Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-11-16, Aktenzeichen 9 K 16285/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:1116.9K16285.17.00

Tenor:
Die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin (hier die T. B. GmbH) begehrt mit dem vorliegenden Verfahren unbefristete glücksspielrechtliche Erlaubnisse für die von ihr in der N. Straße 00 in C. H. betriebenen drei Spielhallen.
Daneben betreibt die Klägerin bzw. die T. GmbH & Co. KG in C. H. noch drei weitere Spielhallen in der C1. Straße 000/000. Die Erlaubnisse für diese Spielhallen sind Gegenstand der Verfahren 9 K 16288/17 und 16289/17.
Die Klägerin ist als Komplementärgesellschafterin der T. GmbH & Co.KG die persönlich haftende Gesellschafterin. Die T. GmbH & Co. KG hat ebenfalls mit dem Ziel des Erhalts unbefristeter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für den Standort N. Straße 00 Klage erhoben (9 K 16286/17).
Der T. GmbH & Co. KG wurde mit Bescheid der Beklagten vom 8. März 2010 für alle drei Spielhallen am Standort N. Straße 00 gemäß § 33i Abs. 1 Gewerbeordnung (GewO) unbefristete Erlaubnisse erteilt, in der jeweiligen Räumlichkeit eine Automatenspielhalle auf der Grundlage der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung – SpielV) unter Aufstellung von bis zu 8 Geldspielgeräten zu betreiben.
Für die drei Spielhallen unter der Adresse N. Straße 00 hatte der Geschäftsführer der Klägerin am 25. Juni 2009 mit Herrn E. W. einen gewerblichen Mietvertrag mit einer Laufzeit von 10 Jahren geschlossen. Das Mietverhältnis begann ab dem 1. Juli 2009. Unter dem 2. September 2010 wurde in einem Anhang zum Mietvertrag neben einer Mietzinserhöhung auch vereinbart, dass sich das Mietverhältnis bis zum 31. Oktober 2014 verlängert.
Am 15. Dezember 2011 wurde der Erste Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag – GlüÄndStV -) von allen Bundesländern mit Ausnahme von Schleswig-Holstein unterzeichnet. Nach Art. 1 § 2 Abs. 1 des Gesetzes zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 13. November 2012 trat der Staatsvertrag in Nordrhein-Westfalen rückwirkend zum 1. Juli 2012 in Kraft. Zusätzlich erließ das Land Nordrhein-Westfalen am 13. Dezember 2012 das Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags (AG GlüStV NRW), um die Ziele des GlüÄndStV im Land Nordrhein-Westfalen umzusetzen.
Mit Schreiben vom 16. November 2016 informierte die Beklagte die T. GmbH & Co.KG darüber, dass für den Betrieb der Spielhallen am Standort N. Straße 00 ab dem 1. Dezember 2017 neben den vorliegenden gewerberechtlichen Erlaubnissen auch Erlaubnisse nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW benötigt werden. Zudem bat die Beklagte die T. GmbH & Co. KG darum, einen Antrag auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW bis zum 31. Dezember 2016 zu stellen.
Mit Schreiben vom 3. Januar 2017 beantragte die T. GmbH & Co. KG, ihr eine unbefristete Erlaubnis zum Betrieb ihrer Spielhallen am Standort N. Straße 00 zu erteilen. Hilfsweise beantragte sie, die Erlaubnisse bis zum 30. Juni 2021 befristet zu erteilen. Höchstvorsorglich beantragte sie zudem eine unbefristete Ausnahme von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW aufgrund einer vorliegenden unbilligen Härte nach § 29 Abs. 4 GlüÄndStV. Hilfsweise wurde außerdem beantragt, die Ausnahme von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV bis zum 30. Juni 2021 zu befristen.
Zum Antrag einer (unbefristeten) glücksspielrechtlichen Erlaubnis wurde ausgeführt, dass alle Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis vorlägen. Seit Jahren erfülle sie die gemäß § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW gestellten Anforderungen an den Spieler- und Jugendschutz. Das mit gesondertem Schreiben angeforderte Sozialkonzept einer anerkannten Institution inklusiver aller Schulungsnachweise der Mitarbeiter in den Spielhallen beider Standorte liege der Beklagten bereits vor.
Zum Antrag auf Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV für den Weiterbetrieb aller ihrer am Standort N. Straße betriebenen Spielhallen trug sie vor, dass die beantragte Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW zur Vermeidung unbilliger Härten geboten sei. Sie, die T. GmbH & Co. KG, betreibe noch weitere Spielhallen in anderen Gemeinden, die ebenfalls von der Schließung bedroht seien. Dabei sei zu berücksichtigen, dass eine Reduzierung auf das Betreiben von zwei Spielhallen in C. -H. nicht isoliert betrachtet werden dürfe, da mangels Abstimmung zwischen den Gemeinden eine Existenzbedrohung auch aus der Schließung anderer Spielhallen in anderen Gemeinden folgen könne. Die Schließung eines Standorts in C. H. sei ihr aus finanziellen Gründen nicht zumutbar. Insbesondere seien ihre hohen Mietzinsverpflichtungen aus den geschlossenen Mietverträgen zu berücksichtigen, wobei die hohen Mietzinsverpflichtungen im Wesentlichen darauf beruhten, dass sie dort Spielhallen betreibe. Die Erwirtschaftung dieses Mietzinses durch das Betreiben von nur einer Spielhalle sei nicht möglich. Die hohen gewerblichen Mieten könnten auch nicht durch die Nutzung der Räumlichkeiten für den Betrieb eines anderen Gewerbes erzielt werden. Außerdem sei es für alle betriebenen Spielhallen nicht möglich, ein Gastronomieprojekt gewinnbringend zu betreiben, da es in der unmittelbaren Umgebung schon zahlreiche Pizzerien, Restaurants und Bäckereien gebe. Ferner beschäftige sie 9 Personen in den Spielhallen. Die Reduzierung der aufgestellten Geldspielgeräte oder gar die Schließung einer der beiden Spielhallen würde zu betriebsbedingten Kündigungen mit möglichen Arbeitsschutzprozessen führen. Zudem habe sich der Aufwand für die regelmäßigen Schulungen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bisher noch nicht amortisiert. Zu berücksichtigen seien außerdem die erheblichen Investitionen in die Erstellung und Umsetzung der behördlich und gesetzlich geforderten Sozialkonzepte.
Unter dem 12. Januar 2017 wies die Beklagte darauf hin, dass der Antrag auf unbillige Härte hinsichtlich des Begriffes der „Unbilligkeit“ noch nicht ausreichend begründet sei. Eine Unbilligkeit liege dann vor, wenn die nachteilige Auswirkung auf die T. GmbH & Co. KG derart sei, dass eine Anpassung des Betriebes an die Gesetzeslage tatsächlich oder rechtlich nicht möglich bzw. mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar sei. Die T. GmbH & Co. KG könne lediglich dann schutzwürdiges Vertrauen in die alte (unbefristete) Erlaubnis geltend machen, wenn sie eine Vermögensdisposition getroffen habe, die nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig gemacht und der T. GmbH & Co. KG die Kenntnis der gesetzlichen Frist zum Zeitpunkt der Vermögensdisposition nicht entgegengehalten werden könne. Zudem legte sie verschiedene Kriterien dar, die nach ihrer Auffassung eine unbillige Härte begründen könnten, und wies darauf hin, dass die T. GmbH & Co. KG die Gründe, die zur Annahme einer unbilligen Härte führten, hinreichend zu belegen habe. Es sei zudem der Nachweis zu erbringen, welche Anstrengungen die T. GmbH & Co. KG unternommen habe, um den nach Ablauf der Übergangsfrist rechtswidrigen Zustand noch innerhalb der Übergangsfrist zu beheben. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf dieses Schreiben Bezug genommen.
Unter dem 20. Juni 2017 wies die Beklagte die T. GmbH & Co. KG zusätzlich darauf hin, dass nach § 25 Abs. 2 GlüÄndStV die Erteilung einer Erlaubnis für Spielhallen in einem baulichen Verbund ausgeschlossen sei. In der N. Straße 00 befänden sich drei Spielhallen der T. GmbH & Co. KG in einem baulichen Verbund, von denen zukünftig nur noch eine Spielhalle die Erlaubnis erhalten könne. Die T. GmbH & Co. KG wurde um Mitteilung gebeten, welcher der drei Spielhallen ab dem 1. Dezember 2017 die Erlaubnis erteilt werden solle. Sollte die T. GmbH & Co. KG keine eigene Entscheidung treffen, so werde die Beklagte selbst entscheiden. Ferner enthielt dieses Schreiben nähere Ausführungen zu der Härtefallregelung in § 29 Abs. 4 GlüÄndStV. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Ausführungen der Beklagten im Schreiben vom 20. Juni 2017 Bezug genommen.
Im Schreiben vom 30. Juni 2017 legte die T. GmbH & Co. KG u.a. dar, dass davon ausgegangen werde, dass sie – die T. GmbH & Co. KG – einen Anspruch auf Mitteilung der von der Beklagten vorausgesetzten Anforderungen an das Vorliegen eines Härtefalles und deren substantiierter Darlegung habe, um ihre Härtefallanträge selbst substantiiert begründen und unter Beweis stellen zu können.
Unter dem 13. Juli 2017 wies die Beklagte die T. GmbH & Co. KG ergänzend darauf hin, dass der von der T. GmbH & Co. KG gestellte Antrag auf unbillige Härte noch immer nicht ausreichend begründet sei.
Mit Schreiben vom 29. Juli 2017, das 146 Seiten umfasst, vertiefte und ergänzte die T. GmbH & Co. KG ihre mit Schreiben vom 3. Januar 2017 gemachten Ausführungen. Zusammenfassend vertritt sie die Ansicht, dass aus der Absicht der Landesregierung, der X. T. GmbH & Co. KG für den Betrieb einer fünften Spielbank in L. eine Konzession zu erteilen, zu folgern sei, dass der Bedarf an Glücksspielgeräten in Nordrhein-Westfalen noch nicht gedeckt sei. Die in Spielhallen und Spielbanken aufgestellten Geldspielautomaten unterschieden sich hinsichtlich der Spielart, der äußeren Ausgestaltung der Geräte und der Interaktion zwischen dem Spieler und dem Geldspielgerät letztlich – insbesondere aus der Sicht des Verbrauchers - nicht wesentlich. Vergleichbar seien auch die rechtlichen Zugangsbestimmungen zu Spielhallen und zu Spielbanken sowie die jeweiligen gewerbeaufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen. Hiervon gehe auch die Europäische Kommission aus, nach der es sich bei öffentlichen Spielbanken und den gewerblichen Spielhallen hinsichtlich des Automatenspiels um zwei Wettbewerber in einem Markt handele. Sowohl nach dem EuGH – die T. GmbH & Co. KG zitiert hier insbesondere Auszüge aus dem Urteil des EuGH vom 30. April 2014 – C-390/12, juris – als auch nach den Ausführungen des BVerfG in seinem Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 ua. - dürfe die suchtpräventiv ausgerichtete Regulierung in einem Glücksspielsegment (hier die Reduzierung von Spielhallen durch Abstandsgebote und durch das Verbot von Mehrfachkonzessionen) nicht dadurch konterkariert werden, dass der Staat einen anderen Wirtschaftsteilnehmer (hier die Spielbanken) dadurch bevorzuge, dass er die Spielbanken nicht derselben Regulierung unterwerfe. Die durch den GlüÄndStV beabsichtigte Reduzierung der Zahl der Spielhallen dürfe daher nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken und ihren Dependancen in ihr Gegenteil verkehrt werden. Dies gelte insbesondere für die Standorte ihrer Spielhallen in C. H. , die sich eindeutig im Einzugsbereich der geplanten Spielbank in L. befänden. Die geplante Beschränkung der Anzahl der Spielhallen diene allein rein monetären und fiskalischen Interessen der geplanten Spielbank, die zumindest mittelbar zu 100 % im Besitz des Landes NRW stehe. Deshalb sei die Situation der Spielhallen in C. H. auch nicht mit der vergleichbar, die Gegenstand des Beschlusses des BVerfG gewesen sei. Die Abstandsregelungen und Verbote von Mehrfachkonzessionen seien zumindest in diesem geographischen Bereich verfassungswidrig, da der Eingriff in die Grundrechte der Spielhallenbetreiber durch die rein monetären und fiskalischen Interessen des Landes nicht gerechtfertigt werden könnten. Sie dienten gerade hier nicht der Verringerung der Spielsucht und des Spieler- und Jugendschutzes. Deutlich werde dies auch durch die unterschiedlichen Werbemöglichkeiten.
Mit den in § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW geregelten Vorschriften über den Mindestabstand könnten die Ziele des § 1 GlüÄndStV nicht erreicht werden. Folglich könne der T. GmbH & Co. KG eine angeblich erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhallen in der derzeitigen Form gemäß § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 GlüÄndStV nicht mit dem Hinweis versagt werden, dass sie das Erfordernis des § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW nicht erfülle. Da die Abstandsreglungen nur zwischen Spielhallen Geltung beanspruchten, nicht aber zwischen in Gaststätten aufgestellten Geldspielgeräten oder gar zwischen Dependancen von Spielbanken, scheine der Gesetzgeber die Meinung zu vertreten, dass die Suchtgefahr nicht von den Geldspielgeräten an sich, sondern vielmehr von Spielhallen als vollständigen Gewerbebetrieb ausgingen. Diese These besitze in der theoretischen Situation die Plausibilität, dass, wenn ein Suchtobjekt nicht (oder weniger) verfügbar sei, es auch nicht zur Sucht kommen könne. Empirische Untersuchungen könnten diese – erst einmal logisch klingende – Schlussfolgerung allerdings nicht hinreichend stützen. Dies bedeute, dass die Begrenzung bzw. Minimierung der Anzahl der Spielhallen nicht in der Lage sei, die Ziele des § 1 GlüÄndStV zu erreichen. Damit sei diese Mittel ungeeignet.
Es treffe auch nicht zu, dass durch die fünfjährige Übergangszeit der Vertrauensschutz der T. GmbH & Co. KG gewährleistet sei. Dies verkenne das BVerfG, wenn es diese Problematik unter dem Begriff „Übergangsfristen“ abhandele. Der Regelungsansatz des Staatsvertrages erschöpfe sich nicht allein in seiner Wirkung für die Zukunft, sondern habe vor allem in seiner Wirkung für die Vergangenheit besondere Bedeutung, indem in bestandskräftige unbefristete Erlaubnisse rückwirkend eingegriffen werde. Zudem werde dieser Eingriff nicht durch eine in die Zukunft wirkende Genehmigung kompensiert, da diese an verschärfte Bedingungen geknüpft werde und letztendlich in vielen Fällen zum Wegfall der Erlaubnis führe.
Die gesetzliche Regelung verstoße auch gegen den Vorbehalt des Gesetzes. Nach diesem Grundsatz müssten alle wesentlichen Fragen bei Grundrechtseingriffen gesetzlich geregelt werden und die Kriterien für grundrechtsrelevante Auswahlentscheidungen vorgezeichnet sein. Die gesetzliche Regelung müsse dabei umso detaillierter ausfallen, je intensiver ihre Auswirkung auf die Grundrechtsausübung sei. Der Landesgesetzgeber halte diese Vorgaben nicht ein. Er überlasse vielmehr die Auswahlentscheidung zwischen mehreren Bestandsspielhallen innerhalb der künftigen Mindestabstände überwiegend den Behörden, ohne deren Parameter auch nur ansatzweise vorzuzeichnen. Gleiches gelte auch für die Entscheidung über Härtefälle.
