Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-02-04, Aktenzeichen 2 C 273/18

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit ihrem Normenkontrollantrag wenden sich die Antragsteller gegen die Rechtsverordnung zur Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes „Renglischberg“. Das Schutzgebiet liegt auf den Flächen der Gemeinde ..., Gemarkungen ... und ... sowie der Gemeinde A-Stadt in der Gemarkung ... und umfasst ca. 219 ha.
Die Antragsteller sind Landwirte und (Mit-)Eigentümer bzw. Pächter verschiedener Flächen ... im Gebiet der Landschaftsschutzverordnung. Im Rahmen der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung bauen sie unter anderem Getreide, Raps und Mais an.
Die als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesenen Flächen wurden im September 2006 von dem Saarland als Europäisches Vogelschutzgebiet an die Kommission der EU gemeldet und sind Teil des europaweiten Schutzgebietsnetzes Natura 2000 zum Schutz besonderer Lebensräume und Arten.
Ein bereits im Jahr 2011 vom Antragsgegner eingeleitetes förmliches Verfahren zur Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes „Renglischberg“ wurde aufgrund zahlreicher Einwendungen und fehlender Akzeptanz für die vorgeschlagenen Verordnungsentwürfe abgebrochen.
Unter dem 22.12.2016 teilte der Antragsgegner den Gemeinden A-Stadt und ... mit, es sei beabsichtigt, das Natura 2000-Gebiet „Renglischberg“ als Landschaftsschutzgebiet auszuweisen und gab ihnen im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme.
Die Gemeinde ... hat am 21.9.2017 über die Offenlage innerhalb des Zeitraums vom 29.9.2017 bis 30.10.2017 und die Gemeinde A-Stadt am 14.9.2017 über die Offenlage vom 25.9.2017 bis 3.11.2017 in dem jeweiligen amtlichen Bekanntmachungsblatt informiert.
Mit Schreiben vom 30.10.2017 haben die Antragsteller im Rahmen der öffentlichen Auslegung geltend gemacht, der Geltungsbereich der Verordnung erfasse die wertvollsten landwirtschaftlichen Nutzflächen im Saarland, die im Landesentwicklungsplan als Vorranggebiet für die Landwirtschaft festgesetzt worden seien. Es sei nicht nachvollziehbar, warum diese Flächen in den Geltungsbereich der Verordnung einbezogen würden. Einzelne Bestimmungen der geplanten Verordnung (LSV), wie beispielsweise § 2, § 3 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 u. 2 und § 4 Nr. 3, § 5 Nr. 1 LSV seien zu unbestimmt. Jede praktizierende Landwirtschaft müsse sich nach den Gegebenheiten, wie Reife der Kultur, insbesondere aber auch den Witterungsverhältnissen richten. Die betrieblichen Abläufe würden durch die vorgesehenen Regelungen zunichte gemacht. Gerade der Anbau von Raps und Mais, auf den ihr Betrieb dringend angewiesen sei, würde unterlaufen werden. Aufgrund der damit einhergehenden finanziellen Einbußen wären sie nicht mehr in der Lage, ihren Verpflichtungen nachzukommen. Es werde des Weiteren Bezug genommen auf die Anregungen und Einwendungen, die am 27.1.2011 der Gemeinde A-Stadt vorgelegt worden seien. Auch § 6 Abs. 1 des Verordnungsentwurfs sei nicht nachvollziehbar. Des Weiteren werde auf das Schreiben vom 26.10.2017 Bezug genommen. Insgesamt handele es sich um einen Flächenbesatz von 43,023 ha, der von der Überplanung betroffen sei. Dies stelle im Hinblick auf die Gesamtfläche von 210 ha einen prozentualen Anteil von 20,47 % dar. Es sei gängige Rechtsprechung, dass bereits bei einer Betroffenheit von 5 % der Flächen von einer Existenzvernichtung gesprochen werden könne. In Fällen dieser Art sei von einem enteignenden Eingriff die Rede. Die Flächen im Betrieb würden primär zum Ackerbau benutzt, nur zum geringen Teil als Grünland. Der Betrieb habe keinen Viehbesatz. Außerdem habe er Maisablieferungsverträge abgeschlossen; dieser Betriebszweig könne nicht mehr aufrechterhalten werden. Dies gelte auch für den Rapsanbau.
Durch Verordnung vom 11.5.2018 stellte der Antragsgegner Flächen von insgesamt ca. 219,3 ha im Bereich der Gemeinde A-Stadt, Gemarkung ... und in der Gemeinde ..., Gemarkungen ... und ..., unmittelbar nordwestlich der Bundesstraße 407 bis zur Landesgrenze unter Landschaftsschutz. Das Schutzgebiet trägt die Bezeichnung „Renglischberg“, und ist in einer der Veröffentlichung beigefügten Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 sowie in Detailkarten (M 1:2.000) mit Flurstücknummern und Randsignatur dargestellt. Die Verordnung enthält nach einer begrifflichen Umschreibung der damit verfolgten Schutzzwecke u.a. detaillierte Kataloge in dem Gebiet zulässiger bzw. unzulässiger Handlungen und Nutzungen (§§ 3 u. 4 LSV). § 5 LSV enthält spezielle Regelungen für die Nutzung in den Zonen 1A und 1B, die die Schwerpunkträume für den Vogelartenschutz im Schutzgebiet darstellen, weshalb für sie spezielle Regelungen gelten, auf die im Einzelnen Bezug genommen wird. § 6 LSV regelt den Managementplan sowie Schutz- und Pflegemaßnahmen. § 7 LSV sieht Ausnahmen von Beschränkungen und Maßgaben nach § 3 LSV sowie von der Unzulässigkeit gemäß § 4 LSV vor, wenn dadurch der Schutzzweck nicht beeinträchtigt wird.
Die Verordnung wurde im Amtsblatt des Saarlandes (Teil I) vom 30.5.2018 (Seiten 317 f.) bekannt gemacht und ist nach ihrem § 9 LSV am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft getreten.
Am 18.9.2018 ist der Normenkontrollantrag des Antragstellers zu 1. und am 28.11.2018 sind die Normenkontrollanträge der Antragsteller zu 2. und 3 bei Gericht eingegangen.
