Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-11-27, Aktenzeichen OVG 10 S 40/24
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2025:1127.OVG10S40.24.00

Tenor:
Orientierungssatz
Eine Satzung über die Veränderungssperre ist unwirksam, wenn es an einem ordnungsgemäßen Ausfertigungsvermerk oder es ihr an einer festen Verbindung zwischen dem ausgefertigten Satzungstext und den beigefügten Plänen fehlt. (Rn.22) (Rn.24)
Aus der Fehlerhaftigkeit der Ausfertigung der Satzung über die Veränderungssperre folgt zugleich ein Bekanntmachungsfehler. (Rn.27)
In einer Verbandssatzung bedarf es einer eindeutigen Regelung, ob die Bezugsgröße bei Abstimmungen die abgegebene Stimmenzahl, die in der Sitzung vertretene Stimmenzahl oder die satzungsmäßige Stimmenzahl ist. (Rn.31)
Die Satzung über die Veränderungssperre für das Gebiet des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes Nr. 37 "Naturraum Westufer Großräschener See" in der Stadt Senftenberg, bekannt gemacht im Amtsblatt für den Landkreis Oberspreewald-Lausitz Nr. 16/2024 vom 8. Oktober 2024, in der Fassung der Änderungssatzung über die Klarstellung zu dieser Satzung, bekannt gemacht im Amtsblatt für den Landkreis Oberspreewald-Lausitz Nr. 05/2025 vom 4. April 2025, wird bis zu einer Entscheidung in dem Normenkontrollverfahren OVG 10 A 2/25 vorläufig außer Vollzug gesetzt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 11.250 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, ein Unternehmen der Windenergiebranche, begehrt die vorläufige Außervollzugsetzung der im Tenor bezeichneten Satzung über eine Veränderungssperre in der Fassung der Änderungssatzung über die Klarstellung des räumlichen Geltungsbereichs.
Die Antragstellerin plant im Geltungsbereich der Veränderungssperre die Errichtung von vier Windenergieanlagen. Sie reichte hierzu Ende Dezember 2023 beim zuständigen Landesamt für Umwelt einen Vorbescheidsantrag und am 17. Februar 2025 einen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrag ein. Das Vorhabengrundstück befindet sich seit über 20 Jahren in einem Flurneuordnungsverfahren. Die Besitzeinweisung ist bereits erfolgt. Das Grundstück kaufte eine mit der Antragstellerin verbundene Gesellschaft, die LQ... GmbH. Eine entsprechende Auflassungsvormerkung ist im Grundbuch eingetragen. Auf der Grundlage dieser Auflassungsvormerkung schloss die Antragstellerin mit der LQ... GmbH am 30. April 2025 einen Nutzungsvertrag.
Die Verbandsversammlung des Antragsgegners beschloss bereits in ihrer Sitzung am 18. September 2024 die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 37 "Naturraum Westufer Großräschener See" in der Stadt Senftenberg. In der Beschlussvorlage (Nr. 14/2024) heißt es, mit dem Bebauungsplan solle die unvergleichliche Landschaftstypik als Alleinstellungsmerkmal im Sinne der nachbergbaulichen Landschaftsmetamorphose erhalten und die weitere prozesshafte Landschaftsentwicklung einschließlich ihrer naturschutzfachlichen Wertigkeit gesichert werden. Zur Sicherung der Planungsziele beschloss die Verbandsversammlung in derselben Sitzung die Satzung über die Veränderungssperre für das Plangebiet. Der Beschlussvorlage (Nr. 15/2024) waren als Anlage der Wortlaut der Satzung beigefügt, die der Verbandsvorsteher am 2. Oktober 2024 unterzeichnete, sowie als weitere Anlagen zwei Pläne mit Lage und Abgrenzung des Geltungsbereichs. Beide Beschlüsse wurden jeweils mit 70 Ja-Stimmen bei 30 Stimmenthaltungen gefasst. Der Aufstellungsbeschluss und die Satzung über die Veränderungssperre wurden im Amtsblatt für den Landkreis Oberspreewald-Lausitz Nr. 16/2024 vom 8. Oktober 2024 bekannt gemacht.
In ihrer Sitzung am 27. März 2025 fasste die Verbandsversammlung des Antragsgegners einen Beschluss zur Klarstellung des räumlichen Geltungsbereichs der streitgegenständlichen Veränderungssperre. Auch dieser Beschluss wurde mit 70 Ja-Stimmen bei 30 Stimmenthaltungen gefasst. Der Beschlussvorlage (Nr. 01/2025) waren als Anlage der Wortlaut des Beschlusses beigefügt, die der Verbandsvorsteher am 28. März 2025 unterzeichnete, sowie als Anlage ein Detailplan zum räumlichen Geltungsbereich der Veränderungssperre. Die beschlossene Klarstellung zu der Satzung über die streitgegenständliche Veränderungssperre wurde am 4. April 2025 im Amtsblatt für den Landkreis Oberspreewald-Lausitz Nr. 05/2025 veröffentlicht.
