Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-09-07, Aktenzeichen 1 N 781/18
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2022:0907.1N781.18.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist ein Unternehmen, das Gips und Anhydrit abbaut. Sie wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Thüringer Verordnung über das Naturschutzgebiet „Winkelberg“ - fortan Schutzgebietsverordnung -, weil sie sich dadurch in ihren Möglichkeiten zum Abbau von Gips eingeschränkt sieht.
Das Schutzgebiet „Winkelberg“ ist Teil des Südharzer Zechsteingürtels. Es liegt vollständig in dem im Dezember 2004 von der EU-Kommission als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung bestätigten Fauna-Flora-Habitat-Gebiet (fortan FFH-Gebiet) DE 4430-304 „Rüdigsdorfer Schweiz - Harzfelder Holz - Hasenwinkel“ (TH-Nr. 6) und innerhalb des im Jahre 2007 an die EU-Kommission gemeldeten Europäischen Vogelschutzgebiets - Special Protection Area (SPA-Gebiet) - DE 4430-420 „Südharzer Gipskarst“ (TH-Nr. 2). Beide Gebiete sind Teil des zusammenhängenden ökologischen Netzes „Natura 2000“ der Europäischen Union.
Der am 27. Juni 2012 beschlossene und am 13. September 2012 genehmigte Regionalplan Nordthüringen hatte u. a. den Bereich der angegriffenen Verordnung als Vorranggebiet Freiraumsicherung Rüdigsdorfer Schweiz/ Harzfelder Holz/ Steinberg/ Eichenberg (FS-70) festgelegt. Auf einen entsprechenden Antrag der Antragstellerin hat der erkennende Senat den Regionalplan mit rechtskräftigem Urteil vom 29. November 2017 - 1 N 672/13 - insoweit für unwirksam erklärt.
Als Rechtsnachfolgerin u. a. der S… GmbH ist die Antragstellerin Inhaberin des innerhalb des Schutzgebiets nordwestlich der Gemeinde Petersdorf in den Gemarkungen Petersdorf und Rüdigsdorf gelegenen, der Treuhandanstalt am 24. September 1990 vom Leiter der Staatlichen Vorratskommission für nutzbare Ressourcen der Erdkruste im Auftrag des Ministerrats der damaligen DDR verliehenen Bergwerkseigentums - fortan BWE - an dem Bergwerkseigentumsfeld Rüdigsdorf/Winkelberg (Verleihungsurkunde Nr. 271/90/921). Außerdem ist sie Eigentümerin der innerhalb des Bergwerkseigentumsfeldes gelegenen Grundstücke Gemarkung Petersdorf, Flur 2, Flurstücke …a, …b, …c, …d, …e und Gemarkung Rüdigsdorf, Flur 4, Flurstück …f.
Die Lagerstättenfläche des BWE Winkelberg ist 41,8231 ha groß. Das BWE liegt teilweise innerhalb der Rüdigsdorfer Schweiz, die mit Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung künftiger Naturschutzgebiete im Landkreis Nordhausen vom 16. Juli 1991 (GVBl. 1991, 249) als künftiges Naturschutzgebiet sichergestellt wurde. Danach waren u. a. der Abbau und die Gewinnung von mineralischen Rohstoffen oder Bodenbestandteilen verboten. Die Bergbehörde lehnte einen von der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin beantragten „Sonderbetriebsplan Zulassung und Kultivierung“ für den Tagebau Rüdigsdorf (Winkelberg) mit Bescheid vom 30. Juli 1992 ab.
Mit Rechtsverordnung vom 23. Dezember 1996 (ThürStAnz 2/1997) wies das Thüringer Landesverwaltungsamt die Rüdigsdorfer Schweiz ohne den Winkelberg auf einer Fläche von 260,1 ha als Naturschutzgebiet aus. Als Zweck der Festsetzung als Naturschutzgebiet in § 2 Abs. 1 Nr. 17 wurde bestimmt, dass die Voraussetzungen zum Schutz der Landschaftseinheit „Rüdigsdorfer Schweiz“ bestehend aus der Gesamtheit von „Kalkberg“ und „Ziegenholz“ sowie dem „Winkelberg“ als Teil des Zechsteingürtels in seiner heutigen Ausprägung als unzerschnittene Einheit erhalten werden sollen.
In der Folgezeit fanden Gespräche zwischen Vertretern des damaligen Thüringer Ministeriums für Landwirtschaft, Natur und Umwelt (TMLNU), der Oberen Naturschutzbehörde und der damaligen Bergwerkseigentümerin statt, in denen abgestimmt werden sollte, inwieweit der Winkelberg in das bestehende Naturschutzgebiet einbezogen und gleichwohl der Bergwerkseigentümerin Gelegenheit zum Gipsabbau eingeräumt werden könnte. Am 15. März 1997 unterzeichneten Vertreter des Thüringer Landesverwaltungsamts und der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin eine „Abstimmung zu der gemeinsamen Kompromisslösung vom 10. März 1997 – künftiges Abbaufeld innerhalb des BWE der S… GmbH (…)“. In dem von den Beteiligten als „Gipskompromiss“ bezeichneten Schriftstück (Beiakte 1, Bl. 63) heißt es u. a.:
„Rüdigsdorf/Winkelberg
Abstimmung zu der gemeinsamen Kompromißlösung vom 10.03.97
- künftiges Abbaufeld innerhalb des BWE der S… GmbH (…)-
Ausgangssituation:
- Die Kompromißlösung sieht den Abbau auf einer Fläche von ca. 18 ha vor.
- Das Abbaufeld liegt innerhalb des eingetragenen BWE Nr. 271/90/921 der … GmbH.
Festlegung:
- Das Abbaufeld mit einer Größe von ca. 18 ha ist auf der Karte Nr. 001 mit seinen äußeren Begrenzungen dargestellt. Der Abbau im Begrenzungsbereich soll auf der Grundlage des Pkt 4 der o.g. Kompromißlösung erfolgen.
- Das Abbaufeld in seiner Ausdehnung von ca. 18,5 ha liegt auf nachfolgend aufgeführten Grundstücken:
Gemarkung – Flur Flurstück
Rüdigsdorf 4 g
h
i
Petersdorf 2 j
k
l
e
b
d
c
- Die kartografisch dargestellte Fläche von ca. 18 ha ist durch ein Vermessungsbüro/Markscheider einzumessen, kartenmäßig darzustellen und im Gelände zu vermarken. Den Auftrag hierzu erteilt … .“
Die Karte 001 war der Vereinbarung beigefügt.
Am 19. März 1997 wurde über das Gespräch ein Vermerk (Vermerk5.Doc) gefertigt. Darin wird u. a. auf die Karte 001 und die darin eingezeichnete, aber noch exakt festzulegende künftige Grenze des zu erweiternden Naturschutzgebiets Rüdigsdorfer Schweiz Bezug genommen und festgelegt, dass die Grenze in die Schutzgebietskarte der zu erlassenden Änderungsverordnung über das Naturschutzgebiet „Rüdigsdorfer Schweiz“ zu übertragen sei. Außerdem befasst sich der Vermerk mit Ausgleichsmaßnahmen, dem Schutz vorhandener Biotope und dem Ausbau der Erschließung für die künftige Abbaufläche. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf Blatt 65 der Beiakte 1 verwiesen.
Mit der Ersten Thüringer Verordnung zur Änderung der Thüringer Verordnung über das Naturschutzgebiet "Rüdigsdorfer Schweiz“ vom 17. April 1997 (ThürStAnz Nr. 18/1997) wurde das bestehende Naturschutzgebiet um 38,4 ha erweitert. Die im sog. Gipskompromiss dargestellte Fläche wurde dabei ausgespart und in § 4 Nr. 13 wurden ergänzende Regelungen zu Veränderungen des Schutzgebiets infolge eines Gipsabbaus im Rahmen genehmigter Betriebspläne am Winkelberg getroffen.
Mit der Thüringer Verordnung über den Naturpark Südharz vom 1. Dezember 2010 des damaligen Thüringer Ministeriums für Landwirtschaft, Forsten, Umwelt und Naturschutz (TMFUN) wurde der Winkelberg in den Naturpark Südharz einbezogen. Gegen die Verordnung führt die Antragstellerin ein Normenkontrollverfahren (gerichtliches Aktenzeichen 1 N 544/22).
Mit Bescheid vom 14. Oktober 2013 genehmigte das damalige Thüringer Landesbergamt den Hauptbetriebsplan der Antragstellerin zur Aufsuchung im Bergwerksfeld Rüdigsdorf/Winkelberg.
Das Thüringer Ministerium für Umwelt, Energie und Naturschutz (TMUEN) teilte dem Thüringer Landesverwaltungsamt - Obere Naturschutzbehörde - mit Schreiben vom 8. Juni 2016 mit, dass am 26. Mai 2016 ein „Gutachten zur rechtlichen Prüfung der Einbeziehung der bisher nicht berücksichtigten 18 ha im BWE ´Rüdigsdorf/Winkelberg´ in das Naturschutzgebiet ´Rüdigsdorfer Schweiz´ sowie möglicher Entschädigungs-/ Schadensersatzansprüche der C…-GmbH´“ vorgelegt worden sei. Die Ministerin bitte nun auf der Basis des Rechtsgutachtens um möglichst umgehende Einleitung eines entsprechenden Verordnungsänderungsverfahrens. Dabei sei sicherzustellen, dass das Wirksamkeitsrisiko auf die Änderungsverordnung beschränkt bleibe, um die bestehende Verordnung in jedem Fall von einem Rechtswidrigkeitsrisiko unangetastet zu lassen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Schreibens und der ihm beigefügten Anlagen wird auf Blatt 3 ff. der Beiakte 1 verwiesen.
Die Obere Naturschutzbehörde leitete daraufhin ein Verfahren zur Unterschutzstellung ein und teilte dem TMUEN unter dem 7. Oktober 2016 mit, dass sie beabsichtige, ein neues Naturschutzgebiet Winkelberg mit eigenständiger Rechtsverordnung auszuweisen, da nur mit dieser Variante die weisungsgemäße Umsetzung möglich sei. Vor dem Hintergrund der ebenfalls zu beachtenden Empfehlungen des Rechtsgutachtens hinsichtlich der Beschränkung des Risikos für Entschädigungsansprüche werde geprüft, ob für den Bereich des Winkelbergs allein auf die für die zwei Natura-2000-Gebiete gemeldeten (und im Bereich des Winkelbergs vorkommenden bzw. dokumentierten) Erhaltungsziele abgestellt werden könne. Dazu müssten die im Bereich des Winkelbergs vorkommenden bzw. dokumentierten Arten und Lebensraumtypen gemäß Natura-2000 als Inventar für sich allein tragfähig sein, den rechtlichen und fachlichen Anforderungen an die Schutzwürdigkeit des Winkelbergs als eigenständiges Naturschutzgebiet zu genügen. Daneben sollten als weiterer Schutzzweck insbesondere der Biotopverbund in der Rüdigsdorfer Schweiz, dem Südharzer Zechsteingürtel bzw. der Südharzer Gipskarstlandschaft, aber auch allgemeine Schutzinhalte stehen.
Der Entwurf der Rechtsverordnung über das Naturschutzgebiet „Winkelberg“ und die dazugehörigen Karten wurden im Amtsblatt des Landkreises Nordhausen Nr. 4/2017 vom 1. März 2017 (Beiakte 1, Blatt 331), im Nordhäuser Ratskurier vom 24. März 2017 (Ausgabe 02/2017), der Nordhäuser Wochen Chronik vom 3. März 2017 und in den Schaukästen der Stadt Nordhausen bekannt gemacht und die Unterlagen anschließend vom 13. März 2017 bis einschließlich 21. April 2017 im Landratsamt Nordhausen öffentlich ausgelegt.
Die Antragstellerin nahm innerhalb der Auslegungsfrist mit Schreiben vom 20. April 2017 zum Inhalt des Entwurfs Stellung. Sie führte ihre von der beabsichtigten Ausweisung betroffenen Interessen und Belange an. Schwerpunkt ihrer Einwendungen waren die Auswirkungen eines Verbots auf die Produktion ihres Werkes in Ellrich, in dem überwiegend Spezialprodukte für die keramische Industrie, Formengips, Gipse für die Medizintechnik und Gipsgrundprodukte für die Lebensmittel- und Futtermittelindustrie und Düngemittel sowie Spachtel- und Hartgipse, Gipsputze und Spezialgipsestriche hergestellt würden, für die die hochreinen Naturgipse des Winkelbergs zwingend benötigt würden. Ihre bisherige Lagerstätte werde voraussichtlich in der zweiten Hälfte des Jahres 2022 erschöpft sein. Sie berief sich auf den historischen Gipsabbau am Winkelberg, den hohen Erkundungsgrad der Lagerstätte und den sog. Gipskompromiss. Ihre Belange als Bergwerkseigentümerin würden in dem Entwurf nicht oder nur unzureichend berücksichtigt. Es sei nicht gerechtfertigt, über die europäischen und nationalen Schutzbestimmungen hinaus durch die Schutzverordnung Verbote zu erlassen.
