Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-25, Aktenzeichen 4 K 2765/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:0525.4K2765.17.00

Tenor:
Der Bescheid der Bezirksregierung Köln vom 7. Februar 2017 in der Gestalt der Änderung in der mündlichen Verhandlung am 25. Mai 2018 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Aufhebung eines Zuwendungsbescheides und die Rückforderung ausgezahlter Fördergelder.
Die Klägerin, eine große kreisangehörige Stadt im S. Kreis, ist Eigentümerin des denkmalgeschützten Gebäudes „ehemaliger Kindergarten S. L. “.
Nachdem die Klägerin im Jahr 2008 ohne Erfolg eine Zuwendung aus dem Denkmalförderungsprogramm 2009 beantragte hatte, stellte sie unter dem 29. September 2009 erneut einen Förderantrag zum Erhalt von Zuwendungen für denkmalpflegerische Maßnahmen am vorgenannten Baudenkmal. Unter Ziffer 7.1 des Antrags erklärte sie, dass mit der Maßnahme noch nicht begonnen worden sei und auch vor der Zustellung des Zuwendungsbescheides nicht begonnen werde. Dem Antrag fügte sie eine detaillierte Kostenschätzung für die beantragte Sanierungsmaßnahme bei.
Mit Schreiben vom 3. Februar 2010 stellte der Beklagte der Klägerin eine Landeszuwendung in Höhe von 100.000 Euro im Wege der Anteilsfinanzierung von 50 % zu nachzuweisenden denkmalpflegerischen Kosten in Höhe von 200.000 Euro für Maßnahmen der Fenster- und Fassadensanierung in Aussicht. Zugleich wies der Beklagte darauf hin, dass Maßnahmen, die vor Erteilung des Zuwendungsbescheids (voraussichtlich Frühjahr 2010) begonnen werden, nicht mehr förderfähig seien. Die Auftragsvergabe sei als Maßnahmebeginn zu werten. Ergebe sich aus dem Zustand des Denkmals eine besondere Dringlichkeit, könne bei dem Beklagten der förderunschädliche vorzeitige Maßnahmebeginn beantragt werden.
Mit Zuwendungsbescheid vom 4. Mai 2017 bewilligte der Beklagte der Klägerin eine Zuwendung in Höhe von 99.000 Euro zur Durchführung der Maßnahme „Kindergarten S. L. “. Die Zuwendung werde in der Form der Anteilsfinanzierung in Höhe von 50 % (begrenzt auf 99.000 Euro) zu nachzuweisenden zuwendungsfähigen Gesamtausgaben in Höhe von 198.000 Euro als Zuweisung gewährt. Zuwendungsfähig seien die gekennzeichneten Positionen in der Kostenaufstellung zum Zuwendungsbescheid.
Mit E-Mail vom 26. Mai 2010 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass die mit der Restaurierung der Fenster beauftragten Firmen mit der Arbeit begonnen hätten.
Am 12. August 2010 zahlte der Beklagte die Zuwendung in Höhe von 99.000 Euro an die Klägerin aus.
Unter dem 19. März 2013 reichte die Klägerin einen Verwendungsnachweis ein, aus dem sich Ausgaben für die Positionen „Schlagläden, Türen und Fenster“ ergaben. Der Aufstellung war ein Schreiben des Amtes für Zentrales Gebäudemanagement der Klägerin an die Untere Denkmalbehörde der Klägerin vom 6. März 2013 beigefügt. Darin wurde die Aufteilung der Kosten in die drei Kostenblöcke Fenster, Fensterläden und Außentüren mitgeteilt. In der unter dem 17. April 2013 nachgereichten Anlage 1 zum Verwendungsnachweis waren mehrere Rechnungen aufgelistet, deren Rechnungsdatum bereits vor dem Erlass des Zuwendungsbescheides lag.
Die am 29. April 2013 durchgeführte Prüfung durch den Beklagten führte zu keinen Beanstandungen.
Im Dezember 2015 beanstandete der Landesrechnungshof nach Prüfung die Fördermaßnahme. Die Sanierung der Türen sei nicht zuwendungsfähig, da diese nicht Gegenstand der bewilligten Förderung sei. Auch die Ausgaben für die Vorfenster unterfalle nicht der Förderung, da deren Einbau nicht unmittelbar der Sicherung, Erhaltung und Instandsetzung der denkmalwerten Substanz des Gebäudes dienten. Darüber hinaus sei mit mehreren Maßnahmen vorzeitig begonnen worden. Der Umfang dieses vorzeitigen Beginns belaufe sich auf rund 99.000 Euro.
