Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2012-11-13, Aktenzeichen 5 LC 331/11

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Gewährung einer Ausgleichszulage wegen eines durch Gesetz angeordneten Dienstherrnwechsels.
Bis zum 31. Dezember 2006 stand sie als Verwaltungsamtfrau (Besoldungsgruppe A 11 BBesO) in Teilzeit im Dienst der Deutschen Rentenversicherung Bund und war in deren Auskunfts- und Beratungsstellen eingesetzt. Aufgrund von § 3 Abs. 1 des Gesetzes zu Übergangsregelungen zur Organisationsreform in der gesetzlichen Rentenversicherung - RVOrgRefÜG - in der bis zum 11. Februar 2009 geltenden Fassung vom 9. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3242) und der Mitteilung der Beklagten vom 5. Dezember 2006 trat die Klägerin kraft Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar 2007 in den Dienst der Beklagten als dem für ihre bisherige Dienststelle zuständigen Regionalträger der gesetzlichen Rentenversicherung über, wo sie seitdem im unveränderten Statusamt und weiterhin in Teilzeit tätig ist.
Zum Zeitpunkt des Dienstherrnwechsels bestimmten sich die Grundgehaltssätze der Besoldung sowohl bei der Deutschen Rentenversicherung Bund als auch bei der Beklagten einheitlich nach den bundesrechtlichen Regeln des Bundesbesoldungsgesetzes und der Bundesbesoldungsordnung. Durch den Dienstherrnwechsel ergaben sich für die Klägerin deshalb zunächst keine Änderungen in der Höhe ihrer Bezüge.
Mit Wirkung vom 1. Januar 2008 traf der niedersächsische Landesgesetzgeber erstmals landeseigene Regelungen über die Höhe der Besoldung (vgl. Art. 3 Nr. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2007 vom 15.12.2006, Nds. GVBl. S. 597). Die Klägerin erhielt daraufhin höhere Bezüge als sie bisher erhalten hatte und als ihr in Diensten der Deutschen Rentenversicherung Bund nach den bisherigen Grundgehaltssätzen der Bundesbesoldungsordnung zugestanden hätten.
Mit Rückwirkung ebenfalls vom 1. Januar 2008 an änderte der Bundesgesetzgeber die Höhe der Besoldung nach der Anlage IV zum BBesG (vgl. Art. 1 Nr. 7 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen im Bund 2008/2009 - BBVAnpG 2008/2009 - vom 29.7.2008, BGBl. I S. 1582). Die Bezüge, die die Klägerin danach bei Fortbestehen ihres Dienstverhältnisses bei der Deutschen Rentenversicherung Bund erhalten hätte, übersteigen seither die Bezüge, die sie nach dem Übertritt in den Dienst der Beklagten nach niedersächsischem Landesrecht erhält.
Am 15. September 2010 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Gewährung einer Ausgleichszulage in Höhe der Differenz zwischen ihren tatsächlichen Dienstbezügen und den Bezügen, die ihr bei einer weiteren Verwendung im Dienst der Deutschen Rentenversicherung Bund zugestanden hätten, rückwirkend ab 1. Januar 2007.
Den Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 17. September 2010 ab. Die Voraussetzungen für die Gewährung einer Ausgleichszulage nach § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG seien nicht erfüllt, weil zwischen dem Dienstherrnwechsel zum 1. Januar 2007 und der seit 1. Januar 2008 eingetretenen Verringerung der Dienstbezüge der Klägerin kein zeitlich unmittelbarer, ursächlicher Zusammenhang bestehe. Eine Ausgleichszulage könne nur bewilligt werden, wenn die Bezüge bei dem neuen Dienstherrn im Zeitpunkt des Dienstherrnwechsels niedriger seien als bei dem ursprünglichen Dienstherrn. Das sei hier nicht der Fall, weil sich im Zeitpunkt ihres Übertritts auch die der Klägerin nach niedersächsischem Landesrecht zustehenden Bezüge noch nach dem Bundesrecht gerichtet hätten. Diese Rechtsauffassung entspreche dem Ergebnis eines Meinungsaustauschs zwischen dem Bund und den Ländern im Arbeitskreis für Besoldungsfragen.
Mit Bescheid vom 11. November 2010 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG verweise auf § 13 Abs. 1 Nr. 1 BBesG in der Fassung vom 6. August 2002 (- BBesG a. F. -, BGBl. I S. 3020) als Rechtsgrundverweisung. Das setze voraus, dass alle übrigen Tatbestandsvoraussetzungen der Bezugsnorm erfüllt seien. Nach seinem Wortlaut setze § 13 Abs. 1 Nr. 1 BBesG a. F. die Verringerung der Bezüge wegen des Übertritts zu einem anderen Dienstherrn voraus. Eine solche Verringerung liege nicht vor, wenn sich bei Vergleich der alten und neuen Bezüge zum Zeitpunkt des Übertritts kein Unterschied ergebe und der Beamte lediglich an späteren Erhöhungen der Besoldung nicht teilnehme. Das entspreche auch dem Zweck des Gesetzes, der lediglich einen erdienten höheren Besoldungsstatus schützen und damit einen erworbenen Rechtsstand wahren solle. Dass die Ausgleichszulage rechtsstandswahrend und damit dynamisch zu berechnen sei, begründe keinen Anspruch, sondern regele nur dessen (dynamische) Berechnungsweise. Dagegen begründe § 13 BBesG a. F. keinen Anspruch auf die Fortschreibung einer Besoldungskarriere beim früheren Dienstherrn ohne Rücksicht auf den tatsächlich erdienten Besoldungsstatus. Hätte der Gesetzgeber eine solche Regelung gewollt, hätte er nicht von einer „Verringerung“ der Bezüge gesprochen.
Am 9. Dezember 2010 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie habe einen Anspruch auf die begehrte Ausgleichszulage, weil sich infolge des gesetzlichen Übertritts ihre Dienstbezüge verringert hätten. Die Beklagte gehe fehl in der Auffassung, der Verweis in § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG sei lediglich eine Rechtsfolgeverweisung.
