Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-10-09, Aktenzeichen 2 K 2868/11
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2013:1009.2K2868.11.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der am 9. Januar 1960 geborene Kläger steht als Beamter im Dienst der Beklagten. Der Oberstadtdirektor der Stadt I. versetzte den Kläger auf dessen Antrag hin durch Verfügung vom 24. Juni 1999 mit Wirkung zum 1. Juli 1999 zu der Beklagten. Unter Fortdauer seines Beamtenverhältnisses führte er die Dienstbezeichnung Gemeindeobersekretär und wurde von der Beklagten zugleich in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 7 eingewiesen.
Mit Schreiben vom 8. Juli 2010 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass die Stellenbewertung ergeben habe, dass er Aufgaben eines nach der Besoldungsgruppe A 8 bewerteten Dienstpostens wahrnehme.
Der Kläger beantragte bei der Beklagten mit Schreiben vom 1. Juli 2011 unter Hinweis auf § 46 BBesG rückwirkend ab dem 1. Januar 2010 die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes.
Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 4. August 2011 ab und führte zur Begründung aus: Für die Gewährung einer Zulage gemäß § 46 BBesG bedürfe es neben dem Vorliegen der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch einer gültigen Haushaltssatzung. Zwar lägen bei dem Kläger die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen vor, jedoch fehlten derzeit die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der begehrten Zulage. Sie - die Beklagte - verfüge über kein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept und unterliege der vorläufigen Haushaltsführung nach § 82 GO NRW. Die Haushaltssatzung und auch der Stellenplan seien somit nicht rechtskräftig.
Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger Widerspruch und begründete diesen wie folgt: Ihm stehe die begehrte Zulage gemäß § 46 BBesG zu. Unstreitig erfülle er die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung dieser Zulage. In den Stellenplänen von 2010 und 2011 seien die von ihm wahrgenommenen Aufgaben nach Besoldungsgruppe A 8 bewertet. Eine Vakanz ergebe sich daraus, dass nur eine von zwei Planstellen besetzt worden sei, so dass auch die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen vorgelegen hätten. Unabhängig davon seien auch im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung Auszahlungen zu leisten, zu denen eine rechtliche Verpflichtung bestehe. Diese ergebe sich im vorliegenden Fall aus der Verpflichtung des Dienstherrn zur amtsangemessenen Alimentierung (Art. 33 Abs. 5 GG) bzw. aus dem sich aus § 18 BBesG ergebenden Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung. Wenn schon keine Beförderung stattfinde, sei als Minus zumindest eine Zulage nach § 46 BBesG zu gewähren.
Durch Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 2010 wies die Beklagte den vom Kläger erhobenen Widerspruch zurück und berief sich darauf, dass aufgrund der vorläufigen Haushaltsführung und des nicht genehmigten Haushaltssicherungskonzepts die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Zulage nicht vorlägen.
Am 7. November 2011 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, mit der er sein Begehren weiter verfolgt.
Während des laufenden Klageverfahrens - am 7. August 2012 - genehmigte die Bezirksregierung B. gemäß § 6 Abs. 2 Stärkungspaketgesetz NRW den Haushaltssanierungsplan der Beklagten für das Jahr 2012. Nach Zustimmung des Personalrats ernannte die Beklagte den Kläger mit Wirkung zum 1. September 2012 zum Gemeindehauptsekretär und wies ihn zugleich in eine freie Planstelle der Besoldungsgruppe A 8 ein.
