Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-04-03, Aktenzeichen OVG 9 A 4.14
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0403.9A4.14.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Es spricht einiges dafür, eine Abstimmung im Falle der Nichtigkeit einer wesentlichen Abstimmungsregel unbeschadet des konkreten Abstimmungsergebnisses als unwirksam anzusehen.(Rn.18)
2. Der Gesetzgeber muss (auch) bei der Schaffung des Rahmens für die kommunale Gemeinschaftsarbeit nicht von vornherein alles bis ins Kleinste regeln und für jede Eventualität Vorsorge schaffen. Er kann insbesondere davon ausgehen, dass die handelnden Personen dies verantwortungsbewusst und im Geiste der getroffenen Regelungen tun.(Rn.20)
3. § 15 Abs. 2 S. 4 GKG 1999 wurde ab einem bestimmten Zeitpunkt nicht zu einer erkennbaren Bedrohung der gemeindlichen Interessendurchsetzung, die eines gesetzgeberischen Handelns bedurft hätte.(Rn.20)
Verfahrensgang
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsgegner, ein Wasser- und Abwasserzweckverband, erließ im Jahr 2009 eine Satzung über die Erhebung von Anschlussbeiträgen, Kostenerstattung für den Grundstücksanschluss und Gebühren zur Deckung der Kosten für die Entwässerung von Schmutzwasser und Fäkalschlamm (Beitrags-, Kostenerstattungs- und Gebührensatzung - BKGS).
In ihrer Sitzung am 30. April 2014 stimmte die Verbandsversammlung wie folgt über eine Satzung zur Neufassung der beitragsrechtlichen Regelungen in §§ 2 bis 10 der Beitrags-, Kostenerstattungs- und Gebührensatzung ab:
berechtigteVertreter
anwesendeVertreter
Stimmen
Ja
Nein
Enthaltung
GemeindeK...
5
4
3
1
-
Gemeinde S...
2
Gemeinde N...(OT N...)
Stadt T...
6
Mit Blick auf § 15 Abs. 2 Satz 4 GKG 1999 in der Fassung des Gesetzes vom 16. Mai 2013, wonach die Stimmen eines Verbandsmitgliedes nur einheitlich abgegeben werden können, wertete der Vorsitzende der Verbandsversammlung lediglich die Ja-Stimme des einzigen von der Gemeinde N... anwesenden Verbandsvertreters als gültig. Die nach der der Verbandssatzung erforderliche Zwei-Drittel-Mehrheit für Satzungsbeschlüsse sei damit erreicht. Der Verbandsvorsteher fertigte die Satzung am 2. Mai 2014 aus. Sie wurde am 5. Mai 2014 im Amtsblatt des Antragsgegners bekanntgemacht.
Die Antragstellerin ist Mitglied des Zweckverbandes. Ihre Vertreter stimmten in der Verbandsversammlung am 30. April 2014 uneinheitlich ab, mit der Folge, dass die Stimmen als ungültig angesehen wurden.
Die Antragstellerin hat am 12. Juni 2014 einen Normenkontrollantrag gestellt. Der am 30. April 2014 gefasste Satzungsbeschluss sei unwirksam. Die nach der Verbandssatzung erforderliche Zwei-Drittel-Mehrheit sei nicht erreicht worden. Sämtliche Stimmen seien gültig gewesen. Soweit § 15 Abs. 2 Satz 4 GKG 1999 vorgesehen habe, dass die Stimmen eines Verbandsmitgliedes nur einheitlich abgegeben werden konnten und daraus abgeleitet worden sei, dass eine uneinheitliche Stimmabgabe zur Ungültigkeit aller Stimmen des Verbandsmitgliedes führe, sei die Bestimmung verfassungswidrig und nichtig. Sie verletze das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG). Die Legitimationskette vom Staatsvolk zur Satzungsentscheidung sei durch § 15 Abs. 2 Satz 4 GKG 1999 unterbrochen, weil den Gemeindevertretungen ein wirksames Mittel gefehlt habe, sicherzustellen, dass die Vertreter der Gemeinde in der Verbandsversammlung einheitlich und damit gültig abstimmten. Das Weisungsrecht des § 15 Abs. 4 Satz 6 GKG 1999 sei insoweit nicht ausreichend gewesen. Die Gefahr uneinheitlicher und damit ungültiger Stimmabgabe sei im Übrigen umso größer gewesen, je mehr Stimmen einem Verbandsmitglied zuständen; das habe dem Zweck des größeren Stimmgewichts widersprochen. Diese Probleme habe der Gesetzgeber inzwischen selbst erkannt und in der Neufassung des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit von 2014 nicht nur die Notwendigkeit einer einheitlichen Stimmabgabe geregelt (§ 19 Abs. 2 Satz 2 GKG 2014), sondern auch flankierende Regelungen zu einer möglichen Stimmführerschaft getroffen, durch die eine einheitliche Stimmabgabe sichergestellt werden könne (§ 19 Abs. 2 Satz 3 ff. GKG 2014). Der dadurch bestätigte Verstoß des § 15 Abs. 2 Satz 4 GKG 1999 gegen das Demokratieprinzip habe automatisch auch zu einem Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG geführt; die Selbstverwaltungsautonomie der Gemeinden werde durch Regelungen über kommunale Gemeinschaftsarbeit verletzt, die das Demokratieprinzip verletzten. Dem könne auch nicht entgegengehalten werden, die Gemeinden seien freiwillig Verbandsmitglieder geworden.