Mit Schreiben vom 9. März 2016 hörte der Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Rückforderung an. Zur Begründung stützte sich der Beklagte zum einen darauf, dass die Sanierung der Türen nicht vom Förderungszweck gedeckt sei. Insoweit sei der Zuwendungsbescheid unwirksam geworden. Es sei beabsichtigt, die entsprechenden Fördermittel zurückzufordern. Zum anderen seien mehrere Arbeiten vor Erlass des Zuwendungsbescheids beauftragt worden. Hinsichtlich des vorzeitigen Maßnahmebeginns wurde die Klägerin aufgefordert, eine Aufstellung sämtlicher Aufwendungen einschließlich der Angaben über den jeweiligen Beginn der Maßnahme vorzulegen.
Am 30. Mai 2016 fand ein Gespräch zwischen den Vertretern der Klägerin und des Beklagten im Hinblick auf die angekündigte Rückforderung statt.
Mit Schreiben vom 23. Juni 2016 nahm die Klägerin gegenüber dem Beklagten Stellung und übersandte die angeforderten Unterlagen.
Der Beklagte nahm mit Bescheid vom 7. Februar 2017 den Zuwendungsbescheid in voller Höhe zurück und forderte die Zuwendung zurück. Zur Begründung führte er aus, dass mit der geförderten Maßnahme zum weit überwiegenden Teil vor dem Datum des Bewilligungsbescheids begonnen worden sei. Nur zwei im Grundsatz förderfähige Teilaufträge für die Restaurierung von Schlagläden seien nach der Bewilligung der Förderung erteilt worden, einer davon als Nachtragsvereinbarung zu einem bereits vor dem 4. Mai 2010 abgeschlossenen Werkvertrag. Eine Projektförderung bereits begonnener Maßnahmen sei nach den maßgeblichen Förderbestimmungen ausgeschlossen. Der Zuwendungsbescheid erweise sich deswegen als rechtswidrig und werde gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW vollständig zurückgenommen. Das öffentliche Interesse an einer an den Grundsätzen des Haushaltsrechts ausgerichteten Verwendung der Mittel und Einhaltung der Auflagen des Bewilligungsbescheids überwiege das Interesse der Klägerin am Bestand des Zuwendungsbescheids. Von einer Rücknahme des Zuwendungsbescheids und der Rückforderung der Landeszuwendung könne nicht abgesehen werden. Auch eine nur teilweise Rücknahme und -forderung komme nicht in Betracht, da mit der weitestgehenden vorzeitigen Beauftragung die Durchführbarkeit der gesamten Maßnahme aus eigener Kraft dokumentiert worden sei. Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stünden einer Rücknahme wegen § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG nicht entgegen. Der Klägerin sei bekannt gewesen, dass ein vorzeitiger Beginn der Arbeiten zu einem Förderausschluss führe.
Die Klägerin hat am 25. Februar 2017 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen Folgendes vorträgt:
Der Beklagte habe seine Entscheidung zu Unrecht auf § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW, anstatt auf den für die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte einschlägigen § 48 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Abs. 2 VwVfG NRW gestützt.
Der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid lasse jegliche Ermessensausübung vermissen, insbesondere mit Blick auf eine teilweise Rücknahme. Die Argumente der Klägerin aus dem Anhörungsverfahren seien überhaupt nicht berücksichtigt worden. Auch sei zu Unrecht ein Fall des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW angenommen worden. Die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids sei der Klägerin nicht bekannt bzw. nicht wegen grober Fahrlässigkeit unbekannt gewesen. Der Antrag auf Förderung sei durch das Kulturamt der Klägerin gestellt worden; die Durchführung der Maßnahme hingegen habe dem Amt für Zentrales Gebäudemanagement oblegen. Es sei nicht ohne weiteres ersichtlich gewesen, welche Aufträge vor Erlass des Zuwendungsbescheides hätten erteilt werden dürfen. In der Inaussichtstellung sei noch die Fassadensanierung genannt worden. Die Bezugnahme im Zuwendungsbescheid auf die geprüfte Kostenaufstellung sei indes nicht eindeutig gewesen, so dass die für die Durchführung der Gesamtbaumaßnahme zuständigen Kollegen nicht hätten erkennen können, welche Auftragsvergabe nun konkret förderungsschädlich sei. Zwar liege hier eine unzureichende Kommunikation der Fachämter untereinander vor. In Verbindung mit der Unbestimmtheit des Zuwendungsbescheids könne darin aber lediglich eine einfache Fahrlässigkeit gesehen werden.
Der Beklagte habe nicht erkannt, dass angesichts der Besonderheiten des Falles auch ein Absehen von der Aufhebung des Bescheids möglich gewesen wäre.
Im Anhörungsschreiben sei der Beklagte selbst nur von einer teilweisen Rücknahme ausgegangen. Hinsichtlich der vollständigen Aufhebung fehle es daher an einer ordnungsgemäßen Anhörung.
