Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-09, Aktenzeichen 8 A 652/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:1009.8A652.09.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 11. Februar 2009 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht zuvor die Beklagte Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob die Beklagte verpflichtet ist, sogenannte planunabhängige Maßnahmen zur Reduzierung von Feinstaubimmissionen (PM10) durchzuführen. Bei Feinstaub handelt es sich um kleine und kleinste Schwebstaubpartikel unterschiedlicher chemischer Zusammensetzung und unterschiedlicher Partikelgröße. PM10 umfasst - vereinfacht ausgedrückt - Partikel bis zu einem Durchmesser von 10 µm (vgl. § 1 Nr. 28 der 39. BImSchV).
Der Kläger wohnt in der Dorstener Straße in Herne. Das Grundstück liegt etwa 50 m rechts der Kreuzung zwischen der in Nord-Süd-Richtung verlaufenden, vierspurig ausgebauten Recklinghauser Straße (L 644) und der in West-Ost Richtung verlaufenden, ebenfalls vierspurig ausgebauten Dorstener Straße (B 226). Unmittelbar an der Recklinghauser Straße, etwa 170 m südlich der Kreuzung und in einer Entfernung von etwa 200 m (Luftlinie) vom Wohnort des Klägers, befindet sich eine Messstelle zur Bestimmung der Schadstoffbelastung der Luft. Laut Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) wurde an dieser Messstelle sowohl 2007 als auch 2011 an 67 Tagen für PM10 ein Wert von mehr als 50 µg/m3 gemessen. 2012 wurde dieser Wert laut den vorläufigen Daten des LANUV bisher an 58 Tagen überschritten (Stand: 8. Oktober 2012).
Mit Schreiben vom 11. Oktober 2007 forderte der Kläger sowohl die Beklagte als auch die Bezirksregierung Arnsberg auf, Maßnahmen zur Reduzierung der Feinstaubbelastung in seinem Wohnumfeld zu ergreifen. Aufgrund der hohen Schadstoffbelastung im Ruhrgebiet bedürfe es wohl mehr als nur kleinräumiger Verkehrseinschränkungen. Insbesondere die vielen Feuerungs- und Verbrennungsanlagen seien einer kritischen Prüfung zu unterziehen. Mit Schreiben vom 21. November und 10. Dezember 2007 wandte sich die Prozessbevollmächtigte des Klägers an die Beklagte mit der Forderung, planunabhängige Maßnahmen zur Reduzierung der Feinstaubbelastung zu ergreifen.
Mit Schreiben vom 3. Januar 2008 teilte die Beklagte der Prozessbevollmächtigten des Klägers mit, es sei nicht beabsichtigt, planunabhängige verkehrsrechtliche Maßnahmen im Umfeld des Klägers zu ergreifen. Da der über verkehrsreduzierende Maßnahmen steuerbare Anteil des lokalen KFZ-Verkehrs etwa 5% betrage, bedürfe es eines umfassenderen Konzepts. Eine Reduzierung der Feinstaubimmissionen werde über den Luftreinhalteplan Ruhrgebiet - Teilplan Ost - erfolgen, der im Mai 2008 in Kraft treten werde.
Mit seiner am 4. Februar 2008 erhobenen Klage verfolgte der Kläger sein Begehren weiter. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stehe ihm ein Anspruch auf Durchführung planunabhängiger Maßnahmen zu. Als Hauptverursacher der Feinstaubimmissionen sehe er einerseits das hohe Verkehrsaufkommen mit einem hohen LKW-Anteil und andererseits die umliegenden Industriebetriebe an. Welche Maßnahmen erfolgversprechend seien, vermöge er mangels Sachkunde nicht zu beurteilen, so dass es ausreiche, wenn er die Durchführung geeigneter Maßnahmen fordere. Ebenfalls unbeachtlich sei, ob die Beklagte für die Maßnahmen im einzelnen zuständig sei. Es könne ihm nicht zugemutet werden, sich an mehrere Behörden zu wenden. Die Beklagte sei dafür verantwortlich, dass die einschlägigen Grenzwerte auf ihrem Gebiet eingehalten würden. Soweit sie für einzelne Maßnahmen nicht zuständig sei, sei sie verpflichtet diese Maßnahmen bei der zuständigen Stelle einzufordern.
Mit Beschluss vom 18. Februar 2008 hat das Verwaltungsgericht den Rechtsstreit, soweit er straßen- und straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen zur Begrenzung straßenverkehrsbedingter Emissionen betrifft, abgetrennt; diese Maßnahmen sind Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Soweit die Klage anlagenbezogene Maßnahmen betraf, hat das Verwaltungsgericht sie mit Gerichtsbescheid vom 24. April 2008 (Az.: 8 K 591/08) abgewiesen. Rechtsmittel hat der Kläger insoweit nicht eingelegt.
Der Kläger hat im vorliegenden Verfahren beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, Einzelmaßnahmen zu ergreifen, die die Einhaltung der Immissionswerte für Feinstaubpartikel PM10 an der Dorste-ner Straße im Kreuzungsbereich Recklinghauser Straße in Herne sicherstellen,
hilfsweise
die Beklagte zu verpflichten, Maßnahmen zu ergreifen, die die Immissionen für Feinstaubpartikel PM10 an der Dorstener Straße im Kreuzungsbereich Recklinghauser Straße in Herne reduzieren,
festzustellen, dass die Beklagte kurzfristig wirksame Maßnahmen zu ergreifen hat, die die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für Feinstaubpartikel PM10 an der Dorstener Straße im Kreuzungsbereich Recklinghauser Straße in Herne zukünftig sicher stellen werden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie vorgetragen:
Entgegen der Ansicht des Klägers ließen sich die Messwerte der Messstelle an der Recklinghauser Straße nicht auf seinen Wohnbereich an der Dorstener Straße übertragen. Dies liege zum einen an der weniger dichten Bebauung an der Dorstener Straße, die dort zu einer besseren "Durchlüftung" führe, und zum anderen an der dort sowohl in Bezug auf das Gesamtverkehrsaufkommen als auch in Bezug auf den LKW-Anteil günstigeren Verkehrsbelastung. Zudem stünden sämtliche denkbaren verkehrsbeeinflussenden Maßnahmen außer Verhältnis zu der mit ihnen erreichbaren Reduzierung der Feinstaubbelastung. Dies liege in erster Linie daran, dass der Anteil des lokalen Verkehrs an der Feinstaubbelastung im Bereich der Messstelle Recklinghauser Straße nur 8% betrage, der Anteil der Hintergrundbelastung dagegen 75%. Maßnahmen zur Einschränkung des LKW-Verkehrs auf der Recklinghauser Straße würden zu einer Verlagerung dieses Verkehrs insbesondere auf die Dorstener Straße führen, durch die mehr Anwohner betroffen wären als entlang der Recklinghauser Straße. Eine Sperrung der Dorstener Straße für den LKW-Verkehr würde nur dort zu einer geringen Entlastung und zugleich zu einer Mehrbelastung an anderer Stelle führen. Der Luftreinhalteplan Ruhrgebiet - Teilplan Ost - komme ebenfalls zu dem Ergebnis, dass die Feinstaubbelastung im Bereich der Dorstener Straße überwiegend auf die Hintergrundbelastung zurückzuführen und nur in geringem Umfang durch lokale Maßnahmen zu beeinflussen sei.
