Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-28, Aktenzeichen 1 S 1068/20

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 45.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Antragstellerin betreibt drei Restaurants in xxxxxxxxxxxxxxx. Sie wendet sich - sachdienlich ausgelegt, §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO - mit dem vorliegenden Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sowie in dem parallelen Normenkontrollverfahren (1 S 1067/20) gegen die Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung - CoronaVO) vom 17.03.2020 in der Fassung der Sechsten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 23.04.2020.
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Die Antragstellerin macht geltend, § 4 Abs. 1 Nr. 10 der CoronaVO sei unwirksam, da erhebliche Zweifel an seiner Rechtmäßigkeit bestehen. Maßnahmen gegen sie könnten allenfalls nach § 16 IfSG getroffen werden. § 28 IfSG richte sich nur gegen Störer, in ihren Restaurants seien weder Erkrankte festgestellt, noch Ansteckungen zu verzeichnen gewesen. § 28 IfSG verstoße darüber hinaus gegen den Parlamentsvorbehalt. Weiterhin sei die Schließung der Restaurants unverhältnismäßig, die Einhaltung eines Mindestabstandes sei möglich. Auch dürfe das Grundrecht auf Berufsfreiheit nicht aufgrund § 28 IfSG eingeschränkt werden. Darüber hinaus sei die angeordnete Schließung der Restaurants gleichheitswidrig. Einzelhandelsbetriebe dürften bis 800 m² wieder öffnen und auch sonstige Dienstleistungsbetriebe und Handwerker dürften gemäß § 4 Abs. 4 CoronaVO unter Einhaltung von Hygiene- und Abstandsregelungen ihrer Tätigkeit nachgehen. Diese Hygiene- und Abstandsregelungen könnten ohne weiteres auch in der Gastronomie umgesetzt werden. Zwischen den Tischen könnten Trennvorrichtungen aufgestellt und das Personal zum Tragen eines Mundschutzes verpflichtet werden.
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Die Schließung der Gaststätten stelle für die Antragstellerin eine unbillige Härte dar, die Aussetzung des Vollzugs von § 4 Abs. 1 Nr. 10 CoronaVO sei zur Abwendung schwerer Nachteile daher dringend geboten.
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Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten.
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Der Antrag sei jedenfalls unbegründet. Die Verordnung finde in § 28 Abs. 1, § 32 IfSG eine hinreichende Rechtsgrundlage, diese sei auch mit dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 28 Abs. 1, 32 Satz 1 IfSG seien erfüllt. Die Feststellung von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern sei nicht für jede einzelne, konkret untersagte Versammlung oder Zusammenkunft notwendig. Daher sei unerheblich, ob nachgewiesene Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider in den Gaststätten festgestellt worden seien. Notwendige Schutzmaßnahmen könnten auch gegenüber Nichtstörern angeordnet werden. Im Übrigen gebe es eine hohe Dunkelziffer nicht erkannter Infizierter. Die angegriffene Regelung sei verhältnismäßig, die Einschränkung ihrer Berufsausübungsfreiheit sei der Antragstellerin zumutbar. Die Schließung von Gaststätten sei geeignet, Infektionsketten zu unterbrechen. Hinsichtlich der Erforderlichkeit habe der Verordnungsgeber einen Einschätzungsspielraum. Die von der Antragstellerin vorgeschlagenen Maßnahmen der Hygiene- und Abstandsregelungen seien nicht gleich geeignet, da sie nicht die gleiche Wirksamkeit wie die Schließung der Einrichtungen besäßen. Um die wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Antragstellerin zu mildern, gebe es umfangreiche Maßnahmen des Bundes und des Landes, wie z.B. Kurzarbeitergeld oder die Soforthilfen zur Abfederung von Umsatzeinbußen. Bei dem Verbot gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 10 CoronaVO handle es sich um eine zeitlich beschränkte Maßnahme, die regelmäßig auf ihre Notwendigkeit hin überprüft werde. Im Übrigen seien im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die Folgen bei einer vorübergehenden weiteren Anwendung der Verordnung nicht von solchem Gewicht, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung unabweisbar erscheine. Die drohenden erheblichen Auswirkungen für die Gesundheit und das Leben der Bevölkerung geböten es, von dem Erlass einer einstweiligen Anordnung abzusehen. II.
Der Antrag sei jedenfalls unbegründet. Die Verordnung finde in § 28 Abs. 1, § 32 IfSG eine hinreichende Rechtsgrundlage, diese sei auch mit dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 28 Abs. 1, 32 Satz 1 IfSG seien erfüllt. Die Feststellung von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern sei nicht für jede einzelne, konkret untersagte Versammlung oder Zusammenkunft notwendig. Daher sei unerheblich, ob nachgewiesene Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider in den Gaststätten festgestellt worden seien. Notwendige Schutzmaßnahmen könnten auch gegenüber Nichtstörern angeordnet werden. Im Übrigen gebe es eine hohe Dunkelziffer nicht erkannter Infizierter. Die angegriffene Regelung sei verhältnismäßig, die Einschränkung ihrer Berufsausübungsfreiheit sei der Antragstellerin zumutbar. Die Schließung von Gaststätten sei geeignet, Infektionsketten zu unterbrechen. Hinsichtlich der Erforderlichkeit habe der Verordnungsgeber einen Einschätzungsspielraum. Die von der Antragstellerin vorgeschlagenen Maßnahmen der Hygiene- und Abstandsregelungen seien nicht gleich geeignet, da sie nicht die gleiche Wirksamkeit wie die Schließung der Einrichtungen besäßen. Um die wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Antragstellerin zu mildern, gebe es umfangreiche Maßnahmen des Bundes und des Landes, wie z.B. Kurzarbeitergeld oder die Soforthilfen zur Abfederung von Umsatzeinbußen. Bei dem Verbot gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 10 CoronaVO handle es sich um eine zeitlich beschränkte Maßnahme, die regelmäßig auf ihre Notwendigkeit hin überprüft werde. Im Übrigen seien im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die Folgen bei einer vorübergehenden weiteren Anwendung der Verordnung nicht von solchem Gewicht, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung unabweisbar erscheine. Die drohenden erheblichen Auswirkungen für die Gesundheit und das Leben der Bevölkerung geböten es, von dem Erlass einer einstweiligen Anordnung abzusehen.

