Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-05-06, Aktenzeichen 3 A 226/16

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Straßenausbaubeiträgen für Ausbaumaßnahmen an der J. /K. (B 214) im Gemeindegebiet der Beklagten.
Die K. (B 214) verläuft, beginnend ab dem Ortseingang im Westen aus Richtung des Ortsteils L., vollständig durch den Ortsteil A-Stadt in Richtung M.. Die Bezeichnung wechselt im Verlauf Richtung Osten in J..
Der Kläger ist Eigentümer von vier zusammenhängenden Grundstücken, die teilweise unmittelbar, teilweise mittelbar nördlich der K. und östlich an dem von der K. in Richtung Norden abzweigenden N. liegen. Unmittelbar an die K. grenzt über eine Länge von ca. 110 m das Grundstück mit der postalischen Anschrift N. O., K. P., bestehend aus den Flurstücken E. und D., Flur C. der Gemarkung A-Stadt. Nördlich des Flurstücks E. und westlich des Flurstücks D. liegen die weiteren Grundstücke des Klägers mit der Flurstücksnummer F., Flur C. (N. Q.), mit den Flurstücksnummern G. und H., Flur C. (A-Straße) sowie mit der Flurstücksnummer I., Flur C. (N. C.) in der Gemarkung A-Stadt.
In den Jahren 2007 und 2008 wurde ein Teilstück der Ortsdurchfahrt der J. /K. (B 214) im Ortsgebiet der Beklagten als gemeinsame Baumaßnahme durch die Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (NLStbV) für die Bundesrepublik Deutschland und durch die Beklagte in allen Teileinrichtungen ausgebaut. Dem liegt der Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung Lüneburg vom 22. September 2003 über den Ausbau eines ersten Bauabschnittes von Str.-km 16,514 (östlich der Einmündung der „R.“) bis Str.-km 18,134 (vor dem Ortsausgang in Richtung L.), d.h. auf einer Länge von ca. 1.620 m, zugrunde. Die Gesamtmaßnahme des Ausbaus der Ortsdurchfahrt wurde wegen der Länge der Ortsdurchfahrt und der schwierigen Abstimmungsprozesse mit den Anliegern in diesen und in einen weiteren Abschnitt aufgeteilt. Die Grundstücke des Klägers liegen im Bereich des ersten Bauabschnittes.
Gemäß der Vereinbarung zwischen dem Land Niedersachsen, handelnd für die Bundesrepublik Deutschland, - Bund - und der Beklagten vom 25. April 2007 kamen die Vertragsparteien überein, die Ortsdurchfahrt A-Stadt im ersten Bauabschnitt von Str.-km 16,514 bis Str-km 18,134 als Gemeinschaftsmaßnahme auszubauen (§ 1 Abs. 1 der Vereinbarung). Die Vertragsparteien vereinbarten eine Kostentragung durch den Bund für den Umbau der Fahrbahn, den Neubau der Radverkehrsanlagen und der Pflanzinseln sowie den Umbau der Kreuzungen und Einmündungen; und eine Kostentragung der Gemeinde für die Erneuerung der Gehwege in Teilbereichen im gesamten Planungsabschnitt sowie eine Übernahme der Parkstreifen (§ 3 Abs. 1 bis 3 der Vereinbarung).
Am 28. März 2007 beschloss der Verwaltungsausschuss der Beklagten die Einzelheiten des Ausbaus der Gehwege, Parkplatzflächen sowie der Straßenbeleuchtung im ersten Abschnitt. In der Vorlage zur Beschlussfassung durch den Verwaltungsausschuss der Beklagten vom 18. Januar 2007 ist dargelegt, dass – über den von dem Planfeststellungsbeschluss erfassten Streckenabschnitt hinaus – die Untersuchung der Standsicherheit aller Straßenlampen entlang der B 214 aus Gründen der Wirtschaftlichkeit in Auftrag gegeben worden sei, weil die Nds. Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (NLStbV) bereits angekündigt habe, dass der zweite Bauabschnitt - beginnend ab der Einmündung der Schulstraße in Richtung Osten - in Kürze ebenfalls planfestgestellt und ausgebaut würde. Die Untersuchung habe ergeben, dass die Masten voraussichtlich eine Lebensdauer von weiteren 10 Jahren hätten. Durch den Verwaltungsausschuss wurde die komplette Erneuerung der Straßenbeleuchtung beschlossen.
In den Jahren 2007 und 2008 erfolgte der Ausbau des Gehweges, der Parkbuchten und der Beleuchtungseinrichtungen in der J. /K. ab dem Ortsausgang Richtung L. im Westen bis östlich der Einmündung der Schulstraße auf einer Gesamtlänge von ca. 1.780 m.
