Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-09-24, Aktenzeichen 10 A 2071/08

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 18.08.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 10.03.2008 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch den Kläger durch Leistung einer Sicherheit in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Aufwendungsersatz des Technischen Hilfswerks.
Im Frühjahr 2006 (in der Zeit vom 06.04. bis zum 15.04.2006) kam es an der Elbe im Bereich der Landkreise E. und F. zu einem sogenannten Jahrhunderthochwasser. Für beide Landkreise wurde der Katastrophenfall festgestellt.
Das Technische Hilfswerk leistete nicht nur mit dem Ortsverband E., sondern auch mit sonstigen Einheiten Hilfe im Katastrophengebiet. Die überörtlichen Einheiten waren von der Stabsabteilung der Katastrophenschutzorganisation des Klägers angefordert worden. Die Anforderung erfolgte über den vom Technischen Hilfswerk in die Technische Einsatzleitung entsandten Fachberater.
Die Einsatzkräfte des Technischen Hilfswerks wurden vom Kläger verpflegt und mit Kraftstoffen versorgt. Die Kosten hierfür trug der Kläger.
Unter dem 18.08.2006 erhielt der Kläger eine "Abrechnung der Einsatzkosten" vom Landesbeauftragten der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk für Bremen, Niedersachsen. Der Landesbeauftragte forderte insgesamt Kosten in Höhe von 618.095,72 € vom Kläger. In den Kosten waren neben anhand der tatsächlichen Aufwendungen berechneten Kosten (Verdienstausfall) in großem Umfang Pauschalen für die Aufstellung, Ausbildung und Ausstattung der eingesetzten Einheiten enthalten. Der Landesbeauftragte führte aus, die Kostenaufstellung basiere auf der Richtlinie über die Durchführung und Abrechnung von Hilfeleistungen des Technischen Hilfswerkes (Abrechnungsrichtlinie) mit Stand vom 01.12.2005. Der Forderung stünden Naturalleistungen des Klägers gegenüber, die ihm in der Höhe nicht bekannt und von Seiten des Klägers in Abzug zu bringen seien. Der Kläger werde um Überweisung des Restbetrages gebeten. Dem Schreiben beigefügt war eine Aufstellung der für die einzelnen Ortsverbände des Technischen Hilfswerks berechneten Kosten. Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt das Schreiben nicht.
Der Landkreis F. erhielt ein ähnliches Schreiben. Beide Landkreise verhandelten anschließend mit dem Landesbeauftragten des Technischen Hilfswerks. Ein Verzicht auf die Forderungen konnte allerdings nicht erreicht werden.
Unter dem 08.02.2007 erhob der Kläger "vorsorglich" Widerspruch gegen die Abrechnung vom 18.08.2006. Mit Schreiben vom 02.07.2007 begründete er den Widerspruch im Wesentlichen dahingehend, dass die vom Landesbeauftragten angewandte Abrechnungsrichtlinie als eine lediglich im Innenverhältnis bindende Regelung nicht geeignet sei, durch höherrangiges Recht getroffene Vorgaben auszuhebeln. Sie könne daher nur insoweit zur Anwendung kommen, als sie mit den Vorgaben des § 8 VwVfG vereinbar sei. § 8 VwVfG sehe aber lediglich die Erstattung der im Zusammenhang mit der Amtshilfeleistung entstandenen Auslagen, also des entstandenen messbaren Mehraufwandes vor. Die durch die Abrechnungsrichtlinie vorgegebene generelle Pauschalierung widerspreche damit für die Fälle der Amtshilfe den Vorgaben des § 8 VwVfG. Unter der Voraussetzung einer in sich korrekten Abrechnung könnten lediglich die Positionen Verdienstausfall und Verbrauchsmaterial als dem Grunde nach erstattungsfähige Auslagen im Sinne des § 8 VwVfG anerkannt werden.
