Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-10, Aktenzeichen 2 S 2251/10

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. Juli 2010 - 4 K 419/09 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Gebühren für die amtlich vorgeschriebenen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen, die in der Zeit von Januar 2003 bis Dezember 2004 in dem von ihr betriebenen Schlacht- und Zerlegebetrieb in xxx vorgenommen wurden.
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Für die genannten Untersuchungen setzte das Landratsamt Ludwigsburg zunächst mit Bescheiden vom 22.4.2005 und 29.3.2006 Gebühren auf der Grundlage der inzwischen außer Kraft getretenen Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20.7.1998 (FlHGebV) fest. Die in § 1 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 FlHGebV vorgesehene Gebührenerhöhung für die Trichinenuntersuchung blieb dabei im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs unberücksichtigt.
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Nach der Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes (AGFlHG) durch das Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 erließ das Landratsamt Ludwigsburg am 30.6.2005 die Rechtsverordnung über die rückwirkende Erhebung von Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung, die nach ihrem § 3 rückwirkend zum 1.7.1995 in Kraft getreten ist. Das Landratsamt setzte daraufhin mit Bescheid (Gebührennacherhebungsbescheid) vom 17.11.2006 die Gebühren für die Trichinenuntersuchung rückwirkend auf 30.346,36 EUR (Januar bis Dezember 2003) bzw. 32.862,36 EUR (Januar bis Dezember 2004) fest. Zur Begründung verwies es auf die inzwischen in Kraft getretene Rechtsverordnung vom 30.6.2005. Die Bescheide vom 22.4.2005 und 29.3.2006 blieben von dieser Nachforderung unberührt.
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Gegen den Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 5.12.2006 Widerspruch ein, den sie in erster Linie mit der Gemeinschaftswidrigkeit der Gebührenerhebung begründete. Der Widerspruch wurde vom Regierungspräsidium Stuttgart mit Widerspruchsbescheid vom 5.1.2009 zurückgewiesen.
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Die Klägerin hat am 5.2.2009 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und beantragt, den Bescheid vom 17.11.2006 sowie den Widerspruchsbescheid vom 5.1.2009 aufzuheben. Zur Begründung hat sie geltend gemacht: Es fehle an einer rechtmäßigen Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der Gebühren. Die rückwirkend in Kraft gesetzte Rechtsverordnung des Landratsamts sei wegen eines Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot verfassungswidrig. Insbesondere sei es mit der Verfassung unvereinbar, dass der Landesgesetzgeber durch rückwirkende Übertragung der Regelungskompetenz auf die Kommunen einen Systemwechsel in der Gebührenbemessung von der Alternative Nr. 4 a auf Nr. 4 b der Richtlinie 85/73/EWG vorsehe. Dies sei ein unzulässiger Eingriff in ihr schützenswertes Vertrauen darauf, dass es bei den Regelungen der Landesverordnung vom 15.4.1995 verbleibe. Die rückwirkende Kompetenzübertragung durch Art. 17 Abs. 5 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts in Baden-Württemberg entspreche ebenfalls nicht den verfassungsrechtlichen Ansprüchen. Auch in gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht sei von der Rechtswidrigkeit der Verordnung vom 30.6.2005 auszugehen. Die Richtlinie 85/73/EWG werde mit der Rechtsverordnung nicht ordnungsgemäß umgesetzt, da Sonderkosten für Trichinenuntersuchungen und bakteriologische Fleischuntersuchungen als gesonderte Posten berücksichtigt würden. Der Maßstab, nach dem die Abweichung von EG-Pauschalen zu erfolgen habe, sei aufgrund der bundesrechtlichen Regelung nach § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG festgelegt. Eine ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts sei nach Wegfall der Bestimmung von § 24 FlHG nicht mehr gewährleistet. Eine nicht ordnungsgemäß und vollständig umgesetzte Richtlinie könne keine vertikalen Rechtswirkungen zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers entfalten. Vor ordnungsgemäßer und vollständiger Umsetzung des Gemeinschaftsrechtsaktes könne nicht von Bestimmungen dieses Rechtsakts zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers Gebrauch gemacht werden, erst recht nicht in rückwirkender Weise. Die Gebührenkalkulation verstoße zudem gegen die vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Forderungen, wonach eine kostendeckende Gebührenerhebung nach Nr. 4 b Pauschalierungen ausschließe.
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Das beklagte Land hat Klagabweisung beantragt und erwidert: Der angefochtene Bescheid beruhe auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage. Auch nach Auffassung des VGH Baden-Württemberg und des Bundesverwaltungsgerichts sei es nicht zu beanstanden, dass die §§ 2 a, 2 b AGFlHG zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigten, die rückwirkend Regelungen auch für Zeiträume ab dem 1.7.1995 treffe. Die durch die Neuregelung eröffnete Möglichkeit, rückwirkend zum 1.7.1995 von einer betriebsbezogenen Anhebung der Gemeinschaftsgebühr auf der Grundlage von Nr. 4 a auf die kostendeckende Anhebung dieser Gebühr nach Nr. 4 b des Anhangs zur Richtlinie 85/73/EWG umzustellen, sei verfassungsrechtlich zulässig und verstoße nicht gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht. Im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 30.5.2002 sei festgestellt worden, dass auch die Kosten von Trichinenuntersuchungen von der nach der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG allein zulässigen Gemeinschaftsgebühr erfasst seien. Nicht gestattet seien allein Kosten für Zusatzuntersuchungen. Die Rechtsverordnung des Landratsamts Ludwigsburg sehe deshalb die Erhebung einer einheitlichen Gebühr vor, mit der alle mit der Schlachttier- und Fleischuntersuchung in Zusammenhang stehenden Leistungen - einschließlich der Untersuchung auf Trichinen - abgegolten würden. Da mit den Bescheiden vom 22.4.2004 und 29.3.2005 die Gebühren für den betreffenden Zeitraum ohne Berücksichtigung der Trichinenuntersuchung festgesetzt worden seien, sei es rechtmäßig, mit dem Nachberechnungsbescheid vom 17.11.2006 die in den genannten Abrechnungszeiträumen entstandenen und noch nicht erhobenen Kosten abzurechnen. Die in der Anlage der Rechtsverordnung festgelegten Gebührenansätze seien unter Berücksichtigung der EG-rechtlichen Vorgaben nach den tatsächlich entstandenen Kosten ermittelt worden. Soweit bei der Gebührenkalkulation auch prognostische und damit pauschalisierte Ansätze gewählt worden seien, sei dies unvermeidlich, berechtige aber nicht zur Annahme, es habe eine unzulässige Vermischung zwischen einer kostendeckenden und einer pauschalisierenden Berechnung stattgefunden.