Für den Ausbau des Gehweges wurde das vorhandene Material aufgenommen und durch Pflastersteine auf verstärktem Unterbau ersetzt. Der Gehweg auf der nördlichen Seite der K. endet aus Richtung Osten auf Höhe des Grundstückes K. S. (Flurstück T., Flur C., Gemarkung A-Stadt), ca. 40 m östlich des Grundstücks des Klägers. Im Rahmen der Ausbauarbeiten wurde im nördlichen Bereich der Gehweg nicht über den bisherigen Bestand verlängert. Im weiteren Verlauf befindet sich auf der nördlichen Straßenseite, in Höhe des klägerischen Grundstückes wie auch in Höhe der Bushaltestelle westlich der Einmündung des N. es, ein ca. 2,50 m breiter, zum Straßengrundstück gehörender Grünstreifen. Auf der südlichen Straßenseite verläuft durchgehend ein kombinierter Geh- und Radweg.
Im Verlauf des ausgebauten Streckenabschnitts wurden mehrere Parkbuchten mit Verbundsteinpflaster hergestellt. Die ca. 40 Jahre alte Beleuchtung wurde durch Beleuchtungseinrichtungen mit neuer Lichttechnik ersetzt und die Lampenstandorte wurden angepasst.
Der Rat der Beklagten hat durch Beschluss vom 13. Oktober 2011 „für die Abrechnung von Vorausleistungen“ für den Ausbau der Straßenteileinrichtungen Gehweg, Parkplätze und Beleuchtung in der Straße „J. /K.“ (B 214) die Abschnittsbildung vom Ortseingang aus Richtung L. bis zur Einmündung „R.“ beschlossen. Zur Klarstellung des gebildeten Abschnitts ist der Beschlussvorlage ein einfacher Lageplan mit Darstellung des gebildeten Abschnitts beigefügt gewesen. Von Seiten der Beklagten wurde ausweislich der Beschlussvorlage vom 5. September 2011 ein Abschluss der weiteren Baumaßnahmen bis zum Jahr 2016 angestrebt. Der Ausbau des zweiten Abschnitts ab der Einmündung der Schulstraße mit den Teileinrichtungen Gehweg, Beleuchtung und Parkplätze wurde gleichzeitig jedoch zurückgestellt, bis von Seiten der Straßenbauverwaltung des Bundes feststehe, wann eine Finanzierung des zweiten Ausbauabschnitts gewährleistet ist.
Am 25. September 2012 beschloss der Rat der Beklagten erneut die Bildung eines Straßenabschnittes beginnend ab dem Ortsausgang Richtung L. bis zur Einmündung der R. unter Bezugnahme auf ein Bauprogramm, das den weiteren Verlauf der J. bis hinter die Einmündung der Straße U. gemäß der vorbereitenden Planunterlagen der NLStbV aus dem Jahr 2009 umfasste.
Mit Bescheiden vom 18. Oktober 2016 setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger Beiträge für den Ausbau der Teileinrichtungen Gehweg, Parkplätze und Beleuchtung fest, und zwar für das Grundstück mit den Flurstücksnummern D. und E., Flur C., in Höhe von 4.290,54 EUR, für das Grundstück mit der Flurstücksnummer F., Flur C., in Höhe von 2.892,93 EUR, für das Grundstück mit der Flurstücksnummer I., Flur C., in Höhe von 1.420,60 EUR und für das das Grundstück mit den Flurstücksnummern G. und H., Flur C., in Höhe von 1.051,08 EUR, mithin insgesamt in Höhe von 9.655,15 EUR. Unter Anrechnung gezahlter Vorausleistungen forderte die Beklagte den Kläger zur Zahlung in Höhe von 2.147,71 EUR, von 1.448,11 EUR, von 711,11 EUR und von 526,14 EUR, somit insgesamt in Höhe von 4.833,07 EUR, auf.
Gegen diese Bescheide hat der Kläger am 21. November 2016 Klage erhoben. Er macht geltend, dass die sachlichen Beitragspflichten noch nicht entstanden seien, da der Gehweg und der Radweg nicht auf ganzer Länge ausgebaut worden seien. Die Abschnittsbemessung sei auch nicht durch die Ausbauplanung der NLStbV vorgegeben gewesen. Zudem werde keines V. erschlossen, die Erschließung erfolge vielmehr über den N.. Der Kläger sei rechtlich gehindert, Zu- und Abfahrwege zu der Bundesstraße zu schaffen. Das an der K. anliegende 11.758 m² große Grundstück sei die Hofstelle eines zur Zeit ruhenden, aber jederzeit reaktivierbaren landwirtschaftlichen Betriebs; es sei durch Wohn- und Wirtschaftsgebäude und ihre Verteilung durch unterschiedliche Nutzer und Nutzungsformen so gegliedert, dass eine Wegeanbindung an die B 214 ohnehin nicht konfliktfrei hergestellt werden könne. Die Osthälfte des Flurstücks E. sei zudem verpachtet und als ausgewiesenes Dauergrünland für eine Zuwegung nicht zu nutzen.
