Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-05-17, Aktenzeichen 3 S 1643/12

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 15. Februar 2011 - 5 K 932/09 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt eine Baugenehmigung für den Anbau eines Pfand- und Lagerraums an ihren Lebensmittelmarkt.
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Die Klägerin betreibt in ... auf dem Grundstück Flst.-Nr. 356/18 ein am 16.4.2002 baurechtlich genehmigtes Lebensmitteldiscountgeschäft mit einer Verkaufsfläche von 726,15 m². Die Geschossfläche beträgt 1.484,10 m². Nordwestlich an das Verkaufsgebäude schließt ein Parkdeck mit 115 Stellplätzen an, südöstlich dieses Gebäudes liegt ein Parkplatz mit weiteren 49 Stellplätzen. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbegebiet ...“ vom 19.7.2011, der am 25.8.2011 in Kraft getreten ist und den bis dahin auch für das Grundstück der Klägerin geltenden Bebauungsplan „Gewerbegebiet ......“ vom 27.6.2006, in Kraft getreten am 13.7.2006, ersetzt hat. Der Bebauungsplan vom 19.7.2011 wurde nach einer von der Beigeladenen in Auftrag gegebenen Einzelhandelsuntersuchung aufgestellt, die eine Beschränkung des zentrenrelevanten Einzelhandels auf das Ortszentrum empfahl. Der Bebauungsplan weist das gesamte Plangebiet als Gewerbegebiet aus, in dem - abgesehen von drei Grundstücken mit Festsetzungen nach § 1 Abs. 10 BauNVO - zentrenrelevanter Einzelhandel, branchentypische zentrenrelevante Randsortimente auf 10 % der Verkaufsfläche ausgenommen, nicht zulässig ist (Ziff. A.1.1.1 der textlichen Festsetzungen). Für das Vorhabengrundstück trifft er eine „Fremdkörperfestsetzung“ gemäß § 1 Abs. 10 BauNVO, nach der Erweiterungen, Änderungen und Erneuerungen der bestehenden Nutzung als Lebensmittelmarkt ausnahmsweise zulässig sind, wenn die Grenze der Großflächigkeit nicht überschritten wird (Ziff. A.1.1.3 der textlichen Festsetzungen). Außerdem legt der Bebauungsplan im gesamten Gebiet die überbaubaren Grundstücksflächen durch Baugrenzen fest (Ziff. A.3 der textlichen Festsetzungen). Auch Nebenanlagen im Sinne von § 14 Abs. 1 BauNVO sind nur innerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen zulässig (Ziff. A.5 der textlichen Festsetzungen). Das bestehende Gebäude der Klägerin befindet sich innerhalb dieser Baugrenzen, der geplante Anbau liegt ganz überwiegend jenseits der südöstlichen Baugrenze im Bereich des Parkplatzes. Die Baugrenzen auf dem Vorhabengrundstück nach dem Plan vom 19.7.2011 entsprechen denjenigen im früheren Plan vom 27.6.2006.
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Unter dem 23.9.2008 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung für den Anbau eines Pfand- und Lagerraums mit einer Grundfläche von 112,71 m² (27,49 x 4,10 m), der einen für Kunden zugänglichen Pfandvorraum mit einer Nettofläche von 9,56 m² beinhalten soll. Zudem beantragte sie die Befreiung von den Festsetzungen des geltenden Bebauungsplans in Bezug auf die Überschreitung der festgesetzten Baugrenze und die Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre, die der Gemeinderat der Beigeladenen am 21.2.2008 in der Folge des Aufstellungsbeschlusses zur Änderung des Bebauungsplans „Gewerbegebiet ......“ vom 27.3.2007 beschlossen hatte. Zur Begründung führte die Klägerin aus, dass sie aufgrund der gesetzlichen Änderungen verpflichtet sei, seit dem 1.5.2006 auch Pfandflaschen anderer Händler anzunehmen. Sie habe im Betriebsablauf festgestellt, dass hierfür ein erhöhter Flächenbedarf zur Annahme und Lagerung notwendig sei. Mit dem Anbau soll dieser Flächenbedarf gedeckt werden. Der Anbau bezwecke nicht die Vergrößerung der Verkaufsfläche. Für die Kundschaft sei lediglich der Pfandvorraum zugänglich, die dahinterliegenden Räume seien für die Geräteaufstellung und Lagerung vorgesehen. Um eine optimale Zugänglichkeit für die Kundschaft zu den Pfandautomaten zu gewährleisten, sei der Anbau in unmittelbarer Nähe zum Ein- und Ausgang bzw. zu den Kassen geplant worden.
