Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-30, Aktenzeichen 3 L 93/09

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 17.04.2009 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen Kostenbescheid der Beklagten, mit dem diese Kosten für die Unterbringung und Pflege eines Hundes im Tierheim festgesetzt hat.
Dabei geht es um die Unterbringung der Staffordshire-Hündin "Hera" im Tierheim A-Stadt in der Zeit vom 25.07.2001 bis zum 19.03.2004.
Das Tierheim wurde bis 2007 vom "Tierschutzverband A-Stadt und Umgebung e.V." betrieben. Der Betreibervertrag vom 06.06.1994/28.06.1994 enthält u.a. die folgenden Bestimmungen:
§ 3 Zweckbestimmung und Übertragung von Pflichtaufgaben
(1)
Der TSV übernimmt die Pflichtaufgabe der Stadt A-Stadt zur Aufnahme und Verwahrung von Fundtieren entsprechend der Landesverordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden für die Durchführung des Fundrechts vom 09. Juni 1992 ... i.V.m. §§ 965 ff BGB in Verbindung mit § 90 a BGB und auf der Grundlage des § 2 des Tierschutzgesetzes.
(2)
Der TSV übernimmt die Aufbewahrung von Tieren, die durch den Oberbürgermeister als zuständige Ordnungsbehörde und die Polizei im Sinne des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Mecklenburg-Vorpommern (SOG) vom 04. August 1992 ... zur Verwahrung angewiesen werden.
(3)
Der TSV übernimmt die Aufbewahrung von Tieren, die durch das Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt auf der Grundlage des § 16 a des Tierschutzgesetzes zur Verwahrung angewiesen werden.
(4)
Der TSV nimmt entsprechend den Kapazitäten des Tierheimes Tiere im Rahmen der satzungsgemäßen Aufgaben auf, sofern die Erfüllung der übernommenen Pflichtaufgaben gemäß Abs. 1 bis 3 hiervon nicht beeinträchtigt wird.
§ 4 Verpflichtungen des TSV
Der TSV verpflichtet sich
(1) in dem Tierheim die Fundtiere aus dem Zuständigkeitsbereich der Stadt A-Stadt aufzunehmen und unter Beachtung der einem Finder obliegenden Sorgfaltspflicht, bis zur Aushändigung an den Verlierer oder einen sonstigen Empfangsberechtigten oder bis zur Vermittlung an einen neuen Besitzer, entsprechend den Vorschriften des § 965ff BGB unbeschadet der Regelungen nach § 4 Abs. 2 bis 4 dieses Vertrages, mindestens 6 Monate zu verwahren. ...
(5) Die Herausgabe von Verwahrtieren erfolgt ausschließlich auf Anweisung der zuständigen Behörde.
Der TSV verpflichtet sich weiterhin
(6) Fundtiere während der üblichen Arbeitszeit bei privaten Findern abzuholen, wenn diese nicht in der Lage sind, das Tier ins Tierheim zu bringen.
(7) Tiere nach Aufforderung durch die zuständigen Behörden der Stadt A-Stadt, die Feuerwehr oder die Polizei zur Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit im Rahmen eines 24-Stunden-Bereitschaftsdienstes unverzüglich abzuholen.
(8) ständig Notfallboxen bereit zu halten, um der Polizei die Möglichkeit zur geben, zu jeder Zeit ein Tier im Tierheim unterbringen zu können. Zu diesem Zweck erhält die Polizei einen Schlüssel, damit der Zugang zum Tierheim auch dann gewährleistet ist, wenn es nicht durch Pfleger besetzt ist.
§ 5 Nachweisführung
(1) Der TSV führt einen Nachweis über alle ihm nach § 3 Abs. 1 bis 3 dieses Vertrages übergebenen Tiere, der vom Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt der Stadt A-Stadt überprüft wird.
(2) Der TSV führt außerdem Nachweis über Tiere, die nicht unter § 3 Abs. 1 bis 3 dieses Vertrages fallen (Pensionstiere, anderweitig aufgenommene Tiere). Kosten, die diese Tiere verursachen, sind in der Buchführung gesondert nachzuweisen und fallen nicht unter § 9 dieses Vertrages.
§ 6 Kostenerhebung
Der TSV ist verpflichtet, entstandene Kosten für die Abholung und Verwahrung gefundener oder anderweitig aufgenommener Tiere dem Verlierer oder sonstigen Empfangsberechtigten in Rechnung zu stellen.
§ 9 Kostenübernahme
Die Stadt A-Stadt übernimmt, unter Berücksichtigung der Beteiligung des TSV gem. § 9 Abs. 2 die nachgewiesenen und anderweitig nicht gedeckten Aufwendungen des TSV für das Tierheim, die in Erfüllung der Verpflichtungen aus § 4 Abs. 1–9 des Vertrages entstehen:
A. Personalkosten
Die Stadt A-Stadt zahlt die Personalkosten für die Erfüllung der vertraglichen Aufgaben auf der Grundlage einer jährlichen Personalbedarfsermittlung und –kontrolle durch den Tierheimbeirat. Die jährliche Bemessung der Personalkosten erfolgt entsprechend des tatsächlichen Bedarfes.
Für die Berechnung der Personalkosten ist der Bundesangestelltentarif OST anzuwenden, es sei denn, der Deutsche Tierschutzbund e.V. sieht einen eigenen Tarifvertrag oder eine Betriebsvereinbarung vor.