Die T. GmbH & Co. KG habe einen Anspruch darauf, dass die Beklagte die Kriterien benenne, die zur Entscheidung über den Härtefall herangezogen würden. Verwaltungsvorschriften auf der Grundlage verschiedener Erlasse des Ministeriums für Inneres und Kommunales, verantwortlich gezeichnet von Herrn R. , könnten das Defizit an gesetzlichen Vorschriften nicht ausgleichen.
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 AG GlüStV NRW sehe vor, dass durch ein begrenztes Angebot an Glücksspielen der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen gelenkt werden solle, um der Entwicklung und Ausbreitung von Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Einem solchen Entgegenwirken bedürfe es allerdings in der Stadt C. H. aufgrund der Bevölkerungsentwicklung nicht.
Soweit die Beklagte ausführe, dass das Verbot von Mehrfachkonzessionen auch erforderlich sei, da über Mehrfachkonzessionen eine starke Zunahme der Anzahl von Geldspielgeräten im gewerblichen Automatenspiel erfolge und dieser Entwicklung entgegen gewirkt werden solle, treffe dies – zumindest für C. H. – ebenfalls nicht zu.
Es würde zudem gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG verstoßen, wenn die T. GmbH & Co. KG gezwungen werde, eine ihr fremde Berufstätigkeit auszuüben. Bei der Entscheidung darüber, ob ein Härtefall vorliege, könne es damit keinesfalls darauf ankommen, ob und inwieweit die T. GmbH & Co. KG die angeblich ausreichende Übergangszeit nachweisbar dafür genutzt habe, ihr Einkommen aus einer anderen beruflichen Tätigkeit zu bestreiten. Dies folge insbesondere auch aus der Rechtsprechung des BVerfG zum Kassenarztrecht (Urteil vom 23. März 1960 – 1 BvR 216/51 -, BVerfGE 11, 30) und zur Erdölbevorratungspflicht (BVerfG, Beschluss vom 30. Oktober 1961 – 1 BvR 833/59 -, BVerfGE 13, 181). Es dürfe der T. GmbH & Co. KG auch nicht verboten werden, ihre legale Tätigkeit weiter in der derzeitigen Form auszuüben und damit für ihre Existenzgrundlage Sorge zu tragen.
Bei juristischen Personen – wie der T. GmbH & Co. KG – dürfe für die Frage, ob ein Härtefall vorliege, nicht auf die finanzielle Situation ihres Geschäftsführers abgestellt werden.
Die Frage, ob und welche Auswirkungen die Schließung von vier der in C. H. betriebenen sechs Spielhallen auf das gesamte Unternehmen der T. GmbH & Co. KG haben werde, könne derzeit noch nicht beantwortet werden. Die T. GmbH & Co. KG betreibe derzeit 594 Geldspielgeräte, von denen aufgrund von Mehrfachkonzessionen oder Abstandsproblematiken zurzeit nur 221 Geldspielgeräte als „sicher“ angesehen werden könnten. Die T. GmbH & Co. KG sehe sich daher gegenwärtig der Gefahr ausgesetzt, 62,79 % ihres Potentiales für eine Umsatzerzielung zu verlieren.
Ein Härtefall sei zudem stets standortbezogen und nicht unternehmensbezogen auszulegen. Es gebe keinen Rechtssatz, wonach die Verhältnismäßigkeit eines Eingriffs davon abhänge, ob und wieviel Vermögen der Betroffene habe.
Auch Abschreibungsfristen könnten nicht als Indikator für die Entscheidung über Härtefälle herangezogen werden. Die konkreten Abschreibungsfristen seien nicht geeignet, eine Amortisierung der Investitionen festzustellen.
Aufgrund der unbefristet erteilten Erlaubnis nach § 33i GewO sei für die T. GmbH & Co. KG die Erwartung erwachsen, dass sich ihre getätigten Investitionen vollständig refinanzieren würden. Dieses Vertrauen sei zu schützen. Vertrauensschutz habe Verfassungsrang. Auch bei nachteiligen Planungsänderungen sei Vertrauensschutz zu gewähren. Durch die höchstrichterliche Zivilrechtsprechung (BGH, Urteil vom 8. November 2012 – III ZR 151/12 -, BGHZ 195, 276 – fehlerhafte BSE-Untersuchungsanordnung) sei geklärt, dass die Begründung eines Vertrauenstatbestandes auch zum Ersatz des Vertrauensschadens verpflichte. Dies gelte auch im Fall der unzulässigen Beendigung eines Glücksspielbetriebes.
Der T. GmbH & Co. KG seien in den Jahren 2002, 2005 und 2011 unbefristete Erlaubnisse zum Betrieb der Spielhallen erteilt worden. Deshalb habe sie noch im Jahre 2011 hohe Investitionen getätigt, die sich bis zum heutigen Zeitpunkt nicht hätten amortisieren können. Zum einen habe der Gesetzgeber die Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle in den letzten Jahren weiter verschärft. So habe sich beispielsweise die Technologie der vorgeschriebenen Videoüberwachung in den Spielhallen in den letzten Jahren stark verbessert. Zum anderen habe auch der laufende Spielbetrieb immer wieder Investitionen erforderlich gemacht, wie z.B. die Erneuerung der Sanitäranlagen. Auch bei einer stufenweisen Schließung der Spielhallen der T. GmbH & Co. KG würden sich ihre Investitionen nicht amortisieren.
Kündigungen der Miet- und Pachtverträge seien nicht möglich bzw. unzumutbar gewesen. Eine Untervermietung an ein Handelsgewerbe, wie z.B. einen Supermarkt, sei in Anbetracht der geringen Größe der Räumlichkeiten nicht möglich. Es käme wegen des hohen Mietzinses und unter Berücksichtigung der bereits vorhandenen Infrastruktur in C. H. auch keine anderweitige Untervermietung (Fahrschule, Apotheke, Arzt) in Betracht.
Wegen der weiteren Einzelheiten zu der Argumentation der T. GmbH & Co. KG wird ergänzend auf den Schriftsatz vom 29. Juli 2017 Bezug genommen.
Mit Bescheid vom 29. November 2017 erteilte die Beklagte der „T. GmbH & Co. KG“ für die Spielhalle 3 in den Räumlichkeiten N. Straße 00 ab dem 1. Dezember 2017 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 GlüÄndStV i.v.m. § 16 AG GlüStV NRW für den Betrieb von 8 Geldspielgeräten, befristet bis zum Ablauf des 30. Juni 2021. Der zusätzlich mit Schreiben vom 3. Januar 2017 gestellte Antrag, auch für die beiden anderen Spielhallen (1 und 2) in den Räumlichkeiten N. Straße 00 den Betrieb von jeweils 8 Geldspielgeräten glücksspielrechtliche Erlaubnisse zu erteilen, wurde abgelehnt. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass es in Nordrhein-Westfalen nach den Regelungen in §§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV, 18 AG GlüStV NRW für den Betrieb von Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags bestanden hätten und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt gewesen sei, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags ende, nach Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags einer Erlaubnis bedürfe, die von der Einhaltung des Verbundverbots und der Abstandsgebote nach §§ 24, 25 GlüÄndStV, 16 AG GlüStV NRW abhängig sei. Die damit einhergehenden Grundrechtseingriffe in die Rechte der Spielhallenbetreiber seien verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sie würden dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gerecht und erfüllten die Anforderungen der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes.
Der Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen nach § 24 GlüÄndStV in Verbindung mit § 16 AG GlüStV NRW für die drei hier streitgegenständlichen Spielhallen stehe § 25 Abs. 2 GlüÄndStV entgegen. Danach sei die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die – wie vorliegend – in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehe, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sei, ausgeschlossen. Eine Ermessensentscheidung habe der Gesetzgeber hier nicht vorgesehen. Da die T. GmbH & Co. KG trotz mehrfacher Aufforderung keine eigene Auswahlentscheidung getroffen habe, sei diese nunmehr von ihr, der Beklagten, getroffen worden. Sie habe sich dabei von der Erwägung leiten lassen, dass der T. GmbH & Co. KG eine bestmögliche Ausschöpfung der verbleibenden Standortkapazität im hier streitgegenständlichen baulichen Verbund ermöglicht werde. Ihre Entscheidung, der T. GmbH & Co. KG für die Spielhalle 3 unter der Adresse N. Straße 0 0 die beantragte Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW zu erteilen, trage dem Umstand Rechnung, dass der T. GmbH & Co. KG der bestmögliche Standort im hier streitgegenständlichen Verbund zu ermöglichen sei. Die außen liegende Spielhalle 3 sei am besten dazu geeignet, als Einzelhalle weiter betrieben zu werden, denn die gesamte Nutzfläche befinde sich auf einer Ebene. Dies sei bei den anderen Spielhallen nicht der Fall. Bei diesen Spielhallen befinde sich der Großteil der Nutzfläche in den Kellerräumlichkeiten. Man sehe für die Spielhallen 1 und 2 auch die Möglichkeit, diese als Verbund (neu) zu vermieten und ggfls. anderweitig zu nutzen, weil sie über einen gemeinsamen Treppenabgang verfügten.
Die Gebührenfestsetzung in Höhe von 1.800,00 Euro sei auf der Grundlage von Tarifstelle 17.6 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) für das Land Nordrhein-Westfalen vom 3. Juli 2001 (GV.NRW. S. 262) in der zurzeit geltenden Fassung erfolgt. Für die behördliche Entscheidung über die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle sehe Tarifstelle 17.6 der AVerwGebO NRW einen Gebührenrahmen von 50,00 bis 5.000,00 Euro vor. Gemäß Ziffer 12.6.1. der Dienstanweisung der Stadt C. -H. über Gebühren für gewerbliche Amtshandlungen werde im Rahmen der behördlichen Entscheidung über die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle im Regelfall und auf der Grundlage des § 33i GewO eine Grundgebühr in Höhe von 1.800,00 Euro erhoben. Die Beklagte habe sich im vorliegenden Fall mit Blick auf den vergleichbaren Aufwand, den Wert und den Nutzen der in Rede stehenden glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine entsprechende Anwendung dieser ermessenslenkenden Regelung entschieden. Anhaltspunkte für eine vom durchschnittlichen Fall abweichende Gebührenfestsetzung ergäben sich im Rahmen der zu treffenden Entscheidung nicht.
Ebenfalls unter dem 29. November 2017 beschied die Beklagte den Antrag der T. GmbH & Co. KG auf Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen (Härtefallantrag) nach § 29 Abs. 4 GlüÄndStV für die von der T. GmbH & Co. KG betriebenen zwei weiteren Spielhallen (1 und 2) in der N. Straße 00 und erteilte ihr für die beiden Spielhallen eine bis zum 30. Juni 2018 befristete Befreiung vom Verbot von Verbundspielhallen (§§ 25 GlüÄndStV, 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW) gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen der §§ 24 Abs. 2, 25 GlüÄndStV zugelassen werden könne, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich sei; hierbei seien der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüÄndStV zu berücksichtigen. Ziel der Neuregelungen im Glücksspielstaatsvertrag sei es, das gewerbliche Automatenspiel wegen seines hohen Suchtpotenzials und der zu verzeichnenden expansiven Entwicklung zusätzlichen Beschränkungen zu unterwerfen, um die Zahl der Spielhallen zu begrenzen und den Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten. Die in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV vorgesehene Übergangsfrist von fünf Jahren für bestandsgeschützte Spielhallen, für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden sei, und die Möglichkeit nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV, nach Ablauf der Übergangsfrist im Einzelfall eine Befreiung von einzelnen materiellen Anforderungen zuzulassen, sollten den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Betreiber in Abwägung mit den in §§ 24 und 25 GlüÄndStV verfolgten Allgemeinwohlzielen angemessen Rechnung tragen. Daraus folge, dass für die Bejahung eines Härtefalles gerade eine vom Schutzzweck dieser Norm abweichende Sonderkonstellation vorliegen müsse und die Ziele des § 1 GlüÄndStV durch ein Fortbestehen der Spielhallen allenfalls in geringem Ausmaß gefährdet werden dürften. Härten, die dem Gesetzeszweck entsprächen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen habe, könnten eine Befreiung aus Billigkeitsgründen nicht rechtfertigen. In diesem Kontext sei die Härtefallklausel des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV restriktiv zu handhaben.
Soweit die T. GmbH & Co. KG vortrage, ein Härtefall sei stets standortbezogen – und nicht unternehmensbezogen – auszulegen, bleibe dem entgegenzusetzen, dass eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen nur dann vorzunehmen sei, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handele. Aufgrund des Verbundverbots nach § 25 Abs. 2 GlüÄndStV habe für die T. GmbH & Co. KG von vornherein festgestanden, dass sie nach Ablauf des Übergangszeitraums am hier streitgegenständlichen Standort nur noch eine der im Verbund stehenden Spielhallen weiterbetreiben dürfe. Auf diese gesetzlichen Vorgaben habe sie sich einstellen müssen. Sie habe somit innerhalb des fünfjährigen Übergangszeitraums verlässlich planen können, welche Spielhallen sie schließen wolle und habe die dafür erforderlichen Abwicklungsmaßnahmen rechtzeitig einleiten können. Wenn und soweit die diesen Zeitraum nicht genutzt habe, um die wirtschaftlichen Folgen einer teilweisen Betriebsschließung abzumildern, unterfalle dies ihrem unternehmerischen Risiko. Aus den für alle betroffenen Spielhallen unbefristet erteilten Erlaubnissen nach § 33i GewO allein lasse sich – auch unter Berücksichtigung des Art. 20 GG – ein Vertrauensschutz bzw. ein Härtefallgesichtspunkt nicht ableiten. Soweit die T. GmbH & Co. KG vortrage, von derzeit insgesamt 594 Geldspielgeräten könnten aufgrund von Mehrfachkonzessionen oder Abstandsproblematiken derzeit nur 221 Geldspielgeräte als „sicher“ angesehen werden, könnten diese Ausführungen für sich betrachtet keine unbillige Härte begründen, weil es die Absicht des Gesetzgebers sei, das Glücksspielangebot zu verringern. Es sei nicht Ziel des Gesetzes, den Spielhallenbetreibern auch in Zukunft ausreichende Gewinnmöglichkeiten zu eröffnen. Da sich die T. GmbH & Co. KG nach Ablauf der Übergangsfrist auf eine Schließung von zwei Spielhallen habe einstellen müssen, hätte es einer weitergehenden und substantiellen Darlegung bedurft, welche konkreten Schritte sie unternommen habe, um den Eintritt des Härtefalls abzuwenden. In diesem Kontext bleibe im Hinblick auf das Argument der „lang laufenden Mietverträge“ festzuhalten, dass nicht hinreichend dargelegt worden sei, dass jedwede anderweitige Nutzung ausscheide. Außerdem könne gemäß § 543 Abs. 1 Satz 1 BGB jede Vertragspartei das Mietverhältnis aus wichtigem Grund außerordentlich fristlos kündigen. Ein wichtiger Grund sei vorliegend gegeben.
Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen sei eine bis zum 30. Juni 2018 befristete Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich, aber auch ausreichend.
Die Gebührenfestsetzung in Höhe von 900,00 Euro sei auf der Grundlage von Tarifstelle 17.6 AVerwGebO NRW erfolgt. Gemäß Ziffer 12.6.1. der Dienstanweisung der Stadt C. -H. über Gebühren für gewerbliche Amtshandlungen werde im Rahmen der behördlichen Entscheidung über die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle im Regelfall eine Grundgebühr in Höhe von 1800,00 Euro erhoben. Die Beklagte habe sich im vorliegenden Fall mit Blick auf die zeitgleiche Entscheidung über den Antrag der T. GmbH & Co. KG auf Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW und den gleichen Grundsachverhalt dazu entschieden, für die weitere Entscheidung über den Härtefallantrag und die eingehende Prüfung der diesbezüglichen besonderen Kriterien lediglich die Hälfte der vorstehend genannten Regelgebühr in Ansatz zu bringen
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Ausführungen im Bescheid vom 29. November 2017 Bezug genommen.
