Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-04-17, Aktenzeichen 10 K 2125/23
ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2024:0417.10K2125.23.00

Tenor:
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Kläger zu 2. bis 7. tragen die Kosten des Verfahrens zu je 1/6.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen die beabsichtigte Schließung einer Grundschule am Standort T.
Die Klägerin zu 1. wurde mit der „Vereinbarung über die Eingliederung der Gemeinde T mit Gemeindeteil H in die Gemeinde E“ vom 17.05.1974 (nachfolgend: Eingliederungsvereinbarung) mit Wirkung zum 01.01.1975 in die Gemeinde E (Beklagte) eingegliedert. Diese Eingliederungsvereinbarung enthält unter anderem die nachfolgenden Regelungen:
„§ 15 – Schulwesen
1) Die Grundschule in T wird erhalten und bei Bedarf weiter ausgebaut, solange dies rechtlich und tatsächlich möglich ist und von den Erziehungsberechtigten gewünscht wird.
2) Die Grundschule T wird dem Bedarf entsprechend mit den nötigen Mitteln ausgestattet.
3) Eine neue Vorschule ist möglichst in leerstehenden Schulräumen in T bzw. H einzurichten.
[…]
§ 20 – Regelung von Meinungsverschiedenheiten und Streitigkeiten
1) Diese Vereinbarung wird im Geiste der Gleichberechtigung und der Vertragstreue getroffen. Fragen und Meinungsverschiedenheiten sind möglichst in diesem Geiste gütlich zu klären.
2) Bei Meinungsverschiedenheiten über diese Vereinbarung soll der Gemeinderat einen Vermittlungsausschuß hören. Ihm gehören der Bürgermeister als Vorsitzender und je ein Mitglied aus den vier Gemeindeteilen an. Diese werden vom Gemeinderat aus seiner Mitte bestellt. Für den Vermittlungsausschuß gilt die Gemeindeordnung sinngemäß. Ist eine gütliche Einigung nicht zu erreichen, soll die Rechtsaufsichtsbehörde vermitteln.
3) Bei Streitigkeiten über diese Vereinbarung wird die bisherige Gemeinde T bis 31.12.1984 durch drei Bürger vertreten. Sie und ihre Ersatzleute werden vor Inkrafttreten dieser Vereinbarung vom Gemeinderat von T bestellt. (§ 9 Abs. 1 Satz 4 GO).“
Die Kläger zu 2. bis 7. sind gegenwärtige Mitglieder des Gemeinderats der Beklagten und haben ihren Wohnsitz in den Ortsteilen T und H.
Bereits mit Beschluss vom 27.07.2021 entschied der Gemeinderat der Beklagten, den Grundschulbetrieb in T nach dem Ende des Schuljahres 2023/2024 zu beenden.
Mit Schreiben vom 15.10.2021 wandte sich der Prozessbevollmächtigte der Kläger an das Landratsamt R als Rechtsaufsichtsbehörde: Der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten vom 27.07.2021 über die Schließung der Grundschule Teilort T sei rechtswidrig, weil er gegen die Eingliederungsvereinbarung verstoße. Die Kläger beantragten, die unter Tagesordnungspunkt 4 getroffenen Beschlüsse des Gemeinderats von E vom 27.07.2021 gemäß §§ 121 Abs. 1, 119 Satz 1, 118 Abs. 1 GemO zu beanstanden und zu verlangen, dass diese Beschlüsse von der Beklagten binnen einer angemessenen Frist aufgehoben würden. Zur Begründung verwiesen sie im Wesentlichen auf die Regelung in § 15 Abs. 1 der Eingliederungsvereinbarung. Hiernach werde die Grundschule in T erhalten und bei Bedarf weiter ausgebaut, solange dies rechtlich und tatsächlich möglich sei und von den Erziehungsberechtigten gewünscht werde. Ein entsprechender Wunsch der Erziehungsberechtigten bestehe unstreitig. Auch gölten Eingemeindungsverträge wie die vorliegende Vereinbarung grundsätzlich zeitlich unbeschränkt. Die Rechtsaufsichtsbehörde sei nach § 118 Abs. 1 GemO berechtigt und auch verpflichtet, die Einhaltung der Eingliederungsvereinbarung zu überwachen und gegebenenfalls mit Aufsichtsmaßnahmen nach §§ 120 ff. GemO durchzusetzen. Dass der Erhalt der Grundschule rechtlich oder tatsächlich unmöglich geworden sei, habe der Gemeinderat weder behauptet noch dargelegt.
Unter dem 30.11.2021 wandte sich der Prozessbevollmächtigte mit den gegenüber der Rechtsaufsicht vorgebrachten Bedenken der Kläger auch an die Beklagte.
Mit Beschluss vom 07.02.2023 bestätigte der Gemeinderat der Beklagten die Zusammenlegung der Grundschulen in E. Am 23.05.2023 fasste der Gemeinderat der Beklagten darüber hinaus den Beschluss einer Sanierung und Erweiterung der Grundschule in E und traf eine Entscheidung über das Vergabemodell.
Die Kläger haben am 17.07.2023 Klage erhoben. Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus: Die Wirtschaftlichkeitserwägungen der Beklagten seien sachlich unrichtig, weil ausschließlich die Kosten für einen Neubau beider Grundschulen ermittelt und erörtert worden seien. Neubauten seien angesichts der vorhandenen Substanz aber nicht erforderlich. Sanierungskosten seien überhaupt nicht ermittelt worden, weshalb es an einer tragfähigen Grundlage für den Beschluss fehle. Insbesondere sei eine Erhaltung der Grundschule in T weiterhin „rechtlich und tatsächlich möglich“ in dem Sinne des § 15 Abs. 1 der Eingliederungsvereinbarung. Auf die Frage einer Gemeinderätin, ob die Gemeinde zahlungsunfähig werde, wenn beide Standorte weiterbetrieben würden, habe die Verwaltung keine Auskunft geben können, da keine Zahlen vorgelegen hätten. In der Gemeinderatssitzung vom 07.02.2023 hätten sämtliche Nachfragen der Gemeinderäte bezüglich der Lebenszykluskostenberechnung nicht beantwortet werden können. In der Grundschule in T seien bereits jetzt alle Stockwerke ebenerdig und barrierefrei zugänglich. In der Grundschule in E seien hingegen sämtliche drei Stockwerke sowie die Eingangstreppe mit mehr als 30 Stufen nicht barrierefrei ausgestaltet. Die Lebenszykluskostenberechnung der Beklagten sehe dennoch für beide Standorte mit jeweils 300.000 € dieselbe Summe für die vermeintliche Herstellung eines barrierefreien Zugangs vor. Insgesamt sei diese Lebenszykluskostenberechnung, mit welcher die Schließung der Grundschule in T begründet werden solle, unabhängig davon, dass sie schon nicht geeignet sei, § 15 Abs. 1 der Eingliederungsvereinbarung zu überwinden, inhaltlich und fachlich nicht nachvollziehbar sowie fehlerhaft.
