Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-12-15, Aktenzeichen 10 K 298/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:1215.10K298.20.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Anordnung, mit der ihr die Weitergabe ihres Entsorgungsfachbetriebe-Zertifikats untersagt wird.
Sie betreibt ein Speditionsunternehmen in Berlin. Sie liefert unter anderem elektronische Geräte aus und transportiert Altgeräte zum Zwecke der Entsorgung ab. Sie sammelt die abtransportierten Altgeräte in Containern und lässt diese von einem Entsorgungsunternehmen abholen. Ihre Aufträge führt sie teils mit eigenem Personal und eigenen (erworbenen, geleasten oder gemieteten) Fahrzeugen, teils durch Subunternehmer aus. Die Subunternehmer verfügen in der Regel über eigenes Personal und Fahrzeuge. In manchen Fällen überlässt die Klägerin ihre Fahrzeuge vorübergehend gegen Entgelt an die Subunternehmer. In § 6 Ziffer 1 der Subunternehmerverträge ist regelmäßig vereinbart, dass der Auftragnehmer als selbständiger Unternehmer die volle Haftung dafür übernimmt, dass bei der Erledigung des Auftrages alle gesetzlichen und behördlichen Verpflichtungen eingehalten werden und alle erforderlichen Genehmigungen, Lizenzen und Zulassungen vorliegen.
Die Klägerin ist ein Entsorgungsfachbetrieb. Entsorgungsfachbetriebe sind abfallwirtschaftlich tätige Unternehmen, die bestimmte qualitative Anforderungen erfüllen. Nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) können sich die Betriebe die Erfüllung dieser Anforderungen zertifizieren lassen. Am 12. Juni 2019 stellte die t... GmbH der Klägerin ein solches Entsorgungsfachbetriebe-Zertifikat (kurz: EfB-Zertifikat) mit Gültigkeit bis zum 12. Juni 2020 aus. Darin ist die Klägerin als zertifiziertes Unternehmen genannt. Als zertifizierte Tätigkeiten werden das Sammeln und Befördern sowie Handeln und Makeln aller Abfallarten gemäß der Verordnung über das europäische Abfallverzeichnis (AVV) aufgeführt. Bestandteil des Zertifikates ist ein Anschreiben der t... GmbH vom 12. Juni 2019. Dieses enthält unter anderem folgenden Hinweis: „Die Beförderer-Nummer und das Zertifikat sind nicht auf Dritte/andere Unternehmen übertragbar.“
Die Klägerin verwahrt die zur Erfüllung ihrer Aufträge notwendigen Unterlagen wie Fahrzeugbriefe, Genehmigungen usw., darunter auch Kopien des EfB-Zertifikats, in hierfür vorgesehenen Mappen in den Handschuhfächern oder Sonnenblenden ihrer Fahrzeuge. Soweit die Klägerin Fahrzeuge vorübergehend an Subunternehmer überlässt, verbleiben die Unterlagen in den Fahrzeugen.
Im Dezember 2019 kam es bei mehreren Subunternehmern, die im Auftrag der Klägerin unterwegs waren, zu Verkehrskontrollen.
Am 11. Dezember 2019 kontrollierte die Polizei einen LKW, dessen Fahrzeuginsassen den Subunternehmer Herrn Q... als Arbeitgeber angaben. Sie lieferten Neugeräte (Waschmaschinen) aus und holten Altgeräte zur Entsorgung ab. Der Polizeibericht enthält folgende Passage: „Der Fahrzeugführer, Herr H... , legte ein Zertifikat ausgestellt auf die Firma S... , 6... Berlin, Q... vor“. Die Polizei behielt die Kopie des EfB-Zertifikats der Klägerin und den Begleitbrief ein und machte Ordnungswidrigkeiten-Anzeigen in Bezug auf Herrn H... und Herrn Q... wegen fehlender Anzeige gem. § 53 KrWG sowie fehlender Kennzeichnung mit einem „A-Schild“ vorne am LKW. Mit Schreiben vom 05. Februar 2020 hörte der Beklagte Herrn Q... an. Daraufhin übermittelte Herr Q... den Nachweis seiner Anzeige nach § 53 KrWG vom 06. März 2019 an den Beklagten.
Am 13. Dezember 2019 kontrollierte die Polizei einen Kleintransporter, der mit Elektrogroßgeräten und Altgeräten beladen war. Der Fahrzeugführer Herr L... konnte kein ordnungsgemäßes Tageskontrollblatt vorlegen. Er machte laut dem Polizeibericht widersprüchliche Angaben zu seinem Arbeitgeber, erklärte jedoch auf Nachfrage, nicht für die Klägerin zu arbeiten. Der Bericht enthält den Hinweis, dass ein auf die Klägerin ausgestelltes EfB-Zertifikat einbehalten wurde. Nachermittlungen der Polizei ergaben, dass das Fahrzeug von der Klägerin angemietet worden war. Zudem wurde festgestellt, dass Herr L... laut Gewerberegister bis zum 07. Dezember 2019 eine selbständige Tätigkeit angezeigt hatte. Die Polizei machte eine Ordnungswidrigkeiten-Anzeige gegenüber Herrn L... wegen des Verdachts einer unangemeldeten Tätigkeit. Mit Schreiben vom 05. Februar 2020 hörte der Beklagte Herrn L... an. Daraufhin erklärte dieser, er habe am 13. Dezember 2019 einen Probearbeitstag als Fahrer bei der Firma F... , einem Subunternehmer der Klägerin, gehabt. Herr F... habe ihm vor Fahrtbeginn mitgeteilt, dass alle erforderlichen Dokumente vorhanden und gültig seien.
