Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-10, Aktenzeichen 3 K 1487/15.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2016:0810.3K1487.15.MZ.0A

Tenor:
Die Beklagte wird verpflichtet, den Kläger unter Aufhebung des Bescheids vom 14. Januar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. September 2015 über das beantragte Wegerecht für die Zufahrt mit PKW zur Nutzung seines Modellfluggeländes in der Gemarkung S.-E. (Flur ..., Nummer XXX, YYY und ZZZ) durch seine Vereinsmitglieder unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beklagte hat 2/3 und der Kläger 1/3 der Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt für seine Mitglieder die Erlaubnis zur Benutzung gemeindlicher Feldwege, um mit PKW zu seinem im Außenbereich der Beklagten gelegenen Modellflugplatz zu gelangen.
Der Landesbetrieb Mobilität erteilte dem Kläger am 2. Oktober 2013 eine Aufstiegserlaubnis für Modellflugzeuge, die auf das vom Kläger gepachtete Gelände (Flur ..., Nr. XXX, YYY, ZZZ) bezogen ist. Danach dürfen Flugmodelle bis maximal 25 kg Gesamtmasse betrieben werden, wobei Modelle mit Verbrennungsmotor einen näher bestimmten Schallpegel einhalten müssen. Außerdem dürfen – abhängig von ihrem jeweiligen Schallpegel – maximal vier motorisierte Flugmodelle gleichzeitig eingesetzt werden. Das An- und Überfliegen von Personen, Tieren sowie Feldern, auf denen sich Personen oder Fahrzeuge befinden, ist verboten. Die Aufstiegserlaubnis war befristet bis zum 5. Oktober 2015, laut Schreiben des Landesbetriebs Mobilität vom 28. September 2015 darf aber bis zur abschließenden Entscheidung über den fristgerecht eingereichten Verlängerungsantrag des Klägers weiterhin Modellflug nach den Regelungen der Aufstiegserlaubnis betrieben werden.
Das Modellfluggelände ist ausschließlich über gemeindliche Feldwege zu erreichen. Nach der Satzung der beklagten Gemeinde über die Benutzung der gemeindlichen Feld- und Waldwege der Beklagten – Benutzungssatzung – (bekannt gemacht am 27. August 2015) dienen die gemeindeeigenen, nicht öffentlichen Feld- und Waldwege vorrangig der Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke. Dagegen ist die Benutzung der Wege über den satzungsgemäßen und gesetzlichen Zweck hinaus, insbesondere um zu Wochenendhäusern, Jagdhütten, gewerblich genutzten Kiesgruben, Sandgruben und Steinbrüchen und ähnlichen Vorhaben zu gelangen, nur mit gebührenpflichtiger Erlaubnis zulässig.
Bislang nutzt der Kläger die Feldwege ohne eine solche Erlaubnis. Eine Teilstrecke des betroffenen Wegenetzes dient außerdem als Zufahrt zur ebenfalls im Außenbereich der Beklagten gelegenen S. Warte, die zwischen März und Oktober regelmäßig für Festlichkeiten an Privatpersonen vermietet wird.
Am 15. November 2013 beantragte der Kläger bei der Beklagten eine Wegenutzungserlaubnis für seine Vereinsmitglieder.
Die Beklagte lehnte die Erteilung einer Erlaubnis in der Gemeinderatssitzung vom 16. Dezember 2014 ab. Der Ablehnungsbescheid der Verbandsgemeinde N.-O. vom 14. Januar 2014 wurde darauf gestützt, dass durch die verbrennungsmotorbetriebenen Flugmodelle und den Anfahrtsverkehr schädliche Umwelteinwirkungen drohten. Auf dem Gelände seien größere Personenzahlen – aktive Modellflugsportler und Zuschauer – und ein regelmäßiger An- und Abfahrtsverkehr zu erwarten. Dies werde zu einer nicht zu unterschätzenden Störung des landwirtschaftlichen Verkehrsbetriebs auf den Wirtschaftswegen führen.
Mit seinem Widerspruch vom 11. Februar 2014 machte der Kläger geltend, er könne die Zufahrt über öffentliche Feld- und Waldwege als Teil des Gemeingebrauchs und als Pächter aus seinem grundrechtlich geschützten Anliegerrecht beanspruchen. Überdies könne er sich mit der Aufstiegserlaubnis auf eine grundstücksbezogene öffentlich-rechtliche Position stützen. Die Benutzungssatzung sehe die Zulässigkeit einer anderen als land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung vor, stelle diese lediglich unter einen Erlaubnisvorbehalt. Die Beklagte habe sich bei ihrer Entscheidung aber von sachfremden und unzutreffenden Erwägungen leiten lassen. So habe sie die Ablehnung vor allem auf Umweltschutzaspekte und Bedenken gegen den Modellflug gestützt, für deren Prüfung die Beklagte nicht zuständig sei. Weiter habe die Beklagte den Umfang des An- und Abfahrtverkehrs unzutreffend beurteilt. Von den 22 aktiven Vereinsmitgliedern hielten sich selten mehr als zehn Personen gleichzeitig auf dem Gelände auf. Überdies sei Modellflug von Tageslicht und schönem Wetter abhängig und werde berufsbedingt hauptsächlich nachmittags und an den Wochenenden betrieben. Es gebe daher nur geringe Begegnungsmöglichkeiten mit Jägern und Landwirten. Insgesamt sei von nicht mehr als 2-3 Fahrten an Wochentagen und 5-6 Fahrten an Wochenendtagen auszugehen. Öffentliche Veranstaltungen seien nicht geplant, es sei einzig eine Wegenutzungserlaubnis für die Vereinsmitglieder beantragt. Schließlich verletze die Ablehnungsentscheidung den Gleichheitsgrundsatz, da die Anfahrt zur privat genutzten S. Warte geduldet werde.
