Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-24, Aktenzeichen 17 K 6881/11
ECLI: ECLI:DE:VGD:2012:0224.17K6881.11.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, so¬weit nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine Großhandelszentrale für Bäckerei- und Konditoreibedarf mit Sitz in E. Sie handelt in großem Umfang mit Rohstoffen, Maschinen, Geräten und Einrichtungsgegenständen für Bäckerei- und Konditoreibetriebe, zum Teil unter Verwendung sogenannter "C-Eigenmarken". Daneben handelt sie auch mit "Handelswaren" wie Kaffee, Butter, Marmelade und Getränken, die über die Bäckerei- oder Konditoreibetriebe an den privaten Endverbraucher gelangen.
Die "Handelswaren" tragen das Logo "C". Das tatsächlich abfüllende Unternehmen wird auf den Etiketten nicht erwähnt. Ohne jede weitere Erläuterung findet sich dort der Aufdruck: "C Marken und Service eG, 00000 C1, www.c.de". Die C Marken und Service eG ist eine Genossenschaft, zu deren Mitgliedern neben der Klägerin auch die C-Zentrale Süddeutschland eG zählt. Die C Marken und Service eG hält die Rechte an den Marken und Markenzeichen der C-Gruppe, betreibt aber selbst weder Warengeschäft noch Produktion. Auch die Vertragsverhandlungen mit den Abfüllern führt sie nicht. Die C-Zentrale Süddeutschland eG übernimmt die Systembeteiligungspflicht für die Teilmengen der unter dem Namen C Marken und Service eG in den Verkehr gebrachten Packungen, die sie bezieht und weiterverkauft. Sie gibt insoweit auch eine Vollständigkeitserklärung ab. Unter der Überschrift "Verpackungen nach § 6 VerpackV" werden darin für das Jahr 2010 angegeben: 1.291.192 kg Glas; 781.175 kg Papier, Pappe, Karton; 467.708 kg Weißblech; 10.161 kg Aluminium; 229.512 kg Verbund; 320.611 kg Kunststoff; 409 kg sonstige Materialien. In den Materialfraktionen Papier, Pappe, Karton und Weißblech werden hiervon jeweils über 86 % den "Verpackungen nach § 6 Abs. 2 VerpackV" zugeordnet.
Mit Schreiben vom 24. November 2009 wies das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) die Klägerin darauf hin, dass Informationen vorlägen, die Klägerin bringe Verkaufsverpackungen der in § 10 Abs. 4 Verpackungsverordnung (VerpackV) spezifizierten Materialfraktionen in Verkehr. Soweit eine der dort normierten Mengenschwellen überschritten werde, werde die Klägerin um Hinterlegung einer Vollständigkeitserklärung gebeten. Die Klägerin teilte mit, als Großhandelsunternehmen keine Verpackungen mit Ware zu befüllen und sodann in den Verkehr zu bringen. Das LANUV vertrat daraufhin die Ansicht, für Eigenmarken des Handels sei nicht der Abfüller, sondern das Handelsunternehmen als Erstinverkehrbringer systembeteiligungs- und hinterlegungspflichtig, soweit es ausschließlich selbst als Abfüller/Hersteller auf der Verpackung angegeben sei und das Markenrecht innehabe. Nach den Erkenntnissen des LANUV vertreibe die Klägerin Produkte unter ihrem Markennamen sowohl an den privaten Endverbraucher – über die Bäckereien als Handelsunternehmen – als auch zum Verbrauch in den Bäckereien, die als Handwerksbetriebe dem privaten Endverbraucher gleichgestellte Anfallstellen seien. Verstöße gegen die Pflicht zur Beteiligung an einem Dualen System sowie zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung seien bußgeldbewährt. Die Klägerin entgegnete, sie bringe nur Verkaufsverpackungen nach § 7 VerpackV in Verkehr, wofür keine Vollständigkeitserklärung abzugeben sei. Die Handelswaren hingegen, die an den privaten Endverbraucher abgegeben würden, lizenzierten die Abfüller bei einem Dualen System. Auch die Vollständigkeitserklärungen gäben die Abfüller ab. Es würde unsinnig sein, wenn das Handelsunternehmen für die Abgabe der Vollständigkeitserklärung zuständig wäre, da dann nicht die gesamte Anzahl der in den Verkehr gebrachten Verpackungen feststellbar sein würde. Eigentümerin der Markenrechte hinsichtlich der Handelswaren sei entweder die Klägerin oder die C Marken und Service eG. Die Drohung des LANUV mit Bußgeldern sei wenig hilfreich. Eine Rechtsfrage des Verwaltungsrechts sollte im Zweifel vor dem Verwaltungsgericht geklärt werden, nicht aber vor einem Strafgericht.
Das LANUV informierte die Beklagte als untere Abfallwirtschaftsbehörde über den Vorgang und bat um die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens. Auf Bitten der Beklagten um Angabe der Gesamtmasse der Verkaufsverpackungen für die Eigenmarken, nach Materialarten aufgeschlüsselt, verwies die Klägerin darauf, keine für private Endverbraucher bestimmten Handelswaren mit dem Aufdruck ihrer Firma in Verkehr zu bringen, sondern nur gemeinsam mit der C-Zentrale Süddeutschland eG Handelswaren mit dem Aufdruck "C Marken und Service eG".
Da der Beklagten auch nach Durchführung eines Ortstermins nicht bekannt war, ob das Verpackungsmaterial der Handelswaren der Klägerin die Mengenschwellen des § 10 Abs. 4 VerpackV überschreitet und damit eine Ordnungswidrigkeit in der bisherigen Nichtabgabe einer Vollständigkeitserklärung liegen könnte, hörte sie die Klägerin zum Erlass einer Ordnungsverfügung an, mit der dieser zunächst die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung aufgegeben werden sollte. Die Klägerin teilte mit, die Auffassung, bei Eigenmarken sei das Handelsunternehmen lizenzierungspflichtig, beruhe auf einer rechtswidrigen Abstimmung mit den großen Lebensmittelkonzernen. Damals habe das Duale System der Grüne Punkt GmbH wegen Verlust seiner Monopolstellung den Lebensmittelhandelsunternehmen erhebliche Rabatte gewährt. Für die Handelswaren lägen Lizenzierungen und Vollständigkeitserklärungen der Abfüller vor. Die Klägerin habe weder Personal noch Vorrichtungen, um von allen Produkten Verpackungen zu entleeren und zu wiegen, wie es für eine Vollständigkeitserklärung nötig sei.
