Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2025-01-23, Aktenzeichen 17 LP 3/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:0220.17LP3.24.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 11. Kammer (Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen) - vom 1. Oktober 2024 wird zurückgewiesen.
Der Widerantrag des Beteiligten wird abgelehnt.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Einhaltung des personalvertretungsrechtlichen Behinderungsverbotes für den Fall, dass Personalratsmitglieder einer Personalratssitzung fernbleiben.
In der am 31. Mai 2024 beendeten Wahlperiode des antragstellenden Personalrats waren auch die in der Dienststelle beschäftigten J., K. und L. dessen Mitglieder. Nachdem es in einer ordentlichen Personalratssitzung am 20. März 2023 zu streitigen Diskussionen unter anderem zwischen diesen drei Personalratsmitgliedern und dem Personalratsvorsitzenden gekommen war, deren Inhalt im Einzelnen streitig ist, verließen auch die drei Personalratsmitglieder die Personalratssitzung vor deren Ende und begaben sich an ihren Arbeitsplatz. Der Vorsitzende des Antragstellers informierte den Beteiligten mit E-Mail vom selben Tage über den Sachverhalt und regte eine Ahndung der "gravierenden Pflichtverstöße" an. Der Beteiligte antwortete hierauf mit E-Mail ebenfalls vom 20. März 2023, dass die Betroffenen sich zum Dienst gemeldet hätten und deshalb keine formale Grundlage bestehe, Maßnahmen zu veranlassen.
Nach weiteren Erörterungen des Sachverhalts zwischen Antragsteller und Beteiligtem und Einschaltung des übergeordneten Bundesamts für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr beschloss der Antragsteller auf einer weiteren ordentlichen Sitzung am 3. April 2023, beim Verwaltungsgericht den Ausschluss der Personalratsmitglieder J., K. und L. aus dem Personalrat wegen einer groben Verletzung gesetzlicher Pflichten zu beantragen, und feststellen zu lassen, dass der beteiligte Dienststellenleiter durch sein Verhalten das personalvertretungsrechtliche Behinderungsverbot verletzt habe, und diesen zur Unterlassung eines solchen Verhaltens zu verpflichten.
Am 23. November 2023 hat der Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht Osnabrück entsprechende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet.
Die Verfahren auf Ausschluss der Personalratsmitglieder (VG Osnabrück, 11 A 5/23 bis 7/23) wurden eingestellt, nachdem die Verfahrensbeteiligten die Bereitschaft zur zukünftigen Zusammenarbeit zum Wohle der Dienststelle und der Allgemeinheit bekundet und Erledigungserklärungen abgegeben hatten.
Im Verfahren gegen den beteiligten Dienststellenleiter betreffend das personalvertretungsrechtliche Behinderungsverbot (VG Osnabrück, ) hat der Antragsteller geltend gemacht, der Dienststellenleiter habe gegen §§ 2 und 10 BPersVG verstoßen, als er die von drei Personalratsmitgliedern angebotene Arbeitsleistung angenommen und es unterlassen habe, diese zur Rückkehr in die und Teilnahme an der Personalratssitzung aufzufordern. Die Dienststellenleitung dürfe nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gegenüber Personalratsmitgliedern die Beachtung rechtlicher Vorgaben für die Personalratsarbeit anordnen.
Der Antragsteller hat beantragt,
festzustellen, dass in dem Verhalten des Beteiligten C. ein Eingreifen und eine Behinderung der Personalratsarbeit zu sehen ist, da dieser durch die Annahme der Arbeitskraft und der Kenntnis um die Stellung der Personen J., K. und L. im Personalrat und der Kenntnis der Sitzung am 20. März 2023 es zuließ, dass die Beteiligten Personen der Personalratsarbeit fernblieben und somit gegen §§ 2, 10 BPersVG verstoßen hat, und
dem Beteiligten wird aufgegeben, ein Verhalten gemäß dem Antrag zu 1. zukünftig zu unterlassen.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sein Verhalten gegenüber den drei Personalratsmitgliedern habe weder die Personalratsarbeit behindert noch die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Personalrat und Dienststelle beeinträchtigt. Er sei auch weder berechtigt noch verpflichtet gewesen, die Personalratsmitglieder zur Rückkehr in die und zur Teilnahme an der Personalratssitzung aufzufordern. Die Dienststelle übe keine Rechtsaufsicht über den Personalrat und dessen Mitglieder aus und dürfe daher außerhalb der in § 30 Satz 3 BPersVG vorgesehenen Reaktionsmöglichkeiten auch deren Verhalten nicht missbilligen oder sanktionieren. Der Schutzzweck des § 10 BPersVG würde verfehlt, wenn das Personalratsmitglied bei Fehlern in seiner Amtsführung stets mit Sanktionen der Dienststelle rechnen müsste. Unabhängig davon habe er auch die Arbeitsleistung der drei Personalratsmitglieder annehmen dürfen, da die Arbeitsbefreiung nach §§ 51, 52 BPersVG zweckgebunden sei und eine Tätigkeit für den Personalrat voraussetze, die mit Beendigung der Sitzungsteilnahme hier geendet habe.