Zur Begründung der Klage führt der Kläger unter Wiederholung seines bisherigen Vorbringens ergänzend im Wesentlichen aus: Er habe einen Anspruch auf die begehrte Zulage. Er sei seit mehreren Jahren auf einem Dienstposten eingesetzt, der der Besoldungsgruppe A 8 angehöre. Der Vortrag der Beklagten, die Haushaltssatzung und der Stellenplan seien nicht rechtskräftig, sei unrichtig. Aus dem Protokoll der Ratssitzung vom 23. Februar 2011 ergebe sich eindeutig, dass „die im Entwurf, unter Berücksichtigung der vorstehenden Beschlüsse, vorliegende Haushaltssatzung der Gemeinde X. für das Haushaltsjahr 2011 einschließlich des Haushaltssicherungskonzeptes und des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr mit den beigefügten Anlagen, unter Berücksichtigung des Beschlusses zu dem Punkt 1, beschlossen“ werde. Aber selbst wenn man davon ausgehe, dass aufgrund des Runderlasses des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 6. März 2009, eine generelle Beförderungssperre von mindestens zwei Jahren mit Beginn der vorläufigen Haushaltsführung verbunden sei, greife dies zu kurz. Denn gerade aus der Stellungnahme der Kommunalaufsicht zur Haushaltssatzung 2010 gehe hervor, dass Beförderungen auch nach Ablauf der zweijährigen Beförderungssperre nur im Einzelfall und nur mit Zustimmung der Kommunalaufsicht erfolgen können und zulässig seien. Dem-entsprechend stehe es im Ermessen und es sei zulässig, dass Beförderungen bei der Beklagten noch durchgeführt werden. Daraus folge, dass selbst wenn schon Beförderungen im Einzelfall zulässig seien, müsse dies erst recht für die Gewährung der Verwendungszulage gelten. Eine solche Einzelfallentscheidung sei zu seinen Gunsten fürsorgewidrig nicht erfolgt. Es sei davon auszugehen, dass der Kreis T. diese Einzelfallentscheidung bei entsprechender Begründung oder zumindest der Ausübung zugestimmt hätte. Es ging um eine monatliche Summe von ca. 200,00 Euro brutto. Im gleichen Zeitraum seien von der Beklagten Büroräume für ca. 55.000,00 Euro gekauft worden. Dies habe mit dem Nothaushalt offensichtlich nichts zu tun gehabt. Hier liege ein Ermessensnichtgebrauch und treuwidriges Verhalten vor.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 4. August 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Oktober 2011 zu verpflichten, ihm eine Zulage gemäß § 46 BBesG für den Zeitraum vom 1. Januar 2010 bis 31. August 2012 zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres Antrags bezieht sie sich auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus: Aus Art. 33 Abs. 2 GG lasse sich kein Anspruch auf Beförderung und auch kein Anspruch auf Zahlung einer Verwendungszulage ableiten. Die Aufsichtsbehörde habe ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine allgemeine Sperrfrist für Beförderungen von mindestens 2 Jahren gelte. In den Jahren 2010 und 2011 hätten auch andere Beamte nicht befördert werden können. Auch diese hätten erst nach Ablauf der Sperrfrist befördert werden können. Es erschließe sich nicht, weshalb nur für den Beklagten eine Einzelfallentscheidung hätte eingeholt werden sollen. Auch im Übrigen enthalte der Vortrag des Klägers insoweit nur Spekulationen. Büroräume seien nicht gekauft worden. Es sei Büroausstattung angeschafft worden. Ein Zusammenhang zwischen Personalkosten und reinen Investitionsmaßnahmen, die zur Sicherstellung der Aufgabenerledigung zwingend erforderlich gewesen seien, sei nicht ersichtlich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO),
vgl. zur insoweit statthaften Klageart auch: OVG NRW, Urteile vom 18. September 2013 - 3 A 629/13 - und - 3 A 1168/13 -,
zulässig, jedoch nicht begründet. Die Ablehnung der Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes für den hier in Rede stehenden Zeitraum ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn er hat keinen dahingehenden Anspruch.
Nach Maßgabe des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung (im Folgenden „BBesG a.F.“ genannt), die gemäß Art. 125a Abs. 1 GG, § 86 BBesG (vgl. auch Art. 1 des Dienstrechtsanpassungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Mai 2013, GV. NRW. S. 233) während des hier maßgeblichen Zeitraums vom 1. Januar 2010 bis zum 31. August 2012 noch als Bundesrecht fortgalt, erhält u.a. ein Beamter, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen. Gemäß Abs. 2 Satz 1 dieser Regelung wird die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt gewährt, der das höherwertige Amt zugeordnet ist.
