Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-08-14, Aktenzeichen 4 A 1761/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0814.4A1761.22.00

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 15.7.2022 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 30.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Das Zulassungsvorbringen des Klägers begründet keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 11.3.2020 rechtswidrig war und die Beklagte im Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags 2012 verpflichtet gewesen wäre, ihm eine Erlaubnis zum Betrieb seiner Spielhallen in der J.-straße in E. zu erteilen,
als unzulässig abgewiesen. Der Kläger habe kein berechtigtes Interesse an einer entsprechenden Feststellung dargetan. Aus seinem Vorbringen ergebe sich nicht, dass er ernsthaft beabsichtige, einen Amtshaftungsprozess durchzuführen. Er habe über seinen Prozessbevollmächtigten erstmals in der mündlichen Verhandlung angegeben, einen entsprechenden Prozess zu planen. Seine diesbezüglichen Ausführungen beschränkten sich auf die pauschale Behauptung, einen solchen Prozess durchführen zu wollen. In welchem Umfang und mit welchem Inhalt er konkret eine Amtshaftungsklage anstrebe, ergebe sich aus seinem Vorbringen nicht ansatzweise. Für ihn bestehe auch kein Fortsetzungsinteresse unter dem Gesichtspunkt einer Wiederholungsgefahr.
Die hiergegen gerichteten Einwände des Klägers greifen nicht durch. Ohne Erfolg macht er geltend, Schadensersatzansprüche lägen auf der Hand, dass er diese gegenüber der Beklagten noch nicht geltend gemacht habe, liege in der fehlenden verwaltungsgerichtlichen Feststellung des Anspruchs auf Erteilung der Erlaubnisse begründet, ohne die Schadensersatzansprüche auf dem Zivilrechtsweg nicht erfolgreich durchsetzbar seien; insoweit sei er auf eine präjudizierende Entscheidung der Verwaltungsgerichtsbarkeit angewiesen, was er sowohl schriftsätzlich als auch im Termin zur mündlichen Verhandlung hinreichend deutlich dargetan habe.
Zutreffend und im Einklang mit höchstrichterlicher Rechtsprechung ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage, die der Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses vor dem Zivilgericht dienen solle, sei das Feststellungsinteresse nur zu bejahen, wenn ein solcher Prozess bereits anhängig, mit hinreichender Sicherheit zu erwarten oder ernsthaft beabsichtigt sei, die begehrte Feststellung in diesem Verfahren erheblich und der Prozess nicht offensichtlich aussichtslos sei. Eine nur theoretisch mögliche Schadensersatzklage vermag ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse hingegen nicht zu begründen.
Vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 21.1.2015 – 4 B 42.14 –, juris, Rn. 17, und vom 3.3.2005 – 2 B 109.04 –, juris, Rn. 7, sowie Urteil vom 9.10.1959 – 5 C 165.57 –, BVerwGE 9, 196 = juris, Rn. 22.
Auch dem Zulassungsvorbringen ist nicht zu entnehmen, mit welcher rechtlich tragfähigen schlüssigen Begründung der Kläger konkret eine von ihm selbst für aussichtsreich gehaltene Amtshaftungsklage anstrebt. Sein Einwand, Schadensersatzansprüche lägen auf der Hand, die aber bei fehlender verwaltungsgerichtlicher Feststellung des Anspruchs auf Erteilung der Erlaubnisse auf dem Zivilrechtsweg nicht erfolgreich durchsetzbar wären, ist als Argument für einen ernsthaft beabsichtigten Schadensersatzprozess ungeeignet. Im Gegenteil lässt diese Argumentation erkennen, dass der Kläger selbst von seiner Aussichtslosigkeit ausgeht, solange es die begehrte verwaltungsgerichtliche Feststellung nicht gibt, obwohl er auch unabhängig davon die Zivilgerichte anrufen könnte, die im Rahmen ihrer Zuständigkeit ebenfalls zur Klärung öffentlich-rechtlicher Fragen berufen sind und einer schlüssigen Amtshaftungsklage ohne vorherige verwaltungsgerichtliche Feststellung stattgeben könnten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8.21 –, juris, Rn. 17, m. w. N.
Von einer ernsthaften Absicht des Klägers, einen Schadensersatzprozess zu führen, kann auch unter Berücksichtigung seines Vorbringens im Zulassungsverfahren schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil sich bereits ohne eine detaillierte Würdigung aufdrängt, dass der bloß behauptete Schadensersatzanspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 – 8 C 14.12 –, BVerwGE 146, 303 = juris, Rn. 44, m. w. N.
