Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-23, Aktenzeichen 4 C 358/14.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2015:0923.4C358.14.N.0A

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, sofern nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreibt ein Unternehmen, das sich der Planung und Errichtung von Windkraftanlagen widmet. Sie wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Zielfestlegung Z 3 b) der Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 - Vorgaben zur Nutzung der Windenergie - vom 27. Juni 2013 (LEP-Änderung 2013). Danach ist bei der Festlegung von Vorranggebieten zur Nutzung der Windenergie in Regionalplänen zu bestehenden und geplanten Siedlungsgebieten ein Mindestabstand von 1.000 m zu wahren.
Im März 2013 beantragte die Antragstellerin die Errichtung und den Betrieb von zwei Windkraftanlagen mit einer Nabenhöhe von 108,38 m und einem Rotordurchmesser von 82 m auf dem Grundstück Gemarkung D., Flur ..., Flurstück .../.... Die Anlagen halten einen Abstand zu den Ortschaften Stockhausen und Schadges ein, der weniger als 1.000 m beträgt. Mit Bescheid vom 11. November 2013 lehnte das zuständige Regierungspräsidium Gießen die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die beiden Windkraftanlagen ab und führte zur Begründung aus, gegen die Genehmigung der Windkraftanlagen bestünden aus raumplanerischer Sicht erhebliche Bedenken. Nach den Zielvorgaben des Landesentwicklungsplanes müsse ein Vorranggebiet für die Windenergienutzung einen Abstand von 1.000 m zu bestehenden Siedlungsgebieten einhalten. Da der in Aufstellung befindliche Teilregionalplan Energie Mittelhessen an diese Zielvorgabe des Landesentwicklungsplanes gebunden sei, bestehe insoweit ein hinreichend verfestigtes in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung, das als unbenannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der Windkraftanlagen entgegenstehe. Die Antragstellerin hat Klage gegen den ablehnenden Bescheid des Regierungspräsidiums Gießen vom 11. November 2013 erhoben, die vor dem Verwaltungsgericht Gießen unter dem Aktenzeichen 1 K 3149/13.GI geführt wird.
Bereits am 27. Juni 2013 hatte die Hessische Landesregierung nach Zustimmung des Landtages vom selben Tage die LEP-Änderung 2013 beschlossen.
Nr. 3.1 der LEP Änderung 2013 (Energiebereitstellung durch Nutzung der Windenergie) enthält folgende Festlegungen:
Z 1 Für Räume mit ausreichenden natürlichen Windverhältnissen sind in den Regionalplänen "Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie" mit Ausschluss des übrigen Planungsraums für die Errichtung von Windenergieanlagen festzulegen.
G 1 Diese Gebiete sollen grundsätzlich in der Größenordnung von 2 % der Fläche der Planungsregionen festgelegt werden.
Z 2 Die Errichtung von Kleinwindanlagen soll in Vorranggebieten Siedlung sowie in den Vorranggebieten Industrie und Gewerbe in den Planungskategorien Bestand und Planung erfolgen.
In Nr. 3.2 der LEP-Änderung 2013 (Kriterien für die Ermittlung der Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie) wird folgendes festgelegt:
Z 3 Die Festlegung der "Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie" hat auf der Grundlage eines planerischen Konzepts zu erfolgen, für das die nachfolgend aufgeführten Kriterien maßgeblich sind:
a) Zur Erfüllung der Vorgabe (Z 1) sollen die Gebiete herangezogen werden, die durchschnittliche Windgeschwindigkeiten in 150 m Höhe über Grund von mindestens 5,75 m/s aufweisen; Standorte von Windenergieanlagen können auch bei niedrigeren durchschnittlichen Windgeschwindigkeiten für Repoweringmaßnahmen berücksichtigt werden;
b) zu bestehenden und geplanten Siedlungsgebieten ist ein Mindestabstand von 1.000 m zu wahren;
c) ...
g) bestehende Standorte für die Windenergienutzung sind für geeignete Repoweringmaßnahmen einzubeziehen;
...
Die LEP-Änderung 2013 wurde mit der Zweiten Verordnung über die Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 vom 27. Juni 2013 im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen am 10. Juli 2013 bekannt gemacht. Nach § 3 dieser Verordnung ist die LEP-Änderung 2013 am Tage nach ihrer Verkündung in Kraft getreten.
Mit Schriftsatz vom 19. Februar 2014, eingegangen bei Gericht am 24. Februar 2014, hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gegen die Festlegung Z 3 b) in Nr. 3.2 der LEP-Änderung 2013 gestellt. Zur Begründung trägt sie vor, sie sei antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die angegriffene Zielfestlegung hindere sie daran, trotz entsprechender zivilrechtlicher Befugnis auf dem Grundstück Gemarkung D., Flur ..., Flurstück .../... wie beantragt zwei Windkraftanlagen zu errichten. Insoweit bestehe die Möglichkeit, dass sie durch die Zielfestlegung in eigenen Rechten verletzt werde. Nach Inkrafttreten der LEP-Änderung 2013 dürfe die Regionalplanung bei der Aufstellung eines Regionalplans und der Ausweisung von Vorranggebieten für Windenergie nicht von dem festgelegten Mindestabstand von 1.000 m abweichen. Sie - die Antragstellerin - habe auch ein Rechtsschutzbedürfnis an der Überprüfung der angegriffenen Zielfestlegung. Würde diese Zielfestlegung aufgehoben, bestünde die Möglichkeit, dass die Regionalversammlung Mittelhessen im Regionalplan Mittelhessen das Grundstück Gemarkung D., Flur ..., Flurstück .../..., als Eignungsgebiet für die Nutzung von Windkraft festlege.
Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Der Antragsgegner habe im Zusammenhang mit der Festlegung des Ziels Z 3 b) der LEP-Änderung 2013 in erheblicher Weise gegen das Abwägungsgebot verstoßen. Nach den Vorgaben der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Festlegung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen müsse die Planung in einem mehrstufigen Schema zunächst sogenannte harte und sodann sogenannte weiche Tabukriterien bilden, diese einheitlich anwenden und auch dokumentieren. In einem zweiten Schritt seien sodann von den ermittelten Potenzialflächen durch Abwägung auszuweisende Eignungsgebiete herauszuarbeiten. Nach diesen Kriterien solle der Plangeber auch die Abstände zur Wohnbebauung festlegen. Ein planerischer Mindestabstand zwischen Wohnbebauung und Windenergieanlagen sei nicht unmittelbar gesetzlich geregelt. Der Mindestabstand ergebe sich vielmehr aus rechtlichen Anforderungen, insbesondere des Immissionsschutzes. Immissionsschutzrechtlich begründete Mindestabstände zu Siedlungsbereichen seien in der Regel dem Spektrum weicher Tabuzonen zuzurechnen, jedenfalls wenn sie der Verwirklichung des Vorsorgegrundsatzes des Bundes-Immissionsschutzgesetzes dienten. Die hier vorgenommene pauschale Bestimmung von Mindestabständen sei abwägungsfehlerhaft, weil sie nicht nach der Art der Bebauung differenziere. Im Übrigen liege der tatsächlich einzuhaltende Abstand aufgrund der TA-Lärm für eine Anlage mit einer Gesamthöhe von 200 m nur zwischen 500 und 600 m. Damit sei der im Landesentwicklungsplan geforderte Mindestabstand unverhältnismäßig. Wenn sich der Beklagte des Unterschiedes zwischen rechtlich zwingenden und den einer Abwägung zugänglichen Kriterien bewusst gemacht hätte, hätte er keinen pauschalen Mindestabstand von 1.000 m festgelegt.
Die Antragstellerin beantragt,
das Ziel Z 3 b) der Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen mit der 2. Verordnung über die Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 - Vorgaben zur Nutzung der Windenergie - vom 27. Juni 2013, bekannt gemacht am 10. Juli 2013 im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, Teil 1, Ausgabe 2013, Nr. 17, S. 79 bis 498, für unwirksam zu erklären,
hilfsweise, § 1 der 2. Verordnung über die Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 vom 27. Juni 2013 (Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Hessen - Nr. 17 - 10. Juli 2013) einschließlich des darin zum Bestandteil dieser Verordnung erklärten Landesentwicklungsplans Hessen 2000 (LEP) für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung beruft er sich darauf, dass es der Antragstellerin bereits an der notwendigen Antragsbefugnis fehle. Eine negative Betroffenheit der Antragstellerin ergebe sich nicht ausschließlich oder deutlich überwiegend aus den Festlegungen des Landesentwicklungsplanes, sondern werde erst durch Erlass einer weiteren Norm - nämlich dem Regionalplan - veranlasst. Die Beeinträchtigung der Antragstellerin sei rechtlich allein einem späteren Regionalplan zuzuordnen. Adressaten der angegriffenen Zielfestlegung seien ausschließlich die Träger der Regionalplanung. Auch aus dem ablehnenden Bescheid des Regierungspräsidiums Gießen vom 11. November 2013 könne eine Antragsbefugnis nicht hergeleitet werden. Dort werde die Ablehnung der Genehmigung der beiden Windkraftanlagen mit einem in Aufstellung befindlichen Ziel der Regionalplanung und nicht mit Festlegungen des Landesentwicklungsplans begründet.
Der Antrag sei auch unbegründet. Die Änderung des Landesentwicklungsplanes enthalte keine Konzentrationszonenplanung. Insofern könne die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Konzentrationszonenplanung der LEP-Änderung auch nicht entgegen gehalten werden. Im Übrigen sei der Siedlungsabstand von 1.000 m abwägungsfehlerfrei festgelegt worden. Die Festlegung müsse sich nicht unmittelbar an den Vorgaben der TA-Lärm messen lassen. Vielmehr sei es dem Plangeber gestattet, im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen durch seine Planung eigenständig gebietsbezogen das Maß des Hinnehmbaren zu steuern. Eine solche am Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG orientierte Planung sei zulässig. Dass die Festlegung des Abstandes hier dazu führe, dass der Windenergie im Lande Hessen kein substanzieller Raum verbleibe, könne der Planung nicht zur Last gelegt werden. Dem spreche bereits der Grundsatz G 1 der LEP-Änderung 2013 entgegen, wonach in einer Größenordnung von 2 % der Fläche des Landesgebietes Vorrangflächen für die Nutzung von Windenergie ausgewiesen werden sollten. Dass auf Regionalplanebene die 2%-Vorgabe auch unter Berücksichtigung der einschränkenden Zielvorgabe erreicht werden könnten, zeigten die derzeit in Aufstellung befindlichen Teilregionalpläne Windenergie.
Im Übrigen wird zur Ergänzung des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens und 12 Leitzordner betreffend das Verfahren zur Aufstellung der LEP-Änderung 2013, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Der statthafte und auch im Übrigen zulässige Normenkontrollantrag ist unbegründet.
Die Antragstellerin wendet sich mit Ihrem Normenkontrollantrag gegen die Gültigkeit der Änderung des Landesentwicklungsplans, die in der Rechtsform einer Verordnung der Landesregierung mit Zustimmung des Landtags festgestellt wurde (GVBl. 2013 I, S. 479). Die Statthaftigkeit dieses Antrags folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof über die Gültigkeit der Rechtsvorschriften, die im Rang unter dem Landesgesetz stehen und bei denen es sich nicht um Satzungen nach dem Baugesetzbuch sowie um Rechtsverordnungen nach § 246 Abs. 2 BauGB handelt, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine entsprechende landesrechtliche Bestimmung trifft § 15 Abs. 1 HessAGVwGO.
Die Antragstellerin besitzt auch die für die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrages nach § 47 Abs. 2 VwGO erforderliche Antragsbefugnis. Sie macht geltend, durch die zielförmige Festlegung eines Mindestabstandes zwischen Vorranggebieten für die Windenergienutzung und Siedlungsgebieten in der Änderung des Landesentwicklungsplans oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Sie kann sich insoweit auf eine mögliche Verletzung in ihrem Recht auf gerechte Abwägung berufen, das sich aus § 7 Abs. 2 ROG ergibt. Nach dieser Bestimmung sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen.
Die Antragstellerin macht in der Antragsbegründung geltend, die angegriffene Zielfestlegung im Landesentwicklungsplans führe dazu, dass bei der im Regionalplan Mittelhessen zu erfolgenden Festlegung von Vorrangflächen mit Ausschlusswirkung für das übrige Plangebiet das Grundstück Gemarkung D., Flur ..., Flurstück .../..., auf dem sie zivilrechtlich berechtigt sei, Windkraftanlagen aufzustellen, nicht als Vorrangfläche festgelegt werden könne. Die zuständige Behörde habe auch bereits die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb der Windkraftanlagen auf dem Grundstück Gemarkung D., Flur ..., Flurstück .../... mit dem Hinweis auf die angefochtene Zielfestlegung abgelehnt. Damit gehört die Antragstellerin zum Kreis derjenigen, deren Belange in der raumplanerischen Abwägung grundsätzlich zu berücksichtigen sind. Eine Verletzung des Abwägungsgebotes zu ihren Lasten erscheint möglich.
