Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-24, Aktenzeichen 13 A 5395/10

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die 1985 geborene Klägerin ist als Beamtin des Landes mit dienstlichem Wohnsitz in Laatzen grundsätzlich beihilfeberechtigt. Sie begehrt eine Beihilfe für Aufwendungen für kieferorthopädischen Leistungen.
Ende Mai 2010 wandte sich die Klägerin an die Beklagte. Sie leide unter einer Kieferfehlstellung. Die Klägerin legte einen Behandlungsplan vor und bat um Klärung, in wie weit die Kosten von der Beihilfestelle übernommen werden können.
Die Beklagte holte ein Gutachten des Fachzahnarztes für Kieferorthopädie Dr. D. ein. Unter dem 02.07.2010 führte der Gutachter aus, eine kieferorthopädische Therapie sei medizinisch indiziert. Es liege aber keine schwere Kieferanomalie vor, die einer kombinierten kieferorthopädischen und kieferchirurgischen Behandlung bedürfe. Wegen der näheren Einzelheiten wird auf die Beiakte A Bl. 9 verwiesen.
Mit Bescheid vom 09.07.2010 lehnte daraufhin die Beklagte eine Anerkennung der Behandlungskosten als beihilfefähig ab.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 29.10.2010, zugestellt am 10.11.2011, zurück.
Die Klägerin hat am 26.11.2010 Klage erhoben.
Mit der Klage verfolgt sie ihr Begehren weiter. Sie ist der Ansicht, die von der Beklagten angewendeten Beihilfevorschriften hätten nach der Rechtsprechung des VG Göttingen (Urteil vom 27.05.2010 - 3 A 158/09 -) keine Anwendung mehr finden dürfen. Die Aufwendungen seien nach § 80 Abs. 3 Nr. 1 NBG beihilfefähig. Es handele sich um eine medizinisch notwendige Behandlung um einen gesundheitlichen Schaden vorzubeugen.
Die Klägerin hat bislang keinen ausdrücklichen Antrag gestellt.
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Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen
Sie tritt der Klage entgegen.
Die Kammer hat die Sache mit Beschluss vom 03.03.2011 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Alle Beteiligten haben sich mit einem Urteil ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht gemäß § 6 Abs. 1 VwGO durch den Einzelrichter.
Im Einverständnis der Beteiligten ergeht die Entscheidung weiterhin ohne mündliche Verhandlung, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in seinen Rechten. Sie hat keinen Anspruch auf Anerkennung der geltend gemachten Aufwendungen als beihilfefähig.
Als Rechtsgrundlage für den mit der Klage weiterverfolgten Anspruch kann nur § 120 NBG iVm. § 87c NBG in der bis März 2009 geltenden Fassung iVm § 6 Abs. 1 Nr. 1 und der Anlage 2 der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) in Betracht kommen. Danach hat jedoch die Beklagte eine Anerkennung der Beihilfefähigkeit zu Recht abgelehnt.
Die zitierte Rechtsgrundlage ist in Niedersachsen nach wie vor gültig und anzuwenden. Das Gericht vermag nicht der Entscheidung des VG Göttingen (Urteil vom 27.05.2010 - 3 A 158/09 - ) zu folgen. Denn das VG Göttingen hat übersehen, dass durch § 87c NBG alte Fassung die BhV in das niedersächsische Gesetz in Form einer statischen Verweisung inkorporiert wurden. Die BhV sind in Niedersachsen damit Bestandteil der gesetzlichen Regelung geworden, so dass die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts, ob und wie lange die BhV als reine Verwaltungsvorschriften noch ohne weitere spezielle Rechtsgrundlage angewendet werden können, nicht die niedersächsische Regelung betreffen.
Die Klägerin hat ihr 18. Lebensjahr vollendet. Gem. § 87c NBG a.F., § 6 Abs. 1 Nr. 1 BHV iVm. Nr. 2 der Anlage 2 zu dieser Vorschrift sind Aufwendungen für kieferorthopädische Leistungen nach Vollendung des 18. Lebensjahres jedoch nur dann beihilfefähig, wenn eine so schwere Kieferanomalie vorliegt, dass eine kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlung erforderlich ist. Dies ist bei der Klägerin nicht der Fall.
