Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-06-06, Aktenzeichen 4 K 213.17
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2018:0606.VG4K213.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerinnen wenden sich gegen die Untersagung der Veranstaltung von Online-Casino- und Pokerspielen.
Die Klägerinnen sind zwei Gesellschaften in der Rechtsform der Limited, die in Malta ansässig sind. Sie betreiben seit über zehn Jahren gemeinschaftlich die Internetseite „www.b....com“, die in Deutschland in deutscher Sprache abgerufen werden kann. Dort werden neben Sportwetten auch Casino- und Pokerspiele angeboten. Die Klägerinnen betrachten sich selbst als zwei der größten internationalen Anbieter von Sportwetten und Glücksspielen im Internet in Europa und weltweit.
Während die Klägerin zu 1. über zwei von den maltesischen Behörden ausgestellte Konzessionen verfügt, die sie berechtigen, Casinospiele im Internet anzubieten und zu veranstalten, ist die Klägerin zu 2. im Besitz einer entsprechenden Konzession für die Veranstaltung von Sportwetten. Die Klägerin zu 2. verfügt zudem über eine Erlaubnis des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein vom 21. Mai 2010, die ihr die Veranstaltung von Sportwetten im Internet in Schleswig-Holstein genehmigt, und über eine von der gleichen Behörde am 19. Dezember 2012 erteilte, bis zum 18. Dezember 2018 gültige und ebenfalls auf Schleswig-Holstein begrenzte Erlaubnis zur Durchführung von Online-Casinospielen; bestimmte Casino- und Pokerspiele sind von der Genehmigung ausdrücklich ausgenommen.
Im Juni 2014 vereinbarten die Bundesländer in der Arbeitsgemeinschaft „Aufsicht“ ein „konsequentes Vorgehen“ gegen unerlaubtes Glücksspiel im Internet, insbesondere gegen Casino- und Pokerspiele. Hierzu erstellten sie eine Rangfolge der Anbieter derartiger Glücksspiele im Internet, um ein abgestuftes Vorgehen zunächst gegenüber Anbietern mit hohem Bekanntheitsgrad und großen Besucherzahlen zu ermöglichen. Ziel sollte ein flächendeckender Vollzug gegenüber allen Anbietern in allen Bundesländern sein. Aufgrund bestimmter Kriterien wurde ein „priorisiertes Einschreiten“ angestrebt, wobei Umfang und Verbreitung des Angebots („Große vor Kleinen“), Gefährlichkeit des angebotenen Spiels und Effizienz des Eingreifens maßgeblich sein sollten. Dies sollte insbesondere für Casinospiele einschließlich Poker mit einem besonders hohen Suchtrisiko gelten. Die Länder vereinbarten daraufhin, welches Bundesland jeweils gegen welchen Anbieter vorgehen sollte. Anknüpfungspunkt war hierbei u.a. der Aspekt, ob das jeweilige Bundesland bereits mit einem der größten Anbieter von Online-Glücksspielen vorbefasst war. Dabei entfiel die so gefundene Zuständigkeit für die beiden Klägerinnen auf das Land Berlin.
Mit Anhörungsschreiben vom 25. August 2014 eröffnete das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (LABO) den Klägerinnen seine Absicht, als zuständige Behörde die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel, die Werbung hierfür sowie die Unterstützung dieser Tätigkeiten auf dem Gebiet des Landes Berlin zu untersagen. Bei unverzüglicher freiwilliger Einstellung dieses Angebots und entsprechender Mitteilung könnten die Klägerinnen eine gebührenpflichtige und sofort vollziehbare Untersagungsverfügung vermeiden. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerinnen äußerte Bedenken gegen das beabsichtigte Vorgehen der Behörde. Unter anderem verwies er darauf, dass bereits in der Vergangenheit ein Untersagungsverfahren durchgeführt worden sei, welches allerdings durch eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg aufgehoben worden sei. Das Gericht habe seinerzeit darauf verwiesen, dass eine fehlende Erlaubnis solchen Anbietern von Glücksspielen nicht entgegengehalten werden könne, die faktisch keine Erlaubnis bekommen könnten. Auch hielten die Klägerinnen die Geolokalisation für technisch schwer zu realisieren. Zum Beleg beriefen sie sich auf ein Sachverständigengutachten von Prof. Dr. Dieter Kranzlmüller vom 30. September 2014 für das Landgericht Stuttgart, in dem im Rahmen eines zivilrechtlichen Rechtsstreits zu den mit dieser Technik verbundenen Möglichkeiten und Schwierigkeiten Stellung genommen wird. Die Behörde wiederum verwies unter anderem darauf, dass die Klägerinnen aus der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg nichts herleiten könnten, weil das Gericht ausdrücklich nach der Art des Glücksspielangebots differenziert habe. Auch sei der Einsatz der Geolokalisationstechnik eine taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher.
Nachdem die Beteiligten ihre unterschiedlichen Rechtsstandpunkte ausgetauscht hatten, erließ das LABO mit an beide Klägerinnen zugleich gerichtetem Bescheid vom 5. Februar 2015 eine Verfügung, mit der beiden untersagt wurde, in Berlin im Internet unerlaubt die unter der Adresse „www.b....com“ angebotenen Casino- und Pokerspiele zu veranstalten und hierfür zu werben (Ziffer I des Bescheids). Insbesondere forderte die Behörde einen deutlichen Hinweis darauf, dass nur diejenigen Spieler an derartigen Spielen in Deutschland teilnehmen dürften, an deren Aufenthaltsort zum Zeitpunkt der aktiven Spielaufnahme nach der dort gültigen Rechtslage die Teilnahme ausdrücklich erlaubt sei; dies sei nur in Schleswig-Holstein der Fall (Ziffer I.1 des Bescheids). Zudem ordnete die Behörde an, die Spieler über den Aufenthaltsort zum Zeitpunkt der aktiven Spielaufnahme zu befragen und denjenigen Spielern die Annahme zu verweigern, die entweder die aktive Spielaufnahme von Berlin aus verfolgten oder die zur Frage nach ihrem Aufenthaltsort wahrheitswidrig geantwortet hätten (Ziffer I.2 und I.3). Schließlich wurde den Klägerinnen aufgegeben, zum Ausschluss wahrheitswidriger Angaben mithilfe geeigneter technischer Methoden (etwa der Geolokalisation) eine aktive Spielteilnahme von Berlin aus auszuschließen, soweit dies nach dem Stand der Technik möglich sei (Ziffer I.4). Für die Erfüllung räumte die Behörde eine Frist von vier Wochen hinsichtlich der Anordnung zu I.1 und im Übrigen von vier Monaten nach Bekanntgabe des Bescheides ein. Eine Fristverlängerung sei möglich, wenn die technischen Maßnahmen einen längeren Zeitraum erforderten (Ziffer II). Für den Fall von Zuwiderhandlungen gegen die einzelnen Anordnungen drohte die Behörde ein Zwangsgeld i.H.v. 10.000 € (Verfügung zu I.1) bzw. von insgesamt 40.000 € (Verfügung zu I.2. bis I.4) an.
Zur Begründung führte die Behörde aus: Für die von den Klägerinnen veranstalteten Glücksspiele fehle es im Land Berlin an einer gültigen Erlaubnis. Die Lizenz aus Malta habe hier keine Gültigkeit, da nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH die in einem Mitgliedstaat erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht in anderen Mitgliedstaaten gelte. Die durch das Innenministerium von Schleswig-Holstein erteilte Erlaubnis sei ausdrücklich auf dieses Bundesland beschränkt. Der EuGH habe zudem ausdrücklich klargestellt, dass die anderen Bundesländer in Deutschland auch unter Kohärenzgesichtspunkten nicht verpflichtet seien, die in einem Bundesland (Schleswig-Holstein) nur noch befristet geltende Rechtslage zu Grunde zu legen. Zudem habe sich Schleswig-Holstein als letztes Bundesland dem neuen Glückspielstaatsvertrag angeschlossen. Daher gelte § 4 Abs. 4 GlüStV, wonach das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet grundsätzlich verboten seien. Erlaubnisfähig seien nur die in Abs. 5 der Vorschrift genannten Sportwetten, um die es hier nicht gehe. Zugleich werde die Werbung für derartige Glücksspiele verboten. Zu einem Verbot gebe es keine Alternative. Die Behörde gehe auch nicht willkürlich gegen die Klägerinnen als einzige Anbieterinnen vor, da dem eine gemeinsame Aktion aller Bundesländer gegen unerlaubtes Glücksspiel zugrunde liege. Das Einschreiten erfolge nach den Kriterien Betriebsergebnisse/Umsätze, der Zahl der monatlichen Webseitenbesucher sowie dem Werbeaufwand. Zu dem beabsichtigten Vorgehen seien insgesamt 25 der größten Anbieter angehört worden, zu denen auch die Klägerinnen zählten. Die im Einzelnen auferlegten Verpflichtungen dienten der Durchsetzung der Untersagungsverfügung. Da die Anordnung zu I.1 alleine nicht ausreiche, um zur Spielaufnahme im Land Berlin entschlossene Spielinteressierte von der Teilnahme abzuhalten, seien die Anordnungen zu I.2. – I.4 ergangen. Sie zielten darauf ab, einen Ausschluss der Spielteilnehmer von Berlin aus zu gewährleisten, soweit dies technisch möglich und zumutbar sei. Auch das eingereichte Gutachten zur Geolokalisation habe ausdrücklich ausgeführt, dass mit dieser Methode eine Trefferwahrscheinlichkeit von 99 % zu erreichen sei.