B. Kosten für
a) Unterhaltung eines Tiertransportfahrzeugesb) Futterc) tierärztliche Leistungend) Medikamentee) Heizung und Elektroenergief) Telefon- und Postgebühreng) Versicherungenh) Allg. Betriebsmittel, einschl. Reinigungs- und Desinfektionsmittel und Kleinstreparatureni) Wasser/Abwasserj) Entsorgung
Der TSV verpflichtet sich, Spenden und Sponsorenmittel, soweit sie nicht einem anderen Bestimmungszweck unterliegen, für den Ausbau, die Unterhaltung und die Bewirtschaftung des Tierheimes einzusetzen.
Die Bauunterhaltung auf der Grundlage einer jährlichen Baubedarfsnachweisung obliegt der Stadt A-Stadt.
Alle sonstigen, nicht unter Abs. 1 fallenden Maßnahmen, die in Erfüllung der Aufgaben gem. § 3 Abs. 1 bis 3 Kosten verursachen obliegen der Stadt A-Stadt. Der TSV hat hierzu einen begründeten Antrag vorzulegen, der der schriftlichen Zustimmung der Stadt A-Stadt bedarf.
§ 10 Zahlungsmodus
Die Stadt A-Stadt leistet für den auf sie entfallenden Kostenanteil bis zum Beginn des 2. Monats eines jeden Quartals Abschlagszahlungen in entsprechend angemessener Höhe. Der Jahresabschluss des Tierheimes ist bis spätestens 30.06. des folgenden Jahres vorzulegen. Die Endabrechnung erfolgt jeweils dann, wenn der Jahresabschluss vom Rechnungsprüfungsamt der Stadt A-Stadt auf seine Richtigkeit überprüft wurde."
Am 25.07.2001 wurde eine Staffordshire-Hündin im Tierheim abgegeben mit dem Hinweis, die Hündin sei angebunden an der Badeanstalt D. gefunden worden; sie höre auf den Namen "Hera". Dies ergibt sich aus der an diesem Tage im Tierheim aufgenommenen Fundtieranzeige.
Mit Schreiben vom 02.03.2004 wandte sich der Tierschutzverband an das Veterinäramt der Beklagten. Eine Frau E. habe im Tierheim angerufen um sich nach der Hündin zu erkundigen. Sie habe angegeben, das Tier schon eine gewisse Zeit gehabt zu haben. Als sie schwanger gewesen sei, sei es an den alten Besitzer - den Kläger - zurück gegeben worden, der es nach ihrer Kenntnis dann ins Tierheim gegeben habe. Im Rahmen einer persönlichen Anhörung gab Frau E. an, das Tier habe ursprünglich dem Kläger gehört, der ihr Freund gewesen sei. Als der Kläger im Februar 2000 für dreieinhalb Jahre ins Gefängnis gekommen sei, habe sie das Tier bis zur Geburt ihres Kindes am 01.07.2000 gehalten. Zwei Monate später habe der Stiefbruder des Klägers die Hündin abgeholt; der Kläger habe sich um sie kümmern sollen. Wie sie später erfahren habe, sei das Tier statt dessen ins Tierheim gebracht worden.
Die Hündin wurde am 19.03.2004 vom Tierschutzverband gegen eine sog. Schutzgebühr von 100,00 EUR an Frau E. übereignet, der eine vorläufige Erlaubnis zum Halten und Führen eines gefährlichen Hundes erteilt worden war.
Mehrere weitere von der Beklagten angehörte Personen machten jeweils unterschiedliche Angaben zu der Frage, wer die Verantwortung für das Tier getragen habe, als der Kläger in Haft gewesen sei, und wie es zu der Abgabe im Tierheim gekommen sei. Der zwischenzeitlich aus der Haft entlassene Kläger äußerte sich auf das Anhörungsschreiben der Beklagten vom 12.10.2004 nicht.
Mit Bescheid vom 15.12.2004 setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger für die Unterbringung und Pflege der Hündin im Tierheim in der Zeit vom 25.07.2001 bis zum 19.03.2004 Kosten in Höhe von 8.128,00 Euro fest, wobei pro Tag Kosten in Höhe von 8,50 Euro erhoben und von der Summe in Höhe von 8.228,00 Euro der Erlös von 100,00 Euro abgezogen wurde. Die Verpflichtung zur Kostentragung ergebe sich aus den §§ 70, 114 Abs. 1 und Abs. 3 SOG M-V i.V.m § 13 VwKostG M-V.
Der Kläger legte mit Schreiben vom 05.01.2005 Widerspruch ein, den die Beklagte nach erneuter Anhörung mit Widerspruchsbescheid vom 30.03.2005 als unbegründet zurückwies.
Der Kläger hat am 21.04.2005 beim Verwaltungsgericht Schwerin "Widerspruch gegen das Schreiben vom 30.03.2005" erhoben und mit anwaltlichem Schreiben vom 18.05.2005 auf die entsprechende gerichtliche Aufforderung klar gestellt, dass es sich um eine Klage handeln sollte.
Der Kläger hat geltend gemacht: Er sei in dem fraglichen Zeitraum von 2001 bis 2004 weder Halter noch Eigentümer oder sonst Berechtigter der Stafford-Terrier-Mix-Hündin "Hera" gewesen. Allerdings sei er bis zum Jahr 2000 deren Halter gewesen. Zu Beginn dieses Jahres sei er mit seiner damaligen Lebensgefährtin in eine gemeinsame Wohnung gezogen. Die Lebensgefährtin sei mit dem gemeinsamen Kind schwanger gewesen, das am 01.07.2000 geboren worden sei. Wenige Tage vor der Geburt sei er inhaftiert worden. Da die Lebensgefährtin wegen des Kindes den Hund nicht habe behalten wollen, habe sein Bruder diesen übernommen. Kurze Zeit später habe die Lebensgefährtin das Tier jedoch zurück verlangt und auch bekommen. Weiteren Kontakt habe es wegen der folgenden Trennung nicht gegeben. Zu den getroffenen Absprachen hat der Kläger Zeugenbeweis angeboten.
