Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-02-02, Aktenzeichen 16 K 1323/19

Tenor:
Der Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom 16.08.2017 und dessen Widerspruchsbescheid vom 23.01.2019 werden aufgehoben, soweit hierin der Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen für den Kläger auf den 01.06.2007 festgesetzt wurde.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt die Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen auf den 01.12.2006.
2
Mit Wirkung vom ...2008 wurde der Kläger unter Berufung in das Richterverhältnis auf Probe zum Richter im Dienst des Beklagten ernannt. Mit Bescheid vom 08.01.2008 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg gemäß § 38 des Bundesbesoldungsgesetzes in der bis zum 31.08.2006 gültigen Fassung, die gemäß Art. 125 a Abs. 1 GG in Baden-Württemberg bis einschließlich 31.12.2010 fortgalt (nachfolgend: BBesG a. F.) den Beginn seines Besoldungslebensalters auf den 01.06.2005 fest. Damit erhielt er ab seiner Ernennung Bezüge aus der Grundgehaltsstufe 2 der Besoldungsgruppe R 1.
3
Nach Inkrafttreten des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg vom 09.11.2010 (LBesGBW) zum 01.01.2011 leitete das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg das Amt des Klägers gemäß §§ 98 Abs. 1, 100 Abs. 4 i. V. m. § 100 Abs. 1 Satz 2 LBesGBW am 01.01.2011 in die neue Richterbesoldung R des Landesbesoldungsgesetzes über. Damit die Bezüge ab dem Zeitpunkt der Überleitung in gleicher Höhe weiterbezahlt werden konnten, änderte sich der Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen für den Kläger auf den 01.06.2007.
4
Mit Wirkung vom ...2012 wurde der Kläger zum Richter am Amtsgericht unter Verleihung der Eigenschaft eines Richters auf Lebenszeit im Dienst der Beklagten ernannt.
5
Nach erfolgter Abordnung des Klägers an das Justizministerium Baden-Württemberg im Zeitraum vom ...2012 bis zum ...2016, ernannte ihn der Beklagte unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit mit Wirkung vom ...2016 zum Regierungsdirektor. Er erhielt ab diesem Zeitpunkt ein Grundgehalt nach Besoldungsgruppe A 15 der Landesbesoldungsordnung A.
6
Mit Bescheid vom 26.08.2016 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg den Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen unter Berücksichtigung von Vorzeiten (Zivildienst nach § 32 Abs. 1 Nr. 5 LBesGBW) in der Besoldungsordnung A auf den 01.12.2006 neu fest.
7
Mit Schreiben vom 15.03.2017 bewarb sich der Kläger bei dem Beklagten auf die ausgeschriebene Stelle eines Richters am Landgericht. Mit Wirkung vom ...2017 ernannte ihn der Beklagte zum Richter am Landgericht unter Verleihung der Eigenschaft eines Richters auf Lebenszeit.
8
Mit Bescheid vom 16.08.2017 teilte ihm das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg hinsichtlich des Zeitpunkts des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen unter Ziffer 2 des Bescheids mit, dass das bei seinem erneuten Wechsel in ein Amt der Besoldungsordnung R vormals festgesetzte und infolge der Überleitung am 01.01.2011 angepasste Besoldungslebensalter zu berücksichtigen sei. Daher sei der 01.06.2007 der maßgebliche Zeitpunkt für das Aufsteigen des Klägers in den Erfahrungsstufen der Besoldungsordnung R. Er befinde sich somit in Besoldungsgruppe R 1 und Erfahrungsstufe 6 und steige am 01.06.2019 in die Erfahrungsstufe 7 auf. Verringerungen des Grundgehalts im Vergleich zu seinem vormaligen Amt als Regierungsdirektor würden durch eine Ausgleichszulage gemäß § 22 LBesGBW ausgeglichen.
9
Mit Schreiben vom 06.09.2017 legte der Kläger Widerspruch gegen Ziffer 2 des Bescheids vom 16.08.2017 ein. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, sein Wechsel aus einem Amt der Besoldungsordnung A in ein Amt der Besoldungsordnung R durch die Ernennung zum Richter am Landgericht mit Wirkung vom ...2017 führe zu einer neuen Stufenfestsetzung ohne Anwendung der Überleitungsvorschriften. Mit der Ernennung zum Regierungsdirektor habe er den richterlichen Dienst bezüglich der Besoldung vollständig verlassen. Ein „ruhendes Besoldungsverhältnis“ in der Richterlaufbahn, an das für die Stufenfestsetzung angeknüpft werden könnte, liege nicht vor. Entsprechend der Berechnungen im Bescheid vom 26.08.2016, sei der Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen auf den 01.12.2006 festzusetzen.
