Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-08-29, Aktenzeichen 11 K 2695/15

Tenor:
1. Die Beklagte wird verurteilt, den Betrieb des in ihrem Auftrag durch den Verein „Freunde des Bürger-Rufautos ... e.V.“ gemäß den in der Informationsbroschüre vom 01.01.2017 benannten Beförderungsbedingungen betriebenen Bürger-Rufautos einzustellen, soweit sich dieser Betrieb nicht auf Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr beschränkt.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Von den Kosten des Verfahrens trägt der Kläger ¼ und die Beklagte ¾.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt die Unterlassung des Betriebs eines Bürger-Rufautos durch die Beklagte.
2
Er ist Inhaber eines im Gemeindegebiet der Beklagten ansässigen Taxi- und Busunternehmens, durch welches genehmigte Beförderungsdienste nach dem Personenbeförderungsgesetz durchgeführt werden.
3
Die Beklagte richtete am 29.04.2013 ein sogenanntes Bürger-Rufauto ein, um das Verkehrsangebot für ihre Bürger und Gäste zu verbessern. Nach dem zugrundeliegenden Betriebskonzept dient das Bürger-Rufauto der Erweiterung des öffentlichen Verkehrsangebots um einen lokalen Zubringer- und Abholdienst zum bzw. vom öffentlichen Personennahverkehr sowie um Fahrten in die Nachbargemeinden. Es verkehrt montags bis donnerstags von 8.00–13.15 Uhr und 14.30–21.00 Uhr sowie samstags von 8.00–15.00 Uhr. Dabei bedient es die Strecken in allen Teilorten der beklagten Gemeinde und verbindet diese mit den Nachbargemeinden ... Fahrten mit dem Bürger-Rufauto müssen spätestens einen Tag vor Fahrtbeginn werktags in der Zeit von 8.30–12.00 Uhr angemeldet werden. Daraufhin wird geprüft, ob nicht eine zumutbare Verbindung mit den Linien des öffentlichen Personennahverkehrs besteht; fährt 30 Minuten vor oder nach dem gewünschten Fahrtantritt der öffentliche Personennahverkehr, wird die Fahrt durch das Bürger-Rufauto nicht durchgeführt. Ausgenommen von diesem Ablehnungsvorbehalt sind Fahrgäste mit Behinderungen. Das zu entrichtende Entgelt pro Einzelfahrt und Person beträgt einen Euro für Strecken innerhalb des Gebiets der beklagten Gemeinde und drei Euro für Fahrten in die benannten Nachbargemeinden.
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Vor Inbetriebnahme des Bürger-Rufautos wurde der Kläger durch die Beklagte mit E-Mail vom 06.09.2012 hiervon unterrichtet. Er antwortete hierauf mit E-Mail vom selben Tag: „[…] vielen Dank für Ihre Mühe mich damit einzubeziehen. Leider habe ich nicht die Zeit dazu das so schnell zu prüfen oder prüfen zu lassen. […] Wir haben kein Interesse jemand Steine in den Weg zu legen. Es muss rechtlich einwandfrei sein. Gegen gesunden Mitbewerb haben wir nichts, es darf halt nicht zweckentfremdet werden.“
5
In einer E-Mail vom 09.12.2013 informierte der Kläger das Landratsamt Calw über die wirtschaftlichen Auswirkungen des Bürger-Rufautos auf seinen Taxibetrieb. Zugleich warb er dafür, das Bürger-Rufauto auch in der Zeit vom 23.12.2013 bis zum 06.01.2014 anzubieten.
6
Unter anderem in drei E-Mails vom 26.01.2014 sowie einem Schreiben vom 27.01.2014 teilte der Kläger der Beklagten mit, ein wirtschaftlicher Betrieb seines Taxiunternehmens sei durch die Einführung des Bürger-Rufautos nicht mehr möglich. In einer der besagten E-Mails vom 26.01.2014 heißt es unter anderem: „Das sich das alles so entwickelt hat denke ich ist für alle Beteiligten nicht vorhersehbar gewesen. Auch für uns ist es sehr traurig das wir im Grunde unsere komplette Stammkundschaft an das Bürger Auto verloren haben. Wir sind deshalb aber niemand böse. Nur muss dann auch akzeptiert werden das wir die Fehlzeiten (Sonn und Feiertag) und Überlastungen des Bürger-Rufautos nicht auffangen werden. Deshalb möchten wir Sie bitten das Bürger Auto auch an den restlichen Tagen fahren zu lassen. Das sind Sie jetzt den Bürgern schuldig. Die Firma Taxi & Bus ... wird auch weiter bestehen.“ An anderer Stelle regte der Kläger an, dass auch über die Anschaffung eines zweiten Fahrzeugs nachgedacht werden solle.
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Mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 12.03.2015 wies der Kläger die Beklagte darauf hin, dass er – mit Unterstützung einer Detektei – in der Zwischenzeit Untersuchungen über die Art und Weise des Betriebs des Bürger-Rufautos vorgenommen habe, wodurch belegt werden könne, dass sich der Betrieb nicht im rechtlichen Rahmen bewege. Es handele sich um eine klassische Personenbeförderung, welche der Genehmigungspflicht nach § 2 PBefG unterfalle, wobei eine Genehmigung unstreitig nicht vorliege. Ein Verstoß gegen das Personenbeförderungsgesetz stelle zugleich einen Verstoß nach §§ 3, 4 Nr. 9 OWiG dar. Der Betrieb des Bürger-Rufautos diene nicht der Grundversorgung, wie von der Beklagten behauptet werde, sondern gehe weit darüber hinaus und stehe im klaren Wettbewerb mit seinem Unternehmen. Dies sei nicht nur aus wettbewerbsrechtlicher Sicht beachtlich, sondern auch vor dem Hintergrund des § 102 GemO sowie dem staatlichen Auftrag der Beklagten, nicht mit Steuergeldern in Wettbewerb zu wirtschaftlichen Unternehmen zu treten. Der Betrieb des Bürger-Rufautos werde hiermit ausdrücklich abgemahnt. Zugleich wurde die Beklagte in Bezug auf den Betrieb des Bürger-Rufautos zur Abgabe einer Unterlassungs-/Verpflichtungserklärung bis zum 26.03.2015 aufgefordert.
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Mit Schreiben vom 24.03.2015 lehnte die Beklagte gegenüber dem Kläger ab, die Unterlassungs-/Verpflichtungserklärung zu unterzeichnen.
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Mit Schreiben vom 05.05.2015 erstattete der Kläger wegen Verstößen gegen das Personenbeförderungsgesetz beim Landratsamt Calw Anzeige gegen die Beklagte. Es werde um Überprüfung, Stellungnahme und Einleitung entsprechender Maßnahmen gegenüber der Beklagten gebeten. Ein umgehendes Handeln sei geboten, da die Beklagte nicht erkennen lasse, in Zukunft rechtskonform zu handeln.
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Auf Grundlage einer Vereinbarung vom 27.10.2016 übertrug die Beklagte dem Verein „Freunde des Bürger-Rufautos ... e.V.“ Aufgaben im Bereich der Organisation und des Betriebs des Bürger-Rufautos. Ausweislich dieser Vereinbarung habe der Gemeinderat der Beklagten am 23.10.2012 die Einführung des Bürger-Rufautos zur Stärkung der kommunalen Daseinsvorsorge, zur Verbesserung der städtischen Verkehrsinfrastruktur und zur Steigerung der Attraktivität der Kurstadt für Wirtschaft und Tourismus beschlossen. Der Betrieb des Bürger-Rufautos solle im Interesse der Gesamtbürgerschaft einer exzessiven Nutzung durch Einzelpersonen vorbeugen und im Interesse des örtlichen Einzelhandels dem Abfluss von Kaufkraft keinen Vorschub leisten. Fahrten in die Nachbargemeinden sollten sich daher im Wesentlichen auf Besuche ärztlicher, therapeutischer und sozialer Einrichtungen sowie auf Bedürfnisse beschränken, die in ... nicht befriedigt werden könnten.
