Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-01-20, Aktenzeichen OVG 1 S 207.08
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:0120.OVG1S207.08.0A

Tenor:
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 23. Oktober 2008 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Der Antrag des Antragstellers, unter Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Berlin vom 28. September 2007 – VG 35 A 393.07 – und Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 7. Dezember 2007 – OVG 1 S 153.07 - die aufschiebende Wirkung der Klage VG 35 A 439.07 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 1. August 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. August 2007 anzuordnen, wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Antragsteller.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 12.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsgegner wendet sich mit der Beschwerde gegen die mit Beschluss vom 23. Oktober 2008 auf den Antrag des Antragstellers im Änderungsverfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO erfolgte Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen seine Untersagungsverfügung vom 1. August 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. August 2007, mit der er dem Antragsteller die Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung von Sportwetten im Land Berlin untersagt hat. Die Untersagungsverfügung knüpft daran an, dass der Antragsteller in einem in der B. in Berlin-Mitte eingerichteten Wettbüro Sportwetten annahm und der in Gibraltar ansässigen Firma D. Ltd., die ihr Wettangebot mit einer gibraltarischen Konzession („remote gambling licence“) über das Internet vertreibt. Das Verwaltungsgericht stützt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung darauf, dass sich die für die Beurteilung des mit der Verfügung gegenüber dem Antragsteller ausgesprochenen unbefristeten Verbots nunmehr maßgebliche Rechtslage durch die gesetzliche Neuregelung des öffentlichen Glücksspielwesens in Gestalt des Glücksspielstaatsvertrages – GlüStV - und des Berliner Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel vom 15. Dezember 2007 (GVBl. S. 604) einschließlich des in Art. II dieses Gesetzes enthaltenen Ausführungsgesetzes zum Glückspielstaatsvertrag – AGGlüStV – nach seiner Ansicht als verfassungswidrig und – was das Verwaltungsgericht danach nicht mehr für erörterungsbedürftig gehalten, sondern nur mit Hinweis auf die Kammerrechtsprechung in den Raum gestellt hat – auch als gemeinschaftsrechtswidrig darstelle, was bereits in einer Reihe von Hauptsacheentscheidungen zur Aufhebung der Verfügung geführt habe. Das Verwaltungsgericht hat dabei zugrunde gelegt, dass der Zulässigkeit des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nicht entgegenstehe, dass dem Antragsteller bereits im Hinblick auf frühere gewerbliche Sportwettenvermittlung in der Betriebsstätte Herzbergstraße 128 in Berlin-Lichtenberg die Vermittlung von Sportwetten mit sofort vollziehbarem Bescheid vom 7. September 2006 untersagt wurde. Die frühere Untersagungsverfügung habe nur den Gewerbebetrieb in der Herzbergstraße betroffen, nicht die hier in Rede stehende Wettvermittlung in der Brunnenstraße; der Antragsgegner habe insoweit ausweislich des Verwaltungsvorgangs ausdrücklich von einem Klarstellungsbescheid abgesehen.

Entscheidungsgründe:
1. Die bisherige Entscheidungspraxis des Verwaltungsgerichts in den von ihm angeführten Hauptsacheverfahren unterliegt nach der Einschätzung des Antragsgegners, die in wesentlichen Punkten vom Senat geteilt wird, erheblichen Richtigkeitszweifeln, so dass die darauf gestützte Anordnung der aufschiebenden Wirkung bei Abwägung der widerstreitenden Interessen unter Berücksichtigung auch der Folgen der in Betracht kommenden Entscheidungsalternativen schon deshalb keinen Bestand haben kann. Darüber hinaus dürften das vorläufige Rechtsschutzverfahren und die Klage, soweit sie sich gegen Untersagung jeglicher Art des Veranstaltens und der Vermittlung von Sportwetten richten, schon deshalb unzulässig sein, weil der angefochtene Bescheid insoweit nur wiederholenden Charakter hat (zu dieser Auslegung der Untersagungsverfügungen des Antragsgegners bereits Senatsbeschlüsse vom 5. Februar 2009 – OVG 1 S 205.08, 208.08 und 209.08 -). Denn diese Tätigkeiten wurden dem Antragsteller bereits durch die ebenfalls mit einer Klage (VG 35 A 105.07) angegriffene Verfügung vom 7. September 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Januar 2007 untersagt, und dieser Klage kam weder in der Vergangenheit (vgl. Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. November 2006 – VG 35 A 257.06 – bestätigt durch Senatsbeschluss vom 5. Februar 2007 – OVG 1 S 175.06 -) noch unter der seit dem 1. Januar 2008 maßgeblichen Rechtslage (§ 9 Abs. 2 GlüStV) aufschiebende Wirkung zu. Insofern kann aus der maßgeblichen Sicht des Antragstellers als dem Adressaten nicht angenommen werden, dass der Antragsgegner dem Antragsteller nochmals verbieten wollte, was er ihm aus Anlass der Betätigung in der Herzbergstraße bereits verboten hatte. Dem entspricht auch die Reaktion des Antragsgegners auf die einseitige Erledigungserklärung im Klageverfahren VG 35 A 105.07, wo dieser u.a. erklärt hat, dass die Untersagungsverfügung für ganz Berlin gelte. Die Bedeutung der vorliegenden, was die Untersagung angeht, wiederholenden Verfügung erschöpft sich deshalb in einer erneuten Zwangsgeldandrohung im Hinblick auf die Fortsetzung der untersagten Tätigkeit in der Brunnenstraße 43. Die abweichende Beurteilung des Verwaltungsgerichts im Hinblick darauf, dass der Antragsgegner eine Klarstellung unterlassen habe, erschließt sich dem Senat nicht. Gerade der Umstand, dass der Antragsgegner keine (förmliche) Klarstellung vorgenommen hat, gibt nämlich Veranlassung zur Prüfung, inwiefern der bisherige Verfahrensgang eine Klarstellung gegenüber dem Antragsteller erforderlich machte. Bei dieser Prüfung ist vom Regelungsgehalt der Untersagungsverfügungen auszugehen; insoweit gilt allerdings, dass der festgestellte Verstoß gegen bestehende Verbote und Strafnormen nur den Anlass zur Konkretisierung in einer Untersagungsverfügung gibt, diese aber vom Adressaten regelmäßig bei verständiger Würdigung nicht dahin begriffen werden können, dieselbe Tätigkeit sei anderenorts erlaubt oder jedenfalls müsse das Verbot bei Aufnahme der Tätigkeit in einer anderen Betriebsstätte darauf bezogen erneut konkretisiert werden. Vielmehr liegt es so, dass die Eröffnung einer anderen Betriebsstätte oder auch nur die Fortsetzung der verbotenen Tätigkeit in einer weiteren Betriebsstätte eine Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsverfügung darstellt, die grundsätzlich dazu berechtigt, aus ihr zu vollstrecken. Ausgehend von diesem Regelungsgehalt hätte eine Klarstellung nach Erlass des die Rechtslage nur im Ergebnis treffenden Widerspruchsbescheides nur den Sinn haben können, den Antragsteller von der Erhebung der insoweit unzulässigen Klage gegen den wiederholenden Teil der Verfügung abzuhalten und die im Falle einer Klageerhebung drohende Kostenlast für den Antragsgegner gemäß § 155 Abs. 4 VwGO abzuwenden. Nachdem der Antragsteller aber schon Klage in der Hauptsache auch gegen die wiederholende Verfügung erhoben hatte, konnte dieser Zweck nicht mehr erreicht werden. Nichts anderes kann dem im Verwaltungsvorgang befindlichen Vermerk vom 7. Mai 2007 (Bl. 203) bei verständiger Würdigung entnommen werden, auch wenn er sich vom zeitlichen Ablauf noch nicht auf die Verfügung vom 1. August 2007 bezog, sondern die Vorgänge um den Sofortvollzug der Schließung des Wettbüros in der Brunnenstraße am 8. September 2006 betraf. Soweit der Senat in seinem diesen Vorgang betreffenden Beschluss vom 28. Januar 2008 – OVG 1 S 59.07 – mangels umfassender Kenntnis des Sachverhalts Abweichendes zugrunde gelegt haben sollte, wird daran nicht festgehalten; die Verwerfung der Beschwerde des Antragsgegners in jenem Verfahren ist jedenfalls im Ergebnis weiterhin zutreffend.
2. Unabhängig davon könnte aber der Antrag auf Änderung der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ergangenen Beschlüsse auch in der Sache keinen Erfolg haben, wobei der Senat dies für den Antragsteller klarstellend auch für die Beschlüsse im Verfahren VG 35 A 257.06/OVG 1 S 175.06 ausführt. Die nunmehr maßgebliche Rechtslage ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts wirksam und anzuwenden.
Für den Abwägungsmaßstab ist die rechtliche Ausgestaltung des vorläufigen Rechtsschutzes in § 9 Abs. 2 GlüStV zu berücksichtigen, wonach Widerspruch und Klage keine aufschiebende Wirkung gegen eine Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV haben. In die Abwägung einzustellen sind auch die Erfolgsaussichten der Klage in der Hauptsache, wobei diese bereits aus der Sicht des mit der Berufung gegen das in der Hauptsache ergangene Urteil befassten Rechtsmittelgerichts gewürdigt werden können. Das bedeutet, dass nicht schon das Vorliegen allein einer Hauptsacheentscheidung und der möglicherweise zu deren Zustandekommen betriebene Aufwand ausreicht und erfordert, die Entscheidung über den vorläufigen Rechtsschutz an das erstinstanzliche Entscheidungsergebnis anzubinden. Vielmehr ist allein entscheidend, ob die Hauptsacheentscheidung tatsächlich und rechtlich überzeugt, ein anderes Entscheidungsergebnis im Berufungsverfahren unwahrscheinlich ist und der Ausgang der Hauptsache ein verlässliches Element der Abwägung darstellt. Aus der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts (VerfGH, Beschluss vom 1. November 2007 - 103/07 -) ergibt sich nichts davon Abweichendes. Diesen Anforderungen werden die hier vorgelegte Hauptsacheentscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin und die übrigen damit in Bezug genommenen Urteile der betreffenden Kammer nicht gerecht (vgl. auch dazu bereits: Beschlüsse des Senats vom 27. November 2008 – OVG 1 S 81.08 und OVG 1 S 203.07), wie das Beschwerdevorbringen zutreffend aufzeigt.
