Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-16, Aktenzeichen 7 A 696/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:1016.7A696.07.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Stilllegung von Bauarbeiten und die Versiegelung der Baustelle auf ihrem Grundstück S. Straße 3 in C. H. (Gemarkung H. , Flur 14, Flurstücke 84, 307, 310). Das Grundstück ist zum Teil mit einem seit Jahren ungenutzten Wohn- und Geschäftshaus bebaut.
Mit Bauantrag vom 20. Dezember 1994 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung zum Umbau und zur Erweiterung des Gebäudes sowie zur Errichtung eines Neubaus. Nach dem Bauschein und den Bauvorlagen plant die Klägerin die Schaffung von Restaurants, Büroreinheiten und Wohnräumen in einem Gebäudekomplex, der aus dem umgebauten Wohn- und Geschäftshaus sowie einem neu zu errichtenden Gebäude bestehen soll.
Mit Bescheid vom 14. November 1996 erteilte der Beklagte die begehrte Baugenehmigung. Auf Antrag der Klägerin wurde die Baugenehmigung mit Bescheid vom 11. November 1998 zunächst um ein Jahr und mit Bescheid vom 24. November 1999 um ein weiteres Jahr bis zum 14. November 2000 verlängert.
Die Klägerin zeigte unter dem 12. November 2000 den Baubeginn für den 13. November 2000 an. Mit Schreiben vom 16. Juli 2002 stellte der Beklagte gegenüber der Klägerin fest, dass die Baugenehmigung vom 14. November 1996 nach § 77 BauO NRW erloschen sei, weil die bislang auf dem Grundstück durchgeführten Arbeiten allein der Sanierung des Altbestandes gedient hätten, nicht aber im Zusammenhang mit dem geplanten Neubau stünden. Bauarbeiten in Ausübung der Baugenehmigung hätten nicht stattgefunden.
Die Klägerin antwortete unter dem 19. August 2002, aus der Baugenehmigung gehe klar hervor, dass an dem in das Bauvorhaben einbezogenen Altbau gravierende Veränderungen vorgenommen werden müssten, um die Baugenehmigung zu verwirklichen. Sie habe mit den Baumaßnahmen im Jahre 2000 begonnen und diese kontinuierlich fortgeführt. Zu keinem Zeitpunkt seien Baumaßnahmen für ein Jahr unterbrochen worden. Hierzu verweise sie auf die tabellarische Aufstellung aller Arbeiten.
Der Beklagte erwiderte unter dem 26. August 2002, er revidiere aufgrund der vorgelegten Auflistung seine mit Schreiben vom 16. Juli 2002 getroffene Entscheidung; die Baugenehmigung vom 14. November 1996 sei nicht erloschen. Zugleich bat er die Klägerin, den Baufortschritt weiterhin zu dokumentieren, damit der Fortgang der Arbeiten auch zukünftig nachgewiesen werden könne.
Nachdem der Beklagte anlässlich mehrerer Ortsbesichtigungen keine Bautätigkeit auf dem Grundstück der Klägerin erkennen konnte, stellte er mit Schreiben vom 16. Juli 2003 gegenüber der Klägerin - erneut - fest, dass die Baugenehmigung vom 14. November 1996 erloschen sei. Die Bauausführung sei seit über einem Jahr unterbrochen. Bauarbeiten hätte die Klägerin nur für die Zeit bis zum 28. Juni 2002 nachgewiesen; seit diesem Zeitpunkt habe sich bis zum 7. Juli 2003 keine Bautätigkeit feststellen lassen.
Anlässlich einer weiteren Ortsbesichtigung am 23. Juli 2003 bemerkte ein Mitarbeiter des Beklagten, dass weitere Arbeiten auf dem Baugrundstück erfolgt waren. Am 24. Juli 2003 wurde die Baustelle durch den Mitarbeiter des Beklagten stillgelegt und mittels eines entsprechenden Sperrschildes versiegelt. Mit Schreiben vom selben Tage führte der Beklagte aus, er setze zum 24. Juli 2003 die sofortige Stilllegung der Bauarbeiten in Form der Versiegelung fest und bestätige diese Maßnahme schriftlich.
Die Klägerin erwiderte unter demselben Datum, dass sie Kenntnis von der am Vormittag erfolgten Stilllegung erhalten habe; auch sei ihr das Schreiben vom 16. Juli 2003 über die Feststellung, dass die Baugenehmigung erloschen sei, erst am heutigen Tage zugegangen. Rein vorsorglich lege sie Rechtsmittel gegen eventuelle Ordnungsverfügungen ein. Zur Begründung führte sie aus, es habe keine Bauunterbrechungen gegeben, vielmehr sei kontinuierlich gearbeitet worden. Unter dem 21. August 2003, bei dem Beklagten am selben Tage eingegangen, ergänzte die Klägerin, sie lege Rechtsmittel gegen das Schreiben vom 16. Juli 2003 ein, und unter dem 28. August 2003 legte die Klägerin Widerspruch gegen das Schreiben des Beklagten vom 24. Juli 2003 ein.
Der Beklagte wies die Klägerin unter dem 21. Oktober 2003 darauf hin, die Mitteilung, dass die Baugenehmigung erloschen sei, sei kein Verwaltungsakt.