11
Die einzelnen, dem Verein übertragenen Aufgaben werden in § 2 Nr. 2 der Vereinbarung benannt, wobei die Gesamtverantwortung und rechtliche Vertretung für den Betrieb und Fortbestand des Bürger-Rufautos sowie für Fragen der Haftung und Finanzierung bei der Beklagten verbleiben (§ 2 Nr. 3). Sollte der Verein die übernommenen Aufgaben aus personellen Gründen nicht übernehmen können, werden diese zur Sicherung des Betriebs von der Beklagten übernommen (§ 2 Nr. 6). Den ehrenamtlich tätigen Fahrern des Bürger-Rufautos wird der für die Bediensteten der Beklagten geltende Versicherungsschutz gewährt (§ 3 Nr. 3). Schließlich verpflichtet sich die Beklagte, dem Verein jährlich einen pauschalen Betrag in Höhe von 25.000 EUR zur Verfügung zu stellen (§ 3 Nr. 1 S. 1). Sofern die zur Verfügung gestellten Mittel nicht ausreichen, gleicht die Beklagte die Fehlbeträge aus, während etwaige Überschüsse im Folgejahr angerechnet werden (§ 3 Nr. 4).
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Mit Bescheid vom 28.06.2017 stellte das Landratsamt Calw fest, dass das am 29.04.2013 in Betrieb genommene Bürger-Rufauto für den Zeitraum bis heute die Voraussetzungen der Genehmigungsfreiheit gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 PBefG erfülle.
13
Bereits am 15.05.2015 hat der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben und zunächst beantragt, die Beklagte zu verurteilen, es zu unterlassen, das von ihr betriebene Bürger-Rufauto zu betreiben, insbesondere wie im Bericht der Detektei Team ... vom 16.12.2014 festgehalten.
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Er beantragt zuletzt,
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die Beklagte zu verurteilen, den Betrieb des in ihrem Auftrag durch den Verein „Freunde des Bürger-Rufautos ... e.V.“ betriebenen Bürger-Rufautos einzustellen, sowie
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die Beklagte zu verurteilen, an ihn 1.822,96 EUR außergerichtliche Rechtsanwaltskosten nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu bezahlen.
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Zur Begründung führt er aus, er habe sein Klagerecht nicht dadurch verwirkt, dass er zunächst versucht habe, an einer einvernehmlichen Lösung mitzuwirken. Von Anfang an habe er deutlich gemacht, dass er auf die Erhaltung seiner Rechte beharren werde. Vor diesem Hintergrund verhalte er sich mit der Klageerhebung nicht treuwidrig. Seine Klagebefugnis folge zum einen aus seinem Umsatzrückgang und zum anderen aus den Verstößen gegen das Personenbeförderungsgesetz und die Gemeindeordnung. Seit Einrichtung des Bürger-Rufautos habe er wesentliche Umsatzeinbußen im Bereich der Taxibeförderung hinzunehmen. Der Umsatz seines Unternehmens sei von 527.557,79 EUR im Jahr 2013 auf 273.064,28 EUR im Jahr 2015 gesunken. Durch den Einsatz des Bürger-Rufautos werde er wirtschaftlich geschädigt und in seiner unternehmerischen Existenz bedroht. Letztere habe nur durch Personalabbau aufrechterhalten werden können. Das Bürger-Rufauto werde tatsächlich nicht als Ergänzung zum öffentlichen Personennahverkehr, sondern als Taxi-Ersatz genutzt. So seien ‒ wie die von ihm beauftrage Detektei aufgetan habe ‒ Fahrten in weiter entfernt liegende Gemeinden vorgenommen worden. Darüber hinaus seien auch ohne vorherige Anmeldung Personen mitgenommen worden. Die Beklagte führe – ohne entsprechende Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz – genehmigungspflichtige Fahrten durch. Aus § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG, welcher die öffentlichen Verkehrsinteressen schütze, sei insofern ein Drittschutz abzuleiten, der insbesondere auch den Schutz des vorhandenen Verkehrsangebots und des darin tätigen Unternehmers umfasse. Für die Frage, ob nach § 1 Abs. 2 PBefG ausnahmsweise keine Genehmigungspflicht bestehe, trage die Beklagte die Darlegungs- und Beweislast. Insofern fehle es an einem belastbaren Vortrag der Beklagten über die tatsächlichen Einnahmen und Kosten des Bürger-Rufautos. Überdies verstoße die Beklagte gegen den drittschützenden § 102 GemO, da die von ihr vorgenommene Tätigkeit ebenso gut durch ihn als privatwirtschaftliches Unternehmen erfüllt werden könne; auch bewege sich der Betrieb des Bürger-Rufautos nicht innerhalb der Daseinsvorsorge. Schließlich kämen auch Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht (Art. 106 AEUV), das Beihilferecht (Art. 107, 108 AEUV) sowie das Vergaberecht (§§ 97 ff. GWB) in Betracht. Ein Anspruch auf die geltend gemachten vorgerichtlichen Rechtsanwaltskosten folge aufgrund eines Eingriffs in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus § 823 Abs. 1 BGB.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt sie vor, dass das Klagebegehren schon nicht hinreichend bestimmt sei. Die Klage sei zudem wegen fehlender Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig. Ein sich aus dem Personenbeförderungsgesetz gegebenenfalls ergebendes Genehmigungserfordernis sei jedenfalls nicht drittschützend. Zwar könne § 13 Abs. 2 S. 1 PBefG einen Drittschutz vermitteln; dieser sei vorliegend aber nicht einschlägig, da § 13 PBefG die Voraussetzungen für eine personenbeförderungsrechtliche Genehmigung normiere, welche in Bezug auf das Bürger-Rufauto aber gerade nicht erforderlich sei. Die Unzulässigkeit der Klage ergebe sich ferner aus einer Verwirkung des Anfechtungsrechts. Der Kläger sei bereits vor der Inbetriebnahme des Bürger-Rufautos am 06.09.2012 auf das Angebot hingewiesen worden. Zu keinem Zeitpunkt habe der Kläger gegenüber der Beklagten rechtliche Bedenken zum Ausdruck gebracht. Im Gegenteil habe er die Beklagte noch dazu ermuntert, die Tätigkeit auszuweiten. Wenn der Kläger nunmehr den Klageweg beschreite, verhalte er sich treuwidrig. Die Beklagte habe davon ausgehen dürfen, dass sich der Kläger weiterhin nicht gegen das Bürger-Rufauto zur Wehr setze. Abgesehen hiervon betreibe die Beklagte das Bürger-Rufauto seit Ende 2016 nicht mehr selbst, da der Betrieb auf Grundlage einer Vereinbarung mit dem Verein „Freunde des Bürger-Rufautos ... e.V.“ vom 27.10.2016 von letzterem übernommen worden sei. Unbeschadet dessen unterliege der Betrieb des Bürger-Rufautos keiner Genehmigungspflicht nach dem Personenbeförderungsgesetz, da das vereinnahmte Gesamtentgelt die Betriebskosten der Fahrt nicht übersteige. Vor diesem Hintergrund sei der Anwendungsbereich des Personenbeförderungsgesetzes nicht eröffnet. Ein Verstoß gegen § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO scheide ebenfalls aus, da auch insoweit der Anwendungsbereich der Norm nicht eröffnet sei. Der Vergleich mit einem privaten Anbieter habe nur zu erfolgen, wenn die Gemeinde außerhalb des Bereichs der Daseinsvorsorge tätig werde. Vorliegend würden mit dem Bürger-Rufauto aber Aufgaben des öffentlichen Personennahverkehrs erfüllt, was eine Tätigkeit im Wirkungskreis der Daseinsvorsorge darstelle. Ein Verstoß gegen § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO sei vor diesem Hintergrund nicht festzustellen. Die von dem Angebot des Bürger-Rufautos umfassten Fahrten in Nachbargemeinden seien von § 102 Abs. 7 GemO gedeckt. Auch sei weder ein Verstoß gegen die §§ 97 ff. GWB ersichtlich, da die diesbezüglichen Schwellenwerte nicht überschritten seien, noch komme ein solcher hinsichtlich der Art. 106 ff. AEUV in Betracht, da es im vorliegenden Fall ersichtlich an einem grenzüberschreitenden Bezug fehle. Der Kläger befinde sich auch nicht am Rande seiner wirtschaftlichen Existenz, da er mit seinen Bussen nach eigenen Angaben jährlich einen Umsatz von über 500.000 EUR erziele und den von ihm behaupteten Umsatzrückgang nicht anhand von Geschäftsunterlagen nachgewiesen habe. Ein Anspruch des Klägers auf Ersatz seiner geltend gemachten außergerichtlichen Rechtsanwaltskosten bestehe schließlich ebenfalls nicht. Dies folge zum einen daraus, dass die Beklagte rechtmäßig handele, und zum anderen daraus, dass § 162 Abs. 2 VwGO nicht als Rechtsgrundlage für den Ersatz von außergerichtlichen Rechtsanwaltskosten herangezogen werden könne.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Protokolle zur mündlichen Verhandlung, die Gerichtsakte sowie auf die Verwaltungsakte der Beklagten und des Landratsamts Calw (je ein Band) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
22
Soweit der Kläger Ersatz seiner außergerichtlichen Rechtsanwaltskosten begehrt, ist die Klage bereits unzulässig. Im Übrigen ist sie zwar zulässig, hat in der Sache aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. I.
