Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-08-29, Aktenzeichen 7 A 11067/17
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2017:0829.7A11067.17.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 5. April 2017 zuzulassen, wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstands für das Zulassungsverfahren wird auf 45.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt von der Beklagten, ihr drei – zuletzt bis zum 31. März 2015 befristete – Taxigenehmigungen wiederzuerteilen.
Sie erwarb in den Jahren 2001 und 2002 die Taxigenehmigungen mit den Nummern 161, 217 und 227 und verpachtete diese jeweils vom ersten Tag an. In der Folgezeit wurden die Genehmigungen wiedererteilt und im Anschluss daran erneut verpachtet. Ein Betrieb mit eigenen Fahrzeugen fand nicht statt.
Am 24. März 2015 beantragte die Klägerin die Wiedererteilung der Taxigenehmigungen. Nach einem Zwischenbescheid lehnte die Beklagte den Antrag mit Bescheid vom 10. August 2015 ab. Die Klägerin erfülle zwar die subjektiven Voraussetzungen für die Wiedererteilung. Als Inhaberin eines reinen Verpachtungsbetriebs sei ihr Antrag indes als nachrangig zu behandeln. Sie könne sich nicht auf das Altunternehmerprivileg berufen. Da mehr Anträge auf Erteilung einer Taxigenehmigung vorlägen, als Genehmigungen ohne Gefährdung der öffentlichen Verkehrsinteressen ausgegeben werden könnten, sei ihr Antrag abzulehnen.
Den Widerspruch der Klägerin wies der Stadtrechtsausschuss der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 18. Mai 2016 zurück. Die Klägerin könne sich nicht auf das Altunternehmerprivileg berufen, da dieses nicht gelte, wenn die Genehmigungen verpachtet seien. Ohne Altunternehmerprivileg seien die streitigen Genehmigungen aufgrund der Warteliste zu vergeben. Danach könne die Klägerin nicht zum Zuge kommen, denn sie habe nicht einmal selbst vorgetragen, überhaupt auf der Warteliste zu stehen. Überdies seien die Nachrangigkeitsgründe gemäß § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG zu beachten. Schließlich stehe der Klägerin vor dem Hintergrund, dass bisher eine Wiedererteilung von verpachteten Genehmigungen erfolgt sei, auch aus Vertrauensschutzgesichtspunkten kein Anspruch auf Wiedererteilung der Genehmigung zu. Es müsse jeder Behörde zugestanden werden, eine Verwaltungspraxis zu ändern, die dem Willen des Gesetzgebers nicht ausreichend Rechnung getragen habe.
Die hiergegen gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht Mainz mit Urteil vom 5. April 2017 zurück. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Wiedererteilung der in Rede stehenden Taxigenehmigungen, weil sie sich als Verpächterin nicht auf das Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG stützen könne und eine anderweitige Wiedererteilung der Genehmigungen zumindest daran scheitere, dass in der Person der Klägerin Nachrangigkeitsgründe im Sinne von § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG vorlägen. Die Klägerin könne auch aus Gründen des Vertrauensschutzes keine Wiedererteilung der Taxigenehmigung beanspruchen. Der Genehmigungsversagung könne überdies nicht entgegengehalten werden, dass die Beklagte in den streitgegenständlichen Bescheiden notwendige Feststellungen zu einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit im Sinne des § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nicht getroffen habe. Die Beklagte habe in ihrem Ausgangsbescheid hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass ihr mehr Anträge auf Erteilung einer Taxigenehmigung vorgelegen hätten, als Genehmigungen ohne Gefährdung der öffentlichen Verkehrsinteressen ausgegeben werden könnten. Die Klägerin habe in ihrer Widerspruchsbegründung selbst auf das seitens der Beklagten im Jahr 2014 eingeholte Gutachten zur Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in Mainz verwiesen, welches zu dem Ergebnis komme, dass die Genehmigung aller beantragten Taxigenehmigungen zum nachhaltigen Verlust der Funktionsfähigkeit im Mainzer Taxengewerbe führe und dass von einer gänzlichen Freigabe der Konzessionen dringend abzuraten sei. Die Klägerin könne auch aus sonstigen Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht eine Wiedererteilung der streitgegenständlichen Taxigenehmigung beanspruchen. Ungeachtet der Frage, ob neben § 13 Abs. 3 PBefG überhaupt Raum für andere Vertrauensgesichtspunkte sei, könne sie einen derartigen Anspruch insbesondere nicht aus dem Umstand der bisherigen Verwaltungspraxis der Beklagten herleiten. Der Beklagten sei es nicht verwehrt, eine von ihr bislang ausgeübte Verwaltungspraxis zu ändern, wenn sie hierfür einen sachlichen Grund anführen könne. Unabhängig davon sei auch kein eigenes schutzwürdiges Vertrauen dargetan. Denn schutzwürdig sei nur ein betätigtes Vertrauen, d.h. eine Vertrauensinvestition, die zur Erlangung einer Rechtsposition oder zu entsprechenden anderen Dispositionen geführt habe. Daran fehle es hier. Allein die Möglichkeit, die Genehmigung weiterhin wie bisher ausnutzen zu können, begründe als eigentumsrechtlich nicht geschützte Gewinnerwartung keine im Rahmen eines schutzwürdigen Vertrauens zu beachtende Rechtsposition.
Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung macht die Klägerin ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils sowie eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache geltend.
Von grundsätzlicher Bedeutung sei die Frage, ob § 13 Abs. 3 PBefG im Wiedererteilungsverfahren für Taxigenehmigungen Anwendung finde. Die Rechtsfrage sei bislang höchstrichterlich nicht entschieden und werfe schwierige systematische Abgrenzungsfragen zu tragenden gesetzlichen Bestimmungen, insbesondere das systematische Verhältnis zu § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG auf. Von grundsätzlicher Bedeutung sei auch die Frage, wem – für den Fall der Anwendbarkeit des § 13 Abs. 3 PBefG – der Besitzstandsschutz zuzusprechen sei, wenn die Genehmigungen verpachtet seien. Die hierzu vorliegende höchstrichterliche Rechtsprechung betreffe eine andere Fallkonstellation.
Darüber hinaus bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, weil das Verwaltungsgericht den Versagungsgrund gemäß § 13 Abs. 4 PBefG nicht ernsthaft geprüft habe. Nicht die Klägerin müsse darlegen und beweisen, dass die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes nicht bedroht sei. Das Verwaltungsgericht habe zu prüfen, ob die Voraussetzung für die Versagung des beantragten Verkehrs vorliege. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gebiete es schließlich der durch die Jahrzehnte lange Verwaltungspraxis der Beklagten begründete Vertrauensschutz, die Taxigenehmigungen wiederzuerteilen. Unabhängig von dem Recht der Beklagten, ihre Verwaltungspraxis ändern zu dürfen, bestehe das verfassungsrechtliche Gebot zur Beachtung der Rechtssicherheit auch bei einer (grundsätzlich zulässigen) Änderung der Verwaltungspraxis. Diese Rücksichtnahme auf die berechtigten Interessen der von der Änderung der Verwaltungspraxis Betroffenen gelte umso mehr, als im vorliegenden Fall das Grundrecht der Klägerin aus Art. 12 GG berührt sei.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO nicht vorliegen.
1. Die Rechtssache weist keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf. Dieser Zulassungsgrund dient dem Interesse an Rechtseinheit und Rechtsfortbildung. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache in diesem Sinne nur dann zu, wenn der Streitfall die Entscheidung einer klärungsbedürftigen und klärungsfähigen Rechts- oder Tatsachenfrage erfordert, die sich in einer unbestimmten Vielzahl weiterer Fälle stellen kann und deshalb das abstrakte Interesse der Allgemeinheit an der einheitlichen Entwicklung und Handhabung des Rechts berührt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. November 2008 – 1 BvR 2587/06 –, DVBl. 2009, 41).
An einer Klärungsbedürftigkeit in einem Berufungsverfahren fehlt es indes, wenn sich die als grundsätzlich aufgeworfene Frage auf der Grundlage des Gesetzes und bereits vorliegender Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt (vgl. VerfGH RP, Beschluss vom 13. Dezember 2004 – VGH B 7/04 –, AS 35, 184), so dass divergierende Entscheidungen der Instanzgerichte nicht zu erwarten sind (vgl. Roth, in: BeckOK VwGO, Stand: Januar 2017, § 124 Rn. 55). Ein wichtiges Indiz kann insoweit sein, dass die Beantwortung der aufgeworfenen Frage in Rechtsprechung und Schrifttum (so gut wie) unbestritten ist (vgl. Pietzner/Buchheister, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2016, § 132 Rn. 37; Berlit, in: BeckOK VwGO, Stand: Januar 2017, § 132 Rn. 25).
Ebenso fehlt es an der erforderlichen Klärungsbedürftigkeit, wenn die Grundsatzfrage bereits geklärt worden ist, wobei es bei einer Frage – wie hier – des revisiblen Rechts insoweit auf eine Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht ankommt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. März 2008 – 2 BvR 378/05 –, juris, Rn. 36 [zur grundsätzlichen Bedeutung im Sinne des § 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylVfG a.F.]; VGH BW, Beschluss vom 26. Mai 2000 – 10 S 451/00 –, juris; Roth, in: BeckOK VwGO, Stand: Januar 2017, § 124 Rn. 56; Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2016, § 124 Rn. 32).
Nach diesen Maßstäben ist weder die von der Klägerin als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage zur Anwendbarkeit der Regelung des § 13 Abs. 3 PBefG im Wiedererteilungsverfahren für Taxigenehmigungen (dazu unter a.) noch die Frage, wem bei einer verpachteten Genehmigung der Besitzstandsschutz gemäß § 13 Abs. 3 PBefG zuzusprechen ist (dazu unter b.) klärungsbedürftig. Soweit das Vorbringen zur Grundsatzbedeutung auch dahingehend auszulegen sein sollte, es umfasse die Frage der Anwendbarkeit des § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG im Wiedererteilungsverfahren an Altunternehmer, fehlt es hierfür an der erforderlichen Klärungsfähigkeit (dazu unter c.)
