Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-19, Aktenzeichen 4 K 27/10

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, eine Firma, die als Tochterunternehmen eines großen deutschen Energieversorgers Windenergieanlagen projektiert und betreibt, plant die Errichtung derartiger Anlagen auch im Gebiet der Gemeinde Papenhagen (Gemarkungen P., Flur …, H., Flur … und U., Flur …) sowie im Gebiet der Gemeinde Wittenhagen (Gemarkung G., Flur …). Sie hat für eine Reihe von Grundstücken in diesen Gemarkungen – nachdem diese von einem vom Regionalen Planungsverband Vorpommern vorgesehenen Eignungsgebiet für Windenergie erfasst waren – bereits Pachtverträge abgeschlossen; Flächen für jedenfalls 7 Windenergieanlagen seien zivilrechtlich gesichert. Zum Nachweis hierfür hat sie verschiedene Verträge vorgelegt (beispielhaft betr. das Grundstück Gem. Papenhagen, Flur …, Flurstück …: Nutzungsvertrag mit Entgeltvereinbarung v. 26./27.09.2008, Einverständniserkl. Pächter v. 27.09.2008, 1. Änd. v. 26./30.11.2010) und versichert, dass sie im Falle ihres Obsiegens sofort Anträge auf Erteilung entsprechender Genehmigungen bzw. Vorbescheide stellen werde.
Mit ihrem am 19. November 2010 eingegangenen Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin gegen die Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP –, weil die Landesregierung das die fraglichen Flächen erfassende, vom Regionalen Planungsverband Vorpommern in seiner abschließenden Beschlussfassung vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen im Rahmen der ihr nach § 9 Abs. 5 Landesplanungsgesetz – LPlG – obliegenden Verbindlicherklärung von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.
Dieses Raumentwicklungsprogramm ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1 RREP VP-LVO) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).
Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 1 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Papenhagen“ von der Verbindlichkeit aus.
Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst und sodann einen erarbeiteten ersten Entwurf mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23. April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht. Gegenstand dieses Beschlusses war u.a. auch ein Eignungsgebiet Windenergie bei Papenhagen. Dieses hatte im Ergebnis des ersten Beteiligungsverfahrens – auch auf Anregung der Antragstellerin – Eingang in die Planung gefunden, obwohl die Standortgemeinden der Windenergienutzung ablehnend gegenüber standen, ebenso wie das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG), das die generelle Eignung des Gebietes insbesondere mit dem Hinweis auf die Bedeutung gerade dieser Flächen als Nahrungsgebiet für den Schreiadler bestritt. Diese Einwände gegen die generelle Eignung wurden in der abschließenden Abwägung ebenso nur teilweise berücksichtigt wie genau gegenläufige mit dem Ziel einer deutlichen Ausweitung des geplanten Eignungsgebietes.
In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“.
Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von allgemein benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen; in der Begründung hierzu wird u.a. auf die „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) Bezug genommen und davon ausgegangen, dass diese Kriterien, die auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten, „insgesamt unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raumordnungsprogrammen führten mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten“.
Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil sie beabsichtige, auf den fraglichen Flächen Windenergieanlagen zu errichten, sie hierzu bereits verbindliche Verpflichtungen eingegangen sei und die Erteilung der erforderlichen Genehmigungen an den Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms scheitern könne, weil die Flächen außerhalb der ausgewiesenen Eignungsgebiete lägen.
Ihr Normenkontrollantrag sei auch begründet. Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern leide an beachtlichen Mängeln, die zur Unwirksamkeit führten.
Schon die Landesverordnung selbst sei fehlerhaft, denn es seien die Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG zur Verbindlichkeitserklärung nicht eingehalten worden. Mit der Herausnahme von Eignungsgebieten, die der Planungsverband beschlossen habe, greife die Landesregierung wegen der besonderen rechtlichen Konstellationen bei der Konzentrationsplanung (Ausschlusswirkung außerhalb von Eignungsgebieten) in dessen planerische Konzeption ein; die Vorgehensweise erweitere die Bindungswirkung des Ziels in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP auch auf derartige Flächen und stelle somit eine eigene positive planerische Regelung dar, indem sie das Verhältnis zwischen Ausschlussflächen und Eignungsräumen verändere. Dies gehe über eine bloße Rechtskontrolle hinaus, wie sie § 9 Abs. 5 LPlG allein zulasse. Es fehle an einem Beitrittsbeschluss des allein für die Planung und damit auch für das Gesamtkonzept für die Steuerung der Windenergienutzung zuständigen Planungsverbandes. Mit der Herausnahme des in allen Entwürfen des Regionalen Planungsverbandes enthaltenen Eignungsgebietes Poppelvitz, Gemeinde Altefähr (§ 1 Abs. 3 Nr. 3 RREP VP-LVO) sei darüber hinaus die Anhörungsverpflichtung aus § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 LPlG verletzt worden, denn hierzu habe niemand Stellung nehmen können. Gleiches gelte für die teilweise Herausnahme des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der Verbindlichkeit in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO. Auch sie selbst habe zu der Herausnahme von Papenhagen nicht Stellung nehmen und ihre artenschutzrechtlichen Erkenntnisse nicht vorlegen können.
Zudem sei der Antragsgegner widersprüchlich mit Belangen des Artenschutzes umgegangen, was das Planungskonzept selbst – unabhängig von der alleinigen Zuständigkeit des Planungsverbandes dafür – unschlüssig mache. Dies zeige eine vergleichende Betrachtung zwischen dem Umgang mit den Eignungsgebieten Papenhagen, Semlow und Neu Kosenow.
Während man in Semlow eine Konfliktverlagerung in das Genehmigungsverfahren zu Unrecht – weil dort die Erteilung von Genehmigungen tatsächlich unter keinen Umständen in Betracht käme – für möglich erachtet habe, sei dies für Papenhagen verneint worden. Hier aber seien die Konflikte gerade nicht so massiv, dass sie jegliche Genehmigungserteilung von vornherein ausschlössen. Dass in dem streitigen Bereich Belange des Artenschutzes einer Ausweisung nicht grundsätzlich entgegenstünden, belege schon das von ihr zur Vorbereitung ihres Genehmigungsantrages an das Staatliche Amt für Umwelt und Natur in Stralsund eingeholte fachliche Gutachten des Büros für ökologische Studien Dr. N. B. vom 25. Januar 2010 zur Vogel- und Fledermausfauna und dessen vorangegangene Kurzbeurteilung zur Beeinträchtigung der Brutplätze des Schreiadlers vom 12. Februar 2009; diese hätte sie nicht in das Verfahren zur Verbindlichkeitserklärung einbringen können. Nach ihren Gutachten, die die Fachbehörden nie zur Kenntnis genommen hätten, ließen sich die vorgefundenen Konflikte zwischen Artenschutz und Windenergienutzung lösen, da insbesondere dem Schreiadler im maßgeblichen Nahbereich genügend Nahrungsflächen zur Verfügung stünden. Die geplante Windeignungsfläche liege außerhalb der Tabuzone von 3.000 m, spiele für das Tier als Nahrungsfläche keine besondere Rolle und müsse von ihm auf der Nahrungssuche auch nicht überflogen werden. Im Dreikilometerradius gebe es insgesamt ca. 566 ha geeignete Nahrungsflächen, bei Abzug der südlich des Horstes gelegenen Flächen wegen des Brutplatzes des Seeadlers verblieben noch deutlich über 250 ha an Nahrungsflächen. Die Ausführungen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie Mecklenburg-Vorpommern – LUNG – in der Stellungnahme vom 10. Februar 2009 beruhten insoweit nicht auf sicheren Erkenntnissen, sondern auf bloßen Vermutungen. Nur unter besonderen Voraussetzungen könne im sogenannten Restriktionsbereich von 6.000 m für Schreiadler von der artenschutzrechtlichen Unzulässigkeit ausgegangen werden.
Der Konflikt mit der Fledermausfauna lasse sich bereits durch die Positionierung der Anlagen oder die Wahl der Anlagenhöhe lösen; bei Einhaltung eines Abstands von 100 m zum Kronhorster Trebel und den angrenzenden Gehölzstrukturen sowie zur Bundesstraße B 194 könnten erhebliche Auswirkungen voraussichtlich nicht erwartet werden. Ebenso könnten – was unter Hinweis auf verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung näher ausgeführt wird – eventuelle Konflikte durch eine gezielte Steuerung des Betriebs der Anlagen gelöst werden. Zusätzlich bestätigt werde ihre Auffassung auch durch den von ihr in Auftrag gegebenen neueren Artenschutzfachbeitrag der Dipl.-Biologen R. und Dr. B. vom 27. Juli 2011 zum Vorhaben „Bau und Betrieb von 7 WEA am Windenergiestandort Papenhagen“ (Bl. 160 ff. GA).
An der Ausweisung von Semlow sei – obwohl dort der Konflikt deutlich schärfer sei, weil dieses Eignungsgebiet im Kernbereich des Verbreitungsschwerpunktes des Schreiadlers in Mecklenburg-Vorpommern liege – demgegenüber trotz der massiven Kritik durch die Fachbehörde (siehe Schreiben des LUNG vom 16.12.2009) unter Hinweis auf „Vertrauensschutzgründe, Eigentümerinteressen sowie die Kontinuität und Verlässlichkeit in der Planung“ mit der Begründung festgehalten worden, dass im Zuge der Zulassungsverfahren zu klären wäre, ob sich ein Vorhaben der Windenergienutzung im Eignungsgebiet realisieren lasse; dem Artenschutz „könne in dieser Phase hinreichend Rechnung getragen werden“. Tatsächlich sei dies nicht der Fall, weil in Semlow bei einer Detailprüfung anhand der maßgeblichen Kriterien keinerlei Windenergieanlagen neu genehmigt werden könnten. Auch an Neu Kosenow – wie Papenhagen eine Neuausweisung – habe man trotz naturschutzfachlicher Kritik und der Erkenntnis, dass „die Ausweisung der Fläche unter den Vorbehalt gestellt werden müsse, dass Teilflächen des Eignungsgebiets (…) durch angrenzende Windenergienutzung in ihrer artenschutzrechtlich geschützten Funktion beeinträchtigt werden könnten“, was „spätestens im Genehmigungsverfahren umfänglich zu untersuchen und artenschutzrechtlich zu bewerten sei“, festgehalten.
Aber auch der mit der Rechtsverordnung für verbindlich erklärte Planentwurf des Regionalen Planungsverbandes selbst werde den Voraussetzungen nicht gerecht, die die Rechtsprechung insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts zwingend an eine derartige Konzentrationsplanung stelle. Danach müsse der Vorhabenträger in einem ersten Schritt sogenannte Tabu- und Restriktionskriterien entwickeln, habe diese auf der nächsten Stufe auf das gesamte Plangebiet anzuwenden, um Potenzialflächen für die Windenergienutzung zu gewinnen, und habe sodann auf Grundlage dieser Erkenntnisse zu entscheiden, in welchen dieser Potenzialflächen sich die Windenergienutzung gegenüber anderen Belangen durchsetzen könne. Das gefundene Ergebnis müsse sicherstellen, dass der Windenergienutzung ausreichend Raum gegeben werde.
Der Planungsverband habe sich allein an den von ihm für zwingend erachteten landeseinheitlichen Richtlinien orientiert. Diese Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern von 2006 bzw. später 2008 verstünden sich nicht als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Auf § 9 Abs. 2 LPlG könne dies nicht gestützt werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.
Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien für das Planungsgebiet – in Ausfüllung der lediglich allgemein gehaltenen Kriterien unter Nr. 6.4 Abs. 8 LEP M-V – ausschließlich Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe ungeachtet der eventuellen Mitwirkung von Mitarbeitern der Fachämter an der Erarbeitung der Kriterien aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht selbst abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt. Jedenfalls die allein maßgebliche Verbandsversammlung habe sie als regelnde Vorgabe verstanden, sie nie in Frage gestellt und rechtssatzartig strikt angewandt, wie mehrfach die Reaktionen auf Einwendungen im Beteiligungsverfahren, bestimmte Festlegungen zu überdenken, zeigten.
Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stehen, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, habe der Planungsverband nicht vorgenommen, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung im Sinne einer Weißflächenkartierung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.
Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. Da nur Eignungsgebiete und keine Vorranggebiete festgesetzt worden seien, könne im Übrigen schon generell in Frage gestellt werden, ob sich die Windenergie tatsächlich gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen könne und ihr somit tatsächlich in substanzieller Weise Raum gegeben sei. Auch die zu geringe Abwägungstiefe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern insgesamt führe kausal zu einer – für die Konzentration der Windenergie – zu geringen Zielbindung, da der einzelnen Gemeinde zu viel Raum für die Bauleitplanung eingeräumt werde.
Ebenso sei die Eignung einzelner Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet wären. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen.
Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Der tatsächliche Bestand sei jedenfalls nicht mit dem ihm tatsächlich zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden.
Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte unabhängig davon generell. Der Abwägungsschritt zur Anwendung der Restriktionskriterien auf den Gesamtraum zur Ermittlung der Potentiale der gesteuerten Nutzung finde sich in den Planaufstellungsvorgängen in keiner Form. Dies lasse sich auch nicht durch den Hinweis auf die Anwendung des GIS ersetzen. Die Restriktionskriterien seien immer nur auf Einzelgebiete angewendet worden, nie auf den Gesamtraum. Zur erforderlichen Einzelabwägung aller Potenzialflächen ergebe sich nichts. Begründet würden nur die positiven Entscheidungen des Planungsträgers, nicht der negative Ausschluss.
Die vorstehend angeführten Abwägungsmängel seien auch beachtlich, denn sie beträfen das Planungskonzept des Regionalen Planungsverbandes, und es sei keinesfalls auszuschließen, dass auf der Grundlage nachvollziehbarer Ausschlusskriterien eine andere Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung erfolgt wäre.
Die Antragstellerin hat in der mündlichen Verhandlung schließlich beantragt,
die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als die Zielfestlegung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 die Fläche des von der Planungsversammlung beschlossenen Eignungsgebietes für Windkraftanlagen Papenhagen erfasst,
hilfsweise,
die Verordnung des Antragsgegners vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Papenhagen von der Verbindlichkeitserklärung ausgenommen wurde,
weiter hilfsweise,
diese Verordnung insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms, das unter Festlegung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung bestimmt, dass ausschließlich innerhalb dieser Eignungsgebiete die Errichtung, der Ersatz und die Erneuerung von Windenergieanlagen zulässig sind, für verbindlich erklärt wurde,
höchst hilfsweise,
zur weiteren Darlegung der Antragsbefugnis der Antragstellerin Schriftsatznachlass zu gewähren.
Außerdem hat er noch den Hilfsbeweisantrag gestellt,
durch Sachverständigengutachten Beweis zu erheben über die Tatsache, dass die Fläche des Eignungsgebiets Papenhagen oder jedenfalls wesentliche Teile davon kein bedeutender Lebensraum des Schreiadlers sind.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge zurückzuweisen.
Sofern es sich bei der von der ursprünglich angekündigten Antragstellung abweichenden Antragstellung um eine Klageänderung i.S.d. § 91 VwGO handele, stimme er dieser ausdrücklich nicht zu. Jedenfalls seien ausscheidbare Kosten hinsichtlich eines nicht weitergeführten Anspruchs nach § 155 Abs. 2 VwGO der Antragstellerin aufzuerlegen.
Ferner verneint er die Antragsbefugnis der Antragstellerin generell. Diese habe bisher nicht nachgewiesen, dass sie auch weiterhin längerfristig über Grundstücke im Eignungsgebiet Papenhagen zur Errichtung von Windenergieanlagen verfügen könne. Die vorgelegten Verträge wiesen kurze Laufzeiten auf, auch fehle eine dingliche Absicherung des Nutzungsrechts. Die ausdrücklich abgesicherte Weiterführung der landwirtschaftlichen Nutzung stehe – so die Entscheidung des Gerichts vom 20. Mai 2009 (- 3 K 24/05 -) – einer Nutzung durch Windenergieanlagen als öffentlicher Belang entgegen.
Bei teilbaren Normen sei die verwaltungsgerichtliche Kontrolle nur auf den Teil des Normengefüges beschränkt, auf den sich die geltend gemachte Rechtsverletzung beziehe. Sie selbst nicht berührende Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms könne die Antragstellerin nicht angreifen. In ihrer Stellung als obligatorisch Berechtigte, d.h. als mögliche Betreiberin von Windenergieanlagen auf im Bereich eines Eignungsgebietes Papenhagen zivilrechtlich gesicherten Grundstücken werde sie lediglich insoweit betroffen, als Planfestlegungen aufgrund der außergebietlichen Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der beabsichtigten Windenergienutzung auf von ihr gepachteten Grundstücken entgegenstünden.