Soweit der Kläger Ersatz seiner außergerichtlichen Rechtsanwaltskosten begehrt, ist die Klage bereits unzulässig. Im Übrigen ist sie zwar zulässig, hat in der Sache aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
I.
23
In Bezug auf das klägerische Unterlassungsbegehren ist die Klage zulässig. Namentlich ist der zuletzt gefasste Klagantrag hinreichend bestimmt [nachfolgend 1.], der Kläger insoweit klagebefugt [nachfolgend 2.] und das dem Begehren zugrundeliegende Klagerecht noch nicht verwirkt [nachfolgend 3.]. Soweit der Kläger Ersatz seiner außergerichtlichen Rechtsanwaltskosten begehrt, ist die Klage in Ermanglung einer analog § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis indes unzulässig [nachfolgend 4.].
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1. Zweifel an der Bestimmtheit des auf Unterlassen gerichteten Klagantrags bestehen ‒ entgegen dem Vortrag der Beklagten ‒ mit Blick auf dessen letzte Fassung nicht.
25
Ob der zuletzt gestellte Antrag lediglich eine Präzisierung des ursprünglich gestellten Antrags oder ‒ wie die Beklagte meint ‒ einen neuen, erweiterten Antrag beinhaltet, kann dabei offenbleiben. Denn selbst unterstellt, es handele sich um einen neuen Klagantrag, wäre dieser als Klageerweiterung zu qualifizieren, welche nach § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO ohne besondere Voraussetzungen zulässig ist.
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2. Hinsichtlich des Unterlassungsbegehrens ist der Kläger – entgegen der Auffassung der Beklagten – auch klagebefugt.
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Zwar ist anerkannt, dass § 42 Abs. 2 VwGO analog auch für Leistungsklagen Anwendung findet, um Popularklagen zu verhindern (vgl. statt vieler Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 42 Rn. 62). Von der Behauptung, in eigenen Rechten verletzt zu sein, ist allerdings bereits dann auszugehen, wenn die Erfüllung der Tatbestandsmerkmale einer subjektive Rechte konstituierenden Norm nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise unmöglich erscheint (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 42 Rn. 66).
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Ausgehend hiervon erscheint jedenfalls eine Verletzung des § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO möglich, welcher in seiner aktuellen Fassung ein subjektiv-öffentliches Recht zugunsten privater Anbieter – wie vorliegend des Klägers – begründet (vgl. zur drittschützenden Wirkung des § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 06.03.2006 – 1 S 2490/05 – NVwZ-RR 2006, 714 – juris, LS 1).
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3. Schließlich fehlt dem Kläger in Bezug auf sein Unterlassungsbegehren auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil er – wie die Beklagte meint – sein Klagerecht verwirkt hätte.
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a) Eine Verwirkung des Klagerechts kann – mit Rücksicht auf Art. 19 Abs. 4 GG ‒ nur in Ausnahmefällen angenommen werden. Sie setzt voraus, dass die Klageerhebung gegen Treu und Glauben verstößt, insbesondere, weil der Kläger, obwohl er von dem Klagegrund bereits längere Zeit Kenntnis hatte oder hätte haben müssen, erst zu einem Zeitpunkt Klage erhebt, in dem der Beklagte und sonstige Betroffene nach den besonderen Umständen des Falles nicht mehr mit einer Klage rechnen mussten, d. h. darauf vertrauen durften, dass keine Klage erhoben wird (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 74 Rn. 19 f.).
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Gemessen hieran ist im Hinblick auf das klägerische Unterlassungsbegehren schon deshalb nicht von einer Verwirkung des Klagerechts auszugehen, weil die Beklagte auf Grundlage der Umstände des vorliegenden Falls nicht darauf vertrauen durfte, dass der Kläger den Betrieb des Bürger-Rufautos klaglos hinnimmt. So hat dieser in seiner E-Mail vom 06.09.2012 zwar angekündigt, das Projekt eines Bürger-Rufautos wohlwollend begleiten zu wollen. Bereits in dieser E-Mail hat er allerdings ebenfalls deutlich gemacht, dass er Wert auf einen rechtlich einwandfreien Ablauf eines solchen Projekts lege. Dieses Umstands war sich die Beklagte auch bereits zu Beginn des Projekts bewusst, wie sich aus einem Schreiben an das Landratsamt Calw vom 17.01.2013 ergibt, in dem die Beklagte mitteilt, der Kläger verlange nur, dass alles korrekt ablaufe.
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Entsprechendes gilt mit Blick auf die klägerischen E-Mails vom 26.01.2014 sowie das Schreiben des Klägers vom 27.01.2014. In diesen weist der Kläger zwar darauf hin, dass das Bürger-Rufauto auch an Sonn- und Feiertagen betrieben bzw. über ein zweites Fahrzeug nachgedacht werden solle. Diese Aussagen sind jedoch im Gesamtkontext der vorstehend benannten Zuschriften zu sehen, in welchen der Kläger zu förderst den existenziellen Niedergang seines Taxiunternehmens anmahnt. Vor diesem Hintergrund verstehen sich die Aussagen des Klägers vielmehr als Einwendungen, die Beklagte solle das Angebot des Bürger-Rufautos nicht allein auf lukrative Fahrten beschränken.
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Schließlich hat der Kläger ‒ wie sich diversen aktenkundigen E-Mails entnehmen lässt ‒ auch in der Folge fortlaufend Einwände gegen das Bürger-Rufauto vorgebracht.
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b) Die von der Beklagten in Bezug auf die Frage der Verwirkung in der mündlichen Verhandlung fürsorglich gestellten Beweisanträge sind abzulehnen.
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Mit Blick auf den Beweisantrag Nr. 1 wird als wahr unterstellt, dass die E-Mail des Klägers vom 06.09.2012 den im Beweisantrag benannten Inhalt aufweist (zu den Voraussetzungen einer Wahrunterstellung vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 07.02.2014 – 9 S 2518/13 – VBlBW 2014, 305 – juris, Rn. 23).
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Die Beweisanträge Nr. 2 und 3 sind unzulässig, da mit diesen keine Tatsachen, sondern aus den E-Mails des Klägers vom 09.12.2013 und 26.01.2014 nach der Auffassung der Beklagten zu ziehende Schlüsse unter Beweis gestellt werden sollen.
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Schließlich ist das als Beweismittel im Beweisantrag Nr. 4 angegebene Schreiben des Bevollmächtigten des Klägers 12.03.2015 schlechterdings untauglich, die unter Beweis gestellte Tatsache, der Kläger habe sich erstmals mit diesem Schreiben rechtlich gegen das Bürger-Rufauto gewandt, zu beweisen, da sich diesem Schreiben ersichtlich nicht entnehmen lässt, ob andere, zuvor übermittelte Schreiben des Klägers, in denen er Einwendungen erhoben hat, existieren. Im Übrigen ist nicht erkennbar, was unter „rechtlichen“ Einwendungen zu verstehen ist, so dass es dem Beweisantrag Nr. 4 zugleich an der erforderlichen Bestimmtheit fehlt.
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4. Demgegenüber fehlt es dem Kläger hinsichtlich des von ihm begehrten Ersatzes seiner vorgerichtlichen Rechtsanwaltskosten an der analog § 42 Abs. 2 VwGO gebotenen Klagebefugnis. Denn insoweit ist ein subjektiv-öffentliches Recht, aus welchem dem Kläger ein dahingehender Anspruch zukommen könnte, offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise nicht ersichtlich und vom diesem auch nicht substantiiert dargetan worden.
