Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-30, Aktenzeichen 14 K 1018/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2014:0930.14K1018.10.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine seit dem Jahre 1995 international tätige Spedition, die in ihrem Betrieb mehrere Speditionsfahrzeuge unterschiedlicher Euroklassen einsetzt.
Mit dem Gesetz über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen mit schweren Nutzfahrzeugen (ABMG) vom 12. April 2002 wurde im Gebiet der Beklagten erstmals eine Autobahn-Maut eingeführt. Die Mauterhebung wurde zum 1. Januar 2005 aufgenommen. Der Betrieb des Mautsystems wurde durch Konzessionsvertrag auf die Firma Toll Collect GmbH übertragen.
Die Höhe der Mautsätze wurde durch entsprechende Rechtsverordnungen festgelegt. Dazu wurde 2002 erstmals ein Gutachten durch die Prognos AG und das Institut für Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsforschung an der Universität Karlsruhe (TH) (IWW) erstellt (Wegekostengutachten 2002). Mit der Verordnung zur Festsetzung der Höhe der Autobahnmaut für schwere Nutzfahrzeuge (MautHV) vom 24. Juni 2003 setzte die Beklagte für die Benutzung der Autobahnen erstmals die Höhe der Mautgebühren fest. In den Folgejahren wurde die MautHV mehrfach geändert. Für die Jahre 2009 und 2010 galt die MautHV in der Fassung vom 20. November 2008; vom 1. Januar 2011 bis zum 18. Juli 2011 galt die MautHV in der Fassung vom 8. Dezember 2010; vom 19. Juli 2011 bis zum 26. Juli 2013 galt die Anlage 2 zu § 14 des Gesetzes über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen und Bundesstraßen (BFStrMG). Seit dem 27. Juli 2013 ergeben sich die Mautsätze aus der Anlage 1 zu § 3 Abs. 3 BFStrMG in der Fassung vom 23. Juli 2013. Für Altfälle regelt § 14 Abs. 1 bis 3 BFStrMG i.V.m. den Anlagen 1 bis 3 die Mautsätze für die oben genannten Zeiträume bis einschließlich 26. Juli 2013 rückwirkend neu, ohne dass die jeweiligen Höhen der Mautsätze im Einzelnen geändert wurden.
Grundlage für die Festsetzung der Mauthöhe für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2009 war die „Aktualisierung der Wegekostenrechnung für die Bundesfernstraßen in Deutschland“ der ProgTrans AG aus Basel und des IWW vom 30. November 2007 (Wegekostengutachten 2007). Danach wurde im Kern die Grundstruktur des Wegekostengutachtens 2002 übernommen. Insbesondere wurden die Kapitalkosten, die neben den laufenden Kosten die Infrastrukturkosten ausmachen, auf Basis künftiger Reinvestitionszyklen (life cycle costing) bewertet. Weiter wurde die Betriebsfiktion eines privaten Unternehmens im öffentlichen Eigentum beibehalten. Im Rahmen der Abschreibungen und der kalkulatorischen Eigenkapitalverzinsung wurde als Methode das synthetische Verfahren (ökonomische Abschreibung; Ausprägung der sog. Life Cycle Cost-Berechnung) zugrunde gelegt. Bei dieser Methode wird zunächst anhand der Wiederbeschaffungspreise der zu berücksichtigenden Bauelemente (Strecke, Tunnel, Brücke, Knoten, Ausstattung, Meistereien und Rastanlagen) das Bruttoanlagevermögen ermittelt. Um Wertminderungen und Abnutzungen berücksichtigen zu können, werden Tagesgebrauchtwerte der Bauelemente ermittelt, die zusammengefasst das Nettoanlagevermögen bilden, welches Basis der Abschreibungen und Eigenkapitalverzinsungen ist. Zur Berechnung der Tagesgebrauchtwerte wird zunächst das normierte Nettovermögen ermittelt. Dieses besteht aus dem Verhältnis zwischen Restleistungsabgabe und Gesamtleistungsabgabe bzw. Restlebensdauer und Gesamtlebensdauer. Schließlich werden die Tagesneuwerte mit dem normierten Nettovermögen des jeweiligen Bauelements zum Tagesgebrauchtwert multipliziert, so dass auch Preissteigerungen und technischer Fortschritt Berücksichtigung finden. Die Abschreibung der jeweiligen Rechnungsperiode besteht in der Differenz der ermittelten und prognostizierten Tagesgebrauchtwerte am Anfang und am Ende der jeweiligen Periode. Bei der Prognose der Tagesgebrauchtwerte für zukünftige Perioden wurde neben den bis dahin erfolgten Abschreibungen auch ein Baupreiskostenindex (im Rahmen der Ermittlung des Bruttoanlagevermögens) sowie die in dieser Periode erfolgten Reinvestitionskosten berücksichtigt. Durch die ökonomische Abschreibungsmethode soll jeder Nutzergeneration der entsprechende Ressourcenverzehr zugeordnet werden und trotz offener Abschreibungspläne die Summenbedingung erfüllt werden.
Der Zinssatz für die Eigenkapitalverzinsung wurde als Nominalzins zu öffentlichen Kapitalmarktbedingungen festgelegt. Dabei ging man für das Jahr 2005 von einem Zinssatz in Höhe von 4% aus. Da mit steigenden Zinsen für die Zukunft gerechnet wurde, wurde dem Berechnungsmodell ein lineares Wachstum des Zinssatzes von 4 % auf 5,5 % im Jahr 2012 zugrunde gelegt.
Unter dem 14. April 2008 und 22. September 2008 wurden durch die ProgTrans AG und die IWW Variantenrechnungen veröffentlicht. In der Ergebnisdokumentation „Varianten zur Berechnungsmethodik Grunderwerb und zum Zinssatz“ wurden die Auswirkungen auf die Mautsätze für den Fall von konstant bleibenden Zinssätzen (4,25 %; 4,5 %; 4,75 %) sowie bei Annahme der Kosten des Grunderwerbs auf Basis des Wegekostengutachtens 2002 berechnet. In der Ergebnisdokumentation „Varianten zur Mautspreizung bei Absenkung der Mautsätze in Kategorie C“ wurden die Auswirkungen einer Absenkung der Sätze in der Kategorie C um 1 Cent oder 2 Cent bei gleichzeitiger Kompensation der Einnahmeausfälle durch proportionale Anhebung der Mautsätze in den übrigen Kategorien berechnet.
Die Klägerin teilte mit Schreiben vom 7. Mai 2009 der Beklagten mit, dass sie erhebliche rechtliche Bedenken bzgl. der Mautpflicht habe und die Mautbeträge lediglich unter Vorbehalt zahle. Die Beklagte teilte am 3. Juli 2009 mit, dass eine Rückzahlung nur in Abhängigkeit vom Ausgang eines Musterverfahrens über die Rechtmäßigkeit der Mautentgelte in Betracht komme.
Die Klägerin hat am 22. Februar 2010 Klage erhoben und führt eines der genannten Musterverfahren.
Zur Begründung trägt sie vor, die Klage sei zulässig und begründet.
Durch die Neufassung des BFStrMG im Jahr 2013 habe sich an der Rechtswidrigkeit der Mautsätze nichts geändert. Der Gesetzgeber habe diese nur von der Verordnungs- auf die Gesetzesebene „hochgehievt“, um verfassungsrechtlichen Einwänden des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) gegen die bisherige MautHV die unmittelbare prozessrechtliche Wirkung zu nehmen. Dies sei für das vorliegende Verfahren jedoch unerheblich, da sich die Klägerin nicht auf verfassungsrechtliche Argumente stütze, sondern die Mautsätze für unionsrechtswidrig halte. Da die Mautsätze gegen Unionsrecht verstoßen würden, dürften die gesetzlichen Regelungen aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts nicht angewendet werden, so dass es an einer Grundlage für die Höhe der Mautsätze fehle. Die Gesetzesbestimmungen könnten auch nicht unionsrechtskonform ausgelegt werden.
Die Mautsätze für den Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis 18. Juli 2011 würden gegen die Richtlinie 1999/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 1999 (Wegekostenrichtlinie 1999) in der Fassung der Richtlinie 2006/38/EG vom 17. Mai 2006 (Wegekostenrichtlinie 2006) verstoßen. Die Wegekostenrichtlinie 2006 sehe rechtlich verbindliche Obergrenzen für die Erhebung von Mautsätzen vor. Dies betreffe vor allem die Bewertungsmethode des Anlagevermögens. Dieses sei anhand der historischen Herstellungskosten abzüglich bereits erfolgter Abschreibungen zu ermitteln. Die Wegekostenrichtlinie sei insoweit eng auszulegen, da sie die Dienstleistungsfreiheit der Transportunternehmer und die Warenverkehrsfreiheit der Auftraggeber beschränke und daher einer besonderen Rechtfertigung bedürfe. Deshalb müsse im Zweifel bei mehreren Auslegungsmöglichkeiten diejenige gewählt werden, die zu geringeren finanziellen Belastungen für das Transportgewerbe führe. Die Heranziehung einer Bewertungsmethode auf Basis der Anschaffungs- und Herstellungskosten ergebe sich weiter aus einer Zusammenschau von Teilregelungen der Wegekostenrichtlinie 2006. So könnten vor allem der englischen und französischen Fassung des Art. 2 lit. a) aa) Wegekostenrichtlinie 2006 entnommen werden, dass für die Baukosten die jeweils konkrete Sachlage entscheidend sei. Aus dem Erwägungsgrund 9 Wegekostenrichtlinie 2006 ergebe sich, dass ein ggf. vorhandener Anteil, der aus Europäischen Gemeinschaftsmitteln finanziert worden sei, nicht über Mautgebühren wieder eingezogen werden dürfe. Eine solche Aufschlüsselung sei nur möglich, wenn man auf die Herstellungskosten abstelle. Auch im Anhang III Abschnitt 2.1 Wegekostenrichtlinie 2006 werde auf das tatsächlich bereits investierte Kapital abgestellt. Anhang III Wegekostenrichtlinie 2006 sei auch unmittelbar anwendbar, da das System zwar vor dem 10. Juni 2008 eingeführt worden sei, zwischenzeitlich aber eine wesentliche Änderung erfahren haben, Art. 7a Abs. 3 Unterabs. 3 Wegekostenrichtlinie 2006. Jedenfalls habe diese Regelung eine dahingehende Indizwirkung, da nicht erkennbar sei, dass der Richtliniengeber bzgl. der Berechnungsmethode zwischen alten und neuen Systemen habe unterscheiden wollen.
Damit mache die Richtlinie mit dem Bezug auf Baukosten sowie auf Kosten für Betrieb, Instandhaltung und Ausbau des betreffenden Verkehrsweges klare Vorgaben, von denen die Mitgliedstaaten nicht abweichen dürften. Diesen Anforderungen würden die auf Basis des Wegekostengutachtens 2007 ermittelten Mautsätze nicht gerecht.
Das Wegekostengutachten 2007 ermittle entgegen den Anforderungen der Wegekostenrichtlinie 2006 die Höhe der Abschreibungen und Eigenkapitalverzinsung auf Basis von Wiederbeschaffungszeitwerten. Die Ermittlung des Anlagevermögens sei anhand eines fiktiven Brutto-Anlagevermögens erfolgt, welches die Tagesneuwerte berücksichtige. Dem Wegekostengutachten 2002 sei zu entnehmen, dass das Bruttovermögen einer Autobahnstrecke der Betrag sei, der im Jahr 2000 für eine vergleichbare, auf dem neuesten Stand der Technik gebaute Neustrecke hätte aufgewendet werden müssen. Dieser gehe gar über den Tagesneupreis hinaus, da auch Qualitätskomponenten der Wiederbeschaffung (Ansprüche der Verkehrssicherheit, Umweltverträglichkeit, Komfort) berücksichtigt worden seien. Damit seien Werte von Anlagenkomponenten berücksichtigt worden, die im Autobahnnetz tatsächlich gar nicht eingebaut worden seien. Dieser Fehler sei auch nicht durch die Ermittlung des Netto-Anlagenvermögens behoben worden, da auch dieses auf Basis der Tagesneuwerte (Brutto-Anlagevermögen) in Abhängigkeit zum jeweiligen normierten Nettovermögen berechnet worden sei. Diese Ermittlungsmethode liege auch dem Wegekostengutachten 2007 zu Grunde. Weiter sei die Berücksichtigung des Wiederbeschaffungszeitwertes bei der Bewertung der Grundstücke unabhängig davon rechtswidrig, da die einmal erworbenen Grundstücke nicht „wiederbeschafft“ werden müssten. Die tatsächlichen Erwerbskosten, die z.T. deutlich niedriger als die aktuellen Wertschätzungen liegen dürften, seien heranzuziehen. Zudem dürfe nicht aus „Opportunitätsgründen“ berücksichtigt werden, welcher Alternativnutzung die Grundstücke zugänglich gemacht werden könnten, so dass die Differenzierung nach dem „Urbanitätsmaß“ rechtswidrig sei. Dass die Festsetzung der Maut angeblich auf einer Variantenrechnung beruhe, die die Neubewertung der Grundstücke unberücksichtigt lasse, ändere an der Fehlerhaftigkeit der Kalkulation nichts. Außerdem fehle der konkrete Nachweis, dass die Mautsätze tatsächlich auf einer der behaupteten Variantenrechnungen beruhen würden. Weiter habe auch nicht der Wert für Rohbauland, sondern der Wert für Land für Verkehrszwecke herangezogen werden müssen. Dieser liege deutlich unter dem Preis für Rohbauland und sei zudem in den vergangenen Jahren gesunken und nicht wie die Rohbaulandpreise gestiegen.
