Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Teilurteil vom 2020-12-03, Aktenzeichen 26 K 19.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:1203.26K19.18.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein begünstigender Verwaltungsakt kann auch nach dessen Unanfechtbarkeit rückwirkend widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Insoweit ist regelmäßig ein Widerrufsgrund gegeben, wenn der Begünstigte Ausgaben nicht belegen kann, wenn in den Zuwendungsbescheid die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung einbezogen wurden.(Rn.38)
2. Auch kann ein Verstoß gegen einen verbindlichen Finanzierungsplan einen Widerruf begründen. Insoweit kann auch in der nicht ausdrücklich als Auflage gekennzeichneten Einbeziehung des Finanzierungsplans die Auflage gesehen werden, es zu unterlassen, höhere und andere Ausgaben zu tätigen, als die nach dem verbindlichen Gesamtergebnis Zulässigen.(Rn.39) Eine grundsätzliche Verpflichtung zur kaufmännischen Buchführung ergibt sich hingegen aus den ANBest-P nicht.(Rn.43) Jedoch besteht in der Regel die Verpflichtung, die Zuwendung wirtschaftlich und sparsam zu verwenden.(Rn.45)
3. Sind Widerrufsgründe gegeben, dann hat die Behörde Ermessen in mehrfacher Hinsicht auszuüben. Auch bei Erfüllung eines Widerrufsgrunds ist zu entscheiden, ob widerrufen werden soll. Insoweit sind auch bei Erfüllung eines Widerrufsgrunds weitere Überlegungen darauf zu richten, ob der Widerruf den ganzen Bescheid oder nur einen Teil davon erfassen soll und ob das schon für die Vergangenheit oder nur für die Zukunft gelten soll. Kaum etwas davon findet sich im Widerrufsbescheid und dem (pauschalen) Widerspruchsbescheid.(Rn.46)
4. Im Hinblick auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist in der Regel davon auszugehen, dass das Vorliegen eines Widerrufsgrunds für die Bewilligung einer Subvention im Regelfall den Widerruf nach sich zieht und hiervon nur im Ausnahmefall abgesehen werden kann. Damit ist aber nur das Einschreitensermessen nicht begründungsbedürftig. Für das Ausmaß des Widerrufs gilt das nur eingeschränkt. So drängt der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit dazu, einen Widerruf auf noch nicht abgerufene, nicht verbrauchte Zuwendungen zu beziehen, wenn der Zweck der Zuwendung nicht mehr erreicht werden kann.(Rn.47)
Der Widerrufsbescheid der Beklagten vom 20. August 2014 – Projektnummer 1...469 - in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 6. Dezember 2017 wird bezüglich 29.037,92 Euro und einer Zinsforderung für 2,08 Euro aufgehoben. Im Übrigen (Rückforderung von 2,08 Euro) wird die gegen diesen Widerrufsbescheid gerichtete Klage abgewiesen.
Der Widerrufsbescheid der Beklagten vom 23. September 2014 – Projektnummer 1...545 – in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 6. Dezember 2017 wird in Bezug auf einen Betrag in Höhe von 14.947,37 Euro aufgehoben. Im Übrigen wird die gegen diesen Widerrufsbescheid gerichtete Klage abgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist der Schlussentscheidung vorbehalten.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um eine Reihe von Bescheiden, mit denen die Beklagte eine Reihe von Zuwendungsbescheiden mit Wirkung für die Vergangenheit widerrief und verzinsliche Rückforderungen festsetzte.
Seit dem Schuljahr 2007/2008 bietet das Land Berlin mit dem Programm der vertieften Berufsorientierung (BVBO) eine Unterstützung von Schülern im Prozess der Berufsorientierung an. Die konkreten Unterstützungsleistungen in den Schulen erbringen Unternehmen wie etwa die jetzige Insolvenzschuldnerin, deren Insolvenzverwalter die Klägerin ist. Die Unternehmen erhalten dafür Zuwendungen vom Land Berlin. Dazu ist die Beklagte beliehen.
Aus der Vielzahl der Bescheide werden hier zwei herausgegriffen.
Verwaltungsvorgang 17469
Mit Datum vom 17. Juli 2012, eingegangen bei der Beklagten am 15. August 2012, stellte die F... GmbH (im folgenden GmbH), die jetzige Insolvenzschuldnerin, einen Antrag auf Gewährung einer Zuwendung in Höhe von 29.040 Euro für eine Maßnahme an der S...-Schule (10. Klassen) im Rahmen des Programms „Vertiefte Berufsorientierung für Berliner Schülerinnen und Schüler“ (BVBO). Auf dem Antrag ist die Zahl 23845 handschriftlich eingetragen. Bereits am 2. August 2012 erteilte die Beklagte der GmbH auf einen nicht in der Akte enthaltenen Antrag vom 24. Juli 2012 für die Maßnahme Nr. 23845 eine Förderzusage bis zu einer Höhe von 29.040 Euro. Das Projekt war auf den Zeitraum vom 6. August bis 31. Dezember 2012 befristet. Diese Förderzusage ersetzte die Beklagte durch Förderzusage vom 4. September 2012, die sich bei gleichem Förderbetrag auf den Zeitraum vom 6. August 2012 bis 31. August 2013 bezog. Die Beklagte ersetzte auch diese Förderzusage und kehrte mit der Förderzusage vom 15. Oktober 2012 zu ihrer ersten Förderzusage zurück. Zum Zuwendungsantrag legte die GmbH einen Finanzplan vor. Dieser wies Aufwendungen für Miete, didaktisches Material und Verbrauchsmaterial, sonstige Sachkosten, Honorare für Lehrpersonal sowie für die Buchhaltung und Gehaltsabrechnung aus.
