Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-03, Aktenzeichen 4 K 5974/13
ECLI: ECLI:DE:VGK:2014:0403.4K5974.13.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 3. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 4. sind nicht erstattungsfähig.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist IT-Dienstleister für über 30 Kommunalverwaltungen. Diese haben sich vor Jahren zu einem Zweckverband nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (im Folgenden GkG NRW), der Klägerin, zusammengeschlossen. Mitglieder der Klägerin waren bislang auch die Beigeladenen. Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Genehmigung der Festsetzung der Verbandsumlage im Wirtschaftsplan 2013. Zwischen den Parteien ist allein streitig, ob die Beigeladenen, die ihre Mitgliedschaft zum 31. Dezember 2012 gekündigt haben, seit dem 1. Januar 2013 rechtswirksam ausgeschieden sind oder weiterhin zu den Mitgliedsgemeinden gehören.
Im Jahre 2008 begannen verbandsinterne Beratungen über die Aufnahme einer Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung im Rahmen des Projektes „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“. Hierzu gab es eine Vielzahl von Sitzungen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung. In ihrer 57. Sitzung am 12. Dezember 2008 beschloss die Verbandsversammlung die 9. Änderungssatzung. In § 21 der Verbandssatzung (im Folgenden VS), der u.a. das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern regelt, waren folgende Formulierungen vorgesehen:
„(2) Das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern bedarf der schriftlichen Austrittserklärung durch das betreffende Verbandsmitglied. [...]
(3) Das Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes wird erst mit einer Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres wirksam. Erstmals ist die Austrittserklärung aus dem Zweckverband zum 30.06.2011 mit Wirkung zum 31.12.2012 möglich.
(4) Mit dem Wirksamwerden des Austritts findet eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband statt. Sie besteht in der Zahlung eines Ausgleichbetrages, dessen Höhe zum Einen nach dem Saldo von Vermögen und Verbindlichkeiten einschließlich Rückstellungen und zum Anderen nach dem Durchschnitt des Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage in den letzten fünf Jahren vor dem Wirksamwerden des Austritts ermittelt wird. Der Ausgleichsbetrag ist innerhalb von sechs Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen.
(5) Mit dem Ausscheiden übernimmt die ausscheidende Köperschaft in entsprechender Anwendung der §§ 128 ff. BRRG anteilig Bedienstete. [...] Im gegenseitigen Einvernehmen kann statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung der ausscheidenden Körperschaft vereinbart werden, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten nach Satz 1 entspricht. Kommt eine Einigung nach Satz 1 oder Satz 2 nicht zustande, entscheidet die Bezirksregierung in Köln.“
Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 9. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschriften der Sondersitzung des Verwaltungsrates der Klägerin am 6. Juni 2008 sowie der 115. bis 117. Sitzungen des Verwaltungsrates der Klägerin, ferner auf die Niederschrift der 57. Verbandsversammlung der Klägerin (vgl. Blatt 247 – 274 der Gerichtsakte sowie Beiakte Heft 8).
Nachdem die Klägerin dem Beklagten die geänderte Verbandssatzung zur Bekanntmachung übersandt hatte, äußerte dieser zunächst Bedenken. Er wies darauf hin, die gewählten Formulierungen seien nicht hinreichend klar und deutlich. In § 21 Abs. 4 Satz 1 sehe die Formulierung zum einen vor, dass die Auseinandersetzung „mit dem Wirksamwerden des Austritts“ stattfinde, spreche aber zum anderen von der „ausscheidenden (also noch nicht ausgeschiedenen?) Gebietskörperschaft. Weiter bemängelte der Beklagte, dass der Stichtag der bilanziellen Betrachtung offen bleibe. Zu § 21 Abs. 5 wies er darauf hin, dass auch hier die Formulierung nicht klar und eindeutig sei. Die vorgesehene Regelung, die Bezirksregierung entscheide für den Fall, dass eine Einigung nach den Sätzen 1 und 2 nicht zu Stande komme, sei in jedem Fall zu streichen. Etwaige Rechtsanwendungsfragen aus § 128 BRRG müssten erforderlichenfalls in einem Rechtsstreit zwischen den Beteiligten geklärt werden. Der für den Zweckverband zuständigen Aufsichtsbehörde obliege insofern nach § 30 GkG NRW lediglich die Schlichtung als Prozessvoraussetzung, sofern nicht in der Satzung ein besonderes Schiedsverfahren vorgesehen sei. Das sei vorliegend nicht der Fall.