39
Dies folgt zum einen daraus, dass deliktische Schadensersatzansprüche – wie beispielsweise § 823 BGB – bereits keine Rechte aus dem Bereich des öffentlichen Rechts begründen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 42 Rn. 81). Zum anderen umfasst § 162 Abs. 1 VwGO zwar unter bestimmten Voraussetzungen auch vorgerichtliche Rechtsanwaltskosten (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 27.06.2006 ‒ 11 S 2613/05 ‒ NJW 2006, 2937 ‒ juris, Rn. 5). Diese Norm kommt jedoch allein innerhalb eines gesonderten, vorliegend nicht zur Entscheidung stehenden Kostenfestsetzungsverfahrens zur Anwendung. II.
Dies folgt zum einen daraus, dass deliktische Schadensersatzansprüche – wie beispielsweise § 823 BGB – bereits keine Rechte aus dem Bereich des öffentlichen Rechts begründen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 42 Rn. 81). Zum anderen umfasst § 162 Abs. 1 VwGO zwar unter bestimmten Voraussetzungen auch vorgerichtliche Rechtsanwaltskosten (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 27.06.2006 ‒ 11 S 2613/05 ‒ NJW 2006, 2937 ‒ juris, Rn. 5). Diese Norm kommt jedoch allein innerhalb eines gesonderten, vorliegend nicht zur Entscheidung stehenden Kostenfestsetzungsverfahrens zur Anwendung.
II.
40
Soweit die Klage zulässig ist, hat diese lediglich in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Denn das insoweit verfolgte Unterlassungsbegehren ist zwar zutreffend gegen die Beklagte gerichtet, welche mit Blick auf den Betrieb des Bürger-Rufautos passiv legitimiert ist [nachfolgend 1.]. Der Kläger kann von dieser aber nur insoweit verlangen, den Betrieb des Bürger-Rufautos zu unterlassen, als letzterer über Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr hinausgeht [nachfolgend 2.].
41
1. Die Beklagte ist trotz der in Bezug auf den Betrieb des Bürger-Rufautos zwischenzeitlichen mit dem Verein „Freunde des Bürger-Rufautos ... e.V.“ geschlossenen Vereinbarung vom 27.10.2016 weiterhin nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO passivlegitimiert, d. h. nach materiellen Recht zu dem vom Kläger begehrten Unterlassen ‒ soweit dieses Begehren begründet ist ‒ verpflichtet (vgl. zum Begriff der Passivlegitimation Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40 Rn. 28).
42
Für das klägerische Begehren, den Betrieb des Bürger-Rufautos zu unterlassen, ist passivlegitimiert, wer für den Betrieb letztverbindlich verantwortlich ist, d. h. die Gesamtverantwortung trägt. Dies war jedenfalls zunächst, d. h. von der Inbetriebnahme des Bürger-Rufautos bis zum Abschluss der Vereinbarung vom 27.10.2016, ersichtlich die Beklagte.
43
Die Gesamtverantwortung für den Betrieb des Bürger-Rufautos ist aber auch durch die besagte Vereinbarung nicht auf den Verein übergegangen, da das der Vereinbarung zugrundeliegende Betriebskonzept keine materielle, sondern lediglich eine funktionale Privatisierung beinhaltet.
44
Im Gegensatz zu einer materiellen Privatisierung (Aufgabenprivatisierung), bei welcher die öffentliche Hand auf die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe gänzlich verzichtet und deren Erledigung der Privatwirtschaft überantwortet, zeichnet sich eine funktionale Privatisierung dadurch aus, dass die öffentliche Hand eine bestimmte Verwaltungsaufgabe in ihrer Hand behält und zu deren Erfüllung lediglich private Akteure heranzieht; sie bleibt dabei für die sachgerechte Erledigung der jeweiligen Verwaltungsaufgabe zuständig und verantwortlich (vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl. 2009, § 23 Rn. 62 f.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, Einf. I Rn. 87a ff.).
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Nach Maßgabe dessen ist auf Grundlage der Vereinbarung vom 27.10.2016 von einer funktionalen Privatisierung auszugehen. Denn in § 2 Abs. 1 und 2 der Vereinbarung vom 27.10.2016 werden zwar die Aufgaben im Bereich der Organisation und des Betriebs des Bürger-Rufautos an den besagten Verein übertragen. Bereits in § 2 Abs. 3 der Vereinbarung ist allerdings festgelegt, dass die Gesamtverantwortung und rechtliche Vertretung für den Betrieb und insbesondere der Fortbestand des Bürger-Rufautos sowie die Fragen der Haftung und Finanzierung bei der Beklagten verbleiben.
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Die diesbezügliche Behauptung der Beklagten, die Regelung in § 2 Abs. 3 der Vereinbarung habe schon mangels rechtlicher Umsetzbarkeit nur deklaratorischen Charakter und stelle einen kommunalpolitischen Leitsatz dar, überzeugt schon deshalb nicht, weil die dort vorgesehene Gesamtverantwortung in anderen, konkreteren Regelungen der Vereinbarung ebenfalls ihren Niederschlag findet: So nimmt die Beklagte im Fall personeller Engpässe beim Verein dessen Aufgaben wahr (§ 2 Abs. 6 der Vereinbarung). Fahrern und Organisatoren des Bürger-Rufautos wird seitens der Beklagten der Versicherungsschutz gewährt, den diese ihren Bediensteten zu Teil werden lässt (§ 3 Abs. 3 der Vereinbarung). Des Weiteren ist die Beklagte verpflichtet, durch den Betrieb des Bürger-Rufautos gegebenenfalls entstehende Fehlbeträge auszugleichen (§ 3 Abs. 4 der Vereinbarung), während der Verein in Bezug auf die jährlich ausgeschütteten Mittel rechenschaftspflichtig ist (§ 4 Abs. 1 der Vereinbarung). Schließlich geht ausweislich § 12 Abs. 4 der Satzung des Vereins „Freunde des Bürger-Rufautos ... e.V.“ dessen Vermögen für den Fall, dass dieser aufgelöst wird, auf die Beklagte über.
47
2. Der Kläger kann von der Beklagten insoweit Unterlassung des Betriebs des Bürger-Rufautos verlangen, als letzterer über Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr hinausgeht.
48
Anspruchsgrundlage hierfür ist der ‒ allgemein anerkannte (vgl. hierzu Gerhardt in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 32. EL Oktober 2016, Vorb. § 113 Rn. 5, 13) ‒ öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch. Dieser setzt voraus, dass durch rechtswidriges hoheitliches Handeln in einen rechtlich geschützten Freiheitsbereich eingegriffen wird (vgl. nur VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 24.09.1984 – 5 S 2883/83 – juris, LS 1). Für die Prüfung dieser Anspruchsvoraussetzungen ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgeblich, da das klägerische Begehren darauf gerichtet ist, ein bereits in der Vergangenheit gezeitigtes Verhalten der Beklagten zukünftig zu unterlassen.
49
Gemessen hieran verstößt der Betrieb des Bürger-Rufautos, soweit dieser über Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr hinausgeht, gegen die in § 102 Abs. 1 Nr. 3 VwGO verankerte Subsidiaritätsklausel und greift insoweit in den durch diese Norm geschützten Freiheitsbereich des Klägers ein [nachfolgend a)]. Ein hierüber hinausgehender Unterlassungsanspruch steht dem Kläger auch nicht aus anderen Rechtsvorschriften zu [nachfolgend b)].
50
a) Nach § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO darf die Gemeinde ungeachtet der Rechtsform wirtschaftliche Unternehmen nur errichten, übernehmen, wesentlich erweitern oder sich daran beteiligen, wenn bei einem Tätigwerden außerhalb der kommunalen Daseinsvorsorge der verfolgte öffentliche Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen privaten Anbieter erfüllt wird oder erfüllt werden kann.