Im Abwägungsprotokoll vom 6. Oktober 2017 (Beiakte 2, Blatt 633 bis 675) befasste sich der Antragsgegner mit den Einwänden der Antragstellerin.
Am 11. Oktober 2018 unterzeichnete der Präsident des Thüringer Landesverwaltungsamts die Schutzgebietsverordnung, die Schutzgebietskarte (Kartenblätter 01 bis 05 im Maßstab 1:1.000) und die beigefügte Übersichtskarte (Topographische Karte im Maßstab 1:10.000). Der Antragsgegner veröffentlichte die Verordnung und die Übersichtskarte am 12. November 2018 im Thüringer Staatsanzeiger Nr. 46/2018. Nach ihrem § 8 trat die Verordnung am Tag nach ihrer Verkündung, also am 13. November 2018, in Kraft. Sie weist nach § 1 Abs. (1) den nordwestlich der Gemeinde Petersdorf liegenden Teilbereich des Winkelbergs als Naturschutzgebiet aus. Das Gebiet hat eine Größe von 19,8 ha. Wegen der Grenzen des Schutzgebiets wird auf die in § 1 Abs. (3) der Schutzgebietsverordnung näher bezeichneten Karten und wegen der örtlichen Lage auf die in § 1 Abs. (4) Schutzgebietsverordnung näher bezeichnete Karte verwiesen. Nach § 2 Abs. (1) Schutzgebietsverordnung komplettiere das Naturschutzgebiet den Schutz des Winkelbergs und schließe die vollständige Unterschutzstellung dieses in seiner Gesamtheit besonders schutzwürdigen und schutzbedürftigen Bereichs ab. Darüber hinaus sei die Unterschutzstellung zur Schaffung eines Biotopverbunds und zur Umsetzung von „Natura 2000“ (§ 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG) erforderlich. Das Naturschutzgebiet sei im unmittelbaren räumlichen und funktionalen Verbund mit dem Naturschutzgebiet „Rüdigsdorfer Schweiz“ Bestandteil eines großen zusammenhängenden Ausschnitts des in seiner Ausprägung bundes- und europaweit bedeutsamen Zechsteingürtels des Südharzvorlandes. Hervorzuheben sei der funktionale Zusammenhang unterschiedlicher Biotope für Fledermäuse. Die räumliche Nähe von Sommerlebensräumen und Jagdhabitaten und deren enge Vernetzung mit dem angrenzenden Ganzjahresrevier sei von hohem naturschutzfachlichen Wert. Die Nutzungsintensität durch eine große Anzahl von Individuen weise auf die besondere Qualität der quartiernahen Strukturen sowohl im Wald als auch im Offenland hin. Insbesondere im Frühjahr biete der Winkelberg Fledermäusen essentielle Nahrungsressourcen.
Schutzzweck der Festsetzung als Naturschutzgebiet sei es u. a., den in der Naturraumeinheit des Zechsteingürtels im Südharzvorland gelegenen Bereich zu schützen, zu pflegen und auf Teilbereichen zu entwickeln und als bedeutenden Bestandteil eines länderübergreifenden Biotopverbundes zu bewahren, das Biotopverbundsystem vor Zerschneidungen zu schützen und als bedeutende Genressource zu erhalten und zu sichern. Wertvolle Lebensräume sollten erhalten und gefördert werden, das reich gegliederte Habitatmosaik solle als Lebensraum und Rückzugsgebiet für seltene und gefährdete Tierarten bewahrt, gefördert und entwickelt werden und das Gebiet für ökologische, biologische, bodenkundliche und archäologische Forschungen sowie für die Umweltbildung erhalten werden. Zudem solle es im Sinne der FFH-Richtlinie und der Europäischen Vogelschutzrichtlinie erhalten und entwickelt werden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird insoweit auf § 2 Abs. (2) Schutzgebietsverordnung verwiesen.
§ 3 Schutzgebietsverordnung regelt Verbote. Darin heißt es u. a.:
„(1) Im Geltungsbereich dieser Verordnung sind alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, verboten.
Es ist insbesondere verboten:
1. bauliche Anlagen zu errichten, zu beseitigen oder wesentlich zu ändern oder ihre Nutzung nach Art und Umfang wesentlich zu ändern, auch wenn dies keiner Baugenehmigung bedarf,
2. mineralische Rohstoffe oder Bodenbestandteile ober- oder unterirdisch abzubauen, Aufschüttungen, Ablagerungen, Grabungen, Sprengungen oder Bohrungen vorzunehmen oder die Bodengestalt in sonstiger Weise zu verändern,
3. Straßen, Wege, Pfade, Steigen und Plätze neu zu bauen oder bestehende zu verändern,
…
(2) Ferner ist verboten:
1. das Gebiet außerhalb von Wegen und Pfaden zu betreten,
2. das Gebiet mit Fahrzeugen aller Art … zu befahren oder diese dort abzustellen,
8. zu lärmen …“
§ 4 regelt Ausnahmen von den Verboten, § 5 Befreiungen, § 6 die Umsetzung des Schutzregimes „Natura 2000“ und § 7 Ordnungswidrigkeiten.
Mit Schreiben vom 7. November 2018 beantragte die Antragstellerin beim damaligen Thüringer Landesbergamt die Zulassung des Rahmenbetriebsplans - Vorhabensabschnitt 1 - zur Rohstoffgewinnung im Bergwerkseigentum Rüdigsdorf/Winkelberg, über den ersichtlich noch nicht entschieden wurde (vgl. dazu das Schreiben des Thüringer Landesverwaltungsamts an das Thüringer Landesamt für Umwelt, Bergbau und Naturschutz vom 14. November 2019, Gerichtsakte, Blatt 327 ff.).
Am 30. November 2018 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung wiederholt sie ihren Vortrag im Anhörungsverfahren und trägt vertiefend vor, der Antragsgegner habe die angegriffene Verordnung erlassen, um die von ihr beabsichtigte Rohstoffgewinnung gezielt zu verhindern. Sie, die Antragstellerin, habe mit dem Antragsgegner den Gipskompromiss geschlossen und damit zugelassen, dass das Naturschutzgebiet „Rüdigsdorfer Schweiz“ auf 24 ha ihres Bergwerkseigentumsfeldes habe erstreckt werden können. Im Gegenzug habe sie erwarten dürfen, dass sie in dem von der nun angegriffenen Verordnung betroffenen Bergwerkseigentumsfeld Rohstoffe gewinnen könne. Die Übereinkunft habe ihren Niederschlag in der Regelung des § 4 Nr. 13 der Thüringer Verordnung über das Naturschutzgebiet „Rüdigsdorfer Schweiz“ gefunden. Der Verordnungsgeber sei auch befugt gewesen, den Gipskompromiss zu schließen. Der Abschluss einer solchen Vereinbarung liege in seinem Ermessen, weil dadurch nicht das „Ob“ sondern die Art und Weise der Unterschutzstellung betroffen werde. Durch den Gipskompromiss sei der Antragsgegner insoweit gebunden, als die Vereinbarung sowie der Grundsatz von Treu und Glauben dem Erlass der angegriffenen Schutzgebietsverordnung als rechtliches Hindernis entgegenstünden. Jedenfalls hätte der Antragsgegner den Gipskompromiss und die darauf bezogene Abwägung bezüglich der Ausweisung des Naturschutzgebiets Rüdigsdorfer Schweiz berücksichtigen müssen. Die Schutzgebietsverordnung dürfe in ihren Anforderungen nicht über die des zwischenzeitlich begründeten Schutzregimes „Natura 2000“ hinausgehen. Indem der Antragsgegner ihr Bergwerkseigentumsfeld vollständig als Schutzgebiet ausweise, missachte er ihr Rohstoffgewinnungsinteresse. Die Ausweisung des Schutzgebiets sei eine politische Entscheidung gewesen. Es gebe keine sachlichen, inhaltlichen oder fachlichen Gründe für die eigenständige Ausweisung des Naturschutzgebiets „Winkelberg“. Der Erlass einer Schutzerklärung und die Festlegung der Ge- und Verbote stünden nicht im Belieben des Antragsgegners, sondern in seinem Ermessen und unterlägen dem Abwägungsgebot des § 2 Abs. 3 BNatSchG. Die Anforderungen der Natur- und Landschaftspflege hätten gegenüber der Sicherung der Rohstoffversorgung nicht generell Vorrang. Die isolierte Ausweisung des Schutzgebiets „Winkelberg“ sei ein Formenmissbrauch, der zu einer missbräuchlichen Verkürzung der Abwägung insgesamt führe. Durch den räumlichen Zuschnitt werde ein offensichtlicher sachlicher, inhaltlicher, fachlicher und rechtlicher Gesamtzusammenhang künstlich und letztlich willkürlich aufgespaltet und dadurch ersichtlich entscheidungserhebliches Abwägungsmaterial aus der Abwägung ausgeschlossen. Ihr Bergwerkseigentum, das nun in zwei unterschiedlichen Naturschutzgebieten liege, bilde eine räumliche und rechtliche Einheit. Der Unterschutzstellung fehle ein plausibles und nachvollziehbares naturschutzfachliches Konzept. Die Schutzgebietsausweisung sei nicht erforderlich. Die Schutzgebietsverordnung sei in maßgeblichen Teilen nicht von der erforderlichen gesetzlichen Ermächtigung gedeckt und verstoße gegen höherrangiges Recht. Das Schutzregime „Natura 2000“ werde durch die Verordnung zur Festsetzung von Europäischen Vogelschutzgebieten, Schutzobjekten und Erhaltungszielen vollständig gesichert. § 23 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG legitimiere die Schaffung eines Biotopverbundes nicht. Eine nationale Ermächtigung zur Ausweisung eines Naturschutzgebiets zum Zwecke der Schaffung eines Biotopverbundes gebe es nicht. Für eine nationale Unterschutzstellung reiche eine Umsetzung des materiellen europäischen Rechts einschließlich der Abweichungsmöglichkeit nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG aus. Als Teil des Schutzregimes „Natura 2000“ sei das Schutzgebiet bereits Teil eines Biotopverbundes. Der in der Verordnung angegebene Schutzzweck umfasse keine weiteren nationalen Schutzgüter. Sollte dennoch ein versteckter Wille des Verordnungsgebers bestanden haben, weitere nationale Schutzgüter in den Schutzzweck einzubeziehen, erwiese sich die Schutzgebietsverordnung insoweit als widersprüchlich und die Regelungen zum Schutzzweck als unbestimmt. Die Schutzgebietsverordnung führe zu einer unzumutbaren Nutzungsbeschränkung ihrer Befugnisse als Grundstückseigentümerin einerseits und als Inhaberin des Bergwerkseigentums andererseits. Der Antragsgegner habe bei Aufstellung und Erlass der Schutzgebietsverordnung verkannt, dass ihr diese beiden voneinander unabhängigen Rechtspositionen zustünden. Der Verordnungsgeber habe seiner Entscheidung über die Aufstellung und den Erlass der Schutzgebietsverordnung ein grundsätzlich falsches Verständnis des Schutzregimes „Natura 2000“ zugrunde gelegt und deshalb strengere nationale Regelungen für die Rohstoffgewinnung getroffen. Sie verstießen gegen höherrangiges Recht, denn sie seien nicht erforderlich, um eine europarechtskonforme Regelung zu erreichen. Im Gemeinschaftsrecht gelte der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weshalb Art. 6 Abs. 4 und 5 FFH-Richtlinie eine Abweichung unter bestimmten Voraussetzungen zuließen. Es gebe keine gemeinschaftsrechtliche absolute Zulassungssperre für Vorhaben der Rohstoffgewinnung. Der Antragsgegner sei aber unzutreffend davon ausgegangen, dass ein Rohstoffabbau schon wegen „Natura 2000“ nicht mehr möglich sei und er deshalb befugt sei, in der Schutzgebietsverordnung ein umfassendes Verbot zu erlassen. Sie könne nicht darauf verwiesen werden, dass sie ihre Flächen landwirtschaftlich oder forstwirtschaftlich nutzen könne. Beschränkungen von Bergwerkseigentum seien unzumutbar, wenn die Privatnützigkeit vollständig und übergangslos entfalle. Die Beschränkung durch die angegriffene Verordnung entspreche wirtschaftlich dem vollständigen Entzug ihrer Eigentümerposition. Dabei komme es nicht darauf an, ob sie bereits eine rechtmäßige Nutzung aufgenommen habe. Die ihr auferlegten Nutzungsbeschränkungen würden nicht durch die angegebenen Schutzzwecke gerechtfertigt. Der Antragsgegner habe nicht beachtet, dass es ein nationales und darüber hinausgehendes öffentliches Interesse an der kurz-, mittel- und langfristigen Versorgung des Marktes mit Naturgips gebe. In der Lagerstätte „Winkelberg“ kämen Naturgipse als Calciumsulfat-Dihydrat (CaSO4 x 2H2O) vor. Sie könnten weder durch die in Rauchgasentschweflungsanlagen anfallenden Gipse (fortan: REA-Gipse) noch durch Recyclingmaterial ersetzt werden, weil die so erzeugten Gipse die Qualitätsanforderungen beispielsweise in der Nahrungs- und Futtermittelindustrie nicht erfüllen könnten. Außerdem nehme die Verfügbarkeit von REA-Gips wegen des beschlossenen Kohleausstiegs ab, so dass der Bedarf an Naturgips künftig weiter steigen werde. Der Antragsgegner habe nicht berücksichtigt, dass sie in ihr Spezialgipswerk in Ellrich erheblich investiert habe und die Verarbeitung der Spezialgipse für das Werk und die dort vorhandenen Arbeitsplätze von existenzieller Bedeutung sei. Spätestens im Jahr 2024 fielen die bisherigen Rohstofflieferungen aus ihrem Bergwerkseigentumsfeld „Appenrode/Rüsselsee“ und Lieferungen aus der Lagerstätte "Himmelsberg" weg und sie sei für den Weiterbetrieb auf die qualitativ hochwertigen Gipse aus der Lagerstätte „Winkelberg“ angewiesen. Der Freistaat Thüringen habe wegen der auf seinem Gebiet vorkommenden Gipslagerstätten eine besondere Verantwortung für die überregionale Versorgung des Marktes mit hochwertigen Naturgipsen. Dies sei im Landesentwicklungsprogramm - LEP - 2025 auch erkannt und berücksichtigt worden. Die Schutzgebietsverordnung berücksichtige die sich daraus ergebenden Grundsätze und Erfordernisse der Raumordnung nicht und habe sie in ihre Entscheidung über die Schutzgebietsausweisung auch nicht einbezogen. Das in der Schutzgebietsverordnung enthaltene repressive Verbot verstoße gegen die in der Regionalplanung aufgestellten Ziele der Rohstoffsicherung. Durch die in der Schutzgebietsausweisung formulierten Verbote werde ihr die Möglichkeit einer Rohstoffgewinnung vollständig entzogen. Der Antragsgegner habe sich über die Privatnützigkeit in Bezug auf das Bergwerkseigentum keine Gedanken gemacht. Die Verbote der Schutzgebietsverordnung, die keine Ausnahmen zuließen, führten zu einer unzumutbaren Einschränkung ihrer Eigentumsbefugnisse, weil jede Möglichkeit der Rohstoffgewinnung ausgeschlossen und der Gipskompromiss ignoriert werden. Sie, die Antragstellerin, könne nicht auf eine weiterhin mögliche land- oder forstwirtschaftliche Nutzung ihrer Grundstücke verwiesen werden. Es komme nicht darauf an, dass sie die bergbauliche Tätigkeit noch nicht aufgenommen habe. Es bestehe kein genereller oder absoluter Vorrang der Aufgaben und Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege oder des Schutzregimes „Natura 2000“ vor den anderen geschützten Nutzungsinteressen. Bei einer am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz orientierten Würdigung müsse auch das Interesse der Allgemeinheit an einer Rohstoffversorgung berücksichtigt werden.
