Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-04-17, Aktenzeichen 6 A 2562/11

Tenor:

Tatbestand:
Die Kläger beanspruchen Rechtsschutz gegen eine einschränkende Maßgabe, mit welcher das Präsidium der Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover (Beklagter) die Genehmigung einer neuen Prüfungsordnung für den bei der Naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität (Klägerin zu 2.) eingerichteten Bachelorstudiengang und den Masterstudiengang Life Science verbunden hat.
Nachdem der für die Reakkreditierung der lebenswissenschaftlichen Studiengänge erstellte Bewertungsbericht der Zentralen Evaluations- und Akkreditierungsagentur Hannover (ZEvA) eine eventuelle Änderung der am 14. Juni 2006 in Kraft getretenen gemeinsamen Prüfungsordnung für den Bachelorstudiengang und den Masterstudiengang Life Science für notwendig erachtet hatte, beschloss der Fakultätsrat der Naturwissenschaftlichen Fakultät (Kläger zu 1.) in seiner Sitzung vom 17. Juni 2010 für beide Studiengänge eine neue gemeinsame Prüfungsordnung.
Diese sieht abweichend von der bisher geltenden Prüfungsordnung und im Einklang mit dem Inhalt der von dem Beklagten für alle Bachelor- und Masterstudiengänge der Universität beschlossenen Musterprüfungsordnung keinen Freiversuch mehr für erstmals nicht bestandene Fachprüfungen vor. Dagegen soll sie aber in Abweichung von der Musterprüfungsordnung in § 16 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 regeln, dass eine einzige bestandene Prüfungsleistung zur Notenverbesserung wiederholt werden kann, wenn sie zum vorgesehenen Zeitpunkt lt. Studienplan durchgeführt wurde, wobei die Wiederholung zum nächstmöglichen Zeitpunkt abgelegt werden und die Notenverbesserung beim Prüfungsausschuss beantragt werden muss. Dem Antrag soll im Regelfall entsprochen werden.
Der Beklagte genehmigte die neue Prüfungsordnung für den Bachelor- und Masterstudiengang Life Science mit Beschluss vom 30. Juni 2010 lediglich mit der Maßgabe, dass die in § 16 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 vorgesehene Möglichkeit der Notenverbesserung ersatzlos gestrichen wird. Diesen Beschluss begründete der Beklagte unter dem 27. Juni 2010 wie folgt:
Die Notenverbesserung sei dem System studienbegleitender Prüfungen in grundständigen und Masterstudiengängen grundsätzlich wesensfremd, denn die Prüfungen fänden im Verlauf oder im unmittelbaren Anschluss an die Durchführung der Module oder Teilmodule/Lehrveranstaltungen statt und der entsprechende Arbeitsaufwand liege der Vergabe der Leistungspunkte zugrunde. Außerdem könne die Notenverbesserung den zeitlichen Ablauf der nachfolgenden Prüfungen beeinträchtigen und damit zu Studienzeitverlängerungen führen. Anlässlich der Aufstellung der Musterprüfungsordnung habe eine Mehrheit der Fakultäten die Notenverbesserungsmöglichkeit nicht für erforderlich gehalten oder abgelehnt und eine Vereinheitlichung der Verfahrensregelungen für notwendig gehalten. Im Übrigen trete bei Lehrexporten in andere Studiengänge das häufig beklagte Phänomen auf, dass Studierende aus unterschiedlichen Studiengängen in denselben Modulen/Lehrveranstaltungen verschiedene Prüfungsbedingungen hätte, wobei nur einem Teil der Studierenden die Möglichkeit zur Notenverbesserung eingeräumt werde.
Die Kläger haben am 30. Juni 2011 Klage erhoben.
Die Kläger machen geltend, dass sie ihr Recht auf eine uneingeschränkte Genehmigung der am 17. Juni 2010 von dem Kläger zu 1. beschlossenen Prüfungsordnung im Organstreitverfahren gerichtlich verfolgen dürften. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehe davon aus, dass die Fakultäten der Hochschulen die Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG als eigenes Recht geltend machen könnten und insoweit Grundrechtsträger seien. Daraus folge, dass die Fakultät dagegen vorgehen könne, wenn ein Hochschulorgan ihr die Kompetenz in Angelegenheiten der Wissenschaftsfreiheit streitig mache. Insoweit genieße die Fakultät in einem hochschulverfassungsrechtlichen Streitverfahren Teilrechtsfähigkeit. Als Organ der Fakultät, dem gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 NHG die Beschlussfassung über Prüfungsordnungen zustehe, könne auch der Kläger zu 1. den Streit zwischen der Hochschulleitung und der Fakultät gerichtlich klären lassen.