Zudem fehle weitgehend das allgemeine Rechtsschutzinteresse, weil auch eine stattgebende Normenkontrollentscheidung nicht dazu führen könne, dass das Eignungsgebiet Papenhagen positiv ausgewiesen sei, noch hätte sie zur Folge, dass § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB wieder zur Anwendung gelange, weil die geplanten Windenergieanlagen nicht mehr dem Planungsvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterfielen. Nach der Entscheidung des Senats vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11 -) entfalte die Verordnung hinsichtlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow keine Rechtswirkung mehr; mit der behaupteten Rechtsverletzung der Antragstellerin habe das dritte Eignungsgebiet Poppelvitz/Altefähr nichts zu tun.
In der Sache ist der Antragsgegner der Auffassung, dass er sich bei Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG an die Vorgaben der Rechtsprechung gehalten und insbesondere keine unzulässige eigene Planungsentscheidung getroffen habe. Die rechtliche Sondersituation in Mecklenburg-Vorpommern sei davon geprägt, dass – anders als in anderen Bundesländern – die oberste Landesplanungsbehörde kein bloßes Verfahren zur Rechtskontrolle in Gestalt eines Genehmigungsverfahrens durchführe, sondern sich die Landesregierung den vom Regionalen Planungsverband beschlossenen Plan – und damit auch die darin verkörperte Fülle von Einzelentscheidungen – durch Erlass einer Landesverordnung zu eigen mache und deren Verbindlichkeit auch für die Landesebene, etwa bei der Festlegung von Förderkulissen, anerkenne. Dies sei Ausfluss der staatlichen Planungsaufsicht gegenüber der Regionalplanung, die gemäß § 12 Abs. 3 und 4 LPlG über eine bloße Rechtsaufsicht weit hinausgehe. Bei der ihr nach § 9 Abs. 5 LPlG obliegenden Mitwirkung dürfe die Landesregierung das dem regionalen Planungsträger eingeräumte Planungsermessen – jedenfalls soweit dieses mit höherstufigen Zielsetzungen in Kollision gerate – einer Kontrolle unterziehen und auch eigenes planerisches Ermessen ausüben, um sicherzustellen, dass die Umsetzung der Landesraumordnungsplanung auf der regionalen Ebene im Einklang mit den landespolitischen Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes stehe.
Auch im Übrigen lägen keine ergebnisrelevanten Fehler oder ergebnisrelevanten beachtlichen materiellen Mängel vor. Bei dem als Folge der Ausweisung als Eignungsgebiet im Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 bereits mit Windenergieanlagen bebauten Eignungsgebiet Semlow sei schon die Ausgangslage nicht vergleichbar gewesen, weil dort die bereits getätigten Investitionen mit in die Abwägung hätten eingestellt werden müssen und die beteiligten Fachbehörden im Planungsverfahren das ausgewiesene und längst bebaute Eignungsgebiet nicht grundsätzlich in Frage gestellt hätten. Die dort von der Gemeinde begehrte umfangreiche Erweiterung sei aus fachlichen Gründen abgelehnt worden.
Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung der Regionalen Raumentwicklungsprogramme, die auch Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen umfassen, dürften jedenfalls der Regionalplanung nach § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 5 LPlG a.F. bzw. § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 4 LPlG n.F.– anders als bei der in der gemeindlichen Planungshoheit liegenden Bauleitplanung – Verbindliches in Gestalt einheitlicher Landeskriterien vorgeben, da es sich dabei um Ausübung der staatlichen Fachaufsicht im Rahmen einer staatlichen Aufgabe handele. Nur die Anwendung solcher einheitlicher Kriterien gewährleiste die Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns und somit ein Maximum an Transparenz und Verständnis bei der Bevölkerung gegenüber diesen Anlagen. Unabhängig davon sei auf die Vorgaben in Programmsatz 6.4 Abs. 8 LEP M-V hinzuweisen, der selbst neben den aufgeführten allgemeinen Kriterien bereits auf die „Hinweise für die Planung und Genehmigungen von Windenergieanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 Bezug nehme. Der Regionale Planungsverband Vorpommern sei selbst Mitglied in der Arbeitsgemeinschaft gewesen, die die landeseinheitlichen Kriterien erarbeitet habe, und habe deren Anwendung intensiv beraten. Aus Programmsatz 6.5 Abs. 7 RREP VP nebst Begründung dazu ergebe sich, dass er sich diese Kriterien – die dort ausdrücklich aufgeführt seien – zu Eigen gemacht habe und sie bewusst habe anwenden wollen. Die einzelnen Kriterien seien fachlich unterlegt, wie sich aus der Ausarbeitung „Begründung der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Rahmen der Aufstellung der Regionalen Raumentwicklungsprogramme“ ergebe (Bl. 128 ff. GA), die Ergebnis der mehrjährigen Arbeit einer fachübergreifenden interministeriellen Arbeitsgruppe unter Mitwirkung von Mitarbeitern der regionalen Planungsverbände seien.
Dabei sei beispielsweise auch die Festlegung einer Mindestgröße der Eignungsgebiete – wie hier mit 75 ha – zulässig; deren Sinn sei, eine möglichst starke Bündelung von leistungsfähigen Anlagen und bei möglichst geringem Landschaftsverbrauch wirtschaftliche und landschaftsverträgliche Netzanbindungen zu erreichen.
Der Planungsverband sei entsprechend den Vorgaben der Rechtsprechung mehrstufig vorgegangen, indem unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) mit Eingabe der Restriktionen in Form von shape files anhand einer Weißflächenkartierung zunächst nach Maßgabe der einheitlichen (Tabu)Kriterien ermittelt worden sei, welche Flächen nicht von vornherein ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei für jede einzelne Fläche dezidiert untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht komme (weiche Kriterien). Die Ergebnisse seien in den jeweiligen Verbandsgremien umfassend erörtert und entschieden worden. Daran habe sich die individuelle Einzelabwägung angeschlossen. Im Rahmen der durchgeführten beiden Beteiligungsverfahren gemäß § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG habe jedermann Anregungen einbringen können.
Im Ergebnis werde gemessen an der individuellen Ausgestaltung des Plangebietes der Windenergienutzung „substanziell Raum gegeben“ im Sinne der Rechtsprechung; abstrakte prozentuale Festlegungen hierzu seien nicht gefordert. Zukunftsgerichtete Überlegungen zur künftigen Ausweitung der Eignungsgebietskulisse stellten diese Bewertung nicht in Frage.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin fehle es der Regelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den ausgewiesenen Eignungsgebieten auch nicht generell mit Blick auf § 4 Abs. 8 Satz 1, 1. HS LPlG an einer hinreichenden Zielbindung, da die fraglichen Passagen explizit lediglich eine flächenmäßige Ausformung durch die gemeindliche Flächennutzungsplanung erlaubten; keinesfalls werde die Windenergienutzung zur abwägenden Disposition der Gemeinden gestellt. Das angemessene Verhältnis zwischen Positiv- und Ausschlussflächen werde nicht zu Lasten einer Verhinderungsplanung in sein Gegenteil verkehrt.
Ebenso sei es unter Vertrauensschutzgesichtspunkten zulässig, in besonderem Maße auf die Bestandsplanung Rücksicht zu nehmen; es seien alle bestehenden Anlagen auf ihre Neuaufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überprüft worden.
Insgesamt seien die Planungsschritte und die dabei angestellten Überlegungen auch im rechtlich erforderlichen Umfang jeweils hinreichend protokolliert und dokumentiert worden, soweit Flächen in den Verbandsgremien diskutiert bzw. im Rahmen der Abwägung der jeweiligen Entwürfe Veränderungen gekennzeichnet worden seien. Auf jeden Fall gelte dies für den Werdegang des Eignungsgebietes Papenhagen und dessen Scheitern. Die Art der Dokumentation genüge rechtsstaatlichen Anforderungen zur Nachvollziehbarkeit, warum welche Planungsentscheidungen getroffen worden seien.
Was die konkrete Situation des Eignungsgebiets Papenhagen betrifft, habe er nach den entsprechenden Hinweisen des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz, gegründet auf Stellungnahmen der zuständigen Fachbehörde (LUNG) vom 23. und 25. November 2009, die ihrerseits die von der Gemeinde vorgelegten artenschutzfachlichen Untersuchungsergebnisse des Büros BIOM (Umwelt- und Landschaftsplanung) von September und Oktober 2009 ausgewertet und gewürdigt haben, davon ausgehen müssen, dass artenschutzrechtliche Verbotstatbestände der Genehmigung von Windenergieanlagen dort zwingend entgegenstünden. Eine gleichwohl erfolgende Ausweisung liefe ins Leere und stelle den typischen Fall einer unzulässigen Alibiplanung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dar; dies habe die Landesregierung verhindern dürfen. Im Rahmen der Rechtsprüfung nach § 9 Abs. 5 LPlG seien alle Erkenntnisse heranzuziehen, die während dieses Verfahrens gewonnen würden; dazu zählten auch natur- und artenschutzfachliche Bedenken, die im Rahmen eines späteren Genehmigungsverfahrens nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz zu einem Verbotstatbestand führten. Stehe aufgrund neu bzw. vertieft gewonnener Erkenntnisse bereits auf der abstrakten Ebene der Regionalplanung fest, dass an keiner Stelle eines geplanten Eignungsgebietes eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt werden könne, sei dieses ungeeignet und dürfe nicht ausgewiesen werden. Ebenso, wie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 14.05.2007 - 4 BN 8.07 -, NVwZ 2007, 953) ein bereits beschlossener Bebauungsplan nicht mehr bekannt gemacht werden dürfe, wenn sich nachträglich Tatsachen ergäben, die ihn ins Leere laufen lassen würden, müsse dies sinngemäß bei Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG gelten. In diesem Zusammenhang sei den Behörden eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative eingeräumt und beschränke sich die gerichtliche Überprüfung auf eine Vertretbarkeitskontrolle. Auch dürften Erwägungen vorsorgender Konfliktvermeidung in die raumordnerische Konzentrationsplanung einfließen. Die Entscheidung sei getroffen worden, obwohl das Land selbst verschiedentlich fiskalischer Eigentümer von Flächen im fraglichen Eignungsgebiet sei, so dass eine Ausweisung eigentlich in seinem eigenen wirtschaftlichen Interesse gelegen hätte.
Es fänden sich in dem fraglichen Gebiet eine große Anzahl von teilweise streng geschützten Fledermausarten, die den Bereich als Jagdrevier zur Nahrungsaufnahme nutzten, so neben dem Großen Abendsegler der Kleine Abendsegler, die Zwergfledermaus, die Mückenfledermaus und die Mopsfledermaus. Sie stünden sämtlich in der Liste der in Deutschland streng geschützten heimischen Tiere gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 7 und Nr. 14 BNatSchG. Außerdem werde – so das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie unter Berufung auf das Gutachten des BIOM vom September 2009 – die Kronhorster Trebelniederung, in der das geplante Eignungsgebiet liege, regelmäßig von einem Schreiadlerpaar überflogen bzw. als Nahrungshabitat genutzt. Der Wegfall dieser Fläche gefährde den Bruterfolg. Auch insoweit könne eine Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG nicht in Aussicht gestellt werden.
Der nunmehr vorgelegte, nach Art und Methodik für ein Genehmigungsverfahren für Anlagen in grundsätzlich geeigneten Gebieten bestimmte Artenschutzfachbeitrag des Dr. B. vom 27. Juli 2011 ändere an der Bewertung nichts. Dieser sei für die regionalplanerischen Zwecke methodisch defizitär; der Gutachter gehe teilweise von unzutreffenden Prämissen aus und leite daraus unzutreffende rechtliche Schlussfolgerungen ab. Mit der Aussage, es seien in Mecklenburg-Vorpommern bisher keine verbindlichen Abstandskriterien für Mindestabstände von Windenergieanlagen zu Brut- und Rastgebieten von störungssensiblen Arten formuliert worden, übergehe der Gutachter die „Tierökologischen Abstandskriterien für die Errichtung von WEA in M-V“, die für den Schreiadler einen Schutzbereich im Radius von 3.000 m zum Horst und einen sogenannten Funktionsbereich im Radius von 6.000 m um den Horst festlegten und die laut der „Begründung der Ausschluss- und Abstandskriterien von Windeignungsgebieten für WEA im Rahmen der Aufstellung der RREP“ in der Phase 1 als harte Tabuzonen zu berücksichtigen seien. Dies sei bereits unter Geltung der Richtlinien von 2008 der Fall gewesen.
Gerade Schreiadler müssten wegen des geringeren Nahrungsangebots in Mecklenburg-Vorpommern doppelt so weite Nahrungsflüge unternehmen wie baltische; sie gehörten zu den Arten, die mit größtmöglicher Sensibilität gegenüber anthropogen bedingten Störwirkungen reagierten. Windenergieanlagen seien geeignet, sie von ihren Nahrungsplätzen fernzuhalten und dadurch den Bruterfolg direkt zu beeinflussen. Der Gutachter habe sich nicht hinreichend mit den besonderen Belangen der Art (Wechselhorste innerhalb eines größeren Waldbereichs, weiterer Funktionsbereich zur Nahrungsaufnahme, nicht vorhandenes konstantes Nahrungsangebot, Schwankungen der jährlichen und saisonalen Raumnutzung in Abhängigkeit zur landwirtschaftlichen Nutzung und zum konkreten Brutstatus, Gewöhnung an traditionell genutzte Nahrungsflächen, Konkurrenz zum Seeadler) auseinandergesetzt.
Das Eignungsgebiet liege am Rande des mit 40 Brutpaaren größten Konzentrationsraums der Schreiadler in Mecklenburg-Vorpommern, der rund die Hälfte des Landesbestandes dieser Art konzentriere, und jedenfalls innerhalb des Schutzradius von 3.000 m zum Brutwald und von 6.000 m zum Funktionsbereich, wenn auch 3.500 bis 4.000 m entfernt vom aktuellen Horststandort. Die den Aussagen des Landesamtes und des BIOM-Gutachtens widersprechende Annahme, im Eignungsgebiet Papenhagen befänden sich nur weniger bedeutsame Nahrungshabitate des Schreiadlers, werde empirisch nicht belegt. Der Horstbetreuer könne bestätigen, dass das Grünland der Kronhorster Trebel zur traditionellen Nahrungsfläche des Brutvorkommens gehöre und eine Lebensraumbedingung für die Brutplatzstabilität darstelle. Der Entzug der Nahrungsfläche durch Windenergienutzung führe erfahrungsgemäß zum Brutverlust und zur Brutplatzaufgabe. Auch steige das Totschlagsrisiko signifikant; das Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sei individuenbezogen zu verstehen. Dies gelte wegen der artspezifischen Verhaltensweisen auch für andere Greifvogelarten, die diese Flächen als Nahrungshabitat aufsuchten (Rotmilan, Mäusebussard, Turmfalke u.a.) sowie die Fledermauspopulation.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der von den Beteiligten hierzu eingereichten Unterlagen und der zum Verfahren vorgelegten Behördenakten zum Rechtsetzungs- und Planungsverfahren (siehe Aufstellung Bl. 113 f. GA) Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Das statthafte Normenkontrollbegehren der Antragstellerin erachtet der Senat für zulässig (A.); es hat jedoch in der Sache mit keinem der formulierten Antragsbegehren Erfolg (B.).
A.
Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG sein, denn dieses Programm ist entsprechend § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris; Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris; Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206). Die Festlegungen zur Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) stellen als gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in der Gestalt, die die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete Fassung durch das Eingreifen der Landesregierung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat (Herausnahme der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz/Altefähr insgesamt und Iven/Spantekow teilweise), inhaltlich einen sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Sinne des § 4 Abs. 3 LPlG dar, der – insgesamt oder hinsichtlich einzelner Eignungsgebiete – selbstständig angreifbar ist.
Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 19. November 2010 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010 Nr. 16 v. 17.09.2010 S. 645) oder – so der Senat (siehe Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 - m.w.N.) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V Nr. 43 v. 20.10.2010) abstellt.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO; die vom Antragsgegner hieran geäußerten Zweifel teilt der Senat nicht. Nach dieser Vorschrift kann ein Normenkontrollantrag von jeder natürlichen oder juristischen Person gestellt werden, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt. Die Möglichkeit einer solchen Rechtsverletzung ist mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zuletzt etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris; Beschl. v. 13.11.2006 - BVerwG 4 BN 18.06 -, NVwZ 2007, 229 f.) zu bejahen, wenn ein Antragsteller hinreichend substanziiert Tatsachen vorträgt, aus denen sich ergibt, dass er durch bestimmte Regelungen eines raumordnerischen Plans selbst oder deren Anwendung unmittelbar in seinen Rechten verletzt werden kann. Mit diesem Erfordernis wird die notwendige Abgrenzung zur Popularklage vorgenommen und vermieden, dass eine für eine unbestimmte Vielzahl von Betroffenen gültige Rechtsnorm auf beliebigen Antrag eines Einzelnen hin der Gefahr der Unwirksamkeitserklärung ausgesetzt werden kann.