Gegen den am 20. Februar 2015 zugestellten Bescheid legten die Klägerinnen mit Schreiben vom 25. Februar 2015 Widerspruch unter Bezugnahme auf ihre bisherigen Ausführungen ein. Zur Begründung verwiesen sie ergänzend darauf, dass entgegen der Darstellung des Beklagten aktuell keine weiteren Untersagungsverfügungen gegen Anbieter vergleichbarer Casino- und Pokerspiele ergangen seien. Es sei auch nicht ersichtlich, dass es sich um eine gemeinsame Aktion aller Bundesländer handele. Schon nach dem eigenen Vortrag des Beklagten sei ein Vorgehen gegen lediglich 25 der größten Anbieter ungeeignet, da es im Internet mehrere 1.000 solcher Angebote gebe. Gegen 99 % des Marktes werde also von vornherein nicht eingeschritten. Zugleich regte der Bevollmächtigte eine Aussetzung der Vollziehung an. Nachdem das LABO dieser Anregung nicht gefolgt war, suchten die Klägerinnen am 24. März 2015 um vorläufigen Rechtsschutz nach. Ihr Eilantrag wurde am 17. September 2015 erstinstanzlich durch Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin (VG 23 L 75.15) und auf ihre nachfolgende Beschwerde hin am 2. Dezember 2016 zweitinstanzlich durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (OVG 1 S 104.15) zurückgewiesen.
Nachdem das LABO bis zur abschließenden Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg von Vollstreckungsmaßnahmen aus dem Untersagungsbescheid abgesehen hatte, setzte die Behörde unter dem 16. Februar 2017 ein Zwangsgeld i.H.v. 10.000,– Euro gegenüber den Klägerinnen fest, da diese die in I.1 des Bescheids geforderten Hinweise nicht umgesetzt hatten. Mit Bescheid vom 9. März 2018 setzte sie ein weiteres Zwangsgeld i.H.v. 20.000 Euro fest. Gegen beide Zwangsgeldfestsetzungen legten die Klägerinnen Widerspruch ein, über den jeweils noch nicht entschieden ist. Beide Male scheiterte eine Vollstreckung daran, dass die Klägerinnen in Malta ansässig sind.
Mit Bescheid vom 29. März 2017, zugestellt am 4. April 2017, wies das LABO den Widerspruch der Klägerinnen gegen den Untersagungsbescheid vom 5. Februar 2015 zurück und verwies zur Begründung auf die beiden gerichtlichen Eilbeschlüsse.
Mit ihrer am 26. April 2017 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgen die Klägerinnen ihr Begehren weiter. Zur Begründung führen sie im Wesentlichen in Ergänzung zum bisherigen Vortrag aus: Die Behörde sei für den Erlass der angegriffenen Verfügung schon nicht zuständig. Die Zuständigkeit des LABO erstrecke sich allein auf das Land Berlin. Darüber gehe die Anordnung zu I.1 hinaus, weil darauf verwiesen werde, dass eine Teilnahme in ganz Deutschland nur für diejenigen möglich sei, die sich in Schleswig-Holstein aufhielten. Die Behörde dürfe deshalb allenfalls die Verpflichtung aussprechen, darauf hinzuweisen, dass Kunden aus Berlin nicht an den in Rede stehenden Spielen teilnehmen dürften. Die Behörden in den anderen Bundesländern hätten aber zu keinem Zeitpunkt beabsichtigt, gegen sie selbst vorzugehen. Dem Land Berlin hätten sie daher keinerlei entsprechende Vorgaben gemacht. Allein das Land Hessen sei für Verfügungen der angegriffenen Art zuständig.
In der Sache sei die Verfügung in Teilen nicht erforderlich. Es sei nicht nötig, die Spieler vor der Spielteilnahme über ihren Aufenthaltsort zu befragen. Wenn nämlich unter I.4 des Bescheides der Einsatz etwa der Geolokalisationstechnik verlangt werde, müsse ein Spieler nicht zuvor hierüber befragt werden. Beide Regelungen kumulativ nebeneinander seien daher überflüssig. Ihnen werde auch insoweit Unmögliches aufgegeben, als dass eine Spielteilnahme verweigert werden müsse, wenn sich die Angaben eines potentiellen Spielers zu seinem Standort als wahrheitswidrig herausstelle. Der Wahrheitsgehalt der jeweiligen Angabe lasse sich nicht hundertprozentig verifizieren. Auch der Beklagte gehe davon aus, dass die Technik umgangen werden könne, wie der Hinweis auf die mangelnde Zurechnung eines solchen Verhaltens deutlich mache. Es hänge vom Zufall ab, in welchen Fällen sie einen Spieler überprüften, der die Vorkehrungen bewusst umgehe. Daher verstoße die Regelung auch gegen das Bestimmtheitsgebot. Es bleibe am Ende der Ziffer I.1 auch unklar, ob beide Klägerinnen diesen Teil der Verfügung einhalten müssten oder nicht. So stelle die Regelung eine unzulässige Vorratsverfügung dar, weil die Klägerin zu 2. nur unter bestimmten Voraussetzungen in Anspruch genommen werden solle. Das ihnen aufgegebenen Verfahren zur Feststellung des Aufenthaltsortes eines potentiellen Spielers, insbesondere das Verfahren der Geolokalisation, sei ohnehin bedenklich. Wiederholt hätten Gerichte und Gutachter Zweifel hieran geäußert. Vor allem sei es technisch nicht möglich, ein Angebot nur in einem Bundesland abzuschalten. Selbst wenn diese Methode technisch ausgereift sein sollte, erfordere deren Einsatz eine Investition in Höhe eines sechsstelligen Betrages, der in keinem Verhältnis zu dem angestrebten Nutzen stehe.
Die Verfügung sei auch deshalb rechtswidrig, weil die gesamte Rechtslage im Zusammenhang mit Online-Casinospielen in Deutschland inkohärent sei. Die gesetzgeberische Wertung von Glücksspielen habe sich in den vergangenen Jahren geändert. So seien Sportwetten – wie das Konzessionsverfahren hierzu belege – vom Gesetzgeber als erlaubnisfähig angesehen worden. Auch die Veranstaltung von Lotterien im Internet und die Werbung hierfür seien nunmehr möglich. Die Rechtslage in Schleswig-Holstein zeige, dass der Gesetzgeber dort ebenfalls verschiedene Arten von Glücksspiel im Internet als erlaubnisfähig angesehen habe. Die dort erteilten Genehmigungen gölten weiter. Gegenwärtig dürften 23 Anbieter im Internet Casinospiele auf der Grundlage von schleswig-holsteinischen Lizenzen anbieten, darunter auch die Klägerin zu 2. Zudem böten die Lotteriegesellschaften mehrerer andere Bundesländer – darunter insbesondere Hessen, nicht allerdings nicht der Beklagte –verbotene „Games“ in Form von Online-Rubbellosen und Online-Casinospielen an und bewürben diese in besonders anreizender Weise. Daher sei die Lage in Deutschland insgesamt nicht mit den Anforderungen vereinbar, die der EuGH an die Kohärenz stelle. Das Erfordernis der Kohärenz bestehe ungeachtet der föderalen Strukturen in der Bundesrepublik Deutschland. Selbst wenn das Glücksspielrecht also Ländersache sei, müssten diese koordiniert und einheitlich ein sinnvolles Vorgehen abstimmen. Die Klägerinnen verweisen in diesem Zusammenhang auf das an die Bundesrepublik Deutschland gerichtete Informationsersuchen der Europäische Kommission vom 29. Juni 2015 im Verfahren „EU Pilot 7625/15/Grow Deutsche Glücksspielgesetzgebung“.
Auch verstießen die Regelungen des GlüStV über das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet und der Werbung hierfür gegen die Berufsfreiheit. Es handele sich um einen massiven Eingriff in die Berufsausübung, für die es an der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung fehle. Die besonderen Gefahren von Casino- und Pokerspielen im Internet habe der Gesetzgeber bislang nicht belegt. Das entsprechende Verbot beruhe daher lediglich auf Behauptungen und Mutmaßungen. Ein Verbot sei auch deshalb nicht erforderlich, weil es mildere Mittel zur Erreichung der hiermit verfolgten Ziele gebe. Ein regulierter Online-Markt stelle sich als ein solches Mittel dar. Auch im Verhältnis zu über 100 Spielbanken in Deutschland, für die unbeschränkt geworben werde, stelle sich das Verbot nicht als kohärent und erforderlich dar. Die Länder hätten ein erhebliches eigenes fiskalisches Interesse daran, dass die Spielbanken fortbestünden und im Internet keine Konkurrenz hierzu heranwachse.
Ebenfalls sei der Beklagte seiner europarechtlichen Darlegungs- und Beweislast dafür, dass dieser Eingriff verhältnismäßig sei, nicht nachgekommen. Er verhalte sich bereits widersprüchlich, da die Werbepraxis von Lotto Berlin den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht eindeutig widerspreche. Mit der gegen sie – die Klägerinnen – gerichteten Verfügung werde zudem ausgerechnet gegen jemanden vorgegangen, der nicht nur eine maltesische, sondern auch eine schleswig-holsteinische Lizenz vorweisen könne. Selbst wenn tatsächlich gegen die 25 größten Anbieter vorgegangen werde, stelle sich das Vorgehen vor dem Hintergrund als willkürlich dar, dass etwa 4.000 andere Unternehmen ähnliche Angebote machten. Zur Veranschaulichung haben die Klägerinnen eine Dokumentation von 1000 verschiedenen Internet-Casinospiel-Angeboten eingereicht, die in Berlin abrufbar sind. Es sei ferner fehlerhaft, bei der Bedeutung der Unternehmen auf das Ranking abzustellen. Zahlreiche Kunden im Internet suchten sich die attraktivsten Seiten heraus, bei denen sie ungestört an Casinospielen teilnehmen könnten. Dies seien nicht immer jene, die im Ranking vorne lägen. Gerade diese Unternehmen verfügten nicht über die entsprechenden Lizenzen, die sie selbst demgegenüber vorweisen könnten. Diese Unternehmer führten daher auch noch nicht einmal die von ihnen, den Klägerinnen, eingehaltenen Identifizierungs- und Authentifizierungsmaßnahmen durch. Belasse man also 99,9 % der Anbieter derartiger Spiele unbeanstandet und gehe – nachdem 15 Jahre nichts unternommen worden sei – nur gegen sie, die Klägerinnen, selbst vor, stelle sich dies als willkürlich dar. Daran ändere auch das mit einer Vielzahl von Parallelverfahren möglicherweise einhergehende Kostenrisiko des Landes nichts, das sich in der Vergangenheit unnötigerweise anwaltlich habe vertreten lassen, statt die Verfahren selbst zu führen. Wenn sich der Beklagte darauf berufe, ein Musterverfahren führen zu wollen, greife dies nicht. So sei der Beklagte insbesondere auch nach Abschluss des Eilverfahrens nicht gegen andere Anbieter vorgegangen. Es sei Sache des Beklagten nachzuweisen, dass das gesetzliche Verbot in der Vergangenheit und auch aktuell effektiv und tatsächlich umgesetzt worden sei bzw. werde.
