Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2017-12-20, Aktenzeichen 13 LC 165/15

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 7. Kammer - vom 8. September 2015 (7 A 2923/14) geändert.
Die Bescheide des Beklagten vom 20. August 2014 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Kosten für Probenahmen einschließlich der Untersuchung der Proben in der Futtermittelüberwachung.
Der Beklagte ist in Niedersachsen für die Überwachung von Futtermitteln nach dem Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch zuständig. Die Klägerin betreibt unter anderem in E. ein Futtermittelunternehmen. Am 4. Juli 2014 führte der Beklagte in diesem Unternehmen eine planmäßige Routinekontrolle zur Rückverfolgbarkeit des Einsatzes und der Verwendung von Futtermittelzusatzstoffen durch. Dabei nahm er von verschiedenen Milchleistungsfuttern (Ergänzungsfuttermitteln für Milchkühe) insgesamt fünf Proben. Diese Proben wurden im Futtermittelinstitut des Beklagten mit Sitz in Stade (FIS) auf verschiedene Parameter hin untersucht.
Mit Bescheid vom 20. August 2014 (Kostengrundbescheid) stellte der Beklagte fest, dass die Klägerin die Kosten der am 4. Juli 2014 durchgeführten Probenahmen einschließlich der Untersuchung der Proben auf der Grundlage der Bestimmungen des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes, der Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung und der Art. 27 ff. der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 zu tragen habe. Mit weiterem Bescheid vom 20. August 2014 (Kostenfestsetzungsbescheid) zog der Beklagte die Klägerin zu Kosten in Höhe von insgesamt 4.225 EUR (= 5 Pauschalgebühren nach Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung in Höhe von jeweils 845 EUR) heran.
Gegen diese Bescheide hat die Klägerin am 1. September 2014 vor dem Verwaltungsgericht Oldenburg Klage erhoben.
Sie hat geltend gemacht, für die Gebührenerhebung fehle es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung verstoße gegen höherrangiges Recht und sei daher unwirksam. Die anlasslosen Routinekontrollen in der Futtermittelüberwachung seien in der Vergangenheit stets aus Steuermitteln finanziert worden. Der nun vollzogene Wechsel zu einer Gebührenfinanzierung sei mit dem verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff unvereinbar. Dieser erfordere, dass die Verwaltung eine kostenverursachende Leistung erbringe und dass zwischen dieser Leistung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung bestehe, durch die die Amtshandlung dem Gebührenschuldner individuell zurechenbar sei. Jedenfalls an Letzterem fehle es hier. Die Probenahme und ihre spätere Untersuchung lasse sich weder unter Verweis auf das Vorteilsprinzip noch unter Rückgriff auf den Verantwortlichkeitsgedanken einem Futtermittelunternehmer zurechnen. Die Probenahme und -untersuchung vermittele dem Futtermittelunternehmer weder einen Vorteil noch stehe sie in einem unmittelbaren Zusammenhang zu dessen Berechtigung, seine Tätigkeit auszuüben. Die Futtermittelunternehmer unterlägen entweder einer Registrierungspflicht oder beim Umgang mit bestimmten Arten von Futtermitteln einer Zulassungspflicht. Die Durchführung anlassloser Routinekontrollen sowie Probenahmen und -untersuchungen sei keine Voraussetzung für die Aufnahme der Tätigkeit des Futtermittelunternehmers und auch nicht für die Beibehaltung der Registrierung oder der Zulassung. Anders sei dies etwa im Waffenrecht, das die Erlaubnis zum Führen einer Waffe davon abhängig mache, dass der Waffenbesitzer in regelmäßigen Abständen gebührenpflichtig auf seine Zuverlässigkeit und persönliche Eignung überprüft werde. Zudem seien die Futtermittelunternehmer originär verantwortlich für die Sicherheit ihrer Produkte; ihnen sei es verboten, nicht sichere Futtermittel herzustellen oder in den Verkehr zu bringen. Diese besondere Pflichtenstellung allein genüge für eine individuelle Zurechenbarkeit der gebührenpflichtigen Amtshandlung aber nicht. Denn die Tätigkeit als Futtermittelunternehmer sei als solche - anders als etwa der Besitz von Waffen - nicht gefahrgeneigt. Die bloße Möglichkeit eines individuellen Rechtsbruchs, der zur Herstellung oder Verbreitung von unsicheren und mithin möglicherweise gefährlichen Futtermitteln führe, sei kein geeignetes Kriterium, um die Futtermittelwirtschaft ausnahmslos zu den Kosten der behördlichen Kontrollmaßnahmen heranzuziehen. Die Futtermittelunternehmer könnten zudem weder den Gebührenbescheiden noch den sonst ihnen zur Verfügung gestellten Unterlagen zu der Probenahme und -untersuchung erkennen, auf welche Stoffe mit welchen Ergebnissen untersucht worden sei. Sie könnten daher auch keine Schlussfolgerungen aus diesen Untersuchungen zur Verbesserung ihrer Produktion ziehen. Die Gebührenerhebung verstoße auch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung liege darin, dass die Lebensmittelunternehmer nicht zeitgleich mit den Futtermittelunternehmern zu den Kosten für planmäßige Routinekontrollen in der Lebensmittelüberwachung herangezogen worden seien. Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs sei auch nicht hinreichend bestimmt. Die Einzelgebühr liege bei 845 EUR. Der Gebührenschuldner könne aber nicht erkennen, welche Gesamtbelastung auf ihn zukomme. So sei sie - die Klägerin - etwa während eines Monats zu Gebühren von fast 10.000 EUR herangezogen worden. Die Häufigkeit der Routinekontrollen, der Probenahmen und auch der Untersuchung der Proben sei nicht vorhersehbar. Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 enthalte nur abstrakte Vorgaben. Auch die nach dem Bund-Länder-Kontrollprogramm zur Futtermittelüberwachung vom Beklagten vorgenommene Risikoanalyse und -beurteilung sei aufgrund zahlreicher Beurteilungsmerkmale nicht nachzuvollziehen. Den Futtermittelunternehmern werde so die Möglichkeit genommen, durch eigenes Verhalten, wie etwa verlässliche Eigenkontrollen, die Häufigkeit der Kontrollen, Probenahmen und -untersuchungen zu beeinflussen. Es reiche auch nicht aus, dass sich Probenanzahl und -häufigkeit nur aus einer Verwaltungsvorschrift, der AVV Rahmen-Überwachung, ergäben. Dies habe der Gesetzgeber selbst festlegen müssen. Die Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs sei auch der Höhe nach rechtswidrig. Mangels nachvollziehbarer Gebührenkalkulation sei die Einhaltung der Vorgaben aus Art. 27 Abs. 4 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 und aus § 3 Abs. 2 und 3 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes nicht nachgewiesen. Es sei rechtswidrig, dass der Beklagte die Gesamtkosten seines Futtermittelinstituts und damit auch die Kosten der Anlasskontrollen sowie die Personalkosten und die Sachmittel, die für andere Aufgaben des Futtermittelinstituts aufgewandt würden, in die Gebührenkalkulation einbeziehe. Diese dürfe nur die Kosten für Routinekontrollen umfassen. Zudem habe der Beklagte seine Verwaltungspraxis etwa ab Oktober 2014 geändert, da nunmehr die Gebührenbescheide durchgehend sowohl auf Nr. 34.3.1.2 als auch auf Nr. 34.3.1.1 des Kostentarifs gestützt seien. Der Beklagte mache mithin die Gebühren sowohl für die Kontrolle als auch für die Probenahme in jedem Betrieb geltend. Es bestehe aber in Wirklichkeit kein Unterschied zwischen einer "isolierten" Probe-nahme und einer "kombinierten" Probenahme mit Kontrolle. Die Gebührenhöhe verstoße auch gegen das Äquivalenzprinzip und den Gleichheitssatz. Sie stehe in einem gröblichen Missverhältnis zu der Verwaltungsleistung, wie ein Vergleich mit dem Personal- und Sachkostenaufwand und den daraus resultierenden Untersuchungskosten privater Labore belege. Sie bedinge eine erhebliche wirtschaftliche Belastung der niedersächsischen Futtermittelunternehmer und benachteilige diese im Wettbewerb mit den Futtermittelunternehmern aus Bundesländern, die Routinekontrollen nicht mit Gebühren belegten. Die pauschal bemessene Gebühr erstrecke sich zudem auf verschiedenste Arten von Probenahmen und -untersuchungen, die, wie der Vergleich mit den Gebührenregelungen für anlassbezogene Kontrollen zeige, mit stark unterschiedlichen Untersuchungskosten verbunden seien. Hierfür eine einzige Pauschalgebühr zu erheben, sei sachlich nicht gerechtfertigt. Praktikabilitätserwägungen seien durch die differenzierten Gebührenregelungen für anlassbezogene Kontrollen widerlegt. Selbst nach den Berechnungen des Beklagten ergäben sich sehr verschiedene durchschnittliche Untersuchungskosten für einzelne Arten untersuchter Futtermittel. Der durchschnittliche Kostenaufwand soll bei einem Mischfuttermittel 962,82 EUR, bei einem Einzelfuttermittel hingegen nur 676,62 EUR betragen. Die gleichwohl festgelegte Pauschalgebühr missachte das Gebot der Typengerechtigkeit, das mit der Pauschalierungsbefugnis des Gesetz- und Verordnungsgebers im Abgabenrecht verbunden sei. Da nicht unionsrechtliche, sondern nationale Regelungen streitbefangen seien, gelte Art. 3 Abs. 1 GG und das in ihm wurzelnde Gebot der Abgabengerechtigkeit als verfassungsrechtlicher Maßstab. Art. 27 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 gebe lediglich bestimmte Grundsätze für die Gebührenerhebung vor, während die angefochtenen Kostenbescheide ihre Rechtsgrundlage im niedersächsischen Landesrecht fänden. Unabhängig davon sei die Pauschalierungsbefugnis des abgabenrechtlichen Normgebers auch auf der Ebene des Unionsrechts durch das Gebot der Abgabengerechtigkeit begrenzt. Dies gelte angesichts eines einheitlichen verfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs nicht nur für kommunale Benutzungsgebühren, sondern auch für landesrechtliche Verwaltungsgebühren. Die Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs dürfe daher in nicht mehr als 10% der betroffenen Fälle dem Regelungstypus des Normengebers widersprechen, was aber auch nach den Einlassungen des Beklagten der Fall sei. Die Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs verstoße gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit, weil die zugrundeliegenden Kosten auf unwirtschaftliches Handeln zurückzuführen seien. Dies zeige ein Vergleich dieser Gebühr mit den Gebührensätzen für anlassbezogene Kontrollen und auch mit den Preisen privater Labore, wie ihn das Gutachten des Beratungsunternehmens OXERA vom 9. Juli 2015 ziehe. So ergäbe sich bei einer Anwendung der für anlassbezogene Untersuchungen geltenden Nr. 34.9 des Kostentarifs auch auf anlasslose Untersuchungen eine durchschnittliche Gebühr im Allgemeinen von 616 EUR sowie eine durchschnittliche Gebühr bei der Untersuchung von Einzelfuttermitteln von 551 EUR und bei Mischfuttermitteln von 630 EUR. Bei einer Untersuchung in privaten Laboren ergäben sich noch deutlich niedrigere Kosten. So würden die Untersuchungskosten des Labors I. für eine Einzelfuttermittelprobe bei 310 EUR und für eine Mischfuttermittelprobe bei 362 EUR liegen. Der "Entwurf der Landesverordnung zur Änderung der Landesverordnung über Verwaltungsgebühren" (Schleswig-Holstein) liege mit einer Pauschalgebühr für Probenahme und -untersuchung von 435 EUR zuzüglich der Fahrkostenpauschale in Höhe von 141 EUR ebenfalls weit unter der niedersächsischen Gebühr.
Die Klägerin hat beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 20. August 2014 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die angefochtenen Bescheide verteidigt. Die Erhebung von Gebühren für die Probe-nahme und -untersuchung sei mit dem verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff vereinbar. Die routinemäßigen Kontrollen in den Futtermittelunternehmen seien kostenverursachende Leistungen der Verwaltung, die den Futtermittelunternehmern als Gebührenschuldnern auch individuell zurechenbar seien. Durch die Probenahme und -untersuchung erhielten die Unternehmen jedenfalls mittelbar Informationen darüber, ob ihre Ware den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Diese Information stelle einen Vorteil dar. Künftig würden alle Untersuchungsergebnisse im Rahmen einer "Transparenzinitiative" an den jeweils betroffenen Futtermittelunternehmer übersandt, so dass Untersuchungsbefunde nicht mehr nur bei Beanstandungen weitergegeben würden. Die individuelle Zurechenbarkeit folge auch aus der Pflichtenstellung der Futtermittelunternehmer. Auf die Gefahren, die mit der Tätigkeit der Futtermittelunternehmer für Mensch und Tier verbunden sein könnten, reagiere die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 mit regelmäßigen, risikobasierten Routinekontrollen. Auch wenn diese die Eigenkontrollen der Unternehmer nicht ersetzten, so gewährten sie doch ein Mehr an Sicherheit. Da das Werk der Klägerin in E. unionsrechtlich registriert sei, habe das Ergebnis der Routineuntersuchungen durchaus einen Einfluss auf die Aufnahme oder Fortführung ihrer Tätigkeit als Futtermittelunternehmer. Die Registrierung könne entzogen werden, würden ernsthafte Mängel festgestellt. Ein Futtermittelunternehmer, der eine Registrierung oder Zulassung nach der Futtermittelverordnung beantrage - eine registrierungs- oder zulassungsfreie Tätigkeit sei eine Ausnahme -, müsse persönlich die erforderliche Zuverlässigkeit besitzen. Die Tätigkeit als Futtermittelunternehmer werde mithin vom Gesetzgeber durchaus als gefahrgeneigt angesehen und einer besonderen Kontrollpflicht unterworfen. Unabhängig davon dürfe eine Gebühr auch für solche Amtshandlungen erhoben werden, die überwiegend im öffentlichen Interesse lägen. Die Gebührenerhebung als solche verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Die nur zeitweise Ungleichbehandlung von Lebensmittelunternehmern und Futtermittelunternehmern sei nicht willkürlich. Etwa ein halbes Jahr nach Einführung der Gebührenpflicht für Routinekontrollen in der Futtermittelüberwachung sei eine vergleichbare Gebührenpflicht auch für Routinekontrollen in der Lebensmittelüberwachung geschaffen worden. Unabhängig davon handele es sich nicht um gleiche Sachverhalte. Die Gebührenerhebung auch für allgemeine Routinekontrollen beseitige eine bestehende Ungleichbehandlung gegenüber Routinekontrollen beim Import von Futtermitteln tierischer Herkunft, für die nach Anhang V Abschnitt B Kapitel III in Verbindung mit Art. 27 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 bereits seit zehn Jahren bestimmte Mindestgebühren zu erheben seien. Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs verstoße nicht gegen das Bestimmtheitsgebot. Die Gebühr für eine einzelne Amtshandlung sei festgelegt. Eine darüberhinausgehende Grenzziehung für die jährliche Gesamtbelastung erfordere das Bestimmtheitsgebot nicht. Einer effektiven Kontrolle zum Zwecke der Gefahrenabwehr sei vielmehr immanent, dass weder die konkrete Häufigkeit noch die genauen Kontrollabstände im Voraus gesetzlich geregelt werden könnten. Dem stünde auch Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 entgegen, wonach amtliche Kontrollen ohne Vorankündigung durchgeführt werden müssten. Im Übrigen seien Kontrollumfang und -häufigkeit gerichtlich voll überprüfbar, so dass eine willkürliche Kontrollhäufung ausgeschlossen sei. Das Futtermittelunternehmen könne anhand der Mitteilung, welcher Risikobetriebsart es angehöre (§ 7 Abs. 6 AVV Rahmen-Überwachung), und der Probenahmen in der Vergangenheit auch die zukünftige Belastung abschätzen. Die Gebührenregelung setze auch die Vorgaben des Art. 27 Abs. 5 Buchst. a und b der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 um. Die Betriebsgröße und das Risikopotential eines Futtermittelunternehmens wirkten sich über das Punktesystem der AVV Rahmen-Überwachung auf die Zahl der Probenahmen und -untersuchungen und damit auch auf die Gebührenbelastung aus. Die Gebühr habe keine erdrosselnde Wirkung. Der Futtermittelunternehmer könne die anfallenden Gebühren in die Preiskalkulation mit einbeziehen und an den Abnehmer weiterreichen. Auch die Gebührenhöhe, insbesondere ihre pauschale Festlegung für alle Probenahmen und -untersuchungen in der routinemäßigen Futtermittelüberwachung, sei mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Eine Pauschalgebühr sei für alle Unternehmen fair. Einmal zahle das Unternehmen mit der Pauschale mehr als bei "spitzer" Abrechnung der einzelnen Untersuchungen, ein anderes Mal zahle es weniger, was sich auf die Dauer ausgleiche. Zudem sei dieses System transparent und leicht nachvollziehbar, da sich die Futtermittelunternehmer bereits bei der Probenahme auf die Gebührenforderung einstellen könnten. Die Pauschalierung werde durch die unmittelbar anwendbare Regelung des Art. 27 Abs. 4 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 gestattet und sei daher nur an dem unionsrechtlichen Gleichheitsgrundsatz des Art. 20 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zu messen. Das zum Gleichheitssatz des Grundgesetzes entwickelte Gebot der Typengerechtigkeit gelte nicht. Dieses sei zudem nur für den speziellen Bereich des kommunalen Abgabenrechts in Einzelfällen im Bereich der öffentlichen Daseinsfürsorge entwickelt worden. Damit nicht vergleichbar sei das Verwaltungskostenrecht, dass die Kostenpflicht an eine Amtshandlung oder Leistung der Verwaltung selbst anknüpfe. Die Ungleichbehandlung von Routine- und Anlassuntersuchungen sei schon wegen des unterschiedlichen Untersuchungsanlasses und -umfangs sachlich gerechtfertigt. Die Gebühren für Anlasskontrollen enthielten zudem nicht die Kosten für die Probenahme einschließlich der An- und Abfahrt und der Vor- und Nachbereitung. Diese Kosten würden bei Routineuntersuchungen, auch wenn mehrere Proben zu nehmen und zu untersuchen seien, nur einmal über die Kontrollpauschale nach Nr. 34.3.1.1 des Kostentarifs erhoben. Niedersächsischen Futtermittelunternehmern drohe auch kein wettbewerblicher Nachteil gegenüber anderen deutschen Futtermittelunternehmern, da andere Bundesländer mit einem erheblichen Anteil an Futtermittelunternehmen und -produktionsmengen, wie Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern, ebenfalls planten, Routinekontrollen von Futtermitteln kostenpflichtig zu stellen. Das gleiche sei auf EU-Ebene zu erwarten. Die in Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs bestimmte Gebührenhöhe von 845 EUR sei gerechtfertigt. In seinem Futtermittelinstitut in Stade seien 2012 insgesamt 3.000 Proben von 39,76 Vollzeiteinheiten Personal untersucht worden. Für jede untersuchte Planprobe sei daher durchschnittlich bei Personalkosten von 1.936.392,97 EUR/Jahr ein Personalkostenanteil von 645,46 EUR und bei Sachkosten von 599.000 EUR/Jahr ein Sachkostenanteil von 199,67 EUR entstanden. Diese Ansätze könnten in die folgenden Haushaltsjahre übertragen werden, da er aufgrund des nationalen Kontrollprogramms jährlich mindestens 3.000 Futtermittelproben zu entnehmen und zu untersuchen habe. Eine Kostenüberdeckung, die auch europarechtlich untersagt sei, könne danach ausgeschlossen werden. Der von der Klägerin gezogene Vergleich mit den Kosten privater Handelslaboratorien sei nicht zulässig. Diese hätten keine eigenen Kosten für die Probenahmen und den Probentransport und müssten kein so umfassendes Untersuchungsspektrum vorhalten wie er in seinem Futtermittelinstitut. Im Übrigen unterliege seine gefahrenabwehrrechtliche Tätigkeit in der Futtermittelüberwachung nicht dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.