Unter dem 29. Dezember 2017 wandte sich die T. GmbH & Co. KG erneut an die Beklagte und führte aus, dass die T. GmbH & Co. KG eine Personengesellschaft sei, der nach bisheriger Auffassung in der gewerberechtlichen Rechtsprechung eine Erlaubnis zum Betreiben einer Spielhalle nicht erteilt werden könne. Daher würden nunmehr auch im Namen der Klägerin (T. B. GmbH) entsprechende unbefristete bzw. hilfsweise befristete glücksspielrechtliche Erlaubnisse bzw. Härtefallanträge für die sich in den Räumlichkeiten N. Straße 00 befindenden drei Spielhallen für den Betrieb von 3 x 8 Geldspielgeräten beantragt bzw. gestellt. Über diesen Antrag hat die Beklagte nicht entschieden.
Die Klägerin hat am 29. Dezember 2017 gegen den Bescheid der Beklagten vom 29. November 2017 betreffend die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhalle 3 am Standort N. Straße 00 und die Ablehnung der Erteilung entsprechender Erlaubnisse für die beiden anderen Spielhallen (1 und 2) unter dieser Adresse Klage erhoben. Gegen den weiteren Bescheid vom 29. Dezember 2017, mit dem eine Härtefallregelung für die Spielhallen 1 und 2 unter der Adresse N. Straße 00 bis einschließlich 30. Juni 2018 getroffen worden ist, hat die Klägerin ebenfalls am 29. Dezember 2017 Klage erhoben (ursprünglich 9 K 16294/17).
Dieses und das vorliegende Verfahren wurden mit unanfechtbarem Beschluss des Gerichts in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 nach Anhörung der Beteiligten, die gegen die beabsichtigte Verbindung zu diesem Zeitpunkt keine Einwände erhoben hatten, zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. Die Klägerin hat hiernach mit Schriftsatz vom 26. September 2018 die Trennung der Verfahren dergestalt angeregt, dass die ursprünglichen Klageschriften wieder zu jeweils führenden Aktenzeichen gemacht werden. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Klägerin der Auffassung sei, dass bereits nach Maßgabe der materiell-rechtlichen Bestimmungen eine Zusammenlegung der Verfahren als nicht möglich erscheine.
Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin vor, dass sie ein besonderes Feststellungsinteresse an den unter Ziffer I.1 und II.1 gestellten Feststellungsanträgen habe. Die beiden hier streitgegenständlichen Bescheide der Beklagten seien nicht an sie, sondern an die T. GmbH & Co.KG adressiert gewesen. Bei der T. GmbH & Co. KG handele es sich um eine Personengesellschaft. Einer Personengesellschaft könne allerdings nach der bisherigen vorherrschenden Auffassung in der gewerberechtlichen Literatur und Rechtsprechung eine zum Betrieb einer Spielhalle benötigte Erlaubnis nicht erteilt werden, da sie nicht selbst Gewerbetreibende sein könne, sondern das Gewerbe nur durch ihre Gesellschafter betrieben werde. Bei den hier streitgegenständlichen Erlaubnissen handele es sich vordergründig zwar nicht um gewerberechtliche Erlaubnisse im Sinne der GewO, sondern um glücksspielrechtliche Erlaubnisse im Sinne des GlüÄndStV bzw. des AG GlüStV NRW. Allerdings hätten beide Erlaubnisse denselben Regelungsgehalt. Auch aus dem Beschluss des OVG NRW vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 – gehe hervor, dass die landesrechtlichen Vorschriften betreffend des Betriebs einer Spielhalle gewerberechtlichen Charakter hätten. Hieraus folge, dass der T. GmbH & Co. KG als Personengesellschaft die glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht hätte erteilt werden dürfen. Da eine solche Erlaubnis aber zum Betrieb einer Spielhalle in den gegenständlichen Räumlichkeiten benötigt werde, habe die T. B. GmbH in ihrer Funktion als vertretungsberechtigte Komplementärgesellschaft das Interesse, dass festgestellt werde, dass die T. B. GmbH in den gegenständlichen Räumlichkeiten eine Spielhalle betreiben dürfe und ihr von der Beklagten hierzu die benötigte glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW erteilt worden sei. Zur Beachtung ihrer Rechte und Pflichten sowie insbesondere zur Rechtmäßigkeit der erteilten Erlaubnis komme es ihr als Klägerin darauf an, dass rechtswirksam festgestellt werde, dass sie Inhaberin der Erlaubnis sei.
Unter Beachtung der Unterscheidung von Bekanntgabe- und Regelungsadressat könnten die gegenständlichen Bescheide nur an sie als Klägerin gerichtet sein. Wer in diesem Sinne Regelungsadressat eines Verwaltungsaktes sei, sei im Wege der Auslegung zu ermitteln. Der Regelungsgehalt der streitgegenständlichen Bescheide sei primär auf den Betrieb einer Spielhalle in den gegenständlichen Räumlichkeiten gerichtet. Damit habe die Beklagte klar ihren Willen geäußert, dass in den gegenständlichen Räumlichkeiten weiterhin Spielhallen betrieben werden sollen. Ausweislich der gewerberechtlichen Erlaubnisse nach § 33i GewO seien die Spielhallen im gewerberechtlichen Sinne durch die T. B. GmbH betrieben worden. Somit sei auch die gewerbliche Betreibereigenschaft von ihr, der Klägerin, eindeutig von der Beklagten festgestellt worden. Da die Beklagte gehalten sei, sich rechtmäßig zu verhalten, könnten die angegriffenen Bescheide nur dahingehend ausgelegt werden, dass die Beklagte ihr als Klägerin – und nicht der T. GmbH & Co. KG – die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der gegenständlichen Spielhallen erteilt habe.
Ihre Klage sei auch begründet. Insofern trägt die Klägerin wiederholend und vertiefend zu ihren Ausführungen im behördlichen Vorverfahren vor, dass die hier betroffenen glücksspielrechtlichen Regelungen im GlüÄndStV und AG GlüStV NRW sowohl formell als auch materiell verfassungswidrig seien.
In formeller Hinsicht liege hinsichtlich der Kompetenzen des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen im Rahmen des gewerblichen Glücksspielrechts eine verfassungsrechtlich unzulässige Mischlage vor. In Ermangelung einer vorrangigen Spezialvorschrift sei der Fortbestand von Erlaubnissen für den Betrieb von Spielhallen nach Gewerberecht von Art. 125a GG abhängig. In dessen Rahmen würden die bereits bestehenden gewerberechtlichen Erlaubnisse fortgelten, wie dies auch in § 24 Abs. 1 GlüÄndStV anklinge. Eine sogenannte Konzentrationswirkung, wonach eine Genehmigung die andere Genehmigung enthielte, sei damit nicht vorgesehen. Vielmehr handele es sich grundsätzlich um ein zusätzliches Erlaubniserfordernis, so dass glücksspielrechtliche, spielhallenrechtliche und gewerberechtliche Genehmigungen vorliegen müssten. Eine Ersetzung von Bundesrecht durch Landesrecht, wie es das BVerfG in seiner Entscheidung vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. - fordere, um eine verfassungswidrige Mischlage zu vermeiden, sei der Vorschrift des § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW nicht zu entnehmen. Soweit die Beklagte ausführe, dass sich das OVG NRW in seinem Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 – bereits eingehend mit der von ihr, der Klägerin, aufgeworfenen Frage der formellen Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage auseinandergesetzt und ihrer Ansicht nach im Ergebnis zutreffend herausgearbeitet habe, dass von einer verfassungswidrigen Gemenge- oder Mischlage nicht auszugehen sei, sei darauf zu verweisen, dass hinsichtlich dieser Entscheidung des OVG NRW eine Nichtzulassungsbeschwerde der Revision beim BVerwG eingelegt worden sei – 8 B 31.18 – und somit die Entscheidung des OVG NRW bis zum heutigen Tag nicht rechtskräftig sei.
Der Glücksspieländerungsstaatsvertrag sowie das AG GlüStV NRW seien auch materiell verfassungswidrig, insbesondere lägen Grundrechtsverletzungen nach Art. 12, 14 und 2 Abs. 1 GG vor. Die hier streitgegenständlichen Vorschriften seien zudem nach Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip und dem Demokratieprinzip verfassungswidrig, weil sie nicht die Anforderungen und Kriterien der Entscheidung des BVerfG vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. - erfüllten.
Ein Verstoß gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG liege vor, da in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG eingegriffen werde und dieser Eingriff nicht gerechtfertigt sei. Die zum Betrieb einer Spielhalle erforderliche Erlaubnis sei als ein privatnütziges Ausschließlichkeitsrecht anzusehen, welches dem verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff unterfalle. Dieser Eingriff sei schon deshalb nicht durch das AG GlüStV NRW gerechtfertigt, da dieses Gesetz formell verfassungswidrig sei. Darüber hinaus sei der Eingriff aber auch nicht geeignet, erforderlich und verhältnismäßig, um die in § 1 GlüÄndStV normierten Ziele des Spieler- und Jugendschutzes zu verwirklichen. Dies gelte insbesondere für die Befristung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse. Die Belastungswirkung der Befristung der neuen, zusätzlichen Erlaubnis nach dem GlüÄndStV ergebe sich insbesondere aus dem damit zielgerichtet bewirkten Verlust der alten unbefristeten Genehmigung und den durch den GlüÄndStV und dem AG GlüStV NRW eingeführten Verschärfungen für die Erlangung der zusätzlich erforderlich gewordenen Erlaubnis.
Daneben lasse sich feststellen, dass ein neues, weiteres Erlaubniserfordernis unter – von der Beklagten angenommenen – zwingender und auch sonstiger Befristung nach der ständigen Rechtsprechung des BVerfG eine Beschränkung der Berufsfreiheit darstelle. Selbst wenn man davon ausgehe, dass die glücksspielrechtliche Regulierung der Eindämmung der Spielsucht diene, lasse sich – entgegen der Auffassung des BVerfG im Beschluss vom 7. März 2017 – hieraus noch nicht ableiten, dass keine ernsthaften Zweifel an der Verhältnismäßigkeit eines hier bewirkten Auslaufens von Bestandsgenehmigungen durch Einführung eines neuen, zwingend zu befristeten Erlaubniserfordernisses bestehe, weil für Spielhallen von vornherein von einem besonderen sozialen Bezug auszugehen sei, da sie auch von spielsüchtigen und suchtgefährdeten Spielern aufgesucht würden. Das BVerfG setze sich mit dieser Annahme in Widerspruch zu seiner bisherigen verfassungsrechtlichen Rechtsprechung, wie sie z.B. in dem Beschluss vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. – zum Ausdruck komme. Es müsse bezweifelt werden, ob eine erlaubte und deswegen vom Schutz des Grundgesetzes erfasste Betätigung allein wegen einer inhaltlichen Bewertung schon einem herabgesetzten Vertrauensschutz unterliegen könne. Hier liege zudem keine unbestimmte bloß günstige Rechtslage vor, auf deren Fortbestand man nicht vertrauen dürfe. Sondern es gebe bestandskräftige Genehmigungen auf der Grundlage des § 33i GewO, die individuell einen konkreten Lebenssachverhalt regelten. Damit erwachse aus dieser Genehmigung selbst der Vertrauenstatbestand, der verfassungsrechtlich zu schützen sei.
Soweit die Beklagte darauf hingewiesen habe, dass auch die materielle Verfassungsmäßigkeit des AG GlüStV NRW durch das BVerfG geklärt sei, sei darauf zu verweisen, dass der Entscheidung des BVerfG nur die Regelungen in den Gesetzen der Länder Berlin, Bayern und des Saarlandes zugrunde gelegen hätten.
Die vom nordrhein-westfälischen Gesetzgeber vorgenommene landesrechtliche Umsetzung des GlüÄndStV in Gestalt des AG GlüStV NRW sei auch deshalb mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, weil die Auswahlkriterien bei gemäß § 16 Abs. 3 AG NRW konkurrierenden Spielhallen und die erforderlichen Kriterien für das Vorliegen einer unbilligen Härte gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV die sich aus dem Vorbehalt des Gesetzes ergebenden Anforderungen– anders als in den Verfahren betreffend der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages in den Bundesländern Berlin, Bayern und dem Saarland, die Gegenstand des Verfahrens vor dem BVerfG im Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – gewesen seien -, nicht erfüllten. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber habe die Regelungen der §§ 24, 25 GlüÄndStV in den §§ 16 bis 18 AG GlüStV NRW umgesetzt. Hinsichtlich der in § 25 GlüÄndStV vorgesehenen „Beschränkung der Spielhallen“ habe der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber in § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW entsprechende Regelungen über das Verbundverbot und Mindestabstandregelungen getroffen. Weiter werde in § 29 Abs. 4 GlüÄndStV geregelt, dass die für die Erteilung zuständigen Behörden nach Ablauf des Übergangszeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen zulassen könnten, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich sei. Auch hier solle das Nähere durch die Ausführungsbestimmungen der Länder – also dem AG GlüStV NRW – geregelt werden (§ 29 Abs. 4 Satz 5 GlüÄndStV). Die Möglichkeit einer Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen zur Vermeidung unbilliger Härten habe der Landesgesetzgeber Nordrhein-Westfalen aber nicht in das AG GlüStV umgesetzt. Vielmehr habe das MIK mit verschiedenen Erlassen, insbesondere vom 10. Mai 2016 zu den Voraussetzungen eines „unbilligen“ Härtefalls und vom 6. November 2016 zu den Kriterien für eine Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden Spielhallen den Behörden zu den neuen rechtlichen Regelungen des GlüÄndStV sowie des AG GlüStV NRW Hinweise erteilt. Dies reiche jedoch nicht aus, um dem Vorbehalt des Gesetzes Genüge zu tun. Dies ergebe sich auch daraus, dass sich in den nordrhein-westfälischen Ausführungsregelungen anders als im Saarland keine Ermächtigungsgrundlage für das Ministerium befinde, welche dieses ermächtige, Kriterien im Wege der Verordnung oder eines Erlasses festzulegen. Insbesondere habe der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die Härtegründe nicht im AG GlüStV NRW konkretisiert. Darüber hinaus entsprächen die in den genannten Erlassen aufgeführten Kriterien auch deshalb nicht dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, weil die dort aufgeführten Kriterien nicht sachgerecht seien. Die „Hinweise“ des MIK unterschieden sich in den wesentlichen Punkten nicht von den qualitativen und quantitativen Kriterien, welche die Hessische Landesregierung in den „Verbindlichen Ausführungsbestimmungen zu § 2 Abs. 2 Hessisches Spielhallengesetz“ erlassen habe und die vom HessVGH in seinem Beschluss vom 27. September 2018 – 8 B 432/18 -, Rn. 4 als nicht sachgerecht gerügt worden seien.
Mit Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – habe das BVerfG entschieden, dass das Verbot des Verbundes mehrerer Spielhallen an einem Standort, die Abstandsgebote, die Reduzierung der Gerätehöchstzahl je Spielhalle, die Aufsichtspflicht und die Übergangsregelungen im Glücksspielstaatsvertrag und in den Gesetzen der Länder Berlin, Bayern und des Saarlandes mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Ein Vergleich der für Nordrhein-Westfalen geltenden Regelungen mit den landesrechtlichen Regelungen in Berlin, Bayern und Saarland zeige jedoch, dass die für Nordrhein-Westfalen geltenden Regelungen nicht die dortigen Anforderungen erfüllten und damit auch nicht verfassungsgemäß seien. Wegen der Einzelheiten des angestellten Vergleichs und der weiteren Argumentation wird auf die Darstellung der Klägerin im Schriftsatz vom 2. November 2018 ergänzend Bezug genommen.
