Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-25, Aktenzeichen 7 K 1583/14
ECLI: ECLI:DE:VGD:2016:0825.7K1583.14.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 11. Februar 2014 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung und Approbation, beschränkt auf den Bereich der Podologie, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung i.H.v. 110 v.H. des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die am 00.00.1967 geborene Klägerin ist selbstständige Podologin und begehrt die Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde in diesem Bereich.
Sie durchlief nach dem Abitur zunächst eine Ausbildung zur Augenoptikerin und war einige Jahre in diesem Beruf tätig. 1995 machte sie eine Ausbildung zur Fußpflegerin und arbeitete bis Dezember 1998 im Familienbetrieb, den sie 1999 übernahm. Am 14. September 2004 bestand sie die staatliche Ergänzungsprüfung für Podologinnen und Podologen und erhielt mit Urkunde vom 11. Oktober 2004 die Erlaubnis, die Berufsbezeichnung „Podologin“ zu führen. Seit 2004 betreibt sie zwei eigene kassenzugelassene Praxen in F. . Sie absolvierte zahlreiche Fortbildungen im Bereich Fußpflege/Podologie. Unter anderem hat sie ein Zertifikat der Einrichtung „Die Heilpraktiker Mentoren, Naturheilpraxis M. GmbH“ vom 1. Dezember 2013 vorgelegt, mit dem ihr bescheinigt wurde, „ausreichende Kenntnisse über die Abgrenzung der heilkundlichen Tätigkeit als Podologe /Podologin gegenüber den Ärzten und den allgemein als Heilpraktiker tätigen Personen vorbehaltenen heilberuflichen Behandlungen zu besitzen und ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf einschlägige Krankheitsbilder zu haben.“ Ihr wurden in diesem Zusammenhang 60 Unterrichtsstunden zu jeweils 45 Minuten bestätigt, in denen folgende Bereiche behandelt worden seien: Vertiefte Pathophysiologie, Kenntnisse über Ursachen, Kenntnisse über Symptome, Kenntnisse über Folgen, Erstellen einer selbstständigen Erstanamnese, Berufs- und Rechtskunde. Außerdem sei eine einstündige schriftliche Prüfung mit 30 Fragen abgelegt worden.
Am 5. Dezember 2013 beantragte sie beim Gesundheitsamt der Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung und Approbation, eingeschränkt auf den Bereich Podologie.
Auf Anfrage der Beklagten wies das Ministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter des Landes Nordrhein-Westfalen (nachfolgend: MGEPA) mit E-Mail vom 23. Januar 2014 darauf hin, dass die Heilpraktikerrichtlinien in NRW eine eingeschränkte Heilpraktikererlaubnis „Podologie“ bisher nicht regelten, so dass eine entsprechende Erlaubnis nicht erteilt werden könne. Das Thema „eingeschränkte Heilpraktikererlaubnis Podologie“ sei im Arbeitskreis Qualitätssicherung bei den Heilpraktikerüberprüfungen thematisiert worden. Die dort vertretenen Gesundheitsämter hätten eine solche Regelung befürwortet, die Heilpraktikerverbände jedoch abgelehnt. Im Februar 2014 tagte die Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Berufe des Gesundheitswesens“ auch zu Fragen des Heilpraktikerwesens. Danach werde entschieden, ob es in NRW eine eingeschränkte Heilpraktikererlaubnis Podologie geben werde.
In einem Vermerk des Gesundheitsamtes der Beklagten vom 11. Februar 2014 heißt es unter anderem, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. August 2009 zur eingeschränkten Heilpraktikererlaubnis für den Bereich der Physiotherapie sei auf andere Berufszweige nicht analog anwendbar, da nach Aussage des MGEPA die „Arbeitstechniken“ zu unterschiedlich seien, wie sich aus einer E-Mail der Bezirksregierung E. vom 1. März 2010 ergebe. Für den Bereich der Physiotherapie habe das Ministerium einen Kriterienkatalog zur Erteilung der eingeschränkten Heilpraktikererlaubnis festgelegt, der einen zeitlichen Umfang von 60 Stunden vorsehe und bei einer Überprüfung von Anträgen nach Aktenlage als Entscheidungsgrundlage diene bei der Frage, ob die Mindestanforderungen, die die Kenntnisüberprüfung entbehrlich machen könnten, vorhanden seien.
