Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-22, Aktenzeichen 1 A 83/20
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2024:0222.1A83.20.00

Tenor:
Der Bescheid vom 19. Dezember 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Juni 2020 wird hinsichtlich des Widerrufs des Bescheids vom 17. Dezember 2018 und der Rückforderung der bereits gezahlten Dürrehilfe aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger zu 3/10 und der Beklagte zu 7/10.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid des Beklagten. Darüber hinaus begehrt sie die Gewährung einer Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018.
Die Klägerin betreibt einen landwirtschaftlichen Milchviehbetrieb.
Mit Antrag vom 26. Oktober 2018, den die Gesellschafter der Klägerin am 1. November 2018 bei einer Außenstelle des Beklagten persönlich abgaben, beantragte die Klägerin die Gewährung von Dürrehilfe für das Wirtschaftsjahr 2018/2019. Im Rahmen ihres Antrags gab die Klägerin den Rückgang der durchschnittlichen Jahreserzeugung im Dürrejahr 2018 hinsichtlich der Kulturen Winterweizen, Wintergerste, Winterraps, Silomais, Ackergras und Mähweiden mit insgesamt 35,99% an. Für die Kultur Winterweizen gab sie für das Dürrejahr 2018 einen Ertragswert von 55 dt./ha und für den dreijährigen Referenzzeitraum einen Wert von 88,9 dt./ha an. Hinsichtlich des Ertragswerts für Winterweizen für das Dürrejahr 2018 gab die Klägerin als Methode der Ertragserhebung „amtlicher Schätzwert“ („S“) und für den Referenzzeitraum eigener Messwert („M“) an. Hinsichtlich der Kultur „Ackergras“ gab die Klägerin für das Dürrejahr einen Ertragswert von 55 dt./ha und für den zugehörigen Referenzzeitraum einen Wert in Höhe von 120 dt./ha an. Als Erhebungsmethode gab die Klägerin für beide Werte „M“ an. Für die Kultur Mähweide gab die Klägerin für das Jahr 2018 einen Ertragswert in Höhe von 45 dt./ha und für den Referenzzeitraum 97 dt./ha an. Als Methode der Ertragserhebung gab die Klägerin für das Dürrejahr 2018 „M“ und für den Referenzzeitraum „S“ an. Die Klägerin reichte im Rahmen ihres Antrags vom 26. Oktober 2018 neben dem ausgefüllten Formblatt einen Steuerbescheid aus 2016 und einen aktuellen Kontoauszug ein. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Verwaltungsvorgang (Bl. 6 ff. der Verwaltungsakte) verwiesen.
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2018 bewilligte der Beklagte der Klägerin „vorläufig“ eine Summe in Höhe von 24.879,09 Euro, also 70% der von ihm für die Klägerin ausgerechneten Dürrehilfe.
In dem Bescheid führte der Beklagte aus, dass die vorläufige Zahlung nach Ziffer 7 der Richtlinie zur Gewährung der Dürrehilfe 2018/2019 in Schleswig-Holstein auf der Grundlage der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Hilfsprogramme der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 12. Oktober 2018 nach pflichtgemäßen Ermessen unter Verzicht auf die abschließende Prüfung des Kriteriums der Existenzgefährdung erfolge.
Weiter enthielt der Bescheid folgenden Textabschnitt:
„Die Gewährung der Billigkeitsleistung erfolgt unter dem Vorbehalt der abschließenden Prüfung der Antragskriterien. Dies bedeutet, dass die Gewährung unter der auflösenden Bedingung eines negativ abweichenden Ergebnisses der abschließenden Prüfung auf der Grundlage des Buchführungsabschlusses 2018/2019 bzw. auf der Grundlage von Buchführungsdaten 2018/2019 einer landwirtschaftlichen Buchstelle steht. Der bereits erhaltene Betrag ist dann ggf. ganz oder teilweise zurückzuzahlen.
Die Aufhebung (Rücknahme und Widerruf) und die Unwirksamkeit dieses Bescheides sowie die Erstattung und Verzinsung des Erstattungsbetrages richten sich nach den landesrechtlichen Bestimmungen, insbesondere den §§ 116, 117 und 117 a des Landesverwaltungsgesetzes (LVwG)“
Ferner teilte der Beklagte mit, dass er im Frühjahr 2019 bei mindestens 5% der Empfänger von auf Basis der Richtlinie gewährten Billigkeitsleistungen Vor-Ort-Kontrollen durchführen werde.
Mit Schreiben vom 20. März 2019 forderte der Beklagte die Klägerin auf, für die abschließende Berechnung des monetären Dürreschadens, Nachweise (u.a. „begründete Unterlagen für gemessene Naturalerträge („M“) bei Mais und Gras; Kopien der Naturalberichte und die Erlösseiten aus der Gewinn- und Verlustrechnung für die betroffenen drei Referenzjahre) aus den Buchführungsabschlüssen bzw. buchführungsrelevanten Unterlagen einzureichen. Weiter enthielt das Schreiben den folgenden Textabschnitt (durch Fettdruck hervorgehoben): „Als Messung gelten nur Nachweise aus dem eigenen Betrieb. Die Verwendung von vergleichbaren Ertragsdaten von Nachbarbetrieben (z.B. Biogasanlagen) ist nicht zulässig. Falls Sie in Ihrem Antrag solche Daten verwendet haben, ändern Sie ihre Angaben bitte entsprechend den Vorgaben des ersten Spiegelstrichs.“
Die Klägerin reichte am 25. April 2019 u.a. zum Nachweis, dass sie im Jahr 2018 an den Landhändler xxxxx 129,2 dt. Winterweizen verkauft habe einen entsprechenden Lieferschein ein. Weiter gab sie an, dass der restliche Winterweizen aus dem Jahr 2018 zur späteren Verfütterung eingelagert worden sei. Die bis zum 14. April 2019 verfütterte Menge bezifferte sie mit 607,75 dt., den Restbestand mit 60 dt. Weizen.
Mit Schreiben vom 14. August 2019 kündigte der Beklagte die Aufhebung des Bewilligungsbescheides vom 17. Dezember 2018 und die Rückforderung der zwischenzeitlich ausgezahlten Dürrehilfe an. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass im Rahmen einer abschließenden Prüfung festgestellt worden sei, dass hinsichtlich mehrerer Kulturarten Abweichungen zwischen den Angaben der Klägerin im Rahmen ihres Antrags vom 26. Oktober 2018 und den von ihr nachgereichten Buchführungsunterlagen für das Dürrejahr 2018 bestünden.
Mit E-Mail vom 19. August 2019 teilte der zuständige Sachbearbeiter des Beklagten der Klägerin mit, dass die Aufhebung des Bescheides samt Rückforderung insbesondere deshalb erfolgen solle, da die Berechnung der Ertragsminderung hinsichtlich der Kulturart „Winterweizen“ aufgrund des zwischenzeitlich innerbetrieblichen Verbrauchs ohne, dass vorher eine geeignete geeichte Wiegung erfolgt sei, nur auf der Grundlage von amtlichen Schätzwerten habe erfolgen können. Selbiges gelte auch für die Kulturarten „Ackergras“ und „Mähweide“ bei denen ebenfalls keine vorherige geeichte Verwiegung des gewonnenen Futters erfolgt sei.
Mit Schreiben vom 27. August 2019 führte die Klägerin aus, dass sie zu keiner Zeit darauf hingewiesen worden sei, dass im Nachhinein nur solche Nachweise für den Minderertrag im Dürrejahr 2018 anerkannt würden, die mittels geeichter Waagen ermittelt worden seien. Dies bedeute eine erhebliche Verschärfung der Nachweispflicht zu Lasten der Klägerin bzw. der Antragsteller im Dürrehilfeverfahren. Darüber hinaus entsprächen die amtlichen Schätzwerte hinsichtlich der Kulturen Ackergras und Mähweide nicht den tatsächlichen Gegebenheiten der Region, in der der Betrieb der Klägerin ansässig sei.
Mit Bescheid vom 19. Dezember 2019 nahm der Beklagte den Bewilligungsbescheid über die vorläufige Zahlung der Dürrehilfe 2018/2019 vom 17. Dezember 2018 mit Wirkung für die Vergangenheit zurück und forderte die Klägerin auf, den bereits erbrachten Billigkeitsbetrag in Höhe von 24.879,09 Euro innerhalb von vier Wochen nach Zustellung des Bescheides zurückzuerstatten.
Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass für die Kulturarten Winterweizen, Ackergras und Mähweide die Schätzwerte für den Naturraum „Ostholsteinisches Seen- und Hügelland“ angesetzt worden seien. Für Winterweizen sei für das Erntejahr 2018 ein Ertragswert von 76,90 dt./ha und für den Referenzzeitraum 95,10 dt./ha, für Ackergras und Mähweide seien für das Erntejahr 2018 jeweils 64 dt./ha und hinsichtlich der Kultur Ackergras für den dreijährigen Referenzzeitraum 97 dt./ha angesetzt worden. Die von der Klägerin eingereichten Messerträge für Winterweizen hätten nicht verwendet werden können, da der Winterweizen teilweise innerbetrieblich verwertet worden sei und die angegebenen Messwerte je Hektar für den Beklagten daher im Nachhinein nicht mehr nachvollziehbar seien. Für die gemeldeten Erträge für Ackergras und Mähweide seien keine Belege eingereicht worden. Ferner sei es dem Beklagten aufgrund der hohen Anzahl an Antragstellern (1.028) und des zeitlichen Drucks auch nicht möglich gewesen, im Rahmen der Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen die Erträge der einzelnen Betriebe selbst festzustellen. Selbst wenn dies möglich gewesen wäre, hätte dies – aufgrund der Anforderungen an die Messergebnisse – aber ohnehin nicht zu verwertbaren Ertragswerten führen können.
