Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-09-14, Aktenzeichen 7 A 620/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:0914.7A620.00.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Kläger als Gesamtschuldner.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen die Stilllegung der Bauarbeiten zur Errichtung des ihnen unter dem 16. November 1995 im vereinfachten Verfahren genehmigten Einfamilienhauses mit nördlich angrenzender Garage einschließlich vor der Garage gelegenem Stellplatz auf dem Grundstück J. . 35 in H. (Gemarkung F. , Flur 3, Flurstück 3324).
Die J. straße zweigt im Ortsteil F. in Höhe der Ruine Burg F. von der von Westen nach Osten verlaufenden Gennerstraße in nördliche Richtung ab und endet nach ca. 250 m an der ebenfalls von Westen nach Osten verlaufenden Vorgebirgsstraße. Entlang der J. straße befindet sich im Wesentlichen Wohnbebauung, welche auf der östlichen Straßenseite ca. 25 m vor der V. straße mit dem Wohngebäude J. . 32 endet. Auf dem Grundstück zwischen dem Wohnhaus J. . 32 und der V. straße ist ein Gewächshaus errichtet. Auf der westlichen Straßenseite endete die Wohnbebauung - vor Erteilung der Baugenehmigung vom 16. November 1995 - ca. 15 m vor der V. straße an der nördlichen Grenze des Grundstücks J. . 33. Das Grundstück der Kläger liegt zwischen dem Grundstück J. . 33 und der V. straße. Die V. straße ist von Westen kommend über die Einmündung J. straße hinaus weitere gut 100 m bis zur Straße An der F. - abgesehen von einer Aufweitung bis zu 5,70 m entlang des Grundstücks der Kläger - im Wesentlichen in einer Breite von gut 3 m asphaltiert, die Bankette sind unbefestigt. Östlich der Straße An der F. weitet sich die V. straße auf ca. 10 m auf und mündet nach gut 200 m in die von Norden nach Süden verlaufende R. straße. Entlang der nördlichen Straßenseite der V. straße fällt eine Böschung zur bis zum Ortsteil K. landwirtschaftlich genutzten Fläche ab, die Böschung erreicht in Höhe der Einmündung der J. straße in die V. straße ihre größte Tiefe von 1,5 m. Die landwirtschaftlich genutzte Fläche ist einschließlich der V. straße in diesem Bereich sowie des Grundstückes der Kläger Teil des im Landschaftsplan 8 "Rheinterrassen" gelegenen Landschaftsschutzgebietes K. . Nach dem in den textlichen Festsetzungen des Landschaftsplans (Nr. 2.2-17) angegebenen Schutzzwecken ist der Freiraum um K. wegen seiner grundlegenden Bedeutung für den weithin erkennbaren Orientierungspunkt Burg K. zu erhalten. Die Freiflächen hätten außerdem hohen Wert als klimatische Ausgleichsflächen. Der Freiraum trage darüber hinaus zur Gliederung und Strukturierung des Landschaftsbildes bei. Verboten ist, im Landschaftsschutzgebiet bis auf näher beschriebene Ausnahmen wie z.B. Wildfütterungen u.a. bauliche Anlagen im Sinne der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen zu errichten (Nrn. 2.2-17 i.V.m. 2.2. der textlichen Festsetzungen).
Der Flächennutzungsplan stellt in diesem Bereich Fläche für die Landwirtschaft dar.
Im Rahmen der Bearbeitung des am 21. August 1995 beim Beklagten eingegangenen Bauantrages ging der Beklagte wohl zunächst davon aus, das Grundstück der Kläger sei eher dem bauplanungsrechtlichen Außenbereich zuzuordnen. Der am Baugenehmigungsverfahren in seiner Eigenschaft als Untere Landschaftsbehörde beteiligte Landrat des Erftkreises wies mit Schreiben vom 16. Oktober 1995 darauf hin, besonderer Zweck des Landschaftsplans sei die Erhaltung des Freiraumes zwischen K. und F. . Die Voraussetzungen für eine Befreiung von den Festsetzungen des Landschaftsplanes lägen nicht vor. Auch als Obere Bauaufsicht werde eine Zustimmung zu dem Vorhaben der Kläger nicht erteilt werden, da dem Vorhaben die öffentlichen Belange der Darstellungen des Flächennutzungsplans und des Landschaftsschutzes entgegenstünden.
In der Folgezeit ordnete der Beklagte das Grundstück - wie Vermerken vom 15. November 1995 und vom 16. November 1995 zu entnehmen ist - im Hinblick auf die sich aus der Lage der V. straße ergebenden topografischen Situation dem Innenbereich zu und erteilte unter dem 16. November 1995 die Baugenehmigung.
Im Juli 1996 war das Vorhaben im Rohbau fertig gestellt, wobei in der nördlichen Dachschräge statt genehmigter Dachfenster zwei Dachgauben angelegt waren.
Bei einer Ortsbesichtigung am 23. und 24. Juli 1996 stellte der Landrat des E. fest, dass das Vorhaben im Rohbau errichtet war. Mit Verfügung vom 7. August 1996 wies der Landrat des E. (in seiner Eigenschaft als obere Bauaufsicht) mit der Begründung, das Vorhaben liege im Außenbereich und beeinträchtige die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes, den Beklagten an, jeweils unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die erteilte Baugenehmigung zurückzunehmen und die sofortige Einstellung der Bauarbeiten auf dem Baugrundstück anzuordnen.
Mit Bescheid vom 3. September 1996, zugestellt am 4. Septem- ber 1996, erklärte der Beklagte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Rücknahme der Baugenehmigung vom 16. No-vember 1995. Auf den Widerspruch der Kläger hob der Landrat des E. mit Widerspruchsbescheid vom 15. Mai 1997 den Rücknahmebescheid des Beklagten vom 3. September 1996 mit der Begründung auf, dem angefochtenen Bescheid fehlten erforderliche Ermessenserwägungen. Mit Bescheid vom 3. Juni 1997, zugestellt am 6. Juni 1997, erklärte der Beklagte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung erneut die Rücknahme der Baugenehmigung vom 16. November 1995. Den am 12. Juni 1997 eingelegten Widerspruch wies der Landrat des E. mit Widerspruchsbescheid vom 19. Mai 1998 zurück. Das nachfolgende Gerichtsverfahren ist vor dem Senat unter dem Aktenzeichen 7 A 621/00 anhängig.
Schon zuvor hatte der Beklagte mit am gleichen Tage zugestellter Ordnungsverfügung vom 22. August 1996 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die sofortige Einstellung der Bauarbeiten auf dem Grundstück der Kläger angeordnet. Zur Begründung hatte er darauf verwiesen, dass laut Verfügung des Landrats des E. vom 7. August 1996 die Baugenehmigung vom 16. November 1995 rechtswidrig sei und - vorbehaltlich abschließender Prüfung der Sach- und Rechtslage - voraussichtlich zurückgenommen werde. Hinzu komme, dass die Kläger abweichend von der Baugenehmigung zwei Dachgauben errichtet hätten.
Hiergegen legten die Kläger am 27. August 1996 Widerspruch ein.
Im Laufe des Widerspruchsverfahrens beantragten die Kläger unter dem 2. Dezember 1996 nach verschiedenen Gesprächen zur Herstellung einer Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens mit dem Beklagten und dem Landrat des E. (u.a. ein Gespräch am 15. Oktober 1996, in welchem die Kläger den Rückbau der Dachgauben anboten) die Erteilung einer neuen Baugenehmigung zur Errichtung eines Einfamilien-Wohnhauses mit Stellplätzen an der J. straße und - an der Stelle der mit Baugenehmigung vom 16. November 1995 genehmigten Garage und des Stellplatzes - der Anlegung eines Pflanzstreifens.
Zur Begründung ihres Widerspruchs trugen die Kläger im Wesentlichen vor: Die Rechtswidrigkeit der Stilllegungsverfügung ergebe sich schon daraus, dass sie sich auf die Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung stütze, die Baugenehmigung zum Zeitpunkt des Erlasses der Stilllegungsverfügung aber noch Bestandskraft gehabt habe. Eine Rücknahme sei lediglich erwogen worden. Für eine Stilllegung biete das Gesetz in einer solchen Situation keine Rechtsgrundlage. Der neue Bauantrag entspreche den Vorstellungen des Beklagten über ein genehmigungsfähiges Bauvorhaben. Eine Stilllegungsverfügung könne nicht aufrechterhalten werden, wenn sie Bautätigkeiten unterbinde, die die Baugenehmigungsbehörde selbst für genehmigungsfähig halte. Die ungenehmigte Errichtung der Dachgauben rechtfertige die Stilllegung ebenfalls nicht. Die Errichtung der Dachgauben sei erst nach Abstimmungsgesprächen mit dem Bauamt erfolgt, in denen eine Nachtragsbaugenehmigung in Aussicht gestellt worden sei. Das ändere zwar nichts an der formellen Illegalität, eine Stilllegung habe aber - um nicht unverhältnismäßig zu sein - allenfalls beschränkt auf den Bereich der Dachgauben ausgesprochen werden dürfen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 15. Mai 1997, zugestellt am 27. Mai 1997, wies der Landrat des E. den Widerspruch der Kläger zurück. Der Beklagte habe die Stilllegungsverfügung überwiegend auf die Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung gestützt, aber zugleich auch auf die zwei ungenehmigt errichteten Dachgauben statt genehmigter innenliegender Dachflächenfenster. Hinzuzufügen sei, dass die Garage in ihrer Höhenlage nicht der Genehmigung entsprechend errichtet sei. Seien bei einem einheitlichen Bauvorhaben aber einzelne Teile formell illegal, weil diese abweichend von der Baugenehmigung errichtet seien, sei die gesamte Baumaßnahme rechtswidrig. Die Bauaufsichtsbehörde könne somit die Bauarbeiten insgesamt einstellen. Fehle eine neben der Baugenehmigung erforderliche selbständige Genehmigung oder Erlaubnis, wie hier die Befreiung vom Verbot der Errichtung baulicher Anlagen im Landschaftsschutzgebiet, so könne der Bauherr von der gleichwohl erteilten Baugenehmigung keinen Gebrauch machen. Da die erforderliche selbständige Genehmigung der Landschaftsbehörde nicht vorliege, könne die Stilllegung auch zurzeit nicht aufgehoben werden. Die Stilllegung sei das angemessene Mittel, die Verfestigung des bauordnungswidrigen Zustandes zu verhindern. Wer ungenehmigte Bauten auführe oder von der erteilten Baugenehmigung abweiche, ohne die notwendige Erlaubnis der Landschaftsbehörde wie auch die Nachtragsgenehmigung vorher einzuholen, müsse es hinnehmen, dass die Fortführung der Bauarbeiten auch insgesamt ohne weitere Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit vorerst verhindert werde.
