Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-12-14, Aktenzeichen 7 K 2771/22
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2022:1214.7K2771.22.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 05.08.2022 - 7 K 2615/22 - gegen die Entscheidung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 07.07.2022 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 05.08.2022 - 7 K 2615/22 - gegen die Entscheidung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 07.07.2022 wiederherzustellen,
hat Erfolg.
I. Der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist zulässig. Insbesondere ist er statthaft. Die Statthaftigkeit ist unabhängig davon gegeben, dass die Antragstellerin bereits von einer Nichtigkeit der für sofort vollziehbar erklärten Aufhebung der von ihr verfügten Zurückstellung des Baugesuchs durch die Entscheidung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 07.07.2022 ausgeht, welche von Rechts wegen jede Form der Vollziehbarkeit ausschließen würde (vgl. nur: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.12.1990 - 10 S 2466/90 -, NVwZ 1991, 1195, 1195; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27.11.2008 - 6 B 794/08 -; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18.05.2009 - 27 L 9/09 -; VG Cottbus, Beschluss vom 08.02.2007 - 6 L 152/06 -, jeweils juris). Denn zum einen begründet ein nichtiger Verwaltungsakt einen Rechtsschein, an dessen Beseitigung die Antragstellerin als Adressatin ein berechtigtes Interesse hat. Zum andern ergibt sich aus § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO, dass ein nichtiger Verwaltungsakt nicht nur mit einer Nichtigkeitsfeststellungsklage angegriffen werden kann, sondern auch der Anfechtung gemäß § 42 Abs. 1 VwGO unterliegt. Das gebietet im Übrigen auch das verfassungsrechtliche Prinzip des effektiven Rechtsschutzes, weil für einen Adressaten schwer erkennbar sein kann, ob ein Verwaltungsakt nichtig oder lediglich anfechtbar ist. Aus diesen Gründen findet § 80 Abs. 5 VwGO auch auf angeblich nichtige Verwaltungsakte Anwendung.
Inwieweit dies abweichend zu bewerten sein mag, wenn in der Hauptsache eine Nichtigkeitsfeststellungsklage und nur hilfsweise eine Anfechtungsklage erhoben wird (vgl. hierzu einerseits: Bayerischer VGH, Beschluss vom 15.06.2012 - 10 AS 12.428 -, juris; anderseits wohl: VG Düsseldorf, Beschluss vom 18.05.2009 - 27 L 9/09 -, juris), bedarf im vorliegenden Fall keiner Erörterung mehr, nachdem die Antragsgegnerin auf gerichtlichen Hinweis in der Hauptsache mit Schriftsatz vom 18.11.2022 angekündigt hat, in der mündlichen Verhandlung – entsprechend ihrem ursprünglich angekündigten Antrag – lediglich die Aufhebung des Verwaltungsakts zu beantragen.
Dem Antrag der Antragstellerin kann ferner nicht mit der Erwägung das allgemeine Rechtsschutzinteresse abgesprochen werden, dass das Regierungspräsidium Karlsruhe eine zeitnahe Entscheidung über den Widerspruch des Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Integration Baden-Württemberg gegen den Zurückstellungsbescheid der Antragsgegnerin anstrebt und bereits im Verfahren 7 K 3708/22 erklärt hat, die von der Antragstellerin angeordnete Zurückstellung nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB sei rechtswidrig. Denn dennoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass eine – unterstellt – stattgebende Entscheidung des Verwaltungsgerichts über den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bieten würde. Dies gilt umso mehr, als die Aufhebung der Zurückstellung im Rahmen des Widerspruchsverfahrens – soweit ersichtlich – bisher lediglich angekündigt wurde.
