Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-06-27, Aktenzeichen 13 K 343.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2019:0627.13K343.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die während des Besuchs des Staatspräsidenten der Türkei vom 27. bis zum 29. September 2018 in Berlin verhängte Flugbeschränkung „ED-R Humboldt“ rechtswidrig war.
Die Klägerin ist Betreiberin des Verkehrslandeplatzes Berlin Schönhagen mit der ICAO-Kennung EDAZ. In Schönhagen sind ein rund 40 Firmen tätig und 180 Flugzeuge stationiert. Von diesen ist wiederum die Hälfte gewerblich oder in Werksverkehr unterwegs. Der Flugplatz liegt 41,15 km entfernt vom Zentrum der hier um das Regierungsviertel verfügten kreisförmigen Flugbeschränkung und damit an deren südlichen Rand. Der Radius der „ED-R Humboldt“ betrug 30 nautische Meilen (etwa 55 km).
Der Flugplatz der Klägerin wurde im streitigen Zeitraum lediglich nach Sichtflugregeln (VFR) betrieben. Seit dem 11. Oktober 2018 betreibt die Klägerin auch Flugverfahren nach den Instrumentenflugregeln (IFR), die mit der 257. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung vom 6. Juli 2018 für die Klägern zugelassen worden (Bundesanzeiger vom 20. Juli 2018).
Im September 2018 beantragte die Senatsverwaltung für Inneres und Sport beim Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) den Erlass eines Flugbeschränkungsgebietes mit 30 nautischen Meilen um das Berliner Regierungsviertel herum. Unter anderem wurde das BMVI gebeten über die Deutsche Flugsicherung (DFS) Unterstützungsleistungen bereitzustellen, so die Reservierung von 30 Transpondercodes zur Akkreditierung der berechtigten Luftfahrzeuge, der Darstellung des Luftlagebilds „Phoenix“ in der Befehlsstelle der Berliner Polizei, Entsendung von Mitarbeitern der DFS in die Befehlsstelle beim nationalen Lagezentrum „Sicherheit im Luftraum“ in Uedem sowie von Mitarbeitern der DFS in die Flugeinsatzzentrale am Standort in Berlin und weitere flugtechnische Sicherheitsdienstleistungen. In dem beigefügten Antragsformular erläuterte die Senatsverwaltung, dass mittels der Flugbeschränkung alle Flüge einschließlich des Betriebs von Flugmodellen und unbenannten Luftfahrtsystemen untersagt werden sollten. Von den Flugbeschränkungen ausgenommen sein sollten Einsatzflüge der Bundeswehr, der Bundespolizei, der Polizeien der Länder oder Flüge im Auftrag bzw. auf Veranlassung der Polizei. Weiter ausgenommen sein sollten Flüge im Rettungs- und Katastrophenschutzeinsatz, Flüge von Staatsluftfahrzeugen mit Bezug zum Besuch des Präsidenten der Türkischen Republik und insbesondere Flüge ausschließlich nach Instrumentenflugregeln mit Staat-/Ziel Flughafen Berlin-Tegel und Berlin-Schönefeld, die die ICAO-Standards nach Annex 17 bzw. einer näher spezifizierten Verordnung des europäischen Parlaments erfüllten, sonstige Flüge nach Instrumentenflugregeln in FL 080 und höher die die ICAO-Standards nach Annex 17 bzw. einer näher spezifizierten Verordnung des europäischen Parlaments erfüllten, sonstige Flüge nach Instrumentenflugregeln sollten nicht erlaubt sein, ebenso Trainingsflüge sowie Foto-und Vermessungsflüge (auch nach Instrumentenflugregeln); schließlich sollten alle ausnahmsweise zulässigen Flüge nach Sichtflugregeln vorab bei der Berliner Polizei angemeldet werden. Zur Begründung führte die Senatsverwaltung für Inneres aus der Besuch des Präsidenten der türkischen Republik, der der Gefährdungsstufe 1 unterliege, habe aufgrund der gegenwärtigen Sicherheitslage eine erhebliche politische Außenwirkung. Um eventuelle Anschläge aus der Luft zu vermeiden sei für die Überwachung ein von Luftfahrzeugen freier Luftraum grundlegende Voraussetzung für eine schnellstmögliche polizeiliche Reaktionszeit. Während des Besuchsaufenthalts sei mit einem weltweiten Medieninteresse zu rechnen. Durch die zu erwartende hohe Frequentierung des Luftraums bestehe ein erhebliches Risiko von Zusammenstößen bei mehreren gleichzeitig über dem vom Besuch tangierten Gelände befindlichen Luftfahrzeugen. Weiter führte die Senatsverwaltung aus, unberechtigte Überflüge der Veranstaltungsorte könnten mit den vorhandenen Einsatzmitteln vermieden werden. Die Flugbeschränkung erleichtere es Luftfahrzeuge, die eine Gefährdung darstellten rechtzeitig zu erkennen und zu bekämpfen. Für die Überwachung des Gebietes mit Flugbeschränkungen sei der Polizeipräsident in Berlin mit Unterstützungsleistungen anderer Länderpolizeien, der Bundespolizei, der Bundeswehr im Nationalen Lage- und Führungszentrum „Sicherheit im Luftraum“ und der Deutschen Flugsicherung zuständig. Für die Durchsetzung der Flugbeschränkung stünden insgesamt 8 Polizei Hubschrauber unterschiedlicher Typen und ein Flächenflugzeug zu Verfügung. Ein Amtshilfeersuchen an das Bundesministerium für Verteidigung sei gestellt worden.