In Deutschland bestehe insgesamt ein erhebliches Vollzugsdefizit, welches ein Vorgehen der jetzt beschrittenen Art nicht rechtfertigen könne. Wenn die Länder tatsächlich einheitlich gegen die von ihnen als Missstand betrachtete Situation vorgehen wollten, frage sich, warum von der Möglichkeit der Übertragung von Zuständigkeiten bislang kein Gebrauch gemacht worden sei. Die im Juli 2014 von den Bundesländern durch die Arbeitsgemeinschaft „Aufsicht“ aufgestellten Leitlinien zum planvollen Vorgehen und einer einheitlichen Vollzugspraxis der Länder gegen unerlaubtes Glücksspiel im Internet seien nicht eingehalten worden; dies hätten die Eilentscheidungen übersehen. Tatsächlich seien deutschlandweit in den letzten Jahren lediglich 28 Untersagungsverfügungen ergangen; dabei seien in Ländern wie Bayern, Nordrhein-Westfalen, Hessen, Rheinland-Pfalz, Hamburg, Bremen und wohl auch dem Saarland gar keine derartigen Verfügungen erlassen worden. Auch hätten Vertreter des Landes Hessen klargestellt, dass es zwischen den Ländern keine Abstimmung gebe. Hinzu komme, dass der jeweilige Anbieter weiterhin in allen anderen Bundesländern Glücksspiele anbieten könne, wenn nur jeweils eine Verbotsverfügung gegen einen Anbieter hinsichtlich eines Bundeslandes ergehe; dies sei ebenfalls nicht kohärent. Warum sich die Verfahren immer noch in „einer ersten Klärungsphase“ befinden sollten, sei auch vor dem Hintergrund, dass zahlreiche Anbieter seit über zehn Jahren im Internet Online-Pokerspiele anböten, nicht nachvollziehbar.
Soweit sich die Verbotsverfügung schließlich auf das Verbot von Pokerspielen beziehe, sei dies auch deshalb rechtswidrig, weil es sich hierbei nicht um ein verbotenes Glücksspiel handele. Die bedeutendste Variante von Poker sei die des „Texas Holdem“. Hierbei überwiege das Element der Geschicklichkeit gegenüber dem Element des Zufalls. Problematisch sei wegen ihres Sitzes auf Malta auch die Vollstreckung der angegriffenen Verfügung, da es kein Vollstreckungsabkommen zwischen diesem Land und Deutschland gebe; eine Vollstreckung der Verfügung sei so ersichtlich nicht möglich.
Die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom Oktober 2017 zu Online-Glücksspiel in den Verfahren 8 C 14.16 und 8 C 18.16 seien nicht auf den hiesigen Fall übertragbar und litten zudem an einer Vielzahl von Rechtsfehlern. Das Gericht habe in den beiden Entscheidungen seine revisionsrechtlichen Kompetenzen überschritten, indem es hinsichtlich der baden-württembergischen und der bundesweiten Praxis der Untersagung von Online-Glücksspielen vom Fehlen eines Vollzugsdefizits ausgegangen sei, ohne tatsächliche Kenntnis vom derzeitigen Vollzug zu haben. Zudem habe es den unionsrechtlichen Kohärenzmaßstab verletzt, da es pflichtwidrig unterlassen habe zu prüfen, ob die betroffene Behörde die Gefahren-, Gefährdung-und Risikolagen laufend ermittelt und folgerichtig beurteilt habe; die Darlegungs- und Nachweispflicht für diese Tatsachen habe dabei beim beklagten Land gelegen.
Die Klägerinnen beantragen,
die Ordnungsverfügung des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 5. Februar 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 29. März 2017 aufzuheben, ferner,
die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält sein Vorgehen für rechtmäßig und verweist zur Begründung im Wesentlichen auf Folgendes: Entgegen der Auffassung der Klägerinnen sei er für die in Rede stehende Untersagungsverfügung zuständig. § 9a Abs. 2 Satz 2 GlüStV regele lediglich die Zuständigkeit für Maßnahmen mit Blick auf Sportwettenkonzessionen. Dem stehe auch nicht entgegen, dass in Nr. I.1 der angegriffenen Verfügung ein Hinweis auf die geltende Rechtslage in ganz Deutschland enthalten sei. Ein Hinweis, der sich lediglich auf Berlin erstreckte, wäre inhaltlich unrichtig und für potentielle Berliner Glücksspielinteressenten auch irreführend, weil dabei der Eindruck entstehen könne, dass sie nur in Berlin an der Teilnahme gehindert seien. Die Anordnung in Nr. I.1 sei der erste Schritt zur konkreten Umsetzung der Untersagungsverfügung und habe einen eigenen Sinngehalt, der auch bei einem möglichen Wegfall der anderen Regelungen als Minimalforderung erhalten bleiben solle.
Die Anordnung zu Nr. I.2 sei erforderlich und auch nicht widersprüchlich. Die Befragung nach dem gegenwärtigen Aufenthaltsort sei der erste Schritt; wenn schon nach den eigenen Angaben eine aktive Spielteilnahme von Berlin aus erfolge, müsse die Teilnahme zwingend verweigert werden. Dies stelle keinen Widerspruch zu der Anordnung dar, gegebenenfalls den Standort eines Spielers zu verifizieren. Die Überprüfung in Nr. I.4 betreffe diejenigen Spieler, die nicht bereits ihren eigenen Angaben zufolge vom Land Berlin aus spielen wollten. Dabei werde die Methode der Geolokalisation keinesfalls vorgeschrieben. Dies sei nur eine der Möglichkeiten, den Aufenthaltsort festzustellen. Diese Methode sei allerdings geeignet; auch nach den Feststellungen von Prof. Dr. Kranzlmüller werde eine Treffergenauigkeit von 99 % erreicht. Ein geringerer Wahrscheinlichkeitsgrad führe auch nicht zur Rechtswidrigkeit einer entsprechenden Anordnung. Die Klägerin zu 1. verfüge entgegen ihrer Darstellung nicht über eine Lizenz für die hier in Rede stehenden Online-Casino- und Pokerspiele. Es sei auch zulässig und notwendig, die Klägerin zu 2. in die Untersagungsverfügung mit aufzunehmen, eine unzulässige Vorratsverfügung liege nicht vor. Gerade weil die Gegenseite stets darauf verweise, dass die Klägerin zu 2. im Besitz einer Casinolizenz aus Schleswig-Holstein sei, stelle sich der dahingehende Vortrag der Klägerinnen als widersprüchlich dar.
Die geltende Rechtslage sei auch kohärent und nicht unionsrechtswidrig. Eine Inkohärenz habe der EuGH mit Blick auf die unterschiedliche Rechtslage in Schleswig-Holstein ausdrücklich verneint. Das Angebot der Klägerinnen sei auch nicht erlaubnisfähig, da es ausdrücklich gegen das generelle Internetverbot des GlüStV verstoße. Ferner resultiere auch keine Inkohärenz aus dem Umstand, dass die Vermittlung von Lotterien und die Veranstaltung von Sportwetten im Internet erlaubt werden könne. Der Unterschied zwischen jenen Glücksspielarten und den hier in Rede stehenden Casino- und Pokerspielen bestehe darin, dass sich Letztere durch einen besonderen Suchtanreiz durch schnelle Wiederholung auszeichneten. Zudem unterlägen derartige Spiele einer hohen Manipulationsanfälligkeit. Schließlich könnten diese Spiele auch zur Geldwäsche benutzt werden. Der Anforderungskatalog sei bewusst zurückhaltend und gestuft aufgebaut worden. Die Anordnungen zu Nrn. I.1 – 3 könnten ohne großen Aufwand erfüllt werden. Bei der ersten Anordnung genüge ein einfacher Hinweis. Wegen der Komplexität der Anordnung zu Nr. I.4 sei den Klägerinnen eine weiträumige Frist eingeräumt worden, eine Fristverlängerung sei möglich.
