Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2026-01-26, Aktenzeichen 9 S 740/24
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2026:0126.9S740.24.00

Tenor:
Orientierungssatz
Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthalten, sind neuartige Lebensmittel, da in der Vergangenheit kein nennenswerter Verzehr als Lebensmittel nachgewiesen ist. (Rn.12) (Rn.14)
Verfahrensgang
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 19. März 2024 - 3 K 1997/22 - wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert des Zulassungsverfahrens wird auf 941.250 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der zulässige, insbesondere rechtzeitig gestellte und begründete Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das im Tenor genannte Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen hat keinen Erfolg. Aus den im Zulassungsantrag genannten und nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgeblichen Gründen ergibt sich nicht, dass die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, dazu A.), besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO, dazu B.) oder grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, dazu C.) oder eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO, dazu D.) zuzulassen wäre.
Mit Verfügung vom 06.04.2021 untersagte das Landratsamt Ravensburg der Klägerin, einem Lebensmittelunternehmen, unter Anordnung der sofortigen Vollziehung (B.) die - CBD-Isolat und CBD-Extrakt, Industriehanfextrakt, Hanfextrakt oder Vollspektrum Hanfextrakt enthaltenen - Produkte (1) CBD OIL Fullspectrum 10 %, (2) CBD Öl mit Kurkuma und schwarzem Pfeffer, (3) CBD Öl (1500 mg) 15 %, (4) CBD Oil 2000 mg 20 % Fullspectrum, (5) CBD Oil Premium zur Beruhigung, (6) CBD Öl 500 mg Vollspektrum 5 %, (7) Bio 5% Premium Hanfextrakt und (8) Bio CBD 8 % Premium Hanfextrakt sowie - allgemein - (9) cannabinoidhaltige Produkte, bei denen als Zutat „CBD-Isolat und CBD-Extrakt, Industriehanfextrakt, Hanfextrakt oder Vollspektrum Hanfextrakt“ eingesetzt wurde, ohne Zulassung in Verkehr zu bringen (A.), und drohte für den Fall der Nichtbeachtung ein Zwangsgeld von jeweils 2.000 EUR an (C.).
Die gegen die Ablehnung ihres Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 29.06.2021 - 3 K 1081/21 - von der Klägerin erhobene Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 - (juris) zurück. Die nach Zurückweisung ihres Widerspruchs mit Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 22.07.2022 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen vom Urteil vom 19.03.2024 - 3 K 1997/22 - abgewiesen.
A. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sind gegeben, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18.03.2022 - 2 BvR 1232/20 -, juris Rn. 23, und vom 22.07.2020 - 1 BvR 561/19 -, juris Rn. 16; VerfGH Baden-Württemberg, Urteile vom 15.02.2016 - 1 VB 57/14 -, juris Rn. 22, und vom 15.02.2016 - 1 VB 58/14 -, juris Rn. 54; Senatsbeschluss vom 27.09.2022 - 9 S 3088/21 -, juris Rn. 8), wobei alle tragenden Begründungsteile angegriffen werden müssen, wenn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf mehrere jeweils selbständig tragende Erwägungen gestützt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.2022 - 3 BN 8.22 -, juris Rn. 7; Senatsbeschluss vom 27.09.2022 - 9 S 3088/21 -, juris Rn. 8). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert dabei eine substantiierte Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird. Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass konkret auf die angegriffene Entscheidung bezogen aufgezeigt wird, was im Einzelnen und warum dies als fehlerhaft erachtet wird. Darlegen bedeutet schon nach allgemeinem Sprachgebrauch mehr als lediglich ein allgemeiner Hinweis; darlegen bedeutet vielmehr so viel wie erläutern, erklären oder näher auf etwas eingehen. Eine Bezugnahme auf früheren Vortrag genügt nicht (vgl. Senatsbeschluss vom 27.09.2022 - 9 S 3088/21 -, juris Rn. 8).
Gemessen an diesen Maßstäben zeigt die Antragsschrift ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nicht auf.
I. Die Klägerin macht zunächst geltend, nicht die Darlegungs- und Beweislast dafür zu tragen, dass ein Lebensmittel nicht neuartig sei. Den Lebensmittelunternehmer treffe nur die Pflicht zur eigenverantwortlichen Überprüfung, ob es sich bei dem Produkt um Novel Food handeln könne. Selbst bei pharmakologisch wirkenden Arzneimitteln habe die Überwachungsbehörde den Nachweis zu erbringen, dass eine Zulassungspflicht bestehe, also die Tatbestandsmerkmale eines Arzneimittels nach § 2 AMG vorlägen, so dass dies erst recht für die hier fragliche Zulassungspflicht gelten müsse.
