Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-02-22, Aktenzeichen 9 K 3085/99
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2001:0222.9K3085.99.00

Tenor:
1. Die an die Kläger gerichteten Grundbesitzabgabenbescheide des Beklagten vom 01.02.1999 und die Widerspruchsbescheide vom 02.09.1999 und vom 31.08.1999 sowie die Änderungsbescheide vom 19.02.2000 und vom 26.01.2000 werden insoweit aufgehoben, als darin Schmutzwassergebühren für das Jahr 1999 festgesetzt sind. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte zu 3/4, die Kläger zu 1. und 2. als Gesamtschuldner zu 1/8, die Kläger zu 3. und 4. als Gesamtschuldner zu 1/40 und die Kläger zu 5. und 6. als Gesamtschuldner zu 1/10.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor einer Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen die Höhe der gegen sie festgesetzten Abwassergebühren.
Die Kläger zu 1. bis 4. sind jeweils zur Hälfte Eigentümer von Hausgrundstücken im Stadtteil W. der Stadt R. -W. , die Kläger zu 5. und 6. sind zu je der Hälfte Eigentümer eines Hausgrundstücks im Stadtteil St. V. der Stadt R. -W. . Die Kläger zu 1. und 2. sind in den Jahren 1977 und 1991 zu Kanalanschlussbeiträgen in Höhe von insgesamt über 5.000,00 DM, die Kläger zu 3. und 4. im Jahr 1998 in Höhe von knapp 5.000,00 DM jeweils nach dem Einheitssatz von 7,80 DM herangezogen worden. Der Rechtsvorgänger der Kläger zu 5. und 6. ist bereits 1970 noch zu einer Anschlussgebühr von insgesamt 2.204,00 DM herangezogen worden.
Bis zum 23.06.1999 wurden die Abwässer in R. -W. getrennt in Kläranlagen in den Stadtteilen R. und W. behandelt. Im Stadtteil R. gab es überwiegend das Mischsystem, im Stadtteil W. und den dort angeschlossenen Ortsteilen, zu denen auch St. V. gehört, gab es nur das Trennsystem, nach dem Schmutz- und Niederschlagswasser getrennt abgeleitet wurden.
Nach § 1 Abs. 1 der Entwässerungssatzung der Stadt R. -W. vom 18.12.1997 (ES), die am 01.01.1998 in Kraft getreten ist, betreibt die Stadt R. -W. in ihrem Gebiet die Beseitigung des auf den angeschlossenen Grundstücken anfallenden Abwassers als öffentliche Einrichtung. Die städtische Abwasseranlage bildet danach eine rechtliche und wirtschaftliche Einheit.
Gemäß § 9 der Beitrags- und Gebührensatzung der Stadt R. -W. für die Inanspruchnahme der städtischen Abwasseranlagen vom 16.12.1998 (BGS), die zum 01.01.1999 in Kraft getreten ist, erhebt die Stadt für die Sammlung, Fortleitung, Behandlung und sonstige Beseitigung von Schmutzwasser zur Deckung der Kosten i.S.v. § 6 Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - KAG NRW - Schmutzwassergebühren. Der Gebührensatz beträgt je Kubikmeter eingeleitetes Abwasser, deren Menge nach dem Frischwassermaßstab bestimmt wird, 4,50 DM. Bei der Kalkulation dieses Gebührensatzes sind die von einem Großeinleiter eingeleiteten Abwässer unberücksichtigt geblieben, weil dieser auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung aus dem Jahr 1990 nach den im Einzelnen ermittelten verursachten Kosten der Benutzung der Kläranlage mit Ausnahme der Kosten der Einlaufgruppe, die von ihm nicht genutzt wird, herangezogen wird. Kosten der allgemeinen Kanalisation trägt er danach nicht, weil er diese nicht nutzt, sondern auf eigene Kosten eine vom sonstigen Kanalnetz unabhängige Abwasserleitung unmittelbar zum Klärwerk verlegt hat, die er selbst unterhält und wartet. Gemäß § 3 Abs. 2 des Vertrags mit dem Großeinleiter hat dieser für die Erweiterung der Kläranlage und die Bereitstellung einer Anschlusskapazität von maximal 32.000 Einwohner- gleichwerten einen verlorenen Zuschuss von 600.000,00 DM gezahlt. Zusätzlich hat der Großeinleiter eine Vorbehandlungsanlage auf dem eigenen Grundstück zur Beseitigung der Feststoffe und Fette aus dem Abwasser errichtet und übernimmt gemäß einer Ergänzungsvereinbarung aus dem Jahr 1993 sämtliche Kosten für drei SBR-Hochbehälter sowie eine weitere Vorbehandlungsanlage (Flotation) auf dem Klärwerksgrundstück. Diese Anlagen dienen ausschließlich der weiteren Vorklärung der Abwässer des Großeinleiters und werden von sonstigen Abwässern nicht durchflossen.
Nach § 11 Abs. 2 BGS betragen die Gebührensätze die Hälfte, wenn die Abwässer auf behördliche Anordnung vorgeklärt werden müssen, außer bei industriellen und sonstigen Betrieben, bei denen die Abwässer nach Vorklärung lediglich den durchschnittlichen Verschmutzungsgrad und die übliche Verschmutzungsart aufweisen.
