Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2002-06-18, Aktenzeichen 11 LB 69/02

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin – Klinikum W. GmbH – begehrt die Bewilligung von Fördermitteln nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz (KHG).
Die Klägerin betreibt in der Nähe von Hannover ein aus einem Langzeitbereich (Pflegeheim) und einem Akutkrankenhaus bestehendes psychiatrisches Klinikum, das als „W.sche Krankenanstalten“ 1862 gegründet worden ist. Die Akutklinik ist mit derzeit 277 Betten in den niedersächsischen Krankenhausplan aufgenommen.
Im Jahre 1983 fand eine Neuorganisation der Trägerschaft der Einrichtung statt, aus der mehrere Gesellschaften hervorgingen. Betriebsinhaberin wurde die W.schen Kliniken GmbH & Co. KG. Im Laufe des Jahres 1989 geriet die Betreiberin in wirtschaftliche Schwierigkeiten, welche zu einem Vergleichsverfahren führten. Am 10. September 1991 schloss das Land Niedersachsen mit den Gesellschaften und den Gesellschaftern der W.-Gruppe sowie dem Vergleichsverwalter einen Vergleichsvertrag. § 2 Abs. 2 dieses Vertrages hat folgenden Wortlaut:
„Sämtliche unter den vorstehenden Ziffern 1 bis 9 genannten Gesellschaften und Gesellschafter der W.-Gruppe lassen die angekündigte Gegenforderung über 12,5 Mio DM und alle etwaigen sonstigen Forderungen oder Gegenforderungen im Zusammenhang mit dem Betrieb oder Besitz der Gesellschaften der W.-Gruppe oder der Zugehörigkeit zu einer Gesellschaft der W.-Gruppe gegen das Land Niedersachsen, gleichgültig aus welchem Rechtsgrunde, seien sie bekannt oder unbekannt, hiermit fallen und bestätigen, daß derartige Forderungen oder Gegenforderungen gegen das Land Niedersachsen nicht bestehen. ...“
Die Klägerin als Rechtsnachfolgerin der W.schen Kliniken GmbH & Co. KG pachtete mit Vertrag vom 14. Dezember 1992 die Grundstücke und Gebäude des Klinikums W. zu einem Pachtzins von jährlich 10.484.289,16 DM. Vorausgegangen war ein Nutzungsvertrag vom 14. Januar 1992, mit dem ein Nutzungsentgelt von 9 Mio DM jährlich (zuzüglich Mehrwertsteuer) vereinbart worden war. Mit notariell beurkundetem Vertrag vom 25. März 1993 erwarb der Psychiater und spätere Geschäftsführer der Klägerin Dr. {A.} das Eigentum an den Grundstücken, wobei der Besitz am 1. April 1993 überging. Als Grundstückseigentümer trat Dr. {A.} zugleich in den mit der Klägerin bestehenden Pachtvertrag ein. Seit 1994 beträgt der Pachtzins nach Angaben der Klägerin 10.639.837,-- DM jährlich. Ebenfalls am 25. März 1993 erwarb die Ehefrau des Dr. {A.} alle Gesellschaftsanteile der Klägerin, die sie heute noch innehat.
Das Land Niedersachsen hatte ursprünglich eine Übernahme der W.schen Kliniken durch die Niedersächsische Landesentwicklungsgesellschaft mbH (NILEG) favorisiert. Unter dem 31. März 1992 richtete Dr. {A.} ein Schreiben an den Beklagten, in dem es heißt:
„... wir hatten kürzlich wegen des W.-Klinikums miteinander telefoniert. Dabei stellte sich als Problem heraus, daß die Erwartung des Landes, daß das Klinikum insgesamt – also der Akutbereich mit dem Langzeitbereich – einen neuen Träger finden solle, wirtschaftlich kaum zu realisieren ist:
In einem, von wem auch immer zu entrichtenden, Kaufpreis wäre natürlich ein nicht über Pflegesätze zu refinanzierender Anteil für den Akutbereich enthalten. Dieses finanzielle Risiko würde alle eventuellen Betreiber bzw. Investoren gleichmäßig treffen. Es erscheint deswegen dringend notwendig, diesen Problembereich möglichst rasch zu klären.
Ein möglicher Ausweg aus diesem Dilemma wäre die Übernahme des Akutbereichs durch das Land, Schwierigkeiten aus dem Krankenhausfinanzierungsgesetz könnten so umgangen werden. Sollte das, aus welchen Gründen auch immer, nicht möglich sein , so müßte über andere Lösungsmöglichkeiten nachgedacht werden, zumal der Klinikbereich ein Investitionsvolumen, gemessen am Gesamtfinanz-Engagement von 25 – 30 % ausmacht. Dies könnte kein Investor ohne die Möglichkeit der Refinanzierung bzw. die Möglichkeit der Tilgung eventueller Bankverbindlichkeiten (natürlich aus Gewinnen) leisten.“
Daraufhin teilte der Beklagte Dr. {A.} mit Schreiben vom 7. April 1992 u. a. Folgendes mit:
„Grundsätzlich darf ich feststellen, daß der Kauf eines Gebäudes, in dem ein Krankenhaus oder Teilbereiche davon eingerichtet werden sollen, als Errichtungsmaßnahme grundsätzlich förderungsfähig ist. Erwerbskosten können den Errichtungskosten aber nur gleichgesetzt werden, wenn dadurch bisher nicht vorhandene Krankenhäuser oder Gebäudeteile geschaffen werden. Nur dies kann eine Förderung rechtfertigen.
Anders stellt sich aber die Rechtslage darf, wenn ein bereits gefördertes Krankenhaus erworben werden soll. Der Erwerb eines bereits im Krankenhausplan ausgewiesenen und betriebenen Krankenhauses ist im Grunde ein Trägerwechsel, der beliebig wiederholbar ist, sogar unter denselben natürlichen Personen. Um eine Mehrfachfinanzierung auszuschließen wurde deshalb in einigen Landesgesetzen (so z. B. in Bayern, Baden-Württemberg und Niedersachsen) die Förderung dieser Erwerbskosten ausdrücklich ausgeschlossen. Eine Förderung würde auch dem Prinzip zuwiderlaufen, daß der Krankenhausträger für das vor Beginn der Förderung eingesetzte Eigenkapital erst nach Ausscheiden aus dem Krankenhausplan einen Ausgleich erhält (§ 9 Abs. 2 Nr. 4 i. V. m. § 7 Nds. KHG).
§ 5 Abs. 3 Nds. KHG bestimmt, daß als Investitionskosten nicht die Kosten des Erwerbs oder der Anmietung bereits betriebener und in den Krankenhausplan aufgenommener Krankenhäuser gelten. Dies trifft in vollem Umfang auf den „Akutbereich“ der W.schen Anstalten zu.“
Mit Schreiben vom 11. November 1993 wies die Klägerin den Beklagten darauf hin, dass die jährliche Unterdeckung des Akutbereiches rd. 3,3 Mio DM jährlich betrage; sie beantrage deshalb eine Entscheidung über diese für sie lebensnotwendige Finanzierungsfrage. Hierauf teilte der Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 23. November 1993 mit, dass eine Refinanzierung der Kapitalkosten für den Akutbereich aus KHG-Mitteln aufgrund der gegebenen Rechtslage ausscheide. Ergänzend wies er mit Schreiben vom 26. April 1994, dem keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt war, darauf hin, dass eine Refinanzierung der Erwerbskosten über die Zahlung von Pacht- oder Mietzinsen auch deshalb nicht in Betracht komme, weil etwaige Ansprüche einer W.-Gesellschaft auf Fördermittel nach dem KHG unter die Verzichtsklausel in § 2 Abs. 2 des Vergleichsvertrages vom 10. September 1991 fielen.
Mit Schreiben vom 28. Februar 1995 beantragte die Klägerin die Bewilligung von Fördermitteln nach § 9 Abs. 2 KHG in Höhe von 2.781.217,40 DM. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 15. März 1995, dem ebenfalls keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt war, ab. Er führte zur Begründung aus: Bei den in § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG genannten Kosten handele es sich ausschließlich um Kosten des Grundstücks, sei es durch Erwerb, Miete und Pacht oder Erschließung. Die beantragte Förderung könnte daher allenfalls für den auf das Grundstück entfallenden Pachtanteil erfolgen. Eine solche Förderung sei jedoch – wie bereits im Erlass vom 26. April 1994 dargelegt – nicht möglich, weil die Kosten des Erwerbs oder der Anmietung bereits betriebener und im Krankenhausplan aufgenommener Krankenhäuser nach § 5 Abs. 3 des Niedersächsischen Krankenhausgesetzes (Nds. KHG) nicht als Investitionskosten im Sinne des KHG gelten würden.
Ebenso wie die Investitionsförderung sei die Förderung von Nutzungsentgelten auf die Einbeziehung neuer, bisher nicht der Krankenhausversorgung dienender Anlagegüter ausgerichtet. Über die Bestimmungen des KHG hinaus sei zudem eine Förderung ausgeschlossen, da etwaige Ansprüche einer W.-Gesellschaft auf Fördermittel nach § 2 Abs. 2 des Vergleichsvertrages ausgeschlossen seien.
Die Klägerin legte gegen die Schreiben des Beklagten vom 26. April 1994 und vom 15. März 1995 keine Rechtsmittel ein.
Am 21. Januar 1997 fand zwischen der Klägerin und dem Beklagten ein Gespräch über das Klinikum W. statt. In diesem Zusammenhang wies die Klägerin darauf hin, dass die Aufrechterhaltung der Akutklinik wegen der fehlenden Refinanzierbarkeit des Pachtzinses für die Nutzung der Anlagegüter bedroht sei. Demgegenüber hielt der Beklagte an seiner Auffassung fest, dass eine Förderung rechtlich nicht möglich sei. Daraufhin bekundete die Klägerin ihre Absicht, Fördermittel außerhalb des KHG beantragen zu wollen. In der Folgezeit kam es zu Gesprächen mit den Landkreisen Celle und Hannover sowie der Landeshauptstadt Hannover. Die Vertreter der Gebietskörperschaften erklärten sich jedoch außerstande, zusätzliche Mittel (außerhalb der KHG-Umlage) zur Verfügung zu stellen. Am 10. Juli, 26. September und 6. November 1997 fanden weitere Gespräche zwischen Vertretern der Klägerin und des Beklagten statt. Die Klägerin wies insbesondere darauf hin, dass aufgrund der rechtskräftigen Urteile des Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht vom 26. September 1996 – 4 L 3268/95 und 4 L 3258/95 – endgültig feststehe, dass über den Pflegesatz des Heimbereichs nur der auf diesen entfallende Pachtanteil (Verhältnis 74 : 26) refinanziert werden könne. Durch den auf das Krankenhaus entfallenden Betrag von ca. 2,78 Mio DM entstehe ein strukturelles Defizit und damit einhergehend eine wirtschaftliche Gefährdung der Klägerin.
