Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-01-12, Aktenzeichen 1 K 80/22

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 21.12.2021 wird hinsichtlich des Versammlungsverbots (Ziffer 1) wiederhergestellt und hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung (Ziffer 2) angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Antragsgegnerin erließ am 21.12.2021 eine auf § 15 Abs. 1 VersammlG, § 12 Abs. 2 CoronaVO und § 35 Satz 2 LVwVfG gestützte Allgemeinverfügung folgenden Inhalts:
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1. Hiermit werden die Veranstaltung von und Teilnahme an folgenden öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel auf der Gemarkung des B. Stadtgebietes verboten:
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Untersagt werden alle mit generellen Aufrufen zu „Montagsspaziergängen“ oder „Spaziergängen“ in Zusammenhang stehenden, nicht angezeigten und nicht behördlich bestätigten Versammlungen und Ersatzversammlungen auf der Gemarkung der Stadt B. unabhängig vom Wochentag und unabhängig davon, ob einmalig oder wiederkehrend stattfindend.
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2. Bei Zuwiderhandlung gegen die in Ziffer 1 verfügten Verbote kann unmittelbarer Zwang angewendet werden, der hiermit angedroht wird.
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3. Die sofortige Vollziehung der in Ziffer 1 verfügten Verbote wird hiermit im besonderen öffentlichen Interesse gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet.
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4. Die Allgemeinverfügung gilt auf den Tag der Bereitstellung auf der Internetseite der Stadt B. (Bekanntmachung gem. § 1 Bekanntmachungssatzung der Stadt B.) folgenden Tag als bekannt gegeben.
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5. Die Allgemeinverfügung tritt, soweit sie nicht zuvor aufgehoben wird, am 31.01.2022 außer Kraft.
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Die vom Fachbereichsleiter Ordnungs- und Sozialamt gezeichnete Allgemeinverfügung wurde am 21.12.2021 mit Begründung durch Bereitstellung auf der Internetseite der Antragsgegnerin bekanntgemacht. Außerdem erfolgte am 23.12.2021 eine Bekanntmachung von Ziffer 1 der Allgemeinverfügung in der Tageszeitung „xx“, verbunden mit dem Hinweis, dass die Begründung auf der Internetseite der Antragsgegnerin eingesehen werden könne.
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In der Begründung wurde ausgeführt, dass es sich bei den in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung bezeichneten Aktionen um die geplante Durchführung von öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel im Sinne des Versammlungsgesetzes handele. Bereits aus dem Umstand, dass die Versammlungen nicht rechtzeitig angemeldet würden und von ihnen Infektionsgefahren ausgingen, die nicht gering oder vernachlässigbar seien, folge, dass diese aufgrund der damit einhergehenden Gefährdung der öffentlichen Sicherheit nach pflichtgemäßem Ermessen zu verbieten seien. Es sei namentlich zu erwarten, dass bei den untersagten Versammlungen vielfach insbesondere die erforderlichen Mindestabstände nicht eingehalten würden und keine (geeignete) Mund-Nasen-Bedeckung (ordnungsgemäß) getragen werde. Aus Gründen des effektiven Schutzes von Leib und Leben sei in der aktuell angespannten Pandemielage nur ein präventives Vorgehen verhältnismäßig. Es könne im Hinblick auf die andernfalls zu besorgende Gefährdung durch das verdichtete Zusammenkommen einer größeren Personenmehrheit für hochrangige Rechtsgüter nicht abgewartet werden, bis sich die Personen versammelten und die Veranstaltungen sodann erst aufgelöst würden. Die Ereignisse vom 12.12.2021 und 19.12.2021 hätten gezeigt, dass die Gefahr von unangemeldeten Versammlungen – auch in B. – virulent sei, und dass hierbei aufgrund des hohen Mobilisierungspotentials eine erhebliche Anzahl von Personen zur Teilnahme bereit sei. Bei einem nicht angemeldeten „Spaziergang“ von Menschen seien nach Schätzungen der Polizei bis zu 250 Menschen durch die Stadt gezogen, die sich immer wieder in Gruppen zu 20 bis 100 Personen verteilt hätten. Dabei seien Mindestabstände grundsätzlich nicht eingehalten und auch eine Mund-Nasen-Bedeckung nur in wenigen Einzelfällen getragen worden. Aktuell sei zudem festzustellen, dass die Versammlungsaktivitäten der „Querdenker-Szene“ bundesweit stark zunähmen. Weiterhin habe die Gewalt bei Demonstrationen gegen die Corona-Politik in baden-württembergischen Städten am Wochenende vom 10. bis 12.12.2021 landes- und bundesweit scharfe Kritik ausgelöst. Vor diesem Hintergrund sei die Allgemeinverfügung zu erlassen, zumal eine andere, den gleichen Erfolg herbeiführende Maßnahme nicht ersichtlich sei. Namentlich eine örtliche Begrenzung auf Teile des Stadtgebietes sei im Hinblick darauf, dass das „Querdenker-Milieu“ gerade darauf abziele, hoheitliche Maßnahmen zu unterlaufen und zu umgehen und explizit Guerillataktiken thematisiere, nicht gleichermaßen effektiv. Das Verbot sei auch angemessen. Die gezielte Umgehung von rechtlichen Vorgaben sei nicht schutzwürdig, weshalb das Instrument des Versammlungsverbots als ultima ratio zum Zwecke des Infektionsschutzes, das heißt zum Schutz von Leib und Leben, eingesetzt werden könne.
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Am 26.12.2021 erhob der Antragsteller Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung, über den bislang nicht entschieden ist. Mit dem am 05.01.2021 gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes begehrt er die „Anordnung“ der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs. Zur Begründung macht er geltend, dass die Allgemeinverfügung nicht von dem Oberbürgermeister der Antragsgegnerin unterzeichnet worden und eine Beteiligung des Gemeinderats nicht erkennbar sei. Es sei nicht hinreichend nachgewiesen, dass es im Freien von B... ein erhöhtes Ansteckungsrisiko mit SARS-CoV-2 gebe. Soweit auf Ereignisse vom 12.12.2021 und 19.12.2021 abgestellt werde, sei nicht aufgeführt worden, welche Verstöße festgestellt und zur Anzeige gebracht worden seien. Für die Aussagen, dass Mindestabstände grundsätzlich nicht eingehalten und Mund-Nasen-Bedeckungen nur in wenigen Einzelfällen getragen worden seien, fehlten Nachweise. Der Verweis auf Veranstaltungen in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt, Sachsen und Thüringen sowie Demonstrationen in anderen baden-württembergischen Städten am Wochenende vom 10. bis 12.12.2021 lasse keinen Zusammenhang zur Situation in B. erkennen. Schließlich werde ohne Differenzierung unterstellt, dass es sich in B. um das „Querdenker-Milieu“ handle, obgleich der Antragsteller diesem nicht zuzuordnen sei. Insgesamt erweise sich das Versammlungsverbot als unverhältnismäßig.
