Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2015-12-18, Aktenzeichen 2 ME 193/15

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsteller wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Göttingen - 4. Kammer - vom 6. Mai 2015 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage 4 A 36/15 (VG Göttingen) gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 20. Januar 2015 wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Göttingen vom 6. Mai 2015, mit dem dieses den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage 4 A 36/15 (VG Göttingen) gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 20. Januar 2015 abgelehnt hat, hat Erfolg.
Gegenstand der Allgemeinverfügung vom 20. Januar 2015, die auf einem Ratsbeschluss vom 23. Oktober 2014 beruht, ist die Aufhebung der Grundschulen C. und D. zum Schuljahresende 2015/2016 (Ziffer 1) sowie die Errichtung einer Außenstelle der Grundschule E. im Gebäude der ehemaligen Grundschule D. zum Schuljahresbeginn 2016/2017 (Ziffer 2). Hinsichtlich der Aufhebung der Grundschulen C. und D. hat die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung angeordnet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mangels Anordnung der sofortigen Vollziehung als unzulässig abgelehnt, soweit er sich auf Ziffer 2 der Verfügung bezog. Den Ziffer 1 betreffenden Antrag hat es als unbegründet abgelehnt, da die Allgemeinverfügung nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich rechtmäßig sei.
Die Beschwerde, die sich nach verständiger Auslegung nur gegen die Ablehnung des Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziffer 1 der Allgemeinverfügung richtet, ist begründet. Unter Berücksichtigung der von den Antragstellern im Beschwerdeverfahren angeführten und vom Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu prüfenden Gründe überwiegt im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung das Interesse der Antragsteller, von der sofortigen Vollziehung der Allgemeinverfügung vorläufig verschont zu werden, das Interesse der Antragsgegnerin an der sofortigen Vollziehung. Denn der Senat geht davon aus, dass sich die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtswidrig erweisen und aufzuheben sein wird.
1. Eingangs sieht sich der Senat aufgrund des Vorbringens der Antragsteller zu dem in Verfahren wie dem Vorliegenden geltenden Prüfungsmaßstab veranlasst, diesen (erneut) zu verdeutlichen. Der Senat verweist zu diesem Zweck auf die Ausführungen in seinem Beschluss vom 14. August 2015 (- 2 LA 92/15 -, juris), die auch hier gelten und durch das Vorbringen der Antragsteller nicht in Frage gestellt werden:
„Bei der Entscheidung, welche Schulstandorte zu schließen sind, steht dem Schulträger ein planerisches Ermessen zu, das die Gerichte nur eingeschränkt überprüfen können (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.1964 - VII C 65.62 -, BVerwGE 18, 40, Beschl. v. 23.10.1978 - 7 CB 75.78 -, DVBl. 1979, 352, Beschl. v. 7.1.1992 - 6 B 32.91 -, DVBl. 1992, 1025; Sen., Urt. v. 8.4.2015 - 2 KN 351/13 -, Urt. v. 22.4.2013 - 2 KN 57/11 -, juris).
Während früher im Wesentlichen geprüft wurde, ob die schulorganisatorische Entscheidung für die Beteiligten zu unzumutbaren Ergebnissen führt (BVerwG v. 31.1.1994 u.v. 23.10.1978, jeweils aaO.), ist später in Anlehnung an die allgemein im Planungsrecht entwickelten Grundlagen neben dem Abwägungsergebnis auch der Abwägungsvorgang als solcher mit in den Blick genommen worden (BVerwG v. 7.1.1992, aaO), wobei etwaige Abwägungsdefizite in der erst- und zweitinstanzlichen Rechtsprechung zum Schulrecht unterschiedlich gewichtet werden (vgl. z.B. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 10.9.2003 - 2 M 435/03 2003 -, juris, das weiter eine unzumutbare Beeinträchtigung der Eltern/Kinder fordert; VG Minden, Urt. v. 27.4.2012 - 8 K 1318/11 -, juris, Beschl. v. 25.2.2011 - 8 L 716/10 -, das einen generellen Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Planungsermessens bejaht; vermittelnd VGH München, Beschl. v. 10.9.2013 - 7 CS 13.1880 -, der eine unzumutbare Beeinträchtigung annimmt, wenn die organisatorische Maßnahme entweder für die Schüler/Eltern unzumutbare Nachteile bringt oder sich als eindeutig rechtswidrig erweist).
Der Senat geht - darauf sei lediglich präzisierend hingewiesen - davon aus, dass das hier in Rede stehende allgemeine rechtsstaatliche Abwägungsgebot (dazu grundsätzlich BVerwG, Urt. v. 23.1.1981 - 4 C 4.78 -, BVerwGE 61, 295 = NJW 1981, 2137; Urt. v. 28.6.2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276 = NJW 2000, 3584) nicht notwendig die gleichen Konturen hat wie das Abwägungsgebot im Bau- und Fachplanungsrecht (vgl. dazu jüngst Lege, DÖV, 2015, 361); in seiner jeweiligen Ausprägung richtet es sich vielmehr nach den gesetzlichen Vorgaben und im Übrigen nach dem rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Gebotenen (BVerwG, Urt. v. 24.6.2004 - 4 C 11.03 -, BVerwGE 121, 152 = NVwZ 2004, 1229; Urt. v. 18.12.2014 - 4 C 35.13 -, NVwZ 2015, 656). Gerade in Ansehung der vielfältigen Bestimmungen, die im Bau- und Fachplanungsrecht dem Planerhalt dienen sollen (und die bei ihrer Einführung unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten teilweise sehr umstritten waren), verbietet sich die Annahme, unabdingbar geboten in diesem Sinne sei bei der Überprüfung schulorganisationsrechtlicher Entscheidungen die Vorgangs- und Ergebnisrichtigkeit jedweder Facette einer Gesamtabwägung. Der sinngemäßen Auffassung des Verwaltungsgerichts Minden (aaO.), wonach generell ein (umfassender) Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Planungsermessens bei Schulorganisationsakten besteht, folgt der Senat daher nicht.
