Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-06-23, Aktenzeichen 2 B 48/20

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antragsteller bewohnt auf dem Grundstück A-Straße in A-Stadt einen Bauwagen und wendet sich gegen eine Verfügung der Antragsgegnerin, mit der diese die Nutzung des Bauwagens zu Wohnzwecken untersagt und verschiedene Maßnahmen zur Durchsetzung dieser Verpflichtung angeordnet bzw. angedroht hat.
Das Grundstück A-Straße liegt nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans und ist im Flächennutzungsplan als Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Friedhof“ dargestellt. Es ist etwa 2.200 m² groß und über ein benachbartes, direkt am Kreisverkehr D. -E. -Straße liegendes Grundstück, das im Eigentum der Antragsgegnerin steht, in nordöstlicher Richtung mit der D. -E. -Straße verbunden; im Übrigen ist es von mit Bäumen bestandenen Flächen umgeben.
Die F. Verwaltung GmbH, die Antragstellerin im Verfahren 2 B 42/20, hat das Grundstück Ende 2017 erworben, um darauf unter Leitung des G. Unfug e.V. das alternative Wohnprojekt „Unabhängig, frei und gemeinsam Wohnen (F.)“ zu verwirklichen. Ziel des Wohnprojekts ist es, ein inklusives barrierefreies Zusammenleben von Menschen mit und ohne Einschränkungen zu ermöglichen und lebenswerten und bezahlbaren Lebensraum im urbanen Raum zu schaffen. Auf dem Grundstück befinden sich ein Haus, für das Genehmigungen u. a. aus den Jahren 1927 und 1964 vorliegen, weitere Nebengebäude (Carport für Fahrräder, Holzschuppen, Schutzhütte für einen Traktor) sowie insgesamt sechs Bauwagen. Das Haus sowie die Bauwagen werden im Rahmen des F. -Wohnprojekts seit 2018 zu Wohnzwecken genutzt; die Bauwagen wurden ebenfalls im Laufe des Jahres 2018 dort aufgestellt und dienen nach Eigendarstellung des Vereins F. e.V. als zusätzliche WG-Zimmer. Sie verfügen weder über einen Wasseranschluss noch über sanitären Anlagen oder Küchen und werden über Holzöfen beheizt.
Ausweislich der Verwaltungsvorgänge wurde ein Mitarbeiter der Stadt im September 2018 auf die neuen Anlagen – Nebengebäude sowie sechs Bauwagen – auf dem Grundstück aufmerksam. Mit Schreiben vom 15. Januar 2019 teilte die Antragsgegnerin der F. -Verwaltung GmbH mit, auf ihrem Grundstück seien Nebengebäude festgestellt worden, für die keine Baugenehmigung vorliege. Zur weiteren Sachverhaltsklärung wurde im März 2019 ein Ortstermin durchgeführt, bei dem die Antragsgegnerin feststellte, dass sich außer dem bestehenden Hauptgebäude noch weitere Gebäude sowie die Bauwagen auf dem Grundstück befänden.
In der Folge prüfte die Antragsgegnerin die baurechtliche Zulässigkeit der Bauwagen. Zudem fand ein schriftlicher und persönlicher (Gespräch am 28. Juni 2019 im Rathaus) Austausch zwischen Vertretern der Antragsgegnerin und den Teilnehmern des Wohnprojekts statt. Die Antragsgegnerin kam bei ihrer Prüfung zu dem Ergebnis, dass die Aufstellung der Bauwagen genehmigungspflichtig sei, eine Baugenehmigung aber nicht vorliege. Die Erteilung einer Genehmigung komme aus bauplanungsrechtlichen wie bauordnungsrechtlichen Gründen nicht in Betracht. Zudem werde der raumordnerisch vorgegebene Abstand zum Wald von mindestens 30 m nicht eingehalten. Allerdings könne das Nebengebäude genehmigt werden; zudem komme ein maßvoller Anbau an das bestehende Haus in Betracht. Mit Schreiben vom 1. Juli 2019 teilte die Antragsgegnerin der Wohngemeinschaft F. diese Einschätzung mit und wies darauf hin, dass die Bauwagen auf einem als bebaubar eingestuftem Grundstück, zum Beispiel auf einer Hofstelle in H., aufgestellt werden könnten. Mit Schreiben vom 6. August 2019 erwiderte das Wohnprojekt, es prüfe gerade weitere Alternativen, wie die Vorschläge der Antragsgegnerin umgesetzt werden könnten.
Mit Schreiben vom 12. November 2019 (VV 191) forderte die Antragsgegnerin die F. Verwaltung GmbH auf, die Bauwagen vom Grundstück zu entfernen, und hörte sie zum Erlass einer bauaufsichtsrechtlichen Verfügung nach § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NBauO an. Die F. -Verwaltung GmbH teilte daraufhin mit Schreiben vom 28. Januar 2020 mit, sie beabsichtigte, einen Antrag auf Erlass eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans stellen zu wollen. Mit Email vom selben Tage wandte sich die Antragsgegnerin an das Amt für regionale Landesentwicklung und erkundigte sich nach den Möglichkeiten einer planungsrechtlichen Absicherung des Wohnprojekts. Das Amt für regionale Landesentwicklung beantwortete diese Anfrage mit Email-Schreiben vom 25. Februar 2020 dahin, die Möglichkeit einer genehmigungsfähigen Änderung des Flächennutzungsplans werde aufgrund der vielfältig hierdurch berührten Belange derzeit nicht gesehen. Der Verwaltungsausschuss des Rats der Antragsgegnerin beriet über die Möglichkeit einer Änderung des geltenden Flächennutzungsplans und die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans in seiner Sitzung am 25. Februar 2020, lehnte das Anliegen aber ab, was die Antragsgegnerin der F. Verwaltung GmbH unter dem 27. Februar 2020 mitteilte. In diesem Schreiben veranschlagte die Antragsgegnerin die für die Änderungsplanung und die zudem erforderliche Waldumwandlung zu erwartenden Kosten bei insgesamt rund 60.000,- EUR. Mit Schreiben vom 5. März 2020 hörte die Antragsgegnerin die F. Verwaltung GmbH, den Antragsteller sowie die weiteren unter der Adresse D. -E. -Str. 120 gemeldeten Personen zu ihrer Absicht an, die Nutzung der Bauwagen auf allen Teilflächen des Grundstücks zum 1. Juli 2020 zu untersagen und notfalls mit Zwangsgeldern durchzusetzen. In dem Schreiben erläuterte die Antragsgegnerin im Einzelnen, weshalb sie die Nutzung der Bauwagen auf dem Grundstück zu Wohnzwecken für unzulässig halte. Des Weiteren bot sie den Teilnehmern des Wohnprojekts an, die Angelegenheit nochmals in einem persönlichen Gespräch zu erörtern. Ein zunächst anberaumter Termin wurde wegen der Corona-Pandemie abgesagt; ein anderer Termin konnte nicht gefunden werden.
Unter dem 7. Mai 2020 erließ die Antragsgegnerin folgenden Bescheid, den sie sämtlichen unter der A-Straße gemeldeten Personen, der F. Verwaltung GmbH und dem Verein F. e.V., d. h. allen Antragstellern in den Verfahren 2 B 42-53/20, zustellte:
„1. Den Nutzern der früheren Bauwagen/Wohnwagen auf dem Grundstück A-Stadt, D. -E. -Str. 120, wird die Wohnnutzung der ehemaligen Bauwagen/Wohnwagen spätestens ab 01.07.2020 untersagt.