Während des erstinstanzlichen Verfahrens hat der Beklagte die Kalkulation der Pauschalgebühr aktualisiert. Die zunächst zugrunde gelegte Zahl von 3.000 Proben sei ein Schätzwert. Tatsächlich seien im Jahr 2012 insgesamt 2.739 Proben, und zwar aus Routine-, Anlass- und sonstigen Kontrollen, mit etwa 18.000 Untersuchungsaufträgen auf etwa 50.000 Untersuchungsparameter untersucht worden. Einzelne Untersuchungsparameter seien im Rahmen interner Weiterleitungen in anderen Instituten untersucht worden. Die Kosten dieser Untersuchungen seien nicht in der Kalkulation enthalten; ihre Einbeziehung hätte die hier streitige Pauschalgebühr aber erhöht. Im Zuge der Intensivierung der Futtermittelkontrollen seien im Jahr 2014 annähernd 3.000 Proben allein aus Routinekontrollen untersucht worden. Es hätten deshalb weitere Mitarbeiter eingestellt werden müssen, was aktuell zu höheren Kosten als im Jahr 2012 führe. Die Verteilung der gesamten Kosten seines Futtermittelinstituts auf alle dort untersuchten Proben begünstige bei den hier streitigen Gebühren die Unternehmen, da die routinemäßigen Proben regelmäßig auf deutlich mehr Untersuchungsparameter analysiert würden als die anlassbezogenen. Die Personal- und Sachkosten des FIS könnten nicht nach Probenarten differenziert werden. Auf Nachfrage des Verwaltungsgerichts hat der Beklagte die Kosten nach einzelnen Futtermittelarten spezifiziert. Es ergäben sich durchschnittliche Kosten für die Untersuchung einer Probe von Einzelfuttermitteln in Höhe von 676,62 EUR, von Mischfuttermitteln in Höhe von 962,82 EUR, von Vormischungen in Höhe von 880,29 EUR und von Zusatzstoffen in Höhe von 559,16 EUR. Hinzu kämen noch die Kosten für die Probenahme, die sich aber aufgrund fehlender Daten nicht berechnen ließen und zudem höchst unterschiedlich seien.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 8. September 2015 als unbegründet abgewiesen. Die streitgegenständlichen Bescheide seien zwar rechtswidrig, sie verletzten aber die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Gebührenerhebung finde eine Rechtsgrundlage in §§ 1, 3, 5 und 7 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes, Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs und Art. 27 ff. der Verordnung (EG) Nr. 882/2004. Die Klägerin dürfe als Futtermittelunternehmer für eine in der Futtermittelüberwachung durchgeführte planmäßige Routinekontrolle mit Probenahme einschließlich Untersuchung der Probe zu Gebühren herangezogen werden. Die eine Gebührenerhebung rechtfertigende individuelle Zurechnung liege darin, dass die routinemäßige Futtermittelkontrolle eine zulässigerweise gesetzlich angeordnete öffentlich-rechtliche Kontrollmaßnahme sei und dass diese Kontrollmaßnahme durch die Produktionsweise des Herstellers als eine bestimmte Betätigung der allgemeinen Handlungsfreiheit ausgelöst werde. Ob die Kontrolle dem Futtermittelunternehmer auch einen rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil vermittele, sei unerheblich. Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs sei hinreichend bestimmt. Der Gebührenschuldner könne ohne Weiteres erkennen, in welcher Höhe die Gebühr für eine konkrete Amtshandlung entstehe. Eine darüberhinausgehende Festlegung eines absoluten oder zeitraumbezogenen, relativen Höchstbetrages fordere das Bestimmtheitsgebot nicht. Die Gebührenerhebung dem Grunde nach verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Die Ungleichbehandlung der Futtermittelunternehmer gegenüber den Lebensmittelunternehmern beziehe sich nur auf einen unerheblichen Übergangszeitraum. Auch die Gebühr der Höhe nach verstoße nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Die unterschiedliche Bemessung der Gebühr für Routinekontrollen nach pauschalen Sätzen und der Gebühr für Anlasskontrollen nach konkreten Aufwänden sei durch die unterschiedlichen Kontrollsysteme und -mechanismen gerechtfertigt und liege innerhalb des weiten Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers. Der Beklagte habe die Gebührenhöhe im Wege der Gebührenvorauskalkulation ermitteln dürfen. Deren erstmalige Bekanntgabe im verwaltungsgerichtlichen Verfahren sei ebenso wenig schädlich wie die mangelnde Notifizierung bei der Europäischen Kommission. Die Gebührenhöhe verstoße auch nicht gegen das Äquivalenzprinzip. Eine hierfür erforderliche gröbliche Störung des Verhältnisses zwischen der Gebühr und dem Wert der Verwaltungsleistung könne nicht festgestellt werden. Es sei nicht ersichtlich, dass die Kostenansätze des Beklagten bei den maßgeblichen Personal- und Sachmitteln sachlich nicht mehr zu rechtfertigen seien und dass er unsachlich zu niedrige Maßstabseinheiten für die Gebührensätze geschätzt habe. Der Beklagte führe die Probenahmen und -untersuchungen auch nicht unwirtschaftlich durch. Eine solche Unwirtschaftlichkeit ergebe sich nicht allein daraus, dass die öffentliche Hand solche Aufgaben selbst wahrnehme, die private Dienstleister kostengünstiger erledigen könnten. Hinzu komme, dass der Staat bei der Futtermittelüberwachung sich nicht wirtschaftlich betätige, sondern aufgrund europarechtlicher Vorgaben im Bereich der Gefahrenabwehr hoheitlich tätig werde. Die Kosten des Futtermittelinstituts des Beklagten erreichten auch keine grob unangemessene Höhe oder seien sachlich schlechthin unvertretbar. Aus dem von der Klägerin beigebrachten Gutachten von OXERA ergebe sich vielmehr, dass das Untersuchungsprogramm im Futtermittelinstitut des Beklagten mit den gegenübergestellten Untersuchungsprogrammen privater Einrichtungen nicht vergleichbar sei. Die privaten Einrichtungen böten nur ausgewählte Untersuchungen an. Das Futtermittelinstitut müsse hingegen ein umfassendes Untersuchungsprogramm vorhalten. Zudem seien die Personalkosten des Futtermittelinstituts durch Tarifverträge bestimmt. Auch der Prüfungsmitteilung "Organisationswirtschaftlichkeitsprüfung des Nds. Landesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit" des Niedersächsischen Landesrechnungshofs vom 13. Juni 2014 könne nicht entnommen werden, dass die Tätigkeit des Futtermittelinstituts unwirtschaftlich sei oder nicht sparsam durchgeführt werde. Der Hinweis der Klägerin auf geringere, beabsichtigte Gebühren in anderen Bundesländern belege eine unwirtschaftliche Tätigkeit des Beklagten nicht. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass der Kalkulation der Gebühr in Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs die gesamten Sachkosten des Futtermittelinstituts zugrunde gelegt worden seien. Nach Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 seien die dort aufgezählten und maßgeblichen Kostenbestandteile weit auszulegen. Hierzu zählten nicht nur die Kosten der Kontrollen selbst, sondern auch die "Gemeinkosten" beispielsweise von allgemeinen Verwaltungsdezernaten. Nach dem Erwägungsgrund Nr. 32 und Art. 26 f. der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 dürften die Häufigkeit und der Umfang der amtlichen Kontrollen und damit auch der hierfür anfallende personelle und sachliche Aufwand lediglich nicht über das Maß hinausgehen, das für die ordnungsgemäße Durchführung der Kontrollaufgabe notwendig sei. Diese Grenze sei gewahrt. Auch ein Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot des Art. 3 Abs. 2 NVwKostG liege nicht vor. Die hierfür erforderliche Feststellung, dass die Gesamtheit der Gebühren für besondere Leistungen bestimmter Art die Gesamtheit der Aufwendungen für diese besonderen Leistungen übersteige, könne nicht getroffen werden. Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs sei aber deshalb nicht mit dem Gleichheitssatz vereinbar, weil eine Pauschalgebühr für alle Arten von Futtermitteln festgelegt worden sei. Der Verordnungsgeber sei verpflichtet gewesen, bei der Gebühr für die Probenahme und -untersuchung nach den Gruppen Mischfuttermittel und Vormischungen einerseits sowie Einzelfuttermittel und Zusatzstoffe andererseits zu differenzieren. Diese Verpflichtung gelte unabhängig davon, ob man auf den allgemeinen Gleichheitssatz in seiner nationalen Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG oder in seiner unionsrechtlichen Fundierung der Art. 20 f. der Charta der Grundrechte der Europäischen Union abstelle. Denn die unterschiedslose Behandlung aller Futtermittelarten sei sachlich nicht gerechtfertigt. Die Pflicht zur Differenzierung ergebe sich schon aus Art. 27 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004, nach dessen Buchst. a bei der Festsetzung der Gebühren die Art des betroffenen Unternehmens und die entsprechenden Risikofaktoren zu berücksichtigen seien. Es sei offenkundig, dass in Betrieben, deren Gegenstand lediglich Einzelfuttermittel seien, die Risikofaktoren deutlich geringer veranschlagt würden als in Betrieben für Mischfutter und Vormischungen. Anders sei nicht zu erklären, dass der Untersuchungsaufwand für die jeweiligen Gruppen sich signifikant unterscheide. Es müssten mit Blick auf die Risikoabwehr bei Mischfuttermitteln und Vormischungen deutlich mehr Parameter untersucht werden, um die Einhaltung lebens- und futtermittelrechtlicher Vorschriften zu überprüfen, als bei Einzelfuttermitteln und Zusatzstoffen. Die durchschnittlichen Kosten für die Untersuchung von Vormischungen und Mischfuttermitteln im Jahre 2012 von 957,41 EUR und von Zusatzstoffen und Mischfuttermitteln in Höhe von 669,25 EUR unterschieden sich um etwa 30%. Die Grundsätze der Abgabengerechtigkeit und der Willkürfreiheit verböten es auch unter Beachtung der Pauschalisierungsbefugnis des Abgabenrechtssetzers, für diese beiden Aufwände eine einheitliche Gebühr festzusetzen. Hierfür sei es unerheblich, dass die Zeiten der Probe-nahme im Betrieb selbst nicht in die Gebühr eingerechnet worden seien. Obwohl Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs danach rechtswidrig sei, verletze die Gebührenfestsetzung die Klägerin nicht in ihren Rechten. Denn bei der gebotenen Differenzierung der Gebührenhöhe zwischen Mischfuttermitteln und Vormischungen einerseits und Einzelfuttermitteln und Zusatzstoffen andererseits könne die Klägerin für die hier untersuchten Mischfuttermittel nur zu höheren Gebühren als den bisher festgesetzten Gebühren herangezogen werden.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung der Klägerin.
Die Klägerin erneuert und vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen und macht geltend, das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Unrecht abgewiesen. Das Verwaltungsgericht sei zwar zutreffend davon ausgegangen, dass die Rechtsgrundlage in Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs wegen Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz rechtswidrig und daher unwirksam sei. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht aber eine Rechtsverletzung verneint. Eine Rechtsverletzung ergebe sich bereits daraus, dass es den angefochtenen Bescheiden an einer wirksamen Rechtsgrundlage fehle. Unabhängig davon werde sie durch die Pauschalgebühr auch nicht begünstigt. Es stehe nicht fest, dass eine Neuregelung der Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs zu einer höheren Gebührenbelastung für sie führen müsse. Das Verwaltungsgericht respektiere den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers nicht. Der Verordnungsgeber sei weder zu einer Gebührenerhebung überhaupt verpflichtet noch müsse er eine pauschale Gebühr in einer bestimmten Höhe festlegen. Er könne die Gebühr vielmehr in verschiedener Weise auch so regeln, dass sie - die Klägerin - nur mit einer geringeren Gebühr belastet werde. Im Übrigen teile sie die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht, dass für Probenahmen und -untersuchungen in der Futtermittelüberwachung Gebühren erhoben werden dürfen. Diese Amtshandlungen seien den Futtermittelunternehmern nicht individuell zurechenbar. Die Untersuchungen erfolgten allein zur Erfüllung eines gesetzlichen Überwachungsauftrages und bezögen sich nur auf die Gesetzeskonformität des Handelns der Futtermittelunternehmer. Diese hätten durch ihr Verhalten keinen Anlass zu der Untersuchung gegeben; für anlasslose Kontrollen dürften aber keine Gebühren erhoben werden. Die Anknüpfung des Verwaltungsgerichts "an eine bestimmte Betätigung der allgemeinen Handlungsfreiheit" genüge allenfalls, um eine Kausalität, nicht aber, um eine individuelle Zurechenbarkeit zu begründen. Auch die gesetzliche Anordnung der routinemäßigen Untersuchungen rechtfertige eine Gebührenerhebung nicht, zumal andere staatliche Überwachungsmaßnahmen, etwa Verkehrskontrollen, nicht gebührenfinanziert seien. Die Ungleichbehandlung der Lebensmittelunternehmer und der Futtermittelunternehmer bei der Heranziehung zu Gebühren für Routinekontrollen sei sachlich nicht gerechtfertigt. Der Gleichheitssatz kenne keine zeitliche Untergrenze. Auch die Ungleichbehandlung der Gebühren für Routinekontrollen und für Anlasskontrollen sei sachlich nicht gerechtfertigt. Es sei gar kein Grund dafür ersichtlich, für vom Futtermittelunternehmer nicht veranlasste Routinekontrollen und -untersuchungen eine alle Unterschiede der verschiedensten Fallkonstellationen nivellierende hohe pauschale Gebühr zu erheben, für Anlasskontrollen aber nach den verschiedenen Kontroll- und Untersuchungsgegenständen zu differenzieren. Auch erhebliche Unterschiede der Gebührenhöhe seien nicht zu rechtfertigen, soweit die Routine- und die Anlasskontrollen, wie häufig, identische Kontrollinhalte aufwiesen. Das Verwaltungsgericht gehe insoweit zu Unrecht davon aus, dass für Routinekontrollen unionsrechtlich eine "spitze Abrechnung" bei der Gebührenerhebung nicht indiziert sei. Das Unionsrecht lasse insoweit keine Präferenz erkennen. Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs verstoße auch gegen das Bestimmtheitsgebot. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts müssten Obergrenzen für die Gebührenbelastung und auch für die Zahl und den Umfang der Kontrollen und Untersuchungen, jedenfalls aber die Kriterien für die Kontrollfrequenz durch den Verordnungsgeber festgelegt werden. Die Höhe der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 des Kostentarifs verletze auch das Äquivalenzprinzip. Das Verwaltungsgericht habe nicht berücksichtigt, dass der wirtschaftliche Wert der Verwaltungsleistung durch die umfassenden Eigenkontrollsysteme gemindert werde und deutlich hinter der Gebührenbelastung zurückbleibe. Es habe auch die vom Beklagten geltend gemachten Kostenansätze nicht auf ihre Richtigkeit überprüft. Hierzu hätte nach dem widersprüchlichen Vorbringen des Beklagten und den wiederholt geänderten Gebührenkalkulationen Anlass bestanden. Der angesetzte Aufwand sei jedenfalls nicht erforderlich, da die mit der Gebühr abzugeltenden Verwaltungsleistungen deutlich teurer seien als vergleichbare privatwirtschaftliche Leistungen. Der Beklagte habe die ihm gerade bei einer gebührenfinanzierten, staatlichen Überwachungstätigkeit obliegende Pflicht zur kostensparenden Sachbehandlung verletzt. Die pauschalierte Gebührenhöhe sei anhand der vom Beklagten vorgelegten Kalkulationen auch nicht nachzuvollziehen. Er habe seine Angaben zum angeblichen Kostenaufwand bereits mehrfach revidiert. Dies begründe Zweifel an der Richtigkeit der tatsächlichen Angaben. Die Zusammenstellung der Kostenpositionen variiere und sei in sich widersprüchlich.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 7. Kammer - vom 8. September 2015 (7 A 2923/14) zu ändern und die Bescheide vom 20. August 2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und wiederholt und vertieft sein Vorbringen. Die Routinekontrolle als Gegensatz zur Anlasskontrolle erfolge nicht anlasslos. Diese werde vielmehr vom Futtermittelunternehmer veranlasst. Schon der Betrieb eines Futtermittelunternehmens und der damit verbundene, grundsätzlich gefahrgeneigte Umgang mit Futtermitteln löse seine - des Beklagten - unionsrechtlich begründete Pflicht zu planmäßigen Routinekontrollen einschließlich Probenahmen und -untersuchungen aus. Die Kontrollen erfolgten im Pflichtenkreis der Futtermittelunternehmer. An dieser Veranlassung änderten auch Eigenkontrollsysteme der Futtermittelunternehmer nichts; diese wirkten sich aber auf die Häufigkeit staatlicher Kontrollen aus. Art. 27 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 gestatte ausdrücklich die Gebührenfinanzierung von Routinekontrollen. Auch die nachfolgende, 2019 in Kraft tretende Verordnung (EU) Nr. 2017/625 bestätige das Wahlrecht der Mitgliedsstaaten, die Kontrollen aus Steuermitteln, Gebühren oder anderen Abgaben zu finanzieren. Die Ungleichbehandlung von Routinekontrollen in der Lebensmittelüberwachung und in der Futtermittelüberwachung, aber auch von Routinekontrollen und Anlasskontrollen in der Futtermittelüberwachung verstoße nicht gegen den grundgesetzlichen Gleichheitssatz. Die zugrundeliegenden Sachverhalte seien bereits so unterschiedlich, dass eine Gleichbehandlung nicht nur nicht geboten, sondern sachlich nicht zu rechtfertigen sei. Die Gebührenregelungen seien auch hinreichend bestimmt. Verbindliche Vorgaben zur Kontrollhäufigkeit und zu einer zeitraumbezogenen absoluten Obergrenze für die Zahl von Kontrollen oder jedenfalls für die Gebührenbelastung fordere das Bestimmtheitsgebot nicht. Die Vorgaben in der AVV Rahmen-Überwachung und in dem Bund-Länder-Kontrollprogramm zur Umsetzung des Art. 41 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 für eine betriebsspezifische Risikobewertung seien ausreichend. Die Gebührenhöhe verstoße schon deshalb nicht gegen das Äquivalenzprinzip, weil sie nur den tatsächlichen Verwaltungsaufwand refinanziere. Dieser könne entgegen den Befürchtungen der Klägerin auch nicht willkürlich und unbegrenzt erhöht werden. Die durch sein Futtermittelinstitut verursachten Kosten für Probenahmen und -untersuchungen seien auch erforderlich und verletzten eine Pflicht zur kostensparenden Sachbehandlung nicht. Ein Vergleich mit den Kosten privater Labore sei nicht zulässig, weil diese kein vergleichbar umfangreiches Untersuchungsspektrum vorzuhalten hätten. Unabhängig davon hätten die Futtermittelunternehmer auch von beanstandungsfreien Routinekontrollen, -probenahmen und -untersuchungen einen Nutzen, werde ihnen doch die Einhaltung lebens- und/oder futtermittelrechtlicher Vorschriften bescheinigt. Die Kalkulation der Gebühren sei nicht widersprüchlich. Bei Einführung des Kostentarifs Nr. 34.3.1.2 habe sich bei etwa 3.000 Proben mit 18.000 Untersuchungsaufträgen und Personalkosten von 1.936.392,97 EUR sowie Sachkosten von 599.000 EUR im Jahr 2012 ein durchschnittlicher Kostenaufwand von circa 845 EUR ergeben. Für die Jahre 2014/2015 habe er die Kostenaufwände nach der Art der beprobten Futtermittel differenziert. Danach hätten die Aufwände durchschnittlich bei 559,16 EUR für Zusatzstoffe, bei 676,62 EUR für Einzelfuttermittel, bei 880,29 EUR für Vormischungen, bei 962,82 EUR für Mischfuttermittel und über alle Arten von Futtermitteln bei 845 EUR gelegen. Für das Jahr 2016 habe er eine Vollkostenrechnung auf Basis von Erkenntnissen aus der KLR durchgeführt, die auch mittelbar entstehende, aber nicht an die Futtermittelunternehmer weitergegebene Kosten beinhalte. Danach hätten die Aufwände durchschnittlich bei 748 EUR für Zusatzstoffe, bei 795 EUR für Einzelfuttermittel, bei 784 EUR für Vormischungen, bei 865 EUR für Mischfuttermittel und über alle Arten von Futtermitteln bei 845 EUR gelegen. Das Verwaltungsgericht habe auch zu Recht eine subjektive Rechtsverletzung der Klägerin verneint. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene geltungserhaltende Reduktion der Gebührenregelungen, die den Willen des Verordnungsgebers weitestgehend gewahrt habe, sei aus prozess- und verwaltungsökonomischen Gründen nicht zu beanstanden. Zudem habe er - der Beklagte - auf der Grundlage einer rückwirkend geänderten Gebührenregelung die Möglichkeit, die Klägerin erneut zu den Gebühren heranzuziehen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge in diesem Verfahren und in den Parallelverfahren 13 LC 161/15, 13 LC 166/15 und 13 LC 115/17 verwiesen, die Gegenstand der gemeinsamen mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Bescheide vom 20. August 2014 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
A. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide ist die Sach- und Rechtslage in dem Zeitpunkt, in dem die gebührenpflichtigen Probenahmen einschließlich der Untersuchung der Proben und die behördliche Nachbereitung beendet sind.