Nach § 13 Abs. 1 BBesG a. F. seien die neuen Bezüge denjenigen Bezügen gegenüberzustellen, die dem Beamten in seiner bisherigen Verwendung zugestanden hätten. § 26 Abs. 2 BBG, auf den § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. verweise, begründe deshalb einen dynamischen und dauerhaften Anspruch auf eine Ausgleichszulage. Gleiches gelte aufgrund der Verweisung auf § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. für den Fall des gesetzlich angeordneten Dienstherrnwechsels, der einer Versetzung nach § 26 Abs. 2 BBG gleichzustellen sei.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 16. September 2010 in der Fassung deren Widerspruchsbescheides vom 11. November 2010 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr rückwirkend ab dem 1. Januar 2008 eine Ausgleichszulage nach Art. 83 § 4 Abs. 3 RVOrG i. V. m. § 13 Abs. 1 BBesG a. F. zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat den angefochtenen Bescheid unter vertiefender Wiederholung der Begründung des Widerspruchsbescheides verteidigt. Gesetzliche Tatbestandsvoraussetzung des § 13 BBesG a. F. sei die Bezügeminderung infolge des Dienstherrnwechsels. § 26 BBG a. F. enthalte dagegen keine Tatbestandsvoraussetzungen hinsichtlich der Ausgleichszulage, sondern lediglich tatbestandliche Anforderungen an eine Versetzung.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 17. August 2011 abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die begehrte Ausgleichszulage. § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG enthalte eine statische Verweisung auf § 13 Abs. 1 BBesG in der am 1. Januar 2005, dem Inkrafttreten des RVOrgRefÜG , geltenden Fassung. Der Verweis erfasse in Ermangelung anderer Regelungen auch § 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG a. F., wodurch grundsätzlich auch spätere Änderungen der Bezüge bei der Ausgleichszulage berücksichtigt würden. Die Norm bezwecke grundsätzlich die Rechtsstandssicherung; dem stehe auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber - insoweit redaktionell ungenau - in der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs zum RVOrgRefÜG von einer „Besitzstandsregelung“ gesprochen habe.
Ob § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG eine Rechtsgrundverweisung sei, könne offenbleiben, weil es für die grundsätzliche Anwendbarkeit des § 13 Abs. 1 Nr. 1 BBesG a. F. ohne Belang sei. Die Kammer habe indes keine Zweifel daran, dass § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG lediglich eine Rechtsfolgeverweisung darstelle - der Gesetzgeber habe die Rechtsfolgen des § 13 Abs. 1 Satz 1 und infolgedessen auch des Satzes 2 BBesG auf alle Beamten erstrecken wollen, die unter den sonstigen Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG a. F. infolge der Maßnahmen der Organisationsreform im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG a. F. in ihren Dienstbezügen betroffen seien, ohne dass es darauf ankäme, ob sie durch eine Versetzung, eine Zuweisung oder einen Dienstherrnwechsel kraft Gesetzes betroffen seien.
Dem Anspruch stehe entgegen, dass die sonstigen Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG a. F. nicht erfüllt seien, denn die Dienstbezüge der Klägerin hätten sich „aufgrund“ des kraft Gesetzes bewirkten Dienstherrnwechsels nicht im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG a. F. „verringert“. Das ergebe sich aus den Erwägungen des Verwaltungsgerichts Hamburg (Urteil vom 29.6.2011 - 20 K 3105/10 -, juris), die sich die Kammer zu eigen mache.
Nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Hamburg schließe der gesetzliche Wortlaut „verringern, weil …“ nicht völlig aus, auch später eingetretene Veränderungen in den Anwendungsbereich der Norm einzubeziehen. Sinngemäß setze der Begriff der Verringerung aber einen Bezugspunkt voraus, von dem aus festgestellt werden könne, ob eine Verringerung eingetreten sei. Dieser Bezugspunkt könne in Ermangelung sonstiger Anhaltspunkte nur der Dienstherrnwechsel sein. Auch die übrigen Tatbestände des § 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG a. F. knüpften an konkrete Veränderungen an. Zukünftige Zeitpunkte seien dagegen mit unabsehbaren Unwägbarkeiten verbunden und kein tauglicher Anknüpfungspunkt. Hätte der Gesetzgeber die Ausgleichszulage auch für ein späteres Auseinanderdriften der Höhe der Bezüge nach den verschiedenen Besoldungsordnungen beabsichtigt, hätte er dies entsprechend im Gesetz formulieren müssen. Die weite Auslegung des Begriffs „verringern“ führe zu einer Belastung des Dienstherrn bis zum Eintritt der betroffenen Beamten in den Ruhestand und womöglich darüber hinaus. Es könne nicht ohne weiteres angenommen werden, dass der Gesetzgeber diese Konsequenz bezweckt habe.
Anderes ergebe sich nicht aus § 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG a. F., denn dieser sei durch in § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG nicht in Verweis genommen und ohnehin nur dann heranzuziehen, wenn der Tatbestand des § 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG a. F. erfüllt sei; dies sei hier gerade nicht der Fall.
Auch der Zweck des § 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG a. F. als „Rechtstandsregelung“ spreche gegen die Einbeziehung späterer Veränderungen. Es gehe lediglich um den Ausgleich von Rechtsnachteilen infolge des Dienstherrnwechsels, nicht um den Ausgleich von Nachteilen infolge der unterschiedlichen Entwicklung der Besoldung im Bund und in den Ländern. Diese Entwicklung habe der Gesetzgeber nicht im Blick haben können, weil bei Erlass des RVOrgRefÜG die Besoldung noch bundeseinheitlich geregelt gewesen sei und die entsprechende Gesetzgebungskompetenz erst im Zuge der Föderalismusreform I auf die Länder übergangen sei. § 26 Abs. 2 BBG a. F., auf den § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. Bezug nehme, habe auf Verringerungen der Bezüge gezielt, die bei besoldungsgruppengleicher Versetzung darauf beruhten, dass der Stufenbetrag im neuen Amt niedriger sei als der Stufenbetrag des bisherigen Amtes.
