Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-11, Aktenzeichen 3 K 16/15.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2015:1111.3K16.15.MZ.0A

Tenor:
Diese Entscheidung zitiert
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine bauaufsichtliche Verfügung der Beklagten.
Sie betreibt einen Containerdienst und nutzt als Pächterin u.a. die nördlich der Bundesautobahn A 60 in der Gemarkung M.-F. (Flur X) gelegenen Flurstücke X/1 und X/10 als Fläche zur Abstellung und Lagerung von Kübeln und Erdaushub. Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich der Rechtsverordnung über das Naturschutzgebiet „Lennebergwald“ vom 24. Mai 1996, die u.a. nach § 4 Nr. 1 die Errichtung baulicher Anlagen und nach § 4 Nr. 18 die wirtschaftliche oder gewerbliche Tätigkeit verbietet. Im Flächennutzungsplan der Beklagten sind sie als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt.
Am 13. Dezember 1971 beantragte die Klägerin u.a. für die vorgenannten Grundstücke die Erteilung einer Zulässigkeitserklärung gemäß § 5 Abs. 2 der damals geltenden Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung des Landschaftsschutzgebiets „Rheingebiet von Bacharach bis Worms“ zum Zwecke des Sandabbaus. Mit Bescheid vom 10. März 1972 erteilte die Beklagte die beantragte Zulässigkeitserklärung und genehmigte befristet bis zum 1. März 1976 die Sandentnahme auf den betreffenden Parzellen. In Nr. 7 des Bescheids ist festgehalten, dass das ausgebeutete Gelände nicht als Lagerplatz verwendet werden darf.
Anlässlich einer im Juni 2008 durchgeführten Ortsbesichtigung stellte die Beklagte fest, dass die Klägerin auf den vorgenannten Grundstücken eine größere Anzahl von Kübeln abgestellt sowie Erdaushub gelagert hatte.
Die Beklagte gab der Klägerin mit Bescheid vom 4. Juli 2013 unter Androhung eines Zwangsgelds auf, die Nutzung der Grundstücke als Lager- und Abstellplatz für Erdaushub und Müllkübel bis spätestens 2 Monate nach Bestandskraft zu unterlassen und den gelagerten Erdaushub sowie die abgestellten Müllkübel bis spätestens 3 Monate nach Bestandskraft zu entfernen. Zur Begründung wurde ausgeführt, die auf den Grundstücken ausgeübte Nutzung sei formell illegal und könne auch nicht genehmigt werden. Sie verstoße gegen die Regelungen der Rechtsverordnung „Lennebergwald“. Die Fristen zur Unterlassung der Nutzung und zur Beseitigung seien angemessen.
Mit ihrem am 7. August 2013 erhobenen Widerspruch trug die Klägerin vor, die Beklagte gehe bereits von einem unzutreffenden Sachverhalt aus, denn auf den Grundstücken seien keine Müllkübel, sondern Container abgestellt. Die Ermessensbetätigung der Beklagten begegne rechtlichen Bedenken. Diese habe sich nach der Ortsbesichtigung 5 Jahre Zeit gelassen, bis sie den angefochtenen Bescheid erlassen habe, und überdies jahrzehntelang Kenntnis von den auf den Grundstücken ausgeübten Nutzungen gehabt. Dies habe bei ihr – der Klägerin – zum einem Vertrauensschutz geführt. Es sei davon auszugehen, dass sie schon vor 1970, wahrscheinlich bereits vor 1960 Erdaushub auf den Grundstücken gelagert habe. Die Nutzung der Grundstücke als Lager- und Abstellplatz für Container genieße formellen Bestandsschutz. Die Rechtsverordnung „Lennebergwald“ sei unwirksam, denn sie sei abwägungsfehlerhaft zustande gekommen. Es fehle an einer besonderen Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der betreffenden Grundstücke aufgrund ihrer Lage und der Umgebungsbebauung. Die Beklagte habe im Rahmen ihrer Ermessenausübung nicht berücksichtigt, dass das Gewicht der angeführten naturschutzrechtlichen Belange durch die Erweiterung der A 60 von vier auf sechs Fahrspuren gemindert werde. Auch stünden die Nutzungen zu Freizeitzwecken auf Grundstücken in der unmittelbaren Umgebung dem Erreichen beachtlicher Naturschutzbelange entgegen.