Der Antragsbefugnis der Antragstellerin steht auch nicht entgegen, dass eine mögliche Rechtsverletzung erst durch einen Folgeakt - den Erlass des Teilregionalplans Energie Mittelhessen - eintritt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO setzt die Antragsbefugnis zwar voraus, dass der Antragsteller geltend machen kann, "durch" die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Zur Auslegung des Begriffs "durch" in einer früheren Fassung dieser Norm hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 14. Februar 1991 - 4 NB 25.89 -, UPR 1991, 274, ausgeführt, für die mit dem Wort 'durch' vorausgesetzte Verknüpfung von angegriffener Norm und die Antragsbefugnis begründendem Nachteil, der als Zulässigkeitserfordernis einen Popularantrag im Sinne einer rein objektiven Rechtskontrolle ausschließen solle, komme es maßgebend darauf an, ob sich die als Nachteil angeführte Beeinträchtigung subjektiver privater Interessen der angegriffenen Norm tatsächlich und rechtlich zuordnen lasse. Sei dies der Fall, so werde der erforderliche Zusammenhang nicht notwendig dadurch ausgeschlossen, dass der Nachteil erst aufgrund weiterer Ursachen eintrete, die ihrerseits auf die angegriffene Norm zurückzuführen seien. Ein Ursachenzusammenhang im Sinne einer äquivalenten Kausalität reiche allerdings für sich allein nicht aus. Es müsse rückschauend die Prognose gerechtfertigt sein, dass eine Norm dieses Inhalts erfahrungsgemäß eine Beeinträchtigung dieser Art, an dieser Stelle bzw. bei diesem Betroffenen bewirken werde. Die Entwicklung von der angegriffenen Norm zu der als Nachteil geltend gemachten Betroffenheit müsse eine konkrete Wahrscheinlichkeit für sich haben. Die zur Begründung der Antragsbefugnis angeführte negative Betroffenheit dürfe ferner nach der jeweiligen Rechtslage nicht ausschließlich oder deutlich überwiegend (erst) durch einen anderen selbständigen Akt ausgelöst werden, für den die angegriffene Norm nicht mehr als ein - mehr oder weniger zufälliger - Auslöser sei. Erleide etwa ein Bürger eine Beeinträchtigung seiner geschützten Interessen erst und nur deshalb, weil ein anderer von der Norm negativ betroffen werde und darauf in bestimmter, dem Antragsteller des Normenkontrollverfahrens nachteiliger Weise reagiere, sei dieser Nachteil regelmäßig nicht der Norm zuzurechnen. Um einen in diesem Sinne "mittelbaren", für § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht ausreichenden Nachteil handele es sich grundsätzlich auch dann, wenn die angegriffene Norm den Erlass einer weiteren Norm oder einer anderweitigen behördlichen Maßnahme veranlasst habe, die sich sodann ihrerseits beeinträchtigend auf geschützte Interessen des Betroffenen auswirke. Die Beeinträchtigung sei in solchen Fällen regelmäßig allein diesen rechtlich selbständigen Akten zuzuordnen und mit den insoweit bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten zu bekämpfen. Allerdings könnten die angegriffene Norm und eine nachfolgende weitere Norm oder Maßnahme auch in einem rechtlich geordneten Zusammenwirken zur Erreichung eines bestimmten Ziels stehen mit der Folge, dass der Nachteil eines Betroffenen dann - jedenfalls teilweise - auch schon der (angegriffenen) ersten Norm zuzurechnen sei. Diese Rechtsprechung, der sich der Senat anschließt, ist auch nach der Änderung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626), die das Nachteilserfordernis durch die Voraussetzung der Geltendmachung einer Rechtsverletzung ersetzt hat, nach wie vor für die Beantwortung der Frage von Bedeutung, ob eine Rechtsverletzung durch die angegriffene Norm möglich ist.
Hier stehen die angegriffene Zielfestlegung Z 3 b) der LEP-Änderung 2013 und die zu erwartende Festlegung von Vorranggebieten für die Windenergienutzung im Regionalplan Mittelhessen, der durch die festzulegende Ausschlusswirkung unmittelbar in die Rechte der Antragstellerin eingreifen wird, in einem rechtlich geordneten Verhältnis im Sinne der vorgenannten Rechtsprechung. In der Festlegung Z 1 der LEP-Änderung 2013 wird zielförmig bestimmt, dass für Räume mit ausreichenden natürlichen Windverhältnissen in den Regionalplänen "Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie" mit Ausschluss des übrigen Planungsraumes für die Errichtung von Windenergieanlagen festzulegen sind. Die LEP-Änderung 2013 enthält unter Nr. 3.1 (Energiebereitstellung durch Nutzung der Windenergie) und unter Nr. 3.2 (Kriterien für die Ermittlung der Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie) Zielfestlegungen darüber, auf der Grundlage welchen planerischen Konzepts die Festlegung der Vorranggebiete zur Nutzung der Windenenergie in den Regionalplänen zu erfolgen hat. Die Umsetzung dieses zielförmig festgelegten Konzepts wird dazu führen, dass Außenbereichsflächen, die näher als 1.000 m an einem bestehenden oder geplanten Siedlungsgebiet liegen, nicht als Vorrangflächen bestimmt werden können. An diese Zielfestlegungen des Landesentwicklungsplans ist der nachfolgende Regionalplan gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 ROG gebunden (vgl. auch Hess. VGH, Urteil vom 25.09.2006 - 9 N 844/06 -, NVwZ-RR 2007, 298; VGH Baden-Württemberg, 15. November 2012 - 8 S 2525/09 -, DVBl 2013, 384). Im Übrigen ergibt sich aus § 7 Abs. 3 Nr. 1 HLPG, dass der Regionalplan nicht genehmigt werden darf, wenn Festlegungen des Plans gegen Ziele des Landesentwicklungsplans verstoßen. Folglich ist eine mögliche Rechtsverletzung durch die Zielfestlegung Z 3 b) der LEP-Änderung 2013 derart konkret absehbar, dass sie bereits der LEP-Änderung 2013 zuzuordnen ist (vgl. dazu auch Hess. VGH, Beschluss vom 5. Februar 2010 - 11 C 2691/07.N u. a. -, juris , zur zielförmigen Festlegung eines Siedlungsstrukturkonzepts im Umland eines Flughafens im Landesentwicklungsplan als Vorgabe für die Regionalplanung). Die für die Antragstellerin verbindliche Festlegung von Konzentrationszonen mit dem landesplanerisch geforderten Abstand im Regionalplan Mittelhessen ist bereits in der Zielfestlegung Z 3 b) der LEP-Änderung 2013 angelegt. Bei wertender Betrachtung ist dieser Folgeakt - der Erlass des Teilregionalplans Energie Mittelhessen mit einer entsprechenden Konzentrationszonenfestlegung - bereits der Zielfestlegung Z 3 b) der LEP-Änderung 2013 zuzuordnen (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO 21. Auflage 2015, § 47 Rdnr. 57). Dadurch erlangt die von einer möglichen mittelbaren Rechtsverletzung betroffene Normenkontrollantragstellerin eine bereits gegenüber dem Verordnungsgeber der LEP-Änderung 2013 wehrfähige Position.
