Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-05-29, Aktenzeichen 12 B 66/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0529.12B66.24.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig, aber nicht begründet.
Die von der Antragstellerin angeführten Gründe, auf deren Überprüfung der beschließende Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben keine Veranlassung, den ablehnenden Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern.
I. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht abgelehnt hat, die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (2 K 1643/23) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 4. Juli 2023 anzuordnen.
1. Soweit das Verwaltungsgericht angenommen hat, die streitgegenständliche Ordnungsverfügung sei wirksam bekanntgegeben und begegne im Ergebnis auch keinen Zweifeln hinsichtlich ihrer formellen Rechtmäßigkeit, genügt der anderslautende Einwand in der Beschwerdebegründung vom 7. Februar 2024, mit dem die Antragstellerin im Wesentlichen nur Bezug nimmt auf ihre erstinstanzlichen Ausführungen, nicht den Darlegungsanforderungen aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO.
Nach dieser Vorschrift muss die Beschwerde die Gründe darlegen, aus denen die angefochtene Entscheidung (nach Auffassung des Rechtsmittelführers) abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Diesem Darlegungserfordernis genügt der Rechtsmittelführer nur, wenn seine Beschwerde erkennen lässt, aus welchen rechtlichen und/oder tatsächlichen Gründen die Ausgangsentscheidung unrichtig sein soll und geändert werden muss. Dies erfordert eine Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffes und damit eine sachliche Auseinandersetzung mit den Gründen des angefochtenen Beschlusses. Der Beschwerdeführer muss zur Erfüllung der Darlegungsobliegenheit also die der angefochtenen Entscheidung zugrundeliegenden tragenden Überlegungen, die er in tatsächlicher und/oder rechtlicher Hinsicht für fehlerhaft oder unvollständig hält, genau bezeichnen und sodann im Einzelnen ausführen, warum diese unrichtig sind, welche rechtlichen Konsequenzen sich daraus seiner Einschätzung nach ergeben und was richtigerweise zu gelten hat. Es genügt daher nicht, auf das erstinstanzliche Vorbringen pauschal Bezug zu nehmen oder dieses lediglich zu wiederholen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Juli 2022 - 19 B 535/22 -, juris Rn. 1 f., m. w. N.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, ein behördliches Vorgehen "ohne vorangehende Anhörung und ohne jegliche Ankündigung" sei rechtswidrig, geht sie auf die vom Verwaltungsgericht angenommene Heilung des (unterstellten) Anhörungsmangels nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW nicht ein.
2. Die Einwendungen der Antragstellerin gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Ordnungsverfügung begegne auch keinen durchgreifenden materiellen Zweifeln, führen ebenfalls nicht auf einen Erfolg der Beschwerde.
a) Das gilt zunächst für den Vortrag der Antragstellerin dazu, dass § 15 Abs. 2 Satz 3 WTG verfassungswidrig sei.
Im Eilverfahren sind an die Nichtanwendung eines Gesetzes im formellen Sinn wegen Annahme seiner Grundgesetzwidrigkeit mit Blick auf das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts (Art. 100 Abs. 1 GG) hohe Anforderungen zu stellen. Erforderlich ist, dass das beschließende Gericht von der Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Vorschriften überzeugt ist. Dies bedeutet im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, dass der Verstoß gegen Verfassungsrecht offenkundig sein muss.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Juli 2022 - 13 B 1466/21 -, juris Rn. 73 ff., m. w. N.; Nds. OVG, Beschluss vom 8. September 2022 - 14 ME 297/22 -, juris Rn. 10 ff.; Bay. VGH, Beschluss vom 13. Januar 2015 - 22 CS 14.2323 -, juris Rn. 15 ff.
