Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-13, Aktenzeichen 16 K 3538/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:0913.16K3538.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung abwenden gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages, wenn nicht vor der Vollstreckung die Beklagte Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Zwischen der Europäischen Kommission (Kommission) und den öffentlichen Arbeitsverwaltungen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union besteht seit dem Jahre 1994 das Europäische Netz der Arbeitsvermittlungen (EURES). Dieses Netz bietet Arbeitnehmern und Arbeitgebern Informations-, Beratungs-, Rekrutierungs- und Vermittlungsdienste zur Effektuierung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Europäischen Union an. Neben dem zur Unterstützung des EURES bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben bei der Kommission eingerichteten Europäischen Koordinierungsbüro und den mit der Anwendung der dem EURES zugrundeliegenden Regelungen im jeweiligen Mitgliedstaat betrauten Nationalen Koordinierungsbüros gehören zu dem Netz EURES-Mitglieder und EURES-Partner, die verschiedene Unterstützungsleistungen für Arbeitnehmer und Arbeitgeber erbringen.
Zu den Förderprojekten des EURES gehört das „Targeted Mobility Scheme“ (TMS), welches Maßnahmen zur finanziellen Unterstützung bei der Arbeitsaufnahme in einem anderen Land vorsieht. Es können sich Nationale Koordinierungsbüros, EURES-Mitglieder und EURES-Partner im Rahmen von Aufforderungen der Kommission zur Einreichung von Vorschlägen für die Durchführung einzelner Maßnahmen bewerben. Werden sie von der Kommission zugelassen, reichen sie die für die jeweilige Maßnahme bestimmten Fördermittel an die Endbegünstigten aus. In dem hierzu von der Kommission veröffentlichten Dokument „Europäischer Sozialfonds+ (ESF) – Leitfaden zur Umsetzung – EURES TARGETED MOBILITY SCHEME (TMS)“ vom 29. März 2021 (Leitfaden) heißt es auszugsweise:
„Einführung
[…]
In diesem Leitfaden werden Durchführungsbestimmungen und der Rahmen für die Verwaltung der EURES-TMS-Projekte dargelegt. Er richtet sich an antragstellende Organisationen im Rahmen der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen […]
Teil B – Teilnahme- und Platzierungsbedingungen
1. Beteiligung
1.1 Wer kann am ‚TMS-Programm‘ teilnehmen?
1.1.1 Kandidaten
Alle Bewerber, die eine Stelle, ein Praktikum oder eine Ausbildung in einem anderen EU- oder EWR-Mitgliedstaat als ihrem Wohnsitzland finden möchten […]
1.1.2 Arbeitgeber
Arbeitgeber sind alle Unternehmen und andere Organisationen […] mit besonderem Fokus auf KMU.
1.1.2.1 Warum sind KMU die Hauptzielgruppe?
KMU beschäftigen nicht oft Personal oder nehmen Auszubildende aus einem anderen Land auf. Schwierigkeiten im Zusammenhang mit den Umzugskosten und/oder der Bereitstellung von Schulungs- und Mentoringdiensten zur Erleichterung der Integration mobiler Kandidaten betreffen vor allem kleinere Unternehmen. Die finanzielle Unterstützung von EURES TMS (siehe Teil D) für KMU, die an der Einstellung von Mitarbeitern aus einem anderen Mitgliedstaat interessiert sind, soll ihnen bei der Umsetzung eines Integrationsprogramms für die neu eingestellten Kandidaten helfen.
1.1.2.3 Wie können auch andere Arbeitgeber als KMU teilnehmen?
Große Unternehmen […] sowie Arbeitsvermittlungen, die als Arbeitgeber fungieren (z. B. Zeitarbeitsfirmen, Personalvermittlungsagenturen usw. […]) können ebenfalls als potenzielle Arbeitgeber am EURES-TMS-Programm teilnehmen, jedoch ohne TMS-Finanzierung.
Teil D – Die TMS-Maßnahmen und Förderbedingungen
1. Übersicht über die TMS-Maßnahmen
Umzug in ein anderes Land […]
Sprachkurs
Teil E – Steuerung, Überwachung und Bewertung
1. Qualitätskontrolle, Risikomanagement und Eventualverbindlichkeiten
1.1 Qualitätskontrolle
1.1.5 Personalvermittlung durch private Arbeitsagenturen
Zeitarbeitsagenturen oder andere private Arbeitsvermittlungsdienste, die als EURES-TMS-Arbeitgeber fungieren, können erklären, dass sie (oder die von ihnen vertretenen Arbeitgeber) die Reise- oder Umzugskosten zum Vorstellungsgespräch nicht übernehmen. Dies ist eine attraktive Möglichkeit, ‚ihre Tätigkeit zu subventionieren‘, indem viele Arbeitskräfte verlagert werden (Sammelrekrutierung) und von den Vorteilen des TMS profitiert wird. Sie können auch versuchen, direkt von der Vorbereitungsschulung oder der Mentoring-Unterstützung zu profitieren.
Folgendes wird daher empfohlen:
Die Unterstützung von Bewerbern, die von Arbeitsvermittlungsagenturen eingestellt werden, die EURES-TMS-Kunden sind (die häufig als Arbeitgeber fungieren), sollte auf z. B. 50 Arbeitssuchende pro Kunde (jährlich) begrenzt sein. Für eine höhere Anzahl an Platzierungen wenden Sie sich bitte vorher an die Kommission.“
Die Beklagte ist das von der Bundesrepublik Deutschland benannte Nationale Koordinierungsbüro. Diesbezügliche Aufgaben übernimmt ihre Dienststelle Zentrale Auslands- und Fachvermittlung. Die Beklagte bewirbt sich für die Durchführung von auf dem EURES-TMS-Programm aufbauenden Projekten im Rahmen der Ausschreibungen der Kommission.