Hierfür sei die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsklage die zulässige Klageart. Aus der rechtlichen Stellung von Fakultät und Fakultätsrat ergebe sich, dass der Beschluss des Beklagten vom 30. Juni 2010 im Verhältnis zu ihnen ein Verwaltungsakt mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen und nicht eine interne Verwaltungsentscheidung sei, wobei die Maßgabe, die von der Klägerin vorgesehene Möglichkeit der Notenverbesserung in § 16 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 der Prüfungsordnung zu streichen, eine gesondert anfechtbare Nebenbestimmung zu dem Verwaltungsakt darstelle. Diese könne den Kläger zu 1. in seinem Recht auf eine unbehelligte Entscheidung über Angelegenheiten der Forschung und Lehre von grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 und 2 NHG und die Klägerin zu 2. in ihrem Recht auf Selbstverwaltung aus § 36 Abs. 2 Satz 1 NHG verletzen.
Diese Rechtsverletzung liege auch vor. Die Nebenbestimmung im Beschluss des Beklagten vom 30. Juni 2010 sei rechtswidrig. Zwar bedürften die vom Fakultätsrat beschlossenen Ordnungen gemäß § 44 Abs. 1 Satz 3 NHG stets der Genehmigung des Präsidiums. Auch entscheide das Präsidium nach § 37 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 b NHG über die Genehmigung von Prüfungsordnungen. Eine Auslegung beider Genehmigungsvorschriften ergebe aber, dass das Präsidium die Genehmigung einer Prüfungsordnung der Fakultät nur aus Gründen der Rechtmäßigkeit der Ordnung, nicht aber aus Gründen der Zweckmäßigkeit versagen dürfe.Schon der allgemein gehaltene Wortlaut der §§ 44 Abs. 1 Satz 3 und 37 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 b NHG spreche nur für eine Rechtmäßigkeitskontrolle. Gleiches folge aus der Gesetzessystematik, welche die Fakultäten in § 36 Abs. 2 Satz 1 NHG als selbstständige Organisationseinheiten der Hochschule mit einem gesetzlich festgesetzten originären Aufgabenbereich bestimme, wobei der Begriff "Organisationseinheit" darauf schließen lasse, dass die Fakultäten die Aufgaben der Forschung und Lehre gerade nicht im Auftrag der Hochschule, sondern in eigener Verantwortung für ihren Bereich erfüllten. Dafür spreche ferner, dass den Fakultäten als teilrechtsfähigen organisatorischen Untergliederungen der Hochschulen eine Grundrechtssubjektivität und das Recht auf Selbstverwaltung zugestanden werde. Im Selbstverwaltungsbereich der Hochschule sei aber nur eine Rechtsaufsicht zulässig. Der Gesetzgeber habe den Fakultäten aufgrund ihrer fachbezogenen und fachbegrenzten Aufgabenerfüllung einen dem Kommunalrecht vergleichbaren allseitigen Wirkungskreis zugesprochen. Innerhalb dessen finde nur eine Rechtsaufsicht durch die Hochschulleitung und eine wechselseitige Organkontrolle auf Fachbereichsebene statt. Diese Selbstverwaltungsgarantie diene der möglichst optimalen Verwirklichung der in Art. 5 Abs. 3 GG verfassungsrechtlich verbürgten Freiheit von wissenschaftlicher Lehre und Forschung. Hierzu zähle der Beschluss von Prüfungsordnungen als Teil der die Forschung und Lehre unmittelbar berührenden wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten. Das Selbstverwaltungsrecht verwirkliche sich in dem Recht des Fakultätsrats, gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 NHG die Prüfungsordnungen zu beschließen. Ihm stehe damit ein originäres Recht auf unbehelligte Ausübung seiner organschaftlichen Funktion zu, während das Präsidium nur die nicht gestaltende Befugnis zur Genehmigung inne habe.
Die teleologische Auslegung des § 37 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 b NHG komme zu demselben Ergebnis. Sinn und Zweck der Errichtung von Fakultäten sei die Dezentralisierung von Aufgaben zugunsten der sachgerechten Berücksichtigung der unterschiedlichen Anforderungen des jeweiligen Studiengangs, was nicht zuletzt eine hohe Qualität der Hochschule sicherstelle. Demgegenüber existierten keine Vorschriften, die das Recht zur Verabschiedung von Musterprüfungsordnungen vorsehen, nach denen sich die Fakultäten in jeder Einzelheit zu richten hätten. Eine Musterprüfungsordnung könne daher nur als Empfehlung angesehen werden und sei für die Fakultäten nicht rechtlich bindend. Damit, dass die Klägerin zu 2. an der Verabschiedung der Musterprüfungsordnung mitgewirkt habe, habe sie auf ihr Recht nicht verzichtet. Außerdem hätten beide Kläger den hier maßgeblichen Musterprüfungsordnungen nie zugestimmt.