Das Verwaltungsgericht Osnabrück hat die Anträge mit Beschluss vom 1. Oktober 2024 abgelehnt. Der Feststellungsantrag zu 1. sei bereits unzulässig. Dem Antragsteller fehle das erforderliche Feststellungsinteresse, da der zugrundeliegende Sachverhalt bereits abgeschlossen und nicht mehr rückgängig zu machen sei und für die Beteiligten keine Rechtswirkungen mehr entfalte. Rein ideelle Interessen könnten im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ein Feststellungsinteresse nicht begründen, da die Verfahrensbeteiligten keine subjektiven Rechte im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG verteidigten. Personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren dienten auch nicht der Sanktionierung von - angeblichem - Fehlverhalten eines Beteiligten. Von einer Abstrahierung des Feststellungsantrags habe der Antragsteller abgesehen. Es gehe ihm um bloße Rechthaberei, nicht um effektive Rechtsschutzgewährung. Im Übrigen sei der Feststellungsantrag zu 1. auch unbegründet, da er auf eine rechtlich unmögliche Leistung gerichtet sei. Das geltende Bundesbeamtengesetz kenne keine Rechtsgrundlage, mit der es dem Dienstvorgesetzten ermöglicht werde, einen Beamten gegen dessen Willen und mit den Folgen eines bei Weigerung dienstpflichtwidrigen Verhaltens einer disziplinarischen Sanktionierung sowie der Feststellung des Verlustes der Dienstbezüge in eine Personalratssitzung hineinzuzwingen. Zwar sei die Personalratstätigkeit funktional auf die Dienststelle und den Dienstbetrieb bezogen und daher eng mit dem dienstlichen Bereich verknüpft. Aufgrund des bloß ehrenamtlichen Charakters der Personalvertretungstätigkeit sei für Weisungen von Vorgesetzten und dienstliche Anordnungen üblicher Art aber kein Raum. Ohne ein Weisungsrecht auch im Bereich der Personalratstätigkeit wäre daher ein entsprechender gerichtlicher Feststellungsausspruch auf etwas rechtlich Unmögliches gerichtet. Der Unterlassungsantrag zu 2. sei mangels Wiederholungsgefahr unzulässig. Es mache keinen Sinn, dem Beteiligten aufzugeben, "ein Verhalten gem. dem Antrag zu 1. zukünftig zu unterlassen", wenn die im Antrag zu 1. genannten Personalratsmitglieder dem antragstellenden Personalrat nicht mehr angehörten. Weitergehende Rechtspositionen des Personalrats oder Sanktionsmöglichkeiten eröffne das Gesetz nicht. Rechtsgutachten schreibe das Verwaltungsgericht nicht.
Gegen diesen Beschluss des Verwaltungsgerichts richtet sich die Beschwerde des Antragstellers.
Der Feststellungsantrag zu 1. sei zulässig. Es gehe ihm - dem Antragsteller - allein darum auch für die Zukunft effektiven Rechtsschutz zu erlangen. Auch wenn die drei im Antrag genannten Personalratsmitglieder seit Juni 2024 nicht mehr dem Personalrat angehörten, bestehe eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass sich der tatsächliche Vorgang wiederholen werde und sich die daran anknüpfenden Rechtsfragen unter denselben Verfahrensbeteiligten erneut stellen würden. Es bestehe auch die Möglichkeit, dass die drei Personalratsmitglieder in Zukunft erneut bei Personalratswahlen gewählt und eine neuerliche Amtszeit antreten würden. Hilfsweise habe er mit dem Feststellungsantrag zu 3. die erstrebte gerichtliche Klärung von dem konkreten anlassgebenden Einzelfall gelöst. In der Sache verstoße das Verhalten des Beteiligten gegen das Behinderungsverbot des § 10 BPersVG. Indem die Dienststellenleitung es durch die Annahme der Arbeitskraft in Kenntnis um die Stellung von Personen im Personalrat und in Kenntnis einer stattfindenden Personalratssitzung zulasse, dass diese Personen der Personalratsarbeit fernblieben, greife die Dienstellenleitung in die Personalratsarbeit ein und behindere diese. Durch ein solches Verhalten ermögliche sie erst, dass Personalratsmitglieder der Personalratsarbeit fernblieben und die Personalratsarbeit in erheblichem Maße gestört werde. Zugleiche liege hierin eine Verletzung der Grundsätze der Zusammenarbeit nach § 2 BPersVG. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts werde von der Dienststellenleitung auch nichts Unmögliches verlangt. Denn nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 2013 - BVerwG 6 TB 6 P 11.13 - könne die Dienststellenleitung gegenüber Personalratsmitgliedern durchaus Anordnungen treffen, die auf die Einhaltung personalvertretungsrechtlicher Pflichten gerichtet seien. Die Dienststellenleitung habe es mithin in der Hand, einem etwaigen Rechtsmissbrauch von Personalratsmitgliedern entgegenzuwirken. Gleichsam sei auch der Unterlassungsantrag zu 2. zulässig und begründet. Hilfsweise habe er auch diesen im Unterlassungsantrag zu 4. abstrahiert und auf die durchaus realistische Möglichkeit bezogen, dass erneut Personalratsmitglieder ohne entschuldigenden Grund eine Personalratssitzung verlassen und der Beteiligte deren Arbeitskraft entgegennimmt, ohne auf diese einzuwirken.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 11. Kammer (Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen) - vom 1. Oktober 2024 zu ändern und
festzustellen, dass in dem Verhalten des Beteiligten ein Eingreifen und eine Behinderung der Personalratsarbeit zu sehen ist, da dieser durch die Annahme der Arbeitskraft und der Kenntnis um die Stellung der Personen J., K. und L. im Personalrat und der Kenntnis der Sitzung am 20. März 2023 es zuließ, dass die Beteiligten Personen der Personalratsarbeit fernblieben und somit gegen §§ 2, 10 BPersVG verstoßen hat, und
dem Beteiligten aufzugeben, ein Verhalten gemäß dem Antrag zu 1. zukünftig zu unterlassen,
hilfsweise,
festzustellen, dass in einem Verhalten des Beteiligten ein Eingreifen und eine Behinderung der Personalratsarbeit zu sehen ist, wenn dieser durch die Annahme von Arbeitskraft und der Kenntnis um die Stellung von Personalratsmitgliedern im Personalrat und der Kenntnis einer stattfindenden Sitzung es zulässt, dass beteiligte Personen des Personalrats der Personalratsarbeit fernbleiben und somit gegen §§ 2, 10 BPersVG verstößt, und
dem Beteiligten aufzugeben, ein derartiges Verhalten zukünftig zu unterlassen.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen,
und stellt den Widerantrag,
die außergerichtlichen Kosten des Antragstellers nicht tragen zu müssen.
