Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-03-09, Aktenzeichen 7 E 6767/15

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 15.12.2015 gegen die der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung vom 7.12.2015 (Az. N/WBZ/03740/2015) wird angeordnet.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Streitwert wird auf 22.500,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Errichtung und des Betriebes einer Einrichtung auf der Fläche des (ehemaligen) Anzuchtgartens des Ohlsdorfer Friedhofs, in der im Sinne einer Folgeunterbringung Asylsuchende bzw. Flüchtlinge untergebracht werden sollen.
Unter dem 7.12.2015 erteilte die Antragsgegnerin durch ihr Bezirksamt Hamburg-Nord der Beigeladenen eine bis zum 7.12.2025 befristete Baugenehmigung im Verfahren nach § 62 HBauO für die „Errichtung einer Flüchtlingsunterbringung mit 700 Plätzen als Folgeunterbringung“. Die Einrichtung soll aus insgesamt 13 zwei- und dreigeschossigen Gebäuden bestehen, welche jeweils mit mittiger, offener Doppeltreppenanlage in Container-Modulbauweise (auf der Grundlage einer „Typengenehmigung des Containerlieferanten“) errichtet werden, wobei das oberste Geschoss durch ein flach ausgeformtes Satteldach überdeckt wird. In den Häusern sollen sich „wohnungsähnliche Kompartments“ unterschiedlicher Größe mit Küche und Bädern befinden. Ausweislich der Betriebsbeschreibung, die Bestandteil der streitgegenständlichen Baugenehmigung ist, sollen in der Einrichtung Familien mit Kindern und Alleinstehende aus dem Personenkreis der Flüchtlinge, deren Residenzpflicht in einer Erstaufnahmeeinrichtung abgelaufen ist, untergebracht werden. Dies soll in den Wohneinheiten familienweise (bis zu sechs Personen pro Wohneinheit) oder mit bis zu sechs alleinstehenden Personen pro Wohneinheit (geschlechtergetrennt) erfolgen. In einem der geplanten Gebäude soll ein zentraler Aufenthaltsbereich für Gemeinschaftszwecke entstehen. Die untergebrachten Personen sollen sich selbst versorgen. Zudem soll ein bestehendes, früher u.a. zu Verwaltungszwecken des Friedhofs genutztes Gebäude umgebaut werden und danach Räumlichkeiten für u.a. die Verwaltung der Einrichtung beherbergen. Die Außenanlagen umfassen drei Spielplätze und eine „Halfpipe“. Die Erschließung der Einrichtung für Pkw-Verkehr sowie für den Liefer- und Wirtschaftsverkehr für Kfz mit einem Gesamtgewicht von mehr als 3,5 t soll über die Straße „Große Horst“ erfolgen. Die hierfür vorgesehene Zufahrt soll sich an der südöstlichen Ecke der Vorhabenfläche befinden. Müllentsorgungsfahrzeuge und Rettungsfahrzeuge sollen die Anlage über die Straße „Erna-Stahl-Ring“ an der nördlichen Grenze der Vorhabenfläche anfahren, welche als verkehrsberuhigte Zone (sog. „Spielstraße“) ausgewiesen ist. Den untergebrachten Personen wird der Zugang zur Einrichtung rund um die Uhr möglich sein. Einrichtungspersonal (Unterkunfts- und Sozialmanagement sowie technisches Personal) soll in der Zeit von Montag bis Freitag (außer an Feiertagen) in der Zeit von 7:00 bis 16:00 Uhr in der Einrichtung tätig sein. Die Einrichtung soll, errechnet nach dieser Personalzuweisung, über sieben Pkw-Stellplätze verfügen. Die öffentlich-rechtliche Unterbringung der einzelnen Bewohner soll nach der Darstellung der Antragsgegnerin jeweils enden, wenn aufgrund des Eintritts von Wohnungsberechtigung der Auszug aus der Einrichtung und der Umzug in eine selbst angemietete Wohnung möglich sind. In der Einrichtung sollen Betreuungsleistungen erbracht werden; die Nutzungsbedingungen für die untergebrachten Personen sollen durch eine Hausordnung, deren Inhalt nicht Gegenstand der Baugenehmigung ist, geregelt werden.
Der Baugenehmigungsbescheid schließt ausdrücklich die an die Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration adressierte Entscheidung der Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen nach § 246 Abs. 14 BauGB vom 17.11.2015 ein, mit welcher für die Errichtung und den Betrieb der Einrichtung die Abweichung von Festsetzungen des Bebauungsplans Ohlsdorf 12 gestattet wird, und zwar hinsichtlich der Fläche für den besonderen Nutzungszweck „Anzuchtgarten (Hamburger Friedhöfe)“, hinsichtlich Baugrenzen und hinsichtlich § 2 Nr. 16 der Planverordnung. Zur Begründung heißt es in der Fachbehördlichen Entscheidung u.a.:
„Eine Zulassung des Vorhabens auf der Grundlage der Absätze 8 - 13 des § 246 BauGB ist nicht möglich: Die Voraussetzungen des Abs. 8 sind nicht erfüllt, da das Vorhaben nicht in einem nach § 34 BauGB zu beurteilenden Gebiet liegt. Eine Zulassung nach Abs. 9, 10 oder 13 scheidet aus, da sich das Vorhaben weder im Außenbereich noch in einem Gewerbegebiet befindet. Die Voraussetzungen des Abs. 11 sind nicht erfüllt, weil der Bebauungsplan keine Regelung zu einer ausnahmsweisen Zulassung von Anlagen für soziale Zwecke enthält. Die Erteilung einer befristeten Zulassung nach Abs. 12 scheidet aus, da die zu errichtenden Anlagen keine 'mobilen Unterkünfte' im Sinne des Satzes 1 Nr. 1 sind. Vielmehr werden von umfangreichen Erschließungsmaßnahmen begleitete, fest gegründete Bauten errichtet.“
Weiter wird dort ausgeführt, eine unzumutbare Beeinträchtigung der angrenzenden Wohnbebauung sei nicht zu erwarten. Zu berücksichtigen sei insofern lediglich der von den in der Einrichtung tätigen Mitarbeitern verursachte Verkehr, welcher das Verkehrsaufkommen auf der Straße „Große Horst“ nicht nennenswert erhöhen werde. Die Fahrten durch Müllentsorgungsfahrzeuge seien den Anwohnern des „Erna-Stahl-Rings“ zumutbar. Auch liege kein Verstoß gegen das Rücksichtnahmegebot vor, was sich aus der räumlichen Anordnung der Gebäude auf dem Vorhabengrundstück ergebe sowie daraus, dass auch nach den Festsetzungen des Bebauungsplans auf der Vorhabenfläche der Betrieb einer Friedhofsgärtnerei mit der Folge entsprechender Lärmimmissionen zulässig sei. Landschaftsschutzrechtliche Belange seien nicht betroffen. Die Unterkünfte würden jedoch aufgrund der stetig steigenden Zahlen von Flüchtlingen und Asylbewerbern dringend benötigt.
In der Baugenehmigung ebenso eingeschlossen wird eine Erlaubnis nach § 18 Abs. 1 des Hamburgischen Wegegesetzes (HWG) für das Überfahren der nicht zum Befahren vorgesehenen Nebenflächen der Straße „Erna-Stahl-Ring“ durch Kfz mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 3,5 t auf zwei näher bezeichneten Überfahrten sowie eine Änderung gemäß § 18 Abs. 2 HWG der bestehenden bzw. erteilten Erlaubnis nach § 18 Abs. 1 HWG für die Verlegung, den Umbau und die Erweiterung einer vorhandenen bzw. genehmigten Überfahrt in der Straße „Große Horst“ für Kfz mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 3,5 t. Ebenso erteilt wurde eine Ausnahmegenehmigung nach § 4 der Verordnung zum Schutz des Baumbestandes und der Hecken in der Freien und Hansestadt Hamburg zur Fällung näher bezeichneter Bäume. Immissionsschutzrechtliche Auflagen enthält die streitgegenständliche Baugenehmigung nicht.
Die Antragsteller sind Eigentümer bzw. Miteigentümer an zu Wohnzwecken genutzten, nördlich und westlich der Vorhabenfläche belegenen Grundstücken. Der Bebauungsplan Ohlsdorf 12 vom 31.3.2005 (HmbGVBl. 2005, S. 124) weist diese Grundstücke als reines Wohngebiet aus; für die Vorhabenfläche trifft die Planzeichnung die Festsetzung „Anzuchtgarten (Hamburger Friedhöfe)“, die mit § 2 Nr. 16 der Planverordnung näher beschrieben wird.
Bereits im Rahmen der Sitzung der Lenkungsgruppe „Integration öffentlich-rechtliche Unterbringung (örU) und Zentrale Erstaufnahme (ZEA) in die gesamtstädtische Flächenverwertung und Planung“ hatte die Antragsgegnerin am 17.7.2015 die Nutzung der Vorhabenfläche zur Errichtung der besagten Einrichtung beschlossen, zunächst gestützt auf § 3 des Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (SOG). Am 15.9.2015 wurden die Pläne zur Errichtung und zum Betrieb der Einrichtung im Rahmen einer Informationsveranstaltung den betroffenen Anwohnern sowie der Öffentlichkeit vorgestellt. Kurz darauf wurden die auf der Fläche vorhandenen Gewächshäuser und andere ehemals vom Anzuchtgarten des Friedhofs genutzte Gebäude beseitigt. Zusammen mit einem weiteren Antragsteller ersuchten die Antragsteller des vorliegenden Verfahrens beim erkennenden Gericht gegen die auf § 3 SOG gestützte Errichtung und den auf § 3 SOG gestützten Betrieb der Einrichtung um Eilrechtsschutz nach § 123 VwGO. Mit Beschluss vom 28.10.2015 (7 E 5333/15) gab das Gericht diesem Begehren statt und gab der (auch damaligen) Antragsgegnerin auf, die Bauarbeiten für die Errichtung der streitbefangenen Einrichtung einstweilen einzustellen und zu unterlassen und die (heutige) Beigeladene entsprechend anzuhalten. Hiergegen legte die Antragsgegnerin das Rechtsmittel der Beschwerde ein.
Die Senatskommission für Stadtentwicklung und Wohnungsbau der Antragsgegnerin beschloss am 5.11.2015, das Bezirksamt Hamburg-Nord anzuweisen, kurzfristig ein Bebauungsplanverfahren einzuleiten, „mit dem die planungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Unterkunft für Flüchtlinge und Asylbegehrende auf dem im Geltungsbereich des Bebauungsplans Ohlsdorf 12 liegenden Teil des Flurstücks 854 der Gemarkung Ohlsdorf (ehemaliger Anzuchtgarten) mit 700 Plätzen unter sinnvoller Erweiterung des Plangebiets mit Blick auf die südöstliche Erschließung geschaffen werden“. Das Bezirksamt betreibt seitdem das Bebauungsplan-Verfahren „Ohlsdorf 29 (Anzuchtgarten)“.
Unter dem 17.11.2015 erteilte die Antragsgegnerin durch ihre Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen die erwähnte „Fachbehördliche Entscheidung“ nach § 246 Abs. 14 BauGB.
Mit Beschluss vom 3.12.2015 erließ das Hamburgische Oberverwaltungsgericht eine Zwischenverfügung, mit welcher es die Vollziehung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 28.10.2015 insoweit aussetzte, als mit diesem auf dem streitbefangenen Grundstück Tiefbauarbeiten in der Form von Erdarbeiten zur Herrichtung und Erschließung des Baugrundstücks, des Aushubs von Gräben für Ver- und Entsorgungsinstallationen, des Einbaus von Ver- und Entsorgungsleitungen und des Baus von Fundamenten untersagt wurden. Den weiteren Antrag der Antragsgegnerin, die Fortsetzung der Umbauarbeiten in dem bestehenden Verwaltungsgebäude bis zu einer abschließenden Entscheidung über ihre Beschwerde zuzulassen, lehnte es ab.
Sowohl gegen die Abweichungsentscheidung vom 17.11.2015 als auch gegen die Baugenehmigung vom 7.12.2015 legten die Prozessbevollmächtigten der Antragsteller innerhalb einer Monatsfrist Widerspruch ein. Mit Schriftsatz vom 21.12.2015 haben die Antragsteller um gerichtlichen Eilrechtsschutz ersucht und diesen umfangreich begründet, zuletzt mit Schriftsatz vom 8.3.2016. Die Antragsteller beantragen,
1. die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 15.12.2015 gegen die Baugenehmigung vom 7.12.2015 (Az. N/WBZ/03740/2015) anzuordnen,
2. festzustellen, dass der Widerspruch der Antragsteller vom 30.11.2015 gegen die Abweichungsentscheidung der Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen – Amt für Bauordnung und Wohnen – ABH 2 (ohne Aktenzeichen) vom 17.11.2015 aufschiebende Wirkung hat,
hilfsweise
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 30.11.2015 gegen die Abweichungsentscheidung der Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen – Amt für Bauordnung und Wohnen – ABH 2 (ohne Aktenzeichen) anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen,
und trägt zur Begründung ebenfalls umfangreich vor, zuletzt mit Schriftsatz vom 29.2.2016.
