Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-04, Aktenzeichen 6 A 304/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0804.6A304.04.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass die Urteilsformel im Urteil des Verwaltungsgerichts unter Aufrechterhaltung der Nebenentscheidungen wie folgt neu gefasst wird:
"Die am 20. März und 15. Mai 2003 verfügte Umwandlung des am 15. Januar 2003 in Anspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 22. August 2003 werden aufgehoben".
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Polizeibeamter beim Polizeipräsidium C. im Dienst des beklagten Landes. Er erbat am 14. Januar 2003 für den 15. Januar 2003 dienstfrei unter Inanspruchnahme des Arbeitszeitverkürzungstages (AZV-Tag) gemäß § 8 b der Verordnung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten im Lande Nordrhein- Westfalen vom 15. August 1975, zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. August 1996 (GV.NRW. S. 348) - AZVOPol a.F. -. Die Genehmigung des AZV-Tages wurde unter dem Datum des 14. Januar 2003 auf dem Urlaubsbogen für den Kläger vermerkt. Der Kläger nahm den genehmigten AZV-Tag in Anspruch und blieb dem Dienst am 15. Januar 2003 fern.
Am 10. Januar 2003 hatte die Tarifrunde für den Öffentlichen Dienst 2002/2003 u. a. mit dem Ergebnis abgeschlossen, dass der AZV-Tag nach § 15 a BAT/MTArb als Kompensation für die vereinbarte Tarifsteigerung entfällt. Unter Bezugnahme auf diesen Sachverhalt wies das Innenministerium Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom 14. Januar 2003 darauf hin, dass beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2a AZVO (inhaltsgleich mit § 8 b AZVOPol a.F.) die Rechtslage für Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen. Weiter heißt es in dem Erlass:
Mit Rücksicht auf die erfolgte bzw. bevorstehende Rechtsänderung bitte ich im Einvernehmen mit dem Finanzministerium, bei Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sowie Beamtinnen und Beamten keinen arbeitsfreien Tag im Sinne der o.g. Bestimmungen mehr zu bewilligen.
Sollten arbeitsfreie Tage im Sinne der o.g. Bestimmungen bereits bewilligt, aber noch nicht in Anspruch genommen sein, so ist den Beschäftigten mitzuteilen, dass die Rechtsgrundlage für die Bewilligung entfallen ist; für den Bereich der Beamtinnen und Beamten weise ich auf die Widerrufsmöglichkeit gem. § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG hin.
Es bestehen keine Bedenken, diese Tage im Einvernehmen mit den Beschäftigten in Erholungsurlaub oder Gleittage umzuwandeln. Wurde der arbeitsfreie Tag für das Jahr 2003 bis zum 13.01.2003 bereits in Anspruch genommen, hat es hierbei sein Bewenden.
Mit Verfügung vom 16. Januar 2003 gab das Polizeipräsidium C. den Inhalt des Erlasses vom 14. Januar 2003 in seinem Geschäftsbereich mit der Bitte um umgehende Beachtung bekannt.
Durch Art. II der "Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen sowie zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen und zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des feuerwehrtechnischen Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und Gemeindeverbände des Landes Nordrhein-Westfalen" vom 18. Februar 2003, veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. März 2003 (S. 74), wurde § 8 b AZVOPol gestrichen, und zwar mit Wirkung vom 14. Januar 2003 (Art. V). Art. IV der Verordnung lautet wie folgt:
"Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als Arbeitszeitverkürzungstage in Anspruch genommen worden sind, werden in Erholungsurlaubstage umgewandelt. Soweit die jeweiligen Arbeitszeitregelungen es zulassen, ist wahlweise eine Umwandlung in Freizeitausgleich im Rahmen der Gleitenden Arbeitszeit möglich."
Am 20. März 2003 wurde der vom Kläger am 15. Januar 2003 in Anspruch genommene AZV-Tag durch das Polizeipräsidium C. im Urlaubsbogen des Klägers gestrichen. Der Kläger wurde mündlich gebeten, für diesen Tag einen Urlaubstag einzutragen. Da der Kläger dieser Bitte nicht nachkam, wurde der gestrichene AZV-Tag am 15. Mai 2003 auf dem Urlaubsbogen des Klägers als Urlaubstag für den 15. Januar 2003 eingetragen.
