Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-09-12, Aktenzeichen OVG 4 B 36.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2012:0912.OVG4B36.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Bei der Stellenbewirtschaftung im Rahmen der sogenannten Topfwirtschaft ist dem konkret wahrgenommenen Dienstposten keine (freie besetzbare) Planstelle zugeordnet. Vielmehr steht bei der sog. Topfwirtschaft eine größere Anzahl an höher bewerteten Dienstposten einer kleineren Zahl an Planstellen der entsprechenden Wertigkeit gegenüber. Fehlt es an einer festen Verknüpfung von Dienstposten und Planstelle, kann die Verwendungszulage nicht gewährt werden.(Rn.24)
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten (noch) um die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes für den Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 26. Juni 2008.
Die a... 1963 geborene Klägerin steht als Finanzbeamtin im Dienst des beklagten Landes. Sie wurde am 28. April 1995 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zur Steuerinspektorin zur Anstellung und am 4. September 1997 unter Verleihung der Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit zur Steuerinspektorin (Besoldungsgruppe A 9) ernannt. Am 28. Mai 1999 wurde die Klägerin zur Steueroberinspektorin (Besoldungsgruppe A 10) und am 27. Juni 2008 zur Steueramtfrau (Besoldungsgruppe A 11) befördert.
Seit dem 1. April 1999 wurde (bzw. wird) die Klägerin als Sachbearbeiterin in der Körperschaftsstelle eingesetzt.
Mit am 18. Januar 2008 bei dem Finanzamt K... eingegangenem Schreiben beantragte die Klägerin unter Bezugnahme auf Urteile des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt sowie der Verwaltungsgerichte Halle und Magdeburg die Zahlung einer Zulage nach § 46 BBesG rückwirkend seit dem 15. Januar 1992. Die Voraussetzungen des § 46 BBesG seien erfüllt, da sie bis zum 31. März 1999 mit den Aufgaben einer Hauptsachbearbeiterin Einkommenssteuer und seit dem 1. April 1999 ununterbrochen auf dem nach A 11 besoldeten Dienstposten als Sachbearbeiterin der Körperschaftssteuerstelle eingesetzt gewesen sei und damit bereits seit mehr als 18 Monaten jeweils eine höherwertige Tätigkeit wahrgenommen habe.
Mit Bescheid vom 18. März 2008 lehnte die Vorsteherin des Finanzamts K... den Antrag mit der Begründung ab, der Klägerin seien die Aufgaben des höherwertigen Amtes nicht im Sinn des § 46 Abs. 1 BBesG vorübergehend vertretungsweise, sondern dauerhaft übertragen worden, so dass die Voraussetzungen für die Gewährung der Zulage nicht erfüllt seien. Eine analoge Anwendung des § 46 BBesG scheide nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus. Den Widerspruch hiergegen wies die Vorsteherin des Finanzamts K... mit Widerspruchsbescheid vom 7. November 2008, zugestellt am 17. November 2008, zurück.
Mit ihrer am 9. Dezember 2008 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Anliegen weiter. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 46 BBesG lägen vor, da sie länger als 18 Monate ununterbrochen eine höherwertige Tätigkeit ausübe und die für die Übertragung der Stelle notwendigen haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen vorlägen. Sie nehme die Aufgabe im Sinn der Vorschrift nur „vorübergehend vertretungsweise“ wahr, da eine ausdrückliche unwiderrufliche Übertragung der Funktion auf Dauer nicht erfolgt sei; denn der Dienstherr habe jederzeit die Möglichkeit zum Widerruf oder zur Änderung.
Das Verwaltungsgericht Cottbus hat die auf den Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 26. Juni 2008 beschränkte Klage mit Urteil vom 23. März 2010 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, § 46 BBesG sei in den Fällen, in denen Beamten – wie der Klägerin – dauerhaft höher bewertete Tätigkeiten zugewiesen seien, ohne dass eine Beförderung stattfinde, einer Analogie nicht zugänglich. Es fehle an einer planwidrigen Regelungslücke. Anhaltspunkte dafür, dass die Übertragung der höher bewerteten Tätigkeit auf die Klägerin nur vorübergehend vertretungsweise bis zu einer ordnungsgemäßen Stellenbesetzung erfolgen sollte, bestünden nicht.
Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit der durch Beschluss des Senats vom 24. November 2011 zugelassenen Berufung, zu deren Begründung sie im Wesentlichen geltend macht: Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom 28. April 2011 (BVerwG 2 C 30.09 u.a.) entschieden habe, dass die Aufgaben eines höherwertigen Amtes auch dann vorübergehend vertretungsweise im Sinn des § 46 Abs. 1 BBesG wahrgenommen werden, wenn sie dem Beamten für einen Zeitraum übertragen werden, dessen Ende weder feststeht noch absehbar ist, stehe ihr die Zulage zu. Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen lägen vor. Die von dem Beklagten praktizierte Stellenbewirtschaftung im Rahmen der sog. „Topfwirtschaft“ verstoße gegen den Leistungsgrundsatz gemäß Art. 33 Abs. 2 GG sowie das im Beamtenrecht vorherrschende Alimentationsprinzip. § 46 BBesG solle nicht nur den Beamten eine Anreizfunktion für die Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben geben, sondern auch die Beschäftigungsbehörde davon abhalten, freie Dienstposten auf längere Zeit „vertretungsweise“ unterwertig zu besetzen, um Haushaltsmittel einzusparen anstatt eine Beförderung in das höherwertige Amt vorzunehmen. Es könne nicht der Intention des Gesetzgebers entsprechen, Beamte auf längere Zeit auf Dienstposten einzusetzen, für die sie nicht die statusrechtlichen Voraussetzungen erfüllten. Es finde in unzulässiger Weise eine dauerhafte Trennung von Statusamt und Funktion bei einer höherwertigen Aufgabenwahrnehmung von zehn Jahren statt. Die von dem Beklagten praktizierte „Poolwirtschaft“ entspreche in Ausgestaltung und Handhabung einer Vakanzvertretung, nicht einer Verhinderungsvertretung. Aufgrund der Wertigkeit des in Frage stehenden Dienstpostens bestehe eine Verpflichtung des Beklagten dahingehend, der Klägerin für den geltend gemachten Zeitraum die Besoldungsstufe A 11 zuzuerkennen. Fehle es an der dafür erforderlichen Planstelle, sei ihr in der Zwischenzeit eine Verwendungszulage zu gewähren.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 23. März 2010 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Vorsteherin des Finanzamtes K... vom 18. März 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 7. November 2008 zu verpflichten, ihr für den Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 26. Juni 2008 eine Zulage nach § 46 Abs.1 BBesG zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er tritt der Berufung entgegen und macht geltend: Für die Gewährung der Zulage fehle es schon an den haushaltsrechtlichen Voraussetzungen. Eine freie Planstelle des höherwertigen Amtes sei nicht dauerhaft vorhanden gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und die über die Klägerin geführte Personalakte (vier Bände) verwiesen, die vorgelegen haben und – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der Bescheid der Vorsteherin des Finanzamtes K... des Landes Brandenburg vom 18. März 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 7. November 2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Zulage für den Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 26. Juni 2008.
Nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der seit dem 1. Juli 2002 geltenden, in dieser Fassung gemäß Art. 125 a Abs. 1 Satz 1 GG, § 86 BBesG fortgeltenden Fassung erhält ein Beamter, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen. Die Zulage wird in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt gewährt, der das höherwertige Amt zugeordnet ist (§ 46 Abs. 2 Satz 1 BBesG). Danach entsteht der Anspruch auf die Verwendungszulage nicht schon dann, wenn dem Beamten der höherwertige Dienstposten übertragen wird. Vielmehr hat der Gesetzgeber Einschränkungen in organisatorischer, zeitlicher, haushaltsrechtlicher und laufbahnrechtlicher Hinsicht vorgesehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005 - BVerwG 2 C 29.04 -, juris Rn. 12), die vorliegend einen Anspruch der Klägerin auf Gewährung der Verwendungszulage ausschließen.
