Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-02, Aktenzeichen 6 K 1401/15

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese auf sich behält.
Dier Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin begehrt die vom Landratsamt Konstanz abgelehnte Erteilung einer Baugenehmigung für den Neubau eines Dreifamilienhauses auf dem Grundstück Flst.Nr. 2369 der Gemarkung ... der beigeladenen Gemeinde .... Das Vorhaben soll auf einer westlichen Teilfläche des Grundstücks errichtet werden, in dessen östlichem Bereich sich eine Schank- und Speisewirtschaft mit Beherbergungsbetrieb befindet. Nördlich des Grundstücks verläuft in west-östlicher Ausdehnung die Ortsdurchfahrt der Landesstraße 192 (...), an der entlang der Radweg ... verlaufen soll, für den beim Regierungspräsidium Freiburg ein Planfeststellungsverfahren anhängig ist. Im Süden grenzt das Grundstück an die Gemeindestraße BX, die wiederum anschließenden Grundstücke grenzen an den Bodensee (Untersee).
2
Einen entsprechenden Bauantrag reichte die Klägerin über die Beigeladene ein, welche diesen am 17.03.2014 dem Landratsamt Konstanz (LRA) vorlegte. In seiner Sitzung vom 03.06.2014 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen, das Einvernehmen zu versagen. Zugleich wurde die Verwaltung beauftragt, ein Bebauungsplanverfahren für das betroffene Gebiet einzuleiten. Der Baurechtsbehörde wurde dies am 06.06.2014 mitgeteilt und zur Begründung angeführt, die Beigeladene betrachte, anders als das LRA, die Fläche als im Außenbereich liegend. Auch im Flächennutzungsplan sei sie als Grünfläche dargestellt. Soweit in der Vergangenheit eine Verfestigung der Bebauung eingetreten sei, betreffe dies lediglich Ersatzbauten. Die Errichtung weiterer Baukörper im Bereich zwischen Hauptstraße und der Straße BX führe zu erheblichsten städtebaulichen Spannungen, welche nur im Rahmen eines Bebauungsplanverfahrens umfassend behandelt werden könnten. Der Gemeinderat habe deshalb ferner beschlossen, im Rahmen einer außerordentlichen Sitzung am 13.06.2014 über die Aufstellung eines Bebauungsplans „BX“ nebst Veränderungssperre zu beschließen.
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Unter dem 10.06.2014 erteilte das Regierungspräsidium Freiburg für die Unterschreitung des straßenrechtlichen Anbauverbots eine Ausnahme.
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In seiner Sitzung vom 13.06.2014 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen die Aufstellung des Bebauungsplans „BX“ und eine Veränderungssperre für das Plangebiet. Die Beschlüsse ergingen mit (nur) einer Gegenstimme des Gemeinderats S.. Mit Schreiben und E-Mail vom 14.06.2014 teilte die Beigeladene dies dem LRA mit. Mit E-Mail vom 16.06.2014 forderte das LRA eine „Aufstellungsbegründung“ zum Bebauungsplan, welche ein städtebauliches Grundkonzept erkennen lasse, um eine Negativplanung ausschließen zu können. Die den Beschlüssen zu Grunde liegende „Kurzbegründung“ nebst Abgrenzung des Plangebiets ließ die Beigeladene mit E-Mail noch vom selben Tag dem LRA zukommen.
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Nachdem in der Folgezeit Bedenken wegen der Mitwirkung des Gemeinderats S. aufgekommen waren, welcher bezüglich eines Grundstücks im Plangebiet einen Planungsauftrag innehatte, erfolgte in der Gemeinderatssitzung vom 24.06.2014 eine erneute Beratung und Beschlussfassung über die Bebauungsplanaufstellung und Veränderungssperre. Bei dieser wirkte Gemeinderat S. nicht mit. Der Gemeinderat beschloss beide Satzungen einstimmig, sie wurden am 27.06.2014 öffentlich bekanntgemacht. Der Vorgang wurde dem Landratsamt mit Schreiben des Bürgermeisters vom 23.06.2014 nebst Anlagen mitgeteilt.
6
Mit Anwaltsschreiben vom 03.07.2014 ließ die Klägerin gegenüber der Baurechtsbehörde geltend machen, beide Satzungen seien unwirksam, da Gemeinderat S., (was näher dargelegt wurde) zu Unrecht als befangen von der Beschlussfassung ausgeschlossen worden sei. Das beantragte Bauvorhaben sei somit gemäß § 34 BauGB genehmigungsfähig.
7
Mit Bescheid vom 14.10.2014, zugestellt am 28.10.2014, lehnte das LRA den Bauantrag ab. Als Grund hierfür wurde die am 24.06.2014 im Zusammenhang mit dem Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „BX“ erlassene Veränderungssperre angeführt, die gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB dazu führe, dass ein Vorhaben im Geltungsbereich nicht mehr durchgeführt werden dürfe. Eine Ausnahme gemäß § 14 Abs. 2 BauGB könne nicht zugelassen werden, da das Bauvorhaben mit den beabsichtigten künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans in Konflikt zu geraten drohe. Da das Vorhaben bereits aus diesen Gründen unzulässig sei, könne dahingestellt bleiben, ob es weiteren von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften widerspreche und die Erschließung gesichert sei. Gründe für ein Ersetzen des gemeindlichen Einvernehmens gebe es nicht.
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Die Klägerin erhob am 27.11.2014 Widerspruch. Neben einer Bezugnahme auf das Schreiben vom 03.07.2014 führte sie ferner an, nach nunmehr fast einem Jahr zeichne sich ab, dass die Planung der Beigeladenen eine reine Negativplanung sei. Es liege der Verdacht nahe, dass lediglich ihr Vorhaben verhindert werden solle, es indessen an positiven Planungsvorstellungen fehle. Dies werde an der fehlenden Aktivität der Beigeladenen im Rahmen des Planungsprozesses deutlich, nachdem es bislang noch nicht einmal zur Offenlage der Planunterlagen gekommen sei.
9
Am 24.03.2015, öffentlich bekanntgemacht am 02.04.2015, beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen, von einer Überplanung des Bereichs östlich der Ostgrenze des Grundstücks Flst.Nr. 745/3 Abstand zu nehmen (das Baugrundstück der Klägerin ist hiervon nicht betroffen). Am 14.04.2015 wurde daraufhin eine Änderungssatzung betreffend die ursprüngliche Satzung über eine Veränderungssperre beschlossen und, verbunden mit einem aktualisierten Lageplan vom 17.03.2015 über das nunmehr reduzierte Geltungsgebiet der Veränderungssperre, am 17.04.2015 öffentlich bekanntgemacht.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 21.05.2015, zugestellt am 26.05.2015, wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch zurück. Zur Begründung gab die Widerspruchsbehörde an, dem Vorhaben stünden in Gestalt der seit 27.06.2014 rechtsverbindlichen Veränderungssperre bauplanungsrechtliche Vorschriften entgegen. Von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Satzung, welche ausnahmsweise eine Verwerfungskompetenz begründe, sei nicht auszugehen. Ein Aufstellungsbeschluss für einen zukünftigen Bebauungsplan, der ortsüblich bekannt gemacht worden sei, liege vor. Die ursprünglich am 13.06.2014 gefassten Beschlüsse seien rechtswidrig gewesen, da Gemeinderat S. als befangenes Mitglied mitgewirkt habe (wird näher ausgeführt). Eine unzulässige Negativplanung liege nicht vor. Im Rahmen des Aufstellungsbeschlusses vom 24.06.2014 sei eine konkretisierte Planungsabsicht formuliert worden. Es bestünden demnach differenzierte Planungsüberlegungen für drei Bereiche im Plangebiet (wird näher ausgeführt). Dies genüge den Mindestanforderungen einer hinreichenden Konkretisierung der Planungsabsichten. Die Veränderungssperre sei zur Sicherung der Planung erforderlich, da angesichts des streitgegenständlichen Bauvorhabens andernfalls die Gefahr von Veränderungen bestehe, die die Planungsabsichten beeinträchtigen könnten. Es könne nicht entgegengehalten werden, dass die Beigeladene mit diesem Instrument auf das konkrete Bauvorhaben reagiert habe, denn darin liege gerade der Zweck des Sicherungsinstruments. Eine Ausnahme gemäß § 14 Abs. 2 BauGB könne nicht erteilt werden, da überwiegende öffentliche Belange entgegenstünden. Es sei zu befürchten, dass durch die Zulassung des Vorhabens eines Dreifamilienhauses die Durchführung der Planung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werde. Das Vorhaben berühre die Planungsabsichten der Gemeinde und sei mit dem Sicherungszweck nicht vereinbar. Das gelte gerade dann, wenn die künftigen Festsetzungen noch nicht mit einem ausreichenden Maß endgültig geklärt seien, also vor Erreichen der materiellen Planreife bzw. wenn das beabsichtigte Vorhaben künftigen Festsetzungen auch nur möglicherweise widerspreche.