Die Antragstellerin beantragt,
die Thüringer Verordnung über das Naturschutzgebiet „Winkelberg“ vom 11. Oktober 2018, bekannt gemacht im Thüringer Staatsanzeiger Nr. 46/2018 vom 12. November 2018, für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er verteidigt die angegriffene Verordnung. Der Gipskompromiss stehe der Ausweisung nicht entgegen. Die Vereinbarung sei kein öffentlich-rechtlicher Vertrag und wäre als unechter Normsetzungsvertrag ohnehin unzulässig. Er entfalte keine rechtliche Bindung dahingehend, den Winkelberg von einer Ausweisung als Naturschutzgebiet auszuschließen. Der Vermerk vom 15. März 1997 sei mangels Unterschrift rechtlich nicht verbindlich. Dem weiten Normsetzungsermessen der Naturschutzbehörde bei der Inschutznahme würde es zuwiderlaufen, wenn die Behörde sich wirksam verpflichten könnte, ein bestimmtes Gebiet nicht als Naturschutzgebiet auszuweisen oder nicht in ein Naturschutzgebiet einzubeziehen. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG werde durch eine eigenständige Ausweisung des Naturschutzgebiets „Winkelberg“ nicht ausgehebelt, weil die Antragstellerin die Verordnung im Wege einer Normenkontrolle überprüfen lassen könne. Aus Art. 1 der Änderungsverordnung über das Naturschutzgebiet „Rüdigsdorfer Schweiz“ ergebe sich nicht, dass eine Unterschutzstellung des Winkelbergs dauerhaft ausgeschlossen sein sollte. Es sei nur geregelt worden, dass der Gipsabbau im Bereich der Grenze des Naturschutzgebiets nicht gegen Verbote dieser Schutzgebietsausweisung verstoße. Seit dem Abschluss der Vereinbarung über den Gipskompromiss habe sich die Sach- und Rechtslage maßgeblich geändert. Jedenfalls mit der Nachmeldung des Winkelbergs als Teil des FFH-Gebiets „Rüdigsdorfer Schweiz“ und der Aufnahme in das SPA-Gebiet wäre eine Bindungswirkung der Vereinbarung ohnehin entfallen. Es liege im Gestaltungsermessen der Oberen Naturschutzbehörde, ob sie ein schon bestehendes Naturschutzgebiet erweitere oder das Naturschutzgebiet „Winkelberg“ als eigenständiges Naturschutzgebiet ausweise. Das Gebiet sei als Naturschutzgebiet schutzwürdig und im Hinblick auf die Rohstoffabbaupläne auch schutzbedürftig. Die Sicherung eines Biotopverbundes sei ein zulässiger Schutzzweck. Im Übrigen gehe der Schutzzweck der Verordnung auch über die bloße Umsetzung des Schutzregimes „Natura 2000“ hinaus. Die Obere Naturschutzbehörde habe die betroffenen Belange bei Erlass der Verordnung in einer ihrem Gewicht entsprechenden Weise korrekt miteinander und gegeneinander abgewogen. Sie habe den Bergbau als Gemeinwohlbelang und das Bergwerkseigentum der Antragstellerin in die Abwägung eingestellt. Die Verordnung sei auch verhältnismäßig. Spätestens mit der FFH-Gebietsmeldung sei ein Rohstoffabbau nicht mehr zulässig gewesen, so dass die Ausweisung des Naturschutzgebiets auch nicht zu einer unzumutbaren Nutzungsbeschränkung geführt habe, denn die Antragstellerin habe nicht mehr davon ausgehen können, dass ein Gipsabbau am Winkelberg möglich sein werde. Zur „Natura 2000“- Gebietsmeldung sei er, der Antragsgegner, verpflichtet gewesen. Da bereits die gebietsschutzrechtlichen Voraussetzungen des § 34 BNatSchG für eine Zulassung des Rohstoffabbaus nicht vorlägen, könne offen bleiben, ob die Anforderungen des § 67 BNatSchG noch darüber hinausgingen. Mögliche Entschädigungsansprüche der Bergwerkseigentümerin hätten die Obere Naturschutzbehörde seinerzeit bewogen, 18 ha des Bergwerkseigentumsfeldes nicht in das Naturschutzgebiet „Rüdigsdorfer Schweiz“ einzubeziehen. Außerdem sei der Winkelberg 1997 noch nicht als FFH-Gebiet gemeldet gewesen.
Wegen der von der Antragstellerin gestellten Beweisanträge wird verwiesen auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung und deren Anlagen und bezüglich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf die Gerichtsakte (3 Bände) und den Normentstehungsvorgang zur streitgegenständlichen Rechtsverordnung (2 Bände), von der Antragstellerin zum Verfahren eingereichte Unterlagen (3 Bände) und eine in der mündlichen Verhandlung übergebene Heftung.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg; er ist zulässig, aber nicht begründet.
I.
Der Antrag ist statthaft, weil die Thüringer Verordnung über das Naturschutzgebiet „Winkelberg“ vom 11. Oktober 2018 nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - i. V. m. § 4 des Thüringer Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung - ThürAGVwGO - der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.
Auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor. Insbesondere ist der Antrag rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 1 Satz 2 VwGO gestellt worden und die Antragstellerin ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO), denn sie kann geltend machen, durch die angegriffene Schutzgebietsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Das Bergwerkseigentum der Antragstellerin liegt in dem unter Naturschutz gestellten Gebiet und wird durch die in der Schutzgebietsverordnung enthaltenen Beschränkungen in seiner Nutzbarkeit eingeschränkt und sie ist Eigentümerin mehrerer im Schutzgebiet gelegener Grundstücke.
II.
Der Normenkontrollantrag ist nicht begründet. Die vom Thüringer Landesverwaltungsamt am 12. November 2018 veröffentlichte Thüringer Verordnung über das Naturschutzgebiet „Winkelberg“ steht mit höherrangigem Recht im Einklang, denn sie ist formell und materiell rechtmäßig.
1. Die Verordnung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Das Thüringer Landesverwaltungsamt hat als die für die Schutzgebietsausweisung zuständige Obere Naturschutzbehörde (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege vom 29. Juli 2009 i. V. m. §§ 19 Abs. 2, 36 Abs. 3 Satz 1 Thüringer Gesetz für Natur und Landschaft in der bis zum 31. Dezember 2018 gültigen Fassung der Bekanntmachung vom 30. August 2006 , zuletzt geändert mit Wirkung zum 27. Juli 2018, - fortan ThürNatG 2006 -) das Naturschutzgebiet durch Rechtsverordnung (§§ 19 Abs. 2, 11 Abs. 1 Nr. 1, 12 Abs. 1, 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürNatG 2006) ausgewiesen.
Das Verfahren der Unterschutzstellung hat die Obere Naturschutzbehörde frei von Rechtsfehlern gemäß § 19 Abs. 2 ThürNatG 2006 im Benehmen mit der oberen Landesplanungsbehörde und nach Abstimmung mit der Unteren Naturschutzbehörde durchgeführt.
Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Verfahrens zur Unterschutzstellung des Naturschutzgebiets - fortan NSG - „Winkelberg“ ergeben sich nicht daraus, dass die zuständige Obere Naturschutzbehörde das Verfahren zur Unterschutzstellung erst eröffnet hat, nachdem das TMUEN mit Schreiben vom 16. Juni 2016 darum gebeten hatte, ein Verfahren zur Änderung der Thüringer Verordnung über das Naturschutzgebiet „Rüdigsdorfer Schweiz“ einzuleiten und die bisher darin nicht berücksichtigten 18 ha des BWE „Rüdigsdorf/Winkelberg“ einzubeziehen. Diese Tatsache ist unstreitig. Sie ergibt sich unmittelbar aus dem Schreiben des TMUEN vom 8. Juni 2016 und bedurfte daher keiner weiteren Beweiserhebung durch den Senat. Zudem war das damals zuständige Thüringer Landesverwaltungsamt als Obere Naturschutzbehörde eine dem TMUEN als Oberste Naturschutzbehörde (§ 36 Abs. 2 ThürNatG 2006) nachgeordnete Behörde und unterlag seiner unbeschränkten Fachaufsicht. Diese fachaufsichtliche Weisung der staatlichen Aufsichtsbehörde gegenüber der ihr nachgeordneten Behörde entfaltet keine unmittelbare rechtliche Wirkung und ist daher von der Antragstellerin auch nicht angreifbar. Die unter Beweis gestellten Behauptungen der Antragstellerin, das TMUEN habe diese Anweisung mit dem Ziel erteilt, eine Rohstoffgewinnung durch die Antragstellerin zu verhindern, und die Obere Naturschutzbehörde habe gegenüber dem Ministerium Bedenken gegen den Zweck der Weisung geäußert (Niederschrift über die mündliche Verhandlung, Anlage 1 Nr. 1), sind daher unerheblich, so dass der Senat ihnen nicht weiter nachgehen musste. Auf die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage, ob das Thüringer Landesverwaltungsamt Bedenken geäußert habe (Niederschrift der mündlichen Verhandlung, Anlage 1 Nr. 2), kommt es nicht an.
Die Verordnung zitiert in ihrem Eingang die der Ausweisung zugrundeliegenden Rechtsvorschriften und bezeichnet in einer den Anforderungen des § 20 Abs. 1 und 2 ThürNatG 2006 genügenden Weise in § 1 als Schutzgegenstand den nordwestlich der Gemeinde Petersdorf liegenden Teilbereich des Winkelbergs, der im Süden, Westen und Norden unmittelbar an das NSG „Rüdigsdorfer Schweiz“ angrenzt und im Osten durch den Weg zwischen Petersdorf und Rüdigsdorf begrenzt wird.
In § 2 führt die Schutzgebietsverordnung die mit der Ausweisung verfolgten Schutzzwecke auf. Danach komplettiert das Naturschutzgebiet den Schutz des Winkelbergs und schließt die vollständige Unterschutzstellung dieses in seiner Gesamtheit besonders schutzwürdigen und schutzbedürftigen Bereichs ab. Die Unterschutzstellung sei daneben auch zur Umsetzung der §§ 20 Abs. 1, 21 BNatSchG (Schaffung eines Biotopverbundes) und des § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG (Umsetzung Natura-2000) erforderlich.