In der Rechtsprechung ist geklärt, dass sich – wenn auch ein Anspruch auf eine bestimmte Ausweisung nicht besteht – jedenfalls aus dem raumordnungsrechtlichen Abwägungsgebot eine Antragsbefugnis Privater nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergeben kann, sofern eine unmittelbare Verletzung in subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten in Frage steht (siehe Urt. des Senats v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris), und dass hierfür im Grundsatz dieselben Anforderungen gelten wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also hinreichend substanziiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung jedenfalls in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt zunächst voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war.
Bejaht wird die Antragsbefugnis für den Fall, dass ein verbindliches Ziel der Raumordnung über die direkte Bindungswirkung gegenüber öffentlichen Rechtsträgern hinaus (§§ 4 und 5 ROG, §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG) auch unmittelbare Außenwirkung für Dritte entfaltet und in deren Rechtspositionen eingreift, wie dies etwa über § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB für raumbedeutsame Vorhaben im Außenbereich mit Auswirkungen auf das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum der Fall ist. Ein Anwendungsfall ist die Festlegung von Vorrang- oder Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (beispielhaft etwa SächsOVG, Urt. v. 10.11.2011 - 1 C 17/09 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris; OVG Lüneburg, Urt. v. 26.03.2009 - 12 KN 11/07 -, juris; Sächs. OVG, Urt. v. 17.04.2005 - 1 D 2/03 -, juris). Dies gilt nicht nur für die Ebene des Raumordnungsrechts, sondern hat z.B. auch zur Folge, dass, obwohl an sich Darstellungen des Flächennutzungsplans regelmäßig einer prinzipalen Normenkontrolle nicht zugänglich sind, möglicher Gegenstand einer statthaften Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog auch sein kann die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung einer Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB zugleich die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen (so zuletzt BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 - BVerwG 4 CN 1.12 -, juris). Eine derartige für die Bejahung der Antragsbefugnis bei Privaten ausreichende mögliche Rechtsverletzung hat auch der erkennende Senat schon früher – ohne bereits im Rahmen der Zulässigkeit eine Detailprüfung der Rechtsqualität der angegriffenen raumordnerischen Festlegungen für die maßgeblichen Flächen vorzunehmen – angenommen (siehe insbes. Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 28/99 -, juris Rn. 69).
Dass den angegriffenen raumordnerischen Festlegungen in Abschnitt 6.5 Abs. 7 i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die mit den Einschränkungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO Verbindlichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 RREP VP-LVO erlangt haben, die rechtliche Qualität eines Ziels der Raumordnung (Satz 1) bzw. eines Grundsatzes der Raumordnung (Sätze 2 und 3) zukommt, hat der Senat bereits entschieden (Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris m.w.N.). Damit sind Gemeinden, in deren Gemarkungen die Antragstellerin Windenergieanlagen realisieren möchte, die aber außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten liegen, auch dann grundsätzlich gehindert, hierfür in der örtlichen Bauleitplanung die Voraussetzungen zu schaffen, wenn sie – was bei der Gemeinde Papenhagen ohnehin nicht der Fall ist, die dem Eignungsgebiet von Anfang an ablehnend gegenüber stand – hieran interessiert wären.
Die Antragstellerin hat hier – unabhängig von ihrer Antragsformulierung im Detail – eine zumindest mögliche Verletzung in eigenen subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten unmittelbar durch diese Festlegungen im erforderlichen Umfang konkret dargelegt. Dies gilt auch dann, wenn man zum Beleg einer „ernsthaften Absicht“, ein bestimmtes Windenergieanlagenprojekt verfolgen zu wollen (so HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10 N -, m.w.N.; jetzt auch SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris unter Aufgabe früherer strengerer Maßstäbe), über die bloße Bekundung eines allgemeinen Interesses an einem Standort hinaus Nachweise für eine gewisse rechtliche Verfestigung dieser Absicht verlangen wollte (vgl. auch OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 -12 KN 311/10 -, juris: obligatorische Nutzungsrechte ausreichend). Letzteres erscheint deswegen erforderlich, weil – anders als bei betroffenen Grundeigentümern selbst, die sich als in die Abwägung einzustellenden Belang unmittelbar auf das Grundrecht aus Art. 14 GG berufen können – bei Dritten, die fremden Grund für Investitionsvorhaben nutzen wollen, allgemein dieser Bezug zum Eigentumsgrundrecht nicht in gleich enger Weise besteht.
Die in der mündlichen Verhandlung vorgelegten vertraglichen Vereinbarungen mit einer Grundstückseigentümerin (Bl. 395 – 418 GA), die beispielhaft für entsprechende mit anderen Eigentümern in dem zugleich vorgelegten Übersichtsplan über die Vertragsflächen abgeschlossene Vereinbarungen stehen, lassen erkennen, dass die Vertragschließenden bereits gegenseitig bindende Verpflichtungen eingegangen sind und an dem Ziel der Verwirklichung der Errichtung von Windenergieanlagen auf den betroffenen Grundstücken auch mit Blick auf die zwischenzeitliche rechtliche Entwicklung der Planungssituation festhalten wollen. Damit sieht der Senat das ernsthafte Interesse im vorstehend umschriebenen Sinne als ausreichend verfestigt nachgewiesen an, um die notwendige Individualisierung eines Abwägungsbelangs in Anknüpfung an Art. 14 GG als möglicherweise verletztes Recht nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO – und zugleich auch das Rechtsschutzinteresse – bejahen zu können. Eine bereits ins Werk gesetzte dingliche Absicherung dieser Nutzungsvereinbarungen hält er – entgegen der Auffassung des Antragsgegners – bei dem derzeitigen Streitstand (eine raumordnerische Ausweisung des Eignungsgebietes ist gerade nicht vorgenommen worden) ebenso wenig für erforderlich wie eine – nicht unerhebliche Kosten verursachende – förmliche Einleitung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens für die geplanten Anlagen, das nach der derzeitigen Rechtslage nur erfolglos bleiben kann. Dass die Nutzungsverträge 2008 ursprünglich nicht mit der Antragstellerin geschlossen wurden, sondern dort die Firma E. W. D. GmbH als Betreiber genannt ist, ändert an dieser Bewertung nichts, denn zum einen ist die Antragstellerin selbst jedenfalls später in der 1. Änderungsvereinbarung hierzu von 2011 als Betreiberin aufgeführt, zum anderen hat sie diese Veränderung auf Betreiberseite plausibel damit erklärt, dass sie mit der Firma E. identisch sei, weil die R. diese seinerzeit wirtschaftlich übernommen und später eine bloße Umbenennung vorgenommen habe.
Danach bedurfte es keines Schriftsatznachlasses, um der Antragstellerin weitere Darlegungen zur Antragsbefugnis zu ermöglichen.
B.
Dem Normenkontrollantrag der Antragstellerin bleibt in der Sache insgesamt der Erfolg versagt.
Offen bleiben kann deswegen, ob deren Anträge in der Fassung und Reihenfolge, wie sie in der mündlichen Verhandlung gestellt worden sind, tatsächlich im Verhältnis von Hauptantrag und Hilfsanträgen zueinander stehen. Klarzustellen ist lediglich, dass sich nach Auffassung des Senats auch die Anträge in der nunmehr gestellten Fassung jedenfalls im Rahmen des von Anfang an als Klageziel formulierten Begehrens halten, wie es dem Gesamtvorbringen im Wege der Auslegung zu entnehmen war und ist (§ 88 VwGO); dieses geht dahin, eine rechtliche Situation zu schaffen, nach der möglichst die von der Antragstellerin für geeignet gehaltenen Flächen im Gemeindegebiet Papenhagen eine positive Ausweisung als Eignungsgebiet für Windenergie erfahren, jedenfalls aber die mit der Ausweisung einer hinreichenden Zahl von Eignungsgebieten an anderer Stelle (im Sinne einer Gesamtgebietskulisse Windenergie) verbundene Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für bestimmte Flächen in Gemarkungen der Gemeinde Papenhagen beseitig ist. Eine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO liegt darin nicht.
Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 in der Fassung, die mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 verbindlich geworden ist, erfasst mit seinen Rechtswirkungen auch das Gemeindegebiet Papenhagen dergestalt, dass mangels rechtsverbindlicher Ausweisung eines Eignungsgebiets Windenergie dort den Festlegungen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Übrigen hinsichtlich der Flächen, auf denen die Antragstellerin Windenergieanlagen verwirklichen will, die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommt.
Rechte der Antragstellerin werden dadurch nicht verletzt. Dabei ist vorab festzuhalten, dass ein Anspruch auf Aufnahme einer bestimmten Fläche in die Gebietskulisse Windenergie auch dann nicht besteht, wenn diese Fläche grundsätzlich zur Aufnahme von Windenergieanlagen geeignet wäre. Mit Erfolg rügen könnte die Antragstellerin lediglich eine fehlerhafte Abwägung ihrer maßgeblichen zu berücksichtigenden Belange entweder als Folge von Verstößen gegen die einschlägigen planungsrechtlichen Verfahrensvorschriften oder einer mangelhaften Abwägungsentscheidung, und diese Fehler dürften auch nicht von planungsrechtlichen Heilungsvorschriften erfasst werden.
Die rechtliche Überprüfung an den Maßstäben des einschlägigen Raumordnungsrechts auf Bundes- und Landesebene anhand des Vortrags der Antragstellerin und der vorliegenden Unterlagen zum Planungs- und Rechtsetzungsverfahren hat nach Auffassung des Senats weder beachtliche formelle noch erhebliche materielle Fehler ergeben, die es gebieten würden, den Festlegungen zur Gebietskulisse Windenergie insgesamt die Verbindlichkeit als Ziel der Raumordnung abzusprechen und sie für unwirksam zu erklären (I.). Ebenso wenig besteht Anlass, den Festlegungen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) zumindest bezogen auf das Eignungsgebiet oder das Gemeindegebiet Papenhagen die rechtliche Zielbindungswirkung – wenn sie schon nicht positiv in Gestalt der Festlegung eines Eignungsgebiets zugesprochen werden kann – jedenfalls negativ in Gestalt der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB wegen der Ausweisung von Eignungsgebieten an anderer Stelle abzusprechen; entgegen der Auffassung der Antragstellerin erweist sich die Entscheidung der Landesregierung, das von der Planungsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern zunächst vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen von der Verbindlichkeitserklärung auszunehmen (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 RREP VP-LVO), nicht als rechtsfehlerhaft (II.). Danach kann die Antragstellerin weder mit ihrem Hauptantrag noch mit einem der hilfsweise formulierten Antragsbegehren Erfolg haben (III.)
I.
Wie der Senat bereits in seinem – inzwischen rechtskräftig gewordenen – Urteil vom 03. April 2013 im Verfahren 4 K 24/11 ausgeführt hat, geht er im Grundsatz von einer wirksamen gesamträumlichen Planung Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern aus. Die Aussagen dieses Urteils, das zur (teilweisen) Herausnahme des Eignungsgebiets Iven/Spantekow aus der Verbindlichkeit durch § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO ergangen ist, können auch auf den vorliegenden Sachverhalt übertragen werden. Dem sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die er durch die Landesverordnung zur Verbindlichkeitsfeststellung gewonnen hat, haften danach weder beachtliche formelle (1.) noch erhebliche materielle Fehler (2.) an; das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie würde auch dann nicht in Frage gestellt, wenn die Regelungen in § 1 Abs. 3 Nr. 1 und 3 RREP VP-LVO betreffend Papenhagen und/oder Poppelvitz/Altefähr keinen Bestand hätten. Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass der Senat in dem genannten Urteil auf den Hilfsantrag der antragstellenden Gemeinde hin die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam erklärt hat, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M !:100 000) das Eignungsgebiet Iven/Spantekkow ausweist.
Er hat in der genannten Entscheidung hierzu Folgendes ausgeführt:
„1. Die Antragstellerin selbst hat formelle Fehler beim Zustandekommen des Raumentwicklungsprogramms, dessen Verfahren gemäß § 28 Abs. 1 ROG nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Land abzuschließen war, weil es vor dem 29. Juni 2009 förmlich eingeleitet worden war, in Ge-stalt einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG weder gegenüber der obersten Landesplanungsbehörde unmittelbar gerügt noch schriftsätzlich im Rahmen ihres Eilantrages (Az. 4 M 102/11) oder im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorgebracht. Soweit sie ihren Vortrag, sie hätte vor Erlass der Regelung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO von der Landesregierung noch einmal angehört werden müssen, auch dahingehend verstanden wissen will, handelt es sich nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen Rechts (s. unter II. 2. a.E.).
Zwar können wegen der Wirkung entsprechender Rügen „inter omnes“ (vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 80; Dallhammer in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Mai 2012, § 10 Rn. 50; für das Baurecht siehe etwa jüngst OVG Bautzen, Urt. v. 20.03.2012 - 1 C 21/12 -, juris Rn. 51) von Dritten erhobene Verfahrensrügen ebenfalls von Bedeutung sein, die zudem auch über den Umweg eines vom Gericht dem Rügeadressaten fristwahrend übermittelten Schriftsatzes erhoben werden können (vgl. Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 215 Rn. 5). In den Behördenakten, die der Antragsgegner zu allen anhängigen Gerichtsverfahren vorgelegt hat, finden sich derartige Rügen aber nicht, und dieser hat auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 erklärt, dass außerhalb des Normenkontrollverfahrens Az. 4 K 17/11 solche bei ihm nicht eingegangen seien; Anhaltspunkte zu Zweifeln hieran sieht der Senat nach Durchsicht aller bei ihm anhängigen Verfahren gegen das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern nicht.
Die im bereits entschiedenen Verfahren Az. 4 K 17/11 (siehe Urt. v. 28.02.2013, juris) fristgerecht gerügten Mängel des Planungsverfahrens – auf die es freilich dort schon deswegen nicht ankam, weil sich der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis bereits als unzulässig erwies – liegen nicht vor.
Die Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, mit der die zweite Offenlegung des Entwurfs des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und des Entwurfs des Umweltberichts angekündigt worden war (Amtsbl. M-V/AAz. S. 628) konnte, da sich die Planung naturgemäß auf die gesamte Planungsregion Vorpommern bezog und deren räumliche Ausdehnung gesetzlich definiert war und – angepasst an die neuen Zuschnitte der Landkreise nach der Kreisgebietsreform – weiterhin ist (§ 12 Abs. 1 LPlG), ihre „Anstoßfunktion“ für potentiell Betroffene hinreichend erfüllen; weder war eine darüber hinausgehende zusätzliche textliche Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs noch eine kartenmäßige Erläuterung erforderlich.
Der Hinweis, wann und wo die öffentliche Auslegung der Unterlagen erfolgte („Auslegung im Amt für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern in Greifswald sowie in den Verwaltungen der Ämter und amtsfreien Gemeinden der Planungsregion Vorpommern, der kreisfreien Städte Greifswald und Stralsund und in den Landratsämtern Nordvorpommern, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow“, wobei die „Auslegungszeiten den ortsüblichen Öffnungszeiten entsprechen“, ergänzt um eine Adresse, unter der die Entwürfe im Internet einsehbar sind), wurde den zu stellenden Anforderungen gerecht; § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG verlangt lediglich die Angabe von Ort und Dauer der Auslegung und damit nicht die Angabe der jeweiligen genauen Dienststunden der einzelnen Auslegungsdienststellen.
Die spätere Verlängerung der Frist für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen (siehe die Bekanntmachung vom 17.09.2008, Amtsbl. M-V/AAz S. 1054) musste den ordnungsgemäßen Hinweis der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 auf die Folgen nicht fristgerecht abgegebener Stellungnahmen (Präklusion – entspricht § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG) nicht erneut wiederholen. Die Bekanntmachung vom 17. September 2008 trat nicht vollumfänglich an die Stelle der früheren Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, sondern änderte diese lediglich in Bezug auf ihren eigenen Aussagegehalt – also die Fristsetzung – ab; alle übrigen Inhalte der früheren Bekanntmachung blieben somit bestehen und wirksam.
Ein Verkündungsmangel wegen Verstoßes gegen Art. 58 LV liegt nicht darin, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern im Amtsblatt M-V veröffentlicht worden ist, nachdem die Landesverordnung zur Verbindlicherklärung selbst entsprechend Art. 58 Abs. 2 LV ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden ist und in § 1 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich auf die Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt verweist.