1. Die Klägerin hat zwar während des gesamten Zeitraums Aufgaben eines höherwertigen Amtes wahrgenommen. Seit dem 1. April 1999 wird die Klägerin im Finanzamt Königs Wusterhausen als Sachbearbeiterin der Körperschaftssteuerstelle eingesetzt und nimmt diese Aufgaben seitdem ununterbrochen wahr. Bei diesem Dienstposten handelt es sich unstreitig um ein höherwertiges Amt im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG. Nach der Dienstpostenbewertung des Ministeriums der Finanzen des Landes Brandenburg für die Festsetzungsfinanzämter vom 6. Juli 2006 war der von der Klägerin wahrgenommene Dienstposten (Sachbearbeiter) jedenfalls während des streitgegenständlichen Zeitraums mit der Besoldungsgruppe A 11 bewertet (Nr. 2.3.3.3a). Diese Bewertung galt nach übereinstimmender Auskunft der Beteiligten (mindestens) seit dem Jahr 2002. Dass dieser Dienstposten seit der Dienstposten(neu-)bewertung vom 10. Juni 2009 nach Auffassung des Beklagten als sog. gebündelter Dienstposten ausgewiesen sein soll, der die Besoldungsgruppen A 9 bis einschließlich A 11 umfasse, ist vorliegend unerheblich.
2. Die Klägerin erfüllte während des streitgegenständlichen Zeitraums vom 1. Januar 2005 bis zum 26. Juni 2008 auch die von § 46 Abs. 1 BBesG vorausgesetzte notwendige Beförderungsreife als laufbahnrechtliche Voraussetzung für die Gewährung der Zulage. Sie war bereits am 28. Mai 1999 zur Steueroberinspektorin befördert worden.
3. Für den streitgegenständlichen Zeitraum scheitert der geltend gemachte Anspruch der Klägerin jedoch an den Tatbestandsmerkmalen des § 46 Abs. 1 BBesG „vorübergehend vertretungsweise“ in Verbindung mit „den haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“.
a) Das Tatbestandsmerkmal des § 46 Abs. 1 BBesG „vorübergehend vertretungsweise“ und das weitere Tatbestandsmerkmal der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ stehen in unmittelbarem Zusammenhang (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - BVerwG 2 C 30.09 -, juris Rn. 12). Das Merkmal der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen ist eingefügt worden, um zu vermeiden, dass durch die Gewährung der Zulage Mehrkosten entstehen. Die Zulage soll aus bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden. Daraus folgt nach der neuesten, erst nach dem erstinstanzlichen Urteil ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass eine im Sinn des § 46 Abs. 1 BBesG „vorübergehend vertretungsweise“ Wahrnehmung der Aufgaben eines höherwertigen Amtes (auch) dann vorliegt, wenn die Aufgaben eines höherwertigen Amtes für einen Zeitraum übertragen worden sind, dessen Ende weder feststeht noch absehbar ist. Eine (Vakanz-)Vertretung endet erst mit der funktionsgerechten Besetzung der Stelle (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011, a.a.O. Rn. 13 mwN). Dies ist der Fall, wenn ein Beamter mit dem entsprechenden Statusamt in die freie Planstelle eingewiesen und ihm die Stelle, d.h. das Amt im konkret-funktionellen Sinn (Dienstposten) übertragen wird. Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG sind erst dann erfüllt, wenn eine kongruente Vakanz zwischen Dienstposten und Planstelle besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005, a.a.O, Rn. 15 ff.; Beschluss des Senats vom 2. November 2010 - OVG 4 N 78.09 - EA S. 3). Die Notwendigkeit, in Fällen der Vakanzvertretung eine Zulage zu gewähren, d.h. die durch die Ausweisung der Planstelle bereitgestellten Mittel auszugeben, soll den Dienstherrn anhalten, Stellen im Einklang mit der Ämterordnung des Besoldungsgesetzes zu besetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005, a.a.O., Rn. 14). Eine bloße – vorübergehende – Verhinderung des Amts- und Stelleninhabers an der Amtsausübung (Verhinderungsvertretung) genügt demgegenüber nicht (vgl. Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 30. März 2012 - 1 L 19/12 -, juris Rn. 5), weil die Haushaltsmittel bereits für die Besoldung des an der Dienstausübung gehinderten Stelleninhabers benötigt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005, a.a.O, Rn. 18.).