Mit Bescheid vom 5. Mai 2025 lehnte das Landesamt für Umwelt den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrag der Antragstellerin aufgrund der entgegenstehenden Veränderungssperre ab.
Die Antragstellerin hat bereits am 31. Januar 2025 einen Normenkontrollantrag gestellt – OVG 10 A 2/25 – und zuvor am 23. Dezember 2024 beantragt, die Veränderungssperre im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig außer Vollzug zu setzen. Sie trägt vor, sie sei antragsbefugt, weil sie die ernsthafte Absicht und die zivilrechtliche Möglichkeit habe, im Geltungsbereich der Veränderungssperre vier Windenergieanlagen zu errichten und zu betreiben. Die Satzung über die Veränderungssperre sei offensichtlich rechtswidrig, weil sie fehlerhaft bekannt gemacht worden sei. Sie lasse nicht eindeutig erkennen, auf welche Flächen sie sich beziehe. Zudem sei sie nicht ordnungsgemäß beschlossen worden. Das Gleiche gelte für den Aufstellungsbeschluss. Es seien jeweils nur 70 Stimmen abgegeben worden. Damit sei die erforderliche Stimmenmehrheit von 77 vom Hundert der satzungsgemäßen Stimmenzahl nicht erreicht. Es hätten 77 Stimmen abgegeben werden müssen. Es fehle auch an einer ordnungsgemäßen Ausfertigung der Satzung. Die Aufstellungsvorgänge enthielten keine von dem Verbandsvorsteher unterschriebene Fassung der vollständigen, auch die Anlagen umfassenden Satzung. Darüber hinaus seien im Zeitpunkt der Beschlussfassung der Satzung die Planungsziele des Antragsgegners sehr vage formuliert gewesen und damit für das erforderliche Mindestmaß der Planungskonkretisierung nicht ausreichend. Überdies fehle es an einem Sicherungsbedürfnis.
Die Antragstellerin beantragt (sinngemäß),
die Satzung über die Veränderungssperre für das Gebiet des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes Nr. 37 "Naturraum Westufer Großräschener See" in der Stadt Senftenberg, bekannt gemacht im Amtsblatt für den Landkreis Oberspreewald-Lausitz Nr. 16/2024 vom 8. Oktober 2024, in der Fassung der Änderungssatzung über die Klarstellung zu dieser Satzung, bekannt gemacht im Amtsblatt für den Landkreis Oberspreewald-Lausitz Nr. 05/2025 vom 4. April 2025, bis zu einer Entscheidung in dem Normenkontrollverfahren OVG 10 A 2/25 vorläufig außer Vollzug zu setzen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Der Antragsgegner tritt dem Vorbringen der Antragstellerin entgegen. Ihr fehle die Antragsbefugnis, weil sie weder Eigentümerin eines im Geltungsbereich der Satzung über die Veränderungssperre gelegenen Grundstücks sei noch einen Nutzungsvertrag mit dem Grundstückseigentümer geschlossen habe. Abgesehen davon sei die streitgegenständliche Satzung über die Veränderungssperre rechtmäßig und wirksam. Der räumliche Geltungsbereich der Veränderungssperre sei hinreichend bestimmt. Jedenfalls seien mit der beschlossenen Klarstellung etwaige Zweifel ausgeräumt. Die Satzung über die Veränderungssperre sei – genauso wie der Aufstellungsbeschluss – ordnungsgemäß beschlossen worden. Es handele sich um einstimmige Beschlüsse, weil allein die abgegebenen Stimmen zählten. Die 30 Enthaltungen seien mangels Erklärungswerts nicht zu berücksichtigen. Die Satzung sei auch ordnungsgemäß ausgefertigt. Es genüge die Unterschrift unter dem Satzungstext. Die durch die Veränderungssperre zu sichernde Planung sei im Zeitpunkt der Beschlussfassung in hinreichendem Maße konkretisiert gewesen. Bei dem Gebiet der Veränderungssperre handele es sich um eine Bergbaufolgelandschaft, die als beliebtes Naherholungs- und Tourismusgebiet für Outdoor-Aktivitäten gelte. Es solle auch in Zukunft für den sanften Tourismus und als Naherholungsgebiet sowie für naturverbundene Urlaube genutzt werden können. Die Veränderungssperre sei zur Sicherung dieser Planung erforderlich. Schließlich drohten der Antragstellerin keine schweren Nachteile. Dies gelte vor allem wegen des noch laufenden Flurbereinigungsverfahrens. Ferner sei unklar, ob die Antragstellerin überhaupt Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid eingelegt habe.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet über den Antrag ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung durch Beschluss (§ 47 Abs. 6 VwGO i.V.m. § 123 Abs. 4, § 101 Abs. 3 VwGO) in der Besetzung von drei Richterinnen und Richtern (§ 4 Abs. 3 Satz 2 BbgVwGG). Bei dem Beschluss wirken die ehrenamtlichen Richterinnen bzw. Richter nicht mit (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss des Senats vom 24. Juli 2025 – OVG 10 S 24/25 – juris Rn. 12 m.w.N.).