Der Kläger hat u.a. weiter geltend gemacht: Im Rahmen der Schadensminderungspflicht sei die Beklagte verpflichtet gewesen, ihn frühzeitig zu informieren und aufzufordern, seine Hündin abzuholen. Die Höhe der geltend gemachten Unterbringungskosten werde bestritten. Ein Betrag in Höhe von 8,50 Euro übersteige den tatsächlichen Aufwand.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 15.12.2004 und deren Widerspruchsbescheid vom 30.03.2005 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Die Hündin sei am 25.07.2001 als Fundtier im Tierheim abgegeben worden. Der Eigentümer sei unbekannt gewesen, da die Hündin über Jahre nicht abgeholt worden sei. Eine Vermittlung sei nicht möglich gewesen, da es sich um einen nach der Hundehalterverordnung als gefährlich geltenden Hund gehandelt habe.
Sie habe als zuständige Behörde für die Durchführung des Fundrechts von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Aufgabe des Betriebs eines Tierheims im Wege eines Betreibervertrages an den Tierschutzverband A-Stadt und Umgebung e.V. zu übertragen. Dieser erfülle mit der Aufnahme und Versorgung der aufgefundenen Tiere für sie die entsprechende Pflichtaufgabe. In der Aufnahme der Hündin liege eine Amtshandlung, die zur Kostenerhebung berechtige. Ob das Tier von der Polizei, der Ordnungsbehörde oder von einem Dritten "sichergestellt" und in das Tierheim gebracht worden sei, mache keinen Unterschied.
Das Verwaltungsgericht Schwerin hat mit Urteil vom 17.04.2009, zugestellt am 05.05.2009, den angefochtenen Kostenbescheid mit der Begründung aufgehoben, es fehle an der für eine Heranziehung zur Kostenerstattung durch Leistungsbescheid zwingend erforderlichen Amtshandlung. Die Beklagte sei mangels behördlicher Sicherstellung des Hundes oder einer ihn betreffenden Verwahrungsanordnung nicht hoheitlich tätig geworden. Der private Tierheimbetreiber sei lediglich als Verwaltungshelfer anzusehen und daher nicht amtshandlungsfähig. Auf das Vorliegen eines Aufwendungsersatzanspruchs aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag komme es nicht an, weil eine entsprechende Forderung nicht durch Bescheid durchgesetzt werden könnte, sondern im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend gemacht werden müsste.
Auf den am 02.06.2009 gestellten Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 14.12.2010, zugestellt am 05.01.2011, die Berufung zugelassen.
Nachdem der Senatsvorsitzende dem Antrag der Beklagten vom 04.02.2011, die Frist zur Begründung der Berufung um einen Monat zu verlängern, mit Verfügung vom selben Tage entsprochen hatte, hat die Beklagte die Berufung mit Schriftsatz vom 04.03.2011, beim Oberverwaltungsgericht am selben Tage per Fax eingegangen, begründet.
Die Beklagte trägt vor: Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides sei § 114 Abs. 1 und 3 SOG M-V iVm § 10 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V. Das Tatbestandsmerkmal der Amtshandlung sei dadurch erfüllt worden, dass das Tier im Tierheim aufgenommen worden sei. Amtshandlung sei jede mit Außenwirkung in Ausübung hoheitlicher Befugnisse vorgenommene Handlung. Der das Tierheim betreibende Tierschutzverband habe bei der Unterbringung und Versorgung der Hündin als Verwaltungshelfer gehandelt. Er sei im Rahmen seiner Verpflichtung aus dem Betreibervertrag tätig geworden, mit dem sie die Aufgabe zur Unterbringung und Betreuung von Fundtieren zulässigerweise auf diesen übertragen habe. Der Betreiber des Tierheimes handele im Rahmen dieses Vertrages auf ihre Weisung ohne eigenen Entscheidungsspielraum. Der Vertrag fungiere als antizipierte Amtshandlung, die jeweils mit der Aufnahme, Registrierung und Meldung der jeweiligen Fundtiere ihre Konkretisierung erfahre. Auf eine behördliche Sicherstellung oder Verwahrungsanordnung komme es daher nicht an. Mit der Aufnahme der Fundtiere im Tierheim befänden diese sich in amtlicher Verwahrung durch Dritte in amtlichem Auftrag im Sinne des § 63 Abs. 1 SOG M-V. Als Ermächtigungsgrundlage sei ferner auch § 8 Abs. 4 HundeHVO M-V heranzuziehen. Schließlich könne der Bescheid auch auf den Gesichtspunkt der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag gestützt werden.