Mit Schreiben vom 28. Januar 2004 legte die Klägerin dar, welche Arbeiten zu welcher Zeit auf dem Grundstück verrichtet worden seien. Auch wenn sie unter dem 19. August 2002 nur Arbeiten bis zum 28. Juni 2002 belegt habe, bedeute dies nicht, dass nach dem 28. Juni 2002 keine Arbeiten vorgenommen worden seien. Vielmehr sei vom 15. Juli 2002 bis 13. August 2002 die Kelleraußenwand durch Vorsetzen einer Stahlbetonwand nach statischen Vorgaben gesichert worden, auch seien neue Kellerfensteröffnungen und eine Außenwandisolierung angebracht worden, zudem habe eine Wiederverfüllung der Baugrube und Verdichtung stattgefunden. Vom 2. bis 20. Dezember 2002 sei die Entkernung der Dachgeschosswohnung erfolgt, vom 13. Januar 2003 bis zum 6. März 2003 habe die Rest- Entkernung des Dachgeschosses und die Entkernung des 2. Obergeschosses stattgefunden. Vom 8. Juli 2003 bis 23. Juli 2003 seien noch vorhandene Kellerreste abgerissen worden, die Wand zum Nachbarhaus sei unterfangen und die Grenzwand abgebrochen worden, der Aushub und die Erstellung der neuen Wand ab Kellersohle sei erfolgt. Die vorstehend geschilderten Entkernungs- und Abrissarbeiten im Altbau zeigten, dass sie ein vollwertig in sich saniertes Haus in Umsetzung der zugrundeliegenden Baugenehmigung zerstört habe. Hierzu verweist sie auf anliegende Rechnungen und Lichtbilder.
Der Landrat des S1. -C1. Kreises wies den Widerspruch der Klägerin vom 28. August 2003 gegen die Stilllegung des Bauvorhabens in Form der Versiegelung mit Widerspruchsbescheid vom 3. März 2005 zurück. Die formelle Illegalität von Bauarbeiten rechtfertige regelmäßig die Stilllegung im Wege des Sofortvollzugs. Die Baugenehmigung vom 14. November 1996 sei erloschen, weil es seit dem 28. Juni 2002 keine Arbeiten in Ausführung der Baugenehmigung gegeben habe. Die von der Klägerin mitgeteilten Arbeiten ab Juli 2002 seien nicht geeignet gewesen, das mit Bescheid vom 14. November 1996 genehmigte Vorhaben fortzuführen. Sicherungs-, Vorbereitungs- oder Sanierungsarbeiten seien keine ernsthafte Fortführung der Bauarbeiten. Das Erlöschen der Baugenehmigung sei gesetzlich geregelt, so dass es nicht darauf ankomme, wann die Klägerin Kenntnis von dem Schreiben des Beklagten vom 16. Juli 2003 erlangt habe.
Die Klägerin hat am 2. April 2005 Klage erhoben und in Ergänzung ihres Vorbringens im Widerspruchsverfahren ausgeführt, der Altbau sei im 2. Obergeschoss und im Dachgeschoss bezugsfertig auf gehobenem Standard gewesen. Im Zuge der Abrissarbeiten sei der komplette Deckenaufbau entfernt worden einschließlich Gipskartonplatten, Wärmedämmung und Innenwänden. Diese Materialen hätten umweltgerecht entsorgt werden müssen. Zudem habe ein vorhandener Abfluss/Sinkkasten im Altbau entfernt werden und die Entwässerung zum geplanten Neubau verlegt werden müssen. Dies sei ohne Unterfangung der Außenwand zum Nachbargebäude nicht möglich gewesen. Auch die in der Statik vorgesehene Betonstütze im Übergangsbereich zwischen Alt- und Neubau erfordere die Unterfangung der Außenwand. Schließlich sei die Jahresfrist des § 77 BauO NRW falsch berechnet worden. Aus dem vom Beklagten genannten Zeitraum vom 28. Juni 2002 bis 7. Juli 2003 müsse der Zeitraum der Stilllegung vom 16. Juli 2002 bis 26. August 2002 herausgerechnet werden, denn in diesem Zeitraum sei ihr jeglicher Weiterbau rechtlich untersagt gewesen.
Die Klägerin hat beantragt,
die Stilllegung durch den Beklagten vom 24. Juli 2003 und den Widerspruchsbescheid des Landrates des S1. -C1. -Kreises vom
3. März 2005 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat darauf verwiesen, bereits die Anzeige des Baubeginns einen Tag vor Ablauf der Baugenehmigung zeige, dass einem Erlöschen der Baugenehmigung habe entgegengewirkt werden sollen. Sein Schreiben vom 16. Juli 2002 sei kein Verwaltungsakt. Selbst wenn man aber das Schreiben vom 26. August 2002 rechtlich als Rücknahme der Bauunterbrechung vom 16. Juli 2002 einstufe, sei zu berücksichtigen, dass die von der Klägerin angeführten Arbeiten am 28. Juni 2002 endeten und eine Bauunterbrechung eingetreten sei.
Das Verwaltungsgericht Köln hat die Klage mit Urteil vom 9. Januar 2007 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Beklagte habe zu Recht die Baustelle versiegelt, weil die durch die Klägerin begonnenen Aus- und Umbauarbeiten durch Errichtung einer Stützmauer zum Nachbargrundstück baurechtlich nicht genehmigt gewesen seien. Die Baugenehmigung vom 14. November 1996 sei erloschen, weil eine mindestens einjährige Unterbrechung der Bauarbeiten vorliege. Die von der Klägerin behaupteten Bauarbeiten (Unterfangungs- und Entkernungsarbeiten, Errichtung neuer Stahlbetonwände im Altbau) seien nicht in Ausnutzung der erteilten Baugenehmigung erfolgt. Jedenfalls nach Beendigung der Abrissarbeiten im November 2001 bis zur Errichtung der Stützwand zur Nachbargrenze im Juli 2003 hätten keine Bauarbeiten in Ausführung der Baugenehmigung stattgefunden. Die unter dem 26. August 2002 erklärte Aufhebung des Bauverbots führe nicht zu einer Verkürzung der Frist, denn mit ihr sei nicht die Erklärung verbunden, eine künftige Stilllegung werde nicht mehr auf vor dem 28. Juni 2002 liegende Umstände gestützt. Selbst wenn man hierin aber eine Zusicherung sehe, wäre diese in der mündlichen Verhandlung wieder zurückgenommen worden.
Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 21. September 2007 die Berufung zugelassen. Die Klägerin hat rechtzeitig einen Berufungsantrag gestellt und diesen begründet. Sie führt aus, sie habe im November 2000 mit den Ausschachtungsarbeiten begonnen; bis November 2001 sei der Anbau abgerissen worden, ebenso seien nicht tragende Innenwände entsorgt worden. Im November und Dezember 2001 seien Unterfangungsarbeiten am Altbau durchgeführt worden; Maurerarbeiten und weitere Unterfangungsarbeiten seien bis Juni 2002 erfolgt. Im Juni 2002 habe sie dann aufgrund des Schreibens des Beklagten sämtliche Bauarbeiten vorübergehend einstellen müssen. Weitere Arbeiten in Ausführung der Baugenehmigung seien - wie sie bereits mit Schreiben vom 28. Januar 2004 dargelegt habe - die Anbringung neuer Kellerfensteröffnungen und der Außenisolierung sowie die Wiederverfüllung der Baugrube im Juli und August 2003, die Entkernung der Dachgeschosswohnung von Dezember 2002 bis März 2003, und die Errichtung der neuen Wand zum Nachbargebäude im Juli 2003. Dies habe der Beklagte zum Anlass genommen, die Baustelle zu versiegeln, obwohl die Baugenehmigung nicht erloschen sei. Insbesondere seien die Unterfangungsarbeiten in Ausführung der Baugenehmigung erfolgt und in der Statik vollständig ausgewiesen. Dies habe sie mit Schreiben vom 19. August 2002 dargelegt. Der Beklagte hätte daraufhin unter dem 26. August 2002 erklärt, dass die Baugenehmigung nicht erloschen sei. Auch sei sie nicht aufgefordert worden, für die Unterfangungsarbeiten einen eigenen Bauantrag zu stellen. Der Beklagte sei von seiner ursprünglichen Forderung, die Unterfangungsarbeiten erforderten eine eigenständige Genehmigung, abgerückt und habe telefonisch bestätigt, dass eine eigene Statik für die Unterfangung nicht erforderlich sei. Des Weiteren seien auch die Entkernungsarbeiten im Dachgeschoss in Ausführung der Baugenehmigung erfolgt. Die vorgelegten Abrechnungen der bauausführenden Unternehmen belegten die entsprechenden Tätigkeiten.
Das Verwaltungsgericht habe verkannt, welche Bedeutung der Mitteilung des Beklagten vom 16. Juli 2002 zukomme. Sie, die Klägerin, habe sogar nach Ansicht des Beklagten Bauarbeiten bis zum 28. Juni 2002 nachgewiesen, und in der Zeit vom 16. Juli 2002 bis zum 26. August 2002 habe ein Bauverbot bestanden, so dass sie an der Ausnutzung der Baugenehmigung gehindert gewesen sei. Demnach habe die Jahresfrist bereits rein rechnerisch nicht am 16. Juli 2003 abgelaufen sein können. Darüber hinaus sei das Schreiben vom 26. August 2002 ein feststellender Verwaltungsakt, den der Beklagte auch nicht in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zurückgenommen habe. Dem Protokoll der mündlichen Verhandlung lasse sich eine derartige Erklärung nicht entnehmen; es treffe auch nicht zu, dass die Vertreter des Beklagten im Verhandlungstermin eine entsprechende Äußerung getätigt haben. Eine Rücknahme scheitere zudem an der Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG. Die mündliche Verhandlung am 12. Dezember 2006 habe weit über ein Jahr nach Einreichung der Klage und ihrer Begründung stattgefunden.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Schlussantrag erster Instanz zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Über das Vorbringen in der I. Instanz hinaus merkt er an, dass eine Beurteilung, ob Bauarbeiten der Durchführung eines Bauvorhabens dienten oder nicht, im Einzelfall erst im Nachhinein möglich sei. Vorbereitende Arbeiten könnten erforderlich sein und anerkannt werden, wenn sie sich in einer Rückschau als solche bestätigten, nicht aber, wenn sie sich mangels zeitlicher Verbundenheit mit weiteren Arbeiten als isolierte Maßnahmen darstellten. Eine Aussage, dass Bauarbeiten bis zum 28. Juni 2002 anerkannt worden seien, habe er in seinem Schreiben nicht gemacht. Unterfangungsarbeiten seien nicht Bestandteil der Baugenehmigung; der ausdrückliche Hinweis der Bauaufsicht auf eine Baugenehmigungspflicht der Unterfangungsarbeiten finde sich in den Bauakten. Dass auf einen Bauantrag verzichtet worden sei, könne nicht als Beweis herangezogen werden, dass die Baugenehmigung diese Arbeiten mit eingeschlossen habe. Die Klägerin hätte die Unterfangungsarbeiten zudem gesondert in der Baubeschreibung auflisten können. Auch die Unterlagen über die Statik enthielten keine Hinweise auf Unterfangungsarbeiten. Die Unterfangungsarbeiten hingen zudem allein mit den Kanalbauarbeiten in der S. Straße zusammen. Schließlich sei es nicht nachvollziehbar, dass ein Dachstuhl, der abgerissen werden solle, zuvor entkernt werde.