Die Veröffentlichung der Karten zur Beschreibung des Geltungsbereichs der Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des § 20 Abs. 2 ThürNatG 2006. Die Schutzgebietsverordnung beschreibt in § 1 Abs. 1 die Grenzen des Schutzgebiets und verweist in § 1 Abs. 3 ergänzend auf die Schutzgebietskarte, die bei der Oberen Naturschutzbehörde niedergelegt und archiviert wird und von jedermann während der Dienststunden eingesehen werden kann. Die Lage des Naturschutzgebiets ergibt sich aus der im Maßstab 1:10.000 als Anlage zu der Verordnung veröffentlichten Übersichtskarte (§ 1 Abs. 4 Schutzgebietsverordnung).
Die zur Erreichung des Schutzzwecks erforderlichen Ver- und Gebote ergeben sich aus § 3 Schutzgebietsverordnung.
§ 22 Abs. 2 BNatSchG verweist zu Form und Verfahren der Unterschutzstellung auf das Landesrecht. § 21 Abs. 1 Satz 1 ThürNatG 2006 bestimmte, dass u. a. der Entwurf einer Rechtsverordnung zur Festsetzung eines Naturschutzgebiets (§ 23 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG/ § 12 ThürNatG 2006) mit Karten, aus denen sich die Grenzen des Schutzgebiets oder des Schutzgegenstands ergeben, den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabengebiete durch die Rechtsverordnung berührt werden, sowie den davon betroffenen Gemeinden und Landkreisen zugeleitet werden sollen. Nach Absatz 2 der Vorschrift war der Entwurf der Rechtsverordnung über das Naturschutzgebiet mit Karten für die Dauer eines Monats öffentlich in den davon betroffenen Landkreisen und kreisfreien Städten auszulegen. Dementsprechend hat die Obere Naturschutzbehörde die Träger öffentlicher Belange und die von der Verordnung betroffenen Gebietskörperschaften gemäß § 21 Abs. 1 ThürNatG 2006 ab April 2017 beteiligt (Beiakte 1, Blatt 307) und den Entwurf unter Einhaltung der Frist des § 21 Abs. 2 Satz 2 ThürNatG 2006 nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung öffentlich in dem betroffenen Landratsamt ausgelegt (Beiakte 2, Blatt 411). Die Bekanntmachungen im Amtsblatt des Landkreises Nordhausen vom 1. März 2017 - Nr. 4/2017 - (Beiakte 1, Blatt 331) und in den Schaukästen von Nordhausen-Petersdorf (Beiakte 1, Blatt 353 und 355) und in der Nordhäuser Wochenchronik vom 3. März 2017 (Beiakte 1, Blatt 352) enthielten jeweils die in § 21 Abs. 2 Satz 2 und 3 ThürNatG 2006 vorgeschriebenen Hinweise auf die Möglichkeit zur Erhebung von Einwendungen.
Die Rechtsverordnung wurde abschließend im Thüringer Staatsanzeiger Nr. 48/2018 vom 12. November 2018 veröffentlicht und zum 13. November 2018 (§ 8 Schutzgebietsverordnung) in Kraft gesetzt.
Die Rechtsverordnung ist auch hinreichend bestimmt. Die Verbote (§ 3), die zulässigen und bedingt zulässigen Handlungen und Maßnahmen (§ 4) und die Befreiungsmöglichkeiten (§ 5) sind im Einzelnen aufgeführt und in § 6 ist bezogen auf die prioritären Lebensraumtypen, weitere Lebensraumtypen und Arten detailliert dargestellt, inwieweit die Ausweisung des Naturschutzgebiets der Umsetzung des europäischen Schutzgebietssystems „Natura 2000“ dient.
Die Abwägung der fristgemäß (vgl. § 21 Abs. 1 S. 2 ThürNatG 2006) vorgebrachten Bedenken und Anregungen ist formell ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Obere Naturschutzbehörde hat im April 2017 die Stellungnahmen der Behörden und öffentlichen Planungsträger eingeholt, soweit deren Aufgabenbereich durch die geplante Verordnung berührt wurde (§ 21 Abs. 1 ThürNatG 2006). Auch die von der Antragstellerin mit Schreiben vom 20. April 2017 gegen den Verordnungsentwurf vorgebrachten Bedenken und Anregungen sind entsprechend § 21 Abs. 5 ThürNatG 2006 im Abwägungsprotokoll vom 6. Oktober 2017 geprüft und der Antragstellerin ist das Ergebnis der Prüfung unter dem 27. Februar 2019 (Beiakte 2, Bl. 859 ff.) mitgeteilt worden (vgl. § 21 Abs. 5 2. Halbs. ThürNatG 2006).
2. Die angegriffene Verordnung ist auch materiell rechtmäßig.
Gemäß §19 Abs. 2 und 4 ThürNatG 2006 werden Naturschutzgebiete nach § 12 Abs. 1 ThürNatG 2006 durch Rechtsverordnung (vgl. auch § 23 BNatSchG) der Oberen Naturschutzbehörde im Benehmen mit der Oberen Landesplanungsbehörde und nach Abstimmung mit der Unteren Naturschutzbehörde ausgewiesen.
a. Die gesetzliche Ermächtigung des § 19 Abs. 2 und 4 ThürNatG 2006 wird dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz - GG - und des Art. 84 Abs. 1 Verfassung des Freistaats Thüringen - ThürVerf - gerecht. Danach müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Dies bedeutet, dass der Gesetzgeber selbst entscheiden muss, welche Fragen durch die Rechtsverordnung geregelt werden sollen (Inhalt), welche Grenzen einer solchen Verordnung gesetzt sind (Ausmaß) und welchem Ziel die Regelung dienen soll (Zweck). Das Parlament soll sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass der Bürger schon aus der gesetzlichen Ermächtigung erkennen und vorhersehen kann, was ihm gegenüber zulässig sein soll und welchen möglichen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassene Verordnung haben kann. Allerdings muss die Ermächtigungsnorm in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein, sie muss nur hinreichend bestimmt sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch nahelegen, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber. Ein Bedürfnis, staatliche Regelungen rasch und allgemeinverbindlich und damit durch Rechtsverordnung zu erlassen, kann insbesondere auch aus der Pflicht zur Umsetzung, Durchführung und Ergänzung inter- oder supranationaler Vorgaben resultieren. Zur näheren Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung können auch Rechtsakte außerhalb der eigentlichen Verordnungsermächtigung, insbesondere Rechtsakte anderer Normgeber, herangezogen werden. So kann der Gesetzgeber in einer Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen auch auf Normen und Begriffe des Rechts der Europäischen Union verweisen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21. September 2016 - 2 BvL 1/15 - juris Rn. 54 ff.; BVerwG, Urt. v. 14. Dezember 2017 - 5 C 17.16 - juris Rn. 18).
Gemessen daran bestehen an der hinreichenden Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigung des § 19 Abs. 2 und 4 ThürNatG 2006 keine Zweifel, denn die festzulegenden Schutzgebiete sind durch §§ 11, 12 ThürNatG 2006 i. V. m. § 32 Abs. 2 BNatSchG gesetzlich vorgegeben.
Bei einem als Naturschutzgebiet auszuweisenden FFH-Gebiet sind gemäß Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen - FFH-Richtlinie - (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, L 206 vom 22. Juli 1992, S. 7-50) sämtliche in diesem Gebiet vorkommenden Lebensraumtypen nach Anhang I FFH-Richtlinie und Arten nach Anhang II FFH-Richtlinie zu schützen. In einem auszuweisenden Vogelschutzgebiet umfasst der Schutz sämtlicher vorkommenden Vogelarten des Anhangs I der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten - Vogelschutzrichtlinie - (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften L 20 vom 26. Januar 2010, S. 7 - 25), die in dem Gebiet regelmäßig auftretenden Zugvogelarten und die jeweiligen Lebensräume der Vögel. Die zu bestimmenden Schutzgüter sind damit durch die FFH-Richtlinie und die Vogelschutzrichtlinie vorgegeben. Ein darüber hinausgehendes Ermessen des Verordnungsgebers besteht in dieser Hinsicht nicht.
Es bestehen entgegen der als Beweisantrag formulierten Rechtsauffassung der Antragstellerin (Niederschrift über die mündliche Verhandlung Anlage 2 Nrn. 1, 2 und 3 und Anlage 3 Nrn. 1, 2 und 3) keine Unklarheiten darüber, welchen Schutzzweck die Schutzgebietsverordnung nach § 12 ThürNatG 2006 hat. Gemäß § 20 Abs. 1 ThürNatG 2006 bezeichnen u.a. die Rechtsverordnungen über Naturschutzgebiete nach § 19 Abs. 2 ThürNatG 2006 den Schutzzweck und enthalten die zum Schutz und zur Erhaltung notwendigen Gebote und Verbote.
Nach der Legaldefinition in § 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG sind Erhaltungsziele solche Ziele, die im Hinblick auf die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraumtyps von gemeinschaftlichem Interesse, einer in Anhang II der FFH-Richtlinie oder in Artikel 4 Absatz 2 oder Anhang I der Vogelschutzrichtlinie aufgeführten Art für ein „Natura-2000-Gebiet“ festgelegt sind.
Die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes ist damit nicht selbst Erhaltungsziel. Die Erhaltungsziele sind vielmehr für das einzelne Gebiet zu bestimmen. Ein günstiger Erhaltungszustand ist gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG ein Zustand im Sinne der in Art. 1 lit. e und i FFH-Richtlinie enthaltenen Definitionen.
Ergänzend ist auf Art. 1 lit. a FFH-Richtlinie zurückzugreifen, wonach unter „Erhaltung“ alle Maßnahmen zu verstehen sind, die erforderlich sind, um die natürlichen Lebensräume und die Populationen wildlebender Tier- und Pflanzenarten in einem günstigen Erhaltungszustand im Sinne von Art. 1 lit. e oder i der FFH-Richtlinie zu erhalten oder diesen wiederherzustellen. Die EU-Kommission definiert den Begriff „Erhaltungsziel“ in ihrem Vermerk über die Festlegung von Erhaltungszielen für „Natura-2000-Gebiete“ vom 23. November 2012 (https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/ccommissio_note2_DE.pdf) als das spezifizierte übergeordnete Ziel für die Arten und/oder Lebensraumtypen, für die ein Gebiet ausgewiesen wird, um zur Wahrung oder Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands der betreffenden Lebensräume und Arten auf nationaler, biogeografischer oder europäischer Ebene beizutragen (dazu OVG LSA, Urt. v. 5. Juli 2022 - 2 K 134/19 -, juris Rn. 100 ff.).
Die von der Verordnung nach § 20 Abs. 1 ThürNatG 2006 darüber hinaus festzulegenden zum Schutz und zur Erhaltung notwendigen Gebote und Verbote sind auf die zuvor definierten Schutz- und Erhaltungsziele hin ausgerichtete Maßnahmen. Auch insoweit ist die dem Verordnungsgeber erteilte Ermächtigung durch den Wortlaut des Gesetzes hinreichend bestimmt und begrenzt.
b. Die Verordnungsermächtigung des § 19 Abs. 2 ThürNatG 2006 verstößt nicht gegen Bundesrecht, soweit der Antragsgegner damit auch die Umsetzung des Europäischen Schutzgebietssystems (vgl. § 6 Schutzgebietsverordnung) einer landesrechtlichen Verordnung überlässt, anstatt die Gebiete gemäß § 32 Abs. 2 BNatSchG zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft i. S. d. § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären. Der Bundesgesetzgeber hat in § 32 Abs. 2 BNatSchG keine eigenständige bundesrechtliche Schutzgebietskategorie „Natura-2000-Gebiet“ geschaffen, sondern auf die Schutzkategorien nach § 20 Abs. 2 BNatSchG verwiesen. Die Unterschutzstellung durch die auf § 19 Abs. 2 ThürNatG 2006 gestützte Landesverordnung verstößt weder gegen die Verfassung noch gegen Bundesrecht.
Der Bund hat gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für den Naturschutz und die Landschaftspflege. Soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht hat, können die Länder gemäß Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen. Hiervon ausgenommen sind - als abweichungsfeste Kerne - die allgemeinen Grund-sätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes und das Recht des Meeresnaturschutzes. Die konkreten Voraussetzungen und Inhalte für die Ausweisung von Schutzgebieten gehören nicht zu den allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzes (vgl. Uhle, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: November 2021, Art. 72 GG Rn. 251 unter Hinweis auf BT-Drs. 16/813, S. 11).