Die Kläger beantragen,
1. die in der von dem Beklagten am 30. Juni 2010 beschlossenen Genehmigung der Prüfungsordnung für den Studiengang Life Science enthaltene Maßgabe, die Möglichkeit der Notenverbesserung in § 16 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 der Prüfungsordnung, zu streichen, aufzuheben,
2. hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, die von dem Kläger zu 1. am 17. Juni 2010 beschlossene Prüfungsordnung für den Studiengang Life Science einschließlich der darin in § 16 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 vorgesehenen Möglichkeit der Notenverbesserung zu genehmigen,
3. hilfsweise festzustellen, dass die in der von dem Beklagten am 30. Juni 2010 beschlossenen Genehmigung der Prüfungsordnung für den Studiengang Life Science enthaltene Maßgabe, die Möglichkeit der Notenverbesserung in § 16 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 der Prüfungsordnung zu streichen, rechtswidrig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hält die Anfechtungsklage (Antrag zu 1.) für unzulässig, weil es sich entgegen der Auffassung der Kläger bei dem Beschluss des Präsidiums vom 30. Juni 2010 um eine lediglich intern wirkende Verwaltungsentscheidung ohne unmittelbare Rechtswirkung nach außen handele. Gegenstand der Klage sei vielmehr eine "Innenrechtsstreitigkeit", für die eine Anfechtungsklage nicht der statthafte Rechtsbehelf sei.
Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Der Genehmigungsvorbehalt des § 37 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 b) NHG könne nur so ausgelegt werden, dass dem Präsidium im notwendigen Rahmen auch eine Zweckmäßigkeitskontrolle eröffnet werde. Anderenfalls wäre das Präsidium nicht in der Lage, seine ihm vom Gesetz übertragenen übergeordneten Aufgaben wahrzunehmen. Gemäß § 37 Abs. 1 NHG habe das Präsidium die Aufgabe, die Entwicklung der Hochschule zu gestalten und dafür Sorge zu tragen, dass die Hochschule ihre Aufgabe erfüllt. Die in § 37 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 NHG aufgezählten Regelbeispiele seien nicht abschließend, wie sich aus dem Wort "insbesondere" ergebe. Ihnen sei nicht zu entnehmen, dass die grundsätzliche Organisation und Verwaltung von Studiengängen von den Entscheidungsbefugnissen des Präsidiums ausgenommen sei.
Dass die Erstellung einer Prüfungsordnung fachlich kompetent nur fakultätsintern vorgenommen werden könne, treffe nicht zu. Bei dem Verfassen von Prüfungsordnungen seien einerseits viele rein rechtliche Vorgaben zu beachten, die allgemein für alle Studiengänge gleichermaßen gelten und den in den Fakultäten zuständigen Mitarbeitern nicht unbedingt geläufig seien. Des Weiteren sei es möglich und sinnvoll, das Prüfungsverfahren im Großen und Ganzen für alle Studiengänge gleich zu gestalten und damit das Prüfungsverfahren für die Studierenden studiengangsübergreifend vergleichbar und damit transparenter zu machen. Des Weiteren diene die Vereinheitlichung der allgemein gültigen Prüfungsverfahrensregelungen auch dem wichtigen Zweck, den Studierenden den Wechsel in die verschiedenen Prüfungsordnungen zu ermöglichen bzw. zu erleichtern. Derzeit seien noch über 400 Prüfungsordnungen an der Universität in Kraft. Ihre Anzahl solle und werde durch die schrittweise Anpassung der Ordnungen an die Musterprüfungsordnung stark vermindert werden, was auch zu einer effizienten Verwendung der der Hochschule zur Verfügung stehenden Personal- und Sachmitteln führen werde. Abweichend von den Ausführungen der Kläger sei die Verwaltung und Bearbeitung der Studiengänge gerade keine dezentrale Aufgabe der Fakultäten, sie erfolge durch das in der zentralen Verwaltung der Beklagten eingerichtete akademische Prüfungsamt. Die dort beschäftigten Verwaltungsmitarbeiter betreuten fast alle an der Universität bestehenden Studiengänge. Es liege auf der Hand, dass diese Arbeit durch das Bestehen einer Musterprüfungsordnung erleichtert und effizienter gestaltet werden könne.
Die Musterprüfungsordnung schränke die Fakultäten in ihrer Gestaltungsfreiheit nicht unangemessen ein, sondern gebe in vielen Bereichen Alternativvorschläge. Auch betreffe sie nur den allgemeinen Teil der Prüfungsordnung. Den jeweiligen Besonderheiten in den einzelnen Studiengängen werde dadurch Rechnung getragen, dass studiengangsspezifische Details in den fachspezifischen Anlagen nach den Vorgaben der Fakultäten aufgenommen würden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakte A) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unzulässig.
Die Kläger sind nicht befugt, mit ihrer im Hauptbegehren (Klageantrag zu 1.) erhobenen Anfechtungsklage die Maßgabe in der von dem Beklagten am 30. Juni 2010 beschlossenen Genehmigung der Prüfungsordnung für den Studiengang Life Science, die Möglichkeit der Notenverbesserung in § 16 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 der Prüfungsordnung zu streichen, gerichtlich aufheben zu lassen. Auch fehlt ihnen die Klagebefugnis für die mit ihren Hilfsbegehren (Klageantrag zu 2.) erhobene Leistungsklage. Gleiches gilt für die weiter hilfsweise erhobene Feststellungsklage (Klageantrag zu 3.).