Am 16. Dezember 2019 kontrollierte die Polizei einen Kleintransporter, der mit „weißer Ware“ und TV-Geräten, nicht jedoch mit Altgeräten beladen war. Der Fahrzeugführer Herr P... gab an, als selbständiger Unternehmer für die Klägerin tätig zu sein und auch Altgeräte entgegenzunehmen bzw. über die Klägerin zu entsorgen. Laut dem Polizeibericht legte Herr P... das Zertifikat der Klägerin vom 12. Juni 2019 vor und gab an, dass es für ihn rechtens sei, das Zertifikat der Klägerin für Altgeräte zu nutzen. Den Transporter habe er von der Klägerin ausgeliehen. Er sei ausschließlich für die Klägerin tätig. Vor seiner Selbständigkeit sei er Angestellter bei der Klägerin gewesen. Mit Schreiben vom 05. Februar 2020 hörte der Beklagte Herrn P... an und erließ am 10. August 2020 gegen ihn einen Bußgeldbescheid wegen des Führens eines fremden EfB-Zertifikats.
Mit Schreiben vom 18. Februar 2020 hörte der Beklagte die Klägerin an.
Am 11. Juni 2020 erteilte die t... GmbH der Klägerin das EfB-Zertifikat erneut.
Mit Bescheid vom 16. September 2020 untersagte die Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz (jetzt: Senatsverwaltung für Umwelt, Mobilität, Verbraucher- und Klimaschutz) der Klägerin die Weitergabe bzw. Zurverfügungstellung ihres EfB-Zertifikats an Dritte (Ziffer 1), ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer 2) und drohte für den Fall des Verstoßes gegen Ziffer 1 des Bescheids ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro je festgestelltem Verstoß an (Ziffer 3). Zur Begründung führte er aus, ein EfB-Zertifikat dürfe nur von dem Unternehmen genutzt werden, für das es erteilt worden sei. Aus den drei polizeilich dokumentierten Fällen in Bezug auf die Klägerin ergebe sich, dass Kopien des EfB-Zertifikats von dritten, unberechtigten Personen verwendet worden seien. Die Klägerin habe damit entgegen der gesetzlichen Vorgaben und dem ausdrücklichen Hinweis der t... GmbH ihr Zertifikat an Dritte weitergegeben und zur Verfügung gestellt. Aus der Aussage von Herrn P... gehe eindeutig hervor, dass das Zertifikat diesem absprachegemäß als Nachweis dienen sollte. Auch bestätige die Aussage des Herrn L... die Annahme, dass das Zertifikat bewusst als Nachweis hinterlegt worden sei. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei geboten, da sonst der fortlaufende Gesetzesverstoß bis zum zeitlich nicht absehbaren Abschluss des Verfahrens andauere und die Klägerin damit unberechtigte Vorteile gegenüber anderen Entsorgungsfachbetrieben habe. Ein EfB-Zertifikat verliere ansonsten deutlich an Aussagekraft. Die Höhe des Zwangsgelds folge daraus, dass für dritte Personen die Erteilung eines eigenen Zertifikats mit einem erheblichen zeitlichen, personellen und finanziellen Aufwand verbunden wäre, was sich auch in deren Preiskalkulation niederschlagen müsse.
Die Klägerin hat am 09. Oktober 2020 Klage erhoben.
Sie trägt vor, sie habe weder Zertifikate Dritten zur eigenen Nutzung überlassen, noch Unbefugte mit der Durchführung von Arbeiten beauftragt. Zum Vorfall am 11. Dezember 2019 führt sie aus, Herr Q... verfüge über alle erforderlichen Genehmigungen. Das an diesem Tag benutzte Fahrzeug habe Herr Q... kurz zuvor von der Klägerin erworben. Es sei unklar, weshalb sich in dem Fahrzeug eine Kopie ihres EfB-Zertifikats befunden habe. Möglicherweise sei es bei der Übernahme des Fahrzeugs versehentlich darin verblieben. Eine bewusste Überlassung sei nicht erfolgt. Herr Q... habe gewusst, dass er das Zertifikat nicht für eigene Zwecke benutzen dürfe. Zum Vorfall am 13. Dezember trägt die Klägerin vor, das von Herrn L... geführte Fahrzeug sei von ihr angemietet und vorübergehend an die Firma F... überlassen worden. Zuvor habe sie das Fahrzeug selbst genutzt, weshalb sich das Zertifikat in dem Fahrzeug befunden habe. Sie gehe davon aus, dass Herr F... entsprechend der vertraglichen Vereinbarung über alle notwendigen Genehmigungen verfüge. Zum Vorfall am 16. Dezember trägt die Klägerin vor, sie habe Herrn P... an diesem Tag ebenfalls ein eigenes Fahrzeug gegen Entgelt überlassen. Aus diesem Grund habe sich in dem Fahrzeug ihr Zertifikat befunden. Entgegen dessen Aussage sei es nicht Teil der Abrede gewesen, dass dieser im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit ihr EfB-Zertifikat nutzen dürfe.
