Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-03-29, Aktenzeichen OVG 1 B 50.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2012:0329.OVG1B50.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein Gebührenrahmen von 200 bis 5.000 Euro für die Untersagung unerlaubten öffentlichen Glücksspiels steht nicht in einem groben Missverhältnis zu dem zu deckenden Aufwand für die Amtshandlung, wenn zwischen den Beteiligten streitig ist, ob sich der Aufwand nur bis zu 200 Euro oder in diesem Verwaltungszweig zwischen 1.500 und 2.100 Euro beläuft.(Rn.19)
2. Eine Verwaltungsübung, nach der die Gebühr in der Regel mit 2.000 Euro bemessen wird, ist auf dieser Grundlage nicht zu beanstanden.(Rn.20)
3. Für die Bestimmung innerhalb eines – seinerseits ordnungsgemäß festgelegten - Gebührenrahmens gilt, dass dessen Mittelwert den durchschnittlich „wertigen“ und „aufwändigen“ Fall kennzeichnet (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 25. August 1991 – OVG 8 B 59.91 – juris Rn. 20).(Rn.20)
5. Hat der Betroffene den Eingriffsverwaltungsakt nicht angefochten und ist dieser bestandskräftig geworden, kann er sich im Streit über die Gebührenfestsetzung nicht mehr auf die Rechtswidrigkeit dieses Verwaltungsakts berufen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 7. November 2007 – 9 A 4822/05 – KStZ 2008, 31).(Rn.23)
Verfahrensgang
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 7. Oktober 2010 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich nach erfolglosem Vorverfahren mit der Anfechtungsklage nur noch gegen die im Bescheid des Beklagten vom 7. März 2008 festgesetzte Verwaltungsgebühr in Höhe von 2.000 Euro. Mit dem Bescheid wurde ihm ansonsten die Vermittlung von Sportwetten sowie die Werbung dafür untersagt und deren Beseitigung angeordnet. Im Widerspruchsbescheid vom 24. Juni 2008 wurde keine Widerspruchsgebühr festgesetzt.
Erstinstanzlich hat der Kläger gegen die Gebühr vorgebracht, dass sie nicht dem tatsächlichen Aufwand des Beklagten entspreche. Sie sei nicht angemessen; angemessen seien lediglich 100 bis 200 Euro. Auf die getätigten Umsätze oder den wirtschaftlichen Stand seiner Betriebsstätte könne nicht abgestellt werden, da ihm aus der Untersagungsverfügung kein Vermögensvorteil erwachse. Zudem könne nicht unterstellt werden, dass er Kenntnis von der Rechtswidrigkeit seiner Tätigkeit gehabt oder diese der Aufsichtsbehörde bewusst nicht angezeigt habe, um illegale Aktivitäten zu verschleiern.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Für die auf den Glücksspielstaatsvertrag gestützte Untersagungs- und Beseitigungsverfügung dürfe nach dem Gesetz über Gebühren und Beiträge keine Gebühr erhoben werden. Die Verfügung sei nicht aufgrund gesetzlicher Ermächtigung in überwiegendem Interesse einzelner, sondern überwiegend im öffentlichen Interesse erlassen worden, weil sie die Durchsetzung der gemeinwohlorientierten Ziele des Glücksspielstaatsvertrages und der darin bekundeten Wertungen bezwecke. Mangels gesetzlicher Festlegung einer Ausnahme von diesem Grundsatz verstießen die trotz Regelung durch formelles Gesetz nur im Rang einer Verordnung stehenden Tarifstellen 8118 und 8119 des Gebührenverzeichnisses zur Verwaltungsgebührenordnung gegen die gesetzliche Bestimmung der Gebührenfreiheit überwiegend im öffentlichen Interesse liegender Verwaltungsakte und seien daher nichtig. Der Kläger habe die Untersagung auch nicht veranlasst. Eine belastende Amtshandlung könne nur dann als durch den Adressaten zurechenbar veranlasst angesehen werden, wenn sie rechtmäßig sei. Die zugrunde liegende Amtshandlung sei jedoch mit Verfassungs-, Gemeinschafts- bzw. Unionsrecht nicht vereinbar und daher rechtswidrig. Selbst wenn die Gebührenpflichtigkeit der Amtshandlung unterstellt werde, sei eine Gebühr in Höhe von 2.000 Euro ermessensfehlerhaft. Die Gebührenhöhe dürfe sich allein an den Kosten des durch die Untersagung verursachten Verwaltungsaufwandes orientieren. Abgesehen davon, dass im Untersagungsbescheid nichts dazu ausgeführt worden sei, wie sich die festgesetzte Gebühr auf die einzelnen Tarifstellen verteile, insbesondere in welcher Höhe eine Gebühr aufgrund der Tarifstelle 8119 angesetzt worden sei, sei nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber die der Glücksspielaufsicht anlässlich einer Untersagungsverfügung entstehenden Kosten in seine Erwägungen eingestellt habe. Die Ergebnisse der Kosten-Leistungs-Rechnung für die Jahre 2009 und 2010 hätten bei Schaffung der vorgenannten Tarifstellen noch nicht vorgelegen. Jedenfalls habe der Beklagte nicht plausibel dargelegt, dass mit einer Untersagungsverfügung regelmäßig ein Verwaltungsaufwand von 2.000 Euro verbunden sei. Der im konkreten Fall aus dem Verwaltungsvorgang ersichtliche Aufwand der Behörde rechtfertige die Höhe der Gebühr ebenfalls nicht.
