Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2024-12-10, Aktenzeichen 4 KN 122/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2024:1210.4KN122.21.00

Tenor:
Die Verordnung des Landkreises Heidekreis über das Landschafts- und Naturschutzgebiet "Aller-Leinetal" im Landkreis Heidekreis in den Samtgemeinden Schwarmstedt, Ahlden und Rethem (Aller) vom 26. Juni 2020 ist unwirksam.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Verordnung des Antragsgegners über das Landschafts- und Naturschutzgebiet "Aller-Leinetal" im Landkreis Heidekreis in den Samtgemeinden Schwarmstedt, Ahlden und Rethem (Aller) vom 26. Juni 2020 (im Folgenden VO).
Das "Aller-Leinetal" ist eine großräumige, von Überschwemmungen geprägte Flussniederungslandschaft mit naturnah strukturierten Fließgewässern, kleinflächigen Schlamm- sowie Kiesbänken, mit natürlichen mesotrophen bis eutrophen, teils krebsscherenreichen Stillgewässern und Altarmen. Großflächige, unverbaute Grünlandkomplexe in artenreichen trockenen wie nassen Ausprägungen, teils reich strukturiert durch naturnahe Hecken und Altbäume, prägen das Aller-Leinetal als Kulturlandschaft entscheidend. Niederungstypische Biotopkomplexe wie feuchte Hochstaudenfluren, Röhrichte, Seggenrieder, Feuchtgebüsche, Feldgehölze und Hecken sowie zahlreiche naturnahe Kleingewässer dienen als abwechslungsreiche Lebensräume. Naturnahe Waldbereiche mit Birken-Bruchwäldern, Erlen-Bruchwäldern, Weidenauwäldern, Erlen-Eschen-Auwäldern, Hartholzauwäldern, Waldmeister-Buchenwäldern, bodensauren Eichenwäldern und sonstigen standortheimischen Wäldern nasser Standorte bereichern die Vielfalt.
Das Gebiet umfasst Teile des Fauna-Flora-Habitat-Gebietes (FFH-Gebiet) "Aller (mit Barnbruch), untere Leine, untere Oker" (DE 3021-331) sowie des EU-Vogelschutzgebietes "Untere Allerniederung" (DE 3222-401) (Natura 2000-Gebiet). Das insgesamt 18.030,69 ha umfassende FFH-Gebiet und das insgesamt 5.387 ha umfassende EU-Vogelschutzgebiet liegen mit einer Fläche von ca. 5.360 ha bzw. 4.250 ha im Gebiet des Antragsgegners. In diesem Gebiet kommen vor die prioritären Lebensraumtypen (LRT) 91E0 Auenwälder und 91D0 Moorwälder sowie die übrigen Lebensraumtypen 3150 Natürliche eutrophe Seen, 3260 Flüsse der planaren bis montanen Stufe, 6430 Feuchte Hochstaudenfluren der planaren und montanen bis alpinen Stufe, 6510 Magere Flachlandmähwiesen, 9190 Alte bodensaure Eichenwälder auf Sandebenen und 91F0 Hartholzauewälder.
Zur naturschutzfachlichen Vorbereitung der Sicherung des vorgenannten Natura 2000-Gebiets durch eine förmliche Unterschutzstellung beauftragte der Antragsgegner im Juni 2014 die Firma BIOS - Gutachten für ökologische Bestandsaufnahmen, Bewertungen und Planung - mit einer Aktualisierung der Bestandsaufnahme der Biotoptypen und Lebensraumtypen im FFH-Gebiet und der Ersterfassung der Biotoptypen in einem erweiterten Untersuchungsgebiet mit dem Ziel, eine ausreichende Datengrundlage für die Unterschutzstellung des Natura 2000-Gebiets zu erhalten. Die von BIOS erstellte Untersuchung "Naturschutzfachliche Vorbereitung der nationalen Sicherung der Aller-Leine-Niederung im Heidekreis" aus Januar 2016 (im Folgenden BIOS Gutachten 2016) enthält eine Erfassung und Auswertung der im Untersuchungsgebiet vorhandenen Biotoptypen sowie mehrere Vorschläge zur Sicherung des Natura 2000-Gebiets durch ein förmliches Schutzgebiet. In der Variante A wird vorgeschlagen, die gesamte Natura 2000-Fläche durch ein Naturschutzgebiet zu sichern, in der Variante B wird vorgeschlagen, die besonders schutzbedürftigen Bereiche durch ein Naturschutzgebiet sowie die sie umgebenden Bereiche durch ein Landschaftsschutzgebiet zu sichern. Zur Abgrenzung der Varianten heißt es in dem BIOS Gutachten 2016 unter Ziffer 6.1.8: "Als NSG sollte ein zusammenhängendes Gebiet mit nachvollziehbarer Grenze entstehen. Deshalb wurden einerseits z. T. auch Ackerflächen mit einbezogen, andererseits verstreut liegende Einzelflächen von schützenswerten Biotopen oder Lebensraumtypen nicht mit integriert. Deiche wurden vollständig in die jeweils höchste Schutzkategorie einbezogen, wenn sie einen Grenzverlauf darstellen" (BIOS Gutachten 2016, S. 41). Die Abgrenzungsvorschläge werden in zwei Karten zum Gutachten 2016 (Karten SG01 und SG02) graphisch dargestellt. In den Detailkarten zu den Abgrenzungsvarianten heißt es, dass es sich in den untersuchten Bereichen um ein zusammenhängendes Grünlandgebiet mit hoher Dichte von geschützten Biotopen und Lebensraumtypen, insbesondere vom Lebensraumtyp 6510 sowie ehemaligem Lebensraumtyp 6510, handelt (BIOS Gutachten 2016, S. 42 ff.).
Vor Beginn des gesetzlich vorgesehenen förmlichen öffentlichen Beteiligungsverfahrens führte der Antragsgegner wegen der Komplexität des zu sichernden Gebiets sowie der vielfältigen Interessenlagen öffentliche Informationsveranstaltungen durch und bildete verschiedene Arbeitskreise zu den Themen Landwirtschaft, Forst und Jagd, Wasser und Deiche, Fischerei, Naturschutz sowie Kommunales und Tourismus und ferner einen themenübergreifenden Arbeitskreis. Mit der fachlichen Begleitung der Vorbereitung des öffentlichen Beteiligungsverfahrens wurde das Fachbüro Arbeitsgruppe Land & Wasser von Prof. Dr. F. beauftragt. Prof. Dr. F. erstellte für die Arbeitskreise als Arbeitsgrundlage Übersichtskarten zur Schutzgebietsausweisung im Aller- und Leinetal, in denen ebenfalls Abgrenzungsvorschläge für die Sicherung des Gebiets durch ein Naturschutzgebiet und daran angrenzend in den Randbereichen durch ein Landschaftsschutzgebiet graphisch dargestellt werden. In den Übersichtskarten wird ein zusammenhängendes Naturschutzgebiet entlang der Flussläufe der Aller, der Leine und der Böhme dargestellt, welches in den Randbereichen durch ein Landschaftsschutzgebiet ergänzt wird. Nach den Übersichtskarten umfasste die als Schutzgebiet vorgesehene Fläche etwa 7.310 ha, wovon 5.060 ha (69 %) als Naturschutzgebiet und 2.250 ha (31 %) als Landschaftsschutzgebiet vorgesehen waren.
Als Grundlage für die zwischen Oktober 2016 und Mai 2017 durchgeführten Arbeitskreissitzungen diente der erste Entwurf für eine Naturschutzgebietsverordnung für das Aller-Leinetal vom 18. November 2016. Besonderer Zweck der Unterschutzstellung als Naturschutzgebiet war nach § 2 Abs. 3 dieses Verordnungsentwurfs u.a. der Schutz und die Entwicklung der großräumigen, von Überschwemmungen geprägten Flussniederungslandschaft, der im Gebiet vorkommenden niederungstypischen Biotopkomplexe, der naturnahen Waldbereiche sowie von Grünland aller Art, im Besonderen der artenreichen mageren Flachlandmähwiesen sowie des sonstigen artenreichen trockenen bis nassen Grünlands. Nach § 2 Abs. 4 des Verordnungsentwurfs war besonderer Schutzzweck für das Natura 2000-Gebiet die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der im Gebiet vorkommenden FFH-Lebensraumtypen und -arten nach Anhang I und Anhang II der FFH-Richtlinie einschließlich der jeweils charakteristischen Tier- und Pflanzenarten sowie der nach der Vogelschutzrichtlinie wertgebenden Tierarten. Von den in § 3 des Verordnungsentwurfs hierzu vorgesehenen Verboten freigestellt war nach § 4 des Verordnungsentwurfs u.a. die natur- und landschaftsverträgliche landwirtschaftliche Nutzung unter Beachtung verschiedener allgemeiner Vorgaben zur Bewirtschaftung (z.B. zum Ausbringen von Düngemitteln und zur Feldberegnung), wobei für die landwirtschaftliche Nutzung von Ackerflächen, von Grünland im Allgemeinen und von besonderen Grünlandtypen (FFH-Lebensraumtyp 6510 "Artenreiches mesophiles Grünland" sowie Nasswiesen und Flutrasen (§ 30-Biotope)) jeweils besondere Bewirtschaftungsvorgaben vorgesehen waren.
Die Ergebnisse der Beratungen zu diesem Verordnungsentwurf in den Arbeitskreissitzungen gingen in einen Verordnungsentwurf vom 7. August 2017 ein. Auch § 4 Abs. 6 dieses Entwurfs sah die Freistellung der natur- und landschaftsverträglichen landwirtschaftlichen Nutzung unter Beachtung allgemeiner Vorgaben vor, wobei für die Acker- und Grünlandnutzung wiederum besondere Bewirtschaftungsvorgaben gelten sollten. Auch insoweit waren für die Grünlandnutzung auf dem FFH-Lebensraumtyp 6510 und auf dem gemäß § 30 BNatSchG geschütztem Grünland, welches nicht durch einen Vertrag im Sinne von § 30 Abs. 5 BNatSchG entstanden ist, besondere Vorgaben vorgesehen (vgl. § 4 Abs. 6 Nr. 4 des Verordnungsentwurfs). Diese Regelungen betrafen u.a. das Verbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln (§ 4 Abs. 6 Nr. 4 a) des Verordnungsentwurfs), die Begrenzung der zulässigen Nach- oder Übersaat auf maximal 8 kg/ha ohne erhebliche Verletzung der Grasnarbe (§ 4 Abs. 6 Nr. 4 b) des Verordnungsentwurfs), das Verbot der maschinellen Bearbeitung aller Art in der Zeit vom 15. März bis 15. Juni eines Jahres (§ 4 Abs. 6 Nr. 4c) des Verordnungsentwurfs) und die zulässige Stickstoffdüngung mit maximal 30 kg pro Jahr und Hektar (§ 4 Abs. 6 Nr. 4e) des Verordnungsentwurfs). Zusätzliche Bewirtschaftungsvorgaben waren zudem für die Grünlandnutzung auf Flächen im Eigentum der öffentlichen Hand vorgesehen (§ 4 Abs. 6 Nr. 5 des Verordnungsentwurfs).
Für die übrigen im Aller-Leinetal zu schützenden Flächen im Randbereich sah der Entwurf einer Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Aller-Leinetal" vom 2. Mai 2017 eine Unterschutzstellung als Landschaftsschutzgebiet vor. Als besonderer Schutzzweck nach § 2 Abs. 3 dieses Verordnungsentwurfs vorgesehen war - inhaltsgleich zu dem Verordnungsentwurf für das vorgesehene Naturschutzgebiet - der Schutz und die Entwicklung der großräumigen, von Überschwemmungen geprägten Flussniederungslandschaft sowie der im Gebiet vorkommenden Biotopkomplexe und Waldbereiche, insbesondere auch von Grünland als artenreiche magere Flachlandmähwiesen sowie von sonstigen artenreichen trockenen bis nassen Standorten. Ebenfalls deckungsgleich mit dem besonderen Schutzzweck des vorgesehenen Naturschutzgebiets war auch für das Landschaftsschutzgebiet besonderer Schutzzweck für das Natura 2000-Gebiet nach § 2 Abs. 4 des Verordnungsentwurfs die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der im Gebiet vorkommenden FFH-Lebensraumtypen und -arten einschließlich der jeweils charakteristischen Tier- und Pflanzenarten sowie der nach der Vogelschutzrichtlinie wertgebenden Tierarten. Ebenso wie in dem Entwurf der Naturschutzgebietsverordnung waren auch in dem Landschaftsschutzgebiet von den vorgesehenen Verboten freigestellt nach § 4 Abs. 6 des Verordnungsentwurfs die natur- und landschaftsverträgliche landwirtschaftliche Nutzung unter Beachtung verschiedener allgemeiner Vorgaben zur Bewirtschaftung, wobei für die landwirtschaftliche Nutzung von Ackerflächen, Grünlandflächen im allgemeinen sowie den Grünlandflächen des FFH-Lebensraumtyps 6510 "Artenreiches Mesophiles Grünland" sowie gemäß § 30 BNatSchG geschütztem Grünland spezifische Maßgaben vorgesehen waren. Die für die besonders geschützten Grünlandtypen im Landschaftsschutzgebiet vorgesehenen Bewirtschaftungsvorgaben nach § 4 Abs. 6 Nr. 4 des Verordnungsentwurfs entsprachen von wenigen Ausnahmen abgesehen (z.B. zur zulässigen maschinellen Bearbeitung und zur zulässigen Mahd) im Wesentlichen den Vorgaben nach dem Entwurf zur Naturschutzgebietsverordnung wie zum Beispiel das Verbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln nach § 4 Abs. 6 Nr. 4 a) des Verordnungsentwurfs, die zulässige Nach- oder Übersaat mit maximal 5 kg/ha ohne erhebliche Verletzung der Grasnarbe nach § 4 Abs. 6 Nr. 4 b) des Verordnungsentwurfs oder die zulässige Stickstoffdüngung mit maximal 30 kg pro Jahr und Hektar nach § 4 Abs. 6 Nr. 4e) des Verordnungsentwurfs.
Basierend auf den Daten der "Naturschutzfachlichen Vorbereitung der nationalen Sicherung der Aller-Leine-Niederung im Heidekreis" von BIOS 2016 und den Ergebnissen der zwischen Oktober 2016 und Mai 2017 durchgeführten Arbeitskreissitzungen stellte Herr Prof. Dr. F. dem Ausschuss für Bau, Natur, Umwelt und Landwirtschaft (Umweltausschuss) am 18. Mai 2017 verschiedene Varianten möglicher Schutzgebietsabgrenzungen vor. Nach der ursprünglichen Konzeption hätte das Naturschutzgebiet eine Fläche von 5.060 ha und das Landschaftsschutzgebiet in den Randbereichen eine Fläche von 2.250 ha umfasst. Unter Berücksichtigung der im Einvernehmen mit den Arbeitskreisen Kommunales und Landwirtschaft aus dem zu schützenden Gebiet herausgenommenen Flächen reduzierte sich das zu schützende Gebiet noch auf eine Fläche von 6.180 ha, wovon sich 4.610 ha (75 %) als Naturschutzgebiet und 1.570 ha (25 %) als Landschaftsschutzgebiet eigneten. Im Protokoll zur Sitzung des Umweltausschusses vom 18. Mai 2017 ist insoweit festgehalten:
"Als Eignungsflächen haben sich hiernach 5.060 ha NSG und 2.250 ha LSG herausgestellt. Im Laufe der AKS seien hiervon insgesamt 1.130 ha einvernehmlich aus der Schutzgebietskulisse herausgenommen. Weiter geht Herr Prof Dr. F. auf die fachliche Prüfung, ob die somit bestehende Gesamtfläche von 6.180 ha zu jeweils 50 % in NSG und LSG aufgeteilt werden könnte, ein. Ein willkürlicher Wechsel von NSG- zu LSG-Flächen wäre rechtlich nicht möglich. Insofern habe er geprüft, ob es Flächen gibt, die keinen so hohen Schutzstatus verlangen, als dass sie in einem NSG liegen müssten. Im Ergebnis könne er - u. a. bei Herausnahme von besonders schützenswerten Flächen, die nicht im FFH-Gebiet liegen - nur noch 420 ha aus dem NSG in das LSG überführen. Mithin wäre eine Aufteilung des Gebietes in 4.190 ha NSG (68 %) und 1.990 ha LSG (32 %) erreichbar. Weitere fachlich begründete Kürzungen seien nicht mehr möglich, so Herr Prof Dr. F.. Als letzte Handlungsoption nannte er die Ausweisung des gesamten Gebietes als ein zweistufiges LSG. Er gibt zu bedenken, dass bei dieser Version auf über 4.000 ha Fläche strenge Auflagen liegen würden. Im gesamten Gebiet gäbe es keinen Erschwernisausgleich, trotz teilweise gleicher Belastungen wie bei einem NSG."
(Protokoll zur Sitzung des Umweltausschusses vom 18. Mai 2017, S. 7)
Unter dem 23. Mai 2017 vermerkte der Antragsgegner, dass der Umweltausschuss im Rahmen des Schutzgebietsausweisungsverfahrens eine Analyse der einzelbetrieblichen Betroffenheit der vor Ort tätigen Landwirte benötige, und beauftragte die Landwirtschaftskammer Niedersachsen mit ihrer Erstellung. In dem im Zeitraum von Juni 2017 bis November 2017 von der Landwirtschaftskammer Niedersachsen erstellten "Landwirtschaftlichen Fachbeitrag zur Schutzgebietsausweisung im Aller-Leine-Tal - Analyse zur Feststellung der Betroffenheit landwirtschaftlicher Betriebe in der Aller-Leine-Niederung durch Vorgaben des Naturschutzes" (im Folgenden Betroffenheitsanalyse) heißt es in der Zusammenfassung wie folgt:
"Diese Schutzgebietsverordnung soll auf einer Fläche von 7.258 ha (Untersuchungsraum des vorliegenden Fachbeitrags) teils als Naturschutzgebiet (NSG, 4.666 ha, vorwiegend im FFH-Gebiet) und teils als Landschaftsschutzgebiet (LSG, 2.592 ha, vorwiegend außerhalb der FFH-Gebiete) umgesetzt werden. Die Schutzgebietsverordnung unterscheidet zwischen einem strengen Schutz für die kartierten gesetzlich geschützten Biotope auf den Grünlandflächen einschließlich der mesophilen Grünlandflächen (951 ha Kernzone) und den sonstigen Grünlandflächen außerhalb dieser Biotope (3.221 ha Pufferzone), die einem relativ schwachen Schutzstatus unterliegen. Die geplanten Naturschutzgebiete sowie auch die Landschaftsschutzgebiete beinhalten beide Schutzkategorien - Kern- und Pufferzonen - und unterscheiden sich nicht durch die Strenge der Verbote. ...
Der Erschwernisausgleich (325 €/ha Kernzone und 60 €/ha Pufferzone) kann im Untersuchungsraum für privateigene Grünlandflächen in einem NSG oder auch für gesetzlich geschützte Biotopflächen außerhalb eines NSG gezahlt werden. Allerdings kann aufgrund der strengen Verbote der Schutzgebietsverordnung für die § 30 Biotope nach dem BNatSchG in einem LSG kein Erschwernisausgleich gezahlt werden. Die Bewirtschaftungsauflagen sind bereits durch die strengen Auflagen der Schutzgebietsverordnung für gesetzlich geschützte Biotope vorgegeben. Diese sind somit nach § 42 Abs. 5 Satz 2 NAGNatSchG nicht erschwernisausgleichsberechtigt, da die Nutzung aufgrund der rechtlichen Regelungen in der Verordnung schon im gleichen Maße erschwert ist. Diese rechtliche Vorgabe ist die Begründung, dass die Umsetzung der Schutzgebietsverordnung eins zu eins als Landschaftsschutzgebietsverordnung hohe finanzielle Einbußen für die betroffenen Betriebe hätte und daher nicht weiterverfolgt werden sollte."
(Betroffenheitsanalyse, S. 10 f.)
Am 7. Februar 2018 tagte der Kreisausschuss des Antragsgegners. In dem Protokollauszug zu TOP 8 2017/1594 dieser Sitzung heißt wie folgt:
"Der im Gesamtverfahren zur Beratung herangezogene Gutachter, Herr Prof. Dr. F. hält ausweislich der bisher stattgefundenen Beratungen drei Varianten für eine Unterschutzstellung des Gebietes grundsätzlich für möglich:
1.) 5060 ha NSG + 2250 LSG (Arbeitsstand nach Abschluss der Arbeitskreise)
2.) 4190 ha NSG + 1990 ha LSG (Ergebnis nach gutachterlicher Abarbeitung des Auftrags mit dem Ziel: 50 % LSG + 50 % NSG. Die verbleibenden 6.180 ha pauschal zu jeweils 50 % als NSG und LSG aufzuteilen, ist nach fachlicher Prüfung nicht möglich.)
