Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-02-20, Aktenzeichen 12 A 376/18
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2020:0220.12A376.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt den Weiterbetrieb einer Spielhalle.
Die Klägerin betreibt zwei nebeneinanderliegende Spielhallen (XXX). Diese befinden sich in Räumlichkeiten, über die sie am XXX einen Mietvertrag schloss, der am XXX endet. Die Miete betrug ab dem XXX 5.200,- Euro und ab dem XXX 6.500,- Euro. Ab dem xxx soll sie 8.000,- Euro betragen. Zwischen einem ihrer beiden Geschäftsführer und dem Vermieter besteht Personenidentität.
Ursprünglich bestanden für beide Spielhallen gewerberechtliche Erlaubnisse.
Mit Schreiben vom 15.11.2017 informierte die Beklagte die Klägerin über eine Änderung des Spielhallengesetzes in Schleswig-Holstein, nach der der Betrieb von Spielhallen mit einer sogenannten Doppelkonzession – zwei Spielhallen im örtlichen Verbund – nur noch bis zum 09.02.2018 erlaubt sei.
Aus diesem Grund stellte die Klägerin einen sogenannten Härtefallantrag (eingegangen bei der Beklagten am 19.12.2017). Diesen begründete sie im Wesentlichen damit, dass nach Schließung einer der beiden Spielhallen die Kosten des Betriebes nicht mehr zu erwirtschaften seien und eine anderweitige Nutzung ausgeschlossen sei.
Nach erfolglosem Vorverfahren (Bescheid vom 08.12.2018, Widerspruchsbescheid vom 03.12.2018) hat die Klägerin unter dem 21.12.2018 Klage erhoben.
Sie trägt vor, dass in ihrem Fall eine unbillige Härte im Sinne des § 11 Abs. 3 Spielhallengesetzes Schleswig-Holstein (SpielhG) allein aufgrund der Laufzeit des Mietvertrages vorliege. Es sei zu berücksichtigen, dass eine ordentliche Kündigung des Mietverhältnisses nicht möglich sei, weil nicht vereinbart. Eine außerordentliche Kündigung sei ihr nicht zumutbar. Im Übrigen sei damit ein erhebliches Kostenrisiko verbunden. Zum Zeitpunkt des Abschlusses des Mietvertrages habe sie auf das Weiterbestehen der bis dahin bestehenden Rechtslage vertraut. Eine Verlagerung des Spielhallenbetriebes sei nicht möglich, jedenfalls seien Alternativstandorte nicht ersichtlich. Andere Nutzungsformen kämen ebenfalls nicht in Betracht. Die Schließung der Spielhalle habe für sie erhebliche wirtschaftliche Einbußen zur Folge, wenn sie nicht gar ihre Existenz gefährde. Dies habe ihr Steuerberater festgestellt. Zudem müsse sie Mitarbeiter entlassen. Die Begründung des Verwaltungsgerichts im Beschluss vom 07.07.2018, wegen der Personenidentität des Vermieters und eines ihrer Geschäftsführer hätte im Vorfeld bereits auf eine Anpassung des Mietvertrages hingewirkt werden müssen, um so eine unbillige Härte zu vermeiden, verfange nicht. Zudem sei es nicht angängig, den Vorwurf der Unzuverlässigkeit als Begründung für die Ablehnung eines Härtefalles anzuführen, nur, weil sie im Eingangsbereich der Spielhallen einen EC-Automaten aufgestellt habe. Schließlich seien in ihrem Umkreis angesiedelte Spielhallen mit Mehrfachkonzessionen nicht geschlossen worden; dort habe man offensichtlich einen Härtefall angenommen.
Die Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit dem Ziel, die Beklagte einstweilen zu verpflichten, den Weiterbetrieb der Spielhalle „XXX“ in der XXX-Straße XXX in XXX zu dulden, hatten weder vor dem Verwaltungsgericht noch vor dem Oberverwaltungsgericht Erfolg (Beschluss der Kammer vom 17.07.2018 - 12 B 20/18 - und Beschluss des OVG vom 05.09.2018 - 3 MB 31/18 - n.v.-).