Zu den genehmigten Projekten der Beklagten gehörten unter anderem ihre Förderprogramme „Your EURES Job 2“ (YEJ2), dessen Laufzeit am 28. Februar 2023 endete, „Your EURES Job 3“ (YEJ3) mit einer Laufzeit vom 1. Juni 2022 bis zum 31. Mai 2024 und „Your EURES Job 4“ (YEJ4), dessen Laufzeit im Oktober 2023 begann. Für die Programme YEJ2 und YEJ3 gab die Beklagte gegenüber der Kommission eine Teilnehmerhöchstzahl von 40 Arbeitsuchenden pro Arbeitsvermittler an. In den von der Beklagten während der Laufzeit der Programme YEJ2 und YEJ3 jeweils im Internet veröffentlichten „Informationen zum Antrag auf Kostenerstattung eines vorbereitenden oder berufsbegleitenden Sprachkurses“ und den „Informationen zum Antrag auf finanzielle Unterstützung des Umzuges zur Arbeitsaufnahme in einem anderen EU-Land“ hieß es übereinstimmend:
„Voraussetzungen für finanzielle Unterstützung:
Sie müssen sich in der Betreuung der Bundesagentur für Arbeit oder eines […] EURES-Berater[s] befinden und
vor der Antragstellung nachweislich eine Beratung durch eine[n] EURES-Berater […] erhalten haben […]
Sonderinformationen:
Die Bewilligung der Anträge erfolgt vorbehaltlich der Verfügbarkeit von Mitteln.“
Die Q. S. GmbH und Q. W. GmbH (Q.) bilden eine deutsch-spanische Personalvermittlungsagentur. Sie akquirieren, beschäftigen und überlassen nach spanischem Recht ausgebildete pädagogische Fachkräfte an deutsche Kindertagesstätten. Die Klägerin bewarb sich erfolgreich bei der Q., verfügte jedoch nicht über das Sprachniveau B2.
Mit E-Mail vom 13. November 2022 wandte die Klägerin sich nach Erreichung der Teilnehmerhöchstgrenze hinsichtlich sowohl des Programms YEJ2 als auch des Programms YEJ3 in Bezug auf die Q. unter Verweis auf ihre dortige Bewerbung an die Beklagte. Sie bat um Überlassung der notwendigen Unterlagen, um einen Antrag auf Kostenerstattung für einen Sprachkurs stellen zu können. Darüber hinaus bat sie um Informationen bezüglich der finanziellen Unterstützung für einen Umzug nach Deutschland zur Arbeitsaufnahme und Mitteilung, welche Unterlagen zur Beantragung einer solchen notwendig seien. Die Beklagte teilte mit E-Mail vom 23. November 2022 mit, das Anliegen der Klägerin nicht unterstützen zu können. Zur Begründung verwies sie auf die Erreichung der Höchstgrenze in Bezug auf die Q.. Mit E-Mail vom 2. Dezember 2022 widersprach die Klägerin der „Absage“ und führte aus: Die Höchstgrenze sei unfair. Sie habe keine schlechteren Fähigkeiten als andere Erzieherinnen. Sie benötige finanzielle Unterstützung, um in Deutschland arbeiten zu können. Die Beklagte verwies mit E-Mail vom 6. Dezember 2022 erneut auf die bereits erreichte Teilnehmerhöchstgrenze. Die Klägerin wandte sich mit E-Mail vom 9. Januar 2023 nochmals an die Beklagte und führte aus: Sie bitte erneut um finanzielle Unterstützung für Sprachkurs und Umzug, nachdem ein neues Jahr begonnen habe. Die Beklagte verwies mit E-Mail vom 10. Januar 2023 abermals auf die Erreichung der Teilnehmerhöchstgrenze.
Die Kommission lehnte mit Schreiben vom 10. Februar 2023 einen Antrag der Q. auf Anhebung der Teilnehmerhöchstgrenze ab. Zur Begründung führte sie aus: Laut Handelsregister vermittle und überlasse die Q. Personal gegen Entgelt. Diese Tätigkeit stelle eine private Arbeitsvermittlung im Sinne des Übereinkommens 181 der Internationalen Arbeitsorganisation dar. Die Festsetzung der Teilnehmerhöchstgrenze entspreche vor diesem Hintergrund dem Leitfaden im Hinblick auf eine gerechte Verteilung der Fördermittel.
Mit Schreiben vom 1. März 2023 erhob der Prozessbevollmächtigte der Klägerin „Widerspruch gegen die Ablehnung des Antrags […] auf Förderung eines Deutsch-Sprachkurs [sic]“ vom 23. November 2022. Er beantragte, „den Antrag […] zur Förderung eines Deutsch-Sprachkurses antragsgemäß zu verbescheiden“. Zur Begründung machte er geltend: Die E-Mail vom 23. November 2022 stelle einen Verwaltungsakt dar. Der Widerspruch sei nicht verfristet, da diesem keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt worden sei. In der Sache sei die Ablehnung des klägerischen Antrags ungerechtfertigt. Die für die Öffentlichkeit nicht zugänglichen Förderbedingungen seien intransparent und stellten in dieser Form keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die Antragsablehnung dar. Es müsse in rechtsstaatlicher Hinsicht klar erkennbar sein, welche Antragsformulare und weiteren Unterlagen vorgelegt werden müssten. Die Bewerber hätten hier indes keinen vollständigen Überblick über die Förderbedingungen und könnten nicht beurteilen, ob eine Ablehnung im Rahmen der gesetzlichen Grundlagen erfolgt sei. Die Klägerin werde ferner gegenüber anderen Bewerberinnen ohne sachlichen Grund benachteiligt. Anderen Teilnehmern desselben Sprachkurses seien Fördermittel gewährt worden. Einen nachvollziehbaren Grund für die Ungleichbehandlung gebe es nicht. Es liege darüber hinaus eine Benachteiligung speziell von Bewerbern der Q. vor. Die Beklagte habe die EURES-Berater angewiesen, spezifisch deren Anträge abzulehnen. Das Vorgehen der Beklagten widerspreche auch den Zielen der TMS-Förderung. Eine Begrenzung der Förderfälle pro Arbeitgeber sei in den Förderbedingungen nicht vorgesehen. Es sei außerdem willkürlich, den Antrag der Klägerin allein deshalb abzulehnen, weil er anderen Anträgen zeitlich nachfolge. Die Fördermittel sollten nicht nach dem „Windhundprinzip“ vergeben werden. Im Übrigen sei die Ablehnung des Antrags der Klägerin ermessensfehlerhaft. Bei Anwendung eines pauschalen Förderverbots ohne Würdigung des Einzelfalls habe die Beklagte den Antrag nicht zureichend individuell geprüft. Schließlich habe die Klägerin vor der Ablehnung angehört werden müssen.
