Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2008-06-10, Aktenzeichen 13 ME 80/08

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 23. April 2008 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat es zu Recht abgelehnt, die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 9. April 2008 (Nr. I der Verfügung) wiederherzustellen. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung sich der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, rechtfertigt im Ergebnis keine andere Entscheidung.
1. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO in formeller Hinsicht keinen rechtlichen Bedenken begegnet, weil insbesondere die schriftliche Begründung den sich aus § 80 Abs. 3 VwGO ergebenden Anforderungen genügt. Erforderlich für das Vorliegen einer schriftlichen Begründung im Sinne dieser Bestimmung ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darlegung des besonderen öffentlichen Interesses dafür, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehbarkeit notwendig ist und dass hinter dieses erhebliche öffentliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss, zunächst von dem von ihm angegriffenen Verwaltungsakt verschont zu werden (Kopp/Schenke: VwGO, 15. Aufl., § 80 Rdnr. 85 m.w.N.). Dem Begründungserfordernis ist nicht erst dann Genüge getan, wenn ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung tatsächlich vorliegt; ausreichend ist vielmehr - wie bei der Begründung eines Verwaltungsakts nach § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG -, dass die Behörde die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitteilt, die sie im konkreten Einzelfall zu der Annahme des Vorliegens eines besonderen Vollzugsinteresses und damit zur Anordnung der sofortigen Vollziehung bewogen haben. Der Antragsgegner hat insoweit dem Verbrauchervertrauen gegenüber den wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers den Vorrang eingeräumt und ausgeführt, dass eine weitere Vermarktung der Eier der Legehennen des Antragstellers trotz des schon fortgeschrittenen Verlaufs des Legehennendurchgangs auch deshalb nicht hingenommen werden könne, weil es um die Umsetzung europarechtlicher Vorschriften gehe. Damit ist der Antragsgegner dem Begründungserfordernis aus § 80 Abs. 3 VwGO hinreichend gerecht geworden. Auf den Umstand, dass der angegriffene Bescheid erst nach Ablauf von fast neun Monaten erging, nachdem der Antragsteller im Rahmen einer Änderung der Registriernummern für seine Ställe C1 und E5 dem Antragsgegner die beabsichtigte Aufstallung konventioneller Legehennen mitgeteilt hatte, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Dieser Umstand kann sich vielmehr nur bei der in materieller Hinsicht vorzunehmenden Interessenabwägung auswirken.
2. In materieller Hinsicht kann das Gericht nach § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs wiederherstellen, wenn die im Rahmen des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes vorzunehmende Interessenabwägung ergibt, dass das öffentliche Interesse an der Vollziehung des angegriffenen Verwaltungsaktes hinter das Interesse des Adressaten an einem Aufschub des Vollzugs desselben zurücktritt. Im Rahmen der Interessenabwägung haben die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs einen entscheidenden Stellenwert. Ergibt sich bei der im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Überprüfung, dass der Rechtsbehelf in der Hauptsache offensichtlich keinen Erfolg haben wird, weil sich der angegriffene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig erweist, so überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts. Erweist sich der Rechtsbehelf bei summarischer Überprüfung demgegenüber als offensichtlich erfolgreich, überwiegt regelmäßig das Interesse des Adressaten des Verwaltungsaktes, von dessen Vollziehung vorerst verschont zu bleiben. Stellen sich die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs hingegen bei der allein gebotenen summarischen Überprüfung als offen dar, so ist eine Abwägung der widerstreitenden Interessen erforderlich, bei der in Rechnung zu stellen ist, welche Gründe bei bestehender Unsicherheit im Hinblick auf die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs für und gegen eine Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts sprechen.