Sprechen erhebliche Umstände dafür, dass der Verwaltungsakt entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts rechtmäßig ist und das erstinstanzliche Urteil zu ändern sein wird, spricht bereits dies gegen eine Durchbrechung des gesetzlich festgelegten Vorrangs des Vollziehungsinteresses durch die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Für die Lage nach Inkrafttreten der Neuregelung des Glücksspielrechts ist in der Abwägung von zusätzlichem Gewicht, dass damit zwar in Anknüpfung an den im Sportwetten-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 – BVerfGE 115, 276) enthaltenen Neuregelungsauftrag eine auf die Vermeidung der bisher bestehenden, zur Verfassungswidrigkeit führenden Mängel ausgerichtete Neuorientierung dieses Regelungsbereichs erfolgt ist, der Gesetzgeber sich aber in diesem Rahmen für die Beibehaltung des staatlichen Sportwettenmonopols und eines staatlichen Wettangebots über die Deutsche Klassenlotterie Berlin als Anstalt des öffentlichen Rechts und deren Zusammenarbeit mit privaten Annahmestellen entschieden hat, weil er diesen Weg als den geeigneten angesehen hat, um die mit der Neuregelung im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen verfolgten Ziele unmittelbar und mittelbar möglichst weitgehend durchzusetzen. Eine solche Ausgestaltung hat das Bundesverfassungsgericht im Sportwetten-Urteil offenkundig für mit dem Verfassungsrecht und dem nach seiner Auffassung insoweit parallel laufenden Gemeinschaftsrecht für vereinbar gehalten (a.a.O., juris Rn. 144, 149) und deshalb die Fortgeltung der bisherigen, zu keinem anderen Ergebnis hinsichtlich der Legalität privat veranstalteter oder an private Veranstalter vermittelter Sportwetten führende Rechtslage für einen Übergangszeitraum bis Ende des Jahres 2007 mit bestimmten Maßgaben angeordnet (a.a.O., juris Rn 156 ff.). Hiervon ausgehend ist die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung zwar nach der neuen Rechtslage zu beurteilen, denn auch nach der Auffassung des Senats ist die Rechtmäßigkeit der unbegrenzt in die Zukunft wirkenden Untersagungsverfügung an den im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltenden Vorschriften zu messen (vgl. dazu bereits Senatsbeschlüsse vom 27. November 2008 a.a.O.). Die Rechtslage ist aber nach ihrem Regelungsgehalt für private Anbieter von Sportwetten jedenfalls nach der erklärten Absicht des Gesetzgebers nicht günstiger als die bis zum Ablauf des Übergangszeitraums bis zur Neureglung in Kraft befindlich gewesene Rechtslage. Wie die auf dem Neuregelungsauftrag des Bundesverfassungsgerichts fußende Fassung des Glücksspielstaatsvertrages insbesondere in den in § 1 GlüStV ausformulierten Zielen zeigt, ist die Neuregelung nicht auf eine Ordnung des Glücksspielsektors nach bestimmten wirtschafts- und finanzpolitischen Vorstellungen des Gesetzgebers gerichtet, sondern es geht um die konsequente Abwehr spezifischer Gefahren, die mit dem Glücksspiel verbunden werden. Als Ziele der Regelung sind ausdrücklich benannt Suchtprävention und -bekämpfung, die Kanalisierung des natürlichen Spieltriebes in gesetzlichen Bahnen, der Jugend- und Spielerschutz sowie der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften als auch die Abwehr von Folge- und Begleitkriminalität. Die Neuregelung verfolgt damit ordnungspolitische Zielsetzungen und kann nicht auf die Verfolgung fiskalischer Zwecke in einem nicht als förderungs- und ausbaufähig angesehenen Wirtschaftszweig gerichtet angesehen werden (vgl. zu dieser Bewertung des Wirtschaftszweiges: BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 20. März 2009 – 1 BvR 2410/08 – ZfWG 2009, 99 unter Bezugnahme auf S. 307 des Sportwettenurteils). Zweifel an dieser Ausrichtung des Glücksspielstaatsvertrages und des Berliner Ausführungsgesetzes sind nicht begründet; sie lassen sich insbesondere nicht aus der verlautbarten Motivation einzelner Parlamentarier, der Neuregelung ihre Zustimmung zu geben, herleiten (so aber VG Berlin, Urteil vom 7. Juli 2008 – VG 35 A 149.07 – juris, Rn. 95 ff.). Gegenstand der Prüfung ist nämlich der Normgehalt, nicht irgendwelche Vorstellungen des Gesetzgebers, schon gar nicht einzelner Abgeordneter, solange diese keinen Niederschlag in der Norm gefunden haben, was offenbar auch die Vorinstanz nicht festzustellen vermag. Die Regelung in § 10 Abs. 4 GlüStV, wonach ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder gemeinnütziger, kirchlicher oder mildtätiger Zwecke zu verwenden ist, bietet für ein solches Verständnis keine Grundlage. Die Bestimmung schreibt die Zweckbindung der Einnahmen, die sich aus der Veranstaltung von Glücksspielen als zwangsläufige Nebenfolge ergeben, vor; Einnahmen würden sich auch bei einem sog. Konzessionsmodell ergeben, über deren Verwendung ausschließlich der Haushaltsgesetzgeber zu befinden hätte. Die Regelung zielt jedoch nicht auf eine Intensivierung dieser Einnahmen, sondern stellt durch die Zweckbindung der Verwendung gerade sicher, dass ein erheblicher Teil der Mittel abfließt und nicht etwa für die Intensivierung des staatlichen Glücksspiels eingesetzt wird. Im Übrigen ist dagegen, dass die Mittel auch für Zwecke eingesetzt werden sollen, für deren Verfolgung das Land Berlin Haushaltsmittel einsetzen muss, nichts zu erinnern. Daraus folgt nämlich noch nicht, dass mit dem Glücksspielmonopol Gelder zur Substituierung von Haushaltsmitteln erwirtschaftet werden und öffentliche Haushalte zielgerichtet entlastet werden; die Zuschüsse der DKLB ermöglichen vielmehr im Rahmen der Zweckbindung oftmals Projekte, die angesichts der desolaten Haushaltslage vom Land entweder gar nicht, nicht zu diesem Zeitpunkt oder nicht in der mit dieser Unterstützung möglichen Weise finanziert werden könnten. Der Antragsgegner hat insoweit ausführlich und zutreffend dargestellt, dass in Berlin über die Verwendung der durch das Glücksspiel abgeschöpften Mittel haushaltsfern entschieden wird.
3. Hiervon ausgehend bestehen im Ergebnis keine absehbar durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts. Im Einklang mit dem Verwaltungsgericht ist festzustellen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV für die in der Hauptsache zu überprüfende Untersagungsverfügung erfüllt sind. Der Antragsteller hat nämlich in seiner Betriebsstätte ohne Erlaubnis des Antragsgegners Sportwetten an einen Veranstalter vermittelt, der ein solches Angebot mit einer darauf bezogenen gibraltarischen Konzession über das Internet offeriert; diese Fernspiellizenz vermittelt jedoch weder ihrem Inhaber und erst recht nicht dem Antragsteller eine Berechtigung zum – über das Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV ohnehin verbotenen - Anbieten oder Vermitteln von Sportwetten im Land Berlin. Die Bewertung des Verwaltungsgerichts, dass die nach den genannten Bestimmungen eingreifende Erlaubnispflicht im Zusammenhang mit §§ 4 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 2 und 5 GlüStV i.V.m. § 5 AG GlüStV nicht nur verfassungswidrig sei, sondern zudem im konkreten Fall gegen Gemeinschaftsrecht verstoße und daher infolge des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts dem Antragsteller nicht entgegengehalten werden könne, vermag der Senat nicht zu teilen.