Am 31. Mai 1997 beseitigten die Kläger die beiden Dachgauben.
Am 18. Juni 1997 haben die Kläger Klage erhoben und zunächst die Aufhebung der Stilllegungsverfügung vom 22. August 1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landrates des E. vom 15. Mai 1997 beantragt.
Nach Klageerhebung erteilte der Beklagte den Klägern unter dem 29. September 1997 die Baugenehmigung zum Neubau einer Einfamilien-Doppelhaushälfte, nachdem der Landrat des E. mit Bescheid vom 17. September 1997 von den Verbotsvorschriften des Landschaftsrechtes insoweit eine Befreiung erteilt hatte. Am 15. Oktober 1997 setzten die Kläger die Bauarbeiten fort, die sie im Frühjahr 1998 abschlossen.
Zur Begründung ihrer Klage haben die Kläger im Wesentlichen ihren Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und ergänzend ausgeführt: Der Beklagte habe zunächst die Entscheidung treffen müssen, ob die Baugenehmigung zurückgenommen werde. Erst danach hätte das Vorhaben stillgelegt werden dürfen. Hinsichtlich der Garagen lägen Abweichungen von der Baugenehmigung tatsächlich nicht vor, denn die Höhenlage der Garage im Vergleich zum angrenzenden Straßenverlauf ergebe sich aus den genehmigten Bauzeichnungen. Bei den Dachgauben werde übersehen, dass diese im unbeplanten Innenbereich als bloße gestalterische Varianten unbedenklich und offensichtlich genehmigungsfähig seien. Die Hilfsbegründung, die Fortsetzung des Vorhabens verstoße gegen das Verbot der Errichtung baulicher Anlagen im Landschaftsschutzgebiet, trage die Stilllegung nicht. Einer Befreiungsentscheidung der Unteren Landschaftsbehörde gehe zunächst die Frage voraus, ob gegen Festsetzungen eines Landschaftsplanes überhaupt verstoßen werde. Über diese Frage sei von der Baugenehmigungsbehörde mit zu entscheiden. Mit der Baugenehmigung werde gegenüber dem Bauherrn die umfassende Feststellung ausgesprochen, er könne das Vorhaben nach den Bauvorlagen ausführen. Die Stilllegungsverfügung sei ermessensfehlerhaft und unter Missachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erfolgt. Eine Beschränkung der Stilllegung auf den Ausbau der Dachgauben und der Garage habe ausgereicht, zumal sie, die Kläger, das Gebäude in Ausübung einer Baugenehmigung errichtet und von den internen Unstimmigkeiten zwischen dem Beklagten und dem Landrat des E. nichts gewusst hätten. Sie, die Kläger, hätten den Bedenken des Beklagten und des Landrates des E. Rechnung getragen und zunächst angeboten, die Dachgauben zurückzubauen und diese später beseitigt. Selbst als die Entscheidung über die Befreiung bereits gefallen sei und sie, die Kläger, die beanstandeten Dachgauben entfernt hätten, habe der Beklagte seine Stilllegungsverfügung nicht aufgehoben. Spätestens mit Beseitigung der Dachgauben seien jedenfalls die Voraussetzungen für die Stilllegungsverfügung entfallen. Durch die neue Baugenehmigung und die Fertigstellung des Wohnhauses im Frühjahr 1998 habe sich die Stilllegungsverfügung, soweit sie das Wohnhaus betreffe, erledigt, im Übrigen nicht. Für den erledigten Teil sei jedoch - zur Vorbereitung der Durchsetzung ihrer Schadenersatzforderungen - die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Stilllegungsverfügug erforderlich. Aus dem gleichen Grunde bestehe auch ein berechtigtes Interesse daran, die Rechtswidrigkeit zu einem früheren Zeitpunkt feststellen zu lassen, um sie nicht um die Früchte der bisherigen Prozessführung zu bringen.
Die Kläger haben beantragt,
1. die Stilllegungsverfügung des Beklagten vom 22. August 1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landrates des E. vom 15. Mai 1997 aufzuheben, soweit sie sich auf die Garage bezieht, 2. festzustellen, dass die Stilllegungsverfügung, soweit sie das Wohnhaus betrifft, bis zu ihrer Erledigung rechtswidrig war, 3. festzustellen, dass die Stilllegungsverfügung bei Erlass rechtswidrig gewesen ist, hilfsweise festzustellen, dass die Stilllegungsverfügung durch das Angebot vom 15. Oktober 1996, die Dachgauben abzureißen, wiederum hilfsweise durch den Abriss der Dachgauben rechtswidrig geworden ist.
4.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er sich im Wesentlichen auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide bezogen und ergänzend vorgetragen: Die Kläger hätten zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung abweichend von der Baugenehmigung zwei Dachgauben errichtet; auch die errichtete Garage habe nicht den Vorgaben der Genehmigung entsprochen. Bereits diese Verstöße gegen die Baugenehmigung genügten, um eine Stilllegungsverfügung, und zwar für das gesamte Bauvorhaben zu erlassen. Vorliegend sei die Erledigung der Stilllegungsverfügung erst durch die erneute Erteilung der Baugenehmigung am 29. September 1997 eingetreten. Zu diesem Zeitpunkt sei die ursprüngliche Baugenehmigung aber schon durch den zweiten Rücknahmebescheid vom 3. Juni 1997 aufgehoben worden, so dass die Stilllegungsverfügung bereits aus Gründen der formellen Illegalität des Bauvorhabens rechtmäßig gewesen sei. Es bestehe auch kein berechtigtes Interesse daran, die Rechtswidrigkeit der Stilllegungsverfügung zu einem früheren Zeitpunkt feststellen zu lassen, denn der maßgebliche Feststellungszeitpunkt könne von den Klägern nicht beliebig gewählt werden. Das Fortsetzungsfeststellungsbegehren dürfe seinem Gegenstand nach nämlich nicht über das hinausgehen, was ohne den Eintritt der Erledigung mit der ursprünglichen Klage hätte begehrt werden können. Anderenfalls sei es nicht mehr nur eine aus Gründen der Prozessökonomie zugelassene Fortsetzung eines früheren Begehrens, sondern dessen Ersetzung durch ein anderes, neues Begehren.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 3. Dezember 1999, den Klägern zustellt am 27. Dezember 1999, das Verfahren mit der Feststellung, soweit mit der Klage die Aufhebung der Stilllegungsverfügung hinsichtlich des Wohnhauses beantragt gewesen sei, sei das Verfahren in der Hauptsache erledigt, eingestellt und im Übrigen die Klage abgewiesen. Auf den am 27. Januar 2000 gestellten Antrag der Kläger hat der Senat mit Beschluss vom 20. Februar 2001, den Klägern zugestellt am 23. Februar 2001, die Berufung zugelassen, woraufhin die Kläger fristgerecht die Berufung begründet und einen Berufungsantrag gestellt haben.
Die Kläger wiederholen im Wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen und tragen ergänzend vor: Ein Verstoß des Bauvorhabens gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, ein Begriff der in § 61 Abs. 1 BauO NRW und § 75 Abs. 1 BauO NRW deckungsgleich verwandt werde, liege nicht vor. Die Baugenehmigung vom 16. November 1995 stelle rechtsverbindlich fest, dass das begonnene Bauvorhaben öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspreche (so genannte Feststellungswirkung). Dementsprechend beziehe in Nordrhein- Westfalen die Baugenehmigung sämtliche, mit der Errichtung des Bauvorhabens zusammenhängende öffentlich-rechtliche Vorschriften in die Prüfung ein (vgl. Nr. 75.11 VV BauO NRW). Es treffe zwar zu, dass die Baugenehmigung keine Konzentrationswirkung in dem Sinne entfalte, dass sie anderweitig erforderliche Genehmigungen wie z.B. eine landschaftsrechtliche Befreiung ersetze. Die Baugenehmigung dürfe jedoch nicht erteilt werden, bevor nicht etwaige anderweitige öffentlich-rechtliche Genehmigungshindernisse beseitigt seien. Insoweit berufen sich die Kläger auf das Urteil des 11. Senats des erkennenden Gerichts vom 20. März 1992 - 11 A 610/92 -, BRS 54 Nr. 135. Die Baugenehmigung schließe das Verfahren auf Zulassung des Vorhabens im Sinne der so genannten Schlusspunkttheorie ab. Unabhängig von ihrer materiellen Rechtmäßigkeit entfalte die Baugenehmigung für die Dauer ihrer Wirksamkeit und Vollziehbarkeit Feststellungswirkung. Über ihren feststellenden Teil hinaus enthalte die Baugenehmigung einen verfügenden Teil. Danach dürfe nach Erteilung der Baugenehmigung mit der Bauausführung begonnen werden, § 75 Abs. 5 BauO NRW (so genannte Baufreigabe). Die Bauaufsichtsbehörde setze sich mit Erlass einer Stilllegungsverfügung in Widerspruch zu der von ihr erteilten Baugenehmigung, wenn sie die Baugenehmigung nicht vor Erlass der Stilllegungsverfügung aufhebe. Solange die Baugenehmigung vollziehbar die Baufreigabe verfüge, sei die Stilllegung des Bauvorhabens weder aus baurechtlichen noch aus anderen öffentlich-rechtlichen Gründen möglich. Andere öffentlich-rechtliche Gründe, die nicht schon von der Bauaufsichtsbehörde vor Erteilung der Baugenehmigung aus eigener Kompetenz zu prüfen seien, könne der Beklagte zur Rechtfertigung seiner Stilllegungsverfügung ohnehin nicht heranziehen, weil ihm insoweit die Zuständigkeit fehle. Die Vorschriften des Landschaftsrechts gehörten zu denjenigen, die die Baugenehmigungsbehörde vor Erteilung einer Baugenehmigung mit der Folge zu prüfen habe, dass die Baugenehmigung die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit landschaftsrechtlichen Vorschriften feststelle. Auch wenn man zu der Auffassung gelange, die Baugenehmigung entfalte nur Bindungswirkung im Hinblick auf das Bauordnungs- und Bauplanungsrecht, würde die Baugenehmigung vom 16. November 1995 rechtsverbindlich jedenfalls schon deshalb die Vereinbarkeit mit dem Landschaftsrecht feststellen, da gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit dem Landschaftsplan 8 auch aus planungsrechtlichen Gründen zu prüfen und daher Bestandteil des Regelungsgehaltes der Baugenehmigung geworden sei. Selbst wenn schließlich die Baugenehmigung vom 16. November 1995 eine Bindungswirkung bezüglich des Landschaftsrechts nicht entfalte und der Beklagte gestützt auf § 61 Abs. 1 BauO NRW einschreiten könne, sei im Rahmen der Ausübung pflichtgemäßen Ermessens zu berücksichtigen gewesen, dass sich aus der nach wie vor bestehenden Vollziehbarkeit der Baugenehmigung eine besondere Situation ergeben habe, denn die Kläger hätten im Vertrauen auf die in der Baugenehmigung enthaltene Baufreigabe mit dem Bauvorhaben begonnen.
Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem in erster Instanz zuletzt gestellten Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Berichterstatter hat in dem Parallelverfahren 7 A 621/00 die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die den Beteiligten bekannte Niederschrift vom 5. Juli 2001 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vom Beklagten überreichten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
1. Die zulässige Klage gegen die Stilllegungsverfügung vom 22. August 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landrates des E. vom 15. Mai 1997 - soweit sie die noch streitgegenständliche Errichtung der Garage betrifft - ist nicht begründet. Die angefochtene Stilllegungsverfügung ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Gemäß § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW haben die Bauaufsichtsbehörden nach pflichtgemäßem Ermessen in Wahrnehmung ihrer Aufgaben die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Hierzu kann die Stilllegung eines Bauvorhabens gehören, wenn es z.B. genehmigungspflichtig, aber formell illegal ist. In einem solchen Fall scheidet eine Stilllegung nach ständiger Rechtsprechung der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts regelmäßig nur dann aus, wenn der notwendige Bauantrag gestellt, das Vorhaben aus der Sicht der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst nichts im Wege steht.
Vgl. z.B. OVG NRW, Beschluss vom 27. Dezember 1999 - 7 B 2016/99 - und Beschluss vom 20. Juli 1998 - 10 A 3258/98 -. Dies rechtfertigt sich aus der Überlegung, dass die Baugenehmigungsbehörde die Möglichkeit haben muss, die materielle Rechtmäßigkeit des Vorhabens zu prüfen, ohne dass während dieser Prüfung eine Verfestigung des möglicherweise rechtswidrigen Zustandes eintritt.
Die streitbefangene Stilllegungsvergügung ist in ihrer durch den Widerspruchsbescheid gewonnenen Gestalt entscheidend auf die formelle Illegalität des unter dem 16. November 1995 genehmigten Bauvorhabens der Kläger gestützt, und zwar unter den Gesichtspunkten der fehlenden Befreiung nach § 69 LG, der von der Baugenehmigung vom 16. November 1995 der Höhenlage und dem Bau von Dachgauben nach abweichenden Bauausführung sowie der zu erwartenden (erneuten) Rücknahme der Baugenehmigung vom 16. November 1995.
Der Beklagte war zum Erlass der so begründeten Stilllegungsverfügung zuständig. Dabei kann hier offen bleiben, ob die für die Zuständigkeit der Bauaufsichtsbehörde maßgebliche Regelung in § 61 Abs. 1 BauO NRW sich im Rahmen der bauaufsichtlichen Überwachungspflicht auch auf alle ein Baugeschehen betreffenden Vorschriften außerhalb des Bauplanungs- und Bauordnungsrechts erstreckt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Septem- ber 1988 - 10 A 2567/86 -; Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, München, Stand April 2001, § 61 Rn 7.
Ebenso braucht nicht entschieden zu werden, ob neben der jedenfalls hier gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LG gegebenen Zuständigkeit der Landschaftsschutzbehörde,
vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1990 - 10 A 2077/87 -, NVwZ-RR 1991, S. 545 f.,
im Hinblick auf § 61 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW, wonach die gesetzlich geregelten Zuständigkeit und Befugnisse anderer Behörden unberührt bleiben, auch die Zuständigkeit des Beklagten als Bauaufsichtsbehörde mit der nach dem Wortlaut der Vorschrift möglichen Folge doppelter Zuständigkeit,
vgl. zur inhaltsgleichen Regelung in § 61 Abs. 7 HBO: VGH Kassel, Beschluss vom 20. Dezember 1999 - 4 TG 4637/98 -, BRS 62 Nr. 204; Boeddinghaus/ Hahn/Schulte, a.a.O., § 61 Rnrn 8 und 169 f.; vgl. auch Nr. 61.1. VV BauO NRW vom 24. Januar 1997 (MinBl. 1997, S. 190),
gegeben ist.
Denn der Beklagte hat zur Begründung der formellen Illegalität des Bauvorhabens der Kläger auch baurechtlich unmittelbar relevante Umstände (von der Baugenehmigung abweichende Errichtung von Dachgauben und Garage) herangezogen. Die Annahme von der Baugenehmigung abweichender Errichtung des Vorhabens begründet in jedem Fall die Zuständigkeit für ein bauaufsichtliches Einschreiten. Die weitere Frage, ob die fehlende Befreiung vom landschaftsrechtlichen Bauverbot die Stilllegung des Bauvorhabens rechtfertigt, ist angesichts dessen im vorliegenden Fall nur noch eine Frage der materiellen Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Stilllegungsverfügung. Ebenso wenig bedarf es einer Entscheidung, ob sich die Beurteilung der Sach- und Rechtslage - wie im Falle der Anfechtung einer Ordnungsverfügung regelmäßig - nach dem Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung (Widerspruchsbescheid des Landrates des E. vom 15. Mai 1997) richtet oder aber deshalb nach dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Senat, weil eine Stilllegungsverfügung über das Gebot der einmaligen Einstellung der Bauarbeiten hinaus auch das auf Dauer angelegte Verbot, die eingestellten Bauarbeiten wieder aufzunehmen, enthalten dürfte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezem- ber 1995 - 11 A 2734/93 - zur Nutzungsuntersagung.
Soweit die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids vom 15. Mai 1997 betrachtet wird, war das Vorhaben der Kläger schon deshalb formell illegal, weil ihm - wie nachfolgend dargestellt - die gemäß § 69 LG erforderliche landschaftsrechtliche Befreiung fehlte. Zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat war das unter dem 16. November 1995 genehmigte Bauvorhaben der Kläger weiterhin formell illegal. Die Baugenehmigung vom 29. September 1997 bezieht sich nicht auf die Garage. Die die Garage umfassende Baugenehmigung vom 16. November 1995 ist noch mit Vollziehungsanordnung zurückgenommen. Die Errichtung einer Garage war gemäß § 68 Abs. 1 mit Abs. 4 Nr. 2 BauO NRW weiterhin genehmigungspflichtig. Zwar ist der die Baugenehmigung vom 16. November 1995 zurücknehmende und mit Vollziehungsanordnung versehene Bescheid des Beklagten vom 3. Juni 1997 durch Senatsurteil vom heutigen Tage aufgehoben worden; die die Beteiligten bindende rechtliche Wirkung dieses Urteils tritt aber erst mit dessen Unanfechtbarkeit ein, vgl. § 121 Nr. 1 VwGO. Angesichts dessen ist die im Bescheid vom 3. Juni 1997 ausgesprochene Rücknahme der Baugenehmigung vom 16. November 1995 jedenfalls bis zum Eintritt der Rechtskraft des Urteils in dem Verfahren 7 A 621/00 wirksam. Dies hat wiederum zur Folge, dass die Kläger zurzeit nicht im Besitz einer ausnutzbaren Baugenehmigung für die Garage sind und die entsprechenden Bauarbeiten nicht wieder aufnehmen dürfen.
Nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in dem Verfahren 7 A 621/00 bleibt es den Klägern gegebenenfalls unbenommen, gemäß § 22 OBG die Aufhebung der Stilllegungsverfügung zu beantragen.
2. Auch soweit die Kläger die Feststellung begehren, die Stilllegung der Bauarbeiten an ihrem Wohnhaus sei im Zeitpunkt der insoweit eingetretenen Erledigung der Stilllegungsverfügung nach Erteilung der Baugenehmigung vom 29. September 1997 rechtswidrig gewesen, ist ihre Klage zwar zulässig, aber unbegründet.
Der Beklagte konnte die Bauarbeiten an dem unter dem 16. November 1995 baurechtlich genehmigten, im bauplanungsrechtlichen Außenbereich gelegene Vorhaben (a) wegen Fehlens einer Befreiung vom landschaftsrechtlichen Bauverbot (b) ermessensfehlerfrei (c) stilllegen, ohne durch die Baugenehmigung vom 16. November 1995 daran gehindert gewesen zu sein (d).