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 08.02.2018 und vom 03.12.2018 zu verpflichten, ihr – der Klägerin – eine (Härtefall-) Erlaubnis für die Spielhalle XXX in der XXX 14 in XXX zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in den Beschlüssen des Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts im einstweiligen Rechtsschutzverfahren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte verpflichtet wird, ihr – der Klägerin – eine Erlaubnis zum Weiterbetrieb der hier in Rede stehenden Spielhalle zu erteilen (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Zunächst ist bereits zweifelhaft, ob die Klägerin mit ihrem auf Verpflichtung gerichteten Antrag in Anbetracht des in der Vorschrift des § 11 Abs. 3 SpielhG der Beklagten eingeräumten Ermessens („kann“) dem Grunde nach überhaupt durchdringen könnte; Anhaltspunkte für eine Ermessensreduzierung auf „Null“ sind nicht erkennbar. Aber auch der insoweit in diesem Antrag als “minus“ enthaltene Bescheidungsantrag ist unbegründet.
Die Klägerin kann einen härtefallbedingten Anspruch auf Weiterbetrieb nicht aus § 11 Abs. 3 SpielHG ableiten. Nach dieser Vorschrift kann die für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde zur Vermeidung unbilliger Härten im Ausnahmefall nach Ablauf des in § 11 Abs. 2 SpielHG bestimmten Zeitraums mit besonderer Begründung die Erlaubnis für einen angemessenen Zeitraum auf Antrag verlängern. Ein unbilliger Härtefall ist vorliegend in nicht zu beanstandender Weise verneint worden. Dies haben die Kammer in ihrem Beschluss vom 17.07.2018 – 12 B 20/18 – juris, Rdnr. 13 ff. sowie – bestätigend – das Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 05.09.2018 (3 MB 31/18 n.v.) dargelegt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die dortigen Ausführungen Bezug genommen.
In einer neueren Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht in einem vergleichbaren Fall seine bisherige Rechtsprechung (und die der Kammer) bestätigt (Beschluss vom 30.01.2020 – 3 MB 3/19, juris.). Das Gericht hat in diesem Zusammenhang Folgendes ausgeführt (juris Rn.7 ff.):
„Erlaubnisse für Unternehmen nach § 1 Abs. 1 SpielhG, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung und zum Betrieb von Spielhallen den Spielbetrieb aufgenommen hatten und erlaubt waren, aber die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 des Gesetzes nicht erfüllen, weil sie sich in einem baulichen Verbund mit mindestens einer weiteren Spielhalle befinden, sind bis zum 9. Februar 2018 befristet (§ 11 Abs. 2 Satz 1 SpielhG). Mit Ablauf dieses Datums werden nicht mehr erlaubnisfähige Mehrfachkonzessionen nach altem Recht grundsätzlich unwirksam, ohne dass es eines Widerrufes oder sonstigen Verwaltungsaktes bedarf (vgl. Landtags-Drucks. 18/918, S. 13 f.). Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 SpielhG kann die für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde auf Antrag zur Vermeidung unbilliger Härten im Ausnahmefall nach Ablauf des in Absatz 2 bestimmten Zeitraums mit besonderer Begründung die Erlaubnis für einen angemessenen Zeitraum verlängern. Dieser Zeitraum darf insgesamt 8 Jahre nicht überschreiten (§ 11 Abs. 3 Satz 2 SpielhG).
