Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-09-24, Aktenzeichen 11 L 1312/03
ECLI: ECLI:DE:VGK:2003:0924.11L1312.03.00

Tenor:
1.) Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
2.) Der Streitwert wird auf 12.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist ein Telekommunikationsunternehmen, welches u.a. auch einen Auskunftsdienst betreiben will. In diesem Zusammenhang verfügt sie bereits über die Auskunftsrufnummern 00000 und 00000, welche ihr unter dem 13. September 2002 mit Wirkung zum 01.01.2003 zugeteilt wurden. Sie nutzt diese Nummern bislang noch nicht.
Die Antragsgegnerin hat mit Amtsblattverfügung Nr. 00/2003 frei gewordene Rufnummern für die Auskunftsdienste bekannt gemacht und mitgeteilt, dass alle Anträge auf Zuteilung dieser Nummern, welche bis zum 30. April 2003 um 12:00 Uhr bei ihr eingegangen sind, als zeitgleich eingegangen gelten. Die Antragstellerin hat daraufhin am 30. April 2003 vor 12:00 Uhr per Telefax die Zuteilung der Rufnummern 00000, 00000 und 00000 beantragt; die Zuteilung einer beliebigen Rufnummer wurde nicht erbeten. Dem Antrag beigefügt war ein Planungskonzept, bezüglich dessen Inhalt auf die Gerichtsakte (Bl. 20-32) verwiesen wird. Mit Bescheid vom 7. Mai 2003 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass sie deren Antrag zurückweise, da sie keinen Bedarf für weitere Rufnummern im Auskunftsdienst erkennen könne. Das vorgelegte Realisierungskonzept unterscheide sich nicht ausreichend von demjenigen, das für die bereits zugeteilten Rufnummern vorgelegt worden sei; ferner würden diese - zugeteilten - Rufnummern entgegen den Zuteilungsregeln bislang nicht genutzt.
Die Rufnummern 00000 und 00000 wurden daraufhin mit Bescheiden vom 8. Mai 2003 anderen Bewerbern zugeteilt (die Nr. 00000 der Beigeladenen). Die Nr. 00000 und die weiteren ausgeschriebenen Rufnummern wurden bislang nicht vergeben.
Unter dem 5. Juni 2003 legte die Antragstellerin Widerspruch gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 7. Mai 2003 sowie gegen die Zuteilungsbescheide an andere Unternehmen ein.
Mit ihrem Widerspruch beantragt sie,
I. den gegen sie erlassenen Zurückweisungsbescheid vom 7. Mai 2003 Az.: ) aufzuheben;
II. die Zuteilungsbescheide für Rufnummern an A. Z. AG, N. str. 00, CH-0000 Zürich
B. D. gmbh, Q. str. 00, 00000 B.
C. und weitere ihr nicht bekannte Unternehmen im Rahmen des Zuteilungsverfahrens für die in Vfg. 12/2003 der RegTP aufgeführten Rufnummern für Auskunftsdienste aufzuheben;
III.die Vollziehung des Zuteilungsverfahrens auszusetzen.
Sie ist der Ansicht, der Ablehnungsbescheid der Antragsgegnerin sei rechtswidrig und somit habe sie in das Verteilungsverfahren der Auskunftsnummern miteinbezogen werden müssen. Da dies nicht geschehen ist, seien auch die Zuteilungsbescheide an die Mitkonkurrenten rechtswidrig.
Sie vertritt die Auffassung, dass im Zuteilungsverfahren Kriterien wie Bedarf und Differenzierung der Dienstleistungen nicht miteinbezogen werden dürften, da hierfür die Richtlinien der Antragsgegnerin keinerlei Anhaltspunkte gäben. Auch die Vergabepraxis der Antragsgegnerin spreche gegen ein solches Kriterium, da sie bisher Auskunftsrufnummern verteile, ohne auf ein entsprechendes Realisierungskonzept zu achten. Aber selbst wenn man dies annähme, seien die Beantragung der Rufnummern bereits Indiz für ihren Bedarf und die dargestellten Dienstleistungen differenziert genug. Sie wolle ihre Dienstleistungen unter unterschiedlich zu vergütenden Rufnummern anbieten, um so ihre Preisstrukturen für den Verbraucher transparent zu machen. Daneben sei ein Testprojekt für eine vollautomatische sprachgesteuerte Auskunft geplant. Letztlich sei auch die gleichzeitige Einrichtung mehrerer Rufnummern kostengünstiger, da die Deutsche Telekom AG einen Fixkostenblock von 120.000 EUR für die Leitwegeeinrichtung, unabhängig von der Anzahl der zu schaltenden Rufnummern, berechne. Der Anspruch auf Neubescheidung ergebe sich letztlich daraus, dass durch den Zeitablauf stabilisierte und evtl. unumkehrbare Rechtszustände bzgl. der zugeteilten Rufnummern geschaffen würden.