Der Widerspruch der Klägerin wurde durch Widerspruchsbescheid vom 11. Dezember 2014 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig. Die Bezeichnung der Container als „Müllkübel“ im Tenor lasse nicht den Schluss zu, die Beklagte sei von einem falschen Sachverhalt ausgegangen. Zwischen den Beteiligten sei immer klar gewesen, dass es um die auf den Grundstücken abgestellten Container gegangen sei. Überdies reiche es aus, wenn sich die getroffene Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides sowie weiteren, den Beteiligten bekannten Umständen erkennen lasse. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage lägen vor. Die Nutzung der Grundstücke als Lagerplatz verstoße zumindest gegen die Naturschutzverordnung „Lennebergwald“. Diese sei rechtmäßig. Die Nutzung sei zu keinem Zeitpunkt formell oder materiell legal gewesen. Ein etwaiger Bestandschutz sei spätestens mit der Aufnahme des Sandabbaus in Jahren 1972 bis 1976 erloschen. Gegen den Vortrag der Klägerin, sie habe bereits vor 1960 auf dem fraglichen Gelände Container gelagert, spreche ihr eigener Internetauftritt, demzufolge sie erst 1970 ihren ersten Absetzkipper erworben und den Grundstein für ihr jetziges Geschäft gelegt habe. Vertrauensschutzgesichtspunkte zugunsten der Klägerin bestünden nicht. Bereits aus der Zulässigkeitserklärung aus dem Jahr 1972 ergebe sich, dass eine Nutzung der Grundstücke als Lagerplatz unzulässig sei. Eine lange Verfahrensdauer oder ein bloßes Untätigbleiben der Behörde begründe kein schutzwürdiges Vertrauen. Schließlich sei die Untersagungsverfügung ermessensgerecht. Insbesondere sei der Klägerin nach Bekanntwerden des baurechtswidrigen Zustands auf den Grundstücken ausreichend Zeit zur Abhilfe eingeräumt worden. Der Umstand, dass sich im Umfeld der Grundstücke weitere bauliche Anlagen befänden, führe nicht zu einer Ungleichbehandlung, da die Beklagte gegen solche baulichen Anlagen ebenfalls einschreite.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids am 17. Dezember 2014 hat die Klägerin am 19. Januar 2015 (einem Montag) Klage erhoben. Sie trägt unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens ergänzend vor: Ihr Vorhaben sei bestandsgeschützt. Die Rechtsverordnung „Lennebergwald“ sei formell und materiell rechtswidrig. Sie sei mangels hinreichender Bestimmtheit formell mangelhaft, denn ihre räumliche Abgrenzung sei nicht eindeutig. Der Offenlegung des Entwurfs sei nicht ordnungsgemäß erfolgt. Außerdem leide sie an einem Ausfertigungsmangel. In materieller Hinsicht genüge sie nicht naturschutzrechtlichen Grundlagen. Die klägerischen Grundstücke seien nicht schutzwürdig. Außerdem sei die Verordnung abwägungsfehlerhaft zustande gekommen, denn sie berücksichtige nicht in ausreichendem Maße die Belange der Klägerin. Das Einschreiten ihr gegenüber sei willkürlich und daher ermessenfehlerhaft. Gegen die Nutzungen am nahen G… Weg werde nicht eingeschritten, obgleich diese ebenfalls im Geltungsbereich der Naturschutzverordnung lägen. Die Nutzungsuntersagung sei unverhältnismäßig, weil die Beklagte die Möglichkeit einer Legalisierung durch Befreiung verkannt habe. Die Beklagte könne nunmehr die Rechtswidrigkeit der Nutzung der Grundstücke als Lager- und Abstellplatz nicht auch mit § 35 BauGB begründen, da dies einen unzulässigen Austausch der Ermessenserwägungen darstelle. Sie – die Klägerin – übe ihre Tätigkeit in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil aus. Jedenfalls sei ihr Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB privilegiert. Es beeinträchtige keine öffentlichen Belange. Der Flächennutzungsplan der Beklagten sei unwirksam weil abwägungsfehlerhaft.