Die organisationsrechtliche Entscheidung ist vielmehr nur eingegrenzt auf unzumutbare Beeinträchtigungen und grobe Planungsfehler daraufhin zu überprüfen, ob alles an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge hätte eingestellt werden müssen, ob das Gewicht der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt worden oder aber der Ausgleich zwischen den Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zur objektiven Bedeutung der Belange außer Verhältnis stehen, sowie ob naheliegende Planungsalternativen erwogen worden sind BVerwG, (Beschl. v. 7.1.1992 - 6 B 32.91 -, DVBl. 1992, 1025). Diese Einschränkung der Prüfungsdichte ergibt sich aus dem Gewicht des in Art. 7 GG niedergelegten staatlichen Bildungs- und Erziehungsrechts, das entsprechende organisatorische Handlungsbefugnisse voraussetzt (Rux/Niehues Schulrecht, 5. Aufl., Rnr. 851, 918 ff.). Der staatliche Erziehungsauftrag der Schule, der aus Art. 7 GG abgeleitet wird, steht zwar eigenständig neben dem elterlichen Erziehungsrecht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG; er ist diesem nicht nach-, sondern gleichgeordnet (BVerfG, Urt. v. 14.7.1998 - 1 BvR 1640/97 -, BVerfGE 98, 218,244; BVerwG, Beschl. v. 8.5.2008 - 6 B 64.07 -, DÖV 2008, 775). Anders verhält es sich aber mit dem damit einhergehendem Organisationsrecht. Um den staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrag zureichend umsetzen zu können, ist der Staat bzw. hier die Beklagte als Schulträger auf eine wirtschaftliche Planung unter Berücksichtigung der schulischen (Bildungs-)Vorgaben angewiesen. Bei der Planungsentscheidung ist dabei nicht das individuelle Interesse einzelner Schüler an der Erhaltung gerade ihrer Schule maßgeblich, sondern zu prüfen, ob angesichts der Gesamtsituation des Schulwesens in dem Raum ein solches (bisheriges) Bildungsangebot weiter anzubieten ist (Sen., Urt. v. 22.4.2013 - 2 KN 57/11 -, juris; Rux/Niehues, aaO., Rnr. 964). Der Schulträger darf dabei in gewissem Umfang auch eine „eigene Schulpolitik“ betreiben (Sen., Urt. v. 22.4.2013. aaO.). Ihm obliegt es daher, die ausschlaggebenden Prioritäten in der politischen Auseinandersetzung zu finden, mag diese - wie hier - auch knapp ausgehen (15 - 14 - 2 Enthaltungen, C 341). Aufgrund der erheblichen planerischen Gestaltungsfreiheit (vgl. allg. für ein weites Planungsermessen auch im baulichen Bereich: Lege, Abkehr von der „sog. Abwägungsfehlerlehre“, DÖV 2015, 361) kann die schulorganisationsrechtliche Entscheidung daher grundsätzlich nur auf unzumutbare Folgewirkungen für Schüler/Eltern (wie Länge des Schulwegs, Gegebenheiten in der neuen Schule) oder auf grobe Planungsfehler (Rux/Niehues, aaO., Rnr. 964, 968 f., Planungsfehler, wenn erhebliche Belange missachtet oder fehlgewichtet worden sind) überprüft werden.“
2. Nach diesen Maßgaben ist die angefochtene Allgemeinverfügung voraussichtlich rechtswidrig, weil sie auf einem groben Planungsfehler beruht. Entgegen der Vorgabe des § 6 Abs. 1 SchOrgVO fehlt es für die Aufhebung der Schulen an einer „Prognose der Schülerzahlen für mindestens zehn Jahre“.
a) Die nach § 6 Abs. 1 SchOrgVO bei schulorganisatorischen Entscheidungen nach § 106 Abs. 1 NSchG - dieser benennt u.a. die Aufhebung von Schulen - zu treffende Prognose über die Schülerzahlen ist gerichtlich nur einer eingeschränkten Überprüfung zugänglich. Die Auslegung des § 106 Abs. 1 NSchG ergibt, dass der Gesetzgeber dem Schulträger insoweit ein behördliches Letztentscheidungsrecht (vgl. zu diesem Erfordernis etwa BVerwG, Vorlagebeschl. v. 10.12.2014 - 6 C 16.13 -, N&R 2015, 173, BVerfG, Kammerbeschl. v. 10.12.2009 - 1 BvR 3151/07 -, NVwZ 2010, 435) einräumen wollte, das der Verordnungsgeber in § 6 Abs. 1 SchOrgVO näher konkretisiert hat. Der Senat hat bereits in seinem Beschluss vom 13. Februar 2012 (- 2 MN 244/11 -, juris), in dem er sich mit der Frage zu befassen hatte, ob § 6 Abs. 1 SchOrgVO durch die Verordnungsermächtigung des § 106 Abs. 8 Satz 1 Nr. 2 NSchG a.F. (jetzt § 106 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 NSchG) gedeckt ist, hervorgehoben, dass die Bestimmung eines Prognosezeitraums durch den Verordnungsgeber der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 106 Abs. 8 Satz 1 Nr. 2 NSchG a. F. „unmittelbar immanent“ sei und dies auf das von § 106 Abs. 1 und 2 NSchG aufgestellte Erfordernis der „Entwicklung der Schülerzahlen“ gestützt.
