Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-28, Aktenzeichen 7 K 1080/22.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2024:0228.7K1080.22.F.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Rettet das Schauspielhaus“, das darauf abzielt, „das Schauspielhaus von 1902 am LC.-straße durch einen Neubau äußerlich originalgetreu“ wiederaufzubauen.
In den Jahren 1899 bis 1902 wurde im Bereich des heutigen LC.-straße es im Stadtgebiet der Beklagten ein Gebäudeensemble nach dem Entwurf des Architekten Heinrich Seeling errichtet, bestehend aus einem Theatergebäude, einem Restaurationsgarten für ein Wein- und Bierrestaurant, der zur Straße mit Kolonnaden abschloss, und drei Wohn- und Geschäftshäusern an der OI.-straße. Der Gebäudekomplex nahm im Zweiten Weltkrieg Schaden und wurde im Jahr 1962 in Teilen abgerissen, wobei zwischen den Beteiligten streitig ist, wieviel ursprüngliche Bausubstanz noch vorhanden ist. Im Jahr 1963 wurde auf dem Gelände eine neue Doppelanlage fertiggestellt, die heute als Spielort für die Oper (LB.) und die Städtischen Bühnen (LU.) dient.
Auf die Vorlage M 111 des Magistrats der Beklagten vom 20.07.2020 mit dem Betreff „Neubauoptionen der Städtischen Bühnen“, wegen deren Einzelheiten auf die Bl. 15 ff. d.A. Bezug genommen wird, beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten am 03.09.2020, den Magistrat unter anderem zu beauftragen, verschiedene Neubau-Varianten auf ihre Realisierbarkeit hin zu überprüfen und die Ergebnisse der Stadtverordnetenversammlung zur Entscheidung vorzulegen: Insbesondere sollten ein Neubau einer Theater-Doppelanlage am LC.-straße und ein Neubau einer Theater-Doppelanlage einschließlich Werkstätten, Probebühnen und Lager an einem geeigneten Standort geprüft werden (beides Ziffer II. 1. der Vorlage M 111 des Magistrats). Ferner beauftragte die Stadtverordnetenversammlung den Magistrat, keine bauliche oder konzeptuelle Rekonstruktion „des Schauspielhauses von 1902“ zu verfolgen, wobei zu Fragen der gesetzlichen Voraussetzungen eines Kulturdenkmals grundsätzlich Stellung zu beziehen sei (beides Ziffer VIII. der Vorlage M 111 des Magistrats).
Die Kläger initiierten hiergegen das streitgegenständliche Bürgerbegehren mit dem Titel „Rettet das Schauspielhaus“, dessen Mitunterzeichner und Vertrauenspersonen sie, letzteres gemeinsam mit einer weiteren Person, sind.
Nach dem Bürgerbegehren sollte folgende Frage Gegenstand eines Bürgerentscheids werden:
„Sind Sie dafür, dass der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung Frankfurt am Main vom 03.09.2020 „Neubauoptionen der Städtischen Bühnen“ (Vorlage M 111) zu den Ziffern II. 1. und VIII. aufgehoben wird und das Schauspielhaus von 1902 am LC.-straße durch einen Neubau äußerlich originalgetreu (Rekonstruktion) wieder aufgebaut wird?“
Zur Begründung wird ausgeführt:
„Die Stadt Frankfurt am Main strebt einen Neubau der städtischen Bühnen an. Als Alternativen sind aufgezeigt: Der Neubau einer Theater-Doppelanlage am LC.-straße oder an einem anderen Standort, ggf. der Neubau eines Schauspielhauses oder einer Oper am LC.-straße und des jeweilig anderen Gebäudes auf einem anderen Grundstück in Frankfurt am Main. Nach Ansicht der Vertrauenspersonen ist das Frankfurter Schauspielhaus von 1902 am heutigen LC.-straße von großer Bedeutung für die Stadt Frankfurt. Es überdauerte den Krieg nur beschädigt und wurde 1962 teilweise abgebrochen. Es handelt(e) sich um das letzte historische Theater Frankfurts und um den größten Jugendstilbau der Stadt. Der HC. sieht in der teilweisen Zerstörung des Schauspielhauses einen „immensen Verlust“ für die Stadtbaukunst Frankfurt. Dennoch hat die Stadtverordnetenversammlung in der Sitzung vom 03.09.2020 beschlossen (M 111, Ziffern II 1 und VIII.), keine bauliche oder konzeptuelle Rekonstruktion des Schauspielhauses von 1902 zu verfolgen. Nur durch die Aufhebung dieses Beschlusses kann das historisch und architektonisch bedeutsame Gebäude äußerlich wieder rekonstruiert werden. Das Schauspielhaus soll dabei im Inneren nach dem neuesten Stand der Technik geplant werden, entsprechen zahlreichen in Betrieb befindlichen historischen Theatern weltweit.“