Das ihm zustehende Ermessen habe er ordnungsgemäß ausgeübt. Ein willkürliches Handeln sei ihm nicht vorzuwerfen, weil jedenfalls im Grundsatz eine mit anderen Bundesländern abgestimmte Aktion durchgeführt werde. Die Klägerinnen gehörten ihrem eigenen Vortrag zufolge zu den größten Anbietern von Casino- und Pokerspielen im Internet. Gerade gegen solche Anbieter solle nach der Übereinkunft mit den anderen Bundesländern vorgegangen werden. Auf das festzustellende Vollzugsdefizit könnten sich die Klägerinnen nicht berufen, weil dies unter anderem der unklaren Rechtslage geschuldet gewesen sei, die erst durch ein Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom Februar 2014 und ein Urteil des EuGH vom Juni 2014 geklärt worden sei. Das bundesweite Vorgehen gegen unerlaubte Online-Casino-Angebote unter Federführung der Arbeitsgemeinschaft „Aufsicht“ werde fortlaufend durchgeführt und vervollständigt. Grundlage für eine Aufnahme und Verteilung weiterer Anbieter sei hierbei die aus bestimmten Marktüberwachungsinstrumenten ermittelte erhebliche Marktbedeutung (Bruttospielerträge nach MECN-Auswertung, Seitenbesuche nach Alexa/ComScore, Werbeaufwand nach Nielsen). Mit Stand vom Februar 2018 seien im Online-Casino-Bereich insgesamt 65 Anbieter ermittelt und ausgewählt worden, gegen die Untersagungsverfahren durchgeführt werden sollen. Diese Übersicht werde regelmäßig überprüft und fortgeschrieben. Auf dieser Grundlage seien insgesamt 72 Übernahmeerklärungen für die Einhaltung von Untersagungsverfahren erfolgt. Dabei seien allerdings 33 Altverfahren enthalten, auch lägen teilweise Übernahmeerklärungen mehrerer Bundesländer zu einem Anbieter vor. Insofern lägen daher noch nicht für alle 65 Anbieter Übernahmeerklärungen vor. Bundesweit seien im Online-Casino-Bereich mit Stand Februar 2018 insgesamt 131 Untersagungsverfahren gegen insgesamt 51 Anbieter bekannt; diese befänden sich in allen Verfahrensstadion von der Anhörung bis zur Rechtsmittelinstanz und umfassten auch eingestellte Verfahren.
Er – der Beklagte – sei parallel gegen zwei weitere Anbieter vorgegangen, wobei einer von ihnen (die „O...“ Ltd) bereits Adressat einer Untersagungsverfügung des zuständigen Regierungspräsidiums Karlsruhe gewesen sei und sich in einem diesbezüglichen Verfahren mit dieser Behörde geeinigt und sein Angebot eingestellt habe. Im Rahmen der weiteren Verteilung durch die Arbeitsgemeinschaft „Aufsicht“ habe er zusätzlich eine Übernahmeerklärung für den Anbieter „t...“ abgegeben. Hier sei das Anhörungsverfahren eingeleitet worden. Gegen den Anbietern „m...“ und den Klägerinnen seien Untersagungsverfügungen ergangen und Zwangsgelder festgesetzt worden. Allerdings erweise sich die Durchsetzung der Untersagungsverfügungen aufgrund der fehlenden Vollstreckungsmöglichkeiten der Zwangsgelder in Malta als langwierig. Vor dem Hintergrund der eingeschränkten personellen Ressourcen und der Schwierigkeiten, Untersagungsverfügungen gegen im Ausland ansässige Anbieter illegalen Glücksspiels durchzusetzen, sei derzeit nicht geplant, kurzfristig gegen weitere Anbieter von illegalen Online-Glücksspielangeboten vorzugehen. Vielmehr sollten die vorhandenen Ressourcen für die weitere Durchsetzung der Untersagungsverfügungen eingesetzt werden. Erst wenn im Rahmen der in diesen Musterverfahren gesammelten Erkenntnisse hinsichtlich der Durchsetzung der Untersagungsverfügung ausreichend sichere Erfahrungen für weitere Verfahren vorlägen, sei eine weitere Ausweitung der Verfahren auf andere Anbieter möglich. Die Auswahl weiterer Anbieter werde sich dann gleichfalls an der durch die Arbeitsgemeinschaft „Aufsicht“ fortgeschriebenen Anbieterübersicht orientieren. Aufgrund der schwierigen Durchsetzung der Untersagungsverfügungen gegen die im Ausland ansässigen Anbieter sei zusätzlich beabsichtigt, gegen in Berlin ansässige Werbeträger für illegale Online-Glücksspielangebote vorzugehen. Auch hier orientiere sich das Vorgehen an der Größe des Glücksspielanbieters sowie an der Präsenz der geschalteten Werbung in Berlin. Derzeit laufe in zwei Verfahren das Anhörungsverfahren.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte, den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten und den Geschäftsbericht 2017 des b....com AG Konzerns verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig, aber unbegründet. Die angefochtenen Verwaltungsakte sind rechtmäßig und verletzen die Klägerinnen nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Rechtsgrundlage für die Ziffern I und I.1 bis I.4 der streitbefangenen Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (GVBl. für Berlin vom 28. Juni 2012, 193 – Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV). Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach Satz 2 der Vorschrift kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen und hierfür nach Satz 3 Nr. 3 insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
2. Entgegen der Ansicht der Klägerinnen ist der Beklagte für Maßnahmen der vorliegenden Art grundsätzlich zuständig. Es liegt kein Fall von § 9a Abs. 2 Satz 2 GlüStV vor, wonach bei unerlaubten Glücksspielen, die in mehr als einem Land angeboten werden, für Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen zuständig ist. Denn vorliegend geht es nicht um die in Nr. 4 genannte Untersagung der Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel, sondern um die in Nr. 3 der Vorschrift aufgeführte Untersagung des unerlaubten Glücksspiels selbst. Ebenso wenig ist das Land Hessen nach § 9a Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 i.V.m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV zuständig. Denn diese Zuständigkeit zum ordnungsbehördlichen Einschreiten bezieht sich nur auf die Abhaltung von Sportwetten nach § 4a GlüStV, worum es hier nicht geht. Daran ändert auch die Teilnahme der Klägerin zu 2. am Konzessionsverfahren für Sportwetten nichts, denn aus der Zuständigkeit Hessens für Sportwetten kann keine Art glücksspielrechtliche Allzuständigkeit des Landes Hessen abgeleitet werden (siehe dazu bereits im Eilverfahren VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 26; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 40).
Dass sich der in Ziffer I.1 geforderte Hinweis auf das Verbot einer aktiven Spielaufnahme auf das gesamte Bundesgebiet mit Ausnahme Schleswig-Holsteins und nicht lediglich auf Berlin erstreckt, stellt keine Überschreitung der Befugnisse des Beklagten dar. Denn hierdurch wird nur kine Maßnahme gefordert, die allein in Berlin erfüllt werden muss. Der Beklagte verlangt also lediglich einen rechtlichen Hinweis, der der tatsächlichen Rechtslage entspricht; ein Hinweis auf ein nur in Berlin bestehendes Verbot wäre nicht nur unzutreffend, sondern überdies geradezu irreführend. Denn ohne den erforderlichen Hinweis wäre unverständlich, warum sich die potentiellen Spieler der in Ziffer I.2 verfügten Befragung zu unterziehen und gegebenenfalls mit einer Verweigerung ihrer Spielteilnahme (Ziffer I.3) zu rechnen haben. Dass das illegale Onlineangebot für Casinospieler der Klägerin zu 1. in anderen Bundesländern außerhalb Berlins geduldet wird, ist in diesem Zusammenhang ohne Belang, da das betreffende Glücksspielangebot (außerhalb Schleswig-Holsteins) jedenfalls keine ausdrückliche positive Billigung erfahren hat und genehmigt worden ist (siehe dazu bereits im Eilverfahren VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 27; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 40).
3. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV liegen vor.
a. Die von den Klägerinnen im Internet vermittelten Casino- und Pokerspiele sind als öffentliche Glücksspiele einzuordnen.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Nach Satz 2 hängt die Entscheidung über den Gewinn in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist.
Dies ist hier der Fall. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner die Abhaltung eines Pokerturniers betreffenden Entscheidung vom 22. Januar 2014 (BVerwG 8 C 26.12, juris Rn. 12 ff. und 2. Leitsatz) die Bewertung von Pokerspielen als Glücksspiel einer differenzierten Betrachtung unterzogen. Kein Glücksspiel soll danach vorliegen, wenn mit der Zahlung des Entgelts lediglich die Berechtigung zum Betreten des Veranstaltungsortes oder zur Teilnahme am Spiel erworben wird. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn mit dem Entgelt der Teilnehmer ausschließlich oder doch ganz überwiegend die Veranstaltungskosten gedeckt werden und von den Teilnehmern keine weiteren Zahlungen zu leisten, aus denen sich eine Gewinnchance ergeben könnte. Dann handelt es sich nur um eine Teilnahmegebühr. Darum geht es vorliegend bei der Durchführung von Online-Casino- und Pokerspielen jedoch nicht. Die Klägerinnen knüpfen den Spieleinsatz ihres Angebots klar an die Gewinnchance. Zudem geht das BVerwG in der genannten Entscheidung selbst davon aus, dass das Pokerspiel in der Variante „Texas Hold’em“ kein Geschicklichkeitsspiel sei, sondern ganz oder überwiegend vom Zufall abhänge (a.a.O., Rn. 15 ff.). Dies gilt umso mehr im Fall von Online-Spielen. Denn die nach Ansicht der Klägerinnen entscheidenden Umstände, wonach jedenfalls ein überdurchschnittlich befähigter und erfahrener Spieler sich bei manchen Spielvarianten im Einzelfall durch geschicktes Taktieren und Spekulieren in gewissem Umfang Vorteile gegenüber seinen Mitspielern verschaffen könnte, kommen bei einem im Internet stattfindenden Spiel nicht zum Tragen, weil hier die Möglichkeit gänzlich fehlt, das Verhalten der Gegenspieler über deren Mimik und Gestik zu beobachten und hieraus Vorteile zu ziehen (allgemein dazu: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 17. August 2016 – 11 ME 61/16 –, juris Rn. 20 m.w.N.; vgl. zur Einstufung auch OVG Saarland, Beschluss vom 17. Juli 2015 – 1 B 50.15 –, juris Rn. 5). Auch kann sich ein Spieler im Internet nie sicher sein, ob er tatsächlich gegen echte Mitspieler oder nicht doch lediglich gegen ein computergesteuertes System antritt. Hinzu kommt, dass die Klägerinnen die erwartbare Darlegung schuldig geblieben sind, welches der untersagten Casino-Spiele ausnahmsweise nicht unter den Tatbestand des Glücksspielbegriffs in § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV zu subsumieren sein soll (siehe zum Ganzen im Eilverfahren VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 28; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 47 f.).