Die gerichtliche Kontrolle einer Prognose beschränkt sich grundsätzlich - so auch hier - darauf, ob diese unter Berücksichtigung aller verfügbaren Daten in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet worden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 - 4 C 79.76 -, BVerwGE 56, 110, BVerfG, Beschl. v. 16.12.1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40, vgl. allgemein zu Prognoseentscheidungen auch Brunn, NJOZ 2014, 361). Es ist dagegen nicht Sache des Gerichts, eine neue, auf einer anderen Methodik beruhende Berechnung anzustellen, nur weil es diese Methodik für aussagekräftiger hält. Ebenso wenig darf das Gericht eine den zuvor dargestellten Anforderungen nicht genügende Prognose allein deshalb unbeanstandet lassen, weil es meint, aufgrund eigener Sachkenntnis die Ergebnisrichtigkeit der Prognose zutreffend einschätzen zu können. Es bleibt vielmehr auch in diesen Fällen Aufgabe der Behörde, unter Vermeidung der beanstandeten Fehler eine neue Prognose zu erstellen. Dies stellt keine „überflüssige Förmelei“ dar, sondern ist letztlich Ausfluss der Gewaltenteilung.
Für die Aufhebung von Schulen sieht § 6 Abs. 1 SchOrgVO vor, dass der Schulträger dieser Entscheidung eine Prognose der Schülerzahlen für mindestens zehn Jahre zugrunde zu legen hat. Die Regelung lässt dem Schulträger damit grundsätzlich keinen Spielraum, von dieser Vorgabe abzuweichen. Der Senat lässt offen, ob es im Einzelfall aufgrund wichtiger Gründe sachgerecht sein kann, Ausnahmen zu diesem Erfordernis - will heißen, einen kürzeren Prognosezeitraum - zuzulassen, er also unter besonderen Umständen eine den Anforderungen des § 6 Abs. 1 SchOrgVO insoweit nicht entsprechende Prognose gleichwohl unbeanstandet ließe. Denn es spricht nichts dafür, dass hier ein solcher Ausnahmefall vorliegt.
Maßgeblich für die Beantwortung der Frage, ob die schulorganisatorische Entscheidung der Antragsgegnerin auf einer den Vorgaben des § 6 SchOrgVO entsprechenden Prognose basiert, ist - wie bereits in der gerichtlichen Verfügung vom 22. Oktober 2015 ausgeführt -, was Gegenstand der Erörterungen und Entscheidungsfindung im Rat gewesen ist. Aufschluss darüber geben vor allem die Beschlussvorlagen und Protokolle der verschiedenen Ratssitzungen, ggf. auch die sonstigen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin. Ob sich einzelne Ratsmitglieder - unabhängig vom laufenden Verfahren - möglicherweise des Umstands bewusst gewesen sind, dass sich der von der Verwaltung der Antragsgegnerin aufgezeigte Trend der Bevölkerungsentwicklung nicht ändern werde, ist dagegen nicht von Belang, weil sich der Rat als Gremium planmäßig mit diesen Fragen befasst haben muss.
Für eine methodengerechte Prognose der Entwicklung von Schülerzahlen reicht es dabei aber noch nicht aus, dass der Gesichtspunkt rückläufiger Schülerzahlen im Rat zu irgendeinem Zeitpunkt allgemein thematisiert worden ist. Die Erstellung einer Prognose erschöpft sich nicht darin, politische Abstimmungen oder einen politischen Konsens über bestimmte Umstände herbeizuführen. Erforderlich sind vielmehr ein Mindestmaß an schriftlicher Dokumentation der verwendeten Zahlen und erforderlichenfalls auch nähere Erläuterungen zur methodischen Herangehensweise (vgl. zum Begründungerfordernis BVerfG, Beschl. v. 16.12.1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40). Die Schülerzahlenprognose stellt mithin ein eigenständiges, von dem Schulträger (oder ggf. von einem durch diesen beauftragten Dritten) zu erbringendes Produkt dar. Nicht ausreichend ist es dagegen, dem Rat zu anderen Zwecken erstellte statistische Untersuchungen Dritter vorzulegen und darauf zu vertrauen, jedes Ratsmitglied werde daraus die zutreffenden Schlüsse ziehen.
b) Der der angefochtenen Allgemeinverfügung zugrunde liegende Ratsbeschluss beruht nicht auf einer diesen Vorgaben genügenden Prognose. Für den Senat ist derzeit schon nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin überhaupt eine methodisch hinreichende Schülerzahlenprognose erstellt hat (aa). Darüber hinaus fehlt es an einer Prognose, die sich auf den Zeitraum von zehn Jahren erstreckt (bb).
