Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-12-22, Aktenzeichen 6 B 2321/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:1222.6B2321.03.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten beider Rechtszüge des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen; diese hat der Beigeladene selbst zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist nicht begründet. Die mit ihr dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) führen nicht zu einem Erfolg des Rechtsmittels.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die dem Polizeipräsidium P. zum 1. August 2 zugewiesene Beförderungsplanstelle eines Kriminalhauptkommissars der Besoldungsgruppe A 12 BBesO mit dem Beigeladenen - den der Antragsgegner für die Beförderungsplanstelle vorgesehen hat - zu besetzen. Das Verwaltungsgericht hat sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch des Antragstellers bejaht und zu letzterem ausgeführt: Der Antragsgegner habe den Beigeladenen nicht rechtlich einwandfrei für die Beförderung ausgewählt. Beiden Beamten, Kriminalhauptkommissaren der Besoldungsgruppe A 11 BBesO beim Polizeipräsidium P. , sei zwar vom Polizeipräsidenten P. mit dienstlichen Regelbeurteilungen vom 21. Juni 2 gleichermaßen das Beurteilungsergebnis "die Leistung und Befähigung ... übertreffen die Anforderungen in besonderem Maße" (5 Punkte) zuerkannt worden. Dennoch habe der Dienstherr nicht von einer (die Heranziehung von Hilfskriterien, hier der insgesamt längeren Zugehörigkeit des Beigeladenen zum gehobenen Polizeivollzugsdienst eröffnenden) im Wesentlichen gleich guten Qualifikation der Konkurrenten ausgehen dürfen. Bereits die Schlüssigkeit der Beurteilung des Beigeladenen unterliege gewissen Zweifeln. Ein Anordnungsanspruch des Antragstellers sei aber jedenfalls deshalb zu bejahen, weil der Dienstherr entgegen der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) die früheren dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers und des Beigeladenen nicht angemessen gewürdigt und damit dem Leistungsgrundsatz nicht hinreichend Rechnung getragen habe. Beide Beamten seien zwar zum Stichtag 1. Juni 19 gleichermaßen mit dem Gesamturteil: "Die Leistung und Befähigung ... übertreffen die Anforderungen" (4 Punkte) beurteilt worden. Die vorangegangenen Beurteilungen zum Stichtag 1. Juni 19 wiesen aber deutliche Unterschiede auf; während der Antragsteller auch damals schon 4 Punkte erhalten habe, habe der Beigeladene lediglich das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung ... entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) erreicht. Die Regelbeurteilungen zum Stichtag 1. Juni 19 seien auch aussagekräftig und vergleichbar. Sie seien nach denselben Beurteilungsrichtlinien, bezogen auf dasselbe Statusamt (Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11 BBesO) und durch denselben Dienstvorgesetzten erstellt worden. Der damalige Unterschied sei auch nicht lediglich marginal gewesen. Der Antragsteller habe bei allen (vier) Hauptmerkmalen den Punktwert 4 erzielt. Der Beigeladene sei in den (in seinem Falle drei) Hauptmerkmalen mit 3 Punkten bewertet worden. Zudem habe die damalige Beurteilung des Antragstellers unter dem (vierten, beim Beigeladenen nicht beurteilten) Hauptmerkmal "Mitarbeiterführung" bereits positive Aussagen zu seinen Fähigkeiten in Aufgabenbereichen mit Vorgesetztenfunktion enthalten, in denen Polizeibeamte mit einem Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO vorwiegend verwendet würden. Das habe der Antragsgegner nicht hinreichend berücksichtigt.