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Die Antragsgegnerin ist dem Antrag entgegengetreten. Sie trägt ergänzend vor, dass ihr Oberbürgermeister in der regelmäßig stattfindenden Corona-Koordinations-Besprechung am 20.12.2021 beteiligt worden sei, dass zu den Ereignissen vom 12.12.2021 und 19.12.2021 Polizeiberichte vorlägen, auf deren Grundlage die Ahndung festgestellter Verstöße gegen das Mindestabstandsgebot und die Maskenpflicht geprüft werde, und dass am 05.12.2021 an einer mit 30 Personen angemeldeten Versammlung mit einem vergleichbaren Thema tatsächlich mindestens 250 Personen teilgenommen hätten, was zu erheblichen und unvorhergesehenen Behinderungen geführt habe. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse sowie die Erfahrungen der vergangenen fast zwei Jahre mit den Versammlungen der verschiedenen Querdenker-Organisationen führten zu der unabdingbaren Notwendigkeit, dass im derzeitigen Kontext der Pandemie ausschließlich angemeldete Versammlungen unter Erteilung entsprechender Auflagen geduldet werden könnten, um dem Infektionsschutz und der öffentlichen Sicherheit und Ordnung Rechnung zu tragen. Der Begriff „Querdenker-Milieu“ sei in der Allgemeinverfügung wertungsfrei als Oberbegriff verwendet worden und diene nicht der persönlichen Einordnung der Ansammlungsteilnehmenden oder des Antragstellers. Hinsichtlich des Infektionsrisikos sei auf die Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts (RKI) zurückgegriffen worden. B., vor allem die Altstadt, sei auch im Winter neben den Bürgerinnen und Bürgern auch bei Kurgästen und Touristen beliebt und stark besucht; diese verteilten sich in den engen Gassen in der Altstadt. In diesem Kontext stellten größere und ungeordnete Menschenansammlungen („Spaziergänge“) ohne Einhaltung der geltenden Corona-Hygiene-Regeln eine abstrakte Gefährdung aller unmittelbar beteiligten Personen dar. Der Allgemeinverfügung komme ein vorbeugender beziehungsweise prophylaktischer Charakter zu, um unkontrollierbare Menschenansammlungen, die der Erfahrung nach weder Masken trügen noch Abstande einhielten, gar nicht erst entstehen zu lassen. II.
Die Antragsgegnerin ist dem Antrag entgegengetreten. Sie trägt ergänzend vor, dass ihr Oberbürgermeister in der regelmäßig stattfindenden Corona-Koordinations-Besprechung am 20.12.2021 beteiligt worden sei, dass zu den Ereignissen vom 12.12.2021 und 19.12.2021 Polizeiberichte vorlägen, auf deren Grundlage die Ahndung festgestellter Verstöße gegen das Mindestabstandsgebot und die Maskenpflicht geprüft werde, und dass am 05.12.2021 an einer mit 30 Personen angemeldeten Versammlung mit einem vergleichbaren Thema tatsächlich mindestens 250 Personen teilgenommen hätten, was zu erheblichen und unvorhergesehenen Behinderungen geführt habe. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse sowie die Erfahrungen der vergangenen fast zwei Jahre mit den Versammlungen der verschiedenen Querdenker-Organisationen führten zu der unabdingbaren Notwendigkeit, dass im derzeitigen Kontext der Pandemie ausschließlich angemeldete Versammlungen unter Erteilung entsprechender Auflagen geduldet werden könnten, um dem Infektionsschutz und der öffentlichen Sicherheit und Ordnung Rechnung zu tragen. Der Begriff „Querdenker-Milieu“ sei in der Allgemeinverfügung wertungsfrei als Oberbegriff verwendet worden und diene nicht der persönlichen Einordnung der Ansammlungsteilnehmenden oder des Antragstellers. Hinsichtlich des Infektionsrisikos sei auf die Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts (RKI) zurückgegriffen worden. B., vor allem die Altstadt, sei auch im Winter neben den Bürgerinnen und Bürgern auch bei Kurgästen und Touristen beliebt und stark besucht; diese verteilten sich in den engen Gassen in der Altstadt. In diesem Kontext stellten größere und ungeordnete Menschenansammlungen („Spaziergänge“) ohne Einhaltung der geltenden Corona-Hygiene-Regeln eine abstrakte Gefährdung aller unmittelbar beteiligten Personen dar. Der Allgemeinverfügung komme ein vorbeugender beziehungsweise prophylaktischer Charakter zu, um unkontrollierbare Menschenansammlungen, die der Erfahrung nach weder Masken trügen noch Abstande einhielten, gar nicht erst entstehen zu lassen.

Entscheidungsgründe:
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Der bei sachdienlicher Auslegung des Begehrens gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 21.12.2021 hinsichtlich des Versammlungsverbots (Ziffer 1) wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung (Ziffer 2) anzuordnen, hat Erfolg.
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Der Antrag ist nach § 80 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 2 Satz 2 VwGO und § 12 LVwVG statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist der Antragsteller antragsbefugt. Mit seinem Begehren, an den nach Ziffer 1 der Allgemeinverfügung untersagten Versammlungen teilzunehmen, macht er sein Grundrecht aus Art. 8 GG geltend. Ein Versammlungsverbot in Gestalt einer Allgemeinverfügung stellt stets eine schwere Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit dar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 06.11.2013 - 1 S 1640/12 -, juris Rn. 38). Mit seinen Ausführungen im Verfahren, dass sich seine Arbeitsstelle und sein zweiter Wohnsitz in B. befinden und er in der Vergangenheit wiederholt an von der Allgemeinverfügung betroffenen Versammlungen teilgenommen habe, hat der Antragsteller hinreichende Anhaltspunkte geltend macht, die eine mögliche Verletzung in eigenen Rechten durch die Allgemeinverfügung begründen.
