Verwaltungsgericht Bremen (Bremen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-12-11, Aktenzeichen 1 K 85/18

Tenor:
Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen 1 K 85/18 Im Namen des Volkes! Urteil In der Verwaltungsrechtssache Beirat Schwachhausen, vertreten durch die Beiratssprecheri Wilhelm-Leuschner-Straße 27 A, 28329 Bremen – Kläger – Prozessbevollmächtigte: g e g e n Amt für Straßen und Verkehr, vertreten durch die Amtsleitung , Herdentorsteinweg 49/50, 28195 Bremen – Beklagter – Prozessbevollmächtigte: hat das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 1. Kammer - durch den Richter Dr. Bauer, die Richterin Feldhusen, den Richter Bogner sowie die ehrenamtliche Richterin Hohn und den ehrenamtlichen Richter Haker aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11. Dezember 2019 für Recht erkannt: Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Stadtgemeinde Bremen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
2 Die Berufung an das Oberverwaltungsgericht Bremen wird zugelassen. gez. Dr. Bauer gez. Feldhusen gez. Bogner Tatbestand Der Kläger wehrt sich gegen die Planung des Beklagten, die Bürgermeister-Spitta-Allee im Zuge einer grundlegenden Sanierung im Abschnitt zwischen August-Bebel-Allee und Schwachhauser Heerstraße auf nur noch eine Fahrspur je Fahrtrichtung zurückzubauen. Die Bürgermeister-Spitta-Allee ist etwa 1,1 km lang und verläuft vollständig im Beiratsbereich des Klägers. Sie grenzt in nördlicher Richtung direkt an die Schwachhauser Heerstraße an. In östlicher Richtung, etwa auf Höhe ihrer Mitte, grenzt sie an die August-Bebel-Allee an. In südlicher Richtung trifft die Bürgermeister-Spitta-Allee auf die Kurfürstenallee sowie die Richard-Boljahn-Allee und geht in die Straße „In der Vahr" über. Sie gehört zum Vorbehaltsstraßennetz; auf ihrer gesamten Länge verkehrt die Buslinie 21. Zwischen Kurfürstenallee und August-Bebel-Allee verkehrt außerdem die Buslinie 24. Die Bürgermeister-Spitta-Allee ist weiter Bestandteil des bremischen LKW-Führungsnetzes und Teil des gesamt-bremischen Radroutennetzes. Der Beklagte plant eine umfassende Sanierung der Bürgermeister-Spitta-Allee, da diese sowohl auf den Fahrbahnen als auch in den Nebenanlagen erhebliche Schäden aufweist. Mit der Sanierung strebt der Beklagte zugleich eine umweltgerechte und kostengünstige Er- und Unterhaltung der Bürgermeister-Spitta-Allee an. Die Sanierungsplanung des Beklagten sieht hierzu u.a. einen Rückbau der Fahrspuren von einer zweispurigen auf eine einspurige Fahrbahn pro Fahrtrichtung zwischen August-Bebel-Allee und Schwachhauser Heerstraße vor. Wegen der weiteren Einzelheiten der Planung wird auf die in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten befindlichen Planungsunterlagen verwiesen. Der Planung vorausgegangen war u.a. eine im Jahr 2015 durchgeführte Erhebung der Verkehrszahlen. Diese ergab für den Bereich der Bürgermeister-Spitta-Allee zwischen August-Bebel-Allee und Schwachhauser Heerstraße DTV-Werte (durchschnittliche Anzahl der täglich verkehrenden Kfz) in Höhe von 16.900 Kfz/24 h sowie für den Bereich zwischen Richard-Boljahn Allee und August-Bebel-Allee DTV-Werte in Höhe von 19.700 Kfz/24 h.