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Am 10.6.2009 hat die Klägerin Untätigkeitsklage auf Verpflichtung des beklagten Landes zur Erteilung der begehrten Baugenehmigung erhoben. Mit Bescheid vom 6.7.2009 hat das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald den Bauantrag abgelehnt, weil die Beigeladene das erforderliche Einvernehmen sowohl für eine Ausnahme von der Veränderungssperre als auch für eine Befreiung von der festgesetzten Baugrenze versagt habe. Den dagegen eingelegten Widerspruch der Klägerin hat das Regierungspräsidium Freiburg mit Widerspruchsbescheid vom 9.6.2010 als unbegründet zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, zum einen stehe dem Vorhaben die mit Beschluss der Beigeladenen vom 15.12.2009 um ein Jahr verlängerte Veränderungssperre entgegen. Zum anderen sei das Vorhaben auch ohne Veränderungssperre unzulässig, weil es das im Bebauungsplan vorgesehene Baufenster nicht einhalte und die Voraussetzungen einer Befreiung nicht vorlägen.
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Das Verwaltungsgericht Freiburg hat die Klage mit Urteil vom 15.2.2011 als unbegründet abgewiesen, weil das Vorhaben die festgesetzten Baugrenzen überschreite und die Voraussetzungen für eine Befreiung nicht vorlägen. Insoweit habe die Beigeladene eine grundlegende planerische Entscheidung getroffen. Sie habe festgelegt, dass die Baugrenzen nur mit untergeordneten Bauteilen, Eingangsüberdachungen sowie Vorbauten bis 5,00 m Breite um bis zu 1,50 m überschritten werden könnten, zu denen das Vorhaben der Klägerin aber nicht gehöre. Außerdem seien auch Nebenanlagen nur innerhalb der überbaubaren Flächen zulässig und könnten lediglich ausnahmsweise über eine Baugenehmigung auch außerhalb der Baufenster zugelassen werden. Diese Festsetzung solle nach der Planbegründung eine Begrünung des Gebiets sicherstellen, weil die Errichtung von Nebenanlagen, die nach der Landesbauordnung genehmigungsfrei sei, sonst auch außerhalb der Baufenster zulässig wäre, so dass die Gefahr bestünde, dass die nicht überbaubaren Flächen langfristig überbaut würden. Diese eingehende Begründung der Festsetzung von Baufenstern zeige, dass es sich gerade nicht um eine weniger gewichtige oder gar zufällige Festsetzung gehandelt habe, sondern vielmehr um eine bewusste planerische Grundsatzentscheidung. Die begehrte Befreiung sei für dieses Plangefüge auch nicht von untergeordneter Bedeutung, da der Anbau das Baufenster um insgesamt ca. 80 m² überschreite und Vorbildwirkung für andere Vorhaben im Baugebiet haben könne.
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Gegen dieses Urteil richtet sich die mit Beschluss des Senats vom 7.8.2012 zugelassene Berufung der Klägerin. Die Klägerin macht geltend, die im Bebauungsplan vom 19.7.2011 für ihr Grundstück festgesetzte südöstliche Baugrenze sei abwägungsfehlerhaft. Der Beigeladenen sei im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses das konkrete Erweiterungsvorhaben der Klägerin bekannt gewesen. Ihre Anregung, die östliche Baugrenze um 5,00 m nach Osten zu verschieben, sei von der Beigeladenen mit der Begründung abgelehnt worden, dass die Einrichtung eines Pfand- und Lagerraums auch innerhalb der bestehenden Kubaturen oder durch Anbau innerhalb des bestehenden Baufensters möglich sei und dass durch eine Baufenstererweiterung nach Osten ca. 18 der 49 ebenerdigen Stellplätze verloren gehen könnten. Tatsächlich sei es der Klägerin aber nicht möglich, mit zumutbaren Mitteln innerhalb der bestehenden Kubaturen oder durch Anbau innerhalb der bestehenden Baufenster die benötigte Fläche für die Einrichtung des Pfand- und Lagerraums bereitzustellen. Dies habe die Klägerin bereits im persönlichen Gespräch mit den Vertretern der Beigeladenen am 21.2.2011 und mit dem anschließenden Schreiben vom 22.2.2011 dargelegt. Der Pfand- und Lagerraum könne nicht in die bestehenden Lagerflächen integriert werden, weil der Pfandraum von Kunden nicht betreten werden könne und im Übrigen zukünftig ausschließlich von außen zugänglich sein solle. Weil der Klägerin in ihrem Objekt eine sehr geringe Verkaufsfläche zur Verfügung stehe, benötige sie extrem viel Lagerraum zur Vorhaltung der Ware und überdies zur Vorbereitung und Bereitstellung der Aktionsware zusätzliche Lagerfläche. Beim Unterbringen der Automaten in einem Pfandraum sei eine zügigere und schnellere, den Verkaufsraum entlastende Rückgabe des Leerguts möglich. Überdies werde eine Geruchsbelästigung dadurch vermieden. Der von der Beigeladenen angeführte Stellplatzverlust sei städtebaulich ohne Bedeutung, weil von den jetzt nachgewiesenen 161 Stellplätzen nach Bauantrag vom 23.9.2008 lediglich 36 Stellplätze als i.S.d. Landesbauordnung erforderlich anzusehen seien. Die notwendige Befreiung von der Baugrenze berühre entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch nicht die