Am 17. Februar 2009 fand daraufhin beim Beklagten eine Besprechung mit Vertretern der Klägerin statt. Ausweislich des Protokolls der Besprechung erläuterten die Vertreter der Klägerin den Vertretern des Beklagten die in § 21 Abs. 4 VS getroffene Regelung und führten u.a. aus, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts ermittelt werde. Hinsichtlich der in § 21 Abs. 5 letzter Satz VS enthaltenen Regelung wurde vereinbart, dass die Bekanntmachung der Satzung mit der redaktionellen Änderung erfolge, dass das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ ersetzt werde (vgl. BA Heft 6 Blatt 12). Sodann wurde die 9. Änderungssatzung mit der redaktionellen Änderung im März 2009 bekannt gemacht.
In seiner 120. Sitzung am 8. Mai 2009 empfahl der Verwaltungsrat der Verbandsversammlung die 10. Änderungssatzung dahingehend zu beschließen, den Zeitraum zur Ermittlung der durchschnittlichen Verbandsumlage, der die Grundlage für die Vermögensauseinandersetzung bildet, in den Zeitraum vor Rechtswirksamkeit der 9. Änderungssatzung zu legen, um jeglichen Missbrauch auszuschließen. Dieser Empfehlung kam die Verbandsversammlung in ihrer Sitzung am 21. August 2009 nach und legte den Zeitraum auf die Jahre 2004 bis 2008 fest. Die 10. Änderungssatzung wurde im September 2009 bekannt gemacht. Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 10. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschrift der 120. Sitzung des Verwaltungsrates der Klägerin (vgl. Blatt 109 – 110 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).
Von der Austrittsmöglichkeit machten die Beigeladenen mit Kündigungsschreiben vom 15. Dezember 2010, 9., 23. und 29. Juni 2011 Gebrauch.
In der Folgezeit kam es zwischen der Klägerin und den Beigeladenen zum Streit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung nach § 21 Abs. 4 VS und über die Übernahme von Bediensteten bzw. über die Vereinbarung einer Zahlungsverpflichtung nach § 21 Abs. 5 VS. Hierzu gab es vorprozessual umfangreichen Schriftverkehr und mehrere Gespräche. In diesem Zusammenhang holte die Klägerin u.a. ein Gutachten ihrer heutigen Prozessbevollmächtigten ein. Kern dieses Gutachtens vom 12. Juli 2012 ist die Ansicht, die Austrittserklärung der Beigeladenen alleine habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Für ein wirksames Ausscheiden sei vielmehr zusätzlich erforderlich, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung stattgefunden und die ausscheidende Körperschaft anteilig Bedienstete übernommen habe. Auf den weiteren Inhalt des Gutachtens wird Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 setzte die Klägerin den Beklagten von den Kündigungen der Beigeladenen in Kenntnis und übersandte den bisher geführten Schriftverkehr. Mit weiterem Schreiben vom gleichen Tag wies die Klägerin die Beigeladenen darauf hin, dass sie das Ausscheiden zum 31. Dezember 2012 nicht anerkennen werde, wenn nicht vorab Regelungen zur vermögensrechtlichen Auseinandersetzung und Personalübernahme getroffen worden seien. In diesem Fall erhebe sie weiterhin Umlagen gemäß § 17 Abs. 1 VS. Ein Verbandsmitglied scheide erst wirksam aus, wenn Einigkeit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung erzielt worden sei. Zudem sei mit dem Ausscheiden anteilig Personal zu übernehmen. Auch insoweit sei die Wirksamkeit des Ausscheidens an die tatsächlich erfolgte Übernahme von Personal geknüpft. Sie bat um Mitteilung bis 30. September 2012, ob die mitgeteilten finanziellen Verpflichtungen anerkannt würden, ob und ggf. welches Personal übernommen werde oder ob statt der Übernahme eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden solle.
In der Folgezeit gab es weiteren umfangreichen Schriftverkehr zwischen der Klägerin und den Beigeladenen hinsichtlich der Zahlungsverpflichtung und der Übernahme von Personal, ohne dass es zu einer Einigung kam. Ein im November 2012 beim Beklagten eingeleitetes Schlichtungsverfahren endete im Juli 2013 ergebnislos.
