Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-23, Aktenzeichen 3 K 1916/15

Tenor:
1. Der vorläufige Festsetzungsbescheid der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2015 vom 13.05.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Kreisrechtsausschusses vom 08.10.2015 wird aufgehoben, soweit darin eine 5.149.844,00 EUR übersteigende Kreisumlage festgesetzt worden ist.
2. Der Beklage trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 12.000 EUR vorläufig vollstreckbar.
4. Die Hinzuziehung der Prozessbevollmächtigten der Klägerin für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
5. Die Berufung gegen dieses Urteil wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine dem Landkreis Saarlouis angehörige Gemeinde. Sie wendet sich gegen den Kreisumlagebescheid des Beklagten vom 13.05.2015.
Mit Schreiben des Beklagten vom 26.11.2014 („Kreishaushalt 2015 hier: Anforderung der aktuellen Haushaltsdaten der Städte und Gemeinden, Information zur Terminplanung“) an die Bürgermeister des Landkreises wurden diese gebeten, zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit ihrer Stadt/Gemeinde im Zuge der Beschlussfassung des Kreistages über den Kreishalt 2015 ihre aktuellen Haushaltsdaten (einschließlich Grad der Aufgabenerfüllung), zusammen mit einer Selbsteinschätzung über die dauernde Leistungsfähigkeit ihrer Kommune bis zum 12.01.2015 zu übersenden. Zugleich wurde eine Erörterung der Eck- und Strukturdaten des Haushaltsentwurfs des Landkreises im Rahmen einer Bürgermeisterdienstbesprechung am 21.01.2015 angekündigt.(Bl. 432 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten)
Die Klägerin übersandte diese Beurteilung, die von ihrem Bürgermeister am 02.12.2014 unterzeichnet wurde(Bl. 419-421 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten), per Mail vom 29.12.2014 an den Beklagten und machte zu dem Punkt „Selbsteinschätzung zur dauernden Leistungsfähigkeit der Stadt/Gemeinde“ folgende Ausführungen:
„Die Gemeinde Überherrn ist seit dem Jahr 2011 verpflichtet, einen Haushaltssanierungsplan aufzustellen. Die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ist strukturell defizitär. Nach der Finanzplanung ist mit weiteren Defiziten zu rechnen. Nach Ablauf des Jahres 2014 ist mehr als die Hälfte des ursprünglichen Eigenkapitals (2009) aufgebraucht. Es ist damit zu rechnen, dass das Eigenkapital im Jahr 2019/2020 vollständig aufgebraucht ist. Die dauernde Leistungsfähigkeit ist bereits beeinträchtigt.“(Bl. 421 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten)
Diese und die übrigen zwölf eingegangenen Stellungnahmen der Städte und Gemeinden wurden den Mitgliedern des Kreistages im Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellt.(Bl. 187 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten)
Der Haushaltsentwurf des Landkreises für das Jahr 2015 war sodann Gegenstand der Bürgermeisterdienstbesprechung am 21.01.2015. Der Einladung zu dieser Besprechung vom 08.01.2015(Bl. 328 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten) an die Oberbürgermeister/Bürgermeister der Städte und Gemeinden im Landkreis waren in der Anlage(Bl. 329-359 der Verwaltungsunterlagen der Beklagten) folgende Unterlagen beigefügt: Übersicht über die wichtigsten Eck- und Strukturdaten des Haushaltsplanentwurfs für das Haushaltsjahr 2015; Übersichten zum Bereich “Jugend und Soziales, Jobcenter“ (Teilhaushalt 2) und Personalaufwendungen; Erläuterungen zum Entwurf des Ergebnishaushaltes 2015, vorläufige Kreisumlageberechnung 2015; Zahlenwerk des doppischen Ergebnis- und Finanzhaushaltes 2015 mit Teilhaushalten; Investitionsprogramm für den Planungszeitraum 2014-2018; Übersicht über die abweisbaren Aufgaben 2015 einschließlich der Übersicht über die aufgelaufenen Defizite aus abweisbaren Aufgaben 2003-2007.
Der Bürgermeister der Klägerin nahm an dieser Besprechung ausweislich der Anwesenheitsliste teil(Bl. 321 der Verwaltungsunterlagen der Beklagten); Wortmeldungen oder Ausführungen seinerseits sind dem Protokoll der Bürgermeisterdienstbesprechung nicht zu entnehmen(Bl. 314-319 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten).
Von der den kreisangehörigen Städten und Gemeinden im Nachgang zu der Bürgermeisterdienstbesprechung eingeräumten Möglichkeit der Stellungnahme zum Haushaltsentwurf 2015(Bl. 319 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten) machte die Klägerin keinen Gebrauch.(Der Verwaltungsakte sind Stellungnahmen der Gemeinden Bous, Bl. 303, Lebach, Bl. 307, Schwalbach, Bl. 310, und der Städte Dillingen, Bl. 305-306 und Saarlouis, Bl. 308-309 zu entnehmen.)
In seiner Sitzung vom 10.02.2015 beschloss der Kreistag die Haushaltssatzung 2015 und die Festsetzung des Umlagesatzes für 2015 auf 61,2769 %.
In dieser Sitzung gab der Beklagte folgende „Erklärung zur Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden, die man in die Abwägungsentscheidung hinsichtlich der Festlegung der Kreisumlage mit einzubeziehen habe“ ab:(Bl. 978-979 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten)
„Mit Schreiben vom 26.11.2014 habe ich die kreisangehörigen Städte und Gemeinden gebeten, ihre Daten zu Haushalts- und Finanzsituation zusammen mit einer Selbsteinschätzung ihrer dauernden Leistungsfähigkeit dem Landkreis zukommen zu lassen. Die eingegangenen Antworten der 13 Kommunen sind ihnen in Allris zur Verfügung gestellt worden.
In der Bürgermeisterdienstbesprechung am 21.01. dieses Jahres wurden die Eck- und Strukturdaten zum Kreishaushalt 2015 behandelt.
Das Protokoll sowie die ergänzenden eingegangenen Stellungnahmen von fünf Kommunen liegen ebenfalls vor.
Die vorliegenden Daten und ergänzenden Stellungnahmen zeigen, dass die Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden nach wie vor äußerst angespannt ist.
Von den 13 Kommunen schätzen 10 die dauernde finanzielle Leistungsfähigkeit ihrer Kommune als beeinträchtigt bzw. perspektivisch nicht gesichert ein (Saarlouis, Saarwellingen, Überherrn, Wadgassen, Bous), fünf sogar als stark, sehr bzw. erheblich beeinträchtigt (Dillingen, Ensdorf, Lebach, Schmelz, Wallerfangen). Zwei Kommunen sehen ihre finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet bzw. akut in Frage gestellt (Rehlingen-Siersburg, Schwalbach). Lediglich eine Kommune spricht von einer weiterhin angespannten Leistungsfähigkeit (Bous).
Die Verwaltung geht davon aus, dass mehrere Kommunen im Landkreis Saarlouis in ihrer Leistungsfähigkeit dauernd gefährdet sind und hat deshalb dem Kreistag einen Ergebnis- und Finanzhaushalt für das Haushaltsjahr 2015 vorgelegt, der lediglich abweisbare Ausgaben in einer Größenordnung von 400.287 EUR beinhaltet (= 0, 16 % des Haushaltsvolumens) und darüber hinaus die Abdeckung der bisher aufgelaufenen Fehlbeträge aus abweisbaren Ausgaben aus der Zeit 2003 bis 2007 in Höhe von rd. 1 Million EUR weiterhin auf unbestimmte Zeit hinausgeschoben.
Wenngleich sich Aufgabenzuwächse in verschiedenen Bereichen durch die Ergebnisse eigener Sparanstrengungen des Landkreises auffangen lassen, so bleibt es dabei, dass wir wegen der zum Teil enormen Kostensteigerungen im Bereich der pflichtigen Aufgaben der Sozialen Sicherung mit 6,9 Million EUR mehr zu rechnen haben, dies ist bereits ausgeführt worden. Hinzu kommen die nicht kompensierbaren Einnahmeausfälle, die wir konstatieren müssen. Wir werden deshalb die Kreisumlage, auch das ist angeklungen, um 7,6 Millionen EUR erhöhen müssen, um unseren Verpflichtungen nach § 4 Abs. 2 des Kommunalfinanzausgleichgesetzes, den nicht durch Erträge gedeckten Aufwandsbedarf auszugleichen, nachzukommen.
Der Vollständigkeit halber habe er diese Erklärung noch einmal vorgetragen, damit der Kreistag auch einen Überblick bekomme über das, was die kreisangehörigen Städte und Gemeinden allgemein betreffe. Er glaube, aus den Haushaltsreden sei deutlich hervorgegangen, das allen Rednern die Situation überdeutlich klar sei.“
Die Genehmigung des Umlagesatzes durch die Kommunalaufsichtsbehörde erfolgte am 21.04.2015.(Bl. 105 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten)
Durch Umlagebescheid vom 13.05.2015(Bl. 1060 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten), der Klägerin zugegangen am 19.05.2015, setzte der Beklagte den von der Klägerin im Haushaltsjahr 2015 zu zahlenden Umlagebetrag auf 6.149.844,00 EUR fest.
Hiergegen legte die Klägerin am 19.05.2015 Widerspruch ein(Bl. 1087 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten), den sie mit Schreiben ihrer jetzigen Prozessbevollmächtigten vom 04.09.2015(Bl. 1090 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten) dahingehend begründete, dass der Bescheid materiell rechtswidrig sei, da er auf einer vom Kreistag beschlossenen fehlerhaften Haushaltssatzung beruhe. Der Festsetzung des Umlagesatzes habe eine komplexe Prognose voraus zu gehen. Der Landkreis sei zu einer vorausschauenden Einschätzung der dauernden Leistungsfähigkeit jeder kreisangehörigen Gemeinde, also der Klärung der Frage einer aktuellen und auch in der überschaubaren Zukunft vorhandenen Aufgabenerfüllungskraft jeder Gemeinde verpflichtet. Dabei sei zu prüfen, welche Auswirkungen der beabsichtigte Umlagesatz auf die Haushaltswirtschaft der einzelnen Gemeinden haben werde. In diesem Zusammenhang bedürfe es hinsichtlich des Merkmals der Beeinträchtigung oder Gefährdung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden hinsichtlich des Ausgleichsgebotes einer vorausschauenden Einschätzung, der einer nur auf den Ist-Zustand bezogenen Bewertung nicht genügen könne. Diesen Anforderungen werde die beschlossene Haushaltssatzung nicht gerecht. Der Kreistag des Landkreises habe erkennbar nicht alle ihm bekannten und erkennbaren Gesichtspunkte in seine Entscheidung eingestellt. So fehle jegliche Darlegung im Rahmen der Beschlussfassung, auf welcher Grundlage eine Bewertung überhaupt vorgenommen worden sei. Die Prognoseentscheidung sei weder nachvollziehbar dargelegt, noch sei aus den Verwaltungsunterlagen zu entnehmen, auf welchen tatsächlichen Grundlagen die erforderliche umfassende Prognoseentscheidung getroffen worden sei. Zudem sei bereits die Beeinträchtigung oder Gefährdung der dauernden Leistungsfähigkeit einer einzigen kreisangehörigen Gemeinde dergestalt in der Prognoseentscheidung zu berücksichtigen, dass der Umlagesatz zu ermäßigen sei. Die Erhebung der festgesetzten Kreisumlage verstoße auch gegen den in Art. 28 Abs. 2 GG garantierten Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden, da die gemeindliche Verwaltungsebene allein dadurch oder im Zusammenwirken mit anderen Umlagen auf Dauer strukturell unterfinanziert sei. Die finanzielle Mindestausstattung sei insbesondere für sie, die Klägerin, nicht mehr gegeben; die Höhe des Umlagesatzes sei geeignet, eine Zurückstellung von Ausgaben für freiwillige Aufgaben zu bewirken, die als unausgewogen angesehen werden müsse (Beweis: Einholung eines Sachverständigengutachtens). Der beschlossene Umlagesatz werde auch dem in § 19 Abs. 3 Nr. 2 KFAG verankerten Gebot der Rücksichtnahme nicht gerecht. Vorliegend seien die deutlichen Bemühungen der Kommunen, ihre Haushalte zu konsolidieren, in der Entscheidung des Kreistages nicht berücksichtigt worden.
Der Widerspruch wurde durch am 07.10.2015 ohne mündliche Verhandlung ergangenen Widerspruchsbescheid vom 08.10.2015, dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 14.10.2015 zugestellt, zurückgewiesen.
Am 06.11.2015 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
Sie wiederholt ihre Ausführungen im Widerspruchsverfahren und trägt ergänzend und vertiefend vor, dass der Landkreis aufgrund des Haushaltsbegleitgesetzes 2015 durch die Änderung des Grunderwerbsteuerverteilungsgesetzes einen Einnahmeausfall von 4 Millionen EUR habe verkraften müssen. Der Landkreistag des Saarlandes habe an diesem Gesetz scharfe Kritik geübt und beschlossen, eine Klage gegen das Land zu prüfen. Zudem habe der Landkreistag des Saarlandes darauf verwiesen, dass diese Mindereinnahmen nur durch entsprechende Anpassungen der Kreis- oder Regionalverbandsumlagen gedeckt werden könnten. Diese beiden Aspekte hätte der Beklagte bei der Festsetzung der Kreisumlage in seine Entscheidung einstellen und berücksichtigen müssen. Die in der Bürgermeisterdienstbesprechung vom 21.01.2015 vorgelegten Unterlagen ließen nicht erkennen, dass dies geschehen sei. Gemeint sei damit zum einen, dass der Beklagte in seine Überlegungen hätte einstellen müssen, dass er sich bei einer unzureichenden Finanzausstattung seinerseits hätte an das Land halten müssen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liege der Fall so, dass dann, wenn die eigene Finanzausstattung des Kreises unzureichend sei, er sich an das Land halten müsse. Er könne seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen. Zum anderen sei nicht erkennbar, dass sich der Beklagte Gedanken darüber gemacht habe, wie er die Mindereinnahmen aus dem Gewerbesteueraufkommen anders als durch eine Erhöhung der Kreisumlage hätte abmildern können. Überlegungen in diese Richtung hätten sich deshalb aufdrängen müssen, weil sie, die Klägerin, verpflichtet sei, ihrerseits Haushaltssanierungsmaßnahmen einzuleiten, wozu sie im Einzelnen ausführt. Sie habe auch ihrerseits die zum Zwecke der Haushaltskonsolidierung erforderlichen Maßnahmen unternommen und diese Haushaltssanierungsmaßnahmen in einem Haushaltssanierungsplan für die Jahre 2011-2019 zusammengefasst, auf den sie verweist. Dies alles habe der Beklagte im Rahmen seiner Prognoseentscheidung nicht berücksichtigt. Zudem habe der Beklagte den für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit einer Kommune wichtigen Indikator der „freien Spitze“ nicht erhoben. Aus dem Formblatt des Beklagten, das dieser zur Vorbereitung seiner Entscheidung über die Höhe der Kreisumlage den Gemeinden übersandt habe, lasse sich eine „freie Spitze“ nicht errechnen. Damit seien schon wesentliche Daten zur Beurteilung der Leistungsfähigkeit der Kommunen im Vorfeld der Entscheidung über die Höhe der Kreisumlage nicht erhoben worden. Sie - die Klägerin - habe ausweislich der Finanzrechnung in den Jahren 2009-2015 nur im Jahr 2014 eine „freie Spitze“ mit 460.846,78 EUR erreicht. Die im Jahre 2014 ausgewiesene „freie Spitze“ sei zur Liquiditätssicherung eingesetzt worden. Ihr bilanzielles Eigenkapital werde im Jahr 2020/2021 aufgebraucht sein. Der Beklagte habe auch in Kenntnis des Umstandes, dass die dauernde Leistungsfähigkeit seiner kreisangehörigen Städte und Gemeinden „angespannt“, „beeinträchtigt“, bzw. „erheblich“ oder „stark“ beeinträchtigt sei, die Kreisumlage auf ein Niveau angehoben, das ausweislich einer Übersicht des Deutschen Landkreistages im Jahre 2015 an höchster Stelle gelegen habe. Die Erhebung der Kreisumlage führe dazu, dass das absolute Minimum der Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden in einer Art. 28 Abs. 2 GG nicht berücksichtigenden Weise unterschritten werde. Dies alles hätte der Beklagte nicht einfach sehenden Auges übergehen dürfen, ohne den letztlich zur Entscheidung berufenen Kreistag darüber zu informieren. Daher seien die Mitglieder des Kreistages im Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung über die Höhe des Umlagesatzes über die Finanzsituation der einzelnen kreisangehörigen Gemeinden nur unzureichend informiert gewesen, mit der weiteren Folge, dass sie nicht in der Lage gewesen seien, die in Fällen unzureichender Finanzausstattung auf Seiten des Kreises und der Gemeinden gleichrangigen Interessen beider Körperschaften ausreichend in ihren Abwägungsprozess mit einbeziehen zu können. Den Mitgliedern des Kreistages hätten, da der Beklagte hierzu keine Erhebungen durchgeführt habe, auch keinerlei detaillierten Informationen darüber vorgelegen, ob, und wenn ja, in welchem Umfang den kreisangehörigen Gemeinden noch ausreichende Finanzmittel zur Verfügung gestanden hätten, um ihre pflichtigen Aufgaben ohne eine Kreditaufnahme erfüllen zu können. Daher sei die Abwägungsentscheidung fehlerhaft. Der Beklagte habe in seine Kostenaufstellung trotz angespannter finanzieller Lage seiner Gemeinden zudem abweisbare Ausgaben nach § 19 a Abs.1 Satz KFAG einbezogen die nicht, zumindest nicht auf den ersten Blick, erkennen ließen, dass sie überörtlich bedeutsam seien bzw. einen Bezug zum Aufgabenkreis des Landkreises hätten. Dies betreffe die Positionen: „Aufgaben des Naturschutzes“, „Allgemeine Sportförderung“, „Förderung der Tierzucht“ und „Förderung der Wirtschaft“. Keinerlei Bezug zum Aufgabenkreis der Landkreis wiesen die Zuschüsse zu „Hilfsmaßnahmen in der Dritten Welt“ und „Kosten für Projekte zur Bekämpfung rechtsradikaler Tendenzen“, so löblich dies auch sein möge, auf.
Die Klägerin beantragt,
1. den vorläufigen Festsetzungsbescheid der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2015 vom 13.05.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Kreisrechtsausschusses vom 08.10.2015 (KRA 110/15) aufzuheben, soweit darin eine 5.149.844,00 EUR übersteigende Kreisumlage festgesetzt worden ist;
2. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die das Anhörungsverfahren, den Bewertungsvorgang und das Bewertungs-ergebnis betreffenden Einwände der Klägerin angesichts des tatsächlichen Verfahrensablaufes, zu dem er näher ausführt, und des gefundenen Ausgleichs für nicht zutreffend. Die bei der Festsetzung der Kreisumlage nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichtes Saarlandes zu beachtenden Anforderungen (Urteile vom 19.12.2001 -9 R 5/00- und vom 29.08.2001 -9 R 2/00-) seien erfüllt. Gleiches gelte für die neuere Rechtsprechung des BVerwG (Urteile vom 31.01.2013 -8 C 1/12- und vom 16.06.2015 -10 C 13/14-). Die Klägerin übersehe, dass ihn, den Beklagten, im Rahmen des Anhörungsverfahrens nach dieser Rechtsprechung keine Darlegungslast treffe. Er habe nur das abzuwägen, was ihm zuvor im Rahmen des Anhörungsverfahrens bekannt geworden, respektive von der Klägerin in den Abwägungsprozess eingebracht worden sei. Er dürfe sich darauf verlassen, dass die kreisangehörigen Gemeinden die für die Abwägung erheblichen Umstände von sich aus, im Rahmen des hier tatsächlich durchgeführten Anhörungsverfahrens, geltend machten. Eine Pflicht zur Ermittlung derartiger Sachverhalte von Amts wegen bestehe nicht, zumal die prekäre Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden sowohl der Kreisverwaltung als auch dem Kreistag bestens vertraut gewesen sei. Die Anliegen der Klägerin seien in den Abwägungsprozess nachweislich (aktenkundig) eingegangen, wozu er näher ausführt und auf die Niederschrift über die Sitzung des Kreistages vom 10.02.2015 verweist. Es treffe zu, dass im Haushalt abweisbare Aufgaben enthalten seien, die jedoch insgesamt mit rund 1,3 Million EUR nur 0,53 % des Haushaltsvolumens betrügen und vom Umfang her in den letzten Jahren weitgehend gleich geblieben seien, wobei in dieser Summe die nach § 19a Abs. 1 Satz 1 KFAG zulässigen Aufgaben des öffentlichen Personennahverkehrs, der Tourismusförderung sowie der Ehrenamtsbörse enthalten seien, sowie die nach § 19 a Abs. 1 S. 5 KFAG zulässigen Kosten der Kreisvolkshochschule. Den von der Klägerin gerügten Aufwendung für die Wirtschaftsförderung sei von allen kreisangehörigen Gemeinden nicht nur nicht widersprochen worden, diese Ausgaben seien ausdrücklich im Einvernehmen mit den beteiligten kreisangehörigen Städten und Gemeinden erfolgt, wie sich beispielhaft der aktenkundigen Niederschrift der Bürgermeisterdienstbesprechung vom 05.02.2015 entnehmen lasse. Letztlich verbleibe mit Blick auf die von der Klägerin gerügten Haushaltspositionen ein Betrag in Höhe von 171.000 EUR, was lediglich etwa 0,07 % des Haushaltsvolumens des Kreishaushaltes entspreche. Dies würde eine Reduzierung der Kreisumlage zu Gunsten der Klägerin in Höhe von 9.408 EUR zur Folge haben.(Vgl. Bl. 180 der Gerichtsakte) Im Lichte des § 19 a KFAG erweise sich dies als rechtlich unbeachtlich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens 3 K 622/17 sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten und der Akte des Widerspruchsverfahrens, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage gegen den Kreisumlagebescheid des Beklagten vom 13.05.2015 gem. §§ 40,42, 68 ff. VwGO zulässig.
Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zur Kreisumlage, soweit diese einen Betrag von 5.149.844,00 EUR übersteigt. Der angefochtene Kreisumlagebescheid ist, soweit er angefochten ist, rechtswidrig und verletzt die Klägerin im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in ihren Rechten. Er beruht auf § 6 der am 10.02.2015 vom Kreistag beschlossenen Haushaltssatzung, durch welchen der Umlagesatz für die Erhebung der Kreisumlage auf 61,2769 % der Umlagegrundlagen festgesetzt wurde. Diese Festsetzung genügt nicht den Anforderungen, die der Landkreis bei der Ermittlung und Festlegung des Umlagesatzes nach §§ 18, 19, 19a KFAG unter Berücksichtigung der Art 28 Abs. 2 GG und Art. 119 Abs. 2 der Verfassung des Saarlandes -SLVerf- sowie der Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit(OVG des Saarlandes, Urteile vom 29.8.2001 -9 R 2/00- und vom 19.12.2001 -9 R 5/00- sowie VG des Saarlandes, Urteil vom 21.11.2003 -11 K 43/02-) und des Bundesverwaltungsgerichts(Vgl. Urteile vom 31.01.2013 -8 C 1/12- und vom 16.06.2015 -10 C 13/14-) zu beachten hatte.
Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 119 Abs. 2 SLVerf gewährleisten den Gemeinden das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung. Denn die in diesen Vorschriften festgeschriebene kommunale Selbstverwaltungsgarantie beinhaltet die kommunale Finanzhoheit und damit die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens.(BVerfG, Beschluss vom 21.05.1968 -2 BvL 2/61- BVerfGE 23, 353/365 ff.; BVerfG, Beschluss vom 27.01.2010 -2 BvR 2185/04- BVerfGE 125, 141/159; Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, Beschluss vom 13.03.2006 -Lv 2/05-, juris) Die Gewährleistung der finanziellen Eigenverantwortung der Gemeinden ist durch die ergänzende Regelung in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG materiell-rechtlich verstärkt worden.(BVerfG, Beschluss vom 27.01.2010 -2 BvR 2185/04- BVerfGE 125, 141/160; BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 -8 C 43.09- BVerwGE 138, 89/94; BVerwG Urteil vom 31.01.2013 -8 C 1/12- BVerwGE 145, 378/379 ff.) Zwar gilt allgemein, dass bei der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen dem Gesetz- und sonstigen Normgeber auch im Hinblick auf das Verhältnis zwischen Landkreisen und kreisangehörigen Gemeinden ein weiter Regelungsspielraum zukommt. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang hat.(BVerwG, Urteil vom 31.03.2013 -8 C 1/12- BVerwGE 145, 378/380; OVG RhPf, Urteil vom. 21.02.2014 -10 A 10515/13- DVBl 2014, 589/591 = juris Rn. 35) Dieser Grundsatz des finanziellen Gleichrangs hat vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des jeweiligen Landkreises zu den umlagepflichtigen kreisangehörigen Gemeinden. Die Verteilung der Finanzmittel zwischen dem Landkreis und den kreisangehörigen Gemeinden muss mithin gleichmäßig geschehen. Demgemäß darf der Landkreis seinen eigenen Finanzrahmen nicht beliebig enger oder weiter stecken, sondern muss die gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden berücksichtigen. Er darf insbesondere seine eigenen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben und Interessen der kreisangehörigen Gemeinden durchsetzen.(BVerwG, Urteil vom 31.03.2013 -8 C 1/12- BVerwGE 145, 378/381; BVerwG, Urteil vom 16.06.2015 -10 C 13/14- BVerwGE 152, 188/199; OVG RhPf, Urteil vom 21.02.2014 -10 A 10515/13- DVBl 2014, 589/591 = Juris Rn. 35; ThürOVG, Urteil vom 07.10.2016 -3 KO 94/12- juris Rn. 54) Die Garantie der finanziellen Mindestausstattung aus Art. 28 Abs. 2 GG gilt unmittelbar und uneingeschränkt auch im Verhältnis der Gemeinde zum Landkreis als einem öffentlich-rechtlich organisierten Gemeindeverband(BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 -8 C 1/12- BVerwGE 145, 378/380 ff., 391; Urteil vom 16.06.2015 - 10 C 13/14- BVerwGE 152, 188/195; vgl. auch: ThürOVG, Urteil vom 07.10.2016 -3 KO 94/12- juris Rn. 48). In diesem Zusammenhang zählt u.a. die Kreisumlage - ein rechtlich zulässiges Instrument zur Finanzierung der Landkreise - zu den die Finanzausstattung einer kreisangehörigen Gemeinde negativ beeinflussenden Faktoren. Sie entzieht den kreisangehörigen Gemeinden Finanzmittel und zählt insofern zu den Instrumenten, welche in ihrem Zusammenwirken die Finanzausstattung der Gemeinden festlegen. Als solches muss sie den Anforderungen entsprechen, die das Verfassungsrecht für die Finanzausstattung der Gemeinden vorgibt, und ihre Wirkungen dürfen nicht dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird.(BVerwG, Urteil vom 31.03.2013 -8 C 1/12-, juris Rn. 12 = BVerwGE 145, 378/380) Denn Art. 28 Abs. 2 GG zieht auch bei Erhebung der Kreisumlage eine absolute Grenze. Die verschiedenen Instrumente zur Gestaltung der Finanzausstattung der Gemeinden dürfen weder allein noch in ihrem Zusammenwirken dazu führen, dass die verfassungsrechtlich gebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird.(BVerwG, Urteil vom 31.03.2013 -8 C 1/12- BVerwGE 145, 378/383)Die Gemeinden müssen somit zumindest über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können, und darüber hinaus noch über eine „freie Spitze" verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen.(so: BVerwG, Urteil vom 31.03.2013 -8 C 1/12- BVerwGE 145, 378/383 und VerfGH des Saarlandes, Urteile vom 10.01.1994 -Lv 2/92- und vom 13.03.20016 -Lv 2/05-, juris; Hervorhebung durch die Kammer) Die Garantie dieser aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden finanziellen Mindestausstattung ist nicht weiter relativierbar und gilt – wie bereits dargelegt – auch im Verhältnis zum Landkreis und dessen Finanzbedarf.
Der unter Berücksichtigung all dessen vorzunehmenden Festsetzung des Umlagesatzes der Kreisumlage hat eine komplexe Prognose vorauszugehen. Dem Kreis obliegt eine vorausschauende Einschätzung der dauernden Leistungsfähigkeit jeder einzelnen kreisangehörigen Gemeinde, also die Klärung der Frage einer aktuell und auch in der überschaubaren Zukunft vorhandenen Aufgabenerfüllungskraft jeder Gemeinde; dabei ist zu prüfen, welche Auswirkungen der beabsichtigte Umlagesatz auf die Haushaltswirtschaft der einzelnen Gemeinden haben wird. In diesem Zusammenhang bedarf es hinsichtlich des Merkmals der Beeinträchtigung oder Gefährdung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden und hinsichtlich des Ausgleichsgebotes einer vorausschauenden Einschätzung, der eine nur auf den Ist-Zustand bezogene Bewertung nicht genügen kann. Vielmehr ist der Landkreis gehalten, auch den Finanzbedarf der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen.(BVerwG, Urteil vom 31.03.2013 -8 C 1/12- BVerwGE 145, 378/381; BVerwG, Urteil vom 16.06.2015 -10 C 13/14-: Rn. 41 a.E.: "der kreiseigene Finanzbedarf wird von diesem konkret ermittelt. Für den gleichrangigen Bedarf der umlagepflichtigen Gemeinden kann nichts anderes gelten." BVerwGE 152, 188/199) Bei der Überprüfung einer solchen Prognoseentscheidung kommt dem Landkreis ein Bewertungs- oder Entscheidungsvorrang (Beurteilungsspielraum, Einschätzungsprärogative) zu, den sowohl die Kommunalaufsicht im Rahmen der Kontrolle wie auch das Gericht im Rahmen eines eventuell nachfolgenden Rechtsstreits als nicht zu widerlegende Einschätzung hinzunehmen hat, ohne sie durch eine eigene Einschätzung ersetzen zu dürfen(VG des Saarlandes, Urteil vom 21.11.2003 -11 K 43/02-), "d.h. die vertretbaren Gründe für die zu überprüfende Entscheidung(Hervorhebung durch die Kammer) sind insoweit gelten zu lassen, als sie nicht widerlegt werden können".(OVG des Saarlandes, Urteil vom 19.12.2001 -9 R 5/00-, amtl. Abdruck S. 30, juris Rn. 79)
Die dargestellte Bewertung ist unter Berücksichtigung insbesondere der eingeholten Stellungnahmen der Gemeinden anhand der dem Kreis vorliegenden, für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit signifikanten Eckdaten aus den ihm bekannten aktuellen gemeindlichen Haushaltsentwürfen vorzunehmen und einer Prüfung auf zu erwartende Auswirkungen auf die Umlagebelastung der Gemeinden zu unterziehen. Als Kriterien kommen dabei in Betracht: das Vorhandensein so genannter freier Spitzen, der Stand der Aufgabenerfüllung (Infrastrukturausstattung), die Belastungen aus Kreditaufnahmen, die Rücklagenbestände, das verwertbare Vermögen, die mittelfristige Finanzplanung und das Einsparpotenzial sowie die Möglichkeiten der Streckung von Finanzierungen.(OVG des Saarlandes, Urteil vom 19.12.2001 -9 R 5/00-, amtl. Abdruck S. 31)
Eine umfassende Prognoseentscheidung setzt demnach voraus, dass der Landkreis hinsichtlich jeder einzelnen kreisangehörigen Gemeinde unter Heranziehung der aufgeführten - eventuell auch weiterer sachangemessener - Kriterien prüft, ob die dauernde Leistungsfähigkeit durch die Festsetzung des beabsichtigten Umlagesatzes beeinträchtigt oder gefährdet wird.
Diese vom Landkreis danach getroffene Prognoseentscheidung kann nur in zweierlei Hinsicht überprüft werden, nämlich einerseits darauf, ob der Kreis bei seiner Wertung alle ihm im Rahmen der gebotenen Anhörung der Gemeinden zur Kenntnis gebrachten oder sonst bekannten und erkennbaren Gesichtspunkte berücksichtigt hat, und andererseits darauf, ob das Entscheidungsergebnis nicht offensichtlich fehlerhaft, letztlich also vertretbar ist.(OVG des Saarlandes, Urteil vom 19.12.2001 -9 R 5/00-, amtl. Abdruck S. 29, juris Rn. 77)
Gemessen an diesen rechtlichen Vorgaben dürfte zwar das seitens des OVG des Saarlandes für richtig erachtete Verfahren zur Anhörung der Gemeinden in formaler Hinsicht fehlerfrei durchgeführt worden sein (1.); die Festsetzung des Umlagesatzes entspricht aber in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht den Anforderungen an eine umfassende Prognoseentscheidung (2).
1.
Wie sich dem im Tatbestand im Einzelnen geschilderten Verfahrensgang der Anhörungen entnehmen lässt, hat der Landkreis die kreisangehörigen Gemeinden in Anwendung der 1983 getroffenen Vereinbarung zwischen dem Landkreistag Saarland und dem Saarländischen Städtetag über die Eckpunkte seines Haushaltsentwurfes und den Umfang seiner freiwilligen Leistungen informiert, sie unter ausreichender Fristsetzung um Äußerung gebeten, den Gemeinden Gelegenheit zu ergänzenden Ausführungen eingeräumt und die Problematik im Rahmen einer Bürgermeisterdienstbesprechung nochmals erörtert(Vgl. zu diesen Anforderungen Urteil der ehemaligen 11. und nunmehrigen 3. Kammer vom 21.11.2003 -11 K 43/02-). Ob diese Verfahrensweise der Vorgabe der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem zitierten Urteil vom 16.06.2015 Rn. 41 a.E. entspricht, soll hier nicht weiter vertieft werden.(Vgl. Fußnote 27)
2.
Die in der Haushaltssatzung erfolgte, dem angefochtenen Umlagebescheid zugrundeliegende Festsetzung des Umlagesatzes genügt in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht den an sie zu stellenden Anforderungen, da eine umfassende Prognoseentscheidung, wie sie die Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit nachhaltig fordert, nicht ersichtlich ist.
a. Es fehlt schon an einer Begründung, die offen legt, welche Erwägungen der Prognoseentscheidung zugrunde liegen, ohne deren Kenntnis seitens des Gerichts – ohne eigene, ihm allerdings verwehrte Erwägungen anzustellen – nicht überprüft werden kann, ob die Gründe für die zu überprüfende Entscheidung und das Abwägungsergebnis vertretbar sind.
Zwar wird vertreten, dass belastende Normen grundsätzlich keiner Begründungspflicht unterliegen.(Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 23. Aufl., 2017, § 47 Rn. 118.) Diese Auffassung ist jedoch abzulehnen.(Vgl. Panzer in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Kommentar, 33. EL Juni 2017, Rn. 97 ff.) Dabei geht es nicht um die auf den Verwaltungsakt bezogene, verwaltungsverfahrensrechtliche Begründungspflicht nach § 39 SVwVfG. Vielmehr zwingen rechtsstaatliche Grundsätze und die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes bereits den Satzungsgeber, die von ihm getroffene Entscheidung zu begründen.(Vgl. BVerfG, Beschluss vom 01.08,1978 -2 BvR 1013/77 u.a.- E 49, 24 (66), zit n. juris Rn. 135 und BVerwGE 75, 214, NVwZ 1987, 578, 585, linke Spalte; eine Begründungspflicht des Satzungsgebers ist der Rechtsordnung, wie die Regelung des § 9 Abs. 8 BauGB im Rahmen des Erlasses eines Bebauungsplanes zeigt, im Übrigen nicht fremd.)
Dies hat insbesondere dann zu gelten, wenn – wie vorliegend – die in Rede stehende Rechtsnorm, hier die Haushaltssatzung mit ihrer strikten Festsetzung des Umlagesatzes auf 61,2769 %, der den Umlagebescheid erlassenden Behörde keinerlei Spielraum mehr belässt, so dass eine diesbezügliche Begründung letztlich inhaltsleer bleiben müsste; es hat darüber hinaus insbesondere dann zu gelten, wenn die in Rede stehende Rechtsnorm, wie § 6 der Haushaltssatzung mit seiner Festsetzung des Umlagesatzes, die sich an exakt 13 Gemeinden richtet, im Grunde genommen lediglich der Form nach eine Rechtsnorm – eine Satzungsvorschrift – darstellt, materiell aber ein Verwaltungsakt ist. Jedenfalls dann erscheint es angebracht, die zu § 114 VwGO entwickelten Grundsätze auf die in Rede stehende Rechtsnorm zumindest rechtsgedanklich anzuwenden.(Vgl. auch hierzu Panzer, a.a.O., Rn. 97.)
Der Landkreis steht mithin in der Pflicht, die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die ihn zu seiner Entscheidung bewogen haben. Diese Begründung muss so ausführlich sein, dass dem Gericht die ihm obliegende Kontrolle möglich wird(Vgl. Eyermann, VwGO, Kommentar, 14. Auflage 2014, § 114 Rdnr. 114); sie muss die wesentlichen Schritte der Entscheidungsfindung nachvollziehbar machen(Vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, Großkommentar, 4. Auflage 2014, Rdnr. 323, 358) und in sich schlüssig und nachvollziehbar sein.(Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 23. Auflage 2017, § 114 Rdnr. 28 a.E., 47 m.w.N.) Erst eine nähere Begründung eröffnet den kreisangehörigen Gemeinden die ihnen in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistete Möglichkeit, wirksamen Rechtsschutz mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG, der den Gemeinden (und den Gemeindeverbänden) das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung garantiert, in der Sache selbst zu erreichen, indem sie dem Gericht erst die Möglichkeit eröffnet, die getroffene Prognoseentscheidung auf ihre Rechtmäßigkeit zu untersuchen.
Diese Begründungspflicht verlangt vom Landkreis im Übrigen nichts Unmögliches. Der Landrat leitet gemäß § 178 Abs. 2 Satz 1 KSVG die Verwaltung des Landkreises. Ihm obliegt gemäß § 178 Abs. 2 Satz 2 KSVG die Vorbereitung der Beschlüsse des Kreisausschusses, der wiederum alle Angelegenheiten vorbereitet, über die der Kreistag zu entscheiden hat (§ 175 Abs. 4 Satz 1 KSVG). Von daher kann von ihm, der zudem über in der kommunalen Haushaltswirtschaft fachkundiges Personal verfügt, eine begründete Beschlussvorlage zur Vorbereitung der Beratungen über die in der Haushaltssatzung zu erfolgende Festsetzung des Umlagesatzes erwartet werden, die die Vorgaben der Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 119 Abs. 2 SLVerf sowie der Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit und des Bundesverwaltungsgerichts berücksichtigt.
Vor dem Hintergrund des Vortrags des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, bei der Abstimmung im Kreistag handele es sich um eine "politische" Entscheidung des Kreistags bzw. des einzelnen Kreistagsmitglieds, deren „Visibilität“ nicht zur Disposition des Gerichts stehe, sei angemerkt, dass es sich in erster Linie um eine Verwaltungsentscheidung(Vgl. nur Gerichtsbescheid der Kammer vom -3 K 159/16-; OVG NRW, Urteil vom 05.02.2002 -15 A 2604/99-, juris,) handelt, die mit dem gesamten übergeordneten Bundes- und Landesrecht vereinbar sein muss. Die Regelung des § 157 Abs. 1 S. 2 KSVG, wonach die Kreistagsmitglieder nach ihrer freien, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Gewissensüberzeugung handeln, führt nicht zu einer Entbindung von Recht und Gesetz. Die politische Komponente der vom Kreistag bzw. seinen Mitgliedern getroffenen Entscheidung wird gerichtlicherseits im Übrigen dadurch respektiert, dass diese einer nur beschränkten Überprüfung unterliegt.
Ausgehend von diesen Maßstäben fehlt es an einer begründeten Entscheidung.
Weder den Sitzungsvorlagen noch dem Sitzungsprotokoll ist irgendeine Begründung dafür zu entnehmen, auf welchen Erwägungen die Höhe des Kreisumlagesatzes beruht. Es ist nicht dokumentiert, dass der Kreistag eine vorausschauende Einschätzung der dauernden Leistungsfähigkeit jeder einzelnen kreisangehörigen Gemeinde, also die Klärung der Frage einer aktuell und auch in der überschaubaren Zukunft vorhandenen Aufgabenerfüllungskraft jeder Gemeinde vorgenommen hat, auch nicht, dass er geprüft hat, welche Auswirkungen der beabsichtigte Umlagesatz auf die Haushaltswirtschaft der einzelnen kreisangehörigen Gemeinden haben wird.
In der maßgeblichen Sitzung des Kreistags vom 10.02.2015 hat der Landrat lediglich die im Tatbestand aufgeführte „Erklärung zur Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden, die man in die Abwägungsentscheidung hinsichtlich der Festlegung der Kreisumlage mit einzubeziehen habe“, abgegeben(Bl. 978-979 der Verwaltungsunterlagen des Beklagten). Diese Erklärung erschöpft sich im Ergebnis darin, dass die Finanzsituation der kreisnagehörigen Städte und Gemeinde nach wie vor äußerst angespannt sei. Von den 13 Kommunen schätzten 10 die dauernde finanzielle Leistungsfähigkeit ihrer Kommune als beeinträchtigt bzw. perspektivisch nicht gesichert ein (Saarlouis, Saarwellingen, Überherrn, Wadgassen, Bous), fünf sogar als stark, sehr bzw. erheblich beeinträchtigt (Dillingen, Ensdorf, Lebach, Schmelz, Wallerfangen). Zwei Kommunen sähen ihre finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet bzw. akut in Frage gestellt an (Rehlingen-Siersburg, Schwalbach). Lediglich eine Kommune spreche von einer weiterhin angespannten Leistungsfähigkeit (Bous). Diese Erklärung entspricht im Wesentlichen der den Kreistagsmitgliedern im Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellten „Erklärung zur Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden Haushalt 2015“(Vgl. Bl. 187 Verwaltungsakte Hauptordner). Die Sprecher der Fraktionen der vier im Kreistag vertretenen Parteien haben die Problematik der Auswirkungen der Erhöhung der Kreisumlage auf die Gemeinden in ihren Haushaltsreden zwar ebenfalls angesprochen (CDU-Fraktion, S. 22, Fraktion Die Linke, S. 25, 26, Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, S. 27, 29, SPD-Fraktion, S. 32 der Sitzungsniederschrift).
Mit einer umfassend begründeten Prognoseentscheidung anhand der oben genannten Prüfungskriterien hat das alles nichts zu tun. Es wurde nichts anderes getan, als für die Prognoseentscheidung maßgebliche Faktoren zu benennen und eine Entscheidung, ein Ergebnis festzulegen. Ob diese Faktoren im Rahmen der Entscheidungsfindung wirklich alle berücksichtigt und vor allem, wie sie konkret gewichtet wurden, ist demgegenüber unklar geblieben. Eine gerichtliche Überprüfung auf Vertretbarkeit ist daher nicht möglich. Unklar ist insbesondere auch geblieben, in welcher Weise sich der Landkreis mit der dauernden Leistungsfähigkeit der umlagepflichtigen Gemeinden (vgl. § 19 Abs. 2, Abs. 3 KFAG)(Die Vorschriften lauten: „(2) Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn1.die im Haushalt des umlageerhebenden Gemeindeverbandes veranschlagten Ausgaben unabweisbar sind und2.die dauernde Leistungsfähigkeit der umlagepflichtigen Gemeinden nicht beeinträchtigt wird.(3) Die Genehmigung kann versagt oder es kann ein niedrigerer als der beschlossene Umlagesatz genehmigt werden, wenn1.die dauernde Leistungsfähigkeit der umlagepflichtigen Gemeinden gefährdet wird oder2.ein Ausgleich zwischen dem zur angemessenen Aufgabenerfüllung notwendigen Ausgabebedarf des Gemeindeverbandes und seiner Gemeinden dies erfordert.) auseinandergesetzt hat, was gerade vor dem Hintergrund, dass – wie der Beklagte im Rahmen des vorliegenden Verfahrens dargelegt hat – die saarländischen Städte und Gemeinden letztmals in den Jahren 1991 und 1992 Finanzmittelüberschüsse erwirtschaftet haben und seitdem mehr oder weniger hohe Finanzdefizite aufweisen,(Vgl. Schriftsätze vom 22.02.2017 und 07.03.2018; Bl. 226, 232 und 319, 320 der Gerichtsakte) in besonderem Maße erforderlich gewesen wäre. Insoweit ist von einem vollständigen Begründungsausfall auszugehen.
b. Diese Wertung wird durch den Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Der Beklagte geht davon aus, dass der Kreistag aufgrund der nicht abweisbaren Aufgaben des Landkreises zu der Festsetzung der streitgegenständlichen Kreisumlage keine Alternative gehabt habe, da er keine Kredite aufnehmen dürfe und sich den Rechtsansprüchen der Bürger insbesondere im Bereich der pflichtigen Aufgaben der sozialen Sicherung ausgesetzt sehe. Der Kreistag habe daher nur einen Spielraum bei den abweisbaren Aufgaben und im Hinblick darauf – vor dem Hintergrund der Wertung des Gesetzgebers in § 19a Abs. 1 KFAG(Die Vorschrift lautet:„ Ist die dauernde Leistungsfähigkeit mindestens einer verbandsangehörigen Gemeinde gefährdet oder bereits beeinträchtigt, dürfen die Gemeindeverbände neben den nicht abweisbaren nur noch die Aufgaben des öffentlichen Personennahverkehrs nach dem Gesetz über den Öffentlichen Personennahverkehr im Saarland vom 29. November 1995 (Amtsbl. 1996, S. 74) in der jeweils geltenden Fassung und der Tourismusförderung erfüllen sowie eine Ehrenamtsbörse einrichten und unterhalten. Für die Erfüllung abweisbarer Aufgaben, die in grenzüberschreitender Zusammenarbeit erledigt werden, gilt Satz 1 entsprechend. Sonstige abweisbare Aufgaben dürfen die Gemeindeverbände im Rahmen ihrer Verbandskompetenz nur erfüllen, wenn der Gesamtbetrag der durch Erträge nicht gedeckten Aufwendungen 0,5 % der Umlagegrundlagen gemäß § 18 Abs. 2 nicht überschreitet. Im Übrigen dürfen sie nur in kommunaler Zusammenarbeit erfüllt werden. Dies gilt nicht für Aufgaben, die im Einvernehmen mit dem Bildungsbeirat erfüllt werden.“) – eine Prognoseentscheidung getroffen, was insbesondere aus seiner Erklärung in der Kreistagssitzung vom 10.02.2015 deutlich werde, wo er ausdrücklich auf Folgendes hingewiesen habe:
„Die Verwaltung geht davon aus, dass mehrere Kommunen im Landkreis Saarlouis in ihrer Leistungsfähigkeit dauernd gefährdet sind und hat deshalb dem Kreistag einen Ergebnis- und Finanzhaushalt für das Haushaltsjahr 2015 vorgelegt, der lediglich abweisbare Ausgaben in einer Größenordnung von 400.287 EUR beinhaltet (= 0,16 % des Haushaltsvolumens) und darüber hinaus die Abdeckung der bisher aufgelaufenen Fehlbeträge aus abweisbaren Ausgaben aus der Zeit 2003 bis 2007 in Höhe von rd. 1 Million EUR weiterhin auf unbestimmte Zeit hinausgeschoben.
Wenngleich sich Aufgabenzuwächse in verschiedenen Bereichen durch die Ergebnisse eigener Sparanstrengungen des Landkreises auffangen lassen, so bleibt es dabei, dass wir wegen der zum Teil enormen Kostensteigerungen im Bereich der pflichtigen Aufgaben der Sozialen Sicherung mit 6,9 Million EUR mehr zu rechnen haben, dies ist bereits ausgeführt worden. Hinzu kommen die nicht kompensierbaren Einnahmeausfälle, die wir konstatieren müssen. Wir werden deshalb die Kreisumlage, auch das ist angeklungen, um 7,6 Millionen EUR erhöhen müssen, um unseren Verpflichtungen nach § 4 Abs. 2 des Kommunalfinanzausgleichgesetzes, den nicht durch Erträge gedeckten Aufwandsbedarf auszugleichen, nachzukommen.“
Sollte die Prognoseentscheidung auf Grundlage dieser Argumentation getroffen worden sein, wäre sie unter Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG zustande gekommen. Unabhängig davon, wie das Verhältnis der §§ 19, 19a KFAG zueinander mit Blick auf abweisbare und unabweisbare Aufgaben nach dem Willen des saarländischen Gesetzgebers letztlich sein sollte(Das Urteil des OVG des Saarlandes vom 19.12.2001 -9 R 5/00-, könnte man dahingehend verstehen, dass die unabweisbaren Aufgaben des Landkreises einen nicht weiter zu bewertenden Sockelbetrag des Umlagesolls bilden, vgl. juris Rdnr. 231;), sind diese Vorschriften vor dem Hintergrund des Art. 28 Abs. 2 GG jedenfalls verfassungskonform auszulegen. Das Bundesverwaltungsgericht führt diesbezüglich im Urteil vom 31.01.2013 -8 C 1/12-, Rn. 36/37 aus(BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 -8 C 1/12-, juris):
"Der Schutz- und Garantiegehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 (und 3) GG gilt zugunsten der Gemeinden auch in deren Verhältnis zum Kreis. Für "den kommunalen Raum", also das Gesamt von Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, besteht kein abweichendes Sonderrecht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.a. - BVerfGE 79, 127 <150 f., 152>). Daraus folgt, dass der oben umschriebene "Kernbereich" der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie auch nicht zugunsten des jeweiligen Kreises angetastet werden darf. Das gilt für jedwede Finanzregelung, gleichgültig ob sie vom Land oder vom Kreis selbst erlassen wurde; weder darf eine Regelung des Landesgesetzgebers zu einer strukturell unzureichenden Finanzausstattung der Gemeinden führen, noch darf eine Regelung eines Kreises diese Wirkung haben. Damit wird auch der Kreisumlage eine absolute Grenze gezogen; ihre Erhebung darf nicht dazu führen, dass das absolute Minimum der Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden unterschritten wird.
Demgegenüber will das Berufungsgericht die Kreise bei Erlass von Bestimmungen über die Erhebung der Kreisumlage von der Pflicht zur Beachtung des "Kernbereichs" jedenfalls dann dispensieren, wenn der kommunale Sektor insgesamt unterfinanziert ist; die Regelungsbefugnis des Kreises sei auch in diesem Falle erst überschritten, wenn der Kreis seine Interessen willkürlich und rücksichtslos zulasten der Gemeinden verfolgt. Das ist mit Art. 28 Abs. 2 GG unvereinbar. So wenig wie das Land kann sich der Kreis von der Beachtung des "Kernbereichs" der gemeindlichen Selbstverwaltung unter Hinweis auf seine eigene Haushaltslage dispensieren. Richtig ist, dass der Kreis - anders als das Land - regelmäßig nicht über eine nennenswerte Kompetenz zur Erschließung zusätzlicher Steuerquellen verfügt, um seine Finanznot zu lindern (dazu Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 115 f.). Das suspendiert indes nicht die Geltung der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie. Ist die eigene Finanzausstattung des Kreises unzureichend, so muss er sich seinerseits an das Land (den Landesgesetzgeber) halten; er kann seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen. Darauf weist der Vertreter des Bundesinteresses zutreffend hin."(Hervorhebungen durch die Kammer)
Hieraus folgt, dass sich die vom Landkreis zu treffende Prognoseentscheidung auf die gesamte Kreisumlage – einschließlich der ihr zu Grunde liegenden unabweisbaren Aufgaben – und ihre Auswirkungen auf die Gemeindehaushalte zu beziehen hat und nicht etwa nur die abweisbaren Aufgaben Gegenstand der Abwägung sind. Ob vorliegend unter Beachtung dessen abgewogen wurde, erscheint vor dem Hintergrund des Vortrags des Beklagten fernliegend; völlig unklar ist jedenfalls geblieben, wie die Finanznöte des Landkreises und der betroffenen Gemeinden jeweils konkret gewichtet wurden.
c. Der Landkreis hat sich auch nicht nachvollziehbar damit befasst, dass die Klägerin im Zeitraum von 2009-2015 lediglich in einem Jahr (2014) über eine sog. „freie Spitze“ verfügte (vgl. Schriftsatz der Klägerin vom 22.02.2016, Bl. 90 der Gerichtsakte).
Nach der ständigen Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit ist die so genannte freie Finanzspitze indiziell als eine Art Leitgröße anzusehen, die im vorliegenden Zusammenhang der Bewertung der Gesamtschau der vorhandenen Finanzdaten einen deutlichen Hinweis darauf geben kann, dass bei einer Gemeinde Gefahren für deren dauernde Leistungsfähigkeit bestehen.(So ausdrücklich OVG des Saarlandes, Urteil vom 29.08.2001 -9 R 2/00-, amtl. Abdruck S. 78) Hiernach ist der Landkreis immer dann, wenn eine Gemeinde in den maßgeblichen Haushaltsjahren und in denjenigen des Finanzplanungszeitraumes überhaupt keine freie Spitze oder nicht durchgehend eine freie Spitze auszuweisen vermag, gehalten, unter Hinzuziehung weiterer aussagekräftiger Prüfungskriterien zu ermitteln, ob dennoch abzusehen ist, dass die dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde (noch) nicht im Sinne des § 19 Abs. 2 und Abs. 3 KFAG beeinträchtigt oder gefährdet ist(Vgl. zu diesen Anforderungen Urteil der ehemaligen 11. und nunmehrigen 3. Kammer vom 21.11.2003 -11 K 43/02-). Diese Auffassung steht mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Einklang(BVerfG, Beschluss vom 09.03.2007 -2 BvR 2215/01-). Zwar trifft es zu, dass die Klägerin im Rahmen der Anhörung durch den Beklagten im Zuge der Beschlussfassung des Kreistages über den Kreishalt 2015 die im gerichtlichen Verfahren vorgetragenen Umstände hinsichtlich der freien Spitze so nicht dargelegt hat. Es ist auch Sache der einzelnen Gemeinde, die jeweils über in der kommunalen Haushaltswirtschaft fachkundiges Personal verfügt, erforderlichenfalls nach Abklärung noch offener Fragen mit dem Kreis, die eigene finanzielle Haushaltslage zu bewerten und die maßgebenden Umstände dem Kreis bei Bedarf hinsichtlich ihrer Relevanz für die bevorstehende Festsetzung des Umlagesatzes nachvollziehbar vorzutragen(So ausdrücklich OVG des Saarlandes, Urteil vom 19.11.2001 -9 R 5/00-, amtl. Abdruck S. 61, 62; diese Rspr. entspricht den verfassungsrechtlichen Vorgaben, vgl. nur BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 09.03.2007 -2 BvR 2215/01-). Der Landkreis muss bei seiner Wertung jedoch von sich aus alle auch „sonst bekannten und erkennbaren Gesichtspunkte“ berücksichtigen(So ausdrücklich OVG des Saarlandes, Urteil vom 19.12.2001 -9 R 5/00-). So liegt der Fall hier in Bezug auf das Kriterium der freien Spitze. Der Beklagte erläutert im Schriftsatz vom 22.02.2017(Bl. 226, 232 der Gerichtsakte):
„Seit der Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik haben die sog. „freien Spitzen" terminologisch und kreisumlagerechtlich erheblich an Bedeutung verloren. ...
Soweit allerdings der allgemeine Finanzmittelbestand das Ergebnis des Finanzhaushalts ist, der entsprechend einer Kapitalflussrechnung die tatsächlichen Zahlungsströme abbildet, wurden diese Finanzmittelbestände beklagtenseitig schon insofern nicht bei den kreisangehörigen Gemeinden explizit abgefragt, als diese seit den 1990er Jahren ohnehin negativ sind, es also nur noch zahlungsbezogene Defizite gibt.
Mit anderen Worten handelt es sich bei den „freien Spitzen" von früher um die zahlungsbezogenen Defizite von heute, was vielleicht noch treffender mit folgen dem Ausspruch umschrieben werden kann: Wenn alles grau ist und es regnet, erübrigt sich die Frage nach dem Sonnenschein.
Wird also vor diesem Hintergrund heute untechnisch mit „freier Finanzspitze" ein bloßer Finanzmittelüberschuss bezeichnet, so kann und muss wohl unstreitig gestellt werden, dass ein derartiger Finanzmittelüberschuss bei den saarländischen Städten und Gemeinden letztmals in den Jahren 1991 und 1992 (!) erwirtschaftet worden ist und diese seither mehr oder minder hohe Finanzierungsdefizite aufweisen.“
und trägt mit Schriftsatz vom 07.03.2018(Bl. 319, 320 der Gerichtsakte) vor:
„Soweit die Klägerin auf der einen Seite „gebetsmühlenartig" das Kriterium der „freien Spitze" hochhält, wäre eine dahingehende Abfrage, wie bereits dargelegt, insofern ins Leere gelaufen, als die saarländischen Kommunen bereits seit Jahren unter einem strukturellen Haushaltsdefizit leiden und sich aus einer „0,00 Euro"-Information in einer einmal hilfsweise gedachten Zeile „freie Spitze" keine weitergehenden Rückschlüsse ziehen lassen als die, dass überall Haushaltsdefizite bestehen.“
Diese Ausführungen machen deutlich, dass dem Gesichtspunkt der "freien Spitze" im Rahmen der zu treffenden Prognoseentscheidung keine Bedeutung beigemessen wurde, weil die saarländischen Gemeinden ohnehin bereits seit langem über keine "freie Spitze" mehr verfügen. Hierin liegt ein offensichtlicher Abwägungsfehler. Gerade das dem Landkreis bekannte, von ihm im Rahmen des vorliegenden Verfahrens selbst ins Feld geführte permanente Fehlen freier Spitzen bei den Gemeinden wirft vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts(Vgl. Fußnote 26) nämlich die Frage auf, ob und inwieweit weitere Erhöhungen der Kreisumlagen zulässig sind. Von daher hätte sich der Kreistag unabhängig davon, welche Bedeutung die freie Spitze nach Einführung der Doppik in der Haushaltswirtschaft hat, im Rahmen der zu treffenden Prognoseentscheidung jedenfalls damit beschäftigen müssen, dass die Klägerin und auch die übrigen Gemeinden des Landkreises Saarlouis seit Jahren über keine Finanzmittelüberschüsse und über Haushaltsdefizite verfügen und sie selbst daher ihre dauernde Leistungsfähigkeit als bereits beeinträchtigt oder gefährdet ansehen.
Die der Umlagesatzfestsetzung zugrundeliegende Einschätzung des Beklagten beruht mithin auf einer Prüfung, die den maßgeblichen Kriterien nicht standhält. Diese rechtsfehlerhafte Einschätzung darf - wie das OVG des Saarlandes betont (9 R 5/00, amtl. Abdruck S. 30) und das Gericht in seinem Urteil vom 21.11.2003 -11 K 43/02- schon dargelegt hat - im Rahmen der Rechtskontrolle nicht durch eine eigene Einschätzung der Kommunalaufsichtsbehörde ersetzt werden, was gleichermaßen auch für das ebenfalls nur zur Rechtskontrolle befugte Gericht gilt.
Im Urteil vom 21.11.2003 -11 K 43/02- wird diesbezüglich ausgeführt:
„Es liegt weder im Aufgaben- noch im Kompetenzbereich des Gerichtes, eine in der Meinungsbildung fehlerhafte Prognoseentscheidung durch eine eigene Prognoseentscheidung zu ersetzen und damit zu heilen. Im Rahmen der Rechtskontrolle ist lediglich zu prüfen, ob ein bestimmtes Verwaltungshandeln rechtmäßig ist; ist dies nicht der Fall, so ist das Gericht -jedenfalls bei Vorliegen eines Beurteilungsspielraums der Verwaltung- schon aus Gründen der Gewaltenteilung nicht befugt, die rechtswidrige Entscheidung durch eine eigene, den rechtlichen Anforderungen genügende Entscheidung zu ersetzen, zumal maßgeblicher Zeitpunkt der Prognoseentscheidung derjenige der den Kreishaushalt beschließenden Sitzung des Kreistages ist (OVG des Saarlandes, Urteil vom 19.12.2 0 01, amtl. Abdr. S. 35) . Es kommt nicht darauf an, ob das Entscheidungsergebnis - hier die Feststellung, dass die dauernde Leistungsfähigkeit der Klägerin nicht beeinträchtigt werde - auch das Ergebnis einer den Anforderungen genügenden umfassenden Prognoseentscheidung hätte sein können. Maßgeblich ist der umgekehrte Blickwinkel, nämlich die Überlegung, dass Mängel der Sachverhaltsfeststellung, des Verfahrens, der Abwägung und Wertung nur dann unbeachtlich sind, wenn sie sich nicht auf das Ergebnis ausgewirkt haben können, was nach objektiven Gesichtspunkten zu beurteilen ist.
Vorliegend kann bei Anlegung eines objektiven Maßstabes nicht ausgeschlossen werden, dass sich die festgestellten Mängel in der Entscheidungsfindung auf das Entscheidungsergebnis ausgewirkt haben; ausgehend von den klägerseits vorgelegten Daten ihrer Haushaltswirtschaft liegt es in der Spannbreite vorstellbarer Prognoseergebnisse, dass die gebotene detaillierte Analyse und Hinterfragung dieser Daten in rechtlich nicht zu beanstandender Weise zu der Prognose hätte führen können, dass die dauernde Leistungsfähigkeit der Klägerin durch den vorgesehenen Umlagesatz gefährdet oder beeinträchtigt wird. Damit sind die dem Landkreis im Rahmen seiner Bewertung unterlaufenen Fehler beachtlich und führen zur Rechtswidrigkeit der Umlagesatzfestsetzung. Bei jeder anderen Betrachtungsweise wären die Landkreise vollständig aus der Pflicht, da sie nur eine rudimentäre Prüfung durchzuführen bräuchten und darauf vertrauen könnten, dass die Kommunalaufsichtsbehörde oder das Gericht die gebotene umfassende Prognose nachholen müssten, wobei sie darauf hoffen könnten, dass diese Prognose zu der Erkenntnis führen könnte, dass die getroffene Entscheidung von ihrem Ergebnis her vertretbar ist.“
Daran wird festgehalten(so auch OVG Thüringen, Urteil vom 07.10.2016 -3 KO 94/12, juris).
Da dem Gericht daher eine Ersetzungsbefugnis nicht zusteht, ist nach allem Gesagten davon auszugehen, dass die verfahrensgegenständliche Prognoseentscheidung rechtswidrig und damit der auf ihr basierende normativ beschlossene Kreisumlagesatz nichtig ist, was bedeutet, dass der auf dieser Grundlage ergangene, angefochtene Kreisumlagebescheid seinerseits rechtswidrig ist und daher, soweit er angefochten worden ist, der Aufhebung unterliegt, da der Satzung ohne wirksame Kreisumlagesätze ein wesentlicher, unverzichtbarer Bestandteil fehlt(OVG Lüneburg, Urteil vom 20.06.2017 -10 LB 83/16-, juris).
Wo die Grenze der finanziellen Mindestausstattung im Falle der Klägerin und der übrigen Gemeinden des Landkreises zu ziehen ist, hat das Gericht hier nicht zu entscheiden. Es ist Aufgabe des Beklagten, vor dem Hintergrund der Maßstäbe seiner im Rahmen der Haushaltsaufstellung zu treffenden Abwägung die konkrete Bedarfssituation der einzelnen Gemeinden in den Blick zu nehmen und daran die Vereinbarkeit der Umlageforderung mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben zu messen(so OVG Thüringen, Urteil vom 07.10.2016 -3 KO 94/12-, juris).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren war angesichts der Komplexität des Rechtsstreits für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 S. 2 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 Abs. 2 VwGO, 709 ZPO.
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40,42, 68 ff. VwGO
§§ 18, 19, 19a KFAG unter Berücksichtigung der Art 28 Abs. 2 GG und Art. 119 Abs. 2 der Verfassung
§§ 19, 19a KFAG
§§ 167 Abs. 2 VwGO, 709 ZPO
§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 19 a KFAG
§ 39 SVwVfG
§ 114 VwGO
§ 19 Abs. 3 Nr. 2 KFAG
§ 19 a Abs.1 Satz KFAG
§ 19a Abs. 1 Satz 1 KFAG
§ 19 a Abs. 1 S. 5 KFAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 8 BauGB
§ 178 Abs. 2 Satz 1 KSVG
§ 178 Abs. 2 Satz 2 KSVG
§ 175 Abs. 4 Satz 1 KSVG
§ 157 Abs. 1 S. 2 KSVG
§ 19 Abs. 2, Abs. 3 KFAG
§ 19a Abs. 1 KFAG
§ 19 Abs. 2 und Abs. 3 KFAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 S. 2 VwGO
§ 4 Abs. 2 des Kommunalfinanzausgleichgesetzes
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 23, 353
BVerfGE 125, 141
BVerwGE 138, 89
BVerwGE 145, 378
DVBl 2014, 589
BVerwGE 152, 188
BVerwGE 75, 214
NVwZ 1987, 578, 585
BVerfGE 79, 127
9 R 5/00
9 R 2/00
8 C 1/12
10 C 13/14
3 K 622/17
11 K 43/02
2 BvL 2/61
2 BvR 2185/04
8 C 43.09
10 A 10515/13
3 KO 94/12
2 BvR 1013/77
3 K 159/16
15 A 2604/99
2 BvR 1619/83
2 BvR 2215/01
10 LB 83/16