Der Berichterstatter des Senats hat das Baugrundstück in Augenschein genommen. Hinsichtlich des Ergebnisses der Ortsbesichtigung wird auf das Protokoll vom 27. Mai 2008 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten konnte der Senat gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Stilllegung der Bauarbeiten auf dem Grundstück der Klägerin durch unmittelbaren Zwang in Form der Versiegelung der Baustelle durch den Beklagten am 24. Juli 2003, schriftlich bestätigt durch Schreiben vom selben Tage, sowie der Widerspruchsbescheid des Landrates des S1. -C1. -Kreises vom 3. März 2005 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Versiegelung ist § 55 Abs. 2 VwVG NRW. Nach dieser Vorschrift ist die Versiegelung als Vollstreckungsmaßnahme rechtmäßig, wenn sie zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig war und die Behörde innerhalb ihrer Befugnisse gehandelt hat. Unter den Voraussetzungen des § 55 Abs. 2 VwVG NRW bedarf es weder einer vorausgehenden Stilllegungsverfügung noch der Androhung eines Zwangsmittels noch seiner Festsetzung (vgl. §§ 55 Abs. 2, 63 Abs. 1 Satz 5, 64 VwVG NRW). Ob der Beklagte jedenfalls die Stilllegung am 24. Juli 2003 mündlich angeordnet hat, bedarf keiner näheren Aufklärung, da er rechtsfehlerfrei von den Voraussetzungen des § 55 Abs. 2 VwVG ausgegangen ist.
Ob es sich bei der Anwendung von Verwaltungszwang in Form des Sofortvollzugs um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW handelt oder um eine Zwangsmaßnahme ohne Verwaltungsaktsqualität, kann dahinstehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. November 1993 - 10 B 360/93 -, BRS 55 Nr. 207.
Denn ungeachtet der Verwaltungsaktsqualität sind gemäß § 18 Abs. 2 BVwVG gegen die Anwendung von Zwangsmitteln ohne vorausgehenden Verwaltungsakt die Rechtsmittel zulässig, die gegen Verwaltungsakte allgemein gegeben sind. Jedenfalls in entsprechender Anwendung dieser Vorschrift für landesrechtliche Vollstreckungsmaßnahmen kann damit die Aufhebung der Versiegelung wegen Rechtswidrigkeit begehrt werden. Die mit Schreiben vom 24. Juli 2003 bestätigte Stilllegung und Versiegelung ist dagegen ungeachtet der Bezeichnung als Bescheid und der Beifügung der Rechtsmittelbelehrung kein Verwaltungsakt, sondern dient allein Beweiszwecken.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. April 1999
- 7 B 697/99 - und vom 25. November 1993
- 10 B 360/93 -, a.a.O., m.w.N..
Der Beklagte als zuständige Bauaufsichtsbehörde handelte innerhalb seiner Befugnisse.
Gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW haben die Bauaufsichtsbehörden darüber zu wachen, dass u.a. bei der Errichtung baulicher Anlagen die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. In Wahrnehmung dieser Aufgaben haben sie nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (§ 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW). Dies beinhaltet die Befugnis, gegen formell illegal errichtete bauliche Anlagen einzuschreiten und die Fortführung genehmigungspflichtiger Bauarbeiten zu untersagen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. September 2005 - 7 A 3706/03 -, juris, und vom 14. September 2001 - 7 A 620/00 -, BRS 64 Nr. 163.
Die hier von der Klägerin ins Werk gesetzten Arbeiten - Erstellung einer neuen Wand zum Nachbargrundstück - waren im Zeitpunkt der Stilllegung in Form der Versiegelung formell illegal. Die Arbeiten waren von der der Klägerin unter dem 14. November 1996 erteilten Baugenehmigung nicht gedeckt.
Auf Grund der zweimaligen Verlängerung galt die Baugenehmigung bis zum 14. November 2000. Unbestritten hat die Klägerin auch bis zum 14. November 2000 mit der Ausführung des Bauvorhabens begonnen. Die Klägerin hat jedoch ab dem 29. Juni 2002 für einen über ein Jahr andauernden Zeitraum keinerlei Bautätigkeiten in Ausführung der Baugenehmigung vornehmen lassen mit der Folge, dass die Baugenehmigung erloschen ist (vgl. § 77 Abs. 1 BauO NRW). Insoweit kann dahinstehen, ob der Beklagte mit Schreiben vom 26. August 2002 gegenüber der Klägerin eine Zusage gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG gemacht hat, eine etwaige künftige Stilllegung der Baustelle nicht mehr auf Umstände zu stützen, die vor dem 29. Juni 2002 liegen, und ob diese Zusage in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zurückgenommen worden ist.
Die Baugenehmigung der Klägerin ist nach Maßgabe des § 77 Abs. 1 BauO NRW wegen der Unterbrechung der Bauausführung für ein Jahr erloschen, weil die Klägerin in der Zeit nach dem 28. Juni 2002 bis jedenfalls zum 7. Juli 2003 keine Bauarbeiten in Ausführung der Baugenehmigung vorgenommen hat. Der Beklagte hat hierauf mit seinem Schreiben vom 16. Juli 2003 zutreffend verwiesen.
Der Beginn oder - hier - die Fortsetzung der Bauausführung setzt ein tatsächliches Handeln des Bauherrn voraus. Insoweit muss eine bauliche Tätigkeit erfolgen, die in einem unmittelbaren, objektiven und nicht lediglich aus der Sicht des Bauherrn bestehenden Zusammenhang mit dem genehmigten Bauvorhaben steht. Ein Ausführungsbeginn oder die Fortsetzung von Bauarbeiten liegt mithin nur dann vor, wenn Bauarbeiten stattfinden, die in Ausnutzung der erteilten Baugenehmigung erfolgen und der Errichtung des genehmigten Vorhabens dienen. Durch einen Vergleich des Bauscheins, der genehmigten Bauzeichnungen und etwaiger sonstiger genehmigter Anlagen mit der vom Bauherrn in Angriff genommenen baulichen Tätigkeit lässt sich objektiv feststellen, ob dieser mit der Ausführung des Vorhabens, so wie es genehmigt wurde, begonnen hat.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. September 2005 - 7 A 3706/03 -, a.a.O., und vom 6. März 1979
- VII A 240/77 -, BRS 35 Nr. 166; vgl. auch Gädtke/Temme/Heintz/Czepuck, BauO NRW,