2. Die ausdrücklich als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 8 LPlG gekennzeichnete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. den in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern insgesamt wird auch in materieller Hinsicht den maßgeblichen raumordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (a.) in Verbindung mit den Anforderungen, die die Rechtsprechung zu deren Anwendung und Auslegung speziell für Festlegungen mit verbindlicher Wirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB (siehe § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, letzter HS LPlG; Windenergienutzung als eine erneuerbare Energie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG, § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG) aufgestellt hat (b.), gerecht. Das Ergebnis der Planung in Gestalt einer Gebietskulisse „Windenergie“, die dieser Nutzung insbesondere hinreichend „substanziell Raum gibt“ im Sinne der maßgeblichen Erfordernisse, vermag der Senat nach Überprüfung anhand der rechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden (c.). Diese Bewertung stellt die Tatsache, dass die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie im Rahmen der Verbindlicherklärung durch die Landesregierung Einschränkungen erfahren hat, indem diese die Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr, in vollem Umfang sowie das Eignungsgebiet Iven/Spantekow teilweise von der Verbindlicherklärung ausgenommen hat, ebenso wenig in Frage wie der Umstand, dass der Senat die Ausweisung des Eignungsgebiets Iven/Spantekow insgesamt für unwirksam hält (s. nachstehend unter II.), wodurch sich die gesamte Eignungsfläche weiter reduziert (d.).
a) Nach den landesrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des nach § 12 Abs. 1 und 2 LPlG gebildeten zuständigen regionalen Planungsverbandes, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Abs. 4 der Fachaufsicht des Landes unterliegt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG) und sich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG im Planungsverfahren des insoweit fachlich weisungsgebundenen zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung bedient, und der Landesregierung; diese erklärt nach § 9 Abs. 5 LPlG das regionale Raumentwicklungsprogramm durch Rechtsverordnung für verbindlich, soweit es nach dem Landesplanungsgesetz aufgestellt ist, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumlich Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Diese Kombination von Erarbeitung des Raumentwicklungsprogramms durch den Planungsträger und Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung der Landesregierung erweist sich nach dem Umfang der eingeräumten Kontrollrechte im bundesweiten Vergleich als einzig; am ähnlichsten formuliert noch das Landesrecht in Baden-Württemberg (§ 13 LplG BW), nach dem die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans unter im wesentlichen gleichen Voraussetzungen wie in Mecklenburg-Vorpommern durch Genehmigung für verbindlich erklärt. Aus dieser rechtlichen Konstruktion kann mit dem VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 23 ff) der Schluss gezogen werden, dass die Regionalplanung „als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene mit eigenen wehrfähigen subjektiven (Selbstverwaltungs) Rechten des Planungsträgers konzipiert ist“, und festgestellt werden, dass „das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans damit dem Land vorbehalten ist“ und sich das „materielle Prüfungsrecht des Landes nicht – wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch eine höhere Verwaltungsbehörde – in einer Rechtskontrolle erschöpft“, sondern vielmehr „einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes einschließt, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfüge“.
Ausfluss dessen ist, dass die oberste Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LPlG Richtlinien zur Ausarbeitung von regionalen Raumentwicklungsplänen erlassen und dass sie nach § 12 Abs. 2 LPlG Weisungen über den Planungszeitraum, über die Form der regionalen Raumentwicklungsprogramme und hinsichtlich der Beachtung der Richtlinien nach § 9 Abs. 2 erteilen kann. Derartige Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde (jetzt: Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung) lagen 2006/2008 und liegen auch heute (aktuelle Fassung vom 22.05.2012) vor in Gestalt von „Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern).
Da das streitige Regionale Raumentwicklungsprogramm, das der Regionale Planungsverband Vorpommern am 02. Juli 2009 beschlossen hat, erst mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 für verbindlich erklärt worden ist, die am Tag nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 17. September 2010 in Kraft getreten ist, ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung in Anwendung der bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG n.F. sowohl hinsichtlich von Mängeln im Abwägungsvorgang als auch von Mängeln im Abwägungsergebnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (siehe Spannowsky in: Spannowsy/ Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Ein Rückgriff auf § 28 Abs. 2 Satz 1, 1. HS ROG n.F., wonach § 12 Abs. 1 bis 4 entsprechend auch auf die Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, ist daher hier nicht erforderlich (zur Problematik vgl. einerseits SächsOVG, Urt. v. 01. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris, andererseits OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 4.10 - und HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F. sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen und ist bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F. sind – im Sinne der Planerhaltung – Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
Vergleichbare Planerhaltungsvorschriften als Ausdruck des Versuchs, die Balance zwischen rechtsstaatlich geforderter Rechtsgebundenheit und Rechtssicherheit zu halten (Spannowsky, a.a.O., Rn. 14), enthält auch das Landesrecht: So ist es nach § 5 Abs. 4 LPlG für die Rechtswirksamkeit des Raumentwicklungsprogramms unbeachtlich, wenn dessen Begründung unvollständig ist (Satz 1), und ist eine Unvollständigkeit des Umweltberichts (nur) dann erheblich, wenn abwägungserhebliche Angaben fehlen (Satz 2); ebenso ist unerheblich, wenn Angaben in der zusammenfassenden Erklärung und zum Monitoring in nur unwesentlichen Punkten unvollständig sind. Auch nach § 5 Abs. 5 LPlG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (Satz 1). Im Übrigen führen solche Abwägungsmängel, eine erhebliche Unvollständigkeit des Umweltberichts sowie die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Abs. 3 unbeachtlich sind, nicht zur Nichtigkeit des Raumentwicklungsprogramms, wenn sie durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (Satz 2); in diesen Fällen entfaltet das Raumentwicklungsprogramm bis zur Behebung der Mängel insofern keine Bindungswirkung, wobei die ausgesetzten Teile auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (Satz 3).
b) Da – wie bereits ausgeführt – den Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern als verbindliche Ziele der Raumordnung Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen soll, muss sich die Abwägungsentscheidung des Planungsträgers an den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung messen lassen, die mit Rücksicht auf betroffene Eigentumsrechte nach Art. 14 GG in gleicher Weise – allerdings unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Zweckbestimmung und Regelungstiefe – an eine solche Konzentrationsplanung sowohl auf der Ebene der Bauleitplanung als auch auf der Ebene der Raumplanung gestellt werden. Für beide Planungsinstrumente gilt, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen lässt, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris m.w.N.; ausführlich auch BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, NVwZ 2011, 812 m.w.N. zur Konzentration von Abgrabungen, dabei anknüpfend an seine frühere Rspr. zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris, Rn. 32 ff.; SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 56 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris).
Zusammenfassen lassen sich diese Maßstäbe dahingehend, dass dem Plan ein nachvollziehbares schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen muss, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung (so auch schon der Senat im Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 42 zur gleichsam „ersten Welle“ der Regionalplanung auf Landesebene) setzt voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden.
Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken; allerdings ist eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung tragen muss, der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Verwehrt ist dem Planungsträger jedoch eine (rein negative) gezielte Verhinderungsplanung, auch in Gestalt einer „Feigenblattplanung“, die im Ergebnis auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer Privilegierung gewisser Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen) beachten und dafür im Plangebiet „in substanzieller Weise Raum schaffen“ (BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, a.a.O.). Dass die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Kontingentierung von Anlagenstandorten führt, trägt die Annahme einer Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), denn der Gesetzgeber sieht es als ein berechtigtes Interesse an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern..
Hinsichtlich der Planung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Rahmen der Flächenutzungsplanung verlangt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris) unter Hinweis auf seinen Beschluss vom 15. September 2009 (BVerwG 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112), dass sich die Ausarbeitung des erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts (siehe auch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 5 m.w.N.) abschnittsweise dergestalt zu vollziehen habe, dass in einem ersten Arbeitsschritt diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln sind, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen ließen sich in „harte“ – d.h. solche Gebietsteile, für die eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht komme, die mithin für die Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 299) – und „weiche“ Tabuzonen untergliedern, also solche Gebietsteile, in denen nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen sein „solle“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 112). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, seien sodann zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Dabei müsse sich der Plangeber dieser Unterscheidung bewusst sein und – weil nur harte Tabuzonen schon kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausschieden – jedenfalls die Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen und dokumentieren (erst jüngst bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 6). Generell müssen sich die Vorgehensweise des Planungsträgers und die von ihm zur Begründung seiner Abwägungsentscheidungen angestellten Überlegungen in den Planungsunterlagen hinreichend wiederfinden, schon um die Rechtskontrolle im gebotenen Umfang überhaupt zu ermöglichen (vgl. HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 34; besonders hohe Anforderungen stellt insoweit OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 45 ff., insbes. 50 ff.). Jedenfalls müssen die Grundlagen der Planung sowie der Prüfungsabfolge aus der Planbegründung erkennbar sein und sich in den wesentlichen Prüfungsschritten anhand der – erforderlichenfalls im gerichtlichen Verfahren zu erläuternden – Verwaltungsvorgänge nachweisen lassen (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn.).
Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden (BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 - 4 BN 20/08 -, juris Rn. 9). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen keine zwingenden sein müssen; der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet, wobei es zulässig ist, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind. Der Planungsträger ist auch einerseits nicht dazu verpflichtet, überall dort Vorranggebiete auszuweisen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind; andererseits darf er der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzen-trationskonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein “Repowering“-Potenzial auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substanziellen Raum, braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. zu Vorstehendem OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr.).
Auch lässt sich nicht abstrakt bestimmen, wo etwa die Grenze zu einer Verhinderungsplanung verläuft; die Entscheidung, ob diese Grenze überschritten ist, lässt sich erst bei einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Plangebiet treffen und obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 56.09 -, juris a.a.O.).
Klarzustellen ist, dass sich die dargestellten Anforderungen zur Ausarbeitung des Planungskonzepts immer auf die abschließende Abwägungsentscheidung des jeweiligen Planungsträgers selbst beziehen (§ 7 Abs. 2 ROG), also den Abwägungsvorgang, aus dem das Ergebnis der Abwägung – der Plan – resultiert, wobei es für die Rechtskontrolle auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan ankommt und nicht zwingend zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis unterschieden wird (Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Nur darauf zielen insbesondere auch die geschilderten „Arbeitsschritte“, nämlich zunächst die Ermittlung der „harten“ und dann der „weichen“ Tabuzonen und im Anschluss die Abwägung der öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris). Insofern darf dieser Abwägungsvorgang nicht verwechselt werden mit dem Planaufstellungsvorgang im Sinne des Planungsverfahrens, das sich jeweils nach den spezifischen fach- und landesrechtlichen Vorgaben richtet und das der möglichst umfassenden Klärung des Sachverhaltes und der Sammlung des Abwägungsmaterials unter Beteiligung aller betroffenen Interessen dient. Für die Bauleitplanung ist insoweit § 2 Abs. 3 BauGB, für die Raumordnung § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG maßgeblich. Dies verkennt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, hier könne der Regionale Planungsverband Vorpommern die geforderten Planungsschritte schon deswegen nicht vollzogen haben, weil sich andernfalls nicht erst noch im Beteiligungsverfahren weitere zu prüfende mögliche Potenzialflächen hätten ergeben können. Die in vorstehend geschildertem Zusammenhang gemeinten Schritte des Abwägungsvorgangs sind nicht identisch mit verschiedenen zeitlichen Abschnitten im Ablauf des Planungsverfahrens etwa in Gestalt einer oder mehrerer Beteiligungsrunden; jene sind vielmehr als Mittel des Erkenntnisgewinns sämtlich noch der Phase der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zuzurechnen.
Bei der Anwendung dieser von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien ist nach Auffassung des Senats – bei allen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten – auf die Unterschiede zwischen Bauleitplanung einerseits und Raumordnung und Landesplanung andererseits ebenso Bedacht zu nehmen wie auf spezifische planerische Vorgaben im Landesrecht allgemein oder im Einzelfall. Festlegungen in einem Landesraumentwicklungsprogramm, aus dem heraus die regionalen Raumentwicklungspläne zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 1 LPlG), ist Rechnung zu tragen. Auch unterscheidet sich die Ausgangssituation bei der Überarbeitung einer rechtsverbindlich bestehenden landes- und regionalplanerischen Gesamtkulisse notwendigerweise von der bei erstmaliger Erarbeitung einer Planungskonzeption, weil die Anwendung der in der Regel auf einen zehnjährigen Planungszeitraum angelegten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG) raumordnerischen Festlegungen ihrerseits die Ausgangssituation gestaltet hat und Fortschreibungen auf den vorangegangenen Planungen aufbauen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG).
c) Diesen Anforderungen ist der Plangeber bei seiner Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in dem vom Senat für erforderlich gehaltenen Umfang gerecht geworden. Der für verbindlich erklärten Gebietskulisse Windenergie liegt ein an den Planungsvorgaben orientiertes, hinreichend nachvollziehbares Planungskonzept zugrunde, bei dem der Planungsträger die Potenzialflächen sachgerecht ermittelt hat und bei dem weder der Planungsprozess einschließlich des Abwägungsvorgangs noch das Abwägungsergebnis durchgreifenden Bedenken begegnen. Dies entnimmt der Senat den Darstellungen der Beteiligten zum Verlauf des Planungsverfahrens und den darauf bezogenen Akten (aa.). Die Umsetzung dieses Konzepts lässt ebenfalls keine beachtlichen Fehler erkennen (bb.). Als Abwägungsergebnis steht eine Gebietskulisse „Windenergie“ fest, die dieser Nutzung hinreichend „substanziell Raum“ im Sinne der Rechtsprechung gibt (cc.).
aa) Der Senat gelangt in Auswertung der Planungsunterlagen und des Vortrags der Beteiligten zu der Einschätzung, dass dem Abwägungsvorgang zur Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ein auf den gesamten Planungsbereich bezogenes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegt, das die landesspezifischen Vorgaben wahrt und im Sinne der Rechtsprechungsanforderungen hinreichend nachvollziehbar nicht nur erkennen lässt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der Planungsverband eine eigene Entscheidungsverantwortung wahrgenommen hat, sich seiner Bewertungsspielräume dort, wo sie bestanden („weiche“ Tabukriterien), bewusst war und die Gründe für seine Wertungen hinreichend offengelegt hat.
Dabei kann es allein darauf ankommen, ob die zur Ausformung der Begriffe „harte und weiche Tabuzonen“ beschriebene Vorgehensweise – zunächst Ermittlung der „schlechthin ungeeigneten“ Bereiche, sodann Ausschluss derjenigen Bereiche, die nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen werden sollen, und schließlich für die verbleibenden Potenzialflächen Abwägung öffentlicher Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird – nachweisbar handlungsleitend für den Planungsträger war, also darauf, ob er sich inhaltlich an diesen von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat. Nicht verlangt werden darf, ob beide Begriffe im konkreten Planungsprozess wörtlich verwendet worden sind (vgl. HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 983 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 38 a.E.). Diesen Anforderungen ist hier Rechnung getragen, denn der Planungsverband hat – wie im Planungsprozess immer wieder zum Ausdruck gebracht – sein Vorgehen an den “Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern, zunächst Stand Juli 2006, später Stand 2008) orientiert. Diese Richtlinien, die gemeinsam von Vertretern der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und des Ministeriums in einer Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit berührten Fachbehörden erarbeitet worden sind, sollen „ein landeseinheitliches Vorgehen bei der Ausweisung von Eignungsgebieten gewährleisten“, treffen zunächst Aussagen zu an der Rechtsprechung orientierten rechtlichen Vorgaben, die bei der Planung zu beachten sind, und enthalten sodann Abwägungs- und Ausweisungsregelungen, auf die die Ausschluss- und Abstandskriterien folgen; zu diesen wiederum existiert eine umfangreiche fachliche Begründung. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass Flächen für die Neuausweisung von Eignungsgebieten die anschließend dargestellten Ausschluss- und Abstandskriterien erfüllen müssten, wobei die Ausweisung in 2 Phasen erfolge. In der ersten Phase würden die Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche ermittelt; in der zweiten Phase seien die ermittelten Suchräume hinsichtlich der konkreten Standortbedingungen zu prüfen; darin seien solche Belange zu bedenken, die nur für einzelne mögliche Windeignungsgebiete oder Teilgebiete zur Anwendung kämen. Die Ausschluss- und Abstandskriterien dienten der Flächenidentifizierung und könnten eine individuelle Abwägung im Einzelfall nicht ersetzen. Es seien im Interesse der Konzentrationsplanung nur Gebiete ab 75 ha auszuweisen und es sollten zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen. Bestehende Eignungsgebiete und bestehende Windparks ab 5 WEA könnten sich im Abwägungsprozess ggf. gegenüber den Ausschluss- und Abstandskriterien durchsetzen. Die in Phase 2 vorgenommenen Prüf- und Abwägungsergebnisse seien aktenkundig zu machen.
