Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-10, Aktenzeichen 13 A 652/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0210.13A652.10.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 5. Februar 2010 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Voll-streckung Sicherheit in Höhe von 110 % des je¬weils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Das Verfahren betrifft die Frage, ob die Klägerin einen Anspruch auf die sog. Baupauschale gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 des Krankenhausgestaltungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (KHGG NRW) für die Jahre 2008 und 2009 hat.
Im Mai 2008 beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung E. die Gewährung einer Pauschalförderung gemäß §§ 17, 18 KHGG NRW i. V. m. den Bestimmungen der Verordnung über die pauschale Krankenhausförderung (PauschKHFVO). Mit Bescheid vom 17. November 2008 gewährte die Bezirksregierung der Klägerin einen - von der Klägerin nicht beanstandeten Betrag für die pauschale Förderung zur Wiederbeschaffung sog. kurzfristiger Anlagegüter, setzte die Förderkennziffer für die Klägerin unter Hinweis auf § 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO auf 31,0942 fest und lehnte die Gewährung einer errechneten Baupauschale in Höhe von 705.265,53 Euro für das Jahr 2008 ab, da die Förderkennziffer der Klägerin über der gemäß § 9 Abs. 4 und 5 PauschKHFVO festgestellten Förderkennziffer 21,0340 des letzten in die Förderung neu aufgenommenen Krankenhauses liege. Unter dem 20. November 2008 unterschrieb eine Angestellte der Klägerin ein von der Bezirksregierung verwandtes Formblatt, das einen Rechtsbehelfsverzicht gegen den Bescheid hinsichtlich der Bewilligung pauschaler Fördermittel und die Festsetzung einer Förderkennziffer enthält.
Mit Bescheid vom 1. Dezember 2008 änderte die Bezirksregierung E. ihren Bescheid vom 17. November 2008, reduzierte den Betrag der weiterhin nicht streitigen - pauschalen Förderung zur Wiederbeschaffung sog. kurzfristiger Anlagegüter, setzte die Förderkennziffer für die Klägerin auf 31,2331 fest und lehnte die Gewährung einer Baupauschale für das Jahr 2008 wegen einer zu hohen Förderkennziffer ab: Bei der dem ersten Bescheid zu Grunde liegenden Berechnung für 34 Krankenhäuser seien im Bereich der Bezirksregierung E. die effektiven Bewertungsrelationen für Überlieger bei der Berechnung der Pauschalen nicht berücksichtigt worden. Die Korrektur dieses Fehlers wirke sich auf die Fallwertbeträge aller Krankenhäuser und über den veränderten Wert der Baupauschale auf die Förderkennziffer aus. Die Förderkennziffer des letzten in die Förderung neu aufgenommenen Krankenhauses betrage 20,5518.
Die Klägerin hat am 18. Dezember 2008 Klage erhoben.
Mit Bescheid vom 24. Juni 2009 gewährte die Bezirksregierung E. der Klägerin für das Jahr 2009 einen Pauschalbetrag zur Wiederbeschaffung sog. kurzfristiger Anlagegüter und lehnte die Gewährung einer errechneten Baupauschale von 717.822,78 Euro für das Jahr 2009 ab, weil die mit Bescheid vom 1. Dezember 2008 festgelegte Förderkennziffer der Klägerin über der Förderkennziffer 21,7958 des letzten in die Förderung für 2009 neu aufgenommenen Krankenhauses liege. Die Ablehnungsentscheidung hat die Klägerin in das Klageverfahren einbezogen.
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin geltend gemacht:
Die Ablehnungen der Baupauschalen für die Jahre 2008 und 2009 könnten sich nicht auf § 18 KHGG NRW und § 9 PauschKHFVO stützen, weil die der Verordnung zu Grunde liegende Ermächtigung in § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW gegen Art. 70 Satz 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen (LV NRW) verstoße. § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW sei keine geeignete Rechtsgrundlage für eine Verordnung, da sie eine unbestimmte Generalklausel sei, die nicht den Versuch einer Konkretisierung des Inhalts der Verordnung unternehme. Anstelle des Gesetzgebers habe der Verordnungsgeber die grundrechtsrelevanten Wesentlichkeiten geregelt. Der Katalog der §§ 2 bis 8 PauschKHFVO hätte vollständig in die Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW aufgenommen werden müssen.
Bei der Förderung von Krankenhäusern sei auch die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) zu berücksichtigen. Der Staat sei aufgrund der Beschränkungen der Krankenhäuser namentlich bei der Preisgestaltung verpflichtet, hierfür als Kompensation die auf der Ausgabenseite erforderlichen Mittel für investive Maßnahmen bereitzustellen. Übertrage der Gesetzgeber die Befugnis für eine Grenzziehung bei der Bemessung der für Krankenhäuser existentiell notwendigen Fördermittel auf den Verordnungsgeber, müsse er nach Art. 70 Satz 2 LV NRW Vorgaben machen, die sicherstellten, dass das existentiell erforderliche Minimum auch gewährleistet werde. Hieran fehle es bei § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW.
Die angefochtenen Bescheide seien auch rechtswidrig, weil § 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße.
Die Bezugnahme auf die bisherige Landesförderung sei unbillig, weil diese intransparent und willkürlich gewesen sei. Von mehr als 400 Krankenhäusern seien in der Vergangenheit höchstens 50 Häuser pro Jahr gefördert worden. § 9 Abs. 3 PauschKHFVO stelle bei der Ermittlung des heutigen Werts der bisherigen Landesförderung willkürlich auf die Summe der zum 31. Dezember 2006 bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) ab. Ein geltend gemachter unangemessener Verwaltungsaufwand könne keine Rechtfertigung für den Gesetz- und Verordnungsgeber sein, auf einen dem Gleichbehandlungsgrundsatz entsprechenden Verteilungsmaßstab zu verzichten. Für die Dauer der jeweiligen Abschreibung bestünden keine festen Vorgaben. Das Gesetz und die Verwaltung machten den Krankenhäusern keine Vorgaben für die in den Bilanzen zu wählenden Abschreibungsfristen. Die Krankenhäuser dürften vielmehr in weitem Umfang bestimmen, über welche Nutzungsdauer sie die gewährten Fördermittel abschrieben. Bilanzrechtlich sei eine Abschreibung über 25 Jahre ebenso zulässig wie eine Abschreibung über 50 Jahre. Bei der Heranziehung der Werte zur Berechnung der Förderkennziffer hätten die sich aus den unterschiedlichen Abschreibungsfristen ergebenden Unterschiede berücksichtigt werden müssen.
Bei Krankenhäusern schlage anders als bei einem "normalen" Unternehmen die Abschreibung nicht auf den Betriebserfolg durch. Die öffentlichen Fördermittel würden aktiviert und als Sonderposten geführt und im Umfang der Abschreibung jährlich aufgelöst. Die Auflösung werde als Ertrag vereinnahmt, so dass sich die Abschreibung letztlich als erfolgsneutral darstelle. Deshalb hätte der Verordnungsgeber nicht den zufälligen und damit willkürlichen Stand der Sonderposten, also den Restbestand der noch nicht abgeschriebenen Fördermittel, zum wesentlichen Berechnungsfaktor für die Ermittlung der Förderkennziffer machen dürfen, sondern er hätte den Krankenhäusern bei der Ermittlung der für die Förderkennziffer notwendigen Angaben Vorgaben zu der Abschreibungsfrist machen müssen.
§ 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO sei auch deshalb gleichheitssatzwidrig, weil die in der Bilanz noch ausgewiesenen Fördermittel unabhängig vom Zeitpunkt der Zuwendung der Landesmittel stets mit dem Nominalwert angesetzt würden. Es sei ein erheblicher Unterschied, ob eine bestimmte Summe vor längerer Zeit oder erst kürzlich zugeflossen sei. Der heutige Wert der Landesförderung könne nicht willkürfrei ermittelt werden, ohne den unterschiedlichen Förderzeitpunkten und den durch Zeitablauf bedingten Wertveränderungen Rechnung zu tragen. Der Verordnungsgeber sei zwar in seiner Entscheidung frei, ob die Ermittlung der Wertigkeit der früheren Förderung durch einen einfachen Kaufkraftvergleich nach den üblichen Tabellen erfolge oder ob er auf die Entwicklung der Baupreise und der Beschaffungskosten für medizinische Gerätschaften abstelle. Ein gänzlicher Verzicht auf die Feststellung der Vergleichbarkeit der zu unterschiedlichen Zeitpunkten gewährten Fördermittel sei aber unzulässig.
Der Gesetz- oder der Verordnungsgeber hätten etwa mit indexierten Werten arbeiten müssen. Ein einfacher Kaufpreisvergleich sei mit einem unbedeutenden Verwaltungsaufwand verbunden, da die maßgeblichen amtlichen Daten im Internet zugänglich seien. Alle Restbuchwerte hätten preisbereinigt auf der Basis des Jahres 1972, dem Beginn der dualen Krankenhausfinanzierung, bestimmt werden müssen, um sie wertmäßig miteinander vergleichen zu können. Daraus hätte sich eine deutlich niedrigere Förderkennziffer für sie, die Klägerin, ergeben. Sie habe mit einem Zeitaufwand von etwa zwei Stunden unter Ansatz einer Abschreibungsdauer von 25 Jahren und bei Indexierung der Fördermittel nach der Entwicklung des Baupreisindexes auf der Basis 1972 = 100 die Förderkennziffer 11,6647 errechnet. Die Bezirksregierung hätte solche Angaben als Inhalt des Formulars von jedem Krankenhaus einfordern können. In anderen Bereichen etwa bei der Berechnung des Zugewinns nach §§ 1373 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) sei eine solche Indexierung selbstverständlich: Dort werde kraft Gesetzes zur Ermittlung der Höhe aktueller Vermögenstransaktionen zu Vergleichs- oder Berechnungszwecken auf geldwerte Bewertungsfaktoren abgestellt, die sich ihrerseits aus abgeschlossenen, in der Vergangenheit liegenden Vorgängen ableiteten.