Zwar ist bei Anfechtungsklagen grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage abzustellen, die im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides gilt (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.2005 - BVerwG 6 C 15.04 -, BVerwGE 124, 110, 113; Urt. v. 28.7.1989 - BVerwG 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260, 261; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 15.6.2010 - 8 LB 115/09 -, juris Rn. 27 ff. jeweils m.w.N.). Das materielle Recht kann aber ausnahmsweise etwas Abweichendes regeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.6.2006 - BVerwG 6 C 19.06 -, BVerwGE 126, 149, 151 m.w.N.). Eine solche abweichende Regelung trifft § 6 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes - NVwKostG -. Danach entsteht eine Gebührenschuld mit Beendigung der Amtshandlung oder mit der Rücknahme des Antrages (Abs. 1) und eine Verpflichtung zur Erstattung der Auslagen mit der Aufwendung des zu erstattenden Betrages (Abs. 2). Diese Regelungen sollen sicherstellen, dass die mit der Vornahme von Amtshandlungen verbundenen Kosten für den Kostenschuldner vorhersehbar sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2016 - BVerwG 7 C 6.15 -, NVwZ 2017, 485). Hiernach ist bei der Anfechtung von Bescheiden über die Heranziehung zu Kosten (Gebühren und Auslagen) maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Kostenschuld abzustellen (vgl. Sächsisches OVG, Urt. v. 20.1.2014 - 3 A 623/12 -, juris Rn. 44; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 14.10.1988 - 14 S 1771/87 -, juris). Für die hier streitrelevanten Probenahmen einschließlich der Untersuchung der Proben in der Futtermittelüberwachung ist dies der Zeitpunkt, in dem die Probenahmen einschließlich der Untersuchung der Proben und die behördliche Nachbereitung beendet sind.
B. Die Bescheide vom 20. August 2014, mit denen die Klägerin für Probenahmen einschließlich der Untersuchung der Proben zu einer Verwaltungsgebühr herangezogen worden ist, sind rechtswidrig.
§§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG bieten zwar eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Heranziehung von Futtermittelunternehmern zu Verwaltungsgebühren
für amtliche Kontrollen nach Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Be-stimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 v. 30.4.2004, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2017/1389 der Kommission vom 26. Juli 2017 (ABl. L 195 v. 27.7.2017, S. 9), in der hier maßgeblichen zuletzt durch Verordnung (EU) Nr. 652/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 (ABl. L 189 v. 27.6.2014, S. 1) geänderten Fassung, - Lebensmittel-Kontroll-VO - (im Folgenden: planmäßige Routinekontrollen),
für damit zusammenhängende Probenahmen einschließlich der Untersuchung der Proben nach Art. 3 und 10 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO (im Folgenden: planmäßige Probenahmen und -untersuchungen) und
für amtliche Kontrollen einschließlich der Probenahme und Untersuchung der Probe bei der Einfuhr nach Art. 3 und 15 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO (im Folgenden: planmäßige Routineimportkontrollen) (I.).
Die auf dieser Ermächtigungsgrundlage erlassene Gebührenregelung in Nr. 34.3.1.2 der Anlage - Kostentarif - zu § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO -) vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171; ber. Nds. GVBl. 1998, 501), in der hier maßgeblichen zuletzt durch Verordnung vom 10. April 2014 (Nds. GVBl. S. 96) geänderten Fassung, ist aber materiell rechtswidrig und bietet daher keine wirksame Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung im vorliegenden Fall (II.).
I. Nach §§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG ist das Finanzministerium im Einvernehmen mit dem zuständigen Fachministerium ermächtigt, die gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Höhe der Gebühren in einer Allgemeinen Gebührenordnung zu bestimmen (§ 3 Abs. 5 Satz 1 NVwKostG). In dieser Gebührenordnung sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollen, und die Höhe der Gebühren zu bezeichnen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG). Gebühren werden nur für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung und im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben (§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG). Enthält ein Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft Vorschriften zu Gebühren, so sind die Gebühren in den Gebührenordnungen nach Maßgabe dieses Rechtsaktes und, soweit dieser es zulässt, ergänzend nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes oder nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung festzusetzen (§ 3 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 NVwKostG). Für Aufwendungen, die im Zusammenhang mit einer Amtshandlung dem Grunde oder der Höhe nach nicht regelmäßig entstehen, können in den Gebührenordnungen Bestimmungen über Auslagen und deren Erhebung getroffen werden. Die Gebührenordnungen können insbesondere vorsehen, dass bestimmte Auslagen mit der Gebühr abgegolten oder neben der Gebühr zu erstatten sind; aus Gründen der Vereinfachung können pauschalierte Auslagensätze bestimmt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 NVwKostG). Gebührenschuldner ist derjenige, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat (§ 5 Abs. 1 NVwKostG).
1. Auf dieser Grundlage kann für planmäßige Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung von dem Futtermittelunternehmer als Gebührenschuldner dem Grunde nach eine Gebühr erhoben werden. Der Futtermittelunternehmer gibt einen hinreichenden Anlass im Sinne der §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen.
Im Sinne der genannten Vorschriften des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes gibt schon derjenige zu einer Amtshandlung Anlass, der einen Tatbestand setzt, der die Behörde zur Vornahme der Amtshandlung veranlasst (vgl. grundlegend OVG Lüneburg, Urt. v. 20.2.1984 - 6 OVG A 76/83 -, OVGE 37, 464, 466; Urt. v. 22.4.1970 - IV OVG A 151/69 -, OVGE 26, 446, 447 f.). Der niedersächsische Landesgesetzgeber hat sich bewusst für diesen weiten Zurechnungszusammenhang zwischen dem Verhalten eines Betroffenen und der gebührenpflichtigen Amtshandlung entschieden (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 8) und nicht gefordert, dass die Amtshandlung von dem Betroffenen willentlich herbeigeführt worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.5.2002 - 11 LA 100/02 -, NVwZ-RR 2002, 834; Beschl. v. 13.7.2000 - 11 L 312/00 -, juris Rn. 13). Einen hinreichenden Anlass gibt danach auch derjenige, der eine bloße Ursache für die Amtstätigkeit setzt (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 11; OVG Lüneburg, Urt. v. 27.8.1980 - 9 A 114/78 -, GewArch 1981, 346), der objektiv einen Tatbestand verwirklicht, an den das Gesetz für Aufsichts- oder Ordnungsbehörden eine Ermächtigung für ein Einschreiten knüpft (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 26.11.2012 - 8 LA 3/12 -, juris Rn. 18; OVG Lüneburg, Urt. v. 20.2.1984, a.a.O., S. 466), oder derjenige, in dessen Pflichtenkreis die Amtshandlung erfolgt (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 13.7.2000, a.a.O., Rn. 14; VG Hannover, Urt. v. 22.9.2016 - 15 A 610/15 -, juris Rn. 17).
Nach diesem Maßstab gibt ein Futtermittelunternehmer hinreichenden Anlass
für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen sowie planmäßiger Probenahmen und -untersuchungen schon mit dem Betrieb eines Futtermittelunternehmens und
für die Durchführung planmäßiger Routineimportkontrollen mit der Einfuhr von Futtermitteln aus Drittländern.
a. Zum einen verwirklichen die Futtermittelunternehmer mit dem Betrieb eines Futtermittelunternehmens oder mit der Einfuhr von Futtermitteln aus Drittländern willentlich Tatbestände, an die gesetzlich die Pflicht der zuständigen Behörden zur Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen geknüpft ist.
Nach Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 17 Abs. 2 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 v. 1.2.2002, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 652/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 (ABl. L 189 v. 27.6.2014, S. 1), - Lebensmittel-Basis-VO - werden die Futtermittelunternehmer durch die zuständigen Behörden des Mitgliedsstaates auch daraufhin überwacht und überprüft, dass Futtermittel, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen den Anforderungen des Lebensmittelrechts genügen. Hierzu betreiben die zuständigen Behörden nach Art. 17 Abs. 2 UAbs. 2 Lebensmittel-Basis-VO ein System amtlicher Kontrollen und führen andere den Umständen angemessene Maßnahmen durch, einschließlich der öffentlichen Bekanntgabe von Informationen über die Sicherheit und Risiken von Lebensmitteln und Futtermitteln, der Überwachung der Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit und anderer Aufsichtsmaßnahmen auf allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen. Diese unionsrechtlich begründeten, die im Bundesgebiet zuständigen Behörden unmittelbar bindenden Verpflichtungen zur Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen betreffend Futtermittel, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, dokumentiert § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB, wonach sich die zuständigen Behörden durch regelmäßige Überprüfungen auch davon zu überzeugen haben, dass die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Union eingehalten werden (vgl. zum Regelungsgehalt des § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB: Behrs Kommentar zum Lebensmittelrecht, LFGB, § 39 Rn. 22 ff. (Stand: November 2013); Meyer/Streinz, LFGB, 2. Aufl., § 39 Rn. 5 f.).
Für Futtermittel, die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, begründet § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB hingegen originär eine Verpflichtung der zuständigen Behörden, sich von der Einhaltung des Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz durch regelmäßige Überprüfungen und Probenahmen bei den Futtermittelunternehmern zu überzeugen (vgl. Meyer/Streinz, a.a.O., § 39 Rn. 5 f.). § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB unterscheidet nicht danach, ob das Futtermittel für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert wird, oder ob dies nicht der Fall ist (vgl. zum Anwendungsbereich: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, LFGB, § 39 Rn. 13 (Stand: November 2012) in Verbindung mit § 2 Rn. 97 f. (Stand: November 2011)). Futtermittel im Sinne des LFGB sind nach dessen § 2 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 3 Nr. 4 Lebensmittel-Basis-VO vielmehr alle Stoffe oder Erzeugnisse, auch Zusatzstoffe, die verarbeitet, teilweise verarbeitet oder unverarbeitet zur oralen Tierfütterung bestimmt sind. Futtermittelunternehmer und Futtermittelunternehmen sind nach § 3 Nrn. 11 und 12 LFGB auch solche, deren Tätigkeit sich auf Futtermittel bezieht, die zur oralen Tierfütterung von nicht der Lebensmittelgewinnung dienenden Tieren bestimmt sind.
Die danach obligatorischen Kontrollen erfolgen nicht nur bei Futtermitteln, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, nach den Bestimmungen der Lebensmittel-Kontroll-VO. Auch die Futtermittel, die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, werden vom Beklagten nach den Bestimmungen der Lebensmittel-Kontroll-VO überwacht und überprüft (vgl. Begründung des Entwurfs der Verordnung über Gebühren für den Verbraucherschutz und die Veterinärverwaltung - GOVV - und zur Änderung der AllGO, Stand: 27.11.2013, Blatt 17R ff. der Beiakte 4/I im Verfahren 13 LC 161/15, und zur Zulässigkeit dieser Vorgehensweise: Art. 2 Abs. 1 und Erwägungsgrund 9 ("Zur Durchsetzung der Einhaltung der vorliegenden Verordnung sollten die Mitgliedstaaten amtliche Kontrollen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz durchführen.") der Verordnung (EG) Nr. 767/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über das Inverkehrbringen und die Verwendung von Futtermitteln, zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinien 79/373/EWG des Rates, 80/511/EWG der Kommission, 82/471/EWG des Rates, 83/228/EWG des Rates, 93/74/EWG des Rates, 93/113/EG des Rates und 96/25/EG des Rates und der Entscheidung 2004/217/EG der Kommission (ABl. L 229 v. 1.9.2009, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 939/2010 der Kommission vom 20. Oktober 2010 (ABl. L 277 v. 21.10.2010, S. 4)). Die Bestimmungen der Lebensmittel-Kontroll-VO untermauern das integrierte und horizontale Konzept, das für eine kohärente Überwachungspolitik im Bereich der Futtermittel- und Lebensmittelsicherheit sowie der Tiergesundheit und des Tierschutzes notwendig ist. Nach Art. 3 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO führen die zuständigen Behörden regelmäßig, auf Risikobasis und mit angemessener Häufigkeit amtliche Kontrollen durch; dabei berücksichtigen sie festgestellte Risiken, die mit Tieren, Futtermitteln oder Lebensmitteln, Futtermittel- oder Lebensmittelunternehmen, der Verwendung von Futtermitteln oder Lebensmitteln oder den Prozessen, Materialien, Substanzen, Tätigkeiten oder Vorgängen verbunden sind, die Auswirkungen auf die Futtermittel- oder Lebensmittelsicherheit, die Tiergesundheit oder den Tierschutz haben können (Buchst. a); das bisherige Verhalten der Futtermittel- oder Lebensmittelunternehmer hinsichtlich der Einhaltung des Futtermittel- oder Lebensmittelrechts oder der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (Buchst. b); die Verlässlichkeit der bereits durchgeführten Eigenkontrollen (Buchst. c) und Informationen, die auf einen Verstoß hinweisen könnten (Buchst. d). Amtliche Kontrollen werden nach Art. 3 Abs. 2 und 3 Lebensmittel-Kontroll-VO grundsätzlich ohne Vorankündigung auf jeder Stufe der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs von Futtermitteln oder Lebensmitteln, Tieren und tierischen Erzeugnissen durchgeführt. Dazu gehören Kontrollen der Futtermittel- und Lebensmittelunternehmen, der Verwendung von Futtermitteln und Lebensmitteln, der Lagerung von Futtermitteln und Lebensmitteln, aller Prozesse, Materialien, Substanzen, Tätigkeiten oder Vorgänge einschließlich des Transports im Zusammenhang mit Futtermitteln oder Lebensmitteln sowie lebender Tiere und Pflanzen. Die amtlichen Kontrollen werden nach Art. 3 Abs. 4 Lebensmittel-Kontroll-VO mit derselben Sorgfalt auf Ausfuhren außerhalb der Gemeinschaft, auf das Inverkehrbringen in der Gemeinschaft sowie auf Einfuhren aus Drittländern in die in Anhang I der Lebensmittel-Kontroll-VO genannten Gebiete, darunter gemäß Nr. 5 des Anhangs I das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland, angewandt.
Amtliche Kontrollen in diesem Sinne sind nach Art. 2 Nr. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO Kontrollen in jeder Form, die von der zuständigen Behörde zur Verifizierung der Einhaltung des Futtermittel- und Lebensmittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz durchgeführt werden, und damit unter Berücksichtigung der Erwägungsgründe 12 und 13 der Lebensmittel-Kontroll-VO auch Routinekontrollen, die abhängig von der jeweiligen Risikolage mit einer planmäßigen Häufigkeit erfolgen (hier bezeichnet als planmäßige Routinekontrollen). Amtliche Kontrollen sind aber auch intensivere Kontrollen wie etwa die Entnahme und Untersuchung von Proben (so ausdrücklich Erwägungsgrund 12 Satz 1 Lebensmittel-Kontroll-VO). Denn auch die Probenahme für die Analyse ist nach Art. 2 Nr. 11 Lebensmittel-Kontroll-VO darauf gerichtet, die Einhaltung des Futtermittel- oder Lebensmittelrechts oder der Bestimmungen über Tiergesundheit zu überprüfen. Sie gehört nach Art. 10 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO zu den geeigneten Kontrollmethoden und -techniken, die bei einer amtlichen Kontrolle zum Einsatz kommen können. Art. 28 Satz 2 a.E. Lebensmittel-Kontroll-VO weist die Entnahme und Untersuchung von Proben, deren jährliche Zahl sich gemäß §§ 9 Abs. 2, 11b der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über Grundsätze zur Durchführung der amtlichen Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Lebensmittelrechts, des Rechts der tierischen Nebenprodukte, des Weinrechts, des Futtermittelrechts und des Tabakrechts vom 3. Juni 2008 (GMBl. S. 435), zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 15. Februar 2017 (BAnz AT v. 17.2.2017, S. B3), in der hier maßgeblichen zuletzt durch Verwaltungsvorschrift vom 14. August 2013 (BAnz AT v. 20.8.2013, S. B2) geänderten Fassung, (AVV Rahmen-Überwachung - AVV RÜb -) nach dem jeweiligen Kontrollprogramm Futtermittel als Bestandteil des mehrjährigen nationalen Kontrollplans nach Art. 41 bis 43 Lebensmittel-Kontroll-VO ergibt (sog. Planproben, vgl. Meyer/Streinz, a.a.O., § 43 Rn. 5 in Verbindung mit Rn. 15, und Begründung des Entwurfs GOVV/Änderung AllGO, Stand: 27.11.2013, Blatt 20 der Beiakte 4/I im Verfahren 13 LC 161/15), ausdrücklich den routinemäßig durchgeführten amtlichen Kontrollen und nicht etwa zusätzlichen amtlichen (anlassbezogenen) Kontrollen zu.
b. Zum anderen erfolgt die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung im Pflichtenkreis des Futtermittelunternehmers.
Art. 15 f. Lebensmittel-Basis-VO formulieren Grundpflichten des Futtermittelunternehmers für die Sicherheit und Aufmachung von Futtermitteln, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden. Diese Grundpflichten gelten gemäß Art. 4 Abs. 1 UAbs. 2 und Abs. 2 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 767/2009 entsprechend für Futtermittel, die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden.
Die Verantwortung für die Erfüllung dieser Pflichten liegt bei den Futtermittelunternehmern; sie sind primär dafür verantwortlich, dass den Anforderungen des Futtermittelmittelrechts sowie den Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz in den ihrer Kontrolle unterstehenden Futtermittelunternehmen entsprochen wird (so ausdrücklich auch die gleichlautenden Legaldefinitionen für "Futtermittelunternehmer" in Art. 3 Nr. 6 Lebensmittel-Basis-VO und Art. 3 Abs. 2 Buchst. a Verordnung (EG) Nr. 767/2009). Art. 17 Abs. 1 Lebensmittel-Basis-VO bestimmt darüber hinaus, dass die Futtermittelunternehmer für alle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen in den ihrer Kontrolle unterstehenden Futtermittelunternehmen dafür verantwortlich sind, dass Futtermittel, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, auch die Anforderungen des Lebensmittelrechts erfüllen. Ebenso wie die Lebensmittelunternehmer für die Lebensmittelsicherheit (vgl. hierzu Senatsurt. v. 27.9.2017 - 13 LC 218/16 -, juris Rn. 3) tragen danach die Futtermittelunternehmer die primäre Verantwortung für die Futtermittel- und die Lebensmittelsicherheit (vgl. Erwägungsgrund 30 in Verbindung mit Erwägungsgrund 31 der Lebensmittel-Basis-VO; Erwägungsgrund 8 der Verordnung (EG) Nr. 767/2009; Meyer/Streinz, LFGB, a.a.O., BasisVO Art. 17 Rn. 1 und 4). Ausdruck dieser Verantwortung ist die Pflicht zur Selbstkontrolle. Die Futtermittelunternehmer sind am besten in der Lage, ein sicheres System der Futtermittellieferung zu entwickeln und dafür zu sorgen, dass die von ihnen gelieferten Futtermittel sicher sind (vgl. Erwägungsgrund 30 in Verbindung mit Erwägungsgrund 31 der Lebensmittel-Basis-VO).
Demgegenüber obliegt, dies zeigt auch Art. 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO, den staatlichen Behörden lediglich eine Kontroll- und Gewährleistungsverantwortung (vgl. Schliesky, Kosten und Gebühren. Wer zahlt für die neue Sicherheit?, in: ZLR 2004, 283, 287: "Kontrolle der Kontrolle"; Zipfel/Rathke, a.a.O., § 39 Rn. 11). Art. 1 Abs. 4 Lebensmittel-Kontroll-VO stellt klar, dass die Durchführung der amtlichen Kontrollen unbeschadet der primären Verantwortung der Futtermittelunternehmer für die Gewährleistung der Futtermittel- und der Lebensmittelsicherheit erfolgt. Mittels planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen überwachen und überprüfen die staatlichen Behörden, ob die Futtermittelunternehmer betreffend Futtermittel, die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, das Futtermittelrecht sowie die Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz wahren, und ob die Futtermittelunternehmer betreffend Futtermittel, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, darüber hinaus auch die ihnen obliegenden lebensmittelrechtlichen Pflichten in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen einhalten.