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Die Klägerin hat am 24.06.2015 Klage erhoben. Sie trägt vor, Grundlage der Veränderungssperre seien die „Grundsätzlichen Überlegungen zum Aufstellungsbeschluss (konkretisierte Planungsabsicht)“ gewesen, welche Sitzungsvorlage für den 24.06.2014 gewesen seien. Darin sei lediglich ausgeführt, „…im Zusammenhang mit vorgetragenen Bauvorhaben sei deutlich geworden, dass eine Überbauung der Flächen zwischen L 192 und der Straße BX geeignet sei, erhebliche städtebauliche Spannungen zu erzeugen. Die diesbezüglichen Fragestellungen, jedoch auch die Frage der gesamthaften städtebaulichen Zielsetzungen und Möglichkeiten in diesem sehr sensiblen Gebiet seien zu formulieren und in ein planerisches Konzept einzubinden. Exemplarisch sei die Fragestellung zu sehen, wie Vorhaben gemäß § 29 BauGB nördlich der Straße BX zu beurteilen seien. Hierzu sei eine umfangreiche Abwägung der öffentlichen und privaten Belange erforderlich, welche letztlich der Bauleitplanung vorbehalten sein müsse. Im Bereich zwischen dem Wohnhaus Hauptstraße 2 (am Westen) und den gemeindlichen Badekabinen auf Flurstück Nr. 754/31 der Gemarkung ... (im Osten) seien in der Vergangenheit mehrfach Anträge eingereicht worden. In diesem Bereich solle die Zulässigkeit von baulichen Nutzungen klargestellt werden.“ Diese Erwägungen stellten keinen ausreichenden Sicherungszweck dar. Sie ließen nicht einmal ansatzweise erkennen, was die Beigeladene hier in positivem Sinne plane. Die Planungsabsichten seien so allgemein, dass sie das Wesen jeglicher Bauleitplanung darstellten, da es immer um städtebauliche Spannungen und Zielsetzungen und Möglichkeiten gehe. Im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre, auf den es allein ankomme, sei die Beigeladene offenbar selbst der Meinung gewesen, dass diese Zielsetzungen und Möglichkeiten im Rahmen des Verfahrens erst noch zu formulieren und in ein planerisches Konzept einzubinden seien. Damit habe sie zu diesem Zeitpunkt noch keinerlei Vorstellungen gehabt, was im Plangebiet verwirklicht werden solle. Da Verstöße gegen sonstige öffentlich-rechtliche Normen nicht ersichtlich seien, sei das Bauvorhaben zu genehmigen.
12
Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid des Landratsamts Konstanz vom 14.10.2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 21.05.2015 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, die von ihr beantragte Baugenehmigung für die Errichtung eines Dreifamilienwohnhauses auf dem Grundstück Flst.Nr. 2369, ..., zu erteilen;ferner, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Das beklagte Land verweist auf den Ausgangs- und Widerspruchsbescheid und beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
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Sie erwidert, dem Beschluss vom 24.06.2014, der erneut gefasst worden sei, habe hinsichtlich der Planungsüberlegungen als Tischvorlage für den Gemeinderat eine erweiterte Fassung der konkretisierten Planungsabsicht vorgelegen, welche auf Drängen des Landratsamts gefasst worden sei. Vermutlich sei diese Tischvorlage bei Übersendung der Unterlagen an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin vergessen worden, so dass diese sich nur mit der Kurzfassung auseinandergesetzt habe. Die Art der Nutzung habe nicht zur Disposition gestanden, vielmehr sei es um die Fragestellung gegangen, ob und welche Wohnbebauung hier an welchem Standort verträglich sei. Dies sei auch unter Beachtung des Umstands erfolgt, dass die Straße BX in ihrer vorhandenen Form nur in begrenztem Umfang weitere Nutzungen bedienen könne. Auch sei darauf hinzuweisen, dass durch den Bauantrag der Klägerin die Stellplatzsituation der Gastronomie, welche durch einen früheren Flächenkauf ohnehin schon stark reduziert gewesen sei, noch weiter eingeschränkt werden würde. Von einem lediglich verhindernden Charakter könne deshalb nicht die Rede sein. Eine andere Art der baulichen Nutzung habe nicht etabliert werden sollen, sondern lediglich die Intensität der Bebaubarkeit und deren Einbindung.
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Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und den Akteninhalt verwiesen (ein Heft Bauakten des LRA Konstanz; ein Heft Widerspruchsakten des RP Freiburg; ein Verfahrensordner zur Veränderungssperre, ferner ein Verfahrensheft betreffend die Verlängerung der Veränderungssperre sowie schließlich zwei Hefte mit Bebauungsplanentwürfen der Beigeladenen).

Entscheidungsgründe:
I.
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Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung. Die Ablehnungsentscheidung des Landratsamts ist rechtmäßig und verletzt sie nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die vom Gemeinderat der Beigeladenen am 24.06.2014 wirksam beschlossene (dazu unter 1.) und mit Beschluss vom 07.06.2016 bis einschließlich 27.06.2017 verlängerte Veränderungssperre (dazu unter 2.) steht dem Vorhaben der Klägerin entgegen (dazu unter 3.).
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1.) Die Satzung vom 24.06.2014 über eine Veränderungssperre ist wirksam beschlossen worden und am 28.06.2014 zunächst mit einer zweijährigen Geltungsdauer, also bis einschließlich 27.06.2016, in Kraft getreten. § 14 Abs. 1 BauGB ermächtigt die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre zu beschließen.
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a.) In formeller Hinsicht sind rechtliche Bedenken nicht ersichtlich. Die ausschließliche Zuständigkeit des Gemeinderats ergab sich aus §§ 24 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 2 Nr. 3, 44 Abs. 2 Satz 3 GemO; dass die Veränderungssperre in der Rechtsform der Satzung zu beschließen war, folgte aus § 16 Abs. 1 BauGB. Ihre Rüge im Zusammenhang mit der Nichtmitwirkung eines möglicherweise zu Unrecht als befangen angesehenen Gemeinderats hat die Klägerin zuletzt nicht mehr aufrechterhalten. Sie wäre auch nicht begründet gewesen. Anders als noch beim erstmaligen Satzungsbeschluss am 13.06.2014, hatte der als befangen gewähnte Gemeinderat S. zwar an der erneuten Beschlussfassung nicht teilgenommen. Selbst wenn er indessen tatsächlich nicht befangen gewesen sein sollte, hätte dies nicht gemäß § 18 Abs. 6 Satz 1 GemO zur Rechtswidrigkeit der Gemeinderatsbeschlüsse geführt. Denn diese Rechtsfolge tritt nur ein, wenn der hierfür zuständige Gemeinderat (als Gremium) zu Unrecht eine Ausschlussentscheidung nach § 18 Abs. 4 Satz 2 GemO trifft, nicht indessen, wenn ein Ratsmitglied etwa in der irrigen Meinung, befangen zu sein, die Sitzung verlässt. Auf Grund der klaren gesetzlichen Regelung kann auf das Erfordernis einer förmlichen Ausschlussentscheidung des Gemeinderats i.S.d. § 18 Abs. 4 Satz 2 GemO nicht verzichtet werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.04.2007 – 5 S 2243/05 –, Rn. 73, juris). An einer Ausschlussentscheidung fehlte es vorliegend indessen ausweislich des Sitzungsprotokolls vom 24.06.2014. Dieses enthält lediglich die Feststellung: „Gemeinderat S. ist bei diesem Tagesordnungspunkt befangen und begibt sich in den Zuhörerbereich.“.
