Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-03-12, Aktenzeichen 11 A 3397/06

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Festsetzung eines weiteren betriebsindividuellen Betrages als Betriebsinhaber in besonderer Lage im Rahmen der einheitlichen Betriebsprämienregelung.
Der Kläger bewirtschaftet als Einzelunternehmer einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Milchkühen und Rindermast. Er übernahm den Betrieb von seinem Vater durch Pachtvertrag zum 01.12.2000 und weitete seitdem die Bullenmast kontinuierlich aus. Während der Bestand männlicher Tiere bei Betriebsübernahme bei 45 lag, stieg er im Jahr 2001 auf durchschnittlich 60,8 Tiere, im Jahr 2002 auf 68,3 Tiere, im Jahr 2003 auf 97,8 Tiere, im Jahr 2004 auf 93,4 Tiere und im Jahr 2005 auf 111,1 Tiere. Für die Bullen nutzte der Kläger nach und nach den ursprünglich hälftig mit Bullen und weiblichem Jungvieh besetzten Bullenstall mit 60 Plätzen; seit dem Jahr 2003 sind alle Plätze mit Bullen ab einem Gewicht von 200 kg besetzt. Einer der ursprünglichen Kuhställe mit 53 Plätzen wird außerdem seit dem Jahr 2002 ausschließlich für die Haltung von Jungbullen mit einem Gewicht von maximal 100 bis 200 kg genutzt, ohne dass es hierfür eines Umbaus bedurfte. Jährlich werden seit dem Jahr 2003 etwa 54 Bullen zur Schlachtung verkauft.
Zwischen März 2002 und Juni 2005 gab der Kläger für die Aufstockung des Bestandes an männlichen Rindern insgesamt 25.120 Euro aus. Er erwarb außerdem im März 2002 eine Greifschaufel und im März 2003 eine Kälbertränke für zusammen 4.310,39 Euro.
Unter dem 17.05.2005 stellte der Kläger den Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen sowie Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2005. Er stellte auch den Antrag nach Ziffer II.4.6 des Formularantrags auf Zuweisung betriebsindividueller Beträge aus der nationalen Reserve für Betriebsinhaber in besonderen Lagen wegen Investitionen in Produktionskapazitäten oder Flächen, die bis zum 15.05.2004 begonnen wurde, nach Art. 21 VO (EG) Nr. 1782/2003. Er reichte weiter den Vordruck J ein, in dem er durch Ankreuzen der entsprechenden Kästchen im Vordruck angab, in die Prämienmaßnahme Rindersonderprämie sowohl durch Kauf, Pacht oder (Um)Bau eines Stalles als auch durch Kauf von Tieren und sonstige Investitionen investiert zu haben. Er gab die Investitionen in die Aufstockung des Viehbestandes mit 25.120 Euro, die Kosten der Kälbertränke mit 3.017,24 Euro und die der Greifschaufel mit 1.293,10 Euro an. Auf Aufforderung durch die Beklagte belegte der Kläger diese Aufwendungen und gab unter Vorlage von Auszügen aus der HIT-Datenbank den Bestand von Bullen zum 31.12.2004 mit 97 an.
Die Beklagte setzte die Zahlungsansprüche des Klägers mit Bescheid vom 07.04.2006, dessen Zugang nicht bekannt ist, fest. Sie wies den betriebsindividuellen Betrag des Klägers in Anlage 2 zum Bescheid mit insgesamt 17.005,21 Euro aus. Hierbei berücksichtigte die Beklagte neben einem Betrag von 11.461,21 Euro auf Grundlage der Milchreferenzmenge zum Stichtag 31.03.2005 die Prämien für männliche Rinder aus den Jahren 2000 bis 2002. Im Einzelnen berücksichtigte die Beklagte für das Jahr 2000 die Sonderprämie von 6.720,00 Euro für 32 männliche Rinder, für das Jahr 2001 die Prämie von 4.830 Euro für 23 männliche Rinder und für das Jahr 2002 die Prämie von 5.082 Euro für 24,2 Rinder. Einen betriebsindividuellen Betrag aus der nationalen Reserve wies die Beklagte dem Kläger indes nicht zu. Die Ablehnung des entsprechenden Antrags begründete die Beklagte damit, dass die nachgewiesenen Investitionen nicht der Bullenhaltung zugerechnet werden könnten. Die Investition müsse außerdem nach § 15 Abs. 2 Nr. 1 des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes unmittelbar zu einer Erhöhung der Produktionskapazität führen.
