Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-01-29, Aktenzeichen 15 A 5565/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0129.15A5565.99.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird unter Zurückweisung der Berufung im Übrigen teilweise geändert:
Die Bescheide des Beklagten vom 11. November 1997 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 19. Oktober 1998 werden aufgehoben, soweit für das Grundstück S straße 4 ein Beitrag von mehr als 904,05 DM und für das Grundstück S straße 4a ein Beitrag von mehr als 894,55 DM festgesetzt werden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Kläger zu 3/5 und der Beklagte zu 2/5.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer der Grundstücke S straße 4 und 4a (Gemarkung F. , Flur 2 Flurstücke 56 und 58). Etwa am Ende der 70er Jahre legte der Beklagte an der südwestlichen Seite der S straße einen Gehweg an, und zwar von der Einmündung in die K. straße/den H. weg im Nordwesten bis etwa vor das Grundstück S straße 10, ungefähr 120 m südöstlich von dieser Einmündung. Weiter südöstlich schließt sich das Grundstück S straße 12 an, das bereits um die Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert bebaut wurde. Weiter südöstlich befand sich in etwa 65 m Entfernung zum damaligen Zeitpunkt noch das bebaute Grundstück S straße 18. Ab dann war und ist keine Bebauung mehr an der Straße vorhanden. Auf der nordöstlichen Seite der S straße endet die Bebauung etwa gegenüber dem Grundstück S straße 8. 1992/1993 baute der Beklagte die S straße in der Form aus, dass der bereits angelegte Gehweg weiter in südöstlicher Richtung bis zum Ende des Grundstücks S straße 18 geführt wurde. Außerdem wurden weitere Arbeiten an der Straße vorgenommen, so wurde etwa eine Einmündung verändert. Am 4. Mai 1993 wurden die Ausbauarbeiten abgenommen. Mit zwei Bescheiden vom 11. November 1997 zog der Beklagte den Kläger für seine Grundstücke, die nicht an dem zuletzt ausgebauten Teilstück liegen, zu Straßenbaubeiträgen heran, und zwar für das Grundstück S straße 4 ausweislich der ersten Seite des Bescheides zu einem Beitrag von 1.655,-- DM und für das Grundstück S straße 4a zu einem Beitrag von 1.548,59 DM. Der Bescheid für das Grundstück S straße 4 wies im Berechnungsteil den davon abweichenden Betrag von 1.565,03 DM aus. Dabei setzte er als beitragsfähige Kosten allein den für die zuletzt getätigte Ausbaumaßnahme entstandenen Aufwand in Höhe von 67.908,63 DM unter Einschluss von Kosten für den Ausbau der Beleuchtung und der Entwässerungsanlage und weitere 1.219,83 DM Kapitalkosten an und berechnete den umlagefähigen Aufwand unter Einstufung der S straße als Haupterschließungsstraße in Höhe der Hälfte der beitragsfähigen Kosten. Wegen der weiteren Einzelheiten der Aufwandsberechnung wird auf Bl. 35 bis 57 der Beiakte 3 Bezug genommen. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte durch Widerspruchsbescheide vom 19. Oktober 1998 zurück, wobei im das Grundstück S straße 4 betreffenden Bescheid erneut als Straßenbaubeitrag der Betrag von 1.655,-- DM ausgewiesen war.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat sich der Kläger weiter gegen die Veranlagung gewandt und vorgetragen: Bei der S straße handele es sich um eine beitragsfreie historische Straße. Die beitragsfähigen Kosten seien zu hoch angesetzt, da der reine Gehwegausbau lediglich 32.141,02 DM gekostet habe, während die Aufwendungen für Oberflächenentwässerung und Beleuchtung nicht beitragsfähig seien. Diese seien nämlich nicht verbessert worden, sondern schon vorher in ausreichendem Zustand vorhanden gewesen. Der Gehweg sei im längsten Abschnitt schon lange vorhanden gewesen, der jetzt abgerechnete Ausbau beziehe sich nur auf den Weiterbau des Gehweges vor drei weiteren Häusern.