a. Das in § 13 Abs. 3 PBefG geregelte Altunternehmerprivileg gilt auch für die Wiedererteilung einer Taxigenehmigung. Die Anwendbarkeit ist zwar nicht durch eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Sie lässt sich jedoch, wie vor allem die in Literatur und Rechtsprechung unbestrittene Anwendbarkeit auch auf Taxigenehmigungen belegen, ohne Weiteres beantworten und eine divergierende Rechtsprechung steht nicht zu befürchten. In der obergerichtlichen Rechtsprechung gehen beispielsweise sowohl das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 3. September 2015 – 13 B 655/15 –, juris, Rn. 20, unter Verweis auf die einschlägige Kommentarliteratur) als auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteile vom 28. September 1994 – 3 S 1443/93 –, juris, Rn. 22 und vom 5. Juli 2017 – 9 S 8/16 –, juris, Rn. 58) von einer Anwendbarkeit der Regelung auf den Taxenverkehr aus. Auch in der Literatur wird – soweit ersichtlich – einhellig die Anwendbarkeit des § 13 Abs. 3 PBefG bejaht (vgl. Bidinger, PBefG, Stand: Juni 2017, § 13 Nr. 81, m.w.N.; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: Januar 2017, § 13 Rn. 54), wobei insbesondere in der Kommentierung von Bidinger (a.a.O., Nr. 81b ff.) die Entstehungsgeschichte des nunmehr in Absatz 3 geregelten Altunternehmerprivilegs zur Begründung herangezogen wird.
Aus den korrespondierenden Gesetzesmaterialien ergibt sich insoweit, dass im Gesetzentwurf ein Altunternehmerprivileg für die Wiedererteilung von Taxigenehmigungen vorgesehen war. Dies allerdings nicht – wie zuvor in § 13 Abs. 4 PBefG a.F., der nunmehr zum Absatz 3 geworden ist – in einer für sämtliche Verkehre formulierten Vorschrift, sondern in einem eigenen Absatz 6 (vgl. BT-Drucks. 9/2128, S. 3 [Artikel 1 Nr. 2c]). In der Begründung des Regierungsentwurfs heißt es dann auch, dass nunmehr in Absatz 6 die erneute Erteilung einer Genehmigung an Altunternehmer des Taxiverkehrs geregelt sei. Die Voraussetzungen der Wiedererteilung brauchten daher – so die Gesetzesbegründung – nicht mehr im künftigen § 13 Abs. 3 angesprochen zu werden (BT-Drucks. 9/2128, S. 8 [zur Streichung eines Verweises im alten Absatz 4 auf die Geltung für den damals in Absatz 3 geregelten Taxenverkehr]). Der im Gesetzentwurf vorgesehene Absatz 6 ist zwar nicht Gesetz geworden. In dem weiteren Gesetzgebungsverfahren sind allerdings keine Anhaltspunkte dafür dokumentiert, dass der Gesetzgeber für den Taxenverkehr kein Altunternehmerprivileg habe regeln wollen. Dabei kann es dahinstehen, ob bei den Beratungen im Ausschuss für Verkehr angesichts der Regelung in § 13 Abs. 3 PBefG, die zuvor in Absatz 4 verortet das Altunternehmerprivileg für den Taxenverkehr umfasste (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1981 – 7 C 57.79 –, juris, Rn. 29 = BVerwGE 64, 238), die zusätzliche Regelung in Absatz 6 als entbehrlich erachtet und deshalb bewusst gestrichen wurde oder ein Redaktionsversehen vorlag. Für Letzteres spricht, dass in dem vom Ausschuss geänderten Entwurf unter Artikel 1 Nr. 2a zur Änderung des § 13 ausgeführt wird, „Absatz 3 wird gestrichen; Absatz 4 wird Absatz 3; die Absätze 5 und 6 werden die Absätze 7 und 8“ (BT-Drucks. 9/2266, S. 3, Hervorhebung nur hier), im Folgenden unter Artikel 1 Nr. 2c jedoch lediglich die Absätze 4 und 5 eingefügt werden (BT-Drucks. 9/2266, S. 3). Infolge der Beschlussfassung des Deutschen Bundestages über den Gesetzentwurf (vgl. BT-PlPr 09/139, S. 8819A) hätte mithin der Absatz 6 unbesetzt bleiben müssen. Hierzu lässt sich die Frage aufwerfen, ob in Artikel 1 Nr. 2a oder in Artikel 1 Nr. 2c das Redak-tionsversehen liegt, ob also bei Nr. 2a der Verweis auf die „Absätze 7 und 8“ richtig hätte „Absätze 6 und 7“ heißen müssen oder ob der das Altunternehmerprivileg für das Wiedererteilungsverfahren im Taxenverkehr enthaltene Absatz 6 – mangels Änderungsbedarf – bei Nr. 2c schlicht vergessen worden ist. Für Letzteres spricht wiederum, dass der Ausschuss für Verkehr in seiner Beschlussempfehlung zum Verlauf der Ausschussberatungen ausführt, er habe „die Vorlage in folgenden Bestimmungen verändert“ (BT-Drucks. 9/2266, S. 6), und die Regelung des § 13 Abs. 6 dort gerade nicht genannt ist.