Die Beigeladene hat keinen Sachantrag gestellt und – abgesehen von einer Stellungnahme zu der Frage des Gerichts nach dem Stand der Bauarbeiten – nicht weiter zur Sache vorgetragen.
Mit Beschluss vom 21.12.2015 hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht – nach Ergehen entsprechender Erledigungserklärungen der Beteiligten – das Verfahren über die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den die Errichtung und den Betrieb der Einrichtung auf Grundlage von § 3 SOG betreffenden Beschluss des erkennenden Gerichts in der Angelegenheit 7 E 5333/15 eingestellt und festgestellt, dass die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 28.10.2015 sowie des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 3.12.2015 wirkungslos seien (2 Bs 226/15).
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die beigezogene Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Hamburg zum Verfahren 7 E 5333/15, die vorgelegte Bauakte der Antragsgegnerin sowie auf die Planaufstellungsunterlagen zum Bebauungsplan Ohlsdorf 12 und zum Bebauungsplan-Verfahren Ohlsdorf 29 (Anzuchtgarten) verwiesen, die dem Gericht bei seiner Entscheidungsfindung vorgelegen haben.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag zu 1) nach § 80 Abs. 5 i.V.m. § 80a VwGO ist begründet (hierzu unter I.). Der Antrag zu 2) ist hingegen sowohl im Haupt- wie im Hilfsantrag unzulässig (hierzu unter II.).
I.
Im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens sind in Bezug auf den Antrag zu 1) die betroffenen öffentlichen und privaten Interessen der Beteiligten gegeneinander abzuwägen. Der Gegensatz zwischen dem Interesse der Antragsgegnerin und der Beigeladenen einerseits daran, dass von der erteilten Baugenehmigung Gebrauch gemacht werden kann, und dem Interesse der Antragsteller als Drittbetroffenen andererseits zu verhindern, dass später nur schwer wieder rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen werden, kann in der Regel – und so auch hier – angemessen nur in der Weise gelöst werden, dass jeweils den Interessen derjenigen der Vorrang eingeräumt wird, die aller Voraussicht nach im Hauptsacheverfahren obsiegen wird bzw. werden. Im vorliegenden Fall überwiegen bei dieser Abwägung die Interessen der Antragsteller diejenigen der Antragsgegnerin und der Beigeladenen. Die angefochtene Baugenehmigung vom 7.12.2015 wird nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung in einem Hauptsacheverfahren voraussichtlich wegen der Verletzung subjektiver Rechte der Antragsteller aufzuheben sein.
Ein Grundstückseigentümer kann sich gegen ein Bauvorhaben auf einem Nachbargrundstück nur mit Erfolg zur Wehr setzen, wenn die Genehmigung dieses Vorhabens ihn in seinen eigenen Rechten verletzt, also gegen solche baurechtlichen Bestimmungen verstößt, die nach dem erkennbaren Willen des Normgebers ein subjektiv-öffentliches (eigenes) Abwehrrecht des betroffenen Nachbarn begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.9.1986, 4 C 8/84, NVwZ 1987, 409; OVG Hamburg, Beschluss vom 7.5.1990, Bs II 65/90, HmbJVBl 1991, 7). Demgegenüber kann durch den Drittbetroffenen weder im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes noch im Hauptsacheverfahren eine umfassende Kontrolle der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Baugenehmigung erreicht werden. Insofern kommt es nicht darauf an, ob das Bauvorhaben objektiv genehmigungsfähig war oder ist. Entscheidungserheblich ist vielmehr allein, ob durch die Baugenehmigung solche Normen verletzt sind, die den Antragsteller schützen sollen.
In Anwendung dieser Grundsätze ist die Anordnung der aufschiebenden Wirkung vorliegend geboten. Denn die Baugenehmigung verletzt die Antragsteller voraussichtlich in ihrem Anspruch auf Einhaltung des Bebauungsplans hinsichtlich der Ausweisung „Anzuchtgarten“ (hierzu unter 1.). Der Widerspruch zu der Planausweisung wird auch nicht dadurch unbeachtlich, dass die streitgegenständliche Baugenehmigung auf die fachbehördliche Abweichungsentscheidung der Antragsgegnerin nach § 246 Abs. 14 BauGB gestützt wird bzw. diese einbezieht (hierzu unter 2.).
1. Die streitgegenständliche Baugenehmigung verstößt gegen die auch dem Schutz der Antragsteller dienende bauplanungsrechtliche Festsetzung der Nutzung der Vorhabenfläche mit „Anzuchtgarten“ durch die Verordnung über den Bebauungsplan Ohlsdorf 12 vom 31.3.2005 (vgl. zur entsprechenden polizeirechtlichen Konstellation: VG Hamburg, Beschluss vom 28.10.2015, 7 E 5333/15, juris, Rn. 24 ff.).
a) Die Festsetzung der Vorhabenfläche als „Anzuchtgarten“ in dem Bebauungsplan Ohlsdorf 12 – dort durch die zeichnerische Darstellung der Fläche mit der Eintragung „Anzuchtgarten (Hamburger Friedhöfe)“, konkretisiert durch § 2 Nr. 16 der Planverordnung, wonach auf der Fläche für den besonderen Nutzungszweck „Anzuchtgarten“ nur gärtnerische und friedhofsbezogene Nutzungen (Gewächshäuser, Betriebsräume) sowie Stellplätze zulässig sind – ist drittschützend. Ihr kommt nachbarschützende Wirkung zugunsten der Antragsteller zu.
Der Schutz auch eines Nachbarn vor einer der Planausweisung widersprechenden baulichen Nutzung auf einer angrenzenden, anders ausgewiesenen Fläche setzt allgemein den erkennbaren, rechtserheblichen Willen des Plangebers voraus, dass die jenseitige Gebietsausweisung bzw. Festsetzung in dem Bebauungsplan auch dem Schutz unmittelbar vor der Gebietsgrenze liegenden benachbarten Grundstücke und baulichen Nutzungen dienen soll (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 13.9.2013, 9 E 3452/13, juris, Leitsatz 1 und Rn. 16; BVerwG, Urteil vom 14.12.1973, IV C 71.71, juris, Rn. 28; OVG Koblenz, Beschluss vom 2.7.2013, 1 B 10480/13, juris, Rn. 9; VGH München, Beschluss vom 24.3.2009, 14 Cs 08.3017, juris, Rn. 29; OVG Lüneburg, Beschluss vom 12.3.2009, 1 LA 184/06, juris, Rn. 14). Für diese Normauslegung, d.h. zur Ermittlung eines solchen planerischen Willens sind insbesondere auch die Begründung des Bebauungsplans sowie andere Unterlagen des Planaufstellungsverfahrens heranzuziehen (VGH München, Beschluss vom 24.3.2009, 14 Cs 08.3017, juris, Rn. 29; OVG Lüneburg, Beschluss vom 26.4.2001, 1 MB 1190/01, ZfBR 2002, 280).
Vorliegend deutet bereits die Planzeichnung selbst auf eine besondere, auf die angrenzende Baugebietsausweisung „WR“ bezogene, ihrem Schutz dienende Funktion der Festsetzung „Anzuchtgarten“ hin: Das (seinerzeit auf sehr geringen, nicht zu sichernden Altbestand treffende) Plangebiet dient danach im Zentrum der Ausweisung von neuen Flächen für reine Wohnnutzung. Zugleich ist es unter Verzicht auf die üblichen einfachen geometrischen Formen polygonal geschnitten und reicht insbesondere über eine – sonst typischerweise als Zäsur wirkende – Bahnlinie hinweg, um ein Schulgelände und den Weg aus dem Wohngebiet dorthin einzuschließen. Dieser auf wohnbezogene Funktionszusammenhänge zielende Zuschnitt wird dabei wiederum aber gerade nicht genutzt, um die Fläche „Anzuchtgarten (Hamburger Friedhöfe)“ auszunehmen, obwohl diese unmittelbar funktional dem daran anschließenden Friedhof Ohlsdorf zugehört; deshalb liegt es nahe, dass auch die Ausweisung „Anzuchtgarten“ der Wohnnutzung zu dienen bestimmt ist. Dies fügt sich wiederum in die Gesamtheit der Nutzungszuordnungen, die auch im Übrigen allein wohnbezogen sind, nämlich eine Kindertagesstätte, einen Spielplatz sowie Grünflächen in Form von Parkanlagen (zugeschnitten als Schutzstreifen) umfassen. Auch letztere stellen ein Indiz für die Grundintention des damaligen Plangebers dar, die neu ermöglichte Wohnnutzung einem besonderen Schutz zu unterstellen. Solche als Schutzstreifen zugeschnittenen Grünstreifen bzw. Parkanlagen können bei entsprechender plangeberischer Intention gerade auch einen drittschützenden Zweck im Sinne einer Abschirmung einer vom Plangeber als besonders schutzwürdig angesehenen Bebauung bzw. entsprechenden Gliederung des Plangebiets erfüllen (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 12.1.2015, 2 Bs 247/14). Die entsprechende Intention des Plangebers folgt vorliegend aus den Ausführungen unter Nr. 5.9.1 der Planbegründung, wonach insbesondere auch damit ein Übergangsbereich zum Friedhof geschaffen werden soll.
Bestätigt wird dieser Befund durch Sinn und Zweck insbesondere der in diesem Plan getroffenen Festsetzungen „Anzuchtgarten“ und „reines Wohngebiet“ in ihrem Verhältnis zueinander. Als Anlass der Planung, d.h. als wesentliches Anliegen führt die Planbegründung an, die Fläche solle für Wohnungsbau genutzt werden; besondere Bedeutung komme dabei der Ausweisung geeigneter Flächen für den Einfamilienhausbau zu, um der Abwanderung von Eigenheiminteressenten in das Hamburger Umland entgegenzuwirken. Der Attraktivität der Flächen dient eine verlässliche Absicherung der Wohnruhe.
Die der Festsetzung der „Fläche für den besonderen Nutzungszweck 'Anzuchtgarten'“ sowie die der Normierung von § 2 Nr. 16 der Planverordnung zugrunde liegende Zwecksetzung des Plangebers (und heutigen Antragsgegnerin) besteht ausweislich der Planbegründung in diesem Zusammenhang jedenfalls auch darin, die Nutzbarkeit der jetzigen Vorhabenfläche zugunsten der festgesetzten Wohnnutzung erheblich einzuschränken, um dieser die Wohnruhe zu sichern.
Deutlich wird der beabsichtigte Drittschutz daran, dass die Planbegründung im Hinblick auf die in § 2 Nr. 16 der Planverordnung vorgesehene Beschränkung der zulässigen Art der baulichen Nutzung der Fläche für den besonderen Nutzungszweck „Anzuchtgarten“ ausführt, dass
„nur gärtnerische und friedhofsbezogene Nutzungen ... zulässig sind“,
damit
„weitergehende gewerbliche Nutzungen, die zu nicht gewollten Störungen der bestehenden und neuen Wohngebiete führen könnten“,
vermieden werden (Nr. 5.3 der Planbegründung).
Damit wird nicht nur die Schutzrichtung zugunsten der Wohnnutzung klargestellt, sondern auch die dafür gewählte Nutzungsbeschränkung. Mit der Bezugnahme auf „weitergehende“ gewerbliche Nutzungen könnte bei isolierter Betrachtung zwar auch der Eindruck erweckt sein, weniger weitgehende gewerbliche Nutzungen sollten nicht ausgenommen werden. Ein solches Verständnis als Negativbestimmung zum Ausschluss nicht näher genannter besonders störender Nutzungen wäre indes mit der getroffenen Regelung, die positiv, spätere Bewertungsschwierigkeiten ausschließend, eine ganz bestimmte Nutzung vorgibt – nämlich diejenige, die im Sinne des Bestandsschutzes die vorgefundene Nutzung der Gesamtfläche auf der Restfläche weiter gestattet –, nicht vereinbar.
Angesichts der dem Wortlaut nach klaren Bezugnahme auf „nicht gewollte Störungen der bestehenden und neuen Wohngebiete“ kann dabei auch nicht davon ausgegangen werden, es handle sich bei der genannten Aussage in der Planbegründung – wie die Antragsgegnerin es im Verfahren 2 Bs 226/15 vorgetragen hat – um den Ausdruck allein objektiv-rechtlicher Überlegungen. Der Kreis der geschützten Grundstücksinhaber bleibt – anders als die Antragsgegnerin meint – nicht völlig im Unklaren, sondern ist durch die Bezugnahme auf die durch denselben Bebauungsplan ausgewiesenen Wohngebiete klar definiert. Inwieweit bei anderen Bauleitplänen der Antragsgegnerin andere Intentionen eine Rolle gespielt haben mögen, worauf diese ebenfalls hinweist, ist vor diesem Hintergrund ohne Belang.
