Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-29, Aktenzeichen 26 K 6190/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:0429.26K6190.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um den Anspruch des Klägers auf Entschädigungsleistung für das Tragen von Zivilkleidung im Polizeivollzugsdienst und auf Zahlung einer Fahndungskostenentschädigung.
Der Kläger ist Kriminalhauptkommissar im Dienst des beklagten Landes. In der Zeit vom 26.07.2010 bis 17.10.2010 war er dienstunfähig erkrankt, weshalb das beklagte Land die Zahlung der bis dahin gewährten Zulagen in Gestalt der sog. Bekleidungspauschale und der Fahndungskostenpauschale zum 01.09.2010 einstellte. In der Zeit vom 18.10.2010 bis 30.01.2011 absolvierte der Kläger eine Wiedereingliederungsmaßnahme, wobei er bis 21.11.2010 lediglich vier Stunden täglich Dienst versehen hat. Ab Januar 2011 beantragte Kläger mehrfach telefonisch, schriftlich und per email die Wiederaufnahme der Zulagenzahlung rückwirkend ab dem 08.11.2010.
Mit Bescheid vom 21.12.2011 billigte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) dem Kläger den Dienstkleidungszuschuss ab 01.01.2011 und die Fahndungskostenpauschale ab 18.12.2010 zu, lehnte aber den vom Kläger unter dem 04.02.2011 schriftlich gestellten Antrag auf rückwirkende Wiederaufnahme der Zahlungen ab 21.11.2010 ab. Den hiergegen gerichteten Widerspruch wies das LBV durch Widerspruchsbescheid vom 18.09.2012 als unbegründet zurück.
Bereits zuvor, nämlich am 04.09.2012 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er – bis zur Bekanntgabe des Widerspruchsbescheides - die Untätigkeit des beklagten Landes gerügt hat und in der Sache die Wiederaufnahme der Zulagenzahlung rückwirkend ab dem 21.11.2010 begehrt.
Der Kläger trägt unter Einbeziehung des nach Klageerhebung ergangenen Widerspruchsbescheides vor: Zu Unrecht gehe der Beklagte davon aus, dass hinsichtlich des Bekleidungszuschusses aufgrund des Runderlasses des Innenministers (IM) vom 24.07.2012 – 43.3.5200 – eine dreimonatige Sperrfrist gelte, die erst mit Wiederaufnahme der Tätigkeit im Rahmen der Wiedereingliederung am 18.10.2010 zu laufen begonnen und dementsprechend erst am 18.01.2011 ihr Ende gefunden habe. Die Gewährung des Bekleidungszuschusses setze voraus, dass der Polizeibeamte für die Dauer von mindestens drei Monaten in einem Kriminalkommissariat verwendet werde, was bei ihm - dem Kläger - unstreitig der Fall sei. In Ziff. 1.4 des Erlasses sei niedergelegt, dass der Bekleidungszuschuss weiter gewährt werde, wenn eine Erkrankung oder sonstige Unterbrechung von nicht mehr als zweimonatiger Dauer vorliege. Folglich sei es richtig gewesen, dass er - der Kläger - während der Zeit der Erkrankung keinen Anspruch auf die Zahlung des Bekleidungszuschusses gehabt habe. Anders sehe es jedoch für den Zeitraum der Wiedereingliederung aus, für den Zeitraum, in dem er mehr als vier Stunden täglich Dienst versehen habe. Soweit der Beklagte davon ausgehe, dass die Dreimonatsfrist in solchen Fällen neu zu laufen beginne, gehe er fehl. Diese Frist habe den Sinn, dass Beamte, die kurzfristig Vertretungen übernähmen, nicht in den Genuss des Bekleidungszuschusses kämen. In einem Fall wie seinem hingegen sei nach Sinn und Zweck der Vorschrift eine Sperrfrist nicht veranlasst. Entsprechendes müsse auch für die Fahndungskostenentschädigung gelten, die gemäß dem Runderlass des IM vom 22.03.1998 – IV B 3-5305/2 – voraussetze, dass Polizeivollzugsbeamte für die Dauer von mindestens zwei Monaten bei der Kriminalitätsbekämpfung solche Ermittlungs- und Fahndungsaufgaben wahrnehmen, bei denen ihnen regelmäßig Aufwendungen in entsprechender Höhe entstehen. Auch diese Regelung könne nur so verstanden werden, dass die Zweimonatsfrist keine Geltung für Polizeivollzugsbeamte beanspruche, die bereits seit langer Zeit im Kriminalkommissariatsbereich eingesetzt würden, wie dies beim ihm - Kläger - der Fall sei.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 21. Dezember 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. September 2012 zu verpflichten, ihm rückwirkend ab dem 21. November 2010 eine Entschädigungsleistung für das Tragen von Zivilkleidung im Polizeivollzugsdienst in Höhe von monatlich 18,-- Euro und eine Fahndungskostenentschädigung in Höhe von monatlich 25,60 Euro zu gewähren.