2. Den Eigentümern der Bauwagen/Wohnwagen, die mit den Nutzern Verträge abgeschlossen haben, aufgrund derer sie zur Wohnnutzung berechtigt sind, wird aufgegeben, die Unterlassung der Wohnnutzung für die Zeit ab 01.07.2020 trotz der abgeschlossenen Verträge zu dulden.
3. Für jeden Verstoß gegen die Anordnungen zu Ziffer 1. und Ziffer 2. wird ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 EUR pro angefangenen Monat der Nutzungsfortsetzung nach dem 01.07.2020 verhängt. Erfolgt die Fortsetzung der untersagten Nutzung durch mehrere Personen, erfolgt die Festsetzung gegen sie als Gesamtschuldner.
4. Wird die untersagte Nutzung über den 31.08.2020 hinaus fortgesetzt, wird die Verhängung eines weiteren (erhöhten) Zwangsgeldes von 5.000,00 EUR pro angefangenen Monat der Nutzungsfestsetzung [Anm. der Kammer: Gemeint ist wohl Nutzungsfortsetzung] über den 01.09.2020 hinaus angedroht
5. Für die Zeit nach dem 31.08.2020 wird eine Versiegelung der zu Wohnzwecken genutzten Wohnwagen angedroht. Diese ist von den Eigentümern der früheren Wohnwagen zu dulden.
6. Wird die untersagte Nutzung über den 31.08.2020 hinaus fortgesetzt, ordnet die Hansestadt Lüneburg die Beseitigung der früheren Wohnwagen an.
7. Die Hansestadt Lüneburg ordnet den Sofortvollzug der getroffenen Anordnungen an.“
Unter dem 15. Mai 2020 erhob der Antragsteller gegen die Verfügung Widerspruch und beantragte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Nachdem die Antragsgegnerin diesen Antrag abgelehnt hatte, hat der Antragsteller am 22. Mai 2020 das erkennende Gericht um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Über den Widerspruch hat die Antragsgegnerin noch nicht entschieden.
II.
Mit seinem vorläufigen Rechtsschutzantrag wendet sich der Antragsteller – wie die Antragsteller in den übrigen Parallelverfahren (2 B 42-53/20) auch – pauschal gegen die „Nutzungsuntersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 7. Mai 2020“. Dieser Bescheid enthält indes mehrere Verfügungen. In sachgerechter Auslegung des Begehrens des Antragstellers (§ 88 VwGO) ist davon auszugehen, dass er nicht nur die in Ziff. 1 geregelte Nutzungsuntersagung angreift, sondern sämtliche Verfügungen, die ihn als Nutzer eines Bauwagens persönlich betreffen, d. h. auch die Verfügungen in Ziff. 3, 4, 5 Satz 1 und 6. Nicht angegriffen sind hingegen die in Ziff. 2 und 5 Satz 2 nur an den Eigentümer der jeweiligen Bauwagen gerichteten Duldungsverfügungen, da der Antragsteller von diesen Regelungen nicht betroffen ist.
Der so verstandene Antrag ist erfolgreich, soweit es die Verfügungen in den Ziff. 3, 4 und 6 betrifft (dazu 2.); hinsichtlich der in den Ziff. 1 des Bescheids angeordneten Nutzungsuntersagung und der Androhung der Versiegelung in Ziff. 5 hat er hingegen keinen Erfolg (dazu s. unter 1.).
1. Soweit sich der Antragsteller gegen die in den Ziff. 1 und 5 des Bescheids angeordneten Nutzungsuntersagung und die Androhung der Versiegelung wendet, ist der von ihm gestellte Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthaft, weil die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung des Bescheids vom 7. Mai 2020 angeordnet hat. Der Antrag ist insoweit auch im Übrigen zulässig, aber unbegründet.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, in denen die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes im öffentlichen Interesse von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, besonders angeordnet wurde, ganz oder teilweise wiederherstellen.
a) Die aufschiebende Wirkung ist in den Fällen des § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bereits dann wiederherzustellen, wenn die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung formelle Fehler aufweist (W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 80 Rn. 148). Solche Fehler liegen indes nicht vor. Insbesondere genügt die Begründung des Sofortvollzuges (noch) den gesetzlichen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Danach ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Erforderlich ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darlegung des besonderen öffentlichen Interesses dafür, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehbarkeit notwendig ist und dass hinter dieses erhebliche öffentliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss, zunächst von dem von ihm bekämpften Verwaltungsakt nicht betroffen zu werden. Umfang und „Tiefe“ der Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO hängen ebenso wie diejenige nach § 39 VwVfG davon ab, was dem Adressaten an Erwägungen schon bekannt ist (Nds. OVG, Beschl. v. 18.10.2004 - 1 ME 205/04 -, juris Rn. 24 und 25). Überdies kann die Frage, ob eine Maßnahme eilbedürftig ist, nicht ohne Ansehung der Vorgaben des jeweils durchzusetzenden materiellen Rechts beurteilt werden (Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EL Juli 2019, § 80 Rn. 209). Insofern ist es in einem Fall wie hier, in dem bei formeller Baurechtswidrigkeit ein Nutzungsverbot ausgesprochen wird, in der Regel geboten, die sofortige Vollziehung anzuordnen, damit sich illegal geschaffene Fakten nicht perpetuieren und verfestigen (Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EL Juli 2019, § 80 Rn. 209, 211).
Vor diesem Hintergrund ist vorliegend das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung hinreichend begründet. Weil es sich um eine Nutzungsuntersagung handelt und die Vorgeschichte dem Antragsteller aufgrund der zwischen den Beteiligten geführten Korrespondenz hinreichend bekannt ist, sind an die Begründung keine hohen Anforderungen zu stellen. Insofern genügen die Ausführungen der Antragsgegnerin (noch) den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO, denn sie geben zum einen zu erkennen, dass sich die Antragsgegnerin des besonderen Rechtfertigungserfordernisses für die Anordnung des Sofortvollzugs bewusst gewesen ist, zum anderen hat sie die Eilbedürftigkeit der Maßnahme mit dem Verweis auf die formelle und materielle Illegalität der Bauwagen und mit der von ihnen ausgehenden Brandgefahr nachvollziehbar gerechtfertigt.
b) In materieller Hinsicht ist die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen, wenn das private Interesse des Antragstellers an der Aussetzung des Verwaltungsakts das öffentliche Interesse an dessen Vollziehung überwiegt. Die gerichtliche Entscheidung ergeht dabei auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aussetzungsinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen der Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes Bedeutung erlangen. Lässt sich bei der gebotenen summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen bzw. anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheids kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, bedarf es in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde, noch eines besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung, das mit dem Interesse am Erlass eines Verwaltungsaktes in der Regel nicht identisch ist, sondern vielmehr ein qualitativ anderes Interesse ist. Insbesondere in Fällen der Gefahrenabwehr kann dieses besondere Vollzugsinteresse aber mit dem Interesse am Erlass des Bescheids selbst identisch sein. Lässt sich die Rechtmäßigkeit bei summarischer Prüfung nicht eindeutig beurteilen, bedarf es einer allgemeinen Interessenabwägung im Sinne einer Folgenabwägung. Dabei sind die Folgen gegenüberzustellen, die einerseits eintreten, wenn dem Antrag stattgegeben wird, der Bescheid sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweist bzw. die andererseits eintreten, wenn der Antrag abgelehnt wird, der Bescheid sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist (Nds. OVG, Beschl. v. 10.7.2017 - 11 MC 186/17 -, juris, Rn. 12).
