Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-06-10, Aktenzeichen 1 K 1149/11.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2011:0610.1K1149.11.F.0A

Tenor:
1. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 04.03.2010 und der Widerspruchsbescheid vom 24.03.2011 werden aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin eine Basisförderung einer solarthermischen Anlage mit 40 m 2 Bruttokollektorfläche in Höhe von 4.200 EUR sowie einen Kesseltauschbonus in Höhe von 750 EUR zu bewilligen.
2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn die Klägerin nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
4. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt ein Hotel in A-Stadt. Sie beantragte unter dem 23.12.2009 bei der Beklagten die Basisförderung einer solarthermischen Anlage nach den Richtlinien des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zur Förderung von Maßnahmen zur Nutzung erneuerbarer Energien im Wärmemarkt sowie einen Kesseltauschbonus. Angekreuzt war ferner das Feld zur Beantragung eines Effizienzbonus, für den es aber an allen weiteren Angaben (Datum der Baugenehmigung) und an allen Nachweisen fehlt. Dem Antrag lagen diverse Handwerkerrechnungen bei sowie eine Fachunternehmererklärung, aus der hervorgeht, dass die Solarkollektoranlage am 28.08.2009 in Betrieb genommen worden ist. Die Durchführung eines hydraulischen Abgleichs wird nicht bescheinigt. Ein Energieausweis war nicht beigefügt. Gegenstand des Förderantrages war die Erstinstallation einer solarthermischen Anlage zur kombinierten Warmwasserbereitung und Raumheizung auf einem bestehenden Gebäude mit einer Bruttokollektorfläche von 56,88 m 2 . Mit Bescheid vom 04.03.2010 lehnte die Beklagte den Antrag mit der Begründung ab, es könnten nach den Förderrichtlinien nur Solarkollektoranlagen mit einer Kollektorfläche von maximal 40 m 2 gefördert werden. Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch und beschränkte darin ihren Antrag auf 40 m 2 Kollektorfläche. Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 15.03.2011 als verfristet zurück. Nachdem die Klägerin Gründe für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand vorgetragen hatte, hob die Beklagte diesen Widerspruchsbescheid wieder auf und erließ unter dem 24.03.2011 einen neuen Widerspruchsbescheid, mit dem der Widerspruch als unbegründet zurückgewiesen wurde. Hiergegen erhob die Klägerin am 19.04.2011 Klage.
Die Klägerin trägt vor, die Beklagte sei im vorliegenden Fall von ihrer ständigen Verwaltungspraxis abgewichen, wonach sie auch Anlagen mit mehr als 40 m 2 Kollektorfläche fördere, wenn auch nur für 40 m 2 und einem Förderbetrag von 105 EUR/m 2 . Insoweit beruft sich die Klägerin auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main (1 K 4048/08.F). Die Nichtförderung einer Anlage mit mehr als 40 m 2 Kollektorfläche verletze auch als solche schon den Gleichheitssatz, weil das Differenzierungskriterium sinnwidrig sei und den Zweck der Förderung ignoriere.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 04.03.2010 und den Widerspruchsbescheid vom 24.03.2011 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin eine Basisförderung i.H.v. 4.200 EUR und einen Kesseltauschbonus i.H.v. 750 EUR zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte trägt vor, es entspreche ihrer ständigen Verwaltungspraxis und den Vorgaben der Richtlinie (Nr. 12.1.1c) Solaranlagen mit mehr als 40 m 2 Kollektorfläche nur auf Ein- und Zweifamilienhäusern zu fördern. Das sei sachgerecht, denn größere Solarkollektoranlagen auf Gebäuden mit mehr als zwei Wohneinheiten fielen unter Nr. 14.1.3 der Richtlinie und würden somit durch Tilgungszuschüsse der KfW in Höhe von bis zu 30% der förderfähigen Nettoinvestitionskosten gefördert. Allerdings könne die Klägerin auch diese Förderung nicht mehr erhalten, weil dafür der Antrag vor Vorhabensbeginn gestellt werden müsse.
Die Beteiligten haben einer Entscheidung durch den Berichterstatter im schriftlichen Verfahren zugestimmt. Das Gericht hat einen Hefter Behördenakten beigezogen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Sie beruhen auf fehlerhaften Ermessenserwägungen.
