Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-29, Aktenzeichen 8 A 205/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:1129.8A205.21.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung für die Test- und Präsentationsstrecke für Kraftfahrzeuge „F.“.
Die Klägerin betreibt die Anlage, die sich in Y., Gemarkung G01, G02, G03, G04, G05 sowie in V., Gemarkung G06, G07, G08 befindet, seit dem 4. April 2013. Sie liegt im räumlichen Geltungsbereich des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 4 der Stadt Y., der Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens war und dessen Rechtsgültigkeit vom erkennenden Gericht bestätigt wurde (vgl. Urteil vom 17. Februar 2011 - 2 D 36/09.NE ‑, juris).
Die Beigeladene zu 2. betreibt unter der Anschrift T.-Straße XX in V. seit dem 1. Januar 2018 das I., ein ehemaliges Krankenhaus, das seit etlichen Jahren unter Beibehaltung dieses Namens als Einrichtung für alte und pflegebedürftige Menschen geführt wird. Der Beigeladene zu 1. ist Eigentümer der zugehörigen Grundstücke. Das I. wurde ab dem 1. Januar 1977 nicht mehr in den Krankenhausbedarfsplan des Landes aufgenommen und in ein Altenwohn- und Altenkrankenheim umgewandelt. Für die Nutzungsänderung erteilte der Beklagte unter dem 26. April 1983 eine Baugenehmigung. Für die Errichtung eines mit diesem Gebäude verbundenen weiteren Gebäudes und im Antrag vom 15. Oktober 1974 als „Neubau eines Altenkrankenheimes“ bezeichneten Vorhabens („T.-Straße XX“) erteilte der Beklagte unter dem 17. März 1975 eine Baugenehmigung. Seit dem Jahr 1995 besteht zwischen den Landesverbänden der Pflegekassen und dem I. ein Versorgungsvertrag in Form einer Vereinbarung nach den §§ 84, 85 und 87 des Elften Buchs Sozialgesetzbuch (SGB XI) über die Leistung, Qualität sowie Vergütung der Leistungen zur vollständigen Pflege sowie Kurzzeitpflege. Auf der Grundlage dieser Vereinbarung wurden seit dem Jahr 2010 zunächst 90 stationäre Pflegeplätze in der Einrichtung vorgehalten. Mit Bescheid vom 5. August 2014 erteilte der Beklagte eine Baugenehmigung für die „Fassadensanierung und den Umbau des Altenwohn- und Krankenhauses“. Nach dem Umbau wurden zunächst 60 pflegebedürftige Menschen in der Einrichtung untergebracht. Nach Abschluss der Arbeiten werden dort 76 Pflegeplätze vorgehalten. Neben Räumlichkeiten für Wohnzwecke sind u. a. Pflegearbeitsräume, Pflegebäder, Therapie- und Behandlungsräume, eine zentrale Wäscherei, Dienstzimmer und Stationsküchen vorhanden. Das Grundstück liegt nicht im Bereich eines Bebauungsplanes. Mit der im Jahr 2008 in Kraft getretenen 3. Änderung des Flächennutzungsplanes wird an dieser Stelle eine gemischte Baufläche „M“ dargestellt. Westlich angrenzend an das Grundstück befindet sich eine Schaukäserei, südlich verläuft die G.-Straße. Nordwestlich befinden sich Wiesenflächen, nördlich und östlich eine aufgelockerte Bebauung. Der Ortskern der Ortschaft V. liegt ca. 500 m östlich des Grundstücks.
Für die Errichtung und den Betrieb der Test- und Präsentationsstrecke erteilte der Beklagte der Klägerin unter dem 29. Juli 2011 eine Teilgenehmigung. Dort wurde für den Immissionspunkt (IP) 12 - I., T.-Straße XY in V. - als Inhaltsbestimmung festgelegt, dass die Anlage einschließlich aller Nebeneinrichtungen und des der Anlage zuzurechnenden Fahrzeugverkehrs so zu betreiben sei, dass nach Nr. A.1.3 TA Lärm der Schallimmissionspegel Lr als Beurteilungspegel tags den Wert von 45 dB(A) und nachts den Wert von 35 dB(A) nicht überschreite.
Auf gegen die Teilgenehmigung gerichtete Anträge auf Eilrechtsschutz von Nachbarn der Test- und Präsentationsstrecke ordnete das Verwaltungsgericht Minden mit Beschlüssen vom 22. November 2011 teilweise die aufschiebende Wirkung der parallel erhobenen Klagen an (u. a. 11 L 555/11), was durch das erkennende Gericht bestätigt wurde (u. a. 8 B 1521/11). Zur Begründung führte das erkennende Gericht aus, dass das der Genehmigung zu Grunde liegende Betriebskonzept (Nr. I 4 und Anhang II sowie II Nr. 68 - 97 der Genehmigung) nicht sicherstelle, dass die Immissionsrichtwerte der TA Lärm an den maßgeblichen Immissionsorten eingehalten würden. Daraufhin wurde die Teilgenehmigung unter dem 27. August 2012 durch eine Änderungsgenehmigung ergänzt. Diese bestimmte u. a. in der Inhaltsbestimmung I.4.1 die Implementierung eines akustischen Monitoringsystems durch Errichtung von zwei Referenzdauermessstationen an der Westschleife (RDMS 1) und Ostschleife (RDMS 2) der Strecke. Nach der Inhaltsbestimmung I.4.4 war der Fahrzeugverkehr der Anlage so zu betreiben, dass ein tagesgemittelter Emissionsreferenzwert ER während der Kernbetriebszeit an der RDMS 1 von 73 dB(A) und an der RDMS 2 von 72 dB(A) sowie ein stundengemittelter Emissionsreferenzwert zur Nachtzeit an der RDMS 1 von 60 dB(A) und an der RDMS 2 von 59 dB(A) pro Stunde nicht überschritten werden. Die Immissionsrichtwerte für den IP 12 blieben unverändert.
Auf Antrag der Klägerin änderte das Verwaltungsgericht Minden am 31. Oktober 2012 die Beschlüsse vom 22. November 2011 und lehnte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klagen insgesamt ab (u. a. 11 L 652/12). Gleichzeitig wies das Verwaltungsgericht die Klagen der Nachbarn gegen den Genehmigungsbescheid vom 29. Juli 2011 i. d. F. der Änderungsgenehmigung vom 27. August 2012 ab (u. a. 11 K 2165/11). Die hiergegen gerichteten Anträge auf Zulassung der Berufung lehnte das erkennende Gericht mit Beschlüssen vom 16. Mai 2013 ab (u. a. 8 A 2705/12).
Auf Antrag der Klägerin vom 26. Juni 2014 änderte der Beklagte mit Bescheid vom 7. November 2014 den Genehmigungsbescheid vom 27. August 2012 erneut ab. Die Klägerin hatte geltend gemacht, dass die festgesetzten und mit erheblichen Sicherheitspuffern ausgestatteten Emissionsreferenzwerte an den Referenzdauermessstationen nach Kontrollmessungen nicht mit den festgelegten Schallimmissionspegeln an den Immissionspunkten korrespondierten. Dies führe dazu, dass die zulässigen Kernbetriebszeiten oftmals nicht ausgenutzt werden könnten. Der Beklagte erhöhte daraufhin in der Inhaltsbestimmung I.4.4 den tagesgemittelten Emissionsreferenzwert während der Kernbetriebszeit und den stundengemittelten Emissionsreferenzwert zur Nachtzeit an der RDMS 1 jeweils um 1 dB(A) und an der RDMS 2 um jeweils 3 dB(A). Die an den Immissionspunkten einzuhaltenden Werte blieben unverändert. Hiergegen gerichtete Nachbarklagen wies das Verwaltungsgericht Minden durch Urteile vom 14. September und 9. November 2016 (11 K 2813/14 und 11 K 3074/14) ab. Die Urteile sind rechtskräftig.
Die Klägerin beantragte sodann unter dem 24. Mai 2017 erneut eine Änderung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Danach sollen der Immissionsrichtwert am IP 12 von 45 dB(A) auf 50 dB(A) angehoben sowie die Emissionsreferenzwerte an der RDMS 1 von bislang 74 dB(A) auf 78 dB(A) und an der RDMS 2 von bislang 75 dB(A) auf 79 dB(A) zur Kernbetriebszeit angepasst werden. Zur Begründung teilte die Klägerin mit, dass sie eine Intensivierung des Fahrbetriebs auf dem Betriebsmodul „Teststrecke“ zur Kernbetriebszeit unter Beibehaltung der maximal zulässigen Volllastschallleistungspegel von 138 dB(A) und der maximal zulässigen Anzahl von 50 gleichzeitig auf der Teststrecke fahrenden Fahrzeugen beabsichtige. Im beigefügten Schallgutachten der H.-GmbH vom 4. April 2017 wird ausgeführt, dass dies in der Umgebung zu einer Erhöhung der Geräuschimmissionen während der Kernbetriebszeit um 4 dB(A) führe. Am IP 12 werde hierdurch ein Beurteilungspegel (Lr) von 49 dB(A) erreicht. Mit einer dem Änderungsantrag ebenfalls beigefügten rechtlichen Stellungnahme ihrer jetzigen Prozessbevollmächtigten zu 1. vom 24. Mai 2017 machte die Klägerin geltend, dass das I. wegen seiner geringen räumlichen Ausdehnung und daher fehlender gebietsprägender Wirkung bei sachgerechter Auslegung der Vorschrift keine Pflegeanstalt i. S. v. Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm und - unabhängig davon - jedenfalls eine Zwischenwertbildung nach Nr. 6.7 TA Lärm erforderlich sei.