Nach diesen Vorgaben ist hier die aufschiebende Wirkung bezüglich der in Ziff. 1 des Bescheids angeordneten Nutzungsuntersagung sowie der in Ziff. 5 angedrohten Versiegelung nicht wiederherzustellen, denn die von der Antragsgegnerin verfügte Nutzungsuntersagung erweist sich nach der durchzuführenden summarischen Prüfung insoweit als offensichtlich rechtmäßig (dazu aa)) und auch das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung ist zu bejahen (bb)). Zur Durchsetzung dieser Nutzungsuntersagung durfte die Antragsgegnerin schließlich auch die Versiegelung androhen (cc)).
aa) Rechtsgrundlage für die Nutzungsuntersagung ist § 79 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 5 NBauO. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde, wenn bauliche Anlagen dem öffentlichen Baurecht widersprechen, nach pflichtgemäßen Ermessen die Maßnahmen anordnen, die zur Herstellung oder Sicherung rechtmäßiger Zustände erforderlich sind; sie kann namentlich die Benutzung von baulichen Anlagen untersagen (§ 79 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NBauO).
(1) Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung liegen vor: Die auf dem Grundstück dauerhaft aufgestellten Bauwagen widersprechen dem öffentlichen Baurecht bereits deshalb, weil sie nicht genehmigt sind, aber der Genehmigung bedürfen. Die Bauwagen sind auf Dauer auf dem Grundstück gewissermaßen als Ersatz für Häuser aufgestellt, so dass es sich um bauliche Anlagen im bauordnungs- und bauplanungsrechtlichen Sinne handelt (BVerwG, Urt. v. 26. 6. 1970 - 4 C 116.68 -, juris Rn. 10 ff.; Nds. OVG, Beschl. v. 18.10.2004 - 1 ME 205/04 -, juris Rn. 28). Sie sind somit gemäß § 59 Abs. 1 NBauO genehmigungspflichtig, denn aus den §§ 60 ff. ergibt sich die Verfahrens- bzw. Genehmigungsfreiheit nicht.
Überdies verstoßen die Bauwagen voraussichtlich auch gegen materielles Baurecht. Schon aus den bei Google Earth verfügbaren Luftaufnahmen ergibt sich unzweifelhaft ihre Lage im Außenbereich. Gemäß § 35 Abs. 2 i. V.m. Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB sind sie deshalb schon wegen Widerspruchs zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans, der die Fläche als Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Friedhof“ darstellt, aller Voraussicht nach unzulässig. Ebenso spricht nach summarischer Prüfung vieles dafür, dass die (weitere) Bebauung des Grundstücks in Gestalt der streitgegenständlichen Bauwagen die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt und deshalb gemäß § 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB unzulässig ist. Denn die auf dem Grundstück bestehenden Bauten weisen keine organische Verbindung zu dem im Zusammenhang bebauten Ortsteil auf, so dass es sich um eine Splittersiedlung handelt (vgl. Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Battis/Krautzberger, 136. EL Oktober 2019, BauGB § 35 Rn. 104). Diese würde durch das Hinzutreten weiterer baulicher Anlagen zu Wohnzwecken in unerwünschter Weise erweitert. Die Kammer teilt die in einem Vermerk der Antragsgegnerin (VV Bl. 3) geäußerte Einschätzung, auf die der Antragsteller hinweist, nicht, wonach die Entstehung oder Erweiterung einer Splittersiedlung schon deshalb nicht zu befürchten sei, weil die umgebenden Grundstücke im Eigentum der Antragsgegnerin selbst stünden und deshalb die Gefahr einer weiteren Zersiedelung nicht bestehe. Denn schon die Bauwagen auf dem Grundstück selbst vollziehen die unerwünschte Erweiterung der Siedlungsstruktur im Außenbereich, indem sie die vorhandene Bebauung in räumlicher Hinsicht ausdehnen. Das ist unerwünscht, unabhängig davon, ob diese Entwicklung auch auf weiteren Grundstücken in der Umgebung droht. Die Frage, ob das Vorhaben eine negative Vorbildwirkung für andere Grundstücke zur Folge hat, spielt eine Rolle, wenn ein Vorhaben Anlass zu Befürchtung gibt, eine vorhandene Splittersiedlung werde verfestigt; relevant wird dies insbesondere bei einer bloßen Nutzungsänderung oder bei der Auffüllung von Lücken zwischen vorhandenen Bauten. In solchen Fällen ist in einem eigenständigen Prüfungsschritt zu untersuchen, ob die Verfestigung der vorhandenen Splittersiedlung im Sinne eines Vorgangs der Zersiedelung unerwünscht ist, wovon unter anderem dann auszugehen ist, wenn das Vorhaben eine weit reichende oder doch nicht genau übersehbare Vorbildwirkung besitzt (BVerwG, Beschl. v. 7.6.2016 - 4 B 47/14 -, juris Rn. 16). Demgegenüber besteht in Fällen, in denen es – wie hier – um die Entstehung bzw. Erweiterung einer Splittersiedlung, d. h. um eine räumliche Ausdehnung, geht, eine starke Vermutung dafür, dass die entstehende bzw. erweiterte Splittersiedlung unerwünscht ist (BVerwG, Urt. v. 3.6.1977 - IV C 29.75 -, juris Rn. 25). Ob das Vorhaben auch noch eine negative Vorbildwirkung für andere Grundstücke hat, kommt es dann in der Regel nicht mehr an. Auch hier sind zumindest im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nach der insoweit nur gebotenen summarischen Prüfung keine Gründe ersichtlich, die geeignet wären, die hier einschlägige starke Vermutung zu widerlegen.
Schließlich widersprechen die Bauwagen auf dem Grundstück voraussichtlich auch den Vorgaben des § 14 Satz 1 NBauO. Danach müssen bauliche Anlagen so angeordnet sein, dass der Entstehung eines Brandes sowie der Ausbreitung von Feuer und Rauch (Brandausbreitung) vorgebeugt wird. Diese Anforderung soll auch vor Brandereignissen schützen, die von baulichen Anlagen auf Wälder, Moor- und Heideflächen ausgehen können (Kammeyer/Dom, in: Große Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl., § 14 Rn. 18). Zwar ist der insoweit durch bauliche Anlagen einzuhaltende Mindestabstand nicht definiert. Orientierung bietet aber die frühere Rechtslage; so war in der Verordnung zum Schutze der Wälder, Moore und Heiden vom 25. Juni 1938 als gefährliche Nähe eine Entfernung von weniger als 100 m definiert. Eine entsprechende Wertung lässt sich auch aus den Vorgaben des Landesraumordnungsprogramms herleiten, das in Ziff. 3.2.1. 03 Satz 2 vorsieht, dass Waldränder von störenden Nutzungen und Bebauung freigehalten werden sollen. Die somit zum Waldrand einzuhaltenden Abstände können die Wohnwagen auf dem Grundstück voraussichtlich nicht einhalten, auch wenn sie umgestellt werden.
