Verwaltungsgericht Osnabrück (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-11-13, Aktenzeichen 4 A 247/23
ECLI: ECLI:DE::2025:1113.4A247.23.00

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Wiederaufforstungsanordnung des Beklagten und die dazu ergangene Kostenfestsetzung.
Die Klägerin ist Eigentümerin von Waldflächen im Gebiet des Beklagten, unter anderem im zur Stadt und Samtgemeinde K. (nachfolgend Stadt K.) und dort zur Gemeinde L. gehörenden Gebiet "M." sowie im zur Stadt N. gehörenden Gebiet "O.".
Der Vertreter der Klägerin, P. zu Q. und A-Stadt, erteilte dem Forstdirektor, Herrn R., unter dem 13.06.2017 eine Generalvollmacht unter anderem zur gerichtlichen Vertretung.
Das Niedersächsische Landesraumordnungsprogramm 2017 (Verordnung vom 26.09.2017; Nds. GVBl. Nr. 20/2017, S. 378) sah in Abschnitt 4.2 unter Ziff. 04 Satz 9 unter anderem vor, dass Flächen innerhalb des Waldes für eine Windenergienutzung nur in Anspruch genommen werden könnten, wenn es sich um mit technischen Einrichtungen oder Bauten vorbelastete Flächen handelt. Diese Rechtslage bestand fort bis zur wirksamen Änderung des Landesraumordnungsprogramms (Änderungsverordnung vom 07.09.2022, Inkarafttreten am 17.09.2022; Nds. GVBl. Nr. 29/2022, S. 521; berichtigt Nds. GVBl. Nr. 10/2023 S. 103). Seitdem lautet Abschnitt 4.2.1 Ziff. 02 Satz 9 wie folgt: "Soweit Waldstandorte für die Nutzung von Windenergie in Anspruch genommen werden sollen, sollen zunächst mit technischen Einrichtungen oder Bauten vorbelastete Flächen oder mit Nährstoffen vergleichsweise schwächer versorgte forstliche Standorte genutzt werden."
Die Klägerin schlug innerhalb des Waldgebiets M. sieben Flächen und innerhalb des Waldgebiets O. sechs Flächen kahl, deren genaue Größe zwischen den Beteiligten streitig ist, die aber zusammengenommen je Waldgebiet mehrere Hektar umfassen. Wann dies geschah, ist zwischen den Beteiligten umstritten. Die Klägerin geht von Kahlschlägen ab dem Jahr 2018 aus (S. 62 GA). Der Beklagte nimmt an, dass die Kahlschläge ab dem Jahr 2019 bis ins Jahr 2020 erfolgt seien (Bl. S. VV Bekl.). Ebenfalls zwischen den Beteiligten umstritten ist der Grund für die Kahlschläge.
Mit Schreiben an den Beklagten vom 16.10.2019 bat die Klägerin um Abstimmung im Vorfeld eines beabsichtigten Antrags auf Waldumwandlung (nur) im Gebiet M. (Stadt K.). Die Umwandlung solle aufgrund erheblicher wirtschaftlicher Interessen erfolgen. Insgesamt sollten sieben Teilflächen mit einer Größe von jeweils 6.000 m2 umgewandelt werden, die zu diesem Zeitpunkt als Wildacker genutzt würden. Ziel sei die Verpachtung an die Grafschafter T. (nachfolgend U.). Als Art der künftigen Nutzung wurde "landwirtschaftliche Nutzung" und als Zeitpunkt des Umwandlungsbeginns der 01.01.2021 angegeben.
Am 08.12.2019 wurde die U. zum Zwecke unter anderem der Errichtung und des Betriebs von Windkraftanlagen gegründet. Bauleitplanungen, die in den vorgenannten Waldgebieten Flächen für Windenergieanlagen vorsahen, bestanden zu diesem Zeitpunkt nicht.
Nach interner E-Mail-Korrespondenz fertigte der Beklagte einen Vermerk vom 05.12.2019. Die Umwandlung einzelner kleinerer Waldflächen in landwirtschaftliche Flächen - zudem bei entstehendem Kompensationsbedarf andernorts - ergebe wirtschaftlich wenig Sinn. Anders liege es möglicherweise bei der Umwandlung in Flächen für Windenergienutzung. Diese widerspräche aber sowohl der aktuellen Flächennutzungsplanung der Stadt K. als auch (dauerhaft) dem (seinerzeitigen) Landesraumordnungsprogramm. Zwischenzeitlich sei auch eine anonyme Anzeige eingegangen, der zufolge der Wald gezielt beseitigt werde, um dann Wildackerflächen in den Antrag auf Waldumwandlung aufnehmen zu können. Dies werde mit Blick auf den Artenschutz und die erforderlichen Kompensationsmaßnahmen sehr kritisch gesehen (Bl. V. VV Bekl.). Am 06.12.2019 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass die geplante Waldumwandlung wegen der raumordnungsrechtlichen Vorgaben nicht genehmigungsfähig sei. Daraufhin informierte die Klägerin den Beklagten mit E-Mail vom 09.12.2019 darüber, von der Stellung eines Antrags auf Waldumwandlung absehen zu wollen. Dabei führte sie aus, Ziel der Umwandlung wäre es gewesen, auf diesen Flächen gegebenenfalls privilegiertes Baurecht für Windenergieanlagen erlangen zu können (Bl. W. VV Bekl.).
Hinsichtlich der kahl geschlagenen Flächen im Gebiet O. gab es keine vergleichbare Anfrage der Klägerin beim Beklagten. Der dortige Kahlschlag fiel jenem erst später auf.
Im Jahr 2020 beauftragte die U. für die Projektierung der Windkraftanlagen im Gebiet der Stadt N. die X. (Y.) und für die der Anlagen im Gebiet der Stadt K. die Z. (AA.).
Gegen Ende des Jahres 2020 wurden für die beiden genannten Waldgebiete faunistische Erfassungen in Auftrag gegeben, die in spätere Bauleitplanungs- und Genehmigungsverfahren für die Errichtung von Windenergieanlagen einfließen sollten (Bl. AB. VV Bekl.). Sie wurden ab Beginn des Jahres 2021 durchgeführt.
Der Beklagte, der nicht über eigenes forstlich ausgebildetes Personal verfügt(e), wandte sich mit E-Mail vom 15.02.2022, in der Folge telefonisch sowie durch E-Mails vom 03.03.2022 und vom 11.03.2022, an das AC. (nachfolgend ML bzw. Ministerium). Der Beklagte schilderte den Sachverhalt ausführlich - auch unter Beifügung von Unterlagen sowie fotografischer Dokumentation (Luftbilder aus den Jahren 2017 und 2020 sowie Bilder von vor Ort aus dem Jahr 2022) - und bat um fachliche Unterstützung zum Umgang mit den Kahlschlägen und zur Einordnung der entstandenen Flächen als (nach Auffassung der Klägerin) walddienliche Wildäsungsflächen bzw. Wildäcker. Mit E-Mail vom 10.03.2022, ergänzt durch E-Mail vom 15.03.2022, nahm das Ministerium zum Vorgang Stellung. Anteile der Wildäsungsflächen an der zusammenhängenden Waldfläche von knapp 3 % oder gar 4 %, wie sie der Beklagte ermittelt habe (2,7 % und 3,9 bzw. 3, 4 %, Bl. AD. VV Bekl.), seien nicht nachvollziehbar und lägen mehrfach über sonst üblichen Ausgestaltungen. Auch Größe und Ausformung der Flächen entsprächen weder der waldüblichen noch -dienlichen Praxis, zumal es solcher Maßnahmen beim bisherigen Wildtiermanagement nicht bedurft hätte. In der Regel seien die Flächen viel kleiner und stärker räumlich verteilt. Die Lichtsteuerung spiele bei der Formgebung eine besondere Rolle. Auffällig sei auch, dass die Flächen seit ihrer Anlage (vor mehreren Jahren) weitgehend ungepflegt geblieben seien und ihre Funktion somit nur sehr eingeschränkt erfüllen könnten. Aktuell handele es sich um Waldkahlflächen. Gepflegte Grünäsungsflächen erfüllten ihre Funktion deutlich besser. Der Umfang der Flächen sei besonders fraglich angesichts der erheblichen Einschläge in den übrigen Beständen. Durch die Einschläge entstünde flächig eine Kraut- und Strauchschicht, die bereits als Wildäsung dienen könne. Die übersandten Bilder und Luftbilder zeigten, dass die Einschläge überwiegend in vormals intakten Waldstrukturen erfolgt seien. Der flächige Einschlag schwäche die Stabilität des gesamten Waldbestandes und löse sie teilweise auf - trotz bekannter Standortverhältnisse und Zunahme von Wetterextremen. Es entstünden Windwurffenster, ein Beleg für eine fehlgeleitete Bewirtschaftung, die den Waldfunktionen nicht Rechnung trage und den Wald nicht nach den Erkenntnissen von Wissenschaft und Praxis schütze. Spätestens mit der Voranfrage vom 16.10.2019 gebe die Klägerin überdeutlich zu erkennen, dass eigentlich die Anlage von Flächen für die Errichtung von Windkraftanlagen geplant sei. Es liege ein gravierender Verstoß gegen § 8 Abs. 1 des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung (NWaldLG) vor. Es solle unverzüglich eine Wiederaufforstung gemäß § 8 Abs. 7 NWaldLG angeordnet und ein Bußgeldverfahren eingeleitet werden.
Die Stadt N. gab ein erstes Standortkonzept für Windkraftanlagen am 12.04.2022 in die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung. In der Mitte des Jahres 2023 befand sich darüber hinaus der - später durch den Rat der Stadt N. beschlossene - Entwurf der 95. Flächennutzungsplanänderung "Windpark AE." in Aufstellung. Dieser wies ein Sondergebiet für Windenergie für den Bereich aus, in dem die in Rede stehenden Waldflächen im Gebiet O. liegen.
Die Stadt K. erstellte im November 2022 ein Standortkonzept Windenergie. Am 13.02.2023 beschloss der Planungs-, Umwelt- und Klimaausschuss des Samtgemeinderats den Vorentwurf des Sachlichen Teilflächennutzungsplans Windenergie (99. Änderung des Flächennutzungsplanes), der ab dem 01.03.2023 in die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung gegeben wurde. Der Teilbereich 3 des Planentwurfs wies Sonderbauflächen für Windenergieanlagen aus, von denen auch die klägerischen Waldflächen im Gebiet M. umfasst waren.
Mit Schreiben vom 02.05.2023 hörte der Beklagte die Klägerin unter anderem hinsichtlich des Verdachts einer ungenehmigten Waldumwandlung im Sinne des § 8 Abs. 1 NWaldLG, aber zugleich auch im Rahmen eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens bezüglich der vorgenommenen Eingriffe in den Wald an. Hierbei erwähnte der Beklagte (in dieser Reihenfolge) einen Verstoß der Klägerin gegen § 12 Abs. 1 NWaldLG, eine Wiederaufforstungspflicht gemäß § 12 Abs. 4 NWaldLG bzw. eine Ergänzungspflicht gem. § 12 Abs. 5 NWaldlG sowie einen Verstoß gegen § 8 Abs. 1 NWaldLG. Die Möglichkeit einer Wiederaufforstungsanordnung gemäß § 8 Abs. 7 NWaldLG benannte der Beklagte nicht ausdrücklich. Am Ende des Schreibens führte er aus, er beabsichtige, "aufgrund der beschriebenen Verstöße gegen § 8 Abs. 1 NWaldLG sowie gegen § 12 Abs. 1 NWaldLG [...] gem. dem NWaldLG die unverzügliche Wiederaufforstung der o. g. Flächen anzuordnen." Hinsichtlich der Umwandlung bzw. Umwandlungsabsicht wurden die Ausführungen des ML aus dessen Stellungnahme wiederholt.
Für die Klägerin legitimierten sich ihre nunmehrigen Prozessbevollmächtigten. Mit Schriftsatz vom 06.06.2023 teilten sie mit, die Ordnungswidrigkeit sei verjährt, womit zugleich die Anordnung von Nebenfolgen - hier einer Wiederaufforstungsanordnung - ausgeschlossen sei.
Am 29.06.2023 firmierte die U. in die AF. (AG. mit dem Zweck der Verwaltung und Übernahme der Haftung für die AH. (AI.) um. Diese wurde am 06.07.2023 gegründet. Gesellschaftszweck sind Errichtung und Betrieb von Windkraftanlagen.
Der Beklagte erhielt nunmehr Kenntnis von den Vorentwürfen zur Änderung der Flächennutzungspläne der Städte K. und N. zwecks Darstellung von Sonderbauflächen für Windkraftanlagen.
Das Ordnungswidrigkeitenverfahren stellte der Beklagte wegen Verjährung unter dem 28.09.2023 ein.
Mit an die Klägerin gerichtetem Bescheid - ebenfalls vom 28.09.2023 - ordnete der Beklagte unter Bezugnahme auf § 8 Abs. 7 NWaldLG die Wiederaufforstung von Waldbeständen an. In dem Bescheid heißt es auszugsweise wörtlich:
"1. Hiermit ordne ich auf den
Waldflächen in der M.:
Flurstück AJ., Flur AK., Gemarkung AL.; Flurstück AM., Flur AN., Gemarkung AL.; Flurstücke AM., AO. und AP., jeweils Flur AQ., Gemarkung AR. Flurstück AS., Flur AT., Gemarkung AU. und auf den
Waldflächen im O.
