Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-11-16, Aktenzeichen 10 B 1224/16.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:1116.10B1224.16NE.00

Tenor:
Der Antrag wird verworfen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der „Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß den §§ 47 Abs. 6, 123 VwGO“ ist nicht statthaft und damit unzulässig.
Dies gilt hinsichtlich beider Anträge,
1. den Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin vom 19. Mai 2016 außer Vollzug zu setzen und
2. den sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergie“ der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2016 für unwirksam zu erklären,
hilfsweise, der Antragsgegnerin das Inkraftsetzen des sachlichen Teilflächennutzungsplans zu untersagen.
Der Antrag zu 1. richtet sich in der Sache dagegen, dass der neue, bereits in Kraft getretene Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin keine Darstellung von Konzentrationszonen für Windenergie mehr enthält, sondern diese Darstellung einem sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergie“ vorbehält, während der ursprüngliche Flächennutzungsplan noch zwei Konzentrationszonen mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB darstellte, die nicht in der Umgebung des Wohnhauses des Antragstellers lagen. Damit wendet sich der Antragsteller insoweit gegen die Streichung von Konzentrationsflächen mit Ausschlusswirkung.
Der Antrag zu 2. richtet sich demgegenüber gegen den sachlichen Teilflächennutzungsplan „Windenergie“, der eine Darstellung von Konzentrationszonen für Windenergie mit Ausschlusswirkung vorsieht, von denen sich eine nur rund 650 m vom Wohnhaus des Antragstellers entfernt befindet. Da dieser Teilflächennutzungsplan nach Angaben der Beteiligten noch nicht wirksam geworden ist, handelt es sich insoweit um eine vorbeugende Normenkontrolle gegen die Darstellung entsprechender Konzentrationsflächen.
Weder die Darstellung solcher Konzentrationsflächen noch ihre Streichung, sondern nur die in solchen Darstellungen zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde zum Eintritt der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB können aber zulässiger Gegenstand einer Normenkontrolle sein.
Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist die Normenkontrolle gegen Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, statthaft. Ein Flächennutzungsplan ist keine Satzung und grundsätzlich keine Rechtsnorm im materiellen Sinne.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erfüllen allerdings im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB die Darstellungen des Flächennutzungsplans eine den Festsetzungen des Bebauungsplans vergleichbare Funktion, die es rechtfertigt, § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im Wege der Analogie hierauf zu erstrecken.
Gegenstand einer insoweit statthaften Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog kann jedoch allein die in dem Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde sein, mit der Darstellung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb dieser Flächen eintreten zu lassen. Im Übrigen sind die Darstellungen des Flächennutzungsplans einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nicht zugänglich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 4 CN 1.12 –, juris, Rn. 10; Beschluss vom 24. März 2015 ‑ 4 BN 32.13 ‑, juris, Rn. 8; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4. September 2015 ‑ 8 C 10384/15 ‑, juris, Rn. 15.
Ein Normenkontrollantrag, den der Antragsteller nicht gegen die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben außerhalb der ausgewiesenen Konzentrationsflächen, sondern allein gegen die Darstellung der Konzentrationsflächen selbst richten würde, wäre danach nicht statthaft. Gleiches gilt für einen Normenkontrollantrag, der sich gegen die Streichung der Darstellung von Konzentrationsflächen richtet.
Weder die Darstellung einer Konzentrationsfläche für Windenergie im Flächennutzungsplan noch ihre Streichung ist mit einer unmittelbaren Rechtswirkung gegenüber dem Bürger verbunden, der die Errichtung solcher Anlagen in der Nähe seines Grundstücks verhindern möchte. Die dagegen erhobenen Einwände des Antragstellers führen zu keiner anderen Bewertung. Sie ignorieren das grundsätzliche Fehlen einer rechtlichen Bindungswirkung der Darstellungen des Flächennutzungsplans. Die Darstellung von Bau- oder Konzentrationsflächen führt gerade nicht zur unmittelbaren planungsrechtlichen Zulässigkeit entsprechender Vorhaben. Von einer unmittelbaren Rechtswirkung kann insoweit nicht die Rede sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 ‑ 4 CN 3.06 ‑, juris, Rn. 15.
Gleiches gilt erst recht für die Streichung einer solchen Darstellung. Auch mit dem mit ihr verbundenen bloßen Aufleben des allgemeinen Privilegierungstatbestandes des § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB nach dem Wegfall der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist keine solche unmittelbare Rechtswirkung verbunden.
