Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-04-17, Aktenzeichen 7 L 276/24
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:0417.7L276.24.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage (7 K 6517/23) gegen die Bescheide vom 10. Oktober 2023 wird angeordnet. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
2. Der Streitwert wird auf 18.488,34 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat Erfolg.
Das Gericht kann nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung einer Klage anordnen, wenn diese kraft Gesetzes entfällt. Vorliegend entfällt die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Bescheide vom 10. Oktober 2023 gemäß § 33 Abs. 7 Satz 3 PflBG. Dem privaten Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Durchsetzung des Verwaltungsakts vorläufig verschont zu bleiben, ist dabei das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegenüberzustellen, wobei die gesetzgeberische Wertung des Entfallens der aufschiebenden Wirkung der Klage zu beachten ist. Ausgangspunkt dieser Interessenabwägung ist eine – im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens allein mögliche und gebotene – summarische Prüfung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Ergibt diese Prüfung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt regelmäßig das Aussetzungsinteresse des Antragstellers, weswegen die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen ist. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann grundsätzlich kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Erweist sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig, überwiegt hingegen das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, ist die Entscheidung schließlich auf der Grundlage einer umfassenden Folgenabwägung zu treffen.
Vorliegend fällt die Interessenabwägung zu Lasten des Antragsgegners aus. Die Bescheide vom 10. Oktober 2023 sind nach der gebotenen summarischen Prüfung offensichtlich rechtswidrig und verletzen die Antragstellerin in ihren Rechten.
Zur Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege wird gemäß § 33 Abs. 1 PflBG der nach § 32 PflBG ermittelte Finanzierungsbedarf durch die Erhebung von Umlagebeträgen und Zahlungen im Sinne des § 26 Abs. 3 PflBG aufgebracht. Die Anteile der an der Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege Beteiligten wurden dabei in § 33 Abs. 1 PflBG gesondert festgelegt. Einrichtungen im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 bringen gemäß § 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG 30,2174 Prozent des nach § 32 PflBG ermittelten Finanzierungsbedarfs über Ausbildungszuschläge auf, § 33 Abs. 4 Satz 1 PflBG.
Die zuständige Stelle setzt gemäß § 33 Abs. 4 Satz 2 PflBG gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Umlagebetrag fest. Hierfür wird der prozentuale Anteil im Sinne des § 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG zunächst auf die Sektoren „voll- und teilstationär“ und „ambulant“ im Verhältnis der in diesen Sektoren beschäftigten Pflegefachkräfte aufgeschlüsselt, § 33 Abs. 4 Satz 3 PflBG. Die Aufteilung des Finanzierungsbedarfs auf die einzelnen Pflegeeinrichtungen legt sodann § 12 PflAFinV fest. Nach § 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV bemisst sich der auf die einzelne ambulante Einrichtung entfallene Anteil an dem nach § 12 Abs. 1 PflAFinV für den ambulanten Sektor ermittelten Betrag nach dem Verhältnis der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des Festsetzungsjahres von der jeweiligen Einrichtung nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entsprechend des im jeweiligen Land geltenden Abrechnungssystems abgerechneten Punkte oder Zeitwerte zur Gesamtzahl der Punkte oder Zeitwerte im ambulanten Sektor im selben Zeitraum. Festsetzungsjahr im Sinne des § 12 Abs. 1 PflAFinV ist dabei nach § 1 Abs. 3 PflAFinV das Vorjahr des jeweiligen Finanzierungszeitraums nach dem Pflegeberufegesetz. Zur Berechnung des Finanzierungsbedarfs schafft die PflAFinV in § 11 gesetzliche Mitteilungspflichten der Pflegeeinrichtungen. So haben die stationären und ambulanten Pflegeeinrichtungen nach § 11 Abs. 2 Satz 1 PflAFinV der zuständigen Stelle bis zum 15. Juni des Festsetzungsjahres die Anzahl der Vollzeitäquivalente der Pflegefachkräfte mitzuteilen, die am 15. Dezember des Vorjahres des Festsetzungsjahres in der Einrichtung beschäftigt oder eingesetzt sind. § 11 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV erweitert dies für ambulante Pflegeeinrichtungen dahingehend, dass diese zusätzlich mitzuteilen haben, welcher Anteil an Vollzeitäquivalenten auf Pflegeleistungen nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entfällt. Weitergehend bestimmt § 11 Abs. 4 PflAFinV, dass die ambulanten Pflegeeinrichtungen der zuständigen Stelle ebenfalls bis zum 15. Juni des Festsetzungsjahres zusätzlich die Anzahl der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des Festsetzungsjahres von der jeweiligen Einrichtung nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entsprechend des im jeweiligen Land geltenden Abrechnungssystems abgerechneten Punkte oder Zeitwerte mitteilen. Auf der Grundlage dieser Mitteilungen setzt die zuständige Stelle nach § 12 Abs. 4 Satz 1 PflAFinV bis zum 31. Oktober des Festsetzungsjahres den monatlichen Umlagebetrag gegenüber den Pflegeeinrichtungen fest.