Der Beklagte lehnte mit Bescheid vom 10. Dezember 2018 den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Durch die beantragte Intensivierung des Betriebs würden schädliche Umwelteinwirkungen i. S. d. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG hervorgerufen, weil der gemäß Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm für den IP 12 maßgebliche Immissionsrichtwert von tags 45 dB(A) nicht mehr eingehalten werde. Das I. stelle eine Pflegeanstalt im Sinne dieser Vorschrift dar. Bei der Auslegung dieses Begriffs sei nicht auf eine gebiets-, sondern auf eine objektbezogene Betrachtung abzustellen. Dies entspreche der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, u. a. Beschluss vom 18. August 2014 - 7 B 438/14 -, das einer anderslautenden Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, Urteil vom 31. Mai 2007 - 1 KN 265/05 -, auf die sich die Klägerin in ihren Antragsunterlagen berufe, gerade nicht gefolgt sei. Auch der Wortlaut der Norm grenze die Begriffe „Krankenhäuser“ und „Pflegeanstalten“ von den übrigen Gebieten in Nr. 6.1 TA Lärm ab. Nr. 6.1 Buchst. g TA Lärm diene dem Schutz besonders sensibler Bevölkerungsgruppen, was sich aus der Nutzung des jeweiligen Objekts, nicht hingegen aus dessen Prägungsintensität für das umliegende Gebiet rechtfertige. Das I. werde sowohl nach der baurechtlichen Genehmigungssituation, dem Versorgungsvertrag nach dem SGB XI als auch in tatsächlicher Hinsicht als Pflegeeinrichtung genutzt. Eine Zwischenwertbildung nach Nr. 6.7 TA Lärm komme unabhängig davon, dass die Norm hinsichtlich der zu schützenden Nutzung ein „zum Wohnen dienendes Gebiet“ verlange, jedenfalls mangels Gemengelage nicht in Betracht. Gewerbebetriebe innerhalb desselben Baugebiets hätten bei dieser Prüfung von vornherein außen vor zu bleiben, weil Nr. 6.7 TA Lärm auf die Nutzung in zwei aneinander angrenzenden Baugebieten abstelle. Im Übrigen seien auch keine gewerblichen Nutzungen erkennbar, die das von Nr. 6.7 TA Lärm vorausgesetzte Spannungsverhältnis auslösen könnten. Auch die Nähe des I.s zum Außenbereich vermittele keine Gemengelage. Das Grundstück grenze nicht unmittelbar an den Außenbereich in Richtung zur Test- und Präsentationsstrecke. Diese sei auch nicht als Außenbereichsvorhaben, sondern aufgrund einer individuellen bauleitplanerischen Entscheidung dem konkreten Standort zugewiesen worden. Sie grenze zudem mit Blick auf eine Distanz von ca. 2 km nicht selbst an das I. an. Selbst wenn eine Gemengelage angenommen würde, wäre eine Anhebung des Lärmimmissionsrichtwertes auf einen Zwischenwert weder zulässig noch geboten. Gerade die Nähe des I. zum Außenbereich vermittele den Charakter eines besonders ruhigen Einwirkungsgebiets, weil dort keine Außenbereichsvorhaben ansässig seien, deren Immissionen auf die nähere Umgebung einwirkten. Es fehle auch an einer Ortsüblichkeit des Lärms der Test- und Präsentationsstrecke, weil nicht anzunehmen sei, dass die übrigen am Immissionsort vorherrschenden Geräusche hiermit vergleichbar seien. Schließlich sei das I. bereits seit vielen Jahrzehnten vor Ort ansässig, während die Test- und Präsentationsstrecke erst vor einigen Jahren genehmigt worden sei.
Die Klägerin hat gegen diesen Bescheid am 9. Januar 2019 Klage erhoben. Zu deren Begründung hat sie im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Für den IP 12 sei ein Immissionsrichtwert von 50 dB(A) maßgeblich. Bei der näheren Umgebung des I. handele es sich nicht um ein Gebiet, das unter Nr. 6.1 Buchst. g TA Lärm falle. Diese Regelung sei insbesondere aus rechtssystematischen Gründen nicht einrichtungs-, sondern gebietsbezogen zu verstehen und setze entsprechend der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts eine Einrichtung mit einer Größe von städtebaulichem Gewicht voraus. Dieses Verständnis liege auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 10. Juli 2012 - 7 A 11.11 -, juris Rn. 64) zugrunde. Selbst bei einem einrichtungsbezogenen Maßstab folge aus dem Begriff der Pflegeanstalt, dass es einer entsprechenden Größe bedürfe. Baurechtlich verfüge die Pflegeanstalt im Übrigen nicht über eine hinreichende Genehmigungslage. Hierfür könne allenfalls der Bescheid vom 5. August 2014 herangezogen werden, mit dem allein die Fassadensanierung und der Umbau des Alten- und Krankenheimes genehmigt worden sei. Da Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm von Pflegeanstalten spreche, könne auch nicht auf die 34 „Altenwohnungen“ im Neubau des I., sondern nur auf die dort befindlichen 36 Pflegezimmer abgestellt werden, von denen wiederum aufgrund der teilweisen Abschirmung des Gebäudes nur diejenigen in den oberen Geschossen in nordwestlicher Richtung von Lärmimmissionen betroffen sein könnten. Danach habe die Einrichtung weder einen eigenständigen Gebietscharakter noch sei selbst nach einer einrichtungsbezogenen Sichtweise eine Einordnung als Pflegeanstalt gerechtfertigt. Unabhängig davon habe sie, die Klägerin, jedenfalls nach den Grundsätzen der Zwischenwertbildung gemäß Nr. 6.7 Abs. 1 TA Lärm einen Anspruch auf die geforderte Erhöhung des Immissionsrichtwertes. Einen eine Gemengelage begründenden Konflikt löse etwa die gewerbliche Nutzung durch die unmittelbar angrenzende Schaukäserei aus. Auch die vom Beklagten angenommene schalltechnische Abschirmung zum Außenbereich liege nur teilweise vor. Zudem sei auch die relativ große räumliche Distanz zur Test- und Präsentationsstrecke unerheblich, weil für die Anwendung von Nr. 6.7 TA Lärm darauf abzustellen sei, in welchem Umfang die Nutzung des einen Gebiets noch prägend auf das andere Gebiet einwirke bzw. sich diese wechselseitig beeinflussten. Dass die Immissionen der Test- und Präsentationsstrecke noch im Bereich des I.s wahrnehmbar seien, werde vom Beklagten nicht in Abrede gestellt. Es sei auch unerheblich, dass die Test- und Präsentationsstrecke F. aufgrund eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes errichtet worden sei. Die bauleitplanerische Entscheidung spreche vielmehr sogar für eine stärkere Berücksichtigung der gegenseitigen Rücksichtnahmepflichten. Im Übrigen handele es sich bei der Test- und Präsentationsstrecke um eine im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegierte Nutzung, ohne dass die Anwendbarkeit von Nr. 6.7 TA Lärm hiervon abhänge. Hinsichtlich der danach erforderlichen Zwischenwertbildung berücksichtige der Beklagte weder den geminderten Schutzanspruch des I.s zum Außenbereich noch die erhebliche Prägung des Einwirkungsgebiets aufgrund der Nachbarschaft zur Schaukäserei. Die Frage der Ortsüblichkeit eines Geräusches sei für eine Test- und Präsentationsstrecke bereits im Ansatz ungeeignet; jedenfalls erscheine es ausgeschlossen, dass Verkehrsgeräusche kein übliches Geräusch darstellten, zumal das I. an einer Ortsdurchgangsstraße liege. Die vom Beklagten in den Vordergrund gerückte zeitliche Priorität spreche unter Berücksichtigung der Genehmigung der Teststrecke aus dem Jahr 2011 im Vergleich zu derjenigen des I.s aus dem Jahr 2014 nicht gegen eine Zwischenwertbildung. Zudem könne dieser Gesichtspunkt aufgrund weiterer Umstände relativiert werden, wobei insbesondere in Rechnung zu stellen sei, dass für die Test- und Präsentationsstrecke F. ein Bebauungsplan erstellt und die Immissionsbelastung für die Nachbarschaft dort abgewogen worden sei. Demgegenüber müsse sich das I. an den örtlichen Gegebenheiten ausrichten.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 10. Dezember 2018, Aktenzeichen 44.0012/17/10.17.1, zu verpflichten, ihr gemäß Antrag vom 24. Mai 2017 die Genehmigung zur Intensivierung des Betriebs auf der Teststrecke, verbunden mit der Erhöhung der höchstzulässigen Emissionsreferenzwerte ER an den Referenzdauermessstationen RDMS 1 und 2 zur Kernbetriebszeit auf 78 bzw. 79 dB(A) und einer Anhebung des Immissionswertes am IP 12 I. auf 50 dB(A) tags zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat zur Begründung insbesondere die bereits im angefochtenen Bescheid aufgeführten Argumente wiederholt und ergänzend im Wesentlichen wie folgt ausgeführt: Die Entstehungsgeschichte von Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm belege ein objektbezogenes Verständnis des Begriffs der Pflegeanstalt. Im Rahmen der Novellierung der TA Lärm im Jahr 1998 sei einer Empfehlung des Umweltausschusses des Bundesrates, den Wortlaut durch „Gebiete für“ Krankenhäuser und Pflegeanstalten zu ergänzen, gerade nicht gefolgt worden. Im Übrigen werde auch in Nr. 6.6 Satz 2 TA Lärm bei der Bezugnahme auf Nr. 6.1 zwischen Gebieten und Einrichtungen differenziert. Ein Widerspruch zu den oder gar ein Unterlaufen der Wertungen der Baunutzungsverordnung ergebe sich durch die dem Ablehnungsbescheid zugrunde gelegte Auslegung ebenfalls nicht, weil im Fall eines einrichtungsbezogenen Schutzes nach Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm der besondere Richtwert nur für das jeweilige Objekt gelte. Aus der von der Klägerin zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ergebe sich nichts Gegenteiliges. Bei 76 genehmigten Pflegeplätzen könne zudem nicht zweifelhaft sein, dass das I. über die erforderliche Mindestgröße verfüge. Im Übrigen gehe der in § 71 Abs. 2 SGB XI verwendete Begriff des „Pflegeheims" nicht von einem quantitativen, sondern qualitativen Ansatz aus. Es bestehe auch keine Gemengelage i. S. v. Nr. 6.7 TA Lärm. Diese werde insbesondere nicht durch die Schaukäserei vermittelt, bei der es sich im Übrigen um einen verhältnismäßig kleinen Betrieb handele, von dem kein nennenswertes Immissionspotential ausgehe. Auch die Ausführungen zur Lage des I.s am Rand zum Außenbereich überzeugten nicht. Insbesondere handele es sich bei der Teststrecke nicht um ein privilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB. Unabhängig davon sprächen alle wesentlichen Kriterien, insbesondere das besonders bedeutsame Prioritätsprinzip, gegen die Bildung eines Zwischenwertes. Das nahe Umfeld des I.s werde durch Einfamilienhäuser geprägt. Der Straßenlärm sei ebenso wie der Eigenlärm des I.s nicht zu berücksichtigen. Hinsichtlich der Geräuschimmissionen der Test- und Präsentationsstrecke sei demgegenüber anzunehmen, dass hier eine „spezifische Lästigkeit“ bestehe, was gegen deren Ortsüblichkeit spreche.
Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 1. Oktober 2019 die Beigeladene zu 2. als Betreiberin des I.s und die vormals Beigeladene zu 1. als damalige Eigentümerin des Grundstücks, auf dem das I. steht, beigeladen.
Die vormals Beigeladene zu 1. hat keinen Antrag gestellt.
Die Beigeladene zu 2. hat beantragt,
Sie hat zur Begründung des Antrags im Wesentlichen vorgetragen: Das I. liege nicht - wie von Nr. 6.7 TA Lärm vorausgesetzt - in einem „zum Wohnen dienenden Gebiet“ und diene auch nicht dem Wohnen, sondern der Pflege. Dies zeige auch die Baugenehmigung vom 5. August 2014, die sich u. a. auf den Umbau eines „Altenkrankenheimes“ beziehe. In die gleiche Richtung weise der geschlossene Versorgungsvertrag nach dem SGB XI. Eine Immissionsrichtwerterhöhung bei einer Pflegeanstalt sehe Nr. 6.7 TA Lärm in der Rechtsfolge nicht vor. Das Vorhaben der Klägerin sei kein im Außenbereich privilegiertes Vorhaben, weil es auf einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan beruhe. Es könne auch keine Rede davon sein, dass der Antrag auf Änderung der Genehmigung eine bestehende Vorbelastung abbilde. Dieser habe eine Nutzungsintensivierung zum Gegenstand, die über den genehmigten Bestand hinausgehe.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 9. Dezember 2020, auf dessen Begründung Bezug genommen wird, abgewiesen.
Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens im Wesentlichen vor: Der Entscheidung des Verwaltungsgerichts liege ein verfehltes Verständnis des Begriffs der Pflegeanstalt i. S. v. Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm zugrunde. Dort würden die vorhabenbezogenen Begriffe der Krankenhäuser und Pflegeanstalten nur deswegen verwendet, weil es entsprechende Gebiete schlicht nicht gebe. Auch das Bundesverwaltungsgericht lasse in seinem Urteil vom 10. Juli 2012 entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts eine gebietsbezogene Betrachtungsweise erkennen. Die Ausschussempfehlungen des Bundesrates verhielten sich, unabhängig von der Frage, welche Bedeutung ihnen überhaupt beizumessen sei, nicht zur Frage, ob die in Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm genannten Einrichtungen einer hinreichenden Größe und Wirkung bedürften, um unter die Vorschrift zu fallen. Das Verwaltungsgericht messe der Zulassung einer Pflegeanstalt eine gleichsam transformative Wirkung für das betroffene Gebiet zu. Auch wenn man von einem einrichtungsbezogenen Verständnis ausgehe, müsse die fragliche Einrichtung jedenfalls eine bestimmte Mindestgröße aufweisen. Hierbei seien die Vorgaben für eine Maximalkapazität in der landesrechtlichen Vorschrift des § 20 Abs. 2 Satz 1 des Wohn- und Teilhabegesetzes (WTG), wonach eine Einrichtung nicht mehr als 80 Plätze umfassen solle, irrelevant. Diese Norm, die auf den dezidiert pflegepolitischen Vorstellungen eines Landesgesetzgebers beruhe, könne und wolle die Frage, ab welcher Größe eine Pflegeeinrichtung den besonderen Schutz der bundesrechtlichen Vorschrift des Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm genießen solle, nicht beantworten. Jedenfalls bestehe ein Anspruch auf eine Zwischenwertbildung gemäß Nr. 6.7 TA Lärm. Die insofern erforderliche Gemengelage bestehe zum einen hinsichtlich der benachbarten Schaukäserei. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, es handele sich hier um ein einheitliches Gebiet, verkenne, dass dann auch die Immissionsrichtwerte für ein Mischgebiet, jedenfalls aber für ein allgemeines oder reines Wohngebiet anzusetzen wären. Eine Gemengelage liege aber auch zum Außenbereich vor, weil die Pflegeeinrichtung in nördlicher und westlicher Richtung, aber auch in Richtung der Test- und Präsentationsstrecke F. an diesen angrenze. Ohnehin sei eine Zwischenwertbildung solange geboten, wie eine Wohnnutzung noch dem Einfluss des Außenbereichs ausgesetzt sei. Soweit das Verwaltungsgericht den Anwendungsbereich der Nr. 6.7 TA Lärm teleologisch reduziere, wenn eine schutzwürdige Nutzung auf eine emittierende Nutzung treffe, die durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan zugelassen wurde, gehe auch dies fehl, weil sie mit ihrem Antrag gerade eine Änderung der bisher erteilten Genehmigung erstrebe. Die gebotene Zwischenwertbildung führe auch dazu, dass ein Anspruch auf Anhebung des Immissionsrichtwertes bestehe. Das vom Verwaltungsgericht offensichtlich für entscheidend erachtete Prioritätsprinzip sei nur ein Gesichtspunkt und führe nicht dazu, dass eine Zwischenwertbildung von vornherein obsolet werde. Vielmehr sei zu berücksichtigen, dass die Planungen und Zulassungen der Test- und Präsentationstrecke wiederholt gerichtlich bestätigt worden seien. Auch habe sie sich nicht gegen die vormals dem I. erteilten Genehmigungen zur Wehr setzen können. Die einseitige Anwendung des Prioritätsprinzips bedinge, dass Vorhaben im Außenbereich aus immissionsschutzrechtlichen Gründen nur noch in Ausnahmefällen zulassungsfähig wären oder nur noch in Gegenden errichtet werden könnten, in denen die Außenbereichsnutzung eine erhebliche räumliche Distanz zur Wohnbebauung wahren könne. Selbst wenn das weiter herangezogene Kriterium der Ortsüblichkeit dazu führe, einen Wert festzulegen, der näher am Ausgangswert der Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm liege, sei ein vollständiger Verzicht auf eine Zwischenwertbildung nicht nachvollziehbar.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Minden vom 9. Dezember 2020 den Ablehnungsbescheid vom 10. Dezember 2018 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin die am 24. Mai 2017 beantragte Änderungsgenehmigung zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er begründet seinen Antrag ergänzend im Wesentlichen wie folgt: Soweit die Klägerin auf den Wortlaut von Nr. 6.2 und 6.3 TA Lärm abstelle, die nur den Begriff „Gebiete“ verwendeten, verkenne sie, dass die Unterscheidung zwischen Gebieten und Einrichtungen in erster Linie im Wortlaut von Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm als einschlägiger Norm angelegt sei. Der Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 2012 bleibe ebenfalls erfolglos, weil sich das Gericht in dieser Entscheidung ganz offensichtlich nicht zum Verständnis von Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm habe äußern wollen. Demgegenüber sei der Rückgriff des Verwaltungsgerichts auf die Gesetzgebungsmaterialien plausibel. Falsch sei auch, dass die Zulassung einer Pflegeanstalt in einem Mischgebiet den Charakter dieses Gebiets grundlegend verändern würde. Das I. verfüge ferner über eine ggf. bei Anwendung von Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm zu fordernde hinreichende Mindestgröße. § 20 Abs. 2 WTG bestimme, dass Einrichtungen mit einem umfassenden Leistungsangebot i. S. d. § 18 Abs. 1 WTG nicht mehr als 80 Plätze umfassen sollten. Die 76 vollstationären Pflegeplätze der Pflegeeinrichtung schöpften diese Maximalgröße nahezu aus. Welche gesetzgeberische Intention beim Erlass des Wohn- und Teilhabegesetzes bestanden habe, sei hierbei unerheblich. Es komme auch keine Zwischenwertbildung nach Nr. 6.7 TA Lärm in Betracht. Richtigerweise habe das Verwaltungsgericht bereits eine Gemengelage verneint. Insbesondere bestehe in der Nähe des I.s kein Außenbereichsvorhaben, welches auf die Pflegeeinrichtung einwirke. Die Test- und Präsentationsstrecke könne mangels eines einschlägigen Privilegierungstatbestands nach § 35 Abs. 1 BauGB ohnehin kein zulässiges Außenbereichsvorhaben darstellen. Unabhängig davon führe die Anwendung von Nr. 6.7 TA Lärm nicht zu einer Erhöhung des maßgeblichen Immissionswertes. Soweit die Klägerin einwende, sie habe keine Möglichkeit mehr gehabt, gegen die Baugenehmigungen des I. Rechtsbehelfe einzulegen, ändere dies nichts daran, dass sie ihr Vorhaben in Kenntnis der Einrichtung verwirklicht habe. Das Verwaltungsgericht habe ferner zutreffend darauf abgestellt, dass die von der Test- und Präsentationsstrecke ausgehenden Immissionen nicht ortsüblich seien.
Der Senat hat mit Beschluss vom 24. Oktober 2024 die Beiladung der vormaligen Beigeladenen zu 1. aufgehoben und den nunmehrigen Beigeladenen zu 1. beigeladen, weil dieser mittlerweile Eigentümer der Grundstücke ist, auf denen das I. steht.
Der Beigeladene zu 1. hat keinen Antrag gestellt und sich auch nicht geäußert.
Die Beigeladene zu 2. hat ebenfalls keinen Antrag gestellt und nimmt zur Begründung ihres Rechtsstandpunktes auf ihr bisheriges Vorbringen Bezug.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Ihre Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die Versagung der begehrten Änderungsgenehmigung mit Bescheid des Beklagten vom 10. Dezember 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, weil sie keinen Anspruch auf deren Erteilung hat (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Voraussetzungen hierfür nach der einschlägigen Rechtsgrundlage gemäß den §§ 16 Abs. 1, 6 Abs. 1 Nr. 1, 5 Abs. 1 Nr. 1 und 3 Abs. 1 BImSchG liegen nicht vor. Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 BImSchG bedarf die Änderung der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage einer Genehmigung, wenn durch die Änderung nachteilige Auswirkungen hervorgerufen werden können und diese für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erheblich sein können (wesentliche Änderung). Nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG ist eine Genehmigung zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden. Genehmigungsbedürftige Anlagen sind so zu errichten und zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht hervorgerufen werden können (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG). Schädliche Umwelteinwirkungen i. S. d. Gesetzes sind Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen (§ 3 Abs. 1 BImSchG). Soweit es Immissionen in Form von Lärm betrifft, bestimmt sich der Grad dessen, was die Nachbarschaft hinzunehmen hat, grundsätzlich nach der TA Lärm, insbesondere den in Nr. 6.1 TA Lärm genannten Immissionsrichtwerten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August 2007 - 4 C 2.07 ‑, juris Rn. 11 f. m. w. N.
Nach diesen Maßgaben hat der Beklagte den Antrag der Klägerin zu Recht abgelehnt. Das zur Genehmigung gestellte Vorhaben ist als wesentliche Änderung des Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage gemäß § 16 Abs. 1 BImSchG genehmigungsbedürftig (dazu I.). Die für die Erteilung der begehrten Genehmigung erforderlichen Voraussetzungen liegen jedoch nicht vor, weil mit der angestrebten Änderung der am IP 12 nach Nr. 6.1 TA Lärm für Pflegeanstalten maßgebliche Tagesrichtwert von 45 dB(A) überschritten würde (dazu II.).
I. Die Klägerin strebt - was das Verwaltungsgericht offen gelassen hat - nicht allein eine Änderung des für den IP 12 maßgeblichen Immissionsrichtwerts, sondern eine wesentliche Änderung des Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage an, die gemäß § 16 Abs. 1 BImSchG ihrerseits der Genehmigung bedarf.
§ 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG stellt eine wesentliche Änderung der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage unter Genehmigungsvorbehalt. Als eine hier allein in Betracht kommende Änderung des Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage sind dabei alle Maßnahmen anzusehen, die in einer bestimmten Weise die Nutzung der Anlage einschließlich der Wartungs- und Unterhaltungsarbeiten verändern. Eine Änderung des Betriebs kann insbesondere in Veränderungen der Betriebsweise eine Anlage liegen.
Vgl. OVG S.-A., Urteil vom 15. Januar 2015 - 2 L 40/12 -, juris Rn. 78; Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 15 Rn. 10b; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 104. EL Juni 2024, § 15 BImSchG Rn. 31, jew. m. w. N.