Den bereits mit Schreiben vom 17. April 2003 eingelegten Widerspruch gegen die Streichung des AZV-Tages auf dem Urlaubsbogen wies die Bezirksregierung B. durch Widerspruchsbescheid vom 22. August 2003 als unbegründet zurück. Sie verwies darauf, dass § 8 b AZVOPol a.F. durch Art. II der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 rückwirkend zum 14. Januar 2003 gestrichen sei. Damit habe für Beamtinnen und Beamte ab 14. Januar 2003 mangels Rechtsgrundlage kein Anspruch auf einen Arbeitszeitverkürzungstag bestanden. Durch Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei diese Änderung der Rechtsvorschriften bereits angekündigt worden. Nach Art. IV der Verordnung vom 18. Februar 2003 hätten auch ohne den Widerruf der Bewilligung AZV-Tage, die ab dem 14. Januar 2003 in Anspruch genommen werden sollten, entsprechend umgewandelt werden müssen. Unter Berücksichtigung der ab 14. Januar 2003 geänderten Rechtslage könne es dahin stehen, ob der seinerzeitige Widerruf rechtmäßig gewesen sei oder nicht.
Der Kläger hat am 2. September 2003 Klage erhoben. Er hat beantragt,
1. die am 20. März 2003 durch das Polizeipräsidium C. erfolgte Streichung des AZV-Tages des Klägers am 15. Januar 2003 in dessen Urlaubsbogen in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 22. August 2003 aufzuheben,
2. festzustellen, dass die Umwandlung des AZV- Tages des Klägers vom 15. Januar 2003 in Erholungsurlaub, die das Polizeipräsidium C. am 15. März 2003 im Urlaubsbogen des Klägers vermerkt hat, nicht wirksam ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil stattgegeben und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Für die am 20. März 2003 durch das Polizeipräsidium C. erfolgte Streichung des AZV-Tages des Klägers in dessen Urlaubsbogen bestehe keine Rechtsgrundlage. Die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 enthalte keine Rechtsgrundlage für die Streichung des AZV-Tages. Eine rückwirkende Streichung des bereits bewilligten und in Anspruch genommenen AZV-Tages nach § 8 b AZVOPol a. F. sehe die Verordnung nicht vor. Art. IV Satz 1 der Verordnung, wonach Urlaubstage, die ab dem 14. Januar 2003 als AZV-Tage in Anspruch genommen worden seien, in Erholungsurlaubstage umgewandelt würden, enthalte insoweit eine verdrängende Spezialnorm, welche die Streichung nicht trage. Die genannte Bestimmung biete auch keine Rechtsgrundlage für die Umwandlung bereits in Anspruch genommener AZV-Tage in Urlaubstage, weil sie nichtig sei. Art. IV der Änderungsverordnung gehe über die in der gesetzlichen Regelung des § 78 Abs. 3 LBG enthaltene Ermächtigung, das Nähere zu den Absätzen 1 und 2 durch Rechtsverordnung zu regeln, hinaus und setze sich über die gesetzlichen Vorgaben in den §§ 48, 49 VwVfG hinweg. Ohne Beachtung der gesetzlich geregelten Voraussetzungen für eine Rücknahme bzw. einen Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts ermögliche Art. IV demgegenüber eine verordnungsrechtliche Umwandlung, die hinsichtlich begünstigender Verwaltungsakte gesetzlich nicht vorgesehen sei. Als untergesetzliche Norm könne Art. IV der Änderungsverordnung nicht die für derartige Fälle vorgesehenen gesetzlichen Regelungen außer Kraft setzen. Darüber hinaus erfasse Art. IV, da er nur auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Inanspruchnahme der AZV-Tage abstelle, auch Fälle wie den vorliegenden, in denen die Bewilligung noch vor Bekanntmachung des Erlasses vom 14. Januar 2003 erfolgt sei. Dieser Verstoß führe zur Nichtigkeit von Art. IV der Änderungsverordnung. Damit scheide diese Bestimmung als spezielle Rechtsgrundlage für eine Umwandlung aus und stehe der gesetzlichen Möglichkeit, einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt zu widerrufen, nicht entgegen.