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. regelt die besoldungsrechtlichen Folgen, die sich daraus ergeben, dass ein Beamter Aufgaben wahrnimmt, die einem höherwertigen Amt im statusrechtlichen Sinne zugeordnet sind. Allerdings entsteht der Anspruch auf die Verwendungszulage nicht schon dann, wenn dem Beamten der höherwertige Dienstposten übertragen wird. Vielmehr hat der Gesetzgeber Einschränkungen in organisatorischer, zeitlicher, haushaltsrechtlicher und laufbahnrechtlicher Hinsicht vorgesehen. Voraussetzungen für die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe, der das Amt des Beamten zugeordnet ist, und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe, nach der der wahrgenommene höherwertige Dienstposten bewertet ist, sind die kommissarische Übertragung des höherwertigen Dienstpostens, die ununterbrochene Ausübung der damit verbundenen Dienstgeschäfte seit bereits 18 Monaten sowie die nach dem Haushaltsrecht und dem Laufbahnrecht bestehende Möglichkeit, den Beamten zu befördern. Mit dieser Regelung hat sich der Gesetzgeber von der früheren Rechtslage gelöst, wonach die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes in aller Regel besoldungsrechtlich folgenlos war.
Das OVG NRW hat hierzu in seinen Urteilen vom 18. September 2013 - 3 A 629/13 - und - 3 A 1168/13 -, die in der mündlichen Verhandlung ausführlich erörtert wurden, im Einzelnen ausgeführt:
„Nach Sinn und Zweck der Vorschrift wird dem Beamten ein Anreiz geboten, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen. Allerdings soll dies nicht zu Mehrkosten bei den öffentlich-rechtlichen Dienstherren führen. Die Intention des Gesetzgebers, einen Anspruch auf die Zulage nur dann zu gewähren, wenn dies keine Mehrbelastung gegenüber dem Haushaltsansatz zur Folge hat, findet im Wortlaut des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG Ausdruck, wonach die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung „dieses Amtes“ vorliegen müssen. Der Begriff des Amtes wird in dieser Vorschrift einheitlich verwendet. Gemeint ist das Amt im statusrechtlichen Sinne, dem das vertretungs-weise wahrgenommene Amt im konkret-funktionellen Sinne der Bewertung nach zugeordnet ist. Ausschließlich ein Amt im statusrechtlichen Sinne kann Maßstab für die Bewertung von Aufgaben sein; nur die Übertragung eines solchen Amtes kann laufbahnrechtliche und haushaltsrechtliche Voraussetzungen haben. Die auf die individuellen Verhältnisse bezogenen normativen Anforderungen schließen es aus, dass auch im Falle einer Verhinderungsvertretung Anspruch auf die Zulage besteht. Vielmehr muss die Planstelle des konkreten Amtes frei sein. Als grundlegende haushaltsrechtliche Voraussetzung im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG bestimmt § 49 LHO NRW, dass ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine Planstelle verliehen werden darf. Mit der im Haushaltsplan vorgesehenen Planstelle werden die erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt, um den Beamten zu besolden und sonstige Leistungen zu erbringen. Darüber hinaus macht die haushaltsführende Körperschaft, Anstalt oder Stiftung deutlich, dass der jeweilige Aufgabenkreis als eine Amtsstelle ausgewiesen ist, deren Wahrnehmung durch einen Beamten dieses statusrechtlichen Amtes dauernd erforderlich ist. Der Beamte kann nur in eine besetzbare Planstelle eingewiesen werden, die entweder neu geschaffen worden ist oder deren bisheriger Inhaber durch Beförderung, Versetzung, Tod, Eintritt in den Ruhestand oder infolge eines sonstigen Umstandes, der zum Verlust des Amtes geführt hat, aus der Stelle ausgeschieden ist. Damit haben die (haushaltsrechtlichen) Planstellen einen konkreten Bezug zu den bei dem Verwaltungsträger eingerichteten Dienstposten. Diese Konnexität wird nicht dadurch aufgelöst, dass in einem Haushaltsplan die Planstellen nicht bestimmten Dienstposten zugeordnet werden, vielmehr nach Besoldungsgruppen zahlenmäßig ausgewiesen sind. Auch insoweit kann jede Planstelle einem Amt im konkret-funktionellen Sinne zugeordnet werden. Erst wenn eine kongruente Vakanz von Dienstposten und Planstelle besteht, sind die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG gegeben. Es reicht nicht aus, dass eine weitere im Haushaltsplan vorgesehene Planstelle, die einem anderen Dienstposten zugeordnet ist, besetzt werden kann. Würde diese Planstelle verwendet, um die Zulage des § 46 BBesG zu finanzieren, bestünde nicht mehr die Möglichkeit, den der freien Planstelle zugeordneten freien Dienstposten statusgemäß zu besetzen. Diese Folge vermeidet § 46 Abs. 1 BBesG dadurch, dass die Zulage nur bei einer „Vakanzvertretung“, nicht aber bei einer „Verhinderungsvertretung“ in Betracht kommt.
Vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteile vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 -, BVerwGE 139, 368 (370 ff.), und - 2 C 27.10 -, Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 5, sowie vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 -, ZBR 2005, 306; OVG NRW, Beschluss vom 17. April 2013 - 1 A 942/11 -, juris.
Das in § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. enthaltene Tatbestandsmerkmal, wonach die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung des Amtes (im statusrechtlichen Sinne) vorliegen müssen, erschöpft sich indessen nicht in dem Zweck – im Zusammenwirken mit dem weiteren Merkmal „vorübergehend vertretungsweise“ – eine Zulagengewährung im Falle einer bloßen Verhinderungsvertretung auszuschließen. Das Tatbestandsmerkmal der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ ist ausgehend von dem ihm zugrunde liegenden Zweck, wonach der Dienstherr durch die Übertragung des Verwendungsamtes nicht mit Mehrausgaben belastet werden soll, und dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., der ohne weitere Eingrenzung von „haushaltsrechtlichen“ Voraussetzungen spricht, in einem umfassenderen Sinne zu verstehen. Einer Zulagengewährung steht es dementsprechend auch bereits entgegen, wenn eine sich aus einer Haushaltssperre ergebende Beförderungssperre gilt oder andere haushaltsrechtliche Umstände der Besetzung einer Planstelle bzw. einer Ernennung des betreffenden Beamten entgegenstehen.
Vgl. BAG, Urteil vom 26. April 2011 - 8 AZR 472/00 -, juris (zum Zulagenanspruch eines angestellten Lehrers, dem vorläufig eine höherwertige Tätigkeit übertragen worden ist); Buchwald, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Mai 2011, Band I, § 46 A II/1 Rdnr. 11.“
In Anwendung dieser Grundsätze waren im vorliegenden Fall (jedenfalls) die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung „dieses Amtes“, d.h. des statusrechtlichen Amtes eine Gemeindehauptsekretärs (Besoldungsgruppe A 8), während des hier streitgegenständlichen Zeitraums vom 1. Januar 2010 bis zum 31. August 2012 nicht gegeben. Sowohl die (haushaltsrechtliche) Planstelleneinweisung als auch die (statusrechtliche) Beförderung sind Teilakte der „Übertragung des Amtes“ im Sinne von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F.; ihnen können jeweils eigenständig rechtliche Hindernisse entgegenstehen, die für die Zulagengewährung relevant werden können. Im vorliegenden Fall fehlte es während des streitgegenständlichen Zeitraums in Bezug auf beide Maßnahmen an den „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ im Sinne dieser Vorschrift, weil die Beklagte während der betroffenen Haushaltsjahre ihre Personalwirtschaft unter Geltung des Nothaushaltsrechts zu betreiben hatte und nach diesem weder eine besetzbare Planstelle zur Verfügung gestanden hätte noch eine Beförderung des Klägers zulässig gewesen wäre. Die Beklagte verfügte im Zeitraum vom 1. Januar 2010 bis August 2012 weder über eine gültige Haushaltssatzung noch über ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept. Dies ergibt sich eindeutig aus den von der Beklagten zur Gerichtsakte gereichten Verfügungen der Aufsichtsbehörde vom 27. Dezember 2010 und 29. Juli 2011. Wegen einer drohenden Überschuldung (§ 75 Abs. 7 Satz 1 GO NRW hatte die Beklagte für die Jahre 2010 und 2011 nach § 76 Abs. 1 GO NRW ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen, das gemäß § 76 Abs. 2 Satz 2 GO NRW der Genehmigung der Landrätin des Kreises T. als zuständiger Aufsichtsbehörde ( § 120 Abs. 1 GO NRW) bedurfte. Die Aufsichtsbehörde hat diese Genehmigungen mit ihren Entscheidungen vom 27. Dezember 2010 – Gz.: 30.00.0155-15.14.01.12 – (betreffend das Haushaltssicherungskonzept für die Haushaltsjahre 2010 bis 2013) und vom 29. Juli 2011 – Gz.: 30.00.0155-15.14.01.12 (betreffend das Haushaltssicherungskonzept für