Grundzüge der Planung i.S.d. § 31 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Der Festsetzung der Baugrenzen hätten seinerzeit keine Grundsätze der Stadtplanung zugrunde gelegen, sondern ausschließlich das bereits vorgelegte und mit der Beigeladenen abgesprochene konkrete Baugesuch der Klägerin zur Errichtung ihrer Verkaufsstätte, die dann mit Bescheid vom 16.4.2002 genehmigt worden sei. Das gesamte Baufenster folge mehr oder minder millimetergenau den seinerzeit zur Genehmigung gestellten faktischen Baufluchten des Gebäudes. Die Klägerin habe das Grundstück, auf dem sich die Verkaufsstätte befinde, im April 2002 von der beigeladenen Gemeinde erworben. Gegenstand der kaufvertraglichen Vereinbarung sei u.a. das bereits damals vorgelegte konkrete Baugesuch der Klägerin gewesen. Wäre der Klägerin bereits zum damaligen Zeitpunkt die Notwendigkeit des Anbaus bekannt gewesen, wäre die Baugrenze diesem Planungsvorhaben entsprechend angepasst worden. Bei der Argumentation, dass die Auflockerung und Durchgrünung des Kerngebiets Plankonzeption der Beigeladenen gewesen sei, werde übersehen, dass die hier vorgesehene Erweiterung in einem Bereich verwirklicht werden solle, der asphaltiert und als Parkfläche genehmigt worden sei und dementsprechend auch genutzt werde. Diese umfangreiche Parkfläche könne schwerlich der Durchgrünung des Gebiets gedient haben. Unabhängig davon seien aber die von der Klägerin herzustellenden Außenanlagen einschließlich der Grünflächen und der Bepflanzung ausdrücklich Gegenstand der kaufvertraglichen Vereinbarung vom 18.4.2002 gewesen. In Anbetracht dieser Entstehungsgeschichte sei eine Berufung anderer Grundstückseigentümer auf die hier beantragte Befreiung ausgeschlossen. Damit seien die Voraussetzungen des Befreiungstatbestands gegeben. Es seien keinerlei plausible und nachvollziehbare Kriterien ersichtlich, die eine ablehnende Ermessensentscheidung rechtfertigen könnten.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 15.2.2011 - 5 K 932/09 - zu ändern, den Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 6.7.2009 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 9.6.2010 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, ihr die unter dem 23.9.2008 beantragte Baugenehmigung zu erteilen
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sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Zur Begründung verweist es zunächst auf das Urteil des Verwaltungsgerichts und trägt ergänzend vor, Bedenken gegen die dem Bebauungsplan vom 19.7.2011 zu Grunde liegende Abwägung bestünden nicht. Eine Befreiung komme hier nicht in Betracht, nachdem der geplante Anbau mit fast seiner gesamten Fläche über die festgesetzte Baugrenze hinausrage - mit einer Breite von 27,49 m und einer Tiefe von ca. 2,90 m - und dadurch die Grundzüge der Planung berührt würden. In der Neufassung des Bebauungsplans sei die Baugrenze für das betroffene Grundstück unverändert festgesetzt worden. Die Beigeladene habe dadurch bestätigt, dass die Baugrenze weiterhin so gewollt sei. Befreiungen von den Festsetzungen eines Bebauungsplans sollten Ausnahmen sein. Hier sei aber zu befürchten, dass weitere Gewerbebetriebe ebenfalls Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans beantragen würden, um ihren Betrieb zu vergrößern. Dies widerspreche dem Planungskonzept der Beigeladenen.
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Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
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Sie trägt vor, der Verweis in der Begründung des neuen Bebauungsplans auf die Gründe für die Baugrenzenfestsetzungen im Bebauungsplan „Gewerbegebiet ......“ vom 13.7.2006 zeige, dass diese Baugrenzen nach wie vor zu den Grundzügen der Planung gehörten. In der Begründung des früheren Bebauungsplans heiße es ausdrücklich, dass durch die Festsetzung zu Nebenanlagen, die außerhalb der überbaubaren Flächen nicht zulässig sein sollten, vermieden werden solle, dass die nicht überbaubaren Flächen langfristig überbaut würden. Die Baugrenzen hätten deshalb als Grundzug der Bauleitplanung das Ziel gehabt, die nicht überbaubaren Teile der Grundstücksflächen insbesondere zwischen direkt aneinander angrenzenden Grundstücken ohne zusätzliche dazwischenliegende öffentliche Flächen im Sinne einer städtebaulichen Gestaltungsentscheidung offen und damit von Bebauung freizuhalten. Würde man beginnen, von den Festsetzungen der Baugrenzen abzugehen und Befreiungen zu erteilen, wäre für sämtliche in städtebaulichem Bezug liegende Flächen Tür und Tor eröffnet, ebensolche baulichen betriebsbezogenen Vergrößerungen im nicht überbaubaren Teil der Grundstücke vorzunehmen. Das Gebiet würde dann bis an die Grenzen des Bauordnungsrechts verdichtet, was einen klaren Widerspruch gegen die grundsätzliche städtebauliche Gestaltungsentscheidung der Beigeladenen bedeutete.