Ein früher gefördertes Krankenhaus werde mehrfach gleichheitswidrig begünstigt. Der nur um die Abschreibung verkürzte Ansatz der bisherigen Fördermittel sei sachwidrig, weil dem Wertverlust, dem die Abschreibung Rechnung trage, die während der Abschreibungsdauer gezogenen Nutzungsvorteile entsprächen. Es hätte die durch die frühere Förderung begründete Möglichkeit, mit den entsprechenden Beträgen zu wirtschaften, insbesondere Zinseffekte zu erzielen, berücksichtigt werden müssen.
§ 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO verstoße schließlich gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil schlecht wirtschaftende Krankenhäuser und wirtschaftlich solide geführte Häuser gleich gefördert würden. Der Einsatz von Eigenmitteln der Krankenhäuser für investive Zwecke werde bei der Berechnung der Förderkennziffer nicht zu ihren Gunsten berücksichtigt.
Die einschlägigen krankenhausrechtlichen Regelungen kollidierten mit Art. 14 Abs. 1 GG. Wenn der Staat die Krankenhausträger als Unternehmer im Rahmen eines gesetzlichen Systems innerhalb des Gesundheitswesens daran hindere, Einnahmen zu erzielen, die (mindestens) den Substanzerhalt gewährleisteten, dann folge aus Art. 14 Abs. 1 GG die Pflicht, diesen Substanzerhalt durch staatliche Leistungen zu gewährleisten, die die fehlenden Einnahmen kompensierten. Die §§ 17, 18 KHGG NRW seien dahin auszulegen, dass der nachgewiesene Förderbedarf voll zu decken sei, solange jedenfalls dem Krankenhaus nicht wie jedem anderen Unternehmen eine freie Gestaltung seiner Preise auf der Einnahmeseite ermöglicht werde. Eine Förderung nur "im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel" nach § 17 KHGG NRW sei verfassungswidrig. Solange der Krankenhausträger sich nicht auf andere Weise refinanzieren könne, sei die staatliche Förderung der Substanzerhaltung verfassungsrechtlich geboten. Einfachrechtlich folge dies aus § 9 Abs. 5 KHG, wonach Fördermittel nach Maßgabe dieses Gesetzes und des Landesrechts so zu bemessen seien, dass sie die förderungsfähigen und unter Beachtung betriebswirtschaftlicher Grundsätze notwendigen Investitionskosten deckten.
Die von der Bezirksregierung errechnete Baukostenpauschale, die nur ein Drittel des Bedarfs abdecke, stehe ihr bei verfassungskonformer Auslegung von §§ 17, 18 KHGG NRW als Mindestbetrag zu. Die Bezirksregierung habe sich insoweit selbst gebunden. Die gesamte Krankenhausförderung des Landes Nordrhein-Westfalen verstoße gegen die Eigentumsrechte der Krankenhäuser, weil die Häuser zur Substanzsicherung Eigenmittel in Höhe von ungefähr zwei Dritteln der benötigten Investitionen aufbringen müssten, diese jedoch nicht über die Pflegesätze refinanzieren könnten.
Ein Anspruch auf Förderung folge auch aus den mit der Bezirksregierung geführten Verhandlungen. Es sei Einigkeit zwischen ihnen erzielt worden, dass der Abriss der alten Kinderklinik notwendig sei, um an deren Stelle einen Neubau für die Kardiologie zu errichten. Dieser Plan sei schon im Jahr 2007 in den Investitionsplan auf Platz 15 aufgenommen worden; die Förderung sei für das Jahr 2008 - spätestens aber für 2009 - in vollem Umfang zugesagt worden. Dies sei nun hinfällig und erfordere eine völlig neue Planungs- und Finanzierungskonzeption.
Die Klägerin hat beantragt,
1. die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 17. November 2008 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 1. Dezember 2008 zu verpflichten, ihr für das Kalenderjahr 2008 eine Baupauschale in Höhe von 705.265,53 Euro zu bewilligen, hilfsweise, die Beklagte unter entsprechender Aufhebung der Bescheide vom 17. November 2008 und vom 1. Dezember 2008 zu verpflichten, über den klägerischen Anspruch auf Bewilligung einer Baupauschale nach §§ 17, 18, 19 KHGG NRW unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, und
2. die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 24. Juni 2009 zu verpflichten, ihr für das Kalenderjahr 2009 eine Baupauschale in Höhe von 717.822,78 Euro zu bewilligen, hilfsweise, die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 24. Juni 2009 zu verpflichten, über den klägerischen Anspruch auf Bewilligung einer Baupauschale nach §§ 17, 18, 19 KHGG NRW unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie geltend gemacht:
Sowohl § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Verordnung über die pauschale Krankenhausförderung als auch die Verordnung selbst seien verfassungsgemäß. § 9 PauschKHFVO sei nicht gleichheitswidrig. Die Einbeziehung der Sonderposten und Verbindlichkeiten aus den Investitionsprogrammen der vergangenen Jahre gewährleiste, dass die insoweit mit Fördermitteln begünstigten Krankenhäuser, die damit Investitionen hätten vornehmen können, zunächst einmal hinter den Krankenhäusern zurückstehen müssten, die seit längerer Zeit keine öffentlichen Mittel für Investitionen mehr erhalten hätten. Dies diene letztendlich der Verteilungsgerechtigkeit und sei nicht willkürlich.
Die von der Klägerin geforderte Preisbereinigung aller Restbuchwerte hätte einen unangemessen hohen Verwaltungsaufwand bedeutet. Ein einheitlicher Baupreisindex könne schon deshalb nicht angewandt werden, weil damit die grundlegenden Unterschiede zwischen Bau- und Ersteinrichtungskosten sowie die unterschiedlichen Preisentwicklungen innerhalb dieser Kostengruppen außer acht geblieben wären. Zudem hätten sich über den langen Zeitraum von 1972 bis 2006 die Art und Qualität der zu indizierenden Güter wesentlich verändert. Dies gelte nicht zuletzt auch wegen der veränderten baurechtlichen Standards. Schließlich würden Investitionen der Krankenhäuser in der Regel über mehrere Jahre hinweg verwirklicht. Eine annähernd sachgerechte Preisbereinigung hätte also auf den Zeitpunkt einzelner Beschaffungen und Bauleistungen abstellen müssen und einen immensen Datenerhebungsaufwand erfordert.
Ein unangemessen hoher Verwaltungsaufwand spräche gegen eine Standardisierung der Abschreibungsfrist, die eine Erhebung und fiktive Neubewertung des gesamten geförderten Anlagespiegels aller Krankenhäuser erfordert hätte. Aufgrund der unterschiedlichen Bestandteile einer Investitionsmaßnahme hätte ein einheitlicher Abschreibungssatz nicht zu sachgerechten Ergebnissen führen können. Bei der aktuellen Datenerhebung habe die vorgenommene Plausibilitätsprüfung der Bilanzdaten gezeigt, dass die unterschiedlichen Entwicklungen der Restbuchwerte nicht vorrangig durch die Ausnutzung bilanzieller Gestaltungsmöglichkeiten entstanden seien: Zum einen hätten große Förderbeträge in den Anfangsjahren der Landesförderung hohe Anteile für Geräte beinhaltet, die deutlich schneller als Bauten hätten abgeschrieben werden dürfen. Zum anderen hätten vor der Abgrenzungsverordnung Anfang der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts auch Maßnahmen gefördert werden dürfen, die heute aus den Betriebskosten zu finanzieren seien und zum Teil sofort hätten abgeschrieben werden dürfen. Schließlich lägen dem Land die für eine Vereinheitlichung der Abschreibungssätze erforderlichen Daten auch nicht in verarbeitungsfähiger Form vor.
Die Umstellung der Bauförderung von der Einzel- auf die Pauschalförderung sei nicht abrupt geschehen. Den Krankenhausträgern sei seit langem bekannt und bewusst gewesen, dass eine solche Umstellung im Rahmen der Novellierung des vormaligen Krankenhausgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen beabsichtigt gewesen sei. Alle an der Krankenhausplanung beteiligten Kreise seien im Gesetzgebungsverfahren zum Krankenhausgestaltungsgesetz NRW angehört worden.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 5. Februar 2010 die Klage als unbegründet abgewiesen: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Gewährung einer Baupauschale für die Jahre 2008 und 2009. § 18 KHGG NRW verstoße nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG und § 18 Abs. 2 KHGG NRW nicht gegen Art. 70 Satz 2 LV NRW. § 9 Abs. 2, 3 und 4 PauschKHFVO sei nicht gleichheitswidrig. Die Voraussetzungen der einschlägigen Rechtsgrundlagen seien zudem nicht gegeben.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
Mit ihrer Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin ihre erstinstanzlichen Ausführungen und macht darüber hinaus geltend:
Das Krankenhausgestaltungsgesetz NRW sei verfassungswidrig, weil der Landesgesetzgeber wegen der Kompetenz des Bundes nicht befugt gewesen sei, dieses Gesetzes zu erlassen. Nach § 11 Satz 1 KHG werde das Nähere zur Förderung durch Landesrecht bestimmt. Die Einführung von Baupauschalen liege aber außerhalb dieses Regelungsrahmens, da nach § 9 Abs. 3 KHG eine Pauschalförderung nur für die Wiederbeschaffung kurzfristiger Anlagegüter sowie für kleine bauliche Maßnahmen vorgesehen sei. Die Verordnung über die pauschale Krankenhausförderung verstoße gegen § 1 KHG. Zweck des Krankenhausfinanzierungsgesetzes sei die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser, um eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen, eigenverantwortlich wirtschaftenden Krankenhäusern zu gewährleisten und zu sozial tragbaren Pflegesätzen beizutragen. Eine pauschale Förderung nach dem nordrhein-westfälischen Krankenhausrecht stehe diesen Anforderungen entgegen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des VerwaltungsgerichtsDüsseldorf vom 5. Februar 2010 zu ändern und nach den erstinstanzlichen Klageanträgen zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie schließt sich den Ausführungen in dem angefochtenen Urteil an und macht außerdem geltend: Die Anwendung der von der Klägerin gewünschten Berechnung der Förderkennziffer führte nicht in jedem Fall zu einer Gewährung der Baupauschale für die Jahre 2008 und 2009. Eine für die Klägerin günstige und eindeutige Rangfolge könne aufgrund deren Berechnungen nicht bestimmt werden. Denn sie habe nicht berücksichtigt, welche Auswirkungen ihre Berechnungsmethode auf andere Krankenhäuser zur Folge hätte.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die Klage mit den Haupt- und den Hilfsanträgen abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die beantragten Bewilligungen oder auf erneute Bescheidungen. Die Bescheide der Bezirksregierung vom 17. November 2008 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 1. Dezember 2008 und vom 24. Juni 2009 sind rechtmäßig. Die Voraussetzungen der Gewährung einer Baupauschale für die Jahre 2008 und 2009 liegen nicht vor.