10
Mit Widerspruchsbescheid vom 23.01.2019 – dem Kläger zugegangen am 25.01.2019 – wies das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, für den Fall eines Wechsels aus einem Amt der Besoldungsordnung R in ein Amt der Besoldungsordnung A und zurück in ein Amt der Besoldungsordnung R enthielte der Wortlaut des Landesbesoldungsgesetzes keine ausdrückliche (Rückkehr-)Regelung. Nach dem Sinn und Zweck der Übergangsregelungen sei im Fall des Klägers jedoch bei der Rückkehr in ein Amt der Besoldungsordnung R das Ergebnis der Überleitung zu berücksichtigen. So sei es nicht sachgerecht, wenn ein übergeleiteter Beamter oder Richter, nur deshalb besoldungsrechtlich bessergestellt würde, weil er vorübergehend einen Wechsel in ein Amt der Besoldungsordnung A vollzogen habe. Durch seinen Rückwechsel dürfe er nicht bessergestellt werden als die am 01.01.2011 ebenfalls vorhandenen und übergeleiteten Landesbediensteten der Besoldungsordnung R, bei denen keine Einzelfallfestsetzung erfolgt sei. Insoweit liege eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung mit den Landesbediensteten innerhalb der Besoldungsordnung R vor, bei denen kein vorübergehender Wechsel in ein Amt einer anderen Besoldungsordnung stattgefunden habe. Durch die Ausgleichszulage nach § 22 LBesGBW werde der Kläger zudem im Ergebnis nicht schlechter gestellt, sodass aus diesem Grund bereits an seinem Rechtsschutzbedürfnis zu zweifeln sei.
11
Hiergegen hat der Kläger am 25.02.2019 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur weiteren Verfolgung seines Begehrens führt er aus, seine Rückkehr aus einem Amt der Besoldungsordnung A in ein Amt der Besoldungsordnung R sei nicht automatisch – etwa kraft gesetzlicher Regelung oder aufgrund eines Anspruchs auf Rückkehr in den richterlichen Dienst – erfolgt, sondern aufgrund seiner erfolgreichen Bewerbung auf die Stelle eines Richters am Landgericht. Daher müsse eine Neufestsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen ohne Anwendung der Überleitungsvorschriften der §§ 98 Abs. 1, 100 Abs. 4 LBesGBW erfolgen. Die Voraussetzungen einer analogen Anwendung der Überleitungsvorschriften im Falle eines Rückwechsels innerhalb der Besoldungsordnungen lägen nicht vor, sodass der Beklagte – ebenso wie bei seinem Wechsel aus einem Amt der Besoldungsordnung R in ein Amt der Besoldungsordnung A – eine erneute Eingruppierung ausschließlich nach den §§ 31 ff. LBesGBW vornehmen und den Beginn der Erfahrungszeit auf den 01.12.2006 festsetzen müsse. Da er zudem nicht mit den am 01.01.2011 vorhandenen und übergeleiteten Landesbediensteten der Besoldungsordnung R vergleichbar sei, sondern vielmehr unter die Vergleichsgruppe der potentiellen Konkurrenzbewerber aus der Besoldungsordnung A auf ein Amt der Besoldungsgruppe R fiele, könne keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung vorliegen.
12
Der Kläger hat schriftsätzlich beantragt,
13
den Beklagten zu verpflichten, den Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen innerhalb der Landesbesoldungsordnung R für ihn auf den 01.12.2006 neu festzusetzen und den Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom 16.08.2017 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 23.01.2019 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.
14
Der Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,
15
die Klage abzuweisen.
16
Zur Begründung nimmt er Bezug auf den angefochtenen Widerspruchsbescheid vom 23.01.2019 und führt ergänzend aus, bei dem Kläger sei seine erste Ernennung zum Richter, die in den Anwendungsbereich der Überleitungsvorschriften gefallen sei, zu berücksichtigen, da anderenfalls die Überleitungsvorschriften systemwidrig unterlaufen würden. Bei seinem Wechsel von der Besoldungsordnung R in die Besoldungsordnung A habe zwar eine Neufestsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen ohne Anwendung der Überleitungsvorschriften stattgefunden. Diese Neufestsetzung sei jedoch in Übereinstimmung mit der einschlägigen Verwaltungsvorschrift erfolgt und notwendig gewesen, weil die Tabellenstrukturen der Besoldungsordnungen A und R erhebliche Unterschiede aufweise (z. B. verschiedene Zeitintervalle für den Stufenaufstieg). Bei einem Rückwechsel bedürfe es – im Unterschied zum erstmaligen Wechsel der Besoldungsordnung nach erfolgter Überleitung – keiner neuen Stufenfestsetzung, um den Beamten oder Richter in die neue Grundgehaltstabelle einordnen zu können, da eine Einordnung bereits im Rahmen der Überleitung stattgefunden habe.
17
Dem Gericht liegen die zur Sache gehörenden Akten des Beklagten vor. Auf diese sowie auf die Gerichtsakte wird wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhaltes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
18
Die Kammer konnte aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).
19
Die Klage ist in dem im Tenor ersichtlichen Umfang zulässig (I.) und begründet (II.). Soweit der Kläger über sein Anfechtungsbegehren hinaus die Verpflichtung hinsichtlich einer Neufestsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen begehrt, ist die Klage hingegen abzuweisen (III.).I.
