Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-05-10, Aktenzeichen 8 B 10385/11
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2011:0510.8B10385.11.0A

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 22. Februar 2011 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerdeverfahren auf 45.000,-- € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die erneute Zurückstellung eines Baugesuchs.
Sie stellte am 8. März 2010 einen Bauantrag auf Umnutzung eines bestehenden Postbetriebsgebäudes zu einem Verbrauchermarkt mit Bäckereiverkaufs-Filiale auf dem Grundstück M. Straße …-… in M. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „M.“, der ein Gewerbegebiet festsetzt.
Am 30. Juni 2010 fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „Postareal westlich Hauptbahnhof (H 93)“, der am 7. Juli 2010 öffentlich bekannt gemacht wurde. Außerdem beantragte er die Zurückstellung des Baugesuchs der Antragstellerin um 12 Monate. Mit Bescheid vom 28. Juli 2010 kam das Bauamt diesem Antrag nach und ordnete die sofortige Vollziehbarkeit der Zurückstellung an. Die Antragstellerin erhob Widerspruch und beantragte Eilrechtsschutz beim Verwaltungsgericht Mainz. Das Gericht stellte mit Beschluss vom 6. Dezember 2010 (Az.: 3 L 1017/10.MZ) die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder her. Zur Begründung führte die Kammer aus, der Planung der Antragsgegnerin fehle das nötige Mindestmaß an Konkretisierung. Damit fehle es auch an dem Sicherungsbedürfnis, das die Zurückstellung des Baugesuchs erst hätte rechtfertigen können.
Am 8. Dezember 2010 fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin einen neuen Aufstellungsbeschluss „Postareal westlich Hauptbahnhof (H 93)“. Im Geltungsbereich des Bebauungsplans sollen Einzelhandelsbetriebe mit den Sortimenten Nahrungs- und Genussmittel, Getränke – außer in großen Gebinden –, Tabakwaren, Drogeriewaren, Kosmetikartikel und Pharmazie nicht zulässig sein. Außerdem weist der Aufstellungsbeschluss eine Positivliste von 26 Warensortimenten auf. Einzelhandelsbetriebe mit diesen Sortimenten sollen nur zulässig sein, wenn sie einen Verkaufsflächenquotienten (relativer Anteil an der jeweiligen Grundstücksfläche) von 0,14 einhalten. Der Aufstellungsbeschluss wurde am 15. Dezember 2010 öffentlich bekannt gemacht.
Mit Bescheid vom 16. Dezember 2010 half die Antragsgegnerin dem Widerspruch ab und hob den Zurückstellungsbescheid vom 28. Juli 2010 auf. Gleichzeitig stellte sie unter Hinweis auf den neuen Aufstellungsbeschluss das Bauvorhaben erneut um 12 Monate zurück und ordnete die sofortige Vollziehung dieser Verfügung an. Dagegen erhob die Antragstellerin am 10. Januar 2011 Widerspruch. Mit Bescheid vom 27. Januar 2011 verkürzte die Antragsgegnerin den Zurückstellungszeitraum auf 8 Monate seit Zustellung des zweiten Zurückstellungsbescheides.
Am 19. Januar 2011 hat die Antragstellerin einstweiligen Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht Mainz beantragt. Zur Begründung hat sie ausgeführt, die erneute Zurückstellung verstoße gegen die Bindungswirkung des gerichtlichen Beschlusses vom 6. Dezember 2010. Eine Änderung der rechtskräftigen Entscheidung könne nur in einem Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO erfolgen.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 6. Dezember 2010 zurückgewiesen. Die Zurückstellung diene der Sicherung der Bauleitplanung und dem Schutz konkreter Bebauungspläne. Mit dieser Funktion untrennbar verbunden sei das jeweilige Planungsziel, das geschützt werden solle. Fasse eine Gemeinde einen neuen Planaufstellungsbeschluss, der Mängel einer ursprünglichen Planung vermeide, verfolge sie ein neues Planungsziel und eine insgesamt neue Planung. Diese dürfe auch mit einer neuen Zurückstellung gesichert werden.