Die von den Klägerinnen im Internet angebotenen Glücksspiele sind auch öffentlich i.S.d. § 3 Abs. 2 GlüStV, da für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit besteht.
b. Das von den Klägerinnen angebotene öffentliche Glücksspiel ist unerlaubt im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Denn sie verfügen über keine Erlaubnis hierfür (§ 4 Abs. 1 GlüStV) und können eine solche wegen des Internetverbots nach § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt bekommen.
Die Klägerin zu 2. kann sich schon deshalb nicht auf die ihr erteilte Erlaubnis des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein vom 21. Mai 2010 berufen, weil darin lediglich die Veranstaltung von Sportwetten im Internet genehmigt wird. Auch die ihr erteilte Erlaubnis vom 19. Dezember 2012 reicht nicht aus. Darin werden nur bestimmte Online-Spiele erlaubt und unter Nr. 11 ausdrücklich namentlich benannte Casino- und Pokerspiele ausgenommen. Ohnehin findet die Genehmigung nur im Geltungsbereich des Landes Schleswig-Holstein Anwendung (Nr. 2). Die vom Land Schleswig-Holstein erteilten Erlaubnisse berechtigen nicht zu einem grenzüberschreitenden Tätigwerden in den übrigen fünfzehn Bundesländern. Dies gilt sowohl für die terrestrischen als auch für die Online-Aktivitäten der in Schleswig-Holstein konzessionierten Unternehmen (so bereits im Eilverfahren VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 35; s. auch OVG Saarland, Beschluss vom 17. Juli 2015 – 1 B 50/15 –, juris Rn. 13).
Ebenso wenig ersetzen die von den staatlichen Stellen in Malta erteilten (ausländischen) Konzessionen die für die Tätigkeit der Klägerinnen notwendige Erlaubnis (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 – 8 C 15.09 –, juris Rn. 21; EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – Rs. C-316/07, Markus Stoß u.a. –, juris Rn. 110 ff.). Denn einer ausländischen Konzession kommt auch aus europa- bzw. unionsrechtlichen Gründen keine entsprechende „Legalisierungswirkung“ zu. Angesichts des Wertungsspielraums der Mitgliedstaaten der Europäischen Union bei der nach ihrer eigenen Wertordnung vorzunehmenden Festlegung des Schutzniveaus (bezüglich der Bekämpfung der Spielsucht, der Begrenzung des Glücksspielangebots und der Vermeidung übermäßiger Ausgaben für das Spielen) und in Ermangelung jeglicher Harmonisierung des betreffenden Gebiets auf Gemeinschaftsebene kann es beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts keine Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung der von den verschiedenen Mitgliedstaaten erteilten Erlaubnisse geben. Vielmehr bleibt jeder Mitgliedstaat berechtigt, die Möglichkeit, dem Verbraucher in seinem Hoheitsgebiet Glücksspiele anzubieten, für alle daran interessierten Veranstalter vom Besitz einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass der Umstand, dass ein bestimmter Veranstalter bereits über eine in einem anderen Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis verfügt, dem entgegenstehen kann (EuGH, a.a.O., Rn. 111 f.; vgl. auch Bayerischer VGH, Urteil vom 20. September 2011 – 10 BV 10.2449 –, juris Rn. 16 m.w.N.; zu dieser Argumentation bereits im Eilverfahren siehe VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 36).
Die von den Klägerinnen angebotenen Onlinespiele sind aufgrund des in § 4 Abs. 4 GlüStV geregelten Internetverbots nicht erlaubnisfähig. Entgegen der Ansicht der Klägerinnen verstößt das Internetverbot in seiner Ausgestaltung durch § 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV zunächst nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG, weil die Rechtslage inkohärent sei und es an einer Rechtfertigung für den Eingriff in die Berufsfreiheit insbesondere deshalb fehle, weil die Gefahren von Casino- und Pokerspielen im Internet nicht belegt seien und zudem mildere Mittel als Verbotsmaßnahmen zur Verfügung stünden. Die Kammer folgt insoweit der Einschätzung des BVerwG, dass das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV mit Verfassungsrecht vereinbar ist und dass auch nach Zulassung der Ausnahmen für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV eine andere rechtliche Bewertung nicht geboten ist (Urteile vom 26. Oktober 2017 – BVerwG 8 C 14.16 –, juris Rn. 28 ff., und – BVerwG 8 C 18.16 –, juris Rn. 30 ff.; ebenso Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 12. April 2018 – 11 LA 501/17 –, juris Rn. 21 ff.).
Zur Vereinbarkeit des Internetverbots in seiner Ausgestaltung durch § 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV mit den genannten grundgesetzlichen Bestimmungen hat das BVerwG (Urteil vom 26. Oktober 2017 – BVerwG 8 C 18.16 –, juris Rn. 34 ff.) ausgeführt, dass der gesetzgeberische Einschätzungs- und Prognosespielraum nicht überschritten ist, da die Länder durch das Prinzip des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt eine Kanalisierung anstreben, die das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs fördert. Das modifizierte Internetverbot ist weiterhin geeignet, die Zwecke des Glücksspielstaatsvertrags zu erreichen, indem die spielsuchtfördernde häusliche Online-Spielvariante vermieden wird. Mangels gleich geeigneter milderer Mittel ist es auch erforderlich; insbesondere ist eine vollständige Legalisierung des Glücksspielmarktes im Internet wegen des dort bestehenden Suchtpotenzials nicht gleich geeignet. Schließlich stellt das Internetverbot eine auch im engeren Sinne verhältnismäßige Regelung dar. Wenn schon das generelle Internetverbot angemessen war (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – BVerwG 8 C 5.10 –, juris Rn. 18 ff.), gilt dies erst recht für ein Internetverbot, von dem für bestimmte Fallgruppen im Erlaubniswege sachlich gerechtfertigte Ausnahmen gemacht werden können. Die Kammer folgt der Einschätzung des BVerwG (ebenso Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 12. April 2018 – 11 LA 501/17 –, juris Rn. 21 ff.).
Die Klägerinnen können auch nicht mit ihrem Argument durchdringen, dass die Rechtslage in Deutschland hinsichtlich der Verbote von Online-Casino- und Pokerspielen den Anforderungen des EuGH an die Kohärenz widerspreche und deshalb unanwendbar sei. Auch hier folgt die Kammer den Erwägungen des BVerwG (Urteil vom 26. Oktober 2017 – BVerwG 8 C 18.16 –, juris Rn. 38 ff.), welches das Internetverbot auch mit Unionsrecht für vereinbar hält (ebenso Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 12. April 2018 – 11 LA 501/17 –, juris Rn. 28 ff.). Die durch das Internetverbot bedingte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 f. AEUV ist gerechtfertigt, weil sie auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet ist, zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beizutragen. Auch nach Zulassung der Ausnahmen für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten trägt das Internetverbot in systematischer und kohärenter Weise zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages bei. Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten verpflichten den Mitgliedstaat nicht zu einer sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifenden Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen. Die teilweise Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet widerspricht einer konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren nicht. Sie bezieht sich lediglich auf die nach Einschätzung des Gesetzgebers unter suchtpräventiven Gesichtspunkten weniger gefährlichen Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten. Das demgegenüber höhere Suchtpotenzial von Online-Casino- und -Pokerspielen haben die Länder in ihren amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag unter Bezugnahme auf eingeholte Studien und Berichte hinreichend dargestellt.
Das Vorbringen der Klägerinnen im hiesigen Verfahren gibt keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere gebietet die Entscheidung des EuGH vom 4. Februar 2016 (– Rs. C-336/14, Sebat Ince –, juris Rechtssätze 1 und 3) nicht, das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV außer Anwendung zu lassen. Diese Entscheidung betrifft die strafrechtliche Ahndung einer nicht erlaubten und wegen des faktischen Fortbestehens des staatlichen Glücksspielmonopols nicht erlaubnisfähigen Vermittlung von Sportwetten. Darum geht es vorliegend offensichtlich nicht. Der Gerichtshof hat in dieser Entscheidung auch nicht festgestellt, dass das Verbot in § 4 Abs. 4 GlüStV ordnungsrechtlich generell unanwendbar bleiben müsse bzw. der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 GlüStV obsolet geworden sei (so im Eilverfahren OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 37; ebenso Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. August 2016 – 10 CS 16.893 –, juris Rn. 20; Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 12. Dezember 2016 – 11 ME 157/16 –, juris Rn. 6, und vom 14. März 2017 – 11 ME 236/16 –, juris Rn. 29). Ebenso wenig hat das BVerwG das Fortbestehen des sog. Internetverbots im Anschluss an das vorgenannte Urteil des EuGH in Frage gestellt, sondern lediglich entschieden, dass „die Untersagung der Sportwettenvermittlung auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages (a.F.) … nicht rechtfertigen (kann), wenn das für Private für eine Übergangszeit bis zur Anwendung einer glücksspielrechtlichen Neuregelung eröffnete Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht“ (BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 – 8 C 5.15 –, juris Rn. 27 und Leitsatz). Aus dem von den Klägerinnen in Bezug genommenen Fragenkatalog der Europäischen Kommission (EU Pilot 7625/15/GROW) vom 29. Juni 2015 folgt ebenfalls keine andere Bewertung. Denn er dient ausdrücklich lediglich dem „Austausch über die deutsche Glücksspielregulierung“ und hat keine konstitutive Wirkung (siehe dort 1.2; so bereits im Eilverfahren OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 38, ebenso Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 17. August 2016 – 11 ME 61/16 –, juris Rn. 26).