Schließlich kann die Antragstellerin auch nicht auf die Rechtsschutzmöglichkeiten gegen eine noch zu erteilende Baugenehmigung oder die fachaufsichtliche Weisung zu deren Erteilung (vgl. Verfahren 7 K 3708/22 und 7 K 3503/22) verwiesen werden. Denn diese stellen weder eine einfachere noch effektivere Rechtsschutzmöglichkeit dar. Dass der Antragstellerin nach Auffassung der Kammer (vgl. Beschluss vom 11.10.2022 - 7 K 2771/22 -, juris) und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (vgl. Beschluss vom 10.11.2022 - 3 S 2225/22 -, n.v.) aufgrund dieser Rechtsschutzmöglichkeiten durch den auf § 37 Abs. 1 BauGB gestützten Aufhebungsbescheid ihres Zurückstellungsbescheides keine irreversiblen Zustände oder schweren und unabwendbaren Nachteile hinsichtlich ihrer kommunalen Planungshoheit drohen, ist im vorliegenden Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO unerheblich.
II. Der Antrag auf Widerherstellung der aufschiebenden Wirkung ist auch begründet. Zwar ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtmäßig (hierzu unter II.1.). Jedoch überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin nach der vom Gericht durchgeführten Interessenabwägung bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage das Vollziehungsinteresse (hierzu unter II.2.).
1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung genügt dem besonderen Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
Hinreichend ist insofern, dass die Behörde die aus ihrer Sicht bestehenden Gründe für die Anordnung des Sofortvollzuges benennt und damit zugleich dokumentiert, dass sie sich der Notwendigkeit eines – möglicherweise mit dem Interesse am Grundverwaltungsakt identischen – besonders eilbedürftigen Vollzugsinteresses bewusst gewesen ist (vgl. nur: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 05.07.2022 - 1 S 1224/22 -, juris m.w.N.). Diese Anforderungen sind vorliegend erfüllt. Das Regierungspräsidium Karlsruhe hat das besondere Vollziehungsinteresse gesondert damit begründet hat, dass ohne die sofortige Vollziehung die Gefährdung der Öffentlichkeit durch die Freilassung verurteilter Straftäter, denen kein Platz im angeordneten Maßregelvollzug angeboten werden könne, ansteige, je länger ein gerichtliches Verfahren zur Möglichkeit der Zurückstellung andaure. Mangels ausreichender Plätze im Maßregelvollzug seien bereits mehrere Straftäter auf freien Fuß gesetzt worden. Mit dieser Begründung hat der Antragsgegner hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, aus welchen Gründen des öffentlichen Interesses er es gerade im konkreten Einzelfall für sachgerecht hält, den durch die aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage grundsätzlich eintretenden Schutz zurückzustellen. Ob die Erwägungen im Ergebnis ein Überwiegen des Vollzugsinteresses tragen, ist eine Frage der materiellen Rechtmäßigkeit (vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 03.12.2021 - 2 K 2745/21 -, juris).
2. In materiell-rechtlicher Hinsicht überwiegt das Suspensivinteresse der Antragstellerin das Vollzugsinteresse des Antragsgegners, weil die Klage der Antragstellerin gegen die auf § 37 BauGB gestützten Aufhebung der von ihr verfügten Zurückstellung aller Voraussicht nach Erfolg haben wird.
Die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO wiederherzustellen, wenn das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der sofortigen Vollziehung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Das Gewicht dieser gegenläufigen Interessen wird entweder durch die summarisch zu prüfenden Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache (Abwägung aufgrund summarischer Erfolgsprüfung) oder – vor allem wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs offen erscheinen – durch die voraussichtlichen Folgen des Suspensiveffekts einerseits und der sofortigen Vollziehung andererseits (Folgenabwägung) bestimmt. Ist der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig oder bestehen ernstliche Zweifel an seiner Rechtmäßigkeit, ist dem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO regelmäßig stattzugeben. Erweist sich der Verwaltungsakt hingegen bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig, ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO regelmäßig abzulehnen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.03.1997 - 13 S 1132/96 -, juris m.w.N.). Ist der angefochtene Verwaltungsakt weder offensichtlich rechtswidrig noch offensichtlich rechtmäßig, ist im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Dabei sind die Dringlichkeit des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung, die Natur und Schwere der für die Antragstellerin mit dem Eingriff verbundenen Belastung sowie die (Un-)Möglichkeit, die jeweiligen Folgen der Maßnahme rückgängig zu machen, gegeneinander abzuwägen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.07.2016 - 8 S 969/16 -, juris).