Mit Datum vom 22. Oktober 2012, bei der Beklagten am 29. Oktober 2012 eingegangen, stellte die GmbH erneut einen Antrag für eine BVBO an der S...-Oberschule (10. Klasse) für den Zeitraum 6. August bis 31. Dezember 2012. Der Verwaltungsvorgang enthält einen Antragsprüfungsvermerk vom 25. Oktober 2012 zur Projekt- Nr. 1...469, der auf einen nicht in der Akte enthaltenen Antrag vom 12. Oktober 2012 Bezug nimmt. Danach waren verschiedene Unterlagen nachzureichen. Dem vorzeitigen Maßnahmebeginn sei mit einem (nicht in der Akte enthaltenen) Schreiben zugestimmt worden. Die ordnungsgemäße Buchführung bei der GmbH werde durch die laufende Betreuung eines namentlich genannten Steuerbüros sichergestellt. Der Finanzplan sei auf Schlüssigkeit und Angemessenheit geprüft und anerkannt worden.
Mit Zuwendungsbescheid vom 9. Oktober 2012 zur Projekt- Nr. 1...469 gewährte die Beklagte der GmbH eine Zuwendung für den Zeitraum vom 6. August 2012 bis zum 31. August 2013 bis zur Höhe von 29.040 Euro zur Durchführung der BVBO. Der Bescheid bezeichnete als Grundlage der Bewilligung die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P), die Ergänzenden Nebenbestimmungen der Beklagten, die Grundlagen zur Förderung Nr. 22c, das Rundschreiben Nr. 62/2008 vom 24. Oktober 2008 der Senatsverwaltung für Inneres und das Berliner Programm BVBO in der jeweils aktuellen Fassung. Die Zuwendung wurde als Fehlbedarfsfinanzierung bewilligt und durfte nur für die Erreichung der im Antrag vom 24. Juli 2012 benannten Projektziele eingesetzt werden. Der Finanzplan vom 13. September 2012 wurde zum Bestandteil des Bescheids und für verbindlich erklärt. Die GmbH durfte ihre Beschäftigten finanziell nicht besserstellen als vergleichbare Dienstkräfte Berlins. Nicht verbrauchte Zuwendungsmittel waren innerhalb von vier Wochen nach Beendigung des Bewilligungszeitraums zurückzuzahlen. Als Vorbehalte bezeichnete der Bescheid unter anderem, dass ein Antrag auf Eröffnung eines Insolvenzverfahrens gestellt wird oder der Zuwendungsempfänger seine Tätigkeit vorzeitig beendet, der Verwendungsnachweis für diese oder eine andere Maßnahme nicht ordnungsgemäß oder fristgemäß vorgelegt wird und die Buchführung nicht ordnungsgemäß durchgeführt wird. Weiter hieß es, dass die Fördersummen wegen eines Absinkens der Teilnehmerzahl gekürzt werden können. Eine Abweichung in Höhe bis 20 % der zum Berechnungszeitpunkt realisierten Teilnehmerqualifizierungsstunden vom geplanten Soll sollte unschädlich sein. Als weiteren Vorbehalt bezeichnete der Bescheid, dass er vorbehaltlich der laut (nicht im Verwaltungsvorgang enthaltenen) Schreiben vom 8. Oktober 2012 nachgeforderten Unterlagen ergeht. Abweichend von den Regelungen in den ANBest-P sollte der Regelverwendungsnachweis drei Monate nach Projektende erstellt und bei der Beklagten zusammen mit der Belegliste und einem Sachbericht eingereicht sein. Die Originalbelege über die Einzelzahlungen waren zunächst nicht einzureichen. Sie waren zu Prüfzwecken bis fünf Jahren nach Einreichung des Verwendungsnachweises aufzubewahren.
Mit Änderungsbescheid vom 26. Oktober 2012 gewährte die Beklagte der GmbH für den Zeitraum vom 6. August bis 31. Dezember 2012 eine Zuwendung bis zur Höhe von 29.040 Euro zur Durchführung des BVBO. Der Bescheid erklärte den Finanzplan vom 22. Oktober 2012 zum Bestandteil des Bescheids und für verbindlich. Daneben sollte der Zuwendungsbescheid vom 9. Oktober 2012 seine Gültigkeit behalten. Der Änderungsbescheid erging vorbehaltlich der laut (nicht im Verwaltungsvorgang enthaltenen) Schreiben vom 25. Oktober 2012 nachgeforderten Unterlagen.
Am 22. Mai 2013 ging bei der Beklagten ein Verwendungsnachweis der GmbH über 29.037,92 Euro ein. Dem lagen eine Liste mit Namen, ein zahlenmäßiger Nachweis der Ausgaben und ein Sachbericht für den Zeitraum 15. August bis 31. Dezember 2012 bei. Nach Auswertung des Sachberichts kam die Beklagte am 19. August 2014 zu dem Ergebnis, dass die Maßnahme, wenngleich nur mit großen Schwierigkeiten, insgesamt erfolgreich durchgeführt wurde.