Flurstück AV., Flur AW., Gemarkung AX. sowie Flurstück AY., Flur AZ., Gemarkung AX.
die Wiederaufforstung der durch die illegale Waldumwandlung zerstörten Waldbestände von insgesamt 5,57 ha in der M. und 6,68 ha im O. mit standortgerechten Waldbäumen an. Die genauen Aufforstungsflächen sind aus der Anlage 1 "Kahlschlagsflächen Waldflächen M., Luftbild aus 2020" Fläche 1 - 7 und Anlage 2 "Kahlschlagsflächen Waldflächen O., Luftbild aus 2020" Flächen 1 - 6 zu entnehmen.
Die Aufforstung ist vor Wildverbiss zu schützen.
Die Aufforstungsplanung ist der unteren Waldbehörde vor Umsetzung der Maßnahme zur Abstimmung vorzulegen.
Die Anpflanzungen sind bis spätestens zum 30.04.2024 vorzunehmen."
Für den Fall der Nichtbefolgung der vorgenannten Anordnung drohte der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000 EUR an. Zugleich erlegte er der Klägerin die Kosten des Verfahrens auf und setzte diese mit Gebühren in Höhe von 400 EUR fest. In der Begründung wurde hinsichtlich der Umwandlungsabsicht neben den bereits in der Stellungnahme des ML vom 10.03.2022 erwähnten Umständen auf die nunmehr bekannten Vorentwürfe für die Flächennutzungsplanänderungen verwiesen.
Eine förmliche Beteiligung der BA. (BB.) und der BC. (BD.) erfolgte vor Erlass der Verfügung nicht.
Die Klägerin hat gegen die Verfügung am 27.10.2023 Klage erhoben.
Im Laufe der weiteren Planungen wurden als Standorte für die Windenergieanlagen in den beiden Gebieten nicht die Standorte der von der Klägerin angenommenen Wildäsungsflächen, sondern andere Standorte in den Waldflächen gewählt. Nur wenige nunmehrige Anlagenstandorte überschneiden sich in geringem Umfang mit den angenommenen Wildäsungsflächen, nämlich mit einer Kranstellfläche und zwei (temporären) Kranauslegeflächen (S. BE. VV ML).
Zwischen Herrn C. von der BB. und Herrn BF. kam es im Dezember 2023 zu E-Mail-Korrespondenz bezüglich der Frage von Kompensationsflächen für Flächen mit Windkraftfanlagen im Wald. Diese Korrespondenz leitete Herr C. mit E-Mail vom 08.12.2023 an Herrn BG. vom ML weiter. Die E-Mail enthält folgende Ausführungen:
"Meines Wissens wurden die meisten Standorte f d künftigen WEA im Wald v rd.3 J kahlgeschlagen (...) Ansonsten käme der Vorhabenträger mit seiner Strategie der frühz Baumbeseitigung durch, u diese Strategie war für uns alle früh erkennenbar. Das darf m.E. so nicht sein, oder?"
Der Beklagte holte ein Gutachten von Herr apl. Prof. und Rechtsanwalt BH. zu mehreren sich bezüglich Wiederaufforstungsverfügung, Flächennutzungsplanung und Plangenehmigung stellenden Fragen ein (S. BI. ff. VV ML). Dieses datiert vom 22.03.2024. Darin wird ausgeführt, ob eine illegale Waldumwandlung vorliege, sei nicht gesichert. Allerdings seien die Annahmen des Beklagten zur Umwandlungsabsicht plausibel und von ministerialen Äußerungen abgesichert (S. BJ. VV ML). Nach einer Wiederaufforstung stehe einer Genehmigung der Flächennutzungsplanung nichts im Wege (S. BK. VV ML). Diesbezüglich beriet sich der Beklagte mit dem Ministerium.
Die Samtgemeinde K. entschied, die Flächennutzungsplanung ohne eine Wiederaufforstung der betroffenen Gebiete nicht fortzusetzen. Die Abteilung Raumordnung des Beklagten befürwortete dies mangels Genehmigungsfähigkeit der Planung aus ihrer Sicht (S. BL. VV ML). Die Klägerin nahm daraufhin zunächst eine Wiederaufforstung (lediglich) auf den Flächen der nunmehr vorgesehenen Windkraftanlagenstandorte vor (S. BM. VV ML). Unter dem 21.08.2024 teilte die Erste Kreisrätin des Beklagten, Frau BN., Herrn BF. mit, dass eine Aufforstung auf den gesamten Flächen der (künftigen) Sondergebiete für Windenergienutzung erfolgen müsse. Eine bloße Aufforstung nur von Teilflächen sei nicht ausreichend. Andernfalls stünde die Genehmigungsfähigkeit der Flächennutzungsplanungen in Zweifel, weil eine Waldumwandlungsgenehmigung infolge der ungenehmigten Beseitigung von Bäumen nicht erteilt werden könne. Die Klägerin forstete sodann die angenommenen Wildäsungsflächen vollumfänglich wieder auf. Unter dem 03.09.2024 fand ein Gespräch zwischen der Ersten Kreisrätin BN. und Herrn BO., dem Geschäftsführer der AI. statt. Es wurde mitgeteilt, dass die Standorte der Windkraftanlagen abschließend feststünden. In diesen Bereichen sei - soweit die Wildäsungsflächen überhaupt betroffen seien (s.o.) - auch aufgeforstet worden. Über die Wiederaufforstung berichteten die Grafschafter Nachrichten unter dem 12.09.2024. Ob und wie die durch die umfassende Wiederaufforstung verlorenen Wildäsungsflächen ausgeglichen werden sollten, werde nach einer in dem Artikel zitierten Aussage von Herrn BF. vom laufenden hiesigen Gerichtsverfahren abhängig gemacht. Unter dem 05.11.2024 kam es zu einem Vor-Ort-Termin, bei dem die weitgehende Wiederaufforstung bestätigt wurde. Im Übrigen wurde Gelegenheit gegeben, die nicht aufgegangenen Pflanzen erneut zu setzen, um die Wiederaufforstung zu vervollständigen. Mit Stellungnahmen des Beklagten gegenüber der Stadt N. und der Stadt K. vom 12.11.2024 und 10.12.2024 wurde mitgeteilt, dass der legale Zustand wiederhergestellt sei und der Erteilung einer Waldumwandlungsgenehmigung nichts mehr im Wege stehe.
Der Berichterstatter hat unter dem 03.04.2025 eine Aufklärungsverfügung erlassen. Er hat darin auf die bislang fehlende Beteiligung von BB. und BD. und mögliche Folgen hingewiesen. Er hat außerdem angefragt, ob im Klageverfahren, namentlich bei der Abfassung der Stellungnahmen des Beklagten, das ML beteiligt worden sei und andernfalls - zur Gewährleistung ausreichenden forstfachlichen Sachverstandes - eine Beteiligung angeregt.
Der Beklagte versandte daraufhin im Anhang zu einer E-Mail vom 15.04.2025 ein Schreiben an Herrn C. von der BB.. Die E-Mail enthielt die Bitte um Abgabe einer Stellungnahme. Das Schreiben spricht von einer Gelegenheit zur Äußerung und gegebenenfalls forstfachlicher Beteiligung auch der BP. Dabei wurden verfügbare Unterlagen über einen Cloud-Zugang zur Verfügung gestellt. Herr C. leitete die E-Mail am selben Tage an Herrn D. von der BD. weiter - mit der Bitte um Kenntnisnahme und gegebenenfalls Abgabe einer forstlichen Stellungnahme unmittelbar an die untere Waldbehörde. Unter dem 21.04.2025 wandte sich außerdem Herr BF. mit zwei Schreiben und Fragen zum einen an Herrn C. und zum anderen an Herrn D..
Herr C. antwortete dem Beklagten unter dem 23.04.2025. Darin teilte er mit, dass das Niedersächsische Waldgesetz eine Beteiligung nach Erlass einer Wiederaufforstungsverfügung (und zwischenzeitlich sogar erfolgter Wiederaufforstung) nicht vorsehe und er eine solche auch nicht für sinnvoll halte. Er bat konkret mitzuteilen, inwiefern noch Klärungsbedarf bestünde und zu welchen Fragen er Stellung nehmen solle. Eine etwaige (neue) Stellungnahme des ML bat er zu übersenden. Herr C. reagierte auf das Schreiben von Herrn BF. unter dem 20.05.2025. Neben Ausführungen zur Zulässigkeit und Sinnhaftigkeit einer nachträglichen Beteiligung beantwortete er die von Herrn BF. gestellten Fragen. In diesem Zusammenhang teilte er mit, er habe keine Kenntnis von Lage und Größe von Wildäsungsflächen im Zuständigkeitsbereich anderer Forstämter. Wildbiologische Angaben müssten ggf. bei der Jagdbehörde erfragt werden. Er wies auf die erheblichen Unterschiede zwischen großen zusammenhängenden Waldgebieten wie im Harz und kleineren Waldgebieten wie im Raum Weser-Ems und deren Auswirkung auf die Frage des Umfangs von Äsungsflächen hin.
Herr D. äußerte sich zu dem von Herrn C. an ihn weitergeleiteten Beteiligungsschreiben des Beklagten vom 15.04.2025 nicht. Auf das Schreiben von Herrn BF. vom 21.04.2025 teilte er mit, eine Stellungnahme seinerseits erfolge nur auf gerichtliches Ersuchen. Die BD. vertrete die Gesamtinteressen der Forstwirtschaftsbetreiber und nicht die einzelner Forstbesitzer.
Unter dem 12.05.2025 versandte der Beklagte eine E-Mail an Herrn C.. Darin teilte er mit, der seinerzeit in der unteren Waldbehörde beschäftigte Herr BQ. sei sich sicher, Herrn C. beteiligt zu haben. Dies sei allerdings nicht mehr rekonstruierbar. Wegen der Antwort von Herrn C. gehe man nunmehr davon aus, dass eine Beteiligung nicht erfolgt sei. Es käme aber eine Nachholung gemäß § 45 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) in Betracht. Es gehe konkret um die Frage, ob Herr C. oder auch die BD. zu einer anderen Einschätzung gelangt wären als seinerzeit das ML. Es wurde auf einzelne Unterlagen aus der übermittelten digitalen Akte verwiesen. Herr C. bedankte sich unter dem 12.05.2025 für die Erläuterung und bat (erneut) eine etwaige Stellungnahme des ML zu übersenden. Eine weitergehende Äußerung erfolgte weder von seiner Seite noch von Seiten Herrn D.s.
Der Rat der Stadt N. beschloss die Änderung des Flächennutzungsplanes nach mehreren Öffentlichkeitsbeteiligungen am 23.04.2025. Die Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt K. ist im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung trotz mehrerer Öffentlichkeitsbeteiligungen noch nicht beschlossen worden.
Zur Begründung der Klage ist die Klägerin der Auffassung, ihre Klage sei zulässig. Es sei keine Erledigung der Wiederaufforstungsverfügung eingetreten. Eine Befolgung entsprechend den Vorgaben des Beklagten habe nicht stattgefunden. Im Übrigen sei die Verfügung Grundlage für eine Vollstreckung. Die Klage sei auch begründet:
Die Wiederaufforstungsanordnung sei bereits formell rechtswidrig. Zum einen sei die dem Bescheid vorangegangene Anhörung fehlerhaft, denn diese habe sich allein auf das Bußgeldverfahren und eine mögliche Anordnung nach § 12 Abs. 4 NWaldLG bezogen, nicht aber auf eine Anordnung nach § 8 Abs. 7 NWaldLG. Zum anderen habe der Beklagte es versäumt, das nach § 5 Abs. 2 NWaldLG erforderliche Benehmen mit der NLF herzustellen. Auch sei in der Folge eine Beteiligung der BD. nach § 5 Abs. 3 NWaldLG nicht erfolgt. Eine Beteiligung des ML könne den Sachverstand der mit den örtlichen Verhältnissen betrauten Mitarbeiter der BB. nicht ersetzen, zumal, wenn die Einschätzung ohne Ortsbegehung und allein vom Schreibtisch aus erfolge.
Der Bescheid sei außerdem materiell rechtswidrig:
Erstens handele es sich bei ihm um eine Nebenfolge der Ordnungswidrigkeit, die wegen deren Verjährung unzulässig sei.
Zweitens sei der Bescheid nicht hinreichend bestimmt. Der Beklagte habe die Größe der kahlgeschlagenen Flächen falsch bestimmt. Tatsächlich handle es sich im Waldgebiet M. um insgesamt 4,6122 ha, im Waldgebiet O. um insgesamt 5,3362 ha. Eine Vor-Ort-Vermessung habe nicht stattgefunden. Die Satellitenbilder aus dem Jahr 2020 seien im Zeitpunkt des Bescheiderlasses veraltet. Es würden unter anderem Gräben und Wege sowie Nicht-Äsungsflächen, beispielsweise Kalamitätenflächen, berücksichtigt.