Für die Aufnahme und Aufgabe des Betriebs von Einrichtungen enthält die Vorschrift des § 18 PflAFinV besondere Regelungen. Nach § 18 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV werden bei Neugründungen die in § 11 PflAFinV geregelten Mitteilungspflichten zur Aufteilung des Finanzierungsbedarfs auf die jeweiligen Pflegeeinrichtungen dahingehend modifiziert, dass Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, die Mitteilungen nach § 11 Abs. 3 oder 4 PflAFinV unverzüglich vornehmen und die zuständige Stelle nach § 18 Abs. 2 Satz 3 PflAFinV den monatlichen Umlagebetrag gegenüber einer neu aufgenommenen Pflegeeinrichtung zum nächstmöglichen Zeitpunkt festsetzt. Der sich auf dieser Grundlage ergebende Umlagebetrag wird nach § 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV wiederum gemäß § 12 Abs. 2 oder 3 PflAFinV ermittelt.
Ausgehend davon fehlt es den Bescheiden vom 10. Oktober 2023 an einer hinreichenden Rechtsgrundlage.
Da die Klägerin den Betrieb ihrer ambulanten Einrichtung zum 1. Oktober 2022 aufgenommen hat, ermittelt sich in ihrem Falle ausweislich der Regelung des § 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV der Umlagebetrag nach § 12 Abs. 3 PflAFinV. Der festzusetzende Betrag bemisst sich folglich nach dem Verhältnis der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des Festsetzungsjahres von der jeweiligen Einrichtung nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entsprechend des im jeweiligen Land geltenden Abrechnungssystems abgerechneten Punkte oder Zeitwerte zur Gesamtzahl der Punkte oder Zeitwerte im ambulanten Sektor im selben Zeitraum. Ausgehend von der eindeutigen verordnungsrechtlichen Regelung sind für die hier maßgeblichen Finanzierungszeiträume der Jahre 2022 und 2023 die Bezugsjahre 2020 und 2021 maßgeblich. Für diese Bezugsjahre liegen im Falle der Klägerin indes keine für die Berechnung notwendigen Punkte und Zeitwerte vor. Demzufolge kommt eine Festsetzung von Umlagebeträgen in den Jahren 2022 und 2023 nicht in Betracht.
Das Gericht verkennt nicht, dass der Verordnungsgeber mit der Regelung namentlich des § 18 Abs. 2 Satz 2, 3 PflAFinV, wonach Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, die Mitteilungen nach § 11 Abs. 3 oder 4 PflAFinV unverzüglich vornehmen und die zuständige Stelle den monatlichen Umlagebetrag gegenüber einer Pflegeeinrichtung, die den Betrieb aufgenommen hat, zum nächstmöglichen Zeitpunkt festsetzt, zu erkennen gegeben hat, diese alsbald an der Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege teilnehmen zu lassen; der Verordnungsgeber hat nämlich insbesondere eine unverzügliche Vornahme der Mitteilung nach § 11 Abs. 3 oder 4 PflAFinV für notwendig erachtet, damit die zuständige Stelle den monatlichen Umlagebetrag festsetzen kann.
BR-Drs. 360/18, S. 33.
Zuzugeben ist dem Antragsgegner auch, dass es in gewisser Weise widersprüchlich erscheint, dass Pflegeeinrichtungen, die den Betrieb aufgenommen haben, die Mitteilungen nach § 11 Abs. 3 oder 4 PflAFinV unverzüglich vorzunehmen haben, eine Festsetzung von Umlagebeträgen hingegen erst im dritten Jahr der Tätigkeit erfolgen kann.