Der Beklagte hat die vom Senat auf seinen Antrag hin zugelassene Berufung fristgerecht wie folgt begründet: Die Gebührenfestsetzung finde im Gesetz über Gebühren und Beiträge sowie in der auf dessen Grundlage erlassenen Verwaltungsgebührenordnung eine ausreichende Rechtsgrundlage. Der Kläger habe die Untersagungsverfügung durch den illegalen Betrieb eines Wettbüros veranlasst; daher sei die Amtshandlung seinem Pflichtenkreis zuzurechnen. Auf die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung komme es nicht an, da diese bestandskräftig sei. Bei einer vom Betroffenen veranlassten Amtshandlung sei unerheblich, ob sie im überwiegenden Interesse Einzelner vorgenommen worden sei. Die Bestimmung über die Gebührenfreiheit sei nicht einschlägig, weil ihr die Bestimmung über die Gebührenpflicht veranlasster Amtshandlungen als speziellere Regelung vorgehe. Hierfür spreche sowohl die innere Systematik der Vorschriften als auch eine historisch-teleologische Auslegung der Norm. Danach sei die an eine Veranlassung anknüpfende Gebührenpflicht von der jeweiligen Interessenlage entkoppelt, so dass es nicht von Belang sei, ob die Untersagungsverfügung überwiegend im öffentlichen Interesse erlassen worden sei. Abgesehen davon sei dies hier nicht der Fall, denn der Erlass der Untersagungsverfügung schütze mindestens gleichrangig auch die Einzelinteressen der Wettteilnehmer und von deren Angehörigen sowie auch die des Klägers, der von einer weiteren Verwirklichung objektiver Rechtsverstöße abgehalten werden sollte. Bei der Prüfung der für die Gebührenfestsetzung maßgeblichen Faktoren habe das Verwaltungsgericht einen unzutreffenden Maßstab angelegt. Nach dem Gesetz seien Verwaltungsgebühren unter Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungsaufwandes, des Wertes des Gegenstandes der Amtshandlung, des Nutzens oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu bemessen. Soweit die Kammer allein den Verwaltungsaufwand für berücksichtigungsfähig halte, werde der Bemessungsmaßstab unzutreffend verengt, denn die zugrunde liegende Amtshandlung bezwecke auch eine Abschöpfung der damit verbundenen wirtschaftlichen Vorteile. Insofern sei auch der Zweck der Verhaltenslenkung, womit - ebenso wie bei der mit der Untersagung verbundenen Zwangsgeldfestsetzung - darauf abgezielt werde, die Verlockungen eines illegalen und gewinnträchtigen Wettbetriebs zu beseitigen, ein gesetzlich legitimiertes Bemessungskriterium. Das angegriffene Urteil habe den gesetzgeberischen Spielraum zur Ausgestaltung der unterschiedlichen Gebührensätze, der eine typisierende und pauschalierende Betrachtung zulasse, auch bei dem Vergleich der Tarifstellen untereinander nicht ausreichend beachtet und statt dessen eigene Überlegungen über die für angemessen erachteten Höchstsätze angestellt. Die von der Kammer herangezogenen Tarifstellen bezögen sich auf die Erteilung oder Aufhebung einer Erlaubnis; im Vergleich dazu habe die maximale Höchstgrenze des Gebührensatzes bei einer Untersagungsverfügung - schon wegen der damit intendierten Lenkungswirkung - höher angesetzt werden dürfen als bei erlaubnisbezogenen Amtshandlungen, bei denen die Ermittlung des Sachverhalts regelmäßig einen deutlich geringeren Aufwand verursache. Die vom Kläger konkret verlangte Verwaltungsgebühr, die den dafür vorgesehenen Rahmen nicht einmal zur Hälfte ausschöpfe, sei ermessensfehlerfrei festgesetzt worden. Das Äquivalenzprinzip, wonach sich die festgesetzte Gebühr nicht völlig von den regelmäßig anfallenden Kosten der zugehörigen Amtshandlung entfernen und dazu nicht außer Verhältnis stehen dürfe, sei