Drittens lägen die Tatbestandsvoraussetzungen von § 8 Abs. 7 NWaldLG nicht vor. Es sei keine Nutzungsänderung vorgenommen worden und die Beseitigung der Bäume sei auch nicht zum Zwecke einer Nutzungsänderung erfolgt. Die Nutzung der Flächen für Windenergieanlagen sei nicht beabsichtigt gewesen. Vielmehr sei es darum gegangen, Wildäcker bzw. Wildäsungsflächen anzulegen, um den Umbau des Waldes zwecks größerer Klimaresistenz zu unterstützen und landwirtschaftliche Flächen zu schützen. Wegen der geänderten Wetter- und Klimaverhältnisse habe das Wildtiermanagement ab dem Jahr 2018 angepasst werden müssen. Auch sei in diesem Zusammenhang keine Rodung erfolgt: Die Wurzeln der Bäume seien im Boden verblieben. Darüber hinaus habe es sich bei den betroffenen Flächen aufgrund vorangegangener Wetterextreme ohnehin primär um Kalamitätsflächen gehandelt. Die Äsungsflächen befänden sich in der Nähe der Wildeinstände und seien hauptsächlich für Rotwild aber auch für andere Wildarten angelegt worden. Lage und Verteilung der Flächen entsprächen der Praxis in den Wäldern der BB.. Der Anteil der Äsungsflächen an den jeweiligen Jagdrevieren liege bei 1,6 % (BR.) bzw. bei unter 1 % (BS. und damit weit unterhalb der Anteile, die beispielsweise in Gebieten der BA. vorzufinden seien. Es habe zwecks Absicherung bezüglich der Flächenanteile auch eine Abstimmung mit dem früheren Mitarbeiter des ML Dr. BT. (vor Anlage der Wildäsungsflächen) und dem Leiter des dortigen Referats BU. Herrn BV. stattgefunden, der bis zu 3 % Flächenanteil am Jagdrevier als verhältnismäßig angegeben habe. Eine Pflege der Fläche durch Mulchen, Einsaat und Nachsaat sei mehrfach gescheitert. Angestrebt werde eine Gras-Klee-Mischung, die für das Wild besonders attraktiv sei.
Der Beklagte lege mit seinem nunmehrigen Vortrag falsche Zahlen der Rotwildpopulation in N. zugrunde, weil er von lediglich 150 Tieren ausgehe. Bereits die Frühjahrspopulation liege bei 190 Tieren. In der vegetationsarmen Zeit seien es 240 bis 260. In dieser Zeit suchten die Tiere Rückzug in den Wäldern. Wegen der geringeren Waldanteile am Jagdrevier sei die Wilddichte viel höher als in waldreichen Gebieten, so dass es größerer Äsungsflächen (im Wald) bedürfe. Zudem seien Überlegungen zur Wilddichte nur im Kontext einer Beschreibung des räumlichen und zeitlichen Nutzungsverhaltens des Rotwildes im vorhandenen Lebensraum hilfreich. Bei der Anlegung der Äsungsfläche habe man bewusst auf technische Befahrbarkeit und Zuwegungen für landwirtschaftliches Großgerät geachtet.
Viertens sei die Wiederaufforstungsverfügung auch ermessensfehlerhaft, denn der Beklagte habe sich zum einen nicht mit der Genehmigungsfähigkeit der vorgenommenen Maßnahmen nach § 8 Abs. 3 bis 5 NWaldLG auseinandergesetzt. Zum anderen lägen der Anordnung mit der Verhinderung der Windenergieplanung auch sachfremde Erwägungen zugrunde, was sich auch am vierjährigen Zuwarten des Beklagten zeige. Schließlich habe eine Abwägung mit den Belangen der Klägerin nicht stattgefunden, sei der Sachverhalt unzureichend ermittelt worden und beschränke sich die Ermessensprüfung auf eine apodiktische Feststellung.
Die Klägerin beantragt,
die Wiederaufforstungsverfügung und Kostenfestsetzung des Beklagten vom 28.09.2023 bezüglich ihrer Waldflächen in der M. (Flurstück AJ., Flur AK., Gemarkung AL.; Flurstück AM., Flur AN., Gemarkung AL.; Flurstücke AM., AO. und AP., jeweils Flur AQ., Gemarkung L.; Flurstück AS., Flur AT., Gemarkung AU.) und im O. (Flurstück AV., Flur AW., Gemarkung AX. sowie Flurstück AY., Flur AZ., Gemarkung AX.) aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, der Bescheid sei formell rechtmäßig. Die Anhörung sei zu einer beabsichtigten Wiederaufforstungsanordnung erfolgt, was ausreiche. Einer Beteiligung von BB. und BD. habe es - entsprechend den Ausführungen des ML - schon mit Blick auf die Ziele des § 1 Nr. 1 NWaldLG, den Erhalt von Nutz-, Schutz- und Erholungsfunktion, nach den Kahlschlägen nicht bedurft. Im Übrigen habe man eine Beteiligung nach der Abstimmung mit dem ML nicht mehr für erforderlich gehalten. Jedenfalls habe man sie nunmehr nachgeholt.
Die Wiederaufforstungsanordnung sei auch materiell nicht zu beanstanden:
Erstens sei sie nicht bereits unzulässig, weil die Ordnungswidrigkeit der ungenehmigten und genehmigungsbedürftigen Waldbeseitigung im Umfang von mehr als einem Hektar verjährt sei. Denn es handele sich bei der Verfügung nicht um eine Nebenfolge dieser Ordnungswidrigkeit.
Zweitens sei die Verfügung namentlich mit Blick auf die angegebenen Flächen auch hinreichend bestimmt. Satellitenbilder seien in diesem Zusammenhang üblich. Wege und Gräben seien nicht berücksichtigt worden.
Drittens: Bezüglich der Frage der Waldumwandlung bzw. Umwandlungsabsicht im Zeitpunkt der Hiebmaßnahmen wiederholt und vertieft der Beklagte zunächst die Ausführungen des ML aus dessen E-Mail vom 10.03.2022, die in Anhörungsschreiben und Bescheid übernommen wurden.
Er ergänzt - zunächst ohne Beteiligung des ML -, die Wurzeln der Bäume seien zumindest oberflächlich entfernt worden, womit (sogar) eine Rodung vorliege. Eine mögliche Vorschädigung der entfernten Bäume sei nicht nachvollziehbar, denn eine Kalamitätsvoranmeldung seitens der Klägerin vor ihrer Entfernung sei nicht erfolgt. Auch in benachbarten Beständen seien keinerlei Schadensereignisse ersichtlich gewesen. Kalamitätsflächen verteilten sich üblicherweise auch nicht derart im Bestand und seien vor dem Jahr 2023 nicht in nennenswertem Umfang vorhanden gewesen. Außerdem sei bereits die Erforderlichkeit der Einrichtung von Wildäckern bzw. Wildäsungsflächen nicht nachvollziehbar. Von dem angeblichen Wildtiermanagement sei weder ihm noch dem ML etwas bekannt. Weshalb ein solches anlässlich der Anhörung zur Wiederaufforstungsverfügung nicht erwähnt worden sei, sei schleierhaft. Es fehlten jegliche substantiierte Angaben zu Tierzahlen, Einstandsorten, Waldausstattung und Wildschäden. Stattdessen würden pauschale Prozentsätze der Wildäsungsflächen am gesamten Jagdbezirk angegeben, die gerechtfertigt sein sollten. Der Größe nach seien die angeblichen Wildäsungsflächen erheblich überdimensioniert gewesen. Die in diesem Zusammenhang von der Klägerin gezeigten Beispielflächen der Niedersächsischen Landesforsten dürften aus dem Süden und Osten Niedersachsens mit den großen Rotwildvorkommen und dem schlechten Nahrungsangebot (Nadelwälder) stammen. Ferner seien die Flächen dem Standort nach ungeeignet gewesen, da sie zu nah an Wegen und zu nah beieinander gelegen hätten. Die Flächen seien vor der Wiederaufforstung außerdem nicht als fachgerecht hergerichtete Wildäcker bzw. Wildäsungsflächen anzusehen gewesen.
Auf die gerichtliche Aufklärungsverfügung vom 03.04.2025 hat sich zunächst das ML unmittelbar gegenüber dem Gericht und sodann der Beklagte - im weiteren Verfahrensverlauf (im Anschluss an eine Mitteilung des Gerichts) in Abstimmung mit dem ML - geäußert. Das ML teilt zunächst mit: Der Zweck der Beteiligung von BB. und BD. sei nach den Abholzungen - also ohne Erkennbarkeit des Ausgangszustandes - nicht mehr erreichbar. In der Sache wird auf die E-Mail von Herrn C. an das ML vom 08.12.2023 verwiesen, der bei den Hiebmaßnahmen (ebenfalls) von einer für alle Beteiligten frühzeitig erkennbaren Strategie zur Vermeidung der waldrechtlichen Kompensation ausgegangen sei. Die gerichtlichen Fragen würden wie folgt beantwortet: Ein Telefonat vor Anlage der angeblichen Äsungsflächen mit dem im Jahr 2020 pensionierten Herrn Dr. BT. könne im ML nicht nachvollzogen werden. Eine spontane telefonische Aussage des Leiters des Referats BU. sei von der Klägerin unabgesprochen im Klageverfahren verwandt und der Kontakt mit dieser daraufhin eingestellt worden. Bekannt seien aus jagdlichen Veröffentlichungen Äsungsflächenanteile von bis zu 3 % am Wald, die jedoch nur in dichtbestockten sehr waldreichen Regionen ohne Äsungsangebot im Offenland praxisgerecht seien. Dies finde man vereinzelt im südlichen Niedersachsen (z.B. BW.). In Laubmischwäldern sei der Anteil geringer anzusetzen. In waldarmen Regionen sei das Vorhandensein von Rückzugsorten (z.B. geschlossene Waldbestände) ein limitierender Faktor. Der von der Klägerin angenommene Bezug des Anteils von Wildäsungsflächen an einem gesamten Jagdbezirk sei sach- und fachfremd. Rotwild sei besonders störungsempfindlich, so dass die (einsehbare) Lage von Äsungsflächen an Hauptwegen dem angeblichen Zweck abträglich sei. Die hiesigen Flächen seien in Größe, Form und Verteilungsmuster sehr stark auf die eigentlich angestrebte Nutzungsform ausgerichtet. Das klägerseitig angesprochene Wildäsungskonzept sei dem ML nicht bekannt.
Der Beklagte ergänzt im Nachgang zu dieser Stellungnahme noch: In den Rotwildgebieten im südlichen Niedersachsen lebten 40 bis 70 Tiere auf 1000 ha. Hier - in einem Umkreis von 5 bis 8 km um den BX. - seien es hingegen 15. Ein Richtwert sei 0,5 % Grünflächenanteil pro 100 ha und Stück Rotwild. Hier bedürfe es demzufolge nur 0,75 % Grünflächenanteil; im Harz hingegen (2 bis) 3,5 %. Die nachträglich von der Klägerin genannten Tierzahlen widersprächen denen der Jagdbehörde, die auch mit früheren Erhebungen übereinstimmten.
Viertens: Es habe keinen Anhaltspunkt dafür gegeben, einen atypischen Fall anzunehmen und vom Erlass einer Wiederaufforstungsverfügung abzusehen.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. In der mündlichen Verhandlung hat das Gericht Beweis erhoben durch Vernehmung der (sachverständigen) Zeugen C. und D.. Diesbezüglich wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A.
Die Klage hat keinen Erfolg.
I.
Die Klage ist zulässig.
1.
Die Anfechtungsklage ist statthaft. Sie richtet sich nach dem klaren Wortlaut des Antrags der Klägerin gegen die Wiederaufforstungsverfügung und die Kostenfestsetzung, nicht aber gegen die ebenfalls im Bescheid vom 28.09.2023 enthaltene Zwangsgeldandrohung. Hinsichtlich der beiden angefochtenen Teile des Bescheids ist durch die Wiederaufforstung keine Erledigung eingetreten:
a.