Die Antragsteller beanstanden, das Gebiet „Renglischberg“ sei 2006 der EU gemeldet worden, ohne dass vorher die betroffenen Eigentümer und Bewirtschafter angehört worden seien. Eine Veröffentlichung dieser Meldung in einem Amtsblatt sei ebenfalls nicht erfolgt. Das Schutzgebiet diene insbesondere den dort angeblich vorkommenden Mornell- und Goldregenpfeifern. Im Vorfeld des Erlasses der Verordnung hätten intensive Gespräche mit der Landesregierung und dem entsprechenden Ausschuss des Landtages stattgefunden, mit dem Ziel, die Interessen der im Schutzgebiet wirtschaftenden Landwirte ausreichend zu berücksichtigen. Über diese zahlreichen Gespräche, Runden Tische, Stellungnahmen der Gemeinden A-Stadt und ..., Anhörungen und deren Ergebnissen seien Niederschriften angefertigt worden, die aber offenbar nicht in die Entscheidung zum Erlass der Verordnung eingeflossen seien. Die übersandte Verwaltungsakte sei unvollständig und gebe die Grundlagen und die erforderliche Abwägung der Aufstellungsentscheidung für die streitgegenständliche Verordnung nur ansatzweise und damit unzureichend wider. Nach einem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 6.6.1983 (2 BvR 244, 310/83) liege die Aktenführung auch im wohlverstandenen Interesse des betroffenen Einzelnen, der nur auf der Grundlage möglichst vollständiger Erfassung aller rechtlich erheblichen Tatsachen seinen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf angemessene Behandlung seiner Angelegenheit durch die zuständige Behörde und durch die Gerichte mit Erfolg geltend machen könne. Offensichtlich lägen Ermittlungsfehler vor, die einen beachtlichen Mangel im Verfahren darstellten. Es fehlten Niederschriften über stattgefundene Info-Veranstaltungen am 20.5.2011, am 15.2.2017 und am 27.11.2018. In diesen Veranstaltungen seien gerade die besonderen Belastungen der Landwirte im Schutzgebiet gesammelt und thematisiert worden. Aus den bisherigen Äußerungen sei zu entnehmen, dass diese Stellungnahmen offenbar dem Verordnungsgeber unbekannt gewesen seien. Er habe diese daher bei seiner Entscheidung und bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen nicht ausreichend mit berücksichtigen können. Außerdem habe eine förmliche, ausreichende und notwendige Beteiligung der Flächeneigentümer im Schutzgebiet vor Erlass der Verordnung nicht stattgefunden. Beteiligt worden seien allenfalls die Pächter der Flächen. Diese hätten jedoch nicht die Eigentümerinteressen wahrnehmen und sich für die Eigentümer verbindlich erklären können. Durch die Beschränkung der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeiten würden die Eigentümerpositionen nachteilig bis hin zur Enteignung betroffen. So sei mit Pachtminderung und Pachtauflösung zu rechnen, da die Bewirtschafter durch die Beschränkungen der Verordnung nicht mehr auskömmlich wirtschaften könnten. Die angebotene Entschädigung für die Bewirtschafter in Höhe von 200,00 EUR/ha könne die Nachteile in der Kernzone nicht ausgleichen. Die Antragsteller machen des Weiteren geltend, der unbestimmte Rechtsbegriff „soweit der Schutzzeck nicht beeinträchtigt wird“ in § 3 Abs. 1 LSV öffne Tür und Tor für weitere Restriktionen, die derzeit noch nicht absehbar seien. Durch diese Begrifflichkeit müssten die Eigentümer und Bewirtschafter jederzeit mit weiteren belastenden Beschränkungen rechnen. Es gebe keine Planungssicherheit für die Landwirte. Der Wertverlust von Flächen im Schutzgebiet und die daraus resultierenden Existenzgefährdungen drängten sich auf. Im Rahmen einer ordnungsgemäßen Landwirtschaft müsse es möglich sein, kurzfristig auf besondere Naturereignisse schnell reagieren zu können. Insbesondere sich schnell verändernde Witterungsverhältnisse aber auch sich ändernde landwirtschaftliche Rahmenbedingungen bestimmten entscheidend den Erfolg landwirtschaftlichen Tuns. Durch die Verordnung würden die Bewirtschaftungsmöglichkeiten entwertet, weil die Handlungsmöglichkeiten erheblich beschränkt seien. Bei der starren Frist in § 5 LSV werde nicht berücksichtigt, dass bestimmte Feldfrüchte (Mais, Raps, Weizen, Rüben und Kartoffeln) erst nach dem 15.8. erntereif seien. Zudem könnten sich frühe Erntetermine auch bei schlechten Witterungsverhältnissen auf die Zeit nach dem 15.8. verschieben. Durch die Vorgaben der Verordnung werde ihnen zugemutet, diese Früchte vor der notwendigen Reife abzuernten oder auf den Anbau zu verzichten, weil sie vor dem 15.8. von den Flächen entfernt sein müssten. Die anderen landwirtschaftlichen Flächen außerhalb des Schutzgebietes könnten den Verlust aus dem Landschaftsschutzgebiet wegen ihrer geringen ackerbaulichen Wertigkeit nicht ausgleichen. Zudem seien sie aufgrund vertraglicher Verpflichtungen zum Anbau, z.B. von Mais, verpflichtet. Wenn dieser nicht mehr angebaut werden könne, sei ein Bewirtschaften dieser Flächen wirtschaftlich unmöglich. Dies komme einer enteignungsähnlichen Situation nahe. Es sei nicht geregelt, ob und inwiefern der betroffene Eigentümer für die zu erwartenden Verluste Entschädigung verlangen könne. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass die Antragsteller wegen der von der EU geforderten Stilllegung bereits auf rund 11 ha ihrer landwirtschaftlichen Flächen aus ökologischen Gründen verzichten müssten. In einem anderen Fall habe das Land die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Saarschleife und Leukbachtal“ vom 31.6.2017 abgeändert, um ein touristisches Konzept als privaten Waldspielplatz zu ermöglichen. Dort sei offensichtlich den privatwirtschaftlichen Interessen der Vorrang gegeben worden und als ausreichend zur Änderung einer Schutzgebietsverordnung angesehen worden. Darüber hinaus versuche der Antragsgegner den Eindruck aufrechtzuerhalten, dass er mit der Ausweisung des Schutzgebietes nur auf eine Anweisung der EU-Kommission reagiert habe. Aus den Verwaltungsakten ergebe sich, dass die Kommission in einem ergänzenden Aufforderungsschreiben (Vertragsverletzung Nr. 2001/5117; Seite 41) festgestellt habe, dass die Meldung im Saarland ohne fachliches Konzept erfolgt sei. In einem weiteren Schreiben vom 11.4.2006 heiße es, die im Oktober 2004 angekündigten weiteren Gebietsmeldungen auf der Grundlage des neuen Fachkonzepts seien bislang nicht erfolgt. Die Meldung des Landes sei nach wie vor als unzureichend zu bewerten. Insoweit seien die Feststellungen im Info-Blatt zum Vogelschutzgebiet unzutreffend und irreführend, wenn dort dargestellt werde, dass das Saarland 2004 aufgefordert worden sei, dieses Gebiet als Europäisches Vogelschutzgebiet und damit als Teil des europaweiten Schutzgebietsnetzes Natura 2000 ergänzend zu melden. Bereits 2004 sei festgestellt worden, dass das Saarland die Meldung ohne fachliches Konzept vorgenommen habe. Vor diesem Hintergrund sei die fachliche Begleitung der Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes dringend geboten gewesen. Bisher sei nicht dargetan, dass es entsprechende wissenschaftliche Fachkonzepte zur Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes „Renglischberg“ gegeben habe. Die Erstellung eines Fachkonzeptes habe sich schon allein aufgrund der Mitteilungen der EU-Kommission von 2001 und 2004 aufgedrängt. Im Zusammenhang mit der Genehmigung zur Errichtung verschiedener Windräder in unmittelbarer Nähe zu dem Landschaftsschutzgebiet seien verschiedene avifaunistische Gutachten erstellt worden. Die Windparks befänden sich alle in unmittelbarer Nähe zum Vogelschutzgebiet „Renglischberg“. Hinsichtlich des Mornellregenpfeifers habe es zur Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes ein entsprechendes Fachkonzept, das durch fachwissenschaftliche Untersuchung belegt sei, nicht gegeben. Die entsprechende Datengrundlage für das Vorhandensein und für das entsprechende Rastverhalten sei nicht ausreichend. Es sei nicht nachzuvollziehen, dass durch den Bau von Windkraftanlagen offenkundig der Mornellregenpfeifer auch auf dem Renglischberg erheblich beeinträchtigt werde und nunmehr ein entsprechendes Vogelschutzgebiet dort ausgewiesen werden solle. Konsequent wäre es daher gewesen, wenn der Vogelschutz für den Mornellregenpfeifer ernsthaft verfolgt worden wäre und deshalb von der Genehmigung der Windkraftanlagen Abstand genommen worden wäre. Die unterschiedliche Vorgehensweise zum Schutz des angeblich vorhandenen Mornellregenpfeifers sei nicht nachzuvollziehen. Zudem sei darauf hinzuweisen, dass die beiden Zonen 1A und 1B, die im jährlichen Wechsel unterschiedlich bewirtschaftet werden könnten, nur rund 500 m voneinander entfernt seien und jeweils ein Gebiet von rund 30 ha umfassten. Außerhalb dieser Schutzzonen sei der Anbau von Mais nicht beschränkt. Dies bedeute, dass das relativ kleine Landschaftsschutzgebiet durch außerhalb des Schutzgebietes liegenden Maisanbau eingerahmt werden könne. Der Antragsgegner verkenne zudem die Struktur der landschaftlichen Flächen am „Renglischberg“. Entgegen seiner Feststellung werde dort keine kleinparzellige Kulturlandschaft mit einer mosaikartigen Struktur aus Hecken wie auch Offenland- und Brachflächen bewirtschaftet. Seit vielen Jahrzehnten handele es sich tatsächlich dort um heckenlose großflächige und ertragreiche landwirtschaftliche Flächen, die mit großen Maschinen bearbeitet würden. Die von dem Antragsgegner erwähnten theoretisch denkbaren Nutzungsmöglichkeiten könnten nicht nachvollzogen werden. Hierbei werde verkannt, dass gerade Kartoffeln, Rüben, Soja und Sonnenblumen die ertragreichen Böden besonders brauchten und es allein ihrer Entscheidung obliege, was sie dort aufgrund marktwirtschaftlicher Gegebenheiten anbauten. Durch die Reduzierung der Natura 2000 Ausgleichszahlungen und den möglichen Wegfall der Förderquote komme es zu weiteren erheblichen finanziellen Belastungen. Allein die Ausgleichszahlung in Höhe von 250,00 EUR sei für einen Landwirt aufgrund der höheren tatsächlichen Aufwendungen kaum auskömmlich.
