Thüringer Verfassungsgerichtshof (Thüringen, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-28, Aktenzeichen 110/20
ECLI: ECLI:DE:VERFGHT:2024:0228.VERFGH110.20.00

Tenor:
1. Die Regelungen in § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10, § 10 Abs. 3 Nr. 2 bis Nr. 5, Nr. 8, Nr. 9, Nr. 11 und Nr. 12 der Thüringer Verordnung über außerordentliche Sondermaßnahmen zur Eindämmung einer sprunghaften Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 31. Oktober 2020 (GVBl. S. 547), zuletzt geändert durch die Thüringer Verordnung zur Fortschreibung der erforderlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 7. November 2020 (GVBl. S. 551), sind nichtig.
2. Die Regelung in § 10 Abs. 3 Nr. 7 der Thüringer Verordnung über außerordentliche Sondermaßnahmen zur Eindämmung einer sprunghaften Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 31. Oktober 2020 (GVBl. S. 547), zuletzt geändert durch die Thüringer Verordnung zur Fortschreibung der erforderlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 7. November 2020 (GVBl. S. 551), ist nichtig, soweit sie auf § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bis Nr. 7 und Nr. 10 der genannten Verordnung Bezug nimmt.
3. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag als unzulässig verworfen bzw. zurückgewiesen.
4. Der Freistaat Thüringen hat der Antragstellerin ein Drittel ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten.

Tatbestand:
I. Die Antragstellerin ist die AfD-Fraktion im Thüringer Landtag. Sie hält die Thüringer Verordnung über außerordentliche Sondermaßnahmen zur Eindämmung einer sprunghaften Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung - ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO, im Folgenden: Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung) vom 31. Oktober 2020 (GVBl. S. 547), die zuletzt durch die Thüringer Verordnung zur Fortschreibung der erforderlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 7. November 2020 (GVBl. S. 551) geändert wurde, wegen Unvereinbarkeit mit der Thüringer Verfassung für nichtig.
II. Am 31. Oktober 2020 erließen die Ministerin für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie sowie der Minister für Bildung, Jugend und Sport die Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung. Die Verordnung trat am 2. November 2020 in Kraft und wurde zunächst im Wege einer Notveröffentlichung nach § 9 Thüringer Verkündungsgesetz (ThürVerkG) publiziert sowie unter dem 4. November 2020 im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVBl. S. 547) bekannt gemacht. Mit Ablauf des 30. November 2020 trat die Verordnung außer Kraft.
Die Verordnung hatte folgenden Wortlaut:
„Aufgrund des § 32 Satz 1 in Verbindung mit den §§ 28, 29, 30 Abs. 1 Satz 2 und § 31 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1385) und § 7 Abs. 1 der Thüringer Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten und zur Übertragung von Ermächtigungen nach dem Infektionsschutzgesetz(ThürIfSGZustVO) vom 2. März 2016 (GVBl. S. 155), zuletzt geändert durchArtikel 3 der Verordnung vom 21. September 2020 (GVBl. S. 501), verordnet das Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie und
aufgrund des § 32 Satz 1 IfSG und § 7 Abs. 2 ThürIfSGZustVO verordnet das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport im Einvernehmen mit dem Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie:
§ 1
Anwendungsvorrang
(1) Ergänzend zu den Bestimmungen der Zweiten Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung (2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO) vom 7. Juli 2020 (GVBl. S. 349), zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 20. Oktober 2020 (GVBl. S. 544), und den Bestimmungen der Thüringer Verordnung über die Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Kindertageseinrichtungen, der weiteren Jugendhilfe, Schulen und für den Sportbetrieb (ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO) vom 19. August 2020 (GVBl. S. 430) gelten die Bestimmungen dieser Verordnung.
(2) Bei Abweichungen haben die Bestimmungen dieser Verordnung Vorrang; insoweit treten die Bestimmungen der Zweiten Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung sowie der Thüringer Verordnung über die Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Kindertageseinrichtungen, der weiteren Jugendhilfe, Schulen und für den Sportbetrieb zurück.
(3) Weitergehende Anordnungen und Maßnahmen nach § 13 2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO bleiben unberührt.
§ 2
Kontaktbeschränkung
Jede Person ist angehalten, die physisch-sozialen Kontakte zu anderen Personen außer zu den Angehörigen des eigenen Haushalts und Personen, für die ein Sorge- oder Umgangsrecht besteht, auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren.
§ 3
Kontaktbeschränkungen in der Öffentlichkeit
(1) Der Aufenthalt in der Öffentlichkeit ist nur allein, mit Angehörigen des eigenen Haushalts und eines weiteren Haushalts, jedoch mit insgesamt höchstens zehn Personen, gestattet.
(2) Absatz 1 gilt nicht für
1. Versammlungen, Veranstaltungen, Zusammenkünfte, Sitzungen und Beratungen nach § 8 2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO,
2. berufliche und amtliche Tätigkeiten sowie die erforderliche Bewirtschaftung landwirtschaftlicher und forstwirtschaftlicher Flächen einschließlich erforderlicher Jagdausübung,
3. Aufenthalte im öffentlichen Raum zum Zweck der Berichterstattung durch Vertreter von Presse, Rundfunk, Film oder anderen Medien,
4. die Benutzung des öffentlichen Personenverkehrs und von Kraftfahrzeugen,
5. Beerdigungen und standesamtliche Eheschließungen sowie
6. Gruppen einer Einrichtung oder eines Angebotes nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO.
§ 4
Private Reisen, Übernachtungsangebote
(1) Jede Person ist angehalten, auf nicht notwendige private Reisen und Besuche sowie auf tagestouristische Ausflüge zu verzichten.
(2) 1Entgeltliche Übernachtungsangebote dürfen nur für glaubhaft notwendige, insbesondere für medizinische, berufliche und geschäftliche Zwecke zur Verfügung gestellt werden. 2Übernachtungsangebote für touristische Zwecke sind untersagt; bereits aufgenommene Gäste müssen ihren Aufenthalt bis zum 5. November 2020, 12 Uhr beenden. Beherbergungsbetriebe, die ausschließlich Übernachtungsangebote für andere als in Satz 1 genannte Zwecke unterbreiten, sind zu schließen.
(3) Gastronomische Bereiche von Beherbergungsbetrieben dürfen ausschließlich den Tagungs- und Übernachtungsgästen zur Verfügung stehen.
§ 5
Schullandheime, Heimvolkshochschulen, Einrichtungen der Kinder- und Jugendarbeit mit Beherbergungsbetrieb
(1) 1Schullandheime und Heimvolkshochschulen sind zu schließen. 2Weiterhin sind Einrichtungen, die im Rahmen der Kinder- und Jugendhilfe, Angebote der Jugendarbeit oder der Fortbildung von ehrenamtlichen und hauptamtlichen Fachkräften mit Beherbergung anbieten, zu schließen. 3Bereits aufgenommene Gäste müssen ihren Aufenthalt bis zum 5. November 2020, 12 Uhr beenden.
(2) Einrichtungen nach Absatz 1 Satz 2 sind insbesondere
1. Jugendbildungseinrichtungen,
2. Einrichtungen der Kinder- und Jugenderholung,
3. Selbstversorgerhäuser und gleichartige Unterbringungsformen
4. die Landessportschule Bad Blankenburg.
§ 6
Veranstaltungen, Freizeiteinrichtungen und -angebote, Sport
(1) 1Veranstaltungen nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 sowie Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 2. ThürSARS-CoV-2-IfSGrundVO sind untersagt. 2Ausnahmegenehmigungen können auf Antrag von der zuständigen Behörde nach § 12 Abs. 1 2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO erteilt werden, soweit dies im Einzelfall aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vertretbar ist.
(2) 1Angebote und Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung zuzuordnen sind, sind für den Publikumsverkehr zu schließen. 2Angebote und Einrichtungen nach Satz 1 sind:
1. Theater, Opern, Konzerthäuser und ähnliche Einrichtungen, Kinos,
2. Museen, ausgenommen entgeltfreie bildungsbezogene Angebote,
3. Ausstellungen, ausgenommen Messen im Sinne des § 64 der Gewerbeordnung in der Fassung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202) in der jeweils geltenden Fassung ohne Freizeitzwecke,
4. Freizeitparks und Anbieter von Freizeitaktivitäten,
5. geschlossene Räume der zoologischen und botanischen Gärten sowie in Tierparks,
6. Spielhallen, Spielbanken, Wettbüros und ähnliche Einrichtungen,
7. Prostitutionsstätten im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes vom 21. Oktober 2016 (BGBl. I S. 2372) in der jeweils geltenden Fassung, Bordelle und ähnliche Einrichtungen,
8. Schwimm-, Freizeit- und Erlebnisbäder sowie Thermen, mit Ausnahme medizinisch notwendiger Angebote der Vorsorge und Rehabilitation, des Schwimmunterrichts nach Absatz 3 Satz 2 Nr. 2 und des Trainings- und Wettkampfbetriebs nach Absatz 3 Satz 3,
9. Saunen,
10. Fitnessstudios und ähnliche Einrichtungen, mit Ausnahme medizinisch notwendiger Angebote der Rehabilitation.
(3) 1Der Freizeitsport und der organisierte Sportbetrieb auf und in allen öffentlichen und nicht öffentlichen Sportanlagen sowie unter freiem Himmel außerhalb von Sportanlagen sind untersagt. 2Ausgenommen sind
1. der Individualsport ohne Körperkontakt, insbesondere Reiten, Tennis, Golf, Leichtathletik, Schießsport und Radsport allein, zu zweit oder mit Angehörigen des eigenen Haushalts und
2. der Sport- und Schwimmunterricht nach den Lehr-, Ausbildungs- und Studienplänen.
3Abweichend von Satz 1 ist der Trainings- und Wettkampfbetrieb von Profisportvereinen sowie von olympischen und paralympischen Kaderathleten (Olympiakader, Perspektivkader, Nachwuchskader 1, Nachwuchskader 2, Spitzenkader des Deutschen Behindertensportverbandes) nach Maßgabe der Infektionsschutzkonzepte erlaubt. 4Sportveranstaltungen mit Zuschauern sind untersagt. 5Abweichend von § 49 Abs. 2 Satz 4 ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO sind Profisportvereine im Sinne dieser Verordnung Vereine im Sinne des Vereinsrechts und aus Sportvereinen ausgegliederte Profi- oder Semiprofisportabteilungen, die als juristische Personen des Privatrechts organisiert sind und am Lizenzspielbetrieb der 1. bis 3. Liga in einer Spielsportart im professionellen und semiprofessionellen Bereich teilnehmen.
§ 7
Gaststätten
(1) Gaststätten im Sinne des Thüringer Gaststättengesetzes vom 9. Oktober 2008 (GVBl. S. 367) in der jeweils geltenden Fassung sind für den Publikumsverkehr zu schließen.
(2) Von der Schließung nach Absatz 1 sind ausgenommen:
1. die Lieferung und die Abholung mitnahmefähiger Speisen und Getränke,
2. der nicht öffentliche Betrieb von Kantinen und Mensen.
§ 8
Groß- und Einzelhandel
Geschäfte und Betriebe des Groß- und Einzelhandels haben neben den infektionsschutzrechtlichen Maßgaben sicherzustellen, dass sich in den Geschäfts- und Betriebsräumen nicht mehr als ein Kunde pro 10 m2 Verkaufsfläche aufhält.
§ 9
Arbeitsschutz
1Arbeitgeber im Sinne des § 2 Abs. 3 des Arbeitsschutzgesetzes (ArbSchG) vom 7. August 1996 (BGBl. I S. 1246), zuletzt geändert durch Artikel 293 der Verordnung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1328), sind verpflichtet, soweit die Betriebe nicht nach den Bestimmungen dieser Verordnung zu schließen sind, ein hohes Niveau des Arbeitsschutzes zum Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten im Sinne des § 2 Abs. 2 ArbSchG zu gewährleisten. 2Sie haben die Gefährdungsbeurteilung nach § 5 ArbSchG und die betriebliche Pandemieplanung unter Beachtung der SARS-CoV-2-Arbeitsschutzregel in der Fassung vom 20. August 2020 (GMBl. Nr. 24 S. 484)*) anzupassen. 3Im Rahmen der Überprüfung der Gefährdungsbeurteilung und der Ableitung der erforderlichen Maßnahmen hat auch die Anpassung der bestehenden betrieblichen Infektionsschutzkonzepte zu erfolgen. 4Zu den Maßnahmen kann auch die Gewährung von Heimarbeit oder mobilem Arbeiten gehören.
§ 10
Ordnungswidrigkeiten
(1) Die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten richtet sich nach § 73 IfSG und dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten in der Fassung vom 19. Februar 1987 (BGBl. I S. 602) in der jeweils geltenden Fassung.
(2) Ordnungswidrigkeiten werden nach § 73 Abs. 2 IfSG mit einer Geldbuße von bis zu 25 000 Euro geahndet.
(3) Ordnungswidrig im Sinne des § 73 Abs. 1a Nr. 24 in Verbindung mit den §§ 32 und 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
1. entgegen § 3 Abs. 1 sich mit mehr oder anderen als den zugelassenen Personen in der Öffentlichkeit aufhält und keine Ausnahme nach § 3 Abs. 2 vorliegt,
2. entgegen § 4 Abs. 2 Satz 1 entgeltliche Übernachtungsangebote für nicht glaubhaft notwendige Zwecke zur Verfügung stellt,
3. entgegen § 4 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 Satz 1 entgeltliche Übernachtungsangebote für touristische Zwecke oder entgegen § 4 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 über den zulässigen Zeitpunkt hinaus zur Verfügung stellt,
4. entgegen § 4 Abs. 2 Satz 3 als verantwortliche Person Beherbergungsbetriebe nicht schließt,
5. entgegen § 4 Abs. 3 als verantwortliche Person gastronomische Bereiche seines Beherbergungsbetriebs auch anderen als Tagungs- und Übernachtungsgästen zur Verfügung stellt,
6. entgegen § 6 Abs. 1 Satz 2 als verantwortliche Person untersagte Veranstaltungen ohne Ausnahmegenehmigung nach Satz 1 durchführt,
7. entgegen § 6 Abs. 2 als verantwortliche Person geschlossene Angebote und Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung zuzuordnen sind, nicht schließt, betreibt oder wiedereröffnet,
8. entgegen § 6 Abs. 3 Satz 1 untersagten Freizeitsport durchführt oder daran teilnimmt, soweit keine Ausnahme nach Satz 2 oder Satz 3 vorliegt,
9. entgegen § 6 Abs. 3 Satz 1 als verantwortliche Person organisierten Sportbetrieb durchführt, soweit keine Ausnahme nach Satz 2 oder Satz 3 vorliegt,
10. entgegen § 6 Abs. 3 Satz 4 als verantwortliche Person Sportveranstaltungen mit Zuschauern durchführt,
11. entgegen § 7 Abs. 1 als verantwortliche Person Gaststätten nicht schließt, betreibt oder wiedereröffnet, soweit keine Ausnahme nach Abs. 2 vorliegt,
12. entgegen § 8 als Verantwortlicher im Groß- und Einzelhandel nicht sicherstellt, dass sich in den Geschäfts- und Betriebsräumen nicht mehr als ein Kunde pro 10 m2 Verkaufsfläche aufhält.
(4) Die verantwortliche Person nach Absatz 3 bestimmt sich nach § 5 Abs. 22. ThürIfS-GrundVO.
§ 11
Parlamentsvorbehalt
Die für Infektionsschutz zuständigen Ministerien haben im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit diese Verordnung ganz oder teilweise zu ändern oder aufzuheben, sofern der Landtag durch Beschluss dazu auffordert.
§ 12
Einschränkung von Grundrechten
Durch diese Verordnung werden die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes, Artikel 3 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des Freistaats Thüringen), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes,Artikel 10 der Verfassung des Freistaats Thüringen) und der Freizügigkeit (Artikel 11 des Grundgesetzes, Artikel 5 Abs. 1 der Verfassung des Freistaats Thüringen) eingeschränkt.
§ 13
Gleichstellungsbestimmung
Status- und Funktionsbezeichnungen in dieser Verordnung gelten jeweils für alle Geschlechter.
§ 14
Inkrafttreten, Außerkrafttreten
Diese Verordnung tritt am 2. November 2020 in Kraft und mit Ablauf des 30. November 2020 außer Kraft.“
III. Die Begründung zur Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung vom 31. Oktober 2020 hatte folgenden Inhalt:
„A. Allgemeines
Die Zahl der Infektionen steigt gegenwärtig trotz der zahlreichen bisher getroffenen Maßnahmen in exponentieller Dynamik an. Bundesweit wurden die Risikowerte in vielen Landkreisen und kreisfreien Städten in den letzten Wochen z.T. deutlich überschritten; Thüringen bildet insoweit keine Ausnahme. Im Ergebnis besteht in den Gesundheitsämtern die zunehmende Schwierigkeit, eine vollständige Kontaktnachverfolgung durchzuführen, was wiederum zu einer beschleunigten Ausbreitung des Virus beiträgt. Nach den Statistiken des Robert Koch-Institutes sind die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75 v. H. der Fälle unklar. Zur Vermeidung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage ist es unumgänglich, durch eine befristete erhebliche Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100 000 Einwohner in einer Woche zu senken. Ein weiteres Zuwarten birgt die reale Gefahr einer Überforderung des Gesundheitssystems und insbesondere des Anstiegs schwerer Verläufe und Todesfälle bereits in wenigen Wochen. Daher ist nunmehr ein schnelles Handeln geboten. Gleichzeitig wird dadurch auch der Notwendigkeit eines möglicherweise noch weitergehenden „Lockdowns“ vorgebeugt.
In der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 28. Oktober 2020 (im Folgenden: Videokonferenz vom 28. Oktober 2020) wurde ein Maßnahme Katalog beschlossen, der im Rahmen dieser Verordnung in Thüringen umgesetzt wird. Ziel war es, die Infektionsdynamik zu brechen und vor allem Schulen und Kindergärten weiterhin geöffnet zu halten. Auch sollen Bevölkerung und Wirtschaft hinsichtlich der bevorstehenden Weihnachtszeit nicht durch weitreichende Beschränkungen weiter belastet werden. Die Konferenz war sich bewusst, dass die Beschränkungen eine erhebliche Belastung für die Bevölkerung darstellen und die Entwicklung der Infektionsdynamik hinsichtlich der bevorstehenden Wintermonate als besonders kritisch anzusehen ist.
Die durch die Verordnung getroffenen Maßnahmen beschränken sich im Wesentlichen auf die Freizeitgestaltung der Bürger. Hierdurch wird zum einen ein Erstrecken auf weitere Bereiche der Wirtschaft und der Schulen, zum anderen die Verbreitung über persönliche Kontakte in effektiver Weise vermieden. Grundrechtlich besonders geschützte Bereiche wie Versammlungen und Gottesdienste sind weiterhin gewährleistet.
Die bisherigen bewährten Regelungen der Zweiten Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung vom 7. Juli 2020, geändert am 18. August und 20. Oktober 2020, sowie die Thüringer Verordnung über die Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Kindertageseinrichtungen, der weiteren Jugendhilfe, Schulen und für den Sportbetrieb (ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO) vom 19. August 2020 bleiben weiterhin in Kraft, wobei die Regelungen dieser Verordnung vorgehen, bzw. die Regelungen der genannten Verordnungen ergänzen. […]“
B. Zu den einzelnen Bestimmungen
Zu § 1
Zu Absatz 1:
Die Vorschrift legt fest, dass die Bestimmungen dieser Verordnung diejenigen der Zweiten Thüringer SARS CoV-2 Infektionsschutz Grundverordnung vom 7. Juli 2020 geändert am 18. August und 20. Oktober 2020 (im Folgenden GrundVO genannt) und der Thüringer Verordnung über die Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Kindertageseinrichtungen, der weiteren Jugendhilfe, Schulen und für den Sportbetrieb (ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO) vom 19. August 2020 (im Folgenden KiJuSSp-VO genannt) ergänzen. Diese beiden Verordnungen gelten grundsätzlich fort. Unberührt bleiben insbesondere die Bestimmungen über den Mindestabstand (§ 1 GrundVO) und die allgemeinen und besonderen Infektionsschutzregeln der §§ 3 bis 5 GrundVO.
Zu Absatz 2:
Die Bestimmung regelt den Fall kollidierender Regelungen mit den in Absatz 1 genannten Verordnungen. In diesem Fall geht diese Verordnung letzteren vor.
Zu Absatz 3:
Es wird klargestellt, dass die Regeln des § 13 GrundVO auch im Rahmen dieser Verordnung fortgelten. Die Vorschrift regelt, dass die zuständige Behörde weitergehende infektionsschutzrechtliche Anordnungen (§ 13 Abs. 1 GrundVO) treffen kann, die über die Mindestgebote dieser Verordnung hinausgehen, wenn das Infektionsgeschehen im Rahmen deren Zuständigkeit dies erfordert. Unzulässig sind Verfügungen, die über diese Verordnung hinausgehende Lockerungen zulassen. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm des § 32 IfSG. Nach Satz 1 dieser Bestimmung können insbesondere Gebote und Verbote im Wege der Rechtsverordnung erlassen werden. Daraus folgt, dass sich die zuständigen Behörden nicht über den gesetzlich festgelegten infektionsschutzrechtlichen Mindeststandard der Verordnung hinwegsetzen können. Demgegenüber sind weitergehende infektionsschutzrechtliche Verbote und Gebote auf der Grundlage der §§ 28ff IfSG, etwa im Wege einer Allgemeinverfügung, zulässig.
Auch § 13 Abs. 2 GrundVO, wonach die zuständige Behörde beim Überschreiten der dort festgelegten Risikowerte verpflichtet ist, die Einleitung von Maßnahmen zu prüfen bzw. diese zu treffen, sowie die Unterrichtungs- und Abstimmungspflichten gegenüber der oberen und obersten Gesundheitsbehörde gelten weiterhin. Dies gilt auch für das unmittelbare Weisungsrecht der obersten Gesundheitsbehörde nach § 13 Abs. 3 GrundVO.
Zu § 2
§ 2 stellt einen zentralen Punkt dieser Verordnung dar. So wurde bereits im Beschluss der Videokonferenz vom 28. Oktober 2020 ausgeführt, dass die wichtigste Maßnahme in der bevorstehenden Zeit weiterhin drastisch steigender Infektionszahlen die Reduzierung von Kontakten bleibt. Diese sind als Grundsatz auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren. Die Vorschrift ist deutlich restriktiver gefasst als § 2 Abs. 1 GrundVO und geht diesem nach § 1 vor. Gleichwohl ist die Vorschrift nicht bußgeldbewehrt, so dass eine wenn auch strikte Appellfunktion vorliegt, zumal es im Einzelnen für eine Behörde schwierig sein dürfte, den unbestimmten Rechtsbegriff absolut notwendigen Minimums mit einer für eine Sanktion notwendigen Rechtssicherheit nachzuprüfen.
Ausgenommen hiervon bleiben Personen des eigenen Haushaltes, da insoweit eine „Infektionsgemeinschaft“ besteht und die Gefahr einer gegenseitigen Ansteckung einerseits gering ist, andererseits der tägliche Kontakt zwischen den Personen unvermeidbar eng bleibt. Die gleichen Erwägungen gelten für Personen gegenüber denen ein Sorge- oder Umgangsrecht besteht. Dies betrifft u.a. die elterliche Sorge (§§ 1626 ff BGB dar) und das Recht sowie die Verpflichtung zum Umgang mit dem Kind (§ 1684 BGB).
Zu § 3
Die bußgeldbewehrte Regelung beschränkt den Aufenthalt von Personen in der Öffentlichkeit. Verhindert werden soll insbesondere das unkontrollierte Zusammentreffen von Personen mit entsprechenden Infektionsgefahren einschließlich der mangelnden Rückverfolgbarkeit von Infektionsketten. Unter Öffentlichkeit ist nach dem Schutzzweck der Norm zum einen der öffentliche Raum (wie z.B. öffentliche Verkehrsflächen für Fußgänger, Fahrrad- und Kraftfahrzeugverkehr, Plätze, Parkanlagen) zu verstehen. Andererseits sind auch privatöffentliche frei zugängliche Flächen aber auch Gebäude umfasst, da die Infektionsgefahr unabhängig von der Trägerschaft besteht.
Zulässig ist der Aufenthalt zusammen mit Angehörigen des eigenen Haushalts. Zugelassen sind ferner Personen eines weiteren Haushaltes. Unter Berücksichtigung infektionsschutzrechtlicher Gesichtspunkte kann dann von einem gemeinsamen Aufenthalt im Sinne der Vorschrift ausgegangen werden, wenn die betreffenden Personen von einem Außenstehenden objektiv als sozial zusammengehörige Gruppe wahrgenommen werden können; auf die Einhaltung des Mindestabstandes kommt es dafür nicht an. Aufgrund der gegenwärtigen rasant steigenden Infektionszahlen ist in beiden Fällen eine Begrenzung auf zehn Personen vorgesehen. Auch wenn es
sich bei einer größeren Anzahl ggf. um Mitglieder eines Haushaltes handelt, ist die Bildung einer Ansammlung einer größeren Anzahl von Menschen unübersichtlich und für die zutreffende Einschätzung einer infektionsrechtlich relevanten Situation abträglich. Zu berücksichtigen ist hierbei auch die zeitlich begrenzte Dauer der Verordnung, durch welche die Einschränkung unter Abwägung der drohenden Eskalierung und fehlenden Beherrschbarkeit der Pandemie verhältnismäßig erscheint.
Absatz 1 gilt nicht für folgende Aufenthalte bzw. Zusammenkünfte in der Öffentlichkeit:
Zu Nr. 1:
Nr.1 bezieht sich auf Zusammenkünfte nach § 8 GrundVO. Dabei handelt es sich zunächst nach Absatz 1 der genannten Vorschrift um solche, die unter dem besonderen Schutz des Grundgesetzes bzw. der Thüringer Landesverfassung stehen, wie Versammlungen, religiöse oder weltanschauliche Zusammenkünfte oder Veranstaltungen politischer Parteien. Gleichermaßen nach Absatz 2 der genannten Vorschrift sind die dort genannten Zusammenkünfte im öffentlich-rechtlichen und privat betrieblichen Bereich zur Aufrechterhaltung deren Funktionsfähigkeit und damit des privaten und öffentlichen Lebens zwingend notwendig
Zu Nr. 2:
Nr.2 ergänzt Nr. 1 unter Bezugnahme auf sämtliche beruflichen und amtlichen Tätigkeiten (z.B. Rechtsanwälte, Ärzte, Notare, Ingenieurbüros, Sachverständige). Darüber hinaus wurden land- und forstwirtschaftliche Tätigkeiten ausgenommen, welche nicht zwangsläufig unter den Begriff beruflich fallen und im Rahmen saisonbedingt erforderlicher Maßnahmen weiter aufrechterhalten werden müssen. Die Jagdausübung ist auf das notwendige Maß zu beschränken wie z.B. Steuerung des Wildtierbestandes, Tierseuchenbekämpfung, Instandhaltung von Wegen und jagdlichen Einrichtungen.
Zu Nr. 3:
Ähnlich wie der Bezug in Nr.1 auf § 8 Abs. 1 verfassungsrechtlich besonders geschützte Bereiche aufgreift wird hier insbesondere der Pressefreiheit aber auch Kunstfreiheit Rechnung getragen. Ferner ist eine freie Pressetätigkeit dringend erforderlich um die Bevölkerung nicht von wichtigen Informationen – nicht zuletzt hinsichtlich des Pandemieverlaufs - abzuschneiden bzw. deren Informationsanspruch nachzukommen.
Zu Nr. 4:
Ausgenommen ist zum einen der öffentliche Personenverkehr, da aufgrund der räumlichen Voraussetzungen die Beschränkungen nicht in Betracht kommen bzw. leerlaufen würden. Gleiches gilt für die gemeinsame Benutzung von privaten Kraftfahrzeugen.
Zu Nr. 5:
Beerdigungen und amtliche Eheschließungen bedürfen regelmäßig des Zusammentreffens von Personen aus mehreren Hauhalten, oft auch der Überschreitung der Personenzahl von zehn. Eine Begrenzung der Personenzahl kann sich jedoch aus anderen Bestimmungen und Infektionsschutzkonzepten im Einzelfall ergeben. Die standesamtliche Eheschließung betrifft nur den Termin beim Standesamt. Sonstige Zusammenkünfte in diesem Zusammenhang (z.B. Hochzeitsfeiern, kirchliche Trauung) werden von anderen Bestimmungen dieser Verordnung erfasst.
Zu Nr. 6:
Ausgenommen von Absatz 1 sind danach Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, 2 und4 und Abs. 2 Satz 1 des Thüringer Kindergartengesetzes (ThürKigaG) vom 18. Dezember 2017 (GVBl. S. 276) in der jeweils geltenden Fassung, sonstige Einrichtungen nach den §§ 45 und 48a des Achten Buches Sozialgesetzbuch (SGB VIII), staatliche allgemeinbildende und berufsbildende Schulen einschließlich der Schulhorte und Internate, die der Schulaufsicht nach § 2 Abs.6 des Thüringer Gesetzes über die Schulaufsicht (ThürSchAG) vom 29. Juli 1993 (GVBl. S.397) in der jeweils geltenden Fassung unterliegen sowie die Schulen in freier Trägerschaft, Angebote der Jugendarbeit, der Jugendverbandsarbeit, der Jugendsozialarbeit, des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes nach den §§ 11 bis 14 SGB VIII und der ambulanten Hilfen zur Erziehung nach § 27 in Verbindung mit den §§ 28 bis 31SGB VIII sowie Beratungsangebote zur Sicherstellung des Kinderschutzes nach § 20 Abs. 4 Satz1 des Thüringer Kinder- und Jugendhilfe Ausführungsgesetzes (ThürKJHAG) in der Fassung vom 5. Februar 2009 (GVBl. S. 1) in der jeweils geltenden Fassung.
Zu § 4
Die Bestimmung appelliert an die Bevölkerung, verzichtbare private bzw. touristische Reisen aber auch nicht dringend erforderliche oder verschiebbare Besuche von Freunden oder Verwandten zu unterlassen. Die überregionale Verbreitung des Virus wird gerade durch solche Aktivitäten in besonderem Maße gefördert, da es im Verlauf solcher Reisen zu einer unbekannten Vielzahl von Kontakten kommt, die meistens nicht rückverfolgbar sind. Touristisch sind Reisen, wenn sie unabhängig oder in organisierter Form zu rein privaten Zwecken der Erholung und dem damit verbundenen Kennenlernen anderer Orte, Regionen oder Länder dienen. Im Gegensatz dazu stehen Reisen aus beruflichen Gründen, aus Bildungsgründen (sofern nicht der touristische Zweck überwiegt) oder aus medizinisch veranlassten Gründen (z.B. Aufenthalt in einer Kur- oder Rehaklinik).
Zu Satz 1:
Satz 1 untersagt sämtliche entgeltliche Übernachtungsmöglichkeiten, die nicht glaubhaft notwendigen Zwecken dienen. Beispielhaft sind hier medizinische, berufliche und geschäftliche Zwecke genannt. Erfasst sein können aber auch z.B. Übernachtungen zur Teilnahme an einer Beerdigung, zum Besuch eines Schwerkranken, eines unaufschiebbaren Behörden- oder Gerichtstermins oder zur Regelung unaufschiebbarer privater Termine betreffend die Verwaltung des eigenen Vermögens. Maßgeblich ist in allen Fällen die Notwendigkeit des mit der Übernachtung korrespondierenden Zweckes.
Umfasst sind sämtliche Übernachtungsangebote gegen Entgelt wie in Hotels, Pensionen, auf Campingplätzen oder in Ferienwohnungen von Privatvermietern. Nicht erfasst sind das Aufsuchen eigener Zweit- bzw. Ferienwohnungen, eines Dauercampingplatzes durch den Eigentümer oder eine entgeltfreie Zurverfügungstellung an Freunde etc. Dabei handelt es sich um eine Eigennutzung bzw. eine bloße Gefälligkeit. Allerdings ist jeder angehalten unter den Gesichtspunkten nach Absatz 1 zu prüfen, ob dies in der gegenwärtigen Zeit wirklich notwendig ist. Übernachtungsangebote im gegenseitigen Tausch werden hingegen von der Bestimmung erfasst, da
es sich beim Tausch um einen Vorgang handelt, bei dem das Entgelt für eine Lieferung in einer Lieferung besteht (vgl. § 3 Abs. 12 Umsatzsteuergesetz (UStG); mithin handelt es sich also um ein entgeltliches Übernachtungsangebot.
Zu Satz 2:
Übernachtungen zu touristischen Zwecken (zum Begriff des touristischen Zwecks vgl. Absatz 1) sind untersagt. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit und der Abwicklung hinsichtlich bereits aufgenommener Gäste wird die Beendigung des Aufenthaltes bis zum 5. November 2020, 12 Uhr, zugelassen.
Zu Satz 3:
Satz 3 stellt klar, dass Beherbergungsbetriebe, welche ausschließlich Übernachtungsangebote zur Verfügung stellen, die nicht der Zweckbindung nach Absatz 1 entsprechen, zu schließen sind. Auch für diese gilt die Abwicklungsfrist nach Satz 2 2.Halbsatz.
Abweichend von § 7 dürfen gastronomische Bereiche, die ausschließlich der Versorgung der erlaubt nach Absatz 2 aufgenommenen Gäste dienen sowohl im Hinblick auf Tagungen ohne Übernachtung als auch Übernachtungsgäste zu diesem Zweck geöffnet bleiben. Dies gilt auch für solche Übernachtungen, die noch bis zum 5. November 2020 nach Absatz 2 Satz 2 zulässig sind.
Zu § 5
Zu Satz 1 und 2:
Die in der Aufzählung benannten Angebote (der Jugendhilfe, Schullandheime, Heimvolkshochschulen) sind Angebote, die bundesweit genutzt werden. Es sind freiwillige Angebote (außerhalb der Schulpflicht). Durch die überregionale Nutzung, die Zusammenkunft zahlreicher Teilnehmer in einer Vielzahl von Gruppenangeboten (keine festen Gruppen) besteht ein deutlich erhöhtes Infektionsrisiko, welches die Schließung rechtfertigt. Für die Landessportschule gilt dies entsprechend. Sie ist keine Schule nach dem Thüringer Schulgesetz. Sie befindet sich in Trägerschaft des Landesportbundes bzw. der LSB Thüringer Sportmanagement GmbH. Dort finden Fortbildungsangebote statt, die freiwillig genutzt werden und die vorrangig auf Strukturen des Sports ausgerichtet sind (z. B. Sportvereine).
Die Übergangsbestimmung entspricht § 5 Abs. 2 Satz 2.