Mit Antragsschrift vom 05. Juni 2003 hat sie um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht und beantragt:
1. die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 5. Juni 2003 gegen den Zurückweisungsbescheid der Antragsgegnerin an die Antragstellerin auf Zuteilung weiterer Rufnummern für Auskunftsdienste vom 07. Mai 2003 (Az.: ) und gegen den Zuteilungsbescheid der Antragsgegnerin für die Rufnummer 00000 an die Beigeladene vom 8. Mai 2003 anzuordnen,
2. die Antragsgegnerin zu verpflichten, die bereits erfolgte Vollziehung der Zuteilung der Rufnummer an die Beigeladene rückgängig zu machen.
3. die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache eine Neubescheidung bezüglich aller Rufnummern in dem Zuteilungsverfahren unter Einbeziehung der Antragstellerin durchzuführen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge zurückzuweisen.
Sie ist der Ansicht, Bedarf und Differenziertheit der Dienstleistungen seien wesentliche Kriterien der Zuteilung von Auskunftsrufnummern und die Antragstellerin habe beides nicht nachweisen können. Die Rufnummerngasse 118xx sei äußerst knapp bemessen, so dass eine bedarfsgerechte Nummernverwaltung erforderlich sei. Für Testprojekte könne dabei keine Rufnummer aus dem Bereich 118xx ausgegeben werden. Auch sei die fehlende Schaltung der bereits zugeteilten Rufnummern ein Indiz für den fehlenden Bedarf der Antragstellerin. Letztlich sei auch ein Konzept mit einer vollautomatischen Weitervermittlung bislang im Realisierungskonzept nicht angegeben worden. Letztlich stellten die Anträge zu 2) und 3) auch eine Vorwegnahme der Hauptsache dar, für welche die Antragstellerin keine ausreichende Begründung gebe. Auch sei eine eine vorläufige Neuvergabe der Rufnummern aufgrund des wirtschaftlichen Risikos im Verhältnis zum erwarteten Nutzen untragbar.
Mit Beschluss vom 10.06.2003 wurde die Z. AG zu dem Verfahren beigeladen.
Sie beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie tritt der Auffassung der Antragsgegnerin bei.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin (geführt im Verfahren 11 L 1318/03) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Anträge sind zulässig. Sie scheitern nicht bereits an einem fehlenden Rechtsschutzbedürfnis. Denn die verschiedenen Auskunftsrufnummern sind nicht, wie die Antragsgegnerin vorträgt, prinzipiell gleichwertig, so dass der Antragstellerin durch die fehlende Vergabemöglichkeit der beantragten Rufnummern durch die Antragsgegnerin keine Nachteile entstünden. Vielmehr stellt auch die Qualität der jeweiligen Rufnummer im Hinblick auf leichte Merkbarkeit, subjektive Gefälligkeit oder Wiedererkennungswert einen eigenen wirtschaftlichen Wert dar. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 - 9 A 596/01 - , MMR 2002, 296 ff. mit weiteren Nachweisen.
Die Anträge sind allerdings unbegründet.
Im Rahmen des Antrages zu 1) kann das Verwaltungsgericht gemäß § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - die (hier kraft Gesetzes entfallende, § 80 Abs. 2 des Telekommunikationsgesetzes - TKG -) aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs anordnen, wenn das Interesse des Antragstellers am vorläufigen Aufschub der Vollziehung das öffentliche Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung des Bescheides überwiegt. Dies ist nicht der Fall, wenn sich der Bescheid bei der im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtmäßig darstellt bzw. den Antragsteller nicht in seinen Rechten verletzt und die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse geboten erscheint. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Bescheide der Antragsgegnerin vom 7. und 8. Mai 2003 verletzen die Antragstellerin offensichtlich nicht in ihren Rechten.