Die grundsätzliche Orientierung an derartigen landesweit einheitlichen Kriterien zur Festlegung von Eignungsräumen für Windkraftanlagen hat der Senat bereits in einer Entscheidung zum vorangegangenen Raumordnungsprogramm, dessen Begründung ebenfalls darauf Bezug genommen hatte, nicht beanstandet (Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 54).
Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang insbesondere dem Kriterium einer Mindestgröße von 75 ha die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen abspricht, folgt der Senat dem nicht. Seine Entscheidung für dieses „weiche“ Kriterium durfte der Plangeber hinreichend mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten – nicht zuletzt im Interesse einer wirtschaftlichen Netzanbindung – gerechtfertigt sehen.
Das Planungsverfahren hat sich wie folgt gestaltet:
Der erste Entwurf für ein neues Regionales Raumentwicklungsprogramm Vorpommern wurde mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren (März bis Juni 2007) gegeben, der Vorentwurf des Umweltberichts zwischen Juli und September 2007 mit den Umweltbehörden abgestimmt. Dieser Entwurf enthielt bereits unter Abschnitt 6.5 Abs. 7 das ausdrücklich als solches gekennzeichnete Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen auf die in der Karte im Maßstab 1:100 000 ausgewiesenen Eignungsgebiete zu beschränken, um – so die Begründung – die Windenergienutzung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten und Eingriffen in Natur und Landschaftsbild an raumordnerisch gebündelten Standorten zu konzentrieren.
Damit sollte den Vorgaben in Abschnitt 6.4 Abs. 8 des Landesraumentwicklungsprogramms 2005, das zu diesem Zeitpunkt bereits das Landesraumordnungsprogramm 1993 abgelöst hatte, Rechnung getragen werden. Danach „sind in den Regionalen Raumentwicklungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung der landeseinheitlichen Kriterien ausreichenden Windpotenzials als Voraussetzung für die Geeignetheit, Einspeisemöglichkeiten, Abstände zu Siedlungen, Fremdenverkehrs- und Infrastruktureinrichtungen, Bewertung des Landschaftsbild-, Erholungs-, Arten- und Lebensraumpotenzials, Bedeutung für den Vogelzug und eventuelle Vorbelastungen festzulegen, bestehende ggf. zu überprüfen“. Hierzu erläutert die Begründung des Landesraumentwicklungsprogramms – noch unter Bezugnahme auf die damalige Fassung der „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) – weiter, dass die Windenergieerzeugung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten nur an raumordnerisch gebündelten Standorten stattfinden werde, die in windhöffigen Gebieten liegen, in entsprechendem Abstand zur Wohnbebauung sowie in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen. Die landeseinheitlichen naturschutzbezogenen Kriterien für die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen ergäben sich aus den Darstellungen und Vorgaben in den Gutachtlichen Landschaftsrahmenplänen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) für die Planungsregionen des Landes, wobei die dort festgelegten Kriterien auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten. Die Kriterien führten unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raum(ordnungs)programmen, mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten. Bei der Festlegung neuer Eignungsgebiete für landseitige Windenergieanlagen würden insbesondere bereits vorbelastete Flächen wie z.B. Deponien oder militärische Altstandorte vorrangig in die Überprüfung einbezogen. Um auf möglichst geringer Fläche einen möglichst hohen Anteil an Windenergie zu erzeugen, sollten die Gemeinden – auch zur Steuerung sonstiger, insbesondere lokaler (unterhalb der Ebene der Regionalplanung) Konflikte – eine Untersetzung der Eignungsgebiete mit Flächennutzungsplänen vornehmen.
In Vorbereitung des Entwurfs war nach Angaben des Antragsgegners zunächst eine sogenannten Weißflächenkartierung vorgenommen und für das gesamte Planungsgebiet unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) im Maßstab 1:1000 in Form von shape files nach Maßgabe von einheitlichen Ausschlusskriterien (im Sinne „harter“ Kriterien) ermittelt worden, welche Flächen nicht von vornherein von der Windenergienutzung ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei weiter untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht kämen. Die so ermittelten „Weißflächen“ ohne Belegung mit Ausschluss- und Abstandkriterien seien – sofern sie eine Größe von mindestens 75 ha aufgewiesen und untereinander bzw. zu vorhandenen Eignungsgebieten aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 eine Abstand von mindestens 5 km eingehalten hätten – in eine erste Vorschlagsliste aufgenommen worden, die naturschutzfachlich begutachtet worden sei. Im Ergebnis sind in den zur ersten öffentlichen Beteiligung vorgelegten Entwurf neben 25 bereits bestehenden Eignungsgebieten neue Eignungsgebiete (so etwa Iven/Spantekow, Glasow/Ramin und Schmatzin) sowie Erweiterungen bestehender Eignungsgebiete (so etwa Zusedom/Fahrenwalde, Bergholz/Rossow und Nadrensee) aufgenommen worden.
Die Ausschluss- und Abstandskriterien hat der Planungsverband den in der genannten Richtlinie enthaltenen Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen entnommen, die inzwischen an die Stelle der Vorgängerregelungen getreten waren und die er sich insgesamt auch im weiteren Verlauf des Verfahrens zu Eigen gemacht hat.
Die Auswertung der im ersten Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sowie die Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts mündeten in einen neuen Entwurf des Raumentwicklungsprogramms ein, den die Verbandsversammlung am 23. April 2008 zusammen mit dem Umweltbericht als Grundlage für das zweite Beteiligungsverfahren beschloss. Nach Auswertung der dazu eingegangenen Stellungnahmen wurden der abschließende Entwurf des Raumentwicklungsprogramms mit umfassender Abwägungsdokumentation, der Umweltbericht sowie die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt, über die die Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 beschloss.
Bereits die ausdrückliche Aufnahme der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen mit der Formulierung „gemäß Richtlinie zum Zwecke von…, Stand Juli 2008“ in die Begründung des beschlossenen Raumentwicklungsprogramms, die im ersten Entwurf noch nicht aufgeführt waren, belegt ebenso wie die dort anzutreffende Formulierung, dass der Regionale Planungsverband „auf der Grundlage der Richtlinie…“ die Tabelle „durch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand (5 km) vervollständigt und präzisiert“, dass der Verband die Hinweise dieser Richtlinie nicht als eine von ihm nicht mehr zu hinterfragende zwingende Vorgabe verstanden hat, deren Anwendung ihn jeglicher eigenverantwortlichen Entscheidung enthob. Zusätzlich wird an verschiedenen Stellen des Planungsprozesses deutlich, dass der Verband sich der ihm eingeräumten Spielräume bewusst war und sie differenziert genutzt hat; beispielhaft kann auf den Umgang mit den Eignungsgebieten Mannhagen oder Rakow oder generell mit Bestandsanlagen außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten wie etwa im Fall der Antragstellerin verwiesen werden. Für die gegenteilige Einschätzung der Antragstellerin finden sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Soweit sich die Antragstellerin insoweit auf ihren Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung über Aussagen des Vorsitzenden des Planungsverbandes und der Leiterin des zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung zur Bindung an die Vorgaben der Richtlinie stützt, entsprächen die unter Beweis gestellten Aussagen, sollten sie so gefallen sein, gerade der mit Übernahme der Vorgaben der Richtlinie eingetretenen Selbstbindung. Unabhängig davon käme es auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitglieder der Verbandsversammlung nicht an; entscheidend ist allein, wie die Verbandsversammlung bei ihrer Entscheidungsfindung (Abwägung) ausweislich der Planungsunterlagen tatsächlich vorgegangen ist.
Belegt wird diese Vorgehensweise zunächst durch die als Ausdruck in Papierform (Bl. 143 GA) und auf CD (Hülle Bl. 363a GA 4 M 102/11) zu den Akten gereichte Karte, auf der die gesamte Planungsregion laut der Legende mit unterschiedlichsten Nutzungsarten entsprechend der in den „Hinweisen“ aufgeführten Ausschluss- und Abstandskriterien überzogen worden ist, sowie durch die Karte im Maßstab 1:100 000, die dem ersten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms beigefügt war. Darüber hinaus zeichnen die vorgelegten Behördenakten mit den in allen Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen nebst den jeweiligen Abwägungsdokumentationen nach, wie die Verbandsversammlung als maßgeblicher Entscheidungsträger mit Anregungen und Einwendungen auf den verschiedenen Verfahrensstufen umgegangen ist und welche Überlegungen jeweils und dann bei der abschließenden Abwägung maßgeblich waren.
Hiermit wird den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit insbesondere der planerischen Abwägungen im Planungsverlauf im Sinne der gebotenen Dokumentation nach Auffassung des Senats hinreichend Rechnung getragen; anderen, insoweit deutlich strengeren Anforderungen in der Rechtsprechung (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 52 ff. u. - 2 A 4.10 -, juris Rn. 47) folgt der Senat ebenso wenig wie andere Obergerichte (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 58 m.w.N.).
bb) Der Planungsträger hat dieses Konzept auch in einer Weise angewendet, die nach Auffassung des Senats Rechtsfehler, die die Gesamtabwägung in Frage stellen könnten, nicht erkennen lässt. Insbesondere sind in die Endabwägung alle Belange eingestellt worden, die Berücksichtigung finden mussten, und sind diejenigen Konflikte abschließend bewältigt worden, die ersichtlich schon auf der Ebene der Raumordnung zu lösen waren und nicht der gemeindlichen Bauleitplanung bzw. den Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben durften. Auch wurden die Herangehensweise an die Planung und die jeweiligen Abwägungsvorgänge mit ihren Grundlagen so hinreichend dokumentiert, dass den Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit Rechnung getragen ist, wie die Gesamtbetrachtung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms selbst mit seiner Begründung anhand der verschiedenen Entwurfsstadien und des Umweltberichts, der Abwägungsdokumentationen über die Behandlung von Stellungnahmen und Einwendungen, sowie der Niederschriften über die abschließenden Beschlussfassungen ergibt.
Insbesondere die als Ergebnis des zweiten Beteiligungsverfahrens erarbeitete Abwägungsdokumentation, die Beschlussvorlage für die abschließende Beratung der Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 war, zeigt, dass bei den einer Abwägung zugänglichen Sachverhalten mit den maßgeblichen Kriterien differenziert umgegangen worden ist. Die nach Umfang und Wortwahl durchaus nicht stereotypen Begründungen lassen erkennen, dass sich der Regionale Planungsverband des unterschiedlichen Gewichts der einzelnen Kriterien offenbar bewusst war, jeweils eigenständige, auf den individuellen Sachverhalt bezogene Bewertungen vorgenommen und Abwägungsentscheidungen getroffen hat.
Diese Bewertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass darin die Aufnahme zusätzlicher Eignungsgebiete häufig mit relativ knappem Hinweis darauf abgelehnt worden ist, dass bestimmte von der Richtlinie geforderte Abstände (z.B. zur Wohnbebauung, zum Wald, zu benachbarten Eignungsgebieten o.ä.) nicht eingehalten würden bzw. das Eignungsgebiet bei Einhaltung der Abstände die Mindestgröße von 75 ha unterschreite. Bei den Ausschluss- und Abstandskriterien handelt es sich um im Raumordnungsrecht anerkannte, auf fachspezifischen Erkenntnissen und Erfahrungen beruhende Abwägungsentscheidungen, die losgelöst vom Einzelfall Nutzungskonflikte vorab in allgemeiner Form lösen, also gleichsam als eine Art „antizipiertes Sachverständigengutachten“ angesehen werden können. Daher bedarf es dann keiner weiteren individuellen Begründung, wenn sich ein konkreter Sachverhalt gerade als der Regelfall darstellt, für den die Anwendung eines bestimmten Kriteriums (oder mehrerer) typischerweise vorgesehen ist. Demgegenüber finden sich sowohl dann, wenn ein Gebiet zusätzlich (oder vergrößert) in die Ausweisung übernommen wurde, als auch bei Ablehnung bzw. als Reaktion auf Einwände, die zu einer Verkleinerung geführt haben, zusätzliche individuelle Begründungen. Für die Beschlussfassung zu dem Sachkomplex „Windenergie“ kommt noch hinzu, dass dem vollständigen Entwurf der Abwägungsdokumentation Karten aller im Rahmen der Beteiligung eingereichten Vorschläge für Eignungsgebiete Windenergie im Maßstab 1:50 000 beigefügt waren, so dass sich die Mitglieder der Planungsversammlung jeweils auch optisch ein eigenes Bild von der Lage der Eignungsgebiete und ihrer Umgebung machen konnten.
Ihren Vorwurf, der Planungsverband habe bestehende Windenergieanlagen – solche in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten gelegene oder faktisch bestehende – und entsprechende gemeindliche Planungen hierfür nicht hinreichend in seine Betrachtung und Abwägung einbezogen, hat die Antragstellerin nicht belegen können. Für bestehende Windenergieanlagen in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten wird dies schon dadurch widerlegt, dass diese entsprechend den Vorgaben des Landesraumentwicklungsprogramms und den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (siehe dort unter Abwägungsregelungen) Gegenstand der Prüfung waren und 25 von ihnen auch in das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 übernommen worden sind; ebenso sind bestehende Windenergieanlagen außerhalb von früheren Eignungsgebieten geprüft worden, wie nicht zuletzt die intensive Befassung des Planungsverbandes mit der Situation im Gemeindegebiet der Antragstellerin (Eignungsgebiet Iven/Spantekow) im Rahmen des mehrstufigen Planungsverfahrens zeigt. Damit ist den insoweit bestehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 11) Rechnung getragen. Bespiele dafür, dass der Planungsverband entgegen seiner aus dem sogenannten „Gegenstromprinzip“ folgenden Verpflichtung (hierzu Urt. des Senats v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 45) wirksame gemeindliche Bauleitplanungen nicht in seine Abwägung eingestellt hätte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und waren auch für den Senat sonst nicht ersichtlich. Was ihre eigenen Planungen angeht, hatten diese bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Planungsverfahrens noch keine Verfestigung in Gestalt eines wirksamen Bebauungs- oder zumindest Flächennutzungsplans erlangt; den Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ hat sie erst am 20. April 2011 gefasst. Unabhängig davon hat sich der Verband gerade mit den Vorstellungen der Antragstellerin über die Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet auf allen Stufen des Planungsverfahrens umfassend auseinandergesetzt, wenn auch nicht mit dem von der Antragstellerin gewünschten Ergebnis. Immerhin aber hat gerade die Situation in ihrem Gemeindegebiet zur erneuten Aufnahme der Ausnahmeregelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP geführt, wonach Windenergieanlagen unter bestimmten Voraussetzungen, wie sie bei der Antragstellerin angenommen wurden, weiterhin auch außerhalb von Eignungsgebieten zugelassen werden dürfen.
cc) Mit der Eignungsgebietskulisse Windenergie, wie sie rechtlich verbindlich geworden ist, wird auch dem Erfordernis, der Windenergie substanziell Raum zu geben, angemessen Rechnung getragen. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht durch feste Rechengrößen – etwa in Gestalt einer bestimmten Zahl von Eignungsgebieten oder zu errichtenden Windenergieanlagen, einer Mindestgröße in Hektar oder eines bestimmten Prozentsatzes des Planungsgebietes bzw. der dargestellten Konzentrationsflächen im Verhältnis zur Größe der Potenzialflächen, die nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der Außenbereichsflächen des Plangebiets verbleiben – quantifizieren; das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit verschiedenste Modelle gebilligt, die die Instanzgerichte entwickelt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - BVerwG 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561 Rn. 28; Beschl. v. 22.04.2010 - BVerwG 4 B 68.09 -, juris Rn. 6 f) und geht davon aus, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien lediglich nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -); entscheidend dürften vielmehr zahlreiche Faktoren sein wie die generelle Windhöffigkeit des Planungsgebietes, die Qualität der der Windenergienutzung möglicherweise entgegenstehenden naturräumlichen Ausstattung, die Siedlungsstruktur und anderes mehr.
Der Senat sieht keinen Anlass, das Abwägungsergebnis des Plangebers unter diesem Gesichtspunkt zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht davon auszugehen, dass die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie vorliegend ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung schon deshalb nicht sicherstellen könnte, weil die Realisierbarkeit einer „substanziellen Zahl“ von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen, die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hätte, ungewiss bliebe (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 38, 40 ff.). Die Antragstellerin führt hierzu an, dass der Plangeber – was nicht zulässig sei – zu häufig die abschließende Entscheidung über die Zulassung von Anlagen unter bestimmten Aspekten (insbesondere Artenschutz) in die gemeindliche Bauleitplanung oder die konkreten Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verwiesen habe, und bezieht sich zur Begründung auf die grundlegende Verpflichtung der Raumordnung aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, bei Erstellung der zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungspläne unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen. Demzufolge wird es beispielsweise nicht für zulässig erachtet, wenn ein Regionalplan die raumordnerische Prüfung von 15 potenziellen, nach einem Planungshinweis angestrebten Vorranggebieten in einer Größenordnung von etwa 1 000 ha in ein Zielabweichungsverfahren verlagert (HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 985). Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit jedoch nicht vergleichbar.
