Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2006-06-06, Aktenzeichen 11 ME 52/06

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antragsteller begehrt, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die finanziellen Leistungen, die er aufgrund eines Vertrages gegenüber dem Beigeladenen jährlich erbringt, bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht auszukehren.
Der Antragsteller, ein mit dem Namen „Gesetzestreue Jüdische Landesgemeinde Niedersachsen“ eingetragener gemeinnütziger Verein, versteht sich ausweislich der Präambel zu der im Jahre 2001 errichteten Satzung als Nachfolger und Vertreter jüdischer orthodoxer Traditionen und jüdischer Kultur. Die Zahl seiner Mitglieder gibt der Antragsteller mit 75 an.
Der Antragsgegner gewährt dem Beigeladenen, dem Landesverband der Jüdischen Gemeinden von Niedersachsen, für das Land Niedersachsen jährlich eine Landesleistung. Grundlage ist der Vertrag vom 28. Juni 1983 mit nachfolgenden Änderungen zwischen dem Land Niedersachsen und dem Beigeladenen, nach dessen § 1 Abs. 1 das Land aufgrund des geschichtlich bedingten besonderen Verhältnisses zu seinen jüdischen Bürgerinnen und Bürgern und zur Erhaltung und Pflege des gemeinsamen deutsch-jüdischen Kulturerbes dem Beigeladenen zu dessen Ausgaben und zu den Ausgaben der jüdischen Gemeinden Niedersachsens für religiöse und kulturelle Bedürfnisse und für Verwaltung jährlich einen Betrag zahlt, der sich im Jahre 2006 auf 1.020.000,-- Euro beläuft.
Nachdem der Antragsteller in den Jahren 2001 und 2002 vergeblich bei dem Antragsgegner um Gewährung einmaliger und laufender finanzieller Zuschüsse zur Förderung seiner Gemeindearbeit nachgesucht hatte, stellte er mit anwaltlichem Schriftsatz vom 19. Oktober 2005 den Antrag, ihm einen angemessenen Zuschuss zum Wiederaufbau des jüdischen Lebens im Lande Niedersachsen sowie für die religiöse, kulturelle und soziale Betreuung der Juden in Niedersachsen nach Maßgabe der orthodoxen jüdischen Überlieferung zu bewilligen.
Diesen Antrag lehnte der Antragsgegner mit Bescheid vom 8. Dezember 2005 ab. Zur Begründung führte er aus: Haushaltsmittel für freiwillige Zuschüsse an Religionsgemeinschaften stünden ihm nicht zur Verfügung. Der Antragsteller könne ihm gegenüber keine finanziellen Ansprüche aus dem Vertrag vom 28. Juni 1983 geltend machen. In dem genannten Vertrag habe sich das Land Niedersachsen gegenüber dem Beigeladenen verpflichtet, zu den Ausgaben des Beigeladenen und der jüdischen Gemeinden Niedersachsens für die in § 1 des Vertrages genannten Zwecke einen jährlichen Betrag von 1.020.000,-- Euro zur Verfügung zu stellen. Laut Vertrag fördere der Beigeladene die jüdischen Gemeinden mit der Landesleistung ungeachtet ihrer Zugehörigkeit zum Landesverband. Unmittelbare Ansprüche von jüdischen Gemeinden gegenüber dem Land seien nach dem Vertrag ausgeschlossen. Der Antragsteller müsse deshalb eventuelle Ansprüche gegen den Beigeladenen durchsetzen.