Bezugspunkt für die Frage, ob die Änderung einer genehmigungsbedürftigen Anlage begehrt wird, ist die Anlage in ihrer gestatteten Form. Was gestattet ist, hängt von der erteilten Genehmigung ab, weshalb die Änderung in einer Abweichung vom Genehmigungsbescheid besteht. Entscheidend ist, was im Genehmigungsbescheid geregelt wurde. Dies betrifft alle Gehalte des Bescheids, sei es zur Lage, zur Beschaffenheit oder zum Betrieb der Anlage, unter Berücksichtigung aller Nebenbestimmungen.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 13. Mai 2005 - 22 A 96.40091 -, juris Rn. 58; Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 15 Rn. 11 f.; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 104. EL Juni 2024, § 16 BImSchG Rn. 63, jew. m. w. N.
Nach diesen Maßgaben erstrebt die Klägerin eine Änderung der Betriebsweise i. S. v. § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, weil sie die Nutzung der von ihr betriebenen Test- und Präsentationsstrecke künftig in einer über die bisherige Genehmigung hinausgehenden Weise intensivieren möchte. Ziel der Klägerin ist es, unter Beachtung des in der Genehmigung festgelegten Fahrzeugkontingentes und der maximalen Schallleistungspegel der Fahrzeuge die tägliche Nutzungsdauer der Test- und Präsentationsstrecke über das bislang genehmigte Maß hinaus zu erhöhen. Die tägliche Nutzungsdauer ist dabei nach der Regelungstechnik der bisherigen Genehmigung durch den zu beachtenden Immissionsrichtwert von 45 dB(A) und die hieraus abgeleiteten Emissionsreferenzwerte an den beiden RDMS von 74 dB(A) bzw. 75 dB(A) zur Kernbetriebszeit in einer Weise begrenzt, dass das rechnerisch zu ermittelnde maximal zulässige Tagesendergebnis nach dem unwidersprochen gebliebenen Vorbringen der Klägerin bereits vor Ablauf eines Tages - zum Teil schon um die Mittagszeit - erschöpft ist. Die durch die Klägerin nunmehr erstrebte längere tägliche Nutzungsdauer der Test- und Präsentationsstrecke ist bei Ausschöpfung des genehmigten Fahrzeugkontingentes und der genehmigten maximalen Schallleistungspegel der Fahrzeuge nur durch eine Erhöhung der Emissionsreferenzwerte sowie des am I. (IP 12) zu beachtenden Immissionsrichtwerts möglich. Der hierauf gerichtete Änderungsantrag der Klägerin zielt damit letztlich auf eine beabsichtigte längere tägliche Dauer des genehmigten Anlagenbetriebs, was eine Änderung der Betriebsweise i. S. v. § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG darstellt.
Vgl. zur Änderung des Betriebs einer Anlage durch Änderung der Betriebsdauer auch Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 104. EL Juni 2024, § 16 BImSchG Rn. 59 m. N. aus der Rspr.
Die Änderung ist auch als wesentlich einzustufen. Nach § 16 Abs. 1 Satz 2 BImSchG ist eine Genehmigung nur dann nicht erforderlich, wenn durch die Änderung hervorgerufene nachteilige Auswirkungen offensichtlich gering sind und die Erfüllung der sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG ergebenden Anforderungen sichergestellt ist. Nach dem Wortlaut der Vorschrift ist ein Genehmigungsverfahren bereits dann notwendig, wenn durch die Änderung nachteilige Auswirkungen hervorgerufen werden können; die bloße Möglichkeit solcher Auswirkungen reicht somit aus.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. November 2016 - 8 B 1395/15 -, juris Rn. 39; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 3. August 2016 - 8 A 10377/16 -, juris Rn. 54.
Hiernach ist eine Wesentlichkeit der beantragten Änderung vorliegend bereits deswegen zu bejahen, weil es hierdurch zu höheren Immissionswerten am IP 12 kommen soll, die für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erheblich sein können.
II. Der Beklagte hat die Genehmigung der beantragten Änderung zu Recht abgelehnt, weil damit der am IP 12 maßgebliche Tagesrichtwert von 45 dB(A) nach Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm überschritten würde (dazu 1.). Eine Erhöhung des Richtwertes nach Maßgabe von Nr. 6.7 TA Lärm wegen Vorliegens einer Gemengelage kommt nicht in Betracht (dazu 2.).
1. Für die Einrichtung der Beigeladenen zu 2. sind die nach Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm geltenden Immissionsrichtwerte von tags 45 dB(A) und nachts 35 dB(A) maßgeblich, weil es sich hierbei um eine Pflegeanstalt i. S. d. Vorschrift handelt.
a) Der Begriff der Pflegeanstalt i. S. d. Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm bzw. der mitunter inhaltsgleich verwendete Begriff des Pflegeheims,
vgl. Maus, Immissionsschutz 2010, S. 30; zum parallel formulierten § 2 Abs. 2 Nr. 5 der 18. BImSchV auch Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 104. EL Juni 2024, § 2 der 18. BImSchV Rn. 27b,
ist in der TA Lärm nicht legaldefiniert. Für den damit im Ausgangspunkt maßgeblichen allgemeinen Sprachgebrauch heißt es im Duden, dass es sich bei einem Pflegeheim um eine öffentliche oder private Anstalt zur Pflege schwerbehinderter oder alter Menschen handele.
Vgl. https://www.duden.de/rechtschreibung/Pflegeheim.
Dem kommt die weiter konkretisierende Definition eines Pflegeheims nahe, die der Gesetzgeber selbst für das Recht der Sozialen Pflegeversicherung in § 71 Abs. 2 SGB XI ausformuliert hat und die daher jedenfalls in ihren wesentlichen begriffsprägenden Aspekten auch im vorliegenden Zusammenhang herangezogen werden kann. Danach sind Pflegeheime stationäre Pflegeeinrichtungen, d. h. selbständig wirtschaftende Einrichtungen, in denen Pflegebedürftige unter ständiger Verantwortung einer ausgebildeten Pflegefachkraft gepflegt werden (Nr. 1) und ganztägig (vollstationär) oder tagsüber oder nachts (teilstationär) untergebracht und verpflegt werden können (Nr. 2). Pflegebedürftig sind dabei nach § 14 Abs. 1 SGB XI - zusammenfassend - Personen, die auf Dauer gesundheitlich bedingte Beeinträchtigungen der Selbständigkeit oder der Fähigkeiten aufweisen und deshalb der Hilfe durch andere bedürfen. Zugleich trägt diese Definition der Pflegeanstalt der hier systematisch gebotenen Abgrenzung zu einem Krankenhaus Rechnung, das von Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm als eigenständige Kategorie angeführt wird und bei dem trotz vielfach gegebener vollstationärer Unterbringung und Verpflegung der Aspekt der Untersuchung und Behandlung Kranker im Vordergrund steht. Nicht erfasst sind zudem die unterschiedlichen Formen häuslicher Pflege, bei denen es schon an einer dem Wort „Anstalt“ immanenten selbständigen, mit eigenen sächlichen und personellen Mitteln ausgestatteten Organisationseinheit fehlt, in welcher die beschriebene Aufgabe durchgeführt wird.
Vgl. zum Begriffsverständnis der Anstalt etwa bei § 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG, bei der freilich noch die Rechtsfähigkeit hinzutreten muss, Schoch, in: Schoch/Schneider, VwVfG, Stand: 5. EL Juli 2024, § 1 Rn. 33.
Maßgeblich für die Bestimmung einer Pflegeanstalt sind die Zweckbestimmung und der Charakter der Einrichtung. Bei gemischten Einrichtungen bedarf es eines feststellbaren Überwiegens des eigentlichen Pflegezwecks, wobei nicht ausreichend ist, wenn im Einzelfall nur tatsächlich oder begleitend Pflege stattfindet.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 30. März 2023 - 1 C 10345/21.OVG -, juris Rn. 141; Bay. VGH, Beschluss vom 12. Juni 2003 - 3 B 99.622 -, juris Rn. 26; Maus, Immissionsschutz 2010, S. 30, 31; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 104. EL Juni 2024, § 2 der 18. BImSchV Rn. 27b.
Anders als die Klägerin geltend macht bedarf der Begriff der Pflegeanstalt darüber hinaus keiner einschränkenden gebietsbezogenen Auslegung in dem Sinne, dass die Einrichtung in ihrer Ausdehnung an ein Baugebiet i. S. d. Baunutzungsverordnung heranreichen müsste, um unter den Schutz von Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm zu fallen.
So aber Nds. OVG, Urteil vom 31. Mai 2007 - 1 KN 265/05 -, juris Rn. 63 mit Verweis darauf, dass den Krankenhäusern und Pflegeanstalten in Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm Kurgebiete zur Seite gestellt sind; in eine ähnliche Richtung auch für § 2 Nr. 5 der 18. BImSchV Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 194. EL Juni 2024, § 2 der 18. BImSchV Rn. 27c.
Gegen eine gebietsbezogene Auslegung spricht in entscheidender Weise bereits der Wortlaut der Vorschrift, der ausdrücklich von „Krankenhäusern“ und „Pflegeanstalten“ spricht und sich damit klar von den gebietsbezogenen Formulierungen in Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. a bis f TA Lärm sowie den in Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm angeführten Kurgebieten absetzt. Dass sich der Vorschriftengeber bei der Formulierung von Nr. 6.1 Satz 1 TA Lärm im Übrigen ersichtlich an den in der Baunutzungsverordnung vorgesehenen Gebietstypen orientiert hat, die für Krankenhäuser und Pflegeanstalten keine entsprechenden Gebietstypen vorsieht, entkräftet dieses Argument nicht. Hätte der Vorschriftengeber eine baugebietsähnliche Ausdehnung zur Voraussetzung für eine Anwendung der in Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm geregelten Richtwerte auf Krankenhäuser und Pflegeanstalten erklären wollen, wäre ihm dies auch ohne Vorbild in der Baunutzungsverordnung durch eine umschreibende Begriffsbildung (etwa „gebietsprägende“, „gebietsgroße“ o. Ä.) ohne weiteres möglich gewesen.
Auch die Materialien zur Entstehungsgeschichte deuten darauf hin, dass es sich bei der gewählten Formulierung von Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm nicht etwa um ein Versehen, sondern um eine bewusste Entscheidung des Vorschriftengebers handelt. So ist der im Verfahren zum Erlass der TA Lärm 1998 beteiligte Bundesrat einem Vorschlag seines Umweltausschusses, in der wortidentischen Vorgängerfassung der Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. f TA Lärm nach den Wörtern „in Kurgebieten“ die Wörter „in Gebieten“ einzufügen, gerade nicht gefolgt. Vielmehr hat er sich der Empfehlung seines Wirtschaftsausschusses angeschlossen, der sich gegen eine solche Ergänzung u. a. mit dem Argument gewandt hatte, diese würde den Eindruck vermitteln, „als handele es sich flächenmäßig um ähnliche Bereiche wie die vorgenannten Gebiete.“ Dies sei aber regelmäßig nicht der Fall, so dass die Einfügung des Begriffs „Gebiet“ zu unberechtigten Folgerungen führen könne.
Vgl. zu beidem BR-Drs. 254/1/98, Nr. 27; zur Ablehnung des Ergänzungsvorschlags siehe BR-Protokoll zur 727. Sitzung vom 19. Juni 1998, S. 326 (B).