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Der Antrag ist auch begründet. Nach gegenwärtiger Sachlage besteht Anlass, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers wiederherzustellen beziehungsweise anzuordnen, weil das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Allgemeinverfügung überwiegt. Dies folgt nicht zuletzt daraus, dass der Widerspruch des Antragstellers voraussichtlich Erfolg haben wird. Denn nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen Prüfung der Sach- und Rechtslage unter Beachtung der wegen der Schwere und Irreparabilität des dem Antragsteller drohenden Nachteils erhöhten Prüfungsdichte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985 - 1 BvR 233/81 u.a. -, juris LS 5 und Rn. 95 ff. ; Beschl. v. 29.01.2020 - 2 BvR 690/19 -, juris Rn. 16 m.w.N.) werden sich das Versammlungsverbot und die Zwangsmittelandrohung aller Voraussicht nach als rechtswidrig erweisen.
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Rechtsgrundlage für das Versammlungsverbot in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung ist § 15 Abs. 1 VersammlG in Verbindung mit § 12 Abs. 2 CoronaVO. Nach § 15 Abs. 1 VersammlG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist. Nach § 12 Abs. 2 CoronaVO können Versammlungen verboten werden, sofern der Schutz vor Infektionen anderweitig, insbesondere durch Auflagen, nicht erreicht werden kann. Die Anwendung dieser Vorschriften zur Abwendung von Gefahren, die von einem erhöhten Infektionsrisiko ausgehen, ist nicht dadurch gesperrt, dass der an die Gesundheitsbehörden adressierte, die versammlungsrechtliche Befugnisnorm des § 15 Abs. 1 VersammlG lediglich ergänzende und bereichsspezifisch konkretisierende § 28a Abs. 8 Satz 1 Nr. 3 IfSG nach dem Ende einer durch den Deutschen Bundestag festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite die Untersagung von Versammlungen oder Aufzügen als mögliche Schutzmaßnahme ausdrücklich ausschließt (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.03.2021 - 2 B 588/21 -, juris Rn. 6; BayVGH, Beschl. v. 21.02.2021 - 10 CS 21.526 -, juris Rn. 14 f.; VG Kassel, Beschl. v. 18.06.2021 - 6 L 1137/21.KS -, juris Rn. 8; Kniesel/Poscher in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, Abschnitt I, Rn. 154 ff.; s. auch BVerfG, Kammerbeschl. v. 30.08.2020 - 1 BvQ 94/20 -, juris Rn. 16; offengelassen von OVG Rh.-Pf., Beschl. v. 03.01.2022 - 7 B 10005/22.OVG -, juris).
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Ausgehend hiervon wird sich die Allgemeinverfügung zwar voraussichtlich als formell rechtmäßig (1.) und hinreichend bestimmt (2.) erweisen. Allerdings dürfte die Antragsgegnerin bei der Anwendung von § 15 Abs. 1 VersammlG und § 12 Abs. 2 CoronaVO die sich aus Art. 8 GG ergebenden verfassungsrechtlichen Vorgaben der Versammlungsfreiheit verkannt haben (3.).
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1. Die Allgemeinverfügung ist in formeller Hinsicht voraussichtlich nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin war als Kreispolizeibehörde, in deren Bezirk die von dem Versammlungsverbot betroffenen Versammlungen oder Aufzüge stattfinden würden, für den Erlass der Allgemeinverfügung sachlich und örtlich zuständig (§ 1 Abs. 1 Nr. 1, § 2 VersGZuVO; § 107 Abs. 3 PolG; § 15 Abs. 1 Nr. 1, § 19 LVG). Da es sich um eine der Gemeindeverwaltung durch Gesetz übertragene Aufgabe handelt, die der Bürgermeister in eigener Zuständigkeit erledigt (§ 44 Abs. 2 GemO), bedurfte es keiner Beteiligung des Gemeinderates. Dass die Allgemeinverfügung nicht die Unterschrift oder Namenswiedergabe des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin als Leiter der Versammlungsbehörde trägt, sondern lediglich die Namenswiedergabe des von diesem beauftragten Fachbereichsleiters Ordnungs- und Sozialamt, ist nach § 37 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG ausreichend. Schließlich wurde die Allgemeinverfügung durch vollständige Bereitstellung auf der Internetseite der Antragsgegnerin am 21.12.2021 und zusätzliche Bekanntgabe des verfügenden Teils am 23.12.2021 in der Tageszeitung „xx“ ordnungsgemäß bekanntgegeben (vgl. § 1 Abs. 1 der Satzung der Antragsgegnerin über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen vom 25.01.2018). Abweichend von § 41 Abs. 4 Satz 3 LVwVfG, wonach der Verwaltungsakt zwei Wochen nach der ortsüblichen Bekanntmachung als bekannt gegeben gilt, wurde nach § 41 Abs. 4 Satz 4 LVwVfG bestimmt, dass die Allgemeinverfügung ab dem der öffentlichen Bekanntmachung folgenden Tag als bekannt gegeben gilt. Für einen Verstoß dieser Bekanntgabevorschriften oder ihrer Handhabung im Einzelfall gegen höherrangiges Recht ist nichts ersichtlich. Der Umstand, dass es dem Antragsteller möglich war, bereits am 26.12.2021 Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung zu erheben, belegt, dass die Möglichkeiten, effektiven Rechtsschutz zu erlangen, nicht unzumutbar erschwert wurden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 06.11.2013, a.a.O. Rn. 40 ff.).