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Es bestünden auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die fortgeschriebenen Festsetzungen im Bebauungsplan „Gewerbegebiet ...“ abwägungsfehlerhaft sein könnten. Die Belange der Klägerin seien vollumfänglich berücksichtigt worden. Zentral für das Abwägungsergebnis sei gewesen, dass die Klägerin bereits heute über hinreichend Geschossfläche verfüge, die es ihr möglich mache, den geplanten Bereich innerhalb ihrer bestehenden Bruttogeschossfläche von immerhin 1.484,17 m² unterzubringen. Dabei gehe es nicht einmal um 10 % dieser Fläche. Das Vorbringen, es sei der Klägerin nicht möglich, mit zumutbaren Mitteln innerhalb des Bestands oder durch Anbau im bestehenden Baufenster die benötigte Fläche für die Einrichtung eines Pfand- und Lagerraums herzustellen, sei unsubstantiiert. Der Gemeinderat habe sich in Kenntnis des Vortrags der Klägerin aus städtebaulichen Gründen entschieden, keine Vergrößerung des vorhandenen Baufensters zuzugestehen, und sich dabei auf die Erwägungen im alten Bauleitplan besonnen und diese bestätigt. Ein Mehr sollte nicht zur Verfügung gestellt werden, zumal es sich bei dem Betrieb der Klägerin um einen solchen handele, der nach den neuen Festsetzungen nur noch im Wege einer Fremdkörperfestsetzung in seinem bisherigen Bestand im Plangebiet verbleiben solle.
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Dem Senat liegen die Akten des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald zum Bauantrag der Klägerin vom 23.9.2008 sowie die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Freiburg, die Akten des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald zur Baugenehmigung vom 16.4.2002, die Bebauungspläne „Gewerbegebiet ...“ sowie „Gewerbegebiet ......", jeweils mit den Verfahrensakten, der Kaufvertrag zwischen der ...... GmbH und der Beigeladenen vom 18.4.2002 nebst Anlagen sowie die Akte des VG Freiburg - 5 K 932/09 - vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Akten und Unterlagen sowie den Inhalt der zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung gerichtete Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
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1. Ob der Klägerin der geltend gemachte Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung (§§ 58 Abs. 1 Satz 1, 49 LBO) zusteht, ist nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats zu entscheiden, also bauplanungsrechtlich nach § 30 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit den Festsetzungen des erst nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts in Kraft getretenen Bebauungsplans der Beigeladenen „Gewerbegebiet ...“ vom 19.7.2011. Dessen Festsetzungen stehen der Genehmigung des Anbaus unstreitig entgegen, da dieser mit einer Fläche von 79,72 m² (27,49 m x 2,9 m) und damit ganz überwiegend jenseits der auf dem Grundstück der Klägerin festgesetzten südöstlichen Baugrenze liegt (vgl. zeichnerischer Teil des Plans i.V.m. Ziff. 3 der textlichen Festsetzungen).
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Entgegen der Auffassung der Klägerin verletzt die festgesetzte Baugrenze nicht das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB). Die Beigeladene hat das Abwägungsmaterial fehlerfrei ermittelt und bewertet (§ 2 Abs. 3 BauGB) und in ihre Abwägung alles an Belangen eingestellt, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste (dazu a), sie hat die Bedeutung der betroffenen Belange nicht verkannt (dazu b) und auch den Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis stünde (dazu c).
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a) Der Gemeinderat der Beigeladenen hat den konkreten Erweiterungswunsch der Klägerin in seine Abwägung eingestellt, wie sich aus der Beschlussvorlage für den Satzungsbeschluss ergibt. In der Vorlage wird der Antrag der Klägerin, „die östliche Baugrenze um 5,00 m nach Osten zu verschieben“, wörtlich wiedergegeben und angemerkt, dass die Klägerin den Antrag unter Bezugnahme auf ihr Schreiben vom 22.2.2011 damit begründet habe, dass die Baufenstererweiterung für den Anbau eines Pfand- und Lagerraums vorgesehen sei und der Nachweis der erforderlichen Stellplätze von diesem geplanten Anbau nicht beeinträchtigt werde. In der Stellungnahme zu dem Antrag heißt es: „Die Einrichtung eines Pfand- und Lagerraums wäre auch innerhalb der bestehenden Kubaturen oder durch Anbau innerhalb der bestehenden Baufenster möglich. Durch die Baufenstererweiterung nach Osten um 5,00 m könnten bei voller Inanspruchnahme ca. 18 der 49 ebenerdigen Stellplätze verloren gehen. Beschlussempfehlung: Die Festsetzungen werden beibehalten.“ Wie das Zitat aus dem Schreiben der Klägerin vom 22.2.2011 in der Beschlussvorlage belegt, hat der Gemeinderat insbesondere auch zur Kenntnis genommen, dass es sich bei den wegfallenden Stellplätzen nicht um notwendige Stellplätze handelt.