Die Antragsteller beantragen,
die am 30.5.2018 bekannt gemachte Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Renglischberg“ (L 6404-306) vom 11.5.2018 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Er macht geltend, das Vorbringen der Antragsteller, es seien dem Gericht unvollständige Verwaltungsakten übermittelt worden, sei unzutreffend. Zu unterscheiden sei vielmehr der Verwaltungsvorgang, der zum Erlass der angegriffenen Landschaftsschutzgebietsverordnung geführt habe, einerseits von früheren Verwaltungsvorgängen (bzw. avifaunistischen Untersuchungen), welche zur Meldung des in Rede stehenden Gebietes an die EU-Kommission gemäß der Vogelschutzrichtlinie geführt hätten, sowie andererseits von Gesprächen und Informationsveranstaltungen, welche der Antragsgegner als „Service- Leistung“ auf freiwilliger Basis und damit außerhalb des formellen Verwaltungsverfahrens zum Erlass der Schutzgebietsausweisung durchgeführt habe. Sämtliche Änderungen, die die Rechtsverordnung erfahren habe, seien Folge von Einwendungen im formellen Verfahren und nicht Folge der Informationsveranstaltungen. Daher seien diese nicht in das Verfahren eingegangen und seien somit nicht verfahrensrelevant. Davon abgesehen bestünden keine Bedenken, die vom Antragsteller begehrten Informationen, soweit verfügbar, dem Gericht vorzulegen. Zu der Informationsveranstaltung in A-Stadt-... am 27.11.2018 sei keine Niederschrift gefertigt worden. Über ein Gespräch des Antragstellers zu 1. mit der damaligen Ministerpräsidentin, Frau Kramp-Karrenbauer (ohne Datum) lägen keine Informationen vor. Über das Gespräch am 4.12.2012 mit der damaligen Umweltministerin Frau Anke Rehlinger sei keine Niederschrift gefertigt worden. Die Sitzung des Ausschusses für Umwelt, Energie und Verkehr vom 3.12.2010 gehöre nicht zu dem streitgegenständlichen Verfahren zur Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes, sie habe auch nicht zu den früheren abgebrochenen Verfahren gehört. Eine Niederschrift dieser Sitzung liege ihm, dem Antragsgegner, nicht vor. Von der Veranstaltung der Ministerin Simone Peter am 20.5.2011 im Bürgerhaus ... liege ihm ebenfalls keine Niederschrift vor. Die Anhörungen im Landtag des Saarlandes vom 9.5.2011 und am 31.10.2011 zum Thema „Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten und Naturschutzgebieten (Natura 2000-Gebiete)“ gehörten ebenfalls nicht zum streitgegenständlichen Verfahren und auch nicht zu den früheren abgebrochenen Verfahren. Niederschriften dieser Anhörungen des Landtages lägen ihm nicht vor. Von der Informationsveranstaltung am 15.2.2017 im Bürgerhaus ... für Bewirtschafter sei keine Niederschrift gefertigt worden. Der Antragsgegner trägt des Weiteren vor, nach Art. 4 Abs. 1 und Abs. 4 der Richtlinie 79/409 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogelschutzrichtlinie) müssten die Mitgliedsstaaten die für die Erhaltung der in Anhang I aufgeführten geschützten Arten zahlen- und flächenmäßig geeigneten Gebiete zu besonderen Schutzgebieten erklären. Die Mitgliedsstaaten seien daher nicht frei in ihrer Entscheidung, ob sie Gebiete zu Vogelschutzgebieten erklärten, sondern sie müssten Gebiete melden. Dies müssten die geeignetsten Gebiete sein, insbesondere auch in den Fällen, in denen Vogelschutzgebiete deswegen auszuweisen seien, weil sie von Zugvogelarten als Rastplätze in ihren Wanderungsgebieten benötigt würden. Die Gebietsmeldung sei auf Basis eines Fachgutachtens der staatlichen Vogelschutzwarte für Hessen, Rheinland-Pfalz und das Saarland, an dem auch der Ornithologische Beobachterring Saarland e.V. gutachterlich beteiligt gewesen sei, erfolgt. Die Flächen des Landschaftsschutzgebietes „Renglischberg“, das bereits seit September 2006 als besonderes Schutzgebiet im Sinne der FFH-Richtlinie gemeldet worden sei, würden aus naturschutzfachlicher und insbesondere ornithologischer Sicht viele schützenswerte und schutzbedürftige Arten aufweisen (Mornell- und Goldregenpfeifer, Wachtel, Neuntöter, Wiesenschafstelze, Raubwürger, Rotmilan, Wiesenpieper, Brachpieper, Kiebitz und Heidelerche). Maßgeblich für die hohe Bedeutsamkeit des Gebietes sei neben der geographischen Lage und Ausprägung des Bodenreliefs auch die vormals betriebene, kleinparzellierte Kulturlandschaft mit einer mosaikartigen Struktur aus Hecken wie auch Offenland- und Brachbereichen sowie ackerbaulichen Flächen mit vielfältigen Fruchtständen. Durch den vermehrt im Gebiet angebauten Mais würden nicht nur wichtige Rastflächen während der Zug- und Rastzeit beansprucht, sondern zusätzlich auch Beeinträchtigungen auf in räumlicher Nähe zu diesen befindlichen Flächen hervorgerufen. Dadurch, dass Mais bis in den Oktober hinein geerntet werden könne, würden innerhalb der störungsempfindlichen Zug- und Rastzeiten großflächige Strukturen in der Landschaft geschaffen, die es den Zugvögeln nicht ermöglichten, die ihnen bekannten und genutzten Flächen anzufliegen. Die Eignung des Renglischberges als Rastgebiet könne im Hinblick auf die vorliegenden gutachterlichen und fachkundigen Expertisen nicht ernsthaft in Zweifel gezogen werden. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes verpflichte Artikel 4 Abs. 1 u. 2 der Vogelrichtlinie die Mitgliedsstaaten dazu, ein besonderes Schutzgebiet mit einem rechtlichen Schutzstatus auszustatten, der geeignet sei, u.a. das Überleben und die Vermehrung der im Anhang I aufgeführten Vogelarten sicherzustellen. Es bleibe also festzuhalten, dass der Antragsgegner nicht frei habe entscheiden können, ob er ausreichend große und geeignete Flächen auf dem Renglischberg durch eine der Schutzgebietskategorien des Bundesnaturschutzgesetzes rechtlich habe sichern wollen oder nicht, sondern lediglich über das „Wie“ der Unterschutzstellung zu entscheiden habe. Soweit die Antragssteller sich daran störten, dass die in der Akte erwähnte Aufforderung der Kommission, u.a. den Renglischberg betreffend, weitere Flächen als Vogelschutzgebiet zu melden, nicht in der Akte enthalten sei, sei lediglich darauf hinzuweisen, dass der Schriftverkehr mit der Kommission nicht Gegenstand des Verfahrens zum Erlass der angegriffenen Verordnung sei. Als Anlagen seien diesbezüglich die Schreiben der Kommission vom 10.4.2006 und von 2001 übersandt worden. Die Akten belegten, dass das Vorbringen der Antragsteller, sie hätten im Verfahren nicht ausreichende Möglichkeiten gehabt, ihre Belange vorzutragen, nicht zutreffe. Im amtlichen Bekanntmachungsblatt der Gemeinde A-Stadt vom 14.9.2017 sei darauf hingewiesen worden, dass der Entwurf des Verordnungstextes, die Erläuterungen, die Übersichtskarte sowie die Detailkarten in der Gemeinde in der Zeit vom 25.9.2017 bis einschließlich 3.11.2017 öffentlichen ausliegen. Ausdrücklich sei darauf hingewiesen worden, dass jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt würden, während der Auslegungsfrist bei der Gemeinde A-Stadt Anregungen und/oder Einwendungen schriftlich oder zur Niederschrift vorbringen könne, möglichst unter Verwendung des dort vorgehaltenen Formblattes. In diesem Formblatt sei ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass die Möglichkeit bestehe, Einwendungen als Pächter, Eigentümer oder als sonstiger Betroffener vorzubringen. Die von den Betroffenen getätigten Einwendungen seien, wie bei allen Verfahren zur Ausweisung von Schutzgebieten üblich, umfassend gewürdigt und schriftlich beantwortet worden. Insbesondere seien auch die Einwendungen der Antragsteller, die zum Teil von ihren Prozessbevollmächtigten vorgebracht worden seien, ausführlich beantwortet worden. Soweit die Antragsteller meinten, eine ordnungsgemäße und gerechte Abwägung der widerstreitenden Interessen sei nicht erfolgt, werde verkannt, dass die Auswahl der unter Schutz zu stellenden Flächen das Ergebnis eines jahrelangen Abwägungs- und Diskussionsprozesses darstelle, welcher in dem übersandten Aktenordner „Frühere Verfahren“ detailliert dokumentiert sei. Dies habe auch dazu geführt, dass es mehrerer Anläufe bedurft habe, bis ein Verfahren zum Erlass der angegriffenen Schutzgebietsverordnung mit Erfolg habe abgeschlossen werden können. Letztlich habe der Antragsgegner - nicht zuletzt als Resultat der zahlreichen Nutzergespräche - eine Zonierung vorgenommen, mit der sichergestellt werde, dass die Zugvögel jedes Jahr zur Zeit des Vogelzuges geeignete Rastplätze vorfänden und andererseits die Belastungen der Eigentümer und Nutzer auf ein unvermeidbares Minimum reduziert würden. Soweit die Antragsteller Anstoß daran nähmen, dass Nutzergespräche ohne die Eigentümer stattgefunden hätten, sei dem entgegenzuhalten, dass die Nutzergespräche auf freiwilliger