angesichts der sich aus den Ergebnissen der Kosten-Leistungs-Rechnung für den Bereich Glücksspielwesen durchschnittlich ergebenden „Stückkosten“ von 1.517 Euro im Jahr 2009 und von 1.836 Euro im Jahr 2010 beachtet worden; dies zeige auch ein Vergleich der einschlägigen Gerichtsentscheidungen. Eine periodenübergreifende Kosten- und Leistungsrechnung der Behörde für den Zeitraum der bisherigen Geltung des Glücksspielstaatsvertrages zeige, dass die Kosten für Verwaltungsakte des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten im Glücksspielbereich sogar über 2000 Euro lägen. Die vom Verwaltungsgericht vermisste Erwähnung der Tarifstelle 8119 erkläre sich im Übrigen daraus, dass die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel lediglich ein unselbständiger Annex zum Betrieb eines Wettbüros sei, dessen Untersagung den Schwerpunkt der zugrunde liegenden Verfügung darstelle.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 7. Oktober 2010 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil. Der Erlass der Untersagungsverfügung sei für ihn nicht vorteilhaft und habe auch nicht in seinem Interesse gelegen. Die Gebühr sei angesichts des nach Aktenlage erkennbaren Aufwands der Verwaltungsbehörde bei weitem zu hoch; insoweit verweist der Kläger auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster zur Gebührenhöhe in Nordrhein-Westfalen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und den Verwaltungsvorgang (2 Bände) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Gebührenfestsetzung in dem ansonsten bestandskräftigen Bescheid vom 7. März 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 2008 ist rechtmäßig (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Erhebung der umstrittenen Gebühr ist § 1 Abs. 1 der Verwaltungsgebührenordnung (VGebO) in der Fassung vom 13. November 1978 (GVBl. S. 2410) i.V.m. den Tarifstellen 8118 und 8119 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 Abs. 1 VGebO), die durch Artikel VI des Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel vom 15. Dezember 2007 (GVBl. S. 604) u.a. neu in das Gebührenverzeichnis eingefügt wurden. Diese Tarifstellen sehen für die Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel bzw. von unerlaubter Werbung für Glücksspiele einen Gebührenrahmen von 200 bis 5.000 Euro vor.
2. Diese Gebührentatbestände sind entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts mit höherrangigem Recht vereinbar und daher auf den Fall des Klägers anzuwenden. Sie sind in Ausführung der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge – GebBeitrG - vom 22. Mai 1957 (GVBl. S. 516) in der zum Erlasszeitpunkt des Widerspruchsbescheides geltenden Fassung vom 6. Juli 2006 (GVBl. S. 713) erlassen worden. Unschädlich ist insoweit, dass die betreffenden Tarifstellen hier nicht durch den Senat von Berlin, der nach der genannten Vorschrift die Gebühren- und Beitragsordnungen nach Maßgabe des GebBeitrG durch Rechtsverordnung erlässt, sondern durch förmliches Gesetz des Abgeordnetenhauses von Berlin in das Gebührenverzeichnis zur VGebO eingefügt worden sind. Bereits das Verwaltungsgericht hat hierzu zutreffend ausgeführt, dass die Änderung oder Ergänzung von Verordnungsrecht durch parlamentarisches Gesetz im sachlichen Zusammenhang mit Gesetzgebungsvorhaben nicht zu einem uneinheitlichen Rang des entstehenden Normgebildes in der Normenhierarchie führt, sondern dieses insgesamt als Verordnung zu qualifizieren und an den Vorgaben der gesetzlichen Ermächtigung zu messen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 – 2 BvF 2/03 – BVerfGE 114, 196).