Der Kläger hat sinngemäß beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 11. November 1997 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 19. Oktober 1998 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Der Weiterbau des Gehweges sei eine beitragsfähige Maßnahme, wobei Anlage die gesamte S straße von der Einmündung in die K. straße/den H. weg bis zum Ausbauende mit Beginn des Außenbereichs sei. Das Ende des vorherigen Ausbaus vor dem Haus Nr. 10 sei nämlich keine taugliche Anlagenbegrenzung. Daher würden auch die klägerischen Grundstücke durch die Anlage erschlossen. Soweit das vorherige Ausbaustück nicht erneut ausgebaut worden sei, gälten die Grundsätze für die Beitragsfähigkeit eines Teilausbaus.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben, weil allenfalls eine Beitragspflicht für den Ausbau einer Anlage entstanden sei, die sich vom vorherigen Ausbauende vor dem Grundstück S straße 10 bis zum jetzigen Ausbauende erstrecke. Durch diese Anlage würden die klägerischen Grundstücke nicht erschlossen.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des Beklagten, mit der er vorträgt: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele es sich nicht um zwei Abschnitte einer Anlage. Insbesondere sei der in den Jahren 1992/93 vorgenommene Ausbau kein eigenständig abrechenbarer Ausbau, da eine Abgrenzung zum vorherigen Ausbau des Gehweges vor etwa 20 Jahren nicht nach örtlich erkennbaren Merkmalen oder rechtlichen Gesichtspunkten bestanden habe. Anlage sei vielmehr der gesamte Straßenzug der S straße bis zum Beginn des Außenbereichs.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor: Zutreffend sei das Verwaltungsgericht von zwei Bauprogrammen und daher zwei Anlagen ausgegangen. Die vom Beklagten angeführte Rechtsprechung zur Abgrenzung von Anlagen beziehe sich lediglich auf das jeweilige Ende einer abzurechnenden Ausbaumaßnahme, nicht aber auf deren Anfang.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Soweit sie begründet ist, ist die Klage nämlich unbegründet, weil die angefochtenen Bescheide insoweit rechtmäßig sind, sodass die Klage in diesem Umfange unter Änderung des angefochtenen Urteils abzuweisen ist (§ 113 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Nur hinsichtlich des rechtswidrigen Teils der Bescheide kann es bei der durch das Verwaltungsgericht ausgesprochenen Aufhebung bleiben.
Soweit die Bescheide rechtmäßig sind, rechtfertigen sie sich aus § 8 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - KAG NRW - in Verbindung mit der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen der Stadt H. vom 2. Januar 1984 in der Fassung des rückwirkend in Kraft getretenen ersten Nachtrags vom 1. Dezember 1993 (SBS). Nach § 1 SBS erhebt die Stadt zum Ersatz des Aufwandes u.a. für die Verbesserung von Anlagen im Bereich der öffentlichen Straßen und als Gegenleistung für die dadurch den Eigentümern der erschlossenen Grundstücke erwachsenden wirtschaftlichen Vorteile Beiträge. Der vorliegende Weiterbau des Gehweges von ungefähr dem Grundstück S straße 10 bis zum Beginn des Außenbereichs stellt einen beitragsfähigen Ausbau im Sinne einer Verbesserung der S straße durch Anlegung einer die Verkehrsarten trennenden weiteren Teileinrichtung dar. Entgegen der Auffassung des Klägers führt der Umstand, dass die S straße als vorhandene Straße einzustufen ist, nicht zur Beitragsfreiheit, weil dies nur die Freiheit von Erschließungsbeiträgen, nicht die Freiheit von Ausbaubeiträgen nach dem Kommunalabgabengesetz betrifft.