a) Insoweit kann zunächst auf sich beruhen, ob das Sportwettenmonopol wegen der Bestimmung des § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, wonach die Erlaubnis nicht zum Vermitteln von nach dem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele erteilt werden darf, – unterstellt dem Verwaltungsgericht wäre zu folgen - tatsächlich in einem unauflösbaren Zusammenhang mit dem Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV steht, wie dies für den auf die Vermittlung nicht erlaubter Glücksspiele bezogenen Versagungsgrund anzunehmen ist. Die Frage ist indessen für das Berufungsverfahren von Bedeutung. Das Verwaltungsgericht begründet die Annahme, dass dies so sei, allein mit der Wendung, die konstituierte Erlaubnispflicht müsse „in einem Zusammenhang“ mit dem Sportwettenmonopol gesehen werden, was wohl die richterliche Sichtweise, aber noch keine tragfähige Begründung derselben erkennen lässt. Die durch § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV konstituierte generelle Erlaubnispflicht bezweckt, dass keine Glücksspielangebote ohne präventive Kontrolle eröffnet werden können. Wie sich aus dem Versagungsgrund nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ergibt, wonach das Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspielen nicht den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen darf, zielt das Erlaubniserfordernis primär auf die allgemeine ordnungsrechtliche Kontrolle des mit dem Glücksspielstaatsvertrag geregelten, in die Kompetenz der Bundesländer fallenden Glücksspielsektors, zu dem auch die hier in Rede stehenden Sportwetten zählen. Wie der Ausschluss eines Anspruchs auf die Erlaubnis in § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüstV klarstellt, handelt es sich um ein umfassendes repressives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, das jedoch insoweit gestuft ist, als die Vermittlung nicht erlaubter Glücksspiele auch nicht erlaubnisfähig ist. Die allgemeine Zielsetzung des Erlaubnisvorbehalts würde danach nicht gleichsam automatisch entfallen, wenn das Sportwettenmonopol gegen höherrangiges Recht oder Gemeinschaftsrecht verstieße. Es ist deshalb fraglich, ob die – hier zunächst in Anknüpfung an die Ausübung einer unerlaubten Tätigkeit – auf § 17 des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes i.V.m. § 284 StGB gestützte Untersagungsverfügung schon deshalb als rechtswidrig beurteilt werden kann, wenn die Regelung der Sportwetten im Glücksspielstaatsvertrag zu beanstanden sein sollte. Dass ein Betroffener sich insoweit mit der Berufsfreiheit auf eine grundrechtlich geschützte Position berufen kann, schließt es nicht aus, die Ausübung der Tätigkeit durch Gesetz einem repressiven Erlaubnisvorbehalt zu unterwerfen, und es spricht angesichts des hohen Rangs und der Wichtigkeit der mit dem Glücksspielstaatvertrag verfolgten Ziele und Schutzgüter für die staatliche Gemeinschaft auch nichts durchgreifend dagegen, die Ausübung der erlaubnispflichtigen Tätigkeit ohne entsprechende Erlaubnis sofort zu unterbinden und den Betroffenen auf das Erfordernis einer Erlaubnis zu verweisen. Der Senat hat keine Zweifel, dass dem Gesetzgeber diese Ausgestaltung vorgeschwebt hat, denn der Wille zu einer solcher Regelung wird auch in der schon angesprochenen Bestimmung des § 9 Abs. 2 GlüStV deutlich, wonach Widerspruch und Klage gegen (belastende) Anordnungen nach § 9 Abs. 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung haben. Diese Überlegungen können sich sowohl auf das Entscheidungsergebnis in dem anhängigen Berufungsverfahren des Antragstellers wie auch auf ihr Rechtsschutzbedürfnis im vorläufigen Rechtsschutzverfahren auswirken. Etwa dürfte die Einrichtung einer Annahmestelle in einer Spielhalle im Widerspruch zu den Zielen nach § 1 GlüStV stehen und daher materiell unter keinen Umständen erlaubnisfähig sein (vgl. auch § 8 Abs. 4 AGGlüStV); ebenfalls dürften andere materielle Verbote, deren Eingreifen auch das Verwaltungsgericht hier nicht auszuschließen vermag (z.B. Live-Sportwetten nach § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV), angesichts formeller Illegalität der Betätigung des Antragstellers durchaus geeignet sein, zu einem anderen Entscheidungsergebnis zu führen, und zwar, ohne dass es hierfür einer Umdeutung der Verfügung bedarf, wenn denn die tatsächlichen Voraussetzungen für das Eingreifen eines solchen materiellen – unmittelbar einer aktiven Suchtbekämpfung dienenden - Verbotstatbestandes vorliegen, was sich in Ansehung des Angebots ausländischer Internetsportwetten aufdrängen könnte, vom Verwaltungsgericht aber nicht untersucht worden ist. Dem muss der Senat im vorläufigen Rechtsschutzverfahren freilich noch nicht nachgehen, weil schon der Prämisse des Verwaltungsgerichts nicht gefolgt werden kann, das Sportwettenmonopol verstoße gegen höherrangiges Recht oder Gemeinschaftsrecht.
b) Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen Berliner Ausführungsgesetzes zum sog. Sportwettenmonopol (§§ 4 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 2 GlüStV und § 5 AGGlüStV) lassen gemessen an den nach dem Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts zu beurteilenden Anforderungen keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine Verfassungswidrigkeit erkennen.
aa) Ob der Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt des Parlamentsvorbehalts (Art. 20 Abs. 3 GG) die wesentlichen Regelungen selbst getroffen hat, ist keine Frage der Verhältnismäßigkeit des mit dem Sportwettenmonopols einhergehenden repressiven Verbots gegenüber gewerblichen Anbietern, solche Wetten anzubieten oder zu vermitteln, sondern verfassungsrechtlich bereits unter dem Gesichtspunkt einer für den Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG hinreichenden gesetzlichen Grundlage zu erörtern. In diesem Sinne ist aber festzustellen, dass die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages durch das Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel vom 15. Dezember 2007 (GVBl. S. 604) in Landesrecht mit Gesetzesrang transformiert sind und es sich bei dem Ausführungsgesetz ebenfalls um ein förmliches Parlamentsgesetz handelt, so dass die Anordnung des staatlichen Sportwettenmonopols ohne jeden Zweifel dem Parlamentsvorbehalt genügt, so weit die im Staatsvertrag und im dazu ergangenen Ausführungsgesetz getroffenen Regelungen reichen. Dazu gehört zunächst das Verbot für gewerblich tätige Private, Sportwetten zu veranstalten oder außerhalb des staatlichen Wettangebots zu vermitteln. Der Begriff der Sportwette wird im Staatsvertrag eingeengt auf Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen, die als Kombinationswette oder Einzelwette erlaubt werden können (§ 21 Abs. 1 GlüStV). Damit ist eine Vielzahl von Wetten, die im Zusammenhang mit Sportereignissen sonst denkbar wären, ausgeschlossen, weil sie nicht den sportlichen Ausgang eines Sportereignisses betreffen, sondern an – möglicherweise auch für den Ausgang bedeutungsvolle - Geschehnisse während des Sportereignisses anknüpfen. Zwar ist es richtig, dass danach noch eine Vielzahl von Möglichkeiten verbleibt, Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen zu veranstalten, was schon damit zusammenhängt, dass der Begriff des Sportereignisses sowohl Mannschaftssportarten als auch Einzelsportarten und deren Zusammenfassung in Mannschaften bei sportlichen Großereignissen (Olympiaden, Welt- und Erdteilmeisterschaften pp.) abdeckt und in diesen Kategorien vielfältige Ergebnismöglichkeiten gegeben sind. Es stellt aber kein Regelungsdefizit im Hinblick auf den mit dem Sportwettenmonopol verbundenen Ausschluss gewerblicher Sportwettangebote dar, wenn die nähere Regelung von Art und Zuschnitt der danach zulässigen staatlichen Wetten der Verwaltungsbehörde in diesem Rahmen der Erlaubnis vorbehalten bleibt, zumal diese als Einzelakt der Verwaltung gegenüber einem Staatsvertrag der Bundesländer oder einer Regelung durch Rechtssatz ein deutlich flexibleres Gestaltungsinstrument darstellt. Einerseits wird nämlich der Eingriff in die Berufswahlfreiheit durch die konkrete Ausgestaltung des staatlichen Sportwettangebots grundsätzlich nicht mehr intensiviert, weil das Monopol schon den Eingriff mit der höchsten Intensität darstellt. Andererseits würde das Sportwetten-Urteil wohl auch missverstanden, wenn aus dem Erfordernis der Regelung inhaltlicher Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung (a.a.O. Rn. 150) geschlossen würde, dass die konkrete Ausgestaltung des staatlichen Wettangebots stets unmittelbar vom Gesetzgeber festgelegt werden müsste. Der Gesetzgeber soll inhaltliche Kriterien vorgeben, was er mit den auf Sportwetten bezogenen Regelungen in § 21 GlüStV zweifellos auch getan hat. Es spricht gegenwärtig auch viel dafür, jedenfalls nichts Hinreichendes dagegen, dass diese Regelungen entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts angesichts der mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Ziele als gesetzlich erforderliche Vorgaben auch ausreichen. Dabei ist zu bedenken, dass sich die in § 1 Nr. 2 GlüStV definierte, in einem inneren Spannungsverhältnis stehende Zielsetzung, einerseits das Glücksspielangebot zu begrenzen und andererseits den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern, auch dann und ohne, dass dem ernst zu nehmende Erkenntnisse entgegenstünden, verwirklichen lässt, wenn der Gesetzgeber bei der Regelung inhaltlicher Kriterien betreffend Art und Zuschnitt von Sportwetten zurückhaltend vorgeht. Denn die Bestrebungen zur Verhinderung der Wettsucht und zur Suchtbekämpfung und auch der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften und die Abwehr der Folge- und Begleitkriminalität würden weitgehend leerlaufen, wenn die beabsichtigte Kanalisierung des Spieltriebes der Bevölkerung nicht gelänge, d. h. dem staatlichen Sportwettangebot gegenüber den vielfältigen Angeboten, die im Land Berlin und den übrigen deutschen Ländern nicht erlaubt sind, aber tatsächlich auch von Spielern aus Deutschland genutzt werden können, die notwendige Attraktivität fehlte. Wenn das Verwaltungsgericht demgegenüber weitergehende, das staatliche Glücksspielangebot begrenzende Regelungen von Art und Zuschnitt der Sportwetten vermisst, verkennt dies grundsätzlich, dass das Sportwetten-Urteil des Bundesverfassungsgerichts nur die gesetzliche Vorgabe „inhaltlicher Kriterien“ betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten im Rahmen der das Sportwettenmonopol rechtfertigenden legitimen Ziele, nicht die Regelung von Art und Zuschnitt fordert. Das Verwaltungsgericht übersieht ferner, dass nach der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrages das Ziel der Begrenzung des Glücksspielangebots zunächst und ganz wesentlich durch die Reduzierung auf das staatliche Sportwettangebot verfolgt wird. Demgegenüber wird die Rückführung des so kanalisierten Spieltriebes auf ein verantwortbares Maß der Inanspruchnahme ganz wesentlich durch die Einwirkung der flankierenden Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes auf das Monopolangebot, etwa den Ausschluss der Vertriebswege über Rundfunk und Telekommunikationswege sowie über das Internet oder den Ausschluss von Live-Sportwetten, die im Rahmen der Erlaubnis des staatlichen Glücksspielangebots zu regelnden Einzelheiten, etwa Höchsteinsatzgrenzen oder der Möglichkeit von Einsatzlimits gefährdeter Spielteilnehmer, gewährleistet. Fragen der Ausgestaltung des Wettangebots über die Vorgabe, dass die Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen, also auf die Vorhersage von Ergebnissen sportlicher Wettkämpfe, hinaus sind deswegen von geringerem Gewicht, und zusätzliche Restriktionen könnten insoweit eher kontraproduktiv im Hinblick auf die mit der Begrenzung des Spielangebots verfolgten übrigen legitimen Ziele wirken. Im Übrigen kann die Regelung von Art und Zuschnitt der Sportwetten im Rahmen der dafür notwendigen Erlaubnis auch deshalb nicht beanstandet werden, weil es damit zunächst dem Veranstalter überlassen bleibt, ein gesetzeskonformes Spielangebot zu entwickeln und der Erlaubnisbehörde zur Prüfung vorzulegen, wobei zu berücksichtigen ist, dass neue Spielangebote nur erlaubt werden dürfen, wenn zuvor der Fachbeirat nach § 10 Abs. 2 GlüStV die Auswirkungen des neuen Angebots auf die Bevölkerung untersucht und bewertet hat und nach Einführung über die sozialen Auswirkungen berichtet wird (vgl. § 9 Abs. 5 Satz 1 GlüStV, § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 AGGlüStV). Die Befürchtung eines verwaltungsgerichtlichen Kontrolldefizits sieht der Senat insoweit – anders als das Verwaltungsgericht – nicht; sollte das konkrete Sportwettangebot den rechtlichen Vorgaben widersprechen, hat dies Auswirkungen auf die Zulässigkeit des Monopols mit der Folge, dass einem gewerblichen Anbieter oder Vermittler von Sportwetten jedenfalls das hierauf beruhende Verbot nicht entgegengehalten werden könnte, was dieser auf der Grundlage entsprechend konkreter Beanstandungen sowohl gegen konkrete Verbotsverfügungen, als auch im Rahmen eines Verpflichtungs- oder Feststellungsbegehrens gerichtlich klären lassen kann.