Basis und damit außerhalb des formellen Verwaltungsverfahrens durchgeführt worden seien. Diese hätten sich in mehreren Verfahren bewährt, weil darin gezielter auf faktische Details der Bewirtschaftung habe eingegangen werden können und bei der erforderlichen Interessenabwägung bei der Auswahl von Flächen in der Regel zu guten Ergebnissen geführt hätten. Es sei darüber hinaus nicht nachvollziehbar, weswegen die Antragsteller bezüglich des Anbaus von Kartoffeln und Sonnenblumen eingeschränkt würden, zumal der Anbau von Kartoffeln und Sonnenblumen keine relevante Rolle spiele. Probleme bei der Bestellung der Ackerflächen mit Winterraps ergäben sich nicht, da die Einsaat frühestens Mitte August erfolge und bis zum Ende der Zugzeit keinen Aufwuchs erreicht haben werde, der die Rastvögel beeinträchtigen könne. Die denkbaren Einzelfälle, in denen das Sommergetreide noch nicht bis zum 15. August abgeerntet sei, wären entsprechend den Vorschriften der Verordnung über eine Ausnahme zu regeln. Die Vorgabe, eine Bewuchshöhe von maximal 10 cm zwischen dem 10. und 15. August auf den Flächen herzustellen, könne von den Landwirten durch einen relativ frei zu wählenden Mahdtermin leicht umgesetzt werden und lasse sich teilweise auch durch die Auswahl einer entsprechenden Mischung lenken. Gleiches gelte auch für Greeningmaßnahmen, die durch die EU gefordert würden. Das von den Antragstellern vorgetragene Argument, die Flächen innerhalb der Kernzone seinen dringend erforderlich, um bestehende Lieferverträge mit Biogasanlagen bedienen zu können, werde durch die alternierende Zonierung weitestgehend entkräftet, da sogar der Anbau von Mais grundsätzlich möglich bleibe, jedoch alternierend nur entweder in Zone 1A oder in Zone 1B. Soweit dies noch immer eine Einschränkung des Maisanbaus und damit der Nutzungsmöglichkeiten beinhalte, sei auf die grundsätzliche Sozialbindung des Eigentums hinzuweisen. Eine Enteignung liege darin nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der die Gebietsausweisung betreffenden Verwaltungsunterlagen (3 Ordner) Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I.
Der gem. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte sowie unter Beachtung der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag der Antragsteller ist auch im Übrigen zulässig.
Die Antragsteller sind antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren erfordert in Anlehnung an den Wortlaut des § 42 Abs. 2 VwGO die Geltendmachung einer eigenen Rechtsverletzung.(vgl. hierzu allgemein: OVG des Saarlandes, Urteil vom 27.3.2001 - 2 N 9/99 -, SKZ 2001, 201, LS Nr. 53; Urteil des Senats vom 19.9.2019 - 2 C 324/18 -; juris) Die Antragsteller haben unwidersprochen vorgetragen, dass sie als Eigentümer und Pächter verschiedene Flächen ... im Geltungsbereich der streitgegenständlichen Landschaftsschutzverordnung ackerbaulich bewirtschaften. Bezüglich der eigenen Grundstücke ist eine Verletzung von Art. 14 GG möglich. Soweit sich die Verordnung auf Flächen bezieht, die von den Antragstellern zur landwirtschaftlichen Nutzung gepachtet sind, sind sie von den in der Landschaftsschutzgebietsverordnung enthaltenen Beschränkungen und Verboten ebenfalls unmittelbar betroffen, so dass eine Verletzung des Grundrechts der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) möglich erscheint.(vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -; juris) Daraus ergibt sich zugleich auch das Rechtsschutzinteresse der Antragsteller.
II.
Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet.
Die von dem Antragsgegner im Amtsblatt vom 30.5.2018 veröffentlichte „Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet Renglischberg“ (L 6404-306) vom 11.5.2018 leidet weder in formeller Hinsicht noch inhaltlich an den Ausspruch ihrer Unwirksamkeit (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO) rechtfertigenden Mängeln. Dabei gehört es nach ständiger Rechtsprechung ungeachtet der gesetzlichen Ausgestaltung des Normenkontrollverfahrens als umfassende Gültigkeitskontrolle der jeweils in Rede stehenden Normen und des im Verwaltungsprozessrecht geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) grundsätzlich nicht zu den Aufgaben der Oberverwaltungsgerichte, in diesen Verfahren „gleichsam ungefragt“ in die Suche nach Fehlern einzutreten.(vgl. Urteil des Senats vom 19.9.2019 - 2 C 324/18 - m.w.N. zur Rechtsprechung)
Zunächst ist festzustellen, dass die Kritik der Antragsteller, der Antragsgegner habe dem Gericht unvollständige Verwaltungsunterlagen übermittelt, unberechtigt ist. Der Antragsgegner hat nach Aufforderung des Gerichts und der ihm gewährten Fristverlängerung am 2.11.2018 die Akten des aktuellen Verfahrens sowie die Akten der früheren - abgebrochenen bzw. zurückgestellten - Verfahren zur Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes „Renglischberg“ vorgelegt. Damit ist der Antragsgegner seiner Pflicht zur Vorlage der für das streitgegenständliche Verfahren maßgeblichen Verwaltungsvorgänge nachgekommen. Die Antragsteller verkennen bei ihrer Argumentation, dass Gegenstand des Normenkontrollverfahrens nicht (auch) die Meldung des Gebietes „Renglischberg“ als Vogelschutzgebiet und damit als Teil des europaweiten Schutzgebietes Natura 2000 an die EU-Kommission ist. Dieser Vorgang ist mit der Aufnahme der betreffenden Gebiete in die Schutzgebietsliste durch die Kommission abgeschlossen. Nach der Aufnahme in die Liste ist eine Klage, mit der begehrt wird, dass der Beschluss einer Landesregierung, ein Gebiet zur Aufnahme in diese Liste vorzuschlagen, rechtswidrig gewesen ist, unzulässig.(vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.6.2008 - 7 B 24/08 -, juris) Ebenso scheidet eine (inzidente) Überprüfung in einem späteren Normenkontrollverfahren gegen eine Verordnung, mit der ein betreffendes Gebiet als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen wird, aus. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob die frühere Meldung als Vogelschutzgebiet bzw. Natura 2000-Gebiet zu Recht erfolgt ist, sondern darauf, ob die zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung vorliegenden Unterlagen die Festlegung als Landschaftsschutzgebiet nach den Kriterien des § 18 SNG tragen. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Meldung des Vogelschutzgebiets „Renglischberg“ wegen der in § 24 SNG erwähnten Verpflichtung zur Ausweisung eines kohärenten Netzes aus Gebieten von gemeinschaftsrechtlicher Bedeutung und Europäischen Vogelschutzgebieten (Natura 2000) faktisch in gewisser Weise vorgreiflich für die spätere Ausweisung als Landschaftsschutzgebiet gewesen ist, bestand keine Verpflichtung des Verordnungsgebers, gerade dort ein Landschaftsschutzgebiet auszuweisen. Dem Verordnungsgeber stand vielmehr insoweit ein Gestaltungsspielraum zu. Die Antragsteller in der Bewirtschaftung ihres Betriebs unmittelbar betreffende Einschränkungen und Verbote, die sie in ihren Grundrechten aus Art. 12 GG und Art. 14 GG berühren, enthält erst die Landschaftsschutzverordnung, nicht dagegen die Meldung als Europäisches Vogelschutzgebiet im Natura 2000-Verbund. Insoweit ist es konsequent, wenn ein Betroffener nur gegen die Landschaftsschutzverordnung (im Wege der Normenkontrollklage) vorgehen kann. Die Antragsteller können demzufolge auch nicht mit Erfolg geltend machen, das Gebiet „Renglischberg“ sei der EU gemeldet worden, ohne dass vorher die betroffenen Eigentümer und Bewirtschafter angehört worden seien, denn als allein „verwaltungsintern“ wirkend begründet die Auswahlentscheidung des Landes noch keine rechtliche Beziehung zu den Antragstellern. Ist die Meldung an die EU-Kommission demnach ein abgeschlossener, für das vorliegende Verfahren letztlich nicht entscheidungserheblicher Vorgang, so bedurfte es keiner weiteren Aufklärung durch Beiziehung sämtlicher Unterlagen – über diejenigen hinaus, die der Antragsgegner bereits jetzt zugänglich gemacht hat – die belegen, aus welchen Gründen die Meldung der hier betroffenen Flächen an die Kommission der EU erfolgt ist. Demzufolge können die Antragsteller auch nicht damit gehört werden, den Gebietsmeldungen des Antragsgegners an die EU-Kommission liege kein fachwissenschaftliches Konzept zugrunde. In diesem Zusammenhang hat der Antragsgegner plausibel darauf verwiesen, dass die Gebietsmeldung auf der Basis eines Fachgutachtens der Staatlichen Vogelschutzwarte für Hessen, Rheinland-Pfalz und das Saarland, an dem auch der Ornithologische Beobachterring Saarland e.V. gutachterlich beteiligt war, erfolgt ist. Der Senat hat im Übrigen keine Zweifel daran, dass die Meldung im Einklang mit dem Europarecht erfolgt ist.