Schließlich sei die Rücknahmefrist nicht beachtet worden. Der Beklagte habe aufgrund einer Mail vom 15. Juni 2010 davon erfahren, dass mit dem Bau am bereits am 16. November 2009 begonnen worden sei. Jedenfalls spätestens nach Übersendung des Verwendungsnachweises, der geprüft und nicht beanstandet worden sei, habe der Beklagte von der vorzeitigen Beauftragung Kenntnis gehabt.
In der mündlichen Verhandlung am 25. Mai 2018 haben die Vertreterinnen der Bezirksregierung Köln den angegriffenen Bescheid schriftlich ergänzt. Wegen der Einzelheiten wird auf Blatt 73 f. der Gerichtsakte Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Bezirksregierung Köln vom 7. Februar 2017 in der Gestalt der Ergänzung in der mündlichen Verhandlung vom 25. Mai 2018 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und trägt im Wesentlichen Folgendes vor:
Der Zuwendungsbescheid bezeichne die zuwendungsfähigen Kosten hinreichend konkret. Die Möglichkeit einer Teilrücknahme der Bewilligung sei nicht in Betracht gekommen, da die geförderte Fenstersanierung weitgehend bereits vorzeitig beauftragt worden sei. Die Klägerin habe dadurch eindeutig dokumentiert, zu der Sanierungsmaßnahme auch ohne Förderung in der Lage zu sein. Außergewöhnliche Umstände, die ein Absehen von einer vollständigen Rücknahme rechtfertigen, lägen nicht vor.
Der Beklagte habe die Rechtswidrigkeit des Bescheids nicht bereits mit der Baubeginnanzeige oder nach Erhalt des Verwendungsnachweises erkennen können. Die Rechnungsdaten im Verwendungsnachweis hätten keinen sicheren Rückschluss auf die Rechtswidrigkeit der Zuwendung erlaubt, da die Bezeichnungen der Arbeiten auf vorbereitende Arbeiten hingewiesen hätten. Diese seien nicht grundsätzlich als förderschädlich zu bewerten. Erst durch die Hinweise des Landesrechnungshofs und nach Antwort der Klägerin auf das Anhörungsschreiben sei erkennbar gewesen, dass der überwiegende Teil der Bauaufträge zum Zeitpunkt der Zustellung des Zuwendungsbescheids bereits erteilt gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid der Bezirksregierung L. vom 7. Februar 2017 in Gestalt seiner Änderung vom 25. Mai 2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Gegen die formelle Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Bescheids bestehen indes keine Bedenken. Die sinngemäße Rüge der Klägerin, es habe hinsichtlich der vollumfänglichen Rücknahme keine ordnungsgemäße Anhörung gemäß § 28 VwVfG NRW stattgefunden, verfängt nicht. Die Anhörung nach § 28 VwVfG NRW erfüllt den Zweck, den Betroffenen über die beabsichtigte behördliche Maßnahme in Kenntnis zu setzen, um ihm die Möglichkeit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, juris, Rn. 12.
Gemessen daran liegt ein Anhörungsmangel nicht vor. Der Beklagte hatte der Klägerin mit Schreiben vom 9. März 2016 mitgeteilt, dass die Förderung bereits begonnener Maßnahmen ausgeschlossen sei. Er hatte zugleich angekündigt, einen Erstattungsanspruch in noch zu ermittelnder Höhe geltend zu machen. Hierfür seien weitere Auskünfte seitens der Klägerin erforderlich, die der Beklagte mit der Anhörung als Instrument zur Sachverhaltsermittlung auch anforderte. Die Klägerin konnte sich nach Erhalt des Anhörungsschreibens zu den entscheidungserheblichen Tatsachen umfassend äußern. Unschädlich ist im vorliegenden Zusammenhang, dass der Beklagte im Rücknahmebescheid nicht mehr auf die Abrechnung von - aus seiner Sicht - nicht zuwendungsfähigen Kosten abgestellt hat. Denn es ist dem Beklagten in formeller Hinsicht unbenommen, die Rücknahme auf den Rücknahmegrund zu beschränken, der aus Sicht des Beklagten für sich genommen die Rücknahme vollständig trägt. Unabhängig davon dürfte ein etwaiger Anhörungsmangel gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW dadurch geheilt worden sein, dass sich der Beklagte mit dem Vorbringen der Klägerin im gerichtlichen Verfahren auseinandergesetzt und an der getroffenen Entscheidung festgehalten hat.
Vgl. zur Möglichkeit der Heilung im gerichtlichen Verfahren: OVG NRW, Beschluss vom 24. Juni 2015 - 2 A 326/15 -, juris, Rn. 9.