bb) Von der Frage einer ausreichenden gesetzlichen Festlegung des Gegen-standes von Sportwetten ist zu unterscheiden, ob die flankierenden Regelungen des Gesetzgebers ihrerseits den Anforderungen an die Rechtfertigung des mit der Regelung eines Monopols verbunden Eingriffs in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) genügen. Auch diese Frage ist – entgegen dem Verwaltungsgericht – nach dem derzeitigen Erkenntnisstand zu bejahen.
Der Senat geht – in Übereinstimmung mit dem Sportwetten-Urteil des Bundesverfassungsgerichts – davon aus, dass es aus verfassungsrechtlicher Sicht auf eine "Kohärenz und Systematik" des gesamten Glücksspielsektors einschließlich des gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiels für die Vereinbarkeit eines staatlichen Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht ankommt. Vielmehr verlangt das Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276) in Ansehung der schon unter der Geltung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland bestehenden einheitlichen gesetzlichen Regelung von (Sport-)Wetten und (Zahlen-)Lotterien sowie der andersartigen Regelung des gewerblichen Automatenspiels insoweit mit Inkrafttreten der Neuregelung nur eine konsequente und konsistente Ausgestaltung eines aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierten Sportwettangebots. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen in materiellrechtlicher und organisatorischer Hinsicht, deren Umsetzung im Einzelnen und im Zusammenspiel miteinander dem Gesetzgeber obliegt, lassen sich nach dem Sportwetten-Urteil (a.a.O., juris Rn. 150 ff.) dahin zusammenfassen, dass neben den bereits angesprochenen inhaltlichen Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten, Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung, insbesondere die Beschränkung der Werbung auf Information und Aufklärung zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, eine am Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden des Spielerschutzes ausgerichtete - über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehende - Einzelausgestaltung etwa durch Vorkehrungen wie die Selbstsperre, eine Auswahl und Einrichtung der Vertriebswege, die Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes nutzt, etwa der Ausschluss von Wettmöglichkeiten, die mit Fernsehübertragungen von Sportereignissen verknüpft sind, und schließlich die organisatorische Trennung der Instanzen, die die Einhaltung dieser Anforderungen sicherzustellen haben, von denen, die die fiskalischen Interessen des Staates wahrzunehmen haben, verlangt werden. Den allgemeinen Maßstab für die Einschränkung der Berufsfreiheit durch die Entscheidung, Sportwetten nur durch staatliche Veranstalter anzubieten, hat das Bundesverfassungsgericht im Sportwetten-Urteil dahin zusammengefasst, dass der die Freiheit der Berufswahl betreffende Eingriff nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt ist, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt; dies erfordert, dass die eingreifende Norm kompetenzgemäß erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (a.a.O., juris Rn. 94). Verhältnismäßig ist der Eingriff, wenn er zur Erreichung des damit verfolgten Ziels geeignet, erforderlich und angemessen ist. Insoweit hat das Bundesverfassungsgericht auf seine Rechtsprechung hingewiesen (a.a.O. juris Rn. 112), wonach ein Mittel bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet sei, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden könne, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genüge (vgl. BVerfGE 63, 88 <115>; 67, 157 <175>; 96, 10 <23>; 103, 293 <307>), dem Gesetzgeber komme dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu (vgl. BVerfGE 25, 1 <17, 19 f.>; 77, 84 <106 f.>), da es vornehmlich seine Sache sei, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (vgl. BVerfGE 103, 293 <307>). Auch auf der Ebene der Erforderlichkeit des Regelungsmodells verfüge der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (a.a.O. juris Rn.116), der dazu führe, dass seine Entschließung verfassungsrechtlich nur beanstandet werden könne, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl. BVerfGE 25, 1 <12, 19 f.>; 40, 196 <223>; 77, 84 <106>). Beide Prüfungsebenen führten im Übrigen schon im Hinblick auf die alte Rechtslage (Lotteriestaatsvertrag und Bayerisches StaatslotterieG) zu keinen verfassungsrechtlichen Beanstandungen, weil der Gesetzgeber angesichts seines weiten Beurteilungsspielraums davon habe ausgehen dürfen, dass die mit Sportwetten verbundenen Suchtgefahren mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen (a.a.O., juris Rn. 118). Das in Bayern errichtete staatliche Wettmonopol ist jedoch deshalb beanstandet worden, weil es in seiner gegenwärtigen und tatsächlichen Ausge-staltung nicht konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet war, da es keine materiellrechtlichen Regelungen und strukturellen Sicherungen enthielt, die diese Ausrichtung gewährleisteten, so dass das Monopol in der Zielverfolgung als letztlich nicht konsequent im Dienst der seine Anordnung einzig rechtfertigenden Ziels einer aktiven Suchtbekämpfung stehend zu beurteilen war und anzunehmen war, dass ein Konflikt mit fiskalischen Interessen zu Gunsten dieser ausgehe (a.a.O., juris Rn. 123 ff., 127). Hieraus hat das Bundesverfassungsgericht die bereits angesprochenen Anforderungen entwickelt und dabei die Ausübung des rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers hervorgehoben (a.a.O., juris Rn. 149).
Ein gesetzliches Regelungsdefizit ist nach diesem Maßstab nicht mehr festzustellen; der Glücksspielsstaatsvertrag und das zu seiner Ausführung erlassene Berliner Landesgesetz gewährleisten eine konsequente Verfolgung der Ziele der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auch innerhalb des staatlichen Spielangebots. Sie stellen unter Berücksichtigung des Gesetzes über die Deutsche Klassenlotterie Berlin und die Stiftung Deutsche Klassenlotterie Berlin sowie der Änderung der Nr. 5 Anlage des allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes durch Zuweisung der entsprechenden Ordnungsaufgaben an die Senatsverwaltung für Inneres auch in organisatorischer Hinsicht sicher, dass diese Zielrichtung nicht faktisch zugunsten von Zwecken der Einnahmeerzielung zurückgedrängt werden kann. Davon ausgehend ist die objektive Beschränkung der Berufswahlfreiheit durch den Ausschluss gewerblich von Privaten veranstalteter Sportwetten zumutbar. Weitergehende gesetzliche Beschränkungen des staatlichen Sportwettangebots, etwa hinsichtlich der Ausgestaltung der Wetten, des Vertriebs und seiner Bewerbung, wie sie dem Verwaltungsgericht vorschweben, sind verfassungsrechtlich dafür nicht gefordert. Das Verwaltungsgericht verkennt insoweit die Reichweite des rechtspolitischen Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers, der sich materiebezogen daraus ergibt, dass die Zielsetzung der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht im Rahmen der Kanalisierung des natürlichen Spieltriebes der Bevölkerung in staatliche Spielangebote zur Verfolgung weiterer Ziele (Minderjährigen- und Jugendschutz, Spielerschutz, insbesondere vor betrügerischen Machenschaften, Bekämpfung und Vermeidung von illegalem Glücksspiel sowie von Folge- und Begleitkriminalität) ein Beziehungsgeflecht von politischen Zielen und Schutzverpflichtungen darstellt, bei dem der abwägende Ausgleich, welche Regelungen als geeignet und erforderlich erachtet werden, eine politische Entscheidung des Gesetzgebers darstellt. Diese ist richterlicher Kontrolle weitgehend entzogen und lässt es insbesondere nicht zu, eigene Vorstellungen von konsistenter und konsequenter Verfolgung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages zum Maßstab für die Zumutbarkeit des Eingriffs zu erheben. Maßstab ist hier vielmehr, ob die getroffenen Regelungen ausgehend von den Sachgesetzlichkeiten der Sachmaterie den Anforderungen an die Eignung und die Erforderlichkeit genügen und die Zweckbindung des Sportwettmonopols beachten und sicherzustellen vermögen. In diesem Rahmen ist es allein Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen möchte. Diese innerhalb der verfassungsrechtlichen Normprüfung gebotene, innerhalb eines dem Grundsatz der Gewaltenteilung verpflichteten demokratischen Rechtsstaats nicht verzichtbare richterliche Zurückhaltung lassen die Hauptsacheentscheidungen des Verwaltungsgerichts, auf die es sich für die vorliegende Entscheidung beruft, vermissen. Das Verwaltungsgericht zeigt Sachgesetzlichkeiten der Sachmaterie, die innerhalb des dargestellten Geflechts der verfolgten legitimen Gesamt- und Einzelziele den Gesetzgeber zu weitergehenden Restriktionen zwingen, nicht auf, sondern entwickelt eigene verschärfte Maßstäbe für die Ausrichtung des Sportwettenmonopols am Ziel der Suchtbekämpfung, die über das im Sportwetten-Urteil erkannte Regelungsdefizit und die dadurch bedingt hinter den Anforderungen zurückbleibende faktische Ausgestaltung deutlich hinausgehen. Auch sonst sind Gesichtspunkte, die insbesondere die Eignung der Regelungen zur Konzentration der Veranstaltung von Sportwetten beim Antragsgegner in Frage stellen könnten, nicht ersichtlich. Sie wird insbesondere nicht durch in der Endzeit der DDR einzelnen privaten Anbietern nach DDR-Bestimmungen erteilte Gewerbeerlaubnisse in Frage gestellt; diese Erlaubnisse gelten im Land Berlin nicht fort und werden im Übrigen mit Wirkung für die Zukunft durch die einschränkenden Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags inhaltlich modifiziert (vgl. Beschlüsse des Senats vom 21. Dezember 2009 – OVG 1 S 213.09 und 215.08 – zur Veröffentlichung in juris vorgesehen).