Die Antragsteller bemängeln außerdem, es seien keine Unterlagen von Gesprächen und Informationsveranstaltungen, welche vom Antragsgegner außerhalb des formellen Verwaltungsverfahrens zum Erlass der Schutzgebietsausweisung durchgeführt worden seien, vorgelegt worden. Darüber hinaus hätten im Vorfeld des Erlasses der Verordnung auch zahlreiche Gespräche bis hin zur damaligen Ministerpräsidentin oder auch im Landtag stattgefunden, und sie hätten den Eindruck, dass „nichts davon“ letztlich beim Erlass der Verordnung berücksichtigt worden sei. Diesen Einwänden ist entgegenzuhalten, dass diese Zusammenkünfte außerhalb des nach § 20 Abs. 3 SNG gesetzlich vorgeschriebenen förmlichen Verfahrens zum Erlass der Verordnung auf freiwilliger Basis stattgefunden haben und daher nicht als Verfahrensbestandteil aktenkundig dokumentiert werden mussten. Ungeachtet dessen hat der Antragsgegner zu den von den Antragstellern begehrten Informationen im Schriftsatz vom 5.2.2019 Stellung genommen.
Soweit die Antragsteller sich wiederholt darauf berufen, die Aktenführung sei unvollständig und lückenhaft, weil sie nicht erkennen lasse, ob und wie die vielfältigen und dezidierten Einwendungen Eingang in den Abwägungs- und den Entscheidungsprozess des Antragsgegners gefunden hätten, ist dies nicht nachvollziehbar, da in den vorgelegten Verwaltungsunterlagen des Antragsgegners die Einwendungen der Antragsteller sowohl in den früheren abgebrochenen Verfahren als auch dem streitgegenständlichen Verfahren dokumentiert und jeweils von dem Antragsgegner ausführlich schriftlich gewürdigt worden sind.
1. Verfahrensfehler bei dem Erlass der streitgegenständlichen Rechtsverordnung sind nicht festzustellen.
Ausweislich der Präambel der Schutzgebietsverordnung vom 11.5.2018 ist die Ausweisung zur Erfüllung der Verpflichtungen des Saarlandes aus der FFH- und der Vogelschutz-Richtlinie(vgl. die Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. L 206 vom 22.7.1992, zuletzt geändert durch die Richtlinie 2013/17/EU des Rates vom 13.5.2013, ABl. EU vom 10.6.2013 und die Richtlinie2009/147/EG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten, ABL. L 20 vom 26.1.2010) erfolgt. Danach haben die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, innerstaatlich in der Bundesrepublik Deutschland die einzelnen Bundesländer, zur Schaffung eines Netzes zum Schutz besonderer Lebensräume und Arten geeignete Gebiete auszuwählen (§ 24 Abs. 1 SNG) und nach Durchlaufen des gemeinschaftsrechtlich dafür in der Richtlinie vorgesehenen Verfahrens in Abstimmung mit der Europäischen Kommission grundsätzlich, das heißt außer in den Fällen gleichwertiger vertraglicher Lösungen (§ 24 Abs. 4 SNG), durch eine verbindliche Rechtsverordnung der Obersten Naturschutzbehörde, im Saarland des Antragsgegners, unter Schutz zu stellen (§ 24 Abs. 3 Satz 1 SNG). Für das Verfahren gelten nach Maßgabe des § 24 Abs. 3 Satz 2 SNG die Vorgaben für den Flächenschutz in dem § 20 Abs. 2 bis 4 SNG. Ein Verstoß gegen diese formalen Anforderungen ist hier nicht feststellbar. Über die in dem § 1 Abs. 2 LSV in Bezug genommenen beigefügten Karten wird das Schutzgebiet in rechtsstaatlich gebotener Weise konkretisiert und eindeutig festgelegt (§ 20 Abs. 2 Nr. 1 SNG). Neben der im Amtsblatt abgedruckten Übersichtskarte (M 1:25000) ermöglichen die beim Antragsgegner und bei den Gemeinden A-Stadt und ... zur Einsichtnahme vorgehaltenen Detailkarten (M 1:2000) eine flurstücksgenaue Abgrenzung. Darauf wie auch auf die Möglichkeit der Einsichtnahme wird in § 1 Abs. 2 LSV ausdrücklich hingewiesen.
Die Verordnung vom 11.5.2018 bezeichnet im § 2 Satz 1 LSV in den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SNG genügender Weise den Schutzzweck und den Schutzgegenstand durch die konkrete Aufzählung der Vogelarten des Anhangs I der Vogelschutzrichtlinie und der gefährdeten Zugvogelarten nach Art. 4 Abs. 2 der Vogelschutzrichtlinie und ihrer Lebensräume. Eingangs der Verordnung sind die maßgeblichen Rechtsvorschriften (§ 20 Abs. 1 u. 3 SNG i.V.m. § 22 Abs. 1 u. 2, § 26 u. 32 Abs. 2 u. 3 BNatSchG) genannt. In den §§ 3 und 4 LSV sind die zur Erreichung der Zwecke für erforderlich gehaltenen Gebote und Verbote detailliert beschrieben. Des Weiteren sind in § 5 LSV spezielle Regelungen für die Nutzungen in den Zonen 1A und 1B normiert.
Die nach § 20 Abs. 3 Satz 1 SNG erforderlichen Beteiligungen von Trägern öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit wurden (letztmalig aufgrund von Änderungen im Verordnungstext und in den als Anlage zur Verordnung deklarierten Karten) im August 2017 durchgeführt. Die öffentliche Auslegung erfolgte in der Gemeinde ... in der Zeit vom 29.9.2017 bis einschließlich 30.10.2017 und in der Gemeinde A-Stadt vom 25.9.2017 bis 3.11.2017, jeweils nach Bekanntmachungen im amtlichen gemeindlichen Bekanntmachungsblatt. Diese enthielten die in § 20 Abs. 3 Satz 2 2.HS SNG vorgeschriebenen Hinweise auf die Möglichkeit zur Erhebung von Einwendungen.
Die Rechtsverordnung des Antragsgegners wurde abschließend im Amtsblatt des Saarlandes (Teil I) vom 30.5.2018 bekannt gemacht und zum 31.5.2018 in Kraft gesetzt (§ 9 LSV).
Die Antragsteller können nicht mit Erfolg geltend machen, ein ordnungsgemäßes Verfahren habe nicht stattgefunden, insbesondere weil ihre Beteiligungsmöglichkeiten als Eigentümer nicht gewahrt worden seien. Aus den vom Antragsgegner vorgelegten Akten ergibt sich, dass die Antragsteller ausreichende Möglichkeiten hatten, ihre Belange vorzutragen. Im amtlichen Bekanntmachungsblatt der Gemeinde A-Stadt vom 14.9.2017 wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, während der Auslegungsfrist bei der Gemeinde Einwendungen schriftlich oder zur Niederschrift vorbringen kann, möglichst unter Verwendung des vorgehaltenen Formblatts. In diesem Formblatt wurde nochmals ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Möglichkeit bestand, Einwendungen vorzubringen als Pächter, als Eigentümer oder als sonstiger Betroffener. In den vorgelegten Akten sind die schriftlichen Einwendungen der Antragsteller (zum Teil vorgebracht durch ihre Anwälte) dokumentiert. Der Antragsgegner hat die innerhalb des förmlichen Offenlageverfahrens und die von den Prozessbevollmächtigten ergänzend geltend gemachten Einwendungen der Antragsteller berücksichtigt und dazu schriftlich Stellung genommen.