Die Klägerin ist der Ansicht, § 62 KrWG sei keine taugliche Ermächtigungsgrundlage. Aus dem Bescheid ergebe sich nicht, dass die Anordnung erforderlich gewesen sei. Der Beklagte sei von einem falschen Sachverhalt ausgegangen. Er habe aus der Tatsache, dass sich in den drei Fahrzeugen Kopien ihres Zertifikates befanden, darauf geschlossen, dass sie dieses den Fahrzeugführern zur eigenen Nutzung überlassen habe. Dies sei jedoch nicht der Fall. Die Zertifikate hätten sich nur in den Fahrzeugen befunden, da sie die Fahrzeuge den Subunternehmern vorübergehend überlassen habe. Sie habe die Unterlagen allein aus Gründen der einfachen Abwicklung der Nutzung ihrer Fahrzeuge in diesen belassen. Die Subunternehmer hätten gewusst, dass sie eigene Genehmigungen bräuchten. Die Verträge mit den Subunternehmern sähen ausdrücklich vor, dass diese die notwendigen Genehmigungen selbst innehaben müssten. Auch ergebe sich aus dem Zertifikat selbst, dass dieses nicht auf Dritte übertragen werden könne. Die Überlassung des Zertifikats sei daher gar nicht möglich gewesen. Das Zertifikat sei von vornherein untauglich gewesen, um etwaige fehlende Genehmigungen von Subunternehmern zu ersetzen. Die Begriffe „Weitergabe“ sowie „Zurverfügungstellung“ setzten voraus, dass die Verschaffung der Nutzungsmöglichkeit bewusst und zielgerichtet sein müsse, was in ihrem Fall nicht geschehen sei. Die Klägerin meint zudem, sie habe nicht gegen § 7 Abs. 3 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) verstoßen, jedenfalls aber sei der Bescheid nicht auf die Einbindung Dritter bzw. eine unzureichende Auswahl oder Kontrolle gestützt worden. Der Beklagte sei bei Erlass des Bescheides davon ausgegangen, dass das Zertifikat weitergegeben worden sei. Im Klageverfahren gehe er primär nur davon aus, dass es von Dritten verwendet worden sei. Es existiere keine besondere Verwahrungs- oder Schutzpflicht für EfB-Zertifikate, wonach der Inhaber dieses vor dem Zugriff unberechtigter Dritter schützen müsse. Sie sei schließlich auch durch den Bescheid beschwert. Der Beklagte schildere Pflichtverletzungen, die es nicht gegeben habe. Aufgrund einer falschen Feststellung des Sachverhalts sei ihr ein Zwangsgeld angedroht worden. Sie müsse befürchten, dass ein Erstverstoß wie ein Wiederholungsverstoß behandelt werde und sie sofort mit einem Zwangsgeld belastet werde.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz (jetzt: Senatsverwaltung für Umwelt, Mobilität, Verbraucher- und Klimaschutz) vom 16. September 2022 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, das Zertifikat sei von der Klägerin weitergegeben bzw. von Dritten verwendet worden. Bei den Vorfällen im Dezember 2019 sei das Zertifikat jeweils ausdrücklich als Legitimation für die festgestellte Transporttätigkeit vorgelegt worden. Herr P... habe selbst darauf hingewiesen, dass er das Zertifikat in Absprache mit der Klägerin nutzen dürfe. Es sei in allen drei Fällen polizeilich dokumentiert, dass das Zertifikat der Klägerin von unberechtigten Personen verwendet worden sei. Damit habe die Klägerin das Zertifikat weitergegeben. Es liege in der Verantwortung der Klägerin, sorgsam mit dem Zertifikat umzugehen und es nicht aus Praktikabilitätsgründen auf Fahrzeugen zu belassen, die von Dritten benutzt werden. Das Zertifikat sei entgegen der sich aus § 56 Abs. 4 S. 2 KrWG ergebenden Sorgfaltspflichten in den Besitz von Dritten gelangt. Ein Entsorgungsfachbetrieb dürfe nach § 7 EfbV Dritte, die nicht als Entsorgungsfachbetriebe zertifiziert sind, nur in einem insgesamt unerheblichen Umfang beauftragen. Jedenfalls habe der beauftragende Entsorgungsfachbetrieb eine sorgfältige Auswahl und eine ausreichende Kontrolle sicherzustellen. Auch diese Voraussetzungen ließen sich im Falle der Klägerin anzweifeln. Die Subunternehmer hätten nicht über eine Erlaubnis nach § 54 KrWG verfügt und keine Anzeigen nach § 53 KrWG vorweisen können. Zudem hätten teilweise die A-Schilder an den Fahrzeugen gefehlt. Er habe sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Die Untersagung stelle das mildeste Mittel dar, um eine unzulässige Weitergabe des Zertifikats zu unterbinden.