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Mit Urteil vom 15.7.2010 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: § 2 a Abs. 7 AGFlHG in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 sowie die auf diese Vorschrift gestützte Rechtsverordnung des Landratsamts vom 30.6.2005 verstießen nicht gegen höherrangiges Recht. Entgegen der Ansicht der Klägerin fehle es trotz der Aufhebung des Fleischhygienegesetzes durch das am 7.9.2005 in Kraft getretene Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1.9.2005 nicht an einer Ermächtigungsgrundlage. Mit § 24 FlHG habe der Bundesgesetzgeber es zulässigerweise dem Landesgesetzgeber überlassen, die einzelnen kostenpflichtigen Tatbestände - und damit auch die entsprechenden Gebühren - zu bestimmen und so das in Bezug genommene Gemeinschaftsrecht in nationales Recht umzusetzen. Von dieser Befugnis habe der Landesgesetzgeber mit dem Gesetz zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes Gebrauch gemacht. Der nachträgliche Wegfall der bundesrechtlichen Regelung habe daher nicht den von der Klägerin behaupteten Kompetenzverlust zur Folge. Auch der Umstand, dass die gebührenrechtlichen Regelungen mit Rückwirkung getroffen worden seien, führe weder unter verfassungs- noch unter gemeinschaftsrechtlichen Aspekten zu Zweifeln an ihrer Rechtmäßigkeit. Dies gelte aus den vom VGH Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 30.3.2006 (2 S 831/05) genannten und vom Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 9.10.2006 (3 B 75.06) gebilligten Gründen auch insoweit, als die Rückwirkung einen "Systemwechsel" von einer betriebsbezogenen auf eine spezifische Gebühr ermögliche. Die in der Verordnung getroffene Regelung widerspreche auch in ihren Details nicht den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts. Sie sehe für die nach dem Fleischhygienegesetz durchgeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen die Erhebung einer kostendeckenden Gebühr vor, mit der alle mit der Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Zusammenhang stehenden Leistungen einschließlich der Untersuchung auf Trichinen abgegolten würden. Die Gebühr sei somit eine einheitliche Gebühr, bei deren Kalkulation - in gemeinschaftsrechtlich unbedenklicher Weise - die Kosten der Trichinenuntersuchung eingeflossen seien. Die vorgenommene Differenzierung zwischen Betrieben mit bis zu 500, mit mehr als 500 bis zu 2.000 Schlachtungen sowie Großbetrieben mit mehr als 2.000 Schlachtungen je Kalendermonat im Jahresdurchschnitt mit degressiv gestaffelten Gebührensätzen sei nicht zu beanstanden. Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 19.3.2009 (C-309/07) dürfe ein Mitgliedsstaat nach Nr. 4 b eine Gebühr erheben, die nach der Größe des Betriebs und der Zahl der geschlachteten Tiere innerhalb einer Tierart gestaffelt sei, wenn feststehe, dass diese Faktoren sich - wie im vorliegenden Fall - tatsächlich auf die Kosten auswirkten, und die für die Durchführung der in den einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts vorgeschriebenen veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen tatsächlich anfielen. Weder diesem Urteil noch dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom selben Tag im Verfahren C-270/07 könne entnommen werden, dass aus einer Abrechnung nach den tatsächlichen Kosten ein generelles Verbot jeglicher Pauschalierung folge. Die konkret erfolgte Abrechnung habe nach diesen Grundsätzen auch Personalkosten in der vorgenommenen Weise einbeziehen dürfen. Die Tatsache, dass dabei allgemeine Verwaltungspersonalkosten nach Maßgabe der VwV Kostenfestlegung vom 21.10.2002 ermittelt und berücksichtigt worden seien, führe nicht zu einer insgesamt unzulässigen Pauschalabrechnung. Die Ermittlung dieser Kosten sei sachgerecht und berücksichtige in hinreichender Weise die konkrete Situation. Der Umstand, dass bei der Ermittlung der Gebührensätze des Abrechnungszeitraums 2004 in der Kalkulation ein Aufschlag für die im öffentlichen Dienst der Kommunen erwarteten tariflichen Lohn- und Gehaltssteigerungen in Höhe von 4,07 % berücksichtigt worden sei, sei nicht zu beanstanden. Dieses Vorgehen entspreche vielmehr dem bei der Gebührenkalkulation allgemein anerkannten Verfahren, um zu vermeiden, dass Gebührenunterdeckungen - auch bei zeitlich verschobenen Tariferhöhungen durch entsprechende später kassenwirksam werdende tarifliche Nachzahlungen - entstünden.
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Gegen das ihr am 19.8.2010 zugestellte Urteil hat die Klägerin am (Montag den) 20.9.2010 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, die sie am 19.10.2010 begründet hat.
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Die Klägerin macht geltend: Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht von der Rechtmäßigkeit der rückwirkenden Inkraftsetzung der Rechtsverordnung des Landratsamts ausgegangen. Die vom Landesgesetzgeber 2004 eingeleitete rückwirkende Kompetenzübertragung auf die Stadt- und Landkreise und die Rückwirkung der Rechtsverordnung des Landratsamts verstießen gegen das Rückwirkungsverbot. Die Rückwirkung sei im vorliegenden Fall als "echte" Rückwirkung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu qualifizieren, da vollkommen neue Gebührentatbestände geschaffen würden. Eine der vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Ausnahmen liege nicht vor. Insbesondere könne eine solche Ausnahme nicht damit gerechtfertigt werden, dass sie, die Klägerin keinen Vertrauensschutz beanspruchen könne. Das Neuregelungsgesetz vom 14.12.2004 beabsichtige einen Systemwechsel von einer betriebsbezogenen zu einer kostendeckenden Anhebung der EG-Pauschalgebühr. Einen solchen rückwirkenden Systemwechsel müsse der Bürger nicht hinnehmen. Die Rückwirkung der Rechtsverordnung des Landratsamts und die rückwirkende Kompetenzübertragung auf die Stadt- und Landkreise stießen ferner auf gemeinschaftsrechtliche Bedenken, da ein nicht ordnungsgemäß umgesetzter Gemeinschaftsrechtsakt keine vertikale Rechtswirkung zu Lasten des Gemeinschaftsrechtsbürgers entfalten dürfe. Die Verordnung sei auch aus anderen Gründen rechtswidrig. Das harmonisierte Finanzierungssystem der Richtlinie 85/73/EWG unterscheide zwischen den beiden Anhebungsvarianten des Anhangs A Kap. I. Nr. 4 a und Nr. 4 b. Nach den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs vom 19.3.2009 bestehe bei der Anhebungsvariante nach Nr. 4 b ein Pauschalierungsverbot. Der Europäische Gerichtshof habe klargestellt, dass eine Gebühr nach Nr. 4 b nicht den Betrag der tatsächlichen Kosten übersteigen dürfe. Hieraus sei abzuleiten, dass nur die tatsächlich durch die Amtshandlung verursachten Kosten berücksichtigt werden dürften, was die Einbeziehung von pauschalen, also nicht tatsächlichen Kostenelementen wie beispielsweise Kosten für Querschnittsämter ausschließe. Die der Rechtsverordnung des Landratsamts zugrunde liegende Kalkulation enthalte bei den Personalkosten einen Risikozuschlag von 4,07 %, da mit entsprechenden Nachzahlungen nach Wiederaufnahme der zur Zeit ausgesetzten Tarifverhandlungen zu rechnen sei. Dies zeige, dass entgegen den genannten Vorgaben nicht nur die "tatsächlichen" Personalkosten berücksichtigt worden seien. Ähnliches gelte im Hinblick auf die Trichinenuntersuchungskosten, bei deren Berechnung ein aufgrund der Vorjahre ermittelter Durchschnittswert von 0,575 Minuten hinzu addiert worden sei. Der pauschale Ansatz von Personalkosten für allgemeines Verwaltungspersonal sei ebenfalls unzulässig.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. Juli 2010 - 4 K 419/09 - zu ändern und den Bescheid des Landratsamts Ludwigsburg vom 17.11.2006 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 5.1.2009 aufzuheben