Die Beklagte bewilligt die Zuwendungen allein aufgrund eines entsprechenden Haushaltstitels im Bundeshaushalt. Das Ob und Wie der Bewilligung steht in ihrem Ermessen, wobei sie sich zumindest in der Regel an den Richtlinien orientiert. Ein gesetzlicher Anspruch auf die Zuwendung besteht deshalb nicht, was die Richtlinien in Nr. 1.3 auch ausdrücklich klarstellen. Bei den Richtlinien handelt es sich um interne Verwaltungsvorschriften, die keine rechtliche Außenwirkung entfalten. Sie haben also keine Auswirkungen auf die rechtliche Position der Antragsteller. Das einzige Recht, auf das sich die Antragsteller berufen können, ist das Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz (Art. 3 GG). Das Gericht ist deshalb darauf beschränkt die angefochtenen Bescheide nur unter zwei Aspekten einer Rechtskontrolle zu unterziehen: Zunächst ist zu prüfen, ob die Behörde bei der Entscheidung über die Gewährung von Zuwendungen das Gleichbehandlungsgebot beachtet hat, also in allen Fällen die gleichen Kriterien zugrundelegt und auch im Einzelfall davon nicht abweicht (BVerwG, Urt. v. 08.04.1997 – 3 C 6/95–, BVerwGE 104, 220). Zweitens ist zu prüfen, ob die maßgeblichen Kriterien mit dem ebenfalls aus Art. 3 GG folgenden Willkürverbot vereinbar sind. Eine Verletzung des Willkürverbotes liegt nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen (BVerfG Urt. v. 08.07.1997 – 1 BvR 1934/93–, BVerfGE 96, 198 TZ 49).
Die Beklagte gewährt in ständiger gleichförmiger Verwaltungspraxis im Hinblick auf Anträge, die unter die Richtlinien vom 20.02.2009 fallen, einen Zuschuss nur für eine Solarkollektoranlage, die nicht mehr als 40 m 2 Bruttokollektorfläche umfasst. Anlagen mit einer größeren Bruttokollektorfläche fördert sie, – sofern sie der kombinierten Warmwasserbereitung und Heizungsunterstützungen dienen – nur, wenn sie sich auf Ein- oder Zweifamilienhäusern befinden. Außerdem fördert sie größere Anlagen dann, wenn es sich um die Förderung der Erweiterung einer bereits in Betrieb befindlichen Anlage um bis zu 40 m 2 handelt, dann allerdings nur mit einem geminderten Fördersatz. Die Erstinstallation einer mehr als 40 m 2 Bruttokollektorfläche umfassenden Anlage fördert die Beklagte auch nicht für die ersten 40 m 2 . Eine solche Förderpraxis wäre zwar vom Wortlaut der Nr. 12.1.1 a) und b) der Richtlinie gedeckt. Indessen besteht, wie oben dargelegt, keine Verpflichtung der Beklagten gegenüber den Antragstellern, die Richtlinie überhaupt und ggf. in einer bestimmten Lesart zur Anwendung zu bringen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz ist jedenfalls beachtet. Gegenteiliges ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 04.03.2009 (1 K 4048/08.F). Aus dem Gesamtzusammenhang des Urteils, insbesondere aus dem ersten Absatz des Tatbestandes wird deutlich, dass die Beklagte schon unter der Geltung der Richtlinien von 2007 die Erstinstallation einer Solarkollektoranlage mit mehr als 40 m 2 Bruttokollektorfläche nur dann gefördert hat, wenn es sich um eine Anlage auf einem Ein- oder Zweifamilienhaus handelte.
Die Nichtförderung der Erstinstallation einer Anlage von mehr als 40 m 2 Bruttokollektorfläche verletzt jedoch das Willkürverbot. Die Beklagte begründet ihre Verwaltungspraxis damit, dass größere Solarkollektoranlagen (> 40 m 2 ) auf Gebäuden mit mehr als zwei Wohneinheiten unter Nr. 14.1.3 der Richtlinie fielen und somit durch Tilgungszuschüsse der KfW in Höhe von bis zu 30% der förderfähigen Nettoinvestitionskosten gefördert würden. Dieser Gesichtspunkt führt jedoch nicht zu einem willkürfreien Differenzierungskriterium. Es ist zwar richtig, dass der Tilgungszuschuss durch die KfW nach Nr. 14.1.3 voraussetzt, dass die Anlage auf einem Wohngebäude mit mehr als zwei Wohneinheiten installiert ist (Nr. 8.3 RL). Indessen setzt der Tilgungszuschuss weiterhin voraus, dass die Anlage besonderen Qualitätsanforderungen entsprechen muss, die sie besonders innovativ macht (Nr. 8.3 RL). Derartigen besonderen Qualitätsanforderungen entspricht die Anlage der Klägerin nicht, so dass sie die Tilgungszuschüsse der KfW nicht in Anspruch nehmen kann.