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 4. Juli 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. Dezember 2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bezieht sich auf die angefochtenen Verwaltungsentscheidungen und tritt der Klage im Einzelnen entgegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten in der Gerichtsakte Bezug genommen. Die Verwaltungs- und Widerspruchsakten der Beklagten, die Aufstellungsakten zu den Rechtsverordnungen „Lennebergwald“ und „Flugsanddünen bei Uhlerborn“ sowie die Bauakten betreffend die Bebauung im Bereich des G… Weg liegen der Kammer vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der Bescheid der Beklagten vom 4. Juli 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. Dezember 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1.) Der angefochtene Bescheid begegnet entgegen der Auffassung der Klägerin zunächst in formeller Hinsicht keinen Bedenken; insbesondere ist er ungeachtet des Umstands, dass in seinem Tenor von „Müllkübeln“ die Rede ist, nach § 1 Abs. 1 LVwVfG, § 37 Abs. 1 VwVfG inhaltlich hinreichend bestimmt. Hinreichende Bestimmtheit im Sinne dieser Vorschriften bedeutet, dass der Inhalt der getroffenen Regelung für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann, und dass auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen oder sonstigen weiteren Entscheidungen zugrunde legen können (vgl. (vgl. BVerwG, Urteile vom 2. Juli 2008 – 7 C 38/07 –, BVerwGE 131, 259 = juris Rn. 11, und vom 15. Februar 1990 – 4 C 41/87 –, BVerwGE 84, 335 = juris Rn. 29). Dieser Inhalt muss sich nicht unmittelbar und ausschließlich aus dem Entscheidungssatz des Verwaltungsakts ergeben. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2001 – 6 C 6/00 –, BVerwGE 114, 160 = juris Rn. 13). Vorliegend ergibt sich bereits aus der Begründung des Bescheids mit hinreichender Deutlichkeit, dass sich die Nutzungsuntersagung auf diejenigen Container der Klägerin bezieht, die auf den im Bescheid bezeichneten Grundstücken stehen. Überdies war zwischen den Beteiligten während des gesamten, immerhin 5 Jahre andauernden Verwaltungsverfahrens von Anfang an klar, dass es um diese Container und nicht um andere Behältnisse geht. Vor diesem Hintergrund konnte die Klägerin vollständig, klar und unzweideutig erkennen, was mit dem angefochtenen Bescheid von ihr verlangt wird.
2.) Der Bescheid ist auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.
Rechtsgrundlage für die angefochtene Nutzungsuntersagung ist § 81 Satz 1 der Landesbauordnung – LBauO –. Nach dieser Vorschrift kann die Bauaufsichtsbehörde die Benutzung baulicher oder anderer Anlagen und Einrichtungen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 LBauO untersagen, wenn diese gegen baurechtliche oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften über die Errichtung, die Änderung, die Instandhaltung und die Nutzungsänderung dieser Anlagen verstoßen. Auf tatbestandlicher Seite erfordert dies allein die formelle Rechtmäßigkeit der baulichen oder sonstigen Anlage (vgl. OVG RP, Beschluss vom 2. Januar 2014 – 8 B 11261/13.OVG –, juris Rn. 3, sowie Urteile vom 23. Juni 2010 – 8 A 10559/10.OVG –, NVwZ-RR 2010, 757 = juris Rn. 26, und vom 22. Mai 1996 – 8 A 11880/95.OVG –, AS 25, 313 = juris Rn. 19). Auf der Rechtsfolgenseite ist zudem erforderlich, dass die Bauaufsichtsbehörde das ihr zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt hat. In diesem Zusammenhang erfährt die materielle Rechtsmäßigkeit des Vorhabens Bedeutung, denn der Erlass einer Nutzungsuntersagung erweist sich regelmäßig dann als unverhältnismäßig, wenn das Vorhaben offensichtlich genehmigungsfähig ist (vgl. OVG RP, Urteile vom 23. Juni 2010, a.a.O. = juris Rn. 27, und vom 22. Mai 1996, a.a.O. = juris Rn. 21) oder Bestandsschutz besteht (vgl. Jeromin, LBauO RhPf, 3. Auflage 2012, § 81 Rn. 65 m.w.N.).
Gemessen an diesen Voraussetzungen begegnet die Nutzungsuntersagung keinen rechtlichen Bedenken. Diese umfasst über die in Ziffer 1 des Bescheids ausgesprochene Nutzung der Grundstücke als Lager- und Abstellplatz hinaus auch die in Ziffer 2 angeordnete Entfernung des Erdaushubs und der Container, denn ohne die Beseitigung ginge die Nutzungsuntersagung ins Leere, da die rechtswidrige Nutzung der Grundstücke anhält, so lange eine Lagerung tatsächlich stattfindet (vgl. BayVGH, Urteile vom 19. November 2007 – 25 B 05.12 –, BauR 2008, 1598 = juris Rn. 24; und vom 15. Mai 1986 – Nr. 2 B 85 A.1080 –, BRS 46 Nr. 200).
a) Das Vorhaben der Klägerin ist formell illegal. Der streitgegenständliche Lager- und Abstellplatz bedarf gemäß § 61 LBauO einer Baugenehmigung, da er eine Fläche von mehr als 300 m² aufweist (Umkehrschluss aus § 62 Abs. 1 Nr. 11 Buchst. i LBauO). Eine Baugenehmigung wurde der Klägerin unstreitig nicht erteilt.