Das Fehlen eines Vertrauensschutzes führe dazu, dass die Geltung eines rechtswidrigen leistungsgewährenden Verwaltungsaktes nach § 116 Abs. 2 Satz 4 LVwG SH grundsätzlich rückwirkend aufgehoben werden könne. Rechtsgrundlage für das Erstattungsverlangen sei § 117 a Abs. 1 Satz 1 LVwG SH. Demnach sei die bereits erbrachte Billigkeitsleistung in Höhe von 24.879,09 Euro zu erstatten.
Mit weiterem Bescheid vom selben Tag lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Gewährung einer Dürrehilfe ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass die Voraussetzungen für die Gewährung einer Dürrehilfe auf der Grundlage der „Richtlinie zur Gewährung der Dürrehilfe 2018/2019 in Schleswig-Holstein“ auf der Grundlage der „Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Hilfsprogramme der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind“ nicht vorlägen. Gemäß Ziffer 1.4. Satz 1 der Richtlinie würden Billigkeitsleistungen nur gewährt, wenn die durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden landwirtschaftlichen Unternehmens durch die Dürre um mehr als 30% zurückgegangen sei. Nach Überprüfung des Antrags der Klägerin ergebe sich jedoch lediglich ein Rückgang der Jahreserzeugung um 24,43%. Die von der Klägerin für die Kulturarten Winterweizen, Ackergras und Mähweiden vorgelegten Messergebnisse hätten nicht akzeptiert werden können, sodass die amtlichen Schätzwerte herangezogen worden seien.
Jeweils mit Schreiben vom 9. Januar 2020 erhob die Klägerin Widerspruch gegen beide Bescheide vom 19. Dezember 2019. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die von der Klägerin für die Kulturart Winterweizen angegebenen Messerträge hätten berücksichtigt werden müssen. Der Ertrag von 88,87 dt./ha im Referenzzeitraum sei durch die Buchführungsunterlagen klar nachgewiesen, sodass insoweit bereits kein Grund bestanden habe, der Berechnung die amtlichen Schätzwerte zu Grunde zu legen. Hinsichtlich des Ertrages aus dem Jahr 2018 sei festzuhalten, dass im Falle der Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsaktes die zurücknehmende Behörde die Feststellungslast dafür trage, dass der begünstigende Verwaltungsakt rechtswidrig ergangen sei. Eine Ausnahme gelte nur dann, wenn die Unerweislichkeit auf einem gegen die Grundsätze von Treu und Glauben verstoßenden, unlauterem Verhalten des Begünstigten beruhe, was aber bei der Klägerin durch die innerbetriebliche Verwendung des von ihr geernteten Winterweizen nicht angenommen werden könne. Seitens des Beklagten sei ferner auch zu keiner Zeit daraufhin gewiesen worden, dass ein Verbrauch, also eine innerbetriebliche Nutzung der Ernten zu einer Rückforderung der Dürrehilfe führe. Darüber hinaus entsprächen die amtlichen Schätzwerte nicht den tatsächlich im Einzelfall vorliegenden Gegebenheiten vor Ort. Dies ergebe sich bereits aus einem Vergleich mit einem Betrieb in einem benachbarten Ort der Klägerin. Für den Betrieb des Herrn ..... ergebe sich als Ertrag für die Kulturart Winterweizen im Referenzzeitraum 93,12 dt./ha und als Ertrag für das Dürrejahr 2018 ein Wert von 65,15 dt./ha. Dies lasse sich auf den klägerischen Betrieb übertragen. Hinsichtlich der Kulturarten Ackergras und Mähweide hätten ebenfalls nicht die amtlichen Schätzwerte zur Grunde gelegt werden dürfen. Ferner habe der Bewilligungsbescheid keinen Hinweis dahingehend enthalten, dass Erträge, die mittels Volumenmessungen oder Rationsberechnungen ermittelt wurden, nunmehr nicht mehr anerkannt würden. Dies gehe auch aus der Dürrehilferichtlinie selbst nicht hervor und habe zur Folge, dass aufgrund der vorläufigen Bewilligung auf der Grundlage von selbst gemessenen Ertragswerten ein Vertrauenstatbestand geschaffen würde, dem durch die rückwirkende Verschärfung bzw. der erstmalig erfolgten Konkretisierung an die Nachweispflichten nachträglich die Grundlage entzogen werde. Dies sei im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip nicht tragbar. Auch seien die 22 Naturräume viel zu weitläufig und uneinheitlich abgesteckt und könnten daher die individuelle Betroffenheit der Antragsteller nicht differenziert und einzelfallbezogen wiedergeben, wie es aber für die Gewährung einer existenziellen Dürrehilfe erforderlich sei. Zum Nachweis sachgerechter Ertragswerte hinsichtlich der Kulturen Ackergras und Mähweide fügte die Klägerin Unterlagen des von ihr beauftragten Lohnunternehmers Herrn xxx bei. Nach einem von diesem angestellten Ertragsvergleich mit weiteren seiner Kunden auf Grundlage voll gehäckselter Häckselwagen ergebe sich für 2018 ein Wert von 50 dt./ha und für den Referenzzeitraum ein Ertrag von 123,33 dt./ha. Daraus folge dann ein Minderertrag von insgesamt 37,21%.
Mit Widerspruchsbescheid vom 5. Juni 2020 wies der Beklagte die Widersprüche der Klägerin zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass nach Ziffer 3.1. Satz 5 der Dürrehilferichtlinie bei der Berechnung des Dürreschadens die amtlichen regionalen Schätzwerte vom Landwirtschaftsministerium heranzuziehen seien, wenn keine eigenen betrieblichen Naturalerträge vorhanden seien. Die Verwendung der Ertragsdaten von Nachbarbetrieben sei zur Berechnung des individuell entstandenen Schadens nicht möglich. Dies sei auch der Verwaltungsvereinbarung zu entnehmen. Ferner würden bei der Berechnung des Dürreschadens nur eigene betriebliche Messwerte anerkannt, die im Nachhinein für die Verwaltung nachvollziehbar seien. Die Messwerte müssten mit geeigneten/geeichten technischen Geräten erhoben und die Ergebnisse sicher konkreten Schlägen des Betrieben zuzuordnen sein. Bei Gras- und Maissilage sei dies in der Regel nicht möglich. Nur in Einzelfällen würden Wiegeergebnisse von Häckslern anerkannt. In diesem Fall müsse dann nachgewiesen werden, dass die Maschinen geeicht seien und ein eindeutiger Flächenbezug bestehen. Erträge bei Gras- und Maissilage, die mit Hilfe von Volumenmessungen oder Rationsberechnungen ermittelt worden seien, könnten daher nicht anerkannt werden. Diese Regeln würden auch für den Referenzzeitraum gelten.
Die amtlichen Schätzwerte für die Referenzjahre und das Dürrejahr 2018 der Ackerfrüchte Winter- und Sommerweizen, Winter- und Sommergerste, Winterroggen, Hafer, Triticale und Winterraps seien für Schleswig-Holstein differenziert in die vier Hauptnaturräume Marsch, Hohe Geest, Vorgeest und östliches Hügelland auf der Basis der Daten aus der besonderen Ernte- und Qualitätsermittlung und der Ernteberichterstattung für Feldfrüchte und Grünland ermittelt worden. Der jeweilige Referenzdurchschnittsertrag basiere dabei auf dem Fünfjahreszeitraum (Erntejahre 2013 bis 2017), wobei der höchste und der niedrigste Wert ausgeschlossen werde. Den statistischen Daten lägen das Agrarstatistikgesetz, die allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der Besonderen Ernteermittlung und das Bundesstatistikgesetz zu Grunde. Für die von der Dürre besonders betroffenen Kulturarten Mais und Gras sei eine stärkere regionale Differenzierung erfolgt (22 Naturräume statt vier Hauptnaturräumen). Eine solche Differenzierung sei im Rahmen der amtlichen Ernteermittlung nicht vorgesehen. Die entsprechende Schätzung sei im Auftrag des Ministeriums im Oktober 2018 von der Landwirtschaftskammer Schleswig-Holstein durchgeführt worden, die hierfür auf die Expertise der vor Ort tätigen Berater habe zurückgreifen können. Dieses Vorgehen entspreche den Leitlinien zur Ermittlung von regionalen Referenzwerten für die Berechnung des Schadens gemäß 3.1. Abs. 2 Satz 3 der nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse, wonach für den Fall, dass keine statistischen Daten verfügbar seien, Werte aus anderen amtlichen Verfahren/Vorschriften (z.B. Verfahren der Landesbehörden, Dünge-VO etc.) zur Anwendung kommen könnten.