Mit Schreiben vom 12. und 23. Dezember 1997 sowie vom 14. Januar 1998 wandte sich die Klägerin erneut an den Beklagten und machte ihr gegenüber Pachtzinsen für den Akutbereich in Höhe von zuletzt 25.832.077,-- DM für die Jahre von 1992 bis 1997 geltend. Hierauf teilte der Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 2. März 1998 (ohne Rechtsbehelfsbelehrung) mit, dass der Antrag auf Bewilligung von Fördermitteln vom 28. Februar 1995 bereits mit bestandskräftigem Bescheid vom 15. März 1995 abgelehnt worden sei. Das Schreiben vom 14. Januar 1998 ändere nichts an seiner Auffassung zu dieser Rechtslage. Im Nachgang teilte der Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 2. April 1998 „zur Klarstellung nochmals Folgendes“ mit:
„1. Ihre Anträge auf Gewährung von Fördermitteln nach dem KHG vom 11.11.1993 und 23.2.1994 sind bereits mit Bescheid vom 26.04.1994 und 15.03.1995 abgelehnt worden. Beide Ablehnungsbescheide sind bestandskräftig.
Dem Klinikum W. wurden am 08.01.1980 und 18.09.1980 insgesamt 900.000,00 DM Fördermittel nach § 9 (1) KHG bewilligt für den Umbau des Langzeitpatientenhauses II a in eine klinische Abteilung. Darüber hinaus hat der Krankenhausträger für den Zeitraum 1972 bis 1997 Fördermittel nach dem KHG in Höhe von rd. 22,2 Millionen DM erhalten. Hiervon entfallen auf pauschale Fördermittel 18,05 Millionen DM und auf Schuldendienstleistungen zur Ablösung von Darlehen, die vor Inkrafttreten des KHG 1972 aufgenommen worden sind, rd. 4,2 Millionen DM.
Bereits mit Schreiben vom 07.04.1992 ist Ihnen mitgeteilt worden, daß als Investitionskosten nicht die Kosten des Erwerbs oder der Anmietung bereits betriebener und in den Krankenhausplan aufgenommener Krankenhäuser gelten. Da dies in vollem Umfang auf den „Akutbereich“ der W.-schen Anstalten zutrifft, besteht keine Möglichkeit, die Kosten des Erwerbs durch Miet/Pachtzahlungen zu refinanzieren (§ 5 Abs. 3 Nds. KHG). Dieser Sachverhalt ist Ihnen seit 1992 bekannt.
Da hinsichtlich der Sach- und Rechtslage keine Änderung eingetreten ist, bedauere ich, Ihnen keine günstige Nachricht geben zu können.“
Auch dieses Schreiben enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung.
Die Klägerin hat am 13. Juli 1998 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Sie habe sowohl nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG als auch nach dessen Nr. 4 einen Anspruch auf Investitionsförderung in Form der Übernahme der Pacht. Die Bestandskraft der Bescheide vom 26. April 1994 und vom 15. März 1995 könne ihr nicht entgegengehalten werden. Sie habe zunächst versucht, die volle Jahrespacht über die Pflegesätze für den Langzeitbereich refinanziert zu bekommen. Nachdem aber das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seinen beiden Urteilen vom 23. Oktober 1996 (a. a. O.) es rechtskräftig abgelehnt habe, den Pachtanteil für den Akutbereich über Sozialhilfemittel nach dem BSHG zu finanzieren, habe sie sich in Gesprächen und Verhandlungen um die Klärung der Frage bemüht, wie dieses „strukturelle Defizit“ gelöst werden könne. Dies sei insbesondere in den Gesprächen mit der zuständigen Staatssekretärin am 10. Juli und 6. November 1997 sowie mit dem damaligen Niedersächsischen Sozialminister am 26. September 1997 eingehend erörtert worden. Damit sei der Beklagte erneut in das Prüfverfahren eingestiegen. Allerdings sei es dann trotz der damaligen Zusagen des Ministers und seiner Staatssekretärin, die Frage der Finanzierung des auf den Akutbereich entfallenden Pachtanteils kurzfristig zu lösen, zu dem ablehnenden Schreiben des Beklagten vom 2. März 1998 gekommen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, ihr für das Jahr 1998 Fördermittel in Höhe von 2.766.357,-- DM gemäß § 9 Abs. 1, 2 KHG zu bewilligen;
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, ihr Fördermittel gemäß § 9 Abs. 1, 2 KHG für die Nutzung der angemieteten Grundstücke und Gebäude bezüglich des Akutbereichs zu bewilligen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat erwidert: Die Klage sei bereits unzulässig, da er über den mit ihr geltend gemachten Anspruch bereits bestandskräftig entschieden habe. Es könne offen bleiben, ob die grundlegende Entscheidung über die Förderfähigkeit der jetzt für 1998 beanspruchten Pachtzinsen im Bescheid vom 26. April 1994 oder in dem vom 15. März 1995 getroffen worden sei. Beiden Bescheiden lägen Anträge der Klägerin zugrunde, die auf eine Förderung des auf den Akutbereich entfallenden Anteils der jährlichen Pachtzinsen nach dem KHG abzielten. In beiden Fällen seien die Rechtsbehelfsfristen längst abgelaufen, so dass die Ablehnungsbescheide bestandskräftig geworden seien. Dagegen könne die Klägerin nicht einwenden, dass sie berechtigt sei, ihren Anspruch jährlich neu geltend zu machen. Denn der jetzt für 1998 verlangten Förderung liege derselbe Sachverhalt zugrunde, wie den genannten Bescheiden. Die unanfechtbaren Verwaltungsakte blieben wirksam und hätten präjudizierende Wirkung für alle Folgeanträge. Die Schreiben der Klägerin vom 12. und 23. Dezember 1997 sowie vom 14. Januar 1998 habe er als Anträge auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 VwVfG gewertet und am 2. März und 2. April 1998 ablehnend beschieden. Die 1997 geführten Gespräche stellten keine (konkludente) positive Entscheidung über ein Wiederaufgreifen des Verfahrens dar. Es habe sich lediglich um Sondierungen auf politischer Ebene gehandelt, die sich zudem nicht allein auf die Gewährung von Fördermitteln nach dem KHG bezogen hätten.
Im Übrigen sei die Klage nicht nur unzulässig, sondern auch unbegründet. Die Voraussetzungen des § 51 VwVfG für ein Wiederaufgreifen lägen nicht vor. Insbesondere habe sich weder die Sach- noch die Rechtslage geändert. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus den Urteilen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. Oktober 1996 (a. a. O.). Denn dass lediglich ein Teil des Pachtzinses auf den Akutbereich entfalle, sei stets unstreitig gewesen. Dass die fehlende Refinanzierbarkeit des in Rede stehenden Pachtzinsanteils mögliche Investoren vor Probleme stellen könnte, sei bereits seit März/April 1992 bekannt. Schließlich lägen auch die Voraussetzungen für einen Widerruf und eine Rücknahme der Bescheide vom 26. April 1994 und vom 15. März 1995 nach §§ 48 und 49 VwVfG nicht vor. Denn die Klägerin habe keinen Anspruch auf die begehrten Fördermittel.
Mit Urteil vom 26. März 2000 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der bestandskräftige Versagungsbescheid des Beklagten vom 15. März 1995 mache die Klage unzulässig. Damit sei verbindlich entschieden worden, dass der mit der Klage verfolgte Anspruch nicht bestehe. Die materielle Rechtskraft des Bescheides vom 15. März 1995 entfalte präjudizielle Wirkung. Die durch ihn geregelte Frage, dass die Übernahme der Pachtzinsen über das KHG im vorliegenden Fall rechtlich nicht möglich sei, könne nicht erneut anhand der gesetzlichen Voraussetzungen geprüft und entschieden werden. Vielmehr sei die insoweit in diesem Bescheid getroffene Regelung – unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit – für das Urteil zugrunde zu legen. Die Klägerin habe es versäumt, innerhalb der Frist des § 58 Abs. 2 VwGO eine auf Änderung bzw. auf Aufhebung des Bescheides vom 15. März 1995 gerichtete Verpflichtungsklage zu erheben. Der jetzt für 1998 verlangten Förderung liege derselbe Sachverhalt zugrunde wie damals. An dieser Bewertung änderten auch die Schreiben der Klägerin vom 12. und 23. Dezember 1997 sowie vom 14. Januar 1998 nichts. Entgegen ihrer Auffassung sei nämlich in dem Antwortschreiben des Beklagten vom 2. April 1998 kein Zweitbescheid zu sehen, in dem das Wiederaufgreifen incidenter bejaht werde. Es handele sich insoweit allenfalls um eine wiederholende Verfügung, da sich weder die tragenden Gedanken gegenüber dem Bescheid vom 15. März 1995 geändert hätten noch die knappen Rechtsausführungen für eine Sachentscheidung sprächen. Die Hinweise zur Klarstellung und zur fehlenden Änderung der Sach- und Rechtslage sowie der Umstand, dass der Beklagte in seinem Schreiben vom 2. April 1998 weder Form noch Inhalt eines Verwaltungsakts gewählt habe, sprächen ohne jeden Zweifel dafür, dass er keine neue Sachentscheidung habe treffen wollen. Entgegen der Auffassung der Klägerin seien die im Laufe des Jahres 1997 geführten Gespräche nicht als konkludente positive Entscheidung über ein Wiederaufgreifen im Sinne des § 51 VwVfG anzusehen. Es handele sich vielmehr um Sondierungen auf politischer Ebene. Dabei habe der Beklagte ausweislich der entsprechenden Gesprächsvermerke wiederholt seinen unveränderten Standpunkt über die fehlende Förderfähigkeit der Pachtzinsen nach dem KHG zum Ausdruck gebracht. Der Beklagte sei zum Wiederaufgreifen des Verfahrens nicht verpflichtet gewesen. Die Voraussetzungen des § 51 VwVfG lägen offensichtlich nicht vor. Denn es sei keine Änderung der Sach- und Rechtslage zugunsten der Klägerin eingetreten.
Über den Anwendungsbereich des § 51 VwVfG hinaus könne zwar ein Anspruch auf Wiederaufgreifen bestehen, wenn die Aufrechterhaltung des Erstbescheides schlechthin unerträglich sei oder das Beharren der Behörde auf der Unanfechtbarkeit des Erstbescheides gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben verstoße. Ein derartiger Fall liege hier jedoch nicht vor. Die von der Klägerin behauptete Rechtswidrigkeit des unanfechtbar gewordenen Bescheides vom 15. März 1995 gebe keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen. Aus diesen Gründen könne auch der Hilfsantrag keinen Erfolg haben.
