Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-05-09, Aktenzeichen 18 K 3191/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0509.18K3191.23.00

Tenor:
Das Verfahren wird, soweit es Ziffer 4 des Bescheids vom 1. Februar 2022 betrifft, eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Eisenbahnverkehrsunternehmen mit Sicherheitsbescheinigung gemäß § 7a AEG. Sie befördert Baustoffe und besetzt Bauvorhaben im Rahmen einer Betriebs- und Bauanweisung (Betra). Dabei werden im Schienengüterverkehr Lokomotiven und Güterwagen eingesetzt. Die Verkehrsleistung beträgt ca. 600.000 Zugkilometer bei einer Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h.
Am 28. August 2021 fuhr die Sperrfahrt 93227 gegen 3:29 Uhr ohne Zustimmung am Halt zeigenden Ausfahrsignal N01 des Bf J. vorbei.
Nachdem die Beklagte u.a. die Vorlage des Nachweises der Streckenkenntnis des beteiligten Triebfahrzeugführers von der Klägerin verlangte, übermittelte diese am 28. September 2021 die maßgebliche Streckenkundeübersicht, in der in der Spalte „kundig bis“ durchweg Daten aus dem Jahr 2023 eingetragen waren.
Mit Schreiben vom 11. Oktober 2021 verwies die Beklagte auf die anerkannten Regeln der Technik in der VDV-Schrift 755, Abschnitt 4.1. Danach erlösche die Streckenkenntnis für eine Strecke, die der Triebfahrzeugführer selbstständig befahren habe nach zwölf Monaten, bei einfachen Betriebsverhältnissen nach 24 Monaten. Auf den meisten der in der Streckenkundeübersicht aufgeführten Strecken lägen keine einfachen Betriebsverhältnisse vor. Da deshalb davon auszugehen sei, dass die Klägerin von den Regelungen in der VDV-Schrift 755 abweichende Bestimmungen aufgestellt habe, solle sie ihre aktuellen Regeln zur Streckenkenntnis vorlegen.
Unter dem 20. Oktober 2021 teilte die Klägerin mit, dass sie mit ihrem Betriebsregelwerk BBL.5301A01 entsprechende Regelungen auf der Grundlage der VDV-Schrift 755 geschaffen habe. Gleichzeitig teilte sie mit, dass der betreffende Triebfahrzeugführer die Streckenkenntnis im Rahmen seiner Ausbildung/Einweisung/Einarbeitung erworben habe. Dies sei allerdings in diesem Zeitraum nicht digital erfasst worden, sondern von dem Triebfahrzeugführer selbst auf der Grundlage ihrer Regelungen in die entsprechende Software (GPS-S) als bestehende Kenntnis zu überführen gewesen. Auch die Gültigkeit der Streckenkenntnis habe dieser eigenständig eingetragen. Sofern die Beklagte Strecken und Streckenteile im Sinne der VDV-Schrift 755 in Bezug auf die Dauer der Gültigkeit der Streckenkenntnis unterscheide, möge diese der Klägerin eine entsprechende Auflistung zukommen lassen.
Mit Anhörungsschreiben vom 24. November 2021 wies die Beklagte darauf hin, dass das Betriebsregelwerk BBL.5301A01 inhaltlich nicht von den Regelungen der VDV-Schrift 755 abweiche. Es fehle jedoch eine genaue Definition von Strecken mit einfachen Betriebsverhältnissen, die es dem Triebfahrzeugführer ermögliche, den Zeitpunkt des Erlöschens der Streckenkenntnis (zwölf oder 24 Monate) ordnungsgemäß zu bestimmen und einzutragen. Im Gegensatz dazu werde in Punkt 2.5 der Anlage 5 der VDV-Schrift 755 festgehalten, dass einfache Betriebsverhältnisse vorlägen, wenn im signalmäßigen Zugfahrdienst die Strecke u.a. geringe Geschwindigkeiten aufweise und wenig befahren werde (nur ein Zug oder sehr wenige Züge). Vorliegend sei aber festzuhalten, dass mangels konkreter Festlegungen seitens der Klägerin der Triebfahrzeugführer sämtliche Strecken in die Kategorie „einfache Betriebsverhältnisse“ eingeordnet habe. Dies sei jedoch offensichtlich fehlerhaft, da sich darunter auch Strecken befänden, die eine Höchstgeschwindigkeit von bis zu 280 km/h erlaubten und von sehr vielen Zügen befahren würden.
Daraufhin teilte die Klägerin mit, dass sie die anerkannten Regeln der Technik aus der VDV-Schrift 755 Abschnitt 4 einhalte, da die Möglichkeit bestehe, die Streckenkenntnis mittels GPS-Aufzeichnung dokumentieren zu lassen. Diese Art der Dokumentation sei freiwillig; daneben könne der Triebfahrzeugführer in Eigenverantwortung Eintragungen zum Erlöschen vornehmen. Im Betriebsregelwerk BBL.5301A01 werde der Begriff der einfachen betrieblichen Verhältnisse im Sinne und gemäß den Anforderungen aus der VDV-Schrift 755 übernommen. Aufgrund der insgesamt 30.000 Netzkilometer sehe sie sich im Übrigen außer Stande, Bewertungen von Streckenabschnitten vorzunehmen. Dies verlange auch weder das Gesetz noch ein Regelwerk.
Unter dem 6. Januar 2022 bat die Beklagte um Mitteilung, ob die Klägerin weiterhin von der Regelanforderung (max. zwölf Monate bis zum Erlöschen der Streckenkenntnis) abweichen wolle. Die VDV-Schrift 755 ermögliche eine Verlängerung auf 24 Monate nur bei einfachen Betriebsverhältnissen. Die Beurteilung der Frage, weshalb einfache Betriebsverhältnisse ein Abweichen von den Regelanforderungen rechtfertigten, obliege gemäß Anlage 5 Punkt 2.5 der VDV-Schrift 755 der Verantwortung des Eisenbahnunternehmens.