Am 7. September 2018 erließ das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur die beantragte Flugbeschränkung „ED-R Humboldt“ vom 27. September 2018, 16:00 Uhr bis zum 29. September 2018 10:00 Uhr. Unter Nr. 4 der Verfügung wurde die sofortige Vollziehung angeordnet. Zur Begründung führte das Bundesministerium aus, dass ansonsten die Sicherheit des Staatsgastes vor Gefahren aus der Luft nicht gewährleistet werden könne. Die Verfügung wurde von der DFS unter Nr. 1-1426 -18 bekannt gemacht. Nachträglich wurde der Beginn der Flugbeschränkung am 27. September 2018 von ursprünglich 16:00 Uhr auf 7:00 Uhr vorverlegt. Während des Zeitraums der Flugbeschränkung war ein Einsatzwagen der Polizei auf dem Verkehrslandeplatz der Klägerin stationiert.
Flugbeschränkungsgebiete entsprechender Größe wurden im April 2016 in Hannover anlässlich des Besuches des Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika, Barak Obama, im Juli 2017 in Hamburg beim G 20-Gipfel und im Juni 2018 anlässlich eines Besuches des israelischen Ministerpräsidenten Benjamin Netanjahu eingerichtet.
Die Kammer hat einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz mit Beschluss vom 26. September 2018 zurückgewiesen (VG 13 L 342.18). Der Beschluss ist rechtskräftig. Wegen der Einzelheiten wird auf den amtlichen Abdruck Bezug genommen.
Mit der am 22. September 2018 erhobenen Klage hat die Klägerin die Aufhebung der Verfügung vom 7. September 2018, hilfsweise die Abänderung der Verfügung begehrt. Nunmehr verfolgt sie ihr Begehren im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage weiter. Zur Begründung macht sie geltend, sie habe einen erheblichen finanziellen Verlust erlitten, da die Flugbeschränkung für nahezu 3 Tage Verluste durch Mietminderungen und Schadensersatzanforderungen der dort ansässigen Unternehmen nach sich ziehen würde. Ein Businessjet, der 3 Tage stehe, verursache schnell Kosten von 50-100.000 Euro. Es bestehe eine Wiederholungsgefahr, da damit zu rechnen sein, dass die Klägerin zukünftig weiteren Flugbeschränkungen ausgesetzt sei. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bestehe auch im Hinblick auf eine beabsichtigte Amtshaftung- oder Entschädigungsklage.
Die Risikobewertung des Bundeskriminalamts zum Staatsbesuch des türkischen Präsidenten sei nicht nachvollziehbar. Es werde lediglich behauptet, dass die Einstufung des Staatsgastes Erdogan die höchste Gefährdungsstufe begründe. Entsprechende Analysen und Bewertungen würden mit Nichtwissen bestritten. Verkehrsflughäfen und Verkehrslandeplätze seien als Einrichtungen der öffentlichen Daseinsvorsorge anzusehen. Damit bestehe ein öffentliches Interesse an ihrem Betrieb. Der Verkehrslandeplatz Schönhagen unterläge aus diesem Grunde der Betriebspflicht für den Allgemeinverkehr nach § 45 LuftVZO. Während der gesamten Dauer des angeordneten Flugbeschränkungsgebiets sei die Klägerin von dieser Betriebspflicht nicht befreit worden. Sie habe den Flugplatz offenhalten und damit auch sämtliches für den Betrieb erforderliches Personal vorhalten müssen. Auch Schönhagen habe eine Instrumentenflugbetriebsgenehmigung. Schönhagen habe als einziger Verkehrslandeplatz in Brandenburg ein von der Luftsicherheitsbehörde genehmigtes Luftsicherheitsprogramm. Es sei auch nicht erkennbar, warum Flüge nach Instrumentenflugregeln von und zu Verkehrsflughäfen sicherer sein sollten als Flüge nach Instrumentenflugregeln und Flüge nach Sichtflugregeln zum Verkehrslandeplatz der Klägerin. Die bisher bekannten Anschläge im September 2011 und der absichtliche Absturz einer Germanwings Maschine in den südfranzösischen Alpen seien Verkehrsflüge nach Instrumentenflugregeln gewesen.
Die Flugbeschränkung sei zwar nicht zeitlich, aber räumlich unverhältnismäßig. Das Gebiet um das zweitgrößte Volksfest der Welt, den Cannstatter Wasen, werde mit keinem Flugbeschränkungsgebiet belegt. Auch beim Münchener Oktoberfest mit im Tagesdurchschnitt von knapp 350.000 Besuchern sei lediglich ein Radius von 3 nautischen Meilen um die Festwiese als Flugbeschränkungsgebiet festgelegt worden. Dies bedeute, dass für ein Staatsoberhaupt ein 10facher Radius angesetzt werde als für die normale Bevölkerung. Der Gefahr könne auch durch eine Schachtelung/Staffelung des Flugbeschränkungsgebiets entgegengewirkt werden. Z.B. bis zu einer Höhe von 2500 Fuß ein Radius von 5 nautischen Meilen, in der Höhe von 2500-5000 Fuß mit einem Radius von 10 nautischen Meilen und darüber mit einem Radius von 15 nautischen Meilen. Als verhältnismäßigeres Mittel kämen die Einrichtung einer temporären RMZ (Radio Mandatory Zone) in Betracht. Dadurch seien die den Verkehrslandeplatz der Klägerin anfliegenden Luftfahrzeuge gezwungen, vor Einflug mit der angegebenen Bodenfunkstelle Kontakt aufzunehmen. Infolgedessen würden die Angaben zur Luftfahrzeugmuster, Standort, Flughöhe und Flugabsichten bekannt werden. Innerhalb der Zone sei Hörbereitschaft aufrechtzuerhalten, auch der Ausflug sei zu melden. In Betracht käme auch die Einrichtung einer temporären TMZ (Transponder Mandatory Zone). Dadurch sei in diesem Bereich des Luftraums, in dem für alle Luftfahrzeuge das Mitführen und Verwenden eines Transponders mit automatischer Höhenübermittlung vorgeschrieben ist, die Ortung des jeweiligen Luftfahrzeuges möglich. Bei Sichtflügen (VFR) sei der Transponder auf code 7000 zu setzen.