3 Der Anteil des Schwerlastverkehrs betrug 2,5 bis 3,4 %. Ein großer Teil der Kfz benutzte die Bürgermeister-Spitta-Allee hiernach als Durchgangsstraße. Der Kläger, der sich im Grunde für eine Sanierung der Bürgermeister-Spitta-Allee ausspricht, lehnt den geplanten Rückbau auf je eine Spur je Fahrtrichtung zwischen August-Bebel-Allee und Schwachhauser Heerstraße ab. Er beschloss daher am 24.08.2017 gerichtlich klären zu lassen, ob der Rückbau der Bürgermeister-Spitta-Allee von je einer Spur je Fahrtrichtung zwischen August-Bebel-Allee und Schwachhauser Heerstraße eine Maßnahme darstellt, die seiner ausschließlichen Entscheidung unterliegt. Der Kläger hat am 11.01.2018 Klage erhoben. Er ist der Auffassung, dass ihm hinsichtlich des geplanten Rückbaus der Bürgermeister-Spitta-Allee ein Entscheidungsrecht nach § 10 Abs. 1 Nr. 3 des Bremischen Ortsgesetzes über die Beiräte und Ortsämter (OBG) zustehe. Der geplante Rückbau stelle eine verkehrslenkende und –beschränkende Maßnahme i.S.d. § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG dar. Bei gleichem Verkehrsaufkommen werde der Verkehr von der bisherigen zweiten Spur auf die zukünftig einzige Spur (jedenfalls in Richtung Horn) gelenkt. Dadurch werde auf die Fließgeschwindigkeit eingewirkt, sie werde zwangsläufig beschränkt. In Richtung Gartenstadt Vahr werde der ruhende Verkehr von einer Fahrspur verbannt. Es gebe keine Ausweichmöglichkeiten mehr. Auch hier würde sich der Verkehr zukünftig auf eine einzige Fahrspur konzentrieren. Der Rückbau jeweils einer Fahrspur habe damit unmittelbare Auswirkungen auf den Stadtteil Schwachhausen. Die Maßnahme werde sich komplett im Stadtteil Schwachhausen auswirken. Insbesondere in den Verkehrsspitzenzeiten (etwa nachmittags zwischen 15 und 18:00 Uhr) werde der geplante Rückbau in Fahrtrichtung Horn zu erheblichen Rückstaus vor der Ampel Bürgermeister-Spitta-Allee/Schwachhauser Heerstraße führen. Das bewirke eine erhebliche Verschlechterung der Situation im Stadtteil. Die Verkehrssimulation der Beklagten sei von einer zu niedrigen Fahrzeuganzahl pro Stunde ausgegangen und daher fehlerhaft. Die Verkehrssimulation sei außerdem realitätsfern. Bei der nachmittäglichen Verkehrssituation in Richtung Horn sei nicht berücksichtigt worden, dass sich beim Übergang der Schwachhauser Heerstraße in die Horner Heerstraße auf Höhe der Markusallee regelmäßig ein Rückstau aufbaue. Dieser Rückstau führe schon jetzt dazu, dass in den Spitzenzeiten zeitweilig kein Verkehr aus der Bürgermeister-Spitta-Allee in Richtung Horn abfließen könne, da die Kreuzung überlastet und zugestellt sei. Eine Reduzierung der Fahrspuren verschärfe diese Situation noch weiter. Der geplante Rückbau sei auch stadteilbezogen im Sinne des § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG. Die Frage der Stadtteilbezogenheit bestimme sich nur danach, ob eine Maßnahme unmittelbare Auswirkungen auf den Stadtteil habe und ob diese Auswirkungen sich auf den Stadtteil konzentrierten. Dies sei angesichts des streitigen Rückbaus der Fall. Es komme insoweit
4 nicht auf die Funktion der Straße an. Nach § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG müsse nicht die Straße, sondern vielmehr die Maßnahme stadtteilbezogen sein. Der Kläger beantragt, den Beklagten zu verurteilen, es zu unterlassen, die Bürgermeister-Spitta-Allee zwischen August-Bebel-Allee und Schwachhauser Heerstraße von zwei Spuren auf eine Fahrspur pro Fahrtrichtung zurückzubauen; hilfsweise, festzustellen, dass der Rückbau der Bürgermeister-Spitta-Allee zwischen August-Bebel-Allee und Schwachhauser Heerstraße von zwei Fahrspuren auf eine Fahrspur pro Fahrtrichtung eine stadtteilbezogene Maßnahme darstellt, die dem Entscheidungsrecht des Klägers gem. § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG unterliegt. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Der Beklagte rügt die Zulässigkeit der Klage und die Passivlegitimation des Beklagten. Es sei zweifelhaft, ob der Beklagte oder mit Blick auf § 5 Abs. 2 S. 2, Abs. 4 S. 2 OBG nicht vielmehr die Senatorin für Klimaschutz, Umwelt, Mobilität, Stadtentwicklung und Wohnungsbau der richtige Klagegegner sei. Für die mit dem Hauptantrag begehrte Unterlassungsanordnung bestehe keine Rechtsgrundlage. Dem Kläger stehe bezüglich des geplanten Rückbaus kein Entscheidungsrecht zu. Insoweit bestehe auch kein Einvernehmenserfordernis dahingehend, dass das Einvernehmen des Klägers für die Entscheidung über das „Ob“ des geplanten Rückbaus erforderlich wäre. Auch der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag sei unbegründet, weil der geplante Rückbau der Bürgermeister-Spitta-Allee keine stadtteilbezogene Maßnahme im Sinne des § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG sei. Der geplante Eingriff in den Baukörper der Bürgermeister-Spitta-Allee sei keine straßenverkehrsrechtliche Anordnung, sondern ein straßenrechtliches Bau- und Unterhaltungsvorhaben. Das Entscheidungsrecht des Klägers aus § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG erfasse aber lediglich straßenverkehrsrechtliche Anordnungen nach § 45 StVO. Das folge aus Wortlaut, Systematik, Historie sowie Sinn und Zweck des § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG. Gegen ein Entscheidungsrecht des Klägers spreche auch die Richtlinie zu § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG (enthalten in der Dienstanweisung Nr. 444 des Senators für Umwelt, Bau und Verkehr und der Senatskanzlei vom 20.09.2016), die als Auslegungshilfe herangezogen werden könne. Darüber hinaus sei der geplante Rückbau nicht stadtteilbezogen, sondern vielmehr stadtteilübergreifend. Das ergebe sich aus der überörtlichen Bedeutung der