Mit Bescheid vom 11. Februar 2014 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab im Wesentlichen mit der Begründung, eine Rechtsgrundlage für das Anliegen sei nicht erkennbar. Zwar habe die Klägerin neben dem Nachweis der staatlichen Anerkennung als Podologin umfangreiche Fortbildungsnachweise vorgelegt, unter anderem eine Bescheinigung über den erfolgreichen Abschluss eines 60-stündigen Kurses, in dem es unter anderem um Rechtskunde und Krankheitslehre/Infektionskrankheiten gegangen sei und der sich inhaltlich am Kriterienkatalog des Landes Nordrhein-Westfalen zur Erteilung der eingeschränkten Heilpraktikererlaubnis für den Bereich der Physiotherapie orientiert habe. Jedoch sei eine analoge Anwendung dieses Kataloges für den Bereich der Podologie derzeit nicht möglich. Zuerst müssten von der zuständigen Behörde die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden, zumal die Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes in Nordrhein-Westfalen die Erteilung der beantragten Erlaubnis nicht regelten.
Die Klägerin hat am 5. März 2014 die vorliegende Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiterverfolgt. Sie führt zur Begründung im Wesentlichen aus: Ihr stehe als staatlich anerkannter Podologin, die somit Angehörige eines Medizinalfachberufes sei, eine auf ihren speziellen Bereich beschränkte Heilpraktikererlaubnis zu. Das gelte jedenfalls dann, wenn sie durch eine entsprechende Kenntnisüberprüfung den Nachweis erbracht habe, dass sie zur Vermeidung von Gefahren für die Volksgesundheit über hinreichendes Wissen über die Grenzen der eigenen diagnostischen Fähigkeiten im Vergleich zum Arzt verfüge. Auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 26. August 2009 – 3 C 19.08 –), die allerdings den Beruf des Physiotherapeuten betreffe, werde verwiesen. Diese Entscheidung sei auch auf das Berufsbild der Podologen anwendbar. Insbesondere fehle es bei der Podologie für die beantragte Teilerlaubnis nicht an einer gegenständlichen Abgrenzbarkeit, um von einer umfassenden Heilpraktikerprüfung abzusehen. Podologen und Physiotherapeuten übten jeweils gleichermaßen einen Heilhilfs- oder Medizinalfachberuf aus. Sie betrieben beide Heilkunde, wenn auch erlaubtermaßen nur kraft Delegation oder unter Aufsicht eines Arztes oder Heilpraktikers. Beide dürften nur auf ärztliche Anordnung therapeutisch tätig werden. Beide Berufe seien somit im Hinblick auf ihre Heilkundebefugnisse miteinander vergleichbar. Beide beträfen ferner ein herausgelöstes Fachgebiet. Den Podologen stünden in der Ausbildung vermittelte Methoden zur Behandlung krankhafter Erscheinungen am Fuß zur Verfügung. Sie beschränkten sich im Wesentlichen auf die fachgerechte Abtragung der Hornhaut, dass fachgerechte Schneiden der Nägel und die Behandlung verschiedenster Nagelerkrankungen. Wie bei der Physiotherapie gehe es somit nicht darum, ein bestimmtes Fachgebiet aus dem Bereich der allgemeinen Heilkunde herauszulösen, sondern um den Einsatz eng begrenzter Behandlungsmethoden und -techniken. Sämtliche invasiven Maßnahmen, insbesondere bei bösartig krankhaften Hautveränderungen im Fußbereich, fielen nicht in das Tätigkeitsfeld des Podologen. Ein Podologe werde somit den Ärzten als qualifizierter Behandler am Fuß an die Seite gestellt. Er übernehme neben dem Arzt oder Heilpraktiker spezielle Aufgaben in der Prävention, bei der Therapie und für die Rehabilitation auf seinem Gebiet. Genau dies charakterisierte auch den Physiotherapeuten. Zwar werde nicht in Abrede gestellt, dass krankhafte Veränderungen im Fußbereich vielfältige Ursachen haben könnten. Jedoch gehe es nicht darum, dass erst ein Mediziner die Abgrenzbarkeit feststellen könne. Vielmehr solle die vorgeschaltete Kenntnisüberprüfung zeigen, dass die Fähigkeit bestehe zu erkennen, wo die Grenzen des eigenen Wissens und damit der eigenen podologischen Fähigkeiten lägen bzw. ob ein Arzt oder Heilpraktiker zu konsultieren sei. Im Übrigen werde unter Bezugnahme auf den Gleichbehandlungsgrundsatz darauf hingewiesen, dass es in S. und E1. insgesamt drei Fälle gebe, in denen Antragstellern eine auf das Gebiet der Podologie eingeschränkte Heilpraktikererlaubnis erteilt worden sei. Eine solche Erlaubnis des Kreises S. vom 12. Februar 2014 werde in anonymisierter Form vorgelegt. Auch in anderen Bundesländern (Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt) sei die Möglichkeit einer auf den Bereich der Podologie beschränkten Heilpraktikererlaubnis vorgesehen. Wie der erforderliche Kenntnisnachweis zu erbringen sei, werde hier in das Ermessen der Verwaltung gestellt. Entscheidend sei, dass hierfür eine Rechtsgrundlage geschaffen werde. Die Beklagte habe im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die Durchführung des Heilpraktikergesetzes die Voraussetzungen entsprechender Kenntnisüberprüfungen zu schaffen, beispielsweise durch Einrichtung einer Prüfungskommission.