2. Diese Auslegung und Anwendung von §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG ist mit höherrangigem Recht, Unionsrecht (a.) und Bundesrecht (b.), vereinbar.
a. Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung steht dem Grunde nach im Einklang mit sekundärem ((1)) und auch primärem ((2)) Unionsrecht.
(1) Die Lebensmittel-Basis-VO und auch die Lebensmittel-Kontroll-VO stehen der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung auf der Grundlage nationalen Rechts nicht entgegen.
Nach Art. 17 Abs. 2 UAbs. 3 Lebensmittel-Basis-VO muss das beschriebene System risikobasierter amtlicher Kontrollen wirksam sein. Dies erfordert nach dem Erwägungsgrund 32 der Lebensmittel-Kontroll-VO, dass für die Durchführung amtlicher Kontrollen ausreichende Finanzmittel bereitgestellt werden. Nach Art. 26 Lebensmittel-Kontroll-VO sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass angemessene finanzielle Mittel für die amtlichen Kontrollen verfügbar sind, und zwar aus beliebigen Mitteln, die sie für angemessen halten, einschließlich einer allgemeinen Besteuerung oder der Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen, damit die erforderlichen personellen und sonstigen Mittel bereitgestellt werden können (vgl. EuGH, Urt. v. 23.12.2015 - C-58/15 -, juris Rn. 31). Nach Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO können die Mitgliedstaaten Gebühren oder Kostenbeiträge zur Deckung der Kosten erheben, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen. Amtliche Kontrollen in diesem Sinne sind auch planmäßige Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung (siehe im Einzelnen oben 1.a.). Art. 27 Abs. 4 Buchst. a in Verbindung mit Anhang VI Nr. 3 Lebensmittel-Kontroll-VO bestätigt, dass auch Kosten für Probenahmen und Laboruntersuchungen über Gebühren finanziert werden dürfen. Das sekundäre Unionsrecht sieht danach die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in einem Futtermittelunternehmen von dem Futtermittelunternehmer dem Grunde nach ausdrücklich vor.
Art. 27 Abs. 2 Lebensmittel-Kontroll-VO gebietet keine abweichende Betrachtung. Hiernach sorgen die Mitgliedstaaten bezüglich der in Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO genannten Tätigkeiten dafür, dass eine Gebühr erhoben wird. Diese an die Mitgliedstaaten gerichtete Verpflichtung, Mindestgebühren für Tätigkeiten im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle von Gemeinschaftsbetrieben (Anhang IV Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO) und für Tätigkeiten im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle von Waren und lebenden Tieren, die in die Gemeinschaft eingeführt werden (Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO), zu erheben (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 7.7.2011 - C-523/09 -, juris Rn. 16 ff.; BVerwG, Beschl. v. 20.7.2015 - BVerwG 3 B 51.14 -, juris Rn. 5; Senatsurt. v. 20.11.2014 - 13 LB 54/12 -, juris Rn. 86 f.), schließt die Möglichkeit zur Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung nach Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO weder aus noch schränkt sie diese ein.
Auch aus Art. 28 Lebensmittel-Kontroll-VO ergibt sich nichts Gegenteiliges. Führt die Feststellung eines Verstoßes zu amtlichen Kontrollen, die über die normale Kontrolltätigkeit der zuständigen Behörde hinausgehen, so stellt die zuständige Behörde nach Satz 1 dieser Bestimmung den für den Verstoß verantwortlichen Unternehmern die aufgrund der z u s ä t z l i c h e n amtlichen Kontrollen entstehenden Kosten in Rechnung; sie kann diese Kosten auch dem Unternehmer in Rechnung stellen, der die betreffenden Erzeugnisse zum Zeitpunkt der zusätzlichen amtlichen Kontrollen besitzt oder verwahrt. Tätigkeiten, die über die normalen Kontrolltätigkeiten hinausgehen, sind nach Art. 28 Satz 3 Lebensmittel-Kontroll-VO beispielsweise die Entnahme und Analyse von Proben sowie andere Kontrollen, die erforderlich sind, um das Ausmaß eines Problems festzustellen und nachzuprüfen, ob Abhilfemaßnahmen getroffen wurden, oder um Verstöße zu ermitteln und/oder nachzuweisen. Die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung geht über die normale Kontrolltätigkeit nicht hinaus (siehe hierzu im Einzelnen oben 1.a.). Dies gilt ausweislich Art. 28 Satz 2 a.E. Lebensmittel-Kontroll-VO insbesondere auch für die planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen, deren jährliche Zahl sich gemäß §§ 9 Abs. 2, 11b AVV RÜb nach dem jeweiligen Kontrollprogramm Futtermittel als Bestandteil des mehrjährigen nationalen Kontrollplans nach Art. 41 bis 43 Lebensmittel-Kontroll-VO ergibt. Art. 28 Lebensmittel-Kontroll-VO eröffnet danach zwar die - in diesem Verfahren nicht streitrelevante - Möglichkeit, die Futtermittelunternehmer zu den Kosten einer zusätzlichen amtlichen Kontrolle heranzuziehen, die aufgrund der Feststellung eines Verstoßes gegen futter- oder lebensmittelrechtliche Vorschriften erfolgt und über die normale Kontrolltätigkeit hinausgeht (vgl. Art. 28 Satz 2 Lebensmittel-Kontroll-VO). Darüber hinaus bedingt Art. 28 Lebensmittel-Kontroll-VO aber weder eine Einschränkung noch einen Ausschluss der nach Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO eröffneten Möglichkeit, für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung Gebühren zu erheben. Für ein dahingehendes Verständnis des Art. 28 Lebensmittel-Kontroll-VO bestehen angesichts der in Erwägungsgrund 32 der Lebensmittel-Kontroll-VO formulierten Zielsetzung, der durch Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO umfassend bereit gestellten Finanzierungsinstrumente und der Systematik der Art. 26 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO (Art. 26: Grundsätze; Art. 27: Finanzierung amtlicher Kontrollen; Art. 28, 29: Heranziehung zu Kosten zusätzlicher amtlicher Kontrollen) keine Anhaltspunkte.
Darüber hinaus enthält Art. 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO eine - die in den Mitgliedstaaten zuständigen Behörden (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 9.9.1999 - C-374/97 -, juris Rn. 34 ff.) -unmittelbar zur Gebührenerhebung berechtigende und damit zugleich den nationalen Bestimmungen vorrangige Rechtsgrundlage nicht. Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO stellen den Mitgliedstaaten lediglich frei, die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen durch eine allgemeine Besteuerung oder durch die Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen zu finanzieren, und eröffnen so im Anwendungsbereich des Unionsrechts mitgliedstaatliche Gestaltungsspielräume (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.4.2012 - BVerwG 3 C 20.11 -, NVwZ 2012, 1467, 1468; Schrader/Warncke, Kostenerhebung in der Lebensmittelüberwachung, in: LMuR 2014, 82, 84; weitergehend: Lühmann, Neue kommunale Gebührenregelungen im Bereich der Lebensmittelkontrollen?, in: ZLR 2006, 601, 606).
(2) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung steht dem Grunde nach auch mit der Warenverkehrsfreiheit des Art. 34 AEUV im Einklang.
Der Eröffnung des Schutzbereichs dieser Grundfreiheit steht nicht schon entgegen, dass auf der Ebene des Unionsrechts eine vollständig harmonisierte Regelung geschaffen worden ist, so dass die nationale Maßnahme allein an dem entsprechenden Sekundärrecht, nicht aber an der Grundfreiheit zu messen ist (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 17.4.2007 - C 470/03 -, juris Rn. 50 m.w.N.). Denn die unionsrechtliche Harmonisierung der Gebühren für amtliche Kontrollen in der Lebens- und Futtermittelüberwachung beschränkt sich auf die Kriterien für die Bestimmung der Höhe dieser Gebühren und die Festlegung von Mindestgebühren für die in Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO genannten Tätigkeiten (vgl. EuGH, Urt. v. 17.3.2016 - C-112/15 -, juris Rn. 31; BVerwG, Beschl. v. 20.7.2015, a.a.O., Rn. 5), erstreckt sich hingegen nicht auf die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung dem Grunde nach (siehe oben I.2.a.(1)).
Die Erhebung dieser Gebühren verstößt aber nicht gegen die Warenverkehrsfreiheit des Art. 34 AEUV.
Soweit sich die gebührenpflichtigen planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen auf die Einhaltung futter- und lebensmittelrechtlicher Vorschriften im Rahmen des (grenzüberschreitenden) V e r t r i e b s von Futtermitteln beschränken, stellt die Gebührenerhebung schon keine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne des Art. 34 AEUV dar, die geeignet ist, den Handel innerhalb der Union unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern (vgl. EuGH, Urt. v. 26.4.2012 - C-456/10 -, juris Rn. 32 - ANETT; Urt. v. 11.7.1974 - 8/74 -, juris Rn. 5 - Dassonville). Insoweit betrifft die Gebührenerhebung nicht das Futtermittel als Produkt, sondern allenfalls Modalitäten des Verkaufs von Futtermitteln, und zwar derart, dass sie für alle im Inland tätigen Wirtschaftsteilnehmer gilt und den Absatz der inländischen Erzeugnisse und der Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten rechtlich wie tatsächlich in der gleichen Weise berührt. In rechtlicher Hinsicht ist dies offensichtlich; die Bestimmungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO sind ohne Differenzierung auf alle Wirtschaftsteilnehmer anzuwenden. Dass sich die Gebührenerhebung in tatsächlicher Hinsicht auf in anderen Mitgliedstaaten ansässige Wirtschaftsteilnehmer stärker auswirken könnte als auf inländische Unternehmen (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 11.12.2003 - C-322/01 -, juris Rn. 71 ff. - Deutscher Apothekerverband/N.V. u.a.), vermag der Senat nicht zu erkennen. Daher sind die nationalen Bestimmungen von vorneherein nicht geeignet, den Marktzugang für die Erzeugnisse der in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Wirtschaftsteilnehmer zu versperren oder stärker zu behindern, als dies für inländische Erzeugnisse geschieht (vgl. EuGH, Urt. v. 24.11.1993 - C-267/91 u.a. -, juris Rn. 16 f. - Keck).
Im Übrigen, also soweit sich die gebührenpflichtigen planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen auf die Einhaltung futter- und lebensmittelrechtlicher Vorschriften im Rahmen der (grenzüberschreitenden) P r o d u k t i o n und V e r a r b e i t u n g von Futtermitteln beziehen, ist eine hiermit verbundene etwaige Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit jedenfalls nach Art. 36 AEUV zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und zum Tierschutz gerechtfertigt.
Der freie Verkehr mit sicheren und bekömmlichen Lebensmitteln ist ein wichtiger Aspekt des Binnenmarktes und trägt wesentlich zur Gesundheit und zum Wohlergehen der Bürger und zu ihren sozialen und wirtschaftlichen Interessen bei (Erwägungsgrund 1 der Lebensmittel-Basis-VO). Um Lebensmittelsicherheit gewährleisten zu können, müssen alle Aspekte der Lebensmittelherstellungskette als Kontinuum betrachtet werden, und zwar von der Primärproduktion und der Futtermittelproduktion bis hin zum Verkauf bzw. zur Abgabe der Lebensmittel an den Verbraucher, da jedes Glied dieser Kette eine potenzielle Auswirkung auf die Lebensmittelsicherheit haben kann (Erwägungsgrund 12 der Lebensmittel-Basis-VO). Aus diesem Grund ist es notwendig, auch die Erzeugung, die Herstellung, den Transport und den Vertrieb von Futtermitteln, die an der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere verfüttert werden, zu berücksichtigen (Erwägungsgrund 13 der Lebensmittel-Basis-VO).
Darüber hinaus ist nach Art. 1 Verordnung (EG) Nr. 767/2009 ein hohes Maß an Futtermittelsicherheit, gleich ob es sich um Futtermittel handelt, die für oder die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, auch generell geeignet, um ein hohes Maß an Schutz der öffentlichen Gesundheit sicherzustellen und eine angemessene Information für Verwender und Verbraucher zu gewährleisten sowie das wirksame Funktionieren des Binnenmarktes zu unterstützen.
Auch die Tiergesundheit und der Tierschutz sind wichtige Faktoren für die Qualität und Sicherheit von Lebensmitteln, für die Verhütung der Ausbreitung von Tierkrankheiten und für eine humane Behandlung von Tieren (vgl. Erwägungsgrund 5 Satz 1 der Lebensmittel-Kontroll-VO). Den Erfordernissen des Wohlergehens der Tiere als fühlende Wesen ist nach Art. 13 AEUV bei der Festlegung und Durchführung der Politik der Union in den Bereichen Landwirtschaft, Fischerei, Verkehr, Binnenmarkt, Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt in vollem Umfang Rechnung zu tragen.
Zum Schutz der menschlichen Gesundheit und für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes ist es notwendig, Maßnahmen zu treffen, die gewährleisten, dass nicht sichere Lebensmittel nicht in den Verkehr gelangen und dass Systeme vorhanden sind, mit deren Hilfe Probleme der Lebensmittelsicherheit erkannt werden können und hierauf reagiert werden kann; Gleiches gilt im Zusammenhang mit der Sicherheit von Futtermitteln (Erwägungsgrund 10 der Lebensmittel-Basis-VO). Eines dieser Systeme sind die risikobasierten planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung. Zur Finanzierung und damit Gewährleistung dieses Systems ist die Erhebung von Gebühren ersichtlich geeignet und unter Berücksichtigung der Primärverantwortung der Futtermittelunternehmer für die Lebens- und die Futtermittelsicherheit, soweit es Futtermittel betrifft, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und für die Futtermittelsicherheit im Übrigen (siehe oben I.1.b.) auch nicht unverhältnismäßig (siehe hierzu im Einzelnen unter I.2.b.(1)(c)(bb)).
b. Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung steht dem Grunde nach auch im Einklang mit Bundesverfassungsrecht ((1)) und einfachem Bundesrecht ((2)).
(1) Die Erhebung von Gebühren für die genannten Amtshandlungen dem Grunde nach ist einer Überprüfung anhand des Bundesverfassungsrechts nicht deshalb entzogen, weil die Erhebung von Gebühren für amtliche Kontrollen in der Futtermittelüberwachung durch Art. 26 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO unionsrechtlich determiniert ist. Die unionsrechtliche Harmonisierung beschränkt sich auf die Kriterien für die Bestimmung der Höhe der Gebühren und die Festlegung von Mindestgebühren für die in Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A Lebensmittel-Kontroll-VO genannten Tätigkeiten, erstreckt sich aber nicht auf die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen dem Grunde nach (siehe oben I.2.a.(1) und vgl. für die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen in der Lebensmittelüberwachung: Senatsurt. v. 27.9.2017, a.a.O., Rn. 47). Der damit eröffnete Gestaltungsspielraum für nationale Bestimmungen ist grundgesetzkonform auszufüllen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.7.2011 - 1 BvR 1916/09 -, BVerfGE 129, 78, 90 f.; Urt. v. 18.7.2005 - 2 BvR 2236/04 -, BVerfGE 113, 273, 300 ff.); die von der Umsetzung Betroffenen können sich auch auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 2.3.2010 - 1 BvR 256/08 -, juris Rn. 182; Beschl. v. 11.3.2008 - 1 BvR 256/08 -, BVerfGE 121, 1, 15).
(a) Die vorgenommene Auslegung der §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG und die sich danach ergebende Zulässigkeit der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen dem Grunde nach steht nicht im Widerspruch zu einem bundesverfassungsrechtlichen Gebührenbegriff.
Ein eigenständiger vollständiger bundesverfassungsrechtlicher Gebührenbegriff existiert bereits nicht (so ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014 - 1 BvR 668/10 -, BVerfGE 137, 1, 18; BVerwG, Urt. v. 3.3.1994 - BVerwG 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 200 jeweils m.w.N.). Die verfassungsrechtlich notwendige Unterscheidung von der Steuer bedingt lediglich Merkmale, welche die Gebühr als Vorzugslast ausweisen. Gebühren sind danach öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014, a.a.O., S. 18; Beschl. v. 18.5.2004 - 2 BvR 2374/99 -, BVerfGE 110, 370, 388; BVerwG, Urt. v. 3.3.1994, a.a.O., S. 200 jeweils m.w.N. zur ständigen Rechtsprechung).
Bundesverfassungsrechtlich werden danach an die Erhebung von Gebühren keine weitergehenden Anforderungen gestellt, als sie sich aus den landesrechtlichen Bestimmungen in §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG ergeben. Denn eine gebührenpflichtige Amtshandlung ist dem Betroffenen auch dann individuell zurechenbar im Sinne des bundesverfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs, wenn sie an eine besondere, aus der Sache selbst ableitbare Verantwortlichkeit des Betroffenen anknüpft (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.10.1994 - 1 BvL 19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223) oder im Pflichtenkreis des Betroffenen erfolgt (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2015 - BVerwG 3 C 3.15 -, BVerwGE 153, 321, 328; Urt. v. 22.8.2012 - BVerwG 6 C 25.11 -, juris Rn. 32; Urt. v. 1.9.2009 - BVerwG 6 C 30.08 -, NVwZ-RR 2010, 146, 147; Urt. v. 22.10.1992 - BVerwG 3 C 2.90 -, BVerwGE 91, 109, 111). Diese Voraussetzungen sind unter Berücksichtigung der Primärverantwortung der Futtermittelunternehmer für die Lebens- und die Futtermittelsicherheit, soweit es Futtermittel betrifft, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und für die Futtermittelsicherheit im Übrigen ohne Weiteres erfüllt (siehe im Einzelnen oben I.1.b.).
Darüber hinaus wird auch bundesverfassungsrechtlich nicht vorausgesetzt, dass die gebührenpflichtige Amtshandlung allein oder auch nur überwiegend im Interesse der Gebührenpflichtigen erfolgt. Jede staatliche Handlungsweise muss einen Bezug zum öffentlichen Wohl haben. Dass eine gebührenpflichtige Amtshandlung in diesem Sinne auch oder gar vorwiegend öffentliche Interessen verfolgt, ist daher kein Hindernis für eine Gebührenerhebung (so ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 8.5.2008 - 1 BvR 645/08 -, juris Rn. 19; BVerwG, Urt. v. 25.8.1999 - BVerwG 8 C 12.98 -, BVerwGE 109, 272, 276 f.; Urt. v. 3.3.1994, a.a.O., S. 200 f. jeweils m.w.N.).
(b) Auch das Prinzip des Steuerstaates und der daraus folgende grundsätzliche Vorrang der Steuerfinanzierung des Staates nach den Art. 105 ff. GG steht der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung nicht entgegen.