Mit Ordnungsverfügung vom 31. Oktober 2011 forderte die Beklagte die Klägerin auf, innerhalb von sechs Wochen nach Zustellung eine Vollständigkeitserklärung für das Kalenderjahr 2010 abzugeben (Ziffer 1) und sollte diese ergeben, dass die Mengenschwellen überschritten sind, die Vollständigkeitserklärung bei der örtlich zuständigen IHK zu hinterlegen (Ziffer 2). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung nicht oder nicht fristgerecht Folge leisten sollte, wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 4.000,00 Euro bei Zuwiderhandlung gegen Ziffer 1 bzw. 1.000,00 Euro bei Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2 angedroht. Da ihr nicht bekannt sei, ob die Klägerin aufgrund der in § 10 Abs. 4 VerpackV angegebenen Mengenstaffelung verpflichtet sei, jährlich eine Vollständigkeitserklärung abzugeben, wolle die Beklagte von ihrem Recht aus § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV Gebrauch machen und die Abgabe und Hinterlegung einer Vollständigkeitserklärung fordern. Das Nichtvorlegen einer Vollständigkeitserklärung bei Überschreitung der Schwellenwerte stellen einen Verstoß gegen § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV dar und damit eine Störung der öffentlichen Sicherheit im Sinne von § 14 Ordnungsbehördengesetz (OBG). Der Einwand, dass die Klägerin nicht Erstinverkehrbringer der hier betroffenen Verpackungen sei, greife nicht. Während § 10 Abs. 1 VerpackV denjenigen betreffe, der die Verkaufsverpackungen erstmals in Verkehr bringe, richte sich § 10 Abs. 4 VerpackV an Hersteller und Vertreiber, die gewisse Mengenschwellen überschritten. Die im Betrieb der Klägerin vorgefundenen Zustände ließen vermuten, dass die Mengenschwelle überschritten sei. Eine Aufklärung könne jedoch nur durch die Klägerin erfolgen. Diese bzw. ihr Geschäftsführer sei Verhaltensstörer im Sinne von § 17 Abs. 1 OBG. Die Anordnungen seien verhältnismäßig, entsprechende Angaben zu machen, sei der Klägerin insbesondere zumutbar. Die Zwangsgeldandrohung beruhe auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 Abs. 2 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) NRW und solle sicherstellen, dass den Anordnungen fristgemäß Folge geleistet werde. Eine Verwaltungsgebühr werde in Höhe von 200,00 Euro festgesetzt, da der Verwaltungsaufwand dem für Anordnungen nach § 21 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) durchschnittlichen Aufwand entspreche.
Die Klägerin hat am 15. November 2011 Klage erhoben mit der Begründung, die Ordnungsverfügung sei rechtswidrig, und es gehe um reine "Rechthaberei", da das angeordnete Verhalten bereits von anderen Unternehmen vorgenommen worden sei. Die Beklagte wolle die Klägerin im Auftrag des LANUV mit viel Aufwand und Kosten veranlassen, eine zweite Lizenzierung sowie Abgabe der Vollständigkeitserklärung vorzunehmen. Sowohl § 6 als auch § 10 VerpackV verpflichteten den Erstinverkehrbringer. Dies sei der jeweilige Abfüller, der an die Klägerin verkaufe. Diesen als "verlängerte Werkbank" anzusehen, könne nicht überzeugen, auch wenn die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) derartige gegen den Wortlaut der VerpackV verstoßende Vereinbarungen einzelner Handelsketten dulde, damit diese günstigere Abschlüsse mit den Systemen vereinbaren könnten. Die Klägerin habe nicht die Wirtschaftsmacht, von der Lebensmittelindustrie zu verlangen, welche Materialart der Verkaufsverpackungen gewählt werden solle. Sie könne lediglich den Inhalt der Etikettierung beeinflussen. Markeninhaber sei zudem gar nicht die Klägerin, sondern die C Marken und Service eG. Die mit §§ 6, 10 VerpackV bezweckte Transparenz sei bei einem einzigen Abfüller einfacher herzustellen als bei diversen Einzelhandelsunternehmen. Um sog. "Trittbrettfahren" gehe es hier auch nicht, da die Abfüller allen Verpflichtungen nachkämen.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31. Oktober 2011 in der Fassung vom 16. November 2011 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Ordnungsverfügung sei rechtmäßig, gestützt auf § 21 KrW-/AbfG bzw. § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV. Abgesehen davon, dass § 10 Abs. 4 VerpackV dies gar nicht erfordere, sei die Klägerin auch Erstinverkehrbringer. Bei Eigenmarken fungiere das Handelsunternehmen als solcher, da es die Qualität und Quantität der Verpackung seines Produktes maßgeblich bestimme. Es übe den entscheidenden Einfluss darauf aus, inwieweit den abfallwirtschaftlichen Zielen des § 1 Abs. 1 VerpackV Rechnung getragen werde. Die Tätigkeit des Abfüllers stelle dann lediglich einen vom Handelsunternehmen ausgelagerten betrieblichen Vorgang dar, der einem unternehmensinternen gleichstehe. Maßgeblich sei die Klägerin, die die Verhandlungen mit den Abfüllern führe, und nicht die C Marken und Service eG. Nicht nachvollziehbar sei der von der Klägerin geltend gemachte Aufwand. Sie könne schließlich einfach auf die Daten der Abfüller zu den Verpackungen zugreifen.
Mit Schreiben vom 16. November 2011 hat die Beklagte die bereits zuvor nachgeholte Rechtsbehelfsbelehrung der Ordnungsverfügung vom 31. Oktober 2011 ergänzt und die Frist zur Erfüllung der Anordnungen unter Ziffer 1 und 2 auf sechs Wochen nach Zustellung dieses Schreibens verlängert.
Einer Aufforderung des Gerichts, mitzuteilen, ob die Klägerin im Jahr 2010 mit den Verkaufsverpackungen der "Handelswaren" die Mengenschwellen nach § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV überschritten hätte, ist die Klägerin nicht nachgekommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Anfechtungsklage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31. Oktober 2011 in der Fassung des Schreibens vom 16. November 2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Ermächtigungsgrundlage für Ziffer 1 dieser Ordnungsverfügung (Anordnung der Abgabe einer Vollständigkeitserklärung) ist entweder § 21 KrW-/AbfG oder § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV in der Fassung der Fünften Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung, je nachdem, ob die Klägerin eine der materialartenbezogenen Mengenschwellen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV überschreitet (erste Sachverhaltsalternative) oder nicht (zweite Sachverhaltsalternative). Eine weitere Aufklärung ist insoweit nicht erforderlich, da die von der Beklagten getroffene Regelung bei jedem der beiden alternativen Sachverhalte rechtmäßig wäre.