Gegen dieses Urteil richtet sich die mit Beschluss des Senats vom 6. Februar 2002 gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassene Berufung der Klägerin. Sie macht geltend:
Der Versagungsbescheid vom 15. März 1995 enthalte kein Abweichungsverbot des Inhalts, dass der Beklagte bei erneuter Antragstellung der Klägerin für einen späteren Zeitraum nicht anders als zuvor entscheiden dürfe. Die Bestandskraft jenes Bescheides erfasse ausschließlich einen abgeschlossenen, für das vorliegende Verfahren nicht streitgegenständlichen Zeitraum. Auch müssten Jahr für Jahr aufgrund der sich veränderten Vermögens- und Einkommenssituation des Krankenhausträgers die Voraussetzungen des Vorliegens des Tatbestandsmerkmals der Betriebsgefährdung in § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG geprüft werden. Das Gleiche gelte im Hinblick auf § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG. Der Beklagte müsse jährlich für jedes einzelne Krankenhaus unter Berücksichtigung der veränderten Umstände und insbesondere nach Prüfung der Frage, ob das jeweilige Krankenhaus mit seinem bisherigen oder einem veränderten Bettenbestand weiterhin für die stationäre Versorgung der Bevölkerung erforderlich sei, darüber entscheiden, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang das jeweilige Krankenhaus in dem in Niedersachsen jährlich aufzustellenden Krankenhausplan aufzunehmen sei. Bei der nach dem Willen des Gesetzgebers auf Dauer angelegten Förderung könne deshalb die Bestandskraft eines früher zu Unrecht ergangenen negativen Bescheides einem Krankenhausträger nicht für die Folgejahre und somit nicht für alle Zeiten entgegengehalten werden. Andernfalls würde sich der Beklagte seiner gesetzlichen Verpflichtung entziehen, durch Übernahme der Investitionskosten die für die bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung erforderlichen Krankenhäuser wirtschaftlich zu sichern. Ferner könne das Abweichungsverbot nur für Verwaltungsakte gelten, die Bestandskraft nach einer gerichtlichen Sachprüfung erlangt hätten. Das Verwaltungsgericht sei damals jedoch nicht mit der Förderfähigkeit des streitigen Pachtzinsanteils befasst worden. Aus diesen Gründen habe die Klage nicht als unzulässig abgewiesen werden dürfen.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei der Beklagte auch erneut in eine Sachprüfung eingetreten. Bei den Gesprächen im Jahre 1997 habe es sich nicht lediglich um Sondierungen auf politischer Ebene gehandelt. Der damalige Minister und dessen Staatssekretärin hätten den Eindruck vermittelt, dass die Sach- und Rechtslage erneut überprüft werden sollte, um eine Lösung für den Erhalt des Klinikums W. zu finden. Die Staatssekretärin habe im Gespräch vom 10. Juli 1997 ausdrücklich zugesagt, dass der Beklagte der Klägerin seine Entscheidung – positiv oder negativ – rechtsmittelfähig mitteilen werde. Dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes und des Grundsatzes von Treu und Glauben komme überdies verstärkte Bedeutung dadurch zu, dass sich der damalige Sozialminister mit ihr am 26. September 1997 dahingehend verständigt habe, u. a. eine externe Wirtschaftsprüfungsgesellschaft zu beauftragen, welche die Frage der Zuverlässigkeit und die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin in einem Gutachten überprüfen sollte.
Hiervon abgesehen wäre der Beklagte aber aufgrund der veränderten Umstände zum Wiederaufgreifen des Verfahrens verpflichtet. Die Sach- und Rechtslage habe sich nach Erlass des Bescheides vom 15. März 1995 entscheidend verändert. So sei der Versuch endgültig gescheitert, den Gesamtpachtbetrag über Pflegesätze für den Langzeitbereich refinanziert zu bekommen. Des Weiteren sei zu berücksichtigen, dass es das Verwaltungsgericht Hannover durch Urteil vom 13. August 1997 – 7 A 5284/96 – abgelehnt habe, die zuständige Bezirksregierung Hannover zu verpflichten, ihr die gewerberechtliche Konzession für das Akutkrankenhaus zu erteilen. Die Versagung sei auch mit der Nichtfinanzierbarkeit des hier streitgegenständlichen Pachtanteils begründet worden. Zumindest hätte der Beklagte nach Einholung des Sachverständigengutachtens der {C.} GmbH vom 2. August 1999 im Berufungsverfahren 7 L 5209/97 wegen der Ablehnung der gewerberechtlichen Konzession das Verfahren wiederaufgreifen müssen. Der Gutachter sei nämlich zu dem Ergebnis gelangt, dass ein Anspruch auf Förderung der Nutzung des Grundstückes und der Krankenhausgebäude nach dem KHG bestehe. Zur Überschuldung der Klägerin in Höhe von 25,6 Mio DM (Stand: 31. 12. 1997) hätten auch die Rückstände aus der Pacht in Höhe von 17,3 Mio DM beigetragen. Ohne eine Entlastung von den Pachtkosten (durch Reduzierung der Pacht oder Förderung nach dem KHG) – so der Gutachter weiter – könne die Klägerin nicht unbegrenzte Zeit betrieben werden. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe auf der Grundlage dieses Gutachtens mit rechtskräftigem Urteil vom 7. Januar 2000 – 7 L 5209/97 – das entgegenstehende Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover aufgehoben und die Bezirksregierung Hannover verpflichtet, der Klägerin die wirtschaftliche Konzession zu erteilen. Es habe die wirtschaftliche Zuverlässigkeit der Klägerin – bezogen auf die sechs Folgemonate seit Urteilsverkündung – nur deshalb bejaht, weil es davon ausgegangen sei, dass entsprechend den Ausführungen des Gutachters eine Refinanzierung des streitgegenständlichen Pachtanteils erfolge. Aus alledem ergebe sich, dass ohne die Gewährung von entsprechenden Fördermitteln der Krankenhausbetrieb gefährdet wäre und das Festhalten an der Bestandskraft des Erstbescheides somit zu einem schlechthin unerträglichen Ergebnis führen würde. Darüber hinaus führe auch der Gleichheitsgrundsatz dazu, das Ermessen des Beklagten zum Wiederaufgreifen des Verfahrens auf Null zu reduzieren. Alle Krankenhäuser in Niedersachsen, die sich in einer vergleichbaren Situation befänden, erhielten eine volle Investitionsförderung nach dem KHG. Dem Beklagten sei schließlich vorzuhalten, dass er bei seiner Ermessensentscheidung über das Wiederaufgreifen des Verfahrens nicht zwischen dem Gebot der Rechtssicherheit und dem Gedanken der materiellen Gerechtigkeit abgewogen habe.
Ihr stehe auch materiell-rechtlich ein Anspruch auf die beantragte Investitionsförderung zu. Soweit es um die Pacht für die Gebäude gehe, sei der Tatbestand des § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG erfüllt. Der Beklagte habe den Nutzungsvertrag vom 14. Januar 1992 nicht nur gekannt, sondern auch veranlasst und gewollt. Er sei ebenfalls mit dem damals vorläufig vereinbarten Nutzungsentgelt von 9 Mio DM jährlich einverstanden gewesen. Der Beklagte habe damals sogar darauf hingewiesen, dass der Nutzungsvertrag vom 14. Januar 1992 schwebend unwirksam sei, da der für beide Gesellschaften aufgetretene Geschäftsführer Baumbach nicht von dem Verbot des Selbstkontrahierens gemäß § 181 BGB befreit worden sei. Der Beklagte habe den seinerzeit tätig gewordenen Notar deshalb aufgefordert, diesen Formmangel zu beseitigen. Da ohne die beantragte Förderung – wie bereits dargelegt – die Fortführung des Krankenhausbetriebes gefährdet wäre, sei auch der Tatbestand des § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG erfüllt.
§ 5 Abs. 3 Nds. KHG stehe ihrem Anspruch nicht entgegen. Der Sinn und Zweck dieser Vorschrift bestehe darin, bereits einmal geförderte Krankenhäuser von einer erneuten Förderung auszuschließen. Das sei hier gerade nicht der Fall. Für den Akutbereich, um dessen Pacht es gehe, habe sie in der Vergangenheit niemals Fördermittel nach § 9 Abs. 2 KHG erhalten. Eine Doppelförderung, die § 5 Abs. 3 Nds. KHG verhindern wolle, liege deshalb gerade nicht vor. Sollte diese Vorschrift dagegen die vom Bundesgesetzgeber im einzelnen in § 9 Abs. 2 KHG umschriebenen Fördertatbestände einschränken, wäre sie verfassungswidrig, da sie zu einer entschädigungslosen Enteignung führe.
Des Weiteren ergebe sich ein Anspruch aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Zumindest habe sie einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Bescheidung. Sie wolle wie alle anderen im niedersächsischen Krankenhausplan aufgenommenen Krankenhäuser behandelt werden. In zwei ihr bekannten Fällen habe der Beklagte andere Privatkliniken nach dem KHG in Form der Übernahme der Pacht/Miete gefördert.
Zudem stelle die Weigerung des Beklagten, der Klägerin die begehrte Förderung zukommen zu lassen, einen enteignungsgleichen Eingriff dar. Da der Beklagte ihr nunmehr seit Jahren die Erstattung des Pachtzinses rechtswidrig verweigere, wende sie Kosten für eine letztlich der öffentlichen Hand obliegende Aufgabe auf. Damit werde ihr eine die allgemeine Opfergrenze überschreitende Belastung auferlegt.
Der Vergleichsvertrag vom 10. September 1991 betreffe den vorliegenden Fall nicht. Er beziehe sich lediglich auf Leistungen nach dem BSHG. Ein Verzicht auf Investitionsförderung nach dem KHG sei damit nicht vereinbart worden.
In der mündlichen Verhandlung ergänzt die Klägerin ihr Vorbringen wie folgt: Sie stütze ihren Anspruch nicht (mehr) auf § 9 Abs. 1 oder auf § 9 Abs. 2 Nr. 4 KHG. Die von dem Beklagten in einem Aktenvermerk genannte Aufteilung der Pacht für die Gebäude in Höhe von rd. 2,1 Mio DM und für das Grundstück in Höhe von rd. 0,6 Mio DM sei zutreffend. Da sie an den Grundstückseigentümer Dr. {A.} den jährlichen Pachtanteil von 2.766.357,-- DM nicht zahlen könne, habe dieser einen Kredit bei der Norddeutschen Landesbank in entsprechender Höhe aufgenommen. Die Bank sei dazu aber nicht auf Dauer bereit.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und
1. die Bescheide des Beklagten vom 26. April 1994 und vom 15. März 1995 sowie die Verfügungen des Beklagten vom 2. März und 2. April 1998 aufzuheben,
2. den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin für das Jahr 1998 Fördermittel nach dem KHG in Höhe von 2.766.357,-- DM zu bewilligen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor: Die mit Bescheid vom 15. März 1995 erfolgte Prüfung der materiell-rechtlichen Anspruchsvoraussetzungen sei bestandskräftig abgeschlossen worden. Eine Wiederaufnahme dieses Verfahrens sei nur im Rahmen des § 51 VwVfG möglich. Zwar sei es im Hinblick auf einen Anspruch nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG grundsätzlich richtig, dass die wirtschaftlichen Verhältnisse des Krankenhausträgers jährlich neu zu prüfen seien, doch müsse hier berücksichtigt werden, dass die Klägerin die Betriebsgefährdung bewusst herbeigeführt bzw. in Kauf genommen habe. Ihr sei die fehlende Refinanzierbarkeit des streitigen Pachtanteils von vornherein bewusst gewesen. Wer sich trotz dieser absehbaren Finanzlücke zum Kauf entschließe, dem sei es verwehrt, in der Folgezeit Ansprüche auf (Dauer-)Förderung) wegen dieser Finanzlücke geltend zu machen. Der Klägerin helfe auch das Argument nicht weiter, dass die Förderung nach dem KHG auf Dauer angelegt sei und deshalb einem Krankenhausträger die Bestandskraft eines früher zu Unrecht ergangenen negativen Bescheides nicht für alle Zeiten entgegengehalten werden könne. Zwar sei der niedersächsische Krankenhausplan jährlich fortzuschreiben, doch werde lediglich die Kapazität des Krankenhauses an den tatsächlich zu versorgenden Bedarf angepasst, nicht aber dessen grundsätzliche Aufnahme in den Plan in Frage gestellt. Allerdings sei die Klägerin nicht gehindert, zu einem anderen Zeitpunkt erneut einen Antrag auf Förderung zu stellen. Dieser Antrag sei jedoch zunächst unter den Voraussetzungen des § 51 VwVfG zu prüfen. Diese Prüfung habe hier zu dem Ergebnis geführt, dass seit dem Bescheid vom 15. März 1995 keine Änderung der Sach- und Rechtslage eingetreten und auch aus anderen Gründen ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nicht geboten sei. Was die Spitzengespräche der Klägerin mit dem damaligen Sozialminister bzw. dessen Staatssekretärin angehe, liege darin nicht zugleich eine Entscheidung bzw. Weisung, ein (bestandskräftig abgeschlossenes) Verwaltungsverfahren wiederaufzugreifen. Dies gelte entsprechend für die in dieser Situation üblichen Prüfaufträge an die jeweils zuständigen Bediensteten. Davon abgesehen sei es bei den Gesprächen auch um eine ganze Reihe anderer Fragen (z. B. über eine kommunale Beteiligung, die Frage der gewerberechtlichen Konzession, früher gezahlte Förderbeträge, die Gesamtsituation des Klinikums und über die laufenden Schiedsverfahren) gegangen. Das Festhalten an der Bestandskraft führe auch nicht zu einem schlechthin unerträglichen Ergebnis. Dies ergebe sich schon daraus, dass auch eine erneute Prüfung der Sach- und Rechtslage zur Ablehnung der begehrten Förderung führen müsste. Ein Anspruch auf Wiederaufgreifen ergebe sich ferner nicht aus der angeblich gleichheitswidrigen Förderung von anderen Krankenhäusern. Zwar treffe es zu, dass er 14 Krankenhäusern Fördermittel nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG gewähre. Es handele sich aber ausnahmslos um Krankenhäuser, die von ihren Trägern vor oder nach der Aufnahme in den niedersächsischen Krankenhausplan in gemieteten Räumen betrieben würden, ohne dass jemals ein Trägerwechsel stattgefunden habe. Er habe in diesen Fällen also statt der (einmaligen) Errichtungskosten fortlaufend die Nutzungskosten gefördert. Fördermittel nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG habe er bisher noch keinem Krankenhaus gewährt.