Er verteidigt die angefochtene erstinstanzliche Entscheidung. Das Verwaltungsgericht habe den Feststellungsantrag zu 1. und den Unterlassungsantrag zu 2. zutreffend bereits als unzulässig abgelehnt. Die zugrundeliegenden Sachverhalte lägen in der Vergangenheit, seien abgeschlossen und entfalteten nach dem Ausscheiden der im Antrag zu 1. genannten drei Personalratsmitglieder aus dem Personalrat keine rechtlichen Wirkungen mehr. Ebensowenig bestehe eine hinreichende Gefahr der Wiederholung des konkreten Geschehens. Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag zu 3. und auch der hilfsweise gestellte Unterlassungsantrag zu 4. seien unzulässig. Es liege eine Antragsänderung im Beschwerdeverfahren vor, der er - der Beteiligte - widerspreche. Die Antragsänderung sei auch nicht sachdienlich, da die bewusst erst im Rechtsmittelverfahren erfolgte Abstrahierung der Anträge allein den Abschluss des Verfahrens verzögere. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht die sich insoweit in der Sache stellenden Rechtsfragen zutreffend beantwortet, ohne dass sich aus der vom Antragsteller bemühten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts etwas Anderes ergebe. Gegenstand dieser Entscheidung sein allein ein Rechtsmissbrauch durch das bewusste Herbeiführen eines Vertretungsfalls und die daran anknüpfende Einbeziehung von Ersatzmitgliedern einer Jugendvertretung in den Weiterbeschäftigungsschutz gewesen. Ein solcher Rechtsmissbrauch liege hier fern. Es habe offenbar eine bloße Streitigkeit unter langjährigen Mitgliedern des antragstellenden Personalrats gegeben. Sofern der Personalrat die Herstellung der Ordnung in seinen Sitzungen durch die Dienststellenleitung wünsche, unterschätze er einerseits seinen eigenen Handlungsspielraum bzw. den seines Vorsitzenden und überschätze andererseits zugleich massiv den Handlungsspielraum der Dienststellenleitung in Sachen Personalratstätigkeit. Der Vorsitzende des Personalrats berufe gemäß § 36 Abs. 2 BPersVG die Sitzungen ein, setze die Tagesordnung fest und leite die Sitzungen. Er sorge für die Beachtung der Friedenspflicht gemäß § 2 Abs. 2 BPersVG und er habe auch Diskriminierungen und Benachteiligungen gemäß § 2 Abs. 4 BPersVG zu unterbinden. Die Dienststellenleitung habe hingegen kein Recht, in die Sitzung einzugreifen. Das Verhältnis des Personalrats zur Dienststellenleitung sei durch Weisungsunabhängigkeit und Gleichrangigkeit gekennzeichnet. Das vom Antragsteller erwartete Eingreifen der Dienststellenleitung widerspräche dem Behinderungs-, Benachteiligungs- und Begünstigungsverbot des § 10 BPersVG. Die Dienststellenleitung räume im Sinne des § 51 BPersVG lediglich der Pflicht zur Erfüllung der Personalratsaufgaben den gebotenen Vorrang vor der beamtenrechtlichen Pflicht zur Erbringung der Dienstleistung ein. Meldeten sich Personalratsmitglieder jedoch nach dem Verlassen einer Sitzung des Personalrats zurück im Dienst, bestehe keine rechtliche Grundlage, deren Dienstleistung nicht anzunehmen.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die von dem Antragsteller und von dem Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Anhörung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
1. Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 11. Kammer (Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen) - vom 1. Oktober 2024 bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die mit der Beschwerde weiterverfolgten Anträge zu 1. und 2. des Antragstellers zu Recht bereits als unzulässig abgelehnt. Die erstmals im Beschwerdeverfahren gestellten Anträge zu 3. und 4. des Antragstellers sind zwar zulässig, aber unbegründet.
a) Der mit dem Antrag zu 1. gestellte einzelfallbezogene Feststellungsantrag ist bereits unzulässig.