Jedenfalls soweit die Verkaufsverpackungen der von der Klägerin im Jahr 2010 abgesetzten "Handelswaren" zusammengerechnet mehr als 80.000 kg Glas oder 50.000 kg Papier, Pappe, Karton oder 30.000 kg der übrigen in Anhang I zur VerpackV unter Nr. 1 Abs. 2 genannten Materialien enthielten, kann sich die Beklagte für Ziffer 1 dieser Ordnungsverfügung auf § 21 KrW-/AbfG stützen.
Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Diese Voraussetzungen sind unter der o.g. Prämisse zu den Materialmengen erfüllt.
Die Zuständigkeit der Beklagten ergibt sich aus § 34 Abs. 1 a.E. LAbfG i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Nr. 3 und 3 ZustVU i.V.m. Teil A des Verzeichnisses zu dieser Rechtsverordnung.
Die Klägerin verstößt gegen § 10 Absätze 1 und 4 Satz 1 VerpackV als Regelungen einer aufgrund des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes erlassenen Rechtsverordnung, vgl. §§ 6 Abs. 1 Satz 4, 7 Abs. 1 Nr. 3, 12 Abs. 1, 23 Nr. 1, 2 und 6, 24 Abs. 1 Nr. 2, 3 und 4 und Abs. 2 Nr. 1, 57, 59 KrW-/AbfG.
Wer Verkaufsverpackungen nach § 6 in Verkehr bringt, ist nach § 10 Abs. 1 VerpackV verpflichtet, jährlich bis zum 1. Mai eines Kalenderjahres für sämtliche von ihm mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen, die er im vorangegangenen Kalenderjahr erstmals in den Verkehr gebracht hat, eine Vollständigkeitserklärung, die von einem Wirtschaftsprüfer, einem Steuerberater, einem vereidigten Buchprüfer oder einem unabhängigen Sachverständigen nach Anhang I Nr. 2 Abs. 4 geprüft wurde, abzugeben und nach Absatz 5 zu hinterlegen. § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV beschränkt diese Verpflichtung, jährlich eine Vollständigkeitserklärung abzugeben, auf Hersteller und Vertreiber, die Verkaufsverpackungen nach § 6 der Materialarten Glas von mehr als 80.000 Kilogramm oder Papier, Pappe, Karton von mehr als 50.000 Kilogramm oder der übrigen in Anhang I Nr. 1 Abs. 2 genannten Materialarten von mehr als 30.000 Kilogramm im Kalenderjahr in Verkehr bringen. Entgegen der von der Beklagten sowohl im angefochtenen Bescheid als auch im Klageverfahren geäußerten Auffassung, erweitert § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV den Kreis derjenigen, die eine Vollständigkeitserklärung abzugeben haben, nicht über die in § 10 Abs. 1 VerpackV Genannten hinaus, sondern soll insbesondere kleinere und mittlere Unternehmen, die an sich nach § 10 Abs. 1 VerpackV eine Vollständigkeitserklärung abgeben müssten, von diesem bürokratischen Aufwand entbinden,
vgl. BT-Drucks. 16/7954, Seite 23; BR-Drucks. 800/07, Seite 40; BR-Drucks. 800/07 (Beschluss), Seite 11 f.; Noodt/ Lohmann, Die 5. Novelle der Verpackungsverordnung, WPg 2009, 452, 454; Hendler/ Belz, Neuordnung der Entsorgung von Verkaufsverpackungen, GewArch 2009, 5, 12 f.; Kaiser/ Stern, Die fünfte Novelle der Verpackungsverordnung, ZUR 2008, 358, 359; Wiemers, Die fünfte Novelle zur Verpackungsverordnung, WiVerw 2010, 282, 283; Rummler/ Seitel, Rahmenbedingungen der Verpackungsentsorgung, AbfallR 2008, 129, 137; Pauly, Das neue Verpackungsrecht, AbfallR 2008, 46, 52; Pauly, UmweltMagazin 2008, 45, 46; Roder, Die Verpackungsverordnung, § 10, Rn. 3 und 20; Flanderka, in: Flanderka/ Stroetmann, Verpackungsverordnung, § 10, Rn. 20.
Der Tatbestand des § 10 Abs. 1 VerpackV ist schon im Hinblick auf die "Handelswaren" der Klägerin erfüllt.
Es handelt sich bei diesen unstreitig um Verkaufsverpackungen nach § 6 VerpackV. Dies sind mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen, die typischerweise beim privaten Endverbraucher anfallen (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV i.V.m. mit den Legaldefinitionen der Verkaufsverpackungen, § 3 Abs. 1 Nr. 2 VerpackV, bzw. Endverbraucher, § 3 Abs. 11 VerpackV).
Die Klägerin bringt diese "erstmals" in Verkehr. Auch wenn § 10 Abs. 1 VerpackV auf der Tatbestandsseite zunächst nur die Formulierung "in Verkehr bringt" verwendet, besteht die Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung nur für den "Erstinverkehrbringer" von Verkaufsverpackungen der dargestellten Art. Zum einen ergibt sich dies schon aus der Rechtsfolgenseite der Vorschrift. Die Vollständigkeitserklärung ist nur für die mit Ware befüllten Verkaufsverpackungen abzugeben, die der Verpflichtete im vorangegangenen Kalenderjahr erstmals in den Verkehr gebracht hat. Zum anderen gebieten Sinn und Zweck der Regelungen über die Vollständigkeitserklärung einen mit § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV korrespondierenden Anwendungsbereich. Die Verpflichtung zur Abgabe der Vollständigkeitserklärung dient nämlich dazu, zur vollständigen Erfüllung der Beteiligungspflichten an dualen Systemen anzuhalten, bzw. durch Erhöhung der Transparenz diesbezügliche Kontrollen zu ermöglichen,
vgl. BT-Drucks. 16/7954, Seite 23; BR-Drucks. 800/07, Seite 38; BR-Drucks. 800/07 (Beschluss), Seite 10; Noodt/ Lohmann, Die 5. Novelle der Verpackungsverordnung, WPg 2009, 452, 454; Hendler/ Belz, Neuordnung der Entsorgung von Verkaufsverpackungen, GewArch 2009, 5, 12; Kaiser/ Stern, Die fünfte Novelle der Verpackungsverordnung, ZUR 2008, 358, 359; Wiemers, Die fünfte Novelle zur Verpackungsverordnung, WiVerw 2010, 282, 283; Rummler/ Seitel, Rahmenbedingungen der Verpackungsentsorgung, AbfallR 2008, 129, 137; Pauly, Das neue Verpackungsrecht, AbfallR 2008, 46, 52; Pauly, UmweltMagazin 2008, 45, 46; Roder, Die Verpackungsverordnung, § 10, Rn. 1 und 4; Flanderka, in: Flanderka/ Stroetmann, Verpackungsverordnung, § 10, Rn. 1 und 3.