Hinsichtlich der Höhe der Kosten handele es sich um einen Tagessatz, der aus den dem Tierheim für die Verwahrung entstehenden Kosten kalkuliert und aufwandsangemessen sei. Die Beklagte hat eine Kalkulation vorgelegt, nach der für die Jahre 2000 bis 2003 jeweils – vereinfacht gesagt - die Summe der Personal- und Sachkosten auf die sog. „Tiertage“ (Zahl der untergebrachten Tiere multipliziert mit der Verweildauer in Tagen) umgelegt wurden, und sodann der Durchschnitt der sich für die genannten Jahre jeweils ergebenden Beträge gebildet wurde; wegen der Einzelheiten wird auf die Kalkulation Bezug genommen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 17.04.2009 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor: Er sei in der Zeit von 2001 bis 2004 nicht Eigentümer bzw. Halter des Hundes gewesen. Auf die erstinstanzlichen Beweisangebote werde Bezug genommen. Dass die Beklagte tatsächlich Kosten in der geltend gemachten Höhe gehabt habe, sei nicht ersichtlich. Eine separate Ermittlung der Kosten für die Unterbringung einzelner Tiere sei dem Betreibervertrag zwischen der Beklagten und dem Tierschutzverband nicht zu entnehmen. Dass bezogen auf die Unterhaltung und Pflege des Hundes Kosten in den geltend gemachten Umfang erforderlich und angemessen gewesen seien, werde bestritten. Im übrigen stehe, wenn die Pflichtaufgabe zur Verwahrung von Fundtieren von der Beklagten auf den Tierschutzverband übertragen worden sei, ein etwaiger Kostenerstattungsanspruch diesem zu. Dies ergebe sich auch aus § 6 des Betreibervertrages.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig. Sie ist insbesondere fristgerecht begründet worden, nachdem die Frist von einem Monat nach Zustellung des Zulassungsbeschlusses, die am Montag, den 07.02.2011 abgelaufen wäre, auf den am 04.02.2011 gestellten Antrag der Beklagten am selben Tage vom Vorsitzenden des Senats um einen Monat verlängert worden war, § 124a Abs. 3 Satz 3 und Abs. 6 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Kostenbescheid der Beklagten vom 15.12.2004 und deren Widerspruchsbescheid vom 30.03.2005 im Ergebnis zu Recht aufgehoben, weil der Kostenbescheid rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Der angefochtene Kostenbescheid kann nicht auf die Vorschrift des § 10 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungskostengesetz (VwKostG M-V) gestützt werden. Zwar ist der Anwendungsbereich der Vorschrift eröffnet (a). Bei den von der Beklagten geltend gemachten Kosten handelt es sich jedoch nicht um Auslagen im Sinne dieser Vorschrift (b).
a) Die Vorschrift des § 10 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V stellt keine allgemeine Rechtsgrundlage für die Erhebung von Auslagen dar, die im Zusammenhang mit einer Amtshandlung entstehen. Die Erhebung von Auslagen setzt vielmehr voraus, dass mit der Amtshandlung ein (Verwaltungs-)Gebührentatbestand verwirklicht wird. Dies ist hier jedoch - auch wenn die Beklagte den Gebührentatbestand nicht ausdrücklich angegeben hat - der Fall.
aa) § 10 VwKostG M-V regelt die Erstattung von Auslagen Annex zur Erhebung von Verwaltungsgebühren. Voraussetzung ist die Verwirklichung eines in einer Rechtsverordnung geregelten (Verwaltungs-)Gebührentatbestandes. Dies ergibt sich aus systematischen Überlegungen.
Die Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes treffen lediglich allgemeine Regelungen über die Erhebung von Kosten, die als Rechtsgrundlage für einen entsprechenden Leistungsbescheid nicht ausreichen, sondern der Ergänzung durch Rechtsverordnung bedürfen. Dies gilt sowohl für die Verwaltungsgebühr - nämlich die Gegenleistung für eine besondere Inanspruchnahme oder Leistung (Amtshandlung) der Behörden, § 1 Abs. 1 Satz 2 VwKostG M-V - als auch für die Benutzungsgebühr. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Verwaltungsgebühren erhoben werden, und die Gebührensätze durch Verordnung zu bestimmen. Ebenso sind nach § 23 Abs. 1 VwKostG die öffentlichen Einrichtungen des Landes, für die Benutzungsgebühren erhoben werden, die gebührenpflichtigen Benutzungsarten und die Gebührensätze durch Verordnung zu bestimmen. Entsprechende Kostenverordnungen werden von den jeweils fachlich zuständigen obersten Landesbehörden im Einvernehmen mit dem Innenministerium und dem Finanzministerium erlassen, § 2 Abs. 2 VwKostG.
Die Vorschrift über die Erhebung von Auslagen in § 10 VwKostG stellt eine Verknüpfung mit der Gebührenerhebung her. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 VwKostG hat, wenn im Zusammenhang mit der Amtshandlung Auslagen notwendig werden, die nicht in die Verwaltungsgebühr einbezogen sind, der Kostenschuldner diese zu erstatten. Amtshandlung in diesem Sinne ist diejenige, für die eine Verwaltungsgebühr erhoben wird, vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 und § 2 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V. Die nachfolgenden Sätze des § 10 Abs. 1 VwKostG befassen sich sodann mit der Frage, welche Auslagen diese Voraussetzung - nicht in die Verwaltungsgebühr einbezogen zu sein - erfüllen, bzw. welche Regelungen hierzu in der der Erhebung der Verwaltungsgebühr zu Grunde liegenden Kostenverordnung getroffen werden können.