§ 48 Abs. 1 VwVfG biete ebenso wenig eine Rechtsgrundlage für die hier erfolgte Streichung des AZV-Tages. Die auf der Grundlage des § 8 b AZVOPol a. F. seinerzeit rechtmäßig erfolgte Bewilligung sei nicht nachträglich dadurch rechtswidrig geworden, dass § 8 b AZVOPol a. F. durch Art. II der Verordnung vom 18. Februar 2003 mit Wirkung vom 14. Januar 2003 gestrichen worden sei. Diese Streichung beinhalte für Fälle, in denen die AZV-Tage noch bis zur Bekanntmachung der Änderungsverordnung bewilligt und in Anspruch genommen worden seien, eine echte Rückwirkung. Ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG scheide aus, weil der Kläger von der Begünstigung bereits Gebrauch gemacht habe, indem er am 15. Januar 2003 den AZV-Tag genommen habe. Der auf die Feststellung gerichtete Klageantrag, dass die Umwandlung des AZV-Tages des Klägers am 15. Januar 2003 in Erholungsurlaub unwirksam sei, sei ebenfalls begründet, weil die in Art. IV Satz 1 der Verordnung vom 18. Februar 2003 getroffene Umwandlungsregelung nichtig sei.
Zur Begründung seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts trägt der Beklagte vor: Bei der Frage, ob eine echte oder unechte Rückwirkung vorliege, sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf den Einzelfall, sondern auf den generellen Sachverhalt abzustellen. Insofern sei bei der Streichung des AZV-Tages mit Wirkung vom 14. Januar 2003 von einer unechten Rückwirkung auszugehen, weil der Beamte nach der seinerzeit geltenden Verordnungslage "im Kalenderjahr" an einem Arbeitstag freigestellt worden sei. Der im Verlust eines AZV- Tages bestehende Nachteil sei unter Berücksichtigung anderer Vergünstigungen wie Urlaub und Inanspruchnahme von Guthaben im Rahmen der gleitenden Arbeitszeit gerade nicht als besonders schwerwiegender Eingriff in eine vorhandene Rechtsposition der Beamten zu werten, zumal sie dafür keine erheblichen Dispositionen im Sinne eigener Vorleistungen getroffen hätten, die nachträglich hätten entwertet werden können. Jedenfalls erscheine bei der aufgrund des Verhältnismäßigkeitsprinzips erforderlichen Abwägung das vom Verordnungsgeber angeführte öffentliche Interesse gewichtiger. Mit der rückwirkenden Streichung des AZV-Tages habe eine Gleichbehandlung mit den Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst erreicht und Unfrieden in der Behörde vermieden werden sollen, weil zum damaligen Zeitpunkt noch eine einheitliche Wochenarbeitszeit zwischen Angestellten und Beamten bestanden habe. Auch innerhalb der Beamtenschaft wäre es zu einer zumindest faktischen Ungleichbehandlung gekommen, wenn Beamte bis zum Inkrafttreten der Änderungsverordnung den AZV-Tag noch hätten nehmen können, anderen Beamten, die den Tag erst später hätten nehmen wollen, dieser Tag aber nicht mehr gewährt worden wäre. Mit dem Erlass vom 14. Januar 2003 sei es darum gegangen, schon ab diesem Zeitpunkt - dem Rückwirkungsstichtag gemäß dem Verordnungsentwurf - eine vermehrte Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum Inkrafttreten der Änderungsverordnung zu verhindern. Der Erlass habe der Ermessenskonkretisierung im Hinblick auf die Gewährung des AZV-Tages gedient. Durch die Ankündigung einer von der Landesregierung zu erlassenden Änderungsverordnung sei ein möglicherweise schützenswertes Vertrauen bereits im Zeitpunkt der Ankündigung weggefallen. Im Übrigen stehe dem Normgeber bei der Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer Normänderung den Normzweck durchkreuze, und bei der daran orientierten Festsetzung von Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu, dessen Grenzen mit Erlass der Änderungsverordnung nicht überschritten worden seien.