Zwar ist es Aufgabe der Raumordnung, die Nutzungs- und Funktionsbelange im Raum gleichermaßen für die Abwägung zu ermitteln und zu einem gerechten Ausgleich zu bringen (vgl. Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 17); dementsprechend muss die abschließende Abwägung in der Regel in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gebotenen Umfang auf der jeweiligen Planungsebene erfolgen. Regionalplanung ist jedoch keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist (Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.02.1984 - 4 B 191.83 -, BVerwGE 69, 30 zum Verhältnis von Bauplanung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren). Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen. Nur unter diesen Voraussetzungen entginge der Planungsträger nämlich der Gefahr, durch die weitgehende Verlagerung der Konfliktbewältigung hinsichtlich bestimmter, auf der Ebene der Regionalplanung bereits erkennbarer Belange auf die der kommunalen Bauleitplanung (oder der Anlagenzulassung) die an sich beabsichtigte „innergebietliche Steuerungswirkung“ derart zu schwächen, dass den von der Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichende Potenzial an Flächen für die Windenergienutzung mehr gegenübersteht (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 40).
Der Senat sieht im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Plangeber habe die Nichtrealisierbarkeit einer bedeutsamen Zahl von Windenergieanlagen aus Gründen, die er durchaus gesehen habe, bewusst in Kauf genommen (siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 38 ff.) und stelle damit selbst seine Planung insgesamt in Frage, weder in dem Umstand, dass (lediglich) „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen unterblieben sind und in Einzelfällen nicht jedem möglichen Vorkommen geschützter Arten abschließend nachgegangen worden ist (aaa.), noch darin, dass der Plangeber in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 RREP VP innerhalb der Eignungsgebiete die „flächenmäßige Ausformung“ im Flächennutzungsplan zulässt (bbb.).
aaa) Wie die Verfahrensunterlagen und die zum Verfahren erstellten Umweltberichte vielfältig zeigen, hat der Planungsverband sowohl zu Fragen des Natur- als auch des Artenschutzes überall dort, wo diese sich stellten, auf die vorhandenen und gegebenenfalls aktualisierten Fachinformationen der Fachbehörden (z.B. Untere Naturschutzbehörden, LUNG) zurückgegriffen und diese bewertet; ebenso wurden insoweit auch die einschlägigen Erkenntnisse ausgewertet und bewertet, die Einwender in beiden Beteiligungsrunden in das Planungsverfahren eingebracht haben. Wenn er dann nicht noch zusätzliche „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen selbst in Auftrag gegeben hat, ist dies auf der Ebene der Regionalplanung – anders als bei der Bauleitplanung oder gar im konkreten Anlagenzulassungsverfahren – jedenfalls so lange nicht zu beanstanden, wie nicht konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Eignung eines Gebietes insgesamt in Frage gestellt sein könnte. Eine allgemeine Ermittlungspflicht – etwa durch Beauftragung von Gutachtern – nach Art einer Fach(planungs)behörde ist dem Landesplanungsrecht nicht zu entnehmen.
Soweit derartige Erkenntnisse im späteren Verlauf des Planungsverfahren gewonnen worden sind – etwa bezogen auf das noch vom Planungsverband in die Ausweisung einbezogene Eignungsgebiet Papenhagen –, hat die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung in Ausübung der ihr obliegenden Rechtskontrolle daraus Konsequenzen gezogen.
bbb) Mit der Verwendung der Begriffe „Ausformen“ und „teilweise Einschränkung“, der Begründungspflicht und der Verpflichtung der kommunalen Planungsträger auf die Erhaltung des Ziels der Windenergienutzung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2, letzter HS RREP VP wird – im Unterschied zu dem Sachverhalt, wie er der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. September 2010 zugrunde lag (- OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 41) – die gemeindliche Gestaltungsfreiheit im erforderlichen Maße eingegrenzt, um nicht Gefahr zu laufen, „einen planerischen Spielraum der Gemeinden zu einer flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete zu eröffnen“.
d) Daran, dass es sich bei der gesamträumlichen Gebietskulisse „Windenergie“ im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die durch die Landesverordnung Verbindlichkeit erlangt hat, um ein vertretbares Abwägungsergebnis und damit ein insgesamt taugliches Planungsinstrument mit Zielqualität handelt, um für den Bereich der Windenergienutzung die Konzentrationswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB herbeizuführen, ändert auch der Umstand nichts, dass die Landesregierung in Ausübung der ihr im Zusammenhang mit der Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kontrollbefugnis zwei Eignungsgebiet gänzlich (Papenhagen und Poppelvitz/Gemeinde Altefähr) und eines teilweise (Iven/Spantekow) von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.
Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn Grund für die Annahme bestünde, dass darin eine so einschneidende Reduzierung der insgesamt für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Eignungsfläche im Verhältnis zur tatsächlich vorhandenen Potenzialfläche läge, dass – unabhängig von der Frage, ob diese Ausnahmen von der Verbindlichkeit sich ihrerseits als rechtsfehlerhaft erwiesen oder nicht – der gesamträumlichen Gebietskulisse “Windenergie“ in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat, letztlich nur noch die Wirkung einer „Feigenblattplanung“ im Sinne einer Verhinderungsplanung zugesprochen werden könnte und deren Fehlerhaftigkeit nur durch eine erneute Abwägungsentscheidung über die gesamte Gebietskulisse hätte überwunden werden können.
Nicht jeder Wegfall eines einzelnen Eignungsgebietes stellt zwingend die Tragfähigkeit der gesamten Planungskulisse in Frage, denn letztlich erweist sich das Gesamtbild „Windenergienutzung“ dergestalt als Ergebnis der abwägenden Anwendung von grundsätzlich definierten und für das Gesamtgebiet einheitlichen Maßstäbe (Kriterien) auf die Gesamtfläche des Plangebietes, dass die Eignung aller potenziellen Standorte zunächst jeweils für sich zu ermitteln ist und sodann die geeigneten Standorte zu einem Gesamtbild addiert werden, das der Plangeber im Rahmen der ihm obliegenden abschließenden Abwägungsentscheidung dann lediglich nochmals daraufhin überprüfen muss, ob er der Windenergie insgesamt „substanziell Raum gegeben hat“.
Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die nähere Betrachtung der Gesamtheit der in der Festsetzung verbliebenen Eignungsgebiete ergibt, dass von einem „der Windenergienutzung substanziell Raum geben“ nicht mehr gesprochen werden kann, weil der dann (nur) noch für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellte Flächenanteil im Planungsgebiet unter diese Grenze gesunken wäre und sich zudem noch andere geeignete Flächen aufdrängten. Diese Annahme verbietet sich schon mit Blick auf die Zahl der nach der Fassung der Landesverordnung verbliebenen Eignungsgebiete, deren Größe und Lage und den Umfang der voraussichtlichen Nutzungsmöglichkeiten im Verhältnis zur nach dem dargestellten Planungskonzept denkbaren Potenzialfläche. Dabei ist von Bedeutung, dass im Laufe des Planungsverfahrens alle in das Verfahren eingebrachten möglichen Eignungsgebiete nach den vom Plangeber für maßgeblich erachteten Kriterien untersucht und abgewogen worden sind und wegen der tatsächlichen Anforderungen an die naturräumliche Ausstattung und deren höchst unterschiedlichen Gegebenheiten nicht eine Eignungsfläche beliebig – gleichsam nur rein rechnerisch – durch andere Flächen ersetzt werden kann.
Der Plangeber ist auch nicht verpflichtet, grundsätzlich sämtliche geeigneten Flächen auszuweisen, oder beispielsweise durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres Repowering zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 15 a.E. m.w.N.).
Mit Blick darauf, dass der mit ihrem Hauptantrag vorgetragene, auf ihre gemeindliche Planungshoheit gegründete Angriff der Antragstellerin gegen die Gebietskulisse Windenergie insgesamt nur dann Erfolg haben könnte, wenn das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überhaupt keine wirksame Konzentrationsplanung Windenergie mit den die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB auslösenden Wirkungen zum Inhalt hat, braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geprüft zu werden, ob auch die die Antragstellerin selbst nicht unmittelbar betreffenden Regelungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 3 RREP VP-LVO (Herausnahme auch der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr) Bestand haben. Denn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung würde nach dem Vorstehenden das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie nicht in Frage gestellt.“
An dieser Einschätzung hält der Senat fest. Soweit auch im vorliegenden Verfahren die Antragstellerin als verfahrensfehlerhaft gerügt hat, sie habe zu der Herausnahme des vom Planungsverband beschlossenen Eignungsgebiets Papenhagen durch die Landesregierung nicht Stellung nehmen und ihre artenschutzrechtlichen Erkenntnisse vortragen können, gilt ebenfalls, dass es sich hierbei nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen spezifischen Landesrechts handelt.
II.
Der Entscheidung der Landesregierung, das vom Regionalen Planungsverband Vorpommern beschlossene Eignungsgebiet Papenhagen von der Verbindlichkeit auszunehmen, haftet – was im Urteil vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11 -, juris) wie dargestellt noch offen gelassen werden konnte – entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein Rechtsfehler im Sinne des § 12 Abs. 3 ROG, § 5 Abs. 5 Satz 1 LPlG an. Danach bedarf es vorliegend keiner Erörterung, ob im Falle der Feststellung eines erheblichen, jedoch heilbaren Mangels im Sinne der genannten Vorschriften gegebenenfalls durch – teilweises – Aussetzen der Bindungswirkung bis zu dessen Behebung durch ein ergänzendes Verfahren – siehe § 5 Abs. 5 Satz 2 und 3 LPlG, § 12 Abs. 6 ROG – zu reagieren wäre bzw. wie sonst ein Entscheidungsausspruch auszusehen hätte und welche Rechtswirkung einer stattgebenden Entscheidung jeweils zukäme.
Die Herausnahme des Eignungsgebietes aus der Verbindlichkeit hält sich vom Ansatz her im Rahmen der speziellen landesplanerischen Vorgaben bei Ausübung der eingeräumten Kontrollbefugnisse nach § 9 Abs. 5 LPlG mit dem darin eröffneten Kontrollrahmen und Handlungsspielraum (1.). Die Landesregierung war im Rahmen der ihr übertragenen Mitwirkung an der Erreichung des Ziels, ein Planungsergebnis in Kraft zu setzen, dem kein Rechtsfehler anhaftet, berechtigt, das Eignungsgebiet von der Verbindlichkeit auszunehmen, ohne damit die von § 9 Abs. 5 LPlG gezogenen Grenzen zu überschreiten. Sie durfte ihrer Entscheidung auf Grund der ihr neu zugewachsenen natur- und artenschutzfachlichen Erkenntnisse über die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort ihre Bewertung zugrunde legen, dass eine Ausweisung dieses Gebiets als Eignungsgebiet für Windenergienutzung deswegen nicht in Betracht kommen kann, weil der Errichtung von Windenergieanlagen insgesamt gesehen derart gewichtige artenschutzrechtliche Bedenken entgegenstehen, dass sich eine gleichwohl vorgenommene Ausweisung der Flächen im Ergebnis als unzulässige „Alibiplanung“ im Sinne der Rechtsprechung erweisen würde (2.).
1. Nach der – seit 1998 unverändert gebliebenen – Vorschrift des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, soweit sie nach diesem Gesetz aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesplanungsbehörde ergibt.
Zu dem damit eröffneten Kontrollrahmen und Handlungsspielraum hat der Senat in seinem bereits angeführten Urteil vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11-, juris) zur teilweisen Herausnahme des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der Verbindlicherklärung (§ 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO) Folgendes ausgeführt:
„Bereits im Eilverfahren zwischen den Beteiligten (Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -, S. 18 ff.) hat der Senat auf seine frühere Rechtsprechung verwiesen (insbes. Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 34/99 -, mit ausf. Begr.; Urt. v. 09.01.2001 - 4 K 14/00 -), in der er ausgeführt hat, dass einerseits die Verbindlichkeitserklärung des regionalen Raum(ordnungs)programms kein bloßer Vollzugsakt in dem Sinne sei, dass es ohne weitere Prüfung für verbindlich erklärt werden müsse. Zudem ist er davon ausgegangen, dass manches dafür spreche, dass die Landesregierung mehr als eine bloße Rechtskontrolle ausüben dürfe, weil der in § 9 Abs. 5 LPlG verwandte Begriff des Einfügens der regionalen Raumplanung in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes planerische Entscheidungen anspreche und möglicherweise ein – begrenztes – planerisches Element enthalte. Verwehrt hat er der Landesregierung dann allerdings, dass diese in der Art einer übergeordneten Planungsbehörde über den im Landesplanungsgesetz eingerichteten Planungsbehörden fungiert und selbstständig planerische Entscheidungen im Sinne einer positiven Festlegung treffen kann. Eine eigenständige Planungsbefugnis der Landesregierung habe im Gesetz ihren ausdrücklichen Niederschlag finden müssen. Grundsätzlich sei – wie sich aus der gebotenen systematischen Zusammenschau von § 9 Abs. 5 mit § 13 LPlG ergebe, die ein in sich abgestimmtes System der Aufsicht zur Überprüfung der Arbeit von regionalen Planungsverbänden bzw. deren Entscheidungen in Form eines regionalen Raumordnungsprogramms (jetzt: Raumentwicklungsprogramm) bildeten – dann, wenn nach Auffassung der Landesregierung ein Verstoß gegen höherrangige Rechtsvorschriften oder die in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Entscheidungen festzustellen sei oder die Aufstellung nicht den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes entspreche, die Verbindlicherklärung abzulehnen; es habe sodann der zuständige Planungsverband unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung der Verbindlichkeitserklärung geführt hätten, gegebenenfalls eine erneute Entscheidung herbeizuführen. Da es in den beiden genannten Entscheidungen um reine Abwägungsentscheidungen ging, sich die ursprünglichen Entscheidungen des Planungsverbandes in jeder Hinsicht im Rahmen der Vorgaben hielten und nicht feststellbar war, dass die von der Landesregierung bevorzugten Lösungen ihrerseits jeweils als einzig mögliche vorgegeben waren, konnte der Senat seinerzeit dahinstehen lassen, ob etwas anderes gelten würde, wenn nach den Feststellungen der Landesregierung der Fehler des regionalen Raumordnungsprogramms nur in einer einzigen Art und Weise korrigiert werden kann, wenn also das Ergebnis der Planung aufgrund höherrangiger Vorschriften bzw. verbindlicher Entscheidungen der in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Stellen eindeutig vorgegeben ist.
Die Vorschrift gebietet somit zunächst im Ausgangspunkt die Rechtskontrolle auf Einhaltung des Landesplanungsgesetzes sowie auf Widerspruchsfreiheit zu sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften. Sie erlaubt sodann weiter eine inhaltliche Kontrolle der planerischen Aussagen des jeweiligen Planungsverbandes an übergeordneten Planungsvorgaben („Einfügen der vorgesehenen räumlichen Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, wie sie sich aus …ergibt“). Hierin ist durchaus – wie oben bereits ausgeführt – eine „planerische Komponente“ als Ausfluss der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) zu sehen.
Auch für diese weitergehenden Kontrollbefugnisse stellt das Gesetz dann aber im Grundsatz als Rechtsfolge nur die gleiche Reaktionsmöglichkeit zur Verfügung, nämlich im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung nur die Entscheidung mit „Ja“ (Verbindlicherklärung) oder „Nein“ (deren Ablehnung); mit der Einschränkung „soweit“ ist dabei lediglich die Verpflichtung der Landesregierung umschrieben, bei erkannten Rechtsfehlern oder Widersprüchen zur übergeordneten Planung, die nur – im Sinne des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbare – Teile der Festlegungen erfassen, im Interesse der Planerhaltung nicht dem gesamten Raumentwicklungsprogramm die Verbindlichkeit zu versagen, sondern nur den von dem jeweiligen Fehler bzw. Widerspruch erfassten Festlegungen.