Mit Schreiben vom 20. Januar 2022 erklärte die Klägerin, es sei nicht nachgewiesen, dass die aufgestellte Regelanforderung von zwölf Monaten eine erhöhte Sicherheit erbringe. Sie setze die Anforderungen aus der VDV-Schrift 755 vollumfänglich um. Darüberhinausgehende Forderungen von Maßnahmen zur Erstellung eines Strecken-Bewertungssystems seien rechtswidrig und benachteiligten sie in der Ausübung ihrer Tätigkeit sowie im Wettbewerb. Die Regelungen der VDV-Schrift 755 müssten zeitgemäß erneuert und in Bezug auf die Gültigkeit der Streckenkenntnis deutlich konkretisiert werden. Aus ihrer operativen und wirtschaftlichen Sicht sei die Gültigkeit einer Streckenkenntnis von 24 Monaten auf Hauptbahnen mit Bremsweg von 1.000 m, einer aktiven Punktförmigen Zugbeeinflussung (PZB) und Sicherheitsfahrschaltung (Sifa) sowie der gefahrenen Höchstgeschwindigkeit im Güterverkehr vorteilhaft.
Mit Bescheid vom 1. Februar 2022 ordnete die Beklagte gegenüber der Klägerin an, dass diese ihren Triebfahrzeugführern, unabhängig von der Art der Dokumentation/Nachweisführung durch die Triebfahrzeugführer, bis zum 15. März 2022 für die Streckenkenntnis eine begrenzte Gültigkeitsdauer von zwölf Monaten nach dem letzten selbstständigen Befahren vorgibt, wobei dem selbstständigen Befahren das Mitfahren im Führerraum gleichgestellt ist (Ziffer 1). Die Anordnung zu Ziffer 1 erlischt für jeweils eine Strecke mit der Folge einer erweiterten Gültigkeitsdauer von 24 Monaten, wenn die Klägerin nachgewiesen hat, dass es sich hierbei um eine Strecke mit einfachen Betriebsverhältnissen handelt, und sie die Triebfahrzeugführer hierüber unterrichtet (Ziffer 2). Die Umsetzung der Maßnahme zu Ziffer 1 sollte bis zum 16. März 2022 schriftlich bestätigt werden (Ziffer 3). Für den Fall, dass die Klägerin der Maßnahme zu Ziffer 1 innerhalb der dort benannten Frist nicht nachkommt, wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 700,- Euro angedroht (Ziffer 4).
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Anordnungen zu Ziffer 1 und 2 beruhten auf § 5a Abs. 2 AEG. Die Klägerin verstoße gegen die Pflicht aus § 4 Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 AEG, ihren Betrieb sicher zu führen. Die Kenntnis eines Triebfahrzeugführers über die Besonderheiten einer Strecke gehöre zu den Grundanforderungen an eine sichere Betriebsführung. Als anerkannte Regel der Technik enthalte die VDV-Schrift 755 Regelungen zum Erlöschen der Streckenkenntnis. Danach erlösche eine Streckenkenntnis nach zwölf Monaten bzw. bei einfachen Betriebsverhältnissen nach 24 Monaten, soweit das Eisenbahnverkehrsunternehmen nichts Abweichendes bestimmt habe. Dieser Regelung entspreche zwar die BBL.5301A01. Die Klägerin führe jedoch keine Beurteilung bzw. Risikobetrachtung dahingehend durch, ob eine Strecke in die Kategorie der „einfachen Betriebsverhältnisse“ eingestuft werden könne. Daher bestehe die Gefahr, dass der Zeitraum für das Erlöschen seitens der Triebfahrzeugführer per se auf 24 Monate ausgedehnt werde, soweit diese nicht die automatisierte GPS-Aufzeichnung nutzten. Um der Pflicht zur Beurteilung entsprechen zu können, sehe Punkt 2.5 der Anlage 5 der VDV-Schrift 755 entsprechende Kriterien vor, die für einfache Betriebsverhältnisse sprächen. Um der von dem klägerischen Verhalten ausgehenden Gefahr zu begegnen, habe sich die Beklagte im Rahmen ihres Ermessens dazu entschlossen, einzuschreiten. Die Klägerin habe ihre Triebfahrzeugführer dahingehend zu unterrichten, dass grundsätzlich eine zwölfmonatige Gültigkeitsdauer gelte. Dadurch werde verhindert, dass ein Triebfahrzeugführer mit ungenügender Streckenkenntnis disponiert werde. Mildere, gleich geeignete Mittel seien nicht ersichtlich. Die Maßnahme sei schließlich auch angemessen. Der Aufwand für die Klägerin sei zumutbar und stehe mit dem damit verbundenen Sicherheitsgewinn nicht völlig außer Verhältnis. Ziffer 3 beruhe auf § 5a Abs. 5 AEG, Ziffer 4 auf § 5a Abs. 9 AEG i.V.m. §§ 6 Abs. 1, 9 Abs. 1 Buchst. b), 11, 13 VwVG.
Den hiergegen unter dem 23. Februar 2022 eingelegten Widerspruch begründete die Klägerin damit, dass der Bescheid nichtig sei. So beträfen die Anordnungen schon keinen Einzelfall, sondern den gesamten Güterverkehr. Die Nichtigkeit ergebe sich zudem aus § 44 Abs. 2 VwVfG, da die Anordnungen für die Klägerin aus tatsächlichen Gründen nicht ausführbar seien. Die VDV-Schrift 755 zu konkretisieren, sei allein die Aufgabe der Autorengruppe und nicht ihre.