Diese spezielle, mit der Planung intendierte Schutzwirkung der spezifischen Festsetzung „Anzuchtgarten“ zugunsten der vom Plangeber im Zuge der Aufstellung des Bebauungsplans Ohlsdorf 12 mit besonderem Schutzanspruch ausgestatteten Wohnbebauung zeigt sich ferner daran, dass es dem Plangeber mit der Zuordnung der Nutzungen, insbesondere mit der Schaffung des Wohngebiets, in dem auch die antragstellerischen Grundstücke belegen sind, darum ging, dass
„unter Berücksichtigung des benachbarten Landschaftsraums zum Friedhof der Anteil an unversiegelter Bodenfläche möglichst groß gehalten und die bauliche Verdichtung auf ein verträgliches, der Naturnähe entsprechendes Maß beschränkt bleiben“
sollte (Nr. 5.1 der Planbegründung). Hieraus wird insgesamt das Plankonzept ablesbar, dass die „Fläche für den besonderen Nutzungszweck 'Anzuchtgarten'“ spezifisch eine Pufferfunktion zwischen dem Friedhof – der Naturraum wie auch Nutzfläche ist – und dem neu festgesetzten Wohngebiet erfüllen sollte (vgl. zur drittschützenden Wirkung solcher Festsetzungen OVG Münster, Beschluss vom 2.12.2013, 2 A 1231/13, juris, Rn. 9 ff.; OVG Hamburg, Beschluss vom 13.8.2009, 2 Bs 102/09; Beschluss vom 28.5.2015, 2 Bs 23/15); einerseits zum Schutze des Friedhofs als Naturraum vor einer allzu dicht an diesen heranrückenden Wohnbebauung, andererseits aber auch zum Schutze der Wohnbebauung im Sinne einer besonderen Naturnähe und der daraus resultierenden besonders ruhigen Lage und dem dementsprechenden Schutz der Wohnruhe, wie sie gerade für reine Wohngebiete besonders prägend ist (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 28.5.2015, 2 Bs 23/15, juris, Rn. 43).
Die dargestellte, aus der Planbegründung abzuleitende Intention des Plangebers und heutigen Antragsgegnerin erweist sich als schlüssiges Ergebnis des Planungsprozesses, wie es den dokumentierten Schritten im Zuge des Verfahrens zur Aufstellung des Bebauungsplans Ohlsdorf 12 zu entnehmen ist.
Erklärtes Ziel der Planung war demnach von Beginn an, im Plangebiet nicht zu stark verdichtete Wohnflächen für Familien mit Kindern zu schaffen, um auf diese Weise der Stadtflucht in das Umland entgegenzutreten. Dies ergibt sich sowohl aus den Vorarbeiten zum ersten Planentwurf (vgl. Entwurf einer Vorlage des Senatsbeauftragen für den Wohnungsbau an das Bezirksamt Hamburg-Nord vom 5.9.1995, S. 4 f., OH 12, Bd. 1; Antrag der CDU-Bezirksfraktion vom 16.9.1998, OH 12, Bd. 1; Schreiben des Bezirksamts Hamburg-Nord an die Stadtentwicklungsbehörde vom 19.10.1998, OH 12, Bd. 1; „Information für Bürgerinnen und Bürger des Stadtteiles Klein Borstel über das geplante Wohngebiet 'Kleine Horst'“ des Plangebers aus Juni 2001, OH 12, Bd. 1; Aufstellungsbeschluss vom 28.6.2001, Amt. Anz. 2001, S. 2339), als auch aus der ersten Entwurfsfassung der Planbegründung (OH 12, Bd. 2). Dieses Ziel wurde auch im weiteren Entstehungsprozess des Bebauungsplans stets weiterverfolgt (vgl. Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft „Wohnungsbau auf Teilfläche der Anzuchtgärtnerei des Friedhofes Ohlsdorf“, Bü-Drs. 17/2955, S. 1; Mitteilung über die öffentliche Auslegung des Bauleitplan-Entwurfs vom 31.1.2003, Amtl. Anz. 2003, S. 611).
Es war dabei auch die frühzeitig erklärte Intention des Plangebers, gerade das an die verbleibende Fläche des Anzuchtgartens angrenzende Wohngebiet aufgrund dieser Lage als besonders geschützt zu entwickeln. Die Auslegungsfassung des Entwurfs der Planbegründung aus Dezember 2002 (OH 12, Bd. 3) führt an (dort S. 8):
„Das westlich des verbleibenden Anzuchtgartens liegende Wohngebiet, durch seine Lage zum Landschaftsraum des Friedhofs hin besonders hochwertig …“.
Unter „hochwertig“ war insbesondere zu verstehen, dass die für die Nutzung durch den Anzuchtgarten des Friedhofs Ohlsdorf verbleibende Fläche im Bebauungsplan so festzusetzen sei, dass von den darauf stattfindenden Nutzungen keine Störungen für das geplante Wohngebiet ausgehen. So trifft das Schreiben der Stadtentwicklungsbehörde, Landesplanungsamt, an die Stadtplanungsabteilung des Bezirksamts Hamburg-Nord vom 4.3.2002 (N/BA 22, OH 12, Bd. 2) die Aussage, es sollten in die Planbegründung Ausführungen hinsichtlich Beeinträchtigungen bzw. der Vermeidung dieser auf das Wohnen erfolgen (S. 3 des Schreibens). Die Stadtplanungsabteilung des Bezirksamts Hamburg-Nord griff diese Anregung auf und dokumentierte sie in einem Arbeitsvermerk (N/BA2/OH12, OH 12, Bd. 2) vom 22.8.2002 (dort S. 18).
Schon im ersten Planentwurf (OH 12, Bd. 2) findet sich dementsprechend die geplante Beschränkung der Nutzungsart auf der für den Anzuchtgarten verbleibenden Fläche auf gärtnerische und friedhofsbezogene Nutzungen sowie Stellplätze. Bereits im ersten Entwurf der Planbegründung heißt es ferner, durch diese Beschränkung sollten weitergehende gewerbliche Nutzungen, die zu nicht gewollten Störungen der bestehenden und neuen Wohngebiete führen könnten, vermieden werden (OH 12, Bd. 2). Diese Aussage wurde im weiteren Entstehungsprozess des Bebauungsplans Ohlsdorf 12 zu keiner Zeit revidiert. Sie findet sich ebenso in der Auslegungsfassung des Entwurfs der Planbegründung aus Dezember 2002 (OH 12, Bd. 3, dort S. 14) und ging schließlich auch in die endgültige Fassung der Planbegründung (dort Nr. 5.3) ein (s.o.).
Besonders deutlich wird die vom Plangeber verfolgte Intention, durch die in § 2 Nr. 16 der Planverordnung enthaltene Beschränkung hinsichtlich der Nutzungsart auf der durch den Plan festgesetzten „Fläche für den besonderen Nutzungszweck 'Anzuchtgarten'“ auch die künftigen Bewohner des hieran angrenzenden Wohngebiets zu schützen, schließlich anhand der Niederschrift über eine Besprechung am 9.9.2002 im Bezirksamt Hamburg-Nord, Bauamt (OH 12, Bd. 3):
„Durch die Überplanung der ehemals 9,2 ha. großen Fläche des Anzuchtgartens zugunsten von Wohnungsbau (1,85 ha.) sind grundsätzlich rechtlich klare Festsetzungen zu treffen, um für die zukünftige und heute vorhandene Wohnbevölkerung Rechtssicherheit zu gewährleisten. Deshalb verbleibt der Anzuchtgarten im Plangebiet und muss eine gegliederte Ausweisung erhalten.
BBV-LP 23 und N/BA 2 haben sich im Nachgang auf die Festsetzung einer Fläche für einen besonderen Nutzungszweck geeinigt (weiße Fläche-Sondergebiet). Eine § 2-Festsetzung wird die zulässigen Nutzungen regeln.
Eine nachfolgende Abstimmung mit dem Ohlsdorfer Friedhof hat diese Festsetzung bestätigt. Als § 2-Festsetzung ist folgender Text vorgesehen:
„Auf der Fläche für den besonderen Nutzungszweck 'Anzuchtgarten (FHH)' sind nur gärtnerische und friedhofsbezogene Nutzungen (Gewächshäuser, Betriebsräume) sowie Stellplätze zulässig.‘“
An diesem (bereits in dem in Hinsicht auf die Rechtsposition aus dem Bebauungsplan Ohlsdorf 12 vollständig parallel gelagerten Verfahren 7 E 5333/15 von der Kammer gefundenen) Ergebnis ist nach alledem und auch unter Berücksichtigung des nunmehrigen Vorbringens der Antragsgegnerin unter Einbeziehung ihres Vorbringens in ihrer gegen den Beschluss der erkennenden Kammer vom 28.10.2015 gerichteten Beschwerdebegründung im Verfahren 2 Bs 226/15 festzuhalten. Die – wie dargestellt – aus den planerischen Festsetzungen, der Planbegründung und der Entstehungsgeschichte des Plans abzuleitende intendierte drittschützende Wirkung der in Rede stehenden Festsetzung bzw. das Berufen der Antragsteller hierauf stellt im Übrigen auch keine – wie die Antragsgegnerin meint (S. 15 des Schriftsatzes vom 6.1.2016) – „völlig neue Rechtsfigur“ dar; der die Fläche einer planerischen Festsetzung übergreifende Drittschutz ist in der Rechtsprechung seit langem anerkannt (VG Hamburg, Beschluss vom 13.9.2013, 9 E 3452/13, juris, Leitsatz 1 und Rn. 16; BVerwG, Urteil vom 14.12.1973, IV C 71.71, juris, Rn. 28; OVG Koblenz, Beschluss vom 2.7.2013, 1 B 10480/13, juris, Rn. 9; VGH München, Beschluss vom 24.3.2009, 14 Cs 08.3017, juris, Rn. 29; OVG Lüneburg, Beschluss vom 12.3.2009, 1 LA 184/06, juris, Rn. 14).
b) Die von der Antragsgegnerin geplante Einrichtung ist kein mit der durch den Bebauungsplan Ohlsdorf 12 festgesetzten „Fläche für den besonderen Nutzungszweck 'Anzuchtgarten'“ sowie der durch § 2 Nr. 16 der Planverordnung hierfür hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung normierten Beschränkung auf gärtnerische und friedhofsbezogene Nutzungen (Gewächshäuser, Betriebsräume) sowie Stellplätze vereinbares Vorhaben. Es handelt sich – wie es die Antragsgegnerin mit der Erteilung der Abweichungsgenehmigung, für welche die Nichtanwendbarkeit einfacherer Genehmigungsmöglichkeiten die Voraussetzung ist, auch bestätigt – bei dem geplanten Vorhaben nicht um eine gärtnerische bzw. friedhofsbezogene Nutzung oder lediglich die Errichtung von Stellplätzen. Schon hieraus ergibt sich der Verstoß des Bauvorhabens gegen die genannte drittschützende Bestimmung des geltenden Planrechts.
Die von der Antragsgegnerin diesbezüglich im vorangegangenen Beschwerdeverfahren 2 Bs 226/15 vorgetragene und von ihr in das vorliegende gerichtliche Verfahren ausdrücklich einbezogene Betrachtung, ihr Vorhaben sei mit dem geltenden Planrecht schon unmittelbar vereinbar, da die Bestimmung in § 2 Nr. 16 der Planverordnung jedenfalls nicht insoweit drittschützend wirken könne, als damit auch Wohnnutzungen oder wohnähnliche Nutzungen ausgeschlossen seien, überzeugt schon unabhängig von der darin angelegten fehlerhaften Übertragung der engen Grenzen des subjektiven Nachbarrechts auf das objektive Baurecht nicht. Wie bereits dargelegt, erschöpft sich die Bestimmung der Planverordnung nicht in einer Negativ-Regelung zu Lasten solcher gewerblicher Nutzungen, die für das reine Wohngebiet in einer Weise störend wirken, die über das Maß hinaus ginge, welches mit einer Nutzung als Anzuchtgarten verbunden wäre. Die getroffene Positivregelung hat vielmehr gerade die Bedeutung, jede andere Nutzung als diejenige als Anzuchtgarten verlässlich auszuschließen. Der Umstand, dass damit nicht nur eine Nutzung durch eine große oder auch kleine soziale Einrichtung, sondern selbst eine reine Wohnnutzung unzulässig ist, widerlegt die genannte Auslegung nicht. Es liegt auf der Hand, dass eine bestehende Wohnnutzung auch durch die Emissionen genauso wie den Grünflächenverbrauch einer angrenzend hinzukommenden weiteren Wohnnutzung – um eine solche handelt es sich bei der geplanten Einrichtung allerdings ohnehin nicht – neuen Belastungen ausgesetzt wird.