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte „unter Aufhebung des Bescheides der Stadt N. , Die Oberbürgermeisterin, vom 11. Februar 2014 zu verpflichten, der Klägerin nach entsprechender Kenntnisüberprüfung, deren rechtliche Voraussetzungen zu schaffen sind, die beantragte Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung und Approbation – eingeschränkt auf dem Bereich der Podologie – zu erteilen“.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält den angegriffenen Bescheid für rechtmäßig und verweist auf die dortigen Ausführungen. Wer, ohne als Arzt bestallt zu sein, Heilkunde ausüben wolle, bedürfe gemäß § 1 Abs. 1 HeilprG einer Erlaubnis. Zum Vollzug des Heilpraktikergesetzes habe das Ministerium für Frauen, Familie und Gesundheit mit Runderlass vom 18. Mai 1999 Richtlinien erlassen. Dort sei zwar die Erteilung der uneingeschränkten Heilpraktikererlaubnis sowie die eingeschränkte Erlaubnis für den Bereich der Psychotherapie geregelt, nicht jedoch die eingeschränkte Erlaubnis für den Bereich der Podologie. Die Klägerin habe daher keinen Anspruch auf Erteilung der von ihr begehrten Erlaubnis. Zwar habe das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Heilpraktikererlaubnis auf die Ausübung der Physiotherapie beschränkt werden könne. Eine entsprechende Anwendung dieser Rechtsprechung auf andere Berufszweige wie z.B. Ergotherapeuten und Podologen komme aber nicht in Betracht, da die Arbeitstechniken in diesen Bereichen nicht vergleichbar seien. Das Ministerium teile diese Auffassung und habe dies der Beklagten am 23. Januar 2014 mitgeteilt. Die Beklagte sei auch nicht verpflichtet, eine Rechtsgrundlage für die beantragte eingeschränkte Heilpraktikererlaubnis zu schaffen. Hierfür sei das Land Nordrhein-Westfalen zuständig. Das Thema der eingeschränkten Heilpraktikererlaubnis Podologie sei dementsprechend im Arbeitskreis „Qualitätssicherung bei den Heilpraktikerüberprüfungen“ thematisiert worden; eine Entscheidung stehe insoweit noch aus.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 5. März 2015 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Das MGEPA hat dem Gericht auf Anfrage am 25. November 2015 mitgeteilt, es habe am 28. Oktober 2015 eine Besprechung mit Vertreterinnen des Landkreistages und des Städtetages stattgefunden, in der es um die fehlende Verbindlichkeit der Richtlinien des MGEPA zum Heilpraktikerwesen generell und die mangelnde Einheitlichkeit bei der Erlaubniserteilung nach dem Heilpraktikergesetz durch die Kreise und kreisfreien Städte gegangen sei. Man sei überein gekommen, ein Meinungsbild einzuholen. Am 25. Juli 2016 hat das MGEPA weiter berichtet, eine Rückmeldung des Städtetages stehe noch aus. Der Landkreistag habe sich im Dezember 2015 zunächst einmal negativ geäußert, wobei offen sei, ob es dabei bleibe. Es sei nicht absehbar, wann es insoweit zu einem Ergebnis komme.
Auf Bitten des Gerichts hat die Beklagte eine E-Mail der Bezirksregierung E. vom 1. März 2010 nachgereicht, in der es um die Auffassung des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (MAGS) zur eingeschränkten Heilpraktikererlaubnis für ausgebildete Physiotherapeuten ging. Darin heißt es, dass „hinsichtlich der weiteren Berufszweige wie z.B. Podologen, Ergotherapeuten … das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts bezüglich der eingeschränkten Heilpraktikererlaubnis für ausgebildete Physiotherapeuten nicht analog“ anwendbar sei. Hier sei „Vorsicht geboten, da die Arbeitstechniken zu unterschiedlich wären“. Auf dem gleichen Blatt findet sich eine weitere E-Mail der Bezirksregierung E. vom 19. Februar 2010, wonach das MAGS angekündigt hat, dass die Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes in Nordrhein-Westfalen wegen des Urteils (des Bundesverwaltungsgerichts zur eingeschränkten Heilpraktikererlaubnis für den Bereich der Physiotherapie) überarbeitet würden.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte die beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung konnte im Einvernehmen mit den Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung ergehen.