Allerdings regelt § 10 Abs. 2 VwKostG M-V, dass Auslagen auch isoliert erhoben werden können, wenn für eine Amtshandlung Gebührenfreiheit besteht oder von der Gebührenerhebung abgesehen wird. Der Begriff der Gebührenfreiheit ist dabei aber im technischen Sinne zu verstehen und knüpft an die Regelungen der sachlichen und persönlichen Gebührenfreiheit in §§ 7, 8 VwKostG M-V an. Hingegen betrifft die Vorschrift nicht die Fälle, in denen eine Amtshandlung nicht gebührenpflichtig ist, weil es an der Regelung eines Gebührentatbestandes fehlt (tendenziell a.A. Busch, VwKostG S-H 1991 § 10 Anm. 4.1.). Hierfür spricht, dass nicht die Erstattung der "für eine Amtshandlung erforderlichen Auslagen" geregelt wird, sondern die Erstattung der "in Absatz 1 aufgeführten Auslagen". Mit der Bezugnahme auf § 10 Abs. 1 VwKostG M-V wird die Verknüpfung mit der Regelung einer Verwaltungsgebühr hergestellt. Die Bedeutung des § 10 Abs. 2 VwKostG erschöpft sich folglich darin zu regeln, dass (sachliche oder persönliche) Gebührenfreiheit nicht notwendig auch Auslagenfreiheit bedeutet; entsprechendes gilt für das Absehen von der Gebührenerhebung (vgl. Koglin in: Praxis der Kommunalverwaltung Bd. E 4 VwKostG M-V § 10 Anm. 4).
bb) Im vorliegenden Fall ist ein (Verwaltungs-)Gebührentatbestand verwirklicht worden. Dass die Beklagte diesen nicht ausdrücklich angegeben hat, ändert daran nichts.
Allerdings ergibt sich die Verwirklichung eines Gebührentatbestandes nicht aus der Hundehalterverordnung (Verordnung über das Führen und Halten von Hunden vom 04.07.2000, GVOBl. S. 295 - HundehVO M-V). Eine Amtshandlung nach § 8 Abs. 1 HundehVO M-V liegt nicht vor. Insbesondere ist der Hund nicht etwa im Hinblick darauf, dass es sich nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 HundehVO M-V um einen gefährlichen Hund handelt, gemäß § 4 Abs. 5 Satz 3 bzw. § 4 Abs. 5 Satz 6 HundehVO M-V sichergestellt worden. Ebenso wenig ist ein Gebührentatbestand nach den Vorschriften der Verwaltungsvollzugskostenverordnung (Verordnung über die Kosten im Verwaltungsvollzugsverfahren vom 09.10.2002, GVOBl. S. 726 - VwVKO M-V -; zwischenzeitlich ist die Neufassung vom 28.03.2012, GVOBl. S. 106 in Kraft getreten) verwirklicht worden. Eine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung oder der unmittelbaren Ausführung nach dem Sicherheits- und Ordnungsgesetz im Sinne des § 1 VwVKO M-V steht nicht in Rede.
Verwirklicht worden ist jedoch der Gebührentatbestand der Verwahrung von Fundsachen nach § 1 iVm Ziff. 4 bzw. Ziff. 4.1 des Allgemeinen Kostentarifs der Kostenverordnung Innenministerium (Verordnung über Kosten im Geschäftsbereich des Innenministeriums vom 09.07.1997, GVOBl. S. 318 bzw. vom 14.12.2001, GVOBl. S. 564).
(1) Die Hündin, um deren Unterbringungskosten gestritten wird, ist als Fundtier in das Tierheim aufgenommen worden.
Fundsachen bzw. Fundtiere sind gemäß § 965 Abs. 1 BGB verlorene Sachen bzw. Tiere. Eine Sache ist verloren, wenn sie besitz-, aber nicht herrenlos ist (Oechsler in: Münchener Kommentar zum BGB, Bd. 6, 5. Aufl. 2009, § 965 Rn. 3 m.w.N.).
Die Hündin war vorliegend besitzlos, als sie ins Tierheim aufgenommen wurde. Der Besitz wird dadurch beendet, dass der Besitzer die tatsächliche Gewalt über die Sache aufgibt oder in anderer Weise verliert, § 856 Abs. 1 BGB. Dies ist regelmäßig der Fall, wenn – wie hier - ein Haustier auf einer öffentlichen Fläche angebunden angetroffen wird.
Die Hündin war nicht herrenlos. Herrenlos ist eine Sache, an der kein privates Eigentum besteht (Oechsler a.a.O. § 958 Rn. 3). Soweit die Hündin ausgesetzt worden war, führt dies nicht zur Beendigung des Eigentums. Die Aufgabe bestehenden Eigentums an einem Tier gemäß § 959 BGB durch Aussetzen des Tieres ist nicht wirksam möglich, weil damit zugleich gegen ein bußgeldbewehrtes Verbotsgesetz verstoßen wird, § 134 BGB i.V.m. §§ 3 Abs. 3, 18 Abs. 1 Ziff. 4 TierSchG (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 2. Aufl. 2007, Einführung Rn. 81 m.w.N.). Auch aus dem Umstand, dass sich nachträglich kein Eigentümer gemeldet hat, kann nicht auf eine Herrenlosigkeit des Tieres und damit auf eine fehlende Zuständigkeit der Fundbehörde geschlossen werden. Unabhängig von der Frage, ob der Erlass über die Kostentragung bei der Verwahrung und Behandlung von Fundtieren vom 23.11.1998 (ABl. M-V 1999 S. 5) bei der zivilrechtlichen Prüfung der Eigentumslage überhaupt berücksichtigt werden kann, regelt dieser in Abs. 9 lediglich, dass dann, wenn sich ein Eigentümer eines Tieres nicht binnen vier Wochen bei der örtlichen Ordnungsbehörde gemeldet hat, üblicherweise angenommen werden muss, dass er die Suche nach seinem Tier aufgegeben hat und das Tier herrenlos ist beziehungsweise herrenlos geworden ist. Für den hier maßgeblichen Zeitpunkt des Auffindens der Hündin lässt sich keine Aussage treffen; vielmehr bezieht sich die aufgestellte Vermutungsregel erst auf den Zeitpunkt vier Wochen nach dem Fund (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, U. v. 12.01.2011 - 3 L 272/06 -, DVBl 2011, 275).