11. Auflage 2008, § 77 Rnr. 8 sowie Boeddinghaus/ Hahn/Schulte, BauO NRW, Stand Juni 2008, § 77 Rnr. 9 f..
Nicht ausreichend ist es, wenn überhaupt Arbeiten auf dem Baugrundstück getätigt werden, die aus Sicht des Bauherrn in irgendeinem Zusammenhang mit dem Bauvorhaben stehen. Bloße Vorbereitungs- oder Sicherungsmaßnahmen oder die Durchführung nicht genehmigungspflichtiger Bauarbeiten genügen ebenfalls nicht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. November 1998
- 11 A 6375/96 -, juris; OVG Saarland, Urteil vom 3. Dezember 1982 - 2 R 182/81 -, BRS 39, Nr. 220; zu zögerlichen und stückwerkhaften Baumaßnahmen auch OVG Berlin- Brandenburg, Beschluss vom 21. Oktober 2005 - 2 S 104.05 -, BRS 69 Nr. 155.
Die von der Klägerin dargelegten Arbeiten für die Zeit nach dem 28. Juni 2002 stellen bloße Vorbereitungs- und Sicherungsarbeiten bzw. nicht genehmigungspflichtige Sanierungsarbeiten dar, sind aber nicht in Ausnutzung der erteilten Baugenehmigung erfolgt.
Nach den Angaben der Klägerin fanden in diesem Zeitraum nur in zwei Zeitabschnitten bauliche Tätigkeiten auf dem Grundstück statt, und zwar vom 15. Juli bis 13. August 2002 und vom 2. Dezember 2002 bis 6. März 2003 (hier mit einer Unterbrechung zum Jahreswechsel vom 21. Dezember 2002 bis 12. Januar 2003).
In der Zeit vom 15. Juli 2002 bis 13. August 2002 sei die Kelleraußenwand durch Vorsetzen einer Stahlbetonwand nach statischen Vorgaben gesichert worden, auch seien neue Kellerfensteröffnungen und eine Außenwandisolierung angebracht worden, zudem habe eine Wiederverfüllung der Baugrube und eine Verdichtung stattgefunden. Außerdem sei ein vorhandener Abfluss/Sinkkasten entfernt und die Entwässerung zum geplanten Neubau verlegt worden; hierzu habe ein Aushub für die Entwässerungsgrundleitungen durchgeführt werden müssen. Dies sei ohne vorherige Unterfangungsarbeiten nicht möglich gewesen.
Die so beschriebenen Unterfangungsarbeiten stellen sich jedoch nach den vorliegenden Bauvorlagen lediglich als Arbeiten zur Abstützung der vorhandenen Kellerwände des Altbaus dar. In den genehmigten Bauvorlagen ist nur der Bestand des Altbaus eingezeichnet. Maßnahmen, die der Standsicherheit des Altbaus durch Errichtung einer Vorsatzwand dienen sollen, sind dagegen nicht verzeichnet. Auch findet sich kein Hinweis auf Unterfangungsarbeiten oder gar eine zweite vorgesetzte Außenwand um den Altbau herum - sei es an der Rückwand, seitlich zum Nachbarhaus oder zur S2. Straße hin. Dass in den Schnittzeichnungen Fundamente des Neubaus zu erkennen sind, sagt nichts
über Unterfangungsarbeiten am Altbau aus. Die Baubeschreibung gibt gleichfalls für die Unterfangungsarbeiten nichts her. Die von der Klägerin mit Schreiben vom 28. Januar 2004 erwähnte Stahlbetonwand ist nach den von ihr vorgelegten Lichtbildern eine zur S2. Straße hin ausgerichtete Wand. Eine solche zusätzliche Wand sehen die Bauzeichnungen - wie oben ausgeführt - gerade nicht vor. Soweit sich die Klägerin auf den Grundriss Untergeschoss beruft und die im hinteren Bereich des Altbaus zur Nachbargrenze eingezeichnete zweischalige Wand, so folgt aus dem Schnitt C-C, dass es sich hierbei um eine vorhandene Wand handelt, die in der Höhe reduziert werden soll. Mit der Errichtung der neuen Wand zur Nachbargrenze ist erst nach dem hier maßgeblichen Zeitraum, und zwar ab dem 8. Juli 2003 begonnen worden.
Die von der Klägerin geschilderten Unterfangungsarbeiten sind damit allein Sicherungsmaßnahmen, welche angeblich der Vorbereitung der nach der Baugenehmigung geplanten Einbeziehung des Altbaus in den Neubau dienen sollen, aber keine Baumaßnahmen in Ausführung der hier maßgeblichen Baugenehmigung darstellen.
Auf die Statik kommt es ungeachtet der Frage nicht an, ob ihr etwas für die von dem Beklagten bestrittene Behauptung der Klägerin, in der Statik seien sämtliche Unterfangungen vollständig ausgewiesen, entnommen werden kann. Selbst wenn die statischen Berechnungen von der Notwendigkeit entsprechender Unterfangungen - u.a. für die Errichtung einer Betonstütze - ausgegangen wären, wäre dies kein Anlass, abweichend von den genehmigten Entwurfsplänen zu bauen. Bei der Bauausführung darf von genehmigten Entwurfsplänen selbst dann nicht abgewichen werden, wenn der geprüften statischen Berechnung eine von den genehmigten Entwurfsplänen abweichende Bauausführung zu Grunde gelegen hätte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Februar 2004 - 7 A 1422/04 -.