Sei demnach allein der Vergleich der Bezüge im Zeitpunkt des Übertritts der Klägerin in den Dienst der Beklagten am 1. Januar 2007 maßgeblich, liege hier keine Verringerung der Dienstbezüge vor, denn es habe zu diesem Zeitpunkt unstreitig keine Differenz zwischen den bisherigen Bezügen nach Bundesrecht und den neuen Bezügen nach niedersächsischem Landesrecht bestanden. Eine auf den Zeitpunkt des Übertritts rückwirkende Änderung der Bezüge sei hier - anders als in dem von dem Verwaltungsgericht Ansbach entschiedenen Fall (Urteil vom 11.11.2009 - AN 11 K 09.00926 -, juris) nicht erfolgt. Dass die Besoldung der Klägerin durch spätere Änderungen der Besoldungsregelungen des Landes Niedersachsen und des Bundes niedriger sei als die Bezüge, die die Klägerin in Diensten des Bundes erhalten hätte, beruhe auf einer nachträglich eingetretenen Ursache, die vom Regelungszweck des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. nicht erfasst sei. Es fehle insofern auch an einem inneren Zusammenhang zwischen der Differenz der Bezüge und dem Dienstherrnwechsel.
Auch Art. 33 Abs. 5 GG gebiete bei Versetzungen gegen den Willen des Beamten nur die Sicherung des bestehenden Status („Rechtsstandsicherung“), nicht aber den Schutz vor unterschiedlichen Entwicklungen der Dienstbezüge in Bund und Ländern bei gleichem Status.
Der Gesetzgeber habe sich nicht dazu entschieden, die Klägerin weiter wie eine Bundesbeamtin zu besolden und dadurch eine zweite Besoldungsebene für Landesbeamte einzuführen. Im Gegenzug habe die Klägerin Anspruch auf höhere Landesbezüge, falls diese die Besoldung nach Bundesrecht überstiegen.
Die Klägerin hat nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht am 21. September 2011 Berufung eingelegt. Unter vertiefender Wiederholung ihres erstinstanzlichen Vorbringens führt sie zur Begründung aus, dass die Norm der Rechtsstandswahrung diene und deshalb der Begriff der „Verringerung“ nicht an den Zeitpunkt des Übertritts geknüpft werden könne. Nach dem hier geltenden Gegenüberstellungsprinzip sei auf die Differenz abzustellen, die zwischen den laufenden Bezügen der Klägerin und den Bezügen bestehe, die sie erhalten hätte, wäre sie im Dienst des Bundes geblieben.
Die Auslegung des Begriffs der Verringerung der Bezüge durch das Verwaltungsgericht führe zu einer gesetzgeberisch nicht beabsichtigten und unzumutbaren Benachteiligung der Klägerin in ihrem sozialen Besitzstand.
Die Klägerin beantragt,
unter Änderung des angefochtenen Urteils den Bescheid der Beklagten vom 16. September 2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. November 2010 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin rückwirkend ab dem 1. Januar 2008 eine Ausgleichszulage nach § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i. V. m. § 13 Abs. 1 BBesG a. F. zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Der Wortlaut knüpfe an die Höhe der Bezüge im Zeitpunkt des Übertritts an. Eine Verringerung der Bezüge liege nur dann vor, wenn die Klägerin geringere Bezüge erhalte als sie bis zu der logischen Sekunde ihres Übertritts in den Dienst der Beklagten erhalten habe. Diese Verringerung könne unmittelbar durch den Übertritt oder durch spätere Absenkungen der Bezüge eintreten. Im Zeitpunkt des Übertritts seien die Bezüge jedoch gleich geblieben und seither - wenn auch nicht in gleichem Umfang wie die Besoldung nach Bundesrecht - gestiegen. Eine Verringerung sei deshalb nicht eingetreten.
Hätte der Gesetzgeber die Ausgleichszulage auch für ein späteres Auseinanderdriften der Höhe der Bezüge nach den verschiedenen Besoldungsordnungen gewähren wollen, hätte er dies entsprechend im Gesetz formulieren müssen. Eine weite Auslegung des Begriffs „verringern“ führe zu einer Belastung des Dienstherrn bis zum Eintritt der betroffenen Beamten in den Ruhestand und womöglich darüber hinaus. Es könne nicht ohne weiteres angenommen werden, dass der Gesetzgeber diese Konsequenz bezweckt habe. Dass nach der amtlichen Gesetzesbegründung durch die Regelung finanzielle Nachteile der betroffenen Beamten vermieden werden sollten, sei nicht beachtlich, denn in der Regelung habe dieser Wille nur eingeschränkt Niederschlag gefunden. Die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG solle nur den im Zeitpunkt des Übergangs tatsächlich erdienten und in die Lebensverhältnisse des Beamten tatsächlich eingeflossenen Besoldungsstatus schützen. Das ergebe sich aus der Funktion der Regelung, die der Rechtsstandswahrung diene.
Die Klägerin werde zwar gegenüber denjenigen Beamten benachteiligt, die erst in den Dienst regionaler Träger übergetreten seien, nachdem der jeweils zuständige Landesgesetzgeber eigene, gegenüber der Bundesbesoldung nachteilige Regelungen zur Besoldung gefasst habe. Derartige Ungleichbehandlungen seien aber unvermeidbar mit jeder Stichtagsregelung verbunden und deshalb von der Klägerin hinzunehmen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakte Bezug genommen. Der Inhalt sämtlicher Akten war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
I. Die zulässige Berufung ist begründet. Die Klägerin hat den geltend gemachten Anspruch auf die Ausgleichszulage aufgrund ihres gesetzlich angeordneten Übertritts in den Dienst der Beklagten. Die ablehnenden Bescheide der Beklagten sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Anspruchsgrundlage für die begehrte Ausgleichszulage ist § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i. V. m. § 13 Abs. 1 BBesG a. F. Die Norm ist ungeachtet der Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen im Zuge der Föderalismusreform I aufgrund von Art. 125 a Abs. 1 GG und mangels entgegenstehender landesrechtlicher Regelungen anwendbar.
Nach § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. erhält ein Beamter eine Ausgleichszulage, wenn sich seine Dienstbezüge verringern, weil er infolge der Maßnahmen der Organisationsreform in den Dienst eines anderen Dienstherrn gewechselt ist.
