Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-05-22, Aktenzeichen 2 A 11083/12
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2013:0522.2A11083.12.0A

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 15. Februar 2012 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich mit seiner Klage gegen die Anordnung des Beklagten, sich bei der zentralen medizinischen Untersuchungsstelle des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung (ZMU) einer amtsärztlichen Untersuchung im Hinblick auf seine dauernde Dienstfähigkeit zu unterziehen.
Der Kläger steht seit dem 1. Juni 1973 als Rechtspfleger im Dienst des Beklagten. Am 1. Dezember 1996 wurde er zum Justizamtmann ernannt. Seit 1. Januar 2010 ist er im Wege einer Abordnung beim Amtsgericht X…. eingesetzt.
Mit Verfügung vom 18. März 2011 wies der Direktor des Amtsgerichts X…. den Kläger an, sich einer amtsärztlichen Untersuchung bei der ZMU zu unterziehen. Die Anordnung sei notwendig, weil im Arbeitsbereich des Klägers erhebliche Arbeitsrückstände aufgelaufen seien, die trotz mehrerer Kritikgespräche, Fristsetzungen, Veränderungen seines Arbeitsbereiches und verschiedener Dienstanweisungen nicht abgebaut worden seien. Dem Untersuchungsauftrag an die ZMU waren außerdem eine Fehlzeitendokumentation und Erläuterungen zur dienstlichen Belastung des Klägers beigefügt.
Mit seinem hiergegen eingelegten Widerspruch berief sich der Kläger auf privatärztliche Atteste, die seine Dienstfähigkeit jeweils bestätigten. Für die Arbeitsrückstände sei im Wesentlichen der Zuschnitt seines Referats verantwortlich, auch sei seine Tätigkeit in der Rechtsantragstelle nicht berücksichtigt worden und im Rahmen der Vollstreckungssachen würden zahlreiche Anforderungen nicht beachtet. Ein Teil der Verfahren sei außerdem schon bei Beginn seiner Abordnung älter als sechs Monate gewesen. Schließlich gebe es im Rechtspflegerdienst eine erhebliche personelle Unterdeckung.
Im Widerspruchsverfahren erläuterte der Direktor des Amtsgerichts ergänzend: Maßgeblich sei das Leistungsbild des Klägers. Danach sei er seinen Aufgaben nicht gewachsen, obwohl ihm zu keiner Zeit ein volles Referat übertragen gewesen sei. Objektive Gründe hierfür seien nicht erkennbar. In Gesprächen habe der Kläger mehrfach selbst auf bei ihm bestehende chronische Erkrankungen, unter anderem eine angeblich bestehende Zuckererkrankung (Diabetes mellitus), hingewiesen.
Der Präsident des Pfälzischen Oberlandesgerichts wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 17. August 2011 zurück. Hierzu wird ergänzend ausgeführt, es bestünden Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers, die durch die amtsärztliche Untersuchung zu klären seien. Die Zweifel seien nicht aus der Luft gegriffen, sondern in der hohen Zahl der Krankheitsfehltage begründet, einer in quantitativer Hinsicht über längere Zeit nicht ausreichenden Sachbehandlung und dem sonstigen Verhalten des Klägers. Im Jahr 2010 habe er 22 Arbeitstage gefehlt. Von Anfang 2011 bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids seien bereits weitere Fehlzeiten in Höhe von 72 Arbeitstagen aufgelaufen. Zudem habe der Kläger häufig innerhalb der Kernarbeitszeit oder unter Inanspruchnahme von Arbeitsfreistellungen Arzttermine wahrgenommen. Trotz eines geringeren Deputats sei es immer wieder zu erheblichen Arbeitsrückständen gekommen. Der Kläger könne sein Leistungsvermögen nicht realistisch einschätzen, habe Zusicherungen von Überstunden zum Abbau der Rückstände nicht eingehalten und dienstliche Anweisungen missachtet.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides hat der Kläger innerhalb eines Monats Klage erhoben. Er ist der Auffassung, sein Arbeitsgebiet sei vom Beklagten verzerrt dargestellt worden. Unter anderem sei die von ihm betreute Rechtsantragsstelle nicht berücksichtigt worden. Seine Krankheitsfehltage seien auf einzelne akute Erkrankungen zurückzuführen. Keinesfalls könne aus diesen eine dauerhafte Dienstunfähigkeit hergeleitet werden. Ein amtsärztliches Attest, dem der Vorrang eingeräumt werden müsse, liege nicht vor. Schließlich sei die Anordnung unverhältnismäßig.