Der Kläger beantragt,
die Beitragsbescheide vom 18. Oktober 2016 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte ist der Ansicht, dass die Ausbaumaßnahme beitragsfähig sei, auch wenn der Gehweg nicht bis zum Ende der Ortsdurchfahrt in Richtung L. ausgebaut worden sei. Es handele sich um einen beitragsfähigen Teilstreckenausbau. Der Gehweg sei entsprechend des vorhandenen Gehwegbestandes erneuert worden. Eine Verlängerung sei aus Gründen der Verkehrssicherheit, auch weil auf der gegenüberliegenden Straßenseite ein kombinierter Geh- und Radweg verlaufe, nicht erforderlich gewesen. Vom Zugang des Grundstückes K. S., an welchem der Gehweg auf der nördlichen Straßenseite endet, bis zum Ortsausgang mangele es an einer Bebauung und die Erschließung der Grundstücke des Klägers erfolge primär über die Straße N.. Der Ausbau des Gehweges erfasse auch nicht nur einen untergeordneten Teil, die Länge des gesamten Abrechnungsabschnittes betrage ca. 1.780 m und die Länge des nördlichen Gehweges etwa 1.620 m.
Die Kammer hat durch Beschluss vom 19. Februar 2018 (3 B 41/17) die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet.
Mit Beschluss vom 9. Juli 2018 stellte der Landkreis B-Stadt den Plan für den Umbau der Ortsdurchfahrt A-Stadt im Zuge der B 214 von Str.-km 16,510 bis 14,800 (II. Bauabschnitt) mit Anlage von Radwegen / Schutzstreifen für den Radverkehr sowie Parkstreifen / Pflanzinseln, Anpassung / Erneuerung der Gehwege und Neubau eines Kreisverkehrsplatzes zur Verbindung der Straßen J. (B 214) / W. / U. fest. Der Beginn der Bauarbeiten ist nach Mitteilung der Beklagten noch im Verlauf des Jahres 2020 vorgesehen.
Mit Schreiben vom 20. April 2020 hat die Beklagte mitgeteilt, dass im Rahmen der geplanten Bauarbeiten zum zweiten Bauabschnitt nunmehr auch vorgesehen sei, den Gehweg im ersten Bauabschnitt bis zum Ende der Ortsdurchfahrt der B 124 in Richtung L. um etwa 160 Meter zu verlängern und die Straßenbeleuchtung um zwei Lichtpunkte zu ergänzen. Die Entwurfsplanung für diese Maßnahme sei in Vorbereitung.
Mit Schreiben vom 20. April 2020 hat die Beklagte, mit Schreiben vom 22. April hat der Kläger das Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Über die Klage entscheidet der Berichterstatter mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO, 101 Abs. 2 VwGO),
Die Bescheide über die Festsetzung von Straßenausbaubeiträgen vom 18. Oktober 2016 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Für die Umlegung des beitragsfähigen Aufwands für die Ausbaumaßnahmen im ersten Bauabschnitts fehlt es derzeit an einer Rechtsgrundlage, da die Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten auf die durchgeführten Ausbauarbeiten an der B 214 in der aktuell gültigen Fassung nicht anwendbar ist (1.). Im Übrigen wären – auch unter Anwendung der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten in der aktuell gültigen Fassung – die Voraussetzungen für die Heranziehung des Klägers zu einem Straßenausbaubeitrag derzeit nicht gegeben, da durch den bislang erfolgten Ausbau der Ortsdurchfahrt B 214 in A-Stadt die sachlichen Beitragspflichten für die Grundstücke des Klägers noch nicht entstanden sind. Es fehlt an einer wirksamen Abschnittsbildung zur Abrechnung der Baumaßnahmen im ersten Bauabschnitt, zudem ist innerhalb des beschlossenen Abschnitts bislang auch kein Ausbau auf gesamter Länge erfolgt (2.).
1.
Es fehlt an einer Rechtsgrundlage für die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen für die Durchführung von Baumaßnahmen an der Ortsdurchfahrt B 214 in A-Stadt.
Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG können die Kommunen zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile bietet, soweit nicht privatrechtliche Entgelte erhoben werden. Die Umlegung des beitragsfähigen Aufwands auf die Eigentümer der bevorteilten Grundstücke setzt voraus, dass für den Zeitpunkt des Entstehens der Vorteilslage eine wirksame – ggf. rückwirkend erlassene – Satzung besteht (vgl. Nds. OVG., Beschl. v. 19.12.2008 - 9 LA 99/06 -, juris Rn. 5). An einer wirksamen Satzung, nach welcher die Beklagte zur Deckung ihres Aufwands für die Baumaßnahmen im Zuge des Ausbaus der Ortsdurchfahrt B 214 in A-Stadt im ersten Bauabschnitt Straßenausbaubeiträge erheben könnte, fehlt es bislang. Gemäß § 1 Abs. 1 der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 6 des Nds. Kommunalabgabengesetzes für straßenbauliche Maßnahmen in der Gemeinde X. (Straßenausbaubeitragssatzung) vom 23. Oktober 2001 (im Folgenden SABS) erhebt die Beklagte zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Straßen, Wege und Plätze im Sinne von § 47 Nr. 1 und 2 des Nds. Straßengesetzes – insgesamt, in Abschnitten oder Teilen – (öffentliche Einrichtungen) nach Maßgabe dieser Satzung Beiträge von den Grundstückeigentümern, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile bietet (Anlieger), sofern Erschließungsbeiträge nach §§ 127 ff. BauGB nicht erhoben werden. Die Beklagte hat mit dieser gewählten Fassung ihrer Satzung deren Anwendungsbereich auf Gemeindestraßen im Sinne des § 47 Nr. 1 (Ortsstraßen) und Nr. 2 (Gemeindeverbindungsstraßen) NStrG beschränkt. Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen gehören jedoch ausdrücklich nicht zu diesen Gemeindestraßen. Gemäß § 47 Nr. 1 NStrG sind Ortsstraßen „Straßen in Baugebieten und, soweit solche nicht ausgewiesen sind, in Ortsteilen, die im Zusammenhang bebaut sind, mit Ausnahme der Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- oder Kreisstraßen“. Derzeit fehlt es damit an einer wirksamen Satzungsbestimmung, nach welcher für die Umlegung des Ausbauaufwandes für Teileinrichtungen an der Ortsdurchfahrt der B 214 Straßenausbaubeiträge erhoben werden können.