Die Bestimmung nennt die nach Absatz 1 Satz 2 zu schließenden Einrichtungen.
Zu § 6
Im Rahmen des Beschlusses der Videokonferenz vom 28. Oktober 2020 wurde unter Ziffer 6 Satz 1 festgelegt, dass Veranstaltungen, die der Unterhaltung dienen, untersagt werden sollen. Grundsätzlich handelt es sich hierbei um Veranstaltungen, die dem bloßen Zeitvertreib dienen, die dem Unterhaltungskonsumenten Spaß machen ohne einen weiteren und ernsthafteren Zweck verfolgen sollen. Gegenteil zum Unterhaltungszweck sind etwa Veranstaltungen, die einen solchen ernsthaften kulturellen Zweck verfolgen oder der Bildung dienen. Im Mittelpunkt einer der Unterhaltung dienenden Veranstaltung stehen Genuss und Konsum von ggf. spektakulären visuellen aber auch auditiven Darbietungen (Spiele, Sport, Shows) und Erlebnissen, Verzehren von Getränken und Speisen. Zweck ist das Bieten von Abwechslung, damit sich das jeweilige Publikum nicht langweilt.
Satz 1 bestimmt zunächst, dass die in § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 GrundVO genannten Veranstaltungen, welche dem oben beschriebenen Unterhaltungszweck dienen, grundsätzlich untersagt sind. Es handelt sich hierbei im Wesentlichen zunächst um Volksfeste (Nr.1) und Tanzveranstaltungen ohne kulturellen oder bildenden Zweck (Nr. 2).
Erfasst sind überdies Tanzveranstaltungen nach § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr.1 bis 3 GrundVO, wobei dies solche mit kulturellem Charakter sind. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass auch bei solchen aufgrund der räumlichen Nähe ein Infektionsrisiko besteht, das im Hinblick auf die nunmehr verschärfte Situation nicht tolerierbar ist.
Die Bestimmung sieht im Einzelfall auf Antrag Ausnahmegenehmigungen für die grundsätzlich verbotenen Veranstaltungen nach Satz 1 vor. Im Gegensatz zur Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 2 und 3 GrundVO handelt es sich jedoch um ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Für die Durchführung solcher Veranstaltungen gelten nach dieser Verordnung daher deutlich höhere Schranken als im Rahmen der GrundVO. Dies gilt insbesondere auch für die Tanzveranstaltungen nach § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr.1 bis 3 GrundVO, die bisher keiner Erlaubnis und lediglich der Vorlage eines Infektionsschutzkonzeptes gegenüber der zuständigen Behörde eine Woche vor Beginn bedurften. Für nicht öffentliche Veranstaltungen sowie private oder familiäre Feiern (z.B. Geburtstags- und Hochzeitsfeiern) verbleibt es bei der Regelung des § 7 Abs. 3 GrundVO in der aktuellen Fassung.
Satz 1 bestimmt, dass Angebote und Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung dienen, zu schließen sind. Aufgegriffen wird Ziffer 5 des Beschlusses der Videokonferenz vom 28. Oktober 2020. Der Begriff steht im Wesentlichen im Gegensatz zu beruflichen Einrichtungen, Bildungseinrichtungen und Einrichtungen des Gewerbes, des Handels und der Versorgung der Bevölkerung mit Gütern. Es handelt sich beim Begriff der Freizeit zum einen um den Zeitraum, in dem Personen nicht bestimmten Pflichten nachkommen (z.B. Beruf, Schule, Studium) und in dem sie Erholung, Unterhaltung oder der Beschäftigung mit einem Hobby nachgehen Dabei handelt es sich nicht (nur) um Angebote und Einrichtungen, die der Unterhaltung dienen, sondern auch solche, die kulturelle bzw. sogar gesellschaftspolitische Zwecke befördern können. Allerdings fällt das Aufsuchen diese Angebote durch das Publikum üblicherweise praktisch ausschließlich in den Zeitraum der Freizeit und der Erholung. Problematisch ist insoweit in der ggw. Infektionslage einerseits die Zusammenkunft einer unbestimmt großen Zahl von Menschen mit den bekannten Risiken und andererseits die temporär begrenzte verhältnismäßige Einschränkung durch diese Verordnung, die sich überdies eben nur auf die Aktivitäten im Freizeitbereich bezieht.
Die Vorschrift konkretisiert Satz 1 anhand einer enumerativen Aufzählung von Gruppen entsprechender Angebote und Einrichtungen. Umgekehrt sind solche, die nicht unter die Ziffern 1 bis 10 subsummiert werden können, vom Verbot nicht erfasst.
Umfasst sind kulturelle Einrichtungen, die allerdings dem Freizeitbegriff (vgl. Ausführungen zu Absatz 1) unterfallen. Ähnlich Einrichtungen sind u.a. Puppen- und Marionettentheater, Kabaretts, Varietés u. ä.).
Grundsätzlich zu schließen sind Museen, mit der Ausnahme entgeltfreier Bildungsangebote (z.B. Gedenkstätten, Bibliotheken, Archive).
Der Begriff Ausstellung ist weit gefasst. Zum einen sind hierunter Ausstellungen im Sinne von § 65 der Gewerbeordnung, aber auch sonstige, in deren Rahmen besonders interessante, sehenswerte oder neue Objekte dem Publikum gezeigt werden. Erfasst sind insoweit auch Galerien. Gewerbliche Galerien, welche mit Kunst handeln sind hingegen vom Verbot nicht erfasst und unterfallen § 8. Messen im Sinne von § 64 der Gewerbeordnung sind hingegen nicht erfasst, da sie ausschließlich beruflichen Zwecken dienen. Messen mit öffentlichem Publikumsverkehr (Ausstellungen) wären auf das Format einer solchen Fachmesse zu begrenzen.
Freizeitparks und Anbieter umfassen ein vielseitiges Spektrum wie Erlebnisparks, Kletterparks, Fahrgeschäfte, Schausteller etc. Charakterisiert sind solche Veranstaltungen durch den reinen Unterhaltungszweck (vgl. oben Begründung zu Absatz 1). Dies gilt wegen des Zusammenhangs insbesondere auch für Anbieter von Freizeitaktivitäten. Wegen des weitgehenden bzw. ausschließlichen Bildungs- und Lerncharakters werden Einrichtungen wie Mal-, Musik-. Ballett- und Jugendkunstschulen nicht vom Verbot erfasst. Dies gilt nicht für Tanzschulen. Zwar kann dahingestellt sein, ob diese vom Verbot in Nr. 4 erfasst sind, jedoch überwiegt insoweit der Sportcharakter, so dass diese unter das Verbot nach Abs. 3 Satz 1 (Freizeitsport) fallen.
Grundsätzlich öffnen dürfen die dort genannten zoologischen bzw. botanischen Einrichtungen mit Ausnahme der in geschlossenen Räumen befindlichen Teile. Dort herrscht zumeist ein feuchtwarmes Klima, welches geeignet ist, Infektionen durch Aerosole zu begünstigen.
Die dortigen Einrichtungen beinhalten typische Freizeitaktivitäten, die der reinen Unterhaltung dienen. Wettbüros sind von bloßen Wettannahmestellen zu unterscheiden. Letztere, oft an Tabakgeschäften oder Supermärkten angegliedert, werden regelmäßig nur zur Abgabe eines Spielscheines oder zur Abholung eines Gewinnes aufgesucht; ein weiteres Verweilen der Kunden finde dort nicht statt. Demgegenüber kommt es den Besuchern eines Wettbüros typischerweise nicht auf die bloße Auswahl und den Erwerb eines Produkts an. Der Besucher will nicht bloß seine Wette einreichen und einen eventuellen Gewinn kassieren bzw. abholen, sondern sich in dem Raum länger aufhalten, um sich ggf. mit anderen auszutauschen und die Zeit bis zum Eintritt des Wettergebnisses in einer als angenehm empfundenen Weise nutzen und das Wettergebnis abzuwarten (vgl. Stühler; Zur städtebaurechtlichen Zulässigkeit von Wettbüros und zu ihrer Abgrenzung als Vergnügungsstätte zu Wettannahmestellen als Ladengeschäfte und Gewerbebetriebe“, 2016, S. 7f unter https://gluecksspiel.uni-hohenheim.de/fileadmin/einrichtungen/gluecksspiel/Regulierung/AbgrenzungWettbueroWettannahmestaette.pdf, die dortigen Ausführungen zum Baurecht sind in infektionsschutzrechtlicher Hinsicht gleichermaßen von Bedeutung).
Zu Nr. 7:
Die Schließung betrifft Prostitutionsstätten im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes. Nicht erfasst sind sexuelle Dienstleistungen außerhalb solcher Stätten, wie im Rahmen von Begleitservice und Besuchsprostitution. Im letzteren Fall werden solche Dienstleistungen über Kontaktanzeigen im Internet (Erotikportale und Foren), Printmedien oder Vermittlungsagenturen (sog. Escortagenturen) gebucht. Die gewünschte sexuelle Dienstleistung wird beim Kunden zu Hause, in einem Hotel oder in einer separat angemieteten Wohnung erbracht. Im Gegensatz zu Prostitutionsstätten, in denen aufgrund der Anonymität eine Rückverfolgung von Infektionsketten regelmäßig nicht möglich ist, besteht hier aufgrund der beteiligten Personen ein zumindest abgesenktes Verbreitungsrisiko. Zu ähnlichen Einrichtungen zählen u.a. sog. Swingerclubs.
Zu Nr. 8:
Die Begünstigung von Aerosolen durch das feuchtwarme Klima der hier genannten Einrichtungen, insbesondere auch in Dusch- und Umkleideräumen, rechtfertigt die Schließung in der gegenwärtigen Infektionslage. Erfasst sind alle Schwimmbäder, Thermalbäder etc. Ausgenommen sind medizinisch notwendige Angebote im Kur- und Reha-Bereich. Medizinisch notwendig ist eine „Behandlungsmethode, wenn sie nach den objektiven medizinischen Befunden und wissenschaftlichen Erkenntnissen zur Zeit der Behandlung vertretbar war (BGH, Urteil v. 12.3.2003, IV ZR 278/01).“ Dies ist dann der Fall, „wenn eine wissenschaftlich anerkannte Behandlungsmethode zur Verfügung steht, die geeignet ist, die Krankheit zu heilen oder zu lindern (OLG Nürnberg, Urteil v. 23.11.2015 – 8 U 935/14)“.
Zu Nr. 9:
Erfasst sind Saunen in allen Varianten (z.B. Dampfbäder, Textilsaunen, feuchte Warmluftbäder, die auch Teil anderer Einrichtungen (z.B: Hotel, Wellnessbereich) sein können.
Zu Nr. 10:
Fitnessstudios und -zentren, Sport- und Bodybuildingstudios, die dem Kraft- und Ausdauertraining dienen, sind zu schließen. Ähnliche Einrichtungen sind etwa Gymnastik- und Yoga-Studios. Ausgenommen sind medizinisch notwendige Angebote für Reha-Patienten (vgl. hierzu Begründung Nr. 6; der Vorsorge dienende medizinische Angebote der Vorsorge (Kur) fallen insoweit nicht an).
Zu Satz 1 und 2 Nr. 1:
Unter der Maßgabe der Kontaktminimierung ist der Sportbetrieb im Freizeitsport und im organisierten Sport (d.h. Vereinssport) weder in geschlossenen Räumen noch außerhalb unter freiem Himmel erlaubt. Lediglich Individualsport allein, zu zweit oder mit Mitgliedern aus dem eigenen Hausstand soll ohne Körperkontakt möglich sein. D.h., Individualsport in den Sportarten, in denen Körperkontakt besteht wie z.B. Judo, Ringen, Karate ist untersagt. Möglich sind Sportarten, bei denen kein Körperkontakt besteht, und Abstandsregeln eingehalten werden können wie z.B. Leichtathletik, Tennis, Golf, Reiten. Rehabilitationssport im Rahmen medizinischer Angebote soll weiterhin möglich sein und ist vom Verbot nicht umfasst.
Zu Satz 2 Nr. 2:
Hier wird Ziffer 10 des Beschlusses der Videokonferenz vom 28.Oktober 2020 entsprochen, wonach Schulen und Kindergärten offenbleiben. Dabei soll im Sinne des Infektionsschutzes ein enges Verständnis von Schule und Kindertageseinrichtung zugrunde gelegt werden. Sport und Schwimmen nach der Rahmenstundentafel der Thüringer Schulordnung und den Thüringer Lehrplänen sind Unterricht und damit Schule im engeren Sinne. Erfasst ist in gleicher Weise der Hochschulsport nach den Studienplänen.
Ausnahmen sind für den Profi- und Leistungssport möglich. So sollen Trainings- und Wettkampfbetrieb auf und in allen öffentlichen und nicht öffentlichen Anlagen unter Einhaltung von Abstandsregeln und vorliegender Infektionsschutzkonzepte von Profi- und Kadersportlern weiterhin möglich sein. Die Ausnahmen sind unter Berücksichtigung der Gesunderhaltung der Kaderathletinnen und -athleten notwendig.
Zu Satz 4:
Wettkampfbetrieb mit Zuschauern bleibt aufgrund der Notwendigkeit, Kontakte zu minimieren, untersagt.
Zu Satz 5:
Die Vorschrift definiert die Profisportvereine (vgl. Satz 3).
Zu § 7
Zu schließen sind alle Gaststätten im Sinne des Thüringer Gaststättengesetzes. Hierunter fallen unter anderem Bars, Shisha Bars, Clubs, Diskotheken, Kneipen, Schankwirtschaften, Cafés, Eiscafés, überdachte Imbisse etc. Das Verbot gilt sowohl für Innen- als auch Außenbereiche. Die Öffnung zu ausschließlich anderen Zwecken, wie der Zurverfügungstellung von Räumlichkeiten zur Blutspende bleibt unberührt, sofern hier keine Speisen oder Getränke verzehrt werden.
Ausgenommen ist das Angebot von Außer-Haus-Lieferungs- oder Abholservice, wenn die angebotenen Speisen und Getränke nicht in unmittelbarer Nähe (z.B. Außenbereich einer Gaststätte, Bänke oder Stehtische) verzehrt werden.
Kantinen und Mensen, die der Versorgung der Mitarbeiter des jeweiligen Betriebes oder der Einrichtung dem/der sie angegliedert sind dienen, können ebenfalls öffnen. Der Zugang von Dritten bzw. die allgemeine Öffnung für Publikum ist ausgeschlossen. Die Öffnung stellt eine Ausnahme von der infektionsschutzrechtlich gebotenen Schließung von Gastronomiebetrieben im Interesse der Versorgung und damit der Funktionsfähigkeit der angegliederten Betriebe und Einrichtungen dar.
Zu § 8
Die Vorschrift stellt klar, dass Geschäfte des Groß- und Einzelhandels geöffnet bleiben, sofern durch geeignete organisatorische Maßnahmen sichergestellt ist, dass sich nur ein Kunde auf 10 m2 Verkaufsfläche aufhalten kann. Diese bereits durch Ziffer 9 der Videokonferenz vom 28. Oktober 2020 aufgegriffene Zahl leitet sich infektionsschutzrechtlich vom Mindestabstand ab. Bei 1,5 m ergibt sich ein entsprechender Radius und eine Kreisfläche von 7,07 m2. Ein entsprechender Kreis fügt sich in eine quadratische Fläche mit der Seitenlänge von 3m, wodurch sich wiederum eine quadratische Fläche von 9 m2 (3 x 3m) ergibt. Berücksichtigt man pauschal den Körperumfang, so ergibt sich hieraus eine Fläche von ca. 10 m2.
Sofern nicht von anderen Bestimmungen dieser Verordnung erfasst, dürfen Dienstleistungen grundsätzlich ebenfalls angeboten werden.
Zu § 9
Die Bestimmung greift Ziffer 13 der Videokonferenz vom 28. Oktober 2020 auf. Danach sollen Betriebe, welche nach dieser Verordnung weiter geöffnet bleiben, Infektionsschutzmaßnahmen ergreifen, welche den Schutz und die Gesundheit der Arbeitnehmer gewährleisten und einen der Entwicklung der Pandemie angepasstes hohes Schutzniveau garantieren. Bereits vorhanden Infektionsschutzkonzepte sind dieser Entwicklung anzupassen.
Zu § 10
Die Vorschrift regelt die Ahndung von Verstößen gegen die Bestimmungen dieser Verordnung als Ordnungswidrigkeiten.
Zu § 11
Der Parlamentsvorbehalt nach § 11 ist eine Selbstverpflichtung des verordnungsgebenden Ministeriums. Dazu ist das Ministerium befugt. Es handelt sich insoweit also nicht um eine Vermischung oder Verlagerung von Kompetenzen der Exekutive und Legislative und somit einen Verstoß gegen das Gewaltenteilungsprinzip. Diese Regelung ist unter Berücksichtigung des Demokratieprinzips wichtig und geboten. So kann zum einen die Akzeptanz der grundrechtsrelevanten Corona-Maßnahmen gestärkt werden. Der Parlamentsvorbehalt gibt dem Landtag Anlass, die Corona-Maßnahmen lebhaft und öffentlich zu diskutieren. Zum anderen kann der Verordnungsgeber demokratische „Impulse“ des Parlaments unmittelbar aufgreifen.
Sofern der Landtag Änderungen geltend macht, die über den bundesgesetzlichen Rahmen der bundesrechtlichen Verordnungsermächtigung inhaltlich oder z.B. bezüglich der Verhältnismäßigkeit hinausgehen -maßgeblich ist hier der Begriff „im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit“, ist der Verordnungsgeber allerdings verfassungsrechtlich gehindert, diese umzusetzen.
Zu § 12
Die Bestimmung führt die von den Einschränkungen betroffenen Grundrechte des Grundgesetzes bzw. die entsprechenden Bestimmungen der Landesverfassung auf.
Zu § 13
Die Vorschrift bestimmt die Gleichstellung der Status- und Funktionsbezeichnungen dieser Verordnung für alle Geschlechter.
Zu § 14
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten dieser Verordnung am 2. November 2020 und deren Außerkrafttreten mit Ablauf des 30. November 2020.“
IV. Die Thüringer Verordnung zur Fortschreibung der erforderlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 7. November 2020 (gültig ab 8. November 2020) wurde zunächst im Wege der Notveröffentlichung im Internet publiziert und unter dem 11. November 2020 im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVBl. S. 551) bekannt gemacht.
Die Verordnung hatte folgenden Inhalt:
„Aufgrund des § 32 Satz 1 und den §§ 28, 29, 30 Abs. 1 Satz 2 und § 31 und des § 17 Abs. 4 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1385), und des § 7 Abs. 1 Nr. 1 der Thüringer Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten und zur Übertragung von Ermächtigungen nach dem Infektionsschutzgesetz vom 2. März 2016 (GVBl. S. 155), zuletzt geändert durch Artikel 3 der Verordnung vom 21. September 2020 (GVBl. S. 501), verordnet das Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie und
[…]
Artikel 2
Änderung der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung
Die Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung vom 31. Oktober 2020 (GVBl. S. 547) wird wie folgt geändert:
1. In § 1 Abs. 1 werden die Verweisung "Zweiten Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung (2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO) vom 7. Juli 2020 (GVBl. S. 349), zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 20. Oktober 2020 (GVBl. S. 544)," durch die Verweisung "Zweiten Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung (2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO) vom 7. Juli 2020 (GVBl. S. 349) in der jeweils geltenden Fassung" und die Verweisung "Thüringer Verordnung über die Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Kindertageseinrichtungen, der weiteren Jugendhilfe, Schulen und für den Sportbetrieb (ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO) vom 19. August 2020 (GVBl. S. 430)" durch die Verweisung "Thüringer Verordnung über die Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Kindertageseinrichtungen, der weiteren Jugendhilfe, Schulen und für den Sportbetrieb (ThürSARS-CoV-2-KiJuSSp-VO) vom 19. August 2020 (GVBl. S. 430) in der jeweils geltenden Fassung" ersetzt.
2. § 3 Abs. 1 erhält folgende Fassung:
"(1) Der gemeinsame Aufenthalt in der Öffentlichkeit ist nur gestattet
1. mit den Angehörigen des eigenen Haushalts sowie
2. zusätzlich den Angehörigen eines weiteren Haushalts, solange dabei eine Gesamtzahl von insgesamt höchstens zehn Personen nicht überschritten wird.
Abweichend von Satz 1 Nr. 2 sind mehr Personen zulässig, wenn es sich bei den Angehörigen der Haushalte um Familien mit jeweils mehr als zwei Kindern handelt."
3. In § 5 Abs. 1 Satz 2 wird nach dem Wort "Jugendhilfe" das Komma gestrichen.
4. § 6 wird wie folgt geändert:
a) In Absatz 2 Satz 2 Nr. 8 werden nach der Verweisung "Absatz 3 Satz 2Nr. 2" ein Komma und die Angabe "des Trainingsbetriebs nach Absatz 3Satz 2 Nr. 3 und 4" eingefügt.
b) Absatz 3 wird wie folgt geändert:
aa) Satz 2 wird wie folgt geändert:
aaa) In Nummer 1 wird das Wort "und" am Ende durch ein Komma
ersetzt.
bbb) In Nummer 2 wird der Punkt am Ende durch ein Komma ersetzt.
ccc) Folgende Nummern 3 und 4 werden angefügt:
"3. der Trainingsbetrieb von Schülern an den Spezialgymnasien für Sport in Trägerschaft des Landes und
4. der Trainingsbetrieb des organisierten Sportbetriebs von Kindern und Jugendlichen bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres."
bb) In Satz 5 wird nach dem Wort "Bereich" die Angabe "oder am Spiel betrieb der 4. Liga im Männerfußball" eingefügt.
5. § 10 Abs. 3 wird wie folgt geändert:
a) In Nummer 3 wird die Verweisung "§ 4 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 Satz 1" durch die Verweisung "§ 4 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1" ersetzt.
b) In Nummer 6 werden die Verweisung "§ 6 Abs. 1 Satz 2" durch die Verweisung "§ 6 Abs. 1 Satz 1" und die Verweisung "Satz 1" durch die Verweisung "§ 6 Abs. 1 Satz 2" ersetzt.
c) In den Nummern 8 und 9 wird jeweils die Verweisung "Satz 2 oder Satz 3" durch die Verweisung "§ 6 Abs. 3 Satz 2 oder 3" ersetzt.
d) In Nummer 11 wird die Verweisung "Abs. 2" durch die Verweisung "§ 7 Abs. 2" ersetzt.
[…]“
V. Die bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen des § 32 i. V. m. §§ 28 ff. des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG) sowie des § 73 IfSG lauteten zum Zeitpunkt des Erlasses der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung wie folgt:
§ 28
Schutzmaßnahmen
(1) ¹Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. ²Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. ³Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden. 4Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes), der Freizügigkeit (Artikel 11 Absatz 1 des Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Absatz 1 des Grundgesetzes) werden insoweit eingeschränkt.
(2) Wird festgestellt, dass eine Person in einer Gemeinschaftseinrichtung an Masern erkrankt, dessen verdächtig oder ansteckungsverdächtig ist, kann die zuständige Behörde Personen, die weder einen Impfschutz, der den Empfehlungen der Ständigen Impfkommission entspricht, noch eine Immunität gegen Masern durch ärztliches Zeugnis nachweisen können, die in § 34 Absatz 1 Satz 1 und 2 genannten Verbote erteilen, bis eine Weiterverbreitung der Krankheit in der Gemeinschaftseinrichtung nicht mehr zu befürchten ist.
(3) Für Maßnahmen nach den Absätzen 1 und 2 gilt § 16 Abs. 5 bis 8, für ihre Überwachung außerdem § 16 Abs. 2 entsprechend.
§ 31
Berufliches Tätigkeitsverbot
¹Die zuständige Behörde kann Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern die Ausübung bestimmter beruflicher Tätigkeiten ganz oder teilweise untersagen. ²Satz 1 gilt auch für sonstige Personen, die Krankheitserreger so in oder an sich tragen, dass im Einzelfall die Gefahr einer Weiterverbreitung besteht.
§ 32
Erlass von Rechtsverordnungen
¹Die Landesregierungen werden ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. ²Die Landesregierungen können die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. ³Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz), der Freizügigkeit (Artikel 11 Abs. 1 Grundgesetz), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 Grundgesetz), der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Abs. 1 Grundgesetz) und des Brief- und Postgeheimnisses (Artikel 10 Grundgesetz) können insoweit eingeschränkt werden.
§ 33
Gemeinschaftseinrichtungen
Gemeinschaftseinrichtungen im Sinne dieses Gesetzes sind Einrichtungen, in denen überwiegend minderjährige Personen betreut werden; dazu gehören insbesondere:
1. Kindertageseinrichtungen und Kinderhorte,
2. die nach § 43 Absatz 1 des Achten Buches Sozialgesetzbuch erlaubnispflichtige Kindertagespflege,
3. Schulen und sonstige Ausbildungseinrichtungen,
4. Heime und
5. Ferienlager.
§ 73
Bußgeldvorschriften
(1a) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
24. einer Rechtsverordnung nach § 5 Absatz 2 Nummer 4 Buchstabe c, d, e, g oder Nummer 8 Buchstabe c, § 13 Absatz 3 Satz 1, § 17 Absatz 4 Satz 1 oder Absatz 5 Satz 1, § 20 Abs. 6 Satz 1 oder Abs. 7 Satz 1, § 23 Absatz 8 Satz 1 oder Satz 2, § 32 Satz 1, § 38 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 oder Abs. 2 Nr. 3 oder 5 oder § 53 Abs. 1 Nr. 2 oder einer vollziehbaren Anordnung auf Grund einer solchen Rechtsverordnung zuwiderhandelt, soweit die Rechtsverordnung für einen bestimmten Tatbestand auf diese Bußgeldvorschrift verweist.
(2) Die Ordnungswidrigkeit kann in den Fällen des Absatzes 1a Nummer 7a bis 7d, 8, 9b, 11a, 17a und 21 mit einer Geldbuße bis zu zweitausendfünfhundert Euro, in den übrigen Fällen mit einer Geldbuße bis zu fünfundzwanzigtausend Euro geahndet werden.
Während der Geltungsdauer der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung wurden die Regelungen der §§ 28 ff. IfSG sowie des § 73 IfSG neu gefasst. Diese lauteten in der Fassung vom 18. November 2020 wie folgt:
(1) ¹Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Absatz 1 und in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. ²Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. ³Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden. 4Die Grundrechte der körperlichen Unversehrtheit (Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes), der Freiheit der Person (Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes), der Freizügigkeit (Artikel 11 Absatz 1 des Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Absatz 1 des Grundgesetzes) werden insoweit eingeschränkt.
§ 28a
Besondere Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19)
(1) Notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Absatz 1 Satz 1 und 2 zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) können für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Absatz 1 Satz 1 durch den Deutschen Bundestag insbesondere sein
1. Anordnung eines Abstandsgebots im öffentlichen Raum,
2. Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (Maskenpflicht),
3. Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen im privaten sowie im öffentlichen Raum,
4. Verpflichtung zur Erstellung und Anwendung von Hygienekonzepten für Betriebe, Einrichtungen oder Angebote mit Publikumsverkehr,
5. Untersagung oder Beschränkung von Freizeitveranstaltungen und ähnlichen Veranstaltungen,
6. Untersagung oder Beschränkung des Betriebs von Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung zuzurechnen sind,
7. Untersagung oder Beschränkung von Kulturveranstaltungen oder des Betriebs von Kultureinrichtungen,
8. Untersagung oder Beschränkung von Sportveranstaltungen und der Sportausübung,
9. umfassendes oder auf bestimmte Zeiten beschränktes Verbot der Alkoholabgabe oder des Alkoholkonsums auf bestimmten öffentlichen Plätzen oder in bestimmten öffentlich zugänglichen Einrichtungen,
10. Untersagung von oder Erteilung von Auflagen für das Abhalten von Veranstaltungen, Ansammlungen, Aufzügen, Versammlungen sowie religiösenoder weltanschaulichen Zusammenkünften,
11. Untersagung oder Beschränkung von Reisen; dies gilt insbesondere für touristische Reisen,
12. Untersagung oder Beschränkung von Übernachtungsangeboten,
13. Untersagung oder Beschränkung des Betriebs von gastronomischen Einrichtungen,
14. Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel,
15. Untersagung oder Beschränkung des Betretens oder des Besuchs von Einrichtungen des Gesundheits- oder Sozialwesens,
16. Schließung von Gemeinschaftseinrichtungen im Sinne von § 33, Hochschulen, außerschulischen Einrichtungen der Erwachsenenbildung oder ähnlichen Einrichtungen oder Erteilung von Auflagen für die Fortführung ihres Betriebs oder
17. Anordnung der Verarbeitung der Kontaktdaten von Kunden, Gästen oder Veranstaltungsteilnehmern, um nach Auftreten einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 mögliche Infektionsketten nachverfolgen und unterbrechen zu können.
(2) ¹Die Anordnung der folgenden Schutzmaßnahmen nach Absatz 1 in Verbindung mit § 28 Absatz 1 ist nur zulässig, soweit auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erheblich gefährdet wäre:
1. Untersagung von Versammlungen oder Aufzügen im Sinne von Artikel 8 des Grundgesetzes und von religiösen oder weltanschaulichen Zusammenkünften nach Absatz 1 Nummer 10,
2. Anordnung einer Ausgangsbeschränkung nach Absatz 1 Nummer 3, nach der das Verlassen des privaten Wohnbereichs nur zu bestimmten Zeiten oder zu bestimmten Zwecken zulässig ist, und
3. Untersagung des Betretens oder des Besuchs von Einrichtungen im Sinne von Absatz 1 Nummer 15, wie zum Beispiel Alten- oder Pflegeheimen, Einrichtungen der Behindertenhilfe, Entbindungseinrichtungen oder Krankenhäusern für enge Angehörige von dort behandelten, gepflegten oder betreuten Personen.
²Schutzmaßnahmen nach Absatz 1 Nummer 15 dürfen nicht zur vollständigen Isolation von einzelnen Personen oder Gruppen führen; ein Mindestmaß an sozialen Kontakten muss gewährleistet bleiben.
(3) ¹Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) nach Absatz 1 in Verbindung mit § 28 Absatz 1, nach § 28 Absatz 1 Satz 1 und 2 und den §§ 29 bis 32 sind insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten. 2Die Schutzmaßnahmen sollen unter Berücksichtigung des jeweiligen Infektionsgeschehens regional bezogen auf die Ebene der Landkreise, Bezirke oder kreisfreien Städte an den Schwellenwerten nach Maßgabe der Sätze 4 bis 12 ausgerichtet werden, soweit Infektionsgeschehen innerhalb eines Landes nicht regional übergreifend oder gleichgelagert sind. 3Die Länder Berlin und die Freie und Hansestadt Hamburg gelten als kreisfreie Städte im Sinne des Satzes 2. 4Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen ist insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen. 5Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. 6Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 35 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind breit angelegte Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. 7Unterhalb eines Schwellenwertes von 35 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen kommen insbesondere Schutzmaßnahmen in Betracht, die die Kontrolle des Infektionsgeschehens unterstützen. 8Vor dem Überschreiten eines Schwellenwertes sind die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen insbesondere bereits dann angezeigt, wenn die Infektionsdynamik eine Überschreitung des jeweiligen Schwellenwertes in absehbarer Zeit wahrscheinlich macht. 9Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. 10Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. 11Nach Unterschreitung eines in den Sätzen 5 und 6 genannten Schwellenwertes können die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen aufrechterhalten werden, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich ist. 12Die in den Landkreisen, Bezirken oder kreisfreien Städten auftretenden Inzidenzen werden zur Bestimmung des nach diesem Absatz jeweils maßgeblichen Schwellenwertes durch das Robert Koch-Institut im Rahmen der laufenden Fallzahlenberichterstattung auf dem RKI-Dashboard unter der Adresse http://corona.rki.de im Internet veröffentlicht.
(4) 1Im Rahmen der Kontaktdatenerhebung nach Absatz 1 Nummer 17 dürfen von den Verantwortlichen nur personenbezogene Angaben sowie Angaben zum Zeitraum und zum Ort des Aufenthaltes erhoben und verarbeitet werden, soweit dies zur Nachverfolgung von Kontaktpersonen zwingend notwendig ist. 2Die Verantwortlichen haben sicherzustellen, dass eine Kenntnisnahme der erfassten Daten durch Unbefugte ausgeschlossen ist. 3Die Daten dürfen nicht zu einem anderen Zweck als der Aushändigung auf Anforderung an die nach Landesrecht für die Erhebung der Daten zuständigen Stellen verwendet werden und sind vier Wochen nach Erhebung zu löschen. 4Die zuständigen Stellen nach Satz 3 sind berechtigt, die erhobenen Daten anzufordern, soweit dies zur Kontaktnachverfolgung nach § 25 Absatz 1 erforderlich ist. 5Die Verantwortlichen nach Satz 1 sind in diesen Fällen verpflichtet, den zuständigen Stellen nach Satz 3 die erhobenen Daten zu übermitteln. 6Eine Weitergabe der übermittelten Daten durch die zuständigen Stellen nach Satz 3 oder eine Weiterverwendung durch diese zu anderen Zwecken als der Kontaktnachverfolgung ist ausgeschlossen. 7Die den zuständigen Stellen nach Satz 3 übermittelten Daten sind von diesen unverzüglich irreversibel zu löschen, sobald die Daten für die Kontaktnachverfolgung nicht mehr benötigt werden.
(5) 1Rechtsverordnungen, die nach § 32 in Verbindung mit § 28 Absatz 1 und § 28a Absatz 1 erlassen werden, sind mit einer allgemeinen Begründung zu versehen und zeitlich zu befristen. 2Die Geltungsdauer beträgt grundsätzlich vier Wochen; sie kann verlängert werden.
(6) 1Schutzmaßnahmen nach Absatz 1 in Verbindung mit § 28 Absatz 1, nach § 28 Absatz 1 Satz 1 und 2 und nach den §§ 29 bis 31 können auch kumulativ angeordnet werden, soweit und solange es für eine wirksame Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich ist. 2Bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) sind soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vereinbar ist. 3Einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, können von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019(COVID-19) nicht zwingend erforderlich ist.
(7) Nach dem Ende einer durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Absatz 1 Satz 1 festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite können die Absätze 1 bis 6 auch angewendet werden, soweit und solange sich die Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) nur in einzelnen Ländern ausbreitet und das Parlament in einem betroffenen Land die Anwendbarkeit der Absätze 1 bis 6 dort feststellt.
¹Die Landesregierungen werden ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. ²Die Landesregierungen können die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. ³Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz), der Freizügigkeit (Artikel 11 Abs. 1 Grundgesetz), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 Grundgesetz), der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Abs. 1 Grundgesetz) und des Brief- und Postgeheimnisses(Artikel 10 Grundgesetz) können insoweit eingeschränkt werden.
