Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-10-23, Aktenzeichen 4 B 245/17
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2018:1023.4B245.17.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 15.12.2017 gegen den Bescheid vom 28.11.2017 wird angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 23.146,88 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu einem Anschlussbeitrag (Schmutz- und Regenwasserkanal).
Sie ist Eigentümerin eines ca. 11.000 m² großen Grundstücks K, Flurstück xx/x, Flur x der Gemarkung A-Stadt, welches im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. xx „K“ liegt und als Sondergebiet „H“ mit eine überwiegend eingeschossigen Bauweise ausgewiesen ist. Ein besonderer Teilbereich ist mit konkreter Maßangabe 1.000 m² (20 × 50 m) für eine zwingende 5-geschossige Bebauung ausgewiesen. Die GRZ ist mit 0,4 festgesetzt.
Mit Bescheid vom 28.11.2017 zog die Antragsgegnerin die Antragstellerin zu einem Kanalanschlussbeitrag in Höhe von 92.587,50 € heran. Als Rechtsgrundlage für die Festsetzung und die Heranziehung zu diesem Anschlussbeitrag gab die Antragsgegnerin § 8 KAG i. V. m. der Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die Abwasserbeseitigung der Stadt K (Beitrags- und Gebührensatzung – BGS) vom 18.12.2001 an. Der Beitragssatz betrage 11,25 €/maßgeblichen m². Das Grundstück habe eine Größe von 11.090 m². Für den auf dem Grundstück mit ausgewiesenen Knickschutzstreifen würden vorab 506 m² abgezogen. Die für die Beitragsberechnung verbleibende Grundfläche betrage somit 10.584 m². Unter Zugrundelegung der im B-Plan eingeschossigen bzw. 5-geschossigen Flächenausweisung und der GRZ von 0,4 ergebe sich der festgesetzte Anschlussbeitrag.
Hiergegen hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 15.12.2017 Widerspruch eingelegt, über den bisher nicht entschieden wurde. Mit Schreiben vom selben Tag beantragte sie die Aussetzung der sofortigen Vollziehung.
Am 20.12.2017 lehnte die Antragsgegnerin den Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung ab. Zur Begründung führte sie aus, dass nach dem Maßstab des § 80 Abs. 4 VwGO bei einer offenen Entscheidung in der Hauptsache regelmäßig die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs nicht in Betracht komme. Eine unbillige Härte sei von der Antragstellerin nicht nachgewiesen worden.
Am 21.12. 2017 hat die Antragstellerin einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt:
Die Grundstücksfläche sei nicht ordnungsgemäß berechnet worden. Der Bescheid sei formell rechtswidrig, da sie nicht angehört worden sei und keine Akteneinsicht erhalten habe. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Der Geschossflächenmaßstab (Ermittlung aus Grundflächen- und Vollgeschosszahl) verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Ebenso sei der Beitragssatz von 11,25 € unwirksam. Da dieser abhängig vom Verteilungsmaßstab sei, d. h. von der Zahl der einzubeziehen Grundstücke, würden Änderungen des Verteilungsmaßstabes gleichzeitig die Neuberechnung des Beitragssatzes nach sich ziehen. Es liege eine veraltete Globalkalkulation vor. Zudem habe die Antragsgegnerin einen nicht beitrags- und umlagefähigen und nicht erforderlichen Aufwand zu Grunde gelegt.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin und einer nachfolgenden Klage gegen den Heranziehungsbescheid der Antragsgegnerin vom 28.11.2017 anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung führt sie aus, dass der gewählte Verteilungsmaßstab zulässig sei. Auch der Beitragssatz sei wirksam. Diesem liege keine Rechnungsperiodenkalkulation, sondern eine sog. Globalkalkulation zu Grunde. Eine Änderung der Beitragssätze sei danach nur bei einer nachträglichen wesentlichen Änderung der Kalkulationsgrundlagen zulässig, welche vorliegend nicht gegeben sei. Der Bescheid sei auch nicht formell rechtswidrig. Zumindest sei die Heilung etwaiger Verfahrensfehler durch das Widerspruchsverfahren eingetreten. Auch die Grundstücksfläche sei rechtmäßig ermittelt worden.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Beitragsbescheid vom 28.11.2017 stellt die gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, Alt. 1 VwGO statthafte Rechtsschutzform dar, da Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Verwaltungsakte, mit denen Anschlussbeiträge festgesetzt werden, gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung haben; hierbei handelt es sich um öffentliche Abgaben und Kosten im Sinne der Norm.