Unter Bezugnahme auf das „Schreiben vom 1. März 2023“ führte die Beklagte ihrerseits mit Schreiben vom 10. Mai 2023 aus: Auf eine Förderung im Rahmen des TMS bestehe kein Leistungsanspruch. Die TMS-Förderung unterliege nicht dem VwVfG. Der Leitfaden lege fest, in welchem Umfang Kandidaten gefördert werden könnten, die über einen privaten Personaldienstleister rekrutiert würden. Eine Anhebung der bereits erreichten Teilnehmerhöchstgrenze habe die Kommission mit Schreiben vom 10. Februar 2023 abgelehnt. Außerdem sei die umfassende Beratung von Kandidaten und Prüfung der Förderkriterien durch einen qualifizierten EURES-Berater Voraussetzung für eine Förderung im Rahmen des TMS. Antragsunterlagen, die diese Beratung protokollierten, würden von einem EURES-Berater ausgehändigt, unterzeichnet und eingereicht.
Die Klägerin hat am 27. Juni 2023 Klage erhoben, zu deren Begründung sie unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens im Übrigen ergänzend vorträgt: Der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet. In Rede stehe die Ablehnung einer Förderung aus öffentlichen Mitteln durch eine bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts. Die Klage sei als Verpflichtungsklage statthaft. Die Klägerin begehre mit der Entscheidung über die Förderung eines Deutschsprachkurses sowie ihres Umzugs den Erlass eines Verwaltungsaktes. Diesen habe sie vor Klageerhebung mit E-Mail vom 13. November 2022 beantragt. Da das Antragsformular nicht veröffentlicht worden sei, habe die Klägerin die Anforderung desselben als ersten notwendigen Schritt der Antragstellung verstanden. Mit E-Mail vom 23. November 2022 habe die Beklagte den Antrag abgelehnt. Die Klagefrist sei gewahrt, weil nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens keine Rechtsbehelfsbelehrung erfolgt sei. Sehe man in den E-Mails der Klägerin keinen Förderantrag, könne der Widerspruch als Erstantrag verstanden werden, den die Beklagte nicht beschieden habe. Anliegen der Klägerin sei erkennbar die Bewilligung einer Zuwendung. Der Antrag sei auch nicht auf die Förderung eines Deutschsprachkurses beschränkt, sondern erfasse daneben die Umzugskostenbeihilfe. So werde auf die ursprüngliche E-Mail der Klägerin Bezug genommen. Dass der Widerspruch sich wörtlich nur gegen die Ablehnung des Antrags auf Förderung eines Deutschsprachkurses gerichtet habe, sei dem Umstand geschuldet, dass die Beklagte sich in ihrer E-Mail vom 23. November 2022 ebenfalls allein hierzu verhalten habe. Ob eine Zuwendung beantragt worden sei, könne auch nicht von der Verwendung eines bestimmten Antragsformulars abhängen. Ansonsten würden rein formale Fragen mit materiell-rechtlichen Auslegungsfragen vermengt. Außerdem habe die Beklagte der Klägerin das Antragsformular vorenthalten. Der Klage fehle ferner nicht das Rechtsschutzinteresse, weil die begehrte Gewährung der Fördermittel die Rechtsstellung der Klägerin verbessere. In der Sache verstoße die Ablehnung des klägerischen Antrags gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Die Förderbedingungen seien nicht nur völlig intransparent, sondern auch ständigen Änderungen unterworfen. Vor März 2022 habe die Beklagte etwa keine Teilnehmerhöchstgrenzen festgelegt. Hierzu enthielten auch die Informationsblätter keine Aussage. Die Klägerin habe deshalb davon ausgehen dürfen, dass es keine diesbezüglichen Restriktionen gebe. Das den Informationsblättern widersprechende Verwaltungshandeln sei für die Klägerin nicht vorhersehbar gewesen und deshalb rechtswidrig.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin eine Zuwendung in Höhe von 3.440,00 € zu bewilligen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet. Bei der Vergabe der Fördermittel gehe die Beklagte davon aus, ein öffentlich-rechtliches Zuwendungsverhältnis zu begründen. Entscheidend sei, dass die Gewährung der Fördermittel ihre Grundlage im öffentlichen Recht, konkret im europäischen Subventionsrecht habe. Die Beklagte handle als juristische Person des öffentlichen Rechts aufgrund von Rechtssätzen, deren Zuordnungssubjekt ausschließlich ein Träger öffentlicher Gewalt sei. Die Befugnis der Beklagten, Mittel aus dem TMS-Programm zu verteilen, ergebe sich dabei nicht aus einer gesetzlichen Aufgabenzuweisung, sondern aus ihrer Zulassung durch die Kommission nach erfolgreicher Bewerbung. Die Klage sei indes unzulässig. Die Klägerin habe mit der E-Mail vom 13. November 2022 keinen konkreten Antrag auf verwaltungsaktförmige Bewilligung einer Zuwendung gestellt, sondern sich nach Antragsunterlagen erkundigt. Mit ihrer E-Mail vom 23. November 2022 habe die Beklagte auch nicht den Erlass eines Verwaltungsaktes abgelehnt, sondern lediglich darüber informiert, dass das klägerische Begehren nicht förderfähig sei. Der Widerspruch des Prozessbevollmächtigten der Klägerin gehe vor diesem Hintergrund ins Leere. Es könne diesem auch kein Erstantrag entnommen werden, weil er den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Antragstellung nicht genüge. Eine solche erfordere die Angabe weiterer zur Bewilligung notwendiger Informationen. In dem Antragsformular werde die Mitwirkung eines EURES-Beraters vorausgesetzt. Ferner sei die Vorlage eines Arbeitsvertrages erforderlich. Jedenfalls beziehe das Widerspruchsschreiben