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Die Satzung über die Veränderungssperre ist ferner - wie in § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB vorgeschrieben - wirksam ortsüblich bekanntgemacht worden. Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 DVO GemO i.V.m. § 1 der damals maßgeblichen Satzung der Beigeladenen vom 15.01.2001 über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen erfolgte die Bekanntmachung durch Einrücken in das gemeinsame Amtsblatt („HX“) der Gemeinden ... (vgl. Ausgabe der HX vom 27.06.2014, Seite 14). Allerdings ist, obwohl die Satzung in ihrem § 1 Abs. 2 Satz 1 auf einen Lageplan als Bestandteil verweist, ein solcher nicht im Anschluss an den Satzungstext abgedruckt worden. Ein Fall der Ersatzbekanntmachung nach § 1 Abs. 3 DVO GemO (in der bis zum 30.11.2015 gültigen Fassung - jetzt: § 1 Abs. 4 DVO GemO) lag nicht vor. Gleichwohl und trotz strenger Anforderungen an die Ordnungsgemäßheit einer Bekanntmachung (vgl. etwa Gern, Kommunalrecht, 9. Aufl. 2005, Rn. 144) ist dies nach Auffassung der Kammer unschädlich, da die Publizitätswirkung der Verkündung anderweit sichergestellt worden ist. Denn in § 1 Abs. 2 Satz 2 der Satzung über die Veränderungssperre ist das Plangebiet in eindeutiger und vollständiger Weise beschrieben worden. Eine genügende Bestimmtheit folgte zudem auch daraus, dass die Satzung in ihrem Einleitungsteil ausdrücklich auf den ebenfalls am 24.06.2014 gefassten Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan „BX“ Bezug nimmt. Dieser Aufstellungsbeschluss ist in derselben Ausgabe des amtlichen Mitteilungsblattes eine Seite zuvor (vgl. Seite 13 der Ausgabe der HX vom 27.06.2014) mit einem Übersichtslageplan veröffentlicht worden, der mit dem in der Satzung über die Veränderungssperre wörtlich umschriebenen Gebiet identisch ist.
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Dass die Satzung über die Veränderungssperre ferner in ihrem Einleitungsteil zunächst zwar auf den Planaufstellungsbeschluss vom 24.06.2014 Bezug nimmt, dann aber ausführt, der Gemeinderat habe in seiner öffentlichen Sitzung „am 13.06.2014“ diese Satzung beschlossen, ist nach Auffassung der Kammer ebenfalls unschädlich. Denn hierbei handelte es sich erkennbar um ein redaktionelles Versehen und tatsächlich ist die erforderliche Reihenfolge (erst Aufstellungsbeschluss, dann Veränderungssperren-Erlass - zu diesem auch materiellen Erfordernis vgl. unten) eingehalten worden. Ferner zeigte der Veröffentlichungstext hinreichend klar, dass die Veränderungssperre auf den Aufstellungsbeschluss vom 24.06.2014 folgen und auf diesen bezogen sein sollte („Der Gemeinderat hat … hiernach … folgende Satzung beschlossen …“).
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Die Satzung über die Veränderungssperre ist schließlich auch ausgefertigt worden. Die Wirksamkeit der Veränderungssperre - da Rechtsnorm - setzt ihre Ausfertigung voraus (in diesem Sinne: Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2013, Rn. 2492; Büchner/Schlotterbeck, Baurecht Band 1, 4. Aufl. 2008, Rn. 278). Die Satzung muss zu diesem Zweck vor ihrer Bekanntmachung vom Bürgermeister der planenden Gemeinde unterschrieben sein (vgl. für den Bebauungsplan: BVerwG, Beschl. v. 27.01.1999 – 4 B 129.98 –, Rn. 5, juris). Zur Ausfertigung genügt es, dass das den Satzungsbeschluss enthaltende Gemeinderatsprotokoll vom Bürgermeister eigenhändig unterschrieben wurde und in dem Beschluss in einer Weise auf sonstige Bestandteile der Satzung Bezug genommen wird, die Zweifel an der Identität des Norminhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen ausschließt (vgl. für Bebauungspläne: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.09.2006 - 8 S 1989/05 -, Rn. 33, juris und Urt. v. 24.01.2013 - 5 S 913/11 -, Rn. 58, juris). Hier enthielt das vom Bürgermeister der Beigeladenen unterschriebene Sitzungsprotokoll des Gemeinderats in der Anlage (Verfahrensordner-Seiten 35-47 - insbesondere Seiten 42 und 45-47) den Satzungsbeschluss. Durch die Bezugnahme im Sitzungsprotokoll auf diesen Beschluss und seine Beifügung als Anlage lag somit eine hinreichende Ausfertigung vor.
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b.) Der Satzungsbeschluss vom 24.06.2014 erfüllte ferner die materiell-rechtlichen Anforderungen.
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Dass der Gemeinderat sich beim erneuten Beschluss inhaltlich an denjenigen vom 13.06.2014 gebunden gefühlt, mithin keine inhaltliche Entscheidung getroffen hätte, ist nicht erkennbar. Aus der Sitzungsniederschrift vom 24.06.2014 ergibt sich, dass erneut eine eingehende Beratung auf der Grundlage der Sitzungsvorlage stattfand. Im Anschluss an den vom Gemeinderat am 24.06.2014 gefassten Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „BX“ konnte am selben Tag auch die Satzung über die Veränderungssperre im Gebiet dieses Bebauungsplanes beschlossen werden. Nach § 14 Abs. 1 BauGB darf eine Veränderungssperre nur beschlossen werden, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst worden ist. Das Vorliegen eines Beschlusses der Gemeinde über die Aufstellung eines Bebauungsplans ist materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die als Satzung zu erlassende Veränderungssperre (BVerwG, Beschl. v. 01.10.2009 – 4 BN 34.09 –, Rn. 5, juris). Die gesetzliche Regelung gibt damit eine zeitliche Abfolge dergestalt vor, dass über die Aufstellung des Bebauungsplans bereits beschlossen sein muss, bevor der Beschluss über die Veränderungssperre gefasst wird. Es genügt allerdings hierfür, dass diese beiden Beschlüsse, wenngleich in derselben Sitzung ergangen, jedoch voneinander getrennt gefasst wurden („zweiteilige“ Beschlussfassung, vgl. Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB [April 2009], § 14 Rn. 9 und 13). Denn auch bei dieser Form der Abstimmung wird zunächst der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans gefasst und anschließend beschlossen, dass zur Sicherung der (mit dem gerade gefassten Beschluss eingeleiteten) Bauleitplanung eine Veränderungssperre erlassen wird (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 05.08.2014 – 3 S 1673/12 –, Rn. 24, juris). Dies ist am 24.06.2014 ausweislich der Sitzungsniederschrift geschehen (vgl. deren Seite 4 [Verfahrensordner-Seite 38]).
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Beide Entscheidungen durften auch am 27.06.2014 im gemeinsamen Amtsblatt ortsüblich öffentlich bekanntgemacht werden. Die Aufstellung des Bebauungsplans und die Satzung über eine Veränderungssperre können, wie zuvor dargelegt, in derselben Gemeinderatssitzung beschlossen werden. Nicht erforderlich ist, dass im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses der Veränderungssperre der Aufstellungsbeschluss (bei dem es sich nicht um eine Satzung handelt) bereits zuvor öffentlich bekannt gemacht wurde. Es ist vielmehr zulässig, wenn Planaufstellungsbeschluss und Beschluss bzw. Satzung über die Veränderungssperre gleichzeitig öffentlich bekannt gemacht werden (BVerwG, Beschl. v. 09.02.1989 - 4 B 236.88 -, Rn. 4 ff., juris), solange nur der Aufstellungsbeschluss - wie hier (s.o.) - vor demjenigen über die Veränderungssperre steht.
28
Im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre (BVerwG, Beschl. v. 22.07.2008 – 4 BN 18.08 –, Rn. 3, juris) - hier also am 24.06.2014 - lag nach Auffassung der Kammer schließlich auch eine hinreichend konkretisierte Planung der Beigeladenen vor. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat (BVerwG, Beschl. v. 16.12.2013 – 4 BN 18.13 –, Rn. 5, juris).