Dem Antragsteller fehlt das für die Durchführung eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens nach § 108 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit §§ 80 Abs. 2 Satz 1, 46 Abs. 2 Satz 1 ArbGG und § 256 Abs. 1 ZPO erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren gelten im Hinblick auf dessen objektiven Einschlag nicht die engen Voraussetzungen für die Erhebung einer Feststellungsklage, wie sie § 43 VwGO und § 256 Abs. 1 ZPO festlegen. Der Antragsteller muss nur darlegen, dass ihm personalvertretungsrechtliche Rechte zustehen und die Rechtsverletzung fortdauert (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 10.1.2018 - 18 LP 2/16 -, juris Rn. 25; Gronimus, Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren, 2017, ArbGG, § 80 Rn. 265 ff. m.w.N.). Letzteres setzt entweder voraus, dass noch die Möglichkeit weiterer Rechtsbeeinträchtigungen besteht oder dass die getroffene Maßnahme noch rückgängig gemacht werden kann. Ist hingegen der Vorgang irreversibel beendet und nicht anzunehmen, dass sich die streitige Rechtsfrage erneut zwischen den Beteiligten stellt, besteht kein Rechtsschutzbedürfnis mehr (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8.11.1989 - BVerwG 6 P 7.87 -, Buchholz 251.0 § 68 BaWüPersVG Nr. 3 - juris Rn. 32 ff. m.w.N.; Senatsbeschl. v. 24.1.2020 - 17 LP 1/19 -, juris Rn. 26; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 29.9.2011 - 18 LP 7/09 -, juris Rn. 28).
Nach diesem Maßstab fehlt dem Antragsteller das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Der anlassgebende Vorgang, wie er im Feststellungsantrag zu 1. beschrieben ist ("Verhalten des Beteiligten ..., da dieser durch die Annahme der Arbeitskraft und der Kenntnis um die Stellung der Personen J., K. und L. im Personalrat und der Kenntnis der Sitzung am 20. März 2023 es zuließ, dass die Beteiligten Personen der Personalratsarbeit fernblieben"), ist irreversibel beendet. Es besteht spätestens nach dem Ausscheiden der genannten Personen aus dem Personalrat auch kein belastbarer Anhaltspunkt dafür, dass sich ein ebensolcher Sachverhalt in absehbarer Zeit erneut zutragen und sich die bezogen auf diesen konkreten Sachverhalt vom Antragsteller aufgeworfene Rechtsfrage eines Verstoßes des Beteiligten gegen §§ 2, 10 BPersVG erneut stellen könnte. Die vom Antragsteller herausgestellte bloß theoretische Möglichkeit der erneuten Wahl der genannten Personen in den Personalrat in einer der nächsten Wahlperioden und eines dann gleichen Verhaltens dieser Personen und auch den Beteiligten genügt hierfür ersichtlich nicht.
b) Gleichsam ist der mit dem Antrag zu 2. gestellte einzelfallbezogene Unterlassungsantrag unzulässig. Das insoweit maßgeblich unter dem Blickwinkel einer Wiederholungsgefahr (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.11.2019 - BVerwG 1 WRB 2.18 -, juris Rn. 19; Beschl. v. 8.2.2018 - BVerwG 5 P 7.16 -, BVerwGE 161, 164, 169 - juris Rn. 19) zu beurteilende berechtigte Interesse an der gerichtlichen Überprüfung und Feststellung ist ersichtlich nicht gegeben. Es bestehen keinerlei belastbare Anhaltspunkte dafür, dass sich ein ebensolcher Sachverhalt in absehbarer Zeit wiederholen könnte (vgl. hierzu bereits oben II.1.a)).
c) Der erstmals im Beschwerdeverfahren gestellte Antrag zu 3. festzustellen, dass in einem Verhalten des Beteiligten ein Eingreifen und eine Behinderung der Personalratsarbeit zu sehen ist, wenn dieser durch die Annahme von Arbeitskraft und der Kenntnis um die Stellung von Personalratsmitgliedern im Personalrat und der Kenntnis einer stattfindenden Sitzung es zulässt, dass beteiligte Personen des Personalrats der Personalratsarbeit fernbleiben und somit gegen §§ 2, 10 BPersVG verstößt, ist zulässig, aber unbegründet.
aa) Dieser allgemeine, nur noch an den anlassgebenden Einzelfall angelehnte und durch diesen inhaltlich konkretisierte Feststellungsantrag ist zulässig (vgl. zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen: BVerwG, Beschl. v. 9.7.2007 - BVerwG 6 P 9.06 -, juris Rn. 13 f.; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.11.2019 - 18 LP 3/18 -, juris Rn. 25 f. jeweils m.w.N.), nachdem sich der anlassgebende konkrete Einzelfall erledigt hat (siehe oben II.1.a)). Ein solcher allgemeiner Feststellungsantrag muss spätestens in der letzten Tatsacheninstanz gestellt werden (vgl. die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zusammenfassend: BVerwG, Beschl. v. 15.12.2016 - BVerwG 5 P 9.15 -, BVerwGE 157, 117, 119 - juris Rn. 12 mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Nach dem übereinstimmenden Vorbringen beider Verfahrensbeteiligten hält es der Senat auch ohne Weiteres für möglich, dass ein dem anlassgebenden Einzelfall vergleichbarer Sachverhalt, in dem ein Personalratsmitglied eine Personalratssitzung vor deren Schluss verlässt oder einer solchen vollständig fernbleibt und die beteiligte Dienststellenleitung dessen Arbeitskraft annimmt, sich wiederholt und sich die hierauf bezogenen streitrelevanten Rechtsfragen erneut stellen.