51
Ausgehend hiervon ist der streitgegenständliche Betrieb des Bürger-Rufautos als wirtschaftliches Unternehmen im Sinne des § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO anzusehen [nachfolgend aa)], dessen Betätigung nur insoweit Gegenstand der kommunalen Daseinsvorsorge ist, wie Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr angeboten werden, während sich das Angebot des Bürger-Rufautos gemäß den in der Informationsbroschüre vom 01.01.2017 benannten Beförderungsbedingungen im Übrigen außerhalb der kommunalen Daseinsvorsorge bewegt [nachfolgend bb)]. Soweit letzteres der Fall ist, vermag die Kammer zudem nicht zu erkennen, dass der mit dem Bürger-Rufauto verfolgte Zweck nicht ebenso gut und ebenso wirtschaftlich durch private Anbieter erfüllt werden kann [nachfolgend cc)].
52
aa) Der Betrieb des Bürger-Rufautos stellt ein Unternehmen im Sinne des § 102 Abs. 1 GemO dar [nachfolgend (1)], welches jedenfalls im Kontext des § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO als wirtschaftlich anzusehen ist [nachfolgend (2)].
53
(1) Der Unternehmensbegriff im kommunalen Wirtschaftsrecht ist nicht funktionaler, sondern institutioneller Natur, und setzt einen „Betrieb“ voraus. Da der Gemeinde bei ihrer wirtschaftlichen Betätigung neben den Organisationsformen des Privatrechts (vgl. § 103 GemO) nicht allein die öffentlich-rechtliche Anstalt und der Eigenbetrieb, sondern auch der in die allgemeine Verwaltung eingebundene, haushaltsmäßig nicht getrennte Regiebetrieb zur Verfügung steht, sind an die erforderliche betrieblich-organisatorische Verfestigung allerdings keine besonderen Anforderungen zu stellen, wenngleich auf ein Mindestmaß nicht verzichtet werden kann. Von einem Unternehmen im Sinne des § 102 Abs. 1 GemO kann demnach nur dann gesprochen werden, wenn personelle und sächliche Mittel mit einer gewissen organisatorischen Festigkeit, Dauer und Selbstständigkeit in der Hand eines Rechtsträgers vereint sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 06.03.2006 – 1 S 2490/05 – NVwZ-RR 2006, 714 – juris, Rn. 9).
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Ausgehend hiervon kann dahinstehen, ob das Bürger-Rufauto bereits seit seiner Inbetriebnahme am 29.04.2013 über eine hinreichende organisatorische Festigkeit, Dauer und Selbstständigkeit im vorstehend benannten Sinne verfügt. Denn jedenfalls mit der Gründung des Vereins „Freunde des Bürger-Rufautos ... e.V.“ und der in diesem Zusammenhang zwischen der Beklagten und dem Verein geschlossenen Vereinbarung vom 27.10.2016, in welcher ohne zeitliche Begrenzung die personellen und sachlichen Mittel des Bürger-Rufautos sowie die Aufgabenverteilung zwischen den Vertragsparteien geregelt ist, ist dies nach der Überzeugung der Kammer der Fall.
55
(2) Dieses Unternehmen ist zudem als wirtschaftlich anzusehen, wenngleich nicht einheitlich beantwortet wird, unter welchen Voraussetzungen dies nach Maßgabe des § 102 Abs. 1 GemO der Fall ist (vgl. die Übersicht bei Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, 4. Aufl., 22. Lfg Sept. 2016, § 102 Rn. 18).
56
In der Literatur wird teilweise eine Gewinnerzielungsabsicht der öffentlichen Hand gefordert, damit ein Unternehmen als im Sinne des § 102 Abs. 1 GemO wirtschaftlich angesehen werden kann (vgl. Hafner in Aker/Hafner/Notheis, GemO/GemHVO BW, 1. Aufl. 2013, § 102 GemO Rn. 23). Auf Grundlage eines solchen Begriffsverständnisses wäre der streitgegenständliche Betrieb des Bürger-Rufautos nicht als wirtschaftlich anzusehen. Denn abgesehen davon, dass dessen Jahresbilanzen seit Inbetriebnahme des Bürger-Rufautos negativ waren, ist den in § 3 Nr. 1 und 4 der Vereinbarung vom 27.10.2016 zu Ausgleichsleistungen getroffenen Regelungen zu entnehmen, dass sich das Bürger-Rufauto konzeptionell aus öffentlichen Mitteln der Beklagten finanzieren soll.
57
Wirtschaftlichkeit im Sinne des § 102 Abs. 1 GemO wird mitunter allerdings auch bereits dann angenommen, wenn eine Tätigkeit ausgeübt wird, welche auch von einem Privaten mit Gewinnerzielungsabsicht ausgeübt werden kann (vgl. Kunze/Bronner/ Katz, GemO BW, 4. Aufl., 22. Lfg Sept. 2016, § 102 Rn. 22). Dass die durch das Bürger-Rufauto angebotenen Beförderungsleistungen auch – mit einer entsprechenden Preisgestaltung – gewinnbringend angeboten werden könnten, liegt angesichts der in der Privatwirtschaft vorzufindenden Taxi- und Mietwagenunternehmen auf der Hand, so dass auf Grundlage dieses Begriffsverständnisses von einer Wirtschaftlichkeit im Sinne § 102 Abs. 1 GemO auszugehen wäre.
58
Nach der Überzeugung der Kammer ist dem Merkmal der Wirtschaftlichkeit jedenfalls im Rahmen des § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO das letztgenannte Begriffsverständnis zugrunde zu legen, da – ausgehend von der Mehrdeutigkeit des Wortes „wirtschaftlich“ – der Sinn und Zweck des § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO hierfür sprechen.
59
Auf Grundlage der Bedeutung, die dem Wort „wirtschaftlich“ im sprachwissenschaftlichen Sinne zukommt (vgl. www.duden.de/rechtschreibung/wirtschaftlich (Stand 23.10.2017): die Wirtschaft betreffend; geldlich, finanziell; gut wirtschaften könnend; sparsam mit etwas umgehend; dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit entsprechend), ist zumindest offen, ob der Tatbestand des § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO eine Gewinnerzielungsabsicht der öffentlichen Hand voraussetzt. Denn selbst im Lichte der ein ökonomisches Verhalten beschreibenden Wortbedeutungen (gut wirtschaften könnend; sparsam mit etwas umgehend; dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit entsprechend), ist eine Betätigung bereits dann als wirtschaftlich anzusehen, wenn diese einen möglichst großen Nutzen bei einem möglichst geringen Einsatz erzielt, wobei der Nutzen nicht notwendig in einem monetären Gewinn bestehen muss. So betrachtet kann Wirtschaftlichkeit im Sinne § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO ebenso gut als eine Absicht der Nutzenmaximierung bei möglichst geringem Aufwand verstanden werden. Dementsprechend wäre der Betrieb des Bürger-Rufautos als wirtschaftlich anzusehen, wenn dieses mit der Absicht betrieben würde, den seitens der Beklagten erstrebten Nutzen, welcher ausweislich § 1 Nr. 1 der Vereinbarung vom 27.10.2016 in der Stärkung der kommunalen Daseinsvorsorge, der Verbesserung der städtischen Verkehrsinfrastruktur und der Steigerung der Attraktivität der Stadt für Wirtschaft und Tourismus besteht, auf Grundlage eines möglichst geringen finanziellen Aufwands zu maximieren.
60
Vor dem Hintergrund dieser – jedenfalls nicht eindeutigen – Wortbedeutung ist das Merkmal der Wirtschaftlichkeit mit Blick auf die – mittlerweile unstreitige – drittschützende Funktion, welche § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO gegenüber privaten Unternehmen entfaltet, aus Sicht der Kammer unter teleologischen Gesichtspunkten weit zu fassen und setzt jedenfalls keine Absicht der Gewinnerzielung voraus. Denn ein privates Unternehmen ist nicht minder schutzwürdig, wenn die öffentliche Hand zu diesem ohne Gewinnerzielungsabsicht in Konkurrenz tritt und mit nicht kostendeckenden Angeboten respektive Preisen operiert. Vielmehr wird das betreffende private Unternehmen in solchen Fällen regelmäßig umso schutzwürdiger sein.