Hinzu kommt, dass die Tilgungszuschüsse der KfW nicht nur für die Erstinstallation in Anspruch genommen werden können, sondern auch für die Erweiterung von großen Solarkollektoranlage. Damit besteht also die Möglichkeit, zunächst eine Anlage mit 40 m 2 Bruttokollektorfläche normaler Qualität zu errichten und dafür die Zuschüsse der Beklagten in Anspruch zu nehmen und anschließend die Anlage mit Kollektoren besonderer Qualität zu erweitern und hierfür den Tilgungszuschuss der KfW in Anspruch zu nehmen.
Weiterhin sieht Nr. 12.1.1. d) RL vor, dass die Erweiterung einer bereits in Betrieb genommenen Solarkollektoranlage um bis zu 40 m 2 Bruttokollektorfläche ebenfalls von der Beklagten mit Investitionszuschüssen gefördert wird. Insoweit ist es also sogar möglich, für eine große Solarkollektoranlage, die weder ganz noch teilweise besonderen Qualitätsanforderungen entspricht, in vollem Umfang die Förderung der Beklagten zu erhalten, wenn man zunächst nur 40 m 2 Kollektorfläche installiert und hierfür einen Antrag stellt, um sodann die Erweiterung bis zu insgesamt 80 m 2 vorzunehmen, um danach die Förderung der Erweiterungsflächen in Anspruch nehmen zu können. Während also ein Investor, der eine bis zu 80 m 2 Kollektorfläche umfassende Solarkollektoranlage gewöhnlicher Qualität in zwei Schritten installiert, für die gesamte Fläche Investitionszuschüsse der Beklagten erhalten kann, geht derjenige vollständig leer aus, der die Installation in einem einzigen Schritt durchführt. Er kann weder Investitionszuschüsse der Beklagten noch Tilgungszuschüsse der KfW in Anspruch nehmen. Es mag gute Gründe dafür geben, die Erstinstallation von Anlagen, die mehr als 40 m 2 Bruttokollektorfläche umfassen, nur für 40 m 2 zu fördern, um sicherzustellen, dass die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel nicht in unerwünschtem Umfang nur Großinvestoren zufließen. Dafür aber, dass eine solche Investition überhaupt nicht gefördert wird, ist kein sachlicher Grund ersichtlich. Das wäre nur dann zu rechtfertigen, wenn die Errichtung größerer Solarkollektoranlagen unerwünscht wäre und dafür möglichst kein Anreiz geschaffen werden sollte. Dafür ist indessen weder etwas vorgetragen noch ersichtlich.
Die Einschätzung des erkennenden Gerichts, dass die hier streitgegenständliche Verwaltungspraxis sachlich nicht zu rechtfertigen ist und daher als willkürlich erscheint, wird auch durch den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24.09.2010 (11 A 3049/09) nicht erschüttert, mit dem das oben erwähnte Urteil der Kammer aufgehoben und die dortige Klage abgewiesen wurde.
Dem lag zwar die Behördenpraxis auf der Grundlage der Richtlinien von 2007 zugrunde, während es in vorliegenden Fall um die Umsetzung der Richtlinie von 2009 geht. Die wesentlichen Gesichtspunkte waren aber damals dieselben wie heute. Der HessVGH hat die Behördenpraxis der Beklagten in diesem Beschluss mit folgenden Erwägungen für rechtlich unbedenklich erklärt: Es sei rechtlich nicht zu beanstanden, dass für große Solarkollektoranlagen (> 40 m 2 ) die Förderung durch Tilgungszuschüsse der KfW erfolge und für kleinere Anlagen (< 40 m 2 ) durch Investitionszuschüsse der Beklagten. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte für größere Solarkollektoranlagen Investitionszuschüsse gewähre, sofern sie auf Gebäuden mit nicht mehr als zwei Wohneinheiten errichtet würden. Denn die Richtlinien sähen vor, dass Tilgungszuschüsse der KfW nur für Anlagen auf Gebäuden ab drei Wohneinheiten gewährt werden könnten. Dieser Überlegung kann sich das erkennende Gericht nicht anschließen, weil hier Äpfel mit Birnen verglichen werden. Die KfW gewährt Tilgungszuschüsse nämlich nur als so genannte Innovationsförderung, d.h. für Anlagen, die besonders innovativ sind, also besondere Qualitätsanforderungen erfüllen. Es geht im vorliegenden Fall jedoch nicht um eine solche Innovationsförderung, sondern um die Basisförderung einer ganz gewöhnlichen, den üblichen Standards entsprechenden Kollektoranlage. Für eine solche Anlage gibt es keine Förderung durch die KfW. Deshalb kann die Differenzierung zwischen Anlagen