Den Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 9. Mai 2023 zurück. Zur Begründung führte sie aus, die Klägerin verstoße gegen ihre eigenen Regelungen. Zwar habe sie mit diesen die Regelungen der VDV-Schrift 755 hinsichtlich der Gültigkeit der Streckenkunde übernommen, wende diese allerdings nicht konsequent an, da sie einen Triebfahrzeugführer eingesetzt habe, dessen Streckenkunde über mehr als zwölf Monate nicht erneuert worden sei, obwohl keine einfachen Betriebsverhältnisse vorgelegen hätten. Dies stelle einen Verstoß gegen § 2 Abs. 1 und 2 EBO dar. Ob eine Strecke einfache Betriebsverhältnisse aufweise, richte sich nach den Gegebenheiten des Einzelfalls. Gemäß Punkt 2.5 der Anlage 5 der VDV-Schrift 755 müsse das Eisenbahnverkehrsunternehmen erforderlichenfalls nachweisen können, weshalb die einfachen Betriebsverhältnisse ein Abweichen von den Regelanforderungen rechtfertigten. Diesen Anforderungen habe die Klägerin nicht entsprochen. Es liege auch keine Unmöglichkeit vor, da die Klägerin den Begriff der „einfachen Betriebsverhältnisse“ nicht weiter ausführen müsste, wenn sie die Streckenkenntnis generell nach zwölf Monaten verfallen lasse. Es bestehe auch kein Umsetzungsproblem im gesamten Sektor. Stichprobenartige Prüfungen mehrerer Eisenbahnverkehrsunternehmen hätten gezeigt, dass diese meistens ein Verfalldatum der Streckenkunde nach zwölf Monaten festgelegt hätten. Daher sei ein den Einzelfall regelnder Verwaltungsakt zulässig gewesen. Es liege durch die Anordnungen auch keine Einschränkung des Wettbewerbs vor, da die VDV-Schrift 755 als zu beachtendes Regelwerk für alle hiervon betroffenen Eisenbahnverkehrsunternehmen gelte.
Die Klägerin hat am 9. Juni 2023 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie aus, der Bescheid vom 1. Februar 2022 sowie der Widerspruchsbescheid vom 10. Mai 2023 seien nichtig. Jedenfalls seien sie rechtswidrig, da die angeordneten Maßnahmen von der Klägerin aus tatsächlichen Gründen nicht ausführbar seien. Dies betreffe die geforderte Konkretisierung der VDV-Schrift 755 sowie die Erweiterung deren Regelungen. Zudem verstoße die Beklagte mit ihren Forderungen gegen Art. 8 Abs. 1c der Richtlinie (EU) 2016/798, wonach nationale Sicherheitsvorschriften nicht den europäischen Wettbewerb einschränken dürften. Die geforderten Maßnahmen seien zudem weder erforderlich noch angemessen.
Ursprünglich hatte die Klägerin den Antrag angekündigt, den Bescheid vom 1. Februar 2022 sowie den Widerspruchsbescheid vom 10. Mai 2023 aufzuheben. Nachdem die Beklagte Ziffer 4 des Bescheids vom 1. Februar 2022 in der mündlichen Verhandlung aufgehoben hatte, haben die Beteiligten das Verfahren insoweit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
den Bescheid vom 1. Februar 2022, soweit dies nicht dessen Ziffer 4 betrifft, sowie den Widerspruchsbescheid vom 10. Mai 2023 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf die erlassenen Bescheide und führt ergänzend aus, eine Abweichung von der Regelfrist von zwölf Monaten sei nach dem Wortlaut der VDV-Schrift 755 grundsätzlich zulässig. Dies setze allerdings voraus, dass die Klägerin nachweisen könne, dass einfache Betriebsverhältnisse vorlägen. Die Klägerin definiere jedoch weder, wann ihrer Ansicht nach einfache Betriebsverhältnisse gegeben seien, noch lege sie entsprechende Nachweise vor. Gleichzeitig akzeptiere sie aber, dass ihre Triebfahrzeugführer ein Erlöschen der Streckenkenntnis erst nach 24 Monaten in das System händisch eintragen könnten. Die Einstufung der Strecken falle nicht in die Zuständigkeit der Beklagten. Durch die Anordnung werde auch nicht in den (europäischen) Wettbewerb eingegriffen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren war einzustellen, soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.
Im Übrigen ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist insgesamt als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft, da die Klägerin die Aufhebung des Bescheids vom 1. Februar 2022 sowie des Widerspruchsbescheids vom 10. Mai 2023 begehrt.
Etwas anderes folgt nicht daraus, dass die in Ziffer 1 und 3 genannten Fristen zwischenzeitlich verstrichen sind. Insbesondere liegt kein Fall einer Erledigung durch Zeitablauf nach § 43 Abs. 2 Var. 4 VwVfG vor. Nach § 43 Abs. 2 VwVfG bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Er verliert folglich seine Wirksamkeit, wenn eine der in § 43 Abs. 2 VwVfG genannten Voraussetzungen eingetreten ist. § 43 Abs. 2 VwVfG steht in innerem Zusammenhang mit der in § 35 Satz 1 VwVfG normierten Regelungsfunktion des Verwaltungsakts. Der Verwaltungsakt hat danach eine nach außen gerichtete Regelung eines Einzelfalles zum Inhalt. Indem das Gesetz fordert, dass der Verwaltungsakt auf eine Rechtswirkung „gerichtet“ zu sein hat, betont es die Finalität dieses Verwaltungshandelns. § 43 Abs. 2 VwVfG erfasst gewissermaßen spiegelbildlich den Fallbereich, in dem die dem Verwaltungsakt ursprünglich zukommende steuernde Funktion des Verwaltungshandelns nachträglich entfällt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Dezember 2016 – 1 C 11.15 – m.w.N., und vom 27. März 1998 – 4 C 11.97 – juris Rn. 16 f.
Im Falle der Erledigung durch Zeitablauf wird der Verwaltungsakt daher unwirksam, weil die Regelung, die er enthält, ohnehin nur für einen bestimmten Zeitpunkt oder Zeitraum gedacht war. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn der Verwaltungsakt im Wege einer Nebenbestimmung zeitlich befristet ist oder sich das Ende der Wirksamkeit kraft Gesetzes ergibt.
Vgl. Goldhammer, in: Schoch/Schneider, 5. EL Juli 2024, VwVfG § 43 Rn. 109.
Indem die Beklagte in Ziffer 1 und 3 Daten genannt hat, bis zu denen Anordnungen umgesetzt werden sollen, hat sie jedoch keine Nebenbestimmung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG, sondern eine Handlungsfrist bestimmt.
Vgl. Schröder, in: Schoch/Schneider, 5. EL Juli 2024, VwVfG § 36 Rn. 49 m.N. und VGH Mannheim, Urteil vom 31. Mai 2011 – 10 S 794/09 – juris Rn. 16.