Darüber hinaus ist eine von § 32 Abs. 2 i. V. m. § 20 Abs. 2 BNatSchG abweichende Form der Unterschutzstellung der „Natura-2000-Gebiete“ durch § 32 Abs. 4 BNatSchG ausdrücklich zugelassen. Nach dieser Vorschrift kann die Unterschutzstellung nach den Absätzen 2 und 3 unterbleiben, soweit nach anderen Rechtsvorschriften einschließlich des Bundesnaturschutzgesetzes und gebietsbezogener Bestimmungen des Landesrechts, nach Verwaltungsvorschriften, durch die Verfügungsbefugnis eines öffentlichen oder gemeinnützigen Trägers oder durch vertragliche Vereinbarungen ein gleichwertiger Schutz gewährleistet ist. Diese Vorschrift betrifft insbesondere die in den Ländern erlassenen oder noch zu erlassenden Gesetze und Rechtsverordnungen, in denen die jeweiligen Erhaltungsziele und die erforderlichen Gebietsbegrenzungen für die „Natura-2000-Gebiete“ bestimmt werden (vgl. BT-Drs. 16/12274, S. 64). Auf dieser Grundlage ist eine Ausweisung von „Natura-2000-Gebieten“ durch gleichwertige gebietsbezogene Rechtsverordnungen der Länder zulässig, wenn dadurch das mit § 20 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG bezweckte Schutzniveau erreicht wird (Schumacher/Fischer-Hüftle, a. a. O. § 32, Rn. 51, 53).
c. Weitergehende Anforderungen an die Art und Weise einer Schutzgebietsausweisung ergeben sich weder aus der FFH-Richtlinie noch aus der Vogelschutzrichtlinie. Art. 4 Abs. 1 und 2 Vogelschutzrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, ein Schutzgebiet mit einem rechtlichen Schutzstatus auszustatten, der geeignet ist, u. a. das Überleben und die Vermehrung der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten sicherzustellen. Nach Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie muss der rechtliche Schutzstatus des ausgewiesenen Schutzgebiets auch gewährleisten, dass dort die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie erhebliche Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, vermieden werden. Dabei steht den Mitgliedsstaaten ein Auswahlermessen hinsichtlich der Form und der Mittel zur Erreichung dieser Ziele zu (vgl. EuGH, Urt. v. 14. Oktober 2010 - C-535/07 - juris Rn. 56 ff. m. w. N.; VGH BW, Urt. v. 1. Juli 2021 - 5 S 1770/18 - juris Rn. 40). Hiernach ergeben sich auch aus dem Gemeinschaftsrecht keine Bedenken gegen die Unterschutzstellung der Gebiete durch eine umfassende Landesnaturschutzverordnung.
d. Die Voraussetzungen für die von der Oberen Naturschutzbehörde im Benehmen mit der oberen Landesplanungsbehörde (dazu BVerwG, Urt. v. 29. April 1993 - 7 A 2/92 - BVerwGE 92, 258-263 = juris, Rn. 23) und nach Abstimmung mit der Unteren Naturschutzbehörde vorgenommene Unterschutzstellung nach §§ 11, 12 ThürNatG 2006, liegen vor. Danach können Teile von Natur und Landschaft zu Naturschutzgebieten erklärt werden, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Ganzheit oder einzelnen Teilen (1.) zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung von Biotopen und Lebensgemeinschaften bestimmter wild wachsender Pflanzen- und wild lebender Tierarten, (2.) aus ökologischen, wissenschaftlichen, natur- einschließlich erdgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder (3.) wegen ihrer Seltenheit, ihrer besonderen Eigenart oder hervorragenden Schönheit erforderlich ist.
Erforderlich ist die Schutzgebietsausweisung zur Erreichung des gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG, §§ 19 Abs. 2, 20 Abs. 1 Satz 1 ThürNatG 2006 in der Rechtsverordnung anzugebenden Schutzzwecks nur, wenn der Schutzgegenstand unter Berücksichtigung der allgemeinen Ziele und Grundsätze des Naturschutzes (§§ 1, 2 BNatSchG, § 12 Abs. 1 ThürNatG 2006) schutzwürdig und schutzbedürftig ist.
Der Verordnung muss eine den §§ 1 und 2 Abs. 1 BNatSchG, § 1 Abs. 2 und 3 i. V. m. § 2 ThürNatG 2006 genügende Abwägung (§ 2 Abs. 3 BNatSchG) zugrunde liegen. In der Abwägungsentscheidung sind die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu verwirklichen, soweit es im Einzelfall möglich, erforderlich und unter Abwägung aller sich aus § 1 Abs. 1 BNatSchG ergebenden Anforderungen untereinander und gegen die sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft angemessen ist. Weder das Bundesrecht noch das Landesrecht ordnen - anders als beispielsweise § 9 Abs. 8 BauGB für Bebauungspläne - an, dass Naturschutzgebietsverordnungen eine Begründung beizufügen ist. Der Verordnungsgeber ist deshalb auch nicht verpflichtet, die Erwägungen zu dokumentieren, die ihn zum Erlass einer Naturschutzgebietsverordnung bewogen haben. Für die richterliche Kontrolle kommt es nur auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens an, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 26. Juni 2014 - 4 C 3.13 - BVerwGE 150, 114Rn. 25 und zur Landschaftsschutzverordnung: Urt. v. 29. November 2018 - 4 CN 12/17 -, BVerwGE 164, 16-23). Der Senat musste daher die hinter der Ausweisung stehenden Absichten und Motive des Normgebers oder seiner Fachaufsichtsbehörde nicht weiter ermitteln und den darauf gerichteten Beweisanträgen der Antragstellerin (Niederschrift über die mündliche Verhandlung, insbesondere Anlage 1, Nrn. 1. - 4., Anlage 2 Nr. 4. und Anlage 3 Nrn. 2. - 4.) auch nicht entsprechen. Voraussetzung der Schutzwürdigkeit ist vielmehr, dass das Gebiet materiell die gesetzlichen Merkmale aufweist und zur Verwirklichung der damit verknüpften Schutzziele geeignet ist (vgl. dazu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11. Oktober 2007 - OVG 11 A 7.05 -, juris, dort Rn. 59). Die Ausweisung eines Naturschutzgebietes kommt nur dort in Betracht, wo Natur und Landschaft in ihrer Ganzheit oder in einzelnen Teilen aus den in dieser Vorschrift genannten Gründen schutzwürdig sind und dieses Schutzes aufgrund der jeweiligen Gegebenheiten auch tatsächlich bedürfen. Ein Schutzbedürfnis besteht nicht erst dann, wenn die Schutzgüter, die die Ausweisung eines Naturschutzgebietes rechtfertigen, konkret gefährdet sind. Aus dem Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit lässt sich nicht ableiten, dass nur solche Schutzmaßnahmen ergriffen werden dürfen, die zur Erreichung des Schutzzwecks unabweislich oder gar zwingend geboten erscheinen. Müsste die zuständige Behörde mit einer Unterschutzstellung warten, bis ein Schaden unmittelbar droht oder bereits eingetreten ist, würde das mit § 23 Abs. 1 BNatSchG/ § 12 ThürNatG 2006 verfolgte Ziel häufig verfehlt. Schrankenfunktion hat das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit lediglich insofern, als der Gesetzgeber zum Ausdruck bringt, dass in den Fällen, in denen ein Gebiet besonders schutzwürdig und -bedürftig erscheint, eine Schutzausweisung nur dann in Betracht kommt, wenn sie vernünftigerweise geboten ist. Hierfür reicht aber schon die abstrakte Gefährdung der gesetzlichen Schutzgüter aus. Von einer solchen ist auszugehen, wenn ein Schadenseintritt ohne die vorgesehene Maßnahme nicht bloß als entfernte Möglichkeit in Betracht zu ziehen ist (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 5. Februar 2009 - 7 CN 1.08 - juris, dort Rn. 30 und OVG Saarlouis, Urt. v. 7. März 2007 - 1 N 3/06 - juris, Rn. 60 und OVG Berlin-Brandenburg, a. a. O.). Dem Verordnungsgeber steht bei der Unterschutzstellung eines Gebietes nach § 19 ThürNatG 2006 ein nicht unerheblicher Handlungsspielraum in Form eines Gestaltungsermessens zu, das von der Sachlage her in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Eigentümer auf der anderen Seite geprägt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 -, NVwZ 2004, 729 = juris und Beschl. v. 16. Juni 1988 - 4 B 102/88 -, NVwZ 1988, 1020 = juris). Die Verordnung darf nicht gegen anderes höherrangiges Recht, insbesondere die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) verstoßen (vgl. OVG Saarlouis, a. a. O., dort Rn. 53; VGH Mannheim, Urt. v. 21. Juni 2000 - 5 S 3161/98 -, NVwZ-RR 2001, 659 = juris, dort Rn. 54; VGH Mannheim, Beschl. v. 14. Oktober 1997 - 5 S 1765/95 - NuR 1998, 366 = juris, Rn. 26) und die Staatszielbestimmung des Art. 20 a GG muss als objektive Wertentscheidung der Verfassung Berücksichtigung finden.
Danach begegnet es hier keinen rechtlichen Bedenken, dass der Antragsgegner von der bestehenden Möglichkeit, auch die bisher noch nicht unter Naturschutz stehenden Flächen des Winkelbergs durch Erlass einer eigenen Rechtsverordnung zu schützen, Gebrauch gemacht hat. Entgegen der als Beweisfrage formulierten Rechtsauffassung der Antragstellerin ergibt sich weder aus Bundes- noch aus Landesrecht die Verpflichtung des Normgebers zum Schutz von räumlich und funktional in einem unmittelbaren Zusammenhang stehenden Gebieten durch eine gemeinsame Naturschutzverordnung oder durch Ergänzung der bereits bestehenden Verordnung. Maßgeblich für die Rechtmäßigkeit der Unterschutzstellung ist allein, ob die materiellen Voraussetzungen auch für das in Rede stehende weitere Naturschutzgebiet vorliegen. Das ist hier der Fall. Das Gebiet bedarf aufgrund der konkreten Gegebenheiten tatsächlich eines Schutzes, der durch die Ausweisung als Naturschutzgebiet gewährleistet wird.
aa. Das unter Naturschutz gestellte Gebiet ist besonders schutzwürdig, weil es schutzwürdigen Arten und Lebensgemeinschaften wildwachsender Pflanzen und wildlebender Tiere eine Lebensstätte bietet und künftig bieten soll und sich durch besondere Eigenart und Vielfalt auszeichnet (vgl. § 23 Abs. 1 Nr. 1 und 3 BNatSchG und § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 3 ThürNatG 2006).
Die Obere Naturschutzbehörde hat zur Ermittlung der Schutzwürdigkeit zunächst zu Recht geprüft, ob für den Bereich des Winkelbergs allein auf die für die zwei „Natura-2000-Gebiete“ gemeldeten und im Bereich des Winkelbergs vorkommenden bzw. dokumentierten Erhaltungsziele abgestellt werden kann, weil die dort vorkommenden bzw. dokumentierten Arten und Lebensraumtypen für sich genommen tragfähig sind, um den rechtlichen und fachlichen Anforderungen an die Schutzwürdigkeit des Winkelbergs als eigenständiges Naturschutzgebiet zu genügen (dazu die Stellungnahme des Referatsleiters an das TMUEN vom 7. Oktober 2016, Beiakte 1, Blatt 76). Sie hat die im geplanten Naturschutzgebiet vorkommenden Arten und prioritären Lebensräume ermittelt, indem sie unter Beteiligung der Unteren Naturschutzbehörde am 18. August 2016 eine Geländebegehung im geplanten Naturschutzgebiet durchgeführt und die Thüringer Landesanstalt für Umwelt und Geologie, Abteilung Naturschutz, als Fachbehörde in ihre Ermittlungen einbezogen hat. Als Ergebnis ihrer Ermittlungen hat sie festgestellt, dass das Gebiet, das mit 19,8 ha geringfügig größer als das in diesem Bereich gelegene Bergwerkseigentum der Antragstellerin ausgewiesen wurde und auch die im Eigentum der Antragstellerin stehenden Grundstücksflächen umfasst, Teil des Südharzer Zechsteingürtels ist. Im Süden, Westen und Norden schließt es unmittelbar an das NSG „Rüdigsdorfer Schweiz“ an. Damit steht es in einem unmittelbaren räumlichen und funktionalen Verbund mit diesem bestehenden Naturschutzgebiet und ist Bestandteil eines großen zusammenhängenden Ausschnitts des in seiner Ausprägung bundes- und europaweit bedeutsamen Zechsteingürtels des Südharzvorlandes. Den funktionalen Zusammenhang unterschiedlicher Biotope für Fledermäuse mit großer Nutzungsintensität schätzt die Behörde als von hohem naturschutzfachlichen Wert ein. Danach ist das Gebiet ein bedeutendes Jagdhabitat und Ganzjahresquartier für streng geschützte und gefährdete Fledermausarten und der Winkelbergstollen Ganzjahresquartier für diese Fledermausarten mit bundesweiter Bedeutung. Die Wald- und Offenlandbereiche sind Lebensräume, Brutgebiete, Rast- und Nahrungshabitate für geschützte und gefährdete Zug- und Standvogelarten und vom Aussterben bedrohte Amphibien. Ergänzend ist die Obere Naturschutzbehörde auch zutreffend davon ausgegangen, dass der zum Naturschutzgebiet erklärte Landschaftsteil in einem FFH-Gebiet und einem Europäischen Vogelschutzgebiet liegt. Wesentliche Bestandteile des Naturschutzgebiets sind natürliche Lebensräume von gemeinschaftlichem Interesse nach Anhang I und Habitat von Arten von gemeinschaftlichem Interesse nach Anhang II der FFH-Richtlinie und außerdem als Europäisches Vogelschutzgebiet ausgewiesen. Das Gebiet hat Bedeutung für prioritäre Lebensräume des Anhangs I der FFH-Richtlinie (Kalk- oder basenhaltige Felsen mit Kalk-Pionierrasen und Kalkschutthalten), für weitere Lebensräume des Anhangs I der FFH-Richtlinie (Trespen-Schwingel-Kalk-Trockenrasen, Extensive Mähwiesen des Flach- und Hügellandes, Kalkfelsen und ihre Felsspaltenvegetation) für die nach Anhang II FFH-Richtlinie prioritäre Schmetterlingsart „Spanische Flagge“ und verschiedene Fledermausarten sowie die Gelbbauchunke. Für die Umsetzung der Vogelschutz-Richtlinie hat das Naturschutzgebiet insbesondere Bedeutung für die in Anhang I aufgeführten Arten Grauspecht, Mittelspecht, Neuntöter, Rotmilan, Schwarzspecht, Sperbergrasmücke und Uhu und regelmäßig auftretende Zugvogelarten.