Schließlich wird gemäß § 72 Abs. 7 BauO NRW (in der hier maßgeblichen Fassung vom 7. März 1995, GV. NRW. S. 218 - BauO 1995) vermutet, dass die bauaufsichtlichen Anforderungen insoweit erfüllt sind, wenn die Bauherrin Bescheinigungen eines staatlich anerkannten Sachverständigen - auch über die Prüfung der Standsicherheitsnachweise - vorlegt. Dass der Beklagte damit den Inhalt der Bescheinigungen überprüft und sich zu eigen macht, ist angesichts der gesetzlichen Regelung gerade nicht der Fall. § 72 Abs. 7 Satz 4 BauO 1995 sieht vor, dass die Bauaufsichtsbehörde nicht zu einer Überprüfung des Inhalts der Bescheinigungen verpflichtet ist. Dass der Architekt der Klägerin und ein Mitarbeiter des Beklagten ausweislich eines Vermerks in den Verwaltungsakten (BA 3, S. 147) festgestellt haben, für die Unterfangungsarbeiten sei kein Bauantrag erforderlich, ändert nichts daran, dass diese Arbeiten als Sicherungs- und Vorbereitungsmaßnahmen nicht in Ausführung der hier maßgeblichen Baugenehmigung erfolgt sind, weil diese keine Unterfangung (durch Einfügen von Mauerwerk oder Errichtung einer Vorsatzwand) vorgesehen hat.
Auch die Bezugnahme der Klägerin auf die Erstellung eines Kanalanschlusses im Juli 2002 führt nicht dazu, dass die in diesem Zusammenhang angeblich erfolgten Unterfangungsarbeiten eine Bautätigkeit in Ausnutzung der Baugenehmigung sind. Nach der Klagebegründung wurde im Frühjahr/Sommer 2002 ein neuer städtischer Kanal in der S2. Straße verlegt, und im Zuge dieser Arbeiten wurde nach den Angaben der Klägerin die Notwendigkeit von Unterfangungsarbeiten für die Kellerwände des Altbaus erkannt. Diese Arbeiten dienten damit nur der Sicherung des Altbaubestandes. Die Baugenehmigung aus dem Jahre 1996 konnte sich hierzu - folgt man den Ausführungen der Klägerin - überhaupt nicht verhalten.
Der Aushub im Zusammenhang mit der Ausführung der Entwässerung und die diesbezüglichen Unterfangungsarbeiten dienten ebenfalls nicht der Verwirklichung der Baugenehmigung. Denn die Baugenehmigung sieht keine Veränderung der Grundstücksentwässerung vor, vielmehr ist in der von der Baugenehmigung umfassten Baubeschreibung die Grundstücksentwässerung als "vorhanden" angegeben. Ob sich die Klägerin dann später in ihrem (von ihr als "Entwässerungsgenehmigung" bezeichneten) Antrag auf Anschluss an die öffentliche Kanalisation entschieden haben sollte, den Schmutzwasserkanalanschluss neu zu erstellen (worauf die Baubeschreibung vom 20. August 1996 hindeuten könnte), ist daher für die Frage der Verwirklichung der Baugenehmigung ohne Belang.
Die Schaffung von Fensteröffnungen und die Außenwandisolierung sowie die Wiederverfüllung der Baugrube sind gleichfalls keine Bautätigkeiten, die in Ausführung der Baugenehmigung erfolgten. Die Außenisolierung vorhandener Kellerwände oder solcher Vorsatzwände, die die Baugenehmigung nicht vorsieht, ist eine bloße Sanierungsmaßnahme und dient jedenfalls nicht der Umsetzung der Baugenehmigung. Kellerfensteröffnungen und die Anbringung von Lichtschächten sehen die Bauvorlagen nicht vor; die Wiederverfüllung ist der bloße Abschluss von Vorbereitungs- bzw. Sicherungsmaßnahmen.
Die von der Klägerin vorgelegten Rechnungen (BA 7 "Anlage 8") belegen nur, dass in der Zeit vom 15. bis 25. Juli 2002 und ab dem 9. Juli 2003 die Bauunternehmung S3. auf dem Grundstück gearbeitet hat, und dass die Firma J. die Arbeiten für die Außenabdichtung und die Lichtschachtmontage bis zum 10. August 2002 abgeschlossen hatte. Dass eines der Unternehmen bauliche Maßnahmen zur Verwirklichung des genehmigten Vorhabens durchgeführt hat, ergibt sich aus den Rechnungen nicht.
Soweit die Klägerin als weiteren Zeitabschnitt auf die Entkernung des 2. Obergeschosses und des Dachgeschosses vom 2. Dezember 2002 bis zum 6. März 2003 (mit Unterbrechung zum Jahreswechsel) verweist, hat sie damit gleichfalls keine Baumaßnahmen beschrieben, die in Ausführung der Baugenehmigung erfolgt sind. Die Entkernungsarbeiten - hier Entfernung von Wärmedämmung und Gipskartonplatten sowie von nicht tragenden Innenwänden - sind keine Maßnahmen, die der Baugenehmigung zugeordnet werden können, sondern bloße Vorbereitungsarbeiten. Die eigentliche Baumaßnahme umfasst u.a. die Errichtung eines neuen Daches. Hierfür bedurfte es keiner Entkernung und Freilegung einer Balkendecke. Diese Tätigkeiten lassen den Bezug zur Baugenehmigung
- Errichtung einer neuen Betondecke und eines neuen Dachstuhls - nicht erkennen. Anhaltspunkte dafür, dass die Gipskartonplatten oder die Wärmedämmung aus besonders gesundheitsgefährdendem Material bestehen und einer eigenständigen Entsorgung - und damit vorheriger Entfernung aus dem Dach - bedurft hätten, liegen nicht vor. Schließlich folgt aus Sinn und Zweck des § 77 BauO NRW, dass diese Arbeiten nicht als Maßnahmen zur Umsetzung der Baugenehmigung angesehen werden können. Die zeitliche Befristung einer Baugenehmigung steht mit Art. 14 GG in Einklang und ist das Ergebnis einer sachgerechten Abwägung privater und öffentlicher Interessen. Die gesetzliche Frist will dem Bauherrn eine angemessene Zeit einräumen, um sein Vorhaben ohne Rücksicht auf die materielle Rechtslage verwirklichen zu können. Andererseits besteht ein berechtigtes öffentliches Interesse daran, nach einer angemessenen Zeit die
Übereinstimmung von nicht zu Ende geführten Vorhaben mit den bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsanforderungen erneut zu prüfen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 1991
- 4 CB 6.91 -, BRS 52 Nr. 152.
