Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-12, Aktenzeichen 26 K 3534/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2010:0212.26K3534.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 100, EUR abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die am 00. März 1955 geborene Klägerin, Steueroberamtsrätin im in E ausgeübten Dienst des beklagten Landes, begehrt weitere Beihilfe zu einer Rechnung der Gemeinschaftspraxis für Mund und Kieferchirurgie Dr. G in N vom 17. November 2008, mit der ihr für das Einbringen von drei ennosalen Implantaten in regio 37, 36 und 47 am 15. September 2008 und weiteren damit im Zusammenhang stehenden Leistungen insgesamt 3.032,30 EUR in Rechnung gestellt wurden.
Auf ihren Beihilfeantrag vom 21. Dezember 2008 erkannte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) mit Beihilfebescheid vom 20. Januar 2009 die Implantatversorgung als nicht nach § 4 Abs. 2 b BVO NRW indiziert und damit nicht beihilfefähig an. Als beihilfefähig anerkannt wurde pauschalierend ein Aufwand von 450, EUR pro Implantat und der Klägerin hierauf (1.350, EUR) nach ihrem persönlichen Bemessungssatz (50%) eine Beihilfe in Höhe von 675, EUR gewährt.
Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 8. Februar 2009 Widerspruch und berief sich auf ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. August 2008, welches die Handhabung für rechtwidrig erklärt habe. Mit formlosem Schreiben vom 18. Februar 2009 erläuterte das LBV der Klägerin die Regelung in § 4 Abs. 2 lit. b BVO NRW erneut. Das von der Klägerin erwähnte Urteil beziehe sich auf eine nicht mehr gültige Rechtslage, nach der insbesondere die Aufwendungen für Suprakonstruktionen nicht beihilfefähig gewesen seien, und sei daher auf aktuelle Sachverhalte nicht anzuwenden. Nachdem die Klägerin mit Schreiben vom 26. April 2009 erklärte hatte, an ihrem Widerspruch festhalten zu wollen, wies das LBV den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 2009 unter Wiederholung der Erwägungen aus dem Schreiben vom 18. Februar 2009 als unbegründet zurück.
Am 22. Mai 2009 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiter verfolgt und ausführt, das Urteil des OVG Münster sei weiterhin einschlägig. Ergänzend trägt sie vor, bei ihr liege auch eine sogenannte einseitige Freieindlücke vor, welche nach der Rechtsprechung der erkennenden Kammer die Beihilfefähigkeit begründe.
Die Klägerin beantragt,
das beklagte Land unter Abänderung des Beihilfebescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom 20. Januar 2009 sowie unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides desselben vom 6. Mai 2009 zu verpflichten, ihr auf die Rechnung der Gemeinschaftspraxis für Mund und Kieferchirurgie Dr. G in Moers vom 17. November 2008 eine weitere Beihilfe in Höhe von 814,15 EUR zu gewähren und das beklagte Land zu verurteilen, den Betrag in Höhe von 814,15 EUR nebst 5% Zinsen über dem Basiszinssatz seit dem 22. Mai 2009 an sie zu zahlen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Die Klägerin hat über die gewährte Beihilfe hinaus keinen Anspruch auf Gewährung weiterer Beihilfe zu der hier streitigen Rechnung vom 17. November 2008, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, und daher auch keinen Zahlungsanspruch.
Allerdings steht der Beihilfefähigkeit nicht bereits die Sonderregelung betreffend implantatgestützten Zahnersatz in § 4 Abs. 2 lit b. BVO NRW entgegen. Die mit Änderungsverordnung vom 12. Dezember 2003 (GV. NRW. S. 756) in die BVO NRW eingeführte Regelung in § 4 Abs. 2 lit. b Satz 1 BVO NRW, wonach Aufwendungen nach Abschnitt K des Gebührenverzeichnisses der GOZ nur bei den fünf dort genannten, hier ersichtlich nicht vorliegenden, Indikationen beihilfefähig sind, ist unwirksam; die Kammer wendet sie daher nicht an. Die Unwirksamkeit folgt daraus, dass die Vorschrift mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn unvereinbar ist. Zur weiteren Begründung wird auf die den Beteiligten bekannten rechtskräftigen Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 15. August 2008, 6 A 4309/05 und 6 A 2861/06 , beide Juris,
verwiesen, denen sich die Kammer
mit Urteil vom 16. Januar 2009, Aktenzeichen 26 K 4142/07, NRWE und Juris
angeschlossen hat. Die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen beanspruchen für die seither und bis zum 31. März 2009 in ihrem Wesenskern unveränderte Vorschrift weiterhin Geltung. Soweit sich das beklagte Land darauf beruft, die Entscheidungen beträfen nicht mehr gültige Regelungen, trifft dies nicht zu. Für den Beihilfeberechtigten verbindliche Regelungen werden allein in der insoweit sogar nachteilig geänderten BVO NRW getroffen und nicht in den Verwaltungsvorschriften hierzu. Eine "Reparatur" der unverhältnismäßigen Regelungen der BVO durch Verwaltungsvorschriften, wie es dem beklagten Land vorschwebt, ist schon deshalb nicht möglich, weil die Verwaltungsvorschriften in § 4 Abs. 2 lit. b BVO keine Grundlage finden.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, a.a.O. (6 A 4309/05), Randziffer 75 der Juris-Veröffentlichung.
