Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-04, Aktenzeichen 1 A 250/05

Tenor:

Tatbestand:
Der am B. 1936 geborene Kläger ist Ruhestandbeamter und begehrt die Gewährung von Beihilfe für die Inanspruchnahme ärztlicher Wahlleistungen.
Der Kläger hat in der Zeit vom 24. bis 27. Januar 2005 ärztliche Wahlleistungen in Anspruch genommen, die ihm in Höhe von insgesamt 1079,61 EURO in Rechnung gestellt worden sind. Gemäß seinem Beihilfebemessungssatz in Höhe von 70 v. H. beantragte er bei dem Beklagten die Übernahme dieser Kosten in Höhe vom 755,72 EURO. Dies lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 1. März 2005 ab, da die Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen seit dem 1. Januar 2005 ohne Ausnahme weggefallen sei.
Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, dass der Anspruch auf Gewährung von Beihilfe für ärztliche Wahlleistungen durch das Haushaltsbegleitgesetz 2002 zwar grundsätzlich abgeschafft worden sei. Der Gesetzgeber habe jedoch eine Ausnahme hiervon für den Fall vorgesehen, dass der Beihilfeberechtigte vor dem 1. Januar 2002 das 65. Lebensjahr vollendet habe. Diese Voraussetzungen erfülle der Kläger. Mit der Abschaffung auch dieser Ausnahme durch Art. 4 Nr. 3 des Haushaltsbegleitgesetzes 2005 werde für den von dieser Ausnahme erfasste Personenkreis der grundgesetzlich normierte Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt. Hierbei sei zunächst zu berücksichtigen, dass die bisherige Ausnahmeregelung vor dem Hintergrund geschaffen worden sei, dass für diesen Personenkreis eine Aufstockung der privaten Versicherung zur Abdeckung der bisher von der Beihilfe im Rahmen des Bemessungssatzes übernommenen Aufwendungen eine Mehrbelastung im Durchschnitt von 100,00 EURO pro Person bedeuten würde, da die Kosten der Aufstockung der Versicherung sich auch nach dem Alter des Versicherten berechne. Zwar hätten die betroffenen Personen einen Anspruch auf Änderung des Versicherungsvertrages nach § 178e VVG. Dies sei beim Kläger, der bei der gesetzlichen Krankenkasse C. versichert sei und keine private Versicherung unterhalte, jedoch nicht der Fall, weshalb er keine Chance habe, die ausgefallenen Leistungen ohne Wartezeit und Risikoprüfung durch einen Versicherungsschutz zu kompensieren. Die vom Gesetzgeber zunächst vorgenommene Ausnahmeregelung habe es hiervon erfassten Personen ermöglicht, für eine Übergangszeit noch einen rechtlichen Vorteil in Anspruch nehmen zu können. Die Abschaffung dieser Übergangsregelung sei verfassungswidrig, da absehbar gewesen sei, dass die Zahl der ehemaligen Anspruchsberechtigten stetig sinken werde. Es gehe daher nicht allgemein um den Schutz des Vertrauens des Bürgers in den Fortbestand des geltenden Rechts, sondern um das Vertrauen des Bürgers in die Kontinuität einer Regelung, auf Grund deren altes Recht noch für eine bestimmte Zeit in Bezug auf einen eingegrenzten Personenkreis nach Prüfung der Vereinbarkeit der Fortgeltung mit den öffentlichen Interessen aufrechterhalten werde. Mit der Ausnahmeregelung habe der Gesetzgeber einen besonderen Tatbestand geschaffen, für dessen Aufhebung es nicht genüge, dass sich die für den Erlass der Übergangsregelung ursprünglich maßgebenden Umstände geändert hätten. Eine Änderung sei vielmehr nur möglich, wenn die Beibehaltung der Regelung schwere Nachteile für wichtige Gemeinschaftsgüter mit sich bringe, was vorliegend kaum gegeben sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 27. Juli 2005 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Die Abschaffung der Ausnahmeregelung, die bisher noch für einen bestimmten Personenkreis die Gewährung von Beihilfe für die Inanspruchnahme ärztlicher Wahlleistungen vorgesehen habe, verletze weder die Fürsorgepflicht noch das Alimentationsprinzip. Der Beihilfeberechtigte sei auch nicht gezwungen, Wahlleistungen in Anspruch zu nehmen.