1.Kindertageseinrichtungen und Kinderhorte,
VI. § 7 der Thüringer Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten und zur Übertragung von Ermächtigungen nach dem Infektionsschutzgesetz (ThürlfSGZustVO) in der seit dem 11. Juni 2020 gültigen Fassung hatte zum Zeitpunkt des Erlasses der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung folgenden Inhalt:
(1) Die Ermächtigungen der Landesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen
1. nach § 15 Abs. 3 Satz 1, § 17 Abs. 4 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1, § 20 Abs. 7 Satz 1, § 32 Satz 1, § 36 Abs. 6 Satz 1 und § 41 Abs. 2 Satz 1 IfSG sowie
2. nach § 36 Abs. 2 Satz 1 OWiG, § 3 Abs. 1a Satz 1 und 2 Halbsatz 1 und § 88 Abs. 1a Satz 1 und 2 Halbsatz 1 ThürKO sowie § 7 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 des Verkündungsgesetzes für den Bereich des Infektionsschutzgesetzes
werden auf das für das Gesundheitswesen und Soziales zuständige Ministerium übertragen.
(2) 1Bis zum Ablauf des 31. Juli 2021 wird die Ermächtigung der Landesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 32 Satz 1 IfSG auf das für Bildung zuständige Ministerium übertragen, soweit Regelungen für
1. Einrichtungen nach § 33 IfSG oder
2. Jugend- und Sportangelegenheiten
in der Zuständigkeit dieses Ministeriums getroffen werden. 2Die Rechtsverordnungen nach Satz 1 werden im Einvernehmen mit dem für das Gesundheitswesen und Soziales zuständigen Ministerium erlassen und können von den nach Absatz 1 erlassenen Rechtsverordnungen abweichen.
VII. § 7 der Zweiten Thüringer Verordnung über grundlegende Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Zweite Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung - 2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO -) vom 7. Juli 2020 in der seit dem 31. Oktober 2020 gültigen Fassung hatte folgenden Wortlaut:
Durchführung von Veranstaltungen, Dienstleistungen, Anzeigepflichten bei privaten Veranstaltungen
(1) Mit Erlaubnis der nach § 12 Abs. 1 zuständigen Behörde können durchgeführt werden:
1. Volks-, Dorf-, Stadt-, Schützen- oder Weinfeste, Kirmes, Festivals und ähnliche, öffentliche, frei oder gegen Entgelt zugängliche Veranstaltungen, jeweils auch mit Fahrgeschäften oder mit Tanzbestandteilen im Sinne des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3,
2. Tanzveranstaltungen mit Zuschauern, die nicht unter Absatz 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 fallen, sowie
3. Sportveranstaltungen, soweit es sich nicht um eine Veranstaltung im Rahmen des organisierten Sportbetriebs nach einer vom Ministerium für Bildung, Jugend und Sport nach § 7 Abs. 2 ThürIfSGZustVO erlassenen Verordnung handelt.
Die zuständige Behörde kann Auflagen erteilen. Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn die Veranstaltung nach Satz 1 insbesondere nach ihrem Gesamtgepräge, ihrer Organisation, dem geplanten Ablauf, der Dauer, der Anzahl der erwarteten Teilnehmer, der Art und der auch überregionalen Herkunft der zu erwartenden Teilnehmer oder nach den räumlichen und belüftungstechnischen Verhältnissen am Veranstaltungsort unter besonderer Berücksichtigung des aktuellen SARS-CoV-2-Infektionsgeschehens am Veranstaltungsort in besonderem Maße geeignet ist, die Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 zu fördern. Spätestens eine Woche vor Veranstaltungsbeginn ist die Erlaubnis bei der zuständigen Behörde zu beantragen.
(2) Für den Publikumsverkehr können die folgenden öffentlichen, frei oder gegen Entgelt zugänglichen Veranstaltungen und Dienstleistungen unabhängig von der jeweiligen Trägerschaft oder den Eigentumsverhältnissen unter Einhaltung der Infektionsschutzregeln nach § 3 Abs. 2 und 3 sowie den §§ 4 und 5 Abs. 1 bis 4 durchgeführt werden mit der Maßgabe, dass das jeweilige Infektionsschutzkonzept nach § 5 Abs. 1 der nach § 12 Abs. 1 zuständigen Behörde spätestens eine Woche vor Veranstaltungsbeginn vorzulegen ist:
1. Schautänze, Tanzdarbietungen und -vorführungen, jeweils mit sitzenden Zuschauern,
2. Volkstanz, sofern feste Gruppen mit namentlich bekannten Teilnehmern gewährleistet sind,
3. kulturelle Tanzveranstaltungen wie Debütanten-, Abitur- oder Abschlussbälle,
4. sexuelle Dienstleistungen in Prostitutionsstätten im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes vom 21. Oktober 2016 (BGBl. I S. 2372) in der jeweils geltenden Fassung, an denen nicht mehr als zwei Personen gleichzeitig beteiligt sind.
Bei Veranstaltungen nach Satz 1 Nr. 1 bis 3 unter freiem Himmel bedarf es keiner vorherigen Vorlage des Infektionsschutzkonzepts; ab 75 Teilnehmern beziehungsweise Zuschauern ist die Veranstaltung mindestens zwei Werktage vor Veranstaltungsbeginn der nach § 12 Abs. 1 zuständigen Behörde anzuzeigen. Im Übrigen bleibt § 13a Abs. 1 unberührt.
(3) Die verantwortliche Person nach § 5 Abs. 2 hat der nach § 12 Abs. 1 zuständigen Behörde nicht öffentliche Veranstaltungen sowie private oder familiäre Feiern
1. in geschlossenen Räumen mit mehr als 30 Personen oder
2. unter freiem Himmel mit mehr als 75 Personen
mindestens zwei Werktage vor Veranstaltungsbeginn anzuzeigen. Zur Vermeidung der Förderung des SARS-CoV-2-Infektionsgeschehens sind geeignete Infektionsschutzvorkehrungen durch die verantwortliche Person nach § 5 Abs. 2 zu veranlassen. Dies schließt geeignete Maßnahmen zur Nachvollziehbarkeit der teilnehmenden Personen zur Feststellung von Infektionsketten ein. Die Sätze 2 und 3 gelten auch für Veranstaltungen nach Satz 1 in Gaststätten im Sinne des Thüringer Gaststättengesetzes.
VIII. In den täglichen Lageberichten des Robert-Koch-Instituts (RKI) zur Corona-Virus-Krankheit-2019 (Covid-19) zeichnete sich im Oktober 2020 – nach einer vorübergehenden Stabilisierung der Fallzahlen auf einem erhöhten Niveau Ende August und Anfang September – eine zunehmende Beschleunigung der Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland ab. Die Fallzahlen zeigten eine erhebliche Steigerung nicht nur bei den Neuinfektionen, sondern auch bei den intensivmedizinisch notwendigen Behandlungen und Beatmungen sowie der Todesfälle.
In seiner Risikobewertung mit Stand vom 26. Oktober 2020 führte das RKI aus:
„Allgemein
Es handelt sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit und in angrenzenden Ländern Europas nimmt die Anzahl der Fälle rasant zu. Seit Ende August (KW 35) werden wieder vermehrt Übertragungen in Deutschland beobachtet.
Der Anstieg wird durch Ausbrüche, insbesondere im Zusammenhang mit privaten Treffen und Feiern sowie bei Gruppenveranstaltungen, verursacht. Bei einem zu-nehmenden Anteil der Fälle ist die Infektionsquelle unbekannt. Es werden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet und die Zahl der Patienten, die auf einer Intensivstation behandelt werden müssen, hat sich in den letzten zwei Wochen mehr als verdoppelt.
Nach wie vor gibt es keine zugelassenen Impfstoffe und die Therapie schwerer Krankheitsverläufe ist komplex und langwierig. Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin als hoch ein, für Risikogruppen als sehr hoch. Diese Einschätzung kann sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern.
Krankheitsschwere
Bei der überwiegenden Zahl der Fälle verläuft die Erkrankung mild. Die Wahrscheinlichkeit für schwere und auch tödliche Krankheitsverläufe nimmt mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu. Das individuelle Risiko kann anhand der epidemiologischen/statistischen Daten nicht abgeleitet werden. So kann es auch ohne bekannte Vorerkrankungen und bei jungen Menschen zu schweren bis hin zu lebensbedrohlichen Krankheitsverläufen kommen. Langzeit-folgen, auch nach leichten Verläufen, sind derzeit noch nicht abschätzbar.
Ressourcenbelastung des Gesundheitssystems
Die Belastung des Gesundheitssystems hängt maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den hauptsächlich betroffenen Bevölkerungsgruppen, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (z.B. Isolierung, Quarantäne, physische Distanzierung) ab. Sie ist aktuell in weiten Teilen Deutschlands gering, nimmt aber örtlich sehr schnell zu und kann dann das öffentliche Gesundheitswesen, aber auch die Einrichtungen für die ambulante und stationäre medizinische Versorgung stark belasten.
Infektionsschutzmaßnahmen und Strategie
Die drei Säulen der Strategie bestehen in der Eindämmung (Containment, dazu gehört auch die Kontaktenachverfolgung), Protection (Schutz vulnerabler Gruppen) und Mitigation (Milderung der Folgen). Bei der Bewältigung der Pandemie müssen die verschiedenen Maßnahmen der Strategie zusammenwirken und sich gegenseitig verstärken, um die Folgen der COVID-19-Pandemie für Deutschland zu minimieren.
Die massiven Anstrengungen auf allen Ebenen des Öffentlichen Gesundheitsdienstes (ÖGD) stellen die Grundlage dar, die Infektionen in Deutschland so früh wie möglich zu erkennen und Ausbrüche und Infektionsketten einzudämmen. Um Infektionen im privaten, beruflichen und öffentlichen Bereich so weit wie möglich zu vermeiden, ist eine Intensivierung der gesamtgesellschaftlichen Anstrengungen nötig. Hier können junge Erwachsene und Jugendliche und Personen mit vielen sozialen Kontakten durch Einhaltung der empfohlenen Maßnahmen (AHA + Lüften Regeln) in ganz besonderer Weise dazu beitragen, Übertragungen zu verhindern. Dazu zählen Hygienemaßnahmen, das Abstandhalten, das Einhalten von Husten- und Niesregeln, das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckung/Alltagsmaske in bestimmten Situationen (AHA-Regeln). Dies gilt auch bei Menschenansammlungen im Freien, wenn der Mindestabstand von 1,5 m nicht eingehalten wird. Beim Aufenthalt in geschlossenen Räumen ist zusätzlich eine gute Belüftung wichtig, um eine mögliche Anreicherung von infektiösen Aerosolen zu reduzieren. Alle Personen, die unter möglichen Symptomen von COVID-19 leiden, sollten weitere Kontakte vermeiden, einen Arzt/Ärztin kontaktieren und zeitnah auf SARS-CoV-2 getestet werden. Derzeit warnt das Auswärtige Amt vor nicht notwendigen touristischen Reisen in eine Vielzahl von Ländern.
Es ist von entscheidender Bedeutung, die Zahl der Erkrankten so gering wie möglich zu halten und Ausbrüche zu verhindern. Hierdurch soll die Zeit für die Entwicklung von antiviralen Medikamenten und von Impfstoffen gewonnen werden. Auch sollen Belastungsspitzen im Gesundheitswesen vermieden werden. […]“
Das RKI führte zudem in seinem Strategie-Dokument „Die Pandemie in Deutschland in den nächsten Monaten - Ziele, Schwerpunktthemen und Instrumente für den Infektionsschutz“ vom 23. Oktober 2020 (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Strategie_Ergaenzung_Covid.html) wie folgt aus:
„[…]
Ausgangslage und Situation heute
Die ersten Monate der SARS-CoV-2 Pandemie in Deutschland sind durch erhebliche gemeinsame Anstrengungen und Sektor-übergreifende Einschränkungen (z.B. Kontaktverbote, Geschäfte- und Schulschließungen) bewältigt worden. Die im März 2020 in Deutschland getroffenen Maßnahmen hatten einschneidende wirtschaftliche und soziale Auswirkungen.
Die im europäischen Vergleich relativ erfolgreiche Zwischenbilanz in der Eindämmung der Pandemie für Deutschland darf nicht über aktuelle Herausforderungen und Weiterentwicklungsbedarf hinwegtäuschen. Im Folgenden wird ein Überblick gegeben, mit welchen Instrumenten die Ausbreitung von SARS-CoV-2 in Deutschland verringert werden kann. Weiterhin zählt die gesamtgesellschaftliche Verantwortung in der Bekämpfung der Pandemie. Die letzten Monate haben eindeutig aufgezeigt, dass z.B. ein ‚shielding approach‘ (Einzelpersonen komplett zu Hause oder im Pflegeheim abzuschirmen) alleine nicht reicht, um besonders vulnerable Bevölkerungsgruppen effektiv zu schützen. Dieser Schutz kann nur durch eine Verantwortung der Gemeinschaft geschehen. Ebenso sind es nicht bestimmte Orte oder Situationen, an denen ein erhöhtes Ansteckungsrisiko per se herrscht, z.B. ein bestimmtes Gebiet oder ein Transportmittel, sondern ein Zusammenspiel zwischen individuellem Verhalten und Umfeld. Die Infektionen können also sowohl lokal erworben werden als auch durch Reisen, inklusive Ansteckungen im Ausland, durch die das Virus vermehrt nach Deutschland eingetragen wird.
Ziele
Übergeordnetes Ziel ist es, die Ausbreitung sowie die gesundheitlichen Auswirkungen der Pandemie zu minimieren, während das gesamtgesellschaftliche und wirtschaftliche Leben (inklusive Bildungseinrichtungen) in Deutschland möglichst wenig beeinträchtigt wird. Die evtl. erforderlichen Maßnahmen und Einschränkungen werden dem spezifischen Risiko angepasst und regional und zeitlich beschränkt. Die Maßnahmen sollen rechtlich und organisatorisch verhältnismäßig sowie praktisch umsetzbar sein.
Durch wirksame Impfstoffe, verbesserte Therapieansätze und nicht-medikamentöse Maßnahmen (z.B. Einhalten der AHA+L-Regeln) sollen eine Überlastung des Gesundheitssystems (für eine bestmögliche Behandlung von COVID-19-Patient*innen sowie für die reguläre Behandlung aller anderen Patient*innen), Spätfolgen der Erkrankung und Todesfälle soweit wie möglich vermieden werden.
Die strategischen Ziele für die öffentliche Gesundheit und den Infektionsschutz sind:
1. Reduktion des Ansteckungsrisikos bei Aktivitäten des beruflichen und sozialen Lebens aller Bevölkerungsgruppen in Deutschland,
2. Verhinderung einer erneuten unkontrollierten und raschen Ausbreitung des Erregers,
3. dauerhafte Stärkung und Vernetzung des Öffentlichen Gesundheitsdienstes (ÖGD) und Gesundheitswesens, um ein krisensicheres System weiter aufzubauen,
4. Ausbau einer übergreifenden COVID-19-Versorgung im ambulanten und stationären Bereich.
Im täglichen Lagebericht des RKI vom 30. Oktober 2020 hieß es, die Inzidenz der letzten 7 Tage sei deutschlandweit weiter auf 104,9 Fälle pro 100.000 Einwohner angestiegen. Seit Anfang September 2020 nehme der Anteil der COVID-19-Fälle in der älteren Bevölkerung zu. Die 7-Tage-Inzidenz bei Personen ab 60 Jahren betrage aktuell 67,8 Fälle/100.000 Einwohner. Der bundesweite Anstieg werde durch Ausbrüche, welche insbesondere im Zusammenhang mit privaten Treffen und Feiern sowie Gruppenveranstaltungen stünden, verursacht. Auch würden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet. Zusätzlich komme es in zahlreichen Landkreisen zu einer zunehmend diffusen Ausbreitung von SARS-CoV-2-Infektionen in die Bevölkerung, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar seien. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle habe sich in den vergangenen zwei Wochen von 730 Patienten am 17. Oktober 2020 auf 1.839 Patienten am 30. Oktober 2020 mehr als verdoppelt. Da ältere Menschen häufiger einen schweren Verlauf durch COVID-19 aufwiesen, steige ebenso die Anzahl an schweren Fällen und Todesfällen. Die R-Werte lägen seit Anfang Oktober stabil deutlich über 1. Seit Anfang der Woche sei hierbei ein leichter Abwärtstrend zu verzeichnen (vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Corona-Virus-Krankheit-2019 vom 30. Oktober 2020, S. 1 ff., S. 7).
IX. Mit Schriftsatz vom 10. November 2020 hat die Antragstellerin ihren Antrag in einem damals bereits anhängigen abstrakten Normenkontrollverfahren(Az. VerfGH 18/20) auf die Überprüfung der streitgegenständlichen Verordnung erweitert. In der mündlichen Verhandlung vom 11. November 2020 im VerfahrenVerfGH 18/20 hat der Verfassungsgerichtshof das Verfahren hinsichtlich des Antrags zur Überprüfung der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung vom 31. Oktober 2020 durch Beschluss abgetrennt und im vorliegenden Verfahren gesondert fortgeführt.
1. Die Antragstellerin ist der Auffassung, die Verordnung beruhe auf keiner ausreichenden Ermächtigungsgrundlage, sei formell verfassungswidrig und verstoße zudem gegen zahlreiche Grundrechte der Thüringer Verfassung. Sie begründet die Verfassungswidrigkeit der Verordnung in ihrem Schriftsatz vom 10. November 2020 wie folgt:
a) Die seit März 2020 fortlaufend neugefassten Beschränkungen der Grundfreiheiten der Bürger beruhten allesamt lediglich auf Rechtsverordnungen. Diese seien auf die Generalermächtigung des § 28 IfSG i. V. m. § 32 IfSG gestützt worden. Wegen des Ausmaßes der Grundrechtsbeschränkungen bestünden erhebliche Zweifel an der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung dieser Maßnahmen. Diese Zweifel resultierten insbesondere aus der fehlenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage, einem Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt, einer Gesamtschau der angeordneten Maßnahmen sowie der Unverhältnismäßigkeit einzelner Bestimmungen.
b) In tatsächlicher Hinsicht seien die der Verordnung zugrundeliegenden Gefahrenannahmen offensichtlich nicht zutreffend. Das RKI habe den sogenannten R-Wert am 6. November 2020 mit 0,93 angegeben. Die Tendenz sei bereits seit einiger Zeit fallend. Ein R-Wert unter 1 sei zu Beginn der Maßnahmen im März alleiniges Handlungsziel gewesen. Die Kapazität der freien Betten an der Gesamtzahl der Intensivbetten betrage etwa ein Drittel. Eine Überlastung des Gesundheitssystems wäre deshalb nicht zu befürchten.
c) Die verordneten Betriebsschließungen seien durch keine Tatsachengrundlage gedeckt. Die Bundeskanzlerin habe in ihrer Regierungserklärung im Deutschen Bundestag am 29. Oktober 2020 ausgeführt, dass 75 % der Infektionen nicht mehr nachvollzogen werden könnten. Damit gebe es aber keine Grundlage für Eingriffe in Grundrechte, die im Falle von umfassenden Betriebsschließungen regelmäßig den völligen Verlust der wirtschaftlichen Existenz bedeuten würden.
d) Zudem sei der Rechtsgedanke des Art. 14 GG und des Art. 34 ThürVerf heranzuziehen, wonach Enteignungen – und um einen enteignungsgleichen Eingriff handele es sich – nur aufgrund eines Gesetzes erfolgen dürften, das zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung regele. Sei eine solche Entschädigungsregelung nicht enthalten, sei das Gesetz nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nichtig. Die in Aussicht gestellten Zahlungen genügten diesen Anforderungen nicht, da nachträgliche Leistungen mit kaum belastbaren Konditionen keine hinreichende Entschädigungsregel darstellten.
2. Mit Schriftsatz vom 18. Februar 2021 hat die Antragstellerin, nachdem sie seitens des Thüringer Verfassungsgerichtshofs mit Schreiben vom 22. Januar 2021 dazu aufgefordert worden war, substantiiert darzulegen, aus welchen Gründen die Vereinbarkeit von ihr genau zu bezeichnender Normen mit welchen Bestimmungen der Landesverfassung bezweifelt werde, ergänzend auf ihren im Verfahren VerfGH 18/20 gestellten Antrag vom 12. Juni 2020 sowie die Schriftsätze vom 17. Juni 2020 und 31. August 2020 Bezug genommen. Zusätzlich hat sie ausgeführt:
a) Auch viele Monate nach dem ersten bekannten Auftreten des SARS-CoV-2-Virus habe die Landesregierung die Öffentlichkeit nicht darüber informiert, auf welchem Wege die Infektion überhaupt stattfinde. Es sei zu befürchten, dass die Landesregierung darüber selbst keine Kenntnis habe. Auch seien der Öffentlichkeit durch die verantwortlichen Stellen keine eindeutigen Informationen darüber vermittelt worden, woraus sich die Zahlen der „Neuinfektionen“ errechne und was genau die Zahl der „an und mit Corona Verstorbenen“ bedeute.
Einer Vielzahl von Veröffentlichungen national wie international renommierter Experten auf den Gebieten der Virologie, der Epidemiologie, der Infektiologie, der Notfallmedizin, der Pneumologie und anderer relevanter Fachgebiete könne entnommen werden, dass eine lebensbedrohliche Gefährdung weiter Kreise der Bevölkerung nicht vorgelegen habe, jedenfalls aber eine seuchenrechtliche Inanspruchnahme der gesamten Bevölkerung nicht gerechtfertigt werden könne. Die Statistiken über die wöchentlichen Sterbefallzahlen in Deutschland sowie die Gesamtzahl gemeldeter Intensivbetten würden belegen, dass zu keinem Zeitpunkt die Gefahr einer Übersterblichkeit oder Überlastung des Gesundheitssystems bestanden habe. Der entscheidende Faktor sei ohnehin nicht die Bereithaltung von Krankenhausbetten, sondern die Gewinnung von Personal, welches die Betreuung der Kranken übernehmen könne. Hier seien aber kaum wirksame Maßnahmen des Verordnungsgebers zu erkennen.
b) Die angegriffene Rechtsverordnung sei bereits formell verfassungswidrig und nichtig. Sie sei auf dieselbe unvollständige Normenkette gestützt worden, wie die vorangegangenen Rechtsverordnungen in Bezug auf das SARS-CoV-2-Virus. Die Rechtsverordnung sei nicht durch die Landesregierung erlassen worden, die nach § 32 Satz 1 IfSG hierzu ermächtigt sei. Die Subdelegationsermächtigung des § 32 Satz 2 IfSG sei im Vorspruch der Thüringer Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten und zur Übertragung von Ermächtigungen nach dem Infektionsschutzgesetz(ThürIfSGZustVO) nicht aufgeführt, was zur Nichtigkeit der auf dieser Grundlage erlassenen subdelegierten Rechtsverordnungen führe.
c) Die Antragstellerin hat zudem ergänzend zu möglichen Verletzungen der Grundrechte der Versammlungsfreiheit nach Art. 10 Abs. 1 und 2 ThürVerf, der Freizügigkeit nach Art. 5 Abs. 1 ThürVerf, der Unverletzlichkeit der Wohnung nach Art. 8 ThürVerf, der freien Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 3 Abs. 2 ThürVerf und des Gleichheitssatzes nach Art. 2 ThürVerf u. a. ausgeführt:
aa) Bezüglich des Grundrechts der Freizügigkeit hänge die Rechtfertigung von Maßnahmen gegenüber Personen nach § 28 Abs. 1 IfSG hauptsächlich davon ab, ob die Infektion überhaupt zuverlässig festgestellt worden sei. Daran gebe es jedoch erhebliche Zweifel. Zudem unterscheide die angegriffene Rechtsverordnung nicht zwischen den Personen nach § 28 Abs. 1 IfSG und Gesunden. Ein Verbot für Gesunde, bestimmte Orte aufzusuchen, könne dann erforderlich sein, wenn von diesen Orten eine Gefahr für diese Person selbst ausgehe. Ein Betretungsverbot für Gesunde an bestimmten Orten sei nicht verhältnismäßig, wenn diese nicht selbst gefährdet seien. So sei nach dem Wissensstand im Oktober 2020 bekannt gewesen, dass hauptsächlich für sehr alte und damit immungeschwächte und/oder vorerkrankte Personen die Gefahr eines schweren Verlaufs oder des Versterbens bestehe. Diese besonders gefährdeten Personen seien aber regelmäßig entweder fast ausschließlich an eng umgrenzten Orten aufhältig, so dass der Zugang zu diesen Orten unter der Prämisse der Virusübertragung geschützt werden müsse, oder aber persönliche Schutzausrüstungen für Betroffene – gegebenenfalls durch staatliche Förderung – ermöglicht werden müssten. Eine Einschränkung der Rechte Gesunder, nur unter der unterstellten Voraussetzung, diese könnten Überträger sein, sei nicht mehr verhältnismäßig.
bb) Eingriffe in das Recht auf die freie Entfaltung der Persönlichkeit seien bezüglich der in § 28 Abs. 1 IfSG bezeichneten Personen durchaus verhältnismäßig. Jedoch würden sich die Maßnahmen ausnahmslos auch und gerade an Gesunde richten. So sei ein milderes Mittel immer dann möglich, wenn die Begrenzung der Inanspruchnahme auf bestimmte Lebenssachverhalte erfolge, in denen der Gesunde unter Umständen doch ein Gefahrenpotenzial für verletzliche, meist alte und/oder vorerkrankte Personen darstelle, weil er symptomlos Überträger und Verursacher einer Infektion sein könne. Dies könne nur dann der Fall sein, wenn der Gesunde in Bereiche vordringe, in denen ihm Gefährdete begegneten und ihm selbst nicht ausweichen könnten, wie z. B. in Krankenhäusern und Alten- oder Pflegeheimen. Denn zu allen anderen Gelegenheiten könne der Gefährdete oder sich selbst als gefährdet Betrachtende seine eigenen Handlungsweisen darauf einstellen, möglichst wenigen Menschen mit möglichst wenig Infektionsrisiko zu begegnen oder sich selbst durch geeignete Schutzmaßnahmen nicht dem Risiko auszusetzen. Um möglichst allen Personen die Folgen einer Infektion ins Bewusstsein zu rufen, genüge für den Alltag die wahrheitsgemäße und ohne psychisch-emotionale Überspitzungen auskommende behördliche Information über Erreger und Krankheit. Jeder vernünftige Mensch werde anhand dieser Informationen sein eigenes Verhalten darauf abstellen, welches Risiko er einzugehen bereit sei. Denn SARS-CoV-2 stelle sich als weit weniger allgemeingefährlich heraus, als ursprünglich befürchtet worden sei. Es bewege sich im Rahmen der üblichen Atemwegserkrankungen mit durchaus möglichen schweren Verläufen. Eine Seuche – wie die großen Epidemien oder Pandemien der Vergangenheit – liege nicht vor. Es sei nicht mehr verhältnismäßig, den Menschen als soziales Wesen von seinen Mitmenschen abzukapseln. Der Mensch sei auf Kontakt zu anderen Menschen für sein Überleben und sein Wohlbefinden angewiesen.
cc) Im Rahmen des Gleichheitsgrundsatzes sei sowohl die Gruppenbildung als auch das Differenzierungskriterium mit Blick auf das Differenzierungsziel vorzunehmen. Im Rahmen der Seuchenbekämpfung könne Differenzierungsziel nur sein, Grundrechtseingriffe bei solchen Gruppen zu vermeiden oder jedenfalls abzuschwächen, die zur Ausbreitung einer Seuche (möglicherweise) weniger beitragen als andere. Als Kriterium diene dann die Geeignetheit, das Virus an eine Vielzahl weiterer Menschen zu verbreiten. Bereits die Gruppenbildung müsse daran ausgerichtet werden. So komme man aber unweigerlich zu dem Schluss, dass das generelle Untersagen von Zusammenkünften einer Vielzahl von Menschen keinen bis wenig Einfluss auf die Weiterverbreitung des Virus habe. Die zwingende Folge dieser Überlegung sei, die Kontaktstelle zu den gefährdeten Personen als Ansatzpunkt auch für Ungleichbehandlungen festzulegen. Das bedeute, dass Ungleichbehandlungen dort unzulässig seien, wo sie überhaupt keinen Einfluss auf das Seuchengeschehen hätten, weil selbst die Virusexposition kaum eine Infektion oder Erkrankung zur Folge habe. Genau genommen leite das Prüfschema des Gleichheitssatzes schon fehl, wenn die Gruppenbildung nach Kriterien erfolge, die lediglich die Gruppenangehörigen vergleichbar machten, nicht aber berücksichtigt werde, zu welchem Zweck überhaupt unterschieden werden solle.
3. Mit Schreiben vom 17. März 2021 hat der Thüringer Verfassungsgerichtshof die Antragstellerin darauf hingewiesen, dass sie zur Begründung der Grundrechtsverletzungen, die durch die Bestimmungen der angegriffenen Verordnung eingetreten sein sollen, noch nicht hinreichend vorgetragen habe. Die Antragstellerin hat mit Schreiben vom 26. März 2021 neben weiteren Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Maßstäben des Gleichheitssatzes aus Art. 2 Abs. 1 ThürVerf ergänzend ausgeführt:
Die durch die in §§ 4 bis 7 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 31. Oktober 2020 angeordneten Schließungs- bzw. Untersagungsverfügungen seien an ihrer Ausrichtung am Infektionsschutz, unter besonderen Umständen an weiteren, streng begrenzten Gründen des Gemeinwohls zu messen. Der Landesregierung sei weiterhin nicht bekannt, auf welchem Weg die Infektionen in den Freistaat hineingetragen werden und wie die Virusverbreitung im Freistaat selbst vor sich gehe. Innerhalb der durch die Schließung von Übernachtungsbetrieben in § 4 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO betroffenen Gruppe würden Unterscheidungen vorgenommen, die wegen ihrer Unbestimmtheit keine taugliche Abgrenzung ermöglichten und eine Schließung rechtfertigten. So würden insbesondere „geschäftliche“ Übernachtungen neben medizinischen und beruflichen als erlaubte „glaubhaft notwendige“ Übernachtungsangebote zugelassen (§ 4 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO). Was glaubhaft notwendig sei, entziehe sich jedoch objektiven Kriterien. Anknüpfungspunkt könne, wenn der Zweck der Regelung der Schutz vor Ansteckungen sei, aber lediglich die auf das zwingend notwendige Maß begrenzte Vermeidung von diesen Kontakten zwischen Personen sein, die nach wissenschaftlichen Erkenntnissen Ursache für die Übertragung des Virus seien. Dies sei aber bei den Übernachtungsbetrieben nicht nachgewiesen. Andere, eine Ungleichbehandlung rechtfertigende, überragend wichtige Gründe des Gemeinwohls seien solche, die bspw. der unmittelbaren Grundversorgung der Bevölkerung dienten. Diese lägen aber zumindest bei beruflichen und geschäftlichen Zwecken nicht vor.
Betriebe außerhalb des Übernachtungssektors, die nicht geschlossen werden würden, obwohl sie nicht unmittelbar der Grundversorgung dienten, würden gegenüber den geschlossenen Übernachtungsbetrieben ungleich behandelt, obwohl der Betriebszweck, nämlich die Erwirtschaftung von Einnahmen zur Sicherung der persönlichen Existenz, genau derselbe sei. Gleiches gelte für die Schließung der Gaststättenbetriebe in § 7 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO. Auch diese hätten alle – teilweise noch umfangreichere – geforderten Hygieneschutzmaßnahmen umgesetzt und dafür teils große finanzielle Aufwendungen getätigt. Als Ausgangspunkt für Infektionen seien sie nicht nachgewiesen.
Die Schließung von Angeboten und Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung dienten (§ 6 Abs. 2 Satz 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO), stelle gegenüber den nicht geschlossenen Einrichtungen mit anderen Zwecken ebenfalls eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dar. Nehme man den Infektionsschutz als Maßstab, bestehe das Infektionsrisiko bei allen Einrichtungen gleich, nämlich überall dort, wo Menschen aufeinanderträfen. Auch die geschlossenen Einrichtungen könnten als Erwerbsbetriebe der Sicherung der sozialen Existenz dienen. Ganz exemplarisch werde diese fehlgeleitete Unterscheidung in § 6 Abs. 3 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO deutlich: Freizeitsportaktivitäten seien selbst unter freiem Himmel, wo die Infektionsgefahr gleich Null sei, untersagt, Profisport jedoch nicht. Aus infektionsschutzrechtlichen Gründen könne diese Ungleichbehandlung nicht gerechtfertigt werden.
4. Mit weiterem Schreiben vom 26. März 2021 hat die Antragstellerin auf entsprechende Aufforderung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs mit Schreiben vom 23. Februar 2021 einen präzisierten Fraktionsbeschluss vorgelegt, in dem die AfD-Fraktion im Thüringer Landtag den Antrag auf abstrakte Normenkontrolle für das beim Thüringer Verfassungsgerichtshof bereits anhängige Verfahren VerfGH 110/20 genehmigt hat.
5. Die Antragstellerin hat in der mündlichen Verhandlung vom 26. September 2023 beantragt:
Die Thüringer Verordnung über außerordentliche Sondermaßnahmen zur Eindämmung einer sprunghaften Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2(Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung - ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO) vom 31. Oktober 2020 ist mit den Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2, Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1, Art. 8, Art. 9 i. V. m. Art. 21 Abs. 1 GG, Art. 10, Art. 17 Abs. 1, Art. 20, Art. 23 Abs. 1, Art. 24 Abs. 1, Art. 34, Art. 35 Abs. 1, Art. 39 Abs. 2 und Art. 44 Abs. 1 der Verfassung des FreistaatsThüringen (ThürVerf) unvereinbar und nichtig.
X. Der Thüringer Landtag, der Anhörungsberechtigte zu 1., hat keine Stellungnahme abgegeben.
XI. Die Thüringer Landesregierung, die Anhörungsberechtigte zu 2., hält den Antrag für unbegründet.
1. Mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 14. Dezember 2020 hat sie wie folgt ausgeführt:
a) Die bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage der angegriffenen Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung vom 31. Oktober 2020 sei verfassungsgemäß.