a) Dem Verwaltungsgericht kann jedoch nicht darin gefolgt werden, dass die Höhe der mit dem Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel eingeführten Rahmengebühren gemessen an den Vorgaben des GebBeitrG zu beanstanden sein soll. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 und 3 GebBeitrG in der hier maßgeblichen Fassung sind in den Gebührenordnungen die Gebühren unter näherer Bezeichnung der Art und des Inhalts der die Zahlungspflicht begründenden Amtshandlungen im Voraus nach festen Normen und Sätzen unter Berücksichtigung der in den Abs. 2 bis 5 aufgestellten Grundsätze zu bestimmen. Nach § 8 Abs. 2 GebBeitrG sind die – hier einschlägigen – Verwaltungsgebühren unter Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungsaufwandes, des Wertes des Gegenstandes der Amtshandlung, des Nutzens oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu bemessen. Mit diesen Bemessungskriterien sind die einschlägigen Tarifstellen vereinbar.
aa) Nach dem Wortlaut dieser Vorschrift, aber auch nach ihrer Entstehungsgeschichte ist es nicht angebracht, die Bemessungskriterien für Verwaltungsgebühren auf den Verwaltungsaufwand und – soweit wirtschaftliche Vorteile für den Betroffenen der Amtshandlung erkennbar sind – auf den Gesichtspunkt der Vorteilsabschöpfung zu reduzieren. Der Begriff des „Wertes des Gegenstandes der Amtshandlung“ erfasst mehr als nur den wirtschaftlichen Vorteil des Betroffenen und schließt eine Bestimmung des Wertes der jeweiligen Amtshandlung nach objektiven Kriterien nicht aus. Eine Reduktion der Bemessungskriterien ist auch nicht durch die Motive der Neufassung durch das Gesetz vom 6. Juli 2006 (GVBl. S. 713) veranlasst. Zwar wurde der Regelungsbedarf dadurch ausgelöst, dass das Oberverwaltungsgericht aus Anlass der Prüfung einer in der Baugebührenordnung geregelten Wertgebühr je Quadratmeter zusätzlich gewährter Geschoss- und Grundfläche für die Erteilung von Befreiungen ein Bemessungskriterium im GebBeitrG zur Vorteilsabschöpfung vermisst hatte (Urteil vom 22. Juni 2005 – OVG 2 B 7.05 – OVGE 26, 109) und infolge der Nichtigkeit der entsprechenden Tarifstelle Einnahmeausfälle drohten. Der Gesetzgeber hat diesen Anlass indessen nutzen wollen, um für die verfassungsrechtlich als legitim anerkannten Gebührenzwecke der Verhaltenslenkung und Wertabschöpfung eine Rechtsgrundlage zu schaffen und die bestehende Regelung, nach der die Verwaltungsgebühren nur unter Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungszweiges festzusetzen waren, dahingehend zu verändern, dass neben den Kosten des für die jeweilige Amtshandlung entstehenden Verwaltungsaufwandes auch der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung, der Nutzen oder die Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner bei der Gebührenbemessung zu berücksichtigen sind (vgl. Abgeordnetenhs.-Drucks. 15/5125, S. 2). Das mit der Regelung verfolgte Anliegen ist daher umfassender als nur auf die Einführung der Vorteilsabschöpfung gerichtet zu begreifen, was vor dem Hintergrund nachvollziehbar wird, dass das Oberverwaltungsgericht in der oben angegebenen Entscheidung über den Bereich der im konkreten Fall bedeutsamen Vorteilsabschöpfung allgemein ausgeführt hatte, dass eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage den Zweck der Gebührenerhebung abschließend nennen müsse und ein insoweit „offener“ Tatbestand aus verfassungsrechtlichen Gründen keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Verfolgung weiterer Gebührenzwecke auf Rechtsverordnungsebene sein könne (OVGE 26, 109, 118 ff.).
bb) Hiernach ist es mit § 8 Abs. 2 GebBeitrG vereinbar, Verwaltungsgebühren im Bereich der Eingriffsverwaltung verhaltenslenkend nach dem objektiven Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zu bemessen. Insoweit darf bei der Untersagung einer Erwerbszwecken dienenden Betätigung die Höhe der mit der Tätigkeit erzielten oder zu erzielenden Einnahmen für die Bewertung des Gegenstandes der Amtshandlung herangezogen werden, um einen Anreiz für normgerechte Betätigung zu schaffen. Demgegenüber verfängt der Hinweis des Klägers auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen, wo das Oberverwaltungsgericht die Einbeziehung der wirtschaftlichen Bedeutung der verbotenen Tätigkeit in die Bemessung des Gebührenrahmens für die Untersagung verbotenen Glücksspiels beanstandet hat (vgl. OVG NW, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 – GewArch 2009, 241, juris Rn. 12 ff.), nicht. Denn die dortige Rechtslage (§ 3 GebG NRW) gibt nach der insoweit verbindlichen Auslegung des dortigen Obergerichts nur die Gebührenzwecke der Kostendeckung und Vorteilsabschöpfung vor, wenn es heißt, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits eine angemessenes Verhältnis bestehen muss. Diese auch in § 3 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes des Bundes verwendete Formulierung ist nach ihrem Wortlaut enger als die vom Berliner Gesetzgeber gebrauchte und kann durch das Abstellen auf den wirtschaftlichen Wert für den Kostenschuldner in der Tat als Beschränkung auf den Zweck der Vorteilsabschöpfung begriffen werden mit der Folge, dass im Bereich der Eingriffsverwaltung nur die Deckung des Verwaltungsaufwandes als Gebührenzweck verbleibt.