Insbesondere nachdem der Verordnungsgeber der BVO (mit Wirkung ab dem 1. Januar 2007 durch 21. Änderungsverordnung vom 22. November 2006, GV. NRW. S. 596) den Wortlaut des § 4 Abs. 2 lit. b Satz 1 BVO NRW um die Passage "... sowie der Suprakonstruktionen ..." ergänzt hat, kann im Ansatz nicht zweifelhaft sein, dass nach dem Willen des Verordnungsgebers der BVO NRW bei Nichtvorliegen der entsprechenden Indikationen nicht nur die Implantate im engeren Sinne (Leistungen insbesondere nach den Ziffern 900 ff GOZ), sondern auch die darauf verankerten Suprakonstruktionen nicht beihilfefähig sein sollen. Diesen Willen kann und darf der Verfasser der Verwaltungsvorschriften nicht unterlaufen. Daher fehlt den Verwaltungsvorschriften nicht nur eine formale Ermächtigung (zur Rückausnahme), sie widersprechen darüber hinaus auch materiell ihnen im Rang vorgehendem Recht. Es kommt daher nicht mehr darauf an, dass die Verwaltungsvorschriften schon nach ihrem Wortlaut (... "bestehen keine Bedenken"...) keinen Leistungsanspruch begründen können und wollen, wozu sie nach ihrer Rechtsnatur auch nicht in der Lage wären. Durch eine Änderung der Verwaltungsvorschriften zur BVO NRW kann daher die fehlende Verhältnismäßigkeit des § 4 Abs. 2 lit. b Satz 1 BVO NRW nicht wiederhergestellt werden.
Maßgeblich für die Beihilfefähigkeit ist daher unmittelbar § 3 Abs. 1 Satz 1 BVO NRW, wonach die notwendigen Aufwendungen in angemessenem Umfang beihilfefähig sind.
Die Kammer geht zugunsten der Klägerin davon aus, dass bei ihr eine Versorgung mit Zahnersatz dem Grunde nach notwendig war. Die durch die Wahl eines implantatgestützten Zahnersatzes entstandenen Aufwendungen sind jedoch der Höhe nach nicht angemessen i.S.v. § 3 Abs. 1 Satz 1 BVO NRW i.V.m. § 88 Satz 2 LBG NRW a.F., weil preisgünstigere Behandlungsalternativen zur Verfügung standen.
Aufwendungen in Krankheitsfällen sind dem Grunde nach notwendig, wenn sie für eine medizinisch gebotene Behandlung entstanden sind, die der Wiedererlangung der Gesundheit oder der Besserung oder Linderung von Leiden dient. Die Aufwendungen sind der Höhe nach angemessen, wenn und soweit keine gleich wirksame preisgünstigere Behandlung zur Verfügung steht.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18. Februar 2009, 2 C 23.08 , Juris, ebenda Randziffer 9 zu den in der Beihilfeverordnung des Bundes (BhV Bund § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2) entsprechend verwendeten Begriffen.
Mit der Einschränkung der Beihilfefähigkeit durch den Begriff der Angemessenheit bringt der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass der Dienstherr nicht uneingeschränkt alle Kosten für krankheitsbedingte Aufwendungen erstatten muss, zu deren Zahlung der Beamte sich Dritten gegenüber verpflichtet hat. Der Dienstherr ist lediglich gehalten, eine medizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung im Krankheitsfall zu gewährleisten.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Januar 2009, 2 C 129.07 , Juris, unmittelbar zu § 88 Satz 2 LBG NRW und § 3 BVO.