Gemessen hieran ist die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage der Antragstellerin vom 05.08.2022 - 7 K 2615/22 - wiederherzustellen, weil nach summarischer Prüfung jedenfalls ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes bestehen. Ob der sofort vollziehbare Aufhebungsentscheidung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 07.07.2022 darüber hinaus sogar gemäß § 44 Abs. 1 LVwVfG nichtig ist, wie die Antragstellerin vorträgt, kann hingegen offen bleiben.
Die auf § 37 BauGB gestützte Aufhebung der von der Antragstellerin n verfügten Zurückstellung dürfte bereits deshalb rechtswidrig sein, weil der Antragsgegner sich für den Erlass der verfügten Aufhebung nicht auf eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage stützen kann.
§ 37 Abs. 1 BauGB als Ermächtigungsgrundlage für die verfügte Aufhebung (hierzu unter II.2.a) scheidet voraussichtlich ebenso aus, wie eine analoge oder entsprechende Anwendung der Norm (hierzu unter II.2.b). Der zwischen den Beteiligten ebenfalls strittigen Frage der Erforderlichkeit einer Entziehungsanstalt im Maßregelvollzug auf dem Grundstück mit der Flurstück-Nr. … „…“ (vgl. zur Erforderlichkeit bei möglichen Alternativstandorten: BVerwG, Urteil vom 14.02.1991 - 4 C 20.88 -; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 28.03.2017 - 6 K 3241/15 -, jeweils juris), muss vor diesem Hintergrund aller Voraussicht nach nicht weiter nachgegangen werden.
Darüber hinaus dürften weder eine Umdeutung (hierzu unter II.2.c) noch ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage (hierzu unter II.2.d) zur Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verfügung führen.
a) Die von der Antragstellerin nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB verfügte Zurückstellung dürfte bereits nicht dem (unmittelbaren) Anwendungsbereich von § 37 Abs. 1 BauGB unterfallen. Dies dürfte sich entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht aus den hergebrachten Auslegungsgrundsätzen herleiten lassen.
Ungeachtet der wenig geglückten Formulierung der Norm (so auch: Pfeffer, Zum Verständnis von § 37 I und II BauGB, NVwZ-Extra 2012, 1, 1 m.w.N.), die auf eine reine Zuständigkeitsbestimmung hindeutet, dürfte der Wortlaut des § 37 Abs. 1 BauGB allein keine eindeutige Antwort auf die Frage geben, ob ein Zurückstellungsbescheid vom Anwendungsbereich des § 37 Abs. 1 BauGB umfasst ist.
Nach § 37 Abs. 1 BauGB entscheidet die höhere Verwaltungsbehörde, wenn die besondere öffentliche Zweckbestimmung für bauliche Anlage des Bundes oder eines Landes es erforderlich machen, von den Vorschriften dieses Gesetzbuchs oder den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften abzuweichen, oder das Einvernehmen mit der Gemeinde nach § 14 BauGB oder § 36 BauGB nicht erreicht worden ist.
Der Rechtsauffassung des Antragsgegners, § 37 Abs. 1 BauGB erfasse alle Bestimmungen des Baugesetzbuchs einschließlich der Bestimmungen zur Sicherung der Bauleitplanung, ist zwar zuzugeben, dass dem Wortlaut der Norm – anders als etwa § 38 Satz 1 BauGB – keine Beschränkung des Anwendungsbereichs, etwa auf die §§ 29 ff. BauGB, entnommen werden kann. Sie dürfte allerdings die zweite in § 37 Abs. 1 BauGB genannte Fallgestaltung des Nichterreichens des gemeindlichen Einvernehmens nicht hinreichend in den Blick nehmen. Denn dieser bedürfte es aller Voraussicht nach nicht, wenn § 37 Abs. 1 BauGB ein Abweichen von ausnahmslos allen Vorschriften des Baugesetzbuchs oder auf Grund des Baugesetzbuchs erlassenen Vorschriften erlauben würde. Der nach dem Wortlaut („oder“) bestehende, eigenständige Anwendungsbereich der zweiten Fallgestaltung dürfte daher dafürsprechen, dass § 37 Abs. 1 BauGB neben dem Fall des verweigerten Einvernehmens die Fälle regeln soll, in denen ein Vorhaben des Bundes oder eines Landes materiell-rechtlich unzulässig ist (so im Ergebnis ohne nähere Begründung auch: Rieger in Schrödter, Baugesetzbuch, 9. Auflage 2019, § 37 Rn. 7).