Darüber hinaus verstießen die streitgegenständlichen nationalen Regelungen des GlüÄndStV einschließlich des AG GlüStV NRW, insbesondere das Verbundverbot und das Verbot von Mehrfachkonzessionen im Verhältnis zu Spielbanken, die diesen Einschränkungen nicht unterlägen und auch nicht an einer Erweiterung bestehender Konzessionen gehindert seien, gegen europarechtliche Bestimmungen, insbesondere gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV. Den Spielbanken werde dadurch, dass sie nicht den für Spielhallen geltenden Beschränkungen unterfielen, ein selektiver Vorteil im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV gewährt. Gleichzeitig stelle dies eine den Wettbewerb verfälschende Privilegierung der Spielbanken dar. Darüber hinaus unterlägen auch die Erlaubnisse der Spielbanken keiner Befristung, so dass auch dies eine unionsrechtswidrige Beihilfe darstelle. Im Falle des Vorliegens einer unionsrechtswidrigen Beihilfe durch eine selektiv ausgestaltete Regelung eines Mitgliedstaats und damit einer nicht gerechtfertigten Vorteilsgewährung gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV zugunsten einzelner Marktteilnehmer (hier zugunsten der staatlichen Spielbanken) verstießen die nationalen Regelungen und die diese Regelungen umsetzenden Behörden und Institutionen, insbesondere die Beklagte, zugleich gegen die Stillhalteverpflichtung gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV.
Aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber die vom Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr durch die Einführung von Abstandsregelung bekämpfen wolle, ergebe sich, dass er von der linearen Abhängigkeit von Suchtobjekt („Spielhalle“) und Suchterkrankung ausgehe. Andererseits gebe es empirische Untersuchungen, die einen solchen Zusammenhang nicht feststellen könnten. In der „Faktenbasierte Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags“ kämen die Autoren T1. und C2. zu dem Ergebnis, dass eine quantitative Begrenzung des Glücksspielangebots alleine keine wirksame Maßnahme zur Erreichung der Präventionszielsetzung des Glücksspielstaatsvertrages darstelle.
Im Gegensatz zu Spielhallen expandierten Spielbanken. So habe die Landesregierung von NRW am 29. Januar 2013 beschlossen, dass die X1. T. GmbH & Co. KG für den Betrieb einer fünften Spielbank in Köln eine Konzession erhalten solle. Es sei mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass sich die Geldspielautomaten in Spielhallen und in Spielbanken lediglich durch eine unterschiedliche Software differenzieren ließen. Hiervon gehe grundsätzlich auch die Europäische Kommission aus. Soweit darauf abgestellt werde, bei Automaten in Spielbanken bestünden Zutrittskontrollen und es fände ein Abgleich mit der bundesweiten Sperrdatei statt, während die Automaten außerhalb von Spielbanken von einem breiteren Personenkreis genutzt würden, seien diese Annahmen nicht zutreffend. Insbesondere könne auch nicht angenommen werden, dass sich der Durchschnittsverbraucher, auf dessen Sichtweise es bei der Beurteilung einer Vergleichbarkeit wesentlich ankomme, im bundesweiten Vergleich bei der Entscheidung, ob er dem Geldautomatenglücksspiel innerhalb einer Spielhalle oder einer Spielbank nachgehe, vom Kriterium der Zugangskontrollen leiten lasse.
C. H. befinde sich unzweifelhaft im Einzugsbereich der Spielbank in L. . Nach Aussage der Landesregierung solle sich das Angebot der Spielbank in L. zudem an dem der Spielbank in E1. orientieren. In der Spielbank in E1. stünden nach den Angaben der X. T. GmbH derzeit 350 Spielgeräte, was etwa dem Angebot von 29 Spielhallen entspreche. Ähnliche Zahlen seien auch für die anderen sich in Nordrhein-Westfalen befindenden Spielbanken festzustellen. Nach den eigenen Angaben der X. T. GmbH & Co. KG befänden sich im Automatensaal der Spielbank B1. 100 Geldspielgeräte, im Automatensaal der Spielbank C3. P. 129 Geldspielgeräte und im Automatensaal der Spielbank E2. -I. sogar 360 Geldspielgeräte. Durch die gleichzeitige Einschränkung des gewerblichen Automatenglücksspiels und den nachweisbaren Ausbau in öffentlichen Spielbanken verschaffe sich das Land Nordrhein-Westfalen auf dem gemeinsamen Markt deutliche Vorteile gegenüber seinen Konkurrenten, wobei es dem Land nicht auf die Erreichung der Ziele des GlüÄndStV ankomme, sondern ausschließlich eigene wirtschaftliche Interessen verfolgt würden. Die von den Spielbanken geschaltete Werbung zeige zudem, dass das Land die nach dem GlüÄndStV nunmehr zu ergreifenden Maßnahmen dafür nutze, sich unliebsamer Konkurrenz seiner Spielbanken zu entledigen, und folglich eindeutig finanzielle Eigeninteressen des Landes im Vordergrund stünden.
Gerade in C. H. sei eine Regulierung der Spielhallendichte nicht notwendig. Durch das stetige Wachstum der Bevölkerungszahl und einer bereits jetzt gesunkenen Anzahl an Geldspielgeräten in Spielhallen in der Stadt C. H. sei damit zu rechnen, dass sich die „Geldspielgerätedichte in Spielhallen bezogen auf die Einwohner der Stadt C. H. “ in den nächsten Jahren weiter verringern werde. Noch deutlicher werde dies, wenn man die Anzahl der Geldspielgeräte in der Stadt C. H. und im Land Nordrhein-Westfalen betrachte.
Die im streitgegenständlichen Bescheid vom 29. November 2017 erfolgte Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die von ihr betriebene Spielhalle 3 in der N. Straße 00 bis zum 30. Juni 2021 sei rechtswidrig.
Als Ermächtigungsgrundlage für die Befristung auf den 30. Juni 2021 werde seitens der Beklagten § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW i.V.m. § 35 Abs. 2 Satz 1, Hs. 1 GlüÄndStV herangezogen. Diese Ermächtigungsgrundlage sei jedoch wegen Verstoßes gegen den Vorbehalt des Gesetzes verfassungswidrig. Hierzu führt die Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 16. September 2018 wörtlich aus: „Hier kommt ein formeller Verstoß bereits deswegen in Betracht, da § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV nicht angewendet werden kann, so dass hierin ein Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes vorliegt. Wenn der Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland nicht nach § 35 Abs. 2 Satz 1 durch die Ministerpräsidentenkonferenz verlängert wird, tritt der Glücksspielstaatsvertrag nur seinem isolierten Wortlaut nach mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft. Demgegenüber bestimmt Art. 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV für diesen Fall, dass der Inhalt des GlüStV weiter als formelles Landesrecht gilt. Dies ist nach Art. 1 § 2 Abs. 3 Satz 2 Erster GlüÄndStV bis zum 01.09.2021 durch das Innenministerium im Verordnungsblatt bekannt zu geben. Durch Art. 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV wird die Regelung des § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV demnach dahingehend verdrängt, dass der Glücksspielstaatsvertrag, sofern seine Fortgeltung nicht durch die Ministerpräsidentenkonferenz beschlossen wird, als nordrhein-westfälisches Landesrecht weitergilt. Folglich wird die Regelung des § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV durch Art. 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV aufgehoben, da es ein Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrag zum 30.06.2021 nicht geben soll. Demnach bestehen hier entgegengesetzte Regelungen. § 35 Abs. 2 Sattz 1 GlüStV bestimmt hierbei unter der negativen Bedingung, dass die Ministerpräsidentenkonferenz keine Fortgeltung beschließt, eine vollständige Aufhebung des Glücksspielstaatsvertrags zum 30.06.2021. Art 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV ordnet dagegen für diesen Fall die Weitergeltung des Glücksspielstaatsvertrags als formelles Landesrecht an. Diese Kollision der gesetzlichen Bestimmungen ist hier nach dem Grundsatz „lex posterior derogat legi priori“ zu lösen, da Art. 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV die Regelung in § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich in Bezug nimmt. Folge für die Befristung ist, dass der Verweis in § 16 Abs. 3 Satz 5 AG GlüStV NRW auf § 35 GlüStV nur in dem Fall greift, dass der Glücksspielstaatsvertrag durch die Ministerpräsidentenkonferenz (...) verlängert wird, da die Regelung des § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV verdrängt worden ist. Ein Außerkrafttreten ist nur noch über § 35 Abs. 3 GlüStV möglich, indem der Staatsvertrag von den Ländern, in denen er fortgilt, gekündigt wird. Dies hat aber zur Folge, dass über § 35 GlüStV ein konkretes Datum für das Außerkrafttreten nicht mehr in Bezug genommen werden kann. Unabhängig von der Frage, ob der Glücksspielstaatsvertag nach Art. 1 § 2 Abs. 3 Erster GlüÄndStV als formelles Landesrecht weitergilt oder seine Weitergeltung durch die Ministerpräsidentenkonferenz beschlossen wird, wird dies auf unbestimmte Zeit sein..... Demnach hat hieraus folgend § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW nunmehr keine Funktion in Anbetracht des Vorbehalts des Gesetzes, so dass eine unbefristete Erlaubnis erteilt werden kann.“
Unabhängig hiervon sei eine Befristung auf den 30. Juni 2021 in der Erlaubnisnorm des § 24 GlüÄndStV nicht vorgesehen. Auch aus den §§ 16-18 des AG GlüStV NRW lasse sich nicht ableiten, dass die Erlaubnisse für Spielhallen auf den 30. Juni 2021 zu befristen seien. § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW bestimme lediglich, dass eine Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages nach § 35 GlüÄndStV erteilt werden dürfe. Gemäß § 35 Abs. 2 Hs. 1 GlüÄndStV trete der GlüÄndStV zwar mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft. Im zweiten Halbsatz werde jedoch festgelegt, dass die Ministerpräsidentenkonferenz unter festgeschriebenen Bedingungen ein Fortgelten des GlüÄndStV beschließen könne. Hieraus sei ersichtlich, dass eine Befristung bis zum 30. Juni 2021 weder durch die Regelungen des GlüÄndStV noch durch das AG GlüStV NRW vorgeschrieben sei. Allenfalls käme dem Wortlaut der Regelungen nach eine Befristung bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des AG GlüStV NRW in Frage.
Aus der Bezugnahme in § 35 Abs. 1 GlüÄndStV auf die Ergebnisse der Evaluierung gemäß § 32 GlüÄndStV ergebe sich zudem, dass die in § 35 Abs. 2 GlüÄndStV vorgegebene Befristung insbesondere im Hinblick auf die Veranstaltung von Sportwetten getroffen worden sei. Hieraus sei jedoch nicht darauf zu schließen, dass der Gesetzgeber pauschal davon ausgegangen sei, dass der Glücksspielstaatsvertrag lediglich ein Werk auf Zeit darstellen solle. Der GlüÄndStV gelte vielmehr im Falle eines Fortgeltungsbeschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüÄndStV auf unbestimmte Zeit. Dies sei im Übrigen bereits aus § 35 Abs. 3 GlüÄndStV ersichtlich. Durch die gesetzliche Normierung einer Kündigungsmöglichkeit zum Ende eines Kalenderjahres durch jedes Land, in dem der GlüÄndStV aufgrund des Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz fortgelte, sei bereits bei der Ratifizierung des Glücksspielstaatsvertrages im Jahre 2011 der eindeutige Wille der Ministerpräsidentenkonferenz manifestiert worden, dass der GlüÄndStV auch über den 30. Juni 2021 fortgelten solle. Ob die Landesregierungen der jeweiligen Bundesländer einen Vertrag, der komplexe Änderungen der Rechtslage mit sich gebracht habe, wieder abschaffen wollten, sei noch nicht absehbar.
Da sich die Tatsache, ob der Glücksspielstaatsvertrag verlängert werde, zum 30. Juni 2021 objektiv bestimmen lasse, bestünden auch keine Bedenken im Hinblick auf die Bestimmbarkeit einer unbefristet erteilten Erlaubnis. Jedoch wäre es dann für sie, die Klägerin, nicht erforderlich, mit Ablauf des 30. Juni 2021 die Erteilung einer neuen Erlaubnis zu beantragen, sollte eine Fortgeltung des Glücksspielstaatsvertrages beschlossen werden. Die Notwendigkeit einer erneuten Antragstellung sei unverhältnismäßig.
Ferner zeige ein rechtsystematischer Vergleich mit § 4a Abs. 2 GlüÄndStV, dass eine generelle Befristung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt gewesen sei. In dem dort geregelten Fall habe der Gesetzgeber eine Befristung der Konzession gewollt und explizit in den Wortlaut der Vorschrift aufgenommen. Hingegen sei in § 24 GlüÄndStV lediglich der Hinweis zu finden, dass die Erlaubnis zu befristen sei. Ein genaues Datum sei jedoch nicht normiert.
Anderes folge auch nicht aus den Landesvorschriften, namentlich der §§ 4 Abs. 2 und 16 AG GlüStV NRW.
Dass der Gesetzgeber nur in von ihm gewollten und geregelten Einzelfällen eine konkrete Befristung in den Gesetzeswortlaut aufgenommen habe, zeige sich auch an den Beispielen der § 19 und § 23 GlüSpVO NRW. Eine vergleichbare klare und unmissverständliche Formulierung finde sich im Glücksspielstaatsvertrag nicht.
Ein rechtssystematischer Vergleich mit § 33i GewO führe ebenfalls zu dem Ergebnis, dass glücksspielrechtliche Erlaubnisse nicht zu befristen seien. Die im Fall des § 33i GewO vorgesehenen Möglichkeiten einer Befristung im Einzelfall seien in § 24 GlüÄndStV nicht übernommen worden. Das OVG NRW habe mit Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 - klargestellt, dass eine Erlaubnis nach § 33i GewO nicht mehr erforderlich sei und im Wege der Ersetzung von der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV verdrängt worden sei. Sie, die Klägerin, habe auf der Grundlage des § 33i GewO für alle drei Spielhallen unbefristete Erlaubnisse erhalten. Eine Befristung sei nicht als erforderlich erachtet worden. Da die Regelungen hinsichtlich der Befristung des § 33i GewO im Einzelfall durch die landesrechtlichen Anforderungen des GlüÄndStV und des AG GlüStV NRW ersetzt worden seien, sei damit auch die Möglichkeit der Befristung in Einzelfällen entfallen.
Ferner ergebe sich aus der Systematik der zu betrachtenden Regelungen, insbesondere aus der Vertrauensschutzregelung des § 29 Abs. 4 GlüÄndStV, dass Spielhallen, welche keine Verbundspielhallen darstellten und auch die erforderlichen Mindestabstände zu anderen Spielhallen einhielten – dies sei bei der Spielhalle 3 in der N. Straße 00 isoliert betrachtet der Fall – von den restriktiven Vorschriften des GlüÄndStV und des AG GlüStV NRW nicht betroffen sein dürften. Es bestehe folglich kein Wille des Gesetzgebers, einen solchen Spielhallenbetrieb überhaupt zeitlich einzuschränken.