die Jahre 2011 bis 2014) versagt. Folge der Verweigerung der Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzepts durch die Aufsichtsbehörde ist, dass die Kommune gemäß § 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW gehindert ist, die Haushaltssatzung, deren Teil das Haushaltssicherungskonzept ist (§ 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 GO NRW), für das betreffende Jahr bekannt zu machen, und somit den Vorgaben über die vorläufige Haushaltsführung („Nothaushaltsrecht“) unterworfen ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 18. September 2013 - 3 A 629/13 - und - 3 A 1168/13 -; Klieve, in: Kommentar zur Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 2009, § 76 Anm. 3.
In der vorläufigen Haushaltsführung unterliegt die betreffende Kommune den sich aus § 82 GO NRW ergebenden Beschränkungen. Gemäß § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW darf die Gemeinde, wenn die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht wurde, ausschließlich Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen. Sie ist somit gehindert, in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung neue rechtliche Verpflichtungen einzugehen, darf aber bestehende Verpflichtungen erfüllen. Rechtliche Verpflichtungen in diesem Sinne können sich aus dem Gesetz, einem Vertrag oder Gewohnheitsrecht ergeben. Zu den Ausgaben, die aufgrund gesetzlicher Verpflichtung zu tätigen sind, gehören vor allem auch Personalausgaben einschließlich der Beamtenbesoldung, auf welche die Beamten gesetzliche Ansprüche haben (§ 3 Abs. 1 BBesG a.F.).
Vgl. Hamacher, in: Articus/Schneider, Kommentar zur Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Auflage 2012, § 82 Anm. 2;Klieve, a. a. O., § 82 Anm. 2.; Tölle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (234); Schaller, Die haushaltslose Zeit - Vorschriften zur vorläufigen Haushaltsführung der Kommunen, VR 1998, 332 (333).
Beförderungen gehören dagegen - grundsätzlich - nicht zu den durch § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gedeckten Maßnahmen. Denn durch entsprechende Beförderungen würde die betreffende Kommune „neue“ Aufwendungen in Form von Besoldungsansprüchen, die in der Folge zu befriedigen wären, entstehen lassen, ohne hierzu - abgesehen von Ausnahmefällen - rechtlich verpflichtet zu sein. Der Dienstherr ist - entgegen der Ansicht des Klägers - dem einzelnen Beamten gegenüber - etwa aufgrund seiner Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG) - nämlich grundsätzlich nicht verpflichtet, eine Beförderung vorzunehmen und eine entsprechende Planstelle zu besetzen. Auch dass die Beklagte gegenüber dem Kläger vor dem Nothaushalt eine konkrete und verbindliche Beförderungszusicherung (§ 38 Abs. 1 VwVfG. NRW.) abgeben hat, ist weder seitens des Klägers substantiiert vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, so dass seine Beförderung bzw. die Gewährung einer Verwendungszulage während des hier maßgeblichen Zeitraums nicht durch § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gedeckt gewesen wäre.
Auch im Übrigen ist keine rechtliche Verpflichtung erkennbar, welche die Beförderung des Klägers mit den Bestimmungen über die vorläufige Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW hätte vereinbar erscheinen lassen können. Namentlich folgt eine Verpflichtung im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW - entgegen der Ansicht des Klägers - nicht aus dem Stellenplan der Beklagten. Gemäß § 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 GO NRW ist der Stellenplan für die Bediensteten Anlage des Haushaltsplans, der mit seinen Festsetzungen verbindliche Grundlage der Haushaltswirtschaft der Gemeinde ist, aber keine Außenwirkung entfaltet (§ 79 Abs. 3 GO NRW), sich also ausschließlich an die mit der Ausführung des Haushaltsplans befassten Organe und Funktionsträger der Kommune richtet.