Die t... GmbH hat das EfB-Zertifikat der Klägerin erneut zunächst mit Gültigkeit bis zum 15. Juni 2022 und zuletzt mit Gültigkeit bis zum 08. Juni 2023 erteilt. Weitere Vorfälle in Bezug auf das Zertifikat seit Dezember 2019 sind beim Beklagten nicht aktenkundig geworden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den vom Beklagten übersandten Verwaltungsvorgang verwiesen, die vorgelegen haben und – soweit entscheidungserheblich – bei der Entscheidungsfindung berücksichtigt worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
I. Die als Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthafte Klage ist zulässig.
Die Klägerin ist klagebefugt gem. § 42 Abs. 2 VwGO. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung besteht, da die Klägerin Adressatin eines Verwaltungsakts ist, der ihr ein Unterlassen gebietet. Auch wurde ihr auf Grundlage des Bescheids ein Zwangsgeld angedroht.
Die Klägerin ist auch rechtsschutzbedürftig. Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt nur, wenn ein Obsiegen der Klägerin keinen rechtlichen Vorteil bringt, es einfachere oder effektivere Rechtsschutzmöglichkeiten gibt oder die Klage sich als rechtsmissbräuchlich darstellt. Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben. Der Umstand, dass die Klägerin meint, sie habe das EfB-Zertifikat in der Vergangenheit nicht an Dritte überlassen und werde dies auch in der Zukunft nicht tun, lässt die Klage nicht schon als rechtsmissbräuchlich erscheinen. Sie hat ein berechtigtes Interesse daran, die Rechtmäßigkeit des Bescheids überprüfen zu lassen, insbesondere vor dem Hintergrund der Tatsache, dass sie weiterhin über ein Zertifikat verfügt und auch in der Zukunft weitere Zertifizierungen anstrebt. Auch darf sie berechtigterweise gerichtlich prüfen lassen, ob der ihr vom Beklagten vorgeworfene Verstoß gegen das KrWG tatsächlich feststeht.
II. Die Klage ist aber unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 16. September 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
1. Die in Ziffer 1 des Bescheids vom 16. September 2020 verfügte Untersagung der Weitergabe bzw. Zurverfügungstellung des EfB-Zertifikats ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Untersagung ist § 62 KrWG. Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des KrWG und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.
Insbesondere ergibt sich aus § 56 KrWG keine speziellere Ermächtigungsgrundlage. Diese Vorschrift regelt im Allgemeinen die Erteilungsvoraussetzungen für die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb. Gem. § 56 Abs. 8 S. 1 KrWG hat die technische Überwachungsorganisation oder die Entsorgergemeinschaft für den Fall, dass die Voraussetzungen für die Erteilung eines EfB-Zertifikats entfallen, einem Betrieb das von ihr erteilte Zertifikat und die Berechtigung zum Führen des Überwachungszeichens zu entziehen sowie den Betrieb aufzufordern, das Zertifikat zurückzugeben und das Überwachungszeichen nicht weiter zu führen. Kommt der Betrieb dem nicht nach, kann im zweiten Schritt die zuständige Behörde diese Maßnahmen ergreifen, § 56 Abs. 8 S. 2 KrWG. Im Falle der Klägerin geht es jedoch nicht um die Entziehung des Zertifikats. Der Klägerin wurde das Zertifikat bis zuletzt mehrfach erneut ausgestellt. Es geht im gegenständlichen Bescheid ausschließlich um die Untersagung der Weitergabe bzw. der Zurverfügungstellung des Zertifikats an Dritte. Derartige Maßnahmen sind nur auf Grundlage des § 62 KrWG als Auffangtatbestand möglich (vgl. BeckOK UmweltR/Queitsch KrWG § 56 Rn. 47; Landmann/Rohmer UmweltR/Beckmann KrWG § 56 Rn. 86).
Die Anordnung ist formell rechtmäßig. Die Senatsverwaltung für Umwelt, Mobilität, Verbraucher- und Klimaschutz (früher: Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz) ist als Ordnungsbehörde gem. § 2 Abs. 2 und Abs. 4 S. 1 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (ASOG) in Verbindung mit Nr. 10 Abs. 4 des Zuständigkeitskatalogs für Ordnungsaufgaben (ZustKat Ord) die für Anordnungen nach § 62 KrWG zuständige Behörde.
Die Untersagungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig. Der Tatbestand des § 62 KrWG ist erfüllt.
Erforderlich ist ein ordnungsbehördliches Einschreiten nach § 62 KrWG, wenn eine Rechtspflicht nach dem KrWG oder den darauf gestützten Rechtsverordnungen (zum Beispiel die EfbV) missachtet wird oder eine solche Missachtung droht (Landmann/Rohmer UmweltR/Beckmann KrWG § 62 Rn. 16; BeckOK UmweltR/Queitsch KrWG § 62 Rn. 4). Notwendig, aber ausreichend ist also der Verdacht eines Verstoßes gegen das KrWG. Dadurch kommt zum Ausdruck, dass das KrWG besonderes Gefahrenabwehrrecht darstellt. Die Behörde hat bei der Prüfung der Erforderlichkeit der Anordnung den Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären, § 24 VwVfG. Sie trägt die materielle Beweislast für den Sachverhalt, aus dem sich das Vorliegen der Voraussetzungen für ihr Einschreiten nach § 62 KrWG ergeben soll (Landmann/Rohmer UmweltR/Beckmann KrWG § 62 Rn. 16).