sich nicht auch auf eine Umzugskostenbeihilfe. Hierzu finde sich weder in der Betreffzeile noch in dem gestellten Antrag oder der Widerspruchsbegründung ein Hinweis. Der Klage fehle ferner das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Klägerin vor Klageerhebung keinen Leistungsantrag bei der Beklagten gestellt habe. Ungeachtet dessen könne die Klägerin ihr Ziel einfacher und effektiver erreichen, indem sie sich an einen EURES-Berater wende. Finde sie einen anderen Arbeitgeber als die Q., könne sie einen Förderantrag stellen. Die Klage sei zudem unbegründet. Die Beklagte beurteile eingehende Anfragen nach Maßgabe der zum Zeitpunkt des Eingangs der Anfrage noch laufenden Projekten. Soweit mangelhafte Transparenz der Förderbedingungen beanstandet werde, seien Abweichungen von den Vorgaben der Informationsblätter für die Frage der Bewilligung von Förderleistungen in Bezug auf die Klägerin unerheblich. Im Zeitpunkt der Kontaktaufnahme der Klägerin sei die Förderhöchstgrenze hinsichtlich aller in Betracht kommenden Förderprogramme in Bezug auf die Q. bereits erreicht gewesen, weshalb eine Leistungsgewährung ausscheide. Eine Anhebung der Teilnehmerhöchstgrenze habe die Kommission abgelehnt. Der Beklagten sei auch kein Ermessensfehler unterlaufen. Zwar handle es sich bei den Entscheidungen der Beklagten um Einzelfallentscheidungen. In Bezug auf die Klägerin habe indes kein Antrag zur Entscheidung angestanden. Schließlich habe die Beklagte nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen. Vielmehr verstieße sie hiergegen, gewährte sie unter Missachtung der festgelegten Höchstgrenze eine Förderung. Hintergrund der Festlegung von Teilnehmerhöchstgrenzen sei, einen möglichst breiten Zugang der Berechtigten zu den Fördermitteln zu gewährleisten und Fördermittelmissbrauch zu vermeiden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die im Verwaltungsrechtsweg zu entscheiden war (nachfolgend I.), hat keinen Erfolg. Sie ist nur teilweise zulässig (nachfolgend II.) und im Übrigen unbegründet (nachfolgend III.).
I. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. Er ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.
Diese Voraussetzungen liegen vor. Insbesondere ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit gegeben (dazu 1.). Auch greift keine abdrängende Sonderzuweisung ein (dazu 2.).
1. Es liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor. In Fällen der Subventionierung durch verlorenen Zuschuss ist das Subventionsverhältnis in der Regel einstufig öffentlich-rechtlich ausgestaltet. Beim Vorliegen entgegenstehender Anhaltspunkte ist zu prüfen, auf welcher konkreten Grundlage die Zuschussgewährung erfolgt. So sprechen etwa die Ausgestaltung des Verfahrens in Allgemeinen Geschäftsbedingungen und die nicht bescheidförmige Entscheidung über den Antrag für ein privatrechtliches Verhältnis. Soll eine Förderung „gewährt“ werden, spricht dies etwa gegen einen privatrechtlichen Vertragsschluss durch Abgabe übereinstimmender Willenserklärungen. Maßgeblich ist aber auch die Intention des Subventionsgebers.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1968 – VII C 118.66 –, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 26 = juris Rn. 37 f.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Februar 2022 – 10 OB 99/21 –, juris Rn. 7 f. m. w. N.
Das vorliegende Förderverhältnis ist öffentlich-rechtlich ausgestaltet. Die Förderung erfolgt in Gestalt eines verlorenen Zuschusses. Es werden Kosten, unter anderem für die Sprachausbildung, erstattet, ohne dass eine Rückzahlung vorgesehen wäre. Nach den von der Beklagten zur Verfügung gestellten Informationsblättern wird die Unterstützung auf „Antrag“ gewährt; sind die Fördervoraussetzungen erfüllt, erfolgt eine „Bewilligung“. Diese Terminologie spricht gegen die Abgabe von Willenserklärungen im Gleichordnungsverhältnis und für die Entscheidung über die Anträge durch Verwaltungsakt, also im Subordinationsverhältnis. Zwar weist die beispielhaft vorgelegte Bewilligungsmitteilung per E-Mail nicht die typischen Merkmale eines Verwaltungsaktes – wie eine Rechtsbehelfsbelehrung – auf; auch dort ist aber die Rede von einer „Bewilligung“. Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Beklagte erklärtermaßen die Begründung eines öffentlich-rechtlichen Zuwendungsverhältnisses intendiert.
2. Eine abdrängende Sonderzuweisung ist nicht einschlägig. Insbesondere ist nicht der Sozialrechtsweg gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 4 SGG eröffnet. Die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit entscheiden hiernach über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten in Angelegenheiten der Arbeitsförderung einschließlich der übrigen Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit.
Die Vorschrift unterwirft indessen nicht jegliche öffentlich-rechtliche Tätigkeit der Beklagten der Kontrolle durch die Sozialgerichte, sondern weist lediglich alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten in Angelegenheiten der Rechtsgebiete, deren Vollzug der Beklagten durch Gesetz, Rechtsverordnung, internationale Abkommen oder hierauf beruhende Vorschriften als Aufgabe obliegt, den Sozialgerichten zu. Erforderlich ist also eine spezifische Aufgabenzuweisung.