Mit den vorstehenden Erwägungen zur Antragsbefugnis setzt sich der Senat auch nicht in Widerspruch zu seiner Entscheidung vom 25. Juni 2015 - 4 C 1948/12.N -. In dieser Entscheidung hat der Senat ausgeführt, dem dortigen Antragsteller fehle es an der notwendigen Antragsbefugnis, weil die angegriffene Zielfestlegung in einem Regionalplan sich weder unmittelbar belastend auf seine Rechte auswirken könne, noch die Zielfestlegung eine Bindungswirkung entfalte, die geeignet sein könne, Eingriffe in subjektive Rechte des Antragstellers in einem anderen rechtlichen Zusammenhang bereits jetzt zu determinieren. Diese Auffassung hat der Senat damit begründet, dass der Antragsteller nicht an die entsprechende Zielfestlegung gebunden war. Dies trifft zwar auch im hier zu entscheidenden Fall zu, da unmittelbare Adressaten der Zielfestlegung Z 3 b) der LEP-Änderung 2013 die Träger der Regionalplanung sind. Im hier zu entscheidenden Fall steht aber aufgrund der angegriffenen Zielfestlegung bereits fest, dass die Antragstellerin bei Erlass zielkonformer regionalplanerischer Festlegungen für die Planungsregion Mittelhessen auf dem Grundstück Gemarkung D., Flur ..., Flurstück .../... aufgrund der Nähe zu den Ortschaften Stockhausen und Schadges eine Windkraftanlage nicht wird errichten können. Dem gegenüber enthielt die in dem Verfahren 4 C 1948/12.N angegriffene Zielfestlegung, wonach die Trasse einer stillgelegten Eisenbahnstrecke gesichert werden sollte, keine parzellenscharfe Festlegung, aufgrund der exakt hätte gesagt werden können, dass die Grundstücke des damaligen Antragstellers negativ von dieser Festlegung betroffen sein werden. Tatsächlich war der damalige Antragsteller auch nicht durch die angegriffene Festlegung im Regionalplan in der Nutzung seines Grundstücks eingeschränkt, sondern durch die zwischenzeitlich bereits erfolgte und gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Regionalplanung angepasste Bauleitplanung.
Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet.
Fehler beim Zustandekommen der Änderung des Landesentwicklungsplans sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Zielfestlegung Z 3 b) zu Nr. 3.1 der LEP-Änderung 2013 verstößt auch nicht gegen zwingende gesetzliche Vorschriften. Insbesondere ist es dem Träger der Landesplanung nicht verwehrt, durch einzelne Zielfestlegungen auf die im Regionalplan erfolgende Konzentrationszonenplanung Einfluss zu nehmen.
Ziele der Raumordnung werden in Raumordnungsplänen von den Trägern der Raumordnung festgelegt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Raumordnungspläne sind gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Pläne nach §§ 8 und 17 ROG. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 ROG sind in den Ländern ein landesweiter Raumordnungsplan für das Landesgebiet und Raumordnungspläne für die Teilräume der Länder (Regionalpläne) aufzustellen. Der landesweite Raumordnungsplan trägt in Hessen die Bezeichnung Landesentwicklungsplan (§ 2 Abs. 1 HLPG). Der Landesentwicklungsplan soll nach § 3 Abs. 2 Nr. 3 HLPG Standorte für die Energiebereitstellung, insbesondere der Nutzung erneuerbarer Energien enthalten. Da die Regionalpläne aus den Landesentwicklungsplänen zu entwickeln sind, ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Landesplanung verbindliche Vorgaben in Form von Abstandbestimmungen für eine im Regionalplan zu erfolgende Gebietsfestlegung macht. Dies widerspricht auch nicht Regelung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Danach stehen der Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB in der Regel auch dann öffentliche Belange entgegen, soweit hierfür als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt. Der Begriff "Ziele der Raumordnung" macht deutlich, dass die Konzentrationszonenplanung - anders als die Antragstellerin meint - nicht ausschließlich der Regionalplanung vorbehalten ist. Die sogenannte Konzentrationszonenplanung kann danach auch über Zielfestlegungen im Landesentwicklungsplan oder durch ein Zusammenspiel von Landes- und Regionalplanung derart erfolgen, dass die Landesplanung der Regionalplanung Vorgaben macht, die bei der Konzentrationszonenplanung auf Regionalplanebene zu beachten sind.
Der Träger der Landesplanung hat durch die verbindliche Festlegung des Abstandes zwischen Konzentrationszonen für die Nutzung von Windenergie und Siedlungsgebieten auch nicht die ihm zukommenden Kompetenzen im Gefüge der zweistufigen Raumordnungsplanung auf Landesebene überschritten. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 HLPG enthält der Landesentwicklungsplan die Festlegungen der Raumordnung für eine großräumige Ordnung und Entwicklung des Landes und seiner Regionen und die überregional bedeutsamen Planungen und Maßnahmen. Demgegenüber enthält der Regionalplan die auf die Regionen bezogenen Ziele des Landesentwicklungsplans und soll weitere Festlegungen enthalten soweit sie von überörtlicher Bedeutung sind (§ 5 Abs. 4 HLPG). Angesichts der nicht nur überörtlichen, sondern überregionalen Bedeutung des Ausbaus der Windenergie, kann dem Planungsträger die Berechtigung nicht abgesprochen werden, den Abstand zwischen Konzentrationszonen und Siedlungsgebieten landeeinheitlich in Form von Zielfestlegungen im Landesentwicklungsplan zu regeln. Diese überregionale Bedeutung kommt auch in der Entscheidung des Landesgesetzgebers in § 1 Abs. 3 des Hessischen Energiegesetzes vom 21. November 2012 (GVBl. I, S. 444) zum Ausdruck, wonach im Landesentwicklungsplan die Vorgabe erfolgt, in den Regionalplänen Windvorrangflächen mit Ausschlusswirkung in einer Größenordnung von 2 % der Landesfläche in substanziell geeigneten Gebieten festzulegen.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat der Planungsträger bei der Abstandsfestlegung im Landesentwicklungsplan auch die Anforderungen beachtet, die das raumordnerische Abwägungsgebot an eine rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Planung stellt.
