Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-11-04, Aktenzeichen 4 M 224/13
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2013:1104.4M224.13.0A

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die statthafte Beschwerde hat keinen Erfolg.
Die Einwände des Antragsgegners gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben zu einer Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung keinen Anlass.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht aus der Zuständigkeitsregelung der §§ 82, 83 Abs. 1 Nr. 5 SchulG LSA den Schluss gezogen, dass für die Rechtsaufsicht über die Schulträger bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem Schulgesetz oder auf Grund dieses Gesetzes allein die Schulbehörden zuständig sind und die Antragstellerin insoweit der Kommunalaufsicht entzogen ist (vgl. auch Klang/Gundlach/Kirchmer, GO LSA, 3. A., § 133 Rdnr. 1 a.E.; § 145, Rdnr. 1 a.E.; nicht eindeutig: VG Magdeburg, Urt. v. 22. November 2005 - 9 A 315/04 -, zit. nach JURIS; Wolff/Richter, Schulgesetz des Landes Sachsen-Anhalt, § 83 S. 1). Für eine Beschränkung des § 83 Abs. 1 Nr. 5 SchulG LSA auf die Rechtsaufsicht über nicht-kommunale Schulträger (so wohl Reich, Schulgesetz Sachsen-Anhalt, 2. A., § 83 Rdnr. 6) gibt es keinerlei Anhaltpunkte. Dass gegenüber den Gemeinden in ihren Selbstverwaltungsangelegenheiten eine allgemeine Kommunalaufsicht nach den §§ 133 Abs. 2, 134 ff. GO LSA besteht, hindert nicht eine durch Gesetz vorgenommene Bündelung der Rechtsaufsicht in Schulangelegenheiten auch der kommunalen Schulträger und die Übertragung dieser Aufsicht auf andere Behörden.
Diese Auslegung wird entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht dadurch in Frage gestellt, dass den Schulbehörden zumindest nach dem Gesetzeswortlaut keine den §§ 135 ff. GO LSA entsprechenden Befugnisse zustehen. Daraus folgt weder eine ergänzende Zuständigkeit der Kommunalaufsichtsbehörden (1.), noch sind die Regelungen über die Amtshilfe insoweit anwendbar (2.). Offen bleiben kann, ob und inwieweit die Schulbehörden selbst solche Befugnisse haben (3.).
1. Angesichts der umfassenden Zuständigkeitsübertragung auf die Schulbehörden in den §§ 82, 83 SchulG LSA hätte die Belassung einer ergänzenden Zuständigkeit für die Kommunalaufsichtsbehörden für Schulangelegenheiten einer besonderen gesetzlichen Regelung bedurft (a.M. wohl Avenarius, Schulrecht, 8. A., Rdnr. 9.23). Im Bereich jenseits der reinen Leistungsverwaltung bedarf es zur Regelung der Zuständigkeit von Behörden grundsätzlich eines materiellen Gesetzes, um dem Vorbehalt des Gesetzes Genüge zu tun (so BSG, Urt. v. 9. Mai 2006 - B 2 U 34/04 R -, zit. nach JURIS). Zwar müssen die Verwaltungszuständigkeiten nicht durchgehend gesetzlich normiert werden (BVerfG, Beschl. v. 28. Oktober 1975 - 2 BvR 883/73 u.a. -, BVerfGE 40, 237, 250 zu einer Normierung durch allgemeine Verwaltungsvorschriften). Wenn aber - wie hier - die Zuständigkeitsübertragung auf eine Behörde durch Gesetz erfolgt, erfordert eine Abänderung dieser Übertragung ebenfalls eine gesetzliche Regelung. Dementsprechend bestehen in nahezu allen anderen Flächenländern Bestimmungen über das Verhältnis der Schulaufsicht zur Kommunalaufsicht und den Kommunalaufsichtsbehörden sind teilweise ausdrücklich (vgl. § 98 Abs. 3 Satz 1 SchG MV; § 36 SchG BW; § 130 Abs. 3 Satz 2 BbgSchulG; § 97 Satz 3 HSchG; § 97 Abs. 4 SchulG RhPf; § 54 SchoG Saarl) oder zumindest mittelbar (§ 128 Abs. 1 Satz 2 SchG SH; § 120 Abs. 5 NSchG; Art. 116 Abs. 3 BayEUG) Zuständigkeiten für Aufsichtsmaßnahmen bzw. zur Durchsetzung solcher Maßnahmen übertragen worden (vgl. auch Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. A., § 101 Rdnr. 48).
Eine Regelungslücke hinsichtlich der Verteilung der Zuständigkeiten kann mit dem Verwaltungsgericht angesichts der klaren Bestimmung im Schulgesetz gerade nicht angenommen werden. Soweit der Antragsgegner geltend macht, der Gesetzgeber habe nicht erreichen wollen, „dass die durch die Schulaufsichtsbehörde wahrzunehmende Rechtsaufsicht an Bedeutung verliert und die Kommunalaufsichtsbehörden in ihren Eingriffsbefugnissen beschnitten werden“, und es sei „die Unterstützungsnotwendigkeit durch die Kommunalaufsichtsbehörden unterstellt worden“, handelt es sich schon um bloße Behauptungen ohne weiteren Beleg.
2. Die Anwendung der Regelungen über die Amtshilfe nach § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 4 Abs. 1 VwVfG kommt als Rechtsgrundlage für ein originäres Tätigwerden der Kommunalaufsicht im Bereich der Schulaufsicht nicht in Betracht.