Das Argument des Antragstellers, etwas anderes müsse für die Darstellung einer Konzentrationsfläche jedenfalls dann gelten, wenn sich diese auf einen Bereich beziehe, für den zuvor die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gegolten habe, erschöpft sich letztlich in der bloßen Behauptung. Weshalb die Bindungswirkung der Darstellung einer Konzentrationsfläche davon abhängig sein soll, ob eine solche im Flächennutzungsplan erstmals dargestellt wird oder es vor seiner Änderung bereits Konzentrationsflächen gab, erschließt sich aus den Ausführungen des Antragstellers nicht. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht der entsprechenden Darstellung im Flächennutzungsplan rechtliche Außenwirkung nur gegenüber Bauwilligen, die Windkraftanlagen außerhalb der Konzentrationsflächen errichten wollen.
Die Beantwortung der vom Antragsteller aufgeworfenen Frage, ob für die von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erfasste Fallgestaltung nach wie vor von einer planwidrigen Regelungslücke ausgegangen werden könne, ist für das vorliegende Verfahren ohne Belang. Weshalb im vorliegenden Fall derselbe Zulässigkeitsmaßstab angelegt werden müsste wie in den von dem Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fällen, ist auch unter Berücksichtigung der vom Antragsteller für seine Rechtsmeinung genannten Gründe nicht nachvollziehbar.
Das zitierte Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 9. Oktober 2008 – 12 KN 12/07 –, juris, Rn. 18, rechtfertigt schon deshalb keine andere Beurteilung, weil diese Rechtsprechung offenkundig im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgegeben worden ist.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 24. August 2016 – 12 ME 147/16 –.
Die vom Antragsteller beklagte Rechtsschutzlücke besteht nicht. Unter Rechtsschutzgesichtspunkten dürfen von vorgelagerten Planungsstufen, die dem Individualrechtsschutz nicht zugänglich sind, keine irreversiblen, nachteiligen Rechtswirkungen für den betroffenen Bürger ausgehen. Soweit erst die zur Außenverbindlichkeit führende Entscheidung auf der letzten Konkretisierungsstufe, der Genehmigungsebene, den privaten Einzelnen in seinen Rechten verletzen kann, dürfen ihm Vorentscheidungen auf anderen Planungsebenen, die diese Rechtsverletzung vorbereiten, nicht als unangreifbar entgegengehalten werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 – 4 A 1001.04 –, juris, Rn. 80.
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verlangt aber nicht, Rechtsschutz gerade im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle zu gewähren. Ob die Darstellung der Konzentrationsfläche zu Recht erfolgt ist oder ihr gewichtige private oder öffentliche Belange entgegenstehen, kann im Wege der Inzidentkontrolle im Rahmen der Klage gegen die für die einzelne Windkraftanlage erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung überprüft werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2006 ‑ 4 BN 29.06 ‑, juris, Rn. 3; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4. September 2015 ‑ 8 C 10384/15 ‑, juris, Rn. 17.
Vor diesem Hintergrund steht dem Antrag zu 2. einschließlich des diesbezüglichen Hilfsantrags darüber hinaus entgegen, dass er auf die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtet ist, für den dort kein Raum ist, wo und solange der Betroffene in zumutbarer Weise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. September 1972 – IV C 17.71 –, juris, Rn. 29; speziell zu einer dem vorliegenden Fall vergleichbaren Konstellation: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 24. August 2016 – 12 ME 147/16 –, juris, Rn. 6 ff.
Soweit der Antragsteller zu seiner Einschätzung einer Unverzichtbarkeit vorbeugenden Rechtsschutzes darauf verweist, dass die Vorschrift des § 33 BauGB auf Flächennutzungspläne nicht anwendbar sei, das Gesetz daher bei Flächennutzungsplänen gerade keine Möglichkeit der Erteilung von Genehmigungen vor Eintritt der Rechtskraft des Plans vorsehe und er eine solche Erteilung nicht hinnehmen und erst anschließend um Rechtsschutz nachsuchen müsse, überzeugt dies nicht. Dass nach der genannten Vorschrift unter besonderen Voraussetzungen Vorhaben mit Blick auf die künftigen Festsetzungen eines Bebauungsplans zulässig sein können, hat unter keinem Aspekt mit dem Rechtsschutz Drittbetroffener zu tun.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Der in einem Hauptsacheverfahren angemessene Streitwert von 10.000,00 Euro ist wegen der Vorläufigkeit der begehrten Entscheidung zu halbieren.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 33 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 CN 1.12
4 BN 32.13
8 C 10384/15
4 CN 3.06
12 KN 12/07
12 ME 147/16
4 A 1001.04
4 BN 29.06
IV C 17.71
12 ME 147/16