Gegenstand des Verfahrens ist die Satzung über die Veränderungssperre für das Gebiet des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes Nr. 37 "Naturraum Westufer Großräschener See" in der Stadt Senftenberg in der Fassung des Beschlusses zur Klarstellung ihres räumlichen Geltungsbereichs. Bei dem Beschluss zur Klarstellung handelt es sich um eine Änderungssatzung, auch wenn dieser nicht als solche bezeichnet ist. Die Verbandsversammlung beschloss diese Klarstellung "aufgrund der §§ 14, 16, 17 und 18 BauGB i.V.m. § 3 der Kommunalverfassung". Die Antragstellerin hat den Beschluss zur Klarstellung in das vorliegende Verfahren einbezogen.
Der Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung der Satzung über die Veränderungssperre in der Fassung der Änderungssatzung zur Klarstellung ihres räumlichen Geltungsbereichs hat Erfolg.
1. Der nach Maßgabe des § 47 Abs. 6 VwGO statthafte Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin für das Begehren der vorläufigen Außervollzugsetzung der Veränderungssperre vor der Entscheidung über ihren fristgerecht erhobenen Normenkontrollantrag antragsbefugt, obwohl sie keine Eigentümerin von Grundstücken im Geltungsbereich der Veränderungssperre ist. Da es nach dem Wortlaut von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausreicht, dass eine Rechtsverletzung "in absehbarer Zeit" geltend gemacht wird, kann auch der angehende Eigentümer oder – soweit dies ansonsten die Antragsbefugnis begründet – sonst Berechtigte an einem Grundstück einen Normenkontroll(eil)antrag stellen. Erforderlich ist lediglich, dass der Antragsteller die ernsthafte Absicht und zu gegebener Zeit die gesicherte zivilrechtliche Möglichkeit hat, in dem von der Veränderungssperre betroffenen Gebiet eine Windenergieanlage zu errichten (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. August 2014 – 4 BN 23.14 – juris Rn. 3 und vom 19. November 2020 – 4 BN 14.20 – juris Rn. 5; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss des Senats vom 11. Juni 2025 – OVG 10 S 10/25 – juris Rn. 11; OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. November 2021 – 1 MN 125/21 – juris Rn. 13, jeweils m.w.N.).
Das trifft auf die Antragstellerin zu. Sie stellte einen Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von vier Windenergieanlagen, dem die Veränderungssperre entgegengehalten wird. Zudem vermittelt ihr der mit der LQ... GmbH geschlossene Nutzungsvertrag vom 30. April 2025 zu gegebener Zeit die gesicherte zivilrechtliche Möglichkeit, das benötigte Grundstück im Geltungsbereich der Veränderungssperre zu nutzen. Dabei ist unerheblich, dass die LQ... GmbH ihrerseits (noch) nicht Eigentümerin des Vorhabengrundstücks ist. Es genügt für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, dass zu ihren Gunsten eine Auflassungsvormerkung in das Grundbuch eingetragen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. September 2013 – 4 BN 15.13 – juris Rn. 3; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss des Senats vom 14. Juni 2010 – OVG 10 S 27.09 – juris Rn. 13; OVG Lüneburg, Urteil vom 18. April 2024 – 4 KN 262/20 – juris Rn. 35, jeweils m.w.N.). Etwas anderes gilt hier nicht deshalb, weil das Vorhabengrundstück derzeit Gegenstand eines Flurbereinigungsverfahrens ist. Das Flurbereinigungsverfahren wird aktuell weiterbetrieben. Sein Abschluss ist in 2028 geplant (vgl. Anlage AS 20). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Eigentümer der bisherigen Grundstücke nicht als Eigentümer der neuen eingetragen werden und damit letztlich die LQ... GmbH Eigentümerin des streitgegenständlichen Grundstücks wird. Solche zeigt auch der Antragsgegner nicht auf. Er beschränkt sich auf die Bemerkung, es sei fraglich, ob ein Nutzungsvertrag vor Abschluss des Flurbereinigungsverfahrens überhaupt zulässig sei und ein solcher Vertrag rechtlich nach Abschluss dieses Verfahrens Bestand haben werde. Diesem Einwand ist nicht nachzugehen. Der Antragsgegner überspannt die Anforderungen an die Antragsbefugnis. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. November 2024 – 3 CN 1.23 – juris Rn. 17 sowie Beschlüsse vom 29. April 2025 – 4 BN 23.24 – juris Rn. 11 und vom 28. Juli 2025 – 3 BN 12.24 – juris Rn. 15, jeweils m.w.N.). Daher kommt es bei Fallkonstellationen wie der vorliegenden grundsätzlich nicht darauf an, ob bereits geschlossene Verträge für eine Grundstücksnutzung in jeder Hinsicht frei von zivilrechtlichen Bedenken sind. Entscheidend sind vielmehr die ernsthaften Absichten zur Verwirklichung der Windkraftvorhaben (vgl. hierzu VGH Mannheim, Urteil vom 13. September 2024 – 14 S 1686/23 – juris Rn. 47 m.w.N.). Hieran bestehen vorliegend keine Zweifel, zumal die Antragstellerin und die LQ... GmbH wirtschaftlich verbunden sind. Bei beiden Unternehmen ist dieselbe Person alleiniger Gesellschafter.