Ein solches Verständnis des – als einheitlicher Rechtsbegriff zu verstehenden –Tatbestandsmerkmals „vorübergehend vertretungsweise“ unter Berücksichtigung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen setzt für eine „vertretungsweise“ Aufgabenwahrnehmung im Sinn des § 46 Abs. 1 BBesG notwendigerweise das Vorhandensein einer (freien und besetzbaren) Planstelle voraus, die diesem Aufgabengebiet zugeordnet ist und deren potentieller Stelleninhaber in den der Stelle zugeordneten Aufgabengebieten vertreten wird. Denn mit der Übertragung „dieses Amtes“ ist das Amt im statusrechtlichen Sinne gemeint, dem das vertretungsweise wahrgenommene Amt im konkret-funktionellen Sinne der Bewertung nach zugeordnet ist. Ausschließlich ein Amt im statusrechtlichen Sinn kann Maßstab für die Bewertung von Aufgaben sein; allein die Übertragung eines solchen Amtes kann laufbahnrechtliche und haushaltsrechtliche Voraussetzungen haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005, a.a.O., Rn. 15). Nur bei im Haushalt entsprechend bereit gestellten Mitteln für eine Planstelle können die dieser Stelle zugeordneten Aufgabengebiete im Fall ihrer Vakanz entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes „vorübergehend“ bis zu der (Neu- oder Erst-)Besetzung des Amtes im statusrechtlichen Sinn in Vertretung wahrgenommen werden. In einem solchen Fall ist jede Aufgabenübertragung – sei es über Jahre – „vorübergehend“, da davon auszugehen ist, dass die dem Aufgabengebiet zugeordnete Planstelle besetzt werden und selbst eine als „dauerhaft“ oder „endgültig“ bezeichnete vertretungsweise Aufgabenwahrnehmung letztlich ein Ende haben wird. Fehlt es jedoch schon an einer entsprechenden Planstelle, ist eine vorübergehende „vertretungsweise“ Aufgabenwahrnehmung im Sinn des § 46 Abs. 1 BBesG nicht möglich – unabhängig von der tatsächlichen Dauer dieser Aufgabenübertragung. Es gibt in einem solchen Fall schlichtweg keine Vakanz, die vertreten werden könnte.
b) Unter Berücksichtigung dieses Maßstabs kann der Klägerin nicht (mehr) entgegengehalten werden, dass ihr die Aufgaben einer Sachbearbeiterin gerade dauerhaft und nicht „vorübergehend“ übertragen worden sind. Der sie betreffenden Personalakte lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Übertragung zeitlich befristet worden wäre.
Es mangelt jedoch an der vorübergehenden „vertretungsweisen“ Übertragung der Aufgaben dieses höherwertigen Amtes. Es fehlt eine (vakante) Planstelle, deren zugeordnete Aufgaben vertreten werden könnten. Dies würde voraussetzen, dass dem mit A 11 bewerteten Dienstposten der Klägerin eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 11 zugeordnet wäre, also eine feste haushaltsrechtliche Verknüpfung zwischen dem konkreten Amt (Dienstposten) und dem entsprechenden Statusamt bestünde (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005, a.a.O., Rn. 17).