Bei der Prüfung milderer Mittel sei zu berücksichtigen, dass der Gewerbebetrieb der Klägerin dem Eigentumsrecht des Art. 14 GG unterfalle. Insbesondere sei hier auch der Kontakt des Gewerbebetriebs der Klägerin und ihrer Mieter nach außen für 3 Tage unterbrochen gewesen. Außerdem liege ein ungerechtfertigter Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) vor, weil alle in Schönhagen ansässigen Luftfahrzeuge „gegroundet“ seien. Es könnten keine Personen- oder Frachtbeförderungen durchgeführt werden und keine Schulungen und oder Testflüge vorgenommen werden. Ebenso wenig könnten keine Probe- und Erprobungsflüge und auch keine An-und Abflüge von Kunden und Geschäftspartnern vorgenommen werden.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
festzustellen, dass die Flugbeschränkung des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur „ED-R Humboldt“ vom 7. September 2018 rechtswidrig war und die Klägerin in ihren Rechten verletzte,
hilfsweise,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, die Flugbeschränkung ED-R Humboldt dahingehend abzuändern, dass die Klägerin von den Flugbeschränkungen am Verkehrslandeplatz Berlin-Schönhagen in ihren An- und Abflugverfahren nicht betroffen war,
höchst hilfsweise,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, eine Allgemeinverfügung zu erlassen, durch die Freigaben für den an- und abfliegenden Verkehr am Verkehrslandeplatz Berlin-Schönhagen mit Ausnahme von Schulungsflügen und reinen Platz- und Rundflügen erteilt werden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Staatspräsident der Türkei sei bei seinem Staatsbesuch als höchst gefährdet anzusehen sehen gewesen. Nach Einschätzung der zuständigen Sicherheitsbehörden gehöre er zu den höchstgefährdeten Personen der Welt. Die Einstufung einer Person in die höchste Gefährdungsstufe begründe eine Dauergefahr für das Leben und die körperliche Unversehrtheit dieser Person. Der Zeitpunkt des schädigenden Ereignisses sei hier noch ungewiss, mit ihm müsse aber jederzeit gerechnet werden. Es bestehe mithin über einen längeren Zeitraum hinweg zu jedem Zeitpunkt die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Dabei bestehe die Gefahr nicht nur für den Staatsgast selbst, sondern auch für die staatliche Veranstaltung „Staatsbesuch“ und für dritte Personen. Zusätzlich zu den Schutz-und Sperrmaßnahmen am Boden müssten auch vom Luftraum ausgehende Gefährdungen, z.B. mithilfe oder mittels eines Luftfahrzeuges in das Sicherheitskonzept einbezogen werden.
Der hier gewählte Radius der Flugbeschränkung sei gerade noch als ausreichend für eigene polizeiliche Interventionsmaßnahmen betrachtet worden. Gehe man bei einem Luftfahrzeug der allgemeinen Luftfahrt von einer typischen Reisegeschwindigkeit von etwa 120 Knoten (etwa 222 km/pro Stunde) aus, blieben bei einem unberechtigten Einflug in ein Flugbeschränkungsgebiet mit einem Radius von 30 NM nur 15 Minuten bis zum Erreichen des Mittelpunkts der Flugbeschränkungszone. In diesem extrem kurzen Zeitraum müssen alle erforderlichen polizeilichen Interventionsmaßnahmen erfolgen. Es müsse zunächst versucht werden, Kontakt zum Luftfahrzeug aufzunehmen. Gegebenenfalls müssten Anflüge der Polizeiluftfahrzeuge erfolgen. Die Absicht des Eingeflogenen müsse verifiziert werden. Der Eingeflogene müsse dazu gebracht werden, den Luftraum zu verlassen. Er müsse dazu gebracht werden sein Vorhaben abzubrechen. Zusätzlich müssten Parallelberatungen durch den zuständigen Polizeiführer erfolgen. Der Polizeiführer müsse Entscheidungen zum Schutz der gefährdeten Person einschließlich der sie begleitenden Delegation treffen, wie etwa Evakuierungsmaßnahmen. Ein Zeitraum von nur 15 Minuten sei dafür bereits denkbar kurz. Bei einem Flugbeschränkungsgebiet von 3 NM würde ein Luftfahrzeug vom Rand des Flugbeschränkungsgebiets in sein Zentrum voraussichtlich weniger als 1 Minute brauchen. Es sei abwegig zu glauben, dass Gefahren so rechtzeitig erkannt und abgewehrt werden könnten. Zu beachten sei ferner, dass bei der Einrichtung von Flugbeschränkungsgebieten regelmäßig unbeabsichtigte Verstöße vorkämen. Die Führer von Luftfahrzeugen seien bei der Ansprache durch die Polizei häufig überfordert und die Kommunikation mit diesen gestaltete sich schwierig. Dies binde Einsatzkräfte, die im Fall eines wirklichen Angriffs sofort verfügbar sein müssten. Beim höheren Flugaufkommen müsse auch mit entsprechend mehr Verletzungen des Luftraums und einer noch problematischen Bindung von Einsatzkräften gerechnet werden. Unabhängig von der Zeit, die ein Luftfahrzeug benötige, um einen bestimmten Luftraum zu durchfliegen, sei auch von Bedeutung, dass der betroffene Einsatzluftraum weitgehend frei von anderen Luftfahrzeugen bleibe, um ein schnelles und gezieltes Reagieren der Einsatzkräfte zu ermöglichen. Das Flugbeschränkungsgebiet habe damit zwei Funktionen. Es solle zum einen die gefährlichen Luftfahrzeuge fernhalten. Es solle aber auch die vermeintlich ungefährlichen Luftfahrzeuge fernhalten. Denn deren Anwesenheit könne die Maßnahmen im Hinblick auf die gefährlichen Luftfahrzeuge behindern. Befänden sich bei einem erforderlich werdenden Eingreifen weitere Luftfahrzeuge in unmittelbarer Umgebung, so seien Maßnahmen ohne eine Gefährdung der beteiligten Einsatzkräfte und weiterer unbeteiligter Luftfahrzeugführer voraussichtlich schwerer möglich. Sobald tatsächlich im Einzelfall ein gefährliches Luftfahrzeug identifiziert werde, müsse zudem zumindest mit der Möglichkeit gerechnet werden, dass eine entsprechende Gefahr auch von weiteren Luftfahrzeugen ausgehe. Diese Luftfahrzeuge sicher zu identifizieren, werde aber erheblich schwieriger, wenn es im betreffenden Luftraum von Luftfahrzeugen nur so „wimmele“. Auch aus diesem Grund sei es daher für die Einsatzkräfte wichtig einen möglichst freien und vorhersagbaren Einsatzluftraum zu schaffen.