Wie oben bereits ausgeführt sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne gemäß § 7 Abs. 2 ROG die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Das damit für die Raumordnungsplanung angeordnete Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen Ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurücksetzung des anderen Belanges entscheidet. Die Planungsbefugnis schließt die planerische Gestaltungsfreiheit ein. Sie umfasst verschiedene Elemente, insbesondere des Erkennens, des Bewertens und des Wollens. Innerhalb des beschriebenen Rahmens ist das Vorziehen oder Zurücksetzen bestimmter Belange kein nachvollziehbarer Vorgang der Abwägung, sondern eine geradezu elementare planerische Entscheidung, die zum Ausdruck bringt, in welcher Weise sich die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Landesgebiets nach Auffassung des Trägers der Landesplanung vollziehen soll (vgl. insoweit Hess. VGH, Beschluss vom 5. Februar 2010 - 11 C 2691/07.N, u. a. -, juris unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur gemeindlichen Bauleitplanung im Urteil vom 12. Dezember 1969 - IV C 105.66 -, BRS 22 Nr. 4).
Bei der Bestimmung der Anforderungen an die Ermittlungstiefe und die Abwägungsdichte innerhalb der raumplanerischen Abwägung ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Raumordnung nicht um eine Fachplanung oder eine verbindliche Bauleitplanung handelt. Die von der Rechtsprechung für die kommunale Bauleitplanung entwickelte Abwägungsdogmatik bedarf für Raumordnungspläne der Anpassung, um dem Auftrag, der Maßstäblichkeit, aber auch den verfassungsrechtlichen Grenzen der Raumordnungsplanung gerecht zu werden (vgl. Runkel in Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 1. Auflage 2010, § 7 Rdnr. 23). Raumordnungspläne sind rahmensetzende Planungen für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen anderer Stellen und Personen, ersetzen diese aber nicht. Hinsichtlich der bei Raumordnungsplänen zu treffenden abschließenden Abwägung bedeutet dies, dass an diese nur solche Anforderungen gestellt werden können, die dem rahmensetzenden Charakter dieser Pläne gerecht werden. Ermittlungstiefe und Abwägungsdichte werden einerseits durch die Aufgabenstellung der Raumordnung und andererseits durch den Detaillierungsgrad der jeweils angestrebten Zielaussage bestimmt. Je konkreter die Festlegungen eines Landesentwicklungsplans sind, umso schärfer sind die Raumverhältnisse im Umfeld in den Blick zu nehmen (vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2006 - 4 A 1001.04 -, juris , Rdnr. 70).
Neben dem Rahmencharakter der Planung werden die zu berücksichtigenden Belange auch durch die Maßstäblichkeit und damit Ungenauigkeit der Planungen bestimmt. Der Träger der Landesplanung kann abstrakte Ausschlusskriterien (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 2. Oktober 2007 - 8 C 11412/06 -, NuR 2008, 709) und ein grobmaschiges Raster (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. November 2006 - 3 S 2115/04 -, NuR 2007, 210) zu Grunde legen oder aber typisierende Größen in die Abwägung einstellen (Bayerischer VGH, Urteil vom 17. November 2004 - 20 N 04.217 -, juris ). Dies berechtigt den Träger der Landesplanung auch im Rahmen der Abwägung über die Ausweisung von Vorrang- und Eignungsgebieten für die Nutzung von Windenergie solche Flächen auszuscheiden, die in einem bestimmten pauschalen Abstand zu bestimmten Vorhaben liegen (vgl. OVG Niedersachen, Beschluss vom 9. Oktober 2008 - 12 KN 35/07 -, juris ; Sächsisches OVG, Urteil vom 7. April 2005 - 1 D 2/03 -, juris ).
Zwar ergeben sich aus der Tatsache, dass nach § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen ist, verschärfte Anforderungen an die Abwägung von Zielfestlegungen gegenüber der Abwägung von Grundsätzen. Die Abwägung muss zu einem bestimmten sachlichen und räumlichen Entscheidungsgehalt führen, der bei der weiteren Zielkonkretisierung nicht erneut zur Disposition steht (vgl. Runkel, a. a. O., Rdnr. 30). Soweit durch Ziele der Raumordnung abschließend entschieden wird, muss dem eine umfassende Abwägung im Sinne der Ermittlung und Bewertung der berührten öffentlichen und privaten Belange vorausgegangen sein. Es ist aber im Hinblick auf das rechtstaatliche Abwägungsgebot nicht zu beanstanden, wenn die Maßstäbe der Abwägungsebenen spezifisch bestimmt werden und dem Plangeber einer höherstufigen Planung ein größer administrativer Gestaltungsspielraum eingeräumt wird. Soll eine Festlegung in einem Raumordnungsplan mit Zielcharakter private Grundeigentümer unmittelbar binden, sind an die Abwägung höhere Anforderungen zu stellen, als sie üblicherweise an die Raumordnungsplanung gestellt werden (vgl. zum Abwägungsgebot bei der landesplanerischen Festlegung von Konzentrationszonen: Hentschel, Umweltschutz bei Errichtung und Betrieb von Windkraftanlagen, Baden-Baden 2010, S. 266 ff.).
Den vorgenannten Anforderungen wird die Zielfestlegung Z 3 b) der LEP-Änderung 2013 gerecht.
Nach der Begründung der LEP-Änderung 2013 (vgl. Nr. 4.4) wurde der Mindestabstand von 1.000 m zu Siedlungsgebieten (Bestand und Planung in den Regionalplänen) aus dem Vorsorgegrundsatz abgeleitet. Bei Einhaltung dieses Mindestabstandes sei generell davon auszugehen, dass von den Windenergieanlagen auch bei noch zunehmender Anlagenhöhe keine optisch bedrängende Wirkung zu Lasten der Wohnnutzung ausgehe und somit das Gebot der Rücksichtnahme nicht verletzt werde. Die Vorsorge nehme dabei auf Gesichtspunkte des vorbeugenden Immissionsschutzes, der Bedrängungswirkung, der Lichtreflex- und Schattenwirkung und die Berücksichtigung von räumlichen Entwicklungs- und Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinde, etwa auch im Hinblick auf potenzielle Siedlungserweiterungsgebiete, Bezug.
