Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-14, Aktenzeichen 13 K 5468/07
ECLI: ECLI:DE:VGD:2008:1114.13K5468.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Dem Kläger wird gestattet, die Vollstreckung durch Sicherheitsleis-tung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreck-baren Betrages abzuwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der am 0.0.1950 geborene Kläger steht als Beamter (Regierungsoberamtsrat) im Dienst des beklagten Landes und ist beim Landesamt für C beschäftigt. Er ist schwerbehindert (GdB 50).
Das beklagte Land verfolgt seit einiger Zeit das Ziel, durch eine erhebliche Senkung der Personalausgaben den Haushalt nachhaltig zu konsolidieren. Dem dient u.a. das Gesetz über das Personaleinsatzmanagement Nordrhein-Westfalen (Personaleinsatzmanagement-Gesetz NRW – PEMG NRW) vom 19. Juni 2007 (GV. NRW. 2007 S. 242). Für den Geschäftsbereich des Finanzministeriums des beklagten Landes wurden für das Haushaltsjahr 2008 – entsprechend einer auf § 7 Abs. 7 PEMG NRW fußenden Vereinbarung der Abteilungen II und IV des Finanzministeriums vom 7. September 2007 – zum Zwecke des beschleunigten Stellenabbaus insgesamt 931 sog. Anreize geschaffen. Mit Erlass vom 17. September 2007 wurden fünf verschiedene Anreize vorgesehen, und zwar in der folgenden Reihenfolge: Beendigung des Arbeitsverhältnisses gegen Abfindung (nur für Tarifbeschäftigte), Sonderurlaub ohne Dienstbezüge bzw. ohne Entgelt für eine hauptberufliche Tätigkeit in der Privatwirtschaft, vorgezogener Ruhestand (nur für Beamtinnen und Beamte), einstweiliger Ruhestand (nur für Beamtinnen und Beamte) und Altersteilzeit.
Für den vorgezogenen Ruhestand und den einstweiligen Ruhestand war ein Lebensalter von mindestens 50 Jahren Antragsvoraussetzung. Außerdem sollte innerhalb des Kontingents desjenigen Anreizes, in dem die Grenze von 931 abzubauenden Stellen erreicht wird, die Bewilligung grundsätzlich nach dem Geburtsdatum erfolgen. Nach Ablauf der Antragsfrist teilte das Finanzministerium mit Erlass vom 25. Oktober 2007 mit, alle Anträge auf Abfindung, Sonderurlaub und vorgezogenen Ruhestand könnten grundsätzlich bewilligt werden. Gleiches gelte für Anträge auf einstweiligen Ruhestand ab dem Geburtstag 6. September 1944 und älter. Dieser Stichtag wurde später auf den 26. November 1944 herabgesetzt, nachdem einige Anträge vor Bewilligung zurückgezogen worden waren.
Der Kläger hatte unter dem 18. Oktober 2007 seine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand gemäß § 39 Landesbeamtengesetz (LBG) beantragt. Mit Bescheid vom 6. November 2007 lehnte das C diesen Antrag ab mit dem Bemerken, unter Anwendung einer landesweiten Liste sei die Genehmigung nur bis einschließlich des Geburtsdatums 6. September 1944 erfolgt.