61
Ob das Merkmal der Wirtschaftlichkeit im Sinne des § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO stattdessen voraussetzt, dass eine Tätigkeit ausgeübt wird, welche auch von einem Privaten mit Gewinnerzielungsabsicht ausgeübt werden kann, oder ob dieses Merkmal gegebenenfalls noch weiter zu fassen ist (so wohl Ade/Pautsch/Weber, Kommunalverfassungsrecht Baden-Württemberg, Lfg. April 2012, § 102 GemO, S. 103), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn eine solche Tätigkeit ist vorliegend – wie bereits erwähnt – jedenfalls gegeben.
62
bb) Ist der Betrieb des Bürger-Rufautos somit als wirtschaftliches Unternehmen anzusehen, muss sich dieses dem Privatanbietervergleich nach § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO gleichwohl nur stellen, soweit es nicht der kommunalen Daseinsvorsorge zuzurechnen ist. Eine Aufgabe der kommunalen Daseinsvorsorge erfüllt der streitgegenständliche Betrieb nach der Überzeugung der Kammer allerdings nur insoweit, als dieser Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr umfasst.
63
Eine Legaldefinition des Begriffs der Daseinsvorsorge enthält die Gemeindeordnung nicht. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist der Begriff aber relativ weit zu verstehen und umfasst nicht nur die klassischen Versorgungs- und Entsorgungsbereiche wie die Wasser- und Energieversorgung, die Abfallentsorgung und die Abwasserbeseitigung. Vielmehr fallen unter den Begriff der Daseinsvorsorge nach der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 12/4055 S. 24), jeweils grundsätzlich bezogen auf den örtlichen Wirkungskreis, „unstreitig z.B. die Stadtplanung und Stadtentwicklung, der soziale Wohnungsbau, die kommunale Wirtschaftsförderung in Form der Bereitstellung der notwendigen Infrastruktur, Maßnahmen im Zusammenhang mit der kommunalen Sozial- und Jugendhilfe, das Krankenhauswesen, die Förderung von Kultur, Bildung und Sport, der öffentliche Personennahverkehr, die Wasser- und Energieversorgung sowie die kommunale Entsorgungswirtschaft (Abfall und Abwasser).“
64
Die Aufzählung soll, wie die Einleitung zeigt („unstreitig z.B.“), nicht abschließend zu verstehen sein. Mit Blick auf den Zweck der Ausnahme, die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden in dem durch die institutionelle Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG und des Art. 71 LV verfassungsrechtlich geschützten Umfang zu sichern, ist aber jeweils zu prüfen, ob die wirtschaftliche Betätigung im konkreten Fall tatsächlich in einem vom kommunalen Selbstverwaltungsrecht geschützten Bereich erfolgt. Der Begriff der Daseinsvorsorge ist dabei nicht auf Maßnahmen beschränkt, die für das Leben und Zusammenleben der Bürger in einer kommunalen Gemeinschaft existenziell notwendig sind. Auf der anderen Seite ist zu beachten, dass die Gemeinden der Privatwirtschaft nicht ohne Not schrankenlos Konkurrenz machen sollen. Ziel der verschärften Subsidiaritätsklausel ist es, die wirtschaftliche Betätigungsgarantie der Gemeinden begrenzt zugunsten der Privatwirtschaft zurückzunehmen. Angesichts dieser „mittleren Linie“ des Gesetzgebers im Verhältnis der Privat- zur Kommunalwirtschaft verbietet sich eine Auslegung, bei der für die Subsidiaritätsklausel kein nennenswerter Anwendungsbereich verbleibt.
65
Ausgehend von diesen gesetzgeberischen Zielsetzungen und der historisch gewachsenen Kommunalwirtschaft ist letztlich auf der Grundlage einer interessenabwägenden, die Belange der Privat- und der Kommunalwirtschaft gleichermaßen berücksichtigenden Betrachtungsweise zu bewerten und zu entscheiden, ob eine wirtschaftliche Betätigung unter den Begriff der Daseinsvorsorge fällt (so zum Begriff der Daseinsvorsorge im Kontext des § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 05.11.2014 – 1 S 2333/13 – DVBl 2015, 106 – juris, Rn. 65 ff.).
66
Nach Maßgabe dessen ist der Betrieb des Bürger-Rufautos nur insoweit der kommunalen Daseinsvorsorge zuzurechnen, als der Betrieb Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr umfasst. Denn soweit er hierüber hinausgeht, ist er weder als öffentlicher Personennahverkehr [nachfolgend: (1)] noch ist er im Rahmen einer interessenabwägenden Betrachtungsweise als Bestandteil der kommunalen Daseinsvorsorge anzusehen [nachfolgend (2)].
67
(1) Der Betrieb des Bürger-Rufautos stellt, soweit dieser über Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr hinausgeht, entgegen der Auffassung der Beklagten keinen öffentlichen Personennahverkehr im Sinne der Gesetzesbegründung zu § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO dar. Denn nach der Überzeugung der Kammer bezeichnet der öffentliche Personennahverkehr nach klassischem Begriffsverständnis den öffentlichen Linienverkehr, d. h. eine zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten eingerichtete regelmäßige Verkehrsverbindung, auf der Fahrgäste an bestimmten Haltestellen ein- und aussteigen können (vgl. § 42 S. 1 PBefG), welcher von der auf individuelle Nachfrage erfolgenden Personenbeförderung – namentlich durch Taxen und Mietwagen – abzugrenzen ist.
68
Von einem solchen Begriffsverständnis ist nach Auffassung der Kammer nicht nur der Landesgesetzgeber bei seiner Begründung zu § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO ausgegangen, wenn er den öffentlichen Personennahverkehr als unstreitigen – d. h. (wohl) historisch gewachsenen – Bestandteil der Daseinsvorsorge benennt.
69
Dieses Begriffsverständnis findet darüber hinaus auch in der bundesgesetzlichen Vorschrift des § 8 Abs. 1 und 2 PBefG seinen Niederschlag, wenn dort öffentlicher Personennahverkehr primär als die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr definiert wird, während der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen diesem lediglich subsidiär zugerechnet wird, nämlich soweit der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen die Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr ersetzt, ergänzt oder verdichtet. Die Kammer verkennt in diesem Zusammenhang nicht, dass die Legaldefinition des § 8 Abs. 1 und 2 PBefG ausdrücklich (nur) für das Personenbeförderungsgesetz Geltung beansprucht. Gleichwohl lässt sich der bundesgesetzlichen Definition ein überkommenes Verständnis des Begriffs des öffentlichen Personennahverkehrs entnehmen.
70
Nach Maßgabe des Vorstehenden ist der streitgegenständliche Betrieb des Bürger-Rufautos jedenfalls, soweit dieser über Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr hinausgeht, nicht als öffentlicher Personennahverkehr im Sinne der kommunalen Daseinsvorsorge anzusehen. Denn das Bürger-Rufauto verkehrt nach der expliziten Konzeption der Beklagten nicht auf einer regelmäßigen Verkehrsverbindung, sondern individuell auf Anfrage. Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass ein Fahrtwunsch mindestens einen Tag vor Fahrtbeginn angemeldet werden muss. Denn hierdurch wird lediglich eine Modalität für die – weiterhin individualisierte – Inanspruchnahme des Bürger-Rufautos begründet.
71
(2) Ob der Betrieb des Bürger-Rufautos, soweit sich dieser auf Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr beschränkt und damit letzteren ergänzt respektive verdichtet, in Anlehnung an § 8 Abs. 2 PBefG begrifflich dem öffentlichen Personennahverkehr zuzurechnen ist, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung. Denn in diesem Umfang ist der Betrieb des Bürger-Rufautos jedenfalls auf Grundlage einer interessenabwägenden Betrachtungsweise als Bestandteil der kommunalen Daseinsvorsorge anzusehen.
72
Dies folgt nach der Überzeugung der Kammer aus dem Umstand, dass Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr nicht nur in besonderer Weise ein legitimes kommunales Anliegen darstellen, da hierdurch die bestehenden Strukturen des öffentlichen Linienverkehrs gestärkt werden, indem letzterer auch von Personen genutzt werden kann, die eine Haltestelle des öffentlichen Linienverkehrs andernfalls nicht erreichen könnten. Die Interessenabwägung geht insoweit auch deshalb zugunsten der öffentlichen Hand aus, weil – wie auch der Kläger in der mündlichen Verhandlung einräumte – die Interessen der privatwirtschaftlichen Taxi- und Mietwagenunternehmen, deren originäres Geschäftsfeld in direkten Start-Ziel-Fahrten besteht, durch derartige Zubringer- und Abholdienste nur marginal berührt werden.
