Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-23, Aktenzeichen 3 K 2719/05
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2007:0523.3K2719.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitslei-stung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, falls nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Mit Schreiben vom 1. Dezember 2005 zeigte der Kläger gegenüber dem Beklagten an, dass er für die Beisetzung des verstorbenen Herrn M. N. am 5. Dezember 2005 auf dem K. zu C. nicht die städtischen Sargträger gemäß § 8 der Satzung über die Benutzung der Friedhöfe der Stadt C. vom 1. August 2005 - Friedhofssatzung - zum Grabgeleit heranziehen, sondern dafür eigene Sargträger einsetzen möchte. Gleichzeitig beantragte er, ihm diese Möglichkeit einzuräumen.
Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 1. Dezember 2005 ab. Zur Begründung führte er aus: In § 8 Abs. 1 S. 1 Buchstabe c) der Friedhofssatzung sei geregelt, dass die Tätigkeit des Tragens und Versenkens des Sarges oder der Aschenurne von der Friedhofsverwaltung ausgeführt werde. Soweit die Vorschrift zulasse, dass die Friedhofsverwaltung Dritte mit der Durchführung der genannten Tätigkeiten beauftrage, werde damit lediglich klargestellt, dass die Stadt C. als Friedhofsträger berechtigt sei, die Leistungen ganz oder teilweise fremd zu vergeben. Die Regelung beinhalte aber keinen Anspruch Dritter, die genannten Tätigkeiten zur gewerblichen Ausführung übertragen zu bekommen. Die einzige Ausnahme von dieser Regelung ergebe sich aus § 8 Abs. 1 Satz 3 der Friedhofssatzung. Danach könne jedoch nur ehrenamtlich tätigen Personen das Tragen und Versenken des Sarges gestattet werden. Diese Ausnahmeregelung sei für die Beisetzung von Verstorbenen gedacht, deren Sarg auf Wunsch der Hinterbliebenen von Kameraden, z.B. von der Feuerwehr, der Polizei oder aus einem Verein, getragen werden solle. Die Mitarbeiter des Klägers, die er als beauftragter Bestatter als Sargträger bereitstellen wolle, seien aber nicht in dem beschriebenen Sinne ehrenamtlich, sondern gewerblich tätig und würden damit von der Ausnahmeregelung nicht erfasst.
Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein: § 8 der Friedhofssatzung lasse es zu, dass die Friedhofsverwaltung Dritte mit der Durchführung der dort genannten Tätigkeiten beauftrage. Die Einschränkung, zuvor eine Ausschreibung vorzunehmen, könne in diesem Einzelfall vernachlässigt werden. Insbesondere würde das Zeitfenster einer Ausschreibung diesen Einzelfall erschweren.
Der Beklagte wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 2. Dezember 2005 zurück: Nach der Friedhofssatzung obliege die Tätigkeit des Tragens und Versenkens des Sarges oder der Aschenurne der Friedhofsverwaltung. Der Friedhofsträger sei berechtigt, die Leistungen ganz oder teilweise fremd zu vergeben. Diese Regelung gewähre keinen Anspruch Dritter darauf, die genannten Tätigkeiten selbst auszuführen. Im Falle der Fremdvergabe wäre die Friedhofsverwaltung Auftraggeber des Drittunternehmens. Nicht zulässig sei es, dass die Friedhofsverwaltung von Fall zu Fall entscheide, ob und gegebenenfalls welcher auf dem Friedhof tätige Bestatter mit der Durchführung der oben genannten Tätigkeiten betraut werde. Die Einschaltung eines Erfüllungsgehilfen setze vielmehr eine Auftragsvergabe im Sinne einer öffentlichen Ausschreibung voraus.
Der Fall der Fremdvergabe durch den Friedhofsträger sei nicht damit zu vergleichen, dass ein Bestattungsunternehmer im Auftrag der Hinterbliebenen diese Leistung ausführen wolle. Gerade die nicht durch den Friedhofsträger veranlasste Durchführung der fraglichen Leistungen werde durch § 8 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung ausgeschlossen. Die Ausnahmevorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 3 der Friedhofssatzung greife nicht ein, weil die Tätigkeit nicht ehrenamtlich ausgeübt werde.
Mit der am 5. Dezember 2005 erhobenen Klage trägt der Kläger unter Wiederholung seines Vorbringens im Verwaltungsverfahren weiter vor: Der Betrag von 382,00 EUR, den der Beklagte für die Bereitstellung der städtischen Sargträger ausweise, sei mehr als doppelt so hoch wie der Betrag, den er für von ihm selbst zu stellende Sargträger aufwenden müsse (168,73 EUR). Gerade bei Angehörigen, bei denen er gehalten sei, die Kosten in einem vertretbaren Rahmen zu halten, sei diese Regelung unvertretbar. Die Regelung in § 8 der Friedhofssatzung, nach der die Tätigkeit des Tragens und des Versenkens des Sarges oder der Aschenurne von der Friedhofsverwaltung ausgeführt werde, erscheine als Wettbewerbsbeschränkung wettbewerbswidrig und schaffe eine Monopolstellung. Im Rahmen einer privat- gewerblichen Kalkulation würde diese Leistung erheblich preiswerter angeboten werden. Die Friedhofsverwaltung und damit die Friedhofssatzung dürften nicht so weitgehende Einschnitte in das Recht seines Gewerbes vornehmen.
