Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-23, Aktenzeichen 2 A 1669/23 SN
ECLI: ECLI:DE:VGSCHWE:2024:0223.2A1669.23SN.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die erstattungsfähig sind.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für den Beigeladenen jedoch nur gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages. Die Klägerin kann die Vollstreckung des beklagten Ministeriums gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht da beklagte Ministerium vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Entscheidung des Beklagten, die auf der Grundlage von § 246 Abs. 14 Satz 1 Baugesetzbuch (BauGB) ergangen ist.
Diese steht im Zusammenhang mit dem im Jahre 2023 bei der Bauaufsichtsbehörde des beigeladenen Landkreises Nordwestmecklenburg (NWM) geführten Baugenehmigungsverfahren für die Errichtung einer Gemeinschaftsunterkunft für Flüchtlinge und Asylbewerber im Gewerbe- und Industriegebiet „An der Silberkuhle“. Hintergrund für die Abweichungsentscheidung war, dass die Gemeinde im März 2023 im Blick auf die geplante Unterkunft parallel zu einer von ihr geplanten Änderung des maßgeblichen Bebauungsplans eine sogen. Veränderungssperre erlassen hatte.
Das für die Errichtung der Gemeinschaftsunterkunft vorgesehene Grundstück (angrenzend an die Straßen Am Kamberg und Anton-Schlecker-Straße) in 23936 Upahl, Flurstück XX/YY der Flur 1 der Gemarkung Upahl befindet sich im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes, der (im hier relevanten Bereich) für die Art der baulichen Nutzung ein Gewerbegebiet (GE) festsetzt; Anlagen für soziale Zwecke sind nicht ausgeschlossen worden. Die Gemeindevertretung fasste – nachdem sie in einem vorangegangenen vorläufigen Rechtsschutzverfahren vor der Kammer einen Baustopp erwirkt hatte (Beschluss vom 3. März 2023 – 2 B 358/23 – juris) - am 22. März 2023 einen Aufstellungsbeschluss für die Änderung des Bebauungsplans. Planungsziel war der Ausschluss der bisher ausnahmsweise zulässigen Nutzungen (u.a. Anlagen für soziale Zwecke) nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 Baunutzungsverordnung (BauNVO). Zur Sicherung der Änderungsplanung beschloss sie nach § 14 BauGB eine Satzung über die Veränderungssperre.
Die Gemeindevertretung der Klägerin verweigerte auf einer Dringlichkeitssitzung am 4. April 2023 ihr Einvernehmen zu dem von dem Beigeladenen geplanten und zur Baugenehmigung gestellten Vorhaben einer Gemeinschaftsunterkunft unter Verweis auf die Veränderungssperre. Gleichzeitig lehnte sie eine Ausnahme von der Veränderungssperre ab und verweigerte auch diesbezüglich ihr nach § 14 Abs. 2 Satz 2 BauGB erforderliches Einvernehmen.
In der Folge stellte die Bauaufsichtsbehörde des Beigeladenen mit Schreiben vom 9. Mai 2023 bei dem Beklagten einen Antrag auf „Zustimmung/Entscheidung gemäß § 246 Abs. 14 BauGB“. Nach dieser Vorschrift kann unter den dort genannten Voraussetzungen von den Vorschriften des BauGB abgewichen werden. Nach § 246 Abs. 1 Satz 3 BauGB bedarf es eines Einvernehmens der Gemeinde nicht; sie ist lediglich anzuhören. Der für die Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 Satz 2 BauGB zuständige Beklagte erteilte am 4. Juli 2023 nach Anhörung der Klägerin eine Abweichung von der Veränderungssperre dahingehend, dass die in der Vorschrift des § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB für die Zulassung von Ausnahmen von einer Veränderungssperre aufgestellte Voraussetzung „überwiegende öffentliche Belange stehen nicht entgegen“ nicht erfüllt sein müsse. Zugleich gab der Beklagte vor, dass eine Belegung der Flüchtlingsunterkunft nur mit bis zu 250 Flüchtlingen erfolgen dürfe. Das keine Rechtsbehelfsbelehrung aufweisende Schreiben vom 4. Juli 2023 war adressiert an den Landrat des Beigeladenen als untere Bauaufsichtsbehörde. Die Klägerin erhielt es – gerichtet an ihren Prozessbevollmächtigten - nachrichtlich.