Ernstliche Zweifel zeigt die Klägerin hiermit nicht auf. Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 - auf die Beschwerde der Klägerin gegen den ihren Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz ablehnenden Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 29.06.2021 - 3 K 1081/21 - ausgeführt hat, ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass ein Lebensmittel oder eine Lebensmittelzutat nicht neuartig ist, derjenige trägt, der das Lebensmittel in den Verkehr bringen will (vgl. Senatsbeschlüsse vom 25.11.2025 - 9 S 1424/24 -, juris Rn. 29; vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 -, juris Rn. 22 und vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 -, juris Rn. 15, jeweils m. w. N.). Zwar bleibt die mit dem Vollzug lebensmittelrechtlicher Vorschriften beauftragte Behörde nach allgemeinen Grundsätzen zur Amtsermittlung verpflichtet (§ 24 LVwVfG); den Lebensmittelunternehmer trifft nach Art. 4 Abs. 1 VO (EU) 2015/2283 (Novel Food-Verordnung) jedoch nicht nur die Pflicht zur eigenverantwortlichen Überprüfung, ob das jeweilige Lebensmittel in den Anwendungsbereich der Novel Food-Verordnung fällt, sondern nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 VO (EU) 2015/2283 auch die Obliegenheit, dem betroffenen Mitgliedstaat die erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen, um die Anwendbarkeit der Verordnung zu überprüfen. Lässt sich nach Auswertung der seitens des Lebensmittelunternehmers beigebrachten und der Behörde von Amts wegen bekannten oder bekannt gewordenen Information nicht feststellen, dass das betroffene Lebensmittel über eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union verfügt, wirkt dies zu Lasten des Lebensmittelunternehmers (Senatsbeschluss vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -, juris Rn. 16). Der Vergleich der Klägerin mit der Zulassungspflicht für pharmakologisch wirkende Arzneimittel und hierzu ergangenen Entscheidungen rechtfertigt keine andere Bewertung. Denn vor dem Hintergrund der hier einschlägigen normativen Bestimmungen ist die Regelung über die Beweislastverteilung bei der Frage der Zulassungspflicht für Arzneimittel nicht auf das Lebensmittelrecht und die sich aus der Novel Food-Verordnung ergebende Zulassungspflicht übertragbar. Die Einstufung eines Produkts als Funktionsarzneimittel setzt nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs aufgrund der Begriffsdefinition in Art. 1 Nr. 2 lit. b RL 2001/83/EG (Urteil vom 19.01.2023 - C-495/21 -, juris Rn. 42 f. m. w. N.) den Nachweis seiner pharmakologischen, immunologischen oder metabolischen Eigenschaften voraus. Der von der Klägerin vorgenommene, auf die Zweifelsregelung in Art. 2 Abs. 2 RL 2001/83/EG gestützte Erst-recht-Schluss trägt auch deshalb nicht, weil bei einem Fehlen verfügbarer wissenschaftlicher Erkenntnisse für eine solche Wirkung das Erzeugnis auch nicht als Medizinprodukt im Sinne der Richtlinie 93/42/EWG vertrieben werden kann, weil hierfür wiederum der Hersteller aufgrund der Definition nach Art. 1 Abs. 2 lit. a RL 93/42/EWG nachzuweisen hätte, dass die bestimmungsgemäße Hauptwirkung weder durch pharmakologische oder immunologische Mittel noch metabolisch erreicht wird (EuGH, Urteil vom 19.01.2023 - C-495/21 -, juris Rn. 37 ff.). Fällt ein Erzeugnis nicht unter den Begriff des Funktionsarzneimittels, weil seine Hauptwirkungsweise nicht wissenschaftlich festgestellt ist, rechtfertigt somit nicht die Vermutung der geringeren Gefährlichkeit das Inverkehrbringen des Erzeugnisses als bloßes Medizinprodukt auf deklaratorischer Grundlage, sondern steht der fehlende Nachweis auch der Beurteilung und dem Vertrieb als Medizinprodukt entgegen. Ob dies eine rechtspolitisch problematische Lücke darstellt, weil der Hersteller ein Mittel mit nachgewiesener positiver Wirkung nicht aber nachgewiesener Wirkweise weder als Medizinprodukt noch als Funktionsarzneimittel in den Verkehr bringen kann (vgl. Grundmann, LMuR 2024, 217 <220>), kann dahingestellt bleiben, denn die verbleibende Möglichkeit des Inverkehrbringens als Präsentationsarzneimittel im Sinne von Art. 1 Nr. 2 lit. a RL 2001/83/EG setzt wiederum die arzneimittelrechtliche Zulassung voraus, für deren Voraussetzungen der Hersteller die Darlegungs- und Beweislast trägt. Anhaltspunkte, dass beim Inverkehrbringen von Lebensmitteln der Hersteller nicht die Darlegungs- und Beweislast dafür trägt, dass das Produkt kein zulassungspflichtiges Novel Food darstellt, lassen sich damit aus dem Arzneimittelrecht nicht ableiten.
