Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-03-14, Aktenzeichen 22 A 1438/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:0314.22A1438.96.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt in J. ein Metallveredelungsunternehmen. Die Abwässer dieses Unternehmens werden nach einer Vorklärung in der zum Betrieb gehörenden Abwasserbehandlungsanlage in die öffentliche Kanalisation eingeleitet.
Im Jahre 1990 entschloß sich die Klägerin ihre Abwasserbehandlungsanlage zu modernisieren. Die dafür erforderliche, am 11. Januar 1991 beim N. Kreis beantragte Genehmigung wurde ihr am 30. August 1991 erteilt. Anfang 1993 wurde die modernisierte Abwasserbehandlungsanlage in Betrieb genommen.
Bis zu diesem Zeitpunkt kam es bei Abwasseruntersuchungen des Beklagten und des Ruhrverbandes mehrfach zu Beanstandungen wegen festgestellter Grenzwertüberschreitungen. Die nach der Inbetriebnahme der modernisierten Abwasserbehandlungsanlage auf Veranlassung des S. verbands in der Zeit von April 1993 bis April 1994 vorgenommenen vier Abwasseruntersuchungen ergaben keine Beanstandungen mehr. Ebenso wurden bei den im Auftrag des Beklagten im Juli 1993 und Januar 1994 durchgeführten Abwasseruntersuchungen keine bzw. nur geringfügige Grenzwertüberschreitungen festgestellt. Wie schon in der Vergangenheit machte der Beklagte auch die ihm für diese beiden Untersuchungen entstandenen Kosten gegenüber der Klägerin durch Erlaß von Kostenersatzbescheiden geltend, gegen die sich die Klägerin jedoch nicht wandte.
Auch eine im August 1994 im Auftrag des Beklagten durchgeführte Abwasseruntersuchung ergab keine Beanstandung. Mit Bescheid vom 19. September 1994 forderte der Beklagte die Klägerin unter Hinweis auf die Entwässerungssatzung der Stadt J. auf, die ihm für diese Abwasseruntersuchung entstandenen Kosten in Höhe von 257,44 DM zu erstatten.
Den dagegen am 19. Oktober 1994 eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 8. November 1994, zugestellt am 11. November 1994, zurück.
Am 8. Dezember 1994 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie im wesentlichen angeführt hat: Der Kostenersatzbescheid des Beklagten finde in der Entwässerungssatzung der Stadt J. keine hinreichende Rechtsgrundlage. Für eine Satzungsregelung, die eine von Verdachtsmomenten losgelöste Möglichkeit eröffne, jederzeit Abwasseruntersuchungen durchzuführen, sei keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage vorhanden. Hinsichtlich der Zeitabstände der einzelnen Abwasseruntersuchungen werde den Umständen des Einzelfalls keine hinreichende Rechnung getragen. So sei unberücksichtigt geblieben, daß ihre Abwasserbehandlungsanlage modernisiert sei und frühere Abwasseruntersuchungen zu keinen Beanstandungen geführt hätten. Außerdem würden auch vom S. verband Abwasseruntersuchungen vorgenommen, auf deren Ergebnisse der Beklagte gegebenenfalls zurückgreifen könne.
Die Klägerin hat beantragt,
den Kostenersatzbescheid des Beklagten vom 19. September 1994 und dessen Widerspruchsbescheid vom 8. November 1994 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat der Beklagte dargelegt: Die Entwässerungssatzung der Stadt J. stelle die Entscheidung, ob und zu welchem Zeitpunkt Abwasseruntersuchungen durchgeführt würden, in sein durch den Erhalt der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Abwasseranlage „geleitetes" Ermessen. Unter Berücksichtigung der Modernisierung der Abwasserbehandlungsanlage und im Hinblick auf die Einhaltung der Grenzwerte bei den letzten Kontrollen fänden bei der Klägerin anstelle der üblichen vier, nur noch zwei Abwasseruntersuchungen im Jahr statt. Auf die Abwasseruntersuchungen des Ruhrverbandes könne nicht zurückgegriffen werden, da die Ergebnisse erst mit erheblicher zeitlicher Verzögerung übermittelt würden und Absprachen hinsichtlich der Zeiten und des Umfangs der Abwasseruntersuchungen nicht erfolgten.