Wegen der Einzelheiten des Baugenehmigungsverfahrens einschließlich des „Abweichungsverfahrens“ wird auf den Beschluss der Kammer vom 29. August 2023 zum Az. 2 B 1269/23, juris Rn. 1-6 (NJ 2023, 458) Bezug genommen. Mit dem genannten Beschluss wurde der Antrag Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die am 13. Juli 2023 von dem Landrat des Beigeladenen als untere Bauaufsichtsbehörde dem Beigeladenen als Bauherrn erteilte Baugenehmigung abgelehnt. Die dagegen erhobene Beschwerde der Klägerin wies das OVG Greifswald mit Beschluss vom 13. November 2023 – 3 M 459/23 – zurück. Das Widerspruchsverfahren gegen die Baugenehmigung ist noch nicht beendet.
Gegen die Abweichungsentscheidung des Beklagten erhob die Klägerin, die zuvor auch Widerspruch gegen diese erhoben hatte, am 27. September 2023 Klage. Sie macht im Wesentlichen geltend:
Die Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB sei eine Ermessensentscheidung. Die getroffene Entscheidung leide an Abwägungsmängeln, insbesondere im Hinblick darauf, dass sich in keiner Nebenbestimmung eine Befristung finde, sowie im Hinblick auf die konkret 250 zulässigen Unterkunftsplätze. Der Beklagte habe nicht dargelegt, dass der Unterbringungsbedarf dringlich sei. Die Ausnahme von der Veränderungssperre sei unverhältnismäßig. Das Einvernehmen sei endgültig versagt worden; in diesem Fall helfe § 246 Abs. 14 BauGB nicht weiter. Die Entscheidung greife in ihre Planungshoheit ein. Es werde exakt das Gegenteil der gemeindlichen Vorstellungen umgesetzt. Eine konkrete Prüfung der Lärmauswirkungen der vorhandenen und genehmigten Industrie- und Gewerbebetriebe habe nicht stattgefunden. Zudem sei keine Prüfung des Rücksichtnahmegebots erfolgt; durch die Flüchtlingsunterkunft könnten sich Einschränkungen für die vorhandenen Ansiedlungen ergeben. Die Bewohner der Unterkunft seien ganztägig hohen Immissionswerten ausgesetzt. Nur im Falle einer Delegation der Aufgabe der Flüchtlingsunterbringung nach § 2 Abs. 3 FlAG M-V sollen Flüchtlingsunterkünfte in bestimmter Anzahl im Gebiet einer Gemeinde entstehen. Ein anderes Verständnis widerspreche dem Kerngehalt von Art. 28 Abs. 2 GG. Dass nicht einzelne Gemeinden überproportional in Anspruch genommen werden, verlange auch das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung. Die Schaffung zentraler Unterbringungsmöglichkeiten sei in diesem Zusammenhang zudem nicht erforderlich. Ihr – der Klägerin – werde ein „Sonderopfer“ auferlegt, weil sie überproportional Flüchtlinge unterbringen müsse. Die Vorschrift des § 246 Abs. 14 BauGB sei verfassungswidrig, da sie zu unbestimmt sei; es könne ohne klare Regelung von sämtlichen bauplanungsrechtlichen Vorschriften abgewichen werden. Auch läge eine Verletzung des Gebietserhaltungsanspruchs vor.
Die Entscheidung des Beklagten sei nicht lediglich eine interne Verfahrenshandlung, die keiner gesonderten Anfechtung unterliege. Ihr – der Klägerin – stünde ein gesondertes Anfechtungsrecht zu, § 44a Verwaltungsgerichtsordnung gelte für die selbstständig zu erlassende Abweichungsentscheidung nicht. Eine entsprechende Rechtslage lasse sich auch den zur Parallelvorschrift des § 37 BauGB ergangenen Entscheidungen entnehmen.
Die Klägerin beantragt,
die Entscheidung des Beklagten vom 4. Juli 2023 zum Antrag auf Zustimmung/Entscheidung gemäß § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB vom 9. Mai 2023 aufzuheben.
Der Beklagte und der Beigeladene beantragen jeweils,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte und der Beigeladene halten die Klage im Blick auf § 44a VwGO für unzulässig und berufen sich u. a. auf den Beschluss der Kammer vom 29. August 2023 und den Beschluss des OVG Greifswald vom 13. November 2023.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
1. Die Klage ist unzulässig. Sie ist nach § 44a VwGO unstatthaft.
Die Klage ist unstatthaft, weil die Abweichungsentscheidung des Beklagten als behördliche Verfahrenshandlung aufgrund der Vorschrift des § 44a VwGO nicht Gegenstand eines eigenständigen Rechtsbehelfsverfahrens sein kann. § 44a Satz 1 VwGO bestimmt, dass Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können. Eine solche Sachentscheidung ist die von der Bauaufsichtsbehörde des Beigeladenen erteilte Baugenehmigung vom 13. Juli 2023. Der Ausschluss der Anfechtbarkeit gilt nach § 44a Satz 2 VwGO u. a. dann nicht, wenn die Verfahrenshandlung gegen einen Nichtbeteiligten ergeht.