Mit Gerichtsbescheid vom 11. Februar 2009 (Az.: 14 K 884/08) hat das Verwaltungsgericht die straßen- und straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen betreffende Klage ebenfalls abgewiesen: Sowohl der Haupt- als auch die Hilfsanträge des Klägers erwiesen sich als nicht sachbescheidungsfähig. Der anwaltlich vertretene Kläger habe sein Klagebegehren dahingehend begründet, dass er das hohe Verkehrsaufkommen an seinem Wohnhaus als Hauptverursacher für die dortige Feinstaubbelastung ansehe. Insbesondere vor dem Hintergrund der inzwischen mit Erlass eines Luftreinhalteplans erfolgten Einbindung der Beklagten in ein stadtübergreifendes Immissionsschutzkonzept werde aus den Äußerungen des Klägers in keiner Weise deutlich, ob und ggf. welche Maßnahmen von der Beklagten neben dem Luftreinhalteplan noch verfolgt würden. Eine Konkretisierung seines Anliegens sei trotz entsprechender gerichtlicher Aufforderung nicht erfolgt.
Zur Begründung seiner vom Senat gegen den Gerichtsbescheid vom 11. Februar 2009 zugelassenen Berufung vertieft der Kläger sein erstinstanzliches Vorbringen und ergänzt dieses wie folgt:
Die Hintergrundbelastung sei keine Rechtfertigung für die Weigerung der Beklagten, feinstaubreduzierende Maßnahme zu ergreifen. Kämen in Bezug auf einen Verursacher keine geeigneten Maßnahmen in Betracht oder nur solche, die mit völlig unangemessenen Belastungen verbunden wären, sei nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen ein verstärktes Vorgehen gegen andere Verursacher nicht ausgeschlossen. Im vorliegenden Fall würden sich insbesondere die folgenden Maßnahmen zur Reduzierung der Feinstaubbelastung aufdrängen: Die Sperrung von Straßen in der Umgebung des Klägers für LKW mit einem Gewicht von über 3,5 t, die Nassreinigung der Dorstener Straße, die Sperrung bzw. Befestigung des unbefestigten Parkplatzes für LKW auf der dem Grundstück des Klägers gegenüber liegenden Kanalseite, ein Verbot von Transporten mit staubender Ladung in offenen LKW sowie ein Verbot der offenen Lagerung staubender Materialien, insbesondere im Güterverkehrszentrum Herne.
Der Kläger beantragt,
den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 11. Februar 2009 zu ändern und
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 3. Januar 2008 zu verpflichten, seinen Antrag auf Durchführung kurzfristig wirksamer nicht anlagenbezogener - Maßnahmen, die die Immissionen von Feinstaubpartikeln PM10 auf dem Grundstück Dorstener Str. in Herne so weit wie möglich - mit dem Ziel der kurzfristigen Einhaltung der Immissionsgrenzwerte - zu reduzieren, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wie bereits erstinstanzlich dargelegt, seien die Messergebnisse der Messstelle an der Recklinghauser Straße nicht auf die Wohnung des Klägers an der Dorstener Straße zu übertragen. Hierfür spreche neben den bereits erstinstanzlich dargelegten Argumenten auch, dass die dem Luftreinhalteplan Ruhrgebiet 2011 - Teilplan Ost - zugrundeliegende Belastungskarte für den fraglichen Bereich der Dorstener Straße keine zu erwartende Überschreitung der Grenzwerte für PM10 ausweise. In dieser Karte seien Bereiche, für die rechnerisch ein Jahresmittelwert für PM10 von 30 µg/m3 und mehr zu erwarten sei, rot und Bereiche, für die ein Jahresmittelwert zwischen 29 und 30 µg/m3 zu erwarten sei, gelb gekennzeichnet. Die Kennzeichnung beruhe auf der statistischen Erkenntnis, dass bei einem Jahresmittelwert von 30 µg/m3 in über 90% der Fälle davon ausgegangen werden könne, dass an mehr als 35 Tagen pro Jahr ein Tagesmittelwert von 50 µg/m3 überschritten werde. Des Weiteren sei in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass ab dem 1. Januar 2012 für Herne eine Umweltzone eingeführt worden sei. Erfahrungen in anderen Städten mit einer solchen Zone hätten ergeben, dass diese Maßnahme geeignet sei, die Feinstaubbelastung dauerhaft zu reduzieren. Aus einer Studie des LANUV gehe hervor, dass die Einführung einer Umweltzone im Jahresmittel zu einer Reduzierung der Feinstaubbelastung um 2,4 µg/m3 führe.
Zu berücksichtigen sei ferner, dass die Messwerte für 2011 zu relativieren seien, weil ungewöhnliche meteorologische Bedingungen zu einer ungünstigen Luftaustauschsituation geführt hätten. Dass sich diese Bedingungen wiederholen, sei nicht zu erwarten. Zudem sei es trotz der ungewöhnlichen meteorologischen Bedingungen 2011 nicht zu einer Überschreitung der geltenden Grenzwerte gekommen, da für das Gebiet der Stadt Herne aufgrund einer unionsrechtlichen Ausnahmeregelung bis zum 11. Juni 2011 ein Tagesmittelwert von 75 µg/m3 zulässig gewesen sei.
Die bereits erstinstanzlich vertretene Auffassung, dass mögliche Maßnahmen außer Verhältnis zu dem damit erreichbaren Erfolg stünden, sei durch eine im Auftrag der Bezirksregierung Arnsberg erstellte Verkehrsuntersuchung bestätigt worden. Von den fünf in Betracht gezogenen Maßnahmen würden drei zu einem erheblichen Verkehrszuwachs auf der Dorstener Straße und damit unmittelbar vor der Haustür des Klägers führen. Die übrigen beiden Varianten würden zu einer Zunahme der Gesamtfahrleistung um 19,4 bzw. 24,1% führen.
Die Eignung der vom Kläger angesprochenen Nassreinigung von Straßen, zur Reduzierung der Feinstaubbelastung beizutragen, sei aufgrund der Auswertung entsprechender Maßnahmen in drei Städten zweifelhaft. Angesichts dessen und unter Berücksichtigung der hiermit verbundenen erheblichen Kosten erscheine diese Maßnahme unverhältnismäßig.
Der Kläger hat auf das Vorbringen der Beklagten wie folgt erwidert: Der Umstand, dass der Bereich der Dorstener Straße, an dem er wohne, in der dem Luftreinhalteplan Ruhrgebiet 2011 - Teilplan Ost - zugrundeliegenden Belastungskarte weder rot noch gelb markiert sei, spreche nicht dagegen, dass die Grenzwerte auch an seiner Wohnung überschritten seien. Es fehle schon an Angaben dazu, wie verlässlich die der Belastungskarte zugrunde liegenden Berechnungen seien. Zudem sei die Folgerung der Beklagten, bei einem Jahresmittelwert für PM10 von unter 29 µg/m3 sei eine Überschreitung der zulässigen Überschreitungstage für den Tagesmittelwert von 50 µg/m3 ausgeschlossen, nicht haltbar. Diese Annahme sei durch tatsächliche Messergebnisse widerlegt; z.B. seien 2010 an der Messtation Niederzier bei einem Jahresmittelwert von 28 µg/m3 41 Überschreitungstage festgestellt worden. Der Hinweis der Beklagten auf die unterschiedliche Bebauung an der Recklinghauser und an der Dorstener Straße sei ebenfalls nicht stichhaltig. Eine ggf. geringere Verkehrsbelastung an der Dorstener Straße werde durch das erhöhte Verkehrsaufkommen im Kreuzungsbereich sowie verstärkten Anfahr- und Bremsvorgängen auf der Dorstener Straße in Höhe seines Hauses mehr als kompensiert.