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Der Auffassung der Klägerin, die Beigeladene hätte den Stellplatzverlust bei der Abwägung gar nicht berücksichtigen dürfen, weil die wegfallenden Stellplätze baurechtlich nicht notwendig und damit städtebaulich irrelevant seien, ist nicht zu folgen. Auch der Erhalt baurechtlich nicht notwendiger, aber tatsächlich genutzter Stellplätze ist ein städtebaulicher Belang, der in die Abwägung eingestellt werden durfte. Die bisherige Stellplatzzahl entspricht dem Bauantrag der Klägerin aus dem Jahr 2002. Es liegt fern anzunehmen, dass ein wirtschaftlich orientiertes Unternehmen wie die Klägerin die Anlage überflüssiger Stellplätze beantragt hat. Sie hat auch bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) nie behauptet, dass die Stellplätze, die sie jetzt wegfallen lassen möchte, nicht genutzt würden. Zudem ging es der Beigeladenen, wie die Erwägungen in der Beschlussvorlage deutlich machen, gerade um den Erhalt ebenerdiger Stellplätze, von denen durch das Erweiterungsvorhaben immerhin ein Drittel weggefallen wären.
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b) Der Gemeinderat hat auch die Bedeutung der betrieblichen Belange der Klägerin nicht verkannt. Er hat das Anliegen der Klägerin, einen Pfand- und Lagerraum einzurichten, anerkannt, ist aber davon ausgegangen, dass es dafür keiner Verschiebung der Baugrenze bedarf. Das ist nicht zu beanstanden, da die planende Stelle das, was sie nicht „sieht“ und unter den gegebenen Umständen auch nicht zu „sehen“ braucht, bei ihrer Abwägung nicht berücksichtigen kann und auch nicht zu berücksichtigen braucht (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 10.7.2006 - 4 BN 19.06 - m.w.N.). Der Gemeinderat der Beigeladenen konnte danach bei seiner Entscheidung über den Plan zu Grunde legen, dass es zur Errichtung des geplanten Pfand- und Lagerraums keiner Verschiebung der Baugrenze bedarf, da etwas anderes für ihn nicht zu erkennen und insbesondere den Ausführungen der Klägerin nicht zu entnehmen war. Die Klägerin hatte bei dem Gespräch mit der Gemeindeverwaltung am 21.2.2011 laut Aktenvermerk der Beigeladenen vom 28.2.2011 vorgebracht, die östliche Baugrenze könne für die Zukunft nicht akzeptiert werden, da sie lediglich den ursprünglichen Bedarf entsprechend der damaligen Baugenehmigung berücksichtige, und heute wegen der geänderten gesetzlichen Situation ein separat zugänglicher Raum für Pfandflaschen benötigt werde, der von einer Fremdfirma von außen bedient werden könne, ohne dass der Laden selbst betreten werden müsse. Außerdem werde ein Bereich zum Aufbacken von Brötchen und Ähnlichem benötigt. In ihrem Schreiben vom 22.2.2011 hatte sie nach einem Verweis auf die mündlichen Erläuterungen ihres Vertreters bei dem Gespräch vom 21.2.2011 betont, eine Einrichtung des Pfandraums in dem bereits bestehenden Lagerraum scheide aus, weil dieser Pfandraum von Kunden nicht betreten werden könne und im Übrigen zukünftig ausschließlich von außen zugänglich sein solle. Aus diesen Äußerungen ergibt sich nicht, dass der gewünschte Pfand- und Lagerraum nicht innerhalb des bestehenden Baufensters, gegebenenfalls durch einen Anbau, verwirklicht werden könnte.
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Soweit die Klägerin im Berufungsverfahren geltend gemacht hat, ein solcher Anbau sei ihr mit zumutbaren Mitteln nicht möglich, und der Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung auf das Betriebskonzept der Klägerin verwiesen hat, das einen Anbau gerade an der gewünschten Stelle erfordere, kann dies schon deshalb keinen Abwägungsfehler begründen, weil dies so im Rahmen des Planungsverfahrens nicht vorgetragen worden und damit für die Beigeladene auch nicht zu erkennen gewesen ist. Zudem ist auch diesen weiteren Ausführungen nicht zu entnehmen, weshalb die Einrichtung eines separaten Pfand- und Lagerraums nicht innerhalb des bestehenden Baufensters, gegebenenfalls durch Verlagerung der für den Pfandraum benötigten Fläche in einen Anbau an anderer Stelle, nicht zumutbar zu realisieren sein sollte.
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c) Auch der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen ist nicht zu beanstanden. Der Festsetzung von Baugrenzen ist immanent, dass sie städtebaulich dazu dienen, Freiflächen zwischen den überbaubaren Flächen zu erhalten. Dass es der Beigeladenen hier um den Erhalt solcher Freiflächen ging, zeigt sich auch daran, dass sie die Zulassung von Nebenanlagen nach § 14 Abs. 1 BauNVO außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen (vgl. dazu § 23 Abs. 5 Satz 1 BauNVO) ausgeschlossen hat (Ziff. 5 der textlichen Festsetzungen), und zwar, anders als im Vorgängerplan vom 27.6.2006, ohne Ausnahmemöglichkeit. Auch die im Vorgängerplan vorgesehene Ausnahme für die Überschreitung der Baugrenzen durch untergeordnete Bauteile (Ziff. 1.4 Nr. 2 des Plans vom 27.6.2006) ist im Plan vom 19.7.2011 nicht mehr enthalten.