Die Zulässigkeit der mit dem Hauptantrag (Klageantrag zu 1.) erhobenen Anfechtungsklage kann abweichend von der Rechtsauffassung der Kläger nicht auf eine unmittelbare Anwendung der prozessualen Vorschriften für die Erhebung der Anfechtungsklage gestützt werden. Eine unmittelbare Anwendung des § 42 Abs. 1 VwGO scheitert bereits daran, dass die Erhebung einer verwaltungsgerichtliche Anfechtungsklage nur statthaft ist, wenn sie dazu dienen soll, einen Verwaltungsakt aufzuheben (anzufechten). Gleiches gilt für die isolierten Aufhebung belastender Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts, wobei nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urt. vom 20.11.2000 - BVerwG 11 C 2.00 - NVwZ 2011 S. 429 m.w.N.) für die Anwendung des § 42 Abs. 1 VwGO nicht mehr zwischen Auflagen und Bedingungen eines begünstigenden Verwaltungsakts unterschieden wird.
Der Beschluss des Beklagten vom 30. Juni 2010 über die Genehmigung der Prüfungsordnung für den Bachelor- und den Masterstudiengang Life Science beinhaltet aber keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG, was zur Folge hat, dass damit auch die dem Inhalt der Genehmigung beigefügte Maßgabe (Bedingung) über die Streichung der Vorschriften über den Notenverbesserungsversuch nicht in unmittelbarer Anwendung des § 42 Abs. 1 VwGO im Klageweg angefochten werden kann. Die Genehmigung der vom Fakultätsrat einer Universität beschlossenen Prüfungsordnung durch die Hochschulleitung (Präsidium) stellt im Verhältnis zwischen der Fakultät und dem Präsidium einen ausschließlich innerorganisatorischen Akt im Verfahren der untergesetzlichen Rechtssetzung dar. Dieser ist zwar für die Gültigkeit der Rechtsnorm als Ermächtigungsgrundlage für die auf sie gestützten Prüfungsansprüche und Prüfungsentscheidungen unverzichtbar. In diesem Akt der Mitwirkung bei der Setzung des Hochschulrechts erschöpft sich die Genehmigung einer Prüfungsordnung im Verhältnis zum Fakultätsrat und zur Fakultät. Sie stellt daher weder eine Regelung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG dar, noch zielt sie im Sinne einer Außenwirkung auf die unmittelbare Gestaltung der Rechte von Rechtsträgern außerhalb der das Prüfungsrecht setzenden Körperschaft (Hochschule) ab. Schon aus diesem Grund lässt sich in der Genehmigungsentscheidung des Beklagten vom 30. Juni 2010 kein Verwaltungsakt erkennen.
Hieran scheitert die Zulässigkeit des Klagantrags zu 1. aber nicht, denn im Organstreitverfahren ist es nach zutreffender Ansicht zulässig, einen Organakt, der kein Verwaltungsakte ist, in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 1 und 2 VwGO anzufechten mit der Folge, dass das angerufene Verwaltungsgericht den Organakt in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufhebt (Schoch u.a., Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, Vorbem. zu § 42 Rdnr. 18 m.w.N.; für den Bereich der Hochschulen: vgl. BVerwG, Beschl. vom 18.08.1997 - BVerwG 6 B 15.97 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 381; VGH Mannheim, Beschl. vom 29.10.2004 - 9 S 2089/04 -, VBlBW 2005 S. 147 m.w.N.). Ob dies auch für Nebenbestimmungen von Organakten mit rechtlich selbständiger Bedeutung gilt, bedarf dabei keiner grundsätzlichen Entscheidung. Jedenfalls liegen die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung der Vorschriften über die Anfechtungsklage nicht vor, denn die Kläger sind für das von ihnen verfolgte Klagebegehren nicht entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.
Kennzeichnend für das Klagebegehren der Kläger ist, dass sie geltend machen, der Kläger zu 1. werde als Organ der Naturwissenschaftlichen Fakultät und damit als Organ der Hochschule (§ 36 Abs. 3 Satz 3 NHG) und die Klägerin zu 2. als Organisationseinheit (§ 36 Abs. 2 Satz 1 NHG) durch einen von dem Beklagten als zentrales Organ der Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover (§ 36 Abs. 1 NHG) erlassenen Akt in ihren „Wahrnehmungszuständigkeiten für die ihnen zugewiesenen Aufgaben“ innerhalb der Hochschule verletzt. Dies kann im gerichtlichen Organstreitverfahren vor dem Verwaltungsgericht nur dann zu einer Klagebefugnis führen, wenn das geltende Hochschulrecht den Klägern eine rechtliche Stellung innerhalb des Aufbaus der Hochschule einräumt, die im konkreten Kompetenzstreit mit der Hochschulleitung verletzt worden sein könnte (BVerwG, Beschl. vom 09.10.1984 - BVerwG 7 B 184.87 -, NVwZ 1985 S. 112, 113).