Der Senat folgt der weiteren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das bisher eine Verfassungsbeschwerde gegen die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrag und des Berliner Ausführungsgesetzes nicht zur Entscheidung angenommen hat (vgl. Beschlüsse vom 20. März 2009 – 1 BvR 2410/08 – und vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -). Diese Entscheidungen gehen auch davon aus, dass vorbehaltlich einer eingehenden verfassungsrechtlichen Prüfung der neuen gesetzlichen Regelungslage und der durch sie gewährleisteten Ausgestaltung des staatlichen Sportwettangebots im Rahmen von Verfassungsbeschwerden gegen fachgerichtliche Hauptsacheentscheidungen insoweit festzustellen ist, dass das grundlegende Regelungsdefizit, welches die alte landesrechtliche Regelungslage kennzeichnete, als grundsätzlich behoben angesehen werden kann. Im Hinblick auf die vom Sportwetten-Urteil im Rahmen des Neuregelungsauftrags geforderte konsequente Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und Begrenzung der Wettleidenschaft (vgl. dort S. 317 f.) sei hinzuweisen auf das Teilnahmeverbot für Minderjährige (§ 4 Abs. 3 GlüStV), das Internetverbot (§ 4 Abs. 4), die Werbebeschränkungen (§ 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV), konzeptionelle Vorgaben für eine aktive Vorbeugungs- und Aufklärungsarbeit von Veranstaltern und Vermittlern von Glücksspielen (§§ 6 und 7 GlüStV), der Verpflichtung zur Einrichtung eines übergreifenden Sperrsystems mit der Möglichkeit zur Selbst- und Fremdsperre (§ 8 GlüStV), der Trennung von Glücksspielaufsicht von der Finanz- bzw. Beteiligungsverwaltung (§ 9 Abs. 5 GlüStV), die ordnungsrechtliche Ausrichtung staatlicher Glücksspielangebote mit beratender Begleitung durch einen Fachbeirat (§ 10 Abs. 1 GlüStV), Begrenzung der Zahl der Annahmestellen (§ 10 Abs. 3 GlüStV), den Auftrag zur glücksspielbezogenen Suchtforschung (§ 11 GlüStV) und die Beschränkung von Sportwetten durch Trennung von den Sportereignissen, das Verbot der Verknüpfung von Wettveranstaltung und -vermittlung mit der telemedialen Sportberichterstattung sowie dem Verbot von Live-Wetten (§ 21 Abs. 2 GlüStV) und dem Teilnahmeverbot für gesperrte Spieler an Sportwetten (§ 21 Abs. GlüStV). Diese Regelungen seien grundsätzlich geeignet, die verfassungsrechtlich geforderten Restriktionen im Bereich des Vertriebs und des Bewerbens staatlicher Sportwetten herbeizuführen. Soweit im Hinblick auf die Delegation der Festlegung von Art und Zuschnitt der Sportwetten in § 21 Abs. 1 GlüStV fraglich ist, ob die neue Regelungslage - wie vom Sportwetten-Urteil gefordert - inhaltliche Kriterien zu Art und Zuschnitt zulässiger Sportwetten in ausreichendem Umfang gesetzlich festlegt, sei darauf hinzuweisen, dass nach § 21 Abs. 1 GlüStV Sportwetten zumindest nur in Form von Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen erlaubnisfähig seien. In Verbindung mit den genannten Regelungen der Vertriebs- und Werbemodalitäten könne ein insoweit bestehendes etwaiges Regelungsdefizit jedenfalls im Eilverfahren als unerheblich angesehen werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 a.a.O., Rn. 29-33). Die davon abweichende Sichtweise des Verwaltungsgerichts in seinen Hauptsacheentscheidungen überzeugt nicht. Damit werden die Anforderungen des Sportwetten-Urteils an die Rechtfertigung des Sportwettenmonopols nach einem eigenen rechtspolitischen Entwurf entwickelt und konkretisiert, der weder mit den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts noch dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers im allgemeinen und hinsichtlich der vorliegend zu beurteilenden Eingriffsmaterie im besonderen und den oben dargestellten verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Sportwettenmonopols vereinbar ist. Es ist Sache des Gesetzgebers, die Kanalisierungsfunktion des Monopols so auszugestalten, dass die Ziele der Suchtbekämpfung und der Begrenzung der Wettleidenschaft innerhalb des staatlichen Wettangebots wirksam verfolgt werden können. Er darf und muss dabei den Umstand berücksichtigen, dass umso eher ein Abwandern der Spielinteressenten in illegale Wettangebote zu befürchten ist, je restriktiver das staatliche Sportwettangebot ausgestaltet wird und ein Fehlschlagen der Kanalisierungsfunktion letztlich die Eignung des gesamten Regelungsmodells und die Erreichung der legitimen Ziele des Glücksspielstaatsvertrages in Frage stellen würde. Gerichte haben die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers insoweit zu achten. Sie können den in einem solchen Beziehungsgeflecht vorgenommenen Ausgleich nur dann verfassungsrechtlich beanstanden, wenn er offensichtlich defizitär oder objektiv willkürlich ist. Hier ist schon nichts Hinreichendes für eine den Anforderungen des Sportwetten-Urteils widersprechende Fehlgewichtung erkennbar. Jedenfalls reicht dafür die Kritik des Verwaltungsgerichts an der Beibehaltung des Vertriebsweges über Annahmestellen, an deren gesetzlich festgelegter Höchstanzahl, an unzureichenden Regelungen zu Lage und sonstigem Warenangebot und Auswahlkriterien sowie an vermeintlich nicht ausreichenden strukturellen Vorgaben für eine Begrenzung der Werbung, Hinweise auf unzureichenden Spielerschutz, etwa fehlende gesetzliche Regelungen der Höchsteinsätze im staatlichen Spielangebot, nicht aus. Soweit gesetzliche Regelungen insoweit für unzureichend oder erforderlich gehalten werden können, sprechen aus der Zielsetzung des Staatsvertrages begründete Aspekte mit vergleichbarem Gewicht für die gegenwärtige rechtliche Ausgestaltung.
Dem Verwaltungsgericht ist allerdings darin zu folgen, dass das staatliche Sportwettenmonopol nicht nur nach seiner rechtlichen Ausgestaltung streng auf das Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet sein muss, sondern diese rechtliche Ausgestaltung auch tatsächlich vollzogen werden muss. Dabei steht die Bindung sowohl der staatlichen Verwaltung, der die Aufsicht insoweit obliegt, als auch der Deutschen Klassenlotterie Berlin als Anstalt des öffentlichen Rechts, der die Veranstaltung der Sportwetten im Land Berlin übertragen ist, an die rechtlichen Regelungen außer Frage. Vielmehr kommt es darauf an, ob diese Bindung an das Recht tatsächlich beachtet und die Beachtung auch überwacht wird. Allerdings reichen Einzelfälle fehlerhafter Rechtsanwendung nicht aus, um insgesamt ein Vollzugsdefizit oder ein strukturelles Regelungsdefizit feststellen zu können. Der Senat hat insoweit bereits in früheren Entscheidungen betont, dass ein längerer Beobachtungszeitraum erforderlich ist, um feststellen zu können, ob es sich bei der bisher möglicherweise unvollständigen Durchsetzung der Werbeverbote noch um Anlaufschwierigkeiten oder um ein normativ angelegtes strukturelles Defizit handelt; die Erwartung, dass sich die tatsächlich gewachsenen Verhältnisse gleichsam auf einen Schlag mit der gesetzlichen Neuausrichtung des Sportwettenmonopols mit den damit verfolgten Zielen in Einklang zu bringen seien, ist verfehlt (vgl. Beschlüsse vom 27. November 2008 – OVG 1 S 81.08 – S. 15 des Beschlussabdrucks, und vom 26. Februar 2009 – OVG 1 S 93.08 – S. 5 f. des Beschlussabdrucks). Aktuell bestehen allerdings keine Anhaltspunkte dafür, dass insbesondere die Werbeverbote für Sportwetten unzureichend beachtet würden.