Bei der von dem Beklagten praktizierten Stellenbewirtschaftung im Rahmen der sog. Topfwirtschaft ist dem konkret wahrgenommenen Dienstposten keine (freie besetzbare) Planstelle zugeordnet. Vielmehr steht bei der sog. Topfwirtschaft eine größere Anzahl an höher bewerteten Dienstposten einer kleineren Zahl an Planstellen der entsprechenden Wertigkeit gegenüber. Diese Planstellen werden im Gegensatz zur Planstellenbewirtschaftung nicht bindend – etwa im Wege des Stellenplans als Teil des Haushaltsplans oder durch einen von der Verwaltung erlassenen Stellenbesetzungsplan – bestimmten Funktionsstellen zugeordnet, sondern von Fall zu Fall – im gehobenen Dienst des Beklagten regelmäßig bei den jährlich durchgeführten Beförderungsrunden – dort verwandt, wo eine Beförderungsmöglichkeit ausgeschöpft werden soll und eine frei werdende Planstelle nach Maßgabe des Bestengrundsatzes vergeben werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juli 2008 - BVerwG 6 P 13/07-, juris Rn. 16). Fehlt es an einer festen Verknüpfung von Dienstposten und Planstelle, kann die Verwendungszulage nicht gewährt werden (vgl. Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 30. März 2012, a.a.O., Rn. 7 f.; Wonka, Die Verwendungszulage im Besoldungsrecht, RiA 2011, 193, 195). So liegt der Fall hier.
aa) Dass für die Steuerverwaltung des Landes Brandenburg die zur Verfügung stehenden Planstellen jährlich im Haushaltsplan des Einzelplans 12, Kapitel 12050 für einzelne Behörden und Behördengruppen nach Besoldungsgruppen ausgewiesen werden, reicht für die im Sinn des § 46 Abs. 1 BBesG erforderliche kongruente Aufgabenzuweisung nicht aus (vgl. oben). Damit eröffnet der Haushaltsgesetzgeber dem Dienstherrn zwar die Möglichkeit, in Übereinstimmung mit dem Stellenplan zum Haushaltsplan über eine Planstelle zu verfügen. Es obliegt aber der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn, welchem von den entsprechend bewerteten Dienstposten er die Planstelle zuordnet und zu welchem Zeitpunkt er die Planstelle besetzt oder ob er die Planstelle unbesetzt lässt. Diese Entscheidung erfolgt grundsätzlich allein in Wahrnehmung öffentlicher Interessen und berührt keine eigenen Rechte einzelner Beamter (vgl. BVerwG, Gerichtsbescheid vom 21. September 2005 - BVerwG 2 A 5.04 -, juris Rn. 21 m.w.N.).
Hieran ändert sich nichts dadurch, dass die Klägerin bereits seit dem 1. Januar 2005 auf einer Stelle der Wertigkeit A 11 geführt wurde, obwohl sie erst am 27. Juni 2008 zur Steueramtfrau (Besoldungsgruppe A 11) befördert wurde. Dies beruht allein auf stellen- und personalwirtschaftlichen Gründen. Zwar erfolgt die Zuweisung einer Planstelle grundsätzlich entsprechend dem verliehenen Amt. Ist die Anzahl der dem jeweiligen Amt entsprechenden Planstellen in der gleichen Laufbahn jedoch geringer, wird der Beamte – meist nur vorübergehend – auf einer höherwertigen Planstelle geführt, die dann nicht für Beförderungen zur Verfügung steht. Aus den Übersichten zur konkreten Stellenbesetzung in der Steuerverwaltung in den Jahren 2005 bis 2012 ergibt sich, dass in den Haushaltsjahren 2005 bis 2010 die Anzahl der Beamten und Tarifbeschäftigten in der Besoldungs- bzw. Vergütungsgruppe A 9 bzw. E 9 die Anzahl der im Haushalt vorgesehenen Planstellen derselben Wertigkeit (deutlich) überstieg (2005 standen 408 Planstellen 879 Beamte und Tarifbeschäftigte dieser Besoldungs- bzw. Vergütungsgruppe gegenüber; 2010 ergab das Verhältnis 356 Planstellen zu 398 Beamten und Tarifbeschäftigten); erst seit dem Haushaltsjahr 2011 übersteigt die im Haushalt vorgesehene Anzahl der Planstellen mit der Wertigkeit A 9/E 9 die Anzahl der in dieser Besoldungs- bzw. Vergütungsgruppe Beschäftigten. Dementsprechend mussten Beamte mit dem Amt A 9 auf Planstellen