4. Die Verantwortlichkeit der Klägerinnen ergibt sich aus der unstreitigen Tatsache, dass beide die Internetseite „www.b....com“ betreiben. Dass laut den AGB der Website die Klägerin zu 1. als Vertragspartnerin bei den Casino- und Pokerspielen, die Klägerin zu 2. hingegen als Vertragspartnerin bei den Sportwetten definiert wird, ändert nichts an der Betreibereigenschaft beider für die gesamte Website. Denn auch das Impressum der genannten Website führt beide Klägerinnen unterschiedslos als Betreiberinnen der gesamten Seite auf. Nach der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (vgl. Beschluss vom 16. März 2009 – OVG 1 S 224.08 –, sowie Beschluss vom 24. August 2012 – OVG 1 S 44.12 –, juris Rn. 2) ist es im Ordnungsrecht Sache des Handlungspflichtigen, eine von ihm eröffnete Gefahrenquelle wieder zu verschließen, ohne dass es insoweit auf Überlegungen zu dem dafür erforderlichen Aufwand ankäme. So liegt der Fall hier hinsichtlich beider Klägerinnen (so bereits im Eilverfahren: VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 37).
5. Der Bescheid genügt im Hinblick auf die unter I. getroffenen Verfügungen den Anforderungen an die Bestimmtheit, § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (GVBl. für Berlin vom 21. April 2016, 218, zuletzt geändert am 5. Juli 2018, GVBl. für Berlin 2018, 462 – VwVfG Bln) i.V.m. § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (BGBl. I 2003, 102, zuletzt geändert am 20. November 2015, BGBl. I 2015, 2010 – VwVfG). Die Angabe der konkreten Internet-Adresse sowie der Bezug zu den unter den Oberbegriffen „Casino“ und „Poker“ angebotenen „entgeltliche(n)“ Glücksspielen grenzen die Reichweite der Verbotsverfügung sowohl im Hinblick auf die Klägerinnen als in Anspruch genommene Störer als auch inhaltlich hinreichend bestimmt ein (siehe die Begriffe zu I. im angefochtenen Bescheid; so ebenfalls im Eilverfahren OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 45). Der in I.4 der Verfügung betreffend die Geolokalisation genannte Verweis auf „den Stand der Technik“ ist ebenfalls nicht unbestimmt, da er als Rechtsbegriff spätestens durch die – hier übertragbare – Legaldefinition in § 3 Abs. 6 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (vom 17. Mai 2013, BGBl. I S. 1274, zuletzt geändert am 18. Juli 2017, BGBl. I S. 2771) hinreichend bestimmbar ist.
6. Der Bescheid ist hinsichtlich der unter I. getroffenen Verfügungen auch nicht ermessensfehlerhaft (§ 114 Satz 1 VwGO).
Es liegt – wie bereits im Eilverfahren ausgeführt (VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 38 f.) – aufgrund der ausführlichen Erwägungen im Bescheid kein Ermessensausfall vor. Auch besteht keine Bindungswirkung des Beschlusses des OVG Berlin-Brandenburg vom 10. September 2012 (OVG 1 S 3.12, juris), da Gegenstand dieses Verfahrens die – vorliegend nicht streitgegenständliche – Vermittlung von Sportwetten im Internet war (s. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 42).
Die Maßnahmen verfolgen das legitime Ziel, die nach § 4 Abs. 4 GlüStV verbotene Abhaltung unerlaubter Casino-und Pokerspiele im Internet durch die Klägerinnen zu unterbinden. Sie sind zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Anders als die Klägerinnen anführen, ist insbesondere die mit I. 4 geforderte Einführung geeigneter technischer Methoden, um die Spielteilnahme von in Berlin ansässigen Spielern auszuschließen, nicht deshalb unerfüllbar und mithin ungeeignet, weil ein derartiges Vorgehen faktisch unmöglich sei. Abgesehen davon, dass den Klägerinnen keine bestimmte Methode hierfür vorgegeben wird, ist die beschriebene Geolokalisationstechnik bereits nach dem von den Klägerinnen selbst vorgelegten Gutachten, aber auch nach der obergerichtlichen Rechtsprechung mittlerweile als zuverlässige Methode anerkannt, um die Grenzen der Bundesländer hinreichend sicher erkennen zu können. Die von den Klägerinnen zur Technik der Geolokalisation zitierte Rechtsprechung ist jedenfalls durch den technischen Fortschritt revidiert, was sich besonders anschaulich an der neuen Einschätzung der Geolokalisation durch das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht zeigt: Nachdem es noch im Jahr 2009 davon ausging, dass zumindest „nicht zweifelsfrei“ sei, „ob es zurzeit bereits technisch zureichend ausgereifte Möglichkeiten gibt, ausschließlich niedersächsische Internetzugänge zu sperren“ (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 3. April 2009 – 11 ME 399/08), so geht es nunmehr davon aus, dass „inzwischen zuverlässige Geolokalisationssysteme, die die Grenzen der Bundesländer hinreichend sicher erkennen können, am Markt angeboten werden“ (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 14. März 2017 – 11 M G 236/16 –, juris Rn. 40). Auch dass die Geolokalisationssysteme in der Praxis von den Spielern mittels technischer Hilfsmittel umgangen werden können, rechtfertigt kein anderes Ergebnis. Denn der Beklagte erwartet von den Klägerinnen angesichts der technologischen Entwicklung keinen vollständigen Ausschluss in Berlin befindlicher Spieler von ihrem Angebot, sondern begnügt sich mit den technisch umsetzbaren Möglichkeiten (so auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 14. März 2017 – 11 M G 236/16 –, juris Rn. 40). Dem entspricht, dass die Klägerinnen ausweislich des Geschäftsberichts 2017 des www.b....com AG Konzerns (S. 89) ihr Casinoangebot in Schleswig-Holstein – anscheinend ohne technische Schwierigkeiten – mit Ende Februar 2018 eingestellt haben.
Auch ist nicht erkennbar, dass die in I.4 getroffene Vorgabe nicht erforderlich wäre, weil bereits nach I.3 des Bescheides Spieler auszuschließen sind, die sich ihren – zutreffenden – Angaben zufolge im Land Berlin aufhalten bzw. die wahrheitswidrige Angaben zu ihrem Aufenthalt gemacht haben. Denn die Maßnahmen zu I.2 bis I.4 des angefochtenen Bescheides sind flankierender Natur und ergänzen sich gegenseitig, ohne sich jeweils überflüssig zu machen (so auch bereits im Eilverfahren VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 40; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 43 f.).
Der Bescheid ist schließlich auch angemessen. Das Verbot ist entgegen der Meinung der Klägerinnen nicht inkohärent und lässt sich vor dem Hintergrund des europarechtlichen Kohärenzgebots und vor Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen. Dies galt sowohl im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids am 29. März 2017 als auch weiterhin im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 6. Juni 2018, weshalb dahinstehen kann, welcher Zeitpunkt vorliegend der entscheidungserhebliche ist (wobei für den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung spricht, dass es sich bei der Verfügung um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt und im GlüStV anders als beispielsweise im allgemeinen Gewerberecht kein Antrag auf Wiedergestattung der Gewerbeausübung enthalten ist, dazu Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, 33. EL Juni 2017, § 113 Rn. 259, 264 f.).
Die Klägerinnen dringen nicht mit ihrem Argument durch, dass es an einem bundesweit kohärenten Eingriffskonzept gegen Online-Spieleanbieter fehle. Es ist bereits fraglich, ob das bundesweite Vorgehen tatsächlich defizitär ist. Für eine seit dem Jahr 2014 und aktuell weiter fortbestehende hinreichend kohärente Koordination der Bundesländer beim Vorgehen gegen illegales Glücksspiel im Internet spricht, dass die Länder die Arbeitsgemeinschaft „Aufsicht“ gegründet und dort gemeinsame Leitlinien mit dem langfristigen Ziel eines flächendeckenden Vollzugs gegenüber allen Anbietern in allen Bundesländern erstellt haben. Mit Stand vom Februar 2018 waren dabei laut den Angaben des Beklagten – die die Klägerinnen anzweifeln – 65 Anbieter ermittelt worden, gegen die Untersagungsverfahren durchgeführt werden sollten, und immerhin 131 Untersagungsverfahren gegen insgesamt 51 Anbieter bekannt, was im Vergleich zu den im Eilverfahren genannten 28 Verfahren eine erhebliche Steigerung darstellt. Zwar wird auch bei Zugrundelegung dieser Zahlen weiterhin nur ein Bruchteil des gesamten Angebots illegaler Anbieter erfasst, wobei hier dahinstehen kann, ob die Angaben der Klägerinnen stimmen, dass es etwa 4.000 Unternehmen gebe, die vergleichbare Dienstleistungen im Internet anbieten, dass mithin gegen 99,9 % der Anbieter nicht vorgegangen werde. Auch erscheint es als wenig sinnvoll, dass die einzelnen Bundesländer gegen einzelne Anbieter nur in ihrem jeweiligen Bundesland vorgehen und nicht etwa von der Ermächtigungsmöglichkeit des § 9 Abs. 1 Satz 4, 5 GlüStV zu länderüberschreitendem Handeln Gebrauch machen. Dennoch greifen die Länder insgesamt offensichtlich auf namhafte und in der allgemeinen Bevölkerung bekannte Unternehmen zurück, denen daher in diesem Bereich eine für die Vorbildwirkung entscheidende Führungsposition zukommt (so auch im Eilverfahren VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 42 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 25 ff.).