Der Parlamentsvorbehalt sei gewahrt. Die Wesentlichkeitstheorie biete schon kein striktes Prüfungsprogramm. Vielmehr stelle sie ihrem Ansatz nach die Rückbesinnung auf die Grundsätze funktioneller Gewaltenteilung dar. Die Wesentlichkeitstheorie frage nach denjenigen Regelungen, die von ihrer „Natur“ her Parlamentsgesetze sein müssen. Regelungen, die auf konkrete und kurzfristige Entwicklungen reagierten und gerade nicht lange, geschweige denn dauerhaft gelten sollen, seien geradezu das Gegenteil des Inbegriffs eines klassischen materiellen Gesetzes. Vielmehr seien Maßnahmegesetze sogar umgekehrt verfassungsrechtlich rechtfertigungsbedürftig. Ungeschriebene Parlamentsvorbehalte für Situationen einer Pandemie durch Rechtsprechung zu forcieren, sei im Grundgesetz und auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Wesentlichkeitstheorie nicht angelegt.
Auch das Bestimmtheitsgebot sei gewahrt. Die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit, die selbst eine graduelle Forderung sei, sei ihrerseits kontextbezogen erst zu bestimmen. Ebenso wie beim Parlamentsvorbehalt existiere kein Prüfungsprogramm, aus dem sich ableiten ließe, was jeweils genau in welcher Ermächtigungsgrundlage zwingend geregelt sein müsse. Der Grad der zu fordernden Bestimmtheit hänge auch von den Konkretisierungsmöglichkeiten ab, die ein normativer Regelungsgegenstand auf Grund seiner Eigenart zulasse. So seien bei vielgestaltigen Sachverhalten geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen, desgleichen, wenn zu erwarten sei, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse alsbald ändern werden. So würden die Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes es nicht nur erlauben, sondern sogar nahelegen, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen. Insbesondere wenn Regelungsentscheidungen wegen des insoweit bestehenden ungesicherten Erkenntnisstandes nur vorläufig möglich seien, sei nicht zuletzt auch dem Grundrechtsschutz mehr gedient, wenn die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber überlassen bleibe, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neusten Stand zu halten vermöge als der Gesetzgeber. Die Grundrechtsrelevanz führe zu unterschiedlichen Konsequenzen. So könne die Schwere des Grundrechtseingriffs einerseits ein Kriterium zur Verschärfung der Bestimmtheitsanforderungen sein, andererseits könne jedoch durch größere Spielräume des Verordnungsgebers der Grundrechtsschutz optimiert werden. Dem Gesetzgeber komme ein gewisser Spielraum zu, wann der Zeitpunkt für eine gesetzliche Konkretisierung gekommen sei. Das Grundgesetz fordere nicht, den frühestmöglichen Zeitpunkt dafür zu wählen. Dem Parlamentsvorbehalt sei vielmehr dann umso mehr gedient, wenn der Gesetzgeber zunächst Erkenntnisse und Erfahrungen sammele, um eine solidere Diskussions- und Entscheidungsgrundlage für den Gesetzgebungsprozess zu haben. Es sei verfassungsrechtlich vertretbar, dass der Bundesgesetzgeber die Erfahrungen aus dem Frühjahr 2020 nicht bereits im Sommer 2020 gesetzgeberisch verarbeitet habe. Der hinter dem Bestimmtheitsgebot stehende Parlamentsvorbehalt könne seine legitimierende Wirkung nur voll entfalten, wenn eine solche Gesetzgebung nicht überstürzt werde. Dass die im November 2020 geltenden Verordnungen noch auf der Rechtsgrundlage der §§ 28, 32 IfSG, d. h. vor dem Inkrafttreten des § 28a IfSG, erlassen worden seien, erscheine vertretbar. Das gelte umso mehr, als es hier um Verordnungen gehe, die ihrerseits in einer Situation der Dringlichkeit mit einer sehr beschränkten Geltungsdauer in Kraft gesetzt worden seien. Das Vertrauen der Landesregierungen, für den Zeitraum ab Dezember 2020 auf eine weiter konkretisierte gesetzliche Grundlage zurückgreifen zu können, sei nicht enttäuscht worden.
Eine verschärfte Handhabung des Parlamentsvorbehalts bzw. des Bestimmtheitsgebotes hätte die Landesregierung in das Dilemma der Handlungsunfähigkeit gebracht. Ihr habe nämlich auf der anderen Seite der Vorwurf der Verletzung einer bundesgesetzlichen Handlungspflicht nach § 28 Abs. 1 IfSG gedroht, die sich zudem zu einer gegebenenfalls verfassungsrechtlichen Schutzpflicht hätte verdichten können, was Ende Oktober 2020 der Fall gewesen sei.
b) Die von der Antragstellerin unter den Aspekten der Berufsfreiheit und des Eigentumsschutzes angegriffenen Betriebsschließungen seien verhältnismäßig.
Im Oktober 2020 sei die Zahl der Infektionen trotz der zahlreichen getroffenen Maßnahmen in exponentieller Dynamik angestiegen. In den Gesundheitsämtern habe die zunehmende Schwierigkeit bestanden, eine vollständige Kontaktnachverfolgung durchzuführen, was wiederum zu einer beschleunigten Ausbreitung des Virus beigetragen habe. Ein weiteres Zuwarten hätte die Gefahr einer Überforderung des Gesundheitssystems und insbesondere des Anstiegs schwerer Verläufe und Todesfälle in nur wenigen Wochen erhöht. Daher sei Ende Oktober ein schnelles Handeln geboten gewesen. Zur Vermeidung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sei es unumgänglich gewesen, durch eine befristete erhebliche Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100 000 Einwohner in einer Woche zu senken. In der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 28. Oktober 2020 sei ein Maßnahmenkatalog beschlossen worden, welchen die Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung in Thüringen umgesetzt habe. Die durch die Verordnung getroffenen Maßnahmen beschränkten sich im Wesentlichen auf die Freizeitgestaltung der Bürger. Hierdurch sei zum einen ein Erstrecken auf weitere Bereiche der Wirtschaft und der Schulen und zum anderen die Verbreitung über persönliche Kontakte in effektiver Weise vermieden worden. Grundrechtlich besonders geschützte Bereiche wie Versammlungen und Gottesdienste seien weiterhin gewährleistet gewesen.
Es stünde außer Frage und sei dem Verordnungsgeber bewusst gewesen, dass die Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung schwerwiegend in die Berufsfreiheit eingreife. Die Schutzwürdigkeit der Berufsfreiheit sei jedoch keineswegs zurückgestellt, sondern im Gegenteil dahingehend berücksichtigt worden, dass nach § 8 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO der Groß- und Einzelhandel nicht nur für den Bereich des Vertriebs lebensnotwendiger Waren der Grundversorgung geöffnet bleiben sollte. Die Beschränkungen konzentrierten sich auf bestimmte Branchen bzw. auf bestimmte Berufe ("Freizeitindustrie"). Das Schutzkonzept sei davon getragen gewesen, die Öffnung möglichst vieler gewerblicher Bereiche und die Ausübung möglichst vieler Berufe aufrechterhalten zu können. Der Schutz der Gewerbe- und Berufsfreiheit sei somit auch Zweck der hier angegriffenen Verordnung gewesen. Die Erwägungen des Verordnungsgebers wären entsprechend dem zwischen Bund und Ländern informell vereinbarten Schutzkonzept darauf gerichtet gewesen, dass Restriktionen erstens gerade im Bereich der gemeinsamen Freizeitaktivitäten besonders geeignet seien, effektiv den Primärzielen des Infektionsschutzes zu dienen, und zweitens – aus Sicht der Konsumenten – vergleichsweise eher zumutbar seien. Dabei sei freilich keineswegs unterschätzt worden, dass solche Beschränkungen mit ihren Wirkungen für die Freizeitindustrie gewichtige Beschränkungen der Berufsfreiheit darstellten.
Anders als in den Verordnungen im Sommer sei das Gesamtkonzept nicht auf den relativen Schutz individualisierter Schutzkonzepte einzelner Einrichtungen, sondern bewusst dahingehend ausgerichtet gewesen, möglichst viele soziale Kontakte zu beschränken und dadurch die Welle zu brechen. Dadurch sei auch bezweckt worden, dass sich die Bürgerinnen und Bürger auf eine Beschränkung der eigenen Sozialkontakte auf das Notwendige einstellten und auch die Appelle hierzu ernster nähmen. Zudem seien von der Landesregierung als Teil des Gesamtkonzepts bei der Bewertung der Zumutbarkeit auch die außerordentlichen Wirtschaftshilfen des Bundes, die sogenannten „Novemberhilfen", berücksichtigt worden, die dazu gedient hätten, die von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Selbstständigen, Vereine und Einrichtungen für finanzielle Ausfälle zu entschädigen.
Die Andeutung der Antragstellerin, es habe sich bei den Maßnahmen der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung um enteignungsgleiche Eingriffe gehandelt, weshalb nach dem Rechtsgedanken des Art. 34 ThürVerf eine Entschädigungspflicht bestünde, sei unzutreffend.
2. Nachdem der Thüringer Verfassungsgerichtshof der Anhörungsberechtigten zu 2. mit Schreiben vom 17. März 2021 aufgegeben hatte, Näheres zu den sogenannten Novemberhilfen und dazu vorzutragen, inwieweit die durch die Maßnahmen der vorliegend angegriffenen Verordnung möglicherweise verursachten Ungleichbehandlungen dadurch ausgeglichen wurden, hat der Bevollmächtigte der Anhörungsberechtigten zu 2. mit Schreiben vom 26. März 2021 hierzu ergänzend ausgeführt.
3. In der mündlichen Verhandlung vom 26. September 2023 hat die Anhörungsberechtigte zu 2. ergänzend vorgetragen: Die Differenzierung zwischen dem geschäftlichen und beruflichen Bereich einerseits und dem Freizeitbereich andererseits basiere darauf, dass die Kontakte im geschäftlichen/beruflichen Bereich konstanter und überschaubarer gewesen seien als im Freizeitbereich. Aus diesen Gründen seien die Kontakte im geschäftlichen/beruflichen Bereich besser nachverfolgbar gewesen. Der Verordnungsgeber habe daher entschieden, den Freizeitbereich weitestgehend einzuschränken, auch um die Schulen möglichst offenhalten zu können. Hinsichtlich der Regelung in § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO hat sie ausgeführt, in Fitnessstudios sei der Individualsport, der Sport zu zweit oder mit dem eigenen Hausstand nicht zugelassen worden, weil Fitnessstudios nicht nur zum Sporttreiben besucht werden würden, sondern auch zum sonstigen Informationsaustausch. In Fitnessstudios seien die Kontakte zudem typischerweise nicht gut nachvollziehbar und es bestehe regelmäßig ein erhöhtes Infektionsrisiko. Der Verordnungsgeber habe einen Spielraum zur Typisierung von abstrakten Normen, der genutzt worden sei. Eine solche Typisierung sei notwendig gewesen, da nicht jeder Einzelfall habe gesondert betrachtet werden können.
XII. Auf die mündliche Verhandlung vom 31. März 2021 hin hat der Thüringer Verfassungsgerichtshof mit Beschluss vom 19. Mai 2021 das Verfahren ausgesetzt, um eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 3 GG einzuholen. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 19. Oktober 2022- 1 BvN 1/21 - entschieden, dass die Vorlage des Verfassungsgerichtshofs unzulässig ist.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht ohne Mitwirkung des Präsidenten Dr. von der Weiden. Der durch den Präsidenten bereits mit Erklärung vom 18. Juni 2020 angezeigte Sachverhalt begründet die Besorgnis der Befangenheit. Es wird insoweit inhaltlich vollumfänglich auf die Ausführungen im Beschluss vom 17. März 2021 Bezug genommen. An die Stelle des Präsidenten tritt in seiner richterlichen Funktion das stellvertretende Mitglied O.. An die Stelle des verhinderten Mitglieds Wittmann tritt nach § 2 Abs. 2, § 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den Thüringer Verfassungsgerichtshof (Thüringer Verfassungsgerichtshofsgesetz - ThürVerfGHG) das stellvertretende Mitglied Dr. Jung.
C.
I. Der Normenkontrollantrag ist teilweise zulässig.
1. Der Antrag ist statthaft. Nach Art. 80 Abs. 1 Nr. 4 ThürVerf i. V. m. §§ 11 Nr. 4, 42 ThürVerfGHG entscheidet der Verfassungsgerichtshof auf Antrag eines Fünftels der Mitglieder des Landtags, einer Landtagsfraktion oder der Landesregierung bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche oder sachliche Vereinbarkeit von Landesrecht mit der Verfassung.
2. Die Antragstellerin ist als Landtagsfraktion antragsberechtigt (Art. 80 Abs. 1 Nr. 4 ThürVerf i. V. m. § 11 Nr. 4, § 42 ThürVerfGHG). Sie hat mit Schreiben vom 23. Februar 2021 einen Fraktionsbeschluss vorgelegt, in dem die AfD-Fraktion im Thüringer Landtag den Antrag auf abstrakte Normenkontrolle für das beim Thüringer Verfassungsgerichtshof bereits anhängige Verfahren VerfGH 110/20 genehmigt hat.
3. Die Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung ist zulässiger Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle. Nach Art. 80 Abs. 1 Nr. 4 ThürVerf, § 11 Nr. 4, § 42 Nr. 1 ThürVerfGHG kann grundsätzlich jegliches Landesrecht unabhängig von seinem Rang tauglicher Antrags- bzw. Prüfungsgegenstand einer abstrakten Normenkontrolle sein, weil zum überprüfbaren Landesrecht sowohl Parlamentsgesetze als auch Rechtsverordnungen, Satzungen und gesetzesvertretende Parlamentsbeschlüsse gehören (ThürVerfGH, Urteil vom 9. Juni 2017 - VerfGH 61/16 -, LVerfGE 28, 499 [521] = juris Rn. 110).
4. Der Normenkontrollantrag wahrt die formellen Anforderungen nach § 18 Abs. 1 Satz 1 ThürVerfGHG und ist noch hinreichend begründet, § 18 Abs. 1 Satz 2 ThürVerfGHG.
Wird – wie hier – die Verfassungswidrigkeit mehrerer Normen oder einer gesamten Rechtsverordnung geltend gemacht, folgt aus der Begründungspflicht, dass die an-gefochtenen Normen genau bezeichnet werden und substantiiert dargelegt wird, aus welchen Gründen die Vereinbarkeit der Normen mit welchen Bestimmungen der Landesverfassung bezweifelt wird (ThürVerfGH, Urteil vom 9. Juni 2017 - VerfGH 61/16 -, LVerfGE 28, 499 [521] = juris Rn. 112 mit Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 [345 f.] = juris Rn. 50 f.). Hierzu gehört, dass zumindest in groben Zügen die verfassungsrechtlichen Maßstäbe dargelegt werden und erläutert wird, warum die angegriffenen Regelungen mit diesen nicht im Einklang stehen (ThürVerfGH, Urteil vom 21. Mai 2014 - VerfGH 13/11 -, juris Rn. 109). Fehlt es daran, ist der Antrag unzulässig; betrifft der Begründungsmangel nur eine von mehreren angegriffenen Normen, ist der Antrag nur insoweit unzulässig. Eine vom Begründungsmangel betroffene Norm ist allenfalls dann noch zu überprüfen, wenn zwischen ihr und den zulässigerweise angegriffenen Vorschriften ein hinreichender Zusammenhang besteht, d. h. die Verfassungswidrigkeit der vom Begründungsmangel betroffenen Norm auf zulässigerweise angegriffene Bestimmungen ausstrahlt oder die Norm notwendiger Bestandteil einer Gesamtregelung ist (ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 401 mit Verweis auf BVerfG, Urteil vom 24. November 2010 - 1 BvF 2/05 -, BVerfGE 128, 1 [32] = juris Rn. 117).
Die Antragstellerin macht zwar die Verfassungswidrigkeit der gesamten Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung geltend, ohne zu jeder einzelnen Regelung der Verordnung gesondert auszuführen, worin sie konkret deren jeweilige Verfassungswidrigkeit sieht. Lediglich zu den §§ 4 bis 8 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO – und hierbei insbesondere den §§ 4, 7 und 6 Abs. 2 und 3 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO – hat sie gerade noch ausreichend dargelegt, weshalb diese Normen gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoßen sollen. Sie legt insoweit konkrete Ungleichbehandlungen hinsichtlich der Betriebsschließungen im Übernachtungssektor (§ 4 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO), der Schließung von Gaststättenbetrieben (§ 7 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO) sowie der Freizeiteinrichtungen und -angeboten (§ 6 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO) dar. Dem Vortrag der Antragstellerin ist aber zudem noch hinreichend deutlich zu entnehmen, dass sie die gesamte Verordnung, die – bezüglich der darin geregelten Gefahrenabwehrmaßnahmen – auf die Generalermächtigung aus § 28 IfSG gestützt wurde, wegen fehlender Bestimmtheit und mangels Wahrung des Parlamentsvorbehalts der Ermächtigungsgrundlage als verfassungswidrig erachtet, so dass bezüglich der Gefahrenabwehrregelungen eine noch hinreichende Begründung vorliegt.
5. Die Antragstellerin hat hinsichtlich der §§ 3, 4 Abs. 2 und 3, §§ 5 bis 9 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO ein objektives Interesse an der mit dem Antrag begehrten Feststellung. Dass die Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung mittlerweile außer Kraft getreten ist, lässt das objektive Klarstellungsinteresse nicht entfallen.
a) Das objektive Klarstellungsinteresse ist im Regelfall bereits durch die Stellung des Antrags auf Normverwerfung indiziert (ThürVerfGH, Urteil vom 9. Juni 2017 - VerfGH 61/16 -, LVerfGE 28, 499 [521] = juris Rn. 111). Ein Normenkontrollantrag bleibt auch nach dem Außerkrafttreten einer Norm solange zulässig, wie Regelungen des Gesetzes noch Außenwirkung entfalten können (ThürVerfGH, Urteil vom 19. Juni 1998 - VerfGH 10/96 -, LVerfGE 8, 337 [347] = juris Rn. 61). Das objektive Klarstellungsinteresse ist nur zu verneinen, wenn von der als verfassungswidrig gerügten Norm unter keinem denkbaren Gesichtspunkt Rechtswirkungen ausgehen können (BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2005 - 2 BvF 2/01 -, BVerfGE 113, 167 [193] = juris Rn. 77 und Beschluss vom 15. Januar 2008 - 2 BvF 4/05 -, BVerfGE 119, 394 [410] = juris Rn. 48). Unabhängig davon besteht mit Blick auf den objektiven Charakter des Normenkontrollverfahrens ein Entscheidungsinteresse über den Zeitraum der rechtlichen Wirkung hinaus bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen durch die angegriffene Rechtsvorschrift, insbesondere, wenn die Rechtsvorschrift typischerweise auf kurze Geltung angelegt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2020- 1 BvR 1630/20 -, juris Rn. 9; BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2001 - 6 CN 1.01 -, juris Rn. 10; Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 14; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 - 14 KN 60/22 -, juris Rn. 41 m. w. N.). Gerade aufgrund der begrenzten zeitlichen Geltung aller Verordnungen, die im Zuge der Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 unmittelbar aufeinander folgend erlassen wurden, hätten diese – wäre mit dem Ende der rechtlichen Wirkung der Regelungen auch die Entscheidungsmöglichkeit des Verfassungsgerichtshofs entfallen – häufig keiner landesverfassungsrechtlichen Kontrolle unterzogen werden können, was mit der normativen Intention des Art. 80 Abs. 1 Nr. 4 ThürVerf nicht zu vereinbaren wäre (vgl. hierzu ThürVerfGH, Urteil vom 2. November 2011 - VerfGH 13/10 -, LVerfGE 22, 547 [558] = juris Rn. 71 und Vorlagebeschluss vom 19. Mai 2021 - VerfGH 110/20 -, LVerfGE 32, 525 [533] = juris Rn. 25 mit Verweis auf BVerfG, Urteil vom 18. April 1989 - 2 BvF 1/82 -, BVerfGE 79, 311 [328] = juris Rn. 52). Zudem besteht ein schützenswertes Interesse an der gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnung fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77 [85ff.] = juris Rn. 27 ff. m. w. N.; Kammerbeschluss vom 26. Januar 2021 - 2 BvR 676/20 -, juris Rn. 30 f.; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, NVwZ 2023, 1000 Rn. 13 m. w. N.; Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, Rn. 14; einschränkend BayVerfGH, Entscheidung vom 27. September 2023 - Vf. 62-VII-20 -, juris Rn. 36 f.).
Mit Blick auf die bundesweit zur gerichtlichen Überprüfung gestellten „Corona-Verordnungen“ geht das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich von der Möglichkeit einer nachträglichen gerichtlichen Überprüfung aus. So hat es wiederholt betont, dass die in den „Corona-Verordnungen“ enthaltenen Ge- und Verbote gerade dadurch gekennzeichnet seien, dass sie typischerweise auf kurze Geltung angelegt seien mit der Folge, dass sie regelmäßig außer Kraft träten, bevor ihre Rechtmäßigkeit in Verfahren der Hauptsache abschließend gerichtlich geklärt werden könne. Es komme hinzu, dass die Ge- und Verbote die grundrechtliche Freiheit häufig schwerwiegend beeinträchtigten. Da sie zudem in der Regel keines Verwaltungsvollzugs bedürften, liege eine nachträgliche Klärung ihrer Vereinbarkeit mit Grundrechten in Verfahren der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nahe (BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 2022 - 1 BvR 1073/21 -, juris Rn. 25 ; Beschluss vom 3. Juni 2020 - 1 BvR 990/20 -, juris Rn. 8 ; Beschluss vom 15. Juli 2020 - 1 BvR 1630/20 -, juris Rn. 9 ; vgl. OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 - 1 D 349/20 -, juris Rn. 33).
b) Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe hat die Antragstellerin ein objektives Klarstellungsinteresse hinsichtlich der §§ 3, 4 Abs. 2 und 3 sowie der §§ 5 bis 9 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO. Die gegenständliche „Corona-Verordnung“ vom 31. Oktober 2020 war bis zum 30. November 2020 befristet und damit auf eine kurze Geltung angelegt. Deshalb konnte ihre Rechtmäßigkeit vor ihrem Außerkrafttreten nicht in einem Hauptsacheverfahren abschließend gerichtlich geklärt werden. Die vorbenannten Vorschriften bewirkten in dieser Zeit schwerwiegende Grundrechtseingriffe. Es kommt daher insoweit nicht darauf an, ob sie – etwa im Rahmen nicht abgeschlossener Ordnungswidrigkeitsverfahren – noch rechtliche Wirkungen entfalten können (so im Kontext eines Popularklageverfahrens BayVerfGH, Entscheidung vom 27. September 2023 - Vf. 62-VII-20 -, juris Rn. 36).
c) Da die Regelungen in den §§ 2, 4 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO lediglich appellativen Charakter haben, lösen sie grundsätzlich keinen Grundrechtseingriff aus, so dass es bezüglich dieser Normen an einem objektiven Klarstellungsinteresse fehlt.
6. Soweit der Normenkontrollantrag zulässig ist, erstreckt der Verfassungsgerichtshof die Überprüfung der angegriffenen Vorschriften auch auf einzelne – mit den zulässigerweise angegriffenen Primärmaßnahmen korrespondierenden – Bußgeldtatbestände (§ 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO). Die Antragstellerin hat zwar die Bußgeldtatbestände der von ihr angegriffenen Normen der Rechtsverordnung selbst nicht zum Gegenstand des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle gemacht. Der Verfassungsgerichtshof prüft jedoch im Hinblick auf sein Ermessen nach § 44 Satz 2 ThürVerfGHG einzelne Bußgeldtatbestände, soweit sie als Annex zu den zulässigerweise gerügten Primärmaßnahmen zu behandeln sind (ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 601).
II. Der Normenkontrollantrag ist teilweise begründet.
Die Regelung des § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 der ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO sowie die Regelungen in § 10 Abs. 3 Nr. 2 bis Nr. 5, Nr. 7 (teilweise), Nr. 8, Nr. 9, Nr. 11 und Nr. 12 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO widersprechen der Thüringer Verfassung (§ 44 Satz 1 ThürVerfGHG). Die zu überprüfenden Regelungen beruhten zwar auf verfassungsmäßigen Ermächtigungsgrundlagen (siehe unter 2. und 5.) und waren formell verfassungsgemäß (siehe unter 3.). § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 der ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO ist jedoch wegen eines Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 2 Abs. 1 ThürVerf materiell verfassungswidrig und nichtig (siehe unter 4.). Die Regelungen in § 10 Abs. 3 Nr. 2 bis Nr. 5, Nr. 7 (teilweise), Nr. 8, Nr. 9, Nr. 11 und Nr. 12 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO verstießen gegen das aus Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG folgende besondere Bestimmtheitsgebot und sind daher ebenfalls verfassungswidrig und nichtig (siehe unter 5.).
1. Die Prüfkompetenz des Verfassungsgerichtshofs ist im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens umfassend. Prüfungsmaßstab ist nach Art. 80 Abs. 1 Nr. 4 ThürVerf, § 11 Nr. 4 und § 42 Nr. 1 ThürVerfGHG die Thüringer Verfassung (ThürVerfGH, Urteil vom 25. September 2018 - VerfGH 24/17 -, LVerfGE 29, 276 [296] = juris Rn. 144; Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 365). Zusätzlicher Prüfungsmaßstab kann hineinwirkendes Bundesverfassungsrecht sein, das als ungeschriebener Bestandteil des Landesverfassungsrechts gilt, wie es etwa für Art. 21 Abs. 1 GG anerkannt ist (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 18. Juli 2006 - VerfGH 8/05 -, LVerfGE 17, 511 [515] = juris Rn. 23; Urteil vom 14. Dezember 2021 - VerfGH 117/20 -, juris Rn. 202; Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 368).
Soweit die Landesverfassung die Vorgaben der Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 GG übernimmt, bilden außerdem die darin enthaltenen Verfassungsgebote einen vom Verfassungsgerichtshof zu beachtenden Prüfungsmaßstab (ThürVerfGH, Urteil vom 25. September 2018 - VerfGH 24/17 -, LVerfGE 29, 276 [296] = juris Rn. 147; Vorlagebeschluss vom 19. Mai 2021 - VerfGH 110/20 -, LVerfGE 32, 525 [548] = juris Rn. 78). Zwar handelt es sich bei Art. 28 Abs. 1 GG um eine bundesverfassungsrechtliche Verpflichtung, die für die Länder, aber nicht in den Ländern gilt. Die Thüringer Verfassung lässt indes eine Auslegung zu, die dem Homogenitätsgebot des Grundgesetzes in konsistenter Weise Rechnung trägt. Dies erfolgt für die Anforderungen des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG über die Auslegung von Art. 44 Abs. 1 Satz 2, Art. 45 und Art. 47 Abs. 4 ThürVerf (ThürVerfGH, Urteil vom 25. September 2018 - VerfGH 24/17 -, LVerfGE 29, 276 [296] = juris Rn. 147; Urteil vom 14. Dezember 2021 - VerfGH 117/20 -, juris Rn. 203; Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 368; Vorlagebeschluss vom 19. Mai 2021 - VerfGH 110/20 -, LVerfGE 32, 525 [548 f.] = juris Rn. 78).
Der aus dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf folgende Vorbehalt des Gesetzes, der der Prüfungskompetenz des Thüringer Verfassungsgerichtshofs unterliegt, untersagt dem Verordnungsgeber landesverfassungsrechtlich, eine Rechtsverordnung zu erlassen, ohne hierzu befugt zu sein. Eine Befugnis zum Erlass einer Rechtsverordnung setzt jedoch voraus, dass die gesetzliche Ermächtigung ihrerseits gültig ist und die Rechtsverordnung ihrem Inhalt nach den durch die Ermächtigungsnorm gesetzten Rahmen wahrt (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 14. Dezember 2021 - VerfGH 117/20 -, juris Rn. 204; Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 368 m. w. N., Vorlagebeschluss vom 19. Mai 2021 - VerfGH 110/20 -, LVerfGE 32, 525 [549] = juris Rn. 79).
Bei der Überprüfung exekutiver Landesnormen, die – wie im vorliegenden Fall – auf einer bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage beruhen, ist über das landesverfassungsrechtliche Rechtsstaatsprinzip sowohl die Möglichkeit eröffnet, die bundesrechtliche Ermächtigungsnorm am Maßstab des Bundesverfassungsrechts zu prüfen als auch die landesrechtliche Verordnung daraufhin zu überprüfen, ob sie sich im Rahmen der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage hält und mit sonstigem Bundesrecht einschließlich Bundesverfassungsrecht vereinbar ist (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 14. Dezember 2021 - VerfGH 117/20 -, juris Rn. 205; Urteil vom 1. März 2021- VerfGH 18/20 -, juris Rn. 368; Vorlagebeschluss vom 19. Mai 2021 - VerfGH 110/20 -, LVerfGE 32, 525 [549] = juris Rn. 79).
Der Thüringer Verfassungsgerichtshof hält an dieser Rechtsprechung auch mit Blick auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 27. September 2023 (Az. Vf. 62-VII-20) fest. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof ist der Auffassung, weder das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG noch andere Vorschriften des Grundgesetzes enthielten eine zwingende, in die Landesverfassung hineinwirkende (oder hineinzulesende) Vorgabe für den landesverfassungsgerichtlichen Kontrollmaßstab bei der – unmittelbaren oder mittelbaren – Prüfung, ob abgeleitetes Landesrecht mit der bundesrechtlichen Ermächtigung vereinbar ist (BayVerfGH, Entscheidung vom 27. September 2023 - Vf. 62-VII-20 -, juris Rn. 45 ff.).
Der Thüringer Verfassungsgerichtshof prüft die Vereinbarkeit der gesetzlichen Ermächtigung mit dem Grundgesetz sowie die Übereinstimmung der Rechtsverordnung mit der gesetzlichen Ermächtigung als Vorfrage. Kommt er dabei zu dem Ergebnis, dass er ein formelles Bundesgesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für bundesverfassungswidrig erachtet, ist er nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG zu einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht verpflichtet. Soweit er dagegen zu dem Ergebnis gelangt, dass zwar eine gültige Ermächtigungsgrundlage vorliegt, aber die Verordnung oder einzelne ihrer Regelungen in Widerspruch zur erteilten Ermächtigung und damit zu Bundesrecht stehen, so besteht keine Vorlagepflicht. Denn der überschießende Wortlaut „Landesrecht“ in Art. 100 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 GG ist dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass die Vorlagepflicht allein hinsichtlich formeller Landesgesetze besteht. Daher kann der Verfassungsgerichtshof eigenständig und abschließend prüfen, ob ein Verstoß gegen bundesrechtliche Ermächtigungsvorschriften und damit zugleich ein Verstoß gegen die Thüringer Landesverfassung vorliegt (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 14. Dezember 2021 - VerfGH 117/20 -, juris Rn. 206; Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 370 ff.; Vorlagebeschluss vom 19. Mai 2021 - VerfGH 110/20 -, LVerfGE 32, 525 [550] = juris Rn. 82).
2. Die in der Verordnung geregelten Maßnahmen der Gefahrenabwehr (§§ 3, 4 Abs. 2 und Abs. 3, §§ 5 bis 9 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO) beruhten auf einer verfassungsmäßigen Ermächtigungsgrundlage, die auch noch zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung am 31. Oktober 2020 den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügte. Diese Regelungen standen daher insoweit mit dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 44 Abs. 1 Satz 2 und Art. 84 Abs. 1 ThürVerf, in Einklang.
a) Die Generalklausel des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, auf die die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen überwiegend gestützt wurden, ist nach Überzeugung des Verfassungsgerichtshofs grundsätzlich mit dem Grundgesetz vereinbar. Es sind weder Gründe vorgetragen noch ersichtlich, die eine formelle oder materielle Verfassungswidrigkeit dieser Ermächtigungsgrundlage begründen könnten. Einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gem. Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG bedarf es daher nicht.
b) Die bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG stellte zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses am 31. Oktober 2020 und auch während der Geltungsdauer der angegriffenen Verordnung (noch) eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die in der Verordnung konkret geregelten Gefahrenabwehrmaßnahmen dar. Die Generalklausel genügte in der maßgeblichen Zeit sowohl den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts als auch denen des Bestimmtheitsgebots (bb). Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen an die von den Schließungen betroffenen Betriebe und Einrichtungen musste das Infektionsschutzgesetz nicht vorsehen (cc).
aa) Es kann offenbleiben, ob der Thüringer Verfassungsgerichtshof an die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2023 gebunden ist, wonach die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG i. V. m. § 32 Satz 1 IfSG in der „zweiten Welle“ der Corona-Pandemie im Herbst 2020 (noch) eine verfassungsgemäße Grundlage zum Erlass der in diesen Verfahren angegriffenen Gefahrenabwehrmaßnahmen in Corona-Schutzverordnungen – beispielsweise der Schließung von Gastronomiebetrieben und Bars, Schließung von Fitnessstudios, Verbot von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken – darstellte (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2023 - 3 CN 1.22, 3 CN 4.22, 3 CN 5.22, 3 CN 6.22 -). Jedenfalls weicht der Thüringer Verfassungsgerichtshof mit seiner Mehrheit bezüglich der streitgegenständlichen Verordnung im Ergebnis nicht von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ab.
bb) Die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG genügte nach Auffassung der Mehrheit des Verfassungsgerichtshofs auch in der „zweiten Welle“ der Corona-Pandemie zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses am 31. Oktober 2020 und während der Geltung der Verordnung sowohl dem Parlamentsvorbehalt als auch den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots nach Art. 80 Abs. 1 GG.
(1) Der in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und insbesondere der von diesem umfasste Vorbehalt des Gesetzes erfordern, dass staatliches Handeln in bestimmten Bereichen eines förmlichen Gesetzes als Grundlage bedarf. In Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG findet dieser Grundsatz im Falle der Ermächtigung der Exekutive zum Erlass von Rechtsverordnungen eine besondere Ausprägung.
Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für das Handeln der Exekutive und die damit einhergehende Normierungspflicht des Gesetzgebers betrifft jedoch nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt werden muss, sondern auch, wie weit diese Regelungen im Einzelnen zu gehen haben (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 [34] = juris Rn. 125; Urteil vom 3. März 2009 - 2 BvC 3/07 -, BVerfGE 123, 39 [78] = juris Rn. 132; Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, BVerfGE 139, 19 [47] = juris Rn. 54).
Aus dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gesetzesvorbehalt in Verbindung mit dem in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG normierten Demokratieprinzip folgt, dass das Parlament als unmittelbar demokratisch legitimierter Gesetzgeber bestimmte Gegenstände der Rechtsetzung nicht der Exekutive überlassen darf und selbst über alle wesentlichen Fragen des Gemeinwesens entscheiden muss (ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - VerfGH 28/03 -, LVerfGE 16, 593 [641] = juris Rn. 173). Zu den wesentlichen Fragen des Gemeinwesens zählen in der Regel solche des grundrechtsrelevanten Bereichs, also jene, die wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1977 - 1 BvL 1/75 -, BVerfGE 47, 46, [79] = juris Rn. 26; Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 [126] = juris Rn. 77; Beschluss vom 27. November 1990 - 1 BvR 402/87 -, BVerfGE 83, 130 [142] = juris Rn. 39; BVerfGE 101, 1 [34]). Je intensiver sich eine Maßnahme also auf die Verwirklichung grundrechtlich geschützter rechtlicher und tatsächlicher Freiheit auswirkt, desto höher ist die erforderliche parlamentsgesetzliche Regelungsdichte (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 26 m. w. N.).