Der Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens lautete:
„Die Kosten für die Neuerrichtung des Schauspielhauses wurden vom Büro JB. auf Basis des im Auftrag der Stadt Frankfurt beauftragten Gutachtens von PFP Architekten auf ca. 426 Mio. € geschätzt. Die Mehrkosten für die Neuerrichtung der historischen Fassaden und Kolonnaden wurden durch Dipl.-Ing. Architekt OR. berechnet und die zu erwartenden Mehrkosten auf ca. 12,73 Mio. € geschätzt, was in der Gesamtrelation nicht ins Gewicht fällt. Diese Berechnungen wurden sodann noch einmal vom Immobiliensachverständigen und Gutachter HE., bestätigt. Die möglichen Kosten für eine Interimsspielstätte fallen unabhängig vom Baustil an. Die Stadt Frankfurt am Main zeigt sich Willens und in der Lage, die Kosten für einen Neubau der städtischen Bühnen aufzubringen. Ferner liegen mehrere von der Stadt beauftragte Kostenermittlungen vor, die zum Inhalt haben, dass ein Neubau die günstigste Variante für Schauspiel und Oper sei. Die Mittel sollen aus dem städtischen Haushalt entnommen werden. Ferner beabsichtigt die Stadt Frankfurt, auch mit Land und Bund über eine Kostenbeteiligung zu verhandeln.“
Nach Sammlung von jedenfalls 18.410 gültigen Unterschriften beantragten die Kläger gemeinsam mit der weiteren Vertrauensperson mit Schreiben vom 05.10.2020 bei der Beklagten die Durchführung des Bürgerentscheids. Die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten lehnte den Antrag mit Beschluss vom 15.07.2021 als unzulässig ab. Diese Entscheidung teilte die Beklagte dem Kläger zu 2. mit Schreiben vom 20.07.2021 und der Klägerin zu 1. mit Schreiben vom 03.08.2021 mit. Wegen des weiteren Inhalts dieser Schreiben wird auf die Bl. 24 f. d.A. Bezug genommen.
Die Kläger haben hiergegen am 14.04.2022 Klage erhoben.
Sie sind der Ansicht, ihre Klage sei als Verpflichtungsklage statthaft, da es sich bei der Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens um einen Verwaltungsakt handele. Die Kläger könnten als Unterzeichner des Bürgerbegehrens auch ihre eigenen Rechte geltend machen.
In der Sache meinen die Kläger, sie hätten einen Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens nach § 8b HGder Frau A Die Fragestellung genüge den rechtlichen Anforderungen. Insbesondere sei der Begriff „Schauspielhaus von 1902“ hinreichend bestimmt. Das sachliche Ziel des Begehrens sei klar erkennbar. Auch die Begründung des Bürgerbegehrens sei weder falsch noch irreführend. Der Kostendeckungsvorschlag genüge den Anforderungen des § 8b Abs. 3 Satz 2 HGder Frau A
Die Kläger beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung des Beschlusses vom 15.07.2021 zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Rettet das Schauspielhaus“ für zulässig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Klage bereits für unzulässig. Sie sei nicht als Verpflichtungsklage statthaft, da es sich bei der begehrten Entscheidung über die Zulassung des Bürgerbegehrens nicht um eine Entscheidung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen handele, sondern – in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – um eine interne Entscheidung. Die Kläger seien auch nicht prozessführungs- oder klagebefugt, da die Zulassung eines Bürgerbegehrens nur von allen Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens gemeinschaftlich geltend gemacht werden könne.