2.
Die Beitragsbescheide der Beklagten vom 18. Oktober 2016 sind auch deshalb rechtswidrig, weil die öffentliche Einrichtung Ortsdurchfahrt „J. /K. (B 214)“ im Gemeindegebiet der Beklagten bislang nicht in gesamter Länge ausgebaut worden ist und daher eine sachliche Beitragspflicht für die durchgeführten Baumaßnahmen selbst unter Zugrundelegung der SABS der Beklagten in der derzeit gültigen Fassung nicht entstanden sind. Die Voraussetzungen für eine Beitragserhebung liegen daher (derzeit) nicht vor.
Grundsätzlich dürfen Straßenausbaubeiträge nur erhoben werden, wenn der Beitragstatbestand auf der gesamten Länge der ausgebauten Straße (Nds. OVG, Beschl. v. 22.8.2011 - 9 LC 101/10 -, n.v. m. w. N.; Beschl. v. 22.12.2009 - 9 ME 108/09 -, juris Rn. 6; vgl. auch Urt. v. 9.10.1990 - 9 L 193/89 -, juris Rn. 7, 9) bzw. Teileinrichtung oder des etwa gebildeten Abschnitts verwirklicht worden ist (vgl. etwa Nds. OVG, Urt. v. 11.7.2007 - 9 LC 262/04 -, juris Rn. 41 m. w. N.). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Beklagte hat die öffentliche Einrichtung nicht in ihrer gesamten Länge ausgebaut (dazu a)). Die vom Rat der Beklagten durch Beschluss vom 25. September 2012 getroffene Abschnittsbildung ist nicht wirksam (dazu b)). Zudem ist der von der Beklagten gebildete Abschnitt nicht in gesamter Länge ausgebaut (dazu c)).
a) Die öffentliche Einrichtung Ortsdurchfahrt „J. /K. (B 214)“ geht in ihrem Umfang über den im ersten Bauabschnitt ausgebauten Streckenabschnitt hinaus.
Der Begriff der öffentlichen Einrichtung ist im Straßenausbaubeitragsrecht grundsätzlich identisch mit dem erschließungsbeitragsrechtlichen Begriff der Straße (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 4.3.2016 - 9 LA 154/15 -, juris Rn. 38; Urt. v. 9.4.2015 - 9 LC 320/13 -, juris Rn. 25). Eine öffentliche Einrichtung im Sinne des Straßenausbaubeitragsrechts ist danach grundsätzlich jeder Straßenzug, den der unbefangene Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise als selbständiges, von anderen Straßen abgegrenztes Element des gemeindlichen Straßenverkehrsnetzes ansieht (Nds. OVG, Beschl. v. 16.7.2019 - 9 LA 45/18 -, juris Rn. 7).