Anlage i.S.d. § 1 SBS ist die S straße von der Einmündung in die K. straße/den H. weg bis zum Ausbauende, das mit dem Beginn des Außenbereichs übereinstimmt. Entgegen der Auffassung des Klägers und des Verwaltungsgerichts ist Anlage nicht etwa der Teil der S straße vom Beginn des Ausbaus 1992/1993 vor dem Grundstück S straße 10 bis zum Ausbauende. Allerdings wird die räumliche Ausdehnung der Anlage dann, wenn die Satzung - wie hier - durch die Verwendung des Begriffs "Anlagen im Bereich der öffentlichen Straßen" nicht den Erschließungsanlagenbegriff, sondern den spezifisch straßenbaubeitragsrechtlichen Anlagenbegriff wählt, durch das Bauprogramm festgelegt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. November 1996 - 15 B 369/96 -, NVwZ-RR 1998, 70.
Diese Maßgeblichkeit des Bauprogramms unterliegt jedoch gewissen rechtlichen Schranken, die dazu führen können, dass die räumliche Ausdehnung einer Anlage über das Bauprogramm hinausgeht oder hinter diesem zurückbleibt. Diese Schranken ergeben sich aus dem dem Straßenbaubeitragsrecht zu Grunde liegenden Vorteilsgedanken. Da der wirtschaftliche Vorteil ein Erschließungsvorteil ist, muss die Anlage so begrenzt werden, dass ihr erkennbar eine Erschließungsfunktion für bestimmte Grundstücke zukommt. Das setzt voraus, dass die Anlage selbst durch örtlich erkennbare Merkmale oder nach rechtlichen Gesichtspunkten abgrenzbar ist. Weitere Voraussetzung ist, dass durch die Abgrenzung der Anlage alle Grundstücke erfasst werden, denen durch die Ausbaumaßnahme annähernd gleiche wirtschaftliche Vorteile geboten werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. September 1995 - 15 A 2651/92 -, S. 11 f. des amtl. Umdrucks.
Das Ende der Ausbaustrecke ist kein taugliches Begrenzungsmerkmal.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Januar 2000 - 15 B 113/00 -, S. 2 des amtl. Umdrucks; Urteil vom 5. Juli 1990 - 2 A 1691/88 -, Gemhlt. 1992, 108 (109).
Zutreffend führt das Verwaltungsgericht allerdings aus, dass sich die bisherige Rechtsprechung auf die Begrenzung des Endes eines im Streit befindlichen Ausbaus, nicht - wie hier - auf die Frage des Anfangs eines Ausbaus bezieht. Indes ist dies kein Grund, für diese Fälle von anderen Abgrenzungskriterien auszugehen. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Der vor gut 20 Jahren erfolgte Ausbau der S straße durch Anlegung eines Gehwegs von der Einmündung in die K. straße/den H. weg bis vor das Grundstück S straße 10 war mangels tauglicher Abgrenzung der Anlage noch kein beitragsfähiger Ausbau einer Anlage bis zu dieser Begrenzung. Aus nicht näher bekannten Gründen wurde die S straße nur auf diesem unselbstständigen Teilstück, das keine eigene Anlage darstellte, durch Anlegung des Gehweges verbessert. Denn das seinerzeitige Ende des Ausbaus vor dem Grundstück S straße 10 war nicht durch örtlich erkennbare Merkmale oder durch rechtliche Gesichtspunkte abgegrenzt. Insbesondere lag keine rechtliche Abgrenzung unter dem Gesichtspunkt des Übergangs zum Außenbereich vor, denn sowohl das sich unmittelbar an das seinerzeitige Ausbauende anschließende Grundstück S straße 10 als auch das sich daran weiter anschließende, bereits um die Wende zum 20. Jahrhundert bebaute Grundstück S straße 12 waren im Zeitpunkt der vorherigen Ausbaumaßnahme Teil des unbeplanten Innenbereichs. Gerade das Grundstück S straße 12 zeigt, dass es sich bei der vorherigen Ausbaumaßnahme noch nicht um einen auf dieses Teilstück als eigenständige Anlage angelegten Ausbau der S straße handelte, denn obwohl das Grundstück für seine Erschließung auch auf den ausgebauten Teil der S straße in gleicher Weise angewiesen war wie die Grundstücke in Richtung K. straße/H. weg, wäre es bei einer Anlagenbegrenzung am seinerzeitigen Ausbauende vor dem Grundstück S straße 10 vorteilswidrig nicht in den Kreis der Beitragspflichtigen einbezogen. Ob seinerzeit ein beitragsfähiger Teilausbau der Gesamtanlage der S straße von der Einmündung K. straße/H. weg bis zum Beginn des Außenbereichs vorlag,
vgl. zum beitragsfähigen Teilausbau OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1995 - 15 A 2402/93 -, NWVBl. 1996, 144,
oder ob ein seinerzeit noch nicht beendeter, erst mit der vorliegenden Maßnahme beendeter Ausbau der Gesamtanlage vorlag, kann offen bleiben. Dies würde alleine die Frage betreffen, ob in die vorliegende Abrechnung auch die Kosten der vorherigen Ausbaumaßnahme einfließen können. Da der Beklagte selbst diese Kosten nicht geltend macht, kann die Frage offen bleiben.