(a) Das gesamte unter dem 16. November 1995 genehmigte Bauvorhaben der Kläger lag bis zur Erteilung der auf die landschaftsrechtliche Befreiung vom 17. September 1997 gestützten Baugenehmigung vom 29. September 1997 für das im Rohbau fertig gestellte Vorhaben bauplanungsrechtlich im Außenbereich. Das klägerische Grundstrück liegt weder im Geltungsbereich eines Bebauungsplans noch war es ursprünglich Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 BauGB. § 34 Abs. 1 BauGB setzt das Vorhandensein eines Bebauungszusammenhanges voraus. Unter den Begriff der Bebauung im Sinne dieser Vorschrift fällt nicht jede beliebige bauliche Anlage. Gemeint sind vielmehr Bauwerke, die für die angemessene Fortentwicklung der vorhandenen Bebauung maßstabsbildend sind. Dies trifft ausschließlich für Anlagen zu, die optisch wahrnehmbar und nach Art und Gewicht geeignet sind, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten städtebaulichen Charakter zu prägen. Hierzu zählen grundsätzlich nur Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen. Es ist allerdings nicht von Vornherein ausgeschlossen, dass auch andere Baulichkeiten gegebenenfalls am Bebauungszusammenhang teilnehmen können. Denn selbst unbebaute Flächen können einem Bebauungszusammenhang zuzurechenen sein. Maßgeblich ist, wieweit eine aufeinander folgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und die zur Bebauung vorgesehene Fläche selbst diesem Zusammenhang angehört. Dies ist nicht nach geografisch-mathematischen Maßstäben zu entscheiden. Vielmehr bedarf es einer umfassenden Wertung und Bewertung der konkreten Gegebenheiten. Ein Bebauungszusammenhang scheidet auch bei einer Grundstückslage am Ortsrand nicht von Vornherein aus. Zwar endet er in aller Regel am letzten Baukörper, örtliche Besonderheiten können es aber rechtfertigen, ihm noch bis zu einer natürlichen Grenze ein oder mehrere Grundstücke zuzuordnen, die unbebaut sind oder trotz des Vorhandenseins von Baulichkeiten sonst nicht zur Prägung der Siedlungsstruktur beitragen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. März 2000 - 4 B 15.00 -, BauR 2000, S. 1310 f. (S. 1311) m.w.N.
Das vorausgesetzt, endete der Bebauungszusammenhang - folgt man der J. straße von der Gennerstraße in Richtung Norden - jedenfalls auf der westlichen Straßenseite der J. straße mit dem Wohnhaus J. . 33. Dies ergibt sich aus den in den Akten enthaltenen Fotografien einschließlich Luftbild, dem vorliegenden Kartenmaterial sowie aus dem Eindruck, den der Berichterstatter von der Örtlichkeit in dem im Parallelverfahren 7 A 621/00 durchgeführten Ortstermin am 5. Juli 2001 gewonnen und dem Senat insbesondere anhand der im Ortstermin gefertigten Lichtbilder vermittelt hat.
Es lässt sich in der Örtlichkeit nicht feststellten, dass der Bebauungszusammenhang entlang der westlichen Straßenseite der J. straße erst mit dem Grundstück der Kläger endete. Die Kläger nehmen - wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt - in diesem Zusammenhang eine Prägung durch die grenzständige Wohnhausbebauung auf dem Grundstück J. . 33 sowie durch das ihrem Grundstück auf der östlichen Straßenseite gegenüberliegende Gewächshaus an und verweisen ergänzend - als aus ihrer Sicht besonderer topografischer Gegebenheit - auf die nördlich ihres Grundstückes verlaufende V. straße einschließlich der zur freien Landschaft hin an dieser Stelle über ca. 1,5 m abfallenden Böschung an der nördlichen Straßenseite der V. straße. Die V. straße stellt sich im Bereich des Grundstückes der Kläger als bis 5,70 m breite, asphaltierte Fläche mit unbefestigten Banketten dar, die - wie auch in ihrem übrigen Verlauf Richtung Westen - den Eindruck eines Wirtschaftsweges vermittelt. In ihrer Ausgestaltung ist die V. straße in diesem Bereich nicht für bebaute Ortsteile mit entsprechendem Erschließungserfordernis, sondern für Wege in freien Landschaften typisch. Darüber hinaus unterbricht die V. straße ihren im Wesentlichen geraden Verlauf zwischen R. straße und J. straße, indem sie in Höhe des Grundstücks der Kläger leicht in Richtung Nordwesten in die freie Landschaft abbiegt. Spätestens an dieser Stelle verlässt sie endgültig den Ortsteil F. . Die bewachsene Böschung erreicht nicht eine Höhe, die geeignet ist, eine Zäsur zu bilden. Sie nimmt dem Gelände nicht den Eindruck der Einheitlichkeit, sondern vermittelt als darin eingebundener Niveauunterschied den Eindruck bewegten, aber gleichwohl zusammengehörigen Geländes. Die Zusammengehörigkeit wird durch die leichte Tallage des sowohl nach K. als auch nach F. hin ansteigenden Geländes bewirkt. Demgegenüber kommt dem Wohnhaus J. . 33 keine das Grundstück der Kläger prägende Wirkung zu. Es ist zwar grenzständig errichtet, hat jedoch nur eine den Bebauungszusammenhang auf dem eigenen Grundstück prägende Kraft. Es handelt sich um den in diesem Bereich letzten Baukörper, des vom unbebauten Außenbereich in westlicher und nördlicher Richtung umgeben ist. Der Außenbereich mag auf der Ostseite der J. straße wegen des dortigen Gewächshauses erst an der V. straße enden, auf der Westseite der J. straße schloss er jedoch das klägerische Grundstück ein.
(b) Mit der Zugehörigkeit zum bauplanungsrechtlichen Außenbereich unterfiel das Grundstück der Kläger aufgrund seiner Lage im Landschaftsschutzgebiet insgesamt dem im Landschaftsplan Nr. 8 normierten Verbot der Errichtung baulicher Anlagen. Eine Befreiungsentscheidung der unteren Landschaftsbehörde gemäß § 69 Abs. 1 LG NRW wurde für das unter dem 16. November 1995 genehmigte Vorhaben zu keiner Zeit erteilt.
(c) Auf das Fehlen der notwendigen Befreiungsentscheidung ist die Stilllegungsverfügung vom 22. August 1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landrates des E. vom 15. Mai 1997 selbständig tragend gestützt, wie sich aus dem Wortlaut der Begründung des Widerspruchsbescheides auf S. 3 im 4. und 5. Absatz ergibt. Ermessensfehler sind entgegen der Auffassung der Kläger insoweit nicht ersichtlich. Ein tatsächliches Vertrauen der Kläger auf eine umfassende Feststellungswirkung der Baugenehmigung vom 16. Novem-ber 1995 sowie eine der Baugenehmigung innewohnende umfassende Baufreigabe war - wie sich nachfolgend ergibt - mangels normativer Rechtfertigung eines solchen Vertrauens nicht schützenswert.
(d) Die Baugnehmigung vom 16. November 1995, die sich gemäß § 90 Abs. 1, 2 Nr. 1 BauO NRW 1995 (GVBl. 1995, S. 218) nach dem bis zum 31. Dezember 1995 geltenden Recht (BauO NRW 1984) richtet, hinderte den Erlass der auf die formelle Illegalität des Vorhabens gestützte Stilllegungsverfügung entgegen der Auffassung der Kläger nicht, da die zusätzlich zur Baugenehmigung erforderliche landschaftsrechtliche Befreiung fehlte.
Aufgrund einer wirksamen Baugenehmigung steht zwar grundsätzlich fest, dass dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften im Sinne von § 70 Abs. 1 BauO NRW 1984 (= § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW) nicht entgegenstehen. Dies gilt grundsätzlich auch, wenn die Baugenehmigung - wie hier - im vereinfachten Genehmigungsverfahren gemäß § 64 BauO NRW 1984 (= § 68 BauO NRW) erteilt worden ist, und zwar insoweit als im vereinfachten Verfahren öffentlich-rechtliche Vorschriften zu prüfen sind. Die der Baugenehmigung im Einzelfall zukommende Feststellungswirkung muss auch - wie die Kläger zu Recht hervorheben - zunächst (wirksam) beseitigt werden, bevor bauaufsichtliche Maßnahmen wegen formeller Illegalität eines genehmigten Bauvorhabens in Betracht kommen.
Die durch eine Baugenehmigung bewirkte Sperre von bauaufsichtlichen Maßnahmen gegen das Bauvorhaben gilt jedoch nur im Umfang ihrer jeweiligen Feststellungswirkung und nicht unbeschränkt. Eine Baugenehmigung war (und ist) nach nordrhein-westfälischem Landesrecht nicht der Schlusspunkt eines Prüfungsverfahrens, welches sich auf alle öffentlich- recht-lichen Vorschriften mit der Folge erstreckt, dass die Baugenehmigung abschließend die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit dem gesamten öffentlichen Recht feststellt. Anders: z.B. Boeddinghaus/Hahn/ Schulte, Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, München, Stand: April 2001, § 75 Rdnrn. 38 u. 76.
Für eine im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren erteilte Baugenehmigung gilt dies erst recht. Mit der Erteilung der Baugenehmigung ist die Bautätigkeit auch nicht in dem Sinne freigegeben, dass aus der von den Klägern so bezeichneten Baufreigabe ein Vertrauen darauf abgeleitet werden könnte, dem Bau selbst dürften öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht mehr entgegengehalten werden.
Im Sinne einer unbeschränkten Bau- freigabe aber z.B.: Gaentzsch, Konkurrenz paralleler Anlagegenehmigungen, NJW 1986, S. 2787 ff. (S. 2793); Hahn, Landschaftsrecht und Baufreiheit, DVBl. 1992, S. 1408 ff. (S. 1412).