Die Frist gehört nicht zum wesentlichen Inhalt des Verwaltungsakts, da sie nicht die (zeitliche) Wirksamkeit der Grundverfügung begrenzen soll. Vielmehr ist die Verfügung der Beklagten als zeitlich unbegrenzte Pflicht zu verstehen, die bei fortdauernder Untätigkeit durch das angedrohte Zwangsmittel durchgesetzt werden soll. Der festgelegte Zeitpunkt hat einzig die Funktion, der Klägerin die Möglichkeit zu eröffnen, ihrer durch die Verfügung aufgegebenen Handlungspflicht fristgemäß nachzukommen und dadurch die Anwendung von Zwangsmitteln zu verhindern.
Die sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor.
Soweit sich die Klägerin noch gegen Ziffer 1, 2, 3 und 5 des Bescheids vom 1. Februar 2022 und gegen den Widerspruchsbescheid vom 10. Mai 2023 wendet, ist die Klage unbegründet, da die Bescheide insoweit rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Entgegen der Ansicht der Klägerin sind die Bescheide nicht rechtswidrig oder gar nichtig, weil die Beklagte stattdessen eine Allgemeinverfügung hätte erlassen müssen. Sollte eine Behörde tatbestandlich die Möglichkeit haben, eine Allgemeinverfügung zu erlassen, und wählt sie stattdessen den Erlass von Einzel-Verwaltungsakten, führt dies schon nicht zur Rechtswidrigkeit der Letztgenannten. Eine Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 VwVfG stellt im Ausgangspunkt einen Verwaltungsakt dar. Der Unterschied zum Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG findet sich allein im Merkmal „Einzelfall“. Allgemeinverfügungen sind Verwaltungsakte, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richten oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betreffen. Selbst wenn ein über den Einzelfall hinausgehender Personenkreis betroffen wäre, hinderte dies die Behörde nicht an dem Erlass einzelner Verwaltungsakte i.S.d. § 35 Satz 1 VwGO. Unabhängig davon hätten die Voraussetzungen für den Erlass einer Allgemeinverfügung hier auch nicht vorgelegen. Die Beklagte hat in einem Einzelfall infolge einer Untersuchung festgestellt, dass es die Klägerin zulässt, dass ihre Triebfahrzeugführer durchgängig eine Streckenkenntnis für 24 Monate festschreiben können. Als Grund hierfür hat die Beklagte eine aus ihrer Sicht unzureichende Regelung im Betrieblichen Regelwerk der Klägerin ausgemacht. Da sich dieser Befund aufgrund der vorhandenen Erkenntnislage nicht auf andere Eisenbahnverkehrsunternehmen übertragen lässt, bestand aus Sicht der Beklagten zurecht kein Anlass, eine Allgemeinverfügung zu erlassen, um die aus ihrer Sicht festgestellte eisenbahnrechtliche Gefahrenablage abzustellen.
I. Die Anordnungen in Ziffer 1 und 2 des Bescheids vom 1. Februar 2022 können auf den allein in Betracht kommenden § 5a Abs. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) als Ermächtigungsgrundlage gestützt werden. Danach können die Eisenbahnaufsichtsbehörden in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber denjenigen, die durch die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften verpflichtet werden, die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften erforderlich sind.
Das Eisenbahn-Bundesamt ist für den Erlass der streitgegenständlichen Anordnung gemäß § 5 Abs. 1e Satz 1 Nr. 4, Satz 2, Abs. 2 AEG i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEVVG) zuständig.
Gemäß § 5 Abs. 1a Nr. 2a AEG sind für die Eisenbahnaufsicht im Ausgangspunkt die Länder zuständig, wenn sich die Aufsicht wie bei der Klägerin gegen eine nichtbundeseigene Eisenbahn mit Sitz im Inland richtet. Eine hiervon abweichende Zuständigkeitsregelung findet sich in § 5 Abs. 1e Satz 1 Nr. 4 AEG, wonach dem Bund für Eisenbahnen im übergeordneten Netz, für die Halter von hierauf verkehrenden Eisenbahnfahrzeugen, für die für deren Instandhaltung zuständigen Stellen und für die sonstigen Verantwortlichen im übergeordneten Netz die Eisenbahnaufsicht über nichtbundeseigene Eisenbahnen, die einer Sicherheitsbescheinigung oder Sicherheitsgenehmigung bedürfen, mit Ausnahme der Überwachung der Beachtung der Vorschriften der §§ 10 bis 13 AEG obliegt.
Vgl. zu einem ähnlichen Fall und zur Verfassungsmäßigkeit der Regelung: VG Köln, Urteil vom 28. August 2015 – 18 K 6935/14 – juris Rn. 61 ff.
Diese Zuständigkeitsregelung ist einschlägig, da die Klägerin als Eisenbahnverkehrsunternehmen eine nichtbundeseigene Eisenbahn (vgl. § 2 Abs. 1 AEG) ist, die einer Sicherheitsbescheinigung nach § 7a Abs. 1 AEG für ihre Tätigkeit bedarf. Vorliegend steht auch keine Maßnahme nach § 10 bis § 13 AEG im Streit. Gemäß § 5 Abs. 1e Satz 2 AEG nimmt der Bund die Aufgaben nach Satz 1 durch die für die Eisenbahnaufsicht nach § 5 Abs. 2 Satz 1 AEG zuständige Bundesbehörde als Sicherheitsbehörde wahr – mithin nach § 3 Abs. 1a BEVVG durch das Eisenbahn-Bundesamt.
Die nach § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) erforderliche Anhörung erfolgte durch Schreiben vom 24. November 2021.
Die materiellen Tatbestandsvoraussetzungen für ein Eingreifen der Beklagten liegen vor.
§ 5a Abs. 2 Nr. 1 AEG setzt die Feststellung eines Verstoßes bzw. die Verhütung künftiger Verstöße gegen die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften voraus. Hierbei handelt es sich um das AEG und die darauf beruhenden Rechtsverordnungen, das Recht der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union, soweit es Gegenstände dieses Gesetzes oder die Verordnung (EU) 2021/782 betrifft, sowie um zwischenstaatliche Vereinbarungen, soweit sie Gegenstände dieses Gesetzes betreffen.
Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AEG sind die Eisenbahnen und Halter von Eisenbahnfahrzeugen verpflichtet, ihren Betrieb sicher zu führen. Unter dem sicheren Betrieb von Fahrzeugen ist dabei das sichere Bewegen im Rahmen von Zug- und Rangierfahrten zu verstehen.
Vgl. dazu Hermes/Schweinsberg, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 4 Rn. 24.
Die Eisenbahnen und Halter müssen sicherstellen, dass von dem Betrieb keine Gefahren für Leib, Leben und Sachwerte ausgehen. Eisenbahnen sind unfallfrei zu betreiben.
Vgl. Fischer, in: Kühling/Otte, AEG, § 4 Rn. 16.
Welchen Anforderungen die Klägerin als Eisenbahnverkehrsunternehmen im Rahmen dieser Betriebssicherungspflicht konkret in Bezug auf Streckenkenntnisnachweise ihrer Triebfahrzeugführer genügen muss, hat dabei weder der Gesetzgeber im AEG noch der Verordnungsgeber in der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) näher konkretisiert.
§ 45 EBO regelt die Besetzung von Triebfahrzeugen und Zügen und § 47 und § 48 EBO beinhalten Regelungen zu Betriebsbeamten, ohne Anforderungen an Streckenkenntnisse aufzustellen.
Allgemeine Sicherheitsanforderungen an den Bau und Betrieb von Fahrzeugen werden hingegen in § 2 Abs. 1 EBO aufgegriffen.
Vgl. Hermes/Schweinsberg, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 4 Rn. 16, 78.
§ 2 Abs. 1 EBO findet vorliegend auch Anwendung, obwohl wörtlich nur die Beschaffenheit von Bahnanlagen und Fahrzeugen in den Blick genommen wird, die den Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen müssen. Sowohl die Systematik als auch der Sinn und Zweck der Regelung machen deutlich, dass sie neben den Anforderungen an den sicheren Bau § 2 Abs. 1 EBO auch die Anforderungen an den sicheren Betrieb konkretisiert.
Vgl. Hermes/Schweinsberg, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 4 Rn. 78.
So gilt die EBO – wie es die Verordnungsüberschrift bereits nahelegt – insgesamt für den Bau und den Betrieb der Bahnanlagen. Dies macht auch der in § 1 Abs. 1 EBO definierte Geltungsbereich deutlich, wonach die Verordnung grundsätzlich für regelspurige Eisenbahnen gilt, nach Satz 2 jedoch nicht für den Bau, den Betrieb oder die Benutzung der Bahnanlagen eines nichtöffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmens. Eine ausdrückliche Ausnahme für den Betrieb wäre an dieser Stelle überflüssig, wenn die EBO dem Grunde nach nicht auch für den Betrieb gelten soll.
Dieses Verständnis wird auch durch die konkrete Regelungssystematik bestätigt, in die § 2 Abs. 1 EBO eingebettet ist. Die Norm ist Teil des mit „Allgemeines“ überschriebenen 1. Abschnitts, der gleichsam vor die Klammer gezogen worden ist und damit auf die nachfolgenden Abschnitte insgesamt Anwendung findet. In der Folge gliedert sich die EBO in Spezialvorschriften hinsichtlich der an den Bau (2. und 3. Abschnitt) und der an den Betrieb (4. Abschnitt) von Bahnanlagen und Fahrzeugen gestellten Anforderungen. So beziehen sich insbesondere die im 4. Abschnitt der EBO enthaltenen Vorschriften (§ 34 bis § 46 EBO) ausdrücklich auf den Bahnbetrieb. Hinzukommt, dass auch inhaltlich eine Trennung zwischen Bau und Betrieb nicht überzeugt. Ob die Beschaffenheit eines Fahrzeugs den Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügt, kann regelmäßig nicht isoliert vom konkreten Betrieb betrachtet werden, sondern ist hiermit unmittelbar verknüpft. In Abhängigkeit von der konkreten Beschaffenheit eines Fahrzeugs sind gegebenenfalls besondere betriebliche Regeln zu beachten, um den sicheren Betrieb erst gewährleisten zu können. Dieser konkrete Zusammenhang zwischen Beschaffenheit und betrieblichen Regeln spricht auch dagegen, Letztere aus dem Anwendungsbereich des § 2 EBO auszuklammern. Letztlich widerspräche dies auch dem Grundgedanken einer umfassenden Sicherheitspflicht im Eisenbahnrecht, welche gerade die Gesamtheit der eisenbahnrechtlichen Gefahren zu erfassen sucht, um auf diese Weise einen lückenlosen Schutz zu erreichen.
Vgl. Hermes/Schweinsberg, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 4 Rn. 16.
Vorliegend kommt es im Rahmen von § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO entscheidend auf die Einhaltung der anerkannten Regeln der Technik an. Denn § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO stellt eine Sicherheitsvermutung auf, wonach die Sicherheitsanforderungen als erfüllt gelten, wenn sie den Vorschriften der EBO und, soweit diese keine ausdrücklichen Vorschriften enthält, anerkannten Regeln der Technik entsprechen. Diese Vermutung ist hingegen dann widerlegt, wenn konkret nachgewiesen ist, dass es trotzdem zu Gefahren kommt, die die Schwelle der Sozialadäquanz überschreiten.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 12. März 2010 – 18 K 409/08 – juris Rn. 102; Hermes/Schweinsberg, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 4 Rn. 107; Burgi, DÖV 2012, 653 (656 f.).
Das Bestehen von anerkannten Regeln der Technik führt umgekehrt allerdings nicht dazu, dass diese zwingend einzuhalten sind. So lässt § 2 Abs. 2 EBO ausdrücklich ein Abweichen zu, wenn mindestens die gleiche Sicherheit, wie bei Beachtung dieser Regeln nachgewiesen ist.
Vgl. Hellriegel, in: Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts XVI, 2010, Seite 89 (100).
Anerkannte Regeln der Technik sind im Rahmen des § 2 EBO damit nicht lediglich als unverbindliche Richtschnur zu betrachten, sondern zwingend zu befolgen, es sei denn, dass sich der Sicherheitsstandard, den sie gewährleisten, auf andere Weise ebenso gut erreichen lässt.
Vgl. zu diesem allgemeinen in § 2 Abs. 2 EBO ausdrücklich normierten Grundsatz: BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1992 – 4 C 28.90 – juris Rn. 21.