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Das beklagte Land beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Es erwidert: Das OVG Nordrhein-Westfalen habe in seinem Urteil vom 30.9.2009 festgestellt, dass es für eine auf Nr. 4 b des Kapitels I des Anhangs A der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG gestützte Gebührenfestsetzung ausreiche, wenn ihr eine Gebührenbedarfsberechnung zugrunde liege, die auf einer verursachungsgerechten Zuordnung der Kosten zu dem einzelnen Schlachtbetrieb auf der Grundlage sorgfältig ermittelter prognostischer Werte basiere. Das sei hier der Fall. Wie bereits im erstinstanzlichen Verfahren dargelegt, sei der Betrieb der Klägerin in dem hier betroffenen Abrechnungszeitraum der einzige Betrieb gewesen, der als Großbetrieb im Sinne des Anhangs der Gebührenverordnung vom 30.6.2005 einzuordnen gewesen sei. Die Gebührensätze für das Jahr 2003 seien aufgrund der im Jahr 2003 tatsächlich angefallenen Kosten betriebsbezogen ermittelt worden, soweit die Kosten anhand der vorliegenden Rechnungsergebnisse bekannt gewesen seien. Die Gebührensätze für das Jahr 2004 seien auf der gleichen Basis unter Berücksichtigung eines Aufschlags für die erwarteten tariflichen Lohn- und Gehaltssteigerungen in Höhe von 4,07 % ermittelt worden. Dieses Vorgehen stehe im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Die in der Gebührenverordnung genannten Gebührensätze verstießen auch insoweit nicht gegen das Gemeinschaftsrecht, als in der zugrunde liegenden Kalkulation allgemeine Verwaltungspersonalkosten auf der Grundlage der Verwaltungsvorschrift Kostenfestlegung vom 21.2.2002 berücksichtigt worden seien.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akten des Verwaltungsgerichts sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der nach der mündlichen Verhandlung eingegangene Schriftsatz der Klägerin vom 16.2.2011 gibt dem Senat keinen Anlass, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen. Die in dem Schriftsatz genannten rechtlichen Gesichtspunkte waren sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung und wurden mit den Beteiligten ausgiebig erörtert.
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Dem mit Schriftsatz vom 7.2.2010 gestellten Antrag der Klägerin, das Verfahren bis zu einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs über einen derzeit anhängigen Antrag auf Auslegung des Urteils des Gerichtshofs vom 19.3.2009 - C 309/07 - ruhen zu lassen, hat das beklagte Land in der mündlichen Verhandlung die erforderliche Zustimmung nicht erteilt. Die von der Klägerin ferner unter Hinweis auf das beim Europäischen Gerichtshof anhängige Verfahren angeregte Aussetzung des Verfahrens gemäß § 94 VwGO hält der Senat nicht für angezeigt.
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Die Berufung der Klägerin ist unbegründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage danach zu Recht abgewiesen.
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I. Das Landratsamt hat mit dem angefochtenen Bescheid die Gebühren für die in der Zeit vom Januar 2003 bis Dezember 2004 im Betrieb der Klägerin durchgeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen neu festgesetzt. Der Bescheid stützt sich auf die rückwirkend zum 1.7.1995 in Kraft getretene Rechtsverordnung des Landratsamts vom 30.6.2005 über die rückwirkende Gebührenerhebung für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung (FlHRVO), die an die Stelle der Rechtsverordnung des Ministeriums Ländlicher Raum über Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht vom 20.7.1998 (Fleischhygienegebührenverordnung) getreten ist. Nach § 1 Abs. 1 S. 1 FlHRVO werden Gebühren erhoben für nach dem Fleischhygienegesetz durchgeführte Schlachttier- und Fleischuntersuchungen bei Einhufern, Rindern, Kälbern, Schweinen, Ferkeln, Schafen und Ziegen, die u.a. zwischen dem 1.7.1995 und dem 31.12.2004 in Schlachtbetrieben mit mehr als 2.000 Schlachtungen je Kalendermonat im Jahresdurchschnitt stattgefunden haben. Die Höhe der Gebühr, mit der alle mit der Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Zusammenhang stehenden Leistungen einschließlich der Untersuchung auf Trichinen abgegolten werden, ergibt sich aus der Anlage zu dieser Verordnung. Im vorliegenden Fall ist maßgebend die für Schlachtbetriebe mit mehr als 2.000 Schlachtungen je Kalendermonat im Jahresdurchschnitt geltende Ziff. 3 der Anlage, in der bezogen auf die verschiedenen Tierarten (Einhufer, Rinder, Kälber, Schweine/Ferkel, Schafe/Ziegen) sowie die Jahre, in denen die Amtshandlungen vorgenommen wurden, die für die einzelnen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen zu entrichtenden Gebühren festgelegt sind. Die von der Klägerin mit dem angefochtenen Bescheid in Verbindung mit den bereits zuvor ergangenen Bescheiden vom 22.4.2005 und 29.3.2006 geforderten Gebühren entsprechen diesen Regelungen. Fehler bei der Anwendung der Rechtsverordnung werden auch von der Klägerin nicht geltend gemacht.
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II. Die Rechtsverordnung des Landratsamts ist wirksam. Die in der Verordnung enthaltenen Regelungen verstoßen entgegen der Ansicht der Klägerin nicht gegen höherrangiges Recht.
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1. Die Rechtsverordnung des Landratsamts hat ihre Rechtsgrundlage in den §§ 2 a Abs. 7, 2 b Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12.12.1994 (AGFlHG) in der - ebenfalls rückwirkend zum 1.7.1995 in Kraft getretenen - Fassung des Art. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004. Nach § 2 a Abs. 1 AGFlHG werden für die Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften Gebühren abweichend von den Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren erhoben, die in von der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakten über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch enthalten sind, soweit dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich oder ausreichend ist und diese Rechtsakte dem nicht entgegenstehen. Die Gebühren werden bei dem Schlachtbetrieb, Zerlegungsbetrieb, Kühl- und Gefrierhaus oder Verarbeitungsbetrieb erhoben, der die Amtshandlungen veranlasst (§ 2 a Abs. 6 S. 1 AGFlHG). Die kostenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren sowie die der Kosten werden gemäß § 2 a Abs. 7 AGFlHG durch Rechtsverordnung der Landratsämter oder durch Satzung der Stadtkreise bestimmt.