Der streitgegenständliche Bescheid ist allerdings materiell rechtswidrig, weil der Beklagte das ihm zustehende Ermessen nicht pflichtgemäß ausgeübt hat.
Der Beklagte hat seine Rücknahme zu Recht auf § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW als Rechtsgrundlage gestützt. Entgegen der Ansicht der Klägerin musste er als Rechtsgrundlage nicht § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW ausdrücklich nennen, der hinsichtlich der Rücknahme von begünstigenden Verwaltungsakten auf die Absätze 2 bis 4 verweist. Bei § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW handelt es sich nicht um eine eigenständige Rechtsgrundlage, sondern eine Einschränkung des nach Absatz 1 Satz 1 eingeräumten Rücknahmeermessens.
Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 9. Auflage, 2018, § 48 Rn. 37, 110.
Der Beklagte ist bei seiner Entscheidung sowohl vom Grundsatz des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW als auch von den weiteren Voraussetzungen nach § 48 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Abs. 2 VwVfG NRW ausgegangen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Bestimmungen liegen vor. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme schutzwürdig ist.
Der (bestandskräftige) Zuwendungsbescheid vom 4. Mai 2010 ist rechtswidrig, da mit der geförderten Maßnahme bereits vor Erlass des Zuwendungsbescheids begonnen wurde.
Rechtsgrundlage für die Bewilligung der Zuwendung ist § 44 LHO i. V. m. den Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Erhaltung und Pflege von Denkmälern (Förderrichtlinien Denkmalpflege), RdErl. d. Ministeriums für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport vom 05.06.2003 - V B 3 - 42.19. Die Ziffern 1.1 Satz 3 und 8.6 der Förderrichtlinien Denkmalpflege nehmen u. a. Bezug auf die Verwaltungsvorschriften für die Zuwendungen an Gemeinden (VVG) zu § 44 LHO, soweit sich aus den Förderrichtlinien Denkmalpflege nichts anderes ergibt. Nach Ziffer 1.3 VVG zu § 44 LHO dürfen Zuwendungen zur Projektförderung nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind. Als Maßnahmebeginn gilt nach Ziffer 1.3.3 Satz 1 VVG zu § 44 LHO der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrags.
Gemessen daran durfte die Klägerin erst nach Erhalt des Zuwendungsbescheids mit der Sanierung der Fenster und Fensterläden beginnen. Gegen diese Vorgabe hat sie verstoßen. Ausweislich der Feststellungen des Landesrechnungshofs und der mit Schreiben der Klägerin vom 23. Juni 2016 vorgelegten Auftragsexemplare wurden mehrere Arbeiten im Zusammenhang mit dieser Maßnahme bereits im Zeitraum vom 24. Juni 2009 bis 28. April 2010 beauftragt und damit entgegen den Förderbestimmungen vor Erhalt des Zuwendungsbescheids begonnen. Diese Tatsachen werden von der Klägerin auch nicht in Abrede gestellt.
Der Zuwendungsbescheid ist infolge des vorzeitigen Maßnahmebeginns nicht nur teilweise, sondern im Ganzen rechtswidrig. Die Klägerin hätte die bewilligte Zuwendung nicht erhalten, wenn der Beklagte vor Erlass des Zuwendungsbescheids Kenntnis davon gehabt hätte, dass mit der Sanierung der Fenster und Fensterläden entgegen den einschlägigen Förderbestimmungen bereits begonnen wurde. Denn in diesem Fall geht die Anreizwirkung für eigene Investitionen in den Schutz und die Pflege denkmalgeschützter Objekte, die mit der Zuteilung staatlicher Subventionen nach den Förderrichtlinien Denkmalpflege verfolgt wird, verloren.
Die Klägerin kann sich als Zuwendungsempfängerin nicht auf entgegenstehenden Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW berufen. Der Vertrauensschutz auf den Bestand des Zuwendungsbescheides steht einer Rücknahme im vorliegenden Fall nicht entgegen. Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG NRW ist das Vertrauen des Begünstigten auf den Bestand eines Verwaltungsakts unter anderem dann nicht schutzwürdig, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren (Nr. 2), oder wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (Nr. 3). Es kann dahinstehen, ob der Ausschlusstatbestand des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW vorliegend erfüllt ist, insbesondere ob ein „Erwirken“ im Sinne eines zweck- und zielgerichteten Handelns vorliegt. Denn jedenfalls ist ein Vertrauen der Klägerin nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW ausgeschlossen. Sie hätte ohne weiteres erkennen können und müssen, dass der Beklagte bei Kenntnis von den zum Zeitpunkt des Erlass des Zuwendungsbescheids bereits beauftragten Arbeiten den Zuwendungsbescheid in dieser Form nicht erlassen hätte. Sie wusste sowohl aus dem (nicht erstmaligen) Antragsverfahren als auch durch die Inaussichtstellung vom 3. Februar 2010, wann ein vorzeitiger Maßnahmebeginn vorliegt und dass dieser förderschädlich ist. Insoweit kann sich die Klägerin auch nicht darauf berufen, dass unter den mit dem Gesamtprojekt befassten Fachämtern Informationsschwierigkeiten aufgetreten seien. Unabhängig davon, inwieweit auf Seiten der Klägerin Ungewissheit über den genauen Gegenstand der Förderung bestand, musste dem antragstellenden Fachamt der Klägerin bekannt sein, dass jedenfalls die Sanierung der Fenster und Fensterläden zum Zuwendungszweck zählt. Die vorzeitige Beauftragung dieser Arbeiten musste daher auch dem Empfänger des Zuwendungsbescheids als förderschädlich bekannt sein.