Auch die Notwendigkeit eines Vorabentscheidungsersuchens an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV in einem Berufungsverfahren ergibt sich aus dem Vorbringen der Klägerin nicht. Der Verwaltungsgerichtshof wäre als letztinstanzliches Gericht im Sinne des Art. 267 Abs. 3 AEUV vorlagepflichtig. Ein Zulassungsgrund ist indes nicht gegeben, wenn hinreichende Gründe vorliegen, die die Einholung einer Vorabentscheidung entbehrlich erscheinen lassen, etwa weil die betreffende unionsrechtliche Frage bereits Gegenstand einer Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof war oder wenn die richtige Auslegung von Unionsrecht derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (s.a. BVerwG, Beschluss vom 24.05.2022 - 1 B 23.22 -, juris Rn. 12 m. w. N.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 20.03.2015 - 3 ZB 14.34 -, juris Rn. 15). So liegt der Fall hier. Für den Senat ist keine entscheidungserhebliche Auslegungsfrage des Unionsrechts erkennbar, die der Europäische Gerichtshof nicht bereits beantwortet hätte oder in dieser Form beantworten würde. Die von der Zulassungsbegründung aufgeworfene Frage, ob im Hinblick auf die Beweislast für eine Zulassungspflicht als neuartiges Lebensmittel andere Regeln gelten als für die Beweislastverteilung für die Zulassungspflicht eines Arzneimittels, stellt, wie ausgeführt, keine solche Auslegungsfrage dar, die materielle Darlegungs- und Beweislast der Klägerin ergibt sich zweifelsfrei aus Art. 4 Abs. 1 der Novel Food-Verordnung.
II. Ernstliche Zweifel legt die Zulassungsbegründung auch nicht mit der Begründung dar, Extrakte aus Cannabis sativa könnten nicht pauschal als neuartig angesehen werden, ohne jede Differenzierung nach dem eingesetzten Extraktionsmittel und der Höhe der Aufkonzentration.
Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, der Vertrieb der im Bescheid bezeichneten Produkte verstoße gegen Art. 6 Abs. 2 VO (EU) 2015/2283, wonach nur zugelassene und in der Unionsliste (Art. 6 Abs. 1 VO (EU) 2015/2283) aufgeführte neuartige Lebensmittel in Verkehr gebracht werden dürften. Die Produkte seien nicht in der Unionsliste aufgeführt, stellten aber neuartige Lebensmittel dar. Die unter A. (1) bis (8) des Bescheids bezeichneten Produkte würden als Nahrungsergänzungsmittel vertrieben und auch die Anordnung unter A. (9) beziehe sich nach ihrem Zusammenhang auf Lebensmittel. Das Verwaltungsgericht hat unter Verweis auf den Senatsbeschluss vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 - (juris, Rn. 25 m. w. N.) weiter ausgeführt, die Produkte seien auch neuartig nach Art. 3 Abs. 2 lit. a VO (EU) 2015/2283. Nach dem derzeitigen „EU Novel Food status Catalogue“ hätten von den aus Cannabis sativa L. gewonnenen Produkten oder Pflanzenteilen nur Hanfsamen, Hanfsamenöl, Hanfsamenmehl und die entfetteten Hanfsamen eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union und seien daher nicht als neuartig einzustufen. Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthalten, würden hingegen als neuartige Lebensmittel gelten, da in der Vergangenheit kein nennenswerter Verzehr als Lebensmittel nachgewiesen sei. Die Einstufung als neuartig gelte sowohl für die Extrakte selbst als auch für alle Produkte, denen sie als Zutat zugesetzt würden. Dies gelte ferner für Extrakte anderer Pflanzen, die Cannabinoide enthielten, sowie für synthetisch gewonnene Cannabinoide. Die darlegungs- und beweisbelastete Klägerin habe nicht substantiiert dargelegt, dass es sich bei den streitgegenständlichen Produkten nicht um neuartige Lebensmittel handele.
Die Klägerin macht hierzu im Wesentlichen geltend, der Wortlaut der Novel Food-Verordnung lege gerade nicht fest, dass Extrakte bzw. alle Nahrungsergänzungsmittel - die gemäß § 1 NemV stets ein Konzentrat von Nährstoffen oder sonstigen Stoffen darstellten - grundsätzlich neuartige Lebensmittel seien. Das bedeute im Umkehrschluss, dass ein Extrakt oder Aufkonzentrat von Inhaltsstoffen nicht per se ein neuartiges Lebensmittel sei. Bei keiner anderen Pflanze habe der Novel Food-Katalog pauschal mit aufgenommen, dass alle Extrakte als neuartig einzustufen seien. Die pauschale und unbegründete Diskreditierung von Cannabis sativa-Extrakten als neuartig sei völlig unverhältnismäßig und nicht sachgerecht, denn ein Extrakt, wenn er zum Beispiel rein wässrig sei und keine hohe Anreicherung erfolge, begründe kein anderes Risikopotential als das Ausgangsmaterial selbst. Das gelte insbesondere, soweit in der streitgegenständlichen Verfügung des Landratsamts vom 06.04.2021 unter A. (9) angeordnet werde, dass cannabinoidhaltige Produkte, bei denen als Zutat „CBD-IsoIat und CBD-Extrakt, Industriehanfextrakt, Hanfextrakt oder Vollspektrum Hanfextrakt" eingesetzt worden sei, ohne Zulassung nicht mehr in Verkehr gebracht werden dürften, womit präventiv zukünftige und nicht aktuell mit einer konkreten Rezeptur vertriebene Produkte erfasst würden. Mit der gleichen Argumentation müsse ansonsten jeder Knoblauchextrakt, Basilikumextrakt, Spinatextrakt etc. generell als neuartig eingestuft werden. Sollte dies anders gesehen werden, müsse eine Vorlagefrage an den Europäischen Gerichtshof gestellt werden.