Die Bewertung des Bruttovermögens anhand von Wiederbeschaffungszeitwerten schlage auch auf die Tagesgebrauchtwerte durch, die die Beklagte im Rahmen der Abschreibungen herangezogen habe. Die gewählte Abschreibungsform der Beklagten halte die Summenformel gerade nicht ein. So sei die Beklagte bereits im Wegekostengutachten 2002 nicht von den Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten als Ausgangsbasis ausgegangen. Indem die Beklagte 2005 zudem eine Neubewertung vorgenommen habe, sei auch die Preissteigerung von 2000 bis 2005 zu Unrecht in die Abschreibungsbeträge einbezogen worden. Die Summenformel werde bei der ökonomischen Abschreibungsmethode jedoch gerade nur dann eingehalten, wenn in der ersten Nutzungsperiode von den tatsächlichen Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten als Ausgangsbasis ausgegangen werde.
Durch Heranziehung der Wiederbeschaffungszeitwerte werde teilweise nicht vorhandenes Kapital zinspflichtig gemacht. Bei der Eigenkapitalverzinsung dürfe der Anlagewert nicht auf Basis von Wiederbeschaffungszeitwerten ermittelt werden; dies widerspreche dem betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff. Den Zweck, diejenigen Mittel zu erwirtschaften, die eine Wiederbeschaffung der Anlage ermöglichen, erfülle allein die kalkulatorische Abschreibung. Die Eigenkapitalverzinsung solle lediglich berücksichtigen, dass gebundenes Kapital nicht wertsteigernd eingesetzt werden könne. Offenkundig werde dies bei der Bewertung der Grundstücke, da diese mangels Wiederbeschaffungsfunktion nicht abgeschrieben werden dürften. Dann dürfe aber auch nicht über den Umweg einer Eigenkapitalverzinsung auf Basis von Wiederbeschaffungszeitwerten eine solche Wiederbeschaffungsfunktion erzielt werden. Auch für die Berechnung in den Prognosejahren habe die Beklagte zu Unrecht eine Preisniveauanpassung bei den Grundstückswerten vorgenommen.
Der gewählte Zinssatz sei bei Annahme eines öffentlichen Unternehmens im Rahmen der Betriebsfiktion fehlerhaft. Es müsse auf die Zinslasten abgestellt werden, die für Anleihen der öffentlichen Hand in den vergangenen Jahren zu verzeichnen waren. Zudem dürfe nicht der Nominalzinssatz zugrunde gelegt werden, wenn gleichzeitig eine Abschreibung auf Grundlage der Wiederbeschaffungszeitwerte erfolge, da dann ein doppelter Inflationsausgleich erfolge. Es dürfe lediglich ein Realzinssatz in Ansatz gebracht werden. Es fehle weiter ein Abzug von Zinserträgen, die die Beklagte erwirtschafte, wenn sie mit der ökonomischen Abschreibung eine „Ansparrate für Ersatzinvestitionen“ gebildet habe.
Die Mautsätze ab dem 19. Juli 2011 würden gegen die Richtlinie 2011/76/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. September 2011 zur Änderung der Richtlinie 1999/62/EG über die Erhebung von Gebühren für die Nutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge (Wegekostenrichtlinie 2011) verstoßen. Diese Wegekostenrichtlinie bestätige, dass die tatsächlich historischen Kosten maßgeblich seien. Damit sei eine Kalkulation, die auf Wiederbeschaffungszeitwerte abstelle, weiterhin ausgeschlossen. Nach Art. 2 lit. b Wegekostenrichtlinie 2011 enthalte die Mautgebühr eine Infrastrukturgebühr und/oder eine Gebühr für externe Kosten. Die Infrastrukturgebühr werde als Abgabe zur Anlastung der infrastrukturbezogenen Bau-, Instandhaltungs-, Betriebs- und Ausbaukosten definiert. Die Definition der Baukosten sei nicht geändert worden. Insoweit entspreche dies der Regelung des Art. 7 Abs. 9 Wegekostenrichtlinie 2006.
Nachdem die Klägerin infolge der Urteile des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 4. August 2010 mit Schriftsatz vom 27. Januar 2011 die Klage dahingehend erweitert hatte, festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, Zuvielzahlungen aufgrund von Rundungsmängeln zu erstatten, haben die Beteiligten das Verfahren in der mündlichen Verhandlung insoweit in der Hauptsache für erledigt erklärt, da die Beklagte eine entsprechende Erstattung zugesichert hatte.
Im Nachgang zur gesetzlichen Änderung des BFStrMG hat die Klägerin ihren bisherigen Klageantrag im Schriftsatz vom 17. Dezember 2013 um den Punkt 1.b.) ergänzt.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
1. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, für die von ihr im Rahmen ihrer betrieblichen Tätigkeit für den Güterkraftverkehr bestimmten und eingesetzten Kraftfahrzeuge
a.) die in der MautHV vom 20. November 2008 festgelegten Mautsätze
b.) die in den §§ 3 Abs. 3, 14 Abs. 3 i.V.m. Anlage 1 des BFStrMG in der Fassung vom 23. Juli 2013 festgelegten Mautsätze
an die Beklagte zu entrichten,
2. die Beklagte zur Rückzahlung der von der Klägerin seit dem 1. Januar 2009 bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die vorliegende Klage entrichteten Mautzahlungen nebst Zinsen in Höhe von 8 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Klageerhebung zu verurteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt zur Begründung aus, die Klageanträge seien bereits teilweise unzulässig, jedenfalls aber insgesamt unbegründet.
Der Klageantrag 1.a.) sei mangels Feststellungsinteresse bereits unzulässig, da die Klägerin den Antrag im Eventualverhältnis zum Antrag 1.b.) gestellt habe. Für den Fall der Nichtanwendung der Mautsätze nach dem BFStrMG (Klageantrag 1.b.) bestehe aber kein Feststellungsinteresse, da sich die Feststellung auf ein vergangenes Rechtsverhältnis beziehe. Der Leistungsantrag 2.) sei nicht hinreichend bestimmt, da die Geldforderung nicht vollständig beziffert oder bestimmbar sei. Zudem fordere sie zukünftige Leistungen, wenn sie „Rückzahlung“ für Mautgebühren zwischen dem Entscheidungsdatum und der Rechtskraft der Entscheidung begehre, ohne dass die nach § 173 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. §§ 257 ff. der Zivilprozessordnung (ZPO) verlangten Voraussetzungen hierfür vorlägen. Auch der Zinsanspruch sei nicht hinreichend bestimmt oder bestimmbar.
Die Klage sei auch unbegründet. Die Mautsätze würden weder gegen die Wegekostenrichtlinie 2006 noch gegen die Wegekostenrichtlinie 2011 verstoßen. So lege die Wegekostenrichtlinie 2006 keine „verbindliche Obergrenze“ fest, sondern lasse dem nationalen Gesetzgeber gerade einen weiten Gestaltungsspielraum im Hinblick auf die Berechnung der Mautsätze. Dies decke sich auch mit der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union (EuGH), der zu Art. 7 Abs. 9 Wegekostenrichtlinie 1999 festgestellt habe, dass diese Regelung keine konkrete Berechungsmethode enthalte und den Mitgliedstaaten einen sehr weiten Spielraum belasse. Art. 7 Abs. 9 Wegekostenrichtlinie 1999 sei nahezu identisch mit Art. 7 Abs. 9 Satz 2 Wegekostenrichtlinie 2006. Anderes ergebe sich auch nicht aus einer Zusammenschau anderer Regelungen der Wegekostenrichtlinie 2006. Hätte der Richtliniengeber bewusst eine bestimmte Bewertungsmethode vorgeben wollen, so hätte er dies ausdrücklich in die Regelungen aufgenommen und nicht lediglich durch Indizien angedeutet. Eine konkrete Vorgabe gelte nicht einmal für Mautsysteme, die nach dem 10. Juni 2008 eingeführt wurden (Anhang III Wegekostenrichtlinie 2006). Die Wegekostenrichtlinie 2006 sei auch nicht aufgrund der Grundfreiheiten eng auszulegen. So gelte die Dienstleistungsfreiheit schon nicht unmittelbar im Bereich des Verkehrs. Auch der Erwägungsgrund 9 Wegekostenrichtlinie 2006 spreche nicht gegen die gewählte Methode, da gerade nach dessen Satz 2 Halbsatz 2 kein Abzug erfolgen müsse. Somit werde durch die Wegekostenrichtlinie 2006 keine bestimmte Kalkulationsmethode festgelegt, die die Beklagte einhalten müsse.
Im Rahmen des Wegekostengutachtens 2007 (Bewertung des Bruttoanlagevermögens) seien auch nicht die Wiederbeschaffungszeitwerte für die Zukunft herangezogen worden, sondern Basis der Kapitalverzinsung und der Abschreibungen sei das mittels Tagesgebrauchtwerte ermittelte gebundene Nettoanlagevermögen. Zugleich werde bei dieser Bewertungsmethode die Summenbedingung eingehalten, so dass gerade nicht nicht vorhandenes Kapital zinspflichtig gemacht werde. Gleichzeitig sei dadurch eine „Abschreibung unter Null“ ausgeschlossen. Es finde keine lineare Abschreibung auf Wiederbeschaffungsausgaben statt. Die von der Klägerin bevorzugte Bewertungsmethode stoße auf unüberwindbare tatsächliche Probleme. Die gewählte Bewertungsmethode widerspreche auch nicht der gewählten Betriebsfiktion eines öffentlichen/teilprivaten Unternehmens.
Anders als die Klägerin behauptet, seien weder die Neubewertung der Grundstücke noch ein Zinssatz von 5,5% in die Kalkulation eingeflossen, da bei der Festsetzung der Mauterhöhung zum 1. Januar 2009 eine Variantenrechnung durchgeführt worden sei, die die Grunderwerbsberechnung nach dem Wegekostengutachten 2002 und einen Zinssatz von 4,5% zugrunde lege. Es erfolge auch keine Abschreibung der Grundstücke, sondern lediglich eine Kapitalverzinsung mit einem Zinssatz unter Berücksichtigung der Inflationsrate. Die Veränderung der Tagesgebrauchtwerte der Grundstücke resultiere ausschließlich aus der Veränderung des Vermögensbestands als Saldo aus Zu- und Abgängen an Grundstücken.
Die Wegekostenrichtlinie 2011 weise keine für das hiesige Verfahren erheblichen Änderungen zur Wegekostenrichtlinie 2006 auf. Auch sie enthalte keine „verbindliche Obergrenze“, sondern in Art. 7b Abs. 1 Satz 2 Wegekostenrichtlinie 2011 ein bloßes Orientierungsgebot. Bzgl. des zeitlichen Anwendungsbereichs sei zu beachten, dass die Wegekostenrichtlinie 2011 erst durch das BFStrMG in der Fassung vom 23. Juli 2013 umgesetzt worden sei und erst durch Ablauf der Umsetzungsfrist ab dem 16. Oktober 2013 greife.
Selbst, wenn die klägerischen Bedenken gegen die den Mautsätzen zugrunde liegende Kapitalkostenermittlung zuträfen, liege kein Fall eines verdrängenden Anwendungsvorrangs des Unionsrechts vor, da die Richtlinienbestimmungen nicht unbedingt und hinreichend genau gefasst seien. So fehle es bereits an bezifferten Höchstsätzen für die Infrastrukturgebühr. Es werde auch keine bestimmte Kostenermittlungsmethode vorgegeben.
Unabhängig davon sei nicht ersichtlich, dass die die von der Klägerin behauptete „Obergrenze“ überschritten werde, da nicht sicher sei, dass die angeblich vorgegebene alternative Kostenermittlungsmethode zu niedrigeren Mautsätzen führe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Nachdem die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache bzgl. des ursprünglichen Klageantrags zu 3.) übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren insoweit gemäß § 92 Abs. 3 VwGO analog einzustellen.
Die Klage hat im Übrigen keinen Erfolg.
Der Klageantrag zu 1.a.) ist unzulässig, da die jeweiligen MautHV keine Grundlage mehr für die Mautsätze sein können. Insoweit fehlt der Klägerin das erforderliche Feststellungsinteresse. Die Voraussetzungen für ein Feststellungsinteresse bei bereit abgeschlossenen Rechtsverhältnissen liegen nicht vor. Selbst wenn die Mautsätze in der Anlage 1 des BFStrMG rechtswidrig sein sollten, leben die Mautsätze der MautHV auch nicht wieder auf, da es bereits an einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage des Gesetzgebers für die Geltung einer MautHV in der aktuellen Fassung des BFStrMG fehlt.
Der zulässige Klageantrag zu 1.b.) ist unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Feststellung, dass sie nicht verpflichtet ist, für die von ihr im Rahmen der betrieblichen Tätigkeit für den Güterkraftverkehr bestimmten und eingesetzten Kraftfahrzeuge die in den §§ 3 Abs. 3, 14 Abs. 3 i.V.m. Anlage 1 des BFStrMG in der Fassung vom 23. Juli 2013 festgelegten Mautsätze zu entrichten.
Denn die §§ 3 Abs. 3, 14 Abs. 3 i.V.m. Anlage 1 des BFStrMG in der Fassung vom 23. Juli 2013 stellen eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die in Streit stehenden Mautsätze dar, die sowohl den verfassungsrechtlichen (I.) als auch den in diesem Verfahren im Vordergrund stehenden europarechtlichen Anforderungen (II.) genügen. Die von der Klägerin im Einzelnen gerügten Kalkulations- und Methodenmängel (III.) liegen ebenfalls nicht vor. Schließlich greifen die in dem Verfahren „Obst“ (VG Köln: 25 K 6356/05; OVG NRW: 9 A 2054/07; BVerwG: 9 C 6.09 und 9 B 6.13) angeführten Kritikpunkte auf die Neuregelung der Mautsätze nicht durch (IV.)