Der Antrag war zunächst im wohlverstandenen Interesse der Klägerin auszulegen und als Bescheidungsantrag (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO) zu fassen. Zwar hat sie schriftsätzlich einen Verpflichtungsantrag im Sinne des § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO formuliert („… zu verpflichten, der Klägerin … die beantragte Erlaubnis … zu erteilen“). Diesen Antrag hat sie jedoch ausdrücklich unter den Vorbehalt gestellt, dass zuvor eine Kenntnisüberprüfung zu erfolgen habe. Ihr war mithin klar, dass die Beklagte nicht verpflichtet werden kann, ihr die begehrte Erlaubnis ohne eine solche Kenntnisüberprüfung zu erteilen, und dass die Sache damit noch nicht spruchreif im Sinne des § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO ist.
Daher beantragt die Klägerin sinngemäß,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 11. Februar 2014 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 5. Dezember 2013 auf Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung und Approbation – beschränkt auf den Bereich der Podologie – unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Dieser Antrag hat Erfolg.
Die zulässige Klage ist begründet.
Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 11. Februar 2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Sie hat gegen die Beklagte einen Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Antrag auf Erteilung der Heilpraktikererlaubnis, beschränkt auf das Gebiet der Podologie, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin sind §§ 1 Abs. 1 und 2 Abs. 1 des Gesetzes über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung – HeilprG – vom 17. Februar 1939 (RGBl. I 1939, 251), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Oktober 2001, (BGBl. I, 2702), in Verbindung mit § 2 Abs. 1 der Ersten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung - 1. DVO-HeilprG – vom 18. Februar 1939 (RGBl. I 1939 S. 259), zuletzt geändert durch Verordnung vom 4. Dezember 2002 (BGBl. I, 4456). Danach bedarf einer Erlaubnis, wer die Heilkunde ausüben will, ohne als Arzt bestallt (approbiert) zu sein. Auf die Erteilung der Erlaubnis besteht ein Rechtsanspruch, wenn kein rechtsstaatlich unbedenklicher Versagungsgrund nach § 2 Abs. 1 der 1. DVO-HeilprG eingreift.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Januar 1993 – 3 C 34.90 –, BVerwGE 91, 356, 358 (zur eingeschränkten Heilpraktikererlaubnis für einen Psychotherapeuten) und vom 26. August 2009 – 3 C 19/08 –, juris Rn. 9 (zur eingeschränkten Heilpraktikererlaubnis für einen Physiotherapeuten).
Die Klägerin ist nicht als Ärztin bestallt und beabsichtigt die Ausübung von Heilkunde. Sie möchte ohne ärztliche Verordnung krankhafte Veränderungen im Fußbereich mit podologischen Maßnahmen behandeln. Heilkunde umfasst gemäß § 1 Abs. 2 HeilprG jede berufs- oder gewerbsmäßig vorgenommene Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden bei Menschen, auch wenn sie im Dienste von anderen ausgeübt wird. Maßgeblich sind das Erfordernis ärztlicher oder heilkundlicher Fachkenntnisse und die Gefahr gesundheitlicher Schäden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 2009
, a.a.O. juris Rn. 11.
Podologische Maßnahmen fallen zum Teil in den Bereich der Heilkunde. Die Tätigkeit eines Podologen ist gemäß § 3 des Gesetzes über den Beruf der Podologin und des Podologen – PodG – vom 4. Dezember 2001 (BGBl. I 2001, 3320), zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Dezember 2011 (BGBl. I 2011, 2515), auf den menschlichen Fuß beschränkt. Die Beschreibung des Ausbildungsziels dort ist vielgestaltig. Sie bezieht sich zum Einen auf fußpflegerische Maßnahmen. Die Ausbildung soll entsprechend der Aufgabenstellung des Berufs dazu befähigen, durch Anwendung geeigneter Verfahren nach den anerkannten Regeln der Hygiene allgemeine und spezielle fußpflegerische Maßnahmen selbstständig durchzuführen. Diese Formulierungen beinhalten eine Zusammenfassung von zu erlernenden Fertigkeiten, welche z.B. auch dekorative Maßnahmen im Sinne einer kosmetischen Fußpflege – etwa das farbige Lackieren der Fußnägel – einschließen kann. Die Ausbildung dient zum Anderen aber auch dazu, pathologische Veränderungen oder Symptome von Erkrankungen am Fuß, die eine ärztliche Abklärung erfordern, zu erkennen und medizinisch indizierte podologische Behandlungen durchzuführen. Die Mitwirkung des Podologen bei der Prävention, Therapie und Rehabilitation von Fußerkrankungen ist ausdrücklich als Ausbildungsziel im Podologengesetz aufgeführt. Die podologischen Behandlungen, welche die Klägerin ohne ärztliche Verordnung ausführen will, sind als Heilbehandlungen einzustufen, denn sie setzen medizinische Fachkenntnisse voraus und sind mit beträchtlichen Gesundheitsrisiken für den Behandelten verbunden,
vgl. VG Gera, Urteil vom 9. Dezember 2014, a.a.O., S. 9/10 des amtlichen Abdrucks.