Die Klage sei zulässig, insbesondere seien die Kläger beteiligten- und prozessfähig. Für die Klägerin zu 1. folge die Beteiligtenfähigkeit aus § 61 Nr. 1 Var. 2 VwGO. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg habe entschieden, dass ehemalige Gemeinden trotz ihrer Auflösung befugt seien, Rechte in einem gerichtlichen Rechtsschutzverfahren geltend zu machen, die mit ihrem Untergang in einem unmittelbaren Zusammenhang stünden. Die Prozessfähigkeit der Klägerin zu 1. ergebe sich aus § 62 Abs. 3 VwGO. Dabei sei § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung ergänzend auszulegen. Es sei daher von einer grundsätzlichen Vertretungsbefugnis auch über den Zeitraum von zehn Jahren hinaus auszugehen. Fraglich sei daher, welche spätere Vertretung die Vertragsparteien vereinbart hätten. Die seinerzeit in der Eingliederungsvereinbarung benannten natürlichen Person stünden als Vertreter der ehemaligen Gemeinde nicht mehr zur Verfügung. Es sei aber mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar, wenn der ehemaligen Gemeinde die Prozessfähigkeit abgesprochen würde. Unabhängig von der Vertretungsregelung in § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung sehe § 20 Abs. 2 die Bildung eines Vermittlungsausschusses bei Meinungsverschiedenheiten vor. Dieser solle zum einen „aus der Mitte“ des Gemeinderats von E gebildet werden, zum anderen jedoch „je ein Mitglied aus den vier Gemeindeteilen“ umfassen. Diese Regelung sei nicht befristet. Es liege daher nahe, dass die Vertragsparteien eine entsprechende Vorgehensweise auch für die Bestimmung zukünftiger Vertreter der ehemaligen Gemeinde vereinbart hätten. Im Rahmen der ergänzenden Vertragsauslegung sei deshalb davon auszugehen, dass die Vertragsparteien im Anschluss an § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung und im Zusammenspiel mit § 20 Abs. 2 der Eingliederungsvereinbarung geregelt hätten, dass nach dem 31.12.1984 die Klägerin zu 1. von drei Bürgern aus dem Ortsteil T vertreten werde, die aus der Mitte des Gemeinderats der Beklagten stammten. In der Konsequenz seien jedenfalls drei Personen aus dem Kreis der Kläger zu 2. bis 7. zur gemeinsamen Vertretung der Klägerin zu 1. berufen.
Die Beteiligten- und Prozessfähigkeit stehe hinsichtlich der Kläger zu 2. bis 7. als natürliche Personen außer Frage. Sie seien auch klagebefugt, insbesondere stehe den Hilfsanträgen nicht etwa § 19 der Eingliederungsvereinbarung entgegen, wonach Dritte lediglich in den Fällen der §§ 3 und 4 unmittelbare Rechte erwerben würden. Mit dem Hilfsantrag zu 1. machten die Kläger zu 2. bis 7. organschaftliche Rechte als Gemeinderäte des Gemeinderats geltend. Indem die Beklagte eine Bildung und Anhörung des in § 20 Abs. 2 der Eingliederungsvereinbarung vorgesehenen Vermittlungsausschusses unterlasse, würden die mit der Mandatsausübung verbundenen Mitwirkungsbefugnisse der Kläger zu 2. bis 7. gemäß § 24 Abs. 4, § 32 Abs. 3 GemO eingeschränkt. Da dem Vermittlungsausschuss jedenfalls ein Mitglied aus dem Gemeindeteil T angehören müsse, würde eine Person aus dem Kreis der Kläger zu 2. bis 7. zum Mitglied des Vermittlungsausschusses bestellt. Die Kläger zu 2. bis 7. würden folglich in der Ausübung ihres Mandats als Gemeinderäte beschränkt, sie machten keine Rechte als „Dritte“ geltend. Sollten die vertretungsberechtigten Personen erst noch konkret bestellt werden müssen, seien die Kläger zu 2. bis 7. auch insofern in ihren organschaftlichen Rechten betroffen.
Die Hauptanträge zu 1. und 2. seien auch begründet. Gemäß § 15 Abs. 1 der Eingliederungsvereinbarung werde die Schule in T erhalten und bei Bedarf weiter ausgebaut, solange dies rechtlich und tatsächlich möglich sei und von den Erziehungsberechtigten gewünscht werde. Diese Verpflichtung gelte zeitlich unbeschränkt. Ein entsprechender Wunsch der Erziehungsberechtigten liege unstreitig vor. Ebenso stehe es im Ergebnis außer Frage, dass ein Erhalt der Grundschule in T „rechtlich und tatsächlich möglich“ sei. Etwas anderes habe die – insoweit beweisbelastete – Beklagte nicht ansatzweise dargelegt. Die Berechnung von Lebenszykluskosten ändere hieran nichts. Selbst wenn ein Erhalt der Grundschule in T unwirtschaftlich wäre, ergäbe sich daraus keine tatsächliche oder rechtliche Unmöglichkeit. Im Übrigen stehe die Einhaltung von Verpflichtungen aus einem Eingemeindungsvertrag nicht unter einem allgemeinen Haushaltsvorbehalt in dem Sinne, dass sich der Verpflichtete durch eine einfache Rats- oder Verwaltungsentscheidung von „unwirtschaftlichen“ Regelungen des Eingemeindungsvertrags lösen könne. Da die Beklagte zur Erhaltung der Grundschule in T verpflichtet sei, seien die Beschlüsse ihres Gemeinderats vom 27.07.2021, vom 07.02.2023 und vom 23.05.2023 rechtswidrig, was zur Klarstellung auszusprechen sei. Ein vertraglicher Vorbehalt lasse sich aus der Formulierung „solange dies rechtlich und tatsächlich möglich ist“ nicht herleiten. Ferner sei zu berücksichtigen, dass es hier um eine Eingliederungsvereinbarung gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 GemO gehe, weshalb die Ausführungen des VG Sigmaringen im Zusammenhang mit einem Vereinigungsvertrag nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GemO nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar sei. Vielmehr seien Vereinbarungen stets unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalles auszulegen (§§133, 157 BGB). Da Eingliederungsvereinbarungen gerade keinem Wirtschaftlichkeitsvorbehalt unterlägen, stellte eine etwaige Missachtung des Gebots der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit keinen Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot in dem Sinne des § 134 BGB dar. Wenn aber eine etwaige „unwirtschaftliche“ Vereinbarung nicht gegen ein gesetzliches Verbot verstoße, könne auch der Vorbehalt „solange dies gesetzlich möglich ist“ zu keinem anderen Ergebnis führen. Dieser vermeintliche Vorbehalt dürfe daher lediglich deklaratorische Bedeutung haben. Der Wortlaut dieser Vereinbarung spreche im Übrigen ebenso dafür, dass von den Vertragsparteien gerade kein Wirtschaftlichkeitsvorbehalt gemeint gewesen sei. Anderenfalls hätten sie die Einschränkungen „rechtlich und tatsächlich möglich“ leicht um eine „wirtschaftliche“ Möglichkeit ergänzen können. Dies folge auch aus der Niederschrift über die Verhandlungen aus dem Jahr 1973. Bereits damals hätten die Parteien damit gerechnet, dass möglicherweise in absehbarer Zeit eine Erhaltung der Grundschule in T aufgrund schulorganisatorischer Vorgaben („rechtliche Möglichkeit“) oder abnehmender Bevölkerungsentwicklung („tatsächliche Möglichkeit“) nicht mehr möglich sein werde. Der pauschale Verweis der Beklagten auf die „Lebenskostenzyklusbetrachtung“ genüge für die Geltendmachung einer Verletzung von § 77 Abs. 2 GemO und einer daraus folgenden rechtlichen Unmöglichkeit des Erhalts der Grundschule nicht. Aus dieser Berechnung ergebe sich auch nicht, dass der Erhalt der Grundschule in T gegen den Grundsatz einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung verstieße.
Die Voraussetzungen für die Bildung und Anhörung eines Vermittlungsausschusses in dem Sinne des § 20 Abs. 2 der Eingliederungsvereinbarung lägen vor. Aufgrund der gemäß Art. 19 Abs. 4 GG erforderlichen ergänzenden Vertragsauslegung seien nach Ablauf der in § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung vorgesehenen Frist drei neue Vertreter der Klägerin zu 1. zu bestellen, welche diese bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung verträten.
Um eine Aushöhlung der Verpflichtungen aus der Eingliederungsvereinbarung zu vermeiden, müsse der Beklagten untersagt werden, vor einer Nachholung der sich aus den ersten beiden Hilfsanträgen ergebenden Verfahrensschritte die Schließung der Grundschule in T durch eine Zusammenlegung in E zu vollziehen.