Die Beklagte war als zuständige Fundbehörde verpflichtet, die Hündin in ihre Obhut zu übernehmen und tierschutzgerecht zu versorgen. Gemäß der Landesverordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden für die Durchführung des Fundrechts vom 09.06.1992 (GVOBl. M-V S. 333) ist die Beklagte „als örtliche Ordnungsbehörde“ zuständig. Ihre Zuständigkeit erstreckt sich auf Fundsachen und Fundtiere (vgl. § 90a BGB).
(2) Die Aufnahme und Versorgung der Hündin erfüllt den Gebührentatbestand der Verwahrung einer Fundsache gemäß § 1 iVm Ziff. 4 bzw. Ziff. 4.1 des Allgemeinen Kostentarifs der Kostenverordnung Innenministerium. Insbesondere liegt eine Amtshandlung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 VwKostG M-V vor. Danach sind Verwaltungsgebühren die Gegenleistung für eine besondere Inanspruchnahme oder Leistung (Amtshandlung) u.a. der Behörden des Landes, der Gemeinden, Ämter und Landkreise. Unter Amtshandlung ist dabei jede abgeschlossene Tätigkeit einer Behörde zu verstehen, die diese in Ausübung hoheitlicher Gewalt mit Außenwirkung vornimmt, wobei schlichtes Verwaltungshandeln ohne Regelungscharakter ausreicht (Koglin in: Praxis der Kommunalverwaltung Bd. E 4 VwKostG M-V § 1 Anm. 7.1.2 mwN). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Allerdings ist hier eine unmittelbar von der Beklagten selbst vorgenommene Amtshandlung nicht erkennbar. Der Tierschutzverband seinerseits ist nicht selbst amtshandlungsfähig. Eine Beleihung mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben ist nicht erfolgt und mangels der erforderlichen gesetzlichen Grundlage (vgl. BVerwG, U. v. 26.08.2010 - 3 C 35.09 -, DVBl. 2010, 1434 m.w.N) nicht möglich. Der Erlass über die Kostentragung bei der Verwahrung und Behandlung von Fundtieren vom 23.11.1998 (ABl. M-V 1999 S. 5) reicht als Grundlage nicht aus. Auch soweit es in § 3 Abs. 1 des Betreibervertrages vom 15.01./19.02.1997 heißt, der Tierschutzverband übernehme die Pflichtaufgabe der Stadt A-Stadt zur Aufnahme und Verwahrung von Fundtieren entsprechend der Landesverordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden für die Durchführung des Fundrechts vom 09.06.1992 iVm §§ 965 ff. BGB, vermag diese Klausel keine (außen-)wirksame Aufgabenübertragung zu begründen.
Der Tierschutzverband hat aber als Verwaltungshelfer mit Wirkung für die Beklagte gehandelt. Der Verwaltungshelfer wird für die Behörde tätig, und zwar im Rahmen einer untergeordneten Tätigkeit auf Weisung der Behörde; eine eigenständige Ausübung hoheitlicher Gewalt ist mit der Stellung als Verwaltungshelfer nicht verbunden, weshalb die Verwaltungshilfe auch keinem Gesetzesvorbehalt unterliegt (vgl. Schultze-Fielitz, in: Hoffmann-Riem ua, Grundlagen des Verwaltungsrechts Bd. I 2. Aufl. 2012 § 12 Rn. 105; missverständlich zum Gesetzesvorbehalt Hess.VGH B. v. 17.03.2010 - 5 A 3242/09.Z -, NVwZ 2010, 1254 = Juris Rn. 5). Da das Handeln des Verwaltungshelfers der Behörde zugerechnet wird, kann darin die Ausübung hoheitlicher Gewalt durch die Behörde liegen (vgl. BGH, U. v. 14.10.2004 – III ZR 169/04 –, NJW 2005, 286; U. v. 21.01.1993 – III ZR 189/91 –, NJW 1993, 1258; U. v. 21.03.1991 – II ZR 77/90 –, NJW 1991, 2954; jew. zur Amtshaftung). So liegt der Fall hier. Der Tierschutzverband ist ein sog. ausführender Verwaltungshelfer, der die öffentliche Einrichtung Tierheim betreibt (vgl. Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2006 § 1 II Rn. 17). Dabei handelt es sich gewissermaßen um ein "ausgelagertes Fundbüro" speziell für Tiere.
Im vorliegenden Fall ist der Tierschutzverband bei der Aufnahme des Hundes auch tatsächlich für die Beklagte als zuständige Fundbehörde tätig geworden. Dass das Tier nicht - privatrechtlich - auf der Grundlage der Vereinssatzung aufgenommen und betreut werden sollte, sondern in Erfüllung der Pflicht der Beklagten zur Aufnahme und Verwahrung von Fundtieren, ergibt sich aus § 3 Abs. 1 des Betreibervertrages. Dies ist mit der Aufnahme der Fundtieranzeige vom 25.07.2001 auch nach außen deutlich geworden, weil die Fundtieranzeige gegenüber der zuständigen Fundbehörde abzugeben ist, § 965 BGB.
