Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-03-25, Aktenzeichen 33 K 3633/10.PVB
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:0325.33K3633.10PVB.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, ob der antragstellende örtliche Personalrat einen statthaften Initiativantrag nach § 70 i.V.m. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG gestellt hat.
Die Zentrale der Bundesagentur für Arbeit (BA) setzte nach Beteiligung des Hauptpersonalrates zum 20.02.2007 die für alle Agenturen für Arbeit geltende Handlungsempfehlung/Geschäftsanweisung (HEGA) 02/07-08 in Kraft. Darin wurden den Agenturen verbindliche Vorgaben u.a. für die arbeitnehmer- und arbeitgeberorientierte Arbeitsvermittlung gemacht.
Zur Dauer der von den Mitarbeitern der Agenturen durchzuführenden Kundengespräche heißt es auf S. 10 der HEGA 02/07-08:
"Die Dauer des Erstgespräches wird durch die Agentur anhand der regionalen Besonderheiten festgelegt. Eine einheitliche Dauer von mindestens 45 Minuten (30 Minuten Gesprächszeit und 15 Minuten Vor- und Nachbereitungszeit für die Vermittlungskräfte) ist dabei zu beachten. Eine Überschreitung dieser Dauer ist jederzeit möglich, wenn diese als erforderlich angesehen wird. Der zeitliche Umfang der Folgegespräche ist durch die jeweilige Agentur bzw. der Vermittlungs- und Beratungsfachkraft individuell zu entscheiden."
Die Beteiligte bestimmte daraufhin mit dem für die Agentur für Arbeit C. geltenden Kundenkontaktkonzept vom 03.05.2007, dass das Erstgespräch mit dem Kunden grundsätzlich innerhalb von 10 Tagen nach der Meldung des Kunden zu führen ist. Die Dauer des Erstgespräches legte sie auf 45 Minuten und die der Folgegespräche auf 30 Minuten fest.
Die Zentrale der BA hat die Vermittlungsarbeit der Agenturen inzwischen durch die Einführung eines sog. 4-Phasen-Modells fortentwickelt (HEGA 04/09-12 und HEGA 08/09 -19). Die mit dem Kundenkontaktkonzept vom 03.05.2007 für die Agentur für Arbeit C. festgelegte Dauer für Kundengespräche ist unverändert geblieben.
Mit seinem an die Beteiligte gerichteten "offenen Brief" vom 02.02.2010 bat der Antragsteller darum, die Beratungszeit für das Erstgespräch auf 75 Minuten und für das Folgegespräch auf 45 Minuten auszudehnen. Zur Begründung verwies er im Wesentlichen darauf, dass die in den Kundengesprächen zu leistenden Arbeiten innerhalb des vorgegebenen Zeitrahmens nicht zu leisten seien.
Unter dem 10.02.2010 lehnte die Beteiligte eine Verlängerung der Gesprächszeiten ab. Zur Begründung verwies sie auf das zentrale Ziel der Arbeitsvermittlung, das in einer Verkürzung der Arbeitslosigkeit bestehe. Zur Erreichung dieses Ziels seien mit der Vorlaufzeit für Erstgespräche (PKZ 3) und der Mindestkontaktdichte bundesweit Mindeststandards gesetzt.
Unter dem 31.03.2011 beantragte der Antragsteller bei der Beteiligten in Form eines Initiativantrages gem. § 70 BPersVG, als Maßnahme zur Verhütung von Gesundheitsschädigungen i.S.v. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG die Beratungszeiten für die Bereiche Beratung, Arbeitsvermittlung und Reha angemessen anzuheben. Zur Begründung führte er aus, dass sich die Arbeitsvermittler und -berater durch die zeitlichen Vorgaben für die Kundengespräche in einer permanenten Stresssituation befänden. Aufgabe der Beteiligten sei dafür zu sorgen, dass die Beschäftigten nicht durch psychische Belastungen in ihrer Gesundheit beeinträchtigt würden.
Mit Schreiben vom 04.05.2010 lehnte die Beteiligte es ab, dem Initiativantrag des Antragstellers zu entsprechen. Ein Initiativrecht nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG sei nicht gegeben. Die vorgeschlagene Verlängerung der Gesprächszeiten diene allenfalls nur mittelbar der Gesunderhaltung der Beschäftigten und werde daher vom Tatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG nicht erfasst. Die Maßnahme müsse final darauf abzielen, das Risiko von Gesundheitsschädigungen innerhalb der Dienststelle zu mindern oder einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu gewährleisten; Maßnahmen, die in erster Linie andere Zwecke verfolgten und sich nur mittelbar auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten auswirkten, unterfielen nicht dem Mitbestimmungsrecht des Personalrates. Im Übrigen seien gesundheitliche Gefährdungen der Mitarbeiter nicht zu befürchten.