Ein Verwaltungsakt erledigt sich (auf andere Weise) im Sinne von § 43 Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG);vgl. auch § 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]), wenn seine Regelungswirkung entfällt. Hiervon kann keine Rede sein, solange der mit der behördlichen Maßnahme erstrebte Erfolg noch nicht endgültig eingetreten ist. Die bloße Vollziehung des Verwaltungsaktes - und sei es im Wege des Verwaltungszwangs - reicht für eine Erledigung ausweislich § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO jedenfalls nicht in allen Fällen (vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 113 Rn. 257: in der Regel Erledigung durch Vollstreckung unter Bezugnahme auf ältere Rechtsprechung; Schoch/Schneider, VerwR, VwVfG, § 43 Rn. 126; 6. EL 11/2024). Erledigung tritt ein, wenn der Verwaltungsakt nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist (BVerwG, Beschluss vom 25.11.2021 - 6 B 7/21, Rn. 7, juris; Urteil vom 14.12.2016 - 1 C 11/15, Rn. 29, juris). Behält die Verfügung neben der Befolgung eine auch in die Zukunft wirkende Steuerungsfunktion bei, so liegt in der Befolgung keine Erledigung (Schoch/Schneider, a.a.O., Rn. 126). Die Rechtsprechung geht inzwischen davon aus, dass eine Erledigung nur in Fällen irreversibler Vollstreckung eintritt - allerdings nur, wenn der Bescheid nicht noch Grundlage für einen Kostenbescheid nach Vollstreckung bildet (BVerwG, Beschluss vom 25.11.2021, a.a.O., Rn. 8, juris; Beschluss vom 16.05.2013 - 8 C 14/12, Rn. 13, juris; Urteil vom 25.09.2008 - 7 C 5/08, Rn. 13, juris; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 43 Rn. 215 f.; VGH BW, Beschluss vom 17.01.2018 - 1 S 2794/17, Rn. 4, juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 28.11.2023 - 14 K 2737/20, Rn. 32, juris; VGH Hannover, Urteil vom 11.07.2022 - 12 A 2491/18, Rn. 21, juris zur reversiblen Beseitigung von vier Eichen und einer Weißdornhecke; a.A. ist teilweise die Literatur, die davon ausgeht, die Wirksamkeit des Bescheides im Zeitpunkt der Vollstreckung genüge für den Erlass eines rechtmäßigen Kostenbescheides, dessen Rechtsgrundlage sich aus dem Gesetz ergebe: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 Rn. 258; Schoch/Schneider, VerwR, VwGO, § 113 Rn. 119; 47. EL 2/2025). Demnach kommt auch bei Verfügungen, die sich in einem einfachen Tun erschöpfen und keine weitergehende Unterlassungskomponente enthalten, eine Erledigung nicht in Betracht, wenn der Verfügung wegen Reversibilität der Befolgung bzw. Vollstreckung noch Steuerungswirkung zukommt. Soweit mitunter formuliert wird, eine Erledigung scheide aus, wenn die Vollstreckung "jederzeit" rückgängig gemacht werden könne (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 09.04.2019 - 1 K 4439/17, Rn. 22, juris), kann das Gericht dem keine greifbaren Einschränkungen bezüglich des Aufwandes für das Rückgängigmachen entnehmen, die auch kaum allgemein festgelegt werden könnten.
b.
Die Wiederaufforstungsverfügung ist zwar nach dem nunmehr übereinstimmenden Beteiligtenvortrag vollständig befolgt worden. Allerdings ist die Befolgung - wenn auch nur mit einem gewissen Aufwand - reversibel.
c.
Für die Kostenfestsetzung folgt die Nichterledigung daraus, dass aus ihr die Zahlungspflicht gegenüber der Klägerin folgt bzw. sie, soweit die Klägerin den Betrag bereits geleistet hat, als Rechtsgrund für das Behaltendürfen durch den Beklagten fortwirkt.
2.
Der Zulässigkeit der Klage steht ein nicht durchgeführtes Vorverfahren nicht entgegen.
Zwar wäre - unabhängig von der insoweit fehlerhaften Rechtsbehelfsbelehrung im streitgegenständlichen Bescheid - gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich ein Vorverfahren durchzuführen gewesen. Dieses war hier nicht nach § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i. V. m. § 80 Abs. 1 NJG ausgeschlossen. Denn nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 lit. e) des Niedersächsischen Justizgesetzes (NJG) gilt der Ausschluss nicht für Verwaltungsakte, die nach den Naturschutz und die Landschaftspflege betreffenden Rechtsvorschriften der Europäischen Union und des Bundes sowie des Landes Niedersachsen erlassen werden. Hierunter fallen alle Vorschriften, die nach ihrem Zweck dem Naturschutz zu dienen bestimmt sind, wozu insbesondere das Niedersächsisches Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung zählt, auf dessen Grundlage der streitgegenständliche Bescheid erlassen wurde (VG Stade, Urteil vom 1.12.2021 - 1 A 792/20, Rn. 51, juris; VG Lüneburg, Urteil vom 09.06.2020 - 2 A 11/18, Rn. 29, juris; Barthel PdK Nds A-17, NJG § 80 4.5 (Stand: 10/2021), beck-online). Hier ist die Klage jedoch trotz der Nichtdurchführung des Vorverfahrens zulässig, weil sich der Beklagte rügelos zur Klage eingelassen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.05.2018 - 2 C 49/17, Rn. 8, juris).
II.
Die Klage ist aber unbegründet.
Die Wiederaufforstungsanordnung des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
§ 8 Abs. 7 NWaldLG verlangt, dass Wald ohne die erforderliche Genehmigung in Flächen mit anderer Nutzungsart umgewandelt wird oder die Waldbäume zu diesem Zweck beseitigt worden sind. Die Voraussetzungen der Vorschrift liegen im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt vor.
Das Gericht geht von der grundsätzlichen Maßgeblichkeit des Zeitpunkts des Erlasses der Wiederaufforstungsanordnung aus (VG Stade, Urteil vom 27.11.2024 - 1 A 951/22, n.v.). Eine Verschiebung auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ist in der Regel bei Dauerverwaltungsakten angezeigt. Die hiesige Wiederaufforstungsanordnung erschöpft sich aber in einem einmaligen Tun. Das Gericht liest in die Verfügung auch kein implizites Verbot der erneuten Hiebmaßnahmen hinein, dass zur Annahme einer dauerhaften Verpflichtung und einer Verschiebung des maßgeblichen Entscheidungszeitpunktes Anlass geben könnte. Eines solchen bedarf es auch nicht, wenn die Aufforstungsverfügung ihre Wirksamkeit nach der Befolgung behält. Die oben bei der Frage der Erledigung erläuterte fortdauernde Steuerungswirkung ändert am maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage nichts.
Die Annahme, der grundsätzlich maßgebliche Zeitpunkt sei der der letzten Behördenentscheidung, schließt es allerdings nicht aus, dass für einzelne Tatbestandsmerkmale besondere Zeitpunkte maßgeblich sind. So ist anerkannt, dass es bei Beseitigung von Wald für die Frage der Waldeigenschaft auf die Zeit unmittelbar vor den Beseitigungsmaßnahmen ankommt (Bay. VGH, Urteil vom 06.06.2024 - 19 B 23.1149, Rn. 32, juris; Beschluss vom 23.05.2023 - 19 ZB 23.69, Rn. 23, juris; VG Stade, Urteil vom 01.12.2021 - 1 A 792/20, Rn. 65, juris). Entsprechendes gilt (nach dem Wortlaut des § 8 Abs. 7 NWaldLG zwangsläufig) für die Frage, ob - insbesondere, wenn es an einer nachfolgenden Umwandlung fehlt - eine Umwandlungsabsicht vorlag: Auch hier ist der Zeitpunkt der Beseitigungsmaßnahmen maßgeblich.
Die Wiederaufforstungsanordnung ist formell rechtmäßig.
aa.
Die gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG erforderliche Anhörung der Klägerin führte der Beklagte ordnungsgemäß durch.
§ 28 Abs. 1 VwVfG § Abs. verlangt, vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Erforderlich ist hierbei die Ankündigung, dass in einem konkreten Einzelfall der Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts beabsichtigt sei. Es bedarf der Individualisierung des Adressaten sowie der Konkretisierung der beabsichtigten behördlichen Maßnahme (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16/11, Rn. 12, juris). Diesen Erfordernissen wird das Anhörungsschreiben vom 02.05.2023 gerecht. Darin führte der Beklagte aus, er beabsichtige, "aufgrund der beschriebenen Verstöße gegen § 8 Abs. 1 NWaldLG sowie gegen § 12 Abs. 1 NWaldLG [...] gem. dem NWaldLG die unverzügliche Wiederaufforstung der o. g. Flächen anzuordnen." In Verbindung mit den weiteren Ausführungen des Schreibens konnte für die Klägerin kein Zweifel bestehen, von welchem Sachverhalt der Beklagte ausging sowie welche Maßnahmen er zu treffen beabsichtigte. Die Nennung der konkreten Rechtsgrundlage des § 8 Abs. 7 NWaldLG war nicht erforderlich - unabhängig davon, dass sich im Falle von Verstößen gegen § 8 Abs. 1 NWaldLG ein Vorgehen nach § 8 Abs. 7 NWaldLG geradezu aufdrängt. Eine Festlegung auf § 12 Abs. 4 NWaldLG als Rechtsgrundlage war mit den Ausführungen nicht verbunden und wäre nach dem oben Gesagten wohl auch unschädlich.
bb.
Die Wiederaufforstungsanordnung ist auch nicht wegen eines Verstoßes gegen § 5 Abs. 2 Satz 1 NWaldLG formell rechtswidrig.
Nach dieser Vorschrift werden Entscheidungen nach § 8 NWaldLG, die die Waldbehörde entweder selbst trifft oder an denen sie im Wege der Herstellung des Einvernehmens mitwirkt, sofern die Behörde nicht über eigenes forstlich ausgebildetes Personal verfügt, im Benehmen mit der Anstalt getroffen.
Der Beklagte verfügt nicht über eigenes forstlich ausgebildetes Personal.
Unabhängig von der Frage, ob § 5 Abs. 2 NWaldLG entgegen dem Wortlaut eingeschränkt dergestalt anzuwenden ist, dass Wiederaufforstungsmaßnahmen nach § 8 Abs. 7 NWaldLG generell kein Beteiligungserfordernis auslösen, weil die Beteiligung der BB. den Erhalt der Waldfunktionen bezweckt, der nach der Beseitigung nicht mehr gewährleistet werden kann, ist der Zweck der Vorschrift im hiesigen Fall jedenfalls erreicht und eine eingeschränkte Anwendung geboten:
Zwar fand kein Herstellen des Benehmens mit der BB. statt. Allerdings holte der Beklagte vor Erlass der Wiederaufforstungsverfügung eine Stellungnahme des ML zur Beantwortung der Fragen des Umgangs mit den Kahlschlägen und zur Einordnung der entstandenen Flächen als walddienliche Wildäsungsflächen und Wildäcker ein. Indem das ML mitteilte, eine Wiederaufforstungsanordnung gemäß § 8 Abs. 7 NWaldLG solle ergehen, und der Beklagte dem folgte, bestand hinsichtlich der streitgegenständlichen Wiederaufforstungsanordnung sogar Einvernehmen zwischen Beklagtem und ML. Dies reicht nach Auffassung des Gerichts letztlich aus:
Die Gesetzgebungsmaterialien verhalten sich nicht zu der Frage, weshalb § 5 Abs. 2 NWaldLG nur auf die BB. Bezug nimmt, nicht aber auf das zuständige, die Fach- und Rechtsaufsicht über die BB. ausübende Ministerium als oberste Waldbehörde, §§ 43 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG, 12 Abs. 1 LForstAnstG. Der Zweck des § 5 Abs. 2 NWaldLG ist nicht die Wahrung eigener Rechte der (rechtsfähigen) BB., die drei unmittelbare Landesbehörden ersetzt (§ 1 des Gesetzes über die Anstalt [LForstAnstG]). Dies ergibt sich schon daraus, dass die BB. lediglich in den Fällen zu beteiligen ist, in denen die Waldbehörde nicht über eigenes forstlich ausgebildetes Personal verfügt. § 5 Abs. 2 NWaldLG zielt vielmehr darauf, sicherzustellen, dass die Waldbehörde für Entscheidungen nach § 8 NWaldLG über ein Mindestmaß an Fachkompetenz verfügt. Die fehlende Erwähnung des Ministeriums beruht nach Auffassung des Gerichts darauf, dass der Gesetzgeber jenes als oberste Waldbehörde nicht mit Fragen des täglichen Geschäfts ohne übergeordnete Bedeutung belasten wollte. Dies ändert am Vorhandensein der dortigen Expertise, die andernfalls aber auch ohne Weiteres durch (angewiesene) Hinzuziehung von Mitarbeitern aus Behörden des Geschäftsbereichs beschafft werden könnte, aber nichts. Dass das ML häufig mit rechtlichen Fragen befasst ist, wie Herr C. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, schließt seine forstliche Expertise nicht aus.
Einer besonderen Ortskenntnis bedarf es für die Beurteilung der Frage der Wiederaufforstungspflicht nicht. Hielte man, wie die Klägerin, einen Ortstermin für naheliegend - ohne dass es hierzu zwingend besonderer Ortskenntnis bedurft hätte - hätte diesen auch ein Vertreter des ML wahrnehmen können. Ein solcher Ortstermin ist jedoch (in § 5 Abs. 2 NWaldLG) keine selbständige Verfahrensvorgabe. Sein Fehlen kann allenfalls zu einer fehlerhaften Sachverhaltsermittlung und zu einer darauf beruhenden rechtswidrigen Sachentscheidung führen.
cc.
Die Wiederaufforstungsanordnung ist nicht (mehr) wegen eines Verstoßes gegen § 5 Abs. 3 NWaldLG (analog) formell rechtswidrig.
§ 5 Abs. 3 NWaldLG sieht (in unmittelbarer Anwendung) vor, dass dann, wenn Entscheidungen aufgrund des NWaldLG Privatwald betreffen, die BB. vor einer Stellungnahme nach § 5 Abs. 2 NWaldLG die BD. forstfachlich zu beteiligen hat. Hier bedarf es mithin - anders als im Falle des § 5 Abs. 2 NWaldLG - keines Benehmens.