Gemessen an diesen Grundsätzen verursachten insbesondere die Regelungen zu den Betriebsschließungen in der streitgegenständlichen Verordnung Grundrechtseingriffe, die nach ihrer Reichweite, ihrer Intensität und ihrer zeitlichen Dauer – im Hinblick auf die wiederholte Anordnung – in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland ohne Beispiel waren, so dass es sich um wesentliche Fragen des Gemeinwesens handelte. Die Entscheidungen über das Ob und das Wie von Grundrechtseingriffen, die zur Bekämpfung der Corona-Pandemie angeordnet wurden, gehörten daher nach Ausmaß, Dauer und Schwere originär in die Zuständigkeit des Parlaments, zumal der Erlass eines Parlamentsgesetzes das geeignetere Verfahren bietet, um Grundrechtseingriffe und deren Folgen abzuwägen und eintretende Nachteile etwa im Wege der Kompromissfindung auszugleichen. Über die jeweiligen Grundrechtseingriffe hinaus waren auch die vielfältigen gesellschaftlichen sowie wirtschaftlich-finanziellen Folgen der Pandemiebekämpfung durch Beschränkungen in zahlreichen Lebensbereichen grundsätzlich der Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers vorbehalten.
(2) Soll die Exekutive zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt werden, setzt eine in der Form der Verordnung getroffene wesentliche Entscheidung grundsätzlich eine nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmte Ermächtigung voraus, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. - BverfGE 150, 1 [100] = juris Rn. 200). Auf diesem Wege soll gewährleistet werden, dass das Parlament, wenn es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, das Ziel und die Grenzen dieser Kompetenzen festlegt und somit für jeden Normunterworfenen vorhersehbar macht, welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können, so dass er sein Verhalten darauf einstellen kann (st. Rspr., vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, BVerfGE 150, 1 [101] = juris Rn. 202; OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 - 1 D 349/20 -, juris Rn. 40). Für eine Delegation an den Verordnungsgeber sind die damit verbundenen Bestimmtheitsanforderungen in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ausdrücklich normiert. Aus dem Parlamentsvorbehalt ergeben sich keine weitergehenden Anforderungen (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -; BVerfGE 150, 1 Rn. 190 [198 ff.] m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 46; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 27).
Allerdings muss die Ermächtigungsnorm in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, BVerfGE 150, 1 [101] = juris Rn. 203). Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen verwehrt es dem Gesetzgeber daher grundsätzlich nicht, in der Ermächtigungsnorm Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, BVerfGE 150, 1 [101] = juris Rn. 203). Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich daher nicht allgemein festlegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. März 2020 - 2 BvL 5/17 -, juris Rn. 102). Die erforderliche Regelungsdichte durch den parlamentarischen Gesetzgeber lässt sich letztlich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 - 2 BvF 1/12 -, BVerfGE 136, 69 [114] = juris Rn. 102).
Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an; so muss die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. März 2020 - 2 BvL 5/17 -, juris Rn. 102). Die Anforderungen an die Bestimmtheit sind hierbei umso höher, je tiefer die Norm in verfassungsrechtlich geschützte Positionen eingreift (vgl. ThürVerfGH, Beschluss vom 7. März 2018 - VerfGH 1/14 -, juris Rn. 165 und Urteil vom 21. Mai 2014 - VerfGH 13/11 -, juris Rn. 145, m. w. N.). Zum anderen hängen die Anforderungen an die gesetzliche Determinierung aber auch von der Eigenart des Regelungsgegenstandes ab, insbesondere davon, inwieweit er eindeutig, abgrenzbar sowie vorhersehbar und daher einer genaueren Normierung zugänglich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1981 - 2 BvL 3/77 -, BVerfGE 56, 1 [13] = juris Rn. 42; BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, BVerfGE 150, 1 [102] = juris Rn. 204). So können die hohe Komplexität und die Vielgestaltigkeit des zu regelnden Sachverhalts oder auch absehbare Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse geringere Anforderungen an die Regelungsdichte rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, BVerfGE 150, 1 [102] = juris Rn. 204). In diesem Fall kann es vielmehr geboten sein, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber, und ihm so sachgerechte und situationsbezogene Lösungen zu ermöglichen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. September 2016 - 2 BvL 1/15 -, BVerfGE 143, 38 [61] = juris Rn. 57 m. w. N.; Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -,BVerfGE 150, 1 [102] = juris Rn. 204).
Bei einem neuartigen Virus wie dem Coronavirus SARS-CoV-2 ist der Grad der erforderlichen Bestimmtheit einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung auch vom erreichten Stand der Kodifikationsreife abhängig (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, NVwZ 2023, 1000 Rn. 41 f.; Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 25).
(3) Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe hat das Parlament mit der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG eine Regelung geschaffen, die beim Erlass der streitgegenständlichen Verordnung vom 31. Oktober 2020 und auch während ihrer Geltungsdauer bis zum Ablauf des 30. November 2020 sowohl den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts als auch denen des Bestimmtheitsgebots (noch) entsprach.
(a) Die in der angegriffenen Verordnung geregelten Gefahrenabwehrmaßnahmen waren überwiegend wesentliche Fragen, die der Gesetzgeber selbst regeln muss. Dies hat er durch die infektionsschutzrechtliche Generalklausel getan. Er hat mit § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG eine allgemeine Ermächtigungsgrundlage für grundrechtsrelevante Maßnahmen geschaffen, um den zuständigen Behörden – und über § 32 Satz 1 IfSG auch dem Verordnungsgeber – ein möglichst breites Spektrum von zum Infektionsschutz geeigneten und notwendigen Schutzmaßnahmen zu eröffnen, wozu grundsätzlich auch Maßnahmen zählen, die zu erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigungen führen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 14. Dezember 2020 - VerfGH 117/20 -, juris Rn. 223; OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 - 1 D 349/20 -, juris Rn. 43; unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, NJW 2012, 2823 [2825] = juris Rn. 24). Dies ergibt sich bereits aus der Entstehungsgeschichte der Norm des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Es handelt sich um die Nachfolgeregelung der vorherigen Generalklausel in § 34 Abs. 1 Satz 1 BSeuchG 1979, die durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes vom 18. Dezember 1979 (BGBl. I S. 2248) in das Bundesseuchengesetz eingeführt worden war. Über diese Generalklausel wollte der Gesetzgeber, wie sich aus den Gesetzesmaterialen ergibt, eine sinnvolle und wirksame Bekämpfung übertragbarer Krankheiten sicherstellen. Die bisherigen enumerativen Regelungen erschienen ihm dafür zu eng, da die Fülle an Maßnahmen, die bei Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen könnten, nicht im Vorhinein absehbar sei. § 43 BSeuchG sollte entfallen, weil die dort genannten Schutzmaßnahmen künftig auch auf die Generalklausel des § 34 Abs. 1 Satz 1 gestützt werden könnten (BT-Drs. 8/2468, S. 27 f. und S. 29 zu Nr. 35). Nach dem durch die damals aufgenommene Generalklausel abgelösten § 43 BSeuchG konnte die zuständige Behörde beim Auftreten einer meldepflichtigen übertragbaren Krankheit in epidemischer Form Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen insbesondere Veranstaltungen in Theatern, Filmtheatern, Versammlungsräumen, Vergnügungs- oder Gaststätten und ähnlichen Einrichtungen, sowie die Abhaltung von Märkten, Messen, Tagungen, Volksfesten und Sportveranstaltungen beschränken oder verbieten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung einer übertragbaren Krankheit erforderlich war. Mit der Generalklausel wollte der Gesetzgeber das bisherige Instrumentarium nicht verkürzen, sondern im Gegenteil erweitern (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 41).
Aus der Gesetzesbegründung ergibt sich zudem, dass nicht allein Schutzmaßnahmen gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern in Betracht kommen, sondern dass ebenso Regelungen gegenüber „Nichtstörern“ sowie gegenüber der Allgemeinheit ermöglicht werden sollten (BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.: „Die bisher in § 43 aufgezählten Schutzmaßnahmen gegenüber der Allgemeinheit können künftig auf Grund der generellen Regelung desAbsatzes 1 Satz 1 [des neuen § 34] angeordnet werden.“ § 43 war zuvor im Fünften Abschnitt des Gesetzes „Vorschriften zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten“ unter Ziff. 4 „Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit“ enthalten und konnte nunmehr entfallen (BT-Drs. 8/2468, S. 29)). Die generelle Ermächtigung auch für Maßnahmen gegenüber „Nichtstörern“ sollte gewährleisten, dass die zuständigen Behörden für alle Fälle gewappnet seien (BT-Drs. 8/2468, S. 27; vgl. in diesem Sinne auch BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205 [213] = juris Rn. 26; Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 41).
(b) Im Infektionsschutzrecht ist eine Generalklausel wie die des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sachgerecht; sie trägt den Besonderheiten dieses Regelungsbereichs Rechnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 30). Der Infektionsschutz zählt zur Regelungsmaterie der Gefahrenabwehr, die gerade durch sich ständig wandelnde Umstände geprägt ist, weil immer wieder Krankheitserreger auftreten können, deren Ansteckungsrisiken und gesundheitlichen Folgen nicht oder nicht vollständig bekannt sind. Mit Blick auf diese konkrete Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ist es dem Verordnungsgeber schneller als dem Gesetzgeber möglich, das Bedürfnis nach erforderlichen Regelungen zu erkennen und diese auf dem neuesten Stand zu halten. Insoweit statuierte der parlamentarische Gesetzgeber einerseits eine Pflicht der Exekutive, notwendige Schutzmaßnahmen zu ergreifen und eröffnete ihr andererseits hierfür einen umfassenden Ermessenspielraum im Hinblick auf die Mittel, die zur Umsetzung des Gesetzeszieles ergriffen werden (BR-Dr. 566/99, S. 169; siehe auch ThürVerfGH, Vorlagebeschluss vom 19. Mai 2021 - VerfGH 110/20 -, LVerfGE 32, 525 [535] = juris Rn. 34; vgl. auch OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 - 1 D 349/20 -, juris Rn. 44). Es liegt in der Natur übertragbarer – insbesondere neu auftretender – Krankheiten, dass sich die Art und Fülle der Schutzmaßnahmen, die sich im konkreten Fall als notwendig erweisen, nicht von vornherein vorhersehen lassen, was den Gesetzgeber letztlich dazu bewog, mit der Generalklausel eine generelle Ermächtigung in das Gesetz aufzunehmen. Die Generalklausel gewährleistet, dass die zuständigen Behörden – und vermittelt durch § 32 Satz 1 IfSG auch der Verordnungsgeber – auf durch das Auftreten neuartiger Krankheitserreger ausgelöste Infektionsgeschehen schnell und angemessen reagieren können, für deren Bekämpfung die ausdrücklich normierten Schutzmaßnahmen nicht ausreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, NVwZ 2023, 1000 Rn. 39 m. w. N.; Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 30).
(c) Wenn neue und in dieser Form vom Gesetzgeber nicht bedachte Gefährdungslagen entstehen, die zudem – wie im Falle der Covid 19-Pandemie – mit erheblichen prognostischen Unsicherheiten behaftet sind, kann deshalb jedenfalls grundsätzlich – auch wenn es zu wesentlichen Grundrechtseingriffen kommt – auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG (i. V. m. § 32 Satz 1 IfSG auch im Verordnungswege) zurückgegriffen werden (ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 384). Den zuständigen Stellen ist es insoweit auf der Grundlage der gefahrenabwehrrechtlichen Generalklausel und unter Beachtung strenger Verhältnismäßigkeitsanforderungen möglich, zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen (ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 392; Vorlagebeschluss vom 19. Mai 2021 - VerfGH 110/20 -, juris Rn. 44 ff.). Erst wenn sich der Erkenntnisstand in Bezug auf einen neuen Krankheitserreger verbessert hat, sich geeignete Parameter herausgebildet haben, um die Gefahrenlage zu beschreiben und zu bewerten, und ausreichende Erkenntnisse über die Wirksamkeit möglicher Schutzmaßnahmen vorliegen, kann der Gesetzgeber gehalten sein, für die jeweilige übertragbare Krankheit zu konkretisieren, unter welchen Voraussetzungen welche Schutzmaßnahmen ergriffen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, NVwZ 2023, 1000 Rn. 41). Der Verordnungsgeber kann seine Regelungen erst dann nicht mehr auf eine bestehende Generalklausel stützen, wenn der Gesetzgeber mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Bestimmtheitsgrundsatzes und des Parlamentsvorbehalts zum Erlass ergänzender gesetzlicher Regelungen verpflichtet war (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 33). In der Zeit zwischen dem Eintritt der – neuen, vom Gesetzgeber bislang nicht bedachten – Gefährdungslage und der Verpflichtung des Gesetzgebers zum Tätigwerden, dem sog. Übergangszeitraum, können daher auch schwerwiegende Grundrechtseingriffe auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG gestützt werden (ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 384; Vorlagebeschluss vom 19. Mai 2021 - VerfGH 110/20 -, LVerfGE 32, 525 [539] = juris Rn. 44 m. w. N.; vgl. auch OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 - 1 D 349/20 -, juris Rn. 53; OVG Saarlouis, Urteil vom 31. Mai 2022 - 2 C 319/20 -, juris Rn. 24 m. w. N.).
(d) Der Verfassungsgerichtshof ist mit seiner Mehrheit der Auffassung, dass dieser Übergangszeitraum zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses am 31. Oktober 2020 noch nicht überschritten war.
Bei dieser Bewertung war zu berücksichtigen, dass die „zweite Corona-Welle“ in der konkreten Form wie sie im Herbst 2020 tatsächlich eintrat, für den Gesetzgeber nicht vorhersehbar war. Die pandemische Lage entwickelte sich zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses wieder sehr dynamisch und schwer vorhersehbar, nachdem im Sommer – nach der „ersten Corona-Welle“ – die Infektionszahlen deutlich zurückgegangen waren und sich die Ausbreitungsgeschwindigkeit reduziert hatte. Im Sommer 2020 konnte der Gesetzgeber nicht vorhersehen, wie sich das Infektionsgeschehen im Herbst angesichts der geringen Erfahrungen mit den Virusmutationen konkret entwickeln würde und welche Maßnahmen zur Eindämmung erforderlich werden würden. Ab Oktober 2020 stieg die Zahl der Neuinfektionen, die Zahl der intensivmedizinischen Behandlungen bzw. Belegungen und notwendigen Beatmungen sowie die Zahl der Todesfälle erheblich an (siehe Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30. Oktober 2020, S. 2, 5 und 9). Der sog. R-Wert lag seit Anfang Oktober deutlich über 1, auch wenn Ende Oktober 2020 ein leichter Abwärtstrend zu verzeichnen war (siehe Täglicher Lagebericht des RKI vom 30. Oktober 2020, a. a. O., S. 7). Die Belegung der Intensivbehandlungsplätze nahm zu (siehe Täglicher Lagebericht des RKI vom 30. Oktober 2020, a. a. O., S. 8). Die Betten waren bereits zur Hälfte ausgelastet und die intensivmedizinischen Behandlungen und notwendigen Beatmungen stiegen – anders als noch Anfang Oktober (siehe Täglicher Lagebericht des RKI vom 1. Oktober 2020, a. a. O., S. 9 und vom 13. Oktober 2020, a. a. O., S. 16) – Ende Oktober täglich im hohen zwei- bis teilweise dreistelligen Bereich an (siehe Täglicher Lagebericht des RKI vom 27. Oktober 2020, a. a. O., S. 15, vom 28. Oktober 2020, a. a. O., S. 8, vom 29. Oktober 2020, a. a. O., S. 8 und vom 30. Oktober 2020, a. a. O., S. 8). Es bestand erneut eine Gefahr für Leib und Leben der Bevölkerung sowie das Risiko der Überlastung des Gesundheitssystems, d. h. eine nationale Gesundheitsnotlage.
Ende Oktober 2020 gab es zudem im Vergleich mit der „ersten Corona-Welle“ keinen wesentlich verbesserten Erkenntnisstand in Bezug auf den neuen Krankheitserreger. Bei COVID-19 handelte es sich um eine unbekannte, nicht erforschte Erkrankung. Im ersten Jahr der Pandemie wurden wissenschaftliche Erkenntnisse erst fortlaufend gewonnen, gesammelt und ausgewertet und nach einem fortschreitenden Erkenntnisstand Einschätzungen teilweise wieder korrigiert und abweichend bewertet (OVG Sachsen, Urteil vom 30. Juni 2022 - 3 C 54/20 -, juris Rn. 28; unter Verweis auf OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 - 1 D 349/20 -, juris Rn. 29 ff.). Mit Blick auf die in Betracht zu ziehenden und gegebenenfalls zu regelnden Schutzmaßnahmen waren darüber hinaus hinreichend belastbare Erkenntnisse dazu erforderlich, welche Eigenschaften das Virus in dieser „zweiten Welle“ haben würde. Je höher die Ansteckungsgefahr und je gravierender mögliche Infektionsverläufe bei dem für den Herbst 2020 zu erwartenden Infektionsgeschehen sein würden, desto eingriffsintensiver durften auch mögliche Grundrechtseinschränkungen sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 37).
Die notwendigen Krisenbekämpfungsmaßnahmen drängten sich dem Gesetzgeber Ende Oktober 2020 nicht mit der erforderlichen Eindeutigkeit auf, da sich noch keine gesicherten Parameter herausgebildet hatten, um die Gefahrenlage zu bewerten, und auch noch keine ausreichenden Erkenntnisse über den Grad der Wirksamkeit einzelner Schutzmaßnahmen vorlagen. Es fehlten auch Ende Oktober 2020 noch immer eindeutige Erkenntnisse zu den konkreten Gefahren einer Erkrankung im Falle einer Infektion mit dem Virus und ihrer Wahrscheinlichkeit sowie zu den konkreten „Treibern“ der Ausbreitung. Es lässt sich – obwohl es sich bereits um den zweiten sogenannten „Lockdown“ handelte – nicht feststellen, dass sich für die in Betracht kommenden Maßnahmen bereits typisierende Standards entwickelt hatten (vgl. OVG Sachsen, Urteil vom 30. Juni 2022 - 3 C 54/20 -, juris Rn. 27 unter Verweis auf OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 - 1 D 349/20 -, juris Rn. 54; kritisch mit Blick auf die Unvorhersehbarkeit hingegen SaarlVerf, Beschluss vom 28. August 2020 - Lv 15/20 -, juris Rn. 84 ff.; BayVGH, Beschluss vom 29. Oktober 2020 - 20 NE 20.2360 -, juris Rn. 28 ff.; Verf LSA, Urteil vom 26. März 2021 - LVG 25/20 -, juris Rn. 62 ff.; OVG Saarlouis, Urteil vom 31. Mai 2022 - 2 C 319/20 -, juris Rn. 24 ff.; siehe auch Klafki, NJW 2023, 1340 [1341 f.]). Es gab überdies noch keinen Impfstoff und es war auch nicht hinreichend bekannt, ob überhaupt eine flächendeckende Impfung oder effektive Behandlung Erkrankter zeitnah möglich sein würde. Es war ebenfalls nicht hinreichend bekannt, ob bereits Infizierte eine Immunität gegen das Virus erwerben konnten und für welche Dauer eine solche vorhanden wäre. Aus den genannten Gründen gab es noch keine Regelhaftigkeit und keine besonders effektiven Maßnahmen zur Infektionsbekämpfung, die ein Abfassen entsprechender Standardmaßnahmen nahegelegt hätten. Der Gesetzgeber befand sich weiter in einem Beobachtungs- und Lernprozess.
Bei der Bewertung, ob die Verordnung noch auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt werden konnte, kann zudem nicht unberücksichtigt bleiben, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Rechtsverordnung schon konkret absehbar war, dass zeitnah eine Ausdifferenzierung der Maßnahmen im Infektionsschutzgesetz erfolgen wird (ähnlich auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 5. November 2020- 6 B 11353/20 -, juris Rn. 6 und OVG Saarland, Beschluss vom 12. November 2020- 2 B 313/20 -, juris Rn. 10). Bereits am 27. Oktober 2020 hatte der Freistaat Bayern einen Antrag an den Bundesrat gerichtet, eine Entschließung zur „Konkretisierung der Rechtsgrundlagen für die Schutzmaßnahmen der Länder im Infektionsschutzgesetz“ zu fassen (BR-Drs. 640/20). Hierbei wurde ausgeführt, dass es aufgrund des erneuten erheblichen Ansteigens der Zahl der Neuinfektionen und des sich abzeichnenden Auswachsens der Corona-Pandemie zu einem dauerhaften Infektionsgeschehen nunmehr angezeigt sei, die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch spezielle Befugnisnormen zu flankieren, die Inhalt und Grenzen möglicher Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie konkret abbilden (BR Drs. 640/20, S. 2). Als mögliche Schutzmaßnahmen sollten regelhaft insbesondere folgende Maßnahmen, die standardmäßig von den Ländern zur Bekämpfung der Corona-Pandemie im Verordnungswege nach § 32 IfSG erlassen werden können, im Infektionsschutzgesetz aufgenommen werden: Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen im privaten sowie im öffentlichen Raum; Schließung von Einrichtungen und Betrieben, Untersagung bzw. Auflagen für das Abhalten von Veranstaltungen und Versammlungen; Anordnung eines Abstandsgebots im öffentlichen Raum; Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (Maskenpflicht) in bestimmten Bereichen des öffentlichen Lebens; Verbot der Alkoholabgabe und des Alkoholkonsums auf bestimmten öffentlichen Plätzen oder zu bestimmten Zeiten; Untersagung des Betriebs von gastronomischen Einrichtungen zu bestimmten Zeiten (Sperrstunde) und Erhebung, Speicherung und Schutz der Kontaktdaten von Kunden, Gästen oder Veranstaltungsteilnehmern, um nach Auftreten eines Infektionsfalls mögliche Infektionsketten nachverfolgen und unterbrechen zu können (BR-Drs. 640/20, S. 2 f.). Hierzu sollten entweder die Bestimmungen des § 28 IfSG um die genannten Regelmaßnahmen ergänzt oder diese in einem Sondertatbestand (etwa einem neuen § 28a IfSG), speziell auf die Corona-Pandemie bezogen, geregelt werden (BR-Drs. 640/20, S. 3). Die Bundesregierung wurde im Rahmen dieser Entschließung gebeten, zeitnah einen Gesetzentwurf zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes vorzulegen (BR-Drs. 640/20, S. 4).
Im Rahmen der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28. Oktober 2020, TOP Bekämpfung der SARS-CoV2-Pandemie, gab der Freistaat Thüringen eine Erklärung zu Protokoll, wonach er erwarte, dass der Deutsche Bundestag schnellstmöglich die notwendigen Anpassungen des Infektionsschutzgesetzes abschließe (Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 28. Oktober 2020, Beschluss S. 6).
Bereits am 3. November 2020 und damit zeitlich unmittelbar nach Erlass der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung lag eine Gesetzesinitiative der Regierungsfraktionen (Entwurf eines Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite, siehe BT-Drs. 19/23944) vor, in der zur klarstellenden Erweiterung der Regelbeispiele in § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG ausdrücklich notwendige Schutzmaßnahmen im Rahmen der Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 aufgezählt wurden (vgl. Einfügung eines § 28a IfSG nach Art. 1 Nr. 17 des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 19/23944, S. 12 f. und 31). Diese Aufzählung entsprach im Wesentlichen den bislang auf Landesebene von den jeweiligen Verordnungsgebern beschlossenen Maßnahmen. Die Gesetzesänderung wurde am 18. November 2020 beschlossen und trat am 19. November 2020 in Kraft.
Es war somit zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses bereits konkret absehbar, dass der Rückgriff auf die infektionsschutzrechtliche Generalklausel für einen – jetzt erkennbar – kurzen Zeitraum erfolgen sollte. Ein weiterer Rückgriff auf die Generalklausel war Ende Oktober 2020 aufgrund der geschilderten Umstände nicht mehr zu befürchten. Soweit sich aufgrund der „zweiten Welle“ ein dauerhaftes Infektionsgeschehen aufbauen sollte (wie dann auch geschehen) und hinsichtlich der zur Bekämpfung angeordneten Maßnahmen nunmehr konkrete Standardmaßnahmen eingesetzt werden sollten (wie dann gleichfalls geschehen), sollte deren Entwicklung und Ausgestaltung nicht mehr vom Verordnungsgeber, sondern vom parlamentarischen Gesetzgeber vorgenommen werden, der – wie geschildert – auch bereits aktiv geworden war. Um bis dahin gravierende und bei einer Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen nicht mehr vertretbare Schutzlücken zu schließen, war somit auch noch Ende Oktober 2020 – selbst wenn mittlerweile mehr als sieben Monate seit dem Ausbruch der Pandemie vergangen waren – für einen weiteren, erkennbar kurzen Zeitraum der Rückgriff auf die Generalklausel vorübergehend geboten (ThürVerfGH, Vorlagebeschluss vom 19. Mai 2021 - VerfGH 110/20 -, LVerfGE 32, 525 [541] = juris Rn. 52; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 34 ff.; OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 - 1 D 349/20 -, juris Rn. 55; im Eilverfahren auch OVG NRW, Beschluss vom 26. Oktober 2020 - 13 B 1581/20.NE -, juris Rn. 34; OVG Hamburg, Beschluss vom 18. November 2020 - 5 Bs 209/20 -, juris Rn. 10; OVG Bremen, Beschluss vom 24. November 2020 - 1 B 362/20 -, juris Rn. 42; a. A. SaarlVerf, Beschluss vom 28. August 2020 - Lv 15/20 -, juris Rn. 84 ff.; Verf LSA, Urteil vom 26. März 2021 - LVG 25/20 -, juris Rn. 65; OVG Saarlouis, Urteil vom 31. Mai 2022- 2 C 319/20 -, juris Rn. 28; Klafki, JöR 69 (2021), 583 [597]; NJW 2023, 1340 [1341 f.]; zweifelnd BayVGH, Beschluss vom 29. Oktober 2020 - 20 NE 20.2360 -,juris Rn. 28 ff.; dagegen die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG ohne Übergangszeitraum anwendend OVG Lüneburg, Urteil vom 25. November 2021 - 13 KN 389/20 -, juris Rn. 37).
cc) Der Annahme einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage steht nicht entgegen, dass der Gesetzgeber zum Zeitpunkt des Erlasses und während der Geltungsdauer der angegriffenen Verordnung keine gesetzlichen Regelungen im Infektionsschutzgesetz zu Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen an die von den Schließungen betroffenen Betrieben und Einrichtungen getroffen hatte.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 16. Mai 2023 (Az. 3 CN 4.22) hierzu Folgendes ausgeführt:
„Dass das Infektionsschutzgesetz solche Regelungen nicht enthielt, war keine planwidrige Regelungslücke. Vielmehr entsprach es, wie sich bei der Erarbeitung und Verabschiedung des Dritten und des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite bestätigte, gerade dem gesetzgeberischen Willen, über die bisher geregelten Ansprüche hinaus keine weiteren gesetzlichen Entschädigungsansprüche zugunsten der von Betriebsschließungen Betroffenen vorzusehen, insbesondere auch nicht im Infektionsschutzgesetz. Auch in Ansehung der in § 28a Abs. 1 IfSG aufgeführten Schutzmaßnahmen, die nun ausdrücklich Gastronomie- (Nr. 13) und sonstige Betriebsschließungen (Nr. 11, 12 und 14) umfassen, und mit Blick auf die im Rahmen der sog. "Bundesnotbremse" in § 28b Abs. 1 IfSG bei der Überschreitung von bestimmten Schwellenwerten zwingend vorgesehenen Schließung von Gastronomie- (Nr. 7) und sonstigen Betrieben (Nr. 3 und 4) hat es der Gesetzgeber bei den bisherigen – punktuellen – Entschädigungsregelungen, u. a. denen in § 56 Abs. 1 und § 65 Abs. 1 IfSG, belassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, Rn. 61 unter Verweis auf BGH, Urteil vom 17. März 2022 - III ZR 79/21 - BGHZ 233, 107 Rn. 40 ff.; bestätigt durch Urteil vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 - NVwZ 2023, 1188 Rn. 28).
Zu der von der Antragstellerin vermissten Entschädigungsregelung war der Gesetzgeber verfassungsrechtlich auch nicht verpflichtet.
Eine solche Pflicht folgt zum einen nicht aus Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, wonach eine Enteignung nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen darf, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Zu einer Enteignung im Sinne dieser Regelung haben die Schließungen von Betrieben und Einrichtungen nicht geführt. Eine Enteignung ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerichtet. Unverzichtbares Merkmal der zwingend entschädigungspflichtigen Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG in der Abgrenzung zur grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmenden Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist das Kriterium der vollständigen oder teilweisen Entziehung von Eigentumspositionen und der dadurch bewirkte Rechts- und Vermögensverlust. Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen können daher keine Enteignung sein, selbst wenn sie die Nutzung des Eigentums nahezu oder völlig entwerten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, Rn. 63 unter Verweis auf BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. - BVerfGE 143, 246 Rn. 245 ).
Ebenso wenig handelte es sich bei den Betriebsschließungen zum Zwecke der Pandemiebekämpfung um eine – ausnahmsweise – ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Es ist bereits fraglich, ob und inwieweit die von den Betriebsschließungen erfassten Personen verfassungsrechtlich gesehen auch in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum betroffen wurden; in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs jedenfalls nicht weitergeht als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, Rn. 64 unter Verweis auf BVerfG, Urteile vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. - BVerfGE 143, 246 Rn. 240 und Beschluss vom 30. Juni 2020 - 1 BvR 1679/17 u. a. - BVerfGE 155, 238 Rn. 86, jeweils m. w. N.).
Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung ausnahmsweise verpflichtet gewesen wäre, Ausgleichsregelungen vorzusehen, um eine unzumutbare Belastung zu verhindern. Der Bundesgerichtshof hat in Bezug auf die infektionsschutzrechtlichen Betriebsuntersagungen aus dem ersten "Lockdown" im Frühjahr 2020 entschieden, dass der Gesetzgeber nicht verpflichtet gewesen sei, Ausgleichsansprüche zu regeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, Rn. 65 unter Verweis auf BGH, Urteil vom 17. März 2022 - III ZR 79/21 - BGHZ 233, 107 Rn. 62; bestätigt durch Urteil vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 - NVwZ 2023, 1188 Rn. 50 ff., ebenso VGH Mannheim, Urteil vom 2. Juni 2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 264 ff.). Die Antragstellerin hat – zumal mit Blick auf die zugunsten der Betriebsinhaber aufgelegten staatlichen Hilfsprogramme – nicht aufgezeigt, weshalb für den hier maßgeblichen Zeitraum von zwei Wochen im November 2020 etwas anderes gelten sollte.
Auch im Lichte des Verhältnismäßigkeitsgebot begegnet das Fehlen einer gesetzlichen Regelung zu Ausgleichs- und Entschädigungszahlungen für auf § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG gestützte Betriebsschließungen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Unabhängig davon, ob durch die vorübergehende Schließung der Betriebe deren Betreiber nicht nur in ihrer Berufsausübungsfreiheit, sondern auch in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum betroffen waren, kann aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz keine Verpflichtung des Gesetzgebers hergeleitet werden, zugleich mit den von ihm ermöglichten Grundrechtseingriffen gesetzlich auch Entschädigungsansprüche der Betroffenen zu regeln. Das Bundesverfassungsgericht hat in einem Nichtannahmebeschluss zur "Bundesnotbremse" im Zusammenhang mit der Bejahung der Angemessenheit von Betriebsschließungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 IfSG i. d. F. des Gesetzes vom 22. April 2021 auch staatliche Hilfsprogramme eingriffsmindernd berücksichtigt, die nicht mit einem gesetzlich geregelten Anspruch der Betroffenen verknüpft waren (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 -, Rn. 66 unter Verweis auf BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. März 2022 - 1 BvR 1295/21 - NJW 2022, 1672 Rn. 28, 34; ebenso BGH, Urteil vom 11. Mai 2023 - III ZR 41/22 - NVwZ 2023, 1188 Rn. 42). Für den hier maßgeblichen Zeitraum war auf der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28. Oktober 2020 in Bezug auf die beabsichtigten vorübergehenden Betriebsschließungen angekündigt worden, dass der Bund eine außerordentliche Wirtschaftshilfe gewähren werde, um die betroffenen Betriebe für finanzielle Ausfälle zu entschädigen; der Erstattungsbetrag belaufe sich für Unternehmen bis 50 Mitarbeiter auf 75 % des entsprechenden Umsatzes des Vorjahresmonats.“
Der Thüringer Verfassungsgerichtshof macht sich die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 16. Mai 2023 (Az. 3 CN 4.22), welche maßgeblich zur Schließung von Gastronomiebetrieben erfolgten, zu eigen. Diese sind auf die vom Verfassungsgerichtshof zu überprüfenden Regelungen übertragbar. Sie gelten zudem wegen der gleichgelagerten Schutzrichtung und der vergleichbaren Eingriffsintensität auch für alle anderen angeordneten Betriebsschließungen (vgl. zu Fitnessstudios und ähnlichen Einrichtungen, Anlagen und Einrichtungen des Freizeit- und Amateursports sowie der Übernachtungsangebote für touristische Zwecke auch BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 53). Der Gesetzgeber war daher zu der von der Antragstellerin vermissten Entschädigungsregelung verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, zumal die Antragstellerin – auch mit Blick auf die zugunsten der Betriebsinhaber aufgelegten staatlichen Hilfsprogramme – nicht aufgezeigt hat, weshalb für den hier maßgeblichen Zeitraum von vier Wochen im November 2020 etwas Anderes gelten sollte.
c) Bei den Ermächtigungsgrundlagen für die Regelungen in § 6 Abs. 1, § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 und Nr. 9, § 6 Abs. 3 Satz 4 und § 5 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO bestehen keine Bedenken im Hinblick auf den Parlamentsvorbehalt und den Bestimmtheitsgrundsatz. Die in § 6 Abs. 1, § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 und Nr. 9 sowie § 6 Abs. 3 Satz 4 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO geregelten Gefahrenabwehrmaßnahmen beruhten auf der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG. § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG konkretisiert die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG hinsichtlich einzelner möglicher Schutzmaßnahmen. In dieser Vorschrift werden das Verbot von Veranstaltungen sowie die Schließung von Badeanstalten ausdrücklich als mögliche Schutzmaßnahmen aufgeführt. Rechtsgrundlage für die in § 5 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO angeordneten Schließungen von Schullandheimen sowie der Einrichtungen der Kinder- und Jugenderholung, der Jugendbildungseinrichtungen und der Landessportschule – jeweils mit Beherbergung – war § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 i. V. m. § 33 IfSG. Dass die Schließung dieser Gemeinschaftseinrichtungen eine mögliche Schutzmaßnahme darstellt, ergibt sich ebenfalls aus dem Gesetzeswortlaut des § 33 IfSG.
