Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-09, Aktenzeichen 13 A 476/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:1209.13A476.08.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 27. November 2007 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
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Tatbestand:
Der Kläger ist ein eingetragener Verein. Seine Mitglieder sind Unternehmen, die Postdienstleistungen, insbesondere Express- und Kurierdienste, erbringen. Eigenen Angaben zu Folge ist der Kläger Kunde der Beigeladenen.
Durch Beschluss vom 26. Juli 2002 entschied die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (heute: Bundesnetzagentur) über die Zusammenfassung von Dienstleistungen und die Vorgabe von Maßgrößen für die Price-Cap Regulierung für Briefsendungen bis 1000 Gramm ab dem 1. Januar 2003. Die der Price-Cap Regulierung unterliegenden Dienstleistungen wurden entsprechend § 1 Abs. 2 der Post-Entgeltregulierungsverordnung (PEntgV) in drei Körben zusammen gefasst. Dazu wurden Maßgrößen festgesetzt (§ 4 Abs. 2 PEntgV). Die Bestimmungen für die Price-Cap Regulierung wurden für den Zeitraum bis zum 31. Dezember 2007 festgelegt und in fünf Price-Cap Perioden mit einer Länge von je einem Jahr unterteilt.
Gegen diesen Beschluss erhob der Kläger am 28. August 2002 Klage mit dem Begehren, den Beschluss aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, für Dienstleistungen der Beigeladenen, die zu genehmigungsbedürftigen Entgelten erbracht werden, Entgeltgenehmigungen auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienstleistungen entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu erteilen. Das Verwaltungsgericht Köln wies die Klage durch Urteil vom 15. Juli 2003 - 22 K 7392/02 - ab. Dazu führte es aus, die Klage sei unbegründet, weil dem Kläger als Kunden der Deutschen Post AG kein Anspruch auf eine andere Entgeltregulierung zustehe. Der angefochtene Beschluss wirke nicht unmittelbar auf bestehende oder künftige privatrechtliche Beziehungen ein, so dass der Kläger sich nicht auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen könne. Das in § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG enthaltene Aufschlagverbot begründe für den Kunden keine subjektiven Rechte.
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln blieb erfolglos (OVG NRW, Beschluss vom 26. November 2004 - 13 A 4245/03 -, juris).
Am 29. August 2002 beantragte die Beigeladene die Genehmigung der konkreten Entgelte auf der Grundlage des Beschlusses vom 26. Juli 2002. Mit Beschluss vom 12. September 2002 genehmigte die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post die von der Beigeladenen zur Genehmigung vorgelegten Entgelte für Postdienstleistungen für den Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2003. Entsprechende Beschlüsse ergingen am 24. September 2003 für den Zeitraum 1. Januar 2004 bis zum 31. Dezember 2004 und am 23. November 2004 für den Zeitraum 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2005. Diese Beschlüsse sind Gegenstand der beim Senat anhängigen Berufungsverfahren 13 A 477/08 und 13 A 478/08.
Am 20. Juni 2003 hat der Kläger gegen den Beschluss vom 12. September 2002 Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt:
Die Klage sei zulässig, insbesondere fehle es nicht an seiner Klagebefugnis. § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG sei drittschützend. Das darin enthaltene Aufschlagverbot schütze Kunden der Beigeladenen. Eine zivilgerichtliche Überprüfung der Entgelte sei ausgeschlossen; aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes müsse eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Beschlusses möglich sein.
Die Klage sei auch begründet, weil der Beschluss der Beklagten vom 12. September 2002 rechtswidrig sei, da bereits der Beschluss vom 26. Juli 2002, auf dem die Entgeltgenehmigung beruhe, rechtswidrig sei. Statt der Zusammenfassung in Körben (§ 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG) hätten Einzelgenehmigen (§ 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG) erteilt werden müssen. Es habe an den Voraussetzungen der Korbbildung gefehlt. Zudem habe die Beigeladene gegen das Aufschlagverbot des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG verstoßen. Es sei eine unzulässige Quersubventionierung festzustellen.
Der Kläger hat beantragt,
den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 12. September 2002 aufzuheben,
hilfsweise,
festzustellen, dass der Beschluss der Bundesnetzagentur vom 12. September 2002 rechtswidrig war.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Dazu hat sie ausgeführt, die Klage sei bereits unzulässig. Der Kläger könne sich nicht auf eine drittschützende Norm berufen. Die Klage sei auch unbegründet, weil der Beschluss vom 26. Juli 2002 über die Bildung der Körbe und Maßgrößen unanfechtbar geworden sei. Der Vortrag des Klägers zur Rechtswidrigkeit dieses Beschlusses sei deshalb unerheblich.
Die Beigeladene hat beantragt,
Die Klage sei verwirkt. Sie habe darauf vertrauen dürfen, dass der Beschluss der Beklagten vom 12. September 2002 nicht mehr angefochten werde. Sie habe keine Rücklagen gebildet für den Fall einer Aufhebung des Beschlusses. Im Übrigen fehle es dem Kläger an der erforderlichen Klagebefugnis.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage nach mündlicher Verhandlung am 16. November 2007 durch am 27. November 2007 verkündetes Urteil abgewiesen. Die Klage sei zulässig. Der Kläger sei insbesondere klagebefugt. Zwar sei er nicht Adressat der Entgeltgenehmigung, doch könne er sich auf einen möglichen Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG berufen. Der Beschluss über die Entgeltfestsetzung entfalte gegenüber dem Kläger wegen § 23 PostG unmittelbare Wirkung. Das Bundesverwaltungsgericht habe bisher nicht entschieden, ob der einzelne Kunde bei unmittelbarer Wirkung einer Genehmigung stets die Klagebefugnis habe, um gegen für ihn relevante genehmigte Tarife zu klagen. Eine Klagebefugnis sei aber anzunehmen, wenn der Kunde - wie hier der Kläger - geltend mache, dass es an einer der Verfassung entsprechenden Einschränkung der Privatautonomie fehle. Hinzu komme, dass eine Überprüfung des Entgelts durch die Zivilgerichte nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs im vorliegenden Fall ausgeschlossen sei.
Die Klage sei jedoch nicht begründet. Der angefochtene Beschluss verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Ein subjektives Recht des Klägers ergebe sich weder aus den Vorschriften des PostG noch aus Art. 2 Abs. 1 GG.
Den gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln gerichteten Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat der erkennende Senat durch Beschluss vom 19. März 2009 zurückgewiesen. Hiergegen hat sich der Kläger nach erfolgloser Anhörungsrüge - 13 A 798/09 u.a. - mit einer Verfassungsbeschwerde an das Bundesverfassungsgericht gewandt. Mit Kammerbeschluss vom 22. August 2011 - Az. 1 BvR 1764/09 - hat das Bundesverfassungsgericht den Beschluss des Senats vom 19. März 2009 aufgehoben und die Sache wegen einer Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG zurück an den Senat verwiesen. Dazu hat es ausgeführt, die Frage, ob ein Postkunde einen Anspruch auf eine verwaltungsgerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Entgeltgenehmigung habe, erfülle die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, sodass die Berufung zuzulassen gewesen sei.
Daraufhin hat der erkennende Senat durch Beschluss vom 27. September 2011 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln zugelassen.
Zur Begründung seiner Berufung macht der Kläger geltend:
Das Verwaltungsgericht sei zu Recht von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen. Die Klagebefugnis ergebe sich daraus, dass der Bescheid das privatrechtliche Rechtsverhältnis zwischen ihm und der Beigeladenen unmittelbar gestalte (§ 23 PostG). Die privatrechtsgestaltende Wirkung beeinträchtige ihn als Entgeltschuldner wegen der Rechtswidrigkeit der Entgeltgenehmigung in eigenen Rechten.
Die Entgeltgenehmigung vom 12. September 2002 sei rechtswidrig. Sie enthalte für die Price-Cap Periode 2003 eine fehlerhafte Preissteigerungsrate. Diese betrage für das Referenzjahr 2001 laut Darstellung des Statistischen Bundesamtes von Juni 2013 nicht 2,5 %, sondern 2,0 %. Die Entgeltgenehmigung enthalte keinen Hinweis darauf, dass die Beklagte eigene Erwägungen zur Feststellung der Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung angestellt habe. Sie beschränke sich auf die Prüfung des Vorliegens offenkundiger Verstöße gegen die Anforderungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 PostG. Die Entgelte enthielten entgegen § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG Aufschläge, die die Beigeladene nur aufgrund ihrer marktbeherrschenden Stellung habe durchsetzen können. Die Fiktion des § 21 Abs. 2 Satz 2 PostG greife nicht, weil der Beschluss vom 26. Juli 2002 rechtswidrig sei. Die Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. Juli 2003 stehe einer Überprüfung des Beschlusses vom 26. Juli 2002 wegen der unterschiedlichen Streitgegenstände nicht entgegen.
Der Price-Cap Beschluss vom 26. Juli 2002 sei rechtswidrig, weil er gegen § 21 Abs. 4 Satz 3 PostG verstoße. Die Festlegung der Maßgrößen und Körbe sei nicht durch Rechtsverordnung erfolgt. Der Beschluss sei von der hierfür nicht zuständigen Präsidentenkammer erlassen worden. Es habe an den Voraussetzungen für eine Korbbildung gefehlt (§ 1 Abs. 1, § 4 Abs. 4 PEntgV). Die Zusammenfassung in Körben sei nur zulässig, wenn hinsichtlich der Dienstleistungen ein Wettbewerb bestünde. Der Korb M, in dem die Produkte zusammengefasst worden seien, die unter die gesetzliche Exklusivlizenz fielen, habe deshalb nicht gebildet werden dürfen. Gleiches gelte für den Korb W, da dort zwar die im Wettbewerb erbrachten Leistungen zusammengefasst worden seien, jedoch kein nennenswerter Wettbewerb existiere. Entsprechendes gelte für den Korb T. Hier sei nur die Beigeladene Anbieterin von Teilleistungen.
Die Festlegung der Produktivitätsfortschrittsrate (X-Faktor) für die von der Beklagten gebildeten Körbe verstoße gegen § 4 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 4 Abs. 3 PEntgV. Die Beklagte habe zu keinem Zeitpunkt die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ermittelt. Stattdessen habe sie ein auf ungenehmigten Entgelten basierendes Ausgangsentgeltniveau zu Grunde gelegt und dies unter Berücksichtigung des X-Faktors an die voraussichtliche Entwicklung der durch die verschiedenen Körbe beschriebenen Märkte angepasst. Das Entgeltniveau sei nicht an die ermittelten Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung angepasst worden. Die im Beschluss enthaltene Erwägung, die Wettbewerbsbedingungen der neuen Marktteilnehmer auf dem Briefmarkt zu verbessern, sei sachlich falsch.