Unabhängig von den weiteren Hintergründen ergibt sich aus dem Vorstehenden in jedem Fall, dass nach dem Willen des Gesetzgebers ein Altunternehmerprivileg auch für die Wiedererteilung von Taxigenehmigungen vorgesehen sein sollte. Ein Altunternehmerprivileg für die Wiedererteilung von Taxigenehmigungen lässt sich mit Blick auf den Gesetzeswortlaut zudem ohne Weiteres in § 13 Abs. 3 PBefG verorten. Dort wird nämlich das Altunternehmerprivileg nicht auf einen bestimmten Verkehr beschränkt, wie dies beispielsweise beim Regierungsentwurf für das Personenbeförderungsgesetz 1961 in § 8 Abs. 3 (vgl. BT-Drucks. III/255, S. 4) trotz Gegenstimmen aus dem Bundesrat (vgl. BT-Drucks. III/255, S. 43) ausdrücklich vorgesehen war, der indes im Verkehrsausschuss gestrichen wurde (vgl. BT-Drucks. III/2450, S. 4, 17) und stattdessen ein nicht auf den Linienverkehr beschränktes Altunternehmerprivileg in § 13 Abs. 4 PBefG a.F. Gesetz wurde (vgl. BT-Drucks. III/2450, S. 5, 21; BGBl. 1961 I S. 241). Vielmehr lehnt sich der Wortlaut des § 13 Abs. 3 PBefG gerade an die Vorgängerregelung in § 13 Abs. 4 PBefG a.F. an, es fehlt lediglich der vormals ausdrücklich vorhandene Verweis auf Absatz 3 a.F., der inhaltlich die Genehmigungsversagung im Taxenverkehr betraf und damit keine Zweifel über die Anwendbarkeit des Altunternehmerprivilegs im Taxenverkehr aufkommen ließ.
Soweit die Klägerin für ihre Ansicht, § 13 Abs. 3 PBefG sei auf den Taxenverkehr nicht anwendbar, auf die systematische Stellung der Norm verweist, ist gegen dieses gesetzessystematische Argument zwar nichts zu erinnern. Die Klägerin überspannt jedoch das Gewicht dieses bei der Auslegung von Gesetzen heranzuziehenden Kriteriums, wenn sie – insbesondere vor dem Hintergrund der skizzierten Gesetzgebungshistorie und dem nicht entgegenstehenden Wortlaut – daraus auf einen die Normanwendung ausschließenden Willen des Gesetzgebers zu schließen sucht. Im Übrigen sind die Ausführungen der Klägerin in sich widersprüchlich, wenn sie einerseits das Altunternehmerprivileg im Taxenverkehr nicht in § 13 Abs. 3 PBefG, sondern in § 13 Abs. 5 Satz 1 PBefG verortet sehen will, gleichzeitig jedoch für sich in Anspruch nimmt, dass § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG bei der Wiedererteilung einer Taxigenehmigung – nur im Wiedererteilungsverfahren ist ein Altunternehmerprivileg bedeutsam – keine Anwendung finden.
Im Hinblick auf die grundsätzliche Bedeutung der Frage einer Anwendbarkeit des § 13 Abs. 3 PBefG auf das Wiedererteilungsverfahren im Taxenverkehr ist zudem festzuhalten, dass es – soweit ersichtlich – keine verneinenden Stimmen in Literatur und Rechtsprechung gibt. Auch die Klägerin vermag eine die Normanwendung ablehnende Ansicht nicht entsprechend zu belegen und die allein auf systematische Erwägungen gestützten Ausführungen im Zulassungsverfahren gegeben keinen Anlass, die (einhellige) herrschende Meinung in Zweifel zu ziehen und einer neuerlichen Überprüfung in einem Berufungsverfahren zu unterziehen. Hinzu kommt, dass eine Anwendung des Altunternehmerprivilegs – sofern die Voraussetzungen gegeben sind – zugunsten der Klägerin wirken und die Klägerin durch einen Wegfall der Regelung nicht besser stehen würde. Sobald nämlich die Klägerin unter der Prämisse einer Unanwendbarkeit des § 13 Abs. 3 PBefG im Taxenverkehr für sich ein Altunternehmerprivileg beanspruchte, würde wiederum eine inhaltlich an die Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG angelehnte Prüfung erfolgen, die neben dem Besitzstandsschutz auch den im Gewerberecht gebräuchlichen Grundsatz „bekannt und bewährt“ einbezieht (vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 19. Oktober 2006 – 3 C 33.05 –, juris, Rn. 47 = BVerwGE 127, 42, und vom 12. Dezember 2013 – 3 C 30.12 –, juris, Rn. 45 = BVerwGE 148, 321). Letztlich versucht die Klägerin mit ihren Einwendungen die Anwendbarkeit des § 13 Abs. 3 PBefG auf die von ihr begehrte (Wieder-)Erteilung zu verneinen, um losgelöst von den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 PBefG ein an vermeintlich geringere Anforderungen geknüpftes Altunternehmerprivileg, sei es aus § 13 Abs. 5 Satz 1 PBefG oder ungeschrieben, für sich zu beanspruchen.
b. Die weitere als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage, wem das Altunternehmerprivileg bei einer Verpachtung der Genehmigung zukommt, ist ebenfalls nicht klärungsbedürftig, weil die Frage in der Rechtsprechung des Bundeverwaltungsgerichts bereits geklärt ist oder sich zumindest ausgehend von dieser ohne Weiteres beantworten lässt.
