Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-11-25, Aktenzeichen 2 M 156/08

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald - 6. Kammer - vom 05. November 2008 teilweise geändert.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 02. Oktober 2008 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 02. Oktober 2008 wird wiederhergestellt.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für beide Instanzen auf 10.000,- Euro festgesetzt; insofern wird Ziffer 2 des angegriffenen Beschlusses von Amts wegen geändert.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Der Antragsteller - hauptamtlicher Bürgermeister der Stadt P. - begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen das ihm gegenüber erlassene Verbot der Führung der Dienstgeschäfte.
Nach Beschlussfassung durch die Stadtvertretung der Stadt P. vom 01. September 2008, an der auch Rechtsanwalt B. als Stadtvertreter mitwirkte, erließ der Antragsgegner unter dem 02. September 2008 erstmals ein Verbot der Führung der Dienstgeschäfte, gegen das der Antragsteller unter dem selben Datum Widerspruch einlegte. Unter dem 02. Oktober 2008 verbot der Antragsgegner erneut dem Antragsteller die Führung der Dienstgeschäfte und ordnete die sofortig Vollziehung seiner Verfügung an. In diesem Bescheid heißt es u.a.: "... Da letztlich nicht auszuschließen war, dass der Stadtvertreter, Herr B., tatsächlich einem Mitwirkungsverbot nach § 24 Kommunalverfassung M-V bei der Beschlussfassung am 01.09.2008 unterlag, hat sich die Stadtvertretung auf ihrer ordentlichen Sitzung am 25.09.2008 erneut mit der Thematik beschäftigt. Im Ergebnis wurde mehrheitlich der Beschluss gefasst, Ihnen gemäß § 63 LBG M-V mit sofortiger Wirkung die Führung der Dienstgeschäft als Bürgermeister der Stadt P. zu verbieten. An der Beschlussfassung hat der Stadtvertreter B. nicht teilgenommen...." Gegen diesen Bescheid legte der Antragsteller unter dem 02. Oktober 2008 Widerspruch ein.
Mit angegriffenem Beschluss lehnte das Verwaltungsgericht die Anträge des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ab. Soweit der Antragsteller die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid vom 02. September 2008 begehre, sei dieser unzulässig, da dieser Bescheid mit Bescheid des Antragsgegners vom 02. Oktober 2008 konkludent aufgehoben worden sei. Der vorläufige Rechtschutzantrag gegen den Bescheid vom 02. Oktober 2008 sei unbegründet, da die angegriffene Verfügung nach summarischer Prüfung rechtmäßig sei. Ein Mitwirkungsverbot i.S.d. § 24 Abs. 1 Nr. 3 KV M-V für den Stadtvertreter B. an dem Beschluss der Stadtvertretung vom 25. September 2008 scheide mangels eines unmittelbaren Vor- oder Nachteils für ihn aus. Die Voraussetzungen für die vom Antragsgegner angeordnete Maßnahme nach § 63 Abs. 1 LBG M-V lägen vor; insbesondere seien zwingende Gründe für das vorläufige Fernhalten des Antragstellers von den Dienstgeschäften gegeben. Zwar habe das Gericht im Hinblick auf den umfangreichen Vortrag des Antragstellers zur strafrechtlichen Würdigung seines Verhaltens Zweifel, ob eine Bestrafung des Antragstellers wegen einer Beihilfe zum Subventionsbetrug nach § 264 Abs. 1 Nr. 3, § 27 Abs. 1 StGB oder wegen Untreue nach § 266 StGB erfolgen werde. Allerdings bestehe die Möglichkeit der Beteiligung des Antragstellers an der Erfüllung der ihm zur Last gelegten Straftatbestände. Dies ergebe sich schon daraus, dass die insoweit sachverständige Staatsanwaltschaft Rostock offensichtlich weiterhin von einer Möglichkeit einer Verurteilung des Antragstellers ausgehe. Angesichts des Charakters der betreffenden Straftat, der möglichen Höchststrafe und der Schadenshöhe spreche einiges dafür, dass auf Grund des bestehenden Strafverdachts zur Zeit eine weitere Ausübung der Dienstgeschäfte nicht mehr vertretbar sei. Das Andauern des Ermittlungsverfahrens über mehrere Monate spreche dafür, dass die Verdachtsmomente gegen den Antragsteller zwischenzeitlich als nicht ausgeräumt betrachtet werden müssten. Bei dieser Sachlage begründe das öffentliche Interesse der Stadt P. an der Vermeidung eines (weiteren) Ansehens- und Vertrauensverlust in der Bevölkerung und an der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Bürgermeisteramtes das für das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte erforderliche dienstliche Bedürfnis. Zu dem gleichen Ergebnis käme das Gericht auch dann, wenn es davon ausgehen würde, dass die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache als offen zu bezeichnen wären.