Vgl. BSG, Urteil vom 16. Februar 1983 – 7 RAr 90/81 –, BSGE 54, 286 = NVwZ 1984, 62 <63>; Gutzeit, in: Roos/Wahrendorf/Müller, BeckOGK, Stand August 2024, SGG § 51 Rn. 59.
Eine spezifische Aufgabenzuweisung durch Gesetz, Rechtsverordnung, internationale Abkommen oder hierauf beruhende Vorschriften ist für die verfahrensgegenständliche Förderung nicht gegeben. Zur Verteilung der Fördermittel ist die Beklagte nicht aufgrund einer solchen Vorschrift berufen, sondern allein aufgrund der Zulassung durch die Kommission auf ihre Bewerbung hin befugt.
II. Die Verpflichtungsklage ist teilweise zulässig. Durch Klage kann gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts begehrt werden. Die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage hängt allerdings davon ab, dass der Kläger den klageweise verlangten Erlass des Verwaltungsakts zumindest in einem vorangegangenen Verwaltungsverfahren ohne Erfolg beantragt, also einen „Antrag auf Vornahme“ gestellt hat. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut des § 68 Abs. 2 VwGO, wonach vor Erhebung der Verpflichtungsklage ein Vorverfahren durchzuführen ist, wenn der „Antrag auf Vornahme“ abgelehnt worden ist, und des § 75 Satz 1 VwGO, wonach die Klage ohne Durchführung eines Vorverfahrens als sogenannte Untätigkeitsklage zulässig ist, wenn über einen „Antrag auf Vornahme“ ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden wurde. Dies ist Ausdruck des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Gewaltenteilung, nachdem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2020 – 6 B 54.19 –, NVwZ 2021, 812 = juris Rn. 23.
Die Klage ist nach diesen Maßgaben als Untätigkeitsklage zulässig, soweit die Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung einer Kostenerstattung für einen Sprachkurs begehrt wird. Insoweit hat die Klägerin einen Antrag auf Vornahme gestellt, der ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht beschieden wurde (dazu 1.). Der Klage fehlt insofern auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis (dazu 2.) Soweit die Klägerin darüber hinaus die Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung einer finanziellen Unterstützung für einen Umzug beantragt, ist die Klage dagegen unzulässig, weil sie insofern keinen Antrag auf Vornahme gestellt hat (dazu 3.).
1. Die Klägerin hat einen Antrag auf Vornahme bezüglich der Bewilligung einer Kostenerstattung für einen Sprachkurs gestellt. Der Antrag auf Erlass eines Verwaltungsakts ist eine Willenserklärung des öffentlichen Rechts, für deren rechtliche Behandlung mangels besonderer Rechtsvorschriften die allgemeinen Grundsätze des bürgerlichen Rechts über Willenserklärungen entsprechend anzuwenden sind. Für ihre Auslegung gelten daher auch §§ 133, 157 BGB. Anträge können, soweit keine Formvorschriften entgegenstehen, auch durch schlüssiges Verhalten abgegeben werden. In diesen Fällen findet das Gewollte nicht unmittelbar in einer Erklärung seinen Ausdruck, der Erklärende nimmt aber Handlungen vor, die mittelbar einen Schluss auf einen bestimmten Rechtsfolgewillen zulassen. Auslegungshilfen für dieses Verhalten bieten der sich aus den Handlungen ergebende objektive Erklärungsinhalt, wie er aus dem Blickwinkel des Empfängerhorizonts geschlossen werden konnte, sowie die Verkehrssitte und Treu und Glauben.
Vgl. VGH Kassel, Urteil vom 27. Februar 1985 – I OE 50/81 –, NVwZ 1985, 498 <499>.
Auch unter Berücksichtigung dessen kann, entgegen klägerischer Auffassung, ein Antrag allerdings nicht in der E-Mail vom 13. November 2022 gesehen werden. Die Klägerin bat dort lediglich um Übersendung der Antragsunterlagen. Nach dem objektiven Empfängerhorizont ist dem gerade noch nicht der Förderantrag selbst abzugewinnen, zumal die Klägerin selbst ausführte, die Antragsunterlagen zu benötigen, um sodann einen Antrag auf Bewilligung der Subvention unter Verwendung des hierfür vorgesehenen Formulars stellen zu können. Also kann die E-Mail diesen Antrag selbst noch nicht enthalten.
Auch die E-Mail der Klägerin vom 2. Dezember 2022 beinhaltet keinen Antrag auf Bewilligung von Fördermitteln. Zwar führt die Klägerin dort aus, sie benötige finanzielle Unterstützung, antwortet jedoch auf die E-Mail der Beklagten vom 23. November 2022, die sich ihrerseits auf das ursprüngliche Gesuch der Klägerin bezog. Die Klägerin verweist ausdrücklich auf die „Absage“ der Beklagten bezüglich ihres Anliegens. Mittelbar nimmt sie also ihre ursprüngliche E-Mail vom 13. November 2022 in Bezug, mit der indes lediglich um Übersendung der Antragsunterlagen gebeten worden war. Dass mit der E-Mail vom 2. Dezember 2022 ein darüberhinausgehendes Anliegen verfolgt werden sollte, ist derselben nicht zu entnehmen.
Nichts Anderes gilt für die E-Mail der Klägerin vom 9. Januar 2023. Zwar ist dort von einer Bitte um finanzielle Unterstützung die Rede. Jedoch antwortet die Klägerin auch hier auf die letzte vorgängige E-Mail der Beklagten, welche sich noch auf ihre ursprüngliche Anfrage vom 13. November 2022 bezog. Da die Klägerin zudem ausdrücklich deshalb „erneut“ um Unterstützung bat, „da ein neues Jahr begonnen“ habe, ist nicht anzunehmen, dass inhaltlich etwas Anderes begehrt würde als mit der E-Mail vom 13. November 2022, sondern dieselbe Anfrage behandelt werden sollte, lediglich unter Berücksichtigung etwaiger tatsächlicher oder rechtlicher Änderungen zum Jahreswechsel. Ein über die ursprüngliche Anfrage hinausgehender Förderantrag ist damit nicht verbunden.