Vgl. zur Bedeutung des Haushaltsplans etwa Hamacher, a.a.O., § 79 Anm. 1; Klieve, a.a.O., § 79 Anm. 3.
Ein subjektiv-öffentliches Recht des Beamten, die in dem Stellenplan ausgewiesenen Stellen auch zu besetzen und entsprechende Beförderungen vorzunehmen, besteht nicht.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 18. September 2013 - 3 A 629/13 - und - 3 A 1168/13 - m.w.N.
Vor diesem Hintergrund sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass eine Beförderung des Klägers während des hier maßgeblichen Zeitraums „für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gewesen wäre. Insbesondere kann der Kläger in diesem Zusammenhang auch aus den anderen Bestimmungen des § 82 GO NRW seinen geltend gemachten Anspruch nicht herleiten.
Das OVG NRW hat in seinem Urteil vom 18. September 2013 (3 A 629/13) - in einem parallel entschiedenen Fall - ausgeführt:
„Soweit in § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW „haushaltswirtschaftliche Beschränkungen für die Besetzung von Stellen“ und „andere personalwirtschaftliche Maßnahmen“ angesprochen sind, ist dies für das vorliegende Verfahren schon deshalb ohne Bedeutung, weil es an der nach § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW zu erlassenden Rechtsverordnung des Innenministeriums fehlt. Das Vorliegen der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. kann auch nicht aus Erlassen des zuständigen Ministeriums, welche die Personalwirtschaft unter den Bedingungen des Nothaushaltsrechts zum Gegenstand haben, hergeleitet werden, insbesondere nicht aus dem Leitfaden „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ vom 6. März 2009, der den Kommunen, die sich über längere Zeit in der vorläufigen Haushaltsführung befinden, von den engen gesetzlichen Vorschriften des § 82 GO NRW abweichende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnen soll und ihnen insoweit innerhalb eines bestimmten Korridors ein Personalbudget zuspricht, welches ihnen erlauben soll, ihre Personalwirtschaft grundsätzlich eigenverantwortlich zu führen und u.U. auch Beförderungen vorzunehmen oder Beigeordnetenstellen zu besetzen.
Vgl. dazu Hamacher, a.a.O., § 82 Anm. 5.
Bei derartigen Erlassen handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern um Verwaltungsvorschriften, die keine Bindungswirkung im gerichtlichen Verfahren entfalten
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Januar 2012 - 3 A 1167/09 -, juris (zur Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BeamtVG) -,
und aufgrund dieser Eigenschaft auch nicht die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung von statusrechtlichen Ämtern, wie sie in § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. angesprochen werden, begründen können.“
Das erkennende Gericht schließt sich der Auffassung des OVG NRW in der zitierten Entscheidung an. Vor diesem Hintergrund sind Anhaltspunkte für eine rechtliche Verpflichtung der Beklagten, die Planstelle, der die vom Kläger vertretungsweise wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet waren, funktionsgerecht zu besetzen, also einen Beamten mit dem entsprechenden Statusamt in die freie Planstelle einzuweisen – hier Besoldungsgruppe A 8 – und ihm die Stelle, d.h. das Amt im konkret-funktionellen Sinne (Dienstposten) zu übertragen, nicht ersichtlich.
Eine derartige „rechtliche Verpflichtung“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW folgt insbesondere auch nicht unmittelbar aus § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. Das OVG NRW hat in seinem Urteil vom 18. September 2013 - 3 A 629/13 – zu diesem Problemkreis ausgeführt:
„ (…) Denn diese Bestimmung setzt gerade voraus, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine Übertragung des betreffenden statusrechtlichen Amtes – hier desjenigen eines Oberbrandmeisters (Besoldungsgruppe A 8) – vorliegen, und kann mithin denklogisch nicht zur Begründung des Vorliegens eben dieser haushaltsrechtlichen Voraussetzungen herangezogen werden. Die Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes unterscheidet sich insoweit von anderen Leistungen des Beamtenbesoldungsrechts, von deren Gewährung der Dienstherr sich grundsätzlich nicht durch Verweis auf haushaltsrechtliche Umstände freizeichnen kann.
Vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 13. August 2008 - 2 C 41.07 -, ZBR 2009, 93 (zum Anspruch eines Ruhestandsbeamten auf Wiederberufung, dem der Dienstherr nicht mit Erfolg – eine im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzepts verhängte – Wiederbesetzungssperre entgegenhalten konnte).
Die Regelung des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. selbst gibt somit nichts für die Beantwortung der in Rede stehenden Frage nach einer „rechtlichen Verpflichtung“ zur Zulagengewährung im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW her.“
Vor diesem Hintergrund bleibt festzuhalten, dass die Regelung des § 82 GO NRW über die vorläufige Haushaltsführung im vorliegenden Fall dazu führt, dass die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für „die Übertragung dieses Amtes“, d.h. eine Beförderung des Klägers zum Gemeindehauptsekretär, in dem hier in Rede stehenden Zeitraum nicht erfüllt waren und damit für ihn auch kein Anspruch auf Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach § 46 Abs. 1 BBesG a.F bestand.
Der Kläger kann den geltend gemachten Anspruch auch nicht aus den Grundsätzen der funktionsgerechten Besoldung und der amtsangemessenen Alimentation sowie dem Leistungsprinzip herleiten. Die dem statusrechtlichen Amt des Klägers entsprechende Besoldung war während des streitgegenständlichen Zeitraums vom 1. Januar 2010 bis zum 31. August 2012 gewährleistet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, welcher auch das OVG NRW in seinen Urteilen vom 18. September 2013 - 3 A 629/13 - und - 3 A 1168/13 - gefolgt ist und der sich auch das erkennende Gericht anschließt, fordern weder der Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG) noch das Alimentationsprinzip, das als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützt wird, dass jegliche Aufgabenerfüllung, die über die dem statusrechtlichen Amt entsprechende Beschäftigung hinausgeht, auch finanziell honoriert wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 -, a.a.O.
Ein dahingehender Anspruch ergibt sich auch nicht aus dem Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1972 - VI B 31.72 -, Buchholz 235.16 § 21 LBesG Niedersachsen Nr. 2.
Soweit der Kläger vorträgt, die Beklagte habe trotz der vorläufigen Haushaltsführung während des in Rede stehenden Zeitraums „Büroräume“ – die Beklagte bezieht dies auf „Büroausstattung“ – für ca. 55.000,00 Euro gekauft, vermag dies einen Anspruch auf eine personalwirtschaftliche Maßnahme in Form der Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung einer höherwertigen Tätigkeit nicht zu begründen. Selbst wenn man zu Gunsten des Klägers unterstellen würde - wofür die dem Gericht vorliegenden Unterlagen jedoch nichts hergeben -, dass diese Anschaffungen nicht im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung hätten getätigt werden dürfen, könnte sich der Kläger auf eine derartige fehlerhafte Rechtsanwendung im Rahmen der Sachmittelbeschaffung für die Gewährung der begehrten Zulage von vornherein nicht berufen. Ein etwaiger Verstoß der Gemeinde gegen das Haushaltsrecht begründet kein Recht eines Beamten, weitere Haushaltsverstöße von dieser zu beanspruchen.