29
Allerdings erfüllte die noch den Beschlüssen vom 13.06.2014 zugrunde liegende ursprüngliche Fassung der „Grundsätzlichen Überlegungen zum Aufstellungsbeschluss (konkretisierte Planungsabsicht)“, mit der sich die Klägerin in ihrer Klagebegründung auseinandergesetzt hat, diese Voraussetzung nicht. Diese Fassung lautete wie folgt:
30
„Im Zusammenhang mit vorgetragenen Bauvorhaben wurde deutlich, dass eine Überbauung der Flächen zwischen Landesstraße L 192 und der Straße „BX“ geeignet ist, erhebliche städtebauliche Spannungen zu erzeugen. Die diesbezüglichen Fragestellungen, jedoch auch die Frage der gesamthaften städtebaulichen Zielsetzungen und Möglichkeiten in diesem sehr sensiblen Gebiet sind zu formulieren und in ein planerisches Konzept einzubinden. Exemplarisch ist die Fragestellung zu sehen, wie Vorhaben gem. § 29 BauGB nördlich der Straße „BX“ zu beurteilen sind. Hierzu ist eine umfangreiche Abwägung der öffentlichen und privaten Belange erforderlich, welche letztlich der Bauleitplanung vorbehalten sein muss. Im Bereich zwischen dem Wohnhaus „Hauptstraße 2“ (im Westen) und den gemeindlichen Badekabinen auf Flst.Nr. 754/31 der Gemarkung ... (im Osten) waren in der Vergangenheit mehrfach Anträge eingereicht worden. In diesem Bereich soll die Zulässigkeit von baulichen Nutzungen klargestellt werden.“
31
Diese Überlegungen enthielten lediglich abstrakte Aussagen bzw. „Allgemeinplätze“ über das Wesen der Bauleitplanung, ohne einen Planinhalt bestimmt und in Grundzügen absehbar zu machen. Auch aus der Sitzungsniederschrift vom 13.06.2014 und der im Vorfeld dieser Sitzung von der Verwaltung erstellten Sitzungsvorlage ergab sich nichts Konkreteres (vgl. dazu, dass sich die Planungsabsichten aus allen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben können: BVerwG, Beschl. v. 01.10.2009 – 4 BN 34.09 –, Rn. 8, juris).
32
Im Zeitpunkt der erneuten Beschlussfassung am 24.06.2014 lag dem Gemeinderat dagegen eine weitaus detailliertere Fassung der „Grundsätzlichen Überlegungen“ vor, welche im Anschluss an den insoweit zunächst unveränderten Text der früheren Fassung nunmehr folgenden zusätzlichen Inhalt hatte:
33
„Folgende grundsätzliche Planungsüberlegungen bestehen für die einzelnen Bereiche:
34
- Grundstücke südlich der Straße „BX“
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Denkbar ist die Festsetzung einer eingeschossigen, höhenlimitierten Bauweise- Ausweisung von zumindest zwei neuen Baufenstern (Bestand jeweils mit Baufenster versehen), ob eine noch dichtere Bebauung des Areals möglich ist und gewünscht wird, obliegt dem Planverfahren, insbesondere auch der Abstimmung mit den Fachbehörden (sensibler Seeuferbereich).
36
- Grundstücke nördlich Straße „BX“
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Hier erscheint eine Abwägung, ob und ggf welche Bebauung, auf dieser gem. FNP als Grünfläche vorgesehenen Fläche, vorgesehen werden könnte, von besonderer Wichtigkeit. Mehrfamilienhäuser (auch EFH mit ELW) erscheinen bei der gegebenen Erschließung problematisch. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang auch die Einbindung in das Ortsbild und die im Gebiet überwiegenden Nutzungen. Es ist abzuwägen, ob in diesem Bereich, einige wenige höhenlimitierte Einfamilienhäuser bei begrenzter Flächenausdehnung denkbar sind oder ob der Bereich nur Nebenanlagen der südlich gelegenen Grundstücke aufnehmen können. Diesbezüglich ist neben der Erschließung auch auf die städtebauliche Einbindung etwaiger Baulichkeiten und die städtebauliche Konzeption zu achten. Letztlich stellt sich auch die Frage wie eine Verdichtung dieser seenahen Bereiche von den Trägern öffentlicher Belange beurteilt wird.
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- Östl. Bereich (Badekabinen)
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Ansammlung genehmigter und ungenehmigter Bauwerke (trotz Außenbereich - Gewässerrandstreifen). Dieser höchst sensible Bereich stand in den vergangenen Jahren im Fokus einer Vielzahl von Anfragen. Es erscheint sachgerecht, auch zur Klarstellung für die Eigentümer der Flächen, festzusetzen, welches Planungsziel in diesem Bereich verfolgt wird. Abzuwägen ist die Regelung und ggf. die Limitierung der Nutzung in diesem Bereich, insbesondere auch im Einvernehmen mit den Trägern öffentlicher Belange.
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Denkbar, letztlich jedoch im Planungsprozess zu entwickeln, könnte sein: Ausweisung als Grünfläche mit der Möglichkeit der Errichtung von größenlimitierten Badehütten in vorgegebener Anzahl (ähnlich wie die Stellplatzlösung in ,,KX“ auf den Seeanstoßgrundstücken west!. Wohnhaus B.). Unzulässigkeit weiterer Nebenanlagen. Ziel müsste wohl sein: Abschließende Regelung der dortigen Bebaubarkeit.
41
Das Gebiet ist als sensibel anzusehen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Städtebaulichen Einbindung, Die Wirkung auf das Orts- und Landschaftsbild, die Erschließung, jedoch auch im Hinblick auf die Erschließung und die dort etablierte Bebauung (Art- und Dichte) verdienen besondere Beachtung.“
42
Der Bauamtsleiter der Beigeladenen (vgl. E-Mail vom 18.01.2017) und - in der mündlichen Verhandlung - ihr Bürgermeister haben bestätigt, dass diese ausführlichere Fassung den Beschlüssen des Gemeinderats vom 24.06.2014 zugrunde lag. Es lässt sich zur Überzeugung der Kammer auch hinreichend deutlich aus den ihr vorliegenden Verfahrensunterlagen entnehmen. Die Verfahrensordner-Seiten 17 bis 34 enthalten die Sitzungsvorlage der Verwaltung nebst Anlagen für den 24.06.2014. Darin wird im Beschlussvorschlag (Verfahrensordner-Seite 17) auf eine „Kurzbegründung (konkretisierte Planungsabsicht)“ Bezug genommen. Um die - wie oben dargelegt: unzureichende - Version kann es sich dabei nicht gehandelt haben, da ansonsten eine besondere Hervorhebung entbehrlich gewesen wäre. Denn diese Version war bereits Beschlussgrundlage der Gemeinderatssitzung vom 13.06.2014 gewesen. Bestätigt wird dies durch die auf Verfahrensordner-Seiten 4 bis 12 enthaltenen Dokumente betreffend diese frühere Gemeinderatssitzung vom 13.06.2014 (Sitzungsvorlage nebst Anlagen sowie Sitzungsniederschrift). Eine Anlage zur Sitzungsvorlage der Verwaltung war hier - vgl. Verfahrensordner-Seite 6 - die (unzureichende) kurze Version der „Grundsätzlichen Überlegungen“. Zwar ist auch diese wiederum als Anlage zur Sitzungsvorlage für den 24.06.2014 beigefügt gewesen (vgl. Verfahrensordner-Seite 19), allerdings zusammen mit der Sitzungsvorlage für den 13.06.2014 (vgl. Verfahrensordner-Seite 18), was erkennbar dazu dienen sollte, die Vorgänge vom 13.06., die am 24.06.2014 wegen der angenommenen Befangenheit des Gemeinderats S. erneut beraten werden sollten, noch einmal lückenlos zu dokumentieren. Hinzu kommt, dass sich vor der auf Verfahrensordner-Seite 35 beginnenden Sitzungsniederschrift vom 24.06.2014 die deutlich ausführlichere Version der „Grundsätzlichen Überlegungen“ (vgl. Seite 33/34) befindet. Ferner deutet die Sitzungsniederschrift vom 24.06.2014 in dieselbe Richtung. Danach teilte der Bürgermeister „ergänzend mit, dass das Landratsamt auf die erforderliche Konkretisierung der Planungsabsicht [hingewiesen]“ habe und verwies auf die Tischvorlage (vgl. Verfahrensordner-Seite 38). Auch der am Ende der Niederschrift enthaltene Passus „ … unter der Maßgabe der Kurzbegründung (konkretisierte Planungsabsicht)“ lässt sich, da erkennbar Bezug nehmend auf die Sitzungsvorlage, als deutliches Indiz in dieser Hinsicht interpretieren. Schließlich sprechen auch die Bauakten des Landratsamts dafür. Dort findet sich auf Bauakten-Seite 209 ff. die Korrespondenz der Beigeladenen mit der Baurechtsbehörde. Im Schreiben des Bürgermeisters vom 23.06.2014 (Bauakten-Seite 209), in dem er im Übrigen noch einmal betont, dass „die grundsätzlichen Überlegungen zum Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans nochmals konkretisiert und als Anlage beigefügt“ [Fettdruck-Hervorhebung im Zitat durch die Kammer] seien, befindet sich neben der Satzung und dem Lageplan auch die ausführlichere Version der konkretisierten Planungsabsichten (vgl. Bauakten-Seite 217/219). Diese trägt dort, vom Bürgermeister unterschrieben, das Datum 23.06.2014, also dem Vortag des Gemeinderatsbeschlusses. Wann dieses Schreiben beim Landratsamt einging, lässt sich der Akte nicht entnehmen. Allerdings dürfte dies wohl erst nach dem 24.06.2014 der Fall gewesen sein. Dafür spricht auch, dass eben dieses Schreiben vom „23.06.2014“ sich im Verfahrensordner der Beigeladenen (dort Seite 48) befindet, und dass dort das Datum - wenngleich handschriftlich - auf den „25.“06.2014 verbessert worden ist.