Vgl. zu einem ähnlichen Fall: OVG NRW, Beschluss vom 10.08.2017 - 4 A 2079/15 -, juris, Rn. 11.
Der Beklagte hat das ihm durch § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW eingeräumte Rücknahmeermessen in einer der Überprüfung des Gerichts unterliegenden Weise (§ 114 Satz 1 VwGO) fehlerhaft ausgeübt.
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO, vgl. auch § 40 VwVfG NRW). Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsakts auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen (§ 114 Satz 2 VwGO).
Eine ermessensfehlerfreie Entscheidung setzt u. a. voraus, dass in die Ermessenserwägungen alle Gesichtspunkte eingestellt werden, die für die Entscheidung wesentlich sind. Geschieht dies nicht, liegt ein Ermessensfehlgebrauch in Gestalt des Ermessensdefizits vor,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Mai 2006 - 15 A 4254/03 -, juris, Rn. 23, m. w. N.,
das in der Regel zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts führt, sofern der Ermessensfehler nicht später, etwa durch das Nachschieben von Gründen, geheilt wird (§ 114 Satz 2 VwGO). Ermessensfehlerhaft sind demnach insbesondere Verwaltungsakte, bei deren Erlass die Behörde von nicht hinreichend ermittelten, gesicherten oder in Wahrheit nicht vorliegenden Tatsachen oder rechtlichen Voraussetzungen ausgeht.
Vgl. hierzu Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage, 2017, § 40 Rn. 89.
Die im angegriffenen Rücknahme- und Rückforderungsbescheid niedergelegten Ermessenserwägungen weisen ein solches Defizit auf.
Der Beklagte hat in seiner ursprünglichen, im Bescheid vom 7. Februar 2017 enthaltenen Ermessensentscheidung unberücksichtigt gelassen, dass der von ihm bemühte Rücknahmegrund des vorzeitigen Maßnahmebeginns nur einen Teil der Fördergelder betrifft, die aufgrund des Zuwendungsbescheids an die Klägerin ausgezahlt worden sind. Nahezu die Hälfte der insgesamt bewilligten, ausgezahlten und nunmehr zurückgeforderten Zuwendung ist von dem Makel des vorzeitigen Maßnahmebeginns jedenfalls nicht unmittelbar erfasst. Insgesamt hat die Klägerin Fördergelder in Höhe von 99.000 Euro erhalten. Die vorzeitig begonnenen Arbeiten erfolgten in einem Volumen von 99.066,86 Euro. Mit Blick auf den Finanzierungsanteil von 50 % der Aufwendungen entfallen auf die vorzeitig beauftragten Arbeiten Landesmittel in einem Umfang von 49.533,43 Euro. Die Kammer stützt sich insoweit auf das Prüfergebnis des Landesrechnungshofs, das durch den Verwendungsnachweis und die vorgelegten Rechnungen bestätigt wird und auch von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogen worden ist.
Der Bescheid verhält sich in seiner ursprünglichen Fassung ausweislich seiner Begründung nicht dazu, weshalb bei dieser Sachlage eine nur teilweise Rücknahme und Rückforderung nicht in Frage kommt. Der Beklagte stellt den vorzeitig beauftragten Arbeiten (lediglich) zwei Aufträge für die Restaurierung von Schlagläden, die nach Erlass des Zuwendungsbescheids erteilt wurden, gegenüber und kommt auf dieser Grundlage zu der Bewertung, es liege eine „weitestgehende vorzeitige Beauftragung“ vor. Dass die ausgekehrte Gesamtfördersumme ausweislich des Verwendungsnachweises der Klägerin aber auch für andere, nach Erlass des Zuwendungsbescheids begonnene Arbeiten eingesetzt worden ist, bleibt dabei außer Betracht.