(1)
Die Frage, ob auch § 5 Abs. 3 NWaldLG (ggf. analog; dazu gleich) - trotz der Inbezugnahme von § 8 Abs. 7 NWaldLG - wegen des nicht mehr möglichen Erhalts der Waldfunktionen dergestalt (generell) eingeschränkt anzuwenden ist, dass die Vorschrift bei Wiederaufforstungsverfügungen nach der genannten Vorschrift nicht eingreift, kann - wie bei § 5 Abs. 2 NWaldLG - offenbleiben.
(2)
Unter Außerachtlassung dieser Frage lag in der Sache ursprünglich ein Verstoß gegen § 5 Abs. 3 NWaldLG (analog) vor, weil vor Erlass der Wiederaufforstungsverfügung keine Beteiligung der BD. erfolgt ist.
Zwar ist bereits die BB. nicht beteiligt worden, was die Grundsätze des § 5 Abs. 3 NWaldLG bei einer wortlautgetreuen Anwendung der Regelung voraussetzt. Allerdings zielt die Vorschrift nach Auffassung des Gerichts letztlich ab auf eine Interessenvertretung der betroffenen Eigentümer von Privatwald, derer es auch bei einer Beteiligung der obersten Landesbehörde anstelle der BB. bedarf. Diese Einschätzung beruht auf folgenden Erwägungen:
§ 5 Abs. 3 NWaldLG in seiner bis zum 31.03.2009 geltenden Fassung sah eine Anhörung der BD. durch die zuständige Behörde bei der Vorbereitung der Maßnahme noch stets vor, wenn Verwaltungsakte aufgrund des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung ausschließlich im Eigentum natürlicher oder juristischer Personen des Privatrechts stehenden Privatwald betrafen. Die Vorschrift zielte - wie an der Beschränkung auf den Privatwald erkennbar ist - auf Interessenvertretung und nicht auf (generell) überlegene Sachkenntnis der BD. gegenüber den Forstbehörden ab. Der genannte Zweck ist nach Auffassung der Kammer - trotz der zwischenzeitlich verfolgten gesetzgeberischen Bestrebungen, die BB. oder die BD. (alternativ) zu beteiligen (LT-Drs. 16/505, S. 1 f., 7) - letztlich nicht aufgegeben worden (vgl. LT-Drs. 16/1092, S. 2: weitgehender Verzicht auf Änderung der Beteiligungsvorschrift und damit bloße Änderung des Beteiligungsmodus bei "Stärkung der Stellung von Privatwaldbesitzern"). Die beabsichtigte Stärkung der Rechte der Privatwaldbesitzer ist mit der Annahme einer Ersetzung der Beteiligung der BD. durch die der BB. bzw. des ML nicht vereinbar. Eine solche gewährleistete nur Fachkompetenz, nicht aber Interessenvertretung. Die Landwirtschaftskammer hingegen ist eine Selbstverwaltungskörperschaft, § 1 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Niedersächsische Landwirtschaftskammer (LwKG), und untersteht insoweit nur der Rechtsaufsicht des ML, § 34 Abs. 1 Var. 1 LwKG. Sie nimmt zwar auch staatliche Aufgaben wahr, vgl. § 2 Abs. 6 LwKG. Hier steht jedoch nach Auffassung des Gerichts mit der Interessenvertretung von Kammermitgliedern (in ihrer Gesamtheit) eine Selbstverwaltungsaufgabe in Rede, vgl. § 2 Abs. 1 und 2 LwKG. Dass bei Fällen, in denen die untere Waldbehörde selbst forstfachliches Personal beschäftigt, weder BB. noch BD. beteiligt werden und damit auch keine Interessenvertretung erfolgt, erscheint zwar inkohärent, ändert aber am Zweck des § 5 Abs. 3 NWaldLG nichts.
(3)
Das Gericht geht von einer Heilung des Verfahrensfehlers gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG aus. Nach der Vorschrift kann die Mitwirkung einer anderen Behörde nachgeholt werden.
(a)
Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass eine Nachholung der Beteiligung der BD. im Waldrecht (d.h. hier nach Erlass der Wiederaufforstungsverfügung) ohne gesetzgeberische Anordnung und abweichend von § 45 VwVfG generell unmöglich ist.
(b)
Zu den rechtlichen Anforderungen des § 45 VwVfG ist Folgendes auszuführen:
Rechtsprechung und Literatur befassen sich überwiegend mit der Nachholung einer nicht durchgeführten Anhörung des Betroffenen, § 28 VwVfG:
Einerseits wird insofern zwar davon ausgegangen, dass die nachgeholte Anhörung die Funktion der ursprünglich durchzuführenden Anhörung uneingeschränkt erfüllen und außerdem die aus dem Fehler resultierenden Nachteile kompensieren müsse (sog. Gebot der realen Fehlerheilung, HK-VerwR, 5. Aufl. 2021, § 45 Rn. 16). Dies gelte auch im gerichtlichen Verfahren (BeckOK-VwVfG, 69. Ed. 01.10.2025, § 45 Rn. 42.1). In den übrigen Fällen sei zum einen eine in der Substanz vollwertige Gelegenheit zur Stellungnahme erforderlich (HK-VerwR, a.a.O., Rn. 29). Zum anderen müsse die Äußerung des Betroffenen nicht nur berücksichtigt werden, sondern das behördliche Entscheidungsergebnis grundsätzlich in Frage gestellt werden (HK-VerwR, a.a.O., § 45 Rn. 29; BeckOK, a.a.O., § 45 Rn. 42.1, m.w.N.). Letzeres scheide nach Erledigung der Verfügung aus (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 45 Rn. 76).
Andererseits sei schon wegen des Zeitablaufs nie von einer gleichwertigen Nachholung und einer gleichermaßen offenen Entscheidung auszugehen. Dies sei wegen der gesetzgeberischen Entscheidung hinzunehmen (Schoch/Schneider, VwVfG, 7. EL 05/2025, § 45 Rn. 61).
Nicht von Belang sei, dass die Anhörung in einem besonderen Verfahren außerhalb des gerichtlichen Verfahrens erfolge (Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 45 Rn. 87). Auch Äußerungen von Behördenvertretern in der mündlichen Verhandlung könnten das behördliche Entscheidungsergebnis zur Disposition stellen. Freilich werde bei bloßen Äußerungen im gerichtlichen Verfahren im Zweifel kein zur Disposition-Stellen der Entscheidung vorliegen (Schoch/Schneider, a.a.O., § 45 Rn. 93).
Die Anforderungen an die Nachholung einer Beteiligung der Behörde einer Selbstverwaltungskörperschaft, die den Interessen der Betroffenen dient, gehen nach Auffassung der Kammer jedenfalls nicht weiter als die Anforderungen für die Nachholung einer Anhörung des Betroffenen. Hinsichtlich § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG wird des Weiteren ausgeführt, dass die Nachholung der Beteiligung ihren Zweck noch erfüllen müsse, was zu verneinen sei, wenn die federführende Behörde sich nicht oder nur unzureichend mit dem nachträglichen Vorbringen auseinandersetze (HK-VerwR, a.a.O., § 45 Rn 34).
(c)
Anhand dieser Vorgaben ist Folgendes festzustellen:
Der Beklagte hat unter dem 15.04.2025 ein nachträgliches Beteiligungsschreiben an Herrn C. von der BB. übersandt. Dies geschah mit der Bitte gegebenenfalls die BD. forstfachlich zu beteiligen. Außerdem hat der Beklagte auf Aufforderung von Herrn C. mit E-Mail vom 12.05.2025 die Fragestellung dahingehend konkretisiert, es sei mitzuteilen, ob Herr C. oder die BD. seinerzeit zu einem anderen Ergebnis als das ML gelangt wären. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass Herr C. diese E-Mail nicht - wie zuvor die E-Mail vom 15.04.2025 - pflichtgemäß an Herrn D. weitergeleitet hat. Eine Stellungnahme ging seitens Herrn D. nicht ein (ebensowenig wie von Herrn C.), obwohl dieser jenen zu einer etwaigen Äußerung unmittelbar gegenüber dem Beklagten aufgefordert hatte. Mehr konnte der Beklagte nicht tun. Mangels Äußerung von Herrn D. konnte vom Beklagten auch nicht verlangt werden, dass er seine Entscheidung zur Disposition stellt bzw. sich mit der Äußerung auseinandersetzt.
Damit ist nach Auffassung des Gerichts die Heilung abgeschlossen und stellt sich die Frage nicht mehr, ob der Beklagte nach den Ausführungen des Zeugen D. in der mündlichen Verhandlung die Entscheidung zur Disposition gestellt hat.
Ohne dass es darauf ankommt, wird noch Folgendes angemerkt: Der Beklagte hat Herrn C. zutreffend darauf hingewiesen, dass die konkrete Fragestellung war, wie Herr D. (und er) im Zeitpunkt einer ordnungsgemäßen Beteiligung entschieden hätten. Der Vorlage der von Herrn C. erbetenen (über den Cloud-Zugang nicht abrufbaren, neuen) ministeriellen Stellungnahme bedurfte es daher nicht.
(d)
Sähe man keine ordnungsgemäße Nachholung der Beteiligung der Landwirtschaftskammer, könnte ein etwaiger Verfahrensfehler vom Beklagten aber auch noch bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz geheilt werden, § 45 Abs. 2 VwVfG.
(4)
Der Verfahrensfehler ist nach Auffassung des Gerichts darüber hinaus unbeachtlich, weil offensichtlich kein Einfluss auf die Entscheidung des hiesigen Beklagten in der Sache vorliegt, § 46 VwVfG. Da diese Frage nicht mehr die formelle Rechtmäßigkeit, sondern lediglich den Ausschluss des (gerichtlichen) Aufhebungsanspruchs betrifft und Erwägungen zur materiellen Rechtmäßigkeit vorgreift, wird insoweit auf die Ausführungen im Anschluss an die materielle Rechtmäßigkeit verwiesen.
Die Wiederaufforstungsanordnung ist materiell rechtmäßig.
Der Rechtmäßigkeit der Wiederaufforstungsanordnung steht - anders als die Klägerin meint - nicht entgegen, dass im Zeitpunkt ihres Erlasses die Verfolgung einer in den streitgegenständlichen Eingriffen der Klägerin in den Wald liegenden Ordnungswidrigkeit bereits wegen Verjährung ausgeschlossen war.
Zwar ist im Falle der Verjährung nach § 31 Abs. 1 Satz 1 Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) die Anordnung von Nebenfolgen ausgeschlossen. Nebenfolgen zeichnen sich indes dadurch aus, dass sie gerade an die Ordnungswidrigkeit eines Verhaltens, hier § 42 Abs. 3 Nr. 2 NWaldLG - die Durchführung eines Kahlschlages entgegen § 12 Abs. 2 NWaldLG, anknüpfen (vgl. die Auflistung möglicher Nebenfolgen bei Köberl, in: Köberl/Nordhues/Schwarz, PdK Bu A-20, OWiG § 22 Vorbemerkung (Stand: 12/2023), beck-online). Eine Wiederaufforstungsanordnung auf Grundlage des NWaldLG, zumal auf der Grundlage von § 8 Abs. 7 NWaldLG und nicht auf der Grundlage von § 12 Abs. 4 NWaldLG, ist dagegen unabhängig von der Frage der Ordnungswidrigkeit des Verhaltens. Sie stellt keine Nebenfolge im Sinne des OWiG dar.
Die Wiederaufforstungsanordnung ist hinreichend bestimmt gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG.
Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt dann, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) zu ermitteln. Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 - 8 C 18/16, Rn. 13 f., juris, m. w. N.).
Anhand dieser Maßstäbe ist Folgendes festzustellen:
Die Wiederaufforstungsanordnung ist in Bezug auf die Flächen, die von der Wiederaufforstungsanordnung erfasst werden, hinreichend bestimmt. Sie verweist hinsichtlich der genauen Aufforstungsflächen auf dem Bescheid als Anlagen beigefügte Luftbilder aus dem Jahr 2020. Auf diesen sind jeweils mehrere Kahlschlagflächen innerhalb einer zusammenhängenden Waldfläche zu sehen, wobei die Kahlschlagflächen zusätzlich zeichnerisch umrandet sind. Damit sind die Flächen, auf die die Wiederaufforstungsanordnung Bezug nimmt, ohne Weiteres zu identifizieren. Unerheblich ist dabei, ob die Flächen möglicherweise, wie die Klägerin behauptet, kleiner sind als vom Beklagten angenommen. Denn selbst soweit dies zuträfe, wäre nicht ernsthaft erkennbar, wie dies der Identifizierung der Flächen durch die Klägerin oder Dritte mit Hilfe der Luftbilder entgegenstehen könnte. Allenfalls könnte die Verfügung die Wiederaufforstung räumlich überschießend anordnen. Das ist aber keine Frage der Bestimmtheit. Dasselbe gilt für den Aspekt der angeblich veralteten Luftbilder.