Da die Voraussetzungen des § 44a Satz 1 VwGO vorliegen (s. nachfolgend a) bis c)), diejenigen der Ausnahme nach § 44a Satz 2 VwGO hingegen nicht (nachfolgend d)), ist die Klage unzulässig.
a) Die Abweichungsentscheidung des Beklagten vom 4. Juli 2023 ist eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO (vgl. in diesem Sinne auch Schaumlöffel jurisPR-ÖffBauR 10/2023). Sie ist ergangen im Rahmen des die Begriffsmerkmale eines Verwaltungsverfahrens gemäß § 9 VwVfG M-V erfüllenden Baugenehmigungsverfahrens des Beigeladenen als Bauherrn, das von dem Bauamt der Behörde „Der Landrat des Landkreises Nordwestmecklenburg“ als Baugenehmigungsbehörde geführt wurde und in dessen Rahmen dieses bei dem Beklagten den Antrag auf „Zustimmung/Entscheidung gemäß § 246 Abs. 14 BauGB“ gestellt hatte. Diese Abweichungsentscheidung wurde bei der Anwendung des Sonderrechts für die Ermöglichung der Bereitstellung von Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbewerber auf der Grundlage des § 246 Abs. 14 BauGB (ungeachtet ihrer materiellen Berechtigung) verfahrensrechtlich notwendig, weil § 246 Abs. 14 Satz 2 BauGB die Zuständigkeit für die Entscheidung von Abweichungen von den Vorschriften des BauGB nicht der Baugenehmigungsbehörde, sondern der höheren Baubehörde bestimmt. Die Abweichungsentscheidung stellt mithin nicht selbst die das Baugenehmigungsverfahren abschließende Sachentscheidung, sondern allein eine behördliche Mitwirkungshandlung im Rahmen eines von einer anderen Behörde geführten Verwaltungsverfahrens dar. Sie trifft selbst keine abschließende Entscheidung in der Sache, sondern bildet gewissermaßen einen Baustein für die Sachentscheidung. Darauf, ob es sich bei der Abweichungsentscheidung des Beklagten ihrerseits um einen Verwaltungsakt handelt (bejahend VG Schwerin, Beschluss vom 29. August 2023 – 2 B 1269/23 SN- juris Rn. 13), kommt es im Zusammenhang des § 44a Satz 1 VwGO nicht an (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 44a Rn. 38, 39, 52).
Soweit die Klägerin auf Rechtsprechung zu § 37 BauGB, der in materieller Hinsicht der Vorschrift des § 246 Abs. 14 BauGB als Vorbild gedient hat, verweist, greift dies nicht (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 13. November 2023 – 3 M 459/23 – amtl. Umdruck S. 6 f.). Dass, wie die Klägerin apodiktisch meint, § 246 Abs. 14 BauGB verfassungswidrig sei, sieht das erkennende Gericht nicht. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG steht daher nicht in Rede.
b) Die Baugenehmigung vom 13. Juli 2023 erfüllt das Erfordernis einer Sachentscheidung im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO. Ziel des hier in Rede stehenden Baugenehmigungsverfahrens war eine Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens nach den dafür maßgeblichen Vorschriften des öffentlichen Rechts, mithin eine das Baugenehmigungsverfahren beendende Entscheidung über die Erteilung oder Ablehnung der beantragten Baugenehmigung. Eine solche, auf den Erlass oder die Ablehnung des beantragten Verwaltungsakts, hier der Baugenehmigung, gerichtete Entscheidung stellt eine Sachentscheidung im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO dar, gegen die verwaltungsgerichtliche Rechtsbehelfe – Widerspruch und Klage – gegeben sind (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 44a Rn. 25, 28). Diese Rechtsbehelfe gegen die Sachentscheidung – hier die Baugenehmigung – stehen auch der Klägerin als von der Baugenehmigung betroffene Gemeinde zu.