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2. Die Allgemeinverfügung dürfte auch hinreichend bestimmt sein. Hierfür genügt es, dass aus ihrem gesamten Inhalt und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung und aus den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 06.11.2013, a.a.O. Rn. 45 m.w.N.). Durch die Angabe des § 15 Abs. 1 VersammlG als Rechtsgrundlage und die Verwendung der auch im Versammlungsgesetz verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe der Versammlung unter freiem Himmel und des Aufzugs ist hier hinreichend klar, welche Verhaltensweisen von dem Versammlungsverbot erfasst sind. Es wird insbesondere anhand der Begründung der Allgemeinverfügung, die neben der Bereitstellung auf der Internetseite der Antragsgegnerin dem Antragsteller mit Schreiben vom 29.12.2021 nochmals gesondert übersandt wurde, deutlich, dass die Antragsgegnerin nicht etwa jede (Spontan-)Versammlung im Stadtgebiet zu jedem Thema verbieten will, sondern dass lediglich geplante, aber nicht angemeldete Versammlungen, die sich gegen die Corona-Schutzmaßnahmen richten, verboten werden sollen. Die Antragsgegnerin führt hierzu in der Begründung (S. 2) aus, dass es die Zielsetzung einer Personenmehrheit, vor allem auch aus dem „Querdenker-Milieu“ sei, Versammlungen ohne die grundsätzlich gebotene Anzeige nach § 14 VersammlG zu ermöglichen. Solche unangemeldeten Versammlungen, die gezielt dem Umgehen von rechtlichen Vorgaben dienten, seien nicht schutzwürdig (Begründung S. 6). Durch diese Ausführungen wird auch für den juristischen Laien erkennbar, dass sich die Untersagung lediglich konkret gegen anmeldefähige, aber entgegen § 14 VersammlG nicht angemeldete Versammlungen und Aufzüge richtet, mit denen gegen die Corona-Schutzmaßnahmen protestiert werden soll (ebenso VG Karlsruhe, Beschl. v. 23.12.2021 - 3 K 4579/21 -, juris Rn. 32).
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3. Gemessen an den Erkenntnismöglichkeiten des gerichtlichen Eilverfahrens genügt das streitgegenständliche Versammlungsverbot in Form einer Allgemeinverfügung jedoch nicht den sich aus Art. 8 GG ergebenden verfassungsrechtlichen Vorgaben der Versammlungsfreiheit, deren Schutz auch die von dem Verbot betroffenen unangemeldeten Versammlungen im Zusammenhang mit Aufrufen zu „(Montags-)Spaziergängen“ unterfallen.
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a) Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet allen Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Eine Versammlung ist eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2011 - 1 BvR 1190/90 -, juris Rn. 41). Als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe, die auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugutekommt, ist die Versammlungsfreiheit für eine freiheitlich demokratische Staatsordnung konstituierend (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985, a.a.O. Rn. 66; Kammerbeschl. v. 20.12.2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 16).
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Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet auch das Recht, selbst zu bestimmen, wann, wo und unter welchen Modalitäten eine Versammlung stattfinden soll (vgl. BVerfG, Urt. v. 22.02.2011 - 1 BvR 699/06 -, juris Rn. 64). Der Schutz des Grundrechts besteht unabhängig davon, ob die Versammlung anmeldepflichtig ist und dementsprechend angemeldet wird; er endet (erst) mit der rechtmäßigen Auflösung der Versammlung (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 20.06.2014 - 1 BvR 980/13 -, juris Rn. 17 m.w.N.). Ebenso stellt die „veranstalterlose“ Versammlung eine Versammlung im Sinne von Art. 8 GG dar. Dabei ersetzen alternative Kommunikationsstrukturen – wie etwa persönliche Kontaktsysteme, Informationsblätter, Internetnutzung – zentrale Planung und Koordination und bringen Gruppen und einzelne zu Versammlungen zusammen. Für diese Veranstaltungen ist spezifisch, dass sie dezentral und auf der Grundlage von Kooperation und gegenseitig akzeptierter Autonomie stattfinden. Die an den Veranstalter gerichteten Pflichten können bei solchen Veranstaltungen deshalb suspendiert beziehungsweise modifiziert sein (vgl. Kniesel/Poscher in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, Abschnitt J, Rn. 214 m.w.N.). Die von Ziffer 1 der Allgemeinverfügung in den Blick genommenen geplanten, aber nicht angemeldeten Versammlungen, die sich gegen die Corona-Schutzmaßnahmen richten, unterfallen somit dem Schutz der Versammlungsfreiheit.
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b) Die Versammlungsfreiheit ist nicht vorbehaltlos gewährleistet. Nach Art. 8 Abs. 2 GG können Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz – wie 15 Abs. 1 VersammlG – oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden. Derartige Beschränkungen sind jedoch im Lichte der grundlegenden Bedeutung von Art. 8 Abs. 1 GG auszulegen.
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Da die Versammlungsfreiheit, ähnlich wie die Meinungsfreiheit, für die Persönlichkeitsentfaltung des Einzelnen und für die demokratische Ordnung grundlegende Bedeutung besitzt und Verbot und Auflösung einer Versammlung die intensivsten Eingriffe in das Grundrecht darstellen, sind sie an strenge Voraussetzungen gebunden und dürfen nur ausgesprochen werden, wenn dies zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist und wenn eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung abgewendet werden muss (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.12.1992 - 1 BvR 88/91 u.a. -, juris Rn. 52). Verbot oder Auflösung setzen zum einen als ultima ratio voraus, dass das mildere Mittel der Auflagenerteilung ausgeschöpft ist. Zum anderen wird die behördliche Eingriffsbefugnis dadurch begrenzt, dass Verbote und Auflösungen nur bei einer „unmittelbaren Gefährdung“ der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung statthaft sind. Durch das Erfordernis der Unmittelbarkeit werden die Eingriffsvoraussetzungen stärker als im allgemeinen Polizeirecht eingeengt. Erforderlich ist im konkreten Fall jeweils eine Gefahrenprognose. Diese enthält zwar stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil; dessen Grundlagen können und müssen aber ausgewiesen werden. Demgemäß bestimmt das Gesetz, dass die Prognose auf „erkennbaren Umständen“ beruhen muss, also auf Tatsachen, Sachverhalten und sonstigen Einzelheiten; ein bloßer Verdacht oder Vermutungen können nicht ausreichen. Unter Berücksichtigung der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde insbesondere bei Erlass eines vorbeugenden Verbotes keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen, zumal ihr bei irriger Einschätzung noch die Möglichkeit einer späteren Auflösung verbleibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985, a.a.O. Rn. 79 f.; Kammerbeschl. v. 04.09.2010 - 1 BvR 2298/10 -, juris Rn. 6).
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Der Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ umfasst den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985, a.a.O. Rn. 77). Zu den prinzipiell gleichwertigen anderen Rechtsgütern, zu deren Schutz Eingriff in die Versammlungsfreiheit gerechtfertigt werden können, gehört insbesondere das Grundrecht Dritter auf Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 30.08.2020, a.a.O. Rn. 16). Eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit setzt eine konkrete Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgüter führt (vgl. BVerfG. Beschl. v. 19.12.2007 - 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 20). Nach den allgemeinen Regeln des Verwaltungsrechts, die auf die Konzeption der Grundrechte als Abwehrrechte abgestimmt sind, liegt dabei die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Verbotsgründen bei der Behörde (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 04.09.2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 13).