Gemäß § 13 BGS erhebt die Stadt für die Sammlung, Fortleitung, Behandlung und sonstige Beseitigung von Niederschlagswasser zur Deckung der Kosten i.S.v. § 6 Abs. 2 KAG Niederschlagswassergebühren. Die Niederschlagswassergebühr wird nach der befestigten Grundstücksfläche und einem Gebührensatz von 1,20 DM/m² und Jahr berechnet.
Mit Grundbesitzabgabenbescheiden vom 01.02.1999 zog der Beklagte die Kläger u.a. zu Niederschlagswassergebühren sowie vorläufig zu Schmutzwassergebühren für das Jahr 1999 heran.
Mit ihren Widersprüchen gegen die Abwassergebühren machten die Kläger geltend, eine einheitliche Gebühr für R. und W. sei unzulässig, weil die Anlagen noch nicht zu einer rechtlichen, wirtschaftlichen und organisatorischen Einheit zusammengefasst seien. Zudem sei im Gebietsänderungsvertrag festgelegt, für beide Stadtteile seien bis zum technischen Zusammenschluss getrennte Gebühren zu kalkulieren und zu erheben. Eine gemeinsame Abwasserbehandlung in einer zentralen Kläranlage finde nicht statt, weil noch keine Verbindungsleitung vorhanden sei. Niederschlagswasser aus W. werde weiterhin wie früher schon unmittelbar den Vorflutern der Ems zugeleitet und gelange nicht in die zentrale Kläranlage in R. . Investitionen für die Regenwasserbehandlung im Klärwerk dürften in die Gebühr nur für diejenigen eingerechnet werden, von deren Grundstücken Regenwasser dem Klärwerk auch zufließe. Bereits hieraus ergebe sich die Notwendigkeit einer getrennten Gebührenerhebung in R. und in W. . Weiterhin hätten die Bürger von R. deutlich geringere Anschlussbeiträge als die Bürger von W. gezahlt. Damit sei deutlich, dass die Zusammenlegung der Einrichtungen ohne eine gesonderte Erstattung oder die Berechnung nach gesonderten Gebührensätzen eine Doppelbelastung für die Bürger aus W. bedeute, die in den vergangenen Jahren zu Anschlussbeiträgen herangezogen worden seien.
Mit gleich lautenden Widerspruchsbescheiden vom 02.09.1999 sowie vom 31.08.1999 wies der Beklagte die Widersprüche der Kläger zurück. Er wies darauf hin, die technische Einheit der Abwasserentsorgungseinrichtung sei durch die Verbindungsleitung geschaffen worden, die am 24.06.1999 in Betrieb genommen worden sei. Für eine Vereinheitlichung schon zum Jahresbeginn sprächen zum einen Gründe der Praktikabilität, die sich aus der jährlichen Abrechnungsweise ergäben. Zum anderen ergebe sich aus § 11 Abs. 2 Nr. 5 des Neugliederungsgesetzes, dass die Regelungen der Gebietsänderungsverträge einer sinnvollen Planung der neuen Gemeinden nicht widersprechen dürften. Im Übrigen dürften nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Anschaffungs- und Herstellungskosten bereits ab dem Jahr der Inbetriebnahme der jeweiligen Anlage in die Kalkulation einfließen. Die getrennte Ableitung des Niederschlagswassers im Trennsystem in W. sei zulässig, weil die Benutzungsgebühr nicht nach dem Maß der Kostenverursachung einzelner Benutzer oder Benutzergruppen bemessen werden müsse. Es sei grundsätzlich möglich, die Gebühren leistungsbezogen zu bemessen. Mit der Zusammenfassung der ehemals selbstständigen öffentlichen Einrichtungen in R. und W. habe die Stadt R. -W. ihr bisheriges aus Beiträgen und Benutzungsgebühren zusammengesetztes Finanzierungssystem nicht aufgegeben. Eine Änderung der Beitrags- und Gebührenhöhe sei grundsätzlich zulässig. Eine unzulässige Doppelbelastung gäbe es nur dann, wenn das Beitragsaufkommen so niedrig sei, dass der Anschlussbeitrag nur noch formale Bedeutung hätte.
Mit ihrer Klage verfolgen die Kläger ihr Begehren weiter und nehmen im Wesentlichen Bezug auf ihre Widerspruchsbegründungen und vertiefen diese. Ergänzend tragen sie vor, im Verhältnis zu einem Großeinleiter, der mehr als ein Viertel des gesamten Schmutzwassers in die Kläranlage leite, seien die einzelnen Gebührenpflichtigen unangemessen benachteiligt. Die vertraglich geregelte Sonderbehandlung des Großeinleiters sei bedenklich. Auf Grund der Vereinbarung müssten die Erweiterungskosten der Kläranlage R. zu einem überproportionalen Anteil von den übrigen Gebührenpflichtigen getragen werden.
Der Beklagte hat u. a. die Schmutzwassergebühren für das Jahr 1999 gegenüber den Klägern zu 1. und 2. mit Änderungsbescheid vom 19.02.2000 und gegenüber den Klägern zu 3. bis 6. mit Änderungsbescheiden vom 26.01.2000 endgültig festgesetzt.
Die Kläger zu 1. und 2. beantragen,
den Grundbesitzabgabenbescheid des Beklagten vom 01.02.1999 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 02.09.1999 und des Änderungsbescheides vom 19.02.2000 insoweit aufzuheben, als darin Abwassergebühren für das Jahr 1999 festgesetzt sind.