Ein solches subjektives Recht im Sinne eines „wehrfähigen Binnenrechts“, das ihnen die Befugnis einräumen könnte, die Maßgabe im Genehmigungsbeschluss des Beklagten vom 30. Juni 2010 abzuwehren oder eine davon abweichende uneingeschränkte Genehmigung der neuen Prüfungsordnung für den Bachelor- und den Masterstudiengang Life Science einzuklagen, steht den Klägern nicht zu.
Die Kammer folgt nicht der Rechtsauffassung der Kläger, wonach sich aus den gesetzlichen Bestimmungen zur Gliederung der Organisation niedersächsischer Hochschulen ein Recht der Fakultät und des Fakultätsrats auf Genehmigung einer formell und materiell rechtmäßigen Prüfungsordnung der Fakultät ableiten ließe. Aus § 36 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 NHG folgt nur, dass eine Hochschule, an welcher Fakultäten eingerichtet sind, ihre Aufgaben in Forschung, Kunst, Lehre, bei der Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses, Weiterbildung und Dienstleistung möglichst fächerübergreifend durch die Fakultäten wahrnimmt. Hierzu werden zur Herstellung der Handlungsfähigkeit der Fakultäten deren Organe in der Gestalt der Dekanate und der Fakultätsräte eingerichtet. § 36 NHG dient damit der generellen Festlegung des Aufbaus der Hochschulen in Niedersachsen. Daher lässt sich die Frage, welche konkreten Rechte der Fakultät aus ihrer Aufgabenwahrnehmung in den vorstehend beschriebenen Aufgabengebieten erwachsen können und welche konkreten Rechte die Organstellung der Fakultätsräte im Verhältnis zu dem Präsidium bei der Genehmigung von Prüfungsordnungen zukommen, nicht im Wege der Auslegung des § 36 NHG beantworten.
Entsprechendes gilt für die Beschreibung der hochschulinternen Zuständigkeit des Fakultätsrats für Angelegenheiten der Forschung und Lehre von grundsätzlicher Bedeutung in § 44 Abs. 1 NHG. Diese Regelung dient der Abgrenzung der Entscheidungszuständigkeit des Fakultätsrats gegenüber den Aufgaben des Dekanats als leitendes Organ der Fakultät (§ 43 NHG). Sie ist dementsprechend allgemein gehalten und gibt für das vorliegend verfolgte konkrete Recht des Fakultätsrats, eine uneingeschränkte Genehmigung der neuen Prüfungsordnung einzuklagen, nichts her.
Schließlich kann ein Abwehrrecht der Kläger auch nicht aus § 44 Abs. 1 Satz 2 NHG hergeleitet werden, wonach es gesetzliche Aufgabe des Klägers zu 1. ist, die Ordnungen der Fakultät zu beschließen. Der Gesetzgeber hat die hochschulinternen Zuständigkeiten im Zusammenhang mit dem Erlass von Prüfungsordnungen der Hochschule (§ 7 Abs. 3 NHG) klar geregelt und die Aufgaben der Fakultätsräte und des Präsidiums in der Gestalt eines mehrstufigen Rechtsetzungsverfahrens eindeutig voneinander abgegrenzt. Nach § 44 Abs. 1 Satz 2 NHG ist die Beschlussfassung über die Ordnungen der Fakultät eigene Aufgabe des Fakultätsrats in der erste Stufe des Rechtsetzungsverfahrens, während die nach § 44 Abs. 1 Satz 3 NHG und § 37 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Buchst. b) NHG vorgeschriebene Genehmigung dieser Ordnungen sowie deren Veröffentlichung (§ 71a NHG) auf der nächst höheren Stufe der eigenen Aufgaben des Präsidiums nach § 37 Abs. 1 Satz 2 NHG erfolgen. Das Niedersächsische Hochschulgesetz enthält demgegenüber an keiner Stelle, auch nicht in seinen Regelungen über den organisatorischen Aufbau der Hochschulen, irgendeinen Anhaltspunkt dafür, dass der Genehmigungsvorbehalt des § 44 Abs. 1 Satz 3 NHG in Bezug auf die Zahl der zulässigen Prüfungsversuche oder für bestimmte Teile einer Prüfungsordnung, die das einzuhaltende Prüfungsverfahren vorgeben, inhaltlich eingeschränkt wäre.