Die Interessenabwägung geht zu Lasten des Antragstellers aus, weil sich der angegriffene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig darstellt. Selbst wenn man bei einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes darüber hinausgehend in den Fällen der behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das Vorliegen eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts fordern würde, wäre ein solches entgegen der Auffassung des Antragstellers trotz des Umstands zu bejahen, dass zwischen der Kenntnisnahme des Antragsgegners von der beabsichtigten Aufstallung konventioneller Legehennen bis zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses ein erheblicher Zeitraum verstrichen war. Im Einzelnen:
a) Der Antragsgegner hat dem Antragsteller auch nach Auffassung des Senats offensichtlich zu Recht untersagt, bezüglich der aus den Ställen C1 und E5 stammenden Eier einen Hinweis auf den ökologischen Landbau zu verwenden und den Konformitätsvermerk bzw. das Emblem nach Anhang V der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 ("Bio-Siegel") anzubringen, so dass seine gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 9. April 2008 gerichtete Klage voraussichtlich keinen Erfolg haben wird. Die Voraussetzungen der vom Antragsgegner herangezogenen Ermächtigungsgrundlagen des Art. 9 Abs. 9 und des Art. 10 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 2092/91 sind gegeben, weil ein Verstoß mit Langzeitwirkung gegen die in Art. 6 i.V.m. Anhang I VO (EWG) Nr. 2092/91 aufgeführten Grundregeln des ökologischen Landbaus vorliegt. Der nicht durch Zeitablauf heilbare Verstoß gegen Erzeugungsvorschriften liegt darin begründet, dass der Antragsteller am 18. und 19. Juni 2007 konventionell aufgezogene Legehennen mit der Absicht der Vermarktung der Eier als Bio-Eier ab dem 1. August 2007 in den Ställen C1 und E5 aufgestallt hat:
aa) Teil B Nr. 3.2 des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 stellt eine Grundregel für die Herkunft von Tieren bei ökologischem Landbau auf. Nach dieser Regelung müssen die Tiere aus Produktionseinheiten stammen, die nach den in Art. 6 VO (EWG) Nr. 2092/91 festgelegten Grundregeln der Erzeugung und den Bestimmungen des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 wirtschaften; weiterhin müssen die Tiere lebenslang in diesem Produktionssystem verbleiben. Die Tiere müssen mithin aus ökologischer Aufzucht stammen, was bei den vom Antragsteller am 18. und 19. Juni 2007 aufgestallten Junghennen nicht der Fall war, da diese von konventionell gehaltenen Hühnern abstammen und sich zum genannten Zeitpunkt bereits 15 Wochen in konventioneller Aufzucht befanden. Von der Grundregel der Herkunft aus ökologischer Aufzucht sind jedoch unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen nach Teil B Nr. 3.3 bis 3.11 des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 möglich. Die Voraussetzungen für diese Ausnahmen als Abweichungen vom Grundsatz der ökologischen Herkunft sind durch verschiedene Rechtsakte der Kommission nach Verankerung von Vorschriften für Tiere und tierische Erzeugnisse durch die VO (EG) Nr. 1804/1999 in Teil B des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 verändert worden. Insbesondere sind Übergangszeiträume, mit dem Tiere aus herkömmlicher Haltung in das System des ökologischen Landbaus eingebracht werden können, mehrfach verlängert bzw. schließlich ganz abgeschafft worden.
Nach der schon seit der ursprünglichen Fassung des Teils B des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 infolge der VO (EG) Nr. 1804/1999 geltenden Bestimmung in Nr. 3.3 können im Rahmen einer ersten Ausnahmeregelung die Tiere einer Tiererzeugungseinheit, die die Vorschriften dieser Verordnung nicht erfüllen, nach vorheriger Genehmigung der Kontrollbehörde oder der Kontrollstelle umgestellt werden. Nach Nr. 3.4 können im Rahmen einer zweiten Ausnahmeregelung bei Beginn des Aufbaus eines Bestands weniger als drei Tage alte Legehennen für die Eiererzeugung in eine ökologische Produktionseinheit eingestellt werden, wenn Tiere aus ökologischem Landbau nicht in ausreichender Menge verfügbar sind. Durch VO (EG) Nr. 2254/2004 ist die in Nr. 3.5 für die Nr. 3.4 bis dahin vorgesehene Befristung gestrichen worden. Anlass dafür war die Einschätzung, dass auch nach Ablauf der entsprechenden bis zum 31. Dezember 2003 - zwischenzeitlich verlängert bis zum 31.12.2004 - Übergangsregelung weiterhin Bedarf an nicht aus ökologischem Landbau stammenden Tieren besteht. Die in Nr. 3.6 vorgesehene dritte Ausnahmeregelung betrifft die Fälle der Erneuerung oder den Wiederaufbau eines Bestandes, wenn Tiere aus ökologischem Landbau nicht verfügbar sind. Dabei dürfen Legehennen für die Eiererzeugung nicht älter als drei Tage sein. Nach der in der ursprünglichen Fassung des Teils B des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 noch nicht enthaltenen weiteren Ausnahmeregelung der Nr. 3.7 dürfen unbeschadet der Nrn. 3.4 und 3.6 aus nicht ökologischem Landbau stammende Legehennen für die Eiererzeugung, die nicht älter als 18 Wochen sind, in eine ökologische Produktionseinheit eingestellt werden, wenn Legehennen aus ökologischem Landbau nicht verfügbar sind und die zuständige Behörde dies vorher genehmigt. Ab Anfang 2006 (infolge der VO (EG) Nr. 2254/2004) setzt die Inanspruchnahme dieser Ausnahmeregelung voraus, dass die konventionellen Aufzüchter, die Junghennen für Öko-Betriebe anbieten, Fütterung, Krankheitsvorsorge und -behandlung nach den Grundsätzen für den ökologischen Landbau gemäß Teil B Nrn. 4 und 5 des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 durchgeführt haben.