Dies ergibt sich aus Folgendem: Nach § 63 Abs. 1 BauO NRW 1984 war der Bauantrag auch für ein im vereinfachten Verfahren genehmigungsfähiges Vorhaben schriftlich bei der Gemeinde einzureichen, die ihn mit ihrer Stellungnahme unverzüglich an die Bauaufsichtsbehörde weiterleitete. War die Erteilung der Baugenehmigung von der Zustimmung oder von der Erteilung einer weiteren Genehmigung oder Erlaubnis einer anderen Behörde abhängig, so hatte die Bauaufsichtsbehörde den Antragsteller hierauf hinzuweisen und bei ihr eingehende Anträge unverzüglich an die zuständige Behörde weiterzuleiten, § 63 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW 1984. Die - auch im vereinfachten Verfahren erteilte - Baugenehmigung ließ auf Grund anderer Vorschriften bestehende Verpflichtungen zum Einholen von Genehmigungen, Bewilligungen, Erlaubnissen und Zustimmungen oder zum Erstatten von Anzeigen unberührt, § 70 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 1984. Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Bauordnung für das Land Nordrhein-West- falen, München Stand November 1997, § 64 BauO NRW 1984, Rdnrn. 51 u. 56.
Daraus folgt, dass eine in einem anderen Rechtsbereich einzuholende Genehmigung auch nach Erteilung der Baugenehmigung erforderlich war. Einer Baugenehmigung kam also - wie auch die Kläger annehmen - schon keine Konzentrationswirkung in dem Sinne zu, dass sie die nach anderen Vorschriften erforderlichen Genehmigungen ersetzt. Trennt das Landesrecht - wie hier - zwei Rechtsbereiche in verfahrensrechtlicher Hinsicht, so beschränkt sich der Entscheidungs- und Regelungsgehalt einer zu erteilenden Baugenehmigung auf die nicht verfahrensmäßig ausgegliederten Fragestellungen, je nach Fallgestaltung im Wesentlichen also auf die bauordnungs- und bauplanungsrechtlichen Fragen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juli 1998 - 7 A 872/96 - m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 15. Februar 2000 - 10 B 208/00 -, NVwZ-RR 2001, S. 299; OVG NRW, Beschluss vom 23. August 2001 - 11 A 1084/96 -.
Eine besondere Verantwortung des Bauherrn sah darüber hinaus das hier angewandte vereinfachte Genehmigungsverfahren gemäß § 64 BauO NRW 1984 vor, da dieses Verfahren einen gegenüber dem "normalen" Baugenehmigungsverfahren noch weiter eingeengten Prüfungsrahmen der Bauaufsichtsbehörde normierte. Gemäß § 64 Abs. 2 BauO NRW 1984 beschränkte sich im vereinfachten Genehmigungsverfahren die Prüfung der Bauvorlagen auf die Zulässigkeit des Vorhabens auf dem Grundstück nach den Vorschriften der §§ 29 bis 38 BauGB und nach anderen Rechtsvorschriften (Nr. 1), die Bebaubarkeit des Grundstücks, die Zugänge auf dem Grundstück sowie die Abstandflächen (Nr. 2), die Zahl und Anordnung der notwendigen Stellplätze und Garagen (Nr. 3), die Übereinstimmung mit örtlichen Bauvorschriften und die Gestaltung (Nr. 4) sowie die Zulässigkeit von Wohnungen im Kellergeschoss (Nr. 5). Diese Einschränkung des Prüfungsrahmens hat zur Folge, dass auch der Regelungsumfang einer darauf hin erteilten Baugenehmigung nur ein entsprechend beschränkter ist.
Vgl. zum eingeschränkten Regelungsgehalt einer auf § 64 BauO NRW 1984 gestützten Baugenehmigung noch jüngst OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 10 A 1402/98 -.
Aus den §§ 63 Abs. 1, 70 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 1984 mag eine verfahrensmäßige Verzahnung der behördlichen Verfahren ableitbar sein, wonach im Regelfall die Baugenehmigung am Ende der auf Legalisierung des Bauvorhabens gerichteten Verfahren stehen sollte. Dies ändert aber nichts daran, dass es vor, während und nach jedem Baugenehmigungsverfahren allein Sache des Bauherrn war und ist, alle notwendigen Anträge zu stellen, um die neben der Baugenehmigung eigenständig notwendigen behördlichen Genehmigungen zu erlangen. Eine solche auch zeitlich unbeschränkte Mitwirkungslast des Bauwilligen bei der umfassenden Legalisierung seines Bauvorhabens steht der Annahme entgegen, der Bauherr könne sich mit dem Erhalt der beantragten Baugenehmigung allein beruhigen und mit der Baugenehmigung beginnen, obwohl noch weitere, für das konkrete Bauvorhaben notwendige Genehmigungen fehlen.
Vgl. schon Gädtke, Kommentar zur Bauordnung für das Land Nordrhein- Westfalen, 2. Auflage Düsseldorf 1966 zu § 88 Abs. 6 Satz 2 BauO NRW 1962 (= § 70 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 1984): "Abs. 6 ist insofern wichtig, als sich der Bauherr bei vorzeitiger Erteilung einer Baugenehmigung hinsichtlich der Verpflichtung auf Grund anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften auf die Baugenehmigung nicht berufen kann."
Hinzu kommt die auch für das vereinfachte Genehmigungsverfahren geltende Hinweispflicht gemäß § 63 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW 1984. Danach hat die Bauaufsichtsbehörde den Bauantragsteller, sofern die Erteilung der Baugenehmigung von der Zustimmung oder von der Erteilung einer weiteren Genehmigung oder Erlaubnis einer anderen Behörde abhängig ist, hierauf hinzuweisen und bei ihr eingehende Anträge unverzüglich an die zuständige Behörde weiterleiten. Mit dem Hinweis wurde dem Bauherrn einerseits ausdrücklich seine eigene Verantwortung für sein Bauvorhaben vor Augen geführt und andererseits die Baugenehmigungsbehörde von einem weiteren eigenen Tätigwerden entlastete.
Die bereits aus dem Wortlaut der §§ 63 Abs. 1, 70 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 1984 folgende beschränkte Feststellungswirkung der Baugenehmigung entspricht auch dem Sinn des Gesetzes. Der Zuständigkeitsbereich anderer, für spezialgesetzlich geregelte Fragen kompetente Behörden, soll aus sich sachlich aufdrängenden Gesichtspunkten nicht nur formal unangetastet bleiben. Hätte eine Baugenehmigung Feststellungswirkung auch hinsichtlich solcher Teilbereiche des öffentlichen Rechts, die aus dem Prüfungsprogramm des Baugenehmigungsverfahrens gesetzlich ausgegliedert sind, ließe sich die nach § 70 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 1984 bestehende, fortdauernde Verpflichtung des Bauherrn, weitere Genehmigungen einzuholen, sinnvoll nicht begründen, denn es stünde schon die Legalität des Vorhabens fest. Die Fachbehörde wäre sogar gehindert, gegen ein nach den ihrer Kompetenz zugeordneten Spezialvorschriften materiell illegales Vorhaben vorzugehen, solange die Baugenehmigungsbehörde sich weigerte, die außerhalb ihrer eigenen Kompetenz getroffene Feststellung einer Legalität des Vorhabens zurückzunehmen.
Die sich aus dem Wortlaut und dem Zweck der gesetzlichen Regelungen ergebende nur eingeschränkte Feststellungswirkung der Baugenehmigung findet ihre Bestätigung in der historischen Entwicklung der Regelungen zum Baugenehmigungsverfahren in Nordrhein-West-falen. Danach kam einer Baugenehmigung zu keiner Zeit eine das Fehlen gesonderter Genehmigungen überwindende Feststellungswirkung zu.
Die seit 1962 im Wesentlichen in der jeweils geltenden Landesbauordnung zusammengefassten Vorschriften des Bauordnungsrechts gehen u.a. zurück auf die Musterbauordnung vom 30. Oktober 1959.
Abgedruckt z.B. bei Scheerbarth, Das allgemeine Bauordnungsrecht, Köln, S. 301 ff.
Die Musterbauordnung - MBO - schlug eine Regelung vor, welche die Baugenehmigung als Schlusspunkt eines die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem öffentlichen Recht umfassend prüfenden Verfahrens behandelte. Gemäß § 88 Abs. 1 S. 1 u. 2 MBO war der Bauantrag schriftlich bei der Gemeinde einzureichen, die ihn mit ihrer Stellungnahme unverzüglich an die Baubehörde weiterleitete. Mit dem Bauantrag galten alle nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften für die Errichtung, Änderung, Nutzung oder den Abbruch von baulichen Anlagen oder Werbeanlagen erforderlichen Anträge auf Genehmigung, Zustimmung, Bewilligung und Erlaubnis als gestellt. Nach § 90 Abs. 2 Satz 1 MBO hatte die Baubehörde, soweit andere Behörden zuständig waren, die für die Errichtung, Änderung, Nutzung oder den Abbruch von baulichen Anlagen und Werbeanlagen nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erforderlichen Genehmigungen, Zustimmungen, Bewilligungen und Erlaubnisse einzuholen und mit der Baugenehmigung gleichzeitig auszuhändigen. Diese Regelung sollte der Verwaltungsvereinfachung dienen: "Der Verwaltungsvereinfachung dient es, wenn der Bauherr nicht einzeln die betreffenden Erklärungen der anderen Behörden einzuholen braucht, sondern die Baubehörde diese Erklärungen für ihn einholt."
Vgl. Begründungsausschuss der Musterbauordnungskommission, Einführung die Musterbauordnung, Teil B, Schriftenreihe des Bundesministers für Wohnungsbau, Band 18, Recklinghausen 1960, S. 129.
Der Regierungsentwurf einer Bauordnung für das Land Nordrhein- Westfalen vom 15. Juni 1960 - EBauO 1962 - beruhte zwar - jedenfalls nach seinem Selbstverständnis - weitestgehend auf den Ergebnissen der Musterbauordnung, um die Schaffung eines einheitlichen Bauaufsichtsrechts im Bundesgebiet zu ermöglichen.
Vgl. Landtags-Drucksache 4/327, S. 88.
Gleichwohl sah er hinsichtlich des Baugenehmigungsverfahrens von der Musterbauordnung so deutlich abweichende Regelungen vor, - wie weiter unten noch ausgeführt wird - dass schon von einer bewusste Abkehr von den Vorschlägen der Musterbauordnung gesprochen werden muss. Diese abweichenden Regelungen finden ihre Wurzeln in den bis 1962 in Nordrhein-West-falen geltenden örtlichen Vorschriften zum Baugenehmigungsverfahren, die dem Bauwilligen erhebliche Mitwirkungslasten bei der formellen Legalisierung seines Bauvorhabens aufbürdeten.