Die Antragstellerin hat vor Inanspruchnahme gerichtlichen Eirechtsschutzes mit Schriftsatz vom 15.12.2017 bei der Antragsgegnerin die Aussetzung der sofortigen Vollziehung beantragt, die diese mit Schreiben vom 20.12.2017 abgelehnt hat. Insoweit liegt auch die Zugangsvoraussetzung des § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO vor.
Der Antrag ist auch begründet.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs (und nachfolgender Klage) gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, Alt. 1 VwGO ist begründet, wenn das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das Interesse am Vollzug der in der Hauptsache angegriffenen Entscheidung überwiegt. Dies ist regelmäßig nach Durchführung einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage in Abhängigkeit von den Erfolgsaussichten der Hauptsache zu beurteilen.
Den Maßstab für die gerichtliche Entscheidung bei der Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache, die sich gegen die Anforderung öffentlicher Abgaben oder Kosten (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO) richtet, stellt der Maßstab dar, den das Gesetz für das vorgelagerte behördliche Aussetzungsverfahren vorsieht. Nach § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO soll die Aussetzung des Sofortvollzuges bei Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten unter Anderem dann erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes liegen vor, wenn der Erfolg des Rechtsbehelfs ebenso wahrscheinlich ist, wie deren Misserfolg (vgl. OVG Schleswig, B. v. 19.04.1991 – 2 M 2/91 –, juris Rn. 5 m. w. N.).
Diese Voraussetzung ist hier gegeben. Im vorliegenden Fall bestehen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des mit Widerspruch angegriffenen Beitragsbescheides vom 28.11.2017.
Denn es mangelt an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Festsetzung und Heranziehung zu einem Anschlussbeitrag. Eine solche findet sich zwar zunächst in den von der Antragsgegnerin zitierten § 8 KAG i. V. m. der Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die Abwasserbeseitigung der Stadt K (Beitrags- und Gebührensatzung – BGS) vom 19.12.2001 (in dem Bescheid mit 18.12.2001 zitiert).
Die Beitrags- und Gebührensatzung verstößt jedoch gegen § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG. Diese Vorschrift normiert den Mindestinhalt, den eine kommunale Abgabensatzung aufweisen muss (Gegenstand der Abgabe, Abgabenschuldner, Höhe und Bemessungsgrundlage der Abgabe, Zeitpunkt ihrer Entstehung und ihrer Fälligkeit). Enthält eine Satzung nicht den in § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG genannten Mindestinhalt, so verstößt sie gegen höherrangiges Recht und ist damit unwirksam (vgl. Arndt, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: 01/2017, § 2, Rn. 51 m. w. N., Rn. 132 m. w. N.). Es fehlt dann innerhalb der Satzung an einer Regelung, deren Existenz der Gesetzgeber vorgeschrieben hat. Verstößt eine einzelne Satzungsregelung gegen höherrangiges Recht, so ist diese Regelung unwirksam. Die Frage, ob damit die Satzung als insgesamt unwirksam oder nur als Teilunwirksam anzusehen ist, richtet sich nach dem Rechtsgedankens § 139 BGB, der im öffentlichen Recht entsprechend gilt (vgl. BVerwG, B. v. 18.07.1989 – 4 N 3/87 –, juris). Verbleibt ohne den unwirksamen Teil ein unvollständiger Regelungsrest, von dem anzunehmen ist, dass der Satzungsgeber ihn nicht erlassen hätte, so erstreckt sich die Unwirksamkeit auf die gesamte Satzung (vgl. Arndt, a. a. O., Rn. 133). Dies dürfte z. B. bei einer Abgabensatzung ohne Regelung des Abgabengegenstandes der Fall sein, weil sie ohne eine solche Regelung unvollständig sein und keinen sinnvollen restlichen Inhalt aufweisen dürfte.