Die Frage, inwieweit die Antragsgegnerin in ihrer Rolle als Plangeber seinerzeit die betreffende Fläche und heutige Vorhabenfläche als besonders „hochwertig“ oder „idyllisch“ ansah bzw. nur als eine „Art Betriebshof der Friedhofsgärtnerei“ (so die Beschwerdebegründung der Antragsgegnerin im Verfahren 2 Bs 226/15, S. 20), ist für die Beurteilung der von der in Rede stehenden planerischen Festsetzung ausgehenden Schutzwirkung für die angrenzenden Wohngebiete nicht ausschlaggebend. Selbst wenn es sich nach seinerzeitiger Ansicht der Antragsgegnerin in ihrer Rolle als Plangeber um eine potenziell konfliktträchtige Fläche gehandelt haben sollte, deren damalige Nutzung durch die Festsetzung abgesichert werden sollte, kann sich hieraus nicht die Zulässigkeit einer völlig anderen Nutzung in der Form der nunmehr geplanten auf dieser Fläche ergeben. Ebenso wird nicht deutlich, inwieweit die erkennbar gebietsübergreifend schützende Intention der genannten Festsetzung andere als die darin genannten Nutzungsformen ausklammern sollte. Die Antragsgegnerin entschied sich in ihrer damaligen Rolle als Plangeber nach den obigen Feststellungen bewusst dafür, die zulässigen Nutzungsformen auf der heutigen Vorhabenfläche enumerativ zu beschränken, und dies in der Intention, angrenzende Wohngebiete vor potenziellen Störungen zu schützen, die von anderen als den ausdrücklich zulässigen Nutzungsformen ausgehen könnten. Gerade den enumerativen Charakter der in der betreffenden Festsetzung genannten Nutzungsformen arbeitet sie in der Planbegründung deutlich heraus, wonach auf der betreffenden Fläche
„nur gärtnerische und friedhofsbezogene Nutzungen ... zulässig sind“ (Hervorhebung hinzugefügt),
vermieden werden (Nr. 5.3 der Planbegründung). Hätte sie eine im Sinne des nunmehrigen Vortrags der Antragsgegnerin weitere Beschränkung der drittschützenden und gebietsübergreifend schützenden Wirkung der besagten Festsetzung gewollt, wäre zu erwarten gewesen, dass auch dies sich in der zitierten enumerativen Aufzählung niedergeschlagen hätte.
Vor diesem Hintergrund erübrigen sich auch die von der Antragsgegnerin angestellten Erwägungen zur Interpretation der „Hochwertigkeit“ der Vorhabenfläche in Bezug auf die Entstehungsgeschichte des Bebauungsplans Ohlsdorf 12. Diese sind allein auf die spezifischen Störwirkungen bezogen, die von der durch den Plan legalisierten Nutzung der heutigen Vorhabenfläche ausgehen könnten, beziehen sich aber nicht auf Nutzungen wie die nunmehr geplante, die ein völlig anderes Störpotenzial entfaltet. Eine auf mehrere Betriebsjahre angelegte Einrichtung zur öffentlich-rechtlichen Unterbringung von mehreren Hundert Asylsuchenden hat nach planungsrechtlicher Betrachtung ein höheres Störpotenzial für die Wohnruhe angrenzender reiner Wohngebiete als eine Nutzung als Anzuchtgarten bzw. gärtnerische oder friedhofsbezogene Nutzung, mag diese auch nicht besonders „idyllisch“ sein (vgl. hierzu sowie den entsprechenden Ursachen solcher Wirkungen OVG Hamburg, Beschluss vom 28.5.2015, 2 Bs 23/15, juris; VG Hamburg, Beschluss vom 12.2.2016, 7 E 6816/15, juris, Rn. 44; Saarl. OVG, Urteil vom 5.12.1995, 2 R 3/95, juris, Rn. 32; vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 13.12.1994, 3 S 1643/94, juris, Rn. 45). Einrichtungen mit solchen Störpotenzialen werden durch die besagte Festsetzung gerade nicht legalisiert, ebenso wenig wird die drittschützende, gebietsübergreifende Intention der besagten Festsetzung auch für Einrichtungen mit solchem Störpotenzial ausgeschlossen.
Nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung bestehen auch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass das Entstehen eines solchen Störpotenzials der hier in Rede stehenden Einrichtung im Sinne eines Hineintragens einer aus den mit dem Vorhaben verbundenen, für die Bewohner ungünstigen Umständen (hohe Belegungsdichte, geringe Privatsphäre, persönliche Belastungen) resultierenden Unruhe in das Plangebiet entgegen der mit dem Hamburgischen Oberverwaltungsgericht vorzunehmenden typisierten Betrachtung wie auch nach einer Einschätzung der konkret zu erwartenden Verhältnisse von vornherein auszuschließen wäre. Auch der Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 28.5.2015 bezieht sich nicht auf eine Erstaufnahmeeinrichtung, sondern auf eine Folgeeinrichtung, die zudem eine deutlich geringere Personenzahl aufnehmen sollte.
Die geschilderte Zweckbestimmung der Vorhabenfläche, die Festsetzungen des Bebauungsplans Ohlsdorf 12, der planerischen Wille, wie er in diesen Festsetzungen unter Berücksichtigung der hierfür gegebenen Begründung zum Ausdruck gekommen ist, sowie die beschriebene örtliche Situation dürften im Übrigen dem Plangebiet eine typische Prägung i.S.v. § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO verleihen, die das antragsgegnerische Vorhaben ebenfalls missachtet. Ein Widerspruch zu einer so geprägten Gebietseigenart liegt vor, wenn die Unangemessenheit des Vorhabens gegenüber dem vom Plangeber gezogenen Rahmen bei objektiver Betrachtungsweise augenscheinlich ist (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 20.1.2010, 2 Bs 242/09; Beschluss vom 5.6.2009, NordÖR 2009, 310). Hiervon ist schon deshalb auszugehen, weil sich die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Nutzung der Vorhabenfläche qualitativ – und nicht nur quantitativ – deutlich von einer gärtnerischen oder friedhofsbezogenen Nutzung wie auch von der Kleinmaßstäblichkeit der festgesetzten reinen Wohnnutzung unterscheidet (VG Hamburg, Beschluss vom 28.10.2015, 7 E 5333/15, juris, Rn. 54; vgl. zu diesem Maßstab auch OVG Hamburg, Urteil vom 2.7.2014, 2 Bf 186/10).
2. Der Anspruch der Antragsteller auf Einhaltung der (auch) ihrem Schutz dienenden planerischen Festsetzung wird nicht dadurch unbeachtlich, dass die Antragsgegnerin sich zur Rechtfertigung des Vorhabens eine auf § 246 Abs. 14 BauGB gestützte „Fachbehördliche Entscheidung“ erteilt hat, die von der streitgegenständlichen Baugenehmigung eingeschlossen wird. Diese Abweichungsentscheidung dürfte rechtswidrig sein. Insoweit lässt sich schon nicht feststellen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Anwendung des § 246 Abs. 14 BauGB zugunsten des Vorhabens der Beigeladenen erfüllt sind (hierzu unter a); zudem hat die Antragsgegnerin das ihr bei Anwendung des § 246 Abs. 14 BauGB eingeräumte Ermessen bei Erteilung der „Fachbehördlichen Entscheidung“ vom 17.11.2015 nicht fehlerfrei ausgeübt (hierzu unter b).
a) Die für das Vorhaben erteilte Abweichung von den in Rede stehenden planerischen Festsetzungen kann schon tatbestandlich nicht auf § 246 Abs. 14 BauGB gestützt werden. Die Antragsgegnerin hat bei ihrer Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB vom 17.11.2015 bereits verkannt, dass diese Abweichungsermächtigung nur für Ausnahmesachverhalte gilt (aa)); es ist nicht feststellbar, dass vorliegend der Anwendungsbereich der Vorschrift eröffnet wäre (bb)).
aa) § 246 Abs. 14 BauGB steht nach seinem Wortlaut, seinem Sinn und Zweck, der Normsystematik wie auch nach seiner Entstehungsgeschichte in einem Subsidiaritätsverhältnis gegenüber anderweitigen Möglichkeiten der bauplanungsrechtlich zulässigen Errichtung von Flüchtlingsunterkünften. Erst wenn im gesamten Gebiet der jeweiligen Gemeinde insbesondere auch unter Nutzung der Genehmigungsmöglichkeiten nach den Absätzen 8 bis 13 des § 246 BauGB der dringende Unterbringungsbedarf für Flüchtlinge nicht gedeckt werden kann, darf von der weitreichenden Abweichungsmöglichkeit nach Absatz 14 Gebrauch gemacht werden.
Im Einzelnen:
Der Wortlaut des durch das „Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz“ neu geschaffenen § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB sieht vor, dass bis zum 31.12.2019 von den Vorschriften des Baugesetzbuchs oder den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften in erforderlichem Umfang bei Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünften oder sonstigen Unterkünften für Flüchtlinge oder Asylbegehrende abgewichen werden kann, soweit
„auch bei Anwendung der § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können“. (Hervorhebungen hinzugefügt)
Hiernach soll sich die Abweichungsermächtigung nur auf bestimmte Vorhaben für Flüchtlingsunterkünfte beziehen, nämlich solche, die dringend benötigt werden und für die festgestellt werden kann, dass eine anderweitige Abhilfe nicht bzw. nicht rechtzeitig möglich ist. Für die Frage nach der anderweitigen Abhilfemöglichkeit ist das Gebiet der Gemeinde, in der das zur Abweichungsgenehmigung gestellte Vorhaben entstehen soll, in den Blick zu nehmen. Hierauf bezogen ist weiter danach zu fragen, ob selbst die Anwendung der Absätze 8 bis 13 des § 246 BauGB nicht dazu führen würde, dass der Bedarf gedeckt wäre.
Der Wortlaut erweist sich im Abgleich mit der Begründung zu dem Gesetzentwurf der Regierungsfraktionen (BT-Drs. 16/6185, S. 55 f.) insoweit auch nicht als ungenau oder irreführend. Insbesondere die gesetzgeberische Entscheidung, die Erlaubnis zu einer über alle sonstigen Möglichkeiten hinausgehenden Abweichung von planungsrechtlichen Vorgaben daran zu knüpfen, dass im gesamten Gebiet der Gemeinde – d.h. nicht lediglich auf dem Vorhabengrundstück – keine andere Genehmigungsmöglichkeit für (dringend benötigte) Unterkünfte besteht, findet hier deutlichen Ausdruck (aaO., S. 55):
„Die sehr weitgehende Abweichungsbefugnis soll an die Voraussetzungen gebunden sein, dass auch bei Anwendung von § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können. Die Betrachtung des Gemeindegebiets, in der [sic] die Unterkunft entstehen soll, ...“ (Hervorhebungen hinzugefügt)
Es entspricht auch Sinn und Zweck der Vorschrift, die Abweichungsermächtigung nur nach einer gemeindeweiten Subsidiaritätsprüfung zu eröffnen. Die Deckung dringender Unterbringungsbedarfe für Flüchtlinge in der jeweiligen Gemeinde, die mit der Vorschrift erleichtert werden soll, ist ein auf die Gesamtheit der Gemeinde bezogener Belang, der als solcher keinen Bezug aufweist zu einem bestimmten Baugrundstück (bzw. zu dem Interesse an dessen intensiverer Ausnutzbarkeit). Hierfür soll zudem, wie zitiert, das bestehende Bauplanungsrecht nicht generell unbeachtlich werden, sondern nur so weit zurückgedrängt werden, wie es erforderlich ist. Vorrang haben alle möglichen Vorhaben zur Einrichtung von Unterkünften, die unmittelbar oder als Ausnahme mit dem Bebauungsplan vereinbar sind, für die es lediglich einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB bedarf bzw. – insoweit durch § 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB hervorgehoben – für die auf die Abweichungsmöglichkeiten nach den Absätzen 8 bis 13 der Vorschrift zurückgegriffen werden könnte. Gerade weil die über die vorstehenden Möglichkeiten hinausgehende Abweichung nach Absatz 14 (in einem im Einzelfall zu bestimmenden Maße) an die Stelle dessen treten können soll, was nach bisheriger Rechtslage allein durch eine Bebauungsplanänderung (bzw. Aufstellung eines Bebauungsplans) rechtmäßig zu gestalten gewesen wäre, sind nach der Gesetzeskonzeption bei Anwendung der Vorschrift sowohl der Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinde als auch die betroffenen Belange und die rechtssichernde Bedeutung des Planungsverfahrens zu würdigen. Die Entwurfsbegründung räumt hierzu ausdrücklich ein, dass bundesverfassungsrechtliche Grenzen zur Geltung zu bringen sind:
„Eine sich aus der örtlichen Situation ergebende Plausibilität der Erforderlichkeit des Vorhabens ist zur Vermeidung eines ausufernden Gebrauchs dieser Abweichungsbefugnis ausreichend, aus Gründen des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Hinblick auf den Eingriff in Artikel 28 Absatz 2 GG aber auch erforderlich.“ (aaO., S. 55) (Hervorhebungen hinzugefügt)
Wegen der Bedeutung der Abweichungsgenehmigung als teilweiser materieller Planersatz soll der Entscheidungsrahmen und -prozess zumindest teilweise dem Planungsverfahren nachgebildet werden (aaO., S. 55):
„Insbesondere bei dieser Abweichungsmöglichkeit ist den Behörden anzuraten, informelle Möglichkeiten der Öffentlichkeitsbeteiligung zu nutzen ... Vergleichbar zu § 37 BauGB werden zur Prüfung der Erforderlichkeit die widerstreitenden öffentlichen Belange, auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen, zu gewichten sein ...Eine Missachtung konkreter Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse kann nicht im Sinne des Absatzes 14 erforderlich sein (vgl. § 1 Absatz 6 Nummer 1 BauGB und Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 GG).“ (aaO., S. 55) (Hervorhebungen hinzugefügt)
Zudem ist – dies ist in der unbeschränkten Bezugnahme auf § 37 Abs. 3 BauGB, d.h. auch auf dessen Satz 2 („Muß infolge dieser Maßnahmen ein Bebauungsplan aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden, sind ihr auch die dadurch entstandenen Kosten zu ersetzen.“) in Satz 9, 1. Halbsatz des § 246 Abs. 14 angelegt – in den Blick zu nehmen, dass die Planabweichung im weiteren Verlauf, d.h. bei einer Verstetigung der Nutzung, durch eine Anpassung des Bebauungsplans in das geordnete Planrecht zu überführen wäre.