Diesen Umstand hätte der Beklagte nach Lage der Dinge in seine Ermessensentscheidung einstellen müssen. Denn die Klägerin kann hinsichtlich der außerhalb des vorzeitigen Maßnahmebeginns eingesetzten Fördermittel für sich abwägungsrelevant Folgendes geltend machen: Liegen für Zuwendungen andere Gründe vor, die eine Rückabwicklung der Förderung rechtfertigen können, müssen Bewilligungsbehörde und Zuwendungsempfänger sich über diese Gründe auseinandersetzen.
Der Ermessensfehler ist nicht dadurch geheilt worden, dass der Beklagte in der mündlichen Verhandlung den angegriffenen Bescheid um Ausführungen zu den Ausgaben für Türen und Vorfenster ergänzt hat. Nach Ansicht des Beklagten handelt es sich dabei um Ausgaben für Maßnahmen, die nicht zur Förderung vorgesehen gewesen sind. Insofern komme es auf das Beauftragungsdatum bei diesen Maßnahmen nicht an.
Unabhängig davon, ob diese Ergänzung sich in den Grenzen des nach § 114 Satz 2 VwGO zulässigen Nachschieben von Gründen hält,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 5. Mai 1998 - 1 C 17.97 -, juris, Rn. 36 ff., st. Rspr.,
fehlt es weiterhin an einer vollständigen Begründung, warum auch die für diese Ausgaben eingesetzten Zuwendungen zurückgefordert werden und die Zuwendungsbeziehung zwischen Beklagtem und Klägerin vollständig rückabgewickelt wird. Der Beklagte liefert lediglich die Begründung (nach), weshalb die aus seiner Sicht förderzweckwidrig eingesetzten Zuwendungen keine Berücksichtigung im Rahmen des Rücknahmegrunds des vorzeitigen Maßnahmebeginns finden. Damit übergeht er jedoch weiterhin den Gesichtspunkt der zweckwidrigen Mittelverwendung und verengt seine Betrachtung auf den förderschädlichen vorzeitigen Maßnahmebeginn. Außer Betracht bleibt, dass für die Aufhebung einer Zuwendungsbewilligung wegen nicht bestimmungsgemäßer Mittelverwendung mit § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW ein eigenständiger Aufhebungstatbestand besteht, der auch auf rechtswidrige Verwaltungsakte Anwendung findet.
Vgl. zur Anwendbarkeit des § 49 Abs. 3 VwVfG NRW auf rechtswidrige Verwaltungsakte: OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2002 - 12 A 693/99 -, juris, Rn. 17 f., m. w. N.
Der Beklagte unterlässt so die Behandlung der speziellen Ermessensgesichtspunkte, die bei der Frage der Aufhebung wegen Zweckverfehlung zugunsten des Zuwendungsempfängers Berücksichtigung finden können (z. B. Zurechenbarkeit und Vertretenmüssen der Zweckverfehlung).
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 30.10.2009 - 10 A 2298/08 -, juris, Rn. 74; Sachs, in; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 9. Auflage, 2018, § 49 Rn. 99, m. w. N.
Solche liegen hier aber vor.
Zugunsten der Klägerin wäre in die Abwägung einzustellen gewesen, dass sie auf einen zweckentsprechenden Mitteleinsatz vertraut haben könnte, nachdem der Beklagte die Ausgaben anhand des Verwendungsnachweises geprüft und unbeanstandet gelassen hatte. Denn sowohl der unter dem 6. März 2013 übersandte Verwendungsnachweis als auch dessen Nachtrag vom 17. April 2013 erwähnen ausdrücklich die nun als förderzweckwidrig erachteten Ausgaben für die Sanierung von Außentüren und den Einbau von Vorfenstern.