Mit diesem Vorbringen dringt die Klägerin nicht durch. Gemäß Art. 6 Abs. 2 VO (EU) 2015/2283 dürfen nur zugelassene und in der Unionsliste nach Art. 6 Abs. 1 VO (EU) 2015/2283 aufgeführte neuartige Lebensmittel in Verkehr gebracht werden. Neuartige Lebensmittel sind nach Art. 3 Abs. 2 lit. a der Novel Food-Verordnung alle Lebensmittel, die vor dem 15.05.1997 unabhängig von den Zeitpunkten der Beitritte von Mitgliedstaaten zur Union nicht in nennenswertem Umfang in der Union für den menschlichen Verzehr verwendet wurden und in mindestens eine der nachfolgend genannten Kategorien fallen. Kategorie iv) bezeichnet Lebensmittel, die aus Pflanzen oder Pflanzenteilen bestehen oder daraus isoliert oder erzeugt wurden, ausgenommen Fälle, in denen das Lebensmittel eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union hat und das Lebensmittel aus einer Pflanze oder einer Sorte derselben Pflanzenart besteht oder daraus isoliert oder erzeugt wurde, die ihrerseits gewonnen wurde mithilfe herkömmlicher Vermehrungsverfahren, die vor dem 15.05.1997 in der Union zur Lebensmittelerzeugung eingesetzt wurden, oder nicht herkömmlicher Vermehrungsverfahren, die vor dem 15.05.1997 in der Union nicht zur Lebensmittelerzeugung eingesetzt wurden, sofern diese Verfahren nicht bedeutende Veränderungen der Zusammensetzung oder Struktur des Lebensmittels bewirken, die seinen Nährwert, seine Verstoffwechselung oder seinen Gehalt an unerwünschten Stoffen beeinflussen.
Ob hiernach ein Lebensmittel „neuartig“ ist, muss, wie der Senat in seinem Beschluss vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 - und auch das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 19.03.2024 - 3 K 1997/22 - ausgeführt haben, anhand aller Merkmale dieses Lebensmittels und des hierfür verwendeten Herstellungsvorgangs beurteilt werden. Diese Umstände müssen das Lebensmittel oder die Zutat selbst, auf das oder die sich die Prüfung erstreckt, betreffen und nicht ein ähnliches oder vergleichbares Lebensmittel oder eine ähnliche oder vergleichbare Zutat. Auf dem Gebiet der neuartigen Lebensmittel oder neuartigen Lebensmittelzutaten lässt sich nämlich nicht ausschließen, dass selbst gering erscheinende Abweichungen ernst zu nehmende Folgen für die Gesundheit der Bevölkerung nach sich ziehen können, zumindest solange nicht die Unschädlichkeit des fraglichen Lebensmittels oder der fraglichen Zutat durch angemessene Verfahren nachgewiesen wurde. Die Frage, ob ein Lebensmittel oder eine Lebensmittelzutat in der Europäischen Union bisher noch nicht in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurde, ist anhand der Verhältnisse am 15.05.1997 zu beantworten. Dabei ist eine Prüfung anhand aller Umstände des Einzelfalls vorzunehmen (EuGH, Urteil vom 09.06.2005 - C-211/03 u.a. -, Leitsatz 8; Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 -, juris Rn. 24 und vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 -, juris Rn. 23, jeweils m. w. N.). In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die Angaben im Novel Food-Katalog, der auf Informationen aus allen Mitgliedstaaten der Union beruht und von einer Arbeitsgruppe der Europäischen Kommission als Hilfe zur Anwendung der Novel Food-Verordnung ständig aktualisiert wird, innerhalb der Mitgliedstaaten zwar keine Bindungswirkung im Rechtssinne entfalten; ihnen kommt aber eine Indizwirkung zu (vgl. nur Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 -, juris Rn. 25 und vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 -, juris, Rn. 24, jeweils m. w. N.).
Nach den vom Verwaltungsgericht zutreffend zugrunde gelegten Angaben im Novel Food-Katalog haben nur einige bestimmte aus Cannabis sativa L. gewonnene Produkte oder Pflanzenteile eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union und sind daher nicht als neuartig einzustufen. Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthalten, gelten jedoch als neuartige Lebensmittel, da in der Vergangenheit kein nennenswerter Verzehr als Lebensmittel nachgewiesen wurde. Dabei gilt die Einstufung als neuartig sowohl für die Extrakte selbst als auch für alle Produkte, denen sie als Zutat zugesetzt werden, ferner für Extrakte anderer Pflanzen, die Cannabinoide enthalten, sowie für synthetisch gewonnene Cannabinoide (vgl. Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 -, juris Rn. 26 und vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 -, juris Rn. 25, jeweils m. w. N.).