In der zusammenfassende Erklärung zur LEP-Änderung 2013 nach § 11 Abs. 3 ROG (GVBl. 2013 I, S. 448, 492 ff.) heißt es weiter, dass bezogen auf das Schutzgut "Mensch - menschliche Gesundheit" durch die festgelegten Mindestabstände zu den Siedlungen nachteilige Effekte im Bereich der Wohnbebauung vermieden würden. Das festgelegte Ziel besitze gegenüber den "Handlungsempfehlungen des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung und des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zu Abständen von raumbedeutsamen Windenergieanlagen zu schutzwürdigen Räumen und Einrichtungen" (vgl. StAnz. 22/2010 S. 1506) eine größere Verbindlichkeit in der planerischen Umsetzung. Für das Schutzgut "Mensch" seien durch Windenergieanlagen in erster Linie Auswirkungen durch Geräusch- und Lichtemissionen, Beunruhigung aufgrund der sich drehenden Rotoren sowie Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes in erholungsrelevanten Bereichen möglich. Zur Erfassung und Bewertung der von Windenergieanlagen ausgehenden Geräuschemissionen sei die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA-Lärm) maßgebend. Das Vorhandensein schädlicher Einwirkungen könne verneint werden, wenn die ermittelten Lärmwerte die Immissionsrichtwerte nach TA Lärm einhielten oder unterschritten. Auch könne bei diesen Abständen, eine durch Infraschall ausgehende Gefährdung bzw. Belästigung der Wohnbevölkerung ausgeschlossen werden. Lichtemissionen seien als schädliche Umwelteinwirkungen zu bewerten, wenn sie nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet seien, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder für die Nachbarschaft herbeizuführen. Lichtemissionen bzw. Lichtphänomene könnten durch sich drehende Rotorblätter von Windenergieanlagen insbesondere als Lichtreflexion und als Schattenwurf in Erscheinung träten. Zudem könnten periodische Lichtsignale ("Lichtblitze"), wie die Beleuchtungseinrichtungen zur Sicherung des Flugraums, als Stressfaktoren wirken. Bei neuen Anlagen mit ihrer matten Farblackierung spielten Lichtreflexe jedoch keine relevante Rolle mehr. Auswirkungen von Schlagschatten auf den besiedelten Bereich könnten im Rahmen der konkreten Standortplanung der Anlagen ausgeschlossen werden. Eine Reduzierung der Beeinträchtigungen durch Blitzlichter sei u. a. durch eine Synchronisation der Beleuchtung, eine Sichtweitenregulierung/Lichtstärken-reduzierung sowie durch Abblendungsvorrichtungen möglich. Eine Eisbildung an der Oberfläche der Rotorblätter von Windenergieanlagen sei möglich, wenn eine Anlage häufig kalter und zugleich feuchter Witterung ausgesetzt sei. Allerdings zeige die Praxis, dass Eisabwurf durch die Rotation der Flügel als Quelle für Gefährdungen für Personen sehr gering und die Fälle von tatsächlichem Abwurf sehr begrenzt seien. Der Gefahr durch Eisabwurf könne zudem durch Sicherheitseinrichtungen (z.B. Eissensoren, Einrichtungen zur Rotorblattheizung) entgegengewirkt werden. Zuverlässige Schutzmaßnahmen, bestehend aus Brandmeldetechnik, Gaslösch- und Feinsprühtechnik, reduzierten die Brandgefahren von Windenergieanlagen. Im Ergebnis könnten die Ziele und Grundsätze der LEP-Änderung zur Festlegung von Vorranggebieten mit Ausschlusswirkung auf Flächen in der Größenordnung von ca. 2 % der Landesfläche wie oben dargestellt zwar negative Auswirkungen durch betriebsbedingte Störeinflüsse (z.B. Geräuschimmissionen) hervorrufen. Jedoch lasse die Vorgabe einer Mindestentfernung von 1.000 m zur Wohnbebauung dort tendenziell keine relevanten Umweltauswirkungen erwarten.
Die Festlegung des so begründeten Mindestabstands zwischen Siedlungsgebieten und Vorranggebieten ist nicht zu beanstanden. Dass Windkraftanlagen zur Siedlungsbereichen grundsätzlich einen Abstand einzuhalten haben, zieht auch die Antragstellerin nicht in Zweifel. Rechtliche Vorgaben ergeben sich insoweit nicht zuletzt aus dem Immissionsschutzrecht. Bereits bei der Darstellung von Vorranggebieten für die Windenergienutzung muss daher sichergestellt werden, dass durch die dort zulässigen Windkraftanlagen keine schädlichen Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden können (vgl. insoweit auch BVerwG, Urteil vom 12. August 1999 - 4 C N 4.98 -, juris ). Daraus kann allerdings entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht geschlossen werden, dass die Landesplanung im Interesse von Betreibern von Windkraftanlagen von ihrer planerischen Befugnis zum Ausschluss bestimmter Nutzungen auf konkreten Flächen nur derart Gebrauch machen darf, dass sie alles zulässt, was anhand der Maßstäbe des Immissionsschutzrechts zulässig ist. Der Planungsvorbehalt, unter dem die Zulässigkeit von Vorhaben der Nutzung von Windenergie im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen, gestattet es dem Träger der Landesplanung bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen , "eigenständig" gebietsbezogen das Maß des Hinnehmbaren zu steuern (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 (301) zur Flächennutzungsplanung; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 30. April 2014 - 1 B 10305/14 -, juris Rdnr. 14; OVG B-Stadt-Brandenburg, Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 A 2.09 -, juris Rdnr. 65; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 3. April 2013 - 4 K 24/11 -, juris Rdnr. 75). Hierbei kann der Träger der Landesplanung pauschale Abstände zur Wohnbebauung festsetzen, die nicht auf einer konkreten Prüfung der Verträglichkeit einer Windkraftanlage an jedem denkbaren Einzelstandort beruhen müssen. Eine derartige Untersuchungstiefe ist von der Landesplanung im Übrigen auch nicht leistbar (vgl. dazu Hentschel, a.a.O., S. 279). Schließlich existiert auch keine normative Gewichtungsvorgabe, nach der im Sinne einer speziellen Förderungspflicht der Windenergienutzung bestmöglich Rechnung zu tragen ist (vgl. OVG Sachsen, Urteil vom 10. November 2011 - 1 C 17/09 -, juris ).