43
Die Kammer hegt nach all dem keinen relevanten Zweifel daran, dass die ausführlichere Version der „Grundsätzlichen Überlegungen“ auch tatsächlich Grundlage der Gemeinderatsbeschlüsse vom 24.06.2014 war. Ausgehend hiervon ließ der Planungsstand an diesem Tag auch ein Mindestmaß dessen erkennen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein sollte. Dies ergibt sich mit Blick auf den konkreten Einzelfall aus Folgendem:
44
Zweck der Veränderungssperre ist es, eine bestimmte Bauleitplanung zu sichern. Sie darf nicht eingesetzt werden, um lediglich die Planungshoheit der Gemeinde zu sichern, und um erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts zu gewinnen. Zwar kann der Wunsch, ein konkretes Bauvorhaben zu verhindern, das - legitime - Motiv für den Erlass einer Veränderungssperre sein. Eingesetzt werden darf dieses Institut jedoch nur, wenn die Gemeinde ein bestimmtes Planungsziel, und zwar ein „positives“ Planungsziel, besitzt oder aus Anlass eines Bauantrags entwickelt und deshalb das Entstehen vollendeter Tatsachen verhindern will. Die bloße „Absicht zu planen“ genügt nicht (BVerwG, Urt. v. 19.02.2004 – 4 CN 16.03 –, Rn. 29, juris; Beschl. v. 19.05.2004 – 4 BN 22.04 –, Rn. 5, juris). Das Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat. Dasselbe gilt für das Gewicht, das dem mit der Veränderungssperre verfolgten Sicherungszweck beizumessen ist (BVerwG, Urt. v. 30.08.2012 – 4 C 1.11 –, Rn. 10, juris). Wann eine Planung hinreichend konkretisiert ist, hängt im Wesentlichen von den Umständen des Einzelfalls ab. Das Konkretisierungserfordernis darf nicht überspannt werden. Die Gemeinde wird sich im Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des Aufstellungsverfahrens auf ein bestimmtes Planungsergebnis festlegen können; es ist gerade der Sinn der Vorschriften über die Planaufstellung, dass der Bebauungsplan innerhalb des Planungsverfahrens - insbesondere unter Beachtung des Abwägungsgebotes - erst erarbeitet wird (BVerwG, Urt. v. 19.02.2004, a.a.O., Rn. 31, juris).
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Die grundsätzlichen Planungsüberlegungen, die der Gemeinderat der Beigeladenen am 24.06.2014 für einzelne Bereiche des Plangebiets angestellt hat, genügen dem oben genannten Konkretisierungserfordernis, was zugleich ein Sicherungsbedürfnis durch Erlass einer Veränderungssperre begründete. Für den Planungsbereich, der die Grundstücke nördlich der Straße „BX“ umfasst, und in dem das Vorhabengrundstück der Klägerin liegt, gehen diese Überlegungen deutlich über eine nur unbestimmte bloße Planungsabsicht hinaus. Zwar wird mit der einleitenden Feststellung, hier erscheine eine Abwägung von besonderer Wichtigkeit, „ob und ggf welche Bebauung“ auf dieser gemäß Flächennutzungsplan als Grünfläche vorgesehenen Fläche vorgesehen werde könne, noch eine Planungsoffenheit signalisiert. Allerdings ist es mit der notwendigen Grundrichtung der Planung vereinbar, wenn für das Feinkonzept Planungsalternativen vorgesehen sind, etwa indem für bestimmte Flächen sowohl eine Bebauung als auch eine Nichtbebauung erwogen werden, solange nur Klarheit über die grundsätzliche Richtung der Planung besteht (Sennekamp, a.a.O., Rn. 26). Der Gemeinderat hat in den folgenden Überlegungen insoweit eine klare Kontur bei den Planungsvorstellungen erkennen lassen, als jedenfalls Mehrfamilienhäuser mit Blick auf die Erschließungssituation nicht gewollt seien, sondern allenfalls einige wenige höhenlimitierte Einfamilienhäuser mit begrenzter Flächenausdehnung. Anhand dieser Gestaltungsvorstellungen kann nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB bereits beurteilt werden, ob ein konkretes Vorhaben die Planung stören oder erschweren kann. Das gilt auch für die Planungsalternative im Fall der Aufnahme von „nur Nebenanlagen der südlich gelegenen Grundstücke“.
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Diese grundsätzlichen Überlegungen enthalten auch nicht etwa deshalb ein Konkretisierungsdefizit, weil keine ausführliche(re) Befassung mit der Art der Nutzung erfolgt ist. Denn ohne weiteres geht aus ihnen hervor, dass in den beiden Planbereichen der Grundstücke südlich und nördlich der Straße „BX“ nur Wohnnutzung in Betracht kommen sollte. Gerade deshalb war es erforderlich, genügte aber auch zugleich, wenn die grundsätzlichen Überlegungen den Schwerpunkt auf das Maß der baulichen Nutzung in Gestalt der Geschosszahl und Höhe sowie der Bauweise und überbaubaren Grundstücksflächen (vgl. §§ 16, 22 und 23 BauNVO) legten. Gerade wenn - wie hier - ein bereits bebautes Gebiet überplant wird, ist für eine hinreichend konkretisierte Planung zu fordern, dass deutlich wird, in welche Richtung Veränderungen vorgenommen werden sollen – wie etwa im Sinne einer Gliederung des Gebiets oder hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung (Jäde, a.a.O., Rn. 191).