Die Kläger zu 3. bis 6. beantragen jeweils,
den Grundbesitzabgabenbescheid des Beklagten vom 01.02.1999 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 31.08.1999 und des Änderungsbescheides vom 26.01.2000 insoweit aufzuheben, als darin Abwassergebühren für das Jahr 1999 festgesetzt sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte vertieft die Ausführungen aus dem Widerspruchsbescheid, auf den er Bezug nimmt und führt ergänzend aus: Selbst technisch selbstständige Abwasserentsorgungssysteme dürften als einheitliche öffentliche Einrichtung zusammengefasst werden mit der Folge einheitlicher Gebühren. Der Großeinleiter habe sich erst im Stadtgebiet angesiedelt, als der Beklagte bereits den Ausbau des Klärwerks R. zum Hauptklärwerk der Stadt geplant habe. Dabei seien zum einen finanzielle Risiken möglichst gering gehalten worden, indem die Kläranlage möglichst unabhängig von den Abwässern des Großeinleiters geplant worden sei, zum anderen seien bei der Klärwerksplanung die Belange des Großeinleiters dadurch berücksichtigt worden, dass erforderliche Sonderbehandlungsanlagen unmittelbar durch ihn oder auf seine Kosten durch die Stadt errichtet worden seien. Hierdurch sei es möglich geworden, erhebliche weiter gehende Investitionen zu sparen und so den Gebührenhaushalt zu entlasten. Die Abwässer des Großeinleiters würden erst bei Einleitung in die biologische Stufe des Klärwerks mit den übrigen Abwässern vermischt und durchliefen bis dorthin ausschließlich Anlagen, die auf Kosten des Großeinleiters betrieben würden. Eine frühere Einleitung ohne gesonderte Vorbehandlung überstiege wegen der besonderen Zusammensetzung der Abwässer die Möglichkeiten des Klärwerks. Daher sei dem Großeinleiter durch die obere Wasserbehörde auferlegt worden, das anfallende Schmutzwasser vor Einleitung in die städtische Kläranlage vorzubehandeln. Damit sei der Betrieb gemäß § 53 Abs. 2 Landeswassergesetz - LWG NRW - kraft Gesetzes für die Maßnahmen zur Abwasservorbehandlung selbst abwasserbeseitigungspflichtig. Nach der Vorklärung wiesen die Abwässer des Großeinleiters eine Verschmutzung auf, die deutlich unter der Hälfte des durchschnittlichen Verschmutzungsgrades liege. Für solche Fälle sehe die Satzung sogar eine Halbierung der Abwassergebühr vor. Die vertragliche Vereinbarung hingegen führe immerhin dazu, dass der Großeinleiter etwa 65 % der normalen Gebührenhöhe entrichte. Es handele sich also um einen atypischen Sonderfall, in dem eine Gebührenerhebung nach dem einheitlichen Gebührensatz unbillig sei, weil sie die ganz erheblichen besonderen Aufwendungen der Firma nicht berücksichtige. Dementsprechend regele die vertraglich vereinbarte Kostenbeteiligung des Großeinleiters nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen eine gerechte Kostenverteilung, die eine zusätzliche Belastung der übrigen Abgabepflichtigen ausschließe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang auch begründet.
Insbesondere war eine gemeinsame Klage der Kläger zulässig. Die Kläger sind Streitgenossen nach den §§ 64 VwGO, 60 ZPO, weil gleichartige Verpflichtungen den Gegenstand des Rechtsstreits bilden. Die Kläger zu 1 und 2, zu 3 und 4 sowie zu 5 und 6 sind darüber hinaus jeweils notwendige Streitgenossen gem. § 62 ZPO. Ob zugleich eine objektive Klagehäufung nach § 44 VwGO vorliegt, kann offen bleiben, weil die Voraussetzungen jedenfalls auch vorliegen.
Die Klage ist nur hinsichtlich der Schmutzwassergebühr begründet. Die angefochtenen Bescheide sind hinsichtlich der Schmutzwassergebühren rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (I.). Hinsichtlich der Niederschlagswassergebühr sind die angefochtenen Bescheide rechtmäßig (II.).
I. Für das Jahr 1999 fehlt es an einer wirksamen satzungsrechtlichen Grundlage für die Erhebung von Schmutzwassergebühren. Die als Rechtsgrundlage in Betracht kommende BGS in Verbindung mit der ES ist materiell-rechtlich hinsichtlich des Schmutzwassergebührensatzes unwirksam, weil der Gebührensatz falsch kalkuliert ist. Bei der Kalkulation hätten die Abwassermengen des Großeinleiters mit berücksichtigt werden müssen (1.). Das hätte zu einer geringeren Abwassergebühr pro m² geführt, weil nach der derzeit bestehenden Satzung eine Herabsetzung der vom Großeinleiter zu zahlenden Gebühr etwa wegen der nach Vorklärung weit unterdurchnittlichen Schmutzfracht, die der öffentlichen Anlage zugeführt wird, nicht möglich ist (2.). Die vertragliche Vereinbarung mit dem Großeinleiter allein berechtigt den Beklagten nicht dazu, dessen Abwässer bei der Kalkulation unberücksichtigt zu lassen, weil keine Gründe vorliegen, die diese Vereinbarung über die Kostenbeteiligung an Stelle der Heranziehung zu einer satzungsgemäßen Gebühr ausnahmsweise rechtfertigen könnten (3.).