Dem entspricht es im Übrigen wiederum für die Subsidiarität der Anwendung von § 246 Abs. 14 BauGB, mit fortschreitendem Zeitablauf seit Feststellung des Grundsatzproblems unzureichender Unterkunftskapazitäten und bei Verstetigung von Entwicklungen (wie sie auch die Antragsgegnerin für ihre Jahresbedarfsprognose 2016 geltend zu machen scheint) als gegenüber der Inanspruchnahme von § 246 Abs. 14 BauGB vorrangiges Mittel das Planänderungsverfahren zu prüfen.
Die auf eine gemeindeweite Betrachtung der Bedarfsdeckungsmöglichkeiten bezogene Subsidiarität der Ermächtigung in Absatz 14 des § 246 BauGB findet in dem systematischen Zusammenhang mit den in Bezug genommenen Absätzen 8 bis 13 deutliche Bestätigung. Die auf diese Absätze verweisende Subsidiaritätsbestimmung lenkt schon ihrerseits den Blick gleichsam über das gesamte Gemeindegebiet, denn diese Bestimmungen betreffen verschiedenste Grundstücke, gelegen im unbeplanten Innenbereich (Absätze 8, 10, 11 und 12), im Außenbereich (Absätze 9 und 13), im Gewerbegebiet (Absatz 10), in Baugebieten nach den §§ 2 bis 7 der Baunutzungsverordnung (Absatz 11), bzw. allgemein in überplanten Bereichen (Absatz 12).
Auf die genannten, planungsrechtlich teilweise sehr unterschiedlich zu bewertenden Bereiche zugeschnitten bieten die Absätze 8 bis 13 spezifisch eingegrenzte Abweichungsmöglichkeiten. Sollte nun, wie die Antragsgegnerin es zu vertreten scheint, allein bezogen auf ein konkretes Vorhabengrundstück danach zu fragen sein, ob die dem Absatz 14 des § 246 BauGB vorangehenden, spezifischen Bestimmungen hierfür die Unterkunftsnutzung ermöglichen, und bei Verneinung gerade die Anwendung von Absatz 14 und damit die weitestgehenden Abweichungen eröffnet werden, so liefen alle Einschränkungen der spezielleren Normen leer bzw. könnten umgangen werden. Besonders augenfällig ist dies im Vergleich zu Absatz 12 der Vorschrift. § 246 Abs. 12 BauGB eröffnet eine Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans für Nutzungsänderungen und mobile Unterkünfte lediglich für eine auf drei Jahre befristete Genehmigung. Folgte man dem Ansatz der Antragsgegnerin – deren Abweichungsentscheidung die Anwendbarkeit von Absatz 12 mit der Begründung ablehnt, es handele sich hier ungeachtet der Containermodulbauweise wegen „fester“ Gründung nicht um eine „mobile Unterkunft“ –, so könnte allein durch gewillkürte bauliche Maßnahmen diejenige Ermächtigungsnorm eröffnet werden, die den tiefsten, am schwierigsten zu rechtfertigenden Eingriff in das durch den Bebauungsplan gestaltete Interessengeflecht ermöglicht.
Vor dem Hintergrund des eindeutigen Befundes der vorstehenden Normauslegung kann letztlich offen bleiben, inwieweit auch höherrangiges Recht, insbesondere im Sinne einer verfassungskonformen Interpretation (zur verfassungsrechtlichen Problematik vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 28.10.2015, 7 E 5333/15, juris, Rn. 67) es gebietet, § 246 Abs. 14 BauGB als strikt subsidiäre Vorschrift zu verstehen, die lediglich als ultima ratio dann Planabweichungen eröffnet, wenn anders im Gebiet der Gemeinde dringende Unterbringungsbedarfe für Flüchtlinge und Asylbegehrende nicht gedeckt werden können.
bb) Es ist in Bezug auf die hier fragliche Subsidiarität der Anwendung von § 246 Abs. 14 BauGB nicht feststellbar, dass vorliegend der Anwendungsbereich der Vorschrift insoweit eröffnet wäre bzw. gewesen wäre, als es hamburgweit keine andere, ohne Heranziehung der Abweichungsermächtigung eröffnete Möglichkeit der Deckung des Unterbringungsbedarfs gegeben hat bzw. gibt.
Für die Erteilung der streitgegenständlichen Abweichung im November 2015 hat die Antragsgegnerin ausweislich des Begründungstextes, mit dem allein in Bezug auf das Vorhabengrundstück die Anwendbarkeit der Absätze 8 bis 13 des § 246 BauGB erörtert wird, keine auf ihr gesamtes Gebiet – d.h. gemäß § 246 Abs. 5 BauGB das Gemeindegebiet – bezogenen Feststellungen getroffen. Sie hat zudem seinerzeit und seitdem gestützt auf andere Rechtsgrundlagen weitere Einrichtungen geschaffen. Die aktuellen öffentlichen Stellungnahmen des Senats der Antragsgegnerin – insbesondere auch gegenüber der Hamburgischen Bürgerschaft (vgl. u.a. Drs. 21/3362, S. 2: „Der Zentrale Koordinierungsstab Flüchtlinge schafft kontinuierlich neue Plätze für die Erstaufnahme im gesamten Stadtgebiet“, und Drs. 21/3091, Anlage, wonach neue Unterkünfte (auch) auf den Genehmigungsgrundlagen der §§ 31 Abs. 2, 246 Absätze 9, 10, 11 BauGB geplant werden) – sprechen auch weiterhin dagegen, dass die sonstigen Möglichkeiten erschöpft wären. Dementsprechend (d.h. ungeachtet der Frage, ob bei der Aussage herkömmliche Instrumente der Sicherung bauplanungsrechtlicher Verträglichkeit beachtet worden waren) ist nicht nachvollziehbar, wie die Antragsgegnerin zu ihrer summarischen Aussage in dem Schriftsatz vom 6.1.2016 gelangen konnte, „auch gesamtstädtisch“ hätten „die Instrumente von § 246 Abs. 8 – 13“ nicht ausgereicht, die vorgelegten spezifischen Darstellungen zur Grundstückssuche bzw. Bedarfsdeckung indes teils schon mangels Kenntnis von der Norm wegen ihrer Entstehung vor Inkrafttreten des § 246 Abs. 14 BauGB (vgl. Anlage AG 3, Anlage AG 4), teils von dem Kenntnismangel unabhängig (Anlage AG 2) gerade nicht dem Subsidiaritätsgebot entsprechend differenziert. Der als Anlage AG 2 vorgelegte „Monitoringbericht“ des „Zentralen Koordinierungsstabs Flüchtlinge“ vom 6.1.2016 enthält zu der Frage, ob die Schaffung der darin als benötigt dargestellten Unterbringungskapazitäten unter Rückgriff auf § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB möglich wäre, oder mangels solcher Möglichkeit im gesamten Gebiet der Antragsgegnerin auf § 246 Abs. 14 BauGB zurückzugreifen wäre, keine erkennbare Prüfung. Vielmehr beschränkt sich die Antragsgegnerin darin auf die Aussage, sie sei gezwungen, wo nötig bis zur Herstellung neuen Planrechts
„übergangsweise auch die gesetzlichen Möglichkeiten zur Errichtung von Flüchtlingsunterkünften in Abweichung von bisherigem Planrecht nach dem Bauplanungsrecht (§ 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB) und dem Polizeirecht in Anspruch zu nehmen“ (S. 2 des Monitoringberichts),
und gibt damit zu verstehen, dass sie eine vorrangige Anwendung des herkömmlichen Bauplanungsrechts bzw. der Absätze 8 bis 13 des § 246 BauGB – welche auch erleichterte Möglichkeiten zur Abweichung von geltendem Planungsrecht eröffnen – gerade nicht in Betracht zieht, sondern von vornherein auf eine Anwendung des § 246 Abs. 14 BauGB setzt (vgl. auch S. 4, 25, 27 des Monitoringberichts).
Dementsprechend ist nur ergänzend darauf hinzuweisen, dass einer Ermittlung der Bedarfe und der Bedarfsdeckungsmöglichkeiten nach dem Muster des Monitoringberichts auch in dem Fall voraussichtlich nicht zu folgen wäre, in dem die Antragsgegnerin die Einschätzung vertreten sollte, dass sie nur noch über die Anwendung von § 246 Abs. 14 BauGB dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten schaffen könnte. Das gilt unabhängig davon, dass die Bedarfseinschätzung durch die Antragsgegnerin möglicherweise – wie sie es im vorliegenden Verfahren auch für sich in Anspruch nimmt – als Prognoseentscheidung nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterliegt. Voller gerichtlicher Prüfung unterliegt jedenfalls die Frage, inwieweit der richtige Beurteilungsmaßstab, innerhalb dessen gegebenenfalls eine bloße Plausibilitätskontrolle vorgenommen werden könnte, gewählt ist: Einschränkungen gerichtlicher Kontrollaufgaben bzw. -befugnisse und die damit einhergehende Beschränkung des aus Art. 20 GG folgenden Rechtsgewährleistungsanspruchs des Bürgers sind verfassungsrechtlich nur in wenigen Fällen eröffnet, in denen die Verwaltung entweder über einen für das Gericht uneinholbaren Wissensvorsprung verfügt oder eine mit tatsächlichen Unsicherheiten behaftete Prognoseentscheidung in Rede steht (BVerfG, Beschluss vom 2.6.2008, 1 BvR 349/04, NVwZ 2008, 1229, 1231; Beschluss vom 7.5.2008, 2 BvE 1/03, juris, Rn. 82; BVerwG, Urteil vom 29.1.1991, 4 C 51/89, NVwZ-RR 1991, 601; OVG Weimar, Beschluss vom 30.5.2012, 2 EO 890/11, BeckRS 2012, 58713). Mag letzteres für die Prognose der Zahl der in eine Gemeinde zukünftig gelangenden Asylbegehrenden und damit auch hinsichtlich der entsprechend vorzuhaltenden Unterbringungskapazitäten gelten, gilt es nicht für die Frage, inwieweit bei der Anwendung des § 246 Abs. 14 BauGB der richtige örtliche Beurteilungsrahmen – Gebiet der Gemeinde, in der die Unterbringungseinrichtung entstehen soll, und nicht das konkrete Vorhaben – hinsichtlich der gesetzgeberisch vorgegebenen vorrangigen Anwendung der § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB gewählt worden ist. Erst nach korrekter Festlegung des im Hinblick auf die Anwendbarkeit der Absätze 8 bis 13 anzulegenden Betrachtungsrahmens kann in einem zweiten Schritt im Rahmen einer Plausibilitätskontrolle Rücksicht auf Prognoseunsicherheiten genommen werden. Hinsichtlich der Frage, ob bei Vornahme einer Prognoseentscheidung der relevante Sachverhalt zutreffend ermittelt wurde und der Prognose eine geeignete Methode zugrunde gelegt worden ist, ist auch eine Prognoseentscheidung gerichtlich voll überprüfbar und die gerichtliche Kontrolldichte nicht eingeschränkt (so BVerfG, Beschluss vom 2.6.2008, 1 BvR 349/04, NVwZ 2008, 1229, 1231; OVG Münster, Urteil vom 10.6.2008, 13 A 1779/06, juris, Rn. 72).