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Nach Ansicht der Klägerin verstoßen sowohl die mit dem Gesetz vom 14.12.2004 vorgenommene rückwirkende Übertragung der Regelungsbefugnis nach § 2 a und § 2 b AGFlHG auf die Stadt- und Landkreise als auch die rückwirkende Inkraftsetzung der Gebührenverordnung des Landratsamts gegen höherrangiges Recht. Eine solche Rückwirkung sei sowohl verfassungsrechtlich als auch gemeinschaftsrechtlich unzulässig.
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Mit dem von der Klägerin erhobenen Einwand hat sich der Senat bereits in seinem - zwischen den Beteiligten des vorliegenden Rechtsstreits ergangenen - Urteil vom 30.3.2006 (- 2 S 831/05 - Juris) eingehend auseinander gesetzt und ihn für unbegründet erklärt. Die von der Klägerin eingelegte Nichtzulassungsbeschwerde hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 9.10.2006 (- 3 B 75.06 - Juris) zurückgewiesen. Die gegen den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts erhobene Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 12.12.2007 (- 1 BvR 20/07 -) nicht zur Entscheidung angenommen. Gesichtspunkte, die in diesen Entscheidungen nicht berücksichtigt wurden oder die zu einer anderen Beurteilung Anlass gäben, werden von der Klägerin nicht aufgezeigt. Der Senat hält daher an seiner bisherigen Auffassung fest.
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a) Nach der sowohl vom Bundesverwaltungsgericht als auch vom Bundesverfassungsgericht gebilligten Auffassung des Senats ist die mit dem Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 verbundene Rückwirkung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dabei bleibt es.
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehört die Rechtssicherheit zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips. Der Staatsbürger soll die ihm gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können; er muss darauf vertrauen können, dass sein dem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt (BVerfG, Urt. v. 23.3.1971 - 2 BvL 2/66 u. a. - BVerfGE 30, 367). Belastende Gesetze, die in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen und dadurch echte Rückwirkung entfalten, sind deshalb verfassungsrechtlich grundsätzlich verboten. Das gilt jedoch nicht ausnahmslos. In Fällen, in denen das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt ist, sind auch Gesetze mit echter Rückwirkung verfassungsmäßig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend Urt. v. 19.12.1961 - 2 BvL 6/59 - BVerfGE 13, 261) ist das u. a. der Fall, wenn das Gesetz dazu dienen soll, eine unklare oder verworrene Rechtslage rückwirkend zu klären oder eine ungültige Norm durch eine rechtlich nicht zu beanstandende Norm ersetzt werden soll.
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Die mit dem Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 und der Gebührenverordnung des Landratsamts verbundene Rückwirkung ist danach verfassungsrechtlich unbedenklich. Die zuvor geltende Fleischhygienegebührenverordnung sah vor, dass in Schlachtbetrieben für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung je Tier Gebühren in Höhe der in Anhang A Kapitel I der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweils geltenden Fassung enthaltenen Pauschalbeträge erhoben werden. Für den Fall, dass bei bestimmten Schlachtbetrieben aus einem der vom Untersuchungspersonal nicht zu vertretenden, in Kapitel I Nr. 4 Buchst. a des Anhangs A der Richtlinie 85/73/EWG genannten Gründe der jährliche durchschnittliche Zeitaufwand je Tier die in Absatz 1 genannten Zeitwerte übersteigt und deshalb die tatsächlichen Kosten in diesen Betrieben durch die Erhebung der Pauschalbeträge nicht gedeckt werden, gestattete sie eine Anhebung der Pauschalbeträge entsprechend der Zeitüberschreitung, jedoch höchstens bis zum Dreieinhalbfachen (§ 1 Abs. 3 S. 1 FlHGebVO). Die Fleischhygienegebührenverordnung sah ferner vor, dass sich die Gebühr für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Einhufern und Schweinen um einen "Gebührenanteil" für die Trichinenuntersuchung erhöht (§ 3 FlHGebVO). Die Frage, ob die Erhebung einer solchen zusätzlichen Gebühr für die Trichinenschau neben der Erhebung der EG-Pauschalgebühren für die Fleischuntersuchung zulässig ist, hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 30.5.2002 - C 284/00 und 288/00 - "Stratmann" (DVBl. 2002, 1108) verneint, da jede von einem Mitgliedstaat beschlossene Erhöhung den Pauschalbetrag der Gemeinschaftsgebühr selbst betreffen und als dessen Anhebung erfolgen müsse. Zu den durch eine solche erhöhte Gebühr zu deckenden Kosten gehörten auch die Aufwendungen für Trichinenschau und bakteriologische Untersuchungen. In Konsequenz dieser Entscheidung verstieß § 3 FlHGebVO gegen das Gemeinschaftsrecht und war daher ebenso wie die mit dieser Vorschrift in einem untrennbaren Zusammenhang stehenden Regelung in § 1 FlHGebVO als nichtig zu betrachten (vgl. das Urt. des Senats v. 30.3.2006, aaO, sowie Beschl. v. 30.6.2009 - 2 S 895/09 -; s. auch BVerwG, Beschl. v. 28.6.2001 - 3 BN 5.01 - Juris).
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Die die Fleischhygienegebührenverordnung ersetzende Rechtsverordnung des Landratsamts sowie die zu ihrem Erlass ermächtigenden Regelungen in § 2 a und § 2 b AGFlHG dienen danach zur nachträglichen Umsetzung der - inzwischen aufgehobenen und mit Wirkung vom 1.1.2008 von der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz vom 29.4.2004 abgelösten - Richtlinie 85/73/EWG vom 29.1.1985 über die Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen nach den Richtlinien 89/662/EWG, 90/425/EWG, 90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl. L 32, S. 14) in der durch die Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26.6.1996 (ABl. L 162, S. 1) geänderten und kodifizierten Fassung. Nach Art. 1 der Richtlinie 85/73/EWG tragen die Mitgliedstaaten "nach Maßgabe des Anhangs A dafür Sorge, dass für die Kosten, die durch die Untersuchungen und Kontrollen der Erzeugnisse im Sinne des vorgenannten Anhangs einschließlich derjenigen zur Gewährleistung des Schutzes der Tiere in den Schlachthöfen im Einklang mit den Anforderungen der Richtlinie 93/119/EWG entstehen, eine Gemeinschaftsgebühr erhoben wird." Gemäß Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie können die Mitgliedstaaten einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühren erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet. Kapitel I Nr. 4 des Anhangs der Richtlinie eröffnet dafür zwei Möglichkeiten: Die Mitgliedstaaten können ("zur Deckung höherer Kosten") entweder die in Kapitel I Nr. 1 und 2 Buchst. a) vorgesehenen Pauschalbeträge unter bestimmten, im Anhang der Richtlinie näher bezeichneten Voraussetzungen "für bestimmte Betriebe" erhöhen (Kapitel I Nr. 4 Buchst. a) oder eine ("spezifische") Gebühr erheben, "die die tatsächlichen Kosten deckt" (Kapitel I Nr. 4 Buchst. b).