Bei der Abwägung wäre ferner zu berücksichtigen gewesen, inwieweit der Klägerin der förderzweckwidrige Einsatz der Zuwendungen vorgeworfen werden kann. Von Relevanz ist dabei der Umstand, dass die Klägerin sämtliche Fördergelder für Arbeiten eingesetzt hat, die in der Kostenschätzung unter der Maßnahme „Tischlerarbeiten außen (Sanierung Fenster/Abstimmung Denkmalschutz)“ aufgeführt waren und damit unbestritten auch für den in der Kostenschätzung ebenfalls gelisteten Einbau von Vorfenstern verwendet hat. Von Relevanz für die Frage der Vorwerfbarkeit zweckwidriger Verwendung ist demgemäß, welches Gewicht der Annahme der Klägerin beizumessen ist, jedenfalls der Einbau von Vorfenstern sei von der Maßnahme der Fenstersanierung erfasst. Aus denkmalpflegerischer Sicht ist diese Annahme gut vertretbar. Nach Ziffer 2 Abs. 1 der Förderrichtlinien Denkmalpflege unterfallen der Förderung grundsätzlich Maßnahmen, die zur Sicherung, Erhaltung und Instandsetzung der denkmalwerten Substanz einer Sache erforderlich sind. Der Kammer ist aus einer Vielzahl von Verfahren aus dem Denkmalschutzrecht bekannt, dass der Einbau von Vorfenstern zum Erhalt der historischen, einfachverglasten Bestandsfenster nicht zuletzt aus energetischen Gründen erforderlich sein kann und von den Unteren Denkmalbehörden sowie auch dem Amt für Denkmalpflege beim Landschaftsverband Rheinland nicht selten einer Erneuerung der Fenster vorgezogen wird. Dafür, dass der Beklagte selbst den Einbau von Vorfenstern (zunächst) nicht als außerhalb des Förderzwecks liegend angesehen hat, spricht neben dem unbeanstandeten Verwendungsnachweis auch der Umstand, dass diese Maßnahme in der Anhörung vom 9. März 2016 bei der Auflistung der förderzweckwidrigen Arbeiten gerade nicht genannt wurde. Auch im Rahmen der Erörterung in der mündlichen Verhandlung konnte die Kammer den Eindruck gewinnen, dass die Bezirksregierung Köln die Position des Landesrechnungshofs in dieser Frage nicht teilt.
Ein weiterer, selbständig tragender Umstand zur Frage der Abwägungsrelevanz ist sodann, dass der im Zuwendungsbescheid aufgeführte Höchstbetrag der zuwendungsfähigen Gesamtkosten (198.000 Euro) deutlich über diejenigen Kosten hinausgeht, die die Klägerin für die (bloße) Sanierung der Fenster und Fensterläden in ihre Kostenschätzung eingestellt hatte. Dem liegt nach Überzeugung der Kammer (§ 108 Abs. 1 VwGO) ein Rechenfehler des Beklagten zugrunde. Ausweislich der Auflistung in der Kostenschätzung sind die Erneuerung und Instandsetzung der Fensterläden als Unterpunkte zu der Maßnahme „Tischlerarbeiten außen (Sanierung Fenster/Abstimmung Denkmalschutz)“ aufgeführt. Diese Maßnahme, die die genannten Unterpunkte bereits enthält, taxiert die Kostenschätzung auf insgesamt 135.850 Euro. Neben den Unterpunkten „Erneuerung Fensterläden EG“ und „Instandsetzung Fensterläden“ beinhaltet der Gesamtbetrag die Unterpunkte „Instandsetzung Flügel“, „Instandsetzung Rahmen“ und „Instandsetzung Außentüren“ sowie einen Sicherheitsaufschlag von 10 % auf die aus den Unterpunkten errechnete Summe von 123.500 Euro. Für dieses Verständnis spricht aus Sicht der Kammer, dass die einzelnen Unterpunkte sich genau zu der Summe addieren, die der Maßnahme „Tischlerarbeiten außen (Sanierung Fenster/Abstimmung Denkmalschutz)“ zugewiesen ist. Hinzu kommt die Darstellung dieser Unterpunkte in der Kostenschätzung, die die Unterpunkte einer Maßnahme stets - so auch hier - in Kursivschrift darstellt. Anstatt seitens des Beklagten (nur) die Gesamtkosten in Höhe von 135.850 Euro anzusetzen, addierte der Prüfer die für die Unterpunkte „Erneuerung Fensterläden EG“ und „Instandsetzung Fensterläden“ jeweils ausgewiesenen Kosten in Höhe von 22.000 Euro hinzu und errechnete hieraus die Summe von 179.850 Euro, die der Maßnahme „Fenster + Fensterläden“ zugeordnet wurde. Dies führte im Ergebnis dazu, dass die im Zuwendungsbescheid angesetzten „zuwendungsfähigen Gesamtausgaben in Höhe von 198.000 Euro“ für die Sanierung der Fenster und Fensterläden ohne Einbeziehung des Einbaus von Vorfernstern zu hoch angesetzt waren.
Die fehlende Berücksichtigung dieser Ermessensgesichtspunkte ist schließlich nicht nach den Grundsätzen des gelenkten bzw. intendierten Ermessens unbeachtlich. Für die rechtliche Beurteilung der Ermessensausübung ergeben sich in Fällen der Zweckverfehlung Besonderheiten, die aus der Anwendbarkeit der Grundsätze über das gelenkte bzw. intendierte Ermessen folgen. Danach ist eine Ermessen einräumende Vorschrift, die für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, dahin auszulegen, dass besondere Gründe vorliegen müssen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst, mit der weiteren Konsequenz, dass es einer ansonsten nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW erforderlichen Darlegung der Ermessenserwägungen im Bescheid nicht bedarf. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen und die von der Behörde nicht erwogen worden sind, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 -, juris, Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2002 - 12 A 693/99 -, juris, Rn. 43 ff., jeweils m. w. N.