Am 15. August 2005 hat der Kläger Klage erhoben und sein Begehren unter Bezugnahme auf die Widerspruchsbegründung weiterverfolgt.
Der Kläger beantragt,
den Beihilfebescheid des Beklagten vom 1. März 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Juli 2005 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Beihilfe in Höhe von 755,72 EURO nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Klagzustellung zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen unter Bezugnahme auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid entgegen und führt ergänzend im Wesentlichen aus, dass angesichts der geänderten Bedingungen es dem Gesetzgeber jederzeit aus Gründen des Allgemeinwohls es gestattet sein müsse, Neuregelungen zu treffen, um den jeweiligen Erfordernissen gerecht werden zu können. Das Rechtsstaatsprinzip sei nicht verletzt, da ein Vertrauen auf den Fortbestand begünstigender gesetzlicher Vorschriften grundsätzlich nicht bestehe bzw. ein solches Vertrauen gegenüber den Interessen, die der Gesetzgeber mit der Änderung des § 87c NBG verfolge, nicht schutzwürdig sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann ohne mündliche Verhandlung gemäß § 101 Abs. 2 VwGO entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben.
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Beihilfebescheid vom 1. März 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Juli 2005 ist rechtmäßig, da der Kläger keinen Anspruch auf Gewährung von Beihilfe für die Inanspruchnahme ärztlicher Wahlleistungen im Zeitraum vom 24. bis 27. Januar 2005 hat.
Nach § 87c Abs. 2 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG - in der hier maßgebenden Fassung des Art. 4 Nr. 3 Haushaltsbegleitgesetz 2005 vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl. 2004, S. 664) sind Aufwendungen für gesondert berechnete wahlärztliche Leistungen und eine gesondert berechnete Unterkunft bei stationärer Behandlung (Wahlleistungen) nicht beihilfefähig. Die Vorschrift ist gemäß Art. 16 Abs. 1 Haushaltshaltsbegleitgesetz 2005 am 1. Januar 2005 in Kraft getreten und somit auch auf die vom Kläger geltend gemachten Wahlleistungen anwendbar mit der Folge, dass er hierfür keine Beihilfe verlangen kann. Die Voraussetzungen der in Art. 15 Haushaltsbegleitgesetz 2005 enthaltenen Übergangsregelung zu Art. 4 Haushaltshaltsbegleitgesetz 2005, wonach die Gewährung von Beihilfe für Wahlleistungen, die vor dem 1. Januar 2005 erbracht worden sind oder im Rahmen einer vor dem 1. Januar 2005 begonnenen und über diesen Zeitpunkt hinausgehenden stationären Behandlung noch erbracht werden, sich nach den am 31. Dezember 2004 geltenden Vorschriften richtet, liegen nicht vor, da die Wahlleistungen erst nach dem 1. Januar 2005 vom Kläger in Anspruch genommen worden sind.
Die Abschaffung der Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen in Niedersachsen nunmehr ohne Ausnahme ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Während § 87c Abs. 3 NBG i. d. F. der Bekanntmachung vom 29. Februar 2001 (Nds GVBl. 2001, S. 33) noch die Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen - wenn auch unter Berücksichtigung einer Eigenbeteiligung des Beihilfeberechtigten - vorsah, änderte Art. 4 Nr. 4 Haushaltsbegleitgesetz 2002 vom 18. Dezember 2001 (Nds. GVBl. 2001, S. 806) § 87c Abs. 3 NBG mit Wirkung zum 1. Januar 2002 dahingehend ab, dass derartige Wahlleistungen nicht beihilfefähig sind (§ 87c Abs. 3 Satz 1 NBG a. F.). Dieser Ausschluss galt allerdings nach § 87c Abs. 3 Satz 2 NBG a. F. nicht für Beihilfeberechtigte und berücksichtigungsfähige Angehörige, die vor dem 1. Januar 2002 das 65. Lebensjahr vollendet haben (Nr. 1) oder am 31. Dezember 2001 mit einem Grad der Behinderung von wenigstens 50 behindert sind (Schwerbehinderte), solange diese andauert (Nr. 2). Diese Ausnahmen vom in § 87c Abs. 3 Satz 1 NBG a. F. geregelten Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen sind durch Art. 4 Nr. 3 Haushaltsbegleitgesetz 2005 aufgehoben worden, die bisherige Regelung des Art. 87c Abs. 3 Satz 1 NBG a. F. ist nunmehr - ohne Ausnahmen - in § 87c Abs. 2 NBG enthalten. Hiergegen bestehen keinen rechtlichen Bedenken.