Gegen diesen Beschluss hat die Antragstellerin am 15. März 2011 Beschwerde erhoben. Sie ist der Auffassung, die Zurückstellungsbescheide vom 28. Juli 2010 und 16. Dezember 2010 wiesen einen identischen Regelungsgehalt auf. Mit beiden Verfügungen sei die Entscheidung über ihren Bauantrag vom 8. März 2010 ausgesetzt worden. Eine geänderte Planung ändere diesen Regelungsgegenstand nicht. Abgesehen davon liege auch keine andere Planung vor. Es entspreche dem Wesen der Bebauungsplanung, dass sich Planziele im Laufe des Verfahrens nach und nach mehr konkretisierten. Selbst wenn man dies anders sehen wollte, fehle es auch für die aktuelle Planung an einem Sicherungsbedürfnis. Das Planungsziel sei nämlich mit einem nicht behebbaren Mangel behaftet. Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung im Bebauungsplan seien an die Gebietskategorien der Baunutzungsverordnung gebunden. Nach § 1 Abs. 9 BauNVO sei es aber nicht möglich, einen Verkaufsflächenkoeffizienten im Gewerbegebiet festzusetzen, weil dieser keinen Typus baulicher Anlagen umschreibe.
Die Antragsgegnerin ist der Auffassung, die Bindungswirkung des gerichtlichen Beschlusses erstrecke sich nicht auf den erneuten Zurückstellungsbescheid. Während das Gericht die Zurückstellung in Bezug auf den Planaufstellungsbeschluss vom 30. Juni 2010 geprüft habe, sei Bezugspunkt der erneuten Zurückstellung der Planaufstellungsbeschluss vom 8. Dezember 2010. Sofern die Antragstellerin die Rechtmäßigkeit der Planung angreife, sei darauf hinzuweisen, dass die Anforderungen an die Konkretisierung nicht überspannt werden dürften.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde führt nicht zum Erfolg.
Die von den Antragstellerin dargelegten Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen keine Abänderung des angefochtenen Beschlusses. Das Verwaltungsgericht Mainz ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Antragsgegnerin das Baugesuch erneut zurückstellen und die Zurückstellung erneut für sofort vollziehbar erklären durfte.
1. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 6. Dezember 2010 steht dem Zurückstellungsbescheid vom 16. Dezember 2010 nicht entgegen.
a) Der Senat geht in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht und den Beteiligten davon aus, dass einem Beschluss nach § 80 Abs. 5 VwGO neben der formellen Rechtskraft auch sachliche Bindungswirkung zukommt (vgl. nur Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand 20. Erg.Lfg. 2010, § 80 Rn. 358 f. m.w.Nw.). Das gilt selbst bei geänderter Sach- oder Rechtslage, wie sich aus § 80 Abs. 7 VwGO ergibt. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs hemmt allerdings nur die Vollziehung des angegriffenen Bescheides. Die Bindungswirkung eines solchen Beschlusses vermag die Behörde deshalb im Grundsatz nicht daran zu hindern, unter Aufhebung des früheren Bescheides einen neuen Verwaltungsakt zu erlassen und dessen sofortige Vollziehbarkeit anzuordnen (BVerwG, Urteil vom 25.03.1981 – 8 C 69.80 – BVerwGE 62, 80 [85]; VGH Bad-Württ., Beschluss vom 05.03.1991 – 5 S 323/91– NVwZ 1991, 1000).