2. Die Verordnung begegnet auch unter inhaltlichen Gesichtspunkten keinen die Feststellung ihrer Unwirksamkeit rechtfertigenden Bedenken. Eine Verletzung der von den Antragstellern ins Feld geführten grundrechtlichen Gewährleistungen nach Art. 12 GG (Berufsfreiheit) beziehungsweise Art. 14 GG (Eigentum) lässt sich nicht feststellen. Der Antragsgegner als Normgeber bezweckt mit der Schutzgebietsausweisung den Schutz hochrangiger verfassungsrechtlicher Güter. Bei der Erfüllung der sich aus Art. 20a GG ergebenden, alle Staatsgewalten umfassenden Verpflichtung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere in Verantwortung für die künftigen Generationen kommt ihm nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung ganz allgemein ein weiter politischer Gestaltungsspielraum zu. Hinsichtlich der Eignung von entsprechend motivierten Geboten und Verboten in derartigen Verordnungen beschränkt sich die Überprüfung unter verfassungsrechtlichen Aspekten darauf, ob diese schlechthin oder objektiv untauglich sind, den gewünschten Erfolg zu fördern. Die Erforderlichkeit einer Normierung lässt sich nur verneinen, wenn die Mittelauswahl offensichtlich falsch ist und eindeutig feststeht, dass sich der Zweck mit einem milderen Mittel sachlich gleichwertig erreichen lässt.(vgl. dazu zuletzt etwa BVerwG, Beschluss vom 13.12.2018 – 3 B 37.17 –, AUR 2019, 152, mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts) Der ihm dadurch eröffnete Rahmen wurde vom Antragsgegner bei der hier zur Rede stehenden Schutzgebietsfestsetzung („Renglischberg“) beachtet. Das gilt auch für die regelmäßig durch das Kriterium des Übermaßverbots beschriebene Grenze der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.
Erklärtes Ziel der Schutzgebietsausweisungen nach dem europäischen Programm Natura 2000 ist nicht die Aufgabe in den Gebieten vorhandener Nutzungen. Vielmehr sollen die privaten Eigentümer und die Bewirtschafter der Grundflächen – hier konkret die Antragsteller – verpflichtet werden, durch eine verantwortliche Nutzung dazu beizutragen, dass sich der ökologische Zustand des Gebiets nicht verschlechtert (Verschlechterungsverbot). Bei der inhaltlichen Ausgestaltung naturschutzrechtlicher Normen, hier durch die in den §§ 3, 4 und 5 LSV enthaltenen ausführlichen Vorgaben für zulässige beziehungsweise unzulässige Handlungen und Nutzungen in Orientierung an den verschiedenen Lebensraumtypen hat der Verordnungsgeber einen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragenden Ausgleich zwischen den berechtigten Interessen von Grundstückseigentümern und -nutzern und den, im Einzelfall zu gewichtenden naturschutzrechtlichen Anliegen und Schutzzwecken vorzunehmen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Programm Natura 2000 nicht nur einzelne, isoliert zu betrachtende Gebiete im Auge hat, sondern der Schaffung eines kohärenten Netzes aus Gebieten mit gemeinschaftlicher Bedeutung und aus europäischen Vogelschutzgebieten zur Wahrung und Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensraumtypen und Arten dient (§ 24 Abs. 1 SNG). Diese Zielsetzungen zur Erhaltung der Arten bedrohter schutzwürdiger Tier- und Pflanzenarten sind vor dem Hintergrund, dass auch in Europa zahlreiche Tier- und Pflanzenarten sowie deren Lebensräume (Habitate) in ihrem Bestand gefährdet oder sogar vom Aussterben bedroht sind, von besonderem Gewicht. Hinter diesen Belangen haben rein ökonomische Interessen von Eigentümern und Landnutzern regelmäßig zurückzustehen, um ein dauerhaftes Überleben der Arten, soweit noch möglich, zu gewährleisten, wobei die Vorgaben des Programms indes nicht auf die Aufgabe der entsprechenden Nutzungen, sondern auf deren Anpassung an die Erhaltungsziele der jeweiligen Gebietsausweisung, das heißt auf eine auf das jeweilige Schutzgebiet abgestimmte naturschonende Bewirtschaftung zur dauerhaften Bewahrung der zu schützenden Tiere und Pflanzen gerichtet sind. Das kann – wie hier – in Bezug auf eine landwirtschaftliche Nutzung für bestimmte Lebensraumtypen eine Anpassung der Bewirtschaftungsweise erforderlich machen. Anders als in Naturschutzgebieten (§§ 23 BNatSchG, 16 SNG) besteht in der hier festgesetzten Schutzkategorie des Landschaftsschutzgebiets kein „absolutes“ Veränderungsverbot; dieses wird vielmehr bestimmt durch relative Verbote.(vgl. in dem Zusammenhang etwa Hendrischke in Schlacke, GK-BNatSchG, 2012, § 26 Rn 21) Für die Umsetzung der verpflichtenden gemeinschaftrechtlichen Vorgaben der europäischen FFH-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie enthält das Bundesnaturschutzgesetz in den §§ 31 ff. BNatSchG konkrete Vorgaben. Zur Realisierung des Programms Natura 2000 wurden im Saarland bis 2016 bereits 125 Gebiete, davon 85 reine FFH-Gebiete, 8 Vogelschutzgebiete und 32 Gebiete mit insoweit doppelter Schutzrichtung ausgewiesen.(vgl. dazu die Informationsbroschüre des Ministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz „Natura 2000-Gebiete, Fragen und Antworten zu den europäischen Schutzgebieten“(2006), im Internet auf der Homepage des Ministeriums, wonach diese Ausweisungen damals bereits ca. 30.000 ha oder ungefähr 11,6 % der Fläche des Saarlands betrafen)
Nach § 18 Abs. 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 SNG kann die Oberste Naturschutzbehörde durch Verordnung Gebiete als Landschaftsschutzgebiete festsetzen. Liegen die Voraussetzungen einer Unterschutzstellung für Teile von Natur und Landschaft vor, so hat die Naturschutzbehörde grundsätzlich einen Handlungsspielraum, ob und wie sie das schützenswerte und schutzbedürftige Gebiet unter Schutz stellt.(vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.1.2007 - 7 B 68.06 - und Urteil vom 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -; juris) Dieser Grundsatz findet allerdings nach § 32 Abs. 2 BNatSchG hinsichtlich des „ob“ einer Unterschutzstellung eine Einschränkung, wonach die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 unter Abs. 3 der FFH-Richtlinie aufgenommenen Gebiete nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 4 dieser Richtlinie und die nach Art. 4 Abs. 1 u. 2 der Richtlinie 2009/147/EG (Vogelschutzrichtlinie) benannten Gebiete entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft i.S.d. § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären sind. Für das Gebiet „Renglischberg“, hat daher eine Pflicht zur Unterschutzstellung bestanden. Bei der Entscheidung darüber, wie das Gebiet unter Schutz gestellt wird, verblieb der Naturschutzbehörde allerdings ein Handlungsspielraum, der in erster Linie durch eine nach Maßgabe des naturschutzrechtlichen Abwägungsgebots i.S.d. § 2 Abs. 3 BNatSchG erfolgende, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtende Würdigung der sich gegenüber stehenden Interessen des Naturschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer auf der anderen Seite geprägt ist.(vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.1.2007 - 7 B 68.06 -; OVG Lüneburg, Urteil vom 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -; juris)