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Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stehen der nachträglichen Umsetzung der Richtlinie nicht entgegen. Die von den neuen Regelungen betroffenen Betriebe mussten bereits aufgrund der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben sowie der bundesrechtlichen Regelung in § 24 Abs. 2 FlHG mit der Erhebung kostendeckender Gebühren rechnen. Die Verzögerungen beim Erlass der dafür nötigen Rechtsgrundlagen hatten ihren hauptsächlichen Grund in anfänglichen Unklarheiten über Inhalt und Reichweite des einschlägigen Gemeinschaftsrechts. Bei dieser Sachlage hindern Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes nicht, die Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung erst nachträglich rückwirkend zu schaffen (BVerwG, Beschl. v. 9.10.2006, aaO; Beschl. v. 29.3.2005 - 3 BN 1.04 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 26 Urt. v. 18.12.2001 - 3 C 1.01 - NVwZ 2002, 486; Beschl. v. 27.4.2000 - 1 C 12.99 - Buchholz 418.5 Nr. 21).
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Das gilt erst recht, wenn der nationale Normgeber eine ältere Rechtsgrundlage, die sich als fehlerhaft erweist, nachträglich rückwirkend durch eine neue Rechtsgrundlage ersetzt und dabei bestimmt, dass es infolge der rückwirkenden Anwendung der neuen Rechtsgrundlage zu keinen höheren Gebühren kommen darf, als eine Berechnung auf der Grundlage des älteren Rechts ergeben hätte (BVerwG, Beschl. v. 9.10.2006, aaO; Beschl. v. 29.3.2005, aaO). So verhält es sich hier, da Art. 17 Abs. 5 S. 2 des Gesetzes vom 14.12.2004 bestimmt, dass die Anwendung der auf Grund der Bestimmungen dieses Gesetzes erlassenen Gebührenverordnungen und -satzungen auf vor seiner Verkündung liegende Tatbestände zu keiner höheren Gebührenfestsetzung führen darf, als eine Festsetzung nach der Fleischhygiene-Gebührenverordnung unter Einbeziehung der Kosten für die Trichinenuntersuchung ergeben hätte. Die Gebührenfestsetzung nach § 1 Abs. 1 und Abs. 2 FlHRVO darf dementsprechend gemäß § 1 Abs. 4 FlHRVO höchstens in der Höhe erfolgen, die sich bei einer Anwendung der Fleischhygienegebührenverordnung unter Einbeziehung der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung ergeben hätte. Der in der mündlichen Verhandlung unter Hinweis auf das von ihr vorgelegte Rechtsgutachten erhobene Einwand der Klägerin, sie habe aufgrund der ursprünglich geltenden Regelungen in der Fleischhygienegebührenverordnung darauf vertrauen können, dass eine Erhöhung der in der Richtlinie 85/73/EWG vorgesehenen Pauschalbeträge nur nach Maßgabe der in Kapitel I Nr. 4 Buchst. a genannten und von ihr selbst beeinflussbaren Voraussetzungen erfolgen könne, geht danach ins Leere.
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b) Die Klägerin macht ferner erfolglos geltend, die rückwirkende Kompetenzübertragung auf die Stadt- und Landkreise und die Rückwirkung der Rechtsverordnung des Landratsamts seien gemeinschaftsrechtlich unzulässig.
31
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass das nationale Recht die Umsetzung einer Richtlinie des Gemeinschaftsrechts den Ländern bzw. den Kommunalkörperschaften überlassen darf und dass dies auch für die Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG gilt. Das schließt die Befugnis ein, gemäß Art. 2 Abs. 3 bzw. Art. 5 Abs. 3 sowie gemäß Kapitel I Nr. 4 des Anhangs A unter den dort genannten Voraussetzungen einen höheren Betrag als die EG-Pauschalgebühr zu erheben (EuGH, Urteile v. 10.11.1992 - Rs. C-156/91 - "Hansa Fleisch Ernst Mundt", Slg. I-5567, 5589 und v. 9.9.1999 - Rs. C-374/97 - "Feyrer", Slg. I-5153, 5167; BVerwG, Beschlüsse v. 10.7.2008 - 3 B 30.08 - Juris, 9.10.2006 (aaO) und 26.4.2001 - 3 BN 1.01 - LRE 41, 115). Damit steht zugleich fest, dass jede hiernach zur Rechtsetzung befugte Gebietskörperschaft der Bundesrepublik Deutschland das Gemeinschaftsrecht für ihren jeweiligen Hoheitsbereich umsetzt und dass die Wirksamkeit dieser Umsetzungsakte nicht davon abhängig ist, dass die Umsetzung auch in allen anderen Gebieten der Bundesrepublik Deutschland bereits erfolgt ist.
32
Geklärt ist ferner, dass europäisches Gemeinschaftsrecht nicht grundsätzlich hindert, die erforderliche Umsetzung rückwirkend vorzunehmen. Namentlich darf eine Richtlinie des sekundären Gemeinschaftsrechts rückwirkend noch zu einem Zeitpunkt umgesetzt werden, zu dem sie bereits geändert oder außer Kraft gesetzt worden ist, sofern der Umsetzungsakt sich vermöge der Rückwirkung für einen Zeitraum Geltung beimisst, zu dem die umgesetzte Richtlinie ihrerseits noch in Geltung stand (BVerwG, Beschl. v. 9.10.2006, aaO). Dazu zwingt schon die Überlegung, dass damit dem Geltungs- und Umsetzungsanspruch des Gemeinschaftsrechts - wenn auch verspätet - Rechnung getragen wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.12.2007, aaO).
33
Worauf sich die gegenteilige Auffassung der Klägerin stützt, ist auch in der mündlichen Verhandlung im Unklaren geblieben. Ein Rechtssatz des primären oder sekundären Gemeinschaftsrechts, der dem vom Gesetz- und Verordnungsgeber im vorliegenden Fall gewählten Weg der rückwirkenden Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Regelungen über die Erhebung von Fleischbeschaugebühren entgegenstehen könnte, wird von der Klägerin nicht genannt. Ihr Vorbringen erschöpft sich vielmehr - wie schon in dem vorangegangenen Verfahren - in dem für sich genommen nichts sagenden Hinweis, es liege ein "rückwirkender Systemwechsel" vor.
34
2. Die Gebührenverordnung des Landratsamts ist auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie zwischen Betrieben mit bis zu 500 Schlachtungen, Betrieben mit mehr als 500 und bis zu 2.000 Schlachtungen sowie Großbetrieben mit mehr als 2.000 Schlachtungen je Kalendermonat im Jahresdurchschnitt unterscheidet und für die in § 1 Abs. 1 S. 1 genannten Untersuchungen in Abhängigkeit von der Größe des Betriebs degressiv gestaffelte Gebührensätze festsetzt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, steht dieses Vorgehen nicht in Widerspruch zu der Richtlinie 85/73/EWG.
