Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-12-02, Aktenzeichen 13 A 4750/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:1202.13A4750.96.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger betreiben - nach eigenen Angaben - je eine zahnärztliche Praxis in einer Praxisgemeinschaft im Gebäude G. -A. -Straße in D. -S. . Sie haben jeder je einen Assistenzarzt angestellt. Mit Schreiben vom 10. April 1995 fragten sie bei der Beklagten an, ob die Auslagerung von Teilfunktionen der Praxis in andere Räumlichkeiten als Zweigpraxis genehmigungspflichtig sei, wenn sie mit den ergänzenden Räumen den Bezirk nicht verließen. Nachdem die Beklagte den Klägern mitgeteilt hatte, daß eine Teilverlegung von Praxisaktivitäten in die in Erwägung gezogenen Räumlichkeiten B. straße oder K. straße nach ihrer Berufsordnung unzulässig sei, baten die Kläger um einen rechtsmittelfähigen Bescheid. Darufhin lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 21. Juni 1995 den Antrag auf Erweiterung der Praxisräume ab. Das Anliegen der Kläger erfülle den Tatbestand einer Zweigpraxis, da in einer verselbständigten Praxisraumeinheit die Zahnheilkunde ausgeübt werden solle. Nach § 5 Abs. 3 ihrer Berufsordnung - BO - könne eine Zweigpraxis lediglich zur ausreichenden Versorgung der Bevölkerung eingerichtet werden.
Mit ihrem Widerspruch gegen den Bescheid machten die Kläger geltend, die Teilverlegung ihrer Praxistätigkeit in das Gebäude B. straße in D. bewirke nicht die Schaffung einer verselbständigten Praxisraumeinheit, so daß § 5 Abs. 3 BO nicht einschlägig sei. Nach allgemeiner Meinung liege eine Zweigpraxis vor, wenn ein frei praktizierender Arzt neben seiner Praxis am eigentlichen Niederlassungsort zugleich auch an einem anderen Ort Praxistätigkeit ausübe. Da die geplanten Erweiterungsräume an der B. straße, ebenso wie die Praxis in der G. -A. -Straße 24, zum von der Beklagten durch Straßenbezeichnungen umschriebenen Bereich "S. " gehörten, liege eine Praxistätigkeit außerhalb des Kassenarztsitzes oder des Niederlassungsortes nicht vor.
Den Widerspruch wies die Beklagte durch Bescheid vom 30. August 1995 aus den Gründen des Erstbescheides zurück. Für die Beurteilung der Rechtslage seien ausschließlich die Regelungen der Berufsordnung heranzuziehen. Kassenzahnärztliche Regelungen stünden unter einem ausdrücklichen berufsrechtlichen Vorbehalt.
Mit ihrer Klage haben die Kläger ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und außerdem geltend gemacht, die - inzwischen eingerichteten - Erweiterungsräume in der B. straße seien weder der Öffentlichkeit noch der Patientenschaft selbständig zugänglich. Die Räumlichkeiten verfügten weder über einen Empfang noch über eine Anmeldung oder einen eigenständigen Telefonanschluß. Sie erhielten auch keine gesonderte Postadresse und auch kein besonderes Praxisschild. Zur Orientierung der verwiesenen Patienten sei lediglich ein Adressschild vorgesehen.