47
Ob die am 24.06.2014 bestehenden „Grundsätzlichen Überlegungen“ auch hinreichend konkrete Planungsabsichten für den dritten Planbereich „Östlicher Bereich (Badekabinen)“ enthielten, kann letztlich dahinstehen. Dieser Bereich ist später durch Gemeinderatsbeschluss vom 24.03.2015 – unter entsprechender Anpassung der Veränderungssperre - aus der Bauleitplanung und deren Sicherung herausgenommen worden (vgl. Verfahrensordner-Seite 167-183), ohne dass hinsichtlich der beiden verbleibenden Planbereiche die o.g. konkretisierten Planungsvorstellungen aufgegeben worden sind. Änderungen einzelner Planungsvorstellungen nach Erlass der Veränderungssperre sind für deren Rechtmäßigkeit ohne Bedeutung, solange die Planungskonzeption der Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre hinreichend konkretisiert und erkennbar ist, die darin zum Ausdruck kommende Grundkonzeption der Planung nicht aufgegeben worden ist und die mit der Veränderungssperre verfolgte Sicherungsfunktion fortbesteht (BVerwG, Beschl. v. 10.10.2007 – 4 BN 36.07 –, Rn. 3, juris; Sennekamp., a.a.O., Rn. 31). Unabhängig davon ist dieser dritte Planbereich aber auch von Anfang an abtrennbar von den beiden Bereichen südlich und nördlich der Straße „BX“ gewesen. Die für diese beiden Planbereiche - wie oben dargelegt - hinreichend konkretisierte Planung blieb von den städtebaulichen Vorstellungen zum östlichen Planreich unberührt, so dass eine etwaig nur unzureichend konkretisierte Planung im östlichen Bereich zwar die Veränderungssperre diesen betreffend, nicht indessen die beiden Planbereiche südlich und nördlich der Straße „BX“ betreffend unwirksam gemacht hätte (vgl. zur Anwendbarkeit der Grundsätze über die Teilunwirksamkeit: BVerwG, Beschl. v. 01.10.2009 – 4 BN 34.09 –, Rn. 10, juris).
48
Von einer Negativ- bzw. Verhinderungsplanung kann ferner nicht die Rede sein. Die Gemeinde darf ihre Bauleitpläne immer dann aufstellen, wenn es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist (§ 1 Abs. 3 BauGB). Ein - vorher nicht vorhandenes - Planungsbedürfnis kann auch dadurch entstehen, dass die Gemeinde - wie im Fall - anlässlich eines Bauantrags erkennt, dass das Vorhaben zu bodenrechtlichen Konflikten führen kann, die eine planerische Bewältigung geboten erscheinen lassen. Festsetzungen eines Bebauungsplans verstoßen nicht schon dann gegen § 1 Abs. 3 BauGB, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Als „Negativplanung“ sind sie nur unzulässig, wenn sie im Einzelfall nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern bzw. um einen bestimmten Bauwunsch zu durchkreuzen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2007 – 4 C 9.07 –, Rn. 16, juris; Beschl. v. 27.11.2003 – 4 BN 61.03 –, Rn. 13, juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.06.2016 – 5 S 1375/14 –, juris). Die Kammer kann nicht erkennen, dass die Planung der Beigeladenen lediglich vorgeschoben wäre. Die von der Klägerin monierte Dauer des Bebauungsplanverfahrens ist hierfür kein Indiz, da sich mittelbar aus der Regelung über die Geltungsdauer der Veränderungssperre und ihre Verlängerungsmöglichkeit (§ 17 Abs. 1 und 2 BauGB) entnehmen lässt, dass der Gemeinde jedenfalls ein Zeitraum von 3 Jahren zur Verfügung steht (vgl. auch Birk, Bauplanungsrecht in der Praxis, 6. Aufl. 2015, Rn. 760).
49
Die Sicherungsfunktion der am 24.06.2014 beschlossenen Veränderungssperre ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen gewesen oder später weggefallen. Eine Veränderungssperre scheidet als Sicherungsmittel (nur) aus, wenn eindeutig ist, dass sich die Planungskonzeption nicht verwirklichen lässt (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2005 – 4 BN 61.05 –, Rn. 3, juris). Auf mögliche Abwägungsfehler des Bebauungsplans kommt es grundsätzlich nicht an. Denn in der Regel lässt sich dessen Rechtmäßigkeit vor Beendigung des Planaufstellungsverfahrens nicht abschließend beurteilen (BVerwG, Urt. v. 19.02.2004 – 4 CN 16.03 –, Rn. 25, juris). Grundsätzlich genügt es daher, wenn das angestrebte Planungsziel städtebaulich vertretbar ist (Bracher/Reidt/Schiller, a.a.O., Rn. 2480 m.w.N.). Anhaltspunkte für einen Ausschluss oder Wegfall des Sicherungsfunktion gibt es hier nicht. Die für die beiden Planbereiche südlich und nördlich der Straße „BX“ verfolgten Ziele einer moderaten und im Maß der baulichen Nutzung reduzierten „Nachverdichtung“ sind zweifellos städtebaulich vertretbar. Dass der aktuelle Flächennutzungsplan, der in diesen Bereichen zumindest teilweise Grünflächen bzw. von Bebauung freizuhaltende Flächen vorsieht, möglicherweise noch geändert werden muss, um dem Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB zu genügen, ist unschädlich (Bracher/Reidt/Schiller, a.a.O., Rn. 2479 m.w.N.). Insoweit ist nichts dafür ersichtlich, dass eine etwa notwendige Änderung des Flächennutzungsplans nicht möglich wäre.
50
Dass der Gemeinderat am 24.06.2014 aufgrund des Vorliegens der Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BauGB tatsächlich auch eine Veränderungssperre beschlossen hat, ist schließlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Liegen die Voraussetzung des § 14 Abs. 1 BauGB vor, „kann“ die Gemeinde eine Veränderungssperre erlassen. Dieses ihr eingeräumte Ermessen ist strukturell nicht mit der bauleitplanerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB vergleichbar. Insbesondere bedarf es keiner Einstellung der Belange der privaten Grundstückseigentümer im künftigen Plangebiet in die Ausübung dieses Ermessens, da deren Interessen namentlich durch die Ausnahmemöglichkeit des § 14 Abs. 2 BauGB hinreichend Rechnung getragen ist. Insoweit ist das Können im Sinne eines Dürfens zu verstehen, d.h. eine Gemeinde, die eine bestimmte Bauleitplanung erfolgt, darf sich der dafür vorgesehenen Sicherungsinstrumente bedienen. Einer besonderen Rechtfertigung mit Blick auf die Möglichkeit, einzelne (möglicherweise) künftig planwidrige Vorhaben mittels einer Zurückstellung nach § 15 BauGB zeitweilig unterbinden zu können, bedarf es nicht. Denn Veränderungssperre und Zurückstellung stehen nicht in der Weise gegenüber, dass letztere als milderes Mittel im Zweifel vorzuziehen sei (Jäde, a.a.O., Rn. 197-199 m.w.N.; Birk, a.a.O., Rn. 758).
51
2.) Die Veränderungssperre gilt auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung weiter fort. Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB galt sie - ausgehend von ihrem Inkrafttreten am 28.06.2014 - zunächst zwei Jahre, d.h. bis zum Ablauf des 27.06.2016, da die Bauleitplanung bislang noch nicht rechtsverbindlich abgeschlossen worden ist (vgl. § 17 Abs. 5 BauGB). Die durch Gemeinderatsbeschluss vom 24.03.2015 erfolgte Reduzierung des Geltungsbereichs des Bebauungsplans „BX“ (öffentlich bekanntgemacht im amtlichen Mitteilungsblatt am 02.04.2015 - Verfahrensordner-Seiten 63-66) ließ die Wirksamkeit, soweit im Fall der Klägerin relevant, unberührt, da das Baugrundstück sich weiterhin im Bereich der beabsichtigten Planung befindet. Darüber hinaus wurde auch die ursprüngliche Veränderungssperre durch Satzungsbeschluss vom 14.04.2015 (bekanntgemacht am 17.04.2015) an das künftig beabsichtigte Plangebiet angepasst (Verfahrensordner-Seiten 167 ff.).
52
Vor Ablauf der Geltungsdauer der ursprünglichen Veränderungssperre am 27.06.2016 ist schließlich auch deren Verlängerung um ein weiteres Jahr in Kraft getreten. Die Beigeladene hat die Geltungsdauer der Veränderungssperre rechtzeitig durch Beschluss ihres Gemeinderats vom 07.06.2016 um ein weiteres Jahr verlängert (zur Abhängigkeit der Verlängerung von einer - hier oben unter a. bejahten - wirksamen ursprünglichen Veränderungssperre vgl. BVerwG, Urt. v. 19.02.2004 – 4 CN 13.03 –, Rn. 9, juris).