Die Beklagte habe ferner zu Unrecht über die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung hinaus weitere Kosten, wie nichtwettbewerbsübliche Löhne, Gehälter und Sozialkosten der Betroffenen sowie Rückstellungen für Altersversorgung, Risikoausgleich zugunsten der Postbeamten-Krankenkasse, Aufwendungen für Personalreduzierung, berücksichtigt. Darüber hinaus seien Aufwendungen für Infrastrukturlasten aus den Bereichen Fracht und Filiale berücksichtigt worden. Dabei sei verkannt worden, dass die Berücksichtigung neutraler Aufwendungen im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG ausschließlich im Verfahren der Einzelentgeltgenehmigung nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG zulässig sei. Die anrechenbaren Kosten bestünden im Price-Cap Verfahren ausschließlich aus den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (§ 4 Abs. 3 PEntgV). Selbst wenn es zulässig sei, neutrale Aufwendungen auch im Rahmen des Price-Cap Verfahrens zu berücksichtigen, sei eine Berücksichtigung nur insoweit möglich, als eine ordnungsgemäße Zuordnung zu den preisregulierten Bereichen erfolge.
Die Anerkennung einer Übertragung ungenutzter Entgeltspielräume (carry over) in der Maßgrößenentscheidung sei ebenfalls rechtswidrig. Die periodenverschiedene Nutzung von Spielräumen begünstige Markverdrängungsstrategien der marktbeherrschenden Beigeladenen. Insgesamt liege der Verdacht nahe, dass die Maßgrößenfestsetzung auf Motive zurückzuführen sei, die mit dem Börsenwert der Beigeladenen verbunden seien.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom
27. November 2007 zu ändern und den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 12. September 2002 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, die Klage sei bereits unzulässig. Da der Kläger nicht Adressat der Entgeltgenehmigung sei, sondern diese nur als Drittbetroffener anfechte, komme es darauf an, ob er sein Anfechtungsbegehren auf eine Norm stützen könne, die nicht nur den Interessen der Allgemeinheit, sondern zumindest auch seinen Interessen zu dienen bestimmt sei. § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG vermittle keinen Drittschutz. Ein subjektives Recht folge auch nicht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Art. 19 Abs. 4 GG rechtfertige keine abweichende Bewertung, weil dieser schützenswerte subjektive Rechte voraussetze.
Die Klage sei aber auch unbegründet. Die Entgeltfestsetzung sei rechtmäßig. Die gesamtwirtschaftliche Preissteigerungsrate (sog. Referenzindex I) von 2,5 % sei nicht zu beanstanden. Dass die Preissteigerungsrate für das Jahr 2001 nach der aktuellen Berechnung des Verbraucherpreisindexes von Juni 2013 unter Zugrundelegung des Basisjahres 2010 2 % betrage, sei unerheblich, da das Statistische Bundesamt diese Berechnungsmethode erst ca. 10 Jahre nach Erlass der hier angefochtenen Entgeltgenehmigung vom 12. September 2002 festgelegt und erstmals im Januar 2013 angewandt habe.
Wegen der Bestandskraft des Beschlusses vom 26. Juli 2002 über die Festlegung der Maßgrößen könne der Kläger im vorliegenden Klageverfahren keine erneute Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses erreichen. Im Falle einer Aufhebung der angefochtenen Entscheidung und der Maßgrößenentscheidung sei auch fraglich, ob die dann rückwirkend neu zu erlassene Entgeltgenehmigung zu einer Absenkung der Entgelte der Beigeladenen führe.
Abgesehen davon sei der Beschluss vom 26. Juli 2002 rechtmäßig. Eine Zuständigkeit der Bundesregierung, die Körbe für die einzelnen Postentgeltgenehmigungsverfahren bereits vorab durch Verordnung festzulegen, bestehe nicht. Sie folge nicht aus § 21 Abs. 4 Satz 3 PostG, wonach die Bundesregierung durch Verordnung die Bestandteile und den Inhalt der in § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PostG genannten Maßgrößen und Körbe zu bestimmen habe.
§ 46 Abs. 2 PostG schließe nicht aus, dass die Beschlusskammer auch in anderen grundlegenden Fällen in der Besetzung mit dem Präsidenten als Vorsitzenden und den beiden Vizepräsidenten als Beisitzern entscheide. Die Bildung der Körbe M, W und T sei zulässig und geboten gewesen. Auch sei die Produktivitätsfortschrittsrate zutreffend gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV ermittelt worden. Das Verhältnis des Ausgangsentgeltniveaus zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung sei gemäß § 4 Abs. 3 PEntgV berücksichtigt worden. Für die Bestimmung der Produktivitätsfortschrittsrate sei das tatsächlich erhobene Entgelt des regulierten Lizenznehmers zu ermitteln gewesen. Dies gelte unabhängig davon, ob die tatsächlich erhobenen Entgelte bisher den Maßstäben des Postgesetzes entsprächen. Es sei auch keine Monopolrendite fortgeschrieben worden, sondern einer solchen durch eine höhere Produktivitätsfortschrittsrate für die erste Price-Cap Periode entgegengewirkt worden. § 20 Abs. 1 PostG verlange keine betragsmäßige Übereinstimmung von Entgelten und Kosten. Durch den Begriff „Orientierung“ in § 20 Abs. 1 PostG und durch den Begriff „Berücksichtigung" in § 4 Abs. 3 PEntgV solle lediglich ausgedrückt werden, dass zwischen den Kosten und den Entgelten ein nachvollziehbarer Zusammenhang bestehen müsse.
Die Berücksichtigung neutraler Aufwendungen im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG sei auch im Rahmen der Maßgrößenentscheidung geboten. § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG enthalte einen allgemeinen Grundsatz für das Entgeltgenehmigungsverfahren, der sowohl im Falle einer Einzelentgeltgenehmigung als auch im Falle einer Entgeltgenehmigung im Price-Cap Verfahren Anwendung finde. Die neutralen Aufwendungen seien verursachungsgerecht umgelegt worden.
Die Beigeladene beantragt,
Sie ist der Auffassung, die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Verfügung unterstellt, werde der Kläger nicht in seinen Rechten verletzt. Die vom Kläger als verletzt angeführten Normen seien nicht drittschützend. Aus Art. 2 Abs. 1 GG könne der Kläger keine subjektiven Rechte herleiten. Dieser Einschätzung stehe Art. 19 Abs. 4 GG nicht entgegen.
Die angefochtene Entgeltgenehmigung sei auch rechtmäßig. Der Kläger wiederhole seine Argumente aus dem Verfahren 22 K 7392/02. Diese seien nicht geeignet, der Berufung zum Erfolg zu verhelfen. Anders als der Kläger meine, sei die Bundesregierung als Verordnungsgeberin nicht zur Bestimmung der Bestandteile und des Inhalts der Maßgrößen und Körbe zuständig. § 46 Abs. 2 PostG treffe keine abschließende Regelung über die Zuständigkeit der Präsidentenkammer. Ob und inwieweit die übrigen Beschlusskammern für Entgeltgenehmigungen zuständig seien, sei eine Frage der internen Geschäftsverteilung. An den Voraussetzungen einer Korbbildung habe es nicht gefehlt. Nach § 1 Abs. 2 PEntgV könnten Dienstleistungen in einem Korb zusammen gefasst werden, wenn sich die erwartete Stärke des Wettbewerbs bei diesen Dienstleistungen nicht wesentlich unterscheide. Entscheidend sei, dass die Produkte, die in dem Korb zusammen gefasst würden, einer vergleichbaren Wettbewerbssituation ausgesetzt seien. Dies sei für die in den Körben M, W und T enthaltenen Dienstleistungen der Fall. Der Grundsatz der effizienten Leistungsbereitstellung sei im Maßgrößenverfahren berücksichtigt worden (§ 4 Abs. 3 PEntGV). Das Ausgangsentgelt sei genehmigt gewesen. Die Berücksichtigung „neutraler Aufwendungen" im Sinne von § 20 Abs. 2 PostG sei nicht ausschließlich im Verfahren der Einzelentgeltgenehmigung zulässig. Der Kläger habe keine Rechtsvorschrift benannt, aus der sich ergebe, dass die Verteilung der neutralen Aufwendungen nach dem Tragfähigkeitsprinzip nicht zulässig sei. Er habe aber auch keinen Beleg dafür geliefert, dass die Regulierungsbehörde in ihrem Beschluss vom 26. Juli 2002 keine verursachungsgerechte Zuordnung vorgenommen habe. Der X-Faktor sei nicht zu beanstanden. Bei der Festlegung der Maßgrößen, insbesondere des X-Faktors, seien die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung „zu berücksichtigen". Dies heiße nicht, dass die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung eingehalten werden müssten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg.
Sie ist zulässig, insbesondere nicht durch § 44 Satz 2 PostG ausgeschlossen. Sollte es sich bei § 44 Satz 2 PostG um eine dynamische Verweisung handeln, erstreckte sie sich nur auf Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes 2004 (Gesetz vom 22. Juni 2004, BGBl. I S. 1190), die den in der Verweisungsnorm aufgeführten Vorschriften des Telekommunikationsgesetzes 1996 (Gesetz vom 25. Juli 1996, BGBl. I S. 1120) inhaltlich entsprechen. § 44 Satz 2 PostG ist nicht dahin zu verstehen, dass auch andere Bestimmungen in einem das Telekommunikationsgesetz 1996 ablösenden Gesetz, wie etwa die Regelung über den Ausschluss der Berufung gegen Entscheidungen des Verwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004), in Bezug genommen werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. März 2006 - 6 C 13.05 -, NVwZ-RR 2006, 580 = juris, Rn. 7.
Die Berufung ist jedoch unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Recht abgewiesen.
Diese ist zulässig (A.), aber unbegründet (B). Der Kläger kann durch die der Beigeladenen erteilte Entgeltgenehmigung vom 12. September 2002 nicht in eigenen Rechten verletzt sein (I.), sodass es auf die behauptete Rechtswidrigkeit der Entgeltgenehmigung (II.) grundsätzlich nicht ankommt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
A.