Den Widerspruch wies der Landkreis M.-B. mit Widerspruchsbescheid vom 30. September 2015 – zugestellt am 19. Oktober 2015 – zurück. Bei den Wegen handele es sich um eine gemeindliche, öffentliche Einrichtung der Daseinsvorsorge. Der Kläger beabsichtige keine Nutzung der Wege im Rahmen des Satzungszwecks der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen und könne daher auch kein Zugangsrecht beanspruchen. Weiter handele es sich bei dem Modellflugplatz weder um ein ortsgebundenes noch um ein im Außenbereich privilegiertes Vorhaben. Die Aufstiegserlaubnis entfalte keine Konzentrationswirkung und begrenze den Entscheidungsspielraum der Beklagten nicht. Die Beklagte habe ihre Abwägungsentscheidung fehlerfrei getroffen, da sie das Ziel verfolge, einer Störung des landwirtschaftlichen Verkehrsbetriebes entgegenzuwirken. Ein Anspruch aus Art. 3 GG komme nicht in Betracht, da die Planung für die künftige Nutzung der S. Warte noch nicht hinreichend konkretisiert sei.
Der Kläger hat am 17. November 2015 Klage erhoben, mit der er sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und ergänzt. Selbst wenn es sich bei den Wegen um nicht öffentliche Feld- und Waldwege handeln sollte, seien diese nach der Benutzungssatzung nicht ausschließlich dem landwirtschaftlichen Verkehr vorbehalten, sondern dienten auch anderen Nutzungen, wie etwa Freizeit- und Erholungszwecken. Die Versagung der Erlaubnis beruhe auf erheblichen Abwägungs- bzw. Ermessensfehlern. Die Beklagte habe die Rechte des Klägers als Pächter und Inhaber einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung, die ihm eine grundstücksbezogene öffentlich-rechtliche Position vermittle, nicht berücksichtigt. Auf der anderen Seite habe die Beklagte luftverkehrs- und naturschutzfachliche Aspekte in die Abwägung eingestellt, obwohl diese von ihr nicht zu prüfen seien. Ohnehin seien schädliche Umwelteinwirkungen nicht zu befürchten, da Flugmodelle mit Verbrennungsmotor kaum eingesetzt würden und von diesen aufgrund der luftverkehrsrechtlichen Auflagen nur eine relativ geringe Geräuschentwicklung ausgehe. Weiter habe die Beklagte den nur geringen Umfang der klägerischen Wegenutzung und die von der Landwirtschaft abweichenden Nutzungszeiten außer Acht gelassen. Als willkürlich erweise sich die Ablehnung vor dem Hintergrund, dass das Befahren der Wege durch Spaziergänger, Gäste der S. Warte und Abkürzungsverkehr zumindest geduldet werde. Schließlich sei es ermessensfehlerhaft, dass die Beklagte weniger einschneidende Maßnahmen nicht einmal in Betracht gezogen habe. Die von der Beklagten im Klageverfahren vorgebrachten verkehrssicherheitsrechtlichen Erwägungen seien bloß nachgeschoben. Es treffe aber auch nicht zu, dass den Landwirten eine Wegemitbenutzung durch den Kläger nicht zugemutet werden könne. Die Landwirte müssten bereits jetzt jedenfalls den Fußgänger- und Fahrradverkehr beachten. Schließlich werde die klägerische Wegenutzung seit mehreren Jahren geduldet, ohne dass es tatsächlich zu Beeinträchtigungen oder Gefahrensituationen gekommen wäre.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihm unter Aufhebung des Bescheids vom 14. Januar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. September 2015 das beantragte Wegerecht für die Zufahrt mit PKW zur Nutzung seines Modellfluggeländes in der Gemarkung S.-E. (Flur ..., Nummer XXX, YYY und ZZZ) durch seine Vereinsmitglieder zu erteilen,
hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, ihn unter Aufhebung des Bescheids vom 14. Januar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. September 2015 über das beantragte Wegerecht für die Zufahrt mit PKW zur Nutzung seines Modellfluggeländes in der Gemarkung S.-E. (Flur ..., Nummer XXX, YYY und ZZZ) durch seine Vereinsmitglieder unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Versagung der Erlaubnis sei rechtmäßig, insbesondere frei von Ermessensfehlern. Insoweit seien die Interessen der Landwirte und Winzer zu berücksichtigen. Die Verkehrssituation sei sehr unübersichtlich, da die Weinbergsreben bis unmittelbar an die – teilweise sehr schmalen – Wege heranreichten. Dadurch bestehe die Gefahr, dass Fahrzeuge übersehen werden könnten. Es sei den Winzern nicht zumutbar, bei jedem Herausfahren aus einer Rebenzeile anzuhalten, um auf den Verkehr zu achten. Weiter sei angesichts der Größe der landwirtschaftlichen Maschinen ein Begegnungsverkehr auf der Zuwegung nicht möglich. Es seien Nutzungskonflikte zu erwarten, da die Wege von (Nebenerwerbs-)Landwirten auch abends und an Wochenenden genutzt würden. Auch sei mit einem größeren Verkehrsaufkommen zum Modellfluggelände zu rechnen, da der Kläger in der Vergangenheit Modellflugtage sowie Vereins- und Grillfeste veranstaltet habe und auf seiner Homepage damit werbe, dass Gastflieger willkommen seien. Weiter sei die Situation nicht mit der Zuwegung zur