(2) Auf der Rechtsfolgenseite weist die angegriffene Nutzungsuntersagung ebenfalls keine gerichtlich nachprüfbaren Rechtsfehler (§ 114 Satz 1 VwGO) auf. Die Antragsgegnerin hat das ihr zustehende Ermessen erkannt, und entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt; dabei hat sie auch die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten (§ 40 VwVfG).
Es ist zunächst nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin gegen die Nutzung der Bauwagen überhaupt eingeschritten ist.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts rechtfertigt bei genehmigungspflichtigen Vorhaben schon das Fehlen der erforderlichen Baugenehmigung die Nutzungsuntersagung (Nds. OVG, Beschl. v. 8.5.1987 - 6 B 10/87 -, NVwZ 1989, 170). Grund ist die Ordnungsfunktion des formellen Baurechts: Es soll Gefahren für die Allgemeinheit durch – möglicherweise – materiell unzulässige Baumaßnahmen verhindern. Das Baugenehmigungsverfahren dient der Überprüfung in bauordnungsrechtlicher und bauplanungsrechtlicher Hinsicht und damit dem Schutz der Benutzer sowie der Umgebung. Auf diese präventive Kontrolle von Baumaßnahmen kann deshalb grundsätzlich nicht verzichtet werden. Dies gilt auch und erst recht dann, wenn der Bauherr in Missachtung der gesetzlichen Vorgaben eine genehmigungspflichtige bauliche Änderung herbeiführt, ohne hierfür zuvor das Genehmigungsverfahren durchlaufen zu haben. Die Anordnung einer Nutzungsuntersagung ist vor diesem Hintergrund regelmäßig schon bei formeller Illegalität ermessensgerecht (st. Rspr. vgl. Nds. OVG, Beschl., v 11.5.2015 - 1 ME 31/15, juris Rn. 15; Beschl. v. 8.5.1987 - 6 B 10/87 -, NVwZ 1989, 170; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 9.10.2019 - 2 S 60/19 -, juris Rn. 21 sowie die Nachweise bei Mann, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl. 2020, § 79 Rn. 14 ff.). Das der Bauaufsichtsbehörde in § 79 NBauO eingeräumte Ermessen stellt sich insoweit als intendiertes Ermessen dar (vgl. zu der jeweiligen Eingriffsnorm des Landesrechts OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 27.2.2020 - OVG 10 S 4/20 -, juris Rn. 14, VG Gera, Beschl. v. 14.1.2019 - 4 E 2354/18 Ge -, juris Rn. 32). Ein Verzicht auf bauaufsichtliches Einschreiten kommt insofern, insbesondere in Fällen formeller Illegalität, nur in Ausnahmefällen in Betracht, etwa wenn die streitige Nutzung offensichtlich genehmigungsfähig ist, oder wenn bei atypischen Fallgestaltungen ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip vorliegt.
Nach diesen Vorgaben ist gegen die Entscheidung der Antragsgegnerin, gegen die Bauwagen einzuschreiten, nichts zu erinnern; insbesondere ist sie nicht unverhältnismäßig.
Das Vorhaben ist formell illegal und nicht offensichtlich genehmigungsfähig; vielmehr ist es voraussichtlich auch materiell illegal. Auch das von der Fraktion „Die Linke“ im Verlauf des Verwaltungsverfahrens eingeholte juristische Gutachten (VV Bl 297) zeigt, dass die Genehmigungsfähigkeit voraussichtlich nicht gegeben ist oder allenfalls mit hohem Argumentationsaufwand unter Verweis auf die angebliche Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplans begründet werden könnte.
Insofern spricht viel dafür, dass die Antragsgegnerin schon aufgrund der formellen Illegalität des Vorhabens hätte einschreiten können. Dies hat die Antragsgegnerin indes nicht getan, sondern sie ist hier sogar besonders schonend vorgegangen, indem sie ihr Einschreiten (auch) mit der materiellen Rechtswidrigkeit der Anlagen begründet hat. Dabei hat sie, wie sich aus den Verwaltungsvorgängen ergibt, zuvor die Rechtslage eingehend geprüft und überdies die Möglichkeiten ausgelotet, die planungsrechtlichen Grundlagen für eine Legalisierung des Vorhabens zu schaffen. Erst nachdem ihre Prüfung ergeben hatte, dass das Vorhaben weder genehmigt noch durch eine Änderung des Flächennutzungsplans legalisiert werden kann, hat sie die Nutzung der Bauwagen untersagt. Vor diesem Hintergrund wäre die von der Antragsgegnerin gewählte kumulativ auf die formelle und die materielle Baurechtswidrigkeit abstellende Begründung für ihr Einschreiten nur dann ermessensfehlerhaft, wenn feststünde, dass die Bauwagen und ihre Wohnnutzung auf dem Grundstück genehmigungsfähig wären. Dafür ist indes nichts ersichtlich. Auf die obigen Ausführungen zur materiellen Rechtslage wird verwiesen.
Auch die Hoffnung der Teilnehmer des Wohnprojekts darauf, die Antragsgegnerin werde im Wege eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans die baurechtlichen Voraussetzungen für eine Legalisierung schaffen, führte selbst dann nicht zur Unverhältnismäßigkeit des Einschreitens, wenn diese Hoffnung gerechtfertigt wäre. Denn selbst wenn der politische Willen bestünde, einen solchen Plan aufzustellen, wäre die Antragsgegnerin als Bauaufsichtsbehörde an Recht und Gesetz und damit an das geltende Baurecht gebunden (VG Gera, Beschl. v. 14.1.2019 - 4 E 2354/18 Ge -, juris Rn. 32). Dieser Befund gilt erst recht, wenn der Satzungsgeber im Verwaltungsausschuss – wie hier – die erforderlichen Planänderungen bereits abgelehnt hat. Zu berücksichtigen ist insoweit auch, dass ein Anspruch auf die Aufstellung eines Bauleitplans nicht besteht (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB).
Es sind keine Gesichtspunkte ersichtlich, aufgrund derer die Nutzer der Bauwagen davon hätten ausgehen können, die Antragsgegnerin werde ihnen gegenüber nicht einschreiten. Insbesondere zwingt die Vorgeschichte die Antragsgegnerin aus den von ihr in ihrem Schriftsatz vom 10. Juni 2020 zutreffend geschilderten Gründen nicht zur Nachsicht gegenüber dem Wohnprojekt. Die Antragsgegnerin hat ausweislich der Verwaltungsvorgänge frühestens im September 2018 durch einen Mitarbeiter Kenntnis von den Wohnwagen auf dem Grundstück; spätestens im Januar 2019 ist sie diesbezüglich an das Wohnprojekt herangetreten und hat auf die baurechtlichen Bedenken hingewiesen. Dass sie sich vor Erlass der Nutzungsuntersagung mit dem Wohnprojekt auseinandergesetzt und die Rechtslage eingehend geprüft hat, führt nicht zur Verwirkung ihrer Eingriffsbefugnisse.