Mit der Beschwerde wendet sich der Antragsgegner gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Antragsteller habe einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht: Die dienstliche Beurteilung des Beigeladenen vom 21. Juni 2 sei in sich schlüssig, und dem Leistungsgrundsatz sei bei der Auswahlentscheidung ebenfalls hinreichend Rechnung getragen worden. Jedenfalls im Bereich der nordrhein- westfälischen Polizeibehörden könnten aus der Endnote oder aus Einzelaussagen vorhergehender Beurteilungen, insbesondere aus den Submerkmalen, Erkenntnisse für eine sachgerechte Beförderungsentscheidung nicht gewonnen werden. Das folge aus dem streng standardisierten Beurteilungssystem sowie daraus, dass Zwischenbewertungen und eine Binnendifferenzierung nicht vorgesehen seien. Somit sei die Auswahl des Beigeladenen auch ohne Berücksichtigung der Vorbeurteilungen rechtmäßig. Unabhängig davon bestehe auch nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kein Automatismus dahin, dass ältere Beurteilungen so lange zurück zu verfolgen seien, bis ein früherer Beurteilungsunterschied festgestellt werde. Außerdem seien bei der Beförderungsentscheidung die früheren dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers und des Beigeladenen berücksichtigt worden. Dem Beigeladenen seien in einem Beurteilungsbeitrag seines Dienstvorgesetzten in C. (der Beigeladene war vom 1. Juli 19 bis zum 31. Oktober 2 an das Polizeipräsidium C. abgeordnet) Spitzenleistungen bescheinigt worden. Somit seien alle leistungsbezogenen Erkenntnisquellen einschließlich der beiden letzten vorherigen Regelbeurteilungen ausgeschöpft worden. Diese Prüfung habe zu dem Schluss geführt, dass messbare Leistungsunterschiede bei dem Antragsteller und dem Beigeladenen nicht vorlägen, also der Antragsteller zumindest nicht besser qualifiziert sei als der Beigeladene.
Dem ist nicht zu folgen.
Nach der erwähnten neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, Der Öffentliche Dienst (DÖD) 2003, 200; Urteil vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 -, DÖD 2003, 202; Urteil vom 21. August 2003 - 2 C 14.02 -,
sind für Auswahlentscheidungen in erster Linie aktuelle Beurteilungen maßgebend, die den gegenwärtigen Leistungsstand wiedergeben. Ältere dienstliche Beurteilungen können daneben als zusätzliche Erkenntnismittel berücksichtigt werden. Sie stellen keine Hilfskriterien für die Auswahlentscheidung dar. Es handelt sich vielmehr um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und die deswegen gegenüber Hilfskriterien vorrangig heranzuziehen sind. Zwar verhalten sie sich nicht zum aktuell erreichten Leistungsstand im gegenwärtigen statusrechtlichen Amt. Gleichwohl können sie Rückschlüsse und Prognosen über die künftige Bewährung in einem Beförderungsamt ermöglichen. Sie können im Rahmen einer Gesamtwürdigung der vorhandenen dienstlichen Beurteilungen positive oder negative Entwicklungstendenzen aufzeigen. Das gilt auch für in früheren Beurteilungen enthaltene Einzelaussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse, Fähigkeiten, Verwendungen und Leistungen. Die zusätzliche Berücksichtigung vorangegangener dienstlicher Beurteilungen bei der Auswahl ist deswegen mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) geboten, wenn eine Stichentscheidung unter zwei oder mehr aktuell im Wesentlichen gleich beurteilten Beamten zu treffen ist.
Die bisherige Rechtsprechung des Senats stimmt mit diesen Erwägungen im Grundsatz überein. Der Senat hat es auch schon bisher für unbedenklich erachtet, dass bei Auswahlentscheidungen dienstliche Beurteilungen, die mit gleichlautenden Gesamturteilen abschließen, über die Endnote hinaus für den Qualifikationsvergleich ausgewertet werden.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 27. September 1996 - 6 B 2009/96 -. Das damit angestrebte Ziel einer Differenzierung bereits auf der Qualifikationsebene und die hierfür maßgeblichen Gründe lassen ein ebensolches Vorgehen des Dienstherrn auch in Bezug auf frühere Beurteilungen zu. Dabei bieten sich neben den Einzelfeststellungen auch und gerade deren Gesamtergebnisse als Anknüpfungspunkt für den Qualifikationsvergleich an. Die von dem Senat für möglich gehaltene Heranziehung der Leistungsentwicklung als sogenanntes Hilfskriterium steht hierzu nicht im Widerspruch. Für diese Praxis, die bei den Behörden im Geschäftsbereich des Senats so gut wie keine Rolle spielt, verbleibt freilich nur ein eingeschränkter Anwendungsbereich: Als Hilfskriterium kann die Leistungsentwicklung nur dann zum Tragen kommen, wenn und soweit dieser Aspekt nicht bereits im Rahmen des Qualifikationsvergleichs berücksichtigt worden ist oder hätte berücksichtigt werden müssen.
