Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-10-27, Aktenzeichen 17 L 2981/03
ECLI: ECLI:DE:VGD:2003:1027.17L2981.03.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten der Antragstellerin abgelehnt.
Der Streitwert wird auf 20.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreibt in E eine Abfalldeponie, deren Rekultivierung derzeit im Gange ist. Die Beteiligten streiten in der Sache um den genauen Umfang der Rekultivierungspflicht. Im Einzelnen geht es darum, ob ein Bürogebäude, eine Trafostation, eine Eigenbedarfstankstelle, ein Zufahrtsweg und eine mobile Siebanlage von der Rekultivierungsauflage der abfallrechtlichen Plangenehmigung für die Deponie erfasst wird. Konkret wendet sich die Antragstellerin gegen die Androhung eines Zwangsgeldes für den Fall, dass sie die Flächen, die von den genannten Einrichtungen in Anspruch genommen werden, nicht fristgemäß rekultiviert bzw. die Siebanlage demontiert und entfernt.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 03. Juli 2003 gegen die Verfügung zur Androhung eines Zwangsgeldes der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2003 anzuordnen,
hilfsweise,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 03. Juli 2003 gegen die Verfügung zur Androhung eines Zwangsgeldes der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2003 bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den bei der Antragsgegnerin eingereichten Antrag der Antragstellerin vom 13. Januar 2003 auf Herausnahme der von der immissionsschutzrechtlich zugelassenen Siebanlage einschließlich Nebeneinrichtungen belegenen Grundstücksfläche aus dem Rekultivierungsbescheid (abfallrechtliche Plangenehmigung) vom 05. Februar 1995, zuletzt in der Fassung des 4. Änderungsbescheides vom 18. Mai 2001, anzuordnen,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 03. Juli 2003 gegen die Verfügung zur Androhung eines Zwangsgeldes der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2003 bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den beim Staatlichen Umweltamt in E eingereichten Antrag der Antragstellerin auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides zum (Weiter-)Betrieb der Siebanlage vom 12. November 2002 sowie eines nachfolgend bei dem Staatlichen Umweltamt E durch die Antragstellerin einzureichenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag bleibt ohne Erfolg.
Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991 (BGBl. I S. 686), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3987) - im Folgenden: VwGO.
kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gegen einen Verwaltungsakt in den Fällen anordnen, in denen - wie hier gemäß § 8 AG VwGO NRW - gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO die sofortige Vollziehung gesetzlich angeordnet ist und damit der dem Widerspruch normalerweise zukommende Suspensiveffekt (§ 80 Abs. 1 S. 1 VwGO) beseitigt ist.
Ergibt die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vorzunehmende summarische Prüfung, dass ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen, ist der Antrag begründet. Diese bestehen dann, wenn der Erfolg des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als der Misserfolg. Ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes, ist darauf abzustellen, ob die Vollziehung für den Betroffenen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hat. Dabei ist jedoch zu beachten, dass der Gesetzgeber in den Fällen des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO - und hierzu zählt die Androhung eines Zwangsgeldes - das Vollzugsinteresse grundsätzlich für vorrangig erklärt hat.
Vorliegend kann die Antragstellerin mit ihrem Aussetzungsbegehren nicht durchdringen, weil an der Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung weder ernstliche Zweifel bestehen, noch die Vollziehung für die Antragstellerin eine unbillige Härte zur Folge haben dürfte. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage erscheint ein Obsiegen der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren unwahrscheinlicher als ein Unterliegen.
Es bestehen keine ernsthaften Bedenken daran, dass der Antragsgegner der Antragstellerin zu Recht ein Zwangsgeld in Höhe von 80.000,- Euro angedroht hat. Die hierfür bestehenden tatbestandlichen Voraussetzungen sind - im Rahmen der im einstweiligen Rechtsschutz eingeschränkten summarischen Prüfung, welche die Beantwortung komplizierter Rechtsfragen ausschließt - erfüllt.
Schließlich ist nicht davon auszugehen, dass die Vollziehung des angegriffenen Bescheides für die Antragstellerin eine unbillige Härte zur Folge haben könnte.
Die angegriffene Verfügung der Antragsgegners findet ihre Rechtsgrundlage in § 63 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen
vom 13. Mai 1980 (GV NW S. 510), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Dezember 2002 (GV NW S. 24) (im Folgenden: VwVG NRW).
Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung gerichtet ist, jedenfalls dann mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist. Die Rechtmäßigkeit einer Zwangsgeldandrohung, die sich auf die Vornahme einer Handlung bezieht, setzt voraus, dass die verlangte Handlung mit hinreichender Bestimmtheit in der zu vollziehenden Grundverfügung festgesetzt ist. Die vom Antragsgegner erlassene Grundverfügung ist in diesem Sinne vollstreckungsfähig. Die Anordnung der Rekultivierung und die Inbezugnahme der Pläne sowie der Anlagen- und Betriebsbeschreibung beschreiben das von der Antragstellerin verlangte Verhalten hinreichend genau.
Der Antragsgegner stützt sich für sein Rückbauverlangen auf den Plangenehmigungsbescheid vom 5. Februar 1985 in der Fassung des 4. Änderungsbescheids vom 18. Mai 2001 Teil A III Ziffer 7,
Beiakte Heft 1 Anlage 6.
Der Genehmigungsbescheid ist bestandskräftig, weil die Antragstellerin gegen ihn innerhalb der Widerspruchsfrist keine Einwände erhoben hat. Aus dem Genehmigungsbescheid geht auch mit hinreichender Bestimmtheit hervor, dass die Antragstellerin auch die Flächen rekultivieren muss, die derzeit noch für die Siebanlage, das Bürogebäude, die Trafostation, die Eigenbedarfstankstelle und den Zufahrtsweg verwendet werden. Die Rekultivierung setzt den Abtransport bzw. Rückbau der genannten Einrichtungen voraus.
Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit bedeutet, dass für den Adressaten der Verfügung der Inhalt der Anordnung klar und unzweideutig ist. Das Erfordernis ist auch dann erfüllt, wenn sich der Inhalt der Regelung durch Auslegung ermitteln lässt. Dabei ist auf den Empfängerhorizont abzustellen. Die Verfügung muss so bestimmt sein, dass sie ohne weiteres Grundlage der Verwaltungsvollstreckung sein kann,
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87, in: BVerwGE 84, 335 (338); Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 22. November 1994 - 11 A 4214/92, in: NWVBl 1995, 344.
Für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten, muss aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen den Betroffenen bekannten oder ihnen ohne weiteres erkennbaren Umständen die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsakts ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein, dass sie ihr Verhalten danach richten können,
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 11. Juni 1992 - 20 A 2485/89 -, in: NVwZ 1993, 1000.
Bei der Auslegung des Bescheids sind hinsichtlich des Empfängerhorizonts der Antragstellerin besonders strenge Maßstäbe anzulegen, da der 4. Änderungsbescheid maßgeblich die Unterlagen zu seinem Inhalt erklärt, welche die Antragstellerin selbst erstellt und im Genehmigungsverfahren eingereicht hat.
Dass die streitgegenständlichen Einrichtungen von der vom Antragsgegner genannten Nebenbestimmung erfasst werden, ergibt sich aus dem Wortlaut und den Zeichnungen, die Gegenstand des Plangenehmigungsbescheids geworden sind.
In Ziffer 7.1 der Plangenehmigung ist auszugsweise geregelt:
a) Die Rekultivierung hat nach den Planunterlagen Nrn. (...) 16.7 (...) und 16.10 zu erfolgen.
b)
c) Teile des Flurstücks 104 (...) sind von der Rekultivierung ausgeschlossen.
d)
Zum Bestandteil des Genehmigungsbescheids wurden durch seine Ziffer II u. a. folgende Unterlagen: 16.7 Schüttphasenplan, M 1:1.000, Zeichnungsnummer 001024 2 vom 24. Januar 2001 16.10 Anlagen- und Betriebsbeschreibung In der Anlagen- und Betriebsbeschreibung ist auf Seite 8 ausgeführt:
Abschnitt 2 (blau gemäß Planunterlage 001024.2):
Westlicher Teil einschließlich der heutigen Betriebszufahrt und das Betriebsgelände
(...) Sektoren: 7-10 (...)
Dieser Bereich gliederte sich an den Abschnitt 1 an. Er umfasst die Weiterführung der bereits fertiggestellten Flächen und Rekultivierung bis einschließlich der Betriebsstraße und den Rückbau der bestehenden Betriebsanlagen. (...) Sukzessive erfolgt der Rückbau der bestehenden Betriebsstraße.