I. Die Klage gegen den Beschluss der Beklagten vom 12. September 2002 ist als Anfechtungsklage statthaft. Der Kläger wendet sich gegen eine als Verwaltungsakt (§ 46 Abs. 3 PostG i. V. m. § 73 Abs. 1 Satz 2 TKG 1996/§ 132 Abs. 1 Satz 2 TKG 2004) erlassene Entscheidung der Beschlusskammer der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, mit welchem der Beigeladenen Entgelte für lizenzpflichtige Postdienstleistungen (§ 19 PostG) genehmigt wurden.
II. Der Kläger ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO).
Ist der Kläger - wie hier - nicht Adressat des angefochtenen Verwaltungsakts, kommt eine Verletzung eigener Rechte in Betracht, wenn er sich auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen kann, die ihm eine eigene schutzfähige Rechtsposition einräumt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. März 2013 - 7 C 34.11-, juris, Rn. 32, 38f., vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 -, juris, Rn. 11, vom 3. August 2000 - 3 C 30.99 -, juris, Rn. 18, und vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, juris, Rn. 33.
Die Verletzung eigener Rechte muss auf der Grundlage des Klagevorbringens möglich sein. Diese Möglichkeit ist nur auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner denkbaren Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 -, juris, Rn. 11, vom 10. Dezember 2002 - 6 C 8.01 -, juris, Rn. 15, vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, juris, Rn. 32.
Dies ist nicht der Fall, wenn diffizile Überlegungen zum Drittschutz erforderlich sind. Diese sind im Rahmen der Begründetheit, nicht schon aber in der Zulässigkeit der Klage zu erörtern.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, juris, Rn. 16, und vom 9. Dezember 1983 - 4 C 44.80 -, juris, Rn. 10; Sodan, in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage, § 42 Rn. 385.
Ausgehend hiervon ist der Kläger klagebefugt, weil nicht von vornherein mit der für die Verneinung der Klagebefugnis erforderlichen Gewissheit auszuschließen ist, dass sich der Kläger als Kunde der Beigeladenen (1.), welchem gegenüber die angefochtene Entgeltgenehmigung unmittelbare Wirkung entfaltet (2.), auf eine Drittschutz vermittelnde Norm stützen kann (3.).
1. Der Kläger ist als eingetragener Verein eine juristische Person des Privatrechts. In dieser Eigenschaft kann er die Verletzung eigener Rechte als Verein, nicht aber die Verletzung der Rechte seiner Mitglieder - etwa als Wettbewerber der Beigeladenen - geltend machen. Er selbst steht nicht im Wettbewerb mit der Beigeladenen. Dafür, dass er anders als als Kunde der Beigeladenen auf der Nachfrageseite am Markt für Postdienstleistungen teilnimmt, ist nichts vorgetragen. Gegenüber dem Kläger als Kunden kann eine zu hohe Entgeltfestsetzung eine belastende Wirkung entfalten. Eine - rechtswidrig zu niedrig angesetzte - Entgeltfestsetzung belastet diesen nicht.
Der Kläger hat es bislang versäumt, konkret darzulegen, inwieweit sich die angefochtene Entgeltgenehmigung auf ihn als Kunden nachteilig ausgewirkt hat.
Vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 -, Rn. 65 des amtl. Abdrucks, zur Entgeltanfechtung nach dem TKG.
Zweifel an der Betroffenheit des Klägers könnten zudem angebracht sein, weil die Beigeladene in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erklärt hat, dem Kläger sei eine Kundennummer zugeteilt worden, unter der aber keine Umsätze verzeichnet worden seien. Ebenso wenig hat der Kläger in substantiierter Weise dargelegt, dass er im Falle der Aufhebung der Entgeltgenehmigung tatsächlich beabsichtigt, eine Rückerstattung zu Unrecht gezahlter Entgelte gegenüber der Beigeladenen geltend zu machen. Der Senat unterstellt jedoch zu Gunsten des Klägers, dass er Leistungen aus den Körben M (Dienstleistungen im Monopol, wie z.B. Postkarte, Standardbrief und Großbrief) und W (Postdienstleistungen im Wettbewerbsumfeld, wie z.B. Einschreiben) in Anspruch genommen hat, weil es sich hierbei um Leistungen des alltäglichen Bedarfs handelt. Ausgehend hiervon bejaht er mit Blick auf die zumindest abstrakt bestehende Möglichkeit, eine Rückerstattung zu hoher Entgelte zu verlangen, das für die Klage ebenfalls erforderliche Rechtsschutzinteresse.
2. Gegenüber Kunden der Beigeladenen entfaltet die erteilte Entgeltgenehmigung eine unmittelbar privatrechtsgestaltende Wirkung.
Vgl. BGH, Beschluss vom 14. Juni 2007 - I ZR 125/04 (KG) -, NVwZ-RR 2008, 154; vgl. hierzu auch Gramlich, CR 2000, 816 (822), sowie Ossenbühl, Archiv PT 1996, 207 (216 ff.).
Nach § 23 Abs. 1 PostG ist die Beigeladene verpflichtet, ausschließlich die von der Beklagten genehmigten Entgelte zu verlangen. Nach Abs. 2 Satz 1 der Regelung sind Verträge über Dienstleistungen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten, mit der Maßgabe wirksam, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt. Das genehmigte Entgelt ist deshalb, ohne dass es weiterer zivilrechtlicher Umsetzungsakte bedarf oder der Beigeladenen oder dem Kunden ein Gestaltungsspielraum eingeräumt wäre, für alle Kunden der Beigeladenen unmittelbar kraft Gesetzes verbindlich. Dass die Pflicht des Kunden zur Zahlung des Entgelts nicht aus der Entgeltgenehmigung, sondern aus dem privatrechtlichen Vertrag zwischen dem Kunden und der Beigeladenen folgt, steht der Annahme einer unmittelbar privatrechtsgestaltenden Wirkung der Entgeltgenehmigung bei wertender Betrachtung nicht entgegen.
a.A. Lübbig, in Badura/ von Danwitz/ Herdegen/ Sedemund/ Stern (Hrsg), Beck´scher PostG- Kommentar, 2004, § 22 Rn. 70, sowie Sedemund/v. Danwitz, in Badura/ von Danwitz/ Herdegen/ Sedemund/ Stern (Hrsg), Beck´scher PostG-Kommentar 2000, § 22 Rn. 59 ff; vgl. die Klagebefugnis wegen der fehlenden unmittelbaren Wirkung einer Genehmigung verneinend: BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 1979 - 7 B 203.79 -, juris, Rn. 3 zu § 39 PBefG, sowie Urteil vom 8. Juli 1977 - VII C 72.74 -, juris, Rn. 17 ff., zu § 43 LuftVZO.
Diese Einschätzung ist geboten, weil Gegenstand der Entgeltgenehmigung Leistungen im Bereich der allgemeinen Daseinsvorsorge sind, die Beigeladene über eine marktbeherrschende Position verfügt und sich der Kunde der Notwendigkeit, mit der Beigeladenen einen Vertrag abzuschließen, regelmäßig nicht wird entziehen können.
c) Das Bundesverwaltungsgericht hat bislang nicht entschieden, ob der einzelne Kunde bei unmittelbar privatrechtsgestaltender Wirkung einer Entgeltgenehmigung (vgl. auch § 37 Abs. 2 TKG) die Befugnis hat, gegen für ihn relevante genehmigte Tarife zu klagen. Eine Klagebefugnis aus Art. 2 Abs. 1 GG hat es in Fällen bejaht, in denen der Kunde geltend macht, dass es an einer der Verfassung entsprechenden gesetzlichen Einschränkung der Privatautonomie fehlt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 1995 - 3 C 34.94 -, BVerwGE 100, 234 = juris, Rn. 32 (Klagebefugnis von Selbstzahlern/ Privatpatienten gegen die Genehmigung einer rückwirkenden Pflegesatzerhöhung).
Nach Auffassung des Bundesgerichtshofs,
vgl. Urteil vom 14. Juni 2007 - 1 ZR 125104, NVwZ-RR 2008, 154,
scheidet eine zivilrechtliche Prüfung aus. Den Vertragsparteien stehe wegen § 23 PostG kein Gestaltungsspielraum zu. Auch komme eine zivilgerichtliche Billigkeitskontrolle nach § 315 BGB nicht in Betracht, weil andere als die genehmigten Entgelte nicht erhoben werden könnten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Dezember 1999 - 1 BvR 2203/98 -, DVBl. 2000, 556 = NJW 2000, 2733 LS (effektiver Rechtsschutz gegen Prämienerhöhung einer privaten Krankenkasse); vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 -, 6 C 8.01 -, juris, Rn. 39, (Klagebefugnis der Nutzer von Telekommunikationsleistungen nach Nichterlass einer Entgeltanpassungsanordnung durch die Regulierungsbehörde),
ist es mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbaren, wenn dem Kunden bei staatlich regulierten Entgelten im Bereich der Daseinsvorsorge nicht nur eine zivilrechtliche Kontrolle, sondern auch eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle versagt bliebe.
Ausgehend hiervon ist die Möglichkeit des Bestehens und der Verletzung einer den Kunden schützenden Norm jedenfalls nicht mit der für die Verneinung einer Klagebefugnis erforderlichen Offensichtlichkeit auszuschließen.
Vgl. eine Klagebefugnis bejahend BVerwG, Beschlüsse vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, N & R 2009, 2010, = juris, Rn. 13, und vom 25. März 2009 - 6 C 3.08 -, MMR 2009, 531, jeweils zur Entgeltgenehmigung nach dem TKG.
III. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Anfechtungsklage im Übrigen bestehen nicht. Eines Vorverfahrens nach § 68 VwGO bedurfte es gemäß § 44 Satz 3 PostG i. V. m. § 80 Abs. 1 TKG 1996 nicht. Auch ist das Rechtsschutzbedürfnis für die vom Kläger erhobene Klage nicht entfallen. Zwar ist die Geltungsdauer der Entgeltgenehmigung vom 12. September 2002 mit dem 31. Dezember 2003 abgelaufen. Die Genehmigung ist aber weiterhin Rechtsgrund dafür, dass die vom Kläger gezahlten Entgelte der Beigeladenen in der genehmigten Höhe zustehen.
Vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 C 10.11 -, N & R 2013, 281, Rn. 15.