Der grundgesetzlichen Finanzverfassung liegt zwar die Vorstellung zugrunde, dass die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden in erster Linie aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmequellen erfolgt (sog. Prinzip des Steuerstaates; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.11.1995 - 2 BvR 413/88 u.a. -, BVerfGE 93, 319, 342; Birk/Eckhoff, Staatsfinanzierung durch Gebühren und Steuern - Vorteile und Nachteile aus juristischer Perspektive, in: Sacksofsky/Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, 2000, S. 54 ff.; v. Mangoldt/Klein/Stark, GG, 5. Aufl., Art. 105 Rn. 2 jeweils m.w.N.). Dies schließt die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben verschiedener Art aber ersichtlich nicht aus. Insbesondere begegnet die Erhebung der herkömmlichen nichtsteuerlichen Abgaben, der Gebühren und Beiträge, mit Blick auf das Prinzip des Steuerstaates keinen Bedenken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014, a.a.O., S. 17 f.; Beschl. v. 24.1.1995 - 1 BvL 18/93 u.a. -, BVerfGE 92, 91, 113; Beschl. v. 31.5.1990 - 2 BvL 12/88 -, BVerfGE 82, 159, 181). Die Erhebung dieser sogenannten Vorzugslasten ist vielmehr durch ihre Ausgleichsfunktion grundsätzlich legitimiert (vgl. BVerfG, Beschl. v. 6.11.2012 - 2 BvL 51/06 u.a. -, BVerfGE 132, 334, 349; Beschl. v. 18.5.2004, a.a.O., S. 388; Beschl. v. 17.7.2003 - 2 BvL 1/01 u.a. -, BVerfGE 108, 186, 216; Beschl. v. 7.11.1995, a.a.O.; Germelmann, Präzisierungen in der Sonderabgaben-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: GewArch 2009, 476, 477 jeweils m.w.N.). In der individuellen Zurechenbarkeit der auszugleichenden Vorzüge liegt die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners durch die Vorzugslast finanziert wird. Dabei verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen will (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.9.2001 - BVerwG 6 C 13.00 -, BVerwGE 115, 125, 128 f.; Urt. v. 25.8.1999, a.a.O., S. 275 f.). Anhaltspunkte dafür, dass dieser Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum bei der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung überschritten sein könnte, bestehen für den Senat nicht. Sie ergeben sich jedenfalls nicht daraus, dass bis zum erstmaligen Inkrafttreten der Bestimmungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO am 18. April 2014 (vgl. Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Gebührenordnung v. 10.4.2014, Nds. GVBl. S. 96) die Kosten für planmäßige Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung aus Steuermitteln finanziert worden sind. Denn der Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum umfasst die Freiheit des niedersächsischen Landesgesetzgebers, eine einmal getroffene Entscheidung für eine Finanzierungsform zu revidieren und zu einer anderen zulässigen Finanzierungsform zu wechseln. Dies gilt für die Erhebung von Gebühren für die Durchführung der genannten Kontrollen umso mehr, als dass mit dem Inkrafttreten der Art. 26 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO im Mai 2004, dem Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages zum Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts im November 2004 (BR-Drs. 922/04) und dem durch Lebensmittelskandale gesteigerten öffentlichen Interesse an einer effektiven Lebens- und Futtermittelüberwachung (vgl. nur Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit v. 12.1.2000, (KOM (1999) 719 endg.; Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über amtliche Futter- und Lebensmittelkontrollen (ABl. C 234 v. 30.9.2003, S. 25); Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 814/2000 v. 8.5.2003, KOM(2003) 235 endg.; Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuorganisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes und der Lebensmittelsicherheit, BT-Drs. 14/8747; Begründung des Entwurfs der GOVV/Änderung AllGO, Stand: 27.11.2013, Blatt 18 der Beiakte 4/I im Verfahren 13 LC 161/15; Begründung des Entwurfs der GOVV, Stand: 28.10.2014, Blatt 553 ff. der Beiakte 4/II im Verfahren 13 LC 161/15) sogar nachvollziehbare sachliche Gründe dafür gegeben waren, die Form der Finanzierung der amtlichen Kontrollen in der Futtermittelüberwachung zu überdenken und auch zu ändern.
(c) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung dem Grunde nach verletzt Grundrechte der gebührenpflichtigen Futtermittelunternehmer nicht.
(aa) Die Erhebung von Gebühren als solche tangiert das nach Art. 14 GG geschützte Eigentum nicht.
Das Eigentumsgrundrecht schützt nicht gegen die Auferlegung von Geldleistungspflichten, weil diese nicht mittels eines bestimmten Eigentumsobjekts zu erfüllen sind, sondern aus dem fluktuierenden Vermögen, das kein Eigentum im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267, 300; Beschl. v. 12.10.1994, a.a.O., S. 220; BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 - BVerwG 6 C 12.09 -, NJW 2011, 946, 952). Ein Eigentumsschutz kann insoweit auch nicht über die Rechtsfigur des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs vermittelt werden. Denn der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs reicht nicht weiter als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt, und erfasst nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern, nicht aber das Vermögen als solches (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris Rn. 240 m.w.N.).
(bb) Die Erhebung von Gebühren als solche verletzt auch die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nicht.
Es fehlt bereits an einem Eingriff in die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit. Öffentliche Abgaben greifen nur dann in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl. Beschl. v. 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04 -, BVerfGE 124, 348, 363; Urt. v. 6.7.2005 - 2 BvR 2335/95 u.a. -, BVerfGE 113, 128, 145; Urt. v. 7.5.1998 - 2 BvR 1876/91 u.a. -, BVerfGE 98, 83, 97; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 18.6.2015 - 8 LB 191/13 -, juris Rn. 52 m.w.N.). Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung steht zwar in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs eines Futtermittelunternehmers; die Kontrollen erfolgen allein wegen des Betriebs eines Futtermittelunternehmens oder der im Rahmen dieses Betriebs erfolgten Einfuhr von Futtermitteln aus Drittländern. Die Erhebung der Gebühr erfolgt danach zwar berufsbezogen; ihr fehlt bei der gebotenen objektiven Betrachtung aber die kumulativ erforderliche berufsregelnde Tendenz. Sie ist dem Grunde nach weder geeignet noch dazu bestimmt, auf die Berufswahl oder die Berufsausübung Einfluss zu nehmen. Die Gebühr wird zur Kostendeckung erhoben (vgl. Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO; Begründung des Entwurfs der GOVV/Änderung AllGO, Stand: 17.11.2013, Blatt 18 der Beiakte 4/I im Verfahren 13 LC 161/15). Für den Senat besteht kein Anhalt, dass der Verordnungsgeber mit der Erhebung der Gebühr den Entschluss zur Wahl oder zur Art und Weise der Ausübung des Berufs eines Futtermittelunternehmers motivierend steuern wollte oder dass die Gebühr eine solche berufsregelnde Wirkung objektiv entfalten könnte.
Selbst wenn die Gebührenerhebung aber eine objektiv berufsregelnde Tendenz entfalten sollte, bewirkt sie allein einen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit sind schon dann mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls im Sinne des Grundgesetzes dienen und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.2.1992 - 1 BvR 1531/90 -, BVerfGE 85, 248, 259 m.w.N. zur ständigen Rechtsprechung). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, der Tiergesundheit und des Tierschutzes ist es notwendig, Maßnahmen zu treffen, die gewährleisten, dass nicht sichere Lebensmittel und nicht sichere Futtermittel nicht in den Verkehr gelangen und dass Systeme vorhanden sind, mit deren Hilfe Probleme der Lebensmittelsicherheit und der Futtermittelsicherheit erkannt werden können und hierauf reagiert werden kann (Erwägungsgrund 10 der Lebensmittel-Basis-VO). Eines dieser Systeme sind die risikobasierten amtlichen Kontrollen in der Futtermittelüberwachung. Die Erhebung von Gebühren dient der Finanzierung des Systems amtlicher Kontrollen in der Futtermittelüberwachung. Diese sind auf die Gewährleistung der Gesundheit der Bevölkerung, der Tiergesundheit und des Tierschutzes gerichtet (vgl. Begründung des Entwurfs der GOVV/Änderung AllGO, Stand: 27.11.2013, Blatt 18 der Beiakte 4 im Verfahren 13 LC 161/15, sowie Begründung des Entwurfs der GOVV, Stand: 28.10.2014, Blatt 553 ff. der Beiakte 4/II im Verfahren 13 LC 161/15) und daher mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG von überragend wichtigen Gemeinwohlbelangen getragen (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 m.w.N.). Sie werden zugleich zur Erfüllung des Verfassungsauftrages aus Art. 20a GG (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 12.10.2010 - 2 BvF 1/07 -, BVerfGE 127, 293, 328 f.) durchgeführt. Zur Finanzierung der amtlichen Kontrollen in der Futtermittelüberwachung ist die Erhebung von Gebühren ersichtlich geeignet und unter Berücksichtigung der Primärverantwortung der Futtermittelunternehmer für die Lebens- und die Futtermittelsicherheit, soweit es Futtermittel betrifft, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und für die Futtermittelsicherheit im Übrigen (siehe oben I.1.b.) auch nicht unverhältnismäßig (siehe hierzu im Einzelnen unter I.2.b.(1)(c)(cc)).
(cc) Der danach allein verbleibende Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG in deren Ausprägung als wirtschaftliche Betätigungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.7.2012 - 1 BvR 2983/10 -, NVwZ 2012, 1535, 1536; Beschl. v. 12.10.1994, a.a.O., S. 221 jeweils m.w.N.) ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die landesrechtlichen Bestimmungen zur Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung können Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Halbsatz 2 GG sein. Die Erhebung der Gebühr ist mit den Voraussetzungen vereinbar, die sich für nichtsteuerliche Abgaben aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes ergeben (siehe im Einzelnen oben I.2.b.(1)(a) und (b)). Die Erhebung der Gebühr als solche beschränkt auch die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit der Futtermittelunternehmer nicht unverhältnismäßig.
Das mit der Gebührenerhebung verfolgte Ziel, die Futtermittelunternehmer zu den Kosten für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung heranzuziehen, ist legitim. Die Futtermittelunternehmer geben hinreichenden Anlass für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen sowie planmäßiger Probenahmen und -untersuchungen schon mit dem Betrieb eines Futtermittelunternehmens und für die Durchführung planmäßiger Routineimportkontrollen mit der Einfuhr von Futtermitteln aus Drittländern. Die Durchführung dieser Kontrollen erfolgt im Pflichtenkreis der Futtermittelunternehmer (siehe im Einzelnen oben I.1.b.). Sie tragen die Primärverantwortung für die Lebens- und die Futtermittelsicherheit, soweit es Futtermittel betrifft, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und für die Futtermittelsicherheit im Übrigen (siehe im Einzelnen oben I.1.a.).
Zur Erreichung des Ziels ist die Gebührenerhebung auch ersichtlich geeignet. Der Senat hegt auch keinen Zweifel an der Erforderlichkeit und Angemessenheit der Gebührenerhebung dem Grunde nach.
An einer Erforderlichkeit der Gebührenerhebung mangelt es nicht etwa deshalb, weil die Futtermittelunternehmer Eigenkontrollsysteme vorhalten. Hiermit erfüllen sie lediglich ihre Pflicht zur Selbstkontrolle, die sich aus ihrer Primärverantwortung für die Lebens- und die Futtermittelsicherheit, soweit es Futtermittel betrifft, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und für die Futtermittelsicherheit im Übrigen ergibt (siehe oben I.1.b.). Diese Selbstkontrolle stellt die Erforderlichkeit der amtlichen Kontrollen im Bereich der Futtermittelüberwachung nicht infrage. Denn mit den amtlichen Kontrollen nehmen die staatlichen Behörden lediglich eine Kontroll- und Gewährleistungsverantwortung wahr (sog. "Kontrolle der Kontrolle"; siehe oben I.1.b.). In diesem unionsrechtlich auch durch Art. 17 Lebensmittel-Basis-VO geprägten Kontrollsystem sind sowohl die Eigenkontrollen der Futtermittelunternehmer als auch die amtlichen Kontrollen der staatlichen Behörden zwingend vorgesehen und zur Gewährleistung der Lebens- und der Futtermittelsicherheit auch erforderlich.
An einer Erforderlichkeit der Gebührenerhebung mangelt es auch nicht deshalb, weil es ein gleich geeignetes, aber milderes Mittel zur Finanzierung der planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung gibt. Denn an der Erforderlichkeit fehlt es nur, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.7.2017 - 1 BvR 2222/12 u.a. -, juris Rn. 105 m.w.N.). Die mit einer Steuerfinanzierung verbundene Belastung der Allgemeinheit führt aber nicht zu einer gebotenen Belastungsminderung, sondern zu einer Belastungsverlagerung. Das mildere Mittel muss zur Zielerreichung gleich geeignet sein, es darf aber Dritte und auch die Allgemeinheit nicht stärker belasten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2005 - 2 BvF 2/01 -, BVerfGE 113, 167, 259 m.w.N.). Die Möglichkeit einer Steuerfinanzierung der amtlichen Kontrollen ist mithin kein gleich geeignetes, aber milderes Mittel.
(d) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung amtlicher Kontrollen in der Futtermittelüberwachung verletzt dem Grunde nach auch den allgemeinen Gleichheitssatz nicht.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.2012 - 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240, 252; Beschl. v. 15.7.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. -, BVerfGE 98, 365, 385). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2012 - 1 BvL 16/11 -, BVerfGE 132, 179, 188; Beschl. v. 21.6.2011 - 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, 69; Beschl. v. 21.7.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. -, BVerfGE 126, 400, 416).
(aa) Hiernach ist die Heranziehung der Futtermittelunternehmer zu Gebühren und damit spiegelbildlich die Verschonung der öffentlichen Haushalte und der Gesamtheit der steuerpflichtigen Bürgerinnen und Bürger sachlich gerechtfertigt. Entschließt sich der Normgeber, eine Gebührenquelle zu erschließen und dadurch eine bestimmte Personengruppe zu belasten, so ist der allgemeine Gleichheitssatz schon dann nicht verletzt, wenn der Normgeber für seine Entscheidung tragfähige Gründe besitzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.3.1994, a.a.O., S. 202 m.w.N.). Das ist hier der Fall. Die Heranziehung der Futtermittelunternehmer zu Gebühren für die Durchführung amtlicher Kontrollen in der Futtermittelüberwachung erfolgt, weil diese mit dem Betrieb eines Futtermittelunternehmens oder der im Rahmen dieses Betriebs erfolgten Einfuhr von Futtermitteln aus Drittländern einen ihnen individuell zurechenbaren Anlass für die Kontrollen gesetzt haben und die Kontrollen in ihrem Pflichtenkreis erfolgen (siehe im Einzelnen oben I.1.a. und b.). Diese Umstände heben die Futtermittelunternehmer wesentlich und klar abgrenzbar aus der Allgemeinheit hervor und rechtfertigen es, dass maßgeblich sie durch die Erhebung einer Sonderlast zur Finanzierung herangezogen werden. Hierin liegt auch der signifikante Unterschied zu den von der Klägerin als angeblich vergleichbar ins Feld geführten allgemeinen Verkehrskontrollen, die nicht planmäßig alle, sondern nur zufällig einzelne Verkehrsteilnehmer betreffen und bei denen deshalb eine Heranziehung dieser einzelnen Verkehrsteilnehmer zu Gebühren nicht erfolgt.
(bb) Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung ist auch nicht darin zu sehen, dass andere Länder die Futtermittelunternehmer nicht mit entsprechenden Gebühren belasten. Voraussetzung für eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ist, dass die Vergleichsfälle der gleichen Stelle zuzurechnen sind. Daran fehlt es, wenn die beiden Sachverhalte von zwei verschiedenen Trägern öffentlicher Gewalt gestaltet werden; der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.5.1987 - 2 BvR 1226/83 -, BVerfGE 76, 1, 73; Beschl. v. 21.12.1966 - 1 BvR 33/64 u.a. -, BVerfGE 21, 54, 68). Ein Land verletzt daher den Gleichheitssatz nicht deshalb, weil ein anderes Land den gleichen Sachverhalt anders behandelt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.5.2008, a.a.O., Rn. 22; Beschl. v. 7.11.1995, a.a.O., S. 351; Beschl. v. 18.7.1979 - 2 BvR 488/76 -, BVerfGE 52, 42, 57 f.). Eine abweichende Betrachtung ist hier auch nicht deshalb geboten, weil die Erhebung von Gebühren für die Durchführung amtlicher Kontrollen unionsrechtlich determiniert ist. Denn Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO stellen den Mitgliedstaaten ausdrücklich frei, die Durchführung amtlicher Kontrollen in der Futtermittelüberwachung durch eine allgemeine Besteuerung oder durch die Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen zu finanzieren (siehe im Einzelnen oben I.2.a.(1)). Mit dem so eröffneten Gestaltungsspielraum nimmt es auch das Unionsrecht hin, dass auf verschiedenen Verantwortungsebenen unterschiedliche Modelle zur Finanzierung der amtlichen Kontrollen entstehen.
(cc) Ein Verstoß gegen den grundgesetzlichen Gleichheitssatz liegt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht darin, dass in Niedersachsen tätige Futtermittelunternehmer zu Gebühren für die Durchführung amtlicher Kontrollen in der Futtermittelüberwachung bereits seit dem 18. April 2014 (vgl. Art. 2 der Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Gebührenordnung v. 10.4.2014, Nds. GVBl. S. 96) herangezogen werden, in Niedersachsen tätige Lebensmittelunternehmer zu Gebühren für die Durchführung amtlicher Kontrollen in der Lebensmittelüberwachung aber erst seit dem 3. Dezember 2014 (vgl. § 8 Satz 1 der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens i. d. F. v. 29.11.2014, Nds. GVBl. S. 318) und die Gebührenpflicht der Futtermittelunternehmer, anders als die der Lebensmittelunternehmer, sich nicht nur auf die planmäßigen Routinekontrollen, sondern auch auf die planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen erstreckt. Die von der Klägerin verglichenen Sachverhalte unterscheiden sich hinsichtlich der kontrollierten Betriebe (Futtermittelunternehmen - Lebensmittelunternehmen), des Kontrollinhalts und -umfangs (Lebensmittel- und/oder Futtermittelsicherheit, Tiergesundheit und Tierschutz: planmäßige Routinekontrollen, planmäßige Probenahmen und -untersuchungen sowie planmäßige Routineimportkontrollen - Lebensmittelsicherheit: planmäßige Routinekontrollen) und auch der für die Kontrolle zuständigen Behörden (Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit - niedersächsische Landkreise und kreisfreie Städte sowie Region Hannover) und damit derart wesentlich, dass der allgemeine Gleichheitssatz eine Gleichbehandlung von vorneherein nicht gebietet. Darüber hinaus könnten verwaltungspraktische Gründe bei der vorgenommenen Umstellung der Steuer- auf Gebührenfinanzierungen eine zeitliche Stufung der umzustellenden verschiedenen Kontrollsysteme sachlich durchaus rechtfertigen.
(2) Auch einfaches Bundesrecht steht der vorgenommenen Auslegung der §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG und der sich danach ergebenden Zulässigkeit der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung dem Grunde nach nicht entgegen.
Die Bestimmungen des Gesetzes über Gebühren und Auslagen des Bundes - Bundesgebührengesetz (BGebG) - vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. März 2017 (BGBl. I S. 417), beeinflussen die vorgenommene Auslegung der landesrechtlichen Bestimmungen in §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG von vorneherein nicht und stehen auch ihrer Anwendung nicht entgegen. Denn der Anwendungsbereich des Bundesgebührengesetzes ist gemäß § 2 Abs. 1 BGebG auf die Erhebung von Gebühren und Auslagen öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts beschränkt. Diese Beschränkung wurde vom Bundesgesetzgeber bewusst vorgenommen, um die mit der Föderalismusreform (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 28.8.2006, BGBl. I. S. 2034) erstrebte Entflechtung von Zuständigkeiten und die damit einhergehende Stärkung der Eigenständigkeit von Bund und Ländern (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drs. 16/813, S. 23) zu erreichen (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes, BT-Drs. 17/10422, S. 79; Schrader/Warncke, a.a.O., S. 84). Die Regelung von Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Behörden der Länder, der Kommunen und Kommunalverbände sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts ist vom Bundesgesetzgeber den Ländern und Kommunen überlassen worden (so ausdrücklich Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes, BT-Drs. 17/10422, S. 91). Dem widerspräche es, die Bestimmungen des Bundesgebührengesetzes außerhalb seines hier nicht eröffneten Anwendungsbereiches zur (einschränkenden) Auslegung landesrechtlicher Vorschriften heranzuziehen. Eine hiermit etwa verbundene Herausbildung unterschiedlicher Gebührenbegriffe in der Bundesverwaltung und in den Länderverwaltungen ist angesichts der in Art. 30, 84 Abs. 1 GG enthaltenen Kompetenzabgrenzungen nicht zu beanstanden (vgl. hierzu BVerfG, Urt. v. 15.7.2003 - 2 BvF 6/98 -, BVerfGE 108, 169, 182; BVerwG, Urt. v. 26.6.2014 - BVerwG 3 CN 1.13 -, BVerwGE 150, 129, 134 f. jeweils m.w.N.).
Im Übrigen stehen die Bestimmungen des Bundesgebührengesetzes der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen in der Futtermittelüberwachung aber auch in der Sache nicht entgegen (vgl. mit eingehender Begründung zur vergleichbaren Konstellation bei der Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen in der Lebensmittelüberwachung: Senatsurt. v. 27.9.2017, a.a.O., Rn. 70).