aa) Das Konzept der Antragsgegnerin für die zu erstellende Prognose der Schülerzahlen belief sich nach ihren eigenen Vorgaben darauf, lediglich die „tatsächlichen Geburten“ und sich daraus ergebenden „tatsächlichen Schülerzahlen“ darzustellen, ausdrücklich sollte es „keine Hochrechnungen“ geben (Beiakte Heft E, Bl. 59, 72). Diese Vorgaben sind auch umgesetzt und - soweit ersichtlich - nachträglich nicht mehr geändert worden. Der federführend mit der Bearbeitung betraute Mitarbeiter der Beklagten F. hat tabellarisch lediglich die Zahlen der Geburten auf die einzelnen Schuljahrgänge bis 2019/2020 übertragen und auf dieser Basis Auslastungsgrade der Schulen ermittelt (Beiakte Heft E, Bl. 65-70). Weitere Gesichtspunkte (z.B. Zuzug, Wegzug, Aufnahme von Flüchtlingskindern, Inklusion) sind in den Aufstellungen nicht berücksichtigt worden. Das allein genügt zwar nicht, um das Vorliegen einer sach- und methodengerechten Prognose in Frage zu stellen. Es sind vielmehr gute Gründe denkbar, warum diese Aspekte nicht zwingend in die Berechnungen einbezogen werden müssen. Es begegnet jedoch Bedenken, dass sich die Antragsgegnerin mit der Frage, warum sie auf die Einbeziehung dieser Daten verzichtet hat - soweit ersichtlich - im unmittelbaren Zusammenhang mit der zu treffenden Prognoseentscheidung nicht näher befasst und dies vor allem nicht dokumentiert hat. Für die hier verlangte Schülerzahlenprognose reicht es nicht aus, dem Rat als dem Organ, das auf der Grundlage der Prognose die Organisationsentscheidung zu treffen hat, die erwähnten tabellarischen Übersichten vorzulegen. Ebenso kann die Antragsgegnerin sich nicht darauf berufen, Themen wie Inklusion seien durchaus Gegenstand der (allgemeinen) Erörterung gewesen. Vielmehr muss eine Prognose, bei der es sich, wie oben dargelegt, um ein vom Schulträger zu verantwortendes eigenes Produkt handelt, aus sich heraus verständlich sein und deshalb - soweit ihre Grundlagen nicht selbsterklärend sind - auch offenlegen, warum bestimmte Werte nicht und andere gleichwohl in die Aufstellungen eingeflossen sind. Mit anderen Worten: Die Ratsmitglieder müssen aufgrund der vorgelegten Unterlagen zumindest in die Lage versetzt werden, diese Gesichtspunkte nachzuvollziehen. Nicht hinreichend ist es dagegen, solche fehlenden Elemente einer Prognose erst im gerichtlichen Verfahren in Auseinandersetzung mit der Argumentation des Prozessgegners oder auf gerichtliche Anfrage gleichsam nachzuschieben; erst recht darf sich das Gericht nicht selbst auf die Suche nach Erklärungsansätzen für eine nicht ohne weiteres schlüssige Nichteinstellung von Daten begeben. Da die Prognose - wie bereits erläutert - Gegenstand der Erörterung und Entscheidungsfindung im Rat gewesen sein muss, hat sie die erforderlichen Begründungselemente bereits zum Zeitpunkt der dortigen Entscheidungsfindung aufzuweisen.
bb) Unbeschadet dessen lässt sich auf der Grundlage des derzeitigen Sach- und Streitstandes - trotz gerichtlicher Aufforderung, dies näher zu belegen - nicht feststellen, dass der Entscheidung des Rates über die Schulschließung eine mindestens zehn Jahre umfassende Schülerzahlenprognose zugrunde lag. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass dem Rat im gesamten Entscheidungsprozess lediglich die bereits erwähnten, von Herrn Gruppe zusammengestellten Schülerzahlen bis zum Schuljahr 2019/2020 (Beiakte Heft E, Bl. 65 ff.) vorlagen.
Dies folgert der Senat zunächst daraus, dass es abgesehen von diesen Aufstellungen des Herrn F. keine schriftlichen Unterlagen über eine von der Verwaltung der Antragsgegnerin erstellte Prognose der Schülerzahlen gibt, die einen weitergehenden Zeitraum erfassen. Erst recht fehlt es an Ratsunterlagen, die einen Hinweis auf eine solche Prognose enthalten. Wenn die Antragsgegnerin nunmehr in ihrem Schriftsatz vom 4. November 2015 vorträgt, im Zeitpunkt der Präsentation des Herrn F. - zu diesem Zweck sind die vorgenannten Tabellen, soweit aus dem Verwaltungsvorgang ersichtlich, erstellt worden - im September 2013 sei nicht zwingend abzusehen gewesen, dass es zu einer Schulschließung komme, die eine Prognose nach § 6 SchOrgVO erforderlich mache, muss sie sich daher entgegenhalten lassen, dass ausweislich der Verwaltungsvorgänge auch zu einem späteren Zeitpunkt keine weitergehenden Berechnungen erstellt worden sind (vgl. vielmehr die im März 2014 verbreiteten Übersichten [Beiakte Heft E, Bl. 316 ff.], die auch nur den Zeitraum bis 2019/2020 umfassten). Darüber hinaus war Gegenstand des Arbeitsauftrags an die Verwaltung, in dessen Rahmen Herr F. tätig wurde, die „Schulentwicklungsplanung“ der Gemeinde. Da § 6 SchOrgVO sich auf sämtliche (klassischen) Maßnahmen (der Schulentwicklungsplanung) nach § 106 Abs. 1 bis 3 NSchG bezieht, hätte es nahegelegen, dessen Vorgaben von Beginn an zu beachten.
Aus den dem Senat vorliegenden Verwaltungsvorgängen der Antragsgegnerin ergeben sich darüber hinaus folgende Gesichtspunkte, die die Schlussfolgerung stützen, dass es eine den o.g. Anforderungen genügende Prognose für den Zeitraum von zehn Jahren nicht gab und offenbar auch jegliches Bewusstsein dafür fehlte, dass eine solche von der Antragsgegnerin selbst zu erstellen war:
- In ihrem Anschreiben an den Landkreis G. vom 21. November 2014 (Beiakte Heft A, Bl. 1) hat die Antragsgegnerin zur Frage der Prognose der Schülerzahlen zwar darauf verwiesen, „in den Beratungen (sei) auf der Grundlage der allgemeinen und umfänglich bekannten Einwohnerentwicklung der Nachweis auch zukünftig rückläufiger Schülerzahlen geliefert worden“. Zum Beweis wird auf das als Anlage 11 beigefügte Protokoll der Sitzung des Ausschusse für Schule und Kindergarten vom 17. September 2013 verwiesen (dort TOP 4). Hier findet sich aber lediglich ein Hinweis auf die „Schülerzahlenvorausberechnung“ des Herrn F. bis 2019/20. Soweit in dem Schreiben außerdem auf die Bevölkerungsprognose 2012 - 2030 des CIMA-Instituts verwiesen wird, wird nicht behauptet, dass diese Prognose dem Rat bekannt war, sondern diese lediglich als Beleg für den langfristigen Rückgang der Schülerzahlen angeführt. Abgesehen dafür hält der Bürgermeister der Antragsgegnerin in seinem Schreiben eine Schülerzahlenprognose ohnehin für „entbehrlich“.