Diese örtlichen Vorschriften orientierten sich ihrerseits an dem für Preußen im Jahre 1919 verfassten "Entwurf zu einer Bauordnung" - EBO -.
Abgedruckt bei Baltz/Fischer, Preußisches Baupolizeirecht, 6. Auflage, Nachdruck 1954, Anhang "Baupolizei-liche Vorschriften".
Gemäß § 1 F EBO ("Neben der Baugenehmigung gesetzlich für Bauten vorgeschriebene polizeilich Genehmigungen") war bei Gründung neuer Ansiedlungen dem Antrag auf Baugenehmigung die Ansiedlungsgenehmigung, bei Errichtung einer Feuerstätte in der Nähe einer Waldung, welche mehr als 100 ha im räumlichen Zusammenhange umfasste, die hierfür nötige besondere Genehmigung und bei Bauten im Überschwemmungsgebiet von Wasserläufen die nach dem Wassergesetze vorgeschriebene Genehmigung beizufügen.
Diese Regelung galt (mit Modifikationen hinsichtlich der Erforderlichkeit einzelner behördlicher Genehmigungen) ? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den gesamten Umfang des Regierungsbezirks A. mit Ausnahme des Stadtkreises A. vom 1. August 1940 in der Fassung vom 8. August 1950 im Regierungsbezirk A. ; ? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den Stadtkreis A. vom 1. April 1939 in A. ; ? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für die Städte und stadtähnlichen Orte des Regierungsbezirks Arnsberg, soweit sie nicht zum Ruhrsiedlungsverband gehörten, vom 29. April 1938 (Stand 1956) im Regierungsbezirk Arnsberg; ? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den Regierungsbezirk D. vom 28. Juli 1938 (Stand November 1956) im Regierungsbezirk D. ; ? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den Regierungsbezirk D. ausschließlich des zum Ruhrsiedlungsverbandsgebiet gehörenden Teiles vom 1. April 1939 (Stand 1. August 1955) für den Regierungsbezirk D. ; ? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für die Stadtgemeinden des Regierungsbezirks K. mit Ausnahme der Städte B. und K. vom 22. Mai 1930 (Stand 1. De-zember 1955) im Regierungsbezirk K. ; ? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den Stadtkreis B. vom 1. Januar 1929 (Stand 1. Dezember 1955) in B. ; ? gemäß § 1 F der Bauordnung für die Hansestadt K. vom 26. Januar 1929 (Stand 1. Dezember 1955); ? gemäß § 1 F der Baupolizeiverordnung für den Regierungsbezirk M. mit Ausnahme der zum Siedlungsverbande Ruhrkohlenbezirk gehörenden Stadt- und Landkreise vom 20. Oktober 1933 (Stand 1. Juli 1948).
Gemäß § 2 Nr. 2 der Bauordnung für das Gebiet des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk vom 24. Dezember 1938 (Stand 1961) sollten Genehmigungen bzw. Zustimmungserklärungen, die auf Grund anderer gesetzlicher Vorschriften notwendig waren, soweit dies durchführbar und erforderlich erschien, vor Einreichung des Bauantrages eingeholt und diesem als besondere Anlage beigefügt werden.
Eine ähnliche Regelung findet sich in § 2 Abs. 4 u. 5 der Bauordnung für die Stadt Bielefeld vom 23. November 1960. Danach sollten Genehmigungen oder Zustimmungen anderer Dienststellen oder Personen, die auf Grund besonderer gesetzlicher Vorschriften erforderlich waren, vor Einreichung des Bauantrages eingeholt und diesem als Anlage beigefügt werden. Die Bearbeitung des Bauantrages setzte die Erteilung der erforderlichen Genehmigungen und Zustimmungen anderer Art voraus.
Allen Regelungen war demnach gemeinsam, dass die grundsätzlich schon bei Stellung des Bauantrages notwendige Vorlage der erforderlichen weiteren Zustimmungen, Genehmigungen usw. ganz allein Sache des Bauherrn war, nicht jedoch der Baugenehmigungsbehörde.
Wurde die Baugenehmigung erteilt, obwohl die übrigen behördlichen Erklärungen nicht vorlagen, blieb der Bauherr weiter zu deren Vorlage verpflichtet. Fehlte z.B. bei vorhandener Bauerlaubnis eine Ansiedlungsgenehmigung, die grundsätzlich u.a. für die Errichtung eines Wohnhauses außerhalb einer im Zusammenhang gebauten Ortschaft erforderlich war (§ 13 Abs. 1 des pr. Ansiedlungsgesetzes),
abgedruckt bei Baltz/Fischer, a.a.O., S. 194,
blieb das Erfordernis einer Ansiedlungsgenehmigung gleichwohl bestehen. Die zuständige Behörde durfte verfügen, dass der Unternehmer binnen bestimmter Frist um die Ansiedlungsgenehmigung nachsuche oder das Haus als Wohnhaus zu beseitigen, jedenfalls es vorläufig nicht als solches zu benutzen habe.
Vgl. PrOVG, Urteil vom 5. Januar 1881, OVGE 7, S. 332 ff. (S.335); Baltz/Fischer, a.a.O., S. 196.
Einigen Bauordnungen ist diese fortdauernde Verpflichtung ausdrücklich zu entnehmen: Die Bauordnung für das Gebiet des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk bestimmte in § 1 Nr. 21, die Pflicht des Antragstellers, auf Grund sonstiger Bestimmungen eine Genehmigung einzuholen oder eine Anzeige zu erstatten, werde durch die Erteilung der Baugenehmigung nicht aufgehoben. Die Bauordnung für die Stadt B. legte in § 3 Abs. 1 fest, dass die Baugenehmigung keine nach anderen gesetzlichen Vorschriften notwendige Genehmigung oder Zustimmung, zu deren Erteilung die Baugenehmigungsbehörde nicht befugt sei, ersetze. Nach § 3 Nr. 2 der Bauordnung für die Hansestadt K. wurde durch die baupolizeiliche Genehmigung, Überwachung und Abnahme der Bauausführungen die dem Bauherrn, dem Bauleiter, den ausführenden Technikern, den Bauhandwerkern und den Bauarbeitern gesetzlich obliegende Verantwortung dafür, dass u.a. die gesetzlichen Vorschriften beobachtet wurden, in keiner Weise aufgehoben oder gemindert.
Der Regierungsentwurf zur Landesbauordnung 1962 enthielt in Abweichung von der Musterbauordnung (aber in Fortschreibung der bisherigen Rechtslage) weder eine Regelung, nach der Anträge für weitere notwendige Genehmigungen u.a. mit dem Bauantrag ebenfalls als gestellt galten, noch eine Verpflichtung der Behörde, weitere behördliche Erklärungen einzuholen, noch die Regelung, (alle) behördlichen Erklärungen zusammen mit der Baugenehmigung auszuhändigen. Der Entwurf bestimmte dagegen - dies ebenfalls in Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtslage - in § 88 Abs. 6 Satz 2 EBauO 1962, dass die Baugenehmigung auf Grund anderer Vorschriften bestehende Verpflichtungen zum Einholen von Genehmigungen, Bewilligungen, Erlaubnissen und Zustimmungen oder zum Erstatten von Anzeigen unberührt lasse.
Vgl. Landtags-Drucksache 4/327, S. 68.
Der Regierungsentwurf wollte - die Einholung anderer behördlicher Erklärungen betreffend - zwar eine Koordinierung der Aufgaben der Bauaufsicht erreichen, um den Bauantragstellern Zeit und Wege zu ersparen,
vgl. Landtags-Drucksache 4/327, S. 94,
dies allerdings im Erlasswege.
Vgl. Landtags-Drucksache 4/327, S. 123.
Zu § 88 Abs. 6 Satz 2 EBauO 1962 wurde ausdrücklich ausgeführt, die Baugenehmigung könne andere öffentlich-rechtliche Verpflichtungen zur Einholung besonderer Genehmigungen, Erlaubnisse oder Zustimmungen nicht ersetzen.
Vgl. Landtags-Drucksache 4/327, S. 125.
Die Gesetz gewordene Fassung der Landesbauordnung vom 25. Juni 1962 (GVBl. 62, 373 ff.) enthielt die schon im Entwurf vorhandene Regelung des § 88 Abs. 6 Satz 2 EBauO 1962. Darüber hinaus war im Zusammenhang mit der Stellung des Bauantrages geregelt, dass die Bauaufsichtsbehörde dem Antragsteller einen Hinweis zu geben hatte, falls die Erteilung der Baugenehmigung von der Zustimmung oder der Erteilung einer weiteren Genehmigung oder Erlaubnis einer anderen Behörde abhängig war. Mehr nicht.
Demnach ist schon mit Einführung der ersten Landesbauordnung im Jahre 1962 eine an die Musterbauordnung angelehnte Regelung des Baugenehmigungsverfahrens nicht erfolgt. In Fortschreibung der bisherigen Rechtslage war es weiterhin Sache des Bauantragstellers, die über die Baugenehmigung hinaus erforderlichen behördlichen Erklärungen beizubringen bzw. zu beantragen. Diese Mitwirkungslast dauerte über die Erteilung der Baugenehmigung hinaus fort.
Die Reform des Bauordnungsrecht im Jahre 1970 änderte die hier interessierenden Vorschriften nicht.
Der Gesetzentwurf der Novelle der Landesregierung für eine Landesbauordnung aus dem Jahre 1983 - EBauO 1984 - übernahm in § 63 Abs. 1 Satz 2 EBauO 1984 wortgleich die bisherige Regelung aus § 83 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW 1962. § 70 Abs. 3 Satz 2 EBauO 1984 übernahm ebenfalls wortgleich § 88 Abs. 6 Satz 2 BauO NRW 1962.
Vgl. Landtags-Drucksache 9/2721, S. 53 ff.