Unter dem 4. August 2014 hörte die Beklagte die GmbH zur Absicht an, einen nicht näher bezeichneten Bescheid zur Projekt-Nr. 1...469 in Höhe von 29.040 Euro teilweise, rückwirkend zum 6. August 2012 zu widerrufen. Dem war eine Aufstellung einzelner Rügen nach einer Prüfung aller Unterlagen beigefügt.
Die Beklagte lehnte einen Antrag der GmbH auf Verlängerung der Äußerungsfrist ab und erließ unter dem 20. August 2014 einen Widerrufsbescheid zur Projektnummer 17469. Eingangs des Bescheids heißt es,
„nach Prüfung der uns im Rahmen der Anhörung vorgelegten Unterlagen und Würdigung ihrer Stellungnahme widerrufen wir nunmehr unseren o. g. Bescheid gemäß § 49 … VwVfG … rückwirkend zum 6. August 2012 teilweise i.H.v. 29.037,92 Euro.“
Die Zuwendungsmittel sollten spätestens nach Rechtskraft des Widerrufsbescheides erstattet werden. Der Erstattungsbetrag sollte verzinst werden. Der Widerruf sollte auf 29.040 Euro bezogen sein. Zur Begründung hieß es: Die Beträge würden nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG zurückgefordert. Zu nachfolgend genannten Beträgen hätten bei der Prüfung die Originalbelege gefehlt. Das genaue Prüfungsergebnis sei der (im Verwaltungsvorgang nicht enthaltenen) beigefügten Anlage zu entnehmen. Mit Ausgaben zu Sachkosten sowie Honorarkosten habe die GmbH gegen den verbindlichen Finanzierungsplan verstoßen. Das genaue Prüfergebnis sei der (nicht im Verwaltungsvorgang enthaltenen) beigefügten Anlage zu entnehmen. Bestimmte Ausgaben hätten nicht als zuwendungsfähig anerkannt werden können. Auch insoweit verweist der Bescheid auf nicht im Verwaltungsvorgang enthaltene Anlagen.
Verwaltungsvorgang 1...545
Mit Datum vom 17. Juli 2012 beantragte die GmbH eine Zuwendung i.H.v. 29.920 Euro für Maßnahmen im Rahmen der BVBO am H...-Gymnasium (10. Klassen) in der Zeit vom 20. August 2012 bis 31. August 2013. Mit Datum vom 12. Oktober 2012 wiederholte die GmbH diesen Antrag mit einer abweichenden Aufteilung der Zuwendung für die Haushaltsjahre 2012 und 2013. Unter dem 1. August 2012 erteilte die Beklagte der GmbH zur Maßnahmennummer 23758 unter Bezug auf einen (im Verwaltungsvorgang nicht enthaltenen) Antrag vom 24. Juli 2012 eine Förderzusage bis zu einer Höhe von 29.920 Euro für ein Projekt im Zeitraum vom 20. August bis 31. Dezember 2012. Diese Förderzusage änderte die Beklagte in Bezug auf einen Zeitraum vom 20. August 2012 bis 31. August 2013 mit Förderzusage vom 22. Oktober 2012. Unter dem 14. August 2012, bei der Beklagten am 14. September 2012 eingegangen, beantragte die Klägerin zur Projektnummer 20007249 erneut eine Zuwendung für Maßnahmen zur BVBO im H...-Gymnasium (10. Klasse) im Zeitraum vom 20. August 2012 bis 31. August 2013. Unter dem 19. März 2013, bei der Beklagten am 22. März 2013 eingegangen, beantragte die GmbH zur Projektnummer 1...545 eine Zuwendung für Maßnahmen zur BVBO am H...-Gymnasium (10. Klasse) in der Zeit vom 20. August 2012 bis 31. August 2013. Der Verwaltungsvorgang enthält einen Finanzplan zur Projektnummer 20 007 249 vom 9. November 2012. Ein Antragsprüfungsvermerk vom 13. November 2012 hielt fest, dass dem vorzeitigen Maßnahmebeginn mit (im Verwaltungsvorgang nicht enthaltenem) Schreiben vom 22. Oktober 2012 zugestimmt worden sei. Er bezeichnete verschiedene Unterlagen als nachzureichen und sah die ordnungsgemäße Buchführung durch die laufende Betreuung eines namentlich genannten Steuerbüros als sichergestellt an.
Mit Zuwendungsbescheid vom 14. November 2012 zur Projektnummer 1...545 gewährte die Beklagte der GmbH auf ihren (nicht im Verwaltungsvorgang enthaltenen) Antrag vom 24. Juli 2012 eine Zuwendung für den Zeitraum vom 20. August 2012 bis zum 31. August 2013 bis zur Höhe von 29.920 Euro zur Durchführung der BVBO. Der Bescheid bezeichnete als Grundlage der Bewilligung die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P), die Ergänzenden Nebenbestimmungen der Beklagten, die Grundlagen zur Förderung Nr. 22c, das Rundschreiben Nr. 62/2008 vom 24. Oktober 2008 der Senatsverwaltung für Inneres und das Berliner Programm BVBO in der jeweils aktuellen Fassung. Die Zuwendung wurde als Fehlbedarfsfinanzierung bewilligt und durfte nur für die Erreichung der im Antrag vom 24. Juli 2012 benannten Projektziele eingesetzt werden. Der Finanzplan vom 9. November 2012 wurde zum Bestandteil des Bescheids und für verbindlich erklärt. Die GmbH durfte ihre Beschäftigten finanziell nicht besserstellen als vergleichbare Dienstkräfte Berlins. Nicht verbrauchte Zuwendungsmittel waren innerhalb von vier Wochen nach Beendigung des Bewilligungszeitraums zurückzuzahlen. Als Vorbehalte bezeichnete der Bescheid unter anderem, dass ein Antrag auf Eröffnung eines Insolvenzverfahrens gestellt wird oder der Zuwendungsempfänger seine Tätigkeit vorzeitig beendet, der Verwendungsnachweis für diese oder eine andere Maßnahme nicht ordnungsgemäß oder fristgemäß vorgelegt wird und die Buchführung nicht ordnungsgemäß durchgeführt wird. Weiter hieß es, dass die Fördersummen wegen eines Absinkens der Teilnehmerzahl gekürzt werden können. Eine Abweichung in Höhe bis 20 % der zum Berechnungszeitpunkt realisierten Teilnehmerqualifizierungsstunden vom geplanten Soll sollte unschädlich sein.