Den vorläufigen Rechtsschutzantrag, den Antragsgegner zu verpflichten, die Auszahlung an den Beigeladenen laut Vertrag vom 28. Juni 1983 bis zur rechtskräftigen Entscheidung in dieser Sache einstweilen auszusetzen, und den Antrag, dem Antragsteller Prozess-kostenhilfe für das vorläufige Rechtsschutzverfahren zu bewilligen, hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 10. Februar 2006 abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch seien nicht hinreichend glaubhaft gemacht. Für einen unmittelbaren Zuwendungsanspruch des Antragstellers gegen den Antragsgegner sei eine Anspruchsgrundlage nicht gegeben. Nach dem Staatsvertrag vom 28. Juni 1983 sei ausschließlich der Beigeladene Vertragspartei und damit anspruchsberechtigt gegenüber dem Antragsgegner. Sicherungsfähige eigene Rechte des Antragstellers gegen den Antragsgegner ergäben sich aus dem Vertrag nicht. Der Vertrag schließe unmittelbare Ansprüche von jüdischen Gemeinden gegenüber dem Land aus. Der Beigeladene nehme damit für die Verteilung der Staatsleistungen an die begünstigten jüdischen Gemeinden eine staatliche Aufgabe wahr, die ihm durch Landesgesetz zur selbständigen Erledigung übertragen worden sei. Deshalb könnte ein Rechtsverhältnis allenfalls zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen bestehen. Ein Anordnungsgrund sei ebenfalls nicht ersichtlich. Da die Landesleistung in vier Jahresraten zur Hälfte des Quartals gezahlt werde, sei die begehrte anteilige Beteiligung des Antragstellers zur Zeit noch nicht gefährdet, zumal ein etwaiger Anspruch gegen den Beigeladenen geltend zu machen sei und dieser die Zahlung vor deren Verteilung auch selbst erhalten haben müsse.
Die Beschwerde ist unbegründet.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Überprüfung sich der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, rechtfertigt nicht eine Abänderung der vorläufigen Rechtsschutz versagenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Den Bedenken des Beigeladenen gegen die Zulässigkeit des Antrages gemäß § 123 Abs. 1 VwGO geht der Senat nicht weiter nach. Denn die materiellen Voraussetzungen für die begehrte einstweilige Anordnung liegen nicht vor.
Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Der Senat tritt der Auffassung des Verwaltungsgerichts bei, dass für einen unmittelbaren Zuwendungsanspruch des Antragstellers gegen den Antragsgegner, über den in einem Hauptsacheverfahren entschieden werden könnte, eine Anspruchsgrundlage nicht besteht.
Der Antragsteller möchte in einem beabsichtigten Klageverfahren gegen den Antragsgegner seine finanzielle Beteiligung an den Staatsleistungen erreichen, die das Land Niedersachsen zur Förderung jüdischer Gemeinden erbringt. Diesem Klageziel steht entgegen, dass sich das Land Niedersachsen mit Vertrag vom 28. Juni 1983 (Nds.GVBl. S. 306), zuletzt geändert durch Vertrag vom 16. Mai 2002 (Nds.GVBl. S. 394) - Staatsvertrag -, gegenüber dem Beigeladenen verpflichtet hat, zu dessen Ausgaben und zu den Ausgaben der jüdischen Gemeinden Niedersachsens für religiöse und kulturelle Bedürfnisse und für Verwaltung jährlich einen Betrag zu zahlen, der sich ab dem Haushaltsjahr 2005 auf 1.020.000,-- Euro beläuft (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrages). Der Beigeladene hat sich in § 1 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrages verpflichtet, die jüdischen Gemeinden ungeachtet ihrer Zugehörigkeit zum Landesverband mit der Landesleistung zu fördern. Die Verteilung der Staatsleistungen obliegt danach dem Beigeladenen, der nach der vertraglichen Regelung eine staatliche Aufgabe wahrnimmt, die ihm durch Landesgesetz - der Staatsvertrag vom 28. Juni 1983 und die nachfolgenden Änderungen wurden jeweils durch Zustimmungsgesetze in Landesrecht transformiert - zur selbständigen Erledigung übertragen worden ist (vgl. zu einer vergleichbaren Regelung im Land Sachsen-Anhalt: BVerwG, Urt. v. 28.02.2002 - 7 C 7.01 -, NVwZ 2002, 987). Antragsteller, die die Voraussetzungen des Staatsvertrages erfüllen, namentlich zu dem förderungsfähigen Kreis der jüdischen Gemeinden zählen, müssen sich deshalb wegen ihrer Ansprüche an den Beigeladenen wenden. § 2 Abs. 2 Satz 2 des Staatsvertrages stellt dies dadurch klar, dass er unmittelbare Ansprüche von jüdischen Gemeinden gegen das Land ausschließt.