Dies folgt aus einer Auslegung des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG und aus der Rechtsnatur der darin enthaltenen Verweisung.
a. Zunächst enthält § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG - über das Kriterium „Beamter“ hinaus - keine spezifische Bestimmung des persönlichen Anwendungsbereichs der Norm. Aus der systematischen Stellung des § 4 im Abschnitt „Dienstrechtliche Übergangsregelungen“, der amtlichen Bezeichnung der Vorschrift „sonstige dienstrechtliche Übergangsregelungen“ und den Regelungen in den Sätzen 1 und 2 des Absatz 3 folgt aber, dass nur solche Beamten erfasst sein sollen, die von den Maßnahmen der Organisationsreform, das heißt von einem gesetzlich angeordneten Dienstherrnwechsel, betroffen sind.
b. Dass es sich bei § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG um eine statische Verweisung auf § 13 Abs. 1 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020) handeln soll, ergibt sich seit dem 12. Februar 2009 unmittelbar aus dessen Wortlaut in der Fassung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes (Art. 15 Abs. 93 Nr. 4 des Gesetzes vom 5.2.2009, BGBl. I S. 160, mit Wirkung vom 12.2.2009).
Ungeachtet dieser Klarstellung durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz enthielt schon die bis zum 11. Februar 2009 anzuwendende Fassung des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG eine statische Verweisung. Das zeigt der Verzicht auf Zusätze wie „in der jeweils geltenden Fassung“. Grundsätzlich verwendet der Gesetzgeber für statische Verweisungen zwar das so genannte Vollzitat - wie in der Neufassung vom 12. Februar 2009 -, es bedarf darüber hinaus aber keines weiteren Zusatzes (vgl. Handbuch der Rechtsförmigkeit des Bundesministeriums der Justiz, http://hdr.bmj.de, Rn. 169, 240). Deshalb ist hier im Zweifel davon auszugehen, dass mangels entgegenstehender Zusätze der Verweis in § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG zwar „unsauber“ zitiert, aber materiell eine statische Verweisung darstellt und damit auf den Rechtsstand des § 13 Abs. 1 BBesG bei Inkrafttreten der verweisenden Norm (vgl. Handbuch der Rechtsförmigkeit, a. a. O., Rn. 239) am 1. Januar 2005 verweist.
Es bedarf deshalb keiner weiteren Erörterung, ob der Bundesgesetzgeber nach Inkrafttreten der Föderalismusreform I und der damit einhergehenden Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen im Bereich der Beamtenbesoldung (vgl. Art. 1 Nr. 8 des Gesetzes vom 28.8.2006, BGBl. I S. 2034, mit Wirkung vom 1.9.2006) noch berechtigt war, die aufgrund von Art. 125 a Abs. 1 GG fortgeltende Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG zu ändern (ablehnend: Degenhart, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Rn. 7 zu Art. 125 a GG).
c. Soweit das Verwaltungsgericht andeutet, dass § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG keine Rechtsgrundverweisung darstelle und lediglich auf die Rechtsfolge des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. verweise, entspricht dies weder der tatsächlichen Anwendung der Norm durch das Verwaltungsgericht, noch trifft diese Ansicht zu. Die Rechtsfolge des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. ist der Anspruch auf die Zulage. Verwiese § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG lediglich auf diese Rechtsfolge, wäre der Klägerin bereits bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG und damit schon aufgrund ihres Übertritts in den Dienst der Beklagten die begehrte Ausgleichszulage zu gewähren.
Dagegen geht das Verwaltungsgericht bei der Anwendung von § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. zutreffend davon aus, dass zumindest „die sonstigen Tatbestandsmerkmale“ des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. erfüllt sein müssen. Damit wendet auch das Verwaltungsgericht § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG als Rechtsgrundverweisung an. Es liegt gerade im Wesen der Rechtsgrundverweisung, dass sie eine Norm für anwendbar erklärt, die nicht schon nach ihrem eigenen Tatbestand anwendbar ist. Eine Rechtsgrundverweisung setzt deshalb nicht die vollständige Erfüllung des Tatbestands der in Verweis genommenen Norm voraus, sondern liegt gerade darin, dass sie den - eigentlich nicht erfüllten - Tatbestand der in Verweis genommenen Norm in einer bestimmten Hinsicht erweitert. Bei der Rechtsgrundverweisung handelt es sich damit um die Anordnung einer bestimmten Rechtsfolge unter Fortgeltung der übrigen Tatbestandsanforderungen dieser Rechtsfolge.
Sowohl der gesetzlich angeordnete Dienstherrnwechsel im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG als auch die in § 13 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 - 5 BBesG a. F. angesprochenen Maßnahmen sind statusberührende Änderungen. Es liegt deshalb nahe, dass mit dem Verweis in § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG der gesetzlich angeordnete Dienstherrnwechsel nach § 3 Abs. 1 RVOrgRefÜG den in § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. aufgeführten Maßnahmen gleichgestellt und dessen Tatbestand insofern erweitert werden soll. Daraus folgt lediglich, dass für die Gewährung einer Ausgleichszulage nach § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG der Dienstherrnwechsel nicht auch die Anforderungen einer Versetzung nach § 26 Abs. 2 BBG a. F. erfüllen muss. Die übrigen Tatbestandsmerkmale des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. bleiben dagegen zu erfüllen. So hat auch das Verwaltungsgericht die Norm ungeachtet seiner rechtstechnischen Einordnung der Verweisung zutreffend verstanden und angewandt.
2. Nach diesen Maßstäben hat die Klägerin einen Anspruch auf die begehrte Ausgleichszulage, weil die Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. vorliegen.
a. Die Klägerin gehört zum Kreis der von § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG erfassten Beamten, weil sie im Dienst der Deutschen Rentenversicherung Bund als Rechtsnachfolgerin der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte zuletzt Aufgaben in den Auskunfts- und Beratungsstellen wahrgenommen hat und aufgrund von § 3 Abs. 1 RVOrgRefÜG in den Dienst der Beklagten als zuständigem Regionalträger der gesetzlichen Rentenversicherung übergetreten ist.