3.) Ausweisung ausschl. als LSG
Gutachter und die Verwaltung halten eine Aufteilung in LSG und NSG für die naturschutzfachlich zu bevorzugende Variante und geben zu bedenken, dass eine Ausweisung ausschließlich als LSG möglicherweise einer gerichtlichen Überprüfung (Normenkontrolle) nicht standhalten könnte. Erstellt werden soll nun nach vorangegangener politischer Beratung eine LSG-Verordnung für das gesamte Gebiet mit einer strikten Regelung der Ver- und Gebote entsprechend der Ergebnisse der Arbeitskreise."
(Protokollauszug zur Sitzung des Kreisausschusses vom 7. Februar 2018, S. 1 f.)
Zu dem weiteren Beratungsverlauf heißt es in dem Protokoll ferner:
"KTA G. schlägt als Beschluss vor:
Die Verwaltung wird beauftragt für die Kernzone den Entwurf einer NSG-Verordnung und für die restliche FFH-Gebietskulisse eine LSG-Verordnung zu erarbeiten, die beide den Mindestanforderungen der FFH-Richtlinie genügen.
EKR H. erläutert den Ansatz der UNB bei der Festlegung der Schutzgebietskategorien.
Die UNB hat sämtliche nach § 30 BNatschG geschützten Biotope, FFH-Lebensraumtypen und wichtigen Vogellebensräume erfasst und daraus die Abgrenzung für LSG und NSG abgeleitet. Die Kernzone, wie sie im landwirtschaftlichen Fachbeitrag definiert ist, umfasst ausschließlich den FFH-Lebensraumtyp Nr. 6510 und gem. § 30 BNatSchG geschütztes Grünland. ...
EKR H. möchte wissen, ob nur die nach § 30 geschützten Grünländer in die Kernzone aufgenommen werden sollen oder sämtliche nach § 30 geschützten Biotope. Dieser Unterschied muss zwingend herausgearbeitet werden.
KTA G. meint, dass in der Kernzone die § 30 Grünlandgebiete liegen müssen, die derzeit gemeldet sind. Die restlichen §-30-Biotope hätten auch im LSG Bestand, da sie gesetzlichen Schutz genießen."
(Protokollauszug zur Sitzung des Kreisausschusses vom 7. Februar 2018, S. 6 f.)
Der Kreisausschuss fasste in seiner Sitzung einstimmig folgenden Beschluss:
"Die Kreisverwaltung wird beauftragt, für die Kernzone des unter Schutz zu stellenden Aller-Leinetals eine NSG-Verordnung und für den Rest eine LSG-Verordnung zu erarbeiten, die den Zielen der FFH-Richtlinien und den Vogelschutzrichtlinien entsprechen."
(Protokollauszug zur Sitzung des Kreisausschusses vom 7. Februar 2018, S. 8)
Mit an den Landrat gerichtetem Vermerk vom 9. März 2018 äußerten Mitarbeiter der unteren Naturschutzbehörde des Antragsgegners Bedenken hinsichtlich der fachlichen Richtigkeit und Rechtmäßigkeit des durch den Beschluss des Kreisausschusses erteilten Arbeitsauftrags, insbesondere zur Vorgehensweise hinsichtlich der Abgrenzung der Teilgebiete, die nach dem Beschluss des Kreisausschusses als Naturschutzgebiet vorgesehen seien. Die zum Schutz der Natura 2000-Arten erforderlichen und in den Arbeitskreisen abgestimmten Einschränkungen ließen sich nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts nur in Einzelfällen in einem Landschaftsschutzgebiet durchsetzen, nach dem Beschluss des Kreisausschusses werde der ganz überwiegende Teil des zu sichernden Gebiets ausschließlich als Landschaftsschutzgebiet gesichert. Zudem bestünden Bedenken gegen die Vorgehensweise hinsichtlich der Abgrenzung der für ein Naturschutzgebiet vorgesehenen Teilgebiete. Die entsprechend des politischen Beschlusses zu sichernden Flächen lägen teilweise mit geringen Einzelflächengrößen innerhalb einzelner Grünlandschläge "mitten in der Fläche". Mitunter lägen in einem Grünlandschlag mehrere Einzelflächen des vorgesehenen Naturschutzgebiets. Die Abgrenzung werde weder anhand von Karten im Maßstab 1:5.000 noch in der Landschaft nachvollzogen werden können. Eine Kennzeichnung in der Landschaft, wie sie rechtlich geboten sei, wäre nur durch Abgrenzung jeder Einzelfläche mit Schildern möglich. Es sei bei den Gerichten bislang zwar nicht auf Kritik gestoßen, dass ein Naturschutzgebiet aus mehreren Teilflächen bestehe. Ein Naturschutzgebiet mit rund 450 Teilflächen hingegen könne an der Zielstellung des Gesetzgebers vorbeigehen. Auch lasse sich eine naturschutzfachliche Erforderlichkeit für eine NSG-Ausweisung in der vorgesehenen Abgrenzung nicht ernsthaft nachvollziehbar herleiten. Lediglich die Möglichkeit, im Naturschutzgebiet einen Erschwernisausgleich zu generieren, wäre augenscheinlich der Anlass für eine Ausweisung von Teilflächen als Naturschutzgebiet. Zudem fehle es an einer naturschutzfachlichen Begründung dafür, weshalb andere, ebenso schutzwürdige Lebensraumtypen - wie beispielsweise der FFH-Lebensraumtyp 6430 (feuchte Hochstaudenflur) - nicht als Naturschutzgebiet gesichert würden. Mit Blick auf die vorgenannten Bedenken baten Mitarbeiter der unteren Naturschutzbehörde daher ausdrücklich um die Bestätigung des erteilten Auftrags.
Am 14. März 2018 nahm der Landrat den Vermerk vom 9. März 2018 zur Kenntnis und wies die Mitarbeiter der unteren Naturschutzbehörde an, den Beschluss des Kreisausschusses vom 7. Februar 2018 umzusetzen. Mit Schreiben an die Mitglieder des Kreisausschusses und des Umweltausschusses vom 15. März 2018 stellte der Landrat klar, dass der Begriff "Kernzone" ausschließlich die Flächen erfasse, die durch den FFH-Lebensraumtyp 6510 (Magere Flachlandmähwiese) und durch weiteres, nach § 30 BNatSchG geschütztes Grünland gekennzeichnet seien, und ausschließlich auf diesen Grünlandtypen ein Naturschutzgebiet auszuweisen sei; alle anderen, auch naturschutzfachlich vergleichbar wertvollen Bestandteile des Gebietes wie weitere FFH-Lebensraumtypen (Auenwälder 91E0, Natürliche mesotrophe bis eutrophe Seen 3150, Feuchte Hochstaudenfluren 6430) oder nach § 30 BNatSchG geschützte Biotope (z. B. naturnahe Binnengewässer, naturnahe Bereiche in Überschwemmungsgebieten, Röhrichte, Trockenrasen, Auenwälder) seien hingegen in einem Landschaftsschutzgebiet zusammenzufassen und ausschließlich durch eine entsprechende Verordnung zu sichern. Die untere Naturschutzbehörde erstellte daraufhin weisungsgemäß jeweils einen Naturschutzgebiets- und einen Landschaftsschutzgebiets-Verordnungsentwurf nebst Karten und stellte diese im Rahmen einer interfraktionellen Beratung am 12. September 2018 den Mitgliedern des Kreisauschusses vor. Nach den Karten zur Naturschutzgebietsverordnung setzte sich dieses aus über 500, nicht unmittelbar aneinander angrenzenden Einzelflächen unterschiedlicher Größe zusammen. Als Ergebnis der Beratung sollten in Abänderung des Beschlusses vom 7. Februar 2018 zwischen schützenswerten Grünlandflächen gelegene Hecken und Gräben zur Arrondierung des Gebietes sowie die Fließgewässer als verbindendes Element in das Naturschutzgebiet aufgenommen werden. Die danach vorzunehmende Arrondierung von getrennten Einzelflächen markierte der Erste Kreisrat händisch in den erstellten Detailkarten zur Verordnung über das Naturschutzgebiet. Gemäß diesen Vorgaben überarbeitete die untere Naturschutzbehörde die Gebietsabgrenzung zwischen dem vorgesehenen Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiet sowie die Verordnungstexte erneut und stellte diese in einer zweiten interfraktionellen Beratung am 29. Oktober 2018 vor.
Mit internem Vermerk vom 22. November 2018 wiesen Mitarbeiter der unteren Naturschutzbehörde den Landrat erneut auf rechtliche Bedenken "hinsichtlich der nunmehr politisch gewählten Form der Sicherung, insbesondere der Abgrenzung des Naturschutzgebiets" hin. Es sei bereits fraglich, ob die Sicherung des in seiner Naturausstattung herausragenden Allertals über eine überwiegende oder ausschließliche Sicherung als Landschaftsschutzgebiet ausreichend sei. Bedenken bestünden zudem hinsichtlich der vorgesehenen Abgrenzung des Naturschutzgebiets. Die vorgenommene "Abrundung" der als Naturschutzgebiet vorgesehenen Einzelflächen durch Einbeziehung von diesen trennenden Teilflächen - seien es Graben- oder Wegeabschnitte, Teile von Gewässern, Hecken, Deichen oder Intensivgrünlandflächen - entbehre jeglicher fachlichen Grundlage und sei willkürlich. Hierdurch werde die gesetzliche Vorgabe, dass ein Gebiet gut erkennbare Außengrenzen aufweisen müsse, nicht erreicht. Es komme auf einzelnen Flurstücken, sogar einzelnen Schlägen, zu unterschiedlichen Schutzkategorien. Durch die vorgesehene Ausweisung von gesetzlich geschütztem Grünland seien spätere Bewirtschaftungsveränderungen - z.B. infolge des Tausches von Flächen - praktisch ausgeschlossen, da die Grenze des Naturschutzgebiets im Rahmen einer Änderungsverordnung mit Auslegung und entsprechendem Kreistagsbeschluss geändert werden müsse.
Unter dem 5. Dezember 2018 beschloss der Kreisausschuss, für die auf der Grundlage des Kreisausschussbeschlusses vom 7. Februar 2018 und der interfraktionellen Beratungen vom 12. September 2018 und 29. Oktober 2018 erarbeiteten Text- und Kartenentwürfe einer Schutzgebietsverordnung für ein Landschafts- und Naturschutzgebiet im Aller-Leinetal ein Auslegungs- und Beteiligungsverfahren durchzuführen.
Auf der Grundlage dieses Beschlusses beteiligte der Antragsgegner sodann mit Schreiben vom 17. Dezember 2018 die von der Gebietsausweisung betroffenen Samtgemeinden, die Träger öffentlicher Belange sowie die vom Land Niedersachsen anerkannten Naturschutzvereinigungen und gab Gelegenheit, bis zum 11. März 2019 zu dem Ausweisungsvorhaben Stellung zu nehmen. In der Zeit vom 11. Januar 2019 bis 11. März 2019 erfolgte die Auslegung des Entwurfs einer Verordnung des Landkreises Heidekreis über das Landschafts- und Naturschutzgebiet "Aller-Leinetal" im Landkreis Heidekreis in den Samtgemeinden Schwarmstedt, Ahlden und Rethem (Aller) mit den dazugehörigen Karten sowie der Begründung zur Verordnung jeweils mit Stand vom 11. Dezember 2018 beim Landkreis Heidekreis in Soltau und in Bad Fallingbostel sowie im Rathaus der Samtgemeinden Schwarmstedt, Ahlden und Rethem (Aller). Die vorgenannten Samtgemeinden hatten am 19. bzw. am 22. Dezember 2018 in der Walsroder Zeitung den Zeitraum der Auslegung sowie die Orte der Auslegung bekannt gemacht mit dem Hinweis, dass der Landkreis Heidekreis beabsichtige, Teile des FFH-Gebiets Nr. 90 "Aller, (mit Barnbruch), untere Leine, untere Oker" sowie des EU-Vogelschutzgebietes "Untere Allerniederung" (Gebiet der Samtgemeinde Schwarmstedt, Samtgemeinde Ahlden und der Samtgemeinde Rethem (Aller)) auszuweisen.
Besonderer Schutzzweck des Landschaftsschutzgebiets ist gemäß Art. 1 § 2 Abs. 3 des ausgelegten Verordnungsentwurfs u.a. der Schutz und die Entwicklung der großräumigen, von Überschwemmungen geprägten Flussniederungslandschaft (Nr. 1), der Schutz und die Entwicklung niederungstypischer Biotopkomplexe (Nr. 2), der Schutz und die Entwicklung naturnaher Waldbereiche (Nr. 3) sowie der Schutz und die Entwicklung von Grünland (Nr. 4). Besonderer Schutzzweck (Erhaltungsziel) für das Natura 2000-Gebiet im Aller-Leinetal ist gemäß Art. 1 § 2 Abs. 4 des Verordnungsentwurfs weiterhin die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der im Gebiet vorkommenden Lebensraumtypen, u.a. auch der Lebensraumtypen 3260 Flüsse der planaren bis montanen Stufe und 6510 Magere Flachlandmähwiese. Zur Vermeidung von Gefährdungen und Störungen des Schutzzwecks im Landschaftsschutzgebiet ist es u.a. untersagt, das Landschaftsschutzgebiet abseits der bestehenden öffentlichen Wege oder Wirtschaftswege, Rad- und Fußwege zu betreten sowie mit Fahrzeugen aller Art zu befahren oder diese abseits der in der maßgeblichen Karte dargestellten Flächen abzustellen (Art. 1 § 3 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1 des Verordnungsentwurfs) und Wasser aus Stillgewässern oder dem Grundwasser zu entnehmen oder über bestehende Rechte hinausgehend Stoffe aller Art, die geeignet sind, die physikalischen, chemischen oder biologischen Eigenschaften der Gewässer nachteilig zu verändern, in Gewässer einzuleiten oder einzubringen (Art. 1 § 3 Abs. 4 Nr. 1 und Nr. 4 des Verordnungsentwurfs). Nach Art. 1 § 4 Abs. 5 des Verordnungsentwurfs ist die natur- und landschaftsverträgliche landwirtschaftliche Nutzung im Landschaftsschutzgebiet unter allgemeinen Vorgaben (Nr. 1) und weiteren Bedingungen für die Ackernutzung (Nr. 2), die Grünlandnutzung (Nr. 3) sowie die landwirtschaftliche Grünlandnutzung auf Flächen im Eigentum der öffentlichen Hand (Nr. 4) zulässig. Besondere Bewirtschaftungsvorgaben für die im Landschaftsschutzgebiet vorkommenden besonderen Grünlandtypen Magere Flachlandmähwiesen (FFH-Lebensraumtyp 6510) sowie nach § 30 BNatSchG gesetzlich geschützten Grünland-Biotope enthält der Verordnungsentwurf hingegen nicht. Bewirtschaftungsvorgaben für diese besonderen Grünlandtypen sind allein in dem Naturschutzgebiet nach Art. 2 § 4 Abs. 5 des Verordnungsentwurfs vorgesehen, dessen besonderer Schutzzweck u.a. der Schutz und die Entwicklung von seggen-, binsen- oder hochstaudenreichem, sonstigem artenreichen Feucht- und Nassgrünland (Art. 2 § 2 Abs. 3 Nr. 1 des Verordnungsentwurfs) sowie die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes des Lebensraumtyps 6510 Magere Flachlandmähwiesen ist (Art. 2 § 2 Abs. 4 Nr. 1 des Verordnungsentwurfs).
In dem ausgelegten Entwurf der Begründung zur Verordnung des Landkreises Heidekreis über das Landschafts- und Naturschutzgebiet "Aller-Leinetal" heißt es zu Art. 1 § 1 des Verordnungsentwurfs zur Abgrenzung des Landschaftsschutzgebiets wie folgt:
"Grundsätzlich orientiert sich die Grenze des Landschaftsschutzgebietes am Verlauf der Flussniederungen von Aller und Leine, insbesondere aber an den an die Europäische Union gemeldeten Gebietsgrenzen des FFH-Gebietes und des EU-Vogelschutzgebietes in der von der Fachbehörde für Naturschutz angepassten Abgrenzung. Auf eine Darstellung der Gebietsgrenzen des FFH-Gebietes und des EU-Vogelschutzgebietes in der maßgebliche Karte [sic] des Landschaftsschutzgebietes wird verzichtet, weil durch die Überlagerung der Grenzen die Lesbarkeit der Karte beeinträchtigt würde. ...
Die Flächen des NSG sind nicht Bestandteil des LSG."
(Entwurf der Begründung zur Verordnung des Landkreises Heidekreis über das Landschafts- und Naturschutzgebiet "Aller-Leinetal", S. 1 f.).
Zu Art. 1 § 2 Abs. 4 des Verordnungsentwurfs heißt es in der Begründung hinsichtlich des besonderen Schutzzwecks im Hinblick auf das "Natura 2000"-Gebiet:
"Besonderer Schutzzweck (Erhaltungsziele) für das Landschaftsschutzgebiet ist in Bezug auf das FFH-Gebiet entsprechend den sich aus der FFH-Richtlinie ergebenden Verpflichtungen die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes des FFH-Gebietes. Konkret betrifft das die im Gebiet vorkommenden Lebensraumtypen des Anhanges I und die Arten des Anhanges II der FFH-Richtlinie. ...
Der Lebensraumtyp 6510 Flachlandmähwiesen (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis) wird überwiegend durch das Naturschutzgebiet "Aller-Leinetal" geschützt."
(Entwurf der Begründung zur Verordnung des Landkreises Heidekreis über das Landschafts- und Naturschutzgebiet "Aller-Leinetal", S. 5).
Hinsichtlich der Abgrenzung des Naturschutzgebiets wird in der Begründung zu Art. 2 § 1 des Verordnungsentwurfs ausgeführt:
"Das Naturschutzgebiet umfasst das artenreiche Grünland innerhalb der Außengrenzen des Landschaftsschutzgebietes "Aller-Leinetal", das dem Lebensraumtyp 6510 (Flachlandmähwiesen [Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis]) entspricht oder das zu den nach § 30 BNatSchG oder § 24 NAGBNatSchG gesetzlich geschützten Biotopen gehört. Zum Lebensraumtyp 6510 gehört das mesophile Mähgrünland einschließlich Weidegrünland mit mähwiesentypischer Vegetation. Zu den gesetzlich geschützten Grünlandbiotopen gehören alle seggen-, binsen- oder hochstaudenreichen Nasswiesen (einschließlich Nassweiden) und Sandtrockenrasen, außerdem alle im Überschwemmungsgebiet von Aller, Leine und Böhme gelegenen sonstigen Feucht- und Nassgrünländer und mesophilen Grünländer. Dieser Schutzstatus gilt allerdings nach § 30 Abs. 5 BNatSchG nicht für Flächen, die während der Laufzeit einer vertraglichen Vereinbarung oder der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung entstanden sind.
Die Abgrenzung der Einzelflächen und damit des Naturschutzgebietes ergibt sich aus den Diskussionen in politischen Gremien. Der zuständige Kreisausschuss hat die Verwaltung des Heidekreises beauftragt, ausschließlich die in Bestandsaufnahmen im Rahmen eines 2015 (Fertigstellung Januar 2016) für den Landkreis Heidekreis erstellten Gutachtens des Büros Bios ("Naturschutzfachliche Vorbereitung der nationalen Sicherung der Aller-Leine-Niederung im Heidekreis") sowie in der Basiserfassung für das FFH-Gebiet im Jahr 2004 erfassten Lebensraumtypen sowie gemäß § 30 BNatSchG gesetzlich geschützten Biotope des Grünlandes, bezeichnet als "Kernzonen", als Naturschutzgebiet zu sichern.
Im weiteren Verlauf der politischen Diskussionen hat eine interfraktionelle Arbeitsgruppe am 29.10.2018 die Naturschutzbehörde damit beauftragt, solche Grünländer, welche von Hecken, Wegen oder Gräben durchschnitten waren, durch Einbeziehung von Teilelementen dieser Landschaftsteile zu verbinden sowie kleine Intensivgrünlandflächen, welche im Entwurf von NSG-Grünländern umschlossen waren, ebenso in das NSG einzubeziehen. Auch sollen dem Beschluss folgend die Fließgewässer Aller, Leine und Böhme in das NSG einbezogen werden.
Daraus ergeben sich die 268 Einzelflächen des Naturschutzgebietes, welche räumlich nicht immer zusammenhängen und teilweise innerhalb intensiv nutzbarer Grünlandschläge platziert sind.
Diese Entscheidung wurde im Rahmen der o. a. Erörterungen getroffen, um die Grundeigentümer und Grundeigentümerinnen nicht über Gebühr mit dem Schutzstatus eines Naturschutzgebietes abseits von FFH-Lebensraumtypen des Grünlandes und gesetzlich geschützten § 30-Biotopen des Grünlandes zu belasten."
(Entwurf der Begründung zur Verordnung des Landkreises Heidekreis über das Landschafts- und Naturschutzgebiet "Aller-Leinetal", S. 27 f.)