Insbesondere mit Blick auf die Zukunft werde die Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis auf den 30. Juni 2021, die nicht im Wege der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW erteilt worden sei, also keinen sogenannten Härtefall darstelle, für Spielhallenbetreiber und für die Stadt C. H. zu Problemen führen. Die Klägerin beschreibt hiernach in ihrem Schriftsatz vom 7. September 2018 (S. 12 ff dieses Schriftsatzes) unter den Buchstaben aa) bis cc) verschieden Szenarien, die sich aus rechtlicher Sicht für die Zeit ab dem 1. Juli 2021 aus ihrer Sicht ergeben könnten. Unter aa) werden die Folgen dargestellt, die sich aus Sicht der Klägerin ergeben, wenn der GlüÄndStV und das AG GlüStV NRW nicht fortgelten und der Gesetzgeber kein neues Rechtssystem schafft, welches den Betrieb von Spielhallen regelt. Unter bb) beschreibt die Klägerin die Situation, die sich ihrer Ansicht nach einstellen wird, wenn der GlüÄndStV gemäß § 35 Abs, 1 GlüÄndStV verlängert wird und/oder das AG GlüStV NRW weiterhin gilt. Unter cc) stellt sie dar, welche Folgen es hat, wenn der Gesetzgeber ein neues Regelungsregime für den Betrieb von Spielhallen schafft und für den Betrieb von Spielhallen eine neue Erlaubnispflicht vorsieht. Wegen der Einzelheiten der Darstellung, insbesondere der Folgerungen der Klägerin wird auf Bl. 12 bis 18 des Schriftsatzes Bezug genommen. Alles in allem ergebe sich die Situation, dass dem Betreiber von Spielhallen in NRW rechtlich keine sichere Grundlage mehr für das Ausüben seines legalen Gewerbes geboten werde. Müssten alle betroffenen Spielhallenbetreiber ihre Spielhallen zum 30. Juni 2021 schließen, würde dies über das vom Gesetzgeber gewollte Ziel weit hinausgehen. Zudem würde durch die Schließung sämtlicher Spielhallen ein staatliches Monopol in diesem Glücksspielsegment durch die Spielbanken entstehen, was verfassungs- und unionswidrig wäre. Sollte der GlüÄndStV nicht mehr fortgelten, könnte dies auch bedeuten, dass für den Betrieb einer Spielhalle gar keine Erlaubnis mehr benötigt werde. Dieser Zustand würde jedoch dem Willen des Gesetzgebers vollständig zuwiderlaufen.
Im Ergebnis stehe folglich fest, dass die Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV, die ohne Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV erteilt worden sei, rechtswidrig sei.
Ihr sei für alle von ihr am Standort N. Straße 00 betriebenen Spielhallen eine unbefristete glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen. Zwar sei gemäß § 25 Abs. 1 GlüÄndStV eine Mehrfachkonzession seit Inkrafttreten des GlüÄndStV nicht mehr zulässig. Diese Vorschrift sei hier aber auf den Zuschnitt ihrer drei Spielhallen in der N. Straße 00 nicht anwendbar.
Zunächst sei darauf hinzuweisen, dass die Vorschriften des GlüÄndStV hinsichtlich des in § 25 GlüÄndStV definierten „Verbot der Mehrfachkonzessionen“ nicht mit den diesbezüglichen Vorschriften in § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW übereinstimmten. Während § 25 GlüÄndStV unter einer „Mehrfachkonzession“ den Mindestabstand zwischen zwei Spielhallen verstehe, gehe das AG GlüStV NRW bei einer Mehrfachkonzession von mehreren Spielhallen in einem Gebäude oder Gebäudekomplex aus. Alleine diese widersprüchlichen Definitionen führten dazu, dass klärungsbedürftig sei, was unter einer „Mehrfachkonzession“ im Sinne des § 25 Abs. 1 GlüÄndStV und des § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW zu verstehen sei. Aufgrund dieser Widersprüchlichkeit sei die Vorschrift des § 16 Abs. 3 Satz 1 Hs. 1 AG GlüStV NRW nicht durch § 25 Abs. 1 GlüÄndStV gedeckt.
Außerdem es sei zu berücksichtigen, dass der Begriff der Spielhalle im Gewerberecht bisher raumbezogen und bauordnungsrechtlich interpretiert worden sei. Eine rechtliche Bewertung im Rahmen des raumbezogenen Spielhallenbegriffs sei jedoch dann problematisch, wenn ein Unternehmer sein Spielhallengewerbe in mehreren Räumlichkeiten oder in einem unmittelbaren räumlichen Zusammenhang betreibe. Aus baurechtlicher Sicht handele es sich in solchen Fällen um sogenannte „Mehrfachspielhallen“. Jedoch präjudiziere die baurechtliche Beurteilung die gewerberechtliche Beurteilung nicht. Für die Beurteilung der räumlichen (Un-) Abhängigkeit im gewerberechtlichen Sinne sei eine umfassende Würdigung aller Umstände des Einzelfalles vonnöten, ohne dass es ein trennscharfes Abgrenzungskriterium gäbe.
Weder aus dem Wortlaut des § 16 AG GlüStV NRW noch aus dem Wortlaut des GlüÄndStV ergäben sich Hinweise darauf, ob der glücksspielrechtliche Gesetzgeber beim Begriff der Spielhalls auf eine Spielhalle im baurechtlichen oder im gewerberechtlichen Sinne abstelle.
Aus einer an den Zielen des GlüÄndStV und des AG GlüStV NRW orientierten teleologischen Auslegung werde ersichtlich, dass ein primäres Ziel des GlüÄndStV der Spielerschutz sei. Dabei sei die zentrale Leitnorm des § 1 GlüÄndStV nicht lediglich einen „Programmsatz“, sondern stelle eine verbindliche Maßstabsnorm für die Auslegung und Anwendung zahlreicher anderer Regelungen des Staatsvertrages dar, insbesondere soweit es sich um die Erteilung von Erlaubnissen handele. Die in Nordrhein-Westfalen weiterhin gültige SpielV habe bisher die spielerschutzrechtlichen Zielvorgaben der GewO konkretisiert und sei daher auch weiterhin der Maßstab für Spielerschutz. In § 3 Abs. 2 SpielV seien bis zu 12 Geldspielgeräten in einer Spielhalle möglich. Ferner lasse sich aus der Gesetzesbegründung entnehmen, dass mit dem im GlüÄndStV normierten Verbot der Mehrfachkonzession zukünftig „spielbankähnliche Großspielhallen“ zu verhindern seien. Vergleiche man die bereits erfolgten Angaben zu der Anzahl der Geldspielgeräte in den Spielbanken in Nordrhein-Westfalen mit 100 bis 360 Geldspielgeräten, fielen die von ihr, der Klägerin, in der N. Straße 00 betriebenen Spielhallen erkennbar nicht unter diese Begrifflichkeit und würden daher auch nicht vom Verbot der „Mehrfachkonzession“ erfasst. Es müsse ihr, der Klägerin, damit möglich sein, in den streitgegenständlichen Spielhallen, unabhängig von der Anzahl der Räumlichkeiten, 12 Geldspielgeräte zu betreiben. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass diese kleineren Spielhallen unter das Verbot der Mehrfachkonzession fielen, so hätte er auch verfügt, dass sich nicht mehr als 3 oder 4 Gaststätten mit aufgehängten Geldspielgeräten in unmittelbarere Nähe befinden dürften.
Weiter sei aus dem Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes NRW (MIK) vom 6. November 2017 (dort Seite 4) ersichtlich, dass bei der Entscheidung über die Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen neben den quantitativen Kriterien auch qualitative Kriterien beachtet werden sollten. Qualitative Kriterien könnten sich hierbei nur an den Zielen des GlüÄndStV orientieren. Hier sei zu beachten, dass das Ziel des Glücksspielstaatsvertrages auch mit kleineren, räumlich getrennten Spielhallen qualitativ erreicht werde, da sich die Mindestqualität des Spielerschutzes nicht negativ von der politisch und gesetzlich gewollten Spielhalle unterscheide, da sie eben keine spielbankähnliche Großspielhalle betreibe. Im Gegenteil: Mehrere kleinere Spielhallen in einem Gebäude seien unter dem Gesichtspunkten des Spieler- und Jugendschutzes sogar besser zur Erreichung der Ziele des GlüÄndStV geeignet und damit qualitativ hochwertige, da eine wesentlich bessere Betreuung der Spielenden durch die höhere Personalquote gesichert sei.
Sollte die Erteilung unbefristeter Erlaubnisse nicht möglich sein, würde eine Befristung bis zum Außerkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages eine deutliche Verbesserung zu einer Befristung bis zum 30. Juni 2021 darstellen. § 35 Abs. 2 GlüÄndStV normiere ausdrücklich, dass eine Verlängerung der Geltung des Staatsvertrages möglich sei. Die Bestimmung bezwecke, dass der Staatsvertrag auch gegen den Willen von maximal drei Ländern fortgelten solle.
Mit dem Hilfsantrag zu II. 3. werde geltend gemacht, dass sie einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis habe, die nicht auf Grundlage der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 Erster GlüÄndStV (Härtefall) ergehe. Die Voraussetzungen für die Erteilung der antragsgemäßen Erlaubnis lägen vor. Sie erfülle bereits seit Jahren die von § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW gestellten Anforderungen an den Spieler- und Jugendschutz. Ein Sozialkonzept einer anerkannten Institution inklusive aller Schulungsnachweise der Mitarbeiter liege der Beklagten ebenfalls vor.
Dabei sei insbesondere auch zu berücksichtigen, dass die Härtefallregelung in § 29 Abs. 4 GlüÄndStV schon deshalb keine Anwendung finde, weil sie wegen Verstoßes gegen den Gesetzesvorbehalt verfassungswidrig sei.
Mit dem Hilfsantrag zu II. 4. werde beantragt, ihr, der Klägerin, eine Erlaubnis auf Grundlage der Härtefallvoraussetzungen unbefristet zu erteilen. Dazu lägen die Voraussetzungen vor. Insoweit werde der Inhalt sowie sämtliche Ausführungen im Verwaltungsverfahren, insbesondere des Antrags vom 3. Januar 2017 sowie des Schreibens vom 28. Juli 2017 zum Gegenstand des Klagevorbringens gemacht.
Der Begriff einer unbilligen Härte werde durch verschiedene Erlasse des MIK ausgefüllt. So liege nach Auffassung des MIK (Erlass vom 10. Mai 2016, Seite 6) eine unbillige Härte dann vor, wenn die gesetzliche Regelung nachteilige Auswirkung auf den Antragsteller derart habe, dass eine Anpassung des Betriebs an die Gesetzeslage tatsächlich oder rechtlich nicht möglich, bzw. mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar sei. Weiter führe das MIK in seinem Erlass vom 10. Mai 2016 aus, dass eine unbillige Härte auch aus der Erwartung erwachsen könne, dass Investitionen über den Erlaubniszeitraum sicher zu refinanzieren seien. Daneben könne auch die fehlende Amortisation von Vermögensdispositionen berücksichtigt werden. Darüber hinaus könnten berücksichtigt werden: die Art, Höhe oder Laufzeit von Zahlungsverpflichtungen für getätigte Investitionen, konkrete Abschreibungsfristen, die eingegangenen Miet- oder Pachtverträge und insbesondere auch die persönlichen wirtschaftlichen Verhältnisse. Das MIK weise bei dieser Aufzählung selbst darauf hin, dass es sich um keine abschließende Aufzählung handele. Zu berücksichtigen seien danach auch qualitative Aspekte. Sie betreibe mit den streitgegenständlichen Spielhallen in der N. Straße 00 Spielstätten, die sich qualitativ von anderen Spielstätten abhöben. Dies sei vor allem darin begründet, dass sie zum einen alle gesetzlichen Standards zum Spielerschutz erfülle und bei Kontrollen in dieser Hinsicht bisher nicht negativ aufgefallen sei. Auch habe sie in ein entsprechendes Sozialkonzept investiert und trage für die Aufrechterhaltung des Konzepts dauerhafte Kosten. Dadurch, dass sie nur Personen ab 21 Jahren Zutritt gewähre, gehe sie weit über die Anforderungen des Jugendschutzgesetzes hinaus. Da es sich bei ihren Spielstätten um qualitativ hochwertigen Spielstätte im Sinne des Erlasses des MIK vom 6. November 2017 handele, sei ihr eine glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Befreiung von den Anforderungen der Mehrfachkonzession zu erteilen.
Das Vorliegen eines Härtefalls ergebe sich ferner aus der Tatsache, dass sie für die Räumlichkeiten in der N. Straße 00 am 25. Juni 2009 mit Herrn X2. W. einen Mietvertrag abgeschlossen habe, der zunächst nur auf eine zehnjährige Lauffrist gehabt habe. Durch die Vereinbarung am 2. September 2010 laufe der Mietvertrag nunmehr bis zum 31. Oktober 2024. Für den zu zahlenden Mietzins sei sie auf den Gewinn der Spielhallen angewiesen. Außerdem seien in der Spielhalle Mitarbeiter beschäftigt. Deren Beschäftigungsverhältnisse seien von der Erteilung einer unbefristeten Erlaubnis abhängig. Nur so könne eine gewisse finanzielle Sicherheit gewährleistet werden. Als Unternehmerin sei sie gezwungen, frühzeitig den Fortbestand ihres Unternehmens zu sichern. Hierzu gehöre insbesondere auch das Verlängern von Mietverträgen. Ohne Räumlichkeiten hätte der Betrieb nicht aufrechterhalten werden können. Auch würde man in unverhältnismäßiger Weise in ihre Privatautonomie eingreifen, wenn man ihr eine unternehmerische Maßnahme wie die Vereinbarung einer längeren Mietvertragsfrist anlasten würde. Die Vertragsverlängerung sei zudem bereits schon im September 2010 erfolgt, zu einem Zeitpunkt also, der vor dem Abschluss des Glücksspielstaatsvertrages liege. Ihr sei somit bezüglich ihres bis zum 31. Oktober 2024 laufenden Mietvertrages Vertrauensschutz zu gewähren.
Bei der Kündigungsmöglichkeit wegen eines Sachmangels nach § 536 BGB komme es darauf an, ob dieser auf der tatsächlichen Beschaffenheit der Sache beruhe. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Vielmehr gehe es vorliegend um eine behördliche Genehmigung, die völlig losgelöst von der tatsächlichen Beschaffenheit der Mietsache erteilt worden sei. Daher könne eine Kündigungsmöglichkeit nach § 543 BGB nicht angenommen werden.
Es sei ferner darauf hinzuweisen, dass die angemieteten Räumlichkeiten vor ihrer Anmietung durch sie, die Klägerin, über einen längeren Zeitraum hinweg leer gestanden hätten.
Auch die Ausführungen der Beklagten, dass die angemieteten Räumlichkeiten von ihr, der Klägerin, an einen Dritten zu dessen gewerblichen Zwecken untervermietet werden könnten, gingen fehl. Dies gründe darauf, dass sie eine erhöhte Spielhallenmiete aufbringen müsse, die kein anderes Gewerbe entrichten würde, so dass sie selbst im Falle einer Untervermietung einen Vermögensausfall erleide. Außerdem müsse sie im Falle der Untervermietung zusätzlich das Risiko tragen, dass der Dritte ein erfolgreiches Gewerbe führen werde, um keinen Mietausfall zu erleiden. Ihr sei es auch nicht zumutbar gewesen, bereits Verträge mit Dritten zu Zeitpunkten zu schließen, an denen sie noch mit der Möglichkeit des Fortbestehens ihres Geschäftsbetriebs rechnete. Diese Hoffnungen seien erst durch den Erlass des streitgegenständlichen Bescheides vom 29. November 2017 zerstört worden. Frühestens zu diesem Zeitpunkt habe sie sich daher seriös um anderweitige Nutzungsmöglichkeiten kümmern können.