Entscheidungsgründe:
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Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 - GRS 1/08 - ESVGH 59, 154).
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Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig (1), aber nicht begründet (2).
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1. Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Beides ist hier der Fall.
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Die Statthaftigkeit des Antrags in der Hauptsache folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen der Landesregierung.
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Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.
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Die Antragstellerin ist als Betreiberin dreier Restaurants in Baden-Württemberg gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, jedenfalls soweit sie sich gegen § 4 Abs. 1 Nr. 10 der angegriffenen Verordnung wendet. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462, mit zahlreichen Nachweisen). Nach diesem Maßstab besteht die Antragsbefugnis. Denn es ist möglich, dass die Antragstellerin in ihrem Recht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt ist.
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Für den Antrag in der Hauptsache und den nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt ein Rechtsschutzinteresse jeweils vor. Denn mit einem Erfolg ihrer Anträge könnte die Antragstellerin ihre Rechtsstellung verbessern. Dies gilt auch, nachdem die Landesregierung die CoronaVO durch die Sechste Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 23.04.2020 (Ersatzverkündung nach § 4 Verkündungsgesetz: https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/aktuelle-infos-zu-corona/aktuelle-corona-verordnung-des-landes-baden-wuerttemberg/), also nach Eingang des Antrags der Antragstellerin erneut geändert hat. Denn diese Änderung hat die hier streitgegenständliche Regelung in § 4 Abs. 1 Nr. 10 der CoronaVO lediglich hinsichtlich ihres Geltungszeitraums bis zum 03. Mai 2020 angepasst und nicht durch eine neue Verordnung - gegen die die Antragstellerin dann ggfs. zur Verfolgung ihres Rechtsschutzziels vorgehen müsste - ersetzt.
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2. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist aber nicht begründet.
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Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2/98 - NVwZ 1998, 1065).
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Hieran gemessen bleibt der Antrag der Antragstellerin ohne Erfolg. Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind offen (a). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist aber nicht i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (b).
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a) Voraussichtlich unbegründet ist das (sinngemäße) Vorbringen der Antragstellerin, dass Maßnahmen wie die Schließung von Restaurants nur auf § 16 IfSG gestützt werden könnten (aa), und dass die angeordnete Schließung von Gaststätten rechtswidrig sei, da diese im ordnungsrechtlichen Sinne Nichtstörer seien (bb). Offen ist jedoch, ob § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die landesweite Schließung bestimmter Arten von Einrichtungen ist (cc). Hiervon abgesehen, dürfte die durch die CoronaVO angeordnete Schließung von Gaststätten geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein (dd). Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (ee) und das Zitiergebot (ff) dürfte nicht vorliegen.
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aa) Nicht begründet dürfte der Vortrag der Antragstellerin sein, die Schließung von Gaststätten könne als präventive Maßnahme nur auf § 16 IfSG gestützt werden. Zwar findet sich in der Kommentarliteratur die von der Antragstellerin herangezogene Auslegung, § 16 IfSG sei die Präventions-Generalsklausel zur Anordnung aller notwendigen Schutzmaßnahmen, § 28 IfSG die Bekämpfungs-Generalklausel (Erdle, IfSG, 7. Aufl. § 28 Anm. 1; Gerhardt, IfSG, 3. Aufl., § 16, Anm. A. I.; Bales/Baumann, IfSG, § 28 Rn. 1). Diese Darstellung erfasst die gesetzliche Systematik jedoch nicht vollständig.
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Die gesetzliche Systematik des Infektionsschutzgesetzes unterscheidet im 4. Abschnitt die „Verhütung übertragbarer Krankheiten“ (§§ 16 bis 23a) und im 5. Abschnitt die „Bekämpfung übertragbarer Krankheiten“ (§§ 24 bis 32). Dementsprechend verlangt § 28 IfSG, dass Kranke oder Krankheitsverdächtige festgestellt sind, während § 16 IfSG davon spricht, dass Tatsachen festgestellt werden, die zum Auftreten einer übertragbaren Krankheit führen können. Die Differenzierung zwischen „Verhütung“ und „Bekämpfung“ entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers, wie er sich aus den Materialien zur Vorgängerregelung im Bundesseuchengesetz entnehmen lässt. So führte der Gesetzgeber zum früheren § 10 Abs. 1 BSeuchG, der § 16 IfSG entspricht, aus (BT-Drs. 8/2468, S. 19):
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„Beim Vollzug des BSeuchG haben sich vielfach Schwierigkeiten daraus ergeben, daß zwischen Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten (§ 10 ff.) und Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten (§ 30 ff.) unterschieden, diese Unterscheidung aber nicht immer folgerichtig durchgeführt ist. Auch waren Maßnahmen nur im Abschnitt Bekämpfung genannt, die auch bei der Verhütung eine Rolle spielen (z.B. Entseuchung und Entwesung).
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Es erscheint allerdings nicht notwendig, die im Grunde bewährte Systematik aufzugeben, wenn die Vorschriften der §§ 10 ff. und der §§ 30 ff. besser aufeinander abgestimmt werden. Dabei erscheint es zweckmäßig, in dem Abschnitt über die Verhütung übertragbarer Krankheiten alle Maßnahmen aufzunehmen, die neben der Bekämpfung auch der Verhütung übertragbarer Krankheiten dienen. Soweit erforderlich, sind in den Abschnitt über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten dann Verweisungen aufgenommen worden.