Dass unter bestimmten Bedingungen bestimmte Flüge nach Instrumentenflugregeln ausgenommen worden sein, finde seinen Grund darin, dass ein Flug nach Instrumentenflugregeln einen festgelegten, man könne auch sagen, vorhersagbaren Flugweg habe. Eine Abweichung würde hier unmittelbar bemerkt. Dies mache die Situation leichter überschaubar. Demgegenüber bewegten sich Flüge nach Sichtflugregeln grundsätzlich frei im Luftraum und hätten im Regelfall keine festgelegten Flugwege. An- und Abflüge zu dem streitgegenständlichen Flugplatz nach Sichtflugregeln hätten maßgeblich die frühzeitige Erkennung potentieller gefährlicher Situationen und die entsprechende rechtzeitige Reaktion durch die Sicherheitsbehörden erschwert. Im Übrigen seien die Verkehrsflughäfen Berlin-Tegel und Berlin-Schönefeld nicht von den Beschränkungen durch die streitgegenständliche Verfügung vom 7. September 2018 ausgenommen worden. Lediglich die Flüge nach Instrumentenflugregeln mit Staat/Ziel an diesem Flughäfen sein ausgenommen worden. Der Verweis der Klägerin auf ihre Instrumentenflugregel-Betriebsgenehmigung sei irreführend. Der Instrumentenflugregelbetrieb der Klägerin habe erst nach dem hier relevanten Zeitpunkt, nämlich am 11. Oktober 2018 begonnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte, die vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse der Klägerin ist gegeben. Ein solches Interesse besteht in den Fällen einer Wiederholungsgefahr, die hier zu bejahen ist. Die Annahme einer Wiederholungsgefahr verlangt die konkret absehbare Möglichkeit einer Realisierung in naher Zukunft (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Januar 2019 –3 B 48.18 - juris Rn. 9) im Verhältnis der Beteiligten des anhängigen Verwaltungsstreitverfahrens (OVG Münster, Beschluss vom 21. Februar 2014 – 12 A 2838/12 - juris Rn. 5). Die Klägerin, deren Flugplatz am südlichen Rand der Bundeshauptstadt liegt, muss befürchten, dass bei Staatsbesuchen, die in der Bundeshauptstadt regelmäßig vorkommen, erneut Flugbeschränkungen mit einem Radius von 30 nautischen Meilen verhängt werden. Außerdem folgt das Feststellungsinteresse aus der Fallgruppe des sich typischerweise kurzfristig erledigenden Grundrechtseingriffs. Nach ständiger Rechtsprechung kann auch die Art des mit der Klage gerügten Eingriffs, insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, die Anerkennung eines Feststellungsinteresses erfordern, wenn sich die unmittelbare Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt auf eine Zeitspanne beschränkt, in der die Entscheidung des Gerichts kaum zu erlangen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001 - 2 BvR 527/99 u.a. - BVerfGE 104, 220 <233>; BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2008 - 6 A 1.07 - BVerwGE 130, 180 Rn. 26 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 2018 – 6 B 133.18 – juris Rn. 14).
Die Klage ist jedoch unbegründet, weil die Festlegung des Flugbeschränkungsgebiets „ED-R Humboldt“ des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur vom 7. September 2018 rechtmäßig war und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzte.
Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 der Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO) i.V.m. § 26 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) legt das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur Luftsperrgebiete und Gebiete mit Flugbeschränkungen fest, wenn dies zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere für die Sicherheit des Luftverkehrs, erforderlich ist. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, ein Gebiet mit Flugbeschränkungen durch Allgemeinverfügung gemäß § 35 Abs. 2 VwVfG festzulegen (OLG Celle, Urteil vom 23. März 1972 – 1 Ss 170/71 – NJW 1972, 1767 <1768>; Schmid, in: Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Bd. 1.1, 81. EL 2019, § 26 LuftVG Rn. 13 m.w.N.), denn es richtet sich an diejenigen Luftfahrer, die sich diesem räumlich eindeutig abgegrenzten Gebiet nähern, womit der Adressatenkreis bestimmbar ist. Die Allgemeinverfügung ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen und wurde in den Nachrichten für die Luftfahrt ordnungsgemäß bekannt gemacht.