Eine solche evidente Verfassungswidrigkeit zeigt das Beschwerdevorbringen nicht auf. Aus den Ausführungen der Antragstellerin zum verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot erschließt sich nicht ansatzweise, aus welchen Gründen § 15 Abs. 2 Satz 3 WTG unbestimmt sein soll. Der Verweis auf Art. 103 Abs. 2 GG geht daran vorbei, dass im vorliegenden Fall ein ordnungsrechtliches Einschreiten im Streit steht und sich die Frage der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Straf- oder Ordnungswidrigkeitentatbeständen folglich hier nicht stellt. Dass ein bestimmter Sachverhalt als Ordnungswidrigkeit geahndet werden kann (durch Verhängung eines Bußgeldes), schließt ein paralleles ordnungsrechtliches Vorgehen der Behörde (durch Erlass einer Ordnungsverfügung) nicht aus. Auch für die geltend gemachte Unvereinbarkeit von § 15 Abs. 2 Satz 3 WTG mit Art. 14 Abs. 1 GG ergibt sich aus der Beschwerdebegründung nichts Stichhaltiges. Der nicht näher begründete Einwand, es sei "mangels Härtefallregelung und mangels kompensatorischen Regelungen sowie im Blick auf Irreparabilität behördlicher Maßnahmen schon auf normativer Ebene die Grenze zum eigentumsrelevanter Eingriff in die Substanz des Gewerbebetriebs i. S. d. Art. 14 Abs. 1 GG überschritten", kann Zweifel an der Verfassungsgemäßheit der Norm schon deshalb nicht wecken, weil in keiner Weise dargelegt wird (und auch sonst erkennbar ist), weshalb § 15 Abs. 2 Satz 3 WTG auf eine "Irreparabilität behördlicher Maßnahmen" angelegt sein soll und warum der Gesetzgeber Veranlassung gehabt haben sollte, auf Härtefälle Rücksicht zu nehmen oder gar "kompensatorische Regelungen" in Betracht zu ziehen.
b) Auch das weitere fristgerechte Beschwerdevorbringen der Antragstellerin dazu, dass "die Verfügung und der Vollzug" […] unabhängig vom Fehlen der Rechtsrundlage rechtwidrig" seien, greift nicht durch. Es vermag nicht in Frage zu stellen, dass die Voraussetzungen für die Untersagung des Betriebs der anbieterverantworteten Wohngemeinschaft (Nr. 1 und 3 der Ordnungsverfügung) nach § 15 Abs. 2 Satz 3 WTG vorlagen.
Das Verwaltungsgericht hat angenommen, es spreche ganz Überwiegendes dafür, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung sonstige Anordnungen nicht ausgereicht hätten, um die festgestellten Mängel endgültig zu beseitigen. Diese Einschätzung stütze sich auf die wiederholten Feststellungen des Antragsgegners bei den Prüfungen vor Ort am 28. März 2023 und 16. Mai 2023 sowie - nach Erlass der Ordnungsverfügung vom 26. Mai 2023 - erneut am 29. Juni 2023. Diese Feststellungen seien in dem Prüfbericht vom 19. April 2023 und der zuletzt am 1. Juli 2023 fortgeschriebenen Stellungnahme des als "fach- und sachkundige Person" im Sinne von § 14 Abs. 5 Satz 3 WTG hinzugezogenen Pflegesachverständigen E. dokumentiert. Der Antragsgegner habe zutreffend angenommen, dass viele der aktuellen Mängel auch bereits in der Vergangenheit festgestellt und nun erneut aufgetreten oder tatsächlich nie abgestellt worden seien, und dass eine nachhaltige Verbesserung der Zustände in der Wohngemeinschaft in der Zukunft nicht zu erwarten sei. Bei den Regel- und Anlassprüfungen im laufenden Jahr habe der Antragsgegner in der von der Antragstellerin betriebenen Wohngemeinschaft gravierende Mängel bei der Erfüllung der Allgemeinen Anforderungen nach § 4 WTG, den Anforderungen nach § 8 WTG (Gewaltprävention, freiheitsbeschränkende und freiheitsentziehende Maßnahmen) und der Dokumentation der ergriffenen Maßnahmen nach § 10 WTG festgestellt, weshalb die Erreichung der in § 1 Abs. 4 WTG formulierten Ziele der Betreuung im Rahmen des von der Antragstellerin gemachten Wohn-, Betreuungs- und Pflegeangebots nicht ausreichend gesichert gewesen sei.