1. Die Abwässer des Großeinleiters hätten in der Kalkulation berücksichtigt werden müssen, weil er zu den Gebührenpflichtigen der einheitlichen öffentlichen Einrichtung gehört. Auch der Großeinleiter nimmt die öffentliche Einrichtung der Schmutzwasserentsorgung in Anspruch und ihm ist in dem Umfang, in dem er dies tut, auch nicht die Abwasserbeseitigungspflicht übertragen. Insofern bleibt der Beklagte nach § 53 Abs. 1 LWG abwasserbeseitigungspflichtig. Gemäß § 53 Abs. 2 LWG obliegt dem Großeinleiter nur die Abwasserbeseitigungspflicht, soweit er zur Vorbehandlung verpflichtet ist, nicht auch darüber hinaus.
Unerheblich ist für die Gebührenpflicht, dass von den Abwässern des Großeinleiters bestimmte Einrichtungsteile nicht durchflossen werden. Denn die Einrichtung ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 ES als rechtliche und wirtschaftliche Einheit ausgestaltet und daher dürfen einzelne Nutzer nicht nur nach den konkret verursachten Kosten der von ihnen jeweils in Anspruch genommen Teile der Einrichtung zu Zahlungen herangezogen werden.
Vgl. Dahmen, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 9/2000, § 4 Rn. 225; BVerwG, U. v. 18.04.1975 - VII C 41.73 -, KStZ 1975, 191 = Buchholz 401.84 Nr. 25; U. v. 16.9.1981 - 8 C 48.81 - DVBl. 1982, 76 (77); OVG NRW, U. v. 17.11.1975 - II A 203/74 - KStZ 1976, 229; VG Bremen, U. v. 28.01.1999 - 2 L 2081/97 -, NZM 2000, 398 = NVwZ 2000, 710 (Ls.).
An die Stelle des jeweils in Anspruch genommenen Teils der Einrichtung tritt bei der einheitlichen Einrichtung eine nur rechnerisch abgrenzbare Teilhabe an der Gesamteinrichtung, so dass für Grundstücke in Klärwerksnähe dieselben Gebührensätze zu gelten haben wie für abgelegene.
Vgl. BVerwG, U. v. 29.07.1977 - IV C 3.75 - KStZ 1978, 12 zum Erschließungsbeitragsrecht.
2. Wären in der Kalkulation für das Jahr 1999 die Schmutzabwässer des Großeinleiters in der veranschlagten Menge von 400.000 m³ neben den sonstigen angesetzten Schmutzwassermengen von 2.150.000 m³ berücksichtigt worden, hätte sich ein geringerer Gebührensatz ergeben. Denn der für alle Gebührenpflichtigen gleichermaßen zu ermittelnde Gebührensatz ergibt sich aus der Division aller ansatzfähigen Kosten durch die Summe der Maßstabseinheiten.
Vgl. OVG NRW, U. v. 27.10.1992 - 9 A 835/91 - NWVBl. 1994, 99 = StGR 1993, 313; U. v. 06.12.1989 - 2 A 390/87 -; Schulte/Wiesemann: in, Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 67.
Bei Teilung sämtlicher auf die Schmutzwasserentwässerung entfallenden Kosten von 10.981.000,00 DM durch die Gesamtschmutzwassermenge von 2.550.000 m³ käme man auf einen Gebührensatz von nur etwa 4,30 DM/m³ statt des satzungsmäßigen Gebührensatzes von 4,50 DM/m³.
Ein höherer Gebührensatz lässt sich nach der derzeit bestehenden Satzung auch nicht zulässigerweise dadurch errechnen, dass wegen der weit gehenden Vorklärung nach § 11 Abs. 2 BGS für die Abwässer des Großeinleiters nur die Hälfte der Gebühr kalkuliert wird. Denn § 11 Abs. 2 BGS kann auch dann, wenn seine Voraussetzungen tatsächlich vorliegen sollten, eine Reduzierung der Normalgebühr auf die Hälfte nicht rechtfertigen. In ihrer Allgemeinheit verstößt diese Bestimmung nämlich gegen das Äquivalenzprinzip, weil sie Fälle miterfasst, in denen eine Halbierung der normalen Gebühr gegenüber den sonstigen Gebührenpflichtigen nicht gerechtfertigt ist. Insbesondere ist es sachlich nicht gerechtfertigt, für solche Betriebe die Gebühren zu halbieren, deren Abwässer nur ganz geringfügig weniger verschmutzt sind als durchschnittliche Abwässer. Das geringere Maß der Inanspruchnahme durch solche Betriebe steht in keinem Verhältnis zur Gebührenersparnis, die letztlich wiederum die Gesamtheit der übrigen Gebührenpflichtigen belastet. Insofern unterscheidet sich diese Satzungsbestimmung von einer solchen, die für einen Vollanschluss einen anderen Gebührensatz vorschrieb als für einen Teilanschluss, bei dem in Hauskläranlagen vorgeklärte Abwässer unmittelbar in die Regenwasserkanäle eingeleitet wurden und eine Behandlung in einem kommunalen Klärwerk nicht mehr erfolgte. Eine solche Bestimmung ist für gerechtfertigt und sogar geboten angesehen worden.
Vgl. etwa OVG NRW, U. v. 25.04.1962 - III A 857/59 -, KStZ 1962, 173.