Eine mit der Antragserweiterung verbundene Antragsänderung ist trotz Widerspruches des Beteiligten gemäß § 108 Abs. 2 BPersVG i.V.m. §§ 87 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2, 81 Abs. 3 Satz 1 ArbGG zulässig, da der Senat sie für sachdienlich hält. Der Streitstoff bleibt trotz der Antragsänderung im Wesentlichen derselbe, und das bisherige Prozessergebnis bleibt - nachdem bereits das Verwaltungsgericht sich hilfsweise zur Begründetheit der Anträge verhalten hat - auch für den geänderten Antrag zum größten Teil relevant.
bb) Der Antrag zu 3. ist aber unbegründet. Der Antragsteller kann die begehrte Feststellung nicht beanspruchen. Denn die beteiligte Dienststellenleitung verstößt nicht allein deshalb gegen §§ 2, 10 BPersVG, weil sie während Zeiten einer laufenden Personalratssitzung die von einem Personalratsmitglied angebotene Arbeitskraft annimmt, wenn dieses Personalratsmitglied die laufende Personalratssitzung vorzeitig verlassen hat oder der laufenden Personalratssitzung vollständig ferngeblieben ist.
(1) Der für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgebliche Zeitpunkt bestimmt sich dabei grundsätzlich nach dem anzuwendenden materiellen Recht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 3.5.2022 - BVerwG 5 P 1.22 -, juris Rn. 15; Urt. v. 17.12.2021 - BVerwG 7 C 7.20 -, BVerwGE 174, 309, 311 - juris Rn. 14 m.w.N.). Da für einen vom erledigten anlassgebenden Einzelfall losgelösten abstrakten Feststellungsantrag im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ein Rechtsschutzinteresse nur besteht, wenn der Antrag sich auf künftige Sachverhalte bezieht, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt des anlassgebenden konkreten Einzelfalls entsprechen und im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 6.11.2018 - BVerwG 5 P 8.16 -, juris Rn. 9), ist der Antrag zukunftsgerichtet und sind seine Erfolgsaussichten anhand der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu beurteilen (vgl. Senatsbeschl. v. 10.5.2023 - 17 LP 3/22 -, juris Rn. 41 m.w.N.).
(2) Nach § 10 BPersVG dürfen Personen, die Aufgaben oder Befugnisse nach diesem Gesetz wahrnehmen, dabei nicht behindert und deswegen nicht benachteiligt oder begünstigt werden; dies gilt auch in Bezug auf ihre berufliche Entwicklung.
Der Begriff der Behinderung im Sinne dieser Vorschrift ist weit auszulegen und umfasst grundsätzlich jede Form der Erschwerung, Störung oder Verhinderung bei der Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben oder Befugnisse (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.9.2010 - BVerwG 1 WB 41.09 -, BVerwGE 138, 40, 48 - juris Rn. 49). Dabei schützt § 10 Halbsatz 1 BPersVG nicht nur die einzelne Person, die Aufgaben oder Befugnisse nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz wahrnimmt, sondern auch das Gremium, dem diese Person angehört. Denn jede Behinderung der Einzelperson bei der Wahrnehmung ihrer personalvertretungsrechtlichen Aufgaben und Befugnisse bedeutet zugleich auch eine Behinderung der Arbeit des Gremiums (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 5.4.2023 - 33 B 287/23.PVB -, juris Rn. 20 f. m.w.N.). Die praktische Bedeutung des Behinderungsverbots liegt auch darin, den Zutritt des einzelnen Personalratsmitglieds zur Dienststelle und insbesondere zu dem Ort, an dem die Sitzungen des betreffenden Gremiums stattfinden, sowie auch Zugang zu allen Teilen der Personalratssitzungen zu sichern. Sowohl das Zugangsrecht eines Personalratsmitglieds zum Personalrat als auch dessen Teilnahme an Personalratssitzungen ist nichts anderes als die Wahrnehmung existenzieller personalvertretungsrechtlicher Rechte. Deshalb ist das Behinderungsverbot bei der Untersagung des Zugangs eines Personalratsmitglieds zu allen Teilen der Personalratssitzungen zwangsläufig betroffen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.4.2000 - BVerwG 6 P 2.00 -, juris Rn. 36 ff. m.w.N.). Eine unzulässige Behinderung bei der Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben oder Befugnisse ist aber nicht gegeben, wenn die Behinderung durch die Rechte anderer gedeckt ist. So kann insbesondere ein rechtmäßiges Handeln der Dienststelle keinen Verstoß gegen das Behinderungsverbot darstellen, auch wenn es sich objektiv hinderlich auf die Tätigkeit eines Personalratsmitglieds auswirkt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 5.4.2023 - 33 B 287/23.PVB -, juris Rn. 24 f. m.w.N.).