Die Klage ist in dem im Tenor ersichtlichen Umfang zulässig (I.) und begründet (II.). Soweit der Kläger über sein Anfechtungsbegehren hinaus die Verpflichtung hinsichtlich einer Neufestsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen begehrt, ist die Klage hingegen abzuweisen (III.).
I.
20
Die Klage ist hinsichtlich der vom Kläger begehrten Aufhebung des Bescheids des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom 16.08.2017 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 23.01.2019 als Anfechtungsklage statthaft (1.) und auch im Übrigen zulässig (2.).
21
1. Der Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom 16.08.2017 stellt einen feststellenden Verwaltungsakt i. S. d. § 35 S. 1 LVwVfG i. V. m. § 31 Abs. 3 Satz 4 des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg vom 09.11.2010 (GBl. S. 793, 826 – LBesGBW) dar. Denn das Landesamt setzt hierin verbindlich fest, dass die Einstufung des Klägers in die Erfahrungsstufe nach seinem Wechsel aus einem Amt der Besoldungsordnung A in ein Amt der Besoldungsordnung R an das Ergebnis der Überleitung seines Amtes in die Besoldungsordnungen des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg aufgrund des Dienstrechtsreformgesetzes vom 09.11.2010 (GBl. S. 793) am 01.01.2011 anzuknüpfen hat, weshalb für den Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen auf den 01.06.2007 abzustellen ist. Soweit der Kläger die Aufhebung des Bescheids vom 16.08.2017 und des Widerspruchsbescheids vom 23.01.2019 begehrt, ist daher die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.
22
2. Das nach § 54 Abs. 2 BeamtStG vorgeschriebene Vorverfahren ist durchgeführt und die Klagefrist eingehalten worden.
23
Dem Kläger ist – trotz der an ihn derzeit monatlich geleisteten und hier nicht streitgegenständlichen Ausgleichszulage nach § 22 LBesGBW – ein Rechtsschutzbedürfnis zuzusprechen. Denn er wird aller Voraussicht nach auch künftig im Dienst des beklagten Landes stehen und eine Besoldung nach der Besoldungsordnung R beziehen (vgl. zur Beachtung zukünftiger Entwicklungen: VG München, Urteil vom 07.10.2014 – M 21 K 12.2137 –, juris Rn. 23). Daher ist davon auszugehen, dass er ausgehend von dem von ihm begehrten Festsetzungszeitpunkt ab dem 01.12.2024 eine höhere Besoldung innerhalb der Besoldungsgruppe R 1 mit dem hypothetischen Erreichen der Erfahrungsstufe 10 (derzeit mit 6.894,98 EUR bemessen, vgl. Anlage 8 zu § 35 LBesGBW) im Vergleich zur Besoldungsgruppe A 15 (hypothetische Besoldung des Klägers zum 01.12.2024 nach Erfahrungsstufe 11: derzeit 6.757,37 EUR, vgl. Anlage 6 zu § 28 LBesGBW) erhalten wird, sodass er ab diesem Zeitpunkt keine Ausgleichszulage nach § 22 LBesGBW erhalten und die Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen ab dem 01.12.2024 tatsächliche Auswirkungen auf die Höhe seiner Besoldung haben wird. Ein Zuwarten auf den 01.12.2024 ist dem Kläger angesichts der Gefahr des Eintritts der Bestandskraft des von ihm angefochtenen Bescheids und des darin festgesetzten Zeitpunktes des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen aber nicht zumutbar.II.
Dem Kläger ist – trotz der an ihn derzeit monatlich geleisteten und hier nicht streitgegenständlichen Ausgleichszulage nach § 22 LBesGBW – ein Rechtsschutzbedürfnis zuzusprechen. Denn er wird aller Voraussicht nach auch künftig im Dienst des beklagten Landes stehen und eine Besoldung nach der Besoldungsordnung R beziehen (vgl. zur Beachtung zukünftiger Entwicklungen: VG München, Urteil vom 07.10.2014 – M 21 K 12.2137 –, juris Rn. 23). Daher ist davon auszugehen, dass er ausgehend von dem von ihm begehrten Festsetzungszeitpunkt ab dem 01.12.2024 eine höhere Besoldung innerhalb der Besoldungsgruppe R 1 mit dem hypothetischen Erreichen der Erfahrungsstufe 10 (derzeit mit 6.894,98 EUR bemessen, vgl. Anlage 8 zu § 35 LBesGBW) im Vergleich zur Besoldungsgruppe A 15 (hypothetische Besoldung des Klägers zum 01.12.2024 nach Erfahrungsstufe 11: derzeit 6.757,37 EUR, vgl. Anlage 6 zu § 28 LBesGBW) erhalten wird, sodass er ab diesem Zeitpunkt keine Ausgleichszulage nach § 22 LBesGBW erhalten und die Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen ab dem 01.12.2024 tatsächliche Auswirkungen auf die Höhe seiner Besoldung haben wird. Ein Zuwarten auf den 01.12.2024 ist dem Kläger angesichts der Gefahr des Eintritts der Bestandskraft des von ihm angefochtenen Bescheids und des darin festgesetzten Zeitpunktes des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen aber nicht zumutbar.