Das beklage Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es vertritt den Standpunkt, dass die vom Kläger angeführten Runderlasse die Wiederaufnahme der Zahlungen zu einem früheren Zeitpunkt nicht zuließen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die ablehnende Entscheidung des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Wiederaufnahme der wegen Erkrankung vorübergehend eingestellten Zahlung von Aufwandsentschädigungen für das Tragen von Zivilkleidung im Polizeivollzugsdienst und für Fahndungskosten zu einem früheren Zeitpunkt, als vom Beklagten anerkannt und geleistet wurden.
Gemäß § 5 Abs. 1 des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbesoldungsgesetz - LBesG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Februar 2005 dürfen Aufwandsentschädigungen nur gewährt werden, wenn aus dienstlicher Veranlassung Aufwendungen entstehen, deren Übernahme dem Beamten nicht zugemutet werden kann, und der Haushaltsplan Mittel dafür zur Verfügung stellt. Demgemäß kommt als Rechtsgrundlage lediglich die diese Ermächtigung ausfüllende, im Interesse einer gleichmäßigen Handhabung durch Verwaltungsvorschriften bzw. ministerielle Runderlasse geregelte Verwaltungspraxis des Dienstherrn in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) in Betracht. Der Dienstherr entscheidet über die Gewährung einer Aufwandsentschädigung nach pflichtgemäßem Ermessen, das er durch Richtlinien binden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 1995 - 2 C 17.94 - juris; Urteil vom 8. Juli 1994 - 2 C 3.93 - ZBR 1994, 342; Beschluss vom 29. Juni 1979 - 6 B 37.79 - Buchholz 235 § 17 Nr. 1; OVG NRW, Urteil vom 22. November 1996 – 6 A 4873/95 - (n.v.).
Diese sind nicht wie Rechtsvorschriften aus sich heraus, sondern als Willenserklärungen unter Berücksichtigung ihrer tatsächlichen Handhabung auszulegen. Denn die Richtlinien sind keine Rechtsnorm, sondern eine Verwaltungsvorschrift, durch die sich der Dienstherr selbst bindet, um - soweit ihm ein Ermessensspielraum zukommt - entsprechend der Zielsetzung der zugrundeliegenden Rechtsvorschriften eine gleichmäßige Ermessensausübung gegenüber den Betroffenen sicherzustellen. Für ihre Auslegung als Willenserklärung des Dienstherrn kommt es nach der auch im öffentlichen Recht geltenden Regel des § 133 BGB auf den wirklichen Willen des Erklärenden an. Sie entfaltet Außenwirkung für den einzelnen Betroffenen nur mittelbar über das in Art. 3 Abs. 1 GG geschützte Recht, entsprechend der in der "antizipierten Verwaltungspraxis" zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Unter diesem Gesichtspunkt ist daher die Verwaltungsvorschrift gemäß der vom Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen.
BVerwG, Urteil vom 2. März 1995 a.a.O., m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 1998 – 12 A 2505/96 – juris
Die Überprüfung der Anwendung solcher Richtlinien durch die Verwaltungsgerichte hat sich an den Maßstäben des § 114 VwGO zu orientieren. Folglich kann das der Behörde eingeräumte Ermessen vom Gericht nur dahin überprüft werden, ob die Entscheidung rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde. Insbesondere darf die Behörde den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzen; entscheidend ist insoweit wie die zuständigen Behörden die Richtlinie zum maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 - 3 C 111.79 - BVerwGE 58,45 zu Richtlinien über die Verteilung von Fördermitteln.
Insoweit stellen die Verwaltungsvorschriften nichts weiter als Indizien für das Vorhandensein einer bestimmten Verwaltungspraxis dar,
vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 15. April 1992 - 7 L 3790/01 und Urteil vom 29. Juni 1998 - 11 L 4882/95 ; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2007 – 20 K 3680/06 – juris.