Ob die Vollzugspraxis in den anderen Bundesländern als strukturell defizitär anzusehen ist, kann letztlich aber auch dahinstehen. Denn selbst wenn dies der Fall wäre, würde sich daraus keine aus Unionsrecht folgende bzw. gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Inkohärenz des Vorgehens des Beklagten ergeben. Das BVerwG hat bereits in seinem Urteil vom 20. Juni 2013 klargestellt, dass die unionsrechtlichen Grundfreiheiten Deutschland nicht dazu verpflichten, eine die föderalen Zuständigkeiten übergreifende Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen zu gewährleisten (BVerwG 8 C 10.12 – BVerwGE 147, 47 ff., juris Rn. 52; bezugnehmend auf EuGH, Urteile vom 8. September 2010 – Rs. C-316/07 u.a., Markus Stoß u.a. –, juris Rn. 76 f., und – Rs. C-46/08, Carmen Media – juris Rn. 45 f., 58). Dem entspricht es, dass auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG durch den Beklagten wegen des Verhaltens der anderen Bundesländer ausscheidet, da er – der Beklagte – den Gleichheitssatz nur innerhalb seines eigenen Zuständigkeitsbereichs zu beachten hat (Nußberger, in: Sachs, Grundgesetz, 8. Aufl. 2018, Art. 3 Rn. 81 m.w.N.). Insofern kann dahinstehen, ob der Vortrag der Klägerinnen zutrifft, dass die oben genannten Zahlen zu den laufenden Untersagungsverfahren nicht korrekt seien, dass in mehreren Bundesländern gar keine Untersagungsverfügungen gegen Anbieter von Online-Poker- und Casino-Spielen ergangen seien und dass zudem „Lotto Hessen“ selbst dem Internetverbot unterfallende sogenannte „Games“ auf seiner Website anbiete. Denn der Beklagte muss sich derartiges etwaiges defizitäres Vorgehen anderer Länder nicht im Rahmen einer Art bundesweiter Gesamtbetrachtung zurechnen lassen (vgl. auch VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 45; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 29).
Das BVerwG hat in seinen Urteilen vom 26. Oktober 2017 (– 8 C 14.16 –, juris Rn. 19 ff., und – 8 C 18.16 –, juris Rn. 20 ff.) vor allem aber entschieden, dass eine Behörde im Fall einer Reduzierung des Entschließungsermessens auf Null beim Vorgehen gegen illegales Glücksspiel vor dem Hintergrund von Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG für ihr Einschreiten gegen einen Ordnungspflichtigen regelmäßig keinen – weiteren – Sachgrund anführen muss. Begründungsbedürftig ist vielmehr allenfalls ein vorübergehendes Absehen von einem Einschreiten. Sachgründe, die geeignet sind, ein vorübergehendes Absehen von einem an sich sofort gebotenen Einschreiten zu rechtfertigen, können mangelnde personelle Ressourcen, aber auch der Wunsch der Behörde sein, zunächst ein Musterverfahren durchzuführen, um ihre Rechtsansicht gerichtlich überprüfen zu lassen. Entscheidet eine Behörde sich, den Einsatz ihrer begrenzten Ressourcen, die kein gleichzeitiges Einschreiten gegen alle Störungen ermöglichen, an einem Plan auszurichten, muss sie sich an ihn halten, um Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu verletzen. Fehlt es an einem Plan, so genügt es, dass sich ein Einschreiten der Behörde nicht als willkürlich darstellt. Dafür reicht es beispielsweise aus, wenn die Behörde Anhaltspunkten für Gesetzesverstöße nachgeht und einschreitet, sobald sie im regulären Gang der Verwaltung die Überzeugung gewonnen hat, dass die Voraussetzungen für ein Einschreiten gegeben sind (vgl. zu Bauordnungsverfügungen: BVerwG, Beschluss vom 11. März 1991 – BVerwG 4 B 26.91 –, juris Rn. 5). Sie ist vor dem Gleichheitsgebot nicht gehalten, ein Handlungskonzept für die zeitliche Reihenfolge des Einschreitens gegen mehrere Störungen aufzustellen oder gar Störungen, für die ein Einschreiten in Betracht kommt, zu ermitteln, um dann gestuft nach der Schwere der Verstöße einzuschreiten.
Dieser Maßstab findet hier Anwendung. Denn vorliegend ist das Entschließungsermessens des Beklagten auf Null reduziert. Das ist dann der Fall, wenn sich im konkreten Fall eine praktische Alternativenlosigkeit hinsichtlich der Abwägung ergibt (so Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 33. EL Juni 2017, § 114 Rn. 27). Zwar kommt diese Figur an sich nur in Ausnahmefällen in Betracht und das Fehlen einer vertretbaren Entscheidungsalternative muss offensichtlich sein (a.a.O.). Allerdings kann gerade im Fall ordnungsbehördlichen Eingreifens eine Ermessensreduzierung jedenfalls hinsichtlich des Entschließungsermessens regelmäßig bejaht werden. Das BVerwG hat im Fall polizeilichen Ermessens zum Einschreiten ausgeführt, dass bei hoher Intensität der Störung oder Gefährdung die rechtlich gegebene Ermessensfreiheit derart zusammenschrumpfen kann, dass nur eine einzige ermessensfehlerfreie Entschließung, nämlich die zum Einschreiten, denkbar ist (BVerwG, Urteil vom 18. August 1960 – BVerwG 1 C 42.59 –, BVerwGE 11, 95 ff., juris Rn. 10; s. zum Anspruch auf behördliches Einschreiten auch OVG Berlin, Urteil vom 14. Mai 1982 – OVG 2 B 57.79 –, juris 2. Leitsatz). Vorliegend dient die Untersagung des Online-Glücksspiels u.a. den Zielen, die Entstehung von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen sowie den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten (§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 4 GlüStV). Sie fällt damit in den ordnungsbehördlichen Bereich der Gefahrenabwehr. Die Gefährdung für die geschützten Güter durch die Tätigkeiten der Klägerinnen stellt sich auch als intensiv dar, so dass von einer Reduzierung des Entschließungsermessens auf Null auszugehen ist.
Ausgehend von diesem Maßstab stellt sich das Vorgehen des Beklagten als nicht willkürlich und damit als angemessen dar. Denn der Beklagte hat sein Handeln an einem Plan – den Leitlinien der Arbeitsgemeinschaft „Aufsicht“ – orientiert und dabei Übernahmeerklärungen gegen die Anbieter „m...“, „t...“ und die Klägerinnen abgegeben. Gegenüber diesen Anbietern ist der Beklagte auch entsprechend des Plans vorgegangen, indem Untersagungsverfügungen gegenüber „m...“ und den Klägerinnen ergangen sind und entsprechende Zwangsgelder festgesetzt wurden; das Verfahren gegen „t...“ befindet sich immerhin im – sich allerdings aufgrund der schlechten personellen Situation der Behörde ungewöhnlich lange hinziehenden – Anhörungsstadium. Des Weiteren ist der Beklagte vor geraumer Zeit gegen den Anbieter „O...“ vorgegangen, welcher sein Angebot daraufhin eingestellt hat. Beider von den Klägerinnen betriebenen Website handelt es sich laut dem Online-Dienst „Alexa Internet“, der Daten über Seitenabrufe von Websites sammelt und darstellt, um die weltweit am zweithäufigsten besuchte Website für „Gambling“, was auch der Eigendarstellung des www.b....com AG Konzerns entspricht (Geschäftsbericht 2017, S. 4: das Unternehmen gehöre „zu den erfolgreichsten Glücksspielanbietern Europas“). Auch insofern wurde der Plan eingehalten, da dieser vorsah, gegen die größten Online-Spieleanbieter vorzugehen.
Zudem liegen – weiterhin auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (siehe oben) – hinreichende Sachgründe für ein vorübergehendes Absehen von einem an sich sofort gebotenen Einschreiten gegenüber anderen Störern vor. Der Wunsch der Behörde, ein Musterverfahren durchzuführen, war während des laufenden Eilverfahrens der hiesigen Klägerinnen anerkannter Sachgrund, mit einem weiteren Vorgehen abzuwarten und erst danach gegen andere Anbieter vorzugehen (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 44 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 28). Auch nachdem das Eilverfahren in der zweiten Instanz seit Dezember 2016 abgeschlossen war, war der Beklagte indes nicht verpflichtet, in dieser Zeit in größerem Umfang gegen andere Anbieter vorzugehen. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Erstens hat der Beklagte hat vor dem Hintergrund seiner von ihm beschriebenen sehr beschränkten personellen Möglichkeiten zumindest in geringem Umfang weiter agiert, indem er die Untersagungsverfügung gegen „m...“ erlassen sowie ein Zwangsgeld festgesetzt hat und indem er gegen einen dritten Anbieter („t...“) zumindest ins Anhörungsverfahren eingestiegen ist. Auch wenn dies im Vergleich zum anbieterstarken Online-Spielemarkt immer noch ein vergleichsweise extrem niedriges Vorgehen darstellt, so bedeutet es immerhin eine über 100%ige Steigerung im Vergleich zum Vorgehen allein gegen die Klägerinnen. Flankierend will der Beklagte zusätzlich gegen in Berlin ansässige Webeträger für illegale Online-Glücksspielangebote vorgehen und hat dafür bereits zwei Anhörungsverfahren eingeleitet. Dies zeigt, dass er sich auf mehreren Ebenen bemüht, eine „Schneise“ durch das „Dickicht“ des illegalen Online-Spielemarktes zu schlagen. Hinzu kommt – zweitens – die ebenfalls nicht sachwidrige Erwägung des Beklagten, dass er aufgrund der problematischen Vollstreckungsmöglichkeiten der Zwangsgelder in Malta zunächst die vorhandenen Ressourcen für die diesbezügliche Durchsetzung einsetzen will. Denn in der Tat erscheint ein Erlass weiterer Untersagungsverfügungen gegen andere Anbieter, die dann doch nicht durchgesetzt werden könnten, als wenig sinnreich und womöglich im Hinblick auf die Außendarstellung der Behörde sogar kontraproduktiv. Insofern überzeugt die – zulässigerweise in der mündlichen Verhandlung erläuterten – Argumentation des Beklagten, die Musterverfahren hinsichtlich der Klägerinnen und „m...“ als noch nicht beendet anzusehen, sondern die Verwaltungsvollstreckung in den Zeitraum des Musterverfahrens zu integrieren, um Erfahrungen mit der Vollstreckung gegen die in Malta ansässigen Unternehmen sammeln zu können; hinzu kommt die Erwägung der begrenzten personellen Ressourcen, die eine Bündelung der Kräfte auf die genannte Vollstreckung als sinnvoll erscheinen lassen. Als weiterer Aspekt tritt drittens dazu, dass die Klägerinnen selbst darauf verwiesen haben, dass die Vollstreckung ihnen gegenüber aufgrund des Firmensitzes in Malta unmöglich sei. Die ihnen gegenüber ergangene Zwangsgeldfestsetzung ist trotz ihres eingelegten Widerspruchs sofort vollziehbar (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung – GVBl. von Berlin vom 22. Februar 1977, 557 –, zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 7. Juli 2016 – GVBl. von Berlin vom 7. Juli 2016, 424). Wenn die Klägerinnen dieser Zwangsgeldfestsetzung nun aber nicht freiwillig nachkommen und sich insofern selbst nicht rechtskonform verhalten, kann dies aber schwerlich zu einem sie begünstigenden Umstand umgedeutet werden. Es wäre widersprüchlich, die Vollstreckungsprobleme gegen die Klägerinnen dem Beklagten zur Last legen zu wollen, indem man hierin keinen sachlichen Grund dafür sehen wollte, dass er zunächst weiterhin nicht gegen weitere Anbieter vorgeht. Sobald die Vollstreckungsprobleme gegenüber den Klägerinnen beseitigt sind, dürfte es vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des BVerwG allerdings erforderlich sein, dass der Beklagte gegen weitere Anbieter von Berlin aus abrufbarem Online-Glücksspiels vorgeht, um nicht willkürlich zu handeln. Hierbei wird das beklagte Land zu prüfen haben, wie das LABO personell so verstärkt werden kann, dass eine effektive und rechtsfehlerfreie Glücksspielaufsicht künftig gewährleistet ist. Die in der mündlichen Verhandlung offenbar gewordene aktuelle Personalsituation dieser Behörde erscheint der Kammer jedenfalls angesichts der Komplexität der Materie hierfür derzeit bei Weitem nicht zu genügen.