Mit Bescheid vom 10.03.2008 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, rechtliche Grundlage für die geltend gemachte Forderung sei § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG in Verbindung mit den Vorgaben der THW-Abrechnungsrichtlinie. Die im Rahmen des Frühjahrshochwassers 2006 erbrachten Hilfeleistungen stellten eine Amtshilfeleistung dar. Ersuchende Behörde sei der Kläger, ersuchte Behörde sie, die Beklagte, gewesen. Daran, dass ihrerseits die Erstattung von Auslagen angefordert worden sei, "nämlich mit Bescheid vom 18.08.2006", bestünden keine Zweifel. Da die Länder für den Katastrophenschutz zuständig seien, hätten sie auch die mit dieser Aufgabe verbundenen Kosten zu tragen. Dies ergebe sich aus § 23 Abs. 4 des Zivilschutzgesetzes - ZSG -, wonach dem Bund Kosten, die ihm durch Verwendung von ihm finanzierter Ausstattung und Anlagen des Zivilschutzes bei Katastrophen entstünden, grundsätzlich von dem Aufgabenträger zu erstatten seien. Auf die vorliegende Konstellation bezogen seien somit dem THW die ihm durch die dem Kläger erbrachte Hilfeleistung entstandenen Kosten zu ersetzen. Diese gesetzlichen Vorgaben würden durch die Abrechnungsrichtlinie ausgefüllt und konkretisiert. Auch die Höhe des geltend gemachten Auslagenersatzes sei zutreffend berechnet worden.
Der Kläger hat am 10.04.2008 Klage erhoben.
Er trägt vor, die Klage sei als Anfechtungsklage zulässig, da die Beklagte ausweislich ihres Widerspruchsbescheides selbst davon ausgehe, dass mit dem Schreiben vom 18.08.2006 ein "Kostenbescheid" vorliege. Die Klage sei auch begründet, denn es bestehe keine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines ihn, den Kläger, belastenden Verwaltungsaktes. § 8 VwVfG tauge nicht als Ermächtigungsgrundlage, denn der Erlass eines Verwaltungsaktes setze nicht nur voraus, dass für die Forderung in materieller Hinsicht eine gesetzliche Grundlage bestehe, sondern auch dafür, dass die Behörde in der Form des Verwaltungsaktes handeln dürfe. Dem Wortlaut des § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG sei eine solche Ermächtigung des vermeintlichen Auslagengläubigers zur Geltendmachung seiner Forderung durch Verwaltungsakt nicht zu entnehmen. Auch systematisch könne eine solche Ermächtigung nicht begründet werden. Die Leistung von Amtshilfe sei grundsätzlich von der Gleichrangigkeit der beteiligten Verwaltungsträger geprägt, eine Kompetenz für Festsetzungen bestehe aber nur im Über-/Unterordnungs-verhältnis. Gegen die Befugnis, Kosten der Amtshilfe durch Verwaltungsakt festsetzen zu dürfen, spreche auch, dass weder das Ersuchen um Amtshilfe noch die Ablehnung einer Amtshilfe als Verwaltungsakt zu qualifizieren sei.