Mit Urteil vom 25. Januar 1996 hat das Verwaltungsgericht den Kostenersatzbescheid des Beklagten vom 19. September 1994 und dessen Widerspruchsbescheid vom 8. November 1994 aufgehoben und zur Begründung im wesentlichen dargelegt: Dem Kostenersatzbescheid fehle es an der erforderlichen Rechtsgrundlage, da die vom Beklagten zugrunde gelegte Bestimmung der Entwässerungssatzung wegen Verstoßes gegen den Gesetzesvorbehalt nichtig sei. Weder die Gemeindeordnung noch das Kommunalabgabengesetz oder das Landeswassergesetz enthielten eine einschlägige Ermächtigungsgrundlage. Aber selbst wenn die Satzungsbestimmung in der allgemeinen Befugnis zur Ausgestaltung des Kanalbenutzungsverhältnisses ihre Rechtfertigung fände, wäre die generelle Überbürdung der Kostentragungspflicht für von dem Beklagten durchgeführten Abwasseruntersuchungen auf den Anschlußnehmer wegen Verstoßes gegen § 24 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NW und damit gegen höherrangiges Recht nichtig, weil der Beklagte den Anschlußnehmer mit Kosten für die Ausübung von Amtsermittlungspflichten belaste, die von der Gemeinde zu tragen seien.
Gegen das am 19. Februar 1996 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 16. März 1996 Berufung eingelegt, zu deren Begründung er anführt: Mit der Durchführung der Abwasseruntersuchungen werde ausschließlich eine Aufgabe des Anschlußnehmers wahrgenommen, da es allein diesem obliege, dafür Sorge zu tragen, daß die für die öffentliche Abwasseranlage bestehenden Benutzungsbedingungen eingehalten würden. Es liege auch in dem ortsgesetzgeberischen Ermessen, in der Entwässerungssatzung zu bestimmen, daß die Pflicht zur Kontrolle des auf einem bestimmten Grundstück anfallenden Abwassers dem Anschlußnehmer obliege und daß diese Pflicht für den Anschlußnehmer von der Kommune wahrgenommen werden könne. Anders als bei einer Gebühr diene der Kostenerstattungsanspruch dazu, im konkreten Fall die tatsächlich angefallenen Kosten letztlich demjenigen zuzuweisen, dessen Aufgaben erfüllt worden seien. Anschlußnehmer, die potentiell gefährliches Abwasser einleiteten, gäben mit dem Bedürfnis nach Untersuchungen Anlaß für einen Sonderaufwand, bei dem jede innere Rechtfertigung dafür fehle, ihn von der Allgemeinheit der Benutzer tragen zu lassen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung führt sie unter Verweis auf die Ausführungen in dem angefochtenen Urteil ergänzend aus: Der Beklagte lasse außer acht, daß die modernisierte Abwasserbehandlungsanlage ihrerseits bereits Kontrollmechanismen hinsichtlich der Einhaltung der Grenzwerte beinhalte. Es könne deshalb nicht davon ausgegangen werden, daß die Kontrollaufgaben nur von dem Beklagten wahrgenommen würden. Außerdem habe der Beklagte nicht dargetan, daß er mit den von ihm veranlaßten Untersuchungsmaßnahmen den Umständen des Einzelfalls gerecht geworden sei bzw. dies beabsichtigt habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Band).

Entscheidungsgründe:
Die Berufung, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden wird (vgl. § 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der angefochtene Kostenersatzbescheid des Beklagten vom 19. September 1994 und dessen Widerspruchsbescheid vom 8. November 1994 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten.
Dem angefochtenen Kostenersatzbescheid fehlt es an der erforderlichen Rechtsgrundlage. Weder die Entwässerungssatzung der Stadt J. (A.) noch sonstige Bestimmungen (B.) ermächtigen den Beklagten, von der Klägerin den begehrten Kostenersatz zu verlangen.
A. Der Bescheid kann - entgegen der Auffassung des Beklagten - nicht auf § 5 Abs. 7 Satz 9 und § 17 Abs. 1 Satz 1 der Satzung der Stadt J. über die Entwässerung der Grundstücke und den Anschluß an die öffentliche Abwasseranlage (Entwässerungssatzung) vom 28. November 1990 - EWS - gestützt werden.
Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 EWS wird für die Kosten von Abwasseruntersuchungen ein Kostenersatz in Höhe der tatsächlich entstandenen Kosten von den Anschlußberechtigten erhoben. § 5 Abs. 7 Satz 9 EWS bestimmt unter Hinweis auf § 17 Abs. 1 EWS, daß die Überwachung der Einleitung und die Untersuchung der Proben auf Kosten des Anschlußberechtigten durchgeführt werden. Diese Bestimmungen sind nichtig, soweit sie die Erhebung eines Kostenersatzes für vom Beklagten vorgenommene Abwasseruntersuchungen vorsehen. Für eine solche Kostenregelung bedarf es einer gesetzlichen Rechtsgrundlage (I.), an der es jedoch fehlt (II.).
I. Das Erfordernis einer gesetzlichen Rechtsgrundlage ergibt sich daraus, daß die mit einer derartigen Satzungsbestimmung vorgenommene Aufbürdung von finanziellen Belastungen einen Eingriff in den Rechtsbereich des Bürgers darstellt.
Zwar folgt aus dem den Gemeinden durch Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG - und Art. 78 Abs. 1 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - VerfNW - eingeräumten Recht zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft die allgemeine Befugnis, im Rahmen der Gesetze Satzungen zu erlassen, ohne daß dazu in jedem Einzelfall eine spezielle gesetzliche Ermächtigung notwendig wäre. Diese als Teil der Selbstverwaltung anzusehende allgemeine Satzungsbefugnis gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Vielmehr ist für Satzungen, die zu einem grundrechtsrelevanten Eingriff in den Rechtsbereich der Bürger berechtigen, eine spezielle gesetzliche Satzungsermächtigung erforderlich. Das ergibt sich schon aus den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Gesetzes- und des Parlamentsvorbehalts, wonach Eingriffe in verfassungsrechtlich geschützte Bereiche nur aufgrund eines Gesetzes gerechtfertigt sind und sich der Gesetzgeber seiner Rechtssetzungsbefugnis nicht völlig entäußern darf.
Hier ermächtigt die Entwässerungssatzung den Beklagten, Kostenersatz für von ihm veranlaßte Abwasseruntersuchungen von den Anschlußnehmern zu verlangen und damit durch die Auferlegung finanzieller Lasten in die jedenfalls durch Art. 2 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Betroffenen einzugreifen. Für derartige Eingriffe in den Rechtskreis der Bürger gilt - wie dies für die Regelung öffentlicher Abgaben allgmein anerkannt ist - der Vorbehalt des Gesetzes mit der Folge, daß die satzungsrechtliche Kostenregelung einer verfassungsrechtlich einwandfreien Ermächtigung durch Gesetz bedarf.
Vgl. Bundesverfassungsgericht, - BVerfG -, Beschluß vom 11. Oktober 1966 - 2 BvR 179 u.a./64, BVerfGE 20, S. 252 ff (269); Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteil vom 7. März 1958 - 7 C 84.57 -, BVerwGE 6, S. 247 (251); Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG NW -, Urteil vom 18. März 1986 - 2 A 2750/84 -, Kommunale Steuerzeitschrift - KStZ - 1987, S. 233.
Aus diesem Grunde hat auch der Landesgesetzgeber die zum Erlaß entsprechender satzungsrechtlicher Bestimmungen ermächtigende Regelung der kommunalen Kostenersatzansprüche für Haus- und Grundstücksanschlüsse in § 10 KAG durch förmliches Gesetz getroffen.
II. An der mithin erforderlichen gesetzlichen Ermächtigung für die in der Entwässerungssatzung vorgenommenen Kostenersatzregelung fehlt es.
1. Aus der - bei Erlaß der Entwässerungssatzung noch maßgebenden - Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1984 - GO a.F. - läßt sich eine Befugnis des Satzungsgebers zur Regelung des Kostenersatzes nicht herleiten.
Nach der insoweit allein in Betracht zu ziehenden Vorschrift des § 19 Satz 1 GO a.F. sind die Gemeinden zwar berechtigt, unter bestimmten Voraussetzungen den Anschluß an die Kanalisation und ähnliche der Volksgesundheit dienende Einrichtungen (Anschlußzwang) und die Benutzung dieser Einrichtungen (Benutzungszwang) vorzuschreiben - und damit auch nähere Regelungen hinsichtlich der Benutzungsverhältnisse an der Anlage zu treffen.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 7. März 1994 - 22 A 753/92 -, Rechtsprechungsreport der Neuen Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1995, S. 244.