- In den Unterlagen der Bildschirmpräsentation des Herrn F. (vom 17.9.2013), die u.a. der Information der verschiedenen Gremien diente, werden zwar die §§ 1-4 SchOrgVO erwähnt, nicht aber § 6 SchOrgVO.
- Das Bewusstsein, dass eine einen Zeitraum von zehn Jahren umfassende Prognose maßgeblich ist, ist offenbar auch bei Dritten nicht geweckt worden. So schreibt die Schulleiterin H. in ihrer E-Mail vom 12. März 2014: „Ich habe die von Ihnen zur Verfügung gestellten Schülerzahlen bis 2020 zugrunde gelegt. Damit wären kleine Klassen, in denen man im Rahmen der Inklusion pädagogisch sinnvoll arbeiten könnte, zumindest bis 2020 möglich. Was danach kommt, können wir jetzt sowieso noch nicht absehen.“ Der Erklärungsversuch der Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 4. November 2015 für diese Aussage überzeugt nicht.
- Auch im Protokoll der Sitzung des Arbeitskreises vom 20. August 2013 (Beiakte Heft B) werden ausdrücklich nur die „Zahlen“ ohne „Hochrechnungen oder Spekulationen“ bis 2019/20 präsentiert und die Begrenzung dieses Zeitraums sogar hervorgehoben.
- In einer E-Mail eines Mitarbeiters der Niedersächsischen Landesschulbehörde vom 27. November 2014 an Herrn F. (Beiakte Heft D, Bl. 824) heißt es: „Aus Ihrem am 31. Oktober 2014 hier eingegangenen Antrag (…) sind weder Angaben über die Entwicklung der Schülerzahlen enthalten noch ist ersichtlich…“. Auch dies verdeutlicht, wie wenig Bedeutung die Antragsgegnerin offenbar einer ordnungsgemäßen Schülerzahlenprognose beigemessen hat.
Soweit die Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 4. November 2015 zur Glaubhaftmachung der Tatsache, dass sich der „Rat der Ag. in seinen Entscheidungen des rechtlichen Rahmens (§ 6 SchOrgVO) bewusst“ gewesen sei, auf das „Schulentwicklungskonzept für den Landkreis Osterode am Harz 2013 bis 2018“ verweist, und sie die dort genannte „Bevölkerungsprognose 2012 - 2030 des CIMA-Instituts“ hervorhebt, ist bereits nicht erkennbar, dass das Schulentwicklungskonzept bzw. die vom CIMA-Institut ermittelten Schülerzahlen tatsächlich - wie geltend gemacht - „Ratsunterlage“ waren. Es erschließt sich nicht, warum nicht entsprechende Drucksachen vorgelegt werden. Die allein zum Beleg dieses Umstandes beigefügte Anlage B 1 lässt diesen Schluss jedenfalls nicht zu. Vielmehr wird in der dortigen E-Mail vom 14. August 2013, mit der dem Bürgermeister der Antragsgegnerin die Zahlen des CIMA-Instituts übermittelt worden sind, ausdrücklich um vertrauliche Behandlung dieser Zahlen gebeten. Dementsprechend hat der Bürgermeister der Antragsgegnerin dem Verwaltungsgericht auf dessen Anfrage, ob diese (auch in Beiakte Heft E, Bl. 81 ff. ohne nähere Erläuterung abgehefteten) Zahlen u.a. dem Rat vorlagen, mit Schriftsatz vom 1. April 2015 mitgeteilt: „Die Zahlen hat mir der Landkreis I. zur vertraulichen Verwendung zur Verfügung gestellt; sie sind an Mandatsträger in den Gremien nicht weitergereicht worden. Allerdings ist seinerzeit bzw. am 17. Dezember 2013 das o.a. Schulentwicklungskonzept des Landkreises I. den Arbeitskreismitgliedern und den Fraktionen zur Verfügung gestellt worden.“
Die Antragsgegnerin muss sich angesichts dessen fragen lassen, warum sie im Parallelverfahren 2 ME 136/15 auf Seite 6 ihrer Beschwerdeerwiderung (Gerichtsakte, Bl. 266) in Abrede stellt, die Erkenntnisse aus den vom CIMA-Institut erarbeiteten Tabellen nicht an die Mandatsträger weitergeleitet zu haben.
Darüber hinaus mag zwar den Arbeitskreismitgliedern und den Fraktionen das Schulentwicklungskonzept (Gerichtsakte, Bl. 306) zur Verfügung gestellt worden sein. Das allein ersetzt aber von vorneherein nicht die Erstellung einer (eigenen) Prognose und vor allem eine hinreichende Einbringung dieser Unterlage in den Rat als Gremium. Unbeschadet dessen bietet die Übermittlung dieses Schulentwicklungskonzepts auch keine hinreichende Grundlage für die nach § 6 Abs. 1 SchOrgVO geforderte Schülerzahlenprognose. Denn hier findet sich keine aufbereitete Darstellung der Entwicklung der Schülerzahlen an den Grundschulen der Antragsgegnerin. Vielmehr werden lediglich allgemeine demographische Entwicklungen im Landkreis G. und die für dessen Schulen zu erwartenden Schülerzahlen (so für die Oberschule in J. dargestellt. Dass hieraus ggf. Schlussfolgerungen auf die Entwicklung der Schülerzahlen der Grundschulen der Antragsgegnerin möglich sind, macht die Erstellung einer Prognose und die ausdrückliche Befassung mit den damit im Zusammenhang stehenden Fragen bezogen auf den in § 6 Abs. 1 SchOrgVO genannten Zeitraum durch den Rat der Antragsgegnerin nicht entbehrlich.