Dabei dürfte es sich indes nicht um einen Dienstherrnwechsel kraft Gesetzes im engeren Sinne handeln, weil § 3 Abs. 1 RVOrgRefÜG inhaltlich nicht so bestimmt ist, dass es zu seiner Wirksamkeit in Bezug auf das Dienstverhältnis der Klägerin keiner weiteren Vollzugsakte bedürfte. Vielmehr ist davon auszugehen, dass aufgrund von § 3 Abs. 4 RVOrgRefÜG, dem auf dessen Grundlage entwickelten Rahmenkonzept der Deutschen Rentenversicherung Bund und der regionalen Träger und § 129 Abs. 2 Satz 1 BRRG erst die Mitteilung der Beklagten vom 5. Dezember 2006 als Vollzugshandlung den Übertritt der Klägerin mit Wirkung vom 1. Januar 2007 bewirkt hat.
b. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts haben sich die Bezüge der Klägerin verringert, weil sie auf dem soeben geschilderten Wege gem. § 3 Abs. 1 RVOrgRefÜG in den Dienst der Beklagten als zuständigem Regionalträger der gesetzlichen Rentenversicherung übergetreten ist. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
aa. Eine Verringerung der Bezüge der Klägerin ist dahingehend eingetreten, dass die Bezüge, die ihr nach niedersächsischem Landesrecht in dem streitgegenständlichen Zeitraum zustanden, geringer sind als die Bezüge, die ihr zugestanden hätten, wenn sie im Dienst der Deutschen Rentenversicherung Bund verblieben wäre.
Abstrakt beschreibt der Begriff „Verringern“ eine Relation zwischen mindestens zwei Werten in einer quantitativen und einer zeitlichen Dimension. In zeitlicher Dimension setzt eine Verringerung zunächst nur voraus, dass ein Wert (der untere Bemessungswert) zeitlich nach einem absoluten Bezugspunkt erstmals niedriger als der andere Wert (der obere Bemessungswert) ist.
Daraus folgt aber nicht zwingend, dass der obere Bemessungswert oder gar beide Bemessungswerte nur zum Zeitpunkt des absoluten Bezugspunkts bestimmt werden könnten oder der obere Bemessungswert mit dem Wert im zeitlichen Bezugspunkt gleichzusetzen ist. Eine Verringerung kann vielmehr auch darin liegen, dass erstmals nach dem (absoluten) Bezugspunkt zwischen den (relativen) Bemessungswerten eine Differenz auftritt oder diese sich vergrößert.
Konkret bedeutet das, dass eine Verringerung der Bezüge der Klägerin nicht nur im Zeitpunkt ihres Übertritts bemessen werden kann, sondern auch darin liegt, dass ihre tatsächlichen Bezüge geringer sind als die Bezüge, die sie im gleichen Zeitpunkt bei einem Verbleib im Dienst der Deutschen Rentenversicherung Bund erhalten hätte. Die Differenz zwischen den Werten muss nur nach dem Dienstherrnwechsel als absolutem zeitlichen Bezugspunkt liegen.
Mit seiner Prämisse, dass die Verringerung der Bezüge nur bezogen auf die Höhe der Bezüge der Klägerin zum Zeitpunkt ihres Übertritts in den Dienst der Beklagten betrachtet werden könne, beschränkt das Verwaltungsgericht die möglichen relativen zeitlichen Bezugspunkte der Bemessungswerte auf den absoluten zeitlichen Betrachtungspunkt, der hier den Dienstherrnwechsel als Ausgangspunkt der Betrachtung markiert. Anders als das Verwaltungsgericht meint, bezieht sich seine Auslegung damit nicht mehr allein auf den Begriff der Verringerung, sondern auf dessen gesetzlichen Kontext „Verringerung, weil“. Eine solche kontextbezogene Auslegung ist systematisch dem Grunde nach zulässig. Sie birgt aber das Risiko, dass der an sich objektiv bestimmbare Begriff der Verringerung normativ überformt wird, wie es nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Beklagten der Fall ist.
bb. Denn auch in dem Kontext „Verringerung, weil“ ist es keineswegs zwingend, dass nur eine Differenz zwischen den Bezügen im Zeitpunkt des Übertritts eine Verringerung der Bezüge sein kann. Auch in diesem Zusammenhang liegt eine Verringerung auch dann vor, wenn zu einem bestimmbaren (relativen) Zeitpunkt nach dem Dienstherrnwechsel das bestimmbare Niveau der der Klägerin zustehenden Bezüge geringer ist als die bestimmbaren Bezüge, die ihr zum gleichen Zeitpunkt nach dem Rechtsstand zugestanden hätten, den sie bis zu ihrem Übertritt innehatte.
Die Kausalkonjunktion „weil“ leitet einen begründenden Relativsatz ein und verweist damit auf eine Ursache-Folge-Beziehung. Ein solcher Ursachenzusammenhang besteht im Sinne der Äquivalenztheorie zu jeder Ursache, die nicht hinweggedacht werden kann, ohne dass die konkret betrachtete Folge mit ihm entfiele. Das ist hier offenkundig der Fall, denn ohne den gesetzlich angeordneten Dienstherrnwechsel stünde die Klägerin noch im Dienste der Deutschen Rentenversicherung Bund und wäre nach wie vor nach den bundesrechtlichen Regelungen zu besolden.
Dieser tatsächliche Ursachenzusammenhang entfällt auch nicht dadurch, dass die Besoldungsregelungen des Landes Niedersachsen zunächst auf das Besoldungsrecht des Bundes verwiesen, denn ohne den Dienstherrnwechsel wären die ab 1. Januar 2008 eingetretenen Differenzen zwischen den Besoldungssätzen beider Dienstherren für die Klägerin ohne Relevanz. Die Neuregelung des niedersächsischen Besoldungsrechts und die seither erfolgten Besoldungsanpassungen des Bundes sind deshalb keine nebenläufigen, kausal unabhängigen Ursachen, sondern weitere Ereignisse in einer mehrgliedrigen Kausalkette zwischen dem Dienstherrnwechsel der Klägerin und der Differenz zwischen den ihr zustehenden Bezügen und den Bezügen nach Bundesrecht im jeweils gleichen Zeitpunkt. Sie können nicht dazu führen, dass nach dem Dienstherrnwechsel eingetretene Veränderungen insbesondere des oberen Bemessungswerts unbeachtlich sind.