Die Klägerin hat die vom beklagten Land durch Berufung auf § 4 Abs. 2 lit. b BVO NRW bezweifelte und bestrittene Angemessenheit der konkret gewählten Behandlungsvariante nicht belegt. Im Regelfall steht bei der Versorgung einer aus welchem Grund auch immer beeinträchtigten Sprech- und Kaufunktion außer der Versorgung mit implantatgestütztem Zahnersatz eine kostengünstigere Alternativversorgung durch herkömmlichen, nicht implantatgestützten Zahnersatz insbesondere in Gestalt von Brücken
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2008, 6 A 2861/06 , Juris, ebenda Randziffer 41 m.w.N.
oder Prothesen zur Verfügung, mit der eine medizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung gewährleist ist. Eine Versorgung mit nicht implantatgestützten Zahnersatz ist auf Grund des Entfalls der Honorarpositionen der Ziffern 900 GOZ und auf Grund des Entfalls der erheblichen Kosten für das vorkonfektionierte Implantatmaterial regelmäßig deutlich preisgünstiger als eine Versorgung mit implantatgestütztem Zahnersatz. Die wegen der relativen Neuheit der Möglichkeiten der Implantatversorgung im Vergleich zu konventionellem Zahnersatz (Brücken oder Prothesen) prinzipiell gerechtfertigte Annahme, dass mittels konventionellem Zahnersatz eine medizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung möglich gewesen wäre und damit der Behandlungserfolg kostengünstiger hätte erreicht werden können, hat die Klägerin nicht erheblich angegriffen. Die Klägerin hat zu keiner Zeit behauptet, eine Versorgung mit implantatgestütztem Zahnersatz sei zahntechnisch alternativlos gewesen.
Die Klägerin hat auch zu keiner Zeit behauptet, geschweige denn durch Heil- und Kostenplan belegt, dass eine herkömmliche, implantatlose Versorgung mit Zahnersatz in ihrem Fall wegen besonderer Umstände des Einzelfalls teurer gewesen wäre als die gewählte Versorgungsart mit Implantaten.
Es liegt auch keine Konstellation vor, in welcher ohne individuelle Glaubhaftmachung entweder der zahntechnischen Alternativlosigkeit oder der Wahl der kostengünstigsten Versorgungsart Beihilfe zu den streitigen Aufwendungen gewährt werden kann. Derartige Konstellationen liegen insbesondere dann vor, wenn die Verweisung des Beamten auf die preisgünstigere Versorgungsart mit implantatlosem Zahnersatz das Gebot der Verhältnismäßigkeit verletzen würde. Die Fürsorgepflicht gebietet es, im Rahmen des Beihilferechts vor allem solche Behandlungsmöglichkeiten zu eröffnen, welche die Betroffenen möglichst gering belasten. Aus diesem Grund ist es unverhältnismäßig und mit der Fürsorgepflicht unvereinbar, den Beamten in der Konstellation der von gesunden Zähnen benachbarten Einzelzahnlücke auf eine Brücke zu verweisen, zu deren Verankerung eben diese gesunden Zähne beschliffen werden müssten.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2008, 6 A 2861/06 , Juris.
Eine derartige Konstellation (Einzelzahnlücke) liegt bei der Klägerin jedoch nicht vor. Die Kammer sieht darüber hinaus in den Regelungen in Gestalt der vormals geltenden Ziffer 5.5. der Verwaltungsvorschriften weitere Sachverhalte, in denen der Beamte nicht auf die Versorgung mit konventionellem Zahnersatz verwiesen werden kann. Vor der Einführung von § 4 Abs. 2 lit. b BVO NRW in die Beihilfeverordnung (durch die 19. ÄndVO) bestimmte die durch Runderlass des Finanzministeriums vom 23. Mai 1997 B 3100 0.7 IV A 4 (MBL. NRW. S. 700) in die Verwaltungsverordnung zur Ausführung der BVO NRW eingeführte Nummer 5.5 Satz 1 (nachfolgend VVzBVO alt genannt):
Aufwendungen für eine Implantatversorgung einschließlich aller damit verbundenen weiteren Leistungen können nur in folgenden Fällen als notwendig angesehen werden: a) Versorgung eines atrophischen zahnlosen Unterkiefers mit einer implantatgestützten Totalprothese; b) einseitige Freiendlücke, wenn mindestens die Zähne acht, sieben und sechs fehlen; c) Einzelzahnlücke, wenn die benachbarten Zähne kariesfrei, füllungsfrei und nicht überkronungsbedürftig sind.
Ungeachtet der darin einheitlich verwendeten Formulierung "notwendig", handelt es sich bei den geregelten Sachverhalten um vorweggenommene und vereinheitlichende Regelungen sowohl der Notwendigkeit als auch der Angemessenheit von Aufwendungen mit unterschiedlichem Schwerpunkt. Während in der Variante a) sicherlich Notwendigkeitserwägungen eine wesentliche Rolle spielen, überwiegen bei der Variante c) (Einzelzahnlücke), weil technisch regelmäßig auch eine an Nachbarzähnen zu verankernde Brücke in Betracht kommt, Angemessenheitserwägungen. Die Kammer hält daher auch daran fest, dass eine Versorgung mit implantatgestütztem Zahnersatz in allen in Nummer 5.5 Satz 1 VVzBVO alt genannten Indikationen regelmäßig notwendig und angemessen und damit dem Grunde nach beihilfefähig ist.