73
Demgegenüber ist der Betrieb des Bürger-Rufautos, soweit dieser über Zubringer-und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr hinausgeht, auf Grundlage einer interessenabwägenden Betrachtungsweise nicht der kommunalen Daseinsvorsorge zuzurechnen. Denn dieses Beförderungsangebot beinhaltet schlechterdings direkte Start-Ziel-Fahrten, welche – wie bereits erwähnt – das klassische Geschäftsfeld privatwirtschaftlicher Taxi- und Mietwagenunternehmen ausmachen und dementsprechend die Interessen der Privatwirtschaft erheblich beeinträchtigen. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der zugunsten der Privatwirtschaft erfolgten Novellierung des § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO ist ein derartiger Eingriff der öffentlichen Hand in privatwirtschaftliche Betätigungsfelder nach Auffassung der Kammer, selbst wenn dem Begriff der kommunalen Daseinsvorsorge bereits eine interessenabwägende Betrachtungsweise immanent ist, allein nach Maßgabe des in § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO verankerten Privatanbietervergleichs zu rechtfertigen.
74
cc) Auf Grundlage des nach § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO durchzuführenden Privatanbietervergleichs geht die Kammer davon aus, dass das Beförderungsangebot des Bürger-Rufautos, welches über Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr hinausgeht, von privaten Anbietern – wie dem Kläger – ebenso gut und ebenso wirtschaftlich erfüllt wird respektive erfüllt werden kann.
75
Der Gesetzesbegründung zu § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO lässt sich hinsichtlich des Privatanbietervergleichs die Vorstellung des Landesgesetzgebers entnehmen, den Interessen der Privatwirtschat in erster Linie durch das Erfordernis einer verfahrensorientierten Vergleichsanalyse sowie Begründungspflichten der öffentlichen Hand Rechnung zu tragen, während den Kommunen mit Blick auf die Beurteilung der Frage, ob der jeweilige Zweck ebenso gut und ebenso wirtschaftlich durch einen privaten Anbieter erfüllt wird respektive erfüllt werden kann, ein Spielraum zukommen soll (vgl. mit einem dahingehenden Verständnis auch Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, 4. Aufl., 22. Lfg Sept. 2016, § 102 Rn. 41; Ade/Pautsch/Weber, Kommunalverfassungsrecht Baden-Württemberg, Lfg. April 2012, § 102 GemO, S. 332; Hafner in Aker/Hafner/Notheis, GemO/GemHVO BW, 1. Aufl. 2013, § 102 GemO Rn. 76). So heißt es in der Begründung des Landesgesetzgebers:
76
„Die Gemeinde hat vor Aufnahme einer wirtschaftlichen Betätigung die Marktgegebenheiten im Hinblick auf Vorhandensein, Leistungsfähigkeit und Effizienz privater Anbieter zu prüfen und einen konkreten Vergleich zwischen der Leistungserbringung durch ein kommunales Unternehmen und durch einen privaten Anbieter durchzuführen. In diesen Leistungsvergleich können nur Dritte einbezogen werden, die die von der Kommune beabsichtigte Leistung schon anbieten oder konkret dazu bereit sind. Neben dem Wirtschaftlichkeitsaspekt ist dabei auch die Qualität der Leistung zu berücksichtigen, wie etwa die mit ihr erreichte Versorgungsleistung, Versorgungssicherheit und Dauerhaftigkeit, darüber hinaus auch ihre sozialen und ökologischen Komponenten. Der Gemeinde kommt einerseits ein Beurteilungsspielraum zu, sie ist jedoch zugleich gehalten, dabei neben Chancen und Risiken auch die Auswirkungen eines etwaigen wirtschaftlichen Engagements für die örtliche betroffene mittelständische Wirtschaft einzubeziehen und ihre Entscheidung zu begründen.“ (LT-Drs. 13/4767, S. 7 f.)
77
Ausgehend hiervon ist weder dem Vortrag der Beklagten noch den einschlägigen Verwaltungsvorgängen zu entnehmen, dass die Beklagte eine derartige Vergleichsanalyse in Bezug auf leistungsbereite private Anbieter von Beförderungsleistungen, namentlich in Bezug auf das Taxiunternehmen des Klägers durchgeführt hat.
78
Eine derartige Analyse lässt sich insbesondere nicht den Vorlagen für die Sitzungen des Gemeinderats der Beklagten vom 23.10.2012, 29.01.2013 und 09.07.2013 entnehmen, in denen überwiegend das Betriebskonzept des Bürger-Rufautos sowie die hiermit verbundenen Aufwendungen dargestellt werden. Vielmehr ist den besagten Sitzungsvorlagen zu entnehmen, dass sich das Bürger-Rufauto nach den Vorstellungen der Beklagten klar von den örtlichen Taxiunternehmen abgrenze und dementsprechend in deren Geschäftsfeldern überhaupt nicht aktiv werde. Letzteres ist aber – wie bereits ausgeführt – nicht der Fall, so dass es einer eingehenderen Analyse bedurft hätte, inwieweit das Beförderungsangebot des Bürger-Rufautos bereits durch private Anbieter abgedeckt wird.
79
Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass die Beklagte im Vorfeld der Inbetriebnahme des Bürger-Rufautos namentlich mit dem Kläger in Kontakt getreten ist und dessen Auffassung zum Bürger-Rufauto eingeholt bzw. mit diesem Gespräche geführt hat, wie der zuvor betriebene ‒ sich als nicht rentabel erwiesene ‒ Kurbus ersetzt werden könne. Denn hierdurch wurde eine Vergleichsanalyse, welche Wirtschaftlichkeit und Qualität des privatwirtschaftlichen Beförderungsangebots konkret in den Blick nimmt und mit dem Betriebskonzept des Bürger-Rufautos vergleicht, weder angestellt noch nachvollziehbar dokumentiert und begründet.
80
Die vorstehend benannten Versäumnisse der Beklagten haben selbst dann zur Folge, dass der Privatanbietervergleich im Rahmen des § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO zugunsten des Klägers ausgeht, wenn man letzteres nicht bereits aus formellen Gründen wegen der unterbliebenen Vergleichsanalyse annähme. Denn aus Sicht der Kammer sind auf Grundlage der gegebenen tatsächlichen Verhältnisse, wie sich diese sowohl nach den Verwaltungsvorgängen der Beklagten als auch im Rahmen der mündlichen Verhandlung darstellten, keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass der Kläger als im Gemeindegebiet der Beklagten langjährig ansässiger Taxiunternehmer nicht in der Lage wäre, die von dem Bürger-Rufauto angebotenen Beförderungsleistungen ebenso gut und ebenso wirtschaftlich zu erbringen. Die seitens der Beklagten dokumentierten vereinzelten Beschwerden von Fahrgästen des Klägers genügen jedenfalls nicht, um dessen Leistungsfähigkeit und -bereitschaft substantiell in Zweifel zu ziehen.
81
dd) Im Lichte des Vorstehenden sind die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung fürsorglich gestellten Beweisanträge Nr. 17 bis 20 abzulehnen, da diese sämtlich unter Beweis stellen sollen, dass das Bürger-Rufauto entsprechend dem aus dem Informationsflyer vom 01.01.2017 ersichtlichen Betriebskonzept betrieben wird. Hiervon geht die Kammer aus, so dass die unter Beweis gestellten Tatsachen als wahr unterstellt werden können.
82
b) Ein weitergehender Unterlassungsanspruch steht dem Kläger auch nicht aus den Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes, namentlich nicht aus § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG zu.
83
aa) Diesbezüglich kann zunächst dahinstehen, ob aus den vorgelegten Bilanzen über den Betrieb des Bürgerrufautos folgt, dass das Gesamtentgelt die Betriebskosten einer Fahrt mit dem Bürger-Rufauto nicht übersteigt, so dass das Personenbeförderungsgesetz gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 PBefG schon keine Anwendung fände. Denn jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass der Betrieb des Bürger-Rufautos subjektiv-öffentliche, durch das Personenbeförderungsgesetz begründete Rechtspositionen des Klägers verletzt.