Im Rahmen des Auslegungs- und Beteiligungsverfahrens gingen 372 Stellungnahmen von privaten Einwendern und 62 Stellungnahmen von Trägern öffentlicher Belange und Naturschutzvereinigungen ein. Die eingegangenen Stellungnahmen wurden von der unteren Naturschutzbehörde inhaltlich in einer Tabelle zusammengefasst sowie fachlich bewertet (sog. Abwägungstabelle). Die Erstellung dieser Abwägungstabelle erstreckte sich bis Mai 2020.
Hinsichtlich der vorgesehenen Abgrenzung zwischen dem Landschaftsschutz- und dem Naturschutzgebiet hatten verschiedene Einwender geltend gemacht, es lasse sich weder dem Verordnungstext noch dem Kartenmaterial eindeutig entnehmen, dass - wie in der Begründung ausgeführt - die "Flächen des NSG nicht Bestandteil des LSG" seien. Hierzu vermerkte die untere Naturschutzbehörde, dass die Flächen des NSG "im Sinne der Rechtssicherheit" auch Bestandteil des LSG werden sollten und daher in der Begründung das Wort "nicht" gestrichen werden sollte.
Des Weiteren machten zahlreiche private Einwender und auch Träger öffentlicher Belange geltend, dass die kleinteilige und nicht flurstückspezifische Abgrenzung von LSG- und NSG-Flächen zu unterschiedlichen Schutzkategorien auf einheitlichen Flurstücken bzw. Wirtschaftsflächen führe und dadurch eine sinnvolle Bewirtschaftung vieler Flächen nicht mehr möglich sei bzw. erheblich beeinträchtigt werde. Darüber hinaus brachten private Einwender, Naturschutzvereinigungen und auch Träger öffentlicher Belange vor, dass mehrere Einzelflächen, die unter Naturschutz gestellt werden sollten, in der Landschaft nicht optisch abgegrenzt wahrzunehmen seien und daher der Verlauf der Grenzen zwischen dem Landschafts- und dem Naturschutzgebiet nicht erkennbar sei.
Nach mehreren Stellungnahmen sei es ferner nicht nachzuvollziehen, weshalb andere, gleichsam schutzbedürftige und schutzwürdige Flächen, die in einem engen räumlichen Zusammenhang stünden, wie zum Beispiel die für die Allerniederung ebenfalls wertgebenden Lebensraumtypen 3150, 6430, 9190, 91E0 und 91F0, nicht in das Naturschutzgebiet einbezogen worden seien. Hierzu nahm die untere Naturschutzbehörde dahingehend Stellung, dass diese Einwendungen aus naturschutzfachlicher Sicht nachvollziehbar seien, die vorgesehene Abgrenzung aber auf dem Beschluss des Kreisausschusses vom 7. Februar 2018 beruhe und Abweichungen hiervon einer politischen Beratung und Entscheidung bedürften.
In Bezug auf die vorgesehenen Einschränkungen des Einsatzes von Düngemitteln wurde seitens des Niedersächsischen Landesbetriebs für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN) eingewandt, dass bei den Grünlandbiotopen (Lebensraumtyp 6510, § 30-Biotope) auf eine Düngung verzichtet oder zumindest die Stickstoffdüngung auf 30 kg/ha/Jahr zu begrenzen sei und die Ausbringung von Geflügelmist sowie Hühnertrockenkot gänzlich untersagt werden sollte. Für die genannten Grünlandbiotope stelle eine starke Düngung, insbesondere mit Stickstoff, eine wesentliche Gefährdung dar. Auch auf Grünlandflächen des Lebensraumtyps 6510 innerhalb des Landschaftsschutzgebiets sollten daher Obergrenzen für die Stickstoffdüngung festgesetzt werden. Die untere Naturschutzbehörde vermerkte hierzu, dass der Einwand berechtigt sei. Es erschließe sich nicht, weshalb hier auf Grünlandflächen derselben Art im Landschaftsschutzgebiet keine Auflagen, im Naturschutzgebiet hingegen Auflagen benannt seien. Der Klarheit wegen müssten für gleiche Flächen gleiche Regeln gelten, so dass die Auflagen des Art. 2 § 4 Abs. 5 des Verordnungsentwurfs für die Bewirtschaftung von Grünlandflächen im Naturschutzgebiet (Lebensraumtyp 6510, § 30-Grünland, Grünland im Eigentum der öffentlichen Hand sowie auf Sandmagerrasen) in die Vorgaben für die Bewirtschaftung von Grünlandflächen im Landschaftsschutzgebiet in Art. 1 § 4 Abs. 5 des Verordnungsentwurfs eingefügt werden sollten.
Private Einwender brachten hingegen vor, dass eine Stickstoffbegrenzung auf 30 kg/ha/Jahr bzw. 60 kg/ha/Jahr nicht akzeptabel sei, da die Nährstoffversorgung (auch mit organischen Düngern) zur Sicherstellung des Grundfutters möglich sein müsse, zudem sei die vorgesehene zulässige Nach- oder Übersaat mit maximal 5 kg/ha/Jahr zu niedrig bemessen. Die untere Naturschutzbehörde vermerkte hierzu, dass die Festlegung der Düngemenge dem Ziel diene, das Aufwachsen der wertgebenden Arten nicht durch wuchsstärkere Gräser zu unterdrücken. Es sei zur Erhaltung des Lebensraumtyps 6510 erforderlich, auf den speicherfähigen Böden des Aller-Leine-Tals, welche nach Winterhochwasser ohnehin in der Mehrzahl der Flächen mit zusätzlichem Stickstoff versorgt würden, die Düngemenge zu reduzieren. Ferner sei im Sinne des Schutzes des Lebensraumtyps 6510 und der gem. § 30 geschützten Grünland-Biotope eine Übersaat gänzlich zu versagen, um eine Verdrängung der charakteristischen Pflanzenarten zu vermeiden. Aus naturschutzfachlicher Sicht sei eine Änderung nicht tolerabel, weil sie zu einer Zerstörung des Lebensraumtyps beitragen würde.
Auf der Grundlage der eingegangenen Stellungnahmen erarbeitete die untere Naturschutzbehörde einen geänderten Verordnungsentwurf (Stand 20. Mai 2020). Teilweise entgegen der fachlichen Stellungnahme der unteren Naturschutzbehörde empfahl der Umweltausschuss in seiner Sitzung am 16. Juni 2020 mehrere Änderungen im Verordnungstext, u.a. die Erhöhung der zulässigen Menge einer Nach- und Übersaat auf Grünland im Naturschutzgebiet (Lebensraumtyp 6150 und § 30-Biotope) von 5 auf 10 kg/Jahr und die Streichung der Einschränkung von Beweidungszeiten und der Anzahl von Tieren. In dem Protokoll zur Sitzung heißt es hierzu:
"Herr KTA G. geht auf eine Einwendung ein, max. 5 kg / ha Saatguteinsatz bei Nach- oder Übersaaten im NSG seien zu wenig. Dieser Meinung schließe er sich an. Im Herbst könnte es möglich sein, dass sogar bis zu 10 kg / ha notwendig sind. Herr I. gibt an, dass die Saatgutmenge von 5 kg / ha im Vorfeld innerhalb des Arbeitskreises Landwirtschaft so abgesprochen sei. Herr KTA J. sehe hier ein plastisches Beispiel, dass die Verwaltung gegenüber der Landwirtschaft Bedenken habe. Jetzt wäre aber Vertrauen gegenüber der Landwirtschaft, die einen guten Job mache, angebracht. Herr KTA K. sagt aus, es gehe um naturnahe Wiesen, welche durch mehr Düngung kaputt gemacht werden. Er sei für max. 5 kg / ha. Herr KTA G. stellt den Antrag, die maximale Saatgutmenge nach Art. 2 § 4 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. m VO auf 10 kg / ha zu erhöhen. Der Ausschussvorsitzende, Herr KTA L., lässt über den Antrag abstimmen. Bei 8 Ja-Stimmen, 4 Nein-Stimmen und 1 Enthaltung wird dem Antrag zugestimmt. ...
Herr KTA M. hinterfragt die Beweidungsregelung im NSG. Herr I. gibt an, dass die Regelungen auf fachlicher Empfehlung ruhen [sic]. Sofern z. B. ein Pferd gehalten werde, seien zwei ha Weidefläche notwendig. Herr KTA N. hält diese Regelung für zu starr. Da die Tierhalter die Grasnaben der Flächen erhalten wollen, würden sie schon darauf achten, dass nicht zu viele Tiere auf der Weide sind. Herr KTA O. stellt den Antrag, die Tiermengenbegrenzung in Art. 2 § 4 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. o Ziff. i und ii VO zu streichen. Der Ausschussvorsitzende, Herr KTA L., lässt über den Antrag abstimmen. Bei 8 Ja-Stimmen, 1 Nein-Stimme und 4 Enthaltungen wird dem Antrag zugestimmt."
(Protokoll zur Sitzung des Umweltausschusses des Landkreises Heidekreis am 16.06.2020, Seite 9 f.)
Des Weiteren empfahl der Umweltausschuss, das allgemeine Wegegebot des Art. 1 § 3 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1 im Landschaftsschutzgebiet komplett zu streichen. Wegen dagegen bestehenden naturschutzfachlichen Bedenken schlug die Verwaltung vor, das Wegegebot auf die Zeit vom 1. März bis 15. Juli eines Jahres zu beschränken.
In der Sitzung vom 26. Juni 2020 beschloss der Kreistag die Verordnung über das Landschafts- und Naturschutzgebiet "Aller Leinetal" im Landkreis Heidekreis in den Samtgemeinden Schwarmstedt, Ahlden und Rethem (Aller) mit folgendem Inhalt:
Gemäß Art. 1 § 1 Abs. 1 VO wird das in den Absätzen 2 und 3 näher bezeichnete und in den mitveröffentlichten Karten dargestellte Gebiet zum Landschaftsschutzgebiet (LSG) "Aller-Leinetal" erklärt. Das Landschaftsschutzgebiet hat eine Größe von rd. 4.960 ha (Art. 1 § 1 Abs. 2 VO). Die Grenze des LSG ergibt sich aus den mitveröffentlichten 3 Übersichtskarten im Maßstab 1:50.000 sowie aus den nicht mitveröffentlichten 7 Detailkarten im Maßstab 1:10.000 (Art. 1 § 1 Abs. 3 Satz 1 VO). Die Grenze verläuft auf der Innenseite der dargestellten Grenzlinien (Art. 1 § 1 Abs. 3 Satz 2 VO). Besonderer Schutzzweck ist gemäß Art. 1 § 2 Abs. 3 VO u.a. der Schutz und die Förderung der großräumigen, von Überschwemmungen geprägten Flussniederungslandschaft mit den naturnah strukturierten Fließgewässern, kleinflächigen Schlamm- sowie Kiesbänken, mit natürlichen mesotrophen bis eutrophen, teils krebsscherenreichen Stillgewässern und Altarmen (Nr. 1), der Schutz und die Förderung niederungstypischer Biotopkomplexe wie feuchter Hochstaudenfluren, Röhrichte, Seggenrieder, Feuchtgebüsche, Feldgehölze und Hecken (Nr. 2), der Schutz und die Förderung naturnaher Waldbereiche mit Birken-Bruchwäldern, Erlen-Bruchwäldern, Weidenauwäldern, Erlen-Eschen-Auwäldern, Hartholzauwäldern, Waldmeister-Buchenwäldern, bodensauren Eichenwäldern, und sonstigen standortheimischen Wäldern (Nr. 3), der Schutz und die Förderung von Grünland (Nr. 4), die Erhaltung und Förderung des Gebiets als Fortpflanzungs-, Nahrungs- und Ruhestätte sowie als Wanderkorridor aller gebietstypischen und charakteristischen Tierarten, welche im Anhang zu dieser Verordnung dargelegt sind (Nr. 6) sowie die Erhaltung von Pufferzonen und deren Förderung hin zu naturnah bewirtschafteten Flächen (Nr. 12). Besonderer Schutzzweck (Erhaltungsziel) für das Natura 2000-Gebiet im Aller-Leinetal ist gemäß Art. 1 § 2 Abs. 4 Satz 3 VO die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der im Gebiet vorkommenden FFH-Lebensraumtypen und -Arten, u.a. auch des Lebensraumtyps 6510 Magere Flachlandmähwiesen, sowie der nach der Vogelschutzrichtlinie wertgebenden Tierarten, u.a. des Weißstorchs, des Schwarzmilans, des Rotmilans und des Seeadlers als Brutvögel sowie der Schafstelze und des Braunkehlchens als Zugvögel.
Nach Art. 1 § 3 Abs. 1 VO sind im Landschaftsschutzgebiet alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Nach Art. 1 § 3 Abs. 2 bis Abs. 5 VO sind bestimmte, näher beschriebene Handlungen im Rahmen von Baumaßnahmen, der Erholungsnutzung, der Gewässernutzung und der Flächennutzung untersagt. Von den Verboten der Verordnung wiederum allgemein freigestellt sind bestimmte, enumerativ aufgezählte Handlungen (Art. 1 § 4 Abs. 1 Nrn. 1 bis 9 VO), ferner Maßnahmen zum Bau und zur Unterhaltung von Bauwerken, die Fischerei, die Jagdausübung, die landwirtschaftliche Nutzung von Acker- und Grünlandflächen, die Forstwirtschaft, die Gewässerunterhaltung sowie Maßnahmen der Baum- und Heckenpflege nach näher geregelten Vorgaben (Art. 1 § 4 Abs. 2 bis 8 VO). Art. 1 § 4 Abs. 5 Nr. 3 VO enthält Bewirtschaftungsvorgaben für die landwirtschaftliche Grünlandnutzung, u.a. das Verbot des Pflegeumbruchs (a)), das Verbot der erheblichen Beschädigung der Grasnarbe bei Beweidung (b)) und das Verbot des Ausbringens von Düngemitteln aller Art in der Zeit vom 15.10.-31.01. (d)). Weitere Bewirtschaftungsvorgaben bestehen nach Art. 1 § 4 Abs. 5 Nr. 4 VO für die Grünlandnutzung auf Flächen im Eigentum der öffentlichen Hand, wie z.B. die Begrenzung der Düngung mit maximal so viel Stickstoff, Phosphat und Kalium in Kilogramm pro Jahr, wie über die Ernteprodukte dem Boden entzogen wird (a)) und die Beschränkung der Nachsaat nur mit lebensraumtypischen Kräutern und Gräsern ohne Verwendung konkurrenzstarker Gräser des Wirtschaftsgrünlandes (b)). Nähere Bewirtschaftungsvorgaben zur Nutzung des Lebensraumtyps 6510 Magere Flachlandmähwiese oder des gemäß § 30 BNatSchG geschützten Grünlands wie etwa zur maximal zulässigen Düngemenge oder zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln enthält die Landschaftsschutzgebietsverordnung nicht.
Gemäß Art. 2 § 1 Abs. 1 VO wird das in den Absätzen 2 und 3 näher bezeichnete und in den mitveröffentlichten Karten dargestellte Teilgebiet (Hervorhebung durch den Senat) zum Naturschutzgebiet (NSG) "Aller-Leinetal" erklärt. Das Naturschutzgebiet hat eine Größe von ca. 1.207 ha (Art. 2 § 1 Abs. 2 VO). Die Grenze des Naturschutzgebiets ergibt sich aus den mitveröffentlichten 3 Übersichtskarten im Maßstab 1:50.000 sowie aus den nicht mitveröffentlichten 7 Detailkarten im Maßstab 1:10.000 (Art. 2 § 1 Abs. 3 Satz 1 VO). Die Grenze verläuft auf der Innenseite der dargestellten Grenzlinie (Art. 1 § 1 Abs. 3 Satz 2 VO). Besonderer Schutzzweck ist gemäß Art. 2 § 2 Abs. 3 VO u.a. der Schutz und die Förderung von seggen-, binsen- oder hochstaudenreichem, sonstigem artenreichen Feucht- und Nassgrünland sowie Sandmagerrasen nutzenden einschließlich der charakteristischen Tier- und Pflanzenarten, welche im Anhang zu der Verordnung aufgeführt sind (Nr. 1), die Erhaltung des Gebietes für Gastvögel, welche im Anhang zu der Verordnung benannt sind (Nr. 2) sowie der Schutz und die Förderung der Aller, der Böhme und der Leine einschließlich ihrer Uferränder als naturnahe Fließgewässer mit natürlicher Überschwemmungsdynamik als Lebensraum typischer Tier- und Pflanzenarten, welche im Anhang zu der Verordnung aufgeführt sind (Nr. 3). Besonderer Schutzzweck (Erhaltungsziel) für das Natura 2000-Gebiet im Aller-Leinetal ist gemäß Art. 2 § 2 Abs. 4 Satz 3 VO die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der im Gebiet vorkommenden FFH-Lebensraumtypen und -Arten nach den Anhängen I und II der FFH-Richtlinie einschließlich der jeweils charakteristischen Tier- und Pflanzenarten sowie der nach der Vogelschutzrichtlinie wertgebenden Tierarten. Das Naturschutzgebiet umfasst die Lebensraumtypen 3260 Flüsse der planaren bis montanen Stufe (Fließgewässer mit flutender Wasservegetation), 6430 Feuchte Hochstaudenfluren der planaren und montanen bis alpinen Stufe sowie 6510 Magere Flachlandmähwiesen. Das unter Naturschutz gestellte Gebiet erstreckt sich damit zum einen auf den Flussverlauf der Aller einschließlich eines 10 m breiten Uferrandes ab der Böschungsoberkante sowie entlang der Böhme und Leine einschließlich eines 5 m breiten Uferrandes ab der Böschungsoberkante (Art. 2 § 1 Abs. 3 Satz 3 VO). Zum anderen werden etwa 268 (Grünland-) Einzelflächen, die überwiegend nicht unmittelbar aneinander angrenzen, unter Naturschutz gestellt. Diese Einzelflächen weisen unterschiedliche Flächengrößen aus, sie reichen von etwa 100 m2 pro Einzelfläche bis zu etwa 400.000 m2 pro Einzelfläche. Die unter Naturschutz gestellten Grünlandflächen liegen wiederum zum größten Teil innerhalb von Grünlandkomplexen, die durch Art. 1 § 1 VO unter Landschaftsschutz gestellt worden sind.
Nach Art. 2 § 3 Abs. 1 Satz 1 VO sind alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. Gleiches gilt nach Art. 2 § 3 Abs. 1 Satz 2 VO für Handlungen außerhalb des Naturschutzgebietes. Gemäß Art. 2 § 3 Abs. 2 VO darf das Naturschutzgebiet nur auf bestehenden öffentlichen Wegen oder Wirtschaftswegen, Rad- und Fußwegen betreten sowie mit Fahrzeugen und Kraftfahrzeugen aller Art befahren werden. Nach Art. 2 § 3 Abs. 3 bis Abs. 6 VO sind bestimmte, näher beschriebene Handlungen im Rahmen von Baumaßnahmen, der Erholungsnutzung, der Gewässernutzung und der Flächennutzung untersagt. Von den Verboten der Verordnung wiederum allgemein freigestellt sind bestimmte, enumerativ aufgezählte Handlungen (Art. 2 § 4 Abs. 1 Nrn. 1 bis 11 VO), ferner nach Art. 2 § 4 Abs. 2 bis 7 VO Maßnahmen zum Bau und zur Unterhaltung von Bauwerken, die Fischerei, die Jagdausübung, die landwirtschaftliche Nutzung des Grünlandes (FFH-Lebensraumtypen und § 30-Biotope), die Gewässerunterhaltung sowie Maßnahmen der Baum- und Heckenpflege nach näher geregelten Vorgaben (Art. 2 § 4 Abs. 2 bis 7 VO). Art. 2 § 4 Abs. 5 VO enthält zahlreiche Vorgaben zur Nutzung des Grünlandes (FFH-Lebensraumtypen und § 30-Biotope), u.a. zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln (Nr. 1 h)), zur maschinellen Bearbeitung und zur Mahd (Nr. 1 k) und l)), zur Begrenzung der Nach- und Übersaat auf maximal 10 kg/ha (Nr. 1 m)), zur maximalen Stickstoffdüngung von 30 kg pro Jahr und Hektar (Nr. 1 n)) und zur Beweidung (Nr. 1 o)).
Die Verordnung wurde im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 5. August 2020 bekannt gemacht und trat nach ihrem Art. 3 § 5 am folgenden Tag in Kraft.
Die Antragstellerin führt einen landwirtschaftlichen Betrieb, der mit 660 Mastbullen und 90 Mastfärsen auf die Bullenmast sowie die Futtermittelerzeugung für die Rinder spezialisiert ist. Sie ist Eigentümerin von insgesamt 111,21 ha und Pächterin von ca. 320 ha landwirtschaftlicher Nutzflächen. Im Geltungsbereich der Verordnung liegen ca. 75 ha ihrer Eigentums- und ca. 1,1 ha ihrer Pachtflächen. Nach den Angaben der Antragstellerin liegen von ihren im Eigentum stehenden Flächen ca. 39,5 ha im Naturschutzgebiet, nach den Berechnungen des Antragsgegners hingegen ca. 18 ha. Die Flächen der Antragstellerin werden als Acker- und als Grünland zur Gewinnung von Futter für die von ihr gehaltenen Tiere bewirtschaftet.