Die Kläger beantragen,
1. Es wird festgestellt, dass die Beklagte aufgrund der Eingliederungsvereinbarung vom 17.05.1974 verpflichtet ist, die Grundschule in E-T zu erhalten, bei Bedarf weiter auszubauen und dem Bedarf entsprechend mit den nötigen Mitteln auszustatten.
2. Es wird festgestellt, dass die Beschlüsse des Gemeinderats der Beklagten, insbesondere vom 27.07.2021, 07.02.2023 und 23.05.2023, über eine Zusammenlegung der Grundschulstandorte und eine damit verbundene Schließung des Standorts in T rechtswidrig sind.
Hilfsweise,
die Bestellung eines Prozesspflegers zugunsten der Klägerin Ziffer 1 im vorliegenden Rechtsstreit durch das Verwaltungsgericht Freiburg.
Hilfsweise für die Kläger zu 2. bis 7.:
1. Die Beklagte wird verurteilt, gemäß § 20 Abs. 2 der Eingliederungsvereinbarung vom 17.05.1974 einen Vermittlungsausschuss zu bilden und diesen im Hinblick auf die Meinungsverschiedenheiten über eine Zusammenlegung der Grundschulstandorte anzuhören.
2. Die Beklagte wird verurteilt, entsprechend § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung vom 17.05.1974 aus der Mitte ihres Gemeinderats drei Mitglieder aus dem Ortsteil T zu bestellen, die bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung zur Vertretung der ehemaligen Gemeinde T befugt sind.
3. Die Beklagte wird verurteilt, bis zum Vollzug der beiden Hilfsanträge zu 1. und 2. von einer Zusammenlegung der Grundschulstandorte abzusehen.
Höchst hilfsweise zu Hilfsantrag 2.:
2.1 Die Beklagte wird verurteilt, entsprechend § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung vom 17.05.1974 drei Bürger aus dem Gebiet der ehemaligen Gemeinde T zu bestellen, die bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung zur Vertretung der ehemaligen Gemeinde T befugt sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an: Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Die Beklagte sei aufgrund der Eingliederungsvereinbarung nicht zum Erhalt der Grundschule in T verpflichtet. Die Beschlüsse des Gemeinderates der Beklagten vom 20.07.2021 und vom 07.02.2023 über die Zusammenlegung der beiden Standorte der Grundschule am Hauptstandort in E und die damit verbundene Schließung der Außenstelle in T seien nicht rechtswidrig. Die Verpflichtungen aus Eingliederungsvereinbarungen unterlägen grundsätzlich den Regelungen des allgemeinen Vertragsrechts. Es gelte daher der Grundsatz der Vertragstreue. Ausgehend davon entfalteten Zusagen in Eingemeindungsverträgen grundsätzlich eine zeitlich unbeschränkte Bindung. Voraussetzung dieser Bindungswirkung sei aber, dass es sich bei der jeweiligen Zusage in einem Eingliederungsvertrag um eine rechtsverbindliche Zusage und nicht lediglich um eine politische Absichtserklärung handele. Dies sei nach den allgemeinen Grundsätzen der Auslegung vertraglicher Regelungen zu ermitteln. Dabei sei auf den Wortlaut sowie den daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen abzustellen. Soweit die Parteien hinsichtlich einer Regelung rechtsgeschäftlichen Bindungswillen geäußert hätten, handele es sich um eine verbindliche Verpflichtung. Anderenfalls könnten die Beschlussorgane der Gemeinde frei entscheiden, ob sie sich an die „Zusage“ hielten. Bei Zusagen zur Erhaltung gemeindlicher Einrichtungen in Eingemeindungsverträgen sei solch ein rechtsverbindlicher Charakter regelmäßig anzunehmen. Die Bindung einer Zusage über die Erhaltung einer gemeindlichen Einrichtung stehe zwar unter keinem allgemeinen Haushalts- bzw. Wirtschaftlichkeitsvorbehalt. Soweit aber in Eingliederungsverträgen ausdrückliche Vorbehalte bzw. Einschränkungen vereinbart worden seien, könnten diese der Bindungswirkung ausnahmsweise entgegenstehen. Es handele sich dann nicht um eine zwingende Verpflichtung zum Erhalt einer Einrichtung, da die Verpflichtung unter einem vertraglich vereinbarten Vorbehalt stehe. So enthalte beispielsweise die Formulierung „solange dies gesetzlich möglich ist“ einen Vorbehalt bezüglich der Einhaltung des zwingenden Rechts. Die Regelung sei gesetzeskonform auch dahin auszulegen, dass sie unter dem Vorbehalt der finanziellen Möglichkeiten der neu geordneten Gemeinde stehe. So verhalte es sich auch hinsichtlich der in § 15 Abs. 1 der Eingliederungsvereinbarung vereinbarten Pflicht zum Erhalt der Grundschule in T. Diese Zusage stehe unter dem Vorbehalt der finanziellen Möglichkeit der Beklagten bzw. dem Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung des § 77 Abs. 2 GemO. Dies ergebe sich aus dem Zusatz „solange dies rechtlich und tatsächlich möglich ist und von den Erziehungsberechtigten gewünscht wird“. Die Pflicht zum Erhalt und zum Betrieb der Grundschule sei damit an die „rechtliche Möglichkeit“ in dem Sinne der rechtlichen Zulässigkeit geknüpft. Diese Einschränkung beziehe sich nicht allein auf schulrechtliche Normen. Vielmehr sei damit auch die Verpflichtung von Gemeinden gemäß § 77 Abs. 2 GemO verbunden, die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen. Die Verpflichtung aus § 15 Abs. 1 der Vereinbarung bestehe daher nur so lange, wie dies unter Beachtung auch von § 77 Abs. 2 GemO „rechtlich möglich“ sei. Auch der damalige Bürgermeister der Beklagten, der die Eingliederungsvereinbarung für diese abgeschlossen habe, habe anschließend bestätigt, dass die Leistungspflicht der Beklagten aus der Vereinbarung nur „durch Gesetz, eine geordnete Gemeindewirtschaft […]“ begrenzt sei. Der weitere Zusatz in § 15 Abs. 1 der Eingliederungsvereinbarung, „solange dies […] von den Erziehungsberechtigten gewünscht wird“ stelle diese Beurteilung nicht infrage. Die Regelung vermittele den Erziehungsberechtigten kein absolutes „Veto“-Recht. Dies werde daran deutlich, dass es auf die Interessen bzw. „Wünsche“ der Erziehungsberechtigten nicht ankomme, soweit der Erhalt der Grundschule rechtlich und tatsächlich nicht möglich sei. Die Voraussetzungen des Wirtschaftlichkeitsvorbehaltes lägen hier vor. Dies ergebe sich aus einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ausgehend von einer „Lebenszyklusbetrachtung“. Gegenstand der Untersuchung sei die Ermittlung und Bewertung der Lebenszykluskosten für drei untersuchte Varianten. Für die Zusammenlegung in T ergäben sich Kosten in Höhe von 9.873.000 €, für eine Zusammenlegung in E entstünden Kosten in Höhe von 8.737.000 € und der Betrieb beider Standorte koste die Gemeinde 14.198.000 €. Die Aufrechterhaltung beider Schulstandorte entspreche damit keiner sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung. Sie würde hohe weitere Kreditaufnahmen erfordern. Es sei nicht zu erwarten, dass die Rechtsaufsichtsbehörde die erforderliche Genehmigung hierfür erteile.