Gegen diese - mit dem angegriffenen Beschluss eingehend weiter begründeten - Annahmen des Verwaltungsgerichts wendet die Antragstellerin mit ihrem Begründungsschriftsatz vom 7. Februar 2024 nichts Durchgreifendes ein.
aa) Der Vortrag dazu, dass der "vom Antragsgegner benannte Umstand der angeblichen Fehler beim Stellen der Medikamente" tatsächlich nicht vorgelegen habe, geht im Wesentlichen an der diesbezüglichen Würdigung des Verwaltungsgerichts vorbei.
In dem angegriffenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, es hätten sich erhebliche Mängel bei der Dokumentation nach Maßgabe des § 10 WTG insbesondere hinsichtlich der Medikamentenverabreichung ergeben. Bei allen im Jahr 2023 vom Antragsgegner durchgeführten Begehungen seien erhebliche Diskrepanzen zwischen den für die Bewohner abgelegten Medikamentenplänen und den für den konkreten Tag gestellten Medikamenten festgestellt worden. Obwohl der Antragstellerin mit Ordnungsverfügung vom 31. März 2023 aufgegeben worden sei, für alle Bewohner eine ärztliche Begutachtung und Überprüfung der Medikation zu veranlassen und Medikamente nur nach konkreter ärztlicher Verordnung zu verabreichen und zu dokumentieren, seien Abweichungen bei der Medikamentengabe von den Medikamentenplänen auch bei den Prüfungen am 16. Mai 2023 und 29. Juni 2023 aufgetreten. Die Darlegungen der Antragstellerin im gerichtlichen Verfahren zu diesem Vorwurf seien nur bedingt geeignet, diesen zu entkräften (wozu das Verwaltungsgericht weitere Ausführungen macht).
Den damit angesprochenen Beanstandungen betreffend die Medikation hält die Antragstellerin nichts Substantielles entgegen, indem sie mit der Beschwerde zu Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Schließung einer Hausarztpraxis vorträgt. Damit vermag sie die vom Verwaltungsgericht herangezogenen Feststellungen nicht schlüssig in Zweifel zu ziehen. Dabei kann dahinstehen, ob sich die fristgerechte Beschwerdebegründung überhaupt zu den Ergebnissen der Prüfung vom 16. Mai 2023 verhält. Jedenfalls zeigt die Antragstellerin hinsichtlich beider Prüfungstermine, die hier in Rede stehen, nicht in einer den Darlegungsanforderungen entsprechenden Weise auf, welche konkreten Feststellungen mit ihrem Vorbringen entkräftet werden sollen.
bb) Der Beschwerdevortrag, es habe für "die Bewohner […] zu keinem Zeitpunkt eine Gefahr bestanden, solange sie sich in der Obhut und der Pflege der Antragstellerin befanden", ist unsubstantiiert. Soweit in diesem Kontext das angebliche weitere Schicksal einzelner ehemaliger Bewohner thematisiert wird, ist eine Relevanz für die Rechtmäßigkeit der hier streitigen Ordnungsverfügung nicht ansatzweise ersichtlich. Entsprechendes gilt gleichermaßen für die Ausführungen der Antragstellerin zur "mittlere[n] Lebenserwartung der Bewohner ab dem Zeitpunkt ihrer Aufnahme" sowie zur "Zufriedenheit der Bewohner"; eine substantiierte Auseinandersetzung mit den Beanstandungen, die dem behördlichen Einschreiten hier zugrunde liegen, ist darin nicht zu sehen. Auch die Behauptung, in der Einrichtung der Antragstellerin habe es "niemals einen Noroviren-Ausbruch" oder "einen anderen seuchenartigen Ausbruch von Krankheiten" gegeben und die Corona-Pandemie sei "ohne jegliche Schäden für die Bewohnerinnen und Bewohner" überstanden worden, hat keine erkennbare Fallerheblichkeit.