Der Kläger hat am 22.05.2006 Klage erhoben. Er macht geltend, die angeschaffte Kälbertränke und die Greifschaufel seien aufgrund des aufgestockten Bullenbestandes erhöhten Arbeitsaufwandes zur Arbeitserleichterung angeschafft worden und würden für die Versorgung der Bullen eingesetzt. Die Investitionen für die Tierzukäufe hätten unmittelbar zur Produktionssteigerung geführt.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Abänderung ihres Bescheides vom 07.04.2006 zu verpflichten, ihm weitere betriebsindividuelle Beträge - Sonderprämien für männliche Rinder - für weitere 54 Tiere aus der nationalen Reserve zuzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und trägt ergänzend vor, § 15 Abs. 2 des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes verlange eine Kapazitätserweiterung der Stallgebäude oder den Kauf oder die Pacht von Stallgebäuden, was hier nicht der Fall sei. Die nachgewiesene Anschaffung der Kälbertränke und der Greifschaufel sei nicht eindeutig der Bullenmast zuzuordnen, sie könnten bei dem Kläger, der auch Milchviehhalter mit einer Referenzmenge von 484.004 kg sei, auch dem Milchvieh dienen. Auf die Aufstockung des Viehbestands komme es nicht an, da diese allein noch keine berücksichtigungsfähige Investition darstelle.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 07.04.2006 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Berücksichtigung von Steigerungen der Produktionskapazität aufgrund von Investitionen bei der Festsetzung des Referenzbetrages, der der Berechnung des Werts der Zahlungsansprüche zugrunde liegt, ist § 15 der Verordnung zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämienregelung (BetrPrämDurchfV).
Nach § 5 Abs. 1 BetrPrämDurchfG wird der Referenzbetrag aus einem betriebsindividuellen Betrag (BIB) und einem flächenbezogenen Betrag festgesetzt. Der BIB wird u.a. gem. § 5 Abs. 2 Ziff. 1 lit. a BetrPrämDurchfG für Rindfleisch mit den Direktzahlungen Sonderprämie für männliche Rinder (aa) und Schlachtprämie für Kälber (cc) berechnet. Die Höhe des BIB errechnet sich grundsätzlich aus den Direktzahlungen, die der jeweilige Betrieb in dem Bezugszeitraum (2000 bis 2002) durchschnittlich erhalten hat (Artt. 33, 37 Abs. 1, 38 VO (EG) Nr. 1782/2003).
Um Investitionen von Landwirten in Produktionskapazitäten zu erfassen, die noch nicht zu Direktzahlungen im Referenzzeitraum geführt haben, und insoweit das Vertrauen der Landwirte in den Fortbestand der alten, produktionsgebundenen Agrarförderung zu schützen, sieht Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004 die Berücksichtigung von Investitionen bis zum 15.05.2004 bei der Bemessung der Referenzbeträge vor. Diese zusätzlichen Referenzbeträge werden nach Art. 42 Abs. 1, Abs. 4 VO (EG) Nr. 1782/2003 der nationalen Reserve entnommen, die u.a. dazu dient, Referenzbeträge für Betriebsinhaber festzulegen, die sich in einer „besonderen Lage“ befinden. Nach Art. 21 Abs. 3 VO (EG) Nr. 795/2004 i.V.m. Art. 68 VO (EG) Nr. 1782/2003 fallen auch Investitionen zur Steigerung der Produktionskapazität von Rindfleisch unter die Regelung des Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004.