Auch die Hilfsanträge seien unbegründet. Dies gelte zunächst hinsichtlich der Bildung und Anhörung eines Vermittlungsausschusses gemäß § 20 Abs. 2 der Eingliederungsvereinbarung. Einklagbare Rechte einzelner oder mehrerer Bürger, die direkt von Folgen einer Schließung der gemeindlichen Einrichtung betroffen seien, enthalte ein Eingemeindungsvertrag grundsätzlich nicht. Gleiches gelte für Gemeinderäte oder einen eventuell bestehenden Ortschaftsrat des betroffenen Ortsteils. Abgesehen davon sei § 20 Abs. 2 im jetzigen Verfahrensstadium nicht (mehr) anwendbar. In § 20 der Eingliederungsvereinbarung werde zwischen „Meinungsverschiedenheiten“ und „Streitigkeiten“ differenziert. Bei Auslegung der Willenserklärungen ergebe sich hieraus ein gestuftes Vorgehen. Sofern sich „Meinungsverschiedenheiten“ zu einer „Streitigkeit“ entwickelt hätten, in der es auch damals nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO der Bestimmung einer befristeten Vertretung der ehemaligen Gemeinde bedurft habe, könne aber nur noch § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung anwendbar sein. Die Kläger hätten selbst eine „Streitigkeit“ eingeleitet. Die Ebene einer bloßen „Meinungsverschiedenheit“ liege nicht mehr vor. Eine Verpflichtung der Beklagten zur Bildung und Anhörung eines Vermittlungsausschusses hätten die Kläger daher allenfalls vor Erhebung einer Klage geltend machen können. Im Übrigen begründe § 20 Abs. 2 der Eingliederungsvereinbarung keine rechtliche Verpflichtung. Es handele sich vielmehr um eine bloße „Soll-Regelung“. Da es sich um eine rein vertragliche Regelung handele, sei ein Absehen von der Verpflichtung auch nicht nur in atypischen Fallkonstellationen möglich. Doch selbst wenn man davon ausginge, bestehe eine Verpflichtung der Beklagten, entsprechend § 20 Abs. 2 der Eingliederungsvereinbarung vorzugehen, nicht. Sinn und Zweck der Regelung sei es gerade, Meinungsverschiedenheiten außergerichtlich beizulegen und Streitigkeiten von den Gerichten möglichst fernzuhalten. Sofern sich ein Gericht – wie hier – bereits mit der Angelegenheit beschäftige, sei es geradezu widersprüchlich, sich nun (erst) auf die Bildung und Anhörung eines Vermittlungsausschusses zu berufen. Die Kläger zu 2. bis 7. hätten auch keinen Anspruch auf die Bestellung von Vertretern gemäß § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung. Die Auffassung, der Vertrag sei ergänzend dahingehend auszulegen, dass die Beklagte nach Ablauf der in § 20 Abs. 3 geregelten Frist neue Vertreter bestellen müsse, sei abwegig. Der Vertrag weise schon keine Regelungslücke auf. Die Regelung gehöre vielmehr zu dem gesetzlich gebotenen Mindestinhalt einer Eingliederungsvereinbarung. Sie gehe zurück auf § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO. Soweit die Vertragsparteien nicht darüber hinausgegangen seien, könne darin aber keine Regelungslücke in dem Vertrag erkannt werden. Eine ergänzende Vertragsauslegung folge auch nicht aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Zwar könne der Ablauf der Frist in § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung nicht bedeuten, dass die untergegangene Gemeinde keinen Prozessvertreter mehr haben könne. Die Kläger zu 2. bis 7. begehrten jedoch die Bestellung von Mitgliedern des Gemeinderates aus dem Ortsteil T. Die Vertretung der ehemaligen Gemeinde T-H durch Gemeinderäte der „neuen“ Gemeinde (E), die aus dem Gebiet der eingegliederten Gemeinde stammten, genüge nicht. Denn diese repräsentierten nicht die Bevölkerung der eingegliederten Gemeinde, sondern die der gesamten Gemeinde.
Aus der Unbegründetheit der Hilfsanträge zu den Ziffern 1 und 2 folge auch die Unbegründetheit des Hilfsantrags zu Ziffer 3 bezüglich des Absehens vom Vollzug der Zusammenlegung der Grundschulen.
Soweit die Kläger zu 2. bis 7. in Abwandlung ihres Hilfsantrags zu Ziffer 2 begehrten, drei Bürger aus dem Gebiet der ehemaligen Gemeinde T als Vertreter der ehemaligen Gemeinde T entsprechend § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung zu bestellen, sei auch dieser Hilfsantrag unbegründet. Eine entsprechende vertragliche Verpflichtung der Beklagten ergebe sich nicht aus der Eingliederungsvereinbarung, auch nicht im Wege ergänzender Vertragsauslegung oder unter Heranziehung von Art. 19 Abs. 4 GG. Es sei nicht Aufgabe und Pflicht der Beklagten, diejenigen Personen zu benennen, die als Vertreter der früher selbstständigen Gemeinde auftreten dürften. Die Beklagte treffe diese Pflicht nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO nur zum Zeitpunkt des Abschlusses der Eingliederungsvereinbarung, nicht aber nach Ablauf der in § 20 Abs. 3 genannten Frist.
Der Kammer liegen die Akten des Landratsamts R betreffend die Außenstelle der Grundschule in T (zwei Bände) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf diese Akten, die Gerichtsakte sowie die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klagen haben keinen Erfolg, da sie bereits unzulässig sind.
Die Klagen sind sowohl mit ihren Hauptanträgen als auch mit ihren Hilfsanträgen unzulässig.
1. Die gilt zunächst hinsichtlich des Hauptantrages zu 1. der Kläger, mit welchem sie die Feststellung begehren, dass die Beklagte aufgrund der Eingliederungsvereinbarung verpflichtet ist, die Grundschule in E-T zu erhalten, bei Bedarf weiter auszubauen und dem Bedarf entsprechend mit den nötigen Mitteln auszustatten. Unzulässig ist die Klage insoweit sowohl hinsichtlich der Klägerin zu 1. (dazu a)) als auch hinsichtlich der Kläger zu 2. bis 7. (dazu b)).
a) Die Klägerin zu 1. ist zwar gemäß § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Nach ständiger Rechtsprechung sind Gemeinden trotz ihrer Auflösung befugt, Rechte in einem gerichtlichen Rechtsschutzverfahren geltend zu machen, die mit ihrem Untergang in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen. Diese Befugnis umfasst auch Streitigkeiten um Rechtsfolgen, die in dem Eingliederungsvertrag als Gegenleistung dafür vereinbart worden sind, dass die Gemeinde ihre Selbstständigkeit aufgibt (vgl. nur VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.07.1983 - 1 S 634/81 -, S. 6, n.v.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.03.1979 - I 1367/78 -, juris Rn. 18 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.09.1978 - I 2443/77 -, juris Rn. 20 ff. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.03.2016 - 1 S 1218/15 -, juris Rn. 13 ff.; VG Freiburg, Urteil vom 12.02.2005 - 7 K 1212/04 -, juris Rn. 15).
Der Klägerin zu 1. fehlt aber die Prozessfähigkeit in dem Sinne des § 62 VwGO, insbesondere folgt eine solche nicht aus § 62 Abs. 3 VwGO. Denn die nach § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung als Vertreter der ehemaligen Gemeinde bestellten Bürger und ihre Ersatzleute stehen nicht mehr zur Verfügung. Auch ist eine Nachbestellung von Vertretern rechtlich ausgeschlossen.