Schließlich gebieten es auch die dem Nutzungsverbot entgegenstehenden Interessen der Nutzer der Wohnwagen nicht, von einem bauaufsichtlichen Einschreiten abzusehen. Vielmehr ist bereits fraglich, ob diese Interessen im Rahmen der Entscheidung, ob gegen den Baurechtsverstoß eingeschritten werden soll, überhaupt zu berücksichtigen sind. Denn das würde im Ergebnis zu einer Privilegierung desjenigen führen, der sich baurechtswidrig verhält: So bleiben die Belange desjenigen, der sich vor der Aufnahme einer Nutzung gesetzestreu verhält und um Erteilung einer Genehmigung nachsucht, im Baugenehmigungsverfahren unberücksichtigt, weil das Genehmigungsverfahren allein grundstücksbezogene Anforderungen vorsieht. Damit würde derjenige, der baurechtswidrig eine Nutzung aufnimmt, im Falle der Berücksichtigung persönlicher Verhältnisse beim Erlass einer bauaufsichtlichen Verfügung rechtlich besser gestellt als derjenige, der sich gesetzeskonform verhält und eine solche Nutzung unterlässt, wenn ihr baurechtliche Vorschriften entgegenstehen. Eine Auslegung des Gesetzes, die dazu führt, dass letztlich der rechtstreue Bürger „der Dumme“ ist, muss aber vermieden werden (so OVG RP, Urt. v. 11.10.2007 - 1 A 10555/07 -, juris Rn. 21).
Letztlich kann die Berücksichtigungsfähigkeit derartiger Belange bei der Frage, ob eingeschritten werden soll, aber offen bleiben, denn tatsächlich hat die Antragsgegnerin ausweislich ihrer Bescheidbegründung sowie der Verwaltungsvorgänge diese Belange in ihre Entscheidungsfindung miteinbezogen. Sie ist, weil sie die Interessen des Wohnprojekts berücksichtigt hat, nicht allein aufgrund der formellen Illegalität der Bauwagen eingeschritten, sondern hat vielmehr vor dem Erlass der Nutzungsuntersagungsverfügung geprüft, ob und welche Möglichkeiten bestehen, die Bauwagen zu legalisieren. Insofern ist sie zu dem Ergebnis gelangt, dass eine Legalisierung der Bauwagen auch durch Bauleitplanung nicht in Betracht komme. Denn diese erfordere eine Änderung des Flächennutzungsplans, die aber laut einer eingeholten Einschätzung des Amts für regionale Landesplanung (Email-Schreiben vom 25. Februar 2020) angesichts der Vielzahl der betroffenen Belange (z. B. Naturschutz/Waldbeeinträchtigung/neuer Siedlungsansatz schwer begründbar/Alternativenprüfung) nicht genehmigungsfähig sei.
Nicht zu beanstanden ist, dass die Antragsgegnerin das Interesse an der Fortführung des Wohnprojekts gegenüber dem Interesse, das Baurecht durchzusetzen, zurückgestellt hat. Insbesondere ist auch der Verweis der Antragsgegnerin auf die auf ihrem Stadtgebiet vorhandene Wohnwagensiedlung „I.“ am Standort J., in die das Wohnprojekt „F.“ ausweichen könne, ermessensgerecht. Dass die vorhandene Wohnwagensiedlung nicht den Vorstellungen der Nutzer entspricht, ist unmaßgeblich; denn einen Anspruch auf exakte Verwirklichung ihrer Vorstellung von der idealen Wohnform haben die Nutzer der Bauwagen nicht, solange die konkrete Umsetzung dieser Vorstellungen baurechtswidrig ist. Die Einhaltung des öffentlichen Baurechts rechtfertigt sogar erhebliche Nachteile für die Verantwortlichen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 8. 7. 1999 - 1 L 1620/97 -, juris Rn. 22; Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO § 79 Rn. 50); eine Abweichung von der nach ihrer Vorstellung idealen Wohnform ist in jedem Fall hinnehmbar. Ebensowenig steht einem Verweis auf den Wohnwagenplatz am J. entgegen, dass mit den verantwortlichen Bewohnern des Wagenplatzes am Standort J. eine Einigung erzielt werden müsste; das ist bei jedem Abschluss eines Mietvertrags der Fall. Auch dass die „F.“-Bauwagen – anders offenbar als die „I.“-Bauwagen – nicht über sanitäre Einrichtungen verfügen, taugt als Einwand gegen die hier angegriffene Ordnungsverfügung schon deshalb nicht, weil nicht ersichtlich ist, dass die Bauwagen nicht nachgerüstet werden bzw. weshalb die Bewohner nicht auf externe Einrichtungen zurückgreifen könnten.
Die Nutzungsuntersagung ist ein verhältnismäßiges Mittel zur Beseitigung bzw. Abmilderung des erkannten Widerspruchs zum Baurecht. Der Verfügung kann die Eignung nicht im Hinblick darauf abgesprochen werden, dass nicht zugleich die Beseitigung der Anlagen angeordnet wurde. Zwar darf die Bauaufsichtsbehörde grundsätzlich nur solche Maßnahmen anordnen, die geeignet sind, den rechtswidrigen Zustand zu beheben, weshalb grundsätzlich auch die Anordnung von Maßnahmen als ungeeignet ausscheidet, die den vorgefundenen rechtswidrigen Zustand nur verändern oder reduzieren (OVG NRW, Urt. v. 22. 8. 2005 - 10 A 4694/03 -, juris Rn. 74 ff.; Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO § 79 Rn. 43). Die gegenüber den Nutzern zunächst nur ausgesprochene Untersagung, die Bauwagen zu Wohnzwecken zu nutzen, beseitigt zwar nicht die vorhandene Bebauung, die schon für sich genommen, d. h. ohne Fortführung der Wohnnutzung, voraussichtlich mit § 35 Abs. 2 BauGB unvereinbar ist. Jedoch ist es sachgerecht, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit die Baurechtswidrigkeit Schritt für Schritt zu zu beseitigen. Denn auch wenn es sich um Wohnwagen handelt, die auch an anderer Stelle wieder aufgestellt werden können, wird die Beseitigung angesichts ihrer Ortsfestigkeit mit einer gewissen Substanzbeeinträchtigung einhergehen. Es ist darum nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin zunächst die Nutzung der Wohnwagen unterbunden hat, und die Beseitigung der Wohnwagen vorerst aufgeschoben hat, zumal sich aus Ziff. 6 der Verfügung der grundsätzliche Wille der Antragsgegnerin zur Beseitigung der Bauwagen ergibt.
Soweit die persönlichen Verhältnisse der Nutzer bei der Festlegung der weiteren Modalitäten der Nutzungsuntersagung zu berücksichtigen sind (Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO § 79 Rn. 46), hat die Antragsgegnerin dies beachtet. Sie hat den Nutzern insbesondere genügend Zeit zur Befolgung der Nutzungsuntersagung gelassen. So müssen die Nutzer die Nutzung erst zum 1. Juli 2020 und damit etwa sieben Wochen nach Erlass des Bescheids aufgeben. Das ist ohne weiteres – auch in der aktuellen Situation (Corona-Pandemie) – angemessen, zumal die Antragsgegnerin dieses Auszugsdatum schon mit Schreiben vom 4. März 2020 angekündigt hatte.