Die Erlaubnispflicht nach dem Heilpraktikergesetz entfällt nicht deshalb, weil die Klägerin ausgebildete Podologin ist. Die ihr mit Urkunde vom 11. Oktober 2004 erteilte Erlaubnis, die Berufsbezeichnung Podologin zu führen, berechtigt nicht zu Krankenbehandlungen ohne ärztliche Verordnung und somit nicht zur selbstständigen Ausübung der Heilkunde. Das Berufsrecht unterscheidet zwischen Heilberufen, die eigenverantwortlich körperliche oder seelische Leiden behandeln dürfen (Arzt, Zahnarzt, Psychotherapeut, Heilpraktiker), und den Heilhilfsberufen oder Gesundheitsfachberufen, die zur Krankenbehandlung grundsätzlich nur aufgrund ärztlicher Verordnung befugt sind. Das gesetzlich fixierte Berufsbild des Podologen zählt zur zweiten Gruppe. So heißt es unter anderem in § 3 PodG, dass neben fußpflegerischen Maßnahmen auch pathologische Veränderungen oder Symptome von Erkrankungen am Fuß, die eine ärztliche Abklärung erfordern, erkannt werden und unter ärztlicher Anleitung oder auf ärztliche Veranlassung medizinisch indizierte podologische Behandlungen durchgeführt werden.
Ferner ist die Heilpraktikererlaubnis – anders als die einem Arzt mit der Approbation erteilte Heilbefugnis – teilbar.
Allerdings sieht das Heilpraktikergesetz eine inhaltlich beschränkte Erlaubnis nicht vor. Es enthält andererseits – ebenso wenig wie seine Durchführungsverordnungen – weder dem Sinne noch dem Wortlaut nach ein Verbot der Erteilung einer inhaltlich beschränkten Erlaubnis. Bei Inkrafttreten des Gesetzes im Jahre 1939 hat noch kein Bedürfnis für eine solche Beschränkung bestanden. Seitdem haben sich jedoch die Berufsbilder auf dem Sektor der Heilberufe in damals nicht vorhersehbarer Weise ausdifferenziert. Die Vorschriften des vorkonstitutionellen Heilpraktikergesetzes müssen daher im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG durch Auslegung an die gegenwärtigen Gegebenheiten angepasst werden. Dies gilt nicht nur für den Bereich der Psychotherapie und Physiotherapie, wie das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden hat (Urteile vom 21. Januar 1993 und 26. August 2009, a.a.O.), sondern allgemein. Eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden Kenntnisüberprüfung ist zum Schutz der Volksgesundheit nicht erforderlich, wenn ein Antragsteller die Heilkunde nur auf einem abgrenzbaren Gebiet oder nur eine eindeutig umrissene Therapieform ausüben möchte. In diesem Fall reicht es aus, eine auf dieses Gebiet beschränkte Erlaubnis auszusprechen, solange sichergestellt ist, dass der Betreffende die Grenzen seines Könnens kennt und beachtet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 2009
, a.a.O. juris Rn. 18.
Der Bereich der Podologie ist hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar im vorgenannten Sinne.