der Wertigkeit A 10 (oder höher) geführt werden. Dies hatte zur Folge, dass die im Haushalt vorgesehenen A 10-Stellen nicht in vollen Umfang für die Beamten der entsprechenden Besoldungsgruppe zur Verfügung standen, so dass diese ebenfalls teilweise (vorübergehend) auf höherwertigen Stellen – wie die Klägerin auf einer Stelle der Wertigkeit A 11 – geführt werden mussten. Die stellenwirtschaftliche Zuordnung zu einer höherwertigen Planstelle endet in der Regel erst mit der Beförderung des Beamten und Einweisung in eine entsprechende Planstelle – wie im Fall der Klägerin – oder bei einem Stellentausch (von A 10 und A 11). Der Dienstherr war jedoch nicht gehalten, einen solchen Stellentausch vorzunehmen und die Klägerin ihrem Amt entsprechend bei einer der regelmäßigen Beförderungsrunden auf eine in diesem Zusammenhang frei werdende Planstelle der Wertigkeit A 10 umzusetzen. Denn bei einem solchen Stellentausch hätte zwar die bis dahin mit der Klägerin besetzte A 11-Stelle für eine (weitere) Beförderung zu A 11 genutzt werden können; gleichzeitig hätte aber die durch die Beförderung zu A 11 frei gewordene Stelle der Wertigkeit A 10 – die dann mit der Klägerin besetzt worden wäre – ihrerseits nicht mehr für eine Beförderung eines Beamten von A 9 zu A 10 zur Verfügung gestanden. Es obliegt jedoch der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn (s.o.), zu welchem Zeitpunkt er eine Planstelle besetzt und in welchen Laufbahnen Beförderungen erfolgen sollen. Entscheidet er sich dafür, frei werdende Stellen vorrangig für Beförderungen zu nutzen, bestehen hiergegen keine rechtlichen Bedenken. Die durch diese stellen- bzw. personalwirtschaftliche Maßnahme eingetretene personelle Verknüpfung zwischen konkretem Dienstposten und A 11-Stelle kommt im Ergebnis der für die Zulagengewährung nach § 46 Abs. 1 BBesG erforderlichen haushaltsrechtlichen Zuordnung nicht gleich.
(1) Von einer systematischen Beauftragung von Beamten mit Vakanzvertretungen durch den Dienstherrn, um „bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011, a.a.O., Rn. 29) anstatt Beförderungen in das höherwertige Amt vorzunehmen, kann vorliegend jedenfalls keine Rede sein. Die konkrete Anzahl der Dienstposten für den Bereich der Steuerverwaltung legt das Ministerium der Finanzen in Abstimmung mit den Finanzamtsvorstehern im Rahmen ihrer Gestaltungsdirektive bei der Einrichtung und Besetzung von Arbeitsbereichen unter Berücksichtigung der dem jeweiligen Finanzamt zugewiesenen sachlichen und organisatorischen Vorgaben fest, wohingegen die Stellenausstattung der Steuerverwaltung für das Land Brandenburg nicht durch die Dienstpostenbewertung der Finanzämter bestimmt wird, sondern sich nach den Vorgaben der jeweiligen Haushaltsaufstellung und dem Beschluss des Haushaltsgesetzgebers richtet. Dies führt bei dem Beklagten im Bereich der Steuerverwaltung regelmäßig dazu, dass es einen Überhang der höher bewerteten Dienstposten im Vergleich zu den vorhandenen Planstellen gibt: So standen am 1. Januar 2005 beispielsweise 768 Dienstposten für Beamte mit der Wertigkeit A 11 lediglich 431 Planstellen mit der entsprechenden Wertigkeit gegenüber; gleichzeitig waren im Haushaltsplan 567 Planstellen mit der Wertigkeit A 10 ausgewiesen, wohingegen nur 342 Dienstposten der Wertigkeit A 10 vorhanden waren (vgl. Anlage 9 zum Schriftsatz des Beklagten vom 13. Juni 2012, Blatt 1). Eine Verpflichtung des Haushaltsgesetzgebers, entsprechende Planstellen auszubringen, löst ein solches (Miss-)Verhältnis zwar nicht aus (vgl. Möller in Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar Band 1, § 18 BBesG, Stand Mai 2012, Rn. 28 und 32), führte jedoch nach den Angaben des Beklagten in der Vergangenheit durchaus zu entsprechenden Stellenhebungen.