Am 8. Juni 2021 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt. Sie macht geltend, dass die Bewirtschaftungsvorgaben, insbesondere die Beschränkung der zulässigen Düngung in Art. 2 § 4 Abs. 5 Nr. 1 n) VO, die Nachsaatbeschränkung in Art. 2 § 4 Abs. 5 Nr. 1 m) VO sowie die Beschränkung der Mahdtermine in Art. 2 § 4 Abs. 5 Nr. 1 l) VO, zu einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung ihres wirtschaftlichen Betriebs führe. Hinsichtlich der wirtschaftlichen Auswirkungen der Bewirtschaftungsvorgaben verweist die Antragstellerin auf die vom Sachverständigen P. vorgenommene Betroffenheitsanalyse für ihren landwirtschaftlichen Betrieb vom 17. Februar 2022. Im Ergebnis sei danach der wirtschaftliche Schaden durch die Bewirtschaftungsvorgaben mit 54.553 EUR jährlich zu beziffern und dadurch eine Existenzbedrohung für den Weiterbestand des landwirtschaftlichen Betriebs gegeben. Hinzu komme ein jährlicher Gewinnrückgang in Höhe von 80.500,- EUR infolge der erforderlichen Reduktion der Zahl der gehaltenen Tiere. Die angegriffene Verordnung erweise sich darüber hinaus als rechtswidrig, weil der Grenzverlauf der unter Naturschutz gestellten Einzelgebiete nicht mit ausreichender Klarheit erkennbar und damit unübersichtlich sei. Der in den Detailkarten gewählte Maßstab von 1:10.000 sei nicht ausreichend, da sich das Naturschutzgebiet aus vielen kleinen voneinander losgelösten Einzelflächen zusammensetze. Die Grenzen der Einzelgebiete stimmten zudem weder mit Flurstückgrenzen überein noch orientierten sie sich an erkennbaren topographischen Begebenheiten wie Straßen- oder Flussverläufe. Darüber hinaus sei das unter Schutz gestellte Gebiet nicht schutzwürdig. Bei der Unterschutzstellung habe sich der Antragsgegner an einer überholten Datengrundlage orientiert. Das für die naturfachliche Bewertung des Gebiets maßgebliche Gutachten BIOS 2016 lege als Datengrundlage eine Brutvogelkartierung aus den Jahren 2007 bzw. 2009 zugrunde, zudem die sog. Basiserfassung der FFH-Lebensraumtypen aus dem Jahr 2004. Dies sei eine veraltete, überholte Datengrundlage. Soweit die Regelung des Art. 2 § 3 Abs. 1 Satz 2 VO vorsehe, dass alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, auch außerhalb des Naturschutzgebiets verboten seien, bestehe hierfür keine Rechtsgrundlage, im Übrigen sei dieses weitreichende Verbot zu unbestimmt. Schließlich erweise sich die Ausweisung von Einzelflächen als Naturschutzgebiet als unverhältnismäßig. Flächen, auf denen sich Einzelflächen des Naturschutzes befänden, könnten nicht mehr einheitlich bewirtschaftet werden. Es sei nicht möglich, im "Zick Zack" durch Teilflächen zu fahren und einzelne Bereiche zu bearbeiten, zu düngen oder zu mähen und den restlichen Flickenteppich unter Naturschutz gestellter Einzelflächen entsprechend den für diese geltenden Auflagen zu bewirtschaften. Dies habe zur Folge, dass wesentlich größere Bereiche als die unter Naturschutz gestellten Flächen nach den strengeren Auflagen der Naturschutzgebietsverordnung bewirtschaftet werden müssten.
Die Antragstellerin beantragt schriftsätzlich,
die Verordnung des Landkreises Heidekreis über das Landschafts- und Naturschutzgebiet "Aller-Leinetal" im Landkreis Heidekreis in den Samtgemeinden Schwarmstedt, Ahlden und Rethem (Aller) vom 26. Juni 2020, bekannt gemacht im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 5. August 2020, Blatt 5324, Nummer 35, für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt schriftsätzlich,
den Antrag abzulehnen.
Er tritt dem Antrag entgegen. Die Flächen des Landschafts- und des Naturschutzgebiets seien in sieben Detailkarten im Maßstab 1:10.000 dargestellt. Dieser Maßstab sei deutlich genauer als der gesetzlich geforderte Mindestmaßstab von 1:50.000 und zur Darstellung der Grenzverlaufs des Naturschutz- und des Landschaftsschutzgebiets ausreichend. Als Datengrundlage für die Ausweisung des Landschafts- und Naturschutzgebiets hätten u.a. die FFH-Basiskartierung aus dem Jahr 2004 sowie eine Wiederholungskartierung aus 2015/2016 gedient. Dies sei hinreichend aktuell. Darüber hinaus beeinträchtigten die in der Verordnung geregelten Bewirtschaftungsvorgaben den Betrieb der Antragstellerin nicht unzumutbar. Eine unzumutbare Belastung ergebe sich nicht aus den von der Landwirtschaftskammer Niedersachsen im Jahr 2017 erstellten landwirtschaftlichen Fachbeitrag "Analyse zur Feststellung der Betroffenheit landwirtschaftlicher Betriebe in der Aller-Leine-Niederung durch Vorgaben des Naturschutzes". Die Ergebnisse der Betroffenheitsanalyse seien bereits deshalb obsolet, weil zum Zeitpunkt ihrer Erstellung im Raum gestanden habe, ein Schutzgebiet mit einer Gesamtfläche von 7.258 ha auszuweisen, wovon 4.666 ha auf Naturschutz- und 2.592 ha auf Landschaftsschutzgebietsfläche entfallen sollten. Von dieser Planung sei im Laufe des Ausweisungsverfahrens dann erheblich abgewichen worden. Auch die von der Antragstellerin für ihren Betrieb in Auftrag gegebene Betroffenheitsanalyse belege keine unverhältnismäßige Beeinträchtigung durch die Vorgaben der Verordnung. In der Betroffenheitsanalyse seien bereits falsche Flächenzuordnungen vorgenommen worden, so dass der ermittelte wirtschaftliche Schaden fehlerhaft begründet sei. Zudem blieben in der Betroffenheitsanalyse mögliche Erschwernisausgleichsleistungen für die Bewirtschaftungseinschränkungen nach der Erschwernisausgleichsverordnung-Dauergrünland außer Betracht.
Am 20. März 2024 hat mit den Beteiligten ein Termin zur Erörterung der Sach- und Rechtslage per Videokonferenz stattgefunden. Im Nachgang hierzu hat der Antragsgegner auf gerichtliche Aufklärungsverfügung weitere Unterlagen betreffend die vorgenommene Abgrenzung des Schutzgebiets übersandt. Zudem haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die elektronischen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin, über den mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, hat Erfolg. Er ist zulässig (I.) und begründet (II.).
I. Der Antrag ist statthaft, weil die angegriffene Verordnung des Antragsgegners nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 NJG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.
Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Er ist insbesondere innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Verordnung und damit innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Die Antragstellerin ist überdies antragsbefugt. Als Eigentümerin und Pächterin von im Geltungsbereich der Naturschutz- und Landschaftsschutzgebietsverordnung liegenden Flächen kann sie geltend machen, durch die Bestimmungen der Verordnung, die die Grundstücksnutzung einschränken, in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Als verletzte Rechte kommen insoweit Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht (vgl. Senatsurt. v. 30.3.2022 - 4 KN 280/19 -, juris Rn. 34, v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 30).
II. Der zulässige Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die Verordnung verstößt nicht gegen die Vorgaben zum Verfahren der Unterschutzstellung nach § 14 Abs. 1 und 2 NNatSchG, allerdings in Teilen gegen das Gebot der zeichnerischen Darstellung des geschützten Teils von Natur und Landschaft in Karten nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG (1. a.). Im Verfahren der Unterschutzstellung ist keine strategische Umweltprüfung durchzuführen gewesen (1. b.). Art. 1 §§ 3 und 4 sowie Art. 2 VO stehen materiell-rechtlich mit höherrangigem Recht nicht in Einklang (2.). Die festgestellten Rechtsverstöße führen zur Unwirksamkeit der gesamten Verordnung (3.).
1. Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG richten sich Form und Verfahren der Unterschutzstellung sowie die Beachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern und die Möglichkeit ihrer Behebung nach Landesrecht, soweit in den Absätzen 2a und 2b nichts Näheres bestimmt ist. Gemäß § 22 Abs. 2a Satz 1 BNatSchG gelten Erklärungen zur Unterschutzstellung, die 1. durch Gesetz, Rechtsverordnung oder Satzung erfolgt sind und 2. mit Vorgaben der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197 vom 21.7.2001, S. 30) unvereinbar sind, weil eine danach erforderliche Strategische Umweltprüfung nicht durchgeführt wurde, fort, wenn sich die Unvereinbarkeit mit diesen Vorgaben aus einer Entscheidung des Gerichtshofes der Europäischen Union ergibt und soweit und solange nach der Entscheidung eine Fortgeltung zulässig ist.
a. Eine Verletzung landesrechtlicher Vorgaben zur Form und zum Verfahren der Unterschutzstellung nach § 14 Abs. 1 und 2 NNatSchG, die zu einer Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Verordnung führen, liegt nicht vor (aa. und bb.). Die zeichnerische Darstellung der Grenzen des Naturschutzgebiets verstößt jedoch in Teilen gegen § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG (cc.).
aa. Die streitgegenständliche Verordnung ist nicht wegen eines Verstoßes gegen § 14 Abs. 1 NNatSchG unwirksam.
Gemäß § 14 Abs. 1 NNatSchG ist vor dem Erlass einer Verordnung nach den § 16 Abs. 1, § 17 Abs. 2, § 19, § 21 Abs. 1 oder § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NNatSchG den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, und den sonst betroffenen Behörden Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Beteiligung der Gemeinden gemäß § 14 Abs. 1 NNatSchG hat sich im Falle des Bestehens einer Samtgemeinde auch auf die jeweiligen gebietsbetroffenen Mitgliedsgemeinden zu erstrecken. Dies begründet sich daraus, dass das Beteiligungserfordernis nach dieser Vorschrift wegen der Möglichkeit besteht, dass die Gemeinden durch die Schutzgebietsausweisung in ihren eigenen Rechten verletzt werden könnten, was eine Beteiligung auch der einzelnen Mitgliedgemeinde einer Samtgemeinde erforderlich macht (vgl. Senatsurt. v. 20.7.2021 - 4 KN 257/18 -, juris Rn. 42 und v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 41 m.w.N.).
Dem Verwaltungsvorgang lässt sich nicht entnehmen, dass und in welcher Weise der Antragsgegner vor dem Erlass der hier streitgegenständlichen Natur- und Landschaftsschutzgebietsverordnung im Sinne der §§ 16 und 19 NNatSchG den gebietsbetroffenen Mitgliedsgemeinden der Samtgemeinden Schwarmstedt, Ahlden und Rethem (Aller) Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat. Das Anschreiben vom 17. Dezember 2018 zur Beteiligung der betroffenen Gemeinden und sonstiger Behörden gemäß § 14 Abs. 1 NNatSchG mit der Gelegenheit zur Stellungnahme zur vorgesehenen Schutzgebietsausweisung ist ausweislich seines Verteilers an die gebietsbetroffenen Samtgemeinden sowie die sonst betroffenen Behörden gerichtet gewesen, nicht jedoch an die gebietsbetroffenen Mitgliedsgemeinden der angeschriebenen Samtgemeinden direkt. Aus dem Verwaltungsvorgang geht auch nicht hervor, dass der Antragsgegner in sonstiger Weise sichergestellt hat, dass die betroffenen Mitgliedsgemeinden über die angeschriebenen Samtgemeinden Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. In einem weiteren Schreiben des Antragsgegners ebenfalls vom 17. Dezember 2018 an die Samtgemeinden, mit dem diese gebeten werden, den Entwurf der Verordnung nebst Begründung sowie der Karten zur Verordnung gemäß § 14 Abs. 2 NNatSchG auszulegen und die Auslegung ortsüblich bekannt zu machen, heißt es lediglich, dass die Mitgliedsgemeinden hierüber - d.h. über die Bekanntmachung und Auslegung - zu informieren seien. Dass den Mitgliedsgemeinden über die Samtgemeinden eine Gelegenheit zur Stellungnahme zu der Schutzgebietsausweisung eingeräumt wird und die Mitgliedsgemeinden hierüber zu unterrichten sind, ergibt sich aus dem Inhalt dieses Schreiben nicht. Auch wenn bis auf wenige Ausnahmen die betroffenen Mitgliedsgemeinden der Samtgemeinden Schwarmstedt, Ahlden und Rethem (Aller) zu der vorgesehenen Schutzgebietsausweisung im weiteren Aufstellungsverfahren Stellung genommen haben, lässt dies nicht hinreichend sicher darauf schließen, dass die eingegangenen Stellungnahmen der Mitgliedsgemeinden vor dem Hintergrund einer vom Antragsgegner veranlassten Gelegenheit zur Stellungnahme erfolgt sind.
Ein (etwaiger) Fehler im Verfahren durch eine fehlende oder unzureichende Beteiligung der Mitgliedsgemeinden nach § 14 Abs. 1 NNatSchG ist jedoch gemäß § 14 Abs. 7 NNatSchG unbeachtlich.
Gemäß § 14 Abs. 7 NNatSchG ist eine Verletzung der Vorschriften des § 14 Abs. 1 bis 3 NNatSchG unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb einer Frist von einem Jahr nach der Verkündung der Verordnung schriftlich unter Angabe des Sachverhalts, der die Verletzung begründen soll, bei der erlassenden Naturschutzbehörde geltend gemacht wird. Letzteres ist nicht geschehen. In den im Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen ist eine fehlende oder unzureichende Beteiligung der einzelnen gebietsbetroffenen Mitgliedsgemeinden von den Samtgemeinden oder Gemeinden - auch wenn diese gleichwohl eine Stellungnahme abgegeben haben - nicht gerügt worden. Auch im weiteren Ausweisungsverfahren sowie im Zeitraum von einem Jahr nach der am 5. August 2020 erfolgten Verkündung der im Streit stehenden Schutzgebietsverordnung ist - gemäß der dem Senat vorliegenden Unterlagen - keine entsprechende Rüge bei dem Antragsgegner erhoben worden. Im Übrigen merkt der Senat - obgleich § 14 Abs. 7 NatSchG eine Geltendmachung einer Verletzung des § 14 Abs. 1 bis 3 NNatSchG gegenüber der erlassenden Behörde voraussetzt - an, dass die Antragsteller auch im vorliegenden Verfahren sowie die Antragsteller in den Parallelverfahren 4 KN 82/21, 4 KN 122/21, 4 KN 161/21 und 4 KN 162/21 eine fehlende oder unzureichende Beteiligung der gebietsbetroffenen Mitgliedsgemeinden durch den Antragsgegner nicht beanstandet haben.
bb. Das hier durchgeführte Verfahren zur Unterschutzstellung entspricht den Vorgaben des § 14 Abs. 2 NNatSchG.
Gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 NNatSchG ist der Entwurf einer Verordnung nebst Begründung mindestens einen Monat lang bei den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, öffentlich auszulegen. Ort und Dauer der Auslegung haben die Gemeinden mindestens eine Woche vorher mit dem Hinweis darauf ortsüblich bekannt zu machen, dass jedermann während der Auslegungszeit bei der Gemeinde oder bei der Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlassen will, Bedenken und Einwendungen vorbringen kann (§ 14 Abs. 2 Satz 2 NNatSchG). Im Gegensatz zu dem bei § 14 Abs. 1 NNatSchG bestehenden Beteiligungserfordernis auch der einzelnen gebietsbetroffenen Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden ist es im Rahmen des § 14 Abs. 2 NNatSchG ausreichend, dass die Auslegung und diesbezügliche Bekanntmachung am Sitz der Samtgemeinde erfolgt (Senatsurt. v. 20.7. 2021 - 4 KN 257/18 -, juris Rn. 45 und v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 38 ff.). Denn es handelt sich bei der gemäß § 14 Abs. 2 NNatSchG den gebietsbetroffenen Gemeinden übertragenen Aufgabe der Auslegung von naturschutzrechtlichen Verordnungen um eine solche des übertragenen Wirkungskreises im Sinne des § 6 NKomVG, die gemäß § 98 Abs. 2 Satz 1 NKomVG die Samtgemeinden erfüllen (Senatsurt. v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 38; Blum/Agena/Brüggeshemke, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Stand: Juli 2024, § 14 Rn. 27). Eine Auslegung der Unterlagen in den jeweiligen Mitgliedsgemeinden ist daher nicht erforderlich (Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 368/15 -, juris Rn. 62).
(1.) Den vorgenannten Anforderungen genügend haben der Entwurf der Verordnung und die dazugehörigen Karten sowie die Begründung in der Zeit vom 11. Januar 2019 bis einschließlich 11. März 2019 und damit mehr als einen Monat bei den Samtgemeinden Schwarmstedt, Ahlden und Rethem (Aller) öffentlich zur Einsicht ausgelegen. Die betroffenen Samtgemeinden haben den Ort und die Dauer der Auslegung auch ordnungsgemäß ortsüblich bekannt gemacht. Was in den gebietsbetroffenen Gemeinden "ortsüblich" ist, richtet sich nach den jeweils einschlägigen Bestimmungen in der Hauptsatzung (Blum/Agena/Brüggeshemke, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Stand: Juli 2024, § 14 Rn. 29e). Die Samtgemeinde Schwarmstedt hat entsprechend § 12 Satz 3 ihrer Hauptsatzung die Auslegung im amtlichen Teil der Walsroder Zeitung am 22. Dezember 2018 ortsüblich bekannt gemacht. Auch die Samtgemeinde Ahlden hat die Auslegung entsprechend § 7 Nr. 3 der Hauptsatzung in der damals gültigen Fassung ebenfalls in der Walsroder Zeitung am 22. Dezember 2018 und zudem nachrichtlich im Aushang in den Bekanntmachungskästen der Mitgliedsgemeinden öffentlich bekannt gemacht. Auf Nachfrage des Antragsgegners hat der allgemeine Vertreter des Samtgemeindebürgermeisters der Samtgemeinde Ahlden mit Schreiben vom 25. August 2021 bestätigt, dass zeitgleich mit dem Versand des Bekanntmachungstexts an die Walsroder Zeitung der Text auch an die Mitgliedsgemeinden zum nachrichtlichen Aushang übersendet worden sei. Anhaltspunkte dafür, dass der Bekanntmachungstext dennoch nicht in den Bekanntmachungskästen der Mitgliedsgemeinden ausgehängt worden ist, bestehen nicht. Schließlich hat auch die Samtgemeinde Rethem (Aller) entsprechend § 11 ihrer Hauptsatzung Ort und Dauer der Auslegung der Verordnungsunterlagen im Internet bekannt gemacht und in der Walsroder Zeitung vom 19. Dezember 2018 auf die Veröffentlichung im Internet und die Internetadresse hingewiesen. Da es im Rahmen des § 14 Abs. 2 NNatSchG ausreichend ist, dass die Auslegung und diesbezügliche Bekanntmachung am Sitz der Samtgemeinde erfolgt, ist es für die ordnungsgemäße Bekanntmachung der Auslegung unerheblich, ob auch die Mitgliedsgemeinden der Samtgemeinden entsprechend ihren jeweiligen Hauptsatzungen die Auslegung der Verordnungsunterlagen bekannt gemacht haben.
(2.) Die hier erfolgte Bekanntmachung der Auslegung hat den von der Schutzgebietsausweisung Betroffenen sowie weiteren interessierten Personen hinreichend die Möglichkeit eröffnet, ihre Rechte im Ausweisungsverfahren wahrzunehmen.
Wie die Auslegung selbst hat auch ihre Bekanntmachung Anstoßfunktion, d.h., sie muss in einer Weise erfolgen, die geeignet ist, alle von der Unterschutzstellung möglicherweise Betroffenen sowie weitere interessierte Personen so rechtzeitig auf die bevorstehende Auslegung des Verordnungsentwurfs hinzuweisen, dass sie ausreichend Überlegungs- und Vorbereitungszeit haben, um sich darüber klar zu werden, ob und wie sie zur Wahrnehmung ihrer Rechte oder Interessen von den ihnen zustehenden Äußerungsmöglichkeiten Gebrauch machen wollen. Hierzu ist nicht erforderlich, dass bereits die Bekanntmachung selbst Kartenmaterial enthält oder die von der Verordnung voraussichtlich betroffenen Grundstücke im Einzelnen nennt. Vielmehr ist es grundsätzlich ausreichend, wenn das geplante Schutzgebiet durch geläufige geographische Bezeichnungen so gekennzeichnet wird, dass betroffene Bürger aus der Bezeichnung des Schutzgebiets ohne Weiteres entnehmen können, dass ihre Grundstücke von der Verordnung erfasst werden können und die vorgesehene Schutzgebietsausweisung daher möglicherweise ihre Interessen betrifft (BVerwG, Beschl. v. 10.11.2021 - 7 BN 7.21 -, juris Rn. 6; Senatsurt. v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 53 und v. 26.3.2021 - 4 KN 129/18 -, juris Rn. 33 m. w. N.).