35
Bereits oben wurde darauf hingewiesen, dass Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie es den Mitgliedstaaten gestattet, einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühren zu erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet, und Kapitel I Nr. 4 des Anhangs der Richtlinie dafür zwei Möglichkeiten eröffnet: Die Mitgliedstaaten können entweder die in der Richtlinie vorgesehenen Pauschalbeträge unter den im Anhang der Richtlinie näher bezeichneten Voraussetzungen "für bestimmte Betriebe" erhöhen (Kapitel I Nr. 4 Buchst. a) oder eine Gebühr erheben, "die die tatsächlichen Kosten deckt" (Kapitel I Nr. 4 Buchst. b). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können die Mitgliedstaaten von der ihnen durch Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchst. b eingeräumten Befugnis, eine kostendeckende Gebühr zu erheben, nach ihrem Ermessen ohne weitere Voraussetzungen unter dem alleinigen Vorbehalt Gebrauch machen, dass die Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet (Urt. v. 19.3.2009 - C-270/07 - Slg. 2009, I-0000; Urt. v. 19.3.2009 - C-309/07 - "Baumann", Slg 2009, I-2077-2095, Urt. v. 9.9.1999 - C-374/97 - "Feyrer", NVwZ 2000, 182). Der nationale Normgeber ist dementsprechend beim Gebrauchmachen von dieser Befugnis nicht an die in Anhang A Kapitel I Nr. 1 und Nr. 2 Buchst. a vorgesehene Gebührenstruktur gebunden, sondern kann bei der Festlegung des Gebührensatzes der Höhe nach zwischen Untersuchungen von Schlachteinheiten in Großbetrieben und sonstigen Untersuchungen differenzieren und darüber hinaus auch innerhalb dieser beiden Gruppen nach der Anzahl der vorgenommenen Schlachtungen innerhalb der Tierarten den Gebührensatz degressiv staffeln, wenn feststeht, dass diese Faktoren sich tatsächlich auf die Kosten auswirken, die für die Durchführung der in den einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts vorgeschriebenen veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen tatsächlich anfallen (EuGH, Urt. v. 19.3.2009 - C-309/07 -, aaO, Rn. 22).
36
Gegen die in der Gebührenverordnung des Landratsamts vorgenommene Gebührenstaffelung bestehen danach keine Bedenken. Die - Großbetrieben, wie dem der Klägerin, zu Gute kommende - Differenzierung wird vom Landratsamt mit der unterschiedlichen tariflichen Vergütung des Untersuchungspersonals und den sich daraus ergebenden unterschiedlichen Kostenstrukturen der gebildeten Betriebskategorien begründet. Einwendungen gegen diese - von den Vertreterinnen des Landratsamts in der mündlichen Verhandlung näher erläuterte - Darstellung werden von der Klägerin nicht erhoben. Dafür, dass die vom Landratsamt genannten Faktoren ohne Einfluss auf die tatsächlich anfallenden Kosten sind, ist auch sonst nichts zu erkennen.
37
3. Die Klägerin hält die Gebührenverordnung des Landratsamts schließlich zu Unrecht deshalb für rechtswidrig, weil in die ihr zugrunde liegende Kalkulation verschiedene Kosten eingestellt worden seien, die nicht zu den tatsächlich durch die Amtshandlung verursachten Kosten gehörten. Die Kalkulation der Gebühren lässt keinen der von der Klägerin gerügten Fehler erkennen.
38
a) Die in die Kalkulation eingestellten Kosten bestehen in erster Linie aus den dem Landratsamt entstandenen Kosten für die Bezahlung der mit der Durchführung der Untersuchungen beauftragten Personen, die sich in die Kosten für die von dem beklagten Land beschäftigten Tierärzte sowie die Kosten des im Dienste des Landkreises stehenden sonstigen Untersuchungspersonals unterteilen. Die Kosten der Tierärzte wurden dabei unter Zugrundelegung der jeweiligen Gesamtarbeitszeit an Hand der Vorgaben der Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums über die Berücksichtigung der Verwaltungskosten insbesondere bei der Festsetzung von Gebühren und sonstigen Entgelten für die Inanspruchnahme der Landesverwaltung (VwV-Kostenfestlegung) vom 21.10.2002 berechnet, während die Berechnung der Kosten des sonstigen Untersuchungspersonals auf der Grundlage des entsprechenden Tarifvertrags erfolgte, der - soweit hier von Interesse - eine Vergütung nach Stückzahlen vorsieht.
39
Die Vertreter der Klägerin haben in der mündlichen Verhandlung pauschal die Richtigkeit der den genannten Kostenansätzen zugrunde liegenden Berechnungen des Landratsamts bestritten, ohne irgendeinen Umstand zu nennen, der zumindest Zweifel an der Korrektheit dieser Berechnungen weckte. Dem Einwand fehlt somit jegliche Substantiierung. Der Senat sieht deshalb keinen Anlass, wegen des Einwands der Klägerin die Berechnungen des Landratsamts einer näheren Überprüfung zu unterziehen. Aufgrund der Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht kann davon ausgegangen werden, dass die in eine behördliche Gebührenkalkulation eingestellten Rechnungsgrößen in tatsächlicher Hinsicht korrekt ermittelt worden sind. Aufklärungsmaßnahmen sind daher nur insoweit veranlasst, als sich dem Gericht Unklarheiten oder Widersprüche nach dem Sachvortrag der klagenden Partei oder den beigezogenen Unterlagen aufdrängen. Lässt es die klagende Partei an einem substantiierten Sachvortrag fehlen und ergibt sich auch aus den Akten kein konkreter Anhaltspunkt für einen fehlerhaften Kostenansatz, hat es hiermit sein Bewenden. Die Untersuchungsmaxime ist keine prozessuale Hoffnung, das Gericht werde mit ihrer Hilfe die klagebegründenden Tatsachen ermitteln (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.4.2005 - 9 A 3120/03 - KStZ 2005, 138).
40
b) In die der Gebührenverordnung des Landratsamts zugrunde liegenden Kalkulationen für die Jahre 2003 und 2004 wurden jeweils außer den Kosten des Untersuchungspersonals auch allgemeine Verwaltungskosten eingestellt, d.h. Kosten, die aus den mit der Durchführung der amtlichen Untersuchungen im unmittelbaren Zusammenhang stehenden Verwaltungstätigkeiten resultieren. Auch das ist, wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend angenommen hat, nicht zu beanstanden.
41
Nach Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG in ihrer Fassung durch die Richtlinie 96/43/EG werden die Gebühren für die in Art. 1 genannten Untersuchungen und Kontrollen in der Weise festgelegt, dass sie die Kosten decken, die die zuständige Behörde in Form von Löhnen und Sozialabgaben der Untersuchungsstelle sowie der durch die Durchführung der Untersuchungen und Kontrollen entstehenden Verwaltungskosten zu tragen hat. Zu den durch die Gebühren zu deckenden Kosten gehören danach außer den Kosten der in den Untersuchungsstellen neben den Tierärzten und Fleischkontrolleuren beschäftigten Verwaltungskräfte auch die anteiligen Gemeinpersonalkosten für jene Bediensteten, die in Querschnittsämtern oder auf übergeordneter Ebene Aufgaben erfüllen, welche durch die Durchführung der Untersuchungen veranlasst sind (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.7.2009 - 2 S 63/09 -; Urt. v. 20.3.2006, aaO; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 26.3.2009 - 17 A 3510/03 - Juris; Urt. v. 14.12.2004 - 9 A 4232/02 - KStZ 2005, 72).