Gleichwohl kann namentlich § 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV nicht in dem Sinne verstanden werden, dass gegenüber Einrichtungen im Sinne des § 7 Abs. 2 Nr. 3 PflBG bereits im Jahr der Aufnahme ihrer Tätigkeit Umlagebeträge festgesetzt werden können. Denn deren Berechnung soll – wie gezeigt – auch bei Einrichtungen, die den Betrieb neu aufgenommen haben, nach dem gleichen System erfolgen, wie bei bereits tätigen Pflegeeinrichtungen.
Siehe dazu auch BayVGH, Beschluss vom 16. Februar 2023 – 7 ZB 23.127 –, juris, Rn. 16.
Besondere Regelungen dafür, wie Umlagebeträge bei Einrichtungen, die den Betrieb neu aufgenommen haben, in den ersten beiden Jahren ihrer Tätigkeit zu ermitteln sind, sind folglich weder im Pflegeberufegesetz noch in der Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung enthalten.
BayVGH, Beschluss vom 16. Februar 2023 – 7 ZB 23.127 –, juris, Rn. 17.
Auch der in der Begründung des Verordnungsentwurfs formulierte Hinweis, dass namentlich bezüglich der Gesamtzahl der Punkte oder Zeitwerte im Sinne des § 12 Abs. 3 PflAFinV die im Festsetzungsjahr ermittelten Werte zugrunde gelegt werden,
BR-Drs. 360/18, S. 33,
was erkennen lassen dürfte, dass der Verordnungsgeber davon ausgegangen ist, gegenüber Einrichtungen, die den Betrieb neu aufgenommen haben, könnten bereits in den ersten beiden Jahren ihrer Tätigkeit Umlagebeträge festgesetzt werden,
anders insoweit wohl BayVGH, Beschluss vom 16. Februar 2023 – 7 ZB 23.127 –, juris, Rn. 16,
hat keinen Niederschlag in der Pflegeberufe-Ausbildungsfinanzierungsverordnung gefunden. Dies belegt nicht zuletzt auch die Sichtweise des Antragsgegners, der sich im Hinblick auf die von ihm vorgenommene Festsetzung von Umlagebeträgen auf § 5 Abs. 1 DVO PflBG beruft.
Auch eine (ergänzende) Auslegung vornehmlich des § 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV in dem Sinne, dass gegenüber Einrichtungen gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 PflBG bereits im Jahr der Aufnahme ihrer Tätigkeit Umlagebeträge festgesetzt werden können, ist schließlich aufgrund des Wortlautes der Regelung ausgeschlossen. Dieser Wortlaut, der auf § 12 Abs. 3 PflAFinV verweist und nicht etwa eine entsprechende Anwendung dieser Regelung anordnet, schließt eine (ergänzende) Auslegung im vorbezeichneten Sinne aus.
So regelt beispielsweise § 8 Abs. 3 AltPflAusglVO ausdrücklich, wie der zu zahlende Ausgleichsbetrag für Einrichtungen zu bemessen war, die ihren Betrieb im laufenden Erhebungsjahr aufgenommen hatten.
Etwas anderes folgt entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht aus dem Grundsatz der Gruppenhomogenität. Dieser Grundsatz ermöglicht nämlich nach dem Vorstehenden ebenfalls keine (ergänzende) Auslegung vornehmlich des § 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV. Gleiches gilt im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, dem der Antragsgegner Bedeutung dergestalt beimisst, dass eine Nichtfestsetzung von Umlagebeträgen in den ersten zwei Jahren der Tätigkeit von Einrichtungen, die ihren Betrieb neu aufgenommen haben, diesen im Wettbewerb mit anderen Pflegeeinrichtungen einen nicht zu rechtfertigenden Vorteil einbringen würde, da diese bis zu zwei Jahre keine Umlagebeträge zu entrichten hätten, die über Ausbildungszuschläge gegenüber den Kundinnen und Kunden zu refinanzieren wären.