Hiergegen wendet sich der Antragsteller mit der vorliegenden Beschwerde.
II. Soweit sich die Beschwerde gegen die Ablehnung seines vorläufigen Rechtsschutzantrages auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid vom 02. September 2008 richtet, hat sie keinen Erfolg. Mit dem Verwaltungsgericht ist der Senat der Auffassung, dass der Antragsgegner diesen Bescheid mit seinem (Zweit-)Bescheid vom 02. Oktober 2008 aufgehoben hat. Diese rechtliche Wertung erschließt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des Bescheides vom 02. Oktober 2008. Dort ist auf Seite 2, 2. Absatz, der Hintergrund dafür ausgeführt, aus welchen Gründen sich die Stadtvertretung auf ihrer Sitzung am 25. September 2008 erneut mit der Frage eines an den Antragsteller gerichteten Verbots der Führung der Dienstgeschäfte "mit sofortiger Wirkung" befasst hat. Bereits der Hinweis auf den Umstand, dass ein Mitwirkungsverbot für den Stadtvertreter B. bei der Beschlussfassung am 01. September 2008 nicht auszuschließen sei, und daher eine neue Beschlussfassung erfolgt sei, lässt nur den Schluss zu, dass der ursprüngliche Bescheid vom 02. September 2008 mit dem Bescheid vom 02. Oktober 2008 aufgehoben wurde. Folglich ging der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid vom 02. September 2008 wiederherzustellen in Leere, war also unzulässig.
Soweit der - bereits in erster Instanz anwaltlich vertretene - Antragsteller in seinem Schriftsatz vom 10. November 2008 darauf verweist, dass das Verwaltungsgericht seinen ausdrücklichen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO als einen Antrag nach § 123 VwGO hätte auslegen müssen (§§ 88, 122 VwGO), kann dem nicht gefolgt werden. Prozessrechtlich hätte sich die Stellung eines entsprechenden Hilfsantrages angeboten, was auch der Antragsteller selbst nicht verkennt, wenn er auf die umstrittene Frage nach der Aufhebung des Bescheides vom 02. September 2008 verweist (Schriftsatz vom 10. November 2008, Seite 2/3).
Ob der Beschluss der Stadtvertretung vom 25. September 2008 unter Verstoß gegen das Mitwirkungsverbot nach § 24 Abs. 1 Nr. 2 KV M-V zustandegekommen und damit gemäß § 24 Abs. 4 Satz 2 KV M-V unwirksam ist, braucht der Senat nicht abschließend zu entscheiden. Zwar geht aus der Eidesstattlichen Versicherung des Stadtvertreters B. vom 18. November 2008 hervor, dass er im Januar 2007 von der W. GmbH beauftragt worden sei, Widerspruch bei der Stadt P. einzulegen, soweit von dort die Kerngebietsbescheinigungen aufgehoben worden seien. Auch wenn das Widerspruchsschreiben nicht vorliegt, geht aus dem Widerspruchsbescheid vom 04. Juni 2007 hervor, dass der Widerspruch damit begründet wurde, dass die Rücknahme der Bescheinigungen rechtswidrig sei, da die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG M-V nicht eingehalten sei; die Ausgangsbescheide seien allerdings rechtswidrig. Sofern man hierin eine gutachterliche Stellungnahme des Stadtvertreters B. sehen würde, könnte vieles dafür sprechen, dass ein Mitwirkungsverbot nach § 24 Abs. 1 Ziffer 2 KV M-V bei der Beschlussfassung am 25. September 2008 vorgelegen haben könnte. Auch wenn unmittelbarer Beratungsgegenstand auf der Stadtvertretersitzung am 25. September 2008 die Frage nach einem an den Antragsteller gerichteten Verbot der Führung der Dienstgeschäfte gewesen ist, so beinhaltet diese Frage offensichtlich im Wesentlichen auch die rechtliche Beurteilung der Voraussetzungen für eine Rücknahme der Bescheide vom 30. Mai 2000 nach § 48 Abs. 1 VwVfG M-V. Dann aber wäre der Stadtvertreter B. "oder sonst tätig geworden" i.S.d. § 24 Abs. 1 3. Fall KV M-V. Auf die insofern zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts in dem angegriffenen Beschluss wird zwecks Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen. Folge dieses Verstoßes gegen das Mitwirkungsverbot wäre die Unwirksamkeit des Beschlusses der Stadtvertretung vom 25. September 2008 und demzufolge die Rechtswidrigkeit des Bescheides des Antragsgegners vom 02. Oktober 2008, so dass bereits aus diesem Grund die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen diese Verfügung wiederherzustellen wäre.