Eine Legaldefinition von anerkannten Regeln der Technik findet sich weder im AEG noch in der EBO. Auf europäischer Ebene hat der Verordnungsgeber in Art. 3 Nr. 19 der Verordnung (EG) Nr. 352/2009 der Kommission vom 24. April 2009 über die Festlegung einer gemeinsamen Sicherheitsmethode für die Evaluierung und Bewertung von Risiken gemäß Art. 6 Abs. 3 lit. a der Richtlinie 2004/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, der zwar einen materiell-rechtlichen Eisenbahnbezug aufweist, vorliegend aber nicht einschlägig ist, anerkannte Regeln der Technik als schriftlich festgelegte Regeln definiert, die bei ordnungsgemäßer Anwendung dazu dienen können, eine oder mehrere spezifische Gefährdungen zu kontrollieren, und damit einen ersten Bedeutungshinweis gegeben.
Nach nationaler Rechtsprechung und Literatur handelt es sich bei anerkannten Regeln der Technik um schriftlich fixierte oder mündlich überlieferte technische Festlegungen für technische Normen, Verfahren, Einrichtungen und Betriebsweisen oder eine Kombination dieser, die nach herrschender Auffassung der beteiligten Kreise (Fachleute, Anwender, öffentliche Hand, und, soweit einschlägig, Verbraucherinnen und Verbraucher) geeignet sind, das gesetzlich vorgegebene Ziel zu erreichen, und die sich in der Praxis allgemein bewährt haben oder deren Bewährung nach herrschender Auffassung in überschaubarer Zeit bevorsteht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1996 – 4 B 175.96 – juris Rn. 5; VGH Mannheim, Urteil vom 23. Juni 1992 – 14 S 442/89 – juris Orientierungssatz 1; Metzler, in: Kühling/Otte, AEG, § 5a Rn. 62; Burgi, DÖV 2012, 653 (658).
Entscheidend ist die auf wissenschaftlicher Erkenntnis und praktischer Erfahrung beruhende Überzeugung der Mehrzahl der mit den einschlägigen Arbeiten befassten Personen, dass die Einhaltung der Regeln richtig und notwendig ist. Als Ausdruck der herrschenden Auffassung unter den technischen Praktikern sind sie nur dann zu werten, wenn sie tatsächlich die in der Praxis überwiegend angewandte Vollzugsweise wiedergeben.
Vgl. Hermes/Schweinsberg, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 4 Rn. 107.
Die anerkannten Regeln der Technik stellen dabei den niedrigsten technischen Standard dar, der unterhalb des „Stands der Technik“ und des „Stands von Wissenschaft und Technik“ liegt.
Vgl. zum Rechtsbegriff: Burgi, DÖV 2012, 653 (658).
Aus den aufgezeigten tatbestandlichen Anforderungen in § 5a Abs. 2 AEG (Feststellung eines Verstoßes gegen die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften) erwächst im Ausgangspunkt die Darlegungslast der Aufsichtsbehörde, dass der Adressat der Ordnungsverfügung gegen Sicherheitsanforderungen verstößt, indem er entsprechend § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO hinter den Regelungen der EBO oder den anerkannten Regeln der Technik zurückbleibt. Erst recht gilt dies, wenn das Eisenbahnunternehmen die anerkannten Regeln der Technik befolgt, die Aufsichtsbehörde die daran geknüpfte Sicherheitsvermutung jedoch widerlegen will.
Vgl. Burgi, DÖV 2012, 653 (657).
Beruft sich hingegen eine Eisenbahn in einer solchen Konstellation als Normadressat der Abweichungsbefugnis auf diese, so trifft sie die Darlegungs- und Beweislast für den Sicherheitsnachweis. Dieser ist erbracht, wenn ihn ein verständiger, umsichtiger, vorsichtiger und gewissenhafter Fachmann für ausreichend halten darf.
Vgl. Hermes/Schweinsberg, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 4 Rn. 108; Burgi, DÖV 2012, 653 (659).
Gemessen daran liegt ein Verstoß der Klägerin gegen § 4 Abs. 3 Satz 1, § 2 Abs. 1 EBO i.V.m. Abschnitt 4.1 der VDV-Schrift 755 vor.
Die VDV-Schrift 755 ist eine anerkannte Regel der Technik. Die zur Erarbeitung der VDV-Schrift 755 eingesetzte interdisziplinäre Arbeitsgruppe setzt sich zusammen aus Vertretern bundeseigener und nichtbundeseigener Eisenbahnen, des Eisenbahn-Bundesamtes und des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen e. V. Die VDV-Schrift 755 ist seit dem Jahr 2005 in Anwendung und wird von den adressierten Anwendern herangezogen und umgesetzt. Eine größere Überarbeitung erfolgte in den Jahren 2012 bis 2016, die auf eingebrachte Änderungswünsche und Ergänzungsvorschläge zurückging. Die aktuelle Fassung ist von April 2025.
In Abschnitt 4.1. Buchst. b) der VDV-Schrift 755 ist festgehalten, dass die Streckenkenntnis, soweit das Eisenbahnunternehmen nichts Abweichendes bestimmt, erlischt, wenn der Triebfahrzeugführer eine Strecke, die er selbstständig befahren hat, länger als zwölf Monate, bei einfachen Betriebsverhältnissen (§ 48 Abs. 7 EBO und § 47 ESBO) länger als 24 Monate, nicht selbstständig befahren hat. Punkt 2.5 der Anlage 5 der VDV-Schrift 755 führt in diesem Zusammenhang ergänzend aus, dass sich die Beurteilung, ob „einfache Betriebsverhältnisse“ (§ 48 Absatz 7 EBO) nach Abschnitt 4.1 Buchst. b) vorliegen, nach den Gegebenheiten des Einzelfalles richtet. Das Eisenbahnunternehmen muss demnach erforderlichenfalls nachweisen können, weshalb die einfachen Betriebsverhältnisse ein Abweichen von den Regelanforderungen rechtfertigen. Hierzu werden Kriterien angeführt, bei denen im Allgemeinen von einfachen Betriebsverhältnissen ausgegangen werden kann:
Einsätze von Triebfahrzeugführern
1. im Rangierdienst
2. auf Kleinlokomotiven
3. im signalmäßigen Zugfahrdienst mit
- technischen Einwirksystemen (insbesondere Zugbeeinflussung),
- Zugfunkeinrichtung,
- kürzeren Einsätzen während heller Tageszeiten (nicht im Schichtdienst),
- relativ geringen Geschwindigkeiten und
- nur einem Zug oder sehr wenigen Zügen auf der Strecke.