B. Die Anfechtungsklage ist jedoch unbegründet.
I. Die angefochtene, auf §§ 46, 19, 20, 21 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 und 4, 44 Satz 2 PostG, §§ 74 ff. TKG 1996, § 5 PEntGV gestützte Entgeltgenehmigung verletzt den Kläger nicht in eigenen Rechten.
Die Entgeltfestsetzung verstößt nicht gegen Rechtsvorschriften, welche dem Schutz des Klägers als Kunden zu dienen bestimmt sind.
Drittschutz vermitteln nur solche Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm für die Behörde auch der Rücksichtnahme auf Interessen eines individualisierbaren, d.h. sich von der Allgemeinheit unterscheidenden Personenkreises dienen. Die Norm muss - zumindest auch - dem Schutz von Individualinteressen derart zu dienen bestimmt sein, dass die Träger der Individualinteressen die Einhaltung des Rechtssatzes sollen verlangen können.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. März 2013 - 7 C 34.11-, juris, Rn. 32, 38f., vom 28. November 2007 - 6 C 42.06-, juris, Rn. 11, vom 3. August 2000 - 3 C 30.99 -, juris, Rn. 18, und vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, juris, Rn. 33.
Ob eine Norm nach ihrem Entscheidungsprogramm auch den Interessen Dritter zu dienen bestimmt ist, hängt davon ab, ob sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen einer Norm ein einschlägiger Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet. Aus dem im Wege der Auslegung zu ermittelnden Schutzzweck der Bestimmung muss sich ergeben, dass sie unmittelbar (auch) den rechtlichen Interessen dieses Personenkreises dienen soll und nicht nur tatsächlich, also reflexartig, seine Rechte berührt.
Vgl. BVerwG, Urteile 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, juris, Rn. 24, und vom 16. September 1993 - BVerwG 4 C 28.91 -, juris, Rn. 16.
Allein der Umstand, dass der Kläger – wie wohl fast jeder in Deutschland - Entgeltschuldner ist und der Beigeladenen im Falle eines Vertragsschlusses das genehmigte Entgelt schuldet, rechtfertigt deshalb die Annahme subjektiver Rechte nicht.
1. Es ist nicht festzustellen, dass die Regelungen im 5. Abschnitt des Postgesetzes zur Entgeltregulierung dem Kläger als Kunden individuellen Schutz verleihen.
Für die Entgeltgenehmigung gilt Folgendes:
Gemäß § 19 Satz 1 PostG bedürfen Entgelte, die ein Lizenznehmer auf einem Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen erhebt, der Genehmigung durch die Regulierungsbehörde (jetzt: Bundesnetzagentur), sofern der Lizenznehmer auf dem betreffenden Markt marktbeherrschend ist. Die Genehmigung der Entgelte ist nach § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG zu versagen, wenn nach Maßgabe des Absatzes 2 die Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG nicht entsprechen oder wenn sie gegen andere Rechtsvorschriften verstoßen. Die Genehmigung ist nach § 21 Abs. 3 Satz 2 PostG ferner zu versagen, wenn offenkundig ist, dass die Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Nr. 2 oder 3 PostG nicht entsprechen. Aus § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG ergibt sich nicht nur eine behördliche Befugnis zur Ablehnung einer beantragten Entgeltgenehmigung, sondern auch ein Anspruch auf deren Erteilung, wenn die Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt bzw. Versagungsgründe nicht gegeben sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 C 10.11 -, N & R 2013, 281 = juris, Rn. 20.
Die Entgelte werden nach § 21 Abs. 1 PostG auf der Grundlage der auf die einzelne Dienstleistung entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (Nr. 1) oder - wie hier - auf der Grundlage der von der Regulierungsbehörde (Bundesnetzagentur) vorgegebenen Maßgrößen für die durchschnittlichen Änderungsraten der Entgelte für einen Korb zusammengefasster Dienstleistungen genehmigt - sog. Price-Cap Verfahren - (Nr. 2). Im Falle des Price-Cap Verfahrens gelten bei Einhaltung der festgelegten Maßgrößen die Anforderungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG als erfüllt (§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG).
Gemäß § 20 Abs. 2 Satz 1 PostG dürfen genehmigungsbedürftige Entgelte 1. keine Aufschläge enthalten, die der Anbieter nur auf Grund seiner marktbeherrschenden Stellung durchsetzen kann, 2. keine Abschläge enthalten, die die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen auf einem Markt für Postdienstleistungen in missbräuchlicher Weise beeinträchtigen, 3. einzelnen Nachfragern keine Vorteile gegenüber anderen Nachfragern gleichartiger Postdienstleistungen einräumen, es sei denn, dass hierfür eine rechtliche Verpflichtung oder ein sonstiger sachlich gerechtfertigter Grund nachgewiesen wird. Gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG sind insbesondere die Kosten für die Einhaltung der wesentlichen Arbeitsbedingungen, die im lizenzierten Bereich üblich sind, sowie die Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen und die Kosten aus der Übernahme von Versorgungslasten für die Beschäftigten, die aus der Rechtsnachfolge der Deutschen Bundespost entstanden sind, angemessen zu berücksichtigen.
Erteilt die Bundesnetzagentur die Genehmigung auf der Grundlage des § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG i. V. m. §§ 4 und 5 PEntgV, ist bei der Vorgabe von Maßgrößen, insbesondere bei der Festlegung der Produktivitätsfortschrittsrate, das Verhältnis des Ausgangsentgeltniveaus zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (§ 3 Abs. 2 PEntgV) zu berücksichtigen. Die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ergeben sich gemäß § 3 Abs. 2 PEntgV aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, jeweils einschließlich eines dem unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlags und vorbehaltlich ihrer Notwendigkeit für die Leistungsbereitstellung.
Gemäß § 46 Abs. 1 PostG entscheidet die Bundesnetzagentur über die Genehmigung der Entgelte durch Beschlusskammern. Nach Abs. 2 der Regelung entscheidet in den Fällen der §§ 13, 14 PostG die Beschlusskammer in der Besetzung mit dem Präsidenten als Vorsitzendem und den beiden Vizepräsidenten als Beisitzern (Satz 1). Die Entscheidung erfolgt im Benehmen mit dem Beirat (Satz 2). Nach Abs. 3 gelten § 73 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2, 3 Satz 2 und Abs. 4 TKG entsprechend. Im Falle des Absatzes 2 Satz 1 findet § 73 Abs. 4 TKG keine entsprechende Anwendung.
a) Dem Wortlaut der zitierten Vorschriften des PostG und der PEntgV über die Entgeltregulierung sind keine Hinweise auf eine drittschützende Wirkung zu Gunsten der Kunden von Postdienstleistungen zu entnehmen. Die Berücksichtigung des Interesses des einzelnen Kunden an einer objektiv rechtmäßigen Entgeltfestsetzung - wie sie vom Kläger beansprucht wird - sehen die Entgeltregelungen nicht vor.
b) Aus dem sich auch aus der Entstehungsgeschichte ergebenden Sinn und Zweck des PostG allgemein und der hier in Rede stehenden Bestimmungen im Besonderen ergibt sich ebenso wenig, dass dem einzelnen Kunden einer Postdienstleistung ein subjektives Recht auf eine den Vorgaben des PostG entsprechende Entgeltfestsetzung zusteht.
aa) Den Zwecken des Art. 87 f Abs. 1 GG, in dessen Ausführung das PostG erlassen wurde, ist ein Drittschutz nicht zu entnehmen. Gleiches gilt für das PostG selbst.
Nach Art. 87 f Abs. 1 GG obliegt dem Bund die Gewährleistungsverantwortung für eine flächendeckend angemessene und ausreichende Versorgung mit Postdienstleistungen. Der in Art. 87 f Abs. 1 GG enthaltene Infrastruktursicherungsauftrag soll verhindern, dass es bei und nach der Privatisierung und Liberalisierung des Postwesens zu einer Unterversorgung mit Dienstleistungen kommt, weil der Wettbewerb (noch) nicht funktioniert oder sich auf lukrative Bereiche beschränkt. Der Bereich des Postwesens soll nur mit der Maßgabe aus der staatlichen Regie entlassen werden, dass die Verantwortung des Staates für die ehedem aus der Daseinsvorsorge entstandenen Aufgaben nicht aufgegeben wird. Das Privatisierungsgebot des Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG zielt zwar auf den Rückzug des Staates aus dem Bereich der Postdienstleistungen, doch begründet der Infrastrukturgewährleistungsauftrag des Absatzes 1 die staatliche Verantwortung, marktwirtschaftlich bedingte Nachteile für eine Grundversorgung der Bevölkerung mit Postdienstleistungen zu verhindern.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 -, BVerfGE 108, 370 = juris, Rn. 96.
Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG behält die Erbringung der Dienstleistungen ausschließlich privatwirtschaftlich handelnden Unternehmen vor. Er überlässt die inhaltliche Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen Postunternehmen und Kunden im Wesentlichen der Eigenverantwortung der beteiligten Parteien. Hiermit wird der Überlegung Rechnung getragen, dass der Bedarf an steuernden Eingriffen zum Schutz des Verbrauchers schon während der Umstrukturierung vom monopolistisch geprägten zum wettbewerblich orientierten Umfeld zunehmend geringer wird und der zunehmende Wettbewerb dem Kunden zu Gute kommt.
Vgl. Stern, in Badura/von Danwitz/ Heregen/ Sedemund/Stern (Hrsg) , Beck´scher PostG- Kommentar, 2000, § 18 Rn. 13.
Das Postgesetz enthält dementsprechend sektorspezifische Regelungen zur Förderung eines funktionsfähigen Wettbewerbs. Die Marktöffnung soll die Wettbewerbsintensität im Postsektor erhöhen und so eine stärkere Orientierung des Angebots an Verbraucherbedürfnissen sowie ein Absinken der Einzelpreise für Postdienstleistungen herbeiführen. Hieraus sollen sich positive Auswirkungen für das allgemeine Preisniveau, das Verbraucherpreisniveau sowie die mittelständische Wirtschaft ergeben.
Vgl. Gesetzesentwurf der Bundesregierung - Entwurf eines Postgesetzes -, BT- Drs. 13/7774, S. 2, 18.