c) Zwar werden (ungeschriebene) Ausnahmen von dem Ausschluss der eigenständigen Anfechtbarkeit von Verfahrenshandlungen für den Fall angenommen, dass die Verfahrenshandlung in materielle Rechtspositionen eingreift; in einer solchen Konstellation liegt keine Verfahrenshandlung, sondern eine (eigenständig anfechtbare) Sachentscheidung vor (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 44a Rn. 41 mit Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 – 2 C 16/15 – NVwZ 2017, 489 juris Rn. 19). Die hier in Rede stehende Abweichungsentscheidung des Beklagten greift auch in materielle Rechtspositionen der Klägerin, nämlich in deren grundgesetzlich und landesverfassungsrechtlich garantiertes Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung, hier in Gestalt der Planungshoheit, ein. Allerdings geht es bei der Anwendung des § 44a Satz 1 VwGO nicht um den Eingriff in materielle Rechtspositionen an sich, sondern vor dem Hintergrund der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) darum, dass dem Betroffenen, hier der Klägerin, durch den Ausschluss der eigenständigen Anfechtbarkeit keine unzumutbaren Nachteile entstehen (vgl. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 44a Rn. 5, 9a m. w. N.). Das ist regelmäßig dann nicht der Fall, wenn die Rechtmäßigkeit der Verfahrenshandlung vollumfänglich im Rahmen des Rechtsbehelfsverfahrens gegen die verfahrensabschließende Sachentscheidung überprüft werden kann. So liegt es hier. Die Rechtmäßigkeit der Abweichungsentscheidung des Beklagten ist Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Baugenehmigung. In dem dagegen von der Klägerin eingeleiteten Widerspruchsverfahren wie auch einem eventuell nachfolgenden Klageverfahren findet eine rechtliche Prüfung darauf statt, ob die gesetzlich normierten Abweichungsvoraussetzungen erfüllt sind und ob die getroffene Abweichungsentscheidung frei von Ermessensfehlern (vgl. § 114 VwGO) ist.
d) Der Ausnahmetatbestand des § 44a Satz 2 VwGO ist nicht erfüllt. Nach dieser Bestimmung gilt der Ausschluss der Anfechtbarkeit dann nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen. Die Abweichungsentscheidung des Beklagten unterliegt als behördliche Mitwirkungshandlung von vornherein nicht der Vollstreckbarkeit oder sonstigen zwangsweisen Durchsetzbarkeit. Die Klägerin ist auch kein Nichtbeteiligter im Sinne von § 44a Satz 2 VwGO.
Der Begriff des (am Verwaltungsverfahren) Nichtbeteiligten ist nicht schon dann erfüllt, wenn der Betroffene kein Beteiligter im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinne des § 13 Abs. 1 VwVfG M-V ist, also wenn er z. B. nicht Antragsteller oder Antragsgegner eines Verwaltungsverfahrens ist (vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG M-V). Daher kann dahinstehen, ob die Klägerin von dem Bauamt des Beigeladenen zu dem Baugenehmigungsverfahren auf der Grundlage von § 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 VwVfG M-V förmlich hinzugezogen worden ist. Für den Begriff des Nichtbeteiligten im Sinne von § 44a Satz 2 VwGO ist vielmehr maßgeblich, ob dem Dritten, wenn er die Verfahrenshandlung nach dem Grundsatz des § 44a Satz 1 VwGO nicht angreifen könnte, dann keine Rechtsschutzmöglichkeit gegen die (verfahrensabschließende) Sachentscheidung zusteht (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 44a Rn. 63). Als Beteiligter (als Gegenbegriff zum Nichtbeteiligten im Sinne von § 44a Satz 2 VwGO) ist daher derjenige anzusehen, dem wegen seiner Sachbetroffenheit unter Berufung auf eine drittschützende Norm die Befugnis zusteht, die (verfahrensabschließende) Sachentscheidung anzugreifen (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 44a Rn. 64, 67 unter Berufung auf OVG Bautzen, Urteil vom 19. Januar 2016 – 4 C 17/14 – juris Rn. 31). Das trifft auf die Klägerin zu. Ihr steht, gestützt auf die ihr zukommende Planungshoheit, das von ihr auch durch die Erhebung des Widerspruchs vom 18. Juli 2023 genutzte Recht zu, die Baugenehmigung und damit die im Verwaltungsverfahren getroffene Sachentscheidung mit Rechtsbehelfen anzugreifen und damit auch einer gerichtlichen Prüfung zu unterziehen.
2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3, § 162 Abs. 2 und 3 VwGO. Da der Beigeladene einen eigenen Antrag gestellt hat, entspricht es der Billigkeit, seine eigenen außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 sowie §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 BauGB
§ 44a Verwaltungsgerichtsordnung
§ 37 BauGB
§ 44a VwGO
§ 9 VwVfG M-V
§ 114 VwGO
§ 246 Abs. 14 Satz 1 Baugesetzbuch
§ 8 Abs. 3 Nr. 2 Baunutzungsverordnung
§ 14 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 246 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 246 Abs. 14 Satz 2 BauGB
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 246 Abs. 14 BauGB
§ 2 Abs. 3 FlAG
§ 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 44a Satz 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG M-V
§ 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 VwVfG M-V
§ 162 Abs. 2 und 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2017, 489
2 B 358/23
2 B 1269/23
3 M 459/23
2 B 1269/23 S
2 C 16/15
4 C 17/14