Letztlich kann der „Widerspruch“ vom 1. März 2023 als erstmaliger Antrag auf Vornahme ausgelegt werden. Dort wurde beantragt, „den Antrag […] zur Förderung eines Deutsch-Sprachkurses antragsgemäß zu verbescheiden“. In der Sache zielt der „Widerspruch“ erkennbar auf den Erlass eines Zuwendungsbescheides.
Dass dieser Antrag nicht der nach der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten zulässigen Form entsprochen haben mag, namentlich der Antragsvordruck nicht verwendet wurde und erforderliche Unterlagen nicht beigefügt waren, ist entgegen der Auffassung der Beklagten unerheblich. Selbst wenn – anders als vorliegend – etwa die Verwendung von Formblättern durch förmliches Gesetz angeordnet ist, führt die Missachtung des Formerfordernisses lediglich zur Unzulässigkeit des Antrages, nicht aber der Klage gegen die Ablehnung des unzulässigen Antrags. Gemäß § 24 Abs. 3 VwVfG darf die Behörde unter anderem die Entgegennahme von Anträgen nicht deshalb verweigern, weil sie den Antrag in der Sache für unzulässig hält. Die Behörde hat den Antrag trotz der Missachtung von Formerfordernissen also entgegenzunehmen und zu bescheiden. Ein für die Zulässigkeit der Klage allein erforderlicher Antrag auf Vornahme kann vor diesem Hintergrund auch ein nicht formgerechter und unvollständiger Antrag sein.
Vgl. Ramsauer, in: Kopp/ders. VwVfG, 19. Auflage 2018, § 22 Rn. 55.
Über diesen Antrag wurde ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden. Seit dem mit dem als „Widerspruch“ bezeichnetem Schreiben gestellten Antrag vom 1. März 2023 waren zum Zeitpunkt der Klageerhebung am 27. Juni 2023 über drei Monate verstrichen. Die Beklagte hat mit dem Schreiben vom 10. Mai 2023 nicht über den Antrag entschieden. Es handelt sich nicht um einen Ablehnungsbescheid. Das Schreiben enthält keinen Tenor und bezieht sich nicht auf einen Antrag, sondern seinerseits lediglich auf das „Schreiben“ vom 1. März 2023. Auch ist ihm keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt. Die Beklagte selbst trägt außerdem vor, sie habe lediglich auf die Überschreitung der Höchstgrenze für bei der Q. beschäftigte Bewerber hinweisen wollen.
2. Der Klage fehlt insofern auch nicht das Rechtsschutzinteresse. Das Vorhandensein des für jedes Gesuch um gerichtlichen Rechtsschutz erforderlichen Interesses an der Erlangung dieses Rechtsschutzes folgt bei Leistungsklagen in aller Regel bereits aus dem Umstand, dass der Kläger einen auf Leistung an sich selbst gerichteten, bislang nicht erfüllten Anspruch geltend macht. Denn es gilt der Grundsatz, dass die Rechtsordnung immer dann, wenn sie ein materielles Recht gewährt, in aller Regel auch das Interesse dessen, der sich als der Inhaber dieses Rechtes sieht, am gerichtlichen Schutze dieses Rechtes anerkennt. Das Rechtsschutzinteresse an einer Leistungsklage fehlt nur dann, wenn besondere Umstände vorliegen, die den dargestellten Zusammenhang außer Kraft setzen und das subjektive oder objektive Interesse an der Durchführung des Rechtsstreits entfallen lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1989 – 9 C 44.87 –, BVerwGE 81, 164 = juris Rn. 9.
Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt nach diesen auch bei der Verpflichtungsklage einschlägigen Maßgaben vorliegend entgegen der Ansicht der Beklagten nicht deshalb, weil die Klägerin sich an einen anderen Arbeitgeber als die Q. wenden und sodann einen Antrag auf die begehrte Förderung stellen könnte. Die Klägerin berühmt sich eines Anspruchs auf Bewilligung der Förderung gerade trotz beziehungsweise unter der Voraussetzung ihrer Beschäftigung bei der Q.. Wendete die Klägerin sich an einen anderen Arbeitgeber und erlangte auf diese Weise eine Subvention, würde damit zwar ein, aber nicht gerade der im hiesigen Verfahren geltend gemachte und von der Beklagten nicht befriedigte Anspruch erfüllt.
3. Soweit die Klägerin darüber hinaus die Bewilligung einer finanziellen Unterstützung für einen Umzug begehrt, ist die Klage unzulässig. Insofern hat sie keinen Antrag auf Vornahme gestellt. Wie bereits ausgeführt, kann in den E-Mails der Klägerin vom 22. November sowie 2. Dezember 2022 und 9. Januar 2023 ein solcher nicht gesehen werden.
Soweit es die begehrte Umzugskostenbeihilfe anlangt, kann indes auch der Widerspruch vom 1. März 2023 nicht als Antrag auf Vornahme ausgelegt werden. Auf diesen Förderanspruch bezieht er sich nicht. Bereits im Betreff ist die Rede allein von einem „Antrag auf Förderung eines Deutsch-Sprachkurses“. Der Widerspruch richtet sich sodann ausdrücklich „gegen die Ablehnung des Antrags […] auf Förderung eines Deutsch-Sprachkurs [sic]“ und es wird beantragt, „den Antrag […] zur Förderung eines Deutsch-Sprachkurses antragsgemäß zu verbescheiden“. Ein Antrag auf Bewilligung einer finanziellen Unterstützung für einen Umzug wird nicht erwähnt. Von einer solchen Förderung ist auch in der gesamten Widerspruchsbegründung nicht die Rede. Entgegen klägerischem Vorbringen bezieht der Widerspruch sich auch nicht auf die ursprüngliche E-Mail der Klägerin, sodass ihm im Wege der Auslegung hätte entnommen werden können, es würde auch die dort angesprochene Umzugskostenförderung begehrt. Vielmehr nimmt der Widerspruch lediglich auf die E-Mail der Beklagten vom 23. November 2022 Bezug, die sich – wie die Klägerin selbst vorträgt – indes ausdrücklich nur zur Sprachkursförderung verhält. Auch diese Bezugnahme spricht nach objektivem Empfängerhorizont dafür, dass der Widerspruch die Umzugskostenförderung nicht zum Gegenstand haben sollte.