Ob die Klägerin die Baupauschale für das Jahr 2008 bereits deshalb nicht beanspruchen kann, weil deren Mitarbeiterin C. unter dem 20. November 2008 einen Rechtsbehelfsverzicht gegen den angefochtenen Bescheid vom 17. November 2008 hinsichtlich der Bewilligung pauschaler Fördermittel und die Festsetzung einer Förderkennziffer abgegeben hat, lässt der Senat offen. Es bedarf keiner Klärung, ob diese Erklärung, obgleich nach Ergehen des Änderungsbescheids vom 1. Dezember 2008 kein weiterer Rechtsbehelfsverzicht erfolgt ist, prozessuale Auswirkungen hat. Die Klage hat jedenfalls auch hinsichtlich der Baupauschale für das Jahr 2008 aus den nachstehenden Gründen keinen Erfolg.
1. Auf einfaches Gesetzesrecht kann die Klägerin den geltend gemachten Anspruch auf Bewilligung einer Baupauschale für die Jahre 2008 und 2009 nicht stützen.
Nach § 17 Satz 1 KHGG NRW werden Investitionskosten von Krankenhäusern nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz und den Vorschriften des III. Abschnitts des Krankenhausgestaltungsgesetzes NRW auf Antrag im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel durch Zuschüsse und Zuweisungen gefördert. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 KHGG NRW entsteht ein Rechtsanspruch auf Förderung erst mit der schriftlichen Bewilligung der Fördermittel, was hier nicht geschehen ist.
Grundlage für einen Anspruch auf Bewilligung einer Baupauschale ist § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG. Nach dieser Vorschrift fördert das zuständige Ministerium die Errichtung von Krankenhäusern (Neubau, Umbau, Erweiterungsbau) einschließlich der Erstausstattung mit den für den Krankenhausbetrieb notwendigen Anlagegütern sowie die Wiederbeschaffung von Anlagegütern mit einer durchschnittlichen Nutzungsdauer von mehr als 15 Jahren (Baupauschale) durch jährliche Pauschalbeträge, mit denen das Krankenhaus im Rahmen der Zweckbindung der Fördermittel wirtschaften kann. Die weiteren Einzelheiten hat der Landesgesetzgeber nicht im Krankenhausgestaltungsgesetz NRW geregelt, sondern gemäß § 18 Abs. 2 Ziff. 1 KHGG NRW das zuständige Ministerium ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Finanzministerium und dem Innenministerium sowie nach Anhörung der unmittelbar Beteiligten (§ 15 Abs. 1 KHGG NRW) und im Benehmen mit dem zuständigen Landtagsausschuss durch Rechtsverordnung die Bemessungsgrundlagen, die Zahlungsmodalitäten, die Höhe der Pauschalbeträge nach Absatz 1 sowie für einen Übergangszeitraum die Reihenfolge der Berechtigten zu bestimmen. Mit der Verordnung über die pauschale Krankenhausförderung vom 18. März 2008 (GV. NRW. S. 347), geändert durch die Änderungsverordnung vom 12. Mai 2009 (GV. NRW. S. 323), hat das (damalige) Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (MAGS) von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht.
Für die hier in Rede stehenden Anspruchszeiträume 2008 und 2009 sind die Übergangsbestimmungen des § 9 PauschKHFVO maßgeblich.
Die Baupauschale wird pro Krankenhaus errechnet. Grundsätzlicher Ausgangspunkt für die Berechnung ist der Haushaltsansatz des jeweiligen Haushaltsjahres vermindert um bestimmte Werte (§ 2 Abs. 2 Satz 2 PauschKHFVO). Bis einschließlich des Jahres 2011 tritt an die Stelle des Haushaltsansatzes ein rechnerischer Betrag in Höhe von 190 Mio. Euro (§ 9 Abs. 1 PauschKHFVO). Die Krankenhäuser sollen mit der Baupauschale schrittweise in die Förderung aufgenommen werden (vgl. § 9 Abs. 4 PauschKHFVO). Das Kriterium für die Aufnahme in die Förderung ist die sog. Förderkennziffer. Die Rangfolge errechnet sich vereinfacht ausgedrückt - aus dem heutigen Wert der bisherigen Krankenhausförderung (Stand: 31. Dezember 2006) geteilt durch den künftigen Anspruch auf Pauschale (§ 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO). Mit der niedrigsten Förderkennziffer beginnend werden entsprechend der Förderkennziffer in jedem Jahr so viele Krankenhäuser neu in die Förderung durch die Baupauschale aufgenommen, bis der Haushaltsansatz für die pauschale Förderung zur Errichtung von Krankenhäusern gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW ausgeschöpft ist (§ 9 Abs. 4 PauschKHFVO). Die vom MAGS gemäß § 9 Abs. 5 PauschKHFVO bekannt gegebene Förderkennziffer des letzten im Jahre 2008 neu in die Förderung durch die Baupauschale aufgenommenen Krankenhauses beträgt 20,5518 (Nr. 4 des Investitionsprogramms 2008, Bekanntmachung des MAGS vom 17.11.2008, MBl. NRW S. 602). Eine Förderkennziffer zur Ermittlung eines Anspruchs auf eine Baupauschale wird nur einmal für das Jahr 2008 ermittelt (§ 9 Abs. 2 Satz 1 a. E. PauschKHFVO). Sie gilt unverändert fort bis zum Ende der mehrjährigen, durch die Bestimmungen des § 9 PauschKHFVO erfassten Übergangsphase.
Durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen die vorgenannten Bestimmungen des Krankenhausgestaltungsgesetzes NRW und der Verordnung über die pauschale Krankenhausförderung nicht.
a) Die im Krankenhausgestaltungsgesetz NRW vorgesehene Baupauschale widerspricht nicht den bundesrechtlichen Bestimmungen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes. Eine Kollision mit der vom Bund in Anspruch genommenen Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Nr. 19a GG besteht nicht.
Nach Art. 74 Nr. 19a GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung der Krankenhauspflegesätze. Soweit der Bund mit dem auf dieser Grundlage erlassenen Krankenhausfinanzierungsgesetz von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht Gebrauch gemacht hat, haben die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung. Einfachrechtlich hat der Bundesgesetzgeber dies in § 11 Satz 1 KHG vollzogen. Danach wird das Nähere zur Förderung durch Landesrecht bestimmt. Diese Regelungskompetenz der Länder enthält freilich eine Beschränkung, nach der sie das Bundesrecht als Grundlage zu beachten haben. Der ermächtigte Gesetzgeber darf die Grundsatzregelungen im Detail ausformen, ausfüllen und ergänzen.
Vgl. Dietz/Bofinger, Kommentar zum Krankenhausfinanzierungsgesetz, Stand: März 2010, § 11 Rn. 3.
Dies ist im Hinblick auf die Einführung der Baupauschale im Krankenhausgestaltungsgesetz NRW geschehen. Der Bundesgesetzgeber hat von seinem Zugriffsrecht nicht abschließend Gebrauch gemacht. Der Landesgesetzgeber ist im Rahmen des § 11 KHG zum Erlass von das Programm des § 9 Abs. 1 KHG ausführenden Bestimmungen befugt.
Anders als in § 9 Abs. 1 KHG wird den Ländern in § 9 Abs. 3 KHG eine pauschale Förderung im Hinblick auf die Wiederbeschaffung kurzfristiger Anlagegüter und kleine bauliche Maßnahmen vorgegeben. Damit ist den Ländern aber nicht zugleich aufgegeben, bei der Förderung der Erstbeschaffung oder der Kosten nicht kurzfristiger Anlagegüter oder größerer Baumaßnahmen im Sinne von § 9 Abs. 1 KHG keine pauschale Förderung Platz greifen zu lassen.
Vgl. Dietz/Bofinger, a. a. O., § 9 Rn. 4; a. A. Degener/Hencke, NZS 2009, 6, 11; ders., in: Huster/Kaltenborn, Krankenhausrecht, 2010, § 5 Rn. 68.