S. Warte vergleichbar. Die Wegstrecken seien nicht identisch und eine Vermietung der S. Warte erfolge nur in den Sommermonaten. Die Termine seien im Vorfeld bekannt, so dass sich die Winzer auf den Verkehr einstellen könnten. Ohnehin sei künftig eine Vermietung der S. Warte für Feierlichkeiten nicht mehr beabsichtigt. Schließlich seien die Ermessenserwägungen lediglich vertieft worden, da bereits der Ausgangsbescheid auf den An- und Abfahrtsverkehr abstelle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie auf die Verwaltungsunterlagen verwiesen, die dem Gericht vorlagen und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat in ihrem Hilfsantrag Erfolg. Im Übrigen ist sie unbegründet. Die Ablehnungsbescheide der Beklagten über die beantragte Wegenutzung sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, die Sache ist jedoch nicht spruchreif (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. Die Klage hat mit dem Hauptantrag keinen Erfolg, da dem Kläger ein Anspruch auf Nutzung der gemeindlichen Feldwege der Beklagten nicht zusteht.
a) Der Kläger kann aus dem Landesstraßengesetz – LStrG – keinen Anspruch auf Wegenutzung (§ 34 bzw. § 41 LStrG) herleiten.
Der Anwendungsbereich des Gesetzes ist nicht eröffnet, da es sich bei den streitgegenständlichen Feldwegen um nicht öffentliche Straßen in Gestalt von Wirtschaftswegen handelt. Das Landesstraßengesetz gilt gemäß § 1 Abs. 1 LStrG nur für öffentliche Straßen. Nach § 1 Abs. 5 LStrG sind jedoch Wege, die ausschließlich der Bewirtschaftung land- oder forstwirtschaftlicher Grundstücke dienen (Wirtschaftswege), nicht öffentliche Straßen. Um solche Wirtschaftswege handelt es sich hier. Die Straßen sind nicht für den öffentlichen Verkehr gewidmet. Für eine förmliche Widmung fehlt es an einer schriftlichen Widmungsverfügung und deren öffentlicher Bekanntmachung (vgl. § 36 LStrG). Auch für eine sogenannte „faktische Widmung in alter Zeit“ im Sinne des § 54 i.V.m. §§ 2, 3 LStrG sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Schließlich dienen die Wege gemäß § 1 Abs. 5 LStrG ausschließlich der Bewirtschaftung land- oder forstwirtschaftlicher Grundstücke. Zwar ergibt sich dies nicht eindeutig aus dem Wortlaut der seit dem 1. September 2015 geltenden Satzung über die Benutzung der gemeindlichen Feld- und Waldwege der Ortsgemeinde S.-E. – Benutzungssatzung. Im Gegensatz zu § 4 Abs. 1 Satz 1 der alten Benutzungssatzung der Beklagten vom 29. Dezember 1972, wonach die Wege ausschließlich der Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke dienen, ist dies nach § 4 Abs. 1 Satz 1 der derzeit geltenden Satzung nur vorrangig der Fall. Insoweit hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz entschieden, dass Wege, die nur überwiegend dem landwirtschaftlichen Verkehr dienen, daneben aber etwa auch als Zuwegung zu einem Hundedressierplatz, einem Schützenhaus und einem Modellflugplatz genutzt werden, nicht als Wirtschaftswege im Sinne des Landesstraßengesetzes klassifiziert werden können (vgl. Urteil vom 28.7.1981 – 6 A 64/80 –, UA S. 14; Urteil vom 9.6.1981 – 6 A 71/80 –, UA S. 12). Mit der Ersetzung des Wortes „ausschließlich“ durch „vorrangig“ in der Benutzungssatzung, die lediglich die Formulierung aus § 4 Abs. 1 der Mustersatzung des Gemeinde- und Städtebunds Rheinland-Pfalz übernimmt, sollte hier jedoch nicht die Zweckbestimmung der gemeindlichen Feldwege über den Nutzerkreises des § 1 Abs. 5 LStrG hinaus erweitert und der Anwendungsbereich des Landesstraßengesetzes eröffnet werden. Dagegen spricht bereits, dass die Vorschriften der Benutzungssatzung gemäß deren § 1 Abs. 1 explizit für die gemeindeeigenen, in der Verwaltung der Gemeinde stehenden nicht öffentlich-rechtlichen Feld- und Waldwege gelten. Weiter folgt aus der Systematik der Benutzungssatzung, dass Nutzungen, die nicht der Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke dienen, zwar erlaubt werden können, diese aber von der Zweckbestimmung der Wege nicht erfasst werden. So sind andere mögliche Nutzungen nach § 4 Abs. 2 Benutzungssatzung nämlich gerade solche, die über den satzungsgemäßen und gesetzlichen Zweck hinausgehen. Die Wege dienen also den anderen Nutzungen nicht im Sinne des § 1 Abs. 5 LStrG. Einziger satzungsgemäßer – und damit ausschließlicher – Zweck ist die Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke (vgl. Bogner et al., Praxis der Kommunalverwaltung RhPf, L 12, LStrG, Stand: Dezember 2013, § 1 Nr. 7.2). Etwas anderes ergibt sich schließlich nicht daraus, dass gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Benutzungssatzung die Benutzung als Fußweg zulässig ist, da diese Nutzungserweiterung bereits unmittelbar aus § 33 Abs. 1 Landesnatur-schutzgesetz – LNatSchG – folgt und der Charakterisierung eines Weges als nicht öffentlichem Wirtschaftsweg nicht entgegensteht (vgl. Bogner et al., a.a.O., § 1 Nr. 7.2).