3. Die Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmeverordnung war formell verfassungsgemäß.
a) Die angegriffene Verordnung wurde durch das zuständige Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie sowie das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport im Einvernehmen mit dem Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie erlassen.
Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, mittels Rechtsverordnung in abstrakt-genereller Weise Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen, die sonst Gegenstand von Einzelmaßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG und ebenfalls von den Ländern (bzw. den nach Landesrecht zuständigen Behörden) zu treffen wären. Nach § 32 Satz 2 IfSG können die Landesregierungen die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Von der Ermächtigung zur Subdelegation hat die Thüringer Landesregierung mit § 7 der Thüringer Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten und zur Übertragung von Ermächtigungen nach dem Infektionsschutzgesetz (ThürlfSGZustVO) vom 2. März 2016 (GVBl. 2016, S. 155), zuletzt geändert durch Artikel 3 der Verordnung vom 21. September 2020 (GVBl. 2020, S. 501), Gebrauch gemacht. Die Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmeverordnung führte in ihrer Eingangsformel explizit § 32 Satz 1 IfSG und die Neufassung des § 7 ThürIfSGZustVO auf.
Gemäß § 7 Abs. 1 ThürlfSGZustVO wurde die Ermächtigung der Landesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 32 Satz 1 IfSG auf das für das Gesundheitswesen und Soziales zuständige Ministerium übertragen. Nach § 7 Abs. 2 ThürIfSGZustVO wurde bis zum Ablauf des 31. Juli 2021 die Ermächtigung der Landesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 32 Satz 1 IfSG auf das für Bildung zuständige Ministerium übertragen, soweit Regelungen für Einrichtungen nach § 33 IfSG oder Jugend- und Sportangelegenheiten in der Zuständigkeit dieses Ministeriums getroffen werden sollten. Das für Bildung zuständige Ministerium konnte diese Rechtsverordnungen im Einvernehmen mit dem für das Gesundheitswesen und Soziales zuständigen Ministerium erlassen und von den nach § 7 Abs. 1 ThürIfSGZustVO erlassenen Rechtsverordnungen abweichen.
b) Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das Verfahren der Verordnungsgebung nicht ordnungsgemäß erfolgte.
c) Der Verordnungsgeber wahrte zudem das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. In der Eingangsformel der verfahrensgegenständlichen Verordnung werden sowohl die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage als auch die subdelegierende Verordnung angegeben (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 536).
d) Die Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung wurde ordnungsgemäß zunächst im Wege der Notveröffentlichung nach § 9 ThürVerkG im Internet publiziert und im Anschluss unter dem 4. November 2020 im Thüringer Gesetz- und Verordnungsblatt bekannt gemacht (GVBl. S. 547). Gleiches gilt hinsichtlich der Änderungen der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung, die mittels Artikel 2 der Thüringer Verordnung zur Fortschreibung der erforderlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 7. November 2020 erfolgten. Auch diese Verordnung wurde zunächst im Wege der Notveröffentlichung im Internet publiziert und unter dem 11. November 2020 (GVBl. S. 551) im Gesetz- und Verordnungsblatt bekannt gemacht.
4. Die in der Verordnung geregelten Maßnahmen der Gefahrenabwehr (§§ 3, 4 Abs. 2 und 3, §§ 5 bis 9 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO) standen mit Ausnahme des § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO mit den Anforderungen der Thüringer Verfassung im Einklang. Sie verstießen insbesondere nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (siehe unter a) und c)). Lediglich § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO ist wegen eines Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 2 Abs. 1 ThürVerf materiell verfassungswidrig und nichtig (siehe unter b)).
a) Die Regelungen zu den Betriebsschließungen bzw. untersagten Veranstaltungen (§ 4 Abs. 2, §§ 5, 6, 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO) waren mit dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 44 Abs. 1 Satz 2 und Art. 84 ThürVerf vereinbar. Sie überschritten nicht den durch die Ermächtigungsgrundlage vorgegebenen Rahmen (siehe unter aa) und bb)), entsprachen den Anforderungen des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Bestimmtheitsgebots (siehe unter cc)) und waren verhältnismäßig (siehe unter dd)).
aa) Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter denVoraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG gelten, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Der Anwendungsbereich des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist nach seinem Wortlaut weit gefasst. Die Vorschrift ermächtigt im Fall der Feststellung Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider zur Anordnung der „notwendigen Schutzmaßnahmen“, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG kann die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) werden insoweit eingeschränkt (§ 28 Abs. 1 Satz 4, § 32 Satz 3 IfSG). Wie bereits ausgeführt, können und müssen infektionsschutzrechtliche Maßnahmen auch infektionsschutzrechtliche „Nichtstörer“ und damit die Allgemeinheit erfassen (vgl. hierzu nochmals die Gesetzesbegründung: BT-Drs. 8/2468, S. 27 f. sowie BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16/11 -, BVerwGE 142, 205 [213] = juris Rn. 26; ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 419).
Unter Berücksichtigung dessen lagen die Voraussetzungen der § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG Ende Oktober 2020 vor.
Die durch das Coronavirus SARS-CoV-2 ausgelöste Erkrankung ist eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Nach den Angaben des RKI (siehe Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19 mit Stand vom 30. Oktober 2020) verursacht das Coronavirus SARS-CoV-2 sehr häufig Atemwegsinfektionen. Zu den am häufigsten erfassten Symptomen zählen Husten, Fieber, Schnupfen sowie Geruchs- und Geschmacksverlust. Die Krankheitsverläufe sind unspezifisch, vielfältig und variieren stark, von symptomlosen Verläufen bis zu schweren Pneumonien mit Lungenversagen und Tod. Der Hauptübertragungsweg in der Bevölkerung ist hierbei die Tröpfcheninfektion, die Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen oder Niesen entstehen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 421). Die Erkrankung war zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses im ganzen Bundesgebiet – einschließlich Thüringen – verbreitet (siehe Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30. Oktober 2020, S. 4, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Okt_2020/Archiv_Oktober.html). Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hatte die Ausbreitung der Erkrankung COVID-19 bereits am 11. März 2020 als Pandemie eingestuft (abrufbar unter: https://www.euro.who.int/de/health-topics/health-emergencies/coronavirus-covid-19/news/news/2020/3/who-announces-covid-19-outbreak-a-pandemic). Der Deutsche Bundestag hatte mit Beschluss vom 25. März 2020 festgestellt, dass aufgrund der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite besteht (BT-PlPr. 19/154, S. 19169C).
bb) Die Regelungen in den § 4 Abs. 2, §§ 5, 6 und 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO gingen hinsichtlich ihres Inhalts, Zwecks und Ausmaßes nicht über die Ermächtigung in § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG hinaus.
(1) Die Regelungen sollten der Verhinderung der Verbreitung der übertragbaren Krankheit dienen. Der Verordnungsgeber verfolgte mit der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung ausdrücklich den Zweck, zur Vermeidung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage durch eine erhebliche Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100 000 Einwohner in der Woche zu senken (Seite 1 der Begründung der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung). Dem lag ein in der Beratung der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder mit der Bundeskanzlerin vom 28. Oktober 2020 beschlossenes Maßnahmenkonzept zugrunde. Zu den von der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG umfassten Maßnahmen, die eine Verbreitung einer übertragbaren Krankheit verhindern sollen und damit der Bekämpfung der Krankheit dienen, gehören auch solche, die einen notwendigen Zwischenschritt zur Verhinderung der Verbreitung darstellen (vgl. hierzu die Gesetzesbegründung zur Vorgängerregelung in § 34 BSeuchG: Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27, in welcher die Verhinderung der Weiterverbreitung explizit als ein Element der Bekämpfung der Krankheit angesehen wird). Somit ist auch der Zweck, die Ausbreitungsgeschwindigkeit des Coronavirus SARS-CoV-2 zu verringern und damit in der Folge Neuinfektionen mit dem Virus und Neuerkrankungen anCOVID-19 zu reduzieren und zugleich eine Überlastung des Gesundheitswesens zu verhindern, von der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG umfasst.
(2) Auf Grund der Situation Ende Oktober 2020 war ein Tätigwerden des Verordnungsgebers erforderlich im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG. Dem Verordnungsgeber kommt – insbesondere im Falle von Ungewissheiten im fachwissenschaftlichen Diskurs und damit einhergehender unsicherer Entscheidungsgrundlagen – hinsichtlich der Einschätzung, ob tatsächlich eine Gefahr i. S. d. Infektionsschutzgesetzes vorliegt, so dass ein Einschreiten i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG erforderlich ist, in tatsächlicher Hinsicht ein Spielraum zu (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021- VerfGH 18/20 -, juris Rn. 428 m. w. N.). Insoweit ist die Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof eingeschränkt; er kann seine eigenen Einschätzungen und Schlussfolgerungen nicht an die Stelle des Ermessens des Verordnungsgebers treten lassen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 432).
Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass der Verordnungsgeber bei seiner Gefahreneinschätzung von offensichtlich falschen Erwägungen ausging oder die von ihm zugrunde gelegte Gefahrenprognose nicht sachgerecht oder gar unvertretbar war. Das galt auch noch zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses Ende Oktober 2020. Dass sich der Verordnungsgeber maßgeblich an den Risikobewertungen des RKI orientierte, ist nicht zu beanstanden. Diesem Institut kommt nach § 4 IfSG bei der Einschätzung des Infektionsgeschehens hinsichtlich übertragbarer Krankheiten eine zentrale Stellung zu (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 435).
Nach der Einschätzung des RKI und dessen statistischen Erhebungen erlebte die pandemische Lage nach einer über den Sommer hinweg erfolgenden vorübergehenden Stabilisierung der Fallzahlen seit Oktober 2020 eine erhebliche Steigerung nicht nur der Zahl der Neuinfektionen, sondern auch der intensivmedizinisch notwendigen Behandlungen und Beatmungen sowie der Todesfälle (siehe Täglicher Lagebericht des RKI vom 30. Oktober 2020, a. a. O., S. 2, 5 und 9). In seiner Begründung zur Verordnung nahm der Verordnungsgeber auf Seite 1 ausdrücklich auf die Einschätzung des RKI Bezug. Nach der Begründung setzte die Verordnung den im Rahmen der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28. Oktober 2020, TOP Bekämpfung der SARS-CoV2-Pandemie, (abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/buerokratieabbau/bund-laender-beschluss-1805264) beschlossenen Maßnahmenkatalog um, der letztlich auf der Expertise von Wissenschaftlern nicht nur aus dem Bereich der Medizin, sondern auch anderer Fachbereiche beruhte, und dem zudem eine – kontroverse – politische Diskussion vorausgegangen war.
Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass die Einschätzungen des RKI zur pandemischen Lage – und damit auch die des Verordnungsgebers, der sich bei Verordnungserlass auf diese stützte – (evident) fehlerhaft gewesen wären. Dass der Verordnungsgeber weiterhin davon ausging, die Corona-Pandemie begründe eine ernstzunehmende Gefahrensituation, die staatliches Einschreiten nicht nur rechtfertigte, sondern zur Vermeidung eines exponentiellen Wachstums der Infektionen mit unmittelbaren, nicht absehbaren Folgen für Gesundheit, Leib und Leben der Bevölkerung mit Blick auf die entsprechende Schutzpflicht des Staates weiterhin gebot, begegnet keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 436 ff.).
Soweit die Antragstellerin die vom Verordnungsgeber zugrunde gelegten Gefahrenannahmen bestreitet, steht außer Frage, dass über die Tätigkeit des RKI und dessen Einschätzungen öffentlich und wissenschaftlich gestritten wird. Die im Hinblick auf das Coronavirus SARS-CoV-2 bis zum Ablauf des 24. November 2021 bestehende pandemische Lage und der Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse waren und sind jedoch bis heute von fehlender Eindeutigkeit geprägt. Allein der Umstand, dass die vorhandene Datengrundlage in der Wissenschaft bisweilen abweichend vom RKI beurteilt wird, berechtigt nicht zu dem Schluss, dass die Einschätzung des RKI fehlerhaft gewesen wäre. Vielmehr werden und wurden auch im Oktober 2020 den angeführten und im Ergebnis von der Einschätzung des RKI abweichenden Publikationen aus den einschlägigen Fachkreisen teilweise schwerwiegende methodische Mängel attestiert. Soweit jedoch die in der einschlägigen Wissenschaft allgemein anerkannten Maßstäbe und Methoden für die fachliche Beurteilung des Coronavirus SARS-CoV-2 nicht verletzt wurden, wurde die für den Verordnungsgeber zentrale Frage der Gefährdung der Bevölkerung durch in der Wissenschaft außerhalb des RKI vertretene Auffassungen jedenfalls nicht eindeutig beantwortet. In der Zusammenschau ist nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber – gestützt auf die Einschätzungen des RKI – mit seinen Grundannahmen zur Risikoeinschätzung den Bereich der Rechtsordnung des Bundes verlassen und Landesrecht ohne Rechtsetzungsbefugnis geschaffen hätte (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 438 f.).
Der Vortrag der Antragstellerin, der R-Wert sei Ende Oktober 2020 abfallend gewesen, trifft zwar zu. Allerdings lag er aufgrund der vom RKI ermittelten Daten seit Anfang Oktober deutlich über 1. Lediglich in der letzten Oktoberwoche 2020 war ein leichter Abwärtstrend zu verzeichnen (siehe Täglicher Lagebericht des RKI vom 30. Oktober 2020, a. a. O., S. 7). Die Belegung der Intensivbehandlungsplätze nahm jedoch zu (siehe Täglicher Lagebericht des RKI vom 30. Oktober 2020, a. a. O., S. 8). Unerheblich ist, ob dies – wie die Antragstellerin vorträgt – hauptsächlich am fehlenden Personal lag, da letztlich abhängig von diesem nur eine begrenzte Bettenanzahl zur Verfügung stand. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Anzahl des zur Verfügung stehenden Personals in kürzester Zeit hätte aufgestockt werden können. Die Betten waren bereits zur Hälfte ausgelastet und die intensivmedizinischen Behandlungen und notwendigen Beatmungen stiegen – anders als noch zu Anfang Oktober 2020 (siehe Täglicher Lagebericht des RKI vom 1. Oktober 2020, a. a. O., S. 9 und vom 13. Oktober 2020, a. a. O., S. 16) – Ende Oktober 2020 täglich im hohen zwei- bis teilweise dreistelligen Bereich an (siehe Täglicher Lagebericht des RKI vom 27. Oktober 2020, a. a. O., S. 15, vom 28. Oktober 2020, a. a. O., S. 8, vom 29. Oktober 2020, a. a. O., S. 8 und vom 30. Oktober 2020 a. a. O., S. 8).
Soweit die Antragstellerin vorträgt, es habe keine lebensbedrohliche Gefährdung weiter Kreise der Bevölkerung gegeben, lässt sie unberücksichtigt, dass das individuelle Risiko anhand der epidemiologischen und statistischen Daten nicht abgeleitet werden konnte. Es kann selbst ohne bekannte Vorerkrankungen und auch bei jungen Menschen zu schweren bis hin zu lebensbedrohlichen Krankheitsverläufen kommen. Die Zuordnung von Personen zu Risikogruppen war und ist deshalb nur in begrenzten Umfang möglich. Die Kapazitäten auf den Schutz von Risikogruppen auszurichten, war zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung nicht zielführend. Die Verfasser eines gemeinsamen Positionspapiers von Wissenschaft und Ärzteschaft zur Strategieanpassung im Umgang mit der Pandemie, welches am 28. Oktober 2020 auf einer Pressekonferenz präsentiert wurde, gingen davon aus, dass „es über die Sommermonate leider versäumt [worden sei], analog zu den Konzepten der Arztpraxen maßgeschneiderte und allgemeingültige Präventionskonzepte für vulnerable Gruppen zu entwickeln“ (siehe S. 5 des veröffentlichten Positionspapiers „Evidenz- und Erfahrungsgewinn im weiteren Management der Covid-19-Pandemie berücksichtigen“ mit Stand vom 4. November 2020, abrufbar unter: https://www.kbv.de/html/48910.php). Stehen derartige Maßnahmen ohne zeitlichen Vorlauf nicht zu Verfügung, können sie auch nicht herangezogen werden, um einer Überlastung des Gesundheitssystems entgegenzuwirken. Auf diesem Weg kann überdies auch die Gefährdung grundsätzlich nicht vulnerabler Gruppen, bei denen es aber dennoch zu schweren Krankheitsverläufen kommen kann, nicht verhindert werden.
(3) Die Regelungen zu den Betriebsschließungen stellten mögliche Schutzmaßnahmen i. S. d. § 28 IfSG dar. Dem Verordnungsgeber kam hinsichtlich der Art der anzuordnenden notwendigen Schutzmaßnahmen (Wahl der Mittel) ein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu; auch diesbezüglich ist die Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof eingeschränkt (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 432).
Vom Inhalt und Zweck der Ermächtigung in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG ist grundsätzlich auch die Schließung von Betrieben und Einrichtungen als eine mögliche Schutzmaßnahme umfasst (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 484). Dem Gesetzgeber ging es bei der Schaffung der Ermächtigungsgrundlage gerade darum, keine - sich später möglicherweise als notwendig erweisende - Handlungsoption für die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten auszuschließen (OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 - 1 D 349/20 -, juris Rn. 46; unter Verweis auf BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Februar 2021 - Vf. 6 VII 20 -, juris Rn. 46 ). Dafür, dass unter diese Handlungsoptionen auch Betriebsschließungen fallen können, spricht insbesondere, dass Betriebe mit Publikumsverkehr den in Satz 2 der Vorschrift ausdrücklich genannten Veranstaltungen und sonstigen Zusammenkünften insoweit ähneln, als dass sie ähnlich wie diese Anziehungspunkte für Menschen an einem begrenzten Ort sind und damit ein besonderes Risiko für die Weiterverbreitung einer von Mensch zu Mensch übertragbaren Krankheit darstellen (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 - 1 D 349/20 -, juris Rn. 46; unter Verweis auf OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 48 m. w. N.).
Bei den Betriebsschließungen handelte es sich um Maßnahmen, die dazu beitragen konnten, eine Weiterverbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG zu verringern. Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die Aufnahme virushaltiger Flüssigkeitspartikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen und Niesen entstehen (siehe https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, Stand: 30. Oktober 2020). Die Wahrscheinlichkeit, solchen infektiösen Tröpfchen und Aerosolen ausgesetzt zu sein, ist grundsätzlich im Umkreis von ein bis zwei Metern um eine infizierte Person herum erhöht. Je weniger Menschen folglich an einem Ort zusammentreffen und je größer der Abstand zwischen ihnen ist, umso geringer ist die Wahrscheinlichkeit einer Aufnahme virushaltiger Flüssigkeitspartikel.
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG beschränkt die Schutzmaßnahmen seinem Wortlaut nach nicht nur auf den Kreis potenziell gesundheitlich „gefährlicher“ Personen, sondern umfasst auch infektionsschutzrechtliche „Nichtstörer“. Die angegriffene Verordnung zielte – wie bereits ausgeführt – mit ihren einzelnen Maßnahmen, wie hier die Schließung von Betrieben und Einrichtungen, auf eine befristete erhebliche Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung, um das Infektionsgeschehen aufzuhalten, die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung zu senken und eine akute nationale Gesundheitsnotlage zu vermeiden. Maßnahmen, die zum Ziel hatten, die Infektionsdynamik zu brechen, waren vom Zweck des § 32 Satz 1 i. v. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG umfasst.
Aus dem Umstand, dass § 31 IfSG die Untersagung der Ausübung bestimmter beruflicher Tätigkeiten nur gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern vorsieht, ist nicht zu schließen, dass anderen Personen gegenüber auf der Grundlage des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG keine Tätigkeitsverbote ausgesprochen werden dürften. So erlaubt § 31 IfSG, gezielt solchen Personen ein Tätigkeitsverbot aufzuerlegen, die mit Blick auf ein Infektionsgeschehen eine besondere Gefährlichkeit für andere aufweisen; mit den angegriffenen Bestimmungen der Verordnung, welche die vorübergehende Schließung von Einrichtungen anordnen, wird jedoch nicht ein Tätigkeitsverbot im Sinn des § 31 IfSG gegen einzelne Personen über die in § 31 IfSG genannten Personengruppen hinaus erstreckt, sondern vielmehr allgemein die vorübergehende Einstellung aller Einrichtungen einer bestimmter Art angeordnet, um Kontakte zwischen vielen Personen, die sich dort ergeben (können), zu verhindern (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 16. November 2020 - Vf. 90-VII-20 -, juris Rn. 18). Eine solche Regelung mag zwar aus Sicht des einzelnen betroffenen Betriebsinhabers dieselbe Wirkung gehabt haben wie eine Tätigkeitsuntersagung nach § 31 IfSG; sie verfolgte jedoch einen ganz anderen Ansatz, was gegen die Annahme spricht, dass die durch § 31 IfSG eröffnete Möglichkeit der Anordnung persönlicher Beschränkungen vorübergehenden allgemeinen Betriebsschließungen unabhängig von der Person des Inhabers auf der Grundlage des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG entgegenstand (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 16. November 2020 - Vf. 90-VII-20 -, juris Rn. 18).
cc) Die Regelungen in den § 4 Abs. 2, §§ 5, 6 und 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO stehen mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Bestimmtheitsgebot im Einklang. Dies gilt insbesondere auch für die Regelung in § 4 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO.
Die Antragstellerin hat insoweit ausgeführt, innerhalb der durch die Schließung von Übernachtungsbetrieben in § 4 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO betroffenen Gruppe seien Unterscheidungen vorgenommen worden, die wegen ihrer Unbestimmtheit keine taugliche Abgrenzung ermöglichten und eine Schließung nicht rechtfertigten. Zwar handelt es sich bei der Formulierung der „glaubhaft notwendigen Zwecke“ in § 4 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO um einen auslegungsbedürftigen Begriff. Allerdings wurden zum einen mit der beispielhaften Benennung „insbesondere für medizinische, berufliche und geschäftliche Zwecke“ Kriterien aufgeführt, die zur Bestimmung der glaubhaft notwendigen Zwecke herangezogen werden konnten. Zum anderen hat der Verordnungsgeber zur Erläuterung dieses Begriffs in seiner Verordnungsbegründung weitere Beispiele für „glaubhaft notwendige“ Zwecke genannt. Maßgeblich war in allen Fällen die Notwendigkeit des mit der Übernachtung korrespondierenden Zwecks. Hierbei bedarf es keiner Vertiefung, welche konkreten Prüfungspflichten den Beherbergungsbetrieb bei Anwendung dieser Vorschrift trafen. Jedenfalls durften die Anforderungen an die Glaubhaftmachung einer notwendigen „insbesondere für medizinische, berufliche und geschäftliche Zwecke“ erfolgenden Beherbergung nicht überspannt werden, so dass dem Beherbergungsbetrieb umfangreiche Recherchen nicht abverlangt werden konnten (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. November 2020 - 3 R 218/20 -, juris 107).
dd) Die in § 4 Abs. 2, §§ 5, 6 und 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO angeordneten Schließungen von Betrieben und Einrichtungen sowie Veranstaltungsverbote waren schließlich verhältnismäßig, so dass sie notwendige Schutzmaßnahmen i. S. d. § 28 Abs. 1 IfSG darstellten.
(1) Die Annahme des Verordnungsgebers, eine Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung und damit auch Betriebsschließungen seien geeignet, das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung zu senken, ist nicht willkürlich oder offensichtlich fehlerhaft.
Für die Geeignetheit genügt es, wenn die Verordnungsregelung den verfolgten Zweck fördern kann. Bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (st. Rspr, vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 449; BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, BVerfGE 159, 223 Rn. 185; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, NVwZ 2023, 1000 Rn. 59, jeweils m. w. N.; Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 61). Ausgehend davon waren die Betriebsschließungen und die Veranstaltungsverbote geeignet, das vom Verordnungsgeber verfolgte Ziel, physische Kontakte zwischen Menschen zu reduzieren, um weitere Infektionen mit dem hochansteckenden Virus SARS-CoV-2 einzudämmen und damit den Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwerstkranker Menschen sicherzustellen, zumindest zu fördern.
(2) Die angeordneten Betriebsschließungen und Veranstaltungsverbote waren zur Zweckerreichung erforderliche Maßnahmen.
An der Erforderlichkeit einer Maßnahme fehlt es, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (st. Rspr, vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 449; BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 Rn. 203 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 63, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 64).
Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit hatte der Verordnungsgeber angesichts der auch im hier maßgeblichen Zeitraum noch fehlenden Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 Rn. 204, BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 65). Ein solcher Spielraum hat jedoch Grenzen. Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 64). Das unterliegt der gerichtlichen Überprüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022- 3 CN 2.21 - NVwZ 2023, 1011 Rn. 17 ff.; Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris, Rn. 65).
Die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass es keine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks gab, die weniger in Grundrechte Dritter eingriff und die Allgemeinheit nicht stärker belastete, ist nicht zu beanstanden. Andere zur Erreichung des vom Verordnungsgeber verfolgten Ziels der Verhinderung weiterer ungebremster Ausbreitung von Infektionen mit dem Corona-Virus möglicherweise ebenfalls geeignete Maßnahmen, die in ihrer Wirkung den angeordneten Betriebsschließungen gleichkommen und daher als milderes Mittel „zwingend“ in Betracht zu ziehen gewesen wären, sind nicht ersichtlich. Die bestehenden – teilweise umfangreichen – Hygienekonzepte ändern unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Betriebs bzw. der Einrichtungen nichts daran, dass beispielsweise in Sport- und Freizeiteinrichtungen sowie in Hotel- und Gaststättenbetrieben typischerweise eine größere Anzahl wechselnder Personen in geschlossenen Räumen zusammenkommen. Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Betriebs ist zudem zu berücksichtigen, dass die Öffnung sowohl von Sport- und Freizeiteinrichtungen als auch Hotel- und Gaststättenbetrieben für den Publikumsverkehr zwangsläufig zu zusätzlichen Sozialkontakten führt, indem sich Menschen auf dem Weg von und zu den Einrichtungen bzw. Betrieben in der Öffentlichkeit bewegen und dort etwa in öffentlichen Verkehrsmitteln aufeinandertreffen (vgl. OVG Saarlouis, Beschluss vom 10. November 2020 - 2 B 308/20 -, juris Rn. 17; OVG Bremen, Urteil vom 23. März 2022 - 1 D 349/20 -, juris Rn. 83; OVG Münster, Beschluss vom 6. November 2020 - 13 B 1657/20.NE -, juris Rn. 36; Beschluss vom 9. November 2020 - 13 B 1656/20.NE -, juris Rn. 35).
(3) Schließlich waren die angeordneten Schließungen von Betrieben und Einrichtungen sowie die Veranstaltungsverbote angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinn.
(a) Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 16. Mai 2023 (Az. 3 CN 4.22) hierzu folgende Anforderungen formuliert:
„aa) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 Rn. 216 m. w. N.). In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, NVwZ 2023, 1000 Rn. 75 m. w. N.). […]“
Der Verfassungsgerichtshof macht sich die vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16. Mai 2023 (Az. 3 CN 6.22) formulierten Maßstäbe zu eigen.
(b) Die Schließung von Freizeiteinrichtungen und Angeboten des Sports (§ 6 Abs. 2 und 3 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO) war ein gewichtiger Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Betroffenen (Art. 35 ThürVerf). Er wurde dadurch verstärkt, dass es sich bereits um die zweite Schließung nach der ersten zeitweisen Lahmlegung („Shutdown“ oder „Lockdown“) des gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Lebens in Thüringen im Frühjahr 2020 gehandelt hat und die Betreiber der Einrichtungen in der Zwischenzeit in Hygienemaßnahmen investiert hatten. Gemildert wurde der Eingriff durch die in der Verordnung vorgesehene Begrenzung der Maßnahme auf einen Monat, durch Ausnahmen beispielsweise im Bereich des Sports für medizinisch notwendige Behandlungen sowie durch das Offenhalten der Einrichtungen des Freizeit- und Amateursportbetriebs für den Individualsport. Ferner wurde das Eingriffsgewicht der durch die von den Schließungen betroffenen Betriebe und Einrichtungen durch staatliche Hilfsprogramme, insbesondere das Überbrückungshilfepaket vom November und Dezember 2020 (November- / Dezemberhilfe), gemildert. Auch wenn die staatlichen Hilfsmaßnahmen zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses noch nicht in Kraft gesetzt waren, durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass diese Hilfen, die Teil des am 28. Oktober 2020 zwischen der Bundeskanzlerin und den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder beschlossenen Maßnahmenpakets waren, den betroffenen Einrichtungen und Betrieben alsbald zur Verfügung gestellt würden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 69).
Das Verbot von Übernachtungsangeboten für touristische Zwecke (§ 4 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO) und die Schließung der Gastronomieeinrichtungen (§ 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO) stellten ebenfalls gewichtige Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiber dar. Sie wurden allerdings durch die fortbestehende Möglichkeit der Übernachtungen für glaubhaft notwendige, insbesondere für medizinische, berufliche und geschäftliche Zwecke, sowie der Möglichkeit der Lieferung und Abholung von mitnahmefähigen Speisen und Getränken und des Betriebs nicht öffentlicher Kantinen und Mensen in § 7 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO gemildert (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, Rn. 70).
(c) Diesen durch die Schließung von Einrichtungen und Betrieben bewirkten, gewichtigen Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber.
Ziel der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung war es, die Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 und der dadurch verursachten übertragbaren Erkrankung zu verlangsamen und damit die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren zu schützen. Durch eine Verlangsamung des Infektionsgeschehens sollten die Belastungen für das Gesundheitswesen verringert und die medizinische Versorgung sichergestellt werden (vgl. Seite 1 der Begründung zur Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung vom 31. Oktober 2020). Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) einschließlich der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems haben eine überragende Bedeutung (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 Rn. 231 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, NVwZ 2023, 1000 Rn. 80; Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, NVwZ 2023, 1011 Rn. 32).
Der Verordnungsgeber durfte vor dem Hintergrund, dass die Zahl der Infektionen trotz der bisher getroffenen Maßnahmen noch immer anstieg, bei Erlass der angegriffenen Verordnung davon ausgehen, dass dringlicher Handlungsbedarf bestand. Das RKI schätzte die Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin als hoch, für Risikogruppen als sehr hoch ein. Wegen der stark ansteigenden Zahl der Neuinfektionen und der COVID-19-Patienten in Krankenhäusern und Intensivstationen hatte die Verlangsamung der Ausbreitung ein hohes Gewicht. Zu den von der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG umfassten Maßnahmen, die eine Verbreitung einer übertragbaren Krankheit verhindern sollen und damit der Bekämpfung der Krankheit dienen, gehören auch solche, die einen notwendigen Zwischenschritt zur Verhinderung der Verbreitung darstellen.
Nach dem – plausiblen – Maßnahme- bzw. Schutzkonzept des Verordnungsgebers war die Schließung von Einrichtungen und die Untersagung von Angeboten des Sports, der Gastronomie und des Tourismus – neben der Schließung von Einrichtungen auch in den Bereichen Kultur und Freizeit, der Kontaktbeschränkung im öffentlichen und im privaten Raum, der Pflicht, in bestimmten Situationen eine Mund-Nase-Bedeckung zu tragen, der Anordnung von Hygieneregeln und der Kontaktdatenerhebung in den offen gehaltenen Einrichtungen – ein zentrales Mittel zur Zielerreichung (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 71 ).
(d) Der Verordnungsgeber hat für den zu beurteilenden Zeitraum mit den angegriffenen Regelungen auch einen angemessenen Ausgleich zwischen den mit ihnen verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigungen gefunden.