(Hervorhebung durch die Kammer)
In der Planunterlage 001024.2 - dem Schüttphasenplan - ist in blauer Farbe der rund 30.570 m² große Abschnitt 2 markiert. Innerhalb der Markierungsgrenzen sind die streitgegenständliche Siebanlage (?Aufbereitungsanlage"), die Betriebsstraße (?Straße") das Betriebsgebäude (?Büro") und die Trafostation (?Trafo") eingezeichnet. In der Legende des Plans heißt es ?bis Abschluss der Rekultivierungsmaßnahme Beibehaltung des vorhandenen Fahrweges".
Im Plangenehmigungsbescheid vom 5. Februar 1985 A III 6.13
Beiakte Heft 1 Anlage 3,
ist festgelegt:
Die von der Abfallbeseitigungsanlage - einschließlich der eingesetzten Arbeitsgeräte (z.B. Hydrosieb-Kompaktanlage der Fa. C1 GmbH) und dem innerbetrieblichen Kraftwagenverkehr - verursachten Geräuschimmissionen dürfen im gesamten Einwirkungsbereich außerhalb der Anlage nicht zu einer Überschreitung der zulässigen Immissionswerte führen.
Aus der Betriebsbeschreibung ergibt sich mit - jedenfalls im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes - hinreichender Genauigkeit, dass die Antragstellerin zum Zeitpunkt der Entscheidung über den 4. Änderungsbescheid den Betrieb der Siebanlage einstellen wollte und eine entsprechend begrenzte Genehmigung beantragt hat. Ausdrücklich ist dort vom Rückbau der Betriebsanlagen und der Betriebsstraße die Rede. Wenn der Antragsgegner die Antragstellerin an der von ihr selbst aufgestellten Anlagen- und Betriebsbeschreibung festhält, ist dagegen rechtlich nichts einzuwenden. Aus der maßgeblichen Sicht der Antragstellerin geht aus der Plangenehmigung unzweifelhaft hervor, was von ihr verlangt wird. Ein eventuell zwischenzeitlich eingetretener Sinneswandel der Antragstellerin hinsichtlich der Weiternutzung der Siebanlage zu anderen als zu Verfüllzwecken des Deponiegeländes hat rechtlich keine Bedeutung.
Die von der Antragstellerin angeführten immissionsschutzrechtlichen Hinderungsgründe des Vollzugs der Rekultivierungsanordnung greifen nicht durch. Diese können jedenfalls nicht hinsichtlich der Tankstelle, der Flächenbefestigungen, der Straße und des Büro- und Trafogebäudes eingreifen, da sie unselbstständige Bestandteile der ortsfesten Abfallentsorgungsanlage ?Deponie" sind und keine Nebenanlagen zur mobilen Siebanlage.
Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Siebanlage ist der Antragstellerin nicht erteilt worden. Das war auch nicht erforderlich, weil die Siebanlage der Deponie als Nebenanlage diente und der abfallrechtlichen Plangenehmigung unterfiel. Die Antragstellerin betreibt mit der zu verfüllenden Deponie eine ortsfeste Abfallentsorgungsanlage, die nach § 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Beseitigung von Abfällen in der Fassung vom 5. Januar 1977 (AbfG - BGBl. I S. 41) - dem Vorgängergesetz zum heutigen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - plangenehmigt ist. Zu der ortsfesten Abfallentsorgungsanlage der Deponie im Sinne des § 7 Abs. 1 S. 1 AbfG gehört auch die Siebanlage als unselbstständiger Bestandteil. Zu § 4 Abs. 1 S. 1 AbfG, der denselben Begriff der ortsfesten Abfallentsorgungsanlage wie § 7 Abs. 1 S. 1 AbfG enthält,
Schwermer, in: Kunig/Schwermer/Versteyl, Abfallgesetz, 2. Auflage (1992) § 7 Rn. 8.
wird als typisches Beispiel einer mobilen Entsorgungsanlage, die Bestandteil der ortsfesten Abfallentsorgungsanlage ist, Folgendes geschildert: Eine mobile Anlage zum Sortieren von Baustellenabfällen wird auf dem Gelände einer abgebauten Kiesgrube für die Dauer und zum Zweck der Grubenverfüllung mit dem in der Anlage gewonnenen unbelasteten Bauschutt aufgestellt,
Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 22. Januar 1991 - 14 TH 2489/90, in: NVwZ-RR 1991, 532; Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 14. Februar 1990 - 3 TH 182/90, in: GewArch 1990, 184; Kunig, in: Kunig/Schwermer/Versteyl, Abfallgesetz, 2. Auflage (1992) § 4 Rn. 17.