Auch die materiellen Voraussetzungen für die Beschränkung der Freiheit des Luftraumes (vgl. § 1 Abs. 1 LuftVG) am 29. September 2018 in einem Gebiet mit einem Radius von 30 NM um das Berliner Regierungsviertel lagen hier vor, denn die Festlegung war zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erforderlich.
Der Tatbestand des § 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVO erfasst zum einen Gefahren, die vom Luftverkehr für den Luftverkehr selbst ausgehen als auch Gefahren, die Außenstehenden durch die Luftfahrt drohen. Für die Tatbestandsvoraussetzungen der „Gefahr“ und der „öffentlichen Sicherheit oder Ordnung“ sind die hergebrachten polizei- und ordnungsrechtlichen Maßstäbe heranzuziehen (vgl. Giemulla, in: Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Band 1.1, 81. EL 2019, § 29 LuftVG Rn. 23; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, 18. EL 2015, § 29 Rn. 8). Nach dem Verständnis des allgemeinen Ordnungs- und Polizeirechts erfasst der Begriff der öffentlichen Sicherheit den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81 - juris Rn. 77). Zu den Einrichtungen des Staates gehören unter anderem auch staatliche Veranstaltungen wie Staatsbesuche und deren ungestörter Ablauf (BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 2007 – 1 BvR 1423/07 – juris Rn. 28 zum G 8-Gipfel in Heiligendamm). Die zu schützenden Individualrechtsgüter sind bei dem streitgegenständlichen Staatsbesuch Leib und Leben des türkischen Staatspräsidenten und seiner Begleiter, der eingesetzten Sicherheits- und Rettungskräfte sowie der als Publikum oder Gegendemonstranten zum Staatsbesuch erwarteten Menschen.
Das BMVI durfte auf entsprechenden Vortrag der Senatsverwaltung für Inneres und Sport von einer konkreten Gefahr für den ungestörten Ablauf des Staatsbesuchs und für die zu schützenden Individualrechtsgüter ausgehen, wobei § 17 Abs. 1 S. 2 LuftVO, anders als andere Eingriffsbestimmungen wie z.B. § 15 VersammlG, keine gesteigerte konkrete Gefahr voraussetzt. Eine konkrete Gefahr im Sinne des Polizei- und Ordnungsrechts ist bereits dann anzunehmen, wenn ein Verhalten oder eine Sachlage vorliegen, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden an den genannten Rechtsgütern führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1974 - I C 31/72 – juris Rn. 32 m.w.N.). Die Wahrscheinlichkeitsprognose muss sich auf Tatsachen gründen. Vage Anhaltspunkte oder bloße Vermutungen ohne greifbaren, auf den Einzelfall bezogenen Anlass reichen nicht aus. Die Anforderungen, die an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts und die dabei zugrunde zu legenden Tatsachenbasis zu stellen sind, variieren. An die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts und die einer entsprechenden Prognose zugrunde liegenden tatsächlichen Erkenntnisse sind umso geringere Anforderungen zu stellen, je bedeutsamer das bedrohte Rechtsgut und je größer der drohende Schaden im Schadensfall voraussichtlich sind (BVerwG, Beschluss vom 14. September 2017 – 3 C 4/16 – juris Rn. 20 m.w.N.). Bei der streitgegenständlichen Festlegung eines Gebietes mit Flugbeschränkungen handelt es sich um eine Maßnahme im Vorfeld des eigentlich befürchteten Angriffs, weshalb in der Literatur vertreten wird, es genüge insoweit eine abstrakte Gefahr (Baumann, DÖV 2006, 331 < 336 >). Eine abstrakte Gefahr liegt vor, wenn nach den Erfahrungen des täglichen Lebens bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall aufzutreten pflegt (Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 305; BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 44/16 – juris Rn. 23). Dies wird z.B. angenommen bei einem durch Polizeiverordnung angeordneten Taubenfütterungsverbot, mit dem Gefahren für das Eigentum durch Verschmutzung der Hausfassaden abgewehrt werden sollen (Würtenberger a.a.O. Rn. 306 m.w.N.). Daraus erhellt sich, dass die abstrakte Gefahr im Vorfeld des eigentlichen schädigenden Ereignisses liegt und Zustände bekämpft werden sollen, die selbst noch keine konkrete Gefahr für ein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit und Ordnung darstellen, bei denen es aber typischerweise vermehrt zu konkreten Schutzgutgefährdungen kommt. In diesem Sinne könnte man das von der Beklagten verfolgte Ziel des Flugbeschränkungsgebiets, den Luftraum für etwa erforderliche polizeiliche Eingriffe freizuhalten, als Bekämpfung einer abstrakten Gefahr verstehen. Soweit allerdings Gefahren für den Staatsbesuch, die durch die missbräuchliche Benutzung von Luftfahrzeugen entstehen können, unmittelbar mittels der Flugbeschränkung abgewehrt werden sollen, setzt die Ermächtigungsgrundlage nach Auffassung der Kammer das Vorliegen einer konkreten Gefahr voraus. Da Gefahren, die durch die missbräuchliche Nutzung der Luftfahrt selbst drohen, abgewehrt werden sollen, kommt es dabei auch nicht darauf an, ob von der Klägerin oder deren Nutzern und Mietern selbst eine abzuwehrende Gefahr für das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit ausging. Ihre luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit gemäß § 7 Abs. 1 LuftSiG ist für die Annahme einer Gefahr daher unerheblich.