Der Gegenschluss ist nicht zulässig. Vielmehr lässt sich aus § 9 Abs. 3 KHG allein ableiten, dass die Länder die darin bezeichneten Maßnahmen nur durch feste jährliche Pauschalbeträge fördern dürfen. Eine andersartige Förderung, etwa durch eine Einzelförderung in einem anderen als einem Jahresrhythmus, scheidet für diese Maßnahmen aus. Demgegenüber ist § 9 Abs. 1 KHG neutral formuliert, so dass Raum für unterschiedliche Förderungsmodelle besteht und damit auch für eine Pauschalförderung der dort bezeichneten Maßnahmen. Hierfür spricht auch § 9 Abs. 5 KHG, wonach die Fördermittel nach Maßgabe des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und des Landesrechts ergehen. Legt das Bundesrecht die Förderungsweise von Investitionskosten im Sinne von § 9 Abs. 1 KHG nicht fest, dürfen die Länder also über die Modalitäten entscheiden.
Ein anderes Ergebnis folgt auch nicht aus § 10 KHG in der Fassung des Art.1 Nr. 1 des Krankenhausfinanzierungsreformgesetzes (KHRG) vom 17. März 2009 (nach dessen Art. 5 Abs. 1 in Kraft getreten am 25. März 2009), der einen Entwicklungsauftrag zur Reform der Investitionsfinanzierung enthält. Unabhängig davon, dass die Vorschrift jedenfalls für den Bewilligungszeitraum 2008 noch nicht galt, bringt § 10 KHG bringt nicht zum Ausdruck, dass eine Einführung von landesrechtlichen Vorschriften über Pauschalförderungen vor einer Reform der Investitionsfinanzierung unzulässig sei. Vielmehr ist der Bundesgesetzgeber davon ausgegangen, dass die in einigen Ländern bereits erfolgenden Pauschalförderungen nicht gegen das Krankenhausfinanzierungsgesetz verstoßen.
Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 7. November 2009, BT-Drucks. 16/10807, S. 23; a. A. Dietz/Bofinger, a. a. O., § 10 Rn. 4.
In der Begründung des Gesetzesentwurfs heißt es nämlich, dass die Länder in zunehmendem Maß Mittel zur Investitionsförderung in Form von Pauschalen vergeben. Der durchschnittliche Anteil der pauschalierten Mittel in der Investitionsfindung im Bundesgebiet betrage 40 Prozent. Darüber hinaus hätten einige Länder die Förderung bereits in höherem Maße und zum Teil auch fast vollständig auf Pauschalen umgestellt oder bereiteten diesen Schritt vor. Ausweislich der Gesetzesbegründung wollte der Gesetzgeber mit dem Entwicklungsauftrag erreichen, dass eine systemkongruente Abstimmung mit den bundeseinheitlichen Modalitäten der Finanzierung der Betriebskosten im DRG-System erfolgt, um einen strukturell effizienten Einsatz der Finanzmittel des Gesundheitsfonds für den Betrieb und der Landesmittel zur Investitionsförderung zu erreichen. Auf der Grundlage des § 10 KHG soll deshalb eine bundesweite Harmonisierung der Krankenhausförderung erfolgen. Dass eine Investitionsförderung durch Investitionspauschalen bundesrechtlich erst in Zukunft zulässig sein soll, bestimmt § 10 KHG hingegen nicht. Der Gesetzgeber ist vielmehr von der Zulässigkeit der dargestellten Fördermodelle nach § 9 Abs. 1 KHG ausgegangen.
b) Die Verordnungsermächtigung des § 18 Abs. 2 KHGG NRW verstößt nicht gegen staatsorganisationsrechtliches Verfassungsrecht. Für landesrechtliche Verordnungsermächtigungen ist Art. 70 Satz 2 LV NRW maßgeblich, wonach ein Gesetz, das zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen muss.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 2. Mai 1961 1 BvR 203/53 -, BVerfGE 12, 319, 325, vom 25. November 1980 - 2 BvL 7/76 -, BVerfGE 55, 207, 226, und vom 19. November 2002 2 BvR 329/97 -, BVerfGE 107, 1, 15; Uhle, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, Kommentar, 2009, Art. 80 Rn. 3.
Indessen gelten die entsprechenden in Art. 80 Abs. 1 GG normierten Grundsätze, sofern sie sich aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip ergeben, auch für landesgesetzliche Verordnungsermächtigungen. Hierzu zählen die gesetzliche Ermächtigung sowie das Bestimmtheitsgebot.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257, 277; Schönenbroicher, in: Heusch/Schönenbroicher, Die Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2010, Art. 70 Rn. 1.
Ein solches formelles Gesetz liegt in Gestalt des § 18 Abs. 2 KHGG vor. Es entspricht auch den Bestimmtheitsanforderungen (Inhalt, Zweck und Ausmaß) des Art. 70 Satz 2 LV NRW.
Zweck des verordnungsspezifischen Bestimmtheitsgebots ist die parlamentarische Steuerung und Begrenzung der exekutiven Verordnungsmacht. Auf diese Weise soll das Parlament daran gehindert werden, sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft zu entäußern. Daher muss der delegierende Gesetzgeber nicht nur selbst die Entscheidung treffen, wie bestimmte Fragen durch eine exekutive Verordnung geregelt werden sollen, sondern auch das Ziel und die Grenzen der exekutiven Verordnungsmacht festlegen. Die Verordnung der Exekutive kann sich von vornherein nur in einem beschränkten, vom Gesetzgeber vorgezeichneten Rahmen bewegen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10. Juni 1953 1 BvF 1/53 - BVerfGE 2, 307, 334, vom 13. Juni 1956 1 BvL 54/55 u. a. -, BVerfGE 5, 71, 76 f., und vom 30. Januar 1968 2 BvL 15/65 , BVerfGE 23, 62, 72; Uhle, in: Epping/Hillgruber, a. a. O., Art. 80 Rn. 17 ff.
Dabei sind folgende Konkretisierungsformeln maßgeblich:
Anhand des ermächtigenden Gesetzes muss sich bestimmen lassen, welches gesetzgeberisch vorgezeichnete Programm verordnungsrechtlich umgesetzt oder erreicht werden soll.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13. Juni 1956 1 BvL 54/55 u. a. -, a. a. O., vom 27. Januar 1976 - 1 BvR 2325/73 -, BVerfGE 41, 251, 265 f., und vom 7. November 1991 1 BvR 1469/86 -, BVerfGE 85, 97, 105.
Der Normadressat muss aus dem ermächtigenden Gesetz ersehen können, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht wird und welchen Inhalt die auf der Grundlage der Ermächtigung ergehende Rechtsverordnung haben wird, so dass für ihn vorhersehbar wird, mit welchen Regelungen er zu rechnen hat.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Januar 1981 2 BvL 3/77 u. a. -, BVerfGE 56, 1, 12, vom 8. Juni1988 2 BvL 9/85 u. a. , BVerfGE 78, 249, 272, und vom 4. Mai 1997 2 BvR 509/96 u. a. -, NJW 1998, 669.
Als Maßstab reicht eine hinreichende Bestimmtheit der Ermächtigung aus.
Vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 25. November 1980 2 BvL 7/76 u. a. -, a. a. O., und vom 24. November 2009 2 BvR 1387/04 -, BVerfGE 124, 348, 382.
Der Gesetzgeber hat daher den Inhalt der gesetzlichen Ermächtigung, also den Sachbereich, so detailliert festzulegen, dass aus ihr der gegenständliche Bereich jener Regelungen, die einer verordnungsrangigen Regelung zugänglich sind, ebenso zu ersehen ist wie der Inhalt einer auf dieser Ermächtigung basierenden Rechtsverordnung. Sowohl Regelungsgegenstand als auch Regelungsinhalt der Delegation müssen deutlich werden. Das schließt die Verwendung von Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffen nicht aus, sofern diese in ihrem sachlichen Gehalt zu konkretisieren sind.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Juli 1974 1 BvR 51/69 u. a. -, BVerfGE 38, 61, 84, und vom 23. Mai 1980 2 BvR 854/79 -, BVerfGE 54, 143, 144.
Das ermächtigende Gesetz muss zudem den Delegationszweck bestimmen, also verdeutlichen, mit welcher Zielsetzung die Delegation erfolgt. Daher muss dem Ermächtigungsadressaten ein zielorientiertes Regelungsprogramm gegeben werden.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13. Juni 1956 1 BvL 54/55 u. a. -, a. a. O., und vom 25. April 1979 1 BvR 1012/76 -, BVerfGE 51, 166, 174.
Der Ermächtigungszweck ist so genau zu bestimmen, dass sich die wesentlichen Fragen des verordnungsgeberischen Entschließungsermessens und Ausgestaltungsermessens beantworten lassen.
Der ermächtigende Gesetzgeber muss das Ausmaß seiner Delegationsentscheidung bestimmen. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die Grenzen der verordnungsgeberischen Regelungsmacht festzusetzen, also den Ermächtigungsumfang zu fixieren. Es reicht aus, wenn sich das Ausmaß der Ermächtigung mit hinreichender Deutlichkeit aus dem begrenzten Zweck der Ermächtigung oder aus ihrem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergibt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Mai 1973 2 BvL 37/71 -, BVerfGE 35, 179, 183, und vom 17. Juli 1974 1 BvR 51/69 -, a. a. O.
Inhalt, Zweck und Ausmaß der Delegation müssen nicht ausdrücklich im Text der Ermächtigungsnorm selbst bestimmt sein; vielmehr reicht es aus, dass sich die Bestimmtheit einer Verordnungsermächtigung durch Auslegung ermitteln lässt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56 u. a. -, BVerfGE 8, 274, 307, vom 14. März 1989 1 BvR 1033/82 u. a. -, BVerfGE 80, 1, 20, und vom 27. Juni 2002 - 2 BvF 4/98 -, BVerfGE 106, 1, 19.