Art. 21 Abs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 ermächtigt die Mitgliedstaaten, objektive Kriterien festzusetzen, nach denen in Fällen von Investitionen in Produktionskapazitäten Referenzbeträge festzusetzen sind. Von dieser Ermächtigung hat der deutsche Verordnungsgeber mit § 15 BetrPrämDurchfV Gebrauch gemacht. § 15 Abs. 2 Ziff. 1 BetrPrämDurchfV bestimmt, dass Erhöhungen des BIB bei der Festsetzung des Referenzbetrages nur berücksichtigt werden, wenn die Investition unmittelbar zu einer Erhöhung der Produktionskapazität führt. Investitionen, die ausschließlich in der Anschaffung von Maschinen, Geräten und technischen Einrichtungen bestehen, führen nicht zu einer Erhöhung des Referenzbetrages (§ 15 Abs. 3 BetrPrämDurchfV). Nach § 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV muss der Betriebsinhaber nachweisen, dass mit der Durchführung des Plans oder Programms, in dem die Investition vorgesehen ist, spätestens am 15. Mai 2004 begonnen worden ist. Dies ist nur der Fall, wenn bis zu diesem Zeitpunkt die für die Investition vorgesehenen Liefer-, Kauf-, Pacht- oder Leistungsverträge einschließlich der Verträge über erforderliche Viehzukäufe zur erstmaligen Nutzung der zusätzlichen Produktionskapazität in einem Umfang von mindestens 50 v.H. oder mindestens 20.000 Euro abgeschlossen worden sind.
Ausgehend hiervon steht dem Kläger weder aufgrund der Erhöhung seines Viehbestandes (auch) durch Zukauf seit 2002 noch aufgrund des Erwerbs einer Greifschaufel und einer Kälbertränke ein erhöhter betriebsindividueller Betrag zu.
Die Erhöhung des Viehbestands allein stellt keine Investition in Produktionskapazitäten dar. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie bei der Rindermast - das Vieh nicht das Produkt hervorbringt, sondern selbst das Produkt verkörpert.
Der betriebswirtschaftliche Begriff der Produktionskapazität meint die Gesamtheit der landwirtschaftlichen Erzeugnisse, die der Betrieb innerhalb einer bestimmten Zeit unter Einsatz seiner Produktionsmittel hervorbringen kann. Unter der Investition in die Produktionskapazität(en) ist folglich die Investition in dieses Leistungsvermögen und damit letztlich in die dauerhaft oder jedenfalls für einige Dauer vorhandenen Produktionsmittel gemeint. Dass dieses Verständnis auch dem europäischen Agrarrecht zugrunde liegt, ergibt sich aus der Zusammenschau der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über Investitionsbeihilfen in der Landwirtschaft. Diese unterscheiden zwischen Investitionen in Produktionskapazitäten und dem weiteren Begriff der Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe. So kennen die Verordnungen zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur, die u.a. die Gewährung von Investitionsbeihilfen regeln, beide Begriffe (vgl. Titel II der VO (EWG) Nr. 797/85 des Rates vom 12. März 1985, ABl. L 93 v. 30.03.1985, S. 1; Titel IV der VO (EWG) Nr. 2328/91 des Rates vom 15. Juli 1991, ABl. L 218 v. 06.08.1991, S. 1; Titel II der VO (EG) Nr. 950/97 des Rates vom 20. Mai 1997, ABl. L 142 v. 02.06.1997, S. 1). Die Vorschriften in den genannten Verordnungen über Investitionen im Bereich der Schweineproduktion (Art. 3 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 797/95, Art. 6 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 2328/91), die den Begriff „Produktionskapazität“ nennen, beziehen sich auf Schweineplätze und damit auf die für die Produktion von Schweinefleisch erforderlichen Produktionsmittel. Noch deutlicher ergibt sich aus Art. 10 Abs. 3 Gedankenstrich 1 VO (EWG) Nr. 4115/88 der Kommission vom 21. Dezember 1988 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Extensivierung der Erzeugung (ABl. L 361 v. 29.12.1988, S. 13), dass mit Produktionskapazitäten die Produktionsmittel des landwirtschaftlichen Betriebes gemeint ist. Dort heißt es nämlich, dass sich im Fall der Extensivierung der Viehhaltung der Erzeuger dazu verpflichtet, durch die Extensivierung „frei gewordene Produktionskapazitäten, insbesondere Gebäude, Geräte und Anlagen“ nicht zur Produktionssteigerung zu nutzen.