II.
24
Die Anfechtungsklage ist auch begründet. Denn die (erneute) Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen auf den 01.06.2007 mit Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom 16.08.2017 infolge des Wechsels des Klägers von der Besoldungsordnung A in die Besoldungsordnung R sowie der Widerspruchsbescheid vom 23.01.2019 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
25
Unter Beachtung des im Besoldungsrecht herrschenden Grundsatzes der Gesetzesbindung [hierzu 1.] ist im Landesbesoldungsgesetz Baden-Württemberg nur die erst- und einmalige Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen geregelt worden, sodass es für die (erneute) Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen anlässlich des Wechsels des Klägers von der Besoldungsordnung A in die Besoldungsordnung R zum ...2017 an einer notwendigen gesetzlichen Grundlage fehlt [hierzu 2.]. Daher ist für den Kläger auf die bestandskräftige Festsetzung vom 26.08.2016 abzustellen, sodass für ihn weiterhin der 01.12.2006 der maßgebliche Zeitpunkt des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen darstellt [hierzu 3.].
26
1. Das Besoldungsrecht unterliegt dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Dies ergibt sich bereits verfassungsrechtlich aus Art. 33 Abs. 5 GG, da die Gesetzesbindung des Besoldungsrecht den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zuzuordnen ist. Danach können Besoldungsbestandteile nur zugesprochen werden, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind. Sie sind zwingend und abschließend im Wege eines Gesetzes zu regeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.03.2014 – 2 C 2/13 –, juris Rn. 18). In Baden-Württemberg ist mit § 3 Abs. 1 LBesG zudem eine einfachgesetzliche Regelung zum Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes des Besoldungsrechts getroffen worden. Danach wird die Besoldung der Beamten und Richter durch Gesetz geregelt; andere als die im Landesbesoldungsgesetz geregelten Besoldungsbestandteile dürfen nicht gewährt werden.
27
Eine analoge Anwendung besoldungsrechtlicher Vorschriften widerspricht dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes im Besoldungsrecht, weshalb im Regelungsbereich des Besoldungsrechts einer analogen Anwendung besonders enge Grenzen gesetzt sind (BVerwG, Urteil vom 27.03.2014 – 2 C 2/13 –, juris Rn. 18). Regelungen des Besoldungsrechts sind nach dem darin erkennbaren Willen des Gesetzgebers der Auslegung und Ergänzung durch allgemeine Grundsätze nicht zugänglich. Dabei ist es unerheblich, ob die Regelungen zugunsten oder zulasten des Beamten bzw. Richters Anwendung finden (BVerwG, Urteil vom 26.01.2006 – 2 C 43/04 –, juris Rn. 10).
28
Selbst die Korrektur verfassungswidriger oder fehlerhafter Besoldungsfestsetzungen ist allein Aufgabe des Besoldungsgesetzgebers, der dabei einen weiten Spielraum politischen Ermessens hat und das Besoldungsgefüge als Ganzes sowie das Recht der öffentlichen Haushalte in den Blick nehmen muss. Durch die Gesetzesbindung der Besoldung ist es daher der Verwaltung ebenso wie den Gerichten verwehrt, Beamten bzw. Richtern eine von der gesetzlichen Regelung abweichende geregelte Besoldung zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 27.03.2014 – 2 C 2/13 –, juris Rn. 18).
29
Diese Grundsätze finden für die Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen Anwendung, da diese angesichts ihrer Bedeutung als dauerhafte und verlässliche Grundlage für die Berechnung der konkreten Höhe der Besoldung einen gewichtigen Bestandteil des Besoldungsrechts darstellen.
30
2. Den Anforderungen des Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes im Hinblick auf die Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen ist der Landesgesetzgeber mit der Schaffung des § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW nachgekommen, weshalb das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg anlässlich des Wechsels des Klägers von der Besoldungsordnung R in die Besoldungsordnung A zum ...2016 den Zeitpunkt des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen mit Bescheid vom 26.08.2016 auf den 01.12.2006 erstmalig und bestandskräftig festgesetzt hat [hierzu a)]. Das Landesbesoldungsgesetz Baden-Württemberg enthält dagegen keine Regelung bezüglich der Neufestsetzung des Zeitpunktes des Beginns in den Erfahrungsstufen infolge eines Wechsels von einer Besoldungsordnung in eine andere Besoldungsordnung, sodass die erneute Festsetzung mittels des angefochtenen Bescheids gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes im Besoldungsrecht verstößt und es für den Kläger bei der bestandskräftigen Festsetzung vom 26.08.2016 bleibt [hierzu b)]. Dem widerspricht weder die Wertung der Überleitungsvorschriften der §§ 98 ff. LBesGBW noch der allgemeine Gleichheitsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG [hierzu c)].
31
a) Das Besoldungsrecht des Landes Baden-Württemberg regelt die Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen ausschließlich in § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW. Danach stellt die bezügezahlende Stelle die Berechnung (der Stufenlaufzeit nach § 31 Abs. 3 Satz 1 und 2 LBesGBW) und die Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Stufen fest und teilt dies dem Beamten schriftlich mit.