In dem Antrag der Klägerin seien hinsichtlich der Kulturarten Wintergerste und Winterraps für die Ernte 2018 sowie für den Referenzzeitraum Messwerte angegeben worden, die die Klägerin über ihre Buchführung belegt habe, insoweit seien die diesbezüglichen Angaben der Klägerin unstreitig.
Der Winterweizenertrag habe dagegen nur mit Schätzwerten berücksichtigt werden können, da diese Getreideart überwiegend innerbetrieblich verwertet worden sei. Eine Verwiegung der verfütterten Mengen über eine geeichte Waage, um die konkreten Verbrauchsmengen im Rahmen der Futterrationsberechnung zu erfassen, sei nicht erfolgt. Im Übrigen habe die Klägerin im Widerspruchsschreiben selbst ausgeführt, dass sie den Ertrag aus 2018 „selbst geschätzt“ habe. Ein gemessener Ertragswert für Winterweizen habe daher nicht vorgelegen. Ferner seien die Ertragswerte des Vergleichsbetriebes von Herrn ..... unerheblich und könnten nicht zur Ermittlung des betrieblichen Ertragsrückganges der Klägerin herangezogen werden.
Darüber hinaus sei festzustellen, dass nicht der innerbetriebliche Verbrauch des Winterweizens zu einer nachträglichen Rücknahme des Bewilligungsbescheides vom 17. Dezember 2018 über die vorläufige Zahlung einer Dürrehilfe geführt habe, sondern die falsche Angabe der Klägerin hinsichtlich des Weizenertrags in 2018 über 55 dt./ha. Dieser Ertragswert habe sich im Rahmen der Prüfung der Lieferbelege und Buchführungsunterlagen der Klägerin als nicht belegbar herausgestellt. Es sei zudem bereits im Bewilligungsbescheid vom 17. Dezember 2018 kommuniziert worden, dass die Gewährung der Billigkeitsleistung unter dem Vorbehalt der abschließenden Prüfung der Antragskriterien stehe.
Die Klägerin hat am 10. Juli 2020 Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, der Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid sowie der Ablehnungsbescheid vom 19. Dezember 2019 seien rechtswidrig. Sie wiederholt und vertieft ihr Vorbringen aus der Widerspruchsbegründung und führt ergänzend aus, dass ausweislich des Merkblatts „Dürrehilfe Schleswig-Holstein 2018/19 – Erläuterungen und Ausfüllhinweise zum Antrag“ in Einzelfällen, kleinräumig (z.B. in einer Gemeinde eines Naturraums) nachweislich deutliche größere Dürreschäden eingetreten sein könnten, der Betriebsinhaber diese aber nicht mit eigenen Betriebsdaten nachweisen könne, auf die Betriebsdaten eines anderen in derselben Gemeinde ansässigen Landwirtes zurückgegriffen werden könne.
Die Klägerin beantragt,
den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 19. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Juni 2020 aufzuheben und den Ablehnungsbescheid des Beklagten über die Zahlung der Dürrehilfe 2018/19 vom 19. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Juni 2020 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe 2018/19 vom 26. Oktober 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 19. Dezember 2019 sowie der Ablehnungsbescheid seien rechtmäßig. Da die Klägerin das in der Richtlinie vorgesehene Kriterium „Rückgang der durchschnittlichen Jahreserzeugung um mindestens 30%“ nach Ziffer 1.4 nicht erfüllt habe, habe ihr keine Billigkeitsleistung gewährt werden können.
Um dem politischen Willen einer schnellen, unbürokratischen Antragstellung und (Vorschuss-)Auszahlung der Dürrehilfe 2018 in Schleswig-Holstein Rechnung zu tragen, seien die Anträge auf Vorschusszahlung in einer vereinfachten Verwaltungsprüfung bearbeitet worden. So seien die Ertragsangaben insofern plausibilisiert worden, als dass die angegebenen gemessenen Erträge („M“) für die jeweilige Kultur und Anbauregion keine zu großen Abweichungen (> 50%) zu den offiziellen Ertragswerten des Statistikamtes Nord bzw. der Landwirtschaftskammer Schleswig-Holstein aufweisen durften, um als realistisch eingeschätzt zu werden.
Zudem sei geprüft worden, ob bei sämtlichen Ertragsangaben, die mit „S“ gekennzeichnet wurden, die amtlichen, naturraumspezifischen Schätzwerte der Landwirtschaftskammer Schleswig-Holstein bzw. des Statistikamtes Nord (S) angegeben worden seien. Eigene geschätzte Ertragswerte seien ausdrücklich nicht erlaubt gewesen. Auf das Einreichen von Lieferbelegen oder Buchführungsunterlagen zur Plausibilisierung der angegebenen gemessenen Ertragswerte sei zum Zeitpunkt der Antragstellung verzichtet worden, um den Aufwand der Antragsstellung und -prüfung im Rahmen zu halten. Zudem seien die notwendigen Buchführungsabschlüsse 2018/2019 zu diesem Zeitpunkt noch nicht erstellt gewesen. Gleichwohl sei von Beginn des Verfahrens an kommuniziert worden, dass jegliche Ertragsangaben im Frühjahr 2019 nach Aufforderung nachgereicht werden sowie einer Nachprüfung Stand halten müssten.
Die Ertragsangaben der Klägerin seien im Rahmen der vereinfachten Prüfung insofern angepasst worden, als dass für den Winterweizen im Dürrejahr 2018 anstelle der geschätzten 55 dt./ha der amtliche Schätzwert für die Region Hügelland (76,9 dt./ha) eingesetzt worden sei. Da der Rückgang der durchschnittlichen Jahreserzeugung trotz dieser Änderung weiterhin über 30% gelegen habe und alle anderen oben aufgeführten Kriterien erfüllt worden seien, sei der Antrag der Klägerin auf die vorläufige Zahlung der Dürrehilfe mit Bescheid vom 17. Dezember 2018 bewilligt worden.
Hinsichtlich der Kulturart Winterweizen hätten die von der Klägerin nachgereichten Unterlagen, die von ihr angegebenen Ertragswerte nicht belegen können. Weder die verfütterte Menge, noch der Restbestand habe von der Klägerin belegt werden können. Vielmehr habe diese selbst in ihrer Klagebegründung abermals erwähnt, dass es sich bei dem Winterweizenertrag aus 2018 (55 dt./ha) um eine Schätzung des Mitgesellschafters der Klägerin gehandelt habe.
Auch die eingebrachten Ertragswerte des Herrn ..... seien unerheblich. Nach Veröffentlichung des von der Klägerin in Bezug genommenen Merkblattes sei vom Bundeministerium für Ernährung und Landwirtschaft mitgeteilt worden, dass dieses geplante Vorgehen nicht von den Vorgaben der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern gedeckt sei und europarechtlichen Vorgaben widerspreche. Das Land Schleswig-Holstein sei ausdrücklich aufgefordert worden, diese Hinweise im weiteren Verfahren zu beachten. Aus diesem Grund sei von dem geplanten Vorgehen Abstand genommen und alle Antragsteller mit dem Informationsschreiben von März 2019 darauf hingewiesen worden, dass die Verwendung der Ertragsdaten von Nachbarbetrieben nicht zulässig sei und die Angaben im Antrag zu ändern seien. Dem Gleichbehandlungsgrundsatz sei dadurch Rechnung getragen worden, dass sämtliche Antragsteller durch den Informationsbrief vom 20. März 2019 über die Unzulässigkeit der Verwendung von Ertragsdaten von Nachbarbetrieben informiert und zur Änderung der Angaben im Antrag aufgefordert wurden. Jedem Antragsteller habe es freigestanden, aufgrund dieser Information seinen Antrag auf Dürrehilfe zu ändern oder seinen Antrag zurückzunehmen.
Da in den Vorjahren 2015, 2016 und 2017 der Winterweizen der Klägerin ebenfalls größtenteils intern verfüttert wurde und somit eine Rückverfolgbarkeit der in der Buchführung angegeben Ertragswerte nicht möglich sei, sei auch hier der amtliche Referenzwert eingesetzt worden.
Weiterhin sei die Behauptung der Klägerin, der Mitarbeiter des Beklagten habe ihr bei der Abgabe des Dürrehilfeantrages mitgeteilt, dass das Landesamt im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen die angegebenen Schätzwerte selbst überprüfen werde, unzutreffend. Bereits zu Beginn der Landesmaßnahme habe festgestanden, dass der Beklagte im Frühjahr 2019 bei mindestens 5% der Empfänger Vor-Ort-Kontrollen durchführe.
Im Merkblatt sei zudem darauf hingewiesen worden, dass der Ertragsnachweis im Futterbau im Gegensatz zu den Ackerfrüchten bei vielen Betrieben nicht möglich sei und auf die amtlichen Schätzwerte zurückgegriffen werden müsse. Als einzigen Beleg für die Ertragswerte Mähweide und Ackergras habe die Klägerin ein Schreiben des Lohnunternehmers Herrn xxx eingereicht, der die Futterflächen beerntet habe. Dieser Beleg sei als Nachweis aber nicht geeignet, da nur zwei Kontrollverwiegungen von Erntewagen herangezogen und auf die Anzahl Wagen hochgerechnet worden seien. Weiterhin entsprächen die Flächengrößen nicht denen, die die Klägerin im Sammelantrag 2018 gemeldet habe. Weiter seien einige Flächen durch Rinder beweidet und andere nachgeweidet worden. Dafür seien gar keine Ertragsangaben erfasst worden.