Der Bundesrat hatte dem Entwurf der TA Lärm im Übrigen nur mit den in der BR-Drs. 254/1/98 im Einzelnen aufgeführten, hier nicht relevanten Änderungen zugestimmt,
vgl. nochmals BR-Protokoll zur 727. Sitzung vom 19. Juni 1998, S. 326 (B) und (C),
so dass die Bundesregierung im Anschluss erneut Gelegenheit hatte, auf diese modifizierte Fassung Einfluss zu nehmen.
Zum Normsetzungsverfahren des § 48 Abs. 1 BImSchG Thiel, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 104. EL Juni 2024, § 48 BImSchG Rn. 24.
Sie hat die Einschätzung des Bundesrates aber gerade nicht mehr zum Anlass genommen, durch eine Änderung der Nr. 6.1 Buchst. f TA Lärm a. F. ein etwaiges von der Auffassung des Bundesrates abweichendes Verständnis deutlich zu machen, sondern die ursprüngliche Fassung unverändert gelassen. Dies legt zumindest nahe, dass auch die Bundesregierung die seinerzeit durch den Bundesrat und seinen Wirtschaftsausschuss vertretene Auffassung geteilt hat. Der hiergegen im Berufungsverfahren vorgebrachte Einwand der Klägerin, die Ausschussempfehlungen des Bundesrates verhielten sich nicht zur Frage, ob die in Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm genannten Einrichtungen einer hinreichenden Größe und Wirkung bedürften, um unter die Vorschrift zu fallen, verfängt insoweit nicht. Denn mit dem Hinweis, dass „unberechtigte Folgerungen“ vermieden werden sollen, hat der Wirtschaftsausschuss klargestellt, dass jedenfalls eine gebietsähnliche Größe bzw. eine entsprechende Prägung, wie von der Klägerin vertreten, in die Vorschrift nicht hineingelesen werden soll.
Eine einrichtungsbezogene Auslegung der Begriffe „Krankenhäuser“ und „Pflegeanstalten“ in Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm fügt sich auch im Übrigen in die Systematik der TA Lärm ein. So differenziert Nr. 6.6 Satz 1 TA Lärm, der die Zuordnung des Immissionsortes regelt, ausdrücklich zwischen den „in Nummer 6.1 bezeichneten Gebieten und Einrichtungen“. Soweit die Klägerin zur Begründung ihrer gegenteiligen Auffassung auf die Formulierung der Nrn. 6.2 und 6.3 TA Lärm verweist, in denen im Kontext der Bezugnahme auf die Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. a bis g TA Lärm jeweils nur von „Gebiete(n)“ die Rede ist, folgt hieraus vor diesem Hintergrund nicht zwingend etwas anderes. Der dort verwendete Oberbegriff kann ebenso als bloße sprachliche Vereinfachung zu verstehen sein, weil es sich bei der Mehrzahl der in Nr. 6.1 Satz 1 TA Lärm aufgeführten Bereiche um Gebiete handelt und nur bei den beiden in Buchst. g zuletzt genannten Begrifflichkeiten anderes in Betracht kommt. Eine alleinige Bezugnahme auf Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm, die Anlass zu einer stärkeren Differenzierung hätte geben können, besteht bei den vorgenannten Normen nicht.
Für eine einrichtungsbezogene Auslegung streitet überdies der mit den strengen Richtwerten verfolgte Schutzzweck. Der Grund für die Privilegierung von Krankenhäusern und Pflegeanstalten durch eine Gleichstellung mit Kurgebieten in Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm liegt in dem besonderen Ruhe- und Erholungsbedürfnis von Patienten und Pflegebedürftigen.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 4. Mai 2011 ‑ 22 AS 10.40045 -, juris Rn. 28, 30.
Die Schutzbedürftigkeit von Patienten und Pflegebedürftigen besteht aber dem Grunde nach unabhängig von der Größe der Einrichtung. Mehr noch bliebe bei einer erforderlichen gebietsähnlichen Ausdehnung jedenfalls das Gros aller Pflegeheime vom Anwendungsbereich von Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm ausgeschlossen, weil Pflegeheime typischerweise gerade keine baugebietsähnliche Ausdehnung aufweisen. So standen nach den öffentlich verfügbaren Daten der Gesundheitsberichterstattung des Bundes zu den Pflegeheimen und den verfügbaren Plätzen in Deutschland im (derzeit zuletzt erfassten) Jahr 2021,
Zugriff über https://www.gbe-bund.de/gbe/isgbe.startseite?p_uid=gast&p_aid=997334&p_sprache=D,
16.115 Pflegeheimen insgesamt 984.688 verfügbare Pflegeplätze gegenüber, so dass der hieraus errechenbare Durchschnitt bei (abgerundet) lediglich 61 Pflegeplätzen pro Pflegeheim liegt. Normativ entsprechend bestimmt etwa in Nordrhein-Westfalen § 20 Abs. 2 Satz 1 WTG, dass Einrichtungen mit einem umfassenden Leistungsangebot für u. a. pflegebedürftige Menschen nicht mehr als 80 Plätze umfassen sollen. Die Gestaltung der Wohn- und Gemeinschaftsräume muss sich dabei nach § 20 Abs. 1 WTG insbesondere im Hinblick auf Wohnlichkeit, Raumangebot, Sicherheit, Möglichkeiten der Orientierung und das Recht auf Privatsphäre an den Bedürfnissen der Bewohner auf gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe ausrichten und soll ein an den Maßstäben des Alltags eines häuslichen Lebens orientiertes Zusammenleben in kleinen Gruppen erlauben und fördern. Bei Beachtung dieser Maßstäbe liefe der mit Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm verfolgte Schutzzweck unter Zugrundelegung eines gebietsbezogenen Verständnisses nicht nur in manchen Fällen, sondern regelhaft ins Leere.
Auch die übrigen Einwände der Klägerin gegen ein einrichtungsbezogenes Verständnis des Begriffs der „Pflegeanstalt“ dringen nicht durch. Soweit sie darauf verweist, dass eine Privilegierung jedweder Pflegeanstalt ohne Gebietsprägung dazu führe, dass etwa auch für Mischgebiete entgegen den Vorgaben in Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. d TA Lärm die höheren Werte nach Buchst. g gelten würden, obwohl in diesen Gebieten neben Pflegeanstalten und Krankenhäusern nach § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO auch Gewerbebetriebe zulässig seien, überzeugt dies nicht. Der erhöhte Schutzanspruch gilt konsequenterweise nur für die hiervon begünstigte Einrichtung selbst und nicht auch für das gesamte umgebende Gebiet.
Vgl. ebenso OVG S.-A., Beschluss vom 2. Februar 2007 - 2 M 348/06 -, juris Rn. 11.
Etwaigen sich aus dem erhöhten Schutzanspruch ergebenden Nutzungskonflikten kann bei Bedarf mit dem üblichen baurechtlichen Instrumentarium Rechnung getragen werden. Abgesehen von der Möglichkeit, etwaigen Konflikten durch eine sachgerechte Anordnung und Ausrichtung der besonders schutzbedürftigen Nutzungen innerhalb eines Gebiets Rechnung zu tragen, ist bei der Erstellung eines Bebauungsplans gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO der Ausschluss bestimmter Nutzungen möglich.
Siehe etwa den Fall des OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. März 2020 - OVG 10 A 8.15 -, juris Rn. 71.
Im unbeplanten Innenbereich eines faktischen Baugebiets hat es der Emittent in der Hand, sich gegen eine heranrückende Einrichtung, die unter die Privilegierung von Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm fallen würde, zu wehren. Dies ist etwa Gegenstand einer baurechtlichen Entscheidung des erkennenden Gerichts gewesen, in der ebenfalls ein einrichtungsbezogenes Verständnis zugrunde gelegt wurde.
Vgl. zum maßgeblichen Immissionsrichtwert für ein Krankenhaus: OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2014 - 7 B 438/14 -, juris Rn. 25 ff.
Anders als die Klägerin annimmt, ist die hier im Streit stehende Auslegungsfrage auch nicht bereits in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in ihrem Sinne geklärt. Die durch die Klägerin zur Begründung ihrer Rechtsauffassung angeführte Entscheidung,
BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2012 - 7 A 11.11 -, juris Rn. 64,
ist vielmehr unergiebig. Die von der Klägerin für ihre Auffassung angeführte Passage in dem vorgenannten Urteil betrifft nicht den immissionsschutzrechtlichen Schutzanspruch der in Nr. 6.1 Buchst. g TA Lärm genannten Einrichtungen, sondern Ansprüche der Betreiber von gewerblichen Nutzungen nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Schutz gegen Baulärm - Geräuschimmissionen - (AVV Baulärm). Lediglich ergänzend weist das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Aussage, dass Tageszeiten mit erhöhter Empfindlichkeiten in der AVV Baulärm bereits hinreichend berücksichtigt seien, darauf hin, „dass auch die TA Lärm in Nr. 6.5 nur für Gebiete nach Nr. 6.1 Buchst. d bis f (allgemeine Wohngebiete und Kleinsiedlungsgebiete, reine Wohngebiete, Kurgebiete sowie Krankenhäuser und Pflegeanstalten)“ Tageszeiten mit erhöhter Empfindlichkeit vorsehe. Diese eher beiläufige Einreihung von Krankenhäusern und Pflegeanstalten unter den Oberbegriff „Gebiete“ ist dem Kontext nach ersichtlich einer sprachlichen Vereinfachung geschuldet, ohne dass eine Auseinandersetzung mit den in Rechtsprechung und Literatur hierzu bereits zum damaligen Zeitpunkt vertretenen Positionen stattfände, was bei einer auf die unterschiedlichen Auslegungsmöglichkeiten bezogenen - in jenem Fall aber ohnehin nicht entscheidungserheblichen - Streitentscheidung aber zu erwarten gewesen wäre.
Vgl. im Ergebnis wie hier Bay. VGH, Beschluss vom 13. August 2013 - 22 AS 12.40064 -, juris Rn. 37.
Das Verfahren gibt schließlich keinen Anlass zu einer näheren Klärung der Frage, ob im Hinblick auf die Anzahl der Pflegebedürftigen für eine Pflegeanstalt i. S. v. Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm zumindest eine gewisse Mindestgröße zu fordern ist, und diese zu beziffern.
Vgl. hierzu Bay. VGH, Beschlüsse vom 4. Mai 2011 - 22 AS 10.40045 -, juris Rn. 30, und vom 9. Juni 2020 - 15 CS 20.901 -, juris Rn. 43; Maus, Immissionsschutz 2010, S. 30.
Ein solches Erfordernis wird namentlich für notwendig erachtet, um eine Abgrenzung zur Situation von Kranken, Alten und sonst pflegebedürftigen Menschen zu gewährleisten, die in das gewöhnliche Wohnumfeld integriert sind und bei denen der allgemeine Grundsatz anzuwenden ist, dass besondere Empfindlichkeiten, gesundheitliche Indispositionen und sonstige persönliche Eigenheiten bei der Beurteilung der Zumutbarkeit oder Unzumutbarkeit einer Immissionsbelastung im Sinne eines typisierenden und generalisierenden Maßstabs außer Betracht zu bleiben haben.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 9. Juni 2020 ‑ 15 CS 20.901 -, juris Rn. 43, unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 ‑, juris Rn. 325.