Damit ist festzuhalten, dass die Antragsgegnerin durch die Aufhebung des Zurückstellungsbescheides vom 28. Juli 2010, den Erlass des Zurückstellungsbescheides vom 16. Dezember 2010 und der Anordnung dessen sofortiger Vollziehbarkeit einen neuen Streitgegenstand geschaffen hat. Auf diesen Streitgegenstand könnte sich die Bindungswirkung des gerichtlichen Beschlusses vom 6. Dezember 2010 nur ausnahmsweise für den Fall erstrecken, dass die Antragstellerin den nicht vollziehbaren Bescheid durch einen inhaltsgleichen und für sofort vollziehbar erklärten Bescheid ersetzt hätte, um die Wirkung des gerichtlichen Beschlusses zu unterlaufen (Puttler, in: Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 80 Rn. 171; VGH Bad-Württ., Beschluss vom 05.03.1991, a.a.O., offengelassen in BVerwG, Urteil vom 25.03.1981, a.a.O.). Ein solcher Fall der missbräuchlichen Umgehung einer gerichtlichen Entscheidung liegt aber nicht vor.
b) Der Senat stimmt mit dem Verwaltungsgericht darin überein, dass sich der Aussetzungsbescheid vom 28. Juli 2010 und der Aussetzungsbescheid vom 16. Dezember 2010 in der Gestalt des Bescheides vom 27. Januar 2011 nicht nur formal, sondern auch inhaltlich unterscheiden. Der Antragstellerin ist zwar darin beizupflichten, dass sich beide Bescheide insofern auf den gleichen Regelungsgegenstand beziehen, als sie die Entscheidung über dasselbe Baugesuch aussetzen. Sie unterscheiden sich aber wesentlich im Hinblick auf ihren Sicherungszweck. Dies kann nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Norm nicht ohne Auswirkungen auf den Inhalt der Verfügung bleiben. Nach § 15 BauGB darf das Baugenehmigungsverfahren ausnahmsweise für eine bestimmte Zeit ausgesetzt werden, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung einer begonnen Planung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert wird. Bodenrechtliche Rechtfertigung für die Zurückstellung ist daher der Schutz einer konkreten gemeindlichen Planung (BVerwG, Urteil vom 10.12.1971 – 4 C 32.69 – BauR 1972, 97 [98]). Erst in Anbetracht dieser Planung lässt sich prüfen und feststellen, ob die Voraussetzungen für eine Zurückstellung vorliegen und ob sie im weiteren Verlauf des Planungsprozesses gegebenenfalls wieder entfallen (vgl. dazu Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 96. EL 2010, § 15 Rn. 51). Ein Zurückstellungsbescheid ist daher immer auf die konkrete Planung bezogen, um deren Willen er ergangen ist. Dann ist es aber auch nicht zu beanstanden, wenn ein Bauamt die wesentliche Änderung der Planung zum Anlass nimmt, einen auf anderer Grundlage ergangenen Zurückstellungsbescheid aufzuheben und – nach entsprechender Prüfung – gegebenenfalls einen neuen Zurückstellungsbescheid zu erlassen.
c) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin liegt auch keine bloße Konkretisierung der alten Planung vor. Das gilt schon formell, weil die Antragsgegnerin mit einem neuen Planaufstellungsbeschluss ein neues Planungsverfahren begonnen hat. Es gilt aber auch inhaltlich. Mit besagtem Aufstellungsbeschluss lag nämlich erstmals eine sicherungsfähige Planung vor. Bis zu diesem Zeitpunkt hatte sich die Antragsgegnerin noch gar keine hinreichend konkreten Vorstellungen über den Inhalt des aufzustellenden Bebauungsplans gemacht, sondern eine reine Negativplanung betrieben. Damit fehlte es aber auch an positiven Vorgaben, die im weiteren Planungsverlauf hätten konkretisiert werden können. Bei diesem Sachstand war es der Antragstellerin unbenommen, die alte Planung zu beenden und das Verfahren neu zu beginnen.