Aus dieser rechtlichen Bewertung der vorherigen Ausbaumaßnahme als einer solchen, die die S straße von der Einmündung K. straße/ H. weg bis zum Beginn des Außenbereichs als Anlage betraf, ergibt sich, dass der hier abgerechnete Weiterbau ebenfalls diese Gesamtanlage betrifft, nämlich entweder als eine den unvollendeten vorherigen Ausbau beendende Ausbaumaßnahme, die die Beitragspflicht erstmals zur Entstehung bringt, oder aber als ein (weiterer) selbstständig abrechenbarer Teilausbau der Gesamtanlage. Jedenfalls handelt es sich nicht um einen beitragsfähigen Ausbau einer eigenständigen Anlage vom Beginn des seinerzeitigen Ausbauendes bis zum Beginn des Außenbereichs. Jede andere Betrachtung würde zu dem widersprüchlichen Ergebnis führen, dass die vorherige Ausbaumaßnahme zwar keine eigenständige, räumlich auf sie beschränkte Anlage betroffen hätte, das sich daran anschließende Teilstück der S straße aber durch diese erste Ausbaumaßnahme den Charakter einer eigenständigen Anlage erhalten hätte. Ein Straßenzug besteht aber entweder nur aus einer oder aus mehreren Anlagen im beitragsrechtlichen Sinne, nicht aus einer Anlage und einem unselbstständigen Teilstück.
Daraus folgt, dass auch die klägerischen Grundstücke, die am bereits vorher ausgebauten Teilstück der S straße liegen, von der vorliegenden Ausbaumaßnahme als durch die ausgebaute Anlage erschlossene Grundstücke beitragspflichtig sind.
Allerdings bedarf der als beitragsfähig vom Beklagten angesetzte Aufwand der Korrektur. Der Beklagte hat einen Betrag von 1.219,83 DM als Kapitalkosten (Fremdfinanzierungskosten) eingesetzt. Diese sind nicht beitragsfähig.
Beitragsfähig ist der Aufwand, der durch die Ausbaumaßnahme in Erfüllung des Bauprogramms im Rahmen des Grundsatzes der Erforderlichkeit verursacht wurde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 2001 - 15 A 4648/99 -, S. 9 des amtl. Umdrucks; Urteil vom 15. Februar 2000 - 15 A 4167/96 -, NWVBl. 2000, 348.
Die geltend gemachten Kapitalkosten erfüllen diese Voraussetzungen nicht, weil sie nicht durch den konkret hier in Rede stehenden Ausbau verursacht wurden, sondern Kosten für Darlehen sind, die im Rahmen des Gesamtdeckungsprinzips zur Abdeckung von Haushaltsfehlbeträgen aufgenommen wurden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. März 1991 - 2 A 785/90 -, S. 13 f. des amtl. Umdrucks; Urteil vom 29. November 1989 - 2 A 1419/87 -, NWVBl. 1990, 311 (313 f).
Es handelt sich daher nicht um Ausbaukosten sondern um Gemeinkosten, hier zur Gewährleistung der Liquidität der Gemeinde, die nicht anders zu behandeln sind als etwa ebenfalls nicht beitragsfähige Personalkosten, die zur Gewährleistung der allgemeinen personellen Leistungsfähigkeit der Gemeinde ohne Bezug zu einem konkreten Ausbauvorhaben aufgewandt werden.