Vorliegend fehlt es in der Beitrags- und Gebührensatzung an der Normierung des Gegenstands der Abgabe, d. h. desjenigen tatsächlichen Umstand (Lebenssachverhalt), dessen Vorliegen zur Entstehung der Abgabenpflicht führt (vgl. Arndt, a. a. O., Rn. 53). In einer Beitragssatzung bedarf es unter Zugrundelegung der Vorgaben von § 8 Abs. 1 Satz 1 KAG der Beschreibung desjenigen Vorganges, der dort als „Herstellung“, „Ausbau“, „Umbau“ und „Erneuerung“ der notwendigen öffentlichen Einrichtung benannt ist.
Die Beitrags- und Gebührensatzung enthält zwar in § 1 Abs. 2 Buchst. a) die Vorgabe, dass die Antragsgegnerin nach Maßgabe dieser Satzung Beiträge zur Deckung des Aufwandes für die Herstellung und den Ausbau der zentralen öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtung einschließlich der Kosten für den ersten Grundstücksanschluss (Anschlussbeitrag) erhebt. In Abs. 1 Buchst. a) der Vorschrift wird zudem die öffentliche Einrichtung zur zentralen Schmutz- und Niederschlagswasserbeseitigung benannt, die die Antragsgegnerin zur „Abwasserbeseitigung nach Maßgabe der Satzung über die Abwasserbeseitigung (Abwasserbeseitigungssatzung) vom 18.12.2001“ betreibt.
Die in Bezug genommene Abwasserbeseitigungssatzung verstößt jedoch ihrerseits gegen höherrangiges Recht, so dass die Bezugnahme ins Leere läuft, mithin der Gegenstand der Abgabe in der Beitrags- und Gebührensatzung nicht ausreichend normiert ist und ein Anschlussbeitragsanspruch nicht darauf gestützt werden kann.
Denn die Satzung über die Abwasserbeseitigung der Stadt K (Abwasserbeseitigungssatzung) vom 19.12.2001 verstößt gegen das Zitiergebot des § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG. Danach müssen Satzungen die Rechtsvorschriften angeben, welche zum Erlass der Satzung berechtigen. Dies ist insbesondere bei belastenden Eingriffen wie der Abgabenerhebung erforderlich (Feddersen, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: 01/2017, LVwG, § 65, Rn. 51). Hiergegen verstößt die Abwasserbeseitigungssatzung, in dem sie in ihrem Einleitungssatz u. a. die Angabe „Aufgrund …. des § 35 des Landeswassergesetzes i. d. F. der Bekanntmachung vom 13.06.2000 (GVOBl. Schl.-H., Seite 490)“ enthält. § 35 des Landeswassergesetzes (LWG) in der zitierten Fassung behandelt die Planfeststellung und Genehmigung für den Bau, Betrieb und die wesentliche Änderung von Abwasserbehandlungsanlagen. Die Vorschrift stellt keine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass einer Satzung betreffend die Abwasserbeseitigung dar. Diese findet sich vielmehr in § 31 Abs. 3 Satz 1 LWG i. d. F. vom 13.06.2000, wonach die Gemeinden die Abwasserbeseitigung durch Satzung (Abwassersatzung) regeln. Diese Vorschrift wurde nicht in die Eingangsformel aufgenommen. Die Satzung ist bereits deshalb unwirksam und stellt keine gültige Rechtsgrundlage für die Erhebung der Abgabe dar. Die Exekutive muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Umsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtsetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben. Außerdem dient das Zitiergebot der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Satzung. Das soll ihm die Kontrolle ermöglichen, ob die Satzung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt (vgl. OVG Schleswig, U. v. 14.09.2017 – 2 KN 3/15 –, juris, Rn. 57 f. m. w. N.).