Es sei auch keine andere Ermächtigungsgrundlage ersichtlich. Insbesondere könne nicht die Abrechnungsrichtlinie des THW als Ermächtigungsgrundlage für ein Handeln in Form des Verwaltungsaktes herangezogen werden, denn die Abrechnungsrichtlinie sei lediglich eine einfache Verwaltungsvorschrift. Der Erlass eines Verwaltungsaktes bedürfe aber einer gesetzlichen Grundlage. Die Abrechnungsrichtlinie könne auch nicht im Zusammenhang mit dem THW-Helferrechtsgesetz als Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden, denn auch das THW-Helferrechtsgesetz enthalte keine Eingriffsermächtigung. Es beschreibe lediglich die Rechtsnatur des THW und dessen Aufgabenzuweisungen und regele die Dienstverhältnisse und Rechtsstellungen der Helfer.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 18.08.2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 10.03.2008 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen vor, die Ermächtigung zum Handeln in Form eines Verwaltungsaktes ergebe sich regelmäßig aus der materiell-rechtlichen Grundlage durch Auslegung. Dies gelte auch im vorliegenden Fall. Sie stütze ihre Erstattungsforderung auf § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 23 Abs. 4 ZSG. Die Voraussetzungen dieser Anspruchsnormen lägen vor. Wenn aber der Gesetzgeber diese Ansprüche rechtlich normiere, so gebe er dem Anspruchsinhaber damit zwangsläufig auch die Mittel in die Hand, die Ansprüche rechtlich durchzusetzen. Da es sich um Anspruchsnormen des öffentlichen Rechts handele, sei auch das einschlägige Mittel der Geltendmachung öffentlich-rechtlich ausgestaltet, nämlich als Verwaltungsakt. Im Übrigen verhalte sich der Kläger treuwidrig, wenn er zunächst das Handeln per Verwaltungsakt kommentarlos akzeptiere, sich nunmehr aber auf eine angeblich fehlende Kompetenz zum Erlass eines entsprechenden Verwaltungsaktes berufe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses sowie des parallelen - vom Landkreis F. gegen die Beklagte geführten - Verfahrens 10 A 2043/08 und der in beiden Verfahren von den Beteiligten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Sämtlicher Akteninhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage des Klägers ist zulässig und begründet.
Sie stellt eine zulässige Anfechtungsklage dar, denn das Schreiben des Landesbeauftragten der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk für Bremen, Niedersachsen vom 18.08.2006 ist zumindest in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 10.03.2008 als Verwaltungsakt zu qualifizieren.
Die Klage ist darüber hinaus begründet, denn der Bescheid des Landesbeauftragten der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk für Bremen, Niedersachsen vom 18.08.2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 10.03.2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Kostenanforderung in Form eines Verwaltungsaktes ist rechtswidrig, da der Beklagten die Befugnis fehlt, durch Verwaltungsakt zu handeln. Eine gesetzlich normierte so genannte VA-Befugnis für eine Kostenanforderung durch die Beklagte ist nicht ersichtlich.
§ 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG, auf den die Beklagte ihre Kostenanforderung vorrangig stützt, genügt als gesetzliche Ermächtigung nicht.
In den §§ 4 bis 8 VwVfG ist die Amtshilfe normiert. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG - unter der Überschrift "Kosten der Amtshilfe" - hat die ersuchende Behörde der ersuchten Behörde auf Anforderung Auslagen zu erstatten, wenn sie im Einzelfall 35 € übersteigen.
Zwar hat es sich bei den Einsätzen des THW während des Jahrhunderthochwassers tatsächlich um Amtshilfe für die betroffenen Landkreise gehandelt. Insofern kommt eine Erstattung von Auslagen, welche die Beklagte in Zusammenhang mit dem Einsatz hatte, nach den Regelungen der §§ 4 bis 8 VwVfG grundsätzlich in Betracht. Die Beklagte kann ihren Erstattungsanspruch jedoch nicht mittels Verwaltungsakt verfolgen.
Der Erlass eines Verwaltungsaktes setzt nach herrschender Meinung voraus, dass eine doppelte Ermächtigung vorliegt, nämlich über diejenige in materieller Hinsicht hinaus auch eine solche, in der Form des Verwaltungsaktes handeln zu dürfen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2008, § 35 Rdnr. 11; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 35 Rdnr. 25). Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verlangt eine hinreichend bestimmte Ermächtigung zum Handeln durch Verwaltungsakt. Die Normierung eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs zugunsten der Verwaltung umfasst nicht automatisch deren Befugnis, einen solchen Anspruch durch Leistungsbescheid durchzusetzen (Nds. OVG, Beschluss vom 28.10.1998 - 13 L 4668/96 -, NVwZ-RR 1999, S. 741; dem nachfolgend VG Braunschweig, Urteil vom 19.10.2006 - 1 A 17/06 -).
Eine Ermächtigung zur Durchsetzung eines Erstattungsanspruchs mittels Leistungsbescheid lässt der Wortlaut des § 8 VwVfG jedoch nicht erkennen (so entsprechend zu § 8 BayVwVfG auch Bay.VGH, Urteil vom 25.01.2007 - 4 BV 04.3156 -, DÖV 2007, S. 345, juris).