III. Die Klage ist im zulässigen Umfang unbegründet. Das Gericht spricht gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, soweit die Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig, der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt und die Sache spruchreif ist.
Ob die Beklagte für die Ablehnung des Antrags – so die Auffassung der Klägerin – einer förmlich-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedurfte und vor Erlass einer ablehnenden Entscheidung die Klägerin anzuhören gewesen wäre, ist schon deshalb nicht entscheidungserheblich, weil die Beklagte, wie ausgeführt, keinen Ablehnungsbescheid erlassen hat. Darüber hinaus begründen Mängel des Ablehnungsbescheides die Verpflichtungsklage für sich genommen nicht ohne Weiteres. Die Verpflichtungsklage ist vielmehr nur dann begründet, wenn der Klägerin ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsaktes zusteht. Die Rechtsverletzung muss spezifisch in der Versagung des Verwaltungsaktes bestehen.
Vgl. das Kammerurteil vom 8. März 2024 – 16 K 4600/21 –, n. v.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, VwGO § 113 Rn. 411; W. R. Schenke / R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Auflage 2018, § 113 Rn. 186.
Eine solche Rechtsverletzung liegt nicht vor. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Bewilligung der begehrten Förderung für einen Sprachkurs.
Als Rechtsgrundlage des klägerischen Begehrens kommen allein Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Leitfaden und einer ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten in Betracht. Insbesondere begründen die der Förderung zugrundeliegenden unionsrechtlichen Regelungen keine subjektiv-öffentlichen Rechte. Aus unionsrechtlichen Vorschriften folgen nur unter der Voraussetzung subjektive Rechte, dass die Rechtsakte über die unmittelbare Verpflichtung der innerstaatlichen Stellen zu ihrer Befolgung hinausgehen und zusätzlich den Einzelnen zur Durchsetzung dieser Verhaltenspflicht gegenüber dem Staat berechtigen.
Vgl. Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, VwGO § 42 Rn. 400 und Fn. 825 m. w. N.
Die Verordnung (EU) 2016/589 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. April 2016 über das EURES, den Zugang von Arbeitnehmern zu mobilitätsfördernden Diensten und die weitere Integration der Arbeitsmärkte und zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 492/2011 und (EU) Nr. 1296/2013 betrifft die Einrichtung beziehungsweise Neugestaltung des EURES und beinhaltet insofern zunächst organisationsrechtliche Regelungen. In Art. 21 ff. ist zwar normiert, welche Unterstützungsleistungen die EURES-Mitglieder erbringen. Im Kontext der übrigen Vorschriften der Verordnung sind auch diese jedoch als bloße Aufgabenzuweisungen zu betrachten und vermitteln keine subjektiven Rechte, zumal die hier streitgegenständlichen Zuschüsse dort nicht im Einzelnen geregelt werden, sondern im Leitfaden. Der Leitfaden als solcher ist indes kein Rechtsakt gemäß Art. 288 AEUV und richtet sich überdies explizit „an antragstellende Organisationen im Rahmen der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen“ bezüglich des TMS wie die Beklagte. Subjektiv-öffentliche Rechte der Endbegünstigten werden hierdurch nicht begründet.
Allerdings vermag der Leitfaden wie eine nationale Verwaltungsvorschrift über die vermittels sowohl des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes aus Art. 20 GG eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen. Entscheidend ist dabei, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift – hier den Leitfaden – im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz gebunden sind.
BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 –, BVerwGE 104, 220 = juris Rn. 19; vom 16. Juni 2015 – 10 C 15.14 –, BVerwGE 152, 211 = juris Rn. 24.; jeweils zu nationalen Verwaltungsvorschriften.
Zur Feststellung der zum entscheidungsrelevanten Zeitpunkt tatsächlich geübten Verwaltungspraxis kann ergänzend auch auf öffentliche Verlautbarungen der Bewilligungsbehörden oder der diesen übergeordneten obersten Bundesbehörden zurückgegriffen werden, wenn diese Aufschluss über die in der Vergangenheit tatsächlich geübte Verwaltungspraxis geben. Dies gilt etwa für im Internet veröffentlichte Vollzugshinweise und Frage-Antwort-Kataloge. Lässt sich danach eine bestimmte Verwaltungspraxis der Zuwendungsbehörde feststellen, kann zugrunde gelegt werden, dass diese in allen ihr zur Entscheidung vorliegenden Fällen entsprechend verfahren ist, wenn nicht stichhaltige Tatsachen das Gegenteil nahelegen. Die so festgestellten Vorgaben sind ebenfalls grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Das Gericht ist auf die Überprüfung beschränkt, ob bei Anwendung der veröffentlichten Hinweise im Einzelfall, in dem die begehrte Leistung versagt worden ist, über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung der Gleichheitssatz verletzt oder der durch die Zweckbestimmungen gezogene Rahmen nicht beachtet worden ist.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 3. Dezember 2021 – 19 K 2760/20 –, juris Rn. 38-39; VG Halle (Saale), Urteil vom 25. April 2022 – 4 A 28/22 –, juris Rn. 20-21; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Februar 2023 – 16 K 70/22 –, juris Rn. 78, 80; VG Hamburg, Urteil vom 3. April 2023 – 16 K 1791/22 –, juris Rn. 31.