b) Der Kläger kann einen Anspruch auf Wegenutzung auch nicht auf den in seinem Kernbereich von Art. 14 Grundgesetz – GG – geschützten Anliegergebrauch stützen.
Die Anerkennung des Anliegergebrauchs im Straßenrecht beruht darauf, dass die Erschließung der Anliegergrundstücke gleichsam zu den Urfunktionen der öffentlichen Straßen zählt. Auf einen nicht-öffentlichen Weg können die für öffentliche Wege geltenden Regeln des Anliegergemeingebrauchs wegen der grundsätzlichen Unterschiede, die beide Wegekategorien aufweisen, dagegen nicht angewendet werden. (vgl. OVG RP, Urteil vom 18.6.1970 – 1 A 104/67 –, AS RP-SL 11, 386; Urteil vom 7.7.1994 – 1 A 12639/93.OVG –, UA S. 8).
Insoweit steht dem Kläger auch kein Anspruch auf eine Widmung der Wege für den öffentlichen Verkehr zu. Grundsätzlich steht es im Ermessen des Straßenbaulastträgers, ob und wie eine Straße dem öffentlichen Verkehr gewidmet wird. Dieses Ermessen kann sich im Einzelfall zwar zu einer Pflicht zur Widmung verdichten, wenn etwa auf einem Wirtschaftsweg öffentlicher Verkehr bereits zugelassen ist (vgl. Bogner et al., a.a.O., § 1 Nr. 7.4 und § 36 Nr. 7). Allerdings resultiert die Pflicht zur Widmung aus der im öffentlichen Interesse bestehenden Straßenbaulast und begründet kein subjektiv-öffentliches Recht des Grundstückseigentümers, des dinglich Berechtigten oder des Anliegers. Damit scheidet ein Anspruch auf Widmung eines Weges für den öffentlichen Verkehr selbst dann aus, wenn bezogen auf ein Grundstück im Ausnahmefall eine Erschließungspflicht besteht (vgl. OVG RP, Urteil vom 12.8.2010 – 1 A 10598/10 –, UA S. 12).
c) Ein Anspruch des Klägers auf Nutzung der Wege mit dem PKW folgt auch nicht aus § 33 Abs. 1 LNatSchG, da dieser grundsätzlich nur ein Betretensrecht zu Fuß bzw. mit dem Fahrrad gewährt.
d) Der Kläger hat weiter keinen Anspruch auf Nutzung der gemeindlichen Wirtschaftswege aus § 14 Abs. 2 GemO i.V.m. § 4 Abs. 1 Benutzungssatzung.
Bei dem Wirtschaftswegenetz der Beklagten handelt es sich zwar um eine gemeindliche Einrichtung im Sinne des § 14 Abs. 2 GemO, da die Wirtschaftswege der Daseinsvorsorge dienen, indem sie den Eigentümern der dadurch erschlossenen land- und forstwirtschaftlichen Grundstücke eine Zuwegung gewähren (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.10.2009 – 1 A 10481/09 –, LKRZ 2010, 34 und juris Rn. 38 f., Rn. 74; OVG RP, Urteil vom 3.4.1986 – 1 A 142/84 –, UA S. 9). Der Kläger hat gemäß § 14 Abs. 3 und 4 GemO als eingetragener Verein, der im Gebiet der Beklagten ein Grundstück gepachtet hat, grundsätzlich auch einen Anspruch auf Zugang zu gemeindlichen Einrichtungen der Beklagten.