Für die Ermittlung, welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist die Regelungsintensität der ermächtigungsgesetzlich ermöglichten Verordnungsbestimmungen bedeutsam. Verallgemeinernd lässt sich formulieren, dass an die Bestimmtheit einer Ermächtigung umso höhere Anforderungen zu stellen sind, je schwerwiegender die Auswirkungen der gesetzgeberischen Delegation sind.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 1. Juli 1987 1 BvL 21/82 -, BVerfGE 76, 130, 143, und vom 18. Juli 2005 2 BvF 2/01 -, BVerfGE 113, 167, 269.
Das Bestimmtheitsgebot hat folglich besonderes Gewicht im Fall von delegationsgesetzlich ermöglichten Eingriffen in grundrechtlich geschützte Bereiche, weshalb an Ermächtigungen zu belastenden Regelungen strengere Anforderungen zu stellen sind als an Ermächtigungen zu begünstigenden Regelungen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Januar 1968 2 BvL 15/65 , a. a. O., und vom 19. April 1978 - 2 BvL 2/75 -, BVerfGE 48, 210, 221.
Bei Anwendung dieser Maßstäbe ist § 18 Abs. 2 KHGG NRW verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Der Gesetzgeber hat den Inhalt der zu erlassenden Rechtsverordnung in § 18 Abs. 2 KHGG NRW hinreichend bezeichnet, indem er die Rahmenbedingungen der Rechtsverordnung selbst bestimmt hat. Als Parameter hat er die Bemessungsgrundlagen, die Zahlungsmodalitäten und die Höhe der Pauschalbeträge genannt. Ferner hat der Gesetzgeber den Verordnungsadressaten ermächtigt, für einen Übergangszeitraum die Reihenfolge der Berechtigten zu bestimmen. Damit hat der Gesetzgeber hinreichend das Programm vorgezeichnet, das verordnungsrechtlich umgesetzt werden soll, und dem Ermächtigungsadressaten ein zielorientiertes Regelungsprogramm an die Hand gegeben.
Auch der Zweck der Rechtsverordnung ist ausreichend zu erkennen. Dem Krankenhausgestaltungsgesetz NRW lassen sich die für die Verteilungsregelungen maßgeblichen Ziele entnehmen. Der mit Krankenhausförderung überschriebene III. Abschnitt des Gesetzes enthält den Grundsatz der Pauschalförderung der Investitionskosten von Krankenhäusern. Der Entstehungsgeschichte des Krankenhausgestaltungsgesetzes NRW ist ferner zu entnehmen, dass Investitionen grundsätzlich durch jährliche Pauschalbeträge gefördert werden sollen, mit denen das Krankenhaus im Rahmen der Zweckbindung wirtschaften kann. Bemessungsgrundlage für die Pauschalmittel soll insbesondere die Leistungsfähigkeit der Krankenhäuser sein.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales, LT-Drucks. 14/5583, S. 60.
Der Grundsatz der Pauschalförderung kommt im Weiteren in § 18 Abs. 1 KHGG NRW zum Ausdruck, der zwischen einer Förderung der Errichtung von Krankenhäusern einschließlich der Erstausstattung mit den für den Krankenhausbetrieb notwendigen Anlagegütern sowie der Wiederbeschaffung von Anlagegütern mit einer durchschnittlichen Nutzungsdauer von mehr als 15 Jahren in Form einer Baupauschale und der Wiederbeschaffung von Anlagegütern mit einer durchschnittlichen Nutzungsdauer von mehr als drei Jahren bis zu 15 Jahren durch jährliche Pauschalbeträge unterscheidet. Damit ist der Gesetzgeber von der in § 25 des außer Kraft getretenen Krankenhausgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (KHG NRW) vorgesehenen Förderung auf der Grundlage der im Krankenhausplan ausgewiesenen Planbettenzahl abgerückt.
Das durch § 18 KHGG NRW ausreichend vorgegebene "Programm" des Gesetzgebers, Krankenhäuser pauschal zu fördern, soll durch die Detailregelungen in der Rechtsverordnung ausgestaltet werden, die erforderlich sind, um die Baupauschale und die Pauschale für die Wiederbeschaffung kurzfristiger Anlagegüter auf die begünstigten Krankenhäuser zu verteilen. Auch darf, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, die Reihenfolge der Berechtigten nach Maßgabe von § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG NRW nur für einen Übergangszeitraum bestimmt werden. Danach ist allen Krankenhäusern eine Baupauschale im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel (§ 17 KHGG NRW) zu gewähren.
Vgl. auch Prütting, Das neue Krankenhausgestaltungsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, 2008, S. 12.
Damit ist ebenso das weitere Programm des Verordnungsgebers hinreichend bestimmt, die Verteilung des durch den Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellten Betrages auf die im Krankenhausplan aufgeführten Krankenhäuser zu regeln. Dass der Gesetzgeber weitere Parameter, etwa die Bemessungsgrundlage für die Pauschalmittel und insbesondere die Leistungsfähigkeit der Krankenhäuser, nicht ausdrücklich geregelt hat, belegt nicht eine unvollkommene Ermächtigungsgrundlage. Weitere Einzelheiten der Bemessungsgrundlagen musste er nicht ausdrücklich festlegen, da hier der Erlass begünstigender und nicht belastender Regelungen ermöglicht wurde. Dies gilt auch unter Berücksichtigung, dass die Krankenhäuser benötigte Mittel für Investitionszwecke über den Pflegesatz oder über die Fallpauschalen erwirtschaften dürfen. Denn bei wertender Betrachtung steht in Bezug auf die Investitionsförderung eine darreichende staatliche Tätigkeit in Rede und nicht eine belastende.
Der Gesetzgeber ist auch davon ausgegangen, dass die Bemessungsgrundlagen, die Höhe der Pauschalbeträge und weitere Einzelheiten im Verordnungswege im Rahmen der bereitstehenden Haushaltsmittel festgelegt werden, um eine Optimierung der Kriterien für die Bemessung der Pauschalen im Sinne eines lernenden Systems zu erleichtern. Verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet diese Auffassung bereits deshalb nicht, weil bei vielgestaltigen Sachverhalten geringere Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage zu stellen sind; das gleiche gilt, wenn zu erwarten ist, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse alsbald ändern werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257, 278; Uhle, a. a. O., Art. 80 Rn. 26 m. w. N.
Ein solcher oder dem zumindest vergleichbarer Fall liegt vor. Dies hat auch das Verwaltungsgericht erkannt und zutreffend ausgeführt, dass es sich bei dem vorliegenden Regelungsgegenstand um eine Sachmaterie handele, die durch eine im Fluss befindliche Entwicklung der wirtschaftlichen Verhältnisse insbesondere auf der Einnahmeseite der Krankenhäuser gekennzeichnet sei. Es sei bisher nicht gelungen, für die pauschalierten Wiederbeschaffungsinvestitionskosten zuverlässige und überzeugende Bemessungsgrundlagen für Höhe und Staffelung der Beträge zu entwickeln, die hinreichend die Aufgabenstellung des einzelnen Krankenhauses und seine Leistungsfähigkeit berücksichtigten.
Vgl. Bay.VGH, Urteil vom 23. Januar 2002 - 21 N 97.1835 -, juris.
Soweit die Klägerin geltend macht, das Verwaltungsgericht habe die grundsätzlichen Anforderungen an die Bestimmtheit einer Ermächtigungsgrundlage geradezu auf den Kopf gestellt, verkennt sie, dass der Gesetzgeber die Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 2 KHGG NRW in Übereinstimmung mit den aufgezeigten verfassungsrechtlichen Grundsätzen geschaffen hat. Soweit der Gesetzgeber die Bemessungsgrundlagen nicht weiter bestimmt hat, ist dies mit Rücksicht auf unüberbrückbare Regelungsschwierigkeiten geschehen.
Vgl. auch Rürup, Umstellung auf eine monistische Finanzierung von Krankenhäusern, 2008, S. 5 und 17: Ein angemessenes, richtiges oder zweckmäßiges Investitionsniveau im Krankenhaussektor lässt sich wissenschaftlich nicht herleiten; a. A. Quaas/Zuck, Medizinrecht, 2. Auflage 2008, § 25 Rn. 151: Die Bemessungsgrundlagen habe der Gesetzgeber festzulegen.
Schließlich hat der Gesetzgeber die Grenzen der verordnungsgeberischen Regelungsmacht festgesetzt. Indem er die Verteilung der Baupauschale und der Pauschale für die Wiederbeschaffung kurzfristiger Anlagegüter durch die jeweils zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel beschränkt hat und die Pauschalen allen in den Krankenhausplan aufgenommenen Krankenhäusern zufließen lassen will, hat er die Verteilung eines durch ihn Gesetzgeber vorgegebenen und wertmäßig begrenzten Betrags an einen durch den Krankenhausplan festgeschriebenen Kreis von Begünstigten, mithin den Ermächtigungsumfang fixiert.
2. Auf Verfassungsrecht kann die Klägerin den geltend gemachten Anspruch auf Bewilligung einer Baupauschale für die Jahre 2008 und 2009 nicht stützen. § 18 KHGG NRW widerspricht nicht sonstigen verfassungsrechtlichen Bestimmungen und Grundsätzen und insbesondere nicht den im Grundgesetz normierten Grundrechten.
Ein unmittelbarer und über die Pauschalförderung nach § 18 KHGG hinausgehender Anspruch auf Gewährung einer Baupauschale aus dem Eigentumsrecht des Art. 14 Abs. 1 GG scheidet bereits deshalb aus, weil sich aus der freiheits- und abwehrrechtlichen Eigentumsgarantie grundsätzlich keine unmittelbaren Leistungsansprüche ableiten lassen.
Vgl. Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: April 2010, Art. 14 Rn. 15 und 45; Axer, in: Epping/Hillgruber, a. a. O., Art. 14 Rn. 24.