Hintergrund des § 11 Abs. 2 und 3 SpielhG ist der mit Wirkung vom 9. Februar 2013 erfolgte Beitritt Schleswig-Holsteins zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (vgl. GVOBl. 2013, S. 51). Für den Landesgesetzgeber ergab sich daraus die Notwendigkeit, die Bestimmungen des Spielhallengesetzes an die verbindlichen Vorgaben des Staatsvertrages anzupassen (vgl. Landtags-Drucks. 18/918, S. 2). Insbesondere war das grundlegende Verbot von allen Mehrfachkonzessionen zu regeln (vgl. § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV), da in Schleswig-Holstein nach § 3 Abs. 1 SpielhG (in der vom 27. April 2012 bis 26. Juni 2014 geltenden Fassung) Doppelkonzessionen erlaubt waren.
Der Annahme einer „unbilligen Härte“ hat eine – die widerstreitenden Interessen wägende – Einzelfallentscheidung vorauszugehen. Dabei unterliegt der unbestimmte Rechtsbegriff der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Die Gerichte sind selbst dann nicht an eine behördliche Auslegung gebunden, wenn diese einer in Verwaltungsvorschriften angelegten Praxis entspricht (BVerwG, Beschl. v. 04.09.2012 – 5 B 8.12 –, juris Rn. 8). Härten, die dem Gesetzeszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen hat, vermögen ebenso wenig eine Unbilligkeit zu begründen wie typische, den gesetzgeberischen Vorstellungen von einer gesetzlichen Regelung entsprechende Folgen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 28.02.2017 – 1 BvR 1103/15 –, juris Rn. 12).
Im vorliegenden Fall ergibt sich aus dem Wortlaut und dem systematischen Zusammenhang, in dem der § 11 Abs. 3 SpielhG steht, dass die Härtefallklausel restriktiv zu handhaben ist. Die für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde kann nur „im Ausnahmefall“ und „mit besonderer Begründung“ nach Ablauf des in Absatz 2 bestimmten Zeitraums die Erlaubnis für einen angemessenen Zeitraum verlängern. Der Gesetzgeber wollte zudem bereits mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 11 Abs. 2 Satz 1 SpielhG – in Anlehnung an den Glückspielstaatsvertrag (vgl. Landtags-Drucks. 18/918, S. 13) – die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern der Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Regelungen des neuen Spielhallengesetzes ermöglichen. Die Annahme einer „unbilligen Härte“ im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 SpielhG muss daher auf wenige Ausnahmen in besonders atypischen Einzelfällen beschränkt bleiben (so auch für die Regelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV OVG Münster, Beschl. v. 16.08.2019 – 4 B 659/18 –, juris Rn. 60 und OVG Lüneburg, Beschl. v. 11.12.2017 – 11 ME 458/17 –, juris Rn. 21).
Auch die zu landesrechtlichen Einschränkungen für Spielhallen ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebietet eine restriktive Handhabung der Härtefallklausel des § 11 Abs. 3 SpielhG. Das Bundesverfassungsgericht betont, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf die vorhandenen Betriebserlaubnisse gemäß § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen verleiht. Für die gesetzliche Regelung ergibt sich dies schon daraus, dass grundsätzlich nicht darauf vertraut werden kann, dass eine günstige Rechtslage unverändert bleibt. Auch ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts begründet grundsätzlich noch keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz. Weder die Gesetzgeber noch die zuständigen Behörden haben die Spielhallenbetreiber zu bestimmten Dispositionen veranlasst, diese erfolgten vielmehr auf eigenes unternehmerisches Risiko (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 189).
Die Besonderheiten des Glücksspiel- und dabei insbesondere auch des Spielhallensektors haben überdies zur Folge, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes einen Schutz getätigter Investitionen nicht in gleichem Maße verlangt wie in anderen Wirtschaftsbereichen. Bei Spielhallen handelt es sich um Gewerbebetriebe, die von vornherein einen besonderen sozialen Bezug aufweisen, da auch bei Beachtung aller gesetzlichen Vorschriften die Möglichkeit besteht, dass spielsüchtige und spielsuchtgefährdete Spieler Spielhallen aufsuchen. Der Betrieb von Spielhallen steht damit stets in einem Spannungsverhältnis zur Suchtbekämpfung (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz, Abs. 2 Nr. 3 GewO). Nicht zuletzt hat das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem Sportwettenurteil aus dem Jahre 2006 (BVerfG, Urt. v. 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris Rn. 100) festgestellt, dass dem Spiel an Geldspielgeräten im Sinne der Gewerbeordnung das höchste Suchtpotential aller Glücksspielformen zukommt. Die Spielhallenbetreiber mussten daher damit rechnen, dass die Landesgesetzgeber diese Feststellung zum Anlass für eine strengere Regulierung von Spielhallen nehmen würden, um eine insgesamt konsequentere Glücksspielpolitik zu erreichen (BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017, a.a.O., Rn. 190).