Allerdings besteht ein subjektiv-öffentliches Recht auf Benutzung einer gemeindlichen Einrichtung nur im Rahmen ihrer Zweckbestimmung, die entweder ausdrücklich in einer Satzung geregelt wird, durch Gemeinderatsbeschluss festgelegt ist oder sich aus den Umständen ergeben kann (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.10.2009 – 1 A 10481/09 –, LKRZ 2010, 34 und juris Rn. 74 f.). Ein Anspruch besteht demnach grundsätzlich nur für denjenigen, der durch die Zweckbestimmung als Nutzungsdestinatär in den Benutzerkreis der Einrichtung einbezogen ist. Die Festlegung der Zweckbestimmung ist dabei Sache der Gemeinde (vgl. OVG RP, Urteil vom 7.7.1994 – 1 A 12639/93.OVG –, UA S. 8). Hier hat die Beklagte die Zweckbestimmung in § 4 Abs. 1 Benutzungssatzung getroffen, wonach die Wege vorrangig der Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke dienen. Dagegen unterfallen die erlaubnispflichtigen Nutzungen des § 4 Abs. 2 Benutzungssatzung – wie die Nutzung als Zuwegung zu Wochenendhäusern, Jagdhütten, gewerblich genutzten Kiesgruben, Sandgruben und ähnlichen Vorhaben – nicht der Zweckbestimmung der gemeindlichen Einrichtung, denn dabei handelt es sich ausdrücklich um eine Benutzung der Wege über den satzungsgemäßen und gesetzlichen Zweck hinaus. Selbst eine Dritten erteilte Erlaubnis zu einer solchen Nutzung führt daher ohne das Hinzutreten weiterer Umstände nicht zu einer faktischen Widmungserweiterung. Demgemäß hat der Grundbesitzer bzw. Anlieger einen Anspruch auf Nutzung der Wirtschaftswege nur innerhalb der Zweckbestimmung, hier der Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.10.2009 – 1 A 10481/09 –, LKRZ 2010, 34 und juris Rn. 74 f.). Davon umfasst ist die Bewirtschaftung des Bodens in der für die Landwirtschaft typischen Form, also seiner Bebauung oder Ausnutzung zur Erzeugung tierischer oder pflanzlicher Rohstoffe. Da der Kläger eine solche Nutzung nicht beabsichtigt, scheidet er als Nutzungsdestinatär aus.
e) Dem Kläger steht auch kein aus Art. 14 GG abgeleiteter Anspruch auf eine notwegeähnliche Benutzung des gemeindlichen Wirtschaftswegenetzes zu.
Zwar kann auch wer nicht Benutzungsdestinatär einer gemeindlichen Einrichtung ist, im Einzelfall einen unmittelbaren öffentlich-rechtlichen, aus Art. 14 Abs. 1 GG abgeleiteten, Anspruch auf Benutzung eines nicht öffentlichen gemeindlichen Weges innehaben, der inhaltlich dem Notwegerecht gemäß § 917 BGB entspricht (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.10.2009 – 1 A 10481/09 –, LKRZ 2010, 34 und juris Rn. 75 f. m.w.N.). Dies setzt jedoch nicht nur voraus, dass das Vorhaben – wie hier – nur über das Wirtschaftswegenetz an das öffentliche Verkehrsnetz angebunden werden kann. Vielmehr muss der Eigentümer oder Besitzer des im Außenbereich gelegenen Grundstücks in Bezug auf ein ortsgebundenes und im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 1 Baugesetzbuch – BauGB – privilegiertes Vorhaben eine besondere öffentlich-rechtliche Stellung innehaben, wie sie etwa eine öffentlich-rechtliche Berechtigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windenergieanlage oder zur Rohstoffgewinnung verleiht. In diesen Fällen besteht ein Anspruch darauf, dass die zuständige Behörde bei der Nutzungsregelung dem Interesse des Genehmigungsinhabers am ungehinderten Zugang zum Zweck der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung seines Grundstücks angemessen Rechnung trägt. Geschieht dies nicht, so kann Art. 14 Abs. 1 GG verletzt sein und eine notwegeähnliche Benutzung der Wege rechtfertigen. Daraus folgt für das Wegenetz der Gemeinde eine Eigentumsinhaltsbeschränkung öffentlich-rechtlicher Qualität, die sich aus der öffentlich-rechtlichen Berechtigung zur ortsgebundenen und privilegierten Nutzung im Außenbereich ergibt (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.10.2009 – 1 A 10481/09 –, LKRZ 2010, 34 und juris Rn. 75 ff. m.w.N.).