Diesen Anforderungen genügt die hier erfolgte Auslegungsbekanntmachung. In der Bekanntmachung der Auslegung der Unterlagen zur Verordnung über das Landschafts- und Naturschutzgebiets "Aller-Leinetal" heißt es, dass der Landkreis Heidekreis beabsichtige, Teile des FFH-Gebiets Nr. 90 "Aller (mit Barnbruch), untere Leine, untere Oker" sowie des EU-Vogelschutzgebiets "Untere Allerniederung" (Gebiet der Samtgemeinde Schwarmstedt, Samtgemeinde Ahlden und der Samtgemeinde Rethem (Aller)) auszuweisen. Hieraus wird deutlich, dass sich die Schutzgebietsausweisung räumlich auf die typische Niederungslandschaft des Aller-Leinetals bezieht. Zudem wird hinreichend deutlich, dass sich die Schutzgebietsausweisung auf die Gebiete der genannten Samtgemeinden bezieht und nicht das gesamte FFH-Gebiet Nr. 90 bzw. des EU-Vogelschutzgebiets erfasst. Damit liegt eine hinreichende und für den von der Schutzgebietsausweisung möglicherweise Betroffenen auch erkennbare räumliche Zuordnung des von der Unterschutzstellung betroffenen Gebiets vor.
cc. Die Verordnung genügt den Vorgaben des § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG allerdings nur teilweise. Die zeichnerische Darstellung von zahlreichen kleinen Einzelgrünlandflächen, die unter Naturschutz gestellt werden und für die die Vorschriften des Art. 2 der VO gelten, in den Übersichtskarten mit einem Maßstab von 1:50.000 und in den Detailkarten mit einem Maßstab von 1:10.000 lässt den Grenzverlauf des Naturschutzgebiets hinsichtlich dieser Einzelflächen nicht hinreichend genau bestimmen.
Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG werden der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften in der Verordnung zeichnerisch in Karten bestimmt. Zweck dieser Vorschrift ist es, den sich aus den rechtsstaatlichen Geboten der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit ergebenden Anforderungen an die Eindeutigkeit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereichs einer Schutzverordnung Rechnung zu tragen. Die zweifelsfreie Bestimmbarkeit der Grenzen des Schutzgebietes anhand der verwendeten Karten ist daher ein unabdingbares Wirksamkeitserfordernis für die Unterschutzstellung. Die zeichnerische Darstellung muss es ermöglichen, die Grenzen des Schutzgebietes sowie den Geltungsbereich spezieller Vorschriften grundstücksgenau zu ermitteln (Senatsurt. v. 18.4.2024 - 4 KN 262/20 -, juris Rn. 46 und v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 98 jeweils m.w.N.; vgl. ferner Blum/Agena/Brüggeshemke, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Stand: Juli 2024, § 14 Rn. 36 ff.). Im Gegenschluss aus § 14 Abs. 4 Satz 6 NNatSchG, der für den Fall, dass die Karten zur Verordnung nicht oder nicht vollständig im Verkündungsblatt abgedruckt werden, einen Maßstab von mindestens 1: 50.000 für die Übersichtskarte vorsieht, ergibt sich, dass die für die Grenzziehung des geschützten Teils von Natur und Landschaft maßgebliche Karte nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG einen genaueren Maßstab als 1: 50.000 aufweisen muss, der eine zeichnerische Darstellung ermöglicht, anhand derer sich das Schutzgebiet klar und nachprüfbar bestimmen lässt (Senatsurt. v. 3.11.2020 - 4 KN 214/17 -, juris Rn. 29 und v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 60). Die Wahl des Kartenmaßstabs hat sich dabei an den Erfordernissen der jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten auszurichten, insbesondere an der Größe des Gebiets und der Übersichtlichkeit des Grenzverlaufs. Für kleinere Schutzgebiete - i. d. R. Naturschutzgebiete - sind Maßstäbe von 1:2.500 bis 1:5.000 grundsätzlich ausreichend, während größere Schutzgebiete - i. d. R. Landschaftsschutzgebiete - auch durch Karten mit größeren Maßstäben noch hinreichend genau bezeichnet werden können (Senatsurt. v. 3.11.2020 - 4 KN 214/17 -, juris Rn. 29 und v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 60).
Daran gemessen ermöglicht hier die zeichnerische Darstellung der Schutzgebietsgrenzen in den Karten zur Verordnung die zweifelsfreie Bestimmbarkeit der Grenzen des Landschafts- und Naturschutzgebiets nicht, soweit kleine Grünlandflächen des Lebensraumtyps 6510 oder als gesetzlich nach § 30 BNatSchG geschützte Biotope in das Naturschutzgebiet einbezogen worden sind. Die Grenzen des Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiets ergeben sich aus den mitveröffentlichen 3 Übersichtskarten im Maßstab 1:50.000 sowie aus den nicht mitveröffentlichten 7 Detailkarten im Maßstab 1:10.000, die bei den Samtgemeinden Schwarmstedt, Ahlden und Rethem (Aller) sowie beim Antragsgegner unentgeltlich eingesehen werden können (Art. 1 § 1 Abs. 3 Sätze 1 bis 4 VO und Art. 2 § 1 Abs. 3 Sätze 1 bis 5 VO). Der für die Übersichtskarten gewählte Maßstab 1:50.000 entspricht zwar dem in § 4 Abs. 4 Satz 6 NNatSchG für Übersichtskarten vorgesehenen Mindestmaßstab, er ist aber ersichtlich zu klein, um den konkreten Grenzverlauf des Naturschutzgebiets im Gelände bei den kleinen Einzelgrünlandflächen, die zum Teil lediglich eine Größe von etwa 100 m2 aufweisen, ermitteln zu können. Aber auch der in den Detailkarten gewählte größere Maßstab von 1:10.000 ist hierfür nicht ausreichend. Die als Naturschutzgebiet gesicherten Grünlandbereiche mit geringen Flächengrößen liegen vielfach innerhalb einzelner Grünlandschläge "mitten in der Fläche" und können in der Landschaft nicht anhand erkennbarer Merkmale optisch abgegrenzt wahrgenommen werden. Hierauf haben sowohl die untere Naturschutzbehörde in mehreren Vermerken als auch zahlreiche Einwender im Beteiligungsverfahren hingewiesen. Gerade weil sich die erfolgte Grenzziehung bei diesen Einzelflächen an ihrer konkreten räumlichen Ausdehnung vor Ort orientiert, diese im Gelände aber nicht ohne weiteres erkennbar ist und die Flächen teilweise sowohl sehr klein sind als auch einen unübersichtlichen Verlauf aufweisen, lassen sich aufgrund des in den Detailkarten verwendeten Maßstab von 1:10.000 die zeichnerisch dargestellten Grenzen des Schutzgebiets im Gelände hier nicht mehr hinreichend genau ermitteln. Den Anforderungen an eine hinreichende zeichnerische Bestimmung der Schutzgebietsgrenzen entsprechend den Vorgaben des § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG ist damit bei zahlreichen Einzelgrünlandflächen nicht genügt. Einer genauen Bestimmung derjenigen Einzelgrünlandflächen, deren zeichnerische Darstellung als Naturschutzgebiet wegen des Verstoßes gegen § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG unwirksam ist, bedarf es durch den Senat allerdings nicht, da die streitgegenständliche Verordnung aus anderen Gründen - wie weiter auszuführen ist - insgesamt unwirksam ist.
b. Es liegt kein Mangel in dem Verfahren zur Unterschutzstellung dadurch vor, dass vor dem Erlass der streitgegenständlichen Verordnung keine strategische Umweltprüfung durchgeführt worden ist.
aa. Eine strategische Umweltprüfung ist nicht nach Maßgabe des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG durchzuführen gewesen.
Nach dieser Vorschrift wird eine Umweltprüfung bei allen Plänen und Programmen vorgenommen, die in den Bereichen Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung oder Bodennutzung ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 85/337/EWG aufgeführten Projekte gesetzt wird. Das Erfordernis der Rahmensetzung ist erfüllt, wenn der Plan oder das Programm eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer dieser Projekte aufstellt, insbesondere hinsichtlich des Standorts, der Art, der Größe und der Betriebsbedingungen solcher Projekte oder der mit ihnen verbundenen Inanspruchnahme von Ressourcen (EuGH, Urt. v. 22.2.2022 - C-300/20 -, juris Rn. 62; Senatsurt. v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 60).
Die streitgegenständliche Verordnung stellt keine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung von in den Anhängen I und II der in der Richtlinie 85/337/EWG aufgeführten Projekten auf. Soweit die Regelungen in der Verordnung zur Freistellung bestimmter Handlungen und Nutzungen von den Verboten konkrete Modalitäten und Kriterien für ihre Durchführung vorsehen (z.B. zur Ackernutzung nach Art. 1 § 4 Abs. 5 Nr. 2 VO, zur Grünlandnutzung in Art. 1 § 4 Abs. 5 Nrn. 3 und 4 und in Art. 2 § 4 Abs. 5 Nrn. 1 bis 3 VO sowie zu forstwirtschaftlichen Maßnahmen in Art. 1 § 4 Abs. 6 VO), betreffen diese zwar die Durchführung von Projekten im Sinne des Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG, nicht jedoch von in den Anhängen I und II der Richtlinie 85/337/EWG aufgeführten Projekten (zum Begriff des Projekts nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG vgl. nur EuGH, Urt. v. 7.12.2023 - C-434/22 -, juris Rn. 35 ff.; v. 7.11.2018 - C 293/17 u.a. -, juris Rn. 73 und Urt. v. 17.4.2018, C-441/17-, juris Rn. 122 ff.).
bb. Eine Pflicht zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung folgt auch nicht aus § 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG i.V.m. § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG entsprechend bzw. Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2001/42/EG.
Gemäß § 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG i.V.m. § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG entsprechend ist eine strategische Umweltprüfung durchzuführen bei Plänen und Programmen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Aus dem Unionsrecht folgt gemäß Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2001/42/EG eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung bei allen Plänen und Programmen, bei denen angesichts ihrer voraussichtlichen Auswirkungen auf Gebiete eine Prüfung nach Artikel 6 oder 7 der Richtlinie 92/43/EWG für erforderlich erachtet wird. Nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG erfordern Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen.
Eine Pflicht zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung nach den vorgenannten Bestimmungen bestand vor Erlass der streitgegenständlichen Verordnung nicht. Diese enthält zwar in Art. 1 § 4 und in Art. 2 § 4 der Verordnung Regelungen, mit denen eine Vielzahl von Tätigkeiten in dem unter Schutz gestellten Gebiet von den Verboten in dem Schutzgebiet nach näher bestimmten Kriterien und Modalitäten freigestellt wird und die Projekte im Sinne des Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG darstellen (z.B. die Freistellung der Ackernutzung nach Art. 1 § 4 Abs. 5 Nr. 2 VO, der Grünlandnutzung in Art. 1 § 4 Abs. 5 Nrn. 3 und 4 und in Art. 2 § 4 Abs. 5 Nrn. 1 bis 3 VO sowie die Freistellung der Forstwirtschaft in Art. 1 § 4 Abs. 6 der VO). Mit diesen Freistellungsregelungen wird jedoch der rechtliche Rahmen zur Bestimmung der in dem Schutzgebiet unter Berücksichtigung der in Art. 1 § 2 Abs. 4 VO und Art. 2 § 2 Abs. 4 VO festgelegten Erhaltungsziele für das Natura 2000-Gebiet zulässigen Handlungen und Nutzungen festgelegt. Diese Regelungen stellen Erhaltungsmaßnahmen rechtlicher Art im Sinne des Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG dar und sind als "unmittelbar mit der Verwaltung des [betreffenden] Gebietes in Verbindung stehen[d] oder hierfür ... notwendig" zu betrachten (EuGH, Urt. v. 17.10.2024 - C-461/23 -, juris Rn. 48 f.). Als unmittelbar mit der Gebietsverwaltung im Zusammenhang stehende Regelungen unterliegen diese demnach keiner Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung vor ihrem Erlass gemäß § 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG i.V.m. § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG entsprechend bzw. Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2001/42/EG.
2. Die Verordnung steht materiell-rechtlich nicht mit höherrangigem Recht in Einklang.
Die erfolgte räumliche Abgrenzung des Naturschutzgebiets nach Art. 2 VO ist naturschutzfachlich nicht begründet, so dass die Grenzen des dem Antragsgegner bei der Ausweisung von Schutzgebieten zustehenden Gestaltungsspielraums überschritten sind (a.). Die Verbote und Gebote der Landschaftsschutzgebietsverordnung nach Art. 1 § 3 und 4 der VO stellen nicht hinreichend sicher, dass die für das Natura 2000-Gebiet festgelegten Erhaltungsziele erreicht werden und den Anforderungen des Artikels 6 der Richtlinie 92/43/EWG entsprochen wird (b.).
a. Das dem Verordnungsgeber bei der Abgrenzung von Natur- und Landschaftsschutzgebieten zustehende Gestaltungsermessen ist bei der hier vorgenommenen Abgrenzung des Naturschutzgebiets überschritten worden.
Dem Verordnungsgeber kommt bei der Abgrenzung von Natur- und Landschaftsschutzgebieten ein weites Gestaltungsermessen zu (Senatsurt. v. 18.4.2024 - 4 KN 262/20 -, juris Rn. 65, v. 21.6.2022 - 4 KN 195/19 -, juris Rn. 78, v. 2.5.2022 - 4 KN 300/19 -, juris Rn. 53 und v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, juris Rn. 45 m. w. N.; ferner Sächsisches OVG, Beschl. v. 8.9.2020 - 4 B 28/20 -, juris Rn. 43; Bayerischer VGH, Urt. v. 13.12.2016 - 14 N 14.2400 -, juris Rn. 71). Eine sachlich begründete, fachlich vertretbare Festlegung der flächenhaften Ausdehnung und Grenzziehung des Schutzgebietes hat sich hauptsächlich am jeweils angestrebten Schutzzweck und an den örtlichen Gegebenheiten zu orientieren. Dabei kommt es nicht auf eine isolierte Betrachtung einzelner Grundstücke, sondern auf den Gesamtcharakter des schützenswerten Landschaftsraumes an. Das Gebiet sollte ein geschlossenes Ganzes bilden und keinen unübersichtlichen Grenzverlauf aufweisen. In tatsächlicher Hinsicht sollte sich die Grenzziehung möglichst am Verlauf von Grundstücks- und Verwaltungsgrenzen sowie an etwaigen im Gelände sichtbaren Merkmalen, wie z.B. Straßen, Wegen, Böschungen oder Waldrändern orientieren (Senatsurt. v. 18.4.2024 - 4 KN 262/20 -, juris Rn. 65, v. 21.6.2022 - 4 KN 195/19 -, juris Rn. 78, v. 2.5.2022 - 4 KN 300/19 -, juris Rn. 53 und v. 16.12.2009 - 4 KN 717/07 -, juris Rn. 27 m.w.N.; vgl. ferner Bayerischer VGH, Urt. v. 13.12.2016 - 14 N 14.2400 -, juris Rn. 37; OVG Saarland, Urt. v. 7.3.2007 - 1 N 3/06 -, juris Rn. 95; Blum/Agena/Brüggeshemke, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Stand: Juli 2024, § 16 Rn. 12 und 15 m.w.N.). Entscheidet sich der Verordnungsgeber, kein zusammenhängendes Schutzgebiet, sondern mehrere voneinander getrennte Teilgebiete auszuweisen, ist dies von seinem Gestaltungsermessen gedeckt, wenn die einzelnen Gebiete durch den in der Schutzgebietsverordnung festgelegten Schutzgegenstand und die Schutzzwecke verbunden sind (Senatsurt. v. 20.7.2021 - 4 KN 257/18 -, juris Rn. 58 und v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 56; Bayerischer VGH, Urt. v. 13.12.2016 - 14 N 14.2400 -, juris Rn. 40 und hierzu nachgehend BVerwG, Beschl. v. 19.12.2017 - 4 BN 32.17 -, juris Rn. 4). Maßgeblich ist insoweit u.a., ob die unter Schutz gestellten Teilbereiche gegenüber angrenzenden Landschaftsbereichen abgegrenzt werden können und ihnen aufgrund der Großflächigkeit der einzelnen Teilgebiete eine prägende Wirkung auch für die angrenzenden Bereiche zukommt (Senatsurt. v. 20.7.2021 - 4 KN 257/18 -, juris Rn. 58 und v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 56).
Gemessen an den vorgenannten Anforderungen ist die hier vorgenommene Abgrenzung des Naturschutzgebiets, welches sich aus zahlreichen - laut dem Begründungsentwurf vom 11. Dezember 2018 zur Abgrenzung des Naturschutzgebiets nach Art. 2 § 1 VO aus 268 - überwiegend nicht unmittelbar aneinander angrenzender Einzelflächen zusammensetzt, naturfachlich nicht begründbar und sachwidrig. Dies ergibt sich unter mehreren Gesichtspunkten:
aa. Die Ausweisung zahlreicher, nicht räumlich aneinander angrenzender Einzelgrünlandflächen als Naturschutzgebiet wird dem Gebiet des "Aller-Leinetals" als eine naturräumliche Einheit mit zahlreichen schutzwürdigen und schutzbedürftigen Biotopkomplexen naturfachlich nicht gerecht.
Bereits aus der Beschreibung des Schutzgegenstands des Landschaftsschutzgebiets "Aller-Leinetal", in welchem die Einzelflächen des Naturschutzgebiets liegen, geht hervor, dass es sich bei dem sowohl unter Landschafts- als auch teilweise unter Naturschutz gestellten Gebiet um einen großflächigen naturnahen Talraum von Aller, Leine und Böhme handelt, der eine reich strukturierte Landschaft mit zahlreichen, im Schutzzweck einzeln aufgeführten Biotopkomplexen aufweist (Art. 1 § 2 Abs. 1 bis 4 VO). Auch nach dem Ergebnis der von dem Antragsgegner in Auftrag gegebenen Naturschutzfachlichen Vorbereitung der nationalen Sicherung der Aller-Leine-Niederung im Heidekreis aus Januar 2016 setzt sich das untersuchte Gebiet aus einer Vielzahl schützenswerter Biotope zusammen, die das Gebiet prägen. So heißt es im Gutachten BIOS 2016, dass im Untersuchungsgebiet insgesamt 559 geschützte Biotope erfasst worden seien, die eine Fläche von insgesamt 1.793 ha erfassten. Mesophiles Grünland im Überschwemmungsgebiet nehme davon 525 ha ein und die nährstoffreichen Stillgewässer hätten mit einer Größe von 514 ha einen vergleichbaren Flächenanteil. Flutrasen umfassten eine Fläche von ca. 124 ha und artenarmes Extensivgrünland eine Fläche von insgesamt ca. 120 ha. Weitere vorkommende typische Biotope im Untersuchungsgebiet seien Nasswiesen sowie Hartholzwälder, Wiesen-Auwald und Weiden-Auengebüsch (BIOS Gutachten 2016, S. 21). Ausweislich der tabellarischen Zusammenstellung der Biotoptypen im Untersuchungsgebiet sind mit größeren Flächenanteilen zudem weitere Biotope wie u.a. Strauch- und Baumhecken, Alleen, Landröhrichte, Uferstaudenflure und halbruderale Gras- und Staudenflure vorzufinden (BIOS Gutachten 2016, S. 37 ff.). Das Aller-Leinetal ist daher eine durch das Vorkommen zahlreicher und vielfältiger Biotope geprägte Landschaft. Insoweit wird auch ohne Weiteres für den Senat nachvollziehbar in dem BIOS Gutachten 2016 ausgeführt, dass es sich in den untersuchten Bereichen um ein zusammenhängendes Grünlandgebiet mit hoher Dichte von geschützten Biotopen und Lebensraumtypen, insbesondere vom Lebensraumtyp 6510 sowie ehemaligem Lebensraumtyp 6510, handelt (BIOS Gutachten 2016, S. 42 ff.). Diese hohe Dichte von geschützten Biotopen wird nicht nur durch Grünlandbiotope, sondern auch durch weitere Biotoptypen wie die vorgenannten geprägt. Dass zahlreiche Biotope, die kein Grünland sind, in der naturräumlichen Einheit "Aller-Leinetal" liegen und den Gebietscharakter daher ebenfalls maßgeblich mitprägen, ergibt sich anschaulich aus der vom Antragsgegner auf gerichtliche Verfügung erstellten Übersichtskarte "Gesetzlich geschützte Biotope und Lebensraumtypen nach der Basis- und Wiederholungskartierung im NSG und LSG "Aller-Leinetal" vom 8. Mai 2024.