Zum selben Ergebnis gelangt man, wenn man einen Verstoß gegen ein Mitwirkungsverbot nach §24 Abs. 1 KV M-V verneinen würde. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist aus Sicht des Senat der Ausgang des Hauptsacheverfahrens zu der Frage nach dem Vorliegen der Voraussetzungen des § 63 Abs. 1 LBG M-V offen.
Nach § 63 Abs. 1 LBG M-V kann die oberste Dienstbehörde oder die von ihr bestimmte Behörde einen Beamten aus zwingenden dienstlichen Gründen die Führung seiner Dienstgeschäfte verbieten. Ob zwingende dienstliche Gründe im Sinne der genannten Vorschrift vorliegen, bedarf in jedem Einzelfall einer gesonderten Prüfung. Wird gegen einen Beamten der Verdacht einer Straftat erhoben, führt nicht allein der Umstand, dass die Staatsanwaltschaft gegen den Beamten ein Ermittlungsverfahren einleitet, notwendig zum Vorliegen zwingender dienstlicher Gründe i.S.d. § 63 Abs. 1 LBG; Vielmehr sind u.a. Art und Schwere der vorgeworfenen Straftaten ebenso wie der Stand der Ermittlungen in den Blick zu nehmen. Auch ist die Wahrscheinlichkeit einer späteren Verurteilung des Beamten ebenso zu bedenken wie die hieraus zu ziehenden dienst- bzw. disziplinarrechtlichen Konsequenzen (vgl. § 63 Abs. 1 Satz 2 LBG M-V). Dies folgt bereits aus § 160 Abs. 2 StPO: Danach hat die Staatsanwaltschaft nach Einleitung eines Ermittlungsverfahrens nicht nur die zur Belastung, sondern auch die zur Entlastung dienenden Umstände zu ermitteln und für die Erhebung der Beweise Sorge zu tragen, deren Verluste zu besorgen ist.
Dies zugrundegelegt ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt das gegen den Antragsteller eingeleitete Ermittlungsverfahren kein zwingender Grund i.S.d. § 63 Abs. 1 Satz 2 LBG M-V. Zwar ermittelt die Staatsanwaltschaft seit Sommer diesen Jahres gegen den Antragsteller wegen des Verdachts der Beihilfe zum Subventionsbetrug und wegen Untreue. Auch wenn es für das Vorliegen eines zwingenden Grundes i.S.d. § 63 Abs. 1 LBG M-V nicht erforderlich ist, dass das Ermittlungsverfahren unmittelbar vor der Anklageerhebung bzw. Ankündigung eines Strafbefehls o.ä. steht, so reicht nicht jede rein theoretische Möglichkeit einer Beteiligung des Antragstellers an der Erfüllung eines Straftatbestandes aus. Vielmehr muss sich diese Möglichkeit soweit verdichtet haben, dass die hinreichenden Anhaltspunkte überwiegend für das Vorliegen einer Straftat sprechen. Aus Sicht des Senats liegt der Fall hier so nicht. Offensichtlich wird die Frage geprüft, ob das Verhalten des Antragstellers im Zusammenhang mit den Vorfällen in den Jahren 2003 bis 2007 strafrechtlich relevant ist. Dabei dürfte maßgeblich darauf abzustellen sein, ob das dem Antragsteller vorgeworfene Unterlassen strafbar ist. Ein strafrechtlich relevantes Unterlassen setzt nach § 13 Abs. 1 StGB eine Garantenstellung voraus. Eine solche Garantenstellung im Fall des Antragstellers rechtlich herzuleiten, drängt sich im Zusammenhang mit den maßgeblichen Ereignissen nicht offensichtlich auf. Jedenfalls sind die vorliegenden Anhaltspunkte nicht so konkret, dass Überwiegendes für eine Strafbarkeit des Antragstellers spricht. Diese schwierige Rechtsfrage aufzulösen, ist zunächst Aufgabe der Staatsanwaltschaft. Auch aus der Dauer des gegen den Antragsteller eingeleiteten Ermittlungsverfahren über mehrere Monate lässt sich nicht der Schluss herleiten, dass die den Antragsteller belastenden Umstände die ihn entlastenden Umstände überwiegen. Es ist gerichtsbekannt, dass zahlreiche Ermittlungsverfahren im Zusammenhang mit der Erteilung von sog. Kerngebietsgenehmigungen bzw. deren Rücknahme in Mecklenburg-Vorpommern eingeleitet worden sind. Es erscheint daher nicht außergewöhnlich, dass die Ermittlungen des jeweiligen Sachstandes sowie dessen rechtliche Bewertung über mehrere Monate andauern.