Eine solche öffentlich-rechtliche Berechtigung zu einer ortsgebundenen und privilegierten Nutzung im Außenbereich steht dem Kläger jedoch nicht zu. Zwar vermittelt die Aufstiegserlaubnis dem Kläger eine subjektive öffentlich-rechtliche Rechtsposition, die laut Schreiben des Landesbetriebs Mobilität vom 28. September 2015 hier auch nach Ablauf der Befristung noch fort gilt. Diese Rechtsposition bezieht sich jedoch nicht auf eine ortsgebundene und im Außenbereich privilegierte Nutzung. Für eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB reicht es nämlich nicht aus, dass ein Vorhaben in aller Regel nur im Außenbereich verwirklicht werden kann. Vielmehr kommt es darauf an, ob das Vorhaben auch im Außenbereich verwirklicht werden „soll“. Dies ist immer dann nicht der Fall, wenn – wie hier – gegenüber dem allgemeinen Bedürfnis nach Erholung in der freien Natur, das dem Außenbereich zugeordnet ist, individuelle Erholungs- und Freizeitwünsche bevorzugt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.9.1989 – 4 B 93/89 –, NuR 1990, 164 und juris Rn. 2 zu einem Sportboothafen; BVerwG, Beschluss vom 29.11.1991 – 4 B 209/91 –, NVwZ 1992, 476 und juris Rn. 4 zu einem Golfplatz; BayVGH, Beschluss vom 12.11.1999 – 14 B 93.1757 –, juris Rn. 14 zu einem Segelflugplatz). Auch wenn die Aufstiegserlaubnis ausschließlich für den darin festgelegten Aufstiegsort gilt, ist die Nutzung selbst – und diese ist maßgeblich – außerdem auch nicht ortsgebunden. Zwar kann ein Modellflugbetrieb nicht überall durchgeführt werden, sondern setzt beispielsweise bestimmte topographische Bedingungen voraus. Aber anders als Bodenschätze, die nur dort abgebaut werden können, wo sie vorkommen, ist Modellflug grundsätzlich an vielen verschiedenen Orten möglich. Rechtlich unerheblich ist insoweit, ob es dem Kläger gelingt, durch den Abschluss eines Pachtvertrages die privatrechtlichen Vorbedingungen für die Verwirklichung an anderer Stelle zu schaffen.
2. Die Klage ist in ihrem Hilfsantrag begründet. Der Kläger hat aus § 4 Abs. 2 Benutzungssatzung i.V.m. Art. 3 GG einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Wegenutzung, über den die Beklagte unter Beachtung der Rechtsaufassung der Kammer mangels Spruchreife nochmals entscheiden muss.
Nach § 4 Abs. 2 Benutzungssatzung ist die Benutzung der Wege über den satzungsgemäßen und gesetzlichen Zweck hinaus, insbesondere um zu Wochenendhäusern, Jagdhütten, gewerblich genutzten Kiesgruben, Sandgruben und Steinbrüchen und ähnlichen Vorhaben zu gelangen, nur mit Erlaubnis der Beklagten zulässig. Hier handelt es sich um eine solche Nutzung, die nicht grundsätzlich zugelassen ist, aber einer Erlaubnis bedarf. Zwar ist der Modellflugsport in § 4 Abs. 2 Benutzungssatzung nicht erwähnt. Die Aufzählung der Nutzungsarten ist nach dem Wortlaut der Vorschrift („insbesondere“) jedoch nicht abschließend. Da mit Wochenendhäusern auch private Freizeitnutzungen beispielhaft genannt werden und sich der Katalog nicht auf im Außenbereich privilegierte oder gewerbliche Nutzungen beschränkt, kann auch für sonstige Freizeitnutzungen wie den Modellflugsport eine Erlaubnis zur Wegenutzung erteilt werden.
Die Erteilung der Erlaubnis liegt dabei im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten. Zwar hat der Kläger als bloßer Benutzungsinteressent im Gegensatz zum Benutzungsdestinatär keinen unmittelbaren Anspruch auf Nutzung der gemeindlichen Einrichtung, sondern bedarf der vorherigen Zulassung durch einen Verwaltungsakt (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.10.2009 – 1 A 10481/09 –, LKRZ 2010, 34 und juris Rn. 75). Dies entbindet die Gemeinde jedoch nicht davon, über einen konkreten Antrag auf Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens zu entscheiden (vgl. OVG RP, Beschluss vom 28.11.2007 – 7 B 10970/07 –, UA S. 7; BVerwG, Urteil vom 29.10.1992 – 7 C 34/91 –, BVerwGE 91, 135 und juris Rn. 15). Dies gilt insbesondere, wenn die Gemeinde in ihrer Satzung – wie hier in § 4 Abs. 2 Benutzungssatzung – die Zugangsmöglichkeit über den satzungsgemäßen Zweck hinaus explizit eröffnet hat. Zudem erschöpft sich die Rechtsposition des Klägers nicht in seinem Besitzrecht als Pächter der als Modellfluggelände genutzten Grundstücke, sondern wird gestärkt durch die öffentlich-rechtliche Berechtigung aus der Aufstiegserlaubnis, in deren Ausnutzung er durch die Versagung der Wegenutzungserlaubnis gehindert wird.
Die Beklagte hat bei Erlass des Ablehnungsbescheids von dem ihr eingeräumten Ermessen fehlerhaft Gebrauch gemacht (vgl. § 114 Satz 1 VwGO), indem sie die beteiligten Interessen unzutreffend gewichtet hat.
Zunächst hat die Beklagte bei ihren Erwägungen die subjektive Rechtsposition des Klägers aus der Aufstiegserlaubnis außer Acht gelassen. Der Kläger kann die ihm zustehende öffentlich-rechtliche Berechtigung jedoch nur ausnutzen, wenn seinen Vereinsmitgliedern die Zufahrt zu dem Modellfluggelände erlaubt wird. Da das Gelände relativ weit im Außenbereich liegt und die Aufstiegserlaubnis Flugmodelle mit bis zu 25 kg Gewicht zulässt, ist ihm dies bei einer Erreichbarkeit des Platzes nur zu Fuß oder mit dem Fahrrad nicht möglich.