32
Die Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen in den Landesbesoldungsordnungen nahm das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg für den Kläger gemäß § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW mit Bescheid vom 26.08.2016 aufgrund seines Wechsels in ein Amt der Besoldungsordnung A mit Wirkung zum ...2016 erstmalig vor. Denn aufgrund des Inkrafttreten des Dienstrechtsreformgesetzes zum 01.01.2011, dass die bis dahin in Baden-Württemberg fortgeltenden Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes ersetzte, war die Festsetzung des Besoldungsdienstalters mit Bescheid vom 08.01.2008 auf Grundlage des § 38 BBesG a. F. nicht mehr maßgeblich (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.04.2016 – 4 S 1930/14 –, juris Rn. 18). Auch aus den Bestimmungen der §§ 98 Abs. 1, 100 Abs. 4 Satz 2 i. V. m. § 100 Abs. 1 Satz 2 LBesGBW folgte keine Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen zum 01.01.2011, sondern lediglich eine betragsgemäße Überleitung des Amtes des Klägers in das entsprechende Amt der neuen Besoldungsordnung und – zur Verhinderung von Besoldungseinbußen – eine Anpassung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.04.2016 – 4 S 1930/14 –, juris Rn. 26).
33
Der Bescheid vom 26.08.2016 über die erstmalige Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen auf den 01.12.2006 gemäß § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW ist bestandskräftig geworden und unterliegt damit keiner Überprüfung durch das Gericht.
34
b) Eine zweite (Neu-)Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen im Falle eines erneuten Wechsels der Besoldungsordnungen eines Bestandsbediensteten nach bereits bestandskräftiger Erstfestsetzung auf Grundlage des § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW sieht das Landesbesoldungsgesetz Baden-Württemberg nicht vor.
35
(1) § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW regelt ausgehend vom Wortlaut der Vorschrift nicht den Fall einer zweiten Neuberechnung und Neufestsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen nach bereits erstmalig erfolgter Festsetzung. Dass sich der Landesgesetzgeber mit der Bedeutung der Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen nach § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW im Fall eines Wechsels des Bestandsbediensteten von einer Besoldungsordnung in eine andere Besoldungsordnung befasst hat, lässt sich den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen (vgl. LT-Drs. 14/6694, S. 465 ff.).
36
(2) Da sich der Gesetzgeber mit der Konstellation des Wechsels aus einer Besoldungsordnung in eine andere Besoldungsordnung nach erfolgter Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen nicht befasst hat, lassen sich zudem aus systematischen Erwägungen keine tragfähigen Argumente für die Möglichkeit einer Zweitfestsetzung nach bereits erfolgter und bestandskräftiger Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen herleiten. Zwar hätte es vor dem Hintergrund der einheitlichen Festsetzung des Zeitpunkts des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen für alle Bediensteten unabhängig von ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Besoldungsordnung möglicherweise nähergelegen die Regelung zur Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen in den Ersten Unterabschnitt des Zweiten Abschnitts des Landesbesoldungsgesetzes – Allgemeine Grundsätze – aufzuführen. Da der Gesetzgeber bei der Schaffung des § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW aber nicht den Fall des Wechsels aus einer Besoldungsordnung in eine andere Besoldungsordnung berücksichtigt hat, lässt der Umstand, dass sich die Regelung innerhalb des Abschnitts – Vorschriften für Beamte der Landesbesoldungsordnung A und B – befindet, nicht den Rückschluss zu, dass für jeden erneuten Eintritt in die Besoldungsordnung A oder B bzw. R (vgl. § 36 Abs. 1 Satz 2 LBesGBW) infolge eines Wechsels der jeweiligen Besoldungsordnung eine erneute Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen stattzufinden hat.
37
(3) Letztlich sprechen auch Sinn und Zweck der Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen dafür, dass diese Festsetzung nur einmal auf Grundlage des § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW erfolgen kann und anschließend unabhängig von einem darauffolgenden Wechsel der Besoldungsordnung fortbesteht, sodass eine zweite Festsetzung auf Grundlage des § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW nicht möglich ist.
38
Denn die Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen nach § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW stellt für die Einordnung des Bediensteten in eine konkrete Grundgehaltsstufe und die daraus folgende Berechnung der Besoldungshöhe der entscheidende Ausgangspunkt dar. Ein verlässlicher und dauerhafter Bestand der Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen ist daher für die fehlerfreie und klare Einordnung des Bediensteten in die Grundgehaltsstufe und die daraus folgende Berechnung der Besoldungshöhe unerlässlich (vgl. hierzu auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.07.2018 – 4 S 1462/17 –, juris Rn. 22). Die Ausweitung des Anwendungsbereichs des § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW dahingehend, dass bei jedem Wechsel der Besoldungsordnung nach bereits erfolgter Festsetzung eine Neuberechnung und Neufestsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen notwendig wäre, widerspräche aber der Dauerhaftigkeit und Verlässlichkeit der Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen.