Eine hiernach relevante Behinderung der Arbeit des Personalrats und seiner Mitglieder ist entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht darin zu sehen, dass die beteiligte Dienststellenleitung während Zeiten einer laufenden Personalratssitzung die von einem Personalratsmitglied angebotene Arbeitskraft annimmt, wenn dieses Personalratsmitglied die laufende Personalratssitzung vorzeitig verlassen hat oder der laufenden Personalratssitzung vollständig ferngeblieben ist. Bleibt ein Personalratsmitglied freiwillig einer Personalratssitzung fern und bietet während- und stattdessen der Dienststellenleitung seine Arbeitskraft an, ist es zu diesem Zeitpunkt schon keine der Personen im Sinne des § 10 BPersVG, "die Aufgaben oder Befugnisse nach diesem Gesetz wahrnehmen". Sie verweigert aufgrund eigenen Willensentschlusses vielmehr die Teilnahme an einer Personalratssitzung und damit die Wahrnehmung von Aufgaben nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz.
Aber auch unabhängig davon ist die schlichte Annahme der Arbeitskraft durch die Dienststellenleitung auch deshalb keine Behinderung der Personalratsarbeit, weil sie für das Fernbleiben des Personalratsmitglieds von der Personalratssitzung ersichtlich nicht kausal ist. Das Personalratsmitglied bleibt der Personalratssitzung nicht deshalb fern, weil die Dienststellenleitung die von ihm angebotene Arbeitskraft annimmt, sondern weil es hierzu einen eigenen Willensentschluss gefasst hat. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die beteiligte Dienststellenleitung bei einer Änderung dieses Willensentschlusses des Personalratsmitglieds dahin, wieder an der noch laufenden Personalratssitzung teilnehmen zu wollen, nicht nachkommen und die nach § 52 Abs. 1 BPersVG gebotene Freistellung von der dienstlichen Tätigkeit verweigern würde.
Obwohl es nach dem - durch den eindeutigen Antrag des Antragstellers und der hierfür gegebenen Begründung begrenzten - Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens nicht notwendig zu entscheiden ist, weist der Senat darauf hin, dass die beteiligte Dienststellenleitung die Personalratsarbeit auch nicht dadurch behindert, dass sie es unterlässt, gegenüber dem fernbleibenden Personalratsmitglied die Teilnahme an der noch laufenden Personalratssitzung anzuordnen. Ein solches Unterlassen ist der Dienststellenleitung nicht vorzuwerfen, da sie jedenfalls keine Rechtspflicht trifft, eine dahingehende Anordnung zu treffen. Bereits das Verwaltungsgericht (Beschl. v. 1.10.2024, S. 5 f.) hat zu Recht darauf hingewiesen, dass das geltende Bundesbeamtengesetz keine Rechtsgrundlage kennt, mit der es dem Dienstvorgesetzten ermöglicht wird, einen Beamten gegen dessen Willen und mit den Folgen eines bei Weigerung dienstpflichtwidrigen Verhaltens, einer disziplinarischen Sanktionierung sowie der Feststellung des Verlustes der Dienstbezüge in eine Personalratssitzung hineinzuzwingen. Zwar ist die Personalratstätigkeit funktional auf die Dienststelle und den Dienstbetrieb bezogen und daher eng mit dem dienstlichen Bereich verknüpft. Aufgrund des bloß ehrenamtlichen Charakters der Personalvertretungstätigkeit besteht für Weisungen von Vorgesetzten und dienstliche Anordnungen üblicher Art aber kein Raum (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.9.1984 - BVerwG 1 D 38.84 -, BVerwGE 76, 193, 197 - juris Rn. 33).
Etwas Anderes ergibt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 2013 (- BVerwG 6 P 11.13 -, juris Rn. 42), die nach dem Verständnis des Senats nur die besondere Situation der Weiterbeschäftigung von Mitgliedern der Jugend- und Auszubildendenvertretungen betrifft und für diese zur Vorbeugung oder Verhinderung von Rechtsmissbräuchen die Möglichkeit von Hinweisen und Verhaltensaufforderungen gegenüber Mitgliedern und stellvertretenden Mitgliedern der Jugend- und Auszubildendenvertretung aufzeigt. Eine allgemeine Befugnis der Dienststellenleitung, gegenüber Mitgliedern der Personalvertretung die Einhaltung und Befolgung personalvertretungsrechtlicher Pflichten und Vorschriften verbindlich anordnen zu dürfen, vermag der Senat dieser Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts hingegen nicht zu entnehmen. Eine solche Befugnis widerspräche, hierauf weist die beteiligte Dienststellenleitung zutreffend hin, vielmehr selbst offensichtlich dem Behinderungsverbot des § 10 BPersVG.
Obwohl nicht entscheidungserheblich weist der Senat weiter darauf hin, dass die Dienststellenleitung gegenüber den Personalratsmitgliedern auch zu bloßen Hinweisen über personalvertretungsrechtliche Aufgaben und Befugnisse nicht verpflichtet ist. Auch insoweit fehlt es in den einschlägigen Rechtsvorschriften an einer Grundlage. Zudem bestehen Zweifel, ob nicht auch derartige Hinweise als solche mit den Verboten des § 10 BPersVG und dem Gebot des § 2 Abs. 1 BPersVG vereinbar wären.
