Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-11-03, Aktenzeichen 7 K 1413/99
ECLI: ECLI:DE:VGD:1999:1103.7K1413.99.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist albanische Volkszugehörige und Staatsangehörige der Bundesrepublik Jugoslawien aus der serbischen Provinz Kosovo. Sie reiste im Oktober 1996 in das Bundesgebiet ein und führte erfolglos ein Asylverfahren durch. Nach Stellung eines ebenfalls erfolglos gebliebenen Asylfolgeantrags wurde sie vom Regierungspräsidium L - Landesaufnahmestelle für Flüchtlinge - mit Bescheid vom 12. August 1997 der Staatlichen Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber in S/X zugewiesen. Von der dortigen Ausländerbehörde erhielt sie erstmals am 22. August 1997 eine Duldung, weil sie mangels Vorliegens eines Passes oder Paßersatzpapieres nicht abgeschoben werden konnte. Die Duldung war zunächst mit der räumlichen Beschränkung „Wohnsitznahme Staatliche Sammelunterkunft S", später mit einer Wohnsitzbeschränkung auf das Gebiet der Stadt S versehen. Ihren Lebensunterhalt bestreitet die Klägerin aus Mitteln der Sozialhilfe.
Im November 1997 heiratete die Klägerin in E den ebenfalls aus dem Kosovo stammenden albanischen Volkszugehörigen und jugoslawischen Staatsangehörigen W1, der gleichfalls erfolglos Asylverfahren betrieben hatte und seit dem 7. Juli 1994 von der Beklagten wegen tatsächlicher Unmöglichkeit der Abschiebung geduldet wird. Auch er lebt von Mitteln der Sozialhilfe. Seine zuletzt am 27. September 1999 verlängerte Duldung ist mit einer Wohnsitzbeschränkung auf die Stadt E versehen.
Mit Schreiben vom 25. November 1997 beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung B - Außenstelle V - ihre Umverteilung nach E zu ihrem Ehemann. Dieser Antrag wurde mit Bescheid vom 12. Dezember 1997 mit der Begründung abgelehnt, die Bezirksregierung B sei für eine Neubestimmung des Aufenthalts der Klägerin nicht mehr zuständig, da deren Asylverfahren rechtskräftig abgeschlossen sei.
Mit Schreiben vom 3. Dezember 1997 beantragte die Klägerin bei der Beklagten, ihrem Zuzug nach E zuzustimmen. Die Beklagte leitete diesen Antrag „zuständigkeitshalber" an die Ausländerbehörde S weiter und teilte dieser hierzu mit Schreiben vom 20. Februar 1998 mit, sie lehne den Zuzug ab, da der Ehemann vollziehbar ausreisepflichtig sei und die Eheleute weiterhin auf Sozialhilfe angewiesen sein würden. Ein Paßersatzpapier für den Ehemann liege noch nicht vor.
Mit Schreiben vom 17. Juli 1998 beantragte die Klägerin erneut bei der Beklagten, ihr das Zusammenleben mit ihrem Ehemann in E zu ermöglichen. Die Beklagte leitete den Antrag wiederum an die Ausländerbehörde S weiter mit dem Bemerken, dem Zuzug der Klägerin nach E werde nicht zugestimmt, und teilte der Klägerin mit, für Anträge von Ausländern im Bundesgebiet sei jeweils die Ausländerbehörde des tatsächlichen Wohnortes zuständig.
Die Ausländerbehörde S teilte daraufhin der Klägerin mit Schreiben vom 6. Oktober 1998 mit, sie sehe sich an einer Änderung der Wohnsitzauflage mangels Zustimmung der Beklagten gehindert, und empfahl der Klägerin weiter, die Beklagte über eine Verpflichtungsklage „zu zwingen", einem Zuzug zuzustimmen.
Im Februar 1999 wurde die Klägerin im Rahmen der Anschlußunterbringung ehemaliger Asylbewerber in X nach C1 im C-Kreis umverteilt. Die Wohnsitznahme ist in der ihr vom Landratsamt des Beigeladenen erteilten und zuletzt bis zum 30. November 1999 verlängerten Duldung nunmehr auf diese Stadt beschränkt.
Die Klägerin hat am 27. Februar 1999 die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung sie im wesentlichen vorträgt, ihr müsse, da sie nicht abgeschoben werden könne, das Zusammenleben mit ihrem Ehemann ermöglicht werden.