I.
Verfassungsrechtlich ist zunächst festzuhalten, dass die §§ 3 Abs. 3, 14 Abs. 3 i.V.m. Anlage 1 des BFStrMG in der Fassung vom 23. Juli 2013 nicht gegen das grundgesetzliche Verbot rückwirkender belastender Gesetze verstoßen. Dieses Verbot, welches auf den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes beruht,
vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 –, Rn. 41 m.w.N.; zitiert nach juris,
wird nicht verletzt. Nach der ständigen Rechtsprechung des BVerfG ist zwischen echter und unechter Rückwirkung zu unterscheiden. Eine Rechtsnorm entfaltet echte Rückwirkung, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift. Dies ist insbesondere der Fall, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll (Rückbewirkung von Rechtsfolgen). Normen mit echter Rückwirkung sind grundsätzlich verfassungsrechtlich unzulässig, es sei denn, dass das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt ist. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn das Gesetz dazu dienen soll, eine unklare oder verworrene Rechtslage rückwirkend zu klären oder eine ungültige Norm durch eine rechtlich nicht zu beanstandende Norm ersetzt werden soll.
Vgl. grundlegend BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 – 2 BvL 6/59 –, Rn 59; zitiert nach juris.
Eine unechte Rückwirkung liegt hingegen vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition entwertet. Dies ist der Fall, wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden (tatbestandliche Rückanknüpfung). Eine derartige Rückwirkung wird grundsätzlich als zulässig anerkannt, solange die Rückwirkung geeignet und erforderlich ist, den Gesetzeszweck zu erreichen und die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers nicht überwiegen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 –, Rn. 42 f., m.w.N.; zitiert nach juris.
Gemessen an diesen Kriterien liegt kein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot vor.
So auch OVG NRW im Erörterungstermin am 7. August 2013 – 9 A 2054/07 –, wonach „durchgreifende rechtliche Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit dieser gesetzlichen Mauthöheregelung [nicht] bestehen (...). Der Gesetzgeber dürfte vor dem Hintergrund der bereits seit dem Jahr 2003 geltenden Mauthöheverordnung unter Vertrauensschutzaspekten nicht gehindert gewesen sein, die Mauthöhe rückwirkend zu regeln.“
Zwar liegt für die Zeiträume bis einschließlich 18. Juli 2011 ein Fall der echten Rückwirkung vor. Diese ist jedoch mangels Vertrauensschutzes der Betroffenen und berechtigten Absichten des Gesetzgebers ausnahmsweise zulässig. Mit der Neufassung des § 14 durch das Erste Gesetz zur Änderung des BFStrMG vom 23. Juli 2013, welches am 27. Juli 2013 in Kraft getreten ist, ersetzte der Gesetzgeber die bisherigen Festsetzungen der Mautsätze in den jeweiligen MautHV für die Zeiträume zwischen dem 1. Juli 2003 bis einschließlich 18. Juli 2011. Durch die Neufassung des § 14 BFStrMG setzte der Gesetzgeber für bereits abgeschlossene Sachverhalte nunmehr auf gesetzlicher Grundlage die Höhe der Mautsätze fest. Er verabschiedete sich damit von der bisherigen Konstruktion, wonach die Mautsätze durch Rechtsverordnung (vgl. § 3 Abs. 2 ABMG) durch die Bundesregierung festgelegt wurden.
Im Steuerrecht ist anerkannt, dass eine echte Rückwirkung vorliegt, wenn der Gesetzgeber eine bereits entstandene Steuerschuld nachträglich abändert. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn die geänderte Norm Auswirkungen auf bereits abgeschlossene Veranlagungszeiträume hat.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Dezember 2013 – 1 BvL 5/08 –, Rn. 42, und vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 –, Rn. 45; zitiert nach juris.
Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 BFStrMG ist die Maut spätestens bei Beginn der mautpflichtigen Benutzung zu entrichten. Gleiches ergab sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 ABMG, so dass zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes alle mautpflichtigen Sachverhalte, die von der Regelung des § 14 BFStrMG umfasst sind, seit mindestens zwei Jahren abgeschlossen waren.
Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stehen der nachträglichen Festsetzung der Mauthöhe durch eine gesetzliche Grundlage nicht entgegen. Die von den neuen Regelungen betroffenen Mautschuldner mussten bereits aufgrund der verordnungsrechtlichen Festlegung der Mautsätze von Anfang an mit deren Erhebung rechnen. Das gilt erst recht, wenn der Normgeber eine ältere Rechtsgrundlage, die sich möglicherweise als fehlerhaft erweist, nachträglich rückwirkend durch eine neue Rechtsgrundlage ersetzt und dabei die gleichen Gebührensätze veranschlagt, die bereits die Exekutive im Verordnungswege gewählt hatte.
Vgl. Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Februar 2011 – 2 S 2251/10 –, Rn. 28 f.; zitiert nach juris.
Der Gesetzgeber begründete die Neufassung des § 14 BFStrMG gerade mit dem Ziel einer klarstellenden gesetzlichen Bestätigung der in der Vergangenheit durch die MautHV festgesetzten Mautsätze. Struktur und Höhe der Mautsätze blieben unverändert. Der Gesetzgeber sah sich zu dieser Maßnahme veranlasst, um durch eine rückwirkende gesetzliche Bestätigung der Mautsätze eine unklare Rechtslage zu beseitigen, die durch das Urteil des OVG NRW vom 25. Oktober 2012 entstanden sein soll.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 17/13027) vom 14. Mai 2013 – BT-Drs. 17/13465 –.
II.
Die §§ 3 Abs. 3, 14 Abs. 3 i.V.m. Anlage 1 des BFStrMG in der Fassung vom 23. Juli 2013 verstoßen auch nicht gegen europarechtliche Vorschriften. Insbesondere verstößt die Beklagte nicht gegen die einschlägigen Wegekostenrichtlinien, wenn sie die Höhe der Mautsätze auf Grundlage des Wegekostengutachtens 2007 festgesetzt hat. Die ProgTrans AG und das IWW haben am 30. November 2007 die „Aktualisierung der Wegekostenrechnung für die Bundesfernstraßen in Deutschland“ vorgelegt. Unter dem 14. April und 22. September 2008 wurden Variantenrechnungen veröffentlicht, die die Auswirkungen von politisch angeregten Änderungsvorschlägen aufzeigen sollten. Im Rahmen ihres Gutachtens wählten die Gutachter die Betriebsfiktion eines privaten Unternehmens im öffentlichen Eigentum. Als Methodik für das Rechenwerk wurde das synthetische Verfahren herangezogen, welches anders als historische Verfahren – bspw. die Perpetual-Inventory-Methode (PIM) – nicht die ursprünglichen Herstellungs- bzw. Anschaffungskosten als Basis heranzieht, sondern mittels Berechnung sogenannter Tagesgebrauchtwerte den Kapitalstock periodenbezogen ermittelt.
Diese Kalkulationsmethode verstößt nicht gegen europarechtliche Vorgaben aus den Wegekostenrichtlinien. Weder ist dem europäischen Primärrecht zu entnehmen, dass die Wegekostenrichtlinien dahingehend einschränkend auszulegen sind, dass nur eine bestimmte Kalkulationsmethode europarechtskonform ist, noch kann den Regelungen der Wegekostenrichtlinien selbst eine solche Regelungswirkung entnommen werden.
Mit der Wegekostenrichtlinie 1999 wurde die Harmonisierung der Abgabesysteme und die Einführung gerechter Mechanismen für die Erhebung von Gebühren bezweckt. Mit der Wegekostenrichtlinie 2006, die am 10. Juni 2006 in Kraft getreten ist, wurde die Wegekostenrichtlinie 1999 geändert. Erwägungspunkt 5 Wegekostenrichtlinie 2006 ist zu entnehmen, dass u.a. eine Einzelbestimmung notwendig war, die Klarheit hinsichtlich der anrechenbaren Baukosten schafft. Erneut wurde die Wegekostenrichtlinie 1999 durch die Wegekostenrichtlinie 2011, die am 15. Oktober 2011 in Kraft getreten ist, geändert. In der Hauptsache ging es dem Richtliniengeber diesmal darum, Eckpunkte für die Berücksichtigung externer Kosten (Umweltkosten) in der Kalkulation festzulegen.
Die Wegekostenrichtlinie 1999 wurde erlassen, nachdem der EuGH,
vgl. Urteil vom 5. Juli 1995 – C-21/94 –,
die Vorgängerrichtlinie 93/89/EWG wegen unzureichender Beteiligung des Parlaments für nichtig erklärt hatte, wobei die Wirkungen der Richtlinie bis zum Erlass der neuen Richtlinie aufrechterhalten wurden. Die Wegekostenrichtlinie 1999 – sowohl in der Fassung 2006 als auch in der Fassung 2011 – gibt den Mitgliedsstaaten weder ausdrücklich noch in Zusammenschau einzelner Artikel eine bestimmte Kalkulationsmethode vor.
In diesem Zusammenhang ist zunächst festzuhalten, dass die nationalen Gerichte nationale Regelungen, die zur Durchführung einer Richtlinie erlassen wurden, nach ständiger Rechtsprechung des EuGH im Lichte des Wortlauts und des Zwecks der Richtlinie auszulegen haben.
Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Oktober 1993 – C-37/92 –, Rn. 7; zitiert nach juris.
Die danach durchzuführende richtlinienkonforme Auslegung nationaler Vorschriften ist jedoch von der Frage zu unterscheiden, ob die Richtlinie selbst – wenn sie schon die Erhebung von Benutzungsgebühren und Mautsätzen erlaubt – aufgrund von Vorgaben aus den Grundfreiheiten einschränkend dahingehend auszulegen ist, dass sie das Ziel hat, im Zweifel zu Gunsten der Transportunternehmen bzw. sonstiger Gebührenschuldner eine möglichst geringe Gebührenhöhe zu erreichen. Diese Frage ist zu verneinen.
Eine solche Auslegung ergibt sich vor allem nicht aus der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Schon Art. 58 Abs. 1 AEUV stellt klar, dass für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen des Titels über den Verkehr nach Art. 90 ff. AEUV gelten. Insoweit entspricht es auch der Rechtsprechung des EuGH,
vgl. Urteile vom 25. Januar 2011 – C-382/08 –, und vom 5. November 2002 – C-467/98 –, Rn. 123; EuGH, Schlussanträge vom 9. September 2003 – C-157/02 –, Rn. 121 m.w.N.; zitiert jeweils nach juris,
Art. 56 AEUV in verkehrlichen Zusammenhängen nicht unmittelbar anzuwenden. Dem stehen auch nicht die Schlussanträge im Verfahren Rieser,
vgl. EuGH, Schlussanträge vom 9. September 2003 – C-157/02 –, Rn. 123 ff.; zitiert nach juris,
entgegen, da sich diese explizit auf den Zeitraum zwischen dem 20. Juli 1999 und dem 30. Juni 2000 beziehen.
Vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 128; zitiert nach juris.
In diesem Zeitraum bestand die Besonderheit, dass die Wirkungen der Vorgängerrichtlinie 93/89/EWG bereits am 20. Juli 1999 endeten und die Umsetzungsfrist der Wegekostenrichtlinie 1999 bis zum 1. Juli 2000 lief, so dass diese noch keine unmittelbare Wirkung erzielen konnte.
Vielmehr ist die Dienstleistungsfreiheit entsprechend einer gemeinsamen Verkehrspolitik gemäß den Art. 90 ff. AEUV durch das Sekundärrecht zu verwirklichen. Art. 90 AEUV definiert eine gemeinsame Verkehrspolitik als Ziel. Art. 91 Abs. 1 AEUV gibt vor, welche Art von Regelungen zur Erreichung des Ziels einer gemeinsamen Verkehrspolitik erforderlich sind. Dabei war dem europäischen Normgeber bewusst, dass im Rahmen einer gemeinsamen Verkehrspolitik, die Schaffung der Dienstleistungsfreiheit eine zentrale Bedeutung hat.
Vgl. auch EuGH, Urteil vom 22. Mai 1985 – C-13/83 –, Rn. 64, mit dem der Rat verpflichtet wurde, die Dienstleistungsfreiheit im Verkehrsbereich zu verwirklichen; zitiert nach juris.
In der Verordnung des Rates vom 26. März 1992 über den Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach einem Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten (EWG Nr. 881/92) wurde die Dienstleistungsfreiheit im internationalen Güterkraftverkehr bspw. ausdrücklich eingeführt. Auch die Wegekostenrichtlinien sind in diesem Zusammenhang Teil der Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit, auch wenn dies aus Sicht des Richtliniengebers ein längerfristiger Prozess ist.