Die gewonnenen Erkenntnisse insbesondere auch im Hinblick auf das Erfordernis der Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie tragen die Feststellung des Antragsgegners, dass das unter Naturschutz gestellte Gebiet im Sinne des § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG schutzwürdig ist. Denn auf diesen Flächen ist ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Gesamtheit oder in einzelnen Bereichen zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung von Lebensstätten und Lebensgemeinschaften wildlebender Pflanzen- und Tierarten zweifelsohne erforderlich. Nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG gehört entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch die Entwicklung von Biotopen oder Lebensgemeinschaften bestimmter Tier- und Pflanzenarten zu den zulässigen Zwecken eines Naturschutzgebiets ebenso wie die Einbindung der unter Schutz gestellten Flächen in ein Biotopverbundsystem (§ 21 BNatSchG), um ein langfristiges Überleben der Tier- und Pflanzenarten zu sichern (Schuhmacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2011, § 23 Rn. 23). Für „eine Entwicklung“ von Biotopen bzw. Biotopverbundsystemen im Sinne dieser Vorschrift kommen alle Flächen in Betracht, die sich nicht oder nicht in gewünschtem Maß in einem schutzwürdigen Zustand befinden, sich dazu aber entwickeln bzw. entwickelt werden können (vgl. BVerwG, Urt. v. 5. Februar 2009 - 7 CN 1.08 -, NuR 2009, 346). Selbst wenn die unter Naturschutz gestellten Flächen in Teilbereichen möglicherweise noch nicht Teil eines Biotopverbundes sein sollten oder sich noch nicht in einem schutzwürdigen Zustand befänden, wäre in Anbetracht des Umstandes, dass das Naturschutzgebiet Bestandteil eines FFH-Gebiets ist und zu einem Europäischen Vogelschutzgebiet gehört, wegen der naturschutzfachlichen Qualität des Gebiets als Ganzes ohne Weiteres anzunehmen, dass es das zur Unterschutzstellung erforderliche Entwicklungspotential aufweist. Steht damit fest, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Schutzwürdigkeit des Naturschutzgebiets vorliegen, kommt es auf die von der Antragstellerin hilfsweise unter Beweis gestellten Tatsachen (vgl. Niederschrift über die mündliche Verhandlung, Anlage 2 Nrn. 1. - 3. und Anlage 3 Nr. 1.) in diesem Zusammenhang nicht an.
bb. Das als Naturschutzgebiet ausgewiesene Gebiet ist auch schutzbedürftig. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner, der insoweit einen Einschätzungsspielraum hat (Schuhmacher/Fischer-Hüftle, a. a. O., § 22, Rn. 6), davon ausgegangen ist, dass besondere Schutzmaßnahmen erforderlich sind, um das Gebiet in einem schutzwürdigen Zustand erhalten zu können. Schon die Erhaltung der im Schutzgebiet vorkommenden und in ihrem Bestand gefährdeten Tiere und Pflanzenarten begründet die Notwendigkeit einer Unterschutzstellung. Der von der Antragstellerin beabsichtigte übertägige Gipsabbau wirkt diesen Schutzgründen entgegen, weil eine solche Bodennutzung einen so intensiven Eingriff in Natur und Landschaft darstellte, dass er zwangsläufig zu einer völligen Zerstörung des Schutzgebiets führen würde. Darüber hinaus zeigt der Katalog der Verbote in § 3 der Schutzgebietsverordnung, dass der Gipsabbau nur eine von vielen möglichen Gefährdungen der unter Schutz gestellten Flächen darstellt. Allgemeinverbindliche Ge- und Verbote in Gestalt einer Verordnung sind dabei am besten geeignet, den Schutz der Flächen nachhaltig zu sichern (BVerwG, Beschl. v. 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 - juris).
cc. Die Antragstellerin kann die Schutzbedürftigkeit als Naturschutzgebiet (§ 11 Nr. 1 ThürNatG 2006) schon deshalb nicht erfolgreich in Frage stellen, weil die ausgewiesenen Flächen bereits dem Europäischen Schutzgebietssystem unterliegen. Ihren entsprechenden Beweisanträgen (Niederschrift über die mündliche Verhandlung, Anlage 1 Nr. 4, Anlage 2, Nrn. 1. - 3. und Anlage 3 Nr. 1) brauchte der Senat daher nicht nachzugehen. Die Festlegung der Erhaltungsziele für die jeweiligen „Natura-2000-Gebiete“ gehört zu den Aufgaben der Mitgliedsstaaten. Die Erhaltungsziele werden in der FFH-Richtlinie an mehreren Stellen ausdrücklich erwähnt. So heißt es in Art. 6 Abs. 1 und 2 FFH-Richtlinie, dass die Mitgliedsstaaten für die bzw. in den besonderen Schutzgebieten bestimmte Maßnahmen festzulegen bzw. zu treffen haben. Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie ordnet an, dass Pläne und Projekte unter bestimmten Voraussetzungen einer FFH-Verträglichkeitsprüfung unterzogen werden müssen, deren Maßstab die Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen ist (vgl. auch § 34 Abs. 1 BNatSchG). Das bedeutet, dass die Mitgliedsstaaten spezifische Erhaltungsziele für jedes einzelne Schutzgebiet festlegen müssen, als Bezugsgrundlage für die Bestimmung von gebietsbezogenen Erhaltungsmaßnahmen und für die Durchführung angemessener Prüfungen der Auswirkungen von Plänen und Projekten auf ein Gebiet (vgl. den Vermerk der Kommission über die Festlegung von Erhaltungszielen für „Natura-2000-Gebiete“ vom 23. November 2012, Europäische Kommission, Dok. Hab. 12-04/06, November 2012 a. a. O.). Die Vogelschutzrichtlinie nimmt in ihren Erwägungsgründen darauf Bezug (vgl. Erwägungsgrund 6). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Erhaltungsziele, solange sie noch nicht (hinreichend) in einer Landesverordnung festgelegt sind, den Gebietsmeldungen an die EU-Kommission zu entnehmen. Hierzu sind die Standarddatenbögen auszuwerten (vgl. BVerwG, Urt. v. 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 - juris, dort Rn. 75). Vor diesem Hintergrund ist die in § 26a Abs. 3 ThürNatG 2006 enthaltene Ermächtigung zur Festlegung der Schutz- und Erhaltungsziele weder unions- noch bundesrechtswidrig.
dd. Der Schutzgebietsausweisung steht, anders als die Antragstellerin meint, auch nicht entgegen, dass der Antragsgegner das Gebiet bereits durch die Verordnung zur Festsetzung von Europäischen Vogelschutzgebieten, Schutzobjekten und Erhaltungszielen (Thüringer Natura 2000 - Erhaltungsziele-Verordnung - ThürNat2000ErhZVO) vom 29. Mai 2008 (GVBl. 2008, 181) gesichert hat. Abgesehen davon, dass die Verordnung, die sich nach ihrem § 1 von vornherein nur auf Schutzgebiete nach § 36 Abs. 2 ThürNatG 2006 bezog, für die es nach § 36 Abs. 7 Satz 2 ThürNatG 2006 Schutzziel war, einen günstigen Erhaltungszustand zu sichern, hinter dem Schutzinhalt und Schutzzweck der streitgegenständlichen Schutzgebietsverordnung zurückbleibt, bestimmte § 26a Abs. 3 ThürNatG 2006, dass die in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung eingetragenen Gebiete nach Maßgabe des Artikels 4 Abs. 4 der FFH-Richtlinie und die Europäischen Vogelschutzgebiete durch die Ausweisung als Schutzgebiete im Sinne des § 11 ThürNatG 2006 geschützt werden sollten. Dieser durch den Gesetzgeber angeordnete Schutz wird durch die ThürNat2000ErhZVO nicht vermittelt. Auf die Beweisanträge, die darauf zielen, die weitere nationale Schutzbedürftigkeit in Frage zu stellen (Niederschrift über die mündliche Verhandlung, Anlage 3) kommt es daher nicht an.
e. Die Abwägung aller von der Schutzgebietsausweisung berührten Belange entspricht den Anforderungen des § 1 Abs. 2 BNatSchG; die Obere Naturschutzbehörde hat die abwägungsrelevanten Umstände und Tatsachen ermittelt und insbesondere ein Benehmen mit der Oberen Landesplanungsbehörde hergestellt.
aa. Nach § 4 Raumordnungsgesetz (ROG) sind bei raumbedeutsamen Planungen Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen. Dass die durch die angegriffene Verordnung erfolgte Unterschutzstellung eines 19,8 ha großen Gebiets eine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne von § 4 Abs. 1 ROG darstellt, ist nicht zweifelhaft und bedarf deshalb keiner vertieften Erörterung.
Der Verordnungsgeber hat die Ziele der Raumordnung beachtet und bei seiner Abwägungsentscheidung die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung berücksichtigt. Die vom Verordnungsgeber beteiligte Obere Landesplanungsbehörde hat in ihrer Stellungnahme vom 18. Mai 2017 auf das im Regionalplan Nordthüringen im Bereich des Schutzgebiets ausgewiesene Vorranggebiet Freiraumsicherung FS-70 „Rüdigsdorfer Schweiz/Harzfelder Holz/Steinberg/Eichenberg“ hingewiesen und einer Ausweisung des NSG „Winkelberg“ zugestimmt, da die Ausweisung des NSG dem Erhalt der schutzgutorientierten Freiraumfunktionen im Gebiet diene und insofern dem Ziel Z 4-1 des Regionalplans entspreche. Nachdem der erkennende Senat den Regionalplan bezüglich des Vorranggebiets FS-70 für unwirksam erklärt hatte, hat die Obere Planungsbehörde in einer ergänzenden Stellungnahme vom 13. September 2019 darauf hingewiesen, dass die Regionale Planungsgemeinschaft die Flächen des geplanten NSG "Winkelberg“ in dem am 3. September 2018 veröffentlichten Entwurf zur Anhörung/Öffentlichen Auslegung für die Änderung des Regionalplans Nordthüringen erneut als Vorranggebiet Freiraumsicherung ausgewiesen und beschlossen habe, dem Gipsabbau in Nordthüringen an anderer Stelle Raum zu geben. Im Entwurf des Regionalplans würden an zehn Standorten Vorranggebiete Rohstoffgewinnung und an zwei Standorten Vorranggebiete vorsorgende Rohstoffsicherung ausgewiesen.