Der Staatsvertrag ist entgegen der Ansicht des Antragstellers wirksam. Der Antragsteller meint, der Staatsvertrag widerspreche rechtsstaatlichen Grundsätzen, weil der Beigeladene als Beteiligter mit der ihm anvertrauten Aufgabe der Verteilung von Fördergeldern nicht nur öffentliche Interessen, sondern § 20 VwVfG bzw. dem allgemeinen Rechtsgrundsatz, Interessenkollisionen zu vermeiden, zuwider auch eigene, private Interessen verfolge. Diese Argumentation ist aus mehreren Gründen nicht tragfähig.
Es reicht nicht aus, dass der geltend gemachte Verstoß gegen § 20 VwVfG bzw. gegen den Grundsatz der Fairness des Verfahrens nach eigener Anschauung des Antragstellers lediglich zur Rechtswidrigkeit der vertraglichen Regelungen führt. Öffentlich-rechtliche Verträge sind auch wirksam, wenn sie an nicht zur Nichtigkeit führenden Mängeln leiden. Nichtigkeitsgründe führt der Antragsteller nicht an.
Abgesehen davon ist § 20 VwVfG kein geeigneter Anknüpfungspunkt für die Rüge des Antragstellers. Die genannte Vorschrift regelt den Ausschluss bestimmter Personen wegen Befangenheit bzw. wegen Besorgnis der Befangenheit. Sie erfasst mit den in Abs. 1 im einzelnen aufgeführten Ausschlussgründen nur die natürliche Einzelperson, die funktional ein Amt für eine in das Verfahren eingeschaltete Behörde wahrnimmt (Engelhardt, in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 20 RdNr. 32). Hingegen ist im Verwaltungsverfahrensgesetz nicht der Fall geregelt, dass die handelnde Behörde „institutionell“ wegen eines vom öffentlichen Interesse zu unterscheidenden eigenen Sonderinteresses am Ausgang des Verwaltungsverfahrens „befangen“ sein könnte. Maßgeblich dafür ist die Annahme, dass die öffentliche Hand, also die öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen sowie die für sie handelnden Organe und Behörden, bei ihrem Handeln allein das öffentliche Interesse an der optimalen Erledigung der übertragenen Aufgaben verfolgen und selbst nicht über spezielle Eigeninteressen verfügen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 20 RdNr. 9 a). Der Beigeladene ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Er unterliegt deshalb nicht der Befangenheitsvorschrift des § 20 VwVfG.
Es verstößt auch nicht gegen das - unabhängig von § 20 VwVfG zu betrachtende und im Verwaltungsverfahren zu beachtende - Fairnessgebot, dass der Beigeladene im Rahmen der ihm vertraglich übertragenen Aufgabe, Fördergelder des Landes zu verteilen, auch Landesleistungen an sich selbst zur Deckung seiner Ausgaben auskehren darf. Der Antragsteller beruft sich insoweit zu Unrecht auf die Kommentierung von Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 20 RdNr. 9 d. Dort wird ausgeführt, das Problem der institutionellen Befangenheit stelle sich dort, wo Rechtsträger oder Behörden nicht nur als Träger öffentlicher Interessen tätig seien, sondern zugleich auch eigene, privaten Interessen vergleichbare Interessen hätten, wie z. B. die frühere Bundesbahn, nunmehr Deutsche Bahn AG, öffentlich-rechtliche Wasser- und Bodenverbände oder beliehene Unternehmer. Nach der Kommentierung seien in solchen Fällen rechtliche Sicherungen erforderlich, um die Orientierung von Entscheidungen am öffentlichen Interesse zu gewährleisten. Demgegenüber hat die Rechtsprechung hinsichtlich der angesprochenen Doppelfunktion der früheren Bundesbahn im Planfeststellungsverfahren als Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde eine Verletzung von Verfassungsrecht und einfachem Recht verneint (BVerfG, Beschl. v. 18.02.1988 - 2 BvR 1324/87 -, BayVBl. 