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Die Vorschrift des § 10 ist dabei so erweitert worden, daß im übrigen in § 32 und § 34 so weit wie möglich auf diese Bestimmung Bezug genommen wird und § 35 entfallen kann. Ergänzt wird die Regelung des § 10 schließlich durch den neuen § 12 a, der die Ermächtigung enthält, unter den Voraussetzungen der §§ 10 und 12 entsprechende Gebote und Verbote zur Verhütung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.“
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Gleichwohl sind Maßnahmen nach § 28 Abs. 1 IfSG - ob als Maßnahmen im Einzelfall oder als abstrakt-generelle Maßnahmen im Wege der Rechtsverordnung nach § 32 IfSG - nicht auf ein Vorgehen beschränkt, das allein der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten dient. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ermächtigt zu Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Die Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten wird häufig notwendigerweise Hand in Hand gehen mit einer präventiven Wirkung, zielt auf diese gerade auch ab. Dies zeigen auch die in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG aufgeführten zulässigen Maßnahmen. Die Beschränkung und das Verbot von Veranstaltungen und Ansammlungen sowie das Schließen von Badeanstalten und von Gemeinschaftseinrichtungen i.S.v. § 33 IfSG dienen der Verhinderung der Übertragung der Krankheit auf bisher nicht erkrankte Personen und damit - und zwar nicht nur als Nebenfolge - auch präventiven Zwecken.
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Dies entspricht dem Willen des Gesetzgebers, auch soweit er bewusst eine Unterscheidung zwischen dem 4. Abschnitt über die „Verhütung übertragbarer Krankheiten“ und dem 5. Abschnitt über die „Bekämpfung übertragbarer Krankheiten“ getroffen hat. Zum früheren § 34 Abs. 1 Satz 2 BSeuchG - der § 28 Abs. 1 IfSG entspricht und der zuständigen Behörde die Befugnis gab, Veranstaltungen in Theatern, Filmtheatern, Versammlungsräumen, Vergnügungs- oder Gaststätten und ähnlichen Einrichtungen sowie die Abhaltung von Märkten, Messen, Tagungen, Volksfesten und Sportveranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen zu beschränken oder zu verbieten und Badeanstalten zu schließen - führte die Gesetzesbegründung aus (BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.):
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„Die Fülle der Schutzmaßnahmen, die bei Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, läßt sich von vorneherein nicht übersehen. Man muß eine generelle Ermächtigung in das Gesetz aufnehmen, will man für alle Fälle gewappnet sein. Die Maßnahmen können vor allem nicht nur gegen die in Satz 1 (neu) Genannten, also gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige usw. in Betracht kommen, sondern auch gegenüber ‚Nichtstörern‘. So etwa das Verbot an jemanden, der (noch) nicht ansteckungsverdächtig ist, einen Kranken aufzusuchen. Die bisher in § 43 aufgezählten Schutzmaßnahmen gegenüber der Allgemeinheit können künftig auf Grund der generellen Regelung des Absatzes 1 Satz 1 angeordnet werden. In Absatz 1 Satz 2 werden sie trotzdem beispielhaft ausdrücklich genannt, weil die genannten Maßnahmen einerseits besonders bedeutsam sind und es andererseits durch ihre Nennung ermöglicht wird, daß die in § 65 enthaltene Strafandrohung aufrechterhalten werden kann.“
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Zum Infektionsschutzgesetz führte der Gesetzgeber aus (BT-Drs. 14/2530, S. 74 f.):
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„§ 28 Abs. 1 enthält gegenüber § 34 Abs. 1 BSeuchG folgende Neuerungen:
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§ 28 wird entsprechend § 16 Abs. 1 so gefasst, dass die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen treffen muss (gebundene Entscheidung). Es besteht kein sachlicher Grund dafür, der Behörde im Bereich der Verhütung übertragbarer Krankheiten eine Handlungsverpflichtung aufzuerlegen, ihr aber bei Bekämpfungsmaßnahmen hinsichtlich der Frage, ob gehandelt werden muss, ein Ermessen einzuräumen. Das Ermessen hinsichtlich der Frage, ‚wie‘ gehandelt wird, bleibt davon unberührt.
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Die Vorschrift ermöglicht die Anordnung von Maßnahmen gegenüber einzelnen wie mehreren Personen. Bei Menschenansammlungen können Krankheitserreger besonders leicht übertragen werden. Deshalb ist hier die Einschränkung von Freiheitsrechten in speziellen Fällen gerechtfertigt. Die bisher geltende Vorschrift des BSeuchG zählte einzelne Veranstaltungen in Räumen und Ansammlungen unter freiem Himmel beispielhaft auf. Auf diese Aufzählung wird nun verzichtet und stattdessen der Begriff ‚Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen‘ verwandt. Durch diese Beschreibung ist sichergestellt, dass alle Zusammenkünfte von Menschen, die eine Verbreitung von Krankheitserregern begünstigen, erfasst werden.“
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Keine substantiellen Änderungen sollte § 28 Abs. 1 IfSG auch durch Artikel 1 des Gesetzes vom 27.03.2020 erfahren. In der Gesetzesbegründung heißt es hierzu (BT-Drs. 19/18111, S. 25):
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„Der Wortlaut des § 28 Absatz 1 wurde aus Gründen der Normenklarheit angepasst.“
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Maßnahmen nach § 28 Abs. 1 IfSG dienen mithin auch nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers intentional dem Schutz von bisher nicht kranken, nicht krankheitsverdächtigen und nicht ansteckungsverdächtigen Personen und damit gezielt auch präventiven Zwecken.
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Rechtsgrundlage für den hier streitgegenständlichen § 4 der CoronaVO der Landesregierung ist damit § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG. Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.
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bb) Voraussichtlich ohne Erfolg bringt die Antragstellerin (sinngemäß) vor, dass in ihren Restaurants Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider nicht festgestellt worden seien und die Schließung der Gaststätten daher rechtswidrig sei.
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Wie sich aus dem soeben unter aa) Ausgeführten ergibt, ermächtigt § 28 Abs.1 IfSG nach seinem Wortlaut, seinem Sinn und Zweck und dem Willen des Gesetzgebers zu Maßnahmen auch gegenüber Nichtstörern. Davon geht auch die höchstrichterliche Rechtsprechung aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 - 3 C 16/11 - BVerwGE 142, 205, 213). Dass es überhaupt am Coronavirus Erkrankte gibt und insofern die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 IfSG erfüllt sind, steht außer Frage.