Schon nach den vorstehenden Ausführungen zur Auslegung des Begriffs der Pflegeanstalt i. S. v. Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm als einer selbständig wirtschaftenden Einrichtung mit Anstaltscharakter, der naturgemäß eine gewisse Größenordnung innewohnt, dürfte ohne Festlegung einer festen Zahl an Pflegeplätzen hinreichend gewährleistet sein, dass nur solchen Einrichtungen der erhöhte immissionsschutzrechtliche Schutzanspruch zusteht, die über eine Betreuung im eher privaten Wohnumfeld hinausgehen. Unabhängig davon wären auch etwa anzulegende zahlenmäßige Anforderungen - wie aus den nachstehenden Ausführungen folgt - im hier vorliegenden Fall jedenfalls erfüllt.
b) Das I. erfüllt die vorgenannten Anforderungen an eine „Pflegeanstalt“ sowohl nach seiner baurechtlichen Genehmigungssituation als auch den sonstigen relevanten Umständen. Zu dem im Antrag vom 15. Oktober 1974 als „Neubau eines Altenkrankenheims“ bezeichneten Vorhaben in der T.-Straße erteilte der Beklagte unter dem 17. März 1975 eine Baugenehmigung. Der Begriff des „Altenkrankenheims“ ist ebenfalls ein Synonym zum moderneren Begriff des Pflegeheims,
vgl. hierfür etwa BT-Drs. 7/180, S. 7,
so dass der Auffassung der Klägerin, das I. verfüge über keine hinreichende Genehmigungslage bzw. es könne insoweit allenfalls auf die Baugenehmigung aus dem Jahr 2014 zurückgegriffen werden, nicht gefolgt werden kann. Seit dem Jahr 1995 besteht zudem mit den Landesverbänden der Pflegekassen ein Versorgungsvertrag in Form einer Vereinbarung nach den §§ 84, 85 und 87 SGB XI über die Leistung, Qualität sowie Vergütung der Leistungen zur vollständigen Pflege sowie Kurzzeitpflege. Auf der Grundlage dieser Vereinbarung werden nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, die mit den Angaben in dem über die Homepage der Beigeladenen zu 2. abrufbaren Bericht des Medizinischen Dienstes aus dem Jahr 2021 übereinstimmen, derzeit 76 Pflegeplätze vorgehalten.
Vgl. https://xxx.
Daneben befinden sich nach den Angaben der Beigeladenen zu 2. im Neubau zudem u. a. auch Pflegearbeitsräume, Pflegebäder, Therapie- und Behandlungsräume, eine zentrale Wäscherei, Dienstzimmer und Stationsküchen. Schon mit Blick auf die Anzahl der Pflegeplätze handelt es sich keinesfalls um ein atypisch kleines Pflegeheim. Dass in der Einrichtung selbst sowie im benachbarten Altbau in der T.-Straße XY auch insgesamt 21 „Service-Wohnungen“ vorhanden sind,
vgl. https://xxx,
für die ausweislich der Angebotsaufstellung auf der Internetseite der Beigeladenen zu 2. offenbar keine Pflegestufe vorausgesetzt wird, vermag den Schutzanspruch der in der Pflegeanstalt untergebrachten pflegebedürftigen Personen nicht in Frage zu stellen. Auch der Einwand der Klägerin, dass nur die Pflegezimmer in den oberen Geschossen von Lärmimmissionen betroffen sein könnten, führt nicht weiter. Die von der Klägerin im Änderungsgenehmigungsverfahren entsprechend § 10 Abs. 1 BImSchG, § 4a Abs. 2 Nr. 1 der 9. BImSchV vorgelegte Lärmimmissionsprognose unterscheidet nicht zwischen einzelnen schutzbedürftigen Räumen oder Geschossen. Selbst wenn einzelne Pflegezimmer je nach der Lage im Gebäude den Lärmimmissionen unterschiedlich ausgesetzt sein sollten, wäre gleichwohl nicht zweifelhaft, dass es sich um eine Pflegeanstalt im oben dargelegten Begriffsverständnis handelt.
2. Der für den IP 12 nach Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm maßgebliche Tagesrichtwert ist auch nicht im Wege einer Zwischenwertbildung nach Maßgabe von Nr. 6.7 TA Lärm zu erhöhen. Nach deren Absatz 1 Satz 1 können dann, wenn gewerblich, industriell oder hinsichtlich ihrer Geräuschauswirkungen vergleichbar genutzte und zum Wohnen dienende Gebiete aneinandergrenzen (Gemengelage), die für die zum Wohnen dienenden Gebiete geltenden Immissionsrichtwerte auf einen geeigneten Zwischenwert der für die aneinandergrenzenden Gebietskategorien geltenden Werte erhöht werden, soweit dies nach der gegenseitigen Pflicht zur Rücksichtnahme erforderlich ist. Dabei kann dahinstehen, ob Nr. 6.7 Abs. 1 Satz 1 TA Lärm vorliegend überhaupt Anwendung findet (dazu a). Ebenso kann offenbleiben, ob im Hinblick auf die räumliche Distanz zwischen der Test- und Präsentationsstrecke und dem I. noch von einer Gemengelage im Sinne dieser Vorschrift ausgegangen werden kann, die in Ermangelung sonstiger Nutzungskonflikte allein Anlass für eine Zwischenwertbildung geben könnte (dazu b). Eine solche Gemengelage geböte jedenfalls unter den vorliegenden Umständen weder eine Erhöhung des am IP 12 maßgeblichen Tagesrichtwerts um 5 dB(A) noch um einen niedrigeren Wert (dazu c).
a) Es kann offen bleiben, ob die Vorschrift der Nr. 6.7 Abs. 1 Satz 1 TA Lärm herangezogen werden kann, obwohl es sich bei dem der Pflege dienenden I., dem nach den vorstehenden Ausführungen zudem ein einrichtungsbezogener Immissionsrichtwert zukommt, nicht im unmittelbaren Wortsinn um ein „zum Wohnen dienendes Gebiet“ handelt, wie dies von Nr. 6.7 Abs. 1 Satz 1 TA Lärm vorausgesetzt wird. Für eine direkte oder jedenfalls analoge Anwendung lässt sich allerdings anführen, dass diese Regelung Ausdruck des in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Gebots der Rücksichtnahme ist,
vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1975 - IV C 71.73 -, juris Rn. 23; vgl. zur Übernahme dieser Rspr. in Nr. 6.7 TA Lärm Feldhaus/Tegeder in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand: 231. AL April 2024, Nr. 6.7 TA Lärm Rn. 57; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 104. EL Juni 2024, Nr. 6 TA Lärm Rn. 25,
und die Unterbringung und Verpflegung Pflegebedürftiger in einem Pflegeheim aufgrund ihres typischerweise auf Dauer angelegten Charakters einem Wohnen wertungsmäßig gleichsteht, wie dies im Übrigen auch die Regelung des § 3 Abs. 4 BauNVO zeigt.
Vgl. für eine Einbeziehung von Pflegeanstalten unter Nr. 6.7 TA Lärm daher auch Bay VGH, Beschluss vom 11. April 2012 - 14 CS 12.294 -, juris Rn. 34; ebenso zu Krankenhäusern: OVG Saarl., Beschluss vom 3. November 2017 - 2 B 584/17 -, juris Rn. 21, 23; VG Darmstadt, Beschluss vom 2. Februar 2018 - 6 L 205/17 -, juris Rn. 62; Reidt/Schiller, in. Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: 194. EL Juni 2024, § 2 der 18. BImSchV Rn. 27c.
b) Auch bedarf im Ergebnis keiner Entscheidung, ob im Hinblick auf die räumliche Distanz zwischen dem Sondergebiet, in dem sich die Test- und Präsentationsstrecke befindet, und dem I. noch von einem für das Vorliegen einer Gemengelage konstitutiven Aneinandergrenzen i. S. v. Nr. 6.7 Abs. 1 Satz 1 TA Lärm ausgegangen werden kann. Ein „Aneinandergrenzen“ wird zwar nicht durch eine räumliche Nähe der konfligierenden Nutzungen, sondern durch den räumlichen Umfang des Rücksichtnahmegebots geprägt. Es wird nicht schematisch im Sinne eines unmittelbaren Angrenzens oder von Mindestabständen von der Immissionsquelle bestimmt, sondern nach der jeweiligen Schallausbreitung und der damit einhergehenden Betroffenheit von Grundstücken mit höheren Schutzansprüchen. Die Reichweite des Gebots der Rücksichtnahme bestimmt sich danach, in welchem Umfang die Nutzung des einen Gebiets noch prägend auf das andere Gebiet einwirkt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. September 2007 - 7 B 24.07 -, juris Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 20. April 2022 - 8 A 1575/19 -, juris Rn. 160.
Ob vorliegend von einer solchen Prägung allein wegen des Umstands ausgegangen werden kann, dass die Anlage der Klägerin aufgrund ihrer beträchtlichen Emissionen - neben anderen Immissionspunkten - auch auf den IP 12 am I. einwirkt und von dessen Obergeschoss aus sichtbar ist, obwohl zwischen beiden eine beachtliche Distanz von 2 km besteht, erscheint jedoch nicht frei von Zweifeln. Denn bei einer solchen Entfernung, in der beide Gebiete noch durch den dazwischenliegenden Außenbereich getrennt werden, steht in Frage, ob noch von einer das Gebot der Rücksichtnahme begründenden Gemengelage im Verhältnis zwischen dem Sondergebiet und dem I. ausgegangen werden kann.
Sonstige durch Nr. 6.7 TA Lärm zu bewältigende Nutzungskonflikte bestehen unter den gegebenen Umständen nicht. Dabei kann offen bleiben, ob sich die Klägerin überhaupt mit Erfolg darauf berufen könnte, wenn zwischen der Pflegeanstalt und anderen Gebieten als dem Sondergebiet, in dem die Testrecke liegt, eine Gemengelage i. S. d. Nr. 6.7 TA Lärm vorliegen sollte. Denn jedenfalls bestehen gegenwärtig im Umfeld des I.s ersichtlich keine weiteren relevanten, der TA Lärm unterfallendenden Lärmvorbelastungen. Sie sind weder im Hinblick auf den Käsereibetrieb noch auf andere Anlagen im angrenzenden unbeplanten Innenbereich oder im angrenzenden Außenbereich, auf den Nr. 6.7 TA Lärm entsprechend anzuwenden ist -,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 12. Februar 2013 - 2 B 1336/12 -, juris Rn. 26, und vom 29. Januar 2013 - 8 A 2016/11 -, juris Rn. 14, jew. m. w. N.,
in dem von der Klägerin im Genehmigungsverfahren vorgelegten und vom Beklagten insoweit nicht beanstandeten Lärmgutachten berücksichtigt worden. Das Gutachten der H.-GmbH geht davon aus, dass allein die Erhöhung der Emissionswerte an den beiden RDMS der Rennstrecke zu einer Überschreitung des Richtwertes am IP 12 führt, ohne eine insofern bereits vorhandene Vorbelastung in Rechnung zu stellen, geschweige denn eine Vorbelastung, die den Immissionsrichtwert von 45 dB(A) schon derzeit überschreiten würde. Anhaltspunkte für die Fehlerhaftigkeit dieser Einschätzung sind nicht ersichtlich.