Die Klägerin kann sich nicht auf formellen Bestandsschutz berufen. Insoweit kann offenbleiben, ob bereits vor 1960 ein nach den Vorschriften der hessischen Bauordnung (Gesetz, die allgemeine Bauordnung betreffend – HessBauO 1881) vom 30. April 1881 genehmigungsfreier (vgl. OVG RP, Urteil vom 22. August 1991 – 1 A 10285/89.OVG –) bzw. vor 1970 ein nach § 73 Abs. 1 Buchst i) der Landesbauordnung vom 15. November 1961 (GVBl. S. 229, LBauO 1961) anzeigepflichtiger Lager- und Abstellplatz auf den betreffenden Grundstücken bestand, der formellen Bestandschutz genossen hat. Denn ein etwaiger Bestandsschutz ist bereits in der ersten Hälfte der 1970er Jahre erloschen. Formeller Bestandsschutz schützt eine bauliche Anlage nämlich nur in ihrer zugelassenen Funktion. Der Bestandsschutz erlischt mithin, wenn sich diese Funktion ändert, wenn anstelle der zugelassenen Nutzung eine andersartige Nutzung aufgenommen wird, die die einer bauaufsichtlichen Zulassung innewohnenden Variationsbreite überschreitet (vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Mai 1995 – 4 C 20/94, BVerwGE 98, 235 = juris Rn. 12 und vom 3. Februar 1984 – 4 C 25/82 –, BVerwGE 68, 360 = juris Rn. 21; OVG RP, Urteil vom 12. März 2013, – 8 A 11152/12.OVG –, NVwZ-RR 2013, 672 = juris Rn. 31; VGH BW, Urteil vom 4. März 2009 – 3 S 1467/07 –, BauR 2009, 1881 = juris Rn. 34). Dies ist vorliegend der Fall. Der Klägerin wurde im März 1972 auf der Grundlage der Zustimmungserklärung der Beklagten mit dem Datum „10/3.72“ für den Zeitraum März 1972 bis 1. März 1976 der Sandabbau auf den Grundstücken gestattet und sie hat in dem betreffenden Zeitraum auch tatsächlich Sand auf den Parzellen abgebaut (vgl. das in den Widerspruchsakten befindliche Luftbild aus dem Jahr 1974). Gegenüber einer etwaigen vorangegangenen Nutzung der Grundstücke als Lagerplatz stellt der Abbau von Sand eine gänzlich andere Nutzung dar, mit der die frühere Nutzung objektiv nach außen erkennbar aufgegeben wurde. Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg unter Hinweis auf Ziffer 1 der Zulässigkeitserklärung entgegen halten, die Nutzung der Grundstücke als Lager- und Abstellplatz habe auch während der Zeit des Sandabbaus fortbestanden. Ungeachtet dessen, dass sich Ziffer 1 der Zulässigkeitserklärung nicht zum Abstellen von Containern auf den Grundstücken verhält, hat sie auch nicht die Ablagerung von „neutralen Erdmassen“ zum Gegenstand, wie sie die Klägerin nach eigenem Vorbringen betreibt. Soweit dort von „Mutterboden abtragen und lagern“ die Rede ist, steht dies ausschließlich im Zusammenhang mit dem zugelassenen Sandabbau, der erfordert hat, dass das über dem Sand befindliche Erdreich (Mutterboden) abgetragen und abgelagert wird, um das Grundstück nach Beendigung des Sandabbaus – wie in Ziffer 5 der Zulässigkeitserklärung gefordert – wieder mit einer 30 bis 40 cm starken Deckschicht aus Mutterboden zu versehen ist.