Am 18. Dezember 2013 ging bei der Beklagten ein Verwendungsnachweis der GmbH zur Projektnummer 1...545 ein nebst einem zahlenmäßigen Nachweis von Ausgaben in Höhe von 14.947,37 Euro, einer Namensliste und einem Sachbericht für den Zeitraum 6. August 2012 bis 31. August 2013.
Die Beklagte erließ unter dem 23. September 2014 einen Widerrufsbescheid zur Projektnummer 1...545. Eingangs des Bescheids heißt es,
„aufgrund Ihrer Beantragung auf Eröffnung eines Insolvenzverfahrens vom 18.08.2014 … widerrufen wir nunmehr unseren o.g. Bescheid gemäß § 49 Verwaltungsverfahrensgesetz … rückwirkend zum 20. August 2012 in Höhe von 29.920,00 Euro.“
Die Zuwendungsmittel i.H.v. 14.947,37 Euro sollten spätestens nach Rechtskraft des Widerrufsbescheides erstattet werden. Der Erstattungsbetrag sollte verzinst werden. Der Widerruf sollte auf 14.947,37 Euro bezogen sein. Zur Begründung hieß es: Der Zuwendungsbescheid stehe unter dem ausdrücklichen Widerrufsvorbehalt für den Fall, dass ein Antrag auf Eröffnung eines Insolvenzverfahrens gestellt wird. Dieser Fall sei hier eingetreten und somit der Widerruf geboten. Die Zuwendung sei nach § 49 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zu erstatten. Dabei handle es sich um eine auflösende Bedingung gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG, nach der die Bewilligung bei Eintritt eines im Zuwendungsbescheid zu bestimmenden Ereignisses unwirksam werde.
Die GmbH stellte am 15. August 2014 ihre Betriebstätigkeit ein und mit Antrag vom gleichen Tag, der beim Insolvenzgericht am 18. August 2014 einging, einen Insolvenzantrag.
Gegen die genannten Widerrufsbescheide erhob die GmbH jeweils Widerspruch. Die Beklagte half den Widersprüchen nicht ab und legte sie mit einem erläuternden Text zur Zusammenarbeit mit der GmbH der Widerspruchsbehörde vor. Mit einem Widerspruchsbescheid vom 6. Dezember 2017 wies die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales sämtliche noch offenen Widersprüche zurück. Zur Begründung übernahm sie den Text der Beklagten und erklärte, es habe keine andere Möglichkeit bestanden, als nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens die Zuwendungsbescheide zu widerrufen.
Die Klägerin hat am 11. Januar 2018 Klage erhoben und begehrt die Aufhebung aller Widerrufsbescheide in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 6. Dezember 2017. Sie macht geltend: Sie habe die geförderten Maßnahmen durchgeführt und korrekt abgerechnet. Wegen der weiteren Einzelheiten ihres Vorbringens wird auf die Schriftsätze vom 14. Mai 2018 (Bd. I Bl. 43 bis 81 d. A.), vom 13. September 2019 (Bd. I Bl. 118 bis 134 d. A.) und vom 18. November 2020 (Bd. II Bl. 188 bis 201 d. A.) verwiesen.
Die Klägerin beantragt zunächst,
die Widerrufsbescheide der Beklagten vom 20. August 2014 - Projektnummer 1...469 – und vom 23. September 2014 – Projektnummer 1...545 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 6. Dezember 2017 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt die angegriffenen Bescheide, sieht Widerrufsgründe erfüllt und hält ihre Entscheidung für ermessensfehlerfrei. Wegen der weiteren Einzelheiten ihres Vorbringens wird auf die Schriftsätze vom 28. Februar 2019 (Bd. I Bl. 95 bis 107 d. A.), vom 28. Januar 2020 (Bd. I Bl. 163 bis 167 d. A.) und vom 27. November 2020 (Bd. II Bl. 220 bis 227 d.A.) Bezug genommen.
Im Erörterungstermin am 3. Dezember 2020 haben sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt, dass der Berichterstatter anstelle der Kammer ohne mündliche Verhandlung ein Teilurteil zu den im Erörterungstermin erörterten Bescheiden erlässt.

Entscheidungsgründe:
Über den erörterten Teil der Klage darf infolge des Einverständnisses der Beteiligten der Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO). Die Zulässigkeit eines Teilurteils ergibt sich aus § 110 VwGO. Die Erörterung hat ergeben, dass die Klage bezüglich der beiden Widerrufsbescheide entscheidungsreif ist.