Ob Werbekampagnen nach Beginn des Jahres 2008, etwa ganzseitige Anzeigen in den Sportteilen von Sonntagszeitungen während der Fußballeuropameisterschaft unter der Überschrift: „Ehrlich wetten: Ein Gewinn für alle“, mit der Abbildung eines mit einem Heiligenschein umgebenen Fußballs, einen Aufforderungscharakter aufweisen und gegen das Werbeverbot verstoßen, ist deshalb nicht entscheidend. Der Beschwerde ist insoweit allerdings zuzugestehen, dass es im Vorfeld eines sportlichen Großereignisses, dessen Verlauf und Ergebnisse auch von illegalen Wettanbietern genutzt werden, bei zu konstatierender – nicht zuletzt auch durch die Entscheidungspraxis des Verwaltungsgerichts hervorgerufener - Rechtsunsicherheit durchaus Informations- und Aufklärungswert besitzt, wenn in der Öffentlichkeit verdeutlicht wird, welches das legale Sportwettangebot ist und dass die Einnahmen aus dem legalen staatlichen Oddset-Wettangebot zu einem erheblichen Anteil Gemeinwohlzwecken zugeführt werden; die Bewertung der Symbolik durch das Verwaltungsgericht, dass der Abschluss von Sportwetten nicht nur sozial adäquat, sondern auch als eine gemeinnützige Handlung, ja sogar von Sünden befreiende Tätigkeit aufzufassen sei, und deshalb dieser Werbung ein unzulässiger unterschwelliger Aufforderungscharakter innewohne, lässt sich – selbst wenn es sich bei dem Ablasscharakter nicht um eine besonders naheliegende Interpretation handelt – nicht von der Hand weisen. Jedenfalls bei kundigen Sportwettinteressenten dürfte diese Werbung nicht als emotionale Ansprache, sondern als Hinweis darauf verstanden werden, dass „wenn schon“ Sportwetten abgeschlossen werden sollen, diese über das legale Oddset-Angebot abzuwickeln seien. Allerdings findet in dieser Werbegestaltung seinen Ausdruck, dass die rechtliche Neuausrichtung des Glücksspielrechts einen möglicherweise noch nicht vollständig vollzogenen Umdenkprozess bei den Verantwortlichen für das staatliche Spielangebot, auch bei der DKLB, erfordert. Denn die rechtliche Zielsetzung des staatlichen Sportwettangebots besteht nicht darin, möglichst hohe Einnahmen für Gemeinwohlzwecke zu generieren, sondern als einziger Anbieter von Sportwetten ein Spielangebot zu unterbreiten, das von einer aktiven Suchtbekämpfung begleitet der Begrenzung der Wettleidenschaft dient. Die hierzu eingerichtete Anstalt des öffentlichen Rechts hat sich voll und ganz in den Dienste dieses Zwecks zu stellen. Damit sind Werbestrategien, die nicht nur aus dem Blickwinkel besonders kritischer Betrachter mehrdeutig – auch als Aufforderung zur Teilnahme an Sportwetten – interpretiert werden können, nicht vereinbar; die Werbung ist nämlich in allen ihren Auswirkungen zu untersuchen und eine rechtlich zulässige Interpretationsmöglichkeit führt nicht zum Ausschluss anderer Interpretationsmöglichkeiten, nach denen die Werbung wegen unzulässigen Aufforderungscharakters gegen § 5 GlüStV verstößt. Etwa ist auch die Herstellung eines Zusammenhangs in der Öffentlichkeit des Inhalts, dass die Spielumsätze sinken und weniger Mittel für gemeinnützige Zwecke zur Verfügung gestellt werden können, mit dem gesetzlichen Auftrag des staatlichen Wettanbieters zur Begrenzung der Wettleidenschaft nicht vereinbar. Dass dieser Umdenkprozess keineswegs abgeschlossen ist, zeigen etwa jüngst erneut zu beobachtende Rabattaktionen beim Zahlenlotto („Berlin-Prämie“, dazu VG Berlin, Urteil vom 22. September 2008 – VG 35 A 15.08 – juris Rn. 152), die auch aus Sicht des Senats problematisch sind und von der staatlichen Aufsichtsbehörde auch nicht tatenlos hingenommen werden können. Mögen solche Verstöße auch hier nicht näher zu prüfende Bereiche des staatlichen Glücksspielangebots betreffen, nähren sie doch Zweifel, ob die rechtlichen Anforderungen, die an ein staatliches Glücksspielmonopol von Verfassungs wegen und auch in gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht zu stellen sind, von den insoweit Verantwortlichen tatsächlich in jeder Beziehung schon verinnerlicht worden sind. Ungeachtet der notwendigen Fortsetzung dieses erforderlichen Prozesses bewertet der Senat allerdings den Rückgang der Spielergebnisse aus den veranstalteten Sportwetten unabhängig von der Ursachenbewertung durch die Beteiligten durchaus als Anzeichen dafür, dass die Neuausrichtung des Sportwettmonopols tatsächlich greift.
c) Es kann im vorliegenden Beschwerdeverfahren auch nicht festgestellt werden, dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen Ausführungsgesetzes, soweit sie Sportwetten regeln, wegen Verstoßes gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV/bisher 49 EGV) unangewendet gelassen werden dürfen, wie das Verwaltungsgericht in den in Bezug genommenen Hauptsacheentscheidungen meint.
aa) Der in parallelen Hauptsacheverfahren vertretene Ansatz des Verwaltungsgerichts, die betroffene Unionsbürger könnten sich auch auf diese gemeinschaftsrechtliche Position berufen, weil die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten eines in einem anderen EU-Mitgliedstaat niedergelassenen Internet-Anbieters einen grenzüberschreitenden Bezug aufweise, da der Veranstalter der Sportwetten, an den die Antragstellerin die Wetten vermittle, in einem anderen EU-Mitgliedstaat ähnliche Dienstleistungen erbringe, erweist sich als nicht ausreichend tragfähig. Auf das Erfordernis der Frage nachzugehen, ob die dem Wettanbieter in einem anderen EU-Mitgliedstaat erteilte Konzession diesen auch in Gibraltar zu entsprechendem Tätigwerden berechtigt, hat der Senat bereits in einschlägigen Entscheidungen hingewiesen (Beschlüsse vom 25. Oktober 2006 – OVG 1 S 90.06 – ZfWG 2006, 318, juris Rn. 24, und vom 24. November 2006 – OVG 1 S 122.06 – OVGE 27, 301).
Das Beschwerdevorbringen beanstandet hiernach zu Recht, dass die Annahme eines Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht von einer Bewertung der durch die gibraltarische Lizenz vermittelten Berechtigung des Veranstalters der Sportwetten ausgeht, deren Richtigkeit in Frage steht. Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit setze jedenfalls voraus, dass die von der Antragstellerin ausgeübte Tätigkeit auch in dem EU-Mitgliedstaat zugelassen sei, der die Veranstaltung der Wetten genehmigt habe. Das sei hier fraglich, weil die Genehmigung des Veranstalters lediglich Internet-Wetten zulasse. Das Verwaltungsgericht stelle insoweit fehlerhaft auf das Wettangebot als solches ab und folgere daraus, dass die zugelassene Dienstleistung des Angebots und der Annahme von Fern-Wetten über Kommunikationsmittel derjenigen der terrestrischen Annahme solcher Wetten durch die Antragstellerin und ihre Online-Vermittlung an den Veranstalter ähnlich und rechtlich gleichzusetzen seien. Diese Gleichsetzung ist nicht tragfähig begründet. Denn die Veranstaltung von Wetten durch Eröffnung eines Wettangebots im Internet ist etwas anderes als die Eröffnung des Zugangs zu solchen Wetten in Annahmestellen, insbesondere wenn man darin mit dem Verwaltungsgericht nur ein Vermitteln des Wettangebots sieht. Einerseits werden terrestrisch nämlich nur vorbereitende Dienstleistungen erbracht, um ein Wettangebot in das Internet zu stellen und dem Wettinteressenten den Fern-Abschluss der Wetten im Internet mit internationalem Zahlungsverkehr zu ermöglichen; andererseits wird der Zugang zu einem solchen Internetangebot terrestrisch dem potentiellen Kunden unter Abwicklung der diesen betreffenden Zahlungsvorgänge vor Ort ermöglicht. Ungeachtet dessen, dass dasselbe Wettangebot genutzt wird, unterscheiden sich die zu erbringenden Dienstleistungen. Das verdeutlichen die Regelungen im nationalen Recht eindrucksvoll. Sie unterscheiden zwischen einem Spielangebot, dass terrestrisch in Annahmestellen erfolgt und einem solchen im Internet, weil sie im Hinblick auf die Ziele der rechtlichen Ausgestaltung des Glücksspiels unterschiedliche Gefahrenmomente in sich tragen und deshalb unterschiedliche Rechtsfolgen auslösen. Die Veranstaltung unmittelbar im Internet ist gesetzlich verboten; die Vermittlung eines Spielangebotes in Annahmestellen kann – bezogen auf erlaubte Glücksspiele - erlaubt werden. Auch in der jüngsten Rechtsprechung des EuGH werden die Besonderheiten von Internetangeboten hervorgehoben (vgl. Urteil vom 8. September 2009 – Rs C-42/07 – Liga Portuguesa, zit. nach http://curia.europa.eu, Rn. 70). Insoweit bedarf es hier keiner Untersuchung, ob das Vermitteln in Annahmestellen von Sportwetten, die im Internet veranstaltet werden, wegen des sonst geltenden umfassenden Internetverbots ein Veranstalten von Sportwetten darstellt und, wenn der Bestellvorgang im Internet erfolgen sollte, bereits vom Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV erfasst wird. Jedenfalls ist für eine „ähnliche“ Dienstleistung des Veranstalters im Sinne der Rechtsprechung des EuGH zu fordern, dass dieser mit Genehmigung des EU-Mitgliedstaats seiner Niederlassung in dem betreffenden Staat die Dienstleistung erbringen darf, die auch die Antragstellerin im Inland erbringen möchte. Dafür reicht es nicht ohne weiteres aus, dass auf der Grundlage einer Fernlizenz angebotene Sportwetten auch von Wettinteressenten aus dem Niederlassungsstaat des lizenzierten Anbieters im Cyberspace, d.h. über das Internet, abgeschlossen werden können. Eine entsprechende Dienstleistung wird vielmehr erst erbracht, wenn auch der Wettveranstalter im Staat seiner Niederlassung erlaubt terrestrisch Wetten auf seine Internetangebote annehmen darf. Dies hat das Verwaltungsgericht in den von ihm entschiedenen Hauptsacheverfahren nicht aufgeklärt, sondern bewusst offen gelassen, weil es entgegen den vorstehenden Ausführungen das Wettangebot im Internet mit der terrestrischen Vermittlung wegen des identischen Wettangebots gleichsetzt. Es erweist sich danach schon als zweifelhaft, ob vorliegend ein Sachverhalt gegeben ist, nach dem sich der Antragsteller auf die europäische Dienstleistungsfreiheit berufen kann.