von bis zu 40 m 2 und Anlagen mit mehr als 40 m 2 Kollektorfläche nicht damit begründet werden, für die einen seien die Investitionszuschüsse der BAFA, für die anderen die Tilgungszuschüsse der KfW gedacht. Der HessVGH hat diesen Umstand zwar erkannt, ihm aber keine entscheidende Bedeutung zugemessen. Es sei nämlich sachgerecht, Bauherrn von Gebäuden mit mehr als zwei Wohneinheiten nur dann eine Förderung zu gewähren, wenn sie in eine innovative und damit auch teurere Anlage investierten. Denn Bauherrn von Gebäuden mit mehr als zwei Wohneinheiten verfügten in der Regel über mehr Finanzkraft als Bauherrn von Gebäuden mit nur zwei Wohneinheiten. Diese Überlegung war in dem vom HessVGH zu entscheidenden Fall schon deshalb nicht überzeugend, weil es sich dort um ein Gebäude mit Eigentumswohnungen handelte. Die Behauptung, Inhaber von Eigentumswohnungen verfügten über mehr Finanzkraft als Eigentümer von Gebäuden mit bis zu zwei Wohneinheiten ist empirisch nicht belastbar und muss auch bei einem gewerblichen Gebäude keineswegs zutreffen. Dass Bauherrn mit größerer Finanzkraft sich dafür entscheiden können – und vermutlich auch werden –, eine innovative Anlage zu errichten und dabei unter Verzicht auf die Basisförderung der Beklagten die (attraktiveren) Tilgungszuschüsse der KfW in Anspruch zu nehmen, rechtfertigt es nicht, diejenigen, die sich aus welchen Gründen auch immer für eine konventionelle Anlage entscheiden, vollständig von der Förderung auszuschließen, nur weil sie mehr als 40 m 2 Kollektorfläche errichtet haben. Denn ein solcher Investor stiftet keinen Schaden und unterläuft auch nicht die Ziele des Marktanreizprogramms. Im Gegenteil: Er handelt ganz im Sinne dieses Programms und nimmt dabei in Kauf, für die über 40 m 2 hinausgehende Kollektorfläche keine Förderung zu erhalten. Es gibt keinen sachlichen Grund, ihm die Förderung für bis zu 40 m 2 auch noch zu versagen.
Aus den vorstehenden Überlegungen folgt, dass eine willkürfreie Zuschusspraxis voraussetzt, dass auch die Erstinstallation einer Solarkollektoranlage mit mehr als 40 m 2 Bruttokollektorfläche mit einem Investitionszuschuss gefördert werden muss, allerdings nur hinsichtlich von 40 m 2 Bruttokollektorfläche. Da eine alternative Handhabung ausscheidet, ist das Ermessen der Beklagten insoweit auf Null reduziert, so dass das Gericht die Verpflichtung zur Gewährung der Förderung aussprechen kann. Die Beklagte ist ferner zu verpflichten, der Klägerin den beantragten Kesseltauschbonus zu gewähren, da dessen Voraussetzungen durch die vorgelegten Handwerkerrechnungen nachgewiesen ist.
Das Gericht geht davon aus, dass ein Effizienzbonus von Anfang an nicht beantragt worden ist. Zwar findet sich in dem Antragsformular der Antrag auf Effizienzbonus angekreuzt. Es fehlen aber sämtliche insoweit erforderlichen Angaben und Nachweise. So ist das Datum der Baugenehmigung für das Gebäude nicht angegeben, so dass sich schon nicht ermitteln lässt, ob der Effizienzbonus in Höhe des Doppelten oder nur in Höhe des Anderthalbfachen der Basisförderung beantragt werden soll, so dass der Antrag nicht hinreichend bestimmt wäre. Außerdem fehlt es sowohl an einer Fachunternehmererklärung, in der die Durchführung eines hydraulischen Abgleichs bescheinigt wird, noch wurde, wie in Nr. 11.3 RL gefordert, ein Energieausweis vorgelegt. Der Effizienzbonus wurde auch während des gesamten Verfahrens nicht weiter thematisiert. Der im Schriftsatz der Klägerin vom 07.06.2011 formulierte Klageantrag stellt deshalb nur eine Präzisierung des ursprünglich gestellten, auf antragsgemäße Bescheidung lautenden Klageantrags dar und keine teilweise Klagerücknahme.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war zuzulassen, weil das Urteil von dem Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24.09.2010 (11 A 3049/09) abweicht und auf dieser Abweichung beruht (§ 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 1 Nr. 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 1 Nr. 4 VwGO
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 104, 220
BVerfGE 96, 198
1 K 4048/08
3 C 6/95
1 BvR 1934/93
11 A 3049/09