Die Anordnung des Beklagten war hier erforderlich im Sinne des § 62 KrWG. Sie dient der Einhaltung der Regelungen zu Entsorgungsfachbetrieben gem. § 56 KrWG. Die Klägerin ist Entsorgungsfachbetrieb im Sinne des § 56 KrWG (dazu unter a.). Zwar steht nicht mit Sicherheit fest, dass die Klägerin in der Vergangenheit tatsächlich gegen § 56 KrWG verstoßen hat (dazu unter b.). Es liegt jedoch ein Gefahrenverdacht vor, der aus gefahrenabwehrrechtlicher Sicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit dafür spricht, dass eine Missachtung des § 56 KrWG droht (dazu unter c.). Ermessensfehler sind nicht ersichtlich (dazu unter d.).
a. Die Klägerin ist Entsorgungsfachbetrieb im Sinne des § 56 KrWG.
Gem. § 56 Abs. 1 KrWG wirken Entsorgungsfachbetriebe an der Förderung der Kreislaufwirtschaft und der Sicherstellung des Schutzes von Mensch und Umwelt bei der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen nach Maßgabe der hierfür geltenden Rechtsvorschriften mit. In § 56 Abs. 2 KrWG wird der Begriff des Entsorgungsfachbetriebes definiert. Danach ist Entsorgungsfachbetrieb ein Betrieb, der gewerbsmäßig, im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen oder öffentlicher Einrichtungen Abfälle sammelt, befördert, lagert, behandelt, verwertet, beseitigt, mit diesen handelt oder makelt (Nummer 1) und in Bezug auf eine oder mehrere der in Nummer 1 genannten Tätigkeiten durch eine technische Überwachungsorganisation oder eine Entsorgergemeinschaft als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziert ist (Nummer 2). § 56 Abs. 3 KrWG enthält die Voraussetzungen, die ein Betrieb erfüllen muss, um als Entsorgungsfachbetrieb zu gelten. Der Betrieb muss die für die ordnungsgemäße Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Anforderungen an seine Organisation, seine personelle, gerätetechnische und sonstige Ausstattung, seine Tätigkeit sowie die Zuverlässigkeit und Fach- und Sachkunde seines Personals erfüllen. Bei Erfüllung der Voraussetzungen wird dem Betrieb ein zeitlich befristetes, maximal 18 Monate gültiges Zertifikat ausgestellt. Erforderlich ist entweder die Zertifizierung durch eine technische Überwachungsorganisation, ein rechtsfähiger Zusammenschluss mehrerer Sachverständiger, auf Grundlage eines Überwachungsvertrages und mit Zustimmung der zuständigen Behörde (§ 56 Abs. 5 KrWG), oder durch eine Entsorgergemeinschaft, ein rechtsfähiger Zusammenschluss von Entsorgungsfachbetrieben, die der Anerkennung der zuständigen Behörde bedarf und die Erteilung des Zertifikats auf Grundlage einer Satzung regelt. Das Zertifikat berechtigt zum Führen eines Überwachungszeichens mit der Bezeichnung „Entsorgungsfachbetrieb“ im Geschäftsverkehr (§ 56 Abs. 4 KrWG). Sinn und Zweck des § 56 KrWG ist die Gewährleistung einer optimalen Erfüllung der abfallwirtschaftlichen Rechtsvorgaben nach dem KrWG (BeckOK UmweltR/Queitsch KrWG § 56 Vorwort).
Der Klägerin wurde in der Vergangenheit mehrfach ein EfB-Zertifikat von der t... GmbH erteilt. Darin ist die Klägerin als zertifiziertes Unternehmen aufgeführt. Zertifizierte Tätigkeiten sind das Sammeln und Befördern sowie Handeln und Makeln aller Abfallarten gemäß der Verordnung über das europäische Abfallverzeichnis (AVV). Das Zertifikat ist laut dem zugehörigen Anschreiben nicht auf Dritte bzw. andere Unternehmen übertragbar.
Die Abfallentsorgung durch Unternehmen, die über keine Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb verfügen, bleibt daneben weiterhin möglich. Die nicht zertifizierten Unternehmen müssen die Tätigkeit ihres Betriebes gem. § 53 KrWG der zuständigen Behörde anzeigen bzw. bei gefährlichen Abfällen gem. § 54 KrWG eine Erlaubnis der zuständigen Behörde einholen. Entsorgungsfachbetriebe genießen Vorteile gegenüber nicht zertifizierten Betrieben bei der abfallrechtlichen Überwachung. So bedarf ein Entsorgungsfachbetrieb etwa keiner Erlaubnis nach § 54 Abs. 1 KrWG (§ 54 Abs. 2 Nr. 2 KrWG) und erhält sonstige Erleichterungen (§ 61 Abs. 4 KrWG). Auch haben Entsorgungsfachbetriebe einen Wettbewerbsvorteil, weil die beauftragenden Abfallbesitzer bzw. -erzeuger ihre zivilrechtlichen, öffentlichen-rechtlichen und strafrechtlichen Haftungsrisiken minimieren können (vgl. Landmann/Rohmer UmweltR/Beckmann KrWG § 56 Rn. 11).