Soweit die Klägerin der Auffassung ist, diese Bewertungspraxis verstoße gegen § 18 BBesG, verhilft ihr dies nicht zum Erfolg. Danach sind die Funktionen der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen (Satz 1). Die Ämter sind nach ihrer Wertigkeit unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren den Besoldungsgruppen zuzuordnen (Satz 2). Dem entspricht die Praxis des Beklagten, der in den Festsetzungsfinanzämtern regelmäßig, zuletzt im Juli 2006 und Juni 2009, eine Dienstposten(neu)bewertung vorgenommen hat. Dementsprechend war der Dienstposten der Klägerin mit A 11 bewertet. Ein Anspruch auf Beförderung folgt aus dieser Dienstpostenbewertung jedoch nicht (vgl. Möller, a.a.O., Rn. 33), so dass hieraus erst recht kein Anspruch auf die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG folgt.
Aus dem Urteil dem Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2011 (BVerwG 2 C 19.10, juris), ergibt sich nichts anderes. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dieser Entscheidung die Rechtswidrigkeit der Einreihung des Beamten in eine Beförderungsrangliste festgestellt und zur Begründung ausgeführt, die Beförderungspraxis der dortigen Beklagten beruhe auf einer Verletzung des § 18 BBesG (Rn. 18 ff.), da (u.a.) Dienstposten nicht ohne sachliche Rechtfertigung gebündelt werden dürften (Rn. 29). Dieses Urteil hat damit die Bewertungs(pflicht) von Dienstposten in Bezug auf Statusämter (Besoldungsgruppen) zum Gegenstand, nicht hingegen die Zuordnungs(pflicht) von – haushalterisch ausgebrachten – Planstellen in Bezug auf bestimmte Dienstposten (vgl. Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 30. März 2012, a.a.O., Rn. 10 a.E.).
(2) Soweit nach dem von dem Beklagten eingereichten Vergleich von Dienstposten und Planstellen in der Laufbahn des gehobenen Dienstes für die Haushaltsjahre 2005 bis 2008 einzelne Planstellen vorübergehend als unbesetzt ausgewiesen werden, führt dies mangels konkreter Planstellenzuweisung aus den oben genannten Gründen schon nicht dazu, für die Klägerin von einer Vakanzvertretung im Sinn des § 46 Abs. 1 BBesG auszugehen.
bb) Gegen die Zulässigkeit einer solchen Stellenbewirtschaftung bestehen keine durchgreifenden Bedenken.
(1) Die von dem Beklagten praktizierte Art der Stellenbewirtschaftung steht in Einklang mit § 49 LHO Bbg, wonach ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine besetzbare Planstelle verliehen werden darf. Danach darf eine Beförderung nur vorgenommen werden, wenn eine besetzbare Planstelle haushaltsrechtlich zur Verfügung steht. Insofern gibt es lediglich einen personalwirtschaftlichen Zusammenhang zwischen dem jeweiligen Beamten, dem ihm übertragenen statusrechtlichen Amt und der Planstelle, in der der Beamte eingewiesen ist. Dies wird auch im Rahmen der sog. Topfwirtschaft gewährleistet.
(2) Dass eine – wie hier aufgrund der praktizierten Topfwirtschaft – fehlende Zuordnung von (vakanten) Planstellen zu bestimmten Dienstposten generell das Entstehen einer Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG hindert (a.A. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 4. Februar 2009 - 1 K 962/07 -, juris, Rn. 65 ff.) – soweit der Beklagte nicht im Einzelfall eine konkrete Zuordnung vornimmt, etwa bei der Übertragung eines höherwertigen Amtes auf Zeit für die Dauer eines beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitverfahrens –, ist der gesetzlichen Regelung selbst geschuldet, die den Anspruch an die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen knüpft, welche die Entstehung der Zulage einschränken sollen. Die Entstehung von Mehrkosten durch die Gewährung der Zulage soll gerade vermieden werden (vgl. oben).