Mit Blick auf die geplante Änderung der AZVO hätten der Inanspruchnahme des AZV-Tages in der Zeit zwischen dem 14. Januar 2003 und dem Zeitpunkt der Veröffentlichung der Änderungsverordnung dienstliche Belange entgegen gestanden, denn aus Gleichbehandlungserwägungen und zur Wahrung des Betriebsfriedens müsse das Interesse des Einzelnen, den AZV-Tag an einem bestimmten Datum in Anspruch zu nehmen, zurückstehen. Auch verbiete sich nicht eine gemeinsame Betrachtung des AZV-Tages mit den Erholungsurlaubsregelungen. Deshalb sei auch die Möglichkeit eingeräumt worden, anstelle des AZV-Tages, dessen Inanspruchnahme dienstliche Gründe entgegen gestanden hätten, einen Urlaubs- oder Gleittag einzulegen.
Auch der Umwandlungsvorschrift in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 liege eine zulässige unechte Rückwirkung zugrunde. Die Regelung unterfalle nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG, entspreche aber der Annexkompetenz des Dienstherrn und sei aus Fürsorge- und Gleichbehandlungsgründen getroffen worden. Es sei bekannt gewesen, dass trotz des Erlasses vom 14. Januar 2003 einzelnen Beamtinnen und Beamten gleichwohl als AZV-Tage deklarierte Tage dienstfrei gewährt worden seien. Die Beamtinnen und Beamten, denen der AZV-Tag nach dem 14. Januar 2003 bewilligt worden sei, könnten sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Ein rechtlich schützenswertes Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand des AZV-Tages habe spätestens seit der Regelung vom 14. Januar 2003 nicht mehr bestehen können.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass die am 20. März und 15. Mai 2003 verfügte Umwandlung des am 15. Januar 2003 in Anspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 22. August 2003 aufgehoben werden.
Er trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend erkannt, dass für die erfolgte Streichung des AZV-Tages des Klägers am 14. Februar 2003 in seinem Urlaubsbogen keine Rechtsgrundlage bestehe. Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 greife rückwirkend, nämlich nachträglich ändernd, in einen abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Tatbestand ein. Es handele sich auch um eine echte Rückwirkung, weil der gesamte Sachverhalt, nämlich Bewilligung und Inanspruchnahme des AZV-Tages, in den vor der Verkündung liegenden Zeitraum falle. Zudem sei die Umwandlungsvorschrift des Art. IV der Änderungsverordnung keine Regelung der Arbeitszeit im Sinne von § 78 LBG und sei daher auch nicht von der Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 3 LBG gedeckt. Es treffe nicht zu, dass der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003, der auf die bevorstehende Rechtsänderung hinweise, das Vertrauen in die bestehende Regelung zerstört habe. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts beseitige allein das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen das schützenswerte Vertrauen in die bestehende Regelung nicht, könne also echte Rückwirkung nicht rechtfertigen. Es hätten auch keine zwingenden Gründe des gemeinen Wohls vorgelegen, die ausnahmsweise eine Durchbrechung des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes rechtfertigen könnten. Der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei nicht geeignet, den Widerruf des AZV-Tages gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu rechtfertigen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die gewechselten Schriftsätze und die beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten. Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.
Der Senat sieht in der - von ihm angeregten - Neufassung des Klageantrages im Sinne einer Anfechtung der Umwandlung des in Anspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub weder eine teilweise Zurücknahme der Klage noch eine Klageänderung. Die Neufassung des Klageantrages verdeutlicht nur das schon ursprünglich verfolgte materielle Klagebegehren, welches in der Sache auch der angefochtenen Entscheidung zugrunde lag. Der Kläger wendet sich gegen die Streichung des am 15. Januar 2003 in Anspruch genommenen AZV-Tages und die Eintragung eines Urlaubstages mit der Folge der Reduzierung seines Anspruchs auf Resturlaub. Diesem materiellen Rechtsschutzbegehren trägt der gegen die Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub gerichtete Anfechtungsantrag umfassend Rechnung. Einer Aufspaltung des Klagebegehrens in einen Anfechtungsantrag wegen der Streichung des AZV-Tages und in einen - im Übrigen prozessual bedenklichen - Feststellungsantrag hinsichtlich der Umwandlung in Erholungsurlaub bedarf es nicht.