Unter Anwendung dieser Maßstäbe hat die Antragstellerin das Vorliegen einer „unbilligen Härte“ im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 SpielhG nicht glaubhaft gemacht.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, sie müsse den Mietvertrag bis zum Jahr 2027 erfüllen und die Schließung der Spielhalle 2 führte zur Aufgabe des gesamten Standortes, rechtfertigt dies die Annahme einer „unbilligen Härte“ im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 SpielhG nicht. Das Kalkulieren mit einer u.U. weit über den 26. April 2012 hinausgehenden Erlaubnis ist gerade für sich genommen nicht geeignet, einen Härtefall im Sinne des Gesetzes zu begründen, wie sich auch aus dem Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Technologie vom 24. September 2015 ergibt. Wie bereits ausgeführt, hat der Gesetzgeber mit den glücksspielrechtlichen Regelungen bezweckt, das Glücksspielangebot in Spielhallen wegen der von dem Spiel an Geldgeräten ausgehenden Suchtgefahren (deutlich) zu beschränken. Im Härtefallantrag ist deshalb nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Gründen eine Existenzvernichtung droht. Da sich ein Spielhallenbetreiber nach Ablauf der Übergangsfrist auf eine Schließung seines Gewerbetriebes einstellen musste, bedarf es der substanziellen Darlegung, welche konkreten Schritte er unternommen hat, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden. Hierzu gehören unter anderem Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen wurden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 05.08.2015 – 2 BvR 2190/14 –, juris Rn. 26; OVG Lüneburg, Beschl. v. 11.12.2017, a.a.O., Rn. 24 für einen Befreiungsantrag nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV)“.
Diese Erwägungen werden von der Kammer uneingeschränkt geteilt.
Die Klägerin hat nicht dargelegt und belegt, während der fünfjährigen Übergangszeit (Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrages am 09.02.2013 und dem in § 11 Abs. 2 SpielhG genannten Zeitpunkt – 09.02.2018 -) ausreichende Maßnahmen zur Abwendung eines Härtefalles unternommen zu haben. Insoweit fordert (auch) der Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Technologie vom 24.09.2015, dass im Vertrauen auf die Rechtslage ab dem 27.04.2012 (Inkrafttreten des 1. Spielhallengesetzes) erhebliche Investitionen in den Spielhallenbetrieb getätigt worden sein müssen, die in der fünfjährigen Übergangsfrist nicht ohne Existenzgefährdung amortisiert oder rückgängig gemacht werden können. Anhaltspunkte dafür, dass es Bemühungen der Klägerin gegeben hat, mit dem Vermieter, der zugleich einer ihrer Geschäftsführer ist, eine einvernehmliche und für sie wirtschaftliche Lösung herbeizuführen (Änderung des Mietvertrages, Weiterbetrieb nur einer Spielhalle – und eine damit einhergehende Herabsetzung des Mietzinses), gibt es nicht. Die Klägerin kann sich nicht darauf zurückziehen, dass ihr hinsichtlich des Mietvertrages vom XXX ein ordentliches Kündigungsrecht nicht eingeräumt sei. Ihr wäre es zumutbar gewesen, eine außerordentliche Kündigung des Mietvertrages (§ 543 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB –) auszusprechen und diese ggf. gerichtlich durchzusetzen. Anhaltspunkte dafür, dass eine gerichtliche Auseinandersetzung von vornherein aussichtslos gewesen wäre, liegen nicht vor. Vielmehr ist darauf hinzuweisen, dass – soweit sich aufgrund von gesetzgeberischen Maßnahmen während eines laufenden Mietverhältnisses Beeinträchtigungen des vertragsmäßigen Gebrauches eines gewerblichen Mietobjektes ergeben - dies nachträglich einen Mangel iSv § 536 Abs. 1 S. 1 BGB begründen kann (vgl. BGH, Urteil vom 13.07.2011 – XII ZR 189/09 – juris, Rn. 8 f.).