Vgl. Erwägungsgrund 2 Wegekostenrichtlinie 1999: „Diese Ziele können nur stufenweise verwirklicht werden.“
Der danach umfasste freie Dienstleistungsverkehr verlangt nicht nur die Beseitigung jeder Diskriminierung des in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistenden aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen ─ selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten ─, sofern sie geeignet sind, die Tätigkeiten des Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Diesen Anforderungen wird die Wegekostenrichtlinie selbst gerecht, indem ein entsprechendes Diskriminierungsverbot aufgrund der Staatsangehörigkeit ausdrücklich in Art. 7 Abs. 4 Wegekostenrichtlinie 2006 aufgenommen wurde. Danach dürfen die Maut- und Benutzungsgebühren weder mittelbar noch unmittelbar zu einer unterschiedlichen Behandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmens, des Landes oder Ortes der Niederlassung des Verkehrsunternehmens oder der Zulassung des Fahrzeugs oder des Ausgangs- oder Zielpunktes der Fahrt führen. Eine darüberhinausgehende Interpretation der Dienstleistungsfreiheit im Verkehrsbereich, wonach eine einschränkende Richtlinienauslegung angezeigt sei, um möglichst geringe Mautsätze im nationalen Regelungsgefüge zu erzielen, ist hingegen verfehlt. Die Liberalisierung des Transitverkehrs soll gerade nicht dazu führen, dass im Extremfall jede Art von Benutzungsgebühr oder Maut untersagt wird. Die Wegekostenrichtlinien bezwecken vielmehr im Spannungsverhältnis zwischen Dienstleistungsfreiheit und Umweltgesichtspunkten einen Ausgleich zu schaffen, indem die Höhe der zu erhebenden Gebühren durch die Infrastrukturkosten sowie externe Kosten begrenzt ist. Ein Missbrauch von marktbeherrschenden Stellungen einzelner Mitgliedstaaten mit starkem Transitverkehr sollte im Sinne der Dienstleistungsfreiheit unterbunden werden.
Vgl. Boeing/Kotthaus/Maxian/Rusche in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Kommentar, 52. Ergänzungslieferung (Januar 2014), Art. 91 AEUV Rn. 96.
Auch dem allgemeinen Diskriminierungsverbot aus Art. 18 AEUV, welches ohne Zweifel auf dem Gebiet des Verkehrs Anwendung findet, ist keine dahingehende Auslegung der Richtlinie zu entnehmen. Art. 18 AEUV will ebenfalls jegliche Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit unterbinden. Insoweit genügt der Hinweis auf Art. 7 Abs. 4 Wegekostenrichtlinie 2006.
Aber auch die Wegekostenrichtlinien sind ihrem Wortlaut nach und unter Berücksichtigung einer systematischen wie teleologischen Auslegung nicht dahingehend zu verstehen, dass eine konkrete Kalkulationsmethode durch den europäischen Sekundärrechtsgeber dem nationalen Gesetzgeber vorgegeben wurde. Mithin scheidet eine dahingehende richtlinienkonforme Auslegung der nationalen Regelung aus, da diese bezüglich der gewählten Methodik schon nicht im Widerspruch zur Richtlinie steht.
Den Wegekostenrichtlinien ist ausdrücklich keine Regelung hinsichtlich einer konkreten Kalkulationsmethode zu entnehmen. Für Art. 7 Abs. 9 Wegekostenrichtlinie 1999, wonach sich die gewogenen durchschnittlichen Mautgebühren an den Kosten für den Bau, den Betrieb und den Ausbau des betreffenden Verkehrswegenetzes orientieren müssen, entschied der EuGH bereits unter Bezugnahme auf die im Wesentlichen gleichlautende Vorgängerregelung in Art. 7 lit. h 93/89/EWG, dass dort zwar eine allgemeine Leitlinie für die Berechnung der Mautgebühren vorgegeben werde. Eine konkrete Berechnungsmethode enthalte die Regelung jedoch nicht und belasse den Mitgliedstaaten insoweit einen sehr weiten Spielraum.
Vgl. EuGH, Urteil vom 5. Februar 2004 – C-157/02 –, Rn. 40 f.; zitiert nach juris.
In diesem Rechtsstreit ging es zwar vordergründig um die Frage, ob sich ein Einzelner unmittelbar auf eine Richtlinienbestimmung beziehen darf, so dass die Antworten des Gerichts und auch des Generalanwalts in seinen Schlussanträgen,
vgl. EuGH, Schlussanträge vom 9. September 2003 – C-157/02 –, Rn. 92 f.; zitiert nach juris,
daraufhin abzielten, ob die Richtlinienbestimmung – Art. 7 Abs. 9 Wegekostenrichtlinie 1999 – hinreichend bestimmt und unbedingt ist. Dennoch ist den Ausführungen deutlich zu entnehmen, dass die Vorschriften nicht den den Mitgliedstaaten verbleibenden Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung der Modalitäten der Kalkulation und der Berechnung der Mauthöhe in anderer Weise eingrenzen sollten. Der Kalkulations- und Berechnungsmodus für eine richtlinienkonforme Maut bleibe bei den Mitgliedstaaten. Auch die Neufassung des Art. 7 Abs. 9 durch die Wegekostenrichtlinie 2006 führt nicht dazu, dass der den Mitgliedstaaten zugestandene Spielraum derart eingeschränkt wird, dass nunmehr nur noch eine konkrete Berechnungsmethode für die Kalkulation offen bleibt. So ist Art. 7 Abs. 9 Satz 2 Wegekostenrichtlinie 2006 nahezu wortgleich zu Art. 7 Abs. 9 Wegekostenrichtlinie 1999. Es erfolgte lediglich eine Anpassung der jeweiligen Begrifflichkeiten, ohne dass eine inhaltliche Neuausrichtung hiermit verbunden ist. Neu sind die Sätze 1 und 3, wonach die Mautgebühren auf dem Grundsatz der ausschließlichen Anlastung von Infrastrukturkosten beruhen und die gewogenen durchschnittlichen Mautgebühren auch eine Kapitalverzinsung oder Gewinnmarge zu Marktbedingungen umfassen können. Auch die neu eingeführten Definitionen in Art. 2 Wegekostenrichtlinie 2006 lassen keine Rückschlüsse auf eine bestimmte Ermittlungsmethode zu. Dabei ging es dem Richtliniengeber – wie sich aus Erwägungspunkt 5 Wegekostenrichtlinie 2006 ergibt – allein darum, Klarheit hinsichtlich der anrechenbaren Baukosten zu schaffen. Im Klartext sollte festgelegt werden, welche Kostenpositionen dem Grunde nach überhaupt berücksichtigungsfähig sind. Wie die Kostenposition zu ermitteln ist, wurde gerade nicht festgelegt. Danach bleibt es bei einem Entscheidungsspielraum der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Wahl der Bewertungsmethoden der durch die Richtlinie determinierten einzelnen Kostenpositionen. Hiermit korrespondieren auch die in Anhang II Wegekostenrichtlinie 2006 festgesetzten Höchstsätze i.S.d. Art. 7 Abs. 7 Wegekostenrichtlinie 2006, die allein bezogen auf die genannten Euroklassen sowie der Achsanzahl bei einer Jahresgebühr nicht überschritten werden dürfen. Zum einen gilt Anhang II Wegekostenrichtlinie 2006 nur für die Benutzungsgebühren und nicht für Mautgebühren; zum anderen ist selbst durch die Angabe von Höchstgebühren weiter offen, wie die Mitgliedstaaten ihren Gebührensatz ermitteln. Es ist nach der Vorschrift nur ausgeschlossen, dass die Mitgliedstaaten einen höheren Satz festlegen, selbst wenn sie einen solchen durch eine ordnungsgemäße Kalkulation begründen könnten.
Auch mit der Wegekostenrichtlinie 2011 wurde durch den Richtliniengeber keine konkrete Berechnungsmethode für die Mitgliedstaaten verbindlich vorgegeben. Die Regelungen in Art. 7 Abs. 9 Wegekostenrichtlinie 2006 wurde nahezu wortgleich in Art. 7b Wegekostenrichtlinie 2011 übernommen. Es wurden lediglich die Begrifflichkeiten angepasst, um das Hauptregelungsziel der Richtlinie – die Berücksichtigungsfähigkeit externer Kosten – zu ermöglichen. Daher umfassen die Mautgebühren als Oberbegriff zukünftig neben den im vorliegenden Verfahren allein streitigen Infrastrukturgebühren auch Gebühren für externe Kosten.
Anders als die Klägerin meint, ergibt auch eine Gesamtschau von einzelnen Regelungen der Wegekostenrichtlinien nicht, dass für die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Kalkulation ausschließlich eine bestimmte Berechnungsmethode möglich ist.
Dies gilt zunächst für Art. 2 lit. a) aa) Wegekostenrichtlinie 2006. Dort hat der Richtliniengeber die Wegekostenrichtlinie 1999 ergänzt, indem er einzelne Begrifflichkeiten definiert hat. Dem Erwägungsgrund 5 Wegekostenrichtlinie 2006 ist dabei zu entnehmen, dass Zweck dieser Definitionen war, Klarheit hinsichtlich der anrechenbaren Baukosten zu schaffen. Die berücksichtigungsfähigen Baukosten werden danach als „die mit dem Bau verbundenen Kosten, gegebenenfalls einschließlich der Finanzierungskosten, von neuen Infrastrukturen oder neuen Infrastrukturverbesserungen (...) oder Infrastrukturen oder Infrastrukturverbesserungen (...), die nicht mehr als 30 Jahre vor dem 10. Juni 2008 fertig gestellt wurden (...)“ definiert. Unter gewissen Umständen können auch Kosten für Infrastruktur oder Infrastrukturverbesserungen, die davor fertig gestellt wurden, als Baukosten berücksichtigt werden. Begrenzt werden die berücksichtigungsfähigen Baukosten der Höhe nach dadurch, dass „der Anteil der zu berücksichtigenden Baukosten den am 10. Juni 2008 (...) noch ausstehenden Anteil der laufenden Lebensdauerperiode der Infrastrukturbestandteile nicht überschreiten“ darf.
Zwar werden nunmehr die fraglichen Kostenkategorien – jedenfalls für den Bereich der Baukosten – definiert, so dass der Spielraum der Mitgliedstaaten eingeschränkt wurde. Da jedoch weiter eine konkrete Berechnungsmethode fehlt, bleibt zumindest in diesem Punkt der Spielraum weiter bestehen. Es bleibt auch nach der Neufassung des Art. 2 Wegekostenrichtlinie 2006 dabei, dass danach zwar einzelne Kostenparameter aufgezeigt wurden. Wie diese jedoch im Einzelnen zu ermitteln sind, bleibt offen. Auch in der Neufassung der Wegekostenrichtlinie fehlen jegliche Anhaltspunkte, aus denen sich ergibt, wie nach Ansicht des Richtliniengebers das Anlagevermögen ermittelt werden soll, welche Art von Abschreibungen oder Höhe von Eigenkapitalzinssätzen zulässig sind. Lediglich die Berücksichtigung des Wertverlustes seit Herstellung ist vorgegeben.
Dies dokumentiert auch ein direkter Vergleich mit Anhang IIIa Wegekostenrichtlinie 2011. Dort lässt sich praktisch nachvollziehen, welche Regelungsdichte der Richtliniengeber wählt, wenn er den Mitgliedstaaten konkrete Berechnungs- und Kalkulationsmethoden vorgeben will. In Anhang IIIa Wegekostenrichtlinie 2011 werden die Mindestanforderungen bei der Erhebung von Gebühren für externe Kosten aufgelistet. Dabei werden unter Ziffer 4.1 und 4.2. konkrete Berechnungsmethoden für die Kosten der verkehrsbedingten Luftverschmutzung und der verkehrsbedingten Lärmbelastung vorgegeben. Flankiert wird dies durch Anhang IIIb, der Höchstbeträge festlegt. Doch selbst im Anschluss an diese konkreten Vorgaben gibt der Richtliniengeber den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die externen Kosten von seinen Vorgaben abweichend zu ermitteln, wenn wissenschaftlich nachgewiesene alternative Methoden angewendet werden, sofern die daraus resultierenden Beträge die Werte nach Anhang IIIb nicht überschreiten, vgl. Ziffer 4.2. Abs. 6 Anhang IIIa Wegekostenrichtlinie 2011.