Mit dem bereits vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Urteil vom 19. Oktober 2006 – 3 C 33.05 – (juris) hat das Bundesverwaltungsgericht zum Altunternehmerprivileg im Verhältnis von verpachtendem Genehmigungsinhaber und pachtendem Betriebsführer im Linienverkehr entschieden. Zwar betraf die Entscheidung konkret das Konkurrenzverhältnis zwischen dem (nichtbetreibenden) Genehmigungsinhaber und dem den Verkehr betreibenden Pächter im Wiedererteilungsverfahren. Mithin heißt es in den Entscheidungsgründen, dass „derjenige, der die Betriebsführung seit Jahren auf einen anderen übertragen hat, sich diesem gegenüber nicht darauf berufen kann, er habe gleichwohl jahrelang den Verkehr betrieben“ und dass „dem Genehmigungsinhaber jedenfalls im Verhältnis zum Betriebsführer kein Besitzstandsschutz zuzubilligen“ sei (BVerwG, a.a.O. Rn. 46).
Die Begründung für diese – im Sinne einer „jedenfalls“ begrenzten – Aussage des Bundesverwaltungsgerichts beansprucht indessen Geltung über die dort streitgegenständliche bilaterale Beziehung hinaus: Wie das Bundesverwaltungsgericht unter Heranziehung des § 3 Abs. 2 PBefG zur Begründung der genannten Entscheidung ableitet, „wird die Pflicht, den Betrieb eigenverantwortlich im eigenen Namen und auf eigene Rechnung zu führen, dem Betriebsführer alternativ zum Unternehmer auferlegt. Das Gesetz geht mithin davon aus, dass nur einer von beiden – und zwar im Fall der Übertragung der Betriebsführer – den Verkehr betreibt. Genau diese Formulierung greift § 13 Abs. 3 PBefG in seinem zweiten Halbsatz auf“ (BVerwG, a.a.O., Rn. 46). Betreibt den Verkehr danach also der Betriebsführer und nicht der Konzessionsinhaber, macht es keinen Unterschied, wem gegenüber der Konzessionsinhaber seine Altinhaberschaft geltend zu machen sucht. Die Frage, wer den Verkehr in der Vergangenheit betrieben hat, ist nicht – je nachdem, wer sie stellt – teilbar. Dies bestätigen auch die weiteren, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Ausführungen. Als weitere Begründung dafür, dass nicht der Konzessionsinhaber, sondern der Betriebsführer den Verkehr im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG betreibe, führt das Bundesverwaltungsgericht Sinn und Zweck der den Altunternehmer begünstigenden Regelung an. Neben dem bereits aufgeführten, im Gewerberecht anerkannten Grundsatz „bekannt und bewährt“ gehe es auch um Besitzstandsschutz; die für die Durchführung eines rechtmäßigen Verkehrs getätigten Investitionen sollten nicht ohne Not entwertet werden (BVerwG, a.a.O., Rn. 47; auch BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2013 – 3 C 30.12 –, juris, Rn. 45 = BVerwGE 148, 321). Auf Seiten des Genehmigungsinhabers fehlt es jedoch an Investitionen „für die Durchführung des Verkehrs“, die ohne Not entwertet werden könnten, wenn dieser die Betriebsführung auf einen anderen übertragen hat und lediglich als Verpächter Einnahmen dadurch erzielt, dass er als Inhaber einer staatlichen Konzession diese einem anderen zur Ausübung zur Verfügung stellt, der seinerseits die nötigen Investitionen zu tätigen hat. Diese Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts ist ebenfalls nicht auf das bipolare Verhältnis im Konkurrentenstreit zwischen Genehmigungsinhaber und Betriebsführer beschränkt. Dies wäre zwar denkbar, wenn man den Ausschluss des Genehmigungsinhabers spiegelbildlich auf Bestandsschutzaspekte zugunsten des Betriebsführers stützte. Das Bundesverwaltungsgericht geht diesen Weg jedoch nicht, sondern lässt – unter Andeutung von Zweifeln – ausdrücklich offen, ob der Betriebsführer seinerseits einen Vorrang aus § 13 Abs. 3 PBefG herleiten könnte (BVerwG, Urteil vom 19. Oktober 2006 – 3 C 33.05 –, juris, Rn. 50). Mithin ist auch hier das tragende Argument zu verallgemeinern, einen Bestandsschutz zugunsten des verpachtenden Genehmigungsinhabers mangels verkehrsdurchführungsbezogener Investitionen abzulehnen.