Diese – auch von der Antragstellerin vorgenommene – Auslegung ist auch aufgrund des Charakters der Norm als Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 und Abs. 2 LV einschränkende, restriktiv auszulegende Ausnahmevorschrift (vgl. hierzu: VG Karlsruhe, Beschluss vom 28.09.1998 - 5 K 2079/98 -, juris) sowie der systematischen Stellung des § 37 Abs. 1 BauGB vor dem Hintergrund seiner Anbindung an die §§ 29 ff. BauGB (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 14.02.1991 - 4 C 20.88 -, juris) voraussichtlich angezeigt.
Für die vom Antragsgegner vertretene Rechtsauffassung dürfte sich ferner in der Entstehungsgeschichte der Norm kein Anhaltspunkt finden. Dem schriftlichen Bericht des Ausschusses für Wohnungswesen, Bau- und Bauordnungsrecht über den von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Bundesbaugesetzes (vgl. zur BT-Drs. 3/1794, S. 11) ist vielmehr zu entnehmen, dass nach Ansicht des Ausschusses eine uneingeschränkte Durchführung der Geltung städtebaulicher Vorschriften für bauliche Maßnahmen des Bundes und der Länder gemäß § 29a BBauG, der im Wesentlichen gleichlautenden Vorgängervorschrift des § 29 BauGB, zu Schwierigkeiten führen würde, wenn die besondere öffentliche Zweckbestimmung des Bauvorhabens eine Abweichung von den gesetzlich festgelegten Anforderungen gebietet, die Gemeinde indessen eine ablehnende Erklärung abgibt. Die erst durch den Ausschuss für Wohnungswesen, Bau- und Bodenrecht in die Beschlussempfehlung aufgenommene Vorgängervorschrift des § 31e BBauG will dementsprechend – ebenso wie der heutige § 37 Abs. 1 BauGB – aller Voraussicht nach für Bauten des Bundes oder eines Landes mit besonderer öffentlicher Zweckbestimmung ein Abweichen vom verweigerten gemeindlichen Einvernehmen und materiell-rechtlichen Vorschriften, insbesondere den §§ 29 ff. BauGB (vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 16.07.1981 - 4 B 96.81 -, juris), ermöglichen.
Zu keinem anderen Ergebnis dürfte schließlich der Hinweis des Regierungspräsidiums Karlsruhe auf einige Stimmen in Rechtsprechung (vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 28.09.1998 - 5 K 2079/98 -, juris) und Literatur (vgl. Blechschmidt in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 146. Ergänzungslieferung April 2022, § 37 Rn. 11; Dürr in Brügelmann, Baugesetzbuch, 123 Ergänzungslieferung Juli 2022, § 37 Rn. 6) führen, nach denen § 37 Abs. 1 BauGB zu einer Ausnahme von einer Veränderungssperre ermächtigt. Denn die Veränderungssperre begründet – worauf die Antragstellerin zu Recht hinweist – ein die materiell-rechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens ausschließendes Bauverbot, während die hier streitgegenständliche Zurückstellung nach § 15 Abs. 1 BauGB die materiell-rechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens unberührt lässt und nur ein vorübergehendes Verfahrenshindernis darstellt.
Nach alledem dürfte die Ausnahmevorschrift dahin auszulegen sein, dass die Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 Abs. 1 BauGB nicht dem (unmittelbaren) Anwendungsbereich von § 37 Abs. 1 BauGB unterfällt, auch wenn dies nach Einschätzung der Kammer zu dem wenig überzeugenden Ergebnis führt, dass insoweit in Aufstellung befindliche Bebauungspläne mitunter eine deutlich stärkere Stellung zukommt als schon geltenden Bebauungsplänen, von deren Festsetzungen unstreitig nach § 37 Abs. 1 BauGB abgewichen werden kann.