Der Einwand der Antragsteller, wissenschaftliche Fachkonzepte zur Ausweisung des Landesschutzgebietes Renglischberg seien nicht vorgelegt worden, es dränge sich daher der Verdacht auf, die Schutzgebietsausweisung sei allein aufgrund von Vermutungen erfolgt, greift nicht durch. Die Antragsteller verweisen in diesem Zusammenhang auf Schreiben der Kommission der EU vom 10.4.2006 und aus dem Jahr 2001 (ergänzendes Aufforderungsschreiben, Vertragsverletzungs-Nr. 2001, 5117). Abgesehen davon, dass – wie bereits erwähnt – das Verfahren betreffend die Meldung des Gebietes als besonderes Schutzgebiet an die EU-Kommission nicht Streitgegenstand des Normenkontrollverfahrens ist, wurde bereits in dem Aufforderungsschreiben der EU-Kommission, in dem die Gebietsmeldungen des Saarlandes als unzureichend bewertet worden waren, auf Seite 42 die besondere Bedeutung der Rastplätze von Mornell- und Goldregenpfeifern bei „Renglisch-Berg“ im Grenzgebiet zu Rheinland-Pfalz hervorgehoben. In der Stellungnahme der Kommission der EU vom 10.4.2006 zur Vertragsverletzung-Nr. 2001/5117 heißt es dann: „Am 19. Oktober 2004 wurde der Kommission für das Saarland ein von der Staatlichen Vogelschutzwarte für Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland erarbeitetes Fachkonzept vorgelegt. Es wurde mitgeteilt, dass auf Basis dieses Konzeptes eine Gebietskulisse zur Ausweisung weiterer europäischer Vogelschutzgebiete im Saarland ausgearbeitet werde. Das Fachkonzept beschreibt die fachlichen Kriterien, anhand derer die Gebiete ausgewählt werden. Die Auswahl findet auf der Basis der für das Land Saarland erhobenen avifaunistischen Grundlagen statt. Es werden sowohl die Vogelarten nach Anhang I als auch die Zugvogelarten berücksichtigt. ...Lediglich die Beschränkung auf maximal 10 Gebiete für einzelne Arten, bei denen nach Benennung der Top 5-Gebiete noch weiterer Meldebedarf besteht, ist nicht gegründet und erscheint ornithologisch nicht sinnvoll. Insgesamt erfüllt das Fachkonzept jedoch grundsätzlich die fachlichen Qualitätskriterien.“ Die Meldung des Landes wurde von der EU-Kommission zwar nach wie vor als unzureichend bewertet, weil lediglich 4,7 % der Landesfläche und damit ein vom Bundesdurchschnitt stark abweichender Prozentsatz umfasst wurde. Da das vom Saarland vorgelegte Fachkonzept als hinreichend erachtet wurde, um auf dessen Basis eine Gebietskulisse zur Ausweisung weiterer europäischer Vogelschutzgebiete im Saarland auszuarbeiten, erweist sich der Vorwurf der Antragsteller, die Schutzgebietsausweisung sei aufgrund von Vermutungen erfolgt, nicht haltbar. Der Antragsgegner war daher nach § 24 Abs. 1 und 3 SNG verpflichtet, das 2006 der EU-Kommission gemeldete und von dort bestätigte Vogelschutzgebiet „Renglischberg“ nach nationalem Recht unter Schutz zu stellen (Natur- oder Landschaftsschutzgebiet). Dies ergibt sich aus dem Erhaltungsgebot, das die EU mit den Natura 2000-Richtlinien vorgegeben hat. Bei diesen Gegebenheiten steht außer Frage, dass das Gebiet Renglischberg wegen des Vorkommens der in § 2 LSV aufgeführten Brut-, Rast- oder Zugvogelarten des Anhangs I der Vogelschutzrichtlinie und ihrer Lebensräume (Rotmilan, Mornellregenpfeifer, Goldregenpfeifer, Heidelerche, Brachpieper und Neuntöter) und der gefährdeten Zugvogelarten nach Art. 4 Abs. 2 der Vogelschutzrichtlinie und ihrer Lebensräume (Wachtel, Kiebitz, Wiesenpieper, Wiesenschafstelze, Braunkehlchen, Steinschmätzer) schutzwürdig ist.
Die Antragsteller kritisieren darüber hinaus, in unmittelbarer Nähe zum Land-schaftsschutzgebiet seien mittlerweile mehr als zehn Windräder genehmigt und gebaut worden, die Auswirkungen auf das Zug- und Brutverhalten des Mornellregenpfeifers hätten und diese Vogelart aufgrund der in dem Genehmigungsverfahren eingeholten avifaunistischen Gutachten auch erheblich beeinträchtigten. Konkret haben sich die Antragsteller in diesem Zusammenhang auf die in der mündlichen Verhandlung vorgelegte Abhandlung von Herrn ... („Auftreten des Mornellregenpfeifers (Charadrius morinellus L., 1758) im saarländischen Saarmoselgau zwischen 1998 und 2018 (Bestände, Gefährdungen, Schutzmaßnahmen)“, Abh. DELATTINIA 44; 81 - 92 - Saarbrücken 2018 ISSN 0948-6526; Seite 87) bezogen, wonach durch den Bau von zwei Windenergieanlagen eine starke Entwertung des bestehenden Rastgebietes des Mornellregenpfeifers erfolgt ist. Dieser Umstand steht der Schutzgebietsausweisung indes nicht entgegen. Aus der erwähnten fachlichen Stellungnahme geht nämlich ebenfalls hervor, dass das Gebiet am Renglischberg wegen seiner landschaftlichen und topographischen Beschaffenheit in besonderer Weise die Habitatansprüche des Mornellregenpfeifers erfüllt. Trotz der durch den Bau einer Biogasanlage im Jahr 2006 im angrenzenden ... bedingten erheblichen Landnutzungsänderungen, die zu einer Abnahme des Vorkommens dieser Vogelart geführt habe, und der Errichtung von Windenergieanlagen suche der Mornellregenpfeifer dieses Gebiet weiterhin als Rastplatz auf. Dies zeige, dass nach wie vor die Bindung des Mornellregenpfeifers an den traditionellen Rastplatz Renglischberg hoch ist. Das weitgehende Fehlen von Mais und Luzerne biete dem Mornellregenpfeifer von Mitte August bis Mitte September optimale Rast- und Ernährungsbedingungen.(vgl. Seite 87 bis 89 der erwähnten Abhandlung) Durch Wintergetreide- und Rapsflächen, welche zur Hauptzugzeit die bevorzugten Rastflächen darstellten, wäre eine Trendumkehr zur alten Bedeutung für die Rast des Mornellregenpfeifers prognostisch möglich. Diese fachliche Stellungnahme belegt, dass trotz der teilweise ungünstigen Bedingungen die Funktion des Renglischbergs als Rastplatz weiterhin gegeben ist und daher die Notwendigkeit besteht, Bedingungen zu schaffen bzw. zu erhalten, die gewährleisten, dass Zugvögel auch weiterhin jedes Jahr zur Zeit des Vogelzugs auf dem Renglischberg geeignete Rastplätze vorfinden. Diesem Umstand hat der Antragsgegner durch die vorgenommene Zonierung und Anpassung der Fruchtfolgen Rechnung getragen. Hiervon abgesehen finden sich in dem Landschaftsschutzgebiet außer dem Mornellregenpfeifer noch weitere schutzwürdige Vogelarten, die in § 2 LSV aufgezählt sind. Die Existenz der Windenergieanlagen vermag daher an der Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit des Landschaftsschutzgebietes Renglischberg im Grundsatz nichts zu ändern.