Die Vorschrift zielt darauf ab, ein Bauvorhaben durch zeitliche Vorgaben seiner Verwirklichung näher zu bringen. Die Entstehung von Bautorsi soll verhindert werden. Die Vorgehensweise der Klägerin, über einen Zeitraum von mehreren Jahren Arbeiten für die Umsetzung der Baugenehmigung unerheblichen Ausmaßes am Altbau vornehmen zu lassen, ohne dass absehbar mit Arbeiten zur Errichtung des Neubaus begonnen wird, führt genau zu dieser Entwicklung und war bereits mehrfach Anlass von Beschwerden von Passanten und Kommunalpolitikern über den zögerlichen Baufortschritt.
Hat die Klägerin somit in der Zeit vom 29. Juni 2002 bis zum 7. Juli 2003 keinerlei Bauarbeiten in Ausführung der Baugenehmigung durchführen lassen, war die Bauausführung ein Jahr unterbrochen und ist die Baugenehmigung erloschen. Ob es sich bei den Arbeiten an der Grenze zum Nachbarhaus, die nach den Angaben der Klägerin vom 8. bis zum 23. Juli 2003 erfolgt sind, um solche in Ausführung der Baugenehmigung gehandelt hat, ist deshalb nicht mehr von Belang. Insbesondere kann dahinstehen, ob die von der Klägerin errichtete Wand, die Anlass für die Stilllegung der Bauarbeiten war, als neue Stützwand erforderlich war, um die Kelleraußenwand, die nach den Bauvorlagen in der Höhe reduziert werden musste, zu stabilisieren (vgl. Grundriss Untergeschoss und Schnitt C-C).
Dem Erlöschen der Baugenehmigung steht auch nicht entgegen, dass der Klägerin mit Schreiben vom 16. Juli 2002 jegliche Bautätigkeit untersagt worden sei. Das Schreiben bewirkt keine Hemmung der Jahresfrist.
Eine Hemmung des Ablaufs der Geltungsdauer einer Baugenehmigung kommt dann in Betracht, wenn der Bauherr gehindert worden ist, die Bauarbeiten fristgerecht aufzunehmen. Insoweit ist anerkannt, dass der Ablauf der Jahresfrist gehemmt ist, wenn und solange der Bauherr durch Umstände, die nicht in seiner Person liegen, gehindert wird, die genehmigte Maßnahme zu beginnen. Dies ist dann der Fall, wenn der Bauherr auf Grund eines hoheitlichen Eingriffs - z.B. Stilllegung der Bauarbeiten - die Baugenehmigung nicht ausnutzen kann.
- VII A 240/77 -, a.a.O..
Ein solcher hoheitlicher Eingriff lag hier bis zum 7. Juli 2003 nicht vor. Insbesondere lässt sich dem Schreiben des Beklagten vom 16. Juli 2002 nicht etwa entnehmen, dass der Beklagte - als sachlich und örtlich zuständige Bauaufsichtsbehörde - an diesem Tag der Klägerin gegenüber eine Stilllegung oder Untersagung von Bauarbeiten ausgesprochen hat. Aus dem Inhalt des Schreibens folgt vielmehr eindeutig, dass der Beklagte auf die Rechtslage hingewiesen hat, die sich ohne Umsetzungsakt aus § 77 Abs. 1 BauO NRW ergibt und der Klägerin, die bereits zwei Verlängerungsanträge gestellt hatte, nicht unbekannt gewesen sein dürfte.
Einem hoheitlichen Eingriff im genannten Sinne kann es zwar gleichstehen, wenn anderweitige Einwirkungen erfolgen, die es für den Bauherren unzumutbar machen, die Bauarbeiten zu beginnen oder fortzuführen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. September 2005
- 7 A 3706/03 -, a.a.O.; Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Stand Juni 2008, § 77 Rnr. 12; dazu, dass eine Errichtung und Inbetriebnahme des von der Baugenehmigung erfassten Vorhabens "wirtschaftlich unzumutbar" sein muss, vgl. auch: Niedersächsisches OVG, Urteil vom 18. April 1985 - 1 A 114/82 -, BRS 44 Nr. 151.