Gegen dieses Regelungsregime hinsichtlich des Erlöschens der Streckenkenntnis verstößt die Klägerin. Zwar hat sie in Kapitel 2 Abs. 3 ihres Betriebsregelwerks BBL.5301A01 „Züge fahren Regelfall Streckenkenntnis“ festgehalten, dass die volle Streckenkunde erlischt, wenn der Triebfahrzeugführer die Strecke, die er selbstständig befahren hat, länger als zwölf Monate (bei einfachen Betriebsverhältnissen länger als 24 Monate) nicht selbstständig befahren hat. Hiermit übernimmt sie nahezu wörtlich die Formulierung in Abschnitt 4.1. Buchst. b) der VDV-Schrift 755. Im Unterschied zur VDV-Schrift 755 gibt sie dem Triebfahrzeugführer allerdings keine Entscheidungsmatrix an die Hand, wann nach Ansicht der Klägerin einfache Betriebsverhältnisse vorliegen. Insbesondere findet sich kein mit Punkt 2.5 der Anlage 5 der VDV-Schrift 755 vergleichbarer Kriterienkatalog im Betriebsregelwerk der Klägerin wieder. Dabei entspricht es der in Punkt 2.5 der Anlage 5 der VDV-Schrift 755 niedergelegten Verpflichtung, dass das Eisenbahnunternehmen erforderlichenfalls nachweisen muss, weshalb die einfachen Betriebsverhältnisse ein Abweichen von den Regelanforderungen rechtfertigen. Erst auf Grundlage eines solchen Nachweises wird der Triebfahrzeugführer in der Lage sein, eigenständig zu entscheiden, ob die Streckenkunde nach zwölf Monaten (Regelfall) oder ausnahmsweise erst nach 24 Monaten erlischt. Eine solche Entscheidung des Triebfahrzeugführers verlangt die Klägerin jedenfalls dann, wenn dieser anstelle einer digitalen Erfassungsmethode, die grundsätzlich zwölf Monate Streckenkenntnis dokumentiert, alternativ seine Streckenkunde selbst in einen zur Verfügung gestellten Vordruck „Selbstüberwachung Tf Streckenkenntnis“ einzutragen hat.
Dieses sicherheitsrelevante Defizit ist exemplarisch in der Streckenkundeübersicht, die Ausgang des vorliegenden Verfahrens war, hervorgetreten. In deren Spalte „kundig bis“ waren durchweg Daten eingetragen, die ein Erlöschen nach 24 Monaten vorsahen, obwohl dabei Strecken(abschnitte) betroffen waren, die ersichtlich keine einfachen Betriebsverhältnisse aufweisen.
Die Klägerin ist als Eisenbahnverkehrsunternehmen auch richtige Adressatin, da sie durch in § 5 Abs. 1 AEG genannte Vorschriften verpflichtet wird.
Von der Klägerin wird auch nichts Unmögliches verlangt. Insbesondere verlangt die Beklagte nicht, dass die Klägerin die Regelungen der VDV-Schrift 755 ändert. Die Beklagte hat in Ziffer 1 angeordnet, dass die Klägerin ihren Triebfahrzeugführern vorgeben soll, dass die Streckenkenntnis nach zwölf Monaten nach dem letzten selbstständigen Befahren erlischt. Hiermit wird die Klägerin lediglich verpflichtet, ihre Triebfahrzeugführer darauf hinzuweisen, dass ein Erlöschen als Regelfall nach zwölf Monaten eintritt. Ziffer 2 des Bescheides stellt schließlich den Regeln der Technik entsprechend fest, dass die Anwendung des Ausnahmefalls von 24 Monaten voraussetzt, dass die Klägerin nachweist, dass es sich um eine Strecke mit einfachen Betriebsverhältnissen handelt. Ob die Klägerin hiervon Gebrauch macht und ob sie sich dabei an dem Kriterienkatalog in der VDV-Schrift 755 orientiert oder im Rahmen des Zulässigen i.S.d. § 2 Abs. 2 EBO von den anerkannten Regeln der Technik abweicht, bleibt ihr überlassen.
Die Rechtswidrigkeit der Anordnungen folgt entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht aus Art. 8 Abs. 1 Buchst. c) der Richtlinie (EU) 2016/798 des europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über Eisenbahnsicherheit (Richtlinie (EU) 2016/798). Danach gelten die bis zum 15. Juni 2016 gemäß der Richtlinie 2004/49/EG notifizierten nationalen Vorschriften fort, falls sie unter eine der in Anhang II genannten Kategorien fallen (a), dem Unionsrecht entsprechen, insbesondere auch den TSI, CST und CSM (b), und nicht zu einer willkürlichen Diskriminierung oder verschleierten Beschränkung des Eisenbahnverkehrs zwischen Mitgliedstaaten führen (c). Bezieht sich Art. 8 Abs. 1 Buchst. c) der Richtlinie (EU) 2016/798 inhaltlich schon nur auf die Fortgeltung bestimmter nationaler Sicherheitsvorschriften, stellt die Norm darüber hinaus keine Rechtmäßigkeitsanforderungen an einzelne konkret erlassene Gefahrenabwehrverfügungen auf. Soweit die Klägerin hiervon losgelöst eine willkürliche Diskriminierung in den Anordnungen der Beklagten erkennen will, fehlt hierfür nach den vorherigen Ausführungen jeder Anhaltspunkt.
Die Verfügung ist auch im Übrigen nicht ermessenfehlerhaft, § 114 Satz 1 VwGO. Sie ist geeignet, erforderlich und angemessen, um zukünftig einen der VDV-Schrift 755 entsprechenden Betrieb zu gewährleisten und so Gefahren zu begegnen.