Verfassungsrechtliche Bedenken hiergegen bestehen nicht. Weder der Leistungsgrundsatz (vgl. Art. 33 Abs. 2 GG) noch das Alimentationsprinzip, das als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützt wird, fordern, dass einem Beamten wegen eines Einsatzes auf einem höherwertigen Dienstposten, für den er die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen erfüllt, zusätzliche Besoldungsleistungen gewährt werden. Die am beamtenrechtlichen Status orientierte Besoldung ist vorliegend gewährleistet. Das Leistungsprinzip fordert nicht, dass jegliche Aufgabenerfüllung, die über die amtsgemäße Beschäftigung hinausgeht, auch finanziell honoriert werden muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005, a.a.O., juris Rn. 20). Vielmehr bewegt sich die Entscheidung des (Haushalts-)Gesetzgebers, in der hier gegebenen Fallgestaltung für die Wahrnehmung höherwertiger Dienstaufgaben keinen finanziellen Ausgleich zu gewähren und den Beamten darauf zu verweisen, zuzuwarten, bis er nach dem Leistungsprinzip befördert werden kann, innerhalb des ihm insoweit zustehenden weiten Spielraums politischen Ermessens (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 6. April 2011 - 1 A 19/11 -, juris Rn. 55).
Allerdings entspricht es auch nicht der Intention des Gesetzgebers, Beamte auf längere Zeit auf Dienstposten einzusetzen, für die sie nicht die statusamtlichen Voraussetzungen erfüllen und auch – mangels Beförderungsreife – absehbar nicht erfüllen können (zur Unzulässigkeit dauerhafter Trennung von Statusamt und Funktion: BVerfG, Beschluss vom 3. Juli 1985 - 2 BvL 16/82 - BVerfGE 70, 251, 265 ff.). So liegt der Fall jedoch nicht. Denn es entspricht gerade dem Wesen der sog. Topfwirtschaft, freie Haushaltsmittel für die Ausbringung oder Besetzung höherwertiger Planstellen aufzuwenden, auf die dann Inhaber höherwertiger Dienstposten – nach dem Grundsatz der Bestenauslese – befördert werden können. Dies ist zum einen Ausfluss des weiten Gestaltungs- und Organisationsspielraums des Dienstherrn bei der Bewertung der Dienstposten im Interesse einer möglichst effizienten Erfüllung öffentlicher Aufgaben und zum anderen seines weiten Ermessens, in welcher Weise er freie Haushaltsmittel einsetzt (vgl. Möller, a.a.O., Rn. 32).
Die Klägerin ist im Übrigen im Jahr 2008 zur Steueramtfrau (A 11) befördert worden. Daran ist zu erkennen, dass durch die dauerhafte Übertragung des höherwertigen Dienstpostens – hier mit der Wertigkeit A 11 – die Voraussetzungen für eine spätere Beförderung geschaffen werden sollen und eine unzulässige dauerhafte Entkopplung von Funktion und statusrechtlich verliehenem Amt gerade nicht beabsichtigt ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG genannten Gründe vorliegt. Die aufgeworfenen Rechtsfragen lassen sich durch die hierzu ergangene höchstrichterliche Rechtsprechung beantworten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 BBesG
§ 86 BBesG
§ 18 BBesG
§ 49 LHO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 127 BRRG
§ 46 Abs. 1 BBesG
§ 46 Abs.1 BBesG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 46 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 125 a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: RiA 2011, 193, 195
BVerfGE 70, 251, 265
7 K 1033/08
2 C 16/13
2 B 80/12
2 C 30.09
2 C 29.04
4 N 78.09
1 L 19/12
6 P 13/07
2 A 5.04
2 C 19.10
1 K 962/07
1 A 19/11
2 BvL 16/82