Die Annahme der Klägerin, dass der spezifisch auf die Extrakte aus Cannabis sativa L. bezogene Novel Food-Katalog Extrakte bzw. Nahrungsergänzungsmittel grundsätzlich als neuartige Lebensmittel einordnet bzw. ausgehend von der Begründung jeder andere Extrakt ebenfalls als neuartig eingestuft werden müsste, entbehrt jeder Grundlage. Auch mit der weiteren Behauptung eines einem Extrakt nicht zwangsläufig innewohnenden höheren Risikopotentials stellt die Zulassungsbegründung die vom Verwaltungsgericht dargelegte Neuartigkeit von Extrakten aus Cannabis sativa L. und von daraus gewonnenen Produkten, die Cannabinoide enthalten nicht in Frage. Wie schon im Senatsbeschluss vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 - (juris, Rn. 26; ebenso Senatsbeschluss vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 -, juris Rn. 28) ausgeführt, führt die Tatsache, dass durch Extraktion CBD gewonnen bzw. angereichert wird, zu einem neuartigen Lebensmittel. Bei einem Extrakt handele es sich regelmäßig um ein anders zusammengesetztes Produkt als das Ausgangslebensmittel. Bei Hanfextrakten sei immer zu prüfen, ob die angewandte Extraktionsmethode eine Anreicherung von bestimmten Stoffen, insbesondere Cannabinoiden, zur Folge habe. Hanfextrakte seien als neuartig im Sinne der VO (EU) Nr. 2015/2283 einzustufen, sobald CBD dort gezielt angereichert worden sei. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, die Klägerin habe nicht substantiiert dargelegt, dass die streitgegenständlichen Produkte die wesentlichen Eigenschaften von Cannabis sativa L. besitzen und keine Auswirkungen auf den Verzehr des Lebensmittels bestehen, sondern es bestünden vielmehr konkrete Anhaltspunkte dafür, dass bei den streitgegenständlichen Produkten im Extraktionsverfahren eine gezielte Anreicherung von Cannabinoiden stattfinde, wird zudem mit dem Vorbringen der Klägerin nicht in Abrede gestellt. Nichts anderes ergibt sich mit Blick auf von der Anordnung A. (9) erfasste zukünftige cannabinoidhaltige Produkte, bei denen als Zutat „CBD-Isolat und CBD-Extrakt, Industriehanfextrakt, Hanfextrakt oder Vollspektrum Hanfextrakt“ eingesetzt wurde, und die damit unabhängig von der noch nicht feststehenden konkreten Rezeptur gezielt mit CBD angereichert sind; auf die konkrete Höhe des CBD-Gehalts in den Produkten kommt es nicht an, insbesondere nicht darauf, ob dieser das in der Pflanze Cannabis sativa L. vorhandene CBD übersteigt. Die Notwendigkeit eines Vorabentscheidungsersuchens an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV in einem Berufungsverfahren ergibt sich aus dem Vorbringen der Klägerin nach alledem nicht.
III. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung werden von der Klägerin schließlich auch nicht mit der Behauptung dargelegt, sie habe mit vorgelegten Sachverständigengutachten ausreichend substantiiert darauf hingewiesen, dass Hanfextrakte in der Europäischen Union bereits vor dem 15.05.1997 in nennenswertem Umfang verwendet worden seien.
Bezogen auf ein von der Klägerin herangezogenes undatiertes Gutachten der Cxx xxx xxx xxx xxx GmbH (Cxx-GmbH) hat das Verwaltungsgericht unter Verweis auf seinen Beschluss vom 29.06.2021 - 3 K 1081/21 - (juris, Rn. 56) und den Senatsbeschluss vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 - (juris, Rn. 33) dargelegt, das Gutachten betreffe „Bio CBD 5 % Hanfsamenöl“. Auch sonst sei nicht erkennbar, dass dieses Gutachten konkrete Informationen zur Verwendungsgeschichte der streitgegenständlichen Produkte enthalte. Insbesondere ergebe sich aus dem Gutachten nicht, dass Produkte, die durch CO2-Extraktion gewonnenes CBD als Zusatzstoff enthielten, bereits vor dem 15.05.1997 in der Union im nennenswerten Umfang als Lebensmittel verwendet worden seien. Vielmehr sei nach den Gutachten bis zum Ende der 90er Jahre anstelle des Zusatzes von CBD als Extrakt die Pressung von Hanfnüssen samt Schale üblich gewesen. Auch im Übrigen enthalte das Gutachten keine ins Einzelne gehenden und damit nachprüfbaren Informationen zu konkreten Produkten, aus denen sich etwa ableiten ließe, dass in Ziffer A. Nr. 9 der Anordnung bezeichnete Extrakte bereits vor dem maßgeblichen Stichtag am 15.05.1997 in der Union für den menschlichen Verzehr verwendet worden seien oder eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel hätten. Zu dem von der Klägerin abgeführten Gutachten des xxx Rxxx vom 17.11.2018 heißt es in dem Urteil weiter, das Gutachten betreffe „CBD Kapseln“ mit einem lipophilen Extrakt aus Hanf und Hanfblüten sowie „CBD-Öl 5 %“. Soweit in dem vorgelegten Gutachten insbesondere auf bereits 1995 angebotene Hanfextrakte verwiesen wird, auf bereits 1996/1997 in Verkehr gebrachtes Hanfbier, bei dem teilweise ein Cannabidiol enthaltender CO2-Extrakt verwendet worden sei, sowie auf eine Umstellung auf CO2-Extraktion um 1990, ergibt sich aus dem Gutachten bereits nicht, dass dies die konkret streitgegenständlichen Produkte betreffe.