Die Gemeinde hat nach § 31 Abs. 3 LWG in der zitierten Fassung (§ 30 Abs. 3 LWG in der aktuellen Fassung) zur Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses zu den Abwasserverursachern auf Basis ihrer Selbstverwaltungskompetenz mindestens eine Satzung über die Durchführung der Aufgabe der Abwasserbeseitigung (Abwassersatzung) zu erlassen. Entsprechend dem Aufgabenrahmen wird darin vor allem der Umfang der Entsorgungsaufgabe (zentrale Ortsentwässerung, Klärschlammabfuhr und Sammelgrubenentleerung) und die hierzu erforderlichen Einrichtungen, die Grenzen des Anschluss- und Benutzungsrechts, die Art und Ausführung der Grundstücksanschlüsse u. a. geregelt (vgl. Rohde, in Praxis der Kommunalverwaltung, Stand 11/2016, LWG, §§ 30, 31, Erl. 10). Die Abwassersatzung normiert damit, was die Gemeinde im Rahmen ihres gemeindlichen Organisationsermessens als jeweils öffentliche Einrichtung mit ihren jeweiligen Bestandteilen definiert, die wiederum maßgebliche Grundlage für die Erhebung von Abwassergebühren und -beiträgen ist, „notwendige öffentliche Einrichtungen“ (§ 8 Abs. 1 Satz 1 KAG). Demzufolge enthält die Abwassersatzung regelmäßig auch eine Vorschrift über den Erlass gesonderter Beitrags- und/oder Gebührensatzungen. So liegt es auch im vorliegenden Fall, wie sich aus § 25 Abwassersatzung ergibt, wonach für die Herstellung und die Benutzung der jeweiligen öffentlichen Abwasseranlage nach Maßgabe einer besonderen Satzung Beiträge und Gebühren erhoben und Erstattungsbeträge gefordert werden. Die Beitrags- und Gebührensatzung zitiert demgemäß § 25 der Abwassersatzung vom 19.12.2001.
Fehlt es aufgrund der Unwirksamkeit der Abwassersatzung an der Normierung der öffentlichen Einrichtung und ihrer Bestandteile, folgt daraus gleichermaßen ein Verstoß gegen § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG als höherrangigem Recht, da es in der Beitrags und Gebührensatzung an dem notwendigen Mindestinhalt „Gegenstand der Abgabe“ mangelt. Die angefochtene Anschlussbeitragsfestsetzung beruht mithin auf einer unwirksamen Rechtsgrundlage.
Selbst bei einer von der vorstehenden rechtlichen Bewertung abweichenden Auffassung, gestützt auf der Annahme, dass in § 1 Abs. 3, 4 BGS die notwendige öffentliche Einrichtung ausreichend definiert ist, die von der Antragsgegnerin betrieben wird, folgt daraus kein anderes Ergebnis. Denn die Beitrags- und Gebührensatzung ihrerseits zitiert ebenfalls nicht § 31 LWG a. F. in der Eingangsformel.
Deshalb braucht auch nicht der weiteren Frage nachgegangen zu werden, ob bei einem etwaigen Zitat des § 31 LWG in einer Beitrags- und Gebührensatzung der Mangel in der ihr zugrunde liegenden Abwassersatzung quasi „geheilt“ wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwert folgt aus §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Danach ist für die Festsetzung das Interesse der Antragstellerin an der vorläufigen Regelung – hier die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Beitragsbescheid der Antragsgegnerin – maßgebend. Dieses Interesse ist bei Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO wegen Abgabenforderungen im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO nach der ständigen Rechtsprechung der Kammer mit einem Viertel der in dem in der Hauptsache angefochtenen Bescheid genannten Betrag, hier ¼ von 92.587,50 €, zu bewerten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 KAG
§ 31 LWG
§ 80 Abs. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1, Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG
§ 31 Abs. 3 Satz 1 LWG
§ 31 Abs. 3 LWG
§ 30 Abs. 3 LWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 35 des Landeswassergesetzes

Zitierte Entscheidungen: 2 M 2/91
4 N 3/87
2 KN 3/15