Dem entsprechen im Wesentlichen die in § 2 PostG ausdrücklich benannten Regulierungsziele. § 2 Abs. 2 Nr. 1 PostG, wonach Ziel der Regulierung die Wahrung der Interessen der Kunden ist, spricht die Kunden nicht als Träger von Individualinteressen an, sondern erfasst ihre kollektiven Interessen als Teil des (objektiven) Allgemeininteresses an dem Bestehen von Wettbewerb im Bereich des Postwesens. Subjektive Rechte werden nicht dergestalt verliehen, dass sich das PostG (zugleich) an den einzelnen Kunden als Angehörigen einer Gruppe mit typisiertem Individualinteresse wendet. Der Umstand, dass die Interessen derjenigen erwähnt werden, die die Entgelte zu entrichten haben, lässt nicht den Schluss zu, dass diesem Personenkreis subjektive Rechte eingeräumt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 – 6 C 8.01 -, juris, Rn. 30; a. A.: Ossenbühl, Archiv PT 1996, 207 (221), für den Rechtsschutz gegen die Festsetzung von Entgelten für Leistungen der Deutschen Telekom AG; Schuster/Stürmer, Beck´scher TKG Kommentar, 1997, § 24 Rn. 87 zum Rechtsschutz von Endabnehmern (Kunden).
Nichts anderes gilt für § 2 Abs. 2 Nr. 3 PostG. Danach ist Ziel der Regulierung des Postwesens die Sicherstellung einer flächendeckenden Grundversorgung mit Postdienstleistungen zu erschwinglichen Preisen (vgl. auch § 11 PostG). Die Einhaltung erschwinglicher Preise für Leistungen im Bereich der Grundversorgung ist durch das verfassungsrechtliche Gebot der Gewährleistung angemessener und ausreichender Dienstleistungen vorgegeben. Hiermit ist indes allein die Verpflichtung zur Sicherstellung von Preisen in sozialverträglicher Höhe, nicht aber die Einräumung eines subjektiven Kundenrechts auf ein bestimmtes, den Berechnungsvorgaben des PostG entsprechendes Entgelt verbunden.
Auch die in § 2 Abs. 2 Nr. 5 PostG enthaltene Verpflichtung, soziale Belange zu berücksichtigen, bezweckt nicht den Schutz der einzelnen Kunden. Die Regelung dient vielmehr allein dem Schutz der im Postbereich beschäftigten Arbeitnehmer.
Vgl. Badura, in Badura/ von Danwitz/ Herdegen/ Sedemund/ Stern (Hrsg), Beck´scher PostG- Kommentar, 2004, § 2 Rn. 30 f.
bb) Mit der im 5. Abschnitt des PostG geregelten Entgeltregulierung verfolgt das PostG keine anderen als die beschriebenen Ziele. Auch hier geht es nicht um den einzelnen Kunden und dessen subjektive Rechte, sondern um die Förderung der gemeinsamen Nutzerinteressen durch Förderung des Wettbewerbs. Zwar dient die Regulierungsbehörde gerade dann, wenn sie dafür sorgt, dass die von dem marktbeherrschenden Unternehmen erhobenen Entgelte den an einem funktionsfähigen Wettbewerb ausgerichteten Maßstäben des Postgesetzes genügen, den Interessen der einzelnen Nutzer daran, von der Privatisierung der Postdienstleistungen und der Einführung von Wettbewerb auch unter Preisgesichtspunkten zu profitieren.
Vgl. BT-Drs. 13/7774, S. 18 „Entgeltregulierung“.
Das Interesse jedes einzelnen Kunden, nur den gesetzlich zulässigen Preis zahlen zu müssen, ist jedoch nicht mit dem kollektiven Interesse aller Kunden an dem Bestehen von (Preis-) Wettbewerb gleichzusetzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, juris, Rn. 30 ff. für die Entgeltregulierung im TKG; Sedemund/ von Danwitz, in Badura/von Danwitz/ Herdegen/ Sedemund/ Stern (Hrsg.) Beck´scher PostG-Kommentar, 2000, § 23 Rn. 29; a.A. Ossenbühl, Archiv PT 1996, 207 (219).
Die Genehmigungsvoraussetzungen des § 21 Abs. 3 PostG stellen sicher, dass potentiellen Wettbewerbern der Einstieg in den Markt möglich ist.
So ausdrücklich BT- Drs. 13/7774, S. 17.
Die Berücksichtigung von individuellen Kundeninteressen ist nicht vorgesehen. Für das Aufschlagverbot des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG gilt nichts anderes. Das Bundesverwaltungsgericht hat zur entsprechenden Regelung in § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG 1996 ausgeführt, dieses Aufschlagverbot entfalte keine drittschützende Wirkung zu Gunsten von Nutzern von Telekommunikationsdienstleistungen, es diene vielmehr dem Interesse der Allgemeinheit an der Sicherstellung und Förderung von Wettbewerb.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, juris, Rn. 33.
Gründe, die einer Übertragung der Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts zu § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG 1996 auf § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG entgegenstehen, sind nicht zu erkennen. Zwar hat der Gesetzgeber im Unterschied zu § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG 1996 in § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG auf eine ausdrückliche Bezugnahme auf die Regelung des GWB verzichtet. Diese Abweichung im Wortlaut ist aber in der Sache unerheblich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. November 2004 - 13 A 4245/03 -, juris, Rn. 7ff.
Das PostG verleiht dem Kläger als Kunden auch keine verfahrensrechtlichen Schutzpositionen, die auf das Bestehen eines materiellen Rechts schließen lassen könnten. Er hat insbesondere keinen Anspruch auf Durchführung eines Einzelgenehmigungsverfahrens (§ 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG). § 1 Abs. 1 PEntgV sieht die Durchführung des Price-Cap Verfahrens als Regelfall vor. Inwieweit die Wahl des Entgeltfestsetzungsverfahrens eine Beeinträchtigung materiell-rechtlicher Rechtspositionen des Klägers als Kunden zur Folge haben könnte, ist ohnehin nicht ersichtlich.
Dem Kläger ist auch ansonsten kein Anspruch auf eine Berücksichtigung seiner Kundeninteressen bei der Genehmigung des Entgelts nach § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG eingeräumt. Die Bundesnetzagentur ist - ohne dass ihr ein Entscheidungsspielraum eröffnet wäre - verpflichtet, die von der Beigeladenen zur Genehmigung gestellten Entgelte bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 21 Abs. 3 PostG i. V. m. § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG zu genehmigen. Eine darüber hinausgehende Kompetenz zur Prüfung, ob die Leistung - etwa in Anlehnung an die Inhaltskontrolle des § 315 Abs. 3 BGB - von der Beigeladenen nach billigem Ermessen bestimmt wurde, sieht das Postgesetz nicht vor. Das Fehlen einer solchen Prüfung ist auch unschädlich, weil für den Regelfall davon auszugehen ist, dass bei Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen das Entgelt billig und angemessen ist.
Vgl. BHG, Beschluss vom 15. Mai 2012 - EnZR 105/10 -, juris, Rn. 36 (zivilrechtliche Billigkeitskontrolle für genehmigte Stromnutzungsentgelte).
c) Eine Auslegung unter rechtssystematischen Gesichtspunkten führt zu keinem abweichenden Ergebnis.
Aus dem Verhältnis der Bestimmungen über die Entgeltregulierung zu den übrigen Bestimmungen des Postgesetzes ergeben sich keine Hinweise auf Drittschutz zu Gunsten des einzelnen Kunden von Postdienstleistungen. Dies gilt auch, soweit die Bundesnetzagentur ermächtigt wird, genehmigte Entgelte nachträglich zu überprüfen (§ 24 PostG) oder Anordnungen im Rahmen der Entgeltüberprüfung (§ 25 PostG) zu treffen.
Auch insoweit Drittschutz verneinend: Sedemund/ v. Danwitz, in Badura/von Danwitz/ Herdegen/ Sedemund/ Stern (Hrsg.) Beck´scher PostG -Kommentar, 2000,
§ 24 Rn. 37ff., § 25 Rn. 22.
Für den Bereich der Universaldienstleistungen enthält § 13 PostG Regelungen für den Fall, dass von der Bundesnetzagentur festgestellt wird, dass Universaldienstleistungen nicht ausreichend oder nicht angemessen erbracht werden. Macht die Bundesnetzagentur hiervon Gebrauch, kommt dies - zumindest mittelbar - dem Kunden zu Gute. Eigene im Klagewege verfolgbare Rechte werden dem einzelnen Kunden indes nicht eingeräumt.
Subjektive Rechte verleiht ferner nicht die auf der Grundlage des § 21 Abs. 4 PostG erlassene Post-Entgeltregulierungsverordnung, in welcher Einzelheiten über das Verfahren zur Genehmigung von Entgelten geregelt werden.
Initiativ- und Beteiligungsrechte werden dem Nutzer demgegenüber durch die Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) und die Postdienstleistungsverordnung (PDLV) eingeräumt. Nach § 5 PUDLV ist jedermann berechtigt, Maßnahmen zur Sicherstellung der in den §§ 2 bis 4 genannten Qualitätsvorgaben zur Brief-, Paket -, Zeitungs- und Zeitschriftenbeförderung bei der Bundesnetzagentur anzuregen. § 10 PDLV ermöglicht die Durchführung eines Schlichtungsverfahrens bei Verlust, Entwendung oder Beschädigung von Postsendungen. Die dem Kunden bzw. dem Empfänger von Postsendungen ausdrücklich eingeräumten Rechte legen es im Umkehrschluss nahe, darüber hinausgehende subjektive Rechte des einzelnen Kunden zu verneinen.
Vgl. insoweit auch BT- Drs. 17/10365, S. 24: Neunzehntes Hauptgutachten der Monopolkommission 2010/2011 zu dem vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie im März 2012 vorgelegten Eckpunktepapier zur Novellierung des Postgesetzes, das u.a. eine Stärkung der Rechte Dritter vorsieht, in dem diesen nunmehr das Recht eingeräumt werden sollte, einen Antrag auf Eröffnung eines Missbrauchsverfahrens zu stellen.
d) Ein anderes Verständnis des nationalen Rechts ist nicht mit Blick auf die Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (ABl. L 15 vom 21. Januar 1998, S. 14), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2008/6/EG vom 20. Februar 2008 (ABl. L 52, S. 3), angezeigt. Der Richtlinie in der im Zeitpunkt der Entgeltgenehmigung geltenden Fassung lässt sich für ein materielles subjektives Recht des einzelnen Kunden nichts entnehmen.