Schließlich stellt auch das inzwischen gegen den Antragsteller eingeleitete Disziplinarverfahren für sich genommen keinen zwingenden Grund i.S.d. § 63 Abs. 1 Satz 1 LBG M-V dar. Dies wäre nur dann der Fall, wenn hinreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, das der Antragsteller ein schweres Dienstvergehen begangen hätte, das die Beendigung des Beamtenverhältnisses zur Folge hätte. Das ist aus den ausgeführten Gründen zum gegenwärtigen Zeitpunkt jedoch nicht der Fall.
Anders als in dem vom Senat entschiedenen Verfahren 2 M 67/08 überwiegt hier das Interesse des Antragstellers auf sofortige Wiederherstellung seines Ansehens als Person und Politiker. Zunächst ist klarzustellen, dass nicht jede ungeklärte Sachlage in Fällen von Ermittlungsverfahren und/oder Disziplinarverfahren gegen einen Bürgermeister o.ä. zwingend das öffentliche Interesse an der Durchsetzung eines ausgesprochenen Verbots der Führung der Dienstgeschäfte begründet. Vielmehr sind die jeweiligen Umstände des Einzelfalls zu bewerten. Hier fällt zum einen ins Gewicht, dass der Antragsteller selbst die Öffentlichkeit über das gegen ihn eingeleitete Ermittlungsverfahren informiert hat. Zum anderen spricht vieles dafür, dass hier ein (weiterer) Ansehens- und Vertrauensverlust in der Bevölkerung und an der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Bürgermeisteramtes eintreten würde, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Verbots der Führung der Dienstgeschäfte aufrechterhalten würde, obwohl zum gegenwärtigen Zeitpunkt eine Strafbarkeit des Antragstellers noch nicht einmal überwiegend wahrscheinlich ist. Die Befürchtung, dass eine Wiederaufnahme der Dienstgeschäfte durch den Antragsteller in der Bevölkerung leicht in der Weise missverstanden werden könnte, dass es auf eine korrekte Amtsführung in der Stadt P. doch nicht so entscheidend ankomme, dürfte hier mit Blick auf die intensive Berichterstattung in der Presse gerade nicht bestehen. Vielmehr spricht einiges dafür, vor dem Hintergrund fehlender überwiegender Wahrscheinlichkeit einer Strafbarkeit des Antragstellers die öffentliche Diskussion um das Bürgermeisteramt der Stadt P. zu beruhigen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG. Zum einen begehrte der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz sowohl gegen den Bescheid vom 02. September 2008 als gegen den Bescheid vom 02. Oktober 2008, weshalb die Streitgegenstände zu addieren waren. Hinzu kommt, dass durch dieses vorläufige Rechtsschutzverfahren (teilweise) die Hauptsache vorweg genommen wird, so dass der Senat von einer Halbierung des Auffangwertes Abstand genommen hat. Insofern war die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts von Amts wegen zu ändern (§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG)
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 88, 122 VwGO
§§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG
§ 24 Kommunalverfassung
§ 63 LBG
§ 266 StGB
§ 123 VwGO
§ 24 Abs. 1 Nr. 3 KV
§ 63 Abs. 1 LBG
§ 27 Abs. 1 StGB
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 24 Abs. 1 Nr. 2 KV
§ 24 Abs. 4 Satz 2 KV
§ 48 Abs. 4 VwVfG M-V
§ 48 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 63 Abs. 1 Satz 2 LBG
§ 160 Abs. 2 StPO
§ 13 Abs. 1 StGB
§ 63 Abs. 1 Satz 1 LBG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 M 67/08