bb) Selbst wenn man dies jedoch unterstellt, berechtigte der Sachverhalt nicht dazu, die einschlägigen Verbotsnormen des Glücksspielstaatsvertrages auf der Grundlage des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts unangewendet zu lassen, denn die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch das Sportwettenmonopol erscheint auch nach ihren tatsächlichen Anwendungsmodalitäten gerechtfertigt.
Zu prüfen ist insoweit eine durch den Ausschluss sämtlicher anderen außerhalb des staatlichen Veranstaltungsmonopol angebotenen Sportwetten begründete Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) von Wettanbietern aus anderen EU-Mitgliedstaaten, sich auf dem deutschen Markt, hier konkret in Berlin, in der Form des Angebots ihrer On-line-Wetten in Annahmestellen selbständiger Wettvermittler zu betätigen.
Maßgeblich ist insoweit, ob die Beschränkung im Rahmen der Ausnahmeregelungen, die in den nach Art. 62 AEUV (bisher 55 EGV) auf diesem Gebiet anwendbaren Art. 51 AEUV(bisher 45 EGV) und 52 AEUV (bisher Art. 46 EGV) ausdrücklich vorgesehen sind, zulässig oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist. Art. 52 Abs. 1 AEUV lässt Beschränkungen zu, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. Darüber hinaus hat die Rechtsprechung eine Reihe von zwingenden Gründen des Allgemeininteresses herausgestellt wie die Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen (vgl. EuGH, Urteil vom 6. März 2007 – Rs. C-338/04, C-359/04 u. 360/04 - Placanica u. a., Randnr. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung). Insoweit gehört die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Gemeinschaft ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. u. a. Urteile vom 14. Dezember 1979, - 34/79 - Henn und Darby, Slg. 1979, 3795, Rn. 15; vom 24. März 1994 - Rs. C- 275/92 - Schindler, Slg. 1994, I-1039, Rn. 32; vom 20. November 2001 - Rs. C-268/99 - Jany u. a., Slg. 2001, I-8615, Rn. 56 und 60, sowie vom 6. März 2007 a.a.O. Rn. 47). Jedoch kann allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (Urteile vom 21. September 1999 - Rs. C-124/97 - Läärä u. a., Slg. 1999, I-6067, Rn. 36, und vom 21. Oktober 1999 - Rs. C-67/98 - Zenatti, GewArchiv 2000, 19, Rn. 34). Somit steht es den Mitgliedstaaten zwar frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen, doch müssen die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des EuGH ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (Urteil vom 6. März 2007 a.a.O., Rn. 48). Der Senat weist insoweit auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hin, wonach die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts insoweit parallel zu denjenigen des nationalen Verfassungsrechts laufen (Sportwetten-Urteil a.a.O., juris Rn. 143, 144), wobei hervorzuheben ist, dass eine von der gesetzlichen Ausgestaltung abweichende faktische Ausgestaltung des Sportwettenmonopols auch nach deutschem Verfassungsrecht zu beanstanden wäre, nämlich gegen das allgemeine Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoßen würde.
Von daher ist die mit der gesetzlichen Errichtung eines staatlichen Sportwettmonopols verfügte Beschränkung des Anbietens von Sportwetten darauf zu überprüfen, ob sie geeignet ist, die Verwirklichung eines oder mehrerer der in § 1 GlüStV festgelegten Ziele zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist. Auf jeden Fall dürfen die Beschränkungen nicht diskriminierend angewandt werden (vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil vom 6. März 2007 a.a.O, Rn. 49 m.w.N. aus der Rechtsprechung des EuGH). Eine nationale Regelung ist in diesem Zusammenhang nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (zuletzt etwa EuGH, Urteil vom 10. März 2009 – Rs. C-169/07 - Hartlauer, Rn. 55).
Maßstab sind insoweit die Ziele nach § 1 GlüStV, Verhinderung von Wettsucht und Schaffung der Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung, Begrenzung des Glücksspielangebots und Kanalisierung des Spieltriebes der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen, Verhinderung des Ausweichens auf illegale Spielangebote, der Jugend- und Spielerschutz, insbesondere vor betrügerischen Machenschaften, sowie die Abwehr der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität. Diese Ziele sind, soweit sie nicht bereits unter die Begrifflichkeiten der öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie der Gesundheit zu fassen sind, als zwingende Gründe des Allgemeininteresses zu bewerten, weil sie sich als Ausprägungen des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen darstellen. Insbesondere die Bekämpfung der Kriminalität kann ein zwingender Grund des Allgemeininteresses sein, der geeignet ist, Beschränkungen hinsichtlich der Wirtschaftsteilnehmer zu rechtfertigen, denen es gestattet ist, Dienstleistungen im Glücksspielsektor anzubieten. Glücksspiele bergen nämlich in Anbetracht der Höhe der Beträge, die mit ihnen eingenommen werden können, und der Gewinne, die sie den Spielern bieten können, eine erhöhte Gefahr von Betrug und anderen Straftaten (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2009 a.a.O., Rn. 63). Ebenfalls anerkannt ist, dass eine begrenzte Erlaubnis von Spielen im Rahmen eines Ausschließlichkeitsrechts den Vorteil bietet, den Spielbetrieb in kontrollierte Bahnen zu lenken und die Gefahren eines auf Betrug und andere Straftaten ausgerichteten Spielbetriebs auszuschalten (vgl. EuGH, Urteile vom 21. September 1999 - Läärä a.a.O, Rn. 37, vom 21. Oktober 1999 - Zenatti a.a.O., Rn. 35 und vom 8. September 2009 – Liga Portuguesa, Rn. 64).
Insoweit ist festzuhalten, dass die Konzentration der Glücksspielangebots durch auf gesetzlicher Grundlage errichtete juristischen Personen des öffentlichen oder privaten Rechts mit maßgeblicher öffentlicher Beteiligung gemäß § 10 Abs. 2 GlüStV geeignet ist, den Betrieb eines überwachten und sicheren Systems, das allen Zielen des § 1 GlüStV gleichermaßen gerecht werden kann, sicherzustellen. Der Gesetzgeber hat sich insoweit für die Beibehaltung der bisherigen Veranstaltungs- und Vertriebsstrukturen entschieden, was trotz der im Sportwettenurteil gerügten Auswüchse und Unklarheiten in der Zielstellung nicht beanstandet werden kann, weil diese Strukturen in der Vergangenheit jedenfalls auch gewährleistet haben, dass es zumindest im Sportwettenbereich zu keinem überbordenden Wettangebot und zu nennenswerter Entstehung von Spielsucht mit den damit verbundenen Erscheinungsformen von Kriminalität, der Gefährdung des Einzelnen und der öffentlichen Ordnung hat kommen können. Das Bundesverfassungsgericht hat daran im Kern kritisiert, dass das staatliche Sportwettangebot zunehmend gewerbliche Züge entwickelt hat, Glücksspiele wie Güter des täglichen Lebens vertrieben worden seien und deshalb nicht mehr gewährleistet gewesen sei, dass das Monopol noch für die schon seinerzeit verfolgten Ziele der Suchtbekämpfung und Begrenzung der Wettleidenschaft stehe oder sich damit einhergehende fiskalische Ziele im Zweifel durchsetzen würden. Insoweit muss aber berücksichtigt werden, dass die zu beanstandende Entwicklung letztlich durch das Hinzutreten von privaten Wettangeboten aus dem gemeinsamen Markt und insbesondere unter Anwendung moderner technischer, staatlicher Kontrolle weitgehend entzogener Vertriebsstrukturen wie etwa dem Internet maßgeblich befördert worden ist. Es ist deshalb grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn bei der Neuausrichtung des in der Kompetenz der Länder regelungsfähigen Glücksspielsektors an den bewährten, eine effektive staatliche Kontrolle ermöglichenden Veranstaltungs- und Vertriebsstrukturen festgehalten wurde, zugleich aber einerseits schädliche, eine konsistente und konsequente Verfolgung der genannten Ziele erschwerende Einwirkungen von außen auf diese Strukturen, aber auch innerhalb dieser Strukturen selbst insbesondere durch das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung über das Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) unterbunden wurden, andererseits durch zusätzliche materiellrechtliche und organisatorische Regelungen sichergestellt wird, dass sich im Zweifel die Ziele der Suchtvermeidung und –bekämpfung gegenüber dem Interesse der Einnahmeerzielung durchsetzen. Insoweit ist besonders auf die gesetzliche Begrenzung der Zahl der Annahmestellen, auf das Erlaubniserfordernis auch für staatliche Spielangebote, die Trennung der Glücksspielaufsicht von der Finanzverwaltung und die Einrichtung eines beratenden Fachbeirats für die Suchtbekämpfung hinzuweisen. Diese Strukturen stellen die Redlichkeit des staatlichen Wettangebots sicher und erlauben dem Staat eine wirksame Aufsicht darüber, dass die zur Verfolgung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages geschaffenen materiellen Regelungen beachtet werden. Das von der DKLB als der in Berlin errichteten juristischen Person des öffentlichen Rechts unter der Marke Oddset vertriebene
Sportwettangebot ermöglicht es – allerdings nur unter der Voraussetzung eines konsequenten behördlichen Einschreitens gegen illegale Sportwettangebote - den Betrieb dieser Spiele in kontrollierte Bahnen zu lenken, und ist geeignet, die Verbraucher insbesondere vor betrügerischen Machenschaften illegaler Spielveranstalter zu schützen.