Diese sehen folgende Regelung vor: Nach Ziff. I Satz 1 des RdErl. d. IM v. 22.03.1988 erhalten Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte als Aufwandsentschädigung eine Fahndungskostenentschädigung in Höhe von 25,60 Euro, wenn sie bei der Kriminalitätsbekämpfung für die Dauer von mindestens zwei Monaten solche Ermittlungs- und Fahndungsaufgaben wahrnehmen, bei denen ihnen regelmäßig Aufwendungen in entsprechender Höhe entstehen. Diese Fahndungskostenentschädigung erhalten, sofern die genannten Voraussetzungen vorliegen, gemäß Ziff. 1.1. Buchstabe a) Polizeivollzugsbeamte, die - wie der Kläger – in Kriminalkommissariaten tätig sind. Nach Ziff. 3 Satz 1 wird die Fahndungskostenentschädigung von dem Tag an gewährt, von dem an die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind. Die Fahndungskostenentschädigung wird nach Ziff. 3.3 Buchstabe b) weitergewährt bei Erkrankungen oder sonstigen Unterbrechungen des Ermittlungs- und Fahndungsdienstes von nicht mehr als zweimonatiger Dauer. Gemäß Ziff. 3.52 ist die Zahlung der Fahndungskostenentschädigung mit dem Ende des auf den Eintritt des Ereignisses folgenden Monats einzustellen bei Erkrankungen oder sonstigen Unterbrechungen der Ermittlungs- und Fahndungstätigkeit, welche die Weitergewährung der Fahndungskostenentschädigung nach Ziff. 3.3. Buchstabe b) ausschließen.
Nach Ziff. 1 Satz 1 des RdErl. d. IM v. 24.07.2002 erhalten Polizeibeamtinnen und –beamte, die Dienst in Privatkleidung versehen, wegen erhöhter Abnutzung ihrer Zivilkleidung einen Bekleidungszuschuss als Aufwandsentschädigung. Dieser beträgt nach Ziffer 1.1. Satz 1, 1. Spiegelstrich monatlich 18,00 Euro bei einer Verwendung für die Dauer von mindestens drei Monaten in einem Kriminalkommissariat. Der Bekleidungszuschuss wird nach Ziff. 1.2 monatlich im Voraus und vom 1. des Monats an gewährt, in dem die Voraussetzungen nach Ziff. 1.1 erfüllt sind. Gemäß Ziff. 1.4, 2. Spiegelstrich wird der Bekleidungszuschuss weitergewährt bei Erkrankung oder sonstigen Unterbrechungen des Dienstes von nicht mehr als zweimonatiger Dauer. Nach Ziff. 1.5 ist die Zahlung des Bekleidungszuschusses mit dem Ende des auf den Eintritt des Ereignisses folgenden Monats einzustellen bei Erkrankungen oder sonstigen Unterbrechungen des Dienstes, welche die Weitergewährung des Bekleidungszuschusses gemäß Ziff. 1.4, 2. Spiegelstrich ausschließen.
Hieraus folgt für den Fall des Klägers: Eine ausdrückliche Regelung, ab wann der Anspruch des Beamten auf Aufwandsentschädigung (wieder) entsteht, wenn die Zahlung der zuvor gewährten Zulage wegen krankheitsbedingter Unterbrechung des Dienstes eingestellt worden ist, enthalten die hier in Rede stehenden Richtlinien nicht. Die hier vom Land den Richtlinien gegebene Auslegung ist hinzunehmen, weil diese Auslegung nicht dem Zweck der Richtlinie oder der tatsächlichen Handhabung in vergleichbaren Fällen zuwiderläuft. Es kann nicht die Rede davon sein, dass eine Auslegung der Richtlinie dahingehend, dass nach Einstellung der Zulagenzahlung wegen einer zwei- bzw. dreimonatigen Unterbrechung des Dienstes die jeweilige Frist nach deren Ablauf erst der Anspruch auf Aufwendungsersatz entsteht, (vgl. Ziff. I des RdErl. d. IM v. 22.03.1988 bzw. Ziffer 1.1. Satz 1 des RdErl. d. IM v. 24.07.2002) erneut abgewartet werden muss, ehe der Anspruch auf Zahlung „wiederauflebt“, dem Sinn und Zweck der Aufwandsentschädigung zuwiderläuft. Vielmehr ist es nach Sinn und Zweck der Entschädigungsregelung vertretbar, eine Aufwandsentschädigung nur dann zu gewähren, wenn eine „Bagatellgrenze“ überschritten wird. Diese Grenze wird hier vom Land ausweislich der Richtlinien dort gezogen, wo der Aufwand in einem bestimmten