Die Klage ist bezüglich der beiden Widerrufsbescheide überwiegend begründet, weil sie teilweise rechtswidrig sind und die Klägerin in ihrem durch die Zuwendungsbescheide begründeten Recht verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
A. Der Widerrufsbescheid der Beklagten vom 20. August 2014 – Projektnummer 1...469 - in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 6. Dezember 2017 ist bezüglich 29.037,92 Euro und einer Zinsforderung für 2,08 Euro rechtswidrig, im Übrigen (Rückforderung von 2,08 Euro) rechtmäßig.
Unschädlich ist, dass entgegen der Angabe im Entscheidungssatz des Widerrufsbescheids ein konkreter Bescheid „oben“ nicht genannt ist. Denn wie der Erörterungstermin bestätigt hat, ist auch aus Sicht der Klägerin nicht fraglich, dass damit der Bescheid der Beklagten vom 9. Oktober 2012 in Gestalt ihres Änderungsbescheids vom 26. Oktober 2012 zur Projektnummer 1...469 gemeint ist, mit dem sie der GmbH eine Zuwendung von bis zu 29.040 Euro gewährte.
Unklar ist, welche Regelung der Bescheid traf. Denn im Eingangssatz heißt es, dass der o.g. Bescheid rückwirkend zum 6. August 2012 teilweise in Höhe von 20.037,92 Euro widerrufen wird. Demgegenüber heißt es auf Seite 2 oben des Bescheids:
„Der Widerruf ist in der Höhe wie folgt begründet:
29.037,92 € Verstoß gegen Auflagen (§ 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG)
2,08 € Minderausgaben (§ 49a Abs. 1 VwVfG)
29.040,00 €“
Das lässt sich – auch das hat der Erörterungstermin ergeben - nur dahin verstehen, dass der Zuwendungsbescheid insgesamt beseitigt werden soll.
I.1. Die Beklagte stützt den Widerruf auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG (mit § 1 Abs. 1 VwVfG Bln). Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.
a. Es stellt einen Widerrufsgrund dar, Ausgaben nicht belegen zu können. Denn der Zuwendungsbescheid bezog die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) in den Bescheid ein. Diese schreiben dem Zuwendungsempfänger unter Nr. 6 ein bestimmtes Tun zum Nachweis der Verwendung vor (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Dazu zählt nicht nur der zahlenmäßige Nachweis von Einnahmen und Ausgaben in zeitlicher Folge und voneinander getrennt entsprechend der Gliederung des Finanzierungsplans in Gestalt einer Belegliste (Nr. 6.2.2 ANBest-P), sondern auch das Sammeln und Aufbewahren von Belegen mit den im Geschäftsverkehr üblichen Angaben und Anlagen (Nr. 6.4 ANBest-P).
Die Beklagte rügt einen Verstoß der GmbH gegen den verbindlichen Finanz-(ierungs-)- plan. In der nicht ausdrücklich als Auflage gekennzeichneten Einbeziehung des Finanzierungsplans wird man die Auflage sehen können, es zu unterlassen, höhere und andere Ausgaben zu tätigen, als die nach dem (nach 1.2 ANBest-P) verbindlichen Gesamtergebnis zulässigen.
Indes zeigt der Widerrufsbescheid (ohne die nicht vorgelegten Anlagen) einen Verstoß dagegen nicht auf.
Die Rüge, dass zu allen abgerechneten Regiekräften keine selbsterklärenden Verteilerschlüssel vorlagen, ist weder mit dem Finanzierungsplan noch mit Nr. 1.2 ANBest-P in Zusammenhang zu bringen. Nach der Erörterung auch dieses Punktes lässt sich nicht feststellen, dass sich die Anforderung eines selbsterklärenden Verteilerschlüssel aus einer der anderen in den Bescheid einbezogenen, im Verwaltungsvorgang aber nicht enthaltenen Unterlagen ergibt.
Gleiches gilt für die „Überprüfung der Mietkosten aufgrund der fehlenden Raumaufteilung nach Quadratmetern mit entsprechender Personenbenennung, des fehlenden Grundrisses und des nicht nachvollziehbaren Verteilerschlüssels“ und die abgerechneten Gemeinkosten.
Nach dem Erörterungstermin ist nicht feststellbar, dass die GmbH aufgrund des Zuwendungsbescheids zu einer kaufmännischen Buchführung verpflichtet war. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) sind in Nr. 6.5 ANBest-P nur in Bezug auf das Aufnahme- und Wiedergabeverfahren für die Aufbewahrung von Belegen mittels Bild- und Datenträgern geregelt. Hingegen schreibt Nr. 6.2.2 ANBest-P eine von den GoB abweichende Gestaltung des zahlenmäßigen Nachweises vor. Zwar war die GmbH als Formkaufmann ohnehin zur Buchführung nach den GoB verpflichtet (§§ 6 Abs. 1, 238 Abs. 1 HGB). Doch stellen diese Vorgaben keine Auflagen im Sinne der §§ 36 Abs. 2 Nr. 4, 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG dar. Überdies kennen die GoB kein Vier-Augen-Prinzip und erfordern den Vermerk „sachlich und rechnerisch richtig“ nicht. Das Fehlen eines Kassenbuchs mag zwar einen Verstoß gegen die GoB darstellen, nicht aber gegen die Nachweispflicht nach Nr. 6 ANBest-P.