Weiter darf die Gemeinde zwar bei ihrer Entscheidung über die Erteilung einer Erlaubnis zum Befahren von Feld- und Waldwegen wohl grundsätzlich auch Ziele des Natur- und Umweltschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigen. Diese werden im Rahmen der Aufstiegserlaubnis nicht abschließend geprüft. Naturschutzaspekte stehen der Erteilung einer Aufstiegserlaubnis vielmehr nur dann entgegen, wenn darin – etwa bei einem Verstoß gegen ein landschaftsschutzrechtliches Verbot – zugleich eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung liegt. Darüber hinaus lässt die gebundene luftverkehrsrechtliche Entscheidung nach § 16 Abs. 4 Luftverkehr-Ordnung – LuftVO – a.F. bzw. § 20 Abs. 4 LuftVO n.F. für naturschutzrechtliche Erwägungen keinen Raum und entfaltet keine Konzentrationswirkung (vgl. NdsOVG, Urteil vom 16.2.1995 – 1 L 6044/92 –, NVwZ-RR 1995, 556 und juris Rn. 27; BVerwG, Urteil vom 10.5.1985 – 4 C 36/82 –, NVwZ 1986, 470 und juris Rn. 17). Allerdings hat die Beklagte den vom Modellfluggelände ausgehenden möglichen Umwelt-einwirkungen hier zu großes Gewicht beigemessen. Sie hat insbesondere nicht berücksichtigt, dass die Aufstiegserlaubnis zahlreichen Beschränkungen unterliegt, die die Auswirkungen auf die Umwelt erheblich reduzieren. So dürfen – abhängig vom jeweiligen Schallpegel – nur ein bis höchstens vier verbrennungs-motorbetriebene Flugmodelle gleichzeitig aufsteigen. Weiter steht die Erlaubnis unter einem Widerrufsvorbehalt, der insbesondere im Falle unzumutbarer Lärmbelästigungen oder einer Ausweisung von Naturschutzgebieten oder Wohngebieten greift (Ziff. II.1 der Aufstiegserlaubnis). Schließlich ist nach Ziff. III.5 der Aufstiegserlaubnis das An- oder Überfliegen von Personen, Tieren und Feldern, auf denen sich Personen oder Fahrzeuge befinden, nicht zulässig. Weiter hat die Beklagte die möglichen Auswirkungen des mit der Nutzung des Modellfluggeländes verbundenen An- und Abfahrtsverkehrs überbewertet, da sie bei ihren Erwägungen nicht von einer Wegenutzung nur durch die Vereinsmitglieder des Klägers ausgegangen ist, sondern daneben auf vereinsexterne Besucher und Zuschauer abgestellt hat. Für Letztere hat die Beklagte aber eine Erlaubnis zur Wegenutzung überhaupt nicht beantragt. Außerdem findet die Ausübung des Modellflugsports nur durch wenige aktive Vereinsmitglieder statt und dies auch nur im Rahmen witterungs- und berufsbedingter Einschränkungen. Es ist damit ein zusätzlicher An- und Abfahrtsverkehr tatsächlich nur in sehr viel geringerem Umfang zu erwarten als die Beklagte dies angenommen hat.
Soweit die Beklagte im Zusammenhang mit dem An- und Abfahrtsverkehr zum Modellfluggelände nicht nur die befürchteten Immissionen, sondern auch mögliche Verkehrsgefahren in den Blick genommen hat, ist dies zwar ebenfalls vom Zweck der Ermächtigung gedeckt. Dies gilt insbesondere für das Anliegen der Beklagten, Beeinträchtigungen des land- und forstwirtschaftlichen Verkehrsbetriebes entgegenzuwirken. Dies ergibt sich bereits aus der Zweckbestimmung des gemeindlichen Wirtschaftswegenetzes in § 4 Abs. 1 Benutzungssatzung, wonach die Wege vorrangig der Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke dienen. Die Beklagte hat ihre diesbezüglichen Erwägungen im Klageverfahren auch zulässigerweise ergänzt. Die Gründe lagen nämlich bereits bei Erlass des Verwaltungsaktes vor, dieser wurde in seinem Wesen nicht verändert und der Kläger in seiner Rechtsverteidigung nicht beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 46/12 –, BVerwGE 147, 81 und juris Rn. 32 m.w.N.). Insoweit verweisen bereits der Ausgangs- und der Widerspruchsbescheid ausdrücklich auf die durch den An- und Abfahrtsverkehr zum Modellfluggelände befürchtete Störung des landwirtschaftlichen Verkehrsbetriebs. Tatsächlich sind Nutzungskonflikte auch möglich, da nach allgemeiner Lebenserfahrung nicht nur der Kläger, sondern auch Landwirte und Winzer die Wirtschaftswege bei schönem Wetter und nach Feierabend und am Wochenende nutzen. Allerdings hat die Beklagte auch hier den möglichen negativen Auswirkungen zu starkes Gewicht beigemessen. Sie hat einerseits wiederum den eher geringen Umfang des zusätzlich zu erwartenden Verkehrs nicht berücksichtigt. Andererseits unterliegt der landwirtschaftliche Verkehr bereits jetzt Beschränkungen. Insbesondere müssen die Landwirte auch ohne eine Nutzung durch den Kläger bei jeder Ausfahrt aus einer Weinbergszeile den sonstigen Verkehr beachten, da die Wege nicht nur durch andere Landwirte sondern auch durch Wanderer und Radfahrer genutzt werden, die nicht von weitem erkennbar sind. Auch die Problematik des Begegnungsverkehrs besteht bereits jetzt und wird bei einer Nutzung der geteerten Wege durch die Vereinsmitglieder des Klägers nicht erheblich intensiviert.