Auch eine entsprechende Auslegung der Vorschrift als Befugnisnorm liegt fern.
Zwar kann in einem Fall, in dem eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung zum Handeln durch Verwaltungsakt fehlt, die Befugnis dafür grundsätzlich auch durch Auslegung gewonnen werden (Stelkens/Bonk/Sachs a.a.O., § 44 Rdnr. 60). Voraussetzung dafür ist aber wiederum, dass sich aus dem zu dem Eingriff ermächtigenden Gesetz ein Verhältnis der Über-/Unterordnung ergibt (Stelkens/Bonk/Sachs a.a.O., § 44 Rdnr. 65). Befinden sich Leistungsgläubiger und Leistungsschuldner demgegenüber auf einer Ebene der Gleichordnung, ist eine Leistungsanforderung durch Verwaltungsakt ausgeschlossen (vgl. Bay.VGH, Beschluss vom 22.01.2004 - 4 CS 03.2236, juris; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 22.12.1999 - 2 L 208/98 -, juris; VG Münster, Urteil vom 16.12.1998 - 6 K 3104/95 -).
Im Falle von Amtshilfe fehlt es aber an einem Subordinationsverhältnis (Stelkens/Bonk/ Sachs a.a.O., § 44 Rdnr. 65; Kopp/Ramsauer a.a.O., § 5 Rdnr. 41). Amtshilfe zwischen Verwaltungsträgern ist gerade geprägt vom Prinzip der Gleichrangigkeit der beteiligten Behörden und einer Gegenseitigkeit des Hilfeleistungsverhältnisses. Aufgrund des fehlenden Über-/Unterordnungsverhältnisses wird in Fällen, in denen die Durchsetzung von Ansprüchen auf Amtshilfe im gerichtlichen Streit steht, überwiegend die Leistungsklage als einschlägig angesehen (Stelkens/Bonk/Sachs a.a.O., § 5 Rdnr. 42; Kopp/Ramsauer a.a.O., § 5 Rdnr. 41; vgl. auch Schnapp/Friehe, Prüfungskompetenz und Rechtsschutz bei Streitigkeiten über Amtshilfeverpflichtungen, NJW 1982, S. 1422; a.A. allerdings OVG Thüringen, Urteil vom 23.05.2007 - 1 KO 1299/05 -, juris).
Dementsprechend lagen auch Entscheidungen in der Rechtsprechung über Ansprüche auf Kostenerstattung in Fällen von Amtshilfe jeweils Leistungsklagen zugrunde (OVG Thüringen, Urteil vom 23.05.2007 - 1 KO 1299/05 -, juris; VG Wiesbaden, Urteil vom 25.09.2007 - 3 E 1160/06 -, juris).
Auch eine anderweitige gesetzliche Befugnis der Beklagten zur Heranziehung des Klägers zu Kosten mittels Leistungsbescheid findet sich nicht.
§ 23 Abs. 4 ZSG ermächtigt nicht zum Handeln durch Verwaltungsakt.
Dahinstehen kann insoweit, ob das Zivilschutzgesetz überhaupt Anwendung findet auf den Einsatz des THW im Rahmen des Elbehochwassers. Zweifel daran ergeben sich aus § 1 Abs. 1 des Gesetzes, in dem es heißt, "Aufgabe des Zivilschutzes ist es, durch nichtmilitärische Maßnahmen die Bevölkerung, … vor Kriegseinwirkungen zu schützen und deren Folgen zu beseitigen oder zu mildern". Das Elbehochwasser lässt sich "Kriegseinwirkungen" kaum gleichsetzen.
Da § 23 Abs. 4 ZSG wiederum lediglich regelt, dass "Kosten, die dem Bund durch Verwendung von ihm finanzierter Ausstattung und Anlagen des Zivilschutzes bei Katastrophen und Unglücksfällen entstehen,"… "von dem Aufgabenträger zu erstatten" sind, fehlt es mit derselben Argumentation wie zu § 8 VwVfG an einer Befugnis, diese Kosten durch Verwaltungsakt festzusetzen.