Der Ansatz in dem Monitoringbericht, für die Bedarfsermittlung sei auf die insgesamt anzunehmenden Zahlen an Personen abzustellen, die das Gebiet der Antragsgegnerin erreichen, dürfte insoweit nicht ausreichen. Vielmehr wird es spezifisch auf die benötigten Kapazitäten an Plätzen in Folgeunterkünften ankommen: Der Gesetzgeber unterscheidet zwischen der Unterbringung in die Bundesrepublik einreisender Asylbegehrender in Erstaufnahmeeinrichtungen (§ 47 Abs. 1 AsylG) und Folgeunterbringungen (§ 53 AsylG). Zwischen diesen beiden Unterbringungsformen bestehen erhebliche, insbesondere auch bauplanungsrechtlich bedeutsame Unterschiede. Während jeder in das Bundesgebiet einreisende Asylbegehrende gemäß § 47 Abs. 1 AsylG verpflichtet ist, bis zu sechs Wochen, längstens bis zu sechs Monate, in einer Erstaufnahmeeinrichtung zu wohnen, ist eine Unterbringung in Folgeunterkünften nur für solche Ausländer vorgesehen, die einen Asylantrag gestellt haben und nicht oder nicht mehr verpflichtet sind, in einer Aufnahmeeinrichtung nach § 47 AsylG zu wohnen, mithin nicht innerhalb der ersten sechs Monate ihres Aufenthalts das Bundesgebiet wieder verlassen haben – sei es freiwillig im Zuge einer Weiterreise in andere Staaten oder freiwilligen Rückkehr, sei es im Wege des Verwaltungsvollzugs. Dieser Unterschied zwischen Erstaufnahmeeinrichtungen und Folgeunterkünften muss sich im Rahmen einer Beurteilung der Frage wiederspiegeln, ob dringend benötigte Unterbringungsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, in Anwendung der allgemeinen bauplanungsrechtlichen Vorschriften bzw. der Absätze 8 bis 13 des § 246 BauGB geschaffen werden können, oder ob hierzu auf den subsidiären § 246 Abs. 14 BauGB zurückgegriffen werden darf.
Dies ist vorliegend – auch unter Zugrundelegung des umfangreichen Vortrags der Antragsgegnerin zu ihrer Einschätzung des Unterbringungsbedarfs – nicht festzustellen. Die Antragsgegnerin hat sich insofern im Wesentlichen darauf beschränkt, allgemein den von ihr prognostizierten Unterbringungsbedarf geltend zu machen, ohne dabei in der gebotenen Trennschärfe zwischen benötigten Plätzen in Erstaufnahmeeinrichtungen und in Folgeunterbringungseinrichtungen zu unterscheiden. Insbesondere der vorgelegte „Monitoringbericht“ enthält in erster Linie Darstellungen zu den insgesamt im Gebiet der Antragsgegnerin ankommenden Personen, welche indes zunächst gemäß den Vorgaben des Asylgesetzes nicht in Folgeunterbringungseinrichtungen, sondern in Erstaufnahmeeinrichtungen unterzubringen wären bzw. sind. In Bezug auf Folgeunterkünfte beschränkt sich der Monitoringbericht auf die eher allgemeine Aussage, im Bereich der Folgeunterbringung müssten „etwa 30 neu zu errichtende Gemeinschaftsunterbringungen mit jeweils etwa zwischen 50 und 1.000 Plätzen“ geplant werden. Eine konkrete Erläuterung dieser Aussage bzw. eine Prognose, wie viele der insgesamt in Hamburg ankommenden Menschen innerhalb welchen Zeitraums einen Anspruch auf Unterbringung in einer Folgeunterbringungseinrichtung erwerben könnten, enthält der Monitoringbericht ebenso wenig wie eine Auseinandersetzung mit der Frage, inwieweit die Schaffung dieser – allgemein – als Bedarf angesehenen Kapazitäten unter Nutzung bereits regulär planungsrechtlich hierfür geeigneter Flächen oder unter Nutzung der erleichterten Möglichkeiten nach § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB möglich wäre. Es wird lediglich auf das Erfordernis eines „massiven Ausbaus“ auch dieser Unterbringungsform hingewiesen (S. 18 f. des Monitoringberichts), ohne auch hierbei auf die Frage der Subsidiarität des § 246 Abs. 14 BauGB einzugehen.
Die von der Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang vorgelegten – wenigen – Zahlen zum Bedarf an Folgeunterbringungsplätzen lassen auch nicht darauf schließen, dass die Schaffung dieser Kapazitäten unter Anwendung insbesondere der § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB im Bereich der Folgeunterbringung im Gebiet der Antragsgegnerin in Zukunft unmöglich sein wird, so dass absehbar eine Auseinandersetzung mit dieser Frage unterbleiben könnte und ein Rückgriff auf § 246 Abs. 14 BauGB offensichtlich die einzige Möglichkeit zur Schaffung der benötigten Kapazitäten im Gebiet der Antragsgegnerin wäre: Ausweislich des Vortrags der Antragsgegnerin betrug die Zahl der Überresidenten in den Erstaufnahmeeinrichtungen, die eigentlich Anspruch auf Unterbringung in einer Folgeunterbringungseinrichtung hätten, 4.692 Personen im Oktober 2015 (S. 19 des Monitoringberichts), 1.665 Personen am 27.11.2015, 2.387 Personen am 28.12.2015 und 2.752 Personen am 22.1.2016 (Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 29.1.2016).
b) Die Antragsgegnerin hat darüber hinaus bei Erteilung der streitgegenständlichen Baugenehmigung und der hierin eingeschlossenen Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB das ihr in letzterer Hinsicht eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt. Sie hat es versäumt, die für diese Gestaltungsentscheidung relevanten Belange ordnungsgemäß und vollständig zu ermitteln und in ihre Ermessensausübung einzubeziehen.
Ähnlich wie bei einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB handelt es sich im Falle einer auf § 246 Abs. 14 BauGB gestützten Baugenehmigung um einen auf einer gebundenen Entscheidung basierenden Verwaltungsakt, in welchen (jedenfalls, vgl.u.) eine Ermessensentscheidung über die Abweichung von planungsrechtlichen Vorgaben integriert ist.
Die Ermächtigung zu einer Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB sieht keine gebundene Rechtsfolge vor; § 246 Abs. 14 BauGB eröffnet der zuständigen Behörde einen jedenfalls als Ermessen ausgestalteten Spielraum. Dies ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut, welcher keine gebundene Rechtsfolge vorsieht, sondern ausdrücklich davon spricht, dass bei Erfüllung der durch Absatz 14 normierten Tatbestandsvoraussetzungen von den Vorschriften des Baugesetzbuchs oder den aufgrund dessen erlassenen Vorschriften in erforderlichem Umfang abgewichen werden „kann“. Auf Ermessen bzw. einen Gestaltungsspielraum deutet im Übrigen auch die entsprechende Formulierung in der Begründung des Entwurfs des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes hin:
„... soll in einem Sondertatbestand geregelt werden, dass für Aufnahmeeinrichtungen ...von den Vorschriften des BauGB ... in erforderlichem Umfang abgewichen werden kann“ (BT-Drs. 18/6185, S. 55)
Der Ermächtigung zu einer nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterworfenen Gestaltungsentscheidung korrespondiert die Pflicht der für die Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB zuständigen Behörde – hier der Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen der Antragsgegnerin –, alle für ihre Ermessensausübung relevanten Belange und die diesen zugrunde liegenden Tatsachen ordnungsgemäß und vollständig zu ermitteln. Geschieht dies nicht, ist die Ermessensentscheidung fehlerhaft und stellt die Erteilung einer Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB eine fehlerhafte Rechtsfolgenwahl dar.
Insoweit kann hier im Ergebnis offen bleiben, ob die Notwendigkeit der ordnungsgemäßen und vollständigen Ermittlung der ermessensrelevanten Belange im Falle des § 246 Abs. 14 BauGB daraus folgt, dass eine unvollständige Ermittlung der ermessensrelevanten Belange neben einer generellen Verkennung des Bestehens von Ermessen (Ermessensausfall) oder einer Fehlgewichtung ermessensrelevanter Belange (entweder einzeln oder im Verhältnis zueinander) generell einen beachtlichen und gerichtlich überprüfbaren Fehler jeder Ermessensentscheidung darstellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.7.1979, 1 BvR 650/77 , BVerfGE 51, 386, 399 f.; BVerwG, Urteil vom 18.3.1983, 1 C 99/78, NJW 1983, 1988; Aschke, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, Ed. 30, Stand: 1/2016, § 40, Rn. 53). Möglich erscheint auch, dass sich die Notwendigkeit der ordnungsgemäßen und vollständigen Ermittlung sämtlicher ermessensrelevanter Belange im Falle der Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB daraus ergibt, dass diese Entscheidung materiell mit einer Planungsentscheidung gleichzusetzen ist mit der Folge, dass an sie die Maßstäbe einer planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB anzulegen sind. Für letzteres spricht, dass diese Norm es der Verwaltung dem Wortlaut nach ohne gegenständliche Einschränkung ermöglicht, sich über jede in einem Bebauungsplan enthaltene Festsetzung hinwegzusetzen, obwohl die Festsetzungen im Einzelnen und in ihrem Zusammenwirken Ausdruck der durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten kommunalen Planungshoheit sind. Soll § 246 Abs. 14 BauGB aber die obere Verwaltungsbehörde in die Lage versetzen, selbst anstelle der eigentlich zuständigen Gemeinde eine abweichende, ebenfalls langfristig wirksame Entscheidung zu treffen, spricht im Sinne des an die Stelle des unmittelbar auf das Ergebnis bezogenen Rechtsschutzes tretenden „Rechtsschutzes durch Verfahren“ viel dafür, an die dabei von der Behörde zu treffende Gestaltungsentscheidung ähnliche Anforderungen zu stellen wie an die einer planerischen Entscheidung der Gemeinde zugrundeliegende Abwägung i.S.v. § 1 Abs. 7 BauGB. Materielle Planungsentscheidungen sind bereits aus verfassungsrechtlichen Gründen an das Abwägungsgebot gebunden (BVerfG, Beschluss vom 14.5.1985, 2 BvR 397-399/82, BVerfGE 70, 35, 50; BVerwG, Urteil vom 11.12.1981, 4 C 69/78, BVerwGE 64, 2703, 273; Urteil vom 9.9.1988, 4 B 37/88, NuR 1990, 111, 113; Urteil vom 29.1.1991, 4 C 51/89, BVerwGE 87, 332, 341 ff.). Dementsprechend liegt es nahe, dass eine Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB unter die Maßstäbe der Abwägungsfehlerlehre und das Gebot planerischer Konfliktbewältigung fällt (vgl. Durner, DVBl. 2015, 1605, 1607). Speziell die Anforderungen an die zutreffende Ermittlung der ermessensrelevanten Belange verstärken sich dabei in dem Maß, in dem die Ermessensentscheidung in Grundrechte der Betroffenen bzw. verfassungsrechtlich geschützte Belange eingreift (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.7.1979, 1 BvR 650/77, BVerfGE 51, 386, 399 f.; Beschluss vom 1.7.1987, 2 BvR 478, 962/86 , BVerfGE 76, 143, 163 ff.). Auch bei einem solchen Verständnis der Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB wäre die Antragsgegnerin insbesondere zur ordnungsgemäßen und vollständigen Ermittlung sämtlicher für ihre Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB ermessensrelevanten Belange verpflichtet gewesen, denn auch die planerische Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB verpflichtet die Gemeinde, eine Abwägung überhaupt vorzunehmen, die abwägungsrelevanten Belange vollständig und ordnungsgemäß zu ermitteln und sie sowohl einzeln als auch untereinander fehlerfrei zu gewichten (ständ. Rspr. des BVerwG seit Urteil vom 12.12.1969, IV C 105.66, BVerwGE 34, 301, 309; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 1, Rn. 93). Geschieht dies nicht, ist die Abwägung – bzw. die Ermessensausübung nach § 246 Abs. 14 BauGB – in gerichtlich überprüfbaren Aspekten fehlerhaft.