Ein Anspruch nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG bestehe schon deshalb nicht, weil er zu keiner Zeit dem Nutzungsvertrag vom 14. Januar 1992 und dem späteren Pachtvertrag zugestimmt habe. Die damalige Betriebsgesellschaft habe ihm als überörtlichem Träger der Sozialhilfe den Vertrag als Nachweis für ihre Zahlungsverpflichtungen vorgelegt. In diesem Zusammenhang habe er auch auf die schwebende Unwirksamkeit des Vertrages wegen eines In-sich-Geschäftes hingewiesen. Nachdem dieser Formmangel behoben worden sei, habe er den Vertrag als Rechtsgrundlage für die Pachtzahlungsverpflichtung der Betriebsgesellschaft im Rahmen der Pflegesatzverhandlungen nach dem BSHG akzeptiert, allerdings nur dem Grunde nach, nicht jedoch in der Höhe. Irgendwelche weitergehenden rechtlichen Verpflichtungen sei er nicht eingegangen. Aber selbst wenn er im Zuge der Pflegesatzverhandlungen nach dem BSHG eine entsprechende Zusage gegeben hätte, wäre dies für die hier streitigen Ansprüche nach dem KHG unerheblich. Abgesehen davon komme die Förderung der Nutzung von Anlagegütern nur in Betracht, wenn diese Nutzungskosten an die Stelle von Anschaffungs- oder Herstellungskosten als „echten“ Investitionskosten für ein neues Krankenhaus träten. Sinn und Zweck dieser Vorschrift sei es dagegen nicht, demjenigen, der ein seit vielen Jahren betriebenes und gefördertes Krankenhaus erwerbe, den Kaufpreis aus Steuermitteln zu refinanzieren.
Der Fördertatbestand des § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG sei ebenfalls nicht erfüllt. Es fehle bereits an der erforderlichen Gefährdung des Krankenhausbetriebes. Wie aus dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 7. Januar 2000 (a. a. O.) hervorgehe, sei jedenfalls bis zum Jahr 2000 eine Betriebsgefährdung nicht gegeben gewesen. Hinzu komme, dass der Krankenhausträger zunächst sein eigenes Vermögen einsetzen müsse, um der Betriebsgefährdung zu begegnen. Dazu habe die Klägerin bisher nichts Substantielles vorgetragen. Ferner sei zu prüfen, ob und inwieweit das Vermögen des Verpächters Dr. {A.} bzw. dessen in dem Gutachten vom 19. Juli 1999 genannte Garantieerklärung zu berücksichtigen wäre. Denkbar wäre wegen der besonderen Konstellation zwischen der Klägerin und dem Verpächter auch eine Herabsetzung des Pachtzinses. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG als Ausnahmeregel erkennbar darauf ziele, Träger, die unverschuldet und vorübergehend in Not geraten seien, durch eine zusätzliche Förderung im Interesse der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung zu unterstützen. Sie wolle aber keine dem System der Investitionsförderung nach dem KHG widersprechende Dauerförderung schaffen. Erst recht sei sie nicht einschlägig, wenn – wie hier – der Käufer eines Krankenhauses eine Finanzierungslücke bewusst in Kauf nehme.
Auch gehe die Klägerin zu Unrecht davon aus, dass die (klarstellende) Ausschlussregelung in § 5 Abs. 3 Nds. KHG nur Anwendung finde, wenn ein voll gefördertes „ausfinanziertes“ Krankenhaus erworben werde. Eine Förderungsverpflichtung bestehe nur, wenn Kosten für eine Errichtungs- oder Anschaffungsmaßnahme (aktuell) anfielen oder vor Aufnahme des Krankenhauses in den Krankenhausplan bzw. vor Inkrafttreten des KHG angefallen und noch nicht vollständig refinanziert worden seien. Die vor Inkrafttreten des KHG getätigten Investitionen der Rechtsvorgängerin der Klägerin seien jedoch refinanziert. Auch für nach 1972 vorgenommene Investitionen seien keine Ansprüche nach dem KHG mehr offen. Wenn die Klägerin in diesem Zusammenhang meine, in § 5 Abs. 3 Nds. KHG müsste es „bereits geförderter“ Krankenhäuser heißen, verkenne sie die Systematik des KHG. Die Krankenhausfinanzierung sei nicht darauf ausgerichtet, einen Krankenhausträger von jeglicher finanzieller Verantwortung freizustellen. Aus Fördermitteln seien lediglich die Kosten zu tragen, die für die Schaffung eines bedarfsgerechten und leistungsfähigen Krankenhauses erforderlich seien, nicht aber die Kosten, die für einen Krankenhausträger aus einem Rechtsgeschäft wie zum Beispiel dem Kauf eines bereits bestehenden Krankenhauses entstünden. Unabhängig hiervon sei das Akutkrankenhaus der Klägerin auch in der Vergangenheit gefördert worden. Beispielsweise habe sie bzw. ihre Rechtsvorgänger für insgesamt 14 Darlehen, die für Investitionsmaßnahmen im Sinne des KHG vor dessen Inkrafttreten aufgenommen worden seien, bis 1990 Fördermittel nach dem KHG beantragt und erhalten.
Ein Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG bestehe nicht. Allerdings sei es richtig, dass Krankenhäuser, die in gemieteten bzw. gepachteten Gebäuden betrieben würden, auch Fördermittel nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG erhielten. In sämtlichen dieser Fälle sei der Pachtvertrag aber vor Aufnahme des Krankenhauses in den niedersächsischen Krankenhausplan abgeschlossen worden mit der Folge, dass eine Entlastung des Krankenhausträgers dahingehend erfolge, dass getätigte Investitionskosten im Sinne des KHG über die Miete bzw. Pacht refinanziert würden. Eine derartige Investition stehe für die Klägerin nicht mehr zur Diskussion. Vielmehr solle über die Pacht - wie bereits dargelegt – der Kaufpreis für das Krankenhaus refinanziert werden. Der Vorwurf, der Beklagte würde der Klägerin im Vergleich zu anderen privatgewerblichen Krankenhausträgern Fördermittel vorenthalten, entbehre damit jeder Grundlage. Schließlich liege auch der von der Klägerin behauptete enteignungsgleiche Eingriff nicht vor. Ein derartiger Eingriff setze voraus, dass ihr ein Anspruch auf Förderung in der beantragten Art zustehe. Dieses sei jedoch gerade nicht der Fall. Im übrigen könne sich die Klägerin auch nicht auf den Sicherstellungsauftrag der kreisfreien Städte und Landkreise nach § 1 Nds. KHG berufen. Da die Rechtsvorgänger der Klägerin bereits zu einem früheren Zeitpunkt die Versorgung psychisch kranker Menschen übernommen hätten, habe weder für die betreffenden kommunalen Gebietskörperschaften noch für den Beklagten Veranlassung bestanden, ein eigenes Krankenhaus zu errichten und zu betreiben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
Allerdings kann der Klägerin nicht mehr entgegengehalten werden, dass die Klage bereits unzulässig sei (1.). Es ist aber nicht zu beanstanden, dass der Beklagte ein Wiederaufgreifen des Verfahrens abgelehnt hat (2.). Unabhängig hiervon steht der Klägerin in der Sache unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt ein Anspruch auf die begehrten Fördermittel zu (3.).
1. Die Klägerin hat durch Änderung des Klageantrages im Berufungsverfahren den Bedenken des Verwaltungsgerichts gegen die Zulässigkeit der Klage Rechnung getragen. Während sie bisher beantragt hatte, den Beklagten zu verpflichten, ihr für das Jahr 1998 Fördermittel nach dem KHG in Höhe von 2.766.357,-- DM (ihr Hilfsantrag enthielt keine bezifferte Summe) zu bewilligen, hat sie in der mündlichen Verhandlung des Senats unter Aufrechterhaltung des Hauptantrages zusätzlich beantragt, die Bescheide des Beklagten vom 26. April 1994 und vom 15. März 1995 sowie die Verfügungen des Beklagten vom 2. März und 2. April 1998 aufzuheben. Hätte sie allein die Verpflichtungsklage weiter verfolgt, wäre diese als unzulässig abzuweisen gewesen, da ihr von vornherein die bestandskräftigen Versagungsbescheide vom 26. April 1994 und vom 15. März 1995 sowie die Verfügungen vom 2. März und vom 2. April 1998, mit denen ein Wiederaufgreifen des Verfahrens abgelehnt worden ist, entgegengestanden hätten (vgl. dazu Happ, in: Eyermann, VwGO, Komm., 11. Aufl., § 42 Rdnr. 31; Schäfer, in: Obermayer, VwVfG, Komm., 3. Aufl., § 51 Rdnr. 80). In dieser Erweiterung des Klageantrags um eine Anfechtungsklage ist keine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO zu sehen (vgl. § 264 Nr. 2 1. Alt. ZPO). Denn damit ist kein wesentlich neuer Streitstoff in das Verfahren eingeführt worden, sondern das Rechtsschutzziel der Klägerin ist letztlich unverändert geblieben. Aber selbst wenn man hier eine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO annehmen wollte (vgl. zu den Abgrenzungsproblemen Rennert, in: Eyermann, a. a. O., § 91 Rdnr. 12 ff.), wäre diese zulässig. Der Senat hält die Änderung für sachdienlich, zumal auch der Beklagte sich darauf rügelos eingelassen hat.
2. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Beklagte zu Recht das Wiederaufgreifen des Verfahrens abgelehnt und damit keine erneute Sachentscheidung (Zweitbescheid) getroffen hat. Vielmehr handelt es sich bei den Schreiben vom 2. März und 2. April 1998 um wiederholende Verfügungen, mit denen das bestandskräftig abgeschlossene Verfahren nicht wieder aufgegriffen worden ist. Im übrigen besteht auch kein Anspruch der Klägerin auf Wiederaufgreifen des Verfahrens.
a) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Beklagte berechtigt, ein Wiederaufgreifen des Verfahrens unter Hinweis auf die Unanfechtbarkeit der Versagungsbescheide vom 26. April 1994 und vom 15. März 1995 abzulehnen. Zwar war den Bescheiden keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt, doch führte dies lediglich dazu, dass die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO galt. Die Klägerin hat jedoch auch innerhalb dieser Frist keinen Rechtsbehelf eingelegt, so dass die Bescheide unanfechtbar geworden sind.
Auch wenn es im vorliegenden Rechtsstreit um die Bewilligung von Fördermitteln nach dem KHG für das Jahr 1998 geht, während die unanfechtbaren Bescheide einen früheren Zeitraum betreffen, entfaltet deren Bestandskraft präjudizielle Wirkung.
Ein derartiges Abweichungsverbot hindert eine Behörde darin, bei der von ihr zu treffenden Entscheidung vom Inhalt einer früheren wirksamen, die gleiche Frage betreffenden Entscheidung abzuweichen. Durch Abweichungsverbote wird im Sinne der Rechtsklarheit verhindert, dass widersprüchliche Entscheidungen ergehen; zugleich wird im Interesse der Verfahrensökonomie bewirkt, dass die bindend vorentschiedene Frage nicht noch einmal geprüft werden muss (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk;Sachs, VwVfG, Komm., 6. Aufl., § 43 Rdnr. 39). Insbesondere soll verhindert werden, dass die aus einem festgestellten Tatbestand hergeleitete Rechtsfolge, über die durch einen unanfechtbaren Verwaltungsakt entschieden worden ist, bei unveränderter Sach- und/oder Rechtslage wiederholt zum Gegenstand eines Verfahrens zwischen denselben Beteiligten (oder ihren Rechtsnachfolgern) gemacht wird. Der Bestandskraft des Verwaltungsakts kommt in solchen Fällen vergleichbare Bedeutung für die Rechtssicherheit zu wie der Rechtskraft einer gerichtlichen Entscheidung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20. 4. 1982, BVerfGE 60, 253, 270). Mit Eintritt der formellen Bestandskraft hat der Verwaltungsakt das Maß an Rechtsbeständigkeit erreicht, das ein Abweichungsverbot auch für die Gerichte im Sinne der Rechtssicherheit grundsätzlich rechtfertigt (vgl. Sachs, a. a. O., § 43 Rdnr. 116). Allerdings ergeben sich zeitliche Grenzen der Bestandskraft daraus, dass sich der Verwaltungsakt grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Entscheidungszeitpunkt bezieht und daher mit seinem Regelungsgehalt spätere Veränderungen nicht erfasst (vgl. Sachs, a. a. O., § 43 Rdnr. 95). Hinzu kommt, dass der Gegenstand und die rechtliche Tragweite der Bestandskraft eines Verwaltungsakts sich nicht einheitlich für alle Rechtsgebiete und für alle Arten von Verwaltungsakten beurteilen lassen (BVerwG, Urt. v. 6. 6. 1975, BVerwGE 48, 271, 279). Für die Auslegung, wie weit die getroffene Regelung inhaltlich und zeitlich reicht, kommt es nicht nur auf den Entscheidungsausspruch des unanfechtbaren Bescheides, sondern auch auf dessen Begründung an (vgl. Sachs, a. a. O., § 43 Rdnr. 56). Nach diesen Grundsätzen ergeben sich im vorliegenden Fall keine Besonderheiten, die eine Ausnahme vom Abweichungsverbot rechtfertigen könnten.
Mit den unanfechtbaren Bescheiden vom 26. April 1994 und 15. März 1995 hat der Beklagte verbindlich entschieden, dass der von der Klägerin mit ihren Anträgen verfolgte Anspruch, Fördermittel nach dem KHG für den auf das Akutkrankenhaus entfallenden Anteil der jährlichen Pachtzinsen zu erhalten, vom Grundsatz her nicht besteht. Das geht aus den Ablehnungsgründen eindeutig hervor. Insbesondere wird in ihnen nicht auf einen bestimmten Zeitraum oder eine bestimmte Fördersumme abgestellt, sondern es wird die generelle Aussage getroffen, dass eine Förderung nach § 9 Abs. 2 KHG rechtlich nicht möglich sei. Dies war für die Klägerin anhand des Wortlauts der Begründung auch erkennbar, zumal sie selbst in den zugrunde liegenden Schreiben vom 11. November 1993, 23. Februar 1994 und 28. Februar 1995 auf eine grundsätzliche Klärung – unabhängig von einem bestimmten Zeitraum – dieser für sie „lebensnotwendigen Finanzierungsfrage“ gedrängt hatte.
Etwas anderes folgt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus Regelungen des Krankenhausfinanzierungsrechts. Dass der niedersächsische Krankenhausplan jährlich fortgeschrieben wird, hat keinerlei Auswirkungen auf die hier streitige Frage. Der Beklagte hat zutreffend darauf hingewiesen, dass durch die jährliche Fortschreibung lediglich die Kapazität des jeweiligen Krankenhauses an den tatsächlich zu versorgenden Bedarf angepasst, nicht aber dessen grundsätzliche Aufnahme in den Plan in Frage gestellt wird. Ebenso wenig können der Vorschrift des § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG Anhaltspunkte dafür entnommen werden, dass die Bestandskraft der Versagungsbescheide vom 26. April 1994 und 15. März 1995 einem Krankenhausträger grundsätzlich nicht auch für die Folgejahre entgegengehalten werden kann. Diese Vorschrift macht lediglich deutlich, dass Fördermittel für die Miete und Pacht von Grundstücken bewilligt werden können, soweit ohne die Förderung die Aufnahme oder Fortführung des Krankenhausbetriebes gefährdet wäre. Die Klägerin ist nicht gehindert, einen derartigen Antrag bei Vorliegen dieser Voraussetzungen zu stellen. Eine zwischenzeitlich eingetretene Gefährdung des Krankenhausbetriebes würde nämlich zugleich eine Änderung der Sachlage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG darstellen, so dass der betroffene Krankenhausträger die Möglichkeit hat, das Wiederaufgreifen des Verfahrens unter diesem Aspekt zu betreiben. Auf diese Weise wird seinen Interessen hinreichend Rechnung getragen.
Schließlich gebietet auch das von der Klägerin angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Juni 1975 (a. a. O.) keine andere Bewertung. Allerdings hat es in jener Entscheidung, welche die Bedeutung einer bestandskräftigen Baugenehmigungsversagung für eine nachfolgende Abrissverfügung betraf, das Abweichungsverbot für die Gerichte nur den Verwaltungsakten zugesprochen, die ihre Bestandskraft nach gerichtlicher Sachprüfung erlangt haben. Es erscheint aber zweifelhaft, ob diese Rechtsprechung auf Fälle der vorliegenden Art übertragen werden kann. Das Bundesverwaltungsgericht hat selbst darauf hingewiesen, dass es andere Rechtsgebiete gebe, in denen die Unanfechtbarkeit eines Verwaltungsakts regelmäßig einem Anspruch auf erneute Sachentscheidung entgegenstehe. Außerdem hat es in der zitierten Entscheidung, die vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes ergangen ist, letztlich auch die Möglichkeit angesprochen, dass die Behörde im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens den Fall wieder aufgreift. Schließlich ist die betreffende Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts mit beachtlichen Gegenargumenten vielfach kritisiert worden (vgl. dazu im Einzelnen Sachs, a. a. O., § 43 Rdnrn. 117 ff. m. N.).
b) Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des zum Nachteil der Klägerin unanfechtbar abgeschlossenen früheren Verfahrens liegen nicht vor.
Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist § 51 Abs.1 VwVfG. Das SGB X findet hier keine Anwendung, da das KHG nicht zu den Gesetzen gehört, für die die Verfahrensvorschriften des SGB gelten oder für anwendbar erklärt worden sind (vgl. P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 2 VwVfG Rdnr. 92; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 2 Rdnr. 29 f.). Die Ausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG liegt deshalb nicht vor.
Nach § 51 Abs. 1 VwVfG hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes in einzelnen näher aufgeführten Fällen zu entscheiden, in denen das Vorliegen eines der Wiederaufgreifensgründe zu einer dem Betroffenen günstigeren Sachentscheidung geführt hätte. Eine Behörde kann ein Verwaltungsverfahren nach pflichtgemäßem Ermessen aber auch dann wieder aufgreifen und über einen durch unanfechtbaren Verwaltungsakt beschiedenen materiell-rechtlichen Anspruch erneut sachlich entscheiden, wenn die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen im engeren Sinne nach § 51 Abs. 1 VwVfG nicht vorliegen (st. Rspr. d. BVerwG, vgl. etwa Urt. v. 21. 9. 2000, ZBR 2001, 134; Urt. v. 27. 1. 1994, BVerwGE 95, 86; Urt. v. 30. 1. 1974, BVerwGE 44, 333). Der Betroffene hat Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Wiederaufgreifen im weiteren Sinne nach § 51 Abs. 5 i. V. m. §§ 48 oder 49 VwVfG. Sollte ein Fall der Ermessensreduzierung auf Null gegeben sein, besteht sogar ein Anspruch auf Wiederaufgreifen.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Beklagte mit den Schreiben vom 2. März und 2. April 1998 keine erneute Sachentscheidung getroffen hat, so dass kein Zweitbescheid vorliegt. Die in diesen Schreiben enthaltene Ablehnung, das bestandskräftig abgeschlossene Verfahren wiederaufzugreifen, stellt jedoch einen anfechtbaren Verwaltungsakt in der Gestalt einer wiederholenden Verfügung dar (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10. 12. 2001, NVwZ 2002, 482), der insoweit auch mit einer Rechtsbehelfsbelehrung hätte versehen werden müssen. In ihrer verwaltungsverfahrensgestaltenden Wirkung unterscheiden sich der Zweitbescheid und die wiederholende Verfügung lediglich darin, dass diese als negative Entscheidung über das Wiederaufgreifen der gerichtlichen Prüfung darauf beschränkt ist, ob die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens gegeben sind, während jene neben der positiven (Incident-)Entscheidung über das Wiederaufgreifen zugleich eine erneute Sachentscheidung enthält und bei Bestätigung oder nicht antragsgemäßer Änderung des Erstbescheids die gerichtliche Prüfung über das Begehren in der Sache eröffnet (BVerwG, Beschl. v. 10. 8. 1995, Buchholz 114 § 2 VZOG Nr. 3). Ob eine wiederholende Verfügung oder ein Zweitbescheid vorliegt, hängt im Wesentlichen davon ab, ob sich die tragenden Gedanken der behördlichen Aussage gegenüber dem Erstbescheid geändert haben, insbesondere weil eine entscheidende Akzentverschiebung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in der neuen Begründung enthalten ist (vgl. Sachs, a. a. O., § 51 Rdnr. 58). Maßgebend hierfür ist die Erklärung, nicht der innere Wille der Behörde. Die Berufung auf die Bestandskraft der Erstentscheidung wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Behörde bei der Prüfung eines Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens auf die vom Antragsteller geltend gemachten Gründe eingeht (vgl. Sachs, a. a. O., § 51 Rdnrn. 20 und 58).