Die Pflicht zur Systembeteiligung trifft nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV aber nur die Erstinverkehrbringer von Verkaufsverpackungen der o.g. Art – mit Ware befüllt und typischerweise beim privaten Endverbraucher anfallend –. Systembeteiligungspflichtig sind nämlich Hersteller und Vertreiber, die solche erstmals in den Verkehr bringen. Der Hersteller ist in § 3 Abs. 8 VerpackV, der Vertreiber in § 3 Abs. 9 VerpackV legaldefiniert. Da diese Vorschriften die Verpackung und nicht die Ware in den Vordergrund der Betrachtung stellen, ist "Hersteller" im Sinne der VerpackV – abgesehen vom Importeur – nur der Hersteller der Verpackung. Der Produzent der zu verpackenden Ware ist hingegen, soweit er nur in von ihm erworbene, bereits vorgefertigte Verpackungen abfüllt/verpackt, ebenso wie jede weitere Handelsstufe, hinsichtlich der jeweils in Verkehr gebrachten Verpackungen/ Waren in Verpackungen nur "Vertreiber". "Inverkehrbringen" ist in der VerpackV selbst zwar nicht definiert, wird jedoch ganz überwiegend als die Abgabe von Verpackungen an einen Dritten unter Herbeiführung eines Gewahrsamswechsels verstanden,
vgl. OVG Münster, Beschluss vom 15. August 1994 – 20 B 755/94 –, BB 1995, 1263; Hendler/ Belz, Neuordnung der Entsorgung von Verkaufsverpackungen, GewArch 2009, 5, 7; vgl. Noodt/ Lohmann, Die 5. Novelle der Verpackungsverordnung, WPg 2009, 452, 453; Fischer, Kooperative Produktverantwortung, AbfallR 2008, 191, 193; Köhler & Klett Rechtsanwälte, Verpackungsverordnung, Systembeteiligungspflicht bei Eigenmarken des Handels, recyclingnews vom 10. Oktober 2009, www.recyclingnews.info/artikel.php?aid=286&dv=1.
Soweit in der Literatur teilweise davon abweichend statt einer "Abgabe" an ein bloßes "Bereitstellen" für einen Dritten als ausreichend angesehen wird,
Rummler/ Seitel, Rahmenbedingungen der Verpackungsentsorgung, AbfallR 2008, 129, 132; Noodt/ Lohmann, Die 5. Novelle der Verpackungsverordnung, WPg 2009, 452, 453; Waggershauser/ Massenberg, Spielräume bei der Drittbeauftragung, AbfallR 2010, 10, 11,
kommt dieser Differenzierung im vorliegenden Zusammenhang keine Bedeutung zu.
Unstreitig ist die Klägerin Vertreiber der "Handelswaren" als Waren in Verpackungen, stellt sie diese über ihren Großhandel doch zur Abgabe an Bäckereien und Konditoreien als Dritte bereit und gibt diese auch tatsächlich unter Übergang des Gewahrsams dorthin ab.
Dies ist auch der erste derartige Vorgang (Erstinverkehrbringen). Das vorherige Bereitstellen der "Handelswaren" für sie bzw. die Abgabe an sie durch die Abfüller ist nämlich nicht als "Inverkehrbringen" in diesem Sinne anzusehen. Für die Abfüller der "Handelswaren" ist die Klägerin insoweit kein "Dritter". Das Ausliefern der "Handelswaren" im Verhältnis des jeweiligen Abfüllers zur Klägerin ist keine Weitergabe an einen beliebigen Außenstehenden auf dem entsprechenden Markt (in den Warenverkehr). Vielmehr handelt es sich um einen betrieblichen Vorgang der Klägerin, sozusagen im Innenverhältnis. Lediglich das "Abfüllen" bzw. "Abpacken" ihrer "Handelswaren" ist ausgelagert auf den Abfüller als sogenannte "verlängerte Werkbank". Die Weitergabe der abgefüllten/abgepackten "Handelsware" vom Abfüller an die Klägerin entspricht verpackungsrechtlich dem unternehmensinternen Vorgang des Transports von produzierten Waren von der Produktionsstätte/Fabrik zum Auslieferungslager desselben Rechtsträgers,
vgl. Rummler/ Seitel, Rahmenbedingungen der Verpackungsentsorgung, AbfallR 2008, 129, 137; Fischer, Kooperative Produktverantwortung, AbfallR 2008, 191, 193; Roder, Die Verpackungsverordnung, § 6, Rn. 12; Hendler/ Belz, Neuordnung der Entsorgung von Verkaufsverpackungen, GewArch 2009, 5, 7; Köhler & Klett Rechtsanwälte, Verpackungsverordnung, Systembeteiligungspflicht bei Eigenmarken des Handels, recyclingnews vom 10. Oktober 2009, www.recyclingnews.info/artikel.php?aid=286&dv=1; im Ergebnis a.A., ohne sich aber damit auseinanderzusetzen, ob das Handelsunternehmen "Dritter" ist: Pauly, Das neue Verpackungsrecht, AbfallR 2008, 46, 48; Flanderka, in: Flanderka/ Stroetmann, Verpackungsverordnung, § 6, Rn. 9.
Ob, wann und unter welchen Umständen die Klägerin die fertig verpackten "Handelswaren" aus ihrem Unternehmen heraus in den Markt gibt, obliegt alleine ihr. Der Abfüller hat für diese Waren in ihrer konkreten Verpackung mit "C"-Logo weder tatsächlich noch rechtlich eine Möglichkeit oder auch nur ein Interesse, sie an der Klägerin vorbei auf den Markt zu bringen. Hinsichtlich des konkreten Abfüll-/ Abpackvorgangs und dessen Ergebnisses hat er sich ganz der Klägerin unterworfen.