Eine derartige Auslegung des Begriffs der Investition in Produktionskapazitäten entspricht auch der Ratio des Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004, etwaige Härten durch die Festlegung des Bezugszeitraums auf die Jahre 2000 bis 2002 auszugleichen (vgl. Erwägungsgrund 17). Wird diese Regelung als Vertrauensschutzregelung gelesen, muss jedenfalls bei der Berücksichtigung einer Ausweitung der Bullenmast, die - anders als andere Prämienarten - nicht an den Erwerb von Prämienrechten gekoppelt ist, eine vom Betriebsinhaber getätigte Investition verlangt werden, die sich in nachvollziehbarer Weise wirtschaftlich auf die Phase der Betriebsprämienregelung auswirkt. Das ist regelmäßig nur der Fall bei Investitionen in Flächen oder Gebäude, da diese sich nicht amortisierten, wenn sie nicht bei der Bemessung der Betriebsprämie nach der Entkoppelung berücksichtigt würden. Die wirtschaftliche Kalkulation des Betriebsinhabers wäre nur in einem solchen Fall in schützenswerter Weise betroffen. Im Übrigen könnte einem Missbrauch der Investitionsregelungen - ohne einen solchen vorliegend zu implizieren - auch nur so begegnet werden; es ist nämlich denkbar, dass Betriebsinhaber in Kenntnis der neuen Betriebsprämienregelung seit 2003 kurzfristig Vieh mit dem Ziel dazukaufen, ihre Zahlungsansprüche zu erhöhen, nur um es nach Zuweisung der Zahlungsansprüche wieder abzustoßen.
In dem genannten Sinn wird der Begriff der Investition in Produktionskapazitäten auch von § 15 BetrPrämDurchfV verwandt. So sprechen § 15 Abs. 1 und Abs. 5a BetrPrämDurchfV von der Fertigstellung von Produktionskapazitäten. Dieser Wortlaut ist nicht mit Aufwendungen in den Viehkauf zu vereinbaren. Aus § 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV folgt zwar, dass zu den für die Investition vorgesehenen Liefer-, Kauf-, Pacht- oder Leistungsverträgen auch Verträge über erforderliche Viehzukäufe zählen, diese aber nur insoweit, als sie zur „erstmaligen Nutzung der zusätzlichen Produktionskapazität“ dienen. Die Herstellung der zusätzlichen Produktionskapazität wird demnach vorausgesetzt; der Viehkauf stellt in diesem Zusammenhang nur einen Teil der Gesamtinvestition dar. Dies ergibt sich auch aus der Begründung zur Ersten Verordnung zur Änderung der Betriebsprämienverordnung (BR-Drs. 170/05 v. 14.03.2005, S. 9).