Der Antragsteller hat am 12.06.2010 das Beschlussverfahren eingeleitet, mit dem er die Feststellung der Statthaftigkeit seines Initiativantrages gem. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG begehrt. Er trägt im Wesentlichen vor: Es sei zwar richtig, dass mitbestimmungspflichtige Maßnahmen zur Verhütung von Gesundheitsschädigungen gem. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG nach der Rechtsprechung des BVerwG nur solche Maßnahmen seien, die final darauf abzielten, das Risiko von Gesundheitsschädigungen zu mindern. Die Entscheidungen des BVerwG befassten sich jedoch mit der "Mitbestimmungssituation" und nicht mit der vom Personalrat ausgehenden "Initiativsituation". Gehe es - wie vorliegend - um eine Initiative des Personalrates, die dieser bewusst und gewollt anstoßen wolle, um Gesundheitsbeschädigungen der Beschäftigten vorzubeugen, sei die von der Rechtsprechung geforderte Finalität unmittelbar gegeben. Für den Personalrat stehe mit seiner Initiative der Gesundheitsschutz der Beschäftigten final im Vordergrund. Die Mitbestimmungsbefugnis des Antragstellers sei nicht aufgrund der Mitwirkung der Stufenvertretungen beim Zustandekommen der zentralen Handlungsprogramme der BA entfallen. Hinsichtlich der Dauer der Beratungsgespräche bestehe für den Dienststellenleiter eine unmittelbare Regelungskompetenz. Die zentralen Handlungsprogramme der BA legten nur die Mindestgesprächszeiten verbindlich fest. Eine über die Mindestzeit hinausgehende Gesprächszeit könnten die Dienststellenleiter individuell festlegen.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Beteiligte verpflichtet ist, den Initiativantrag vom 31.03.2010, betreffend die Anhebung der vorgegebenen Beratungszeiten für Bereiche Beratung, Arbeitsvermittlung und Reha anzuheben, als mitbestimmungspflichtige Maßnahme inhaltlich zu bescheiden, um - im Falle der Ablehnung - das Stufenverfahren und ggfls. das anschließende Einigungsstellenverfahren nach § 69 Abs. 3 und 4 BPersVG zu eröffnen.
Die Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Ihrer Ansicht steht dem Antragsteller das von ihm geltend gemachte Initiativrecht gem. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG nicht zu. Das Mitbestimmungsrecht des § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG beziehe sich auf konkrete Maßnahmen des Dienstherrn zur Verhütung von Gesundheitsschädigungen. Die Durchführung von Beratungsgesprächen wirke sich nur mittelbar auf den Gesundheitsschutz der Beteiligten aus. Die Durchführung von Beratungsgesprächen beruhe auf zentralen Regelungen, mit denen das sog. 4-Phasen-Modell in allen Dienststellen der BA eingeführt worden sei. Ziel dieses Modells sei es, die Aufgabenerledigung in qualitativer und auch in zeitlicher Hinsicht zu definieren, um letztlich die Kernaufgaben der BA zu realisieren. Die erfolgreiche Umsetzung der Aufgaben der Arbeitsvermittlung werde auch anhand sog. Prozesskennziffern (PKZ) gemessen, mit denen die Vorlaufzeit der Erstgespräche (PKZ 3) oder der Anteil der Qualitätsvermittlungszeit (PKZ), also der Anteil von Vermittlungsgesprächen an der Arbeitszeit, erhoben werde. Die zentral vorgegebenen Zielwerte würden in der Agentur für Arbeit in C. nicht erreicht. Bei einer Verlängerung der Gesprächszeiten würde die Zielwerterreichung zusätzlich erschwert. Die Mitbestimmung finde dort ihre Grenze, wo die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle im Vordergrund stehe. Die Aufgaben der Dienststelle seien durch den Gesetzgeber oder durch Verwaltungsanordnung festgelegt und stünden auch hinsichtlich der Art und Weise der Erledigung nicht zur Disposition der Personalvertretung. Bei der Regelung der Dauer der Erstgespräche stehe eindeutig die Kernaufgabe der BA im Vordergrund, nämlich die Vermittlung von Kunden in Arbeit bei möglichst kurzen Wartezeiten. Würde man ein Initiativrecht des Antragstellers hinsichtlich dieser Maßnahme anerkennen, wäre hierdurch die Aufgabenerledigung durch die Beteiligte zur Disposition gestellt.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des von der Beteiligten vorgelegten Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Der Antragsteller kann nicht die gerichtliche Feststellung verlangen, dass die Beteiligte verpflichtet ist, den Initiativantrag vom 31.03.2010, betreffend die Anhebung der vorgegebenen Beratungszeiten für die Bereiche Beratung, Arbeitsvermittlung und Reha anzuheben, als mitbestimmungspflichtige Maßnahme inhaltlich zu bescheiden.