Der Ausschluss von Wahlleistungen genügt den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehaltes, da der Gesetzgeber insoweit selbst in Art. 87c Abs. 2 NBG die wesentliche Entscheidung über den Ausschluss von Leistungen an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger getroffen hat (vgl. hierzu auch BVerwG, Urt. v. 17.6.2004 - BVerwG 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103 ff.).
Das Land Niedersachsen war zu dieser Regelung auch befugt. Ein Verstoß gegen die in Art. 74a Abs. 1 GG normierte Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist nicht gegeben. Art. 74a Abs. 1 GG erstreckt die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, soweit nicht der Bund nach Art. 73 Nr. 8 GG ausschließlich zuständig ist. Der Begriff „Besoldung“ wird in Art. 74a Abs. 1 GG in einem weiten Sinne verwendet und umfasst sämtliche in Erfüllung der Alimentationspflicht gewährten Leistungen, also nicht nur Geld-, sondern auch Sachbezüge. Auch Beihilfe und freie Heilfürsorge fallen in den Anwendungsbereich dieser Verfassungsbestimmung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225 ff.; BVerwG, Urt. v. 3.7.2003 - BVerwG 2 C 24.02 -,DÖD 2004, 82 ff.). Von der ihm verliehenen Gesetzgebungskompetenz hat der Bund jedoch nur insoweit Gebrauch gemacht, als er abschließend die Besoldung und Versorgung im engeren Sinne normiert hat. Demgegenüber hat der Bundesgesetzgeber seine im Bereich der Beihilfe im Landesbereich bestehende Gesetzgebungskompetenz nicht ausgeschöpft (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.7.2003 - BVerwG 2 C 24.02 -,DÖD 2004, 82 ff.; Nds. OVG, Urt. v. 23.4.2002 - 2 LB 3476/01 -). Zwar ist die Ausübung einer landesrechtlichen Gesetzgebungsbefugnis im Falle einer Kollision von Sachkompetenzen eines Landes einerseits mit ebensolchen Kompetenzen des Bundes andererseits unter den Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes und der Bundestreue im Falle eines offenbaren Missbrauchs unzulässig (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225 ff.; BVerwG, Urt. v. 3.7.2003 - BVerwG 2 C 24.02 -,DÖD 2004, 82 ff.; Nds. OVG, Urt. v. 23.4.2002 - 2 LB 3476/01 -). Anhaltspunkte, dass der niedersächsische Gesetzgeber jedoch mit der Abschaffung auch der Ausnahmen vom Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen besoldungs- oder versorgungsrechtliche Ziele verfolgt oder die abschließende Gesetzgebung des Bundes in diesen Bereich konterkariert hat, sind nicht erkennbar. Ziel der Abschaffung der Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen ist allein die Minderung der jährlichen Ausgaben für Beihilfe (vgl. LT-Drs. 15/1340 S. 2, 8 sowie LT-Drs.15/1531, S. 4).