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Im Übrigen ist zu beachten, dass eine Vielzahl von Übertragungen des SARS-CoV-2-Viruses bereits in der präsymptomatischen Phase oder gar durch vollkommen symptomlose Überträger stattfinden können. Es stellt sich daher schon die Frage, ob eine Differenzierung von Störern und Nichtstörern im Falle von SARS-CoV-2 überhaupt sachgerecht ist (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html#doc13776792bodyText20 [Ziff. 20]).
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cc) Offen ist, ob § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die landesweite Schließung bestimmter Arten von privat betriebenen Dienstleistungsbetrieben und Verkaufsstellen ist.
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(1) Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ab. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten zu entnehmen. Danach bedeutet „wesentlich“ im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers besteht insbesondere in mehrdimensionalen, komplexen Grundrechtskonstellationen, in denen miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinandertreffen und deren jeweilige Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Eine solche Pflicht ist regelmäßig auch dann anzunehmen, wenn die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung ohne Gesetzesvorbehalt gewährleistet sind und eine Regelung, welche diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss. Grundsätzlich können zwar auch Gesetze, die gemäß Art. 80 Abs. 1 GG zu Rechtsverordnungen ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet daher nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich zu regeln ist. Sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie genau diese Regelungen im Einzelnen sein müssen (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. - BVerfGE 80, 1, 20; Beschl. v. 21.04.2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19, m.w.N.).
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Der Schutz der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt Eingriffe nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lässt. Insoweit muss der Gesetzgeber selbst alle wesentlichen Entscheidungen treffen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Zwar gebietet Art. 12 Abs. 1 GG nicht, dass jede Einschränkung der Berufsfreiheit stets unmittelbar durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst angeordnet werden muss. Jedoch sind die Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung umso höher, je empfindlicher die freie berufliche Betätigung beeinträchtigt wird und je stärker die Interessen der Allgemeinheit von der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden (BVerfG, Beschl. v. 12.06.1990 - 1 BvR 355/86 - BVerfGE 82, 209, 224; BVerwG, Beschl. v. 07.09.1992 - 7 NB 2/92 - BVerwGE 90, 359, 362; Urt. v. 16.10.2013 - 8 CN 1/12 - BVerwGE 148, 133).
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Die Wesentlichkeitsdoktrin bedeutet nicht, dass sich die erforderlichen Vorgaben ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben müssten. Es kann genügen, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt dabei, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urt. v. 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 - BVerfGE 20, 150; Beschl. v. 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 - BVerfGE 21, 73; Beschl. v. 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 - BVerfGE 31, 255; Beschl. v. 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 - BVerfGE 108, 52; Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33; jeweils m. w. N.). Dieses Gebot zwingt den Normgeber indes nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (BVerfG, Beschl. v. 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 - BVerfGE 45, 363; Beschl. v. 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 - BVerfGE 86, 288; Beschl. v. 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 - BVerfGE 134, 33).
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(2) Nach diesem Maßstab ist offen, ob die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG im Hinblick auf die landesweite Schließung von Einrichtungen entsprechend § 4 Abs. 1 CoronaVO, deren Inhaber sich auf die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG berufen können, dem Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt genügt.
41
Dafür, dass die Vorschriften der § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG die Voraussetzungen, den Umfang und die Grenzen dieses Eingriffs noch ausreichend erkennen lassen, kann die Auslegung dieser Vorschriften nach allgemeinen Regeln sprechen. Zwar sieht § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG Schließungen ausdrücklich nur für Badeanstalten und Gemeinschaftseinrichtungen i.S.v. § 33 IfSG vor. Jedoch gibt 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG möglicherweise auch die Ermächtigung zur Schließung von Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetrieben. Zum einen enthält § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die allgemeine Befugnis zum Erlass der „notwendigen Schutzmaßnahmen“, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Dabei hat sich der Gesetzgeber - wie bereits dargelegt (s. oben zu BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.) - zur Vorgängernorm des § 34 Abs. 1 BSeuchG, die er insoweit ins Infektionsschutzgesetz übernommen hat, ganz bewusst für eine generelle Ermächtigung entschieden, um für alle Fälle gewappnet zu sein, da die Fülle der notwendigen Schutzmaßnahmen sich von vornherein nicht übersehen lässt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 - 3 C 16/11 -, BVerwGE 142, 205-219, juris Rn. 24; daran anschließend OVG NRW, Beschl. v. 06.04.2020 - 13 B 398/20.NE - juris Rn. 54 ff.). Gerade die Vielfältigkeit von Infektionsgeschehen durch ganz unterschiedliche Krankheitserreger i.S.v. § 2 Nr. 1 IfSG kann dafür sprechen, dass eine genauere Bestimmung der insoweit zur Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten geeigneten und notwendigen Maßnahmen durch den Gesetzgeber kaum oder gar nicht möglich ist. Dann wäre diese Gesetzgebungsmaterie einer detaillierteren gesetzlichen Normierung nicht zugänglich mit der Folge, dass eine Verletzung des Wesentlichkeitsgrundsatzes ausschiede (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.06.1990, a.a.O.). Zum anderen können nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen - nach der dargestellten Gesetzesänderung vom 27.03.2020 jegliche „sonstige Ansammlungen von Menschen“, ohne dass es sich um solche einer größeren Anzahl von Menschen handeln muss - beschränkt oder verboten werden. Von dieser Befugnis sind auch Ansammlungen von Menschen in jeder Art von geschlossenen Räumen, also auch in Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetrieben aller Art umfasst. Denn nach dem bis zum 31.12.2000 geltenden § 34 Abs. 1 BSeuchenG konnte die zuständige Behörde „Veranstaltungen in Theatern, Filmtheatern, Versammlungsräumen, Vergnügungs- oder Gaststätten und ähnlichen Einrichtungen sowie die Abhaltung von Märkten, Messen, Tagungen, Volksfesten und Sportveranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen beschränken oder verbieten.“ Die Befugnis umfasste mithin eindeutig auch Veranstaltungen in geschlossenen Räumen. Hieran wollte der Gesetzgeber des Infektionsschutzgesetzes - wie bereits dargelegt (s. oben zu BT-Drs. 14/2530, S. 74 f.) - ausdrücklich nichts ändern, sondern mit dem Begriff der Veranstaltungen und Ansammlungen „alle Zusammenkünfte von Menschen, die eine Verbreitung von Krankheitserregern begünstigen“ erfassen. Zu einem solchen Zusammentreffen von Menschen, bei dem das SARS-CoV-2-Virus leicht übertragen wird, kann es gerade auch in den in der CoronaVO genannten Einrichtungen, Verkaufsstellen und Restaurants kommen. Dies könnte dafür sprechen, dass deren Schließung von der Ermächtigung in § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG, alle notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen und Ansammlungen zu verbieten, gedeckt ist. Dabei den Weg der Schließung solcher Einrichtungen zu wählen, wäre dann auch deswegen in rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden, da bloße Kontaktbeschränkungen in solchen offen gehaltenen Einrichtungen kaum zu kontrollieren und deutlich weniger wirksam wären.