Vorliegend handelt es sich bei der in den Blick zu nehmenden öffentlichen Einrichtung um die Ortsdurchfahrt der B 214 in der Gemeinde X.. Gemäß § 49 Satz 1 NStrG trägt die Gemeinde die Straßenbaulast für Gehwege und deren Straßenteile an Ortsdurchfahrten, für die kein anderer die Straßenbaulast trägt. Nur wenn und soweit die Gemeinde Träger der Straßenbaulast ist, kann sie auch Straßenausbaubeiträge für Ausbaumaßnahmen an qualifizierten Straßen erheben (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 10.3.1998 - 9 L 2841/96 -, juris Rn. 35; Beschl. v. 2.12.1988 - 9 B 85/88 -, KStZ 1990, 99; ferner Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: Juli 2019, § 8 Rn 236). Zu den beitragsfähigen Einrichtungen im Sinne des § 6 NKAG gehören damit auch die auf dem Gemeindegebiet verlaufenden Ortsdurchfahrten klassifizierter Straßen, und zwar unabhängig davon, dass sie straßenrechtlich Teil dieser klassifizierten Straße sind (vgl. BayVGH, Beschl. v. 10.4.2014 - 6 ZB 14.85 -, juris Rn. 6; ferner Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 31 Rn. 5). Bei klassifizierten Straßen wird der Anlagenbegriff im Sinne der natürlichen Betrachtungsweise durch die Regelungen über die Straßenbaulast daher dahingehend eingeschränkt, dass die öffentliche Einrichtung im Sinne des Beitragsrechts aus Rechtsgründen nicht über die festgesetzte Ortsdurchfahrtsgrenze hinausgeht. Die Straßenbaulast der Gemeinde endet an der Grenze der Ortsdurchfahrt, dementsprechend kann auch die Verpflichtung zum Ausbau nur in diesen Grenzen bestehen. Baut die Gemeinde gleichwohl Teileinrichtungen darüber hinaus aus, kann sie keine Ausbaubeiträge erheben (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: Juli 2019, § 8 Rn 236). Beitragsfähige Anlage bei einer „durchlaufenden“ klassifizierten Straße sind daher (nur) die innerhalb der – gemäß § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG bzw. § 4 Abs. 2 Satz 2 NStrG – festgesetzten Ortsdurchfahrt gelegene Teileinrichtungen, die in der Straßenbaulast der Gemeinde liegen (VG Lüneburg, Urt. v. 29.10.2015 – 3 A 123/14 -, n. v.; ferner vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 18.1.2012 - 6 ZB 11.593 -, juris Rn. 7 zum Landesrecht in Bayern; ferner VG Greifswald, Urt. v. 13.2.2012 - 3 A 1017/10 -, juris Rn 27 zum Landesrecht in Mecklenburg-Vorpommern). Die Festsetzung der Ortsdurchfahrtsgrenze ist ein Verwaltungsakt mit konstitutiver Wirkung, was sich daraus ergibt, dass sie nicht mit der Grenze der geschlossenen Ortslage im Sinne des § 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG übereinstimmen muss, sondern abweichend erfolgen kann. Die Festsetzung hat damit auch für die Beitragserhebung Tatbestandswirkung (für das Erschließungsbeitragsrecht vgl. BVerwG, Urt. v. 12.4.2000 - 11 C 11.99 -, juris Rn. 22); für das Straßenausbaubeitragsrecht Bay. VGH, Beschl. v. 18.1.2012 - 6 ZB 11.593 -, juris Rn. 7; ferner VG Greifswald, Urt. v. 13.2.2012 - 3 A 1017/10 -, juris Rn 27).
Das westliche Ende der Ortsdurchfahrt befindet sich nach den dem Gericht vorliegenden Unterlagen in Höhe der Einmündung des N. es. Der Verwaltungsakt, mit dem das Ende der Ortsdurchfahrt festgesetzt worden ist, findet sich in den dem Gericht vorgelegten Verwaltungsvorgängen zwar nicht, das festgesetzte Ende der Ortsdurchfahrt im westlichen Bereich ergibt sich allerdings mittelbar aus der in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Übersicht zu Anliegergrundstücken im Bereich des Kämpferwegs (Bl. 96 Beiakte 002).
Das östliche Ende der Ortsdurchfahrt befindet sich am Ende des vorgesehenen zweiten Bauabschnitts in Höhe der Straßen U. und W.. Im östlichen Bereich endet die öffentliche Einrichtung damit aus Rechtsgründen dort. Allerdings kann eine Ortsdurchfahrt innerhalb der festgesetzten Grenzen bei natürlicher Betrachtungsweise auch in mehrere Einrichtungen unterfallen (VG Lüneburg, Urt. v. 29.10.2015 – 3 A 123/14 – n. v.). Das tatsächliche Ende der Ausbaustrecke im ersten Bauabschnitt befindet sich östlich der Einmündung der R.. Nach den dem Gericht vorliegenden Unterlagen besteht insoweit jedoch keine trennende Wirkung der einmündenden R. mit der Folge, dass die Ortsdurchfahrt an dieser Stelle nach natürlicher Betrachtungsweise in zwei Einrichtungen unterfällt. Auch die Beklagte ist offensichtlich insoweit von keiner trennenden Wirkung nach natürlicher Betrachtungsweise ausgegangen, da sie eine Abschnittsbildung für erforderlich gehalten hat. Hieraus folgt, dass mit dem Ausbau der Ortsdurchfahrt vom Ortseingang im westlichen Bereich bis zur Schulstraße die öffentliche Einrichtung nicht auf gesamter Länge ausgebaut worden ist, wovon auch die Beteiligten ausgehen.
b) Der Rat der Beklagten hat bislang nicht wirksam beschlossen, für den Ausbau der Teileinrichtungen Gehweg, Parkplätze und Beleuchtung in der Straße „J. /K.“ (B 214) im ersten Bauabschnitt einen Abschnitt zur Abrechnung der Baumaßnahmen zu bilden.