Die Kläger haben beantragt,
festzustellen, daß die Erweiterung der bestehenden Praxisräumlichkeiten auf das Haus B. straße in D. der Zustimmung der Beklagten nach § 5 Abs. 3 Satz 1 der Berufsordnung nicht bedürfe,
hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 21. Juni 1995 und des Widerspruchsbescheides vom 30. August 1995 zu verpflichten, der Erweiterung nach § 5 Abs. 3 Satz 1 Berufsordnung zuzustimmen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat geltend gemacht, die Kläger vermengten in unzulässiger Weise berufsrechtliche mit vertragzahnärztlichen Vorschriften. Der Begriff der Zweigpraxis im Sinne des § 5 Abs. 3 BO könne, anders als dies die Kläger meinten, nicht auf der Grundlage vertragszahnärztlicher Bestimmungen (§ 95 SGB V) ausgelegt werden. Angesichts der räumlichen Distanz zwischen beiden Praxiseinheiten (ca. 900 m) bestehe kein Zweifel daran, daß aus Sicht der Öffentlichkeit, zumindest soweit diese nicht zur Patientenschaft der Kläger gehöre, zwei selbständige Praxiseinheiten bestünden. Der Innenstadtbereich D. sei zahnmedizinisch ausreichend versorgt, so daß die Voraussetzungen für die Genehmigung einer Zweigpraxis nicht gegeben seien und die Ablehnung des Begehrens der Kläger ermessensgerecht sei. Die Kläger hätten außerdem in einer Zeitungsanzeige und im Stempelaufdruck auf einem Berufsausbildungsvertrag auf die zusätzlichen Praxisräume in der B. straße hingewiesen.
Mit Urteil vom 23. Juli 1996, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Praxisräume B. straße seien aus der maßgeblichen Sicht des Patienten als Zweigpraxis im Sinne des § 5 Abs. 3 BO anzusehen. § 95 SGB V sei für die Auslegung des Begriffs "Zweigpraxis" im Sinne der Berufsordnung ohne Bedeutung.
Mit ihrer Berufung wiederholen die Kläger ihr bisheriges Vorbringen und machen darüber hinaus geltend, die Berufsordnung der Zahnärzte diene nicht ausschließlich den Interessen der Patienten, sondern auch den Belangen des einzelnen Zahnarztes, der seine Praxis nach Maßgabe seiner medizinischen Verantwortung den Behandlungserfordernissen anzupassen habe. Durch die Praxiserweiterung würden geschützte Patientenbelange nicht nachteilig tangiert. Insbesondere ergebe sich aus der Berufsordnung kein Anspruch des Patienten auf eine gleichmäßige Erreichbarkeit des behandelnden Arztes. Die Entscheidung der Beklagten beeinträchtige das Grundrecht der Berufs(ausübungs)freiheit. Die zahnärztliche Tätigkeit an den beiden Praxisstandorten erfolge in der Weise, daß in einem Dienstplan vorher bestimmt sei, wer von ihnen an welchem Tag im Gebäude B. straße seine Sprechstunde abhalte.
Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und unter Aufhebung der Bescheide der Beklagten vom 21. Juni 1995 und 30. August 1995 festzustellen, daß die Erweiterung der bestehenden Praxisräumlichkeiten in das Haus B. straße in D. der Zustimmung der Beklagten nach § 5 Abs. 3 Satz 1 BO nicht bedürfe,
hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, der Erweiterung nach § 5 Abs. 3 Satz 1 BO zuzustimmen.
Die Beklagte beantragt unter Wiederholung ihres bisherigen Vorbringens,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat weder mit dem Haupt- noch mit dem Hilfsantrag Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Für die Erweiterung der Praxisräumlichkeiten der Kläger und die damit einhergehende Verlagerung von Praxistätigkeiten ist die Zustimmung der Beklagten erforderlich. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Erteilung der Zustimmung.
Da sowohl für die mit dem Hauptantrag verfolgte Feststellungsklage als auch für die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage grundsätzlich der Zeitpunkt der (letzten) gerichtlichen Verhandlung maßgebend ist,
vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, 12. Aufl., § 108 Rdn. 22, 26,
und sich - zumal der Wortlaut des maßgebenden § 5 Abs. 3 der Berufsordnung nicht verändert worden ist - aus dem materiellen Recht kein anderer Zeitpunkt ergibt, ist das Begehren der Kläger nunmehr nach der am 1. Juli 1997 in Kraft getretenen Berufsordnung - BO - der Beklagten vom 19. April 1997 (MBl. NW S. 790) zu beurteilen. Nach deren § 24 Satz 2 sind die Bestimmungen der Berufsordnung vom 9. Dezember 1978, die einschließlich späterer Änderungen zum Zeitpunkt des Erlasses der in Frage stehenden Bescheide galt, außer Kraft getreten. Der Senat braucht deshalb etwaigen - von den Beteiligten nicht aufgeworfenen - Fragen zur Wirksamkeit der Berufsordnung von 1978 nicht nachzugehen.