Auf der Grundlage der skizzierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt zwischenzeitlich auch die obergerichtliche Rechtsprechung zu dem Ergebnis, dass bei einem Pachtverhältnis der Betriebsführer und nicht der verpachtende Genehmigungsinhaber den Verkehr im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG betreibt, ohne diesen Befund auf das bipolare Konkurrenzverhältnis zwischen Verpächter und Pächter zu begrenzen (vgl. VGH BW, Urteil vom 5. Juli 2017 – 9 S 8/16 –, juris, Rn. 72 ff.; vgl. auch Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: Januar 2017, § 13 Rn. 54). Letztlich korrespondiert dieses Resultat auch mit dem Willen des Gesetzgebers, den Handel mit Taxigenehmigungen grundsätzlich auszuschließen und staatliche Genehmigungen, die aus ordnungsrechtlichen Gründen nicht unbeschränkt erteilt werden, nicht (mehr) als Handelsobjekt mit erheblichen Preisen zuzulassen (vgl. BT-Drucks. 9/2128, S. 7; 9/2266, S. 6). Dem verpachtenden Konzessionsinhaber ein Altunternehmerprivileg einzuräumen und ihn damit bei der Wiedererteilung zu bevorzugen, um die wiedererteilte Genehmigung durch Verpachtung erneut erwerbswirtschaftlich einzusetzen, würde diesem Anliegen des Gesetzgebers zuwiderlaufen.
c. Dem Vorbringen im Zulassungsantrag lässt sich nicht mit hinreichender Sicherheit entnehmen, ob auch der Frage nach dem Verhältnis zwischen dem Altunternehmerprivileg nach § 13 Abs. 3 PBefG und der Anwendung von § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG eine grundsätzliche Bedeutung beigemessen wird. Insoweit fehlt es entgegen den Darlegungsanforderungen nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO jedenfalls an der Formulierung einer bestimmten ober- oder höchstrichterlich noch ungeklärten Rechts- oder Tatsachenfrage (vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 124a Rn. 54, m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2006 – 6 B 80.05 –, BeckRS 2006, 20912, Rn. 3, zu § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).
Ungeachtet dessen ist die zwar nicht formulierte, insoweit jedoch in Betracht kommende Frage, inwieweit die Nachrangigkeitsgründe gemäß § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG bei einer Wiedererteilung an Altunternehmer zur Anwendung kommen, im vorliegenden Verfahren nicht klärungsfähig. Eine Rechts- oder Tatsachenfrage ist im Berufungsverfahren klärungsfähig, wenn sie für das angefochtene Urteil entscheidungserheblich war oder nur deshalb nicht entscheidungserheblich war, weil das Verwaltungsgericht eine andere Sach- oder Rechtsfrage unrichtig entschieden hat, und wenn die Frage – nach der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Einschätzung – voraussichtlich auch für das Berufungsurteil des Berufungsgericht entscheidungserheblich sein wird (vgl. Roth, in: BeckOK VwGO, Stand: Januar 2017, § 124 Rn. 54; Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2016, § 124 Rn. 33, m.w.N.).
An dieser Entscheidungserheblichkeit fehlt es vorliegend, weil das Verwaltungsgericht – inhaltlich zutreffend – für die Klägerin bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen für das Altunternehmerprivileg (hier: den bisherigen Betrieb des Verkehrs) verneint hat, sich mithin mangels Tatbestandserfüllung des § 13 Abs. 3 PBefG die Frage nach dessen Verhältnis zu § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG nicht gestellt hat und nicht stellt. Ohne Altunternehmerprivileg, das letztlich die Rechtfertigung dafür bildet, die Wiedererteilung (an den Altunternehmer) nicht den Beschränkungen des § 13 Abs. 4 PBefG zu unterwerfen (vgl. Bidinger, PBefG, Stand: Juni 2017, § 13 Nr. 90f und Nr. 81g, ausdrücklich zur Wechselwirkung zwischen Absatz 3 und Absatz 4) und den Altunternehmer nicht auf das Verteilungsverfahren nach § 13 Abs. 5 PBefG zu verweisen (vgl. zum Ausschluss des § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG als „Folge“ des Altunternehmerprivilegs nach § 13 Abs. 3 PBefG: VGH BW, Urteil vom 28. September 1994 – 3 S 1443/93 –, juris, Rn. 22), treten § 13 Abs. 3 PBefG und § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG nicht in Konkurrenz. Fehlt es an den tatbestandlichen Voraussetzungen einer Privilegierung als Altunternehmer nach § 13 Abs. 3 PBefG, steht das Interesse des Genehmigungsinhabers, erneut eine Genehmigung zu erhalten, selbstredend nicht in einem rechts- und konkurrenzfreien Raum, sondern hat sich mangels bestandsschutzbegründeter Sonderbehandlung an den Vorgaben des § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG zu orientieren. Mithin handelt es sich in dieser Situation rechtstechnisch betrachtet nicht um eine – durch die Vorgaben des § 13 Abs. 3 PBefG geprägte – „Wiedererteilung“, für die anerkanntermaßen die Beschränkung des § 13 Abs. 4 PBefG und (jedenfalls) das Listensystem nach § 13 Abs. 5 PBefG nicht gelten, so dass letztlich die Anwendung des Versagungsgrundes nach § 13 Abs. 4 PBefG und der Nachrangigkeitsgründe nach § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG durch das Verwaltungsgericht vorliegend auch keinen ernstlichen Zweifeln unterliegen.