Im April 1999 hat die Klägerin das Kind L1 geboren, das bei ihr lebt.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, die Wohnsitzbeschränkung in der ihr von dem Beigeladenen erteilten und zuletzt bis zum 30. November 1999 verlängerten Duldung von „C1" in „E" zu ändern bzw. ihr eine Duldung mit einer Wohnsitzbeschränkung auf „E" zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt im wesentlichen vor, nicht sie, sondern der Beigeladene sei für die Entscheidung über das Umzugsbegehren zuständig. Eine für die Klägerin positive Entscheidung dürfe allerdings nur mit ihrer Zustimmung getroffen werden. Sie stimme einem Umzug der Klägerin nach E aus den im Verwaltungsverfahren dargelegten Gründen nicht zu.
Der Beigeladene ist mit der von der Klägerin begehrten Änderung der Wohnsitzbeschränkung einverstanden, sieht sich an einer solchen Entscheidung aber durch die fehlende Zustimmung der Beklagten gehindert.
Wegen des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens 2 K 7936/94.A (Asylverfahren des Ehemannes der Klägerin) sowie den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und des Beigeladenen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist zwar zulässig. Insbesondere fehlt der Klägerin nicht etwa deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil sie durch die in ihrem Asylverfahren ergangene Zuweisungsentscheidung des Regierungspräsidiums L - Landesaufnahmestelle für Flüchtlinge - ohnehin rechtlich gehindert wäre, nach E umzuziehen, so daß eine stattgebende Entscheidung für sie nicht von Nutzen wäre. Dies ist nicht der Fall. Die Zuweisungsentscheidung steht einem Umzug der Klägerin nach E nicht entgegen. Von dieser Maßnahme gehen keine Rechtswirkungen mehr aus. Eine Zuweisungsentscheidung bleibt zwar grundsätzlich bis zur aufenthaltsrechtlichen Abwicklung bestehen
- vgl. zu § 22 AsylVfG a.F.: BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 1989 - 9 C 2.89 -, DVBl. 1989, 262; Urteil vom 31. März 1992 - 9 C 155.90 -, NVwZ 1993, 276 f.; OVG NW, Beschluß vom 18. April 1989 - 19 B 585/89 -, NWVBl. 1989, 446; zu § 50 AsylVfG n.F.: OVG NW, Beschluß vom 2. Juni 1995 - 18 B 2001/94 -.
Insofern dürfte die von der Bezirksregierung B - Außenstelle V - in dem die Umverteilung der Klägerin nach E ablehnenden Bescheid offenbar vertretene Auffassung, sie sei ab dem rechtskräftigen Abschluß eines Asylverfahrens für eine Umverteilung (stets) nicht mehr zuständig, unzutreffend sein. Solange eine Zuweisungsentscheidung fortbesteht, muß sie von der für derartige Entscheidungen zuständigen Behörde im Einzelfall auch geändert werden können.
Eine Ausnahme von dem Grundsatz, daß eine Zuweisungsentscheidung bis zur aufenthaltsrechtlichen Abwicklung bestehen bleibt, wird von der Rechtsprechung
- vgl. BVerwG, Urteil vom 21. November 1989 - 9 C 28.89 -, DVBl. 1990, 490; Urteil vom 31. März 1992, aaO; OVG NW, Beschluß vom 18. April 1989, aaO, 447; Beschluß vom 2. Juni 1995 - 18 B 2001/94 -; Beschluß vom 30. Januar 1997 - 25 B 2973/96 -
aber angenommen, wenn dem Ausländer - auch durch eine Duldung - ein asylunabhängiger Aufenthalt ermöglicht wird. In diesem Fall wird die Zuweisungsentscheidung gegenstandslos. So liegt der Fall hier. Die der Klägerin nach dem Abschluß ihres Asylerstverfahrens am 22. August 1997 erteilte Duldung trug dem Umstand Rechnung, daß die Klägerin mangels Vorliegens eines Passes oder Paßersatzpapieres nicht abgeschoben werden konnte. Es war (und ist bis heute) nicht abzusehen, wann das Abschiebungshindernis entfallen würde. Ist die Zuweisungsentscheidung vom 12. August 1997 daher mit der Erteilung der Duldung am 22. August 1997 erloschen, steht sie einem Umzug der Klägerin nach Duisburg auch nicht entgegen.
Die Zulässigkeit der Klage begegnet auch nicht unter dem Aspekt Bedenken, daß die Beklagte über das Umzugsbegehren der Klägerin bisher nicht entschieden hat. Denn über den Antrag der Klägerin wurde ohne zureichenden Grund bisher keine Entscheidung getroffen (§ 75 VwGO).
Die Klage ist aber nicht begründet.
Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auf Änderung der Wohnsitzauflage in ihrer Duldung von „C1" in „E" oder auf Neuerteilung einer Duldung mit der Wohnsitzauflage „E" nicht zu.
Die Beklagte ist für die begehrte Entscheidung entgegen ihrer Auffassung allerdings zuständig. Wie sich aus § 64 Abs. 2 Satz 1 AuslG ergibt, dürfen räumliche Beschränkungen auch von einer anderen Ausländerbehörde als derjenigen, die die Maßnahme angeordnet hat, geändert werden. Dem Beigeladenen, den die Beklagte für zuständig hält, ist es rechtlich verwehrt, die Wohnsitzbeschränkung in der Duldung der Klägerin von „C1" in „E" zu ändern. Denn die Duldung ist kraft Gesetzes (§ 56 Abs. 3 Satz 1 AuslG) auf das Gebiet des Landes, hier also auf X, beschränkt. Der Beigeladene darf daher die Wohnsitznahme in E weder gestatten noch anordnen. Die von der Beklagten und dem Beigeladenen verwaltungstechnisch wohl für möglich gehaltene „Zustimmung" zu einer solchen Änderung der Wohnsitzauflage würde dieses Hindernis nicht beseitigen. Abgesehen davon, daß eine „Zustimmung" der Ausländerbehörde, in deren Bezirk der Zuzug erfolgen soll, zu Maßnahmen der bisher zuständigen Behörde gesetzlich nicht vorgesehen ist, könnte die „Zustimmung" das Verbot des § 56 Abs. 3 Satz 1 AuslG, die Duldung über den Bereich des Landes hinaus (dauerhaft) zu erweitern oder auf ein anderes Land zu erstrecken, auch nicht außer Kraft setzen. Die hiervon abweichende Auffassung des Verwaltungsgerichts Gießen,
Beschluß vom 30. Juli 1997 - 5 G 31196/97.A (1) -, AuAS 1998, 8 ff.,
nur die abgebende Behörde könne den Wohnsitzwechsel (im Einvernehmen mit der aufnehmenden Behörde) gestatten bzw. anordnen, vermag das erkennende Gericht nicht zu teilen.
Die Änderung der Wohnsitzbeschränkung kann, wie von der Klägerin beantragt, entweder in der Weise erfolgen, daß in der vorhandenen Duldung die Wohnsitzauflage geändert wird, oder dadurch, daß eine neue Duldung mit neuer Wohnsitzbeschränkung erteilt wird. In der Neuerteilung liegt der Sache nach ebenfalls eine Änderung im Sinne des § 64 Abs. 2 Satz 1 AuslG. Denn die von der bisher zuständigen Behörde verfügte Beschränkung bleibt gemäß § 44 Abs. 6 AuslG auch nach Wegfall der Duldung in Kraft, bis sie aufgehoben wird.
Die Änderung der Wohnsitzbeschränkung durch eine andere Ausländerbehörde als diejenige, die die Maßnahme angeordnet hat, ist nach § 64 Abs. 2 Satz 1 AuslG allerdings nur im Einvernehmen mit der bisher zuständigen Ausländerbehörde zulässig. Das Einvernehmen ist aber nur ein Verwaltungsinternum, das keine Außenwirkung gegenüber dem Ausländer entfaltet und deshalb nicht selbständig einklagbar ist. Die bisher zuständige Behörde soll ersichtlich die Möglichkeit haben, die von ihr vertretenen örtlichen Interessen in die Prüfung des Umzugsbegehrens einzubringen, dies allerdings (im Interesse auch des betroffenen Ausländers) in einem einzigen Verfahren. Der Ausländer soll nicht ein und dasselbe Begehren, die Einräumung des Rechts zum Umzug, in selbständigen Verfahren gegenüber unterschiedlichen Behörden mit, wie auch der vorliegende Fall zeigt, häufig konkurrierenden Auffassungen geltend machen müssen.
Vgl. zur Zustimmung der Ausländerbehörde im Visumsverfahren, die ebenfalls als Verwaltungsinternum angesehen wird: OVG NW, Urteil vom 30. September 1997 - 18 A 7549/95 -, mwN.
Das Verwaltungsgericht kann dann im Streitfall nach, wie hier, Beiladung der Körperschaft, der die abgebende Ausländerbehörde angehört (§ 65 Abs. 2 VwGO), erforderlichenfalls darüber mitentscheiden, ob das lediglich verwaltungsintern zu erklärende, im Verwaltungsrechtsweg nicht selbständig erzwingbare Einvernehmen zu Recht versagt worden ist oder nicht.