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 18. März 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. August 2011 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend trägt er vor, dass sich im Jahr 2011 die krankheitsbedingten Fehlzeiten des Klägers auf mittlerweile über 100 Arbeitstage erhöht hätten. Hinzu gekommen seien weitere zahlreiche Arztbesuche während der Dienstzeit. Obwohl der Kläger von den Aufgaben im Zusammenhang mit der Rechtsantragstelle entbunden worden sei, habe er die hohe Zahl von Restanten nicht abgearbeitet. Der Kläger habe im Übrigen ein ärztliches Attest vom 9. November 2011 vorgelegt, wonach er an Diabetes mellitus leide.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 15. Februar 2012 die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, es bestünden begründete Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers, die nicht aus der Luft gegriffen seien. Die vom Beklagten vorgetragenen Umstände, unter anderem die erheblichen Arbeitsrückstände des Klägers, seien gewichtig genug für eine umfassende Aufklärung seiner Dienstfähigkeit. Die Anordnung sei auch nicht unverhältnismäßig.
Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt und seine bereits im Vorverfahren und erstinstanzlich vorgebrachten Einwände ergänzt und vertieft. Zudem sei der Direktor des Amtsgerichts X…. für die ergangene Anordnung nicht zuständig gewesen. Er – der Kläger – bleibe dabei, dass seine Arbeitsleistung nicht mangelhaft sei. Die hierzu vom Beklagten herangezogenen Pensenberechnungen seien als problematisch zu bewerten. Objektiv nachvollziehbare Belege für seine dauernde Dienstunfähigkeit habe der Beklagte nicht vorgelegt.
Der Kläger beantragt,
unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 15. Februar 2012 nach seinen Klageanträgen erster Instanz zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt die angefochtene Entscheidung, die er auch unter Berücksichtigung des Berufungsverbringens des Klägers für zutreffend hält. Ergänzend weist er auf weitere erhebliche krankheitsbedingte Fehlzeiten des Klägers hin.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die vom Beklagten vorgelegten Personal- und Verwaltungsakten Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die an den Kläger gerichtete Anordnung des Beklagten, sich bei der ZMU einer amtsärztlichen Untersuchung im Hinblick auf seine Dienstfähigkeit zu unterziehen, zu Recht abgewiesen.
Die Anordnung erging nicht nur vom hierfür zuständige Dienstvorgesetzten, sie ist ungeachtet der zumindest teilweise als zweifelhaft anzusehenden Begründung im Hinblick auf die dem Kläger vorgeworfene mangelhafte Arbeitsleistung allein wegen seiner zum Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheides unstreitig vorhandenen krankheitsbedingten Fehlzeiten rechtmäßig.
Der Direktor des Amtsgerichts X…. war für den Erlass der Anordnung zuständig. Zwar ist für dienstrechtliche Verfügungen eines Beamten, die in dessen Status als Beamter eingreifen, grundsätzlich der Dienstvorgesetzte zuständig. Diese Zuständigkeit bleibt von einer vorübergehenden Zuweisung zu einer anderen Dienstelle oder – wie hier – einer Abordnung unberührt. Eine Ausnahme ist jedoch zu machen, wenn die den Beamten betreffende Maßnahme des Dienstherrn in untrennbarem sachlichen Zusammenhang mit seiner dienstlichen Tätigkeit in der Abordnungsdienststelle zusammenhängt. Dieser Ausnahmefall liegt hier vor, weil die in Rede stehende Anordnung nicht wegen dienstlicher Umstände innerhalb der Stammdienststelle des Klägers im Amtsgericht K…., sondern ausschließlich wegen seines – möglicherweise krankheitsbedingten – Verhaltens an seinem Arbeitsplatz im Amtsgericht X…. erging. Hinzu kommt, dass die Anordnung, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht ein statusverändernder Verwaltungsakt, sondern eine gemischte dienstlich-persönliche Weisung darstellt, die lediglich einen einzelnen Schritt in dem gestuften Verfahren regelt, das bei der Feststellung seiner Dienstunfähigkeit mit seiner Zurruhesetzung endet (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 17.10 -, NVwZ 2012, 1483; OVG Bremen, Beschluss vom 3. Dezember 2012 - 2 B 265/11 -, juris; OVG RP, Beschluss vom 8. April 2013 - 2 B 10322/13.OVG -). Danach bleibt es dem Dienstherrn unbenommen, sich bei der eine Zurruhesetzung wegen dauernder Dienstunfähigkeit lediglich vorbereitenden Maßnahme einer amtsärztlichen Untersuchung die in der Regel besseren Kenntnisse des jeweiligen Vorgesetzten der abordnenden Dienststelle zunutze zu machen, während eine sich daran möglicherweise anschließende statusverändernde Versetzungsverfügung vom Dienstvorgesetzten der abordnenden Dienststelle zu ergehen hat.