Aus dem Protokoll der Konferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs in M. (dort Seite 47) ergebe sich, dass von der Befreiung auf jeden Fall der Zeitraum umfasst sein müsse, der erforderlich sei, um unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen. Diese finanziellen Belastungen endeten frühestens mit Ablauf des Mietvertrages am 31. Januar 2020, eher aber später, da sich bis zu diesem Zeitpunkt die nach Auffassung des MIK ebenfalls zu berücksichtigenden Kriterien wie etwa Investitionen in den Spielerschutz, für die sie hohe Beträge aufgewandt habe, noch nicht amortisieren würden.
Im Rahmen der Härtefallregelung sei ferner zu berücksichtigen, dass ihr nicht unerhebliche Kosten für Schulungen ihrer Angestellten entstanden seien. Sie beschäftige an den einzelnen Standorten im Monat insgesamt 8 Mitarbeiter. Jeder Angestellte müsse zu Beginn seiner Beschäftigung geschult werden. Eine Schulung koste insgesamt 90,00 Euro und müsse in regelmäßigen Abständen erneut erfolgen.
Zudem müsse sie auf der Grundlage der erlassenen Bescheide insgesamt 15 Mitarbeiter entlassen. Unabhängig von den schwerwiegenden Folgen für diese Mitarbeiter müsse sie sich gegebenenfalls arbeitsrechtlichen Kündigungsschutzklagen aussetzen.
Außerdem habe sie sich während des fünfjährigen Übergangszeitraums ernsthaft um andere Nutzungsmöglichkeiten ihrer Spielhallen bemüht. Ihr Geschäftsführer habe in Kenntnis der gesetzlichen Neuregelungen versucht, seine Unternehmungen auf ein Geschäftsfeld in einer anderen Branche auszuweiten. Hierzu habe er sich konkret mit der Übernahme einer bestehenden Fitnessstudio-Kette beschäftigt. Im Rahmen dieser Unternehmungen seien die Verhandlungen mit dem Inhaber der Fitnessstudiokette bereits sehr weit fortgeschritten gewesen. Auch sei der Verkaufsprozess von einem Rechtsanwalt begleitet worden. Ferner seien für dieses Projekt bereits Verhandlungen mit möglichen Fremdkapitalgebern aufgenommen worden, die allerdings erfolgs- und ergebnislos geblieben seien. Herfür gebe es mehrere Gründe. So sei die Unternehmung für eine Bank zu groß gewesen. Andere Fremdkapitalgeber hätten kein Kapital zur Verfügung gestellt, da sie, die Klägerin, „branchenfremd“ habe agieren wollen und über keinerlei Erfahrungen im Fitnessgewerbe verfüge. Auch habe der Geschäftsführer keine ausreichenden Sicherheiten gewähren können. Dies habe sich nach Auffassung der Fremdkapitalgeber darin begründet, dass den von ihr, der Klägerin, betriebenen Spielhallen aufgrund der restriktiven gesetzlichen Neuregelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes keine gesicherte Zukunft habe zugesprochen werden können.
Eindeutig zurückzuweisen sei der Vortrag der Beklagten, wonach Betriebsmittel und andere Einrichtungsgegenstände auch anderweitig nutzbar seien. Die von ihr angemieteten Geldspielgeräte könnten naturgemäß keinem anderen Zweck als dem des Automatenspiels dienen. Außerdem führten die restriktiven Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages derzeit nur zu einer sehr geringen Nachfrage an glücksspielspezifischen Geldspielgeräten. Darüber hinaus würden die Automatenhersteller und Automatenvermieter die Mieter von Geldspielgeräten derzeit nicht aus den Mietverträgen entlassen, da auch diesen bekannt sei, dass sie die Geldspielgeräte anderweitig kaum vermieten könnten. Eine Nutzung der gemieteten Geldspielgeräte in anderen Spielhallen ihres Unternehmens sei derzeit wegen der angestrebten Reduzierung durch die Kommunen nicht möglich.
Anerkanntes Härtefallkriterium sowohl in der Rechtsprechung als auch in den verschiedenen Erlassen des Ministeriums sei der Zeitpunkt der Erteilung der unbefristeten Erlaubnis nach § 33i GewO. Ihr sei bereits am 2. März 2005 eine unbefristete Erlaubnis erteilt worden. Insofern sei ihr Vertrauen auf Fortführung der Spielhallen besonders schutzwürdig.
Sie sei bereit gewesen, ein stufenweises Schließungskonzept zu entwickeln, habe aber auf ihr diesbezügliches Schreiben vom 30. Juni 2017 keine Antwort seitens der Beklagten erhalten.
Für die Befristung der Härtefallregelung auf den 30. Juni 2018 liege kein erkennbarer Grund vor. Sie habe einen Anspruch auf die Erteilung unbefristeter Erlaubnisse, wenigstens aber auf solche, die auf das Auslaufen des Glücksspielstaatsvertrages befristet würden. Diesbezüglich werde auf ihre Ausführungen im Hinblick auf die Erteilung einer unbefristeten Erlaubnis für den Spielhallenbetrieb ihrer Spielhalle 3 am Standort N. Straße 00 verwiesen.
Die festgesetzte Verwaltungsgebühr sei in beiden angefochtenen Bescheiden in der Höhe zu beanstanden. Die Beklagte habe hinsichtlich der Festsetzung der Verwaltungsgebühr ermessensfehlerhaft gehandelt. Die Behörde habe aufgrund des ihr in § 3 GebG NRW eingeräumten Ermessensspielraums dafür Sorge zu tragen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehe.
Eine Verwaltungsgebühr sei eine öffentlich-rechtliche Geldleistung, die aus Anlass zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner einseitig auferlegt werde und dazu bestimmt sei, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Dies bedeute, dass § 3 Abs. 1 GebG NRW dahingehend auszulegen sei, dass die Beklagte eine Verwaltungsgebühr maximal in der Höhe hätte erheben dürfen, in der ihr nachweislich Kosten oder sonstige Aufwendungen entstanden seien. Keinesfalls dürfe dabei berücksichtigt werden, dass der Begünstigten mit der erteilten Erlaubnis ein „sehr hoher“ wirtschaftlicher Nutzen zukomme. Vorliegend sei auszuschließen, dass der Beklagten bei der Bearbeitung eines Antrages auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW, deren Erteilungsvoraussetzungen sich im Wesentlichen mit den Erteilungsvoraussetzungen der §§ 33c, 33i GewO deckten, Aufwendungen bzw. Kosten in Höhe von 1.800,00 Euro entstanden seien. Auch die Komplexität der Rechtslage in Bezug auf die ungeklärte Frage der Rechtmäßigkeit der Befristung, über die höchstrichterlich noch nicht entschieden sei, erhöhe den Prüfungsumfang für die Beklagte nicht.
Gleiches gelte für die festgesetzte Gebühr in Höhe von 900,00 Euro für die erfolgten Härtefallregelungen.
Hinsichtlich des zu II.6. gestellten Antrags werde insbesondere auf das gerichtliche Schreiben vom 25. Mai 2018 Bezug genommen, mit dem das Gericht die Beklagte um eine Zusage dahingehend gebeten habe, die Duldung des Betriebs der Spielhalle bis zur Beendigung der erstinstanzlichen Verfahren zu dulden sowie der damit korrespondierenden Bestätigung der Beklagten vom 6. Juni 2018. Es sei zu befürchten, dass die Beklagte im Falle eines vollständigen oder teilweisen Obsiegens in diesem Verfahren eine Schließungsverfügung erlassen und vollziehen werde.
Die Klägerin beantragt,
I. hinsichtlich der Spielhalle N. Straße 00 (Halle 3),
1. festzustellen, dass die von der Beklagten erteilte Erlaubnis vom 29. November 2017 nicht der T. GmbH & Co.KG, sondern der T. B. GmbH erteilt worden ist;
2. die Befristung des Verwaltungsakts bzw. der Erlaubnis vom 29. November 2017 aufzuheben;
hilfsweise dazu,
die Beklagte zu verpflichten, eine Befristung des Verwaltungsaktes bzw. der Erlaubnisse bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des AG GlüStV zu erteilen.
3. die im Bescheid der Beklagten vom 29. November 2017 festgelegte Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.800 Euro aufzuheben, soweit sie einen Betrag in Höhe von 50 Euro überschreitet.
Für den Fall, dass das Gericht die Höhe der angemessenen Gebühr unterhalb der tatsächlich mit Bescheid vom 29. November 2017 durch die Beklagte erhobenen Gebühr festsetzt
beantragt sie,
die Beklagte zu verurteilen, den dann überzahlten Betrag an die Klägerin zurückzuzahlen.
II. Hinsichtlich der Spielhallen N. Straße 00 (Hallen 1 und 2) beantragt die Klägerin,
2. die Befristung des Verwaltungsakts bzw. der Erlaubnis vom 29. November 2017 aufzuheben,
Hilfsweise zu 2. beantragt sie,
3. die Beklagte zu verpflichten, den auf der Grundlage der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Erster GlüAndStV erteilten Verwaltungsakt aufzuheben und eine unbefristete glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Erster GlüÄndStV i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW, die nicht auf Grundlage der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Abs. 4 Erster GlüÄndStV beruht, zu erteilen;
die Beklagte zu verpflichten, eine Befristung des Verwaltungsaktes bzw. der Erlaubnis bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des AG GlüStV NRW zu erteilen.
Hilfsweise zu 2. und 3. beantragt sie,
4. die Beklagte zu verpflichten, die auf Grundlage der Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gemäß § 29 Erster GlüÄndStV erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Erster GlüÄnd StV i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW unbefristet zu erteilen;
die Beklagte zu verpflichten, eine Befristung des Verwaltungsaktes bzw. der Erlaubnis bis zum Außerkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des AG GlüStV NRW zu erteilen;
5. die im Bescheid der Beklagten vom 29. November 2017 festgelegte Verwaltungsgebühr in Höhe von 900 Euro aufzuheben, soweit sie einen Betrag in Höhe von 50 Euro überschreitet.
Für den Fall, dass das Gericht die Höhe der angemessenen Gebühr unterhalb der tatsächlich mit Bescheid vom 29. November 2017 durch die Beklagte erhobenen Gebühr festsetzt, beantragt sie,
6. Für den Fall des ganz oder teilweisen Unterliegens mit den Klageanträgen zu 2., 3. und 4. beantragt sie,
die Beklagte zu verpflichten, den Fortbetrieb der Spielhallen (N. Straße 00 (Hallen 1 und 2) bis zum rechtskräftigen Abschluss des hier anhängigen Klageverfahrens zu dulden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor, dass die Befristung der für die Spielhalle N. Straße 00 erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis bis zum Ablauf des 30. Juni 2021 rechtmäßig erfolgt sei. In § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW sei ausdrücklich bestimmt, dass eine Erlaubnis längstens bis zum Außerkrafttreten des GlüÄndStV erteilt werden dürfe. Eine mögliche Verlängerung des GlüÄndStV nach dessen § 35 Abs. 2 Hs. 2 löse keinen – wie auch immer gearteten – Automatismus aus, sondern bedürfe weiterer Entscheidungen und bleibe daher abzuwarten.
Soweit vorgetragen werde, es bestehe (für die Spielhallen 1 und 2 in der N. Straße 00 ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis, die nicht auf der Grundlage einer Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV gemäß § 29 Abs. 4 GlüÄndStV (Härtefall) ergehe, so verkenne die Klägerin, dass der Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen nach § 24 GlüÄndStV i.V.m. § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW für sämtliche der drei hier betroffenen streitgegenständlichen Spielhallen § 25 Abs. 2 GlüÄndStV entgegenstehe. Danach sei die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die – wie vorliegend unstreitig – in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehe, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sei, ausgeschlossen. Auch nach § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW sei die Erteilung einer Erlaubnis in baulichem Verbund mit weiteren Spielhallen (Mehrfachkonzession) ausgeschlossen. Eine Ermessensentscheidung habe der Gesetzgeber hier nicht vorgesehen.
Die Klägerin begehre im Ergebnis des Weiteren, ihr für die Spielhallen 1 und 2 in der N. Straße 00 eine unbefristete bzw. bis zum Außerkrafttreten des GlüStV und des AG GlüStV NRW befristete Erlaubnis auf Grundlage der Härtefallvoraussetzungen zu erteilen. Die streitgegenständliche, bis zum 30. Juni 2018 befristet erteilte Befreiung vom Verbot von Verbundspielhallen für die Spielhallen 1 und 2 in der N. Straße 00 begegne ebenfalls mit Blick auf die Geltungsdauer des Glückspielstaatsvertrag, der mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft trete, keinen rechtlichen Bedenken. Dies gelte insbesondere auch in Fällen unbilliger Härte, in denen eine Befreiung von einzelnen Anforderungen der §§ 24 Abs. 2 sowie 25 GlüÄndStV nur für einen angemessenen Zeitraum erfolgen könne. Eine Angemessenheit über den 30. Juni 2021 hinaus sei in jedem Fall zu verneinen.
Ein Härtefall, der eine Befreiung über den 30. Juni 2018 hinaus ermöglichen könnte, liege nicht vor. Soweit die Klägerin auf die Dauer des Mietvertrages darauf verweise, dass sie für die Zahlung des Mietzinses auf den Gewinn der Spielhalle angewiesen sei, sei hierin eine unbillige Härte nicht zu sehen. Es bestünden derzeit keine Anhaltspunkte dafür, dass eine anderweitige Nutzung der Räumlichkeiten vertraglich ausgeschlossen sei. Darüber hinaus sei weder ersichtlich, inwieweit konkrete Bemühungen im Hinblick auf die Möglichkeit einer Untervermietung überhaupt erfolgt seien noch erscheine es unzumutbar, die betreffenden Räumlichkeiten ggf. zu einem niedrigeren Mietzins unter zu vermieten, um auf diesem Wege zumindest einen Teil der Einkommensverluste auszugleichen. Wegen fristloser Kündigungsmöglichkeiten werde auf die Ausführungen im streitgegenständlichen Bescheid verwiesen. Auch der Verweis der Klägerin darauf, dass sie in ihre Spielhallen Mitarbeiter zu beschäftigen habe, ändere nichts.
Die Gebührenfestsetzungen in beiden angefochtenen Bescheiden seien rechtmäßig erfolgt. Es sei nicht ersichtlich, warum lediglich eine Gebühr in Höhe von 50,00 Euro sach- und ermessensgerecht erscheinen solle. Zu berücksichtigen sei insbesondere auch der sehr umfangreiche Vortrag der Klägerin im Verwaltungsverfahren mit daran anknüpfenden Prüfungsleistungen. Im Übrigen sei nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW eine Einordnung in den Gebührenrahmen ausdrücklich mit Blick darauf vorzunehmen, welchen Wert, Nutzen oder Vorteil die beantragte Amtshandlung für den Antragsteller habe und ob sich die Amtshandlung im konkreten Fall als einfach, durchschnittlich oder aufwändig dargestellt habe. Dem habe sie, die Beklagte, in ausreichendem Maße Rechnung getragen; sie liege bei der Gebührenbemessung im Ergebnis noch deutlich unterhalb einer sog. „Mittelgebühr“ bei dem nach der Tarifstelle 17.6 der AVerwGebO zur Verfügung stehenden Rahmen. Gemäß Ziffer 12.6.1 der Dienstanweisung der Stadt C. H. über Gebühren für gewerbliche Amtshandlungen werde im Rahmen der behördlichen Entscheidung über die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle im Regelfall eine Grundgebühr in Höhe von 1.800,00 Euro erhoben.