5 Bürgermeister-Spitta-Allee und dem entsprechend hohen Anteil von Durchgangsverkehr auf dieser Verkehrsachse. Ein Entscheidungsrecht des Klägers folge auch nicht aus § 10 Abs. 1 Nr. 7 OBG. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen. Entscheidungsgründe Die zulässige Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg. 1. Die Klage ist zulässig. Die Klage ist als sogenannter Kommunalverfassungsstreit statthaft. Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine kommunalrechtliche Organklage des Klägers als Ortsbeirat gegen das beklagte Amt für Straßen und Verkehr (vgl. grundlegend zur Eigenschaft des Ortsbeirats als kommunales Verfassungsorgan: OVG Bremen, Urt. v. 29.08.1995 - 1 BA 6/95 -, juris). Eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit ist dann gegeben, wenn die Beteiligten über die sich aus dem kommunalen Verfassungsrecht ergebenden Rechte und Pflichten im Bereich kommunaler Organe streiten (vgl. VG1 K 2236/15 -, juris Rn. 17). Den Kern des Rechtsstreits bildet vorliegend die Frage, ob der Rückbau der Bürgermeister-Spitta-Allee auf eine Fahrspur je Fahrtrichtung im Abschnitt zwischen August-Bebel-Allee und Schwachhauser Heerstraße dem Entscheidungsrecht des Klägers aus § 10 Abs. 1 Nr. 3 des Ortsgesetzes über Beiräte und Ortsämter vom 02.02.2010, BremGBl. 2010, S. 130, zuletzt geändert durch Ortsgesetz vom 05.03.2019, BremGBl. 2019, S. 43 (OBG) unterfällt, mithin eine Auseinandersetzung über Entscheidungsrechte des Klägers als Organ der Stadtgemeinde Bremen gegenüber einem anderen Organ der Stadtgemeinde Bremen. Der zulässige (Haupt-)Antrag auf Unterlassung der von dem Beklagten avisierten Rückbaumaßahmen ist dabei nach § 88 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) als (vorbeugende) Unterlassungsklage zu qualifizieren. Eine Unterlassungsklage ist als eine Form des vorbeugenden Rechtsschutzes grundsätzlich als Klage auf Unterlassung einer erstmals drohenden Beeinträchtigung oder als Klage auf Unterlassung weiterer Beeinträchtigungen statthaft. Das besondere Rechtsschutzbedürfnis für die Klage auf Unterlassung einer erstmals drohenden Beeinträchtigung setzt voraus, dass das künftige Verwaltungshandeln nach seinem Inhalt und seinen tatsächlichen sowie rechtlichen
6 Voraussetzungen so weit bestimmt ist, dass eine Rechtmäßigkeitsprüfung möglich ist (BVerwG, Urt. v. 19.03.1974 - 1 C 7.73 -, juris Rn. 41; VGH München, Beschl. v. 12.08.2016 - 10 ZB 16.791 -, juris Rn. 8; Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), 37. EL Juli 2019, § 42 Abs. 1 VwGO Rn. 163). Das ist vorliegend der Fall. Die streitigen Rückbaumaßnahmen sind nach dem gegenwärtigen Stand ihrer Planung ausreichend bestimmt um Gegenstand einer (vorbeugenden) Rechtmäßigkeitsprüfung zu sein. Der Kläger ist insoweit auch nicht auf (nachgängigen) Rechtsschutz in Gestalt einer Feststellungklage zu verweisen. Denn im Falle einer Umsetzung der avisierten Rückbaumaßnahmen wären diese nur noch unter Einsatz erheblicher öffentlicher Mittel rückgängig zu machen. Die Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO beruht auf der Möglichkeit, dass vorliegend organschaftliche Rechte des Klägers aus § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG verletzt sein können (vgl. VG Bremen, Beschl. v. 04.12.2013 - 1 V 2038/13 - nicht veröffentlicht). Als Vereinigung im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO analog ist der Kläger auch beteiligtenfähig, weil ihm in §§ 9, 10 OBG Beteiligungs- sowie Entscheidungs- und Zustimmungsrechte eingeräumt sind, die im Kommunalverfassungsstreit gegenüber anderen Organen der Gemeinde selbständig geltend gemacht werden können (vgl. VG Bremen, Beschl. v. 04.12.2013 - 1 V 2038/13 m.w.N.). Der Beklagte ist auch der richtige Klagegegner. Das vom Kläger beanspruchte Entscheidungsrecht besteht im Verhältnis zum beklagten Amt für Straßen und Verkehr. Im Kommunalverfassungsstreit ist der Beklagte nicht entsprechend § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nach dem Rechtsträgerprinzip zu bestimmen. Vielmehr richtet sich der Klagegegner nach der innerorganisatorischen Kompetenz- oder Pflichtenzuordnung. Klagegegner ist danach das Organ der Gemeinde oder der Funktionsträger, dem die für das begehrte Handeln oder Unterlassen erforderliche interne Kompetenz zuzurechnen ist oder dem die behauptete Kompetenzverletzung anzulasten ist (vgl. hierzu OVG NRW, Urt. v. 10.09.1982 - 15 A 1223/80, NVwZ 1983, 485, 486; VGH Mannheim, Urt. v. 02.08.2017 - 1 S 542/17, NVwZ-RR 2018, 358 Rn. 20; Meissner/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, 37. EL Juli 2019, § 78 Rn. 54 m.w.N.). Dies ist vorliegend der Beklagte aufgrund seiner Eigenschaft als Vorhabenträger der geplanten Sanierungsmaßnahmen, die auf seiner Zuständigkeit nach §§ 46 Abs. 3 Nr. 1, 47 Abs. 1 des Bremischen Landesstraßengesetzes (BremLStrG) beruht (vgl. auch VG Bremen, Beschl. v. 04.12.2013 - 1 V 2038/13).