Die Anordnung ist auch insofern hinreichend bestimmt, als sie die Wiederaufforstung mit standortgerechten Waldbäumen anordnet. In einer Wiederaufforstungsverfügung bedarf es grundsätzlich keiner konkreten Angabe der zu verwendenden Baumarten, da unter Berücksichtigung der Vorgaben von NWaldLG, des Gesetzes zur Erhaltung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft (Bundeswaldgesetz - BWaldG) und Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) ausreichend bestimmbar ist, wie und insbesondere mit welchen Baumarten die Flächen wiederaufzuforsten sind. Dementsprechend ist auch eine Anordnung, dass die Bepflanzung mit standortgerechten Baumarten zu erfolgen hat, nicht zu beanstanden (OVG Lüneburg, Beschluss vom 04.09.2018 - 10 LA 45/18, Rn. 14, juris, m. w. N.).
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 8 Abs. 7 NWaldLG lagen im (jeweils) maßgeblichen Zeitpunkt vor.
Unabhängig von der Frage, ob § 8 Abs. 7 Var. 1 oder 2 NWaldLG einschlägig ist, bedarf es zunächst einmal des Vorliegens von Wald nach den tatsächlichen Verhältnissen im Zeitpunkt unmittelbar vor dem Kahlschlag (VG Stade, Urteil vom 01.12.2021 - 1 A 792/20, Rn. 65, juris; vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 21.09.2018 - 10 LA 51/18, Rn. 16, juris).
Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldLG ist Wald jede mit Waldbäumen bestockte Grundfläche, die aufgrund ihrer Größe und Baumdichte einen Naturhaushalt mit eigenem Binnenklima aufweist. Nach § 2 Abs. 4 Nr.1 NWaldLG gehören zum Wald auch kahl geschlagene oder verlichtete Grundflächen, Waldwege, Schneisen, Waldeinteilungs- und Sicherungsstreifen, Waldblößen, Lichtungen, Waldwiesen, mit dem Wald zusammenhängende und ihm dienende Wildäsungsflächen und Wildäcker. Gemäß § 2 Abs. 7 NWaldLG sind Wald nicht 1. kleinere Flächen in der übrigen freien Landschaft, die nur mit einzelnen Baumgruppen, Baumreihen oder mit Hecken bestockt sind, 2. Hofgehölze, 3. Flächen, auf denen Waldbäume mit dem Ziel baldiger Holzentnahme angepflanzt werden (Kurzumtriebsplantagen), 4. Weihnachtsbaumkulturen sowie 5. Schmuckreisigkulturen.
Bereits hier wird (klarstellend) angemerkt: Wildäsungsflächen und Wildäcker gehören zwar gemäß § 2 Abs. 4 Nr. 1 NWaldLG zum Wald. Einschränkend setzt § 2 Abs. 4 Nr. 1 NWaldLG nach seinem klaren Wortlaut indes voraus, dass die Wildäsungsflächen und Wildäcker mit dem Wald zusammenhängen und ihm dienen. Dies stimmt mit dem allgemeinen Verständnis des - weit weniger klar formulierten - § 2 Abs. 1 BWaldG und den in § 1 Abs. 1 NWaldLG genannten Zwecken des Gesetzes überein (Düsing/Martinez/Lückemeier, Agrarrecht, 2. Aufl. 2022, BWaldG, § 2 Rn. 5, beck-online). Eine dienende Funktion ist zu bejahen, wenn die Einrichtung notwendig war und die Flächen in Umfang und Lage forstfachlichen Erkenntnissen bzw. der Fachpraxis entsprachen.
Hieran gemessen lag wegen des Baumbestandes und dessen Lage in zusammenhängenden Waldgebieten unmittelbar vor dem Kahlschlag bis Oktober 2019 bzw. bis Anfang 2020 (Beginn nach den Ausführungen des Klägers ab dem Jahr 2018) sowohl auf den Flächen im Gebiet O. als auch auf denen im Gebiet M. Wald vor.
Die Bäume müssen des Weiteren - wiederum unabhängig davon, ob § 8 Abs. 7 Var. 1 oder 2 NWaldLG einschlägig ist - beseitigt worden sein, ohne dass eine Umwandlungsgenehmigung vorlag. Auch diese Voraussetzung liegt vor. Auf den Flächen wurden die Bäume durch Hiebmaßnahmen beseitigt, ohne dass eine Genehmigung zur Nutzungsänderung vorlag.
Zwei Punkte, über die die Beteiligten streiten, sind insofern unerheblich: Ohne Relevanz ist zum einen, ob lediglich die oberirdischen Teile der Bäume oder auch ihre Wurzeln entfernt werden. Nur im letzteren Fall läge zwar nach herkömmlicher Definition eine Rodung anstatt eines bloßen Kahlschlags vor (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 01.04.2008 - 4 LC 59/07, Rn. 40, juris). Dass aber bereits der Kahlschlag genügt, ergibt sich aus dem Wortlaut des § 8 Abs. 7 NWaldLG, der - anders als § 8 Abs. 1 NWaldLG - nicht zwischen Fällen, Roden und sonstiger Beseitigung unterscheidet, sondern lediglich verlangt, dass "Waldbäume [...] beseitigt worden" sind. Unerheblich ist zum anderen, ob die betroffenen Flächen jeweils einzeln oder kumulativ in ihrer Größe die Grenze von 1 ha überschritten. Denn hierauf kommt es allein für die Frage der Anzeigepflicht nach § 12 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG an, nicht aber im Rahmen des § 8 Abs. 7 NWaldLG (oder auch des § 12 Abs. 4 NWaldLG: OVG Lüneburg, Beschluss vom 02.12.2022 - 10 LA 106/22, Leitsatz, juris).
Die Klägerin beabsichtigte zur Überzeugung des Gerichts im Zeitpunkt der Hiebmaßnahmen, den Wald auf den 13 Flächen im O. und in der M. in Flächen mit anderer Nutzungsart umzuwandeln (dazu unter (a)). Darüber hinaus liegt nunmehr auch eine tatsächliche Waldumwandlung vor (dazu unter (b)).
Vorweg geschickt sei, dass es für die Frage des Ergebnisses der Umwandlung bzw. der Umwandlungsabsicht auf die tatsächlichen Verhältnisse ankommt. Die Fiktion des § 2 Abs. 6 NWaldLG (Wald im Rechtssinne) ist nach dem Zweck des § 8 Abs. 7 NWaldLG nicht zu berücksichtigen. Andernfalls wären Wiederaufforstungsanordnungen wegen der Fiktion des Waldzustandes mangels Umwandlung nie möglich.
Der Gesetzgeber dürfte mit der Einführung von § 8 Abs. 7 Var. 2 NWaldLG (Beseitigung des Waldes in Absicht der Umwandlung der Nutzungsart) primär bezweckt haben, den Erlass einer Wiederaufforstungsanordnung bereits vor der tatsächlichen Umwandlung zu ermöglichen (LT-Drs. 16/505, S. 3 und 9). Allerdings geht der Wortlaut der Vorschrift darüber hinaus (dementsprechend für eine Anwendbarkeit auch nach der Umwandlung: VG Stade, Urteil vom 27.11.2024 - 1 A 951/22, n.v.; Urteil vom 01.12.2021 - 1 A 792/20, Rn. 72, juris). Ob auch in dem Fall, in dem auf die Umwandlungsabsicht eine tatsächliche Umwandlung folgt, die der Umwandlungsabsicht entspricht, auf § 8 Abs. 7 Var. 2 NWaldLG zurückgegriffen werden kann, kann hier aber offenbleiben: Zum einen geht das Gericht davon aus, dass im Zeitpunkt der Hiebmaßnahmen die Absicht bestand, eine Umwandlung der Waldflächen in Flächen für Windkraft herbeizuführen, so dass eine etwaige Umwandlung in Wildäsungsflächen - unabhängig von deren Walddienlichkeit - jedenfalls nicht der Umwandlungsabsicht entsprach. Zum anderen wäre bei einer erfolgten Umwandlung der Tatbestand des gegebenenfalls vorrangig anzuwendenden § 8 Abs. 7 Var. 1 NWaldLG erfüllt, weil das Gericht die Flächen nicht als walddienliche Wildäsungsflächen einordnet. Wäre dagegen keine Umwandlung erfolgt, wäre wegen der im Zeitpunkt der Kahlschläge bestehenden Umwandlungsabsicht der Tatbestand des § 8 Abs. 7 Var. 2 NWaldLG erfüllt.
Bezüglich der zur Überzeugung des Gerichts vorliegenden seinerzeitigen Umwandlungsabsicht ist Folgendes auszuführen: Faktisch sind für den Geschehensablauf lediglich drei Varianten denkbar: (1.) Die Klägerin wollte die Flächen für Windkraftanlagen nutzen und schob den Vortrag zu den Wildäsungsflächen als Schutzbehauptung vor, (2.) die Klägerin hatte vor, die Flächen nur zur Wildäsung und nie für Windkraftanlagen zu nutzen, und (3.) die Klägerin wollte die Flächen vorübergehend zur Wildäsung und erst anschließend für Windkraftanlagen nutzen. Die Bezeichnung als landwirtschaftliche Nutzung im Umwandlungsantrag ist irritierend und kann nach Auffassung des Gerichts gegenüber der dort benannten beabsichtigten Verpachtung an die U. wegen erheblicher wirtschaftlicher Interessen (Windkraftnutzung) ignoriert werden. Die Varianten (2.) und (3.) liegen jenseits aller Wahrscheinlichkeit. Die Hiebmaßnahmen gingen zur Überzeugung des Gerichts mit der Absicht einher, die Flächen unmittelbar (ohne Hinderungsgründe aus etwaigen frühzeitigen artenschutzrechtlichen Kartierungen und ohne Ersatzaufforstung gemäß § 8 Abs. 4 NWaldLG) für Windkraftanlagen zu nutzen, ohne dass eine Zwischennutzung als Wildäsungsflächen geplant war.
(aa)
Das Gericht betrachtet die Sachverhaltsvariante, dass eine Windkraftnutzung auf den nunmehr wieder aufgeforsteten Flächen nie geplant worden ist, als außerordentlich fernliegend. Vielmehr sprechen für eine Umwandlungsabsicht im Zeitpunkt des Kahlschlags die Angaben im Entwurf zum Umwandlungsantrag (Verpachtung an die BY.) im Oktober 2019 mit avisiertem Pachtbeginn am 01.01.2021, die anonyme Anzeige beim Beklagten, die Gründung der U. am 08.12.2019 und die Angabe in der E-Mail des Herrn BF. vom 09.12.2019, Ziel der Umwandlung wäre es gewesen, auf diesen Flächen gegebenenfalls privilegiertes Baurecht für Windenergieanlagen erlangen zu können.
Hinzu kamen nachfolgend die Beauftragung von Projektgesellschaften im Jahr 2020 sowie das Inauftraggeben und die Durchführung faunistischer Erfassungen ab dem Jahr 2020. Auch die Flächennutzungsplanungen der betroffenen Gemeinden begannen bereits vor Inkrafttreten der Änderung des Landesraumordnungsprogramms und werden ohne Abstimmung mit dem Flächeneigentümer nicht erfolgt sein. In der E-Mail von Herrn BF. an Herrn C. vom 08.12.2023 informierte sich jener über den Kompensationsflächenbedarf bei der Errichtung von Windkraftanlagen. Herr C. ging noch im Anschluss an diese Korrespondenz - freilich nur gegenüber dem ML und nicht offen gegenüber Herrn BF. - von einer Strategie der gezielten Baumbeseitigung aus, "die für uns alle früh erkennbar" gewesen sei. Dass diese Annahme ausschließlich auf einem Zueigenmachen der Sachverhaltsdarstellung von Herrn BQ. beruht, wie Herr C. anlässlich seiner Vernehmung als Zeuge in der mündlichen Verhandlung behauptet hat, hält das Gericht angesichts der Formulierung und der vorangegangenen Korrespondenz für fernliegend. Weitere naheliegende und nicht dokumentierte Korrespondenz zwischen Herrn BF. und Herrn C. bleibt bei dieser Einschätzung sogar noch unberücksichtigt.
Indizien für die bei den Kahlschlägen bestehende Umwandlungsabsicht liefert zudem der Austausch der Beteiligten zur Walddienlichkeit der angeblichen Wildäsungsflächen, weil die angeblich beabsichtigte (vorübergehende oder dauerhafte) Einrichtung solcher Wildäsungsflächen dem Gericht ebenfalls fernliegend erscheint. Diese Einschätzung beruht auf folgenden Erwägungen:
Die Klägerin kann den schlagartigen Bedarf an Wildäsungsflächen gegenüber der Vergangenheit und die angeblichen Veränderungen in ihrem Wildmanagement nicht erklären. Sie hat darüber hinaus bei den erforderlichen Angaben zur vorläufigen Streitwertfestsetzung mitgeteilt, es bedürfe keines Wildschutzzaunes zum Schutz wiederaufzuforstender Flächen, weil sie andernorts ausreichende Wildäsungsflächen vorhalte, was einem Bedarf widerspricht. In den Grafschafter Nachrichten vom 12.09.2024 hat Herr BF. mitgeteilt, "ob" Wildäsungsflächen anstelle der nun wieder aufgeforsteten Flächen geschaffen würden, hinge von der Entscheidung des Gerichts im hiesigen Verfahren ab. Das widerspricht aber wiederum einem Bedarf, denn dieser besteht oder besteht nicht - unabhängig von einer gerichtlichen Entscheidung.