Ausweislich des Behandlungsplanes ist eine kieferchirurgische Behandlung nicht vorgesehen; nach den vorliegenden Gutachten der Dr. D. ist ein chirurgischer Eingriff auch nicht erforderlich. Damit liegen die Voraussetzungen zur Anerkennung der Beihilfefähigkeit nicht vor.
Eine über den eindeutigen Wortlaut dieser Regelung hinausgehende erweiternde Auslegung der Vorschrift ist nicht möglich (zum Wortlaut als Grenze zulässiger richterlicher Interpretation vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.10.1992 - 1 BvR 698/89 -, BVerfGE 87, 209, 224 m.w.N.; Zippelius, Juristische Methodenlehre, 7. Aufl., § 9 II (S. 47)).
Ob bei einer Verletzung des Wesenkerns der Fürsorgepflicht direkt aus der Fürsorgepflicht niedersächsischen Beamten eine Beihilfe über den Regelungen der BhV zugesprochen werden kann, lässt das Gericht offen. Zwar wurde diese Frage von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung in der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich bejaht (vgl. z.B. VG München, Urt. vom 19.09.2006 - M 5 K 06.473 -, zit. n. juris). In den Fällen, in denen es lediglich um die Anwendung einer Verwaltungsvorschrift geht, lässt sich diese Frage auch unproblematisch beantworten. Denn die sich aus dem Gesetz ergebende Fürsorgepflicht geht internen Verwaltungsvorschriften vor. Dies gilt im Grundsatz auch für die BhV, selbst wenn wegen ihrer besonderen Bedeutung das Bundesverwaltungsgericht die Beihilfevorschriften - im Gegensatz zu Verwaltungsvorschriften im allgemeinen (BVerwG vom 17.1.1996 DVBl. 1996, 814; BayVGH vom 21.8.2002 BayVBl. 2003, 154) - in ständiger Rechtsprechung wie revisible Rechtsnormen ausgelegt hat (BVerwG vom 18.9.1985 BVerwGE 72, 119/121; vom 17.6.2004 BVerwGE 121, 103/108). In Niedersachsen greift jedoch die Besonderheit, dass die BhV im Wege einer statischen Verweisung zum Inhalt der gesetzlichen Regelung des § 87c NBG a. F. selbst geworden sind. Letztendlich bedarf dies hier aber auch keiner Klärung, denn die Fürsorgepflicht wurde in ihrem Wesenskern nicht verletzt.
Grundsätzlich ist die Einschränkung der Beihilfefähigkeit von kieferorthopädischen Leistungen nicht zu beanstanden.
Bei der Beihilfe handelt es sich nach ihrem Sinn und Zweck um eine in der Fürsorgepflicht wurzelnde, nur ergänzende Hilfeleistung des Dienstherrn. Dem Normgeber kommt bei ihrer Regelung ein weites Ermessen zu. Der Normgeber muss mithin nicht jeden Unterschied zum Ansatzpunkt für eine Differenzierung nehmen. Andererseits muss der Beamte wegen des ergänzenden Charakters der Beihilfe auch Härten und Nachteile hinnehmen, die sich aus der - am Alimentationsgrundsatz orientierten - pauschalierenden und typisierenden Konkretisierung der Fürsorgepflicht ergeben und keine unzumutbaren Belastungen bedeuten (BVerfG, Beschluss vom 07.11.2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225-244; BVerwG, Urteil vom 03.07.2003 - 2 C 36/02 - BVerwGE 118, 277-288; VGH München, Beschluss vom 12.10.2005 - Az. 14 ZB 05.1819 -; VerfGH München, Entscheidung vom 28.04.1992 - Vf.100-VI-89 - BayVBl 1992, 463-466; VGH München, Beschluss vom 05.10.2006 - 14 B 04.2997 -).