Kann sich die Klägerin mithin nicht (mehr) auf formellen Bestandsschutz berufen, hat dies zur Folge, dass sich die Zulässigkeit einer Nutzung der Flächen als Lager- und Abstellplatz nach der zum Zeitpunkt des Auslaufens des zugelassenen Sandabbaus (1. März 1976) an der zu diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage zu beurteilen hat. Hiernach bedurfte der Lager- und Abstellplatz gemäß § 91 Abs. 1 Satz 1 der Landesbauordnung vom 27. Februar 1974 (GVBl. S. 53, LBauO 1974) einer Baugenehmigung, weil er ausweislich der Lichtbilder deutlich größer als 100 m² ist (Umkehrschluss aus § 92 Nr. 13 LBauO 1974). Auch nach Maßgabe der Landesbauordnungen aus den Jahren 1986 und 1995 bedurfte er einer Baugenehmigung.
b) Die Nutzungsuntersagung begegnet auch unter Ermessensgesichtspunkten keinen Bedenken. Der Lager- und Abstellplatz ist weder offensichtlich genehmigungsfähig (aa) noch genießt er materiellen Bestandsschutz (bb). Die Klägerin kann sich auch nicht auf Vertrauensschutz berufen (cc). Schließlich erweist sich die Nutzungsuntersagung der Klägerin gegenüber auch nicht als willkürlich (dd).
aa) Der Lager- und Abstellplatz ist nicht offensichtlich genehmigungsfähig; vielmehr erweist er sich als bauplanungsrechtlich unzulässig, denn er verstößt gegen § 35 BauGB.
Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des klägerischen Vorhabens beurteilt sich nach § 35 BauGB, denn es liegt – wie den vorliegenden Licht- und Luftbildern sowie Lageplänen entnommen werden kann – im Außenbereich der Beklagten. Soweit demgegenüber die Klägerin die Auffassung äußert, angesichts der vorhandenen Baulichkeiten am G… Weg sei von einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB auszugehen, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Abgesehen davon, dass es diesen Baulichkeiten vielfach mangels Bestimmung zum ständigen Aufenthalt von Menschen schon an der maßstabsbildenden Kraft (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. April 2012 – 4 C 10/11 –, NVwZ 2012, 1631 = juris Rn. 13) fehlt, stellen sie sich auch nicht als Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur, sondern vielmehr als unorganische Streubebauung (Splittersiedlung) dar. Überdies liegen die Grundstücke der Klägerin weit über 100 m von der nächstgelegenen baulichen Anlage am G… Weg entfernt, so dass sie nicht mehr in der nach § 34 BauGB maßgeblichen näheren Umgebung gelegen sind.
Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt sich bei dem Lager- und Abstellplatz auch nicht um eine nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB privilegierte Teilbetriebsstätte, da es am Merkmal der Ortsgebundenheit fehlt. Ortsgebunden im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB ist ein Gewerbe nur dann, wenn es nach seinem Gegenstand und seinem Wesen ausschließlich an der fraglichen Stelle betrieben werden kann. Hierfür genügt nicht, dass sich der Standort aus Gründen des Betriebsablaufs oder der Rentabilität anbietet oder gar aufdrängt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Betrieb auf die geografische oder geologische Eigenart der Stelle angewiesen ist, weil er an einem anderen Ort seinen Zweck verfehlen würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. April 2012, a.a.O. = juris Rn. 16). Hingegen begründet der von der Klägerin angeführte Umstand, ihr Betrieb sei mangels Alternativen auf die Nutzung der Grundstücke angewiesen, keine Ortsgebundenheit im Sinne des Privilegierungstatbestandes. Bei der anzustellenden typisierenden Betrachtungsweise ist ein Kübel- und Containerdienst nicht in dem vorgenannten Sinne auf den Außenbereich angewiesen, sondern kann ohne weiteres in einem Gewerbe- oder Industriegebiet, unter Umständen sogar in einem Misch- oder Dorfgebiet betrieben werden. Er stellt sich mithin als sonstiges Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 2 BauGB dar (vgl. BayVGH, Beschluss vom 21. März 2012 – 9 ZB 09.1222 –, juris Rn. 12; VG München, Beschluss vom 14. November 2012 – M 1 S 12.4706 –, juris Rn. 25; VG Würzburg, Beschluss vom 22. März 2012 – W 4 S 12.183 –, juris Rn. 54).