Die Prozessfähigkeit der Klägerin zu 1. wird zwar nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg nicht schon dadurch infrage gestellt, dass die zu ihrer Vertretung berufenen drei Bürger nach § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung die untergegangene Gemeinde lediglich bis 31.12.1984 vertreten sollen. Insoweit führte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 15.07.1983 - 1 S 634/81 -, S. 7 f., n.v.) zu einer ähnlichen Befristung der Vertretung aus:
„Bei der vertraglichen Ausgestaltung der Vertretungsbefugnis sind die Vertragsparteien ersichtlich davon ausgegangen, daß bis zum genannten Zeitpunkt Streitigkeiten aus der Eingliederungsabwicklung nicht mehr bestehen würden und deshalb auch eine Vertretung der ehemaligen Gemeinde über diesen Zeitpunkt hinaus nicht mehr erforderlich ist. Hätten die Vertragsparteien auch die Möglichkeit erwogen, daß sich Auseinandersetzungen aus Anlaß des Vertrages über den genannten Zeitpunkt hinaus ergeben könnten, hätten sie jedenfalls für solche Streitigkeiten, die innerhalb des Zeitraumes zwischen Vertragsabschluß und Beendigung der Vertretungsbefugnis entstanden, jedoch nicht vor dem 1.7.1981 bereinigt sind, die weiterbestehende Vertretung der ehemaligen Gemeinde durch den Eingliederungsausschuß vertraglich geregelt. Eine insoweit eröffnete 'ergänzende Vertragsauslegung' […] führt dazu, daß nach den vertraglichen Bestimmungen der Eingliederungsvereinbarung jedenfalls für die angeführten Streitigkeiten von einer über den genannten Zeitpunkt hinausreichenden Vertretungsbefugnis des Eingliederungsausschusses auszugehen ist. Die Annahme einer weiterbestehenden Vertretungsmacht des genannten Ausschusses im vorliegenden Zusammenhang widerspricht auch nicht § 9 Abs. 1 S. 4 GO. Diese Vorschrift regelt lediglich allgemein, dass eine befristete Vertretung der ehemaligen Gemeinde bei Streitigkeit über die Eingliederungsvereinbarung zu erfolgen hat. Die Befristung der Vertretung wird hingegen nicht geregelt; sie bleibt vielmehr der jeweiligen vertraglichen Regelung vorbehalten.“ (Ebenfalls in diesem Sinne VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.03.2016 - 1 S 1218/15 -, juris Rn. 15 ff.)
Die Kammer lässt offen, ob der vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg vorgenommenen Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO zu folgen ist. Jedenfalls vermag eine solche „ergänzende Vertragsauslegung“ eine Prozessfähigkeit der Klägerin zu 1. vorliegend nicht zu begründen. Insbesondere scheidet – entgegen der Annahme der Kläger – eine Auslegung dahingehend, dass drei Bürger aus dem Gebiet der ehemaligen Gemeinde T zu bestellen sind, aus. Dies ergibt sich aus Folgendem:
aa) Grundsätzlich ist eine ergänzende Auslegung auch von öffentlichen Verträgen zulässig (vgl. § 62 Satz 2 (L)VwVfG iVm § 157 BGB). Hierdurch können Lücken eines Rechtsgeschäfts geschlossen werden (Busche, in: Münchener Kommentar zum BGB, 9. Aufl. 2021, BGB § 157 Rn. 29). Dabei darf die bewusst lückenhaft getroffene Vereinbarung nach dem Willen der Beteiligten allerdings nicht abschließend sein, denn dann fehlt es an einer durch ergänzende Auslegung zu schließenden Lücke (vgl. BGH, Urteil vom 08.07.1982 - III ZR 21/81 -, juris; BGH, Urteil vom 20.03.1985 - VIII ZR 342/83 -, juris; BGH, Urteil vom 25.06.1980 - VIII ZR 260/79 -, juris). Ebenso wenig kann die Vertragsauslegung dafür herangezogen werden, einem Vertrag einen (zusätzlichen) Regelungsinhalt zu verschaffen, den die Parteien (objektiv) nicht vereinbaren wollten. Die richterliche Auslegung darf insbesondere zu keiner Erweiterung des Vertragsgegenstandes führen und sie muss in dem Vertrag auch eine Stütze finden (Wendtland, in: BeckOK BGB, 69 Ed. 01.02.2024, BGB § 157 Rn. 37 ff. m.w.N.). Kann diese Regelungslücke nicht durch die Heranziehung dispositiven Rechts geschlossen werden, so ist der hypothetische Parteiwille zu ermitteln (vgl. BGH, Urteil vom 29.01.2020 - VIII ZR 75/19 -, juris). Hierzu ist in erster Linie an den bereits vorhandenen Vertragsinhalt anzuknüpfen (BGH, Urteil vom 25.06.1980 - VIII ZR 260/79 -, juris; BGH, Urteil vom 10.07.1963 - VIII ZR 204/61 -, juris; BGH, Urteil vom 22.04.1953 - II ZR 143/52 -, juris). Die bereits in ihm enthaltenen Regelungen und Wertungen sind Ausgangspunkt der Vertragsergänzung (BGH, Urteil vom 04.03.2004 - III ZR 96/03 -, juris). Sodann ist darauf abzustellen, was die Parteien nach angemessener Abwägung ihrer Interessen nach Treu und Glauben und der Verkehrssitte unter Anknüpfung der in dem Vertrag enthaltenen Regelungen und Wertungen als redliche Vertragspartner vereinbart hätten, wenn sie den von ihnen nicht geregelten Fall in dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses bedacht hätten (BGH, Urteil vom 04.03.2004 - III ZR 96/03 -, juris m.w.N.).
bb) Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
Ausgehend von der streitgegenständlichen Eingliederungsvereinbarung dürfte bereits zweifelhaft sein, ob tatsächlich von einer Regelungslücke auszugehen ist (so jedenfalls für Streitigkeiten, die innerhalb des Zeitraums zwischen Vertragsabschluss und Beendigung der Vertretungsbefugnis entstanden, jedoch nicht bereinigt worden sind, VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.07.1983 - 1 S 623/81 -, S. 7 f., n.v.; ebenfalls eine Regelungslücke annehmend VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.03.2016 - 1 S 1218/15 -, juris Rn. 15 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.03.1979 - I 1367/78 -, juris Rn. 22 ff.). Einzelne Regelungen der Eingliederungsvereinbarung – insbesondere die Vereinbarung besonderer Verpflichtungen unter IV) der Eingliederungsvereinbarung – sprechen möglicherweise eher dafür, dass die Parteien bei Vertragsschluss durchaus davon ausgehen konnten und auch davon ausgegangen sind, dass über den 31.12.1984 hinaus weitere Streitigkeiten würden entstehen können, die eine Vertretung der ehemaligen Gemeinde T erforderten.
Auch dürfte sich den Beteiligten bereits seinerzeit aufgedrängt haben, dass die „drei Bürger“, die gemäß § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung zur Vertretung der ehemaligen Gemeinde T bestellt werden sollten, naturgemäß die Vertretung – anders als beispielsweise ein (kommunales) Organ – nur für einen begrenzten Zeitraum würden übernehmen können. Dass die Beteiligten bei Vertragsschluss zumindest bedacht haben, dass möglicherweise einzelne dieser drei Vertreter vorübergehend oder endgültig an der Mitwirkung gehindert sein könnten, zeigt auch die Regelung über die Bestellung von Ersatzleuten, welche ausdrücklich in § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung aufgenommen wurde.
Eine Auslegung des Vertrags scheitert vorliegend aber jedenfalls daran, dass die Regelung des § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung hinsichtlich der Bestellung von Vertretungspersonen der ehemaligen Gemeinde T einer solchen ergänzenden Auslegung nicht (mehr) zugänglich ist. Nach § 20 Abs. 3 Satz 2 der Eingliederungsvereinbarung werden die drei Bürger und ihre Ersatzleute vor Inkrafttreten der Vereinbarung vom Gemeinderat von T bestellt. Dieser Gemeinderat als einzig – vertraglich wie demokratisch – legitimiertes Organ zur Bestellung der Vertreter der ehemaligen Gemeinde T ist aber mit Inkrafttreten der Vereinbarung am 01.01.1975 untergegangen. Somit fehlt es bereits an einem Organ, das rechtlich und tatsächlich in der Lage ist, „Nachfolger“ der ehemaligen drei Vertreter und ihrer Ersatzleute zu bestellen. Über diesen Umstand hilft auch eine ergänzende Auslegung des Vertrages nicht hinweg. Vielmehr bedürfte es einer gänzlich neuen Konstruktion zur Bestellung von drei Vertretern der ehemaligen Gemeinde T und ihrer Ersatzleute. Das gleiche Ergebnis folgt auch aus § 9 Abs. 2 Satz 4 GemO in Verbindung mit § 9 Abs. 2 Satz 1 GemO, wonach die Vertreter vor Eintritt der Rechtswirksamkeit der (Eingliederungs-)Vereinbarung vom Gemeinderat der einzugliedernden Gemeinde zu bestimmen sind. Dies galt ebenso nach § 9 Abs. 1 Satz 6 GemO in der zu dem Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung vom 17.05.1974 geltenden Fassung vom 25.10.1973 (nachfolgend: GemO a.F.), zuletzt maßgeblich geändert am 26.03.1968 (GBl., S. 114).