Darüber hinaus hat der Gesetzgeber mit der Einführung des vereinfachten Genehmigungsverfahrens eine Baugenehmigung mit weiter eingeschränktem Regelungsgehalt geschaffen. Nach § 64 Abs. 2 EBauO NRW 1984 beschränkte sich im vereinfachten Genehmigungsverfahren die Prüfung der Bauvorlagen auf die Zulässigkeit des Vorhabens auf dem Grundstück nach den Vorschriften der §§ 29 bis 38 BBauG und nach anderen Rechtsvorschriften (Nr. 1), die Bebaubarkeit des Grundstücks, die Zugänge auf dem Grundstück sowie die Abstandflächen (Nr. 2), die Zahl und Anordnung der notwendigen Stellplätze und Garagen (Nr. 3), die Gestaltung (Nr. 4) sowie die Zulässigkeit von Wohnungen im Kellergeschoss (Nr. 5). Unberührt blieb die Prüfpflicht für die Verwendung und Anwendung neuer Baustoffe, Bauteile und Bauarten. Damit sollte die Prüfung der Bauanträge im Wesentlichen auf die grundstücksbezogenen Merkmale der Gebäude beschränkt werden. Im Übrigen werde - so der Regierungsentwurf - "die nach wie vor notwendige Übereinstimmung des Vorhabens mit bauaufsichtlichen Vorschriften ganz der Verantwortung der am Bau Beteiligten (insbesondere Bauherr, Entwurfsverfasser) überlassen."
Vgl. Landtags-Drucksache 9/2721, S. 88.
Diese Entwurfsregelung wurde - mit Ausnahme der Regelung zur Prüfpflicht neuer Baustoffe, Bauteile und Bauarten - Teil der Landesbauordnung vom 26. Juni 1984 (s.o.). Die Verantwortung des Bauherrn im Hinblick auf die aus dem bauaufsichtlichen Prüfungsverfahren ausgegliederten, selbständigen Genehmigungsverfahren blieb unangetastet.
Angemerkt sei an dieser Stelle, dass auch die Novellierungen der Landesbauordnung in den Jahren 1995 und 2000 insoweit keine Veränderungen gebracht haben. Zwar prüft die Baugenehmigungsbehörde u.a., ob die Erteilung einer weiteren Genehmigung oder Erlaubnis einer anderen Behörde für das Bauvorhaben notwendig ist, § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauO NRW, eine behördliche Pflicht, diese Genehmigungen oder Erlaubnisse einzuholen, ist jedoch - im Gegensatz zur Einholung erforderlicher Zustimmungen anderer Behörden bzw. Herstellung des Einvernehmens oder Benehmens mit anderen Behörden, vgl. § 72 Abs. 2 u. 3 BauO NRW, - nicht normiert. Nach wie vor lässt gemäß § 75 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW die Erteilung der Baugenehmigung die aufgrund anderer gesetzlicher Vorschriften bestehende Verpflichtung u.a. zum Einholen von Genehmigungen unberührt. Für das vereinfachte Verfahren hat der Gesetzgeber den Regelungsgehalt des § 75 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW nunmehr in § 68 Abs. 1 Satz 4 Nr. 4 BauO NRW sogar ausdrücklich übernommen.
Vgl. Regierungsentwurf vom 26. Fe- bruar 1999 zur Änderung der Landesbauordnung, Landtags-Drucksache 12/3738, S. 89 : "... stellt sicher, dass die gem. § 75 Abs. 1 BauO NW von einem Bauvorhaben einzuhaltenden sämtlichen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch im vereinfachten Genehmigungsverfahren geprüft werden, soweit sie nicht ausdrücklich von einer bauaufsichtlichen Prüfung ausgenommen werden. Dies erfasst ... Landschaftsschutzrecht ... sowie ggf. weitere öffentlich-rechtliche Vorschriften."
Angesichts dieser Entwicklung des Baugenehmigungsverfahrens, welches schon mit Erlass der ersten Landesbauordnung eine deutliche Abkehr von den diesbezüglichen, eine Schlusspunkttheorie rechtfertigenden Regelungsvorschlägen in der Musterbauordnung 1959 enthielt, ist für das nordrhein- westfälische Landesrecht die Qualifizierung der Baugenehmigung als Schlusspunkt eines das gesamte öffentliche Recht umfassenden, bauaufsichtlichen Prüfungsverfahrens nicht möglich. Die den Klägern erteilte Baugenehmigung vom 16. November 1995 stellt demgemäß nicht den Schlusspunkt des Baugenehmigungsverfahrens in dem Sinne dar, dass die Kläger mit Erteilung der Baugenehmigung davon ausgehen durften, alle zur Verwirklichung ihres Bauvorhabens notwendigen Genehmigungen, Erlaubnisse, Gestattungen u.a. hätten vorgelegen.
Eine gesetzliche Grundlage für die von den Klägerin in der mündlichen Verhandlung noch einmal ausdrücklich herausgestellte Auffassung, einer Baugenehmigung komme selbst bei eingeschränkter Feststellungswirkung eine darüber hinaus gehende, in jedem Fall vollumfängliche Verfügungswirkung, die so genannte Baufreigabe zu, besteht nicht. Sie folgt insbesondere nicht aus der hier einzig in Betracht zu ziehenden Regelung des § 70 Abs. 5 BauO NRW 1984.
§ 70 Abs. 5 BauO NRW 1984 (= § 75 Abs. 5 BauO NRW) bestimmte etwas anderes. Nach dieser Vorschrift durfte und darf vor Zugang der Baugenehmigung mit der Bauausführung nicht begonnen werden. Schon die negative Formulierung ist ungewöhnlich und zeigt, dass ihr eine eigenständige Bedeutung zukommen muss. Diese liegt darin, dass das Gesetz die Baugenehmigung lediglich als Mindestvoraussetzung für eine legale Bautätigkeit ansieht. Es darf bei genehmigungspflichten Bauvorhaben jedenfalls nicht ohne Baugenehmigung - also nicht vor Abschluss der präventiven Prüfung zumindest der einschlägigen bauordnungs- und bauplanungsrechtlichen Vorschriften - gebaut werden. Was - positiv gewendet - für eine formell legale Bautätigkeit weiter erforderlich ist, besagt die Vorschrift nicht, sondern überlässt die Beantwortung dieser Frage dem konkreten Einzelfall. Der von den Klägern aus § 70 Abs. 5 BauO NRW 1984 gezogene Schluss, mit Vorliegen der Baugenehmigung könne mit der Bautätigkeit begonnen werden, kann also nur dann gerechtfertigt sein, wenn - anders als hier - im konkreten Einzelfall über die Baugenehmigung hinaus keine weiteren Voraussetzungen für eine formell legale Bautätigkeit erfüllt sein müssen. Aus der Gesetzgebungsgeschichte lässt sich im Übrigen ablesen, dass der Gesetzgeber mit § 70 Abs. 5 BauO NRW 1984 einen völlig anderen Zweck verfolgte als denjenigen, dem Bauherrn die Sicherheit zu geben, mit Erhalt der Baugenehmigung seien alle für eine (for-mell) legale Bautätigkeit erforderlichen Voraussetzungen erfüllt. Vielmehr geht es um den öffentlichen Zweck, die Bautätigkeit erleichtert überwachen zu können. Die Regelung geht zurück auf § 93 Abs. 7 MBO (und die gleich lautenden ortsrechtlichen Vorschriften in Nordrhein- Westfalen vor 1962). Nach § 93 Abs. 7 MBO durfte vor der Zustellung der Baugenehmigung nicht mit der Bauausführung begonnen werden. Gemäß § 93 Abs. 8 MBO mussten vor Baubeginn die Grundrissfläche des Gebäudes abgesteckt und seine Höhenlage festgelegt sein. Baugenehmigung und Bauvorlagen mussten an der Baustelle von Baubeginn an vorliegen. Gemäß § 88 Abs. 8 EBauO 1962 durfte vor Zustellung der Baugenehmigung mit der Bauausführung, einschließlich des Baugrubenaushubs, nicht begonnen werden. § 88 Abs. 9 EBauO 1962 entsprach wortgleich § 93 Abs. 8 MBO. Nach der Begründung der Regierungsvorlage sollten diese Vorschriften der Bauaufsichtsbehörde eine wirksame Überwachung des Bauvorhabens ermöglichen.
Die seither unverändert fortgeschriebene Regelung in § 88 Abs. 8 BauO NRW 1962 diente nach den Vorstellungen des Gesetzgebers allein dem öffentlichen Interesse an einer Überwachung der Bautätigkeit. Grundlage für ein schützenswertes Vertrauen des Bauherrn in eine Baufreigabe oder gar ein Verständnis dieser Regelung als Rechtsgrundlage für eine solch unbeschränkte Erklärung der Behörde bietet eine dieser Art motivierte gesetzliche Regelung nicht.
Die Entscheidung des
OVG NRW, Urteil vom 20. März 1992 - 11 A 610/90 -, BRS 54 Nr. 135,
auf die auch die Kläger Bezug nehmen, ist - ebenso wie die Entscheidung des
OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 1985 - 11 A 2364/83 -, DÖV 1986, S. 575 f.,
auf den vorliegenden Sachverhalt nicht übertragbar. In den Entscheidung des 11. Senats ging es um die Frage, ob eine Baugenehmigung erteilt werden dürfe, wenn eine für die Bauausführung erforderliche anderweitige Genehmigung noch fehlt bzw. die Erteilung der anderweitigen Genehmigung ausgeschlossen war. Hier aber ist entscheidungserheblich, welche Wirkungen eine bereits erteilte Baugenehmigung hat.
Die landesrechtliche Beschränkung der Feststellungs- und Verfügungswirkung einer Baugenehmigung, auf die öffentlich- rechtlichen Vorschriften, die im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen sind, ist aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Okto- ber 1982 - 4 B 195.82 -, Buchholz 406.11 § 29 BBauG Nr. 29; BVerwG, Urteil vom 11. Mai 1989 - 4 C 1.88 -, BVerwGE 82, S. 61 ff. (S. 69).