Gem. § 57 KrWG wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Anforderungen an die Entsorgungsfachbetriebe näher auszugestalten. Von dieser Ermächtigung wurde durch Erlass der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) Gebrauch gemacht. So regelt etwa § 7 Abs. 2 S. 1 EfbV, dass ein Entsorgungsfachbetrieb im Rahmen der zertifizierten Tätigkeit einen Dritten grundsätzlich nur beauftragen darf, wenn dieser hinsichtlich der übernommenen Tätigkeit ebenfalls als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziert ist oder die Anforderungen des Abs. 3 erfüllt sind. Nach § 7 Abs. 3 EfBV dürfen nicht zertifizierte Unternehmer nur in einem insgesamt unerheblichen Umfang mit der Durchführung von zertifizierten Tätigkeiten beauftragt werden, auch sind strenge Vorgaben an die Auswahl und Kontrolle dieser Dritten zu beachten. Hintergrund dieser Regelung ist unter anderem, dass mit dem Entsorgungsfachbetrieb ein einheitlich hoher Qualitätsstandard in der Abfallwirtschaft gesichert werden und dieser nicht durch Subunternehmerschaften zwischen einem Entsorgungsfachbetrieb und Nicht-Entsorgungsfachbetrieben unterlaufen werden soll (BeckOK UmweltR/Queitsch KrWG § 56 Rn. 6).
b. Aus dem vom Beklagten ermittelten Sachverhalt ergibt sich nicht mit hinreichender Sicherheit ein Verstoß gegen eine Rechtspflicht aus § 56 KrWG. Ein solcher wurde jedoch auch nicht im Tenor des Bescheids festgestellt, sondern lediglich in der Begründung des Bescheids angeführt.
Eine bewusste und gewollte Weitergabe des Zertifikats von der Klägerin an die Subunternehmer mit der Erlaubnis zur eigenen Nutzung lässt sich aus den Polizeiprotokollen nicht entnehmen. Keiner der Fahrzeugführer hat gegenüber der Polizei ausdrücklich angegeben, dass die Klägerin ihnen das Zertifikat zur Mitnutzung überlassen habe. Beim Vorfall am 11. Dezember 2019 ist im Polizeibericht lediglich davon die Rede, dass der Fahrzeugführer das Zertifikat „vorgelegt“ hat. Auch beim Vorfall vom 13. Dezember 2019 enthält der Polizeibericht lediglich den Hinweis, dass ein EfB-Zertifikat der Klägerin einbehalten wurde. Ob und inwiefern sich die beiden Fahrzeugführer tatsächlich auf das Zertifikat der Klägerin zur Legitimation der eigenen Transporttätigkeit berufen haben, geht aus den Berichten nicht hervor. Die nachträgliche Angabe des Fahrzeugführers L... , die Firma F... habe ihm mitgeteilt, es seien alle erforderlichen Dokumente im Fahrzeug, lässt entgegen der Annahme des Beklagten ebenfalls nicht den Schluss zu, dass die Klägerin den Subunternehmern erlaubt hat, das Zertifikat für sich zu verwenden. Beim Vorfall vom 16. Dezember 2019 hat der Fahrzeugführer laut dem Bericht angegeben, dass er das Zertifikat der Klägerin nutzen dürfe. Aus dieser Aussage lässt sich jedoch nicht zwingend entnehmen, dass die Klägerin ihm das Zertifikat auch zu diesem Zweck bewusst überlassen hat. Es kann sich ebenso um eine bloße Schutzbehauptung des Fahrzeugführers handeln, der sich eigenmächtig auf das Zertifikat berufen wollte, da er möglicherweise selbst weder über ein Zertifikat nach § 56 KrWG verfügt, noch die Voraussetzungen der §§ 53, 54 KrWG (Anzeige der Tätigkeit oder Erlaubnis) erfüllt. Generell lässt sich aus einer (möglichen) Verwendung des Zertifikats durch die Fahrzeugführer nicht automatisch darauf schließen, dass die Klägerin ihnen das Zertifikat tatsächlich willentlich zur Nutzung zur Verfügung gestellt hat.