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Die Gewährleistung des Art. 8 GG schließt es nicht von vornherein aus, auf der Grundlage des § 15 VersammlG auch gegen die gesamte Demonstration ein präventives Verbot anzuordnen. Jedoch ist bevorzugt eine nachträgliche Auflösung zu erwägen, die den friedlichen Teilnehmern die Chance einer Grundrechtsausübung nicht von vornherein abschneidet und dem Veranstalter den Vorrang bei der Isolierung unfriedlicher Teilnehmer belässt. Ein vorbeugendes Verbot der gesamten Veranstaltung wegen befürchteter Ausschreitungen einer gewaltorientierten Minderheit oder wegen sonstiger Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ist hingegen – das gebietet die Pflicht zur optimalen Wahrung der Versammlungsfreiheit mit den daraus folgenden verfahrensrechtlichen Anforderungen – nur unter strengen Voraussetzungen und unter verfassungskonformer Anwendung des § 15 VersammlG statthaft. Dazu gehört eine hohe Wahrscheinlichkeit in der Gefahrenprognose sowie die vorherige Ausschöpfung aller sinnvoll anwendbaren Mittel, die eine Grundrechtsverwirklichung der friedlichen Demonstranten ermöglichen. Insbesondere setzt das Verbot der gesamten Demonstration als „ultima ratio“ voraus, dass das mildere Mittel, durch Kooperation mit den friedlichen Demonstranten eine Gefährdung zu verhindern, gescheitert ist oder dass eine solche Kooperation aus Gründen, welche die Demonstranten zu vertreten haben, unmöglich war (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985, a.a.O. Rn. 93).
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Von diesen Maßstäben ausgehend wird sich das Versammlungsverbot in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung voraussichtlich als rechtswidrig erweisen. Zum einen dürften die von der Antragsgegnerin aufgezeigten Anhaltspunkte für eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit das präventive Versammlungsverbot bereits nicht tragen (dazu unter ). Zum zweiten fehlt es an hinreichend konkreten Feststellungen der Antragsgegnerin zur Ungeeignetheit milderer Mittel (dazu unter ). Zum dritten dürften die geltend gemachten Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit nicht den Erlass eines räumlich beschränkten präventiven Versammlungsverbots unter Einbeziehung sämtlicher unangemeldeter Versammlungen, mit denen gegen die Corona-Schutzmaßnahmen protestiert wird, rechtfertigen (dazu unter ).
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aa) Die von der Antragsgegnerin aufgezeigten Anhaltspunkte für eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit dürften das präventive Versammlungsverbot nicht tragen.
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Der bloße Verstoß gegen die Anmeldepflicht nach § 14 VersammlG stellt noch keine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit im Sinne des § 15 Abs. 1 VersammlG dar. § 15 Abs. 3 VersammlG sieht als eine Sanktion der Nichtanmeldung zwar die mögliche Auflösung der Versammlung vor. Die unterbliebene Anmeldung berechtigt jedoch nicht schematisch zur Auflösung oder – wie vorliegend – zum präventiven Verbot einer Versammlung. Auflösung und Verbot sind keine Rechtspflicht der zuständigen Behörde, sondern eine Ermächtigung, von welcher die Behörde angesichts der hohen Bedeutung der Versammlungsfreiheit im Allgemeinen nur dann pflichtgemäß Gebrauch machen darf, wenn weitere Voraussetzungen für ein Eingreifen hinzukommen; die fehlende Anmeldung und der damit verbundene Informationsrückstand erleichtern lediglich dieses Eingreifen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985, a.a.O. Rn. 74). Dies gilt auch für solche Versammlungen, die rechtzeitig hätten angemeldet werden können oder bei denen die Anmeldung aus Nachlässigkeit oder plangemäß überhaupt unterlassen worden ist (vgl. Kniesel/Poscher in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, Abschnitt J, Rn. 247).
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Auch soweit die Antragsgegnerin mit dem präventiven Versammlungsverbot den legitimen Zweck verfolgt, die Grundrechte Dritter auf Leben und Gesundheit zu schützen, fehlt es an einer Gefahrenprognose, die gestützt auf tatsächliche Anhaltspunkte bei verständiger Würdigung für das Stadtgebiet von B. eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts für Rechtsgüter Dritter begründet.
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Die Kammer teilt freilich nicht die Einschätzung des Antragstellers, dass SARS-CoV-2 im Freien von B. mangels Nachweises überhaupt keine schwerwiegende Gefahr für die Allgemeinheit begründen könne.
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Nach der aktuellen Risikobewertung des RKI vom 21.12.2021 (abrufbar unter https://www.rki.de/CE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.hmtl ) wird die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch eingeschätzt. Ursächlich hierfür ist das Auftreten und die rasante Verbreitung der Omikronvariante. Die Infektionsgefährdung wird für die Gruppe der Ungeimpften als sehr hoch, für die Gruppe der Genesenen und Geimpften mit Grundimmunisierung (zweimalige Impfung) als hoch und für die Gruppe der Geimpften mit Auffrischungsimpfung (dreimalige Impfung) als moderat eingeschätzt. Die 7-Tages-Inzidenzen sind derzeit in allen Altersgruppen sehr hoch (vgl. zur Übertragbarkeit von SARS-CoV-2 über respiratorische Sekrete auch BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 -, juris Rn. 173 f. ). Auch die Zahlen schwerer Erkrankungen an COVID-19, die im Krankenhaus aufgenommen und gegebenenfalls intensivmedizinisch behandelt werden müssen, befindet sich weiter auf einem hohen Niveau. Die Zahl der Todesfälle ist sehr hoch. Es lassen sich auch viele Infektionsketten nicht nachvollziehen, Ausbrüche treten in vielen verschiedenen Umfeldern auf. SARS-CoV-2 verbreitet sich überall dort, wo Menschen zusammenkommen, insbesondere in geschlossenen Räumen. Davon sind auch geimpfte Personen betroffen. Die Ausbreitung der Omikronvariante ist sehr beunruhigend. Die Omikronvariante ist deutlich übertragbarer als die früheren Varianten. Es gibt erste Hinweise auf eine reduzierte Effektivität und Dauer des Impfschutzes gegen die Omikronvariante. Die Datenlage hinsichtlich der Schwere der Erkrankungen durch die Omikronvariante ist noch nicht ausreichend, allerdings zeigen erste Studien eher einen geringeren Anteil an Hospitalisierten im Vergleich zu Infektionen mit der Deltavariante. Das Gesundheitswesen und auch weitere Versorgungsbereiche können durch den erwarteten Fallzahlanstieg dennoch stark belastet werden.