Die Wirksamkeit der Umweltzone sei angesichts der für 2012 bisher zu verzeichnenden Anzahl an Überschreitungstagen jedenfalls in Bezug auf die Reduzierung der Feinstaubbelastung widerlegt. Mögliche Maßnahmen zur Feinstaubreduzierung wie die in dem von der Beklagten herangezogenen Gutachten angesprochenen Varianten 4 und 5 könnten nicht allein deshalb als unverhältnismäßig ausgeschlossen werden, weil sie zu einer höheren Gesamtfahrleistung führen würden. Insoweit sei der Nachweis erforderlich, dass diese Maßnahmen an anderer Stelle zu einer Überschreitung der geltenden Grenzwerte oder zu einer Belastung einer höheren Anzahl von Personen als der Anzahl der entlasteten Personen führen würde; ein solcher Nachweis sei bisher nicht erfolgt. Im Übrigen sei es Aufgabe der Beklagten, Maßnahmen zu prüfen, die über die bisher geprüften Maßnahmen hinausgingen, dies sei bisher unterblieben. Der Verweis auf die Kosten der Nassreinigung reiche ebenfalls nicht aus, um diese Maßnahme als unverhältnismäßig erscheinen zu lassen. Zum einen habe die Beklagte die Kosten hierfür nicht konkret beziffert und zum anderen könnten finanzielle Aspekte nicht schwerer wiegen als die durch die Nichteinhaltung der Grenzwerte betroffenen gesundheitlichen Aspekte.
Am 15. Oktober 2011 ist der Luftreinhalteplan Ruhrgebiet 2011 - Teilplan Ost - in Kraft getreten. Dieser schreibt den am 1. Oktober 2008 in Kraft getretenen Luftreinhalteplan Ruhrgebiet 2008 - Teilplan Ost - fort und setzt sich die Einhaltung der Grenzwerte für PM10 und NO2 zum Ziel. Der Luftreinhalteplan bezieht das gesamte Gebiet der Beklagten in die einheitliche Umweltzone Ruhrgebiet mit ein. Allerdings sind zunächst nur Fahrzeuge der Schadstoffgruppe 1 (Fahrzeuge ohne Plakette) von der Einfahrt in die Umweltzone ausgeschlossen. Der Ausschluss von Fahrzeugen der Schadstoffgruppen 2 (Fahrzeuge mit roter Plakette) und 3 (Fahrzeuge mit gelber Plakette) ist erst ab dem 1. Januar 2013 bzw. dem 1. Juli 2014 vorgesehen. Darüber hinaus sieht der Luftreinhalteplan 25 regionale und - bezogen auf das Gebiet der Beklagten - sechs lokale Maßnahmen zur Verringerung der Schadstoffbelastung vor. Einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen ("Aktionsplan") i.S.d. § 47 Abs. 2 BImSchG enthält der Luftreinhalteplan nicht. Der Luftreinhalteplan prognostiziert, dass - ausgehend von 2009 - die Hintergrundbelastung bis 2015 bezogen auf PM10 im Jahresmittel um 1,2 µg/m3 bzw. vier Überschreitungstage zurückgeht. Die Ausweitung und Verschärfung der bereits existierenden Umweltzone soll - abhängig vom Verkehrsaufkommen der jeweiligen Straße - zu einer zusätzlichen Minderung zwischen 0,2 µg/m3 (weniger stark befahrene Straßen) und 1,3 µg/m3 (Straßen mit sehr hohem Verkehraufkommen) führen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten (1 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
I. Entsprechend dem Antrag des Klägers beschränkt sich der Streitgegenstand im Berufungsverfahren auf straßenverkehrsbezogene Maßnahmen; über anlagenbezogene Maßnahmen hat der Senat dagegen nicht zu entscheiden. Der Kläger hat seinen Antrag in der mündlichen Verhandlung zu Recht entsprechend gefasst. In diesem Zusammenhang ist unerheblich, ob die Trennung in zwei eigenständige Verfahren durch Beschluss vom 18. Februar 2008 verfahrensfehlerhaft erfolgt ist. Die Durchführung anlagenbezogener Maßnahmen wäre auch dann nicht Gegenstand des vorliegenden Berufungsverfahrens geworden, wenn diese Frage zu bejahen wäre. Der Kläger hat es trotz der Trennung in zwei eigenständige Verfahren selbst in der Hand gehabt, sein Begehren auch insoweit weiter zu verfolgen. Er hätte dazu Rechtsmittel gegen den Gerichtsbescheid vom 24. April 2008 (Az.: 8 K 591/08) einlegen müssen, mit dem seine Klage auf Durchführung anlagenbezogener Maßnahmen abgewiesen wurde. Dies hat er unterlassen.
Dementsprechend ist dem in der mündlichen Verhandlung vom Sachbeistand des Klägers erhobenen Einwand, es fehle an einer systematischen Herangehensweise der Beklagten zur Ermittlung des Minderungspotentials nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen, nicht weiter nachzugehen.
II. Die fristgerecht erhobene Klage ist auch ansonsten zulässig. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Antrag des Klägers nicht zu unbestimmt und damit ohne weitere Konkretisierung sachbescheidungsfähig. Mit seinem Schreiben vom 11. Oktober 2007 hat der Kläger die Beklagte auf Durchführung von Maßnahmen zur Reduzierung der Feinstaubbelastung PM10 in seinem Wohnumfeld in Anspruch genommen. Ob und ggf. welche Maßnahmen zur Erreichung dieses Ziels geeignet sind, entzieht sich mangels ausreichender Sachkunde im Allgemeinen der Kenntnis der Betroffenen. Die regelmäßig mit Kosten verbundene Hinzuziehung eines Sachverständigen ist den Betroffenen nicht zuzumuten. Dagegen ist die Beklagte gehalten, Personal mit dem zur Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben erforderlichen Fachwissen vorzuhalten und ggf. externen Sachverstand, insbesondere soweit dieser bei anderen Behörden wie z.B. der Bezirksregierung oder dem LANUV vorhanden ist, hinzuzuziehen. Aus diesem Grund bedarf ein auf Durchführung planunabhängiger Maßnahmen zur Reduzierung der Schadstoffbelastung gerichteter Antrag nicht der weiteren Konkretisierung durch Benennung bestimmter Maßnahmen. Hierfür spricht auch, dass dem Betroffenen aufgrund des der Beklagten eingeräumten Auswahlermessens in der Regel kein Anspruch auf Durchführung bestimmter Maßnahmen zusteht.
Aus der vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
- Urteil vom 27. September 2007 - 7 C 36.07 -, BVerwGE 129, 296 -
ergibt sich nichts anderes. Diese Entscheidung verhält sich nicht zu den Anforderungen, die an die Konkretisierung eines Antrags zur Durchführung schadstoffreduzierender Maßnahmen zu stellen sind. Dazu bestand auch kein Anlass, weil in dem dieser Entscheidung vorangegangenen Verwaltungsverfahren ein konkreter Antrag gestellt worden war (a.a.O., juris Rn. 5). Soweit das Bundesverwaltungsgericht in dieser Entscheidung ausführt, der Erlass von Anordnungen zur Verringerung anlagenbezogener Schadstoffimmissionen sei nicht beantragt worden (a.a.O., juris Rn. 42), bezieht sich das auf den Umstand, dass der Antrag im Verwaltungsverfahren - anders als im vorliegenden Fall - auf die Durchführung bestimmter straßenverkehrsrechtlicher Maßnahmen beschränkt worden war.