Die Tatsache, dass sich in den drei Fällen jeweils eine Kopie des Zertifikats der Klägerin in den Fahrzeugen befand, lässt sich damit erklären, dass es sich in zwei Fällen (Vorfälle am 13. und 16. Dezember) um der Klägerin zugehörige (in ihrem Eigentum stehende oder von ihr angemietete) Fahrzeuge handelte und in einem Fall (Vorfall 11. Dezember) das Fahrzeug kurz zuvor an den Subunternehmer veräußert worden sein soll. Die Klägerin hat vorgetragen, dass sie in all ihren Fahrzeugen die notwendigen Unterlagen wie Fahrzeugbriefe, Genehmigungen etc., darunter auch eine Kopie des Zertifikats, in Mappen aufbewahrt. Sie überlässt ihre Fahrzeuge auch regelmäßig an Subunternehmer. Es erscheint lebensnah, dass in diesen Fällen aus Gründen der einfachen Abwicklung die Unterlagen in den Fahrzeugen der Klägerin verbleiben und nicht jedes Mal daraus entfernt werden.
Soweit der Beklagte im Klageverfahren ergänzend argumentiert, die Subunternehmer hätten teilweise nicht über eine Erlaubnis nach § 54 KrWG verfügt, kein Anzeigeverfahren nach § 53 KrWG eingeleitet bzw. keine A-Schilder gem. § 55 KrWG am Fahrzeug gehabt, sind diese Umstände nicht geeignet, um einen Verstoß der Klägerin gegen das KrWG zu begründen. Es handelt sich um Fragen, die nichts mit der etwaigen Weitergabe und Nutzung des EfB-Zertifikats zu tun haben. Die Anordnung im Bescheid zielte nicht darauf ab, Verstöße gegen §§ 53, 54, 55 KrWG zu verhindern. Auch sind diese potenziellen Verstöße nicht von der Klägerin, sondern den selbständigen Subunternehmern begangen worden und daher auch gegenüber diesen als Verantwortliche gegebenenfalls durch Bußgeldbescheide oder Anordnungen nach § 62 KrWG zu ahnden.
c. Es besteht jedoch aufgrund der Vorfälle im Dezember 2019 ein Gefahrenverdacht hinsichtlich einer Missachtung des § 56 KrWG dadurch, dass die Klägerin zumindest durch das Liegenlassen des nur für sie gültigen Zertifikats in ihren Fahrzeugen unberechtigten Dritten die Möglichkeit eröffnet, das Zertifikat für sich zu verwenden und sich damit selbst zu legitimieren.
Nach dem obigen Maßstab ist ein Gefahrenverdacht für die Annahme der Erforderlichkeit der Untersagungsverfügung ausreichend. Ein solcher Gefahrenverdacht liegt hier vor. Die Ermittlung des Sachverhalts durch den Beklagten hat Anhaltspunkte ergeben, die einen faktischen Missbrauch des Zertifikats nach § 56 KrWG befürchten lassen und damit ein Einschreiten nach § 62 KrWG eröffnen. Die Schwelle für die Annahme des Gefahrenverdachts ist hier niedrig, da der Tenor in Ziffer 1 des Bescheids letztlich nur die geltende Rechtslage wiedergibt, wonach das Zertifikat grundsätzlich nur für die Klägerin gilt und nicht an Dritte weitergegeben bzw. zur Verfügung gestellt werden darf.
Die drei gegenständlichen, vom Beklagten ermittelten Vorfälle aus dem Dezember 2019 lassen in einer Gesamtschau den Gefahrenverdacht zu, dass das Zertifikat in der Zukunft an unberechtigte Dritte gelangen könnte, die das Zertifikat für sich verwenden. Für diese Annahme ist nicht erforderlich, dass die Klägerin ihr Zertifikat in der Vergangenheit bewusst an Dritte überlassen hat. In den drei Fällen waren Subunternehmer der Klägerin mit ihren Fahrzeugen oder einem kürzlich von ihr erworbenem Fahrzeug unterwegs, die jeweils das Zertifikat in Kopie enthielten. Bei den Polizeikontrollen wurden die Zertifikate jeweils vorgelegt, auch wenn unklar ist, ob sich die Fahrzeugführer tatsächlich mit dem Zertifikat selbst legitimieren wollten. Diese vom Beklagten festgestellten Indizien reichen aus, um die Anordnung zu rechtfertigen. Wenn die Klägerin faktisch, sei es auch unbeabsichtigt, zulässt, dass Subunternehmer Zugriff auf ihr Zertifikat haben und es gegebenenfalls bei etwaigen Kontrollen für sich selbst vorlegen, kann aus objektiver Sicht der Eindruck entstehen, dass es sich um ein Zertifikat des Vorzeigenden handelt, oder aber der Subunternehmer bei der Klägerin angestellt ist und das Zertifikat tatsächlich nutzen darf. Insofern besteht in Situationen wie den drei Vorfällen aus Dezember 2019 ein Missbrauchspotenzial und die Gefahr für die Zukunft, dass der Zweck des § 56 KrWG, wonach das Zertifikat nur für den Inhaber gilt und nicht auf Dritte übertragbar ist, vereitelt wird.
Die Verdachtsmomente wurden von der Klägerin auch nicht widerlegt. Sie hat selbst eingeräumt, dass sich die Kopien ihres Zertifikats (laut ihrem Vortrag teilweise irrtümlich) in den Fahrzeugen befanden und die Fahrzeugführer diese bei den Polizeikontrollen tatsächlich vorgelegt haben.