Der in diesem Zusammenhang von den Klägern in der mündlichen Verhandlung hervorgehobene Umstand, dass dem Präsidium nach § 37 Abs. 3 Satz 2 NHG nur die Rechtsaufsicht, nicht die Fachaufsicht über die Organe der Hochschule obliege, steht in keinem rechtlichen Zusammenhang mit der Aufgabe des Präsidiums, die Ordnungen der Fakultäten zu genehmigen. Rechtsaufsicht ist kein Bestandteil des hochschuleigenen Rechtsetzungsverfahrens, sondern dient der rechtlichen Aufsicht über das übrige Handeln der Hochschulorgane. Sie mündet nicht in Genehmigungen, sondern löst erforderlichenfalls die herkömmlichen Aufsichtsmaßnahmen (vgl. § 37 Abs. 3 Satz 4 NHG) wie Auskunftsverlangen, Beanstandungen, Weisungen sowie Ersatz- bzw. Selbstvornahmen aus.
Auch die weiteren Ausführungen der Kläger, wonach im Rahmen der Genehmigungsaufgabe des Präsidiums nach systematischer, historischer und teleologischer Auslegung der genannten Normen nur eine Rechtmäßigkeitsprüfung stattfinden dürfe, überzeugen nicht. Ihnen steht entgegen, dass das NHG in seiner klaren Trennung der Entscheidungsbefugnisse von Fakultätsrat einerseits und Präsidium andererseits eindeutig und daher keiner abweichenden oder einschränkenden Auslegung zugänglich ist. Diese vom Gesetzeswortlaut vorgegebene Klarheit über die Verteilung der Kompetenzen im Aufbau der Hochschule hat der Gesetzgeber auch beabsichtigt. Die heute geltende Fassung des § 37 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Buchst. b) NHG beruht auf der Änderung des Gesetzes durch das Gesetz zur Hochschulreform in Niedersachsen. Der Gesetzgeber hat dem Präsidium seinerzeit die umfassende Aufgabe der Genehmigung von Prüfungsordnungen im Rahmen der Allzuständigkeit übertragen, um zu vermeiden, dass Prüfungsordnungen nach dem seinerzeit geltenden Hochschulrahmenrecht der Pflicht zur Genehmigung durch das Fachministerium unterfielen (Schriftlicher Bericht zur Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wissenschaft und Kultur zum Entwurf des Gesetzes zur Hochschulreform in Niedersachsen, LT-Drs. 14/4142, S. 22 zu § 33 Abs 1 Satz 3 Nr. 5 Buchst. b).
Es kommt hinzu, dass der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Hochschulgesetzes und anderer Gesetze (vom 21.11.2006, Nds. GVBl. 2006 S. 538) den weitergehenden, für alle Ordnungen der Fakultät geltenden Genehmigungsvorbehalt des § 44 Abs. 1 Satz 3 NHG eingeführt hat. Auch dabei ist er offensichtlich von einer uneingeschränkten Genehmigungspflicht für Ordnungen der Fakultäten ausgegangen, wie die auf die Genehmigungsüblichkeit und die Gewährleistung von Rechtssicherheit gestützte Gesetzesbegründung zeigt (Entwurf der Landesregierung zur Änderung des NHG vom 01.03.2006, LT-Drs. 15/2670, S. 57 zu § 44). Daraus folgt, dass der Gesetzgeber den Genehmigungsvorbehalt für Prüfungsordnungen der Fakultäten im Unterschied zur Regelung über den Genehmigungsvorbehalt für andere Ordnungen der Hochschule (§ 51 Abs. 3 NHG) gerade nicht mit einer einschränkenden Bestimmung zur Prüfungsbefugnis des Präsidiums versehen hat. Dies steht auch mit den übrigen Vorstellungen des Hochschulgesetzgebers im Einklang. Dieser wollte mit der Einführung einer neuen Organisationsstruktur der Hochschule und einer Allzuständigkeit des Präsidiums nicht nur die Aufgabenverteilung zwischen den einzelnen Organen der Hochschulselbstverwaltung aus Gründen der Zweckmäßigkeit neu regeln, sondern dabei zugleich eine Entscheidungsstruktur schaffen, in welcher Zuständigkeit und Verantwortung deckungsgleich sind (Regierungsentwurf des Gesetzes zur Hochschulreform in Niedersachsen vom 31.05.2001, LT-Drs. 14/2541, S. 83 zu § 37 des Entwurfs). Der Gesetzgeber hat sich dabei gerade auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gestützt, wonach er bei der Neuregelung der Aufgabenverteilung zwischen den einzelnen Organen der Hochschulselbstverwaltung eine weite Gestaltungsfreiheit hat (Regierungsentwurf vom 31.05.2001, LT-Drs. 14/2541, a.a.O.) und ihn das Grundrecht der Freiheit von Wissenschaft und Lehre aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG nicht dazu verpflichtet, eine Teilrechtsfähigkeit der Fakultäten zum Erlass von Prüfungsordnungen für ihre Studiengänge zu begründen (BVerwG, Beschl. vom 13.05.1985 – BVerwG 7 B 54.84 -, NVwZ 1985 S. 654). Aus diesem Grund bedarf es auch keiner verfassungskonformen Einschränkung des Genehmigungsvorbehalts im Hinblick auf die Zuständigkeiten der Kläger aus § 36 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 44 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NHG.