Bei einer Verletzung gesetzlicher Pflichten durch ein Mitglied der Personalvertretung verbleibt der Dienststellenleitung damit nur das Vorgehen nach § 30 Satz 3 BPersVG ("Die Leiterin oder der Leiter der Dienststelle kann den Ausschluss eines Mitglieds aus dem Personalrat oder die Auflösung des Personalrats wegen grober Verletzung seiner gesetzlichen Pflichten beantragen."). Ob die Voraussetzungen für ein solches Vorgehen hier erfüllt sind, kann der Senat dahinstehen lassen. Denn angesichts der inhaltsgleichen (vgl. hierzu Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 15. Aufl. 2023, § 30 Rn. 3 m.w.N.) Reaktionsmöglichkeit des Personalrats gemäß § 30 Satz 2 i.V.m. Satz 1 BPersVG kann in einer bloßen mangelnden Nutzung der Vorgehensweise nach § 30 Satz 3 BPersVG durch die Dienststelle keine Behinderung der Personalratsarbeit im Sinne des § 10 BPersVG zu sehen sein.
(3) Nach § 2 Abs. 1 BPersVG arbeiten Dienststelle und Personalvertretung unter Beachtung der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll zum Wohl der Beschäftigten und zur Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben zusammen.
Bei diesem als besondere Ausprägung der Grenzen zulässiger Rechtsausübung nach Treu und Glauben (§ 242 BGB) aufzufassenden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.12.1996 - BVerwG 6 P 10.94 -, juris Rn. 28) Prinzip handelt es sich nicht lediglich um einen unverbindlichen Programmsatz, sondern um unmittelbar geltendes und zwingendes Recht (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 10.1.2018 - 18 LP 5/15 -, juris Rn. 101 (zu § 2 NPersVG); Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 15. Aufl. 2023, § 2 Rn. 2), das einerseits eine Auslegungsregel für konkrete personalvertretungsrechtliche Vorschriften über Aufgaben, Befugnisse und Pflichten im Verhältnis beider Seiten zueinander enthält, andererseits allgemeine Verhaltenspflichten erzeugt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.5.1986 - BVerwG 6 P 23.83 -, juris Rn. 13; Altvater u.a., BPersVG, 10. Aufl. 2019, § 2 Rn. 6, 10). Eine Erweiterung der Rechte von Dienststelle und Personalvertretung, insbesondere eine Eröffnung weiterer sachlicher Betätigungsfelder für eine Beteiligung, ist damit allerdings nicht verbunden; vielmehr wird dadurch lediglich die Art der Ausübung bestehender Befugnisse determiniert (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.1.1962 - BVerwG VII P 1.60 -, PersV 1962, 160, 161; v. 24.10.1969 - BVerwG VII P 14.68 -, juris Rn. 10). Gleichrangige Ziele des Grundsatzes der vertrauensvollen Zusammenarbeit (die auch in § 2 Abs. 1 BPersVG ausdrücklich benannt werden) sind die bestmögliche Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der Dienststelle sowie die größtmögliche Förderung des Wohls der Beschäftigten, die eine Repräsentanz in ihrer Personalvertretung finden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.6.1984 - BVerwG 6 P 2.83 -, juris Rn. 15). Das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit gilt nur im Verhältnis zwischen der Dienststelle (bzw. den für sie handelnden Personen) und der Personalvertretung, nicht aber gegenüber Dritten, insbesondere nicht für Beziehungen der Dienststelle oder der Personalvertretung zu den Beschäftigten und auch nicht für das Verhältnis der Mitglieder der Personalvertretung untereinander (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.1.2006 - BVerwG 6 PB 17.05 -, juris Rn. 6; v. 19.12.1996 - BVerwG 6 P 10.94 -, juris Rn. 28; v. 24.10.1969 - BVerwG VII P 14.68 -, juris Rn. 10). Einzelne Mitglieder der Personalvertretung sind jedoch - auf Seiten der Personalvertretung - bei der Ausübung ihrer personalvertretungsrechtlichen Tätigkeit im Verhältnis zur Dienststelle einbezogen (vgl. Altvater u.a., BPersVG, 10. Aufl. 2019, § 2 Rn. 13). Mit dem von gegenseitigem Vertrauen und gegenseitiger Offenheit durchdrungenen Grundsatz soll sichergestellt werden, dass jede Seite es der anderen ermöglicht, die ihr obliegenden Aufgaben zu erfüllen, und dass etwaige Meinungsverschiedenheiten - zu deren einvernehmlicher Beilegung jede Seite sich grundsätzlich bereit zu finden hat - (nur) in den vom Gesetz vorgesehenen Formen bereinigt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.5.1986 - BVerwG 6 P 23.83 -, juris Rn. 13; v. 9.3.1990 - BVerwG 6 P 15.88 -, juris Rn. 17, 25).