cc) Der Beschwerdevortrag zu Art. 13 Abs. 1 GG geht ins Leere, weil allenfalls die ehemaligen Bewohner sich vorliegend auf dieses Grundrecht berufen können, nicht aber die Antragstellerin.
dd) Soweit die Antragstellerin einwendet, es mangele an einer Rechtsgrundlage für die mit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung getroffene Anordnung, sie habe die Räumung ihrer anbieterverantworteten Wohngemeinschaft zu dulden, greift auch diese Rüge nicht durch. Ihr Vortrag geht daran vorbei, dass das Verwaltungsgericht diese Anordnung - zutreffend - als notwendige flankierende Maßnahme angesehen hat, welche die kurzfristige Umsetzung der Betriebsuntersagung sicherstellen soll. Ist die Behörde berechtigt, eine - kraft Gesetzes sofort vollziehbare (§ 15 Abs. 9 Satz 2 WTG) - Betriebsuntersagung nach § 15 Abs. 2 Satz 3 WTG auszusprechen, so beinhaltet dies notwendigerweise auch die Befugnis, dem Leistungsanbieter aufzugeben, die Räumung einer noch bewohnten Einrichtung zu dulden, um eine zeitnahe Durchsetzung der Untersagung zu gewährleisten.
ee) Der Einwand der Antragstellerin, der "vom Antragsgegner benannte Umstand des Abschließens der Tür" habe "dem ausdrücklichen Willen der Bewohner" entsprochen, verfängt ebenfalls nicht. Dabei kann dahinstehen, ob dem Antragsgegner darin zu folgen ist, dass die "Frage rund um die Zulässigkeit einer zugeschlossenen Eingangs/Ausgangstüre […] nicht Bestandteil des Verfahrens gewesen" sei, wie mit der Beschwerdeerwiderung geltend gemacht wird. Der Vortrag der Antragstellerin greift jedenfalls schon deshalb nicht durch, weil der Antragsgegner erstinstanzlich zutreffend entgegengehalten hat, es bestünden erhebliche Zweifel an der Wirksamkeit der Erklärungen, soweit diese von unter Betreuung stehenden bzw. dementen Bewohnern abgegeben worden seien. Diese Zweifel hat die Antragstellerin nicht ansatzweise ausgeräumt. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob und inwieweit ein (unterstelltes) Vorliegen wirksamer Zustimmungserklärungen sämtlicher Bewohner überhaupt zum Fortfall der in Rede stehenden Beanstandungen geführt hätte.
ff) Soweit die Antragstellerin ferner geltend macht, die "von Herrn P. monierten Umstände im QM-System" reichten "zur Begründung eines solchen Grundrechtseingriffs wie er hier vorliegt und eine Betriebsuntersagung und zudem Räumung und weiter Verbringung von Bewohnerinnen und Bewohnern nicht aus", ignoriert sie die Vielzahl der Beanstandungen, auf die der Antragsgegner sein Einschreiten gestützt hat.
Der hieran anschließende Vortrag der Antragstellerin, sie habe "für die Aufarbeitung der vom Antragsgegner bzw. dem Herrn P. monierten Umstände im QM-System die N.-Akademie aus L. beauftragt, die mit der Antragstellerin zusammen eine Überarbeitung des QM-Systems und Schulungen vornehmen wollte", erscheint schon deshalb unerheblich, weil viel dafür spricht, dass die diversen weiteren und teilweise gravierenden Mängel die streitgegenständliche Betriebsuntersagung auch für sich betrachtet (nach wie vor) gerechtfertigt hätten.