Vgl. beispielsweise zu den Auswirkungen einer fehlenden Ausfertigung der Satzung Urteil des Landesberufsgerichts für Heilberufe beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen vom 19. August 1998 - 12t A 4546/96.T - zur Berufsordnung der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe von November 1978.
Im übrigen obliegt es dem erkennenden Gericht nicht, ohne Anlaß - also gleichsam ungefragt - in eine Suche nach Fehlern in der Entstehungsgeschichte einer untergesetzlichen Norm einzutreten, die allgemein als rechtswirksam angesehen und gehandhabt wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1979 - 4 C 7.77 -, DVBl. 1980, 230 für einen Bebauungsplan.
Es ist auch weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, daß die Berufsordnung der Beklagten von 1997 an zu ihrer Unwirksamkeit führenden formellen Mängeln leidet.
Es kann dahinstehen, ob die mit dem Hauptantrag verfolgte Feststellungsklage schon wegen der Subsidiarität dieser Klageart (§ 43 Abs. 2 VwGO) unzulässig ist. Dies wäre der Fall, wenn die Zustimmung nach § 5 Abs. 3 BO zur Errichtung einer Zweigpraxis als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. Ob dem Zustimmungserfordernis diese Qualifizierung zukommt,
so wohl Laufs/Uhlenbruck, Handbuch des Arztrechts, § 18 Rdn. 15 ff.; Narr, Ärztliches Berufsrecht, Stand: Januar 1997, Rdn. B 392 ff.,
oder dies mangels der einen Verwaltungsakt kennzeichnenden unmittelbaren Rechtswirkung nach außen - wie regelmäßig bei der gesetzlich vorgesehenen Zustimmung einer mitwirkenden Behörde -,
vgl. Redeker/von Oertzen, a.a.O., § 42 Rdn. 83 ff.,
zu verneinen ist, ist aber nicht entscheidungserheblich. Die zusätzliche Tätigkeit der Kläger in den Praxisräumen in der B. straße in D. bedarf jedenfalls der Zustimmung der Beklagten, die diese aber zu Recht versagt hat.
Gem. § 29 Abs. 3 Satz 1 HeilBerG ist die Ausübung ärztlicher und zahnärztlicher Tätigkeit außerhalb von Krankenhäusern und außerhalb von Privatkrankenanstalten nach § 30 der Gewerbeordnung an die Niederlassung in eigener Praxis gebunden, soweit nicht gesetzliche Bestimmungen etwas anderes zulassen oder eine weisungsgebundene ärztliche oder zahnärztliche Tätigkeit in der Praxis niedergelassener Ärzte/Zahnärzte ausgeübt wird. Diese gesetzliche Vorgabe, der mit dem Merkmal der "ärztlichen und zahnärztlichen Tätigkeit in eigener Praxis" auch die persönliche Leistungserbringung durch die Ärzte/Zahnärzte immanent ist, wird in § 5 Abs. 1 Satz 1 der auf dem Heilberufsgesetz beruhenden Berufsordnung der Beklagten aufgenommen und wiederholt. Danach hat der niedergelassene Zahnarzt seinen Beruf grundsätzlich persönlich in eigener Praxis auszuüben. Diese Regelung entspricht auch den Verhaltensrichtlinien in der von der Bundesärztekammer entworfenen Musterberufsordnung für Zahnärzte und Zahnärztinnen von 1996 (vgl. dort § 5). Das Erfordernis der persönlichen Tätigkeit des Praxisinhabers gilt grundsätzlich auch für eine Zweigpraxis (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 2 BO).