42
Das Landratsamt hat die danach zu Recht berücksichtigten allgemeinen Verwaltungskosten auf der Grundlage der bereits erwähnten Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums vom 21.10.2002 berechnet und dabei eine halbe Stelle im gehobenen Dienst zuzüglich "Zuschlägen für IuK-Ausstattung und Raumkosten nach Belegen" zugrunde gelegt. Auch dagegen bestehen entgegen der Ansicht der Klägerin keine Bedenken. Die Klägerin sieht in dem Vorgehen des Landratsamts eine unzulässige Pauschalierung, da sie meint, die über die von ihr verlangten Gebühren zu deckenden Kosten müssten ausnahmslos "centgenau" ermittelt werden. Sie beruft sich dafür auf die Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 19.3.2009 (aaO), denen sie entnimmt, dass bei der Anhebungsvariante nach Nr. 4 Buchst. b ein Pauschalierungsverbot bestehe. Dem kann nicht gefolgt werden. Im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 19.3.2009 - C-270/07 - (Rn.31 f.) wird im Anschluss an die früheren Entscheidungen des Gerichtshofs noch einmal betont, dass die Befugnis, eine spezifische, über die Gemeinschaftsgebühren hinausgehende Gebühr zu erheben, nur von der Voraussetzung abhängig ist, dass die entsprechende Gebühr sämtliche tatsächlich entstandenen Kosten abdeckt. Der Europäische Gerichtshof leitet daraus her, dass die entsprechende Gebühr zum einen nicht den Betrag der tatsächlich entstandenen Kosten übersteigen dürfe und dass sie zum anderen sämtliche Kosten umfassen müsse, ohne dass bestimmte Kosten unberücksichtigt bleiben könnten. Sie dürfe damit nicht die Form einer "pauschalen" Gebühr in dem Sinne annehmen, in dem die Kommission diesen Begriff verstehe, da es zum Wesen einer pauschal festgesetzten Gebühr gehöre, dass sie in bestimmten Fällen die tatsächlichen Kosten für die Maßnahmen, die mit ihr finanziert werden sollen, übersteige und in anderen Fällen niedriger sei.
43
Den zitierten Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs ist ohne weiteres zu entnehmen, dass die Gebührenschuldner nur mit Kosten belastet werden dürfen, die der die Untersuchung durchführenden Stelle tatsächlich entstanden sind. Das Gleiche folgt im Übrigen bereits aus allgemeinen abgabenrechtlichen Grundsätzen. So muss etwa bei der Erhebung eines Erschließungsbeitrags ein Aufwand unberücksichtigt bleiben, den die Gemeinde nicht selbst erbracht hat, und ebenso ein solcher, von dem sich nicht feststellen lässt, ob und inwieweit die Gemeinde ihn erbracht hat (BVerwG, Urt. v. 16.8.1985 - 8 C 122.83 u. a. - NJW 1986, 1122). Dies ist jedoch keine ausnahmslos geltende Regel, da es Fälle gibt, in denen eine "centgenaue" Kostenermittlung praktisch unmöglich ist, ohne dass sich deshalb der Schluss rechtfertigte, die Gemeinde könne die betreffenden Kosten überhaupt nicht geltend machen. Nach allgemeiner Ansicht ist deshalb dem Grundsatz der "centgenauen" Kostenermittlung durch das (auch) dem Abgabenrecht eigene Bedürfnis nach Verwaltungspraktikabilität eine Grenze gesetzt mit der Folge, dass Kosten, deren exakte Höhe nicht oder allenfalls mit unvernünftigem und in diesem Sinne unvertretbarem Verwaltungsaufwand ermittelt werden können, mit Hilfe gesicherter Erfahrungssätze geschätzt werden dürfen. Die Geltung dieser Grundsätze auch für die hier in Rede stehenden Gebühren für die amtlich vorgeschriebenen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen wird durch die zitierten Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs nicht in Frage gestellt. Aus diesen Ausführungen kann daher keine Verpflichtung hergeleitet werden, die betreffenden Kosten seien ausnahmslos und damit auch hinsichtlich derjenigen Kostenfaktoren "centgenau" zu ermitteln, bei denen eine solche Ermittlung nicht oder nur mit einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand möglich ist.
44
In dem Umstand, dass das Landratsamt die in die Kalkulationen eingestellten allgemeinen Verwaltungskosten nur überschlägig ermittelt hat, kann danach kein zur Nichtigkeit der Rechtsverordnung des Landratsamts führender Verstoß gegen die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG gesehen werden, da eine "centgenaue" Berechnung dieser Kosten nicht oder allenfalls mit einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand möglich wäre. Der Umstand, dass es sich bei den Kalkulationen für die Jahre 2003 und 2004 um nachträglich vorgenommene Kalkulationen handelt, ändert daran nichts.
45
c) Das Landratsamt hat bei der - nachträglich vorgenommenen - Kalkulation der Gebühren für das Jahr 2003 die tatsächlichen Kosten und Schlachtzahlen dieses Jahres zugrunde gelegt. Bei der Kalkulation der Gebühren für das Jahr 2004 ist es nach den von ihm gegebenen Erläuterungen in derselben Weise verfahren, da das Rechnungsergebnis 2004 noch nicht vorgelegen habe. Dabei wurde aber im Hinblick auf erwartete tarifliche Nachzahlungen sowohl bei den Kosten des Untersuchungspersonals als auch bei den Personalkosten für den Verwaltungsvollzug ein Zuschlag von jeweils 4,07 % eingerechnet. In den Erläuterungen zur Kalkulation wird dazu auf das Ergebnis der Lohnrunde 2003 für die Angestellten im öffentlichen Dienst für die Jahre 2003 und 2004 hingewiesen. Weiter heißt es, dass bisher weder für 2003 noch für 2004 Nachzahlungen angefallen seien, da die - den Tarifvertrag über die Regelung der Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure außerhalb öffentlicher Schlachthöfe (TVAngaöS) betreffenden - Tarifverhandlungen ausgesetzt seien. Es sei aber mit entsprechenden Nachzahlungen nach Wiederaufnahme der Tarifverhandlungen zu rechnen.