Um einen solchen Fall handelt es sich auch vorliegend. Ob die Antragstellerin daneben überschüssiges Material aus der Siebanlage anderweitig veräußert hat, hat auf die rechtliche Einordnung der Siebanlage als Bestandteil der ortsfesten Abfallentsorgungsanlage ?Deponie" keinen Einfluss, denn abzustellen ist auf den Hauptzweck der Siebanlage, der - was von der Antragstellerin auch nicht bestritten wird - in der Verfüllung der aufgelassenen Deponie bestand. Ob das staatliche Umweltamt - von der Antragstellerin unwidersprochen - eine andere Rechtsauffassung vertreten hat, ist für die Beteiligten dieses Rechtsstreits unerheblich. Ob die Siebanlage mit dem Abschluss der Verfüllung der Deponie ihren Charakter als Bestandteil der Abfallentsorgungsanlage verloren hat und deswegen immissionsschutzrechtlich zu betrachten ist, muss von der für das Immissionsschutzrecht zuständigen Behörde entschieden werden, gegen deren Entscheidung der Rechtsweg offen steht.
Das angedrohte Zwangsmittel ist nicht unverhältnismäßig. Die Höhe des Zwangsgeldes bewegt sich in dem von § 60 Abs. 1 S. 1 VwVG NRW gesteckten Rahmen. Das angedrohte Zwangsgeld soll den Pflichtigen nachhaltig dazu motivieren, die von ihm vollziehbar verlangte Handlung nunmehr tatsächlich vorzunehmen. Die Höhe bestimmt die Vollzugsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen, wobei sie sich von dem Widerstand des Pflichtigen, welcher nach seinem Verhalten in der Vergangenheit einzuschätzen ist, leiten lassen darf. Der Antragsgegner hat - von der Antragstellerin unwiderlegt - Beseitigungskosten in Höhe von 250.000 Euro angenommen und einen schleppenden Fortgang der Rekultiverungsmaßnahmen festgestellt. Ein Zwangsgeld, das unter einem Drittel des veranschlagten Betrages liegt, der für die Ersatzvornahme der verlangten Handlung nötig ist, überschreitet die dem Antragsgegner gesetzten Ermessensgrenzen nicht. Der zögerliche Fortgang der Rekultivierung erscheint nicht von der Hand zu weisen, wie aus dem Eingeständnis der Antragstellerin hinsichtlich der noch auf dem Gelände lagernden Abfälle ersichtlich ist.
Der pauschalen Rüge der Antragstellerin, § 60 Abs. 1 VwVG NRW verstoße gegen Art. 14 Abs. 1, 2 Abs. 1 des Grundgesetzes, ist jedenfalls im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht nachzugehen. Dass die gesetzte Frist zu knapp bemessen ist, lässt sich dem Vortrag der Antragstellerin angesichts der ihr seit langer Zeit bekannten Befristung des Betriebs nicht entnehmen.
Auch die allgemeine Abwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus, weil die Siebanlage mobil ist, also ohne erheblichen Schaden transportiert werden kann. Die übrigen Einrichtungen (Straße, Trafo, Betriebstankstelle und Bürogebäude) gehören zweifellos zur ortsfesten Abfallentsorgungsanlage und müssen zum Zwecke der Rekultivierung zurückgebaut werden. Insofern bestehen keine schutzwürdigen Interessen, vom Vollzug der Androhung bis zu einer Hauptsacheentscheidung verschont zu bleiben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf ein Viertel des angedrohten Zwangsgeldes ergibt sich aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG in Verbindung mit den Ziffern I 7, 8 des
Streitwertkatalogs, abgedruckt bei Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl. (2003), Anh. § 164.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 AG VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 1 S. 1 VwGO
§
80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 7 Abs. 1 S. 1 AbfG
§ 4 Abs. 1 S. 1 AbfG
§ 60 Abs. 1 S. 1 VwVG NRW
§ 60 Abs. 1 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 20 Abs. 3, 13 Abs.
1 GKG
§
63 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 84, 335
NVwZ 1993, 1000
NVwZ-RR 1991, 532
4 C 41.87
11 A 4214/92
20 A 2485/89
85 A III 6.13
14 TH
2489/90
3 TH 182/90