Dem Antragsteller steht kein auf die Verlängerung der Gesprächszeiten gerichtetes Initiativrecht nach § 70 Abs. 1 i.V.m. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG zu. Das Vorschlagsrecht des Personalrates nach § 70 Abs. 1 BPersVG ist beschränkt auf Maßnahmen, die nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 bis 6 und 11 bis 17 BPersVG seiner Mitbestimmung unterliegen. Die mit dem Antrag vom 31.03.2010 vorgeschlagene Maßnahme hat die Verlängerung der Gesprächszeiten für die Bereiche Beratung, Arbeitsvermittlung und Reha zum Gegenstand. Die Verlängerung der Gesprächszeiten unterliegt nicht nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG der Mitbestimmung. Mitbestimmungspflichtig sind nach dieser Vorschrift "Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen". Dieser Mitbestimmungstatbestand setzt nach der Rechtsprechung des BVerwG eine Finalität in dem Sinne voraus, dass die Maßnahme maßgeblich dem Zweck dient, in der Dienststelle einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu gewährleisten. Damit unterliegen Maßnahmen des Dienststellenleiters, die in erster Linie andere Zwecke verfolgen und sich nur mittelbar auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten auswirken, nicht nach § 75 Abs. 3 Nr.11 BPersVG dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.07.1987 - 6 P 3/84 -, PersR 1987, 220.
Die hier in Rede stehende Maßnahme - die Verlängerung der Gesprächszeiten - hat ihren Schwerpunkt nicht im Gesundheitsschutz der Beschäftigten. Sie hat schwerpunktmäßig eine Dienstausübungsregelung zum Gegenstand, d.h. eine Regelung, die sicherstellen soll, dass die Dienststelle die ihr übertragenen öffentlichen Aufgaben erfüllen soll. Anordnungen, die die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Dienststelle dienen und diensttechnische Regelungen, die den Ablauf des Dienstes gestalten, unterliegen grundsätzlich nicht der Mitbestimmung des Personalrates.
Für die in § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG vorausgesetzte Finalität kann entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht auf die den subjektiven Willen des initiierenden Personalrats abgestellt werden. Maßgeblich ist die nach objektiven Kriterien zu beurteilende Zweckbestimmung der Maßnahme. Bei einem Abstellen auf den subjektiven Willen des Personalrates wäre zu befürchten, dass die enumerativ genannten Mitbestimmungstatbestände konturenlos ausgeweitet würden und das Konkurrenzverhältnis zu anderen Mitbestimmungstatbeständen - hier namentlich zu dem nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG - verwischt würden.
Aus Sicht des Gerichts spricht zwar Einiges dafür, dass die mit dem sog. Kundenkontaktkonzept vom 03.05.2007 erfolgte Festlegung der Gesprächszeiten für die Arbeitsagentur in C. als "Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung" nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG mitbestimmungspflichtig war. Die Festlegung der Gesprächszeiten ist der Beteiligten zuzurechnen. Hinsichtlich der Dauer der Beratungsgespräche besteht für den Dienststellenleiter eine unmittelbare Regelungskompetenz. Die zentralen Handlungsprogramme der BA legen nur die Mindestgesprächszeiten verbindlich fest. Eine über die Mindestzeit hinausgehende Gesprächszeit können die Dienststellenleiter individuell festlegen. Die Festlegung der Gesprächszeiten dürfte als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung anzusehen sein, weil sie nach Angaben des Antragstellers in geistig-psychischer Hinsicht zu einer erhöhten Inanspruchnahme der Beschäftigten führt. Der Zweck des Mitbestimmungstatbestandes des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG besteht darin, die betroffenen Beschäftigten vor unzumutbaren körperlichen oder geistig-psychischen Belastungen zu bewahren,
BVerwG, Beschluss vom 18.05.2004 - 6 P 13/03 -, BVerwGE 121, 38.
Ob die von der Beteiligten für die Beschäftigten in C. bestimmte Festlegung der Gesprächszeiten nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG mitbestimmungspflichtig ist, muss hier aber nicht entschieden werden. Der Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG begründet - anders als der nach § 75 Abs. 3 Nr.11 BPersVG - kein Initiativrecht des Personalrates nach § 70 Abs. 1 BPersVG, das hier in Streit steht.
Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren kein Raum.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 70 BPersVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG
§ 69 Abs. 3 und 4 BPersVG
§ 70 Abs. 1 BPersVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 1 bis 6 und 11 bis 17 BPersVG
§ 75 Abs. 3 Nr.11 BPersVG
§ 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 38
6 P 3/84
6 P 13/03