b) Ob vor diesem Hintergrund grundsätzlich eine analoge oder entsprechende Anwendung des § 37 Abs. 1 BauGB auf die Zurückstellung von Baugesuchen angezeigt ist, um eine zeitweilige Blockade von Vorhaben mit besonderer öffentlicher Zweckbestimmung durch Gemeinden zu verhindern, bedarf im vorliegenden Fall aber voraussichtlich keiner Entscheidung. Denn auch eine analoge oder entsprechende Anwendung berechtigt jedenfalls aller Voraussicht nach – ebenso wie eine unmittelbare Anwendung von § 37 Abs. 1 BauGB – auf Rechtsfolgenseite nicht zur verfügten Aufhebung des Zurückstellungsbescheides der Antragstellerin vom 01.07.2022
Die vom Antragsgegner zuletzt vertretene gegenteilige Auffassung dürfte bereits nicht mit dem Wortlaut des § 37 Abs. 1 BauGB („von den Vorschriften dieses Gesetzbuchs oder den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften abzuweichen“) vereinbar sein. Auch bei systematischer Betrachtung der Norm und nach teleologisch-historischen Auslegungsmaßstäben ist dieser aller Voraussicht nach keine Befugnis zur Aufhebung von Verwaltungsakten zu entnehmen, was nach Einschätzung der Kammer das oben dargelegte Auslegungsergebnis zum Anwendungsbereich des § 37 Abs. 1 BauGB weiter bestätigen dürfte. Der Zweck des § 37 Abs. 1 BauGB liegt folglich voraussichtlich ausschließlich darin, ein Abweichen von gewissen Vorschriften sowie einem verweigerten Einvernehmen zu ermöglichen. Diese Ansicht scheint im Übrigen auch das Regierungspräsidium Karlsruhe zumindest zeitweise geteilt zu haben. Denn nach dem Schriftsatz vom 08.11.2022 im Verfahren 7 K 3807/22 (wegen fachaufsichtlicher Weisung) wollte es, die streitgegenständliche Entscheidung vom 07.07.2022 dahingehend verstanden haben, dass „eine Abweichung von den entgegenstehenden städtebaulichen Bestimmungen ausgesprochen“ worden sei.
Anders als der Antragsgegner vorrübergehend der Auffassung war, dürfte vorliegend jedoch nichts dafürsprechen, dass der ausgesprochenen Aufhebung des Zurückstellungsbescheides lediglich deklaratorische Bedeutung zukommt und durch die streitgegenständliche Entscheidung eine Abweichung von entgegenstehenden städtebaulichen Bestimmungen ausgesprochen wurde.
Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend § 133, § 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere die Begründung des Verwaltungsakts. Die Begründung hat einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil – den Tenor – ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung bestimmt damit den Inhalt der getroffenen Regelung mit, so dass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist. Indes verbietet es sich ebenso regelmäßig, bei einem keinen Auslegungsspielraum eröffnenden Erklärungsinhalt des Tenors eines Verwaltungsakts dessen Begründung einen weitergehenden, mit einer Anfechtungslast verbundenen Regelungsgehalt zu entnehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2020 - 6 C 3/19 -, BVerwG, Urteil vom 10.10.2012 - 6 C 36.11 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 02.03.2021 - 9 B 1469/20 -, jeweils juris). Auszugehen ist bei der Bestimmung von Regelungsinhalt und -umfang eines Verwaltungsakts damit vom Wortlaut seines verfügenden Teils. Die Begründung des Verwaltungsakts ist regelmäßig als Auslegungskriterium heranzuziehen, insbesondere dann, wenn der verfügende Teil für sich genommen nicht eindeutig oder nicht aussagekräftig ist. Die Regelung selbst kommt allerdings im verfügenden Teil des Verwaltungsakts zum Ausdruck (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 02.03.2021 - 9 B 1469/20 -, juris).