Hierzu führt die Klägerin aus, das Gutachten der Cxx-GmbH betreffe, wie vom Verwaltungsgericht festgestellt, nur das Produkt „Bio CBD 5% Hanfsamenöl“; die Ausführungen im Gutachten, wonach Hanf und Hanfextrakte in Lebensmitteln seit Jahrtausenden genutzt würden, seien jedoch allgemein auf Hanfextrakte bezogen und nicht nur auf dieses Produkt. Somit bestehe ein ausreichender Anhaltspunkt, um den Autor zu befragen, auf welcher Tatsachengrundlage er sich hierzu äußern könnte. Der Sachverständige Rxxx habe in seinem Gutachten ausgeführt, dass nach einer Pressemitteilung aus dem Jahr 1995 bei einer Biofachlebensmittelmesse von fast 40 Herstellern Rohstoffe und Fertigprodukte aus Hanf bzw. mit Hanfextrakt angeboten worden seien, und zur CO2-Extraktion explizit ausgeführt, dass sie aus seiner Sicht nicht neuartig sei in Bezug auf die Verwendung von Hanfextrakten. Die Klägerin habe damit ihrer Prüfungspflicht ausreichend entsprochen und die vorliegenden Informationen reichten aus, CBD bzw. Hanfextrakte nicht generell als neuartig einzustufen.
Dass die beiden Gutachten konkrete, das heißt ins Einzelne gehende und damit nachprüfbare Informationen zur Verwendungsgeschichte der in der Verfügung einzeln genannten Produkte der Klägerin oder von sonstigen cannabinoidhaltigen Produkte, bei denen als Zutat CBD-Isolat und CBD-Extrakt, Industriehanfextrakt, Hanfextrakt oder Vollspektrum Hanfextrakt eingesetzt wurde, enthalten und damit zumindest eine Pflicht zur Amtsermittlung nach den allgemeinen Grundsätzen auszulösen geeignet wären und eine Widerlegung der Indizwirkung des Novel Food-Katalogs ermöglichen würden, wird damit von der Zulassungsbegründung weiterhin (vgl. Senatsbeschluss vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 -, juris Rn. 33) nicht dargelegt und ist den Gutachten auch nicht zu entnehmen. Im Gutachten der Cxx-GmbH wird lediglich behauptet, Hanf und Hanf-Extrakte in Lebensmitteln würden seit Jahrtausenden genutzt, Hanfblüten und Hanfblätter sowie deren Extrakte seien bereits vor Mai 1997 im kommerziellen/nennenswerten Umfang im Lebensmittelbereich in der Europäischen Union verwendet worden und Hanfextrakte hätten in der Schweiz und in anderen europäischen Ländern eine lange Tradition. Im Übrigen wird in dem Gutachten ausgeführt, bis Ende der 90er Jahre sei es üblich gewesen, Hanfnüsse zu pressen; das Besondere des dort gegenständlichen Produkts sei, dass ein Extrakt zugesetzt werde, anstatt des früher üblichen Ertrags einer Pressung. Auch im Gutachten Rxxx wird zur Verwendungsgeschichte von CBD-/Hanf-Extrakten lediglich der von der Zulassungsbegründung zitierte Satz wiedergegeben, dass nach einer Pressemitteilung aus dem Jahr 1995 auf der BioFach-Lebensmittelmesse in Frankfurt von fast vierzig Herstellern Rohstoffe und Fertigprodukte aus Hanf bzw. mit Hanfextrakt angeboten worden seien. Ungeachtet dessen heißt es in der vom Gutachter zitierten „Pressemitteilung“ („Mit Hanf auf Wolke sieben“, Die Zeit, 17/1995, ZEITonline 21.04.1995) vielmehr, wie auch im Gutachten der Cxx-GmbH wiedergegeben, dass auf der besagten Messe knapp vierzig Aussteller eine Auswahl von „20.000 denkbaren“ Produkten, gezeigt hätten; von Lebensmitteln mit Hanfextrakten ist in dem Artikel nicht explizit die Rede. Die weiteren Ausführungen im Gutachten zu Hanfbier, welches in der Schweiz seit Sommer 1996 und Österreich seit Anfang 1997 im Verkehr sei, enthalten in Bezug auf Extrakte lediglich die Aussage, dass heute viele Brauereien Hanfbier unter Verwendung eines CO2-Extrakts herstellten. Auch den Ausführungen im Gutachten, wonach das CO2-Extraktionsverfahren in Deutschland seit 1900 betrieben werde, ist schon kein konkreter Bezug zur Anwendung bei Hanf und erst recht nicht zur Herstellung von Lebensmitteln zu entnehmen. Die Gutachten sind nach alledem ersichtlich ungeeignet, einen menschlichen Verzehr der von der Untersagungsverfügung umfassten Produkte in einem Umfang zu belegen, der eine Sicherheitsprüfung nach den Bestimmungen der Novel Food-Verordnung als entbehrlich erscheinen lassen könnte (vgl. zum Maßstab Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 -, juris Rn. 31, vom 22.06.2022 - 9 S 1003/22 -, juris Rn. 22 und vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -, juris Rn. 29).