Der Entscheidung der Regionalen Planungsgemeinschaft kommt im Verhältnis zum Verordnungsgeber der Schutzgebietsverordnung grundsätzlich eine rechtlich verbindliche Wirkung zu. Zwar ist die landesplanerische Beurteilung nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, auch kann sie keine das nachfolgende Normsetzungsverfahren ersetzende Wirkung haben, unterliegt innerhalb des vorliegenden Normenkontrollverfahrens inzidenter aber der vollen richterlichen Überprüfung, denn der Verordnungsgeber hat die raumordnungsrechtlichen und landesplanerischen Vorschriften zu beachten. Das NSG „Winkelberg“ liegt innerhalb eines Bereichs, der von der Regionalen Planungsgemeinschaft Nordthüringen im Zeitpunkt der Entscheidung über die Schutzgebietsausweisung raumordnerisch als Vorranggebiet Freiraumsicherung und als Vorbehaltsgebiet Tourismus und Erholung „Südharz einschließlich des Harzvorlandes“ vorgesehen war. Nach dem - noch nicht abschließenden - Willen der Planungsgemeinschaft sollte künftig in dem Gebiet um den Winkelberg einer natur- und landschaftsgebundenen Erholung sowie einer infrastrukturell geprägten Freizeitgestaltung und dem Naturschutz eine größere Bedeutung zugemessen werden als der Rohstoffsicherung und -gewinnung. Die Obere Planungsbehörde hat zwar den Belang des Gipsabbaus erkannt, hat aber gegenüber dem Verordnungsgeber der Schutzgebietsverordnung unter Bezug auf die noch nicht abgeschlossenen Planungen der Regionalen Planungsgemeinschaft zum Ausdruck gebracht, dass nach den raumplanerischen Vorstellungen der Belang des Rohstoffabbaus im Verhältnis zu anderen konkurrierenden Nutzungsalternativen zurückstehen soll. Dem Bergbau wolle die Regionalplanung an anderer Stelle Raum geben. Die Regionale Planungsgemeinschaft wollte nach Mitteilung der Oberen Planungsbehörde den Zielkonflikt zwischen der Erhaltung der schutzgutorientierten Freiraumfunktionen der Naturgüter Boden, Wald, Wasser, Klima, Flora und Fauna sowie des Landschaftsbildes und einer natur- und landschaftsgebundenen Erholung und den Erwerbsinteressen der Antragstellerin sowie den Interessen der Allgemeinheit an der Gewinnung von Bodenschätzen dahin lösen, dass sie den Naturschutz-, Umwelt- und Erholungsinteressen in ihrer Planung im Bereich des Naturschutzgebiets den Vorrang eingeräumt hat. Dagegen kann die Antragstellerin nicht mit ihrer Vorstellung durchdringen, dass im Bereich ihres Bergwerkseigentumsfeldes Winkelberg das wirtschaftliche Interesse am Gipsabbau und das öffentliche Rohstoffgewinnungsinteresse grundsätzlich jede andere Nutzung verdrängen. Die von der Antragstellerin beanspruchte Rechtsfolge könnte allein der landesplanerischen Darstellung einer Vorrangfläche Rohstoffsicherung und -gewinnung beigemessen werden, die es hier aber nicht gibt. Weder weist der Regionalplan Nordthüringen derzeit eine solche Vorrangfläche aus, noch ist absehbar im Geltungsbereich der Schutzgebietsverordnung eine solche Ausweisung beabsichtigt. Die der Schutzgebietsausweisung vorangegangene landesplanerische Beurteilung des Verordnungsgebers steht daher im Einklang mit den raumordnungsrechtlichen Zielvorgaben.
bb. Die Gesamtabwägung aller von der Schutzgebietsausweisung berührten Belange entspricht den Anforderungen des § 1 Abs. 2 BNatSchG.
Der Antragsgegner hat sich im Normsetzungsverfahren mit den öffentlichen und privaten Interessen, die nach Lage der Dinge zu berücksichtigen waren, auseinandergesetzt, sie in die Abwägung eingestellt und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit entsprechend der ihnen zukommenden Gewichtigkeit gegeneinander abgewogen. Der Antragsgegner bezweckt mit der Schutzgebietsausweisung den Schutz ebenfalls hochrangiger verfassungsrechtlicher Güter. Bei der Erfüllung der nach Art. 20a GG an alle Staatsgewalt adressierten Verpflichtung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere in Verantwortung für die künftigen Generationen kommt dem Normgeber ein weiter politischer Gestaltungsspielraum zu. Hinsichtlich der Eignung derart motivierter Gebote und Verbote beschränkt sich die Überprüfung darauf, ob diese schlechthin oder objektiv untauglich sind, den gewünschten Erfolg zu fördern. Die Erforderlichkeit einer solchen Normierung lässt sich nur verneinen, wenn die Mittelauswahl offensichtlich falsch ist und eindeutig feststeht, dass sich der Zweck mit einem milderen Mittel sachlich gleichwertig erreichen lässt (OVG d. Saarl., Urt. v. 10. September 2019 - 2 C 106/18 -, juris, dort Rn. 26, u. a. unter Bezug auf BVerwG, Beschl. v. 13. Dezember 2018 - 3 B 37.17 - juris). Der der Oberen Naturschutzbehörde damit verbleibende Handlungsspielraum ist in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes auf der einen und der Eigentümerinteressen auf der anderen Seite geprägt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16. Juni 1988 - 4 B 102/88 - Buchholz 406.401 § 15 BNatSchG Nr. 5 = NVwZ 1988, 1020 und Urt. v. 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312-322 = juris). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile v. 13. Dezember 1984 - 7 C 3.83 u. a. - BVerwGE 70, 318 <335>, v. 26. April 2006 - 6 C 19.05 - BVerwGE 125, 384Rn. 16 und v. 26. Juni 2014 - 4 C 3.13 - BVerwGE 150, 114Rn. 25) kommt es bei der richterlichen Kontrolle von (untergesetzlichen) Normen im Grundsatz auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens an, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, und nicht auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt. Aus diesem Grunde kam es auf die Motive des Verordnungsgebers nicht an und der Senat musste den darauf bezogenen Beweisanträgen der Antragstellerin (Niederschrift über die mündliche Verhandlung, Anlage 1, Anlage Nrn. 1, 2 und 4 sowie Anlage 3 Nrn. 2 - 4) nicht nachgehen. Der Weg zu einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung des Abwägungsvorgangs ist bei untergesetzlichen Normen nur eröffnet, wenn der Normgeber - wie etwa im Bauplanungsrecht - einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven unterliegt. Sind solche nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm mit Fehlern im Abwägungsvorgang nicht begründet werden. Diese Rechtssätze finden auch auf Schutzgebietsausweisungen nach §§ 20 ff. BNatSchG Anwendung. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit dem oben zitierten Beschluss vom 16. Juni 1988 insoweit klargestellt, dass die bei der rechtsverbindlichen Unterschutzstellung bestimmter Teile von Natur und Landschaft vorzunehmende Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Schutzes von Natur und Landschaft auf der einen und der Nutzungsinteressen der betroffenen (Grund-)Eigentümer auf der anderen Seite vorzunehmende Prüfung, mag man sie ebenfalls als "Abwägung" bezeichnen, mit der auf ein bestimmtes Vorhaben bezogenen fachplanerischen Abwägung nicht identisch ist. Der danach verbleibende Handlungsspielraum ist - wie bereits ausgeführt - von der Sachlage her in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung geprägt. Die Würdigung hat mit der bauleitplanerischen Abwägung nichts gemein, die der Gesetzgeber in § 1 Abs. 5 bis 7 und § 2 Abs. 3 BauGB besonders ausgestalteten Abwägungsanforderungen unterwirft (zu alldem BVerwG, Beschl. v. 20. Dezember 2017 - 4 BN 8/17 -, juris, dort Rn. 8 ff.).
Dass die von der Antragstellerin geltend gemachten Interessen an der Sicherung eines zukünftigen Gipsabbaus im Bereich ihres Bergwerkseigentums auf den unter Schutz gestellten Grundstücken dem Schutzzweck der Verordnung letztlich untergeordnet wurden, erscheint unter Berücksichtigung der dem Verordnungsgeber gerade bei der Gewichtung der einzelnen Interessen zustehenden Gestaltungsfreiheit schon deshalb nicht unverhältnismäßig, weil die Interessen der Antragstellerin und diejenigen der Allgemeinheit an einer Unterschutzstellung völlig gegensätzlich sind und eine zukünftige Realisierung der Interessen der Antragstellerin vorliegend nicht zu einer bloßen Beeinträchtigung, sondern zur völligen Zerstörung des besonders schutzwürdigen, dem unionsrechtlichen Schutzregime „Natura 2000“ unterliegenden Schutzgebiet führen würde. Auch die Gewichtung der wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin durch den Verordnungsgeber, der in die Abwägung die Auswirkungen der Unterschutzstellung auf die Rechtsposition der Antragstellerin als Grundstückseigentümerin und als Inhaberin von Bergwerkseigentum eingestellt hat, steht nicht außer Verhältnis zu ihrer tatsächlichen Bedeutung. Die Obere Naturschutzbehörde hat sich ausweislich der Verwaltungsvorgänge eingehend mit den Eigentümerinteressen auseinandergesetzt und diese - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - in ihre Erwägungen einbezogen. Dies verdeutlicht die Prüfung und Auswertung der Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange und der Anregungen und Bedenken der Antragstellerin als Inhaberin des Bergwerkseigentums durch die Antragsgegnerin vom 16. Oktober 2017, die in der Beiakte 2, Blatt 633 bis 675 dokumentiert ist. In der Abwägung hat die Behörde zur Kenntnis genommen (Beiakte 2, Blatt 636 ff.), dass die Antragstellerin Inhaberin des Bergwerkseigentums ist und im Bereich des Winkelbergs den Abbau von Gips beabsichtigt. Die Behörde hat auch den sog. Gipskompromiss vom 15. März 1997 bei ihrer Entscheidung berücksichtigt, ihm zu Recht aber nicht die Bedeutung entnommen, dass sie dadurch am Erlass der Rechtsverordnung gehindert ist. Der Gipskompromiss ist allenfalls eine gegenüber der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin abgegebene politische Absichtserklärung, der dem Gesetzgebungsakt - Erlass einer Verordnung - als abstrakt genereller Regelung nicht entgegenstehen kann. Soweit sich daraus unter Vertrauensschutzgesichtspunkten möglicherweise ein Entschädigungsanspruch der Antragstellerin ergeben könnte, können darauf bezogene Einwendungen die Rechtmäßigkeit der Schutzgebietsverordnung nicht berühren.
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die vom Bergwerkseigentum der Antragstellerin betroffenen Flächen aus dem auszuweisenden Naturschutzgebiet nicht herausgenommen hat, weil diese Flächen mit etwa 18 ha den wesentlichen Teil des geplanten Naturschutzgebiets ausmachen, diese Flächen dem „Natura-2000-Schutzregime“ unterliegen und dort besonders und streng geschützte Arten und Lebensräume vorkommen.
Im Übrigen zeigt auch die Verordnung selbst, dass die Obere Naturschutzbehörde die Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und insbesondere der Antragstellerin an einem Abbau der Gipsvorkommen im Tagebau in einem Teilbereich des unter Schutz gestellten Gebiets erwogen und berücksichtigt hat. Die Verordnung enthält neben den Verboten in § 3 in § 4 zahlreiche Ausnahmen von den Verboten und räumt bestimmten Nutzungsinteressen der Grundeigentümer insoweit den Vorrang vor den Naturschutzbelangen ein. Dieser Umstand und die Tatsache, dass die die Freistellungen betreffenden Regelungen der Verordnung sehr differenziert sind, machen ausreichend deutlich, dass der Verordnungsgeber sich mit dem Für und Wider der land- und forstwirtschaftlichen, jagdlichen und gärtnerischen und auch bergbaulichen Nutzung des unter Schutz gestellten Gebiets detailliert befasst und die betroffenen Belange gewürdigt hat. Daher bestehen auch keine begründeten Anhaltspunkte dafür, dass die Obere Naturschutzbehörde bei dem Erlass der Verordnung § 2 Abs. 3 BNatSchG, wonach die sich aus § 1 Abs. 1 BNatSchG ergebenden Anforderungen untereinander und gegen die sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft abzuwägen sind, nicht oder nur unzureichend Rechnung getragen hat.
Die Obere Naturschutzbehörde hat sich auch mit der von der Antragstellerin angeführten Rohstoffsicherungsklausel (§ 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG) befasst, hat ihr aber keine die naturschutzrechtlichen Belange verdrängende Wirkung beigemessen. Die Obere Naturschutzbehörde war - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - auch durch die Rohstoffsicherungsklausel nicht gezwungen, dem wirtschaftlichen Interesse der Antragstellerin an der Aufsuchung von Bodenschätzen - das auch ein öffentliches Interesse ist - Vorrang vor den naturschutzrechtlichen Belangen einzuräumen. Schon der Wortlaut des § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG besagt, dass die Vorschrift für die Anwendung und nicht für den Erlass von Rechtsvorschriften gilt, die - wie eine Naturschutzgebietsverordnung - Grundstücke im Interesse eines öffentlichen Zwecks schützen und deshalb auf ihnen bestimmte Tätigkeiten, wie den Abbau von Bodenschätzen durch Abgrabung, verbieten oder beschränken. Auch der systematische Zusammenhang, in dem die Vorschrift steht, belegt dies eindeutig: § 48 Abs. 1 Satz 1 BBergG setzt ausdrücklich voraus, dass solche Rechtsvorschriften erlassen werden und lässt die darin ausgesprochenen Verbote und Beschränkungen unberührt; Satz 2 zieht daraus die Konsequenz und ordnet an, dass die Behörde dem - auch öffentlichen - Interesse an der Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen bei Anwendung der Rechtsvorschriften im Einzelfall Rechnung trägt, nämlich bei Konkretisierung darin verwandter unbestimmter Rechtsbegriffe wie "öffentliches Interesse" oder bei Ausübung von Ermessensermächtigungen. Das hat das Bundesverwaltungsgericht bereits im Urteil vom 4. Juli 1986 - 4 C 31.84 - BVerwGE 74, 315 (318) so zum Ausdruck gebracht.