46
Die gegen dieses Vorgehen erhobenen Einwendungen der Klägerin sind ebenfalls unbegründet. Aus der Forderung, dass eine gemäß Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchst. b erhobene Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreiten darf, folgt kein Verbot einer Gebührenkalkulation auf der Grundlage prognostischer Werte (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 30.9.2009 - 17 A 2609/03 - Juris). Die Höhe der für die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen zu entrichtenden Gebühren muss im Normalfall bereits vor der Vornahme dieser Kontrollen feststehen. Dazu bedarf es einer auf prognostischen Annahmen beruhenden Vorauskalkulation, bei der die voraussichtlichen gebührenfähigen Gesamtkosten in der jeweiligen Gebührenperiode der für denselben Zeitraum ermittelten Zahl der voraussichtlichen Kontrollen gegenüber gestellt werden müssen. Das gilt im Grundsatz auch für eine - wie im vorliegenden Fall - rückwirkend erlassene Gebührenverordnung. Sofern im Zeitpunkt des Erlasses einer solchen Verordnung die gebührenfähigen Kosten feststehen, ist allerdings für eine nachträgliche Prognose kein Raum mehr. Die auch in einem solchen Fall erforderliche Kalkulation hat daher an Stelle von Prognosen auf die tatsächlichen Werte zurück zu greifen (vgl. BayVGH, Urt. v. 2.4.2004 - 4 N 00.1645 - NVwZ-RR 2005, 281; OVG Niedersachsen, Urt. v. 8.8.1990 - 9 L 182/99 - NVwZ-RR 1991, 383). Das ist jedoch nur insoweit möglich, als diese Werte im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung bereits bekannt sind. Im Übrigen kann dagegen nach wie vor nur mit Prognosen gearbeitet werden.
47
Die Einstellung eines Zuschlags in die Kalkulation für das Jahr 2004 ist danach nicht zu beanstanden, da über die genaue Höhe der in diesem Jahr entstehenden Personalkosten aus den vom Landratsamt genannten Gründen im Zeitpunkt des Erlasses der Rechtsverordnung keine sichere Kenntnis bestand. Die von ihm deshalb vorgenommene Prognose ist allgemeinen Grundsätzen entsprechend nur darauf zu überprüfen, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet worden ist, auf realistischen Annahmen beruht und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist. Das ist hier der Fall. Hierauf bezogene Einwendungen werden auch von der Klägerin nicht erhoben. Die Klägerin weist lediglich darauf hin, dass sich die Prognose des Landratsamts nicht bestätigt habe. Das ist richtig, da nach den in der mündlichen Verhandlung erfolgten Erklärungen der Vertreterinnen des Landratsamts bei den später wieder aufgenommenen Tarifverhandlungen tatsächlich keine Nachzahlungen für die hier interessierenden Jahre vereinbart worden sind. Darauf, ob die Prognose des Landratsamts sich bewahrheitet hat, kommt es jedoch nicht an. Gegenstand der gerichtlichen Prüfung ist die Frage, ob die vom Landratsamt seinerzeit anzustellende Prognose den an sie zu stellenden Anforderungen genügt, nicht aber, ob die Prognose durch die spätere tatsächliche Entwicklung bestätigt oder widerlegt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.10.2009 - 3 C 26.08 - Juris; Urt. v. 7.7.1978 - 4 C 79.76 - BVerwGE 56, 110, 121).
48
d) Die der Gebührenverordnung zugrundeliegenden Kalkulationen des Landratsamts sind ferner nicht deshalb fehlerhaft, weil das Landratsamt bei der Berechnung der Gebührensätze eine durchschnittliche Untersuchungszeit je Schwein/Ferkel von 4,27 Min. angenommen hat, die eine auf die Trichinenuntersuchung entfallende Zeit von 0,56 Min. je Untersuchung einschließt.
49
Nach Ermittlung der auf den Schlachthof der Klägerin als dem einzigen Großbetrieb mit mehr als 2.000 Schlachtungen je Kalendermonat im Jahresdurchschnitt entfallenden Gesamtkosten enthalten die Kalkulationen des Landratsamts in einem zweiten Schritt eine Berechnung der für die einzelnen Tierarten geltenden Gebührensätze. Dies geschieht, indem die (tatsächlichen) Schlachtzahlen des Jahres 2003 mit dem auf die jeweilige Tierart entfallenden durchschnittlichen Zeitaufwand multipliziert und die Ergebnisse addiert werden. Die Gesamtkosten des Untersuchungspersonals werden durch die so ermittelte gesamte Untersuchungszeit dividiert, woraus sich Kosten je Untersuchungsminute von 0,56 EUR (2003) bzw. 0,58 EUR (2004) ergeben. Diese Zahl bildet die Basis für die Berechnung der jeweiligen, für die einzelnen Tierarten geltenden Gebührensätze. Dieses Vorgehen ist sachgerecht und wird auch von der Klägerin im Grundsatz nicht angegriffen.
50
Die der Berechnung zugrunde gelegte durchschnittliche Untersuchungszeit je Schwein/Ferkel hat das Landratsamt für 2003 und 2004 jeweils mit 4,27 Min. angenommen. In dieser Zeit ist ein auf die Trichinenuntersuchung entfallender Wert von 0,56 Min. je Untersuchung enthalten, bei dem es sich um eine aufgrund der Vorjahre ermittelte Durchschnittsgröße handelt. Die Klägerin sieht auch in dem Ansatz dieses Werts eine unzulässige Pauschalierung. Dem ist aus den bereits genannten Gründen nicht zu folgen. Mit dem Einwand wird von der Klägerin zudem übersehen, dass sich der für die Trichinenuntersuchung angenommene Wert nur auf die Höhe der für die einzelnen Tierarten festgelegten Gebührensätze auswirkt. Der Wert hat aber keinen Einfluss auf die Berechnung der gesamten auf den Schlachthof der Klägerin entfallenden Untersuchungskosten und deshalb auch keinen Einfluss auf die Gesamthöhe der von der Klägerin zu zahlenden Gebühren.
51
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
52
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
53
Beschluss
54
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 63.209 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
55
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 a, 2 b AGFlHG
§ 3 FlHGebV
§ 24 FlHG
§ 94 VwGO
§ 2 b AGFlHG
§ 3 FlHGebVO
§ 1 FlHGebVO
§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG
§ 2 a Abs. 7 AGFlHG
§ 1 Abs. 1 S. 1 FlHRVO
§ 2 a Abs. 1 AGFlHG
§ 2 a Abs. 6 S. 1 AGFlHG
§ 1 Abs. 3 S. 1 FlHGebVO
§ 24 Abs. 2 FlHG
§ 1 Abs. 1 und Abs. 2 FlHRVO
§ 1 Abs. 4 FlHRVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 2 a Abs. 7, 2 b Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 30, 367
BVerfGE 13, 261
NVwZ 2002, 486
NVwZ 2000, 182
NJW 1986, 1122
NVwZ-RR 2005, 281
NVwZ-RR 1991, 383
BVerwGE 56, 110, 121
4 K 419/09
2 S 831/05
3 B 75.06
1 BvR 20/07
2 BvL 2/66
2 BvL 6/59
2 S 895/09
3 BN 5.01
3 BN 1.04
3 C 1.01
1 C 12.99
3 B 30.08
3 BN 1.01
9 A 3120/03
2 S 63/09
17 A 3510/03
9 A 4232/02
8 C 122.83
17 A 2609/03
4 N 00.16
9 L 182/99
3 C 26.08
4 C 79.76