Diesen Anforderungen genügt die der fachbehördlichen Abweichungsentscheidung der Antragsgegnerin vom 17.11.2015 zugrunde liegende Ermittlung der ermessensrelevanten Belange nicht. Eine Entscheidung darüber, inwieweit sie die von ihr ermittelten und in ihre Ermessensbetätigung eingestellten Belange gegenüber dem – ebenfalls mit hohem Gewicht ausgestatteten Belang der Unterbringung Asylbegehrender (vgl. auch VGH Kassel, Beschluss vom 18.9.2015, 3 B 1518/15, NVwZ 2016, 88) – richtig gewichtet hat, ist vor diesem Hintergrund nicht zu treffen.
Die Unvollständigkeit bzw. Fehlerhaftigkeit der Ermittlung der für ihre Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB relevanten Belange durch die Antragsgegnerin folgt bereits daraus, dass die Entscheidung am 17.11.2015 und damit zu einem Zeitpunkt erging, in welchem das durch die streitgegenständliche Baugenehmigung legalisierte Vorhaben noch nicht in der Form konkretisiert war, die letztendlich Gegenstand der Baugenehmigung geworden ist.
Die Abweichungsentscheidung ist nicht als abstrakte Entscheidung vorab denkbar, von der im Anschluss in verschiedenen Ausformungen eines Vorhabens Gebrauch gemacht werden könnte. Eine sachgerechte Entscheidung setzt wegen ihrer konkret planersetzenden Bedeutung notwendig die vollständige Kenntnis aller planungsrechtlich relevanten Umstände des Vorhabens voraus.
Daran fehlte es hier. Zwar wurde der Bauantrag hierfür bereits unter dem 11.11.2015 eingereicht. Im Anschluss an die Erteilung der Abweichungsentscheidung vom 17.11.2015 wurden die Antragsunterlagen jedoch geändert, und dies auch im Hinblick auf potenziell nachbarbetreffende Belange. So wurde von den von der Antragsgegnerin beauftragten Architekten am 30.11.2015 noch ein aktualisierter Lageplan („Index 05“), welcher die Lage der Zufahrt zur geplanten Einrichtung betraf, sowie eine um das Verkehrsaufkommen ergänzte Betriebsbeschreibung als Austausch für zuvor eingereichte Bauantragsunterlagen bei dem für die Erteilung der Baugenehmigung zuständigen Bezirksamt eingereicht (Bl. 3/S 45 d. Bauakte). Bereits unter dem 25.11.2015 hatten die Architekten, ebenfalls im Austausch für zuvor eingereichte Bauantragsunterlagen, u.a. schon einen aktualisierten Lageplan („Index 04“) sowie eine Darstellung der internen Verkehrserschließung für Fahrzeuge größer als ein Pkw beim zuständigen Bezirksamt eingereicht.
Ferner lässt die fachbehördliche Entscheidung der Antragsgegnerin nach § 246 Abs. 14 BauGB vom 17.11.2015 nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin die Frage einer möglichen von der geplanten Einrichtung hervorgerufenen Immissionsbelastung, die auf die Grundstücke der Antragsteller oder anderer Nachbarn einwirken kann, bzw. die dieser Frage zugrunde liegenden Tatsachen ordnungsgemäß und vollständig ermittelt hat. Eine vollständige und ordnungsgemäße Ermittlung dieser Belange bzw. der zugrunde liegenden Tatsachen wäre vor einer Entscheidung der Antragsgegnerin nach § 246 Abs. 14 BauGB jedoch geboten gewesen. Von Relevanz für die einer planerischen Abweichungsentscheidung zugrunde liegende Ermessensbetätigung (und damit zuvor vollständig und ordnungsgemäß zu ermitteln) sind alle Belange, die potenziell auch Auswirkungen auf den Rücksichtnahmeanspruch planungsrechtlicher Nachbarn haben können (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 118. EL., Stand: 8/2015, § 31, Rn. 68, unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 25.2.1977, 4 C 22.75, juris). Dabei sind als ein wesentlicher Belang die Immissionsverhältnisse und die dadurch hervorgerufenen Belastungen der Nachbarschaft in den Blick zu nehmen (OVG Münster, Urteil vom 22.5.2014, 8 A 3002/11, juris, Rn. 138).
Die vorliegend in Rede stehende Entscheidung der Antragsgegnerin lässt nicht erkennen, dass potenzielle Immissionsbelastungen in der Form von Lärm- oder Lichtimmissionen von der Antragsgegnerin ordnungsgemäß in ihre Ermessenserwägungen einbezogen worden wären. Ebenso wenig finden sich Hinweise darauf, dass die Antragsgegnerin versucht hätte, durch nachbarschützende Nebenbestimmungen eine Lösung potenzieller Immissionskonflikte herbeizuführen. Mögliche Lärmimmissionen werden in dieser Entscheidung nicht ernstlich ermittelt. Vielmehr wird die Zumutbarkeit der geplanten Einrichtung lediglich aufgrund eines knappen, überschlägigen Vergleichs zwischen der nach den Festsetzungen des Bebauungsplans zulässigen Nutzungsart auf der Vorhabenfläche und der geplanten Nutzung angenommen. Weder wird indes die konkret aufgrund der nach dem Bebauungsplan zugelassenen Nutzung zu erwartende Lärmbelastung ermittelt, etwa durch Bestimmung des Emissionsverhaltens der von der Antragsgegnerin beispielhaft in Bezug genommenen Maschinen (Komposter, Shredder), noch wird eine konkrete Prognose – gar unter Einbeziehung einer zuvor eingeholten Lärmimmissionsprognose oder unter Rückgriff auf Erfahrungswerte aus vergleichbaren Einrichtungen – des von der geplanten Anlage ausgehenden Lärms vorgenommen. Dies wäre angesichts der erheblich unterschiedlichen Nutzungsformen – friedhofsbezogene Nutzung (mit geringen Betriebszeiten) und Nutzung durch eine große soziale Einrichtung in Containerbauweise mit halboffenen, aus Metall gefertigten Außentreppen (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 28.10.2015, 7 E 5333/15, juris, Rn. 52 unter Verweis auf OVG Hamburg, Beschluss vom 28.5.2015, 2 Bs 23/15; Saarl. OVG, Urteil vom 5.12.1995, 2 R 3/95, juris, Rn. 32; VGH Mannheim, Urteil vom 13.12.1994, 3 S 1643/94, juris, Rn. 45) – und daraus resultierender unterschiedlicher Immissionsbelastungen für die Nachbarschaft notwendig gewesen.
Auch die nicht weiter substantiierte Annahme der Antragsgegnerin, der Betrieb der geplanten Einrichtung werde im Hinblick auf den davon hervorgerufenen Kfz-Verkehr nicht zu unzumutbaren Lärmimmissionen für die Nachbarschaft führen, wirft erhebliche Zweifel auf. Eine solche pauschale Annahme kann keine konkrete Sachverhaltsermittlung ersetzen. Die Ansicht der Antragsgegnerin, „nennenswerter Kfz-Verkehr" werde durch die Anlage nicht ausgelöst (S. 3 der Abweichungsentscheidung vom 17.11.2015) und Kfz-Verkehr werde ausschließlich durch die in der Einrichtung tätigen Mitarbeiter hervorgerufen, erscheint als unzureichende Ermittlung ermessensrelevanter Belange, da sie diverse mögliche zusätzliche Ursachen für durch die Einrichtung ausgelöstes Verkehrsaufkommen ausblendet und dementsprechend nicht in ihre Ermessensbetätigung einstellt. So liegt es nahe, dass der Betrieb der geplanten Einrichtung zu mehr Kfz-Verkehr führen wird als nur zu An- und Abfahrverkehr des in der Einrichtung tätigen Personals. Einrichtungen zur Unterbringung von mehreren Hundert Menschen – insbesondere auch Einrichtungen zur Folgeunterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden – lösen typischerweise erheblichen weiteren Verkehr aus (vgl. für eine Einrichtung zur Folgeunterbringung: OVG Hamburg, Beschluss vom 28.5.2015, 2 Bs 23/15, juris, Rn. 43). So ist nicht nur damit zu rechnen, dass die Einrichtung neben dem Verkehr durch darin tätiges Personal auch von Handwerksbetrieben oder ähnlichen Dienstleistern zur Vornahme von Reparatur- oder Wartungsarbeiten angefahren wird, sondern auch durch Lieferfahrzeuge sowie Fahrzeuge zur Abfallentsorgung. Ebenso ist damit zu rechnen, dass neu in die Einrichtung einziehende Bewohner diese nicht zu Fuß erreichen, sondern mit Bustransporten – die Betriebsbeschreibung spricht insofern von Kleinbussen – oder bei kleineren Gruppen auch per Taxi oder Pkw-Transfer. Anders als bei Erstaufnahmeeinrichtungen ist auch Besucherverkehr gerade nicht ausgeschlossen. Zudem liegt es nicht fern, dass die in der Einrichtung u.U. über mehrere Jahre untergebrachten Personen, etwa größere Familien, im Laufe der Zeit selbst über Kraftfahrzeuge verfügen. Es wäre jedenfalls Aufgabe der Antragsgegnerin gewesen, durch Betrachtung anderer Einrichtungen zur Folgeunterbringung eine auf Erfahrungswerten beruhende erste Prognose der Nutzung von Kfz durch Bewohner der Einrichtung anzustellen; dafür ist nichts ersichtlich.
Betrachtungen zu anderen Immissionsbelastungen, insbesondere Lichtimmissionen, fehlen in der fachbehördlichen Abweichungsentscheidung vom 15.11.2015 vollständig. Das Entstehen auch solcher Immissionen, insbesondere auch im Vergleich zu einer friedhofsgärtnerischen Nutzung, ist im Falle der Schaffung einer Einrichtung zur Unterbringung von 700 Menschen auf vergleichsweise engem Raum indes ebenfalls nicht so offensichtlich auszuschließen, dass ihre Einbeziehung in die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin von vornherein hätten unterbleiben können. Denkbar sind insofern beispielsweise Lichtimmissionen durch die nächtliche Beleuchtung, wenn nicht der Zaunanlage, so jedenfalls der an den Gebäuden vorhandenen Außentreppen oder der Wege des Einrichtungsgeländes.
Darüber hinaus hat es die Antragsgegnerin versäumt, die aus der gegenüber der nach dem Bebauungsplan vorgesehenen Grundstücksnutzung deutlich intensivierten Nutzung durch die geplante Einrichtung resultierenden sozialen Umfeldauswirkungen im Sinne der hierdurch hervorgerufenen Belastungen der Wohnruhe in den angrenzenden Wohngebieten, in denen auch die antragstellerischen Grundstücke belegen sind, ordnungsgemäß zu ermitteln. Soziale Umfeldauswirkungen eines Bauvorhabens sind als ermessensrelevante Belange von Nachbarn im Rahmen von Abweichungsentscheidungen zu berücksichtigen, wenn sie zum einen mit dem bestimmungsgemäßen Betrieb einer Anlage der fraglichen Art typischerweise verbunden sind und zum anderen eine konkrete räumliche Wirkungsbeziehung zum betreffenden Nachbargrundstück aufweisen (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 12.2.2016, 7 E 6816/15, juris, Rn. 104; Beschluss vom 6.11.2015, 7 E 5650/15; Beschluss vom 19.1.2015, 7 E 5893/14 m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 4.4.2011, 25 K 5561/10, juris). Kann dies der Fall sein, sind die entsprechenden Belange und die hierauf bezogenen Tatsachen im Rahmen der Ermessensbetätigung zu ermitteln und in die Ermessensentscheidung einzubeziehen. Angesichts des Umstandes, dass die im Bebauungsplan vorgesehene Nutzungsform (friedhofsgärtnerische Nutzung) und die durch die geplante Einrichtung vorgesehene Nutzung (große soziale Einrichtung für bis zu 700 Menschen) erheblich voneinander abweichen (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 28.10.2015, 7 E 5333/15, juris, Rn. 52 unter Verweis auf OVG Hamburg, Beschluss vom 28.5.2015, 2 Bs 23/15, juris; Saarl. OVG, Urteil vom 5.12.1995, 2 R 3/95, juris, Rn. 32; VGH Mannheim, Urteil vom 13.12.1994, 3 S 1643/94, juris, Rn. 45), wären die entsprechenden Belange und die diesen zugrunde liegenden Tatsachen ebenfalls in die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin einzustellen gewesen. Es liegt jedenfalls nicht auf der Hand, dass die von der geplanten Einrichtung ausgehenden sozialen Umfeldauswirkungen – beispielsweise mögliche Auseinandersetzungen zwischen untergebrachten Personen (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 4.4.2011, 25 K 5561/10, juris) oder lautstarke Aktivitäten im Freien (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 28.5.2015, 2 Bs 23/15, juris, Rn. 43), Ausdehnung solcher Aktivitäten auch auf den als „Spielstraße“ ausgewiesenen „Erna-Stahl-Ring“ – offensichtlich ohne jede Relevanz für die Belange der Antragsteller wären, mit ihr keinerlei typischerweise potenziell nachbarbelastenden Auswirkungen verbunden wären oder keine konkrete räumliche Wirkungsbeziehung zu den Grundstücken der Antragsteller bestünde. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass das Vorhabengrundstück sich in einer Art „Kessellage“ befindet und aufgrund seiner Begrenzung durch den Ohlsdorfer Friedhof nach Süden und die durch Privatgrundstücke geprägte Bebauung entlang der Straßen „Große Horst“ und „Vor dem Berge“ nach Osten hin die nördlich vom Einrichtungsgelände belegene, als „Spielstraße“ ausgewiesene Fläche des „Erna-Stahl-Rings“ eine der wenigen Möglichkeiten für in der Einrichtung untergebrachte Personen bieten würde, sich außerhalb des umzäunten, eher eng bebauten Einrichtungsgeländes, aber doch in Einrichtungsnähe im Freien aufzuhalten. Ferner ist in der Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts – auch für eine Folgeunterkunft – geklärt, dass eine größere Einrichtung zur öffentlichen Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbewerbern bei typisierender Betrachtung mit nachbarbelastenden Auswirkungen verbunden sein kann, die in einem reinen Wohngebiet sogar zur generellen Gebietsunverträglichkeit solcher Einrichtungen führen (OVG Hamburg, Beschluss vom 28.5.2015, 2 Bs 23/15, juris, Rn. 43 ff.). Auch eine konkrete Wechselbeziehung zu den Grundstücken der Antragsteller ist nicht von vornherein auszuschließen. Deren Grundstücke liegen in unmittelbarer Nähe zur Vorhabenfläche, was die Antragsteller – als (Mit-) Eigentümer – zu planungsrechtlich betroffenen Nachbarn macht. Dies wird durch die Baugenehmigung nicht schon dadurch ausgeschlossen, dass der Zugang zum Einrichtungsgelände an dessen südöstlicher Ecke gelegen sein soll. Ohnehin weisen Fußwegverbindungen etwa zum S-Bahnhof „Kornweg“ (bzw. zu nördlich davon zu findenden Einrichtungen wie Post, Sparkasse, Apotheke) in das nördlich angrenzende Gebiet.