Der Kläger hat am 1. Dezember 2007 Klage erhoben. Er macht geltend:
Die Ablehnung seines Antrages auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand sei ermessensfehlerhaft. Die sich aus den Erlassen des Finanzministeriums ergebenden Tatbestandsvoraussetzungen seien willkürlich und rechtsfehlerhaft. Was die Festlegung der Altersgrenze im Bereich des Finanzministeriums angehe, liege im Blick auf die Beamtengruppen anderer Ressorts, in denen niedrigere Altersgrenzen gelten würden, eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung vor. Beamte desselben Dienstherrn dürften nicht unterschiedlich behandelt werden. Der Vorschrift des § 78d Abs. 3 LBG hätte es nicht bedurft, wenn grundsätzlich etwas anderes gelten würde. Die Ressorthoheit könne nicht als sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung herangezogen werden, weil die einzelnen Ressorts sich mit dem Finanzministerium hätten abstimmen müssen. Strukturelle Unterschiede zwischen den einzelnen Ressorts könnten ebenfalls keine Ungleichbehandlung rechtfertigen, weil die Beamten eines Ressorts keine in sich geschlossene homogene Gruppe bildeten. Des weiteren werde das Ziel, Personalkosten einzusparen, aus den Augen verloren, wenn zwischen den einzelnen Ressorts ein Gefälle von mehr als 13 Jahren bei der Ausgestaltung des Tatbestandsmerkmals Lebensalter bestehe. Auch seien dann die Grenzen der Ressort- und Organisationshoheit verletzt.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für C vom 6. November 2007 zu verpflichten, ihn in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es führt zur Begründung aus:
Auch in den anderen Ressorts gehe es um die Haushaltskonsolidierung. Die dortigen strukturellen Bedingungen würden sich aber in vielen Bereichen von den Voraussetzungen in der Finanzverwaltung unterscheiden. Die unterschiedliche Vorgehensweise in den Geschäftsbereichen der Landesregierung finde ihre Grundlage in der in Art. 55 Abs. 2 Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen (LV NRW) festgelegten Ressorthoheit. Dementsprechend seien nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 LBG und § 3 Landesorganisationsgesetz (LOG) oberste Dienstbehörden insbesondere die Landesministerien. Im Falle des Klägers sei dies das Finanzministerium. Das Ressortprinzip spiegele sich nicht nur in § 78d Abs. 3 LBG, sondern auch in der Verwaltungspraxis etwa bei den Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien wider.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
Der angefochtene Bescheid vom 6. November 2007 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, in den einstweiligen Ruhestand versetzt zu werden. Auch ist der angefochtene Bescheid nicht deshalb rechtswidrig, weil das beklagte Land ein ihm eingeräumtes Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hätte, § 114 VwGO.
Als Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand kommt nur die aus Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) herzuleitende Selbstbindung des beklagten Landes in Betracht, über Anträge nach § 39 LBG nach Maßgabe der erwähnten Erlasse vom 17. September 2007 und 25. Oktober 2007 zu entscheiden. Das LBG gewährt einem Beamten keinen Anspruch, auf eigenen Antrag in den einstweiligen Ruhestand versetzt zu werden. Das gilt insbesondere für § 39 LBG, der für den einzelnen Beamten keine Anspruchsgrundlage darstellt, sondern lediglich dem Dienstherrn unter den dort genannten Voraussetzungen die Befugnis vermittelt, Beamte in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. Februar 2008 6 B 1896/07 , NRWE und juris; Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beschluss vom 31. Oktober 2007 13 L 1735/07 , NRWE und juris.
Aus dem Gleichbehandlungsgebot gemäß Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich ein Anspruch darauf, dass das beklagte Land Anträge auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand, die frist- und formgerecht gestellt worden sind, prüft und über sie ermessensfehlerfrei entscheidet. Eine Entscheidung zugunsten des jeweiligen Antragstellers kommt dabei nur in Betracht, wenn zum einen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 39 LBG und zum anderen die weiteren in den einschlägigen Erlassen vorgesehenen Voraussetzungen, soweit sie rechtlich nicht zu beanstanden sind, vorliegen.
Diese Erfordernisse sind im Falle des Klägers nicht erfüllt.
Zum einen liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 39 LBG nicht vor.
Nach Satz 1 dieser Vorschrift gilt: Wird eine Behörde aufgelöst oder aufgrund eines Gesetzes oder einer Verordnung der Landesregierung mit einer anderen verschmolzen oder in ihrem Aufbau wesentlich verändert, so können die auf Lebenszeit und auf Zeit ernannten Beamten dieser Behörde, deren Aufgabengebiet von der Auflösung oder Umbildung berührt wird, in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden, wenn eine Versetzung nach § 28 LBG nicht möglich ist.