Schließlich liegt entgegen der Meinung der Klägerinnen auch kein widersprüchliches Verhalten des Beklagten aufgrund der Werbung von „Lotto Berlin“ vor. Denn diese Werbung entfaltet nach Meinung der Kammer keine besonders anreizende und ermunternde Wirkung hinsichtlich der Teilnahme an Glücksspielen (vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2003 – C-243/01, Gambelli –, juris Rn. 69). Vielmehr wirbt sie noch hinreichend maßvoll für eine nicht auf gleiche Weise wie Online-Glücksspiel suchtauslösende und ohnehin gänzlich anders geartete Spielmodalität. Sie entspricht damit gerade der vom Gesetzgeber gewünschten Kanalisation auf weniger suchtgefährdende Spielarten. Dass die Werbung derart zum Glücksspiel verlocke, dass der Beklagte die Verbraucher nicht nur weg von den illegalen hin zu den genehmigten Spieltätigkeiten lenke, sondern darüber hinaus auch Unentschlossene zum Spiel verführe, kann nach Ansicht der Kammer nicht hinreichend deutlich festgestellt werden (s. aber Hessischer VGH, Beschluss vom 29. Mai 2017 – 8 B 2744/16 –, juris Rn. 14 ff., der eine unzulässige Werbepraxis von „Lotto“ gerügt hat, wobei es in diesem Fall um das – hier nicht streitgegenständliche – Konzessionsvergabeverfahren für Sportwetten ging). Nach alledem ist die Kammer zudem davon überzeugt, dass im Licht der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung diese – entgegen der Auffassung der Klägerinnen – tatsächlich dem Anliegen entspricht, in kohärenter und systematischer Weise die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, die Tätigkeiten in diesem Bereich zu begrenzen und die mit diesen Spielen verbundene Kriminalität zu bekämpfen (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Juni 2017 – C-685/15, Online-Games –, juris Rn. 51).
Die in Nr. II der Verfügung geregelten Fristen erscheinen angemessen und stoßen auch im Übrigen auf keine Bedenken.
7. Die Zwangsgeldandrohung in Nr. III des Bescheides beruht auf § 8 Abs. 1 VwVfG Bln in Verbindung mit §§ 6 Abs. 1, 9 Abs. 1 lit. b), 11, 13 des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes (BGBl III 1953, 201, zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 30. Juni 2017, BGBl I 2017, 2094). Sie ist hinreichend bestimmt, da sich ihr Inhalt und ihre Reichweite im Wege der Auslegung des für den Empfänger erkennbaren Sinn und Zwecks ergeben (so auch bereits im Eilverfahren OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 51 f.). Auch im Übrigen bestehen keine Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit.
8. Soweit die Klägerinnen abschließend darauf verweisen, dass gegen sie in Malta nicht vollstreckt werden könne, so berührt dieser Umstand die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung nicht (dazu bereits oben unter 6.; im Eilverfahren zu diesem Aspekt: VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2015 – VG 23 L 75.15 –, juris Rn. 48; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – OVG 1 S 104.15 –, juris Rn. 53).
9. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 11, 711 S. 1 ZPO.
Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO zuzulassen. Aufgrund der beiden Entscheidungen des BVerwG vom 26. Oktober 2017 (BVerwG 8 C 14.16 und BVerwG 8 C 18.16 –, juris) besteht im vorliegenden Fall keine für die Rechtseinheit zu klärende Rechtsfrage; die hiesige Entscheidung weicht auch nicht von den beiden genannten Urteilen des BVerwG ab. Es liegt zudem keine relevante Abweichung von der Entscheidung des Hessischen VGH vom 29. Mai 2017 (– 8 B 2744/16 –, juris) vor. Diese Entscheidung liegt erstens zeitlich vor den Entscheidungen des BVerwG, zweitens handelt es sich beim Hessischen VGH nicht um ein im Rechtszug übergeordnetes Gericht (was aber Voraussetzung für den Berufungszulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ist, s. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 124 Rn. 12), und drittens geht es in dieser Entscheidung um eine andere Fallkonstellation, nämlich um das Konzessionsvergabeverfahren für Sportwetten.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf219.212,48 Eurofestgesetzt.
Grundlage für die Festsetzung ist §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes i.V.m. Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs 2013 des Bundesverwaltungsgerichts. Danach kann bei Gewerbeuntersagungen von ausgeübtem Gewerbe der Jahresbeitrag des erzielten oder erzielten Gewinns zugrunde gelegt werden. Diesen setzt die Kammer vorliegend mit 219.212,48 Euro an und stützt sich dabei auf die folgenden Erwägungen: Laut Geschäftsbericht des www.b....com AG Konzerns hat dieser im Jahr 2017 ein Konzernjahresergebnis i.H.v. 32.874.313,33 Euro erwirtschaftet (www.b....com AG Konzern, Geschäftsbericht 2017, S. 50). Da der www.b....com AG Konzern seine Glücksspiele lediglich auf der Website www.b....com anbietet (Geschäftsbericht, a.a.O., S. 4) und diese Website lediglich von den beiden Klägerinnen betrieben wird (s. Impressum der Website), setzt sich das Konzernjahresergebnis aus den auf dieser Website angebotenen Bereichen „Sportwetten“ und „eGaming“ zusammen; auf letzteren Bereich entfallen dabei etwa 55 % der Brutto- und Netto-Erträge (Geschäftsbericht, a.a.O., S. 1). Das ergibt bezogen auf das Konzernjahresergebnis einen Anteil von 18.080.872,20 Euro. Hiervon wiederum entfallen etwa 35 % auf den deutschen Markt (Geschäftsbericht, a.a.O., S. 72), was 6.328.305,27 Euro entspricht. Ausgehend von einer Gesamteinwohnerzahl in Deutschland von 82.521.700 (Quelle: Statistisches Bundesamt, Destatis, Stand: 31.12.2016) und einer Einwohnerzahl Berlins von 3.574.830 (Quelle: Amt für Statistik Berlin Brandenburg, Stand: 2016) ist davon ein Anteil von 4,33 % zu veranschlagen, mithin 274.015,61 Euro. Um möglichen anderen – wenngleich wohl marginalen – Gewinnquellen (s. z.B. Geschäftsbericht, a.a.O., S. 72: Fremdwährungskursgewinne) sowie möglichen Gewinnen durch die weiteren im Konzern vorhandenen Unternehmen (wogegen jedoch die alleinige Betreibereigenschaft der Klägerinnen spricht) Rechnung zu tragen und um mögliche unterschiedliche regionale Verteilungen der beiden Bereiche „Sportwetten“ und „eGaming“ aufzufangen, hat das Gericht zudem einen pauschalierten Abzug i.H.v. 20 % (= 27.803,12 Euro) vorgenommen. Dies führt zu dem festgesetzten Betrag.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4a GlüStV
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 4, 5 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 4 GlüStV
§ 8 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 S. 1 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 56 f. AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 147, 47
BVerwGE 11, 95
23 L 75.15
1 S 104.15
8 C 14.16
8 C 18.16
8 C 26.12
11 ME 61/16
1 B 50.15
1 B 50/15
8 C 15.09
10 BV 10.24
11 LA 501/17
8 C 5.10
10 CS 16.89
11 ME 157/16
11 ME 236/16
8 C 5.15
1 S 224.08
1 S 44.12
1 S 3.12
11 ME 399/08
11 M G 236/16
8 C 10.12
4 B 26.91
1 C 42.59
2 B 57.79
8 B 2744/16