Ausgehend von diesen Vorüberlegungen sind die im Streitfall aufgeworfenen Fragen wie folgt zu beurteilen: Bei einer Auswahlentscheidung muss - wie der Antragsgegner im Ausgangspunkt zu Recht hervorhebt - nicht immer ein chronologisch rückwärts gerichteter Vergleich älterer Beurteilungen zwingend den Ausschlag geben. Vielmehr kommt es darauf an, ob die den Konkurrenten früher erteilten Beurteilungen miteinander vergleichbar sind und inwieweit sie Aufschluss darüber geben, wer für die zu besetzende Stelle besser qualifiziert ist. Auf die Frage, ob und inwieweit aus früheren dienstlichen Beurteilungen aktuell gleich beurteilter Konkurrenten zusätzliche Erkenntnisse für den Qualifikationsvergleich gewonnen werden können, kann es in aller Regel keine allein richtige Antwort geben. In den allermeisten Fällen werden vielmehr unterschiedliche Einschätzungen möglich sein, die gleichermaßen vertretbar erscheinen. So kann die Aussagekraft früherer Beurteilungen gegen Null tendieren, wenn sie z.B. aus dem besonderen Blickwinkel einer Bedarfsbeurteilung erteilt wurden, oder wenn sie unter Geltung anderer Beurteilungsrichtlinien, die einen sachgerechten Qualifikationsvergleich erschweren, erstellt worden sind. Auch kann ein besonderes Anforderungsprofil für die konkret zu besetzende Stelle den Rückgriff auf ältere Beurteilungen für einen Qualifikationsvergleich ungeeignet erscheinen lassen, weil diese keinen Aufschluss über die Erfüllung der besonderen Anforderungen geben mögen. Demgemäß muss dem Dienstherrn bei der Auswertung früherer Beurteilungen ein Entscheidungsspielraum zugestanden werden, innerhalb dessen er sich schlüssig zu werden hat, ob und inwieweit aus den früheren Beurteilungen Erkenntnisse für den Qualifikationsvergleich gewonnen werden können. Dem korrespondiert angesichts des Verfassungsprinzips effektiver Rechtsschutzgewährung (Art. 19 Abs. 4 GG) notwendigerweise eine - unter Umständen erhöhte - Begründungs- und Substantiierungspflicht des Dienstherrn, wenn er früheren Beurteilungen für den Qualifikationsvergleich keine Bedeutung beimessen will. Anderenfalls liefe die gerichtliche Kontrolle, die angesichts des Entscheidungsspielraums des Dienstherrn zwangsläufig nur in eingeschränktem Umfang stattfinden kann, praktisch ins Leere. Die dem Dienstherrn obliegende Begründung und Substantiierung seiner Entscheidung muss insbesondere die Prüfung ermöglichen, ob er seinen Entscheidungsspielraum erkannt und ausgeübt, dabei die Grundsätze der Bestenauslese und der Willkürfreiheit beachtet und auch sonst den rechtlichen Rahmen einschließlich der dabei bedeutsamen Begrifflichkeiten eingehalten hat. Hierzu gehört insbesondere die Erkenntnis, dass auf Hilfskriterien nur dann abgestellt werden kann, wenn der gebotene Qualifikationsvergleich zu keinem die Auswahlentscheidung präjudizierenden Ergebnis geführt hat.
Diesen Maßgaben genügt die zu Gunsten des Beigeladenen getroffene Beförderungsentscheidung nicht. Der Senat ist entgegen der Beschwerde nicht der Auffassung, dass das in den einschlägigen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 1996, MBl. NRW. S. 278, in der jeweils gültigen Fassung festgelegte Beurteilungssystem als solches die Vernachlässigung früherer dienstlicher Beurteilungen rechtfertigt. Im Gegenteil legte das Beurteilungssystem den Rückgriff auf frühere Beurteilungen gerade nahe. Aufgrund der ausführlichen Beurteilungsrichtlinien ist es stark schematisiert, indem z.B. feste Beurteilungsstichtage mit einem relativ engen Abstand von nur drei Jahren vorgesehen sind, auf Bedarfsbeurteilungen weitgehend verzichtet wird, Richtsätze für die obere Notenstufen aufgestellt und ins Einzelne gehende Vorgaben für die Vergleichsgruppenbildung gemacht werden. Das soll dazu dienen, die dienstlichen Beurteilungen der Polizeibeamten auch behördenübergreifend landesweit vergleichbar zu machen. Die Einzelaussagen dürften dabei angesichts der Verwendung eines standardisierten "Beschreibungskatalogs" freilich in den Hintergrund treten. Um so bedeutsamer sind aber die Gesamturteile der früheren dienstlichen Beurteilungen. Sie ermöglichen gerade wegen der Schematisierung des Beurteilungssystems eine vergleichende Betrachtung. Eine darauf gestützte Gesamtwürdigung kann deshalb positive oder negative Entwicklungstendenzen aufzeigen, auf deren Grundlage Qualifikationsunterschiede zwischen den Bewerbern feststellbar werden.