Sie habe ferner, wie im streitgegenständlichen Bescheid ausgeführt werde, auch für die Härtefallregelung ermessensfehlerfrei eine Gebühr von 900,00 Euro festgesetzt. Schon die Ausführungen im angefochtenen Bescheid offenbarten, dass sie, die Beklagte, sich sehr intensiv mit der Frage des Vorliegens einer unbilligen Härte im Sinne des § 29 Abs. 4 GlüÄndStV auseinandergesetzt habe. Eine gerichtliche Überprüfung der Ermessensausübung sei nach Maßgabe des § 114 VwGO zudem auch begrenzt.
Mit Schriftsatz vom 12. November 2018 trägt sie ergänzend vor, dass die Tarifstelle der AVerwGebO NRW für die behördliche Entscheidung über die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle einen Gebührenrahmen von 50,00 bis 5.000,00 Euro vorsehe. Im Rahmen ihrer Ermessensausübung habe sie als ersten Faktor den mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand berücksichtigt. Dieser erweise sich in den vorliegenden Fällen als durchschnittlich und vergleichbar mit der Erteilung oder Ablehnung einer Erlaubnis nach der alten Regelung des § 33i GewO. Sie habe bei der Gebührenbemessung darüber hinaus in einem zweiten Schritt auch die Bedeutung, den wirtschaftlichen Wert bzw. den sonstigen Nutzen für die jeweiligen Gebührenschuldner berücksichtigt. Diese erwiesen sich bei den Entscheidungen über glücksspielrechtliche Erlaubnisse als jeweils durchschnittlich. Um sicherzustellen, dass bei etwa gleicher Inanspruchnahme der öffentlichen Leistungen etwa gleich hohe Gebühren erhoben würden, habe sie sich unter Berücksichtigung der beiden vorskizzierten Faktoren an der Ziffer 12.6.1 ihrer Dienstanweisungen über Gebühren für gewerbliche Amtshandlungen orientiert und jeweils eine Grundgebühr in Höhe von 1.800,00 Euro erhoben. Sie, die Beklagte, habe dabei sowohl geprüft, ob diese behördeninterne Ermessensrichtlinie den gesetzlichen Vorgaben angemessen Rechnung trage als auch bei der Anwendung auf die konkreten Fälle nicht zu prüfen versäumt, ob es sich überhaupt um typische Fallkonstellationen handele – was jeweils zu bejahen gewesen sei.
Im Rahmen der zeitgleichen Bescheidung über die Härtefallanträge und der diesbezüglichen Gebührenfestsetzung in Höhe von jeweils 900,00 Euro habe sich mit Blick auf den gleichen Grundsachverhalt ungeachtet der notwendigen rechtlichen Bewertung der vorgetragenen Härtefallgesichtspunkte der bei ihr entstandenen Prüf- und Verwaltungsaufwand als etwas geringer dargestellt als bei den Entscheidungen über die gemäß § 24 GlüStV i. V. m. § 16 AG GlüStV NRW erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse, was sich bei der Ermessensausübung in einer Reduzierung der „typischen“ Grundgebühr um ¼ niedergeschlagen habe. Darüber hinaus habe sie, die Beklagte, bei der zu treffenden Gebührenentscheidung dem Umstand Rechnung getragen, dass der Nutzen der in Rede stehenden Amtshandlung für die jeweiligen Klägerinnen angesichts der lediglich bis zum 30. Juni 2018 (und nicht bis zum 30. Juni 2021) erteilten Befreiung vom Verbot für Verbundspielhallen gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ebenfalls geringer ausgefallen sei als dies bei einer uneingeschränkt positiven behördlichen Entscheidung der Fall gewesen wäre. Vor diesem Hintergrund habe die Beklagte einen zusätzlichen Abschlag von weiteren ¼ vorgenommen. Eine darüber hinausgehende Ermäßigung habe weder mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip noch aus anderen Billigkeitserwägungen sach- und ermessensgerecht geschienen, so dass sie in der Summe die Hälfte der oben genannten, für den typischen Fall vorgesehenen Regel- bzw. Grundgebühr in Ansatz gebracht habe.
Mit Schriftsatz vom 20. September 2018 hat die Klägerin einen Antrag auf Ruhendstellen nach § 173 VwGO i.V.m. § 251 ZPO, gestellt und hilfsweise angeregt,
das vorliegende Klageverfahren wegen Vorgreiflichkeit des vor dem Bundesverwaltungsgericht anhängigen Beschwerdeverfahrens gegen die Nichtzulassung der Revision - 8 B 31.18 - gegen das Urteil des OVG NRW vom 16. April 2018 - 4 A 589/17 - nach § 94 VwGO auszusetzen. Diese Anträge werden im genannten Schriftsatz näher begründet.
In diesem Zusammenhang hat die Klägerin vorsorglich auch eine Vorlage an das BVerfG nach Art. 100 Abs. 1 GG mit der Frage angeregt:
„Wird durch § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 GlüStV und eine verfassungsrechtlich unzulässige Mischlage bzw. Gemengelage nach Art. 125a Abs. 1 GG geschaffen, die eine Anwendung von § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 GlüStV formell verfassungswidrig macht und daher der bundesrechtlich bestehende § 33i GewO weiterhin Anwendung findet?“
In der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 hat die Klägerin in diesem Zusammenhang ergänzend beantragt,
„das Verfahren nach Art. 100 GG auszusetzen, da der Glückspielstaatsvertrag in sämtlichen Fassungen für das Land NRW sowie das diesbezügliche Ausführungsgesetz NRW nicht verfassungskonform ist, insbesondere Grundrechtsverletzungen nach Art 12, 14, 2 Abs. 1 GG vorliegen, sowie nach Artikel 2 Abs. 1 GG i. V. m. dem Rechtsstaatsprinzip und Demokratieprinzip deshalb verfassungswidrig ist, weil die Anforderungen und Kriterien der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 nicht vollständig erfüllt sind.
Insbesondere enthalte sowohl das Ausführungsgesetz zum Staatsvertrag NRW als auch der Glücksspielstaatsvertrag selbst keine hinreichenden abgrenzbaren Kriterien zu § 33i GewO.“
Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf die Ausführungen im Schriftsatz der Klägerin vom 20. September 2018 und auf das Sitzungsprotokoll vom 21. September 2018 Bezug genommen. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 weder einer Ruhendstellung noch einer Aussetzung des Verfahrens zugestimmt.
Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 ferner beantragt,
„festzustellen und als Rechtsfrage an das Bundesverfassungsgerichts nach Artikel 100 Abs. 1 GG vorzulegen:
„Artikel 1, § 2 Abs. 3 des Gesetzes zum ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland ist verfassungswidrig.“
Zur Begründung dieses Antrages wird auf die Ausführungen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung Bezug genommen, die dort protokolliert worden sind.
Die Klägerin hat zudem in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 vier vorab schriftlich formulierte Beweisanträge gestellt, die in nummerierter Reihenfolge als Anlage zum Protokoll genommen worden sind. Wegen des genauen Inhalts der gestellten Anträge und ihrer Begründungen wird auf die entsprechenden Anlagen zum Protokoll Bezug genommen.
„zum Beweis der Tatsache, dass der Glückspielstaatsvertrag bisher keine Qualitätsmerkmale enthält, die von Herrn R. maßgebend federführend entwickelt werden sollten und auch nicht aus seinem Erlass ersichtlich sind, wird Beweis angetreten durch Zeugnis des Herrn Ministerialrat F. R. , zu laden über das Ministerium des Landes NRW.“
Nach erneuter Stellung dieser Beweisanträge in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 wurde die beantragte Beweiserhebung durch in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 begründeten Beschluss abgelehnt. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 Bezug genommen.
Mit Schriftsatz vom 26. September 2018 hat die Klägerin ihren Vortrag der Unvereinbarkeit des § 35 GlüÄndStV mit Art. 1 § 2 Abs3 GlüÄndStV hinsichtlich des Außerkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages zum 30. Juni 2021 umfänglich vertieft und ferner eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG mit der Frage angeregt:
„Ist bei der Erteilung einer Erlaubnis nach § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 GlüStV für die Befristung die Bezugnahme auf § 16 Abs. 2 Satz 4 AG GlüStV NRW i.V.m. § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV aufgrund eines Verstoßes gegen den Vorbehalt des Gesetzes verwehrt, da Art. 1 § 2 Abs. 3 GlüÄndStV bestimmt, wenn der Glücksspielstaatsvertrag nach Art. 1 § 35 Abs. 2 Satz 1 mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft tritt, sein Inhalt bis zu einer neuen landesrechtlichen Regelung in Nordrhein-Westfalen als nordrhein-westfälische Landesrecht gilt“.
Die Klägerin hält diese Vorlage für zulässig und begründet. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Ausführungen der Klägerin in diesem Schriftsatz Bezug genommen.
Mit weiterem Schriftsatz der Klägerin vom 26. September 2018 hat sie ihre Bedenken gegen die Vereinbarkeit der hier streitgegenständlichen Vorschriften aus dem Glücksspielrecht mit europäischen Recht, insbesondere mit Art. 107 Abs. 1 AEUV vertiefend begründet und eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union im Wege der Vorabentscheidung gemäß Art. 267 Abs. 2 AEUV beantragt. Wegen der nach Ansicht der Klägerin zu stellenden Vorlagefragen und der Begründung der Notwendigkeit einer Vorlage durch die erkennende Kammer wird auf den Schriftsatz der Klägerin vom 26. September 2018 Bezug genommen.
Die von der Klägerin vor Fortsetzung der mündlichen Verhandlung am 27. September 2018 gestellten Befangenheitsanträge gegen alle Mitglieder der 9. Kammer wurden, nachdem der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zu den eingeholten dienstlichen bzw. sonstigen Äußerungen der Berufs- und ehrenamtlichen Richter und Richterinnen gegeben worden war, von der 24. Kammer des VG Köln mit Beschluss vom 2. Oktober 2018 dahingehend beschieden, dass das Ablehnungsgesuch der Klägerin vom 27. September 2018 für begründet erklärt wurde, soweit es gegen die ehrenamtlichen Richterinnen gerichtet ist, und im Übrigen zurückgewiesen.
Die mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2018 erhobene Anhörungsrüge und der Antrag auf einstweilige Aussetzung der Vollziehung, gerichtet an die 24. Kammer wegen aus der Sicht der Klägerin unzureichenden Begründung des Beschlusses über die Ablehnung des Befangenheitsgesuchs gegen zwei Berufsrichter der 9. Kammer wurden mit Beschlüssen vom 10. Oktober 2018 abgelehnt bzw. zurückgewiesen. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 9 K 6804/18 und 9 L 2282/18 Bezug genommen.
Mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2018 hat die Klägerin unter Hinweis auf die Entscheidung des HessVGH vom 27. September 2018 - 8 B 432/18 - (Presseerklärung) den Antrag gestellt,
„das Klageverfahren nach § 173 VwGO wegen Vorgreiflichkeit des Rechtsstreits vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zu dem Aktenzeichen 8 B 432/18 nach § 94 VwGO analog auszusetzen.“
Mit einem weiteren Schriftsatz vom 5. Oktober 2018 hat die Klägerin darüber hinaus beantragt, dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 GG folgende Fragen zur Prüfung vorzulegen:
„1. Wie verhält sich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Beschluss vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. – zu seinem Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/17 -?
2. Kann eine durch Bundesrecht (§ 33i GewO) unbefristet eingeräumte Rechtsposition durch nachträgliche Einführung eines landesrechtlichen Erlaubniserfordernisses (§ 24 Abs. 1 GlüStV, § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW i.V.m. § 35 GlüStV), welches befristet erteilt wird und nur bei Erfüllung verschärfter Anforderungen erlangt werden könnte und in zwei von drei Fällen die Klägerin nach den neuen verschärften Anforderungen nicht mehr ihre erlaubte Gewerbetätigkeit ausüben kann, faktisch entzogen werden?
Oder anders formuliert
Ist § 24 Abs. 1 GlüStV, § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW i.V.m. § 35 GlüStV mit dem Grundgesetz insbesondere Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 12 GG vereinbar?“
Wegen der Begründung dieser Anträge wird auf den Schriftsatz vom 5. Oktober 2018 Bezug genommen.
Mit Schriftsatz vom 2. November 2018 hat die Klägerin angeregt, dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG die folgende Frage zur Entscheidung vorzulegen:
„Ist die vom nordrhein-westfälischen Gesetzgeber vorgenommene landesrechtliche Umsetzung des Ersten GlüÄndStV in Gestalt des AG GlüStV NRW mit dem Grundgesetz vereinbar, obwohl die Auswahlkriterien bei gemäß Art. 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW konkurrierenden Spielhallen und die erforderlichen Kriterien für das Vorliegen einer unbilligen Härte gemäß § 29 Abs. 4 Erster GlüÄndStV die Anforderungen an den Vorbehalt des Gesetzes anders als in den Verfahren betreffend der Umsetzung des Glücksspielstaatvertrages in den Bundesländern Berlin, Bayern und dem Saarland (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, 1 BvR 1314/12 u.a.) nicht erfüllen.
Weiter wird beantragt,
das vorliegende Klageverfahren gem. § 94 VwGO bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die zu 1. gestellte (Frage?) auszusetzen“.
Wegen der weiteren Ausführungen wird auf den Schriftsatz der Klägerin vom 2. November 2018 Bezug genommen.
Mit Schriftsatz vom 8. November 2018 hat die Klägerin darauf hingewiesen, dass gegen die Ablehnung der Befangenheitsanträge gegen die Richter der 9. Kammer und nach erfolgloser Anhörungsrüge Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht (1 BvR 2508/18) erhoben worden sei. Mit weiterem Schriftsatz vom 13. November 2018 hat die Klägerin im Hinblick auf die erhobene Verfassungsbeschwerde nunmehr förmlich die Aussetzung nach § 94 VwGO wegen der zunächst durch die Verfassungsbeschwerde zu beantwortenden Fragen gestellt.
Mit Schriftsatz vom 15. November 2018 hat die Klägerin zudem beantragt,
„die Verfahren auszusetzen bzw. die mündliche Verhandlung zur Prüfung der Besetzung (der erkennenden Kammer) zu unterbrechen, bis mindestens eine Woche nach Einsichtnahme in die vollständige Unterlagen zur Geschäftsverteilung gewährt wurde.“
Die Klägerin ist der Ansicht, dass es zur Verwirklichung der Garantie des gesetzlichen Richters in Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG geboten sei, antragsgemäß zu erkennen. Die Klägerin hat diesen Antrag erneut in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 gestellt.
In der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 hat die Klägerin zudem ausdrücklich die Besetzung des Gerichts und die Fortsetzung der mündlichen Verhandlung durch die 9. Kammer des VG Köln gerügt. Wegen der Begründung dieser Rügen wird auf den in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 überreichten Schriftsatz der Klägerin vom gleichen Tag Bezug genommen.
Die Klägerin hat zudem in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 darauf hingewiesen, dass sie mit Schriftsatz vom 14. November 2018 wegen der ihrer Ansicht nach nach wie vor fehlerhaften Besetzung der 9. Kammer beim BVerfG einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt habe. Wegen der Einzelheiten wird auf den in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 überreichten Schriftsatz der Klägerin vom 14. November 2018 Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird darüber hinaus auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Akten 9 K 6804/18, 9 L 2282/18 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer ist in der aus dem Rubrum ersichtlichen Besetzung zur Entscheidung des Verfahrens zuständig. Der Antrag der Klägerin auf Ablehnung der Berufsrichter wegen Befangenheit vom 27. September 2018 wurde durch den Beschluss der 24. Kammer des Gerichts vom 2. Oktober 2018 nach Einholung entsprechender dienstlicher Stellungnahmen und Anhörung der Klägerin unanfechtbar abgelehnt. Die hiergegen gerichtete Anhörungsrüge der Klägerin, verbunden mit einem Antrag auf einstweilige Aussetzung der Vollziehung, wurde mit Beschlüssen vom 10. Oktober 2018 unanfechtbar abgelehnt bzw. zurückgewiesen ( 9 L 2282/18 und 9 K 6804/18).