Die vorgenannte Konstellation des tatbestandlich nicht einschlägigen Altunternehmerprivilegs – wie hier – ist zu trennen von der nicht zur Entscheidung stehenden, aber das Zusammenspiel von § 13 Abs. 3 PBefG und § 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG unmittelbar betreffenden Frage, ob trotz Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des Altunternehmerprivilegs im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG die Nachrangigkeitsgründe bei der angemessenen Berücksichtigung der Altunternehmereigenschaft einzubeziehen sind (bejahend: VGH BW, Urteil vom 5. Juli 2017 – 9 S 8/16 –, juris, Rn. 82 unter Aufgabe seiner bisherigen Rechtsprechung [Rn. 59, 62]; vgl. auch Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: Januar 2017, § 13 Rn. 60; Bidinger, PBefG, Stand: Juni 2017, § 13 Nr. 81h und Nr. 91a; generell gegen einen Ausschluss des § 13 Abs. 5 PBefG bei einer Wiedererteilung an Altunternehmer gemäß § 13 Abs. 3 PBefG: BayVGH, Urteil vom 1. Juli 1996 – 11 B 95.2169 –, juris, Rn. 23).
2. Die angefochtene Entscheidung begegnet überdies auch keinen ernstlichen Zweifeln im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Die tragende Begründung für das klageabweisende Urteil der Vorinstanz wird durch den Zulassungsantrag nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt. Die von der Klägerin gegen das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts vorgebrachten Einwendungen, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt, lassen keine Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung in einem späteren Berufungsverfahren erwarten. Auf die Entscheidungsgründe kann deshalb gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO verwiesen werden. Weder der Einwand, die Beklagte und das Verwaltungsgericht hätten unter Verkennung der Darlegungs- und Beweislast eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht ernsthaft geprüft (dazu unter a.), noch der Vortrag, der durch die langjährige Verwaltungspraxis begründete Vertrauensschutz begründe einen Anspruch auf die begehrte (Wieder)Erteilung der Genehmigungen (dazu unter b.), begründen ernstliche Zweifel.
a. Die Beklagte hat – worauf das Verwaltungsgericht bereits hingewiesen hat – in ihrem ablehnenden Bescheid vom 10. August 2015 ausgeführt, dass ihr mehr Anträge auf Erteilung einer Taxigenehmigung vorgelegen hätten, als Genehmigungen ohne Gefährdung öffentlicher Verkehrsinteressen ausgegeben werden könnten. Damit hat sich die Beklagte – zugegebenermaßen ohne weitergehende Ausführungen – ersichtlich auf den Versagungsgrund nach § 13 Abs. 4 PBefG berufen, nachdem der Klägerin eine privilegierte Wiedererteilung als Altunternehmerin versagt worden ist. Der Annahme einer bedrohten Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes liegt wiederum das bereits anderweitig in das Verwaltungsverfahren eingebrachte „Gutachten gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Landeshauptstadt Mainz“ von Dezember 2014 zugrunde. Angesichts des Umstandes, dass die Klägerin ihrerseits – wenn auch in anderem Zusammenhang und mit dem Versuch, hieraus eine für sie günstige Folgerung zu ziehen – im Widerspruchsverfahren auf das genannte Gutachten mit dem dort zur Wahrung der Funktionsfähigkeit empfohlenen Stopp für die Erteilung von (weiteren) Konzessionen verwiesen und der Beklagten gleichzeitig vorgehalten hat, sie habe keine eigenen Feststellungen getroffen, die dem Ergebnis des Gutachtens widersprächen (vgl. Widerspruchsbegründung vom 16. Oktober 2015, S. 4, Bl. 55 der Verwaltungsakte), bedurfte es vorliegend auch keiner weitergehenden Ausführungen dazu, dass die Beklagte – auf Basis des genannten Gutachtens – gemäß § 13 Abs. 4 PBefG außerhalb der Wiedererteilung an Altunternehmer gemäß § 13 Abs. 3 PBefG keine Genehmigungen erteilt.
Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu fehlenden Einwendungen der Klägerin bieten danach keinen Anhalt für ein falsches Verständnis, wem die Darlegungs- und Beweislast obliegt, sondern begründen, weshalb die Beklagte vorliegend ihrer Darlegungs- und Beweislast bereits durch den knappen Hinweis in der angefochtenen Verfügung genügt hat. Auch im Zulassungsverfahren werden – ebenso wie schon im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht – keine inhaltlichen Einwendungen gegen die Richtigkeit des Gutachtens geltend gemacht, die die Beklagte hätten veranlassen müssen, ihre – ebenfalls nicht angegriffene – Annahme, der Erteilung von (weiteren) Genehmigungen stehe außerhalb der Wiedererteilung an Altunternehmer gemäß § 13 Abs. 3 PBefG die Regelung des § 13 Abs. 4 PBefG entgegen, weiter darzulegen oder unter Beweis zu stellen.
b. Die weitere Rüge, durch die langjährige Verwaltungspraxis, auch verpachtete Genehmigungen an die (Alt-)Genehmigungsinhaber wiederzuerteilen, und den dadurch begründeten Vertrauensschutz bestehe ein Anspruch auf die begehrte (Wieder)Erteilung der Genehmigungen, führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Berufung.