Indem durch die streitgegenständliche Verordnung nur ein Teil der gemäß § 30 BNatSchG gesetzlich geschützten Biotope, nämlich die naturnahen Grünlandbiotope seggen-, binsen- und hochstaudenreiche Nasswiesen, sonstiges Feucht- und Nassgrünland und sonstiges mesophiles Grünland sowie der Lebensraumtyp 6510 magere Flachlandmähwiese, der gemäß § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 BNatSchG in der ab dem 1. März 2022 gültigen Fassung ebenfalls ein gesetzlich geschütztes Biotop ist, unter Naturschutz gestellt werden, erstreckt sich die Ausdehnung des Naturschutzgebiets nicht auch auf weitere Biotopkomplexe, die für das Gebiet - wie aufgezeigt - ebenfalls prägend und - wie sowohl von der unteren Naturschutzbehörde mehrfach vermerkt als auch in mehreren Stellungnahmen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung eingewandt - vergleichbar schutzwürdig und schutzbedürftig sind. Auch wenn für diese Bereiche eine Unterschutzstellung als Landschaftsschutzgebiet erfolgt ist und diese durch die Vorgaben nach Art. 1 § 3 und 4 VO geschützt werden, ist es naturfachlich nach den im Aller-Leinetal gegebenen Örtlichkeiten nicht nachzuvollziehen, weshalb eine reich strukturierte und durch eine Vielzahl von unterschiedlichen schützenswerten Biotopkomplexen geprägte Landschaft, die eine naturräumliche Einheit darstellt, nicht als einheitliches Gebiet durch eine Schutzgebietskategorie oder abgestuft durch ein Naturschutzgebiet und lediglich in den Randbereichen als Landschaftsschutzgebiet geschützt wird, sondern nur bestimmte gesetzlich gemäß § 30 BNatSchG geschützte Grünlandbereiche "mosaikartig" und kleinteilig "zersplittert" als Naturschutzgebiet geschützt werden, obwohl weitere schützenswerte und schutzbedürftige Biotopkomplexe, die zwar räumlich nicht unmittelbar an diese angrenzen, mit diesen jedoch in einem naturräumlichen Zusammenhang stehen, das Gebiet ebenfalls mitprägen. Dies wird den hier gegebenen naturfachlichen Gegebenheiten mit einer hohen Dichte an schützenswerten Biotopen unterschiedlicher Ausprägungen ersichtlich nicht gerecht. Naturfachlich geboten ist vielmehr eine großräumige Abgrenzung eines Schutzgebiets größeren Flächenzuschnitts, wie dies auch ausdrücklich im BIOS Gutachten 2016 und auch von dem vom Antragsgegner mit der Begleitung im Ausweisungsverfahren beauftragten Prof. Dr. F. vorgeschlagen wurde.
bb. Die vorgenommene Abgrenzung des Schutzgebiets ist darüber hinaus sachwidrig und nicht mehr vom Gestaltungsermessen des Verordnungsgebers gedeckt, weil sich die Grenzen nicht an in der Landschaft ohne Weiteres für den Normadressaten erkennbaren Elementen orientiert und die Grenzen des Schutzgebiets auch nicht durch sonstige Maßnahmen wie etwa eine Beschilderung hinreichend kenntlich gemacht werden können ((1.)). Es liegt auf der Hand, dass damit die Gefahr besteht, dass - zumindest in den Rand- und Übergangsbereichen - auch Flächen des unter Naturschutz stehenden besonders schutzwürdigen und schutzbedürftigen Grünlandes nach den weniger strengen Vorgaben der Landschaftsschutzgebietsverordnung bewirtschaftet werden und dies zu einer erheblichen Beeinträchtigung der besonders zu schützenden Grünlandbereiche führen kann ((2.)).
(1.) Mit der Unterschutzstellung von Flächen, die dem Lebensraumtyp 6510 Magere Flachlandwiese bzw. einem sonstigen nach § 30 BNatSchG geschützten Grünlandbiotop zuzuordnen sind, werden Grünlandflächen bestimmter Art unter Schutz gestellt, die von den sie umgebenden Grünlandflächen nicht ohne Weiteres optisch abgegrenzt wahrnehmbar sind, worauf - wie bereits ausgeführt - sowohl die untere Naturschutzbehörde mehrfach intern als auch zahlreiche Einwender im Beteiligungsverfahren hingewiesen haben. Hinzu kommt, dass die unter Naturschutz gestellten Einzelflächen, die zum Teil sehr kleine Größen und einen unübersichtlichen Verlauf aufweisen, nicht als geschützte Teile von Natur und Landschaft entgegen der Verpflichtung nach § 22 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 14 Abs. 10 Satz 1 NNatSchG gekennzeichnet werden können. Es liegt auf der Hand, dass eine Beschilderung kleiner Einzelflächen innerhalb von Grünlandschlägen durch eine Beschilderung ausscheidet, da es bei einer Ausschilderung von Flächen inmitten von Grünlandflächen zu erheblichen Erschwernissen bei der Bewirtschaftung dieser Flächen kommt. Hinzu kommt, dass für die erforderliche Kennzeichnung des Naturschutzgebiets, das ca. 1.207 ha groß und sich aus etwa 268 Einzelflächen zusammensetzt, nach Annahme des Antragsgegners etwa 2.100 Schilder aufgestellt werden müssten und hierfür Kosten in Höhe von 231.400 EUR (inkl. Kosten der Bekanntmachung) zu veranschlagen seien.
(2.) Die Unterschutzstellung zahlreicher, zum Teil sehr kleinflächiger Grünlandkomplexe bestimmter Ausprägung als Naturschutzgebiet inmitten anderer nach Maßgaben der Landschaftsschutzgebietsvordung zu bewirtschaftender Grünlandflächen wird zudem dem Zweck der Unterschutzstellung der Grünlandkomplexe als Naturschutzgebiet nicht gerecht.
Allgemeiner Zweck der Unterschutzstellung von Grünland bestimmter Ausprägung als Naturschutzgebiet ist gemäß Art. 2 § 2 Abs. 2 VO die Erhaltung und Förderung der naturnahen Grünlandbiotoptype seggen-, binsen- und hochstaudenreiche Nasswiesen, sonstiges Feucht- und Nassgrünland und sonstiges mesophiles Grünland einschließlich der charakteristischen Tier- und Pflanzenarten und deren Lebensgemeinschaften. Besonderer Schutzzweck ist u.a. der Schutz und die Förderung von seggen-, binsen- oder hochstaudenreichem, sonstigem artenreichen Feucht- und Nassgrünland sowie Sandmagerrasen einschließlich der charakteristischen Tier- und Pflanzenarten, welche im Anhang aufgeführt sind (Art. 2 § 2 Abs. 3 Nr. 3 VO). Gemäß § 23 Abs. 2 BNatSchG sind alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten (Art. 2 § 3 Abs. 1 Satz 1 VO). Gleiches gilt für Handlungen außerhalb des Naturschutzgebiets (Art. 2 § 3 Abs. 1 Satz 2 VO). Es steht außer Frage, dass eine intensive Grünlandnutzung (ungünstige Mahd, starke Düngung, wiederholter Umbruch zur Neueinsaat, Entwässerung u.a.) sowie die Umwandlung in Acker eine wesentliche Gefährdung für die unter Naturschutz gestellten Grünlandbiotope darstellt (vgl. Senatsurt. v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 120; ferner Vollzugshinweise des NLWKN zum Schutz der FFH-Lebensraumtypen sowie weiterer Biotoptypen mit landesweiter Bedeutung in Niedersachsen, Magere Flachland-Mähwiesen (6510), Stand Februar 2022, Nrn. 2.5 u. 4.2; vgl. ferner Vollzugshinweise des NLWKN, Artenreiches Nass- und Feuchtgrünland (außer Pfeifengras- und Brenndoldenwiesen) (GN, GF), Stand August 2024, Nr. 2.5 und 4.2 und NLWKN, Informationsdienst Naturschutz Niedersachsen, Gesetzlich geschützte Biotope und Landschaftsbestandteile in Niedersachsen, März 2021, S. 141 "Seggen-, binsen- oder hochstaudenreiche Nasswiesen sowie sonstiges artenreiches Feucht- und Nassgrünland"). Folgerichtig sehen die Regelungen zur Freistellung der natur- und landschaftsverträglichen Nutzung des Grünlandes (FFH-Lebensraumtypen und § 30-Biotope) von den für das Naturschutzgebiet geltenden Verboten in Art. 2 § 4 Abs. 5 VO zahlreiche Bewirtschaftungsvorgaben vor, u.a. zur Ausbringung von Geflügelmist und Hühnerkot (Nr. 1 b)), zur maschinellen Bearbeitung aller Art und zur Mahd (Nr. 1 k) und l)), zur zulässigen Nach- oder Übersaat mit maximal 10 kg/ha (Nr. 1 m)), zur maximal zulässigen Stickstoffdüngung von 30 kg pro Jahr und Hektar (Nr. 1 n)) sowie zur Beweidung (Nr. 1 o)). Vergleichbar strenge Bewirtschaftungsvorgaben für die Nutzung der im Landschaftsschutzgebiet gelegenen Grünlandflächen, von denen die unter Naturschutz stehenden Grünlandflächen umgeben sind, bestehen in Art. 1 § 4 Abs. 5 Nr. 3 VO nicht. Dies hat zur Folge, dass unter Beachtung der weniger strengen Vorgaben nach der Landschaftsschutzgebietsverordnung diese Grünlandflächen "bis an die Grenze einer unter Naturschutz stehenden einzelnen Grünlandfläche heran" bewirtschaftet werden können, ohne dass zum Beispiel zeitliche Vorgaben für die Mahd bestehen oder die Stickstoffdüngung mengenmäßig begrenzt wird. Da die Grenze des Naturschutzgebiets wie aufgezeigt in der Landschaft bei vielen Einzelflächen nicht nachvollzogen und auch nicht durch eine Beschilderung kenntlich gemacht werden kann, liegt es auf der Hand, dass damit die Gefahr besteht, dass - zumindest in den Rand- und Übergangsbereichen - auch Flächen des unter Naturschutz stehenden besonders schutzwürdigen und schutzbedürftigen Grünlandes nach den weniger strengen Vorgaben der Landschaftsschutzgebietsverordnung bewirtschaftet werden und dies zu einer erheblichen Beeinträchtigung der schutzwürdigen und schutzbedürftigen Grünlandbereiche führt. Etwas Anderes würde nur dann gelten, wenn durch Vorgaben des Einsatzes bestimmter technischer Hilfsmittel sichergestellt wird, dass eine "punktgenaue" Bewirtschaftung der Flächen bis an die Grenze der schutzwürdigen und schutzbedürftigen Grünlandbereiche heran ohne ihre Gefährdung erfolgen kann. An derartigen Vorgaben fehlt es aber hier.
Zudem ist auch ein etwaig erforderlicher Umgebungsschutz für die unter Naturschutz stehenden Flächen nicht sichergestellt. Zwar sind nach Art. 2 § 3 Abs. 1 Satz 2 VO auch Handlungen außerhalb des Naturschutzgebiets, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. Dies ist auch grundsätzlich zulässig, da § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG alle Handlungen verbietet, die sich negativ auf das Naturschutzgebiet auswirken können, so dass sich das gesetzliche Verbot nicht nur auf Handlungen im Naturschutzgebiet, sondern auch auf Handlungen, die zwar außerhalb des Naturschutzgebiets stattfinden, sich aber in diesem auswirken können, verboten sind (vgl. nur Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl., § 23 Rn. 43 m.w.N.). Durch Art. 1 § 4 Abs. 5 Nr. 3 VO werden Handlungen zur Nutzung des Grünlands außerhalb des Naturschutzgebiets nach den dort aufgeführten Maßgaben von den Verboten der Landschaftsschutzgebietsverordnung allerdings freigestellt und für zulässig erklärt, obwohl Überwiegendes dafür spricht, dass eine Bewirtschaftung von Grünlandflächen bis an die Grenze einer unter Naturschutz stehenden Grünlandfläche heran die Gefahr in sich birgt, dass es - zum Beispiel durch Verdriftungen beim Aufbringen von Düngemitteln - zu nachteiligen Auswirkungen für die unmittelbar angrenzenden als Naturschutzgebiet besonders geschützten Grünlandflächen kommt. Da die Regelungen zur Freistellung der landwirtschaftlichen Nutzung von Grünlandflächen innerhalb des Landschaftsschutzgebiets den erforderlichen Umgebungsschutz für die zahlreichen unter Naturschutz stehenden Einzelflächen ersichtlich nicht berücksichtigen, wird durch die hier vorgenommene kleinteilige Grenzziehung des Naturschutzgebiets der Zweck der Unterschutzstellung verfehlt.
cc. Die erfolgte Abgrenzung des Naturschutzgebiets ist ferner nicht sachgerecht, soweit sie sich auch auf Landschaftselemente bezieht, die einer natürlichen Dynamik unterliegen und deren räumliche Ausdehnung sich regelhaft wesentlich ändert.
Durch die nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG gebotene zeichnerische Bestimmung des geschützten Teils von Natur und Landschaft wird der Grenzverlauf eines Schutzgebiets normativ festgesetzt und ist insoweit "statisch". Die vom Antragsgegner vorgenommene Abgrenzung des Naturschutzgebiets und die zeichnerische Darstellung seiner Grenzen hat sich hier an der konkreten räumlichen Ausdehnung der jeweiligen, unter Naturschutz gestellten Landschaftselemente (Flussläufe der Aller, Leine und Böhme, Hochstaudenflure sowie magere Flachlandmähwiesen und sonstiges nach § 30 BNatSchG geschütztes Grünland) vor Ort orientiert. Die räumliche Ausdehnung einzelner dieser Landschaftselemente wie zum Beispiel Flutrasen ist jedoch nicht statisch, sondern im Wege natürlicher Entwicklung dynamisch. Die zeichnerisch dargestellten Grenzen des Naturschutzgebiets können als normativ "feststehende" Grenzen natürliche Änderungen von Biotopen in ihrer flächenmäßigen Ausdehnung nicht berücksichtigen. Bei einer räumlichen Ausdehnung eines als Naturschutzgebiets geschützten Biotops durch natürliche Dynamik liegen Teile desselben dann nicht mehr innerhalb der festgesetzten Schutzgebietsgrenzen, bei einer Reduzierung der Biotopfläche aufgrund natürlicher Degression werden Bereiche unter Schutz gestellt, die nicht mehr die Eigenschaften des gesetzlich geschützten Biotops aufweisen. Bei einer dynamischen Entwicklung von Biotopen wäre daher eine laufende Anpassung der Karten der Schutzgebietsverordnung erforderlich, damit diese die tatsächliche räumliche Ausdehnung der geschützten Bereiche korrekt wiedergeben. Die hier vorgenommene Abgrenzung des Naturschutzgebiets entlang einer Vielzahl von Landschaftselementen, die sich im Aller-Leinetal dynamisch entwickeln, erweist sich daher als nicht sachgerecht. Mit Blick auf die reich strukturierte naturräumliche Einheit des Aller-Leinetals durch vielfältige Biotope mit teilweise sehr dynamischer Entwicklung wäre es vielmehr sachgerecht gewesen, das Schutzgebiet großflächiger anhand von Grundstücksgrenzen oder sonstiger erkennbarer äußerlichen Merkmalen, die keiner natürlichen Dynamik unterliegen, abzugrenzen.
Da der Antragsgegner aufgrund der Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Verordnung das Aller-Leinetal erneut förmlich unter Schutz zu stellen und in diesem Zusammenhang erneut die Abgrenzung des Schutzgebiets und die zeichnerische Darstellung der Schutzgebietsgrenzen vorzunehmen hat, weist der Senat auf Folgendes ergänzend hin:
Zweck der nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG gebotenen zeichnerischen Darstellung der Schutzgebietsgrenzen ist, den sich aus den rechtsstaatlichen Geboten der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit ergebenden Anforderungen an die Eindeutigkeit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereichs einer Schutzverordnung Rechnung zu tragen (Senatsurt. v. 18.4.2024 - 4 KN 262/20 -, juris Rn. 46; v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 98 m.w.N.). Dies beruht darauf, dass die gesetzliche Ermächtigung zum Erlass einer Schutzgebietsverordnung auf allgemeine Merkmale abstellt, die der Konkretisierung in der Örtlichkeit bedürfen, so dass der räumliche Geltungsbereich des geschützten Teils von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften durch eine zeichnerische Darstellung zu markieren und damit durch eine formale Darstellung eindeutig zu bestimmen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.6.1994 - 4 C 2.94 -, juris Rn. 14). Nach Sinn und Zweck des § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG muss daher neben den Grenzen des Schutzgebiets jedenfalls dann zusätzlich auch der Geltungsbereich von Vorschriften, insbesondere eines Gebots oder Verbots, in der Karte dargestellt werden, wenn kumulativ die folgenden beiden Voraussetzungen vorliegen: Erstens bedarf es der gesonderten Darstellung des räumlichen Geltungsbereichs von Vorschriften nur dann, wenn dieser nicht deckungsgleich mit der Gesamtfläche des Schutzgebiets ist. Zweitens erfordert die hinreichende Bestimmtheit eines Gebots oder Verbots eine zeichnerische Darstellung, wenn der räumliche Geltungsbereich der Vorschriften flächenbezogen und unbeweglich ist (Senatsurt. v. 18.4.2024 - 4 KN 262/20 -, juris Rn. 46; v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 98 m.w.N.).
Von der gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG gebotenen Darstellung des räumlichen Geltungsbereichs von Vorschriften ist die Darstellung ihres sachlichen Geltungsbereichs zu unterscheiden. Auch ein Gebot oder Verbot, welches tatbestandlich an das Vorliegen eines einzelnes Objekts oder Landschaftselements anknüpft, gilt im Ausgangspunkt im gesamten zeichnerisch festgesetzten Geltungsbereich der Verordnung. Ihr sachlicher Geltungsbereich ist nicht zwingend gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG zeichnerisch zu bestimmen. Allerdings kann es sich anbieten, auch den sachlichen Geltungsbereich einer Vorschrift aus Gründen des allgemein zu beachtenden Bestimmtheitsgebots zeichnerisch darzustellen. Dieses gebietet, dass Vorschriften so bestimmt zu fassen sind, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist, und dass die von der Norm Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können (BVerfG, Urt. v. 29.11.2023 - 2 BvF 1/21 -, juris Rn. 80 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 18.4.2024 - 10 C 9.23 -, juris Rn. 12). Jedenfalls dann, wenn ein Gebot oder Verbot tatbestandlich an ein einzelnes Objekt oder Landschaftselement anknüpft, das auch ohne Eintragung in die Karte für den Betrachter ohne weiteres im Naturraum erkennbar ist, ist eine zeichnerische Darstellung des sachlichen Geltungsbereichs der Vorschrift aus Gründen der Bestimmtheit daher nicht zwingend geboten (Senatsurt. v. 18.4.2024 - 4 KN 262/20 -, juris Rn. 46; v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 98; v. 19.10.2021 - 4 KN 174/17 -, juris Rn. 44 und v. 20.7.2021 - 4 KN 257/18 -, juris Rn. 66 jeweils m.w.N.). Aber auch wenn derartige Objekte oder Landschaftselemente nicht "ohne weiteres" im Naturraum erkennbar sind, folgt hieraus nicht, dass es aus Gründen der Bestimmtheit zwingend ihrer zeichnerischen Darstellung in einer Karte bedarf. Vielmehr ist dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot bereits dann genügt, wenn die von der Norm Betroffenen die Rechtslage anhand objektiver Kriterien erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können. Sie müssen in zumutbarer Weise feststellen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für das Vorliegen eines Gebots oder Verbots vorliegen. Im Bereich des Naturschutzes dürfen die Anforderungen an die Bestimmtheit nicht überspannt werden, da oft nur durch auslegungsbedürftige Begriffe der Vielgestaltigkeit der Natur Genüge getan werden kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.5.2001 - 2 BvK 1/00 -, juris Rn. 158, 165). In Zweifelsfällen kann von den Normadressaten auch erwartet werden, dass sie sich durch Nachfrage bei der zuständigen Naturschutzbehörde sachkundig machen (Hessischer VGH, Urt. v. 14.8.2018 - 4 A 589/17 -, juris Rn. 25; Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl., § 30 BNatSchG Rn. 5). Sofern sich zum Beispiel aus der Beschreibung aus dem Begriff des Biotoptyps, an welches ein Gebot oder Verbot anknüpft, die wesentlichen Gegebenheiten dieses Biotoptyps im Wege der Auslegung ergeben und für den Normadressaten, im Zweifelsfall auch über Nachfrage bei einem Fachmann, ausreichend erkennbar ist, ob es sich bei einer Grundstücksfläche um einen geschützten Biotop handelt, ist dem Bestimmtheitsgebot genügt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschl. v. 12.10.2000 - 20/00 -, juris Rn. 14; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 23.8.1994 - 3 L 3939/93 -, juris Rn. 39).