Dies zugrunde gelegt, ist Inhalt der Entscheidung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 07.07.2022 – neben der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit (Ziffer 2) sowie der Kostenentscheidung (Ziffer 3) –voraussichtlich einzig und allein, dass der Zurückstellungsbescheid der Antragsgegnerin „nach § 37 BauGB aufgehoben“ wird. Der Wortlaut des verfügenden Teils der Entscheidung ist in diesem Sinne eindeutig. Dort heißt es in Ziffer 1 aus Sicht der Antragstellerin als Erklärungsempfängerin bei objektiver Würdigung klar und unmissverständlich „der Zurückstellungsbescheid der Stadt ..., mit dem die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bauvorhabens nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB für einen Zeitraum von zwölf Monaten ausgesetzt wurde, wird nach § 37 BauGB aufgehoben“. Angesichts der in Ziffer 1 des Tenors getroffenen eindeutigen Regelung bedarf es voraussichtlich keiner weiteren Auslegung zur Ermittlung des Regelungsgehalts. Anders als der Antragsgegner möglicherweise meint, dürfte die Begründung keinen über den Tenor der Verfügung hinausgehenden (eigenständigen) Regelungsgehalt enthalten. Dies ist schon deshalb nicht anzunehmen, weil der Erklärungsinhalt des Tenors vorliegend voraussichtlich keinen Auslegungsspielraum eröffnet.
Darüber hinaus kann weder der Begründung noch sonstigen objektiv erkennbaren Umständen entnommen werden, dass der im Tenor ausgesprochenen Aufhebung des Zurückstellungsbescheides lediglich deklaratorische Bedeutung zukommt, wie der Antragsgegner zeitweise im Verfahren 7 K 3708/22 vortrug. Denn dazu wären angesichts des Umstands, dass neben der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit sowie der Kostenentscheidung einzig und allein die Aufhebungsentscheidung in den Verfügungssatz übernommen wurde, nach Maßgabe des objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben Ausführungen zu erwarten und auch geboten gewesen. Bezeichnender Weise hält der Antragsgegner gemäß seiner Antragserwiderung von 24.11.2022 im vorliegenden Verfahren an der gegenteiligen Rechtsauffassung wohl auch nicht weiter fest.
c) Die auf der Grundlage des § 37 BauGB ausgesprochene Aufhebung der Zurückstellung von Baugesuchen kann darüber hinaus voraussichtlich auch nicht nach § 37 LVwVfG in eine Rücknahme des Zurückstellungsbescheides auf der Grundlage des § 48 LVwVfG umgedeutet werden.
Nach § 47 Abs. 1 LVwVfG kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einem anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der vorgesehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Eine Umdeutung ist nach § 47 Abs. 2 LVwVfG nicht möglich, wenn der Verwaltungsakt, in dem der fehlerhafte Verwaltungsakt umzudeuten wäre, der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche oder seine Rechtsfolgen für den Betroffenen ungünstiger wären, als die des fehlerhaften Verwaltungsaktes. Eine Umdeutung ist nach § 47 Abs. 3 LVwVfG ferner nicht möglich, wenn eine Entscheidung, die nur als gesetzlich gebundene Entscheidung ergehen kann, in eine Ermessensentscheidung umgedeutet werden soll.
Vorliegend dürfte eine Umdeutung bereits daran scheitern, dass eine Rücknahme der erkennbaren Absicht des Regierungspräsidiums Karlsruhe wiederspricht.
Hierbei ist nicht auf den inneren Willen der Behörde oder auf subjektive Auffassungen und Erwartungen der Amtsträger abzustellen, sondern es sind die im Verwaltungsverfahren zum Ausdruck gekommenen und für einen objektiven Betrachter deutlich gewordenen Absichten der Behörde zugrunde zu legen (vgl. Schemmer in BeckOK VwVfG, 57. Edition Stand: 01.10.2022, § 47 Rn. 29). Diese kommt vor allem im Inhalt der Anhörung und der Begründung des Bescheides zum Ausdruck (vgl. Schulz in Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage 2019, § 47 Rn. 51; Knack/Henneke, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2010, § 47 Rn. 16).