Der Umstand, dass während des gerichtlichen Verfahrens zunächst der Luftreinhalteplan Ruhrgebiet 2008 - Teilplan Ost - und im Oktober 2011 der Luftreinhalteplan Ruhrgebiet 2011 - Teilplan Ost - in Kraft getreten sind, führt zu keinem anderen Ergebnis. Aus dem Umstand, dass der Kläger sein Begehren trotz des zwischenzeitlichen Inkrafttretens der beiden Pläne aufrecht erhalten hat, ist ohne Weiteres zu schließen, dass der Kläger die Durchführung von über diese Pläne hinausgehenden Maßnahmen verlangt. An dem Umstand, dass ein Betroffener mangels ausreichender Sachkunde im Allgemeinen nicht beurteilen kann, welche Maßnahmen zur Reduzierung der Feinstaubelastung geeignet sind, hat sich aufgrund des Inkrafttretens der beiden Pläne nichts geändert.
III. Die Klage ist unbegründet. Dem Kläger steht in dem für die Entscheidung des Senats maßgeblichen Zeitpunkt der Berufungsverhandlung
- vgl. OVG NRW, Urteile vom 1. Juni 2005 - 8 A 2350/04 -, UPR 2006, 307, juris Rn. 73, sowie vom 2. Dezember 1997 - 25 A 4997/96 -, NVwZ-RR 1998 627, juris Rn. 8 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29. Januar 2009 - 5 S 149/08 -, NVwZ-RR 2009, 508, juris Rn. 37 -
kein Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags auf Durchführung kurzfristig wirksamer - nicht anlagenbezogener - Maßnahmen zur kurzfristigen Reduzierung der PM10-Belastung an dem von ihm bewohnten Grundstück zu. Die Ermessensentscheidung der Beklagten, derzeit keine kurzfristig wirksamen straßenverkehrsbezogenen Maßnahmen zur kurzfristigen Reduzierung der an dem vom Kläger bewohnten Grundstück bestehenden PM10-Belastung durchzuführen, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
1. Prüfungsmaßstab für den geltend gemachten Anspruch sind § 4 Abs. 1 und 2 der 39. BImSchV, § 45 Abs. 1 Satz 1 BImSchG und § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 i.V.m. Abs. 9 Satz 2 StVO.
a) Nach § 4 Abs. 1 der 39. BImSchV beträgt der Immissionsgrenzwert für PM10 über den Tag gemittelt 50 µg/m3 bei 35 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr; der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert beträgt 40 µg/m3 (§ 4 Abs. 2 der 39. BImSchV). Diese Immissionsgrenzwerte dienen ausweislich des Wortlauts der Bestimmung dem Schutz der menschlichen Gesundheit. Sie schützen nicht nur die Allgemeinheit, sondern auch einen individualisierbaren Personenkreis in dem von einer unzulässigen Grenzwertüberschreitung betroffenen Gebiet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 7 C 36.07 -, BVerwGE 129, 296, juris Rn. 22, sowie Beschluss vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 -, BVerwGE 128, 278, juris Rn. 23.
Werden die Grenzwerte für PM10 überschritten, können hiervon betroffene Personen auch verlangen, dass die zuständigen Behörden planunabhängige Maßnahmen ergreifen, die eine Verletzung ihrer Gesundheit durch Überschreitung der geltenden Immissionsgrenzwerte nach Maßgabe des Verursacheranteils und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ausschließen. Dies gilt nicht nur für straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen, sondern auch für hier nicht streitgegenständliche (s.o. I.) anlagenbezogene Maßnahmen sowie für sonstige Maßnahmen, insbesondere solche, die wie z.B. die vom Kläger angesprochene Nassreinigung von Straßen, nicht in Rechte Dritter eingreifen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 7 C 36.07 -, BVerwGE 129, 296, juris Rn. 30, 38 und 40.
Rechtsgrundlage für Maßnahmen, die nicht in Rechte Dritter eingreifen, ist § 45 Abs. 1 Satz 1 BImSchG.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 7 C 36.07 -, BVerwGE 129, 296, juris Rn. 38.
Danach ergreifen die zuständigen Behörden die erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung der durch eine Rechtsverordnung nach § 48a BImSchG festgelegten Immissionswerte sicherzustellen. Zu den nicht in Rechte Dritter eingreifenden Maßnahmen gehören insbesondere die vom Kläger angesprochene Nassreinigung der Dorstener Straße sowie die ebenfalls von ihm angesprochene Stadtbegrünung.
Maßnahmen, die wie z.B. Durchfahrtsverbote oder Geschwindigkeitsbeschränkungen Rechte privater Dritter einschränken, lassen sich dagegen nicht auf die Aufgabennorm des § 45 Abs. 1 Satz 1 BImSchG stützen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2007 7 C 9.06 -, BVerwGE 128, 278, juris Rn. 27.
Für derartige Maßnahmen ist ggf. auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 i.V.m. Abs. 9 Satz 2 StVO zurückzugreifen. Diese Norm bestimmt, dass die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten können (Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3); weitere Voraussetzung ist, dass aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung des betroffenen Rechtsguts erheblich übersteigt (Abs. 9 Satz 2). Die Annahme einer derartigen Gefahrenlage setzt nicht voraus, dass sich ein Schadensfall bereits realisiert hat. Es kommt vielmehr darauf an, ob die konkrete Situation an einer bestimmten Stelle oder Strecke einer Straße eine das allgemeine Verkehrsrisiko erheblich übersteigende Gefahrenlage im Hinblick auf die durch § 45 StVO geschützten Rechtsgüter darstellt und die Befürchtung nahe liegt, dass ohne eine gefahrenvermindernde Tätigkeit der Straßenverkehrsbehörde mit hinreichender Wahrscheinlichkeit dort Schadensfälle eintreten werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2006 8 A 4840/05 -, NWVBl. 2007, 272, juris Rn. 52 m.w.N.
Ein etwaiger Anspruch auf Durchführung planunabhängiger Maßnahmen wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass der Kläger aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs
- vgl. Urteil vom 25. Juli 2008 - C-237/07 (Janecek) -, NVwZ 2008, 984 -
auch einen Anspruch auf Ergänzung des Luftreinhalteplans (vgl. § 47 Abs. 1 BImSchG) oder auf Erlass eines Plans für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen (vgl. § 47 Abs. 2 BImSchG - sog. Aktionsplan) geltend machen könnte. Dem geltenden Recht, insbesondere §§ 40 und 47 BImSchG, lässt sich keine Regelung entnehmen, wonach dieses Instrumentarium die Durchführung planunabhängiger Maßnahmen ausschließt. Vielmehr obliegt die Sicherstellung der Einhaltung der aufgrund der 39. BImSchV festgelegten Immissionswerte allen "zuständigen Behörden"; diese Behörden sind insoweit nicht auf bestimmte Maßnahmen beschränkt. Dies folgt aus § 45 Abs. 1 BImSchG, wonach die zuständigen Behörden die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen haben, um die Einhaltung der Immissionswerte sicherzustellen (Satz 1), und zu diesen Maßnahmen "insbesondere" (also nicht ausschließlich) die Pläne nach § 47 BImSchG zählen (Satz 2).
Der behördliche Handlungsspielraum ist bezüglich sämtlicher zu ergreifender Maßnahmen durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beschränkt. Unverhältnismäßige oder aus anderen Gründen rechtswidrige Maßnahmen muss die zuständige Behörde nicht ergreifen. Dementsprechend hat sie bei ihrer Entscheidung zu prüfen, ob aufgrund der in Frage stehenden Maßnahmen an anderer Stelle Unzuträglichkeiten auftreten würden. Es ist also insbesondere zu prüfen, ob eine solche Maßnahme an anderer Stelle zu einer Erhöhung der Schadstoffbelastung bzw. zu einer Überschreitung der Grenzwerte für PM10 oder für andere Schadstoffe führen würde. Dabei kann von einer Maßnahme umso eher abgesehen werden, je geringer der zu beseitigende Missstand ist. Umgekehrt müssen bei erheblichen Missständen entgegenstehende Interessen von einigem Gewicht sein, wenn mit Rücksicht auf diese eine Maßnahme unterbleiben soll.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 2005 - 8 A 2350/04 -, UPR 2006, 307, juris Rn. 34 und 51.