Die Antragstellerin beantragt,
die am 30. April 2014 beschlossene Satzung zur Neufassung der beitragsrechtlichen Regelungen in §§ 2 bis 10 der Beitrags-, Kostenerstattungs- und Gebührensatzung für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Der Satzungsbeschluss sei wirksam. Die uneinheitlich abgegebenen Stimmen seien zu Recht als ungültig angesehen worden. § 15 Abs. 2 Satz 4 GKG 1999 sei wirksam gewesen. Die Möglichkeit von Vorberatungen und Weisungen habe ausgereicht, um eine einheitliche Stimmabgabe zu sichern. Die Antragstellerin habe sich selbst zuzuschreiben, diese Möglichkeiten nicht genutzt zu haben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und die beigezogenen Satzungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet durch Beschluss, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz VwGO); die Beteiligten sind zu dieser Verfahrensweise gehört worden.
Der zulässige Normenkontrollantrag ist unbegründet. Der Satzungsbeschluss ist wirksam.
1. Nach § 9 Abs. 3 der Verbandssatzung (VS) ist u. a. für Beschlüsse über den Erlass, die Änderung und die Aufhebung von Satzungen (§ 6 Abs. 2 Nr. 9) eine Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen erforderlich. Zu den abgegebenen Stimmen gehören weder die Stimmenthaltungen noch die ungültigen Stimmen. Das bestimmt § 9 Abs. 1 Satz 3 VS ausdrücklich für den Fall, dass das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit oder die Verbandssatzung Einstimmigkeit vorsehen. Es gilt erst recht, wenn nur ein niedrigeres Quorum erforderlich ist (vgl. zum Begriff der abgegebenen Stimmen allgemein etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, August 2018, Rn. 84 zu Art. 42 GG; Magiera, in: Sachs, GG, 7. Auflage, Rn. 10 zu Art. 42 GG; Achterberg/Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Auflage, Rn. 38 zu Art. 42 Abs. 2 GG). Mit Blick hierauf hat die Abstimmung am 30. April 2014 die notwendige Zwei-Drittel-Mehrheit erbracht, wenn ausschließlich die Ja-Stimme der Gemeinde Nuthetal gültig gewesen ist. Das stellt die Antragstellerin selbst nicht in Abrede.
2. Die Antragstellerin meint, bei der Abstimmung am 30. April 2014 sei die Zwei-Drittel-Mehrheit an Ja-Stimmen verfehlt worden, weil wegen Nichtigkeit des § 15 Abs. 2 Satz 4 GKG 1999 alle Stimmen gezählt hätten. Das stimmt schon rechnerisch nicht. Hätten alle Ja- und Nein-Stimmen gezählt, hätte es mit Blick auf das tatsächliche Abstimmungsverhalten 8 zu 4 gestanden, was immer noch einer Zwei-Drittel-Mehrheit entsprochen hätte. Wie ausgeführt, wären die Enthaltungen nicht zu berücksichtigen gewesen.