7 2. Die zulässige Klage ist jedoch unbegründet. Dem Kläger steht gegenüber dem Beklagten hinsichtlich der streitgegenständlichen Rückbaumaßnahmen kein Unterlassungsanspruch zu. Als Anspruchsgrundlage käme insoweit zwar der öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch in Betracht. Dessen Herleitung aus den Grundrechten, dem Rechtsstaatsprinzip oder einer analogen Anwendung der §§ 906, 1004 des Bürgerlichen Gesetzesbuches ist zwar umstritten, seine Voraussetzungen sind in der Rechtsprechung jedoch ungeachtet seiner Herleitung geklärt. Er setzt neben einer Rechtsbeeinträchtigung insbesondere die Rechtswidrigkeit der Beeinträchtigung voraus (vgl. VG München, Beschl. v. 01.08.2013 - 2 E 13.3322, BeckRS 2014, 48424, beck-online). Der Kläger wird durch den geplanten Rückbau der Bürgermeister-Spitta-Allee zwischen August-Bebel-Allee und Schwachhauser Heerstraße von zwei Spuren auf eine Fahrspur pro Fahrtrichtung aber nicht in rechtswidriger Weise in eigenen Rechten beeinträchtigt. Ihm steht hinsichtlich der von dem Beklagten geplanten Rückbaumaßnahmen kein Entscheidungsrecht nach § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG zu. Aus Sicht der Kammer kann dabei offenbleiben, ob es sich bei diesen um verkehrslenkende, -beschränkende und -beruhigende Maßnahmen im Sinne von § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG handelt (hierzu unter 2.1.). Denn die Maßnahmen sind jedenfalls nicht stadtteilbezogen im Sinne der Vorschrift (hierzu unter 2.2.). 2.1. Nach § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG in der hier maßgeblichen Fassung vom 05.03.2019 (BremGBl. 2019, S. 43) entscheidet der Beirat über verkehrslenkende, -beschränkende und -beruhigende Maßnahmen, soweit diese stadtteilbezogen sind; dazu sind Richtlinien durch die fachlich zuständige senatorische Behörde im Einvernehmen mit der Aufsichtsbehörde zu erlassen. Bei Auslegung der Vorschrift ist einzubeziehen, dass es sich bei dem OBG um ein Ortsgesetz handelt, also um eine kommunale Satzung (Koch, in: Fischer-Lescano/Sperlich (Hrsg.), Landesrecht Bremen – Studienbuch, 1. Aufl. 2018, § 3 Rn. 44). Demzufolge kann die Stadtbürgerschaft den Beiräten durch das OBG allein bestehende kommunale Zuständigkeiten bzw. Befugnisse übertragen. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass das Straßenverkehrsrecht Bundesrecht ist. Nach Artt. 72 Abs. 2, 74 Abs. 1 Nr. 22 des Grundgesetzes (GG) liegt die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Straßenverkehrsrecht beim Bund. Zuständig für den Vollzug des Verkehrsrechts sind die Länder (Art. 30, 83 GG). Sie führen die verkehrsrechtlichen Bundesgesetze und Bundesverordnungen als eigene Angelegenheiten aus (Art. 83 GG). Nach § 44 Abs. 1 der Straßenverkehrsordnung (StVO)
8 sind die nach Landesrecht zuständigen Straßenverkehrsbehörden verantwortlich für die Ausführung der StVO. Das Land Bremen hat diese Aufgabe dem beklagten Amt für Straßen und Verkehr und der Polizei zugewiesen (Verordnung über die Regelung von Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung i.V.m. § 79 Abs. 1 BremPolG). Allerdings räumen § 45 Abs. 1b S. 2 und Abs. 1c StVO den Gemeinden für ihr Gebiet Einvernehmensrechte ein. Die Stadtgemeinde hat dieses Recht auf Herstellung des Einvernehmens durch das OBG den Beiräten zugeordnet (vgl. VG Bremen, Beschl. v. 04.12.2013 – 1 V 2038/13). Nach § 45 Abs. 1b S. 2 und Abs. 1c StVO bestehen kommunale Einvernehmensrechte jedoch abschließend für folgende Maßnahmen: Parkmöglichkeiten für Bewohner (§ 45 Abs. 1b S. 2 und S. 1 Nr. 2a), Kennzeichnung von Fußgängerbereichen (§ 45 Abs. 1b S. 2 und S. 1 Nr. 3), Kennzeichnung von verkehrsberuhigten Bereichen (§ 45 Abs. 1b S. 2 und S. 1 Nr. 3), Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen (§ 45 Abs. 1b S. 2 und S. 1 Nr. 5 Alt. 1), Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung (§ 45 Abs. 1b S. 2 und S. 1 Nr. 5 Alt. 2), Einrichtung von Tempo-30-Zonen (§ 45 Abs. 1c). Die streitgegenständlichen Rückbaumaßnahmen sind keiner der vorgenannten Maßnahmen zuzuordnen. Eine Entscheidungskompetenz des Klägers könnte vorliegend aber auch auf einer übertragenen kommunalen Zuständigkeit nach dem Straßenrecht beruhen. Das Straßenrecht ist – abgesehen vom Recht der Bundesautobahnen und Bundesstraßen (Art. 90 GG) – Landesrecht (Art. 30, 70 Abs. 1 GG). Eine ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Straßenrecht weist das GG dem Bund (abgesehen vom Recht der Bundesautobahnen und Bundesstraßen) nicht zu. Die Bürgermeister-Spitta- Allee ist weder eine Bundesautobahn noch eine Bundesstraße, sondern eine Straße im Sinne des Landesstraßengesetzes. Die geplante Sanierung der Straße ist im Kern eine Aufgabe der Straßenbaulast (vgl. § 10 Abs. 1 BremLStrG). Gemäß § 11 Abs. 1 BremLStrG ist Träger der Straßenbaulast grundsätzlich die Gemeinde. Die Stadtgemeine wäre demnach legitimiert, die Straßenbaulast betreffende Befugnisse durch das OBG auf die Beiräte zu übertragen, auch wenn insoweit ein Konflikt mit der Zuständigkeitsregelung des § 46 Abs. 3 Nr. 1 BremLStrG entstünde. Ob die streitgegenständlichen Rückbaumaßnahmen vor diesem Hintergrund als verkehrslenkende, -beschränkende und -beruhigende Maßnahmen im Sinne von § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG angesehen werden können, erscheint indes fraglich. Der bislang hierzu ergangenen Rechtsprechung ist eine Verengung des Maßnahmenbegriffs allein auf straßenverkehrsrechtliche Anordnungen nicht zu entnehmen (vgl. BremStGH, Ents. v. 08.07.1991 - St 2/91, NVwZ-RR, 1992, 149 150 f. („Straßenverkehrsmaßnahmen“); VG Bremen, Beschl. v. 04.12.2013 - 1 V 2038/13).
9 Der Wortlaut der Vorschrift ist insoweit offen. Dem Begriff der Maßnahmen i.S.v. § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG unterfallen nach allgemeinem Sprachgebrauch sowohl straßenverkehrsrechtliche als auch straßen(bau-)rechtliche Maßnahmen. Auch ein Blick in andere Gesetzesvorschriften gibt für eine Verengung des Maßnahmenbegriffs auf allein straßenverkehrsrechtliche Anordnungen im Sinne rechtlicher Ge- und Verbote nichts her. So wird der Begriff der „Maßnahme“ in der StVO zwar teilweise verwendet, um rechtliche Anordnungen zu bezeichnen. Bisweilen wird der Begriff aber auch für rein tatsächliche, bauliche Veränderungen der Straße angewandt (vgl. § 45 Abs. 7 StVO). Im Landesstraßengesetz werden die Verbreiterung, Begradigung, Verlegung oder Ergänzung einer Straße als „Maßnahmen“ bezeichnet (vgl. § 7 Abs. 4 i.v.m. § 5 Abs. 4 BremLStrG). Die Überschrift zu § 20 BremLStrG benutzt den Begriff „Maßnahme“ bezogen auf die Herstellung und den Ausbau einer Straße. Gegen eine einschränkende Auslegung des Maßnahmenbegriffs könnte der Zweck des OBG sprechen, die Beiräte in „die örtlichen Angelegenheiten von öffentlichem Interesse“ einzubinden (vgl. § 5 Abs. 1 OBG). Zudem soll das OBG ausweislich seiner Begründung „mehr Bürgernähe für stadtteilbezogene Entscheidungen“ sicherstellen (Bürgerschafts- Drucks. 17/366 S, S. 14). Auch bauliche Veränderungen einer Straße können die Interessen der Bürgerinnen und Bürger eines Stadtteils in ähnlicher Weise wie verkehrsrechtliche Anordnungen tangieren. Zu berücksichtigen ist insoweit aber auch, dass im Zuge der Gesetzesnovelle im Jahre 2010 zwar Entscheidungskompetenzen der Beiräte gestärkt werden sollten (Bremische Bürgerschaft, Drucks. 