Zwar kann angesichts hinzugetretener Kumulativ- oder Ersatzursachen der Ursachenzusammenhang zu einem früheren Ereignis außer Betracht bleiben - zum Beispiel, wenn ein Beamter nach dem Dienstherrnwechsel seinen Teilzeitanteil verändert. Ob der Einzelfall eine solche Betrachtung erfordert, ist allerdings kein Problem der Kausalität, sondern der Zurechnung und damit eine normative Frage.
cc. Das Erfordernis einer solchen normativen Korrektur im Sinne eines Zurechnungs- oder - mit den Worten des Verwaltungsgerichts - unmittelbaren Zusammenhangs lässt sich zunächst dem Wortlaut des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. nicht entnehmen. Sprachlich setzt die Konjunktion „weil“ lediglich den hier gegebenen Ursachenzusammenhang voraus, nicht aber auch einen Unmittelbarkeits- oder Wirkungszusammenhang, wie ihn etwa die Konjunktion „durch“ erfordern würde. Angesichts dessen ist § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. einer Auslegung zwar zugänglich, aber nicht unbedingt bedürftig. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Tatbestand des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. könne nur bei einer (begründungsbedürftigen) teleologischen Extension, also einer Auslegung über den Wortlaut hinaus, einen Anspruch auf eine Ausgleichszulage bei Besoldungsanpassungen nach einem Dienstherrnwechsel verleihen, trifft so nicht zu.
Es ergeben sich auch weder aus der Systematik der Norm noch aus ihrem Zweck Anhaltspunkte, aufgrund derer die Konjunktion „weil“ alleinstehend oder in dem Zusammenhang „Verringerung, weil“ hier einengend im Sinne von „Verringerung (unmittelbar) durch“ auszulegen wäre.
(1) Grundsätzlich teilt der Senat die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass der Gesetzgeber den Begriff „Besitzstandswahrung“ redaktionell ungenau und letztlich unzutreffend verwandt hat, als er in der amtlichen Begründung zu Art. 83 § 4 Abs. 3 RVOrgG (vgl. BT-Drs. 15/3654, S. 106; BR-Drs. 430/04, S. 262) ausgeführt hat:
„Die Besitzstandsregelung … stellt sicher, dass die Maßnahmen für die betroffenen Beschäftigten nicht mit finanziellen oder anderen Nachteilen verbunden sind.“
Soweit aber die Beklagte und mit ihr das Verwaltungsgericht gerade darin einen Anhalt dafür sehen, dass nach § 13 Abs. 1 BBesG a. F. kein dauerhafter Nachteilsausgleich erfolgen sollte, beruht dies auf einem Missverständnis der Begriffe der Rechtsstands- und Besitzstandswahrung.
(2) Systematisch war in § 13 Abs. 2 BBesG a. F. eine Besitzstandswahrung geregelt, während § 13 Abs. 1 BBesG a. F. dazu diente, den jeweiligen Rechtsstand der betroffenen Beamten zu wahren.
Die Besitzstandswahrung zielt grundsätzlich auf die Sicherung einer bereits erworbenen Position (der Besitz als das Erlangte, die Bezüge in ihrer gegenwärtigen Höhe). Das zeigen beispielsweise § 13 Abs. 2 Satz 3 BBesG a. F., wonach eine Stellenzulage erst hinreichend „erdient“ war, wenn sie fünf Jahre durchgehend bezogen worden war, und § 13 Abs. 2 Satz 6 BBesG a. F., wonach sich die nach Abs. 2 gewährte Ausgleichszulage für eine Stellenzulage bei jeder Erhöhung der Dienstbezüge um die Hälfte des Erhöhungsbetrages verminderte und damit dem Anstieg entsprechend reduziert wurde. Auf eine Besitzstandswahrung zielt auch das Normverständnis der Beklagten, wonach nur der „tatsächlich erdiente und in die Lebensverhältnisse des Beamten tatsächlich eingeflossene Besoldungsstatus“ relevant sei. Tatsächlich versteht die Beklagte hierunter nicht den Status der Besoldung, sondern ihren jeweiligen Stand.
Die Rechtsstandswahrung im Sinne des § 13 Abs. 1 BBesG a. F. dagegen umfasst nicht nur eine bisher erworbene Besitzposition, sondern auch gesicherte zukünftige Rechtspositionen. Der Rechtsstand der Klägerin umfasst deshalb nicht nur das gegenseitige Dienst- und Treueverhältnis, das das Beamtenverhältnis der Klägerin mit ihrem ehemaligen Dienstherrn geprägt hat, und das ihr verliehene Statusamt, sondern auch die aus dem Alimentations- und Lebenszeitprinzip folgende Zusage, an zukünftigen Besoldungserhöhungen teilzuhaben. Zwar hat der Beamte aus dem Alimentationsgrundsatz grundsätzlich keinen Anspruch auf die Beibehaltung und Weiterzahlung seiner Bezüge in der bisherigen Höhe; das Bundesverfassungsgericht hat allerdings dem Leistungsgrundsatz entnommen, dass der Gesetzgeber und der Dienstherr auch bei einer grundlegenden Neuordnung der Besoldungsstruktur dem (etwa) im Wege der Beförderung erdienten Status des Beamten grundsätzlich Rechnung zu tragen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.10.1990 - 2 BvR 943/88 -, juris Rn. 4). Die rechtsstandswahrende Vorschrift des § 13 Abs. 1 BBesG a. F. garantiert deshalb eine volle oder teilweise Entwicklung auf Grundlage des früheren Amtsstatus (vgl. Leihkauff, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht, 107. AL. 09/11, Rn. 6 zu A II/1 § 13).