Eine Indikation nach Nummer 5.5 Satz 1 VVzBVO alt liegt bei der Klägerin jedoch nicht vor. Insbesondere liegt bei ihr keine einseitige Freiendlücke vor i.S.v. Nr. 5.5 Satz 1 Buchstabe b) VVzBVO vom 9. April 1965 in der Fassung vom 23. Mai 1997 vor. Danach konnten Aufwendungen für eine Implantatbehandlung bei Vorliegen einer einseitigen Freiendlücke, wenn mindestens die Zähne acht, sieben und sechs fehlen, als notwendig angesehen werden. Nach der Definition im zahnmedizinischen Bereich meint der Begriff "einseitige Freiendlücke" eine Situation, in der ein Seitenzahnbereich eines Kiefers bezahnt ist und auf der zweiten Seite mindestens die Molaren fehlen.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23. Februar 2007, 6 A 440/05 und Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 13. August 2004, 19 K 8973/02 , beide Juris.
Eine solche Situation lag bei der Klägerin vor Beginn der Behandlung nicht vor. Ausweislich des Heil- und Kostenplans der Zahnarztpraxis L fehlten bei der Klägerin nicht nur im Unterkiefer links die Zähne 36, 37 und 38, sondern auf der gegenüber liegenden Seite im Unterkiefer rechts auch die Zähne 47 und 48. Das Fehlen von Zahn 47 begründete hier auch einen Behandlungsbedarf, da andernfalls der korrespondierende Zahn 17 im Oberkiefer ohne Gegenpart herauszuwachsen gedroht hätte, wie der Kammer aus einer Reihe von beihilferechtlichen Verfahren dienstlich bekannt und durch den Behandler im übrigen auch mit E-Mail vom 11. Februar 2010 an die Bevollmächtigten der Klägerin bestätigt.
Damit lag bei der Klägerin eine sogenannte beidseitige Freiendlücke im Unterkiefer vor, die die einschlägige Indikation nicht erfüllt. Sachlicher Grund der Differenzierung ist, dass sich eine herkömmliche prothetische Versorgung bei fehlender Symmetrie aus Stabilitätsgründen schwieriger gestaltet als bei doppelseitiger Freiendsituation.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23. Februar 2007, a.a.O. sowie die den Beteiligten im Termin erteilten Hinweise.
Die Klägerin hätte hier technisch mit einer annähernd symmetrischen Brücke versorgt werden können, die auch höchstwahrscheinlich auf nach dem Heil- und Kostenplan bereits vorhandenen Zahnstümpfen in Regio 46, 45 rechts und in Regio 34, 35 links und daher ohne die Notwendigkeit des erstmaligen Beschleifens gesunder Zähne hätte verankert werden können. Die Aufwendungen der Klägerin für implantatgestütztem Zahnersatz sind daher unangemessen und deshalb nicht beihilfefähig.
Die Klägerin kann einen Beihilfeanspruch auch nicht unmittelbar aus der Fürsorgepflicht herleiten. Es kann dahinstehen, ob die Fürsorgepflicht verletzt wäre, wenn die Klägerin bei der hier gegebenen Wahl des zahnmedizinisch sicherlich sinnvollen implantatgestützten Zahnersatzes die Kosten in vollem Umfang allein tragen müsste.
Vgl. auch insoweit Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2008, a.a.O.
Denn das beklagte Land beteiligt sich an den Kosten des implantatgestützten Zahnersatzes in erheblichem Umfang dadurch, dass es zu den Aufwendungen für die Suprakonstruktion in vollem Umfang Beihilfe gewährt und sich an den Kosten der Implantate durch Anerkennung erheblicher Pauschalbeträge beteiligt. Im vorliegenden Zusammenhang (Verletzung der Fürsorgepflicht) unerheblich ist, dass die gewährten anteiligen Leistungen auf einer vom Wortlaut der BVO NRW abweichenden Regelung in Verwaltungsvorschriften beruhen. Denn durch die im vorliegenden Verfahren feststellbare und der Kammer auch aus anderen Verfahren bekannte tatsächliche Anwendung der Regelung in den Verwaltungsvorschriften ist durch Art. 3 Abs. 1 GG sicher gestellt, dass die nach der BVO NRW nicht vorgesehenen Rechtsposition einklagbar sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die weiteren Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 BVO
§ 4 Abs. 2 b BVO
§ 4 Abs. 2 lit. b BVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 lit b. BVO
§ 4 Abs. 2 lit. b Satz 1 BVO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BVO
§ 88 Satz 2 LBG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 A 4309/05
6 A 2861/06
26 K 4142/07
2 C 23.08
2 C 129.07
6 A 440/05
19 K 8973/02