Nach § 4 Abs. 1 VwVfG leistet jede Behörde anderen Behörden auf Ersuchen ergänzende Hilfe (Amtshilfe). Wie sich schon aus dem Wortlaut der Norm ergibt, handelt es sich bei einer Amtshilfe um (subsidiäre) Unterstützungshandlungen zu einem „fremden“ Hauptverfahren (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. A., § 4 Rdnr. 27). Sie ist notwendig auf bestimmte Teilakte eines Verwaltungsverfahrens begrenzt und darf nicht mit einer vollständigen Übernahme von Verwaltungsaufgaben einhergehen (so BVerfG, Beschl. v. 13. Juli 2011 - 2 BvR 742/10 -, zit. nach JURIS). Dem Antragsgegner kann damit nicht in rechtmäßiger Weise durch die eigentlich zuständige Schulbehörde das weitere Verfahren zur Durchsetzung ihrer Rechtsauffassung durch die Ausübung von kommunalaufsichtlichen Maßnahmen in Gänze übertragen werden.
3. Da allein die vom Antragsgegner als Unterer Kommunalaufsichtsbehörde erlassene Verfügung vom 17. September 2013 streitbefangen ist, muss nicht abschließend entschieden werden, ob die Schulbehörden auf die §§ 135 ff. GO LSA zurückgreifen dürfen.
Die Übertragung der Rechtsaufsicht auf die Schulbehörden in den §§ 82, 83 SchulG LSA beinhaltet im Gegensatz zu einigen vergleichbaren landesgesetzlichen Bestimmungen (vgl. u.a. § 57 Abs. 5 HSG LSA; § 22 Abs. 1 bis 4 IngG LSA; § 54 Abs. 5 und 6 WG LSA; § 54 Abs. 3 MedienG LSA; § 10 Abs. 2, 4, 5, 7 StiftG LSA) keine Regelungen über die Aufsichtsmittel. Allerdings stellt dies keine Ausnahme dar (vgl. § 20 GedenkStiftG LSA; § 15 RAVersorgErG). Ob eine ausfüllungsbedürftige Regelungslücke vorliegt, auf Grund derer eine entsprechende Anwendung der kommunalrechtlichen Regelungen in Betracht kommt (vgl. zu einer ausdrücklichen Anordnung § 58 Abs. 3 SächsSchG), ist zumindest problematisch (vgl. auch OVG Sachsen, Urt. v. 27. März 2006 - 2 B 776/04 -, zit. nach JURIS zu § 58 SächsSchG a.F.).
Soweit zu Bestimmungen über die Rechtsaufsicht vertreten wird, es sei hinsichtlich der Aufsichtsmittel auf die Regeln der Staatsaufsicht über andere Personen des öffentlichen Rechts, insbesondere über die Gemeinden zurückzugreifen (vgl. zu § 75 HwO BVerwG, Urt. v. 25. April 1972 - I C 3.70 -; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 25. Juli 1979 - VI 8/78 -, jeweils zit. nach JURIS m.w.N.; Schwannecke, Die Deutsche Handwerksordnung, § 75 Rdnr. 3 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urt. 17. März 1992 - 1 C 31.89 -, zit. nach JURIS; kritisch: Detterbeck, Handwerksordnung, 4. A., § 75 Rdnr. 11) dürfte dieser Auffassung - unabhängig davon, ob nicht die jeweilige Gesetzesgrundlage schon unterschiedlich ausgestaltet ist - hier auf Grund des Vorbehalts des Gesetzes nicht zu folgen sein (vgl. Schnapp, NZS 2011, 561, 563 ff.; vgl. auch Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 2005, Staatliche Aufsicht, Rdnr. 42 ff.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und erfolgt in Anlehnung an den sog. Streitwertkatalog 2004 (NVwZ 2004, 1327 ff.) II. Nr. 1.5 Satz 1 Alt. 1, Nr. 22.5.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 82, 83 Abs. 1 Nr. 5 SchulG LSA
§§ 133 Abs. 2, 134 ff. GO LSA
§§ 135 ff. GO LSA
§§ 82, 83 SchulG LSA
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 36 SchG
§ 54 SchoG
§ 20 GedenkStiftG
§ 15 RAVersorgErG
§ 58 SächsSchG
§ 75 HwO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 83 Abs. 1 Nr. 5 SchulG LSA
§ 98 Abs. 3 Satz 1 SchG
§ 130 Abs. 3 Satz 2 BbgSchulG
§ 97 Satz 3 HSchG
§ 97 Abs. 4 SchulG
§ 128 Abs. 1 Satz 2 SchG
§ 120 Abs. 5 NSchG
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 4 Abs. 1 VwVfG
§ 57 Abs. 5 HSG LSA
§ 22 Abs. 1 bis 4 IngG
§ 54 Abs. 5 und 6 WG LSA
§ 54 Abs. 3 MedienG
§ 10 Abs. 2, 4, 5, 7 StiftG
§ 58 Abs. 3 SächsSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 116 Abs. 3 BayEUG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 40, 237, 250
NZS 2011, 561, 563
NVwZ 2004, 1327
9 A 315/04
B 2 U 34/04 R
2 BvR 883/73
2 BvR 742/10
2 B 776/04
I C 3.70
1 C 31.89