1988, 268; BVerwG, Beschl. v. 09.04.1987 - 4 B 73.87 -, NVwZ 1987, 886; Hess. VGH, Beschl. v. 01.04.1985 - 2 TH 1805/84 -, DÖV 1985, 927). Der Senat muss diesen Fragen nicht weiter nachgehen, weil die dem Beigeladenen vertraglich zugedachte Aufgabe mit den bei Kopp/Ramsauer, a. a. O., diskutierten Fallgestaltungen nicht vergleichbar ist. Der Beigeladene tritt nicht in unterschiedlichen Rollen bzw. in einer Doppelfunktion auf. Außerdem verfolgt der Beigeladene mit der vertraglich übernommenen Verpflichtung keine unzulässigen Partikularinteressen. Der Beigeladene hat nicht ein erhebliches Eigeninteresse an den Staatsleistungen, zu deren Erbringung sich das Land Niedersachsen gegenüber dem Beigeladenen vertraglich verpflichtet hat. Nach dem in § 1 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrages geregelten Zweck der Vereinbarung sollen die finanziellen Leistungen des Landes der Erhaltung und Pflege des gemeinsamen deutsch-jüdischen Kulturerbes dienen. Mit dieser Zweckausrichtung zahlt das Land Niedersachsen zu den Ausgaben des Beigeladenen und zu den Ausgaben der jüdischen Gemeinden Niedersachsens für religiöse und kulturelle Bedürfnisse und für Verwaltung jährlich einen Geldbetrag. Diese Staatsleistung wird im allgemeinen Interesse zugewendet, verteilt und ausgegeben. Soweit die staatlichen Gelder dem Beigeladenen selbst zustehen, verfolgt er damit vom Zuwendungszweck erfasste öffentliche Aufgaben in seiner Eigenschaft als Körperschaft des öffentlichen Rechts.
Da nach den vorstehenden Ausführungen an der Wirksamkeit des Staatsvertrages keine Zweifel bestehen, ergibt sich ein Anspruch des Antragstellers gegen den Antragsgegner auf Teilhabe an den vom Land geleisteten Zahlungen nicht unmittelbar aus dem verfassungsrechtlichen Gebot der Gleichbehandlung. Maßgebliche Rechtsgrundlage ist der Staatsvertrag. Eine Ungleichbehandlung einzelner jüdischer Gemeinden im Land Niedersachsen bei der Verteilung der Landesleistungen schließt das Vertragswerk durch die Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 1 aus, wonach der Beigeladene die jüdischen Gemeinden mit der Landesleistung ungeachtet ihrer Zugehörigkeit zum Landesverband zu fördern hat.
Die von den Beteiligten zitierte Entscheidung des OVG Brandenburg (Urt. v. 10.05.2005 - 1 A 744/03 -, LKV 2006, 39) stützt nicht die Ansicht des Antragstellers, er habe gegenüber dem Antragsgegner aus Gründen der Gleichbehandlung einen Anspruch auf Förderung. Der Entscheidung des zitierten Oberverwaltungsgerichts lag ein anders gestalteter Sachverhalt zugrunde. Das Land Brandenburg förderte nur eine jüdische Landesgemeinde, während die weitere im Land Brandenburg existierende, orthodox ausgerichtete jüdische Kulturgemeinde von der Verteilung der Fördergelder ausgeschlossen wurde. Ein Staatsvertrag war im streitbefangenen Förderzeitraum nicht geschlossen worden. Das OVG Brandenburg beanstandete in seinem Urteil diese Zuwendungspraxis des Landes Brandenburg wegen Verstoßes gegen die erforderliche staatliche Neutralität in Fragen der Religionsgemeinschaften sowie wegen Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und das Gebot der staatskirchenrechtlichen Parität. Diese Rechtsausführungen sind auf die Vergabe von Fördermitteln an jüdische Gemeinden im Land Niedersachsen nicht übertragbar. Im Land Niedersachsen regelt der bereits mehrfach erwähnte Staatsvertrag die Verteilung der Landesleistungen. Er beschränkt die Förderfähigkeit nicht auf den Beigeladenen, sondern sieht vor, dass die Landesleistungen auf die jüdischen Gemeinden Niedersachsens zu verteilen sind, und zwar ungeachtet ihrer Zugehörigkeit zum Beigeladenen.