bb) Die Grundregelung über die Herkunft der Tiere aus ökologischen Produktionseinheiten nach Teil B Nr. 3.2 des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 nebst Ausnahmeregelungen nach Nr. 3.3 bis 3.11 gelten entgegen der Auffassung des Antragstellers auch bei einer Umstellung von konventionellem auf ökologischen Landbau. Es reicht für eine Vermarktung von Eiern als Erzeugnisse aus ökologischem Landbau nicht aus - wie der Antragsteller im Kern meint - dass die Legehennen ungeachtet ihrer Herkunft nach Teil B Nr. 2.2 des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 für einen Zeitraum von sechs Wochen nach den Regeln für den ökologischen Landbau gehalten werden. Das Verwaltungsgericht hat unter Bezugnahme auf den Wortlaut und den Sinn und Zweck der VO (EWG) Nr. 2092/91 ausgeführt, dass sämtliche Anforderungen des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 für den jeweiligen Betriebszweig erfüllt sein müssen. Diese Sichtweise trifft auch nach Auffassung des Senats zu. Dass die Anforderungen aus Nr. 2 ("Umstellung") und Nr. 3 ("Herkunft der Tiere") bei einer Umstellung - ungeachtet der Frage, ob von einer solchen hier in Anbetracht der zum Zeitpunkt der Aufstallung bereits geplanten Erzeugung von Bio-Eiern überhaupt gesprochen werden kann - kumulative Geltung beanspruchen, folgt indessen bereits aus dem systematischen Zusammenhang der Bestimmungen des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 selbst. Zunächst enthält Nr. 3.3 gerade eine Ausnahmeregelung, die explizit die Situation der Umstellung einer konventionellen Tiererzeugungseinheit in eine ökologisch wirtschaftende Tiererzeugungseinheit erfasst. Nach Nr. 3.12 sind zudem bei Zukäufen aus Einheiten, die die Anforderungen dieser Verordnung nicht erfüllen, nach Maßgabe der Bedingungen und Einschränkungen der Nummern 3.3 bis 3.11 als Voraussetzung für das Inverkehrbringen dieser Erzeugnisse als Erzeugnisse aus ökologischem Landbau die unter Nummer 2.2.1 genannten Fristen einzuhalten . Dies bedeutet, dass bei Ankauf von Junghennen aus konventionellen Betrieben neben einem genehmigten Ausnahmefall nach Nrn. 3.3 bis 3.11 der für Legehennen geltende Umstellungszeitraum von sechs Wochen nach Nr. 2.2.1 einzuhalten ist. Die bloße Einhaltung des Umstellungszeitraums reicht demzufolge gerade nicht aus. Entgegen der Auffassung des Antragstellers lässt sich nicht argumentieren, dass bei einer Umstellung lediglich die Nr. 2.2 beachtet werden müssten, die Vorschriften über die Herkunft der Tiere hingegen nur Geltung beanspruchten, wenn in eine bereits bestehende ökologische Produktionseinheit konventionelle Tiere eingestellt werden sollen. Vielmehr zeigen auch die verschiedenen Ausnahmeregelungen, die auf bestimmte Situationen zugeschnitten sind, sowie die Entstehungsgeschichte der Ausnahmeregelungen, dass gerade eine kumulative Geltung zu den Umstellungsregelungen in Nr. 2.2 gewollt ist. Die Ausnahmeregelungen stellen auf die Situationen der Umstellung, des (erstmaligen) Bestandsaufbaus und des Wiederaufbaus (Nrn. 3.3 bis 3.6) ab. Die am weitesten gehende Ausnahmemöglichkeit im Hinblick auf das Alter von Junghennen ist in Nr. 3.7 geregelt, wobei diese Vorschrift in ihrer jetzigen Gestalt erst seit Anfang 2005 gilt und ebenso wie die Streichung der Befristung in Nr. 3.5 gerade eine Reaktion auf die noch nicht hinreichende Verfügbarkeit von Hennen aus ökologischer Aufzucht darstellt. Das in diesen Bestimmungen angelegte Verhältnis von Grundregelung und Ausnahmen zur Frage der Herkunft der Tiere würde umgangen, wenn man bei einer Umstellung lediglich die Einhaltung der in Nr. 2.2.1 festgelegten Umstellungszeiten fordern würde.