Schon unabhängig davon, ob die Ablehnungsgründe des Bescheids vom 11.3.2020 rechtlich tragfähig waren, fehlt jedenfalls offensichtlich die erforderliche Kausalität zwischen einer etwaigen Rechtsverletzung und dem möglicherweise geltend zu machenden Schaden. Das ergibt sich schon aus den allgemeinen Grundsätzen zur Kausalität von fehlerhaften Ermessensentscheidungen für einen etwaigen Schaden. Die Amtshaftung setzt gemäß § 839 BGB voraus, dass ein Schaden durch das schuldhaft rechtswidrige Handeln des Amtsträgers verursacht wurde. Bei Ermessensentscheidungen ist das zu verneinen, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass auch bei fehlerfreier Rechtsanwendung dieselbe zum Schaden führende Entscheidung getroffen worden wäre. Der erforderliche Kausalzusammenhang fehlt, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Schaden auch bei rechtsfehlerfreier Ermessensausübung eingetreten wäre.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 – 8 C 14.12 –, BVerwGE 146, 303 = juris, Rn. 49 ff., m. w. N.
So liegt der Fall hier. Die Versagung der am 11.10.2017 beantragten Erlaubnisse zum Betrieb der beiden Verbundspielhallen in dem Gebäude J. straße 20 in E. und dementsprechend der Erlass der mit einer angemessenen Abwicklungsfrist versehenen Schließungsverfügung war ermessensfehlerfrei möglich. Der Kläger macht selbst geltend, er habe seinerzeit mit einem Wettbewerber konkurriert, so dass eine Auswahlentscheidung erforderlich geworden wäre. Sein erstinstanzliches Vorbringen, er hätte in das Auswahlverfahren und in die Härtefallprüfung einbezogen werden müssen, lässt nicht ansatzweise einen Grund dafür erkennen, weshalb das Auswahlverfahren zwingend zu seinen Gunsten hätte ausgehen müssen, selbst wenn sein Antrag nicht wegen seiner mangelnden Zuverlässigkeit abgelehnt worden wäre. Der Kläger hat kein ernsthaft erwägenswertes rechtlich schlüssiges Argument dafür vorgetragen, weshalb er trotz seiner zahlreichen im Gewerbezentralregister eingetragenen Verstöße gegen Vorschriften, die dem Spielerschutz und der Suchtbekämpfung dienten,
vgl. zu einer ähnlichen Fallgestaltung OVG NRW, Beschluss vom 6.3.2025 – 4 B 15/23 –, juris, Rn. 19 ff., 24,
gegenüber einem Wettbewerber hätte vorgezogen werden müssen. Dies war offenkundig nicht schon deshalb der Fall, weil dieser in der Vergangenheit, als dies noch zulässig gewesen sei, Verbundspielhallen so eingerichtet habe, dass jede einzelne Konzession von einer separaten Kapitalgesellschaft betrieben worden sei. Die Beibehaltung dieser Konstruktion auch nach Inkrafttreten des 1. Glücksspielstaatsvertrags war für Altspielhallen nach § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. noch bis 2017 zulässig. Für die Zeit danach ist sie nicht anders zu bewerten als die Fortführung der Verbundspielhallen unter Verstoß gegen § 25 Abs. 2 GlüStV a. F. durch den Kläger ohne die nach den Bestimmungen des 1. Glücksspielstaatsvertrags hierfür nur noch vorübergehend im Härteweg nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV a. F. vorgesehene Befreiung. Sie schloss rechtlich offensichtlich nicht aus, statt dem Kläger dem Wettbewerber nach neuer Rechtslage für eine einzelne der bisher geführten Spielhallen eine Erlaubnis zu erteilen. Auch Gründe, aus denen die Erteilung einer Erlaubnis unter Gewährung einer Befreiung im Härteweg zu Gunsten des Klägers auch nur in Betracht hätte kommen können, hat der Kläger weder im Verwaltungsverfahren noch bis zum erledigenden Ereignis geltend gemacht. Im Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags 2012 bestand schon deshalb ersichtlich kein Anspruch des Klägers auf Erteilung einer solchen Erlaubnis.
Überdies spricht, ohne dass es darauf streitentscheidend ankommt, aus den im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes angeführten Gründen weiterhin Vieles dafür, dass einer Erlaubniserteilung zum Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags 2012 die in der Schließungsverfügung angenommene Unzuverlässigkeit des Klägers entgegengestanden hätte.
Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 25.8.2020 – 4 B 1145/20 –, juris, Rn. 14 ff.
Soweit er gegen die Annahme seiner Unzuverlässigkeit vorbringt, in zwei Bußgeldverfahren sei es in einem Fall zu einem Freispruch gekommen und im anderen zu einer behördlichen Einstellung, ist dies angesichts des vorangegangenen Fehlverhaltens nicht geeignet, die Zuverlässigkeit des Klägers zum Zeitpunkt des Außerkraftretens des Glücksspielstaatsvertrags 2012 am 30.6.2021 zu begründen. Insbesondere war die Eintragung der seit dem 19.7.2016 rechtskräftigen Bußgeldentscheidung über 500,00 Euro wegen glücksspielrechtlicher Verstöße im Gewerbezentralregister mit Blick auf die fünfjährige Tilgungsfrist gemäß § 153 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. § 149 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GewO zum Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags 2012 noch nicht zu tilgen. Schon deshalb kann letztlich auf sich beruhen, ob die gewichtigen Zweifel an der Unzuverlässigkeit des Klägers, die in diesem Zeitpunkt nicht ausgeräumt waren und der Erteilung der begehrten Erlaubnisse entgegenstanden, erst später durch den Freispruch durch Urteil des Amtsgerichts Gelsenkirchen vom 13.4.2022 – 321 OWi-47 Js 92/20-57/20 – ausgeräumt wurden. Die aus dem Urteil ersichtlichen behördlichen Feststellungen über das zwar vom Amtsgericht nicht festgestellte, aber auch nicht ausgeschlossene gleichzeitige Bespielen von jeweils zwei Geräten mit Bauartzulassungsnummern mit höheren Anfangszahlen als 4024 lassen im Übrigen auch nicht positiv erkennen, dass der Kläger seinerzeit die Gewähr für die Einhaltung seiner Pflichten aus § 6 Abs. 5 SpielV bot. Daran ändert nichts, dass sich die Zeugen nicht mehr im Einzelnen an den Sachverhalt erinnern konnten oder es für möglich hielten, dass die Mehrfachbespielung wegen Beteiligung eines etwaigen Altgerätes seinerzeit noch zulässig gewesen sein könnte. Zumindest die nach den aktenkundigen Feststellungen verwendeten Geräte mit derart hohen Bauartzulassungsnummern erfüllten nach ihrer Bauart die Anforderungen des § 13 Nr. 10 SpielV, weil die Bauartzulassung mit der Präfix-Nummer 4023 einen Tag vor Inkrafttreten des § 13 Nr. 10 SpielV am 10.2.2016 erteilt wurde. Das Ende der zulässigen Aufstelldauer von Geräten mit den Zulassungsnummern 4001 bis 4023 wurde nach Verlautbarungen der PTB gemäß den §§ 11 Abs. 2, 16 Abs. 1 Nr. 7 SpielV spätestens am 31.1.2021 erreicht.
Vgl. Wissenschaftliche Studie zur Vorbereitung der Evaluierung der Sechsten Verordnung zur Änderung der Spielverordnung im Auftrag des BMWK, 2023, https://www.bundeswirtschaftsministerium.de/Redaktion/DE/Downloads/Studien/2023-06-09-wissenschaftliche-studie-spielv-tud-abschlussbericht.pdf?__blob=publicationFile&v=10, S. 169; PTB, Information zur Befristung von Zulassungen und der Aufstelldauer von Nachbaugeräten vom 10.2.2022 sowie Spielgeräte Zulassungsdatenbank unter: https://www.ptb.de/cms/nc/ptb/fachabteilungen/abt8/fb-85/ag-853/zulassungsdatenbank-853.html, zu Bauartnummer 4023.
Danach wäre die Gewähr für die Einhaltung der Pflichten nach § 6 Abs. 5 SpielV durch den Kläger zumindest dann nicht gegeben gewesen, wenn die behördlichen Feststellungen zutreffend gewesen wären.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 839 BGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 149 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GewO
§ 6 Abs. 5 SpielV
§ 13 Nr. 10 SpielV
§ 11 Abs. 2, 16 Abs. 1 Nr. 7 SpielV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 9, 196
BVerwGE 146, 303
4 B 42.14
2 B 109.04
5 C 165.57
3 BN 8.21
8 C 14.12
4 B 15/23
4 B 1145/20
47 Js 92/20