Zwischenzeitlich hatte die Verbandsversammlung der Klägerin am 7. Dezember 2012 die Verbandsumlage für das Wirtschaftsjahr 2013 unter Einbeziehung der Beigeladenen beschlossen und die Klägerin den Beklagten mit Schreiben vom 10. Dezember 2012 gebeten, die im Wirtschaftsplan 2013 festgesetzte Verbandsumlage zu genehmigen.
Mit Schreiben vom 19. Juli 2013 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass auf der Basis des von der Verbandsversammlung beschlossenen Wirtschaftsplans für 2013 keine Genehmigung der Verbandsumlage erteilt werden könne. Der Wirtschaftsplan veranschlage Erträge der Mitgliedskommunen, die zum 31. Dezember 2012 ihren Austritt erklärt hätten. Als Folge seien möglicherweise Erträge aus Ausgleichszahlungen im Sinne des § 21 Abs. 4 VS in den Wirtschaftsplan einzustellen. Den wirksamen Austritt unterstellt, führe die Verteilung der Zahllasten auf die verbleibenden Mitglieder zu neuen Umlageanteilen. Der Wirtschaftsplan sei daher neu zu beschließen. Unter dem 16. August 2013 bat die Klägerin den Beklagten um Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides.
Mit Bescheid vom 9. September 2013 lehnte es der Beklagte ab, die Verbandsumlage der Klägerin auf der Basis des von der Verbandsversammlung am 7. Dezember 2012 beschlossenen Wirtschaftsplans für das Haushaltsjahr 2013 gemäß § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen. Zur Begründung führte er aus, die Klägerin habe die Beigeladenen nicht mehr zur Umlage veranlagen dürfen, weil diese ihre Mitgliedschaft wirksam gekündigt hätten.
Die Klägerin hat am 2. Oktober 2013 Klage erhoben.
Zur Begründung ihrer Klage trägt sie vor: Der Austritt der Beigeladenen sei unwirksam. Die Austrittserklärung allein habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 und 5 VS „mit dem Ausscheiden“ folge im Umkehrschluss, dass ein wirksames Ausscheiden nicht in Betracht komme, wenn dem ausscheidenden Verbandsmitglied die anteilige Übernahme von Bediensteten nicht gelinge und auch kein gegenseitiges Einvernehmen über die Vereinbarung einer übernahmeersetzenden Zahlungsverpflichtung habe erzielt werden können. Dass die rechtsgestaltende Wirkung der Austrittserklärung an die Erfüllung weiterer Voraussetzungen gebunden sei, finde sich auch in der Rechtsprechung wieder (OVG für das Land Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 –). Ferner spreche auch die in § 21 Abs. 3 VS geregelte Übergangsphase von insgesamt 18 Monaten zwischen der Erklärung des Austritts und seinem Wirksamwerden dafür, dass die Folgen eines Austritts des betreffenden Verbandsmitgliedes zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens seines Austritts geklärt sein müssten.
Auch Sinn und Zweck der Satzungsregelung lasse erkennen, dass die Austrittserklärung selbst noch keine rechtsgestaltende Wirkung haben könne, da ansonsten die betreffende Körperschaft nach wie vor die Kosten für alle vorhandenen Bediensteten zu tragen hätte, obwohl die Satzung deren anteilige Übernahme durch die Austrittswilligen verlange. Die Klägerin müsse unter Umständen einen langwierigen Rechtsstreit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder die anteilige Übernahme von Bediensteten führen, was die Erfüllung der einem Zweckverband obliegenden öffentlichen Aufgaben gefährde. Diese Konsequenz habe der Gesetzgeber nicht herbeiführen wollen.
Eine solche Konsequenz sei auch mit den Grundsätzen des Zweckverbandes nicht vereinbar. Bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –). Darüber hinaus sei zu beachten, dass der Zweckverband auf eine dauerhafte und berechenbare Aufgabenübernahme angelegt sei (vgl. VG Gera, Beschluss vom 20. Februar 1997 – E 1156/98.GE –). Diesem Grundsatz laufe eine Satzungsregelung, nach der das Ausscheiden durch bloße Kündigungserklärung möglich sei und alle daraus folgenden Auseinandersetzungsansprüche danach vor den Gerichten zu klären wären, zuwider.