Es könne ferner kein Vertrauenstatbestand geltend gemacht werden. Im Ausgangsbescheid sei explizit darauf hingewiesen worden, dass die Billigkeitsleistung zu erstatten sei, wenn diese durch unrichtige oder unvollständige Angaben erwirkt worden sei. Jedenfalls wäre ein unterstelltes Vertrauen der Klägerin überdies nicht schutzwürdig. Die Klägerin habe falsche Methoden zur Ermittlung der Erträge gewählt, da sie zur Schadensermittlung statt der amtlichen Schätzwerte eigene Messwerte verwendet habe, die auf nicht geeichte Messgeräte zurückzuführen und auch im Nachhinein nicht nachvollziehbar seien. Jedenfalls wiege das öffentliche Interesse ohnehin schwerer als ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin. Der Gleichheitsgrundsatz sei im Falle der Dürrehilfe in der Weise zu beachten, dass für alle von der Dürre betroffenen Landwirte die gleichen Regeln gölten und auch angewandt würden.
Die Gewährung der Beihilfe stehe im Ermessen. Der Richtliniengeber sehe eine Existenzgefährdung erst bei einem Rückgang der durchschnittlichen Jahreserzeugung um mehr als 30% als gegeben an; diese Grenze sei nicht variabel. Eine besondere Härte für die Klägerin sei nicht erkennbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakte Bezug genommen. Der Inhalt dieser Unterlagen ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat überwiegend Erfolg.
Der zulässige Klageantrag zu 1) ist begründet (dazu unter I.). Der zulässige Klageantrag zu 2) ist hingegen unbegründet (dazu unter II.).
I. Der Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 19. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Juni 2020 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Sowohl die Aufhebung (dazu unter 1.) als auch die Rückforderung (dazu unter 2.) sind rechtswidrig.
1. Vorliegend fehlt es bereits an einer Rechtsgrundlage für die Aufhebung des vorläufigen Bewilligungsbescheides vom 17. Dezember 2018 mit Wirkung für die Vergangenheit. Eine solche ergibt sich weder aus § 116 LVwG SH (dazu unter a) noch aus § 117 Abs. 3 LVwG SH (dazu unter b) oder § 117 Abs. 2 LVwG SH (dazu unter c).
a) Der Beklagte stützt seine Aufhebungsentscheidung des vorläufigen Bewilligungsbescheides „mit Wirkung für die Vergangenheit“ auf § 116 LVwG SH. Nach § 116 Abs. 1 LVwG SH kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden
Nach § 116 Abs. 2 LVwG SH darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit die oder der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und ihr oder sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn die oder der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die sie oder er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Auf Vertrauen kann sich die oder der Begünstigte nicht berufen, wenn sie oder er 1. den Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat, 2. den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren, oder 3. die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. In den Fällen des Satzes 3 wird der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Bei dem Bewilligungsbescheid vom 17. Dezember 2018 handelt es sich nicht um einen rechtswidrigen Verwaltungsakt i.S.d. § 116 Abs. 1 LVwG SH. Die Frage der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes beurteilt sich grundsätzlich nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 7. Juli 2004 – 6 C 24/03 –, BVerwGE 121, 226-245, Rn. 13, m.w.N., juris; so zum VwVfG: Abel, in: BeckOK VwVfG, 62. Ed. 1. Januar 2024, VwVfG § 49, Rn. 1; Müller, in: BeckOK VwVfG, 62. Ed. 1. Juli 2023, VwVfG § 48, Rn. 31).
Gemessen daran lagen zum Erlasszeitpunkt die Voraussetzungen der Ziffer 7 der Richtlinie zur Gewährung der Dürrehilfe 2018/19 in Schleswig-Holstein auf der Grundlage der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Hilfsprogramme der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 12. Oktober 2018 (im Folgenden: Richtlinie SH) vor. Ausweislich Ziffer 7 („Vorläufige Zahlungen“) Satz 1 der Richtlinie SH zur Gewährung einer Dürrehilfe in Schleswig-Holstein „kann das LLUR nach pflichtgemäßem Ermessen unter Verzicht auf die abschließende Prüfung des Kriteriums der Existenzgefährdung gemäß Ziff. 2.2 vorläufige Zahlungen gewähren“. Vorliegend hat der Beklagte von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und der Klägerin unter Verzicht auf die abschließende Prüfung des Merkmals der Existenzgefährdung eine vorläufige Billigkeitsleistung bewilligt. Der Beklagte hat zudem – wie von Ziffer 7 vorausgesetzt – die Klägerin in dem Bewilligungsbescheid auf den Umstand hingewiesen, dass die Gewährung der Billigkeitsleistung unter dem Vorbehalt der abschließenden Prüfung der Antragskriterien erfolgt und der bereits erhaltene Betrag gegebenenfalls zurückgezahlt werden muss. Ermessensfehler sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Der Umstand, dass nach Vorlage der Buchführungsunterlagen 2018/2019 – wie der Beklagte meint und wie noch zu zeigen sein wird – tatsächlich kein Anspruch auf Gewährung der vollständigen (endgültigen) Dürrehilfe besteht, führt auch nicht zu einer nachträglichen Rechtswidrigkeit des vorläufigen Bewilligungsbescheides.
Veränderungen nach Erlass des Verwaltungsaktes können zwar dazu führen, dass die Regelung in Widerspruch zum geltenden Recht gerät, nicht aber zur Rechtswidrigkeit und Rücknehmbarkeit des rechtmäßig erlassenen Verwaltungsaktes (Müller, in: BeckOK VwVfG, 62. Ed. 1. Juli 2023, VwVfG, § 48, Rn. 31 m.w.N.).
Aus den Buchführungsunterlagen ergibt sich zwar nunmehr, dass die Voraussetzungen für eine Gewährung der vollständigen Dürrehilfe nicht vorliegen. Zum Zeitpunkt des Erlasses lagen diese Unterlagen jedoch noch nicht vor, weshalb zu diesem – hier allein maßgeblichen – Zeitpunkt die Voraussetzungen für eine vorläufige, teilweise Bewilligung vorlagen. Maßgeblich konnten ausschließlich die zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Mess- und Schätzwerte sein. Der Richtliniengeber hat dieses Risiko bewusst in Kauf genommen und dem Zweck einer vorläufigen Bewilligung von Billigkeitsleistungen (schnelle Hilfe für gefährdete Betriebe und deren Existenzsicherung) untergeordnet, in dem er die Möglichkeit einer vorläufigen – aber zum Erlasszeitpunkt dann rechtmäßigen Bewilligung – in Ziffer 7 normiert hat. Es bestehen darüber hinaus auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin zum damaligen Zeitpunkt bewusst falsche Angaben gemacht hat, um in den Genuss der Billigkeitsleistung zu kommen.
b) Eine Aufhebung des vorläufigen Bewilligungsbescheides vom 17. Dezember 2018 ist auch nicht auf Grundlage des § 117 Abs. 3 LVwG SH möglich. Danach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, 1. wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird, 2. wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und die oder der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb der ihr oder ihm gesetzten Frist erfüllt hat.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die Vorschrift des § 117 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwG SH verlangt für den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes für die Vergangenheit eine zweckwidrige Verwendung der zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährten Leistung. Eine zweckwidrige Verwendung der Leistung liegt vor, wenn die erlangten Mittel, gemessen an der Zweckbestimmung, einer anderweitigen Verwendung zugeführt worden sind (vgl. zu § 49 VwVfG: Schoch, in: Schoch/Schneider, 4. EL November 2023, VwVfG, § 49, Rn. 174, m.w.N.). Eine zweckwidrige Verwendung der vorläufigen Zahlung seitens der Klägerin ist weder von dem Beklagten vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Auch scheidet ein Widerruf nach Vorlage der Buchführungsunterlagen aufgrund eines Verstoßes gegen eine Auflage nach § 117 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwG SH aus. Der zweite Widerrufsgrund des § 117 Abs. 3 Satz 1 LVwG SH, der Auflagenverstoß, setzt voraus, dass mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der Widerruf eines Verwaltungsakts wegen Auflagenverstoßes setzt dabei eine Auflage i. S. d. § 107 Abs. 2 Nr. 4 LVwG SH voraus (vgl. zu § 49 VwVfG: Schoch, in: Schoch/Schneider, 4. EL November 2023, VwVfG, § 49 Rn. 102). Daran fehlt es vorliegend. Denn der vorläufige Bewilligungsbescheid enthält bereits keine Auflage im Sinne der Vorschrift.
Nach der Legaldefinition in § 107 Abs. 2 Nr. 4 LVwG SH ist unter einer Auflage eine Bestimmung zu verstehen, durch die der oder dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird.