17/366 S, S. 18). § 7 Nr. 3 OBG a.F. wurde jedoch in der Neufassung des OBG aus dem Jahr 2010 wortgleich als § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG n.F. übernommen. Die mit der Gesetzesnovelle 2010 intendierte Stärkung der Entscheidungsrechte der Beiräte hat somit im OBG bezogen auf verkehrslenkende, -beschränkende und -beruhigende Maßnahmen keinen Niederschlag gefunden. Im Zuge der Gesetzesnovelle 2010 wurden die Entscheidungskompetenzen der Beiräte (lediglich) dahingehend erweitert, dass ihnen erstmals die Entscheidungskompetenz über den Standort von Kunstwerken im öffentlichen Raum (§ 10 Abs. 1 Nr. 2 OBG), die Schwerpunktsetzungen von besonderen Reinigungsaktionen im Stadtteil (§ 10 Abs. 1 Nr. 9 OBG) sowie die Standortentscheidungen für Wertstoffsammelcontainer (§ 10 Abs. 1 Nr. 10 OBG) zugewiesen wurden (vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucks. 17/366 S, S. 19). Gegen eine Anwendung der Vorschrift auch auf straßenrechtliche Maßnahmen könnte vielmehr die Begründung zu § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG sprechen, in der von „den Befugnissen der Straßenverkehrsbehörde als Ortspolizeibehörde“ die Rede ist (Bremische Bürgerschaft, Drucks. 17/366 S, S. 19). Ortspolizeibehörden handeln vorwiegend durch
10 rechtliche Ge- und Verbote. Die streitgegenständlichen Rückbaumaßnahmen hingegen sind rein tatsächlicher Natur und beinhalten keine Ge- und Verbote. In systematischer und zugleich historischer Hinsicht streitet ferner § 9 Abs. 1 Nr. 13 OBG dafür, den Maßnahmenbegriff einschränkend dahingehend auszulegen, dass diesem straßen(bau-)rechtliche Maßnahmen nicht unterfallen. Denn nach dieser erst mit Wirkung zum 20.12.2018 in Kraft getretenen Vorschrift (Brem.GBl. 2018, S. 596) bestehen im Falle eines Aus- und Umbaus von Straßen (lediglich) Beteiligungs-, nicht aber Entscheidungsrechte. Hätte der Ortsgesetzgeber den Beiräten auch ein Entscheidungsrecht für den Fall des Aus- und Umbaus von Straßen übertragen wollen, so hätte es nahegelegen, ein (Mit-)Entscheidungsrecht der Beiräte im Zuge der jüngsten Novellierungen des OBG ausdrücklich zu normieren. Zwingend ist dieser Schluss aber nicht. Zwar dürfte der streitgegenständliche Rückbau als „Umbau“ im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 13 OBG zu qualifizieren sein. § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG enthält jedoch abweichend von § 9 Abs. 1 Nr. 13 OBG zusätzlich das (einschränkende) Erfordernis der Stadtteilbezogenheit der Maßnahmen, so dass die Vorschriften nicht deckungsgleich sind. Losgelöst hiervon sieht aber auch § 10 Abs. 1 Nr. 7 OBG ein Entscheidungsrecht der Beiräte (nur) für gewisse bauliche Maßnahmen vor, namentlich den „Ausbau, Umbau, wesentliche Um- und Zwischennutzung und Benennung von öffentlichen Wegen, Plätzen, Grün- und Parkanlagen, soweit diese stadtteilbezogen sind;“. Da der Ortsgesetzgeber sowohl in § 10 Abs. 1 Nr. 8 OBG als auch in § 9 Abs. 1 Nr. 13 OBG ausdrücklich den Begriff der „Straße“ verwendet, dürfte der streitgegenständliche Rückbau der Straße nur schwerlich unter § 10 Abs. 1 Nr. 7 OBG gefasst werden können (offengelassen von VG Bremen, Beschl. v. 04.12.2013 - 1 V 2038/13). Aus § 10 Abs. 1 Nr. 7 OBG folgt zwar nicht zwingend, dass der Ortsgesetzgeber die streitgegenständlichen Rückbaumaßnahmen vom Anwendungsbereich des § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG ausnehmen wollte. Insofern ist jedoch zu bedenken, dass die der Gemeinde obliegende Straßenbaulast auch Pflichten zur Verkehrssicherung und zum Straßenunterhalt sowie deren Finanzierung umfasst. Da diese von der Art des Straßenausbaus beeinflusst werden, ist schwer vorstellbar, dass die Gemeinde Entscheidungen in diesem isolierten Bereich insgesamt einem anderen Entscheidungsträger zuschreibt. 2.2. Im Ergebnis kann jedoch dahinstehen, ob die die streitgegenständlichen Rückbaumaßnahmen als Maßnahmen im Sinne des § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG anzusehen sind. Sie sind jedenfalls nicht stadtteilbezogen im Sinne von § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG.