In der Sache ist die Beklagte der Ansicht, die Kläger hätten keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären. Fragestellung und Begründung des Begehrens seien nicht hinreichend bestimmt. Es sei bereits unklar, was unter dem „Schauspielhaus von 1902“ zu verstehen sei: nur das eigentliche Schauspielhaus, noch weitere oder alle Gebäude des Ensembles von 1902 oder sogar das ganze Geviert der heutigen Theater-Doppelanlage. Es sei auch nicht klar, ob die erhaltene alte Bausubstanz abgerissen oder erhalten werden solle. Insgesamt wecke das Begehren Fehlvorstellungen über den tatsächlichen Altbestand. Überdies erwecke es den falschen Anschein, dass in einem nach dem Bau von 1902 rekonstruierten Gebäude ein moderner oder auch nur ein dem bestehenden Betrieb gleichwertiger Theaterbetrieb möglich sei.
Auch der Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens genüge in mehrfacher Hinsicht nicht den gesetzlichen Anforderungen. Zum einen sei der in der Begründung genannte Betrag von 426 Mio. Euro ein Netto-Betrag, ohne dass das Begehren auf diesen Umstand hinweise. Die bei der Kostenschätzung der Kläger zugrunde gelegte Baupreissteigerung sei zu niedrig bemessen. Die Angaben zu den Mehrkosten für die „Neuerrichtung“ der Fassaden und Kolonnaden in Höhe von 12,73 Mio. Euro seien widersprüchlich. Das Bürgerbegehren habe die mit seinem Vorschlag verbundenen weiteren Kosten und Folgekosten bei seinen Kostenschätzungen nicht berücksichtigt. Die Kosten für zusätzlich benötigte Flächen für den Betrieb außerhalb des Schauspielhauses seien ebenso wenig berücksichtigt worden wie die Kosten für das Kammerspiel und die sogenannte „Box“ sowie weitere Veranstaltungsflächen, die Kosten für den Neubau der Oper und die Lebenszykluskosten.
Der Finanzierungsvorschlag sei schließlich auch undurchführbar. Im Haushalt der Beklagten seien die entsprechenden Mittel nicht eingeplant. Eine kurzfristige Finanzierbarkeit der Bauausführung bestehe nicht. Ein politischer Wille der Beklagten reiche dafür nicht aus. Es bedürfe jedenfalls der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Kläger hätten auch keinen Vorschlag zu Finanzierung der die Kostenschätzung der Beklagten übersteigenden Kosten gemacht. Insbesondere hätten sie keinen Vorschlag zu den 12,73 Mio. Euro gemacht.
Die Gerichtsakten und der Behördenvorgang wurden zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung am 28.02.2024 gemacht. Zur Ergänzung des Sach- und Streitstands wird auf diese Akten, insbesondere die Schriftsätze der Beteiligten, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft, da der nach § 8b Abs. 4 Satz 2 HGO ergangene Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 15.07.2021, mit dem diese das Bürgerbegehren für nicht zulässig erklärt hat, einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 HVwVfG darstellt. Die Entscheidung trifft eine Regelung zum subjektiv-öffentlichen Recht der Gemeindebürger*innen nach § 8b Abs. 1 Satz 1 HGO (vgl. nur Kammer, Urteil vom 10.03.2022 – 7 K 201/20.F – juris Rn. 66; Hessischer VGH, Beschluss vom 30.11.2015 – 8 A 889/13 – juris Rn. 43). Als Mitunterzeichner*innen des Bürgerbegehrens können die Kläger die ihnen zustehenden Rechte aus § 8b HGO im Klagewege geltend machen (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 21.01.2020 – 8 B 2370/19 – juris Rn. 53).