Verfehlt rügt die Beklagte einen Verstoß der GmbH gegen eine Pflicht zur Reduzierung der Zuwendung bzw. Mitteilung von für die Bewilligung der Zuwendung wesentlichen Umständen. Beides lässt sich mit der Verbindlichkeit des Finanzierungsplans nicht begründen. Woher die Pflicht sonst rühren soll und wodurch die Zuwendung reduziert werden sollte bzw. was die GmbH (nach Nr. 5 ANBest-P) hätte mitteilen müssen, hat sich im Erörterungstermin nicht feststellen lassen.
Jedenfalls durch Nr. 1.1 ANBest-P kann man die GmbH dazu verpflichtet ansehen, die Zuwendung wirtschaftlich und sparsam zu verwenden. Ein Verstoß dagegen wäre ein Widerrufsgrund. Diesen kann man auch auf die nicht verbrauchten 2,08 Euro beziehen.
b. Sind Widerrufsgründe gegeben, dann hat die Behörde Ermessen in mehrfacher Hinsicht auszuüben. Auch bei Erfüllung eines Widerrufsgrunds ist zu entscheiden, ob widerrufen werden soll. Wie die Klägerin zutreffend geltend macht, sind auch bei Erfüllung eines Widerrufsgrunds weitere Überlegungen darauf zu richten, ob der Widerruf den ganzen Bescheid oder nur einen Teil davon erfassen soll und ob das schon für die Vergangenheit oder nur für die Zukunft gelten soll. Kaum etwas davon findet sich im Widerrufsbescheid und dem (pauschalen) Widerspruchsbescheid.
Ausführungen dazu können aber entbehrlich sein. So ist im Hinblick auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit davon auszugehen, dass das Vorliegen eines Widerrufsgrunds für die Bewilligung einer Subvention im Regelfall den Widerruf nach sich zieht und hiervon nur im Ausnahmefall abgesehen werden kann (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Juni 2019 – BVerwG 10 C 2.18 -, Rn. 20). Damit ist aber nur das Einschreitensermessen nicht begründungsbedürftig. Für das Ausmaß des Widerrufs gilt das nur eingeschränkt. So drängt der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit dazu, einen Widerruf auf noch nicht abgerufene, nicht verbrauchte Zuwendungen zu beziehen, wenn der Zweck der Zuwendung nicht mehr erreicht werden kann. Damit ist gegen den Widerruf in Bezug auf die 2,08 Euro nichts einzuwenden, auch wenn er auf den Projektbeginn zurückwirkt. Denn ein schützenswertes Interesse der GmbH daran ist nicht erkennbar.
Hinsichtlich der von der GmbH abgerechneten Ausgaben fehlt indes die gebotene Ermessensbetätigung. Steht etwa fest, dass Honorarkräfte in einem bestimmten Umfang zweckgerecht tätig waren, dann kann der Zuwendungsbescheid insoweit nicht ganz mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden, wenn nur unklar ist, ob sie die nötige Qualifikation für eine höhere Vergütung haben. Anders mag es beim Fehlen von Belegen liegen. Doch lässt sich den Akten dazu nichts Genaues entnehmen. Ob der Fehler tatsächlich vorliegt oder die nötigen Belege irgendwo vorhanden sind, ist für die Überprüfung des Widerrufsbescheids belanglos. Dieser Ermessensfehler (§ 114 Satz 1 VwGO) führt zur teilweisen Rechtswidrigkeit des Bescheids.
Erfolglos beruft sich die Beklagte auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. September 1990 – 22 B 90.609 – (NVwZ-RR 1991, 451). In Bezug auf eine nicht voll erfüllte Bindungsfrist führte das Gericht aus, dass die Zeitdauer zweckentsprechender Verwendung eines Zuschusses abwägungsrelevant sei, aber nicht notwendig nur zu einem teilweisen Widerruf führe. Abgesehen davon, dass hier der Zweck der Zuwendung (Durchführung der BVBO) voll erreicht wurde, fehlt hier überhaupt die Abwägung.
Nicht anders steht es mit dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 13. Juni 2002 – 12 A 693/99 -, NVwZ-RR 2003, 803. Dort konnte der Kläger keine Unterlagen vorlegen, die die Ausgaben für den geförderten Arbeitslosentreff belegen, und es gab auch keine andere Möglichkeit, die Verwendung der zugewendeten Mittel aufzuklären (a.a.O. Seite 804 zu d). Hier fehlen nicht sämtliche Belege, sondern die Beklagte meint – ausgehend von selbstgesetzten Erwartungen an die Buchführung – die inhaltliche Prüfung der Belege sei ausgeschlossen. Zudem räumt die Beklagte ein, nicht alle Belege (Anwesenheitslisten) überprüft zu haben.
Das von der Beklagten herangezogene Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. Februar 2016 – 1 A 677/13 – entspricht der hier vertretenen Auffassung, dass ein vollständiger Widerruf ermessensfehlerhaft ist, wenn ein Auflagenverstoß allein die Art und Weise der Rechnungslegung betrifft, das Projekt hingegen zweckentsprechend durchgeführt worden ist (Juris Rn. 81).