In diesen Fällen war aber sichergestellt, dass bei unterschiedlichen Gebührensätzen das Maß der Inanspruchnahme typischerweise erheblich voneinander abwich, was § 11 Abs. 2 BGS gerade nicht gewährleistet. Ein sachlicher Grund für die besonders grobe Pauschalierung bei gering verschmutzten Abwässern ist umso weniger ersichtlich, als § 11 Abs. 3 BGS für stärker als durchschnittlich verschmutzte Abwässer stattdessen je nach dem Verschmutzungsgrad fein abgestufte Zuschläge einführt.
Abgesehen davon bestehen Zweifel an der Bestimmtheit des § 11 Abs. 2 BGS, weil der "durchschnittliche Verschmutzungsgrad" von Jahr zu Jahr schwanken dürfte und daher gerade in Grenzfällen kaum ermittelt werden kann, ob die Gebühren hiernach zu halbieren wären.
Wegen der Unwirksamkeit von § 11 Abs. 2 BGS kommt es nicht darauf an, ob die Abwässer des Großeinleiters tatsächlich in einer Weise vorgeklärt sind, dass nach dem Maß der Inanspruchnahme eine Gebührenreduzierung auf die Hälfte auf Grund einer wirksamen (anderen) Satzungsbestimmung gerechtfertigt sein könnte.
3. Die Vereinbarung mit dem Großeinleiter allein berechtigte den Beklagten nicht, dessen Abwässer bei der Kalkulation des Gebührensatzes unberücksichtigt zu lassen. Denn sie widerspricht dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Abgabenerhebung, nach dem die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen auf Grund von Vereinbarungen zwischen Abgabenschuldner und -gläubiger erfolgen kann. Verstöße hiergegen haben grundsätzlich die Nichtigkeit entsprechender Vereinbarungen zur Folge.
Vgl. BVerwG, U. v. 27.01.1982 - 8 C 24.81 -, BVerwGE 64, 361 (363) = DVBl. 1982, 550; U. v. 22.08.1975 - IV C 7.73 -, BVerwGE 49, 125 (128); U. v. 05.06.1959 - VII C 83.57 -, BVerwGE 8, 329 (330).
Ein Fall, in dem Vereinbarungen abweichend von diesem Grundsatz ausnahmsweise wirksam sein können, liegt hier nicht vor.
a) Eine Abgeltungsvereinbarung mit einem Gebührenpflichtigen, nach der geringere Beträge als nach den satzungsgemäßen Gebührensätzen zu zahlen sind, ist als teilweiser einseitiger Abgabenverzicht zu werten. Dieser ist nach der Rechtsprechung nur ausnahmsweise, nämlich etwa dann zulässig, wenn der Gebührenpflichtige eine adäquate Gegenleistung erbringt, die dem Gebührenhaushalt und damit den übrigen Benutzern insofern zugute kommt, als diese bei der Gebührenveranlagung durch die Vereinbarung nicht benachteiligt werden.
OVG NRW, U. v. 22.11.1971 - 2 A 38/70 -, KStZ 1972, 72 = OVGE 27, 147; U. v. 22.11.1974 - 2 A 1036/71 -, KStZ 1975, 195.
Als derartige Gegenleistung wird es etwa angesehen, einem Betrieb, der auf eigene Kosten einen Abwasserkanal verlegen und dadurch weitere Straßen an das öffentliche Abwassernetz anschließen lässt, vertragsmäßig für einen künftigen, nach dem wirtschaftlichen Wert dieser Leistungen zu bemessenden Zeitraum von der Pflicht zur Zahlung von Kanalbenutzungsgebühren freizustellen.
Vgl. OVG NRW, U. v. 22.11.1971 - 2 A 38/70 -, KStZ 1972, 72 (73); Dahmen: in Driehaus, a.a.O., § 4 Rn. 23 m.w.N.
Eine diesen Anforderungen entsprechende Gegenleistung hat der Großeinleiter nicht zu Gunsten des Gebührenhaushalts geleistet. Durch seine Leistungen erhält der Gebührenhaushalt eine deutlich geringere Gegenleistung als er bei satzungsgemäßer Gebührenerhebung erhielte:
Die Vorbehandlungsanlage auf dem eigenen Grundstück des Großeinleiters ist kein Bestandteil der öffentlichen Einrichtung geworden und kann daher nicht als Gegenleistung angesehen werden, die dem Gebührenhaushalt zugute gekommen ist.
Dasselbe gilt für die Anschlussleitung zum Klärwerk, die der Beklagte selbst nicht als Bestandteil der öffentlichen Einrichtung ansieht, wenn er den Großeinleiter kostenmäßig so behandelt, als nutze er das allgemeinen Kanalsystem nicht, weil seine Abwässer getrennt über die Zuleitung abgeleitet werden.
Schließlich kommt auch die Vorklärungsanlage auf dem Klärwerksgelände nicht der Gesamtheit der Gebührenpflichtigen zugute, weil sie ausschließlich der Vorbehandlung der stark verschmutzten Abwässer des Großeinleiters dient und erst ermöglicht, dass diese Abwässer dem Klärwerk zugeführt werden können. Abgesehen davon deckt der Beklagte die Kosten für die gesonderte Behandlung stark verschmutzter Abwässer ohnehin gemäß seiner Gebührensatzung über einen gesonderten Starkverschmutzerzuschlag und nicht über die nach dem allgemeinen Gebührensatz ermittelte Abwassergebühr, die Gegenstand dieses Verfahrens ist.