Die Antragsgegnerin hat die streitgegenständliche Rufnummer 00000 in einem ordnungsgemäßen Verfahren der Beigeladenen zugeteilt. In diesem Verfahren ist die Antragstellerin in rechtmäßiger Art und Weise nicht berücksichtigt worden, da ihr ein Anspruch auf Zuteilung von weiteren Rufnummern - und damit auch auf Teilnahme an einem eventuellen Losverfahren - nicht zustand. Insofern kann die Frage nach der weiteren Rechtmäßigkeit des Zuteilungsbescheides an die Beigeladene unberücksichtigt bleiben, da nur die Nichtberücksichtigung in einem eventuellen Losverfahren die Antragstellerin in ihren Rechten verletzen könnte. Eine Berücksichtigung im Losverfahren stand der Antragstellerin allerdings nicht zu, da sie keinen Anspruch auf Zuteilung weiterer Rufnummern hat. Zwar sind der Antragstellerin bislang erst zwei Nummern zugeteilt worden, so dass ihr gemäß Ziffer 5.1 der "Vorläufigen Regeln über die Zuteilung von Rufnummern für Auskunftsdienste" (BMPT-Vfg. Nr. 61/1997, Abl. 8/97, geändert durch Amtsblattverfügung 143 v. 09. Dezember 1998) noch drei weitere Auskunftsnummern zugeteilt werden könnten. Dies setzt jedoch voraus, dass sich das eingereichte Realisierungskonzept für weitere Nummern ausreichend von demjenigen Konzept unterscheidet, welches für die ersten beiden zugeteilten Rufnummern eingereicht wurde und insgesamt für die begehrten fünf Nummern schlüssig ist. Dies ist nicht der Fall; auf eine ausreichende Differenzierung in den beabsichtigten Dienstleistungen kommt es für die Zuteilung von mehreren Rufnummern für Auskunftsdienstleistungen in der aus Rechtsgründen nicht zu beanstandenden Vergabepraxis der Antragsgegnerin aber gerade an.
Wenn die Antragstellerin meint, hierfür allein vom Wortlaut der "Vorläufigen Regeln über die Zuteilung von Rufnummern für Auskunftsdienste" ausgehen zu können, ist diese Betrachtungsweise zu eng. Neben diesen Regeln sind für die Beurteilung der Vergabepraxis der Antragsgegnerin auch allgemeine Grundsätze des Telekommuni- kationsrechtes heranzuziehen. Gemäß § 1 des Telekommunikationsgesetzes - TKG - ist es Aufgabe des Gesetzes, u.a. flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten. Ausfluss dieses Grundsatzes ist, dass die Regulierungsbehörde gem. § 43 Abs. 1 TKG den Nummernraum so strukturieren und ausgestalten soll, dass sie jederzeit den Anforderungen von Nutzern, Betreibern von Telekommunikationsnetzen und Anbietern von Telekommunikationsdienstleistungen genügen kann. Dies erfordert bei der Nummernvergabe in besonderem Maße eine Regulierung, da Rufnummern eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 97/13/EG v. 10. April 1997 (Abl. EG Nr. L 117 S. 15) darstellen.
BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -, S. 11 der Ausfertigung; OVG NW, Urteil vom 6. Dezember 2001 - 9 A 673/01 -, S. 12 der Ausfertigung m.w.N; VG Köln, Beschluss vom 5. Februar 2002 - 11 L 1829/01 -, NVwZ-RR 2002, 605, 606.
Dies trifft auch und gerade auf die kurzstellige Rufnummerngasse 118xx zu. Wie die Antragsgegnerin zutreffend ausführt, gibt es neben den Rufnummern 110 und 112 nur diese eine Rufnummerngasse, welche über eine ähnlich kurze Ziffernfolge verfügt. Dementsprechend ist gerade der Raum innerhalb dieser Rufnummerngasse besonders knapp und daher besonders sorgfältig zu verwalten. Dies verlangt auch die der Antragsgegnerin obliegende Aufgabe der Gewährleistung eines fairen Wettbewerbs. Hierfür müssen für alle (neuen) Anbieter Nummernkontingente in ausreichender Zahl "auf Vorrat" freigehalten werden; damit innovative Dienstleistungen auch neu in den Markt treten können, muss die Regulierungsbehörde darauf achten, dass diese an dem garantierten Wettbewerb teilnehmen können, so dass sie dafür eine entsprechende Reserve halten muss.
Vgl. insgesamt BVerwG aaO. S. 10 ff., 13 der Ausfertigung; OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2001 - 9 A 589/01 -, TMR 2002, 296 ff.; VG Köln aaO.
Aufgrund dieser Knappheit ist es offenkundig, dass die Regulierungsbehörde Rufnummern aus diesem Rufnummernblock nicht ohne Rücksicht auf Bedarf und Art der anzubietenden Dienstleistung zuteilen kann. Es besteht vielmehr die Notwendigkeit einer entsprechenden Lenkung der Nachfrage.
BVerwG, a.a.O.
Dies gilt für jede Rufnummerngasse gesondert, so dass nicht darauf abgestellt werden kann, ob in einer weiteren Gasse (1180xx) noch weitere Nummern bereitstehen (die darüber hinaus auch nicht vergleichbar kurzstellig sind wie die hier streitbefangenen Nummern, was für Auskunftsnummern von besonderer Bedeutung ist).