Auch die Anschaffung der Geräte durch den Kläger stellt keine berücksichtigungsfähige Investition in Produktionskapazitäten dar. Nach dem Vortrag des Klägers dienen die Geräte der Arbeitserleichterung und sind damit Folge der Produktionserhöhung, nicht ihre Voraussetzung. Damit führten die entsprechenden Aufwendungen nicht unmittelbar zur Erhöhung der Produktionskapazität i.S.d. § 15 Abs . 2 Ziff. 1 BetrPrämDurchfV und sind entsprechend nicht berücksichtigungsfähig. Nach der Begründung zur Verordnung soll § 15 Abs. 2 BetrPrämDurchfV klarstellen, dass zwischen der Investition und der Produktionserhöhung ein unmittelbarer Zusammenhang bestehen und die Investition auch in einem merklichen Umfang zu einer Erhöhung des Referenzbetrages beitragen muss (BR-Drs. 728/04 vom 24.09.2004, S. 29). Die Vorschrift trägt damit der Ratio von Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004 Rechnung, Investitionen, die zu höheren Direktzahlungen nach dem Bezugszeitraum 2000 bis 2002 führten, zu berücksichtigen. Ein Widerspruch zu der höherrangigen Vorschrift des Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004, der zur Nichtanwendung der nationalen Regelung führte, ist nicht zu erkennen.
Die Aufwendungen des Klägers für die Geräte sind überdies auch nach § 15 Abs. 3 BetrPrämDurchfV nicht berücksichtigungsfähig. Wie oben dargelegt, führen nach dieser Vorschrift Investitionen, die ausschließlich in der Anschaffung von Maschinen, Geräten und technischen Einrichtungen bestehen, nicht zu einer Erhöhung des Referenzbetrages. Nach der Begründung zur BetrPrämDurchfV ist in einem derartigen Fall regelmäßig zu unterstellen, dass es sich hierbei um Ersatzinvestition und/oder um Investitionen handelt, die auch in anderen Betriebszweigen eingesetzt werden (BR Drs. 728/04 vom 24.09.2004, S. 29 f.). Auch die Vorschrift des § 15 Abs. 3 BetrPrämDurchfV steht nicht im Widerspruch zu Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004, sondern bewegt sich im Rahmen der Ermächtigung durch Art. 21 Abs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004. Sie begegnet der Gefahr des Missbrauchs der Regelung einer besonderen Lage im Sinne von Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004 (vgl. VG Koblenz, Urteil vom 25. Mai 2007, 4 K 1273/06.KO; VG Stade, Urt. v. 17.12.2007, 6 A 1122/06, juris). Es wäre einem Betriebsinhaber nämlich möglich, Investitionen, die nicht von vornherein einer bestimmten Produktionsart zugeordnet, sondern auch anderweitig nutzbar sind, nach Bekanntwerden der Antragsvoraussetzungen so umzudeuten, dass sie zu einer Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages führen würden, obwohl die Aufnahme einer Produktion, die eine tatsächliche Erhöhung der Prämienrechte beinhaltet hätte, tatsächlich gar nicht beabsichtigt war. Es gibt vorliegend zwar keine Anhaltspunkte für einen derartigen Missbrauch durch den Kläger. Auch hat der Kläger - wenn auch nicht substantiiert - bestritten, dass die Geräte auch der Milchviehhaltung dienten. Darauf kommt es aber nicht an. Maßgeblich ist allein, dass der Fall des § 15 Abs. 3 BetrPrämDurchfV hier vorliegt. Die der Vorschrift zugrunde liegende verallgemeinernde Annahme des Verordnungsgebers, die Anlass für die Regelung war, ist im konkreten Einzelfall nicht zu widerlegen, weil sie Ausdruck der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 15 BetrPrämDurchfV
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 BetrPrämDurchfG
§ 15 Abs. 3 BetrPrämDurchfV
§ 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV
§ 15 Abs. 1 und Abs. 5a BetrPrämDurchfV
§ 15 Abs. 2 BetrPrämDurchfV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 Nr. 1 des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes
§ 15 Abs. 2 des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes
§ 15 der Verordnung
Art. 21 VO
Art. 42 Abs. 1, Abs. 4 VO
Art. 21 Abs. 3 VO
Art. 68 VO
Art. 21 Abs. 1 VO
Art. 3 Abs. 4 VO
Art. 6 Abs. 4 VO

Zitierte Entscheidungen: 4 K 1273/06
6 A 1122/06