Eine solche konfligierende Nutzung ist zunächst nicht hinsichtlich des das I. in westlicher, nördlicher und östlicher Richtung unmittelbar umgebenden Bereichs, der im Flächennutzungsplan der Gemeinde V. als gemischte Baufläche „M“ dargestellt ist, bzw. der südlich an die G.-Straße angrenzenden Baugebiete erkennbar und ergibt sich namentlich nicht mit Blick auf die von der Klägerin insofern allein geltend gemachte, westlich angrenzende gewerbliche Nutzung in Form einer Schaukäserei. Dabei scheidet eine Anwendung der Nr. 6.7 TA Lärm zwar nicht deswegen aus, weil sowohl das I. als auch die Schaukäserei im selben faktischen Mischgebiet liegen. Wegen des - wie gezeigt - gebietsunabhängigen, eigenständigen Schutzanspruchs des Pflegeheims kann sich vielmehr auch zu den direkt angrenzenden Bereichen ein nach den Grundsätzen von Nr. 6.7 TA Lärm aufzulösender Konflikt ergeben. Die Klägerin hat aber nicht aufgezeigt, dass durch die Schaukäserei Immissionen ausgelöst werden, die mit dem Schutzanspruch des Pflegeheims nach Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm unverträglich sind, so dass eine Zwischenwertbildung i. S. d. Vorschrift „erforderlich“ wäre. Solche sind auch sonst nicht erkennbar. Ausweislich des Internetauftritts dieses Betriebs,
kann dort der Produktionsprozess der Käseherstellung beobachtet und können im angeschlossenen Hofladen die hergestellten Erzeugnisse gekauft werden. Ausgehend von im Internet veröffentlichten bzw. über den Internetdienst Google Maps aufrufbaren Bildern des Betriebs ist die Produktionsstätte eingehaust, so dass etwaig entstehende Geräuschimmissionen durch das Gebäude abgeschirmt werden. Ferner hat der Inhaber des Betriebs im Rahmen seiner an den Beklagten gerichteten Einwendungen gegen das Vorhaben der Klägerin darauf hingewiesen, dass dieser über keine Lüftungs- oder Klimaanlagen verfüge, die Lärmimmissionen verursachen würden. Der von der Klägerin zusätzlich angeführte Besuchsverkehr ist mit Blick auf die über Google Maps ebenfalls einsehbare übersichtliche Größe des Parkplatzes, der nur Platz für wenige Fahrzeuge bietet, ebenfalls nicht geeignet, eine andere Bewertung zu begründen. Dem Vorstehenden entspricht es, dass zwischen der die Schaukäserei betreibenden Gesellschaft und der Beigeladenen zu 2. bisher auch keine nachbarschaftlichen Streitigkeiten wegen Lärmbeeinträchtigungen bekannt geworden sind.
Auch die Nähe des I.s zum Außenbereich der - wie die Klägerin zutreffend feststellt - jedenfalls im Norden und Nordwesten an die Pflegeanstalt angrenzt, führt nicht zu einer nach den Grundsätzen der vorgenannten Vorschrift aufzulösenden Gemengelage. Denn auch in diesem Bereich befinden sich keine emittierenden Vorhaben, die mit dem I. in Konflikt geraten könnten. Insbesondere gehört die Anlage der Klägerin nicht selbst zum Außenbereich. Sie fußt auf einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan, der ein sonstiges Sondergebiet festsetzt, so dass die Anlage dem beplanten Bereich zuzuordnen ist. Auch die nach Erstellung der im Verwaltungsverfahren von der Klägerin vorgelegten Immissionsprognose im Außenbereich von V. genehmigten Windenergieanlagen lösen keinen nach den Vorgaben von Nr. 6.7 TA Lärm zu lösenden Nutzungskonflikt aus, weil die von diesen auf das I. einwirkenden Geräuschimmissionen den nach Nr. 6.1 Buchst. g TA Lärm maßgeblichen Immissionsrichtwert deutlich unterschreiten. Hierzu hat der Beklagte im vorliegenden Verfahren ergänzende Ausführungen gemacht. Gegen diese hat die Klägerin, der die Immissionsprognose aus dem die Windenergieanlagen betreffenden Genehmigungsverfahren bekannt ist, keine Bedenken erhoben.
c) Die vorstehend unter a) und b) aufgeworfenen Fragen müssen indes nicht entschieden werden. Denn auch dann, wenn man eine Anwendbarkeit von Nr. 6.7 TA Lärm mit Blick auf die Nutzung der Test- und Präsentationsstrecke einerseits und der Nutzung des Pflegeheims andererseits bejahte, könnte die Klägerin keine Anhebung des Tagesrichtwertes nach Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm um 5 dB(A) oder einen niedrigeren Wert beanspruchen.
Für die Höhe des Zwischenwertes ist nach Nr. 6.7 Abs. 2 Satz 1 TA Lärm die konkrete Schutzwürdigkeit des betroffenen Gebietes maßgeblich. Wesentliche Kriterien sind gemäß Satz 2 die Prägung des Einwirkungsgebiets durch den Umfang der Wohnbebauung einerseits und durch Gewerbe- und Industriebetriebe andererseits, die Ortsüblichkeit eines Geräusches und die Frage, welche der unverträglichen Nutzungen zuerst verwirklicht wurde. Damit knüpft die TA Lärm an die in der Rechtsprechung zum baurechtlichen Rücksichtnahmegebot entwickelten Grundsätze an. Danach hängen die Anforderungen, die nach dem Gebot der Rücksichtnahme zu stellen sind, wesentlich von den jeweiligen Umständen ab. Je empfindlicher und schutzwürdiger die Stellung derer ist, denen die Rücksichtnahme im gegebenen Zusammenhang zugutekommt, umso mehr kann an Rücksichtnahme verlangt werden. Je verständlicher und unabweisbarer die mit dem Vorhaben verfolgten Interessen sind, umso weniger braucht derjenige, der das Vorhaben verwirklichen will, Rücksicht zu nehmen. Bei diesem Ansatz kommt es für die sachgerechte Beurteilung des Einzelfalls wesentlich auf eine Abwägung zwischen dem an, was einerseits dem Rücksichtnahmebegünstigten und andererseits dem Rücksichtnahmeverpflichteten nach Lage der Dinge zuzumuten ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Mai 2018 - 4 A 2588/14 -, juris Rn. 161 m. w. N.
Schon nach dem Wortlaut der Vorschrift gilt dabei, dass auch bei Vorliegen einer Gemengelage eine Zwischenwertbildung nicht zwingend vorgeschrieben ist. Vielmehr „können“ nach Nr. 6.7 Abs. 1 Satz 1 TA Lärm die für die zum Wohnen dienenden Gebiete geltenden Immissionsrichtwerte dann auf einen geeigneten Zwischenwert erhöht werden, soweit dies nach der gegenseitigen Pflicht zur Rücksichtnahme erforderlich ist. Ein diesbezüglicher Automatismus ist auch deswegen abzulehnen, weil dann bereits allein wegen des bestehenden Nutzungskonflikts - ohne weitergehende Bewertung desselben - die Bildung eines (Minimal-)Zwischenwertes erforderlich wäre, die zu schützende Wohnnutzung also bereits deswegen eine Einbuße hinsichtlich des ihr zukommenden Immissionsrichtwertes hinzunehmen hätte.
Vorliegend ist die Schutzbedürftigkeit des I.s weder durch die in Nr. 6.7 Abs. 2 Satz 2 TA Lärm für die Bildung eines Zwischenwertes als „(w)esentliche Kriterien“ benannten Umstände noch durch sonstige Gesichtspunkte gemindert, so dass es bei dem nach Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g. TA Lärm maßgeblichen Tagesrichtwert von 45 dB(A) am IP 12 bleibt.
aa) Das gilt zunächst für die in Nr. 6.7 Abs. 2 Satz 2 TA Lärm als erstes Kriterium genannte Prägung des Einwirkungsgebiets durch den Umfang der Wohnbebauung einerseits und durch Gewerbe- und Industriebetriebe andererseits. Das Einwirkungsgebiet umfasst einerseits den Bereich der gewerblichen und industriellen Nutzung und andererseits den Bereich der schutzbedürftigen Wohnnutzung und damit die gesamte Gemengelage. Der Umfang, d. h. die Ausdehnung und die Art, Qualität und Intensivität der jeweiligen Nutzung bestimmen den Grad der Prägung des Einwirkungsgebiets.
Vgl. Feldhaus/Tegeder in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand: 231. AL April 2024, Nr. 6.7 TA Lärm Rn. 67.
Hieraus lässt sich kein erhöhter Zwischenwert zugunsten der Klägerin ableiten. Sowohl bei dem Pflegeheim als auch der Test- und Präsentationsstrecke der Klägerin handelt es sich um in qualitativer Hinsicht solitäre Anlagen, denen im Einwirkungsbereich keine anderen vergleichbaren Nutzungen entsprechen. Die klägerische Nutzung umfasst zwar in ihrer quantitativen Ausdehnung ein größeres Gebiet als das Pflegeheim des I., das sich auf die postalische Adresse T.-Straße XX begrenzt. Diese durch die jeweilige Nutzungsart begründete unterschiedliche Ausdehnung wird aber durch die große räumliche Entfernung zwischen den Nutzungen und die damit entstehende Größe des Einwirkungsgebiets wieder relativiert.
Eine Prägung des Einwirkungsgebiets durch lärmende Nutzungen besteht nicht. Die Rennstrecke ist ersichtlich in einen ruhigen Außenbereich hineingeplant worden. Auf die seit Eröffnung der Anlage bestehenden Lärmimmissionen kann es in diesem Zusammenhang nicht ankommen, weil dies darauf hinausliefe, dass die Klägerin die Grenze zulässiger Lärmimmissionen selber schrittweise zu ihren Gunsten verschieben könnte.