Auf § 5 Abs. 1 DVO PflBG können die Bescheide vom 10. Oktober 2023 schließlich ebenso wenig gestützt werden. Danach stellt die zuständige Stelle nach § 1 PflBZustVO in der jeweils geltenden Fassung die erforderlichen Daten einrichtungsbezogen durch Schätzung abschließend und verbindlich fest, wenn bis zum Meldezeitpunkt gemäß § 11 Abs. 2 bis 4 oder § 18 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV keine Meldung oder keine vollständige Meldung erfolgt oder aufgrund des Zeitpunktes des Betriebsbeginns keine vollständigen Daten vorliegen. Es bedarf keiner Entscheidung, ob diese Vorschrift (noch) auf die Verordnungsermächtigung des § 12 Abs. 3 Satz 2 PflAFinV beziehungsweise diejenige des §§ 33 Abs. 4 Satz 5 PflBG gestützt werden könnte, wenn ihr derjenige Regelungsgehalt zukäme, den der Antragsgegner ihr beimisst. Denn der Vorschrift kann (ebenfalls) nicht entnommen werden, dass von der zuständigen Behörde Schätzungen auch für Bezugsjahre vorgenommen werden dürfen, in denen – wie hier – eine Einrichtung im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG noch nicht betrieben wurde. Vielmehr bestimmt § 5 Abs. 1 DVO PflBG lediglich, dass die zuständige Stelle eine abschließende und verbindliche Schätzung vornehmen darf, wenn namentlich aufgrund des Zeitpunktes des Betriebsbeginns keine vollständigen Daten vorliegen. Bereits der Wortlaut dieser Regelung lässt erkennen, dass diese nur für das Bezugsjahr zu einer Schätzung berechtigt, in dem eine Einrichtung ihren Betrieb aufgenommen hat und es deswegen an Daten für das gesamte Bezugsjahr fehlt. Eine andere Bedeutung lässt sich dem Kompositum „keine vollständigen Daten“ nicht beimessen.
Ganz in diesem Sinne enthält auch § 8 Abs. 2 Nr. 1 Satz 3 AltPflAusglVO eine Regelung zum Umgang mit unvollständigen Daten, § 8 Abs. 3 AltPflAusglVO regelt – wie gezeigt – gleichwohl, wie der zu zahlende Ausgleichsbetrag für Einrichtungen zu bemessen war, die ihren Betrieb im laufenden Erhebungsjahr aufgenommen hatten.
Denn bei den von § 5 Abs. 1 DVO PflBG in Bezug genommenen Daten handelt es sich im Falle ambulanter Einrichtungen um die Anzahl der Vollzeitäquivalente der Pflegefachkräfte mit, die am 15. Dezember des Vorjahres des Festsetzungsjahres in der Einrichtung beschäftigt oder eingesetzt sind (§ 11 Abs. 2 PflAFinV) und die Anzahl der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des Festsetzungsjahres von der jeweiligen Einrichtung nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entsprechend des im jeweiligen Land geltenden Abrechnungssystems abgerechneten Punkte oder Zeitwerte (§ 11 Abs. 4 PflAFinV). Dass „keine vollständigen Daten“ vorliegen, kommt mithin lediglich im Hinblick auf die Anzahl der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des Festsetzungsjahres von der jeweiligen Einrichtung nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entsprechend des im jeweiligen Land geltenden Abrechnungssystems abgerechneten Punkte oder Zeitwerte im Sinne des § 11 Abs. 4 PflAFinV in Betracht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 33 Abs. 4 Satz 5 PflBG
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 32 PflBG
§ 12 PflAFinV
§ 18 PflAFinV
§ 11 PflAFinV
§ 1 PflBZustVO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 33 Abs. 7 Satz 3 PflBG
§ 33 Abs. 1 PflBG
§ 26 Abs. 3 PflBG
§ 33 Abs. 1 Nr. 2 PflBG
§ 33 Abs. 4 Satz 1 PflBG
§ 33 Abs. 4 Satz 2 PflBG
§ 33 Abs. 4 Satz 3 PflBG
§ 12 Abs. 3 Satz 1 PflAFinV
§ 12 Abs. 1 PflAFinV
§ 1 Abs. 3 PflAFinV
§ 11 Abs. 2 Satz 1 PflAFinV
§ 11 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV
§ 11 Abs. 4 PflAFinV
§ 12 Abs. 4 Satz 1 PflAFinV
§ 18 Abs. 2 Satz 2 PflAFinV
§ 11 Abs. 3 oder 4 PflAFinV
§ 18 Abs. 2 Satz 3 PflAFinV
§ 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV
§ 12 Abs. 2 oder 3 PflAFinV
§ 18 Abs. 2 Satz 4 PflAFinV
§ 12 Abs. 3 PflAFinV
§ 18 Abs. 2 Satz 2, 3 PflAFinV
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 PflBG
§ 5 Abs. 1 DVO
§ 8 Abs. 3 AltPflAusglVO
§ 12 Abs. 3 Satz 2 PflAFinV
§ 7 Abs. 1 Nr. 3 PflBG
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 Satz 3 AltPflAusglVO
§ 11 Abs. 2 PflAFinV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 K 6517/23
7 ZB 23.12