Sofern Gebote und Verbote, die innerhalb des gesamten zeichnerisch dargestellten räumlichen Geltungsbereichs der Schutzgebietsverordnung gelten, tatbestandlich an das Vorliegen bestimmter Objekte oder Landschaftsbestandteile anknüpfen, die nicht ohne Weiteres im Naturraum erkennbar sind, dürfte sich wegen des allgemein geltenden Bestimmtheitsgebots grundsätzlich auch eine zeichnerische Darstellung ihrer räumlichen Ausdehnung in den Karten zur Schutzgebietsverordnung anbieten. Bei Vorschriften, die sich auf Pflanzenarten, Biotoptypen oder andere natürliche Gegebenheiten beziehen, die einer natürlichen Dynamik unterliegen und sich in ihrer flächenmäßigen Ausprägung regelmäßig ändern, weicht ihre zeichnerische Darstellung in einer Karte dann allerdings - wie bereits ausgeführt - im Laufe der Zeit von dem sachlichen Geltungsbereich der für sie geltenden Vorschriften ab. Bei einer zeichnerischen Darstellung von sich dynamisch entwickelnden Bereichen bzw. Landschaftselementen in einer Karte sollte für den Normadressaten daher zu erkennen sein, dass die dargestellten Bereiche bzw. Landschaftselemente einer natürlichen Sukzession und dynamischen Entwicklung unterliegen und die Kennzeichnung in den Karten daher nicht feststehend ist, sondern sich ihre Ausdehnung nach der vorhandenen tatsächlichen Ausprägung vor Ort richtet, zum Beispiel durch einen ausdrücklichen Hinweis hierauf in den jeweiligen Vorschriften zum Schutz bestimmter Objekte oder Landschaftsbestandteile oder in den Karten mit ihrer zeichnerischen Darstellung. Bei sich absehbar dynamisch entwickelnden Flächen wäre es mit dem allgemeinen Bestimmtheitsgrundsatz aber wie oben ausgeführt auch vereinbar, wenn derartige sich dynamisch entwickelnde Bereiche nicht zeichnerisch in Karten dargestellt werden, sich ihre räumliche Ausdehnung aber anderweitig für den Normadressaten zumutbar ermitteln lässt, so dass dieser sein Verhalten danach ausrichten kann.
dd. Die erfolgte Abgrenzung des Naturschutzgebiets lässt sich schließlich auch nicht dadurch rechtfertigen, dass der Verordnungsgeber mit der Unterschutzstellung einzelner Grünlandflächen unter Natur- und nicht unter Landschaftsschutz beabsichtigt hat, die Voraussetzungen für die Gewährung eines angemessenen finanziellen Ausgleichs für Eigentümer und Nutzungsberechtigte von im Naturschutzgebiet gelegenen Grünlandflächen für die Erschwernisse und Beschränkungen bei ihrer Bewirtschaftung (Erschwernisausgleich) zu schaffen.
Der Verordnungsgeber hat zwar grundsätzlich auch einen Handlungsspielraum, ob und wie er ein schutzwürdiges und schutzbedürftiges Gebiet unter Schutz stellt. Dieser Handlungsspielraum ist in erster Linie durch eine nach Maßgabe des naturschutzrechtlichen Abwägungsgebots im Sinne des § 2 Abs. 3 BNatSchG erfolgende, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und der übrigen Beteiligten auf der anderen Seite geprägt (Senatsurt. v. 18.4.2024 - 4 KN 262/20 -, juris Rn. 50; Senatsbeschl. v. 25.8.2023 - 4 MN 128/22 -, juris Rn. 94; Senatsurt. v. 21.6.2022 - 4 KN 195/19 -, juris Rn. 85 und v. 19.10.2021 - 4 KN 174/17 -, juris Rn. 78 jeweils m.w.N.; ferner BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, juris Rn. 9, Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68.06 -, juris Rn. 15 u. Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102.88 -, juris Rn. 3). Demzufolge hat er auch im Rahmen des ihm wie oben aufgezeigt zustehenden Gestaltungsspielraums hinsichtlich der Grenzziehung eines Schutzgebiets zu berücksichtigen, wie sich aus Gründen des Naturschutzes und der Landschaftspflege erforderliche Einschränkungen der Nutzung von in ein Schutzgebiet einbezogenen Grundstücken auf die Grundeigentümer und sonstigen Berechtigten auswirken und ob für Beeinträchtigungen Entschädigungs- oder Ausgleichszahlungen gewährt werden können. Die von ihm insoweit vorzunehmende Abwägung ist allerdings im Ergebnis zu beanstanden, wenn sie - wie hier - zu einer sachwidrigen, aus naturschutzfachlichen Gründen nicht mehr vertretbaren Abgrenzung des Schutzgebiets führt.
Klarstellend merkt der Senat insoweit an, dass es entgegen der Annahme des Verordnungsgebers nicht zwingend erforderlich gewesen sein dürfte, bestimmte Grünlandkomplexe im Aller-Leinetal als Naturschutzgebiet und nicht als Landschaftsschutzgebiet auszuweisen, damit ein Erschwernisausgleich für die aus einer Unterschutzstellung folgenden Einschränkungen ihrer Bewirtschaftung gewährt werden kann.
Nach § 42 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG soll die Landesregierung durch Verordnung die Gewährung eines angemessenen Ausgleichs für Eigentümer und Nutzungsberechtigte regeln, denen aufgrund von den abschließend in den Nrn. 1 bis 6 aufgezählten Vorschriften die rechtmäßig ausgeübte land-, forst- oder fischereiwirtschaftliche Nutzung von Grundstücken erschwert wird, ohne dass eine Entschädigung nach § 68 Abs. 1 bis 3 BNatSchG zu gewähren ist (Erschwernisausgleich). Die Gewährung eines Erschwernisausgleichs für Dauergrünland richtet sich zum Zeitpunkt der Senatsentscheidung nach der Verordnung über den Erschwernisausgleich für Dauergrünland in geschützten Teilen von Natur und Landschaft (Erschwernisausgleichsverordnung-Dauergrünland - EA-VO-Dauergrünland -) vom 14. Dezember 2021 (Nds. GVBl. S. 894; im Folgenden EA-VO-Dauergrünland 2021). Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung der streitgegenständlichen Verordnung richtete sich die Gewährung des Erschwernisausgleichs nach der Verordnung über den Erschwernisausgleich für Dauergrünland in geschützten Teilen von Natur und Landschaft (Erschwernisausgleichsverordnung-Dauergrünland - EA-VO-Dauergrünland -) vom 27. November 2019 (Nds. GVBl. 2019, 356; im Folgenden EA-VO-Dauergrünland 2019).
Im Ausgangspunkt zutreffend ist die Annahme des Verordnungsgebers, dass nach § 42 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 NNatSchG ein Erschwernisausgleich gewährt wird für Erschwernisse der Grünlandbewirtschaftung aufgrund von Vorschriften zum Schutz von Naturschutzgebieten, und gesetzlich ein Erschwernisausgleich nicht vorgesehen ist für Erschwernisse der Grünlandbewirtschaftung, die auf Vorschriften zum Schutz von Landschaftsschutzgebieten beruhen. Allerdings soll nach § 42 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 NNatSchG ein Erschwernisausgleich auch für Eigentümer und Nutzungsberechtigte gewährt werden, denen aufgrund von Vorschriften zum Schutz von gesetzlich geschützten Biotopen die rechtmäßig ausgeübte land-, forst- oder fischereiwirtschaftliche Nutzung von Grundstücken wesentlich erschwert wird. Demzufolge sieht auch § 1 Abs. 2 Satz 1 EA-VO-Dauergrünland 2021 - inhaltsgleich zu der Vorgängerregelung in der EA-VO-Dauergrünland 2019 - die Gewährung eines Erschwernisausgleichs für Dauergrünland in einem gesetzlich geschützten Biotop unter den in den Nrn. 1 und 2 näher bestimmten Voraussetzungen vor, wenn die rechtmäßige und nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft ausgeübte Nutzung der Flächen zum Zweck der Pflanzenproduktion oder Nutztierhaltung durch eine Rechtsvorschrift oder Anordnung zum Schutz des gesetzlich geschützten Biotops wesentlich erschwert ist. Auch die Gebote und Verbote in einer Verordnung über ein Landschaftsschutzgebiet, welche nach ihrem allgemeinen oder besonderen Zweck gerade den Schutz von gesetzlich geschützten (Grünland-) Biotopen verfolgen, dürften Vorschriften zu ihrem Schutz im Sinne des § 42 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG bzw. des § 1 Abs. 2 Satz 1 EA-VO-Dauergrünland 2021 (und 2019) darstellen. Denn auch sie dienen gerade der Klarstellung und Konkretisierung des gesetzlichen Biotopschutzes nach § 30 BNatSchG und der nach § 30 Abs. 2 BNatSchG verbotenen Handlungen. Demzufolge dürfte es sich bei derartigen Vorschriften in einer Landschaftsschutzgebietsverordnung auch nicht um eine "andere rechtliche oder vertragliche Verpflichtung" im Sinne des § 42 Abs. 6 Satz 2 NNatSchG handeln, die die Gewährung eines Erschwernisausgleichs ausschließt.
b. Art. 1 VO, durch welchen das in Art. 1 § 1 bezeichnete Gebiet zum Landschaftsschutzgebiet (LSG) "Aller-Leinetal erklärt wird, verstößt ebenfalls gegen Vorgaben des höherrangigen materiellen Rechts. Denn durch die in Art. 1 §§ 3 und 4 VO geregelten Verbote und Gebote wird entgegen der Verpflichtung nach § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG nicht sichergestellt, dass den Anforderungen des Art. 6 der Richtlinie 92/43/EWG entsprochen wird.
aa. Liegen die Voraussetzungen einer Unterschutzstellung für Teile von Natur und Landschaft vor - was hier für das unter Schutz gestellte Gebiet nach dem Ergebnis des Gutachten BIOS 2016 der Fall ist -, so hat die Naturschutzbehörde grundsätzlich einen Handlungsspielraum, ob und wie sie das schutzwürdige und schutzbedürftige Gebiet unter Schutz stellt (Senatsurt. v. 21.6.2022 - 4 KN 195/19 -, juris Rn. 85; v. 2.5.2022 - 4 KN 300/19 -, juris Rn. 57 und v. 30.3.2022 - 4 KN 280/19 -, juris Rn. 55 jeweils m. w. N.; vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, juris Rn. 9 und Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68.06 -, juris Rn. 15). Dieser Grundsatz findet allerdings nach § 32 Abs. 2 BNatSchG hinsichtlich des "Ob" einer Unterschutzstellung eine Einschränkung, wonach die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG aufgenommenen Gebiete nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 4 dieser Richtlinie und die nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG benannten Gebiete entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären sind.
Das Landschaftsschutzgebiet "Aller-Leinetal" umfasst gemäß § 1 Abs. 3 Unterabs. 2 VO Teile des Fauna-Flora-Habitat-(FFH-) Gebiets "Aller (mit Barnbruch), untere Leine, untere Oker" (DE 3021-331) sowie des EU-Vogelschutzgebiets "Untere Allerniederung" (DE 3222-401). Für diese im Landschaftsschutzgebiet gelegenen Gebiete hat demnach eine Pflicht zur förmlichen Unterstellung bestanden. Das Landschaftsschutzgebiet umfasst auch diejenigen Teile des FFH-Gebiets "Aller (mit Barnbruch), untere Leine, untere Oker" und des Vogelschutzgebiets "Untere Allerniederung", die gemäß Art. 2 § 2 Abs. 4 Satz 1 VO zugleich als Naturschutzgebiet "Aller-Leineteil" geschützt worden sind. Sowohl unter Landschafts- als auch zugleich unter Naturschutz gestellt worden sind damit die im Gebiet vorkommenden gesetzlich gemäß § 30 BNatSchG geschützten Grünlandbiotope des seggen-, binsen- oder hochstaudenreichen, sonstigen artenreichen Feucht- und Nassgrünlands sowie des Sandmagerrasens, ferner die FFH-Lebensraumtypen 3260 Flüsse der planaren bis montanen Stufe, 6430 Feuchte Hochstaudenfluren der planaren und montanen bis alpinen Stufe sowie 6510 Magere Flachlandmähwiesen. Dass das Naturschutzgebiet Bestandteil des Landschaftsschutzgebiets ist, geht zwar - im Gegensatz zu der vom Kreistag mitbeschlossenen Begründung zur Verordnung mit Stand vom 22. Juni 2020 - nicht ausdrücklich aus dem Text der Verordnung hervor. Dies ergibt sich jedoch mittelbar daraus, dass nach Art. 1 § 1 Abs. 1 VO das in den mitveröffentlichten Karten dargestellte Gebiet zum Landschaftsschutzgebiet und nach Art. 2 § 1 Abs. 1 VO das in den Karten dargestellte Teilgebiet (Hervorhebung durch den Senat) zum Naturschutzgebiet erklärt wird. Durch die zeichnerische Darstellung der (Außen-) Grenzen des Landschaftsschutzgebiets in den 3 Übersichtskarten und den 7 Detailkarten kommt für den Normadressaten damit noch hinreichend erkennbar zum Ausdruck, dass alle Flächen, die innerhalb der zeichnerisch dargestellten (Außen-) Grenzen des Landschaftsschutzgebiets liegen, und damit auch die unter Naturschutz gestellten Flächen vom Landschaftsschutzgebiet mit umfasst werden und damit Bestandteil dieses sind. Hinzu kommt, dass sich die Größenangabe für das Landschaftsschutzgebiet in Art. 1 § 1 Abs. 2 VO von rd. 4.960 ha auf die gesamte unter Schutz gestellte Fläche im Aller-Leinetal unter Einbeziehung der zugleich unter Naturschutz gestellten Flächen, die eine Größe von ca. 1.207 ha aufweisen, bezieht. Auch wenn es im Regelfall keinen sachlichen Grund dafür geben dürfte, in derselben förmlichen Erklärung zur Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft Flächen sowohl unter Natur- als auch zugleich unter Landschaftsschutz zu stellen, bestehen im Grundsatz keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass sich ein Landschafts- und ein Naturschutzgebiet teilweise überschneiden (VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 30.7.1996 - 5 S 1486/95 -, juris Rn. 42; Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2024, § 22 Rn. 32; Schlacke, GK-BNatSchG, § 20 Rn. 22; Schumacher/Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl., § 20 Rn. 22).
bb. Die Gebote und Verbote nach Art. 1 § 3 und § 4 VO stellen für die im Landschaftsschutzgebiet liegenden Grünland- und Fließgewässerbiotope, die für das Fauna-Flora-Habitat-(FFH-) Gebiet "Aller (mit Barnbruch), untere Leine, untere Oker" (DE 3021-331) wertgebend sind, indes nicht sicher, dass den Anforderungen des Art. 6 der Richtlinie 92/43/EWG entsprochen wird.
((1.) Auch bei der hier gegebenen unionsrechtlich begründeten Pflicht zu der förmlichen Unterschutzstellung des Fauna-Flora-Habitat-(FFH-) Gebiets "Aller (mit Barnbruch), untere Leine, untere Oker" (DE 3021-331) sowie des EU-Vogelschutzgebiets "Untere Allerniederung" (DE 3222-401) verbleibt der Naturschutzbehörde bei der Entscheidung darüber, wie das Gebiet nach nationalem Recht unter Schutz gestellt wird, ein Handlungsspielraum. Die Unterschutzstellung erfolgt nach Maßgabe des § 32 Abs. 2 bis 4 BNatSchG. Dabei trifft § 32 Abs. 2 BNatSchG die grundlegende Entscheidung, dass trotz der besonderen europarechtlichen Schutzanforderungen für Natura 2000-Gebiete keine neue Schutzkategorie geschaffen wird, sondern bei einer förmlichen Unterschutzstellung durch eine Schutzerklärung die bestehenden Schutzkategorien nach § 20 Abs. 2 i. V. m. §§ 22 ff. BNatSchG zu verwenden sind (BVerwG, Beschl. v. 20.12.2023 - 10 BN 3.23 -, juris Rn. 7 und Urt. v. 21.12.2017 - 4 CN 8.16 -, juris Rn. 15). Gemäß § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG ist in der Schutzerklärung durch geeignete Gebote und Verbote sowie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen sicherzustellen, dass den Anforderungen des Artikels 6 der Richtlinie 92/43/EWG entsprochen wird. Art. 6 der Richtlinie 92/43/EWG gehört damit zu den Vorgaben, an denen sich auch die Ausübung des von § 32 Abs. 2 BNatSchG eröffneten Auswahlermessens für die Wahl der Schutzkategorie zu orientieren hat (Senatsurt. v. 2.11.2010 - 4 KN 109/10 -, juris Rn. 29 und v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, juris Rn. 112 ff.). Sofern im Einzelfall die spezifischen Vorschriften einer Landschaftsschutzgebietserklärung die Erhaltungsziele und besonderen Belange des jeweiligen Natura 2000-Gebiets sicherstellen, genügt daher auch diese Kategorie den unionsrechtlichen Anforderungen an eine Unterschutzstellung (Schlacke, BNatSchG, 3. Aufl., § 26 Rn. 12 und § 32 Rn. 77).
(2.) Die Verbote und Gebote der Landschaftsschutzgebietsverordnung in Art. 1 §§ 3 und 4 VO stellen die Erhaltungsziele und die besonderen Belange sowohl für das Fauna-Flora-Habitat-(FFH-) Gebiet "Aller (mit Barnbruch), untere Leine, untere Oker" (DE 3021-331) als auch das EU-Vogelschutzgebiet "Untere Allerniederung" (DE 3222-401) nicht sicher. Diese Vorschriften genügen nicht den Anforderungen, die sich aus Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG ergeben. Danach treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.