Im Vergleich hierzu wird auch bzgl. des Anhangs III Wegekostenrichtlinie 2006 klar, dass dieser – anders als die Klägerin meint – keine konkrete Berechnungsmethode vorgibt. Dabei ist schon zu beachten, dass Anhang III nach Art. 7a Abs. 3 Wegekostenrichtlinie 2006 für das Mautsystem der Beklagten überhaupt nicht gilt. Danach gilt Anhang III nur für Mautsysteme, die nach dem 10. Juni 2008 eingeführt wurden. Für Mautsystem, die zum diesem Zeitpunkt bereits eingeführt waren, gilt Anhang III nicht, solange sie in Kraft bleiben und sofern sie nicht wesentlich geändert werden. Das hier streitige Mautsystem war bereits vor dem Stichtag eingeführt und erfuhr in der Folge auch keine wesentliche Änderung. Die klägerseits angeführte Erhöhung des Anlagevolumens im Rahmen des Wegekostengutachtens 2007 stellt sich lediglich als kalkulatorische Anpassung infolge neu bekanntgewordener Tatsachen dar. Hierin ist dem Grunde nach schon keine wesentliche Änderung zu sehen, da die Kalkulationsmethodik identisch geblieben ist. Dieses Ergebnis deckt sich auch mit dem Erwägungsgrund 17 Wegekostenrichtlinie 2006, wonach eine wesentliche Änderung nicht vorliegt, wenn sie im ursprünglichen System vorgesehen ist. Modifizierungen der Mauthöhe infolge einer Aktualisierung der Kalkulation sind danach keine wesentlichen Änderungen, solange die eigentliche Kalkulationsmethode weiterhin Bestand hat. Letztendlich kann jedoch dahinstehen, ob Anhang III Wegekostenrichtlinie 2006 auf das Mautsystem der Beklagten unmittelbar anwendbar ist oder lediglich eine Indizwirkung haben könnte. Denn Anhang III Wegekostenrichtlinie kann kein Inhalt beigemessen werden, der eine konkrete Kalkulationsmethode vorschreibt. Dies zeigt schon die Überschrift des Anhangs, der mit „Eckpunkten für die Anrechnung der Kosten und die Berechnung der Mautgebühren“ überschrieben ist. Ziffer 2.1. gibt zunächst die einzelnen Kostenbestandteile der Infrastrukturkosten wieder. Dann folgen jedoch in zwei zentralen Punkten offene Formulierungen, die den Spielraum der Mitgliedstaaten offenbaren. So kann der nationale Normgeber entscheiden, ob die Anlastung der Baukosten auf die erwartete Lebensdauer der Infrastruktur oder auf eine andere Amortisationszeit gestützt wird. Die Art der Abschreibungen (linear, degressiv, progressiv) ist ebenfalls in die Entscheidungshoheit der Mitgliedstaaten gelegt worden. Das einzige Kriterium ist immer die transparente Darlegung der gewählten Optionen. Auch aus Ziffer 2.1. Spiegelstrich 4 des Anhangs III Wegekostenrichtlinie 2006 ergibt sich nicht, dass allein eine Kalkulationsmethode zulässig sein soll, die auf Basis tatsächlicher Herstellungskosten das Anlagenvermögen ermittelt. In diesem Spiegelstrich wird festgelegt, dass bei historischen Kosten die tatsächlich gezahlten Summen entscheidend sind. Bei zukünftigen Kosten ist eine angemessene Kostenschätzung in Anschlag zu bringen. Der Richtliniengeber führt in diesem Spiegelstrich eher Selbstverständlichkeiten aus. Ist für die Kalkulation auf historische Kosten abzustellen, so sind die gezahlten Beträge maßgebend. Es soll gerade nicht – anders als bei zukünftigen Kosten – geschätzt werden. Durch diesen Spiegelstrich sind jedoch weder unmittelbar noch mittelbar Kalkulationsmethoden ausgeschlossen worden, die gerade ohne die Heranziehung der historischen Kosten agieren. Gilt demnach schon für neu eingeführte Mautsysteme keine bestimmte Kalkulationsmethode, so ergibt sich erst Recht keine Indizwirkung für bestandsgeschützte Mautsysteme.
Schließlich ist auch Erwägungsgrund 9 Wegekostenrichtlinie 2006 nicht geeignet, zu belegen, dass allein eine Kalkulationsmethode zulässig ist, die auf historischen Kosten basiert. Nach dessen Satz 2 sollte in den Fällen, in denen die Infrastrukturkosten durch den Gesamthaushalt der Europäischen Union mitfinanziert worden sind, der aus den Gemeinschaftsmitteln stammende Anteil nicht über Mautgebühren wieder einbezogen werden. Auf einen ersten Blick hin lässt sich dies wohl möglich dahingehend interpretieren, dass nur bei Berücksichtigung der historischen Kosten das Anlagevolumen um den tatsächlich geflossenen Anteil aus Gemeinschaftsmitteln reduziert werden kann. Zwingend ist dies aber nicht, da auch bei anderen Berechnungsmethoden der prozentuale Förderanteil berücksichtigt werden könnte. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang jedoch, dass im 2. Halbsatz des Satzes 2 eine Ausnahme geregelt ist, wonach diese Bereinigung nicht zu erfolgen hat, wenn in Einzelbestimmungen der einschlägigen Gemeinschaftsrechtsakten vorgesehen ist, dass die künftigen Mauteinnahmen bei der Festsetzung des Finanzierungsanteils der Gemeinschaft berücksichtigt werden. In diesem Zusammenhang ist Art. 61 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013, die die Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds ersetzt hat, zu berücksichtigen. Gerade die Tatsache, dass der Richtliniengeber eine Ausnahme geregelt hat, lässt sich dafür anbringen, dass er gesehen hat, dass auch Berechnungsmethoden denkbar und zulässig sind, bei denen eine Berücksichtigung von Gemeinschaftsmitteln bereits im Rahmen der Gebührenkalkulation nicht oder nur erschwert möglich ist. Im Kern ist aber auch dieser Erwägungsgrund von seinem Sinn und Zweck her – unabhängig davon, dass es sich „nur“ um einen Erwägungsgrund handelt – nicht geeignet, mittelbare Rückschlüsse auf gewünschte Kalkulationsmethoden zuzulassen. Der Richtliniengeber wollte allein sicherstellen, dass der Mautschuldner nicht auch den durch Gemeinschaftsmitteln getragenen Anteil an den Infrastrukturkosten aufbringen muss. Ob dies nun dadurch erfolgt, dass das berücksichtigungsfähige Anlagevermögen reduziert wird oder die Mauteinnahmen bei zukünftigen Fördermitteln berücksichtigt (in Abzug gebracht) werden, ist eine Frage der gewählten Konstruktion; eine methodische Vorgabe für die Kalkulation ist darin jedenfalls nicht erkennbar.
Liegt damit kein Verstoß der gesetzlich festgesetzten Mautsätze gegen europäisches Recht vor, kommt es auf die zwischen den Beteiligten streitige Frage eines unionsrechtlichen Anwendungsvorrangs nicht weiter an.
III.
Auch die einzelnen Kalkulations- und Methodenrügen der Klägerin greifen nicht durch. Die Beklagte hat das Anlagevermögen in nicht zu beanstandender Weise ermittelt und auf dieser Basis eine rechtmäßige Eigenkapitalverzinsung sowie nicht zu beanstandende Abschreibungen vorgenommen.
Das Wegekostengutachten 2007 hat die Methodik des Wegekostengutachtens 2002 übernommen und in einigen Punkten fortgeschrieben und konkretisiert. Das Wegekostengutachten 2002 markierte in der deutschen Verkehrspolitik einen Wendepunkt, da es eine Abkehr von der traditionellen Form der Wegekostenrechnung bedeutete. Seit der Wegekosten-Enquête-Kommission des Deutschen Bundestages von 1969 basierte die Methodik der fortan bis 1991 vom Deutschen Institut für Wirtschaft (DIW) durchgeführten Wegekostenrechnung auf einem historischen Kostenermittlungsverfahren. Dieses Verfahren basierte auf einer jährlichen Abschreibung der Anschaffungsausgaben und verwendete planmäßige Abschreibungen zum Ausdruck des Werteverzehrs.
Hiervon abweichend basiert die Kalkulationsmethode der Kapitalkosten, die neben den laufenden Kosten Bestandteil der Gesamtkostenrechnung sind, in den Wegekostengutachten 2002/2007 auf dem Prinzip eines synthetischen Verfahrens. Danach wird die Vermögensbewertung in einem ersten Schritt zwar durch Wiederbeschaffungszeitwerte im Basisjahr 2000 ermittelt und basiert nicht auf den ggf. mit Preisindizes weitergerechneten historischen Anschaffungskosten.
Die auf dieser Basis angesetzten Kosten und die daraus resultierenden Mautsätze verstoßen nicht gegen das Gebot der Gebührengerechtigkeit. Nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG,
vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 – 6 C 22.10 –, Rn. 65 ff. m.w.N.; zitiert nach juris,
wird das Gebührenrecht durch den aus Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) folgenden Grundsatz der Gebührengleichheit bzw. Gebührengerechtigkeit beherrscht. Neben der danach erforderlichen Belastungsgleichheit muss vor allem der gewählte Maßstab den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG genügen. Danach steht dem Gesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu, die die Befugnis zur Typisierung und Pauschalierung sowie zur Verfolgung verhaltenslenkender Nebenzwecke einschließt. Der gewählte Maßstab muss sachgerecht und darf nicht willkürlich sein.
Diesen Anforderungen ist die Beklagte im Rahmen der Festsetzung der Mautsätze gerecht geworden. Dies gilt insbesondere für die gewählte Ermittlungsmethode des Anlagevermögens, welches Basis der Abschreibungen und Eigenkapitalverzinsungen ist.
Aus dem in Art. 3 Abs. 1 GG geregelten Gleichheitsgrundsatz kann nicht geschlossen werden, dass lediglich die historischen Anschaffungs- und Herstellungskosten Ausgangspunkt sein können, da dem Gesetzgeber insoweit ein weiter Entscheidungsspielraum offensteht, solange seine Entscheidung einen legitimen Zweck verfolgt.
Vgl. BVerwG zur direkten Abschreibung vom Wiederbeschaffungszeitwert, Beschluss vom 25. März 1985 – 8 B 11.84 –, Rn. 11 m.w.N.; zitiert nach juris.
Anders als die Klägerin annimmt, basieren weder die Abschreibungen noch die Verzinsung auf einem Anlagevermögen, welches aus der Summe von Wiederbeschaffungszeitwerten der vorhandenen Infrastruktur besteht. In diesem Zusammenhang liegt ein Fehlverständnis der Klägerin vor, so dass auch die klägerische Annahme, durch die Kalkulationsmethode im Wegekostengutachten würde nicht vorhandenes Kapital zinspflichtig gemacht, fehlgeht. Die Klägerin beruft sich in diesem Zusammenhang auf den im kommunalen Abgabenrecht anzutreffenden Kostenbegriff. Die Hinweise auf Literaturmeinungen und Rechtsprechung zum kommunalen Gebührenrecht können für die vorliegende Gebührenrechnung jedoch nicht fruchtbar gemacht werden. Zwar finden sich dort Diskussionen, inwieweit Abschreibungen vom Wiederbeschaffungszeitwert oder nur von den Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten zulässig sind.
Vgl. insoweit allein Schulte/Wiesemann in: Driehaus, Kommunalabgabengesetz, Stand: März 2014; § 6 Rn. 141 ff.
In einigen Bundesländer ist landesgesetzlich eine Abschreibung auf Grundlage der Anschaffungs- und Herstellungskosten vorgeschrieben; andere Bundesländer lassen diese Frage ungeregelt. Ein Vergleich zum kommunalen Abgabenrecht führt jedoch schon systembedingt nicht weiter. So ist von Gesetzes wegen (vgl. etwa § 6 Abs. 2 Satz 4 KAG NRW) im kommunalen Gebührenrecht von einer linearen (bezogen auf das Anlagegut gleichbleibenden) Abschreibung auszugehen. Der Eigenkapitalverzinsung muss das „aufgewandte Kapital“ zugrunde gelegt werden, wobei Beiträge und Zuschüsse Dritter bei der Verzinsung außer Betracht bleiben müssen. Grundsätzlich gilt, dass die Kosten nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähig sein müssen, vgl. z.B. § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG NRW. Entsprechende gesetzliche Regelungen finden sich im BFStrMG gerade nicht. Dort heißt es in § 3 Abs. 3 BFStrMG allein: „Die Höhe der Maut je Kilometer (Mautsatz) bestimmt sich nach der Anlage 1“. Darüber hinausgehende legislative Konkretisierungen der Kostenermittlung sucht man vergebens. Auch die europäischen Wegekostenrichtlinien sind wie dargelegt nicht genauer. In Art. 7 Abs. 9 Wegekostenrichtlinie 2006 ist festgehalten: „Die Mautgebühren beruhen auf dem Grundsatz der ausschließlichen Anlastung von Infrastrukturkosten. Die gewogenen durchschnittlichen Mautgebühren müssen sich ausdrücklich an den Baukosten und den Kosten für Betrieb, Instandhaltung und Ausbau des betreffenden Verkehrswegenetzes orientieren. Die gewogenen durchschnittlichen Mautgebühren können auch eine Kapitalverzinsung oder Gewinnmarge zu Marktbedingungen umfassen.“ Zusammengefasst geht es also nicht um die Frage, ob eine unmittelbare (lineare) Abschreibung auch auf Basis von Wiederbeschaffungszeitwerten oder nur auf Basis der historischen Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten erfolgen darf, sondern um die Frage, ob der Gesetzgeber die Mautsätze unter Heranziehung einer gutachterlichen Stellungnahme festsetzen darf, deren Berechnungsmodell außerhalb der aus dem kommunalen Abgabenrecht gewohnten Methoden liegt.
Diese Frage ist zu bejahen. Der (allein) begriffsbezogene Bezugspunkt zwischen den Kalkulationen im kommunalen Gebührenrecht und der Methodik der Wegekostengutachten ist die Ermittlung des Bruttoanlagevermögens, in dem die Wiederbeschaffungszeitwerte typisierter Infrastrukturanlagenteile im Basisjahr ermittelt wurden. Von diesem Bruttoanlagevermögen wird jedoch weder unmittelbar abgeschrieben noch der kalkulatorische Zins ermittelt. Basis für die sich anschließenden Rechenoperationen bildet ein Nettoanlagevermögen, welches sich als ein bereinigtes Bruttoanlagevermögen darstellt, indem von diesem die Werte bereits in der Vergangenheit erfolgter Leistungsdauern bzw. Abnutzungen in Abzug gebracht werden. Die Berücksichtigung des Wiederbeschaffungszeitwerts im ersten Rechenschritt findet ihre sachliche Rechtfertigung in der Erwägung, dass die daran anknüpfende Abschreibung und Verzinsung nicht nur dem Zweck dienen, die durch Nutzung und Zeitablauf bedingte Entwertung der Anlage und Opportunitätskosten auszugleichen, sondern auch die Substanz der Anlage zu erhalten.
Vgl. BVerwG, a.a.O.