Die verpackungsrechtliche Produktverantwortung trägt bei Eigenmarken des Handels in besonderem Maße das Handelsunternehmen, das sich des Abfüllers nur bedient. Dieses Verständnis wird auch den abfallwirtschaftlichen Zielen des § 1 Abs. 1 VerpackV gerecht. Die VerpackV bezweckt nach dieser Vorschrift, die Auswirkungen von Abfällen aus Verpackungen auf die Umwelt zu vermeiden oder zu verringern. Verpackungsabfälle sind in erster Linie zu vermeiden; im Übrigen wird der Wiederverwendung von Verpackungen, der stofflichen Verwertung sowie den anderen Formen der Verwertung Vorrang vor der Beseitigung von Verpackungsabfällen eingeräumt. Um diese Ziele zu erreichen, soll die Verordnung das Marktverhalten der durch die Verordnung Verpflichteten so regeln, dass die abfallwirtschaftlichen Ziele erreicht und gleichzeitig die Marktteilnehmer vor unlauterem Wettbewerb geschützt werden. Auf die Erfüllung dieser Ziele hinzuwirken vermag die Klägerin am Ehesten. Sie hat zumindest durch die Auswahl der Abfüller, aber auch durch Führung der Vertragsverhandlungen mit diesen, maßgeblichen Einfluss auf Qualität und Quantität der Verpackung. An letzterem ändert auch nichts, falls im Einzelfall bestimmte Abfüller eine derart starke Verhandlungsposition haben, dass sie auch bei "Eigenmarken des Handels" nicht bereit sind, von ihrer standardmäßig verwendeten Verpackung abzuweichen. Durch die Gestaltung des Etiketts und des Vertriebs hat die Klägerin auch entscheidenden Einfluss darauf, welche Verpackungen beim privaten Endverbraucher anfallen und überhaupt der Systembeteiligungspflicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV unterliegen. Gerade auch den zusätzlichen Zielen der fünften Änderungsverordnung zur VerpackV, mit der für bestimmte Verpackungen die grundsätzliche Systembeteiligungspflicht und die Pflicht zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung eingeführt wurden, wird damit Rechnung getragen. Dadurch, dass für jede Verpackung nur noch genau ein Unternehmen, der Erstinverkehrbringer, die Pflichten nach § 6 VerpackV zu erfüllen hat, sollte das bis dahin mögliche Verschieben der Verantwortung innerhalb der Vertriebskette und eine "Atomisierung der Lizenzmengen" unter die Schwellenwerte des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV verhindert werden,
vgl. BR-Drucks. 800/07 (Beschluss), Seite 4; Noodt/ Lohmann, Die 5. Novelle der Verpackungsverordnung, WPg 2009, 452, 453; Hendler/ Belz, Neuordnung der Entsorgung von Verkaufsverpackungen, GewArch 2009, 5, 7; Rummler/ Seitel, Rahmenbedingungen der Verpackungsentsorgung, AbfallR 2008, 129, 131 f.; Köhler & Klett Rechtsanwälte, Verpackungsverordnung, Systembeteiligungspflicht bei Eigenmarken des Handels, recyclingnews vom 10. Oktober 2009, www.recyclingnews.info/artikel.php?aid=286&dv=1.
Erst dies schafft im Zusammenhang mit der Einführung der Vollständigkeitserklärung die für einen effektiven Verordnungsvollzug nötige Transparenz.
Würde auch bei Eigenmarken des Handels wie bei den Herstellermarken (verpackte Ware, die unter der Marke des Abfüllers von diesem in den Handel gegeben wird) stets auf den Abfüller als Erstinverkehrbringer abgestellt, hätte das die Abfüller beauftragende Handelsunternehmen es in der Hand, durch Auswahl kleiner Abfüller bzw. ggf. Beauftragung verschiedener Abfüller, dass – wegen Unterschreitung der Schwellenwerte des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV bei den meisten oder allen seinen Abfüllern – ohne behördliches Tätigwerden kaum oder keine der insgesamt aber beträchtlichen seinem Einfluss unterliegenden Verpackungsmengen in Vollständigkeitserklärungen erfasst würden, was die Gefahr der Nichterfüllung bestehender Verpflichtungen nach § 6 VerpackV erhöht.
Die hingegen seitens der Klägerin vorprozessual vertretene Ansicht, dass gerade bei einer Zuständigkeit des Handelsunternehmens für die Abgabe der Vollständigkeitserklärung nicht die gesamte Anzahl der in den Verkehr gebrachten Verpackungen feststellbar wäre, vermag das Gericht nicht nachzuvollziehen. Die verpackungsrechtliche Produktverantwortung in Form von Lizenzierungspflicht und ggf. anschließender Pflicht zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung trifft nach Auffassung der Kammer bei Eigenmarken des Handels vielfach das Handelsunternehmen, hinsichtlich ggf. daneben vom Abfüller in den Verkehr gebrachter Herstellermarken aber den Abfüller. Da die Lizenzierung flächendeckend zu erfolgen hat, kann die Klägerin allenfalls auf Lücken bei den Vollständigkeitserklärungen anspielen. Vollständigkeitserklärungen dürfen aber nur dann unterbleiben, wenn die Materialmengenschwellen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV nicht überschritten werden und die Abgabe auch nicht behördlich angeordnet wird. Dass die von den einzelnen Abfüllern befüllten Verpackungsmengen stets über, die von den jeweiligen Handelsunternehmen unter ihren Eigenmarken in Verkehr gebrachten Verpackungsmengen hingegen weit häufiger unter den Mengenschwellen lägen, hat die Klägerin nicht dargetan. Dagegen spricht vielmehr die von der Klägerin mehrfach – wenn auch mit anderer Intention – ins Feld geführte besondere Marktmacht der großen Lebensmittelhandelsunternehmen auch im Verpackungsbereich.
Es kann dahinstehen, ob bei Eigenmarken des Handels das Handelsunternehmen nur dann als Erstinverkehrbringer anzusehen ist, wenn es ausschließlich selbst als Abfüller/Hersteller bzw. mit der Formulierung "hergestellt für" auf der Verpackung angegeben ist und das Markenrecht innehat,
vgl. Schreiben der LAGA vom 14.06.2011,
oder dies eine Überbetonung der Marke ist, für die sich in der VerpackV kein Ansatz findet,
vgl. Fischer, Kooperative Produktverantwortung, AbfallR 2008, 191, 193 f.; Köhler & Klett Rechtsanwälte, Verpackungsverordnung, Systembeteiligungspflicht bei Eigenmarken des Handels, recyclingnews vom 10. Oktober 2009, www.recyclingnews.info/artikel.php?aid=286&dv=1.