Darüber hinaus ergibt sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Regel eine Begrenzung der Maßnahmen, die Rechte Dritter einschränken, auf den Verursacheranteil (vgl. auch § 47 Abs. 4 BImSchG). Das bedeutet, dass die einzelnen Gruppen von Emittenten wie z.B. Straßenverkehr oder Anlagen i.S.d. § 3 Abs. 5 BImSchG regelmäßig nur anteilig entsprechend ihrem Verursachungsbeitrag herangezogen werden können und müssen. Im Einzelfall können jedoch auch darüber hinausgehende Maßnahmen möglich und geboten sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 7 C 36.07 -, BVerwGE 129, 296, juris Rn. 27, sowie Beschluss vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 -, BVerwGE 128, 278, juris Rn. 30 f.
Dies wird insbesondere dann der Fall sein, wenn in Bezug auf eine Gruppe von Emittenten keine geeigneten Maßnahmen in Betracht kommen oder nur solche, die mit völlig unangemessenen Belastungen verbunden wären. Unter diesen Voraussetzungen ist ein verstärktes Vorgehen gegen eine andere Gruppe von Emittenten nicht ausgeschlossen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 8 A 2751/09 -, ZUR 2011, 199, juris Rn. 52 (zur Luftreinhalteplanung).
Entgegen der Auffassung des Klägers besteht ein etwaiger Anspruch auf Durchführung planunabhängiger Maßnahmen nur im Rahmen der Zuständigkeit der angegangenen Behörde. Diese ist auch nicht verpflichtet, an andere Stellen heranzutreten, um diese zu veranlassen, in deren Zuständigkeit liegende Maßnahmen zu ergreifen. Es ist vielmehr Sache des Klägers, sich an die jeweils zuständige Stelle zu wenden. Im vorliegenden Fall ist die Beklagte insbesondere für die der Straßenverkehrsbehörde obliegenden Maßnahmen zuständig (§ 44 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. § 1 der Verordnung über die Bestimmung der zuständigen Behörden nach der Straßenverkehrs-Ordnung und § 3 Abs. 1 OBG NRW).
b) Die Durchführung straßenverkehrsrechtlicher Maßnahmen steht im Ermessen der Straßenverkehrsbehörde (§ 45 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 StVO). Allerdings verdichtet sich ihr Ermessen zum Einschreiten im Falle der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für PM10 zu einer entsprechenden Pflicht, wenn eine Verletzung der geschützten Rechte des Einzelnen in Betracht kommt und von verkehrsbeschränkenden Maßnahmen nicht wegen der damit verbundenen Nachteile abgesehen werden muss. Ausschlaggebend hierfür sind die schwerwiegenden gesundheitlichen Beeinträchtigungen, die eine Exposition gegenüber PM10 nach sich ziehen kann. Zahlreiche medizinische Untersuchungen haben nachgewiesen, dass Feinstaub, der über die Atemwege in den Körper aufgenommen wird, schwere Gesundheitsschäden (Bronchitis, Verstärkung von Asthma, Herzinfarkt, Lungenkrebs) verursachen kann und zu einem Ansteigen der Sterblichkeitsrate führt. Nach Berechnungen der WHO führt die Feinstaubbelastung in Deutschland zu einer Verkürzung der durchschnittlichen Lebenserwartung von etwa zehn Monaten.
Vgl. Pressemitteilung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 16. März 2005, Nr. 063/05.
Nach Angaben der Europäischen Kommission sterben jährlich über 300.000 EU-Bürger an den Folgen des Feinstaubs, 60-70.000 davon in Deutschland.
Vgl. http://www.spiegel.de/wissenschaft/mensch/ studie-jaehrlich-65-000-tote-durch-feinstaub-a-34 2703. html.
Die Zahl der Personen, die jährlich an Feinstaub sterben, liegt ein Mehrfaches über der Zahl der Verkehrstoten.
2011 starben in Deutschland bei Unfällen im Straßenverkehr 4009 Personen, vgl. Statistisches Bundesamt, Fachserie 8, Reihe 7, Verkehr - Verkehrsunfälle, 2011, S. 45.
Wegen der mit einer Überschreitung von Immissionsgrenzwerten verbundenen Gesundheitsbeeinträchtigungen sind verkehrsbeschränkende Maßnahmen der Struktur nach unter denselben Voraussetzungen zu treffen, die bei Vorliegen eines entsprechenden Luftreinhalteplans oder eines entsprechenden Plans für kurzfristige Maßnahmen nach § 40 Abs. 1 BImSchG maßgebend wären.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 7 C 36.07 -, BVerwGE 129, 296, juris Rn. 30, sowie Beschluss vom 29. März 2007 - 7 C 9/06 -, BVerwGE 128, 278, juris Rn. 31.
Nur bei der Auswahl unter mehreren geeigneten und auch ansonsten verhältnismäßigen Maßnahmen verfügt die zuständige Behörde über ein Auswahlermessen, das einen Anspruch der Betroffenen auf Ergreifen einer bestimmten Maßnahme regelmäßig ausschließt.
Aus den vorstehenden Ausführungen folgt insbesondere auch, dass die zuständigen Behörden die Durchführung von Maßnahmen zur Reduzierung der Schadstoffbelastung nicht unter Hinweis darauf ablehnen dürfen, dass eine Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte mit den in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Maßnahmen von vornherein ausgeschlossen ist. Vielmehr haben sie auch sämtliche verhältnismäßigen Maßnahmen in Erwägung zu ziehen, die zu einer "bloßen" Reduzierung der Schadstoffbelastung beitragen. Dazu gehören bei Immissionsgrenzwerten, die wie § 4 Abs. 1 der 39. BImSchV für PM10 eine bestimmte Anzahl von Überschreitungstagen des Tagesmittelwerts zulassen, sowohl Maßnahmen, die zu einer Verringerung der Anzahl der Überschreitungstage führen, als auch solche, die eine Verringerung des Ausmaßes der jeweils tagesbezogenen Grenzwertüberschreitung bewirken.
Für auf § 45 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gestützte Maßnahmen gelten die vorstehend dargelegten Grundsätze entsprechend. Auch hier sind die Behörden grundsätzlich zum Handeln verpflichtet, verfügen aber über ein Auswahlermessen.
c) Der Senat kann die Ermessensentscheidung der Beklagten nur darauf überprüfen, ob diese die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens eingehalten und ob sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO). Zu berücksichtigen sind nicht nur ihre Erwägungen im Schreiben vom 3. Januar 2008, sondern auch diejenigen Erwägungen, auf die sich die Beklagte im Laufe des gerichtlichen Verfahrens ergänzend gestützt hat (§ 114 Satz 2 VwGO).
2. Ausgehend von diesem Maßstab bleibt die Klage ohne Erfolg.
Es ist schon zweifelhaft, ob die Immissionsgrenzwerte für PM10 an der Wohnung des Klägers überschritten sind (a). Auch wenn dies unterstellt wird, ist jedenfalls die Ermessensentscheidung der Beklagten, derzeit keine verkehrsrechtlichen Maßnahmen zu ergreifen, nicht zu beanstanden (b).
a) Voraussetzung für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch ist, dass die Immissionsgrenzwerte an der Wohnung des Klägers überschritten sind. Dies ist nach den vorliegenden Erkenntnissen fraglich, bedarf aber keiner weiteren Aufklärung.