Es ist nicht erkennbar und auch nicht vom beklagten Land dargetan, dass die in dem Halbsatz 1 der Vorschrift aufgestellten Voraussetzungen vorliegen. Der Kläger ist beim C eingesetzt. Diese Behörde ist nicht aufgelöst worden und auch nicht mit einer anderen Behörde verschmolzen worden. Es gibt aber auch keine Anhaltspunkte für wesentliche Veränderung im Aufbau des LBV im Sinne von § 39 Satz 1 LBG vor.
Eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand, ohne dass die Voraussetzungen des § 39 Satz 1 LBG (oder des hier von vorneherein nicht einschlägigen § 38 LBG) vorliegen, ist rechtlich nicht zulässig. Allein schon aus dem Umstand, dass das LBG nur bei den in §§ 39 und 38 geregelten Sachverhalten die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand vorsieht, ergibt sich, dass dem Dienstherrn bei anderen Fallgestaltungen ein solches Vorgehen verwehrt ist. Auch § 7 Abs. 7 PEMG NRW bietet bereits nach seinem eindeutigen Wortlaut keine Handhabe, bei zusätzlichen Fallgestaltungen Beamte in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen. Eine hiervon abweichende Verwaltungspraxis kann rechtlich keine Anerkennung finden, weil sie den (abschließenden) Entscheidungen des Gesetzgebers über die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand widerspräche.
Zum anderen liegen die in den erwähnten Erlassen aufgestellten Voraussetzungen für die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand beim Kläger nicht vor. Das stellt dieser an sich auch nicht in Frage. Er bemängelt aber in Teilen die rechtliche Zulässigkeit dieser Voraussetzungen. Dem vermag das Gericht jedoch nicht zu folgen. Die vom Finanzministerium für seinen Bereich festgelegte Altersgrenze für den einstweiligen Ruhestand (6. September 1944 bzw. 26. November 1944) ist nicht in Hinblick darauf rechtlich zu beanstanden, dass in anderen Ressorts, wie der Kläger vorträgt, niedrigere Altersgrenzen gelten.
Grundlage für diese Vorgehensweise ist das Organisationsermessen des Dienstherrn, das ihn dazu befugt, auf untergesetzlicher Ebene die weiteren Voraussetzungen für die Gewährung des einstweiligen Ruhestandes festzulegen und dabei den Ressorts wegen etwaiger ressortspezifischer Besonderheiten die Regelungen für ihren Bereich zu überlassen. Insoweit sind organisatorische, personalwirtschaftliche und personalpolitische Erwägungen von Bedeutung. Das Gericht kann Maßnahmen des Dienstherrn, die er in Ausübung seines Organisationsermessens getroffen hat, nur beschränkt überprüfen, nämlich daraufhin, ob diese frei von Willkür und mithin durch sachliche Gründe gerechtfertigt sind.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. Februar 2008 6 B 1896/07 , NRWE und juris.
Die vom Kläger bemängelte Handhabung bei der Vergabe des Anreizes vorgezogener Ruhestand verstößt nicht gegen das Willkürverbot aus Artikel 3 Abs. 1 GG.
Der Kläger wird zwar im Rahmen der Vergabe der PEM-Anreize anders behandelt als Bedienstete in dem Bereich anderer Ministerien. Das rührt daher, dass es das beklagte Land den Ressorts überlassen hat, insoweit für ihren Geschäftsbereich die abschließenden Erwägungen anzustellen, mit der Folge, dass es in den Ressorts unterschiedliche Voraussetzungen für die Gewährung der Anreize, auch des Anreizes einstweiliger Ruhestand, geben kann. So soll es nach der Darstellung des Klägers bei der Altersgrenze zwischen den Ressorts tatsächlich Unterschiede von mehr als 13 Jahren geben.