Soweit auf Grund der Änderung des Art. 22 Abs. 3 durch die Richtlinie 2008/6/EG die Mitgliedstaaten nunmehr sicher zu stellen haben, dass es auf nationaler Ebene wirksame Verfahren gibt, nach denen jeder Nutzer oder Postdiensteanbieter, der von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde betroffen ist, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängigen Beschwerdestelle einen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann, vermag dies dem Kläger bezogen auf den hier angefochtenen Genehmigungsbescheid keine materiell-rechtlichen Rechte zu vermitteln. Der Kläger dürfte zwar im Sinne des Art. 1 Nr. 17 der Richtlinie „Nutzer“ sein. Danach ist „Nutzer“ die natürliche oder juristische Person, die einen Postdienst als Absender oder Empfänger in Anspruch nimmt; die erst 2008 erlassene Regelung des Art. 22 Abs. 3 ist aber nicht geeignet, dem Kläger bezogen auf den Genehmigungszeitpunkt rückwirkend materiell-rechtliche subjektive Rechte einzuräumen, deren Nichtbeachtung zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entgeltgenehmigung führt.
2. Der Kläger kann subjektive Rechte auch nicht aus Art. 2 Abs. 1 GG herleiten.
a) Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet die Privatautonomie als Selbstbestimmung des Einzelnen im Rechtsleben. Die eigenbestimmte Gestaltung der Rechtsverhältnisse ist ein Teil der allgemeinen Handlungsfreiheit,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juli 2005 - 1 BvR 782/94, 1 BvR 957/96- , BVerfGE 114, 1 = juris, Rn. 133; BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, juris, Rn. 18, und vom 21. Dezember 1995 - 3 C 34.94 -, juris, Rn. 30,
die ihre Grenzen in der Entfaltungsfreiheit anderer findet. Privatautonomie setzt voraus, dass die Bedingungen der Selbstbestimmung des Einzelnen tatsächlich gegeben sind. Maßgebliches rechtliches Instrument zur Verwirklichung des freien und eigenverantwortlichen Handelns in Beziehung zu anderen ist der Vertrag, mit dem die Vertragspartner selbst bestimmen, wie ihre individuellen Interessen zueinander in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden. Der zum Ausdruck gebrachte übereinstimmende Wille der Vertragsparteien lässt in der Regel auf einen durch den Vertrag hergestellten sachgerechten Interessenausgleich schließen, den der Staat grundsätzlich zu respektieren hat.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 26. Juli 2005 - 1 BvR 782/94, 1 BvR 957/96 - , BVerfGE 114, 1 = juris, Rn. 134, und vom 19. Oktober 1993 - 1 BvR 567/89, 1 BvR 1044/89 -, BVerfGE 89, 214 = juris, Rn. 51.
Eine Ausnahme hiervon hat das Bundesverfassungsgericht u.a. dann anerkannt, wenn die Schwäche eines Vertragspartners durch gesetzliche Regelungen bedingt ist. Der verfassungsrechtliche Schutz der Privatautonomie durch Art. 2 Abs. 1 GG führe - so das Bundesverfassungsgericht - dann zu einer Pflicht des Gesetzgebers, für eine rechtliche Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses der davon betroffenen Vertragsparteien zu sorgen, die ihren Belangen hinreichend Rechnung trage.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juli 2005 - 1 BvR 782/94, 1 BvR 957/96 - , BVerfGE 114, 1 = juris, Rn. 135.
Auf dieser Grundlage hat das Bundesverfassungsgericht im Falle der Übertragung des Bestands von Lebensversicherungsverträgen von einem Versicherungsunternehmen auf ein anderes entschieden, der gesetzliche Ausschluss der Anwendbarkeit des § 415 BGB (Genehmigung des Gläubigers) durch § 14 Abs. 1 Satz 4 VAG - Satz 5 a.F. - führe dazu, dass die Möglichkeiten der Versicherungsnehmer zur Wahrung ihrer vertraglichen Rechte einseitig zu ihrem Nachteil beschränkt seien. Der Gesetzgeber sei wegen Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verpflichtet, den Verlust der Möglichkeit, die vertragsmäßigen Rechte eigenständig und individuell durchzusetzen, auszugleichen. Unterwerfe der Gesetzgeber - wie in § 14 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VAG geschehen - die Übertragung des Bestands von Lebensversicherungsverträgen auf ein anderes Unternehmen dem Vorbehalt einer aufsichtsbehördlichen Genehmigung, so seien die Belange der Versicherten von der Aufsichtsbehörde umfassend festzustellen und ungeschmälert in die Entscheidung über die Genehmigung und die dabei vorzunehmende Abwägung einzubringen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juli 2005 - 1BvR 782/94, 1 BvR 957/96-, juris, Rn. 169.
b) Aus dieser Rechtsprechung kann der Kläger zu seinen Gunsten nichts herleiten. Der Kläger kann sich als juristische Person des Privatrechts zwar grundsätzlich auf Art. 2 Abs. 1 GG (Privatautonomie) berufen (Art. 19 Abs. 3 GG). Der Eingriff in seine durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Privatautonomie, der unabhängig von der Höhe des genehmigten Entgelts allein darin zu sehen ist, dass das Entgelt für ihn wegen § 23 PostG nicht frei verhandelbar ist, ist jedoch gerechtfertigt.
aa) Die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Privatautonomie des Kunden wird durch § 23 PostG als Teil der verfassungsmäßigen Ordnung eingeschränkt. Die Rechtsnorm steht formell und materiell im Einklang mit der Verfassung und findet ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 87 f, Art. 143 b Abs. 1 Satz 2 GG. Ein verfassungsrechtlich zu beanstandendes Schutzdefizit des Kunden lässt die Regelung nicht erkennen. Dahinstehen kann, ob sich Schutzpflichten auch aus Art. 87 f GG oder Art. 12 Abs. 1 GG ergeben könnten. Auf Art. 14 GG kann der Kläger sich als Kunde nicht berufen, weil die Eigentumsgarantie nur Rechtspositionen schützt, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen, nicht aber dagegen erst in Zukunft liegende Gewinn- oder Einsparmöglichkeiten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 -, BVerfGE 108, 370 = juris, Rn. 61.
Ein verfassungsrechtlich bedenkliches Schutzdefizit wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn Vorkehrungen zum Schutz des Kunden überhaupt nicht getroffen oder die getroffenen Regelungen und Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich wären, das gebotene Schutzniveau zu erreichen, oder sie erheblich dahinter zurückblieben.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Januar 1995 - 1 BvF 1/90, 1 BvR 342/90, 1 BvR 348/90 -, BVerfGE 92, 26 = juris, Rn. 74; BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, juris, Rn. 42.
Dies ist nicht festzustellen.
Welches Schutzniveau geboten ist, richtet sich nach der Schutzwürdigkeit der insgesamt in den Blick zu nehmenden Belange. Dies sind hier die Belange des Kunden an einer flächendeckend, zu angemessenen Preisen sichergestellten Versorgung mit Postdienstleistungen, das Interesse der Wettbewerber, nicht mit Dumpingpreisen der Beigeladenen überzogen zu werden, und das Interesse der Beigeladenen, ihre privatwirtschaftliche Tätigkeit gewinnorientiert auszuüben. Das - aktuelle - Interesse des Kunden an einem möglichst niedrigen Entgelt ist hingegen lediglich ein kurzfristiges, da langfristig allein die Förderung des Wettbewerbs seinem Interesse an einem möglichst niedrigen Entgelt dient. Der wechselseitigen Interessenlage wird in der Sache durch die - insoweit ausgewogenen - Entgeltgenehmigungsvoraussetzungen sowie den Planungssicherheit bietenden Fixpreischarakter des genehmigten Entgelts angemessen Rechnung getragen.
Verfahrensrechtlich gilt zudem der für das Telekommunikationsrecht geltende Gedanke, dass die staatliche Kontrolle durch eine neutrale Stelle, die gerichtsähnliche Ausgestaltung des Entgeltgenehmigungsverfahrens (mündliche Verhandlung, Beiladungsmöglichkeiten) und die Genehmigungspflicht für Entgelte für Leistungen in ausreichender Weise gewährleisten, dass die Nutzer der Leistungen nicht ungerechtfertigt (hohen), nämlich sozialunverträglichen Entgelten ausgesetzt werden.
Vgl. zum TKG BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, juris, Rn. 42; anders die Konstellation in dem Beschluss des BVerfG vom 28. Dezember 1999 - 1 BvR 2203/98 -, DVBl. 2000, 556 = juris, Rn. 14, (effektiver Rechtsschutz gegen Prämienerhöhungen privater Krankenversicherungen).
bb) Für eine weitergehende Berücksichtigung individueller Kundeninteressen besteht kein Bedarf. Der Kläger als einzelner Kunde ist nicht anders betroffen als jeder andere Postkunde, der Postdienstleistungen durch die Beigeladene in Anspruch nimmt und für den die genehmigten Entgelte ebenfalls gelten. Ihm ist es als Kunden außerhalb des Monopolbereichs der Beklagten unbenommen (geblieben), alternativ Postdienstleistungen anderer Anbieter in Anspruch zu nehmen.
c) Weitergehende subjektive Rechte verleiht Art. 2 Abs. 1 GG dem Kläger als Kunden nicht. Sein Interesse, dass die Bundesnetzagentur die Entgeltregelung der Beigeladenen nur unter Einhaltung der Grundsätze des § 20 PostG genehmigt, ist kein durch Art. 2 Abs. 1 GG geschütztes Individualinteresse im Sinne eines subjektiven öffentlichen Rechts. Es ist vielmehr gleichzusetzen mit dem Interesse der Kunden als Teil der Allgemeinheit an der Wahrung der gesetzlichen Bestimmungen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1977 - VII C 72.74 -, juris, Rn. 17, 23.
3. Die Verneinung eines drittschützenden Rechts stellt den Kläger nicht in einer mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbarenden Weise rechtsschutzlos.
Vgl. aber BVerfG, Beschluss vom 22. August 2011 -, 1 BvR 1764/09 -, juris, Rn. 35.
Art. 19 Abs. 4 GG begründet keinen allgemeinen Gesetzesvollziehungsanspruch, auf den die Notwendigkeit einer Prüfung der Rechtmäßigkeit der Maßnahme in jedem Fall - unabhängig von der Frage einer Verletzung in eigenen Rechten - hinauslaufen würde. Die Vorschrift gewährleistet Rechtsschutz nur bei der Verletzung eigener Rechte. Darin liegt eine Strukturentscheidung zu Gunsten des Individualrechtsschutzes. Über den Schutz individueller Rechte wird die objektive Rechtskontrolle gesichert.