Das nach § 126 Abs. 3 BRRG erforderliche Vorverfahren hat insoweit stattgefunden. Zwar hat der Kläger zunächst nur Widerspruch wegen der "Streichung des AZV- Tages auf dem Urlaubsbogen" eingelegt. Durch die spätere Eintragung eines Urlaubstages für den in Anspruch genommen AZV-Tag auf der Grundlage von Artikel IV der Rechtsverordnung vom 18. Februar 2003 ist aber die mit der Streichung erst eingeleitete Maßnahme durch die Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub vervollständigt worden und zugleich darin als einer neuen Regelung aufgegangen. In diesem Sinne sind auch das Anschreiben des Polizeipräsidiums C. an die Bezirksregierung B. vom 27. Mai 2003 und im Ergebnis auch der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 22. August 2003 zu verstehen. Daraus folgt zugleich, dass nicht nur die Streichung des AZV-Tages, sondern auch die mit der Eintragung eines Urlaubstages erfolgte Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub, die als einheitliche Maßnahme den Gegenstand des neu formulierten Anfechtungsantrages bildet, durch den Widerspruchsbescheid erfasst ist. Bei dieser Sachlage war die Einlegung eines (weiteren) Widerspruchs allein gegen die Eintragung eines Urlaubstages in den Urlaubsbogen entbehrlich.
Die auch in sonstiger Hinsicht zulässige Anfechtungsklage ist begründet, denn die Umwandlung des AZV-Tages vom 15. Januar 2003 in Erholungsurlaub ist in der Fassung des hierzu erlassenen Widerspruchsbescheides rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Die angegriffene Maßnahme findet in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 keine Rechtsgrundlage, denn die Bestimmung steht jedenfalls in Anwendung auf den vorliegenden Sachverhalt mit höherrangigem Recht nicht in Einklang.
Ob Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 durch eine Verordnungsermächtigung gedeckt ist, erscheint dem Senat zumindest zweifelhaft. Die in der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 angegebenen Bestimmungen (§ 78 Abs. 3 LBG bzw. § 187 Abs. 3 LBG - betreffend Polizeivollzugsbeamte - und § 197 Abs. 2 LBG - betreffend Beamte des feuerwehrtechnischen Dienstes -) ermächtigen zum Erlass von Rechtsverordnungen zur Regelung der Arbeitszeit. In diesem Rahmen hält sich die Verordnung vom 18. Februar 2003, soweit sie den Wegfall des AZV-Tages durch eine Änderung der die für die jeweiligen Verwaltungsbereiche geltenden Arbeitszeitverordnungen regelt (Art. I, II, III und V). Dagegen geht Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 schon insofern über die Regelung der Arbeitszeit hinaus, als in den dort bestimmten Fällen eine Rechtsfolge vorgesehen ist, die den Anspruch auf Erholungsurlaub betrifft. Diesbezüglich besteht eine andere Verordnungsermächtigung (§ 101 LBG), die aber in der Änderungsverordnung nicht zitiert und der Verordnung offenbar auch nicht zugrunde gelegt worden ist.
Weitere Bedenken ergeben sich daraus, dass die in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 vorgesehene Umwandlung des in Anspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich zugleich eine Rücknahme oder einen Widerruf einer durch Einzelakt gewährten Begünstigung beinhaltet. Mit diesem Teilaspekt der Umwandlung stellt Art. IV der Änderungsverordnung eine Sonderregelung gegenüber den gesetzlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG zum Widerruf und zur Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte dar, die überdies hinter den in diesen Vorschriften festgelegten eng umgrenzten tatbestandlichen Voraussetzungen zurück bleibt und auch auf der Rechtsfolgeseite anders ausgestaltet ist (kein Ermessen). Ob sich dieser Regelungsgehalt noch in dem durch § 78 Abs. 3 LBG abgesteckten Rahmen hält, ist sehr fraglich. Der Beklagte geht im Übrigen selbst davon aus, dass die in Art. IV der Änderungsverordnung getroffene Umwandlungsregelung nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG unterfällt. Die in diesem Zusammenhang vom Beklagten bemühte "Annexkompetenz" vermag aber eine gesetzliche Verordnungsermächtigung nicht zu ersetzen.
Der hier zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Fall gibt dem Senat keine Veranlassung zu einer abschließenden Klärung der angesprochenen Problematik, denn Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 beinhaltet jedenfalls für den vorliegenden Sachverhalt einen Verstoß gegen das verfassungsrechtlich verankerte Rückwirkungsverbot. Auch insoweit kann offen bleiben, ob die Bestimmung insgesamt nichtig ist. Selbst wenn Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 für einen eingeschränkten Anwendungsbereich noch einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich sein sollte, würde hiervon jedenfalls der vorliegende Sachverhalt nicht erfasst.