Das Berufsbild des Podologen ist zwar nicht auf medizinisch indizierte podologische Behandlungen beschränkt. Neben Risikopatienten, wie z.B. Menschen mit einem diabetischen Fußsyndrom, kann jeder Mensch auch von allgemeinen fußpflegerischen Maßnahmen mit geeigneten Verfahren nach den anerkannten Regeln der Hygiene profitieren. So können sich etwa altersbedingt unbewegliche Personen die Fußnägel von einem Fußpfleger schneiden lassen. Das in § 3 PodG beschriebene Ausbildungsziel macht aber, wie ausgeführt, deutlich, dass auch Tätigkeiten erfasst werden, welche als Heilbehandlungen einzustufen sind. Hinzu kommt eine sehr ausdifferenzierte Beschreibung podologischer Heilbehandlungen in der Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und Podologen (PodAPrV) vom 18. Dezember 2001 (BGBl. I 2002 S. 12), zuletzt geändert am 2. August 2013 (BGBl. I 2013, S. 3005). Dort heißt es unter anderem:
15 Podologische Behandlungsmaßnahmen
15.1 Internistischer, orthopädischer und dermatologischer Befund; biomechanischer Befund
15.2 Spezialtechniken unter Einbeziehung von manuellen, apparativen, medikamentösen und physikalischen Behandlungsmethoden
15.3 Spezielle Behandlungsmaßnahmen bei
15.3.1 Nagelveränderungen
15.3.2 Hautveränderungen
15.3.3 Fuß- und Zehenveränderungen
15.3.4 traumatischen Veränderungen
15.3.5 Zirkulationsstörungen
15.3.6 neurologischen Störungen
15.3.7 Entzündungen und Infektionen
15.3.8 Störungen der Schweißdrüsenfunktion am Fuß
15.3.9 Patienten mit Grunderkrankungen und Kontraindikationen
15.4 Abgrenzung ärztlicher und podologischer Behandlungsmaßnahmen
15.5 Behandlung von Risikopatientinnen oder Risikopatienten und Besonderheiten
15.6 Behandlung von Veränderungen, die unmittelbar zu einer Erkrankung führen können
15.7 Behandlung von Veränderungen, die bereits eine Erkrankung darstellen, nach ärztlicher Anordnung
15.8 Behandlung von chronischen Wunden nach ärztlicher Anordnung
15.9 Beratung der Patientinnen oder Patienten, auch über weitere ärztliche Kontrollen
15.10 Besonderheiten im Krankenhaus, im Alten- und Pflegeheim sowie bei Hausbesuchen
16 Physikalische Therapie im Rahmen der podologischen Behandlung
16.1 Allgemeine Grundlagen
16.2 Massage an Fuß und Unterschenkel
16.2.1 Indikationen und Kontraindikationen
16.2.2 Grundlagen der Massage
16.2.3 Behandlungsaufbau, Grundtechniken
16.3 Indikationen und Kontraindikationen der Fußreflexzonenmassage
16.4 Hydro- und Balneotherapie
16.4.1 Indikationen und Kontraindikationen
16.4.2 Arten und Anwendungsformen
16.5 Elektrotherapie am Fuß
16.5.1 Indikationen und Kontraindikationen
16.5.2 Arten und Apparaturen
16.6 Bewegungsübungen am Fuß
16.6.1 Indikationen und Kontraindikationen
16.6.2 Mobilisierungsübungen und Fußgymnastik bei Fehlstellungen und Deformitäten sowie Patientenanleitung
16.7 Sonstige Verfahren
17 Podologische Materialien und Hilfsmittel
17.1 Arten, Materialien, Eigenschaften, Indikationen und Kontraindikationen von
17.1.1 Orthosen
17.1.2 Nagelkorrekturspangen
17.1.3 Nagelprothetik und Inlays
17.1.4 Spezialverbände
17.1.5 Druckentlastungen und Reibungsschutz
17.2 Herstellung und Bearbeitung von natürlichen und industriell gefertigten Materialien sowie praktische Übungen
Aufgrund der Beschreibung des Ausbildungszieles in § 3 PodG und vor Allem auf der Grundlage der in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung vorgenommenen Beschreibung der podologischen Behandlungsmaßnahmen, der physikalischen Therapie im Rahmen der podologischen Behandlung und der podologischen Materialien und Hilfsmittel lässt sich eine Abgrenzung der beabsichtigten beschränkten Heilbehandlung von einer uneingeschränkten Heilpraktikertätigkeit unschwer durchführen.
So im Ergebnis auch VG Gera, Urteil vom 9. Dezember 2014, a.a.O., S. 11 des amtlichen Abdrucks.
Dass „die Arbeitstechniken zu unterschiedlich“ seien und „eine analoge Anwendung“ des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. August 2009 ausschlössen, wie es in einem Vermerk der Beklagten vom 11. Februar 2014 heißt, ist aus sich heraus trotz Einsicht in die vom Gericht bei der Beklagten nachgeforderte E-Mail der Bezirksregierung E. vom 1. März 2010 nicht verständlich und wird im Übrigen in der Klageerwiderung auch nicht aufgegriffen.
Der eingeschränkten Heilpraktikererlaubnis steht nicht entgegen, dass ein rechtsstaatlich unbedenklicher Versagungsgrund nach § 2 Abs. 1 der 1. DVO-HeilprG eingreift.
Das gilt zunächst für den Umstand, dass die Klägerin als Podologin neben der Heilbehandlung voraussichtlich auch fußpflegerische Maßnahmen durchführen wird. Zwar heißt es in § 2 Abs. 1 Buchstabe h der 1. DVO-HeilprG, dass die Erlaubnis nicht erteilt wird, wenn mit Sicherheit anzunehmen ist, dass der Antragsteller die Heilkunde neben einem anderen Beruf ausüben wird. Jedoch schließt das zusätzliche Anbieten und Erbringen von Leistungen, welche keine Heilbehandlung darstellen, die Erteilung einer Heilpraktikererlaubnis nicht aus, weil die vorgenannte Vorschrift mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist.