Ein unmittelbarer Anspruch des Antragstellers gegen den Antragsgegner ergibt sich auch nicht daraus, dass der Antragsteller sich nicht als „einfache“ jüdische Gemeinde versteht, sondern als Landesverband, der in Konkurrenz zu dem Beigeladenen und zu dem ebenfalls durch den Staatsvertrag mit einem festen Betrag geförderten Landesverband der Israelitischen Kultusgemeinden von Niedersachsen e. V. tritt. Es ist bereits fraglich, ob der Antragsteller als ein den vorgenannten Landesverbänden gleichgestellter Dachverband anzusehen ist. In Niedersachsen gibt es zehn jüdische Gemeinden, die Mitglieder des Beigeladenen sind. Im Landesverband der Israelitischen Kultusgemeinden von Niedersachsen e. V. haben sich drei jüdische Gemeinden zusammengeschlossen. Hingegen sind in Niedersachsen bisher nach eigener Aussage des Antragstellers keine orthodoxen Gemeinden gegründet worden, die Mitglied des Antragstellers werden könnten. Welchen Einfluss dieser Umstand auf die Eigenschaft des Antragstellers als Landesverband hat, muss in diesem Verfahren nicht geklärt werden. Denn der Antragsteller könnte sowohl als jüdische Gemeinde als auch Zusammenschluss von jüdischen Gemeinden in einem Landesverband Leistungen nach dem Staatsvertrag erhalten, wenn er die Voraussetzungen für eine Förderung erfüllt. § 1 Abs. 2 des Staatsvertrages lässt auch die Förderung von Landesverbänden zu. Damit sind zugleich unmittelbare Ansprüche eines Landesverbandes gegen das Land ausgeschlossen.
Anspruchsverpflichteter kann danach nur der Beigeladene sein. Wie bereits vom Verwaltungsgericht ausgeführt, ist die begehrte Teilhabe an den Staatsleistungen gegenüber dem Beigeladenen geltend zu machen und gegebenenfalls auch gegenüber diesem gerichtlich zu verfolgen. Ob der Antragsteller anspruchsberechtigt ist, kann in diesem Verfahren nicht geklärt werden. Es ist auch nicht Gegenstand dieses Verfahrens, ob sich der Beigeladene bisher grundlos geweigert hat, Landesleistungen an den Antragsteller zu zahlen. Der Beigeladene hat sich in dem Staatsvertrag verpflichtet, die Staatsleistungen nach der vertraglichen Regelung zu verteilen. Dem Antragsteller ist es deshalb unbenommen, gegen den Beigeladenen gerichtlich vorzugehen, um den von ihm behaupteten Förderanspruch durchzusetzen.
Ein unmittelbarer Anspruch gegen den Antragsgegner ergibt sich schließlich auch nicht daraus, dass dieser nach Ansicht des Antragstellers seiner Aufgabe, die dem Beigeladenen durch den Staatsvertrag zugewiesene Tätigkeit zu überwachen, nicht hinreichend nachgekommen ist. Eine mangelhafte staatliche Aufsicht könnte nicht einen Förderanspruch des Antragstellers gegen den Antragsgegner auslösen. Abgesehen davon liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Beigeladene, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts an Recht und Gesetz gebunden ist, seine Aufgaben nicht ordnungsgemäß erfüllt und deshalb ein Einschreiten der staatlichen Aufsicht erforderlich sein könnte.
Der im Beschwerdeverfahren gestellte Hilfsantrag, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Auszahlung eines Betrages von jährlich 314.822,-- Euro (statt 1.020.000,-- Euro) an den Beigeladenen vorläufig auszusetzen, scheitert ebenfalls daran, dass ein Anordnungsanspruch nicht vorliegt. Zur Begründung verweist der Senat auf die vorstehenden Ausführungen.
Da eine Rechtsgrundlage für das mit der beabsichtigten Klage angestrebte Rechtsschutzziel nicht ersichtlich ist und deshalb eine Klage keine Erfolgsaussichten hätte, kann auf sich beruhen, ob dem Antragsteller für sein vorläufiges Rechtsschutzbegehren ein Anordnungsgrund zur Seite steht.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 20 VwVfG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 987
NVwZ 1987, 886
DÖV 1985, 927
7 C 7.01
2 BvR 1324/87
4 B 73.87
2 TH 1805/84
1 A 744/03