Ein vergleichbarer Fall ist hier nicht gegeben. Der angekündigte oder sich sonst wie abzeichnende und unmittelbar folgende Erlass einer Stilllegungsverfügung war dem Schreiben des Beklagten vom 16. Juli 2002 gleichfalls nicht zu entnehmen. Das Schreiben veranlasste die Klägerin nur, dem Beklagten die ihrer Ansicht nach innerhalb des maßgeblichen Zeitraums in Ausführung der Baugenehmigung erfolgten Arbeiten zu dokumentieren und zu erfragen, ob diese als ausreichend angesehen werden. Anderweitige Einwirkungen, die es für die Klägerin unzumutbar gemacht hätten, die Bauarbeiten fortzuführen, zeichneten sich durch das Schreiben nicht ab. Die Ansicht des Beklagten, dass ein Weiterbau formell illegal wäre und eine Stilllegung zur Folge hätte, begründet allein keine unzumutbare Situation. Denn der Klägerin musste sich aufdrängen, der Ansicht des Beklagten durch Nachweis der zwischenzeitlichen Bauarbeiten zu begegnen. Dass die Klägerin im weiteren Verlauf von dem Beklagten im August 2002 im Hinblick auf die zögerliche Bauausführung gebeten wurde, die Baufortschritte zu dokumentieren, bestätigt zudem, dass dem Schreiben vom 16. Juli 2002 über die Wiedergabe der aus Sicht des Beklagten zunächst zutreffenden Rechtslage hinaus keine weitere Bedeutung zugemessen werden konnte, sondern der Beklagte vielmehr an dem Weiterbau und der Realisierung des Vorhabens großes Interesse hatte.
In der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist gegen die Ermessensausübung des Beklagten bei der Stilllegung der Bauarbeiten nichts zu erinnern. Dass die formelle Illegalität eines Vorhabens zur Sicherung der formalen Ordnungsfunktion des Baugenehmigungsverfahrens regelmäßig eine sofort vollziehbare Stilllegung oder Nutzungsuntersagung rechtfertigt, entspricht der ständigen Spruchpraxis der Bausenate des beschließenden Gerichts.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Oktober 2005 - 10 B 1394/05 -, BRS 69 Nr. 188, vom
12. Januar 2000 - 7 B 11/00 -, vom 27. Dezember 1999 - 7 B 2016/99 -, BRS 63 Nr. 215, und vom 25. Juni 1987 - 7 B 1183/87 -.
Die Versiegelung der Baustelle war zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr auch notwendig (vgl. § 55 Abs. 2 VwVG NRW). Die - illegale - Bauausführung war nach den Feststellungen des Beklagten im Gange, obwohl er davon ausgehen durfte, dass die Klägerin Kenntnis von dem Erlöschen der Baugenehmigung hatte. In einem solchen Fall, in dem die Baubehörde von der vorsätzlichen Missachtung der behördlichen Feststellungen zur fehlenden Baugenehmigung ausgehen muss, liegt es im öffentlichen Interesse, zur Sicherung der Ordnungsfunktion des formellen Baurechts eine effektive Form der Verwaltungsvollstreckung zu wählen, die weiteres Bauen ohne die erforderliche Genehmigung mit hoher Wahrscheinlichkeit ausschließt.
Ausnahmsweise scheidet eine Stilllegungsverfügung trotz formeller Illegalität lediglich dann aus, wenn ein Bauantrag gestellt worden ist und das Vorhaben nach Auffassung der zuständigen Bauaufsichtsbehörde genehmigungsfähig ist. In derartigen Fällen, in denen die Behörde die in der formellen Illegalität liegende Störung durch sofortige Erteilung der Baugenehmigung beseitigen könnte, wäre der Erlass einer Stilllegungsverfügung unverhältnismäßig und damit rechtswidrig. Die Voraussetzungen einer solchen Ausnahmegestaltung sind offenkundig nicht gegeben. Auch kann sich die Klägerin nicht auf Vertrauensschutz berufen. Selbst wenn die Klägerin den Schreiben des Beklagten vom 26. August 2002 und 16. Juli 2003 hätte entnehmen können, dass die von ihr dokumentierten Baumaßnahmen bis zum 28. Juni 2002 aus Sicht des Beklagten in Ausführung der Baugenehmigung erfolgt seien, hätte dies keine Auswirkungen auf die nach diesem Zeitpunkt durchgeführten Bautätigkeiten. Diese werden von den benannten Schreiben nicht erfasst. Für den Beklagten bestand daher kein Anlass, von den vorstehenden Maßgaben abzuweichen und sein Ermessen anders auszuüben als in den sonstigen Fällen illegaler Baumaßnahmen, in denen die Stilllegung regelmäßig geboten ist, zumal die Klägerin mit dem Erlöschen der Baugenehmigung rechnen musste.
Die Stillegung der Bauarbeiten durch unmittelbaren Zwang in Form der Versiegelung ist auch verhältnismäßig. Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin das Schreiben des Beklagten vom 16. Juli 2003, mit dem die Klägerin über das Erlöschen der Baugenehmigung informiert wurde, erst am 24. Juli 2003 gegen Mittag und damit zeitlich nach der Versiegelung der Baustelle am selben Tage erhalten haben will. Nach § 77 Abs. 1 BauO NRW tritt als gesetzliche Folge ein Erlöschen der Baugenehmigung ein, wenn u.a. die Bauausführung ein Jahr unterbrochen worden ist. Die Vorschrift sieht keinen weiteren Umsetzungsakt wie etwa in Form eines feststellenden Verwaltungsaktes vor, die Baugenehmigung erlischt vielmehr kraft Gesetzes. Ob der Beklagte die Klägerin als Bauherrin schriftlich über die Rechtslage informiert oder nicht, ändert daher an der Rechtslage nichts.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 2, 63 Abs. 1 Satz 5, 64 VwVG NRW
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO
§ 77 BauO NRW
§ 167 VwGO
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 55 Abs. 2 VwVG NRW
§ 55 Abs. 2 VwVG
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 18 Abs. 2 BVwVG
§ 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 77 Abs. 1 BauO NRW
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 72 Abs. 7 BauO NRW
§ 72 Abs. 7 Satz 4
BauO
§ 77 Abs. 1 BauO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 B 360/93
7 B 697/99
7 A 3706/03
7 A 620/00
VII A 240/77
11 A 6375/96
2 R 182/81
2 S 104.05
7 A 1422/04
4 CB 6.91
1 A 114/82
10 B 1394/05
7 B 11/00
7 B 2016/99
7 B 1183/87