Die Kammer schließt sich der entgegenstehenden Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 22.02.2019 – 2 BvR 2203/17 – NVwZ 2019, 642 Rn. 22 f.; Beschluss vom 23.09.2021 – 2 BvR 1144/21 – juris Rn. 17) auch nach erneuter Prüfung nicht an, wonach Bürgerbegehren gleichsam „Organe“ der Gemeinden seien, sodass es sich um kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeiten ohne Außenwirkung handle. Einer Einordnung eines Bürgerbegehrens als temporäres Organ stehen Wortlaut und Systematik sowie der Zweck der entsprechenden Regelungen der hessischen Gemeindeordnung entgegen. Nach § 8b Abs. 1 Satz 1 HGO können die „Bürger einer Gemeinde […] über eine wichtige Angelegenheit der Gemeinde einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren)“. Nichts deutet bei diesem Wortlaut darauf hin, dass der Landesgesetzgeber damit den betreffenden Bürger*innen in ihrem temporären Zusammenschluss eine organschaftliche Stellung einräumen wollte. § 8b Abs. 1 Satz 1 HGO erklärt lediglich im Wege einer Legaldefinition, was ein „Bürgerbegehren“ ist; nämlich der von einer bestimmten Anzahl von Bürger*innen (§ 8b Abs. 3 Satz 3 HGO) geäußerte Wunsch in Form eines förmlichen Antrags, einen Bürgerentscheid über eine bestimmte Frage herbeizuführen, die für die betreffende Gemeinde von Bedeutung ist. Das wird in mehrfacher Hinsicht auch systematisch gestützt: Zum einen muss nach § 8b Abs. 5 HGO „den Bürgern die von den Gemeindeorganen vertretene Auffassung dargelegt werden“, wenn ein Bürgerentscheid durchgeführt wird. Diese Formulierung deutet darauf hin, dass die das Bürgerbegehren unterstützenden Bürger*innen selbst dagegen nicht als „Gemeindeorgan“ verstanden werden. Zum anderen werden erst in § 9 HGO die – so die amtliche Überschrift von § 9 HGO – „Organe“ der Gemeinde genannt; nämlich die Gemeindevertretung und der Gemeindevorstand. Das zuvor in § 8b HGO geregelte Bürgerbegehren wird hierbei nicht erwähnt. Das entspricht auch dem Zweck der Einführung des Bürgerbegehrens, das die demokratische Teilhabe der Bürger*innen auf der kommunalen Ebene stärken wollte (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 05.10.2007 – 8 TG 1562/07 – juris Rn. 51), ohne dabei aber die Bürgerschaft selbst in die Organ- und Organisationsstruktur der Gemeinde zu integrieren (vgl. Kammer, Urteil vom 10.03.2022 – 7 K 201/20.F – juris Rn. 67).
Schließlich spricht auch § 16a Abs. 1 HessAGVwGO i.V.m. Nr. 3.2 der Anlage zum HessAGVwGO gegen die Annahme, dass das Bürgerbegehren eine organschaftliche Stellung hätte, dessen Rechte nur im Wege des Kommunalverfassungsstreits (Leistungsklage) geltend zu machen wären, da der dort geregelte ausdrückliche Entfall eines Vorverfahrens im Sinne des § 68 VwGO nur sinnvoll ist, wenn es sich bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens um einen (dann im Wege der Verpflichtungsklage geltend zu machenden) Verwaltungsakt handelt, dem – anders als bei einer rein intrakommunalen Wirkung der Entscheidung der Gemeindevertretung – Außenwirkung zukommt.
Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere bedurfte es nach dem Vorstehenden nicht der Durchführung eines Vorverfahrens.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Kläger haben keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte verpflichtet wird, das Bürgerbegehren gemäß § 8b Abs. 4 Satz 2 HGO für zulässig zu erklären. Die Ablehnung des entsprechenden Antrags durch die Stadtverordnetenversammlung ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Die Durchführung des Bürgerbegehrens ist nicht zulässig. Die zu entscheidende Frage und die Begründung des Bürgerbegehrens sind nicht hinreichend bestimmt. Nach § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO muss ein Bürgerbegehren die zu entscheidende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten.
Die Frage des Bürgerbegehrens muss – wie die Kammer bereits entschieden hat (Kammer, Urteil vom 10.03.2022 – 7 K 201/20.F – juris Rn. 78 ff.) – aus dem Antrag mit hinreichender Klarheit und Eindeutigkeit zu entnehmen sein, weil die Bürger*innen wissen müssen, welchen Inhalt das von ihnen unterstützte Begehren hat, und weil auch nur in diesem Fall festgestellt werden kann, dass die notwendige Stimmenzahl für das Begehren erreicht wurde. Außerdem muss der Bürgerentscheid wegen seiner Wirkung als endgültiger Beschluss der Gemeindevertretung einen vollziehbaren Inhalt haben. Deshalb ist für die Auslegung nicht die subjektive, im Laufe des Verfahrens erläuterte Vorstellung der Initiator*innen von Sinn, Zweck und Inhalt des Bürgerbegehrens, sondern allein der objektive Erklärungsinhalt maßgeblich, wie er in der Formulierung und Begründung des Antrags zum Ausdruck gebracht wird und von den Unterzeichnenden verstanden werden konnte und musste. Diese Anforderungen sind im Interesse einer unverfälschten direktdemokratischen Willensbildung vergleichsweise strikt zu handhaben. Es muss deshalb anhand der vom objektiven Empfängerhorizont ausgehenden Auslegung zweifelsfrei geklärt werden können, über welchen konkreten Gegenstand und welche Fragestellung die Unterzeichnenden die Durchführung eines Bürgerentscheids verlangen (Hessischer VGH, Beschluss vom 05.10.2007 – 8 TG 1562/07 – juris Rn. 51; Bayerischer VGH, Urteil vom 21.03.2012 – 4 B 11.221 – juris Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.06.2018 – 1 S 1132/18 – juris Rn. 17; Kammer, Urteil vom 10.03.2022 – 7 K 201/20.F – juris Rn. 78).