Zu dieser Frage hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16. Mai 2023 (Az. 3 CN 6.22) Folgendes ausgeführt:
„[…] Das Bundesverfassungsgericht hat durch Kammerbeschluss vom 23. März 2022, mit dem es die Verfassungsbeschwerde einer Gastronomin gegen das Verbot der Öffnung von Gaststätten nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 IfSG i. d. F. des Gesetzes vom 22. April 2021 nicht zur Entscheidung angenommen hat, bestätigt, dass die dortige Schließung von gastronomischen Einrichtungen zur Bekämpfung derCOVID-19-Pandemie verhältnismäßig im engeren Sinn war. Es hat den Eingriff in die Berufsfreiheit als gerechtfertigt angesehen. Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist es von einem erheblichen Eingriffsgewicht ausgegangen, das allerdings durch die staatlichen Hilfsprogramme für die von den Schließungen betroffenen Betriebe gemindert worden sei. Dem Eingriff in die Berufsfreiheit sei gegenüberzustellen, dass angesichts der Dynamik des Infektionsgeschehens im April 2021 eine besondere Dringlichkeit bestanden habe, zum Schutz der überragend bedeutsamen Rechtsgüter Leben und Gesundheit sowie der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems tätig zu werden. Das Bundesverfassungsgericht hat die Abwägung des Gesetzgebers nicht beanstandet. Die Vorschrift und die sie begleitenden staatlichen Hilfsprogramme hätten für einen hinreichenden Ausgleich zwischen den verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigungen gesorgt. Belastungsmindernd hat das Bundesverfassungsgericht berücksichtigt, dass der Außer-Haus-Verkauf sowie die Lieferung von Speisen und Getränken möglich blieben und die Regelung befristet war (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. März 2022- 1 BvR 1295/21 - NJW 2022, 1672 Rn. 19 ff.). Es ist nicht ersichtlich, warum für den hier maßgeblichen Zeitraum und die hier in Rede stehenden Maßnahmen – auch im Hinblick auf die Schließung von Fitnessstudios, Anlagen und Einrichtungen des Freizeit- und Amateursportbetriebs sowie Übernachtungsangebote für touristische Zwecke (§ 4 Abs. 1 Nr. 4, 6 und 16 SächsCoronaSchVO) – die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne anders zu beurteilen sein sollte (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 84)“
Diese Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 16. Mai 2023 (Az. 3 CN 6.22) macht sich der Thüringer Verfassungsgerichtshof zu eigen. Danach war die Abwägung des Verordnungsgebers auch unter Berücksichtigung der Folgen der Schließungen für die Nutzer der Betriebe und Einrichtungen nicht zu beanstanden. Viele Sporttreibende konnten die Schließung der Sportstätten durch Bewegung zu Hause oder im Freien nicht ausgleichen; mögliche negativen Folgen für ihr Wohlbefinden und ihre Gesundheit waren nicht ausgeschlossen. Neben der Schließung von Restaurants (zu einem hiergegen gerichteten Normenkontrollantrag eines Besuchers vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000Rn. 11, 82 f.) schränkte auch das Verbot von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken die Möglichkeiten privater Lebensgestaltung potentieller Besucher erheblich ein. Trotz dieser Folgen ist nicht zu erkennen, dass der Verordnungsgeber bei Erlass der angegriffenen Verordnung seinen Einschätzungs- und Bewertungsspielraum überschritten hat. Der Verordnungsgeber maß dem Ziel der Verlangsamung der weiteren Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 angesichts des Standes der Pandemie im maßgeblichen Zeitraum ein hohes Gewicht bei, welches die negativen Folgen der Maßnahmen für die Nutzer der geschlossenen Einrichtungen überwog (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 73).
b) Die Regelungen in § 4 Abs. 2, §§ 5, 6 und 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO waren – mit Ausnahme der Regelung in § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO – mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 2 Abs. 1 ThürVerf vereinbar.
aa) Der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 2 Abs. 1 ThürVerf gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Hierbei verbleibt ihm grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum, dessen Grenzen erst überschritten sind, wenn die vom Gesetzgeber getroffene Differenzierung nicht mehr auf sachlichen Erwägungen beruht und willkürlich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 1985 - 2 BvL 17/83 -, BVerfGE 69, 150 [160] = juris Rn. 39). Es ist insoweit nicht Sache eines Verfassungsgerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber jeweils die gerechteste und zweckmäßigste Regelung getroffen hat, sondern lediglich, ob die äußersten Grenzen gewahrt sind (zur entsprechenden Beschränkung seines Prüfungsumfangs siehe auch BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 [79] = juris Rn. 27). Dieser aus Art. 2 Abs. 1 ThürVerf für den parlamentarischen Gesetzgeber resultierende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend, allerdings ist der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger, da ein solcher von vornherein nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen besteht (vgl. insoweit zu den Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 GG: BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -,BVerfGE 58, 68 [79] = juris Rn. 27; Beschluss vom 26. Februar 1985 - 2 BvL 17/83 -, BVerfGE 69, 150 [160] = juris Rn. 39). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juli 1963 - 1 BvR 265/62 -, BVerfGE 16, 332 [339] = juris Rn. 22), sondern muss vielmehr den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. November 2020 - 1 S 3405/20 -, juris Rn. 18). In den Grenzen des ihm zustehenden Ermessens muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und sich von sachfremden Erwägungen freihalten (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 511 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 23. Juli 1963 - 1 BvR 265/62 -, BVerfGE 16, 332 [339] = juris Rn. 22; Beschluss vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 [79] = juris Rn. 27; Beschluss vom 26. Februar 1985 - 2 BvL 17/83 -, BVerfGE 69, 150 [160] = juris Rn. 39).
Dies hat zur Folge, dass sich die Regelungen an den Zwecken dieser bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung auszurichten haben, wenn durch diese Ungleichbehandlungen erfolgen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. November 2020 - 1 S 3405/20 - juris, Rn. 19; vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 - 14 KN 60/22 -, juris Rn. 92 m. w. N.). Ungleichbehandlungen dürfen somit grundsätzlich allein aus infektionsschutzrechtlichen Gründen erfolgen, da nur zu diesem Zweck die Verordnungsermächtigung erteilt ist (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 512 unter Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. November 2020 - 1 S 3405/20 -, juris Rn. 19).
Über diese infektionsschutzrechtlichen Gründe hinaus kommen andere überragend wichtige Gründe des Gemeinwohls in Betracht, um Ungleichbehandlungen rechtfertigen zu können. Hierzu zählen beispielsweise die Grundversorgung der Bevölkerung mit lebenswichtigen Gütern und der Schutz des Rechts auf schulische Bildung (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 513 unter Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. November 2020 - 1 S 3388/20 -, juris Rn. 20 f.). Zudem darf der Verordnungsgeber Differenzierungen vornehmen, wenn diese zwar weder (allein) aus infektionsschutzrechtlichen Gründen noch aus überragend wichtigen Gründen des Gemeinwohls erfolgen, der Normgeber aber bei der Wahl des Differenzierungskriteriums weitere grundrechtsschonende Gesichtspunkte berücksichtigt (vgl. schon VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. November 2020- 1 S 3405/20 -, juris Rn. 22 zur besonderen Konstellation der teilweisen Wiedergestattung untersagter Tätigkeiten nach einem umfassenden „Lockdown“). Um trotz der infektionsrechtlich notwendigen Schutzmaßnahmen größtmögliche Freiheiten zu gewährleisten und die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen zu wahren, können im Rahmen eines schlüssigen Gesamtkonzepts des Verordnungsgebers als Ergebnis einer umfassenden Abwägung sämtlicher Belange und Risiken Differenzierungen auch aus weiteren Gründen gerechtfertigt sein. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn das Differenzierungskriterium an infektionsschutzrechtliche Motive wie beispielsweise die Nachverfolgbarkeit anknüpft. Der Verordnungsgeber kann zudem die Zwecke einzelner Betriebe und Einrichtungen mit Blick auf ihre Notwendigkeit unterschiedlich bewerten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023, - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 84 f.). Wenn zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 eine vollständige Schließung aller Betriebe und Einrichtungen nicht erforderlich ist, darf er bestimmte Betriebe und Einrichtungen von den Schutzmaßnahmen auf Grundlage eines schlüssigen Gesamtkonzepts ausnehmen. Soweit verschiedene, infektionsschutzrechtlich gleichwertige Lösungen in Betracht kommen, kann der Normgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums unter diesen wählen (vgl. auch schon VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. November 2020 - 1 S 3405/20 -, juris Rn. 22).
Daher folgt aus dem allgemeinen Gleichheitssatz in einer Situation von schrittweise möglichen Lockerungen oder Verschärfungen von Maßnahmen keine Pflicht des Verordnungsgebers zu einem Vorgehen nach dem Prinzip „Alles oder nichts“. Vielmehr gebietet eine freiheitsschonende Pandemiebewältigung zeitlich und inhaltlich differenzierende Regelungen. Entsprechende Maßnahmen im Rahmen eines schlüssigen Gesamtkonzepts im Sinne eines „Lockerungsfahrplans“ oder „Maßnahmenverschärfungskonzepts“ verletzen daher Art. 2 Abs. 1 ThürVerf nicht (vgl. zu einem sog. „Lockerungsplan“ auch OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2022 - 13 B 203/22.NE -, juris Rn. 131 ff.).
Auch ist es nicht geboten, dass der Normgeber hinsichtlich mehrerer möglicher Lösungen die zweckmäßigste oder gar die „vernünftigste“ wählt (vgl. OVG Saarlouis, Beschluss vom 22. April 2020 - 2 B 130/20 -, juris Rn. 23). Insbesondere im Falle von Massenerscheinungen, die sich – wie das weltweite Infektionsgeschehen in der Corona-Pandemie – auf eine Vielzahl von Lebensbereichen auswirken, ist dem Normgeber zuzugestehen, dass er auch generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen kann, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 513 unter Verweis auf BayVerfGH, Entscheidung vom 21. Oktober 2020 - Vf. 26-VII-20 -, juris Rn. 24). Ihm kommt wegen der erforderlichen Prognoseentscheidung auf unsicherer Tatsachengrundlage sowie unter Zeitdruck und sich ständig veränderten Bedingungen eine weite Einschätzungsprärogative zu, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist.
bb) Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist die Ungleichbehandlung von denjenigen Betrieben, die von den Betriebsschließungen in den § 4 Abs. 2, § 5 Abs. 1, § 6 Abs. 2 und Abs. 3 sowie § 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vollständig betroffen waren einerseits und den jedenfalls teilweise geöffneten Betrieben andererseits überwiegend sachlich gerechtfertigt.
Der Verordnungsgeber hat sich mit der Thüringer SARS-CoV-2-Sondereindämmungsmaßnahmenverordnung dafür entschieden, den unter strengen Hygienevorschriften in der Vergangenheit wiedereröffneten Freizeit-, Kultur- und Tourismusbereich erneut zu beschränken, um die Infektionsgefahren im Zuge freizeitorientierter Bewegungsströme der Bevölkerungen zu begrenzen. Er hat sein auf Kontaktreduzierung (insbesondere auch zur Unterbindung überregionaler Kontakte) angelegtes Gesamtkonzept bzw. Maßnahmenbündel zuvörderst am fortgesetzten Betrieb der Arbeitswelt in ihrer Gesamtheit, an der Versorgung der Bevölkerung und am Recht auf Bildung und Teilhabe ausgerichtet. Dass der Verordnungsgeber Betriebe und Einrichtungen der Wirtschaft weitgehend offen gehalten hat, war von seiner Einschätzungsprärogative gedeckt. Er hat die unterschiedliche Behandlung des Arbeits- und des Freizeitbereichs zudem damit begründet, dass nach seiner Einschätzung die Nachverfolgung von Kontakten im Freizeitbereich bei typisierender Betrachtung deutlich schwieriger gewesen wäre als im Arbeits- und Berufsleben, wo überwiegend dieselben Personen täglich zusammentreffen. Diese Einschätzung ist jedenfalls nicht unvertretbar.
Der Verordnungsgeber hat überdies sein Konzept in der Verordnung auch strikt umgesetzt. Die von der Schließung betroffenen Betriebs- und Einrichtungsarten lassen sich insgesamt Zwecken zuordnen, die der Freizeitgestaltung dienen.
(1) Die Regelungen des § 4 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO zum Verbot touristischer Übernachtungsangebote und des § 5 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO zum Verbot von Aufenthalten in Schullandheimen, Heimvolkshochschulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe mit Beherbergungsbetrieb waren mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar, da die durch den Verordnungsgeber erfolgte Differenzierung sachlich gerechtfertigt war.
(a) Es lag ein sachlicher Grund für die Differenzierung vor. Bei Reisen bzw. Übernachtungen für touristische bzw. rein private Zwecke einerseits und solchen zu medizinischen, beruflichen und geschäftlichen Zwecken andererseits handelt es sich mit Blick auf die Infektionsgefahr um gleichwertige Sachverhalte. Der sachliche Grund für die Differenzierung zwischen Übernachtungen für (glaubhaft notwendige) medizinische und berufliche bzw. geschäftliche Zwecke einerseits und zu touristischen bzw. rein privaten (insbesondere auch außerhalb der Schulpflicht liegenden freiwilligen Angeboten dienenden) Zwecken andererseits beruhte auf dem Entschluss des Verordnungsgebers, dass ein ganz erheblicher Teil der für das Infektionsgeschehen relevanten sozialen Kontakte von vorneherein verhindert werden musste, und dass dies neben den ganz erheblichen Beschränkungen von Kontakten im privaten Bereich am gemeinwohlverträglichsten durch Verbote und Beschränkungen in den Bereichen Freizeit, Sport, Unterhaltung und körpernaher Dienstleistungen sowie Einzelhandelsbranchen erreicht werden konnte (vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 11. Juli 2023 - 14 KN 35/22 -, juris Rn. 217). Dies stand im Einklang mit dem Konzept des Verordnungsgebers, die Kontaktreduzierungen vor allem im Bereich der Freizeitgestaltung der Bürger vorzunehmen. Reiseunternehmungen im privaten Bereich sowie zu touristischen Zwecken dienen vornehmlich der Entspannung, Erholung und Kontaktaufnahme im familiären bzw. persönlichen Umfeld. Daher ist die unterschiedliche Behandlung gegenüber beruflich bzw. geschäftlich Reisenden, welche ihren Grund in der Entscheidung des Verordnungsgebers hatte, das Wirtschaftsleben weitgehend aufrechtzuerhalten, um die Folgen der Epidemie auf die Volkswirtschaft möglichst gering zu halten, sachlich gerechtfertigt.
Beherbergungsbetriebe gehörten zwar nicht zu den Treibern des Infektionsgeschehens. Vielmehr hieß es im täglichen Lagebericht des RKI vom 30. Oktober 2020, dass der bundesweite Anstieg durch Covid-19-bedingte Ausbrüche insbesondere im Zusammenhang mit privaten Treffen und Feiern sowie Gruppenveranstaltungen stehen und zudem wieder vermehrt in Alten- und Pflegheimen gemeldet würden. Zweck des – touristischen – Beherbergungsverbots war es jedoch, die freizeitbedingten Bewegungsströme der Bürgerinnen und Bürger einzuschränken und damit dazu beizutragen, die Infektionswelle zu brechen. Es kommt daher nicht darauf an, ob und inwieweit in Beherbergungsbetrieben generell eine besondere Infektionsgefahr bestand und folglich auch nicht, ob und inwieweit die Beherbergungsbetriebe etwaige Hygienekonzepte und Schutzmaßnahmen entwickelt und umgesetzt hatten (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. November 2020 - 3 R 218/20 -, juris Rn. 102 ff). Hinzu kam, dass sich eine Weiterverbreitung des Coronavirus auch unter Beachtung der geltenden Schutzvorkehrungen und Hygienekonzepte nicht ausschließen ließ (so auch OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. November 2020 - 2 B 327/20 -, BeckRS 2020, 30645, Rn. 18 f. ).
Die in § 5 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO benannten Schullandheime und Heimvolkshochschulen sowie die Angebote der Jugendhilfe werden bundesweit genutzt. Es sind freiwillige Angebote außerhalb der Schulpflicht. Durch die überregionale Nutzung und die Zusammenkunft zahlreicher Teilnehmer in einer Vielzahl von Gruppenangeboten (keine festen Gruppen), bestand ein deutlich erhöhtes Infektionsrisiko, welches die Schließung sachlich rechtfertigte. Für die Landessportschule galt dies entsprechend. Sie ist keine Schule nach dem Thüringer Schulgesetz. Sie befindet sich in Trägerschaft des Landesportbundes bzw. der LSB Thüringer Sportmanagement GmbH. Dort finden Fortbildungsangebote statt, die freiwillig genutzt werden und die vorrangig auf Strukturen des Sports ausgerichtet sind (z. B. Sportvereine; vgl. hierzu auch die Verordnungsbegründung zur ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 31. Oktober 2020 zu § 5).
(b) Die Ungleichbehandlung war auch verhältnismäßig. Die Ziele der Regelungen des § 4 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO – nämlich einerseits der Bevölkerung die Übernachtung für glaubhaft notwendige, insbesondere medizinische, berufliche und geschäftliche Zwecke zu ermöglichen und andererseits die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des öffentlichen Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs der Zahl von Ansteckungen, Krankheits- und Todesfällen zu vermeiden – waren legitim (vgl. auch OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. November 2020 - 2 B 327/20 -, BeckRS 2020, 30645 Rn. 14).
Das Verbot von Übernachtungen für touristische bzw. private Zwecke war grundsätzlich geeignet, der Ausbreitung des Infektionsgeschehens entgegenzuwirken. Die der Regelung zugrundeliegende Annahme des Verordnungsgebers, dass es durch die lediglich für ganz bestimmte Zwecke oder nur für eine begrenzte Personenzahl erlaubte Öffnung der Einrichtungen im Freizeitbereich nicht zu einem nennenswerten Anstieg der Infektionsgefahr kommen wird, begegnet jedenfalls keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Die Anordnung erfolgte als Reaktion auf eine Situation, in der sich der Verlauf der Pandemie in Deutschland zunehmend wieder verschärfte. Die anstehenden Wintermonate, in denen zu erwarten war, dass sich die Bevölkerung vermehrt und längere Zeit in Innenräumen aufhält, ließen vor diesem Hintergrund ohne geeignete Schutzmaßnahmen eine weitere erhebliche Ausbreitung des Infektionsgeschehens erwarten. In diesem Kontext war die Schließung von Übernachtungsangeboten wie auch anderer Freizeiteinrichtungen und von Gastronomiebetrieben zur Erreichung des angestrebten Ziels, Neuinfektionen vorzubeugen, geeignet. Denn dadurch wurden die Kontaktmöglichkeiten beschränkt und es wurde verhindert, dass sich wechselnde Gäste oder Gästegruppen zu dieser Zeit in den Einrichtungen einfinden. Zudem wurden die Kontaktmöglichkeiten auf dem Weg von und zu Einrichtungen und die erhöhte Attraktivität des öffentlichen Raums bei geschlossenen Freizeit- und auch gastronomischen Einrichtungen reduziert. Aus Sicht des RKI sollten Menschenansammlungen – besonders in Innenräumen – möglichst gemieden werden. Es steht fest, dass Zusammenkünfte in geschlossenen Räumen mit einer Vielzahl regelmäßig einander unbekannter Personen und längerer Verweildauer ein signifikant erhöhtes Infektionsrisiko mit sich bringen und die Gefahr eines Eintrags der Infektion in das weitere berufliche und private Umfeld dieser Personen in sich bergen. Unter Berücksichtigung dessen, dass es bereits genügt, wenn das Ziel, durch Kontaktreduzierung einer Weiterverbreitung des Virus entgegen zu wirken, zumindest teilweise erreicht wird, war die Maßnahme grundsätzlich geeignet (siehe auch OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. November 2020 - 2 B 327/20 -, BeckRS 2020, 30645, Rn. 14 ).
Der Verordnungsgeber durfte die getroffene Regelung unter Berücksichtigung des ihm zukommenden Einschätzungsspielraums auch für erforderlich halten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine Ungleichbehandlung nur dann erforderlich, wenn kein anderes Mittel zur Verfügung steht, mit dem der Gesetzgeber – bzw. hier der Verordnungsgeber – unter Bewirkung geringerer Ungleichheiten das angestrebte Regelungsziel gleich wirksam erreichen oder fördern kann, ohne dabei Dritte oder die Allgemeinheit stärker zu belasten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. April 2022 - 1 BvL 3/18 -, BVerfGE 161, 163 Rn. 310). Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Verordnungsgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Bei mehrpoligen Interessenlagen darf die Erforderlichkeit nicht nur im Hinblick auf eines der widerstreitenden Interessen beurteilt werden; die Prüfung muss vielmehr für jedes der kollidierenden Interessen zu einem positiven Ergebnis kommen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. April 2022 - 1 BvL 3/18 -, BVerfGE 161, 163 Rn. 311).
Keine alternative Maßnahme ist gleich geeignet bzw. wäre für sämtliche kollidierenden Interessen zu einem positiven Ergebnis gekommen. In dem hier gegebenen mehrpoligen Grundrechtsverhältnis waren auch diejenigen Belange des Infektionsschutzes – und damit des Schutzes von Leib und Leben der Bevölkerung –, der Versorgungssicherheit und aller weiteren Gewerbetreibenden zu berücksichtigen. Ein vollständiges Beherbergungsverbot hätte diejenigen Personen belastet, die beruflich und geschäftlich Übernachtungsmöglichkeiten nutzen müssen, um ihre Tätigkeit ausüben zu können.
Die Ungleichbehandlung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Das Maß der Ungleichbehandlung steht in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung des mit der Differenzierung verfolgten Ziels und zum Ausmaß und Grad der durch die Ungleichbehandlung bewirkten Zielerreichung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. April 2022- 1 BvL 3/18 -, juris Rn. 314 m. w. N.). Die Regelung berücksichtigt in erster Linie die Belange des Infektionsschutzes – und damit des Schutzes von Leib und Leben der Bevölkerung –, der Versorgungssicherheit und diejenigen der Gewerbetreibenden – etwa im Hinblick auf eine „Wettbewerbsverzerrung“ – (noch) in angemessener Weise.
Es ist vertretbar, dass der Verordnungsgeber unter Berücksichtigung sozialer, gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Interessen etwaige Übernachtungen zu medizinischen, beruflichen und geschäftlichen Zwecken, welche lediglich einen geringen Teil der Reiseunternehmungen bilden dürften, weiter erlaubte. Die Differenzierung zwischen Übernachtungen zu touristischen sowie privaten und solchen zu (notwendig) medizinischen, beruflichen und geschäftlichen Zwecken beruht zuvörderst auf Gründen des Infektionsschutzes sowie dem Ziel der Aufrechterhaltung des Wirtschaftslebens, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung noch angemessen sind.
(2) Die Regelungen des § 6 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO waren – mit Ausnahme des § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO – ebenfalls mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar, da auch die diesbezüglich erfolgten Differenzierungen sachlich gerechtfertigt waren.
(a) Für die Differenzierung zwischen Freizeiteinrichtungen und -angeboten nach § 6 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO einerseits und Einrichtungen des Freizeit- und Amateursports nach § 6 Abs. 3 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO andererseits lag – mit Ausnahme des § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO – ein sachlicher Grund vor.
(aa) Die in § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO geregelte Schließung von Fitnessstudios und ähnlichen Einrichtungen ohne die für die Schließung von Einrichtungen des Freizeit- und Amateursports in § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vorgesehene Ausnahme für den Individualsport allein, zu zweit oder mit dem eigenen Hausstand war unvereinbar mit dem allgemeinen Gleichheitssatz, da kein sachlicher Grund für diese Differenzierung vorlag.
Bei Fitnessstudios und ähnlichen Einrichtungen im Sinne des § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SondereindmaßnVO einerseits sowie Sportstätten im Sinne des § 6 Abs. 3 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO andererseits handelte es sich mit Blick auf die Infektionsgefahren um gleichwertige Einrichtungen.
Nach der Einschätzung der pandemischen Situation durch den Verordnungsgeber sollte die Ausübung von Individualsport im Freizeit- und Amateurbetrieb nicht grundsätzlich verboten, sondern im Rahmen der Kontaktbeschränkungen allein, zu zweit oder mit Angehörigen des eigenen Hausstandes erlaubt bleiben. Es sind keine tragfähigen sachlichen Gründe (infektionsschutzrechtliche, überragend wichtige Gründe des Gemeinwohls oder Gründe des Gesamtkonzepts) erkennbar, weshalb für Fitnessstudios und ähnliche Einrichtungen (Einrichtungen des Amateursports) andere Maßstäbe gelten sollten (so auch BayVGH, Beschluss vom 12. November 2020 - 20 NE 20.2463 -, juris Rn. 27).
Ausgehend von dem der angegriffenen Verordnung zugrundeliegenden Regelungskonzept, gezielt private bzw. freizeitbezogene Kontakte weitgehend einzuschränken, ist beispielsweise die Benutzung von Trainingsgeräten durch einen großen Personenkreis kein geeignetes Kriterium für die Differenzierung, da üblicherweise auch bei der Ausübung anderer Individualsportarten Trainingsgeräte durch einen unbestimmtem Teilnehmerkreis genutzt werden, dieser Personenkreis aber bereits maßgeblich durch § 6 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ThürSARS-CoV-2-EindmaßnVO auf ein aus Sicht des Verordnungsgebers noch hinnehmbares Maß an Kontakten eingeschränkt wurde (so auch BayVGH, Beschluss vom 12. November 2020 - 20 NE 20.2463 -, juris Rn. 27). Der Verordnungsgeber selbst ist davon ausgegangen, dass die Gefahr von Schmierinfektionen durch die Nutzung von Sportgeräten für die Verbreitung von SARS-CoV-2 weniger relevant sei, sondern vielmehr durch die Frequentierung gerade in geschlossenen Räumen ein entsprechend hohes Infektionsrisiko bestehe (vgl. hierzu auch die Verordnungsbegründung zur ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 29. November 2020 zu § 6).
Indem der Verordnungsgeber im Rahmen der angegriffenen Regelung auf die Infektionsgefahren eines konkreten Verhaltens in der Freizeit – vermutlich (gedachter) regulärer Betrieb eines Fitnessstudios mit vergleichsweise hoher Frequenz wechselnder Nutzer und (gedachter) pandemiebedingt bereits stark eingeschränkter Betrieb anderer Sportstätten – abstellt und nicht ausschließlich darauf, private Kontakte im Freizeitbereich möglichst umfassend zu unterbinden, durchbricht er mit § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO sein eigenes Regelungskonzept, das so den Anforderungen des Gleichheitsgrundsatzes nicht gerecht wird, sondern Fitnessstudios aus einem sachwidrigen und mithin nicht tragfähigen Grund schlechter als andere Einrichtungen im Bereich des Freizeitsports stellt (vgl. hierzu auch schon Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 12. November 2020 - 20 NE 20.2463 -, juris Rn. 27 zu einer ähnlichen Regelung in der 8. BayIfSMV vom 30. Oktober 2020).
Soweit die Anhörungsberechtigte zu 2. in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, in Fitnessstudios würden sich die Besucher nicht nur zum Training, sondern auch zum sonstigen Informationsaustausch treffen, trifft dies beim Freizeitsport i. S. d. § 6 Abs. 3 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO ebenfalls zu. Wäre Individualsport auch in Fitnessstudios und ähnlichen Einrichtungen lediglich allein, zu zweit oder mit dem eigenen Hausstand zugelassen worden, hätte er auch dort nur innerhalb dieses konkret bestimmten Personenkreises stattfinden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 77). Die Annahme, in Fitnessstudios sei die Nachverfolgung schwerer als im Freizeitsportbereich, überzeugt ebenfalls nicht, weil gerade in Fitnessstudios aufgrund der Entgeltlichkeit des Angebots die Mitglieder bekannt sind. Auch das Argument der Anhörungsberechtigten zu 2., man habe typisieren müssen, ist zwar grundsätzlich zutreffend, rechtfertigt für sich allein aber keine Ungleichbehandlung. Weitere sachliche Gründe für die unterschiedliche Behandlung hat die Anhörungsberechtigte zu 2. weder vorgetragen noch sind diese ersichtlich.
(bb) Bei den übrigen in § 6 Abs. 1 und 2 Satz 2 Nr. 1 bis Nr. 9 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO aufgeführten Freizeiteinrichtungen und -angeboten lag dagegen ein sachlicher Grund für die Differenzierung vor.
Bei den in § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 bis Nr. 9 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO genannten Einrichtungen des Freizeitbereichs einerseits und den bevorteilten Sportstätten im Sinne des § 6 Abs. 3 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO andererseits handelt es sich hinsichtlich der Infektionsgefahren bereits nicht um gleichwertige Einrichtungen. Die Gefahr der Verbreitung des Virus war gerade in Schwimm- und Saunaeinrichtungen sowie Prostitutionsstätten um einiges höher als in den übrigen Sporteinrichtungen. Auch die Begünstigung von Aerosolen durch das feuchtwarme Klima von Schwimm- und Saunaeinrichtungen, insbesondere auch in Dusch- und Umkleideräumen, hat die Schließung bei der damaligen Infektionslage gerechtfertigt (vgl. hierzu auch die Verordnungsbegründung zur ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 31. Oktober 2020 zu § 6).
Bei den in § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bis Nr. 6 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO aufgeführten Einrichtungen handelte es sich zwar hinsichtlich der Infektionsgefahren um gleichwertige Einrichtungen. Auch die Veranstaltungen im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO i. V. m. § 7 Abs. 1 und 2 der 2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO waren mit diesen Einrichtungen vergleichbar. Für die unterschiedliche Behandlung gegenüber dem Individualsport allein, zu zweit oder mit der eigenen Familie gab es aber einen sachlichen Grund:
Unter Zugrundelegung der aufgestellten Maßstäbe stand die Ermöglichung von Sport, wenn auch stark eingeschränkt, mit dem auf Kontaktreduzierung insbesondere im Bereich der Freizeitgestaltung der Bürger angelegten Gesamtkonzept bzw. Maßnahmenbündel des Verordnungsebers, welches zuvörderst am fortgesetzten Betrieb der Arbeitswelt in ihrer Gesamtheit, an der Versorgung der Bevölkerung und am Recht auf Bildung und Teilhabe ausgerichtet war, noch im Einklang. Neben Veranstaltungen wie Volks-, Dorf-, Stadt- und Schützenfesten sowie Freizeiteinrichtungen wie Freizeitparks dienen auch Theater, Museen und Ausstellungen vornehmlich der Erholung, dem Zeitvertreib und der Kontaktaufnahme im familiären bzw. persönlichen Umfeld. Der Sport dient hingegen insbesondere auch der Gesunderhaltung und Stärkung des Immunsystems. Dies rechtfertigt eine differenzierte Behandlung.
(b) Soweit es für die Differenzierung bei den Veranstaltungen nach § 6 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO i. V. m. § 7 der 2. ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO sowie bei den Freizeiteinrichtungen nach § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bis Nr. 6 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO gegenüber Einrichtungen des Freizeit- und Amateursports einen sachlichen Grund gab, war die Ungleichbehandlung unter Anwendung der bereits dargestellten Maßstäbe auch verhältnismäßig.
(3) Die Regelungen des § 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO zur Schließung von gastronomischen Einrichtungen im Sinne des Thüringer Gaststättengesetzes ist ebenfalls mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar, da die Ungleichbehandlung derjenigen Betriebe, die von der Betriebsschließung in § 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vollständig betroffen waren und den jedenfalls teilweise geöffneten Gaststättenbetrieben sachlich gerechtfertigt war.
Bei den Gastronomiebetrieben, die von der Betriebsschließung in § 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vollständig betroffen waren, und den jedenfalls teilweise geöffneten Gaststättenbetrieben nach § 7 Abs. 2 und § 4 Abs. 3 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO handelte es sich hinsichtlich der Infektionsgefahr nicht um gleichwertige Einrichtungen. Die „herkömmlichen/regulären“ Gastronomiebetriebe sind nicht vergleichbar mit den nicht öffentlichen Kantinen und Mensen, die nach § 7 Abs. 2 Nr. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO von der Schließungsanordnung ausgenommen waren. Kantinen und Mensen dienen ausschließlich der Verpflegung der Mitarbeiter eines Unternehmens oder einer öffentlichen Einrichtung (Hochschule) in den Arbeitspausen und unterscheiden sich von der übrigen Gastronomie durch die Zugangsbeschränkung für externe Personen (so auch OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. November 2020 - 2 B 327/20 -, BeckRS 2020, 30645 Rn. 1).
Das Gleiche gilt für die in § 4 Abs. 3 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO geregelte Ausnahme bezüglich gastronomischer Bereiche von Beherbergungsbetrieben. Dieser Annex zu § 4 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO, wonach eine gastronomische Bewirtung von ausschließlich Tagungs- und Übernachtungsgästen in Beherbergungsbetrieben erlaubt ist, unterscheidet sich ebenfalls von den „herkömmlichen/regulären“ Gastronomietrieben durch Zugangsbeschränkungen für externe Personen.
Im Übrigen beruhten die in § 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO angeordneten Betriebsverbote und -beschränkungen auf der – nicht sachfremden – Erwägung, dass ein ganz erheblicher Teil der für das Infektionsgeschehen relevanten sozialen Kontakte von vorneherein verhindert werden musste, und dass diese Verhinderung neben den ganz erheblichen Beschränkungen von Kontakten im privaten Bereich am gemeinwohlverträglichsten durch Verbote und Beschränkungen in den Bereichen Freizeit, Sport und Unterhaltung erreicht werden konnte. Eine Weiterverbreitung des Coronavirus ließ sich auch unter Beachtung der damaligen Schutzvorkehrungen und Hygienekonzepten nicht ausschließen, da die Gäste jedenfalls während des Essens und Trinkens keine Mund-Nasen-Bedeckung tragen konnten und sich eine Verbreitung von potentiell virushaltigen Tröpfchen und Aerosolen in der Luft nicht verhindern ließ. Das galt für Gastronomiebetriebe unterschiedlicher Prägung gleichermaßen. Die Öffnung der nicht öffentlichen Kantinen und Mensen stellte eine Ausnahme von der infektionsschutzrechtlich gebotenen Schließung von Gastronomiebetrieben im Interesse der Versorgung und damit der Funktionsfähigkeit der angegliederten Betriebe und Einrichtungen dar (vgl. hierzu Verordnungsbegründung zur ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO vom 31. Oktober 2020 zu § 7). Zu einer weiteren Differenzierung war der Verordnungsgeber nicht verpflichtet (so auch OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. November 2020 - 2 B 327/20 -, BeckRS 2020, 30645, Rn. 18).
Ganz allgemein ergibt sich eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes auch nicht bereits daraus, dass die Verordnung keine einheitlichen Ge- und Verbote für alle unternehmerischen Tätigkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen vorsieht. Denn auch die insoweit getroffene Unterscheidung kann sachlich gerechtfertigt sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 84; so auch OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. November 2020 - 2 B 327/20 -, BeckRS 2020, 30645, Rn. 18).
c) Hinsichtlich der Regelungen in §§ 3, 8 und 9 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO bestehen unter Zugrundelegung der zuvor genannten Maßstäbe keine Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip oder sonstige Normen der Thüringer Verfassung.
5. Die in der angegriffenen Verordnung geregelten Bußgeldbestimmungen beruhten mit § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG zwar ebenfalls auf einer verfassungsmäßigen Ermächtigungsgrundlage (siehe unter b)). Die Regelungen in § 10 Abs. 3 Nr. 2 bis Nr. 5, Nr. 7 (teilweise), Nr. 8, Nr. 9, Nr. 11 und Nr. 12 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO verstießen aber gegen das aus Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG folgende besondere Bestimmtheitsgebot und sind daher verfassungswidrig und nichtig (siehe unter c)).
a) Der Thüringer Verfassungsgerichtshof hat mit Urteil vom 1. März 2021 (Az. VerfGH 18/20) folgende Grundsätze und Anforderungen an das besondere Bestimmtheitsgebot des Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG formuliert:
„Nach Art. 103 Abs. 2 GG kann eine Strafe nur auf der Grundlage eines förmlichen Gesetzes verhängt werden. Der Gesetzgeber hat folglich selbst die Voraussetzungen der Strafbarkeit zu bestimmen und darf diese Entscheidung nicht den Organen der vollziehenden Gewalt überlassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. September 2016 - 2 BvL 1/15 -, BVerfGE 143, 38 [54] = juris Rn. 39 und BVerfG, Beschluss vom 11. März 2020 - 2 BvL 5/17 -, BVerfGE 153, 310 [340 f.] = juris Rn. 75). Ist der Straftatbestand in einer Verordnung enthalten, müssen somit die Voraussetzungen der Strafbarkeit und die Art der Strafe für den Bürger schon aufgrund des Gesetzes, nicht erst aufgrund der hierauf gestützten Verordnung voraussehbar sein(BVerfGE 143, 38 [54] = juris Rn. 39; BVerfGE 153, 310 [340 f.] = juris Rn. 75). Die Verpflichtung des Art. 103 Abs. 2 GG dient folglich einem doppelten Zweck. Sie hat einerseits eine freiheitsgewährleistende Funktion und dient dem rechtsstaatlichen Schutz der Normadressaten, denn jeder soll vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe bedroht ist (vgl. BVerfGE 143, 38 [53] = juris Rn. 37 und BVerfGE 153, 310 [340] = juris Rn. 73). Andererseits hat sie eine kompetenzwahrende Funktion. Insoweit enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengen Gesetzesvorbehalt, denn es soll sichergestellt werden, dass der Gesetzgeber selbst abstrakt-​generell über die Strafbarkeit entscheidet und es somit der vollziehenden und rechtsprechenden Gewalt verwehrt ist, die normativen Voraussetzungen einer Bestrafung festzulegen (BVerfGE 143, 38 [53] = juris Rn. 36 und BVerfGE 153, 310 [339] = juris Rn. 72).