39
Dass die einmal vorgenommene Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen auch im Falle eines Wechsels der Besoldungsordnungen Bestand haben muss, um eine verlässliche und dauerhafte Zuordnung der Bediensteten in ihre Erfahrungsstufe ermöglichen zu können, zeigt sich auch daran, dass für alle Besoldungsordnungen auf den – ggf. nach § 31 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 32 LBesGBW vorzuverlegenden – Zeitpunkt der erstmaligen Begründung eines Dienstverhältnisses im Geltungsbereich des Grundgesetzes abgestellt wird (vgl. § 31 Abs. 3 Satz 1 LBesGBW für die Besoldungsordnung A bzw. § 36 Abs. 2 LBesGBW für die Besoldungsordnung R). Die Berechnung und Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen stellt daher einen für alle Bestandsbediensteten gleichen Ausgangspunkt dar. Die darauf aufbauende konkrete Berechnung zur Ermittlung der richtigen Grundgehaltsstufe ändert sich hingegen je nach Besoldungsordnung, weil die Struktur der Stufen – aufgrund unterschiedlicher Eingangs- oder Endstufe oder aufgrund des unterschiedlichen Zeitabstands zwischen den Stufenaufstiegen (nach zwei, drei oder vier Jahren) – je nach Besoldungsordnung und je nach Besoldungsgruppe variiert. Dies führt jedoch – entgegen der Auffassung des Beklagten – nicht dazu, dass der Anwendungsbereich des § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW bei einem Wechsel der Besoldungsordnung nach bereits erfolgter Festsetzung erneut eröffnet und der Ausgangspunkt für die Berechnung der konkreten Besoldungshöhe erneut zu berechnen ist.
40
(4) Hiervon ausgehend handelt es sich bei der Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen mittels Bescheides vom 16.08.2017 um eine nicht vorgesehene zweite (Neu-)Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen nach bereits erfolgter, bestandskräftiger Festsetzung auf Grundlage des § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW mit Bescheid vom 26.08.2016.
41
3. Da die zweite Festsetzung im Bescheid vom 16.08.2017 gegen die Gesetzesbindung des Besoldungsrechts verstößt, ist sie rechtswidrig und der Bescheid vom 16.08.2017 insoweit aufzuheben, sodass für den Kläger weiterhin auf die Festsetzung des 01.12.2006 im bestandkräftig gewordenen Bescheid vom 26.08.2016 als maßgeblichen Zeitpunkt des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen abzustellen ist.
42
Diesem Ergebnis widerspricht weder die Wertung der Überleitungsvorschriften der §§ 98 ff. LBesGBW [hierzu a)] noch der allgemeine Gleichheitsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG [hierzu b)].
43
a) Vor dem Hintergrund der Unionsrechtswidrigkeit der Festsetzung des Besoldungsdienstalters nach § 38 BBesG a. F. entschied sich der Landesgesetzgeber im Wege des Dienstrechtsreformgesetzes vom 09.11.2010, durch die Neufassung des Landesbesoldungsgesetzes mit Wirkung zum 01.11.2011 (vgl. Art. 63 Abs. 1 Nr. 1 DRG) sämtliche Landesbedienstete betragsmäßig, d.h. unter Wahrung ihres Besitzstandes, in ein neues Besoldungssystem mit der Ermittlung der Grundgehaltsstufe nach Maßgabe des Erfahrungsdienstalters gemäß §§ 98 ff. LBesGBW überzuleiten.
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Gemäß § 100 Abs. 1 Satz 2 LBesGBW sah der Gesetzgeber hinsichtlich der Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen von einer Einzeleinstufung aller vorhandener Landesbediensteter unter Berücksichtigung individueller Vordienstzeiten nach § 32 Abs. 1 LBesGBW ab und entschied sich für die betragsmäßige Überleitung der Bestandsbediensteten zum 01.01.2011 unter Wahrung des Besitzstandes ohne Schlechterstellung (LT-Drs. 14/6694, S. 492).
45
Die Überleitungsvorschriften der §§ 98 ff. LBesGBW insgesamt und die Vorschrift des § 100 Abs. 1 Satz 2 LBesGBW im Besonderen schlossen damit lediglich eine finanzielle Verschlechterung des Beamten infolge des Inkrafttretens des Dienstrechtsreformgesetzes zum 01.01.2011 aus. Eine über das bloße Verhindern von Besoldungseinbußen hinausgehende Bedeutung kann den Überleitungsvorschriften hingegen nicht beigemessen werden, sodass diesbezüglich auch eine Analogie oder eine erweiternde Auslegung der Vorschriften ausscheidet (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.04.2016 – 4 S 1930/14 –, juris Rn. 26). Insbesondere sollte mit den Übergangsvorschriften nicht die zum 31.12.2010 erreichte Rechtsstellung konserviert werden. Vielmehr richtet sich die Fortentwicklung der Dienstverhältnisse von Bestandsbediensteten nach dem 01.01.2011 grundsätzlich ohne Berücksichtigung der §§ 98 ff. LBesGBW ausschließlich nach den Vorschriften des neuen Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg, sodass bei Änderungen im Dienstverhältnis nicht auf die Vorschriften der §§ 98 ff. LBesGBW und daher auch nicht auf die darin vermeintlich enthaltenen Wertungen zurückgegriffen werden kann. Änderungen im Dienstverhältnis sind daher nach dem Inkrafttreten des LBesGBW nach diesem Gesetz unter Außerachtlassung der Überleitungsvorschriften zu beurteilen.