Zudem hat der Antragsgegner nachvollziehbar erwidert, es sei im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Ordnungsverfügung angesichts der Vorgeschichte mehr als zweifelhaft gewesen, dass die Schulungsmaßnahmen stattfinden und beendet würden. Diese Zweifel werden nicht zuletzt durch den von der Antragstellerin vorgelegten Schriftwechsel zwischen ihr und der N. Pflege- und Management Akademie UG gestützt. So hatte der Leiter der Akademie die Antragstellerin etwa noch wenige Tage vor Erlass der Verfügung, nämlich am 29. Juni 2023, per E-Mail angeschrieben und mitgeteilt, er erwarte eine "unverzügliche Rückmeldung" zur Terminplanung. Die abschließenden Ausführungen in dieser Nachricht zeigen, dass der vorangegangene geschäftliche Kontakt zwischen der Antragstellerin und der Akademie keineswegs unproblematisch verlaufen war ("Und es bleibt dabei: alle Aktivitäten von mir bzw. meines Teams erfolgen nur, nach dem wir per 'Vorkasse' unsere im Vorhinein gestellte Rechnung bezahlt bekommen haben!!! Bitte geben Sie mir zeitnah, bzw. 'unverzüglich' Nachricht, was geschehen soll, denn sonst werde ich (wir) Sie 'im Stich lassen'!!!").
gg) Mit ihrem Beschwerdevorbringen im Schriftsatz vom 7. Februar 2024 legt die Antragstellerin letztlich nicht in einer den Anforderungen aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechenden Weise dar, dass das Verwaltungsgericht ihrem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hätte entsprechen müssen. Daher kommt es auf den weiteren Sachvortrag der Antragstellerin, den sie nach Verstreichen der Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO angebracht hat, von vornherein nicht an. Denn nach Ablauf dieser Frist können lediglich fristgerecht geltend gemachte Gründe vertieft, nicht aber qualitativ neue Gründe in das Beschwerdeverfahren eingeführt werden können. Entsprechendes hat zu gelten, wenn sich der Beschwerdeführer erst in einem nach Ablauf der Begründungsfrist eingereichten Schriftsatz mit der angegriffenen Entscheidung in einer den Anforderungen aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechenden Weise auseinandersetzt. Denn diese Anforderungen müssen innerhalb der Monatsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO erfüllt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Februar 2020- 19 B 1563/19 -, juris Rn. 7 ff., m. w. N.
II. Das erstmals (ausdrücklich) im Beschwerdeverfahren formulierte (Fortsetzungs-) Feststellungsbegehren,
"festzustellen, dass die Räumung der anbieterverantworteten Wohngemeinschaft 'Haus C.' durch den Antragsgegner und die dabei durchgeführte Verbringung der Bewohner aus der Einrichtung Haus C., F.-straße 146, Z. rechtswidrig war und ist",
ist unzulässig. Denn das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO dient - anders als das Klageverfahren - nicht der rechtskräftigen Klärung der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit einer behördlichen Anordnung. Seine Funktion besteht in der Abwehr von Nachteilen, die sich aus der sofortigen Vollziehbarkeit von Verwaltungsakten ergeben. Ein Fortsetzungsfeststellungsantrag, wie er im Klageverfahren unter bestimmten Umständen nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) möglich ist, kommt im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht in Betracht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Juni 2021 - 8 B 165/21 -, juris Rn. 21 ff., m. w. N.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 4 WTG
§ 8 WTG
§ 10 WTG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 15 Abs. 2 Satz 3 WTG
§ 15 Abs. 2 Satz 3 WTG
§ 14 Abs. 5 Satz 3 WTG
§ 1 Abs. 4 WTG
§ 15 Abs. 9 Satz 2 WTG
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 K 1643/23
19 B 535/22
13 B 1466/21
14 ME 297/22
22 CS 14.23
19 B 1563/19
8 B 165/21