Nach der im Polizeirecht vorzunehmenden ex-ante-Betrachtung war es aus Sicht der Senatsverwaltung für Inneres und Sport und des BMVI vernünftig und sachgerecht, Maßnahmen gegen eine Gefährdung des Staatsbesuchs im oder aus dem Luftraum zu ergreifen. Dass es letztendlich zu keinem nennenswerten Zwischenfall im Luftraum im Zusammenhang mit dem Staatsbesuch gekommen ist, macht die ergriffenen Maßnahmen nicht rechtswidrig.
Die Prognose, dass die Durchführung eines Anschlags mithilfe eines Luftfahrzeuges hinreichend wahrscheinlich ist, musste sich auf aussagekräftige Erkenntnisse der Sicherheitsbehörden stützen. Hier ist die Senatsverwaltung für Inneres und Sport aufgrund der Gefährdungsanalyse des zuständigen Bundeskriminalamtes von der höchsten Gefährdungsstufe für den türkischen Staatspräsidenten ausgegangen und an das BMVI herangetreten. Bei der entsprechenden Gefährdungsstufe musste mit einem schädigenden Ereignis jederzeit gerechnet werden. Es bedarf keiner weiteren Ausführungen, dass der Staatspräsident der Türkei aufgrund der für Europa herausragenden geopolitischen Bedeutung der Türkei, der Spannungen im Nahen Osten und des Engagements in Syrien, eines der am meisten gefährdeten Staatsoberhäupter in der Welt überhaupt ist. An dieser schon im Beschluss vom 26. September 2018 – VG 13 L 342.18 – geäußerten Ansicht hält die Kammer nach Überprüfung und Erörterung in der mündlichen Verhandlung im Hauptsacheverfahren fest. Die Einschätzung der Polizei, dass ein Angriff mit einem Luftfahrzeug wegen der Symbolträchtigkeit im Hinblick auf das Attentat vom 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten von Amerika, der mit ihm einhergehenden potentiell hohen Opferzahl, der verursachten massiven wirtschaftlichen und infrastrukturellen Schäden und der medialen Aufmerksamkeit im besonderen Interesse politisch motivierter Straftäter liege, wird von der erkennenden Kammer geteilt. Die Gefährdungseinschätzung der Sicherheitsbehörden beruht nicht nur auf vagen Anhaltspunkten oder bloßen Vermutungen. Hinweise auf entsprechende konkrete Anschlagspläne waren allerdings nicht erforderlich, denn angesichts der bedrohten außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland als auch der Individualrechtsgüter des Staatsgastes selbst, seiner Entourage und der Sicherheits- und Rettungskräfte, waren die für das Ergreifen von Schutzmaßnahmen erforderlichen Anforderungen an die Prognose eines wahrscheinlichen Schadenseintritts und an die ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Erkenntnisse der Sicherheitsbehörden nicht hoch anzusetzen. Ein Zwischenfall im Luftraum zwischen der Maschine des türkischen Präsidenten und einem anderen Luftfahrzeug oder die Annäherung eines Flugzeugs an das Berliner Regierungsviertel während des Staatsbesuchs hätte auch ohne einen weiteren Schadenseintritt zu einer Störung des Ablaufs des international beachteten Staatsbesuchs geführt und damit besonders schwerwiegende außenpolitische Interessen der Beklagten beschädigt.
Wie die Beklagte zu Recht vorgetragen hat, wird mit der Einrichtung einer Flugbeschränkungszone im Falle eines Staatsbesuchs zulässigerweise nicht nur das Ziel verfolgt, gefährliche Luftfahrzeuge aus dem fraglichen Luftraum fernzuhalten, sondern es sollen auch vermeintlich ungefährliche Luftfahrzeuge ferngehalten werden. Denn ihre Anwesenheit kann die Einleitung der in Bezug auf gefährliche Luftfahrtzeuge erforderlichen Maßnahmen behindern. Es bedarf keiner näheren Ausführungen, dass beispielsweise das erforderliche Abdrängen eines gefährlichen Luftfahrzeuges im Fall eines gesperrten Luftraums wesentlich einfacher zu verwirklichen ist als bei einem normal frequentierten Luftraum. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass schon ein einziges Luftfahrtzeug eine Operation der Sicherheitskräfte im Luftraum vereiteln kann.
Die Festlegung des Flugbeschränkungsgebietes „ED-R Humboldt“ stellt einen zulässigen, weil verhältnismäßigen Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Klägerin dar. Es handelt sich um eine geeignete und erforderliche Anordnung zur Abwehr von Gefahren im Zusammenhang mit dem Staatspräsidenten der türkischen Republik sowohl für den Luftraum selbst als auch für Personen und Sachwerte am Boden.
Die Einrichtung eines Gebietes mit Flugbeschränkungen mit dem bestimmten Umfang der nach Ort und Art erfassten Luftfahrzeuge war eine geeignete Maßnahme, den prognostizierten Gefahren im Zusammenhang mit dem Staatsbesuch zu begegnen. Ein Eingriff ist bereits dann geeignet, wenn der damit verfolgte Zweck gefördert werden kann.