Soweit der Beklagte anführt, eigene Investitionen durch die des Großeinleiters erspart zu haben, ist darauf hinzuweisen, dass die Stadt nicht verpflichtet gewesen wäre, die Vorklärung für den Großeinleiter vorzunehmen und dementsprechend das Klärwerk nur wegen seiner Ansiedlung größer zu dimensionieren. Insofern ist die Behauptung spekulativ, dass die betrieblichen Investitionen den allgemeinen Gebührenhaushalt von andernfalls von der Stadt übernommenen Klärwerkserweiterungen entlastet hätten.
Nach alledem ist dem Gebührenhaushalt neben den vertraglich vereinbarten jährlichen Kostenbeteiligungen nur der verlorene Zuschuss in Höhe von 600.000,00 DM als Gegenleistung des Großeinleiters zugeflossen. Dieser einmalige Betrag genügt als Einzige zusätzliche Gegenleistung schon deshalb nicht, weil der Großeinleiter nach der vertraglich vorgesehenen Übernahme allein der verursachten Kosten gegenüber der satzungsmäßigen Gebührenerhebung erhebliche Beträge einspart, die bereits zum jetzigen Zeitpunkt insgesamt deutlich über 600.000,00 DM liegen. Allein im Jahr 1998, in dem die Zahlung des Großeinleiters in Höhe von 1.302.000,00 DM nach Angaben des Beklagten 65 % der Normalgebühr ausgemacht hat, dürfte die Ersparnis bereits bei etwa 700.000,00 DM gelegen haben. Im Jahr 1999 war die Gegenleistung des Großeinleiters daher jedenfalls bereits durch in den Vorjahren erzielte Ersparnisse ausgeglichen, so dass für den hier maßgeblichen Zeitraum keine der Ersparnis entsprechende Gegenleistung mehr erbracht wurde.
c) Die Vereinbarung mit dem Großeinleiter ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt der sachlichen Unbilligkeit der normalen Gebührenerhebung als zulässig anzusehen. Zwar kann eine Abgeltungsvereinbarung auch ohne ausreichende Gegenleistung bei Vorliegen der Voraussetzungen für einen Billigkeitserlass nach den §§ 12 Abs. 1 Nr. 5 a KAG NRW, 227 AO zulässig sein.
Vgl. BayVGH, U. v. 28.5.1975 - 100 IV 70 -, KStZ 1976, 15; OVG Saarland, U. v. 18.08.1982 - 3 R 67/80 -, KStZ 1983, 76.
Die Voraussetzungen der sachlichen Unbilligkeit liegen jedoch gleichfalls nicht vor.
Ein Erlass wegen sachlicher Unbilligkeit darf nicht gewährt werden, um ein vom Gesetzgeber zulässigerweise gewolltes oder doch in Kauf genommenes Ergebnis abzuwenden.
BVerwG, U. v. 04.06.1982 - 8 C 106.81 -, DVBl. 1982, 1053 = NJW 1982, 2682; Dahmen, in: Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 231.
Genau dies würde hier aber ein Erlass bewirken: Er ermöglichte nämlich dem Großeinleiter, nur für den Teil der Einrichtung zu Kosten herangezogen zu werden, den er auch nutzt, obwohl die Bildung einer einheitlichen Einrichtung durch den Satzungsgeber gerade den Zweck hat, im Interesse einer praktikablen Gebührenerhebung und gleichmäßigen Lastenverteilung eine anteilige Kostenbeteiligung der Gebührenpflichtigen an den Gesamtkosten der Einrichtung unabhängig von dem Umfang der konkret genutzten Einrichtungsteile zu ermöglichen. Da der Großeinleiter die Investitionen zur Vorklärung wegen der Dimensionierung des kommunalen Klärwerks ohnehin hätte vornehmen müssen, können sie auch nicht angeführt werden, um einen atypischen Einzelfall anzunehmen, der ausnahmsweise eine Abweichung rechtfertigte.
Eine sachliche Unbilligkeit liegt auch nicht deshalb vor, weil die Investitionen des Großeinleiters nur deshalb höher als erforderlich lagen, weil er ebenso wie der Beklagte bei Abschluss der Vereinbarung die Zulässigkeit der Vereinbarung und ihrer Umsetzung angenommen hat. Zwar hat der Großeinleiter offensichtlich in diesem Vertrauen eine ungewöhnlich lange Anschlussleitung von etwa 1,7 km verlegen lassen. Jedoch hat der Großeinleiter inzwischen etwa 10 Jahre lang Jahr für Jahr Gebühren in erheblichem Umfang gespart und ist überdies nicht zu Anschlussbeiträgen herangezogen worden, obwohl er an die öffentliche Einrichtung angeschlossen ist. Gemessen hieran dürften sich etwaige höhere Investitionskosten bereits ausgeglichen haben.
II. Demgegenüber ist die Festsetzung der Niederschlagswassergebühr rechtlich nicht zu beanstanden. Sie beruht auf dem, soweit der Fall Anlass zur Überprüfung bot, formell und materiell gültigen § 13 BGS. Ein Verstoß gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen Vorschriften des KAG NRW, des Neugliederungsgesetzes und gegen Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG), liegt insoweit nicht vor.