cc) Dem Antragsteller ist weder eine Ausnahmegenehmigung nach den Ausnahmeregelungen in Teil B Nrn. 3.3 bis 3.11 des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 erteilt worden noch kann eine solche als entbehrlich angesehen werden. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass von den beschriebenen Ausnahmeregelungen aufgrund des Alters der aufgestallten Junghennen und ihrer konventionellen Aufzucht vorliegend nur eine Ausnahme nach Nr. 3.3 überhaupt in Betracht kommen kann, die anderen Ausnahmemöglichkeiten hingegen ersichtlich ausscheiden.
(1) Es spricht bereits Einiges für die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass eine Ausnahmegenehmigung nach Nr. 3.3 nur als Verwaltungsakt der zuständigen Behörde - also vom Antragsgegner - erteilt werden kann. Nr. 3.3 spricht indessen unterschiedslos von einer vorherigen Genehmigung der Kontrollbehörde oder der Kontrollstelle, so dass angenommen werden könnte, dass auch eine vorherige Genehmigung der Kontrollstelle - hier also des Instituts für Marktökologie (IMO), mit dem der Antragsteller einen Kontrollvertrag abgeschlossen hat - ausreicht, während etwa nach der Ausnahmeregelung in Nr. 3.7 ausdrücklich eine vorherige Genehmigung der zuständigen Behörde gefordert ist. Die europarechtliche Ausgestaltung der Zuständigkeiten lässt also in Anbetracht dieser Differenzierungen zu, dass in den Fällen, in denen offen gelassen wird, ob eine Aufgabe von der Kontrollstelle oder der Kontrollbehörde auszuführen ist, auch eine (private) Kontrollstelle und nicht eine (hoheitlich handelnde) Behörde agieren kann. Die Konkretisierung dieser europarechtlich offen gelassenen Zuständigkeitsfrage ergibt sich zunächst aus dem Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus (Öko-Landbaugesetz) - ÖLG -. Nach § 2 Abs. 1 ÖLG obliegt die Durchführung der VO (EWG) Nr. 2092/91 grundsätzlich den zuständigen Landesbehörden, wenn nicht in Absatz 2 bundesrechtlich (so etwa für die Entscheidung über die Zulassung der Kontrollstellen) oder nach Absatz 3 infolge einer landesrechtlichen Verordnung insbesondere den zugelassenen Kontrollstellen diese Aufgabe übertragen wird (Beleihung) oder diese daran beteiligt werden (Mitwirkung). Als Auffangvorschrift ist in § 3 Abs. 1 ÖLG eine Zuständigkeit der Kontrollstellen verankert, soweit die Aufgabenwahrnehmung nicht mit der Durchführung eines Verwaltungsverfahrens verbunden ist. In Niedersachsen ist von der Verordnungsermächtigung des § 1 Abs. 3 ÖLG durch den Erlass der Verordnung über die Mitwirkung von Kontrollstellen im ökologischen Landbau vom 28. Februar 2005 (Nds. GVBl. S 77) - ÖkLbKontrStV - Gebrauch gemacht worden. Nach § 1 Nr. 1 ÖkLbKontrStV wirken die für Niedersachsen zugelassenen Kontrollstellen neben der Durchführung des Kontrollverfahrens nach § 3 Abs. 1 ÖLG bei der Erfüllung der Aufgaben nach § Abs. 1 ÖLG mit, indem sie die Aufgaben wahrnehmen, für die in der VO (EWG) Nr. 2092/91 nebst Anlagen offen gelassen ist, ob sie durch eine Behörde oder die Kontrollstelle wahrzunehmen sind, soweit damit nicht die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens verbunden ist.