3. Der Satzungsbeschluss ist auch nicht mit dem Argument als unwirksam anzusehen, dass die Abstimmung als solche wegen Nichtigkeit des § 15 Abs. 2 Satz 4 GKG 1999 an einem derart schweren Fehler gelitten habe, dass es auf das konkrete Verhältnis von Ja- und Nein-Stimmen überhaupt nicht angekommen sei.
Zwar spricht einiges dafür, eine Abstimmung im Falle der Nichtigkeit einer wesentlichen Abstimmungsregel unbeschadet des konkreten Abstimmungsergebnisses als unwirksam anzusehen. § 15 Abs. 2 Satz 4 GKG 1999 ist jedoch nicht nichtig gewesen.
Angesichts der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV) müssen sich die Reglungen des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit daran messen lassen, ob der Landesgesetzgeber einen angemessenen Rahmen dafür geschaffen hat, dass die Gemeinden ihre Zuständigkeiten wenigstens zusammen mit anderen Gemeinden unter möglichst eigenverantwortlicher Wahrung ihrer Interessen wahrnehmen konnten, wenn sie schon praktisch nicht in der Lage waren, ihre Aufgaben alleine wahrzunehmen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg - Beschluss vom 15. Juni 2017 - VfGBbg 62/15 -, juris, Rn. 71 f.). Zur Angemessenheit dieses Rahmens gehört es, dass die einzelne Gemeinde ihre Interessen bei der gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung und ihre Vorstellungen über die gemeinsame Aufgabenwahrnehmung effektiv zur Geltung bringen kann (a. a. O.). Dem hat der Landesgesetzgeber in § 15 Abs. 2 Satz 3 GKG 1999 zunächst dadurch Rechnung getragen, dass die Gemeinden mit unterschiedlichen Stimmzahlen in der Verbandsversammlung vertreten sein konnten und hierdurch ihr Gewicht im Verband abgebildet werden konnte. Weiter hat der Landesgesetzgeber die Interessenwahrnehmung der einzelnen Gemeinden dadurch gestärkt, dass in § 15 Abs. 2 Satz 3 GKG 1999 die Möglichkeit eröffnet wurde, ein Mehrfachstimmrecht zusätzlich dadurch zu untersetzen, dass Gemeinden mehrere Vertreter in die Verbandsversammlung entsandten, also nicht nur ein Vertreter mehrere Stimmen hatte, sondern das Stimmgewicht einer Gemeinde auch durch mehrere Vertreter repräsentiert wurde, was insbesondere die Position der Gemeinde in den Beratungen der Verbandsversammlung praktisch stärken konnte. Der effektiven Interessenwahrnehmung der Gemeinde hat darüber hinaus insbesondere auch die Regelung gedient, wonach die Mehrfachstimmen nur einheitlich abgegeben werden durften. Das ist von dem Gedanken getragen gewesen, dass sich zunächst die Gemeinde eine Meinung zum Verhalten in der Verbandsversammlung bilden und diese Meinung sodann dann mit dem gesamten Stimm- und Überzeugungsgewicht der Vertreter der Gemeinde in der Verbandsversammlung zur Geltung gebracht werden sollte, ohne dass es insoweit zur Zersplitterung und gemeindeübergreifenden Koalitionen etwa nach Parteizugehörigkeit kam. Dies wurde durch das Weisungsrecht des § 15 Abs. 4 Satz 6 GKG 1999 unterstrichen. Im Übrigen konnte die Gemeindevertretung Verbandsvertreter ablösen, die solche Weisungen nicht befolgten (vgl. Kommentar zum GKG NW, Juli 2015, Nr. 14.4.2 zu § 15 GKG NW).
Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber den einzelnen Gemeinden nicht schon hiermit einen angemessenen Rahmen für die Wahrnehmung ihrer Interessen im Verband geboten hätte. Zwar bestand nach den genannten Regelungen die Möglichkeit, dass es - bei Mehrfachstimmrecht einer Gemeinde und Entsendung einer entsprechenden Zahl von Verbandsvertretern in die Verbandsversammlung - zu uneinheitlicher Stimmabgabe und damit zur Ungültigkeit der Stimmen kam. Gerade die Gefahr, dass bei Uneinigkeit alle Stimmen einer Gemeinde ungültig waren, wird indessen schon eine gewisse disziplinierende Wirkung entfaltet haben. Hinzu kamen das Weisungsrecht und die Möglichkeit, Vertreter abzuberufen. Danach ist nicht ersichtlich, dass das gesetzgeberische Konzept von vornherein in einem die Verfassungswidrigkeit nach sich ziehendem Umfang defizitär gewesen wäre. Der Gesetzgeber muss (auch) bei der Schaffung des Rahmens für die kommunale Gemeinschaftsarbeit nicht von vornherein alles bis ins Kleinste regeln und für jede Eventualität Vorsorge schaffen. Er kann insbesondere davon ausgehen, dass die handelnden Personen dies verantwortungsbewusst und im Geiste der getroffenen Regelungen tun. Es ist auch nicht ersichtlich, dass sich die getroffene Regelung später in einer Weise als defizitär erwiesen hätte, die sie jedenfalls ab einem bestimmten Zeitpunkt als verfassungswidrig erscheinen ließ. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass § 15 Abs. 2 Satz 4 GKG 1999 ab einem bestimmten Zeitpunkt zu einer erkennbaren Bedrohung der gemeindlichen Interessendurchsetzung geworden wäre, die gesetzgeberische Handeln bedurfte. Dafür gibt auch die Einführung einer Stimmführerschaft in § 19 Abs. 2 Satz 4 ff. GKG 2014 nichts her (vgl. dazu allgemein: Jänicke, in: Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Rn. 9 f. zu § 19 GKG, Stand März 2018). Ergänzt der Gesetzgeber bisherige Regelungen, so bedeutet das nicht automatisch, dass die bisherigen Regelungen wegen eines Regelungsdefizits verfassungswidrig gewesen wären.
Auch der vorliegende Fall belegt kein Regelungsdefizit.
Zunächst ist nicht ersichtlich, dass die antragstellende Gemeinde gehindert gewesen ist, ihre Interessen in der Verbandsversammlung am 30. April 2014 angemessen zu vertreten. Ihre vier anwesenden Vertreter haben sich mit zwei Stimmen gegen den Satzungsbeschluss ausgesprochen und sich mit zwei Stimmen enthalten. Hätten die beiden „Enthalter“ ebenfalls mit „Nein“ gestimmt, wären alle vier Stimmen gültig gewesen, was angesichts des Abstimmungsverhaltens der Vertreter der anderen Gemeinden schon für sich genommen für ein Scheitern des Satzungsbeschlusses ausgereicht hätte. Die Antragstellerin hat nicht einmal behauptet, dass sie auch nur versucht hätte, ein entsprechendes Abstimmungsverhalten ihrer Vertreter durch eine Weisung zu bewirken. Sie hat auch nicht behauptet, geschweige denn Näheres dafür dargelegt, dass eine entsprechende Weisung von ihren Vertretern mutmaßlich unterlaufen worden und dies auch nicht zu verhindern gewesen wäre.
Was das insgesamt verblüffende Abstimmungsergebnis angeht (Satzungsbeschluss mit einer Ja-Stimme), fällt auf, dass drei von vier Gemeinden ungültig gestimmt haben. Das mag ein Zufall gewesen sein. Es scheint aber auch nicht ausgeschlossen, dass jede Gemeinde für sich oder sogar mehrere Gemeinden in einem - wie auch immer abgestimmten - Verhalten einerseits den Satzungsbeschluss verhindern wollten, sich andererseits aber insoweit nicht durch ein klares Nein positionieren, sondern ihr Ziel durch eine ungültige Stimmabgabe erreichen wollten. Entsprechende Handlungsmöglichkeiten auszunutzen, ist ebenso legitim wie eine Enthaltung. Die damit verbundenen Risiken geben aber nichts für ein zur Verfassungswidrigkeit führendes Regelungsdefizit her.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 GKG
§ 19 GKG
§ 167 VwGO
§ 15 Abs. 2 S. 4 GKG
§ 15 Abs. 2 Satz 4 GKG
§ 15 Abs. 4 Satz 6 GKG
§ 19 Abs. 2 Satz 2 GKG
§ 19 Abs. 2 Satz 3 ff. GKG
§ 47 Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz VwGO
§ 15 Abs. 2 Satz 3 GKG
§ 19 Abs. 2 Satz 4 ff. GKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 42 GG
Art. 42 Abs. 2 GG
Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV

Zitierte Entscheidungen: 9 BN 4/19