Die danach formell nicht zu beanstandende Anordnung hält auch einer rechtlichen Überprüfung in der Sache stand.
Rechtsgrundlage für die zwischen den Beteiligten streitige Untersuchungsanordnung sind ungeachtet der vom Antragsgegner noch aus dem früheren Landesbeamtengesetz - LBG - zitierten Vorschriften die §§ 26, 27 Beamtenstatusgesetz - BeamtStG - i.V.m. §§ 44, 47 LBG. Nach § 44 Abs. 1 LBG ist der Beamte verpflichtet, sich nach Weisung des Dienstvorgesetzten bei der zuständigen ZMU (§ 47 Abs. 1 LBG) ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel an der vollständigen oder begrenzten Dienstfähigkeit des Beamten gemäß §§ 26, 27 BeamtStG bestehen. Falls der Arzt es für erforderlich hält, ist der Beamte auch verpflichtet, sich beobachten zu lassen. Die Anordnung des Dienstherrn muss sich auf Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betreffende Beamte sei dienstunfähig oder begrenzt dienstfähig. Der Aufforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde gelegt werden, die eine Dienstunfähigkeit des Beamten als naheliegend erscheinen lassen (BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2002 - 1 BvR 2062/96 -, juris). Diesen Anforderungen genügt die Weisung vom 29. November 2012 sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht.
In formeller Hinsicht muss die Anordnung des Weiteren aus sich heraus verständlich sein. Der Beamte muss ihr entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das in ihr Verlautbarte die behördlichen Zweifel an seiner Dienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag (BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 1980 - 2 A 4.78 -, Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14). Dabei darf die Behörde nicht nach der Überlegung vorgehen, der Betroffene werde schon wissen, „worum es gehe“. Dem Beamten unbekannte Umstände müssen vielmehr in der Anordnung von der zuständigen Stelle zumindest so umschrieben sein, dass für den Betroffenen ohne weiteres erkennbar wird, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012, a.a.O.). Auch diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
In materieller Hinsicht sind die nach § 44 Abs. 1 LBG erforderlichen Voraussetzungen für eine Aufforderung zur amtsärztlichen Untersuchung gleichfalls erfüllt.
Ob die Anordnung bereits wegen der dem Kläger vorgeworfenen mangelhaften Dienstleistung ergehen durfte, ist allerdings zweifelhaft. Leistet ein Beamter weniger als das von ihm zu erwartende Maß an Dienstleistung, so kann dies grundsätzlich nicht als Rechtfertigung für eine amtsärztliche Untersuchung herangezogen werden. Wegen des mit einer solchen Untersuchung regelmäßig verbunden erheblichen Eingriffs in den Kernbereich der Persönlichkeit eines Beamten (Art. 2 Abs. 1 und 2 Grundgesetz) gilt das insbesondere im Fall der Anordnung einer psychiatrischen Untersuchung (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Mai 2012 - 6 B 222/12 -, IÖD 2012, 138). Allenfalls dann, wenn gesundheitliche Beschwerden, auch psychischer Art, von vornherein als einzig denkbare Ursache für einen plötzlichen und anders nicht erklärbaren Leistungsabfall in Betracht kommen, lässt sich eine solche Weisung rechtfertigen. In allen anderen Fällen der bloßen „Schlechtleistung“ eines Beamten ist es dem Dienstvorgesetzten zunächst unbenommen, dies in den über den Beamten regelmäßig zu erstellenden dienstlichen Beurteilungen entsprechend zu würdigen.
