Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-06-22, Aktenzeichen 13 L 1483/17
ECLI: ECLI:DE:VGD:2017:0622.13L1483.17.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,00 Euro festge- setzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 30. März 2017 bei Gericht gestellte Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass die Antragstellerin vorläufig - bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache - nicht verpflichtet ist, sich auf der Grundlage des Schreibens des Antragsgegners vom 16. Februar 2017 einer amtsärztlichen Untersuchung zur Überprüfung ihrer Dienstfähigkeit zu unterziehen,
ist zulässig, jedoch nicht begründet.
I. Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist er statthaft. Der Anwendungsbereich des § 123 Abs. 1 VwGO ist eröffnet. Die Regelung des § 123 Abs. 5 VwGO, wonach die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a VwGO gelten, ist vorliegend nicht einschlägig. Die Anordnung des Dienstherrn an einen Beamten, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, ist nach höchstrichterlicher Rechtsprechung kein Verwaltungsakt. Sie ist nicht auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, wie dies § 35 Satz 1 VwVfG als Tatbestandsvoraussetzung eines Verwaltungsaktes verlangt. Als gemischt dienstlich-persönliche Weisung regeln derartige Untersuchungsanordnungen lediglich einen einzelnen Schritt in einem gestuften Verfahren, das bei Feststellung der Dienstunfähigkeit mit der Zurruhesetzung endet, und zielen ihrem objektiven Sinngehalt nach damit nur auf eine organisationsinterne Wirkung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 17.10 -, NVwZ 2012, 1483; Urteil vom 30. Mai 2013 ‑ 2 C 68/11 -, IÖD 2013, 206, beide auch in juris; OVG NRW, Beschluss vom 1. Oktober 2012 ‑ 1 B 550/12 -, NVwZ-RR 2013, 198 und in juris.
Es ist auch nicht von einer Erledigung auszugehen. Zwar ist der vom Gesundheitsamt des Kreises N. angesetzte Untersuchungstermin (18. April 2017), dem die Antragstellerin keine Folge geleistet hat, verstrichen. Streitbefangen ist aber bei sachgerechtem Verständnis des Rechtsschutzbegehrens die - grundlegende - Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung durch das Schreiben des Antragsgegners vom 16. Februar 2017. Dieses enthält keinen Untersuchungstermin, sondern verweist auf eine noch zu erfolgende Einladung durch das Gesundheitsamt.
Der Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung steht schließlich nicht § 44a Satz 1 VwGO entgegen, wonach Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen (hier die Untersuchungsanordnung) nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung (Zurruhesetzung) zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können. Dies folgt daraus, dass die Untersuchungsanordnung im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO vollstreckbar ist. Letzteres ist bereits dann der Fall, wenn die Nichtbefolgung mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden kann, was jedenfalls bei aktiven Beamten wie der Antragstellerin möglich ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Oktober 2012 - 1 B 550/12 -, a.a.O. und juris, Rz. 17 f.; VG Gießen, Beschluss vom 22. Juli 2013 - 5 L 1206/13.GI -, juris.
II. Jedoch ist der Antrag nicht begründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Der geltend gemachte Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit der einstweiligen Regelung (Anordnungsgrund) sind von dem Antragsteller glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Die Antragstellerin hat keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
Ein solcher Anspruch setzt voraus, dass die gegenüber der Antragstellerin ergangene Anordnung vom 16. Februar 2017, sich zur Klärung der Dienstfähigkeit amtsärztlich untersuchen zu lassen, rechtswidrig ist. Bei der im Rahmen des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Betrachtung ist indessen von der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung auszugehen.
Ermächtigungsgrundlage ist § 33 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW; danach ist der Beamte bei Zweifeln über seine Dienstunfähigkeit verpflichtet, sich nach Weisung der dienstvorgesetzten Stelle ärztlich untersuchen zu lassen.
1. Die Untersuchungsanordnung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.
a) Die beteiligungsrechtlichen Verfahren sind im Ergebnis ordnungsgemäß durchgeführt worden.
Gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 4 LPVG ist der Personalrat anzuhören bei der Anordnung von amts- oder vertrauensärztlichen Untersuchungen zur Feststellung der Arbeits- oder Dienstfähigkeit. Wie sich aus §§ 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, 18 Abs. 1 Satz 1 LGG ergibt, ist die Gleichstellungsbeauftragte frühzeitig über beabsichtigte personelle Maßnahmen zu unterrichten und anzuhören; innerhalb einer angemessenen Frist, die in der Regel eine Woche nicht unterschreiten darf, ist ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (§ 18 Abs. 2 Satz 1 LGG). Eine besondere Form und Dokumentation der Unterrichtung und Anhörung sehen die genannten Vorschriften nicht vor.