Unter Anlegung dieses Maßstabs ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit nach § 2 Abs. 1 BPersVG weder darin zu sehen, dass die beteiligte Dienststellenleitung während Zeiten einer laufenden Personalratssitzung die von einem Personalratsmitglied angebotene Arbeitskraft annimmt, wenn dieses Personalratsmitglied die laufende Personalratssitzung vorzeitig verlassen hat oder der laufenden Personalratssitzung vollständig ferngeblieben ist, noch dass die beteiligte Dienststellenleitung es unterlässt, gegenüber dem fernbleibenden Personalratsmitglied die Teilnahme an der noch laufenden Personalratssitzung anzuordnen. Denn anderenfalls wäre hiermit eine Erweiterung der Rechte von Dienststelle und Personalvertretung verbunden, wie sich diese aus den übrigen Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes ergeben (siehe hierzu im Einzelnen oben II.1.c)bb)(2)). Eine solche Erweiterung kann über den Grundsatz des § 2 Abs. 1 BPersVG indes nicht erreicht werden.
d) Der Antrag zu 4., den Beteiligten zu verpflichten, ein im Antrag zu 3. beschriebenes Verhalten zukünftig zu unterlassen, ist als Verpflichtungs- oder Leistungsantrag zwar statthaft (vgl. hierzu Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 8.11.2023 - 18 LP 4/22 -, juris Rn. 36 m.w.N.) und auch sonst zulässig (siehe hierzu oben II.1.c)aa)), aber unbegründet. Der antragstellende Personalrat kann von der beteiligten Dienststellenleitung die begehrte Unterlassung nicht beanspruchen, weil ein Verhalten der Dienststellenleitung, wie es im Antrag zu 3. beschrieben ist und dessen Unterlassung der Antragsteller begehrt, nicht wegen eines Verstoßes gegen §§ 2, 10 BPersVG rechtswidrig ist (siehe hierzu im Einzelnen oben II.1.c)bb)).
2. Der Widerantrag des Beteiligten ist zulässig (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 20.2.2014 - BVerwG 6 PB 39.13 -, juris Rn. 3 ff. m.w.N.), aber unbegründet. Der Beteiligte kann die begehrte Feststellung, dass er nicht verpflichtet ist, den antragstellenden Personalrat von den außergerichtlichen Kosten des Verfahrens freizustellen, nicht beanspruchen.
Die Voraussetzungen für eine Ausnahme von der grundsätzlichen Kostentragungspflicht nach § 46 Abs. 1 BPersVG (= § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG a.F.) sind nicht erfüllt. Denn dies erforderte, dass das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren vom antragstellenden Personalrat mutwillig oder aus haltlosen Gründen in Gang gesetzt worden ist (vgl. hierzu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen auch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts: Senatsbeschl. v. 25.9.2013 - 17 LP 3/12 -, V.n.b. Umdruck S. 7 ff.). Für ein mutwilliges Agieren des Antragstellers vermag der Senat hier keine Anhaltspunkte zu erkennen. Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren ist - entgegen der in der mündlichen Anhörung vom Beteiligten geäußerten Ansicht - nicht schon deshalb aus haltlosen Gründen in Gang gesetzt worden, weil die zunächst gestellten Anträge sich als unzulässig erwiesen haben. Auch mit Blick auf die vom Antragsteller aufgeworfenen Rechtsfragen und damit die Begründetheit der im Beschwerdeverfahren zulässigerweise gestellten Anträge kann hier noch nicht davon ausgegangen werden, dass die Rechtsverfolgung des Antragstellers von vornherein und offensichtlich aussichtslos gewesen ist.
3. Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Gerichtskosten werden nach § 108 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit §§ 80 Abs. 1, 2a Abs. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG nicht erhoben. Außergerichtliche Kosten der Beteiligten werden nicht erstattet (vgl. § 108 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit § 12a ArbGG).
4. Die Rechtsbeschwerde ist mangels Vorliegens der Voraussetzungen nach § 108 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit §§ 92 Abs. 1 Sätze 1 und 2, 72 Abs. 2 ArbGG nicht zuzulassen.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 und 10 BPersVG
§§ 2, 10 BPersVG
§§ 51, 52 BPersVG
§ 10 BPersVG
§ 2 BPersVG
§ 51 BPersVG
§ 43 VwGO
§ 68 BaWüPersVG
§ 242 BGB
§ 2 NPersVG
§ 12a ArbGG
§ 30 Satz 3 BPersVG
§ 36 Abs. 2 BPersVG
§ 2 Abs. 2 BPersVG
§ 2 Abs. 4 BPersVG
§ 108 Abs. 2 BPersVG
§ 80 Abs. 2 Satz 1, 46 Abs. 2 Satz 1 ArbGG
§ 256 Abs. 1 ZPO
§ 87 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2, 81 Abs. 3 Satz 1 ArbGG
§ 10 Halbsatz 1 BPersVG
§ 52 Abs. 1 BPersVG
§ 2 Abs. 1 BPersVG
§ 30 Satz 2 i.V.m. Satz 1 BPersVG
§ 46 Abs. 1 BPersVG
§ 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG
§ 80 Abs. 1, 2a Abs. 1 ArbGG
§ 2 Abs. 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 161, 164, 169
BVerwGE 157, 117, 119
BVerwGE 174, 309, 311
BVerwGE 138, 40, 48
BVerwGE 76, 193, 197
11 A 5/23
B 6 P 11.13
18 LP 2/16
6 P 7.87
17 LP 1/19
18 LP 7/09
1 WRB 2.18
5 P 7.16
6 P 9.06
18 LP 3/18
5 P 9.15
5 P 1.22
7 C 7.20
5 P 8.16
17 LP 3/22
1 WB 41.09
33 B 287/23
6 P 2.00
1 D 38.84
6 P 11.13
6 P 10.94
18 LP 5/15
6 P 23.83
VII P 1.60
VII P 14.68
6 P 2.83
6 PB 17.05
6 P 15.88
18 LP 4/22
6 PB 39.13
17 LP 3/12