Vgl. Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl. 2012, Art. 19 GG, Rn. 32.
Die materiell geschützte Rechtsposition ergibt sich folglich nicht aus Art. 19 Abs. 4 GG, sondern wird darin vorausgesetzt. Neben den verfassungsmäßigen Rechten bestimmt das einfache Recht, welche Rechte der Einzelne geltend machen kann. Der Gesetzgeber befindet unter Beachtung der Grundrechte darüber, unter welchen Voraussetzungen dem Bürger ein Recht zustehen und welchen Inhalt es haben soll.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 2011 - 1 BvR 1932/08 -, DVBl. 2012, 230 = juris, Rn. 21.
Dass dem Gesetzgeber die Einräumung eines subjektiven Rechts in Ausgestaltung des einfachen Rechts möglich wäre und dies auch dem individuellen Interesse - hier des Kunden an Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Entgeltgenehmigung - entspräche, genügt für die Annahme eines subjektiven Rechts im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG nicht.
Vgl. aber BGH, Urteil vom 14. Juni 2007 -, NVwZ-RR 2008, 154 (156) = juris, Rn. 26, ohne Benennung eines subjektiven Rechts.
Das Gebot effektiven Rechtsschutzes schließt es schließlich auch nicht aus, dass durch den Gesetzgeber eröffnete Letztentscheidungsrechte, wie Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräume, sowie die Tatbestandswirkung von Exekutivakten die Durchführung der Rechtskontrolle der Gerichte einschränken.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 2011 - 1 BvR 1932/08 -, DVBl. 2012, 230 = juris, Rn. 23.
4. Die Einräumung subjektiver, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren einklagbarer Rechte des einzelnen Kunden widerspricht dem Ziel des Postgesetzes, welches in Wahrnehmung des verfassungsrechtlichen Auftrags aus Art. 87 f GG die Voraussetzungen für einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb - auch für den zwischenzeitlich ausgelaufenen Monopolbereich - zu schaffen hat.
Vgl. BT-Drs. 13/7774, S. 17.
Es fehlte an verlässlichen Rahmenbedingungen der Märkte für Postdienstleistungen, wenn jeder Postkunde klagen und damit eine Änderung der Entgelthöhe herbeiführen könnte. Nicht nur der Beigeladenen, sondern auch den Wettbewerbern würde durch eine solche Möglichkeit die erforderliche verlässliche Kalkulations- und Planungsgrundlage für ihre Investitionsentscheidung entzogen.
Vgl. auch BT-Drs. 13/7774, S. 25, wonach durch die relativ kurzen Genehmigungsfristen gewährleistet werden soll, dass der Eingriff in die preispolitische Dispositionsfreiheit des regulierten Unternehmens so klein wie möglich gehalten wird; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 -, juris, Rn.73, für das TKG.
Dem könnte auch nicht durch eine subjektive, nur auf den einzelnen Kläger bezogene Aufhebung der Entgeltgenehmigung im gerichtlichen Verfahren nach Maßgabe des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO entgegengewirkt werden.
Vgl. zu einer solchen Möglichkeit BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 -, juris, Rn. 74, für das TKG.
Die Aufhebung der Postentgeltgenehmigung nur im Verhältnis zum einzelnen Kläger setzte voraus, dass die Entgeltgenehmigung materiell-rechtlich subjektiv teilbar ist. Dies ist aber nicht der Fall, weil die Entgeltgenehmigung nach § 19 PostG dem Lizenznehmer, hier der Beigeladenen, erteilt wird. Nur dieser, nicht aber der einzelne Kunde, ist Adressat der einen Entgeltgenehmigung. Diese ist nicht kundenbezogen teilbar und soll dies nach dem Gesetzeszweck auch nicht sein. Dass die Entgeltgenehmigung wegen § 23 PostG privatrechtsgestaltende Wirkungen zu Gunsten oder Lasten sämtlicher Kunden entfaltet, rechtfertigt die Annahme einer (prozessualen) Teilbarkeit nicht. Diese Folge tritt kraft Gesetzes ein und ist nicht Regelungsgegenstand der Entgeltgenehmigung. Sie steht deshalb nicht zur Disposition der am Entgeltverfahren Beteiligten oder des Gerichts.
Einer Aufhebung der Entgeltgenehmigung im Verhältnis zum jeweiligen Kläger steht zudem entgegen, dass Verträge über Postdienstleistungen nach § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG - anders als nach § 37 Abs. 3 TKG - unwirksam sind, wenn es an einem genehmigten Entgelt fehlt. Für einen gegen den Kläger zu richtenden vertraglich begründeten Anspruch auf Entgelt für bereits erbrachte Postdienstleistungen bedürfte es nach Aufhebung der Entgeltgenehmigung deshalb zwingend nicht nur eines erneuten Entgeltgenehmigungsantrags der Beigeladenen, sondern auch einer erneuten Entgeltgenehmigung der Beklagten. Letztere beanspruchte wegen der nicht disponiblen Wirkungen des § 23 Abs. 1 und 2 PostG und des Fehlens einer dem § 37 Abs. 3 TKG entsprechenden Regelung Geltung für sämtliche Verträge, die genehmigungsbedürftige Entgelte zum Gegenstand haben. Für den auf verlässliche Planungsgrundlagen angewiesenen Postmarkt führte dies zu unüberschaubaren Unsicherheiten. Dem könnte auch nicht wirksam begegnet werden. Insbesondere stünde der Beklagten im Verhältnis zu den nicht am Klageverfahren beteiligten Kunden nicht die Möglichkeit zu, über die Rücknahme (§ 48 VwVfG) der rechtswidrigen Entgeltgenehmigung nach Ermessen zu entscheiden.
Eine solche Möglichkeit für die Entgeltgenehmigung im TKG bejahend BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 -, juris, Rn. 74.
Die Zielsetzung des Postgesetzes, verlässliche Rahmenbedingungen für den Wettbewerb zu schaffen, wäre auch wegen der nicht überschaubaren Vielzahl potentieller Kläger mit unterschiedlicher Betroffenheit gefährdet.
II. Die angefochtene Entgeltgenehmigung vom 12. September 2002 ist überdies rechtmäßig.
Ermächtigungsgrundlage der Entgeltgenehmigung sind die §§ 46, 19, 20, 21 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 und 4, 44 Satz 2 PostG, §§ 74 ff. TKG 1996, § 5 PEntGV, deren Voraussetzungen vorliegen.
1. Bedenken an der formellen Rechtmäßigkeit der Entgeltgenehmigung bestehen nicht. Die materielle Rechtmäßigkeit folgt aus dem Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen des § 21 Abs. 3 PostG, § 5 Abs. 3 PEntGV.
2. Die Entgeltgenehmigung ist materiell-rechtlich rechtmäßig.
a) Es ist nicht im Sinne des § 21 Abs. 3 PostG offenkundig, dass die Entgelte den Anforderungen der § 20 Abs. 2 Nr. 2 oder 20 Abs. 2 Nr. 3 PostG nicht entsprechen. Zur Sicherung der Genehmigungsvoraussetzungen hat die Beklagte die Genehmigung unter Beifügung der in Ziffer 2 des Bescheidtenors enthaltenen Auflage verfügt. Im Übrigen ist dem Vortrag des Klägers für das Fehlen dieser Genehmigungsvoraussetzungen Substantiiertes nicht zu entnehmen.
b) Die Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PostG gelten nach § 21 Abs. 2 Satz 2 PostG bei Einhaltung der Maßgrößen als erfüllt. Das Nichtvorliegen eines Preishöhenmissbrauchs im Sinne von § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG wird insoweit unterstellt. Ein Bezug zu den materiellen Kriterien des § 20 PostG wird dadurch hergestellt, dass nach § 4 Abs. 3 PEntGV das Verhältnis des Ausgangsentgeltniveaus zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung bereits bei der Bildung der Maßgrößen, insbesondere bei der Festlegung der Produktivitätsfortschrittsrate, zu berücksichtigen ist.
aa) Die Beigeladene hat die Maßgrößen eingehalten.
Die Beklagte ist für das Jahr 2003 zu Recht von einer auf das Referenzjahr 2001 bezogenen gesamtwirtschaftlichen Preissteigerungsrate von 2,5 % ausgegangen. Der der Entgeltgenehmigung zu Grunde liegende Preisindex ist vom Kläger in der Berufungsverhandlung nicht mehr in Frage gestellt worden.
Die Produktivitätssteigerungsrate ist im Beschluss der Beklagten vom 26. Juli 2002 für das Jahr 2003 für den Korb M auf 7,2 %, für den Korb W auf 1,8 % und den Korb T auf 6,5 % festgesetzt worden.
In Anwendung der Price-Cap Formel (Blatt 6 des Beschlusses vom 26. Juli 2002) ergibt sich danach eine Preissenkungsvorgabe für den Korb M von 4,7%, für den Korb T von 4,0 % sowie ein Preiserhöhungsspielraum von 0,7 % für den Korb W.
Diese Spielräume werden ausweislich der Berechnungen der Beklagten für die von der Beigeladenen zur Genehmigung gestellten Entgelte eingehalten. Errechnet wurde für den Korb M eine Preissenkung von 4,72 %, für den Korb T von 4 % sowie eine Preiserhöhung für den Korb W von 0,69 %. Anhaltspunkte für die Annahme, die Berechnung sei - zu Lasten des Klägers - fehlerhaft erfolgt oder stehe im Widerspruch zu den Vorgaben der Maßgrößenentscheidung vom 26. Juli 2002, bestehen auch mit Blick auf den Maxibrief (Korb M) nicht. Hierzu hat die Beigeladene im Übrigen erklärt, dieses Produkt wirke sich kostenmäßig nur marginal, allenfalls im Nachkommabereich, aus. Ein carry over ist für das Jahr 2003 nicht zu verzeichnen.
bb) Soweit der Kläger meint, die Beklagte könne sich auf die Fiktion des § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG nicht berufen, weil der Maßgrößenbeschluss der Beklagten vom 26. Juli 2002 nichtig oder zumindest rechtswidrig sei, ist dem nicht zu folgen:
Der Beschluss leidet nicht an Fehlern, die seine Nichtigkeit (§ 44 VwVfG) zur Folge haben. Solche werden auch vom Kläger nicht dargelegt. Dahinstehen kann, ob der Beschluss rechtswidrig ist, da er jedenfalls in Bestandskraft erwachsen ist. Dem steht nicht entgegen, dass das Verwaltungsgericht im rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren - 22 K 7392/02 - (VG Köln) wegen des von ihm verneinten Vorliegens subjektiver Rechte des Klägers nicht geprüft hat, ob die von der Regulierungsbehörde bestimmten Maßgrößen zutreffend festgesetzt wurden. Unerheblich ist auch, dass sich der Streitgegenstand des Verfahrens - 22 K 7392/02 - vom Streitgegenstand des vorliegenden Klageverfahrens unterscheidet. Wegen der Bestandskraft des Beschlusses ist im vorliegenden Verfahren die Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses nicht zu prüfen. Dies wäre mit dem Institut der Rechtssicherheit, dessen Schutz die Bestandskraft dient, auch nicht zu vereinbaren.