Das Sportwettmonopol ist insoweit auch eine erforderliche Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, da die Behörden eines Mitgliedstaats in Bezug auf nicht gebietsansässige Wirtschaftsteilnehmer, die ihre Dienstleistungen – wie der Veranstalter, an die der Antragsteller Sportwetten vermitteln möchte - über das Internet anböten, nicht die gleichen Überwachungsmöglichkeiten eröffnet sind wie im Fall der Wahrnehmung dieser Aufgabe im Wege mittelbarer Staatsverwaltung durch eine unmittelbarer Aufsicht unterliegende Anstalt des öffentlichen Rechts. Der EuGH hat dazu jüngst festgestellt (Urteil vom 8. September 2099 – Liga Portuguesa a.a.O. Rn. 69), dass der Sektor der über das Internet angebotenen Glücksspiele in der Gemeinschaft nicht harmonisiert ist und ein Mitgliedstaat deshalb die Auffassung vertreten darf, dass der Umstand allein, dass ein privater Wirtschaftsteilnehmer zu diesem Sektor gehörende Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen ist und in dem er grundsätzlich bereits rechtlichen Anforderungen und Kontrollen durch die zuständigen Behörden dieses anderen Mitgliedstaats unterliegt, rechtmäßig über das Internet anbietet, nicht als hinreichende Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten angesehen werden kann, wenn man die Schwierigkeiten berücksichtigt, denen sich die Behörden des Sitzmitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Qualitäten und der Redlichkeit der Anbieter bei der Ausübung ihres Gewerbes gegenüber sehen können.
Der Senat gelangt hiervon ausgehend - unter Berücksichtigung dessen, dass auch bei der Vermittlung von Internetangeboten über einen im Land Berlin ansässige Vermittler in Wettbüros oder Einrichtungen, die die Verrichtungen eines Wettbüros ermöglichen, die von Internetangeboten ausgehenden besonderen Gefahren betrügerischer Machenschaften (vgl. dazu EuGH, Urteil vom 8. September 2009 – Liga Portuguesa a.a.O. Rn. 70 f.) nicht über die Kontrolle allein der Vermittler beherrschbar sind, sowie unter weiterer Berücksichtigung dessen, dass das Sportwettmonopol nicht nur diesen Gefahren vorbeugen, sondern alle zum Teil in einem Spannungsverhältnis zueinander stehenden Ziele des § 1 GlüStV gleichermaßen verfolgt – zu dem Ergebnis, dass das Sportwettmonopol insoweit eine aus Sicht der deutschen Länder notwendige und angemessene Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstellt. Die aus der Sicht des Senats maßgeblich auf die Anpassung der vorhandenen Strukturen an die veränderte Rechtslage resultierenden Schwierigkeiten in der tatsächlichen Anwendung lassen die Feststellung eines Defizits in normativer oder exekutiver Hinsicht, das im gegenwärtigen Zeitpunkt aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht die Nichtanwendung des nationalen Rechts rechtfertigen könnte, nicht zu.
cc) Für die mit dem Sportwettenmonopol allgemein verbundene Beschränkung der Niederlassungsfreiheit Art. 49 AEUV (bisher Art. 43 EGV), für deren Prüfung der Sachverhalt des Beschwerdeverfahrens allerdings keinen unmittelbaren Anknüpfungspunkt liefert, kann im Übrigen nichts anderes angenommen werden. Unter Berücksichtigung dessen, dass nach dem einhelligen Verständnis der insoweit bislang verfassungsrechtlich zur Regelung berufenen Länder, das im Glücksspielstaatsvertrag zum Ausdruck gelangt, das Glücksspiel in der Bundesrepublik Deutschland keinen förderungsfähigen, dem freien Wettbewerb zugänglichen Wirtschaftszweig darstellt, vielmehr einer in ihren Details aufeinander bezogenen Regulierung zur Begrenzung des vorhandenen Spieltriebes der Bevölkerung und der Vermeidung der Folgen und Begleiterscheinungen für den Einzelnen und die staatliche Gemeinschaft kann das Sportwettenmonopol als ein – wesentlicher – Baustein dieser Regulierung auch mit Blick darauf, dass andere Mitgliedstaaten der EU den Glücksspielsektor möglicherweise auch aus fiskalischen Gründen als durchaus förderungs- und ausbaufähigen Wirtschaftszweig und keinesfalls derart umfassend regulierungsbedürftig ansehen, nicht als unangemessene Maßnahme bewertet werden.
Es spricht deshalb Überwiegendes dafür, dass der tatsächlichen und rechtlichen Bewertung des Verwaltungsgerichts in dessen bisherigen, vom Antragsgegner sämtlich mit der Berufung angegriffenen Hauptsacheentscheidungen, die - soweit ersichtlich - auch von der Mehrzahl der anderen Oberverwaltungsgerichte nicht geteilt werden (vgl. OVG Hamburg, Beschlüsse vom 25. März 2008 – 4 Bs 5.08 – NordÖR 2008, 333, und vom 26. September 2008 – 4 Bs 96.08 – NordÖR 2009, 32; Niedersächs. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71.08 – GewArch 2009, 76; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 17. März 2008 – 6 S 3069.07 – ZfWG 2008, 131, und vom 16. Oktober 2008 – 6 S 1288.08 – VwBlBW 2009, 57; BayVGH, Beschluss vom 2. Juni 2008 – 10 Cs 08.1102 – ZfWG 2008, 197; OVG NW, Beschlüsse vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215.07 – ZfWG 2008, 122 und vom 30. Juli 2008 – 4 B 2056.07 – ZfWG 2008, 264 alle veröffentlicht in juris), nicht zu folgen sein wird. Diese Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bildet deshalb keine Grundlage für die Entscheidung über den vorläufigen Rechtsschutz.
4. Aber auch bei einer offeneren Bewertung der Aussichten des Berufungsverfahrens ginge eine Folgenabwägung zu Lasten des Antragstellers aus. Denn die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung hätte - wie die bisherige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts überhaupt - im Ergebnis zur Folge, dass die nicht zu beanstandenden Schutzzwecke des Glücksspielstaatsvertrages bis zur endgültigen Klärung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung vereitelt würden und sich entgegen der gesetzgeberischen Absicht, das Angebot an Sportwetten zu begrenzen, private Sportwettangebote entwickeln und in ihren Strukturen verfestigen könnten. Der Antragsgegner wäre nämlich gehindert, gegen eine Wiederaufnahme der Vermittlung von Sportwetten durch den Antragsteller vorzugehen. Dem gegenüber steht allein das Erwerbsinteresse des Antragstellers, das nicht vergleichbar schutzwürdig ist. Nach dem Sportwettenurteil ist nicht zweifelhaft, dass diese Tätigkeit zwar in den Schutzbereich der Berufsfreiheit fällt, aber aus Gründen, wie sie dem Glücksspielstaatsvertrag zugrunde liegen, einem Verbot zugunsten eines staatlichen Veranstaltungsmonopols unterworfen werden kann. Außerdem weiß der Antragsteller seit langem, dass die Tätigkeit unerlaubt ist und gegen geschriebenes Recht verstößt. Seine unternehmerische Entscheidung, sie gleichwohl und beharrlich fortzusetzen, war von vornherein risikobehaftet und verdient keinen Schutz, zumal eine Verfestigung der Geschäftsstrukturen privater gewerblicher Anbieter und Vermittler von Sportwetten während des für eine abschließende rechtliche Überprüfung erforderlichen Zeitraums tatsächlich die verfassungs- und gemeinschaftsrechtliche Beurteilung im Sinne des Schaffens vollendeter Tatsachen beeinflussen könnte, weil die Fortsetzung der Tätigkeit eine Kanalisierung des Wettinteresses in das staatliche Wettangebot Oddset im Interesse einer effektiven Suchtbekämpfung erschweren, wenn nicht unmöglich machen würde.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2 (a.F.), § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 und 7 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 5 AG
§ 284 StGB
§ 5 AGGlüStV
§ 21 GlüStV
§ 8 GlüStV
§ 11 GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 155 Abs. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 10 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüstV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 8 Abs. 4 AGGlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 2 GlüStV
§ 21 Abs. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 AGGlüStV
§ 4 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV
§ 9 Abs. 5 GlüStV
§ 10 Abs. 1 GlüStV
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 21 Abs. GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 62 AEUV
Art. 51 AEUV
Art. 46 EGV
Art. 52 Abs. 1 AEUV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 49 AEUV
Art. 43 EGV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
BVerfGE 63, 88
BVerfGE 25, 1
BVerfGE 103, 293
NordÖR 2008, 333
NordÖR 2009, 32
35 A 393.07
1 S 153.07
35 A 439.07
1 S 205.08
35 A 105.07
35 A 257.06
1 S 175.06
1 S 59.07
1 S 81.08
1 S 203.07
1 BvR 1054/01
1 BvR 2410/08
35 A 149.07
1 S 213.09
1 BvR 928/08
1 S 93.08
35 A 15.08
1 S 90.06
1 S 122.06
4 Bs 5.08
4 Bs 96.08
11 MC 71.08
6 S 3069.07
6 S 1288.08
10 Cs 08.11
13 B 1215.07
4 B 2056.07