B. Der Zulassungsgrund der besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) ist ebenfalls nicht aufgezeigt.
Die Annahme besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten setzt voraus, dass die Rechtssache nicht nur eine allgemeine oder durchschnittliche Schwierigkeit besitzt. Dies ist der Fall, wenn sich der konkret zu entscheidende Fall in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht vom Spektrum der in verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitfälle deutlich abhebt und sich gerade die diesbezüglichen Fragen im Berufungsverfahren stellen werden. Keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten bestehen, wenn die auftretenden Fragen ohne Weiteres aus dem Gesetz zu lösen oder in der obergerichtlichen Rechtsprechung bereits rechtskräftig geklärt sind. Insbesondere dann, wenn die Rechtssache dem Gericht Anlass gibt, sich mit einer unklaren Gesetzeslage auseinanderzusetzen, eine ins Einzelne gehende Auslegung höchstrichterlicher Rechtsprechung vorzunehmen oder bei Fehlen einer gefestigten Rechtsprechung unterschiedliche Auffassungen zu einer bestimmten Rechtsfrage zu erörtern, indiziert dies besondere rechtliche Schwierigkeiten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 10.02.2022 - 1 S 3107/21 -, juris Rn. 24 und vom 26.08.2020 - 11 S 2038/19 - juris Rn. 35, jeweils m. w. N.).
Die Klägerin sieht besondere Schwierigkeiten der Rechtssache darin begründet, dass der Wortlaut der Novel Food-Verordnung Extrakte nicht generell als neuartige Lebensmittel ausweise, die Beweislast zu klären sei und der Stichtag 15.05.1997 Nachweisschwierigkeiten auslöse.
Mit diesem Vorbringen zeigt die Klägerin keine besonderen Schwierigkeiten der Rechtssache auf. Die dargelegten Fragen, die sich vorliegend nur in Bezug auf CBD-/Hanf-Extrakte stellen, lassen die Rechtssache nicht als derart schwierig erscheinen, dass sie sich vom Spektrum der in verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitfälle deutlich abheben würde.
C. Die Rechtssache hat auch nicht die ihr von der Klägerin beigemessene grundsätzliche Bedeutung.
Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn es für ihre Entscheidung maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechts- oder Tatsachenfrage ankommt, deren Klärung im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.01.2007 - 1 BvR 382/05 -, juris Rn. 25). Die nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO gebotene Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt, dass unter Durchdringung des Streitstoffes eine klärungsbedürftige konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage aufgezeigt wird, die für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war und die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und dass ein Hinweis auf den Grund gegeben wird, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.11.2011 - 5 B 29.11 -, juris, zum Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO; Senatsbeschlüsse vom 23.03.2021 - 9 S 1637/20 -, juris Rn. 8, und vom 21.09.2005 - 9 S 473/05 -, juris Rn. 7). Diesen Anforderungen entspricht der Antrag nicht.
Die Zulassungsbegründung sieht die Voraussetzungen gegeben, weil „die Frage der Beweislast für das Vorliegen eines neuartigen Lebensmittels“ grundsätzlich sei und eine Vielzahl von Parteien betreffe und auch „die Frage der Beurteilung von Extrakten“ im Zusammenhang mit der Novel Food-Verordnung nicht auf den vorliegenden Fall beschränkt sei. Gleiches gelte für „die vom Gericht in dem Zusammenhang zurückgewiesenen Sachverständigengutachten und zurückgewiesenen Beweisanträge der Klägerin“.
Die Klägerin formuliert mit diesem Vorbringen bereits keine grundsätzlich bedeutsame und einer vom Einzelfall losgelösten Klärung zugängliche Frage und genügt auch im Übrigen nicht den Darlegungsanforderungen.
D. Die Klägerin macht schließlich einen Verfahrensmangel mit der Begründung geltend, das Verwaltungsgericht habe ihre in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge zu Unrecht abgelehnt.
Die Klägerin hatte beantragt, jeweils durch Einholung eines Sachverständigengutachtens und durch Zeugenvernehmung von Sachverständigen Beweis zu erheben über die Tatsachen, dass die unter A. (1) bis (8) der streitgegenständlichen Verfügung vom 06.04.2021 genannten Produkte zum einen keine neuartigen Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung sind, zum anderen, dass sie bereits vor dem 15.05.1997 in nennenswertem Umfang in der Europäischen Union als Nahrungsergänzungsmittel verwendet worden sind, und schließlich, dass die Produkte „Lebensmittel sind, die aus Pflanzen, Pflanzenteilen bestehen oder daraus isoliert oder erzeugt wurden und in denen das Lebensmittel eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union hat und das Lebensmittel aus einer Pflanze oder einer Sorte derselben Pflanzenart besteht oder daraus isoliert oder erzeugt wurde, die ihrerseits gewonnen wurde mithilfe herkömmlicher Vermehrungsverfahren, die vor dem 15.05.1997 in der Union zur Lebensmittelerzeugung eingesetzt wurden, oder nicht herkömmlicher Vermehrungsverfahren, die vor dem 15.05.1997 in der Union nicht zur Lebensmittelerzeugung eingesetzt wurden und diese Verfahren nicht bedeutende Veränderungen der Zusammensetzung oder Struktur des Lebensmittels bewirken, die seinen Nährwert, seine Verstoffwechselung oder seinen Gehalt an unerwünschten Stoffen beeinflussen“.