Unterschreitet die Arbeitsleistung des Beamten dagegen ein so erhebliches Maß, dass auch eine Berücksichtigung dieses Umstandes in einer entsprechend ausfallenden dienstlichen Beurteilung nicht ausreichend ist, kommt als weitere Maßnahme der Dienstaufsicht die Einleitung eines Disziplinarverfahrens in Betracht. Im Verlauf der dann erforderlich werdenden disziplinarrechtlichen Ermittlungen kann es je nach Einzelfall erforderlich werden, den Betroffenen amtsärztlich untersuchen zu lassen. Denn die Verhängung disziplinarrechtlicher Maßnahmen setzt immer auch ein schuldhaftes Verhalten des Beamten voraus, das bei einem dauerhaften Vorliegen von gesundheitlichen Gründen für seine mangelhafte Dienstleistung ausgeschlossen sein kann. Die Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung kann vor diesem Hintergrund dann auch zum Schutz des Beamten geboten sein.
Unter Einbeziehung des auch im Beamtenrecht geltenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit belastender Maßnahmen der Verwaltung darf eine amtsärztliche Begutachtung deshalb nur als letztes Mittel angeordnet werden. Ob dies vorliegend gerade vor dem Hintergrund der vom Beklagten im Verlauf des Verfahrens mehrfach hervorgehobenen personellen Unterdeckung im gehobenen Dienst in der Justizverwaltung hier bereits anzunehmen ist, erscheint zweifelhaft. Da der Kläger eine das Normalmaß erheblich unterschreitende Schlechtleistung substantiiert bestreitet, wäre dies im Rahmen dieses Verwaltungsstreitverfahrens grundsätzlich zu ermitteln.
Die zwischen den Beteiligten auch im Berufungsverfahren umstrittene Frage, ob der Kläger tatsächlich auf seinem Dienstposten im Amtsgericht in X…. erheblich weniger als vergleichbare Mitarbeiter leistet (wie der Beklagte unter Zugrundelegung von Daten eines Personalbedarfsberechnungssystems behauptet) oder ob – wie der Kläger entgegnet – der besondere "Zuschnitt" des ihm übertragenen Aufgabenkreises hierfür verantwortlich ist, braucht indessen vorliegend nicht weiter vertieft werden. Denn die in Rede stehende Weisung ist jedenfalls wegen der im Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheides unstreitig vorhandenen krankheitsbedingten Fehlzeiten des Klägers gerechtfertigt.
Auch nach Auffassung des Senats kann es dem Beklagten nicht verwehrt sein, auf der Grundlage der unstreitig vorliegenden erheblichen krankheitsbedingten Fehlzeiten berechtigte Zweifel an der (begrenzten) Dienstfähigkeit des Klägers zu haben. Von Anfang 2011 bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids waren bereits Fehlzeiten in Höhe von 72 Arbeitstagen aufgelaufen. Zudem hat der Kläger – wiederum unstreitig – häufig innerhalb der Kernarbeitszeit oder unter Inanspruchnahme von Arbeitsfreistellungen Arzttermine wahrgenommen.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers handelt es sich bei diesen krankheitsbedingten Fehlzeiten keinesfalls um eine „übliche“ Häufung. Im Gegenteil bieten auch vor dem Hintergrund der in § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG, § 44 Abs. 3 LBG aufgestellten gesetzlichen Vermutung die vorstehend dargestellten Fehlzeiten hinreichenden Anlass für eine Untersuchung auf dauernde Dienstfähigkeit. Ausgehend von regelmäßig ca. 100 – 110 Arbeitstagen innerhalb von sechs Monaten wird die gesetzliche Fiktion für die Annahme einer dauernden Dienstunfähigkeit bei einem Auftreten von 72 Fehltagen ohne weiteres erfüllt.