Soweit die Kläger vortragen, im Rahmen der ergänzenden Vertragsauslegung sei davon auszugehen, dass die Vertragsparteien im Anschluss an § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung und im Zusammenspiel mit § 20 Abs. 2 der Eingliederungsvereinbarung geregelt hätten, dass nach dem 31.12.1984 die Klägerin zu 1. von drei Bürgern aus dem Ortsteil T (einschließlich H) vertreten werde, die aus der Mitte des Gemeinderats der Beklagten stammten und dementsprechend jedenfalls drei Personen aus dem Kreis der Kläger zu 2. bis 7. zur gemeinsamen Vertretung der Klägerin zu 1. berufen seien, überzeugt dies nicht.
Vielmehr überschreitet auch diese Form der Bestellung von Vertretungspersonen die Grenzen zulässiger ergänzender Vertragsauslegung. Es lässt sich gerade nicht der streitgegenständlichen vertraglichen Regelung entnehmen, dass es dem hypothetischen Parteiwillen entspräche, die erforderliche Bestellung der Vertreter nunmehr dem Gemeinderat der (jetzigen) Gemeinde E, der Beklagten, zu überlassen. Dies wäre eine der ursprünglichen Regelung konträre Vorgehensweise, welche die Rechte eines Vertragspartners – hier der der untergegangenen Gemeinde T – nicht mehr hinreichend zu wahren vermag. Schließlich repräsentiert der Gemeinderat der Beklagten gerade nicht die ehemalige Gemeinde T, sondern die Beklagte als Vertrags-„Gegnerin“. Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass gemäß § 6 der Eingliederungsvereinbarung eine unechte Teilortswahl nach § 27 Abs. 2 GemO eingeführt worden ist. Die Gemeinderatsmitglieder bleiben gleichwohl Mitglieder des Gemeinderats der Gemeinde E und repräsentieren diese in ihrer Gesamtheit (vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 10.10.2007 - 3 K 102/06 -, juris Rn. 36; Altenmüller, Verbindlichkeit von Zusagen in Gebietsänderungsverträgen, DÖV 1977, 34 (40)). Hätten die Beteiligten zudem – wie die Kläger meinen – sowohl für den Umgang mit Meinungsverschiedenheiten als auch für die Beilegung von Streitigkeiten gleichlaufende Regelungen über eine Bestellung von Vertretern durch den Gemeinderat E treffen wollen, so hätten sie dies bereits bei Vertragsschluss vereinbaren müssen. Die bewusste – und ausdrückliche – Unterscheidung zwischen § 20 Abs. 2 und § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung zeigt aber vielmehr, dass die Vertragsparteien dies gerade nicht regeln wollten. Im Übrigen wären sie an einer solchen Regelung aufgrund von § 9 Abs. 1 Satz 6 GemO a.F. sowie § 9 Abs. 2 Satz 1 und 4 GemO gehindert. Dann kann sie aber auch nicht dem hypothetischen Parteiwillen entsprechen.
Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall auch maßgeblich von denjenigen Fällen, in denen die Vertretung der ehemaligen Gemeinde beispielsweise durch einen Ortschaftsrat übernommen wurde (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.07.2016 - 1 S 1218/15 -, juris; VG Freiburg, Urteil vom 12.02.2005 - 7 K 1212/04 -, juris), der auch über die vereinbarte Frist hinaus grundsätzlich fortbesteht und daher kontinuierlich nachbesetzt werden kann, ohne dass die Regelung dadurch eine wesentliche Änderung erfährt. Die Kläger befürworten aber gerade nicht nur das Fortbestehen einer Vertretung über die in § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung festgesetzte Frist hinaus, sondern die Neubestellung von Vertretungspersonen.
Zusammengefasst kommt daher eine „ergänzende“ Auslegung der Eingliederungsvereinbarung nicht (mehr) in Betracht. Vielmehr würde die Regelung des § 20 Abs. 3 dieses Vertrages durch eine im Wesentlichen andere Regelung ersetzt, der Vertragsgegenstand mithin um eine zusätzliche, neue Regelung – in unzulässiger Weise – erweitert. Es ist nach dem Vorstehenden allein durch Auslegung des Vertrages nicht zu ermitteln, welche Regelung die Parteien zur Bestellung entsprechender Vertreter für den Zeitraum nach dem 31.12.1984 getroffen hätten. Den Parteiwillen zu ersetzen, ist das Gericht indes nicht befugt.
Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die Kläger zu 2. bis 7. selbst (bislang) nicht geltend gemacht haben, bereits in dem Sinne des § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung als Vertreter der ehemaligen Gemeinde T bestellt worden zu sein. Abgesehen davon handelt es sich bei den Klägern zu 2. bis 7. um insgesamt sechs natürliche Personen und nicht, wie dies § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung vorgibt, um „drei Bürger“ (Hervorhebung durch das Gericht). Eine Vertretung der Klägerin zu 1. durch die Kläger zu 2. bis 7. – und damit die Annahme der Prozessfähigkeit der Klägerin zu 1. – scheidet schließlich auch aus diesen Gründen aus. Eine „Bestellung“ beziehungsweise Auswahl durch das Gericht kommt ebenfalls nicht in Betracht. Vielmehr schreibt § 9 Abs. 2 Satz 4 GemO eine Bestellung durch den Gemeinderat der ehemaligen Gemeinde vor.
cc) Schließlich kommt vorliegend die Bestellung eines Prozesspflegers weder auf Antrag der Kläger (dazu (1) noch von Amts wegen (dazu (2)) in Betracht.
(1) Der – erst in der mündlichen Verhandlung gestellte – (Hilfs-)Antrag der Kläger, einen Prozesspfleger für die Klägerin zu 1. zu bestellen (vgl. § 62 Abs. 4 VwGO in Verbindung mit § 57 ZPO analog), hat keinen Erfolg.
Nach § 57 Abs. 1 ZPO hat der Vorsitzende des Prozessgerichts einer nicht prozessfähigen Partei, die ohne gesetzlichen Vertreter ist und die verklagt werden soll, auf Antrag bis zu dem Eintritt des gesetzlichen Vertreters einen besonderen Vertreter zu bestellen, falls mit dem Verzug Gefahr verbunden ist. Diese Norm ist gemäß § 62 Abs. 4 VwGO im verwaltungsgerichtlichen Verfahren entsprechend anzuwenden.
Eine direkte Anwendung des § 57 Abs. 1 VwGO scheidet bereits aus, weil der Prozesspfleger für die Klägerin zu 1. bestellt werden soll und damit nicht für eine Beklagte.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist über den Wortlaut des § 57 ZPO hinaus die Bestellung eines Vertreters für einen prozessunfähigen Kläger in engen Grenzen in bestimmten Fällen für erforderlich erklärt worden, so auf dem Gebiet der Eingriffsverwaltung oder auf dem Gebiet der Sozialhilfe, wenn die geltend gemachte Hilfsbedürftigkeit auf demselben Mangel beruht, der auch zur Prozessunfähigkeit führt, nicht aber für (sonstige) Verpflichtungsklagen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.12.1986 - 2 B 127.86 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 22.01.1991 - 1 CB 47.90 -, juris).