Die Bestimmung des Art. IV der Verordnung regelt die Folgen einer Inanspruchnahme des AZV-Tages nach dessen Wegfall aufgrund Art. I bis III der mit Wirkung vom 14. Januar 2003 (rückwirkend) in Kraft getretenen Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und wirkt daher - ebenso wie Art. I bis III der Verordnung - in die Zeit vor Erlass der Änderungsverordnung zurück.
Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Rechtsnormen beruht auf den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es schützt das Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte. Regeln über die Rückwirkung von Rechtsnormen enthalten für verschiedene Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239, 263; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86, jeweils mit weiteren Nachweisen.
Daran gemessen beinhaltet die Umwandlungsregelung des Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die damit in einem untrennbaren systematischen Zusammenhang stehende Regelung über den nachträglichen Wegfall des AZV-Tages nach § 8 b AZVOPol a. F. (Art. II und Art. V der Änderungsverordnung) - bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt - eine echte Rückwirkung.
Entgegen der Auffassung des Beklagten ist bei der Frage, ob ein Fall echter oder unechter Rückwirkung vorliegt, der konkrete Sachverhalt, in den durch die betreffende Vorschrift rückwirkend regelnd eingegriffen wird, in den Blick zu nehmen. Von diesem Ansatz ist auch das Verwaltungsgericht zu Recht ausgegangen. Wirkt sich eine Norm auf alle von ihr erfassten Fälle, also bezogen auf den "generellen Sachverhalt", in der Weise aus, dass von einer (unzulässigen) echten Rückwirkung gesprochen werden muss, so ist die Norm in vollem Umfang unwirksam. Erfüllen dagegen nicht sämtliche von der Norm erfassten Sachverhaltsvarianten die Voraussetzungen für die Annahme einer unzulässigen Rückwirkung, so berührt dies die Wirksamkeit der Norm nur teilweise und führt zu einer verfassungskonformen Auslegung, die dem Gesichtpunkt der unzulässigen Rückwirkung bzw. dem dieser Rechtsfigur zugrunde liegenden Vertrauensschutz Rechnung trägt.
Die vorliegende Fallgestaltung ist dadurch gekennzeichnet, dass der AZV-Tag vor der Bekanntmachung der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 am 7. März 2003 nicht nur genehmigt, sondern auch bereits in Anspruch genommen worden war. Damit war der ursprünglich bestehende Anspruch nach § 8 b AZVOPol a. F. auf einen arbeitsfreien Tag im Jahre 2003 erfüllt, der (einzige) AZV-Tag also "verbraucht".
Zwar standen dem Kläger zum damaligen Zeitpunkt im Rahmen des auf das gesamte Urlaubsjahr 2003 bezogenen Anspruchs auf Erholungsurlaub noch freie Urlaubstage zur Verfügung. Hierdurch wird jedoch die Annahme eines abgeschlossenen Sachverhalts hinsichtlich der Streichung des "verbrauchten" AZV- Tages nicht in Frage gestellt. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, verbietet sich im vorliegenden Zusammenhang eine Gleichsetzung des AZV-Tages mit Erholungsurlaub, weil es sich bei der Arbeitszeitverkürzung durch einen freien Tag gemäß § 8 b AZVOPol a. F. nach ihrer systematischen Stellung und dem ausdrücklichen Willen des Verordnungsgebers trotz praktischer Ähnlichkeiten nicht um eine Urlaubsregelung, sondern um eine Arbeitszeitregelung handelte.
Vgl. Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, Loseblattausgabe, § 72 BBG Rdnr. 14a.
Hiernach ist also im vorliegenden Fall von einem abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Sachverhalt auszugehen, in welchen die Streichung des § 8 b AZVOPol a. F. durch Art. II und V der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 sowie die darauf beruhende Umwandlungsbestimmung des Art. IV der Änderungsverordnung im Sinne einer echten Rückwirkung nachträglich ändernd einwirkt.
Die Ausnahmetatbestände, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen rechtfertigen können, liegen hier nicht vor.
Das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, tritt zurück, wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern.
Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, a. a. O., S. 263 f.; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87, jeweils mit weiteren Nachweisen.
Dasselbe gilt, wenn durch die Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden verursacht würde (sog. Bagatellvorbehalt).
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367, 389; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87.
Überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen würden, erforderten jedenfalls in der hier vorliegenden Fallkonstellation nicht die rückwirkende Streichung des AZV-Tages. Das Anliegen des Verordnungsgebers, die Arbeitszeitregelung für Beamte der Regelung für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zeitnah anzupassen, mag durchaus berechtigt gewesen sein, erforderte aber nicht zwingend den Rückbezug von Rechtsfolgen auf die zum Zeitpunkt der Verkündung bereits abgewickelten Sachverhalte. Nachdem die Absicht im Raum stand, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung der Arbeitszeitverordnungen die Rechtslage für Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen, war es dem Dienstherrn im Rahmen seines Organisationsermessens unbenommen, vorläufig keine AZV-Tage mehr zu genehmigen, um nachteilige Auswirkungen auf den Dienstbetrieb und den Betriebsfrieden zu vermeiden.
Vgl. hierzu die Urteile des Senats vom heutigen Tage - 6 A 1317/04 - und 6 A 1459/04 -.
Soweit jedoch AZV-Tage in dem begrenzten Zeitraum bis zum Erlass der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 bewilligt und in Anspruch genommen worden sind, kann es damit sein Bewenden haben, ohne dass hierdurch überragende Belange des Gemeinwohls berührt werden.
Es liegt auch nicht der Ausnahmetatbestand vor, dass sich beim Kläger kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Davon ist unter anderem dann auszugehen, wenn der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen war, nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen durfte.
Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, z. B. Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87; Beschluss vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, 273.
Das Vertrauen der von der rückwirkenden Streichung des AZV-Tages betroffenen Beamten in den Fortbestand der bisherigen verordnungsrechtlichen Regelung ist nicht durch den Erlass des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar 2003 und die nachfolgenden Informationsschreiben beseitigt worden, dass es beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO NW und der inhaltsgleichen Bestimmungen (hier § 8 b AZVOPol) die Rechtslage für Beamte mit rückwirkender Kraft der für Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird bei der rückwirkenden Änderung eines Gesetzes im formellen Sinne das schutzwürdige Vertrauen in den Fortbestand des Gesetzes erst mit dem endgültigen Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages beseitigt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200, 261.
Dem Tag des endgültigen Gesetzesbeschlusses durch den Bundestag beim Erlass eines Gesetzes im formellen Sinne entspricht bei einer Verordnung der Tag, an dem sie von der Regierung beschlossen wird. Daher entfällt bei einer landesrechtlichen Verordnung der Vertrauensschutz des Betroffenen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erst mit der Beschlussfassung durch die Landesregierung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 2001 - 2 CN 1.00 -, NVwZ-RR 2001, 671, und vom 19. Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, NVwZ-RR 2003, 515 = Schütz, Beamtenrecht ES/B I 2.6 Nr. 22.
Der Senat schließt sich dieser Rechtsprechung unter Aufgabe der noch im Urteil vom 21. März 2001 - 6 A 3320/98 - vertretenen abweichenden Rechtsauffassung an.
Dass die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 für den hier einschlägigen Bereich des Polizeivollzugsdienstes nicht durch die Landesregierung, sondern aufgrund des § 187 Abs. 3 LBG durch das Innenministerium erlassen worden ist, lässt den Vertrauensschutz nicht bereits mit der Bekanntgabe des Erlasses des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 entfallen. Erst mit der Unterzeichnung der Änderungsverordnung, also deren "Beschlussfassung" durch den zuständigen Ressortminister in Abstimmung mit der Landesregierung, ist der Vertrauensschutz entfallen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, a. a. O.
Die bloße Ankündigung des Innenministeriums im Januar 2003, "durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO NW die Rechtslage für Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen", reichte daher nicht aus, um den Vertrauensschutz des Klägers zu beseitigen.
Der sog. Bagatellvorbehalt greift hier ebenfalls nicht ein. Die rückwirkende Umwandlung des in Anspruch genommenen AZV-Tages in einen Urlaubstag wirkte sich im Sinne einer Reduzierung des Anspruchs auf (restlichen) Erholungsurlaub um einen Tag aus. Der hierin liegende Schaden mag als nicht besonders gravierend erscheinen; er ist aber auch nicht als völlig unerheblich anzusehen.