46
Die Überleitungsvorschriften der §§ 98 ff. LBesGBW finden daher vorliegend bei dem Wechsel des Klägers aus einem Amt der Besoldungsordnung A in ein Amt der Besoldungsordnung R am ...2017 aufgrund der Fortentwicklung seines Dienstverhältnisses nach dem 01.01.2011 und der erfolgten Erstfestsetzung gemäß § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW mit Bescheid vom 26.08.2016 keine Berücksichtigung. Eine Anknüpfung an die §§ 98 ff. LBesGBW und das im Zuge der Überleitung angepasste Besoldungsdienstalter widerspricht zudem der Bestandskraft des Bescheides vom 26.08.2016. Dass die Beklagte die Bestandskraft des Bescheides vom 26.08.2016 im Wege der Aufhebung nach §§ 48 ff. LVwVfG beseitigen wollte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.
47
b) Demgegenüber kann der Beklagte nicht mit Erfolg einwenden, durch die Fortgeltung des im Bescheid vom 26.08.2016 festgesetzten Zeitpunkts (01.12.2006) werde der Kläger gegenüber den am 01.01.2011 vorhandenen Landesbediensteten innerhalb der Besoldungsordnung R, bei denen keine Einzelfallfestsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen stattgefunden habe, bessergestellt.
48
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebietet der allgemeine Gleichheitssatz dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er verbietet ungleiche Belastungen ebenso wie ungleiche Begünstigungen. Verboten ist daher ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird. Differenzierungen sind damit nicht ausgeschlossen, bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.05.2017 – 2 BvR 883/14, 2 BvR 905/14 –, juris Rn. 81 m. w. N.).
49
Daran gemessen liegt im Falle des Klägers kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz vor. Denn es fehlt bereits an der Vergleichbarkeit des Klägers mit den Bediensteten, die am 01.01.2011 bereits im Dienst des Beklagten standen und ohne Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen in die neuen Besoldungsordnungen des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg übergeleitet worden waren. Im Gegensatz zu diesen Bediensteten wurde beim Kläger angesichts seines Eintritts in die Besoldungsordnung A der Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen gemäß § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW mit Bescheid vom 26.08.2016 festgesetzt, sodass der Kläger ab diesem Zeitpunkt nicht mehr mit den übergeleiteten Bestandsbediensteten vergleichbar war.III.
Daran gemessen liegt im Falle des Klägers kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz vor. Denn es fehlt bereits an der Vergleichbarkeit des Klägers mit den Bediensteten, die am 01.01.2011 bereits im Dienst des Beklagten standen und ohne Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen in die neuen Besoldungsordnungen des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg übergeleitet worden waren. Im Gegensatz zu diesen Bediensteten wurde beim Kläger angesichts seines Eintritts in die Besoldungsordnung A der Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen gemäß § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW mit Bescheid vom 26.08.2016 festgesetzt, sodass der Kläger ab diesem Zeitpunkt nicht mehr mit den übergeleiteten Bestandsbediensteten vergleichbar war.
III.
50
Soweit der Kläger begehrt, den Beklagten zu verpflichten, den Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen erneut auf den 01.12.2006 festzusetzen, war die Verpflichtungsklage abzuweisen. Denn ihr fehlt bereits das Rechtsschutzbedürfnis, da mit dem Ausspruch der Aufhebung des angefochtenen Bescheids der Kläger sein begehrtes Rechtsschutzziel – die Berechnung des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen ausgehend vom 01.12.2006 aufgrund der bestandskräftigen Erstfestsetzung vom 26.08.2016 – bereits erreicht. Die Verpflichtungsklage wäre im Übrigen auch angesichts einer fehlenden gesetzlichen Anspruchsgrundlage für die begehrte Neufestsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen und der Gesetzesbindung des Besoldungsrechts unbegründet. Insoweit wird auf die Ausführungen des Abschnitts II der Entscheidungsgründe verwiesen. Danach kann auf Grundlage des § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW nur eine einmalige Festsetzung erfolgen und folglich auch nur die einmalige Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen verlangt werden. Diesen Anspruch hat der Beklagte jedoch mit Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom 26.08.2016 bereits erfüllt.IV.
