers zur Gemeinde betrifft, für die Gebührenkalkulation und die Parameter, die dabei einfließen dürfen, jedoch keinerlei Vorgaben enthält (Urteil des Senats vom 15. Mai 2018 - OVG 6 A 2.17 - Rn. 18 bei juris).
11. Ohne Erfolg wendet sich die Antragstellerin gegen die Berücksichtigung der allgemeinen Verwaltungskosten der Antragsgegnerin als Betriebskosten in der Kalkulation.
Gemäß § 2 Abs. 1 Buchst. o) KitaBKNV zählen zu den Sachkosten die zur Führung einer Kindertagesstätte sonstigen notwendigen Verwaltungskosten des Trägers. Diese umfassen auch die Sachkosten der allgemeinen Verwaltung, die anteilig auf die Verwaltung der Betreuungseinrichtung entfallen (vgl. Urteil des Senats vom 6. Oktober 2017 - OVG 6 A 15.15 - Rn. 32 bei juris). Hinsichtlich der Personalkosten gilt nichts anderes. Auch insoweit erweist sich die allgemeine Kita-Verwaltung als notwendig. Es ist weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich, dass die in der Beitragskalkulation von der Antragsgegnerin zugrunde gelegten, nach dem Empfehlungen der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) angesetzten Verwaltungskosten unzutreffend sein könnten.
Der Hinweis der Antragstellerin auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. April 1997 - 5 C 6.96 -, wonach für die Festsetzung der Gebührenhöhe nur solche Umstände maßgeblich seien, die die Jugendhilfeleistung selbst beträfen, steht dieser Annahme nicht entgegen, weil nicht ersichtlich ist, dass die Antragsgegnerin die Jugendhilfeleistung nicht selbst betreffende Kosten kalkulatorisch in Ansatz gebracht hat.
Soweit die Antragstellerin einwendet, Verwaltungskosten seien einmal pauschalierte und zum anderen mit den tatsächlich angefallenen Beträgen und damit doppelt in Ansatz gebracht worden, ist dies nicht nachvollziehbar.
12. Der Vortrag der Antragstellerin, es sei nicht nachzuvollziehen, wie die kalkulatorische Miete ermittelt worden sei, die im Kalkulationsbericht mit 5 Euro pro Quadratmeter (Nettokaltmiete) angegeben wird, rechtfertigt keine abweichende Einschätzung.
Die Antragsgegnerin hat hierzu mit Schriftsatz vom 2. Mai 2019 vorgetragen, die Stadt sei alleinige Gesellschafterin einer namentlich bezeichneten Wohnungsbaugesellschaft, die im Jahr 2017 über zehn Gewerberäume im Stadtgebiet verfügt habe. Die Nettokaltmiete hierfür hätte in jenem Jahr zwischen 4,00 und 8,67 Euro/m² betragen. Weiter habe nach dem Gewerbemietspiegel der IHK O... für 2016 die Nettokaltmiete für Gewerbeflächen (Ladengeschäfte) in den drei benachbarten Kommunen zwischen 6,00 und 10,00 Euro/m² bzw. zwischen 5,00 und 10,00 Euro /m² bzw. zwischen 5,00 und 12,00 Euro/m² betragen. Die Antragsgegnerin habe zugunsten der Beitragszahler den untersten Wert von 5,00 Euro pro Quadratmeter als Nettokaltmiete für 2017 angesetzt und diesen Wert für 2016 mit 1,5% jährlich auf 4,925 Euro/m² rückindiziert und für die Folgejahre 2018 auf 5,075 Euro/m² und für 2019 auf 5,151 Euro/m² indiziert.
Damit ist das Zustandekommen der kalkulatorischen Miete plausibel dargelegt. Anlass zu Beanstandungen sieht der Senat insoweit nicht, zumal auch die Antragstellerin diesem Vorbringen nicht weiter entgegengetreten ist.
13. Soweit die Antragstellerin geltend macht, die in § 5 Abs. 8 der Satzung vorgesehene Staffelung der Elternbeiträge bei mehreren Kindern sei nicht sozial und orientiere sich nicht an der tatsächlichen Leistungsfähigkeit, ist dem nicht zu folgen.