b) Nach diesen Grundsätzen sieht der Senat keine Veranlassung, die Gebührenrahmen der Tarifstellen 8118 und 8119 zu beanstanden. Die Spannbreite der – identischen - Gebührenrahmen trägt sowohl dem Umstand, dass unerlaubtes Glücksspiel eine außerordentlich lukrative Einnahmequelle sein kann, insbesondere wenn es beworben wird, aber auch unzulässige Werbung für erlaubtes Glücksspiel zu einer unerwünschten beachtlichen Erhöhung der Einnahmen aus dem Glücksspiel beitragen kann, als auch dem mit der Unterbindung dieser unerwünschten Betätigungen verbundenen Verwaltungsaufwand hinreichend Rechnung. Die damit ermöglichte Gebührenhöhe erscheint im Hinblick auf dem Senat bekannte Vertragsgestaltungen im Zusammenhang mit der oftmals im Wege des Franchising erfolgenden Sportwettvermittlung und dadurch ermöglichte Einnahmen der Inhaber entsprechender selbständiger Wettbüros nicht unangemessen.
aa) Das den Rahmen für die Gebührenbemessung nach den gesetzlichen Kriterien gemäß § 8 Abs. 2 GebBeitrG setzende Äquivalenzprinzip ist nicht verletzt. Als Ausfluss des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt es, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 – 6 C 5.02 – NVwZ 2003, 1384, juris Rn. 13, und Urteil vom 25. Juli 2001 – 6 C 8.00 – BVerwGE 115, 32, juris Rn. 41, jeweils m.w.N.). Ein grobes Missverhältnis zum Wert des Gegenstandes der Amtshandlung kann bei einer Höchstgebühr von 5.000 Euro nicht festgestellt werden. Schon die Schaffung eines Gebührenrahmens verdeutlicht, dass es insoweit nicht um eine Wertgebühr geht, sondern nur der Gegenstand der Amtshandlung entsprechend seiner Bedeutung im Sinne einer begrenzten Verhaltenslenkung typisierend und pauschalierend bewertet wird. Denn es muss davon ausgegangen werden, dass jemand, der unerlaubtes Glücksspiel dauerhaft als Quelle seines Lebensunterhalts betreiben will, schon bezogen auf ein Jahr deutlich höhere Erträge als den Höchstbetrag der Gebühr erzielen muss, um davon leben zu können. Der vorliegend bestimmte Gebührenrahmen ermöglicht es, die Gebührenhöhe – wenn der Sachverhalt der konkreten Amtshandlung dafür Anhaltspunkte bietet – so anzupassen, dass sie den objektiven Wert des Gegenstandes der Amtshandlung im Sinne der damit erstrebten Lenkungsfunktion erfasst. Auf dieser Grundlage sind die betreffenden Tarifstellen geeignet, um zur Erreichung der Ziele, unerlaubtes Glücksspiel und unerlaubte Werbung für Glücksspiel zu vermeiden, in dem nach den jeweiligen Umständen gebotenen Maß beizutragen und sie können in Anbetracht der negativen sozialen Folgen einer unerwünschten Ausweitung des Glücksspielmarktes außerhalb staatlicher Regulierung auch nicht als unangemessen angesehen werden, um die erwünschte Lenkungsfunktion im Bereich des Glücksspielsektors entfalten zu können.