Die Friedhofsverwaltung sei berechtigt, Leistungen ganz oder teilweise fremd zu vergeben. Daraus folge das Recht und die Pflicht zu prüfen, wie diese Leistung anders günstig erbracht werden könne (Ausschreibung). Da eine zeitnahe Entscheidung für die am Tage der Klageerhebung anstehende Beisetzung nicht mehr zu erreichen sei, beantrage er eine grundsätzliche Entscheidung, die dazu beitrage, bei weiteren Beisetzungen auf Friedhöfen der Stadt C. Rechtssicherheit zu erlangen. Die Friedhofssatzung sei nicht gesetzeskonform.
Im Hinblick auf das erforderliche Feststellungsinteresse beziehungsweise auf das Bestehen einer Wiederholungsgefahr gab der Kläger an, er habe am 30. November 2005 eine Urnenbeisetzung auf dem Friedhof T. und am 5. Dezember 2005 die den Anlass des vorliegenden Rechtsstreits bildende Erdbestattung auf dem K. vorgenommen. Darüber hinaus beabsichtige er, den Geschäftsbereich eventuell nach C. auszudehnen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass er als Bestattungsunternehmer bei der Durchführung von Bestattungen auf einem städtischen Friedhof in C. berechtigt ist, an Stelle der von dem Beklagten in seiner Eigenschaft als Friedhofsverwaltung bereitgestellten oder in seinem Auftrag tätig werdenden Sargträger eigene, nicht ehrenamtlich tätig werdende Sargträger einzusetzen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte bezieht sich zur Begründung seines Antrags auf die Gründe seines Bescheides vom 1. Dezember 2005 und seines Widerspruchsbescheides vom 2. Dezember 2005.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte des zugehörigen Eilverfahrens 3 L 844/05 sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Die am Tage des Klageeingangs als Verpflichtungsklage zulässige Klage hat der Kläger nach der Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache - die Beisetzung des verstorbenen Herrn M. N. hatte am 5. Dezember 2005 auf dem K. zu C. unter Heranziehung städtischer Sargträger stattgefunden - zulässigerweise in der Form einer Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO fortgeführt. Darüber hinaus ist die Klage auch als isolierte Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig, da der Kläger sein Begehren jedenfalls insoweit, als es um die zukünftige Praxis der Hinzuziehung von Sargträgern geht, nicht im Wege der Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Dies beruht darauf, dass der jeweils nur wenige Tage umfassende Zeitraum zwischen der Erteilung des Auftrags an den Kläger, eine Bestattung durchzuführen, und der Bestattung selbst allenfalls für ein verwaltungsgerichtliches Eilverfahren, niemals aber bis zum Ergehen eines Urteils in einem Klageverfahren ausreichen würde, das auf die Verpflichtung des Beklagten gerichtet wäre, andere als städtische Sargträger zuzulassen. Der Kläger hat für diese Fortsetzungsfeststellungsklage beziehungsweise Feststellungsklage auch das zu fordernde Rechtsschutzinteresse, und zwar unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr, denn er ist - wie er zuletzt in der mündlichen Verhandlung glaubhaft bekundet hat - nach dem 5. Dezember 2005 noch ein weiteres Mal auf einem städtischen Friedhof der Stadt C. als Bestatter tätig geworden, unterhält eine Filiale in Q. , von der anzunehmen ist, dass sie häufiger auch in C. als Bestatter tätig werden wird, und hat darüber hinaus die Absicht, seinen Geschäftsbereich nach C. auszudehnen.
Die Klage ist aber nicht begründet.
Der in der Hauptsache erledigte Bescheid des Beklagten vom 1. Februar 2005 und dessen ebenfalls in der Hauptsache erledigte Widerspruchsbescheid vom 2. Dezember 2005 sind rechtmäßig gewesen und haben den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Der Kläger ist als Bestattungsunternehmer bei der Durchführung von Bestattungen auf einem städtischen Friedhof in C. auch weiterhin nicht berechtigt, an Stelle der von dem Beklagten in seiner Eigenschaft als Friedhofsverwaltung bereitgestellten oder in seinem Auftrag tätig werdenden Sargträger eigene, nicht ehrenamtlich tätig werdende Sargträger einzusetzen.