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Das städtebauliche Ziel der Freihaltung von Flächen ergibt sich zudem aus der Begründung zum Plan vom 27.6.2006, dessen Baugrenzen der Plan vom 19.7.2011 ausdrücklich übernehmen wollte. Dort wurde unter „Ziel und Zweck des Bebauungsplans“ (Ziffer 1.4 der Begründung vom 27.6.2006) die „maßvolle Überbauung“ der „neugebildeten Baugrundstücke für gewerbliche Nutzungen“ angeführt und die nur ausnahmsweise Zulassung von Nebenanlagen außerhalb der überbaubaren Flächen (Ziff. 1.1.4 der textlichen Festsetzungen) damit begründet, dass sonst die Gefahr bestünde, dass die nicht überbaubaren Flächen langfristig überbaut würden“ (Ziff. 1.5.1 der Begründung vom 27.6.2006). Diese Begründungselemente, insbesondere der zuletzt zitierte Satz, belegen, dass es der Beigeladenen entgegen der Auffassung der Klägerin nicht nur um die „Durchgrünung“ des Plangebiets, sondern gerade auch darum ging, die nicht überbaubaren Flächen im Plangebiet langfristig von Bebauung freizuhalten.
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Dass die Beigeladene diesem städtebaulichen Belang Vorrang vor dem Wunsch der Klägerin eingeräumt hat, die Baugrenze auf ihrem Grundstück nach Südosten zu verschieben, lässt keinen Abwägungsfehler erkennen. Eine Gemeinde ist grundsätzlich rechtlich ungebunden, sich im Rahmen der ihr aufgetragenen Abwägung für die Vorzugswürdigkeit eines bestimmten Belangs unter Hintansetzung eines anderen Belangs zu entscheiden (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 15.10.2002 - 4 BN 51.02 - NVwZ-RR 2003, 171).
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2. Ein Anspruch auf Befreiung von der Baugrenze steht der Klägerin nicht zu.
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Nach § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB - eine andere Anspruchsgrundlage kommt hier auch aus Sicht der Klägerin nicht in Betracht - kann von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, die Abweichung städtebaulich vertretbar ist und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
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a) Die Abweichung wäre hier zwar städtebaulich vertretbar. Was i.S.d. § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB städtebaulich vertretbar ist, beurteilt sich danach, ob die Abweichung ein nach § 1 BauGB zulässiger Inhalt des Bebauungsplans sein könnte (BVerwG, Urt. v. 17.12.1998 - 4 C 16.97 - 4 C 16.97 - BVerwGE 108, 190, Urt. v. 19.9.2002 - 4 C 13.01 - BVerwGE 117, 50). Das Leitbild einer geordneten städtebaulichen Entwicklung wäre sicherlich nicht verlassen worden, wenn die Beigeladene dem Wunsch der Klägerin entsprechend die Baugrenze 5,00 m nach Südosten verschoben hätte.
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b) Es spricht auch vieles für die Auffassung der Klägerin, dass die Befreiung hier nicht die Grundzüge der Planung, das planerische Grundkonzept (BVerwG, Urt. v. 18.11.2010 - 4 C 10.09 - BauR 2011, 623), berührt. Mit den planerischen Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung, mit denen die Einzelhandelsentwicklung gesteuert werden soll und die sicherlich zum Grundkonzept des Plans vom 19.7.2011 zu rechnen sind, sind die festgesetzten Baugrenzen inhaltlich nicht verknüpft; dies gilt auch für die südöstliche Baugrenze auf dem Grundstück der Klägerin. Die Fremdkörperfestsetzung auf ihrem Grundstück ermöglicht ihr, ihren Markt bis zur Grenze der Großflächigkeit zu erweitern, ohne dass dies an den bisherigen baulichen Bestand gebunden wäre (Ziff. 1.1.3 der textlichen Festsetzungen). Die zunächst im Planentwurf vorgesehene Formulierung, dass Erweiterungen „innerhalb der bestehenden Geschossflächen erfolgen“ müssen - was bedeutet hätte, dass sie auch nur innerhalb der Baugrenzen hätten erfolgen dürfen -, wurde vor dem Satzungsbeschluss gestrichen. Auch folgen Lage und Verlauf der Baugrenzen im Plangebiet keinem durchgehenden städtebaulichen Ordnungsprinzip; die Baufenster sind für jedes Grundstück unterschiedlich festgesetzt und die Abstände der Baugrenzen zu öffentlichen Verkehrsflächen und zu Nachbargrundstücken variieren. Gemeinsam ist den Baugrenzen im Plan nur, dass sie bis auf „geringfügige Anpassungen … im Bereich bereits bestehender Gebäude“ (Ziff. IV.2 der Planbegründung) aus dem vorherigen Plan übernommen wurden, dass die Beigeladene also die Überbauung neuer Flächen über die bisherigen Baufenster hinaus verhindern wollte. Dies allein dürfte jedoch nicht genügen, um die Baugrenzen hier zum Grundkonzept der Planung zu rechnen; ob dies für die einzelne Baugrenze auf dem Grundstück der Klägerin deshalb anders gesehen werden kann, weil die Beigeladene diese Grenze in Kenntnis des Erweiterungswunsches der Klägerin festgesetzt hat, erscheint fraglich .