Auf die Frage, ob die Entscheidung über die Aufnahme eines Fundtieres möglicherweise nicht dem Tierschutzverband hätte überlassen werden dürfen, sondern der Beklagten hätte vorbehalten bleiben müssen, weil es sich insoweit um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. Kohler-Gehrig VBlBW 1995, 377, 379; zur Unzulässigkeit der Übertragung hoheitlicher Entscheidungsbefugnisse auf Private ohne gesetzliche Grundlage vgl. Hess. VGH B. v. 17.03.2010 - 5 A 3242/09.Z -, NVwZ 2010, 1254 - Erlass von Gebührenbescheiden; Bay. VGH U. v. 17.02.1999 - 4 B 96.1710 -, NVwZ 1999, 1122 - Zulassung von Schaustellern zu einem Volksfest sowie B. v. 17.12.1991 - 11 B 91.2603 -, NVwZ-RR 1992, 515 - Sperrung einer öffentlichen Straße; BayObLG B. v. 11.07.1997 - 1 ObOWi 282/97 -, NJW 1997, 3454 - Feststellung von Park- und Halteverstößen; KG B. v. 23.10.1996 - 2 Ss 171/96 3 Ws (B) 406/96 -, NJW 1997, 2894 - Parkraumüberwachung), kommt es vorliegend nicht an.
b) Bei den von der Beklagten geltend gemachten Kosten handelt es sich nicht um Auslagen im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 VwKostG M-V. Zwar sind nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 8 VwKostG M-V die Kosten für die Verwahrung von Sachen regelmäßig nicht in die Verwaltungsgebühr einbezogen und damit "auslagenfähig". Um Auslagen handelt es sich jedoch nur, soweit besondere, durch die jeweilige konkrete Amtshandlung entstandene Verwaltungskosten in Rede stehen, die aus den allgemeinen Verwaltungskosten ausgesondert werden können. Mit diesem Erfordernis der Aussonderungsfähigkeit soll u.a. gesagt sein, dass Verwaltungskosten, die in gleicher Höhe auch ohne die den maßgeblichen Gebührentatbestand erfüllende Amtshandlung angefallen wären, nicht lediglich rechnerisch anteilig erfasst und auf den Pflichtigen umgelegt werden können, weil es insoweit bereits an der Kausalität im Sinne der conditio sine qua non fehlt (vgl. OVG NW, U. v. 25.01.1980 - 11 A 19/78 -, OVGE MüLü 34, 286 = Juris Rn. 9). Insoweit unterscheidet sich die Auslage als ausscheidbare Aufwendung von der Gebühr als pauschaliertem Entgelt (vgl. Koglin aaO Bd. E 4 VwKostG M-V § 10 Anm. 1.2).
Nach diesen Maßstäben sind die Voraussetzungen für das Vorliegen von Auslagen hier nicht erfüllt, weil keine aussonderungsfähigen Kosten geltend gemacht werden. Dass der Beklagten konkret für die Unterbringung und Pflege der Hündin „Hera“ Kosten in Höhe von 8,50 EUR je Tag entstanden wären, die ohne deren Aufnahme nicht angefallen wären, ist nicht ersichtlich. Die Beklagte hatte für den fraglichen Zeitraum im Betreibervertrag mit dem Tierschutzverband keine Abrechnung je aufgenommenes Fundtier vereinbart, sondern eine Übernahme der Kosten für den Betrieb des Tierheims insgesamt, abzüglich des Kostenanteils, der auf die auf satzungsrechtlicher Grundlage aufgenommenen Tiere entfällt (§ 5 Abs. 2 Satz 2 des Betreibervertrages), und abzüglich etwaiger darüber hinaus zu diesem Zweck eingeworbener Spenden (§ 9 Abs. 2 des Betreibervertrages). Der in dem angefochtenen Kostenbescheid von der Beklagten zu Grunde gelegte Tagessatz von 8,50 EUR ist nachträglich rechnerisch ermittelt worden und entspricht dem Durchschnitt der in den Jahren 2000 bis 2003 rechnerisch anteilig auf jeden Unterbringungstag eines Tieres entfallenden Kosten. Bei den hierfür angesetzten Kostenpositionen gemäß § 9 Abs. 1 Abschnitt B des Betreibervertrages handelt es sich überwiegend um solche, die nicht individuell der Aufnahme und Versorgung eines bestimmten Tieres zugeordnet werden können, sondern unabhängig von Zahl und Verweildauer der Tiere anfallen. Dies gilt insbesondere für die Kosten für die Unterhaltung eines Tiertransportfahrzeuges, für Heizung und Elektroenergie, Telefon- und Postgebühren, Versicherungen, Allgemeine Betriebsmittel, Wasser/Abwasser und Entsorgung. Dass es nicht um konkret der Unterbringung eines bestimmten Tieres zuzuordnende Kosten geht, wird auch daraus deutlich, dass für die verschiedenen Jahre jeweils unterschiedlich hohe Kosten „je Tiertag“ ermittelt wurden, ohne dass dies auf entsprechende allgemeine Preisentwicklungen zurück geführt werden könnte; Hintergrund ist vielmehr die jeweils unterschiedliche Auslastung des Tierheimes, die dem einzelnen Kostenpflichtigen nicht zuzurechnen ist.