Gemäß § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO muss ein Bürgerbegehren zudem eine Begründung enthalten. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichnenden über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatorinnen und Initiatoren des Bürgerbegehrens aufzuklären und darüber zu informieren, worüber abgestimmt werden soll. Die Begründung darf Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten, sie muss jedoch insbesondere die entscheidungserheblichen Tatsachen zutreffend darstellen. Die abstimmungsberechtigten Bürger*innen müssen sich anhand der Darstellung ein Urteil darüber bilden können, ob sie dem Bürgerbegehren zustimmen wollen oder nicht. Dabei muss gewährleistet sein, dass die angegebene Begründung nicht zur Verfälschung des Bürgerwillens führt. Sie darf deshalb nicht in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend sein (Hessischer VGH, Beschluss vom 20.08.2015 – 8 B 2125/14 – juris Rn. 6; Bayerischer VGH, Urteil vom 04.07.2016 – 4 BV 16.105 – juris Rn. 27; VG Darmstadt, Beschluss vom 25.04.2013 – 3 L 497/13.DA - juris Rn. 33; Kammer, Urteil vom 10.03.2022 – 7 K 201/20.F – juris Rn. 79).
Der Inhalt eines Bürgerbegehrens ist durch Auslegung zu ermitteln. An die sprachliche Abfassung der Fragestellung dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Das Rechtsinstitut Bürgerbegehren/Bürgerentscheid ist so angelegt, dass die Fragestellung von Gemeindebürger*innen ohne besondere verwaltungsrechtliche Kenntnisse formuliert werden können soll. Es kann deshalb notwendig sein und ist zulässig – wie bei Willenserklärungen und Gesetzen auch –, den Inhalt einer Frage durch Auslegung zu ermitteln. Bei der Auslegung hält die Rechtsprechung eine „wohlwollende Tendenz“ für gerechtfertigt, weil das Rechtsinstitut für die Bürger*innen handhabbar sein soll, solange nur das sachliche Ziel des Begehrens klar erkennbar ist (Bayerischer VGH, Urteil vom 21.03.2012 – 4 B 11.221 – juris Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.06.2018 – 1 S 1132/18 – juris Rn. 14; Kammer, Urteil vom 10.03.2022 – 7 K 201/20.F – juris Rn. 80).
Die gemäß § 8b HGO mögliche Mitwirkung der Bürger*innen beschränkt sich allerdings nicht auf eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen, sondern betrifft eine konkrete Sachentscheidung. Deshalb muss es ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. Insofern kommt auch eine wohlwollende Auslegung im Hinblick auf die große Bedeutung der Bestimmtheit der Fragestellung nicht in Betracht. Vielmehr muss die Fragestellung in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein; mit anderen Worten: bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlass bietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung zu verneinen (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.08.2008 – 10 ME 204/08 - juris Rn. 22; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.05.2014 – 15 B 499/14 - juris Rn. 10; Kammer, Urteil vom 10.03.2022 – 7 K 201/20.F – juris Rn. 81).
Diesen Anforderungen genügt das Bürgerbegehren „Rettet das Schauspielhaus“ nicht.