Schließlich ist auch die vom Antragsteller beanstandete Störerauswahl ermessensgerecht. Nutzungsuntersagungen sind grundsätzlich an denjenigen zu richten, der die bauliche Anlage tatsächlich nutzt (Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO § 79 Rn. 85) Das hat die Antragsgegnerin getan, denn sie hat in Ziff. 1 sämtliche Nutzer in Anspruch genommen. Diese sind ohne weiteres in der Lage, die baurechtswidrige Situation im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin als am dringlichsten erkannten Baurechtsverstöße (Brandgefahr) zu verbessern. Dass sie nicht die Eigentümer des Grundstücks und/oder des Bauwagens hinsichtlich des Nutzungsverbots verpflichtet hat, ist im Hinblick darauf, dass die Eigentümer aufgrund bestehender Verträge zur Nutzungsüberlassung der Wohnwagen verpflichtet waren und deshalb eine Duldungsverfügung gegenüber den Nutzern erforderlich gewesen wäre, um Vollstreckungshindernisse zu beseitigen, nicht zu beanstanden. Vielmehr wäre die Inanspruchnahme der Eigentümer vor diesem Hintergrund möglicherweise unverhältnismäßig gewesen (Nds. OVG, Beschl. v. 18.10.2004 - 1 ME 205/04 -, juris Rn. 22), denn der Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs gebietet, denjenigen zuerst in Anspruch zu nehmen, der mit dem geringsten Aufwand baurechtmäßige Zustände herstellen kann (Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO § 79 Rn. 86).
Dass die Antragsgegnerin pauschal „die Nutzer“ der Bauwagen in Anspruch genommen und die konkreten Nutzer nicht namentlich einem bestimmten Bauwagen zugeordnet hat, ist entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht wegen Unbestimmtheit rechtswidrig. Zwar verlangt § 37 Abs. 1 VwVfG, dass ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein muss. Das erfordert es grundsätzlich, Adressaten und sonstige Betroffene in einem schriftlich oder elektronisch erlassenen Verwaltungsakt mit dem vollständigen Namen, der Adresse, in Zweifelsfällen auch mit dem Geburtsdatum oder weiteren Angaben zu benennen. Dies gilt aber in den Fällen einer Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 VwVfG nur eingeschränkt. Nach dieser Vorschrift kann nämlich ein Verwaltungsakt auch an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis gerichtet werden. Dementsprechend reicht es für die hinreichende Bestimmtheit einer derartigen (personenbezogenen) Allgemeineinverfügung aus, dass der betroffene Personenkreis nach allgemeinen Merkmalen bestimmbar ist. Ein solcher Fall ist hier gegeben, denn Ziff. 1 des angefochtenen Bescheids richtet sich an „die Nutzer der früheren Bauwagen/Wohnwagen auf dem Grundstück…“ bzw. in Ziff. 2 an die „Eigentümer der Bauwagen/Wohnwagen, die mit den Nutzern Verträge abgeschlossen haben, aufgrund derer sie zur Wohnnutzung berechtigt sind“. Die von dem Verbot betroffenen Personen sind aufgrund dieser Merkmale hinreichend bestimmt (vgl. zu einer ähnlichen Allgemeinverfügung auch Nds. OVG, Beschl. v. 18.10.2005 - 1 ME 205/04 -, juris Rn. 14). Ein solches Vorgehen ist hier, da es um die Nutzung mehrerer Wohnwagen auf einem Grundstück mit zeitweise auch wechselnden Bewohnern geht, auch sachgerecht, weil es ermöglicht, sämtliche Nutzer als die sachnächsten Störer lückenlos zu erfassen.
bb) Hinsichtlich der in Ziff. 1 des Bescheids angeordneten, nach obigen Ausführungen voraussichtlich rechtmäßigen Nutzungsuntersagung besteht auch ein besonderes Vollzugsinteresse. Das erkennende Gericht ist bei der Prüfung dieses Interesses nicht an die ordnungsgemäße Begründung der Verwaltungsbehörde gebunden, sondern kann eine eigene Entscheidung über die Frage treffen (Nds. OVG, Beschl. v. 15.4.2014 - 7 ME 121/13 -, juris Rn. 33).
Das Gericht geht dabei von Folgendem aus: Bestehen gegen die Rechtmäßigkeit einer angefochtenen Ordnungsverfügung, die – wie hier die Nutzungsuntersagung – ohne Substanzbeeinträchtigung durchgeführt werden kann, keine durchgreifenden Bedenken, drängt es sich als Ergebnis der nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung regelmäßig auf, dem öffentlichen Interesse an ihrer sofortigen Durchsetzung Vorrang zu geben. Dies gilt insbesondere in Fällen formeller Illegalität, denn dann wird durch eine Nutzungsuntersagung die Ordnungsfunktion des formellen Baurechts gewahrt, was dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung besonderes Gewicht verleiht. Derjenige, der eine Nutzung ohne die erforderliche Baugenehmigung aufnimmt, kann regelmäßig nicht darauf vertrauen, sie bis zu einer abschließenden gerichtlichen Klärung der Rechtslage fortsetzen zu dürfen, sondern muss grundsätzlich jederzeit damit rechnen, mit einem sofort vollziehbaren Nutzungsverbot belegt zu werden (Nds. OVG, Beschl. v. 11.5.2015 - 1 ME 31/15 -, juris Rn. 10; vgl. auch OVG NRW, Beschl. v. 27.5.2019 - 10 B 157/19 -, juris Rn. 16; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 9.10.2019 - OVG 2 S 60.19 -, juris Rn. 21).
Nach diesen Maßgaben besteht auch hier ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung. Das Vorhaben ist formell und materiell illegal und lässt sich voraussichtlich selbst durch eine Änderung der Bauleitplanung nicht sicher legalisieren, weshalb es besonders dringlich erscheint zu verhindern, dass sich die baurechtswidrigen Zustände nicht weiter perpetuieren. Dass sich diese Erwägungen mit den Gründen für den sofort sollziehbaren Verwaltungsakt – der Nutzungsuntersagung – decken, ist unschädlich. Denn auch wenn der Begründung der sofortigen Vollziehung gegenüber den Gründen für den Erlass des Verwaltungsakts eine eigene Bedeutung zukommt, ist es nicht ausgeschlossen, dass ein und dieselbe Rechtsquelle – die einschlägige Ermächtigungsgrundlage – sowohl die Gesichtspunkte für den Erlass des Verwaltungsakts liefert als auch die Dringlichkeitsgründe für die Vollziehbarkeitsanordnung zu indizieren vermag. Eine solche Identität zwischen Erlassinteresse und Vollziehungsinteresse liegt regelmäßig namentlich bei einer auf die formelle Illegalität gestützten bauordnungsrechtlichen Nutzungsuntersagung vor (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 8.5.1987 - 6 B 10/87 -, NVwZ 1989, 170).
Besondere Umstände, die hier eine hiervon abweichende Interessenbewertung rechtfertigen könnten, ergibt das Vorbringen der Nutzer nicht; insoweit kann wiederum weitgehend auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. Der Hinweis auf eine mit der Nutzungsuntersagung einhergehende Gefahr der Obdachlosigkeit bleibt unsubstanziiert. Nähere Angaben dazu, dass die Nutzer innerhalb der ihnen von der Antragsgegnerin gesetzten Frist nicht in der Lage wären, ihre Bauwagen an einen anderen Ort – insbesondere an den auf dem Stadtgebiet der Antragsgegnerin vorhandenen Bauwagenplatz am Standort J. – zu bewegen und dort zu nutzen, fehlen. Der Hinweis der Nutzer auf die fehlende Ausstattung ihrer Wohnwagen, die offenbar anders als die Wohnwagen am Standort J. nicht über eigene Anschlüsse und sanitäre Einrichtungen verfügen, genügt nicht, weil nicht ersichtlich und nicht vorgetragen ist, dass die Nutzer ihre Wohnwagen nicht entsprechend nachrüsten bzw. auf externe Einrichtungen zurückgreifen könnten. Ebenso fehlt jedweder Vortrag dazu, wieso die Nutzer nicht in der Lage sein sollten, ggf. bis zur Entscheidung in der Hauptsache eine „konventionelle“ Wohnung anzumieten. Der bloße Hinweis auf den angespannten Wohnungsmarkt genügt zur Begründung eines überwiegenden Aussetzungsinteresses ebenfalls nicht. Denn nach wie vor werden Mietverträge abgeschlossen und die Nutzer haben nicht ansatzweise vorgetragen, weshalb ihnen die Anmietung „konventionellen“ Wohnraums nicht möglich sein sollte. Dass sie das nicht wollen, weil es nicht ihrer Idealvorstellung von Wohnraum entspricht, ist unmaßgeblich. Einen Anspruch auf die Verwirklichung von Wohnvorstellungen unter Verstoß gegen bestehendes Baurecht gibt es nicht, und zwar auch nicht kurzfristig bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens.