Soweit die Antragsgegnerin außerdem im Schriftsatz vom 4. November 2015 zum Beleg der Tatsache, „dass sich der Rat der besonderen Problematik der stark rückläufigen Schülerzahlen schon zu Beginn des Beratungsprozesses bewusst war, auf die Anlagen B2 und B3 verweist, ergibt sich daraus gerade nicht, dass Gegenstand der Befassung des Rats ein in die Zukunft gerichteter Zeitraum von zehn Jahren war. Im Übrigen handelt es sich bei der Anlage B3 gerade um das Protokoll zur oben erwähnten Präsentation des Herrn F. vom 17. September 2013, zu der die Antragsgegnerin im selben Schriftsatz geltend macht, zu diesem Zeitpunkt habe man sich über die Anforderungen des § 6 Abs. 1 SchOrgVO noch keine Gedanken machen müssen.
Der im Parallelverfahren 2 ME 136/15 mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2015 übermittelte beglaubigte Auszug aus dem Protokoll der Ratssitzung der Antragsgegnerin vom 26. November 2015 in dem es u.a. heißt,
„In der vom Oberverwaltungsgericht angeforderten Stellungnahme (Anm. d. Senats: gemeint ist der Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 4. November 2015) seien die Schülerzahlen genannt worden, auf der sich seinerzeit die Beschlussfassung des Rates zur Schulentwicklung und zur Schulschließung begründet habe. Dies seien die Prognosezahlen des Landkreises I. für seine eigene Schulentwicklungsplanung gewesen, die das Institut CIMA für den Zeitraum bis 2030 ermittelt habe. Demnach werde in der Gemeinde K. mit einem Rückgang der Grundschülerzahlen von 249 Schülern im Jahr 2014 auf 164 im Jahr 2024 zu rechnen sein, während bei einer Dreizügigkeit eine Kapazität von 288 zur Verfügung stehen werde. Außerdem hätten seinerzeit auch die Zahlen der Bertelsmann-Stiftung „Deutschland im demographischen Wandel 2030“ vorgelegen, die für die Altersgruppe der Grundschulkinder einen Rückgang von 25% im Zeitraum von 2015 bis 2025 prognostiziere. In der Sitzung des Verwaltungsausschusses am 24. November 2015 hätten sich die Mitglieder darauf verständigt, dass der Rat bezogen auf den Prognosezeitraum und die einbezogenen Prognosezahlen eine Erklärung festhalte, die Herr L. verliest: >> Die Ratsmitglieder waren sich bei Beschlussfassung (19.6./23.10.14) bewusst, dass die innerhalb des zehnjährigen Prognosezeitraums zurückgehende Schülerzahl eine Reduzierung von vier auf drei Züge bzw. die Schließung eines Schulstandorts erfordert.<<. Auf Nachfrage von Herrn L., ob jemand Bedenken gegen die Formulierung erheben wolle, werden keine Änderungswünsche, Einwände oder Zweifel vorgetragen.“
rechtfertigt keine andere Einschätzung. Die dortigen Angaben stehen im Widerspruch zu den oben wiedergegebenen Ausführungen des Bürgermeisters der Antragsgegnerin, wonach die Zahlen des CIMA-Instituts den Mandatsträgern nicht vorlagen. Aus dem Schulentwicklungskonzept - soweit es hier vorliegt - lassen sich diese Zahlen nicht herleiten. Unabhängig davon war die Vorlage des Schulentwicklungskonzepts - wie oben dargelegt - auch nicht geeignet, die Erstellung einer methodengerechten Prognose durch die Antragsgegnerin zu ersetzen. Im Ergebnis nichts anderes gilt für die Erklärung der Ratsmitglieder, sie seien sich bewusst gewesen, „dass die innerhalb des zehnjährigen Prognosezeitraums zurückgehende Schülerzahl eine Reduzierung von vier auf drei Züge bzw. die Schließung eines Schulstandorts erfordert“. Selbst wenn der Senat aus dieser Erklärung herleiten würde, dass sich die Ratsmitglieder der rechtlichen Vorgaben des § 6 Abs. 1 SchOrgVO bewusst gewesen sind, ersetzt ein solches Bewusstsein bzw. eine auf dieser Basis getroffene politische Entscheidung nicht die Vorlage einer methodengerechten Prognose der Schülerzahlen, die Gegenstand der Beratungen und Entscheidungsfindung im Rat war. Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass die Einbringung einzelner Zahlen in die vorgenannte Ratssitzung ebenfalls keine methodengerechte Prognoseentscheidung ersetzt.
Nur ergänzend wird darauf hingewiesen, dass sich der Senat in dem von der Antragsgegnerin im Parallelverfahren 2 ME 136/15 erwähnten Verfahren der Schulschließung in M. (2 ME 233/15) lediglich auf der Grundlage des dortigen Beschwerdevorbringens mit der Frage zu befassen hatte, ob eine ordnungsgemäße Schülerzahlenprognose - erstellt worden ist und dort im Übrigen die Schülerzahlen für einen Zeitraum von zehn Jahren - ermittelt worden sind.
c) Der Senat weist darauf hin, dass die Antragsgegnerin - sofern sie erwägt, die erforderliche Prognose nachträglich zu erstellen und auf dieser Grundlage erneut über die Schulschließung zu entscheiden - die oben aufgezeigten methodischen Gesichtspunkte, vor allem aber zu erwägen haben wird, dass sich der für die Prognoseentscheidung maßgebliche Zeitpunkt verschoben hat. Vor dem Hintergrund der aktuellen Entwicklungen der Flüchtlingszahlen erscheint es nach vorläufiger Einschätzung des Senats jedenfalls nicht mehr angebracht, Flüchtlingskinder von vorneherein, d.h., ohne nähere Begründung, aus der Berechnung bzw. zu erstellenden Einschätzung auszublenden.