Das Bürgerbegehren ist allerdings nicht deswegen nicht hinreichend eindeutig, weil es fälschlicherweise suggerierte, dass in einem dem „Schauspielhaus von 1902“ getreu rekonstruierten Gebäude ein moderner oder dem derzeitigen Betrieb zumindest gleichwertiger Theaterbetrieb möglich sei. Eine solche Schlussfolgerung ergibt sich zur Überzeugung der Kammer nicht aus der Begründung des Begehrens. Insofern ergibt sich hinreichend eindeutig nur der Wunsch, dass (jedenfalls) die äußerliche Fassade dem Bau von 1902 originalgetreu nachempfunden sein, wobei das Innere „nach dem neuesten Stand der Technik geplant werden“ soll. Aus der Lektüre der Begründung ergibt sich aber nicht, dass dies dem aktuellen Betrieb gleichwertig sein muss. Wenn sich ergeben sollte, dass im Rahmen eines solchen Neubaus auf bestimmte Teile des derzeitigen Betriebs mangels Kapazitäten zu verzichten wäre, wäre das Gegenstand der politischen Auseinandersetzung im Vorlauf des Bürgerentscheids – wenn er denn zugelassen würde –, kann aber nicht zur Unzulässigkeit des Begehrens an sich führen.
Allerdings ist bereits die Frage, die das Bürgerbegehren den Bürger*innen zur Entscheidung vorlegen möchte, nicht hinreichend bestimmt. Es ist nicht hinreichend eindeutig, was unter dem „Schauspielhaus von 1902“, welches nach der Fragestellung äußerlich originalgetreu wiederaufgebaut werden soll, zu verstehen ist. Die Frage kann sowohl dahingehend verstanden werden, dass allein das eigentliche Schauspielhaus gemeint ist, also das Gebäude, innerhalb dessen sich das Theater befunden hat, als auch das gesamte Gebäudeensemble einschließlich der Kolonnaden und der Nebengebäude. Für beide Verständnisse gibt es Anhaltspunkte in der Begründung des Bürgerbegehrens. So ist einerseits mehrfach von dem „Schauspielhaus“, von dem „Gebäude“ und von dem „größten Jugendstilbau der Stadt“ die Rede. Andererseits werden bei der Begründung für den Kostendeckungsvorschlag die Mehrkosten für die Neuerrichtung der historischen Kolonnaden erwähnt, die aber nicht Teil des eigentlichen Schauspielhausgebäudes sind.
Insofern können die Kläger auch nicht darauf verweisen, dass alle Bürger*innen ohne Weiteres wüssten, was genau mit dem Schauspielhaus von 1902 gemeint sei, und dass man das gegebenenfalls durch eine einfache Internetrecherche herausfinden könne. Weder lässt sich das in dieser Pauschalität behaupten – geschweige denn verifizieren – noch ist es zulässig, die zur Entscheidung berufenen Bürger*innen auf außerhalb des eigentlichen Bürgerbegehrens und seiner Begründung liegende Informationen zu verweisen. Die notwendige Eindeutigkeit der Fragestellung muss sich aus dem Bürgerbegehren und seiner Begründung selbst ergeben und kann nicht auf andere zusätzliche Quellen gestützt werden. Auch sind erst im Laufe des Verfahrens erläuterte Vorstellungen für die Auslegung der Fragestellung ohne Belang (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.06.2018 – 1 S 1132/18 – juris Rn. 17).
Das Bürgerbegehren ist auch insofern nicht hinreichend bestimmt, als aus ihm nicht in der notwendigen Klarheit hervorgeht, ob die vorhandene Bausubstanz nach dem Willen der Initiator*innen des Begehrens erhalten und saniert oder aber insgesamt abgerissen werden soll. Es ist zwischen den Beteiligten schon streitig, in welchem Umfang überhaupt die originale Bausubstanz vorhanden ist. Aus dem Bürgerbegehren selbst lässt sich dazu nichts entnehmen. Das Begehren erweckt allerdings durch die Überschrift „Rettet das Schauspielhaus“ und der Begründung, dass es sich „um das letzte historische Theater“ und „den größten Jugendstilbau“ Frankfurt „handelt(e)“ einerseits den Eindruck, dass es um den Erhalt der vorhandenen Bausubstanz gehe. Andererseits ist in der Begründung des Begehrens aber davon die Rede, dass das Schauspielhaus „durch einen Neubau äußerlich originalgetreu (Rekonstruktion) wieder aufgebaut“ werden solle. Mehrfach wird von einem „Neubau“ geschrieben, was eher gegen einen Erhalt der vorhandenen Substanz sprechen würde. Dementsprechend haben die Kläger im Verfahren auch vortragen lassen, dass es dem Begehren nicht um den Bestand gehe.