Das allgemeine Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin ist ebenfalls gegeben. Es folgt bereits aus der Antragsbefugnis und ist im Übrigen nur zu verneinen, wenn die erstrebte Unwirksamerklärung für die Antragstellerin ohne Nutzen wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2023 – 4 BN 27.22 – juris Rn. 6; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss des Senats vom 11. Juni 2025 – OVG 10 S 10/25 – juris Rn. 12, jeweils m.w.N.). Das ist hier nicht der Fall. Mit der begehrten Außervollzugsetzung der Veränderungssperre würde die Genehmigungsmöglichkeit der von der Antragstellerin geplanten Anlagen als privilegierte Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB wieder aufleben.
2. Der Antrag ist auch begründet. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Dabei ist im Hinblick auf die in der Regel weitreichenden Folgen einer vorläufigen Außervollzugsetzung einer Rechtsvorschrift wie hier der Satzung über die Veränderungssperre und des damit verbundenen Eingriffs in die Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss des Senats vom 25. Januar 2022 – OVG 10 S 17/21 – juris Rn. 19 m.w.N.). Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind, jedenfalls bei Bebauungsplänen, zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplanes bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn dessen (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. Februar 2015 – 4 VR 5.14 – juris Rn. 12 und vom 30. April 2019 – 4 VR 3.19 – juris Rn. 4; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss des Senats vom 24. Juli 2025 – OVG 10 S 24/25 – juris Rn. 14, jeweils m.w.N.). Dieser für Bebauungspläne geltende Prüfungsmaßstab findet auch auf Satzungen über Veränderungssperren Anwendung (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 21. Januar 2025 – 1 MN 125/24 – juris Rn. 14; VGH Mannheim, Beschluss vom 8. November 2024 – 3 S 827/24 – juris Rn. 39, jeweils m.w.N.).
Gemessen hieran ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung geboten. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin wird voraussichtlich Erfolg haben. Das nach den bisherigen Ausführungen gleichermaßen zulässige Hauptsacheverfahren – OVG 10 A 2/25 – ist nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen, aber ausreichenden summarischen Prüfung begründet. Danach erweist sich die Satzung über die Veränderungssperre in der Fassung der Änderungssatzung als offensichtlich rechtsfehlerhaft und damit unwirksam.
Die streitgegenständlichen Satzungen sind bereits aus formellen Gründen unwirksam. Bei beiden Satzungen sind die Ausfertigung und Bekanntmachung mangelhaft.
Zur Rechtsstaatlichkeit gehört, dass Rechtsnormen nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen werden dürfen. Daher müssen Satzungen, die mit Rechtsnormcharakter in Kraft treten sollen, ausgefertigt werden. Die Anforderungen an Art, Inhalt und Umfang der Ausfertigung richten sich dabei nach dem jeweiligen Landesrecht. Für die hier streitige Satzung über die Veränderungssperre in der Fassung der Änderungssatzung ergibt sich das Erfordernis einer Ausfertigung aus § 3 Abs. 3 Satz 1 BbgKVerf in Verbindung mit § 12 Abs. 1 GKGBbg. Danach sind Satzungen von dem Verbandsvorsteher zu unterzeichnen und öffentlich bekanntzumachen. Ausfertigung und Bekanntmachung erfüllen dabei unterschiedliche Funktionen. Durch die Ausfertigung soll bestätigt und sichergestellt werden, dass der Inhalt der Satzung mit dem Willen des gemeindlichen Beschlussorgans übereinstimmt (Beurkundungsfunktion) und das Satzungsgebungsverfahren mit allen Erfordernissen bis zur Einleitung des Bekanntmachungsverfahrens ordnungsgemäß abgelaufen ist (Legalitätsfunktion). Durch die förmliche und amtliche Veröffentlichung hingegen soll es den Normadressaten ermöglicht werden, von dem Erlass und dem Inhalt der Satzung Kenntnis zu nehmen. Die Ausfertigung muss vor der ortsüblichen Bekanntmachung erfolgen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteile des Senats vom 12. Januar 2021 – OVG 10 A 10.13 – juris Rn. 91 f. und vom 13. Mai 2025 – OVG 10 A 5/20 – juris Rn. 58 f., jeweils m.w.N.).