Auch die Berücksichtigung einer Qualitätskomponente im Rahmen des Bruttoanlagevermögens ist sachgerecht und durch den gesetzgeberischen Entscheidungsspielraum gedeckt. Hinter der in den Wegekostengutachten sogenannten „Qualitätskomponente“ verbergen sich Mehrkosten, die in die Anlagenbewertung aufgenommen wurden. Bei der Ermittlung des Bruttoanlagevermögens wurden zunächst die Kosten berücksichtigt, die für die Planung und den Bau einer Anlage anfallen, welche in ihrer Art und Dimensionierung identisch mit der zu bewertenden Anlage ist. Zusätzlich wurden Kosten eingestellt, die aufgrund des zwischenzeitlichen technischen Fortschritts oder aktueller Ansprüche an die Verkehrssicherheit, Umweltverträglichkeit oder den Komfort bei einem Neubau anfallen würden. Eine solche Aufwertung des Bruttoanlagevermögens ließe sich jedoch nicht allein durch den Zweck der reproduktiven Substanzerhaltung rechtfertigen, da dieser allein auf die Möglichkeit abzielt, den bewerteten Anlagegegenstand in gleicher Form und Güte zum aktuellen Zeitwert zu erneuern, wenn dessen Funktionsleistung endet. Eine Vorabfinanzierung von Modifikationen bzw. technischen Fortschritts oder gar einer völlig andersartigen Anlage gehen über diesen Zweck hinaus. Im Einklang mit dem europäischen Richtliniengeber ist es dem Gesetzgeber jedoch nicht verwehrt, in einer angemessenen Weise die Ausbauperspektive bei der Gebührenfestsetzung mit einzubeziehen. Auch in diesem Zusammenhang wird der Unterschied zum kommunalen Abgabenrecht deutlich, da die Ersterrichtung einer Anlage durch den Aufgabenträger zunächst vorzufinanzieren ist und erst dann kalkulationswirksam wird, wenn die Anlage ihre Leistung aufnimmt. Von einem solchen engen Verständnis gehen die Wegekostenrichtlinien jedoch offensichtlich nicht aus. So sah bereits der Erwägungsgrund 17 Wegekostenrichtlinie 1999 vor, dass sich die gewogenen durchschnittlichen Mautgebühren an den Kosten für den Bau, den Betrieb und den Ausbau des betreffenden Verkehrswegenetzes orientieren sollten. Insbesondere dem Aspekt des Ausbaus des Verkehrswegenetzes kommt eine in die Zukunft gerichtete Perspektive zu. Es geht gerade nicht nur darum, das investierte Kapital von den Gebührenschuldnern jedenfalls teilweise wieder einzunehmen, sondern die Leistungsfähigkeit der Verkehrswege soll ebenfalls für die Zukunft gesichert, erhalten und ausgebaut werden.
Die Berücksichtigung der Qualitätskomponente ist auch angemessen, da sie die Anlagen, die noch gar nicht gebaut sind und genutzt werden können, gerade nicht in die Gebührenrechnung mit einbezieht. Somit ist das gebotene Äquivalenzprinzip zwischen Gebühr und Nutzung weiterhin gewahrt. Die kalkulatorische Bewertung der Bestands-Infrastruktur gemessen an heutigen Anforderungen ist jedoch angemessen, da nur so die Zukunftsfähigkeit und die europarechtlich vorgegebene Ausbauperspektive Niederschlag finden kann. Für die Kammer ist auch nicht ersichtlich, dass die Qualitätskomponente der Höhe nach derart dominant gegenüber den anderen Kostenpositionen ist, dass von einer willkürlichen Erhöhung der Mautsätze gesprochen werden kann.
Die klägerseits aufgeworfene Frage, ob der Gesetzgeber auf Basis des Wegekostengutachtens 2007 auch die dort erfolgte Neubewertung des Bruttoanlagevermögens in Bezug auf die Grunderwerbskosten hätte berücksichtigen dürfen, bedarf an dieser Stelle keiner Entscheidung, da die damit verbundene Preissteigerung von 2000 bis 2005 keinen Niederschlag in der Gebührenhöhe gefunden hat. In Folge des Wegekostengutachtens 2007 erhielten die Gutachter nach Einwänden aus dem politischen Raum den Auftrag, mehrere Variantenrechnungen durchzuführen. Unter dem 14. April 2008 legten die Gutachter die Ergebnisdokumentation „Varianten zur Berechnungsmethodik Grunderwerb und zum Zinssatz“ vor. Darin wurden Berechnungen vorgenommen, die zum einen die Auswirkungen verschiedener konstanter Zinssätze (4,25 %; 4,5 % und 4,75 %) aufzeigen und zum anderen die Grunderwerbskosten einmal auf Basis des Wegekostengutachtens 2002 und einmal auf Basis des Wegekostengutachtens 2007 darstellen. Unter dem 22. September 2008 legten die Gutachter die weitere Ergebnisdokumentation „Varianten zur Mautspreizung bei Absenkung der Mautsätze in Kategorie C“ vor.
Durch Vergleich der Variantenrechnungen mit den durch den Gesetzgeber zum 1. Januar 2009 festgesetzten Mautsätzen ist ersichtlich, dass Basis der Festsetzungen ein konstanter Zinssatz von 4,5%, Kosten des Grunderwerbs auf Basis des Wegekostengutachtens 2002 sowie eine Reduzierung in der Kategorie C um 2 Cent bei gleichzeitiger proportionaler Anhebung der Mautsätze in den übrigen Kategorien sind. Beispielhaft lässt sich dies an dem Mautsatz der Kategorie C (S 3 + PMK1, Achsklasse 1) nachvollziehen. Aus Tabelle 2.2. der Variantenrechnung von April 2008 lässt sich ein Mautsatz von 21 Cent/km entnehmen. Dieser Satz basiert auf einem Zinssatz von 4,5 % und den Grunderwerbskosten aus dem Wegekostengutachten 2002. Diese Höhe findet sich in Ausgangs-Tabelle 2.1-1 der Variantenrechnung aus September 2008. Diese Parallelität trifft auch auf alle anderen Mautsätze zu. Die Tabelle 2.3-1, die insoweit deckungsgleich mit den in Anlage 1 zu § 3 Abs. 3, 14 AbSatz 3 BFStrMG (19 Cent/km) festgelegten Mautsätzen ist, zeigt die errechneten Werte bei einer Reduktion der Mautsätze in Kategorie C um 2 Cent/km bei gleichzeitiger Kompensation der Einnahmeausfälle durch proportionale Anhebung der Mautsätze in den übrigen Kategorien.
Schließlich ist auch die Berechnung der Grundstückswerte innerhalb des Bruttoanlagevermögens nicht fehlerhaft. Da Abschreibungen von Grundstückswerten nach der synthetischen Methode nicht stattfinden, weil weder die Nutzungsdauer während der zu betrachtenden Kalkulationsperiode abnimmt noch eine messbare Abnutzung der Grundstücke stattfindet (Wert des Nettovermögens bleibt bei 1), ist der grundstücksbezogene Bruttoanlagewert gleich dem entsprechenden Nettoanlagewert. Zugleich bedeutet dies, dass die Bewertung der Grundstücke allein Auswirkungen auf die Höhe der kalkulatorischen Eigenkapitalverzinsung hat.
Bei der Ermittlung des grundstücksbezogenen Anlagevermögens wurden unter Heranziehung real getätigter Grundstückskäufe in den 1990er Jahren Einheitssätze gebildet, die nach einzelnen Regionen und nach Umfang der Fahrstreifen differenziert sind. Diese Einheitskostensätze dienten als Multiplikator, indem die vorhandene Infrastruktur dem jeweiligen Einheitskostensatz zugeordnet wurde. Diese Ermittlungsmethode ist jedoch nicht willkürlich im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG. In diesem Zusammenhang ist noch nicht einmal sicher, ob die von der Klägerin präferierte Kalkulationsmethode zu einem niedrigeren Grundstücksanlagewert kommen würde, da auch nach dieser Methode die ursprünglichen Anschaffungskosten im Rahmen der Eigenkapitalverzinsung mittels der Berücksichtigung eines Preisindex fortgeschrieben werden müssten. Jedenfalls kann der Beklagten nicht angelastet werden, dass sie alle berücksichtigungsfähigen Anlagenteile nach einer einheitlichen Methode bewertet. Die synthetische Methode verlangt die Bewertung jedes vorhandenen Anlagenteils anhand von belastbaren Annahmen, Statistiken und Gutachten. Bzgl. der Grundstücke ist selbstverständlich davon auszugehen, dass abhängig von Umfang und Lage unterschiedliche Grundstückswerte zu berücksichtigen sind. Die Gutachter im Wegekostengutachten 2002 haben dem Rechnung getragen, indem sie anhand von zum damaligen Zeitpunkt relativ aktuellen Verkaufswerten Einheitspreise für typisch anzutreffende Fallgruppen entwickelt haben. Bei der Basisberechnung im Wegekostengutachten 2002 wurden nicht abstrakte Baulandpreise etc. herangezogen, sondern anhand von Grundstückskäufen in den 1990er Jahren Einheitskostensätze gebildet, die für die vorhandene Infrastruktur nach differenzierten Untergruppen als Multiplikator dienten. Dieses Vorgehen berücksichtigt die Varianz der vorhandenen Grundstücke, ohne jedoch mit einem unangemessenen – vielleicht sogar unmöglichen – Verwaltungsaufwand für jeden einzelnen Autobahnkilometer einen Wert aus historischen Angaben heranzuziehen und fortzuschreiben. Augenscheinlich wird dies bei der Annahme, dass wohl auch Grundstücke zu bewerten sind, die bereits von Anbeginn im Eigentum des Bundes waren. Für diese gibt es keinen historischen Anschaffungspreis und dennoch sind sie Teil des Anlagevermögens.
Dem Wegekostengutachten 2002 ist weiter zu entnehmen, dass bzgl. der grundstücksbezogenen Einheitswerte von einer jährlichen Preissteigerung von 0% ausgegangen wurde. Hiervon zu unterscheiden ist die Fortschreibung der Infrastrukturentwicklung in den jeweiligen Prognosejahren. Werden neue Autobahnen oder Bundesstraßen in den Prognosejahren gebaut, erhöht sich das Anlagevermögen auch bzgl. der nunmehr mit eingeschlossenen Grundstücke. Die in diesem Zusammenhang einzustellenden Grundstückswerte basieren jedoch ebenfalls auf den Einheitswerten aus dem Jahr 2000 und führen mangels Abschreibung zu der entsprechenden Erhöhung des grundstücksbezogenen Anlagevermögens.
Die darüberhinausgehende Erhöhung des grundstücksbezogenen Anlagevermögens vom Wegekostengutachten 2002 zum Wegekostengutachten 2007 wurde durch die Beklagte jedenfalls unter Hinweis auf zwischenzeitlich erworbene Grundstücke logisch nachvollziehbar begründet, ohne dass die Klägerin hiergegen stichhaltige Kritikpunkte vorgebracht hatte.
Die auf Grundlage des ordnungsgemäß kalkulierten Anlagevermögens erfolgten Abschreibungen und Verzinsungen sind sowohl isoliert als auch kumuliert betrachtet rechtmäßig.
Im Wege der synthetischen Abschreibung werden unter Berücksichtigung der Restleistungsfähigkeit / Restleistungsdauer die einzelnen Tagesgebrauchtwerte zu einem Nettoanlagevermögen an zwei Stichtagen aufeinanderfolgender Jahre summiert. Aus der danach zu berechnenden Differenz ergibt sich die gewollte periodengerechte Abschreibungssumme. Diese unterscheidet sich jedoch fundamental von einer Abschreibung auf Basis von Wiederbeschaffungszeitwerten. Eine Abschreibung unmittelbar vom Wiederbeschaffungszeitwert führt nach Ablauf des Abschreibungszeitraums zu einem Wert, der oberhalb der ursprünglichen Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten liegt, da die periodenbezogene Abschreibungssumme immer entsprechend der Preissteigerung mit ansteigt. Die sogenannte Summenbedingung wird in diesem Fall gerade nicht eingehalten.
Dies zeigt die angeführte Beispielstabelle, welcher folgende Annahmen zu Grunde liegen: Anschaffungspreis = 100; gleichmäßige Abschreibung über 10 Jahre (jeweils 10%); Preissteigerung von 5% p.a.
Periode
Tagesneupreis
Abschreibung
1
100
10
2
105
10,5
3
110,25
11,03
4
115,76
11,58
5
121,55
12,16
6
127,63
12,76
7
134,01
13,40
8
140,71
14,07
9
147,75
14,78
155,13
15,51
Summe
125,79
Unter dem Gesichtspunkt einer reproduktiven Substanzerhaltung wird im kommunalen Abgabenrecht (jedenfalls in NRW) eine derartige Abschreibungsmethode als zulässig anerkannt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. August 1994 – 9 A 1248/92 –, Rn. 29 ff.; zitiert nach juris.