Vgl. zur fehlenden Beitragsfähigkeit solcher Personalkosten OVG NRW, Urteil vom 26. März 1991 - 2 A 2125/88 -, NWVBl. 1991, 346 (348).
Zwar besteht ein mittelbarer Bezug zur Ausbaumaßnahme dahin, dass die Höhe der aufzunehmenden Kredite auch von geplanten Ausbaukosten beeinflusst wird. Ein solcher mittelbarer Zusammenhang besteht jedoch auch bei den allgemeinen Personalkosten, da das gemeindliche Personal u.a. auch dafür eingestellt wird, um Ausbaumaßnahmen zu bearbeiten. Ein solcher mittelbarer Bezug reicht jedoch zur Bejahung des Merkmals der Ursächlichkeit für die Beitragsfähigkeit von Kosten nicht aus.
Auch im Übrigen bedarf der angesetzte Aufwand der Korrektur. Beitragsfähig ist der für die Anlegung des Gehwegs selbst angefallene Aufwand von netto 32.141,40 DM. Hinzu kommen 1.980,-- DM für die Versetzung von Masten im Bereich des anzulegenden Gehwegs, die - im Gegensatz zur Berechnung des Beklagten - zu Lasten der Anlieger voll als Folgekosten des Gehwegausbaus einzubeziehen sind. Unter dem Gesichtspunkt der Baustelleneinrichtung und -sicherung beitragsfähig sind 602,48 DM für die Signalanlage, die der Beklagte zutreffend im Verhältnis von Gehwegkosten und sonstigen für nicht beitragsfähige Maßnahmen aufgewandten Kosten errechnet hat. Die übrigen unter dem Gesichtspunkt "Baustelleneinrichtung und -sicherung" aufgeführten Positionen sind nicht beitragsfähig, da der Beklagte nicht zur Überzeugung des Gerichts darlegen konnte, warum diese Positionen zu diesem Zweck angefallen sein sollen. Nicht beitragsfähig sind ebenfalls die Kosten für Freilegung. Auch insoweit konnte der Beklagte nicht darlegen, dass sie für den Gehwegausbau und nicht etwa für die übrigen nicht beitragsfähigen Maßnahmen an der Straße angefallen sind. Gleiches gilt für den die Straßenentwässerungseinrichtung betreffenden Aufwand, dessen beitragsrechtlich relevanter Zusammenhang zum Gehwegausbau nicht zur Überzeugung des Gerichts dargelegt wurde. Für die vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung angeregte Schätzung ist mangels einer Schätzungsgrundlage kein Raum, da dem Gericht und auch dem Beklagten infolge des Konkurses des Bauunternehmers nicht mehr bekannt ist, welche Maßnahmen aus welchem Grunde vorgenommen wurden. Daraus ergeben sich beitragsfähige Kosten von 34.723,88 DM zu denen noch 5.208,58 DM Mehrwertsteuer hinzukommen. Dieser beitragsfähige Aufwand von 39.932,46 DM ergibt bei einem Anliegeranteil von 50 % einen umlagefähigen Aufwand von 19.966,23 DM. Dies ergibt bei einer Gesamtsumme von 36.570,005 Verteilungsanteilen eine Quote von 0,5459728 DM je Verteilungsanteil.
Damit entfällt auf das Grundstück S straße Nr. 4 mit seinen 1.655,855 Verteilungsanteilen ein Beitrag von 904,05 DM und für das Grundstück S straße 4a mit seinen 1.638,455 Verteilungsanteilen ein Beitrag von 894,55 DM. Soweit die angefochtenen Bescheide einen höheren Beitrag festsetzen, sind sie daher aufzuheben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§
708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 8 KAG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 8 des
Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1998, 70
15 B 369/96
15 A 2651/92
15 B 113/00
2 A 1691/88
15 A 2402/93
15 A 4648/99
15 A 4167/96
2 A
785/90
2 A 1419/87
2 A 2125/88