Im Umfeld des das Pflegeheim umgebenden Gebiets ist das (nicht störende) Wohnen die bestimmende Nutzungsform, so dass dieser Bereich im Wesentlichen derjenigen Nutzungskategorie entspricht, der nach § 3 Abs. 4 BauNVO auch die Anlage der Beigeladenen zu 2. zuzuordnen ist. So befinden sich auf der der G.-Straße gegenüberliegenden Seite Wohnsiedlungen an den Straßen „S.“ und „O.“ mit ca. 20 bis 30 Wohnhäusern, die im Bebauungsplan Nr. 11 der Stadt V. als Mischgebiete (MI) bzw. Allgemeine Wohngebiete (WA) ausgewiesen werden. Immissionsträchtige Anlagen sind - wie dargelegt - auch im Innenbereich nicht ersichtlich.
bb) Auch das weitere in Nr. 6.7 Abs. 2 Satz 2 TA Lärm genannte Kriterium der Ortsüblichkeit der von der Anlage ausgehenden Geräusche spricht nicht für eine Erhöhung des Richtwertes zugunsten der Klägerin. Die Ortsüblichkeit eines Geräusches betrifft nicht die Frage der Quantität, sondern der Qualität der Geräuschbelästigung. Unabhängig von der Höhe des Immissionspegels am Immissionsort hängt die Ortsüblichkeit von der Vergleichbarkeit der übrigen am Immissionsort vorherrschenden Geräusche ab, insbesondere von der spezifischen Lästigkeit. So können z. B. zu beurteilende gewerbliche oder industrielle Geräusche nur dann als ortsüblich eingestuft werden, wenn sie gegenüber einer vorhandenen Geräuschsituation nicht auffällig sind.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 21. Januar 2004 ‑ 7 LB 54/02 -, juris Rn. 49; Feldhaus/Tegeder in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand: 231. AL April 2024, Nr. 6.7 TA Lärm Rn. 68.
Insofern hat schon das Verwaltungsgericht im erstinstanzlichen Urteil - entsprechend der vorgehend festgestellten, solitären Nutzungsform des Betriebs der Klägerin - zutreffend ausgeführt, dass die Geräusche des Rennstreckenbetriebs nicht ortsüblich sind, weil sie keinen anderen am Ort vorhandenen Geräuschen entsprechen. Dies gilt auch mit Blick auf die Nähe des IP 12 zur Landesstraße G.-Straße, da die beim Betrieb einer Rennstrecke entstehenden Geräusche - Beschleunigung der Fahrzeuge auf den Geraden mit Vollgas und hoher Motorleistung, starkes Abbremsen vor den Kurven - mit den Fahrgeräuschen auf einer öffentlichen Straße, die zudem an dem Grundstück des I. in einer geschlossenen Ortschaft liegt, nicht vergleichbar sind. Hinzu tritt, dass die zulässige Höchstgeschwindigkeit im Bereich des Pflegeheims ausweislich der Street-View-Funktion des Internetdienstes Google Maps auf einer Länge von 200 m auf 30 km/h beschränkt ist. Dies führt zusätzlich dazu, dass die dortigen Verkehrsgeräusche mit denen einer Rennstrecke keine hinreichende Ähnlichkeit aufweisen. Auf die seit Eröffnung der Anlage bestehenden Lärmimmissionen kann es in diesem Zusammenhang - wie ausgeführt - ebenfalls nicht ankommen.
Die Geräusche der Test- und Betriebsstrecke wären auch dann nicht orts- bzw. außenbereichstypisch, wenn die Anlage - wie die Klägerin vorträgt - als privilegiertes Vorhaben i. S. d. § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB realisierbar gewesen wäre. Danach ist ein Vorhaben im Außenbereich zulässig, das wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung „nur im Außenbereich ausgeführt werden soll“. Eine Privilegierung nach dieser Vorschrift liegt allerdings mit Blick auf die erheblichen Emissionen der Test- und Präsentationsstrecke sowie die begrenzte Zielgruppe einer solchen Anlage,
vgl. zu ersterem Gerichtspunkt BVerwG, Beschluss vom 2. März 2005 - 7 B 16.05 -, juris Rn. 7; zu letzterem Gesichtspunkt BVerwG, Beschluss vom 29. November 1991 - 4 B 209.91 -, juris Rn. 4, jew. m. w. N.,
auch fern, was wegen des insofern eingreifenden grundsätzlichen Bauverbots entsprechend ebenfalls für die Zulassung als nichtprivilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB gilt.
Zur Unvereinbarkeit einer Motorsportanlage mit dem Außenbereich daher auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15. März 1993 - 10 S 380/92 -, juris Rn. 38 ff.
cc) Schließlich streitet auch das Kriterium, welche der unverträglichen Nutzungen zuerst verwirklicht wurde, nicht für den Betrieb der Klägerin, sondern denjenigen der Beigeladenen zu 2. Ob der emittierende Betrieb an das dem Wohnen dienende Gebiet herangerückt ist oder ob sich das zum Wohnen dienende Gebiet - umgekehrt - in Richtung auf den emittierenden Betrieb ausgeweitet hat, beurteilt sich nach tatsächlichen, von der Würdigung konkreter Begebenheiten des Einzelfalls abhängender Faktoren. Bei der Bewertung der zeitlichen Priorität kann ausschlaggebend sein, welchen rechtlichen Status die Nutzungen wann erlangt haben und ob in der Vergangenheit die Rechtsmittel gegen das Entstehen unverträglicher Nutzungen ausgeschöpft wurden. Die Bewandtnis der zeitlichen Priorität kann solchermaßen durch den schieren Zeitablauf beim Nebeneinander der widerstreitenden Nutzungen sowie durch andere Umstände relativiert werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 2013 - 2 B 1336/12 -, juris Rn. 33 ff. m. w. N.
Schon das Verwaltungsgericht hat insofern zutreffend darauf hingewiesen, dass das Mitte der 1970er Jahre errichtete Gebäude „T.-Straße XX“ mit Baugenehmigung vom 17. März 1975 als „Neubau eines Altenkrankenheims“ genehmigt und in der Folgezeit als „Pflegeanstalt“ i. S. v. Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm auch genutzt wurde, wie der im Jahr 1995 mit den Landesverbänden der Pflegekassen geschlossene Versorgungsvertrag zeigt. Die erstmals mit Bescheid vom 29. Juli 2011 erteilte Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Test- und Präsentationsstrecke und auch schon der dieser vorausgegangene vorhabenbezogene Bebauungsplan trafen deshalb auf eine zu diesem Zeitpunkt bereits auf dem Grundstück des Beigeladenen zu 1. ausgeübte Nutzung, die den Schutz der Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm beanspruchen konnte. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang einwendet, sie habe sich nicht gegen die vormals dem I. erteilten Genehmigungen zur Wehr setzen können, ist dies unerheblich. Entscheidend ist insofern vielmehr der auch vom Beklagten angeführte Gesichtspunkt, dass sie sich trotz der bestandskräftigen Nutzung des Pflegeheims für eine Ansiedelung ihrer Anlage in einem Bereich entschieden hat, in dem deren Emissionen auch noch auf das I. einwirken, und damit mit einer Nutzungsbeschränkung durch Einhaltung der für das Pflegeheim geltenden Immissionsrichtwerte rechnen musste. Eine Unverträglichkeit der Nutzungen ist im Übrigen bis zum nunmehr streitgegenständlichen Antrag auf Erteilung einer Änderungsgenehmigung vom 24. Mai 2017 auch noch nicht gegeben gewesen, weil die Anlage der Klägerin bisher die Immissionsrichtwerte am IP 12 einzuhalten verpflichtet gewesen ist. Daher verfängt auch der klägerische Hinweis nicht, dass die Planungen und Zulassungen der Test- und Präsentationsstrecke wiederholt gerichtlich bestätigt worden seien, was zu einer Relativierung des Prioritätsprinzips führen müsse. Denn diese gerichtlichen Bestätigungen haben sich in keinem Fall auf die nunmehr konkret begehrte Überschreitung des Immissionswertes am IP 12 bezogen, sondern sind entweder - soweit der vorhabenbezogene Bebauungsplan in Rede steht - von einer Lösung etwaiger Konflikte im nachfolgenden Genehmigungsverfahren,
vgl. insoweit Nr. 12 der Textlichen Festsetzungen: „Die Auswirkungen und Beschränkungen des Sonderbetriebes sind ebenso wie die Maßnahmen zur Überwachung Gegenstand des nachfolgenden BImSchG-Genehmigungsverfahrens.“
oder - bezüglich der nachgehend ergangenen Genehmigungen - von einem aus immissionsschutzrechtlicher Sicht fehlenden Konflikt zwischen beiden Nutzungen ausgegangen.
Der Einwand der Klägerin, die einseitige Anwendung des Prioritätsprinzips führe dazu, dass Vorhaben im Außenbereich aus immissionsschutzrechtlichen Gründen nur noch in Ausnahmefällen zulassungsfähig wären oder aber nur noch in Gegenden errichtet werden könnten, in denen die Außenbereichsnutzung eine erhebliche räumliche Distanz zu jeglicher Wohnbebauung wahren könne, übergeht, dass die Teststrecke einen selbst im Vergleich zu anderen immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen außergewöhnlich hohen Lärmpegel verursacht. Zudem steht hier nicht die generelle Zulassung der klägerischen Anlage in Frage, sondern diese ist bereits genehmigt und wird seit dem 4. April 2013 auch genutzt. Die Test- und Präsentationsstrecke kann danach seit über elf Jahren betrieben werden. Auch diese Gesichtspunkte sprechen mit Blick auf die im Anwendungsbereich von Nr. 6.7 TA Lärm notwendige Abwägung der gegenläufigen Interessen gegen die Erforderlichkeit einer Zwischenwertbildung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil sie im Berufungsverfahren keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Auslegung des entscheidungserheblichen Tatbestandsmerkmals „Pflegeanstalten“ in Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. g TA Lärm ist in der obergerichtlichen Rechtsprechung uneinheitlich und höchstrichterlich noch nicht geklärt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 84, 85 und 87 SGB XI
§ 5 BImSchG
§ 7 BImSchG
§ 15 BImSchG
§ 16 BImSchG
§ 48 BImSchG
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 71 Abs. 2 SGB XI
§ 20 Abs. 2 WTG
§ 18 Abs. 1 WTG
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 1, 6 Abs. 1 Nr. 1, 5 Abs. 1 Nr. 1 und 3 Abs. 1 BImSchG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 BImSchG
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 3 Abs. 1 BImSchG
§ 16 Abs. 1 BImSchG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 16 Abs. 1 Satz 2 BImSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 der 18. BImSchV
§ 2 der 18. BImSchV
§ 71 Abs. 2 SGB XI
§ 14 Abs. 1 SGB XI
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 2 Nr. 5 der 18. BImSchV
§ 48 Abs. 1 BImSchG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 WTG
§ 20 Abs. 1 WTG
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 10 Abs. 1 BImSchG
§ 4a Abs. 2 Nr. 1 der 9. BImSchV
§ 3 Abs. 4 BauNVO
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 D 36/09
11 L 555/11
8 B 1521/11
11 L 652/12
11 K 2165/11
8 A 2705/12
11 K 2813/14
11 K 3074/14
7 B 438/14
1 KN 265/05
7 A 11.11
4 C 2.07
2 L 40/12
22 A 96.40
8 B 1395/15
8 A 10377/16
1 C 10345/21
3 B 99.62
22 AS 10.40
2 M 348/06
10 A 8.15
22 AS 12.40
22 AS 10.40
15 CS 20.90
15 CS 20.90
4 A 1075.04
IV C 71.73
14 CS 12.29
2 B 584/17
6 L 205/17
7 B 24.07
8 A 1575/19
2 B 1336/12
8 A 2016/11
4 A 2588/14
7 LB 54/02
7 B 16.05
4 B 209.91
10 S 380/92
2 B 1336/12