Besonderer Schutzzweck (Erhaltungsziel) der Unterschutzstellung des "Aller-Leinetals" als Landschaftsschutzgebiet ist für das Natura 2000-Gebiet gemäß Art. 1 § 2 Abs. 4 Satz 3 VO die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der im Gebiet vorkommenden Lebensraumtypen und -Arten nach Anhang I und Anhang II der FFH-Richtlinie, einschließlich der jeweils charakteristischen Tier- und Pflanzenarten, sowie der nach der Vogelschutzrichtlinie wertgebenden Tierarten entsprechend der gebietsbezogenen Natura 2000-Erhaltungsziele, welche im Anhang zu Art. 1 dieser Verordnung definiert sind. Geschützt als Landschaftsschutzgebiet sind danach u.a. auch die Lebensraumtypen 6510 Magere Flachlandmähwiese und 3260 Flüsse der planaren bis montanen Stufe, die der Antragsgegner zudem durch Art. 2 der VO unter Naturschutz gestellt hat. Für diese sowohl im Landschafts- als auch im Naturschutzgebiet vorkommenden Lebensraumtypen und die nach der Vogelschutzrichtlinie wertgebenden Tierarten enthalten die Vorschriften in Art. 1 §§ 3 und 4 VO indes keine hinreichenden Verbote und Gebote, um eine Erhaltung oder Wiederherstellung ihres günstigen Erhaltungszustands sicherzustellen. Denn die Vorschriften in Art. 1 §§ 3 und 4 VO bleiben inhaltlich hinter den Schutzvorschriften zurück, die der Verordnungsgeber in Art. 2 §§ 3 und 4 VO für die in das Naturschutzgebiet einbezogenen Flächen vorgesehen hat. Da der Verordnungsgeber insoweit ein zwischen dem Landschafts- und Naturschutzgebiet "abgestuftes" Schutzkonzept vorgesehen und das Schutzregime für die Lebensraumtypen 6510 und 3260 im Naturschutzgebiet entsprechend dem besonderen Schutzzweck angepasst hat, nicht jedoch für diese Lebensraumtypen im Landschaftsschutzgebiet, stellen die Vorschriften in Art. 1 §§ 3 und 4 VO entgegen den Anforderungen aus Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG nicht sicher, dass für die sowohl unter Landschafts- als auch Naturschutzschutz gestellten schutzwürdigen und schutzbedürftigen Lebensraumtypen 6510 Magere Flachlandmähwiese und 3260 Flüsse der planaren bis montanen Stufe die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, vermieden werden (vgl. zum allgemeinen und strukturellen Versäumnis der Bundesrepublik Deutschland, geeignete Maßnahmen zur Vermeidung einer Verschlechterung des Lebensraumtyps 6510 in den dafür ausgewiesenen besonderen Schutzgebieten zu treffen EuGH, Urt. v. 14.11.2024 - C-47/23 -, juris). Dies ergibt sich für die Verbote und Gebote der Landschaftsschutzgebietsverordnung in Art. 1 §§ 3 und 4 VO aus Folgendem:
Nach dem Anhang zu Art. 1 der VO ist das Erhaltungsziel für den im Gebiet vorkommenden Lebensraumtyp 6510 Magere Flachlandmähwiese die Erhaltung und Förderung von artenreichem, wenig gedüngtem, vorwiegend gemähtem Grünland auf mäßig feuchten bis mäßig trockenen Standorten, teilweise im Komplex mit Feuchtgrünland oder Magerrasen, einschließlich der charakteristischen Tier- und Pflanzenarten wie insbesondere Weißstorch, Wiesenpieper, Braunkehlchen, Schafstelze, Feldlerche, Rebhuhn und Wachtel, wobei die natürliche Entwicklung hin zu Nassgrünland nicht dem Ziel des FFH-Gebiets widerspricht. Wie bereits ausgeführt stellt eine intensive Grünlandnutzung (ungünstige Mahd, starke Düngung, wiederholter Umbruch zur Neueinsaat, Entwässerung u.a) eine wesentliche Gefährdung für den Lebensraumtyp 6510 und seine charakteristischen Tier- und Pflanzenarten dar, mithin auch die Gefährdung des Lebensraums für die wertbestimmenden Vogelarten im Gebiet. Wegen des besonderen Schutzwecks (Erhaltungsziel) der Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands des Lebensraumtyps 6510 Magere Flachlandmähwiese als Lebensraum für die im Gebiet vorkommenden wertgebenden Tierarten nach der Vogelschutzrichtlinie sind aus naturfachlichen Gründen daher nähere Vorgaben für die Bewirtschaftung dieser Grünlandflächen geboten, wie sie in den Vorschriften für das Naturschutzgebiet in Art. 2 § 4 Abs. 5 VO vorgesehen sind. Entsprechende Bewirtschaftungsvorgaben für diesen Lebensraumtyp sind indes in den Vorgaben zur Bewirtschaftung von Grünland im Landschaftsschutzgebiet nach Art. 1 § 4 Abs. 5 Nr. 3 VO nicht vorgesehen. Strengere Vorgaben für die Bewirtschaftung von Grünland bestehen insoweit gemäß Art. 1 § 4 Abs. 5 Nr. 4 VO lediglich auf Flächen im Eigentum der öffentlichen Hand, wobei aber auch diese Vorgaben weniger streng sind als die Vorgaben, die nach Art. 2 § 4 Abs. 5 Nr. 1 und Nr. 2 VO für die Bewirtschaftung von den im Naturschutzgebiet gelegenen Grünlandflächen im Eigentum der öffentlichen Hand gelten. Die Vorgaben zur Grünlandbewirtschaftung im Landschaftsschutzgebiet bleiben daher in wesentlichen Punkten hinter den Vorgaben zur Grünlandbewirtschaftung im Naturschutzgebiet zurück und stellen daher entgegen der Verpflichtung nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG nicht sicher, dass eine Verschlechterung des Lebensraumtyps 6510 Magere Flachlandmähwiese einschließlich der jeweils charakteristischen Tier- und Pflanzenarten sowie der nach der Vogelschutzrichtlinie wertgebenden Tierarten sowie Störungen von Arten in dem im Aller-Leinetal gelegenen Natura 2000-Gebiet vermieden wird.
Nach dem Anhang zu Art. 1 der VO ist das Erhaltungsziel für den im Landschaftsschutzgebiet vorkommenden Lebensraumtyp 3260 Flüsse der planaren bis montanen Stufe die Erhaltung und Förderung naturnaher Fließgewässer mit unverbauten Ufern, vielfältigen Sedimentstrukturen (in der Regel Wechsel zwischen feinsandigen, kiesigen und grobsteinigen Bereichen), guter Wasserqualität, natürlicher Dynamik des Abflussgeschehens, einem durchgängigen, unbegradigten Verlauf und zumindest abschnittsweise naturnahem Auwald- und Gehölzsaum sowie gut entwickelter flutender Wasservegetation an besonnten Stellen einschließlich der charakteristischen Tier- und Pflanzenarten wie insbesondere Fischotter, Biber, Teichfledermaus, Wasserfledermaus, Eisvogel, Flussuferläufer, Uferschwalbe, Flussneunauge, Hasel, Döbel, Gründling, Bachschmerle, Aal, Meerforelle, Lachs, Brasse, Aland, Gemeine Keiljungfer, Gebänderte Prachtlibelle, Blauflügelige Prachtlibelle und Grüne Keiljungfer. Die zu diesem Zweck vorgesehenen Verbote zum Wasser- und Gewässerschutz im Landschaftsschutzgebiet in Art. 1 § 3 Abs. 4 VO bleiben nach ihrem Umfang ebenfalls hinter den im Naturschutzgebiet geltenden Verboten nach Art. 2 § 3 Abs. 5 VO zurück. So ist nach Art. 1 § 3 Abs. 4 Nr. 1 VO die Entnahme von Wasser aus Stillgewässern oder dem Grundwasser untersagt, nicht hingegen auch die Entnahme von Wasser aus Fließgewässern, wie es in Art. 2 § 3 Abs. 5 Nr. 2 VO im Naturschutzgebiet vorgesehen ist. Darüber hinaus fehlt es in Art. 1 § 3 Abs. 4 VO im Landschaftsschutzgebiet an dem Verbot, Stoffe aller Art, die geeignet sind, die physikalischen, chemischen oder biologischen Eigenschaften der Gewässer nachteilig zu verändern, in Gewässer einzuleiten oder einzubringen, wie es in Art. 2 § 3 Abs. 5 Nr. 6 der VO für die unter Naturschutz gestellten Fließgewässer vorgesehen ist. Auch die Vorschriften zum Wasser- und Gewässerschutz im Landschaftsschutzgebiet stellen daher entgegen der Verpflichtung nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG nicht sicher, dass eine Verschlechterung des Lebensraumtyps 3260 Flüsse der planaren bis montanen Stufe einschließlich der jeweils charakteristischen Tier- und Pflanzenarten vermieden wird.
Ferner sind die Schutzbestimmungen zur Erholungsnutzung in Art. 1 § 3 Abs. 3 VO für die Erhaltungsziele unzureichend. Nach Art. 1 § 3 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1 VO ist es zur Vermeidung von Gefährdungen und Störungen des besonderen Schutzzwecks untersagt, das Landschaftsschutzgebiet abseits der bestehenden öffentlichen Wege oder Wirtschaftswege, Rad- und Fußwege sowie auf den in der maßgeblichen Karte dargestellten Flächen in der Zeit vom 1. März bis 15. Juli zu betreten sowie mit Fahrzeugen aller Art zu befahren. Dieses bleibt aufgrund der zeitlichen Beschränkung des Betretens- und Befahrenverbots deutlich hinter dem Betretens- und Befahrensverbot für das Naturschutzgebiet nach Art. 2 § 3 Abs. 2 VO zurück. Zudem fehlt es in Art. 1 §§ 3 und 4 VO an den gebotenen Vorgaben zum Befahren der zu schützenden Flussläufe mit Wasserfahrzeugen, wie sie in Art. 2 § 3 Abs. 4 Nr. 3 und § 4 Abs. 1 Nr. 4 bis 6 VO für das Naturschutzgebiet vorgesehen sind.
Ob darüber hinaus weitere Einzelvorschriften der Landschafts- und Naturschutzgebietsverordnung den Anforderungen nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG nicht genügen, bedarf keiner weiteren Vertiefung. Der dargelegte Vorgang zu der Aufstellung der streitgegenständlichen Verordnung zeigt allerdings, dass im Rahmen der vom Antragsgegner vorgenommenen Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und der übrigen Beteiligten auf der anderen Seite bei zahlreichen Vorschriften - wie zum Beispiel zur Nachsaat oder Übersaat mit maximal 10 kg/ha in Art. 2 § 4 Abs. 5 Nr. m) VO oder zur Beweidung ohne Tiermengenbegrenzung nach Art. 2 § 4 Abs. 5 Nr. o) VO - die naturfachlichen Belange eindeutig in den Hintergrund geraten sind, ohne dass dies nach Auffassung der Vertreter der unteren Naturschutzbehörde fachlich begründet bzw. befürwortet werden konnte.
3. Da die Gebote und Verbote nach Art. 1 § 3 und 4 der VO und Art. 2 der VO gegen Vorgaben des materiellen Rechts verstoßen, ist die gesamte Verordnung unwirksam.
a. Nach der Rechtsprechung des Senats haben Mängel, die Teilen einer Vorschrift anhaften, nur dann die Teilunwirksamkeit der Vorschrift zur Folge, wenn die übrigen Teile der Vorschrift für sich betrachtet noch eine sinnvolle Regelung darstellen und wenn nach dem im Normsetzungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen des Normgebers anzunehmen ist, dass die Vorschrift im Zweifel auch ohne die zu beanstandenden Teile erlassen worden wäre. Umgekehrt ist die Regelung insgesamt unwirksam, wenn die zu beanstandenden Teile der Regelung mit den übrigen Teilen in einem untrennbaren Zusammenhang stehen (vgl. Senatsurt. v. 18.4.2024 - 4 KN 262/20 -, juris Rn. 61 und v. 2.11.2010 - 4 KN 109/10 -, juris Rn. 36; ferner BVerwG, Urt. v. 14.12.2022 - 4 CN 1.22 - , juris Rn. 32 zur Teilbarkeit von Festsetzungen in Bebauungsplänen).
Gemessen hieran führen die festgestellten Rechtsmängel zu der Gesamtunwirksamkeit der Verordnung. Denn Art. 1 der VO bildet - bei Unwirksamkeit des Art. 2 der VO - für sich genommen bereits keine sinnvolle Regelung, die den rechtlichen Anforderungen an eine förmliche Erklärung zum Schutz eines Natura 2000-Gebiets genügt. Zahlreiche Verbote und Gebote nach Art. 1 §§ 3 und 4 VO sind zwar für sich genommen geeignet, einen günstigen Erhaltungszustand der zu schützenden Lebensraumtypen und Arten im Natura 2000-Gebiet zu erhalten oder wiederherzustellen. Folglich genügen einzelne Vorschriften der Verordnung damit den Anforderungen nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG. Grundsätzlich widerspräche es daher auch dem Zweck der in § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG geregelten Pflicht der Naturschutzbehörden u. a. zur Schaffung geeigneter Gebote und Verbote zur Durchsetzung der Anforderungen des Art. 6 der Richtlinie 92/43/EWG, wenn ein Verstoß gegen diese gesetzlichen Vorgabe durch einzelne unzureichende Gebote und Verbote in einer Verordnung zur Unwirksamkeit der gesamten Verordnung und damit auch der Regelungen führt, die den Anforderungen nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG für sich genommen entsprechen (vgl. Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, juris Rn. 149; vgl. ferner OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 27.6.2023 - 2 K 138/19 -, juris Rn. 299). Allerdings sind - wie aufgezeigt - die Vorschriften des Art. 1 §§ 3 und 4 der VO unzureichend, einen günstigen Erhaltungszustand der zu schützenden Lebensraumtypen und Arten im Aller-Leinetal zu erhalten oder wiederherzustellen. Hinzu kommt, dass die Regelungen zur Freistellung landwirtschaftlicher Tätigkeiten nach Art. 1 § 4 Abs. 5 VO, insbesondere zur Grünlandnutzung in Art. 1 § 4 Abs. 5 Nr. 3 VO, nicht nur nicht hinreichend sicherstellen, dass den Anforderungen des Art. 6 der Richtlinie 92/43/EWG genügt wird, sondern gerade bei Beachtung der in Art. 1 § 4 Abs. 5 VO geregelten Bewirtschaftungsvorgaben - wie aufgezeigt - eine Verschlechterung des das Natura 2000-Gebiet maßgeblich prägenden Lebensraumtyps 6510 Magere Flachlandmähwiese als Lebensraum für die geschützten gebietstypischen Arten geradezu mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit eintritt. Die nach der Verordnung im Gebiet erlaubten Handlungen würden daher dem Zweck der Unterschutzstellung ersichtlich zuwiderlaufen, so dass diese keinen Bestand haben können und damit unwirksam sind.
Da die danach unwirksamen Freistellungsregelungen dazu dienen, überschießende Verbotstatbestände zu vermeiden und die Verhältnismäßigkeit der Schutzbestimmungen sicherzustellen (vgl. Senatsbeschl. v. 25.10.2023 - 4 LA 142/22 -, juris Rn. 8; ferner OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 27.6.2023 - 2 K 138/19 -, juris Rn. 288), können auch die Verbote nach Art. 1 § 3 VO wiederum ohne wirksame Freistellungsregelungen keinen Bestand haben. Die Verbote und Gebote für das Landschaftsschutzgebiet nach Art. 1 VO verstoßen daher in ihrer Gesamtheit gegen materiell-rechtliche Vorgaben und sind daher insgesamt unwirksam.
Ebenso kann Art. 3 VO, der die Duldung von Pflege- und Wiederherstellungsmaßnahmen (Art. 3 § 1 VO), die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung bzw. eines Einvernehmens (Art. 3 § 2 VO), die Verstöße gegen Bestimmungen der Schutzgebietsverordnung (Art. 3 § 2 VO) sowie das Aufheben anderer Verordnungen und das Inkrafttreten der streitgegenständlichen Verordnung (Art. 3 § 3 und 4 VO) regelt, für sich genommen ohne Art. 1 und 2 VO keinen Bestand haben.
Im Übrigen kann auch nicht angenommen werden, dass der Antragsgegner die Vorschriften über das Landschaftsschutzgebiet nach Art. 1 VO im Zweifel auch ohne Art. 2 VO erlassen hätte. Denn der Antragsgegner hatte gerade für die Bereiche, die gemäß Art. 2 VO unter Naturschutz gestellt worden sind, ein besonderes Schutzkonzept zur Erreichung der mit der Unterschutzstellung verfolgten Ziele vorgesehen, welches durch die Verbote und Gebote nach Art. 1 §§ 3 und 4 VO wie aufgezeigt gerade nicht erreicht wird.
b. Der Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Verordnung stehen auch unionsrechtliche Vorgaben nicht entgegen.
Nach Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG ist ein Gebiet, das aufgrund des in Absatz 2 genannten Verfahrens als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung bezeichnet worden ist, von dem betreffenden Mitgliedstaat so schnell wie möglich - spätestens aber binnen sechs Jahren - als besonderes Schutzgebiet auszuweisen und dabei sind die Prioritäten nach Maßgabe der Wichtigkeit dieser Gebiete für die Wahrung oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes eines natürlichen Lebensraumtyps des Anhangs I oder einer Art des Anhangs II festzulegen. Bei einer Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Verordnung ist der Vorgabe des Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG zwar nicht nachgekommen, aber auch eine Verordnung zur Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets im Sinne dieser Vorschrift, die wie hier die streitgegenständliche Verordnung auf einem schwerwiegenden und nicht heilbaren Mangel beruht, setzt die Vorgabe des Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG nicht um (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.12.2017 - 4 CN 8.16 -, juris Rn. 26).
Auch Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG steht der Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Verordnung nicht entgegen.
Wie bereits ausgeführt treffen die Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken können. Ein nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG gelistetes Gebiet unterliegt gemäß Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 92/43/EWG auch ohne eine nach nationalem Recht erfolgte Unterschutzstellung dem Schutzregime des Art. 6 Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG, der diesbezüglich einen Mindestschutz normiert. Erweist sich eine nach deutschem Recht vorgenommene Schutzgebietsausweisung - wie hier - als unwirksam, verbleibt es beim Schutzregime des Art. 6 Abs. 2 Richtlinie 92/43/EWG. Durch ihre Unwirksamkeit wird folglich keine mit Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG unvereinbare Verschlechterung herbeigeführt (BVerwG, Urt. v. 21.12.2017 - 4 CN 8.16 -, juris Rn. 26). Auch ohne wirksame Schutzerklärung sind nach § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG alle Veränderungen und Störungen unzulässig, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Natura 2000-Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können. Zudem sind gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des Natura 2000-Gebiets zu prüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Schließlich hat der Verordnungsgeber nach § 22 Abs. 3 BNatSchG, § 14 Abs. 8 NNatSchG die Möglichkeit, das Gebiet vorläufig im Wege der einstweiligen Sicherstellung zu schützen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 analog, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis:
Hinweis: Das Dokument wurde redaktionell aufgearbeitet und unterliegt in dieser Form einem besonderen urheberrechtlichen Schutz. Eine Nutzung über die Vertragsbedingungen der Nutzungsvereinbarung hinaus - insbesondere eine gewerbliche Weiterverarbeitung außerhalb der Grenzen der Vertragsbedingungen - ist nicht gestattet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 und 4 VO
§§ 3 und 4 VO indes keine hinreichenden Verbote und Gebote, um eine Erhaltung oder Wiederherstellung ihres günstigen Erhaltungszustands sicherzustellen. Denn die Vorschriften
§§ 3 und 4 der VO
§ 30 BNatSchG
§ 30 BNatschG
§ 24 NAGBNatSchG
§ 1 VO
§ 75 NJG
§ 6 NKomVG
§ 4 VO
§ 3 VO
§ 2 VO
§ 30 Abs. 5 BNatSchG
§ 42 Abs. 5 Satz 2 NAGNatSchG
§ 1 Abs. 1 VO
§ 1 Abs. 2 VO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 VO
§ 1 Abs. 3 Satz 2 VO
§ 2 Abs. 3 VO
§ 2 Abs. 4 Satz 3 VO
§ 3 Abs. 1 VO
§ 3 Abs. 2 bis Abs. 5 VO
§ 4 Abs. 1 Nrn. 1 bis 9 VO
§ 4 Abs. 2 bis 8 VO
§ 4 Abs. 5 Nr. 3 VO
§ 4 Abs. 5 Nr. 4 VO
§ 1 Abs. 3 Satz 3 VO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 VO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 VO
§ 3 Abs. 2 VO
§ 3 Abs. 3 bis Abs. 6 VO
§ 4 Abs. 1 Nrn. 1 bis 11 VO
§ 4 Abs. 2 bis 7 VO
§ 4 Abs. 5 VO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 2a Satz 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 NNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NNatSchG
§ 14 Abs. 2 NNatSchG
§ 14 Abs. 7 NNatSchG
§ 14 Abs. 1 bis 3 NNatSchG
§ 14 Abs. 7 NatSchG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 NNatSchG
§ 14 Abs. 2 Satz 2 NNatSchG
§ 98 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§ 14 Abs. 4 Satz 6 NNatSchG
§ 4 Abs. 4 Satz 6 NNatSchG
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 VO
§ 4 Abs. 5 Nrn. 1 bis 3 VO
§ 4 Abs. 6 VO
§ 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 4 Abs. 6 der VO
§ 2 Abs. 4 VO
§ 3 und 4 der VO
§ 2 Abs. 1 bis 4 VO
§ 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 BNatSchG
§ 3 und 4 VO
§ 22 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 10 Satz 1 NNatSchG
§ 2 Abs. 2 VO
§ 2 Abs. 3 Nr. 3 VO
§ 23 Abs. 2 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 BNatSchG
§ 42 Abs. 4 Satz 1 NNatSchG
§ 68 Abs. 1 bis 3 BNatSchG
§ 42 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 NNatSchG
§ 42 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 NNatSchG
§ 30 Abs. 2 BNatSchG
§ 42 Abs. 6 Satz 2 NNatSchG
§ 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG
§ 32 Abs. 2 BNatSchG
§ 20 Abs. 2 BNatSchG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 VO
§ 32 Abs. 2 bis 4 BNatSchG
§ 4 Abs. 5 Nr. 1 und Nr. 2 VO
§ 3 Abs. 4 VO
§ 3 Abs. 5 VO
§ 3 Abs. 4 Nr. 1 VO
§ 3 Abs. 5 Nr. 2 VO
§ 3 Abs. 5 Nr. 6 der VO
§ 3 Abs. 3 VO
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1 VO
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 bis 6 VO
§ 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 3 BNatSchG
§ 14 Abs. 8 NNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 und in Art. 2 § 4 der Verordnung
Art. 1 und 2 VO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 VO
Art. 2 der VO
Art. 1 VO
Art. 1 der VO
Art. 3 VO

Zitierte Entscheidungen: 4 KN 280/19
4 KN 252/19
4 KN 257/18
4 KN 29/15
4 KN 82/21
4 KN 122/21
4 KN 161/21
4 KN 162/21
4 KN 368/15
7 BN 7.21
4 KN 129/18
4 KN 262/20
4 KN 214/17
4 KN 185/17
4 KN 195/19
4 KN 300/19
4 KN 93/14
4 B 28/20
14 N 14.24
4 KN 717/07
1 N 3/06
4 BN 32.17
4 C 2.94
2 BvF 1/21
10 C 9.23
4 KN 174/17
2 BvK 1/00
4 A 589/17
3 L 3939/93
4 MN 128/22
4 BN 8.17
7 B 68.06
4 B 102.88
5 S 1486/95
10 BN 3.23
4 CN 8.16
4 KN 109/10
4 KN 275/17
4 CN 1.22
2 K 138/19
4 LA 142/22