(aa) Der Antragsgegner hat sich insbesondere nach einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Osnabrück (Beschl. v. 05.03.2008 - 6 B 10/08 -, V. n .b.) auf den Standpunkt gestellt, dass auch die Erteilung der in Nr. 3.3 vorgesehenen vorherigen Genehmigung nur durch ihn selbst erfolgen kann, während er in anderem Zusammenhang gegenüber der auch im vorliegenden Verfahren handelnden Kontrollstelle noch im Februar 2008 bestimmte Genehmigungsvoraussetzungen für die Genehmigung nach Nr. 3.3 aufgestellt hat und in diesem Zusammenhang auch die Genehmigungserteilung durch die Kontrollstelle für möglich gehalten hat, was dem Senat aus anderen - mittlerweile durch Beschwerderücknahme erledigten - Eilverfahren zur ökologischen Eiererzeugung bekannt ist. Dieser Wandel bei der Einschätzung des Rechtscharakters der Ausnahmegenehmigung verwundert insbesondere vor dem Hintergrund, dass der Antragsgegner es im Ergebnis nicht beanstandet hat, dass die zahlreichen dem Antragsteller von der Kontrollstelle erteilten Ausnahmegenehmigungen nach Nr. 8.5.1 (höhere Besatzdichte, kleinere Nestfläche, geringere Zahl von Auslauföffnungen, kürzere Sitzstangen) unbeanstandet geblieben sind, obwohl die Erteilung dieser Ausnahmegenehmigungen bereits unmittelbar nach Nr. 8.5.1 und im Gegensatz zu Nr. 3.3 den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats vorbehalten ist.
Das Verwaltungsgericht Oldenburg teilt gleichwohl in Anknüpfung an die Auffassung des Verwaltungsgerichts Osnabrück (Beschl. v. 05.03.2008, aaO) die Einschätzung, dass die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach Nr. 3.3 nur durch Verwaltungsakt der Kontrollbehörde erfolgen könne. Argumentativ begründet wird dies damit, dass der Erlass eines genehmigenden Verwaltungsaktes nach § 9 VwVfG die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens voraussetze und daher eine Zuständigkeit der Kontrollstelle nach § 1 Nr. 1 ÖkLbKontrStV ausscheide. Diese Begründung überzeugt nach Auffassung des Senats indessen nicht, da hierbei von dem vorausgesetzten Ergebnis eines genehmigenden Verwaltungsakts auf die Notwendigkeit der Durchführung eines Verwaltungsverfahrens rückgeschlossen wird. Die Notwendigkeit der Durchführung eines Verwaltungsverfahrens lässt sich aber nicht ohne weiteres aus der Annahme ableiten, dass es sich bei der in 3.3 angesprochenen Genehmigung um einen Verwaltungsakt handeln muss. Nr. 3.3 lässt nämlich aufgrund der offen gelassenen Zuständigkeiten zwangsläufig auch den Rechtscharakter der Genehmigung offen. Da man aus diesem Grunde die Genehmigung nicht schon bereits aus europarechtlicher Sicht ausschließlich als hoheitlichen Verwaltungsakt einstufen kann, ergibt sich auch nicht bereits deshalb die Notwendigkeit der Durchführung eines Verwaltungsverfahrens.
(bb) Allerdings spricht der Umstand, dass nach dem Verständnis des nationalen Rechts die Erfüllung der Aufgaben nach der VO (EWG) Nr. 2092/91 nebst Anlagen weitestgehend als hoheitlich eingestuft wird, für die Annahme, dass die in Nr. 3.3 vorgesehene vorherige Genehmigung nur durch eine Kontrollbehörde oder eine beliehene Kontrollstelle durch Verwaltungsakt und damit nach Durchführung eines Verwaltungsverfahrens erteilt werden kann. Im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens in Bezug auf die bayerische Regelung zur Beleihung der Kontrollstellen hat das Bundesverwaltungsgericht insbesondere die Maßnahmen bei Unregelmäßigkeiten gegenüber den kontrollierten Öko-Landbau-Unternehmen als nach deutschem Rechtsverständnis hoheitlicher Art eingestuft (Beschl. v. 13.06.2006 - 3 BN 1/06 -, juris). Ausdrückliche Ausführungen zu der Frage, ob auch die im Anhang I der VO (EWG) Nr. 2092/91 vorgesehenen Ausnahmegenehmigungen nach deutschem Rechtsverständnis als Maßnahmen hoheitlicher Art einzustufen sind, macht das Bundesverwaltungsgericht zwar nicht. Für ein solches Verständnis spricht aber, dass im deutschen Verwaltungsrecht nicht lediglich belastende Maßnahmen hoheitlicher Art sind und damit den Charakter eines Verwaltungsakts nach § 35 VwVfG haben, sondern auch einseitig-regelnde begünstigende Maßnahmen wie etwa die Genehmigung eines vom Antragsteller beabsichtigten Verhaltens. In Niedersachsen kommt hinzu, dass die Kontrollstellen mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben nicht beliehen werden, sondern lediglich bei der Aufgabenerfüllung mitwirken . Auch dies spricht dafür, dass verbindliche Endentscheidungen auch mit begünstigendem Charakter der Kontrollbehörde vorbehalten sein sollen. Der Senat hat in Anbetracht der Notwendigkeit dieser Überlegungen indessen Zweifel, ob die niedersächsische Zuständigkeitsregelung zur Abgrenzung der Aufgaben der Kontrollbehörde einerseits und der Kontrollstellen andererseits hinreichend bestimmt ist. Es ist nämlich keine ohne weiteres erkennbare Zuständigkeitsabgrenzung durch den bloßen Rückgriff auf den Auffangtatbestand aus § 3 Abs. 1 ÖLG gegeben. Schon gar nicht wird im Einzelnen im Hinblick auf die Durchführung der VO (EWG) Nr. 2092/91 nebst Anlagen ausgeführt, wann der Verordnungsgeber die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens für erforderlich hält.