3. Zur Vermeidung künftiger Streitigkeiten weist der Senat darauf hin, dass die folgenden von den Antragsstellern geltend gemachten Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung voraussichtlich nicht durchgreifen dürften. Sie führen - anders als der unter 2. erörterte grobe Planungsfehler - nicht auf grobe Planungsfehler oder unzumutbare Folgewirkungen für die Antragsteller bzw. ihren Sohn.
a) Das gilt zunächst, soweit die Antragsteller rügen, der Gemeindeelternrat (§ 97 NSchG) sei an der Entscheidung nicht beteiligt bzw. ein Gemeindeelternrat sei zu Unrecht nicht gebildet worden. Abgesehen davon, dass es fraglich ist, ob der Einwand der mangelnden Beteiligung eines solchen Gremiums durch die Antragsteller geltend gemacht werden kann (vgl. hierzu Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG Kommentar, Band 2, Loseblatt, Stand: Febr. 2015, § 99 Anm. 2), bleibt er jedenfalls deshalb ohne Erfolg, weil es nach den Angaben der Antragsgegnerin, die der Senat nicht in Zweifel zieht, einen solchen Gemeindeelternrat wegen des fehlenden Interesses der Schulelternräte nicht gab. Im Übrigen erschließt sich dem Senat - wie bereits in dem den Prozessbevollmächtigen der Beteiligten bekannten Parallelverfahren 2 ME 233/15 - aus den Ausführungen der Antragsteller nicht, warum die Antragsgegnerin gehalten gewesen sein sollte (und wie sie dies hätte durchsetzen sollen), im Vorfeld der hier zu beurteilenden Entscheidung über die Schulschließung ein solches Gremium „zwingend zu bilden“.
b) Soweit die Antragsteller die Zusammensetzung des Schulausschusses und des Arbeitskreises bzw. die dortige Verfahrensweise rügen, wird auf die Ausführungen des Senats im Beschluss vom 28. Oktober 2015 in dem o.g. Verfahren 2 ME 233/15 Bezug genommen. Dort heißt es:
„Mit ihrer Rüge, die Entscheidung der Antragsgegnerin über die Schließung der Grundschule Barbis sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, weil die Antragsgegnerin entgegen § 110 NSchG einen Schulausschuss nicht wirksam gebildet habe (Gliederungspunkt V. der Beschwerdebegründung und Gliederungspunkt III. des Schriftsatzes vom 17. September 2015), dringen die Antragsteller nicht durch. Insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen in dem angefochtenen Beschluss Bezug genommen (S. 7 des amtl. Beschlussabdrucks):
„Die Antragsgegnerin hat zwar keinen Schulausschuss i.S.d. § 110 NSchG gebildet, die fehlende Mitwirkung des Schulausschusses an dem Entscheidungsprozess macht den Ratsbeschluss jedoch nicht fehlerhaft. Der Schulausschuss hat die Aufgabe, den Schulträger in Schulangelegenheiten zu beraten und damit die Entscheidungen der hierfür zuständigen Gremien des Schulträgers vorzubereiten (Schippmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand: Januar 2015, § 110 NSchG Anm. 4). Aufgrund der lediglich beratenden Funktion des Schulausschusses sind Verfahrensfehler bei der Besetzung oder Beschlussfassung dieses Ausschusses ebenso wie dessen Nichtbeteiligung ohne Auswirkungen auf die Wirksamkeit der Beschlüsse des Rates. Denn die Beschlüsse des Rates setzen die Vorbereitung in einem beratenden Ausschuss rechtlich nicht voraus und sind deshalb grundsätzlich nicht von dieser abhängig (Schippmann, a.a.O., § 110 NSchG Anm. 3; Menzel, in: Blum/Baumgarten/Freese u.a., NKomVG, Stand: November 2014, § 71 Rn. 33 m.w.N.; Nds. OVG, Urteil vom 11.3.1985, - 6 OVG C 14/84 -, Nds. Rpfl. 1986, 86).“
Hervorzuheben ist mit Blick auf das Beschwerdevorbringen, dass Landesrecht gerade keine förmliche Beteiligung des Schulausschusses an einer Entscheidung über eine Schulschließung im Sinne einer zwingenden Verfahrensregelung vorschreibt; § 110 NSchG regelt lediglich, dass solche Ausschüsse zu bilden sind (vgl. zu den Aufgaben der Schulausschüsse auch Schippmann in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Loseblatt, Stand: 1/2015, § 110 Anm. 4).“
Diese Ausführungen gelten erst Recht für die Besetzung und Verfahrensweise des Arbeitskreises.