Vorliegend handelt es sich bei der im vorläufigen Bewilligungsbescheid vom 17. Dezember 2018 von dem Beklagten verwandten Formulierung:
nicht um eine Auflage im o.g. Sinne.
Trifft die Behörde in einem Bewilligungsbescheid – wie hier – eine „vorläufige“ Regelung steht damit nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch nicht fest, welche rechtliche Bedeutung dieser Vorläufigkeit beizumessen ist. Denn die Vorläufigkeit einer solchen Regelung kann rechtlich in unterschiedlicher Weise qualifiziert werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 – 3 C 8.82 –, BVerwGE 67, 99-104, Rn. 23, juris).
Es kann sich um die Bewilligung einer Abschlagszahlung auf erst zukünftig zu bewilligende Beihilfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 – 3 C 8.82 –, BVerwGE 67, 99-104, Rn. 24 ff., juris mit Verweis auf: BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 1960 – VI C 65.57 –, BVerwGE 11, 283-290, Rn. 19, juris) oder auch um einen Verwaltungsakt sui generis handeln („vorläufiger Verwaltungsakt“), durch den eine lediglich vorläufige Regelung getroffen worden ist. Weiter kommt in Betracht, dass es sich um die Bewilligung von Beihilfen mit einer einschränkenden Regelung des Inhalts handelt, dass diese Bewilligung noch nicht endgültig, sondern unter dem Vorbehalt der endgültigen Entscheidung erfolgt. Schließlich kann es sich um die Bewilligung von Beihilfen mit der auflösenden Bedingung des Erlasses eines auf dem Ergebnis der noch durchzuführenden abschließenden Antragsprüfung beruhenden neuen Verwaltungsakts i.S.v. § 107 Abs. 2 Nr. 2 LVwG SH oder um die Bewilligung von Beihilfen mit dem Vorbehalt des Widerrufs bzw. der Rücknahme i.S.v. § 107 Abs. 2 Nr. 3 LVwG SH handeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 – 3 C 8.82 –, BVerwGE 67, 99-104, Rn. 24 ff., juris).
Die von dem Beklagten verwandte Formulierung ist als Widerrufsvorbehalt im Sinne des § 107 Abs. 2 Nr. 3 LVwG SH zu qualifizieren.
Gegen die Einordnung als „vorläufiger Verwaltungsakt“ sui generis oder Bewilligung mit einer inhaltlichen Beschränkung mit dem Vorbehalt der späteren endgültigen Entscheidungspricht vorliegend, dass der Beklagte – trotz anderslautender Formulierung im Tenor des Bescheides („bewillige ich Ihnen eine vorläufige Billigkeitsleistung“) – mit dem Bescheid eine endgültige Entscheidung treffen wollte. Dies ergibt sich aus dem insoweit eindeutigen Wortlaut der Begründung, worin der Beklagte eindeutig auf die „Aufhebung (Rücknahme und Widerruf)“ des Bewilligungsbescheides abstellt. Einer Aufhebung bedürfte es bei einer vorläufigen Entscheidung im o.g. Sinne aber nicht, da diese durch die endgültige Entscheidung abgelöst bzw. ersetzt würde, da die Bindungswirkung eines solchen Verwaltungsakts nicht dahin geht, dass er eine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten der Beihilfe bildet (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 – 3 C 8/82 –, BVerwGE 67, 99-104, Rn. 24 ff.). Ferner sieht Ziffer 7 der Richtlinie SH vor, dass der Empfänger im „Zwischenbescheid“ darauf hinzuweisen ist, dass die Gewährung der Billigkeitsleistung unter dem Vorbehalt der abschließenden Prüfung der Antragskriterien erfolgt […]. Auch das Vorhandensein einer Rechtsbehelfsbelehrung im Bewilligungsbescheid spricht für eine endgültige Regelung, da eine solche ansonsten überflüssig gewesen wäre (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 6. Dezember 2022 – 10 LC 64/21 –, Rn. 35, juris).
Bei der von dem Beklagten im Bescheid getroffenen Regelung handelt es sich um eine Nebenbestimmung in Form des Widerrufsvorbehalts. Der Vorbehalt des Widerrufs wird in § 107 LVwG SH nicht näher legaldefiniert. Der Begriff des Widerrufs ergibt sich aus § 117 LVwG SH und bezeichnet die behördliche Aufhebung eines rechtmäßigen Verwaltungsakts (so zu § 36 VwVfG: Schröder, in: Schoch/Schneider, 3. EL. August 2022, VwVfG, § 36, Rn. 64). Der Vorbehalt muss in dem Verwaltungsakt unmissverständlich zum Ausdruck kommen, also grundsätzlich ausdrücklich aufgenommen werden (so zu § 36 VwVfG: Rainer Störmer, in: HK-VerwR/, 5. Aufl. 2021, VwVfG, § 36, Rn. 21).
Dies ist vorliegend der Fall. Der Beklagte spricht ausdrücklich von „Aufhebung (Rücknahme/Widerruf)“ und nennt die jeweils zugehörigen Rechtsgrundlagen. Auch wenn einige Stimmen im Schrifttum den Widerrufsvorbehalt als Unterfall der auflösenden Bedingung im Sinne des § 107 Abs. 2 Nr. 2 LVwG SH sehen, wobei die Bedingung der Widerruf nach § 117 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwG SH sein soll (so zu § 36 VwVfG: Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG, § 36, Rn. 78) und auch der Beklagte von einer „auflösenden Bedingung eines negativ abweichenden Ergebnisses“ spricht, steht dem entgegen, dass als eine solche Bedingung eine Bestimmung anzusehen ist, nach der der Wegfall einer gewährten Vergünstigung von dem noch ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Nach den Vorstellungen des Beklagten sollte die Klägerin die ihr vorläufig bewilligten Beihilfen dann nicht endgültig behalten, wenn sie in den maßgeblichen Monaten die in ihren jeweiligen Anträgen bejahten Voraussetzungen für ihre Bewilligung nicht erfüllt hatte. Das endgültige Behalten der Beihilfen war also von dem lediglich noch nicht geprüften und festgestellten Eintritt eines in der Vergangenheit liegenden Ereignisses abhängig, nicht aber von einem noch ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 – 3 C 8.82 –, BVerwGE 67, 99-104, Rn. 33, juris).
Da es sich mithin um einen Widerrufsvorbehalt und nicht um eine Auflage handelt, scheidet eine Anwendung des § 117 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwG SH als Ermächtigungsgrundlage für die Aufhebung des vorläufigen Bewilligungsbescheides aus.
Auch eine entsprechende Anwendung des § 117 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwG SH auf den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts mit Widerrufsvorbehalt mit Wirkung für die Vergangenheit scheidet aus. Es fehlt bereits an der Voraussetzung der planwidrigen Regelungslücke für eine Analogiebildung. Nach dem eindeutigen Wortlaut wollte der Gesetzgeber ausschließlich bei einem Auflagenverstoß einen Widerruf auch mit Wirkung für die Vergangenheit zulassen, und nur in einem solchen Fall – ähnlich wie bei der Zweckverfehlung in Nr. 1 – den Widerruf an ein missbräuchliches Verhalten des Zuwendungsempfängers anknüpfen, um nur dann den einschneidenden Widerruf eines den Empfänger begünstigenden Verwaltungsaktes auch mit Wirkung für die Vergangenheit zu ermöglichen. Bei einem Widerrufsvorbehalt soll ein Widerruf nach § 117 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwG SH nur mit Wirkung für die Zukunft möglich sein. Auch der Umstand, dass Absatz 3 erst im Jahr 1996 (BGBl. I S. 656) und damit später als Absatz 2 eingeführt worden ist und der Gesetzgeber trotz Aufnahme des Widerrufsvorbehaltes in Absatz 2 in Absatz 3 nur auf die Auflage Bezug nimmt, spricht gegen das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke.
c) Auch eine Anwendung des § 117 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwG SH als Grundlage für die Aufhebung des vorläufigen Bewilligungsbescheides scheidet vorliegend aus. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist.
Zwar nimmt Absatz 2 anders als Absatz 3 ausdrücklich auf den Widerrufsvorbehalt Bezug. Allerdings ist ein Widerruf bei Vorliegen der Voraussetzungen ausschließlich „mit Wirkung für die Zukunft“ möglich. Ein Widerruf auch mit Wirkung für die Vergangenheit – wie von dem Beklagten ausgesprochen – scheidet hingegen aus.
2. Die Rückforderung der bereits ausgezahlten Billigkeitsleistung in Höhe von 24.879,09 Euro war ebenfalls rechtswidrig.
Wie soeben dargelegt, käme vorliegend allenfalls ein Widerruf mit Wirkung für die Zukunft nach § 117 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwG SH in Betracht. Der Beklagte hat die Rückforderung auf § 117 a Abs. 1 Satz 1 LVwG SH gestützt. Danach sind erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist.
Die Vorschrift sieht die Rückforderung erbrachter Leistungen vor, ohne dass die Behörde erneut Ermessen auszuüben hätte. Allerdings soll dies nur gelten, soweit der der Leistung zu Grunde liegende Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen worden ist. Diese Bestimmung bezieht sich damit ihrem Wortlaut nach allein auf die Fallgruppen des Widerrufs bzw. der Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit.