Gemäß § 1 Abs. 3 SABS ermittelt die Beklagte den beitragsfähigen Aufwand jeweils für die einzelne Ausbaumaßnahme, der Aufwand kann abweichend für bestimmte Teil einer Maßnahme (Aufwandsspaltung) oder für einen selbständig nutzbaren Abschnitt einer Maßnahme (Abschnittsbildung) gesondert ermittelt werden. Die Beitragspflicht entsteht mit der Beendigung der beitragsfähigen Maßnahme (§ 9 Abs. 1 SABS), bei der Abrechnung von Abschnitten mit der Beendigung der Abschnittsmaßnahme, frühestens mit dem Abschnittsbildungsbeschluss (§ 9 Abs. 3 SABS).
Bei der Abschnittsbildung handelt es sich - als Vorfinanzierungsinstrument (vgl. hierzu etwa Nds. OVG, Beschl. v. 19.3.2015 - 9 ME 1/15 -, juris Rn. 8; Beschl. v. 22.12.2009 - 9 ME 108/09 -, juris Rn. 6; Urt. v. 17.6.2008 - 9 LC 252/07 -, juris Rn. 55; VG Lüneburg, Urt. v. 18.3.2014 - 3 A 220/12 -, juris Rn. 26; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 7.3.2017 - 9 C 20.15 -, juris Rn. 35 zum Erschließungsbeitragsrecht) - um eine Möglichkeit der gesonderten Abrechnung von Ausbauabschnitten, die eine öffentliche Einrichtung betreffen und deren Ausbau über einen längeren Zeitraum erfolgt (Nds. OVG, Beschl. v. 22.12.2009 - 9 ME 108/09 -, juris Rn. 6 m. w. N.). Die Möglichkeit der Abschnittsbildung soll die Gemeinde in die Lage versetzen, bei auf den Ausbau der öffentlichen Einrichtung in ganzer Länge abzielenden Maßnahmen, die sich über mehrere Straßenabschnitte erstrecken und einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen, Ausbauabschnitte gesondert endgültig abzurechnen (Nds. OVG, Beschl. v. 22.12.2009 - 9 ME 108/09 -, juris Rn. 6 m.w. N.; vgl. auch BayVGH, Beschl. v. 27.9.2016 - 6 ZB 15.1979 -, juris Rn. 15). Dementsprechend muss das Bauprogramm (vgl. hierzu auch VG Lüneburg, Urt. v. 21.04.2015 - 3 A 181/13 -, n.v.; VG Lüneburg, Urt. v. 21.5.2010 - 3 A 175/07 -, juris Rn. 20 ff., 30) der Gemeinde bei einer Abschnittsbildung einen Ausbau über den (zunächst) ausgebauten Abschnitt hinaus vorsehen (Nds. OVG, Beschl. v. 22.12.2009 - 9 ME 108/09 -, juris Rn. 6 m.w.N.; VG Lüneburg, Urt. v. 21.04.2015 - 3 A 181/13, n.v.). Bereits im Zeitpunkt der Abschnittsbildung muss die planerische und bauliche Konzeption zeitlich fest umrissen sein (VG Lüneburg, Urt. v. 18.3.2014 - 3 A 220/12 -, juris Rn. 27; so auch BayVGH, Beschl. v. 15.4.2015 - 6 ZB 14.2843 -, juris Rn. 10; Sächs. OVG, Urt. v. 31.3.2016 - 5 A 99/14 -, juris Rn. 42 (Vorstellung über den Zeitrahmen)). Ein Bauprogramm muss über die bloße Bekundung der Absicht, eine bestimmte Anlage in der Zukunft auf ganzer Länge irgendwann (weiter) auszubauen hinausgehen (VG Lüneburg, Urt. v. 18.3.2014 - 3 A 220/12 -, juris Rn. 30). Die Abschnittsbildung stellt ein Vorfinanzierungsinstitut dar und die Beitragspflichtigen an der Straße in gesamter Länge bilden eine Schicksalsgemeinschaft, die durch die Abschnittsbildung nicht auf unabsehbare Zeit auseinandergerissen werden darf (VG Lüneburg, Urt. v. 18.3.2014 - 3 A 220/12 -, juris Rn. 27). Die künftig Beitragspflichtigen würden dann auch im Unklaren darüber gelassen, wann die Beitragspflicht in etwa entstehen wird (vgl. VG Würzburg, Urt. v. 15.05.2014 - W 3 K 12.1063 -, juris Rn. 62).
Die vorgenannten Voraussetzungen einer wirksamen Abschnittsbildung sind nicht erfüllt. Der Rat der Beklagten hat zunächst durch Beschluss vom 13. Oktober 2011 „für die Abrechnung von Vorausleistungen“ für den Ausbau der Straßenteileinrichtungen Gehweg, Parkplätze und Beleuchtung in der Straße „J. /K.“ (B 214) die Abschnittsbildung vom Ortseingang aus Richtung L. bis zur Einmündung „R.“ beschlossen. Laut der Beschlussvorlage vom 5. September 2011 zur Vorbereitung der Ratssitzung vom 13. Oktober 2011 strebte die Beklagte einen Abschluss der Baumaßnahmen bis zum Jahr 2016 an. Der Ausbau des zweiten Teils ab der Einmündung der R. mit den Teileinrichtungen Gehweg, Beleuchtung und Parkplätze sollte zurückgestellt werden, bis von Seiten der Straßenbauverwaltung des Bundes feststehe, wann eine Finanzierung des zweiten Teils gewährleistet sei. Zur Klarstellung des gebildeten Abschnitts ist der Beschlussvorlage ein einfacher Lageplan mit Darstellung des gebildeten Abschnitts beigefügt gewesen. Diesem Beschluss hat kein Bauprogramm hinsichtlich des weiteren Ausbaus der Ortsdurchfahrt zugrunde gelegen, so dass der Beschluss vom 13. Oktober 2011 unwirksam gewesen ist.