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Das Infektionsrisiko mit SARS-CoV-2 kann durch individuelles Verhalten selbstwirksam reduziert werden. Das RKI empfiehlt dabei weiterhin das Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen weiteren Baustein, um die Übertragung von SARS-CoV-2 in der Bevölkerung zu reduzieren (RKI, Infektionsschutzmaßnahmen - Was ist beim Tragen von medizinischen Masken zur Infektionsprävention in der Öffentlichkeit zu beachten?“, 23.12.2021, abrufbar unter https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste_Infektionsschutz.html ). Der große Nutzen medizinischer (und FFP-) Masken für den Infektionsschutz ist kürzlich vom Max-Planck-Institut für Dynamik und Selbstorganisation in einer detaillierten Studie nachgewiesen worden (MPI, So gut schützen Masken, 02.12.2021, abrufbar unter https://www.ds.mpg.de/3822295/211202_upperbound_infections, unter Verweis auf PNAS, An upper bound on one-to-one exposure to infectious human respiratory particles, https://www.pnas.org/content/118/49/e2110117118 ).
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Zwar ist das Infektionsrisiko im Freien grundsätzlich wesentlich geringer, insbesondere wenn der Abstand von 1,5 m eingehalten wird. Aber auch dort kann es zu einer Übertragung von SARS-CoV-2 durch Tröpfchen kommen, und auch die Infektion durch Aerosolpartikel ist im Freien – vor allem in größeren Menschenmengen mit geringen Abständen – nicht ausgeschlossen (vgl. Positionspapier der Gesellschaft für Aerosolforschung, Zum Verständnis der Rolle von Aerosolpartikel beim SARS-CoV-2 Infektionsgeschehen, abrufbar unter https://www.info.gaef.de/positionspapier, S. 16 ). Deshalb ist das Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes im Freien aus Sicht des RKI etwa dann sinnvoll, wenn der Mindestabstand nicht sicher eingehalten werden kann, bei längeren Gesprächen und gesichtsnahen Kontakten oder in unübersichtlichen Situationen mit Menschenansammlungen (RKI, Infektionsschutzmaßnahmen - Was ist beim Tragen von medizinischen Masken zur Infektionsprävention in der Öffentlichkeit zu beachten?“, 23.12.2021, https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste_Infektionsschutz.html ).
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Gleichwohl fehlt es vorliegend an einer hinreichenden Prognose der Antragsgegnerin, dass es bei Durchführung der von Ziffer 1 der Allgemeinverfügung erfassten unangemeldeten Versammlungen im Stadtgebiet von B. mit der für Annahme einer unmittelbaren Gefährdung erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit von Virusübertragungen zwischen den Versammlungsteilnehmern oder von diesen auf Dritte kommen wird.
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Die Antragsgegnerin führt in der Begründung der Allgemeinverfügung (S. 4) lediglich pauschal an, es sei zu erwarten, dass auch bei den untersagten Versammlungen vielfach insbesondere die erforderlichen Mindestabstände nicht eingehalten würden und keine (geeignete) Mund-Nasen-Bedeckung (ordnungsgemäß) getragen werde, ohne dass diese Annahmen auf konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte gestützt werden. Zwar können frühere Erfahrungen mit gleichen oder ähnlichen Versammlungen desselben Anmelders oder aus dem gleichen Umfeld herangezogen werden, um Schlüsse darauf zu ziehen, ob eventuelle Auflagen der vorstehend beschriebenen Art beachtet werden dürften oder nicht und welche Gefahren daraus resultieren dürften (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 21.11.2020 - 1 BvQ 135/20 -, juris Rn. 11). Auch dazu bedarf es jedoch der Prüfung im einzelnen Fall, die sich an den potentiellen Versammlungsteilnehmern und den örtlichen Gegebenheiten zu orientieren hat. Eine solche Prüfung ist die Antragstellerin vorliegend schuldig geblieben. Ihr Hinweis auf bundesweit stark zunehmende Versammlungsaktivitäten der „Querdenkerszene“ sowie Demonstrationen gegen Corona-Schutzmaßnahmen in anderen baden-württembergischen Städten am Wochenende vom 10. bis 12.12.2021 ist zur Begründung einer im Stadtgebiet von B. zu erwartenden unmittelbaren Gesundheitsgefährdung von vornherein untauglich. Soweit sie des Weiteren auf die „vielfältigen Erfahrungen der jüngeren Vergangenheit (auch in B.)“ verweist, die gezeigt hätten, dass die zuweilen behauptete Rechtstreue der „Querdenkerszene“ letztlich nur als Lippenbekenntnis zu werten sei, und feststellt, dass im Gegensatz dazu vielmehr mit zunehmender Vehemenz gegen staatliche Infektionsschutzmaßnahmen verstoßen werde (S. 3 f. der Begründung), fehlt es an konkreten Hinweisen darauf, dass und gegebenenfalls in welchem Umfang die potentiellen Versammlungsteilnehmer dieser Szene zuzurechnen sind und ob und gegebenenfalls welche Erfahrungen in Bezug auf frühere Versammlungen in B. insoweit bestehen. Auch die in der Allgemeinverfügung konkretisierend angeführten Ereignisse vom 12.12.2021 und 19.12.2021 geben in dieser Hinsicht nichts her. Die Antragsgegnerin konstatiert insoweit ohne zeitliche Zuordnung für einen „Spaziergang“ lediglich, dass schätzungsweise bis zu 250 Menschen durch die Stadt gezogen, Mindestabstände grundsätzlich nicht eingehalten und auch eine Mund-Nasen-Bedeckung nur in wenigen Einzelfällen getragen worden seien. Für die Kammer nachvollziehbare Tatsachen, Sachverhalte oder sonstige Einzelheiten zu Anzahl, Art und Intensität dieser Verstöße und zum Erfolg oder Nichterfolg von Bemühungen, die Versammlungsteilnehmer zur Einhaltung der Mindestabstände beziehungsweise zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen anzuhalten, werden hingegen nicht mitgeteilt.