42
Die Schließung einer Vielzahl von Einrichtungen, darunter auch die hier streitgegenständlichen Gaststätten durch eine Rechtsverordnung ist jedoch von einer sehr beträchtlichen Eingriffstiefe. Die Intensität des damit verbundenen Eingriffs in die Berufsfreiheit ist für jeden einzelnen betroffenen Betrieb, der sich auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen kann, ausgesprochen hoch. Denn der Eingriff führt für sie für einen längeren Zeitraum zu einem weitgehenden oder vollständigen Wegfall jeglichen Umsatzes. Den Betroffenen ist es zudem praktisch unmöglich, den Wirkungen dieses Eingriffs auszuweichen. Die Schließung hat daher für zahlreiche Unternehmen außerordentliche, die wirtschaftliche Existenz mindestens infrage stellende Wirkung. So haben nach Angaben der Regionaldirektion Baden-Württemberg der Bundesagentur für Arbeit vom 22.04.2020 mehr als 93.000 Firmen aus allen Branchen in Baden-Württemberg seit dem Beginn der Coronavirus-Krise Kurzarbeit angemeldet (vgl. https://www.arbeitsagentur.de/vor-ort/rd-bw/content/1533737140454). Diese sehr gravierenden Auswirkungen können zu der Annahme führen, dass die Vorschriften in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG die Voraussetzungen, den Umfang und insbesondere die Grenzen dieses Eingriffs nicht ausreichend erkennen lassen und daher wegen Verstoßes gegen den Parlamentsvorbehalt nicht verfassungsgemäß sind. Denn die in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG enthaltene Befugnis zum Erlass der „notwendigen Schutzmaßnahmen“ ist nur begrenzt durch das Tatbestandsmerkmal der Notwendigkeit und durch den Halbsatz „soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist“. Außerdem ermächtigen § 28 Abs. 1 Satz 1 2. HS und Satz 2 IfSG nach ihrem Wortlaut lediglich ausdrücklich zu der Verpflichtung von Personen bestimmte Orte nicht zu verlassen oder nicht zu betreten sowie zur Beschränkung oder dem Verbot von Veranstaltungen oder sonstigen Ansammlungen von Menschen und der Schließung von Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannten Gemeinschaftseinrichtungen. Allein aus dem Umstand, dass der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.03.2020 das Infektionsschutzgesetz in Kenntnis der zuvor praktisch bundesweit erfolgten Schließung von Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetrieben geändert hat, folgt voraussichtlich keine Einhaltung der Anforderungen des Parlamentsvorbehalts (so aber wohl BayVGH, Beschl. v. 30.03.2020 - 20 CS 20.611 - juris Rn. 17). Denn der Gesetzgeber hat in § 28 Abs. 1 IfSG - wie bereits dargestellt - kleine Änderungen vorgenommen, aus denen nicht erkennbar ist, dass die umfassende Schließung von Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetrieben zulässig sein soll.
43
dd) Von dieser offenen, im Hauptsacheverfahren zu klärenden Frage abgesehen, dürfte die durch die CoronaVO angeordnete Schließung von Gaststätten derzeit geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein.
44
Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit - wie sie hier in der Untersagung des Betriebs von Gaststätten vorliegen - mit Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet und auch erforderlich sind und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) noch gewahrt wird (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.02.1986 - 1 BvR 1170/83 - BVerfGE 72, 26, 30; Beschl. v. 15.12.1987 - 1 BvR 563/85 u.a. - BVerfGE 77, 308, 332; Beschl. v. 11.02.1992 - 1 BvR 1531/90 - BVerfGE 85, 248, 259; je m.w.N.). Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann. Es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit steht dem Gesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zu (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78 - BVerfGE 67, 157, 173 ff.; Beschl. v. 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 u.a. - BVerfGE 90, 145, 172 f.; je m.w.N.).
45
Diesen Anforderungen dürfte die angeordnete Schließung von Gaststätten gem. § 4 Abs. 1 Nr. 10 CoronaVO genügen. Die Ausbreitung des neuartigen Coronavirus ist von der WHO als Pandemie eingestuft worden. Auch wenn nach derzeitigen Erkenntnissen nur ein geringer Prozentsatz der Erkrankungen schwer verläuft und sogar zum Tode führen kann, könnte eine ungebremste Erkrankungswelle aufgrund der fehlenden Immunität und fehlender spezifischer Therapieansätze zu einer Überlastung des Gesundheitswesens führen (s. dazu Risikobewertung zu COVID-19 des Robert-Koch-Instituts, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html). Die bisherigen Erfahrungen in der Bundesrepublik und in anderen Staaten zeigen, dass die exponentiell verlaufende Verbreitung des besonders leicht im Wege der Tröpfcheninfektion von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus nur durch eine strikte Minimierung der physischen Kontakte zwischen den Menschen eingedämmt werden kann. Die Schließung von Einrichtungen gem. § 4 Abs. 1 CoronaVO bezweckt v.a. eine Reduzierung der Sozialkontakte (https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/presse/pressemitteilung/pid/land-beschliesst-massnahmen-gegen-die-ausbreitung-des-coronavirus/). Dies stellt ein geeignetes Mittel dar, Infektionsketten zu unterbrechen, die Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verlangsamen und eine Überlastung des deutschen Gesundheitssystems zu vermeiden.