Schließlich hat die Beklagte ihren Ermessensspielraum unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ausgeübt. Während sie dem Kläger die Wegenutzung für private Freizeitzwecke untersagt hat, erlaubt sie eben dies privaten Nutzern der S. Warte durch eine Regelung in den Mietverträgen. Zwar ist die Strecke zur S. Warte etwas kürzer als die Zuwegung zum Modellfluggelände. Allerdings führen beide Strecken partiell über dieselben Wirtschaftswege. Auch ist die Nutzung der S. Warte in ihrem Umfang nicht zu vernachlässigen. So ergibt sich aus den beigezogenen Verwaltungsakten, dass die Räumlichkeiten zwischen April und Oktober bis zu 30 Mal vermietet werden. In diesen Zeitraum dürfte auch die witterungsabhängige Nutzung durch den Kläger schwerpunktmäßig fallen. Soweit die Beklagte vorträgt, es sei beabsichtigt, die Nutzung der S. Warte in ihrem Umfang zu reduzieren, verfängt dies nicht, da die Beklagte die S. Warte nach wie vor auf ihrer Homepage zur Vermietung an Privatpersonen für Festlichkeiten anbietet (vgl. http://www.stadecken-elsheim.de/tourismus-wein/veranstaltungsraeume/).
Trotz der festgestellten Mängel der Ermessensentscheidung kann die Kammer die Sache indes nicht spruchreif machen. Vielmehr muss die Beklagte über das beantragte Wegerecht unter Beachtung der Rechtsauffassung der Kammer erneut entscheiden. Hierbei hat sie das besondere Interesse des Klägers an der Ausnutzung der ihm erteilten Aufstiegserlaubnis zu berücksichtigen und die Beeinträchtigungen durch den zusätzlichen Verkehr neu zu gewichten. Weiter darf der Kläger im Verhältnis zu den privaten Nutzern der S. Warte nicht benachteiligt werden. Umgekehrt muss die Beklagte die Rechtsposition des Klägers aus der Aufstiegserlaubnis jedoch nur in dem Umfang in ihre Erwägungen einstellen, wie der Kläger zur Ausübung des Modellflugsports auf die Wegenutzung angewiesen ist. Eine – hier auch nicht beantragte – Erlaubnis zur Wegenutzung durch vereinsexterne Gäste bzw. Zuschauer oder für Vereins- und Grillfeste ist danach rechtlich nicht geboten. Auch darüber hinausgehend verbleibt der Beklagten bei ihrer Entscheidung über die Erteilung einer Erlaubnis zur Wegenutzung noch ein Spielraum. So kann sie etwa eine geeignete Wegstrecke für die Anfahrt zum Modellfluggelände des Klägers festlegen. Im Hinblick auf das berechtigte Interesse der Beklagten, Beeinträchtigungen des land- und forstwirtschaftlichen Verkehrsbetriebes entgegenzuwirken, scheinen weiter auch Beschränkungen einer Wegenutzungserlaubnis des Klägers denkbar. Auch diese müssen indes die berechtigten Interessen des Klägers berücksichtigen und hierzu in einem angemessenen Verhältnis stehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO i.V.m. 708 ff. ZPO.
Beschluss der 3. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz vom 10. August 2016
Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt. Die Festsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 2 GKG i.V.m. Ziff. 22.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch den Kläger wird für notwendig erklärt (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 3 LStrG
§§ 167 VwGO i.V.m. 708 ff. ZPO
§ 41 LStrG
§ 36 LStrG
§ 917 BGB
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 LStrG
§ 1 Abs. 5 LStrG
§ 33 Abs. 1 LNatSchG
§ 14 Abs. 2 GemO
§ 14 Abs. 3 und 4 GemO
§ 35 Abs. 1 Baugesetzbuch
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 4 LuftVO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
Art. 3 GG
Art. 14 Grundgesetz
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2010, 34
NVwZ 1992, 476
BVerwGE 91, 135
NVwZ-RR 1995, 556
NVwZ 1986, 470
BVerwGE 147, 81
6 A 64/80
6 A 71/80
1 A 104/67
1 A 12639/93
1 A 10598/10
1 A 10481/09
1 A 142/84
4 B 93/89
4 B 209/91
14 B 93.17
7 B 10970/07
7 C 34/91
1 L 6044/92
4 C 36/82
8 C 46/12