Die Abschaffung der Ausnahmen in § 87c Abs. 3 Satz 2 NBG a. F. verletzt nicht hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG). Die Beihilfe in ihrer gegenwärtigen Gestalt gehört nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Das System der Beihilfen kann vielmehr jederzeit geändert werden, ohne dass dadurch Art. 33 Abs. 5 GG berührt wird. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle oder vergleichbare Belastungen Unterstützung gerade in Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder gar von solchen Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren, besteht nicht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225 ff. m. w. N.). Auch verstößt die Abschaffung der Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen nunmehr auch für diejenigen Versorgungsempfänger, die wie der Kläger am 1. Januar 2002 bereits das 65. Lebensjahr vollendet hatten und damit bisher noch in den Genuss der Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen gekommen sind, nicht gegen die in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten hergebrachte Grundsätze der Fürsorgepflicht des Dienstherrn und der amtsangemessenen Alimentation. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, dass die Inanspruchnahme sog. Wahlleistungen zur Gewährleistung einer medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Versorgung im Krankheitsfall nicht notwendig ist und aus diesem Grunde die Gewährung von Beihilfen zu Aufwendungen, die der Beamte für solche Wahlleistungen getätigt hat, von der Fürsorgepflicht, die Grundlage für die Beihilfeleistungen ist, nicht geboten ist. Ebenso wenig ist das Alimentationsprinzip verletzt. Entschließt sich der Beamte oder Versorgungsempfänger, für die mögliche Inanspruchnahme von Wahlleistungen erhöhte Versicherungsprämien aus seiner Besoldung zu erbringen, ist dies auf den Umfang der vom Dienstherrn geschuldeten Alimentation ohne Einfluss, da es sich bei den Wahlleistungen nicht um im Krankheitsfall notwendige Aufwendungen handelt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225 ff.).
Vor diesem Hintergrund ist der Einwand des Klägers, die Abschaffung der Ausnahmen führe gerade bei Versorgungsempfängern im Sinne von § 87c Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 NBG a. F. zu einer nicht mehr gerechtfertigten und mit dem Alimentationsprinzip zu vereinbarenden Mehrbelastung infolge erhöhter Versicherungsbeiträge, unbegründet. Da es sich bei den Aufwendungen nicht um medizinisch notwendige Aufwendungen handelt, sie somit nicht vom Schutzbereich der verfassungsrechtlich verbürgten Fürsorgepflicht des Dienstherrn umfasst sind, obliegt es der freien Entscheidung des Beamten bzw. Versorgungsempfängers, ob er weiterhin über das notwendige Maß hinaus Wahlleistungen in Anspruch nehmen möchte oder nicht. Will der Beamte bzw. Versorgungsempfänger auf die ärztlichen Wahlleistungen nicht verzichtet und ändert er entsprechend den Umfang seiner privaten Krankenversicherung mit der Folge erhöhter Versicherungsbeiträge, sind die dadurch begründeten finanziellen Einbußen nur die Kehrseite seiner Freiheit, seine Dienstbezüge so zu verwenden, wie er es möchte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225 ff. m. N.). Dies gilt vor allem auch dann, wenn der Beamte bzw. Versorgungsempfänger - wie hier der Kläger - im Rahmen der gebotenen Eigenvorsorge nicht eine private Krankenversicherung zur Abdeckung der nicht von der Beihilfe gedeckten Aufwendungen abschließt, sondern gesetzlich krankenversichert ist. Dem Kläger ist zwar damit die Möglichkeit genommen, nach § 178e VVG ohne Risikoprüfung und Wartezeit durch Erweiterung eines bereits bestehenden privaten Krankenversicherungsschutzes einen die Wahlleistungen insgesamt abdeckenden Versicherungsschutz zu erlangen. Dies beruht jedoch auf einer persönlichen Entscheidung des Klägers, die nicht von der Beihilfe gedeckten Aufwendungen allein über die gesetzliche Krankenversicherung und nicht durch den Abschluss einer privaten Krankenversicherung abdecken zu wollen.
Schließlich verstößt die Abschaffung der Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen für den von § 87c Abs. 3 Satz 2 NBG a. F. erfassten Personenkreis auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Soweit Beamten in Bund und Ländern Aufwendungen für die Inanspruchnahme von Wahlleistungen unter Berücksichtigung des Bemessungssatzes insgesamt oder jedenfalls teilweise noch gewährt werden, kommt ein Verstoß gegen Art 3 Abs. 1 GG aus diesem Grunde nicht in Betracht. Diese Differenzierung beruht auf der verfassungsrechtlich angeordneten Kompetenzverteilung und ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.7.2003 - BVerwG 2 C 24.02 -, DÖD 2004, 82 ff.).