(2) Die vorstehend skizzierte Problemstellung bedarf vorliegend aber keiner abschließenden Entscheidung. Selbst wenn man für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung keinen behördlichen Verwaltungsakt für erforderlich hielte, ist dem Antragsteller weder eine solche Ausnahmegenehmigung durch die Kontrollstelle erteilt worden noch kann sie wegen der unter dem 23. Juli 2007 erfolgten Zertifizierung durch die Kontrollstelle als entbehrlich angesehen werden.
(aa) Eine ausdrückliche vorherige Genehmigung im Sinne von Teil B Nr. 3.3 des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 hat auch die Kontrollstelle IMO dem Antragsteller nicht erteilt, obwohl ausweislich des Verwaltungsvorgangs noch in den Inspektionsberichten der Kontrollstelle bezüglich der Ställe C1 und E5 vom 27. Juni 2007 zum Prüfpunkt "Abweichungen bezüglich der Punkte Warenannahme (z.B. Tierzukauf/Futterzukauf) […]" der Vermerk "ANG notwendig" (ANG = Ausnahmegenehmigung) aufgeführt wurde. Im Gegensatz dazu sind zahlreiche Ausnahmegenehmigungen nach Nr. 8.5.1 erteilt worden. Die einzige ausdrückliche Erklärung zur Umstellung der aus konventioneller Aufzucht stammenden Junghennen hat der Antragsteller selbst im Rahmen des Verfahrens zur Änderung der Registriernummern abgegeben. Er hat gegenüber dem Antragsgegner unter dem 20. Juli 2007 konstatiert, dass am 18. und 19. Juni 2007 konventionelle Junghennen eingestallt worden seien, die sechswöchige Bioumstellungsphase am 31. Juli 2007 ende und die ab dem 1. August 2007 produzierten Eier als Bio-Eier vermarktet werden dürften. Diese Erklärung, die sich nach Auffassung des Senats auch nicht ohne weiteres als Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung an den Antragsgegner verstehen lässt, sondern eher als Hinweis darauf erscheint, dass dem Antragsteller nach seiner Ansicht die geplante Vermarktung von Bio-Eiern bereits anderweitig erlaubt ist, kann eine vorherige Genehmigung der Kontrollbehörde oder der Kontrollstelle weder ersetzen noch entbehrlich machen.
(bb) Eine ausdrückliche vorherige Genehmigung nach Nr. 3.3 durch die Kontrollstelle ist auch nicht darin zu sehen, dass diese unter dem 23. Juli 2007 die geplante Vermarktung von Bio-Eiern aus den Ställen C1 und E5 zertifiziert hat, denn eine konkrete Aussage zu dieser Ausnahmeregelung enthält das Zertifikat gerade nicht. Die Zertifizierung kann die Ausnahmegenehmigung auch nicht entbehrlich machen. Eine umfassende Legalisierungswirkung kann der Zertifizierung nach Anhang III Nr. 3 der VO (EWG) Nr. 2092/91 nämlich nicht dergestalt zukommen, dass es danach auf die Erteilung von erforderlichen Ausnahmegenehmigungen nicht mehr ankäme. Rechtlich ergibt sich dies bereits aus dem Umstand, dass teilweise - etwa in Bezug auf die Ausnahmeregelung des Teils B Nr. 3.7 des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 - schon aufgrund der europarechtlichen Vorgabe stets eine behördliche Entscheidung erforderlich ist und diese ersichtlich nicht von einer nicht beliehenen Kontrollstelle erteilt werden kann. Konsequent fortgedacht bedeutet dies, dass eine Zertifizierung auch bei sonstigen Ausnahmen, bei denen europarechtlich offen ist, ob sie von der Kontrollbehörde oder der Kontrollstelle erteilt werden, fehlende Genehmigungen nicht ersetzen kann. In tatsächlicher Hinsicht entspricht das Nebeneinander von Ausnahmegenehmigungen und Zertifizierung offenbar auch dem Verfahren der Kontrollstellen. Dies zeigt sich im vorliegenden Fall bereits dadurch, dass die Kontrollstelle zahlreiche Ausnahmegenehmigungen ausdrücklich erteilt hat und diese nicht etwa in der Zertifizierungsentscheidung "aufgegangen" sind. Vor diesem Hintergrund greift die Kernargumentation des Antragstellers nicht durch, dass bereits aufgrund der erfolgten Zertifizierung ein Verstoß gegen die Regelungen über die Herkunft der Tiere im Rahmen einer Umstellung nicht mehr angenommen werden könne.