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c) Die Voraussetzungen für eine Befreiung liegen aber auch dann nicht vor, wenn man die Baugrenze hier nicht zu den Grundzügen der Planung zählt, sondern sie als „einfache“ Festsetzung ansieht.
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Mit der Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB stellt der Gesetzgeber ein Instrument zur Verfügung, das trotz der grundsätzlich strikt verbindlichen Festsetzungen eines Bebauungsplans, der Rechtsnormcharakter hat, im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit ein Mindestmaß an Flexibilität für Vorhaben schafft, die den Festsetzungen zwar widersprechen, sich mit den planerischen Vorstellungen aber gleichwohl in Einklang bringen lassen (BVerwG, Beschl. v. Urt. v. 2.2.2012 - 4 C 14.10 - BVerwGE 142, 1). Mit der Reform des Befreiungstatbestandes durch das Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung 1998 - BauROG -, mit der das Merkmal „Einzelfall“ im Tatbestand des § 31 Abs. 2 BauGB gestrichen wurde, sollte der Befreiung zwar ein im Vergleich zum früheren Rechtszustand weiterer Anwendungsbereich erschlossen werden (BVerwG, Beschl. v. 5.3.1999 - 4 B 5.99 - BauR 1999, 1280); sie soll „entgegen der bisherigen Regelung nicht nur ausschließlich im Einzelfall zulässig sein, sondern auch in mehreren Fällen“ (Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 13/6392 S. 56). Dies bedeutet jedoch nicht, dass Befreiungen in unbegrenzter Zahl zulässig wären (anders wohl Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1998, 571, 575: „Totalbefreiungen denkbar“). Der Gesetzgeber hat in der Gesetzesbegründung ausdrücklich festgehalten, dass die Grenze für mehrere Befreiungen erreicht sein soll, wenn es sich um so viele zu regelnde Fälle handelt, dass gemäß § 1 Abs. 3 die Schwelle des Planungserfordernisses überschritten wird“ (BT-Drucks. 13/6392 S. 56; zum Planungsbedürfnis als wesensimmanente Schranke der Befreiung vgl. auch BVerwG, Urt. v. 2.2.2012 - 4 C 14.10 - BVerwGE 142, 1). Durch die Zahl der Befreiungen soll einer Festsetzung also nicht die notwendige städtebauliche Rechtfertigung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 27.3.2013 - 4 C 13.11 - juris) entzogen werden können. Ungeachtet der Diskussion, inwieweit die in der Gesetzesbegründung ebenfalls geäußerte Absicht, die Schranke der „Atypik im Sinne der bisherigen Rechtsprechung“ aufzugeben, im Tatbestand des § 31 Abs. 2 BauGB verankert ist, nachdem die Atypik nicht nur eine quantitative Komponente („Einzelfall“), sondern auch eine qualitative („Sonderfall in bodenrechtlicher Beziehung“, vgl. dazu insbesondere BVerwG, Urt. v. 14.7.1972 - IV C 69.70 - BVerwGE 40, 268) aufweist (zur Diskussion vgl. etwa Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Kommentar, Stand: Sept. 2012, § 31 Rn. 27 m. w. N. für Beibehaltung der Atypik, dagegen VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.6.2003 - 3 S 2324/02 -, BauR 2003, 1527 m. w. N.), ist jedenfalls die vom Gesetzgeber gewollte Grenze des Planungserfordernisses aus der Systematik des BauGB abzuleiten. Denn Änderungen eines Bebauungsplans, seien es die Grundzüge der Planung oder andere, einfache Festsetzungen, obliegen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 8 BauGB allein der Gemeinde als Trägerin der Planungshoheit und nicht der für Befreiungen zuständigen Baurechtsbehörde. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit Befreiungen wiederholt betont (vgl. nur Urt. v. 2.2.2012 - 4 C 14.10 - BVerwGE 142, 1; Beschl. v. 5.3.1999 - 4 B 5.99 - BauR 1999, 1280). Nur dies entspricht den verfassungsrechtlichen Vorgaben, dass Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, zu denen bauplanerische Festsetzungen zählen (vgl. dazu etwa BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschl. v. 15.9.2011 - 1 BvR 2232/10 - NVwZ 2012, 429 sowie Beschluss vom 22.2.1999 - 1 BvR 565/91 - NVwZ 1999, 979), nur durch Gesetz möglich sind.