Es ist selbstverständlich, dass - unabhängig von § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG - bei Planungen wie z. B. der Regionalplanung und der Bauleitplanung sowie bei Schutzgebietsfestsetzungen, soweit dort ein planerischer Gestaltungsfreiraum besteht, auch das Interesse an der Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen in die Abwägung einzustellen ist. Das bedeutet indes nicht, dass der Plan- oder untergesetzliche Normgeber dem Aufsuchungs- oder Gewinnungsinteresse stets den Vorrang einzuräumen hätte und oder er in den einem bestimmten Zweck gewidmeten oder unter Schutz gestellten Gebieten stets Grundstücke bezeichnen müsste, auf denen zumindest ausnahmsweise Bodenschätze aufgesucht oder gewonnen werden dürfen. Die Entscheidung, ob und in welchem Umfang in einem insgesamt schutzbedürftigen Gebiet im Einzelfall - ausnahmsweise - die Zulassung einer Abgrabung oder einer unterirdischen Ausbeutung auf einzelnen Grundstücken den Zweck des Gebietsschutzes möglicherweise nicht gefährdet, kann er dem administrativen Vollzug der untergesetzlichen Norm überlassen.
Die Obere Naturschutzbehörde durfte bei ihrer Abwägungsentscheidung - wie geschehen - auch frei von Rechtsfehlern dem Umstand maßgebliche Bedeutung beimessen, dass sich aus planungsrechtlichen Vorschriften jedenfalls kein zugunsten der Antragstellerin wirkendes Vorrang- oder Vorbehaltsgebiet Rohstoffe ergab. Die Sach- und Rechtslage hat sich zwischen der Abwägungsentscheidung und dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung nicht geändert, so dass die Obere Naturschutzbehörde auch aus diesem Grund nicht verpflichtet war, eine Neubewertung vorzunehmen.
Die Verordnung enthält zudem in §§ 4 und 5 weitgehende Freistellungen von den Verboten des § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG und § 3 der Verordnung. Daher kann keine Rede davon sein, dass die Entscheidung der Oberen Naturschutzbehörde, den Belangen des Naturschutzes Vorrang vor den Eigentümerinteressen an der uneingeschränkten Nutzung zu geben, unverhältnismäßig ist.
Schließlich sind auch die Verbote, die § 3 Schutzgebietsverordnung enthält, mit höherrangigem Recht vereinbar. § 3 Abs. 1 Schutzgebietsverordnung steht mit § 23 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BNatSchG im Einklang, wonach alle Handlungen verboten sind, die das Naturschutzgebiet oder einzelne seiner Bestandteile zerstören, beschädigen oder verändern oder zu einer nachhaltigen Störung führen können. Umstände, die die Obere Naturschutzbehörde dazu hätten verpflichten können, gemäß § 23 Abs. 2 BNatSchG weitergehende Freistellungen von den Verboten in die Naturschutzgebietsverordnung aufzunehmen - hier insbesondere die von der Antragstellerin gewünschte Ausnahme für den Gipsabbau - sind ebenfalls nicht zu erkennen. Die Verbote verstoßen ferner nicht gegen Art. 14 GG, weil sie sich als eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erweisen. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Gebiets im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergibt sich daraus eine immanente, dem Grundstück oder anderen Eigentumsrechten selbst anhaftende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen - wie die vorliegende Naturschutzverordnung - lediglich nachgezeichnet wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 24. Juni 1993 - 7 C 26.92 - NJW 1993 2949 m. w. N. = juris, dort Rn. 40). Regelungen des Naturschutzes, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind daher keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 31. Januar 2001 - 6 CN 2.00 - NuR 2001 S. 351 = juris, dort Rn. 13 Beschl. v. 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 - juris, dort Rn. 15 f.). Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17. Januar 2000 - 6 BN 2.99 - NVwZ-RR 2000 S. 339; Beschl. v. 18. Juli 1997, a. a. O.). Davon kann hier jedoch keine Rede sein. Da die §§ 4 und 5 der Verordnung eine Vielzahl an Freistellungen von den Verboten vorsehen, verbleibt genügend Raum für den privatnützigen Gebrauch der unter Naturschutz gestellten Flächen. Schließlich unterbindet die Verordnung bislang ausgeübte oder sich objektiv anbietende Nutzungen nicht ohne jeglichen Ausgleich. § 23 Abs. 2 BNatSchG und § 3 der Verordnung verbieten zwar zahlreiche Grundstücksnutzungen. Von den Verboten des § 23 Abs. 2 BNatSchG und denen des § 3 der Verordnung kann die Antragsgegnerin unter den in § 67 Abs. 1 BNatSchG, § 5 der Verordnung genannten Voraussetzungen aber auf Antrag Befreiung erteilen. Sofern sich der Gipsabbau im Bergwerkseigentumsfeld der Antragstellerin zu einem späteren Zeitpunkt zu einem Belang von öffentlichem Interesse entwickeln sollte (z. B. durch die Erschöpfung anderer Lagerstätten oder eine Verknappung des Rohstoffs Gips), könnte zudem durch die Untere Naturschutzbehörde auf Antrag geprüft werden, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Befreiung gemäß § 5 der Verordnung erteilt werden kann.
Außerdem haben Eigentümer oder andere Nutzungsberechtigte nach § 68 BNatSchG Anspruch auf Entschädigung, wenn ihnen durch Maßnahmen aufgrund des BNatSchG oder landesrechtlichen Vorschriften Beschränkungen ihrer Nutzungsrechte in einem Ausmaß auferlegt werden, das über die Sozialbindung des Eigentums hinausgeht. Das ist nicht nur der Fall, wenn Beschränkungen der Nutzungsrechte enteignenden Charakter haben, sondern auch, wenn sie die verfassungsrechtlich vorgegebene Zumutbarkeitsschwelle überschreiten. Gemäß § 68 Abs. 1 BNatSchG ist eine Entschädigung insbesondere zu gewähren, wenn infolge von Verboten oder Geboten nach u. a. § 23 BNatSchG bisher rechtmäßige Grundstücksnutzungen oder sonstige Eigentumspositionen aufgegeben oder eingeschränkt werden müssen und hierdurch die Betriebe oder sonstigen wirtschaftlichen Einheiten, zu denen die Grundstücke gehören, unvermeidlich und nicht nur unwesentlich beeinträchtigt werden.
Die Verordnung über das Naturschutzgebiet wäre selbst dann rechtlich nicht zu beanstanden, wenn die wirtschaftliche Existenz der Antragstellerin durch das Verbot des Gipsabbaus tatsächlich gefährdet würde und die Obere Naturschutzbehörde diesen Umstand bei der Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes und ihrer Nutzungsinteressen nicht berücksichtigt hätte. Eine unzureichende Ermittlung und Zusammenstellung der bei der Abwägung zu berücksichtigenden Umstände allein zieht die Nichtigkeit einer Naturschutzgebietsverordnung nicht nach sich. Dies wäre lediglich dann der Fall, wenn die Anforderungen, die an die Rechtmäßigkeit planerischer Entscheidung gestellt werden (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u. a. - BVerwGE 56, 110, 122 f. m. w. N.), auch für Verordnungen, die gemäß § 19 Abs. 2 ThürNatG 2006 erlassen werden, gelten würden. Das ist - wie bereits oben ausgeführt - zu verneinen, weil die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen, die bei Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass einer Naturschutzgebietsverordnung den Handlungsspielraum der Naturschutzbehörde prägt, mit der Abwägung aller in Betracht kommenden Belange bei einer Planungsentscheidung nicht identisch ist (BVerwG, Beschl. v. 16. Juni 1988, juris, dort Rn. 3 zur Aufstellung von Landschaftsplänen nach § 15 BNatSchG a. F.). Daher kommt es lediglich darauf an, ob die aufgrund der Abwägung getroffene Entscheidung über die Unterschutzstellung des Gebiets und über die Verbote im Ergebnis zu beanstanden ist. Davon kann aber auch bezüglich des von der Antragstellerin kritisierten Verbots bergbaulicher Tätigkeit keine Rede sein, zumal wie oben ausgeführt auch eine Befreiung von dem Verbot nach Maßgabe des § 5 der Verordnung nicht generell ausgeschlossen ist.
Der Senat musste auch die mündliche Verhandlung nicht wiedereröffnen (§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO), nachdem die Antragstellerin nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung noch einen nicht nachgelassenen Schriftsatz eingereicht hatte. Ein Fall, in dem nur durch Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung das rechtliche Gehör (vgl. Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) gewährt werden kann (dazu BVerwG, Urt. v. 1. März 1995 - 8 C 36.92 - Buchholz 303 § 287 ZPO Nr. 3) lag hier nicht vor. Die Antragstellerin hatte bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung ausreichend Gelegenheit vorzutragen. Die Sache war auf der Grundlage der bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung in das Verfahren eingeführten Tatsachen entscheidungsreif.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO in entsprechender Anwendung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 30.000 Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Dabei orientiert sich der Senat entsprechend seiner ständigen Rechtsprechung an den Empfehlungen des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai / 1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen (zu finden etwa unter www.bverwg.de). In Anlehnung an Nr. 9.8 des Streitwertkatalogs, auf den Nr. 29.2, hinsichtlich der Normenkontrolle einer Schutzgebietsausweisung verweist, hält der Senat wegen der wirtschaftlichen Bedeutung der Angelegenheit für die Antragstellerin den festgesetzten Betrag für angemessen.
Hinweis:
Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11, 12 ThürNatG
§§ 1, 2 BNatSchG
§§ 20 ff. BNatSchG
§ 7 Ordnungswidrigkeiten
§ 34 BNatSchG
§ 67 BNatSchG
§ 12 ThürNatG
§ 23 BNatSchG
§ 2 ThürNatG
§ 19 ThürNatG
§ 21 BNatSchG
§ 11 ThürNatG
§ 15 BNatSchG
§ 68 BNatSchG
§ 287 ZPO
§ 167 VwGO
§ 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG
§ 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 19 Abs. 2, 11 Abs. 1 Nr. 1, 12 Abs. 1, 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürNatG
§ 19 Abs. 2 ThürNatG
§ 36 Abs. 2 ThürNatG
§ 20 Abs. 1 und 2 ThürNatG
§ 20 Abs. 1, 21 BNatSchG
§ 20 Abs. 2 ThürNatG
§ 22 Abs. 2 BNatSchG
§ 21 Abs. 1 Satz 1 ThürNatG
§ 21 Abs. 1 ThürNatG
§ 21 Abs. 2 Satz 2 ThürNatG
§ 21 Abs. 2 Satz 2 und 3 ThürNatG
§ 21 Abs. 1 S. 2 ThürNatG
§ 21 Abs. 5 ThürNatG
§ 12 Abs. 1 ThürNatG
§ 19 Abs. 2 und 4 ThürNatG
§ 32 Abs. 2 BNatSchG
§ 20 Abs. 1 ThürNatG
§ 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG
§ 20 Abs. 2 BNatSchG
§ 32 Abs. 4 BNatSchG
§ 20 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 19 Abs. 2, 20 Abs. 1 Satz 1 ThürNatG
§ 1 und 2 Abs. 1 BNatSchG
§ 1 Abs. 1 BNatSchG
§ 9 Abs. 8 BauGB
§ 23 Abs. 1 Nr. 1 und 3 BNatSchG
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 und 3 ThürNatG
§ 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 11 Nr. 1 ThürNatG
§ 34 Abs. 1 BNatSchG
§ 26a Abs. 3 ThürNatG
§ 36 Abs. 7 Satz 2 ThürNatG
§ 1 Abs. 2 BNatSchG
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 BBergG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 68 Abs. 1 BNatSchG
§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 108 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 Abs. (3) der Schutzgebietsverordnung
§ 4 des Thüringer Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 der Schutzgebietsverordnung
§ 4 Raumordnungsgesetz (ROG) sind bei raumbedeutsamen Planungen Ziele der Raumordnung
§ 3 der Verordnung
§ 4 und 5 der Verordnung
§ 3 der Verordnung kann die Antragsgegnerin unter den in ____________________, § 5 der Verordnung
§ 5 der Verordnung
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz
Art. 84 Abs. 1 Verfassung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG
Art. 72 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 20 a GG
Art. 20a GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 103 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 92, 258
BVerwGE 150, 114
BVerwGE 164, 16
NVwZ 2004, 729
NVwZ 1988, 1020
NVwZ-RR 2001, 659
BVerwGE 119, 312
BVerwGE 70, 318
BVerwGE 125, 384
BVerwGE 74, 315
BVerwGE 56, 110, 122
1 N 672/13
1 N 544/22
2 BvL 1/15
5 C 17.16
2 K 134/19
5 S 1770/18
7 A 2/92
4 C 3.13
4 CN 12/17
11 A 7.05
7 CN 1.08
1 N 3/06
4 CN 10.02
4 B 102/88
5 S 3161/98
5 S 1765/95
4 BN 5.97
9 A 20.05
2 C 106/18
3 B 37.17
7 C 3.83
6 C 19.05
4 BN 8/17
4 C 31.84
7 C 26.92
6 CN 2.00
6 BN 2.99
4 C 79.76
8 C 36.92