Der in der streitigen Rechtsverordnung vom 11.5.2018 gefundene und festgeschriebene Interessenausgleich genügt den rechtlichen Anforderungen. Aus den vorgelegten Verwaltungsunterlagen des Antragsgegners geht hervor, dass die Auswahl der unter Schutz zu stellenden Flächen das Ergebnis eines jahrelangen Abwägungs- und Diskussionsprozesses gewesen ist und die früheren Verfahren zur Schutzgebietsausweisung zum Zweck einer erneuten fachlichen Überprüfung mit Blick auf die Einschränkungen für die Eigentümer und Nutzer der landwirtschaftlich genutzten Flächen mehrmals zurückgestellt worden sind. Bei einem Vergleich der Entwürfe der Schutzgebietsverordnung ist festzustellen, dass diese nicht zuletzt durch die vorgenommene Zonierung (vgl. § 5 LSV) eine Reduzierung der Einschränkungen der Eigentümer und Nutzer aufweist. Mit Hilfe der Zonierung wird einerseits sichergestellt, dass die Zugvögel jedes Jahr zur Zeit des Vogelzuges auf dem Renglischberg geeignete Rastplätze vorfinden, andererseits werden so die Belastungen der Eigentümer und der Nutzer reduziert. Die in den früheren Entwürfen der Verordnung noch nicht vorgesehene Zweiteilung der Kernzone (sog. 2 Zonen-Konzept) belegt, dass der Ausweisungsprozess im Dialog mit den Landwirten stattgefunden hat. Durch die Anpassungen im Verordnungstext bspw. bezüglich der zulässigen Wuchshöhe von 10 cm innerhalb der Kernzonen, wodurch auch dem Anbau von Luzerne und Ackergras Rechnung getragen wird und dem neuen Zeitfenster 1. bis 15. August, innerhalb dessen die Feldfrüchte auf die vorgenannte Höhe zurückgeschnitten werden müssen, wurde die Betroffenheit der Nutzer innerhalb der Kernzonen begrenzt. Auch die Abgrenzung der erforderlichen Kernzone hat wesentliche Änderungen erfahren. So wurde die vormals auf eine Kernzone begrenzte Fläche in den vorangegangenen Verfahren immer wieder verkleinert, um schließlich in dem aktuellen Verfahren in zwei Zonen aufgeteilt zu werden. Diese zwei Zonen, die im Wesentlichen „Kern-Rast-Habitate“ des Mornell- und Goldregenpfeifers darstellen, werden in einem jährlich rollierenden Wechsel als Kernzone im Sinne der Verordnung festgesetzt. Die Antragsteller haben im Wesentlichen kritisiert, dass das mit der Verordnung zusammenhängende Abernten der Flächen bis zum 15. August überwiegend mit dem Maisanbau kollidiert. Diese Einschränkung trifft die Landwirte wegen der Unterteilung der Kernzone in zwei Zonen (Zone 1A und 1B), die in einem jährlichen Wechsel als Kernzone im Sinne der Verordnung gelten, aber nur alle zwei Jahre und ist damit nicht unverhältnismäßig. Der Kernzonenrhythmus beginnt nach § 5 Abs. 1 LSV 2019 in der südlich gelegenen Kernzone 1A. Dort ist sicherzustellen, dass die Ackerflure (auch auf Wildäcker) bis zum 15. August auf 10 cm herunter gemäht sind. Ein Anbau von späträumenden Früchten, wie z.B. Mais, ist in diesem Jahr nicht möglich. In der Kernzone 1B gelten diese besonderen Regelungen dann im Folgejahr. In 2021 folgt dann ein Wechsel auf die Kernzone 1A. Notwendig ist daher lediglich eine Änderung der Fruchtfolge, die ggfs. mit Hilfe der Abstimmung mit anderen Landwirten im Gebiet bzw. in den Kernzonen erfolgen soll. Die alternierende Festsetzung der Kernzone belastet die Nutzer im Vergleich zu einer dauerhaften Kernzone deutlich weniger. Falls die Witterungslage ein Abernten bis zum 15. August in den Kernzonen 1A und 1B unmöglich macht, sieht § 7 Abs. 1 LSV die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahme von § 5 Abs. 2 Satz 1 LSV durch die oberste Naturschutzbehörde vor. Angesichts dieser differenzierten, einen Nachteilsausgleich für die betroffenen Landwirte enthaltenden Regelungen in der Schutzgebietsverordnung, können die Antragsteller sich nicht mit Erfolg darauf berufen, ihre Nutzungsoptionen würden unverhältnismäßig eingeschränkt.
Schließlich verstoßen die Regelungen in der Schutzgebietsverordnung des Antragsgegners, insbesondere die Verbote, nicht gegen Art. 14 GG, weil sie sich als eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erweisen. Regelungen des Naturschutzes, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind keine Enteignungen i.S.d. Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind.(vgl. BVerwG, Urteil vom 31.1.2001 - 6 CN 2.00 -, NOR 2001, 351; zitiert nach juris) Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird.(vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.1.2000 - 6 BN 2.99 -, NVwZ-RR 2000, S. 339; zitiert nach juris) Davon kann hier aber keine Rede sein. Der Antragsgegner ist bereits mit Schreiben vom 22.5.2018 ausführlich auf die in diesem Zusammenhang erhobenen Einwendungen der Antragsteller eingegangen und hat im Einzelnen dargelegt, dass die von den Antragstellern angenommene Existenzgefährdung ihres Betriebes aufgrund der Behauptung, dass 5 % der bewirtschafteten Flächen im Schutzgebiet gelegen seien, nicht gegeben ist. Den - unbestrittenen - detaillierten Ausführungen des Antragsgegners zufolge werden ausgehend von 11,29 ha der Flächen, die innerhalb der Zonen 1A und 1B gelegen sind, die von den Antragstellern genannten 5 % in Bezug auf die tatsächliche Betriebsgröße von 281,84 ha mit 4,02 % nicht überschritten. Da die prozentuale Betroffenheit der Flächen und die Festsetzung der Kernzone jährlich wechselt, sind die Antragsteller in ungeraden Jahren mit ca. 8,05 ha und somit zu 2,86 % betroffen und in den geraden Jahren lediglich mit ca. 3,24 ha und 1,15 %. Diesen Angaben sind die Antragsteller nicht substantiiert entgegengetreten. Die Verordnung sieht außerdem – wie bereits zuvor dargestellt - Ausnahmeregelungen vor. Darüber hinaus können Bewirtschafter der Flächen zum Ausgleich von Ertragsminderungen durch die naturschutzrechtlichen Auflagen die Natura 2000-Ausgleichszahlung im Rahmen der ELER-Förderung der Europäischen Union beantragen. Im saarländischen Entwicklungsplan zur Entwicklung des ländlichen Raumes (SEPL) ist hierfür ein Betrag von 250,00 EUR/ha festgelegt. Die Antragsteller sind zwar der Ansicht, die Ausgleichzahlungen seien zu gering und verweisen auf ihre in der mündlichen Verhandlung vorgelegte Kostenaufstellung über Schadensersatz bei „Abmulchen im Bestand von Winterweizen oder Sommerweizen und Raps vor dem 15.8. eines Jahres“ vom 4.2.2020, in der sie eine Entschädigung in Höhe von 2.110,00 EUR für das Abmulchen von Weizen und Stroh sowie eine Entschädigung in Höhe von 1.890,00 EUR für das Abmulchen des Winterrapsbestandes geltend machen. Insoweit sind die Antragsteller jedoch darauf zu verweisen, unter den Voraussetzungen des § 14 SNG eine Entschädigung in der geltend gemachten Höhe zu verlangen. Die nach Auffassung der Antragsteller in ihrem Fall zu geringe Höhe der Ausgleichzahlung führt jedenfalls nicht zur Unwirksamkeit der Schutzgebietsausweisung.
Im Ergebnis ist daher materiell auch in Ansehung der betroffenen Grundrechte der Antragsteller von einer verhältnismäßigen und daher insgesamt nicht den Ausspruch der Unwirksamkeit rechtfertigenden Rechtsverordnung für das Landschaftsschutzgebiet „Renglischberg“ auszugehen. Daher ist der Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO, 100 ZPO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des Senats vom 19.9.2018 – 2 C 273/18 – für das Normenkontrollverfahren auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 GKG auf 30.000,- EUR festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 u. 4 LSV
§§ 3 und 4 LSV sind die zur Erreichung der Zwecke für erforderlich gehaltenen Gebote und Verbote detailliert beschrieben. Des Weiteren sind in § 5 LSV
§§ 3, 4 und 5 LSV
§§ 23 BNatSchG, 16 SNG
§§ 31 ff. BNatSchG
§§ 154 Abs. 1, 159 VwGO, 100 ZPO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO
§ 5 LSV
§ 6 LSV
§ 7 LSV
§ 3 LSV
§ 4 LSV
§ 9 LSV
§ 18 SNG
§ 24 SNG
§ 2 LSV
§ 14 SNG
§ 5 Nr. 1 LSV
§ 3 Abs. 1 LSV
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 20 Abs. 3 SNG
§ 24 Abs. 1 SNG
§ 24 Abs. 4 SNG
§ 24 Abs. 3 Satz 1 SNG
§ 24 Abs. 3 Satz 2 SNG
§ 20 Abs. 2 bis 4 SNG
§ 1 Abs. 2 LSV
§ 20 Abs. 2 Nr. 1 SNG
§ 2 Satz 1 LSV
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SNG
§ 20 Abs. 1 u. 3 SNG
§ 26 u. 32 Abs. 2 u. 3 BNatSchG
§ 20 Abs. 3 Satz 1 SNG
§ 20 Abs. 1 SNG
§ 32 Abs. 2 BNatSchG
§ 20 Abs. 2 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 BNatSchG
§ 24 Abs. 1 und 3 SNG
§ 5 Abs. 1 LSV
§ 7 Abs. 1 LSV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 LSV
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 20a GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 N 9/99
2 C 324/18
4 KN 275/17
7 B 24/08
3 B 37.17
7 B 68.06
4 KN 93/14
6 CN 2.00
6 BN 2.99
2 C 273/18
1 GKG auf 30.00