46
Die getroffenen Maßnahmen sind auch erforderlich. Ein anderes, gleich wirksames, aber weniger eingreifendes Mittel ist nicht ersichtlich. Das Ansteckungsrisiko im Falle der Untersagung des Gaststättenbetriebs kann gänzlich ausgeräumt werden, während bei Öffnung der Gaststätte und dem zwangsläufigen Aufeinandertreffen von Menschen zumindest ein Restrisiko verbleibt.
47
Soweit die Antragstellerin geltend macht, Ansteckungsrisiken in den Gaststätten könnten sich durch verstärkte Abstands- und Hygienemaßnahmen vermeiden lassen, bestehen hier Zweifel an der gleichen Wirksamkeit der Maßnahmen. Der Antragstellerin ist zwar zuzugeben, dass die aufgezählten Maßnahmen - Steuerung des Zutritts, Installation von Trennvorrichtungen zwischen den Tischen, Tragen eines Mundschutzes durch das Personal, regelmäßige Desinfektionsmaßnamen - sicherlich das Infektionsrisiko minimieren können, jedoch ist die Ansteckungsgefahr in Gaststätten gleichwohl besonders hoch (vgl. auch OVG Bremen, Beschl. v. 22.04.2020 - 1 B 111/20 -). Dies folgt daraus, dass mehrere Menschen aus verschiedenen Haushalten in (üblicherweise) geschlossenen Räumen zusammen- oder in unmittelbarer Nähe sitzen, sich unterhalten, gemeinsam essen und trinken. Selbst bei einer Abtrennung einzelner Tische durch Trennwände hätte zumindest das Servicepersonal einen, den Abstand von 1,50 Metern unterschreitenden, Kontakt zu den jeweiligen Gästen. Ein Zusammentreffen der Gäste im Eingangsbereich, der Garderobe oder in den Sanitäranlagen kann ebenfalls nicht vollkommen ausgeschlossen werden. Zweifelhaft ist, ob durch regelmäßige Desinfektionsmaßnahmen ein Ansteckungsrisiko im Gaststättenbereich verhindert werden kann. Nach aktuellem Stand der Wissenschaft ist zwar nicht geklärt, inwiefern eine Übertragung durch Schmierinfektion stattfindet (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Reinigung_Desinfektion.html), Gäste und auch Personal sind jedoch ständig in Kontakt mit Gegenständen und Oberflächen. Gerade beim Essen und Trinken gelangt Speichel an Gläser, Geschirr, Besteck, Servietten und auch in die sonstige nähere Umgebung, eine vollständige Eliminierung von gegebenenfalls infektiösen Flüssigkeitsresten erscheint eher unrealistisch. Es ist daher nicht auszuschließen, dass Erreger an Geschirr, Besteck oder an sonstigen Oberflächen haften, und so auf andere Personen übertragen werden.
48
Hinzu kommt, dass die Verweildauer in einem Restaurant nicht nur kurzfristig sein dürfte. Da das SARS-CoV-2-Virus neueren Forschungen zufolge auch über die normale Atem- und Raumluft übertragen werden könnte, besteht bei einem längeren Verweilen von mehreren Personen in geschlossenen Räumen ebenfalls ein nicht unbeträchtliches Übertragungsrisiko (vgl. Studie „Detection of Air and Surface Contamination by Severe Acute Respiratory Syndrome Coronavirus 2 (SARS-CoV-2) in Hospital Rooms of Infected Patients“ https://www.medrxiv.org/content/10.1101/2020.03.29.20046557v2). Daher folgt eine verminderte Infektionsgefahr auch nicht schon daraus, dass Restaurantbesucher üblicherweise nicht umherlaufen, sondern die meiste Zeit an ihren Plätzen sitzen. Einen verlässlichen Ansteckungsschutz bietet auch nicht die alleinige Verpflichtung des Personals zum Tragen eines Mundschutzes. Dessen sachgerechte Verwendung müsste ständig kontrolliert werden, außerdem dient eine Schutzmaske je nach Beschaffenheit eher nicht dem Eigenschutz. Eine zusätzliche Verpflichtung der Restaurantgäste zum Tragen eines Mundschutzes hingegen, dürfte aber in einem Restaurant kaum praktikabel sein.
49
Die Einschätzung des epidemiologischen Geschehens, dass der Entstehung von Infektionsketten durch die genannten Schließungen wirksam begegnet werden kann, ist folglich im Hinblick auf Geeignetheit und Erforderlichkeit nicht zu beanstanden, auch wenn sich die Wirksamkeit der getroffenen Maßnahme derzeit noch nicht sicher einschätzen lässt (vgl. auch OVG NRW Beschl. v. 16.04.2020 - 13 B 471/20.NE und 13 B 452/20.NE -).