In Literatur und Rechtsprechung wird grundsätzlich die Möglichkeit der Bestellung eines Prozesspflegers für eine untergegangene Gemeinde diskutiert (vgl. Altenmüller, Verbindlichkeit von Zusagen in Gebietsänderungsverträgen, DÖV 1977, 34 (40); Schielke, in: Die Reichweite der Bindungswirkung von Zusagen in Eingemeindungsverträgen der Gebietsreform in Baden-Württemberg, 2012, S. 173 ff.; VG Sigmaringen, Urteil vom 10.10.2007 - 3 K 102/06 -, juris Rn. 38; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 23.01.2024 - 3 MB 26/23 -, juris Rn. 37 ff.). Nach der von Schielke vertretenen Auffassung sind die auf dem Gebiet der eingegliederten Gemeinde lebenden Bürger in ihrer Gesamtheit in analoger Anwendung des § 21 Abs. 3 GemO befugt, einen Antrag an das Verwaltungsgericht auf Bestellung eines Prozesspflegers nach § 57 Abs. 1 ZPO analog zu stellen (vgl. hierzu Beschluss der Kammer vom 14.04.2022 - 10 K 217/22 -, juris).
Ungeachtet der Frage, ob eine Antragsbefugnis grundsätzlich durch die entsprechende Anwendung der Vorschriften zu dem Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 GemO analog in Betracht kommt oder ob die Kläger vorliegend auf einer anderen rechtlichen Grundlage eine entsprechende Antragsbefugnis herleiten können, scheidet die Bestellung eines Prozesspflegers aus anderen Gründen aus. Hierbei ist einerseits zu berücksichtigen, dass die vorliegende Regelungslücke keine gesetzliche, sondern vielmehr eine vertragliche ist. Andererseits fehlt es auch an einer mit den in der Rechtsprechung anerkannten Ausnahmekonstellationen vergleichbaren Interessenlage.
So beruht die Prozessunfähigkeit der Klägerin zu 1. – anders als in den vorstehenden Fällen der bundesverwaltungsgerichtlichen Judikatur – auf einer (unzureichenden) vertraglichen Regelung. Es ist aber nicht Aufgabe des (Verwaltungs-)Gerichts, vertragliche „Mängel“ zu kompensieren. Zudem handelt es sich bei der Klägerin zu 1. nicht um eine natürliche Person, sondern um eine juristische Person des öffentlichen Rechts. Ihre Situation ist auch deshalb nicht mit derjenigen einer natürlichen Person, die ihre Prozessunfähigkeit regelmäßig nicht beeinflussen kann, zu vergleichen. Ferner unterscheiden sich die beiden von dem Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallkonstellationen in einem weiteren Punkt von der vorliegenden Prozessunfähigkeit der Klägerin zu 1. Auf dem Gebiet der Eingriffsverwaltung (erste anerkannte Ausnahme) droht dem prozessunfähigen Kläger eine Verletzung seiner Grundrechte und in der Konstellation der Durchsetzung von Sozialhilfeansprüchen (zweite anerkannte Ausnahme) geht es um existentielle Belange des Klägers. Vorliegend kann sich die Klägerin zu 1. aber allenfalls auf ihr Grundrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG berufen. Sie ist im Übrigen – worauf auch das Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein in seiner Entscheidung (Beschluss vom 23.01.2024 - 3 MB 26/23 -, juris Rn. 39) zutreffend hingewiesen hat – nicht gänzlich schutzlos gestellt. Denn es obliegt grundsätzlich der Kommunalaufsichtsbehörde, über die Wahrung von Zusagen aus Eingliederungsvereinbarungen zu wachen und nötigenfalls einzuschreiten (vgl. §§ 118 ff. GemO).
(2) Aus denselben Gründen scheidet vorliegend auch die Bestellung eines Prozesspflegers von Amts wegen aus.
b) Die mit dem Hauptantrag zu 1. erhobene Klage ist auch hinsichtlich der Kläger zu 2. bis 7. unzulässig. Diese sind weder als natürliche Personen noch in ihrer Eigenschaft als Gemeinderatsmitglieder der Gemeinde E klagebefugt in dem Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO.
Die Eingliederungsvereinbarung begründet – worauf auch die Kläger selbst hinweisen – keine (verwaltungs-)gerichtlich durchsetzbaren Rechte Dritter, vgl. auch § 19 der Eingliederungsvereinbarung. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die Kläger zu 2. bis 7. bezüglich des mit dem Hauptantrag zu 1. geltend gemachten Anspruchs auf Erhalt der Grundschule in T in ihren organschaftlichen Rechten als Mitglieder des Gemeinderats der Beklagten berührt sein könnten. Sie tragen hierzu schon nichts Substantiiertes vor.
2. Der Hauptantrag zu 2., mit welchem die Kläger die Feststellung begehren, dass die Beschlüsse des Gemeinderats der Beklagten, insbesondere vom 27.07.2021, vom 07.02.2023 und vom 23.05.2023, über eine Zusammenlegung der Grundschuldstandorte und eine damit verbundene Schließung des Standortes in T rechtswidrig sind, ist ebenfalls unzulässig.
a) Der Klägerin zu 1. fehlt auch insoweit die Prozessfähigkeit in dem Sinne des § 62 VwGO (siehe hierzu ausführlich oben I. 1. a)).
b) Die Klage ist aber auch im Hinblick auf die Kläger zu 2. bis 7. unzulässig.
So haben die Kläger zu 4. bis 7. schon nicht dargelegt, woraus sich eine mögliche Verletzung ihrer organschaftlichen Rechte ergeben soll.
Soweit die Klägerin zu 2. (erstmals) in der Stellungnahme vom 11.04.2024 eine Verletzung ihres Fragerechts geltend macht, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Sie trägt vor, sie habe in der Sitzung des Gemeinderats vom 07.02.2023 nach Detailergebnissen der Gebäudezustandserfassungen gefragt und darum gebeten, diese dem Gemeinderat vorzulegen. Außerdem habe sie bemängelt, dass die Einzelmaßnahmen unbekannt und daher nicht nachprüfbar seien (s. Niederschrift über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats vom 07.02.2023, S. 5). In der mündlichen Verhandlung bekräftigte die Klägerin zu 2. ihren diesbezüglichen Vortrag und führte an, eine Beschlussfähigkeit sei deshalb zum damaligen Zeitpunkt nicht gegeben gewesen. Sie sei wegen der nicht vorgelegten Informationen nicht in der Lage gewesen, den Sachverhalt zu beurteilen. Aus diesem Vorbringen ergibt sich schon nicht zweifelsfrei, was die Klägerin in der Sache rügt und ob sie sich tatsächlich auf eine Verletzung ihrer organschaftlichen Rechte beruft oder nicht vielmehr einen Aufklärungsmangel (vgl. § 24 LVwVfG) rügt. Letzteren kann sie aber nicht als Gemeinderatsmitglied im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits geltend machen; einen objektiven Rechtsbeanstandungsanspruch hat sie nicht. Doch selbst wenn man in dem Vortrag der Klägerin zu 2. die Geltendmachung eines Einberufungsmangels infolge unzureichender Unterlagen und damit eine Verletzung von § 34 GemO erblicken wollte, so richtet sich die Klage jedenfalls gegen den falschen Beklagten. Richtiger Klagegegner wäre insoweit der Bürgermeister, als derjenige, der für die ordnungsgemäße Einberufung der Gemeinderatssitzung verantwortlich ist (vgl. § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO). Die nunmehr vorgebrachte Begründung vermag aber dem Hauptantrag zu 2., mit welchem die Feststellung der Rechtswidrigkeit u. a. des Beschlusses des Gemeinderats der Beklagten vom 07.02.2023 – gegenüber der Beklagten – begehrt wird, nicht zum Erfolg zu verhelfen. Einen – ergänzenden – Antrag, gerichtet gegen den Bürgermeister der Beklagten bezüglich der rechtswidrigen Einberufung der Sitzung am 07.02.2023 hat die Klägerin zu 2. nicht gestellt.
