Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-12-19, Aktenzeichen 2 K 1815/02.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2002:1219.2K1815.02.NW.0A

Tenor:
Der Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses bei der Kreisverwaltung ... vom 24. Mai 2002 wird aufgehoben.
Der Beklagte und die Beigeladene tragen die außergerichtlichen Kosten der Klägerin sowie die Gerichtskosten jeweils zur Hälfte. Im Übrigen trägt jeder Beteiligte seine außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beteiligten dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Widerspruchsbescheid des Beklagten.
Die Beigeladene ist Eigentümerin des Grundstücks Flur-Nr. ... in ..., ... Straße ... Dieses ist im vorderen Grundstücksbereich mit einem gewerblich genutzten Gebäude bebaut, das unmittelbar an die Grenze zum Nachbargrundstück Flur-Nr. ... heranreicht.
Auf den Antrag der Beigeladenen erteilte der Beklagte ihr unter dem 4. Mai 2000 eine Baugenehmigung zur Aufstockung des genannten Gebäudes zwecks Errichtung mehrerer Büros. In den genehmigten Bauplänen verfügte der Beklagte, dass die Wand an der Grenze zum Grundstück Flur-Nr. ... als Brandwand auszuführen sei und die beiden eingezeichneten Dachflächenfenster einen Abstand von 1,25 m zur Brandwand einhalten müssen.
Bei einer Ortsbesichtigung am 15. März 2001 stellte der Beklagte fest, dass die Beigeladene abweichend von der Baugenehmigung sechs Dachflächenfenster ausgeführt hatte, die den Abstand von 1,25 m zur Brandwand nicht einhielten. Zu diesem Sachverhalt wurde die Beigeladene mit Schreiben vom 23. April 2001 angehört.
Mit Bescheid vom 6. September 2001 gab der Beklagte der Beigeladenen unter Ziffer 1) Folgendes auf:
"Die auf dem oben genannten Grundstück widerrechtlich errichtete bauliche Anlage, Einbau von insgesamt sechs Dachflächenfenstern, sind bis spätestens einen Monat nach Bestandskraft dieses Verwaltungsaktes zu beseitigen bzw. auf den geforderten Mindestabstand (1,25 m) zurückzubauen."
Daneben drohte der Beklagte der Beigeladenen ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 DM an und setzte für den Erlass der Verfügung eine Gebühr in Höhe von 240,55 DM fest. Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Dachflächenfenster seien sowohl formell als auch materiell unzulässig. Die erforderliche Genehmigung liege nicht vor und könne auch nicht erteilt werden, da die eingebauten Dachflächenfenster in brandschutztechnischer Hinsicht der Maßgabe des § 32 Abs. 7 Satz 2 LBauO widersprächen. Denn an Stelle des dort geforderten Mindestabstandes von 1,25 m der Dachflächenfenster zu der eigenen Brandwand (Innenseite) sei vorliegend nur ein Abstand von 0,80 m ausgeführt.
Hiergegen erhob die Beigeladene am 25. September 2001 mit der Begründung Widerspruch, entgegen den Angaben des Beklagten betrage der tatsächliche Abstand der Dachflächenfenster zur Brandwand nicht 0,80 m, sondern 1,08 m. Im Hinblick auf diese geringfügige Abweichung sei ein Rückbau aus Verhältnismäßigkeitsgründen nicht gerechtfertigt. Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Mai 2002, der Klägerin zugestellt am 28. Mai 2002, hob der Kreisrechtsausschuss bei der Kreisverwaltung ... die Verfügung des Beklagten vom 6. September 2001 mit der Begründung auf, die Verfügung vom 6. September 2001 sei wegen Verstoßes gegen § 37 Abs. 1 VwVfG rechtswidrig. Dem Bescheid fehle es im Hinblick auf die nicht auf ein bestimmtes Mittel gerichtete, sondern vielmehr alternativ ausgestaltete Anordnung - Beseitigung der Dachfenster bzw. Zurückbauen der Dachfenster auf einen Mindestabstand von 1,25 m - an einer hinreichenden inhaltlichen Bestimmtheit im Sinne der genannten Vorschriften.
Hiergegen hat die Klägerin am 28. Juni 2002 Klage erhoben. Sie trägt vor, zwar sei der Ausgangsbescheid tatsächlich zu unbestimmt gewesen. Dies rechtfertige jedoch nicht seine Aufhebung durch den Kreisrechtsausschuss als Widerspruchsbehörde. Vielmehr hätte dieser den Ausgangsbescheid heilen müssen, indem er ihn mit einem hinreichend konkreten Inhalt ausgestattet hätte. Aus dem Gebot zum Erlass eines Widerspruchsbescheides folge die Pflicht zur abschließenden, umfassenden Entscheidung. Ferner ergebe sich auch aus dem Amtsermittlungsgrundsatz eine Pflicht der Widerspruchsbehörde, die vorgelegte Sache spruchreif zu machen.