50
Für die Beurteilung der Zumutbarkeit dieser Schließungen ist zu berücksichtigen, dass die davon betroffenen Einrichtungen - trotz der Möglichkeit des „Außer-Haus-Verkaufs“ von Gaststätten gem. § 4 Abs. 3 Nr. 4 CoronaVO - dadurch gravierende wirtschaftliche Einbußen erleiden werden. Die betroffenen Belange der Betriebe sind als sehr erheblich einzuschätzen, da sie den einzelnen Inhaber des Betriebes und die von diesem beschäftigten Arbeitnehmer in ökonomischer Hinsicht gegebenenfalls existenziell betreffen und aufgrund der Vielzahl der Schließungen für die Volkswirtschaft Baden-Württembergs einschneidende Folgen haben. Demgegenüber stehen jedoch die ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener und die damit verbundene Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands. Denn nach sachverständiger Einschätzung kann selbst nach den bundesweit vorgenommenen weitgehenden Beschränkungen des öffentlichen Lebens nicht ausgeschlossen werden, dass die Kapazitäten zur Behandlung der mit dem Coronavirus infizierten Personen trotz ihrer Ausweitung nicht ausreichen werden, sondern wird sogar als wahrscheinlich angesehen, dass eine medizinisch sachgerechte Behandlung aller Erkrankten nicht gewährleistet werden kann (vgl. zur Stellungnahme von sieben medizinischen Fachgesellschaften nur FAZ v. 26.03.2020, S. 1 „Ärzte befürchten Mangel an Intensivbetten“; ähnlich das Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung RWI, s. FAZ v. 27.03.2020, S. 17 „Testen, tracken, isolieren - und langsam starten“). Auch nach den mittlerweile fünfwöchigen Beschränkungsmaßnahmen und einer merklichen Abnahme der Infektionsgeschwindigkeit besteht weiter- hin die Gefahr, dass ohne Kontaktbeschränkungen die Infektionsgeschwindig- keit wieder sehr schnell zunimmt und es zu einer Überlastung des Gesundheitswesens kommt (https://www.bundesregierung.de/resource/blob/973812/1744452/b94f2c67926030f9015985da586caed3/2020-04-16-bf-bk-laender-data.pdf?download=1). Angesichts dessen sind die angeordneten Schließungen voraussichtlich verhältnismäßig im engeren Sinne, zumal die wirtschaftlichen Folgen für die Betroffenen durch Hilfsprogramme der staatlichen Stellen etwas abgemildert werden und die Schließungen als dauerhaft eingreifende Maßnahmen der Verpflichtung der Landesregierung zur fortlaufenden Überprüfung - insbesondere ob die Maßnahmen im Hinblick auf die Verlangsamung der Verbreitung des Coronavirus wirksam sind und wie sich die Schließungen für die betroffenen Betriebe auswirken - unterliegen. Dass die Landesregierung bisher dieser Verpflichtung nicht nachgekommen wäre, ist in keiner Weise ersichtlich (ähnlich OVG Bln.-Bdbg., Beschl. v. 23.03.2020 - 11 S 12/20 - juris; BayVGH, Beschl. v. 30.03.2020 - 20 CS 20.611 - juris). Mit Inkrafttreten der Fünften Corona-Verordnung hat die Landesregierung in Reaktion auf die gesunkenen Neuinfektionszahlen erste Lockerungen v.a. im Einzelhandelsbereich ermöglicht (https://sozialministerium.baden-wuerttemberg.de/de/gesundheit-pflege/gesundheitsschutz/infektionsschutz-hygiene/informationen-zu-coronavirus/corona-verordnung-des-landes-baden-wuerttemberg/), vgl. § 4 Abs. 3 CoronaVO.
51
ee) Eine gegen. Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende willkürliche Ungleichbehandlung der Antragstellerin gegenüber den erlaubten Öffnungen von Einzelhandels- (§ 4 Abs.3 CoronaVO) oder Handwerksbetrieben (§ 4 Abs. 4 CoronaVO) vermag der Senat nicht zu erkennen.
52
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. - BVerfGE 98, 365, 385; Beschl. v. 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49, 68 f.; Urt. v. 19.02.2013 - 1 BvL 1/11 u.a. - BVerfGE 133, 59, 86).
53
Gemessen hieran ist die von der Antragstellerin vorgetragene Ungleichbehandlung von ihr als Gaststättenbetreiberin gegenüber Einzelhandels- und Handwerksbetrieben gerechtfertigt. Zwischen Gaststätten einerseits und Einzelhandelsbetrieben und Werkstätten andererseits bestehen vor dem Hintergrund des Infektionsschutzgesetzes bereits gewichtige Unterschiede, es wird nicht wesentlich Gleiches ungleich behandelt. Während im Einzelhandel ausschließlich Waren verkauft werden und die Kunden sich dort in der Regel nicht über einen längeren Zeitraum aufhalten, dient ein Restaurantbesuch gerade dem längeren Verweilen zur Nahrungsaufnahme und der Kommunikation mit anderen Gästen. Das Infektionsrisiko ist in einem Restaurant wie oben dargelegt aufgrund der räumlichen Situation, der Vielzahl der sich darin aufhaltenden Personen und v.a. der Tatsache, dass Speisen und Getränke verzehrt werden, wesentlich höher als in einem Einzelhandelsgeschäft. Ähnliches gilt für die Tätigkeit von Handwerksbetrieben, bei denen sich ein Kontakt mit Kunden in der Regel auf ein Minimum beschränken lassen dürfte.
54
ff) Die Verordnungsermächtigung des § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Hs 1 IfSG verstößt nicht gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG.
55
Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass ein Gesetz, welches ein Grundrecht einschränkt, das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennt. Es findet allerdings nur Anwendung auf Grundrechte, die aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung vom Gesetzgeber eingeschränkt werden dürfen (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.11.1990 - 1 BvR 402/87 - BVerfGE 83, 130, 154, m.w.N.), und auf Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken. Als Formvorschrift bedarf die Norm enger Auslegung, wenn sie nicht zu einer leeren Förmlichkeit erstarren und den die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber in seiner Arbeit unnötig behindern soll (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.02.1970 - 2 BvR 531/68 - BVerfGE 28, 36, 46, m.w.N.). Von Grundrechtseinschränkungen, für die das Zitiergebot gilt, sind andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen vornimmt. Auf diese findet das Zitiergebot keine Anwendung (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.05.1983 - 1 BvL 46/80 - BVerfGE 64, 72, 79 ff., m.w.N.).