Ebenso wenig lässt sich ein subjektives Recht der Kläger auf uneingeschränkte Genehmigung der Prüfungsvorschrift über den Notenverbesserungsversuch unmittelbar aus dem verfassungsrechtlichen Schutz der Freiheit von Wissenschaft und Lehre aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG herleiten. Vor der in der Genehmigungsentscheidung des Beklagten am 30. Juni 2010 enthaltenen Maßgabe, die von der Klägerin vorgesehene Möglichkeit der Notenverbesserung (§ 16 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 der Prüfungsordnung) zu streichen, schützt Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG die Kläger schon dem Grunde nach nicht.
Gegenstand der Freiheit der Lehre in der mitgliedschaftsrechtlich verfassten Hochschule sind die inhaltliche sowie die methodische Gestaltung der Lehrveranstaltungen (BVerfG, Beschluss vom 07.10.1980 - 1 BvR 1289/78 -, BVerfGE 55, 37, 66; BVerwG, Beschl. vom 24. Mai 1991 - BVerwG 7 NB 5.90 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 134) sowie außerhalb der Hochschule die wissenschaftliche Lehrfreiheit durch die Veröffentlichung einer bestimmten Lehre (Thieme, Dt. Hochschulrecht, 3. Aufl. S. 85). Gegenstand der freien Lehre ist auch die wissenschaftliche Prüfung als solche. Damit ist aber nur die Prüfung als solche, also ihre materiellen Gegenstände gemeint und nicht die Festlegung der generellen Bedingungen für die Erreichung des Prüfungsergebnisses. Dazu zählen nur die Stellung der Prüfungsaufgaben, die Festlegung der wissenschaftlichen Anforderungen an geeignete Prüfungsaufgaben und die Leistungsbeurteilung von Studierenden und Prüflingen (vgl. BVerwG, Beschl. vom 18.08.1997, a.a.O.). Dagegen sind alle Festlegungen zur Gestaltung des Prüfungsverfahrens, insbesondere zur Zahl und Art der abzulegenden Prüfungsleistungen, der Zahl der zulässigen Prüfungsversuche und des Verfahrens zum Überdenken von Prüferurteilen nicht Gegenstand des Schutzes der Freiheit der Lehre (vgl. BVerfG, Beschl. vom 31.05.1995 – 1 BvR 1379/94 u.a. -, BVerfGE 93, 85, 95 f. = NVwZ 1996 S. 709, 710; BVerwG, Beschl. vom 18.08.1997, a.a.O. m.w.N.). Die Vorschriften einer Prüfungsordnung, welche die Zahl der höchstzulässigen Prüfungsversuche festlegen, begründen subjektive Voraussetzungen für die Zulassung zu einem Beruf im Sinne der vom BVerfG zur Einschränkung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG entwickelten Stufentheorie (BVerfGE 7, 397 ff.). Sie finden ihre rechtliche Legitimation nicht in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG und berühren daher auch nicht das Recht eines Hochschullehrers zur Prüfertätigkeit und damit auch nicht das Recht der Fakultäten, auf ihrer Ebene der Organisation der Hochschule Prüfungen durchzuführen und deren wissenschaftliche Anforderungen zu bestimmen. Verfahrensrechtliche Prüfungsvorgaben („Eckdaten“) setzen vielmehr dieses Recht der Fakultäten und der Hochschullehrer einschließlich des daraus abzuleitenden Beurteilungsspielraums der Prüfer voraus und dienen allein dazu, die gesetzliche Grundlage für eine verfassungskonforme Gestaltung des Prüfungsverfahrens sicherzustellen (vgl. BVerfG, Beschl. vom 17.04.1991 - 1 BvR 1529/84 u.a. -, BVerfGE 84, 59, 72). Das NHG bestimmt hierzu in den §§ 6 und 7, dass der berufsqualifizierende Abschluss eines Studiengangs durch eine Hochschulprüfung, staatliche oder kirchliche Prüfung festgestellt wird und in Studiengängen mit einer Regelstudienzeit von mindestens vier Jahren eine Zwischenprüfung stattfindet. Die weiteren Einzelheiten überlässt der Gesetzgeber der untergesetzlichen Regelung durch Prüfungsordnungen, § 7 Abs. 3 NHG, deren Erlass für Regelungsgegenstände von Hochschulprüfungen in das Selbstverwaltungsrecht der Hochschule fällt (vgl. §§ 37 Abs. 1 Nr. 5 b), 44 Abs. 1 Satz 2 NHG). Regelungen über die zulässige Zahl von Prüfungsversuchen obliegen daher den Hochschulen allein in deren Funktion als Normgeber des (Hochschul-) Prüfungsrechts (vgl. Urteil der Kammer vom 26.01.2005 - 6 A 355/04 -, JURIS) und demzufolge weder und den Hochschullehrern noch den Gliederungen der Hochschule als Ausfluss ihrer Wissenschafts- oder Lehrfreiheit.