3. Die so verstandene Verordnungsermächtigung in §§ 3 Abs. 1, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG genügt schließlich den Anforderungen, die Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV an die Bestimmtheit stellt (a.), und verstößt auch nicht gegen den Gesetzesvorbehalt nach Art. 20 Abs. 3 GG und nach Art. 41 NV (b.).
a. Nach Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung durch ein förmliches Gesetz bestimmt werden (vgl. zu den Anforderungen im Einzelnen: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, Art. 43 Rn. 16 ff. jeweils m.w.N.). Diesen Anforderungen genügen §§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG.
§§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 1 NVwKostG bestimmen, dass durch die Verordnung für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung und im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts Gebühren erhoben werden können, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben, und dass die gebührenpflichtigen Amtshandlungen zu bestimmen sind ("Inhalt" im Sinne des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV). Nach § 3 Abs. 3 NVwKostG in Verbindung mit Art. 26, 27 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO dürfen die Gebühren nur zur Deckung der Kosten erhoben werden, die durch die amtlichen Kontrollen nach der Lebensmittel-Kontroll-VO entstehen ("Zweck" im Sinne des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV). Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG darf zu den Gebühren nur derjenige herangezogen werden, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat. Die Gebühren sind gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes zu bemessen. Sie dürfen gemäß § 3 Abs. 3 NVwKostG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 4 Buchst. a Lebensmittel-Kontroll-VO nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI der Lebensmittel-Kontroll-VO ("Ausmaß" im Sinne des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV).
Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung sind so hinreichend bestimmt. Denn bei kostenorientierten nichtsteuerlichen Abgaben lässt das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte genügen, die eine willkürliche Handhabung durch die ermächtigten Behörden ausschließt. Es ist hingegen nicht erforderlich, dass der Gesetzgeber die Abgabehöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt. Es genügt die Festlegung von Bemessungskriterien einschließlich der Festlegung der Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.11.2009, a.a.O., S. 382; Beschl. v. 17.7.2003 - 2 BvL 1/99 -, BVerfGE 108, 186, 235; BVerwG, Urt. v. 21.4.2004 - BVerwG 6 C 20.03 -, BVerwGE 120, 311, 327 jeweils m.w.N.).
Zweifel an der Bestimmtheit bestehen auch nicht im Hinblick auf § 3 Abs. 3 NVwKostG. Diese Bestimmung enthält keine pauschale Blankoermächtigung zu einer etwa erforderlichen Umsetzung nicht unmittelbar anwendbaren Unionsrechts durch eine nationale Rechtsverordnung (vgl. zur Unzulässigkeit einer solchen Regelung: BVerfG, Beschl. v. 29.4.2010 - 2 BvR 871/04 u.a. -, juris Rn. 44). Vielmehr bindet § 3 Abs. 3 NVwKostG den Verordnungsgeber lediglich (deklaratorisch) an die Vorgaben des Unionsrechts (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.6.2013 - BVerwG 3 C 7.12 -, juris Rn. 13; Senatsurt. v. 14.12.2011 - 13 LC 114/08 -, juris Rn. 43) und formuliert einen an den Verordnungsgeber gerichteten allgemeinen Prüfauftrag, die aufgrund des Verwaltungskostengesetzes zu erlassenden Gebührenordnungen auf ihre Vereinbarkeit mit Unionsrecht zu untersuchen und hiermit in Übereinstimmung zu bringen (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes, LT-Drs. 16/2090, S. 5). Darüber hinaus beinhaltet § 3 Abs. 3 NVwKostG eine - hier nicht einschlägige - an die zuständigen Behörden adressierte Ermächtigung, unionsrechtlich verbindlich festgelegte Gebühren im konkreten Einzelfall festzusetzen (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, § 3 Anm. 10 (Stand: Juli 2010)).
b. Die Erhebung von Gebühren für planmäßige Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung ist auch nicht - über die Anforderungen des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV hinausgehend - einem förmlichen Parlamentsgesetz vorbehalten.
Der verfassungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes nach Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 41 NV (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.1.2004 - BVerwG 4 A 32.02 -, BVerwGE 120, 87, 98 f.; Hagebölling, Niedersächsische Verfassung, 2. Aufl., Art. 41 Anm. 1 f.) erfordert, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich jedoch nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt für sich genommen nicht dazu, dass diese als "wesentlich" verstanden werden müsste (vgl. BVerfG, Urt. v. 14.7.1998 - 1 BvR 1640/97 -, BVerfGE 98, 218, 251). Erfüllt eine Verordnungsermächtigung die Anforderungen des Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV, so ergeben sich im Allgemeinen keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Notwendigkeit eines förmlichen Parlamentsgesetzes. Denn die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Verordnungsermächtigung sind durch Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV in spezifischer Weise konkretisiert. Die Grundrechtsrelevanz der auf der Grundlage einer Rechtsverordnung möglichen behördlichen Maßnahmen und Eingriffe begründet für sich genommen noch keinen spezifischen Vorbehalt zugunsten eines Parlamentsgesetzes. Gesteigerte, über Art. 43 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehende Anforderungen an die Bestimmtheit eines Parlamentsgesetzes, das zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, können sich allenfalls aus einzelnen grundrechtlichen Gewährleistungen ergeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.1.2015 - BVerwG 10 C 12.14 -, BVerwGE 151, 200, 206 f.; Urt. v. 17.10.1991 - BVerwG 3 C 45.90 -, BVerwGE 89, 121, 133 f. (jeweils zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG)). Die im vorliegenden Fall durch die Gebührenerhebung tangierten Grundrechte der Futtermittelunternehmer (siehe oben I.2.b.(1)(c)) stellen solche erhöhten Anforderungen ersichtlich nicht.
II. Die auf der Ermächtigungsgrundlage der §§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG erlassene Gebührenregelung in Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO bietet aber keine wirksame Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung im vorliegenden Fall.
Die Gebührenregelung in Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO verletzt die Futtermittelunternehmer hinsichtlich Struktur und Höhe in deren wirtschaftlicher Betätigungsfreiheit als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG). In der angeordneten Gebührenpflicht nach Grund und Höhe liegt, wie bereits oben unter I.2.b.(1)(c)(cc) ausgeführt, ein Eingriff in den Schutzbereich dieses Freiheitsgrundrechts. Dieser ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil die Gebührenregelung in ihrer konkreten Ausgestaltung nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1, 2. Alt. GG gehört. Sie ist materiell verfassungswidrig.
1. Zwar ergeben sich unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Gesetzes keine Bedenken dagegen, dass die Gebührenregelungen nicht durch den parlamentarischen Gesetzgeber, sondern durch den Verordnungsgeber und damit lediglich als Gesetz im materiellen Sinne erlassen worden sind. Wie bereits oben unter I.3.a. und b. ausgeführt, lässt Art. 43 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NV eine derartige Delegation zu. Ein Parlamentsvorbehalt besteht nicht.
Soweit unter diesem Aspekt auch gerügt wird, die Häufigkeit (Frequenz) der planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung habe jedenfalls der Verordnungsgeber in der AllGO, also in einem Gesetz im materiellen Sinne, selbst regeln müssen und dies nicht der untergesetzlichen Festlegung durch die AVV RÜb überlassen dürfen, von deren gleichmäßiger tatsächlicher Anwendung allenfalls eine Selbstbindung der Verwaltung nach Art. 3 Abs. 1 GG ausgehe, steht dies ersichtlich im Zusammenhang mit dem Postulat, es müsse materiell-gesetzlich eine absolute Obergrenze der Gebühr für einen bestimmten Zeitraum (z.B. ein Jahr) geregelt werden. Ein solches Erfordernis lässt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip nicht herleiten. Die Entscheidung, in welcher absoluten Höhe diese Gebühr entsteht, ist nicht derart wesentlich, dass sie durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber getroffen werden müsste. Aus demselben Grund war jener auch nicht gehalten, eine Obergrenze der für eine Kontrolle oder Probenahme mit -untersuchung anfallenden Gebühr selbst zu regeln. Die Frage, inwieweit die Höhe einer derartigen Gebühr voraussehbar ist und die im Einzelfall angenommenen Werte ihrer abstrakt festgelegten Bemessungsfaktoren gerichtlich überprüfbar sind, betrifft keinen Aspekt des Vorbehalts des Gesetzes, sondern lediglich einen solchen des Bestimmtheitsgebots (vgl. dazu sogleich II. 2.b.).
Die widerstreitende, eine Jahresobergrenze fordernde klägerische Argumentation übersieht, dass die zutreffende Häufigkeit (das "Wann") der Kontrollen und Probenahmen mit -untersuchungen ein (ungeschriebenes) Tatbestandsmerkmal des § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB ist und folglich die Rechtmäßigkeit der gebührenpflichtigen Amtshandlung planmäßige Routinekontrolle, Probenahme und -untersuchung sowie Routineimportkontrolle "an einem bestimmten Tag" beeinflusst. Weil die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung wiederum ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der Gebührenerhebung nach den Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO ist (vgl. den einfachgesetzlich in § 11 Abs. 1 NVwKostG zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken), schließt eine mit unzutreffender Häufigkeit vorgenommene Kontrolle oder Probenahme mit -untersuchung schon das "Ob" einer Gebührenpflicht hierfür aus. Eine Gebührenerhebung kann daher nur dann rechtmäßig sein, wenn auch die Kontrolle und die Probenahme mit -untersuchung nach den Grundsätzen des risikobasierten Ansatzes im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO bzw. des Art. 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO und der AVV RÜb sowie des Bund/Länder-Kontrollprogramms Futtermittel - vom Turnus her betrachtet - im Zeitpunkt ihrer Durchführung anstand, also insbesondere nicht etwa verfrüht durchgeführt worden ist. Bereits Art. 3 Abs. 1 Buchst. a bis c Lebensmittel-Kontroll-VO - eine auch im Bundesgebiet unmittelbar anwendbare Norm des sekundären Unionsrechts - schreibt die maßgeblichen Determinanten der Kontrollfrequenz von amtlichen Kontrollen im Sinne des Art. 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO und des § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB (festgestellte Risiken nach Art des Unternehmens und seiner Produkte; bisheriges Verhalten des Futtermittelunternehmers im Hinblick auf die Einhaltung der Vorschriften; Verlässlichkeit bereits durchgeführter Eigenkontrollen) vor. Die Einstufung der zu kontrollierenden Betriebe der Futtermittelunternehmer in Risikobetriebsarten sowie die Bestimmung der Kontrollhäufigkeit (Risikoklasse) nach § 6 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 AVV RÜb in Verbindung mit der Anlage 1b zur AVV RÜb ("Anforderungen an ein System zur Ermittlung der risikoorientierten Häufigkeit amtlicher Kontrollen von Futtermittelbetrieben") erfolgt lediglich in Umsetzung dieser unionsrechtlichen Determinanten im konkreten Einzelfall unter Befolgung der durch die AVV RÜb angestrebten einheitlichen Handhabung (vgl. zu dieser Zielsetzung § 1 Abs. 1 AVV RÜb und Wiemers, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsorganisation durch Europarecht, dargestellt am Beispiel der staatlichen Lebensmittelüberwachung, in: ZLR 2006, 383, 397).
Soweit eine konkret stattfindende amtliche Kontrolle gemessen an der Einstufung nach der AVV RÜb als "verfrüht" bzw. als "zu häufig wiederkehrend" und damit als Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu bewerten wäre, kann dies gegen die Rechtmäßigkeit der Gebühren- und Auslagenerhebung hierfür im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen den Kostenbescheid unmittelbar eingewandt werden. Nicht erkennbar ist hingegen für den Senat, dass eine rechtmäßige planmäßige Routinekontrolle, Probenahme und -untersuchung oder Routineimportkontrolle in der Futtermittelüberwachung ohne eine konkretere außenrechtssatzförmige Regelung der Kontrollfrequenz, als sie Art. 3 Abs. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO enthält, völlig ausgeschlossen wäre und die Gebührenregelung aus der AllGO deshalb niemals zur Anwendung gelangen könnte.
Der Senat teilt auch nicht die geäußerte Befürchtung, die Kontrollfrequenz könne allein oder maßgeblich im Interesse der Erzielung von Mehreinnahmen durch den Beklagten willkürlich ausgeweitet und damit das Gebührenaufkommen in einem vom Verordnungsgeber nicht gewollten Ausmaß erhöht werden. Bei der AVV RÜb handelt es sich - soweit sie an Länderbehörden adressiert ist - um eine nach Art. 84 Abs. 2 GG mit Zustimmung des Bundesrates erlassene Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundes, von der der Landesgesetz- oder -verordnungsgeber nicht ohne Weiteres abzuweichen vermag (vgl. hierzu Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl., Art. 84 Rn. 24 f.; Maunz/Dürig, GG, Art. 84 Rn. 184 f.; 187 und 189 (Stand: Januar 2011)). Im Übrigen ist nicht erkennbar, dass der Beklagte seine Verwaltungspraxis nach Einführung der Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO derart extensiviert hätte, dass die Kontrollhäufigkeit über die Vorgaben der AVV RÜb hinausgeht. Die von der Klägerin geschilderte Steigerung der Kontrollhäufigkeit allein deutet hierauf noch nicht hin. Diese ist nach der nachvollziehbaren Darstellung des Beklagten vielmehr auf seine verstärkten Bemühungen zurückzuführen, die Vorgaben der AVV RÜb und auch des Bund/Länder-Kontrollprogramms Futtermittel einzuhalten.
2. Die Gebührenregelungen in den Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO sind auch hinreichend bestimmt.
Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 14. Dezember 2011 (- 13 LC 114/08 -, juris Rn. 46 m.w.N.) ausgeführt hat, fordert das Bestimmtheitsgebot im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts eine dem jeweiligen Sachzusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörde ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Geregelt werden müssen daher (objektiv) die gebührenpflichtige Amtshandlung, (subjektiv) der Gebührenschuldner und (modal) - bei Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung - der Gebührensatz oder zumindest die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten (vgl. Senatsurt. v. 20.11.2014, a.a.O., Rn. 78 m.w.N.).
Diesen Anforderungen genügen die Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO.
a. Als gebührenpflichtige Amtshandlungen stellen sich nach einer Gesamtschau von Nrn. 34 ("Futtermittelrecht"), 34.3 ("Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. EU Nr. L 165 S. 1, Nr. L 191 S. 1; 2007 Nr. L 204 S. 29), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 517/2013 des Rates vom 13. Mai 2013 (ABl. EU Nr. L 158 S. 1) und 34.3.1 ("Amtliche Kontrollen von Futtermitteln im Sinne des Artikels 3") in Verbindung mit
Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO ("Amtliche Kontrolle, je Kontrollbesuch"): jede amtliche Kontrolle von Futtermitteln nach Art. 3 Lebensmittel-Kontroll-VO (planmäßige Routinekontrolle),
Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO ("Probenahme einschließlich Untersuchung der Probe, je Probe"): jede mit einer amtlichen Kontrolle von Futtermitteln zusammenhängende Probenahme einschließlich der Untersuchung der Probe nach Art. 3 und 10 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO (planmäßige Probenahme und -untersuchung),
Nr. 34.3.1.3 Kostentarif AllGO ("Amtliche Kontrolle einschließlich Probenahme und Untersuchung der Probe bei der Einfuhr"): jede amtliche Kontrolle von Futtermitteln einschließlich der Probenahme und Untersuchung der Probe bei der Einfuhr nach Art. 3 und 15 ff. Lebensmittel-Kontroll-VO (planmäßige Routineimportkontrollen)
dar.
Die Bestimmtheit der Regelungen über die gebührenpflichtigen Amtshandlungen wird auch nicht dadurch infrage gestellt, dass der Verordnungsgeber - anders als etwa bei den Gebührenregelungen für die planmäßigen Routinekontrollen in der Lebensmittelüberwachung (vgl. Nr. VI.2.4 Kostentarif GOVV) - nicht die Rechtsgrundlage für die durchzuführenden Kontrollen nennt, hier Art. 4 Abs. 1 und 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO betreffend Futtermittel, die für der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden, und § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB betreffend Futtermittel, die für nicht der Lebensmittelgewinnung dienende Tiere hergestellt oder an sie verfüttert werden (siehe oben I.1.a.). Denn die Anknüpfung allein an die Lebensmittel-Kontroll-VO verdeutlicht hinreichend, dass grundsätzlich alle in dem hiernach bestimmten Kontrollsystem vorgenommenen amtlichen Kontrollen in der Futtermittelüberwachung der Gebührenpflicht unterworfen werden sollen ohne Rücksicht auf die Rechtsgrundlage für die Durchführung dieser Kontrollen.
Eine Ausnahme gilt lediglich insoweit, wie der Kostentarif AllGO besondere Gebührenregelungen für bestimmte Kontrollen in der Futtermittelüberwachung enthält. Dies betrifft hier zum einen verstärkte amtliche Kontrollen bei der Einfuhr bestimmter Futtermittel und Lebensmittel nicht tierischen Ursprungs nach der Verordnung (EG) Nr. 669/2009 der Kommission vom 24. Juli 2009 (ABl. L Nr. 194 v. 25.7.2009, S. 11). Für diese waren in Nr. 34.4 Kostentarif AllGO und sind in Nrn. VIII.4 und XV.3 Kostentarif GOVV besondere Gebührenregelungen getroffen. Dies betrifft zum anderen auch Kontrollen der Einfuhr von Futtermitteln tierischen Ursprungs, für die nach Art. 27 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Anhang V Abschnitt A und Abschnitt B Kapitel III unionsrechtlich Mindestgebühren festgelegt sind. Auch für diese Kontrollen sind in Nr. XV.1.3 und XV.1.4 Kostentarif GOVV besondere Gebührenregelungen getroffen worden. Für diese Kontrollen bieten die Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO, dies hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich klargestellt, keine Rechtsgrundlage für eine Gebührenerhebung.
Auch die Anmerkung zu Nr. 34.3.1 Kostentarif AllGO ("Mit der Gebühr sind der Verwaltungsaufwand für alle Kontrolltätigkeiten, die gemäß Artikel 10 im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle durchgeführt werden, einschließlich der Vor- und Nachbereitung und der An- und Abfahrten zu der amtlichen Kontrolle, sowie die Reisekosten, die im Zusammenhang mit der Durchführung der amtlichen Kontrolle entstehen, abgegolten.") stellt die Bestimmtheit der Regelungen über die gebührenpflichtigen Amtshandlungen nicht durchgreifend in Frage. Aus dem vom Verordnungsgeber ausdrücklich vorgesehenen Nebeneinander der Gebührentatbestände in Nr. 34.3.1.1 und Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO ergibt sich noch hinreichend klar, dass eine Abgeltung der in der Anmerkung genannten "Kontrolltätigkeiten, die gemäß Artikel 10 im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle durchgeführt werden" jedenfalls bei der Gebühr nach Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO nicht eine daneben durchgeführte planmäßige Probenahme und -untersuchung und bei der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO nicht eine daneben durchgeführte planmäßige Routinekontrolle umfasst.
Der Gebührensatz ist durch die Angabe der pauschalen Sätze in Nrn. 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO klar und eindeutig bestimmt.
Einer (wiederholten) Bestimmung des Gebührenschuldners in Nrn. 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO bedurfte es nicht. Gebührenschuldner ist nach der gesetzlichen Regelung in § 5 Abs. 1 NVwKostG derjenige, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat. Dies ist hier der Futtermittelunternehmer.
b. Auch der Umstand, dass Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO einen Jahreshöchstbetrag der Gebühren nicht vorsehen, macht diese Gebührenregelungen nicht unbestimmt. Die aus dem Bestimmtheitsgebot abzuleitende rechtsstaatliche Forderung nach hinreichender Vorhersehbarkeit bezieht sich nur darauf, welche Gebührenhöhe für eine - als rechtmäßig zu unterstellende - planmäßige Routinekontrolle, Probenahme und -untersuchung oder Routineimportkontrolle in der Futtermittelüberwachung zu erwarten ist. Dies ist durch die pauschal bestimmten Gebührensätze gewährleistet. Das Bestimmtheitsgebot verlangt jedoch nicht, abschätzbar zu machen, welche Gebühr innerhalb eines Jahres oder eines anderen - ebenso willkürlich bestimmten - Zeitraums voraussichtlich anfallen wird (vgl. Senatsurt. v. 27.9.2017, a.a.O., Rn. 102). Dieser Betrag hängt im Übrigen, wie dargestellt, von der sich aus dem risikobasierten Ansatz ergebenden Kontrollhäufigkeit ab, die die einzelnen Betriebe in unterschiedlichem Ausmaß - aber für sie anhand der Zuordnung zur Risikobetriebsarten und Risikoklassen (zumindest dem Turnus nach) vorhersehbar - betrifft.