Als sonstiges Vorhaben kann der Lager- und Abstellplatz nicht zugelassen werden, denn er beeinträchtigt öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Er widerspricht zunächst den Darstellungen des Flächennutzungsplans der Beklagten (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB), der den Bereich, in dem die betreffenden Grundstücke liegen, als Fläche für die Landwirtschaft (§ 5 Abs. 2 Nr. 9 Buchst. a) BauGB) darstellt. Diese Darstellung kann dem Vorhaben auch entgegen gehalten werden, denn sie ist im Hinblick auf die Naturschutzverordnung „Lennebergwald“ weder funktionslos geworden noch stehen ihr die tatsächlichen örtlichen Verhältnisse von vornherein entgegen, wie der Umstand zeigt, dass in dem betreffenden Bereich in erheblichem Maße Obstanbau, aber auch Wiesenhaltung und Ackerbau stattfinden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch nichts dafür ersichtlich, dass der Flächennutzungsplan an Abwägungsfehlern leidet. Letztlich kann dies jedoch offenbleiben, denn der Lager- und Abstellplatz beeinträchtigt zudem die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB). Schutzgut der natürlichen Eigenart und Landschaft ist nicht das Landschaftsbild, sondern die funktionelle Bestimmung des Außenbereichs, also die Erhaltung der naturgegebenen Bodennutzung und der Allgemeinheit als Erholungslandschaft zur Verfügung zu stehen. Zweck dieses Belangs ist, zu verhindern, dass wesensfremde Bebauung in den Außenbereich eindringt (vgl. OVG RP, Beschluss vom 29. Januar 2013 – 8 A 11093/12.OVG –, S. 5 BA m.w.N.). Dies ist vorliegend der Fall. Wie bereits dargelegt, ist die Außenbereichslandschaft, in der die streitgegenständlichen Grundstücke liegen, durch landwirtschaftliche Nutzung geprägt. Ausweislich der in den Akten befindlichen Luftbilder grenzen die Grundstücke überdies nach Norden an Waldflächen an. Insoweit kommt dem betreffenden Bereich auch ein hoher Erholungswert für die Allgemeinheit zu. Dieser wird durch eine Nutzung von Außenbereichsgrundstücken als Lager- und Abstellplatz beeinträchtigt.
Beeinträchtigt mithin das Vorhaben der Beigeladenen öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB und kann schon aus diesem Grunde im Außenbereich nicht zugelassen werden, kommt es nicht mehr darauf an, ob einer Genehmigungsfähigkeit auch entgegen steht, dass es außerdem gegen § 4 Nr. 1 und Nr. 18 der Rechtsverordnung über das Naturschutzgebiet „Lennebergwald“ vom 24. Mai 1996 verstößt. Es kann offenbleiben, ob die Rechtsverordnung formell und materiell rechtmäßig zustande gekommen ist.
Entgegen der Auffassung der Klägerin stellt der Umstand, dass sich die Beklagte erst im gerichtlichen Verfahren auf eine Unvereinbarkeit des Vorhabens mit § 35 BauGB berufen hat, kein unzulässiges Auswechseln von Ermessenerwägungen dar. Hiergegen spricht zum einen, dass die Beklagte auch weiterhin von einer Unvereinbarkeit des Lager- und Abstellplatzes mit den Vorschriften der Naturschutzverordnung ausgeht und lediglich ihre Erwägungen zur Unzulässigkeit in nach § 114 Satz 2 VwGO zulässiger Weise ergänzt. Zum anderen verändern die im Rahmen von § 81 Satz 1 LBauO anzustellenden Ermessenerwägungen durch die Hinzunahme auch des bauplanungsrechtlichen Aspekts nicht das Wesen der Nutzungsuntersagungsverfügung, denn der Ermessensansatz – die fehlende Zulassungsfähigkeit des Vorhabens im Außenbereich zu dessen Schutz – bleibt vergleichbar. Die übrigen Ermessensgesichtspunkte, namentlich die Berücksichtigung der Belange der Klägerin, werden dadurch nicht substanziell berührt. Letztlich hat die Beklagte mit ihren Ausführungen im Widerspruchsbescheid aber auch auf eine Beeinträchtigung des Landschaftsbilds und damit auf einen öffentlichen Belang im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB abgestellt.