Die Klägerin beantragt,
den Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses bei der Kreisverwaltung ... vom 24. Mai 2002 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, es sei zwar richtig, dass der Widerspruchsbehörde eine Kompetenz zur Heilung zustehe, eine Verpflichtung von dieser Befugnis Gebrauch zu machen, bestehe jedoch nicht.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
Sie ist ebenfalls der Auffassung, dass sich eine Verpflichtung der Widerspruchsbehörde einen rechtswidrigen Bescheid zu heilen, sich weder aus § 24 VwVfG noch aus § 73 VwGO ergebe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungsakten des Beklagten verwiesen. Deren Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage muss auch in der Sache Erfolg haben.
Die Klage ist als so genannte "Beanstandungsklage" gemäß § 17 des Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung - AGVwGO - statthaft. Danach kann die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, im Falle des § 16 Abs. 4 Halbsatz 2 die andere obere Aufsichtsbehörde, gegen einen Widerspruchsbescheid gemäß § 16 Abs. 4, dessen Rechtswidrigkeit sie geltend macht, Klage bei dem Verwaltungsgericht erheben, wenn sie es im öffentlichen Interesse für geboten hält. Für dieses Verfahren ist sie Beteiligte im Sinne des § 61 Nr. 3 VwGO. Es handelt sich dabei um ein gesetzliches, von dem Bestehen eigener Rechte losgelöstes Anfechtungsrecht unter Durchbrechung des Rechtsträgerprinzips.
Die Klägerin ist auch klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Abweichend von der allgemeinen Regelung dieser Vorschrift ist eine Anfechtungsklage ohne Rücksicht auf eine Betroffenheit des Klägers in eigenen Rechten zulässig, wenn ein formelles Bundes- oder Landesgesetz ein Klagerecht unabhängig von der Betroffenheit in eigenen Rechten ausdrücklich vorsieht oder eine dahingehende Regelung jedenfalls aus dem Zusammenhang einer Vorschrift, insbesondere ihrem Zweck, ersichtlich ist. Eine solche abweichende Regelung stellt § 17 Abs. 1 AGVwGO dar. Die Klägerin ist auch die zuständige Behörde im Sinne dieser Bestimmung. Zwar liegt die grundsätzliche Zuständigkeit für die Erhebung der Beanstandungsklage nach der gesetzlichen Fassung bei der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion; ist aber ein fachaufsichtliches Weisungsrecht gegeben, bei dem nicht die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion die fachlich zuständige obere Aufsichtsbehörde ist, so kommt jener anderen fachlich zuständigen oberen Aufsichtsbehörde in Ersetzung der Grundsatzzuständigkeit der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion die Befugnis zur Erhebung der Klage nach § 17 Abs. 1 VwGO zu (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. Juni 2002 - 7 A 11631/01.OVG -). Demnach ist hier die Struktur- und Genehmigungsdirektion zur Erhebung der Beanstandungsklage zuständig, da sie gemäß § 58 Abs. 1 Nr. 2 LBauO die "obere Bauaufsichtsbehörde" ist.
Die Klägerin hat auch eine Rechtswidrigkeit des angegriffenen Widerspruchsbescheides geltend gemacht. Hierbei ist wesentlich, dass ein Widerspruchsbescheid nur dann in dem genannten Sinne "rechtswidrig" ist und mit der Beanstandungsklage angefochten werden kann, wenn und soweit er inhaltlich unrichtig ist. Dabei kann die Unrichtigkeit auf einem Fehler bei der Anwendung des formellen oder materiellen Rechts oder auf einem Verfahrensfehler im Widerspruchsverfahren beruhen. Hier hat sich die Klägerin darauf berufen, dass der Kreisrechtsausschuss des Beklagten verpflichtet gewesen wäre, die seiner Ansicht nach gegebene fehlende Bestimmtheit des Ausgangsbescheides zu heilen.
Die Klage ist auch begründet. Der angegriffene Widerspruchsbescheid ist rechtswidrig im Sinne der §§ 16 Abs. 4, 17 Abs. 1 AGVwGO und war daher durch die erkennende Kammer aufzuheben.