Mit der Bestimmung der Nr. 2 der Anlage 2 zu § 6 Abs. 1 Nr. 1 BhV hat der niedersächsische Gesetzgeber (der ja die Bestimmungen der BhV in das Gesetz inkorporiert hat) in typisierender und generalisierender Weise eine angemessene Einschränkung der besonders kostenintensiven Aufwendungen für kieferorthopädische Behandlungen festgelegt. Insbesondere trägt die Regelung der allgemein bekannten Tatsache Rechnung, dass eine rein kieferorthopädische Behandlung in der Regel deutlich mehr Aussicht auf dauerhaften Erfolg bietet, wenn sie zu einem möglichst frühen Lebenszeitpunkt durchgeführt wird, während bei kieferchirurgischen Eingriffen häufig erst die Wachstumsphase des Patienten bzw. der Patientin abgewartet werden muss. Außerdem erfolgt eine kieferorthopädische Behandlung bei Erwachsenen in aller Regel nur aus ästhetischen Gründen oder wegen mangelnder zahnmedizinischer Vorsorge in früheren Jahren (vgl. VG München, a.a.O.; VG Bayreuth, Urt. v. 04.02.2005 - B 5 K 04.307 -, zit. n. juris). Die Regelung ist im Sinne einer Beschränkung der Beihilfeleistungen auf möglichst erfolgversprechende Therapien sachgerecht und verletzt nicht den Wesenskern der Fürsorgepflicht (VG München, a.a.O.).
Zwar sind auch Fälle denkbar, in denen nach Vollendung des 18. Lebensjahres noch ein schwerer und kostenträchtiger Eingriff medizinisch absolut erforderlich ist. Diese Möglichkeit wurde aber auch berücksichtigt. Die BhV erklären in Fällen einer schweren Kieferanomalie, die eine kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlung erfordern, die Aufwendungen hierfür auch nach Vollendung des 18. Lebensjahres als beihilfefähig. Dadurch ist insoweit die Fürsorgepflicht hinreichend beachtet worden.
Der Begriff der schweren Kieferanomalie ist zwar in den Beihilfevorschriften (mit Ausnahme des Erfordernisses, dass eine kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlung erforderlich ist) selbst nicht näher definiert. Es kann allerdings zunächst einmal auf die Krankheitsbilder zurückgegriffen werden, bei denen im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung eine Ausnahme vom Grundsatz, dass die Kosten für eine kieferorthopädische Behandlung nur bei minderjährigen Patienten getragen werden, vorgesehen ist. Das Bundesinnenministerium hat sich mit der Regelung in Nr. 2 der Anlage 2 zu § 6 Abs. 1 Nr. 1 BhV bewusst den Vorschriften im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung angeschlossen (vgl. VG Bayreuth. a.a.O.). Zu den Krankheitsbildern, bei denen eine schwere Kieferanomalie vorliegt, zählen zum einen angeborene Missbildungen des Gesichts und der Kiefer wie das Crouzon-Syndrom, das Treacher-Collins-Syndrom, das Goldenhar-Syndrom, das Binder-Syndrom, das Nager-Syndrom, die hemifaciale Mikrosomie, alle medialen, schrägen und queren Gesichtsspaltformen, alle Lippen-, Kiefer-, Gaumenspaltformen, alle Formen von craniomaxillofacialen Dysostosen, die durch angeborene Fehlbildungen oder Missbildungen verursacht sind, zum anderen verletzungsbedingte Kieferfehlstellungen, die durch Unfälle verursacht wurden und die nur durch kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Maßnahmen behandelbar sind, sowie skelettale Kieferfehlstellungen wie Progenie, Mikrogenie, Laterognathie, alle Formen des skelettal offenen Bisses bzw. tiefen Bisses, ausgeprägt skelettal bedingte Unterschiede der Zahnbogen- oder Kieferbreite (VG Bayreuth, a.a.O., unter Berufung auf Köhnen/Schröder, Beihilfevorschriften, A II § 6 BhV und Mildenberger, Beihilfevorschriften, § 6 Anm. 5 zu § 6 Nr. 1; vgl. zur Frage einer schweren Kieferanomalie auch VG Düsseldorf, Urt. v. 30.10.2007 - 2 K 1098/07 - VG Oldenburg, Urt. v. 06.06.2003 - 6 A 1705/01 -, zit. jeweils n. juris).