Art. 14 GG enthält ein Abwehrrecht des Grundrechtsberechtigten gegenüber staatlichen Eingriffen in sein Eigentum durch Inhalts- und Schrankenbestimmung (Abs. 1 und 2) und Enteignung (Abs. 3). Geschützt wird daher das "Haben" von Eigentum und dessen Gebrauch, somit die Nutzung und die Verfügung über das Eigentum.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Februar 2002 2 BvR 305/93 u. a. , BVerfGE 105, 17, 30.
Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistet das Privateigentum in seiner konkreten Gestalt in der Hand des Eigentümers und erweist sich damit als Bestandsgarantie.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1968 - 1 BvR 6364 u. a.-, BVerfGE 24, 367, 389; Axer, in: Epping/Hillgruber, a. a. O., Art. 14 Rn. 16.
Hoffnungen, Chancen oder bloße Verdienstmöglichkeiten, insbesondere tatsächliche Absatzmöglichkeiten, sind ausgeklammert. Die Erwartung, dass ein Unternehmen auch in Zukunft rentabel betrieben werden kann, unterfällt nicht dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG. Auch wenn Umsatz- und Gewinnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten für das Unternehmen von erheblicher Bedeutung sind, werden sie eigentumsrechtlich nicht dem geschützten Bestand des Unternehmens zugeordnet. Geschützt ist nur das Recht auf Fortsetzung des Betriebs im bisherigen Umfang nach den schon getroffenen betrieblichen Maßnahmen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 558/91 u. a. -, BVerfGE 105, 252, 277 f.
Bei Anwendung dieser Grundsätze lässt sich eine Verletzung des Eigentumsrechts der Klägerin nicht feststellen. Denn es geht nicht um die Erhaltung des Bestands, den der Staat durch einen Eingriff beeinträchtigt. Eine andere Beurteilung könnte daher nur dann in Betracht kommen, wenn die Klinik der Klägerin wegen des Ausfalls der Erstattung von Investitionskosten in existentielle wirtschaftliche Bedrängnis geraten würde oder geschlossen werden müsste. Das ist jedoch nicht der Fall.
Vgl. BVerfGE, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 -, BVerfGE 82, 209, 234 f.; vgl. auch Dettling, in: Lenz/Dettling/Kieser, Krankenhausrecht, 2007, S. 150.
Aus der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG folgt ebenfalls kein Leistungsanspruch auf Krankenhausförderung. Die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG ist ein subjektives Abwehrrecht des Grundrechtsberechtigten gegen hoheitlich verantwortete Eingriffe. Daneben kann aus der Berufsfreiheit als Ausfluss der objektiven Wertordnung der Grundrechte des Grundgesetzes eine staatliche Schutzpflicht abzuleiten sein, mit der ein Schutzanspruch korrespondieren kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2010 13 A 2749/08 -, GesR 2010, 561; Ruffner, in: Epping/Hillgruber, a. a. O., Art. 12 Rn. 19, m. w. N.
Allerdings ergibt sich aus Art. 12 Abs. 1 GG ein konkreter Anspruch auf Leistung auch bei Berücksichtigung staatlicher Schutzpflichten grundsätzlich nicht. Dies gilt auch im Hinblick auf staatliche Subventionen für die Investitionskosten eines Krankenhauses.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 -, a. a. O., 223.
Bei einer Folgenbetrachtung, die sich inhaltlich an Umständen wie die der Existenzsicherung und der wirtschaftlichen Auswirkung zu orientieren hat, kann zwar zu fragen sein, ob wirtschaftliche Belastungen so schwerwiegend sind, dass sie einer Beschränkung der Berufswahl nahekommen.
Zur unterbliebenen Aufnahme in den Krankenhausplan vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 -, a. a. O., 224, 229 f.; BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2004 - 1 BvR 506/03 -, NVwZ 2004, 718, 719; vgl. auch OVG NRW, Urteile vom 30. August 1993 - 13 A 2834/92 -, juris, und vom 17. Juni 2010 13 A 2749/08 -, a. a. O, sowie Beschluss vom 17. Dezember 2009 - 13 A 3109/08 -, juris, sowie BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 3 C 11.94 -, BVerwGE 99, 362: Krankenhäusern dürfen nicht in existenzgefährdender Weise Refinanzierungsmöglichkeiten genommen werden.
Solche wirtschaftlichen Belastungen stehen aber nicht in Rede. Die Klägerin ist aufgrund der unterbliebenen Förderung nach dem Krankenhausgestaltungsgesetz NRW nicht in existenzielle wirtschaftliche Bedrängnis gekommen. Ihrem Versorgungsauftrag kann sie nachkommen.
Auch wenn ein Anspruch auf (weitergehende) Krankenhausfinanzierung in Fällen existenzieller wirtschaftlicher Bedrängnis aus dem Grundgesetz abgeleitet werden könnte, bliebe zu klären, ob die Umsetzung eines solchen Anspruchs nicht Aufgabe des Gesetzgebers wäre. Klärungsbedarf für diese Fragen besteht aber nicht. Den Fall existenzieller wirtschaftlicher Bedrängnis hat der Gesetzgeber in Nordrhein-Westfalen nämlich einfachrechtlich berücksichtigt und mit § 23 KHGG die Voraussetzung für die Gewährung eines "Notbetrags" geschaffen. Diese Regelung kompensiert auch die von der Klägerin beklagte fehlende Möglichkeit, die notwendigen Investitionsmittel durch entsprechend hohe Pflegesätze rechtmäßig zu erwerben. In Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht erkennt der Senat daher nicht die geltend gemachten verfassungsrechtlichen Friktionen. Denn in Fällen existenzieller wirtschaftlicher Bedrängnis können nach § 23 KHGG NRW besondere Beträge an den Krankenhausträger festgesetzt werden, soweit dies zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Krankenhauses unter Berücksichtigung seiner im Krankenhausplan bestimmten Aufgaben notwendig und ausreichend ist. Damit hat der Gesetzgeber die verfassungsrechtlich notwendige Regelung geschaffen, um eine Aufrechterhaltung des Krankenhausbetriebs zu gewährleisten. Verfassungsrechtlich ist eine solche "Grundversorgung" nicht zu beanstanden.
Diese Wertung entspricht zugleich der einfachrechtlichen Bestimmung des § 1 Abs. 1 KHG, wonach Zweck des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (auch) die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser ist, um eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen, eigenverantwortlich wirtschaftenden Krankenhäusern zu gewährleisten. Die Länder stellen zur Verwirklichung der in § 1 KHG genannten Ziele Krankenhauspläne und Investitionsprogramme auf; dabei sind nach § 6 Abs. 1 KHG Folgekosten, insbesondere die Auswirkungen auf die Pflegesätze, zu berücksichtigen. Investitionsprogramm und Krankenhausplan sind ein Verwaltungsinternum, das der Darstellung landespolitischer Zielvorstellungen ohne unmittelbare Außenwirkung dient.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2010 13 A 2749/08 -, a. a. O.
Die Länder haben die Investitionskosten der Krankenhäuser nicht in vollem Umfang zu tragen. Dass die Krankenhäuser benötigte Mittel für Investitionszwecke nicht über die Fallpauschalen und über den früheren Pflegesatz erwirtschaften dürfen, folgt aus den einfachrechtlichen Bestimmungen zur Krankenhausfinanzierung (etwa § 17 Abs. 1 Satz 3 KHG). Für diese Einschränkung streitet der Gemeinwohlbelang der Stabilisierung der gesetzlichen Krankenkassen.
Zur Erlösbegrenzung durch Deckelung der Krankenhauspflegesätze vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2005 3 C 23.04 -, Buchholz 451.74 § 18 KHG Nr. 12.
Diese Begrenzung ist auch nicht im Wege einer Verpflichtung der Länder auszugleichen, für die Investitionskosten der Krankenhäuser in vollem Umfang aufzukommen.
Vgl. aber Bachof/Scheuing, Verfassungsrechtliche Probleme der Novellierung des Krankenhausfinanzierungsgesetzes, Rechtsgutachten, 1979, S. 10 ff.
Zwar spricht § 4 KHG von wirtschaftlicher Sicherung und von leistungsgerechten Erlösen aus den Pflegesätzen und es heißt in § 4 Nr. 1 KHG, dass die Investitionskosten im Wege öffentlicher Förderung übernommen werden. Allerdings sind Ausmaß und Höhe der Entgelte nicht § 4 KHG, sondern nur den einzelnen Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes zu entnehmen. Einer Förderung in vollem Umfang steht so § 9 Abs. 5 KHG entgegen. Danach sind die Fördermittel nach Maßgabe des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und des Landesrechts so zu bemessen, dass sie die förderungsfähigen und unter Beachtung betriebswirtschaftlicher Grundsätze notwendigen Investitionskosten decken. § 4 KHG bringt daher in Nr. 1 und 2 allein das System der dualen Krankenhausfinanzierung zum Ausdruck. Eine Förderung der Investitionskosten in voller Höhe ist damit aber nicht verbunden.
Vgl. Dietz/Bofinger, a. a. O., § 4 Rn. 3.
Schließlich hat nunmehr auch der Bundesgesetzgeber in § 10 KHG eine künftige Pauschalförderung vorbereitet, die die bisherige regelhafte Einzelförderung von Investitionskosten ablösen soll.
3. § 9 Abs. 2, 3 und 4 PauschKHFVO verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen § 1 Abs. 1 KHG mit der Begründung geltend macht, dass die dort vorgesehene Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen, eigenverantwortlich wirtschaftenden Krankenhäusern einer pauschalen Förderung unabhängig von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Krankenhauses entgegenstehe, folgt der Senat ihr nicht. Da die Krankenhausfinanzierung - wie ausgeführt - nach Maßgabe zahlreicher Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und landesgesetzlicher Bestimmungen vorgesehen ist (§ 9 Abs. 5 KHG), scheidet ein Verstoß gegen die den in § 1 KHG enthaltenen Grundsatz, der als Auslegungsleitlinie des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und von landesrechtlichen Bestimmungen maßgeblich ist, bereits aus diesen Gründen aus.