dd) Im Übrigen wäre - ohne dass es darauf nach den vorstehenden Ausführungen noch entscheidungserheblich ankäme - eine Ausnahme von der Grundregel über die ökologische Herkunft der Tiere auch nicht genehmigungsfähig gewesen. Der Antragsgegner hat insoweit darauf abgestellt, dass bei einer von vornherein beabsichtigten Aufstallung von Junghennen zur Erzeugung von Bio-Eiern schon keine "Tiererzeugungseinheit, die die Vorschriften dieser Verordnung nicht erfüllt" vorgelegen hat und sie deshalb auch nicht in den Genuss einer Ausnahmeregelung zur Tierherkunft im Rahmen einer Umstellung vom konventionellen auf den ökologischen Landbau kommen kann. Der Senat teilt die Auffassung, dass Teil B Nr. 3.3 des Anhangs I der VO (EWG) Nr. 2092/91 nur auf eine bereits bestehende konventionelle Tiererzeugungseinheit abstellt. Würde man dies anders sehen, würden damit ersichtlich die Ausnahmeregelungen der Nrn. 3.4 bis 3.7 unterlaufen werden können. Die weitestgehende Ausnahmemöglichkeit im Hinblick auf das Alter der aufzustallenden konventionellen Junghennen enthält - wie dargelegt - die Nr. 3.7, wonach eine Ausnahmegenehmigung möglich ist, wenn Junghennen aus ökologischem Landbau nicht verfügbar sind, die Hennen ein Höchstalter von 18 Wochen sowie auch im konventionellen Betrieb bestimmte ökologische Aufzuchtbedingungen (Fütterung, Krankheitsvorsorge und -behandlung) eingehalten wurden. Es wäre widersinnig, diese Ausnahmeregelung nur bei Zukäufen von bestehenden Öko-Betrieben als maßgeblich zu betrachten, im Falle einer von vornherein beabsichtigten Erzeugung von Bio-Eiern in einem zukünftigen Legehennendurchgang durch einen bisher konventionellen Betrieb für den dortigen Zukauf von Junghennen hingegen aber durch Anwendung der Nr. 3.3 noch weitergehende Ausnahmen für möglich zu halten. Im Gegenteil erscheint es dem Senat äußerst fraglich, ob für die Anwendung der Nr. 3.3 bei einer Umstellung in einem schon laufenden Legehennendurchgang, der nur etwa ein Jahr dauert, in Anbetracht der Nr. 3.7 überhaupt noch ein maßgeblicher Anwendungsbereich verbleiben kann. Vielmehr wäre es nach Auffassung des Senats konsequent, die materiellen Voraussetzungen der (weitgehenden) Ausnahme der Nr. 3.7 als abschließende Regelung zu der Frage zu betrachten, unter welchen Voraussetzungen aus konventioneller Aufzucht stammende Legehennen in Öko-Hennen "verwandelt" werden können. Dass während eines laufenden Legehennendurchgangs noch Gründe bestehen können, die unter weniger strengen materiellen Voraussetzungen eine solche "Verwandlung" im Rahmen einer Umstellung nötig und möglich erscheinen lassen, vermag der Senat gegenwärtig nicht zu erkennen. Seit Geltung der Voraussetzungen der gegenwärtigen Fassung der Ausnahmeregelung nach Nr. 3.7 seit Anfang 2006 haben sich die Produktionsbetriebe auf diese Vorschrift einstellen können; die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Regelung noch laufenden Legehennendurchgänge sind schon seit längerer Zeit abgeschlossen. Es können nach Einschätzung des Senats für darüber hinausgehende Ausnahmen im Rahmen einer Umstellung nach Nr. 3.3 nur besondere umstellungsbedingte Situationen unter strengen Voraussetzungen in Betracht kommen. Eine Ausnahme bei zum Zeitpunkt der Aufstallung bereits geplanter Erzeugung von Bio-Eiern scheidet aber aus.