Bei der Satzung über die Veränderungssperre fehlt es an einem ordnungsgemäßen Ausfertigungsvermerk. Das Gleiche gilt für die Änderungssatzung. Die vorgelegten Aufstellungsvorgänge enthalten keine von dem Verbandsvorsteher unterschriebene Fassung der vollständigen, auch die Anlagen umfassenden Satzungen.Die Unterschriften unter den jeweiligen Satzungstexten decken nicht die zu den Satzungen gehörenden Anlagen ab, ohne die aber die Regelung in § 2 der Satzung zum räumlichen Geltungsbereich der Veränderungssperre unvollständig bleibt. Denn danach sind Lage und Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs in den als Anlage beigefügten Plänen dargestellt. "Der räumliche Geltungsbereich dieser Satzung über die Veränderungssperre betrifft damit die folgenden Flurstücke hinsichtlich derjenigen Teile, die in den beigefügten Plänen innerhalb des markierten Bereichs liegen: (…)."
Zwar muss eine Satzung, die aus mehreren Bestandteilen – wie hier dem Satzungstext und verschiedenen Anlagen – besteht, nicht notwendigerweise in allen Bestandteilen gesondert ausgefertigt werden. Sofern die einzelnen Bestandteile der Satzung aber nicht fest miteinander verbunden sind, wird den genannten rechtsstaatlichen Anforderungen grundsätzlich nur dadurch genügt, dass in dem ordnungsgemäß ausgefertigten Satzungstext in einer Weise auf die übrigen Bestandteile der Satzung Bezug genommen wird, die jeden Zweifel an der Identität der Karten (oder sonstigen Bestandteile) sowie ihrer Zugehörigkeit zu der Satzung ausschließt und damit eine Art "gedankliche Schnur" herstellt. Hierfür ist erforderlich, dass in dem Satzungstext die einzelnen Karten durch individualisierende Merkmale, etwa Nennung des Planverfassers und der jeweiligen Fassung der Karte, so eindeutig bezeichnet sind, dass deren Identifizierung ohne Weiteres möglich ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil des Senats vom 25. Oktober 2007 – OVG 10 A 3.06 – juris Rn. 23 sowie Beschluss vom 9. Juni 2016 – OVG 2 S 3.16 – juris Rn. 12; OVG Koblenz, Urteil vom 12. Juni 2025 – 1 C 10220/24.OVG – juris Rn. 31 f.; VGH München, Urteil vom 27. September 2023 – 9 N 17.1105 – juris Rn. 18 f.; OVG Schleswig, Beschluss vom 24. September 2020 – 1 MR 5/20 – juris Rn. 39, jeweils m.w.N.).
Diesen Anforderungen werden die angegriffenen Satzungen nicht gerecht. Es fehlt bei beiden eine feste Verbindung zwischen dem ausgefertigten Satzungstext und den beigefügten Plänen. Die Texte und Pläne sind vielmehr als lose Blätter und unpaginiert in einem Aktenordner abgeheftet. Durch das Abheften der nicht ausgefertigten Pläne in demselben Ordner mit Schnellheftungssystem wird keine hinreichende körperliche Verbindung mit dem ausgefertigten Teil der Satzung geschaffen, die einen Verzicht auf eine "gedankliche Schnur" rechtfertigen könnte. Die Entnahme oder das Auswechseln von Einzelblättern ohne Substanzzerstörung ist bei dieser Sachlage problemlos möglich (vgl. VGH München, Urteil vom 27. September 2023 – 9 N 17.1105 – juris Rn. 19; OVG Schleswig, Beschluss vom 24. September 2020 – 1 MR 5/20 – juris Rn. 40, jeweils m.w.N.). Auch sonst fehlt eine hinreichend sichere Zuordnung der Pläne zu den ausgefertigten Satzungstexten. Insbesondere reicht es nicht aus, dass nach § 2 Satz 1 und 2 der Satzung über die Veränderungssperre in der Fassung der Änderungssatzung Lage und Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs in den als Anlage beigefügten Plänen dargestellt sind und diese Anlage Bestandteil der Satzung ist. Diese Regelung ist schon sprachlich missverständlich. Ihr lässt sich nicht entnehmen, welche und wie viele Pläne Teil der Satzung sein sollen. Diese sind im Satzungstext nicht näher bezeichnet. Mit der Änderungssatzung gibt es insgesamt drei Pläne. Gleichwohl heißt es in § 2 Satz 2 des Satzungstextes lediglich, "diese Anlage ist Bestandteil der Satzung." Die Anlage ist im Singular gefasst, obwohl es mehrere Pläne gibt. Unter diesen Umständen ist eine zweifelsfreie Individualisierung der zugehörigen Pläne nicht möglich. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners kommt es nicht darauf an, ob auf den nicht ausgefertigten Plänen in ausreichend bestimmter Weise auf die ausgefertigten Satzungstexte Bezug genommen wird. Denn die gesonderte Ausfertigung der – nicht körperlich mit dem Satzungstext verbundenen – Pläne ist nur dann entbehrlich, wenn der ausgefertigte Teil der Satzung mit hinreichender Bestimmtheit auf die nicht ausgefertigten Teile Bezug nimmt. Dagegen reicht der Rückbezug eines vermeintlichen Bestandteils auf den ausgefertigten Satzungsteil nicht aus, um für diesen nicht ausgefertigten Teil die erforderliche Authentizität zu bewirken. Die Pläne können mangels einer eigenen Ausfertigung nicht ihre Einbeziehung in die Satzung erreichen (vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 23. Oktober 2000 – 1 D 33/00 – juris Rn. 27; OVG Koblenz, Urteil vom 13. März 2025 – 1 C 11067/22.OVG – juris Rn. 74, jeweils m.w.N.).