Dementsprechend wird die Rechtsstandswahrung nach einhelliger Auffassung dadurch gekennzeichnet, dass der obere Bemessungswert der Besoldung fortgeschrieben wird, als wäre der Beamte in seinem früheren Besoldungsstatus verblieben (vgl. Leihkauff, a. a. O, Rn. 7; BayVGH, Beschluss vom 22.3.2006 - 14 ZB 04.2196 -, juris Rn. 3). Deshalb werden im Rahmen der Rechtsstandswahrung auch spätere Besoldungsentwicklungen nachvollzogen. So ist es in § 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG a. F. geregelt, wonach die Ausgleichszulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den jeweiligen Dienstbezügen und den Dienstbezügen gewährt wird, die dem Beamten in seiner bisherigen Verwendung zugestanden hätten. Dem entsprechen - jedenfalls im Hinblick auf die Höhe der Ausgleichszulage - auch das Verständnis der Vorschrift und ihre Anwendung durch die Dienstherrn des Bundes und des Landes Niedersachsen, das sich etwa in den jeweiligen Verwaltungsvorschriften und Durchführungsbestimmungen zu § 13 Abs. 1 BBesG a. F. niederschlägt. Nach Nr. 13.1.3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundes zum BBesG (VV vom 11.7.1997 i. d. F. vom 26.7.2000 - D II 3 - 221 710/1, GMBl. S. 314) soll der Besoldungsempfänger mit der Ausgleichszulage nach Absatz 1 „besoldungsmäßig im Grunde so gestellt werden, als wäre er in seinem früheren Amt/seiner früheren Verwendung verblieben; deshalb erfolgt bei seinen bisherigen Bezügen eine fiktive Fortschreibung, z. B. bei allgemeinen Linearanpassungen oder beim Aufsteigen in den Stufen des Grundgehalts“. Eine entsprechende Bestimmung enthalten auch die niedersächsischen Durchführungshinweise zu den §§ 13 und 39 bis 41 des Bundesbesoldungsgesetzes (RdErl. d. MF vom 13. 11. 2008 – VORIS 20441 –, Nds. MBl. S. 1245).
(3) Gerade auf § 13 Abs. 1 BBesG a. F. und nicht auf dessen Abs. 2 verweist aber § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG. Dass der Bundesgesetzgeber in der amtlichen Begründung zu Art. 83 § 4 Abs. 3 RVOrgG von einer „Besitzstandsregelung“ spricht, entspricht deshalb weder der tatsächlich in Bezug genommenen Norm noch der beabsichtigten Regelung. Denn die ausdrücklich formulierte Intention des Gesetzgebers, finanzielle oder andere Nachteile „sicher“ zu verhindern, deutet offenkundig auf eine Absicht der Rechtsstandswahrung. Ungeachtet der Frage, ob darin eine Verringerung der Bezüge im Sinne von § 13 Abs. 1 BBesG a. F. liegt, stellt es unbestreitbar einen finanziellen Nachteil für die Klägerin dar, dass ihre Bezüge nach niedersächsischem Landesrecht geringer sind als die Bezüge, die sie ohne den Dienstherrnwechsel im Zuge der Organisationsreform erhalten hätte. Dass dieser finanzielle Nachteil nicht eintreten würde, ließ sich mit einer lediglich besitzstandswahrenden Ausgleichszulage nicht „sicherstellen“; allenfalls ließen sich entstehende Nachteile mildern. Nicht eine lediglich abmildernde Übergangsregelung war jedoch das erklärte Ziel des Gesetzgebers, sondern der sichere Ausschluss finanzieller Nachteile. Schon § 13 Abs. 2 BBesG a. F. zeigt dabei, dass dem Gesetzgeber durchaus Regelungstechniken bekannt und bewusst waren, mit denen er anstelle einer vollständigen Rechtsstandswahrung einen in der Höhe und in der Dauer beschränkten Nachteilsausgleich hätte anordnen können.
Weiterhin ist davon auszugehen, dass dem Gesetzgeber die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses als lebenslanges gegenseitiges Dienst- und Treueverhältnis durchaus präsent war und ihm auch bewusst war, dass mit dem Lebenszeitprinzip langfristige Bindungen auch finanzieller Art verbunden sind. Solche Bindungen sind die Deutsche Rentenversicherung Bund bzw. ihre Rechtsvorgänger als Dienstherren bereits mit der Berufung der Klägerin in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit eingegangen. Gegenstand dieses Dienstverhältnisses war auch die lebenslange Alimentation einschließlich der Aussicht der Klägerin, an zukünftigen Besoldungserhöhungen teilzuhaben bzw. von ihnen nicht ausgeschlossen zu werden. Für diese absehbaren Belastungen haushälterisch vorzusorgen, obliegt dem Dienstherrn. Von einer unerwarteten Belastung der öffentlichen Hand durch die Gewährung einer Ausgleichszulage kann deshalb keine Rede sein, solange diese Ausgleichszulage lediglich die Differenz abdeckt, die zwischen den tatsächlichen Bezügen und den Bezügen besteht, die der Klägerin bei einem Verbleib in ihrem Dienstverhältnis als Bundesbeamtin ohnehin zugestanden hätten. Dass diese Belastung nunmehr nicht die Deutsche Rentenversicherung Bund, sondern die Beklagte trifft, ist eine Folge der Entscheidung zur Neuordnung der Organisation der gesetzlichen Rentenversicherung und soll nach der erklärten Absicht des Gesetzgebers nicht den betroffenen Beamten zum Nachteil gereichen.
(4) Mit dem Argument, es könne nicht ohne Weiteres angenommen werden, dass der Gesetzgeber die Konsequenzen einer echten Rechtsstandswahrung - langfristige finanzielle Bindungen bis über den Ruhestand der betroffenen Beamten hinaus - in Aussicht genommen habe, spricht das Verwaltungsgericht dem Gesetzgeber nach alledem einen Willen ab, der in der Regelung selbst, im systematischen Zusammenhang und in der Begründung des Gesetzentwurfs hinreichend klar zum Ausdruck kommt.
Vor diesem Hintergrund besteht kein Grund zu der Annahme, dass der Gesetzgeber mit der Verweisnorm in § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG eine von dem bisherigen Verständnis des § 13 Abs. 1 BBesG a. F. gravierend abweichende, eingeschränkte Form der Rechtsstandswahrung einführen wollte. Die Auffassung der Beklagten, der in der Gesetzesbegründung erkennbare Wille sei unbeachtlich, weil er in der gesetzlichen Regelung keinen Niederschlag gefunden habe, beruht - wie der Verweis auf § 13 Abs. 1 BBesG a. F. zeigt - nicht auf dem Wortlaut des Gesetzes, sondern folgt im logischen Zirkelschluss der Auslegung der Vorschrift durch die Beklagte.
Soweit das Verwaltungsgericht sich in diesem Zusammenhang die Auffassung des Verwaltungsgerichts Hamburg (Urteil vom 26.9.2011, a.a.O.) zu Eigen macht, dass sich eine „dynamische“ Rechtsstandswahrung nur aus § 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG a. F. begründen lasse, der aber schon tatbestandlich nicht eröffnet und im Übrigen von dem Verweis in § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG gerade nicht erfasst sei, geht dies in mehrfacher Hinsicht fehl.