Nur durch Lenkung der Nachfrage auch und gerade in der Rufnummerngasse 118xx kann daher die Regulierungsbehörde der Knappheit der Ressource Rechnung tragen und auch nachfolgenden Anbietern die Teilnahme am Wettbewerb ermöglichen. Dies wird bei ihrer Vergabepraxis in nachvollziehbarer Weise durch verschiedene Vergabeanforderungen umgesetzt, die den geschilderten Vorgaben der Regulierung in nicht zu beanstandender Weise Rechnung tragen. So wurde die Erhöhung der Anzahl beantragbarer Auskunftsrufnummern von zwei auf fünf nur mit der Maßgabe ermöglicht, dass die vom jeweiligen Betreiber angebotenen Auskunftsdienste in ihrer Ausgestaltung unterschiedlich sein müssen (Vfg. 143/1998 v. 9. Dezember 1998, Amtsblatt RegTP 24/98). Diese Differenziertheit ist daher essentielles Kriterium bei der Zuteilung von Auskunftsrufnummern. Ferner muss dem Zuteilungsantrag ein Realisierungskonzept beigefügt sein, mit dem der Nachweis einer Auskunftsdienstbetreibung erbracht werden soll und das die technische und geschäftliche Planung des Antragstellers darlegen sollte (Nr. 5.1 der "Vorläufigen Regeln für die Zuteilung von Rufnummern für Auskunftsdienste"); hierauf ist im Antragsformular mit näheren Einzelheiten der Anforderungen besonders hingewiesen. Es ist insbesondere offensichtlich, dass dieses Konzept der Prüfung dienen soll, ob und welche unterschiedlich ausgestalteten Auskunftsdienste mit den beantragten Rufnummern betrieben werden sollen, da die sodann zugeteilte Rufnummer nur für den im Antrag genannten Zweck betrieben werden darf (Nr. 6.1 a) der "Vorläufigen Regeln").
Unter Anlegung dieser - nach alledem zu Recht aufgestellten und der Antragstellerin auch bekannten - Kriterien ist die Antragstellerin in nicht zu beanstandender Weise an der Vergabe der von ihr beantragten Rufnummern nicht beteiligt worden.
Eine innerhalb der insgesamt fünf von der Antragstellerin beantragten Auskunftsrufnummern erforderliche Differenzierung der Ausgestaltung lässt sich in den eingereichten Konzepten der Antragstellerin nicht erkennen.
Wenn die Antragstellerin ausführt, dass sie durch die lediglich unterschiedliche Abrechnung ihrer Rufnummern auch differenzierte Dienstleistungen erbringe, so vermag dies nicht zu überzeugen. Eine lediglich unterschiedliche Abrechnung von letztlich nicht unterschiedlichen Leistungen kann aufgrund der ausgeführten Ressourcenknappheit nicht die mehrfache Zuteilung von Auskunftsrufnummern rechtfertigen. Differenzierungskriterium ist für die Antragstellerin entgegen den "Vorläufigen Regeln" nicht die Dienstleistung selbst, sondern nur der Abrechnungsmodus. Diesem muss jedoch auf anderen Wegen als durch unterschiedliche Rufnummern Rechnung getragen werden.
Ob letztlich das ebenfalls von der Antragstellerin angeführte Testprojekt beachtlich ist, obwohl es sich in den ursprünglichen Anträgen nicht findet, kann unbeachtlich bleiben, da auch ein solches die Zuteilung einer Rufnummer nicht zu rechtfertigen vermag. Gerade im eng bemessenen Rufnummernbereich muss von den Anbietern von Auskunftsdienstleistungen erwartet werden, dass diese ihre Dienstleistungen bereits vor Beantragung einer Rufnummer getestet haben und dann mit dem fertigen Projekt auf den Markt treten. Eine Zuteilung für Testzwecke gibt die Rufnummerngasse 118xx nicht her.
Die weiterhin vorgestellte "Wirtschaftsauskunft" lässt sich schon nicht unter den Begriff der Auskunftsdienste einordnen, wie ihn die "Vorläufigen Regeln" unter Nr. 1 definieren: danach ist als Auskunftsdienst im Sinne der Zuteilungsregeln nur ein Dienst zu verstehen, der sich ausschließlich mit der Weitergabe von Rufnummer, Name, Anschrift, Beruf und Branche von Teilnehmern befasst. Welche Funktion insoweit die von der Antragstellerin geplante "Wirtschaftsauskunft" haben soll, erschließt sich aus den Antragsunterlagen nicht, so dass diese beabsichtigte Ausgestaltung unberücksichtigt bleiben musste.