Aus der vom Kläger benannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. September 1995 - 8 C 16.94 - sowie der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 12. Dezember 2007 - OVG 9 B 44/06 - folgt nichts anderes. In jenen Entscheidungen ging es um die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Satzung. Anders als ein hier in Rede stehender Verwaltungsakt sind Satzungen aber im Falle ihrer Rechtswidrigkeit nichtig.
cc) Abgesehen davon teilt der Senat nicht die Auffassung des Klägers, die Maßgrößenentscheidung vom 26. Juli 2002 sei rechtswidrig, weil ausschließlich die Bundesregierung als Verordnungsgeberin zur Bestimmung der Bestandteile und den Inhalt der Maßgrößen und Körbe zuständig sei. § 21 Abs. 4 Satz 3 PostG bestimmt, dass der Verordnungsgeber abstrakt festzulegen hat, welche Maßstäbe und Kriterien die Beklagte bei der Festlegung von Maßgrößen und Körben in den Maßgrößenentscheidungen zu beachten hat. Dieses Verständnis der Vorschrift ergibt sich aus dem eindeutigen Wortlaut des § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG, wonach die Beklagte Entgelte auf der Grundlage der ,,von ihr vorgegebenen Maßgrößen" genehmigt. Die Beschlusskammer war entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht gehindert, in der Besetzung mit dem Präsidenten als Vorsitzenden und den beiden Vizepräsidenten als Beisitzern zu entscheiden. § 46 Abs. 2 PostG enthält lediglich die Regelung, dass die Beschlusskammer jedenfalls in den für die Sicherung der Grundversorgung wichtigen Fällen der §§ 13 und 14 PostG in der Besetzung mit dem Präsidenten als Vorsitzenden und den beiden Vizepräsidenten als Beisitzern entscheiden muss. Dies schließt nicht aus, dass die Beschlusskammer auch in anderen Fällen ebenfalls in dieser Besetzung entscheidet.
Die Entscheidung im Price-Cap Verfahren bildet nach § 1 Abs. 1 PEntGV den Regelfall. Anders als der Kläger meint, entspricht die Korbbildung auch den Vorgaben des § 1 Abs. 2 PEntgV. Danach kann die Beklagte Dienstleistungen nur insoweit in einem Korb zusammenfassen, als sich die erwartete Stärke des Wettbewerbs bei diesen Dienstleistungen nicht wesentlich unterscheidet. § 1 Abs. 2 PEntgV setzt dementsprechend für die Korbbildung keinen bestehenden Wettbewerb, sondern lediglich eine Prognose des zu erwartenden Wettbewerbs voraus. Der Senat hat auch keinen Anlass zur Annahme, die Beklagte habe bei der Festlegung der Produktivitätsfortschrittsrate das Verhältnis des Ausgangsentgeltniveaus zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht gemäß § 4 Abs. 3 PEntgV berücksichtigt. Die Beklagte hat sowohl in der Berufungsverhandlung als auch in ihrem Schriftsatz vom 4. Dezember 2013 erklärt, die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung berücksichtigt zu haben. Dass diese Kosten in der Maßgrößenentscheidung nicht ausdrücklich ausgewiesen wurden, rechtfertigt die Annahme, diese seien nicht ermittelt worden, eben so wenig wie der Umstand, dass die Beklagte von der vollständigen Annäherung der Entgelte an die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung abgesehen hat. Eine betragsmäßige Übereinstimmung verlangt § 20 Abs. 1 PostG nicht. Entgegen der Auffassung des Klägers hält der Senat auch die Berücksichtigung sogenannter „neutraler Aufwendungen“ im Sinne des § 20 Abs. 2 PostG in der Maßgrößenentscheidung für zulässig. § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG enthält einen allgemeinen Grundsatz für das Entgeltgenehmigungsverfahren, der sowohl im Falle einer Einzelentgeltgenehmigung gemäß § 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG als auch im Falle einer Entgeltgenehmigung im Price-Cap Verfahren gemäß § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG Anwendung findet.
3. Von der vom Kläger angeregten Vorlage an den Europäischen Gerichtshof sieht der Senat ab. Die vom Kläger aufgeworfene Frage,
„Ist eine Auslegung der Vorschrift des § 4 PEntgV dahingehend, dass die Festlegung der Entgelte für Universaldienstleistungen nicht im Wege der Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, sondern im Wege einer Entgeltänderungsvorgabe erfolgt, die sich auf die zuletzt angewendeten Entgelte bezieht, mit dem Gebot der Kostenorientierung nach Art. 12 zweiter Unterstrich der Richtlinie 97/67/EG vereinbar?“
hält der Senat nicht für klärungsbedürftig. Die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung werden im Price-Cap Verfahren in einer den Anforderungen des Art. 12 2. Spiegelstrich der Richtlinie 97/67/EG genügenden Weise in der Maßgrößenentscheidung über § 4 Abs. 3 PEntgV berücksichtigt. Nach Art. 12 2. Spiegelstrich der Richtlinie 97/67/EG unternehmen die Mitgliedstaaten Schritte, um zu gewährleisten, dass die Preise für Universaldienstleistungen kostenorientiert sind und Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben. Die Regelung enthält keine Vorgaben zur Ausgestaltung des Entgeltgenehmigungsverfahrens. Sie gibt insbesondere nicht vor, dass die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (nochmals) in der Entscheidung über die Entgeltgenehmigung nach § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG berücksichtigt werden müssen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 46, 19, 20, 21 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 und 4, 44 Satz 2 PostG, §§ 74 ff. TKG 1996, § 5 PEntGV
§§ 4 und 5 PEntgV
§§ 13, 14 PostG
§§ 2 bis 4 genannten Qualitätsvorgaben zur Brief-, Paket -, Zeitungs- und Zeitschriftenbeförderung bei der Bundesnetzagentur anzuregen. § 10 PDLV
§§ 13 und 14 PostG
§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 23 PostG
§ 23 PostG
§ 19 PostG
§ 39 PBefG
§ 43 LuftVZO
§ 315 BGB
§ 68 VwGO
§ 2 PostG
§ 11 PostG
§ 24 PostG
§ 25 PostG
§ 13 PostG
§ 5 PUDLV
§ 415 BGB
§ 20 PostG
§ 48 VwVfG
§ 44 VwVfG
§ 4 PEntgV
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 2 PEntgV
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG
§ 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG
§ 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 PostG
§ 21 Abs. 2 Satz 2 PostG
§ 21 Abs. 4 Satz 3 PostG
§ 4 Abs. 4 PEntgV
§ 4 Abs. 3 PEntgV
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PostG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PostG
§ 46 Abs. 2 PostG
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV
§ 20 Abs. 1 PostG
§ 4 Abs. 3 PEntgV
§ 1 Abs. 2 PEntgV
§ 4 Abs. 3 PEntGV
§ 20 Abs. 2 PostG
§ 44 Satz 2 PostG
§ 137 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 46 Abs. 3 PostG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 132 Abs. 1 Satz 2 TKG 2004
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 23 Abs. 1 PostG
§ 37 Abs. 2 TKG
§ 44 Satz 3 PostG
§ 80 Abs. 1 TKG
§ 19 Satz 1 PostG
§ 21 Abs. 3 Satz 1 PostG
§ 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG
§ 21 Abs. 3 Satz 2 PostG
§ 20 Abs. 2 Nr. 2 oder 3 PostG
§ 21 Abs. 1 PostG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 PostG
§ 3 Abs. 2 PEntgV
§ 46 Abs. 1 PostG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2, 3 Satz 2 und Abs. 4 TKG
§ 73 Abs. 4 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 PostG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 PostG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 PostG
§ 21 Abs. 3 PostG
§ 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG
§ 1 Abs. 1 PEntgV
§ 315 Abs. 3 BGB
§ 21 Abs. 4 PostG
§ 14 Abs. 1 Satz 4 VAG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VAG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 PostG
§ 37 Abs. 3 TKG
§ 23 Abs. 1 und 2 PostG
§ 5 Abs. 3 PEntGV
§ 20 Abs. 2 Nr. 2 oder 20 Abs. 2 Nr. 3 PostG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PostG
§ 21 Abs. 2 Satz 2 PostG
§ 1 Abs. 1 PEntGV
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 87 f Abs. 1 GG
Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 143 b Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 87 f GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 19 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 580
NVwZ-RR 2008, 154
BVerwGE 100, 234
NVwZ-RR 2008, 154,

78
NJW 2000, 2733
BVerfGE 108, 370
BVerfGE 114, 1
BVerfGE 89, 214
BVerfGE 92, 26
22 K 7392/02
13 A 4245/03
13 A 477/08
13 A 478/08
13 A 798/09
1 BvR 1764/09
6 C 13.05
7 C 34.11
6 C 42.06
3 C 30.99
11 C 13.99
6 C 8.01
4 C 44.80
6 C 13.12
I ZR 125/04
7 B 203.79
VII C 72.74
3 C 34.94
1 BvR 2203/98
6 C 34.08
6 C 3.08
6 C 10.11
4 C 28.91
1 BvR 1712/01
1 BvR 782/94
1 BvR 957/96
1 BvR 567/89
1 BvR 1044/89
1 BvF 1/90
1 BvR 342/90
1 BvR 348/90
1 BvR 1932/08
8 C 16.94
9 B 44/06