Folgenlos macht die Beklagte geltend, sie habe ihr Ermessen fehlerfrei erkannt und ausgeübt, wie sich an den Sätzen zeige „Demgegenüber haben Sie kein schwerwiegendes Interesse Ihrerseits in der Anhörung geltend gemacht. Insoweit kann im Ergebnis der Ermessensausübung nicht auf eine Rückforderung verzichtet werden.“ Das ist eine hohle Phrase. Abgesehen davon, dass die Beklagte sich auf eine Verlängerung der Anhörungsfrist nicht einließ, liegt das schwerwiegende Interesse daran, zur Zweckerreichung ausgegebenes Geld nicht zurückzahlen zu müssen, auf der Hand. Auch die übrigen Sätze sind ergebnisorientierte Textbausteine ohne Bezug zum Fall.
2. Ob der Widerruf auch auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG hätte gestützt werden können, wie die Beklagte nun geltend macht, ist unwichtig, weil sie ihn darauf nicht gestützt hat. Der Austausch der Ermächtigungsgrundlage stellt nicht nur die nach § 114 Satz 2 VwGO zulässige Ergänzung von Ermessenserwägungen dar.
II. Die Rückforderung von 2,08 Euro gründet auf § 49a Abs. 1 VwVfG.
III. Die Zinsforderung bezüglich der 2,08 Euro ist rechtswidrig, weil ihr keine Ermessensentscheidung nach § 49a Abs. 3 Satz 2 oder Abs. 4 VwVfG voranging (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11. Mai 2016 – BVerwG 10 C 8.15 -, NVwZ 2016, 1577, und Beschluss vom 31. Juli 2018 – BVerwG 10 B 2.18 -). Dazu bestand hier Anlass, weil die Beklagte die Zinsberechnung mit dem 29. Januar 2013 beginnt. Das mag zwar der erste Tag nach Ablauf der vierwöchigen Frist zur Rückzahlung nicht verbrauchter Mittel sein. Doch kontrastiert das mit der dreimonatigen Frist für den Verwendungsnachweis. Es drängt sich nicht auf, dass bereits vor der Erstellung des Verwendungsnachweises für die GmbH erkennbar gewesen sein muss, dass sie einen Überschuss von 2,08 Euro hatte.
B. Der Widerrufsbescheid der Beklagten vom 23. September 2014 – Projektnummer 1...545 – in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 6. Dezember 2017 ist in Bezug auf 14.947,37 Euro rechtswidrig, im Übrigen aber nicht zu beanstanden.
Unschädlich ist nach der Erörterung auch hier, dass entgegen der Angabe im Entscheidungssatz des Widerrufsbescheids ein konkreter Bescheid „oben“ nicht genannt ist. Denn auch aus Sicht der Klägerin ist nicht fraglich, dass damit der Bescheid der Beklagten vom 14. November 2012 zur Projektnummer 1...545 gemeint ist, mit dem sie der GmbH eine Zuwendung von bis zu 29.920 Euro gewährte.
Auslegungsbedürftig ist indes, welche Regelung der Widerrufsbescheid vom 23. September 2014 traf. Ist eingangs von einem auf den 20. August 2012 rückwirkenden Widerruf in Höhe von 29.920 Euro die Rede, heißt es auf Seite nur noch, dass der Widerruf in Höhe von 14.947,37 Euro mit den §§ 49, 49a VwVfG „Antrag auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens“ begründet wird. In Zusammenschau mit der verfehlten (vgl. Bundesverwaltungsgericht, vom 16. Juni 2015 – BVerwG 10 C 15.14 -, BVerwGE 152, 211 = NVwZ 2015, 1764 sowie Beschluss vom 31. Juli 2017 – BVerwG 10 B 26.16 -) Berufung auf eine auflösende Bedingung und dem angeführten Insolvenzverfahren ist der Regelungsgehalt des Widerrufsbescheids – wie der Erörterungstermin bestätigend ergeben hat - dahin zu verstehen, dass der Bescheid der Beklagten vom 14. November 2012 zur Projektnummer 1...545 vollständig beseitigt werden sollte.
I. 1. Die Beklagte stützt den Widerruf unausgesprochen auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG (mit § 1 Abs. 1 VwVfG Bln). Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Zwar wird man den bloßen Verweis auf die Möglichkeit des Widerrufs im Falle eines Antrags auf Eröffnung eines Insolvenzverfahrens als einen Vorbehalt des Widerrufs im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG verstehen müssen. Doch berechtigte das nur zu einem Widerruf mit Wirkung für die Zukunft. Der Widerrufsbescheid vom 23. September 2014 soll aber rückwirkend zum 20. August 2012 gelten.
2. Mit Blick auf seine Begründung lässt sich der Widerruf auch an § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG (mit § 1 Abs. 1 VwVfG Bln) messen, wenngleich die Bescheide die Norm nicht genau benennen. Sie bezieht sich auf rechtmäßige Verwaltungsakte, die eine einmalige oder laufende Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewähren. Der Zuwendungsbescheid vom 14. November 2012 zur Projektnummer 1...545 ist ein solcher Verwaltungsakt, da er eine Geldleistung für die Durchführung der BVBO gewährte. Seine ursprüngliche Rechtmäßigkeit steht nicht in Frage.