Gesetzliche Grundlage für die Entscheidung des Beklagten, dem Kläger die Hinzuziehung anderer als städtischer Sargträger nicht zu gestatten, soweit diese nicht ehrenamtlich tätig werden, ist § 8 Abs. 1 Buchstabe b) der Friedhofssatzung. Nach dieser Vorschrift wird die Leichenbeförderung innerhalb der städtischen Friedhöfe im Rahmen einer Beisetzung einschließlich der Bereitstellung von Sargträgern durch die Friedhofsverwaltung ausgeführt. Zwar kann die Friedhofsverwaltung gemäß § 8 Abs. 1 S. 2 der Friedhofssatzung Dritte mit der Durchführung der in Satz 1 genannten Tätigkeiten beauftragen. Eine solche Beauftragung umfasst aber, wie dem Zusammenhang ausreichend sicher entnommen werden kann, gerade nicht das, was der Kläger erstrebt, nämlich die Heranziehung eigener Sargträger im konkreten Einzelfall, in dem er als Bestatter mit der Organisation der Bestattung betraut worden ist, unter Vermeidung der von ihm beanstandeten, aus seiner Sicht überhöhten Gebühr, sondern ein Tätigwerden an Stelle der Friedhofsverwaltung in deren in § 8 Abs. 1 S. 1 der Friedhofssatzung umschriebenen Aufgabenbereich bei jeder Bestattung auf einem städtischen Friedhof in C. in einem längeren, sich möglicherweise über Jahre erstreckenden Zeitraum, wobei der Unternehmer die auf Grund einer Ausschreibung vertraglich festgelegte Vergütung enthält, während die Gebühren für die Heranziehung der Sargträger weiterhin von dem Beklagten erhoben werden.
Die Regelung in § 8 Abs. 1 S. 1 Buchstabe b) der Friedhofssatzung ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, stellt insbesondere keinen Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - dar. Nach dem Inhalt der genannten Vorschrift der Friedhofssatzung handelt es sich um eine sogenannte Berufsausübungsregelung. Nach der grundlegenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 Abs. 1 GG im so genannten Apothekenurteil,
vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, S. 377 ff. <405>,
kann die Freiheit der Berufsausübung beschränkt werden, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls es als zweckmäßig erscheinen lassen. Das ist bezüglich der Regelung in § 8 Abs. 1 S. 1 Buchstabe b) der Friedhofssatzung der Fall.
Einen Friedhofsträger trifft im Hinblick auf den Zweck eines Friedhofs als Anstalt die Pflicht, für geordnete, die Ordnung auf dem Friedhof wahrende und würdige, dem Gedenken der Verstorbenen und den Empfindungen der Hinterbliebenen entsprechende Bestattungen auf den von ihm verwalteten Friedhöfen zu sorgen. Dabei stellt sich die mit der Verbringung einer Leiche auf den Friedhof beginnende und mit der Schließung des Grabes endende Beisetzung des Toten als ein geschlossener, auf den Friedhofsbereich begrenzter Vorgang dar, dessen Lenkung und Abwicklung insgesamt dem jeweiligen Friedhofsträger vorbehalten werden kann.
Vgl., auch zum Folgenden, Bayerischer VGH, Urteil vom 13. Februar 1985 - Nr. 4 N 82 A.2254 -, BayVBl. 1985, S. 463 f. <464>; VGH Baden- Württemberg, Urteil vom 1. Dezember 1986 - 1 S 667/86 -, NVwZ 1987, S. 723 ff. <724>.
Insbesondere Gründe der Zweckmäßigkeit, etwa das Bestreben, einen geordneten und reibungslosen Ablauf der Bestattungen sicherzustellen, sprechen dafür, dass der Friedhofsträger nicht nur die Bestattung im engeren Sinne, also das Ausheben und Verfüllen der Gräber, das Versenken des Sarges oder der Aschenurne sowie das Beisetzen oder Verstreuen der Totenaschen, vornimmt, sondern auch die damit in engem sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang stehenden Dienste und Leistungen unter Ausschluss Dritter erbringt, hier also die Leichenbeförderung innerhalb der städtischen Friedhöfe im Rahmen einer Beisetzung einschließlich der Bereitstellung der Sargträger. Dies muss insbesondere für die Verhältnisse in einer Großstadt wie der Stadt C. und für die dort zu erwartende größere Zahl von Sterbefällen gelten. Die der Regelung in § 8 Abs. 1 S. 1 Buchstabe b) der Friedhofssatzung zugrunde liegenden Erwägungen werden nicht dadurch entkräftet, dass der Beklagte von der ihm nach der Satzung zustehenden Befugnis gegebenenfalls nicht selbst Gebrauch macht, sondern die Bereitstellung von Sargträgern privaten Dritten überträgt, weil diese auf Grund seiner Vorgaben über einen längeren Zeitraum und damit auch mit der nötigen Erfahrung tätig werden. Letztlich sind die sich für die Bestatter ergebenden Schranken gewerblicher Betätigung aus einer Regelung, wie sie in § 8 Abs. 1 S. 1 Buchstabe b) der Friedhofssatzung enthalten ist, gering und hinzunehmen. Die Höhe der für die Inanspruchnahme der Sargträger von dem Beklagten festgesetzten Gebühr kann der jeweilige Bestatter, wenn er sie denn für überhöht hält, gesondert anfechten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs.
1 S. 4 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 L 844/05
1 BvR 596/56
1 S 667/86