Insofern kann unentschieden bleiben, ob der tatsächlich einzuhaltende Abstand für eine Windenergieanlage der üblichen Gesamthöhe von 200 m und einem Wohngebiet nach der TA-Lärm - so die Antragstellerin - nur zwischen 500 und 600 m anzunehmen ist. Selbst wenn dies zutreffen sollte, wäre es der Landesplanung unter Vorsorgegesichtspunkten (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 (301) nicht verwehrt, einen größeren Abstand festzulegen. Im Übrigen dient der im Landesentwicklungsplan festgelegte Mindestabstand nicht allein dem Lärmschutz, sondern auch der Verhinderung der Bedrängungswirkung sowie der Lichtreflex- und Schattenwirkung.
Abwägungsfehlerhaft ist eine am Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG orientierte Landesplanung erst dann, wenn sie auch unter Berücksichtigung des Gestaltungsspielraums, den der Gesetzgeber der Landesplanung zubilligt, nicht mehr begründbar ist. Dass der Antragsgegner den ihm zukommenden Gestaltungsspielraum hier derart überschritten hätte, ist nicht ersichtlich. Insbesondere stellt sich die Festlegung des Mindestabstandes von 1.000 m im Ziels Z 3 b) der LEP-Änderung 2013 nicht als ein Instrument der Verhinderungsplanung dar. Hiervon kann angesichts des § 1 Abs. 3 des Hessischen Energiegesetzes, wonach in den Regionalplänen Windvorrangflächen mit Ausschlusswirkung in einer Größenordnung von 2 % der Landesfläche in substanziell geeigneten Gebieten festgelegt werden sollen, und der Festlegung in Nr. 3.1 der LEP-Änderung 2013 keine Rede sein. Dort ist als Ziel Z 1 bestimmt, dass für Räume mit ausreichenden natürlichen Windverhältnissen in den Regionalplänen Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie mit Ausschluss des übrigen Planungsraums für die Errichtung von Windenergieanlagen festzulegen sind. Weitergehend heißt es im Grundsatz G1, dass diese Gebiete grundsätzlich in der Größenordnung von 2 % der Fläche der Planungsregion festgelegt werden sollen.
Dass durch die in der LEP-Änderung 2013 enthaltenen Ziele und Grundsätze für die Festlegung von Vorranggebieten zur Nutzung der Windenergie mit Ausschluss des übrigen Planungsraums durch die Regionalplanung das im Hessischen Energiegesetz sowie im Grundsatz G1 der LEP-Änderung 2000 vorgegeben 2%-Kriterium nicht erfüllt werden kann, ist weder ersichtlich noch vorgetragen.
Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass ausweislich des Entwurfs zur 2. Offenlage des Teilregionalplans Energie Nordhessen für die Planungsregion Nordhessen mit der Ausweisung von "Vorranggebieten für Windenergienutzung" in einer Größenordnung von gut 18.600 ha, das entspricht etwa 2,2 % der Regionsfläche, der Planungsauftrag zur Umsetzung der Energiewende in Hessen auch unter Beachtung der Zielvorgaben des Landesentwicklungsplans erfüllt wird (S. 14 des Entwurfs). Nach dem derzeit in der Offenlage befindlichen Entwurf des Teilregionalplans Energie Mittelhessen (2015) gilt entsprechendes für die Planungsregion Mittelhessen. Dort werden Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie in einer Flächengröße von ca. 12.300 ha festgelegt, was etwa 2,3 % der Regionsfläche entspricht (vgl. S. 21, 30 des Entwurfs). Der Entwurf 2013 des Sachlichen Teilplans Erneuerbare Energien für die Planungsregion Südhessen weist unter Beachtung der zwingenden Vorgaben des Landesentwicklungsplans Vorranggebiete für die Windenergienutzung auf insgesamt 2,8 % der Fläche des Regierungsbezirks aus (S. 41 des Entwurfs).
Die Abstandsfestlegung in dem Ziel Z 3 b) der LEP-Änderung 2013 erweist sich nicht deshalb als abwägungsfehlerhaft, weil nicht zwischen verschiedenen baulichen Nutzungen unterschieden wird, sondern die Abstandsfestlegung grundsätzlich für Siedlungsgebiete gilt. Siedlungsgebiete im Sinne des Landesentwicklungsplans sind Flächen für den Wohnungsbau, gemischten Bauflächen, kleineren gewerblichen Bauflächen, Sonderbauflächen (z. B Einzelhandel) sowie ergänzenden Grün- und Verkehrsflächen (vgl. Landesentwicklungsplan 2000, S. 15). Sie sind zu unterscheiden von Gebieten für Industrie und Gewerbe. Dass die Landesplanung zwischen den Wohnbauflächen, gemischten Bauflächen, kleineren gewerblichen Bauflächen, Sonderbauflächen (z. B Einzelhandel) nicht weiter differenziert hat, ist angesichts der Tatsache, dass auch die Flächen die keine Wohnbauflächen sind, eine Affinität zum Wohnen aufweisen, nicht zu beanstanden. Wie oben bereits ausgeführt kann die Landesplanung ihren Festlegungen, die für das gesamte Landesgebiet Geltung beanspruchen, ein durchaus grobmaschiges Raster zugrunde legen (vgl. dazu Runkel, a.a.O. § 7 Rdnr. 24). Mit dem Begriff "Siedlungsgebiete" wird im Übrigen an einen raumordnerischen Begriff angeknüpft, was zur Planungsvereinfachung beiträgt. Schließlich gilt, dass in Einzelfällen, in welchen die Zielfestlegung zu einer nicht beabsichtigten Einschränkung führt, nach § 6 ROG eine Zielabweichung zugelassen werden kann.
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Träger der Landesplanung in die Zielfestlegung Z 3 b) nicht nur bestehende Siedlungsgebiete, sondern auch geplante Siedlungsgebiete einbezogen hat (vgl. Hentschel, a.a.O., S. 279). Gerade die Regional- und Landesplanung soll unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abstimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte ausgleichen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG) sowie Vorsorge für einzelne Nutzungen und Funktionen des Raumes treffen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG). Danach können auch sich abzeichnende Entwicklungsmöglichkeiten bei der Zielfestlegung berücksichtigt werden (vgl. zur Flächennutzungsplanung auch: BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287).