Auf einen nur möglichen Widerruf mit Wirkung für die Zukunft – wie im vorliegenden Fall – kann eine Rückforderung nach § 117 a Abs. 1 Satz 1 LVwG SH daher nicht gestützt werden (vgl. VG Meiningen, Urteil vom 15. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 34, juris).
Schon der Wortlaut des § 117 a Abs. 1 Satz 1 LVwG SH deutet einen hinsichtlich des Erfordernisses der rückwirkenden Unwirksamkeit des Verwaltungsakts abschließenden Charakter an. Soll die ausdrückliche Nennung des Widerrufs für die Vergangenheit einen Sinn haben, so kann der nur darin bestehen, eine Abgrenzung zum Widerruf mit Wirkung für die Zukunft zu erreichen (vgl. VG Meiningen, Urteil vom 15. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 35, m.w.N., juris); dies insbesondere im Hinblick auf die systematische Stellung des § 117 a LVwG SH im Anschluss an § 117 LVwG SH, der zwei Arten des Widerrufs unterscheidet (vgl. VG Meiningen, Urteil vom 15. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 35, juris).
Auch im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte der gesetzlichen Regelung und den Willen des Gesetzgebers ergeben sich keine gegenteiligen Anhaltspunkte. Die Regelungen des § 117 a Abs. 1 LVwG SH wie auch § 117 Abs. 3 LVwG SH entsprachen dem einheitlichen Musterentwurf für die Gesetzgebung in Bund und Ländern. Das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes wurde mit dem Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996 (BGBl. I S. 656) entsprechend geändert. Nachdem zuvor ein Widerruf gemäß § 49 Abs. 2 VwVfG a.F. nur mit Wirkung für die Zukunft möglich gewesen war, wurde mit § 49 Abs. 3 VwVfG eine Rechtsgrundlage für einen Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit geschaffen. Für Fälle der Aufhebung eines Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Vergangenheit wurden in § 49 a VwVfG Regelungen über die Erstattungspflicht getroffen. Damit wurden die für die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden bereits in § 44 a BHO (bzw. § 44 a LHO) enthaltenen Regelungen in das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht übernommen (vgl. umfassend: VG Meiningen, Urteil vom 15. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 36, juris; OVG Greifswald, Urteil vom 10. Januar 2007 – 2 L 101/06 –, Rn. 30, juris; vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 13/1534, S. 5). Ebenso wie die Vorgängervorschrift des § 44 a BHO verdankt die Regelung des § 49 Abs. 3 VwVfG ihre Entstehung im Wesentlichen der Befürchtung, dass im Falle einer zweckwidrigen Verwendung der Leistung ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 VwVfG wegen der bloßen Wirkung für die Zukunft nicht genüge, um die Gelder zurückfordern zu können (vgl. umfassend: VG Meiningen, Urteil vom 15. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 36, m.w.N., juris).
Auch die Gesetzesbegründung in der es u.a. heißt: „die Vorschrift soll generell die Erstattung gewährter Leistungen für die Vergangenheit regeln. […] Abs. 1 begründet den Erstattungsanspruch für den Fall der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes für die Vergangenheit vom Grundsatz her“ (vgl. BT-Drs. 13/1534, S. 5 f.) verdeutlicht, dass der Gesetzgeber eine – seines Erachtens früher nicht (ausreichend) bestehende – Möglichkeit zur Rückforderung zweckwidrig verwendeter Haushaltsmittel schaffen und dazu eine möglichst umfassende Regelung treffen wollte (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 10. Januar 2007 – 2 L 101/06 –, Rn. 30, juris; VG Meiningen, Urteil vom 15. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 36, juris).
Zwar konnte nach der zur früheren Rechtslage ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch ein Widerruf mit Wirkung nur für die Zukunft einen Rückforderungsanspruch begründen, wenn er dazu führte, dass der Zuwendungsbescheid noch innerhalb der Zweckbindungsfrist unwirksam wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1983 – 7 C 70.80 –, juris, sog. Gleisanschluss-Entscheidung). Auf der Basis dieser Rechtsprechung konnte auch ein Widerruf mit Wirkung für die Zukunft den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Leistung entfallen lassen und einen Erstattungsanspruch auslösen (vgl. VG Meiningen, Urteil vom 15. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 37, juris).
Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Gleisanschluss-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts den Fall eines im Jahr 1975 – noch vor der erst 1980 geschaffenen Regelung des § 44 a BHO – erfolgten Widerrufs nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG a.F. betraf. Ein Rückforderungsanspruch war gesetzlich nicht geregelt (vgl. umfassend: VG Meiningen, Urteil vom 15. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 38, juris). Die Rechtslage hat sich jedoch mittlerweile geändert. In den Verwaltungsverfahrensgesetzen sind nachfolgend ausdrücklich Rückforderungsansprüche geregelt worden. Diese beziehen sich auch nicht mehr nur auf die Regelungsbereiche des § 44 a BHO bzw. § 44 a LHO. Vielmehr erfasst § 49 a VwVfG nicht nur Zuwendungen, wie vorher § 44 a BHO, sondern gilt für alle (begünstigenden) Verwaltungsakte und kann dann sowohl Geld-, als auch Sachleistungen erfassen (vgl. umfassend: VG Meiningen, Urteil vom 15. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 38, m.w.N., juris).
Deshalb ist ein Festhalten an der Gleisanschluss-Entscheidung nunmehr schwerlich vereinbar mit dem insoweit klaren Wortlaut des § 117 a Abs. 1 LVwG SH – bzw. § 49 a Abs. 1 VwVfG – der in Abgrenzung zum Widerruf mit Wirkung für die Zukunft steht; dies insbesondere auch im Hinblick auf die gesetzgeberische Ausgangsüberlegung bei Schaffung der Vorschrift, ein Widerruf mit Wirkung für die Zukunft genüge nicht, um die gewährten Gelder zurückfordern zu können (vgl. VG Meiningen, Urteil vom 15. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 39 f., juris).
II. Der zulässige Klageantrag zu 2) ist hingegen unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung unter Aufhebung des Bescheids vom 19. Dezember 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Juni 2019 über die Ablehnung der von ihr beantragten Dürrehilfe und Gewährung einer Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 ist der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) i.V.m. den im Folgenden dargestellten Richtlinien, Erlassen und Vereinbarungen des Bundes und des Landes Schleswig-Holstein.
Das Land Schleswig-Holstein gewährt unter Beteiligung des Bundes Dürrehilfen für das Antragsjahr 2018 nach Maßgabe der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 (im Folgenden: Rahmenrichtlinie) und der auf dieser Rahmenrichtlinie beruhenden Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 8. Oktober 2018 bzw. vom 18. April 2019 (im Folgenden: Verwaltungsvereinbarung). Gemäß Nr. 2 der Verwaltungsvereinbarung findet die Rahmenrichtlinie auf die Verwaltungsvereinbarung vollumfänglich Anwendung, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthält. Nach Ziffer 1.2 der Rahmenrichtlinie und Nr. 2 der Verwaltungsvereinbarung besteht kein Rechtsanspruch auf die Zuwendung in Form der Dürrehilfe. Vielmehr entscheidet die jeweilige Bewilligungsstelle nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel. Dementsprechend hat die Klägerin lediglich einen Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung des Beklagten über ihren Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 15. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 40, juris).
Die Ablehnung der Dürrehilfe aufgrund der Verwaltungsvereinbarung sowie der sie konkretisierenden Richtlinie SH steht in Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz. Der Beklagte hat dabei auch die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG seiner Ermessensausübung zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 14, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 15. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 40, juris).
Die Rahmenrichtlinie und die Verwaltungsvereinbarung sowie die Richtlinie SH begründen als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 15, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 15. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 41, juris). Sie vermögen eine anspruchsbegründende Außenwirkung – nur – vermittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) zu begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 15, juris).
Nach Ziffer 1.1 der Rahmenrichtlinie werden die Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch Naturkatastrophen verursacht wurden. Nach Ziffer 2 i.V.m. Ziffer 5.1 der Verwaltungsvereinbarung werden Billigkeitsleistungen zum Teilausgleich von Schäden landwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind. Gemäß Ziffer 4.1 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.1 der Richtlinie SH können bestimmte in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Eine Existenzgefährdung liegt nach Ziffer 4.2 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.2 der Richtlinie SH vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Ziffer 5.1 und 5.2 (Verwaltungsvereinbarung) bzw. Ziffer 3.1 und 3.2 (Richtlinie SH) errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum. Das Unternehmen muss seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre anhand geeigneter Unterlagen darlegen (Ziffer 4.2 Abs. 3 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.2 der Richtlinie SH). Die Billigkeitsleistungen werden nur gewährt, wenn die durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden landwirtschaftlichen Unternehmens durch die Dürre um mehr als 30 Prozent zurückgegangen ist. Die durchschnittliche Jahreserzeugung ist der im vorangegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag oder der Dreijahresdurchschnitt auf der Grundlage des vorhergehenden Fünfjahreszeitraums unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Wertes (Ziffer 3 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 1.4 der Richtlinie SH).