Das Verwaltungsgericht hat die drei Beweisanträge mit der Begründung abgelehnt, sie genügten nicht den Anforderungen an einen formellen Beweisantrag nach § 86 Abs. 2 VwGO. Mit dem ersten und dritten Beweisantrag werde keine bestimmte Beweistatsache benannt. Beide Beweisanträge seien nur auf ein bestimmtes rechtliches Subsumtionsergebnis gerichtet. Die rechtliche Bewertung sei aber einer Beweiserhebung nicht zugänglich. Der Beweistatsache, auf die der zweite und ggf. auch der dritte Beweisantrag ausgerichtet sei, fehle eine ausreichende Substantiierung. Anhaltspunkte dafür, dass die genannten Produkte bereits vor dem 15.05.1997 in nennenswertem Umfang in der Europäischen Union als Nahrungsergänzungsmittel verwendet worden seien, seien weder dargelegt noch sonst erkennbar.
Die Zulassungsbegründung führt hierzu im Wesentlichen sinngemäß aus, die Neuartigkeit eines Lebensmittels bestimme sich nach Art. 3 Abs. 2 lit. a der Novel Food-Verordnung und sei gegeben, wenn das Lebensmittel vor dem 15.05.1997 nicht in nennenswertem Umfang in der Union für den menschlichen Verzehr verwendet wurde und in mindestens eine der nachfolgend genannten Kategorien falle, womit sowohl mit dem ersten als auch mit dem dritten Beweisantrag dem Beweis zugängliche Tatsachen benannt seien. Angesichts der Sachverständigengutachten seien auch nicht bloß aus der Luft gegriffene Behauptungen aufgestellt worden, für deren Wahrheitsgehalt nicht mindestens eine gewisse Wahrscheinlichkeit spreche. Den Gutachten des Sachverständigen Rxxx und der Cxx-GmbH sei zu entnehmen, dass die fraglichen Präparate Hanf- und CBD-Extrakte enthielten, die bereits vor Mai 1997 in nennenswertem Umfang in der Europäischen Union verwendet worden seien.
Einen Verfahrensfehler legt die Klägerin damit nicht dar. Die Ablehnung eines förmlichen (unbedingt gestellten) Beweisantrags ist nur dann verfahrensfehlerhaft, wenn sie im Prozessrecht keine Stütze findet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.01.2020 - 1 B 65.19 -, juris Rn. 17). Das ist nicht dargelegt.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag, wie nach § 86 Abs. 2 VwGO erforderlich, in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich und begründet beschieden. Auch die Begründung ist nicht zu beanstanden.
Mit der Behauptung, aus Art. 3 Abs. 2 lit. a der Novel Food-Verordnung ergebe sich, welche Lebensmittel neuartig seien, wird die verwaltungsgerichtliche Feststellung, das Beweisthema des ersten Beweisantrags betreffe mit der Qualifizierung der von der Verfügung umfassten Produkte als „neuartige Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung“ ein rechtliches Ergebnis, ohne die zugrundeliegenden Tatsachen zu benennen, nicht in Abrede gestellt.
Ob das Verwaltungsgericht auch in Bezug auf den dritten Beweisantrag zutreffend davon ausgegangen ist, dass dieser nur auf ein bestimmtes rechtliches Subsumtionsergebnis gerichtet ist, kann dahingestellt bleiben, da jedenfalls die (weitere) Begründung des Verwaltungsgerichts für die Ablehnung des zweiten und dritten Beweisantrags trägt, wonach diese mangels hinreichender Substantiierung als bloße Beweisermittlungsanträge zu qualifizieren seien. Wie oben dargestellt (A. III.), sind weder dem Gutachten der Cxx-GmbH noch dem Gutachten des Sachverständigen Rxxx konkrete Informationen zur Verwendungsgeschichte von Hanf-Extrakten zu entnehmen und sind diese damit ungeeignet, die behaupteten Beweistatsachen zu substantiieren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47, 52 Abs. 1 GKG für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und folgt der von den Beteiligten nicht beanstandeten Festsetzung des Verwaltungsgerichts.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 AMG
§ 24 LVwVfG
§ 1 NemV
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 86 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 4 Abs. 1 VO
Art. 4 Abs. 2 Satz 2 VO
Art. 267 Abs. 2 AEUV
Art. 267 Abs. 3 AEUV
Art. 6 Abs. 2 VO
Art. 6 Abs. 1 VO
Art. 3 Abs. 2 lit. a VO

Zitierte Entscheidungen: 3 K 1997/22
3 K 1081/21
9 S 2278/21
2 BvR 1232/20
1 BvR 561/19
1 VB 57/14
1 VB 58/14
9 S 3088/21
3 BN 8.22
9 S 1424/24
9 S 412/23
1 VO (EU) 2015/22
2 VO (EU) 2015/22
9 S 3951/20
2 RL 2001/83
1 B 23.22
3 ZB 14.34
9 S 1003/22
1 S 3107/21
11 S 2038/19
1 BvR 382/05
5 B 29.11
9 S 1637/20
9 S 473/05
1 B 65.19