53
Soweit die Verlängerungsentscheidung darüber hinaus eigenständige weitere Wirksamkeitsvoraussetzungen hatte, sind auch diese erfüllt gewesen:
54
a.) Formelle Fehler liegen nicht vor. Die ebenfalls in der Rechtsform der Satzung beschlossene Verlängerung ist ordnungsgemäß bekanntgemacht worden und vor Ablauf der ursprünglichen Veränderungssperre in Kraft getreten (zu diesen Voraussetzungen vgl. Bracher/Reidt/Schiller, a.a.O., Rn. 2555; Jäde, a.a.O., Rn. 252). Allerdings ist die Satzung über die Verlängerung der Geltungsdauer nicht mehr durch Einrücken in das gemeinsame Amtsblatt, sondern durch Anschlag an der Verkündungstafel des Rathauses der Beigeladenen ortsüblich bekannt gemacht worden. Diese Bekanntmachungsform beruhte auf der in diesem Zeitpunkt maßgeblichen Satzung der Beigeladenen über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen vom 15.12.2015. Diese hatte die ursprüngliche Bekanntmachungssatzung vom 15.01.2001 sowie eine weitere Satzung vom 10.09.2015 ersetzt, welche allerdings (wie zutreffend von der Kommunalaufsicht beanstandet) wegen unbestimmter alternativer Bekanntmachungsregelungen rechtswidrig und damit nichtig war (zur Unzulässigkeit alternativer Bekanntmachungen mangels Bestimmtheit, vgl. Kuntze/Bronner/Katz, GemO, § 4 Rn. 27 m.w.N. [Oktober 2015]).
55
Die Kammer erachtet die aktuelle Bekanntmachungssatzung vom 15.12.2015 entgegen den Einwänden der Klägerin für wirksam und damit vorliegend für anwendbar. Zwar gab sich diese - unstreitig noch nach der Bekanntmachungssatzung vom 15.01.2001 ortsüblich am 18.12.2015 durch Einrücken in das gemeinsame Amtsblatt bekanntgemachte – Satzung rückwirkend bereits zum 19.09.2015 Geltung (vgl. § 3). Wie die Klägerin zumindest insoweit zu Recht vorträgt, verstößt eine Rückwirkung von Bekanntmachungssatzungen allerdings gegen das Rechtsstaatsgebot. Dennoch trat nach Auffassung der Kammer die Rechtsfolge der Unwirksamkeit im konkreten Fall nur bezogen auf den Rückwirkungszeitraum (19.09.2015 bis 18.12.2015) ein, nicht hingegen für die Zeit ab 19.12.2015 und danach, in welche die Verkündung der Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre fällt. Es lag nur eine Teilnichtigkeit hinsichtlich des eine Regelung für die Vergangenheit bezweckenden „Reparaturanteils“ der Bekanntmachungssatzung vom 15.12.2015 vor. Obwohl im Bereich der Bekanntmachung von Normen strenge Maßstäbe zu gelten haben, ist die Anwendung der Grundsätze über die Teilunwirksamkeit nicht ausgeschlossen. Auch hier führt nach Auffassung der Kammer die Unwirksamkeit einzelner Bestimmungen dann nicht zur Gesamtunwirksamkeit der Satzung, wenn die übrigen Bestimmungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle Regelung ergeben und davon auszugehen ist, dass der Satzungsgeber nach dem im Verfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Norm dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl., wenngleich für den Bebauungsplan: BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 – 4 VR 5/14 u.a. –, Rn. 20, juris). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Regelung in § 1 und § 2 der aktuellen Bekanntmachungssatzung sind völlig unabhängig von einer Rückwirkungsbestimmung und beruhen auf § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 DVO GemO. Wie der Bürgermeister der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung plausibel erläutert hat, erfolgte die Abkehr vom Einrücken in das eigene Amtsblatt deshalb, weil in der Praxis immer häufiger textlich sehr umfangreiche Satzungen beschlossen werden, was einen erheblichen (Kosten-)Aufwand bei der Herstellung und Vervielfältigung des Amtsblatts mit sich bringt, der künftig vermieden werden soll. Von daher kann als sicher davon ausgegangen werden, dass der Gemeinderat der Beigeladenen den Wechsel der Bekanntmachungsform in jedem Fall auch ohne Rückwirkung beschlossen hätte.
56
Die Bekanntmachungssatzung vom 15.12.2015 ist ferner zwar auch insoweit zu beanstanden, als sie in ihrem § 1 Satz 3 bestimmt, dass als Tag der Bekanntmachung der erste Tag des Anschlags gilt. Dies widerspricht nämlich der Regelung in § 1 Abs. 1 Nr. 3 DVO GemO. Wenn dort bestimmt ist, dass der Anschlag an der Verkündungstafel des Rathauses „während der Dauer von mindestens einer Woche“ erfolgt, so hat dies materiell die Bedeutung, dass die Bekanntmachung erst mit dem Ablauf dieser vorgesehenen Frist als bewirkt gilt (vgl. unter Hinweis auf VGH Bad.-Württ., ESVGH 17,123: Gern, KommR, 9. Aufl. 2005, Seite 143; ebenso VwV GemO zu § 4, Anm. 6, Satz 4). Ausnahmen hiervon lässt weder § 1 DVO GemO noch § 4 GemO zu. Auch hier ist die Kammer jedoch der Auffassung, dass eine Unwirksamkeit der Bekanntmachungssatzung nur hinsichtlich Satz 3 des § 1 vorliegt. Denn § 1 Satz 1 und 2 der Satzung übernehmen uneingeschränkt den Wortlaut des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DVO GemO, so dass eine sinnvolle Regelung verbleibt. Es kann schließlich mit den bereits oben im Kontext der Rückwirkung angestellten Erwägungen auch hier davon ausgegangen werden, dass der Gemeinderat selbst in Kenntnis der Unzulässigkeit des Satzes 3 gleichwohl die Regelungen im Übrigen unverändert beschlossen hätte.
57
Dies zugrunde gelegt, ist die Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre somit wirksam am 18.06.2016 bekanntgemacht worden. Sie war gemäß - von der Klägerin vergeblich als fehlend moniertem - Nachweis im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 2 DVO GemO (vgl. den handschriftlichen Vermerk des Hauptamtsleiters „Schaukasten 10.06. - 02.08.2016“ [Verfahrensheft-Seite 8]) in der Zeit vom 10.06. bis 02.08.2016 angeschlagen. Die in § 1 Satz 1 der Bekanntmachungssatzung bestimmte Mindestfrist von einer Woche war somit am 17.06.2016 abgelaufen. Gemäß ihrem § 2 trat die Verlängerungssatzung daher am Tag nach der Bekanntmachung, also am 19.06.2016, in Kraft, mithin - wie erforderlich - noch vor Ablauf der Geltungsdauer der ursprünglichen Veränderungssperre, deren letzter Geltungstag der 27.06.2016 (s.o. unter 1.) war.
58
b.) Auch in materieller Hinsicht beanstandet die Kammer die Verlängerung schließlich nicht. Allerdings befand sich der Gemeinderat am 07.06.2016 offensichtlich im Irrtum über die Rechtsgrundlage der Verlängerung. Ausweislich der Sitzungsvorlage und des Protokolls über die Sitzung vom 07.06.2016 (Verfahrensheft-Seiten 1 und 5) gingen Verwaltung und Ratsgremium nämlich davon aus, dass nach der zweijährigen Geltungsdauer eine Verlängerung um ein weiteres Jahr nur unter besonderen Umständen gemäß § 17 Abs. 2 BauGB möglich sei und die letzte Verlängerungsmöglichkeit darstelle. Die tatsächlich vom Gemeinderat beschlossene erste Verlängerung ist indessen in § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB vorgesehen und - anders als die zweite Verlängerung (vgl. § 17 Abs. 2 BauGB) - an keine besonderen Voraussetzungen geknüpft gewesen; es galten vielmehr (nur) dieselben Anforderungen wie für den erstmaligen Erlass der Veränderungssperre (Bracher/Reidt/Schiller, a.a.O., Rn. 2550 m.w.N.). Nach Auffassung der Kammer ist deshalb der Satzungsbeschluss gleichwohl rechtlich nicht zu beanstanden. Anhaltspunkte dafür, der Gemeinderat hätte bei richtiger Rechtsauffassung keine Verlängerung beschlossen, fehlen völlig und wären auch abwegig. Ebenso ist nichts dafür ersichtlich, im Zeitpunkt des Verlängerungsbeschlusses habe keine hinreichend konkretisierte Planungsabsicht mehr bestanden bzw. diese sich wesentlich geändert gehabt. Inhaltlich durfte die Verlängerung an das Ende der ursprünglichen Veränderungssperre anknüpfen, um so den Gesamtzeitraum von 3 Jahren vollständig auszuschöpfen (Bracher/Reidt/Schiller, a.a.O., Rn. 2555).