Aus den oben genannten Gründen war es für die Erforderlichkeit der Anordnung auch nicht notwendig, dass ein Verstoß der Klägerin gegen § 7 Abs. 3 EfbV feststeht. Für die Anordnung war es ausreichend, dass der Verdacht einer Missachtung von Vorschriften nach dem KrWG droht. Es kann daher dahinstehen, ob die Klägerin nicht zertifizierte Dritte in einem Umfang beauftragt hat, der die erlaubte Schwelle des § 7 Abs. 3 EfbV überschreitet, oder ob sie ihren Pflichten zur Auswahl oder Überwachung dieser Unternehmer nachgekommen ist. Der Bescheid war nicht darauf gerichtet, dass die Klägerin Dritte nicht mehr in dem praktizierten Umfang beauftragen darf. Ohnehin beruft sich die Klägerin aber darauf, dass die Subunternehmer ihr Zertifikat nicht benutzen durften und dass sie dieses nicht weitergegeben hat, sodass schon keine Beauftragung mit der Durchführung einer zertifizierten Tätigkeit im Sinne des § 7 Abs. 3 EfbV im Raum steht.
Es ist für die Erforderlichkeit der Anordnung unschädlich, dass das Zertifikat ausdrücklich auf die Klägerin ausgestellt ist bzw. sich aus dem zugehörigen Anschreiben ergibt, dass es nicht auf Dritte übertragbar ist. Ausreichend ist, dass auf objektiver Sicht bei (eventuell nur flüchtiger) Betrachtung des Zertifikats der Eindruck entstehen kann, der Verwender sei durch dieses legitimiert. Auch ist im Hinblick auf das Beiblatt unklar, ob sich dieses in allen drei Fällen im Dezember 2019 bei der Kopie des Zertifikats befunden hat. Im Verwaltungsvorgang findet sich nur zum Vorfall um den Subunternehmer Q... das Anschreiben bei dem von der Polizei sichergestellten Zertifikatskopien. Vor diesem Hintergrund ist die Vorlage des Zertifikats nicht von vornherein ungeeignet, über die Legitimation zu täuschen.
Nicht von Bedeutung ist auch, dass die Subunternehmer vertraglich gegenüber der Klägerin die Haftung dafür übernommen haben, alle erforderlichen Genehmigungen einzuholen. Für die Beurteilung der Erforderlichkeit der Anordnung kommt es nicht darauf an, ob die Subunternehmer gegen zivilrechtliche Verträge verstoßen, sondern ob ein Verdacht für die Verletzung von Vorschriften nach dem KrWG besteht.
d. Der Bescheid ist ermessensfehlerfrei ergangen. Er ist insbesondere verhältnismäßig. Es sind keine milderen, gleich geeigneten Mittel ersichtlich. Die Untersagung der Weitergabe bzw. Zurverfügungstellung des Zertifikats stellt einen geringen Eingriff dar, der letztlich nur die Rechtslage widerspiegelt.
2. Die in Ziffer 3 des Bescheids vom 16. September 2020 verfügte Androhung des Zwangsgeldes ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Androhung des Zwangsmittels ist § 8 Abs. 1 VwVfG Bln in Verbindung mit §§ 6 Abs. 1, 9, 11 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 und 13 VwVG. Die Anordnung betrifft eine unvertretbare Handlung, sodass das Zwangsgeld als Zwangsmittel ordnungsgemäß ausgewählt wurde. Gegen die veranschlagte Höhe des Zwangsgeldes bestehen keine Bedenken. Bei der Veranschlagung der Höhe des Zwangsgeldes ist insbesondere das wirtschaftliche Interesse der Klägerin an ihrer Tätigkeit als Entsorgungsfachbetrieb und der Beauftragung von Subunternehmern zu berücksichtigen. Die Klägerin bedient sich regelmäßig Dritter zur Ausführung ihrer Aufträge. Laut den vorgelegten Subunternehmerverträgen erhält die Klägerin bei Einsatz der Subunternehmer 30-40 % des Gesamtbruttoumsatzes. Insofern erscheint ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro pro festgestelltem Verstoß verhältnismäßig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 2, Abs. 1 S. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53, 54 KrWG
§§ 53, 54, 55 KrWG
§ 53 KrWG
§ 62 KrWG
§ 7 EfbV
§ 54 KrWG
§ 56 KrWG
§ 24 VwVfG
§ 57 KrWG
§ 55 KrWG
§ 56 Abs. 4 S. 2 KrWG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 56 Abs. 8 S. 1 KrWG
§ 56 Abs. 8 S. 2 KrWG
§ 56 Abs. 1 KrWG
§ 56 Abs. 2 KrWG
§ 56 Abs. 3 KrWG
§ 56 Abs. 5 KrWG
§ 56 Abs. 4 KrWG
§ 54 Abs. 1 KrWG
§ 54 Abs. 2 Nr. 2 KrWG
§ 61 Abs. 4 KrWG
§ 7 Abs. 2 S. 1 EfbV
§ 7 Abs. 3 EfBV
§ 7 Abs. 3 EfbV
§ 8 Abs. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1, 9, 11 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 und 13 VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2, Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 7 Abs. 3 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung