Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-04-04, Aktenzeichen 9 K 6289/23
ECLI: ECLI:DE:VGD:2025:0404.9K6289.23.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Ablehnungs- und Rückforderungsbescheides der Bezirksregierung E. vom N02. August 2023 (Az.: XXX0X-N01) verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 3. Mai 2022 auf Gewährung einer sogenannten Überbrückungshilfe IV unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Gewährung einer Überbrückungshilfe aus Mitteln des Bundes für einen Zeitraum während der Corona-Pandemie.
Die Klägerin ist ein Unternehmen zur Förderung ehrenamtlicher Tätigkeit mit dem Schwerpunkt der Förderung des nationalen und internationalen Kunst- und Kulturaustausches.
Am 3. Mai 2022 beantragte die Klägerin elektronisch durch ihren prüfenden Dritten die Gewährung einer sogenannten Überbrückungshilfe IV für bestimmte Fixkosten in den Monaten von Januar bis einschließlich Juni 2022 in der voraussichtlichen Höhe von insgesamt 63.692,48 Euro, wählte als Vergleichsumsatz zur Ermittlung des Umsatzrückgangs je Fördermonat den gleichen Monat aus dem Jahr 2019 und bezifferte die Umsätze in den Monaten Januar bis einschließlich Juni 2019 bzw. 2022 mit 13.722,94 bzw. 0,00, 5880,26 bzw. 0,00, 4849,75 bzw. 1200,00, 15.637,60 bzw. 4600,00, 22.572,30 bzw. 6000,00 und 14.609,51 bzw. 4000,00 Euro. Außerdem willigte sie ein, dass der Bewilligungsbescheid und weitere Verwaltungsakte im Bewilligungsverfahren elektronisch bereitgestellt und bekannt gegeben würden.
Mit Bescheid vom N02. Mai 2022 (Az.: XXX0X-N01) – noch am selben Tage mit entsprechender E-Mail-Benachrichtigung des prüfenden Dritten in das Antragsportal hochgeladen – gewährte die Bezirksregierung E. der Klägerin unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung in einem Schlussbescheid eine Abschlagszahlung für die Überbrückungshilfe IV in Höhe von 31.846,24 Euro, die noch am selben Tage an die Klägerin angewiesen wurden. In den Nebenbestimmungen wurde unter Ziffer 3 festgelegt, dass die Klägerin nach Ablauf des letzten Fördermonats bzw. nach Bewilligung, spätestens jedoch bis 31. Dezember 2022 über den von ihr beauftragten Steuerberater, Wirtschaftsprüfer, vereidigten Buchprüfer, Steuerbevollmächtigten oder Rechtsanwalt eine Schlussabrechnung über die von ihr empfangenen Leistungen vorzulegen hat, in der der betreffende Dritte den tatsächlich entstandenen Umsatzrückgang für die jeweiligen Fördermonate und den tatsächlich erzielten Umsatz im jeweiligen Fördermonat im Verhältnis zum Vergleichsmonat bestätigt.
Mit vorläufigem Bescheid vom 00. Juni 2022 gewährte die Bezirksregierung E. der Klägerin angesichts des Auslaufens des Befristeten Rahmens der Europäischen Kommission am 30. Juni 2022 die Überbrückungshilfe IV dem Grunde nach unter dem Vorbehalt der vollständigen Prüfung der Antragsberechtigung und der Berechnung der Anspruchshöhe.
Nachdem der prüfende Dritte im Juli und August 2022 mehrere Anfragen der Bezirksregierung E. zur Plausibilisierung der geltend gemachten Fixkosten unbeantwortet gelassen hatte und auf eine dahingehende letztmalige Erinnerung Anfang Februar 2023 mitgeteilt hatte, dass er insoweit keine Rückmeldung von der Klägerin erhalten habe, ihm keine Nachweise vorlägen und er deshalb eine Kürzung auf die zu fördernden Fixkostenpunkte vorschlage, bat die Bezirksregierung unter dem 1. und 12. Juni 2023 unter Hinweis auf die fehlende Plausibilisierung der Umsatzeinbrüche der förderfähigen Monate um Übersendung eines Nachweises für die Umsätze aus den Vergleichsmonaten und eine Berechnung des Umsatzeinbruchs nebst Umsatznachweis, beispielsweise durch eine Betriebswirtschaftliche Auswertung (BWA) für die Jahre 2019 und 2022 mit monatlicher Ansicht. Hierauf übersandte der prüfende Dritte eine vorläufige BWA für das Jahr 2019 mit monatlicher Übersicht sowie eine Übersicht mit von der Klägerin geschätzten Beträgen zu den (Netto-)Umsätzen in den Monaten Januar bis März 2022 in Höhe von 0,00, 1200,00 und 1300,00 Euro. Auf den Hinweis der Bezirksregierung vom 10. Juli 2023, dass die BWA 2022 in der vorliegenden Form nicht akzeptiert werden könne, und die gleichzeitige Aufforderung, einen Nachweis für die Umsätze 2022 von Januar bis Juni, beispielsweise durch eine Jahres-BWA für 2022 mit monatlicher Aufstellung oder die Umsatzsteuervoranmeldung zu übersenden, teilte der prüfende Dritte unter dem 17. Juli 2023 mit, eine BWA für 2022 derzeit nicht zusenden zu können, sodass er um Teilbewilligung bitte. Hierzu wies die Bezirksregierung am 18. Juli 2023 darauf hin, dass die nach Ziffer 1.2 der FAQs zwingend festzustellenden Umsatzeinbrüche bislang nicht hätten validiert werden können, sodass nach aktueller Sachlage ausschließlich eine Ablehnung des Antrags in Betracht komme; es werde daher erneut um entsprechende Nachweise gebeten. Darauf antwortete der prüfende Dritte am 25. Juli 2023 mit der Nachricht „xxxxx xx“. Auf wiederholte Anforderung der Bezirksregierung vom 26. Juli 2023 legte der prüfende Dritte am 31. Juli 2023 eine Bestätigung des Herrn Rechtsanwalts G. vom 26. Juli 2023 im Auftrage der Klägerin zu deren folgenden Netto-Umsätzen nach den von ihr vorgelegten Unterlagen (Kassenberichte/Bankkontoauszüge) vor: Januar bis einschließlich April 2022 „keine“, Mai 2022 8216,73 Euro und Juni 2022 10.954,60 Euro.
Daraufhin lehnte die Bezirksregierung E. mit Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid vom N02. August 2023 (Az.: XXX0X-N01) – noch am selben Tage mit entsprechender E-Mail-Benachrichtigung des prüfenden Dritten in das Antragsportal hochgeladen – den Antrag der Klägerin vom 3. Mai 2022 auf Gewährung einer Überbrückungshilfe IV ab (Ziffer 1), stellte fest, dass die Haupt- und Nebenbestimmungen ihrer vorläufigen Bescheide vom N02. Mai und 16. Juni 2022 vollständig ersetzt würden (Ziffer 2) und setzte den innerhalb von sechs Wochen nach Zustellung dieses Bescheides zu erstattenden Betrag auf 31.846,24 Euro fest (Ziffer 3). Zur Begründung wird ausgeführt: Die Entscheidung über die Gewährung der Billigkeitsleistung erfolge nach pflichtgemäßem Ermessen, wobei sie die Verpflichtung zur sorgfältigen Beachtung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der begrenzten Haushaltsmittel treffe, was die Ablehnung von Anträgen gebiete, die wesentliche unabdingbare Antragsvoraussetzungen nicht erfüllten. Es fehle an der Einreichung von geeigneten Unterlagen zur Glaubhaftmachung des Umsatzrückgangs nach Ziffer 3 Abs. 1 der einschlägigen Förderrichtlinien. Die Klägerin sei um Zusendung einer BWA 2019 und 2022 gebeten worden, habe eine solche jedoch nicht vorgelegt, sondern lediglich eine Mitteilung der nicht das Coronahilfeprogramm betreuenden und insoweit nicht bevollmächtigten Anwaltskanzlei G., die keine ausreichenden Informationen zur Plausibilisierung der Umsatzrückgänge 2019-2022 enthalte. Es bestünden Zweifel an den geltend gemachten Umsatzrückgängen, sodass die Antragsberechtigung insgesamt fehlen könnte. Die Mitteilung der Anwaltskanzlei G. könne insoweit nicht berücksichtigt werden, da sie die Klägerin nicht für das Coronahilfeprogramm betreue und nicht bevollmächtigt sei. Die in den Bescheiden vom N02. Mai und 00. Juni 2022 vorbehaltene Prüfung der Antragsberechtigung sei somit erfolgt, sodass der vorliegende Bescheid an die Stelle dieser vorläufigen Bescheide trete. Die Rückforderung der bereits ausgezahlten Leistungen finde ihre Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) in analoger Anwendung.
Die Klägerin hat am 29. August 2023 durch ihren Prozessbevollmächtigten unter Vorlage des angegriffenen Bescheides Klage erhoben. Die Klageschrift ist mit „Anfechtungsklage“ überschrieben, führt als Betreff „wegen: Aufhebung Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid“ an und kündigt an, zu beantragen, „(den) Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid vom 00.00.2023 mit dem Aktenzeichen XXX0X-N01 (aufzuheben)“, und die Klage nach erbetener Akteneinsicht zu begründen. Diese Klagebegründung ist mit Schriftsätzen vom 28. September 2023 und 5. Dezember 2024 erfolgt. Außerdem hat die Klägerin mit Nachricht vom 7. November 2024 vorläufige BWAs für die Jahre 2019-2022 mit monatlichen Übersichten vorgelegt, in denen die Umsatzangaben für die Monate Januar bis einschließlich Juni 2019 denen aus dem Antrag und für die Monate Januar bis einschließlich Juni 2022 denen aus der Bestätigung des Rechtsanwalts G. vom 26. Juli 2023 entsprechen.
Mit der Klage trägt die Klägerin vor: Die Klage sei bereits mit ihrem ursprünglichen Antrag zulässig, da für eine isolierte Anfechtungsklage nur in solchen Fällen kein Rechtsschutzbedürfnis bestehe, in denen zuvor keine Gewährung erfolgt sei. Ihr sei jedoch die Leistung – allerdings nicht vollständig – zunächst gewährt und anschließend durch den Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid wieder entzogen worden. Selbst bei Unzulässigkeit der isolierten Anfechtungsklage sei ihre Klage der Umdeutung bzw. Auslegung als eine Verpflichtungsklage auf Bescheidung zugänglich. Denn nach höchstrichterlicher Rechtsprechung sei für den Umfang des Klagebegehrens gemäß § 88 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auch im Anwaltsprozess trotz deren gesteigerter Bedeutung nicht die Fassung des Klageantrags maßgebend, sondern das wirkliche Rechtsschutzziel, wie es sich aus dem gesamten Parteivorbringen, insbesondere der Klagebegründung, erschließe.
In der Sache sei es schon nicht korrekt, dass sie aufgefordert worden sei, BWAs für die Jahre 2019 und 2022 zu übersenden. Derartige BWAs seien in der Anforderung durch die Bezirksregierung nur als Beispiel des erforderlichen Nachweises für die Umsätze genannt worden. Außerdem wäre eine solche Aufforderung zur Vorlage von BWAs auch rechtswidrig, da ein Anspruch gerichtet auf Übersendung speziell von BWAs zum Nachweis des Umsatzes so im Gesetz nicht verankert sei. Tatsächlich habe sie neben der übersandten BWA 2019 mit ihrer Übersicht zu den Schätzungsbeträgen für Januar bis März 2022 und der Bestätigung ihres Rechtsanwaltes vom 26. Juli 2023 konkrete Angaben zu ihren Umsätzen im ersten Halbjahr 2022 gemacht. Die vorgelegten Unterlagen seien – ebenso wie eine BWA – geeignet, die entsprechenden Umsätze nachzuweisen. Die Nachweiseignung werde auch nicht dadurch infrage gestellt, dass die Unterlagen über eine Anwaltskanzlei übersandt worden seien, zumal einem Rechtsanwalt formal die gleichen Befugnisse zustünden wie einem Steuerberater. Dass diese Kanzlei für das Coronahilfeprogramm nicht bevollmächtigt sei, sei irrelevant. Zum einen sei eine entsprechende Bevollmächtigung nicht an eine bestimmte Form gebunden. Zum anderen bedürfe es für die Vorlage der Unterlagen keiner Vollmacht, da eine solche nur für die Abgabe einer eigenen Willenserklärung in fremdem Namen erforderlich sei, die Anwaltskanzlei G. hier aber lediglich als Bote fungiert habe. Darüber hinaus sei nicht ersichtlich, warum nicht auch eine von ihr gewählte Anwaltskanzlei Unterlagen an den prüfberechtigten Dritten übersenden dürfe. Entscheidend sei, dass der prüfberechtigte Dritte, der dann die Unterlagen in das entsprechende Portal hochladen dürfe, die Unterlagen erhalte. Auch darin, dass die Bestätigung ihres Rechtsanwaltes nicht dahingehend überprüfbar sei, worauf die angegebenen Umsätze basierten, unterscheide sie sich nicht von einer BWA, die hierzu ebenfalls keine Aussagen enthalte. Hätte der Beklagte darauf hingewiesen, dass Zweifel an der Richtigkeit der Umsätze deswegen beständen, weil sich die diesbezüglichen Angaben im Verfahren geändert hätten, hätte sie dies entsprechend erläutern können. Zu einer dahingehenden Aufforderung sei es aber nicht gekommen. Stattdessen sei ihr immer wieder nur mit identischem Wortlaut mitgeteilt worden, dass die Nachweise nicht ausreichen würden. Schließlich stellten die im Gerichtsverfahren eingereichten BWAs auch keinen neuen Sachvortrag, sondern lediglich einen zusätzlichen Beleg für den Vortrag aus der Bestätigung ihres Rechtsanwalts dar.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungs- und Rückforderungsbescheides der Bezirksregierung E. vom N02. August 2023 (Az.: XXX0X-N01) zu verpflichten, ihren Antrag vom 3. Mai 2022 auf Gewährung einer sogenannten Überbrückungshilfe IV unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt ergänzend aus: Die Klage sei bereits unzulässig. Die zunächst allein erhobene isolierte Anfechtungsklage sei unstatthaft. Für sie fehle auch nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung das Rechtsschutzbedürfnis, solange das Interesse an der Gewährung der geltend gemachten Förderung fortbestehe, die nur mit der Verpflichtungsklage hätte erstritten werden können. Eine entsprechende Auslegung des Klageantrags scheide aufgrund seiner eindeutigen Formulierung, der Überschrift der Klageschrift als „Anfechtungsklage“ und des darin angegebenen Betreffs („wegen: Aufhebung Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid“) aus. § 88 VwGO erlaube es dem Gericht nicht, den Wesensgehalt der Auslegung entsprechend zu überschreiten. Außerdem komme bei einem durch einen Rechtsanwalt gestellten Antrag eine Umdeutung grundsätzlich nicht in Betracht. Hierfür fehle es im Übrigen an einer Erkennbarkeit des wahren Rechtsschutzziels der Klägerin innerhalb der Klagefrist, die sich mit Ausnahme der Klageschrift innerhalb der Klagefrist gar nicht mehr prozessual geäußert habe. Mangels Zustimmung des beklagten Landes und entsprechender Sachdienlichkeit sei auch eine Klageänderung ausgeschlossen.
In der Sache entspreche es der ständigen und von der Rechtsprechung gebilligten Verwaltungspraxis des Beklagten, eine Förderung – wie hier – bei Verweigerung der Mitwirkung durch den prüfenden Dritten abzulehnen. Die eingereichte Mitteilung der Kanzlei G. sei nicht geeignet gewesen, den Umsatzrückgang zu plausibilisieren. Diese Beurteilung obliege dem beklagten Land. Die Bewilligungsstelle habe die Vorlage von Umsatznachweisen verlangt und nicht eine Nachricht über die Höhe der Umsätze mit der Bestätigung, dass eine dritte Kanzlei die vorgelegten Unterlagen geprüft habe. Diese Nachricht erbringe gegenüber den im Antrag und der nachfolgenden Schätzung angegebenen Umsatzzahlen keinen Erkenntnisgewinn. Außerdem stimmten die darin behaupteten Umsätze nicht mit den im Antrag gemachten Angaben überein und ließen auch nicht erkennen, welche Werte in die Umsätze mit einbezogen worden seien und auf welchen Nachweisen die Bestätigung basiere. Damit werde deutlich, dass die Angaben im Antrag ins Blaue hineingemacht worden seien.
Vor diesem Hintergrund liege auch kein Ermessensfehler in Form unzureichender Sachverhaltsaufklärung vor. Es entspreche der tatsächlichen, bisher unbeanstandeten Verwaltungspraxis, dass auf Nachfragen zum Umsatznachweis diejenigen Unterlagen einzureichen seien, die den Umsatz auch tatsächlich belegten. Sofern auf Nachfrage ein ungeeigneter Nachweis eingereicht werde, erfolge in der Regel nur noch eine weitere Nachfrage. Im vorliegenden Fall sei die Klägerin mehrfach zur Einreichung von Nachweisen zu ihren Umsätzen im Zeitraum Januar bis einschließlich Juni 2022 aufgefordert worden, beispielsweise durch eine Jahres-BWA für 2022 mit monatlicher Aufstellung oder Umsatzsteuervoranmeldung. Indem einerseits BWAs für das Jahr 2019 akzeptiert, andererseits Schätzungsbeträge abgelehnt und schließlich eine Jahres-BWA für 2022 mit monatlicher Aufstellung oder Umsatzsteuervoranmeldung als Nachweis vorgeschlagen worden seien, habe die Bewilligungsstelle während des Verwaltungsverfahrens deutlich gemacht, welche Unterlagen als geeignet erachtet würden, den Umsatz zu belegen. Dabei sei ausreichend deutlich geworden, dass der Nachweis ein Äquivalent zur BWA oder Umsatzsteuervoranmeldung sein müsse, die als Basis für Meldungen an das Finanzamt eine deutlich erhöhte und durch das Strafrecht abgesicherte Position genössen. Bei alledem sei eine zusätzliche Aufforderung oder Erläuterung, dass die anwaltliche Bestätigung vom 26. Juli 2023 ungeeignet sei, weder notwendig noch geboten gewesen. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass das Ziel der Einbeziehung des prüfenden Dritten, nämlich die Gewährleistung der Qualität der gestellten Anträge und damit einer schnelleren Bescheidung, verfehlt würde, wenn bei jeder offensichtlich ungeeigneten Antwort immer wieder erneut nachgefragt werden müsste. Da der für die Beurteilung maßgebliche Zeitpunkt aus Gründen der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens sowie zur Gewährleistung der Verteilung haushaltsmäßig begrenzter Subventionsmittel in angemessener Zeit der Zeitpunkt des Bescheiderlasses sei, seien alle Angaben, die neu ins Klageverfahren eingeführt würden, für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides nicht relevant. Dies gelte vor allem für die Einreichung der BWA 2022, die auch keine bloße Vertiefung des Vorbringens der Klägerin im Verwaltungsverfahren darstelle.
Nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung vom 7. November 2024 hat das Gericht die mündliche Verhandlung wiedereröffnet. Sodann haben sich die Beteiligten unter dem 24. und 25. März 2025 mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Zu den weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten und des Verwaltungsvorgangs der Bezirksregierung E. verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne (erneute) mündliche Verhandlung entscheiden.
Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.).
I. Die auf Neubescheidung gerichtete Verpflichtungsklage gegen den Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid der Bezirksregierung E. vom N02. August 2023 ist gemäß § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO statthaft und auch innerhalb der einmonatigen Klagefrist des § 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 S. 2 VwGO erhoben worden.
Die Klage vom 29. August 2023 war von Anfang an dahingehend auszulegen, dass sie auf Neubescheidung des Förderantrags der Klägerin gerichtet war, so dass die entsprechende Klarstellung im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom 7. November 2024 auch keine Klageänderung darstellt, die nur unter den Voraussetzungen des § 91 Abs. 1 VwGO zulässig wäre.
Nach § 88 VwGO darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden; es hat vielmehr – gerade auch zur Gewährleistung der Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. N02 S. 1 des Grundgesetzes – GG) – das tatsächliche Rechtsschutzbegehren zu ermitteln. Maßgebend für den Umfang des Klagebegehrens ist das aus dem gesamten Parteivorbringen, insbesondere der Klagebegründung, zu entnehmende wirkliche Rechtsschutzziel. Insoweit sind die für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätze (§§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches – BGB) heranzuziehen. Maßgebend ist der geäußerte Parteiwille, wie er sich aus der prozessualen Erklärung und den sonstigen Umständen ergibt; der Wortlaut der Erklärung tritt hinter deren Sinn und Zweck zurück. Neben dem Klageantrag und der Klagebegründung ist auch die Interessenlage des Klägers zu berücksichtigen, soweit sie sich aus dem Parteivortrag und sonstigen für das Gericht und den Beklagten als Empfänger der Prozesserklärung erkennbaren Umständen ergibt. Der gestellte Antrag ist danach so auszulegen bzw. umzudeuten, dass er den zu erkennenden Interessen des rechtsschutzsuchenden Bürgers bestmöglich Rechnung trägt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Oktober 2015 - 2 BvR 1493/11 – juris, Rn. 37; BVerwG, Urteil vom 1. September 2016 – N02 C N02.15 –, juris, Rn. 9.
Allerdings erwächst aus § 88 VwGO keine Legitimation des Richters, die Wesensgrenzen der Auslegung zu überschreiten und (ohne Notwendigkeit einer Erörterung) an die Stelle dessen, was eine Partei erklärtermaßen will, das zu setzen, was sie – nach Meinung des Richters – zur Verwirklichung ihres Bestrebens wollen sollte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. August 1989 – 8 B 9.89 –, juris, Rn. 2.
Danach findet die Auslegung ihre Grenze in dem erklärten Willen des Klägers. Ist der Klageantrag schon dem Wortlaut nach eindeutig gestellt und wird dieser Wortlaut durch die Ausführungen des Klägers im Übrigen gestützt, so ist für eine Auslegung durch das Gericht kein Raum mehr. Anderseits unterscheidet auch § 88 VwGO zwischen dem Klagebegehren und der „Fassung der Anträge“ und stellt dabei letztlich auf das Klagebegehren ab.
Vgl. BFH, Urteil vom 20. Juni 2023 – VII R 22/19 –, juris, Rn. 67 f.
Auch kommt der Antragsformulierung gesteigerte Bedeutung für die Ermittlung des tatsächlich Gewollten zu, wenn der Kläger – wie hier – bei der Fassung des Klageantrags anwaltlich vertreten war.
Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 25 März 1998 – N02 B 30.98 –, juris, Rn. N02.
Selbst dann darf die Auslegung jedoch vom Antragswortlaut abweichen, wenn die Klagebegründung, die beigefügten Bescheide oder sonstige Umstände eindeutig erkennen lassen, dass das wirkliche Klageziel von der Antragsfassung abweicht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2012 – 9 B 56.11 –, juris, Rn. 8.
Von diesen Grundsätzen ausgehend war die Klage vom 29. August 2023 von Anfang an als Bescheidungsklage auszulegen. Zwar ist die Klageschrift der Prozessbevollmächtigten der Klägerin mit „Anfechtungsklage“ überschrieben und dem Betreff „wegen: Aufhebung Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid“ versehen und auch der dort angekündigte Klageantrag von seinem Wortlaut her lediglich auf die Aufhebung dieses Bescheides gerichtet. Zudem geht die später geäußerte Rechtseinschätzung der Klägerin, dass in der vorliegenden Konstellation für eine entsprechend „isolierte Anfechtungsklage“ ausnahmsweise ein Rechtsschutzbedürfnis bestehe, da ihr zuvor die Leistung gewährt und durch den streitbefangenen Bescheid wieder entzogen worden sei, bei seiner Aufhebung aber weiterbestehen würde, fehl. Denn mit dem insoweit in Bezug genommenen Bescheid der Bezirksregierung E. vom N02. Mai 2022 wurde der Klägerin lediglich eine Abschlagszahlung i.H.v. 50 % der beantragten Förderersumme gewährt und auch dies lediglich unter dem ausdrücklichen Vorbehalt der endgültigen Festsetzung in einem Schlussbescheid. Mit dieser Rechtsauffassung deutet die Klägerin aber bereits an, dass sie mit der Klage im Ergebnis von Anfang an ihre Förderung in Form der Überbrückungshilfe IV verfolgt hat. Dementsprechend hat sie auch in der Klagebegründung vom 28. September 2023 ausdrücklich geltend gemacht, dass die Zahlung der Überbrückungshilfe noch nicht vollständig erfolgt sei.
Vgl. zur entsprechenden Auslegung eines isolierten Anfechtungsantrags, der mit einem (teilweise) unerfüllten Leistungsanspruch begründet wird: BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2023 – 8 B 19.23 –, juris, Rn. 15.
Letztlich wird das Förderungsbegehren der Klägerin aber bereits in der Klageschrift hinreichend deutlich, indem sie nicht lediglich pauschal die Aufhebung des Bescheides vom N02. August 2023, sondern explizit die Aufhebung des Ablehnungs- und Rückforderungsbescheides vom N02. August 2023 geltend macht, diesen Bescheid vorlegt und sich damit gerade auch gegen die Ablehnung der Gewährung der Förderung wendet. Damit beruft sie sich erkennbar auf einen Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Förderungsbegehrens. Ihr wirkliches Rechtsschutzziel ist erkennbar eine neue Entscheidung der Bezirksregierung E. über die Gewährung einer Überbrückungshilfe IV an sie. Nur dies entspricht der Interessenlage der Klägerin, wie sie sich bereits mit Eingang der Klage darstellte.
Dementsprechend geht auch die höchstrichterliche finanzgerichtliche Rechtsprechung in vergleichbaren Konstellationen, auch bei anwaltlicher Vertretung, ohne weiteres davon aus, dass ein Klagebegehren gegen einen Bescheid, mit dem die Festsetzung einer Geldleistung abgelehnt wird, auch dann als Verpflichtungsantrag zu beurteilen ist, wenn die Klageschrift zunächst ausschließlich auf die Aufhebung des Ablehnungsbescheides gerichtet war.
Vgl. BFH, Urteil vom 27. Januar 2011– III R 65/09 –, juris, Rn. 1 und 10 f.; nachfolgend in ähnlichen Fällen: BFH, Urteile vom 21. Juni 2023 – II R 2/21 –, juris, Rn. 16 und vom 11. Mai 2023 – V R 28/20 –, juris, Rn. 27.
Soweit das Verwaltungsgericht Bayreuth in Corona-Überbrückungshilfeverfahren in dortigen Einzelfällen zu einer gegenteiligen Einschätzung gelangt ist,
vgl. VG Bayreuth, Gerichtsbescheide vom 6. August 2024 – B 7 K 23.1090 –, juris, Rn. 21 und vom 15. Juli 2024 – B 7 K 23.1093 –, juris, Rn. 19.
folgt dem das erkennende Gericht insbesondere aufgrund der dargelegten verfassungsrechtlichen Vorgaben aus Art. 19 Abs. N02 GG nicht.
Soweit das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem von der Klägerseite zitierten Beschluss vom 22 Januar 2013 in einem Verfahren nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (Az.: 12 A 2501/12) ein anderweitiges Auslegungsergebnis erzielt hat, steht dies der unter den hier gegebenen Umständen des Einzelfalls erfolgten Einschätzung des erkennenden Gerichts nicht entgegen.
II. Die somit zulässige Klage ist auch begründet. Denn der Bescheid der Bezirksregierung E. vom N02. August 2023 (Az.: XXX0X-N01) zur Ablehnung der Gewährung einer Corona-Überbrückungshilfe IV für das erste Halbjahr 2022 (Ziffer 1) unter Ersetzung der vorläufigen Bewilligungsbescheide vom N02. Mai und 00. Juni 2022 (Ziffer 2) und zur Festsetzung des innerhalb von sechs Wochen nach Zustellung dieses Bescheides zu erstattenden Betrags auf 31.846,24 Euro (Ziffer 3) ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 und Abs. 5 VwGO).
Dabei kann dahinstehen, ob der Bescheid in formeller Hinsicht den Anforderungen des § 24 Abs. 1 und 2 sowie § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) entspricht und welche Folgen ein dahingehender Verfahrensfehler nach §§ 45 f VwVfG NRW hätte. Jedenfalls ist der Bescheid der Bezirksregierung E. vom N02. August 2023 materiell rechtswidrig. Die Klägerin hat Anspruch auf Neubescheidung ihres Förderantrags (1.), so dass auch der Rückforderung die Grundlage fehlt (2.).
1. Die Überbrückungshilfe IV beinhaltet grundsätzlich eine anteilige Finanzierung von betrieblichen Fixkosten für die Monate Januar bis Juni 2022, sofern ein Unternehmen mit einem weltweiten Umsatz bis zu 750 Mio. Euro im Jahr 2020, ein Soloselbständiger oder ein selbständiger Angehöriger der freien Berufe im Haupterwerb innerhalb des Förderzeitraums einen coronabedingten Umsatzrückgang von mindestens 30 % im Vergleich zum Referenzzeitraum erlitten hat. Bei den Fördermitteln handelt es sich um Haushaltsmittel des Bundes, die bei einer fehlenden Verwendung in den Bundeshaushalt zurückfließen. Die Durchführung der Förderung, u.a. der Antragstellung, Prüfung, Bewilligung, Auszahlung und ggf. Rückforderung der Mittel erfolgt durch die Länder.
Vgl. Art. 1 Abs. 1 S. 2 lit. e), Art. 2 Abs. 1g) und Abs. 2 sowie Art. N02 der Änderungsvereinbarung zur ergänzenden Verwaltungsvereinbarung „erweiterte Novemberhilfe“, „erweiterte Dezemberhilfe", „Überbrückungshilfe III“, „Überbrückungshilfe III Plus“ und „Überbrückungshilfe IV“ zwischen dem Bund und dem Land Nordrhein-Westfalen über die Gewährung von Corona-Hilfen des Bundes als Billigkeitsleistungen für kleine und mittelständische Unternehmen aus März und Juni 2022.
Die Gewährung ist entsprechend der Vorgabe in Nr. 2.2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO) zu § 53 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) in Billigkeitsrichtlinien geregelt, die in die Verwaltungsvereinbarungen des Bundes mit den einzelnen Bundesländern eingeflossen bzw. ihnen angehängt sind,
vgl. hinsichtlich der Überbrückungshilfe IV den Auszug aus den Vollzugshinweisen für die Gewährung von Corona-Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen (Anlage zur Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern), abrufbar unter: https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/Content/Downloads/vollzugshinweise-ubh-iv.pdf?__blob=publicationFile&v=11,
und in Nordrhein-Westfalen sodann in eigene Förderrichtlinien in Form ministerieller Erlasse als besondere Verwaltungsvorschriften überführt worden sind, die im Übrigen weitestgehend inhaltsgleich zu den vom Bund erlassenen Vollzugshinweisen sind.
Nach Ziffer 1 der als Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie Nordrhein-Westfalen – V A 3 – 81.11.18.02 – vom 1.Januar/14. März 2022 erlassenen Richtlinien des Landes zur fortgesetzten Gewährung von Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen 2022 („Überbrückungshilfe IV NRW“) in der 2. aktualisierten und im vorliegenden Fall anzuwendenden Fassung vom 21. November 2023 (im Folgenden: FRL ÜH IV) gewährt das Land die Überbrückungshilfe IV im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel aufgrund pflichtgemäßen Ermessens in Form einer Billigkeitsleistung gemäß § 53 BHO bzw. der Landeshaushaltsordnung als freiwillige Zahlung, auf die kein Rechtsanspruch besteht.
Die FRL ÜH IV begründen damit vom Ansatz her keinen gebundenen Anspruch auf eine Billigkeitsleistung in bestimmter Höhe, sondern es besteht zusammen mit § 40 VwVfG NRW, wonach die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten hat, ein Anspruch eines jeden Antragstellers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde über dessen Antrag. Dabei ist gemäß § 114 S. 1 VwGO die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
Im Rahmen des behördlich auszuübenden Ermessens kommt den FRL ÜH IV, bei denen es sich nicht um eine Rechtsnorm, d.h. nicht um einen Rechtssatz mit Außenwirkung, sondern um eine (bloße) interne Verwaltungsvorschrift handelt, die Funktion zu, für die Verteilung der Fördermittel einheitliche Maßstäbe zu setzen und dadurch das Ermessen der Bewilligungsbehörde intern zu binden und zu steuern. Als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen derartige Förderrichtlinien auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Ablehnungsbescheides in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sind. Durch den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist die Bewilligungsbehörde nämlich in ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger – abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns – gebunden. Wenn sich die Behörde an die Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften dürfen nur für den Regelfall gelten und müssen daher Spielraum für die Berücksichtigung der Besonderheiten atypischer Fälle lassen. Weicht die Behörde hingegen generell von den maßgeblichen Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung. Ob das Verwaltungshandeln in einem solchen Fall mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 –, juris, Rn. 24 f., vom 17. Januar 1996 – 11 C 5.95 –, juris, Rn. 21, vom 25. April 2012 – 8 C 18.11 –, juris, Rn. 31 f. und vom 16. Juni 2015 – 10 C 15.14 –, juris, Rn. 24 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Mai 2017 – N02 A 516/15 –, juris, Rn. 30, vom 14. September 2023 – N02 B 547/23 –, juris, Rn. 9 ff. und vom 7. November 2023 – 1 A 1632/21 –, juris, Rn. 21; VG Würzburg, Urteil vom 3. Juli 2023 – W 8 K 23.52 –, juris, Rn. 25 ff., 32; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2022 – 16 K 2067/22 –, juris, Rn. 19 ff.
Zur Feststellung der tatsächlich geübten Verwaltungspraxis kann dabei neben den FRL ÜH IV ergänzend auf öffentliche Verlautbarungen der Bewilligungsbehörde, der dieser übergeordneten Landesbehörde oder der aufgrund einer Verwaltungsvereinbarung in die Förderung eingebundenen zuständigen Bundesbehörde zurückgegriffen werden, wenn diese Aufschluss über die tatsächlich geübte Verwaltungspraxis geben. Relevant sind insoweit namentlich die gemeinsam vom Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz und dem Bundesministerium der Finanzen veröffentlichten Frequently Asked Questions zur „Corona-Überbrückungshilfe IV“ (im Folgenden: FAQs).
Abrufbar unter: https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/FAQ/Ubh-IV/ueberbrueckungshilfe-iv.html; vgl. so auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 3. Dezember 2021 – 19 K 2760/20 –, juris, Rn. 38; VG Halle (Saale), Urteil vom 25. April 2022 – N02 A 28/22 –, juris, Rn. 20; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2022 – 16 K 2067/22 –, juris, Rn. 23 ff.
Eine generelle Grenze bei der Anwendung der FRL ÜH IV bildet dabei das Willkürverbot. Steht es der Behörde grundsätzlich frei, sich für eine bestimmte Verwaltungspraxis zu entscheiden, kann eine Verletzung des Willkürverbots lediglich dann angenommen werden, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen. Unerheblich ist dagegen, ob es zur festgestellten Verwaltungspraxis Alternativen gibt, für die gute oder sogar bessere Gründe sprechen könnten.
Vgl. VG Köln, Gerichtsbescheid vom 17. August 2015 – 16 K 6804/14 –, juris, Rn. 50; VG Würzburg, Urteile vom 26. Juli 2021 – W 8 K 20.2031 –, juris, Rn. 23 und vom 3. Juli 2023 – W 8 K 23.52 –, juris, Rn. 90; VG Düsseldorf, Urteile vom 15. Dezember 2022 – 16 K 2067/22 –, juris, Rn. 28 und vom 6. Juni 2024 – 9 K 8472/23 –, juris, Rn. 44 ff.
Der maßgebliche Zeitpunkt für die Bewertung der Voraussetzungen der Gewährung der Überbrückungshilfe IV ist nicht der Zeitpunkt der Antragstellung im Verwaltungsverfahren bei der Behörde und auch nicht der Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts. Dem materiellen Recht folgend, das hier vor allem durch die FRL ÜH IV und deren Anwendung durch den Beklagten in ständiger Praxis vorgegeben wird, ist vielmehr auf den Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheides abzustellen, sodass – abgesehen von vertiefenden Erläuterungen – ein neuer Tatsachenvortrag oder die Vorlage neuer Unterlagen im Klageverfahren grundsätzlich keine Relevanz hat.
Vgl. VG München, Beschluss vom 25. Juni 2020 – M 31 K 20.2261 –, juris, Rn. 19; VG Aachen, Urteil vom 21. November 2022 – 7 K 2197/20 –, juris, Rn. 34; VG Würzburg, Urteile vom 13. Februar 2023 – W 8 K 22.1507 –, juris, Rn. 30 und vom 9. Oktober 2023 – W 8 K 23.422 –, juris, Rn. 33 jeweils m.w.N.
Diese Maßstäbe zugrunde gelegt ist die Ablehnung des Antrags der Klägerin vom 3. Mai 2022 mit Ziffer 1 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom N02. August 2023 ermessensfehlerhaft. Entgegen der Einschätzung des Beklagten in der Klageerwiderung vom 5. März 2024 lässt sich die Ablehnung des Antrags nicht auf ein „vollständige(s) inhaltliche(s) Unterlassen der Mitwirkung“ seitens der Klägerin stützen (a). Die Bezirksregierung E. stellt mit ihrer Würdigung der von der Klägerin vielmehr tatsächlich eingereichten Unterlagen, insbesondere der Bestätigung ihres Rechtsanwalts vom 26. Juli 2023 zu hohe Anforderungen an die Glaubhaftmachung eines Umsatzrückgangs, die auch ihrer eigenen Verwaltungspraxis widersprechen (b). Außerdem hätte sie der Klägerin jedenfalls vor der auf die fehlende Eignung dieser Bestätigung zur Glaubhaftmachung gestützten Ablehnung Gelegenheit zu einer weiteren Erläuterung und Konkretisierung geben müssen, so dass sie den Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt hat (c).
Vgl. zur Berücksichtigung eines dahingehenden Mangels bei der Prüfung einer Ermessensentscheidung: Wolff, in Sodan/Ziekow, VwGO – Großkommentar, 5. Aufl., § 114, Rn. 189 ff.
a) Allerdings bestehen keine Zweifel daran, dass es der tatsächlichen, sachlich begründeten und willkürfreien Verwaltungspraxis des beklagten Landes und speziell der Bezirksregierung Düsseldorf entspricht, hinsichtlich der Gewährung einer Überbrückungshilfe IV stichprobenartig oder anlassbezogen zwecks (weitergehender) Plausibilisierung Nachfragen über das elektronische Antragsportal zu stellen und Anträge bei Verweigerung der Mitwirkung des Antragstellers an der Prüfung von konstitutiven Merkmalen der Antragsberechtigung vollumfänglich abzulehnen. Vielmehr spiegelt sich diese gerichtsbekannte Verwaltungspraxis in Ziffer 8 Abs. 1 S. 3 und N02 FRL ÜH IV sowie in Ziffer 3.13 FAQs wider.
Auch hat die Klägerin bzw. ihr prüfender Dritter auf die ersten Nachfragen der Bezirksregierung E. im Juli und August 2022 gar nicht reagiert. Diese Nachfragen bezogen sich jedoch allein auf die Höhe der geltend gemachten Fixkosten im Sinne der Ziffer N02 Abs. 1 FRL ÜH IV. Mit ihrer Nichtbeantwortung hat die Bezirksregierung Düsseldorf die streitgegenständliche Ablehnung der Gewährung einer Überbrückungshilfe IV an die Klägerin im Bescheid vom N02. August 2023 aber nicht begründet. Auch im Rahmen des Klageverfahrens hat der Beklagte die Ablehnung nicht auf eine fehlende Mitwirkung der Klägerin im Hinblick auf die Plausibilisierung der Fixkosten gestützt, sodass sich die Frage der Zulässigkeit einer entsprechenden Ergänzung der Ermessenserwägungen insoweit nicht stellt. Im Übrigen hat der prüfende Dritte auf die diesbezügliche letztmalige Erinnerung vom 26. Januar 2023 am 5. Februar 2023 mitgeteilt, dass er insoweit von seinem Mandanten keine Rückmeldung und keine Nachweise erhalten habe, und deshalb angeregt, die zu fördernden Fixkostenpositionen entsprechend zu kürzen, wogegen die Bezirksregierung E. im weiteren Verlauf keine Bedenken erhoben hat. Maßgeblich für die Ablehnung der Förderung war und ist für die Bezirksregierung Düsseldorf vielmehr die aus ihrer Sicht unzureichende Reaktion der Klägerin bzw. ihres prüfenden Dritten auf die nachfolgenden mehrfachen Aufforderungen zur Plausibilisierung der Umsatzrückgänge in den förderfähigen Monaten, die sowohl für die Feststellung der Antragsberechtigung nach Ziffer 3 Abs. 1 lit. c) FRL ÜH IV als auch für die Bemessung der Höhe der Überbrückungshilfe nach Ziffer 5 Abs. 1 FRL ÜH IV von Bedeutung sind. Hierauf hat der prüfende Dritte nach einmaliger Fristverlängerung zunächst eine vorläufige BWA für das Jahr 2019 und eine Aufstellung der Klägerin mit den von ihr geschätzten Umsätzen im ersten Quartal 2022 vorgelegt, im Folgenden auf Nachforderung eines Umsatznachweises für das erste Halbjahr 2022, beispielsweise durch eine Jahres-BWA für 2022 oder die Umsatzsteuervoranmeldung, darauf verwiesen, dass er die BWA für 2022 derzeit leider nicht zusenden könne, einmal ohne sinnvollen Inhalt („xxxxx xx“) geantwortet und sodann eine Bestätigung eines Rechtsanwalts vom 26. Juli 2023 übersandt, mit der im Auftrag der Klägerin zwecks Vorlage bei der Bezirksregierung nach den vorgelegten Unterlagen (Kassenbericht und Bankkontoauszüge) die einzelnen Netto-Umsätze im ersten Halbjahr 2022 bestätigt werden. Damit hat die Klägerin auf die Aufforderungen der Bezirksregierung E. zur Plausibilisierung der geltend gemachten Umsatzrückgänge in der Sache reagiert und Unterlagen vorgelegt. Eine Verweigerung der Mitwirkung der Klägerin an der Prüfung insbesondere ihrer Antragsberechtigung im Hinblick auf die Höhe der Umsatzrückgänge lässt sich daher nicht feststellen. Sie lässt sich auch nicht daraus ableiten, dass die vorgelegten Unterlagen zur Klärung der streitbefangenen Frage von vornherein vollkommen ungeeignet sind. Denn der Bestätigung eines Rechtsanwalts des Antragstellers zu den fraglichen Geschäftszahlen kommt zweifelsohne jedenfalls eine gewisse Aussagekraft zu. Daran ändert sich auch nichts dadurch, dass – wie die Bezirksregierung E. in ihrem Bescheid vom N02. August 2023 hervorhebt – diese Anwaltskanzlei nicht das Coronahilfeprogramm betreut und insoweit nicht von der Klägerin bevollmächtigt ist.
b) Im Bescheid vom N02. August 2023 stützt die Bezirksregierung E. die Ablehnung der Überbrückungshilfe IV an die Klägerin statt auf eine verweigerte Mitwirkung auf die Vorlage von unzureichenden Unterlagen zur Glaubhaftmachung des Umsatzrückgangs nach Ziffer 3 Abs. 1 FRL ÜH IV, stellt hierbei jedoch ebenso wie im Laufe des Klageverfahrens zu hohe Anforderungen an die Glaubhaftmachung, die auch ihrer eigenen Verwaltungspraxis widersprechen.
Nach Ziffer 6 Abs. 2 UAbs. 2 lit. k) FRL ÜH IV hat der Antragstellende den Umsatzrückgang gemäß Ziffer 3 Abs. 1 FRL ÜH IV glaubhaft zu machen. Außerdem muss der Antragsteller die Angaben zu seiner Antragsberechtigung, insbesondere die Plausibilität der Angaben nach Ziffer 6 Abs. 2 UAbs. bzw. S. 2 FRL ÜH IV durch den prüfenden Dritten bestätigen lassen (Ziffer 6 Abs. N02 S. 1 FRL ÜH IV), der wiederrum im Rahmen seiner Plausibilitätsprüfung insbesondere unter anderem Umsatzsteuervoranmeldungen oder eine BWA des Jahres 2019, 2020, 2021 und, soweit vorliegend, 2022 berücksichtigt (Ziffer 6 Abs. N02 S. 2 lit. a) FRL ÜH IV und Ziffer 3.5 FAQs). Diese Bestätigung hat der prüfende Dritte der Klägerin mit dem Antrag vom 3. Mai 2022 durch Abhaken der entsprechenden Erklärung ausgesprochen (vgl. Bl. 17 der Beiakte 1). Im Rahmen der intensiveren Überprüfung des Antrags nach Ziffer 3.13 FAQs hat die Bezirksregierung E. sodann im Juni und Juli 2023 Umsatznachweise insbesondere für das erste Halbjahr 2022 verlangt und hierzu ausgeführt, dass dies beispielsweise durch eine Jahres-BWA für 2022 mit monatlicher Ansicht oder durch die Umsatzsteuervoranmeldung geschehen kann. Sowohl mit der beispielhaften Aufzählung der vom prüfenden Dritten vor seiner Bestätigung der Plausibilität der Angaben des Antragstellers zu seiner Antragsberechtigung im Hinblick auf den Umsatzrückgang zu berücksichtigenden Unterlagen in der FRL ÜH IV als auch mit den konkreten Aufforderungen an den prüfenden Dritten der Klägerin im Juni und Juli 2023 hat der Beklagte bzw. die Bezirksregierung Düsseldorf klar zu erkennen gegeben, dass die notwendige Glaubhaftmachung des Umsatzrückgangs nicht ausschließlich durch Vorlage einer BWA oder Umsatzsteuervoranmeldung, sondern auch auf sonstige Weise möglich ist, und dabei insbesondere zu berücksichtigen ist, dass eine BWA oder Umsatzsteuervoranmeldung gerade für den Förderzeitraum des Jahres 2022 unter Umständen noch gar nicht vorliegt, wie dies vom prüfenden Dritten der Klägerin immer wieder geltend gemacht worden ist. Dementsprechend hält der Beklagte in anderen Gerichtsverfahren Einwänden der Antragstellerseite, dass sie im Antragsverfahren aufgrund ihrer Jahresbuchhaltung noch keine BWA für den Förderzeitraum vorlegen konnten, entgegen, dass es sich bei der BWA oder der Umsatzsteuervoranmeldung doch nur um Beispiele handele, die nicht alternativlos seien. Danach entspricht es der Verwaltungspraxis des Beklagten, neben einer BWA oder einer Umsatzsteuervoranmeldung auch andere Unterlagen zur Glaubhaftmachung des Umsatzrückgangs zuzulassen.
Mit ihrer Weigerung, die Bestätigung des Rechtsanwalts der Klägerin vom 26. Juli 2023 als eine solche alternative Unterlage zur Glaubhaftmachung des Umsatzrückgangs anzuerkennen, löst sich die Bezirksregierung Düsseldorf von dieser Verwaltungspraxis. Denn ihre Einwände gegen die Aussagekraft dieser Bestätigung greifen nicht durch.
Soweit im angegriffenen Bescheid vom N02. August 2023 abgesehen von der bloßen Feststellung der fehlenden Eignung der eingereichten Unterlagen einschließlich der am 31. Juli 2023 übermittelten Mitteilung der Anwaltskanzlei zur Glaubhaftmachung bzw. Plausibilisierung des Umsatzrückgangs insoweit darauf abgestellt wird, dass die Anwaltskanzlei die Klägerin für das Coronahilfeprogramm nicht betreue und insoweit nicht bevollmächtigt sei, so lässt sich daraus schon deshalb keine mangelnde Eignung ableiten, weil auch die ausdrücklich als Mittel der Glaubhaftmachung zugelassenen Unterlagen in Form der BWA oder der Umsatzsteuervoranmeldung nicht von Personen erstellt sein müssen, die den jeweiligen Antragsteller im Coronahilfeprogramm betreuen und insoweit bevollmächtigt sind.
Der im Klageverfahren geäußerte Einwand, die eingereichte Unterlage habe keinen Erkenntnisgewinn, der über die Angaben im Antrag vom 3. Mai 2022 bzw. in der zunächst auf Nachfrage der Bezirksregierung E. im Juni 2023 übermittelten Übersicht zu den Umsätzen der Klägerin im ersten Quartal 2022 hinausgehe (vgl. Bl. 14 und 105 ff. der Beiakte 1), trifft offensichtlich in der Sache nicht zu. Dies ergibt sich schon allein schon daraus, dass sowohl die Angaben im Antrag als auch die nachfolgend übermittelte Übersicht ihrerseits – im Gegensatz zur Bestätigung des Rechtsanwalts G. vom 26. Juli 2023 – aufgrund des Zeitpunkts ihrer Erstellung bzw. ihres Inhalts nur begrenzte Aussagekraft haben. So erfolgten die Angaben im Antrag noch während des laufenden Förderzeitraums und konnten schon von daher nicht vollständig sein. Auch die genannte Übersicht zu den Umsätzen im ersten Quartal 2022 war von vornherein auf die erste Hälfte des Förderzeitraums begrenzt und enthielt zudem auch insoweit ausdrücklich eine bloße Schätzung der Klägerin. Darüber hinaus war mit der Bestätigung des Rechtsanwalts G. vom 26. Juli 2023 aber vor allem deswegen ein Erkenntnisgewinn verbunden, weil mit ihr erstmals eine Unterlage vorgelegt wurde, mit der eine dritte und damit grundsätzlich neutralere Person konkrete Angaben zu den Umsätzen der Klägerin im Förderzeitraum macht. Hinzu kommt, dass die Aussagekraft dieser Angaben aufgrund der beruflichen Grundpflichten des Anwalts, insbesondere zur Sachlichkeit, einschließlich des Verbots zur Verbreitung von Unwahrheiten (vgl. § 43a Abs. 3 der Bundesrechtsanwaltsordnung – BRAO) und seiner Stellung als unabhängiges Organ der Rechtspflege (vgl. § 1 BRAO) erhöht ist. Auch der Einwand, es bleibe unklar, auf welchen Nachweisen die Bestätigung basiere, trifft nicht zu. Denn der Rechtsanwalt hat in seinem Schreiben vom 26. Juli 2023 ausdrücklich festgestellt, dass er die fraglichen Umsätze nach den von der Klägerin vorgelegten Unterlagen in Form von Kassenberichten und Bankkontoauszügen bestätige. Soweit der Beklagte weiter moniert, dass die Bestätigung keine Prüfung zulasse, welche Werte in die Aufstellung einbezogen worden seien, so gilt dies auch für die als Mittel der Glaubhaftmachung zugelassene BWA bzw. Umsatzsteuervoranmeldung. Schließlich kommt jedenfalls der BWA – entgegen der Einschätzung des Beklagten – auch nicht deshalb eine deutlich erhöhte und durch das Strafrecht abgesicherte Position zu, weil sie Basis für Meldungen an das Finanzamt sei. Eine gesetzliche Pflicht zur Erstellung einer BWA – etwa als Grundlage nachfolgender Mitteilungen an die Finanzbehörden – gibt es ebenso wenig wie gesetzliche Vorgaben zu ihrer Aufstellung und ihrem Inhalt.