Auch der Einwand des Klägers, die Beklagte hätte bei der Aufsichtsbehörde in Bezug auf seinen Fall eine „Einzelfallentscheidung“ herbeiführen müssen, greift nicht durch. Zum einen bestand auf der Grundlage der Verfügung der Aufsichtsbehörde vom 27. Dezember 2010 (S. 5, „3. Personalaufwendungen und Stellenplan 2010“) im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung eine allgemeine Sperrfrist für Beförderungen von mindestens 2 Jahren, mithin also bis zum 31. Dezember 2011. Die Bezirksregierung B. hat erst im August 2012 gemäß § 6 Abs. 2 des Stärkungspaketgesetzes NRW den Haushaltssanierungsplan der Beklagten für das Jahr 2012 genehmigt, so dass erst ab diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für Beförderungen und die Gewährung entsprechender Zulagen für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes vorlagen. In diesem Zuge ist der Kläger sodann auch zum 1. September 2012 zum Gemeindehauptsekretär ernannt und in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 8 eingewiesen worden. Zum anderen sind weder Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Beklagte verpflichtet gewesen wäre zu Gunsten des Klägers eine Einzelfallentscheidung bei der Aufsichtsbehörde zu erwirken noch dass diese wiederrum verpflichtet gewesen wäre, die Gewährung einer Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG a.F. zu Gunsten des Klägers zu genehmigen. Eine Ermessensbindung (Reduktion auf Null) dahingehend, dass die Beklagte bei der Aufsichtsbehörde eine entsprechende Einzelfallentscheidung zu Gunsten des Klägers hätte beantragen müssen, ist nicht ersichtlich, zumal die Beklagte in rechtlich nicht zu beanstandender Weise darauf abgestellt hat, dass auch andere Beamte während der vorläufigen Haushaltsführung bei ihr nicht befördert werden konnten und kein Grund zu sehen ist, weshalb ausgerechnet bei dem Kläger im Hinblick auf die von ihm begehrte Zulage - die den nicht genehmigten Haushalt der Gemeinde mit weiteren („neuen“) Personalkosten belastet hätte - eine Ausnahme hätte gemacht werden müssen. Dies hätte eine Benachteiligung der anderen Beamten - die zur Beförderung anstanden - zur Folge gehabt und wäre überdies den Konsolidierungsbemühungen und dem Ziel, ein genehmigungsfähiges Haushaltssanierungskonzept aufzustellen, abträglich gewesen. Überdies ist weder von dem Kläger vorgetragen worden noch ist dies sonst ersichtlich, weshalb auch die Aufsichtsbehörde eine entsprechende Einzelfallentscheidung zu seinen Gunsten hätte treffen müssen, denn die Beklagte unterlag zwei Jahre lang der vorläufigen Haushaltsführung und wie die Ausführungen in den Verfügungen der Aufsichtsbehörde vom 27. Dezember 2010 und 29. Juli 2011 zu Ziff. 3 „Personalaufwendungen“ zeigen, wurde dort gerade auf eine Verringerung der Personalausgaben als maßgeblicher Bestandteil der Haushaltskonsolidierung Wert gelegt. Den Kläger trafen – wie auch die anderen zur Beförderung anstehenden Beamten – die typischen Belastungen, die eine vorläufige Haushaltsführung des Dienstherrn mit sich bringt. Wie auch die obigen Ausführungen zeigen, bestanden in der Person des Klägers keine besonderen Gründe, die eine Ausnahmeregelung zu seinen Gunsten zwingend geboten hätte. Der Kläger hatte mithin auch unter diesem Gesichtspunkt keinen Anspruch auf Gewährung der begehrten Zulage.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.
Eine Zulassung der Berufung gem. § 124 a Abs. 1 Satz 1 kommt nicht in Betracht, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 46 BBesG
§ 82 GO NRW
§ 18 BBesG
§ 86 BBesG
§ 49 LHO
§ 46 BBesG
§ 82 GO NRW
§ 21 LBesG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 46 Abs. 1 BBesG
§ 46 Abs. 1 BBesG
§ 75 Abs. 7 Satz 1 GO NRW
§ 76 Abs. 1 GO NRW
§ 76 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 120 Abs. 1 GO NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW
§ 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 GO NRW
§ 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW
§ 3 Abs. 1 BBesG
§ 38 Abs. 1 VwVfG
§ 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 GO NRW
§ 79 Abs. 3 GO NRW
§ 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 6 Abs. 2 des Stärkungspaketgesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 125a Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 139, 368
3 A 629/13
3 A 1168/13
2 C 30.09
2 C 27.10
2 C 29.04
1 A 942/11
8 AZR 472/00
3 A 1167/09
2 C 41.07
VI B 31.72