Daraus folgt zugleich, dass die Baugenehmigung im Sinne einer Schlusspunkttheorie eine umfassende und abschließende Entscheidung über alle öffentlich-rechtlichen Fragen nur dann enthält, wenn dies das jeweilige Landesrecht vorsieht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Okto- ber 1995 - 4 B 216.95 -, BRS 57 Nr. 186; BVerwG, Beschluss vom 2. September 1999 - 4 B 27.99 -, BRS 62 Nr. 117.
Ein landesrechtlichen Regelungen vorgegebenes "Wesen" der Baugenehmigung als allumfassender Feststellung der Vereinbarkeit eines Bauvorhabens mit dem gesamten öffentlichen Recht gibt es nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar in der Vergangenheit gelegentlich ohne Bezug zu landesrechtlichen Rechtsgrundlagen ausgeführt, eine Baugenehmigung bedeute die Erklärung der Baubehörde, das Vorhaben stimme mit dem im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung geltenden öffentlichen Recht überein.
Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1963 - I C 110.62 -, BRS 14, S. 51 ff. (S. 52); ebenso BGH, Urteil vom 25. Januar 1973 - 3 ZR 256/68 -, BGHZ 60, S. 112 ff. (S. 115 f.).
Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht später deutlich herausgearbeitet und regelmäßig betont, der Regelungsgehalt einer Baugenehmigung bemesse sich nach den jeweiligen landesrechtlichen Vorschriften.
Vgl. jüngst BVerwG, Beschluss vom 4. Juli 2001 - 4 B 51.01 -: "Das Beschwerdegericht ist im Hinblick auf die Irrevisibilität des § 70 Abs. 1 Satz 1 der Hessischen Bauordnung nicht befugt, in eine Prüfung der Reichweite der sog. Schlusspunkttheorie einzutreten (vgl. §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO, § 562 ZPO)."
Aus der Sicht des Bundesrechts ist auch - entgegen der Auffassung der Kläger - im vorliegenden Fall nicht deshalb eine andere Bestimmung des Regelungsumfanges der Baugenehmigung vom 16. November 1995 geboten, weil § 35 Abs. 3 BauGB den Landschaftsschutz schon aus städtebaulichen Gründen dem Prüfprogramm der Baugenehmigungsbehörde überwiese. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von den Klägern herangezogenen Entscheidung des
BVerwG, Urteil vom 12. August 1977 - 4 C 48 u. 49.75 -, BRS 32 Nr. 90.
Die Kläger weisen zwar zutreffend darauf hin, dass durch § 35 Abs. 3 BauGB (in der bis zum 31. Dezember 1996 geltenden Fassung), wonach eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange durch Außenbereichsvorhaben insbesondere u.a. dann vorlag, wenn das Vorhaben Belange der Landschaftspflege beeinträchtigte, das Landschaftsbild verunstaltete bzw. die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigte, das materielle Landschaftsschutzrecht in das Baugenehmigungsverfahren eingeführt war. Der von den Klägern hieraus gezogene Schluss, damit umfasse die Feststellungswirkung der Baugenehmigung auch die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit dem Landschaftsschutz insgesamt, überdehnt jedenfalls im vorliegenden konkreten Fall die bauplanungsrechtliche Feststellungswirkung der Baugenehmigung vom 16. November 1995. Die Verpflichtung der Baugenehmigungsbehörde zur Erteilung der Baugenehmigung setzt voraus, dass "dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen." Das bedeutet jedoch nicht, die Baugenehmigungsbehörde stelle mit Erteilung der Baugenehmigung in jedem Fall fest, das zur Genehmigung gestellte Vorhaben stehe mit dem gesamten öffentlichen Recht in Einklang, dessen Prüfung bei abstrakter Betrachtung in die Kompetenz der Bauaufsichtsbehörde fallen kann, sondern bedeutet nur die Feststellung, das Bauvorhaben stehe mit den Vorschriften des öffentlichen Rechts in Einklang, deren Regelungsbereich durch das konkrete Bauvorhaben im Einzelfall berührt wird. Im Rahmen der Prüfung des Vorhabens ist die Baugenehmigungsbehörde nach der Konzeption des Bauplanungsrechts gezwungen, bestimmte für die weitere Prüfung präjudizielle Feststellungen zu treffen. Dazu gehört insbesondere die Feststellung, ob das Vorhaben dem Geltungsbereich eines (qualifizierten) Bebauungsplanes, dem unbeplanten Innenbereich oder dem Außenbereich zuzuordnen ist. Mit einer solchen Zuordnung ist zugleich der weitere Prüfungsrahmen abgesteckt mit der Folge, dass die Baugenehmigungsbehörde die für die Alternativen geltenden Regelungen nicht prüft und insoweit auch keine weiteren Feststellungen treffen kann. Im vorliegenden Fall hat der Beklagte das unter dem 16. November 1995 genehmigte Bauvorhaben dem unbeplanten Innenbereich zugeordnet. Diese Zuordnung schließt es aus, dass die Baugenehmigung vom 16. November 1995 Feststellungen zu den in § 35 Abs. 3 BauGB genannten öffentlichen Belangen enthält, da § 35 Abs. 3 BauGB allein Regelungen zur Zulässigkeit von Außenbereichsvorhaben trifft.
Angesichts alldessen war das Vorhaben der Kläger, soweit sie die Errichtung nur eines Wohnhauses beabsichtigten, mangels landschaftsschutzrechtlicher Befreiung nach § 69 Abs. 1 LG NRW von dem Verbot der Errichtung baulicher Anlagen jedenfalls bis zur Erteilung der Baugenehmigung vom 29. September 1997, die auf der landschaftsrechtlichen Befreiung vom 17. September 1997 beruhte, formell rechtswidrig, so dass die Bauarbeiten bis zu diesem Zeitpunkt als formell illegal rechtsfehlerfrei stillgelegt werden durften. Das ist im Übrigen auch aus der Natur der Sache gerechtfertigt: Gerade im Hinblick auf den durch Art. 29a Abs. 1 VerfNRW dem Land, den Gemeinden und Gemeindeverbänden aufgegebenen Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen sowie im Hinblick auf die Nachhaltigkeit baulicher Eingriffe in Natur und Landschaft bedarf es eines wirksamen Mittels, um einer Verfestigung dieses Eingriffes jedenfalls so lange entgegenzuwirken bis die untere Landschaftsbehörde über die Rechtmäßigkeit dieses Eingriffes aus landschaftsschutzrechtlicher Sicht befunden hat.
3. Der Klageantrag zu 3., festzustellen, dass die Stilllegungsverfügung bei Erlass rechtswidrig gewesen ist, hilfsweise festzustellen, dass die Stilllegungsverfügung durch das Angebot vom 15. Oktober 1996, die Dachgauben abzureißen, wiederum hilfsweise durch den Abriss der Dachgauben rechtswidrig geworden ist, hat ebenfalls keinen Erfolg, denn auch hier ist auf die schon bei Erlass der Stilllegungsverfügung bestehende, die Stilllegung der Bauarbeiten rechtfertigende formelle Rechtswidrigkeit des Bauvorhabens wegen fehlender Befreiung vom landschaftsrechtlichen Bauverbot abzustellen. Dies schließt die begehrte Feststellung aus. Gleiches gilt für die hilfsweise zur Überprüfung des Gerichts gestellten Zeitpunkte. Weder das Angebot, die Dachgauben abzureißen noch der Abriss selbst haben an der aus dem Landschaftsschutz folgenden formellen Illegalität des unter dem 16. No-vember 1995 genehmigten Vorhabens der Kläger etwas geändert.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 bis 38 BauGB
§§ 63 Abs. 1, 70 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW
§§ 29 bis 38 BBauG
§§ 137 Abs. 1, 173
VwGO
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2
VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO
§ 69 LG
§ 22 OBG
§ 64 BauO NRW
§ 68 BauO NRW
§ 29 BBauG
§ 562 ZPO
§ 167 VwGO
§ 61 Abs. 1 BauO NRW
§ 75 Abs. 5 BauO NRW
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5
BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LG
§ 61 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW
§ 61 Abs. 7 HBO
§ 68 Abs. 1 mit Abs. 4 Nr. 2 BauO NRW
§ 121 Nr. 1 VwGO
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 69 Abs. 1 LG
§ 90 Abs. 1, 2 Nr. 1 BauO NRW
§ 70 Abs. 1 BauO NRW
§ 63 Abs. 1 BauO NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 2
BauO NRW
§ 70 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW
§ 88 Abs. 6 Satz 2 BauO NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 63 Abs. 1, 70 Abs. 3
Satz 2 BauO NRW
§ 70 Abs. 3
Satz 2 BauO NRW
§ 88 Abs. 1
S. 1 u. 2 MBO
§ 88 Abs. 6 Satz 2 EBauO
§ 63 Abs. 1 Satz 2 EBauO
§ 83 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 70 Abs. 3 Satz 2 EBauO
§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauO NRW
§ 72 Abs. 2 u. 3 BauO NRW
§ 75 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 4 Nr. 4 BauO NRW
§ 75 Abs. 1 BauO NW
§ 70 Abs. 5 BauO NRW
§ 93 Abs. 7 MBO
§ 93 Abs. 8 MBO
§ 88 Abs. 8 EBauO
§ 88 Abs. 9 EBauO
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 F der Baupolizeiverordnung
§ 1 F der Bauordnung
§ 2 Nr. 2 der Bauordnung
§ 2 Abs. 4 u. 5 der
Bauordnung
§ 3 Nr. 2 der Bauordnung

Zitierte Entscheidungen: 7 A
621/00
11 A 610/92
7 A 621/00
7 B 2016/99
10 A 3258/98
10 A 2567/86
10 A 2077/87
4 TG 4637/98
11 A 2734/93
7
A 621/00
4 B 15.00
7 A 872/96
10 B
208/00
11
A 1084/96
10 A 1402/98
11 A 610/90
11 A 2364/83
4 B 195.82
4 C
1.88
4 B 216.95
4 B 27.99
I C 110.62
3 ZR 256/68
4 B 51.01