56
Berufsregelnde Gesetze fallen daher nicht unter das Zitiergebot. Der Gesetzgeber hat in Art. 12 Abs. 1 GG statt des sonst üblichen „beschränken“ oder „einschränken“ bewusst den Ausdruck „regeln“ verwendet. In der Entscheidung zur Handwerksordnung ist daraus gefolgert worden, dass es sich bei diesen „Regelungen“ nicht um „Einschränkungen“ im Sinne des Zitiergebots handelt (BVerfG, Beschl. v. 17.07.1961 - 1 BvL 44/55 - BVerfGE 13, 97, 122). Das Grundrecht der Berufsfreiheit erfordert notwendigerweise eine nähere gesetzgeberische Konkretisierung; den Gesetzgeber bei der Ausführung dieses Regelungsauftrages zu einem ausdrücklichen Hinweis auf dieses Grundrecht zu zwingen, wäre eine bloße Förmelei, die durch die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots nicht gefordert wird (BVerfG, Beschl. v. 04.05.1983, a.a.O.).
57
b) Nach der im Hinblick auf die offenen Erfolgsaussichten erforderlichen Folgenabwägung kann der Senat ein deutliches Überwiegen der von der Antragstellerin geltend gemachten Belange gegenüber den von dem Antragsgegner vorgetragenen gegenläufigen Interessen nicht feststellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung erscheint daher nicht dringend geboten.
58
Die Antragstellerin hat nicht konkret dargelegt, inwiefern die angeordnete Schließung ihrer Gaststätten sie in ihren ökonomischen Belangen und ihrer Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG betrifft. Der Senat geht jedoch von erheblichen Auswirkungen aus, da durch eine mehrwöchige Schließung der Gaststätten erhebliche Umsatzeinbußen zu erwarten sind und dies die Antragstellerin in ihrer wirtschaftlichen Existenz erheblich treffen kann. Aus den soeben dargelegten Gründen kommt jedoch den ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener und der damit verbundenen Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands ein größeres Gewicht zu. Ein deutliches Überwiegen der von der Antragstellerin geltend gemachten Belange gegenüber den gegenläufigen Interessen des Antragsgegners vermag der Senat daher nicht festzustellen, zumal es möglich erscheint, dass der Gesetzgeber kurzfristig auf Bedenken hinsichtlich der Einhaltung des Parlamentsvorbehalts mit einer Änderung des Infektionsschutzgesetzes und daraufhin die Landesregierung mit einem Neuerlass der Corona-Verordnung reagiert.
59
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG. Der Streitwert ist daher nach der sich aus dem Antrag der Antragstellerin für sie ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Da sich die Antragstellerin gegen die Schließung ihrer Restaurants wendet, nimmt der Senat die Festsetzung des Streitwerts in Anlehnung an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vor. Danach ist für eine Gewerbeuntersagung der Streitwert nach dem Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten Gewinns, mindestens auf 15.000,-- EUR festzusetzen. Da die Antragstellerin drei Restaurants betreibt, ist der Streitwert auf 45.000,-- EUR zu bemessen. Dieser ist im vorliegenden Eilverfahren wegen Vorwegnahme der Hauptsache nicht zu reduzieren.
60
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO - mit dem vorliegenden Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO
§§ 28 Abs. 1, 32 Satz 1 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§ 16 IfSG
§ 28 IfSG
§ 32 IfSG
§ 4 AGVwGO
§ 123 VwGO
§ 33 IfSG
§ 4 Abs. 1 Nr. 10 der CoronaVO
§ 4 Abs. 4 CoronaVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 10 CoronaVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG
§ 10 Abs. 1 BSeuchG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 34 Abs. 1 Satz 2 BSeuchG
§ 34 Abs. 1 BSeuchG
§ 4 der CoronaVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs.1 IfSG
§ 4 Abs. 1 CoronaVO
§ 2 Nr. 1 IfSG
§ 34 Abs. 1 BSeuchenG
§ 4 Abs. 3 Nr. 4 CoronaVO
§ 4 Abs. 3 CoronaVO
§ 4 Abs.3 CoronaVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 4 Abs. 1 Nr. 10 der angegriffenen Verordnung
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 1065
BVerwGE 142, 205, 213
BVerfGE 80, 1, 20
BVerfGE 139, 19
BVerfGE 82, 209, 224
BVerwGE 90, 359, 362
BVerwGE 148, 133
BVerfGE 20, 150
BVerfGE 21, 73
BVerfGE 31, 255
BVerfGE 108, 52
BVerfGE 110, 33
BVerfGE 45, 363
BVerfGE 86, 288
BVerfGE 134, 33
BVerwGE 142, 205
BVerfGE 72, 26, 30
BVerfGE 77, 308, 332
BVerfGE 85, 248, 259
BVerfGE 67, 157, 173
BVerfGE 90, 145, 172
BVerfGE 98, 365, 385
BVerfGE 129, 49, 68
BVerfGE 133, 59, 86
BVerfGE 83, 130, 154
BVerfGE 28, 36, 46
BVerfGE 64, 72, 79
BVerfGE 13, 97, 122
1 S 1067/20
1 S 1458/12
4 VR 5.14
4 VR 2/15
5 S 437/16
6 S 309/17
4 VR 2/98
3 C 16/11
1 BvR 1033/82
2 BvR 1322/12
1 BvR 355/86
7 NB 2/92
8 CN 1/12
1 BvF 1/61
1 BvR 169/63
1 BvR 775/66
1 BvL 1/01
1 BvR 1749/01
1 BvF 3/92
2 BvR 308/77
2 BvR 1041/88
2 BvR 2302/11
13 B 398/20
20 CS 20.61
1 BvR 1170/83
1 BvR 563/85
1 BvR 1531/90
1 BvR 1494/78
2 BvL 43/92
1 B 111/20
13 B 471/20
13 B 452/20
11 S 12/20
1 BvR 1554/89
1 BvR 2035/07
1 BvL 1/11
1 BvR 402/87
2 BvR 531/68
1 BvL 46/80
1 BvL 44/55