Ernstliche Zweifel hat die Klägerin diesbezüglich schon nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt. Eine Darlegung in diesem Sinne verlangt unter anderem substantiierte Ausführungen dazu, warum der geltend gemachte Zulassungsgrund vorliegt. Mithin ist zu verlangen, dass sich der Antragsteller mit der Begründung des angefochtenen Urteils auseinandersetzt, Tatsachen- und/oder Rechtsfragen aufbereitet und so die Begründung der angegriffenen Entscheidung substantiiert in Frage stellt (vgl. nur Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2016, § 124a Rn. 91 m.N. zur Rechtsprechung).
Zur Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO genügt es danach nicht, ohne jegliche Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung einen Vertrauensschutz einzufordern. Die Klägerin setzt sich insbesondere nicht mit der Begründung des Verwaltungsgerichts auseinander, dass lediglich ein betätigtes Vertrauen, d.h. eine „Vertrauensinvestition“, die zur Erlangung einer Rechtsposition oder zu entsprechenden anderen Dispositionen geführt habe, schutzwürdig sei (vgl. Urteilsabdruck S. 12 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2013 – 1 C 1.13 –, juris, Rn. 17 = BVerwGE 148, 297) und allein die Möglichkeit, die Genehmigung weiterhin wie bisher ausnutzen zu können, als eigentumsrechtlich nicht geschützte Gewinnerwartung keine im Rahmen eines schutzwürdigen Vertrauens zu beachtende Rechtsposition begründe. Auch mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum sachlichen Grund für die Änderung der Verwaltungspraxis, die gerade dazu dient, den Willen des Gesetzgebers umzusetzen, der ausdrücklich den Handel mit Taxigenehmigungen grundsätzlich ausschließen und staatliche Genehmigungen, die aus ordnungsrechtlichen Gründen nicht unbeschränkt erteilt werden, nicht (mehr) als Handelsobjekt mit erheblichen Preisen zulassen wollte (vgl. BT-Drucks. 9/2128, S. 7; 9/2266, S. 6), und den auch von der verfassungsgerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung für bedenklich erachteten Handel mit Taxigenehmigungen einzudämmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 1989 – 1 BvL 32/82 u.a. –, juris, Rn. 37 = BVerfGE 81, 40; BVerwG, Urteil vom 15. April 1988 – 7 C 94.86 –, juris, Rn 18 = BVerwGE 79, 208), setzt sich die Klägerin nicht ansatzweise auseinander. Dasselbe gilt, soweit das Verwaltungsgericht zum Gewicht des Vertrauensschutzes anführt, es werde nicht in bestehende Taxigenehmigungen eingegriffen, sondern lediglich bei einer von vorneherein befristet erteilten Genehmigung die Vergabepraxis mit Wirkung für die Zukunft neu gestaltet.
Ungeachtet der unzureichenden Darlegung ernstlicher Zweifel ist die Ablehnung eines auf Vertrauensschutzgründe gestützten Anspruchs zugunsten der Klägerin aus den zutreffenden Gründen der angefochtenen Entscheidung, auf die zur Vermeidung von Wiederholung insoweit verwiesen wird (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO), auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Gerade auch weil das mit der Änderung der Verwaltungspraxis verfolgte Ziel, den Handel mit Taxigenehmigungen einzudämmen, der Umsetzung des gesetzgeberischen Willens und gleichzeitig der Wahrung der ihrerseits von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Belange von anderen Genehmigungsbewerbern dient, dringt die Klägerin mit ihrer – nicht weiter begründeten - Aussage, ihr Grundrecht aus Art. 12 GG sei berührt, nicht durch. Dabei bedarf es keiner abschließenden Entscheidung darüber, welches Gewicht der Berufsfreiheit der Klägerin im Rahmen des Vertrauensschutzes überhaupt zukommt, deren insoweit betroffene berufliche Tätigkeit von Anfang an auf die Verpachtung von Taxigenehmigungen und damit auf einen von Gesetzes wegen einzudämmenden Handel mit staatlichen Genehmigungen, die aus ordnungsrechtlichen Gründen nicht unbeschränkt erteilt werden, gerichtet war.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstands für das Zulassungsverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (LKRZ 2014, 169). Danach beträgt der Streitwert für drei begehrte Taxigenehmigungen 45.000,00 €.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 und Abs. 5 PBefG
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylVfG
§ 13 Abs. 5 Satz 1 PBefG
§ 3 Abs. 2 PBefG
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 13 Abs. 5 PBefG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 64, 238
BVerwGE 127, 42
BVerwGE 148, 321
BVerwGE 148, 297
BVerfGE 81, 40
BVerwGE 79, 208
LKRZ 2014, 169
1 BvR 2587/06
2 BvR 378/05
10 S 451/00
13 B 655/15
3 S 1443/93
9 S 8/16
7 C 57.79
3 C 33.05
3 C 30.12
6 B 80.05
11 B 95.21
1 C 1.13
1 BvL 32/82
7 C 94.86