Der Kläger hat zutreffend seinen Klageantrag einschränkend dahin gefasst, dass er allein Maßnahmen wegen einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte an seiner Wohnung geltend macht. Ihm steht kein subjektives Recht zu, die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte an jedem beliebigen Ort im Stadtgebiet der Beklagten zu verlangen. Ob ein Betroffener auch für sonstige Orte, an denen er sich regelmäßig über längere Zeiträume aufhält, die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte beanspruchen kann, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Erörterung. Der Senat hat daher im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen, ob die Beklagte ihrer Verpflichtung, im Rahmen ihrer Zuständigkeit die Einhaltung des Grenzwerts für PM10 sicherzustellen, im übrigen Stadtgebiet nachgekommen ist.
Die der Wohnung des Klägers nächstgelegene Messstelle befindet sich etwa 200 m Luftlinie entfernt an der Recklinghauser Straße. Dort wurde der Tagesmittelwert für PM10 von 50 µ/m³ an mehr als 35 Tagen pro Kalenderjahr (§ 4 Abs. 1 der 39. BImSchV) überschritten. 2007 und 2011 betrug die Anzahl der an der Messstelle Recklinghauser Straße ermittelten Überschreitungstage jeweils 67; 2012 sind bereits 58 Überschreitungstage zu verbuchen. In den Jahren 2008 bis 2010 wurde die PM10-Belastung an der Messstelle Recklinghauser Straße nicht ermittelt. Die gemessenen Überschreitungen waren zum Teil erheblich; ausweislich der in der mündlichen Verhandlung vom LANUV überreichten Aufstellung für 2011 und 2012 wurde in diesem Zeitraum ein Wert von 70 µg/m3 etwa 45 mal und ein Wert von 100 µg/m3 acht mal überschritten.
Diese Messwerte lassen sich jedoch nicht ohne Weiteres auf das an der Dorstener Straße gelegene Grundstück, auf dem der Kläger wohnt, übertragen. Der sachkundige Vertreter des LANUV Dr. Brandt hat überzeugend ausgeführt, dass die Belastungssituationen in der Recklinghauser und in der Dorstener Straße u. a. wegen der unterschiedlichen Belüftungsverhältnisse nicht vergleichbar seien. So verlaufe die Recklinghauser Straße in Nord-Süd-Richtung, die Dorstener Straße hingegen in West-Ost-Richtung. Nach den vorliegenden großflächigen Simulationsmodellen liege der Jahresmittelwert für PM10 an der Wohnung des Klägers unter 29 µ/m³. Aufgrund der statistischen Erfahrungswerte sei daher mit hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass auch der Immissionsgrenzwert des § 4 Abs. 1 der 39. BImSchV (nicht mehr als 35 Überschreitungstage beim Tagesmittelwert) eingehalten werde. Andererseits kann aufgrund dieser Berechnungen nicht mit der erforderlichen Sicherheit ausgeschlossen werden, dass die Immissionsgrenzwerte für PM10 an der klägerischen Wohnung überschritten werden, weil die großflächigen Simulationsmodelle, die diesen Berechnungen zugrunde liegen, nicht über die hierfür erforderliche Genauigkeit verfügen.
Diese Frage bedarf jedoch im vorliegenden Fall keiner weiteren Aufklärung durch Einholung eines Sachverständigengutachtens. Denn die Klage hat aus den nachstehenden Gründen auch dann keinen Erfolg, wenn man zu Gunsten des Klägers unterstellt, dass der Immissionsgrenzwert für PM10 an der Wohnung des Klägers überschritten wird.
b) Die Ermessensentscheidung der Beklagten, derzeit keine kurzfristig wirksamen Maßnahmen zur kurzfristigen Reduzierung der an dem vom Kläger bewohnten Grundstück bestehenden PM10-Belastung durchzuführen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Aufgrund des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung ist der Senat der Überzeugung, dass der Beklagten gegenwärtig keine verhältnismäßigen straßenverkehrsbezogenen Maßnahmen zur Verfügung stehen, um das vom Kläger erstrebte Ziel einer kurzfristigen Reduzierung der PM10-Belastung an dem von ihm bewohnten Grundstück zu erreichen.
aa) Eine Verschärfung der aufgrund des Luftreinhalteplans Ruhrgebiet 2011 Teilplan Ost - eingerichteten Umweltzone, etwa eine vorzeitige Ausdehnung des Einfahrverbots für Fahrzeuge mit gelber oder roter Plakette, hat die Beklagte zu Recht nicht in ihre Erwägungen mit einbezogen. Hierfür ist allein die Bezirksregierung, als die zum Erlass von Luftreinhalteplänen bzw. von Plänen für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen ermächtigte Behörde, zuständig (§ 1 Abs. 1 und § 4 ZustVO i.V.m. Nr. 10.6 des Anhangs II zur ZustVO), nicht aber die Beklagte. Die Kennzeichnung von Umweltzonen setzt voraus, dass diese Maßnahme in einem Luftreinhalteplan oder einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen vorgesehen ist.
Vgl. die Gesetzesbegründung zu Zeichen 270.1, zitiert nach König, in: Hentschel/ders./Dauer, Straßenverkehrsrecht, 41. Auflage 2011, § 41 StVO Rn. 245j.
Dies ergibt sich auch aus der Erläuterung der Ge- oder Verbote in der Anlage 2 (zu § 41 Abs. 1 StVO) zu Zeichen 270.1 "Beginn einer Verkehrsverbotszone zur Verminderung schädlicher Luftverunreinigungen". Danach dürfen Kraftfahrzeugführer innerhalb einer mit diesem Verkehrszeichen gekennzeichneten Zone bei Anordnung von Maßnahmen zur Vermeidung von schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen auf der Grundlage des § 40 Abs. 1 BImSchG nicht am Verkehr teilnehmen. Diese Vorschrift gilt - anders als die in den Erläuterungen zum Verkehrszeichen 270.1 nicht in Bezug genommene Regelung des § 40 Abs. 2 BImSchG - nur für Maßnahmen, die in einem Luftreinhalteplan (§ 47 Abs. 1 BImSchG) oder in einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen (§ 47 Abs. 2 BImSchG) enthalten sind.
bb) Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte von der Anordnung von Durchfahrtsverboten, insbesondere für Fahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von über 3,5 t, abgesehen hat. Derartige Anordnungen fallen in den Zuständigkeitsbereich der Beklagten als Straßenverkehrsbehörde. Die Verkehrsfunktion der Recklinghauser Straße als Landesstraße und der Dorstener Straße als Bundesstraße steht dem nicht entgegen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 2005 - 8 A 2350/04 -, UPR 2006, 307, juris Rn. 71.
Der Senat hält die Anordnung von Durchfahrtsverboten auch grundsätzlich für geeignet, zu einer kurzfristigen Reduzierung der lokalen PM10-Belastung beizutragen. Dies gilt insbesondere für ein Durchfahrtsverbot für schwere Nutzfahrzeuge, weil diese im Vergleich mit einem PKW mehr als die zehnfache Menge an Luftschadstoffen verursachen.
Vgl. Luftreinhalteplan Ruhrgebiet 2011 - Teilplan Ost - S. 133 i.V.m. S. 39.