Bei der in den Wegekostengutachten vorgenommenen synthetischen Abschreibung wird die Summenbedingung jedoch eingehalten, obwohl ebenfalls der Wiederbeschaffungszeitwert Ausgangspunkt ist. Indem jedoch der auf dem Wiederbeschaffungszeitwert basierende Bruttoanlagebetrag prozentual um den bereits abgenutzten Werteverlust reduziert wird, entsteht der Nettoanlagebetrag zum Periodenanfang und -ende. Nur die danach entstehende Differenz ist die Abschreibungssumme. Bei einer im Abschreibungszeitraum unveränderten Preislage ergibt sich danach eine gleichbleibend hohe, periodenbezogene Abschreibungssumme. Dies zeigt die folgende Beispieltabelle:
Nettovermögen
Gebrauchtwert
0,9
90
0,8
80
0,7
70
0,6
60
0,5
50
0,4
40
0,3
30
0,2
20
0,1
11
0
An diesem Ergebnis ändert auch die jährliche Berücksichtigung einer Preisentwicklung nichts. Die jeweilige Entwicklung führt lediglich zu einer internen Verschiebung der Belastung der jeweiligen Generation. Bei Preissteigerungen (z.B. 5 % p.a.) während des Abschreibungszeitraums kommt es zunächst zu niedrigeren Abschreibungssummen in den Anfangszeiträumen. Gegen Ende des Abschreibungszeitraums steigen die Summen hingegen. Unabhängig davon bleibt die Summenbedingung jedoch erfüllt. Die danach vorgenommene Abschreibungsmethodik erwirtschaftet demnach während der Abschreibungsphase lediglich die ursprünglichen Anschaffungs- und Herstellungskosten, obwohl der Wiederbeschaffungszeitwert Ausgangspunkt der Überlegungen ist. Von daher ist auch eine zwischenzeitliche Neubewertung des betroffenen Anlagegutes unerheblich, solange die jeweilige Abnutzung / Restleistungsdauer (normiertes Nettovermögen) berücksichtigt wird. Eine Abschreibung „unter Null“ kommt nur in Betracht, wenn kalkulatorisch nicht nur eine Neubewertung stattfindet, sondern im Jahr der Neubewertung auch das normierte Nettovermögen zunächst wieder bei 100% liegt. Anhaltspunkte dafür, dass eine solche Rechnung dem Wegekostengutachten zu Grunde liegt, bestehen jedoch nicht. Die Einhaltung der Summenbedingung der synthetischen Abschreibung bei Preissteigerungen zeigt die folgende Tabelle, wobei aus Vereinfachungsgründen das Zusammenwirken von Abschreibung und Eigenkapitalverzinsung (verbunden mit der jeweiligen Abzinsung) nicht dargestellt wird:
5,5
94,5
6,3
88,2
7,17
81,03
8,1
72,93
9,12
63,82
10,21
53,60
11,39
42,21
12,66
29,55
14,04
162,89
Zusammengefasst lässt sich also feststellen, dass die in den Wegekostengutachten erfolgte Abschreibungsmethode zum einen die Summenbedingung einhält und damit exakt den gleichen Wert abschreibt wie eine unmittelbare (lineare) Abschreibung auf Basis der Anschaffungs- und Herstellungskosten. Zum anderen bedeutet die Berücksichtigung von Preissteigerungen während des Abschreibungszeitraums lediglich, dass die jeweilige Nutzergeneration abhängig von der Preisentwicklung mehr oder weniger an Abschreibungskosten zu tragen hat. Dieses Ergebnis hat der Gesetzgeber gewollt, da er eine generationengerechte Kostenverteilung erzielen wollte. Ein solcher Zweck ist hinreichend legitim, um den Anforderungen aus Art. 3 Abs. 1 GG gerecht zu werden.
Diese Feststellungen ändern sich auch nicht, wenn nun zusätzlich von einer offenen Abschreibungsmethode ausgegangen wird, da dies nur zu (weiteren) Verschiebungen innerhalb des – irgendwann abgeschlossenen – Abschreibungszeitraums führt.
Dienen die Abschreibungen demnach nicht dem Zweck einer reproduktiven Substanzerhaltung, ist eine Eigenkapitalverzinsung auf Basis eines Nominalzinssatzes nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen unproblematisch. Denn nur dadurch ist gewährleistet, dass die Preisentwicklung Berücksichtigung findet. Zunächst ist festzuhalten, dass für die Verzinsung auf das Nettoanlagevermögen abgestellt wird. Daher führt auch der Verweis der Klägerin auf das Urteil des OVG NRW,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. August 1994 – 9 A 1248/92 –,
nicht weiter. Das OVG NRW befasste sich in seiner Entscheidung mit der Frage, auf welcher Basis (Anlagevermögen) abgeschrieben bzw. kalkulatorisch verzinst werden darf. Ausgangspunkt war jedoch auch hier wieder § 6 KAG NRW, der bzgl. der Kapitalverzinsung von „aufgewandtem“ Kapital spricht. Eine solche Formulierung findet sich jedoch wie gezeigt nicht in den hier einschlägigen Regelungswerken. Gerade die Kritik des OVG NRW an einer Eigenkapitalverzinsung auf Basis von Wiederbeschaffungszeitwerten, die zu einer doppelten Berücksichtigung des Substanzerhaltungserfordernisses und damit zu einer verschleierten Gewinnerzielung führe, kann auf die Mautgebühren nicht übertragen werden. Diese gerügte Verdoppelung liegt bereits nicht vor, da im Wege der Abschreibungen keine Werte für eine Substanzerhaltung erwirtschaftet werden, die über den eigentlichen Anschaffungswert hinausgehen. Anders als die regelmäßig anzutreffenden Prinzipien der kalkulatorischen Kosten im kommunalen Gebührenrecht (Abschreibungen – Substanzerhaltung / Verzinsung – Opportunitätskosten) lässt die Wegekostenrichtlinie darüber hinaus auch ausdrücklich eine Gewinnerzielung zu. So wird in Art. 7 Abs. 9 Satz 3 Wegekostenrichtlinie 2006 die Kapitalverzinsung gerade in Zusammenhang mit einer Gewinnmarge gebracht.
Schließlich bestehen auch keine Einwände, unter Berücksichtigung der gewählten Betriebsfiktion einen konstanten Zinssatz von 4,5% in die Berechnung einzubeziehen, da dieser dem damaligen Zinsniveau entsprach. Sowohl im Erstellungsjahr des Wegekostengutachtens 2007 als auch im Jahr der Variantenrechnungen (2008) lag der durchschnittliche Zinssatz p.a. für festverzinsliche Wertpapiere inländischer Emittenten laut Auskunft der Deutschen Bundesbank bei 4,3 %. Zu diesem Zeitpunkt war für die Gutachter auch nicht erkennbar, dass aufgrund der Finanzmarktkrisen die Zinssätze auf einen Wert bis 1,6 % (2013) sinken würden. In diesem Zusammenhang ist weiter entscheidend, dass es sich um einen Nominalzins und nicht Realzins handelt. Von daher ist es unerheblich, ob alternativ nicht eher die Durchschnittsrendite für Anleihen mit mittlerer Laufzeit (so Wegekostengutachten 2014) heranzuziehen ist oder ob gar eine historische Umlaufrendite Berücksichtigung finden müsste (50 Jahre: 6,8 %; 40 Jahre: 6,9 %; 30 Jahre: 6,5 %).
Vgl. OVG NRW zum kommunalen Abgabenrecht, Urteil vom 5. August 1994 – 9 A 1248/92 –, Rn. 83; zitiert nach juris.
Der gewählte Zinssatz ist auch nicht deshalb zu reduzieren, weil bei der Beklagten ein zu hoher Wagniszuschlag berücksichtigt wurde. Zwar ist es richtig, dass die Beklagte dem Grunde nach einen geringeren Wagniszuschlag als private (regulierte) Unternehmen heranziehen darf. Es fehlt jedoch bereits jeder Anhaltspunkt dafür, dass die Gutachter bei der Heranziehung des Zinssatzes überhaupt einen Wagniszuschlag angenommen haben, so dass dessen Höhe nicht in Streit stehen kann.
Auch bei der rückwirkenden Festsetzung der Mautsätze im Jahr 2013 musste der Gesetzgeber die zwischenzeitlich deutlich gesunkenen Zinssätze nicht berücksichtigen. Anders als der kommunale Gebührensatzungsgeber, der bei einer rückwirkenden Neuberechnung von Gebührensätzen die tatsächliche Datengrundlage heranzuziehen hat,
vgl. bspw. OVG NRW, Urteil vom 27. Januar 2010 – 17 A 2509/03 – Rn. 66; zitiert nach juris,
trifft den Gesetzgeber im vorliegenden Verfahren eine derartige Pflicht nicht. So unterscheiden sich bereits die jeweiligen „Kalkulationssituationen“. Der kommunale Satzungsgeber muss für jeden Veranlagungszeitraum vorab kalkulieren und im Nachgang eine Abrechnung erstellen. Die dabei ggf. entstehenden Über- bzw. Unterdeckungen sind in den Folgejahren auszugleichen. Ist nun das Veranlagungsjahr bereits abgeschlossen, so bestehen keine prognosebedingten Unklarheiten mehr, so dass auf Grundlage der tatsächlichen Abrechnung die Gebührensätze festgesetzt werden müssen. Eine derartige Konstruktion ist im Rahmen der Mautsätze nach dem BFStrMG gerade nicht vorgesehen. So mangelt es an einer jährlichen – veranlagungszeitraumbezogenen – Kalkulation ebenso wie an entsprechenden Abrechnungen, deren Daten zu gleich Auswirkungen auf zukünftige Kalkulationen haben. Der Bundesgesetzgeber hat 2013 auch keine Neuberechnung der Mautsätze durchgeführt, weil bspw. die bisherige Berechnung als rechtswidrig verworfen wurde, sondern hat den geltenden Mautsätzen lediglich eine neue Grundlage gegeben.
Hieran ändert auch der klägerische Hinweis auf die Entscheidung des BVerfG „Zur Unvereinbarkeit der Regelleistungen nach dem SGB II („Hartz IV“)“ nichts.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Februar 2010 – 1 BvL 1/09; 1 BvL 3/09; 1 BvL 4/09 – Rn. 141 ff.; zitiert nach juris,
In dieser Entscheidung stellte das BVerfG fest, dass der dem Gesetzgeber grundsätzlich zustehende Gestaltungsspielraum einer zurückhaltenden Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung durch das BVerfG entspricht. Aus dem Grundrecht auf Gewährung eines menschenwürdigen Existenzminimums (Art. 1 Abs. 1, 20 Abs. 1 GG) erwachse jedoch eine Pflicht zur Kontrolle bzgl. der Grundlagen und der Methode der Leistungsbemessung. Diese Ausführungen lassen sich schon nicht ohne Weiteres auf die vorliegende Fallgestaltung übertragen, da die Situation der Klägerin als potentielle Mautsatzschuldner in Bezug auf die Grundrechtsbetroffenheit nicht mit der Situation derjenigen Menschen vergleichbar ist, die auf ein ausreichendes Existenzminimum angewiesen sind. Unabhängig davon verlangt das BVerfG in der genannten Entscheidung eine nachvollziehbare und in sich widerspruchsfreie Ermittlung der jeweiligen Sätze. Hieraus kann jedoch nicht der klägerische Schluss gezogen werden, dass der Gesetzgeber 2013 gezwungen war, wenn er die Mautsätze von der Verordnungsebene auf Gesetzesebene „hochhievt“, gleichzeitig eine Neukalkulation bzgl. aller Positionen durchzuführen und dabei entstehende Abweichungen für bereits vergangene Zeiträume gegenüber den Schuldner auszugleichen oder nachzufordern. Vielmehr hat der Gesetzgeber durch die Beibehaltung der Mautsätze unter Hinweis auf das Wegekostengutachten 2007 eine transparente und in sich nicht widersprüchliche Grundlage für die Mautsätze beibehalten.
IV.
Auch wenn die Klägerin zunächst und in der Hauptsache Einwendungen gegen den ersten Rechenschritt des Wegekostengutachtens (Kostenermittlung) erhoben hat, ist Gegenstand der rechtlichen Überprüfung der Kammer auch der zweite Rechenschritt des Wegekostengutachtens (Kostenallokation und Mautdifferenzierung), jedenfalls soweit dieser Gegenstand in dem Verfahren „Obst“ war (Verwaltungsgericht Köln 25 K 6356/05; OVG NRW 9 A 2054/07; BVerwG 9 C 6.09 und 9 B 6.13). Dies widerspricht auch nicht dem in § 86 Abs. 1 VwGO normierten Amtsermittlungsgrundsatz, der einer „ungefragten Fehlersuche“ entgegensteht,
vgl. zur Überprüfung von Satzungen: BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 – 9 CN 1.01 –; OVG NRW, Urteil vom 25. Oktober 2012 – 9 A 2054/07 – Rn. 72 f. m.w.N.; zitiert nach juris,
da das vorliegende Verfahren unter Hinweis auf das Verfahren „Obst“ ausgesetzt war und sich die Klägerin die dortige Argumentation mit Schriftsatz vom 20. Dezember 2012 zu Eigen gemacht hat.
Aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) ergeben sich Grenzen für die Auferlegung von nicht-steuerlichen Abgaben. Derartige Abgaben bedürfen einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Bei der Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Gebühr kommen dabei vor allem das Äquivalenz- sowie das Kostendeckungsprinzip zum Tragen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 – 2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93 –, Rn. 148 ff.; zitiert nach juris.
Gebühren haben entsprechend des doppelgliedrigen materiellen Gebührenbegriffs die Funktion, einen Vorteil abzuschöpfen bzw. die entstehenden Kosten einer Inanspruchnahme auszugleichen, und müssen sich dadurch hinreichend deutlich von Steuern unterscheiden. Schließlich muss die Gebühr der Belastungsgleichheit der Pflichtigen Rechnung tragen, Art. 3 Abs. 1 GG.
Diesen Anforderungen werden die in Streit stehenden Mautsätze auch bzgl. des zweiten Rechenschritts (Allokation und Mautdifferenzierung) gerecht.