Eine Herstellung funktionsfähiger Wildäsungsflächen ist darüber hinaus seit Oktober 2019 bis ins Jahr 2023 nicht erfolgt, obwohl Herr C. in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat, derartige Flächen könnten kurzfristig, d. h. innerhalb von sechs Monaten funktionsfähig sein. Stattdessen handelte es sich um ungepflegte Kahlflächen, die für das Wild im Vergleich zu Flächen im Wald nach Einschlägen - mit Kraut- und Strauchschichten - und landwirtschaftlichen Flächen weniger attraktiv sind. Die schlechte Ausstattung dieser Flächen irritiert gerade in Kombination mit der erheblichen Größe der Flächen. Die Ausführungen zur Größe der Fläche sind auch sonst nicht überzeugend. Weder leuchtet in rechtlicher Hinsicht als Bezugspunkt die Größe des gesamten Jagdrevieres einschließlich der "Nichtwaldflächen" ein ("dem Wald dienen") noch wurde auf die Ausführungen zu den Besonderheiten der mutmaßlich gezeigten Gebiete der Niedersächsischen Landesforsten (substantiiert und in sich stimmig) erwidert.
Zur uneinheitlichen Form und Ausrichtung - trotz gegenteiliger naheliegender Annahme wegen der Lichtsteuerung - ist nichts vorgetragen worden. Ebenso wenig wurde zu den Windwurffenstern und der geschädigten Waldstabilität vorgetragen.
Hinzu kommen fehlende konkreten Angaben zu Wildeinständen, Ausstattung des Waldes, Wildschäden und bereits verfügbaren Wildäsungsflächen (auch und gerade im übrigen Wald, der Kraut- und Strauchschichten infolge der erheblichen Einschläge aufweist).
Der Vortrag zu angeblichen - sehr ungewöhnlich ausgeformten und zufällig mit den Flächen der avisierten Windkraftnutzung identischen (Zahl, Größe und Lage) - Kalamitätenflächen bei ausweislich der Lichtbilder intakten umliegenden Waldbeständen spricht ebenfalls gegen die Darstellung der Klägerin. Sie beabsichtigt erkennbar darzulegen, dass die Größe der einzelnen Flächen abzüglich kalamitätenbedingter Kahlschlagsflächen unter einem Hektar lägen, und bezieht die Flächengrenze von einem Hektar nur auf diese einzelnen Flächen und nicht auf die Flächensumme. Aus dem dann anzunehmenden fehlenden Verstoß gegen die Anzeigepflicht aus § 12 Abs. 1 NWaldLG soll gewissermaßen eine allgemeine Redlichkeit dergestalt geschlussfolgert werden, dass im Zeitpunkt der Kahlschläge keine Umwandlungsabsicht vorliege und auch nachfolgend keine Umwandlung erfolgt sei. Diese Argumentation - ihre tatsächliche und rechtliche Richtigkeit sogar unterstellt - ändert aber zum einen nichts an der zur Überzeugung des Gerichts aufgrund zahlreicher Umstände festzustellenden Umwandlungsabsicht im Zeitpunkt des Kahlschlages. Zum anderen stellt sie auch nicht die Annahme des Gerichts maßgeblich in Frage, hier lägen keine walddienlichen Wildäsungsflächen vor. Schließlich wäre nach Auffassung des Gerichts bei - fernliegender - Annahme von Kahlschlägen auf (erheblichen) Teilflächen wegen etwaiger Kalamitäten und ohne Umwandlungsabsicht sowie Annahme nunmehriger walddienlicher Wildäsungsflächen angesichts der unterbliebenen Wiederaufforstung bzw. Naturverjüngung auch die Wiederaufforstungsanordnung auf diesen Teilflächen gemäß §§ 14, 12 Abs. 4 NWaldLG aufrechtzuerhalten (dazu unten). Im Übrigen ist noch anzumerken, dass die Anzeigefreiheit gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG nicht nur beschädigte Bestände voraussetzt, sondern auch die (wirtschaftlich gebotene) Nutzung zur Vermeidung weiterer Schäden oder Waldschutzmaßnahmen, was zwar für Randbäume zu intakten Beständen gelten dürfte, nicht aber für die gesamten kahlgeschlagenen Flächen.
Gegen die Darstellung der Klägerin spricht schließlich, dass andernorts erkennbar intakte Bäume wegen angeblicher Trocken- und Totholzäste vollständig gefällt werden statt - das Vorhandensein entsprechender Äste unterstellt - nur diese abzuschneiden. Auch dort wurden als Ziele die Verfälschung artenschutzrechtlicher Bestandsaufnahmen und die Beeinträchtigung der Kompensation vermutet (S. 117 VV ML).
(bb)
Eine vorübergehende Nutzung als Wildäsungsfläche (Variante 2) für bestenfalls zwei Jahre (bei Beginn der Fällarbeiten im Jahr 2018), aber wahrscheinlich eher ein Jahr (Fällarbeiten jedenfalls überwiegend im Jahr 2019) und anschließende Windkraftnutzung (beabsichtigt ab dem 01.01.2021) hält das Gericht auch angesichts der erforderlichen Einsaaten, die zunächst aufgehen müssen und dies nicht zwangsläufig tun (Herr C. hat in der mündlichen Verhandlung insofern für den Erfolgsfall einen Zeitraum von mindestens sechs Monaten angegeben), für fernliegend. Die Flächen könnten noch nicht einmal den ganzen Winter genutzt werden, obwohl zu dieser Zeit laut Klägerin ein hoher Bedarf wegen des Rückzugs des Wildes in den Wald besteht.
(cc)
Die in der Beweisaufnahme in der mündlichen Verhandlung vom 13.11. 2025 erfolgten Aussagen von Herrn C. und Herrn D. ändern an der Einschätzung einer Umwandlungsabsicht im Zeitpunkt der Kahlschläge nichts. Dies gilt unabhängig davon, ob man sie der Sache nach als (sachverständige) Zeugen, Erteiler einer amtlichen Auskunft oder gar als Sachverständige einordnet. Nur der erstgenannte Weg stellte die von der Klägerin begehrte persönliche Vernehmung sicher, die der Befriedung des Rechtsstreits dienen sollte.
Vorweg ist insoweit festzustellen, dass sich die Aussagen der Herren C. und D. zum einen auf die Frage, ob (auch) Kalamitätenflächen kahlgeschlagen worden sind, und zum anderen auf die Frage, ob die entstandenen Freiflächen als walddienliche Wildäsungsflächen eingeordnet werden können, beziehen. Sie ändern namentlich an der gerichtlichen Überzeugung von der Umwandlungsabsicht im Zeitpunkt der Kahlschläge nichts (s.o.).
Die Ausführungen von Herrn C. sind darüber hinaus auch nicht glaubhaft. Es bestehen bereits Zweifel an seiner Glaubwürdigkeit, weil die Flächen, für die das der BB. zuständig ist, in erheblichem Umfang Flächen der Klägerin umfassen dürften und ihm an einer gedeihlichen Zusammenarbeit mit dieser gelegen sein dürfte. Dementsprechend wies sein gesamtes Aussageverhalten die Tendenz auf, die Klägerin belastende Aussagen zu vermeiden. Seine Aussage, er habe beim Verfassen der E-Mail vom 08.12.2023 an Herrn BG. (im Anschluss an eine E-Mail von Herrn BF.) die Sachverhaltsdarstellung von Herr BQ. zugrunde gelegt, ist nach dem oben Gesagten auch ohne Kenntnis weiterer Korrespondenz mit Herrn BZ. die stattgefunden haben dürfte, nicht glaubhaft. Ob Herr C. im Jahr 2024 und nach erfolgter Wiederaufforstung noch feststellen konnte, dass die betroffenen Flächen zu einem (großen) Teil schädlingsbedingte Kalamitätenflächen waren, erscheint dem Gericht ebenfalls sehr zweifelhaft. Herr BF. sprach im Übrigen überwiegend von sturmbedingten Kalamitäten ab dem Jahr 2018 ("Sturm Friederike").
Die Aussage von Herrn D. war bezüglich der oben gestellten Fragen nicht ergiebig. Er war lediglich bemüht darzustellen, dass die in Rede stehenden Flächen auch (teilweise) Kalamitätenflächen gewesen sein könnten.
Unabhängig von der Frage der Umwandlungsabsicht geht das Gericht davon aus, dass im maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses eine tatsächliche Umwandlung, § 8 Abs. 7 Var. 1 NWaldLG im Sinne einer Änderung der Nutzungsart erfolgt ist, weil entweder Flächen für die Windkraftnutzung (dann Übereinstimmung mit der Umwandlungsabsicht im Zeitpunkt der Hiebmaßnahmen) oder dem Wald nicht dienende Wildäsungsflächen (dann Abweichung von der Umwandlungsabsicht) hergestellt worden waren. Bei beiden Nutzungsarten handelt es sich nicht um Wald. Es wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
dd.
Die Wiederaufforstungsanordnung stellt sich auch auf der Rechtsfolgenseite als rechtmäßig dar.
Das Ermessen des Beklagten ist für den Regelfall gebunden (OVG Lüneburg, Beschluss vom 04.09.2018 - 10 LA 45/18, Rn. 25, juris). Ob ein atypischer Ausnahmefall vorliegt, ist vom Gericht in vollem Umfang überprüfbar. Er liegt hier nicht vor. Der Vortrag der Klägerin gibt für die Annahme eines atypischen Ausnahmefalles nichts her.
Soweit sie allgemein moniert, der Beklagte habe sich im Bescheid diesbezüglich sehr kurzgefasst, ist nicht klar, weshalb sie ohne Äußerung im Verwaltungsverfahren anderes erwartet hat. Zu ihrem Vortrag im Klageverfahren ist Folgendes zu sagen:
Der Vorwurf des vierjährigen Zuwartens allein begründet keinerlei behördlichen Fehler. Zum einen unterliegt die behördliche Befugnis zum Erlass einer Wiederaufforstungsverfügung keiner Verwirkung (OVG Lüneburg, Beschluss vom 09.10.2003 - 8 LA 166/03, Rn. 4, juris). Zum anderen bedürfte es für eine Verwirkung neben einem Zeitmoment eines Umstandsmomentes, d.h. eines vertrauensbegründenden Tatbestandes, für den hier nichts ersichtlich ist.
Soweit die Klägerin dem Beklagten sachfremde Erwägungen, in Gestalt der beabsichtigten Verhinderung der Windenergieplanung vorwirft, ist erstens nicht klar, wie dies geschehen soll, wenn doch - so der Vortrag der Klägerseite - auf den Flächen überhaupt keine Windenergienutzung erfolgen soll. Zweitens ist eine Verhinderungsabsicht des Beklagten bezüglich der Windkraftnutzung nicht ersichtlich. Vielmehr steht die illegale Waldumwandlung der Genehmigung eines Flächennutzungsplanes mit Sonderbauflächen für Windenergie entgegen. Drittens machte eine bloße behördliche Motivation einen Regelfall nicht zu einem Ausnahmefall und wäre eine etwaige sachfremde Erwägung unschädlich, wenn ein atypischer Fall nicht vorliegt.
Soweit die Klägerin dem Beklagten unzureichende Ermittlung des Sachverhalts vorwirft, ist Folgendes festzustellen: Weder hat die Klägerin die Gelegenheit im Verwaltungsverfahren genutzt, auf weitere Aufklärung hinzuwirken noch zeigt sie auf, inwiefern (konkret) Sachverhalt nicht ermittelt worden sein soll. Schließlich gilt nach dem zum Charakter der hiesigen Ermessensentscheidung Gesagten auch Folgendes: (1.) Ein die Tatbestandsvoraussetzungen betreffender Mangel in der Sachverhaltsaufklärung würde nicht zur Aufhebung der Entscheidung, sondern nur zur (abgeschlossenen) gerichtlichen Amtsermittlung führen. (2.) Ein Sachverhaltsermittlungsfehler bezüglich der Rechtsfolgenseite, der aber nicht zur Annahme eines atypischen Ausnahmefalles führen kann, wäre irrelevant. (3.) Ein Sachverhaltsermittlungsfehler bezüglich der Voraussetzungen eines Ausnahmefalles führte ebenfalls nicht zur Aufhebung der behördlichen Entscheidung, sondern nur zur Amtsermittlung des Gerichts, da nach dem oben Gesagten voll überprüfbar ist, ob ein atypischer Fall vorliegt.
Die von der Klägerin des Weiteren generell geforderte Abwägung aller Interessen widerspricht der Prüfung atypischer Ausnahmefälle ohnehin.
Soweit die Rede davon ist, die Standorte für Windenergieanlagen stünden noch nicht fest und würden erst später, spätestens im Genehmigungsverfahren nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG), festgelegt, ist festzustellen, dass Bauleitplanverfahren zur Errichtung von Windenergieanlagen regelmäßig nicht ohne Abstimmung mit dem Eigentümer der Flächen durchgeführt werden. Eine BImSchG-Genehmigung wiederum setzt einen Antrag der Betreiberin mit Flächenbezeichnung voraus.