59
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Verlängerung schließlich auch nicht in unzulässiger Weise über die 3 Jahre hinaus erfolgt. Auch die Kammer geht davon aus, dass der Dreijahreszeitraum, gerechnet vom ursprünglichen Inkrafttreten der Veränderungssperre, am 27.06.2017 endet. Anders als die Klägerin meint, hat die Satzung vom 07.06.2016 diesen Zeitraum indessen nicht - was allerdings zur Rechtswidrigkeit geführt hätte – um einen weiteren Tag, nämlich bis zum 28.06.2017, verlängert. Wenngleich sich dieses Datum im Satzungstext befindet, vgl. § 1
60
„Diese Satzung tritt am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft. Sie tritt außer Kraft, sobald und soweit die Bauleitplanung für das von der Veränderungssperre betroffene Gebiet ... rechtsverbindlich beschlossen ist, spätestens jedoch am 28.06.2017. ...“ ,
61
so ergibt bereits eine Wortlaut-/Textauslegung nach Auffassung der Kammer deutlich, dass es sich hierbei nicht um den letzten Geltungstag handelt, sondern den ersten Tag, an dem die Verlängerungssperre keine Geltung mehr haben soll. Denn der Satzungsgeber hat eindeutig im zweiten Satz die beiden Tatbestände aufführen wollen, die das Außerkrafttreten der Satzung betreffen.
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3.) Die objektive Geltungsdauer der Veränderungssperre besteht folglich bis einschließlich 27.06.2017.
63
a.) Auch die hiervon zu unterscheidende subjektive Geltung, also die Frage, ob die Veränderungssperre dem Vorhaben der Klägerin entgegengehalten werden kann, ist zu bejahen. Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist auf die Zweijahresfrist der seit der Zustellung der ersten (förmlichen) Zurückstellung eines Baugesuchs nach § 15 Abs. 1 BauGB abgelaufene Zeitraum anzurechnen. An einer förmlichen Zurückstellung fehlt es hier indessen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist allerdings geklärt, dass bei Veränderungssperren § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB entsprechend auf Fälle anwendbar ist, in denen es - ohne förmliche Zurückstellung - zu einer verzögerten Bearbeitung oder zu einer rechtswidrigen Ablehnung des Bauantrags gekommen und dadurch ein Zeitverlust entstanden ist. Die in solchen Fällen anrechenbare Zeit beginnt in dem Zeitpunkt, in dem die zuständige Behörde über das gestellte Baugesuch hätte entscheiden müssen (BVerwG, Beschl. v. 21.03.2013 – 4 B 1.13 –, Rn. 5, juris).
64
Von einer faktischen Zurückstellung ist vorliegend ebenfalls nicht auszugehen. Diese hätte erst vorgelegen, wenn nach einem Bearbeitungszeitraum von 3 Monaten nicht über das Baugesuch entschieden worden wäre. Für diese Frist bleibt die Zeit bis zur Vervollständigung des Baugesuchs unberücksichtigt, denn solange das Baugesuch nicht vollständig ist, laufen keine Bearbeitungsfristen (vgl. § 54 Abs. 2 bis 4 LBO - in diesem Sinne allgemein auch Sennekamp, a.a.O., § 17 Rn. 31; Birk, a.a.O., Rn. 773). Die Vollständigkeit des Baugesuchs im Fall der Klägerin lag hier (erst) am 26.05.2014 vor (vgl. Bauakte-Seite 169). Eine faktische Zurückstellung hätte deshalb erst ab dem 26.08.2014 eintreten können. Zu diesem Zeitpunkt aber war die Veränderungssperre bereits in Kraft getreten.
65
b.) Das Vorhaben der Klägerin ist damit materiell unzulässig. Gemäß § 1 Abs. 3 Buchst. a) der Veränderungssperren-Satzung i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB handelt es sich um ein Vorhaben, das nicht durchgeführt werden darf. Das Vorhaben eines Dreifamilienhauses der Klägerin zählt zu den „problematisch erscheinenden Mehrfamilienhäusern“ und fällt zweifellos auch nicht unter die „wenigen höhenlimitierten Einfamilienhäuser“. Schließlich störte dieses auch im Fall einer im Rahmen der konkretisierten Planungsabsichten ebenfalls erwogenen Bebauung nur mit Nebenanlagen der südlich gelegenen Grundstücke. Ein Anspruch auf Ausnahme gemäß § 1 Abs. 4 der Satzung i.V.m. § 14 Abs. 2 BauGB besteht damit nicht. Überwiegende öffentliche Belange stehen entgegen, da eine Zulassung des Vorhabens der Klägerin dem mit der Veränderungssperre verfolgten Sicherungszweck zuwiderliefe. Durch die Zulassung des geplanten Vorhaben würde die weitere Durchführung der Planung unmöglich gemacht bzw. wesentlich erschwert. II.
b.) Das Vorhaben der Klägerin ist damit materiell unzulässig. Gemäß § 1 Abs. 3 Buchst. a) der Veränderungssperren-Satzung i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB handelt es sich um ein Vorhaben, das nicht durchgeführt werden darf. Das Vorhaben eines Dreifamilienhauses der Klägerin zählt zu den „problematisch erscheinenden Mehrfamilienhäusern“ und fällt zweifellos auch nicht unter die „wenigen höhenlimitierten Einfamilienhäuser“. Schließlich störte dieses auch im Fall einer im Rahmen der konkretisierten Planungsabsichten ebenfalls erwogenen Bebauung nur mit Nebenanlagen der südlich gelegenen Grundstücke. Ein Anspruch auf Ausnahme gemäß § 1 Abs. 4 der Satzung i.V.m. § 14 Abs. 2 BauGB besteht damit nicht. Überwiegende öffentliche Belange stehen entgegen, da eine Zulassung des Vorhabens der Klägerin dem mit der Veränderungssperre verfolgten Sicherungszweck zuwiderliefe. Durch die Zulassung des geplanten Vorhaben würde die weitere Durchführung der Planung unmöglich gemacht bzw. wesentlich erschwert.
II.
66
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Da die Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich folglich keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat, entspricht es der Billigkeit, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt (162 Abs. 3 VwGO); Anlass, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären, hat die Kammer nicht (§ 167 Abs. 2 VwGO).
67
Die Kammer lässt die Berufung gemäß § 124a Abs. 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu, da die Rechtssache mit Blick auf die Frage der Wirksamkeit der Satzung über die Veränderungssperre - insbesondere deren Verlängerung - grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 2 Nr. 3, 44 Abs. 2 Satz 3 GemO
§§ 16, 22 und 23 BauNVO
§ 34 BauGB
§ 29 BauGB
§ 14 BauGB
§ 15 BauGB
§ 1 DVO
§ 4 GemO
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 16 Abs. 1 BauGB
§ 18 Abs. 6 Satz 1 GemO
§ 18 Abs. 4 Satz 2 GemO
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 DVO
§ 1 Abs. 3 DVO
§ 1 Abs. 4 DVO
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 17 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 17 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 DVO
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 DVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DVO
§ 1 Abs. 2 Satz 2 DVO
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 54 Abs. 2 bis 4 LBO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 5 S 2243/05
4 B 129.98
8 S 1989/05
5 S 913/11
4 BN 34.09
3 S 1673/12
4 B 236.88
4 BN 18.08
4 BN 18.13
4 CN 16.03
4 BN 22.04
4 C 1.11
4 BN 36.07
4 C 9.07
4 BN 61.03
5 S 1375/14
4 BN 61.05
4 CN 13.03
4 VR 5/14
4 B 1.13