Dem gesetzlichen Gebot, bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten (§ 7 Abs. 1 LHO i. V. m. § 6 Abs. 1 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder), ist zu entnehmen, dass bei Verfehlung des mit der Gewährung von öffentlichen Zuschüssen verfolgten Zwecks im Regelfall das Ermessen nur durch eine Entscheidung für den Widerruf fehlerfrei ausgeübt werden kann. Diese Haushaltsgrundsätze überwiegen im Allgemeinen das Interesse des Begünstigten, den Zuschuss behalten zu dürfen, und verbieten einen großzügigen Verzicht auf den Widerruf von Subventionen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 -, juris, Rn. 16; OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2002 - 12 A 693/99 -, juris, Rn. 47.
Es kann dahinstehen, ob bzw. inwieweit im Falle der Klägerin tatsächlich die angeführte Zweckverfehlung mit der Folge vorlag, dass die Aufhebung ohne weitere Abwägung des Für und Wider möglich gewesen wäre. Jedenfalls weist der Sachverhalt auch bei Annahme einer Zweckverfehlung atypische Besonderheiten auf, die besondere Ausführungen des Beklagten dahingehend erfordert hätten, weshalb dennoch eine Ermessensentscheidung zu Gunsten der Klägerin hier nicht in Betracht kam. Diese Besonderheiten sind hier zunächst in der Bewilligung einer deutlich überhöhten Zuwendung zu sehen, die aufgrund einer Fehlkalkulation des Beklagten über den angemeldeten Bedarf hinausgeht und insoweit eine zweckwidrige Mittelverwendung begünstigen konnte. Hinzu kommt die unter denkmalpflegerischen Gesichtspunkten jedenfalls näher begründungsbedürftige Ausklammerung des Einbaus von Vorfenstern aus der geförderten Maßnahme der Fenstersanierung. Daneben sieht die Kammer besondere Umstände auch darin, dass bei Annahme einer Zweckverfehlung eine solche anhand des Verwendungsnachweises ohne Weiteres für den Beklagten erkennbar gewesen wäre und Anlass geboten hätte, die zweckwidrige Mittelverwendung zu beanstanden und weitere Maßnahmen zu ergreifen.
Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall grundlegend von dem der Entscheidung des OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2002 - 12 A 693/99 -, juris, zugrundeliegenden Sachverhalt. Dort erlaubten die Angaben in den Verwendungsnachweisen keine Rückschlüsse auf die tatsächliche Verwendung der Mittel.
In diesem Zusammenhang liegen auch im Hinblick auf die lange Verfahrensdauer besondere Gründe vor, welche es erfordert hätten, dass der Beklagte seine Ermessensentscheidung näher darlegt. Sie ergeben sich aus dem großen zeitlichen Abstand zwischen der beanstandungsfreien Prüfung des Verwendungsnachweises (April 2013) und der Anhörung zur beabsichtigten Aufhebung und Rückforderung der Subvention (März 2016). Seit Bewilligung der Zuwendung (Mai 2010) sind sogar nahezu sechs Jahre vergangen. Vor diesem Hintergrund bestand Anlass für eine eigenständige Ermessensentscheidung des Beklagten, in die auch hätte eingestellt werden können, in welchem Ausmaß und aus welchem sachlichen Grund eine frühere Aufhebung der Zuwendung unterblieben ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 -, juris, Rn. 31, für den Fall einer Zinsentscheidung.
Da sich der angegriffene Bescheid als ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig erweist, kann offen bleiben, ob vorliegend die Rücknahmefrist nach § 48 Abs. 4 VwVfG NRW gewahrt worden ist.
Mangels Rechtmäßigkeit des Rücknahmebescheids ist auch der auf § 49a Abs. 1 VwVfG NRW gestützte Rückforderungsbescheid in Höhe von 99.000 Euro rechtswidrig und aufzuheben.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
99.000 €
festgesetzt.
Gründe
Der festgesetzte Betrag entspricht der Höhe der streitigen Geldleistung (§ 52 Abs. 3 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: § 28 VwVfG NRW
§ 44 LHO
§ 40 VwVfG NRW
§ 55a VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Abs. 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 108 Abs. 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW
§ 7 Abs. 1 LHO
§ 48 Abs. 4 VwVfG NRW
§ 49a Abs. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 16.11
2 A 326/15
4 A 2079/15
15 A 4254/03
1 C 17.97
12 A 693/99
10 A 2298/08
3 C 22.96
3 C 7.09