Der Beklagte war nicht gehalten, sich mit der Frage auseinanderzusetzen, ob die streitgegenständlichen Eingriffe in den Waldbestand nach § 8 Abs. 3 bis 5 NWaldLG im Zeitpunkt des Bescheiderlasses genehmigungsfähig waren. Eine nachträgliche Genehmigung kommt nur in einem atypischen Fall in Betracht (OVG Lüneburg, Beschluss vom 21.09.2018 - 10 LA 50/18, Rn. 15, juris), der wie gesagt nicht vorliegt.
Ginge man - abweichend von der oben geäußerten gerichtlichen Auffassung - von einer Verletzung des § 5 Abs. 3 NWaldLG in analoger Anwendung aus, bestünde jedenfalls kein gerichtlicher Aufhebungsanspruch bzw. wäre eine Rechtsverletzung der Klägerin ausgeschlossen, weil die Voraussetzungen von § 46 VwVfG vorliegen.
Nach der Vorschrift in ihrer im Zeitpunkt des Bescheiderlasses (und auch heute noch) gültigen Fassung kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Nach der vom 01.01.1977 bis zum 18.09.1996 gültigen Vorgängervorschrift konnte die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können (Hervorhebungen durch das Gericht).
Die Anwendung von § 46 VwVfG scheidet nicht von Vorneherein aus, weil es sich bei der etwaigen Verletzung von § 5 Abs. 3 NWaldLG um einen (nicht explizit vom Gesetzgeber als solchen benannten) absoluten Verfahrensfehler handelt, der unabhängig von der Ergebnisrelevanz einen Aufhebungsanspruch rechtfertigen soll. Dafür muss die Verfahrensvorschrift als so essenziell gewertet werden, dass zwingend ein von Kausalitätserwägungen unabhängiger Aufhebungsanspruch bestehen soll (Schoch/Schneider, VwVfG, 7. EL 5/2025, § 46 Rn. 43). Dies ist schon deshalb nicht anzunehmen, weil die BD. in dem hiesigen Fall vergleichbaren Fällen, in denen die untere Waldbehörde aber über eigenes forstliches Personal verfügt, nicht beteiligt wird (s.o.).
Für § 46 VwVfG a.F. war in Übereinstimmung mit dem seinerzeitigen Wortlaut anerkannt, dass im Falle der - auch bei § 8 Abs. 7 NWaldLG vorliegenden - rechtlichen Alternativlosigkeit (kein behördlicher Entscheidungsspielraum in Gestalt von Ermessen oder Beurteilungsspielraum) eine Aufhebung nicht in Betracht kam. Der Wortlaut von § 46 VwVfG n.F. deutet dagegen auf die Maßgeblichkeit des hypothetischen Behördenverhaltens, also auf einen tatsächlichen Kausalzusammenhang, auch in Fällen rechtlicher Alternativlosigkeit hin. Dies würde aber dazu führen, dass die in der Sache allein richtige Entscheidung aufgehoben und unverzüglich eine neue erlassen werden müsste, nur weil die Behörde sich (möglicherweise) hypothetisch rechtswidrig entschieden hätte (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 46, Rn. 57 f.). In der Literatur wird teilweise angenommen, dass dieses Ergebnis nicht gewünscht gewesen sei und die Fortgeltung der bisherigen Grundsätze den Vorzug verdiene (Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 46 Rn. 59; BeckOK-VwVfG, 69. Ed., Stand 01.10.2025, § 46 Rn. 36.2). Dagegen wird zwar überwiegend angenommen, es komme auch in diesen Fällen immer auf die konkrete Behördenentscheidung an (BVerwG, Urteil vom 21.01.Januar 2016 - 4 A 5/14, Rn. 39, juris). Allerdings sei auch hier die abstrakte Kategorisierung in gebundene und Ermessensentscheidungen in abgeschwächter Form zu berücksichtigen, weil für die hypothetische Sachentscheidung zwingend eine rechtmäßige Vorgehensweise zu unterstellen sei. Bei gebundenen Entscheidungen liege regelmäßig (offensichtliche) Nichtbeeinflussung vor. Eine Ausnahme gelte nur, wenn bei ordnungsgemäßer Verfahrensdurchführung ein Beteiligter davon abgehalten wurde, in einer Weise zu reagieren, die zu einer entscheidungserheblichen Änderung der Sachlage geführt hätte (Schoch/Schneider, a.a.O., § 46 Rn. 51; Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, Rn. 84). Zwar können namentlich Verfahrensfehler, die die Sachverhaltsermittlung betreffen, trotz fehlender behördlicher Entscheidungsspielräume dazu führen, dass die Entscheidung anders ausfällt, als es der Rechtslage entspricht (Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 46 Rn. 66; BeckOK-VwVfG, a.a.O., § 46 Rn. 36.1). Allerdings kommt den Gerichten bei einer rechtlichen Alternativlosigkeit die Letztentscheidungskompetenz zu und trifft sie die Pflicht, die Sache spruchreif zu machen und durchzuentscheiden (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 46, Rn. 67).
Hier kommen beide Auffassungen zum gleichen Ergebnis. Die hier getroffene Entscheidung entspricht nach dem oben Gesagten gerade der Rechtslage - selbst wenn man annähme, die Sachverhaltsermittlung sei wegen der unterbliebenen Beteiligung der BD. defizitär gewesen und Spruchreife erst durch das Gericht im Wege der Beteiligung von Herrn D. hergestellt worden. Auf die Frage, ob sich der Beklagte aufgrund etwaiger Äußerungen von Herrn D. rechtswidriger Weise gegen eine Wiederaufforstungsverfügung entschieden hätte, kommt es daher nicht an.
Selbst wenn es im hiesigen Fall ohne Entscheidungsspielraum des Beklagten - entgegen dem oben Gesagten - auf den hypothetischen Entscheidungsverlauf ankäme, wäre im Übrigen festzustellen, dass der Beklagte sich im maßgeblichen Zeitpunkt des Verfügungserlasses für eine Wiederaufforstungsanordnung entschieden hätte. Dies gilt unabhängig davon, ob Herr D. wie - nach seiner Aussage in der mündlichen Verhandlung - üblich nach Lage der Akten und vor Anhörung und damit Kontaktaufnahme mit der Klägerin entschieden hätte, was dem Gericht naheliegend erscheint. Wäre dem so, wäre keine abweichende Stellungnahme zu erwarten gewesen. Hätte ein Ortstermin stattgefunden und bzw. oder Herr D. (möglicherweise abweichend vom angezeigten Vorgehen) Kontakt mit Herrn BF. aufgenommen, hätte der Beklagte den entsprechenden Vortrag wie den Vortrag in der mündlichen Verhandlung eingeordnet und gegenüber den Ausführungen von Herrn BG. als unsubstantiiert und voreingenommen eingeordnet - auch vor dem Hintergrund seiner Erfahrungen mit der Klägerin in anderen Verfahren. Legte man die Auffassung der Klägerin zugrunde, stand der Verfügungserlass ohnehin - ohne Rücksicht auf die tatsächlichen Gegebenheiten - zwecks Verhinderung von Windkraftplanung fest.
Im Übrigen hätte - selbst wenn Herr D. den Beklagten vom Vorhandensein von Kalamitäten auf Teilen der in Rede stehenden Flächen und fehlender Umwandlungsabsicht im Zeitpunkt des Kahlschlags und fehlender nachfolgender Umwandlung insoweit überzeugt hätte - der Beklagte seine Wiederaufforstungsverfügung auf §§ 14, 12 Abs. 4 NWaldLG gestützt (dazu gleich). Für die Anwendung von § 46 VwVfG kommt es nur auf die Regelung, nicht aber auf die Rechtsgrundlage an (BeckOK-VwVfG, a.a.O., § 46 Rn. 33; Schoch/Schneider, VwVfG, a.a.O., § 46 Rn. 48).
d.
Eine teilweise Rechtswidrigkeit der Verfügung wegen Anordnung der Wiederaufforstung auf einer zu großen Fläche ist nicht anzunehmen. Der Bescheid ist vom objektiven Empfängerhorizont mit dem Wissen des Adressaten auszulegen und war objektiv so zu verstehen, dass dort "wieder"aufgeforstet werden sollte, wo abgeholzt worden ist. Der Einwand der veralteten Luftbilder und der zu weiträumig bestimmten Flächen geht daher ins Leere. Wo zuvor Wege und Gräben waren, muss selbstverständlich keine Wiederaufforstung stattfinden.
e.
Im Falle der Annahme fehlender Umwandlung und Umwandlungsabsicht im Zeitpunkt der Hiebmaßnahmen könnte die Verfügung zudem auf der Grundlage von §§ 14, 12 Abs. 4 NWaldLG aufrecht erhalten werden. Das Gericht geht im Zeitpunkt des Bescheiderlasses von Kahlflächen aus, die keiner Wiederaufforstung oder Naturverjüngung zugeführt worden sind. Zwar sieht § 14 NWaldLG nicht vorgeprägtes Ermessen vor, doch ist im konkreten Fall eine Ermessensreduzierung in Richtung einer Soll-Entscheidung anzunehmen, da bei dem vom ML zu Recht festgestellten gravierenden Verstoß gegen die waldrechtlichen Vorschriften, jedenfalls naheliegender, aber - insoweit unterstellt - nicht nachweisbarer Umwandlungsabsicht und fehlendem gegenläufigen Vortrag im Verwaltungsverfahren die bloße Feststellung der ohnehin kraft Gesetzes bestehenden Verpflichtung aus § 12 Abs. 4 NWaldLG als Eingriffsminimum jedenfalls im Regelfall geboten erscheint (sog. intendiertes Ermessen). Denn derartige Fälle liegen sehr nahe bei den in § 8 Abs. 7 NWaldLG geregelten, der im Regelfall die Wiederaufforstung vorsieht. Ob die Kahlschläge auf Kalamitäten beruhten, ist für die Anwendung der Vorschrift nicht von Bedeutung. Sie eignete sich daher auch zur räumlichen Ergänzung einer etwaigen in räumlicher Hinsicht - mangels Umwandlung bzw. Umwandlungsabsicht insoweit - teilweise rechtswidrigen Verfügung gemäß § 8 Abs. 7 NWaldLG.
Die explizit mitangegriffene Kostenfestsetzung ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung sind §§ 1, 3, 5, 9 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz (NVwKostG) i. V. m. § 1 Allgemeine Gebührenordnung (AllGO) i. V. m. Zf. 95.3.2 des Kostentarifs zur Anlage 1 des § 1 I AllGO. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NVwKostG werden für Amtshandlungen im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben. Hier liegt eine Amtshandlung im übertragenen Wirkungskreis vor. Die Klägerin hat die Verfügung durch die Hiebmaßnahmen veranlasst. Ziff. 95.3.2 des Kostentarifs zur Anlage 1 des § 1 I AllGO sieht für Anordnungen nach § 8 Abs. 7 NWaldLG Gebühren je nach Zeitaufwand von mindestens 100 EUR und höchstens 400 EUR vor. § 1 Abs. 4 AllGO bestimmt, dass, wenn im Kostentarif für den Ansatz einer Gebühr ein Rahmen bestimmt ist, für das Maß des Verwaltungsaufwandes insbesondere der erforderliche Zeitaufwand aller an der Ausführung sowie Vor- und Nachbereitung der einzelnen Amtshandlung oder Leistung beteiligten Stellen maßgebend ist. Vorliegend ist zur Begründung des konkreten Kostenhöhe von 400 EUR in der Begründung des streitgegenständlichen Bescheids ausgeführt worden, der zeitliche Aufwand des technischen Angestellten und des Verwaltungsangestellten lägen weit über dem Höchstsatz von 400 EUR. Einwände diesbezüglich sind weder vorgetragen worden noch ersichtlich.
B.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 45 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 8 NWaldLG
§ 45 VwVfG
§ 28 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 14 NWaldLG
§ 8 Abs. 7 NWaldLG
§ 8 Abs. 1 NWaldLG
§ 12 Abs. 1 NWaldLG
§ 12 Abs. 4 NWaldLG
§ 12 Abs. 5 NWaldlG
§ 5 Abs. 2 NWaldLG
§ 5 Abs. 3 NWaldLG
§ 8 Abs. 3 bis 5 NWaldLG
§ 1 Nr. 1 NWaldLG
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 1 NJG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 NWaldLG
§ 43 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG
§ 2 Abs. 6 LwKG
§ 45 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 42 Abs. 3 Nr. 2 NWaldLG
§ 12 Abs. 2 NWaldLG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldLG
§ 2 Abs. 4 Nr.1 NWaldLG
§ 2 Abs. 7 NWaldLG
§ 2 Abs. 4 Nr. 1 NWaldLG
§ 2 Abs. 1 BWaldG
§ 1 Abs. 1 NWaldLG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG
§ 2 Abs. 6 NWaldLG
§ 8 Abs. 4 NWaldLG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NVwKostG
§ 1 Abs. 4 AllGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 6 B 7/21
1 C 11/15
8 C 14/12
7 C 5/08
1 S 2794/17
14 K 2737/20
12 A 2491/18
1 K 4439/17
1 A 792/20
2 A 11/18
2 C 49/17
1 A 951/22
19 B 23.11
19 ZB 23.69
3 C 16/11
8 C 18/16
10 LA 45/18
10 LA 51/18
4 LC 59/07
10 LA 106/22
8 LA 166/03
10 LA 50/18
4 A 5/14