Bestärkt sieht sich der Senat in diesen Überlegungen durch den Umstand, dass der Gesetzgeber mit den regionalen Planungsverbänden, der ihnen verliehenen Rechtsnatur und der Zusammensetzung ihrer Organe (§§ 12 – 14 LPlG) sowie den Vorgaben für deren Planungsverfahren (§ 9 LPlG) offenbar bewusst eine Konstruktion gewählt hat, die die inhaltliche Letztverantwortung für die regionale Raumplanung vorrangig Mehrpersonengremien überlassen hat, die die kommunale Ebene repräsentieren, auch wenn damit nicht zwangsläufig dem in die staatliche Aufgabe Regionalplanung eingebundenen Planungsverband die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung als wehrfähiges Recht zuerkannt werden muss (siehe hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 26 ff.).“
In jenem Verfahren sah der Senat die vorstehend aufgezeigten Grenzen ihres Handlungsspielraums seitens der Landesregierung überschritten, weil sie mit der Fassung des § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO einem Abwägungsergebnis („Eignungsgebiet Iven/Spantekow ohne die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung“) rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt hatte, das der zuständige Planungsträger so gerade nicht als eigenes Ergebnis seiner Abwägung aller beteiligten Belange und Interessen wollte und das sich zwar als ein mögliches Abwägungsergebnis darstellte, aber keinesfalls als das einzig vertretbare, zumal zugleich nicht ersichtlich war, dass die Landesregierung im konkreten Fall ihrerseits eine derartige umfassende planerische Abwägung aller beteiligten Interessen vorgenommen hätte. Offen blieb weiterhin die Frage, unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise doch eine Abänderungsbefugnis (möglicherweise sogar eine Abänderungsverpflichtung) der Landesregierung im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung anerkannt werden könnte, die über die bloße Herausnahme einer Festlegung von der Verbindlichkeitserklärung hinausginge, etwa weil nur so die Übereinstimmung mit einer zwingenden gesetzlichen Vorgabe, die keinerlei planerischen Entscheidungsspielraum lässt, hergestellt werden kann.
2. Vorliegend hat die Landesregierung mit ihrer Vorgehensweise die vom Landesplanungsrecht gezogenen Grenzen eingehalten. Die vollständige Herausnahme des Eignungsgebietes Papenhagen aus der mit der ganz überwiegenden Zahl der Eignungsgebiete für verbindlich erklärten Eignungsgebietskulisse Windenergie als Ergebnis der gebotenen rechtlichen Kontrolle ist nicht zu beanstanden.
Zum einen hat sie damit ersichtlich eine der beiden oben als allein zulässig dargestellten Reaktionsmöglichkeiten auf bei ihrer Rechtskontrolle festgestellte Mängel gewählt.
Zum anderen durfte die Landesregierung von der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden, auch ihr als Aufgabe zugewiesenen Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) in Anerkennung der dieser innewohnenden „planerischen Komponente“ in diesem Sinne Gebrauch machen. Sie war nicht gehalten, die Ausweisung eines Eignungsgebiets für verbindlich zu erklären, von der sie in Anlegung der vorstehend dargestellten rechtlichen Maßstäbe für die gerichtliche Überprüfung annehmen musste, dass sie gegen übergeordnetes Planungsrecht verstößt.
Die Landesregierung ist hier nicht etwa in Art einer aktiv planenden Behörde an Stelle des Regionalen Planungsverbandes tätig geworden oder hat sich gleichsam als zweite, übergeordnete Planungsebene geriert (a.). Sie hat vielmehr ihrer Entscheidung auf Grund von ihr neu zugewachsenen natur- und artenschutzfachlichen Erkenntnissen über die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort die zutreffende Bewertung zugrunde gelegt, dass eine Ausweisung dieses Gebiets als Eignungsgebiet für Windenergienutzung deswegen schon grundsätzlich nicht in Betracht kommt, weil der Errichtung von Windenergieanlagen derart gewichtige artenschutzrechtliche Bedenken entgegenstehen, dass sich eine gleichwohl vorgenommene Ausweisung der Flächen im Ergebnis als unzulässige „Alibiplanung“ im Sinne der oben aufgeführten Kriterien der Rechtsprechung erweisen würde. Sie war nicht gehalten, gleichsam „sehenden Auges“ eine derartige Alibiplanung durch Verbindlicherklärung als Planungsergebnis billigen zu müssen, nur weil der Regionale Planungsverband noch nicht über entsprechende zusätzliche Erkenntnisse verfügt hatte; insofern kann sinngemäß auf den aus dem Recht der Bauleitplanung bekannten Rechtsgedanken verwiesen werden, wonach ein Bebauungsplan, der nach Beschlussfassung, aber vor Inkraftsetzung – aus welchen Gründen auch immer – erkennbar inhaltlich mangelhaft geworden ist, nicht in Kraft treten kann bzw. nicht in Kraft gesetzt werden darf (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.05.2007 - 4 BN 8/07 -, juris Rn. 5 unter Hinweis auf Urt. v. 29.09.1978 - BVerwG 4 C 30.76 -, BVerwGE 56, 283, 288 f.). Nach Auffassung des Senats sind damit die von § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kompetenzen nicht überschritten (b). Der mit der regionalplanerischen Ausweisung eines Eignungsgebietes Windenergie verbundenen Wertung, dass sich diese Nutzung, der auf einer abgegrenzten Fläche des Landes Vorrang eingeräumt werden soll, gegen andere Nutzungen auch erfolgreich wird durchsetzen können, wohnt eine prognostische Komponente inne. Diese Prognose durfte hier die Landesregierung unter Heranziehung der ihr neu vorliegenden Erkenntnisse der Fachbehörden bewertend in dem Sinne ausfüllen, dass die Ausweisung nicht in Betracht kommt (c). Ebenso wenig kann die Antragstellerin in diesem Zusammenhang unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG etwas zu ihren Gunsten daraus herleiten, dass die Landesregierung das vom Regionalen Planungsverband beschlossene Eignungsgebiet Semlow, das bereits 1998 Aufnahme in das Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern gefunden hatte, nicht von der Verbindlichkeit ausgenommen hat, obwohl auch dort artenschutzrechtliches Konfliktpotenzial – insbesondere auch hinsichtlich des Schreiadlers – vorliegt (d).
a) Die Antragstellerin beruft sich zur Begründung ihrer Auffassung, mit ihrer Vorgehensweise greife die Landesregierung im Ergebnis unzulässig planerisch ein, vorrangig darauf, dass die Fläche des vom Planungsverband vorgesehenen Eignungsgebietes durch die Herausnahme aus der Verbindlichkeit der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterworfen werde. Darin liege ein gestalterisches Handeln.
Dass mit der Herausnahme des Eignungsgebietes aus der Verbindlichkeit zugleich die Rechtsfolge verbunden ist, dass wegen der auf anderen Flächen des Verbandsgebietes in – wie oben dargelegt – hinreichendem Umfang erfolgten, ausdrücklich als Ziel der Raumordnung gekennzeichneten Ausweisung von Eignungsgebieten zur Windenergienutzung einer Realisierung der von der Antragstellerin geplanten Windenergieanlagen am Standort Papenhagen grundsätzlich öffentliche Belange entgegenstehen, ist jedoch nicht Regelungsinhalt der Entscheidung der Landesregierung. Es ist vielmehr allein Konsequenz aus den Besonderheiten der Rechtslage nach § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB in Verbindung mit den planungsrechtlichen Vorgaben des Raumordnungsrechts, die die Festlegung derartiger Gebietskategorien zulässt und ihnen bestimmte Rechtswirkungen – eben auch die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – zuweist.
Eine unzulässige Kompetenzüberschreitung würde der Senat (nur) dann bejahen, wenn sich die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG – vergleichbar dem Fall des Eignungsgebiets Iven/Spantekow (Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris; zur inhaltlichen Ersetzung eines – vermeintlichen – Ziels der Raumordnung vgl. auch Urt. v. 28.02.2013 – 4 K 17/11 -, juris) – in Art einer aktiv planenden Behörde verhielte, an Stelle des Regionalen Planungsverbandes tätig würde – etwa von sich aus dessen vermeintliche Versäumnisse bei der Sachverhaltsermittlung nachzuholen versuchte – oder sich gleichsam als zweite bzw. übergeordnete Planungsebene gerierte, die auf Grund einer neuen, eigenständigen planerischen Bewertung des dem Planungsverband vorliegenden Abwägungsmaterials ein inhaltlich neues Abwägungsergebnis an die Stelle der Entscheidung des Planungsverbandes setzt. Denn das Landesplanungsrecht überantwortet die eigentliche Planungstätigkeit den Regionalen Planungsverbänden, räumt diesen Planungsermessen ein und erlaubt ihnen dabei z. B. – wie bereits ausgeführt – im Grundsatz auch den Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene, abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist. Wenn sich der Planungsverband in Bewertung der ihm vorliegenden natur- und artenschutzrechtlichen Erkenntnisse für ein bestimmtes, auf dieser Grundlage vertretbares Abwägungsergebnis entscheidet, stellt sich dies zunächst nicht zwingend als Planungsfehler dar. Die oberste Ebene der Landesplanung darf im Verfahren der Rechtsetzung nach § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG nicht schlicht ihre eigene abweichende Bewertung an dessen Stelle setzen.
b) So liegt der Fall hier jedoch nicht, vielmehr hat sich die Beurteilungsgrundlage objektiv geändert und haben die – schon im Verfahren beim Regionalen Planungsverband angelegten – potenziellen Konflikte zwischen gegenläufigen bzw. sich voraussichtlich ausschließenden Nutzungen bzw. Schutzzwecken erheblich an Intensität gewonnen. Die Landesregierung hat ihre Entscheidung gerade nicht allein auf der Grundlage der gleichen Erkenntnislage getroffen, die der Planungsverband hatte, und diese lediglich abweichend bewertet. Ihr waren vielmehr – ohne eigenes Zutun – neue Erkenntnisse der einschlägigen Fachbehörden zum speziellen artenschutzrechtlichen Konfliktpotenzial in dem fraglichen Bereich zugewachsen. Diese erweckten nicht nur bloße Zweifel an der Bewertung des Planungsverbandes, der streitigen Eignungsgebietsausweisung stünden artenschutzrechtliche Belange jedenfalls nicht grundsätzlich entgegen und Einzelheiten der Umsetzung könnten deswegen der gemeindlichen Bauleitplanung und/oder den Anlagengenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben, weil im Eignungsgebiet jedenfalls substanzielle Flächen für eine tatsächlich realisierbare Windenergienutzung verblieben. Vielmehr tragen sie die Einschätzung der Landesregierung, artenschutzrechtliche Probleme zeigten sich in so vielfältiger Weise und Intensität, dass dem gesamten Gebiet die Eignung als Windenergiestandort abzusprechen sei und andernfalls die Voraussetzungen einer unzulässigen sogenannten „Alibiplanung“ bejaht werden müssten.
Auf Grund der ihr zum Entscheidungszeitpunkt vorliegenden natur- und insbesondere artenschutzfachlichen Erkenntnisse durfte die Landesregierung davon ausgehen, dass Windenergieanlagen im fraglichen Gebiet wegen entgegenstehender, in der Abwägung im einzelnen Genehmigungsverfahren nicht überwindbarer Belange des Artenschutzes auf einem so großen Teil der Fläche tatsächlich nicht realisiert werden können, dass gemessen an den mit der Konzentration derartiger Anlagen verbundenen Zielsetzungen (wie etwa Strukturierung der Raumnutzung, Steuerung der Bebauung im Außenbereich, Vermeidung einer flächenhaften Störung des Landschaftsbildes durch „Verspargelung“, Bündelung der Anbindungen an das Versorgungsnetz) von einem hinreichend großen Eignungsgebiet für Windenergieanlagen tatsächlich nicht mehr gesprochen werden kann.
Das Land treffen im Regelungsgefüge der europa-, bundes- und landesrechtlichen Grundlagen umfangreiche Verpflichtungen zum Schutz und zur Erhaltung besonders geschützter und streng geschützter Tierarten (siehe hierzu insbesondere Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie [FFH-RL] 92/43/EWG des Rates v. 21.05.1992 - Amtsbl. EG Nr. L 206 v. 22.07.1992, S. 7- ; Vogelschutz-Richtlinie [VRL] 2009/147/EG v. 30.11.2009 - Amtsbl. EG Nr. L 20 v. 26.01.2010, S. 7-, die die Richtlinie 79/409/EWG des Rates v. 02.04.1979 abgelöst hat; nunmehr Bundesnaturschutzgesetz v. 29.07.2009 - BGBl. I S. 2542 -; Bundes-artenschutzVO v. 16.02.2005 - BGBl. I S. 258, 896 -; Naturschutzausführungsgesetz M-V v. 23.02.2010 - GVOBl. M-V S. 66; entsprechende Schutzverpflichtungen waren bereits in den jeweiligen europa-, bundes- und landesrechtlichen Vorgängerregelungen enthalten). Im Hinblick auf die aus diesen Vorschriften zu entnehmenden Verpflichtungen, die bei der Anwendung der Maßstäbe in den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen gemäß Anlage 3 der Richtlinie der Obersten Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme mit ihren Ausschluss- und Abstandskriterien in Verbindung mit den unter Beteiligung der Fachbehörden erarbeiteten tierökologischen Abstandskriterien für die Errichtung von Windenergieanlagen in Mecklenburg-Vorpommern zu berücksichtigen sind, durfte die Landesregierung zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung im Rechtsetzungsverfahren im Sinne einer „Konfliktvermeidungsstrategie“ zu Recht davon ausgehen, dass sie angesichts der vorgefundenen naturräumlichen Verhältnisse in dem vorgesehenen Eignungsgebiet – einer Neuausweisung – dem Artenschutz Vorrang einzuräumen hat. Damit wird im Übrigen auch dem Landesraumentwicklungsprogramm 2005 Rechnung getragen, nach dem u.a. „Windenergieerzeugung …nur … in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen stattfinden wird“ (Begr. zu Abschnitt 6.4) und „die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen an Land seine Grenze dort findet, wo die Lebensqualität der Menschen und die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes erheblich beeinträchtigt werden“ (Begr. zu Abschnitt 7.1). Ein Eingriff in Rechte potenzieller Interessenten an der Windenergienutzung kann darin schon deswegen nicht liegen, weil im Rahmen der Regionalplanung ein Rechtsanspruch auf Ausweisung derartiger Eignungsgebiete nicht besteht, sondern lediglich ein Anspruch auf fehlerfreie Abwägung der beteiligten Interessen.
Die Landesregierung hat sich bei ihrer Entscheidung davon leiten lassen, die Fläche könne nicht allein wegen der Lage in einem wichtigen Nahrungsgebiet des Schreiadlers – einer streng geschützten Art, für dessen Erhalt das Land Mecklenburg-Vorpommern als eines der Hauptverbreitungsgebiete der europaweit nur noch geringen Population eine besondere Schutzverantwortung trifft – und anderer teils besonders, teils sogar streng geschützter Vogelarten, sondern auch wegen der angetroffenen Population verschiedener streng geschützter Fledermausarten und der damit verbundenen Risiken (Schlaggefährdung, Sicherung des Bestandes, Nahrungsräume) für die Windenergienutzung generell nicht zur Verfügung gestellt werden, ohne Gefahr zu laufen, gegen übergeordnete Rechtsvorschriften zu verstoßen. Bei dieser Bewertung konnte sich die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren auf in ihrer Aussage nunmehr eindeutige Erkenntnisse von Fachbehörden stützen. Zwar hatte schon im Planungsverfahren gegenüber dem Regionalen Planungsverband das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie unter dem Aspekt der Umweltverträglichkeit erhebliche artenschutzrechtliche Bedenken gegen das Eignungsgebiet Papenhagen geltend gemacht (siehe etwa Schreiben des LUNG v. 24.10.2006, wonach allgemein nur solche Eignungsgebiete ausgewiesen werden sollten, die „eine relative Konfliktarmut gegenüber den Schutzgütern des Naturschutzes aufweisen sollten“), die sich auch die Gemeinde Papenhagen durchgehend zu eigen gemacht hatte. Hierzu hatte der Planungsverband bei seiner Beschlussfassung zur Ausweisung des Eignungsgebietes, das erst mit dem zweiten Beteiligungsverfahren Eingang in die Planung gefunden hatte, gemeint, dem könne in den konkreten Anlagengenehmigungsverfahren hinreichend Rechnung getragen werden. Er hat dabei zugrunde gelegt (siehe Begr. zu Abschnitt 6.5 RREP VP), dass „aufgrund der verfügbaren Daten im Umweltbericht zu den einzelnen Programmfestlegungen für die Eignungsgebiete Windenergie keine speziellen artenschutzrechtlichen Prüfungen durchgeführt werden konnten“ und „diese Prüfungen als Bestandteile nachfolgender Genehmigungs- oder Zulassungsverfahren bei Bedarf nachzuholen“ seien, und sodann das Eignungsgebiet – in modifizierter Form – ausgewiesen. In seiner Abwägung zwischen den insbesondere vom Landesamt, dem damaligen Landkreis Nordvorpommern und dem NABU Kreisverband Greifswald eingebrachten artenschutzrechtlichen Bedenken einerseits und den von interessierten Betreiberunternehmen – übrigens auch von der Landgesellschaft M-V mbH namens des Landes, das dort über größeren Grundbesitz verfügte – vorgetragenen Interessen am Bau von Windenergieanlagen andererseits ist der Planungsverband davon ausgegangen, dass „die artenspezifische Situation im Eignungsgebiet …im Rahmen der Genehmigungsplanungen erfasst und gezielt einer Klärung zugeführt werden solle, wobei der Niederungsbereich der Kronhorster Trebel Gegenstand von Untersuchungen zu seiner Funktion als Nahrungsraum für geschützte Vogelarten sein solle“.