Hier sollten die Flugbeschränkungen zum einen den - aufgrund der undefinierten Flugbahnen besonders schwer zu kontrollierenden - Sichtflugverkehr im Luftraum in einem Radius von 30 nautischen Meilen um das Berliner Regierungsviertel herum von den potentiellen Anschlagszielen fernhalten und mithin einen Anschlag durch gefährliche Luftfahrzeuge aus der Luft verhindern. Zum anderen sollte der Luftraum zwecks besserer Planung und Durchführung erforderlicher Abwehrmaßnahmen freigehalten werden (dazu sogleich). Hinsichtlich des ersteren Zwecks wird die Eignung des Flugbeschränkungsgebietes nicht dadurch infrage gestellt, dass Flüge ausschließlich nach Instrumentenflugregeln mit Start-/Zielflughafen Berlin-Tegel und Berlin-Schönefeld bzw. in FL 080 oder höher, die die ICAO-Standards nach Annex 17 bzw. einer näher spezifizierten Verordnung des europäischen Parlaments erfüllten, von der Flugbeschränkung ausgenommen wurden. Wie die Beklagte vorgetragen hat, sind entsprechende Luftfahrzeuge deutlich besser zu kontrollieren, weil sie einem vorhersagbaren Flugweg folgen. Dies beruht darauf, dass sich Luftfahrzeuge, die Instrumentenflugregeln folgen, auf durch Rechtsverordnungen festgelegten Flugverfahren (Flugrouten) oder aufgrund von der DFS konkret erteilten Freigaben von diesen Flugverfahren bewegen müssen. Sobald ein solches Luftfahrzeug von diesem Weg abweicht, würde dies unmittelbar bemerkt und es könnten zeitgerecht entsprechende Aufklärungs- und Abwehrmaßnahmen eingeleitet werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Flugverkehr nach Instrumentenflugregeln ganz überwiegend ganz bestimmten Slots und Abläufen folgt, die den Fluglotsen aufgrund täglicher oder wöchentlicher Wiederholung bekannt sind. Dies gilt umso mehr, wenn der Luftraum infolge untersagten Luftverkehrs nach Sichtflugregeln nur sehr gering belastet ist und die Einsatzkräfte daher einen guten Überblick über die Lage haben.
Die Flugbeschränkungen sollten zum anderen den Luftraum frei und übersichtlich für die Sicherheits- und Rettungskräfte halten, um diesen ein schnelles und gezieltes Reagieren auf mögliche Gefahrenlagen zu ermöglichen. Insbesondere Maßnahmen in Bezug auf potentiell „gefährliche“ Luftfahrzeuge können durch einen unübersichtlichen Luftraum behindert werden. Es liegt im Ermessen der Beklagten hier den wirtschaftlich wichtigeren und wie ausgeführt leichter zu kontrollierenden Flugverkehr nach Instrumentenflugregeln von den Beschränkungen auszunehmen.
Die Flugbeschränkungen waren in der gewählten Form auch erforderlich, denn es ist nicht erkennbar, dass die Abwehr der erkannten Gefahren gleich wirksam auf schonendere Weise hätte erreicht werden können. Die Dauer der Beschränkungen wurde an die Dauer der Anwesenheit des Staatsgastes angepasst; bereits in der Allgemeinverfügung wurde angekündigt, dass der konkrete Zeitraum noch bekannt gegeben wird.
Auch die räumliche Ausdehnung des Flugbeschränkungsgebietes begegnet keinen Bedenken im Hinblick auf die Erforderlichkeit der Maßnahme. Wie die Beklagte unwidersprochen vorgetragen hat, entspricht der Radius von 30 nautischen Meilen bei einer typischen Reisegeschwindigkeit von etwa 120 Knoten (etwa 222 km/h) einem Zeitraum von nur 15 Minuten bis zum Erreichen des Mittelpunkts der Flugbeschränkungszone. Dabei handelt es sich, wie die Beklagte zu Recht weiter ausgeführt hat, um einen gerade noch als ausreichend für eigene polizeiliche Interventionsmaßnahmen anzusehenden Zeitraum. In diesem extrem kurzen Zeitraum müssen alle erforderlichen polizeilichen Interventionsmaßnahmen erfolgen. Es muss zunächst versucht werden, Kontakt zum Luftfahrzeug aufzunehmen. Gegebenenfalls müssen Anflüge der Polizeiluftfahrzeuge erfolgen. Die Absicht des Eingeflogenen muss verifiziert werden. Der Eingeflogene muss dazu gebracht werden, den gesperrten Luftraum zu verlassen. Er muss weiter dazu gebracht werden sein Vorhaben abzubrechen. Zusätzlich muss der Polizeiführer Entscheidungen zum Schutz der gefährdeten Person einschließlich der sie begleitenden Delegation treffen, wie etwa Evakuierungsmaßnahmen. Ein Zeitraum von nur 15 Minuten ist dafür bereits denkbar kurz. Bei einem Flugbeschränkungsgebiet von 3 NM – wie beim Oktoberfest in München – würde ein Luftfahrzeug vom Rand des Flugbeschränkungsgebiets in sein Zentrum voraussichtlich weniger als 1 Minute brauchen. Es ist abwegig zu glauben, dass von gefährlichen Luftfahrzeugen herrührende Gefahren so rechtzeitig erkannt und abgewehrt werden könnten. Derartige Flugbeschränkungen dienen lediglich der Vermeidung von fahrlässigen Gefährdungen durch Überflüge bzw. absichtlicher touristischer Überflüge („Oktoberfest von oben“). Zu beachten ist ferner, dass bei der Einrichtung von Flugbeschränkungsgebieten regelmäßig unbeabsichtigte Verstöße vorgekommen. Die Führer von Luftfahrzeugen sind – wie die Beklagte unwidersprochen vorträgt – bei der Ansprache durch die Polizei häufig überfordert und die Kommunikation mit diesen gestaltet sich schwierig. Dies bindet Einsatzkräfte, die im Fall eines wirklichen Angriffs sofort verfügbar sein müssten. Bei höheren Flugaufkommen muss auch mit entsprechend mehr Verletzungen des Luftraums und einer noch problematischeren Bindung von Einsatzkräften gerechnet werden. Unabhängig davon dient die Flugbeschränkung wie erwähnt auch dazu, den betroffenen Einsatzluftraum weitgehend frei von anderen Luftfahrzeugen zu halten um ein aktives Einwirken auf ein eindringendes gefährliches Luftfahrzeug ohne Eigengefährdung und Gefährdung Dritter zu ermöglichen. Dies setzt aber einen großen freien Einsatzluftraum voraus.