Auf den Etiketten der "Handelswaren" der Klägerin wird der wahre Abfüller nämlich nicht genannt. Die Marke "C" muss sich die Klägerin zurechnen lassen, auch wenn diese der C Marken und Service eG gehört, die auch statt der Klägerin auf dem Etikett genannt wird. Dass sie die Marke im wesentlichen ungehindert wie eine eigene nutzen kann, wird schon darin deutlich, dass die Klägerin vorprozessual zunächst noch keine klare Auskunft dazu geben konnte, wer Eigentümerin der Markenrechte hinsichtlich der Handelswaren sei, sondern erklärte, dies sei entweder sie selbst oder die C Marken und Service eG. Innerhalb der "C"-"Familie" ist der für ihr Tätigkeitsfeld sowohl die Verhandlungen mit den Abfüllern führenden als auch den Vertrieb allein gestaltenden Klägerin der Gebrauch dieser Marke eingeräumt. Dies beinhaltet gerade die für einen Markenrechtsinhaber typische Ausschluss- bzw. Abgrenzungswirkung der Mitglieder der "C"-"Familie" gegenüber den sonstigen Marktakteuren, vgl. §§ 3 Abs. 1 und 14 Abs. 1 MarkenG. Die durch die fünfte Änderungsverordnung zur VerpackV bezweckte Transparenz und effektive Vollzugsmöglichkeit für Behörden erfordert geradezu, mit den §§ 6 und 10 VerpackV dasjenige Handelsunternehmen zu verpflichten, das sich unter alleiniger Verwendung einer ihm zuzurechnenden Marke als Abfüller geriert. Auch die Behörden können ohne Mitwirkung der Klägerin nicht die wahren Abfüller erkennen. Der Vollzug der VerpackV wäre kein effektiver, wenn im Bereich der Eigenmarken die Erkenntnis der Behörden über die jeweils Verpflichteten davon abhinge, ob die Handelsunternehmen insoweit mitwirken.
Ebenfalls dahinstehen kann, ob neben den mit dem Aufdruck "C Marken und Service eG" versehenen "Handelswaren", die über die Bäckereien als Handelsunternehmen an die privaten Endverbraucher abgegeben werden, die Klägerin unter ihrem eigenen Namen tatsächlich nur Verpackungen nach § 7 VerpackV anbietet, die für Großgewerbe und industrielle Nutzung bestimmt sind. Darauf, dass zusätzlich auch systematisch Eigenmarkenprodukte zum Verbrauch an solche Bäckereien abgegeben werden, die entweder im Rahmen der Handwerksausübung oder als Cafés, Gaststätten etc. privaten Endverbrauchern gleichgestellte Anfallstellen im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 11 Sätze 2 und 3 VerpackV sind, deutet die Vollständigkeitserklärung der C-Zentrale Süd eG für das Jahr 2010 hin. Nach dieser macht die C-Zentrale Süd eG in erheblichem Umfang von einer Branchenlösung zur Rücknahme und Verwertung von Verpackungen gemäß § 6 Abs. 2 VerpackV Gebrauch. Dies ist nur hinsichtlich Verpackungen zulässig, die an Anfallstellen geliefert werden, die nach § 3 Abs. 11 Satz 2 und 3 VerpackV den privaten Haushaltungen gleichgestellt sind, vgl. § 6 Abs. 2 Satz 1 VerpackV. Sollte auch die Klägerin solche Verpackungen erstmals in Verkehr bringen, wären die Mengenschwellen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV auch überschritten, wenn nur die Addition der Materialmengen dieser Verpackungen zu denen der Verkaufsverpackungen der "Handelswaren" eine Summe von mehr als 80.000 kg Glas oder 50.000 kg Papier, Pappe, Karton oder 30.000 kg der übrigen in Anhang I zur VerpackV unter Nr. 1 Abs. 2 genannten Materialien ergäbe.
Unter der den Ausgangspunkt der ersten Sachverhaltsalternative bildenden Prämisse zu den Materialmengen der von der Klägerin erstmals in Verkehr gebrachten Verpackungen nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV – seien es nur diejenigen der "Handelswaren" oder zusätzlich noch die Verkaufsverpackungen an privaten Endverbrauchern gleichgestellte Anfallstellen gelieferter sonstiger Eigenmarkenprodukte – fällt die Klägerin nicht unter die Ausnahme des § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV, sondern hatte schon kraft Gesetzes bis zum 1. Mai 2011 eine Vollständigkeitserklärung für das Jahr 2010 abzugeben und zu hinterlegen, § 10 Absätze 1 und 4 Satz 1 VerpackV.
Die Klägerin ist durch Verletzung dieser ihr nach der VerpackV obliegenden Handlungspflicht als Verhaltensstörer, § 35 Abs. 2 LAbfG i.V.m. §§ 12 Abs. 2, 17 Abs. 1 OBG, auch taugliche Adressatin einer Ordnungsverfügung.