bb) Die Klägerin kann sich auch nicht auf materiellen Bestandsschutz berufen, denn die Nutzung der betreffenden Grundstücke als Lager- und Abstellplatz war zu keinem Zeitpunkt genehmigungsfähig. Dies folgt daraus, dass seit dem Inkrafttreten von § 3 der Verordnung über die Regelung der Bebauung vom 15. Februar 1936 – BauRegVO – (RGBl. I S. 104) und dem hierzu ergangenen Erlass des Reichs- und Preußischen Arbeitsministers vom 19. Februar 1936 – IV c 3 Nr. 1180/36 – der Außenbereich der Städte und das flache Land in ihrem landschaftlichen Charakter zu erhalten und vor wesensfremder Bebauung zu schützen war. Diese gesetzgeberische Intention findet sich auch in dem mit § 3 BauRegVO wortgleichen § 63 Abs. 2 des Landesgesetzes über den Aufbau in den Gemeinden (Aufbaugesetz) vom 1. August 1949 (GVBl. S. 317) – der für das Gebiet des Landes Rheinland-Pfalz an die Stelle von § 3 BauRegVO getreten ist – und in § 35 des Bundesbaugesetzes (BBauG) vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341); auch diese Regelungen verfolgten das Ziel, den Außenbereich vor wesensfremder Bebauung zu schützen.
cc) Die Beklagte war auch nicht unter Vertrauensgesichtspunkten gehindert, gegen das Vorhaben der Klägerin einzuschreiten. Zwar können polizeiliche bzw. ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnisse nicht verwirkt werden. Von dem Tatbestand der Verwirkung ist jedoch der Umstand zu unterscheiden, dass sich das Gebrauchmachen von einer Eingriffsermächtigung im Einzelfall als ermessensfehlerhaft erweisen kann, wenn sich eine Behörde damit in Widerspruch zu ihrem früheren Verhalten setzt und schutzwürdiges Vertrauen des Betroffenen verletzt. Hierfür reicht allein ein längeres Untätigbleiben der Behörde nicht aus. Vielmehr muss hinzukommen, dass die Behörde durch ihr vorangegangenes positives Tun einen Vertrauenstatbestand beim Bauherrn geschaffen und dieser im Vertrauen darauf nicht unerhebliche und nur schwer rückgängig zu machende Vermögensdispositionen getroffen hat (vgl. OVG RP, Urteile vom 12. Juni 2012 – 8 A 10291/12.OVG –, AS 41, 181 = juris Rn 34, vom 1. Juni 2011 – 8 A 10196/11.OVG –, DVBl. 2011, 1107 = juris Rn. 63, und vom 13. Dezem- ber 1979 – 1 A 68/77 –, AS 15, 324). Daran fehlt es hier. Einem Vertrauenstatbestand auf Seiten der Klägerin steht bereits entgegen, dass die Beklagte in Nr. 7 der Zulässigkeitserklärung vom März 1972 klar und eindeutig zum Ausdruck gebracht hat, dass nach Beendigung des Sandabbaus eine Nutzung der Grundstücke als Lagerplatz unzulässig ist. Es sind auch keinerlei Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Beklagte die Nutzung der Grundstücke förmlich geduldet hat und die Klägerin im Hinblick darauf erhebliche und nur schwer rückgängig machbare Vermögensdispositionen getroffen hat. Derartiges hat die Klägerin auch nicht dargetan.
dd) Schließlich erweist sich die Nutzungsuntersagung der Klägerin gegenüber auch nicht als willkürlich.
Ungeachtet dessen, dass eine bauordnungsrechtliche Verfügung von dem Adressaten nicht allein mit dem Argument abgewehrt werden kann, die Bauaufsichtsbehörde schreite gegen Baurechtsverstöße in vergleichbaren anderen Fällen nicht ein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1995 – 4 B 55.95 –, BRS 57 Nr. 248 = juris Rn. 4), entbindet der Grundsatz der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG die Behörde indes nicht von der Verpflichtung, ihre bauordnungsrechtliche Tätigkeit maßgeblich auch am Gleichheitssatz auszurichten. Dieser verpflichtet die Bauaufsichtsbehörde zu einem gleichmäßigen Vorgehen gegen rechtswidrige Zustände, soweit nicht in der Sache begründete Unterschiede Abweichungen rechtfertigen. Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz liegt demnach grundsätzlich dann vor, wenn die Behörde gegen eine im räumlichen Zusammenhang mit der zu beseitigenden baulichen Anlage vorhandene vergleichbare rechtswidrige Anlage ohne sachlichen Grund nicht einschreitet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. November 1998 – 4 B 99.98 –, BRS 60 Nr. 163 = juris Rn. 4). An einer solchen Sachlage fehlt es vorliegend.