Auch die Historie des § 21 VS stütze die klägerische Rechtsauffassung. Sei wie vorliegend nicht genug Personal bereit, zu den austrittswilligen Mitgliedern zu wechseln, dann seien nur zwei Möglichkeiten denkbar: Der Austritt sei nicht möglich oder die austrittswillige Gebietskörperschaft müsse eine anteilige Zahlungsverpflichtung übernehmen. Da die Satzung hierfür ein Einvernehmen vorsehe und die Beigeladenen dieses nicht erteilt hätten, bliebe nur der Schluss, dass ein Austritt nicht möglich sei. Es komme auch nicht in Betracht, das fehlende Einvernehmen der austrittswilligen Körperschaften durch Richterspruch zu ersetzen. Die von den Beigeladenen vertretene Auffassung, wonach alle Personalkosten bei der Klägerin verblieben, finde weder in der Satzung noch in der Entstehungsgeschichte der Satzung keine Stütze.
Die Klägerin beantragt,
das beklagte Land unter Abänderung des Bescheides vom 9. September 2013 zu verpflichten, die Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan für 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, die Verbandsumlage könne nicht genehmigt werden. Der Wirtschaftsplan 2013 gehe fälschlicherweise davon aus, dass die Beigeladenen zu 1. bis 4. weiterhin Mitglieder der Klägerin seien. Der Austritt erfolge aber ausschließlich durch die fristgerechte Kündigungserklärung. Die vermögensrechtliche Auseinandersetzung sei eine Rechtsfolgewirkung.
Die Beigeladenen zu 1. bis 3. beantragen,
Sie tragen vor: Ein rechtswirksamer Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin erfolge allein durch die fristgerechte schriftliche Austrittserklärung gemäß § 21 Abs. 2 VS. Unerheblich seien insoweit die Personalübernahmeregelung in § 21 Abs. 5 Satz 1 VS und die Regelung in § 21 Abs. 4 (Satz 1) VS, wonach mit dem Wirksamwerden des Austritts eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband stattfinde. Hierbei handele es sich um Kündigungsfolgeregelungen. Die von der Klägerin für ihr Rechtsverständnis bemühte Judikatur sei wegen Divergenzen sowohl in der Sach- wie auch in der Rechtslage nicht einschlägig.
Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
Sie schließt sich der Rechtsauffassung des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. bis 3. an. Ergänzend führt sie aus, dass sich sowohl aus der Regelungssystematik als auch aus der Entstehungsgeschichte des § 21 VS ergebe, dass schon allein die Austrittserklärung rechtsgestaltende Wirkung habe. Bestätigt werde dieses Satzungsverständnis schließlich durch eine Auslegung nach Sinn und Zweck des § 21 VS. Seit 2007 habe sich die Klägerin in einem tiefgreifenden Reformprozess befunden. Die Arbeitsgruppe „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“ sei gegründet worden, um ein Konzept zur Neuausrichtung zu erarbeiten. Insbesondere habe der neue Verband seinen Charakter als Zwangsverband ohne Kündigungsmöglichkeit ablegen sollen. Folge man der Rechtsauffassung der Klägerin, habe eine Verweigerungshaltung der Beigeladenen hinsichtlich der Übernahme von Bediensteten zur Folge, dass es nie zu einem Ausscheiden von Mitgliedern „auf Augenhöhe“ kommen könne. Vielmehr sei die Klägerin damit in der Lage, die Mitglieder in ein „gegenseitiges Einvernehmen“ nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS zu drängen. Sollten die Verbandsmitglieder mit einem „Vorschlag“ der Klägerin zu einer finanziellen Abgeltung nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS nicht einverstanden sein, müssten sie Mitglieder bleiben. Das vereinbarte einseitige Kündigungsrecht würde zu einer leeren Hülle entwertet. Außerdem stehe nur dieses Satzungsverständnis im Einklang mit der gesetzlichen Regelung des § 20 GkG NRW in Verbindung mit der rechtlichen Konstruktion des Zweckverbandes und der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens, der Verfahren 4 K 5970/13, 4 K 7841/13, 4 K 5967/13, 4 K 7839/13, 4 K 5971/13, 4 K 7840/13 und 4 K 5972/13 sowie der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet.
Der Beklagte hat die Genehmigung der Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan 2013 zu Recht mit seinem Bescheid vom 9. September 2013 abgelehnt. Die jährlich neu festzusetzende Verbandsumlage bedarf nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Klägerin kann diese Genehmigung nur dann beanspruchen, wenn die Festsetzung der Umlage nicht gegen gesetzliche Vorschriften oder sonstiges Recht verstößt.
Zu den Anforderungen an die vergleichbare Festsetzung einer Kreisumlage vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.12.1989 – 15 A 436/86 –, juris, Rn. 40.
Hier liegt aber ein solcher Rechtsverstoß vor.
Rechtsgrundlage für die Erhebung der Verbandsumlage sind § 19 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW und § 17 Abs. 1 Satz 1 VS. Danach können nur Verbandsmitglieder zur Umlage herangezogen werden. Die Beigeladenen sind seit dem 1. Januar 2013 nicht mehr Mitglieder der Klägerin. Sie sind wirksam aus der Klägerin ausgeschieden. Ihre Austrittserklärungen sind schriftlich gemäß den Vorgaben in § 21 Abs. 2 Satz 1 VS erfolgt. Die Beigeladenen haben ihren Austritt auch fristgerecht gemäß § 21 Abs. 3 VS mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 erklärt.
Dass sich die Klägerin und die Beigeladenen bis heute nicht vermögensrechtlich auseinandergesetzt haben und die Beigeladenen bisher auch noch keine Bediensteten der Klägerin übernommen haben, lässt ihr Ausscheiden mit dem Jahresende 2012 entgegen der Auffassung der Klägerin unberührt.
Eine ausdrückliche Bestimmung, wann eine Austrittserklärung und das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds wirksam werden, enthält allein § 21 Abs. 3 VS. Der Wortlaut dieser Vorschrift ist dabei eindeutig: einzige Tatbestandsvoraussetzung für den Austritt ist die rechtzeitige schriftliche Austrittserklärung. Die Regelungen in § 21 Abs. 4 VS knüpfen im Wortlaut an § 21 Abs. 3 VS an. Mit dem nach § 21 Abs. 3 VS bestimmbaren Datum des Wirksamwerdens des Austritts findet die vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen dem ausscheidenden Mitglied und dem Zweckverband statt. Wenn es in § 21 Abs. 4 Satz 3 VS heißt, dass der Ausgleichsbetrag aus der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung binnen 6 Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen ist, wird deutlich, dass das Ausscheiden zu einem (datumsmäßig bestimmten) Stichtag erfolgt und mit diesem Stichtag zugleich der Ausgangspunkt feststeht, von dem aus der Ausgleich vermögensmäßig zu berechnen ist. Dazu passt, dass auch nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 5 VS die Bestimmung der anteilig zu übernehmenden Bediensteten vom Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts abhängt.
Aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Sachsen-Anhalt vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 – kann die Klägerin für sie Günstiges nicht herleiten. Der von der Klägerin zitierte Leitsatz, aus dem sich ergibt, dass die Abwicklungsfragen geklärt sein müssten, bevor die Entscheidung über die Feststellung des Austritts getroffen werden könne, beruht auf der in Sachsen-Anhalt geltenden Rechtslage. Denn in § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG LSA ist – anders als in der hier einschlägigen satzungsmäßigen Bestimmung des § 21 VS – die Abwicklung als Tatbestandsvoraussetzung normiert.
Dass der Austritt zu einem bestimmten Datum wirksam wird, auch wenn bis dahin weder eine Verständigung noch eine (aufsichtsbehördliche) Entscheidung über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder über die Übernahme von Bediensteten vorliegt, ergibt nicht nur der Wortlaut der Satzung, sondern auch deren Entstehungsgeschichte, insbesondere die Erörterung der Klägerin mit dem Beklagten anlässlich der 9. Satzungsänderung. Danach entsprach es dem Willen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung, eine Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung aufzunehmen. Wer ausscheiden wollte, sollte dazu mit Ablauf des Jahres 2012 erstmals in der Lage sein. Dem Schreiben des Beklagten an die Klägerin vom 8. Januar 2009 lässt sich entnehmen, dass der Beklagte die gewählten Formulierungen in den Absätzen 4 und 5 des § 21 VS zunächst aus seiner Sicht für nicht hinreichend klar und deutlich hielt. Im Verwaltungsvorgang des Beklagten sind in einem Textexemplar der Satzung die Begriffe „Wirksamwerden des Austritts“ und „ausscheidenden“ in Absatz 4 markiert und mit der Bemerkung „der dann schon ausgeschiedenen!? lieber vorher“ versehen. In Absatz 5 des § 21 VS ist neben Satz 3 ein „nein!“ und „allenfalls schlichten“ sowie „besser vor dem Ausscheiden regeln“ vermerkt. Ausweislich des – von der Klägerin nicht angegriffenen – Ergebnisprotokolls des Beklagten über die gemeinsame Besprechung am 17. Februar 2009 waren es gerade die Vertreter der Klägerin, die mit ihren damaligen Erläuterungen die Bedenken der Beklagtenvertreter ausräumten. So wurde im Besprechungsprotokoll ausdrücklich das Stichtagsprinzip für den wirksamen Austritt festgehalten, indem ausgeführt wurde, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerden des Austritts ermittelt werde. Handlungsbedarf für klarstellende oder gar andere Formulierungen sahen die Teilnehmer der Besprechung insoweit ausdrücklich nicht (mehr). Als einzige Änderung, die in der 9. Änderungssatzung sodann vorgenommen wurde, verblieb damit, in § 21 Abs. 5 VS das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ zu ersetzen, worauf sogleich noch einzugehen ist. Im Übrigen entspricht die stichtagsbezogene Sichtweise der in den Beratungen zur 10. Änderungssatzung von der Klägerin selbst vertretenen Auffassung (vgl. Seite 3 der Niederschrift über die 58. Sitzung der Verbandsversammlung am 21. August 2009, Blatt 141 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).
Auch die systematische Betrachtung der einschlägigen Satzungsregelungen führt zu keiner anderen als der zuvor erkannten Maßgeblichkeit des Stichtags für den Austrittszeitpunkt. Die Klägerin stützt ihre Auffassung, die Beigeladenen blieben solange Mitglieder, wie über Ausgleichszahlung und anteilige Übernahme von Bediensteten keine Verständigung erzielt sei, auf die aus ihrer Sicht abschließenden Regelungen in der Satzung, die außer einer (hier bereits gescheiterten) Schlichtung kein weiteres Verfahren benennen, um der Klägerin zum notwendigen Lastenausgleich zu verhelfen. Der Klägerin ist zuzugeben, dass dies in der Tat ein unvertretbares Ergebnis wäre. Die Auflösung dieses Dilemmas ist aber nicht nur mittels des klägerischen Wegs möglich, die Wirksamkeit des Austritts der vermögens- und personalmäßigen Auseinandersetzung quasi nachzulagern. Dies verstößt nicht nur gegen den Wortlaut der Satzung. Es steht zudem nicht im Einklang mit dem übergeordneten Gesetz. Danach ist bei Streit über Ausgleichszahlung und Übernahme von Bediensteten die beklagte Bezirksregierung zur Entscheidung (und nicht nur zur Schlichtung) berufen.
Sowohl das GkG NRW als auch die Verbandssatzung kennen die (ausdrücklich normierte) Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde in den Fällen, in denen es zu Streitigkeiten zwischen dem Zweckverband und seinen Mitgliedern kommt. So sieht das Gesetz in § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW bei einer im Falle des Beitritts oder des Ausscheidens von Mitgliedern oder der Auflösung des Zweckverbandes notwendigen Auseinandersetzung vor, dass die Aufsichtsbehörde eine Entscheidung trifft, wenn sich die Beteiligten nicht einigen. Auch in § 21 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW ist die Entscheidung der Aufsichtsbehörde fixiert. Die Verbandssatzung kennt ebenfalls die Entscheidungskompetenz der beklagten Bezirksregierung im Fall der Auflösung der Klägerin. Auch in diesem Fall entscheidet die beklagte Bezirksregierung, wenn keine Einigung über das Vermögen und/oder das Personal zustande kommt (vgl. § 26 Abs. 3 und 4 VS). Eine solche Entscheidungsmöglichkeit sah die beschlossene 9. Änderungssatzung zunächst auch für den Fall des Ausscheidens von Verbandsmitgliedern ausdrücklich vor. Die nunmehr statt dessen aufgeführte Schlichtung korrespondiert dagegen mit § 30 GkG NRW. Das Schlichtungsverfahren kann jedoch nicht die im GkG NRW vorgesehene Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde ersetzen oder gar verdrängen; die Schlichtung tritt vielmehr hinzu. Dem hat der Vertreter der beklagten Bezirksregierung jedenfalls in der mündlichen Verhandlung vor der Kammer Rechnung getragen und zu Recht angeboten, ob des zwischenzeitlich bereits bei Gericht anhängigen Auseinandersetzungsstreits zwischen der Klägerin und den Beigeladenen (vgl. die in den Verfahren 4 K 5967/13, 4 K 5970/13, 4 K 5971/13 und 4 K 5972/13 hilfsweise angekündigten Anträge auf Zahlung) die zunächst zu treffende aufsichtsbehördliche Entscheidung nunmehr in Angriff zu nehmen.
Nur dieses Verständnis der Satzung korrespondiert im Übrigen mit den von der Satzung als entsprechend anwendbar vorgesehenen Regelungen in §§ 128 ff. BRRG. Auch und gerade diese Vorschriften weisen der Aufsicht bei fehlender Einigung die Entscheidung zu. Erst dagegen mag dann – von der Klägerin wie von den Beigeladenen – das Gericht angerufen werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.02.2003 – 1 B 73/03 – , juris Rn. 9, wo es wörtlich heißt: „Die von § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG geforderte, von § 128 Abs. 4 BRRG für seinen Anwendungsfall in Bezug genommene Herstellung des Einvernehmens schließt außerdem dessen Erzwingung durch die unmittelbare Inanspruchnahme gerichtlicher Hilfe aus, setzt vielmehr voraus, dass das Einvernehmen im Streitfalle innerhalb der Verwaltungshierarchie durch ggfls. erforderliche Inanspruchnahme übergeordneter Stellen der Dienstaufsicht einer Regelung zugeführt wird. Ein einklagbares Recht auf Herstellung des Einvernehmens (mit einer etwa damit verbundenen Ersetzungsbefugnis der Gerichte?) anzunehmen, enthielte demgegenüber einen nicht auflösbaren Widerspruch zu dem Anliegen der Regelung in § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG. Es kann deswegen aus ihr nicht abgeleitet werden. Die gesetzlich bestimmte Pflicht zur Herstellung des Einvernehmens schließt nach allem eine Verlagerung des Streits in die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit aus, legt vielmehr im Falle der Nichteinigung den Einsatz der Instrumente der Dienstaufsicht nahe.“
Diese Sichtweise ist schließlich ausgesprochen zweckmäßig. Die Bestimmung der Aufsichtsbehörde in § 29 Abs. 1 GkG NRW entspricht der allgemeinen Kommunalaufsicht, was sich deshalb als besonders hilfreich erweisen kann, weil die Aufsichtsbehörde kraft ihrer Stellung als Kommunalaufsicht etwa auch um die finanzielle und personelle Situation der Mitgliedsgemeinden weiß und diese Kenntnisse in ihre Entscheidungsfindung einfließen, wenn der Austritt von Verbandsmitgliedern in Rede steht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 06.12.2011 – 15 A 1544/11 –, juris Rdnr. 33.
Schließlich ist auch unter teleologischen Gesichtspunkten kein Raum für das Satzungsverständnis der Klägerin. Sinn und Zweck der Regelungen in Satzung und Gesetz ist es, ein Datum zu bestimmen, dass die verlässliche Berechnung sowohl von Ausgleichszahlung als auch von anteiliger Personalübernahme erlaubt. Wollte man der Auffassung der Klägerin folgen, die Wirksamkeit des Austritts verschiebe sich jeweils zeitlich so weit in die Zukunft, bis die Auseinandersetzung erfolgt sei, hätte man das Paradoxon, dass mangels eines konkret feststehenden Stichtags keine genaue Berechnung des Ausgleichsbetrags oder der Personalanteile zur Übernahme möglich wäre. Das Paradoxon lässt sich auflösen, indem der Stichtag zugleich für den wirksamen Austritt und die Berechnung maßgeblich ist. Es ist auch kein gangbarer Weg, wie vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung als Idee entwickelt, erst nach erfolgreicher, d.h. entweder einvernehmlicher oder durch die Aufsicht entschiedener Berechnung von Ausgleichszahlung und Bestimmung des zu übernehmenden Personals „rückwirkend“ das Austrittsdatum festzustellen, es jedoch bis zur erfolgreichen Verständigung bei der Mitgliedschaft zu belassen. Dies würde die Klägerin nicht nur begünstigen (weil etwa die Umlagepflicht erhalten bliebe). Es würde sie möglicherweise sogar empfindlich in ihrer Wirtschaftsführung beeinträchtigen. Denn die austrittswilligen Gebietskörperschaften wären bei diesem Weg bis zur Verständigung bzw. aufsichtsbehördlichen Entscheidung zunächst weiterhin Vollmitglieder mit allen Rechten, nicht nur Pflichten. Endet indes die Mitgliedschaft zum Stichtag, bleibt die Wirtschaftsführung ohne weitere Einflussnahme der ausgeschiedenen Mitglieder, selbst wenn es nicht zur Einigung über den vermögensrechtlichen Ausgleich und das Personal kommt und demgemäß die Entscheidung der Bezirksregierung beantragt wird. Nur so ergeben sich auch keine Friktionen, wenn mehrere Mitglieder ausscheiden, aber nicht mit allen Streit über die Auseinandersetzung entsteht.
Soweit die Klägerin vorträgt, bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien und somit die Auseinandersetzung vor Wirksamkeit der Kündigung geregelt sein müsse, vermag auch dies zu keinem anderen Ergebnis zu führen. Hierbei stützt sich die Klägerin auf die Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –. Anders als im vorliegenden Verfahren enthielt die Verbandssatzung in dem Verfahren, das der VGH Baden-Württemberg zu entscheiden hatte, keine Bestimmung über eine Kündigung der Mitgliedschaft. Diese in dem Verfahren bestehende Regelungslücke wurde durch ein außerordentliches Kündigungsrecht geschlossen, das jedoch unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus steht. Vorliegend geht es aber gerade nicht um ein außerordentliches Kündigungsrecht, sondern um ein von der Klägerin bzw. ihrer Verbandsversammlung mit der 9. Änderungssatzung selbst eingeführtes ordentliches Kündigungsrecht.
Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf die Entscheidung des VG Gera berufen. Denn das Landesgesetz in Thüringen sieht eine Kündigung aus wichtigem Grund vor (vgl. § 38 Abs. 5 ThürGKG). Nur für diesen Fall hat das VG Gera entscheiden, dass bei der Abwägung des Einzelinteresses am Ausscheiden mit dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse die wesentlichen Unterschiede zwischen vertraglichen und körperschaftlichen Bindungen zu beachten seien. Hier bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung.
Vgl. VG Gera, Beschluss vom 20.02.1997 – 5 E 1156/96.GE –, juris Rdnr. 54.
Um eine Kündigung aus wichtigem Grund geht es vorliegend gerade nicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzlich bedeutsam ist die Frage, ob die Bezirksregierung auch ohne ausdrückliche Regelung in der Verbandssatzung zur (nachgelagerten) Entscheidung über die Auseinandersetzung von Vermögen und Personal berufen ist und deshalb ein Verbandsmitglied auch bei Streit über die Auseinandersetzung bereits wirksam ausscheiden kann.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 128 ff. BRRG
§§ 128 ff. BRRG. Auch und gerade diese Vorschriften
§§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 128 BRRG
§ 30 GkG
§ 20 GkG
§ 19 Abs. 2 GkG
§ 19 Abs. 2 Satz 2 GkG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 GkG
§ 8a Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 20 Abs. 1 Satz 3 GkG
§ 21 Abs. 2 Satz 2 GkG
§ 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG
§ 128 Abs. 4 BRRG
§ 29 Abs. 1 GkG
§ 38 Abs. 5 ThürGKG
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 K 5972/13
4 L 241/03
1 S 247/87
4 K 5970/13
4 K 7841/13
4 K 5967/13
4 K 7839/13
4 K 5971/13
4 K 7840/13
15 A 436/86
1 B 73/03
15 A 1544/11
5 E 1156/96