Der Gebührensatz verstößt nicht gegen die Gleichmäßigkeit der Gebührenerhebung. Es war insbesondere nicht fehlerhaft, bei seiner Berechnung die Flächen des Großeinleiters unberücksichtigt zu lassen. Denn hinsichtlich der Niederschlagsentwässerung des Betriebsgeländes liegt eine Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung nicht vor. Dementsprechend hat die untere Wasserbehörde die Beseitigungspflicht auf den Großeinleiter übertragen und den Beklagte davon freigestellt.
Es ist weiter nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die ehemals getrennten Entwässerungsanlagen zu einer einheitlichen Einrichtung zusammengefasst und für die Stadtteile R. und W. die Niederschlagswassergebühren gemeinsam kalkuliert hat. Damit hat sie sich im Rahmen des ihr eingeräumten Organisationsermessens gehalten und nicht gegen das in Art. 3 GG verankerte Willkürverbot verstoßen.
Zur Weite des Organisationsermessens bei der Zusammenfassung von technisch getrennten Systemen mit einheitlichen Gebührensätzen, vgl. OVG NRW, U. v. 18.03.96 - 9 A 384/93, StGR 96, 337; U. v. 17.11.1975 - II A 203.74 - KStZ 1976, 229.
Insbesondere liegt keine Willkür darin, die Anlagen mit der Folge eines einheitlichen Gebührensatzes zusammenzufassen, obwohl das Niederschlagswasser aus dem Stadtteil W. zu einem wesentlichen Anteil unmittelbar in Gewässer eingeleitet wird, während das Regenwasser, das vor allem im Stadtteil R. im Mischsystem abgeleitet wird, einer Kläranlage zugeführt wird. Denn die Leistung der Gemeinde ist für die Gebührenpflichtigen im ganzen Stadtgebiet dieselbe: Bei der leitungsgebundenen Abwasserableitung besteht nämlich die erbrachte Leistung der Gemeinde darin, das Abwasser in das eigene Leitungssystem zu übernehmen und soweit vom Grundstück des Einleiters zu entfernen, dass für das Grundstück keine Gefahren mehr bestehen können. Mit der Übernahme des Abwassers ist zugleich die Übernahme der Verantwortung durch die Gemeinde verbunden. Daraus folgt rechtlich, dass aus der Sicht des Gebührenschuldners nicht von Belang ist, wohin das Niederschlagswasser abgeleitet wird. Ferner ist geklärt, dass eine Verbindung der Kanalstrecke zum übrigen Leitungsnetz nicht erforderlich ist. Dementsprechend ist jeder zumindest nicht nur unwesentliche Teil der Kanalisationsanlagen der Gemeinde als rechtlich gleichwertiger Teil des Entwässerungssystems anzusehen, so dass sogar die ausschließliche Inanspruchnahme einer verhältnismäßig kurzen Kanalstrecke geeignet ist, den Gebührenanspruch auszulösen.
Vgl. dazu OVG NW, U. v. 06.07.1987 - 2 A 2082/84 -, Gemeindehaushalt 1988, 182 ff.; U. v. 15.02.1989 - 2 A 2452/85 -; VG Minden, U. v. 27.11.1997 - 9 K 939/95 -.
Rechtlich gleichfalls nicht zu beanstanden ist der Zeitpunkt, ab dem ein einheitlicher Gebührensatz gewählt worden ist. Gegen seine Einführung zum 01.01.1999 spricht insbesondere nicht Ziffer 5.2 der Bestimmungen des Oberkreisdirektors als untere staatliche Verwaltungsbehörde in W. vom 27.03.1969 in der Fassung vom 12.11.69 gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 GO NRW 1967 (entspricht § 17 Abs. 2 Satz 2 GO NRW) über die Einzelheiten des Zusammenschlusses der Stadt R. und der amtsfreien Gemeinde N. -Ems mit der Stadt W. und den amtsangehörigen Gemeinden B. , L. und St. V. zu der neuen Stadt W. -R. , bestätigt durch § 11 Abs. 2 Ziff. 5 des Neugliederungsgesetzes vom 04.12.1969 (GVBl. NW 772). Diese Bestimmung entspricht inhaltlich im Wesentlichen § 7 Abs. 2 des Gebietsänderungsvertrags der Stadt W. mit den umliegenden Landgemeinden vom 20./21./25.03.1969. Danach ist für die Entwässerungsanlage der Stadt R. ein getrennter Gebührenhaushalt nach dem Kostendeckungsprinzip zu führen, solange sie nicht mit einer anderen Anlage innerhalb des neuen Stadtgebiets technisch verbunden ist.
Zwar sind bislang nur die Schmutzwasserbeseitigungsanlagen verbunden worden. Berücksichtigt man jedoch den Umstand, dass Niederschlagswasserentsorgungsanlagen in den seltensten Fällen einheitliche technische Einrichtungen sind, können die Gebietsänderungsbestimmungen bei lebensnaher Auslegung nur die technische Verbindung der Schmutzwasserbeseitigungsanlage als Voraussetzung für einheitliche Entwässerungsgebühren meinen.