Eine von der Beklagten vorgelegte, im Auftrag des Umweltbundesamtes erstellte Studie aus dem Jahre 2006 erkennt Durchfahrtsverboten für LKW an Straßen mit hohem Schwerlastverkehr ein Minderungspotential von bis zu 5% des Jahresmittelwerts zu. Das entspricht einem Minderungspotential von bis zu elf Überschreitungstagen. Allerdings hängt das Minderungspotential der Studie zufolge entscheidend vom Anteil des Schwerlastverkehrs an der betroffenen Stelle und vom Grad der Befolgung des Verbots ab; überdies könne es durch Ausweichverkehr in einem großräumigen Gebiet insgesamt sogar zu einer Emissionserhöhung kommen.
Vgl. Diegmann u.a., Verkehrliche Maßnahmen zur Reduzierung von Feinstaub - Möglichkeiten und Minderungspotenziale, Juli 2006, S. 8.
Die Verlagerung des Verkehrs und der damit verbundenen Belastungen auf andere Straßen ist ein regelmäßiger Nachteil von Durchfahrtsverboten. Allerdings ist von der Anordnung von Durchfahrtsverboten nicht schon aus diesem Grund abzusehen. Erst wenn anzunehmen ist, dass die Verlagerung des Verkehrs auch entlang der "Umleitungsstrecke(n)" zu schwerwiegenden Nachteilen, insbesondere einer Überschreitung von Immissionsgrenzwerten, führt, ist ein Durchfahrtsverbot kein verhältnismäßiges Mittel, um die Einhaltung von Immissionsgrenzwerten entlang der "Verbotsstrecke" sicherzustellen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2007 7 C 9.06 -, BVerwGE 128, 278, juris Rn. 31.
Dasselbe gilt, wenn die Immissionsgrenzwerte entlang der "Umleitungsstrecke(n)" bereits überschritten werden und die Verlagerung des Verkehrs dort zu einem Anstieg der Anzahl der Überschreitungstage oder zu noch höheren Messwerten führt.
Im vorliegenden Fall ist der Senat zu der Überzeugung gelangt, dass die Anordnung eines Durchfahrtsverbots für den Schwerverkehr auf der Recklinghauser Straße und/oder auf der Dorstener Straße zu unverhältnismäßigen Nachteilen an anderer Stelle führen würde. Die Beklagte hat mit Schriftsatz vom 9. November 2011 eine für die Bezirksregierung Arnsberg erstellte "Verkehrsuntersuchung Recklinghauser Straße in Herne" aus dem Jahr 2009 vorgelegt. Ziel der Untersuchung war es, Maßnahmen zur Entlastung der Recklinghauser Straße zu ermitteln, die nicht zu einer Verschlechterung der Gesamtverkehrssituation führen. Untersucht wurden fünf Varianten sowie die inzwischen im Luftreinhalteplan Ruhrgebiet 2011 - Teilplan Ost - umgesetzte Einrichtung einer Umweltzone für Herne. Die ersten drei Varianten führen ausweislich der Studie zu einer Erhöhung der Verkehrsbelastung auf der Dorstener Straße in dem Bereich, in dem der Kläger wohnt. Dementsprechend lehnt auch der Kläger diese Varianten ab. Die anderen beiden Varianten sehen u.a. auch ein Durchfahrtsverbot für den Abschnitt der Dorstener Straße vor, an dem der Kläger wohnt. Diese beiden Varianten führen nicht nur zu einer Verringerung der PM10-Belastung an der Recklinghauser Straße, sondern auch an dem betreffenden Abschnitt der Dorstener Straße. Jedoch bewirken diese beiden Varianten - wie auch die ersten drei Varianten einen beträchtlichen Zuwachs des Schwerlastverkehrs auf der Dorstener Straße zwischen Heerstraße und der die Dorstener Straße überquerenden Autobahn A 42 (vgl. Abbildungen auf S. 19 ff. der Untersuchung). Bei diesem Abschnitt handelt es sich ausweislich einer ebenfalls von der Beklagten vorgelegten Belastungskarte PM10 aus dem Jahre 2009 um einen stark PM10-belasteten Straßenabschnitt mit einem Jahresmittelwert von über 30 µg/m3. Nach dem Luftreinhalteplan Ruhrgebiet 2011 -Teilplan Ost - ist bei einem solchen Wert in über 90% der Fälle davon auszugehen, dass mehr als 35 Überschreitungstage für PM10 erreicht werden (S. 29).
Dr. Brandt hat die Ergebnisse dieser Untersuchung anlässlich seiner informatorischen Anhörung in der mündlichen Verhandlung bestätigt und durch einige Berechnungsbeispiele konkretisiert. Zwar hat er keine Werte für die Mehrbelastung des Abschnitts der Dorstener Straße zwischen Heerstraße und der die Dorstener Straße überquerenden Autobahn A 42 für die verschiedenen Varianten benannt. Dies ist aber auch nicht erforderlich. Alle fünf geprüften Varianten führen ausweislich der Untersuchung zu einer Mehrbelastung dieses Abschnitts um mindestens 1.000 Fahrzeuge des Schwerverkehrs pro Tag. Diese Mehrbelastung übersteigt die durch die Varianten 4 und 5 bedingte Entlastung des Abschnitts der Dorstener Straße, an dem der Kläger wohnt (800 Fahrzeuge des Schwerverkehrs pro Tag), um mindestens 25%. Es liegt auf der Hand, dass bei einer solch umfänglichen Mehrbelastung auf diesem bereits hoch belasteten Straßenabschnitt die PM10-Belastung dort weiter zunimmt und der dort bereits überschrittene Immissionsgrenzwert für PM10 zukünftig noch weiter überschritten wird.
Andere in Bezug auf das Begehren des Klägers zielführende Durchfahrtsverbote sind nicht ersichtlich. Weder die informatorisch gehörten Vertreter des LANUV und der Bezirksregierung noch der Sachbeistand des Klägers haben diesbezüglich in der mündlichen Verhandlung weitere Ansätze aufgezeigt.
cc) Die Beklagte war auch nicht gehalten, auf der Dorstener Straße oder auf der Recklinghauser Straße eine ebenfalls in ihren Zuständigkeitsbereich als Straßenverkehrsbehörde fallende Geschwindigkeitsbeschränkung von 30 km/h anzuordnen.
Nach dem von Dr. C. in der mündlichen Verhandlung referierten aktuellen Stand der Forschung führt ein Tempolimit von 30 km/h nicht zu einer Abnahme, sondern zu einer Zunahme der abgasbedingten PM10-Emissionen. Allerdings ist nur der geringere Teil der straßenverkehrsbedingten PM10-Belastung auf den Verbrennungsvorgang im Motor zurückzuführen. Der größere Teil geht auf die Aufwirbelung von Straßenstaub sowie den Abrieb von Bremsen, Kupplung und Straßenbelag zurück.
Vgl. Scheidler, UPR 2010, 365, 366.
Dr. C. zufolge lässt sich einer aktuellen Studie entnehmen, dass dieser Teil der PM10-Belastung bei einer Geschwindigkeitsbeschränkung auf 30 km/h abnimmt, so dass es trotz der Erhöhung der abgasbedingten Feinstaubemissionen bei Tempo 30 insgesamt gesehen zu einer geringfügigen Abnahme der Feinstaubbelastung kommen kann. Ob Geschwindigkeitsbeschränkungen mit dem Ziel der Feinstaubreduzierung angesichts dieser Zusammenhänge noch auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO (zum Schutz vor "Abgasen") gestützt werden können, lässt der Senat offen.