Daran ändert auch die von der Antragstellerin gerügte Vergabepraxis der Antragsgegnerin nichts. Die Antragstellerin ist der Ansicht, die Antragsgegnerin vergebe bislang Rufnummern, ohne auf das entsprechende Realisierungskonzept zu achten. Insofern würden häufig auch andere als Auskunftsdienstleistungen über die zugeteilten Rufnummern abgewickelt. Allerdings ergibt sich auch hieraus kein bedarfs- oder differenzierungsunabhängiger Zuteilungsanspruch der Antragstellerin. Denn selbst wenn der Vortrag der Antragstellerin uneingeschränkt zuträfe, so gibt es - wie die Antragsgegnerin zutreffend ausführt - keine Gleichheit im Unrecht. Die Antragstellerin kann sich nicht auf ein - angeblich - rechtswidriges Verhalten eines Hoheitsträgers berufen und dasselbe rechtswidrige Verhalten auch für sich begehren.
Auch tritt das Bedarfskriterium nicht hinter dem Kosteninteresse der Antragstellerin an einer gleichzeitigen Freischaltung mehrerer Nummern zurück. Es widerspricht einer bedarfsgerechten Nummernverwaltung, eine Nummer als Vorrat für einen späteren Bedarf zuzuteilen.
BVerwG aaO. S. 17 der Ausfertigung.
Es liegt an der Antragstellerin, sich die konzeptionelle Arbeit zu machen, dass sie entsprechende differenzierte Dienstleistungen mit fertigem Realisierungskonzept zur selben Zeit einreicht. So kann sie selbst die mehrmaligen Kosten der Leitwegeeinrichtung umgehen.
Insgesamt stand der Antragstellerin daher ein Anspruch auf Zuteilung einer weiteren Rufnummer und somit eine Teilnahme am Losverfahren nicht zu. Insofern werden drittschützende Interessen durch die Zuteilungsbescheide an die Beigeladene nicht verletzt, so dass der Antrag zu 1) insgesamt unbegründet ist.
Unabhängig von einer rechtlichen Würdigung der angefochtenen Bescheide folgt dieses Ergebnis aber auch aus einer Abwägung der beteiligten privaten und öffentlichen Interessen. Die Antragstellerin hat die ihr bereits mit Wirkung vom 1. Januar 2003 zugeteilten beiden Auskunftsrufnummern bis heute nicht genutzt. Ob der hierin liegende Verstoß gegen Nr. 6.1 c) der "Vorläufigen Regeln", der gemäß Nr. 8 den Widerruf der Zuteilung zur Folge haben kann, durch die von der Antragstellerin vorgetragenen Gründe entschuldigt werden kann, mag offenbleiben. Jedenfalls ist angesichts der Tatsache, dass die Antragstellerin den ihr möglichen Auskunftsbetrieb bis heute nicht aufgenommen hat, kein überwiegendes privates Interesse erkennbar, sie derzeit an der Vergabe weiterer Auskunftsrufnummern zu beteiligen; dies gilt um so mehr, als sie hinsichtlich dieser weiteren Nummern kein schlüssiges Realiserungskonzept vorgelegt hat.
Auch die Anträge zu 2) und 3) sind unbegründet, da bereits kein Anordnungsanspruch der Antragstellerin besteht. Voraussetzung für eine - auch nur vorläufige - Neuverteilung unter Einbeziehung der Antragstellerin wäre ein Anspruch der Antragstellerin auf Teilnahme am Losverfahren, welcher, wie oben ausgeführt, nicht besteht. Ohne einen solchen Anspruch gibt es auch keinen Anspruch der Antragstellerin auf Rückgängigmachung der Zuteilung an die Beigeladene.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren für erstattungsfähig zu erklären, da sie einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtskostengesetzes - GKG - und war nach der Bedeutung der Sache für die Antragstellerin auf den festgesetzten Betrag - der Hälfte des Betrages in einem Hauptsacheverfahren entspricht - zu bestimmen. Dabei wird der geschätzte wirtschaftliche Wert der Rufnummer sowie die Tatsache berücksichtigt, dass erhebliche Investitionen für deren Einrichtung erforderlich sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 43 Abs. 1 TKG
§ 80 Abs. 2 des Telekommunikationsgesetzes
§ 1 des Telekommunikationsgesetzes
§ 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 605, 606
11 L 1318/03
9 A 596/01
6 C 6.02
9 A 673/01
11 L 1829/01
9 A 589/01