Angesichts dessen hätte es einer den Einzelfall betreffenden Begründung seitens des Antragsgegners dafür bedurft, dass er den Antragsteller und den Beigeladenen trotz des im selben statusrechtlichen Amt eines Polizeihauptkommissars und nach denselben Beurteilungsrichtlinien erzielten früheren unterschiedlichen Beurteilungsergebnisses als im Wesentlichen gleich gut qualifiziert eingestuft hat. Eine solche Begründung war nicht ausnahmsweise entbehrlich. Sie drängte sich vielmehr auf, zumal der Antragsteller, anders als der Beigeladene, seit dem Zeitraum der vorvorletzten Beurteilung beim Polizeipräsidium P. als Vorgesetzter verwendet und auch insoweit positiv beurteilt wurde; dies hat das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt. Der Antragsgegner verweist allerdings darauf, er habe bei seiner Einschätzung, der Antragsteller und der Beigeladene seien im Wesentlichen gleich gut qualifiziert, die erwähnten Vorbeurteilungen berücksichtigt. Seine Ausführungen hierzu genügen jedoch nicht der insoweit bestehenden Begründungs- und Substantiierungspflicht. Der Antragsgegner beruft sich auf die dem Beigeladenen für die Zeit seiner Abordnung nach C. (1. Juli 19 bis 31. Oktober 2 ) bescheinigten Spitzenleistungen während der Beurteilungszeiträume sowohl der vorletzten Regelbeurteilung als auch der aktuellen Regelbeurteilung. Die beiden Beurteilungsbeiträge des C. Dienstvorgesetzten schließen mit dem Gesamturteil "Sehr gut (1,0)"; bei den Einzelbewertungen wurden keinerlei Abstriche gemacht. Diese Beurteilungsbeiträge flossen jedoch in die beiden letzten Regelbeurteilungen ein. Das gilt insbesondere für die aktuelle Beurteilung vom 21. Juni 2 . Deren Beurteilungszeitraum (1. Juni 19 bis 31. Mai 2 ) wurde von dem C. Beurteilungsbeitrag vom 1. November 2 knapp zur Hälfte ( bis zum 31. Oktober 2 ) erfasst. Die restliche Zeit des Beurteilungszeitraums wurde (bis auf den letzten Monat) von einem Beurteilungsbeitrag des unmittelbaren Vorgesetzten des Beigeladenen in P. erfasst. Dieser hat in seinem Beurteilungsbeitrag keine Hauptmerkmale, sondern lediglich die Submerkmale zu den Hauptmerkmalen Leistungsverhalten, Leistungsergebnis und Sozialverhalten bewertet und dabei in keinem Fall 5 Punkte, sondern bei sieben Submerkmalen 4, bei fünf Submerkmalen 3 Punkte vergeben. Hiernach ist davon auszugehen, dass das Beurteilungsergebnis von 5 Punkten in der aktuellen Regelbeurteilung des Beigeladenen maßgeblich auf den Beurteilungsbeitrag seines C. Dienstvorgesetzten zurückzuführen ist. Unter diesen Umständen leuchtet nicht ein, dass das Ergebnis des C. Beurteilungsbeitrages (nochmals) als Argument dafür herangezogen wird, dem früheren Qualifikationsunterschied zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen keine Bedeutung zuzumessen. Nachvollziehbare weitere Gründe hierfür trägt der Antragsgegner nicht vor.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3, 154 Abs. 3
VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 des
Gerichtskostengesetzes
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 31.01
2 C 16.02
2 C 14.02
6 B 2009/96