II. Die Anordnung in Ziffer 3 des Bescheids vom 1. Februar 2022, wonach die Klägerin die Umsetzung der in Ziffer 1 angeordneten Maßnahme dem Eisenbahn-Bundesamt bis zum 16. März 2022 schriftlich zu bestätigen habe, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Sie beruht auf § 5a Abs. 5 AEG. Danach haben die nach § 5a Abs. 2 AEG Verpflichteten und die für sie tätigen Personen den Eisenbahnaufsichtsbehörden und ihren Beauftragten alle für die Durchführung der Eisenbahnaufsicht erforderlichen Auskünfte zu erteilen (Nr. 1), Nachweise zu erbringen (Nr. 2) und Hilfsmittel zu stellen und Hilfsdienste zu leisten (Nr. 3). Die Beklagte hat hier die Umsetzung der unter Ziffern 1 und 2 des Bescheids vom 1. Februar 2022 benannten Maßnahmen unter Fristsetzung bis zum 16. März 2022 gefordert. Diese Mitteilung ist als Nachweis im Sinne der Nr. 2 zu verstehen. Der Ablauf der genannten Frist führt wie gezeigt nicht zur Erledigung der Anordnung. Als reine Handlungsfrist, die bereits abgelaufen ist, macht sie die Anordnung auch nicht rechtswidrig.
Diese Anordnung war auch verhältnismäßig.
III. Ziffer 3 des Widerspruchsbescheids vom 9. Mai 2023, mit dem die Beklagte eine Gebühr für das Widerspruchsverfahren in Höhe von 1.920,- Euro festsetzt, ist rechtmäßig.
Die Festsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in § 1, § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 22 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 BGebG i.V.m. § 2 Abs. 1, Abs. 2 EBABGebV i.V.m. Nr. 1.3 der Anlage zu § 2 Abs. 1 (Gebührenverzeichnis).
Danach werden Gebühren für Maßnahmen zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen eisenbahnrechtliche Vorschriften, soweit nichts Besonderes geregelt ist, nach Zeitaufwand zuzüglich Auslagen für externe Prüfer oder Sachverständige festgesetzt. Gemäß § 2 Abs. 2 EBABGebGV beträgt bei Gebühren, die nach Zeitaufwand festgesetzt werden, der Stundensatz 120,- Euro.
Die Beklagte hat einen Aufwand von 16 Stunden an- und insgesamt 1.920,- Euro festgesetzt. Anhaltspunkte dafür, dass die für das Widerspruchsverfahren zugrunde gelegte Stundenzahl ungerechtfertigt ist, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
IV. Die Kostenentscheidung beruht auf 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 VwGO.
Unter Heranziehung der auch im Rahmen des § 161 Abs. 2 VwGO zu berücksichtigenden Wertung des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO sind die Kosten des Verfahrens der Klägerin insgesamt aufzuerlegen, obwohl sie in Bezug auf Ziffer 4 des Bescheids vom 1. Februar 2022 obsiegt hätte, da der Bescheid insoweit rechtswidrig war.
Zwar konnte die Zwangsgeldandrohung dem Grunde nach auf § 5a Abs. 9 AEG i.V.m. § 6 Abs. 1, 9 Abs. 1 b), § 11, § 13 VwVG gestützt werden. Aus § 13 Abs. 2 VwVG ergibt sich zudem, dass die Behörde Zwangsmittel bereits dann androhen darf, wenn die Grundverfügung noch nicht unanfechtbar oder sofort vollziehbar ist. Jedoch müssen im Zeitpunkt des Fristablaufs die Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Vollstreckung vorliegen. Hat der Pflichtige rechtzeitig einen Rechtsbehelf eingelegt, der nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung zeitigt, und besteht diese aufschiebende Wirkung zum Zeitpunkt des Ablaufs der Androhungsfrist fort, sind die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Vollstreckung nicht erfüllt.
Vgl. Lemke, in: Danker/Lemke, VwVG, 5. Aufl. 2021, VwVG § 13 Rn. 12 m.w.N.
Gemessen daran war die Zwangsgeldandrohung rechtswidrig, da die Grundverfügungen in Form der Anordnungen in Ziffer 1 und 2 des Bescheids vom 1. Februar 2022 zum Zeitpunkt des Fristablaufs weder unanfechtbar noch sofort vollziehbar waren. Die Klage der Klägerin hat nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung, da kein Fall von § 80 Abs. 2 VwGO vorliegt. Insbesondere hat die Beklagte nicht die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet.
Dieses Teilobsiegen bleibt hinsichtlich der Kostenentscheidung jedoch unberücksichtigt, da die Klägerin lediglich hinsichtlich der Ziffer 4 und damit zu einem geringen Teil obsiegt hätte.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,- Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 10 bis 13 AEG
§ 7a AEG
§ 13 AEG
§ 45 EBO
§ 48 EBO
§ 46 EBO
§ 2 EBO
§ 47 ESBO
§ 13 VwVG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 5a Abs. 2 AEG
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 AEG
§ 5a Abs. 5 AEG
§ 5a Abs. 9 AEG
§ 44 Abs. 2 VwVfG
§ 2 Abs. 1 und 2 EBO
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 AEG
§ 5 Abs. 1e Satz 1 Nr. 4, Satz 2, Abs. 2 AEG
§ 5 Abs. 1a Nr. 2a AEG
§ 5 Abs. 1e Satz 1 Nr. 4 AEG
§ 2 Abs. 1 AEG
§ 7a Abs. 1 AEG
§ 5 Abs. 1e Satz 2 AEG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 AEG
§ 3 Abs. 1a BEVVG
§ 5a Abs. 2 Nr. 1 AEG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AEG
§ 2 Abs. 1 EBO
§ 1 Abs. 1 EBO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 EBO
§ 2 Abs. 2 EBO
§ 48 Abs. 7 EBO
§ 48 Absatz 7 EBO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 BGebG
§ 2 Abs. 1, Abs. 2 EBABGebV
§ 2 Abs. 2 EBABGebGV
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 13 Abs. 2 VwVG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2012, 653
1 C 11.15
4 C 11.97
10 S 794/09
18 K 6935/14
18 K 409/08
4 C 28.90
4 B 175.96
14 S 442/89