Zwar enthält die Berufsordnung keine Legaldefinition des in ihrem § 5 Abs. 3 genannten Begriffs der "Zweigpraxis". Dieser Begriff ist - soweit ersichtlich - auch in anderen gesetzlichen Bestimmungen nicht definiert. Die Auslegung und die Bestimmung der inhaltlichen Reichweite des Begriffs haben sich aber sowohl vom Ansatz her als auch bezüglich ihrer Grenzen am Sinn und Zweck der Berufsordnung zu orientieren. Die Berufsordnung der Beklagten beruht auf dem landesrechtlichen Heilberufsgesetz, das Bestimmungen zur Ausübung der Heilberufe enthält und das berufsrechtliche Verhältnis zwischen diesen und den Heilberufskammern regelt. Die Berufsordnung beinhaltet in Zusammenhang mit dem die Berufspflichten betreffenden § 29 HeilBerG eine Konkretisierung der einem Zahnarzt obliegenden Pflichten bei seiner Berufsausübung. § 5 BO, in dessen Abs. 3 der Begriff der "Zweigpraxis" enthalten ist, bezieht sich von seiner Überschrift her auf das "Abhalten von Sprechstunden". Schon diese Zuordnung mit einer sich aus der Norm selbst ergebenden Verbindung zwischen den Begriffen "Zweigpraxis" und "Sprechstunden" macht bei verständiger Würdigung deutlich, daß eine Zweigpraxis im Sinne des § 5 Abs. 3 BO anzunehmen ist, wenn in der Nebenstelle durch den behandelnden Zahnarzt zusätzliche Sprechstunden, d. h. zu anderen Zeiten als in der Hauptpraxis, angeboten werden.
Vgl. in diesem Sinne auch Narr, a.a.O., Rdn. B 392.
Maßgeblich ist danach die Organisation der Sprechstundenabhaltung, die im übrigen den sich aus § 5 Abs. 2 Satz 2 BO ergebenden Anforderungen entsprechen muß, nicht die möglicherweise betriebswirtschaftlich bedingte Motivation des Zahnarztes für diese Organisation. Die dargelegte Zuordnung des Begriffs "Zweigpraxis" im Rahmen der Berufsordnung der Beklagten schließt deshalb zu seiner Auslegung auch einen Rückgriff auf andere, die zahnärztliche Berufstätigkeit ebenfalls betreffende Bestimmungen aus, so daß - anders als die Kläger meinen - der Begriff auch nicht unter Heranziehung des § 95 SGB V definiert werden kann.
Vgl. VG Koblenz, Urteil vom 20. Dezember 1996 - 3 K 3589/95.KO -; dazu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 2. Dezember 1997 - 6 A 10649/97.OVG -, Veröffentlichungen nicht bekannt.
Letztere Vorschrift, die in ihrem Absatz 1 Satz 2 den Begriff "Kassenarztsitz" gesetzlich definiert, den Begriff "Zweigpraxis" aber nicht enthält, bezieht sich auf Grundsätze der Kassenzulassung und die Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung und hat damit einen anderen Regelungsbereich als § 5 der Berufsordnung der Beklagten.