Dabei gilt es jedoch zu berücksichtigen, dass das Gebot der Gesetzesbestimmtheit nach Art. 103 Abs. 2 GG nicht übersteigert werden darf. Vielmehr muss der Gesetzgeber auch im Strafrecht in der Lage bleiben, der Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zur werden (BVerfGE 143, 38 [54 f.] = juris Rn. 40; BVerfGE 153, 310 [341] = juris Rn. 76). Müsste er jeden Straftatbestand stets bis ins Letzte ausführen, anstatt sich auf die wesentlichen Bestimmungen über Voraussetzungen, Art und Maß der Strafe zu beschränken, bestünde die Gefahr, dass die Gesetze zu starr und kasuistisch würden und dem Wandel der Verhältnisse oder der Besonderheit des Einzelfalls nicht mehr gerecht werden könnten (BVerfGE 143, 38 [54 f.] = juris Rn. 40;BVerfGE 153, 310 [341] = juris Rn. 76). Aus diesem Grund schließt das Bestimmtheitsgebot die Verwendung unbestimmter, konkretisierungsbedürftiger Begriffe bis hin zu Generalklauseln nicht aus (BVerfGE 143, 38 [55] = juris Rn. 41; BVerfGE 153, 310 [341 f.] = juris Rn. 77). Gegen ihre Verwendung bestehen jedenfalls dann keine Bedenken, wenn sich mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden, insbesondere durch Heranziehung anderer Vorschriften desselben Gesetzes, durch Berücksichtigung des Normzusammenhangs oder aufgrund einer gefestigten Rechtsprechung eine zuverlässige Grundlage für eine Auslegung und Anwendung der Norm gewinnen lässt (BVerfGE 143, 38 [55] = juris Rn. 41; BVerfGE 153, 310 [341 f.] = juris Rn. 77).
Der Gesetzgeber muss den Tatbestand auch nicht stets vollständig im förmlichen Gesetz umschreiben, sondern darf auf andere Vorschriften verweisen (BVerfGE 143, 38 [55] = juris Rn. 42; BVerfGE 153, 310 [342] = juris Rn. 78). So ersetzt der Gesetzgeber bei einem sog. Blankettstrafgesetz die Beschreibung des Straftatbestandes durch die Verweisung auf eine Ergänzung im selben Gesetz oder in anderen - auch künftigen - Gesetzen oder Rechtsverordnungen, die nicht notwendig von derselben rechtsetzenden Instanz erlassen werden müssen (BVerfGE 143, 38 [56] = juris Rn. 44; BVerfGE 153, 310 [343] = juris Rn. 80). Die Verwendung dieser Gesetzgebungstechnik ist verfassungsrechtlich unbedenklich, sofern das Blankettstrafgesetz hinreichend klar erkennen lässt, worauf sich die Verweisung bezieht; hierzu gehört, dass die Blankettstrafnorm die Regelungen, die zu ihrer Ausfüllung in Betracht kommen und die dann durch sie bewehrt werden, sowie deren möglichen Inhalt und Gegenstand genügend deutlich bezeichnet und abgrenzt (BVerfGE 143, 38 [56] = juris Rn. 44; BVerfGE 153, 310 [343] = juris Rn. 80). Dem in Art. 103 Abs. 2 GG verankerten Bestimmtheitsgebot wird folglich nur dann hinreichend Rechnung getragen, wenn sich die möglichen Fälle der Strafbarkeit schon aufgrund des Gesetzes voraussehen lassen, die Voraussetzungen der Strafbarkeit und die Art der Strafe also bereits entweder im Blankettstrafgesetz selbst oder in einem in Bezug genommenen Gesetz hinreichend deutlich umschrieben sind (BVerfGE 143, 38 [57] = juris Rn. 46; BVerfGE 153, 310 [344] = juris Rn. 82). Denn um den Grundsatz der Gewaltenteilung zu wahren, darf dem Verordnungsgeber lediglich die Konkretisierung des Straftatbestandes eingeräumt werden, nicht aber die Entscheidung darüber, welches Verhalten als Straftat geahndet werden soll (BVerfGE 143, 38 [57 f.] = juris Rn. 47; BVerfGE 153, 310 [344] = juris Rn. 83). Der Fokus ist im Falle derartiger Blankette folglich ganz besonders auf die Wahrung des Gewaltenteilungsgrundsatzes gerichtet.
Art. 103 Abs. 2 GG gilt über den Wortlaut hinaus nicht nur für Strafgesetze, sondern auch für die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. November 1989 - 2 BvR 1491/87 -, BVerfGE 81, 132 [135] = juris Rn. 10 m. w. N.; Beschluss vom 1. Dezember 1992 - 1 BvR 88/91 -, BVerfGE 87, 399 [411] = juris Rn. 58). Auch Blankettordnungswidrigkeitsnormen genügen nur dann Art. 103 Abs. 2 GG, wenn die möglichen Fälle der Ordnungswidrigkeit schon aufgrund des Gesetzes vorausgesehen werden können und die Voraussetzungen der Ordnungswidrigkeit sowie Art und Maß der Sanktion im Gesetz selbst hinreichend deutlich umschrieben werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 2007 - 1 BvR 1290/05 -, juris Rn. 64; Beschluss vom 19. Dezember 1991 - 2 BvR 836/85 -, juris Rn. 36 ff. und Beschluss vom 25. Oktober 1991 - 2 BvR 374/90 -, juris Rn. 7 f.).“
Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 19. November 2021 (Az. 1 BvR 781/21 u. a. „Bundesnotbremse I“, BVerfGE 159, 223 Rn. 154 ff.) an seinen für Art. 103 Abs. 2 GG aufgestellten Maßstäben festgehalten und diese für Ordnungswidrigkeitentatbestände in Gesetzen dahingehend konkretisiert, dass die Bestimmtheitsanforderungen an bußgeldbewehrte Vorschriften gegenüber allgemeinen Vorgaben an die Bestimmtheit von Vorschriften, die Grundrechtseingriffe regeln, gesteigert seien, aber regelmäßig nicht das Niveau für den besonders grundrechtssensiblen Bereich des materiellen Strafrechts erreichten. Es hat hierzu ausgeführt:
„(1) (a) Art. 103 Abs. 2 GG, der gewährleistet, dass eine Tat nur bestraft werden kann, wenn die Strafbarkeit bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde, ist auf Ordnungswidrigkeitentatbestände anwendbar (vgl. BVerfGE 81, 132 <135>; 87, 399 <411>; stRspr). Seine Bedeutung erschöpft sich nicht im Verbot der gewohnheitsrechtlichen oder rückwirkenden Strafbegründung. Er enthält für die Gesetzgebung ein striktes Bestimmtheitsgebot sowie ein damit korrespondierendes, an die Rechtsprechung gerichtetes Verbot strafbegründender Analogie. Damit hat er auch eine freiheitsgewährleistende Funktion, indem alle am Rechtsverkehr Teilnehmenden vorhersehen können sollen, welches Verhalten verboten und mit Strafe bedroht ist (vgl. BVerfGE 143, 38 <52 f. Rn. 35 f.>; 153, 310 <339 f. Rn. 71, 73>).
In seiner Funktion als Bestimmtheitsgebot enthält Art. 103 Abs. 2 GG die Verpflichtung, wesentliche Fragen der Strafwürdigkeit oder Straffreiheit im demokratisch-parlamentarischen Willensbildungsprozess zu klären und die Voraussetzungen der Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich der Straftatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen. Die allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze, dass der Gesetzgeber im Bereich der Grundrechtsausübung alle wesentlichen Entscheidungen selbst treffen und Rechtsvorschriften so genau fassen muss, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist, gelten danach für den grundrechtssensiblen Bereich des materiellen Strafrechts besonders strikt. Das Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG verlangt daher, den Wortlaut von Strafnormen so zu fassen, dass der Normadressat im Regelfall bereits anhand des Wortlauts der gesetzlichen Vorschrift voraussehen kann, ob ein Verhalten strafbar ist oder nicht (vgl. BVerfGE 143, 38 <53 f. Rn. 38>; 153, 310 <340 Rn. 74> jeweils m. w. N.).
Allerdings muss der Gesetzgeber auch im Strafrecht in der Lage bleiben, der Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zu werden. Müsste er jeden Straftatbestand stets bis ins Letzte ausführen, anstatt sich auf die wesentlichen Bestimmungen über Voraussetzungen, Art und Maß der Strafe zu beschränken, bestünde die Gefahr, dass die Gesetze zu starr und kasuistisch würden und dem Wandel der Verhältnisse oder der Besonderheit des Einzelfalls nicht mehr gerecht werden könnten (BVerfGE 143, 38 <54 f. Rn. 40>; 153, 310 <341 Rn. 76> jeweils m. w. N.). Daher verbietet Art. 103 Abs. 2 GG die Verwendung unbestimmter, konkretisierungsbedürftiger Begriffe bis hin zu Generalklauseln nicht. Jedoch muss gewährleistet sein, dass mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden und unter Berücksichtigung gefestigter Rechtsprechung eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der fraglichen Norm gewonnen werden kann. Der Grad der für eine Norm jeweils erforderlichen Bestimmtheit lässt sich dabei nicht abstrakt festlegen, sondern hängt von den Besonderheiten des jeweiligen Tatbestandes einschließlich der Umstände ab, die zur gesetzlichen Regelung geführt haben (vgl. BVerfGE 143, 38 <55 Rn. 41>; 153, 310 <341 f. Rn. 77> jeweils m. w. N.), wobei der Gesetzgeber die Strafbarkeitsvoraussetzungen umso genauer festlegen und präziser bestimmen muss, je schwerer die von ihm angedrohte Strafe ist. Auch der Kreis der Normadressaten ist von Bedeutung (vgl. BVerfGE 153, 310 <341 f. Rn. 77> m. w. N.).
(b) […]
Dem Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG genügen Blankettstrafgesetze jedoch nur dann, wenn sich die möglichen Fälle der Strafbarkeit schon aufgrund des Gesetzes voraussehen lassen, die Voraussetzungen der Strafbarkeit und die Art der Strafe also bereits entweder im Blankettstrafgesetz selbst oder in einem in Bezug genommenen Gesetz hinreichend deutlich umschrieben sind. Außer der Blankettstrafnorm selbst müssen auch die sie ausfüllenden Vorschriften den sich aus Art. 103 Abs. 2 GG ergebenden Anforderungen genügen (vgl. BVerfGE 143, 38 <57 Rn. 46>; 153, 310 <344 Rn. 82> jeweils m. w. N.).
(2) Danach sind zwar die Bestimmtheitsanforderungen an bußgeldbewehrte Vorschriften gegenüber allgemeinen Vorgaben an die Bestimmtheit von Vorschriften, die Grundrechtseingriffe regeln, gesteigert, erreichen aber regelmäßig nicht das Niveau für den besonders grundrechtssensiblen Bereich des materiellen Strafrechts. […]“
Der Thüringer Verfassungsgerichtshof hält an den von ihm im Urteil vom 1. März 2021 (Az. VerfGH 18/20) formulierten strengen Bestimmtheitsanforderungen des Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG fest und macht sich die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 19. November 2021 (Az. 1 BvR 781/21 u. a. „Bundesnotbremse I“) formulierten konkreteren Maßstäbe für bußgeldbewehrte Vorschriften zu eigen. Danach gilt Art. 103 Abs. 2 GG über den Wortlaut hinaus nicht nur für Strafgesetze, sondern auch für die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten (so schon ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 597 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 29. November 1989 - 2 BvR 1491/87 -, BVerfGE 81, 132 [135] = juris Rn. 10 m. w. N.; Beschluss vom 1. Dezember 1992 - 1 BvR 88/91 -, BVerfGE 87, 399 [411] = juris Rn. 58). Auch Blankettordnungswidrigkeitsnormen genügen somit nur dann Art. 103 Abs. 2 GG, wenn die möglichen Fälle der Ordnungswidrigkeit schon aufgrund des Gesetzes vorausgesehen werden können und die Voraussetzungen der Ordnungswidrigkeit sowie Art und Maß der Sanktion im Gesetz selbst hinreichend deutlich umschrieben werden (ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 597; unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 2007 - 1 BvR 1290/05 -, juris Rn. 64; Beschluss vom 19. Dezember 1991 - 2 BvR 836/85 -, juris Rn. 36 ff. und Beschluss vom 25. Oktober 1991 - 2 BvR 374/90 -, juris Rn. 7 f.), wobei die Bestimmtheitsanforderungen nicht das Niveau des materiellen Strafrechts erreichen (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, BVerfGE 159, 223 Rn. 159).
b) Im Rahmen der vom Verfassungsgerichtshof vorzunehmenden Vorprüfung ergeben sich unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der grundsätzlichen Vereinbarkeit der Blankettnorm des § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG mit dem Grundgesetz. So kann beispielsweise nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG i. V. m. § 32 Satz 1 IfSG der Verordnungsgeber anordnen, dass Kranke sowie Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider abgesondert werden. Derartige Isolierungs- und Quarantänepflichten lassen sich über die entsprechenden Verweisungsnormen noch hinreichend dem Infektionsschutzgesetz selbst entnehmen und dürften entsprechend mit einem Bußgeldtatbestand bewehrt werden. Nichts anderes gilt auch für Tätigkeitsverbote i. S. v. § 31 IfSG i. V. m. § 32 Satz 1 IfSG (ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 598).
Außerhalb dieses Bereichs, in dem sich aus den §§ 28 ff. IfSG hinreichend deutlich ergibt, welche Verhaltensweisen grundsätzlich verboten sind und vom Verordnungsgeber sanktioniert werden dürfen, kann es Grenzfälle geben, bei denen zweifelhaft ist, ob sie durch die Blankettvorschrift in § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG bewehrt sind. Diese Möglichkeit macht aber nicht das gesamte Blankettgesetz ungültig (vgl. hierzu auch BVerfG, Beschluss vom 25. Juli 1962 - 2 BvL 4/62 -, BVerfGE 14, 245 [253] = juris Rn. 30). Vielmehr ist grundsätzlich von einer sinn- und sachgerechten Auslegung und Anwendung der Blankettnorm des § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG auszugehen (ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 599).
Im Einzelnen obliegt es dem Verordnungsgeber, bestehende Unklarheiten der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage zu erkennen und insbesondere zu überprüfen, ob alle von ihm auf Grundlage des § 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 ff. IfSG angeordneten Maßnahmen zugleich mit einem Bußgeldtatbestand bewehrt werden dürfen. Zwar besteht nach § 28 IfSG eine Pflicht der zuständigen Stellen, die notwendigen Schutzmaßnahmen zu ergreifen, soweit die dort aufgezählten Voraussetzungen vorliegen, jedoch keine Pflicht, die Sanktionierung einer Zuwiderhandlung als Ordnungswidrigkeit anzuordnen. Eine solche Ahndung kommt nur dann in Betracht, wenn sich die angeordneten gebotenen oder verbotenen Verhaltensweisen dem Wortlaut der §§ 28 ff. IfSG hinreichend deutlich entnehmen lassen und sie somit noch auf die Ermächtigung zur Bußgeldbewehrung nach § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG gestützt werden können (ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 600).
c) Der Thüringer Verfassungsgerichtshof überprüft diese Fragen – ob sich die angeordneten gebotenen oder verbotenen Verhaltensweisen dem Wortlaut der §§ 28 ff. IfSG hinreichend deutlich entnehmen lassen und sie somit auch von der Ermächtigung zur Bußgeldbewehrung nach § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG noch umfasst sind – nach Maßgabe des Landesverfassungsrechts, also anhand von Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG.
aa) Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG wurde vorliegend dahingehend hinreichend Rechnung getragen, dass die Art der Ahndung – die Verhängung einer Geldbuße – und das Höchstmaß der möglichen Geldbuße – 25.000 Euro – bereits der Ermächtigungsnorm, dem § 73 Abs. 2 IfSG, zu entnehmen sind. Ebenso wird bereits in § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG und damit im Gesetz der subjektive Tatbestand – eine auf Vorsatz oder Fahrlässigkeit beruhende Zuwiderhandlung – geregelt. Hinsichtlich der objektiven Tatbestandvoraussetzungen einer Ordnungswidrigkeit verweist der Gesetzgeber auf die von ihm ausgesprochene Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 32 Satz 1 IfSG. Auch die von der Antragstellerin angegriffene Verordnung ist eine auf § 32 Satz 1 IfSG gestützte Verordnung.
§ 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG trifft mit seiner Verweisung auf § 32 Satz 1 IfSG keine Festlegung dahingehend, dass allein die Landesregierungen bußgeldbewehrte Regelungen erlassen können und im Falle einer Subdelegation eine Bußgeldbewehrung ausscheidet. Bei der Blankettvorschrift des § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG handelt es sich nicht um eine Zuständigkeitsregelung. Mit Hilfe des Verweises auf Rechtsverordnungen nach § 32 Satz 1 IfSG soll vielmehr allein die Beschreibung der objektiven Bußgeldtatbestände und damit die Festlegung der materiellen Voraussetzungen der Ordnungswidrigkeiten erfolgen. Als Regelungen, die sich zur Ausfüllung der Blankettvorschrift eignen und den möglichen Inhalt und Gegenstand eines bußgeldbewehrten Verhaltens vorzeichnen können – wie es der strikte Gesetzesvorbehalt nach Art. 103 Abs. 2 GG im Lichte der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fordert – kommen lediglich die Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten in Betracht, zu deren Erlass im Verordnungswege allein § 32 Satz 1 IfSG ermächtigt. Die subdelegierende Verordnung nach § 32 Satz 2 IfSG regelt hingegen lediglich eine Zuständigkeitsübertragung von der Landesregierung auf ein Ministerium, die als bußgeldbewehrter Tatbestand offenkundig schon deshalb ausscheidet, weil kein Bürger ihr zuwiderhandeln kann (ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 602).
bb) Der Normadressat kann jedoch lediglich hinsichtlich der Bußgeldvorschriften in § 10 Abs. 3 Nr. 1, Nr. 6 und Nr. 7 im tenorierten Umfang sowie Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO, nicht jedoch der übrigen Regelungen in § 10 Abs. 3 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO bereits dem formellen Gesetz die Voraussetzungen einer Bußgeldbewehrung hinreichend deutlich entnehmen.
(1) Die Bußgeldregelung bei Verstößen betreffend die Aufenthaltsbeschränkung in der Öffentlichkeit in § 10 Abs. 3 Nr. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG. Aus § 28 Abs. 1 IfSG lässt sich mit hinreichender Sicherheit bereits ein vom Bundesgesetzgeber selbst geregeltes Gebot entnehmen, den Aufenthalt in der Öffentlichkeit zu beschränken. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG enthält die Formulierung, dass Personen verpflichtet werden können, „bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten“. Dieser Regelung lässt sich eine zuverlässige Grundlage dafür entnehmen, dass das Betreten von öffentlichen Orten beschränkt werden darf und zwar gegenüber jeder Person. Dem in der Verordnung verwendeten Begriff der „Öffentlichkeit“ kommt keine andere Bedeutung zu als dem Begriff „öffentliche Orte“. Der Begriff „öffentliche Orte“ umfasst alle Orte, die für die Allgemeinheit zugänglich sind, für die also ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist (vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Juni 2020- 13 MN 192/20 -, BeckRS 2020, 12899 Rn. 29 unter Verweis auf BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226 [251 ff.] = juris Rn. 66 ff.; Eckart/Winkelmüller, BeckOK Infektionsschutzrecht, 18. Edition; § 28 Rn. 36; a. A. Kießling/Kießling, IfSG, 3. Auflage 2022, Rn. 34).
(2) Die Bußgeldregelungen in § 10 Abs. 3 Nr. 6 und Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO, die das Durchführen untersagter Veranstaltungen ohne Ausnahmegenehmigung bzw. untersagter Sportveranstaltungen mit Zuschauern unter Bußgeldbewehrung stellen, verstoßen ebenfalls nicht gegen Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG. In § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG heißt es: „Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen.“ Aus dieser Formulierung ist klar erkennbar, dass jede Veranstaltung verboten werden kann, sei sie öffentlich oder nichtöffentlich, gewerblich oder nicht gewerblich. Jeder Veranstalter muss damit rechnen, dass „seine“ Veranstaltung verboten oder beschränkt werden kann. Es ist daher bereits aus dem Gesetz erkennbar, welches objektive Verhalten bußgeldbewehrt ist.
(3) Aus § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG ergibt sich zudem, dass die Schließung von Badeanstalten eine mögliche Schutzmaßnahme ist, so dass die Bußgeldregelung in § 10 Abs. 3 Nr. 7 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO – soweit sie sich auf § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO bezieht – den Anforderungen des besonderen Bestimmtheitsgebots genügt. Dies gilt auch bezüglich § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 9 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO, da der weite Begriff der Badeanstalt auch Saunen umfasst (vgl. Johann/Gabriel, BeckOK Infektionsschutzrecht, 18. Edition; § 28 Rn. 39; Kießling/Kießling, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 28 Rn. 41; Gerhardt, IfSG, 6. Aufl. 2022, § 28 Rn. 36a).
(4) Hinsichtlich der übrigen Bußgeldbewehrungen des § 10 Abs. 3 Nr. 7 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO lassen sich die in § 6 Abs. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO angeordneten Schließungen von Einrichtungen und Angeboten indes nicht dem formellen Gesetz entnehmen, so dass diese mit den Anforderungen aus Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf. i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG nicht vereinbar sind.
(5) Die Bußgeldbewehrungen in § 10 Abs. 3 Nr. 2 bis Nr. 5, Nr. 8 und Nr. 9 sowie Nr. 11 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO hinsichtlich der Schließung bzw. teilweisen Schließung von Betrieben und Einrichtungen sowie der Untersagung von Freizeitsport genügen ebenfalls nicht den Anforderungen aus Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG. § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG ist – wie bereits ausgeführt – lediglich zu entnehmen, dass unter den Voraussetzungen von Satz 1 auch Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können. Mit Blick auf den allgemeinen Adressatenkreis ist grundsätzlich nicht schon anhand der gesetzlichen Regelung für jeden vorhersehbar, dass von ihm die Schließungen von Betrieben und Einrichtungen nach Maßgabe der §§ 4 Abs. 2 und Abs. 3, 7 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO sowie die Untersagung von Freizeitsport nach Maßgabe des § 6 Abs. 3 Satz 1 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO erwartet und Zuwiderhandlungen mit Bußgeld geahndet werden können (vgl. auch schon ThürVerfGH, Urteil vom Urteil vom 1. März 2021 - VerfGH 18/20 -, juris Rn. 602).
(6) Schließlich verstößt auch die Bußgeldbewehrung in § 10 Abs. 3 Nr. 12 i. V. m. § 8 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO gegen Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG. Die Abhängigkeit einer Öffnung von Geschäften und Betrieben des Groß- und Einzelhandels von der Größe der Verkaufsfläche bzw. der Anzahl der Kunden sowie im Falle des Zuwiderhandelns die Ahndung als Ordnungswidrigkeit lässt sich dem Wortlaut der §§ 28 ff. IfSG ebenfalls nicht hinreichend deutlich entnehmen.
d) Die Vorschriften des § 10 Abs. 3 Nr. 1, Nr. 6, Nr. 7 (soweit nicht bereits ein Verstoß gegen das besondere Bestimmtheitsgebot vorliegt) und Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO sind hinreichend bestimmt.
Gesetze und sonstige Rechtsnormen müssen inhaltlich so klar und präzise formuliert sein, dass der betroffene Bürger erkennen kann, was von ihm gefordert wird, so dass das staatliche Verhalten voraussehbar und berechenbar ist und der Bürger sich darauf einstellen und entsprechend disponieren kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 -, BVerfGE 38, 348 [371 f.] = juris Rn. 70; Beschluss vom 25. Oktober 1991 - 2 BvR 374/90 -, NJW 1992, 2624 = juris Rn. 7 f. m. w. N.). Dabei ist es jedoch nicht erforderlich, dass eine Norm in jeder Hinsicht absolute Gewissheit bietet. Das Bestimmtheitsgebot ist daher gewahrt, wenn sich der Regelungsgehalt einer Norm im Wege der Auslegung mit Hilfe der einschlägigen Auslegungsmethoden feststellen lässt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Juni 2007 - 1 BvR 1290/05 -, NVwZ 2007, 1172 [1173] = juris Rn. 32 m. w. N.; Beschluss vom 23. Juni 2010 - 2 BvR 2559/08 -, BVerfGE 126, 170 [195 ff.] = juris Rn. 71 ff. m. w. N.).
Gemessen an diesen Maßstäben genügte auch die Regelung in § 10 Abs. 3 Nr. 6 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO trotz eines Verweisungsfehlers diesen Anforderungen. Nach dem Wortlaut dieser Norm handelte ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig „entgegen § 6 Abs. 1 Satz 2 als verantwortliche Person untersagte Veranstaltungen ohne Ausnahmegenehmigung nach Satz 1 durchführt“. Die in der Regelung erfolgte Bezugnahme auf die Durchführung von Veranstaltungen „entgegen § 6 Abs. 1 Satz 2“ war zwar unzutreffend. Tatsächlich hätte es „entgegen § 6 Abs. 1 Satz 1“ heißen müssen, was durch Art. 2 der Thüringer Verordnung zur Fortschreibung der erforderlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 7. November 2020 entsprechend korrigiert wurde. Da es sich um einen Verweisungsfehler innerhalb eines Absatzes einer Norm handelte, war für den Normadressaten nach der systematischen Auslegung das unter Bußgeldbewehrung gestellte Verhalten ausreichend erkennbar.
D.
I. Der Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 2 Abs. 1 ThürVerf führt grundsätzlich zur Nichtigkeit der betreffenden Norm (BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 [42 f.] = juris Rn. 159). Zwar können Gegenstand einer Nichtigerklärung prinzipiell nur geltende, d.h. existente Normen sein; nicht mehr in Kraft befindliches früheres Recht reicht hingegen dann und insofern aus, wenn und soweit es noch Auswirkungen zeitigen kann (Bethge, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, 63. EL 2023, § 78 Rn. 26).
Die von der Antragstellerin erfolgreich angegriffene Regelung des § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 10 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO enthielt sanktionsbewehrte Handlungsgebote bzw. -verbote, bei denen nicht auszuschließen ist, dass diese in noch nicht abgeschlossenen Ordnungswidrigkeitsverfahren noch rechtliche Wirkungen entfalten können. Diese Regelung ist daher wegen eines Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 2 Abs. 1 ThürVerf für nichtig zu erklären.
II. Mangels Vereinbarkeit der Bußgeldtatbestände in § 10 Abs. 3 Nr. 2 bis Nr. 5, Nr. 7 im tenorierten Umfang, Nr. 8, Nr. 9, Nr. 11 und Nr. 12 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO mit den Anforderungen aus Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG sind diese ebenfalls nach § 44 Satz 1 Var. 1 ThürVerfGHG für nichtig zu erklären.
E.
Das Verfahren ist gemäß § 28 Abs. 1 ThürVerfGHG kostenfrei. Die Entscheidung über die Erstattung der Auslagen beruht auf § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürVerfGHG.
Da die Antragstellerin durch ihren Antrag zur Klärung einer bedeutsamen Rechtsfrage beigetragen hat, ist es gerechtfertigt, den Freistaat Thüringen zu verpflichten, ihre notwendigen Auslagen zu einem Drittel zu erstatten.
F.
Die Entscheidung ist mit Blick auf die Frage, ob die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 32 IfSG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage darstellt, mit einem Stimmenverhältnis von 7 : 2 ergangen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 bis 5 GrundVO
§§ 28ff IfSG
§§ 1626 ff BGB
§§ 11 bis 14 SGB VIII
§§ 28 ff. IfSG
§§ 28, 32 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§ 5 ArbSchG
§ 73 IfSG
§ 1 GrundVO
§ 13 GrundVO
§ 32 IfSG
§ 1684 BGB
§ 8 GrundVO
§ 33 IfSG
§ 28 IfSG
§ 28a IfSG
§ 42 ThürVerfGHG
§ 43 BSeuchG
§ 7 ThürIfSGZustVO
§ 9 ThürVerkG
§ 34 BSeuchG
§ 4 IfSG
§ 31 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 7 Abs. 2 ThürIfSGZustVO
§ 64 der Gewerbeordnung
§ 2 Abs. 2 ArbSchG
§ 73 Abs. 2 IfSG
§ 32 und 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 2  
    2. ThürIfS-GrundVO
§ 13 Abs. 1 GrundVO
§ 13 Abs. 2 GrundVO
§ 13 Abs. 3 GrundVO
§ 2 Abs. 1 GrundVO
§ 28 bis 31SGB VIII
§ 3 Abs. 12 Umsatzsteuergesetz
§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 GrundVO
§ 7 Abs. 2 Satz 1 Nr.1 bis 3 GrundVO
§ 7 Abs. 1 Satz 2 und 3 GrundVO
§ 7 Abs. 3 GrundVO
§ 65 der Gewerbeordnung
§ 41 Abs. 2 Satz 1 IfSG
§ 36 Abs. 2 Satz 1 OWiG
§ 88 Abs. 1a Satz 1 und 2 Halbsatz 1 ThürKO
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 11 Nr. 4, 42 ThürVerfGHG
§ 42 Nr. 1 ThürVerfGHG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 ThürVerfGHG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 ThürVerfGHG
§ 44 Satz 2 ThürVerfGHG
§ 44 Satz 1 ThürVerfGHG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BSeuchG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28b Abs. 1 IfSG
§ 65 Abs. 1 IfSG
§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 7 Abs. 1 ThürlfSGZustVO
§ 7 Abs. 1 ThürIfSGZustVO
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 Nr. 4, 6 und 16 SächsCoronaSchVO
§ 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 ThürVerfGHG
§ 29 Abs. 1 Satz 2 ThürVerfGHG
§ 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bis Nr. 7 und Nr. 10 der genannten Verordnung
§ 32 Satz 1 in Verbindung mit den §§ 28, 29, 30 Abs. 1 Satz 2 und § 31 des Infektionsschutzgesetzes
§ 2 Abs. 3 des Arbeitsschutzgesetzes
§ 32 Satz 1 und den §§ 28, 29, 30 Abs. 1 Satz 2 und § 31 und des § 17 Abs. 4 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes
§ 7 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 des Verkündungsgesetzes
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 ThürSARS-CoV-2-SonderEindmaßnVO von der Schließungsanordnung
Artikel 3 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung
Artikel 10 der Verfassung
Artikel 5 Abs. 1 der Verfassung
Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz
Artikel 11 Abs. 1 Grundgesetz
Artikel 8 Grundgesetz
Artikel 13 Abs. 1 Grundgesetz
Artikel 10 Grundgesetz
Art. 14 GG
Art. 34 ThürVerf
Art. 10 Abs. 1 und 2 ThürVerf
Art. 5 Abs. 1 ThürVerf
Art. 8 ThürVerf
Art. 3 Abs. 2 ThürVerf
Art. 2 ThürVerf
Art. 2 Abs. 1 ThürVerf
Art. 21 Abs. 1 GG
Art. 44 Abs. 1 der Verfassung
Art. 100 Abs. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Nr. 4 ThürVerf
Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 47 Abs. 4 ThürVerf
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 GG
Art. 84 Abs. 1 ThürVerf
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 84 ThürVerf
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 8 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 GG
Art. 35 ThürVerf
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 103, 332
BVerfGE 128, 1
BVerfGE 113, 167
BVerfGE 119, 394
BVerfGE 79, 311
BVerfGE 110, 77
NVwZ 2023, 1000
BVerfGE 101, 1
BVerfGE 123, 39
BVerfGE 139, 19
BVerfGE 47, 46
BVerfGE 49, 89
BVerfGE 83, 130
BVerfGE 150, 1
BVerfGE 136, 69
BVerfGE 56, 1
BVerfGE 143, 38
NJW 2012, 2823
BVerwGE 142, 205
NJW 2023, 1340
BGHZ 233, 107
NVwZ 2023, 1188
BVerfGE 143, 246
BVerfGE 155, 238
NJW 2022, 1672
BVerfGE 159, 223
NVwZ 2023, 1011
BVerfGE 69, 150
BVerfGE 58, 68
BVerfGE 16, 332
BVerfGE 161, 163
BVerfGE 153, 310
BVerfGE 81, 132
BVerfGE 87, 399
BVerfGE 14, 245
BVerfGE 128, 226
BVerfGE 38, 348
NJW 1992, 2624
NVwZ 2007, 1172
BVerfGE 126, 170
IV ZR 278/01
8 U 935/14
1 BvN 1/21
2 BvK 1/00
1 BvF 2/05
2 BvF 2/01
2 BvF 4/05
1 BvR 1630/20
6 CN 1.01
3 CN 6.22
14 KN 60/22
2 BvF 1/82
1 BvR 461/03
2 BvR 676/20
3 CN 1.21
1 BvR 1073/21
1 BvR 990/20
1 D 349/20
3 CN 1.22
3 CN 4.22
3 CN 5.22
2 BvF 3/90
2 BvC 3/07
2 BvR 1322/12
1 BvL 1/75
2 BvL 8/77
1 BvR 402/87
2 BvF 1/15
2 BvL 5/17
2 BvF 1/12
2 BvL 3/77
2 BvL 1/15
3 C 16.11
2 C 319/20
3 C 54/20
20 NE 20.23
6 B 11353/20
2 B 313/20
13 B 1581/20
5 Bs 209/20
1 B 362/20
13 KN 389/20
III ZR 79/21
III ZR 41/22
1 BvR 2821/11
1 BvR 1679/17
1 S 926/20
1 BvR 1295/21
3 C 16/11
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3 R 218/20
1 BvR 781/21
3 CN 2.21
2 B 308/20
13 B 1657/20
13 B 1656/20
2 BvL 17/83
2 BvR 1067/80
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1 S 3405/20
1 S 3388/20
13 B 203/22
2 B 130/20
14 KN 35/22
2 B 327/20
1 BvL 3/18
20 NE 20.24
2 BvR 1491/87
1 BvR 88/91
1 BvR 1290/05
2 BvR 836/85
2 BvR 374/90
2 BvL 4/62
13 MN 192/20
1 BvR 699/06
2 BvL 5/74
2 BvR 2559/08