Die Schadensberechnung erfolgt nach Ziffer 3.1 der Richtlinie SH. Danach wird der Schaden aus der Summe der Einkommensminderung in der Boden- und in der Tierproduktion sowie aus den sonstigen Kosten, die infolge der Dürre entstanden sind (z.B. Futterzukäufe) berechnet. Es gelten die Ziffern 3.1 und 3.3 der nationalen Rahmenrichtlinie. Die Berechnung des Schadens erfolgt auf der Ebene des einzelnen Empfängers grundsätzlich auf der Grundlage der Daten im Buchführungsabschluss für das Wirtschaftsjahr 2018/19 im Vergleich zur Referenzperiode (Durchschnitt der drei vorangegangenen Wirtschaftsjahre). Sofern keine Buchführung vorhanden ist, kann der Schaden auf Basis von regionalen Referenzwerten berechnet werden. Zur Ermittlung des Schadens gemäß Ziffer 3.1 und 3.3 der nationalen Richtlinie können die Antragsteller das Berechnungsschema der Tabellen 1 bis 4 der Anlage verwenden. Zwischen der Dürre und dem Schaden, der dem Empfänger entstanden ist, muss ein unmittelbarer kausaler Zusammenhang bestehen.
Nach den o.g. Vorgaben konnte der Beklagte ohne nach § 114 Satz 1 VwGO festzustellende Ermessensfehler und insbesondere unter Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes die von der Klägerin beantragte Dürrehilfe für das Jahr 2018 mit der Begründung ablehnen, die durchschnittliche Jahreserzeugung des klägerischen Unternehmens sei durch die Dürre nicht um mehr als 30% zurückgegangen. Die Methode der Berechnung des Ertragsrückganges begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Ermessensfehlerfrei hat der Beklagte einen Schaden der Klägerin berechnet, der einen Rückgang der durchschnittlichen Jahreserzeugung von mehr als 30% nicht übersteigt. Dabei hat er sich im Rahmen der Richtlinie SH und seiner Verwaltungspraxis gehalten. Dies gilt sowohl für die Kulturart Winterweizen (dazu unter 1.), als auch für die Kulturarten Ackergras und Mähweide (dazu unter 2.). Ein Ermessensfehler ergibt sich auch nicht aus einem Vertrauensschutz der Klägerin (dazu unter 3.).
1. Soweit die Klägerin vorbringt, für die Kulturart Winterweizen sei der von ihr angegebene Ertrag von 88,87 dt./ha im Referenzzeitraum durch ihre eingereichten Buchführungsunterlagen belegt, sodass es einer Ersetzung dieses Wertes durch den amtlichen Schätzwert nicht bedurft habe, ist festzuhalten, dass letzterer mit einem Wert von 95,1 dt./ha über dem von der Klägerin angegebenen Wert liegt und sie daher – da ein höherer Referenzwert als Vergleichswert zum Minderertrag im Dürrejahr 2018 vorteilhaft ist – bereits nicht beschwert ist.
Ferner ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte für die Kulturart Winterweizen auch für den von der Klägerin „gemessenen“ Ertragswert für das Dürrejahr 2018 den amtlichen Schätzwert für die Region Hügelland (76,9 dt./ha) zu Grunde gelegt hat. Zunächst begegnet es keinen Bedenken, dass der Beklagte – außerhalb der in Ziffer 3.1. der Richtlinie SH geregelten Schadensermittlung – auch für die Berechnung des Ertragsrückgangs amtliche Schätzwerte verwendet. Zwar sieht die Richtlinie SH auch für die Schadensberechnung gemäß Ziffer 3.1 die Berechnung auf Grundlage eigener Messwerte der Landwirte außerhalb von Buchführungsunterlagen nicht vor, der Beklagte lässt solche eigenen Messwerte im Rahmen seiner gelebten Verwaltungspraxis aber gleichwohl zu. Der Beklagte beschränkt die Verwendung eigener Messwerte dabei zulässigerweise auf solche Messwerte, die im Nachhinein für ihn plausibel bzw. nachvollziehbar sind. Dabei ist es im Sinne des Gleichbehandlungsgrundsatzes und im Rahmen der Auszahlung von staatlichen Hilfen insbesondere auch zweckmäßig, dass die Nachvollziehbarkeit bzw. Plausibilität von Messwerten auch von der potentiellen Genauigkeit der Messmethode und deren späterer Überprüfbarkeit abhängt.
Gemessen daran ergibt sich der von der Klägerin für das Dürrejahr 2018 angegebene Betrag von 55 dt./ha anhand der eingereichten Buchführungsunterlagen nicht. Zwar belegt der Lieferschein vom 31. Juli 2018 einen Verkauf von Winterweizen im Dürrejahr 2018 über 129,2 dt. In welchem Umfang der restliche Winterweizen aber verfüttert und wie viel eingelagert wurde, lässt sich anhand der eingereichten Unterlagen nicht belegen. Dafür spricht auch der Umstand, dass die Klägerin selbst vorträgt, ihr Gesellschafter habe den von ihr angegebenen Wert von 55 dt./ha „geschätzt“. Die von der Klägerin dahingehend vorgebrachten Werte (Verfütterung: 607,75 dt.; Restbestand 6 dt.) durften von dem Beklagten auch als im Nachhinein nicht mehr nachvollziehbar abgelehnt werden. Diese Vorgehensweise ist schon deshalb nicht zu beanstanden, weil bei einer teilweisen Verfütterung die gesamte Ernte nicht belastbar festgestellt werden kann (vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 16. November 2022 – 1 A 188/19 –, Rn. 35, juris).
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der Klägerin im Rahmen der mündlichen Verhandlung eingereichten Übersicht (Bl. 39 der Gerichtsakte). Die dortigen Angaben sind im Hinblick auf die beernteten und verfütterten Mengen im Zusammenspiel mit den von der Klägerin während des Antragsverfahrens getätigten Angaben nicht nachvollziehbar.
2. Die Berechnungen des Beklagten sind auch nicht etwa deshalb ermessensfehlerhaft, weil er für die Kulturarten Ackergras und Mähweide sowohl für das Dürrejahr 2018 als auch für den Referenzzeitraum für Ackergras die amtlichen Schätzwerte eingesetzt hat. Denn um eine – für den Beklagten nachvollziehbare – Messung handelt es sich bei der von der Klägerin vorgenommenen Messung von Ackergras für den Referenzzeitraum nicht. Zur Plausibilisierung hat die Klägerin lediglich ein Schreiben des Lohnunternehmers Herrn xxx eingereicht, in dem dieser einen Ertragsvergleich der Jahre 2015 bis 2018 auf der Grundlage von „voll gehäckselten Häckselwagen“, die zwischen 9,5 und 10 t wiegen mittels einer von einem Mitarbeitenden geführten Strichliste hochrechnet, ohne weitere Nachweise eingereicht. Eine Überprüfung dieser Werte war nicht möglich. Denn diese sind für den Beklagten nicht nachvollziehbar. Dies folgt bereits daraus, dass zwischen beiden Kulturarten auf den Häckselwägen nicht differenziert wurde. Weiter ist die Wiegung nicht durch geeichte Waagen erfolgt. Es bestehen keine Bedenken dahingehend, dass der Beklagte beispielsweise die Verwendung von geeichten Waagen akzeptiert, wenn Nachweise bezüglich der Eichung vorliegen. Auf die von der Klägerin nachträglich korrigierte Flächenangabe kommt es daher nicht an.
Soweit die Klägerin weiter anführt, dass die amtlichen Schätzwerte hinsichtlich der Kulturen Ackergras und Mähweide nicht den tatsächlichen Gegebenheiten in der Region der Klägerin entsprächen, vermag die Vereinfachung der Verwaltungsstätigkeit vorliegend diese Pauschalierung auf der Grundlage von Schätzwerten zu rechtfertigen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2022 – 10 LC 204/20 –, Rn. 75, juris mit Verweis auf: BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 7. April 2015 – 1 BvR 1432/10 –, Rn. 14, juris sowie Beschluss vom 12. Oktober 2010 – 1 BvL 12/07 –, Rn. 74, juris; BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018 – 5 C 18.16 –, Rn. 34, juris). Das Ziel der zügigen Abwicklung eines Verwaltungsverfahrens stellt hier eine sachliche Erwägung dar. Denn die aufgrund der Dürre in ihrer Existenz gefährdeten Betriebe bedurften schneller Hilfe. Gerade in den Fällen, in denen es – wie hier – um eine schnelle Hilfe geht, bietet der Zweck der Leistung eine zusätzliche Rechtfertigung dafür, das Verwaltungsverfahren so einfach wie möglich zu gestalten (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2022 – 10 LC 204/20 –, Rn. 75, juris mit Verweis auf: BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1989 – 7 C 9.87 –, Rn. 7, juris). Bei der Ordnung von Massenerscheinungen dürfen Gesetzgeber und Verwaltung zugunsten eines praktikablen Verwaltungsverfahrens in weitem Umfang typisieren und generalisieren, auch wenn dies zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht, insbesondere wenn es sich um die Gewährung einer Leistung handelt, auf die weder ein verfassungsrechtlicher noch ein einfachgesetzlicher Anspruch besteht (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2022 – 10 LC 204/20 –, Rn. 75 mit Verweis auf: BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1989 – 7 C 9.87 –, Rn. 7, juris).