Hiervon ausgehend sind die Schreiben des Beklagten vom 2. März und 2. April 1998 als wiederholende Verfügungen anzusehen. Mit ihnen ist eine erneute Entscheidung in der Sache selbst erkennbar nicht vorgenommen worden. In beiden Schreiben wird darauf hingewiesen, dass die Anträge der Klägerin auf Gewährung von Fördermitteln nach dem KHG bereits mit Bescheiden vom 26. April 1994 und 15. März 1995 bestandskräftig abgelehnt worden seien. Außerdem enthalten sie die Aussage, dass eine Änderung der Sach- und Rechtslage nicht eingetreten sei. Die darüber hinausgehenden Ausführungen im Schreiben vom 2. April 1998 setzen sich lediglich mit zwischenzeitlich vorgebrachten Argumenten der Klägerin auseinander bzw. enthalten Erläuterungen, um die die Klägerin gebeten hatte. Ihnen kann nicht entnommen werden, dass der Beklagte eine neue Sachprüfung durchgeführt hat.
Gegenteiliges lässt sich auch nicht aus dem Inhalt der Gespräche herleiten, welche die Klägerin im Laufe des Jahres 1997 mit dem damaligen Sozialminister und dessen Staatssekretärin geführt hat. Insbesondere ergeben sich aus dem Akteninhalt keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass diese Gespräche bzw. die daraufhin erteilten Prüfaufträge als konkludente positive Entscheidung über ein Wiederaufgreifen des Verfahrens anzusehen sind. Der Senat teilt die Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts, dass es sich insofern um Sondierungen auf politischer Ebene gehandelt hat, die sich außerdem – wie die Gesprächsvermerke der Klägerin und des Beklagten übereinstimmend belegen – nicht allein auf die hier streitbefangene Gewährung von Fördermitteln nach dem KHG bezogen, sondern die Gesamtsituation der Klägerin und in diesem Rahmen auch andere Fragen zum Gegenstand hatten. Anlass für die Gespräche mit der Spitze des Sozialministeriums war ein Schreiben der Geschäftsleitung der Klägerin vom 18. Juni 1997, in dem darauf hingewiesen wurde, dass zum nächstmöglichen Zeitpunkt der Betrieb des Akutkrankenhauses eingestellt werden müsste, wenn nicht eine Finanzierungsmöglichkeit gefunden würde. Ausweislich des Aktenvermerks des Beklagten vom 14. Juli 1997 über die Besprechung am 10. Juli 1997 wurden u. a. zwei Lösungsmöglichkeiten diskutiert, entweder Ablehnung oder Stattgabe des Antrages auf Übernahme der Pacht in Höhe von rd. 2,7 Mio DM über das KHG. In dem Aktenvermerk wurde aber ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die zweite Alternative „bei gegebener Rechtslage ... eine politische Entscheidung voraus“setzt. Der betreffende Gesprächsvermerk der Klägerin vom 10. Juli 1997 enthält keine davon abweichenden Aussagen, sondern hält als Ergebnis – soweit es hier von Bedeutung ist – fest, dass der Beklagte der Klägerin „seine Entscheidung – positiv oder negativ – rechtsmittelfähig mitteilen“ werde. Dies geschah dann auch mit den ablehnenden Schreiben vom 2. März und 2. April 1998, die – wie bereits ausgeführt – als anfechtbare Verwaltungsakte anzusehen sind. Dass die Klägerin aus dem Gespräch am 10. Juli 1997 auch nicht den Eindruck gewonnen hatte, der Beklagte habe seinen bisherigen Rechtsstandpunkt aufgegeben, wird in ihrem Schreiben vom 5. September 1997 an den damaligen Sozialminister deutlich. Sie begründete die Bitte nach einem Gesprächstermin damit, dass sie bei einer weiterhin ablehnenden Haltung des Beklagten die Schließung des Krankenhauses betreiben müsste. Da eine Schließung erhebliche Folgen für die regionale psychiatrische Krankenhausversorgung gehabt und zum Verlust von vielen Arbeitsplätzen geführt hätte, ist es ohne weiteres nachvollziehbar, dass der damalige Sozialminister dieser Bitte entsprach und am 26. September 1997 ein Gespräch mit der Klägerin führte. Nach dem darüber gefertigten Aktenvermerk der Klägerin vom 6. Oktober 1997 soll er dabei „einer Gesamtlösung der seit Jahren schwelenden Auseinandersetzung positiv“ gegenübergestanden haben. Zum weiteren Verfahren im Hinblick auf das Thema „Strukturelles Defizit im KHG-Bereich“ sei ein gemeinsames Gespräch mit Vertretern des Beklagten, der betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften und der Klägerin vereinbart worden. Ferner habe man sich darauf geeinigt, das Gutachten einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft zur Frage der Zuverlässigkeit bzw. wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Klägerin auch im Hinblick auf die Ablehnung der gewerberechtlichen Konzession für das Akutkrankenhaus einzuholen. Das in Aussicht gestellte Gespräch fand am 6. November 1997 mit der damaligen Staatssekretärin statt. Aus einem Aktenvermerk des Beklagten vom 4. November 1997 geht hervor, dass die Vertreter der Kommunen sich schon zuvor außerstande erklärt hatten, zusätzliche Mittel (außerhalb der KHG-Umlage) zur Verfügung zu stellen. In einem Schreiben vom 13. Februar 1998 an den Beklagten hielt die Klägerin als Ergebnis des Gespräches vom 6. November 1997 fest, dass der Beklagte ermitteln werde, in welchem Umfang und wann Fördermittel nach dem KHG den Rechtsvorgängern der Klägerin zugeflossen seien; anschließend sei zu prüfen, welche rechtliche Wirkung der Vergleich (vom 10. 9. 1991) hinsichtlich der Fördermittel habe. Die zuständige Abteilung 4 des Beklagten hielt ausweislich der Aktenvermerke vom 7. Januar und 24. Februar 1998 an ihrer bisherigen Auffassung fest, dass die nochmalige Überprüfung des Antrages auf Gewährung von Fördermitteln zu keinem anderen Ergebnis geführt habe, wie es der Klägerin bereits mit bestandskräftigem Bescheid vom 15. März 1995 mitgeteilt worden sei. In dem letztgenannten Aktenvermerk wurde auch zu der Frage, welche Fördermittel der Klägerin bzw. ihren Rechtsvorgängern nach dem KHG gewährt worden sind, Stellung genommen. Das Ergebnis dieser Ermittlungen fand dann auch Eingang in das Schreiben vom 2. April 1998.
Der vorstehend wiedergegebene Ablauf und Inhalt der zwischen der Klägerin und dem Beklagten geführten Gespräche macht zwar deutlich, dass von der politischen Spitze des Sozialministeriums aufgrund des Drängens der Klägerin Prüfaufträge an die zuständigen Bediensteten erteilt worden sind, doch liegt darin keine Entscheidung bzw. Weisung, das bestandskräftig abgeschlossene Verfahren zugunsten der Klägerin wiederaufzugreifen. Zudem belegen die zitierten Aktenvermerke, dass die zuständige Abteilung des Beklagten durchgängig an ihrem Standpunkt festgehalten hat, dass die Rechtslage eine Förderfähigkeit der Pachtzinsen nach dem KHG verbiete und eine davon abweichende Entscheidung nur politisch getroffen werden könne. Nach alledem kann der Auffassung der Klägerin nicht gefolgt werden, dass der Beklagte als Folge der im Jahr 1997 geführten Gespräche erneut in das Prüfverfahren eingestiegen sei und damit den Weg für eine gerichtliche Sachentscheidung frei gemacht habe.
Der Beklagte war zum Wiederaufgreifen des Verfahrens auch nicht verpflichtet. Die Voraussetzungen des § 51 VwVfG liegen nicht vor. In Betracht kommen könnte allenfalls eine Änderung der Sachlage (§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG). Die dazu von der Klägerin angeführten Umstände sind jedoch nicht geeignet, eine Pflicht zum Wiederaufgreifen zu begründen.
Eine Änderung der Sachlage liegt vor, wenn neue, für die Entscheidung erhebliche Tatsachen nachträglich eintreten (vgl. BVerwG, Urt. v. 4. 12. 2001, NVwZ 2002, 718). Auch rechtskräftige, für die Beteiligten verbindliche Gerichtsentscheidungen zu für den Erlass des Verwaltungsakts präjudiziellen Fragen können neue Tatsachen darstellen (vgl. Sachs, a. a. O., § 51 Rdnr. 97). Ein derartiger Fall ist hier jedoch nicht gegeben. Insbesondere kann eine Änderung der Sachlage nicht in den Urteilen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. Oktober 1996 – 4 L 3268/95 und 4 L 3258/95 – und vom 7. Januar 2000 – 7 L 5209/97 – gesehen werden.