Zeitraum (zwei bzw. drei Monate) fortlaufend besteht, wobei – aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung - kurzfristige Unterbrechungen des Dienstes, z.B. während des Jahresurlaubs oder sonstigen Unterbrechungen von nicht mehr als zweimonatiger Dauer (Ziff. 3.3 des RdErl. v. 22.03.1998 bzw. Ziff. 1.4 des RdErl. v. 24.07.2002) unschädlich sein sollen. Erst bei längerfristiger Unterbrechung des die Entschädigung veranlassenden Dienstes kommt der Umstand zum Tragen, dass der erhöhte Aufwand dem Beamten nicht mehr entsteht, wobei zugunsten des Beamten bei der Bestimmung des Zeitpunktes, zu dem die Zulagenberechtigung entfällt, außer Betracht bleibt, dass der Aufwand schon vor dem Ablauf der maßgeblichen Frist weggefallen ist. Wenn im Gegenzug der Beamte erst nach Ablauf einer bestimmten „Sperrfrist“ in den Genuss der Aufwandsentschädigung kommt, stellt dies den Sinn und Zweck der Entschädigungsregelung nicht in Frage, zumal gemäß § 5 Abs. 1 LBesG die Zahlung einer Aufwandsentschädigung nur zulässig ist, wenn aus dienstlicher Veranlassung Aufwendungen entstehen, deren Übernahme dem Beamten nicht zugemutet werden kann. Dass dem Beamten, der nach mehrmonatiger, möglicherweise vielmonatiger Erkrankung seinen Dienst wieder aufnimmt, schon ab der Wiederaufnahme des Dienstes unzumutbare Aufwendungen entstehen, ist weder dargetan noch ersichtlich. Es ist auch nicht ersichtlich, dass eine solche Handhabung der Richtlinien, wie sie vom beklagten Land, vorgenommen wird, zu einer willkürlichen und daher ungerechtfertigten Ungleichbehandlung im Vergleich zu einer anderen Personengruppe oder zu einer willkürlichen Gleichbehandlung mit einer nicht vergleichbaren Personengruppe bei der Zulagengewährung führt. Soweit der Kläger auf die Gruppe der Beamten Bezug nimmt, die den grundsätzlich zulagenberechtigenden Dienst nur kurzfristig und vertretungsweise ausüben und deshalb nicht in den Genuss der Zulage kommen sollen, ist darauf zu verweisen, dass längerfristige Erkrankungen im Einzelfall dazu führen können, dass der hiervon betroffene Beamte auf das Kalenderjahr bezogen sogar weniger Dienst leistet, als derjenige, der für die Dauer von weniger als zwei bzw. drei Monaten als Vertretung auf dieser Stelle eingesetzt wird. Beiden Beamten ist gemeinsam, dass Aufwendungen in unzumutbarer Höhe nicht entstehen. Soweit der Kläger nicht anders behandelt wird, als ein Beamter, der erstmals – für einen gewissen Mindestzeitraum - Aufgaben wahrnimmt, bei denen ihm regelmäßig Aufwendungen in entsprechender Höhe entstehen, ist dies ebenfalls durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Beiden – dem Kläger wie auch dem erstmals derart verwendeten Beamten - ist gemein, dass ihnen vor der tatsächlichen Wahrnehmung dieser Aufgaben diejenigen Aufwendungen, die entschädigt werden sollen, zuvor über einen längeren Zeitraum tatsächlich nicht entstanden sind.
Schließlich ist auch nicht dargetan, dass in anderen – dem Fall des Klägers vergleichbaren - Fällen eine andere Verwaltungspraxis ausgeübt wurde, d.h. solchen Beamten, die nach längerer Unterbrechung ihres Dienstes in den Dienst zurückkehrten, die in Rede stehenden Zulagen ohne Abwarten der „Sperrfrist“ gezahlt wurden. Dies wäre aber Voraussetzung, um eine Anspruchsberechtigung des Klägers aus Art. 3 GG herleiten zu können.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 133 BGB
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 17 Nr. 1; OVG
§ 5 Abs. 1 LBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 des Besoldungsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 58,45
2 C 17.94
2 C 3.93
6 B 37.79
6 A 4873/95
12 A 2505/96
3 C 111.79
7 L 3790/01
11 L 4882/95
20 K 3680/06