Vgl. für den Fall, daß die Ausländerbehörde im Visumsverfahren ihre Zustimmung versagt: BVerwG, Urteil vom 18. September 1984 - 1 A 4.83 -, BVerwGE 70, 127 (129).
Die Klägerin kann von der danach zuständigen Beklagten indessen die begehrte Änderung der Wohnsitzauflage in ihrer Duldung nicht verlangen. Die Beklagte darf das ihr durch § 64 Abs. 2 Satz 1 AuslG eingeräumte Ermessen dahin ausüben, daß sie die Änderung der Wohnsitzbeschränkung von „C1" in „E" ablehnt. Die Beschränkung der Wohnsitznahme geduldeter ehemaliger Asylbewerber dient ersichtlich dem Zweck, eine Verlagerung von mit deren Unterbringung verbundenen Belastungen in andere Gemeinden durch Binnenwanderungen dieser Ausländer zu vermeiden (vgl. auch Runderlaß des Ministeriums für Inneres und Justiz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 3. November 1998 - I B 4 -). Die Verfolgung dieses auf eine angemessene Lastenverteilung zielenden Zweckes liegt im öffentlichen Interesse. Bei der Abwägung dieses öffentlichen Interesses mit dem privaten Interesse der Klägerin an einer Familienzusammenführung mit ihrem Ehemann kann die Beklagte sich fehlerfrei an dem Entwurf der zu § 56 AuslG ergangenen Verwaltungsvorschriften des Bundesministeriums des Innern (AuslGVV-Entwurf) orientieren, der sachliche Kriterien für die Interessenabwägung vorgibt. Nach Ziffer 56.7.3.2 AuslGVV- Entwurf ist die Familienzusammenführung zu ermöglichen, wenn bei dem Familienangehörigen, zu dem zugezogen werden soll, ausreichender Wohnraum zur Verfügung steht und dort der Lebensunterhalt des Zuziehenden ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel gesichert ist. Diese Voraussetzungen sind im Falle der Klägerin nicht erfüllt. Zur Vermeidung von Härten kann von diesen Voraussetzungen zwar abgesehen werden. Für eine Härte ist hier aber nichts ersichtlich. Sind die Voraussetzungen der Ziffer 56.7.3.2 AuslGVV-Entwurf nämlich nicht erfüllt, ist bei Entscheidungen über einen Wohnsitzwechsel zur Familienzusammenführung nach Ziffer 56.7.3.3 weiter zu beachten, daß Nichterwerbstätige zu Erwerbstätigen, Betreuungsbedürftige zu Betreuern und die geringere Anzahl zur größeren zieht. Nach dem zuletzt genannten Kriterium kann die Beklagte die Klägerin sachgerecht darauf verweisen, ihr Ehemann, der ebenfalls aus asylunabhängigen Gründen geduldet wird, möge sich um einen Zuzug nach C1 zu ihr und dem Kind bemühen. Sollte der nach den vorstehenden Ausführungen für diese Entscheidung zuständige Beigeladene die Änderung der Wohnsitzbeschränkung des Ehemannes ablehnen (die Beklagte wird ihre Zustimmung hierzu wohl nicht verweigern), mag der Ehemann die Frage einer Familienzusammenführung in C1 in einem Verwaltungsrechtsstreit gegen den Beigeladenen klären lassen. In jenem Verfahren mag dann auch die in diesem Prozeß nicht entscheidungserhebliche Frage geprüft werden, ob die Familie der Klägerin auf die Möglichkeit einer gemeinsamen freiwilligen Ausreise zur Familienzusammenführung in Jugoslawien verwiesen werden kann, wenn eine Abschiebung weiterhin auf absehbare Zeit nicht möglich sein sollte.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach nicht der Billigkeit, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, da dieser keinen Antrag gestellt und sich somit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3
VwGO
§ 22 AsylVfG
§ 75 VwGO
§ 56 AuslG
§ 167 VwGO
§ 64 Abs.
2 Satz 1 AuslG
§ 56 Abs. 3 Satz 1 AuslG
§ 56 Abs. 3 Satz 1
AuslG
§ 64 Abs. 2 Satz 1 AuslG
§ 44 Abs. 6 AuslG
§ 65 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 276
AuAS
1998, 8
BVerwGE 70, 127
2 K 7936/94
9 C 2.89
9 C 155.90
19 B 585/89
18 B
2001/94
9 C 28.89
18 B 2001/94
25 B
2973/96
5 G 31196/97
18 A
7549/95
1 A 4.83