11 Wann eine Maßnahme „stadtteilbezogen“ im Sinne der Vorschrift ist, wird im OBG nicht näher definiert. Aus Sicht der erkennenden Kammer wird eine stadtteilbezogene Maßnahme nicht schon dann anzunehmen sein, wenn und soweit diese Maßnahme überhaupt einen Stadtteilbezug aufweist, sondern erst dann, wenn und soweit diese Maßnahme eine überwiegend stadtteilbezogene Bedeutung hat. Das Tatbestandsmerkmal „stadtteilbezogen“ kann nicht so ausgelegt werden, dass es durch jeden Bezug zum Stadtteil erfüllt wird, weil es dann keine praktische Bedeutung hätte. Dass der Beirat nicht die Entscheidungsgewalt über Fragen ohne jeden Bezug zum Stadtteil hat, ist selbstverständlich und bedarf keiner Erwähnung im Gesetz. Die Zielsetzung des Ortsgesetzgebers, mehr Bürgernähe durch stadtteilbezogene Entscheidungen sicherzustellen, sollte nach seinem Willen (u.a.) durch eine Ausweitung der Entscheidungskompetenzen der Beiräte in verschiedenen Aufgabenbereichen erreicht werden, soweit sie überwiegend stadtteilbezogene Bedeutung haben (Bremische Bürgerschaft, Drucks. 17/366 S, S. 1). Bezogen auf den hier streitgegenständlichen Rückbau der Bürgermeister-Spitta-Allee kann ein Stadtteilbezug in diesem Sinne nicht festgestellt werden. Denn die Bürgermeister-Spitta-Allee ist ihrer Funktion nach überwiegend dazu bestimmt, stadtteilübergreifenden Verkehr aufzunehmen. Hierfür spricht die Zugehörigkeit der Straße zum Vorbehaltsstraßennetz, ihre Bedeutung für den stadtteilübergreifenden öffentlichen Personennahverkehr sowie der Umstand, dass sie ausweislich des bremischen Lkw- Führungsnetzes als für den Lkw-Verkehr empfohlene Hauptverkehrsstraße anzusehen ist. Auch folgt aus der im Jahr 2015 durchgeführten Erhebung der Verkehrszahlen, dass die Straße weit überwiegend als Durchgangsstraße genutzt wird. Es ist weder ersichtlich noch dargetan, dass sich die Verkehrssituation seither in relevanter Weise verändert hätte. Aufgrund dieser Funktion der Straße werden sich die streitgegenständlichen Rückbaumaßnahmen unweigerlich auch auf den stadtteilübergreifen Verkehr aus bzw. in Richtung insbesondere der angrenzenden Stadtteile Horn-Lehe und Vahr auswirken (vgl. insoweit bereits VG Bremen, Beschl. v. 19.02.1996 - 1 V 29/96 - nicht veröffentlicht). Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Ortsgesetzgeber bei derart stadtteilübergreifenden Maßnahmen ein alleiniges Entscheidungsrecht eines Beirats nach § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG normieren wollte. Denn die Kompetenzen der Beiräte sind räumlich aufgrund höherrangigen Rechts begrenzt. Art. 145 Abs. 2 der Bremischen Landesverfassung (BremVerf) sieht die Einrichtung von Bezirksämtern und örtlich gewählten Bezirksvertretungen für die Verwaltung örtlicher Angelegenheiten in bestimmten Stadtteilen, insbesondere in den stadtbremischen Außenbezirken, vor. Die Landesverfassung weist den einzurichtenden dezentralen, örtlich gewählten
12 Verwaltungseinheiten ausschließlich die Kompetenz zur Verwaltung örtlicher Angelegenheiten zu. Eine Kompetenz zur Entscheidung überörtlicher Angelegenheiten ist in der Landesverfassung nicht angelegt. Diese Lösung (Einrichtung echter Bezirksämter samt Bezirksvertretungen) auf der Grundlage von Art. 145 Abs. 2 BremVerf ist zwar als Alternative zu dem bestehenden Modell der Beiräte und Ortsämter auf der Basis des Art. 145 Abs. 1 BremVerf zu verstehen (vgl. hierzu BremStGHE 4, 19 ff.), das als eine Form dekonzentrierter Verwaltung mit ortsbezogener Beratungstätigkeit anzusehen ist (vgl. Schefold, in: Fischer-Lescano/Rinken/Buse/Meyer/Stauch/Weber (Hrsg.), Verfassung der Freien Hansestadt Bremen, Art. 145 Rn. 21). Für eine solche dekonzentrierte Verwaltung mit ortsbezogener Beratungstätigkeit kann aber hinsichtlich der territorialen Grenzen der Zuständigkeit nichts anderes gelten als für Bezirksämter bzw. Bezirksverwaltungen auf der Grundlage von Art. 145 Abs. 2 BremVerf. Auch aus dem Umstand, dass im Zuge der Gesetzesnovelle 1989 die Direktwahl der Beiräte eingeführt wurde und mit den nachfolgenden Neufassungen des OBG die Kompetenzen der Beiräte stets erweitert wurden, lässt sich nicht ableiten, dass damit eine Kompetenz der Beiräte zur Entscheidung von überörtlichen Angelegenheiten geschaffen werden sollte. Eine Entscheidung eines Beirats, die über dessen eigenen Beiratsbereich hinaus Wirkung entfaltet, würde einen nicht zu rechtfertigenden Eingriff in die Kompetenzen anderer Beiräte bedeuten. Dies folgt unmittelbar aus dem Demokratieprinzip, das über Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch für Untergliederungen in den Gemeinden gilt (vgl. BremStGH, Ents. v. 08.07.1991 - St 2/91, NVwZ-RR, 1992, 149). Demokratisch legitimiert sind die Beiräte nur bezogen auf ihren Beiratsbereich. Sie werden (nur) von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern gewählt, die im Beiratsbereich gemäß § 1 des Bremischen Wahlgesetzes an der Wahl zur Stadtbürgerschaft teilnehmen können (§ 3 OBG). Nach § 5 Abs. 1 OBG beraten und beschließen sie über örtliche Angelegenheiten von öffentlichem Interesse. Ihre örtliche Zuständigkeit richtet sich nach der stadtbremischen Verwaltungsbezirkseinteilung (§ 28 Satz 1 OBG). Eine Kompetenz, Entscheidungen mit Auswirkungen auch auf andere Beiratsbereiche allein zu treffen, weist den Beiräten weder die Landesverfassung noch das OBG zu. Die Kompetenz der Beiräte endet grundsätzlich örtlich an der Grenze ihres jeweiligen Beiratsbereichs. Sie ist begrenzt durch höherrangiges Recht und den daraus gegebenen Zuständigkeiten (vgl. § 5 Abs. 4 S. 1 OBG). Betrifft der Aus- oder Umbau einer Straße mehrere Beiratsbereiche, haben diese daher lediglich ein Recht auf Beteiligung nach § 9 Abs. 1 Nr. 13 OBG. Nach alledem kann auch der (hilfsweise gestellte) Feststellungantrag zu 2. keinen Erfolg haben.