Die Urteile vom 23. Oktober 1996 betreffen das Pflegeheim der Klägerin (sog. Langzeitbereich), dessen Bewohnerinnen und Bewohner überwiegend Eingliederungshilfe und/oder Hilfe zur Pflege nach dem BSHG erhalten. Der 4. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts hielt in den genannten Urteilen die Aufteilung des Gesamtpachtzinses zwischen Akut- und Langzeitbereich für unentbehrlich, weil die Kosten für die Pacht von Grundstücken und Gebäuden, die dem Akutbereich dienten, nicht in die Gesamtkosten für den Betrieb des Langzeitbereiches einfließen dürften. Außerdem legte er für die Aufteilung der gesamten Pachtkosten auf den Langzeit – und den Akutbereich das Verhältnis 74 : 26 zugrunde. Diese Ausführungen stellen im Hinblick auf das vorliegende Verfahren jedoch keine neuen Tatsachen im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG dar. Denn dass ein Teil des Pachtzinses auf den Akutbereich entfällt, ist offensichtlich und war auch der Klägerin bekannt; umstritten war lediglich die Höhe dieses Anteils. Dies geht auch aus dem Schreiben der Klägerin vom 17. Juni 1997 an den Landkreis Hannover hervor. Darin wird ausdrücklich erklärt, dass erst durch die Urteile vom 23. Oktober 1996 „eine abschließende gerichtliche Entscheidung über die Höhe der im Budget für den Langzeitbereich des Klinikums zu berücksichtigenden Pachtanteile“ getroffen worden sei. Auch enthielt dieses Schreiben den Hinweis, dass die angesprochene Problematik bereits von den Rechtsvorgängern der Klägerin thematisiert worden sei, ohne dass es zu einer Lösung gekommen sei. Der spätere Grundstückseigentümer und Geschäftsführer der Klägerin Dr. {A.} hatte bereits in einem Schreiben vom 31. März 1992 an den Beklagten auf das finanzielle Risiko für alle eventuellen Betreiber bzw. Investoren aufmerksam gemacht, dass in dem Kaufpreis für das Klinikum insgesamt, d. h. Akut- und Langzeitbereich „natürlich ein nicht über Pflegesätze zu refinanzierender Anteil für den Akutbereich enthalten“ wäre. Ein möglicher Ausweg wäre die Übernahme des Akutbereiches durch das Land Niedersachsen. Es erscheine dringend notwendig, diesen Problembereich möglichst rasch zu klären. Daraufhin teilte der Beklagte Dr. {A.} mit Schreiben vom 7. April 1992 mit, dass nach § 5 Abs. 3 Nds. KHG als Investitionskosten nicht die Kosten des Erwerbs oder der Anmietung bereits betriebener und in den Krankenhausplan aufgenommener Krankenhäuser gelten würden; dies träfe in vollem Umfang auf den „Akutbereich“ der W.schen Anstalten zu. Die Klägerin muss sich diese Kenntnis des Dr. {A.} auch zurechnen lassen. Dr. {A.} übt als Verpächter, Ehemann der Alleingesellschafterin und leitender Angestellter der Klägerin einen beherrschenden Einfluss auf deren Tätigkeit aus (so bereits die Feststellungen des 7. Senats im Urteil v. 7. 1. 2000, a. a. O., S. 10). Die Klägerin konnte also nicht davon ausgehen, dass die volle Pacht über die Pflegesätze für den Langzeitbereich refinanziert werden würde. Dass die Urteile vom 23. Oktober 1996 für die Aufteilung der gesamten Pachtkosten auf den Langzeit- und den Akutbereich das Verhältnis 74 : 26 zugrunde gelegt haben, ist nach alledem für die grundlegende Entscheidung des Beklagten über die mangelnde Förderungsfähigkeit unerheblich gewesen, so dass dadurch keine Änderung der Sachlage eingetreten ist.
Das ebenfalls von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführte Urteil des 7. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 7. Januar 2000 lag dem Beklagten im Zeitpunkt seiner ablehnenden Entscheidung nicht vor, so dass er dieses auch bei der Prüfung des Wiederaufgreifens des Verfahrens nicht berücksichtigen konnte. Im Übrigen ist der erkennende Senat aber auch der Auffassung, dass dadurch keine neuen Tatsachen hinsichtlich des hier zur rechtlichen Beurteilung stehenden Sachverhalts geschaffen worden sind. In jenem Urteil, das die gewerberechtliche Konzession zum Betrieb des Akutkrankenhauses der Klägerin betrifft, sind keinerlei Aussagen zum Wiederaufgreifen des Verfahrens und zu einem etwaigen Anspruch der Klägerin auf die Gewährung der begehrten Fördermittel nach dem KHG enthalten. Allerdings hat der 7. Senat ein Sachverständigengutachten der {C.}GmbH – Wirtschaftsprüfungsgesellschaft – vom 19. Juli 1999 darüber eingeholt, ob die wirtschaftliche Situation der Klägerin die Prognose rechtfertigt, sie werde künftig nicht in der Lage sein, ihre Klinik ordnungsgemäß und ohne Einschränkung der Pflege oder der medizinischen Betreuung der Patienten zu betreiben. Dieses Gutachten ist zu dem Ergebnis gekommen, dass trotz der Überschuldung der Klägerin von 25,6 Mio DM (Stand: 31. 12. 1997), wovon auf die Pachtrückstände 17,3 Mio DM entfielen, keine Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass sie in der nahen Zukunft (6 Monate) ihren wirtschaftlichen Verpflichtungen nicht nachkommen werde. Ohne eine Entlastung von den derzeit von Dr. {A.} gestundeten Pachtkosten (durch Reduzierung der Pacht oder Förderung nach dem KHG) könne die Gesellschaft aber nicht unbegrenzte Zeit betrieben werden. Daraus hat der 7. Senat den Schluss gezogen, dass die Klägerin gegenwärtig über eine zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen ausreichenden wirtschaftlichen Grundlage verfüge. Er hat weiter ausgeführt:
„Diese Aussage des Gutachtens wird nicht dadurch entwertet, dass sie nur für einen Zeitraum von 6 Monaten getroffen und eine darüber hinausgehender Prognose von dem Ausgang der anhängigen Verfahren und einer Entlastung der Klägerin von den Pachtkosten abhängig gemacht wird (Seite 37). Zwar ist es richtig, dass die Einforderung der Jahr für Jahr ansteigenden Pachtrückstände durch den Verpächter den sofortigen wirtschaftlichen Zusammenbruch der Klägerin zur Folge hätte. Es ist aber nicht zu erkennen, was Dr. {A.} veranlassen könnte, auf diese Weise mittelbar sich selbst zu schädigen. Der Senat ist daher der Auffassung, dass mit einem solchen selbstzerstörerischen Vorgehen des Verpächters auf absehbare Zeit nicht zu rechnen und daher die enge zeitliche Begrenzung der im Übrigen günstigen Prognose des Sachverständigen nicht gerechtfertigt ist.“
Es ist unter keinem Gesichtspunkt erkennbar, weshalb diese Erwägungen des 7. Senats zu einer Änderung der Sachlage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG im Hinblick auf die Förderfähigkeit des im vorliegenden Verfahrens streitigen Pachtzinsanteils führen sollten.
Angesichts dessen kann für das hier maßgebliche Jahr 1998 auch nicht von einer wesentlichen Verschlechterung der finanziellen Lage des Krankenhauses der Klägerin unter dem Blickwinkel des § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG ausgegangen werden, zumal die Klägerin schon in der Vergangenheit wiederholt (vgl. etwa ihr Schreiben vom 11. November 1993 an den Beklagten) die Befürchtung zum Ausdruck gebracht hatte, dass ohne eine rasche Lösung der Finanzierungsprobleme des Akutkrankenhauses der Klinikbetrieb nicht mehr aufrecht erhalten bleiben könne. Insofern stellt auch das Vorbringen der Klägerin im Rahmen ihres Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens, aufgrund des „strukturellen Defizits“ des Akutkrankenhauses ergebe sich eine wirtschaftliche Gefährdung der Klägerin, keine neue Sachlage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG dar.
Es ist auch nicht erkennbar, dass der Beklagte den Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Wiederaufgreifen im weiteren Sinne nach § 51 Abs. 1 i. V. m. §§ 48 oder 49 VwVfG verletzt hat. Erst recht liegt ein Fall der Ermessensreduzierung auf Null nicht vor.
Grundsätzlich besteht eine Gleichwertigkeit zwischen den beiden Prinzipien der Rechtssicherheit und der materiellen Gerechtigkeit (vgl. BVerwG, Urt. v. 30. 1. 1974, a. a. O., S. 336). Die behauptete Rechtswidrigkeit des unanfechtbar gewordenen Erstbescheides allein gibt deshalb keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen. Auch setzt die Ablehnung des Wiederaufgreifens nicht stets die Abwägung aller für und gegen ein Wiederaufgreifen sprechenden Gründe voraus. Vielmehr kann sich die Behörde allein auf die Unanfechtbarkeit der früheren Entscheidung berufen, wenn sich deren Rechtswidrigkeit nicht geradezu aufdrängt (vgl. BVerwG, Urt. v. 20. 1. 1994, a. a. O., S. 338; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13. 6. 2000, VBlBW 2001, 23). Umstände, die eine erneute Sachentscheidung im Einzelfall gebieten, liegen dann vor, wenn die Aufrechterhaltung des Erstbescheides gegen Verfassungsrecht verstieße oder – etwa wegen unzumutbarer Folgen für den Betroffenen oder im Hinblick auf Treu und Glauben – als schlechthin unerträglich erschiene (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 30. 1. 1994, a. a. O., S. 336; Beschl. v. 7. 9. 1976, NJW 1977, 269; Beschl. v. 16. 8. 1989, Buchholz 421.0 Nr. 268).
Hieran gemessen hat der Beklagte ein Wiederaufgreifen des Verfahrens ermessensfehlerfrei abgelehnt. Zwar hat er in den ablehnenden Bescheiden keine näheren Ermessenserwägungen kenntlich gemacht, doch ist dies unschädlich. Denn unter den gegebenen Umständen reichte der Hinweis darauf, dass die Bescheide vom 26. April 1994 und 15. März 1995 bestandskräftig seien und hinsichtlich der Sach- und Rechtslage keine Änderung eingetreten sei, als Begründung nach dem oben Gesagten aus. Wie noch unter 3. im Einzelnen dargelegt wird, war die frühere Entscheidung auch nicht offensichtlich rechtswidrig.
Umstände, nach denen die Aufrechterhaltung der unanfechtbaren Bescheide schlechthin unerträglich wäre, liegen ebenfalls nicht vor. Es ist weder erkennbar, dass das Beharren des Beklagten auf der Unanfechtbarkeit einen Verstoß gegen Treu und Glauben oder die guten Sitten darstellt, noch liegt ein Fall der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit vor. Zum einen muss sich die Klägerin entgegenhalten lassen, dass ihr das finanzielle Risiko im Zusammenhang mit dem auf das Akutkrankenhaus entfallenden Pachtzins bereits seit langem bewusst war. Zum anderen zeigen die vorstehend wiedergegebenen Ausführungen des 7. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, dass trotz der finanziellen Deckungslücke eine Gefährdung des Krankenhausbetriebes zumindest bis in das Jahr 2000 hinein nicht zu erwarten war.
Schließlich liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Beklagte in Fällen der vorliegenden Art das Verfahren regelmäßig wieder aufgreift. Auch ist der Beklagte der Behauptung der Klägerin, mehrere andere privatgewerbliche Krankenhäuser hätten eine Förderung nach dem KHG in vergleichbaren Situationen erhalten, mit plausibler Begründung entgegengetreten.
3. Der Klägerin steht ein Anspruch auf die begehrten Fördermittel nicht zu.
Sie hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass sie ihren Anspruch nicht (mehr) auf § 9 Abs. 1 oder Abs. 2 Nr. 4 KHG stützt, so dass sich der Senat mit diesen Fördertatbeständen nicht auseinandersetzen musste. Sie kann ihren Anspruch aber auch nicht aus § 9 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 KHG oder aus anderen Gründen herleiten.
Nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG bewilligen die Länder auf Antrag des Krankenhausträgers Fördermittel für die Nutzung von Anlagegütern, soweit sie mit Zustimmung der zuständigen Landesbehörde erfolgt. Dazu gehören auch die Krankenhausgebäude, nicht aber das Krankenhausgrundstück (vgl. Dietz/Bofinger, KHG, BPflV und Folgerecht, § 9 Anm. IV 2). Die Klägerin hat den auf die Gebäude entfallenden Anteil der jährlichen Pacht mit rd. 2,1 Mio DM beziffert. Ein Anspruch der Klägerin scheitert aber schon daran, dass der Beklagte die erforderliche Zustimmung weder zu dem Nutzungsvertrag vom 14. Januar 1992 noch zu dem ihn ablösenden Pachtvertrag vom 14. Dezember 1992 gegeben hat. Für die gegenteilige Behauptung der Klägerin, der Beklagte habe zumindest konkludent seine Zustimmung erteilt, fehlt jeglicher Beleg. Der Senat hält es bereits für zweifelhaft, ob eine konkludente Zustimmung überhaupt ausreichend ist. Da die Zustimmung iSd § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG in ihren rechtlichen Auswirkungen der Aufnahme einer Errichtungsförderung in das Investitionsprogramm gleichkommt (Dietz/Bofinger, a. a. O., § 9 KHG Anm. IV 3) und weitreichende finanzielle Auswirkungen hat, die auf eine Dauerförderung hinauslaufen, bedarf es nach Auffassung des Senats einer eindeutigen und ausdrücklichen positiven Entscheidung des Beklagten. Allerdings braucht die erforderliche Zustimmung nicht als gesonderter Verwaltungsakt ergehen. Sie kann vielmehr zusammen mit der Bewilligung der Fördermittel ausgesprochen oder auch konkludent in dieser enthalten sein (vgl. Dietz/Bofinger, a. a. O., § 9 KHG Anm. IV 3). Aber auch hieran fehlt es im vorliegenden Fall. Der Beklagte hat gerade keine Fördermittel nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG bewilligt. Aber selbst wenn man auch sonst eine stillschweigende Zustimmung oder Zustimmung durch konkludentes Verhalten für zulässig ansehen wollte, kann hier ein entsprechender Bindungswille des Beklagten nicht festgestellt werden. Insbesondere kann die Klägerin aus dem damaligen Hinweis des Beklagten, dass der Nutzungsvertrag vom 14. Januar 1992 wegen eines In-sich-Geschäftes schwebend unwirksam sei, nicht zu ihren Gunsten herleiten, dass er damit auch eine Zustimmung nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG konkludent erteilt habe. Dem Beklagten war der Nutzungsvertrag als überörtlichem Träger der Sozialhilfe vorgelegt worden. In diesem Zusammenhang hatte er auf den genannten Formmangel hingewiesen. Es liegt auf der Hand, dass daraus keine weitergehenden Verpflichtungen des Beklagten abgeleitet werden können. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Schreiben des Beklagten vom 2. März 1992. Darin teilte er der Rechtsvorgängerin der Klägerin mit, dass er den Pachtvertrag vom 14. Januar 1992 zur Kenntnis genommen habe, aber als Kostenträger die dort genannte Höhe des Pachtzinses nicht akzeptiere. Da sich jene Erklärungen des Beklagten eindeutig auf Pflegesatzverhandlungen nach dem BSHG bezogen, kann ihnen im vorliegenden Verfahren, in dem es um Ansprüche nach dem KHG geht, keine rechtliche Bedeutung beigemessen werden. Die Klägerin hat auch keine anderen Unterlagen beigebracht, denen eine Zustimmung des Beklagten im Sinne des § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG entnommen werden könnte.
Ungeachtet dessen scheidet ein Anspruch der Klägerin nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG auch aus einem anderen Grund aus. Die Förderung von Nutzungsentgelten nach dieser Vorschrift ist auf die Einbeziehung neuer, bisher nicht der Krankenhausversorgung dienender Anlagegüter ausgerichtet. Ebenso wie der Erwerb eines in den Krankenhausplan aufgenommenen Krankenhauses nicht gefördert werden kann, scheidet beim Trägerwechsel auch die Förderung eines Entgelts für die Nutzung eines bisher geförderten Anlagegutes aus (Dietz/Bofinger, a. a. O., § 9 KHG Anm. IV 4 und III 4.4). Zwar ist der Kauf eines Gebäudes, in dem ein Krankenhaus oder Teilbereiche davon eingerichtet werden sollen, als Errichtungsmaßnahme grundsätzlich förderungsfähig. Anders ist jedoch die Rechtslage, wenn – wie hier – ein bereits gefördertes Krankenhaus erworben worden ist. Der Erwerb eines bereits im Krankenhausplan ausgewiesenen und betriebenen Krankenhauses ist im Grunde ein Trägerwechsel, der beliebig wiederholbar ist, sogar unter denselben natürlichen Personen. Eine Förderung würde auch dem Prinzip zuwiderlaufen, dass der Krankenhausträger für das vor Beginn der Förderung eingesetzte Eigenkapital erst nach Ausscheiden aus dem Krankenhausplan einen Ausgleich nach § 9 Abs. 4 Nr. 4 KHG i. V. m. § 7 Abs. 2 Nds. KHG erhält (so zutreffend Dietz/Bofinger, a. a. O., § 9 KHG Anm. III 4.4).
Diese Auslegung wird auch durch § 5 Abs. 3 Nds. KHG bestätigt. Als Investitionskosten gelten danach nicht die Kosten des Erwerbs oder der Anmietung bereits betriebener und im Krankenhausplan aufgenommener Krankenhäuser. Ob – wie die Klägerin meint – der Wortlaut um „bereits geförderter“ Krankenhäuser ergänzt werden müsste, kann letztlich offen bleiben. Denn das von der Klägerin betriebene Krankenhaus ist auch in der Vergangenheit nach § 9 Abs. 1 KHG gefördert worden und erhält weiterhin pauschale Fördermittel nach § 9 Abs. 3 KHG (vgl. dazu die Angaben im Bescheid des Beklagten vom 2. 4. 1998).
Ebenso wenig ist der Fördertatbestand des § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG erfüllt. Danach bewilligen die Länder auf Antrag des Krankenhausträgers Fördermittel u. a. für Miete und Pacht von Grundstücken, soweit ohne die Förderung die Aufnahme oder Fortführung des Krankenhausbetriebes gefährdet wäre. Der auf das Krankenhausgrundstück entfallende Pachtanteil beträgt nach Angaben der Klägerin rd. 0,6 Mio DM jährlich. Es kann jedoch nicht festgestellt werden, dass ohne die begehrten Fördermittel die Fortführung des Krankenhausbetriebes gefährdet wäre. Abzustellen ist hier auf das Jahr 1998. Wie der Senat bereits im Einzelnen unter Hinweis auf das Urteil des 7. Senats des erkennenden Gerichts vom 7. Januar 2000 (a. a. O.) ausgeführt hat, lag jedenfalls bis in das Jahr 2000 hinein eine derartige Gefährdung nicht vor. Zwar weisen die Bilanzen der Klägerin für 1995 bis 1997 eine wachsende Unterdeckung aus, die im Wesentlichen auf dem von der Klägerin dem Grundstückseigentümer Dr. {A.} geschuldeten und von diesem gestundeten Pachtanteil für den Akutbereich in Höhe von etwa 15 Mio DM beruht, doch ist zu berücksichtigen, dass Dr. {A.}für seine Pachtzinsforderung einen Rangrücktritt gemäß § 39 Abs. 2 InsO vereinbart und sich gegenüber der Klägerin verpflichtet hat, für deren Verbindlichkeiten mit seinem Vermögen einzustehen. Der 7. Senat hat sich aufgrund der Erklärungen der Klägerin und des Dr. {A.} in der mündlichen Verhandlung vom 16. Dezember 1999 auch davon überzeugt, dass jener in der Lage ist, diese Verpflichtung zu erfüllen (S. 14 des UA). Dies ist auch von Dr. {A.} in der mündlichen Verhandlung des erkennenden Senats nicht bestritten worden. Er hat lediglich darauf hingewiesen, dass er einen entsprechenden Kredit bei der Norddeutschen Landesbank aufgenommen habe, diese aber nicht auf Dauer dazu bereit sei. Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen teilt der Senat die Auffassung des Beklagten, dass § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG als Ausnahmeregelung darauf gerichtet ist, Krankenhausträger, die lediglich vor-übergehend nicht in der Lage sind, die Kosten der notwendigen Krankenhausleistungen zu erbringen, durch eine zusätzliche Förderung im Interesse der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung finanziell zu entlasten. Dagegen bezweckt diese Regelung aber keine Dauerförderung. Dies gilt erst recht, wenn – wie hier – dem neuen Krankenhausträger das finanzielle Risiko, für den auf den Akutbereich entfallenden Pachtanteil keine Fördermittel nach dem KHG zu erhalten, von vornherein bekannt war bzw. hätte bekannt sein müssen.
Der Klägerin steht auch kein Anspruch aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu. Der Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass Krankenhäuser in vergleichbarer Situation Fördermittel nach dem KHG nicht erhalten haben. Allerdings sei es richtig, dass Krankenhäuser, die in gemieteten bzw. gepachteten Gebäuden betrieben würden, auch Fördermittel nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG erhielten. In sämtlichen dieser Fälle sei der Pachtvertrag aber vor Aufnahme des Krankenhauses in den niedersächsischen Krankenhausplan abgeschlossen worden, ohne dass jemals ein Trägerwechsel stattgefunden hätte. In diesen Fällen werden also statt der (einmaligen) Errichtungskosten fortlaufend die Nutzungskosten gefördert, während im Falle der Klägerin über die Pacht der Kaufpreis für das Krankenhaus refinanziert werden soll. Ferner hat der Beklagte glaubhaft erklärt, dass Fördermittel nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG bisher noch keinem Krankenhaus gewährt worden seien. Der Senat sieht keinen Anlass, an diesen Angaben des Beklagten, denen die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten ist, zu zweifeln.
Schließlich kann die Klägerin ihren Anspruch auch nicht auf einen enteignungsgleichen Eingriff (Art. 14 Abs. 1 GG) stützen. Wie der Senat im Einzelnen ausgeführt hat, hat der Beklagte der Klägerin die begehrten Fördermittel nicht zu Unrecht vorenthalten. Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken sind auch im Übrigen nicht ersichtlich.
Da die Klage schon aus den vorstehenden Gründen erfolglos bleiben muss, kann offen bleiben, ob – woran der Senat allerdings Zweifel hat - § 2 Abs. 2 des Vergleichsvertrages vom 10. September 1991 dem Anspruch der Klägerin entgegensteht.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 und 49 VwVfG
§§ 48 oder 49 VwVfG
§ 51 VwVfG
§ 181 BGB
§ 91 VwGO
§ 2 VwVfG
§ 2 VZOG
§ 9 KHG
§ 9 Abs. 2 KHG
§ 9 Abs. 2 Nr. 2 KHG
§ 9 Abs. 1, 2 KHG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 KHG
§ 9 Abs. 2 Nr. 4 KHG
§ 264 Nr. 2 1. Alt. ZPO
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 51 Abs.1 VwVfG
§ 2 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 51 Abs. 1 VwVfG
§ 9 Abs. 1 oder Abs. 2 Nr. 4 KHG
§ 9 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 KHG
§ 9 Abs. 4 Nr. 4 KHG
§ 9 Abs. 1 KHG
§ 9 Abs. 3 KHG
§ 39 Abs. 2 InsO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 60, 253, 270
BVerwGE 48, 271, 279
BVerwGE 95, 86
BVerwGE 44, 333
NVwZ 2002, 482
NVwZ 2002, 718
NJW 1977, 269
4 L 3268/95
4 L 3258/95
7 A 5284/96
7 L 5209/97