Im Hinblick auf den geltend gemachten Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Grundgesetz (GG) ist – ergänzend zu den insoweit verneinenden Ausführungen in dem Beschluss der Kammer vom 17.07.2018 a.a.O. Rn. 15 – darauf hinzuweisen, dass, soweit die Klägerin mit „Umkreis“ andere Gemeinden und Städte in Schleswig-Holstein meinen sollte, in denen Härtefallanträge in vergleichbaren Sachverhalten positiv beschieden worden seien, sie daraus keinen Anspruch auf Gleichbehandlung herleiten kann. Denn eine Ungleichbehandlung iSd Art. 3 Abs. 1 GG liegt nur vor, wenn die Vergleichsfälle der gleichen Stelle zuzurechnen sind. Daran fehlt es, wenn Sachverhalte von verschiedenen Trägern öffentlicher Gewalt gestaltet werden; der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen konkreten Zuständigkeitsbereich (OVG Schleswig, Beschluss vom 30.01.2020, a.a.O. m.w.N.).
Soweit in einem anderen Verfahren von der Beklagten ein – bis zum 30.06.2020 befristeter – Härtefall angenommen worden ist, kann sich die Klägerin darauf ebenfalls nicht berufen. Denn dieser Fall ist mit dem der Klägerin nicht zu vergleichen. Der Beklagten-Vertreter hat dazu in der mündlichen Verhandlung unter Bezug auf den entsprechenden Bescheid vom 22.03.2018 erklärt, dass jenes Unternehmen ausreichend Umstände dargelegt und auch belegt habe, dass – zumindest befristet – bei ihr ein Härtefall habe angenommen werden können. Befristet sei das Vorliegen eines Härtefalls deshalb worden, weil das dortige Unternehmen die (in Anspruch zu nehmende) Möglichkeit einer ordentlichen Kündigung ihres Mietvertrages (spätestens bis zum 30.06.2019 mit Wirkung zum 01.07.2020, vgl. § 2 Abs. 2 des dortigen Mietvertrages) eingeräumt bekommen habe.
Die Beklagte hat indes nicht einmal den Versuch unternommen, den Mietvertrag zu einem früheren Zeitpunkt als vereinbart zu beenden. Insbesondere aufgrund der Personenidentität eines ihrer Geschäftsführer und des Vermieters wäre dies nicht unzumutbar und nicht aussichtslos gewesen. Auf die obigen Ausführungen wird insoweit verwiesen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verb. mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 33i GewO
§ 543 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 11 Abs. 3 SpielhG
§ 11 Abs. 3 SpielHG
§ 11 Abs. 2 SpielHG
§ 1 Abs. 1 SpielhG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 SpielhG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 SpielhG
§ 11 Abs. 3 Satz 2 SpielhG
§ 11 Abs. 2 und 3 SpielhG
§ 25 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 3 Abs. 1 SpielhG
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 33i Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz, Abs. 2 Nr. 3 GewO
§ 11 Abs. 2 SpielhG
§ 536 Abs. 1 S. 1 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 B 20/18
5 B 8.12
1 BvR 1103/15
4 B 659/18
11 ME 458/17
1 BvR 1314/12
1 BvR 1054/01
2 BvR 2190/14
XII ZR 189/09