Dass die Voraussetzungen für die Gewährung der Anreize je nach Ressort unterschiedlich sind, ist jedoch nicht zu beanstanden. Die Besonderheiten des beschlossenen Anreizsystems rechtfertigen es, den Ressorts insoweit ein eigenes Gestaltungsermessen einzuräumen. Die Anreize werden nämlich nur ressortgebunden zur Verfügung gestellt. Anders ließe sich das mit den Anreizen verfolgte Ziel nicht verwirklichen, kw-Stellen abzubauen, (kw = künftig wegfallend). In dem Umfang, in dem sich die Ressorts, denen die kw-Stellen in Einzelplänen zugewiesen sind, gegenüber dem Finanzministerium verpflichten, diese Stellen abzubauen, werden Anreize finanziert. Es begegnet keinen Bedenken, wenn im Rahmen der Vereinbarung zwischen dem Finanzministerium und dem jeweiligen Ressort Raum für die Regelung ressortspezifischer Besonderheiten bleibt.
So mag die verhältnismäßig hohe Altersgrenze für die Vergabe des Anreizes einstweiliger Ruhestand im Bereich des Finanzministeriums, wie der Kläger vorgetragen hat, damit zusammen hängen, dass es in diesem Bereich viele Teilzeitbeschäftigte des mittleren Dienstes gab, die den (vorrangig vergebenen) Anreiz vorgezogener Ruhestand aus nachvollziehbaren finanziellen Gründen in Anspruch genommen haben. Entsprechend kleiner dürfte dadurch das Kontingent für den einstweiligen Ruhestand ausgefallen sein. Dies führt jedoch nicht dazu, dass die Vergabe des Anreizes einstweiliger Ruhestand im Bereich des Finanzministeriums nach dem Alter der Bediensteten willkürlich wäre. Das Kriterium ist weder als solches rechtlich zu beanstanden noch im Verhältnis zu abweichenden Regelungen anderer Ressorts. Die Vorstellung, Abweichungen zwischen den Ressorts bei der Vergabe von Anreizen gar nicht oder nur innerhalb bestimmter Grenzen zuzulassen, liefe letztlich darauf hinaus, die Entscheidung des Dienstherrn über die Personalausstattung in den verschiedenen Ressorts oder jedenfalls die Erwirtschaftung der kw-Vermerke in den verschiedenen Ressorts zumindest teilweise in Frage zu stellen. Die Entscheidung des Dienstherrn, für welche Aufgabe er wie viel Personal einsetzen will, ist aber unmittelbarer Ausfluss seiner Organisationsgewalt.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 2004 - 2 C 21/03 -, BVerwGE 120, 382 (384): "Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Priorität zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern." Ebenso Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 1996 2 C 21/95 -, BVerwGE 101, 112 (114) m.w.N.: "Die Ausbringung von Planstellen im Haushaltsplan durch den Haushaltsgesetzgeber erfolgt gemäß dessen organisatorischer Gestaltungsfreiheit gemessen an den Bedürfnissen der staatlichen Verwaltung. ... Die gleiche Dispositionsfreiheit kommt dem Dienstherrn - soweit das nicht bereits durch den Haushaltsgesetzgeber geschehen ist - im Rahmen der Stellenplanbewirtschaftung zu." Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28. Juli 2005 - 6 B 1104/05 -, NRWE und juris.
Die nach Ressorts differenzierende Ausgestaltung der Kriterien für die Vergabe der Anreize setzt diese Entscheidung um und ist deshalb nicht willkürlich.
Dass eine ressortspezifische Handhabung nicht von vorneherein sachwidrig ist, lässt sich überdies beispielsweise aus § 78d Abs. 3 LBG NRW herleiten. Diese Norm lässt bei der Gewährung von Altersteilzeit ressortspezifische Unterschiede ausdrücklich zu.
Anders als der Kläger meint, lässt sich aus § 78d Abs. 3 LBG jedoch nicht ableiten, dass eine ressortspezifische Handhabung grundsätzlich nicht zulässig ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 114 VwGO
§ 39 LBG
§ 28 LBG
§ 38 LBG
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 7 PEMG
§ 78d Abs. 3 LBG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 LBG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 39 Satz 1 LBG
§ 78d Abs. 3 LBG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung
Art. 55 Abs. 2 Verfassung
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 1 GG
Artikel 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 120, 382
BVerwGE 101, 112
6 B 1896/07
13 L 1735/07
2 C 21/03
2 C 21/95
6 B 1104/05