Die angefochtene Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub findet auch in den allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG keine Stütze. Unmittelbare Rechtsfolge der genannten Bestimmungen könnte ohnedies nur die Aufhebung der Genehmigung, also die Streichung des AZV-Tages im Urlaubsbogen, nicht aber die Eintragung eines Urlaubstages und damit einhergehende Reduzierung des Anspruchs auf Resturlaub sein. Es fehlt aber auch hinsichtlich der Streichung des genehmigten und bereits in Anspruch genommenen AZV-Tages an den tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG.
§ 48 VwVfG scheidet als Rechtsgrundlage für die Streichung aus, weil die am 14. Januar 2003 erfolgte Genehmigung des AZV-Tages der damals noch geltenden Bestimmung des § 8 b AZVOPol a. F. entsprach. Die Rücknahme eines Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG setzt voraus, dass der Verwaltungsakt bereits zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war, die Behörde also bei dem Erlass des Verwaltungsakts gegen geltendes Recht verstoßen hat.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 6. Aufl., § 48 Rdnr. 59; Knack /Meyer, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 31; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 33 (jeweils mit weiteren Nachweisen).
Eine nachträgliche Änderung der Rechtslage führt - abgesehen von dem hier nicht vorliegenden Fall eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung - nicht zur Rücknehmbarkeit des rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakts,
vgl. Urteil des Senats vom 26. August 1987 - 6 A 1910/84 -, NVwZ-RR 1988, 1,
sondern eröffnet gegebenenfalls eine Widerrufsmöglichkeit nach § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG. Etwas anderes kann nur in den Fällen gelten, in denen sich die Rechtslage rückwirkend ändert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989 - 2 C 43.87 -, BVerwGE 84, 111; Kopp/Ramsauer, a .a. O.
Ein solcher Fall ist hier aber nicht gegeben. Zwar trat Art. II der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und damit die Streichung des § 8 b AZVOPol a.F. gemäß Art. V mit Wirkung vom 14. Januar 2003 in Kraft und erfasst somit (rückwirkend) auch den Genehmigungszeitpunkt. Die darin liegende rückwirkende Änderung der Rechtslage stellt jedoch - wie oben bereits ausgeführt wurde - bei der vorliegenden Fallgestaltung eine unzulässige Rückwirkung dar und ist daher unwirksam.
Die Voraussetzungen für einen Widerruf der Genehmigung des AZV-Tages nach der hier allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sind ebenfalls nicht erfüllt, denn die Streichung des AZV-Tages erfolgte nach seiner Inanspruchnahme. Damit greift die einschränkende Voraussetzung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, die den Widerruf davon abhängig macht, dass der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben sind.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49
VwVfG
§§ 48, 49 VwVfG
§ 2a AZVO
§ 78 LBG
§ 101 LBG
§ 2 a AZVO
§ 48 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 78 Abs. 3 LBG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 126 Abs. 3 BRRG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 187 Abs. 3 LBG
§ 197 Abs. 2 LBG
§ 49 Abs. 2
Nr. 4 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 711 der
Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 8 b
der Verordnung
§ 8 b AZVOPol a.F. durch Art. II der Änderungsverordnung
§ 8 b AZVOPol a. F. durch Art. II der Verordnung
§ 8 b AZVOPol a. F. (Art. II und Art. V der
Änderungsverordnung
§ 8 b AZVOPol a. F. durch Art. II und V der Änderungsverordnung
§ 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 101, 239,
263
BVerfGE 95, 64, 86
BVerfGE 30, 367, 389
BVerfGE 13, 261,
273
BVerfGE 72, 200, 261
NVwZ-RR 2001, 671
NVwZ-RR 2003, 515
NVwZ-RR 1988, 1,

68
BVerwGE 84, 111
1 BvF 1/94
1 BvL 44/92
1 BvL 48/92
1
BvL 44/92
2 BvL 2/66
6 A 1317/04
6 A 1459/04
1
BvL 48/92
2 BvL 6/59
2 BvL 2/83
2 CN 1.00
2 C 32.01
6 A 3320/98
6 A 1910/84
2 C 43.87