84
Soweit der Kläger im Kern vorträgt, der Betrieb des Bürger-Rufautos verletze § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG, ist bereits nicht nachvollziehbar, inwiefern diese Vorschrift im vorliegenden Fall einschlägig sein soll. Denn § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG regelt Versagungstatbestände im Rahmen der Genehmigung von Straßenbahn-, Obusverkehr und den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen, wobei unter Linienverkehr ausweislich der Legaldefinition in § 42 PBefG eine zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten eingerichtete regelmäßige Verkehrsverbindung, auf der Fahrgäste an bestimmten Haltestellen ein- und aussteigen können, zu verstehen ist. Diese Verkehrsformen beschreibt das streitgegenständliche Bürger-Rufauto – wie bereits erwähnt – ersichtlich nicht.
85
Unbeschadet des Vorstehenden begründet § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG aber auch keine subjektiv-öffentliche Rechtsposition des Klägers gegenüber der Beklagten. Denn selbst wenn man der Auffassung folgte, das Genehmigungserfordernis nach § 2 PBefG schütze generell nicht nur das öffentliche Interesse an der Zulassung von zuverlässigen Fahrern, sondern auch Konkurrentenschutz für die Durchsetzung der Genehmigungspflicht (vgl. Heinze in Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 2 Rn. 59), bestünde eine solche Rechtsposition allein gegenüber der nach dem Personenbeförderungsgesetz zuständigen Genehmigungsbehörde – hier dem Landratsamt Calw –, nicht aber gegenüber einem etwaigen Störer – hier der Beklagten – selbst (vgl. Heinze in Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 2 Rn. 59; ebenso nimmt BVerwG, Urt. v. 06.04.2000 ‒ 3 C 6.99 ‒ DVBl 2000, 1614 ‒ juris, Rn. 22 nur eine drittschützende Wirkung des § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG gegenüber der Genehmigungsbehörde an).
86
bb) Da dem Verhältnis von Gesamtertrag und Betriebskosten des Bürger-Rufautos im Sinne des § 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 Alt. 2 PBefG im vorliegenden Fall keine Bedeutung zukommt, sind die hierauf bezogenen, in der mündlichen Verhandlung fürsorglich gestellten Beweisanträge Nr. 5 bis 9 sowie Nr. 16 und 22 als nicht entscheidungserheblich abzulehnen.
87
c) Einen Verstoß gegen wettbewerbsrechtliche Vorschriften, aus dem ein weitergehender Unterlassungsanspruch des Klägers folgen könnte, vermag die Kammer ebenfalls nicht zu erkennen.
88
Mit Blick auf das von dem Kläger angeführte unionsrechtliche Beihilfe- (Art. 107 ff. AEUV) und Wettbewerbsregime (Art. 106 Abs. 1 i.V.m. Art. 101, 102 AEUV bzw. Art. 106 Abs. 2 AEUV) ist bereits weder dargetan noch sonst ersichtlich, inwieweit der Betrieb des Bürger-Rufautos den nach diesen Vorschriften erforderlichen grenzüberschreitenden Bezug aufweist, d. h. den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen vermag.
89
Ebenso wenig ist dem Kläger mit seinem Vortrag, der Betrieb des Bürger-Rufautos verstoße gegen die vergaberechtlichen Bestimmungen der §§ 97 ff. GWB, zu folgen. Denn es ist nicht ersichtlich, inwieweit die Beklagte durch den Betrieb des Bürger-Rufautos einen öffentlichen Auftrag erteilt, d. h. einen entgeltlichen Vertrag mit einem Unternehmen über die Beschaffung von Leistungen, die die Lieferung von Waren, die Ausführung von Bauleistungen oder die Erbringung von Dienstleistungen zum Gegenstand haben (§ 103 Abs. 1 GWB), geschlossen hat. Namentlich der mit dem Verein „Freunde des Bürger-Rufautos ... e.V.“ geschlossenen Vereinbarung vom 27.10.2016 liegt kein öffentlicher Auftrag zugrunde, da es insoweit jedenfalls an dem Merkmal der Entgeltlichkeit fehlt.
90
d) In Bezug auf die Erbringung von Zubringer- und Abholdiensten zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr durch das Bürger-Rufauto steht dem Kläger auch aus Grundrechten, namentlich aus Art. 12 Abs. 1 GG kein Unterlassungsanspruch zu.
91
aa) Art. 12 Abs. 1 GG schützt im Grundsatz nicht vor ‒ auch nicht staatlicher ‒ Konkurrenz. Verfassungsrechtliche Relevanz erlangt eine wirtschaftliche Betätigung des Staates erst, wenn die Freiheit des Handelns in unerträglichem Maße eingeschränkt wird, regelmäßig also dann, wenn ein Verdrängungswettbewerb stattfindet oder es zu einer Auszehrung der Konkurrenz infolge einer marktbeherrschenden Stellung der öffentlichen Hand kommt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 01.03.1978 – VII B 144.76 – NJW 1978, 1539 – juris, Rn. 5).
92
Gemessen hieran ist auf Grundlage des klägerischen Vortrags jedenfalls nicht ersichtlich, dass die von dem Kläger geltend gemachten Umsatzrückgänge auf den (nunmehr) auf Zubringer- und Abholdienste zum bzw. vom öffentlichen Linienverkehr beschränkten Betrieb des Bürger-Rufautos zurückzuführen sind. Vielmehr zeigte sich der Kläger in der mündlichen Verhandlung einem derart eingeschränkten Betriebskonzept aufgeschlossen gegenüber.
93
bb) Die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung fürsorglich gestellten Beweisanträge Nr. 10 bis 15 sowie Nr. 21, welche sich mit dem Umfang, Gegenstand und der Grundlage des Geschäftsbetriebs des Klägers befassen, sind vor diesem Hintergrund als nicht entscheidungserheblich abzulehnen.
94
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO.
95
Von der Möglichkeit des § 167 Abs. 2 VwGO, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären, macht die Kammer keinen Gebrauch.
96
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO).
97
BESCHLUSS
98
Der Streitwert wird unter Abänderung des vorläufigen Streitwertbeschlusses vom 22.05.2015 gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf EUR 30.000,00 festgesetzt. Da das wirtschaftliche Interesse des Klägers am Fortbestand der Taxisparte seines Taxi- und Busunternehmens auch auf Grundlage der mündlichen Verhandlung nicht bestimmbar ist, setzt die Kammer den Streitwert in Anlehnung an Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der zuletzt beschlossenen Änderung vom 18.07.2013 fest. Denn der Kläger, welcher eine Gefährdung der Existenz seiner Taxisparte geltend macht, gab in der mündlichen Verhandlung glaubhaft an, über zwei Taxikonzessionen zu verfügen.
99
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 4 Nr. 9 OWiG
§§ 97 ff. GWB
§§ 97 ff. GWB ersichtlich, da die diesbezüglichen Schwellenwerte nicht überschritten seien, noch komme ein solcher hinsichtlich der Art. 106 ff. AEUV
§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 2 PBefG
§ 102 GemO
§ 13 PBefG
§ 823 BGB
§ 103 GemO
§ 42 PBefG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 PBefG
§ 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG
§ 1 Abs. 2 PBefG
§ 823 Abs. 1 BGB
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 S. 1 PBefG
§ 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO
§ 102 Abs. 7 GemO
§ 162 Abs. 2 VwGO
§ 173 S. 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 162 Abs. 1 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 102 Abs. 1 Nr. 3 VwGO
§ 102 Abs. 1 GemO
§ 42 S. 1 PBefG
§ 8 Abs. 1 und 2 PBefG
§ 8 Abs. 2 PBefG
§ 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 PBefG
§ 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 Alt. 2 PBefG
§ 103 Abs. 1 GWB
§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG
§ 2 Rn. 59), bestünde eine solche Rechtsposition allein gegenüber der nach dem Personenbeförderungsgesetz
Art. 107, 108 AEUV
Art. 101, 102 AEUV
Art. 106 AEUV
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 71 LV
Art. 107 ff. AEUV
Art. 106 Abs. 2 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 714
NJW 2006, 2937
DVBl 2015, 106
DVBl 2000, 1614
NJW 1978, 1539
15 Uhr und 14.30
1 S 2490/05
9 S 2518/13
11 S 2613/05
5 S 2883/83
1 S 2333/13
3 C 6.99
VII B 144.76