cc) Aus den genannten Gründen ist auch die in Ziff. 5 angedrohte Versiegelung der Bauwagen nicht zu beanstanden.
Rechtsgrundlage für die Androhung der Versiegelung ist § 79 Abs. 2 NBauO. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde bauliche Anlagen versiegeln, „soweit dies zur Durchsetzung von Anordnungen nach Absatz 1 erforderlich ist“. Nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, stellt die Versiegelung einer baulichen Anlage ein eigenständiges Zwangsmittel dar, das neben einer bauaufsichtsbehördlichen Anordnung von der Behörde ohne vorherige Androhung verhängt werden darf (Nds. OVG, Beschl. v. 17.11.2005 - 9 ME 249/05 -, juris). Die Versiegelung ist als Sonderfall des unmittelbaren Zwangs zu charakterisieren, die nicht an einen wiederholten Verstoß gebunden ist. Sie kann also, soweit sie erforderlich ist, aufgrund einer sofort vollziehbaren bauaufsichtlichen Anordnung unverzüglich durchgeführt werden (Mann, in: Große-Suchsdorf, 10. Aufl. 2020, NBauO, § 79 Rn. 141).
Hier hat die Antragsgegnerin auf Grundlage des § 79 Abs. 2 NBauO die Versiegelung nicht durchgeführt, sondern lediglich angedroht. Dies ist als Minus zur Durchführung von der Rechtsgrundlage gedeckt. Weil die Androhung nur gilt, sofern die Wohnwagen nach dem 31. August 2020 zu Wohnzwecken genutzt werden, liegen auch die tatbestandlichen Voraussetzungen vor, denn die Antragsgegnerin droht die Versiegelung nur für den Fall an, dass die Nutzungsuntersagung nicht schon im Juli und August beachtet wurde. In diesem Fall kann die Versiegelung i. S. d. § § 79 Abs. 2 NBauO erforderlich werden, wobei die Antragsgegnerin dies abschließend bei der Anwendung der Versiegelung zu prüfen haben wird. Die Androhung der Versiegelung, die neben das in Ziff. 4 angedrohte Zwangsgeld tritt, verstößt voraussichtlich auch nicht gegen § 70 Abs. 3 Satz 2 NPOG, wonach im Fall, dass mehrere Zwangsmittel angedroht werden, anzugeben ist, in welcher Reihenfolge sie angewendet werden sollen. Denn dieses Erfordernis bezieht sich allein auf Androhungen für Zwangsmittel nach dem NPOG. Eine Ausdehnung des NPOG auf die von der Antragsgegnerin ohne rechtliche Verpflichtung ausgesprochene Androhung der Versiegelung ist auch unter systematischen Gesichtspunkten nicht zwingend (Nds. OVG, Beschl. v. 17.11.2005 - 9 ME 249/05 -, juris).
2. Die aufschiebende Wirkung ist jedoch wiederherzustellen bzw. anzuordnen, soweit es die übrigen vom Antragsteller angegriffenen Verfügungen (Ziff. 3, 4 und 6) des Bescheids betrifft.
Statthafter Rechtsbehelf hinsichtlich der Verfügung in Ziff. 6 ist ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung; denn der auf § 79 NBauO beruhenden Verfügung kommt kraft Gesetzes aufschiebende Wirkung zu, die durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziff. 7 des Bescheids entfällt.
Soweit der Antragsteller sich gegen die Verfügungen in Ziff. 3 und 4 wendet, ist – da es sich hier um die Androhung bzw. Festsetzung eines Zwangsmittels handelt, denen bereits kraft Gesetzes eine aufschiebende Wirkung nicht zukommt (§ 64 Abs. 4 Satz 1 NPOG) –, ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung statthaft. Folgerichtig hat die Antragsgegnerin darum mit Schriftsatz vom 11. Juni 2020 die Anordnung der sofortigen Vollziehung bezüglich Ziff. 3 des Bescheids aufgehoben. Eine solche Anordnung ist nicht erforderlich. Die mit Schriftsatz vom 11. Juni 2020 ausgesprochene Aufhebung der Anordnung der sofortigen Vollziehung steht allerdings der Überprüfung von Ziff. 3 des Bescheids im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht entgegen, da, wie dargestellt, der dort geregelten Androhung bzw. Festsetzung eines Zwangsmittels schon kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung zukommt. Dass die Antragsgegnerin mit ihrem Schriftsatz vom 11. Juni 2020 die Vollziehung der Verfügung in Ziff. 3 und 4 des Bescheids gemäß § 80 Abs. 4 VwGO ausgesetzt hätte, ist nicht ersichtlich.
a) Soweit die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung bezüglich Ziff. 6 des Bescheids angeordnet hat, hat die Kammer bereits gewisse Zweifel, ob das besondere Vollzugsinteresse hinsichtlich der Regelung entsprechend den Vorgaben des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO hinreichend begründet ist. Denn ausdrückliche Erwägungen stellt die Antragsgegnerin dazu in ihrem Bescheid nicht an. Vielmehr enthält der Bescheid insoweit lediglich allgemeine Erwägungen, die nicht zwischen der Nutzungsuntersagung und der Beseitigungsanordnung differenzieren, so dass fraglich ist, ob diese Ausführungen auch den – gegenüber einer Nutzungsuntersagung weitergehenden – Eingriff in Gestalt der Beseitigungsanordnung decken.
b) Diese Bedenken können aber dahinstehen, weil schon aus materiellen Gründen bezüglich der genannten Verfügung die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen ist. Denn insoweit überwiegt das Aufschubinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollziehungsinteresse. Die genannte Verfügung ist unklar und begegnet überdies ernsthaften Zweifeln, die zur Überzeugung der Kammer einer Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten sind. Vor diesem Hintergrund besteht kein überwiegendes Vollzugsinteresse. Entsprechendes gilt hinsichtlich der Regelungen in Ziff. 3 und 4, denen kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung zukommt, und bezüglich derer darum die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs in der Hauptsache anzuordnen ist.