bb) Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Verhältnisses der gesetzlichen Bemessungskriterien untereinander. Soweit infolge der Neuregelung des § 8 Abs. 2 GebBeitrG neben der Deckung des Verwaltungsaufwandes weitere Bemessungskriterien wie Vorteilsabschöpfung und Verhaltenslenkung herangezogen werden dürfen, kann daraus zwar nicht der Schluss gezogen werden, dass der Gesichtspunkt der Deckung des Verwaltungsaufwandes als gebührenbegrenzender Bemessungsfaktor, der auch den rechtlichen Interessen des Gebührenschuldners im Sinne eines Kostenüberschreitungsverbots dient, völlig zurücktritt. Zweck der Erhebung einer Gebühr, die dem Gebührenschuldner vom Staat anlässlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung auferlegt wird, ist es, die Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a – BVerfGE 108, 1, juris Rn. 58; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 50 f.). Die Beachtung des Äquivalenzprinzips gebietet, dass dieser Finanzierungszweck auch bei Anwendung anderer Bemessungskriterien nicht aus dem Auge verloren wird und das Kostendeckungsprinzip nicht zu einer bloßen haushaltsrechtlichen Obliegenheit der Verwaltung, die Gebühren so zu bemessen, dass der Aufwand für die Amtshandlung gedeckt ist, herabgestuft wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. August 2010 – 9 C 6.09 – BVerwGE 137, 325, juris Rn. 38; Urteil vom 30. April 2003, a.a.O.). Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips liegt indessen - wie ausgeführt - erst bei einem groben Missverhältnis zwischen der Höhe der tatsächlich durch die Leistung verursachten Kosten und der durch die Berücksichtigung anderer Gebührenzwecke bedingten Gebührenhöhe vor. Für eine derartige Unangemessenheit der einschlägigen Tarifstellen ist hier nichts ersichtlich. Jedenfalls ergeben sich nach den vom Beklagten insoweit vorgelegten Unterlagen zur Kostenverursachung, nach denen ein Aufwand zwischen 1.500 und 2.100 Euro für den Erlass von Verwaltungsakten im Glücksspielbereich entsteht, aber auch nach den vom Kläger und vom Verwaltungsgericht für angemessen erachteten Verwaltungskosten von maximal 200 Euro für die konkrete Amtshandlung, diesbezüglich noch keine Bedenken gegen die Gebührenbemessung, so dass es auf die Richtigkeit der Ermittlung des Kostenaufwandes in den Einzelheiten hier nicht ankommt. Lediglich zur Klarstellung sei insoweit jedoch ausgeführt, dass die Gültigkeit einer solchen Tarifstelle dann, wenn die Gebührenbemessung allein nach dem Verwaltungsaufwand zu erfolgen hätte, voraussetzen würde, dass sie durch eine – ggf. auch nachträglich aufgemachte auf den Zeitpunkt des Normerlasses bezogene – ordnungsgemäße Schätzung des auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwandes für den betreffenden Verwaltungszweig gerechtfertigt werden kann (vgl. zu Benutzungsgebühren: Senatsurteil vom 10. Februar 2011 – OVG 1 B 73.09 – NVwZ-RR 2011, 629, juris Rn. 21).
3. Es sind auch keine Bedenken gegen die Gebührenbemessung durch die Behörde im Einzelfall zu erheben. Nach § 5 VGebO ist die Gebühr bei Amtshandlungen, für die ein Gebührenverzeichnis ein Rahmen festgelegt ist, nach der Bedeutung des Gegenstandes und dem wirtschaftlichen Nutzen für die Beteiligten, nach dem Umfang der Amtshandlung und den Schwierigkeiten, die sich bei der Durchführung der Amtshandlung ergeben, und nach den wirtschaftlichen Verhältnissen des Gebührenschuldners zu bemessen. Nach der Begründung der Gebührenfestsetzung beruht die der ständigen – gerichtsbekannten – Verwaltungspraxis des Beklagten in durchschnittlichen Fällen der Untersagung der Vermittlung von Sportwetten entsprechende Bemessung mit 2.000 Euro auf dem Personalaufwand, dem Wert der Amtshandlung und der Bedeutung für den Kläger als Empfänger; insoweit gehe es um eine auf Dauer angelegte gewerbliche Tätigkeit. Der Beklagte hat ferner im Verfahren darauf hingewiesen, dass er die Verwaltungsgebühr im Wesentlichen nach der Tarifstelle 8118 bemessen hat und die nach der Tarifstelle 8119 gebührenpflichtige Teilentscheidung zur Werbung durch den Kläger nur einen unselbständigen Annex darstellt. Hiervon ausgehend mussten sich seine Erwägungen zur Berechnung der konkreten Gebühr im Wesentlichen an der ausgesprochenen Untersagung, dem für die Bearbeitung erforderlichen Aufwand und dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung orientieren, da weder der Kläger die Gebührenhöhe in Bezug auf seine wirtschaftlichen Verhältnisse beanstandet hat noch sonst ersichtlich geworden wäre, dass insoweit Besonderheiten vorlägen, die auf die Gebührenhöhe hätten von Einfluss sein können. Hiervon ausgehend gilt für die Bestimmung innerhalb eines – seinerseits ordnungsgemäß festgelegten - Gebührenrahmens, dass dessen Mittelwert den durchschnittlich „wertigen“ und „aufwändigen“ Fall kennzeichnet (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 25. August 1991 – OVG 8 B 59.91 – juris Rn. 20), so dass die Rechtsfolge einer umso dichteren Begründung bedarf, je stärker sie nach oben oder unten von dem Mittelwert abweicht. Hiervon ausgehend durfte der Beklagte die Gebühr in Höhe von 2.000 Euro festsetzen, ohne dass es über die angestellten und auf der Grundlage des § 5 VGebO nicht zu beanstandenden Erwägungen hinausgehender Bemessungsüberlegungen bedurfte. Bleibt die Gebührenfestsetzung nämlich – wie hier – im mittleren Bereich, aber noch unterhalb des Mittelwerts des Gebührenrahmens, bedarf es zu ihrer Rechtfertigung keiner weitergehenden Erwägungen, jedenfalls dann nicht, wenn – wie hier ebenfalls festzustellen ist – der Tatbestand keine Besonderheiten aufweist, die für eine weitere Herabsetzung der Gebühr gesprochen hätten.