aa) Ausgehend von diesen rechtlichen Vorgaben dürfte hier die erforderliche Beteiligung von Personalrat und Gleichstellungsbeauftragter vor dem Erlass der Untersuchungsanordnung vom 16. Februar 2017 allerdings nicht erfolgt sein. Den vom Antragsgegner übersandten schriftlichen Bestätigungen lässt sich dies jedenfalls nicht entnehmen; sie deuten eher auf das Gegenteil hin. In der Bestätigung der Vorsitzenden des Personalrats vom 16. Mai 2017 heißt es:
„Die Vorsteherin, Frau U. , informierte den Personalrat vor dem 28. Februar 2017 über die beabsichtigte Beauftragung des Amtsarztes zur Feststellung der Dienstfähigkeit der Frau T. “.
Dass die Information bereits vor dem 16. Februar 2017 - dem Datum der Untersuchungsanordnung - erfolgt ist, geht hieraus nicht hervor.
Die Gleichstellungsbeauftragte erklärte mit Email vom 15. Mai 2017:
„Frau U. hat mich als Gleichstellungsbeauftragte im Vorfeld (Ende Februar - Anfang März) darüber informiert, dass aufgrund der langen Erkrankung Frau T. bei einem Amtsarzt vorstellig werden soll.“
Ausgehend von diesen zeitlichen Angaben dürfte die Gleichstellungsbeauftragte erst nach dem Erlass der Untersuchungsanordnung vom 16. Februar 2017 informiert worden sein.
Soweit der Antragsgegner darauf verweist, dass die beteiligungsrechtlichen Verfahren rechtzeitig vor dem mit Schreiben vom 16. März 2017 ergangenen Gutachtenauftrag durchgeführt wurden, übersieht er, dass die beabsichtigte Maßnahme, zu der er den Personalrat und die Gleichstellungsbeauftragte anhören musste, nicht der Gutachtenauftrag gegenüber dem Amtsarzt, sondern die gegenüber der Antragstellerin ergangene Anordnung, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, war.
bb) Gleichwohl ist hier im Ergebnis von einer ordnungsgemäßen Durchführung der beteiligungsrechtlichen Verfahren auszugehen. Der Sinn und Zweck dieser Verfahren besteht darin, den zu beteiligenden Stellen die Möglichkeit zu geben, Einfluss auf die vom Dienstherrn beabsichtigte Entscheidung zu nehmen. Aufgrund der Besonderheit des vorliegenden Falles, die in der engen Verknüpfung der Untersuchungsanordnung mit der folgenden Beauftragung des Amtsarztes und der Vergabe eines Untersuchungstermins besteht, war eine solche Einflussnahme hier möglich, obwohl die Untersuchungsanordnung bereits in der Welt war. Wie erwähnt, wird die Antragstellerin in der Anordnung nämlich auf einen Termin für die Untersuchung verwiesen, der ihr vom Gesundheitsamt erst noch mitgeteilt werden sollte. Die Untersuchungsanordnung ist dahingehend formuliert, dass der Antragstellerin aufgegeben wird, „den Untersuchungstermin wahrzunehmen“. Die Anordnung realisierte sich mithin erst mit der nachfolgenden Einladung und Terminsmitteilung durch den Amtsarzt. Ohne diese wäre sie ins Leere gegangen, weil eine Verpflichtung der Antragstellerin, sich selbst um einen Untersuchungstermin zu kümmern, nicht bestand. Die Frage, ob seitens des Antragsgegners der Amtsarzt beauftragt (und von diesem dann ein Termin an die Antragstellerin vergeben) werden sollte, die Untersuchungsanordnung sich also realisieren würde, war aber gerade Gegenstand der durchgeführten Beteiligungsverfahren. Hätten der Personalrat und/oder die Gleichstellungsbeauftragte Einwendungen gegen den beabsichtigten Gutachtenauftrag erhoben, so hätte der Antragsgegner sie prüfen und gegebenenfalls die Beauftragung des Amtsarztes unterlassen können. Dies wiederum hätte faktisch die Erledigung der Untersuchungsanordnung zur Folge gehabt.
b) Ferner sind die Anforderungen, die an die Begründung einer Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung zu stellen sind, erfüllt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner neueren Rechtsprechung,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2013 - 2 C 68/11 -, juris, Rz. 19 ff.,
inhaltliche und formelle Anforderungen formuliert, denen eine Untersuchungsanordnung genügen muss:
Der Anordnung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen. Die Feststellungen müssen sich auf solche Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig.
Die tatsächlichen Umstände, d.h. die konkreten Ereignisse oder Vorfälle, die die Behörde zu dieser Anordnung veranlasst haben, müssen in der Aufforderung angegeben werden. Diese Begründung muss so konkret sein, dass der Beamte in der Lage ist zu prüfen, ob die angeführten Gründe die Untersuchungsanordnung rechtfertigen.