Nichts andere gilt im Ergebnis hinsichtlich der von dem Kläger zu 3. geltend gemachten Rüge, sein Antrag auf Vertagung des Beschlusses über die Zusammenfassung beider Schulstandorte (s. Niederschrift über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats vom 07.02.2023, S. 6) sei abgelehnt worden und der gleichwohl gefasste Beschluss des Gemeinderats vom 07.02.2023 sei deshalb rechtswidrig und verletze ihn in seinen organschaftlichen Rechten. Zwar richtet sich der Antrag insofern wohl zutreffend gegen die Beklagte. Auch kann sich der Kläger zu 3. mit dem von ihm behaupteten Verstoß wohl gegen den streitgegenständlichen Beschluss vom 07.02.2023 über die Zusammenfassung der Schulstandorte wenden. Der Kläger zu 3. hat aber nicht ansatzweise dargelegt und es ist auch nicht sonst ersichtlich, dass sein Antrag, den Beschluss zu vertragen, zu Unrecht abgelehnt worden sei. Der Umstand, dass der Kläger zu 3. hierfür nicht die erforderliche Mehrheit erhielt (s. Niederschrift über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats vom 07.02.2023, S. 6: 9 Nein-Stimmen und 5 Ja-Stimmen), stellt keine Verletzung organschaftlicher Rechte dar.
3. Soweit die Kläger zu 2. bis 7. mit ihrem Hilfsantrag zu 1. begehren, die Beklagte zu verurteilen, gemäß § 20 Abs. 2 der Eingliederungsvereinbarung einen Vermittlungsausschuss zu bilden und diesen im Hinblick auf die Meinungsverschiedenheiten über die Zusammenlegung der Grundschulstandorte anzuhören, ist ihre Klage ebenfalls unzulässig.
Zwar teilt die Kammer nicht die Auffassung der Beklagten, dass die Gründung eines Vermittlungsausschusses nach § 20 Abs. 2 der Eingliederungsvereinbarung zur Klärung von „Meinungsverschiedenheiten“ ausgeschlossen ist, weil die Kläger bereits ein verwaltungsgerichtliches Verfahren initiiert haben und somit eine „Streitigkeit“ in dem Sinne des § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung vorliege. Für ein entsprechendes Verhältnis der beiden Absätze liegen wohl keine Anhaltspunkte vor. Im Übrigen könnte von einem solchen Rangverhältnis wohl nur dann ausgegangen werden, wenn die Klage, mit der im Rahmen der „Streitigkeit“ Ansprüche geltend gemacht werden, zulässig wäre. Dies ist aber gerade nicht der Fall.
Die Kläger zu 2. bis 7. haben aber weder vorgetragen noch ist sonst ersichtlich, dass sie sich bereits mit diesem Begehren an den Gemeinderat gewendet haben, ihr diesbezüglicher Antrag (rechtswidrig) abgelehnt worden ist und sie hierdurch in organschaftlichen Rechten verletzt worden sind. Vielmehr haben sie auf entsprechende Frage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, ein solches Begehren bislang nicht ausdrücklich im Gemeinderat geltend gemacht zu haben.
Im Übrigen ist die mit dem Hilfsantrag zu 1. erhobene Klage gegen die falsche Beklagte gerichtet. Die Bestellung des Vermittlungsausschusses erfolgt durch den Gemeinderat der Beklagten.
4. Hinsichtlich des Hilfsantrags zu 2., mit welchem die Kläger zu 2. bis 7. begehren, die Beklagte zu verurteilen, entsprechend § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung aus der Mitte ihres Gemeinderats drei Mitglieder aus dem Ortsteil T zu bestellen, die bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung zur Vertretung der ehemaligen Gemeinde T befugt sind, fehlt ihnen die Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO. Sie haben – ungeachtet der Frage, ob eine solche Bestellung tatsächlich und rechtlich möglich ist – weder als natürliche Personen einen möglichen Anspruch auf Bestellung von Vertretern nach Maßgabe des § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung noch können durch die fehlende Bestellung ihre organschaftlichen Rechte berührt sein. Soweit die Kläger zu 2. bis 7. ausführen, der Hilfsantrag werde gestellt, sofern die vertretungsberechtigten Personen erst noch konkret bestellt werden müssten und sie seien auch in ihren organschaftlichen Rechten betroffen, weil diese vertretungsberechtigten Personen gemäß der von ihnen befürworteten ergänzenden Vertragsauslegung aus der Mitte des Gemeinderats stammen müssten, legen sie keine Verletzung organschaftlicher Rechte dar.
5. Der uneigentliche Hilfsantrag zu 3. wurde nach den klarstellenden Ausführungen des Prozessbevollmächtigten der Kläger lediglich für den Fall gestellt, dass die Hilfsanträge zu 1. und 2. oder jedenfalls einer von beiden Erfolg hat (siehe S. 2 der Sitzungsniederschrift). Nach den vorstehenden Ausführungen ist dies nicht der Fall, weshalb über diesen Hilfsantrag nicht zu entscheiden war.
6. Den Klägern zu 2. bis 7. fehlt auch hinsichtlich ihres Hilfsantrags 2.1 zum Hilfsantrag zu 2., wonach die Beklagte verurteilt werden soll, entsprechend § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung drei Bürger aus dem Gebiet der ehemaligen Gemeinde T zu bestellen, die bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung zur Vertretung der ehemaligen Gemeinde T befugt sind, die Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO. Sie haben als natürliche Personen – ungeachtet der Frage, ob eine solche Bestellung tatsächlich und rechtlich möglich ist – keinen möglichen Anspruch auf Bestellung von Vertretern nach Maßgabe des § 20 Abs. 3 der Eingliederungsvereinbarung. Auch können sie – da es um die Bestellung natürlicher Personen durch die Beklagte (die Gemeinde E) geht –, von vornherein nicht in ihren organschaftlichen Rechten verletzt sein. Entsprechendes haben die Kläger zu 2. bis 7. auch nicht dargelegt.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Zwar sind die Kosten grundsätzlich dem unterliegenden Beteiligten auch dann aufzuerlegen, wenn er wegen seiner Prozessunfähigkeit unterliegt. Ist jedoch für eine nicht existente juristische Person Klage erhoben worden, können die Kosten nur denjenigen natürlichen Personen auferlegt werden, die als Vertreter der nicht existenten Beteiligten auftreten (vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 10.10.2007 - 3 K 102/06 -, juris Rn. 45).
IV. Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, § 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen. Denn grundsätzliche Bedeutung hat die Frage, ob eine untergegangene Gemeinde in Fällen, in denen gemäß der Eingliederungsvereinbarung natürliche Personen für einen befristeten Zeitraum als Vertreter für die einzugliedernde Gemeinde bestimmt waren und nach Ablauf dieser Frist nicht mehr als Vertreter zur Verfügung stehen, prozessfähig ist und ob anderenfalls auf Antrag und/oder von Amts wegen ein Prozesspfleger zu bestellen ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 120 ff. GemO
§§ 118 ff. GemO
§ 134 BGB
§ 62 VwGO
§ 157 BGB
§ 57 ZPO
§ 24 LVwVfG
§ 34 GemO
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GO
§ 121 Abs. 1, 119 Satz 1, 118 Abs. 1 GemO
§ 118 Abs. 1 GemO
§ 62 Abs. 3 VwGO
§ 32 Abs. 3 GemO
§ 9 Abs. 1 Satz 3 GemO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 77 Abs. 2 GemO
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GemO
§ 61 Nr. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 S. 4 GO
§ 9 Abs. 2 Satz 4 GemO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 9 Abs. 1 Satz 6 GemO
§ 27 Abs. 2 GemO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 und 4 GemO
§ 62 Abs. 4 VwGO
§ 57 Abs. 1 ZPO
§ 57 Abs. 1 VwGO
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 34 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1977, 34
1 S 634/81
1 S 1218/15
7 K 1212/04
III ZR 21/81
VIII ZR 342/83
VIII ZR 260/79
VIII ZR 75/19
VIII ZR 204/61
II ZR 143/52
III ZR 96/03
1 S 623/81
3 K 102/06
2 B 127.86
1 CB 47.90
10 K 217/22