Die Kompetenz des Bundes zum Erlass entsprechender Mautgebühren ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG. Die Mautgebühr steht in einem strikten Verhältnis zur Benutzung der Autobahnen und benannter Bundesstraßen. Damit ist sie gegenleistungsabhängig und deutlich von einer anlassunabhängigen Steuer zu unterscheiden. Die Mautgebühren sind schließlich auch hinreichend sachlich gerechtfertigt. Das Bestreben des Bundesgesetzgebers, die Finanzierung der Autobahninfrastruktur nicht mehr ausschließlich aus dem steuerfinanzierten Allgemeinhaushalt sicherzustellen, deckt sich mit den europarechtlichen Vorgaben. Bereits die Einführung der Euro-Vignette war ein erster Schritt in diese Richtung. Auch die Pällmann-Kommission hob im Auftrag der Bundesregierung hervor, dass eine angemessene Heranziehung des Schwerlastverkehrs an der Finanzierung der Infrastruktur sinnvoll ist.
Auch die konkrete Ausgestaltung der Mautsätze verstößt nicht gegen das Prinzip der Abgabengerechtigkeit aus Art. 3 Abs. 1 GG.
Vgl. auch OVG NRW, Protokoll zum Erörterungstermin am 7. August 2013 – 9 A 2054/07 – „Ebenso wenig stellen sich die Bildung der 2 Achsklassen und die Spreizung der Mautsätze zwischen den beiden Achsklassen als sachwidrig oder willkürlich dar.“
Dies gilt insbesondere für die im Gesetz beibehaltene Achszahldifferenzierung. Anders als noch die Befugnis des Verordnungsgebers, welche zusätzlich durch die gesetzliche Regelung einer „sachgerechten“ Berücksichtigung der Achszahl eingeschränkt war, muss sich der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang an nur den Maßstäben des Art. 3 Abs. 1 GG messen lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. August 2010 – 9 C 6.09 –, Rn. 29; zitiert nach juris.
Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetzgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln; dies gilt freilich „nicht unter allen Umständen“, sondern nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, dass ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint. Dabei ist dem Gesetzgeber in den Grenzen des Willkürverbots weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzugestehen. Ob er im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, ist angesichts dessen nicht zu prüfen. Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können - insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein, solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht und die Zahl der „Ausnahmen“ gering ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. März 1995 – 8 N 3.93 –, Rn. 11 m.w.N.; zitiert nach juris.
Weiter ist zu berücksichtigen, dass dem Normgeber bei der Bewältigung komplexer Sachverhalte, die mit der Einführung eines neuen Massenverfahrens bei noch ungenügender Datenbasis verbunden ist, ein angemessener Zeitraum zur Sammlung von Erfahrungen eingeräumt werden muss, innerhalb dessen er sich im gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen darf.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 2013 – 9 B 6.13 –, Rn. 5 m.w.N.; zitiert nach juris.
Diesen im Vergleich zum Verordnungsgeber („sachgerechte Berücksichtigung“) weniger strengen Anforderungen ist der Gesetzgeber nachgekommen. So lässt sich der umfassenden Gesetzesbegründung zum aktuellen BFStrMG zunächst entnehmen, dass sich der Gesetzgeber der besonderen Situation bewusst war.
Vgl. BT-Dr. 17/13465, S. 9 ff.
Dort hat er unter Hinweis auf die angestrebte Kontinuität (vgl. Achszahl-Differenzierung bereits bei der Euro-Vignette), dem geringen Anteil der in der Fahrzeugklasse „bis 3 Achsen“ zusammengefassten Fahrzeuge und den überwiegenden Vorteilen der Verwaltungsvereinfachung gegenüber möglichen Ungerechtigkeiten durch Pauschalierungen und Typisierungen die Beibehaltung des bisherigen Systems begründet. Dabei war er sich der besonderen Situationen der LKW-Maut als Massenerscheinung bewusst. Um das Ziel der Gebührengerechtigkeit zu erreichen, sei eine einfache und nachvollziehbare Kontrolle notwendig. Hierfür müsse auf leicht festzustellende visuelle Unterscheidungsmerkmale zurückgegriffen werden. Der Gesetzgeber hat weiter aufgezeigt, dass er auch alternative Differenzierungskriterien in Erwägung gezogen hat, die jedoch unter dem Aspekt der Gebührengerechtigkeit und Kontrollmöglichkeit weniger effizient seien. Schließlich sei auch das Kriterium der Nichtdiskriminierung zu beachten. Gerade gebietsfremde Nutzer seien darauf angewiesen, dass das Mautsystem nutzerfreundlich sei. Dies werde durch eine überschaubare Anzahl von Tarifen erreicht.
Diese Abwägungsentscheidung zwischen Abgabengerechtigkeit auf der einen Seite und Verwaltungspraktikabilität auf der anderen Seite ist nicht zu beanstanden. Die europäische Richtlinie lässt erkennen, dass typischerweise eine Unterscheidung nach Achszahlen (bis 3 Achsen, ab 4 Achsen) sachgerecht ist. Entsprechend hat sie die maximal zulässigen Gebührenhöhen in Anlage II Wegekostenrichtlinie 2006 differenziert. Bereits in den Verfahren zur MautHV hatten sowohl das OVG NRW als auch das BVerwG nur deshalb eine weitere Differenzierung der Mautsätze diskutiert, da der Gesetzgeber den Entscheidungsspielraum des Verordnungsgebers in § 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG durch die Formulierung „sachgerecht“ deutlich eingeschränkt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. August 2010 – 9 C 6.09 –; OVG, Urteil vom 25. Oktober 2012 – 9 A 2054/07 –.
Auch die gutachterlichen Ausführungen im Wegekostengutachten 2007 zwingen nicht zu einer weiteren Differenzierung. Die vom OVG NRW zuletzt gerügte Zusammenfassung der LKW mit zwei und drei Achsen zu einer Achsklasse,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. Oktober 2012 – 9 A 2054/07 –, Rn. 94 ff.; zitiert nach juris,
ist hinzunehmen, da ihr Fahrleistungsanteil im Jahr 2005 etwa 5,9 % betrug und im Jahr 2006 weiter auf 5,4 % sank. Eine in diesem Rahmen weitere Unterteilung in zwei differenzierte Achsklassen ist aufgrund der geringen Zahl von betroffenen Fällen nicht im Sinne der Erzielung einer Abgabengerechtigkeit geboten.
Vgl. mit ähnlicher Argumentation BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 2013 – 9 B 6.13 –, Rn. 35; zitiert nach juris.
Insgesamt ist bei der Spreizung der Mautsätze zu berücksichtigen, dass der Schwerpunkt eindeutig auf den Emissionsklassen liegt. Die Mauthöhe zwischen den Achsklassen steigt lediglich um ca. 1,5 Cent/km. Die deutlich größere Spannbreite existiert bei den Emissionsklassen mit 13,3 Cent/km zwischen der besten (A) und der schlechtesten Klasse (D).
Ein Widerspruch zur Abgabengerechtigkeit kann auch nicht in der Tatsache gesehen werden, dass die Mautsätze auf den beiden Variantenrechnungen aus 2008 beruhen. Diese weichen zwar hinsichtlich der konkreten Zahlen vom Wegekostengutachten 2007 ab. Zum einen ist jedoch in diesem Zusammenhang zu beachten, dass es sich bei dem Wegekostengutachten nicht um eine bindende Kalkulationsgrundlage vergleichbar zum kommunalen Abgabengesetz handelt. Zum anderen ist den Variantenberechnungen nicht zu entnehmen, dass die neu gerechneten Mautsätze nicht sachgemäß sind oder sich methodisch nicht mehr rechtfertigen lassen.
Offensichtlich ist dies für die Beibehaltung der Grunderwerbskosten des Wegekostengutachtens 2002. Diese allgemeine Reduzierung des Anlagevermögens kommt im Rahmen der Allokation allen Gebührenpflichtigen zu Gute. Aber auch die Reduzierung der Mautsätze in der Kategorie C um 2 Cent bei proportionaler Anhebung der Mautsätze in den übrigen Kategorien ist im Rahmen einer Abgabengerechtigkeit i.S.d. Art. 3 Abs. 1 GG noch gerechtfertigt. Dabei ist der weite Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu berücksichtigen. Die Reduktion in der Kategorie C stellt faktisch eine Subventionierung der betroffenen Gebührenpflichtigen dar. In der Entscheidung darüber, wen der Staat durch finanzielle Mittel unterstützt, ist dieser weitgehend frei, solange die Grenze der Willkür nicht überschritten ist. In diesem Zusammenhang stehen dem Gesetzgeber umfangreiche sachbezogene Gesichtspunkte zur Verfügung.
Die befürchtete Entwertung der vorhandenen Fahrzeugflotte sowie eine damit verbundene Gefahr für Arbeitsplätze und die Existenz kleinerer und mittlerer Unternehmen stellen eine ausreichende Begründungsebene dar. Die gleichzeitige Mehrbelastung der sonstigen mautpflichtigen Fahrzeuge durch die proportionale Erhöhung ist ebenfalls noch vom gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum gedeckt. Die minimale Erhöhung um jeweils 0,1 Cent/km (0,7 % - 0,3 %; abhängig von Achszahl und Emissionsklasse) verlässt noch nicht den Rahmen der Abgabengerechtigkeit. So ist bereits festzuhalten, dass die Differenzierung nach Emissionsklassen auf das Ziel einer Verhaltenssteuerung hin ausgerichtet ist, welches in Einklang mit den Regelungen der Wegekostenrichtlinie steht. Auch von verfassungs wegen ist eine begrenzte Verhaltenslenkung im Gebührenrecht nicht ausgeschlossen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. August 2010 – 9 C 6.09 –, Rn.17 m.w.N.; zitiert nach juris.
Das Ausmaß der Differenzierung der Mautsätze nach Emissionsklassen hängt davon ab, wie nach Ansicht des Gesetzgebers die Be- bzw. Entlastung sein muss, um den gewünschten Effekt zu erzielen. Insoweit besteht ein weiter Gestaltungsspielraum, so lange das Äquivalenzprinzip nicht verletzt wird. Dies wäre der Fall, wenn die Gebühr ihren Entgeltcharakter verliert, weil sie in einem groben Missverhältnis zum Wert der öffentlichen Leistung steht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. August 2010 – 9 C 6.09 –, Rn.38 m.w.N.; zitiert nach juris.
Hiervon kann jedenfalls dann nicht ausgegangen werden, wenn die Höchstgebühr nicht über den tatsächlichen Kosten liegt. Anhaltspunkte dafür, dass durch diese wirtschaftspolitisch motivierte Anpassung der Gebührenhöhe die „neu berechnete“ Höchstgebühr höher als die konkreten Nutzungskosten liegen, sind jedoch nicht ersichtlich. Dabei ist zu beachten, dass der durchschnittlich gewogene Mautsatz (16 Cent/km, bzw. ab 2007 17 Cent/km bzgl. Bundesautobahnen; 27 bis 30 Cent/km bzgl. Bundesstraßen) trotz der Verschiebungen unverändert bleibt und die Höchstgebühr, die die umweltschädlichsten LKW zahlen müssen, aufgrund der 100%-Spreizungs-Grenze nicht in einem groben Missverhältnis zu den tatsächlichen Kosten steht. Die 100%-Spreizung-Grenze stellt sicher, dass die „umweltpolitische“ Lenkungswirkung der Höhe nach begrenzt ist, da keine Mautgebühr mehr als 100% über der Gebühr liegen darf, die für gleichwertige Fahrzeuge erhoben wird, die die strengstens Emissionsnormen erfüllen. Die Grenze ist auch eingehalten worden. So beträgt die Maximalgebühr (Kategorie D) bei bis zu drei Achsen 27,4 Cent/km, wobei die niedrigste Gebühr (Kategorie A) bei 14,1 Cent/km liegt. Gleiches gilt für die Fahrzeugkombinationen mit vier oder mehr Achsen (15,5 Cent/km bis 28,8 Cent/km).
Der Klageantrag zu 2.) ist jedenfalls unbegründet, da mangels Begründetheit des klägerischen Antrags zu 1b.) ein Rückzahlungsanspruch schon dem Grunde nach nicht in Betracht kommt.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Gesamtinteresses der Klägerin umfasst die Feststellung eines Rückzahlungsanspruchs in Zusammenhang mit Rundungsmängeln eine zu vernachlässigende Wertstellung, da es allenfalls um Cent-Beträge pro abgerechnetem Mautvorgang geht, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO.
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zugelassen, §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 257 ff. der Zivilprozessordnung
§ 14 BFStrMG
§ 6 KAG NRW
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 3 Abs. 3 BFStrMG
§ 14 Abs. 1 bis 3 BFStrMG
§ 173 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 3 Abs. 2 ABMG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BFStrMG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ABMG
§ 6 Abs. 2 Satz 4 KAG NRW
§ 6 Abs. 2 Satz 1 KAG NRW
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 ABMG
§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 58 Abs. 1 AEUV
Art. 90 ff. AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 90 AEUV
Art. 91 Abs. 1 AEUV
Art. 91 AEUV
Art. 18 AEUV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1, 20 Abs. 1 GG
Art. 104a ff. GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG

Zitierte Entscheidungen: 25 K 6356/05
9 A 2054/07
9 C 6.09
9 B 6.13
1 BvL 6/07
2 BvL 6/59
1 BvL 5/08
2 S 2251/10
6 C 22.10
8 B 11.84
9 A 1248/92
17 A 2509/03
1 BvL 1/09
1 BvL 3/09
1 BvL 4/09
9 CN 1.01
2 BvR 413/88
2 BvR 1300/93
8 N 3.93