Entgegen der Auffassung des Kreisrechtsausschusses des Beklagten war die Ziffer 1) des Bescheides vom 6. September 2001 nicht wegen mangelnder Bestimmtheit rechtswidrig im Sinne von § 1 Abs. 1 LVwVfG i. V. m. § 37 Abs. 1 VwVfG. Danach muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dieses Erfordernis ist insbesondere auch im Hinblick auf die Vollziehung bzw. Vollstreckung eines Verwaltungsakts erforderlich. Für den Betroffenen und einen objektiven verständigen Dritten muss aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen des Verwaltungsakts die getroffene Regelung so klar und unzweideutig erkennbar sein, dass sie ihr Verhalten danach ausrichten können (Kopp/Ramsauer, VwVfG Kommentar, 7. Auflage 2000, § 37 Rdnr. 5; Hessischer VGH, NVwZ-RR 2000, 544). Eine Maßnahme mit vollstreckbarem Inhalt muss grundsätzlich so bestimmt sein, dass sie unmittelbar geeignete Grundlage für die zwangsweise Durchsetzung der Maßnahme sein kann. Dabei genügt es, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, insbesondere aus der von der Behörde gegebenen Begründung des Verwaltungsakts, im Wege der Auslegung der Regelungsgehalt konkretisiert werden kann (Kopp/Ramsauer a. a. O., § 37 Rdnr. 6).
Nach diesen Grundsätzen ist die Ziffer 1) des Ausgangsbescheides vom 6. September 2001 hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG. Darin hat die untere Bauaufsichtsbehörde der Kreisverwaltung ... der Beigeladenen aufgegeben, die auf ihrem Grundstück Flur-Nr. ... in ... ohne Baugenehmigung errichteten sechs Dachflächenfenster innerhalb von einem Monat nach Bestandskraft der Verfügung zu beseitigen bzw. auf den geforderten Mindestabstand von 1,25 m zur Brandwand zurückzubauen. Für die Beigeladene ist damit klar erkennbar, dass sie die sechs Dachflächenfenster entweder vollständig beseitigen muss oder ersatzweise diese auf den gesetzlich von § 32 Abs. 7 Satz 2 LBauO geforderten Abstand von 1,25 m von der Brandwand zurückzusetzen. Die untere Bauaufsichtsbehörde des Beklagten hat der Beigeladenen damit zwei taugliche Mittel zur Auswahl angeboten, um einen ordnungsgemäßen Zustand herzustellen. Eine solche Vorgehensweise ist ihr rechtlich nicht verwehrt. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes - POG - "genügt" es zwar, dass die Ordnungsbehörde ein Mittel bestimmt, wenn zur Abwehr einer Gefahr mehrere Mittel in Betracht kommen. Hieraus folgt aber, dass die Ordnungsbehörde ebenso befugt ist, von vornherein ein geeignetes Austauschmittel als Alternative in die Verfügung aufzunehmen (s. auch Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar, 6. Auflage 2001, § 37 Rdnr. 25). Damit zeigt sie dem Betroffenen lediglich von Anfang an zwei Möglichkeiten auf, den gesetzesmäßigen Zustand herzustellen. Das Recht, ein anderes ebenso wirksames Mittel anzuwenden, sofern die Allgemeinheit dadurch nicht stärker beeinträchtigt wird, räumt das Gesetz im Übrigen dem Betroffenen in § 3 Abs. 2 Satz 2 POG selbst ein. Damit ist für die Beigeladene klar und unzweideutig erkennbar, dass sie die sechs Dachflächenfenster an ihrem Gebäude in ... entweder entfernen oder ersatzweise auf den gesetzlich geforderten Abstand von 1,25 m zur Brandwand zurücksetzen muss. Der Kreisrechtsausschuss des Beklagten hat daher den Ausgangsbescheid vom 6. September 2001 zu Unrecht aufgehoben.
Der Kreisrechtsausschuss des Beklagten hätte den Bescheid vom 6. September 2001 im Übrigen auch bei fehlender Bestimmtheit der Ziffer 1) nicht aufheben dürfen. Vielmehr wäre er verpflichtet gewesen, diesen Fehler zu beheben; dies hat er nicht getan. Damit hat er den Umfang seiner Entscheidungskompetenz verkannt; die Geltendmachung dieses Verfahrensfehlers ist nicht nach § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 46 VwVfG ausgeschlossen.