Danach haben die Kläger in den Praxisräumen in der B. straße in D. jeweils eine "Zweigpraxis" im Sinne des § 5 Abs. 3 BO eingerichtet. Sie haben in der mündlichen Verhandlung des Senats - nach telefonischer Nachfrage durch ihren Prozeßbevollmächtigten - vortragen lassen, daß sie aufgrund eines im Voraus aufgestellten Dienstplanes abwechselnd in der B. straße Sprechstunden abhalten und an den entsprechenden Tagen dort jeweils etwa acht Stunden tätig sind, daß keiner der von ihnen jeweils angestellten Assistenzärzte dort ständig beschäftigt ist, die Sprechstundentätigkeit in diesem Gebäude also wechselseitig von den Klägern durchgeführt wird. Dies entspricht dem für eine "Zweigpraxis" maßgeblichen Bild, daß von einem niedergelassenen Zahnarzt anstelle der Sprechstunden in der eigenen Praxis i.S.d. § 5 Abs. 1 BO Sprechstunden an anderer Stelle, also außerhalb der (Haupt-) Praxis durchgeführt werden. Für das Betreiben einer Zweigpraxis in der B. straße in D. spricht, unabhängig - weil es sich insoweit nicht um Wesensmerkmale eines Praxisbetriebes handelt - davon, ob die Räumlichkeiten an der B. straße über eine eigene Anmeldung und eine eigene Verwaltung verfügen, auch die räumliche Entfernung von ca. 900 m zu den Praxisräumen an der G. -A. -Straße. Auch die Anbringung eines bloßen Adressschildes an den Praxisräumlichkeiten an der B. straße und der im Flur des Hauses befindliche Hinweis, wonach die Anmeldung nur in der Praxis G. -A. -Str. möglich sei, vermögen aus der insoweit maßgebenden Sicht eines Patienten nicht den Eindruck zu erwecken, daß der Hauptsitz der Praxen der Zahnärzte an der G. -A. -Straße und die Räumlichkeiten an der B. straße eine räumliche Einheit bilden. Schließlich deutet die in den Akten befindliche Zeitungsanzeige der Kläger, in der für die "Praxis B. . " und die "neuen Praxisräume" eine Zahnarzthelferin und Auszubildende gesucht wurde, auf eine auch aus der Sicht der Kläger vorliegende räumliche und organisatorische eigenständige Praxis an dieser Stelle hin. Der Versuch der Kläger, diesen naheliegenden Schluß mit dem Hinweis zu entkräften, die gesuchte Auszubildende habe überwiegend in den Räumlichkeiten B. straße eingesetzt werden sollen und es sei deshalb bereits in der Stellenanzeige auf diesen Ort hingewiesen worden, ändert daran nichts. Unbeschadet der berufsbildungsrechtlichen Zulässigkeit der geplanten Ausbildungsorganisation hätte der künftige Tätigkeitsort B. straße einer Auszubildenden auch ohne weiteres erklärt werden können, wenn in der Zeitungsanzeige die Praxisanschrift G. -A. -Straße angegeben worden wäre.
Das hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsbegehren der Kläger hat schon deshalb keinen Erfolg, weil es an dem Tatbestandsmerkmal des § 5 Abs. 3 Satz 1 BO fehlt, nämlich daß die Errichtung einer Zweigpraxis "zur ausreichenden Versorgung der Bevölkerung" geboten sein muß. Die Beklagte hat vorgetragen, der Innenstadtbereich D. sei zahnmedizinisch ausreichend versorgt; daß dem nicht so wäre, ist nicht ersichtlich und auch von den Klägern nicht dargelegt worden.
Die Versagung der Zustimmung zur Errichtung von Zweigpraxen der Kläger an der B. straße in D. begegnet auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten keinen Bedenken; insbesondere verstößt die Versagung der Zustimmung nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Es handelt sich um eine Beschränkung der Berufsausübung, die durch vernünftige Belange des Gemeinwohls, nämlich durch den zum Wohle des Patienten bestehenden Grundsatz der persönlichen Leistungserbringung eines Zahnarztes, gerechtfertigt ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 95 SGB V
§ 29 HeilBerG
§ 5 BO
§ 5 Abs. 3 BO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 29 Abs. 3 Satz 1 HeilBerG
§ 30 der Gewerbeordnung
§ 5 Abs. 3 Satz 2 BO
§ 5 Abs. 2
Satz 2 BO
§ 5 Abs. 1 BO
§ 5 Abs. 3 Satz 1 BO
§ 5 Abs. 3 Satz 1 der
Berufsordnung
§ 5 Abs. 3
der Berufsordnung
§ 5 der Berufsordnung
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 12t A 4546/96
4 C 7.77
3 K 3589/95
6 A 10649/97