Der Senat erkennt auch unter Berücksichtigung des von der Klägerin vorgelegten Gutachtens des Dr. C1. B. vom 13. Januar 2011 keinen Verstoß des § 9 Abs. 2, 3 und 4 PauschKHFVO gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Klägerin moniert eine Gleichheitswidrigkeit dieser Bestimmungen, weil der Verordnungsgeber die unterschiedliche Abschreibungspraxis missachtet habe und eine Indexierung sowie ein Ansatz von Nutzungsvorteilen und Verzinsungseffekten fehle. Der Verordnungsgeber hat mit den Regelungen des § 9 PauschKHFVO aber keine gleichheitswidrige Bestimmungen in Geltung gesetzt.
Nach Art. 3 Abs. 1 GG dürfen vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden oder unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden.
Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 11. Auflage 2011, Art. 3 Rn. 6 f.
Allerdings muss eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte nicht zwingend Art. 3 Abs. 1 GG verletzen. Die Ungleichbehandlung kann durch einen hinreichend gewichtigen Grund gerechtfertigt sein.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. April 1999 - 1 BvL 11/94 u. a. -, BVerfGE 100, 138, 174.
Die Anforderungen an die Rechtfertigung sind unterschiedlich. Unter anderem kommt es darauf an, ob verschiedene Personengruppen oder verschiedene Sachverhalte ungleich behandelt werden. Letzterenfalls greift eine großzügigere Prüfung Platz.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 1 BvL 50/79 u. a.-, BVerfGE 55, 72, 89.
Eine geringere Kontrolldichte besteht auch im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit
- vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juni 2004 2 BvL 5/00 -, BVerfGE 110, 412, 432, und vom 11. Januar 2005 - 2 BvR 167/02 -, BVerfGE 112, 164, 174; Jarass, in: Jarass/Pieroth, a. a. O., Art. 3 Rn. 17 ff. -
oder bei komplexen Zusammenhängen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Mai 1985 1 BvR 449/82 u. a. -, BVerfGE 70, 1, 34, und vom 08. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 -, BVerfGE 78, 249, 288.
Soweit solche Gesichtspunkte für eine großzügige Prüfung sprechen, findet eine bloße Willkürkontrolle statt. Der Gesetzgeber und/oder Verordnungsgeber hat dann eine weite Gestaltungsfreiheit. Die Willkürprüfung lässt dem Staat weitestmöglichen Spielraum, setzt nur äußerste Grenzen, indem eine sachliche Rechtfertigung gefordert wird. Generell ist der Normgeber befugt, zu generalisieren, zu typisieren und zu pauschalieren, ohne allein wegen damit verbundener Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13. März 2007 1 BvF 1/05 -, BVerfGE 118, 79, 101, und vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 -, BVerfGE 103, 310, 318 f., m. w. N.; vgl. Kischel, in: Epping/Hillgruber, a. a. O., Art. 3 Rn. 25.
Nach diesen Maßstäben sind die in § 9 Abs. 2, 3 und 4 PauschKHFVO enthaltenen Regelungen rechtlich nicht zu beanstanden. Die Entscheidung des Verordnungsgebers, auf die jeweils bilanzierten Werte abzustellen und von einer Vereinheitlichung der Abschreibungsfristen abzusehen, ist sachlich begründet und nicht willkürlich.
Sowohl die Krankenhausförderung nach dem Krankenhausgestaltungsgesetz NRW als auch die Verordnung über die pauschale Krankenhausförderung sind Ausdruck des Grundgedankens, dass der Verwaltungsaufwand bei der Förderung generell und insbesondere auch bei der Umstellung von Einzel- auf Pauschalförderung möglichst gering sein soll. Der Nachweis eines konkreten, auf den Einzelfall bezogenen Bedarfs soll auch bei Baumaßnahmen nicht notwendig sein. Dies zeigt sich nicht nur an der Einführung der Baupauschale, sondern auch an den Bestimmungen über die Verwendung der Pauschalmittel nach § 21 KHGG NRW. Anders als nach bisherigem Förderungsrecht (§ 21 KHG NRW) ist für die Prüfung und Einhaltung der Kriterien der Förderungsfähigkeit nicht länger die Bewilligungsbehörde zuständig. Vielmehr hat der Krankenhausträger selbst darauf zu achten, dass die Verwendung der bereitgestellten Mittel dem geltenden Recht entspricht, Pauschalbeträge also im Rahmen der Zweckbindung verwendet werden (vgl. § 21 Abs. 8 KHGG NRW). Hierdurch sollen langwierige Antrags- und Prüfverfahren entfallen.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales, LT-Drucks. 14/5583, a. a. O.
Dementsprechend sind die Regelungen des § 9 PauschKHFVO so gefasst, dass deren Anwendung zu keinem großen Verwaltungsaufwand führt. Die Förderung richtet sich nach einer durch eine Förderkennziffer bestimmten Rangfolge (§ 9 Abs. 2 PauschKHFVO). Dies soll dem sachgerechten Zweck dienen, dass für die Übergangszeit vorrangig die Krankenhäuser gefördert werden sollen, deren Förderung schon länger zurückliegt. Der Verordnungsgeber ist offensichtlich davon ausgegangen, dass eine länger zurückliegende Förderung zu einem niedrigeren Bestand an bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten für Investitionen und damit zu einem geringeren Wert der bisherigen Landesförderung im Sinne von § 9 Abs. 3 Satz 1 PauschKHFVO führen wird. Diese Krankenhäuser werden in der Übergangsphase eher zum Zuge kommen als Krankenhäuser mit einer kürzer zurückliegenden Förderung, da deren Förderkennziffer in der Regel niedriger ausfallen wird. Diese Grundannahme begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Der Senat erachtet die primäre Förderung von Krankenhäusern in der Übergangszeit, deren bisherige Förderung schon länger zurückliegt, als ein sachliches und nachvollziehbares sowie transparentes Kriterium. Auf diese Art und Weise findet ein landesweit notwendiger Interessenausgleich statt. Die Ermittlung der Förderkennziffer auf die beschriebene Art und Weise ist zudem transparent und eingängig. Dass sie je nach gewählter Abschreibungsmodalität zu unterschiedlichen Förderberechtigungen und auch dazu führen kann, dass Krankenhäuser in der Übergangszeit bis Ende des Jahres 2011 ganz aus der Förderung herausfallen, ist im Rahmen der Umstellung der Krankenhausförderung, weil sie vom Gesetzgeber so gewollt, hinzunehmen und beeinträchtigt keine verfassungsrechtlichen Berechtigungen.
§ 9 Abs. 2, 3 und 4 PauschKHFVO ist mit Vor- und Nachrang bei der Krankenhausförderung in der Übergangszeit auch nicht deshalb willkürlich, weil die Krankenhäuser unterschiedliche Abschreibungsfristen für das mit Fördermitteln finanzierte Anlagevermögen wählen dürfen, die sich ggf. entsprechend auf den Stand der Sonderposten auswirken. Der Klägerin mag zwar zuzugeben sein, dass ein Krankenhaus mit einer jüngeren Förderung eine niedrigere Förderkennziffer erhalten kann als ein Krankenhaus mit einer älteren Förderung, weil sich das Krankenhaus mit der jüngeren Förderung für kürzere Abschreibungsfristen entschieden hat. Die Wahl der Abschreibungsfristen kann sich deshalb auf die Höhe der Förderkennziffer auswirken. Auch bei Berücksichtigung solcher unter bestimmten Umständen möglichen Ergebnisse wird in der Regel allerdings eine länger zurückliegende Förderung zu einem niedrigeren Bestand an bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten führen. Der Verordnungsgeber darf an diese Sonderposten und Verbindlichkeiten anknüpfen, weil, wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, die Krankenhäuser die Entscheidung für eine bestimmte Abschreibungsfrist für das mit Fördermitteln finanzierte Anlagevermögen in der Regel aus wirtschaftlichen und sonstigen rationalen Erwägungen getroffen haben. Die Entscheidung für bestimmte Abschreibungsfristen ist daher Ausdruck einer eigenverantwortlich getroffenen betriebswirtschaftlichen Entscheidung des jeweiligen Krankenhauses, die den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung gerecht werden musste. Den bilanzierten und testierten Sonderposten und Verbindlichkeiten kommt danach hinreichende Aussagekraft als sachlicher Anknüpfungspunkt für die Bestimmung der Förderkennziffer zu. Die Regelungen in § 9 PauschKHFVO überschreiten nicht die dem Verordnungsgeber zustehende Befugnis zur Typisierung und Pauschalierung.
Eine Standardisierung der Abschreibungen hätte die Erhebung und fiktive Neubewertung der geförderten Anlagen aller Krankenhäuser notwendig gemacht. Über den langen Zeitraum von 1972 bis 2006 hätten die unterschiedlichen Bestandteile einer Investitionsmaßnahme einem einheitlichen Abschreibungssatz entgegengestanden. In den Anfangsjahren der Landesförderung haben nach den unwidersprochen gebliebenen Ausführungen der Bezirksregierung beispielsweise große Förderbeträge hohe Anteile für Geräte beinhaltet, die deutlich schneller als Bauten abgeschrieben werden durften. Das Land verfügt zudem nicht über sämtliche maßgeblichen Daten in verarbeitungsfähiger Form. Deshalb geht auch der Senat davon aus, dass der von der Klägerin befürwortete Ansatz einheitlicher Abschreibungsfristen zu einem erheblichen Mehraufwand bei der Ermittlung der Vergleichsdaten geführt hätte. Hiervon durfte der Verordnungsgeber aber aus den genannten sachlichen Gründen absehen.