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Eine andere Bewertung rechtfertigt auch nicht das Vorbringen der Antragsgegnerin mit der Antragserwiderung vom 10.01.2022. Der dortige Verweis auf die starke Frequentierung der Altstadt von B. auch im Winter und deren enge Gassen lässt keinen konkreten Bezug zu einer stattgefundenen nicht angemeldeten Versammlung, die sich gegen die Corona-Schutzmaßnahmen richtete, erkennen. Die beabsichtigte Verhinderung einer lediglich abstrakten Gefährdung aller unbeteiligten Personen rechtfertigt nach der oben dargestellten Normstruktur kein versammlungsrechtliches Einschreiten auf der Grundlage des § 15 Abs. 1 VersammlG (vgl. Kniesel/Poscher in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, Abschnitt I, Rn. 157). Zu den Ereignissen vom 12.12.2021 und 19.12.2021 wiederum enthält auch die Antragserwiderung keine konkreten Darlegungen zu Anzahl, Art und Intensität der pauschal behaupteten Verstöße gegen die Verpflichtungen zum Einhalten von Mindestabständen und zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen. Entsprechendes gilt für die erstmals angeführte Versammlung vom 05.12.2021, bei der es sich überdies um eine angemeldete Versammlung einer politischen Partei handelte, die mit den von Ziffer 1 der Allgemeinverfügung erfassten unangemeldeten Versammlungen nicht ohne Weiteres vergleichbar ist.
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Schließlich hat die Antragsgegnerin auch eine drohende Überlastung des Gesundheitssystems, die ein versammlungsbehördliches Einschreiten eventuell bereits bei einer geringeren Wahrscheinlichkeit von Virusübertragungen zwischen den Versammlungsteilnehmern oder von diesen auf Dritte rechtfertigen könnte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021, a.a.O. Rn. 176), nicht dargetan. Hierfür bestehen jedenfalls derzeit auch keine greifbaren Anhaltspunkte. Insbesondere befindet sich die Versorgung mit betriebsbereiten Intensivbetten nicht auf einem angespannten Niveau. Nach den Daten des DIVI-Intensivregisters von Krankenhaus-Standorten mit Intensivbetten zur Akutbehandlung sind aktuell 402 COVID-19-Fälle in Baden-Württemberg in intensivmedizinischer Behandlung, davon werden 245 (61,0 %) invasiv beatmet. Der Anteil an COVID-19 Fällen in intensivmedizinischer Behandlung an der Gesamtzahl der betreibbaren ITS-Betten beträgt 17,7 %. Die 7-Tage-Hospitalisierungsinzidenz (Hospitalisierungen bezogen auf 100.000 Einwohner in Baden-Württemberg) ist in den vergangenen Wochen trotz Verbreitung der Omikronvariante leicht rückläufig und liegt momentan im Landes-Durchschnitt bei 2,7 (vgl. Sozialministerium, Die aktuellen Corona-Zahlen für Baden-Württemberg, abrufbar unter https://sozialministerium.baden-wuerttemberg.de/de/service/presse/pressemitteilung/pid/die-aktuellen-corona-zahlen-fuer-baden-wuerttemberg/ ). Landesweit ist die Zahl der Intensivpatienten mit COVID-19 im Laufe einer Woche um 15 % zurückgegangen, wobei die Intensivstationen im Main-Tauber-Kreis aktuell zwei COVID-19-Patienten behandeln, die beide beatmet werden. Von insgesamt 58 Intensivbetten im Main-Tauber-Kreis sind derzeit noch 15 (26%) frei (vgl. SWR, Die aktuelle Lage auf den Intensivstationen, abrufbar unter https://www.swr.de/swraktuell/corona-lage-auf-den-intensivstationen-100.html?search=Main-Tauber-Kreis ).
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bb) Darüber hinaus fehlt es – das Vorliegen einer tragfähigen Gefahrenprognose unterstellt – an hinreichend konkreten Feststellungen der Antragsgegnerin zur Ungeeignetheit milderer Mittel.
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Unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der insbesondere die Beachtung sämtlicher Umstände des Einzelfalls einschließlich des aktuellen Stands des dynamischen und tendenziell volatilen Infektionsgeschehens erforderlich macht, können zwar zum Zweck des Schutzes vor Infektionsgefahren auch versammlungsbeschränkende Maßnahmen ergriffen werden, wozu grundsätzlich auch Versammlungsverbote gehören. Diese dürfen allerdings nur verhängt werden, wenn mildere Mittel nicht zur Verfügung stehen und soweit der hierdurch bewirkte tiefgreifende Eingriff in das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG auch in Ansehung der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit für das demokratische und freiheitliche Gemeinwesen insgesamt nicht außer Verhältnis steht zu den jeweils zu bekämpfenden Gefahren und dem Beitrag, den ein Verbot zur Gefahrenabwehr beizutragen vermag. In Betracht kommen namentlich Auflagen mit der Verpflichtung zur Einhaltung bestimmter Mindestabstände oder zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 30.08.2020, a.a.O. Rn. 16).
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Die Antragsgegnerin hat diesem Erfordernis nicht hinreichend Rechnung getragen, sondern in ihrer Allgemeinverfügung erneut nur pauschal festgestellt, dass eine andere, den gleichen Erfolg herbeiführende Maßnahme nicht ersichtlich sei (S. 6 der Begründung). Insbesondere eine durch Allgemeinverfügung angeordnete Verpflichtung zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen bei sämtlichen Versammlungen im Stadtgebiet von B., auch solchen, die (planmäßig) nicht angemeldet werden, hat die Antragsgegnerin nicht erwogen. Eine solche erscheint indes nicht von vornherein ungeeignet, wie der Umgang anderer Kommunen im Bundesgebiet mit den „Montagsspaziergängen“ beziehungsweise „Spaziergängen“ zeigt (vgl. etwa Allgemeinverfügungen der Stadt Cuxhaven vom 08.01.2022, abrufbar unter https://www.cuxhaven.de/aktuelle-nachrichten/flaschenpost/flaschenpost-1/ffp-2-maskenpflicht-bei-versammlungen-und-demos-unter-freiem-himmel.html, und der Stadt Hameln vom 05.01.2022, abrufbar unter https://www.dewezet.de/region/hameln_artikel,-hamelner-allgemeinverfuegung-das-steht-drin-_arid,2723674.html ). Dafür, dass – wie in der Begründung der Allgemeinverfügung (S. 3) allgemein konstatiert – zu besorgen sei, dass eine entsprechende Anordnung von den Versammlungsteilnehmern mehrheitlich missachtet werden würde, fehlt es jedenfalls derzeit an tatsächlichen Anhaltspunkten.