3. Die Struktur der Gebührenregelung in Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO und die sich danach ergebende Höhe der Gebühr sind aber mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und den sich daraus ergebenden Anforderungen an die Abgabengerechtigkeit und die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen unvereinbar und daher unwirksam.
Wie ausgeführt sind die Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO unter Ausnutzung unionsrechtlich eröffneter Gestaltungsspielräume (siehe oben I.2.a.(1)) aufgrund der Ermächtigung in den §§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG erlassen worden und deshalb an den Grundrechten des Grundgesetzes zu messen (siehe oben I.2.b.(1)). Maßstab sind - entgegen der Auffassung des Beklagten - hingegen nicht die Grundrechte der Europäischen Grundrechtecharta - GR-Charta - und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Die Bestimmungen der GR-Charta sind durch Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EUV (in der Fassung des Lissaboner Vertrages, ABl. EU 2008 Nr. C 115, S. 13) verbindlicher Teil der europäischen Verträge und damit des Primärrechts geworden (vgl. Lenz/Borchardt, EUV, 5. Aufl., Anhang zu Art. 6 Rn. 19; Pache/Rösch, Europäischer Grundrechtsschutz nach Lissabon - die Rolle der EMRK und der Grundrechtecharta in der EU, in: EuZW 2008, 519). Sie binden nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GR-Charta - neben den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union - die Mitgliedstaaten, diese indes nur bei der Durchführung des Rechts der Union (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.3.2010 - BVerwG 1 C 8.09 -, BVerwGE 136, 231, 246; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.7.2010 - 8 LA 154/10 -, juris Rn. 15; Jarass, GR-Charta, 2. Aufl., Art. 51 Rn. 11; Schwarze, EU-Kommentar, 2. Aufl., GR-Charta, Art. 51 Rn. 13). Das Unionsrecht in diesem Sinne umfasst neben dem europäischen Primärrecht auch das Sekundärrecht, mithin das von den Organen der EU aufgrund von Kompetenzzuweisungen in den Verträgen erlassene Recht, insbesondere Rechtsakte nach Art. 288 AEUV (vgl. Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Stand: Oktober 2006, EGV Art. 249 Rn. 12; Vedder u. a., Europäisches Unionsrecht, AEUV, Art. 288 Rn. 10 ff.). Die hier als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Gebührenregelungen herangezogenen Bestimmungen des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes und auch die auf dieser Grundlage erlassene Allgemeine Gebührenordnung sind danach kein Unionsrecht im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GR-Charta und auch nicht auf solches zurückzuführen.
Der danach hier maßgebliche allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. hierzu grundlegend bereits oben I.2.b.(1)(d)) setzt der Struktur und der Höhe öffentlicher Abgaben auch durch die aus ihm abzuleitenden Grundsätze der Abgabengerechtigkeit und der Belastungsgleichheit Grenzen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014 - 1 BvR 668/10 u.a. -, BVerfGE 137, 1, 20 f.; Urt. v. 28.1.2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, BVerfGE 135, 155, 206 ff.; BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 - BVerwG 6 C 8.99 -, BVerwGE 112, 194, 202 ff.; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 28.6.2012 - 11 LC 234/11 -, juris Rn. 61 jeweils m.w.N.). Hiernach sind auch abgabenrechtlich gleiche Sachverhalte gleich und ungleiche Sachverhalte verschieden zu behandeln. Dies gilt jedenfalls, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam ist, dass ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 24.6.2008 - 1 M 54/08 -, juris Rn. 13). Abweichungen von dem Grundsatz, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches verschieden zu behandeln, bedürfen der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Zu berücksichtigen ist, dass öffentliche Abgaben regelmäßig Massenvorgänge betreffen. Daher ist das Anliegen des Normgebers legitim, die Erhebung öffentlicher Abgaben so zu gestalten, dass sie praktikabel bleibt und von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen entlastet wird. Der Normgeber darf daher Sachverhalte, an die er dieselben abgabenrechtlichen Folgen knüpfen will, typisieren und dabei die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen. Die hiermit verbundene wirtschaftlich ungleiche Wirkung auf die Abgabepflichtigen darf allerdings ein gewisses Maß nicht übersteigen. Vielmehr müssen die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen. Außerdem darf eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich realitätsgerecht am typischen Fall orientieren (vgl. zu Vorstehendem: BVerfG, Beschl. v. 25.6.2014, a.a.O., S. 20 f. m.w.N.). Dem Normgeber ist in diesem Zusammenhang ein weitreichender Gestaltungsspielraum eröffnet. Es ist von den Gerichten nicht zu prüfen, ob der Normgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. grundlegend BVerfG, Urt. v. 17.12.1953 - 1 BvR 323/51 u.a. -, BVerfGE 3, 162, 182; BVerwG, Urt. v. 14.4.1967 - BVerwG VII C 15.65 -, BVerwGE 26, 317, 320). Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto drängender ist ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung und einem unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand ergeben. Der Normgeber darf danach zwar grundsätzlich das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungs- und Erhebungsaufwand zu vermeiden. Dies gilt aber nur, solange die Vorteile der Pauschalierung und der Typisierung in einem rechten Verhältnis zu der damit verbundenen Ungleichheit stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.1.2017 - BVerwG 6 C 15.16 -, juris Rn. 37 m.w.N.).
Selbst wenn man aber mit dem Beklagten auf Art. 20 f. GR-Charta und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof abstellen wollte, ergäben sich hieraus geringere gleichheitsrechtliche Anforderungen nicht. Nach Art. 20 GR-Charta sind alle Personen vor dem Gesetz gleich. Art. 21 Abs. 1 GR-Charta formuliert ein Verbot von Diskriminierungen. Auch der sich aus diesen Bestimmungen ergebende unionsrechtliche Grundsatz der Gleichbehandlung verlangt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Die Rechtfertigung erfordert ein objektives und auch angemessenes Kriterium; die ungleiche Behandlung vergleichbarer oder die gleiche Behandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss ein rechtlich zulässiges Ziel verfolgen und in angemessenem Verhältnis zu der Zielerreichung stehen (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 9.3.2017 - C-406/15 -, juris Rn. 55 ff. m.w.N.). Ungeachtet der damit dem grundgesetzlichen Gleichheitssatz vergleichbaren inhaltlichen Anforderungen an die sachliche Rechtfertigung von Verstößen sind Art. 20 f. GR-Charta aber auch nicht geeignet, das durch Art. 3 Abs. 1 GG bestimmte Schutzniveau abzusenken. Denn nach Art. 53 GR-Charta darf keine Bestimmung der GR-Charta als eine Einschränkung oder Verletzung der Rechte ausgelegt werden, die durch die Verfassung eines Mitgliedstaates anerkannt werden. Die GR-Charta gewährt, soweit der Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigt werden, mithin nur einen Mindestschutzstandard (vgl. EuGH, Gutachten v. 18.12.2014 - 2/13 -, juris Rn. 187 ff.; Urt. v. 26.2.2013 - C-399/11 -, juris Rn. 56 ff.; Jarass, a. a. O., Art. 53 Rn. 1 und 3 m.w.N.).
Geringere gleichheitsrechtliche Anforderungen und weiterreichende Befugnisse zur Typisierung bei der Regelung von Gebühren für amtliche Kontrollen in der Futtermittelüberwachung gewährt - entgegen der Auffassung des Beklagten - auch Art. 27 Abs. 4 Buchst. b Lebensmittel-Kontroll-VO nicht. Nach dieser Vorschrift können die zur Finanzierung amtlicher Kontrollen erhobenen Gebühren auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden. Hiermit wird indes nur eine grundsätzliche Befugnis zur Pauschalierung und Typisierung dokumentiert, wie sie auch das nationale Recht, etwa in §§ 10, 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 NVwKostG, erwähnt. Die offenbar vom Beklagten favorisierte Befugnis zur Alles nivellierenden Pauschalierung, die auch die verfassungsrechtlichen Grenzen des Gleichheitssatzes überwindet, ist Art. 27 Abs. 4 Buchst. b Lebensmittel-Kontroll-VO aber ersichtlich nicht zu entnehmen. Hiergegen sprechen nicht nur normhierarchische, sondern auch systematische Gründe. Schon die nachfolgende Regelung in Art. 27 Abs. 5 Lebensmittel-Kontroll-VO verpflichtet die Mitgliedstaaten, bei der Festsetzung der Gebühr die Art des betroffenen Unternehmens und die entsprechenden Risikofaktoren, die Interessen der Unternehmen mit geringem Durchsatz, die traditionellen Methoden der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs sowie die Erfordernisse von Unternehmen in schwieriger geografischer Lage zu berücksichtigen. Mit dem Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 26.4.2012, a.a.O., S. 1469) geht der Senat - auch in Ansehung des 32. Erwägungsgrundes der Verordnung, nach welchem die Schaffung "einheitlicher Grundsätze" angestrebt wird - davon aus, dass eine Berücksichtigung dieser Kriterien aus Art. 27 Abs. 5 Lebensmittel-Kontroll-VO verpflichtend ist und nicht nur fakultativ (vgl. bereits Senatsurt. v. 27.9.2017, a.a.O., Rn. 142). Diese Kriterien erfordern grundsätzlich bereits eine Berücksichtigung auf der Normebene (vgl. zu den Einzelheiten: Senatsurt. v. 27.9.2017, a.a.O., Rn. 143 ff.). Nichts Anderes ergibt sich auch aus dem Hinweis des Beklagten auf die in Anhang V Abschnitt B Kapitel III der Lebensmittel-Kontroll-VO geregelten pauschalen Mindestgebühren für die Einfuhrkontrolle von hier nicht streitrelevanten Futtermitteln tierischen Ursprungs. Abgesehen davon, dass es sich um bloße Mindestgebührensätze handelt, die von vorneherein nicht auf eine Aufwandsdeckung gerichtet sind, erschöpfen sich diese gerade nicht in einer generellen Pauschale, sondern differenzieren jedenfalls nach Transportart und Transportmengen. Vor diesem Hintergrund kann Art. 27 Abs. 4 Buchst. b Lebensmittel-Kontroll-VO, der im Übrigen für Routinekontrollen und anlassbezogene Kontrollen in gleicher Weise gilt, lediglich die Befugnis zur Pauschalierung auf der Grundlage einer Vorauskalkulation anhand eines vergangenen Zeitraums (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.4.2013 - BVerwG 3 C 1.12 -, NVwZ-RR 2013, 937, 939) und im Rahmen verfassungsrechtlich gezogener Grenzen entnommen werden, nicht aber zur Festsetzung e i n e r einheitlichen Pauschalgebühr für alle amtlichen Kontrollen.
Geringere gleichheitsrechtliche Anforderungen bei der Regelung von Gebühren für amtliche Kontrollen in der Futtermittelüberwachung ergeben sich auch aus § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG nicht. Hiernach sollen die Gebühren den Aufwand der an der Amtshandlung beteiligten Stellen decken, der "durchschnittlich" für die Amtshandlung anfällt. Diese Regelung zielt, wenn auch in abgeschwächter Form (siehe unten B.II.4.), nur auf eine Deckung durchschnittlich entstehender Kosten (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/FDP, Haushaltsbegleitgesetz 2012, LT-Drs. 16/3916, S. 10), nivelliert aber nicht, was auch normhierarchisch ausgeschlossen wäre, die dargestellten verfassungsrechtlichen Grenzen für eine Pauschalierung und Typisierung bei der Erhebung öffentlicher Abgaben.
Die sich hiernach stellenden Anforderungen erfüllt die Gebührenregelung in Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO zur Überzeugung des Senats nicht.
a. Mit der Bestimmung eines pauschalen Gebührensatzes für die planmäßige Probenahme und -untersuchung hat der Verordnungsgeber den ihm eingeräumten Gestaltungsspielraum überschritten. Er hat sich wesentlich unterscheidende Sachverhalte durch die Erhebung einer pauschalen Gebühr gleichbehandelt, ohne dass Gründe der Verwaltungsvereinfachung und der Verwaltungspraktikabilität dies sachlich rechtfertigen könnten. Etwaige mit der Pauschalierung verbundene Vorteile für die öffentliche Hand stehen in keinem angemessenen Verhältnis zu den hiermit verbundenen nachteiligen Folgen für die Abgabepflichtigen.
Nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO wird für die "Probenahme einschließlich Untersuchung der Probe, je Probe" (planmäßige Probenahme und -untersuchung) eine Pauschalgebühr in Höhe von 845 EUR erhoben. Diese Pauschale bildet nach der Darstellung des Beklagten die durchschnittlichen Kosten der Untersuchung von Proben in seinem Futtermittelinstitut in Stade ab. Ausgehend davon, dass im Jahr 2012 etwa 3.000 Proben untersucht worden sind, ergeben sich bei Personalkosten von 1.936.392,97 EUR und Sachkosten von 599.000 EUR durchschnittliche Kosten der Untersuchung einer Probe von 845 EUR.
Der Senat vermag indes nicht festzustellen, dass sich die dieser Pauschalierung zugrundeliegende Typisierung realitätsgerecht an einem typischen Fall orientiert. Auch nach der Darstellung des Beklagten bildet die Pauschalgebühr nicht den typischen Fall einer planmäßigen Probenahme und -untersuchung ab; sie ist vielmehr anhand von schlichten Durchschnittssätzen aller planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen ermittelt worden (vgl. zur Willkürlichkeit einer solchen Vorgehensweise: BVerfG, Beschl. v. 17.1.2017 - 2 BvL 2/14 u.a. -, NVwZ 2017, 696, 700). Vor dem Hintergrund, dass Inhalt und Umfang und damit auch der Aufwand einer planmäßigen Probenahme und -untersuchung maßgeblich von individuellen Umständen abhängig sind, insbesondere von den angewendeten Untersuchungsmethoden und den zu untersuchenden Parametern (vgl. etwa die Liste der mehr als 70 verschiedenen Untersuchungsmethoden und -parameter in Nrn. 34.9.2 ff. Kostentarif AllGO und den Tätigkeitsbericht des LAVES zur Diversität untersuchter Parameter in Abhängigkeit von der Futtermittelart, Blatt 700 f. der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 166/15), bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass es den typischen Fall einer planmäßigen Probenahme und -untersuchung in der Futtermittelüberwachung gibt.
Diese Annahme findet Bestätigung in den planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen, die den streitgegenständlichen Bescheiden im Verfahren 13 LC 165/15 zugrunde liegen. Allein die hier gezogenen Proben wurden mit verschiedenen Methoden auf verschiedene Parameter hin untersucht (vgl. im Einzelnen die Probenahmeprotokolle und die Untersuchungsbefunde auf Blatt 76 ff. der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 165/15).
Die Annahme wird auch bestätigt durch die vom Beklagten für verschiedene Futtermittelarten ermittelten tatsächlichen durchschnittlichen Untersuchungskosten je Probe:
2012
2015
2016
Futtermittelgruppe
Anzahl der Proben
Durchschnittliche Untersuchungs-kosten je Probe (EUR)
Mischfuttermittel
954
962,82
1714
900
1858
865
Vormischung
67
880,29
122
833
139
784
Einzelfuttermittel
612
676,62
1116
703
1111
795
Zusatzstoffe
41
559,16
66
721
748
Ungeachtet dessen, dass es sich für alle Futtermittelarten nur um durchschnittliche Untersuchungskosten handelt, die von vorneherein kaum Rückschlüsse auf die Kosten einer typischen planmäßigen Probenahme und -untersuchung zulassen, weichen die tatsächlichen Kosten bei der Untersuchung bestimmter Futtermittelarten bedeutsam von den der Pauschalgebühr zugrunde gelegten Kosten von 845 EUR ab. Die tatsächlichen durchschnittlichen Untersuchungskosten bei Einzelfuttermitteln und Zusatzstoffen erreichen die der Pauschalgebühr zugrunde gelegten typischen Kosten nicht, sondern bleiben mit 795 bis 676,62 EUR bei Einzelfuttermitteln und mit 748 bis 559,16 EUR bei Zusatzstoffen teilweise weit dahinter zurück.
Die Annahme wird schließlich bestätigt durch den Katalog von mehr als 70 verschiedenen Untersuchungsmethoden und -parametern von (anlassbezogenen) Futtermitteluntersuchungen in Nrn. 34.9.2 ff. Kostentarif AllGO. Dieser sieht Gebühren zwischen 11 EUR (Nr. 34.9.2.8 Kostentarif AllGO) und 1.005 EUR (Nr. 34.9.2.3.11 Kostentarif AllGO) vor, die sich bei identischen Untersuchungsmethoden und -parametern signifikant von der Pauschalgebühr unterscheiden.
Die sich danach bedeutsam unterscheidenden Sachverhalte der einzelnen planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen werden durch die einheitliche Pauschalgebühr ohne sachliche Rechtfertigung gleichbehandelt. Eine sachliche Rechtfertigung aufgrund der dargestellten abgabenrechtlichen Typisierungsbefugnis des Normgebers bei Massenvorgängen scheidet schon deshalb aus, weil der Pauschalgebühr keine Typisierung zugrunde liegt: es fehlt an dem typischen Fall einer planmäßigen Probenahme und -untersuchung in der Futtermittelüberwachung.
Selbst wenn man aber annähme, dass die Pauschalgebühr und die ihr zugrunde liegenden Untersuchungskosten den typischen Fall einer planmäßigen Probenahme und -untersuchung in der Futtermittelüberwachung abbilden, wäre die Pauschalierung sachlich nicht zu rechtfertigen. Der zahlenmäßige Anteil atypischer Sachverhaltskonstellation ist schon nach den vom Beklagten ermittelten durchschnittlichen tatsächlichen Untersuchungskosten erheblich, ohne dass es noch darauf ankommt, dass er auch die Grenze von 10% überschreitet, bis zu der nach dem Grundsatz der Typengerechtigkeit die aus einer abgabenrechtlichen Verteilungsregelung folgende Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte regelmäßig noch zu rechtfertigen ist (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 1.12.2005 - BVerwG 10 C 4.04 -, juris Rn. 18; Urt. v. 1.8.1986 - BVerwG 8 C 112.84 -, juris Rn. 21; Urt. v. 19.9.1983 - BVerwG 8 N 1.83 -, BVerwGE 68, 36, 39 f.; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 18.6.2015 - 8 LB 191/13 -, juris Rn. 45 jeweils m.w.N.).
Unabhängig von diesen Grenzen der Typisierung stehen die mit der Pauschalierung verbundenen nachteiligen wirtschaftlichen Folgen für diejenigen Futtermittelunternehmer, in deren Betrieben die planmäßige Probenahme und -untersuchung einen geringeren als den der Pauschalgebühr zugrunde gelegten Aufwand erzeugt, in keinem angemessenen Verhältnis zu den Vorteilen für die öffentliche Hand.
Der durch die Pauschalierung entstehende wirtschaftliche Nachteil beträgt bei Betrachtung der durchschnittlichen tatsächlichen Kosten für die Probenahme und -untersuchung von Einzelfuttermitteln zwischen 50 EUR (= Pauschalgebühr von 845 EUR – tatsächliche durchschnittliche Kosten im Jahr 2016 von 795 EUR) und 168,38 EUR (= Pauschalgebühr von 845 EUR – tatsächliche durchschnittliche Kosten im Jahr 2012 von 676,62 EUR) je Probenahme und -untersuchung und von Zusatzstoffen zwischen 97 EUR (= Pauschalgebühr von 845 EUR – tatsächliche durchschnittliche Kosten im Jahr 2016 von 748 EUR) und 285,84 EUR (= Pauschalgebühr von 845 EUR – tatsächliche durchschnittliche Kosten im Jahr 2012 von 559,16 EUR) je Probenahme und -untersuchung. Hinzu kommen offensichtliche Aufwandsunterschiede durch etwaige Kosten für die Probenahme und den Probentransport.