Neben dem Umstand, dass nach dem von Dr. C. dargestellten aktuellen Kenntnisstand mit Tempo 30 lediglich eine kaum spürbare Verringerung der PM10-Belastung zu erreichen ist, durfte die Beklagte berücksichtigen, dass es sich sowohl bei der Recklinghauser als auch bei der Dorstener Straße um Hauptverkehrsstraßen handelt. Diese können bei einer Geschwindigkeitsbeschränkung auf 30 km/h ihrer Bündelungsfunktion für den Verkehr, mit der sie die umliegenden Wohngebiete vom Verkehr entlasten sollen, nur noch eingeschränkt gerecht werden. Die sich daraus ergebende Verschlechterung der Verkehrsverhältnisse ist angesichts einer kaum spürbaren Verringerung der PM10-Belastung unverhältnismäßig.
Vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 18. Mai 2006 - 22 BV 05.2461 -, NVwZ 2007, 230, juris Rn. 28, sowie nachfolgend BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 - 7 C 36.07-, BVerwGE 129, 296, juris Rn. 32.
dd) Ein Verbot von Transporten mit staubender Ladung in offenen LKW musste die Beklagte bei ihren Erwägungen ebenfalls nicht berücksichtigen. Dem steht schon entgegen, dass die Straßenverkehrsbehörden den Verkehr gemäß § 45 Abs. 4 Alt. 1 StVO nur durch Verkehrszeichen (§§ 39-42 StVO) und Verkehrseinrichtungen (§ 43 StVO) regeln und lenken dürfen, Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen, mit denen der Transport staubender Ladung in offenen LKW geregelt werden könnte, aber nicht zur Verfügung stehen. Abgesehen davon besteht bereits ein entsprechendes gesetzliches Verbot: Gemäß § 22 Abs. 1 StVO ist die Ladung so zu verstauen und zu sichern, dass sie selbst bei Vollbremsung oder plötzlicher Ausweichbewegung nicht verrutschen, umfallen, hin- und herrollen, herabfallen oder vermeidbaren Lärm erzeugen kann. Staubt die Ladung, fallen die staubförmigen Bestandteile der Ladung i.S.d. § 22 Abs. 1 StVO vom Fahrzeug herab.
ee) Angesichts der fraglichen Wirksamkeit von Nassreinigungsmaßnahmen und der damit verbundenen Kosten und Umweltbelastungen ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte eine in ihren Zuständigkeitsbereich fallende (§ 1 Abs. 1 StrReinG NRW i.V.m. § 5 Abs. 4 FStrG) Nassreinigung der Dorstener Straße weiterhin ablehnt. Zwar führte in der viel befahrenen Corneliusstraße in Düsseldorf eine inzwischen wieder eingestellte Nassreinigung Dr. C. zufolge zu einer Verringerung der Feinstaubbelastung von etwa 2 µg/m3 (bei zwei Reinigungsvorgängen pro Woche). Vergleichbare Maßnahmen in Berlin, München und Bremen hätten jedoch zu keiner nennenswerten Verringerung der PM10-Belastung geführt. Eine allgemeine Wirksamkeit von Nassreinigungsmaßnahmen ist damit nicht erwiesen.
Vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 18. Mai 2006 22 BV 05.2461 -, NVwZ 2007, 230, juris Rn. 33, sowie nachfolgend BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 - 7 C 36.07-, BVerwGE 129, 296, juris Rn. 42.
Hinzu kommt, dass die Nassreinigung von Straßen mit Umweltbelastungen und erheblichen Kosten verbunden ist. Die Kosten betrugen laut Dr. C. in Düsseldorf je nach Wasserverbrauch zwischen rund 450,- und 1.700,- € pro Reinigung eines etwa 700 m langen Straßenabschnitts. Für Maßnahmen, deren Wirksamkeit nicht erwiesen ist, müssen derart hohe Kosten nicht aufgewandt werden.
ff) Die Beklagte durfte auch von Maßnahmen zur Verstetigung des Verkehrsflusses sowie von einer Begrünung des Straßenraums absehen, unabhängig davon, ob derartige Maßnahmen an einer Bundes- bzw.- Landesstraße überhaupt in ihren Zuständigkeitsbereich fallen.
Aufgrund der Ausführungen von Dr. C. geht der Senat davon aus, dass die Verstetigung des Verkehrs je nach den örtlichen Gegebenheiten zu einer Minderung der PM10-Belastung beitragen kann. Insbesondere ist diese Maßnahme umso wirksamer, je höher die Verkehrsbelastung einer Straße ist. Nach den Angaben von Dr. C. ist der Verkehrsfluss auf der Dorstener Straße jedoch gut. Zudem hat der ebenfalls informatorisch gehörte Vertreter der Bezirksregierung Arnsberg, Herr Prinz, angegeben, dass eine Überprüfung der Ampelanlagen an der Recklinghauser Straße ergeben habe, dass diese optimal synchronisiert seien. Aufgrund dieser Ausführungen hat der Senat keinen Anlass zu der Annahme, dass derzeit ein relevantes Potential für eine Verstetigung des Verkehrsflusses besteht.
Zur Idee einer Straßenbegrünung hat Dr. C. ausgeführt, dass es neben der vom Sachbeistand des Klägers in der mündlichen Verhandlung angesprochenen Studie von Pugh noch andere Studien gebe, die zu abweichenden Ergebnissen kämen. Es sei daher im Moment noch nicht geklärt, welche positiven und/oder negativen Effekte eine Begrünung des Straßenraums habe. Dem entnimmt der Senat, dass die Wirksamkeit derartiger Maßnahmen (noch) nicht nachgewiesen ist. Die Beklagte durfte deshalb von derartigen Maßnahmen absehen.
Vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 18. Mai 2006 - 22 BV 05.2461 -, NVwZ 2007, 230, juris Rn. 34, sowie nachfolgend BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 - 7 C 36.07-, BVerwGE 129, 296, juris Rn. 42.
gg) Über die Schließung bzw. Befestigung des nördlich des Rhein-Herne-Kanals gelegenen, bisher unbefestigten LKW-Parkplatzes ist - im Einverständnis mit der Prozessbevollmächtigten des Klägers - nicht mehr zu entscheiden. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt, dass mit der Befestigung des Parkplatzes bereits begonnen worden sei; die Arbeiten würden voraussichtlich binnen 14 Tagen abgeschlossen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40 und 47 BImSchG
§§ 39-42 StVO
§ 48a BImSchG
§ 45 StVO
§ 47 BImSchG
§ 4 ZustVO
§ 41 StVO
§ 43 StVO
§ 167 VwGO
§ 1 Nr. 28 der 39. BImSchV
§ 47 Abs. 2 BImSchG
§ 4 Abs. 1 und 2 der 39. BImSchV
§ 45 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 i.V.m. Abs. 9 Satz 2 StVO
§ 4 Abs. 1 der 39. BImSchV
§ 4 Abs. 2 der 39. BImSchV
§ 47 Abs. 1 BImSchG
§ 45 Abs. 1 BImSchG
§ 47 Abs. 4 BImSchG
§ 3 Abs. 5 BImSchG
§ 44 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 3 Abs. 1 OBG
§ 45 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 StVO
§ 40 Abs. 1 BImSchG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 41 Abs. 1 StVO
§ 40 Abs. 2 BImSchG
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO
§ 45 Abs. 4 Alt. 1 StVO
§ 22 Abs. 1 StVO
§ 1 Abs. 1 StrReinG
§ 5 Abs. 4 FStrG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 129, 296
NVwZ-RR 2009, 508
BVerwGE 128, 278
NVwZ 2008, 984
NVwZ 2007, 230
8 K 591/08
14 K 884/08
7 C 36.07
8 A 2350/04
25 A 4997/96
5 S 149/08
7 C 9.06
7 C 9.06
8 A 4840/05
8 A 2751/09
7 C 36.07
7 C 9/06
22 BV 05.24