c) Hinsichtlich der Kritik der Antragsteller an der Teilnahme des Herrn F. an den Arbeitskreis- und Schulausschusssitzungen und der Rolle, die dieser in den Sitzungen eingenommen hat, teilt der Senat die ausführlich begründete Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass sich hieraus keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung herleiten lassen. Das Vorbringen der Antragsteller im Beschwerdeverfahren rechtfertigt keine andere Einschätzung. Der Senat sieht insbesondere keine Anhaltspunkte für eine unzulässige Einflussnahme des Herrn F. bzw. „der Verwaltung“ auf die Entscheidungen dieser Gremien. Gleiches gilt im Übrigen für die Entscheidung des Rats. Insoweit wird klarstellend auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Januar 1992 - 6 B 32.91 -, NVwZ 1992, 1202, verwiesen, in dem es heißt (Hervorhebung durch den Senat):
„Es ist ferner für das Planungsrecht bereits grundsätzlich entschieden, daß die für die abwägend-planerische Entscheidung zuständige Stelle sich anderweitig beraten läßt und sachkundig informieren darf. Das ist aus Gründen der Effektivität sogar naheliegend. Rechtlich zu beanstanden ist dies nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann, wenn die verfahrensrechtlich geordneten Entscheidungsebenen nicht mehr getrennt, einseitig Absprachen über die weitere Verfahrensgestaltung getroffen und wenn der Gestaltungsspielraum der zuständigen Stelle sachwidrig eingeengt werden (Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 214 <230/231>). Dies ist grundsätzlich auch in Fällen maßgeblich, in denen der Gemeinderat eine Planungsentscheidung trifft. Daß die Gemeindeverwaltung in Vorbereitung dazu die abwägungserheblichen Belange zusammenstellt und einen Entscheidungsvorschlag macht, verletzt nicht die von der Rechtsprechung (a.a.O.) aufgezeigten Grenzen anderweitiger Beratung und Information des Entscheidungsträgers. Sofern unter besonderen Umständen festzustellen ist, daß der Gestaltungsspielraum des Gemeinderats durch Einflußnahme der Verwaltung sachwidrig eingeschränkt worden ist, beträfe dies den Einzelfall. Klärungsbedürftige Fragen von grundsätzlicher Art stellen sich damit nicht.“
d) Ebenfalls nicht auf unzumutbare Folgewirkungen für sich bzw. ihren Sohn oder grobe Planungsfehler lassen nach vorläufiger Einschätzung die von den Antragstellern gegen den Abwägungsvorgang geltend gemachten Bedenken schließen. Der Senat folgt auch in Ansehung des Beschwerdevorbringens im Wesentlichen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts (S.15 -23 des amtlichen Beschlussabdrucks). Hervorzuheben ist, dass die Antragsteller zwar verschiedentlich eine „unzumutbare Beeinträchtigung“ ihrer Belange behaupten, jedoch nicht näher darlegen, worin sie im Einzelnen eine persönliche Betroffenheit gerade ihrer Rechte sehen. Der Senat sieht sich an dieser Stelle nochmals veranlasst, auf den oben erläuterten Prüfungsmaßstab zu verweisen und hervorzuheben, dass Verfahren wie das Vorliegende keine objektiven Beanstandungsverfahren darstellen.
Im Übrigen wird in Ansehung des Beschwerdevorbringens klarstellend nochmals auf die folgenden Ausführungen im Senatsbeschluss vom 28. Oktober 2015 - 2 ME 233/15 - verwiesen:
„Bei ihren weiteren Ausführungen zu kommunalen Entscheidungszuständigkeiten übersehen die Antragsteller, dass die Entscheidung über die Schulschließung dem Rat der Antragsgegnerin obliegt, dessen Beschluss also die Entscheidung „des Schulträgers“ darstellt, und es mithin maßgeblich auf die Wirksamkeit dieser Ratsentscheidung ankommt. Mit anderen Worten: die Antragsgegnerin als Schulträgerin entscheidet gerade durch den Rat; das von den Antragstellern entworfene Bild, der Rat sei lediglich „ein kleines Organ im gesamten Körper Stadt“ und jedes einzelne Ratsmitglied „Erfüllungsgehilfe“ des Schulträgers, ist verfehlt. Es handelt sich bei der Ratsentscheidung nicht um „eine von mehreren Voraussetzungen, die der Schulträger erfüllen muss, bevor er eine Allgemeinverfügung erlassen darf“, sondern gerade um die maßgebliche und vom Gericht zu überprüfende Abwägung und Willensbildung der Antragsgegnerin. Die vom Bürgermeister der Antragsgegnerin erlassene Allgemeinverfügung stellt die schlichte d. h. ohne eine weitere Willensbildung oder Abwägung erfolgende, was den Antragstellern offenbar vorschwebt - Ausführung dieser Ratsentscheidung dar (vgl. § 85 Abs. 1 Nr. 2 NKomVG sowie die Kommentierung bei Schippmann in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Loseblatt, Stand: 1/2015, § 106 Anm. 9.1).“
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 38.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11); in Anwendung von Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs hat der Senat den Auffangwert halbiert.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1-4 SchOrgVO erwähnt, nicht aber § 6 SchOrgVO
§§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 6 SchOrgVO
§ 6 SchOrgVO
§ 97 NSchG
§ 110 NSchG
§ 110 NSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 6 Abs. 1 SchOrgVO
§ 106 Abs. 1 NSchG
§ 106 Abs. 1 NSchG
§ 106 Abs. 8 Satz 1 Nr. 2 NSchG
§ 106 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 NSchG
§ 106 Abs. 1 und 2 NSchG
§ 106 Abs. 1 bis 3 NSchG
§ 85 Abs. 1 Nr. 2 NKomVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 7 GG
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 18, 40
BVerwGE 61, 295
NJW 1981, 2137
BVerwGE 111, 276
NJW 2000, 3584
BVerwGE 121, 152
NVwZ 2004, 1229
NVwZ 2015, 656
BVerfGE 98, 218,244
DÖV 2008, 775
DÖV 2015, 361
NVwZ 2010, 435
BVerwGE 56, 110
BVerfGE 88, 40
NVwZ 1992, 1202
BVerwGE 75, 214
NordÖR 2014, 11
4 A 36/15
4 A 36/15
2 LA 92/15
VII C 65.62
7 CB 75.78
6 B 32.91
2 KN 351/13
2 KN 57/11
2 M 435/03
8 K 1318/11
8 L 716/10
7 CS 13.18
4 C 4.78
11 C 13.99
4 C 11.03
4 C 35.13
1 BvR 1640/97
6 B 64.07
6 C 16.13
1 BvR 3151/07
2 MN 244/11
4 C 79.76
1 BvR 167/87
2 ME 136/15
2 ME 233/15
2 ME 233/15 B
6 OVG C 14/84
4 C 13.85