Zur Heilung dieses Mangels hat der Rat der Beklagten am 25. September 2012 einen erneuten Beschluss über die Erhebung von Vorausleistungen im Wege der Abschnittsbildung gemäß „beigefügten Bauprogramm“ gefasst. Dem Beschluss ist als Anlage eine Planung der NLStbV aus dem Jahr 2009 für den weiteren Ausbau im Verlauf der J. ab der Einmündung der R. bis zum Ortsausgang östlich der Einmündung der Straße U. beigefügt gewesen. In der Beschlussvorlage vom 27. Juli 2012 ist erläutert, dass das Bauprogramm für den 2. Abschnitt den unverbindlichen vorläufigen Planungen des Straßenbauamtes entnommen sei. Sobald der Zeitpunkt für den Ausbau des 2. Abschnittes feststehe, werde dem Rat ein, soweit erforderlich, aktualisiertes Bauprogramm vorgelegt. Damit hat dieser Beschlussfassung ein Bauprogramm über den ausgebauten Abschnitt vorgelegen, indes fehlte es insoweit an einer ebenfalls erforderlichen ausreichenden zeitlichen Planung für den weiteren Ausbau. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Es ist bereits nicht ersichtlich, auf welcher Grundlage in der Beschlussvorlage vom 5. September 2011 zur Vorbereitung des Beschlusses vom 13. Oktober 2011 ein Zeitraum von 4 Jahren (bis 2016) prognostiziert genannt worden ist. Zwar ist in der Vorlage zur Beschlussfassung durch den Verwaltungsausschuss der Beklagten vom 18. Januar 2007 dargelegt, dass die Standsicherheit der Laternenmasten nach einem Gutachten voraussichtlich bei 10 Jahre liege. Bei der Beschlussfassung über die Abschnittsbildung am 13. Oktober 2011, gut vier Jahre später, hat die Beklagte hierauf jedoch nicht mehr Bezug genommen. In der Beschlussvorlage vom 27. Juli 2012 für die Ratssatzung vom 25. September 2012, in welcher die Abschnittsbildung nochmals unter Beifügung des technischen Bauprogramms beschlossen wurde, hat die Beklagte keinen umrissenen Zeitrahmen für den Ausbau genannt. Es wird lediglich Bezug genommen auf die – zeitlich nicht absehbare – Planung der NLStbV für den weiteren Ausbau. Daher ist im Ergebnis nicht ersichtlich, welchen zeitlichen Rahmen die Beklagte bei ihrer Ermessensentscheidung für den weiteren Ausbau der in ihrer Baulast liegenden Teileinrichtungen in den Blick genommen hat. Es fehlt eine zeitliche Eingrenzung und damit jegliche zeitliche Konkretisierung.
Dass nunmehr durch Beschluss vom 9. Juli 2018 des Landkreises B-Stadt der Plan für den Umbau der Ortsdurchfahrt A-Stadt im Zuge der B 214 von Str.-km 16,510 bis 14,800 im 2. Bauabschnitt mit Anlage von Radwegen / Schutzstreifen für den Radverkehr sowie Parkstreifen / Pflanzinseln, Anpassung / Erneuerung der Gehwege und Neubau eines Kreisverkehrsplatzes zur Verbindung der Straßen J. (B 214) / W. / U. festgestellt worden ist und nach Mitteilung der Beklagten der weitere Ausbau noch im Jahr 2020 vorgesehenen sei, ändert nichts daran, dass es zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Abschnittsbildung am 12. September 2012 an der erforderlichen hinreichenden zeitlichen Konkretisierung des weiteren Bauprogramms gefehlt hat. Der Rat der Beklagten hat auch - soweit ersichtlich - zur Heilung des unwirksamen Abschnittsbildungsbeschlusses nach Ergehen des Planfeststellungsbeschlusses einen erneuten Beschluss über die Abschnittsbildung nicht gefasst (zum Erfordernis eines erneuten Abschnittsbildungsbeschlusses zur Heilung eines unwirksamen Abschnittsbildungsbeschlusses vgl. insoweit das Urteil der erkennenden Kammer vom 21.5.2010 - 3 A 175/07 – n. v.).
c) Im Übrigen fehlt es an einem Ausbau des gebildeten Abschnitts auf gesamter Länge. Selbst bei Annahme der Wirksamkeit des Abschnittsbildungsbeschlusses vom 25. September 2012 wäre daher die sachliche Beitragspflicht für Baumaßnahmen in diesem Abschnitt noch nicht entstanden.