Ein solcher Bescheid kann nach § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden.
a. Der erste Widerrufsgrund besteht darin, dass die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Für den bis zum Abschluss des Projekts am 31. August 2013 nicht verbrauchten Differenzbetrag zwischen 14.947,37 Euro und dem maximalen Zuwendungsbetrag von 29.920 Euro trifft das aus mehreren Gründen zu. Das Projekt ist beendet, der Zeitraum ist verstrichen und die GmbH hat ihre auf die BVBO gerichtete Tätigkeit im Zuge des im Bescheid angeführten Antrags auf Eröffnung eines Insolvenzverfahrens eingestellt. Die ungenauen Formulierungen des Widerrufsbescheids lassen sich zwanglos dahin verstehen, dass die Beklagte ihn auf diese Erwägung stützt.
Für die Aufwendungen in Höhe von 14.947,37 Euro ist dieser Widerrufsgrund hingegen nicht erfüllt. Denn die GmbH führte die geplante BVBO im vorgegebenen Zeitraum durch. Daran änderten der Insolvenzantrag und die Einstellung der Betriebstätigkeit nichts.
b. Der zweite Widerrufsgrund besteht darin, dass mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Unter einer Auflage versteht § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Hier sei unterstellt, dass man den Widerrufsvorbehalt „Antrag auf Eröffnung eines Insolvenzverfahrens“ auch als Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG mit dem Inhalt ansehen muss, dass der GmbH aufgegeben wurde, so zu wirtschaften, dass sie keinen Antrag auf Eröffnung eines Insolvenzverfahrens stellen muss.
c. Sind Widerrufsgründe gegeben, dann hat die Behörde Ermessen in mehrfacher Hinsicht auszuüben. Dazu wird auf die Ausführungen vorstehend zu A.I.1.b verwiesen. Danach kann anders als beim Einschreitensermessen das Ausmaß des Widerrufs begründungsbedürftig sein. Allerdings drängt der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit dazu, einen Widerruf auf noch nicht abgerufene, nicht verbrauchte Zuwendungen zu beziehen, wenn der Zweck der Zuwendung nicht mehr erreicht werden kann. So liegt es im Falle eines im Insolvenzverfahren befindlichen Unternehmens, das seine auf den Zuwendungszweck gerichtete Betriebstätigkeit eingestellt hat (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14. März 2018 – BVerwG 10 C 1.17 -, NVwZ 2019, 80 [81 Rn. 19 und 24]). Mit dieser Erwägung ist der Widerruf in Bezug auf den bis zum Abschluss des Projekts am 31. August 2013 nicht verbrauchten Differenzbetrag zwischen 14.947,37 Euro und dem maximalen Zuwendungsbetrag von 29.920 Euro ermessensfehlerfrei, zumal da ein schutzwürdiges Interesse der GmbH am Fortbestand dieses Teils des Bescheids nicht erkennbar ist. Denn die GmbH könnte das Geld nicht für einen anderen Zweck verwenden.
Anders verhält es sich in Bezug auf die abgerechneten 14.947,37 Euro. In einem sozialen Staat (Art. 20 Abs. 1 GG) kann der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht bedeuten, dass der Staat von Unternehmern gegen die Zusage einer ihre Aufwendungen deckenden Zuwendung Leistungen erbringen lässt, an denen er interessiert ist, und die Unternehmer dann auf den notwendigen Aufwendungen für die zweckgerechte Leistungserbringung sitzen lässt. Das drängt dazu, sich im Einzelnen mit den geltend gemachten Aufwendungen zu befassen. Das unterließ die Beklagte.
Dieser Ermessensfehler (§ 114 Satz 1 VwGO) führt zur teilweisen Rechtswidrigkeit des Bescheids und seiner Teilaufhebung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Ein Nachschieben von Ermessenserwägungen (§ 114 Satz 2 VwGO) in Bezug auf die geltend gemachten Aufwendungen ist ausgeschlossen, weil dadurch nur eine Ergänzung bereits angestellter Erwägungen möglich ist, nicht aber die erstmalige Ausübung von Ermessen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Dezember 2011 – BVerwG 1 C 14.10 -, NVwZ 2012, 698 [699 Rn. 11 und 700 Rn. 18]).
II. Mit der teilweisen Aufhebung des Widerrufsbescheids behält umgekehrt der Zuwendungsbescheid im nicht widerrufenen Teil seine Gültigkeit. Das führt aber nicht zu einem unbedingten Zahlungsanspruch der GmbH, sondern kann – wie erörtert – zu einem von den konkreten Gegebenheiten abhängigen Zahlungsanspruch führen, der mit einem Schlussbescheid (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. November 2011 – BVerwG 3 C 7.09 -, BVerwGE 135, 238 = NVwZ 2010, 643 [644 Rn. 14]) festgesetzt werden könnte.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 49, 49a VwVfG
§ 49 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 110 VwGO
§ 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG
§ 49 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49a Abs. 1 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 6 Abs. 1, 238 Abs. 1 HGB
§ 36 Abs. 2 Nr. 4, 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 49a Abs. 3 Satz 2 oder Abs. 4 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG
Art. 20 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1991, 451
NVwZ-RR 2003, 803
NVwZ 2016, 1577
BVerwGE 152, 211
NVwZ 2015, 1764
NVwZ 2019, 80
NVwZ 2012, 698
BVerwGE 135, 238
NVwZ 2010, 643
10 C 2.18
22 B 90.60
12 A 693/99
1 A 677/13
10 C 8.15
10 B 2.18
10 C 15.14
10 B 26.16
10 C 1.17
1 C 14.10
3 C 7.09