d) Die Tatsache, dass die Antragsgegnerin die Dauer der ersten Zurückstellung auf die Frist des zweiten Zurückstellungsbescheids angerechnet hat, spricht nicht für ein anderes Ergebnis. Gemäß § 15 Abs. 1 BauGB darf die Entscheidung über ein Baugesuch nur für einen Zeitraum von 12 Monaten ausgesetzt werden. Auf diese Frist sind Zeiten so genannter „faktischer Zurückstellungen“, also Zeiten, in denen die Behörde den Bescheid nicht hinreichend zügig bearbeitet, sonst wie verzögert oder rechtswidrig ablehnt, anzurechnen (Bielenberg/Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 96. EL 2010, § 15 Rn. 1, siehe auch BGH, Urteil vom 25.09.1980 – III ZR 18/79 – BGHZ 78, 152 und Hess. VGH, Urteil vom 29.04.1993 – 4 UE 1391/88 – juris). Entsprechend war auch hier die Zeit anzurechnen, in der die Antragsgegnerin zwar einen Zurückstellungsbescheid erlassen hatte, sich dieser aber mangels sicherungsfähiger Planung als rechtswidrig erwies.
2. Die mit Aufstellungsbeschluss vom 8. Dezember 2010 begonnene Planung erweist sich auch als sicherungsfähig. Für eine Zurückstellung ist es nach § 15 BauGB ausreichend, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Maßgebend ist danach, ob die konkreten Planungsabsichten, wie sie sich in dem Beschluss über die Planaufstellung darstellen, überhaupt rechtlich oder tatsächlich verwirklichungsfähig sind. Auf die Rechtmäßigkeit einzelner Festsetzungen kommt es hingegen nicht an. Die Zurückstellung soll – wie die Veränderungssperre – die Bauleitplanung sichern und deren weitere Entwicklung ermöglichen. Diesem Sinn und Zweck würde es widersprechen, sie von Voraussetzungen abhängig zu machen, die für den Bauleitplan erst in einem späteren Verfahrensstadium verlangt werden. Das Sicherungsbedürfnis fehlt einer Planung deshalb erst dann, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bauleitplan der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind (BVerwG, Urteil vom 17.09.1987 – 4 B 185.87 – juris; zur Veränderungssperre BVerwG, Urteil vom 21.12.1993 – 4 NB 40/93 – NVwZ 1994, 685 f.).
Der Senat muss im vorliegenden Eilverfahren daher nicht entscheiden, ob der im Planaufstellungsbeschluss vorgesehene „Verkaufsflächenquotient“ eine für ein Gewerbegebiet nach § 1 Abs. 9 BauNVO zulässige Festsetzung einer bestimmten Art von baulichen Anlagen ist, woran berechtigte Zweifel bestehen. Das ausweislich der Begründung hinter der Festsetzung stehende Planungsziel, die fußläufig erreichbaren Nahversorgungszentren und Stadtteilzentren zu erhalten und weiterzuentwickeln sowie neu entstehende Verkaufsflächen zentrenrelevanter Sortimente zu steuern, ist ein grundsätzlich legitimes städtebauliches Ziel, das sich mit den Mittel der Bauleitplanung auch erreichen lässt (vgl. nur HessVGH, Urteil vom 16.12.2010 – 4 C 1272/10.N – ZfBR 2011, 168 m.w.Nw.).
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Für die Streitwertfestsetzung hält es der Senat wie schon das Verwaltungsgericht im Anschluss an die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen für sachgerecht, bei Streitigkeiten um Zurückstellungsverfügungen die Hälfte des Wertes für eine Baugenehmigung in Ansatz zu bringen (OVG NRW, Beschluss vom 22.11.2006 – 10 B 2354/06 – juris Rn. 10 und VG Mainz, Beschluss vom 17.02.2011 – 3 L 1017/10.MZ –).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 BauGB
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs.
    5 VwGO
§ 80 Abs.
    7 VwGO
§ 15
    Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 62, 80
NVwZ 1991, 1000
BGHZ 78, 152
NVwZ 1994, 685
3 L 1017/10
8 C 69.80
5 S 323/91
4 C 32.69
III ZR 18/79
4 B 185.87
4 NB 40/93
4 C 1272/10
10 B 2354/06