Unabhängig von der Frage, wie die Antragsgegnerin in einem zweiten Schritt die möglichen Belange der Antragsteller im Rahmen einer ordnungsgemäßen Gewichtung in ein angemessenes Verhältnis zu dem öffentlichen Interesse an einer Flüchtlingsunterbringung zu bringen hätte, befreit sie eine Möglichkeit dazu, Belangen die Durchsetzung zu versagen, nicht von ihrer – gerade auch bei Anwendung des § 246 Abs. 14 BauGB bestehenden, vorgelagerten – Pflicht zur ordnungsgemäßen und vollständigen Ermittlung ermessensrelevanter Belange.
Schließlich lässt die Abweichungsentscheidung der Antragsgegnerin vom 17.11.2015 auch nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Ermessensausübung die Frage einer möglichen Reduzierung der Belegungsdichte und der damit potenziell einhergehenden Verminderung der Auswirkungen des Betriebs der Einrichtung auf nachbarliche Belange in Betracht gezogen oder die entsprechenden Tatsachen ermittelt hätte. Auch dies wäre im Rahmen einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung unter vollständiger Ermittlung sämtlicher ermessensrelevanter Belange geboten gewesen. Geht man davon aus, dass die Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB aufgrund ihrer planersetzenden Funktion denselben rechtlichen Bindungen unterworfen ist wie die planerische Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB (vgl. Durner, DVBl. 2015, 1605, 1607), hat die höhere Verwaltungsbehörde hierbei nicht nur im Sinne eines „Alles oder Nichts“ über eine Abweichung zugunsten des zur Genehmigung gestellten Vorhabens in seiner konkreten Gestalt zu entscheiden. Ähnlich wie die planende Gemeinde im Zuge einer planerischen Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB die Möglichkeit und die Pflicht hat, sich anbietende oder ernsthaft in Betracht kommende Alternativen zur Planung im Rahmen der Abwägung zu betrachten (Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 1, Rn. 117a), bestünde diese Möglichkeit auch für die höhere Verwaltungsbehörde bei der Ermessensausübung nach § 246 Abs. 14 BauGB. Ergibt sich gerade aus dem Umfang des Vorhabens potenziell die Betroffenheit nachbarlicher Belange, hätte sie die Pflicht, im Rahmen der Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB und der dabei vorzunehmenden Ermessensausübung auch die Möglichkeit einer Reduzierung der Vorhabengröße in Betracht zu ziehen und die hieraus resultierenden Tatsachen zu ermitteln, um ggf. eine Abweichung nur für eine reduzierte Form des Vorhabens zu erteilen. Das der planerischen Abwägung bzw. der Ermessensbetätigung innewohnende Gebot der Konfliktlösung fordert auch eine Prognose der zukünftigen überschaubaren Auswirkungen der Planung (vgl. BVerwG, Urteil vom 7.7.1978, IV C 79.76, BVerwGE 56, 110; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 1, Rn. 117). Diese umfasst auch die Frage einer möglichen Konfliktlösung durch eine Reduzierung der Planung bzw. des zur Prüfung nach § 246 Abs. 14 BauGB gestellten Vorhabens.
II.
Der Antrag zu 2) der Antragsteller ist im Haupt- wie im Hilfsantrag unzulässig. Der auf die Feststellung gerichtete Antrag der Antragsteller, dass ihr Widerspruch gegen die fachbehördliche Abweichungsentscheidung der Antragsgegnerin vom 17.11.2015 aufschiebende Wirkung hat, bzw. der hilfsweise darauf gerichtete Antrag, die aufschiebende Wirkung dieses Widerspruchs anzuordnen, kann keinen Erfolg haben. Er ist bereits unstatthaft. Mit dem Eilantrag nach § 80 Abs. 5, § 80a VwGO zielt der Rechtsschutzsuchende darauf, dass im Wege des gerichtlichen Verfahrens der Zustand hergestellt – ggf. auch festgestellt – wird, der dem Regelfall des § 80 Abs. 1 VwGO zugrunde liegt: einstweiliger Schutz mittels aufschiebender Wirkung dadurch, dass der mit Widerspruch oder Anfechtungsklage angegriffene Verwaltungsakt vorläufig nicht vollzogen wird (Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 29. EL., Stand: 10/2015, § 80, Rn. 335). Angriffsgegenstand eines solchen Antrags kann ausweislich der in § 80 Abs. 1 VwGO geregelten Anknüpfung an Widerspruch und Anfechtungsklage nur ein Verwaltungsakt sein (Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 29. EL., Stand: 10/2015, § 80, Rn. 37).
Bei der fachbehördlichen Abweichungsentscheidung der Antragsgegnerin vom 17.11.2015 handelt es sich nicht um einen der Drittanfechtung zugänglichen eigenständigen Verwaltungsakt, sondern um ein bloß vorbereitendes Verwaltungsinternum, welches durch seine Einbeziehung in die streitgegenständliche Baugenehmigung zu deren unselbständigem Bestandteil geworden ist. Die Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB entspricht in diesem Zusammenhang strukturell der Befreiungsentscheidung nach § 31 Abs. 2 BauGB. Auch diese auf eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans gerichtete Ermessensentscheidung einer Verwaltungsbehörde ist als vorbereitende Entscheidung zum Erlass einer Baugenehmigung anzusehen. Sie ist, wenn sie im Zusammenhang mit einem Genehmigungsverfahren nach § 62 HBauO ergeht, notwendige Vorstufe der – ggf. drittbelastenden – Baugenehmigung, ersetzt diese aber nicht und soll allein und ohne Einbeziehung in eine Baugenehmigung keine drittbelastende Wirkung entfalten. Dementsprechend ergeht sie, sofern – wie hier – ein Genehmigungsverfahren vorgesehen ist, im Rahmen des Genehmigungsverfahrens (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 118. EL, Stand: 8/2015, § 31, Rn. 63, 67) und ist keiner isolierten Anfechtung durch Dritte zugänglich (BVerwG, Urteil vom 17.2.1971, 4 C 2.68, juris, Rn. 33; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 118. EL, Stand: 8/2015, § 31, Rn. 67). Anfechtungsgegenstand ist in einem solchen Fall nur die hierauf basierende, die Teilentscheidungen im Sinne der Konzentrationswirkung zusammenführende Baugenehmigung nach § 62 HBauO selbst. Anderes mag in den Fällen gelten, in denen die Abweichungsentscheidung mangels durchzuführendem Baugenehmigungsverfahren als isolierte Entscheidung ergeht (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 118. EL., Stand: 8/2105, § 31, Rn. 63), was hier jedoch nicht der Fall ist. Es sind keine Gründe ersichtlich, warum in dieser Hinsicht bei einer ebenfalls den Erlass einer Baugenehmigung vorbereitenden Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB anderes gelten sollte.
Es besteht auch kein Anlass, den Antrag bzw. die Anträge zu 2) dahingehend umzudeuten, dass er auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung, etwa es der Antragsgegnerin zu untersagen, von ihrer fachbehördlichen Abweichungsentscheidung vom 17.11.2015 Gebrauch zu machen, gerichtet wäre. Das auf die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs im Sinne einer einstweiligen Verhinderung der (weiteren) Errichtung und des Betriebs der geplanten Einrichtung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache gerichtete materielle Rechtsschutzanliegen der Antragsteller ist insoweit von ihrem Antrag zu 1) vollumfänglich abgedeckt. Allein ein Verfahren nach § 80 Abs. 5, § 80a VwGO im Sinne des Antragswortlauts zu 2) hätte den Antragstellern einen weiteren Gegenstand ihres rechtlichen Angriffs vermittelt. Ein solcher Antrag ist indes – wie ausgeführt – nicht statthaft.
C.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO und berücksichtigt, dass der Antrag zu 2) in Bezug auf die als bloßes Verwaltungsinternum einzuordnende und in die streitgegenständliche Baugenehmigung vollständig einbezogene Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB keine über den Antrag zu 1) hinausgehende eigenständige Bedeutung hat. Die Beigeladene hat keinen eigenen Sachantrag gestellt und auch ansonsten nicht weiter zur Sache vorgetragen. Da sie damit kein eigenes Kostenrisiko übernommen hat, entspricht es der Billigkeit, dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt (vgl. Olbertz, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 29. EL., Stand: 10/2015, § 162, Rn. 92).
D.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG und folgt der Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts zu der Bewertung baunachbarrechtlicher Rechtsschutzanliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 7 der Baunutzungsverordnung
§§ 31 Abs. 2, 246 Absätze 9, 10, 11 BauGB
§ 62 HBauO
§ 246 BauGB
§ 34 BauGB
§ 3 SOG
§ 123 VwGO
§ 80a VwGO
§ 37 BauGB
§ 53 AsylG
§ 47 AsylG
§ 246 Abs. 14 BauGB
§ 18 Abs. 2 HWG
§ 18 Abs. 1 HWG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO
§ 246 Abs. 14 Satz 1 BauGB
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 37 Abs. 3 BauGB
§ 246 Abs. 12 BauGB
§ 246 Abs. 5 BauGB
§ 246 Abs. 8 bis 13 BauGB
§ 47 Abs. 1 AsylG
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 2 Nr. 16 der Planverordnung
§ 4 der Verordnung
Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 GG
Art. 20 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 409
NordÖR 2009, 310
NVwZ 2008, 1229, 1231
NVwZ-RR 1991, 601
BVerfGE 51, 386, 399
NJW 1983, 1988
BVerfGE 70, 35, 50
BVerwGE 64, 2703, 273
BVerwGE 87, 332, 341
BVerfGE 76, 143, 163
BVerwGE 34, 301, 309
NVwZ 2016, 88
BVerwGE 56, 110
14 BauGB vom 17.11
7 E 5333/15
2 Bs 226/15
4 C 8/84
9 E 3452/13
IV C 71.71
1 B 10480/13
14 Cs 08.30
1 LA 184/06
2 Bs 247/14
2 A 1231/13
2 Bs 102/09
2 Bs 23/15
7 E 6816/15
2 R 3/95
3 S 1643/94
2 Bs 242/09
2 Bf 186/10
1 BvR 349/04
2 BvE 1/03
4 C 51/89
2 EO 890/11
13 A 1779/06
1 BvR 650/77
1 C 99/78
4 C 69/78
4 B 37/88
IV C 105.66
3 B 1518/15
4 C 22.75
8 A 3002/11
7 E 5650/15
7 E 5893/14
25 K 5561/10
IV C 79.76
4 C 2.68