Soweit von Seiten der im Verwaltungsverfahren eingeschalteten Ministerien des Inneren des Bundes und des Landes Niedersachsen das Niedersächsische Katastrophenschutzgesetz - NKatSG - genannt worden ist, eröffnen auch dessen Vorschriften der Beklagten nicht die Möglichkeit, gegenüber dem Kläger Kosten durch Verwaltungsakt festzusetzen. Die Annahme einer VA-Befugnis in diesem Gesetz muss schon daran scheitern, dass ein Landesgesetzgeber eine dem Bund angegliederte Anstalt des öffentlichen Rechts nicht zu rechtserheblichen Handlungen ermächtigen kann. Im Übrigen ergibt sich aus der einzig in Betracht kommenden Norm des § 32 Abs. 2 NKatSG lediglich eine materielle Kostentragungspflicht des Landes Niedersachsen, nicht aber seiner Landkreise.
Schließlich bietet auch die Abrechnungsrichtlinie des Technischen Hilfswerks vom 01.01.2005 keine ausreichende Ermächtigung zum Handeln durch Verwaltungsakt.
Zu Recht qualifiziert der Kläger die Abrechnungsrichtlinie als reine Verwaltungsvorschrift, die für sich genommen eine Ermächtigungsgrundlage nicht bieten kann. Die Geltendmachung einer Forderung durch Verwaltungsakt bedarf aufgrund der besonderen Handlungsform, die durch behördliche Titelverschaffung, Vollstreckungsbefugnis und die mögliche Bestandskraft (Selbsttitulierung) gekennzeichnet ist, immer einer Rechtsgrundlage (Bay. VGH a.a.O.). Im Übrigen ist in der Abrechnungsrichtlinie - zu Recht - auch gar nicht geregelt, dass Kosten durch Verwaltungsakt angefordert werden sollen. Aber auch in Verbindung mit dem Helferrechtsgesetz bietet sich keine ausreichende Rechtsgrundlage. Das Helferrechtsgesetz trifft keinerlei Regelungen über Rechtsbeziehungen des THW zu Dritten und verhält sich insbesondere nicht zu Kosten, welche dem THW bei seinen Einsätzen entstehen. Es enthält lediglich Regelungen über die Rechtsverhältnisse des Technischen Hilfswerks und seiner Helfer (§ 1 Abs. 1) und normiert insoweit insbesondere, dass das Technische Hilfswerk eine nicht rechtsfähige Bundesanstalt ist und die Helfer in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis besonderer Art stehen, welches durch die Vorschriften des Gesetzes näher bestimmt wird (§ 1 Abs. 3).
Dass auch die von der Beklagten behauptete Treuwidrigkeit des Klägers, die daraus resultieren soll, dass dieser Widerspruch eingelegt hat, ohne die Form der Kostenanforderung zu rügen, und erst seine Klage auf eine fehlende Kompetenz zum Erlass eines Verwaltungsaktes gestützt hat, zu keiner VA-Befugnis führen kann, ist nur der Vollständigkeit halber zu erwähnen.
Da es schon an einer Ermächtigung zum Erlass des angefochtenen Verwaltungsaktes fehlt, kommt es für die Entscheidung dieses Rechtsstreits auf die materielle Berechtigung der Forderungen der Beklagten nicht an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Zulassung der Berufung erfolgt gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, da die Rechtssache im Hinblick auf die Frage, ob der Anspruch auf Erstattung der durch Amtshilfe entstandenen Kosten durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden kann, grundsätzliche Bedeutung hat.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 bis 8 VwVfG
§ 8 VwVfG
§ 8 BayVwVfG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 23 Abs. 4 ZSG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 32 Abs. 2 NKatSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 23 Abs. 4 des Zivilschutzgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 10 A 2043/08
13 L 4668/96
1 A 17/06
4 BV 04.31
4 CS 03.22
2 L 208/98
6 K 3104/95
1 KO 1299/05
3 E 1160/06