Zu keinem anderen Ergebnis führt es, dass der Verbandsvorsteher die Beschlussvorlage Nr. 01/2025 über die Klarstellung hinsichtlich des räumlichen Geltungsbereichs zur Satzung über die Veränderungssperre unterzeichnete und dort die beigefügten Pläne näher angegeben sind. Die unterschriebene Beschlussvorlage ist eine Beschlussniederschrift und die entsprechende Unterschrift keine Ausfertigung, sondern ein aliud dazu. Gegenteiliges macht auch der Antragsgegner nicht geltend. Die Beschlussniederschrift gibt den Umstand des Beschlusses selbst wieder, bezeugt demgegenüber nicht ohne Weiteres die Legalität eines Rechtssetzungsverfahrens. Auszufertigen ist im Übrigen die Satzung selbst, nicht hingegen der Wortlaut des Beschlusses über die Satzung. Zudem genügt es für eine Ausfertigung nicht, wenn der eigentliche Satzungstext nebst Plänen der Beschlussvorlage bloß als Anlage beigefügt ist (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urteil des Senats vom 12. Januar 2021 – OVG 10 A 10.13 – juris Rn. 105 f. und Beschluss des Senats vom 22. November 2022 – OVG 10 S 34/22 – juris Rn. 39, jeweils m.w.N.). Schließlich fehlt auf der Beschlussniederschrift auch das Datum der Unterschrift des Verbandsvorstehers. Das schließt ebenfalls die Annahme einer ordnungsgemäßen Ausfertigung aus.
Die Ausfertigungsmängel führen rügeunabhängig zur Unwirksamkeit der Satzungen, weil insoweit die Unbeachtlichkeitsregelungen der §§ 214, 215 BauGB und des § 3 Abs. 4 BbgKVerf keine Anwendung finden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteile des Senats vom 12. Januar 2021 – OVG 10 A 10.13 – juris Rn. 107 und vom 13. Mai 2025 – OVG 10 A 5/20 – juris Rn. 68, jeweils m.w.N.). Abgesehen davon hat die Antragstellerin den Ausfertigungsmangel zumindest bei der Satzung über die Veränderungssperre gerügt.
Aus der Fehlerhaftigkeit der Ausfertigung der Satzung über die Veränderungssperre in der Fassung der Änderungssatzung folgt zugleich ein Bekanntmachungsfehler. Die Bekanntmachung kann erst erfolgen, wenn eine Satzungsurkunde vorliegt. Die Satzungsurkunde wird aber erst durch die ordnungsgemäße Ausfertigung geschaffen. Vorher fehlt es am veröffentlichungsfähigen Gegenstand der Satzung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil des Senats vom 12. Januar 2021 – OVG 10 A 10.13 – juris Rn. 108 f. und Beschluss des Senats vom 22. November 2022 – OVG 10 S 34/22 – juris Rn. 42, jeweils m.w.N.).
Bei dieser Sachlage kann offenbleiben, ob die streitgegenständlichen Satzungen unter weiteren Fehlern leiden (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urteile des Senats vom 21. September 2023 – OVG 10 A 13.19 – juris Rn. 62 und vom 16. November 2023 – OVG 10 A 15.19 – juris Rn. 93, jeweils m.w.N.). Der Senat merkt gleichwohl an, dass erhebliche Bedenken bestehen, ob die Beschlüsse über die streitgegenständlichen Satzungen und der Aufstellungsbeschluss wirksam gefasst wurden. Diese Beschlüsse bedürfen als Grundsatzentscheidungen nach § 13 Abs. 5 Satz 1 und 2 Buchst. e der Verbandssatzung des Antragsgegners der Einstimmigkeit. Die Beschlüsse wurden jeweils mit 70 Ja-Stimmen und 30 Stimmenthaltungen gefasst. Stimmenthaltungen bleiben bei einer Abstimmung aber nur dann unberücksichtigt, wenn die abgegebenen Stimmen die Bezugsgröße sind. Stellen hingegen die bei der Abstimmung anwesenden Mitglieder oder die satzungsmäßigen Mitglieder die Bezugsgröße dar, zählen die Stimmenthaltungen mit und wirken sich wie Nein-Stimmen aus (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 19. Juli 1984 – 3 C 29.83 – juris Rn. 28 ff.; OVG Hamburg, Urteil vom 13. Juni 2006 – 3 Bf 294/03 – juris Rn. 109 f.; OVG Lüneburg, Urteil vom 11. Oktober 2023 – 10 LC 117/22 – juris Rn. 28 f., jeweils m.w.N.). Die Bezugsgröße ist hier unklar.