Die beanstandeten Regelungen sind nicht deshalb gleichheitswidrig, weil die Förderung in der Übergangsphase an das alte Fördersystem anknüpft. Denn der beschlossene Systemwechsel, der für sich betrachtet - keinen rechtlichen Bedenken unterliegt, bedarf, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, einer Übergangsphase, um den Umstieg von dem alten zu dem neuen System zu ermöglichen. Auch dieser Umstand darf aus Zwecken der Verwaltungsvereinfachung durch Übergangsnormen typisierend geregelt werden. Der Gleichheitssatz zwingt den Gesetzgeber nicht zu einer Berücksichtigung jeder individuellen Besonderheit eines Sachverhalts.
Die in § 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO enthaltenen Regelungen sind nicht deshalb gleichheitswidrig, weil der Verordnungsgeber den Einsatz von Eigenmitteln der Krankenhäuser nicht berücksichtigt hat. Die Berücksichtigung von Eigenmitteln würde einen erheblichen Verwaltungsaufwand mit sich bringen, weil jeweils zu prüfen wäre, ob es sich bei dem Einsatz von Eigenmitteln auch um förderfähige Zwecke gehandelt hat. Dies widerspräche dem zulässigen Konzept des Gesetz- und Verordnungsgebers, alle Krankenhäuser unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nach denselben Kriterien pauschal zu fördern. Dieses Argument trägt auch, soweit die Klägerin einen verfassungsorganisationsrechtlichen Verstoß geltend macht, weil der Landesgesetzgeber mit der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG den Einsatz von Eigenmitteln bei der Ermittlung der Förderkennziffer ausgespart habe. Soweit sie anführt, der Bundesgesetzgeber habe die Leistungsfähigkeit der einzelnen Krankenhäuser zu einem unverzichtbaren Zuwendungskriterium für Fördermittel jedweder Art gemacht, so dass die Länder keine Pauschalförderung ohne Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der einzelnen Häuser bestimmen dürften, folgt der Senat der Klägerin wiederum nicht. Ein solcher Regelungsinhalt lässt sich dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nämlich nicht entnehmen. Vielmehr lässt das Krankenhausfinanzierungsgesetz, wie ausgeführt, Pauschalleistungen zu. Ein Verbot der mit § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG NRW geschaffenen Pauschalförderung ist unter Beachtung des Krankenhausfinanzierungsgesetzes nicht festzustellen.
Der Verordnungsgeber war auch nicht von Rechts wegen verpflichtet, die in der Vergangenheit gezahlten Zuschüsse zu indexieren. Die Notwendigkeit einer solchen Indexierung macht die Klägerin aber geltend: Sie sei im Wege eines allgemeinen Kaufkraftvergleichs oder durch Berücksichtigung der Entwicklung der Baupreise zu bewerkstelligen, so dass früher gewährte Förderungen auf einen fiktiven heutigen Wert umgerechnet werden könnten. Auch dieses nicht von vornherein untaugliche Verfahren würde einen hohen Verwaltungsaufwand produzieren, denn es wäre nicht nur das Krankenhaus der Klägerin zu berücksichtigen, sondern sämtliche eine Baupauschale beantragenden Krankenhäuser wären zu bewerten. Dies liefe aber der Absicht des Gesetz- und Verordnungsgebers zuwider, den Verwaltungsaufwand im Zuge der Krankenhausförderung möglichst gering zu halten.
Schließlich führt der von der Klägerin für notwendig erachtete Bearbeitungsaufwand nicht zwingend zu dem von ihr gewünschten Ergebnis einer für sie günstigeren Förderkennziffer. Denn sie hat nicht berücksichtigt, welche Auswirkungen ihre Berechnungsmethode auf andere Krankenhäuser zur Folge hätte. Es ist nicht auszuschließen, dass die Klägerin nach wie vor eine so hohe Förderkennziffer für die Jahre 2008 und 2009 erreicht hätte, dass die Gewährung einer Baupauschale ausgeschlossen wäre.
4. Da § 18 KHGG NRW und § 9 PauschKHFVO verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind und die Klägerin keine konkreten Einwendungen gegen die rechnerische Einstufung und Platzierung nach der Förderkennziffer geltend macht, besteht weder für das Jahr 2008 noch für das Jahr 2009 ein Anspruch auf die geltend gemachte Förderung.
Soweit das Verwaltungsgericht die Beanstandung der Klägerin, die Bauförderung durch die Verabschiedung des Krankenhausgestaltungsgesetzes NRW sei abrupt von einer Einzel- auf eine Pauschalförderung umgestellt worden, so dass sie alle zuvor diskutierten Pläne über den beabsichtigten Abriss der Kinderklinik und den Neubau der Kardiologie und insbesondere ihre Finanzplanung neu habe konzipieren müssen, nicht geteilt hat, folgt der Senat der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Umstellung der Investitionsförderung nicht überraschend gekommen und eine rechtlich schützenswerte Position der Klägerin zudem noch nicht entstanden sei, und verweist auf dessen Ausführungen. Die Klägerin ist ihnen im Berufungsverfahren auch nicht substantiiert entgegengetreten.
Da die angefochtenen Bescheide rechtmäßig sind, steht der Klägerin auch kein Anspruch auf Neubescheidung ihrer Förderanträge für die Jahre 2008 und 2009 zu.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1, 2, § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17, 18 KHGG
§§ 2 bis 8 PauschKHFVO
§§ 1373 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuches
§§ 17, 18 KHGG
§§ 17, 18, 19 KHGG
§ 18 KHGG
§ 9 PauschKHFVO
§ 17 KHGG
§ 1 KHG
§ 11 KHG
§ 10 KHG
§ 17 KHGG
§ 23 KHGG
§ 1 KHG
§ 18 KHG
§ 4 KHG
§ 21 KHGG
§ 21 KHG NRW
§ 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO
§ 9 Abs. 4 und 5 PauschKHFVO
§ 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG
§ 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG
§ 9 Abs. 3 PauschKHFVO
§ 9 Abs. 5 KHG
§ 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG
§ 18 Abs. 2 KHGG
§ 9 Abs. 2, 3 und 4 PauschKHFVO
§ 11 Satz 1 KHG
§ 9 Abs. 3 KHG
§ 17 Satz 1 KHGG
§ 19 Abs. 2 Satz 1 KHGG
§ 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG
§ 15 Abs. 1 KHGG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 PauschKHFVO
§ 9 Abs. 1 PauschKHFVO
§ 9 Abs. 4 PauschKHFVO
§ 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG
§ 9 Abs. 5 PauschKHFVO
§ 9 Abs. 1 KHG
§ 9 Abs. 1 KHG
§ 9 Abs. 3 KHG
§ 18 Abs. 1 KHGG
§ 1 Abs. 1 KHG
§ 6 Abs. 1 KHG
§ 17 Abs. 1 Satz 3 KHG
§ 4 Nr. 1 KHG
§ 1 Abs. 1 KHG
§ 21 Abs. 8 KHGG
§ 9 Abs. 2 PauschKHFVO
§ 9 Abs. 3 Satz 1 PauschKHFVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Nr. 1 des Krankenhausgestaltungsgesetzes
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes
Art. 70 Satz 2 der Verfassung
Art. 70 Satz 2 LV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 74 Nr. 19a GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NZS 2009, 6, 11
BVerfGE 12, 319, 325
BVerfGE 55, 207, 226
BVerfGE 107, 1, 15
BVerfGE 58, 257, 277
BVerfGE 2, 307, 334
BVerfGE 5, 71, 76
BVerfGE 23, 62, 72
BVerfGE 41, 251, 265
BVerfGE 85, 97, 105
BVerfGE 56, 1, 12
BVerfGE 78, 249, 272
NJW 1998, 669
BVerfGE 124, 348, 382
BVerfGE 38, 61, 84
BVerfGE 54, 143, 144
BVerfGE 51, 166, 174
BVerfGE 35, 179, 183
BVerfGE 8, 274, 307
BVerfGE 80, 1, 20
BVerfGE 106, 1, 19
BVerfGE 76, 130, 143
BVerfGE 113, 167, 269
BVerfGE 48, 210, 221
BVerfGE 58, 257, 278
BVerfGE 105, 17, 30
BVerfGE 24, 367, 389
BVerfGE 105, 252, 277
BVerfGE 82, 209, 234
NVwZ 2004, 718, 719
BVerwGE 99, 362
BVerfGE 100, 138, 174
BVerfGE 55, 72, 89
BVerfGE 110, 412, 432
BVerfGE 112, 164, 174
BVerfGE 70, 1, 34
BVerfGE 78, 249, 288
BVerfGE 118, 79, 101
BVerfGE 103, 310, 318
1 BvR 203/53
2 BvL 7/76
2 BvR 329/97
1 BvR 640/80
1 BvF 1/53
1 BvL 54/55
2 BvL 15/65
1 BvR 2325/73
1 BvR 1469/86
2 BvL 3/77
2 BvL 9/85
2 BvR 509/96
2 BvR 1387/04
1 BvR 51/69
2 BvR 854/79
1 BvR 1012/76
2 BvL 37/71
2 BvL 4/56
1 BvR 1033/82
2 BvF 4/98
1 BvL 21/82
2 BvF 2/01
2 BvL 2/75
21 N 97.18
2 BvR 305/93
1 BvR 558/91
1 BvR 355/86
13 A 2749/08
1 BvR 506/03
13 A 2834/92
13 A 3109/08
3 C 11.94
3 C 23.04
1 BvL 11/94
1 BvL 50/79
2 BvL 5/00
2 BvR 167/02
1 BvR 449/82
1 BvF 1/05
2 BvL 7/98