Soweit der Beklagten bei der Anwendung des § 21 KrW-/AbfG im konkreten Einzelfall noch Ermessen eingeräumt ist, sind Ermessensfehler, § 35 Abs. 2 LAbfG i.V.m. §§ 12 Abs. 2, 16 OBG i.V.m. § 114 Satz 1 VwGO, nicht gegeben. Da die Klägerin sich nachhaltig und auch für die Zukunft weigerte, ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung nachzukommen, sowie gerade um eine verwaltungsgerichtliche und nicht strafgerichtliche Klärung bat, drängte sich das Erfordernis eines ordnungsbehördlichen – die VerpackV vollziehenden – statt eines (rein) repressiven ordnungswidrigkeitenrechtlichen Einschreitens geradezu auf (Reduzierung des Entschließungsermessens auf Null). Dies gilt umso mehr, als der Beklagten bezüglich des Verstoßes der Klägerin gegen § 10 Abs. 1 Satz 1 VerpackV eine grundsätzlich auch neben dem ordnungsbehördlichen Vorgehen mögliche (vgl. nur § 57 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW) Bußgeldverhängung (Ordnungswidrigkeitentatbestand hier: § 15 Nr. 29 VerpackV) mangels Angaben der Klägerin zu den Verpackungsmengen nicht oder nur erschwert möglich war. Angesichts der Notwendigkeit eines ordnungsbehördlichen Einschreitens kommt es nicht darauf an, dass die Beklagte unzutreffend annahm, § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV begründe bei Überschreitung von Mengenschwellen der in Verkehr gebrachten Verpackungen eine Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung unabhängig davon, ob es sich um das erstmalige Inverkehrbringen gehandelt habe. Dass die Beklagte insoweit auf die ordnungsbehördliche Generalklausel des § 14 OBG statt auf die speziellere Ermächtigungsgrundlage des § 21 KrW-/AbfG abstellte, ist angesichts der jeweils gegebenen Tatbestandsvoraussetzungen und vergleichbaren Zielsetzungen ohnehin – schon ohne die Ermessensreduzierung – unschädlich. Unschädlich ist auch, dass die Beklagte nicht ohne weiteres nachvollziehbare Erwägungen dazu anstellte, ob die Klägerin oder ihr Geschäftsführer Störer sei. Störerauswahlermessen war vorliegend nämlich nicht zu betätigen, da nicht ersichtlich ist, dass neben der durch die §§ 6 und 10 VerpackV kraft Gesetzes verpflichteten Klägerin ein weiterer Störer als Adressat der Ordnungsverfügung in Betracht käme. Hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung von Ziffer 1 der Ordnungsverfügung sind Ermessensfehler weder vorgetragen noch ersichtlich. Eine mildere Maßnahme, als die Abgabe der fehlenden Vollständigkeitserklärung ordnungsbehördlich anzuordnen, ist nicht erkennbar. Dem steht insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, § 35 Abs. 2 LAbfG i.V.m. §§ 12 Abs. 2, 15 OBG, nicht entgegen. Es kann dahinstehen, ob der von der Klägerin für die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung angeführte Aufwand nachvollziehbar ist, insbesondere, ob tatsächlich Verpackungen geöffnet und gewogen werden müssten und nicht einfach bei den Abfüllern ohnehin vorhandene Daten abgerufen werden könnten. Die Klägerin war nämlich verpflichtet, die für die Vollständigkeitserklärung erforderlichen Daten laufend zu erheben und handelte insbesondere durch die bereits im Jahre 2009 erfolgten Hinweise des LANUV bewusst und auf eigenes Risiko, wenn sie keine entsprechende Datengrundlage für das damals erst noch bevorstehende Jahr 2010 schuf. Die gesetzte Frist erscheint angemessen.
Soweit die von der Klägerin im Jahr 2010 erstmals in Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV keine der in § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV genannten Mengenschwellen überschreiten sollten, kann Ziffer 1 der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31. Oktober 2011 in der Fassung des Schreibens vom 16. November 2011 auf § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV gestützt werden (zweite Sachverhaltsalternative).
Da auch insoweit die Anordnung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung erforderlich sein muss, um einen ordnungsgemäßen Vollzug der VerpackV zu gewährleisten,
vgl. zur Rechtsnatur des § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV als Ermächtigungsgrundlage und der diesbezüglichen Tatbestandsvoraussetzungen: Roder, Die Verpackungsverordnung, § 10, Rn. 21,
kann auf die obigen Ausführungen zur anhand von § 21 KrW-AbfG geprüften ersten Sachverhaltsalternative Bezug genommen werden, insbesondere, was die Erfüllung des Tatbestandes des § 10 Abs. 1 VerpackV angeht. Auch insoweit brauchte die Beklagte nur eingeschränkt – im Übrigen zumindest intendiertes – Ermessen auszuüben. Erforderlich kann eine Anordnung nach § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV insbesondere sein, wenn begründete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass ein Vertreiber seine Pflichten nach § 6 VerpackV nicht ordnungsgemäß erfüllt,
vgl. Roder, Die Verpackungsverordnung, § 10, Rn. 21.
Ausgehend von der Auffassung des Gerichts, dass die Klägerin die Verkaufsverpackungen der Handelswaren i.S.v. § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV erstmals in Verkehr bringt, steht eine Nichterfüllung dieser Pflichten durch die Klägerin sogar fest. Die Verpflichtungen nach § 6 VerpackV (Lizenzierung und/oder Beteiligung an Branchenlösungen bei Verpackungen für privaten Endverbrauchern gleichgestellte Anfallstellen) bestehen nämlich unabhängig davon, ob eine der sich allein auf die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung beziehenden Mengenschwellen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV überschritten ist. Angesichts der bereits seit dem Jahr 2009 zwischen LANUV und Klägerin ausgetauschten unterschiedlichen Rechtsansichten begegnet es keinen Bedenken, die hinreichend "vorgewarnte" Klägerin im Jahr 2011 zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung für das damals bereits abgelaufene Jahr aufzufordern, unabhängig davon, ob es auch regelmäßig die Mengenschwellen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV unterschreitenden Unternehmen obliegt, grundsätzlich – ohne besonderen Anlass – intern Aufzeichnungen zu führen, welche die kurzfristige Abgabe einer Vollständigkeitserklärung ermöglichen,
vgl. dies bejahend Rummler/ Seitel, Rahmenbedingungen der Verpackungsentsorgung, AbfallR 2008, 129, 138; ebenso unter Hinweis auf die allgemeinen Sorgfaltspflichten eines ordentlichen Kaufmanns (§ 347 HGB) wohl Roder, Die Verpackungsverordnung, § 10, Rn. 21; a.A. Flanderka, in: Flanderka/ Stroetmann, Verpackungsverordnung, § 10, Rn. 24.
Dies gilt umso mehr, als die Klägerin nicht nur keine exakten internen Aufzeichnungen führt, sondern sogar nachhaltig jedwede Anstrengungen unterlässt, festzustellen, ob sie die Mengenschwellen des § 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV überschreitet und damit bereits kraft Gesetzes zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung verpflichtet ist, worauf – schon unabhängig vom beklagtenseits durchgeführten Ortstermin – die mehr als fünfzehnfache Überschreitung aller drei Mengenschwellen durch die C-Zentrale Süddeutschland eG stark hindeutet.
Ermächtigungsgrundlage für Ziffer 2 der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31. Oktober 2011 in der Fassung des Schreibens vom 16. November 2011 (Anordnung der Hinterlegung der Vollständigkeitserklärung bei der zuständigen IHK für den Fall der Mengenschwellenüberschreitung) ist wiederum § 21 KrW-/AbfG. Dass diese Annexregelung zu Ziffer 1 der Ordnungsverfügung unter einer Bedingung – Überschreitung der Mengenschwellen nach dem Ergebnis der Vollständigkeitserklärung – steht, ist ausnahmsweise unbedenklich. Zwar muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein, § 37 Abs. 1 VwVfG NRW, was erfordert, dass der Adressat erkennen kann, was genau von ihm gefordert wird,
vgl. Kopp/ Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 37, Rn. 12.