§ 13 der Verbandssatzung dürfte nicht dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleiteten Grundsatz der Normenbestimmtheit und Normenklarheit genügen. Danach muss eine Norm in der Weise formuliert sein, dass der von ihr Betroffene die Rechtslage anhand der gesetzlichen Regelung so erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Zudem muss die Verwaltung aus der Vorschrift hinreichende Maßstäbe für ihre Tätigkeit und Entscheidung entnehmen können und den Gerichten muss eine ausreichende Rechtskontrolle möglich sein. Der Gesetzgeber ist gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit fehlt aber nicht schon dann, wenn die Regelung der Auslegung bedarf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. September 2022 – 1 BvR 2354/13 – juris Rn. 108 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 3. Dezember 2019 – OVG 3 S 102.19 – juris Rn. 6, jeweils m.w.N.).
Anhand der Regelungen in § 13 der Verbandssatzung lässt sich die Bezugsgröße im Wege der Auslegung nicht verlässlich ermitteln. Nach der Grundregel in § 13 Abs. 3 der Verbandssatzung bedürfen Beschlüsse der Verbandsversammlung einer Mehrheit von 77 vom Hundert der satzungsgemäßen Stimmenzahl der Verbandsversammlung, soweit das Gesetz oder diese Verbandssatzung nicht etwas anderes vorschreibt. Es spricht vieles dafür, dass Absatz 5 der Vorschrift bei Grundsatzentscheidungen lediglich das Quorum von einer qualifizierten Mehrheit zur Einstimmigkeit ändert, nicht aber die Bezugsgröße. Indes ist auch bei § 13 Abs. 3 der Verbandssatzung die Bezugsgröße nicht eindeutig. Der Wortlaut könnte nahelegen, auf die satzungsmäßige Stimmenzahl der Verbandsversammlung abzustellen, die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 der Verbandssatzung 100 beträgt. Diese Auslegung führte allerdings zu dem sinnwidrigen Ergebnis, dass die Verbandsversammlung nach § 13 Abs. 1 der Verbandssatzung mit mindestens 51 Stimmen zwar formal beschlussfähig wäre, jedoch keine Beschlüsse fassen könnte, solange keine 77 Stimmen abgegeben werden. Zudem stellt § 13 Abs. 3 der Verbandssatzung auf die "satzungsgemäße Stimmenzahl" der Verbandsversammlung ab, während § 12 Abs. 1 Satz 1 der Verbandssatzung die "satzungsmäßige Stimmenzahl" regelt. Ob die (geringfügig) abweichende Formulierung bewusst gewählt oder ein Redaktionsversehen ist, bleibt offen. Da § 13 Abs. 1 und 2 der Verbandssatzung auf die "anwesenden Verbandsräte" bzw. "auf die in der Sitzung vertretene Stimmenzahl" abstellt, kämen auch die anwesenden Stimmen als Bezugsgröße bei § 13 Abs. 3 und 5 der Verbandssatzung in Betracht. Dagegen lässt sich allerdings anführen, dass die Verbandssatzung in § 18 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich die anwesenden Stimmen als Bezugsgröße regelt. Jedenfalls findet die Ansicht des Antragsgegners, bei § 13 Abs. 3 und 5 der Verbandssatzung sei allein auf die abgegebenen Stimmen abzustellen, im Wortlaut der Regelung keinen Rückhalt. Die von ihm befürwortete Auslegung wäre nur möglich, wenn in der Verbandssatzung eine Formulierung wie "Mehrheit der abgegebenen Stimmen" (vgl. § 133 Abs. 1 AktG) oder "Mehrheit der auf Ja oder Nein lautenden Stimmen" (vgl. § 20 Abs. 3 GKGBbg) gewählt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. August 1983 – 6 P 15.81 – juris Rn. 16 f. und Urteil vom 19. Juli 1984 – 3 C 29.83 – juris Rn. 29).
Damit der Antragsgegner seine Beschlüsse künftig auf eine gesicherte Rechtsgrundlage stützen kann, sollte § 13 der Verbandssatzung neu gefasst werden. Es bedarf einer eindeutigen Regelung, ob die Bezugsgröße bei Abstimmungen die abgegebene Stimmenzahl, die in der Sitzung vertretene Stimmenzahl (vgl. § 13 Abs. 1 und 2 der Verbandssatzung) oder die satzungsmäßige Stimmenzahl (§ 12 Abs. 1 Satz 1 der Verbandssatzung) ist.