Diese Befugnis erstreckt sich aber nicht auf die Regelung von Kosten, die etwa im Zusammenhang mit der Zurverfügungstellung, dem Betrieb oder der Nutzung der gemeindlichen Einrichtung, bzw. dem Anschluß daran, anfallen und von der Gemeinde dem Bürger auferlegt werden sollen. Eine anderweitige Interpretation des § 19 GO a.F. verbietet sich - soweit hier von Interesse - allein schon deshalb, weil der Landesgesetzgeber mit der (die Erhebung von Gebühren und Beiträgen ergänzenden) Normierung einer Kostenersatzregelung in § 10 KAG zu erkennen gegeben hat, daß § 19 GO a.F. zu Satzungsregelungen durch die dem Bürger (öffentliche Abgaben oder) Ersatzpflichten auferlegt werden sollen, nicht ermächtigt. Auf die Frage, in wessen Interesse die kostenverursachende Verwaltungsmaßnahme durchgeführt worden ist, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.
2. Auch im Kommunalabgabengesetz findet sich keine Ermächtigungsgrundlage für die hier getroffene Kostenersatzregelung. Denn das durch § 17 Abs. 1 Satz 1 EWS eingeführte Entgelt entspricht seiner Ausgestaltung nach den in § 10 KAG besonders geregelten Ersatzansprüchen und zählt somit nicht zu den - nur Steuern, Gebühren und Beiträge, nicht aber Ersatzansprüche umfassenden - Kommunalabgaben i.S.d. § 1 Abs. 1 KAG. Zu den in § 10 KAG als anspruchsbegründend aufgeführten Verwaltungsmaßnahmen aber gehören Abwasseruntersuchungen nicht.
3. Dem Landeswassergesetz ist die erforderliche Ermächtigung ebenfalls nicht zu entnehmen. Die in der Satzung selbst als Rechtsgrundlagen benannten Bestimmungen der §§ 51, 53 und 65 LWG kommen schon deshalb nicht in Betracht, weil sie sich zu Kosten der Abwasserbeseitigung, die durch Satzung zu regeln wären, überhaupt nicht verhalten.
B. Für den angefochtenen Kostenersatzbescheid gibt es auch keine außerhalb der Entwässerungssatzung liegende Rechtsgrundlage.
1. Die Bestimmung des § 118 LWG ist - unabhängig von der Frage der Zuständigkeit - schon deshalb nicht einschlägig, weil die Klägerin weder unbefugt gehandelt, noch Auflagen nicht erfüllt hat.
2. Ebenso liegen die Voraussetzungen für einen Schadensersatzanspruch wegen einer positiven Forderungsverletzung aus dem zwischen der Klägerin und dem Beklagten bestehenden öffentlich-rechtlichen Kanalbenutzungsverhältnis nicht vor. Ein derartiger Anspruch würde u.a. voraussetzen, daß sich die Klägerin pflichtwidrig und schuldhaft verhalten hätte. Daran fehlt es hier aber offensichtlich, da bei der Abwasseruntersuchung, für deren Kosten der Beklagte mit dem angefochtenen Bescheid Ersatz begehrt, keine Grenzwertüberschreitungen festgestellt worden sind. Es bedarf deshalb weder einer Entscheidung darüber, ob - im Hinblick auf Fragen der Kausalität und des Verschuldens - die Kosten einer routinemäßigen Untersuchung, bei der Grenzwertüberschreitungen festgestellt werden, die aber nicht durch diese Überschreitung veranlaßt war, überhaupt von einem eventuellen Schadensersatzanspruch erfaßt würden, noch darüber, ob und unter welchen Voraussetzungen ein solcher Schadensersatzanspruch überhaupt durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden könnte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 und 713 der Zivilprozeßordnung.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 und 713 der
Zivilprozeßordnung
§ 10 KAG
§ 19 GO
§ 118 LWG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 19 Satz 1 GO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 78 Abs. 1 der Verfassung
Art. 2
Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 84.57
2 A 2750/84
22 A 753/92