Nach § 5 Abs. 8 der Satzung werden bei der Ermittlung der Elternbeiträge alle unterhaltsberechtigten Kinder einer Familie berücksichtigt. Bei einem unterhaltsberechtigten Kind sind 100 % der Gebühr zu entrichten, ab jedem weiteren unterhaltsberechtigten Kind reduziert sich die Gebühr um jeweils 10 %.
Die Antragstellerin hält diese Staffelung für unzureichend, da sich die Belastungen der Eltern bei mehreren Kindern nicht ausreichend reduzierten. Sie meint, sozialverträgliche Staffelung würde bedeuten, dass sich bei steigender Kinderzahl die Gesamtbelastung nicht erhöhe. Das ist nicht nachvollziehbar.
Wenn die Gesamtbelastung bei mehreren Kindern gegenüber der Belastung bei einem Kind nicht steigen dürfen sollte, müsste zur Vermeidung einer steigenden Gesamtbelastung nach dem ersten Kind jedes weitere Kind umsonst betreut werden. Eine solche Vorgabe ist dem Gesetz nicht zu entnehmen.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, bei entsprechend hoher Kinderzahl und geringem Einkommen könne die Regelung dazu führen, dass die Eltern ihre Kinder nicht mehr in einer Kindertagesbetreuung lassen könnten, übersieht sie die Möglichkeit, die Übernahme der Kosten durch den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe nach § 90 Abs. 3 SGB VIII zu beantragen.
Soweit sie geltend gemacht, der prozentuale Anteil am Jahreseinkommen sei nach der Staffelungsregelung der Satzung bei geringeren Einkommen höher als bei höheren Einkommen, rechtfertigt auch dies keine andere Einschätzung. Der Vortrag trifft schon in der Sache nicht zu, weil nach den Regelungen der Satzung der prozentuale Anteil der Elternbeiträge jeweils identisch ist. Verschiebungen insoweit, die vor dem Hintergrund des grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraums des Satzungsgebers unbedenklich sind, können allenfalls dadurch entstehen, dass Einkommensspannen in Schritten à 2.500 Euro festgesetzt sind. Die von der Antragstellerin vorgelegte Modellrechnung ist zum Beleg ihrer gegenteiligen Ansicht ungeeignet.
Danach soll von Eltern mit drei betreuten Kindern und einem Jahresnettoeinkommen von 43.200 Euro 17,85 % des Einkommens für die Kinderbetreuung aufzuwenden sein, während eine alleinstehende Mutter mit einem Jahresnettoeinkommen von 14.023,45 Euro bei drei Kindern 20,3 % ihres Einkommens für deren Betreuung aufzuwenden habe. Die Antragstellerin lässt außer Acht, dass dieser Vergleichsberechnung unterschiedliche Betreuungszeiten zugrunde liegen. Bei dem höheren Jahreseinkommen ist sie von acht Stunden täglicher Betreuungszeit ausgegangen, bei dem niedrigeren Einkommen von zehn Stunden.
III. Auf den die Satzung vom 22. Juni 2017 betreffenden Antrag zu 2. kommt es vor dem Hintergrund, dass der Antrag zu 1. erfolglos geblieben ist, im Rahmen der Stufenklage nicht an.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 VwGO
§ 10 KitaG
§ 17 KitaG
§ 24 KitaG
§ 15 KitaG
§ 167 VwGO
§ 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG
§ 16 Abs. 2 KitaG
§ 16 Abs. 2 Satz 2 KitaG
§ 16 Abs. 2 Satz 4 KitaG
§ 90 Abs. 1 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII
§ 17 Abs. 2 Satz 3 KitaG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 KitaG
§ 16 Abs. 3 KitaG
§ 90 Abs. 3 SGB VIII
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 72, 200
BVerwGE 153, 116
BVerfGE 97, 332
BVerfGE 97, 32
6 A 15.15
2 BvL 2/83
9 C 22.14
12 A 181/17
6 B 28.11
5 C 2331/12
6 A 2.17
4 LB 149/13
1 BvR 178/97
12 A 1530/12
5 C 6.96