c) Ob und ggf. wie die Geltendmachung von Unterbringungskosten für ein Fundtier gemäß § 10 Abs. 1 VwKostG u.a. aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zu begrenzen ist, kann offen bleiben. Insoweit könnte zum einen eine zeitliche Begrenzung in Betracht kommen, für die eine Parallele zu den Fällen der Sicherstellung nach den Vorschriften des SOG M-V sprechen könnte (vgl. die Regelung des § 64 Abs. 1 Nr. 3 SOG M-V zur Zulässigkeit der Verwertung einer sichergestellten Sache nach Ablauf von 6 Monaten; vgl. a. VG Köln, U. v. 19.11.2009 – 20 K 1143/09 –, Juris m.w.N). Zum anderen könnte eine Begrenzung der Höhe nach in Betracht zu ziehen sein, wie sie die Gebührenregelungen in Ziff. 9.2 des Gebührenverzeichnisses zur Verwaltungsvollzugskostenverordnung vorsehen, wonach Gebühren für die im Zusammenhang mit Vollzugsmaßnahmen oder der unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme durchgeführte amtlichen Verwahrung nur bis zur Höhe von 50 Prozent des Veräußerungswertes des Tieres erhoben werden können. Dabei dürften jedoch in Anknüpfung an §§ 1 TierSchG, 90a BGB Gesichtspunkte des Tierschutzes zu berücksichtigen sein (vgl. Bay. VGH B. v. 27.06.2006 - 25 ZB 05.1507 -, Juris). Letztlich bedürfen diese Fragen im vorliegenden Fall jedoch keiner Entscheidung.
d) Ebenso hat der Senat nicht mehr über die Frage zu entscheiden, ob der Kläger nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG als Veranlasser oder Begünstigter Kostenschuldner ist. In diesem Zusammenhang wird jedoch darauf hingewiesen, dass auch für den Fall, dass der Kläger im Zeitpunkt der Aufnahme der Hündin im Tierheim Eigentümer gewesen sein sollte, er dies nur für die Dauer von 6 Monaten geblieben wäre (§§ 973 Abs. 1 Satz 1, 976 Abs. 1 BGB) und danach möglicherweise noch unter dem Gesichtspunkt eines fortbestehenden Rückübereignungsanspruchs (§ 977 BGB) als Begünstigter hätte angesehen werden können, und ferner dass über die Auswahl zwischen ihm und einem ggf. ebenfalls fest gestellten Tierhalter ermessensfehlerfrei zu entscheiden gewesen sein dürfte.
2. Soweit die Beklagte ihre Kostenforderung auf öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag stützen will, liegen die entsprechenden Voraussetzungen wegen der spezielleren Regelungen des Fund- und Kostenrechts nicht vor. Bestehen gesetzliche Sonderregelungen für das Verhältnis zwischen Geschäftsführer und Geschäftsherrn, schließen diese die Anwendung der §§ 677 ff. BGB aus (vgl. BVerwG, U. v. 01.12.2010 – 9 C 8/09 –, NVwZ 2011, 690 = Juris Rn. 55; vgl. a. BGH, U. v. 13.11.2003 – III ZR 70/03 –, NJW 2004, 213 = Juris Rn. 10 ff.). Im übrigen könnte eine entsprechende Forderung mangels gesetzlicher Grundlage auch nicht durch Leistungsbescheid geltend gemacht werden (vgl. Nds OVG, U. v. 28.10.1998 – 13 L 4668/96 -, Juris Rn. 15). Entsprechendes gilt für einen Anspruch aus öffentlich-rechtlicher Verwahrung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 965 ff BGB in Verbindung mit § 90 a BGB
§§ 70, 114 Abs. 1 und Abs. 3 SOG M-V i.V.m § 13 VwKostG M-V
§§ 7, 8 VwKostG M-V
§§ 3 Abs. 3, 18 Abs. 1 Ziff. 4 TierSchG
§§ 965 ff. BGB
§§ 1 TierSchG, 90a BGB
§§ 973 Abs. 1 Satz 1, 976 Abs. 1 BGB
§§ 677 ff. BGB
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 10 VwKostG
§ 1 VwVKO
§ 959 BGB
§ 134 BGB
§ 90a BGB
§ 965 BGB
§ 977 BGB
§ 167 VwGO
§ 114 Abs. 1 und 3 SOG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 VwKostG
§ 63 Abs. 1 SOG
§ 8 Abs. 4 HundeHVO
§ 124a Abs. 3 Satz 3 und Abs. 6 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 VwKostG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 VwKostG
§ 23 Abs. 1 VwKostG
§ 2 Abs. 2 VwKostG
§ 10 Abs. 1 VwKostG
§ 10 Abs. 2 VwKostG
§ 8 Abs. 1 HundehVO
§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 HundehVO
§ 4 Abs. 5 Satz 6 HundehVO
§ 965 Abs. 1 BGB
§ 856 Abs. 1 BGB
§ 10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 8 VwKostG
§ 64 Abs. 1 Nr. 3 SOG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 des Tierschutzgesetzes
§ 16 a des Tierschutzgesetzes
§ 1 iVm Ziff. 4 bzw. Ziff. 4.1 des Allgemeinen Kostentarifs der Kostenverordnung

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2011, 275
NVwZ 2010, 1254
NJW 2005, 286
NJW 1993, 1258
NJW 1991, 2954
NVwZ 1999, 1122
NVwZ-RR 1992, 515
NJW 1997, 3454
NJW 1997, 2894
NVwZ 2011, 690
NJW 2004, 213
3 L 272/06
3 C 35.09
5 A 3242/09
III ZR 169/04
III ZR 189/91
II ZR 77/90
4 B 96.17
11 B 91.26
1 ObOWi 282/97
2 Ss 171/96
3 Ws (B) 406/96
11 A 19/78
20 K 1143/09
25 ZB 05.15
9 C 8/09
III ZR 70/03
13 L 4668/96