Rechtsgrundlage für die von der unteren Bauaufsichtsbehörde des Beklagten angeordnete Beseitigung der Dachflächenfenster in der Brandwand bzw. deren Rückbau auf den gesetzlich geforderten Abstand von 1, 25 m ist § 59 Abs. 1 LBauO (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. Februar 1995 - 8 A 12198/94.OVG - ). Danach haben die Bauaufsichtsbehörden u.a. bei der Errichtung und Änderung baulicher Anlagen sowie anderer Anlagen i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 2 LBauO darüber zu wachen, dass die baurechtlichen und sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden; sie haben zu diesem Zweck nach pflichtgemäßen Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Hier hatte die Beigeladene bei dem Einbau von sechs Dachflächenfenstern in ihr Gebäude in ... gegen die nachbarschützende Bestimmung des § 32 Abs. 7 Satz 1 LBauO verstoßen, da die Fenster unzweifelhaft den geforderten Mindestabstand von 1, 25 m zur Brandwand nicht einhalten. Die untere Bauaufsichtsbehörde war daher zum bauaufsichtlichen Einschreiten nach § 59 Abs. 1 LBauO berechtigt. Die - nach Ansicht des Kreisrechtsausschusses vorliegende - fehlende Bestimmtheit der Ziffer 1 des Bescheids vom 6. September 2001, die nicht die Nichtigkeit nach § 44 Abs. 1 VwVfG zur Folge gehabt hätte, hätte der Kreisrechtsausschuss durch eine nachträgliche Klarstellung und damit eine Änderung des Bescheids im Rahmen des Widerspruchsbescheides beheben können (vgl. Hessischer VGH, NVwZ-RR 2000, 544; Kopp/Ramsauer a. a. O. § 37 Rdnr. 17; Stelkens/Bonk/Sachs a. a. O. § 37 Rdnr. 31 a) und auch müssen. Soweit der Beklagte und die Beigeladene in diesem Zusammenhang die Auffassung vertreten haben, die Widerspruchsbehörde sei zu einer Heilung der mangelnden Bestimmtheit zwar befugt, rechtlich aber nicht verpflichtet, kann dem nicht beigepflichtet werden. § 68 VwGO schreibt die Nachprüfung von Verwaltungsakten in einem Vorverfahren vor, bevor Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erhoben werden darf. In diesem Verfahren wird der Verwaltungsakt umfassend auf seine Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit geprüft (§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Kontrollkompetenz der Widerspruchsbehörde ist umfassend; sie hat grundsätzlich die gleichen Prüfungs- und Entscheidungsbefugnisse wie die Ausgangsbehörde. Aus dem sich aus § 68 Abs. 1 VwGO ergebenden umfassenden Prüfungsrecht, das hier auch nicht durch § 6 Abs. 2 AGVwGO eingeschränkt ist, folgt nach dem Sinn und Zweck des Vorverfahrens zugleich eine dementsprechende Prüfungspflicht; eine Selbstbeschränkung dieser Befugnis und Verpflichtung ist nicht zulässig (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Mai 1986 - 7 A 54/85 - ). Die Verletzung dieser Pflicht stellt einen Verfahrensfehler dar und macht den Widerspruchsbescheid rechtswidrig (vgl. BVerwGE 57, 130, 148). Demnach war der Kreisrechtsausschuss des Beklagten verpflichtet, eine seiner Ansicht nach gegebene mangelnde Bestimmtheit des Verwaltungsaktes durch den Widerspruchsbescheid zu heilen.
Die Geltendmachung dieses Verfahrensfehlers durch die Klägerin ist auch nicht nach § 46 VwVfG ausgeschlossen. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies ist hier nicht der Fall, da die Voraussetzungen für ein bauaufsichtliches Einschreiten gegeben waren (vgl. auch die ständige Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz (Zitate bei Lang in: Jeromin, Kommentar zur LBauO Rheinland-Pfalz 1999, Stand April 2002, § 81 Rdnr.48), wonach das Ermessen regelmäßig zugunsten des Nachbarn auf Null reduziert ist, wenn das Bauvorhaben gegen nachbarschützende Vorschriften verstößt).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16 Abs. 4, 17 Abs. 1 AGVwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 24 VwVfG
§ 73 VwGO
§ 46 VwVfG
§ 68 VwGO
§ 167 VwGO
§ 32 Abs. 7 Satz 2 LBauO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 61 Nr. 3 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 17 Abs. 1 AGVwGO
§ 17 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 Nr. 2 LBauO
§ 1 Abs. 1 LVwVfG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 POG
§ 59 Abs. 1 LBauO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 LBauO
§ 32 Abs. 7 Satz 1 LBauO
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 2 AGVwGO
§ 154 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 17 des Ausführungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2000, 544
BVerwGE 57, 130, 148
7 A 11631/01
8 A 12198/94
7 A 54/85