Zudem bestehen keine Zweifel an der „Tauglichkeit“ der Heranziehung von Naturräumen zur Differenzierung der jeweiligen regionalen Besonderheiten. Als Naturraum wird eine Einheit eines geographischen Raums beschrieben, die bestimmte geomorphologische und hydrogeographische Erscheinungen, Standortausprägungen und -qualitäten aufweist. Benachbarte Naturräume grenzen sich durch unterschiedliche Charakteristika voneinander ab. Naturräume werden anhand von Faktoren wie Relief, Vegetation, Geologie, Klima in verschiedene Ordnungsstufen (groß- bis kleinflächig) unterteilt (vgl. Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg). In Schleswig-Holstein werden die vier Hauptnaturräume (Marsch, Hohe Geest, Vorgeest und Hügelland) in insgesamt 22 Naturräume untergliedert. Durch diese Art der Gliederung werden Landschaften mit annähernd einheitlichen natürlichen Bedingungen, wie Höhenlage, Oberflächenform, Boden, Klima und Vegetation ausgewiesen. Sie sind also ein Spiegel der unterschiedlichen Landschaften Schleswig-Holsteins. Der besondere Wert dieser Unterteilung liegt darin, dass die Aussagekraft einer Reihe von statistischen Erhebungen – zum Beispiel in der Agrarstatistik – gegenüber einer Auswertung nur nach politischen Regionen (Länder, Kreise) wesentlich verbessert werden konnte (vgl. https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/themen/landwirtschaft/agrarstatistik/ZahlenFakten/laendlRaum_Dossier.html?nn=217e78b2-3028-4b2d-9fc6-11f04734a5ee&pos=1). Schließlich dienen die amtlichen Schätzwerte in Bezug auf einzelne Naturräume der Gleichbehandlung der Antragsteller in dem Sinne, als das die regionalen Gegebenheiten überhaupt Berücksichtigung finden können.
3. Die Klägerin kann sich auch nicht auf das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 15, juris) berufen.
Ein solcher ergibt sich nicht durch eine etwaige Aussage des zuständigen Sachbearbeiters des Beklagten dahingehend, dass er „im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen die von den Antragstellern angegebenen Schätzwerte selbst überprüfen werde“. Zunächst ist festzuhalten, dass der Beklagte eine derartige Aussage seines Mitarbeiters bestreitet. Selbst, wenn eine derartige oder ähnliche Aussage getätigt worden wäre, hätte dies auch kein anderes Ergebnis zur Folge. Denn unabhängig davon, dass bereits fraglich ist, ob eine derartige Äußerung, die mangels Schriftlichkeit nicht geeignet ist eine Zusicherung i.S.d. § 108 a LVwG SH darzustellen, grundsätzlich überhaupt einen Vertrauenstatbestand schaffen kann, steht dem vorliegend der Umstand entgegen, dass es in Ziffer 8.15 der Richtlinie SH heißt, dass der Beklagte im Frühjahr 2019 bei mindestens 5% der Empfänger von auf Basis der Richtlinie gewährten Billigkeitsleistungen Vor-Ort-Kontrollen durchführt. Die Klägerin konnte sich daher nicht darauf verlassen, dass gerade ihr Betrieb kontrolliert werden würde, wobei der Beklagte überzeugend dargelegt hat, dass er auch in dem Fall keine Überprüfung auf Grundlage der oben aufgeführten Maßstäbe (geeichte Waage etc.) hätte durchführen können. Auf diesen Umstand hat der Beklagte bereits in dem Bewilligungsbescheid vom 17. Dezember 2018 hingewiesen.
Auch soweit die Klägerin anführt, dass sie zu keinem Zeitpunkt informiert worden sei, dass lediglich Nachweise, die mittels geeichter Waagen ermittelt wurden, anerkannt würden, ergibt sich daraus keine andere Bewertung. Der Beklagte hat zu keinem Zeitpunkt einen Vertrauenstatbestand dahingehend geschaffen, dass jegliche Arten eigener Messwerte für die Berechnung des Minderertrages akzeptiert würden. Darüber hinaus wäre das bloße In-Aussicht-Stellen eines bestimmten Verhaltens für die Annahme einer Zusicherung gerade nicht ausreichend (vgl. Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, 5. Aufl. 2021, VwGO § 114, Rn. 25, m.w.N.).
Auch durfte die Klägerin nicht darauf vertrauen, dass der Beklagte von der Klägerin übermittelte Werte von Nachbarbetrieben als „eigenen“ Messwert anerkennt. Zwar ist es richtig, dass in dem Merkblatt „Dürrehilfe Schleswig-Holstein 2018/2019“ (Gliederungspunkt B. Kriterium 1) ausgeführt wurde, dass in wenigen Einzelfällen, kleinräumig (z.B. in einer Gemeinde eines Naturraums) nachweislich deutlich größerer Dürreschäden eingetreten sein könnten, die aber von den Antragstellern nicht mit eigenen Betriebsdaten nachgewiesen werden könnten und dass in diesen Fällen der Antragsteller „den gemessenen Naturalschaden von einem anderen Betrieb in seiner Gemeinde übernehmen“ könne. Denn der Beklagte hat davon bereits mit Informationsschreiben vom 20. März 2019 wieder Abstand genommen. Dort hat er unter Fettdruck die Antragsteller darauf hingewiesen, dass als Messung nur Nachweise aus dem eigenen Betrieb gelten, die Verwendung von vergleichbaren Ertragsdaten von Nachbarbetrieben nicht zulässig seien und die Angaben entsprechend zu ändern seien.
Durch die betreffende Textpassage im Merkblatt hat sich der Beklagte auch nicht im Sinne einer Selbstbindung der Verwaltung gebunden. Normative Grundlage der Rechtsfigur der Selbstbindung der Verwaltung ist der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Selbstbindung kann aus ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften oder aus einer längeren Verwaltungspraxis resultieren (Müller, in: Huck/Müller, 3. Aufl. 2020, VwVfG, § 40, Rn. 16). Vorliegend handelt es sich bei dem Merkblatt „Dürrehilfe Schleswig-Holstein 2018/2019“ schon nicht um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift. Denn diese sind Handlungsanweisungen an die Verwaltung mit Regelungswirkung, denen nur die Außenwirkung fehlt (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1986 – 3 C 72/84 –, BVerwGE 75, 109-119, Rn. 34 ff.). Das Merkblatt ist ausdrücklich an die Antragsteller gerichtet und enthält „Erläuterungen und Ausfüllhinweise zum Antrag“. Eine Handlungsanweisung an die nachgeordneten Behörden seitens des herausgebenden Ministeriums für Energiewende, Klimaschutz, Umwelt und Natur ist darin nicht zu sehen. Vielmehr handelt es sich lediglich um eine amtliche Auskunft (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 20. November 2007 – AN 9 K 07.00165 –, Rn. 31, juris).
Auch wenn der Beklagte einigen Betrieben eine vorläufige Teilzahlung entsprechend Ziffer 7 der Richtlinie SH auf der Grundlage von nachbarlichen Erträgen bewilligt haben sollte, führt das nicht zu einer Selbstbindung, da sie ausgeschlossen ist, wenn die früheren Entscheidungen – wie die Bewilligungsbescheide nach Ziffer 7 – unter Widerrufsvorbehalt standen (vgl. Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, 2. Aufl. 2019, VwVfG, § 40, Rn. 150 m.w.N.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 116 LVwG
§ 49 VwVfG
§ 107 LVwG
§ 117 LVwG
§ 36 VwVfG
§ 117 a LVwG
§ 49 a VwVfG
§ 44 a BHO
§ 44 a LHO
§ 108 a LVwG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 116 Abs. 2 Satz 4 LVwG
§ 117 a Abs. 1 Satz 1 LVwG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 117 Abs. 3 LVwG
§ 117 Abs. 2 LVwG
§ 116 Abs. 1 LVwG
§ 116 Abs. 2 LVwG
§ 117 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwG
§ 117 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwG
§ 117 Abs. 3 Satz 1 LVwG
§ 107 Abs. 2 Nr. 4 LVwG
§ 107 Abs. 2 Nr. 2 LVwG
§ 107 Abs. 2 Nr. 3 LVwG
§ 117 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwG
§ 117 a Abs. 1 LVwG
§ 49 Abs. 2 VwVfG
§ 49 Abs. 3 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 49 a Abs. 1 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 116, 117 und 117 a des Landesverwaltungsgesetzes
Art. 20 und 28 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 226
BVerwGE 67, 99
BVerwGE 11, 283
BVerwGE 75, 109
6 C 24/03
3 C 8.82
VI C 65.57
3 C 8/82
10 LC 64/21
2 K 555/01
2 L 101/06
7 C 70.80
10 LC 151/20
10 C 1.17
1 A 188/19
10 LC 204/20
1 BvR 1432/10
1 BvL 12/07
5 C 18.16
7 C 9.87
3 C 72/84
9 K 07.00