Hat der Normenkontrollantrag damit in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg, ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der Veränderungssperre in der Fassung der Änderungssatzung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. Des Weiteren drohen der Antragstellerin Nachteile, die eine vorläufige Regelung unaufschiebbar machen. Sie hat nachvollziehbar vorgetragen, sie müsse mit einer deutlichen Steigerung von Anlagenpreisen infolge von Inflation sowie der Rohstoff- und der Lohnkostensteigerungen rechnen, wenn sie wegen der Veränderungssperre die geplante Errichtung der vier Windenergieanlagen nicht zeitnah verwirklichen könne. Außerdem wäre sie absehbar auf längere Zeit gehindert, den wirtschaftlichen Nutzen aus dem von ihr beabsichtigten Vorhaben zu ziehen. Dies ist ihr auf der Grundlage einer offensichtlich unwirksamen Veränderungssperre nicht zuzumuten (vgl. auch OVG Schleswig, Beschluss vom 17. Januar 2017 – 1 MR 6/16 – juris Rn. 17). Wegen des noch laufenden Flurbereinigungsverfahrens ist keine andere Betrachtung geboten. Zwar dürfen nach § 34 Abs. 1 Nr. 2 FlurbG bis zur Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplanes Bauwerke nur mit Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde errichtet werden. Diese Einschränkung steht jedoch – anders als die vollziehbare Veränderungssperre – der Erteilung der begehrten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nicht entgegen. Die Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 2 FlurbG ist kein Akt behördlicher Mitwirkung in einem bei einer anderen Behörde durchzuführenden Verfahren, sondern ein neben die nach anderen Gesetzen etwa erforderliche Genehmigung tretender selbständiger Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1989 – 5 C 24.86 – juris Rn. 11; OVG Lüneburg, Beschluss vom 31. Oktober 2008 – 1 ME 16/08 – juris Rn. 8). Ebenso ist es für das vorliegende Verfahren unerheblich und bedarf keiner Klärung, ob die Antragstellerin gegen den Ablehnungsbescheid Widerspruch einlegte. Selbst wenn sie dies nicht getan haben sollte, steht es ihr frei, erneut die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zu beantragen. Angesichts des Nachdrucks, mit dem sie dieses Verfahren auch nach Erlass des Ablehnungsbescheides betreibt, besteht kein Zweifel daran, dass sie ihr Vorhaben umsetzen möchte.
Darüber hinaus beruft sich die Antragstellerin mit Erfolg auf die Wertung des § 2 EEG (vgl. VGH München, Beschluss vom 17. Juli 2025 – 22 AS 25.40003 – juris Rn. 33; OVG Münster, Beschluss vom 17. Juni 2024 – 22 B 286/24.NE – juris Rn. 64 f. m.w.N.). Nach Satz 1 der Vorschrift liegen die Errichtung und der Betrieb von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien im überragenden öffentlichen Interesse. Die erneuerbaren Energien sollen nach Satz 2 der Vorschrift als vorrangiger Belang in die jeweils durchzuführenden Schutzgüterabwägungen eingebracht werden, bis die Stromerzeugung im Bundesgebiet nahezu treibhausgasneutral ist. § 2 Satz 2 EEG ist dahingehend zu verstehen, dass sich in den einzelnen Schutzgüterabwägungen ein regelmäßiges Übergewicht der erneuerbaren Energien ergibt. Das überragende öffentliche Interesse an der Errichtung von Windenergieanlagen sowie das öffentliche Sicherheitsinteresse können nur in atypischen Ausnahmefällen überwunden werden, die fachlich anhand der besonderen Umstände der jeweiligen Situation zu begründen sind (vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 21. März 2024 – 1 C 2/24 – juris Rn. 100; VGH München, Beschluss vom 17. Juli 2025 – 22 AS 25.40003 – juris Rn. 33; OVG Münster, Urteil vom 31. Oktober 2023 – 7 D 187/22.AK – juris Rn. 160 f., jeweils m.w.N.). Ein solcher atypischer Ausnahmefall ist nicht ersichtlich. Auch der Antragsgegner trägt hierzu nichts vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. den Empfehlungen in den Ziffern 9.8.1, 9.8.4 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Hiervon ausgehend bemisst der Senat das Interesse eines Windenergieanlagenbetreibers, der sich in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Veränderungssperre wendet, mit 11.250 Euro (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss des Senats vom 11. Juni 2025 – OVG 10 S 10/25 – juris Rn. 32).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14, 16, 17 und 18 BauGB
§§ 214, 215 BauGB
§ 2 EEG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 101 Abs. 3 VwGO
§ 4 Abs. 3 Satz 2 BbgVwGG
§ 3 der Kommunalverfassung
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 133 Abs. 1 AktG
§ 34 Abs. 1 Nr. 2 FlurbG
§ 2 Satz 2 EEG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 A 2/25
10 S 24/25
4 BN 23.14
4 BN 14.20
10 S 10/25
1 MN 125/21
4 BN 15.13
10 S 27.09
4 KN 262/20
3 CN 1.23
4 BN 23.24
3 BN 12.24
14 S 1686/23
4 BN 27.22
10 S 17/21
4 VR 5.14
4 VR 3.19
1 MN 125/24
3 S 827/24
10 A 10.13
10 A 5/20
10 A 3.06
2 S 3.16
1 C 10220/24
9 N 17.11
1 MR 5/20
1 D 33/00
1 C 11067/22
10 S 34/22
10 A 13.19
10 A 15.19
3 C 29.83
3 Bf 294/03
10 LC 117/22
1 BvR 2354/13
3 S 102.19
6 P 15.81
1 MR 6/16
5 C 24.86
1 ME 16/08
22 AS 25.40
22 B 286/24
1 C 2/24
7 D 187/22