Eine Kollision der Rechtsetzung mit der Freiheit der Lehre aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG wäre allenfalls insoweit denkbar, als von Prüfungsverfahrensnormen Rückwirkungen auf die inhaltliche und methodische Gestaltung der Lehrveranstaltungen bzw. im Bereich des Prüfungsrechts auf die wissenschaftliche Meinungsäußerung bei der Abnahme und Bewertung von Prüfungsleistungen ausgehen können (VGH Mannheim, Beschl. vom 29.10.2004, a.a.O. S. 147 m.w.N.). Das ist aber im Hinblick auf die von den Klägern gerügte Rechtsverletzung, nämlich die Maßgabe der Streichung des Notenverbesserungsversuchs nicht denkbar und wird von den Klägern auch nicht behauptet. Insoweit kollidiert die Festlegung, dass und unter welchen Voraussetzungen ein Studierender des Studiengangs Life Science die Note einer bestandenen Modulprüfung im Hinblick auf das Ergebnis der Bachelor- oder Masterprüfung verbessern kann, nicht mit dem oben beschriebenen Schutz des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG, die Hochschulprüfungen an der Naturwissenschaftlichen Fakultät der Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover in wissenschaftlich-fachlicher sowie materieller Hinsicht festzulegen und Prüfungs- und Studienanforderungen zu bewerten.
Ist es aber aus den vorstehenden Gründe nicht möglich, dass sich die Kläger auf ein subjektives Recht auf uneingeschränkte Genehmigung der Prüfungsvorschrift über den Notenverbesserungsversuch berufen können, muss auch die mit dem Klageantrag zu 2. hilfsweise erhobene Leistungsklage wegen des Fehlens einer Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen werden.
Gleiches gilt im Ergebnis für die mit dem Klageantrag zu 3. hilfsweise erhobene Klage auf Feststellung, dass die in der von dem Beklagten am 30. Juni 2010 beschlossenen Genehmigung der Prüfungsordnung für den Studiengang Life Science enthaltene Maßgabe, die Möglichkeit der Notenverbesserung in § 16 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 der Prüfungsordnung zu streichen, rechtswidrig ist. Auch dieses Klagebegehren ist wegen fehlender Klagebefugnis der Kläger als unzulässig abzuweisen. Nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung wird auch bei der Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage vorausgesetzt, dass der Kläger für die gerichtliche Feststellung des streitbefangenen Rechtsverhältnisses klagebefugt ist (vgl. BVerwG, Urt. vom 24.03.2011 – BVerwG 3 C 6.10 -, JURIS Langtext). Macht ein Kläger in Wege der Feststellungsklage nach § 43 VwGO geltend, dass er durch die Entscheidung eines Hoheitsträgers in seinen Rechten verletzt wird, ist es nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderlich, die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO über die Klagebefugnis entsprechend anzuwenden (BVerwG, Beschluss vom 30.07.1990 – BVerwG 7 B 71.90 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 109 m.w.N.). Dieser Grundsatz gilt uneingeschränkt auch für das Organstreitverfahren vor den allgemeinen Verwaltungsgerichten (OVG Rheinland-Pfalz, Urt. vom 28.10.2011 – 2 A 10685/11-, DVBl. 2012 S. 55, 56).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 44 Abs. 1 Satz 3 und 37 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 b NHG
§ 36 NHG
§ 43 NHG
§ 71a NHG
§ 43 VwGO
§ 44 Abs. 1 Satz 2 NHG
§ 44 Abs. 1 Satz 1 und 2 NHG
§ 36 Abs. 2 Satz 1 NHG
§ 44 Abs. 1 Satz 3 NHG
§ 37 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 b NHG
§ 37 Abs. 1 NHG
§ 37 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 NHG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 42 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 36 Abs. 3 Satz 3 NHG
§ 36 Abs. 1 NHG
§ 36 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 NHG
§ 44 Abs. 1 NHG
§ 7 Abs. 3 NHG
§ 37 Abs. 1 Satz 2 NHG
§ 37 Abs. 3 Satz 2 NHG
§ 37 Abs. 3 Satz 4 NHG
§ 51 Abs. 3 NHG
§ 16 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 der Prüfungsordnung
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 55, 37, 66
BVerfGE 93, 85, 95
BVerfGE 7, 397
BVerfGE 84, 59, 72
11 C 2.00
6 B 15.97
9 S 2089/04
7 B 184.87
7 B 54.84
1 BvR 1289/78
7 NB 5.90
1 BvR 1379/94
1 BvR 1529/84
6 A 355/04
3 C 6.10
7 B 71.90
2 A 10685/11