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cc) Unabhängig davon dürften die von der Antragsgegnerin geltend gemachten Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit nicht den Erlass eines räumlich beschränkten präventiven Versammlungsverbots unter Einbeziehung sämtlicher unangemeldeter Versammlungen, mit denen gegen die Corona-Schutzmaßnahmen protestiert wird, rechtfertigen. Da die streitgegenständliche Allgemeinverfügung auf ein vollständiges Verbot auch von friedlich verlaufenden Versammlungen im räumlichen Geltungsbereich gerichtet ist, wäre sie nur rechtmäßig, wenn die Antragsgegnerin bei Erlass der Verfügung zulässigerweise vom Vorliegen der Voraussetzungen des polizeilichen Notstands ausgehen durfte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985, a.a.O. Rn. 91; Kammerbeschl. v. 20.12.2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 06.11.2013, a.a.O. Rn. 54). Durch die Allgemeinverfügung wird auch die Versammlungsfreiheit von Versammlungsteilnehmern beschränkt, die nicht die Absicht haben, sich an rechtswidrigen Aktionen, etwa aggressiven Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen, sonstigen Gewalttätigkeiten oder Verstößen gegen Vorgaben zur Einhaltung bestimmter Mindestabstände oder zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung, zu beteiligen. Die Antragsgegnerin selbst geht in der Begründung der Allgemeinverfügung davon aus, dass auch Nichtstörer Adressaten der Verfügung sein können (vgl. S. 4 der Begründung).
43
Es ist nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ohne den Erlass der streitbefangenen Allgemeinverfügung wegen der Erfüllung vorrangiger staatlicher Aufgaben und trotz des Bemühens, gegebenenfalls externe Polizeikräfte hinzuzuziehen, zum Schutz der unangemeldeten Versammlungen und der Rechtsgüter Dritter nicht in der Lage wäre. Eine pauschale Behauptung dieses Inhalts reicht nicht. Die Darlegungs- und Beweislast liegt auch insoweit grundsätzlich bei der Behörde (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 06.11.2013, a.a.O. Rn. 55 m.w.N.).
44
In diesem Rahmen wäre von der Antragsgegnerin zunächst auszuführen gewesen, wie viele Polizeibeamte zum Schutz der Durchführung aller durch die Allgemeinverfügung verbotenen friedlichen Versammlungen voraussichtlich notwendig wären und diese Zahl dann mit den tatsächlich zur Verfügung stehenden Beamten zu vergleichen. Die Antragsgegnerin müsste gegebenenfalls nachweisen, dass und in welchem Umfang sie sich in der Vergangenheit im Wege der Amtshilfe nach Art. 35 GG an die Behörden der anderen Länder und des Bundes gewandt hat und in welchem Maße diesem Ersuchen entsprochen wurde. Darzulegen wäre schließlich für den Fall, dass dem Amtshilfeersuchen nicht vollständig entsprochen wurde, aufgrund welcher konkreter Gefahren für die öffentliche Sicherheit in den jeweiligen Ländern und aufgrund welcher konkreter, gegenüber einer durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Versammlung vorrangig zu schützender sonstiger Veranstaltungen keine ausreichenden Polizeikräfte zum Schutz der angemeldeten Versammlung und der Rechtsgüter Dritter zur Verfügung gestellt wurden (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 20.12.2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 21; vgl. zu den Anforderungen an die Darlegungspflicht auch BayVGH, Beschl. v. 29.04.2010 - 10 CS 10.1040 -, juris Rn. 16). Eine Darlegung des polizeilichen Notstands, die diesen Anforderungen genügt, hat die Antragsgegnerin nicht ansatzweise vorgenommen. Sie dürfte in Anbetracht der aktuellen Berichte des Innenministeriums Baden-Württemberg über die „Wochenendbilanz der Polizei“ vom 27.12.2021, 03.01.2022 und 10.01.2022 (abrufbar unter https://im.baden-wuerttemberg.de/de/service/presse-und-oeffentlichkeitsarbeit/pressemitteilung/pid/wochenendbilanz-der-polizei-41/
45
Schließlich ist die Antragsgegnerin nicht gehindert, im Fall einer konkreten Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch einzelne Teilnehmer der nicht angemeldeten Versammlungen nach dem Versammlungsgesetz (oder außerhalb der Versammlungen nach dem Polizeigesetz) Maßnahmen innerhalb des vorgesehenen gesetzlichen Rahmens zu ergreifen.
46
Erweist sich nach alledem das Versammlungsverbot in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung als voraussichtlich rechtswidrig, so gilt dies auch für die darauf bezogene Zwangsmittelandrohung in Ziffer 2 der Allgemeinverfügung.
47
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den § 63 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG. In Fällen der vorliegenden Art ist auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes regelmäßig der Auffangstreitwert von 5.000,00 EUR festzusetzen, da die Entscheidung einer Vorwegnahme der Hauptsache gleichkommt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 LVwVG
§ 2 VersGZuVO
§ 19 LVG
§ 14 VersammlG
§ 15 VersammlG
§ 15 Abs. 1 VersammlG
§ 12 Abs. 2 CoronaVO
§ 35 Satz 2 LVwVfG
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
§ 28a Abs. 8 Satz 1 Nr. 3 IfSG
§ 107 Abs. 3 PolG
§ 44 Abs. 2 GemO
§ 37 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG
§ 41 Abs. 4 Satz 3 LVwVfG
§ 41 Abs. 4 Satz 4 LVwVfG
§ 15 Abs. 3 VersammlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
Art. 8 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 35 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 1640/12
1 BvR 233/81
2 BvR 690/19
2 B 588/21
10 CS 21.52
6 L 1137/21
1 BvQ 94/20
7 B 10005/22
3 K 4579/21
1 BvR 1190/90
1 BvR 2794/10
1 BvR 699/06
1 BvR 980/13
1 BvR 88/91
1 BvR 2298/10
1 BvR 2793/04
1 BvR 2147/09
1 BvR 781/21
1 BvQ 135/20
10 CS 10.10