Die in der LEP-Änderung 2013 enthaltene Festlegung des Abstands zwischen Vorranggebieten für Windenergie und bestehenden und geplanten Siedlungsgebieten widerspricht nicht den rechtlichen Anforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231, für die Darstellung gemeindlicher Konzentrationsflächenplanung in Flächennutzungsplänen aufgestellt hat. Danach vollzieht sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 - 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112). In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in "harte" und "weiche" untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Gemeindegebietsteilen, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung "schlechthin" ungeeignet sind; mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen nach dem Willen der Gemeinde aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen "von vornherein" ausgeschlossen werden "soll" (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2004 - 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Bezeichnung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (vgl. auch OVG Koblenz, Urteil vom 26. November 2003 - 8 A 10814/03 - ZNER 2004, 82).
Zunächst ist zu berücksichtigen, dass die LEP-Änderung 2013 selbst keine Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung für die Nutzung von Windenergie, sondern lediglich ein planerisches Konzept festlegt, auf dessen Grundlage entsprechende Vorranggebiete durch die Träger der Regionalplanung zu planen sind.
Die Abstandsfestlegung auch nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil der Antragsgegner - so die Einschätzung der Antragstellerin - fälschlicher Weise davon ausgegangen wäre, er müsse diese Festlegung zwingend zur Verhinderung schädlicher Umwelteinwirkungen und sonstiger Gefahren, erheblicher Nachteile und erheblicher Belästigungen treffen. Vielmehr hat er erkannt, dass die Festlegung des Mindestabstands zwischen Siedlungsgebieten und Vorranggebieten für Windenergie von 1.000 m nicht aufgrund zwingender Vorgaben zu erfolgt hat, sondern es sich gleichsam um ein "weiches Tabukriterium" handelt. Dies folgt aus der oben wiedergegebenen Begründung der Zielfestlegung. Danach liegen der Abstandsfestlegung Vorsorgegesichtspunkte - und damit keine zwingenden Gefahrenabwehrgesichtspunkte - zugrunde. Die Festlegung von Abständen unter Vorsorgegesichtspunkten ist zulässig, soweit - wie hier - möglichst von vornherein Konflikte zwischen unterschiedlichen Nutzungen erst gar nicht zur Entstehung gelangen sollen. Von daher erweist es sich auch als unbedenklich, wenn sich die Abstandstiefe nicht allein an dem von Windenergieanlagen ausgehendem Lärm ausrichtet, sondern ebenso von den Anlagen ausgehende optische Wirkungen berücksichtigt werden, die sich in Konzentrationszonen zudem verstärken können. Ein derart begründeter Abstand von 1000 m zwischen Konzentrationszonen von Windenergieanlagen und Siedlungsgebieten ist nicht zu beanstanden (vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 2. Oktober 2007 - 8 C 11412/06 -, juris Rdnr. 47).
Im Übrigen ist die landesplanerische Festlegung eines Mindestabstandes zwischen Vorranggebieten für die Nutzung der Windenergie und bestehenden und geplanten Siedlungsgebieten auch nicht unverhältnismäßig, weil die Vorgaben und Kriterien der Landesplanung an die Regionalplanung zu einer Verhinderungsplanung führten, die der Windkraftnutzung nicht hinreichend substanziell Raum verschafft. Wie oben bereits ausgeführt bestehen für eine derartige Befürchtung keine Anhaltspunkte. Folglich bedurfte es auch keiner ergänzenden Überlegungen, ob unter Berücksichtigung der jeweiligen örtlichen Verhältnisse auch geringere Abstände als 1.000 m zum Schutz von bestehenden oder geplanten Siedlungsgebieten ausreichend sind bzw. von einer derartigen Vorgabe für die Regionalplanung gänzlich abgesehen werden sollte.
Die Festlegung des Mindestabstandes ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil sie auf bereits zur Gewinnung von Windenergien genutzte Flächen keine hinreichende Rücksicht nimmt. Das Ziel Z 3 g) der LEP-Änderung 2013 legt vielmehr fest, dass bestehende Standorte für die Windenergienutzung für geeignete Repoweringmaßnahmen einzubeziehen sind. Nach der Begründung der LEP-Änderung 2013 sollen zur Unterstützung des Repowerings, das heißt das Ersetzen bestehender älterer Windenergieanlagen gegen leistungsstarke Anlagen, bestehende Windenergieanlagenstandorte in das regionalplanerische Konzept mit einbezogen werden, selbst wenn diese niedrigere Windgeschwindigkeiten aufweisen.
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Standort, auf dem die Antragstellerin über die zivilrechtliche Berechtigung zur Aufstellung und zum Betrieb von Windkraftanlagen verfügt und der mangels genügenden Abstands zu Siedlungsgebieten nicht als Vorrangfläche festgelegt werden kann, nicht ausdrücklich Gegenstand des Abwägungsvorgangs war. Denn die Antragstellerin hat ihre Einwände nicht im Planaufstellungsverfahren vorgetragen. Etwaige individuelle Einwände konnten dem Träger der Landesplanung auch nicht ohne Kenntnisgabe im Anhörungsverfahren bekannt sein. Dem steht bereits die Größe des Planungsraums und die Anzahl und der Umfang der möglichen sonstigen Belange Dritter entgegen.
Der Hilfsantrag ist bereits unzulässig, soweit er andere Festlegungen als die Festlegung Z 3 b) der LEP-Änderung 2013 zum Gegenstand hat. Die Antragstellerin hat nicht geltend gemacht, dass sie durch andere als die im Hauptantrag benannten Zielfestlegung in ihren Rechten verletzt sein könnte. Bezüglich der Zielfestlegung Z 3 b) der LEP-Änderung 2013 ist der Antrag aus den vorbenannten Gründen unbegründet.
Die Kostenentscheidung erfolgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.
Streitwertbeschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 9.8.2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 und 17 ROG
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 246 Abs. 2 BauGB
§ 15 Abs. 1 HessAGVwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 ROG
§ 7 Abs. 3 Nr. 1 HLPG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 2 Abs. 1 HLPG
§ 3 Abs. 2 Nr. 3 HLPG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 3 Abs. 1 Satz 2 HLPG
§ 5 Abs. 4 HLPG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG
§ 11 Abs. 3 ROG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2007, 298
DVBl 2013, 384
BVerwGE 117, 287
BVerwGE 145, 231
BVerwGE 122, 109
1 K 3149/13
4 NB 25.89
9 N 844/06
8 S 2525/09
11 C 2691/07
4 C 1948/12
IV C 105.66
4 A 1001.04
8 C 11412/06
3 S 2115/04
20 N 04.21
12 KN 35/07
1 D 2/03
4 C N 4.98
4 C 15.01
1 B 10305/14
2 A 2.09
4 K 24/11
1 C 17/09
4 CN 1.11
4 BN 25.09
4 C 2.04
8 A 10814/03