Der Kläger kann gegen die Abschaffung der Ausnahmen vom Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen auch nicht mit Erfolg einwenden, dass hierdurch der Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt werde. Denn der Grundsatz des Vertrauensschutzes hat nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Beamtenrecht seine eigene Ausprägung erfahren. Der Beamte bzw. Versorgungsempfänger darf nicht ohne weiteres auf den unveränderten Fortbestand einer ihm günstigen Regelung vertrauen, was insbesondere im Beamtenrecht gilt, wo schon in der Vergangenheit vielfach Änderungen eingetreten sind und mit weiteren Änderungen zu rechnen war und ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225 ff. m. N.). Dies gilt ohne Einschränkung auch für solche begünstigenden Regelungen wie § 87c Abs. 3 Satz 2 NBG a. F., die ihrerseits eine für den Beamten bzw. Versorgungsempfänger nachteilige Änderung des Beihilferechts (damals die Regelung in § 87 Abs. 3 Satz 1 NBG a. F.) abmildern sollen. Denn soweit in § 87c Abs. 3 Satz 2 NBG a. F. die Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen aufrecht erhalten worden ist, betrifft dies einen Bereich von Beihilfeleistungen, der über den von Art 33. Abs. 5 GG im Rahmen der Fürsorgepflicht erfassten Bereich hinaus geht (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 3.7.2003 - BVerwG 2 C 24.02 -, DÖD 2004, 82 ff.). Bei derartigen, nicht von der Fürsorgepflicht umfassten Leistungen konnte sich bei den Beihilfeberechtigten des Landes Niedersachsens angesichts der stetigen Leistungskürzungen kein Vertrauen bilden. Auch wenn der Kläger tatsächlich auf den Fortbestand der Ausnahmeregelung vertraut hat, ist im Ergebnis keine andere Betrachtungsweise geboten. Dem Interesse des Landes Niedersachsens an der mit der Abschaffung der Ausnahmeregelung zu erwartenden Haushaltsersparnis (siehe dazu LT-Drs. 15/1340, S. 8) durfte der Gesetzgeber gegenüber dem Interesse des Beamten bzw. Versorgungsempfängers an der Weitergeltung einer Regelung, die eine nicht von Art. 33 Abs. 5GG erfasste Leistung betrifft, den Vorrang einräumen (vgl. dazu auch BVerfG, Beschl. v. 7.7.2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225 ff. m. w. N.), zumal der Gesetzgeber im Rahmen seines weiten politischen Ermessens grundsätzlich befugt ist, eine gesetzliche Regelung alsbald wirksam werden zu lassen um sein gesetzgeberisches Ziel, hier die Entlastung des Landeshaushalts, möglichst schnell verwirklichen zu können (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 23.4.2002 - 2 LB 3476/01 -). Der Gesetzgeber hat daher nicht berücksichtigen müssen, dass sich der von § 87c Abs. 3 Satz 2 NBG a. F. erfasste Personenkreis, sollte die Auffassung des Klägers zutreffen, in den nächsten zehn bis fünfzehn Jahre reduziere.
Dass der Kläger aus einem anderen Rechtsgrunde die geltend gemachten Aufwendungen ersetzt verlangen könnte, ist im Übrigen nicht ersichtlich. Der Kläger ist ausweislich des vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs in der Gehaltsmitteilung für Januar 2005 vom 23. Dezember 2004 auf den Wegfall der Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen ab dem 1. Januar 2005 ausdrücklich hingewiesen worden.
Da ein Anspruch auf Gewährung der geltend gemachten Beihilfe nicht besteht, ist auch der Zinsanspruch nicht begründet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 178e VVG
§ 87c NBG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 87c Abs. 3 NBG
§ 87c Abs. 3 Satz 1 NBG
§ 87c Abs. 3 Satz 2 NBG
§ 87c Abs. 2 NBG
§ 87c Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 NBG
§ 87 Abs. 3 Satz 1 NBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
Art. 87c Abs. 3 Satz 1 NBG
Art. 87c Abs. 2 NBG
Art. 74a Abs. 1 GG
Art. 73 Nr. 8 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 103
BVerfGE 106, 225
2 C 50.02
2 BvR 1053/98
2 C 24.02
2 LB 3476/01