Die vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Befunde stehen diesem Ergebnis nicht entgegen. In ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist anerkannt, dass den medizinischen Feststellungen und Schlussfolgerungen eines Amtsarztes durch entgegenstehende privatärztliche Atteste nicht ihre Aussagekraft genommen werden kann. Gelangen amtsärztliche Gutachten und privatärztliche Stellungnahmen hinsichtlich desselben Krankheitsbildes zu unterschiedlichen Ergebnissen, so kommt der Beurteilung des Amtsarztes grundsätzlich ein größerer Beweiswert zu, falls keine begründeten Zweifel an der Sachkunde des Amtsarztes bestehen, die medizinische Beurteilung auf zutreffenden Tatsachengrundlagen beruht sowie in sich stimmig und nachvollziehbar ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. Januar 1976 - 1 DB 16.75 -, BVerwGE 53, 118 [120 f.] und vom 26. September 2012 - 2 B 97.11 -; OVG RP, Urteil vom 28. April 2011 - 2 A 10025/11.OVG -). Dieser Vorrang von amtsärztlichen Einschätzungen im Konfliktfall findet seinen Grund in der Neutralität und Unabhängigkeit des beamteten Arztes. Im Gegensatz zu einem Privatarzt, der womöglich bestrebt ist, das Vertrauen des Patienten zu ihm zu erhalten, nimmt der Amtsarzt seine Beurteilung von seiner Aufgabenstellung her unbefangen und unabhängig vor. Er steht Dienstherrn und Beamten gleichermaßen fern (BVerwG, Urteil vom 9. Oktober 2002 - 1 D 3.02 -, Juris). Darüber hinaus sind die in der Regel besseren Kenntnisse des beamteten Arztes hinsichtlich der Belange der öffentlichen Verwaltung und der von dem Beamten zu verrichtenden Tätigkeiten sowie seine größere Erfahrung bei der Beurteilung der Dienstfähigkeit maßgebend. Für Gutachten, in denen Fragen des Dienstrechts aus medizinischer Sicht zu beurteilen sind, ist ein spezieller Sachverstand erforderlich, der einerseits auf der Kenntnis der Belange der öffentlichen Verwaltung, andererseits auf der Erfahrung aus einer Vielzahl von gleich oder ähnlich liegenden Fällen beruht. Ob und wann einer Gesundheitsstörung Krankheitswert zukommt, mag ein Privatarzt, zumal ein Facharzt, besser beurteilen können. Ob und wann hingegen eine Störung mit Krankheitswert die Dienstfähigkeit beeinträchtigt, ist eine Frage, deren Entscheidung vorrangig dem von der Verwaltung beauftragten Arzt zusteht. Den vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Bescheinigungen kommt von daher keine Bedeutung für das hier in Rede stehende Klageverfahren zu. Dies gilt umso mehr, als der Chefarzt der Inneren Abteilung des …..-Krankenhauses in L…. dem Beklagten am 9. November 2011 das Vorliegen einer offenbar schon seit längerem bestehenden Zuckererkrankung (Diabetes mellitus) bescheinigte (vgl. Bl. 120 der Personalakte). Auch danach bestand für den Beklagten ausreichender Anlass für die amtsärztliche Begutachtung.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Untersuchungsanordnung schließlich nicht unverhältnismäßig oder gar rechtsmissbräuchlich. Sie findet ihre Rechtfertigung vielmehr in den schon zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vorhandenen krankheitsbedingten Fehlzeiten. Insofern hatte der Beklagte – auch wegen des zu diesem Zeitpunkt bereits eingeleiteten Disziplinarverfahrens – konkrete und zureichende Gründe, die amtsärztliche Untersuchung zu veranlassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708, 709 Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz bezeichneten Art nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 26, 27 Beamtenstatusgesetz - BeamtStG - i.V.m. §§ 44, 47 LBG. Nach § 44 Abs. 1 LBG
§§ 26, 27 BeamtStG
§§ 708, 709 Zivilprozessordnung
§ 42 BBG
§ 127 Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 47 Abs. 1 LBG
§ 44 Abs. 1 LBG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 44 Abs. 3 LBG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 2 Abs. 1 und 2 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2012, 1483
BVerwGE 53, 118
2 C 17.10
2 B 265/11
2 B 10322/13
1 BvR 2062/96
2 A 4.78
6 B 222/12
1 DB 16.75
2 B 97.11
2 A 10025/11
1 D 3.02