Hinzu kommen muss jedoch in Beihilfefällen, dass eine kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlung erforderlich sein muss. Nur dann liegt erst eine schwere Kieferanomalie im Sinne der BhV vor. Der Verfasser der BhV, dem sich der niedersächsische Gesetzgeber in § 87c NBG a.F. angeschlossen hat, hat die entsprechenden Regelungen für gesetzlich Versicherte auf das Beihilfesystem übertragen. In § 28 Abs. 2 Sätze 6 und 7 SGB V. Darin heißt es: „Nicht zur zahnärztlichen Behandlung gehört die kieferorthopädische Behandlung von Versicherten, die zu Beginn der Behandlung das 18. Lebensjahr vollendet haben. Dies gilt nicht für Versicherte mit schweren Kieferanomalien, die ein Ausmaß haben, das kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlungsmaßnahmen erfordert.“ Der Dienstherr hat entsprechend die Schwere der Kieferanomalie daran festgemacht, dass kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlungsmaßnahmen erforderlich sind. Damit hat der Dienstherr seine Fürsorgepflicht hinreichend beachtet. Die Beschränkung der Beihilfefähigkeit auf eine kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlung hält sich noch im Rahmen der Fürsorgepflicht. Das Verwaltungsgericht Sigmaringen (Urt. v. 06.09.2001 - 6 K 735/00 -, zit. n. juris) u.a. ausgeführt:
„Sachlicher Grund für die Regelung der Beihilfefähigkeit für kieferorthopädische Leistungen in Ziffer 1.2.4 der Anlage zur BVO ist nach Ansicht der Kammer, dass für Personen, die das 18. Lebensjahr überschritten haben, nur die Kosten der Behandlung schwerer Kieferanomalien beihilfefähig sein sollen, die eine aufwändige und damit sehr kostenintensive Behandlung, nämlich eine kieferchirurgische, die - im Regelfall notwendigerweise - mit einer kieferorthopädischen Behandlung einhergeht, erfordern. Die bloße kieferorthopädische Behandlung beansprucht in den häufigsten Fällen einen längeren Zeitraum, der sich oft - wie auch im Fall des Klägers - über mehrere Jahre hinzieht (vgl. die Regelung in der GOZ, nach der die Leistungen nach den Nummern 603 bis 608 alle im Behandlungsplan festgelegten Maßnahmen innerhalb eines Zeitraums von bis zu vier Jahren umfassen) und wird quartalsmäßig abgerechnet (vgl. hierzu und zur Zulässigkeit von Abschlagszahlungen seitens der Beihilfestelle: Schadwitz/Röhrig, Beihilfevorschriften, § 6 BhV zu Abs. 1 Nr. 1, Anm. 3.2). Sie ist im Regelfall auch nicht so kostenintensiv wie eine kombinierte kieferchirurgische und -orthopädische Behandlung. So hat der Kläger auch in der mündlichen Verhandlung vor Gericht ausgeführt, dass die kieferorthopädische Behandlung mit dem geringsten Aufwand verbunden sei und die kieferchirurgische Behandlung mit Sicherheit teuerer sei. Somit kann sich der Beihilfeberechtigte bei einer kieferorthopädischen Behandlung auf mehrere Teilzahlungen einstellen und hierfür gegebenenfalls Rücklagen bilden, während bei der kombinierten kieferchirurgischen und -orthopädischen Methode die Kosten der Behandlung regelmäßig höher sein dürften und größtenteils mit einem Mal anfallen. Die ausnahmslose Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für kieferorthopädische Leistungen für Personen, die bei Behandlungsbeginn das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, knüpft nach Ansicht der Kammer daran an, dass zu jenem Zeitpunkt der Kiefer noch formbar sein dürfte und solche Behandlungen im Regelfall deswegen bis zu diesem Zeitpunkt begonnen werden sollten. Ist die Behandlung bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht möglich oder nicht vorgenommen worden, soll nur noch die aufwändige und kostenintensive kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlung von der Beihilfefähigkeit umfasst sein, während Aufwendungen für bloße kieferorthopädische Maßnahmen vom Beihilfeberechtigten selbst zu tragen sind. Dies entspricht auch der amtlichen Begründung zur Änderungsverordnung vom 07.12.1993, mit der Nummer 1.2 als detaillierte Neuregelung mit zahlreichen Einschränkungen in die Anlage zur BVO eingefügt worden ist. Dort heißt es, dass die Einschränkungen bezüglich der Aufwendungen für zahnärztliche Leistungen einschließlich Kieferorthopädie, weitgehend entsprechend den BhV, im Interesse der Kostendämpfung strenger gefasst werden (Zitat bei: Schröder/Beckmann/Keufer/Hellstern, Beihilfevorschriften Baden-Württemberg, Anlage zur BVO Nr. 1.2, Anm. 52 (1)). Von einer evidenten Unsachlichkeit der in Ziffer 1.2.4 der Anlage zur Beihilfeverordnung getroffenen Differenzierung kann daher nicht gesprochen werden. Sie ist vielmehr aus sachlichen Gründen gerechtfertigt.“
Dem schließt sich das Gericht an.
Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebietet es nach alledem nicht, die geltend gemachten Aufwendungen für die kieferorthopädische Behandlung anzuerkennen. Die Beihilfevorschriften konkretisieren grundsätzlich abschließend die Fürsorgepflicht in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen. Deshalb kann der Beihilfeanspruch regelmäßig nicht unmittelbar aus der dem Dienstherrn gegenüber dem Beamten obliegenden Fürsorgepflicht hergeleitet werden, soweit die Beihilfevorschriften für bestimmte Aufwendungen die Beihilfefähigkeit beschränken oder ausschließen (BVerwG, Urteil vom 10.06.1999 - 2 C 29.98 -, NVwZ-RR 2000, 99 m.w.N.). Unmittelbar auf den verfassungsrechtlich (Art. 33 Abs. 5 GG) vorgegebenen Grundsatz der Fürsorge kann ein Anspruch - wenn überhaupt in Niedersachsen - nur ausnahmsweise gestützt werden, wenn die Fürsorgepflicht anderenfalls in ihrem Wesenskern verletzt wäre. Der Beamte muss wegen des ergänzenden Charakters der Beihilfe Härten und Nachteile hinnehmen, die sich aus der pauschalierenden und typisierenden Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch die Beihilfevorschriften ergeben und die keine unzumutbare Belastung bedeuten.
Die Beihilferegelungen müssen allerdings sicherstellen, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine zumutbare Eigenvorsorge nicht abdecken kann (BVerfG, Beschluss vom 13.11.1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, 101). Vorliegend ist aber nicht festzustellen, dass die Aufwendungen, um die es hier geht, die Klägerin wirtschaftlich so in Bedrängnis bringen würden, dass eine alimentationsgerechte Lebensführung für sie und ggf. ihre Familie nicht mehr gewährleistet wäre. Die Behandlung soll laut Behandlungsplan acht Quartale dauern und es um geht um eine Beihilfe von insgesamt 3852,01 €. Insoweit ist bei der gebotenen generalisierenden Betrachtungsweise nicht ersichtlich, dass eine von der Klägerin nicht mehr zu verkraftende unzumutbare wirtschaftliche Situation eintreten würde, deren Nichtberücksichtigung als Verletzung der Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern in Betracht kommen könnte. Eine solche Verletzung setzt andere Größenordnungen der finanziellen Belastung, die zu einer einschneidenden Beeinträchtigung der Lebensführung des Beamten führen, voraus (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23.08.1993 - 12 A 1031/91 -).
Gründe für die Zulassung der Berufung gem. §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO sind nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 120 NBG
§ 87c NBG
§ 6 BhV
§ 167 VwGO
§ 80 Abs. 3 Nr. 1 NBG
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 BHV
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 BhV
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 87, 209, 224
BVerwGE 72, 119
BVerwGE 121, 103
BVerfGE 106, 225
BVerwGE 118, 277
BayVBl 1992, 463
NVwZ-RR 2000, 99
BVerfGE 83, 89, 101
3 A 158/09
1 BvR 698/89
5 K 06.47
2 BvR 1053/98
2 C 36/02
14 ZB 05.18
14 B 04.29
B 5 K 04.30
2 K 1098/07
6 A 1705/01
6 K 735/00
2 C 29.98
2 BvF 3/88
12 A 1031/91