BVerwG, Urteile vom 25. Juni 1970 – 1 C 53.66 -, BVerwGE 35, 308 und vom 21. Januar 1993 – 3 C 34.90 -, juris Rn. 34.
Auch steht § 2 Abs. 1 Buchstabe i der 1. DVO-HeilprG einer Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung nicht entgegen. Danach wird die Erlaubnis nicht erteilt, „wenn sich aus einer Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das Gesundheitsamt ergibt, dass die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeuten würde.“ Im Hinblick darauf, dass die Klägerin nur die Ausübung der Podologie als Heilpraktikerin erstrebt, muss sie somit ausreichende Kenntnisse über die Abgrenzung heilkundlicher Tätigkeit, insbesondere im podologischen Bereich, gegenüber der den Ärzten und den allgemein als Heilpraktiker tätigen Personen vorbehaltenen heilkundlichen Behandlungen besitzen; sie muss ferner auch ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf das einschlägige Krankheitsbild und die Befähigung haben, Patienten entsprechend der Diagnose podologisch zu behandeln. Allgemeine heilkundliche Grundkenntnisse dürfen von ihr jedoch nicht verlangt werden, weil dies eine unverhältnismäßige Einschränkung der Berufsfreiheit wäre.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1993, a.a.O., juris Rn. 29 w.w.N.
Entgegen der Auffassung der Beklagten scheitert die Erteilung der auf das Gebiet der Podologie beschränkten Heilpraktikererlaubnis nicht daran, dass in den einschlägigen nordrhein-westfälischen Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes (Runderlass des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit vom 18. Mai 1999, III B 2 – 0401.2) zwar die Erteilung der uneingeschränkten Heilpraktikererlaubnis sowie die eingeschränkte Erlaubnis für den Bereich der Psychotherapie geregelt wird, nicht jedoch die eingeschränkte Erlaubnis für den Bereich der Podologie. So geht es in Zf. 4 der Richtlinie um die Kenntnisüberprüfung für Heilpraktiker allgemein, wobei in Zf. 4.3 der Inhalt der Überprüfung im Einzelnen vorgeschrieben wird. In Zf. 5.1 geht es um die eingeschränkte Heilkundeerlaubnis für den Bereich der Psychotherapie. Weitere abgrenzbare Bereiche werden nicht geregelt. Selbst für den Bereich der Physiotherapie, zu welcher das Bundesverwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 26. August 2009 die Möglichkeit einer eingeschränkten Heilpraktikererlaubnis ausdrücklich angenommen hat, findet sich in der Richtlinie keine Regelung. Zwar bestand bereits im Februar 2010 die Absicht, die Richtlinie für den Bereich der Physiotherapie entsprechend zu überarbeiten (vgl. hierzu die E-Mail der Bezirksregierung E. vom 19. Februar 2010), doch ist dies offenbar bis zum heutigen Tage nicht geschehen. Auch für weitere Bereiche, u.a. der Podologie, wird eine entsprechende Neuregelung diskutiert, ohne dass absehbar ist, wann sie erfolgt (vgl. E-Mail des MGEPA vom 25. Juli 2016).
Das Fehlen entsprechender Regelungen ist indes nicht der Klägerin, sondern staatlichen Stellen anzulasten.
Die Verweigerung entsprechender Kenntnisüberprüfungen wirkt sich als Zulassungsbeschränkung zum Heilpraktikerberuf aus und beeinträchtigt den Schutzbereich des Grundrechts der Klägerin aus Art. 12 GG, ohne durch die Schranken des Grundrechts gedeckt zu sein. Ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit liegt hier vor, weil die Klägerin eine Tätigkeit aufgrund staatlicher Reglementierung nicht in der gewünschten Art und Weise ausüben kann. Sie darf mangels entsprechender sektoraler Heilpraktikererlaubnis keine eigenverantwortliche Heilbehandlung auf dem Gebiet der Podologie vornehmen. Die Gelegenheit zum Erwerb einer solchen Erlaubnis wird ihr rechtswidrig verweigert. Dieser Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 GG ist durch die Schranken des Grundrechts nicht gedeckt. Gemäß Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG ist hierfür eine gesetzliche Grundlage notwendig, welche den verfassungsrechtlichen Anforderungen an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. An einem solchen, die Berufsfreiheit einschränkenden Gesetz fehlt es hier.