Dass Satz 2 zur Auslegung des Tatbestands des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. schon deshalb nicht herangezogen werden könne, weil dieser Tatbestand nach enger Auslegung nicht eröffnet sei, stellt wiederum einen Zirkelschluss dar, der das Ergebnis der Auslegung vorwegnimmt.
Sodann spricht der Umstand, dass der Verweis in § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG nicht konkret Satz 1, sondern „ § 13 Abs. 1 Nr. 1 BBesG a. F.“ erwähnt, eher dafür, dass der Gesetzgeber mit diesem Verweis die durch die Rechtsgrundverweisung zu ersetzende Tatbestandsalternative bezeichnen, nicht aber die übrigen Regelungen des § 13 Abs. 1 BBesG a. F., insbesondere die Sätze 2 bis 5 von dem Verweis ausnehmen wollte. Hiervon geht mangels anderer sinngebender Regelungen zur Höhe der Ausgleichszulage auch das Verwaltungsgericht aus, das sich damit allerdings in offensichtlichen Widerspruch zu der - ausdrücklich geteilten - gegenteiligen Auffassung des Verwaltungsgerichts Hamburg setzt.
(5) Schließlich kann sich die Beklagte auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass der Gesetzgeber bei Erlass des § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG das spätere Auseinanderlaufen der Höhe der Besoldungen nach Bundes- und niedersächsischem Landesrecht und damit den der Klägerin entstehenden finanziellen Nachteil nicht habe absehen können.
Dieses Argument überzeugt schon rechtstatsächlich nicht. Die Kompetenzabgrenzung zwischen dem Bund und den Ländern im Bereich des Besoldungsrechts ist seit jeher umstritten. Erst 1971 wurde durch das 28. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Gesetz vom 18.3.1971, BGBl. I S. 206) die bisherige Rahmengesetzgebungskompetenz durch eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes abgelöst. Auch die Aufgabe dieser konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz im Rahmen der Föderalismusreform I erfolgte nicht unvermittelt, sondern ist das Ergebnis jahrelanger Verhandlungen zwischen Bund und Ländern, die im Hinblick auf die Föderalismusreform I mit der Einsetzung der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (sog. Bundesstaatskommission) am 7. November 2003 begannen. Zuvor hatte bereits seit dem 6. Juni 2002 eine Bund-/Länder-Arbeitsgruppe zur innerstaatlichen Kompetenzordnung mit einer eigenen Unterarbeitsgruppe für das Besoldungsrecht getagt und einen umfangreichen Bericht vorgelegt (vgl. ausführlich: Bericht der Bund/Länderarbeitsgruppe zur innerstaatlichen Kompetenzordnung der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung vom 17.12.2002, S. 120 ff., Anhang S. 1 ff.). Vor diesem Hintergrund kann kaum davon ausgegangen werden, dass dem Gesetzgeber der Diskussionsstand bezüglich der immer wieder diskutierten Neuordnung der Kompetenzen einschließlich der Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz für das Besoldungsrecht auf die Länder bei Erlass der Regelung in § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG unbekannt war.
Auch sonst besteht keinerlei Anhalt für die Vermutung, der Gesetzgeber habe nur aus Unkenntnis über die bevorstehende Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen im Besoldungsrecht davon abgesehen, ein Auseinanderlaufen der Bezüge ausdrücklich vom Anwendungsbereich der § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. auszunehmen. Denn der Gesetzgeber hat auch nach Inkrafttreten der Föderalismusreform I zum 1. September 2006 keine (einschränkenden) Klarstellungen getroffen, obwohl er seitdem § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG noch einmal - im Hinblick auf den Verweis auf § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 - geändert hat (Art. 15 Abs. 93 Nr. 4 des Gesetzes vom 5.2.2009, BGBl. I S. 160 mit Wirkung vom 12.2.2009). Auch der niedersächsische Landesgesetzgeber hat trotz Kenntnis der ihm zugefallenen Gesetzgebungskompetenzen kein Landesrecht erlassen, das § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG im Sinne des Art. 125 a Abs. 1 GG ersetzt und dadurch dessen Fortgeltung als Bundesrecht gehindert hätte.
3. Der Anspruch besteht auch in dem noch streitgegenständlichen Umfang ab 1. Januar 2008. Die Klägerin muss insbesondere nicht gegen sich gelten lassen, dass sie einen entsprechenden Antrag erst im Jahr 2010 gestellt hat. Denn sie begehrt eine Ausgleichszulage als Bestandteil ihrer Besoldung, die ihre Rechtsgrundlage unmittelbar in den besoldungsrechtlichen Vorschriften hat. Solche Ansprüche sind kraft Gesetzes zu erfüllen und müssen von dem Beamten nicht zeitnah geltend gemacht werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.6.2010 - BVerwG 2 C 86.08 -, juris Rn. 29).
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Zur Klärung der Frage, ob ein Anspruch auf eine Ausgleichszulage nach § 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a. F. besteht, wenn erst nach einem gesetzlich angeordneten Dienstherrnwechsel die Vorschriften über die Höhe der Besoldung in den Zuständigkeitsbereichen des alten und des neuen Dienstherrn zu Lasten des Beamten differieren, hat der Senat die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 BBesG
§ 26 BBG
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 BBesG
§ 13 Abs. 1 BBesG
§ 26 Abs. 2 BBG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG
§ 4 Abs. 3 RVOrG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 und infolgedessen auch des Satzes 2 BBesG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 4 Abs. 3 Satz 3 RVOrgRefÜG
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG
§ 3 Abs. 1 RVOrgRefÜG
§ 3 Abs. 4 RVOrgRefÜG
§ 129 Abs. 2 Satz 1 BRRG
§ 4 Abs. 3 RVOrgG
§ 13 Abs. 2 BBesG
§ 13 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 13 Abs. 2 Satz 6 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 13 und 39 bis 41 des Bundesbesoldungsgesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 125 a Abs. 1 GG
Art. 125 a Abs. 1 GG
Art. 125 a GG

Zitierte Entscheidungen: 20 K 3105/10
11 K 09.00
2 BvR 943/88
14 ZB 04.21
2 C 86.08