Aber auch diese technische Verbindung der Entwässerungsanlagen in R. mit anderen Anlagen in W. ist plangemäß erst im Laufe des Jahres 1999 geschaffen worden. Angesichts der jährlichen Gebührenerhebung ist es jedoch sachgerecht, bei der Auslegung der Gebietsänderungsbestimmungen einen gemeinsamen Gebührenhaushalt nicht taggenau erst mit der tatsächlichen Inbetriebnahme der Verbindungsleitung zuzulassen, sondern es ist als ausreichend anzusehen, wenn die gebührenrechtliche Vereinheitlichung im zeitlichen Zusammenhang mit der technischen Verbindung der Entwässerungsanlagen zu Beginn eines Jahres erfolgt. Denn die Auslegung der Gebietsänderungsbestimmungen, die sich auf die Gebührenerhebung beziehen, muss wegen des Grundsatzes der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung die gebührenrechtlichen Besonderheiten, insbesondere die periodenbezogene Gebührenerhebung, berücksichtigen.
Der Beklagte war auch nicht verpflichtet, wegen der periodenbezogenen Gebührenerhebung mit der Einführung der einheitlichen Gebühr bis zum Beginn des auf die tatsächliche Verbindung der Anlagen folgenden Jahres zu warten. Da die bisher getrennten Gebührenhaushalte praktisch nur zu Beginn eines Jahres zusammengeführt werden konnten, konnte dies gemessen an der tatsächlichen Zusammenfassung der Anlagen nur entweder zu früh oder zu spät geschehen. Bei dieser Ausgangslage sprach für die zu frühe Umstellung zum Jahr 1999, dass es gebührenrechtlich sehr viel unproblematischer ist, eine einheitliche Gebühr für die Nutzung technisch getrennter Systeme zu erheben als getrennte Gebühren bei der Inanspruchnahme einer einheitlichen Anlage. Insofern war es eher hinnehmbar, für die Übergangszeit bis zur Schaffung der Verbindungsleitung trotz bestehender Anlagentrennung bereits einheitliche Gebühren einzuführen, als die getrennten Gebühren über den Zeitpunkt der Verbindung hinaus aufrechtzuerhalten. Auch war eine Einführung der einheitlichen Gebühr erst zum Jahresbeginn 2000 deshalb nicht zwingend geboten, weil die Verbindungsleitung nach den Planungen bereits im Frühjahr 1999 angeschlossen werden sollte und der Anschluss nur auf Grund von Verzögerungen, die zur Zeit der Beschlussfassung über die Satzung noch nicht absehbar waren, erst im Juni 1999 erfolgte.
Dafür, die im Jahr 1999 geplante Verbindungsleitung ausreichen zu lassen, um bereits ab dem 01.01.1999 einen einheitlichen Gebührenhaushalt zu führen, spricht auch die Rechtsprechung des OVG NRW, wonach Anschaffungs- und Herstellungskosten ab dem Jahr der Inbetriebnahme der Anlage in die Kalkulation einfließen können.
Vgl. OVG NRW, U. v. 15.12.1994 - 9 A 2251/93 -, OVGE 44, 211 = NVwZ 1995, 1238 = NWVBl. 1995, 173.
Schließlich führt die Zusammenfassung der kommunalen Einrichtung nicht zu einer unzulässigen Doppelbelastung für die Kläger als frühere Beitragszahler aus W. im Sinne der Rechtsprechung des OVG NRW.
Vgl. U. v. 17.9.1980 - 2 A 1653/79 -, DVBl. 81, 831.
Denn der Gebührenhaushalt wird weder durch künftigen noch durch früheren beitragsfähigen Investitionsaufwand über kalkulatorische Zinsen belastet. Sowohl der nach § 4 der Beitrags- und Gebührensatzung seit 1999 im ganzen Gemeindegebiet geltende Beitragssatz von 9,00 DM/m², als auch die zuvor geltenden Beitragssätze für R. von 2,80 DM/m² und für W. von 7,80 DM/m² sind nach den vorgelegten Unterlagen annähernd kostendeckend ermittelt worden. Die Differenz zwischen den früheren Sätzen erklärt sich plausibel durch die technisch einfachere Ausgestaltung der Rhedaer Entwässungsanlage als Mischsystem im Vergleich zum aufwendigeren Trennsystem in W. und dem Umstand, dass die Anlage R. im Gegensatz zur Anlage W. bereits im Jahr 1969 nahezu endgültig fertig gestellt war.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 155 Abs. 1, 159 VwGO, 100 Abs. 2 ZPO. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 64 VwGO, 60 ZPO
§§ 12 Abs. 1 Nr. 5 a KAG NRW, 227
AO
§§ 155 Abs. 1, 159 VwGO, 100 Abs. 2 ZPO
§ 62 ZPO
§ 44 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 6 Abs. 2 KAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 53 Abs. 1 LWG
§ 53 Abs. 2 LWG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 17 Abs. 2 Satz 2
GO NRW
§ 6 Abs. 2 des
Kommunalabgabengesetzes
§ 11 Abs. 2 Nr. 5 des
Neugliederungsgesetzes
§ 11 Abs. 2 Ziff. 5 des
Neugliederungsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NZM 2000, 398
NVwZ 2000, 710
BVerwGE 64, 361
BVerwGE 49,
125
BVerwGE 8, 329
NJW 1982, 2682
NVwZ 1995, 1238
VII C 41.73
8 C 48.81
II A 203/74
2 L 2081/97
IV C 3.75
9 A 835/91
2 A 390/87
III A 857/59
8 C 24.81
IV C 7.73
VII C 83.57
2 A 38/70
2 A 1036/71
3 R 67/80
8 C 106.81
9 A 384/93
II A 203.74
2 A 2082/84
2 A 2452/85
9 K 939/95
9 A 2251/93
2 A 1653/79