13 Ob dem Kläger hinsichtlich der übrigen von dem Beklagten geplanten Sanierungsarbeiten ein Entscheidungsrecht zustehen kann, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn streitgegenständlich sind im vorliegenden Fall allein die geplanten Rückbaumaßnahmen im Abschnitt zwischen August-Bebel-Allee und Schwachhauser Heerstraße. Das Gericht hat auch nicht darüber zu befinden, ob die streitgegenständlichen Rückbaumaßnahmen verkehrstechnisch sinnvoll sind, so dass es auf die Frage, ob die Verkehrssimulation des Beklagten die geplanten Rückbaumaßnahmen rechtfertigt, nicht entscheidend ankommt. 3. Die Kosten des Verfahrens hat die Stadtgemeinde Bremen zu tragen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Bremen, der die Kammer folgt, kommt eine Kostenerstattung gemäß § 154 VwGO in einem „Insichprozess“ zweier Funktionsträger einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft grundsätzlich nicht in Betracht. Vielmehr sind die Verfahrenskosten grundsätzlich der Körperschaft aufzuerlegen, der die streitenden Funktionsträger angehören. Etwas anderes gilt nur dann, wenn das Verfahren „ohne vernünftigen Grund“ eingeleitet worden ist (vgl. etwa OVG Bremen, Urt. v. 20.04.2010 - 1 A 192/08; OVG Bremen, Beschl. v. 04.06.2003 - 1 B 222/03 -; s. auch VG Bremen, Urt. v. 09.12.2015 – 1 K 2236/15). Für eine mutwillige Rechtsverfolgung, bei deren Vorliegen eine persönliche Kostenpflicht des Funktionsträgers in Betracht kommen könnte, bestehen hier aber keine Anhaltspunkte. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO. Einer Sicherheitsleistung bedarf es insoweit nicht (vgl. OVG Bremen, Urt. v. 20.04.2010 – 1 A 192/08). 4. Die Berufung an das Oberverwaltungsgericht Bremen war gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung. Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil ist die Berufung zulässig. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich) einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen und ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, einzureichen. Die Begründung
14 muss einen bestimmten Antrag sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung enthalten. Die Berufung muss von einem Rechtsanwalt oder einem sonst nach § 67 Abs. 4 VwGO zur Vertretung berechtigten Bevollmächtigten eingelegt werden. Dr. Bauer Dr. Bauer Bogner für Richterin Feldhusen, die urlaubsbedingt an der Signatur gehindert ist

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9, 10 OBG
§ 45 StVO
§ 20 BremLStrG
§ 3 OBG
§ 154 VwGO
§ 167 VwGO
§ 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG
§ 5 Abs. 2 S. 2, Abs. 4 S. 2 OBG
§ 10 Abs. 1
Nr. 3 OBG
§ 88 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 79 Abs. 1 BremPolG
§ 45 Abs. 1b S. 2 und Abs. 1c StVO
§ 10 Abs. 1 BremLStrG
§ 11 Abs. 1 BremLStrG
§ 46 Abs. 3 Nr. 1 BremLStrG
§ 45 Abs. 7 StVO
§ 5 Abs. 4 BremLStrG
§ 5 Abs. 1 OBG
§ 7 Nr. 3 OBG
§ 10 Abs. 1 Nr. 9 OBG
§ 10 Abs. 1 Nr. 10 OBG
§ 9 Abs. 1 Nr. 13 OBG
§ 9 Abs. 1
Nr. 13 OBG
§ 10 Abs. 1 Nr. 7 OBG
§ 10 Abs. 1 Nr. 8 OBG
§ 5 Abs. 4 S. 1 OBG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 10 Abs. 1 Nr. 3 des Ortsgesetzes
§ 44 Abs. 1 der Straßenverkehrsordnung
Art. 30, 83 GG
Art. 83 GG
Art.
90 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1983, 485, 486
NVwZ-RR 2018, 358
1 K 85/18
1 BA 6/95
1 K 2236/15
1 C 7.73
10 ZB 16.79
1 V 2038/13
15 A
1223/80
1 S 542/17
2 E 13.33
1 V 29/96
1 A 192/08
1 B 222/03