Dies verbietet es regelmäßig, die Erfüllung von Verpflichtungen davon abhängig zu machen, dass noch zu prüfende Voraussetzungen erfüllt sind, da dann dem Bescheidadressaten das Risiko einer falschen Beurteilung des Vorliegens derselben aufgebürdet würde. Damit ist die hiesige Sonderkonstellation jedoch nicht vergleichbar. Abgesehen davon, dass die Klägerin möglicherweise jederzeit Zugriff auf die Daten der Abfüller hat oder annähernd vergleichbar mit der die Mengenschwellen bei weitem überschreitenden C-Zentrale Süddeutschland eG agiert und daher bereits weiß, ob die Voraussetzung einer Mengenschwellenüberschreitung als Ergebnis der Vollständigkeitserklärung erfüllt sein werden, kann darüber nach ordnungsgemäßer Erfüllung der ihr mit Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auferlegten Verpflichtung zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung kein Streit mehr entstehen. Die Materialmengen lassen sich als deren wesentlicher Inhalt dann unmittelbar aus der Vollständigkeitserklärung ablesen. Insofern sieht sich die Klägerin keinen Ungewissheiten ausgesetzt, sondern wird mit Erfüllung von Ziffer 1 der Ordnungsverfügung gleichzeitig feststellen, ob sie auch zur Hinterlegung der Vollständigkeitserklärung verpflichtet ist.
Diese Verpflichtung bei einer Mengenschwellenüberschreitung besteht bereits nach § 10 Absätze 1 und 5 Satz 1 VerpackV. Ziffer 2 der Ordnungsverfügung bedarf es insoweit nur, um dies auch mit den Mitteln der Verwaltungsvollstreckung durchsetzen zu können – Erforderlichkeit zur Durchführung einer aufgrund des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes erlassenen Rechtsverordnung i.S.v. § 21 KrW-/AbfG –. Wegen des unmittelbaren Zusammenhangs zwischen Abgabe und Hinterlegung einer Vollständigkeitserklärung erscheint es ohnehin geboten, diese gemeinsam anzuordnen. Die Hinterlegung eröffnet nämlich den mit der Überwachung der Einhaltung der VerpackV betrauten Behörden den Zugriff auf zur Erfüllung ihrer Aufgaben ggf. zwingend erforderliche Daten, § 10 Abs. 5 Satz 4 VerpackV. Im konkreten Einzelfall hat dies umso mehr Gewicht, da angesichts der Verletzung von Verpflichtungen nach § 6 VerpackV durch die Klägerin die Notwendigkeit eines weiteren Tätigwerdens der Abfallwirtschaftsbehörden bereits feststeht und diesen die Sachverhaltsermittlung schon bisher kaum bzw. nur unter erschwerten Bedingungen möglich war. Der Klägerin hingegen entsteht durch die Hinterlegung kein nennenswerter – über die Abgabe der Vollständigkeitserklärung hinausgehender – Aufwand.
Die Zwangsgeldandrohung beruht auf §§ 55 Abs. 1, 57 Absätze 1 Nr. 2 und 2 , 60 und 63 VwVG NRW. Bedenken hinsichtlich deren Rechtmäßigkeit sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere darf Zwangsgeld auch schon angedroht werden, wenn die Voraussetzungen einer Durchsetzung der Ordnungsverfügung mit Zwangsmitteln nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW mangels deren Unanfechtbarkeit oder sofortiger Vollziehbarkeit noch nicht vollständig erfüllt sind, § 63 Abs. 1 Sätze 3 und 4 VwVG NRW.
Auch gegen die erfolgte Gebührenfestsetzung bestehen keine Bedenken. Die konkrete, aus § 1 Abs. 1 AVwGebO NRW i.V.m. der angeführten – unmittelbar nur Anordnungen nach § 21 KrW-/AbfG betreffenden – Nr. 28.2.1.6 des allgemeinen Gebührentarifs geschöpfte, Gebührenhöhe ist angesichts der vergleichbaren Konstellation und des identischen Verwaltungsaufwands (§ 9 Gebührengesetz NRW) auch für den Fall, dass mangels Überschreitung der Mengenschwellen die Ordnungsverfügung auf § 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV beruht, rechtmäßig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.
Die Berufung ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat. Eigenmarken des Handels sind weit verbreitet, in der Literatur bestehen unterschiedliche Auffassungen dazu, wer bei solchen verpackungsrechtlich "Erstinverkehrbringer" ist, und – soweit ersichtlich – ist diesbezüglich noch keine Klärung durch Verwaltungsgerichte erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6, 10 VerpackV
§§ 6 Abs. 1 Satz 4, 7 Abs. 1 Nr. 3, 12 Abs. 1, 23 Nr. 1, 2 und 6, 24 Abs. 1 Nr. 2, 3 und 4 und Abs. 2 Nr. 1, 57, 59 KrW-/AbfG
§§ 3 Abs. 1 und 14 Abs. 1 MarkenG. Die durch die fünfte Änderungsverordnung zur VerpackV bezweckte Transparenz und effektive Vollzugsmöglichkeit für Behörden erfordert geradezu, mit den §§ 6 und 10 VerpackV
§§ 12 Abs. 2, 17 Abs. 1 OBG
§§ 12 Abs. 2, 16 OBG i.V.m. § 114 Satz 1 VwGO
§§ 6 und 10 VerpackV
§§ 12 Abs. 2, 15 OBG
§§ 55 Abs. 1, 57 Absätze 1 Nr. 2 und 2 , 60 und 63 VwVG NRW.
§§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung
§ 6 VerpackV
§ 7 VerpackV
§ 10 VerpackV
§ 21 KrW-/AbfG
§ 14 OBG
§ 21 KrW-AbfG
§ 347 HGB
§ 6 Abs. 2 VerpackV
§ 10 Abs. 4 VerpackV
§ 10 Abs. 4 Satz 2 VerpackV
§ 10 Abs. 4 Satz 1 VerpackV
§ 10 Abs. 1 VerpackV
§ 17 Abs. 1 OBG
§ 1 Abs. 1 VerpackV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 VerpackV
§ 3 Abs. 11 VerpackV
§ 3 Abs. 8 VerpackV
§ 3 Abs. 9 VerpackV
§ 3 Abs. 11 Satz 2 und 3 VerpackV
§ 6 Abs. 2 Satz 1 VerpackV
§ 35 Abs. 2 LAbfG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 VerpackV
§ 57 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW
§ 15 Nr. 29 VerpackV
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 10 Abs. 5 Satz 4 VerpackV
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 1 Abs. 1 AVwGebO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BB 1995, 1263
20 B 755/94