Zudem muss die Behörde Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung in den Grundzügen festlegen; dies gilt insbesondere dann, wenn eine fachpsychiatrische Untersuchung in Betracht kommt.
Diese Anforderungen gelten naturgemäß aber nur für die Untersuchungsanordnung zur Feststellung der Dienstunfähigkeit nach Maßgabe des § 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG; dort hat die Anordnung ihre Grundlage in bestimmten Vorfällen oder Verhaltensweisen des betroffenen Beamten. In den Fällen der erleichterten Feststellung der Dienstunfähigkeit nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG - um einen solchen handelt es sich hier; die Antragstellerin hat infolge Erkrankung innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan - beschränken sich die Erkenntnisse des Dienstherrn dagegen regelmäßig auf den Umstand, dass der Beamte bestimmte Fehlzeiten infolge Krankheit aufweist. Als Arbeitgeber erhält der Dienstherr lediglich den Durchschlag der vom Arzt ausgefüllten Arbeitsunfähigkeitsbescheinigung, der nach den Vorgaben der Arbeitsunfähigkeits-Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses keine Angaben zur Diagnose enthält. Kennt der Dienstherr weder die genaue Erkrankung oder auch nur die medizinische Fachrichtung, kann von ihm auch nicht verlangt werden, in der Aufforderung die ärztliche Untersuchung zumindest in ihren Grundzügen festzulegen. Der Angabe von Vorfällen, Ereignissen oder konkreten Verhaltensweisen des Beamten bedarf es in diesen Fällen nicht; sie ist auch ausgeschlossen, weil Anlass zur Untersuchungsanordnung allein die Dauer der krankheitsbedingten Dienstunfähigkeit des Beamten ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Mai 2017 - 6 B 360/17 ‑, juris, Rz. 6; VG Düsseldorf, Kammerbeschluss vom 9. Mai 2017 - 13 L 446/17 -, n.v.
2. In materieller Hinsicht begegnet die Untersuchungsanordnung ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Die ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Umstände, nämlich die längeren krankheitsbedingten Fehlzeiten, begründen gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG Zweifel an der Dienstfähigkeit der Antragstellerin im Sinne von § 33 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW. Der von der Antragstellerin übersandte Wiedereingliederungsplan ihres behandelnden Arztes Dr. S. T1. vom 3. April 2017 ändert daran nichts. Durch ihn werden die Zweifel an der Dienstfähigkeit nicht ausgeräumt. Selbst wenn die Antragstellerin ihren Dienst wieder angetreten hätte (tatsächlich ist sie weiterhin dienstunfähig krank geschrieben), bliebe es dabei, dass sie infolge Erkrankung innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan hat. Aus dieser Anknüpfungstatsache ergibt sich gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG i.V.m. § 33 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW für den Antragsgegner zwingend die Notwendigkeit, eine Prognoseentscheidung dahingehend zu treffen, ob Aussicht besteht, dass innerhalb von sechs Monaten die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt sein wird. Dem Wiedereingliederungsplan lässt sich hierzu nichts entnehmen; er erstreckt sich nicht über sechs Monate, weshalb offen ist, ob die Antragstellerin nicht schon nach kurzer Zeit erneut dienstunfähig erkranken wird. Schon deshalb kann er keine taugliche Grundlage für die vom Antragsgegner zu treffende Prognoseentscheidung sein sein. Abgesehen davon weist § 33 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW die Zuständigkeit ausschließlich dem Amtsarzt zu, wenn es darum geht, aus medizinischer Sicht zu Zweifeln an der Dienstfähigkeit eines Beamten Stellung zu nehmen und so eine sachverständige Entscheidungsgrundlage für den Dienstherrn zu schaffen. Atteste, Bescheinigungen und ähnliche Äußerungen des behandelnden Arztes sind im Rahmen der Begutachtung durch den Amtsarzt zu berücksichtigen, können eine solche jedoch nicht ersetzen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Im Hinblick auf die Vorläufigkeit des gerichtlichen Rechtsschutzes im Verfahren nach § 123 VwGO war der gesetzliche Auffangwert um die Hälfte zu reduzieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 und 80a VwGO
§ 123 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 44a Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 33 Abs. 1 Satz 1 LBG
§ 75 Abs. 1 Nr. 4 LPVG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, 18 Abs. 1 Satz 1 LGG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 LGG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 LBG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 33 Abs. 1 Satz 3 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2012, 1483
NVwZ-RR 2013, 198
2 C 17.10
2 C 68/11
1 B 550/12
5 L 1206/13
6 B 360/17
13 L 446/17