Demgemäß muss das Gesundheitsamt der Beklagten (gemäß Zf. 5.1.1 Satz 1 der nordrhein-westfälischen Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes ist jedenfalls für die Kenntnisüberprüfung für den beschränkten Bereich der heilkundlichen Psychotherapie die untere Gesundheitsbehörde zuständig) Bewerbern um eine auf das Gebiet der Podologie beschränkte Heilpraktikererlaubnis Gelegenheit bieten, ihre diesbezüglichen Kenntnisse und Fähigkeiten darauf überprüfen zu lassen, ob eine Gefahr für die Volksgesundheit bestehen würde. Im Hinblick darauf, dass die Kenntnisüberprüfung der individuellen Gefahrenabwehr dient, hat die Klägerin vorzutragen und zu belegen, dass sie ausreichende Kenntnisse über die Abgrenzung der heilkundlichen Tätigkeit als Podologin gegenüber der den Ärzten und den allgemein als Heilpraktiker tätigen Personen vorbehaltenen allgemeinen heilkundlichen Behandlung besitzt und ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf die einschlägigen Krankheitsbilder hat. Außerdem sind Kenntnisse in Berufs- und Gesetzeskunde einschließlich der rechtlichen Grenzen der nichtärztlichen Ausübung der Heilkunde nachzuweisen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2013 – 3 B 64.12 -, juris Rn. 4 im Fall einer auf die Physiotherapie beschränkten Heilpraktikererlaubnis.
Es erscheint in diesem Zusammenhang denkbar, sich an den Prüfungskriterien derjenigen nordrhein-westfälischen Gesundheitsämter zu orientieren, die auf den Bereich der Podologie beschränkte Heilpraktikererlaubnisse bereits erteilt haben (nach Angaben der Klägerin: S. und E1. ). Auch ein Heranziehen der Erfahrungen aus anderen Bundesländern, die über einschlägige Regelungen verfügen (nach Angaben der Klägerin: Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt), kommt in Betracht.
Ob und gegebenenfalls inwieweit die im Regelfall gebotene eingeschränkte Kenntnisüberprüfung für ausgebildete Podologen im Hinblick auf die von der Klägerin absolvierten Fortbildungen ausnahmsweise entbehrlich sein kann, hängt von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Hierbei hat sich die behördliche Prüfung auf alle von der Klägerin vorgelegten Zeugnisse und sonstigen Aus-, Fort- und Weiterbildungsnachweise zu erstrecken. Dementsprechend können auch Teilnahmebescheinigungen über absolvierte Lehrgänge, Seminare, Zusatzausbildungen und Ähnliches von Belang sein. Allerdings ist der Aussagegehalt einer solchen Bescheinigung differenziert zu betrachten. Es liegt auf der Hand, dass der erfolgreichen Teilnahme an einer anerkannten Fachveranstaltung, die ein inhaltlich und zeitlich umfangreiches Unterrichtsprogramm mit einer Prüfung abschließt, mehr Gewicht beizumessen ist als dem Besuch einer Fortbildungsveranstaltung, die nach Lehrgangsinhalt und -dauer von vergleichsweise geringer(er) Intensität ist und auch keine Überprüfung der vermittelten Kenntnisse vorsieht. Das zeigt aber zugleich, dass sich nur im Einzelfall beantworten lässt, ob eine beigebrachte Ausbildungsunterlage ein tauglicher Kenntnisnachweis ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2013 – 3 B 64.12 -, juris Rn 4 im Fall einer auf die Physiotherapie beschränkten Heilpraktikererlaubnis.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, §§ 708, 711 ZPO.
Die Berufung wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassen, vgl. §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Fragen, ob die Tätigkeit eines Podologen in einem für eine sektorale Heilpraktikererlaubnis ausreichenden Maße eine Heilbehandlung darstellt und ob eine auf den Bereich der Podologie beschränkte Erlaubnis von der Heilbehandlung im Übrigen hinreichend abgrenzbar ist, bedürfen im Sinne der Rechtssicherheit und Rechtseinheit einer Klärung. Obergerichtliche Rechtsprechung hierzu ist nicht ersichtlich.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt, wobei hier nach ständiger Rechtsprechung der Kammer (vgl. 7 K 4083/08, 7 K 7761/09, 7 K 6749/12) der dreifache Auffangwert als der Bedeutung der Sache angemessen erachtet wurde.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708, 711 ZPO
§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 3 PodG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 1 HeilprG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 der 1. DVO-HeilprG
§ 1 Abs. 2 HeilprG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2  GKG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 91, 356, 358
BVerwGE 35, 308
3 C 19.08
3 C 34.90
3 C 19/08
1 C 53.66
3 B 64.12
7 K 4083/08
7 K 7761/09
7 K 6749/12