Auch die von der Klägerin als gleich wirksame mildere Maßnahmen vorgeschlagenen Alternativen scheiden mangels vergleichbarer Effektivität aus. Die Einrichtung einer Zone mit Funkkontaktpflicht (RMZ) hätte die sich nach Sichtflugregeln bewegenden Luftfahrer zwar gezwungen, sich zu identifizieren und ihre Absichten zu verlautbaren. Allerdings wird hierdurch weder ein freies Einsatzfeld erzeugt, noch wird im Fall eines gefährlichen Luftfahrzeugs gewährleistet, dass dessen Absichten rechtzeitig erkannt werden. Dies gilt auch für die von der Klägerin vorgeschlagene Einrichtung einer temporären TMZ, also der Verpflichtung zur Mitführung eines Transponders. Auch die Kontrolle aller Starts im Gebiet durch Polizeikräfte am Boden wäre nicht gleich geeignet. Zum einen würden Luftfahrzeuge, die von außen in das Gebiet kommen, nicht erfasst werden. Zum anderen wäre die Kontrolle der in dem Gebiet startenden Luftfahrzeuge auf Beladung mit Sprengstoff oder anderen gefährlichen Stoffen nur durch unverhältnismäßig großen Verwaltungsaufwand zu realisieren; abgesehen davon kann im Fall eines Kamikaze-Fluges das Luftfahrzeug selbst als Angriffsmittel missbraucht werden.
Diese Erwägungen werden durch die von der Klägerin im Termin überreichte Luftkarte der DFS vom 29. März 2018 nicht entkräftet. Aus dieser ergibt sich, dass der Luftraum über Berlin schon erheblichen Beschränkungen unterliegt. Die Klägerin folgert hieraus, dass es der zusätzlichen Flugbeschränkungszone nicht mehr bedarf. Aus dieser Karte ergeben sich mehrere Flugbeschränkungsgebiete, unter anderem für die Innenstadt von Berlin (ED-R 146) und am Wannsee (ED-R 4). Des Weiteren ergibt sich rund um das Stadtgebiet eine RMZ. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die der Beklagten bekannte Karte Bezug genommen. Dies ändert aber nichts daran, dass sich Luftfahrzeuge, die sich nach Sichtflugregeln bewegen, gleichwohl – wenn auch mit erheblichen Einschränkungen – im Bereich der hier streitigen Flugbeschränkungszone bewegen können. Dies soll aber aus den genannten Gründen gerade verhindert werden.
Der durch die Festlegung des Flugbeschränkungsgebiets „ED-R Humboldt“ erfolgte Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Klägerin ist auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Anders als es der Klägerin vorschwebt, findet der Grundsatz der freien „Benutzung des Luftraums“ im Interesse der Allgemeinheit seine Grenzen in umfangreichen Vorschriften und Regelungen des im Inland anwendbaren internationalen, europäischen und nationalen Rechts (vgl. § 1 Abs. 1 LuftVG). Dies entspricht der verfassungsrechtlichen Lage des Eigentums der Klägerin an ihrem Gewerbebetrieb. Die Ausübung der Eigentumsrechte der Klägerin ist nicht apriorisch gewährleistet, sondern steht unter dem Vorbehalt des einfachen Gesetzes. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf den Kontakt des Gewerbebetriebes nach außen. Ein Gewerbetreibender muss sich damit abfinden, dass er sich mit seinem Unternehmenskonzept an den von der Rechtsordnung vorgegebenen Rahmenbedingungen auszurichten hat (Sauthoff, Münchener Kommentar zum Straßenverkehrsrecht, 2016 § 46 Rn. 21). Dies bedeutet, dass die Klägerin, die einerseits von der Nähe zur prosperierenden Bundeshauptstadt profitiert, auch die mit dieser Lage verbundenen Nachteile (Staatsbesuche) hinzunehmen hat. Die Möglichkeit von gravierenden Flugbeschränkungen bei wichtigen Staatsbesuchen gehört von vornherein zu den gesetzlichen Rahmenbedingungen ihres Gewerbebetriebs. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Flugbeschränkungsgebiete mit dieser Ausdehnung nur selten verhängt werden; nach den unwidersprochenen Ausführungen der Beklagten im Termin liegt die Häufigkeit derartiger Einschränkungen bezogen auf Berlin durchschnittlich unter einem Fall pro Jahr. Eine Unangemessenheit besteht daher bei der ansonsten geeigneten und erforderlichen Flugbeschränkung nicht. Eine Existenzgefährdung hat die Klägerin nicht ansatzweise dargelegt.
Die mit den Hilfsanträgen verlangten Modifikationen der Flugbeschränkungen sind aus den dargestellten Gründen nicht gleich geeignet. Auch die Hilfsanträge waren daher abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708, 711 ZPO
§ 45 LuftVZO
§ 26 LuftVG
§ 29 LuftVG
§ 15 VersammlG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 35 Abs. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 LuftVG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVO
§ 17 Abs. 1 S. 2 LuftVO
§ 7 Abs. 1 LuftSiG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 2 der Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO) i.V.m. § 26 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes
Art. 14 GG
Art. 12 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 104, 220
BVerwGE 130, 180
NJW 1972, 1767
DÖV 2006, 331
13 L 342.18
3 B 48.18
12 A 2838/12
2 BvR 527/99
6 A 1.07
6 B 133.18
1 Ss 170/71
1 BvR 233/81
1 BvR 1423/07
I C 31/72
3 C 4/16
6 C 44/16