4. Schließlich kann den grundsätzlichen Überlegungen des Verwaltungsgerichts zur Gebührenfreiheit der hier gegenständlichen Amtshandlung nicht gefolgt werden.
a) Zunächst unterliegt es keinen Zweifeln, dass für eine Amtshandlung nach § 2 Abs. 1 GebBeitrG Verwaltungsgebühren erhoben werden können, soweit der Kläger sie durch seine Betätigung veranlasst hat. Das Merkmal der Veranlassung setzt keine willentliche Herbeiführung des Verwaltungshandelns, etwa durch einen Antrag des Betroffenen voraus, sondern es genügt, wenn er die Amtshandlung durch ein ihm individuell zurechenbares Verhalten, das seinem Pflichtenkreis zuzurechnen ist, ausgelöst hat (vgl. OVG Bbg., Urteil vom 19. Februar 2003 – 2 D 24/02.NE – juris Rn. 28). Das ist hier der Fall, weil der Kläger das Einschreiten der Behörde durch den Betrieb eines Sportwettbüros ohne entsprechende Erlaubnis hervorgerufen hat.
b) Im Bereich der Eingriffsverwaltung erfordert die Veranlassung in diesem Sinne allerdings grundsätzlich, dass der veranlasste Eingriffsakt als solcher rechtmäßig ist, d.h. auf eine dem Gesetzesvorbehalt genügende Ermächtigungsgrundlage zurückgeführt werden kann, deren Voraussetzungen vorliegen und deren Anforderungen an die Rechtsfolge genügt wird (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 5. Februar 2009 – OVG 11 B 19.08 – juris Rn. 32). Insofern steht und fällt die Gebührenerhebung nach den hier zur Anwendung gelangenden Tarifstellen grundsätzlich mit der Rechtmäßigkeit der zugrundeliegenden Untersagungsverfügung. Anderes gilt nur dann, wenn der Verwaltungsakt mit Rechtsmitteln nicht mehr angefochten werden kann und deshalb rechtlich Bestand hat (vgl. OVG NW, Beschluss vom 7. November 2007 – 9 A 4822/05 – KStZ 2008, 31, juris Rn.18). So liegt es hier. Hat der Betroffene – wie der Kläger – den Verwaltungsakt nicht angefochten, muss er ihn als solchen gegen sich gelten lassen. Es wäre in der Folge widersprüchliches Verhalten, sich im Streit über die Gebührenfestsetzung auf die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts berufen zu können und auf diesem Wege die Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes zu erschließen, obwohl dieser nach den allgemeinen Vorschriften unanfechtbar und einer gerichtlichen Überprüfung entzogen ist. Für die Überprüfbarkeit bestandskräftiger Verwaltungsakte in einem weiteren Verwaltungsverfahren mag anderes gelten, wenn verwaltungsrechtliche Normen, wie etwa die §§ 48 ff. VwVfG, ausdrücklich an die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines bestandskräftigen Verwaltungsakts anknüpfen oder einen besonderen Zurechnungszusammenhang zwischen dem Verwaltungshandeln und einer Kosten- oder Gebührenfolge herstellen, der der Bestandskraft vorgeht (vgl. etwa bei der Heranziehung zu Abschiebungskosten: BVerwG, Urteil vom 14. Juni 2005 – 1 C 15.04 – BVerwGE 124, 1). Um eine solchermaßen besonders gelagerte Materie handelt es sich hier jedoch nicht; vielmehr entspricht hier die Anknüpfung an die Bestandskraft der allgemeinen Interessenlage, wonach ein Betroffener die Folgen eines Verwaltungsakts, auf dessen Anfechtung er verzichtet, auch dann hinzunehmen hat, wenn der Verwaltungsakt als solcher rechtswidrig sein sollte. Der Kläger hat sich auf die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung im Klageverfahren auch nicht mehr berufen. Die hierzu gleichwohl angestellten Überlegungen des Verwaltungsgerichts stehen deshalb der Rechtmäßigkeit der hier allein noch angefochtenen Gebührenfestsetzung nicht entgegen, zumal sie mit der bisherigen Senatsrechtsprechung auch nicht in Einklang stehen.