Vgl. wikipedia, Stichwort „Betriebswirtschaftliche Auswertung“, abgerufen am 3. April 2025.
Letztlich handelt es sich um eine bloße Zusammenstellung von Geschäftszahlen durch den Gewerbetreibenden selbst oder einen Steuerberater, die ebenso wie eine entsprechende Übersicht eines Rechtsanwalts zur Grundlage der Meldung an das Finanzamt gemacht werden kann.
Soweit sich der Beklagte jenseits dieser konkreten Einwände allgemein darauf beruft, dass ihm allein die Beurteilung obliege, ob die betreffende Unterlage die Umsätze plausibilisiere, so trifft dies nicht zu. Kann der Antragsteller nach der Verwaltungspraxis seine Antragsberechtigung nicht nur durch enumerativ in der Förderrichtlinie aufgezählte Unterlagen belegen, so darf die Bewilligungsstelle andere als beispielhaft genannte Unterlagen nicht ohne sachlichen Grund ablehnen. Insoweit ist sie in ihrer Beurteilung, ob die eingereichte Unterlage die Antragsberechtigung plausibilisiert, nicht völlig frei.
c) Selbst wenn man es aber unter den gegebenen Umständen für sachlich begründet erachten würde, dass die Bezirksregierung E. die Bestätigung des Rechtsanwalts vom 26. Juli 2023 nicht als ausreichenden Nachweis für die Höhe der Umsätze der Klägerin im Förderzeitraum und den erforderlichen Umsatzrückgang ansieht, hätte die Bezirksregierung die Klägerin vor der Ablehnung ihres Antrags hierauf zunächst hinweisen müssen.
Denn in ihren Fragen über das Antragsportal hatte die Bezirksregierung E. im Juli 2023 lediglich allgemein einen Nachweis für die Umsätze der Klägerin im ersten Halbjahr 2022 angefordert und dazu erläutert, dass dies beispielsweise durch eine BWA oder die Umsatzsteuervoranmeldung geschehen könne. Da die hierauf letztlich von der Klägerin eingereichte Bestätigung ihres Rechtsanwalts vom 26. Juli 2023 als Nachweis jedenfalls nicht von vornherein völlig ungeeignet war, musste die Klägerin mit der Zurückweisung dieser Bestätigung als Nachweis nicht rechnen. Vor diesem Hintergrund hätte die Bezirksregierung der Klägerin zur Wahrung deren verfassungsrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör
vgl. Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG – Kommentar, 10. Aufl. 2023, § 28, Rn. 2,
vor einer Ablehnung Gelegenheit geben müssen, zu etwaigen Bedenken gegen die Aussagekraft der Bescheinigung des Anwalts Stellung zu nehmen und ihre Angaben bzw. Unterlagen gegebenenfalls zu ergänzen. Ohne einen solchen Hinweis hat die Bezirksregierung Düsseldorf auch den entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt (vgl. § 24 VwVfG NRW). Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass der Beklagte eine solche Ergänzung durch das Nachreichen von Unterlagen im Laufe des nachfolgenden Klageverfahrens entsprechend seinen Darlegungen im Rahmen der Klageerwiderung kategorisch ablehnt. Denn ansonsten würde der Klägerin jegliche Möglichkeit zur Vervollständigung ihres Antrags genommen.
Ohne dass dies nach alledem im vorliegenden Fall entscheidungserheblich ist, sei lediglich ergänzend darauf hingewiesen, dass die im Klageverfahren nachgereichte BWA für das Jahr 2022, die im Vergleich mit der Bestätigung vom 26. Juli 2023 für die Monate Januar bis einschließlich Juni identische Umsätze der Klägerin ausweist, aufgrund der schon zuvor hierzu eingereichten Unterlage, die aus Sicht des Beklagten lediglich nicht aussagekräftig genug war, eine bloße Vertiefung des Vorbringens darstellen könnte, die nach den oben angeführten Grundsätzen auch nach dem prinzipiell maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheides zulässig und daher im Gerichtsverfahren zu berücksichtigen ist.
2. Infolge der Aufhebung der Ablehnung des Förderantrags der Klägerin unter Ersetzung der vorläufigen Bewilligungsbescheide und der Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung fehlt dem in Ziffer 3 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom N02. August 2023 verfügten und auf eine entsprechende Anwendung des § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW gestützten Erstattungsverlangen die rechtliche Grundlage. Denn die hierzu erforderliche Ersetzung der vorläufigen Bewilligung durch einen neuen Verwaltungsakt ist bisher nicht erfolgt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 – 3 C 7.09 –, juris, Rn. 16 und 24; OVG NRW, Urteil vom 17. März 2023 – N02 A 1987/22 –, juris, Rn. 135 m.w.N.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG – Kommentar, 10. Aufl. 2023, § 35, Rn. 245.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit § 709 S. 1 und 2 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. N02 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
31.846,24 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert in Höhe der Hälfte der mit dem Förderantrag geltend gemachten Leistungen der Überbrückungshilfe IV entspricht der Bedeutung der Sache, die auf eine Neubescheidung des Beklagten beschränkt ist (vgl. Ziffer 1.N02 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai / 1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen).
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§§ 45 f VwVfG NRW
§ 88 VwGO
§ 53 BHO
§ 40 VwVfG NRW
§ 1 BRAO
§ 24 VwVfG NRW
§ 88 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO
§ 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 und Abs. 5 VwGO
§ 114 S. 1 VwGO
§ 43a Abs. 3 der Bundesrechtsanwaltsordnung
§ 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 S. 1 und 2 der Zivilprozessordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 49a Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 24 Abs. 1 und 2 sowie § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 53 der Bundeshaushaltsordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 1493/11
8 B 9.89
VII R 22/19
02 B 30.98
9 B 56.11
8 B 19.23
III R 65/09
II R 2/21
V R 28/20
B 7 K 23.10
12 A 2501/12
3 C 111.79
11 C 5.95
8 C 18.11
10 C 15.14
02 A 516/15
02 B 547/23
1 A 1632/21
8 K 23.52
16 K 2067/22
19 K 2760/20
02 A 28/22
16 K 6804/14
8 K 20.20
9 K 8472/23
31 K 20.22
7 K 2197/20
8 K 22.15
8 K 23.42
3 C 7.09
02 A 1987/22