Demgegenüber ist der Verwaltungsaufwand des Beklagten, selbst wenn die pauschalierende Erhebungstechnik völlig aufgegeben und die Gebühr nach dem Wirklichkeitsmaßstab erhoben würde, - gerade in Relation zu dem mit der gebührenpflichtigen Amtshandlung verbundenen Aufwand - eher zu vernachlässigen. Er würde sich zum einen auf die Erfassung der konkreten Untersuchungsmethoden und -parameter und deren Berücksichtigung bei der Gebührenerhebung beschränken. Dies bedingt nach Einschätzung des Senats allenfalls einen geringen Mehraufwand, da für die einzelnen Untersuchungsmethoden und zu untersuchenden Parameter in Nrn. 34.9.2 ff. Kostentarif AllGO bereits Kosten ermittelt und beschrieben sind. Soweit die Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO - entgegen der ursprünglichen Kalkulation - auch die Kosten für die Probenahme und den Probentransport decken soll, würde sich der Verwaltungsaufwand zum anderen auch auf die Erfassung konkreter Tätigkeits- sowie An- und Abfahrtzeiten sowie der zum Probenahmeort zurückgelegten Wegstrecke und die Berücksichtigung dieser konkreten Daten bei der Gebührenerhebung erstrecken. Sofern dieser Aufwand nicht bereits weitgehend geleistet und die Daten in den Probenahmeprotokollen erfasst werden, erachtet der Senat auch diesen Aufwand - gerade in Relation zu dem mit der gebührenpflichtigen Amtshandlung verbundenen Aufwand - als nur gering und die mit der Pauschalgebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO verbundenen Vorteile für die öffentliche Hand als geringfügig. Im Übrigen könnte selbst dieser geringe Mehraufwand bei einer weiterhin pauschalierenden Erhebungstechnik vermieden werden, die sich an zu bildenden Gruppen typischer planmäßiger Probenahmen und -untersuchungen orientiert. In jedem Fall wiegen die Gründe der Verwaltungsvereinfachung und der Verwaltungspraktikabilität nicht so schwer, dass sie die Erhebung e i n e r Pauschalgebühr für alle planmäßigen Probenahmen und -untersuchungen in der Futtermittelüberwachung und die damit verbundenen erheblichen wirtschaftlichen Nachteile ganzer Gruppen von Futtermittelunternehmern sachlich rechtfertigen könnten.
b. Darüber hinaus dürften die Struktur der Gebührenregelungen in Nrn. 34.3.1, 34.3.1.1 bis 34.3.1.3 Kostentarif AllGO und die sich danach ergebende Höhe der Gebühren auch insoweit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar sein, als dass sie den Futtermittelunternehmer für amtliche Kontrollen (planmäßige Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen) zu pauschalen Gebühren heranziehen, die bei gleichem Inhalt und Umfang der Kontroll- und Untersuchungstätigkeit höher sind als die nach dem konkreten Aufwand berechneten Gebühren für zusätzliche amtliche Kontrollen (anlassbezogene Kontrollen; vgl. Nr. 34.3.2 Kostentarif AllGO). Es dürfte weder sachlich zu rechtfertigen sein noch den Vorgaben des Art. 29 in Verbindung mit Art. 27 Abs. 5 Buchst. a Lebensmittel-Kontroll-VO entsprechen, dass bei gleichem Inhalt und Umfang der Kontroll- und Untersuchungstätigkeit ein Futtermittelunternehmer, bei dem lediglich eine plan- und routinemäßige Kontrolle erfolgt, zu höheren Gebühren herangezogen wird als der Futtermittelunternehmer, der mit seinem Fehlverhalten besonderen Anlass für eine zusätzliche Kontrolle gegeben hat. Der die Erhebung der Vorzugslast rechtfertigende und erforderliche individuelle Zurechnungszusammenhang zwischen dem Verhalten des Abgabepflichtigen und der Abgabenerhebung (siehe oben B.I.1.) ist bei den zusätzlichen amtlichen Kontrollen deutlich stärker ausgeprägt, als bei den amtlichen Kontrollen. Dem widerspräche es, bei gleichem Inhalt und Umfang der Kontroll- und Untersuchungstätigkeit den Abgabepflichtigen bei einer amtlichen Kontrolle zu einer höheren Abgabe heranzuziehen als den Abgabepflichtigen bei einer zusätzlichen amtlichen Kontrolle.
c. Die festgestellte Unvereinbarkeit der Struktur der Gebührenregelungen und der Höhe der Gebühren mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG führt zur Unwirksamkeit der Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO. Entgegen dem Verwaltungsgericht besteht keine Möglichkeit zu einer "geltungserhaltenden Reduktion" dieser Gebührenregelung unter Bestimmung eines niedrigeren Gebührensatzes durch das Gericht.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts kann es zwar rechtsstaatlich unbedenklich sein, die Ungültigkeit des Teils einer Norm dann nicht auf die gesamte Regelung mit der Folge der Gesamtnichtigkeit durchschlagen zu lassen, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Eine solche Aufrechterhaltung teilnichtiger Normen durchbricht nicht das verfassungsrechtliche Organisationsprinzip der Gewaltenteilung. Bleibt der mutmaßliche Wille des Normgebers über das Fortbestehen der teilnichtigen, aber teilbaren Norm entscheidend, wird die Gefahr vermieden, dass die rechtsprechenden Organe, die mit der Rechtssatzprüfung betraut sind, durch Zerstückelung und partielle Aufrechterhaltung von Normen selbst Aufgaben der Gesetzgebung wahrnehmen und in das Gestaltungsermessen des Normgebers eingreifen (vgl. zu Vorstehendem: BVerfG, Urt. v. 28.1.1970 - 1 BvL 8/68 u.a. -, BVerfGE 27, 391, 399; BVerwG, Beschl. v. 24.2.2012 - BVerwG 9 B 80.11 -, juris Rn. 11; Urt. v. 27.1.1978 - BVerwG VII C 44.76 -, Buchholz 401.69 Wohnungsbauabgaben Nr. 4 jeweils m.w.N.).
Diese Voraussetzungen sind hier indes nicht gegeben. Eine Aufrechterhaltung der Gebührenregelung in Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO unter gleichzeitiger Bestimmung eines niedrigeren als des dort festgelegten Gebührensatzes durch das Gericht greift in das Gestaltungsermessen des Verordnungsgebers ein und verletzt das Gewaltenteilungsprinzip. Der Senat vermag insbesondere einen dahingehenden hypothetischen Willen des Verordnungsgebers, der mit dem Beklagten nicht identisch ist, nicht festzustellen. Vielmehr wird der Verordnungsgeber erst entscheiden müssen, wie er auf den festgestellten Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz reagiert und ob er aufgrund neuer, sachgerechter Kalkulationen an der pauschalierenden Erhebungstechnik mit neuen Gebührensätzen festhält oder die Gebühr, wie bei den Anlasskontrollen, allein nach dem Wirklichkeitsmaßstab bemisst.
4. Obwohl nicht mehr entscheidungserheblich, weist der Senat darauf hin, dass die Vereinbarkeit der Gebühr nach Nrn. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unter dem Aspekt des Kostendeckungsgrundsatzes zweifelhaft, jedenfalls aber nicht positiv festzustellen ist.
Vorauszuschicken ist hierzu, dass das Kostendeckungsprinzip und ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien keine Grundsätze mit verfassungsrechtlichem Rang sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.3.1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332, 345). Maßgeblich ist vielmehr die konkrete einfachrechtliche Ausformung dahingehender Vorgaben, mögen diese auch am Gedanken der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) oder Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) orientiert sein. Insoweit ist hier allein § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG zu beachten, der für Gebührenordnungen statuiert, dass die Gebühren (entweder) nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes (Kostendeckungsprinzip) oder nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung (Äquivalenzprinzip) zu bemessen sind. Diese verschiedenen beiden Ansätze sind in Niedersachsen alternativ vorgesehen (vgl. Loeser/ Barthel/ a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.4.5(1) (Stand: Juli 2005)). Hinzu kommt, dass bei "negativen" Amtshandlungen, wie etwa belastenden Verwaltungsakten, Ablehnungen oder belastenden Realakten, das Äquivalenzprinzip ohnehin (nach der Natur der Sache) nicht anwendbar ist, weil diesen Amtshandlungen kein "negativer Wert" zugeordnet werden kann (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.6.2(2) (Stand: Juli 2005)). Das gilt auch für die hier in Rede stehenden gebührenpflichtigen planmäßigen Routinekontrollen, Probenahmen und -untersuchungen sowie Routineimportkontrollen in der Futtermittelüberwachung, die als belastende Realakte zu qualifizieren sind. Demnach können die Bestimmungen des Kostentarifs der AllGO nur am Kostendeckungsprinzip gemessen werden, das in § 3 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. NVwKostG jedenfalls als ein "Kostenüberschreitungsverbot" (Kostenüberdeckungsverbot) ausgestaltet ist (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.5(3) (Stand: Juli 2010) und 4.5.2.6(1) (Stand: Juli 2005)). Allerdings ist mit der Novellierung des § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG durch das Gesetz vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 471) - im Gegensatz zur früheren Rechtslage (vgl. hierzu Loeser/Barthel, a.a.O., Einführung Anm. 4.5.2.5(3) (Stand: Juli 2010)) - mit Wirkung vom 16. Dezember 2011 zumindest für den Regelfall bei Gesamtbetrachtung des Aufkommens auch ein abgeschwächtes "Kostendeckungsgebot" eingeführt worden.
Dabei ist es primär Aufgabe des Normgebers, im Wege einer Prognose ein diesen Anforderungen genügendes Verhältnis zwischen Gebührenhöhe und zu deckender Verwaltungskosten zu ermitteln und herzustellen. Fehlt es hieran, bleibt es letztlich den Verwaltungsgerichten überlassen, die Datenbasis für die Gebührenregelung in einem aufwendigen Verfahren bezogen auf einen selbst bestimmten Prognosezeitraum zu ermitteln und anhand dieser die Einhaltung der dargestellten Anforderungen zu überprüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.1.2017, a.a.O., S. 701).
Anhand der hier vom Beklagten dargestellten Kalkulation, die in ihren systematischen Grundlagen in der Begründung des Entwurfs der Verordnung über Gebühren für den Verbraucherschutz und die Veterinärverwaltung - GOVV - und zur Änderung der AllGO (Stand: 27.11.2013, Blatt 19R ff. der Beiakte 4/I im Verfahren 13 LC 161/15) angedeutet ist, erscheint die Vereinbarkeit der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unter dem Aspekt eines Kostendeckungsgrundsatzes zweifelhaft, jedenfalls aber ist sie aufgrund verschiedener Mängel nicht positiv festzustellen. Da die Gebührenregelungen bereits aus anderen Gründen unwirksam sind (siehe oben II.3.), sieht der Senat von einer vollständigen Überprüfung der Einhaltung des Kostendeckungsgrundsatzes nach amtswegiger Sachaufklärung ab und weist lediglich auf die festgestellten Mängel hin.
Die Kalkulation der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO erfolgte ursprünglich durch die Umlegung der Personal- und Sachkosten des FIS aus dem Jahr 2012 von 1.936.392,97 EUR und 599.00,00 EUR auf die in diesem Jahr untersuchten ca. 3.000 Planproben (645,46 EUR + 199,67 EUR). Auf der Grundlage der Daten aus dem Jahr 2012 wurde im Verlauf der erstinstanzlichen Verfahren eine typisierende Berechnung nach der Art der beprobten Futtermittel vorgenommen, wobei sich ein deutlicher Unterschied für die Kosten der Untersuchung von Einzelfuttermitteln (676,62 EUR) und Mischfuttermitteln (962,82 EUR) ergab. Während diese Differenz später für das Jahr 2015 auf 703 EUR zu 900 EUR ermittelt wurde, stellte der Beklagte für das Jahr 2016 lediglich noch eine Differenz von 795 EUR zu 865 EUR fest.
Diese Berechnung vermag den Senat nicht zu überzeugen. So ist es bereits ausgeschlossen, die Gebührenschuldner der Routinekontrollen auch mit den Personal- und Sachkosten zu belasten, die durch die Entnahme und Untersuchung von anlassbezogenen Proben entstehen. Eine Herausrechnung des auf anlassbezogene Kontrollen entfallenden Kostenanteils lässt sich der Gebührenkalkulation nicht entnehmen (vgl. insoweit auch die Ausführungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 17.3.2015, Blatt 112 der Gerichtsakte 13 LC 166/15). Die Kosten der anlassbezogenen Probenahmen und -untersuchungen werden bei der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO zu Unrecht und im gesamten Finanzierungssystem doppelt berücksichtigt. Hinzu kommt, dass das Futtermittelinstitut auch sonstige Proben durchführt, die ersichtlich nicht nur aus der Futtermittelüberwachung durch das LAVES herrühren (vgl. Schriftsatz des Beklagten v. 30.3.2015, dort S. 1 f. = Blatt 146 f. der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 166/15). Auch der auf diese Tätigkeiten entfallende Aufwand muss bei der Kalkulation der Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO unberücksichtigt bleiben und schließt eine schlichte Aufteilung der gesamten Personal- und Sachkosten des Futtermittelinstituts auf die nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO Gebührenpflichtigen aus.
Zudem soll nach dem Vorbringen des Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren (vgl. etwa Schriftsatz v. 19.12.2014, dort S. 15 = Blatt 77 der Gerichtsakte im Verfahren 13 LC 166/15) bei der Kalkulation der pauschalen Gebühr nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO auch der Aufwand für die An- und Abfahrt zur Probenahme Berücksichtigung finden. Insoweit ist zweifelhaft, ob nicht eine Kostenüberdeckung dann eintritt, wenn - wie in der Praxis häufig - die planmäßige Probenahme und -untersuchung mit einer planmäßigen Routinekontrolle zusammenfällt. Denn der Aufwand für An- und Abfahrt ist auch ein, zudem erheblicher Bestandteil der pauschalen Gebühr nach Nr. 34.3.1.1 Kostentarif AllGO.
5. Offen lassen kann der Senat auch, ob der getrennten Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen einerseits und planmäßiger Probenahmen und -untersuchungen andererseits Art. 27 Abs. 7 Lebensmittel-Kontroll-VO für den Fall entgegensteht, dass die Routinekontrolle und die Probenahme gleichzeitig erfolgen (vgl. zum Regelungsgehalt der genannten Bestimmung: BVerwG, Beschl. v. 20.7.2015, a.a.O., Rn. 5).
C. Fehlt es danach an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren für die Probenahme einschließlich der Untersuchung der Probe, sind sowohl der angefochtene Bescheid vom 20. August 2014, mit dem die Gebührenschuld nach Nr. 34.3.1.2 Kostentarif AllGO dem Grunde nach festgestellt worden ist, als auch der angefochtene weitere Bescheid vom 20. August 2014, mit dem die Gebühr der Höhe nach festgesetzt worden ist, rechtswidrig. Beide Bescheide verletzen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Klägerin auch in ihren Rechten im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Denn die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren durch Verwaltungsakt trotz Fehlens einer wirksamen Rechtsgrundlage bewirkt jedenfalls einen verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigten Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG in deren Ausprägung als wirtschaftliche Betätigungsfreiheit (siehe oben B. I.2.b.(1)(c)(cc)).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3, 5 und 7 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 6 AVV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 5 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 13 Abs. 2 NVwKostG
§ 5 Abs. 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB
§ 3 Nrn. 11 und 12 LFGB
§ 9 Abs. 2, 11b AVV
§ 2 Abs. 1 BGebG
§ 3 Abs. 1, Abs. 3, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG
§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 3 NVwKostG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG
§ 11 Abs. 1 NVwKostG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 AVV
§ 1 Abs. 1 AVV
§ 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. NVwKostG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 8 Satz 1 der Gebührenordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 2 NVwKostG
Art. 3 Nr. 4 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 15 f. Lebensmittel-Basis-VO
Art. 3 Nr. 6 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 17 Abs. 1 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 34 AEUV
Art. 36 AEUV
Art. 13 AEUV
Art. 105 ff. GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 20a GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 Halbsatz 2 GG
Art. 17 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 43 Abs. 1 Satz 2 NV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 41 NV
Art. 43 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1, 2. Alt. GG
Art. 84 Abs. 2 GG
Art. 4 Abs. 1 und 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO
Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EUV
Art. 288 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 124, 110, 113
BVerwGE 82, 260, 261
BVerwGE 126, 149, 151
NVwZ 2017, 485
NVwZ-RR 2002, 834
NVwZ 2012, 1467, 1468
BVerfGE 129, 78, 90
BVerfGE 113, 273, 300
BVerfGE 121, 1, 15
BVerfGE 137, 1, 18
BVerwGE 95, 188, 200
BVerfGE 110, 370, 388
BVerfGE 91, 207, 223
BVerwGE 153, 321, 328
NVwZ-RR 2010, 146, 147
BVerwGE 91, 109, 111
BVerwGE 109, 272, 276
BVerfGE 93, 319, 342
BVerfGE 92, 91, 113
BVerfGE 82, 159, 181
BVerfGE 132, 334, 349
BVerfGE 108, 186, 216
BVerwGE 115, 125, 128
BVerfGE 95, 267, 300
NJW 2011, 946, 952
BVerfGE 124, 348, 363
BVerfGE 113, 128, 145
BVerfGE 98, 83, 97
BVerfGE 85, 248, 259
BVerfGE 121, 317, 350
BVerfGE 127, 293, 328
NVwZ 2012, 1535, 1536
BVerfGE 113, 167, 259
BVerfGE 130, 240, 252
BVerfGE 98, 365, 385
BVerfGE 132, 179, 188
BVerfGE 129, 49, 69
BVerfGE 126, 400, 416
BVerfGE 76, 1, 73
BVerfGE 21, 54, 68
BVerfGE 52, 42, 57
BVerfGE 108, 169, 182
BVerwGE 150, 129, 134
BVerfGE 108, 186, 235
BVerwGE 120, 311, 327
BVerwGE 120, 87, 98
BVerfGE 98, 218, 251
BVerwGE 151, 200, 206
BVerwGE 89, 121, 133
BVerwGE 136, 231, 246
BVerfGE 137, 1, 20
BVerfGE 135, 155, 206
BVerwGE 112, 194, 202
BVerfGE 3, 162, 182
BVerwGE 26, 317, 320
NVwZ-RR 2013, 937, 939
NVwZ 2017, 696, 700
BVerwGE 68, 36, 39
BVerfGE 27, 391, 399
BVerfGE 97, 332, 345
7 A 2923/14
7 A 2923/14
13 LC 161/15
13 LC 166/15
13 LC 115/17
6 C 15.04
7 C 39.87
8 LB 115/09
6 C 19.06
7 C 6.15
3 A 623/12
14 S 1771/87
6 OVG A 76/83
IV OVG A 151/69
11 LA 100/02
11 L 312/00
9 A 114/78
8 LA 3/12
15 A 610/15
13 LC 218/16
3 B 51.14
13 LB 54/12
3 C 20.11
1 BvR 1916/09
2 BvR 2236/04
1 BvR 256/08
1 BvR 668/10
4 C 1.93
2 BvR 2374/99
1 BvL 19/90
3 C 3.15
6 C 25.11
6 C 30.08
3 C 2.90
1 BvR 645/08
8 C 12.98
2 BvR 413/88
1 BvL 18/93
2 BvL 12/88
2 BvL 51/06
2 BvL 1/01
6 C 13.00
1 BvR 48/94
6 C 12.09
1 BvR 2821/11
2 BvR 1387/04
2 BvR 2335/95
2 BvR 1876/91
8 LB 191/13
1 BvR 1531/90
1 BvR 3262/07
2 BvF 1/07
1 BvR 2983/10
1 BvR 2222/12
2 BvF 2/01
1 BvL 14/07
1 BvR 1554/89
1 BvL 16/11
1 BvR 2035/07
1 BvR 611/07
2 BvR 1226/83
1 BvR 33/64
2 BvR 488/76
2 BvF 6/98
3 CN 1.13
2 BvL 1/99
6 C 20.03
2 BvR 871/04
3 C 7.12
13 LC 114/08
4 A 32.02
1 BvR 1640/97
10 C 12.14
3 C 45.90
1 C 8.09
8 LA 154/10
2 BvR 1561/12
6 C 8.99
11 LC 234/11
1 M 54/08
1 BvR 323/51
VII C 15.65
6 C 15.16
3 C 1.12
2 BvL 2/14
13 LC 165/15
10 C 4.04
8 C 112.84
8 N 1.83
1 BvL 8/68
9 B 80.11
VII C 44.76
1 BvR 178/97
13 LC 166/15