Gemessen hieran beabsichtigte das Regierungspräsidium Karlsruhe laut Inhalt der Anhörung und der Entscheidungsbegründung aller Voraussicht nach erkennbar lediglich eine Aussetzung (so Schreiben des Regierungspräsidiums Karlsruhe an die Antragstellerin vom 13.06.2020) oder Abweichung von der Möglichkeit einer Zurückstellung nach § 15 BauGB (so Seite 3 und 4 der Begründung der streitgegenständlichen Entscheidung) und gerade keine Aufhebung des Zurückstellungsbescheides. Selbst der Antragsgegner sprach im Verfahren 7 K 3807/22 in seinem Schriftsatz vom 08.11.2022 davon, seine Begründung bringe „eindeutig und zweifelsfrei zum Ausdruck, dass die von der Stadt angestrebte städtebauliche Planung einer künftigen Nachnutzung der Baulichen Anlage „...“ und der darauf ausgerichtete Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan der vom Land beantragten temporären Zwischennutzung für Zwecke des Maßregelvollzuges nicht entgegenstehen soll.“
Die erkennbar beabsichtigte Aussetzung oder Abweichung von der Möglichkeit einer Zurückstellung dürfte zudem nicht auf das gleiche Ziel gerichtet sein wie die Rücknahme sowie die verfügte Aufhebung des Zurückstellungsbescheides und folglich keine Ersetzung durch einen gleichwertigen Regelungsgegenstand darstellen.
Ob in Ansehung des konkreten Falles ferner eine Umdeutung in eine Rücknahme als Ermessensentscheidung gemäß § 47 Abs. 3 LVwVfG ausgeschlossen ist (vgl. zum Ausschluss nach § 47 Abs. 3 LVwVfG nur: VG Karlsruhe, Urteil vom 24.01.2018 - 5 K 3057/17 -, juris), bedarf vor diesem Hintergrund keiner Entscheidung mehr.
d) Schließlich dürfte ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage dahingehend, dass nicht der vom Antragsgegner ausdrücklich genannte § 37 BauGB herangezogen wird, sondern § 48 Abs. 1 LVwVfG, wonach ein rechtswidriger Verwaltungsakt ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden kann, nicht möglich sein.
Die nachträgliche Heranziehung einer anderen als der im Bescheid angegebenen Ermächtigungsgrundlage ist nach den zur Zulässigkeit des Nachschiebens von Gründen entwickelten Grundsätzen zulässig und geboten, soweit der Bescheid dadurch nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.1997 - 3 C 22.96 -;OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.12.2015 - 15 A 121/15 -, jeweils juris).
Hieran gemessen kommt ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage aller Voraussicht nach nicht in Betracht, da damit eine Wesensänderung der intendierten Maßnahme einherging.Die Rücknahme kann sich voraussichtlich bereits deshalb nicht als inhaltlich identische „Neuregelung“ gegenüber der auf § 37 Abs. 1 BauGB gestützten Aufhebung erweisen, weil es sich bei der Rücknahme nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG um eine Ermessensentscheidung handelt, bei der Abweichungsentscheidung gemäß § 37 Abs. 1 BauGB hingegen um eine gebundene Entscheidung. Zudem dürften die jeweiligen Tatbestandsvoraussetzungen voneinander abweichen.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Ziffer 1.5 Satz 1 der Empfehlungen des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 ff. BauGB
§ 37 BauGB
§ 14 BauGB
§ 36 BauGB
§ 29a BBauG
§ 29 BauGB
§ 31e BBauG
§ 157 BGB
§ 37 LVwVfG
§ 48 LVwVfG
§ 15 BauGB
§ 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 37 Abs. 1 BauGB
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO
§ 44 Abs. 1 LVwVfG
§ 37 I und II BauGB
§ 38 Satz 1 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 47 Abs. 1 LVwVfG
§ 47 Abs. 2 LVwVfG
§ 47 Abs. 3 LVwVfG
§ 48 Abs. 1 LVwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 71 Abs. 1 und Abs. 2 LV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1991, 1195, 1195
7 K 2615/22
10 S 2466/90
6 B 794/08
27 L 9/09
6 L 152/06
10 AS 12.42
7 K 3708/22
7 K 3503/22
7 K 2771/22
3 S 2225/22
1 S 1224/22
2 K 2745/21
13 S 1132/96
8 S 969/16
4 C 20.88
6 K 3241/15
5 K 2079/98
4 B 96.81
7 K 3807/22
6 C 3/19
6 C 36.11
9 B 1469/20
5 K 3057/17
3 C 22.96
15 A 121/15