Soweit der Kläger begehrt, den Beklagten zu verpflichten, den Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen erneut auf den 01.12.2006 festzusetzen, war die Verpflichtungsklage abzuweisen. Denn ihr fehlt bereits das Rechtsschutzbedürfnis, da mit dem Ausspruch der Aufhebung des angefochtenen Bescheids der Kläger sein begehrtes Rechtsschutzziel – die Berechnung des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen ausgehend vom 01.12.2006 aufgrund der bestandskräftigen Erstfestsetzung vom 26.08.2016 – bereits erreicht. Die Verpflichtungsklage wäre im Übrigen auch angesichts einer fehlenden gesetzlichen Anspruchsgrundlage für die begehrte Neufestsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen und der Gesetzesbindung des Besoldungsrechts unbegründet. Insoweit wird auf die Ausführungen des Abschnitts II der Entscheidungsgründe verwiesen. Danach kann auf Grundlage des § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW nur eine einmalige Festsetzung erfolgen und folglich auch nur die einmalige Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen verlangt werden. Diesen Anspruch hat der Beklagte jedoch mit Bescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom 26.08.2016 bereits erfüllt.
IV.
51
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Das Gericht sieht angesichts des nur geringen Teils des Unterliegens aufgrund des bereits durch die Aufhebung des angefochtenen Bescheids erreichten Rechtsschutzziels des Klägers davon ab, diesen an den Kosten des Verfahrens zu beteiligen.
52
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.
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Beschluss vom 02. Februar 2021
54
Der Streitwert wird endgültig auf 9.445,68 EUR festgesetzt.
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56
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2, 42 Abs. 1 Satz 1 GKG. Aufgrund des Widerspruchs zur gesetzlichen Vorschrift des § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG ist der Empfehlung in Nr. 10.4 des Streitwertkatalogs 2013, wonach der zweifache Jahresbetrag der Differenz zwischen der innegehabten und der erstrebten Besoldung maßgeblich ist, nicht zu folgen (BVerwG, Beschluss vom 19.07.2017 – 2 KSt1/17 u.a. –, juris Rn. 5).
57
Nach § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG richtet sich der Streitwert bei dem hier geltend gemachten Anspruch auf wiederkehrende Leistungen aus dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis des Klägers als Richter des beklagten Landes nach dem dreifachen Jahresbetrag der wiederkehrenden Leistungen, wenn nicht der Gesamtbetrag der geforderten Leistungen geringer ist. Da die Klage am 25.02.2019 beim Verwaltungsgericht eingegangen ist, richtet sich die Wertberechnung gemäß § 40 GKG nach den für dieses Datum maßgeblichen Grundgehaltssätzen. Angesichts der mit der Klage begehrten Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen, zielt die Klage mittelbar auf die Zahlung des Grundgehalts der Besoldungsgruppe R 1 aus der nächsthöheren Stufe 7 ab. Im Februar 2019 betrug der Unterschied zwischen dem Grundgehalt eines Richters der Besoldungsgruppe R 1 der Stufe 6 und dem der Stufe 7 pro Monat 262,38 EUR (5.894,09 EUR – 5.631,71 EUR, vgl. Anlage 8 zu § 35 LBesGBW). Daraus errechnet sich gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG ein Gesamtbetrag in Höhe von (262,38 EUR x 36 Monate =) 9.445,68 EUR (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.07.2017 – 2 KSt 1/17 u.a. –, juris Rn. 8; VG Saarland, Urteil vom 10.12.2019 – 2 K 4/18 –, juris; a. A. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.07.2018 – 4 S 1462/17 –, juris Rn. 57). Dass der Kläger aktuell aufgrund der ihm gewährten Ausgleichszulage nach § 22 LBesGBW keine finanziellen Nachteile hat, ist vorliegend für die Berechnung des Streitwerts unbeachtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 ff. LVwVfG
§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§§ 63 Abs. 2, 42 Abs. 1 Satz 1 GKG. Aufgrund des Widerspruchs zur gesetzlichen Vorschrift des § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 38 BBesG
§ 40 GKG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 35 S. 1 LVwVfG
§ 54 Abs. 2 BeamtStG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 LBesG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 42 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 38 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 100 Abs. 1 Satz 2 LBesGBW am 01.01.2011 in die neue Richterbesoldung R des Landesbesoldungsgesetzes
§ 32 Abs. 1 Nr. 5 LBesGBW) in der Besoldungsordnung
§ 31 Abs. 3 Satz 4 des Landesbesoldungsgesetzes
§ 36 Abs. 1 Satz 2 LBesGBW) infolge eines Wechsels der jeweiligen Besoldungsordnung
§ 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW dahingehend, dass bei jedem Wechsel der Besoldungsordnung
§ 31 Abs. 3 Satz 4 LBesGBW bei einem Wechsel der Besoldungsordnung
§ 98 ff. LBesGBW ausschließlich nach den Vorschriften des neuen Landesbesoldungsgesetzes
§ 98 ff. LBesGBW finden daher vorliegend bei dem Wechsel des Klägers aus einem Amt der Besoldungsordnung
Art. 125 a Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 63 Abs. 1 Nr. 1 DRG

Zitierte Entscheidungen: 21 K 12.21
2 C 2/13
2 C 43/04
4 S 1930/14
4 S 1462/17
2 BvR 883/14
2 BvR 905/14
2 KSt 1/17
2 K 4/18