Die am mündlichen Verhandlungstermin vom 16. November 2018 teilnehmenden ehrenamtlichen Richterinnen sind nach dem Geschäftsverteilungsplan des Gerichts ebenfalls entscheidungsbefugt. Soweit die Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 16. November 2018 Bedenken dahingehend geäußert hat, dass die ehrenamtlichen Richterinnen zur Entscheidung nicht zuständig sein könnten, beruhen diese Bedenken auf reinen Vermutungen und Spekulationen. Die Klägerin bestreitet hier „mit Nichtwissen“, dass die ehrenamtlichen Richterinnen reguläre Mitglieder der 9. Kammer sein könnten. Die hinsichtlich ehrenamtlicher Richter unter Ziffer IX des Geschäftsverteilungsplans des VG Köln für das Geschäftsjahr 2018 getroffenen Regelungen sind nach Überzeugung der Kammer ausreichend und verstoßen nicht gegen das Gebot des gesetzlichen Richters nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Allein der Umstand, dass die ehrenamtlichen Richter im Geschäftsverteilungsplan des Gerichts nicht namentlich benannt sind, sondern in Ziffer IX auf entsprechende Listen verwiesen wird, stellt keinen Verstoß gegen den gesetzlichen Richter dar.
Der Antrag der Klägerin im Schriftsatz vom 15. November 2018 auf „Aussetzung des Verfahrens bzw. der mündlichen Verhandlung“, um die richtige Besetzung des Gerichts prüfen zu können, den sie in der mündlichen Verhandlung auch ausdrücklich nochmals zu Protokoll gestellt hat, ist daher abzulehnen. Gründe, die eine grundsätzlich im Ermessen des Gerichts stehende Aussetzung des Verfahrens im Sinne des § 94 VwGO rechtfertigen könnten, liegen mit der Rüge der vermeintlich fehlerhaften Besetzung des Spruchkörpers erkennbar nicht vor. Sollte der Antrag als Vertagungsantrag zu verstehen sein, wurden erhebliche Gründe im Sinne des § 227 Abs. 1 ZPO, die eine Vertagung des Termins gerechtfertigt hätten, nicht vorgetragen.
Der Klägerin bleibt es unbenommen, die Ablehnung ihres Begehrens im Rahmen des eventuell zu stellenden Antrags auf Zulassung der Berufung beim OVG NRW als formellen Fehler zu rügen.
Dass die Klägerin gegen den Beschluss der 24. Kammer vom 2. Oktober 2018 (teilweise Ablehnung des Befangenheitsgesuchs) und vom 10. Oktober 2018 (Zurückweisung der Anhörungsrüge) Verfassungsbeschwerde eingelegt und einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung beim BVerfG gestellt hat, über den zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 noch keine Entscheidung getroffen war, führt gleichfalls nicht zur Aussetzung des Verfahrens.
Das Ablehnungsgesuch der Klägerin vom 27. September 2018 ist durch den Eintritt der Rechtskraft des die Befangenheit der Richter der 9. Kammer verneinenden Beschlusses der 24. Kammer des VG Köln erledigt im Sinne des § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 47 ZPO. Es entspricht ganz herrschender Auffassung, dass ein Ablehnungsgesuch endgültig abgeschlossen ist, wenn eine rechtskräftige Entscheidung hierüber ergangen ist. Mit der unanfechtbaren Ablehnung des Befangenheitsantrags endet damit für die betroffenen Richter das sog. Enthaltungsgebot des § 54 VwGO i.V.m. § 47 Abs. 1 ZPO,
BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2007 – 1 BvR 1273/07 –, juris, Rn. 26; BFH Beschluss vom 12. März 2009 – XI S 22-26/08 u.a. -, juris, Rn. 5;
Der Eintritt der Rechtskraft ist nicht durch die seitens der Klägerin erhobenen Verfassungsbeschwerde und den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung aufgehoben worden. Eine Verfassungsbeschwerde ist kein zusätzliches Rechtsmittel; ihr kommt weder ein Suspensiv- noch ein Devolutiveffekt zu,
vgl. BGH, Beschluss vom 15. Juni 2010 – XI ZB 33/09 -, juris, Rn. 18 m.w.N.; OLG Hamm, Beschluss vom 29. Oktober 1998 – 27 W 44/98 -, juris, Rn. 3 ff.
Soweit die Klägerin mit Schriftsatz vom 13. November 2018 einwendet, die vom OLG Hamm in Bezug genommene Rechtsprechung des BVerfG im Beschluss des BVerfG vom 25. Juni 1968 – 2 BvRv 599/67 – (juris, Rn. 24; BVerfGE 24, 56 ff.) besage das Gegenteil, denn der Beschwerdeführer könne nicht darauf verwiesen werde, zunächst das Verfahren vor einem Richter fortzusetzen, dessen Zuständigkeit möglicherweise auf verfassungswidrigen Entscheidungen über Ablehnungsgesuche beruhe, ist dem nicht zu folgen. Denn zum einen betrifft diese Entscheidung einen anderen Sachverhalt – dem Beschwerdeführer war hinsichtlich der gerichtlichen Entscheidung über das Ablehnungsgesuch kein rechtliches Gehör gewährt worden -, zum anderen steht der von der Klägerin zitierten Entscheidung aus dem Jahre 1968 die Entscheidung des BVerfG vom 18. Dezember 2007 – 1 BvR 1273/07 -, entgegen.
Der von der Klägerin mit Schriftsatz vom 26. September 2018 erfolgten Anregung, die durch (unanfechtbaren) Beschluss in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 erfolgte Verbindung der Verfahren 9 K 16285/17 und 9 K 16294/17 zur gemeinsamen Entscheidung wieder rückgängig zu machen, ist nicht zu folgen. Die Entscheidung über eine Verbindung oder Trennung von Verfahren im Sinne des § 93 VwGO steht grundsätzlich im Ermessen des Gerichts. Die Vorschrift gibt dem Gericht im Interesse einer zweckmäßigen Gestaltung des Verfahrens und um widersprechende Entscheidungen zu verhindern, die Möglichkeit, im Wege einer prozessleitenden Anordnung, die nicht anfechtbar ist, Verfahren zu verbinden oder zu trennen. Die Kammer hält die Verbindung der Verfahren – auch unter Würdigung des Vortrags der Klägerin im Schriftsatz vom 26. September 2018 - nach wie vor für sachdienlich im Hinblick auf die zweckmäßige Gestaltung des vorliegenden Verfahrens.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Es spricht schon Vieles dafür, dass die unter I.1 und II.1 gestellten Feststellungsanträge unzulässig sind, weil der Klägerin für die begehrten Feststellungen das besondere Feststellungsbedürfnis fehlt. Denn wenn, wie auch die Klägerin einräumt, der zutreffende Adressat der angefochtenen Bescheide durch Auslegung zu ermitteln ist, bedarf es einer gesonderten Feststellung nicht. Ergibt die vorzunehmende Auslegung im Rahmen der Klagebefugnis, des Rechtsschutzbedürfnisses oder im Rahmen der Frage, ob die Klägerin durch die angefochtenen Bescheide in eigenen Rechten verletzt ist, dass die Klägerin oder die T. GmbH & Co.KG klagebefugt ist bzw. in eigenen Rechten verletzt ist, so ist diese auch die zutreffende Klägerin, mit der Folge, dass sie trotz der Nennung des fehlerhaften Adressaten Inhaberin der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist. Einer gesonderten Feststellung bedarf es insoweit nicht.
Dies braucht jedoch nicht vertieft werden, da diese Feststellungsanträge jedenfalls unbegründet sind. Nimmt man die Feststellungsanträge wörtlich, so sind sie schon deshalb unbegründet, weil es offen auf der Hand liegt, dass die von der Beklagten erteilten Erlaubnisse vom 29. November 2017 (wörtlich) der T. GmbH & Co. KG und nicht der Klägerin erteilt worden sind. Soweit die Klägerin mit diesen Anträgen die „Feststellung“ begehrt, dass nicht die T. GmbH & Co. KG Inhaberin bzw. Trägerin der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist, sondern sie, so ist die Klage deshalb unbegründet, weil die T. GmbH & Co. KG sowohl die richtige Adressatin der gegenständlichen Bescheide als auch Inhaberin bzw. Trägerin der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist, wie dies im Urteil vom heutigen Tag im Verfahren 9 K 16286/17 ausgeführt worden ist. Die glücksspielrechtlichen – und im Übrigen auch die früheren gewerberechtlichen Erlaubnisse auf der Grundlage des § 33i GewO – waren jeweils von der T. GmbH & Co. KG bzw. – nach Änderung der Firmenbezeichnung – von der T2. gesellschaft mbH & Co.KG beantragt und folglich auch dieser seitens der Beklagten erteilt worden. Es trifft damit nicht zu, wie die Klägerin fälschlicherweise vorträgt, dass ihr die auf dem Gewerberecht beruhenden Erlaubnisse erteilt worden seien. Träfe die Auffassung der Klägerin zu, dass die T. GmbH & Co. KG nicht Inhaberin einer gewerblichen Erlaubnis sein könne, so wären auch die früheren rein gewerberechtlichen Erlaubnisse bereits rechtswidrig gewesen.
Die von der Klägerin weiter gestellten Anträge sind alle bereits unzulässig, weil die Klägerin für die Geltendmachung der behaupteten Ansprüche nicht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist und ihr entsprechend auch das Rechtsschutzbedürfnis zur Führung des vorliegenden Verfahrens fehlt. Die Anträge zu I.2 und 3, sowie II.2, 3, 4, 5 und 6 sind darüber hinaus auch unbegründet. Denn die angefochtenen Bescheide vom 29. November 2017 sind, wie dies im Klageverfahren unter dem Aktz. 9 K 16286/17 bereits ausgeführt worden ist, hinsichtlich der mit ihnen befristet erteilten Erlaubnisse rechtmäßig. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die Entscheidungsgründe des Urteils vom heutigen Tage im Verfahren 9 K 16286/17 Bezug genommen. Soweit im Verfahren 9 K 16286/17 ausgeführt worden ist, dass die jeweiligen Gebührenfestsetzungen rechtswidrig sind, verletzten diese die Klägerin nicht in eigenen Rechten.
Hinsichtlich der von der Klägerin gestellten Aussetzungsanträge gemäß § 94 VwGO und ihrer vielfältigen Anregungen, bestimmte Fragen dem BVerfG gemäß Art. 100 GG bzw. dem EuGH im Vorabentscheidungsverfahren zur Prüfung vorzulegen, wird ebenfalls auf die Ausführungen im Urteil vom heutigen Tage im Verfahren 9 K 16288/17 Bezug genommen.
Der Kostenausspruch beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird bis zur Verkündung des Verbindungsbeschlusses in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2018 für die ursprünglichen Verfahren wie folgt festgesetzt:
Für das Verfahren 9 K 16285/17 auf
16.750,00 €
und für das Verfahren 9 K 16294/17 auf
30.850,00 €;
danach bis zum Eintritt in die mündliche Verhandlung vom 16. November 2018 auf
47.600,00 €;
danach auf
52.600,00 €.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf die festgesetzten Beträge zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG). Für die ursprünglichen Verfahren setzt er sich aus folgenden Einzelbeträgen zusammen: Für die Erlaubnis/Härtefallregelung werden in Anlehnung an Ziffer 54.21.1 des Streitwertkataloges für jede der drei betroffenen Spielhallen jeweils 15.000,00 Euro festgesetzt. Hinzuzurechnen sind die zusätzlich (teilweise) angefochtenen Gebührenfestsetzungen in den jeweiligen Bescheiden in Höhe von 850,00 bzw. 1750,00 Euro. Die einzelnen Festsetzungen waren hiernach bis zum Eintritt in die mündliche Verhandlung vom 16. November 2018 zu summieren. Für den erstmals in der mündlichen Verhandlung vom 16. November 2018 gestellten Antrag wird zusätzlich der Auffangstreitwert in Höhe von 5.000,00 Euro in Ansatz gebracht.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV, 18 AG GlüStV
§§ 24, 25 GlüÄndStV, 16 AG GlüStV
§§ 25 GlüÄndStV, 16 Abs. 3 AG GlüStV
§§ 24 Abs. 2, 25 GlüÄndStV
§§ 24 und 25 GlüÄndStV
§§ 24, 25 GlüÄndStV in den §§ 16 bis 18 AG GlüStV NRW umgesetzt. Hinsichtlich der in § 25 GlüÄndStV
§§ 16-18 des AG GlüStV NRW lasse sich nicht ableiten, dass die Erlaubnisse für Spielhallen auf den 30. Juni 2021 zu befristen seien. § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV
§§ 33c, 33i GewO
§§ 24 Abs. 2 sowie 25 GlüÄndStV
§ 24 GlüÄndStV
§ 16 AG GlüStV NRW
§ 1 GlüÄndStV
§ 33i GewO
§ 35 GlüStV
§ 35 GlüÄndStV
§ 32  GlüÄndStV
§ 23 GlüSpVO
§ 25 GlüÄndStV
§ 536 BGB
§ 543 BGB
§ 3 GebG NRW
§ 114 VwGO
§ 24 GlüStV
§ 173 VwGO
§ 251 ZPO
§ 94 VwGO
§ 47 ZPO
§ 54 VwGO
§ 93 VwGO
§ 55a VwGO
§ 33i Abs. 1 Gewerbeordnung
§ 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 GlüÄndStV
§ 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 2  GlüÄndStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 2 GlüÄndStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV
§ 543 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 24 Abs. 1 GlüÄndStV
§ 16 Abs. 3 AG
§ 29 Abs. 4 Satz 5 GlüÄndStV
§ 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW
§ 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 5 AG GlüStV NRW
§ 35 Abs. 3 GlüStV
§ 35 Abs. 1 GlüÄndStV
§ 35 Abs. 2 GlüÄndStV
§ 35 Abs. 2 Satz 1 GlüÄndStV
§ 35 Abs. 3 GlüÄndStV
§ 4a Abs. 2 GlüÄndStV
§ 4 Abs. 2 und  16 AG GlüStV NRW
§ 35 Abs, 1 GlüÄndStV
§ 25 Abs. 1 GlüÄndStV
§ 3 Abs. 2 SpielV
§ 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW
§ 3 Abs. 1 GebG NRW
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW
§ 2 Abs3 GlüÄndStV
§ 16 Abs. 2 Satz 4 AG GlüStV NRW
§ 2 Abs. 3 GlüÄndStV
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 227 Abs. 1 ZPO
§ 54 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 ZPO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 12 GG
Art. 20 GG
Art. 125a GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 107 Abs. 1 AEUV
Art. 108 Abs. 3 AEUV
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 125a Abs. 1 GG
Art. 100 GG
Artikel 2 Abs. 1 GG
Artikel 100 Abs. 1 GG
Art. 267 Abs. 2 AEUV
Art. 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 11, 30
BVerfGE 13, 181
BGHZ 195, 276
BVerfGE 24, 56
9 K 16288/17
9 K 16286/17
1 BvR 1314/12
1 BvR 216/51
1 BvR 833/59
III ZR 151/12
9 K 16294/17
4 A 589/17
8 B 31.18
1 BvR 2821/11
8 B 432/18
9 K 6804/18
9 L 2282/18 B
1 BvR 1314/17
1 BvR 2508/18
9 L 2282/18
1 BvR 1273/07
XI ZB 33/09
27 W 44/98
2 BvRv 599/67
9 K 16285/17
9 K 16286/17 B
9 K 16288/17 B