Im Einzelnen:
aa) Die in Ziff. 3 geregelte Verfügung ist voraussichtlich rechtswidrig. Die Antragsgegnerin verhängt damit für jeden Verstoß gegen die Anordnungen zu Ziff. 1 und Ziff. 2 ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000 EUR pro angefangenem Monat der Nutzungsuntersagung nach dem 1. Juli 2020. Bereits ausweislich des Wortlauts der Regelung, der sich namentlich auch von der in Ziff. 4 ausdrücklich so bezeichneten „Androhung“ eines (weiteren) Zwangsgeldes abhebt, droht die Antragsgegnerin in Ziff. 3 die Festsetzung eines Zwangsgeldes nicht nur an, sondern „verhängt“ es, d. h. sie setzt es bereits jetzt für die Zeit ab dem 1. Juli 2020 fest. Diese Auslegung wird bestätigt durch die Begründung des Bescheids, der als Rechtsgrundlage nicht § 70 NPOG, der die Androhung regelt, nennt, sondern § 67 NPOG, der Regelungen zur Festsetzung des Zwangsgeldes enthält.
Da das Zwangsgeld erst ab dem 1. Juli 2020 für jeden Verstoß verhängt werden soll, handelt es sich offenbar um eine – durch den Verstoß gegen die Nutzungsuntersagung aufschiebend bedingte und befristete – Festsetzung. Ein solches Vorgehen entspricht nicht der Rechtsgrundlage und ist schon deshalb unzulässig, weil gemäß § 70 Abs. 1 NPOG Zwangsmittel vor ihrer Anwendung anzudrohen sind. Die erforderliche Androhung wird durch das von der Antragsgegnerin offenbar gewählte Konstrukt einer aufschiebend bedingten und befristeten Festsetzung nicht entbehrlich. Dies gilt schon deshalb, weil gemäß § 70 Abs. 3 Satz 1 NPOG die Androhung, nicht aber die Festsetzung mit dem Grundverwaltungsakt verbunden werden darf.
bb) Bezüglich der Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Ziff. 4. hat die Kammer bereits Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG) der Verfügung. Aus der Verfügung wird nicht deutlich, ob nach dem Willen der Antragsgegnerin ein Zwangsgeld von insg. 5.000,- EUR angedroht wird, oder ob dieses „weitere“ Zwangsgeld zu dem bereits in Ziff. 3 festgesetzten Zwangsgeld in Höhe von 2.000, EUR hinzukommen, das Zwangsgeld also insgesamt 7.000,- EUR betragen, soll. Zudem baut die Androhung des weiteren Zwangsgeldes in Ziff. 4 ersichtlich auf der „Verhängung“ eines Zwangsgeldes in Ziff. 3 auf, das voraussichtlich rechtswidrig ist. Weil beide Verfügungen nach dem Willen der Antragsgegnerin miteinander verknüpft sind, teilt die Androhung in Ziff. 4 das Schicksal der Festsetzung in Ziff. 3 und ist ebenfalls voraussichtlich rechtswidrig.
cc) Die Verfügung in Ziff. 6 erweist sich ebenfalls als voraussichtlich rechtswidrig; wegen der in Ziff. 7 angeordneten sofortigen Vollziehung ist deshalb die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Die Verfügung, derzufolge „die Hansestadt Lüneburg die Beseitigung der früheren Wohnwagen an[ordnet]“, sofern die „untersagte Nutzung über den 31.08.2020 hinaus fortgesetzt“ wird, verstößt voraussichtlich bereits gegen das Gebot der hinreichenden Bestimmtheit (§ 37 VwVfG). Verlangt ist danach insbesondere auch, dass derjenige, der von der Regelung des Verwaltungsakts materiell betroffen ist, hieraus also verpflichtet und/oder berechtigt sein soll (sog. Inhaltsadressat), benannt sein muss (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 37 Rn. 10). Indes ergibt sich aus der Verfügung nicht, wen die Antragsgegnerin zur Beseitigung der Bauwagen verpflichtet hat; die Verfügung benennt nur, wer – nämlich die Hansestadt Lüneburg – die Verpflichtung ausspricht. Der Adressat lässt sich auch nicht aus dem übrigen Inhalt des angefochtenen Bescheids ableiten. Vielmehr richtet sich der Bescheid im Übrigen an Nutzer oder Eigentümer, so dass auch diese beiden Gruppen grundsätzlich als Adressat der Beseitigungsverfügung in Betracht kommen. Überdies fehlt es an jedweder Ermessenserwägung, weshalb die Beseitigungsanordnung erforderlich ist, weshalb sie nur dann erforderlich sein soll, wenn die untersagte Nutzung über den 31. August 2020 fortgesetzt wird bzw. weshalb sie entbehrlich sein soll, wenn die Nutzung früher eingestellt wird, und in welchem Verhältnis sie zu der in Ziff. 1 ausgesprochenen Nutzungsuntersagung steht. Dass diese Ungereimtheiten sich auch dahin auflösen lassen, dass in Ziff. 6 des Bescheids die Beseitigung nicht bereits angeordnet, sondern lediglich angekündigt wird, rettet die Verfügung nicht. Vielmehr wird die Verfügung voraussichtlich aufzuheben sein, damit nicht der Anschein einer bestandskräftigen Beseitigungsanordnung entstehen kann. Denn dieser Anschein entsteht angesichts der Formulierung im Indikativ („ordnet an“) durchaus.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Weil der Schwerpunkt des angegriffenen Bescheids auf der in Ziff. 1 des Bescheids geregelten Nutzungsuntersagung liegt, hält es die Kammer für angemessen, dem Antragsteller, der bezüglich Ziff. 1 des Bescheids unterliegt, insgesamt 2/3 der Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. den Streitwertannahmen der Bausenate des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts nach dem 1. Januar 2002 (Streitwertannahmen). Die Kammer hat dabei im vorläufigen Rechtsschutzverfahren, in dem gemäß Ziff. 18. lit. b) der Streitwertannahmen die Hälfte des Streitwerts im Hauptsacheverfahren anzusetzen ist, für die Nutzungsuntersagung und die Beseitigungsanordnung, deren Rechtswirkungen sich überschneiden (vgl. auch Nds. OVG, Beschl. v. 18.10.2004 - 1 ME 205/04 -, juris Rn. 36), in Anlehnung an Ziff. 11 lit. b) und Ziff. 10 lit. f) einen Streitwert von insgesamt 1.000,- EUR, für Ziff. 3 (Zwangsgeldfestsetzung) gemäß Ziff. 12 lit. c) der Streitwertannahmen ebenfalls 1.000,- EUR und für die Androhungen in Ziff. 4 und 5 jeweils 0,- EUR zugrunde gelegt.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 88 VwGO
§ 39 VwVfG
§ 40 VwVfG
§ 79 NBauO
§ 70 NPOG
§ 67 NPOG
§ 37 VwVfG
§ 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NBauO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 79 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 5 NBauO
§ 79 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NBauO
§ 59 Abs. 1 NBauO
§ 35 Abs. 2 i. V.m. Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB
§ 14 Satz 1 NBauO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 79 Abs. 2 NBauO
§ 70 Abs. 3 Satz 2 NPOG
§ 64 Abs. 4 Satz 1 NPOG
§ 80 Abs. 4 VwGO
§ 70 Abs. 1 NPOG
§ 70 Abs. 3 Satz 1 NPOG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1989, 170
2 B 42/20
1 ME 205/04
11 MC 186/17
4 C 116.68
4 B 47/14
IV C 29.75
6 B 10/87
1 ME 31/15
2 S 60/19
10 S 4/20
4 E 2354/18
1 A 10555/07
1 L 1620/97
10 A 4694/03
7 ME 121/13
10 B 157/19
2 S 60.19
9 ME 249/05