Diese Unbestimmtheit lässt sich nicht durch den Vortrag der Kläger im Verfahren klären. Zwar mag es sein, dass die Kläger nicht genau wissen können, wieviel von der ursprünglichen Bausubstanz noch vorhanden ist und ob – und gegebenenfalls wie – das Vorhandene noch erhalten und in einen Neubau integriert werden kann. Den Klägern wäre es aber ohne Weiteres möglich gewesen, diesen Punkt selbst zum Gegenstand des Bürgerbegehrens zu machen, wenn sie die Beklagte nicht auf eine Art des Neubaus der städtischen Bühnen hätten verpflichten wollen, beispielsweise indem sie einen Bürgerentscheid (unter anderem) über die Frage beantragt hätten, ob die Beklagte verpflichtet werden soll, den Umfang des vorhandenen Bestands genau zu ermitteln und zu prüfen, ob und inwieweit er in einen Neubau integriert werden kann.
Das Bürgerbegehren ist schließlich nicht eindeutig, soweit es in der Begründung zur Frage der Kostendeckung ausführt, dass die „Kosten für die Neuerrichtung des Schauspielhauses“ durch die Gutachter der Kläger „auf ca. 426 Mio. €“ und die „Mehrkosten für die Neuerrichtung der historischen Fassaden und Kolonnaden […] auf ca. 12,73 Mio. € geschätzt“ würden. Das ist insofern unklar, als sich aus den vorgelegten Berechnungen der Kläger nicht in nachvollziehbarer Weise ergibt, wie sie zu der Schätzung der Mehrkosten von etwa 12,73 Mio. € gelangt sind. Laut dem klägerischen Vortrag soll diese Aufwendung für die Fassaden und Kolonnaden sogar eigentlich bereits in die ca. 426 Mio. € mit eingerechnet sein – noch dazu mit einem zuvor noch deutlich höheren Betrag von ca. 36,7 Mio. €, sodass die tatsächlich von den Klägern geschätzten Kosten sogar etwa 24 Mio. € geringer sein müssten. Dem widerspricht aber, dass der Satz zu den zu erwartenden Mehrkosten für die Neuerrichtung der Fassaden und Kolonnaden eindeutig abgetrennt ist und keinerlei Hinweis darauf enthält, dass die 12,73 Mio. € (oder 36,7 Mio. €) Bestandteil der 426 Mio. € seien.
Noch bedeutsamer und im Ergebnis irreführend ist jedoch, dass die angegebenen 426 Mio. € nach den Berechnungen der Kläger einen Netto-Betrag darstellen, was aber im Begehren an keiner Stelle ausgeführt wird. Dagegen hat die Beklagte bei ihren auch den Klägern zum Zeitpunkt des Bürgerbegehrens bekannten Berechnungen stets Brutto-Beträge ausgewiesen, da sie selbst umsatzsteuerpflichtig ist. Die Beklagte müsste also – wenn dem Bürgerbegehren realistische Kostenschätzungen zugrunde liegen sollten – nicht wie im Begehren angegeben mit 426 Mio. €, sondern mit 19 % mehr, also mit 506,9 Mio. € rechnen. Dieser Umstand ist von so wesentlicher Bedeutung für eine informierte Entscheidung der Bürger*innen, dass er im Bürgerbegehren hätte transparent gemacht werden müssen.
Da das Bürgerbegehren nach dem Vorstehenden bereits nicht hinreichend eindeutig und klar ist, kann dahinstehen, inwieweit der Kostendeckungsvorschlag im Bürgerbegehren die – im derzeitigen frühen Stadium der Planungen nicht allzu strengen – Anforderungen des § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO erfüllt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 15.000 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und folgt Nr. 22.6 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8b HGO
§ 9 HGO
§ 68 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 8b Abs. 4 Satz 2 HGO
§ 35 Satz 1 HVwVfG
§ 8b Abs. 1 Satz 1 HGO
§ 8b Abs. 3 Satz 3 HGO
§ 8b Abs. 5 HGO
§ 16a Abs. 1 HessAGVwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 8b Abs. 3 Satz 2 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2019, 642
7 K 201/20
8 A 889/13
8 B 2370/19
2 BvR 2203/17
2 BvR 1144/21
8 TG 1562/07
4 B 11.22
1 S 1132/18
8 B 2125/14
4 BV 16.10
3 L 497/13
10 ME 204/08
15 B 499/14