Derartige weiterführende Erkenntnisse sind sodann aber ohne eigenes Betreiben der Landesregierung im Verfahren zur Rechtsetzung bekannt geworden, indem das Amt Franzburg-Richtenberg für die Gemeinde Papenhagen die Ergebnisse zweier Untersuchungen eines Büros für Umwelt- und Landschaftsplanung, Landschaftsökologie-Faunistik-Vegetationskunde-Gewässerökologie (BIOM,) vom September 2009 (Untersuchung und Bewertung des Vorkommens und der Raumnutzung von Groß- und Greifvögeln im Bereich des geplanten Windeignungsgebietes Papenhagen) und vom Oktober 2009 (Untersuchung und Bewertung des Vorkommens und der Raumnutzung von Fledermäusen im Bereich des geplanten Windeignungsgebietes Papenhagen) vorgelegt hat.
Die Gutachter hatten zum einen im gesamten Talraum das Vorkommen einer Reihe von Fledermausarten – darunter streng geschützte – nachgewiesen (am häufigsten die besonders schlagempfindlichen Arten wie Zwergfledermaus und Großer Abendsegler, daneben aber auch Mückenfledermaus, Rauhhautfledermaus, Fransen- und Mopsfledermaus, Braunes Langohr). Zusammenfassend hielten sie die geplante Vorhabensfläche für „aus fledermauskundlicher Sicht, insbesondere Mangels hinreichender Kenntnisse zu Quartiervorkommen im Umfeld, zur Errichtung und zum Betrieb von Windenergieanlagen derzeit nicht geeignet“. Es bestehe „aufgrund des anzunehmenden Verlustes von Lebensraum (Jagdbiotope) sowie des hohen Schlagrisikos bei festgestellten Arten ein erhebliches Konfliktpotential hinsichtlich des Schutzes streng geschützter Arten“; eine Ausweisung widerspräche den Zielen der Landesplanung, dass ausgewählte Gebiete eine relative Konfliktarmut gegenüber den Schutzgütern des Naturschutzes aufweisen sollten. Zum anderen wurden im geplanten Windeignungsgebiet und dessen 2.000 m-Umfeld Bruten des Schreiadlers, des Kranichs, von sechs Kiebitzpaaren sowie von sechs Mäusebussarden ermittelt, außerdem fünf Reviere des Kranichs. Die beiden größeren Grünlandbereiche würden von Kranich, Weißstorch, Kiebitz und Großem Brachvogel sowie zehn Greifvogelarten genutzt; Schreiadler, Rotmilan, Rohrweihe, Mäusebussard und Turmfalke jagten regelmäßig. Die Nutzungsintensität sei weit überdurchschnittlich hoch, was ein Beleg für die außerordentliche Bedeutung des Gebiets als Nahrungsrevier für Greifvögel sei. Aufgrund des anzunehmenden Verlustes von Lebensraum (Brut- und Nahrungsgebiet) sowie des hohen Vogelschlagsrisikos bei Greifvögeln bestehe ein erhebliches Konfliktpotenzial hinsichtlich des Schutzes streng geschützter Arten, insbesondere des Schreiadlers, Rotmilans und Kiebitzes. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der beiden Gutachten (in Beiakte 1, vorgelegt vom Antragsgegner) verwiesen.
Diese Feststellungen hat das federführende Ministerium nicht einfach übernommen, sondern zunächst der zuständigen Fachbehörde (LUNG) mit der Bitte um fachliche Stellungnahme aus fledermaus- und vogelkundlicher Sicht übergeben. Erst auf der Grundlage der Einschätzungen dieser Fachbehörde (siehe Schreiben vom 11.11.2009 vorrangig zum Schreiadler und vom 23.11.2009 zum Fledermausvorkommen – beide ebenfalls in Beiakte 1, vorgelegt vom Antragsgegner), die auf Grund der artenschutzrechtlichen Situation davon ausgeht, dass im geplanten Eignungsgebiet artenschutzrechtliche Verbotstatbestände betroffen sind, die auf dem Wege von Ausnahmezulassungen nicht überwunden werden können (Ausnahmegenehmigungen nach § 42 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG a.F., jetzt §§ 44 ff. BNatSchG n.F.), ist die Landesregierung zu der Einschätzung gelangt, dass eine Gebietsausweisung nicht zu verantworten sei.
c) Bei dieser Bewertung der ihr vorliegenden Erkenntnisse der Fachbehörden billigt der Senat der Landesregierung, da es um eine landesplanerische Abwägungsentscheidung geht, eine prognostische Kompetenz im Sinne der von der Rechtsprechung zum Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren entwickelten naturschutzfachlichen Einschätzungsprärogative (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.06.2013 - BVerwG 4 C 1.12 -, juris Rn. 14 ff. m.w.N.) zu, die nur einer begrenzten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Diese bezieht sich – so das Bundesverwaltungsgericht – sowohl auf die Erfassung des Bestandes der geschützten Arten als auch auf die Bewertung der Gefahren, denen die Exemplare der geschützten Arten bei Realisierung der Vorhaben ausgesetzt sein würden. Wird diese Einschätzungsprärogative schon im Verfahren zur Anlagengenehmigung – auf deren Erteilung bei Vorliegen der Voraussetzungen ein Anspruch besteht – anerkannt, gilt dies erst recht auf der Vorstufe der Raumordnungsplanung in Verfolgung des Anliegens, eine Risikolage zu minimieren. Diesem Aspekt der Risikovorsorge bzw. -vermeidung darf nach Auffassung des Senats umso stärkeres Gewicht eingeräumt werden, je bedrohter die geschützten Arten sind, um deren Bestands- und Lebensraumsicherung es geht.
Diese Wertung vermag die Antragstellerin mit dem von ihr im Verfahren zuletzt vorgelegten „Artenschutzfachbeitrag zum Vorhaben Bau und Betrieb von 7 WEA am Windenergiestandort Papenhagen“ der Diplom-Biologen K. R. und Dr. N. B. vom 27. Juli 2011 (siehe zuvor bereits deren Beitrag „Bestandserfassung und Bewertung der Vögel und Fledermäuse zum Vorhaben ‚Standort für Windenergieanlagen Papenhagen’ vom 25.01.2010) nicht in Frage zu stellen. Sie berücksichtigt dabei nicht hinreichend, dass es vorliegend nicht um die Erteilung von Anlagengenehmigungen auf Flächen geht, auf denen im Grundsatz Windenergieanlagen planungsrechtlich zulässig sind (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 bzw. § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS BauGB), und auf die ein Genehmigungsanspruch (ggfs. unter Auflagen zum Betrieb) besteht, sofern die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind, sondern um eine vorgreifliche Entscheidung auf der Ebene der Raumplanung zwischen konfligierenden Nutzungsinteressen, auf der kein Anspruch auf Ausweisung, sondern lediglich auf ordnungsgemäße Abwägung der jeweiligen Belange besteht.
Nach alledem musste der Senat dem seitens der Antragstellerin hilfsweise gestellten Beweisantrag, Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, dass die Fläche des Eignungsgebietes Papenhagen oder jedenfalls wesentliche Teile davon kein bedeutender Lebensraum des Schreiadlers sind, nicht nachgehen. Zum einen knüpfen die seitens der Landesregierung als ausschlaggebend angesehenen artenschutzrechtlichen Belange nicht allein an das Vorkommen des Schreiadlers an. Vielmehr wird aus den im Rechtsetzungsverfahren bekannt gewordenen Erkenntnissen der Fachbehörden deutlich, dass das fragliche Gebiet insgesamt betrachtet in mehrfacher Hinsicht eine sehr hohe artenschutzrechtliche Empfindlichkeit aufweist; es finden sich zahlreiche streng geschützte Vogel- und Fledermausarten, und der Antragsgegner hat – ebenso wenig wie die Fachbehörden – gerade nicht allein auf das Vorkommen des Schreiadlers abgestellt. Auch der Artenschutzfachbeitrag des Antragstellers räumt das Vorhandensein zahlreicher geschützter Arten ein, er hält lediglich die Verletzung der Verbote des § 44 BNatSchG „unter der Voraussetzung der Einhaltung geeigneter Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen hinsichtlich aller potentieller durch das Vorhaben betroffener Arten des Anhangs IV der FFH-Richtlinie sowie der Europäischen Vogelarten für ausgeschlossen“. Zum anderen ist der Beweisantrag schon nicht so zu verstehen, dass es im fraglichen Bereich gar keine Schreiadler gäbe; das Vorkommen eines Horststandortes in „ca. 4 km Abstand zum Windenergiestandort Papenhagen“ räumt auch der Artenschutzfachbeitrag ein. Er zielt vielmehr auf fachliche Bewertung, ob es sich um einen „bedeutenden Lebensraum des Schreiadlers“ handele. Insoweit mag die genaue Abgrenzung in einem konkreten Anlagengenehmigungsverfahren von Bedeutung für die Wahl des Standorts einer Windenergieanlage im Detail sein. Die Berechtigung einer Raumplanung, die von vornherein am Standort erhebliche Risiken von Verstößen gegen europäisches und nationales Artenschutzrecht vermeiden will, kann damit nicht in Frage gestellt werden.
d) In diesem Zusammenhang kann die Antragstellerin unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG auch nichts zu ihren Gunsten daraus herleiten, dass die Landesregierung das vom Regionalen Planungsverband beschlossene Eignungsgebiet Semlow, das bereits 1998 Aufnahme in das Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern gefunden hatte, nicht von der Verbindlichkeit ausgenommen hat, obwohl auch dort artenschutzrechtliches Konfliktpotenzial – gerade hinsichtlich des Schreiadlers – vorliegt.
Fraglich ist bereits, ob dieser Aspekt im raumplanerischen Verfahren überhaupt herangezogen werden könnte, um einen Individualanspruch auf Ausweisung eines bestimmten Gebietes zu begründen, da ein solcher – wie bereits ausgeführt – grundsätzlich nicht besteht. Soweit diese Argumentation unter dem Gesichtspunkt, ob eine sachgrundlose unterschiedliche Behandlung vergleichbarer Sachverhalte möglicherweise die Gesamtabwägung über die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie im Sinne eines Willkürvorwurfs in Frage stellen könnte, Bedeutung gewinnen könnte, muss sich die Antragstellerin darauf verweisen lassen, dass die Sachverhalte Eignungsgebiet Papenhagen und Eignungsgebiet Semlow – mit beiden hat sich die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren befasst – gerade nicht vergleichbar sind:
Zwar stellt sich auch bei Semlow die Artenschutzproblematik jedenfalls bezogen auf den Schreiadler gleichermaßen, zumal dort teilweise offenbar sogar nach den Ausschluss- und Abstandskriterien Abstände zu Horststandorten nicht eingehalten werden und nicht nur Funktionsräume bzw. Nahrungsgebiete betroffen sind; es dürfte nach den Planungsunterlagen außer Zweifel stehen, dass heute ein Eignungsgebiet Semlow – handelte es sich um eine Neuausweisung – aller Voraussicht nach nicht ausgewiesen werden würde.
Der Antragsgegner durfte jedoch den maßgeblichen Unterschied darin sehen, dass es sich bei Semlow um ein Bestandsgebiet handelt. Die stärkere Gewichtung eines vorhandenen ausgewiesenen Eignungsgebietes ist nicht nur im übergeordneten Landesraumentwicklungsprogramm von 2005 angelegt, sondern auch der Sache nach im Interesse der Begrenzung der Gesamtzahl von Standorten mit störenden Auswirkungen auf die Fauna – vor allem die Avifauna – nachvollziehbar.
Zusätzlich konnte auf Vertrauensschutz der dortigen Betreiber abgehoben werden, nachdem das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie im gesamten Planungsverfahren lediglich dem Ansinnen, Semlow noch zu erweitern, mit dem Hinweis auf artenschutzrechtliche Bedenken entgegengetreten war; dem hatte der Regionale Planungsverband durch eine Ablehnung der Erweiterung Rechnung getragen. Das Landesamt hatte bis zu dessen Beschlussfassung nicht die Forderung erhoben, dieses Eignungsgebiet in das neue Raumentwicklungsprogramm nicht mehr aufzunehmen. Sie war vielmehr – ohne dass sie sich auf neue Erkenntnisse über die Situation vor Ort hätte stützen können, insbesondere fehlen Darlegungen zu tatsächlichen negativen Auswirkungen der vorhandenen Windenergieanlagen auf die dortige Schreiadlerpopulation – erstmals in einer Stellungnahme des Landesamtes vom 11. November 2009 an das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz enthalten.
III.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich abschließend, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) insgesamt eine wirksame, mit verbindlicher Zielqualität im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG versehene Festlegung einer Eignungsgebietskulisse Windenergie enthält, die alle Flächen im Gemeindegebiet Papenhagen mit der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB belegt, weil durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 RREP VP-LVO das ursprünglich vom Regionalen Planungsverband vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen wirksam von der Verbindlichkeit ausgenommen worden ist.
Dementsprechend war der Normenkontrollantrag unabhängig davon, in welchem Verhältnis die gestellten Anträge zueinander stehen, insgesamt abzulehnen, weil die Antragstellerin weder mit ihrem Hauptantrag noch mit den hilfsweise gestellten Anträgen Erfolg haben kann.
C.
Da der Antrag erfolglos bleibt, hat die Antragstellerin nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Grundlage der Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 5 ROG, §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG
§§ 44 ff. BNatSchG
§ 91 VwGO
§ 13 AGGerStrG
§ 88 VwGO
§ 13 LplG
§ 13 LPlG
§ 139 BGB
§ 9 LPlG
§ 44 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 9 Abs. 5 Landesplanungsgesetz
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 5 LPlG
§ 7 Abs. 3 LPlG
§ 9 Abs. 2 LPlG
§ 12 Abs. 5 LPlG
§ 12 Abs. 4 LPlG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 12 Abs. 3 und 4 LPlG
§ 7 Abs. 2 und 3 LPlG
§ 7 Abs. 2 Nr. 7 und Nr. 14 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG
§ 4 Abs. 3 LPlG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 28 Abs. 1 ROG
§ 5 Abs. 3 LPlG
§ 12 Abs. 1 LPlG
§ 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 4 Abs. 8 LPlG
§ 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG
§ 12 Abs. 1 und 2 LPlG
§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG
§ 12 Abs. 2 LPlG
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 5 Abs. 4 LPlG
§ 5 Abs. 5 LPlG
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 8 Abs. 1 LPlG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG
§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG
§ 12 Abs. 3 ROG
§ 5 Abs. 5 Satz 1 LPlG
§ 5 Abs. 5 Satz 2 und 3 LPlG
§ 12 Abs. 6 ROG
§ 1 Abs. 1 LPlG
§ 42 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes
Art. 14 GG
Art. 58 LV
Art. 58 Abs. 2 LV
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 953
NordÖR 2006, 206
NVwZ 2007, 229
NVwZ 2011, 812
BVerwGE 118, 33, 37
BVerwGE 117, 287, 299
BVerwGE 122, 109, 112
NVwZ 2010, 1561
BVerwGE 69, 30
BVerwGE 56, 283, 288
3 K 24/05
4 K 24/11
4 BN 8.07
4 K 17/11
4 K 40/02
4 K 16/99
4 K 33/99
4 K 34/99
4 K 17/06
4 M 136/05
4 CN 1.11
4 BN 18.06
1 C 17/09
2 A 1.10
12 KN 11/07
1 D 2/03
4 CN 1.12
4 K 28/99
4 C 883/10
1 C 25/08
12 KN 311/10
4 M 102/11
1 C 21/12
8 S 217/11
2 A 4.10
7 B 19.10
4 C 841/11
4 K 9/99
4 C 4.02
4 BN 25.09
4 BN 65.09
4 C 15.01
4 C 2.04
4 CN 2.12
4 BN 20/08
4 BN 56.09
4 C 7.09
4 B 68.09
4 B 191.83
4 K 14/00
4 BN 8/07
4 C 30.76
4 C 1.12