Soweit die Klägerin geltend macht, die Beklagte handele willkürlich, weil sie gegen gleichermaßen rechtwidrige Nutzungen am G… Weg nicht einschreite, kann sie hiermit nicht durchdringen, denn insoweit fehlt es bereits an vergleichbaren Sachverhalten. Gegen eine Vergleichbarkeit des Vorhaben der Klägerin mit den Nutzungen am G… Weg (Wohnhäuser B. und T., Schäferhundeverein F., Vereinsgelände O. T. e.V., Ponyreitbahn) spricht bereits, dass es sich bei dem klägerischen Vorhaben um eine gewerbliche/unternehmerische Nutzung handelt, während die entlang des G… Weg vorhandenen Nutzungen im Wesentlichen Freizeitzwecken bzw. dem Wohnen zuzuordnen sind. Ferner liegen – wie bereits dargelegt – die Grundstücke der Klägerin in deutlicher Entfernung zu den betreffenden Grundstücken am G… Weg, so dass es auch am erforderlichen räumlichen Zusammenhang fehlt. Wesentlich kommt hinzu, dass die baulichen Anlagen am G… Weg – bis auf die ehemalige Sandgrube F. – im Gegensatz zum streitgegenständlichen Lager- und Abstellplatz entweder bauaufsichtlich genehmigt wurden oder – wie die Nebengebäude auf dem Clubgelände O. T. – seitens der Beklagten förmlich geduldet werden. Schließlich begründet auch der Umstand, dass nach Angaben der Beklagten auf dem Gelände der ehemaligen Sandgrube F. ungenehmigt die früheren Sozial- und Büroräume als Wohnung und das umgebende Gelände als Lager genutzt werden, keinen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Die Beklagte hat hierzu unter Vorlage ihrer Verwaltungsakten substantiiert dargelegt, dass sie seit Ende der 1990er Jahre immer wieder gegen die baurechtswidrigen Zustände auf den betroffenen Flächen – insbesondere hinsichtlich ihrer Nutzung als Lagerplatz – eingeschritten ist, etwa durch den Erlass entsprechender Beseitigungsanordnungen, die auch Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Verfahren waren. Darüber hinaus hat sie für diese Grundstücke ein Sanierungskonzept entwickelt, dessen Umsetzung derzeit daran scheitert, dass zum einen der Nutzer der Grundstück über keine andere Unterkunftsmöglichkeit verfügt und im Falle der Räumung in die Obdachlosigkeit fiele, und zum anderen die Eigentumsverhältnisse an den Grundstücken nach dem Tod der bisherigen Grundstückseigentümer ungeklärt sind.
Schließlich erweist sich die Nutzungsuntersagung der Klägerin gegenüber auch als verhältnismäßig. Sie ist das geeignete und insbesondere erforderliche Mittel zur Herstellung rechtmäßiger Zustände auf den Grundstücken. Die Beklagte hat auch die Belange der Klägerin in ausreichendem Maße berücksichtigt, in dem sie ihr über einen Zeitraum von rund 5 Jahren zwischen der Bestandsaufnahme und Anhörung im Juni 2008 und dem Erlass des Bescheids im Juli 2013 die Möglichkeit eingeräumt hat, für ihren Containerdienst ein anderes Betriebsgrundstück zu suchen und sie dabei sogar unterstützt hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO.
Beschluss der 3. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz vom 11. November 2015
Der Streitwert wird auf 5.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 35 BauGB
§ 61 LBauO
§ 34 BauGB
§ 3 BauRegVO
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 LVwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 81 Satz 1 der Landesbauordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 2 LBauO
§ 91 Abs. 1 Satz 1 der Landesbauordnung
§ 92 Nr. 13 LBauO
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 81 Satz 1 LBauO
§ 35 des Bundesbaugesetzes
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 5 Abs. 2 der damals geltenden Verordnung
§ 73 Abs. 1 Buchst i) der Landesbauordnung
§ 4 Nr. 1 und Nr. 18 der Rechtsverordnung
§ 3 der Verordnung
§ 63 Abs. 2 des Landesgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 131, 259
BVerwGE 84, 335
BVerwGE 114, 160
NVwZ-RR 2010, 757
BVerwGE 98, 235
BVerwGE 68, 360
NVwZ-RR 2013, 672
NVwZ 2012, 1631
7 C 38/07
4 C 41/87
6 C 6/00
8 B 11261/13
8 A 10559/10
8 A 11880/95
25 B 05.12
1 A 10285/89
4 C 20/94
4 C 25/82
8 A 11152/12
3 S 1467/07
4 C 10/11
9 ZB 09.12
1 S 12.47
4 S 12.18
8 A 11093/12
8 A 10291/12
8 A 10196/11
1 A 68/77
4 B 55.95
4 B 99.98