34
Die Befreiung darf daher, gerade im Rahmen des weiten Tatbestands des § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB, nicht zum Planungsersatz werden; Befreiung und Planänderung sind keine austauschbaren Instrumente (Roeser, in Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: April 2013, § 31 Rn. 8; a. A. Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1998, 571, 575). Dies dürfte der Gesetzgeber, der mit dem BauROG die gemeindliche Planungshoheit stärken wollte (vgl. Gesetzesbegründung, BT-Drs. 13/6392, S. 31), auch nicht bezweckt haben. Vielmehr grenzt die Gesetzesbegründung die Planänderung im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB i. d. F. des BauROG ausdrücklich von der Befreiung ab und führt aus, beide unterschieden sich durch die Grenze des Planungserfordernisses und die in § 31 Abs. 2 Nummern 1 bis 3 zusätzlich festgelegten Anforderungen (vgl. Gesetzesbegründung, BT-Drs. 13/6392, S. 56).
35
Eine Befreiung ist deshalb ausgeschlossen, wenn sie dazu führte, dass eine planerische Festsetzung außer Kraft gesetzt würde. Soll eine Festsetzung außer Kraft gesetzt werden, ist eine Änderung des Bebauungsplans erforderlich. Dies ist allein Sache der Gemeinde. Die behördliche Befreiung darf kein Vehikel sein, eine von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben (BVerwG, Beschl. v. 5.3.1999 - 4 B 5.99 - BauR 1999, 1280). Eine Befreiung darf daher nicht aus Gründen erteilt werden, die sich in einer solchen Vielzahl gleich gelagerter und gleich zu behandelnder Fälle anführen ließen, dass die Festsetzung außer Kraft gesetzt würde (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.3.1999 - 4 B 5.99 - BauR 1999, 1280: „jedenfalls für die Planung tragende Festsetzungen“, von denen als Grundzüge der Planung allerdings ohnehin keine Befreiung erteilt werden kann; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 31 Rn. 28; im Ergebnis wohl ebenso Mager, DVBl 1999, 205, 209). Ebensowenig darf von einer Festsetzung, die im Angesicht eines konkreten Falles erfolgt ist, aus Gründen befreit werden, die bereits Gegenstand der Abwägung waren (vgl. dazu auch BVerwG, Urt. v. 14.7.1972 - IV C 69.70 - BVerwGE 40, 272 f.; ebenso NdsOVG, Urt. v. 12.10.1994 - 1 L 555/93 - NVwZ 1995, 914).
36
Andere Gründe liegen hier aber nicht vor. Soweit die Klägerin betont, sie habe ihr Grundstück von der Beigeladenen erworben, ist dies, wie sich in der mündlichen Verhandlung herausgestellt hat, ein Umstand, den nahezu sämtliche Grundstückseigentümer im Plangebiet anführen können, da das Gebiet ursprünglich fast vollständig im Eigentum der Beigeladenen stand. Soweit sich die Klägerin weiter darauf beruft, die Baugrenzen auf ihrem Grundstück seien entsprechend dem im Grundstückskaufvertrag vereinbarten Baugesuch festgesetzt worden, der geplante Pfand- und Lagerraum könne nicht in die bestehenden Lagerflächen integriert werden, solle von außen zugänglich sein und in einem Bereich verwirklicht werden, auf dem sich jetzt ein Teil der Stellplatzanlage befinde, ohne dass dadurch notwendige Stellplätze wegfielen, werden von ihr keine Gesichtspunkte genannt, die nicht bereits Gegenstand der bauplanerischen Abwägung waren.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
38
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.
39
Beschluss
40
Der Streitwert wird unter Abänderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts für beide Rechtszüge auf jeweils 15.000 EUR festgesetzt. Der Senat bemisst den Erweiterungsvorteil durch den begehrten Anbau in entsprechender Anwendung von 9.1.4 des Streitwertkatalogs 2004 mit mindestens 150,-- EUR je m² zusätzlicher Nettonutzfläche (so bereits Beschlüsse des Senats vom 29.11.2011 - 3 S 2819/11 - und - 3 S 2820/11 - in zwei Verfahren der Klägerin), die nach den Bauvorlagen 99,71 m² beträgt.
41
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 58 Abs. 1 Satz 1, 49 LBO
§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 1 BauGB
§ 13 BauGB
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 14 Abs. 1 BauNVO
§ 31 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 23 Abs. 5 Satz 1 BauNVO
§ 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 171
BVerwGE 108, 190
BVerwGE 117, 50
BVerwGE 142, 1
NVwZ 1998, 571, 575
BVerwGE 40, 268
NVwZ 2012, 429
NVwZ 1999, 979
DVBl 1999, 205, 209
BVerwGE 40, 272
NVwZ 1995, 914
5 K 932/09
4 BN 19.06
4 BN 51.02
4 C 16.97
4 C 13.01
4 C 10.09
4 C 14.10
4 B 5.99
4 C 13.11
IV C 69.70
3 S 2324/02
1 BvR 2232/10
1 BvR 565/91
1 L 555/93
3 S 2819/11
3 S 2820/11