c) Die Amtshandlung ist auch nicht deshalb gebührenfrei, weil sie – als Maßnahme der Eingriffsverwaltung – im überwiegenden öffentlichen Interesse erfolgt wäre (§ 2 Abs. 2 Satz 1 2. Alt. GebBeitrG). Insoweit mag dahinstehen, ob den Überlegungen des Beklagten zur Spezialität von § 2 Abs. 1 1. Alt. und § 2 Abs. 2 Satz 1 GebBeitrG gefolgt werden kann. Auch wenn nämlich § 2 Abs. 2 Satz 1 GebBeitrG als eine allgemeine Ausnahme der Gebührenfähigkeit von Amtshandlungen zu begreifen wäre, muss die in dieser Vorschrift geregelte Rückausnahme beachtet werden. Denn danach sind überwiegend in öffentlichem Interesse vorgenommene Amtshandlungen nur unbeschadet abweichender gesetzlicher Vorschriften gebührenfrei. Dieser Anforderung wird die Regelung der hier angewendeten Tarifstellen 8118 und 8119 durch Artikel VI des Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel jedoch gerecht. Denn unbeschadet des Umstandes, dass der Gesetzgeber insoweit materiell Verordnungsrecht gesetzt hat, hat er damit zugleich durch förmliches Gesetz geregelt, dass die Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel und von unerlaubter Werbung für Glücksspiele abweichend von § 2 Abs. 2 Satz 1 GebBeitrG gebührenpflichtige Amtshandlungen sein sollen. Durch den Zusammenhang mit der Neuregelung des Glücksspielrechts in dem genannten Artikelgesetz wird auch dem Gebot der Normenklarheit noch genügt, weil der Bürger dadurch aus einer Normenquelle erfährt, dass für die in Rede stehenden Eingriffsmaßnahmen Verwaltungsgebühren erhoben werden. Jeder kann danach erkennen, dass die Vornahme der Amtshandlung auch dann gebührenpflichtig ist, wenn sie überwiegend im öffentlichen Interesse erfolgt, weil der Gesetzgeber mit Art. VI des Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel gleichzeitig mit der Schaffung des zur Umsetzung erforderlichen Verordnungsrechts zum Ausdruck gebracht hat, dass die aufgeführten Amtshandlungen künftig vom Veranlasser zu entgelten sind. Dass dieser Wille sich erst unter Einbeziehung des geschaffenen Verordnungsrechts erschließt, ist unschädlich; es wäre vom Normgehalt nicht klarer und erschiene formalistisch, die gebührenpflichtigen Amtshandlungen in dem betreffenden Artikel des Landesgesetzes nochmals gesondert aufzuführen und auf ihre Gebührenpflichtigkeit hinzuweisen. Erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass der Gesetzgeber die Regelung mit diesem Inhalt klar umrissen in einem förmlichen Gesetz getroffen hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 ff. VwVfG
§ 3 GebG NRW
§ 5 VGebO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 VGebO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 und 3 GebBeitrG
§ 8 Abs. 2 GebBeitrG
§ 3 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes
§ 2 Abs. 1 GebBeitrG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 2. Alt. GebBeitrG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 GebBeitrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 der Verwaltungsgebührenordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 114, 196
NVwZ 2003, 1384
BVerwGE 115, 32
BVerfGE 108, 1
BVerwGE 137, 325
NVwZ-RR 2011, 629
BVerwGE 124, 1
8 B 59.91
9 A 4822/05
35 A 224.08
2 BvF 2/03
2 B 7.05
9 B 1788/08
6 C 5.02
6 C 8.00
2 BvL 9/98
9 C 6.09
1 B 73.09
2 D 24/02
11 B 19.08
1 C 15.04