Grundsätzlich können Ausbaubeiträge nur erhoben werden, wenn der Beitragstatbestand auf der gesamten Länge der ausgebauten Straße oder des gebildeten Abschnitts verwirklicht worden ist. Allerdings kann auch der Ausbau lediglich einer Teilstrecke beitragsfähig sein. Voraussetzung für einen solchen beitragsfähigen Teilstreckenausbau ist, dass für die durchgehende Anlegung einer Teileinrichtung aus tatsächlichen Gründen (z.B. wegen einer vorhandenen Altbebauung oder einer Felswand) unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten ausgeschlossen erscheint oder wenn für die durchgehende Anlegung einer Teileinrichtung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ein Bedürfnis besteht (Nds. OVG, Urt. v. 9.4.2015 - 9 LC 320/13 -, juris Rn. 32 und Urt. v. 11.7.2007 - 9 LC 262/04 -, juris Rn. 42). Auch unter Berücksichtigung eines (weiten) Ausbauermessen der Gemeinde (vgl. dazu Urteil der erkennenden Kammer vom 29.10.2015 - 3 A 123/14 -, n.v.) erweist sich hier der nicht erfolgte Ausbau des Gehwegs im nördlichen Bereich der Ortsdurchfahrt bis zum Ende der Ortsdurchfahrt Richtung L. nach den gegebenen tatsächlichen Verhältnissen als sachwidrig.
Die Kammer hat insoweit in ihrem Beschluss vom 19. Februar 2018 – 3 B 41/17 – im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Folgendes ausgeführt:
„Das im Klageverfahren als Anlage K 7 zum Schriftsatz vom 12. Mai 2017 vom Antragsteller eingereichte Lichtbild zeigt gerade eindrücklich die Erforderlichkeit eines weiteren Ausbaus des Gehweges, der - unabhängig davon, ob der Ausbau tatsächlich, wie vom Antragsteller vorgetragen, nur bis zur Y. erfolgt ist - am Ende des Vorhandenseins eines Gehweges in einen unbefestigten Grünstreifen übergeht und an weiterer Wohnbebauung vorbei- und zu einer Bushaltestelle hinführt. Dass - nach den Angaben der Antragsgegnerin - auf der gegenüberliegenden Fahrbahnseite ein weiterer Geh- und Radweg vorhanden ist, vermag an den für einen weiteren Ausbau sprechenden Umständen nichts zu ändern. Auch auf der gehweglosen Straßenseite besteht weitere Wohnbebauung und ist im weiteren Verlauf auch (im Grünstreifen) eine Bushaltestelle vorhanden. Beides spricht gerade für die Notwendigkeit eines weiteren Ausbaus. Davon, dass unter keinem Gesichtspunkt ein Bedürfnis für einen weiteren Ausbau des Gehweges bestünde, kann danach keine Rede sein. Darüber hinaus ist - wie bereits ausgeführt - auch ein Ausbau der weiteren Teileinrichtung wohl nicht bis zum Ende des Abschnitts erfolgt, ohne dass ersichtlich wäre, dass auch hierfür unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ein Bedürfnis bestünde. Gerade auch hinsichtlich der Bushaltestelle erschließt sich nicht, weshalb eine Ausleuchtung der öffentlichen Einrichtung im weiteren Verlauf nicht erforderlich sein sollte.“
An dieser Bewertung ist nach erneuter Prüfung im Hauptsacheverfahren festzuhalten. Auch die Beklagte geht offenbar nach erneuter Bewertung der Sachlage davon aus, dass der Ausbau der Teileinrichtungen Gehweg und Straßenbeleuchtung auch im nördlichen Bereich der Ortsdurchfahrt in Höhe der klägerischen Grundstücke erforderlich ist. Denn die Beklagte hat mit Schriftsatz vom 20. April 2020 mitgeteilt, dass der Gehweg im ersten Bauabschnitt bis zum Ende der Ortsdurchfahrt der B 214 in Richtung L. verlängert werden und die Straßenbeleuchtung um zwei Lichtpunkte ergänzt werden soll und damit der Gehweg und die Straßenbeleuchtung in ausreichender Zahl entlang des gesamten ersten Bauabschnitts vorhanden seien.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 127 ff. BauGB
§ 6 NKAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG
§ 47 Nr. 1 NStrG
§ 49 Satz 1 NStrG
§ 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG
§ 4 Abs. 2 Satz 2 NStrG
§ 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 B 41/17
9 LA 99/06
9 LC 101/10
9 ME 108/09
9 L 193/89
9 LC 262/04
9 LA 154/15
9 LC 320/13
9 LA 45/18
9 L 2841/96
9 B 85/88
6 ZB 14.85
3 A 123/14
6 ZB 11.59
3 A 1017/10
11 C 11.99
9 ME 1/15
9 LC 252/07
3 A 220/12
9 C 20.15
6 ZB 15.19
3 A 181/13
3 A 175/07
6 ZB 14.28
5 A 99/14
3 K 12.10