b) Auf die von den Beteiligten im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens und des Beschwerdeverfahrens weiterhin diskutierten Probleme (etwa "gefühlte 3000er-Ställe", Umfang der Einzäunung der Auslaufflächen) kommt es vor diesem Hintergrund nicht an. Bereits die ohne vorherige Ausnahmegenehmigung erfolgte Aufstallung von konventionellen Junghennen zur Erzeugung von Bio-Eiern stellt einen Verstoß mit Langzeitwirkung im Sinne der Sanktionsvorschriften nach Art 9 Abs. 9 und Art. 10 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 2092/91 dar, da dieser Verstoß im laufenden Legehennendurchgang durch Zeitablauf oder anderweitige Maßnahmen nicht mehr heilbar ist.
c) Selbst wenn man neben der mithin gegebenen offensichtlichen Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts über das formelle Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 VwGO hinausgehend auch in materieller Hinsicht das Vorliegen eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts für notwendig halten würde, käme unter diesem Blickwinkel eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 9. April 2008 nicht in Betracht. Der Senat ist der Auffassung, dass aus den vom Antragsgegner aufgeführten Gründen eine bis zum Abschluss des Verfahrens in der Hauptsache und damit bis zur Ausstallung der Legehennen fortdauernde Vermarktung der vom Antragsteller in den Ställen C1 und E5 produzierten Eier als Bio-Eier nicht hingenommen werden kann. Ein weiteres Zuwarten hätte für die Zukunft zur Folge, dass ohne tatsächliche Korrekturmöglichkeit weiterhin bis zur Erledigung des Verfahrens durch die bevorstehende Ausstallung Verbraucher für höhere Preise vermeintliche Bio-Eier erwerben würden. Der Antragsteller kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, dass der Annahme eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung und damit der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO der Umstand entgegen stehe, dass der Antragsgegner bereits am 20. Juli 2007 von der beabsichtigten Aufstallung konventioneller Legehennen zur Produktion von Bio-Eiern Kenntnis hatte und erst am 9. April 2008 die angegriffene Verfügung erlassen hat. Zwar ist es - wie auch das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - unter bestimmten Voraussetzungen denkbar, dass infolge einer längeren Untätigkeit der Behörde eine Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht mehr in rechtmäßiger Weise vorgenommen werden kann. Die Annahme einer solchen Situation scheidet jedoch trotz des Umstandes aus, dass der Antragsgegner als einheitlich zu betrachtende Behörde schon am 20. Juli 2007 von dem Vorhaben des Antragstellers Kenntnis hatte, weil sich der Antragsteller nach Auffassung des Senats nicht darauf hat verlassen können, dass Maßnahmen gegen ihn nicht mehr ergriffen würden. Vielmehr konnte der Antragsteller kein diesbezügliches schutzwürdiges Vertrauen entwickeln, weil ihm als Inhaber mehrerer Großställe die grundsätzlichen Regelungen des Ökolandbaus auch in Bezug auf die Herkunft der Tiere und die möglichen Ausnahmen bekannt gewesen sein mussten. Zudem wurde bereits in den ersten Inspektionsbericht ausgeführt, dass eine Ausnahmegenehmigung erforderlich sei. Dass weder die Kontrollstelle noch die Kontrollbehörde eine solche ausgestellt haben, muss dem Antragsteller auch in Anbetracht der Zertifizierung bewusst gewesen sein. Letztlich gelangt der Senat zu der Einschätzung, dass der Antragsteller in Anbetracht der nach der Bestellung von konventionellen Junghennen sich ergebenden wirtschaftlichen Möglichkeiten im Ökobereich bewusst versucht hat, die Produktion von Bio-Eiern im Legehennendurchgang der am 18. und 19. Juni aufgestallten konventionellen Junghennen unter Umgehung der in Fachkreisen sicherlich bekannten Grundregeln des ökologischen Landbaus möglich zu machen. Dass der Antragsgegner dieses Verhalten erst spät unterbunden hat, kann dem Antragsteller nicht zum Vorteil gereichen. Vielmehr hat er bereits zu Unrecht über einen erheblichen Zeitraum von seinem Verhalten wirtschaftlich profitiert.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 VwVfG
§ 35 VwVfG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 2 Abs. 1 ÖLG
§ 3 Abs. 1 ÖLG
§ 1 Abs. 3 ÖLG
§ 1 Nr. 1 ÖkLbKontrStV
Art. 10 Abs. 3 VO
Art. 6 VO

Zitierte Entscheidungen: 6 B 10/08
3 BN 1/06