Dabei besteht keine Konzeptpflicht in der Weise, dass potentiellen Fördernehmern vorab ein vollständiger Überblick über die Förderbedingungen verschafft werden müsste. Da maßgeblich auf die bekanntgemachten Richtlinien in ihrer tatsächlichen Handhabung abzustellen ist, ist neben der Bekanntmachung der Richtlinien eine Bekanntgabe der Verwaltungspraxis nicht zu verlangen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zudem bereits geklärt, dass es in der Regel unerheblich ist, ob dem Interessenten an einer Bewilligung von Förderungsmitteln die Vergabepraxis vorher bekannt gegeben war und wie er sich hierauf einstellten konnte. Allenfalls ist eine Änderung der bisherigen Praxis und damit der Handhabung der Verwaltungsvorschriften für die Zukunft bekanntzumachen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2008 – 7 B 38.08 –, juris Rn. 10 m. w. N.
Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet der Behörde bei alldem, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Bei Anwendung dieser Grundsätze ist die Behörde bei der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei. Zwar darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht „willkürlich“ verteilen: Subventionen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen jedoch der Behörde in sehr weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1.17 –, NVwZ 2019, 80 = juris Rn. 15-18 m. w. N.
Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage richtet sich dabei nach dem materiellen Gehalt des geltend gemachten Anspruchs. Wird ein Anspruch auf Bewilligung einer Subvention geltend gemacht, ist dies regelmäßig der Zeitpunkt der ersten abschließenden Behördenentscheidung. Sind die Voraussetzungen der Förderung erfüllt und der Antrag rechtzeitig gestellt, ergibt sich aus dem Gleichheitssatz in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip, dass der zu diesem Zeitpunkt existente Anspruch auf Subvention durch eine spätere Änderung der Sach- oder Rechtslage nicht berührt wird. Umgekehrt kann eine Änderung der Sach- oder Rechtslage einen zu diesem Zeitpunkt nicht bestehenden Anspruch in der Regel nicht nachträglich begründen, weil die Zuwendungsvoraussetzungen allein nach Maßgabe der dann geltenden Förderrichtlinie und der bis zur behördlichen Entscheidung eingegangenen Unterlagen bewertet werden. Das maßgebliche materielle Recht wird jedoch letztlich durch die Förderrichtlinie und ihre Anwendung durch die Behörde in ständiger Verwaltungspraxis geprägt. Hieraus können sich abweichende maßgebliche Zeitpunkte ergeben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 – 4 C 9.07 –, BVerwGE 130, 113 = juris Rn. 10 m. w. N.; VGH München, Urteil vom 18. Oktober 2007 – 21 BV 05.1690 –, BayVBl 2008, 347 = juris Rn. 27; Beschluss vom 18. Mai 2020 – 6 ZB 20.438 –, juris Rn. 15; VG München, Urteil vom 28. Oktober 2022 – M 31 K 21.5978 –, juris Rn. 30 m. w. N.; W. R. Schenke / R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 27. Auflage 2021, § 113 Rn. 221.
In Anwendung dieser Maßstäbe hat die Klägerin keinen Anspruch auf Bewilligung der begehrten Förderung. Die Beklagte beurteilt in ständiger Verwaltungspraxis eingehende Anfragen jeweils nach den zum Zeitpunkt der Anfrage noch laufenden Förderprogrammen. Die sinngemäß in dem Widerspruchsschreiben vom 1. März 2023 enthaltene Anfrage der Klägerin ging nach Ende der Laufzeit des Programmes YEJ2 mit Ablauf des 28. Februar 2023 und vor Beginn der Laufzeit des Programmes YEJ4 ab dem 1. Oktober 2023 ein. Unter diesen Umständen ist sie allein nach Maßgabe des Programmes YEJ3 zu beurteilen.
Der Antrag war schon deshalb abzulehnen, weil nicht nachweislich eine Beratung der Klägerin durch einen EURES-Berater stattgefunden hat (dazu 1.). Es bestand überdies kein Förderanspruch, weil die Teilnehmerhöchstgrenze überschritten worden war (dazu 2.).
1. Der klägerische Antrag war schon deshalb abzulehnen, weil keine Beratung der Klägerin durch einen EURES-Berater stattgefunden hat. Nach der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten ist der Nachweis einer solchen Beratung Fördervoraussetzung.
Diese Förderpraxis hat die Beklagte transparent kommuniziert. Auf dem Informationsblatt zur Sprachkursförderung heißt es unmissverständlich, Voraussetzung der finanziellen Unterstützung sei es unter anderem, dass der Bewerber vor der Antragstellung nachweislich eine Beratung durch einen EURES-Berater erhalten habe. Selbst wenn hiermit eine Änderung der Subventionspraxis verbunden gewesen wäre, hätte die Beklagte diese also ausreichend bekannt gemacht. Dessen unbeschadet liegt eine Änderung der Verwaltungspraxis auch nicht vor. Dass die Beklagte für vorgehende, indes selbstständige Förderprogramme, die auf anderen Projektanträgen beruhten, abweichende Fördervoraussetzungen gestellt haben mag, begründet keine Änderung der Förderpraxis in Bezug auf das hier allein streitgegenständliche Förderprogramm YEJ3. Darüber hinaus verlangte der Beklagte bereits zur Laufzeit des Förderprogramms YEJ2 die vorgängige Beratung durch einen EURES-Berater, wie den diesbezüglichen Informationsblättern zu entnehmen ist.
Die dargestellte Verwaltungspraxis ist willkürfrei. Im Interesse der Verfahrensvereinfachung und Verfahrensklarheit, welchem gerade in umfangreichen Förderprogrammen wie dem vorliegenden erhebliche Bedeutung zukommt,
vgl. OVG Münster, Beschluss vom 26. September 2016 – 4 A 1194/14 –, juris Rn. 5 f. und VG Köln, Urteil vom 11. Oktober 2018 – 6 K 8198/16 –, juris 26 f.; jeweils m. w. N,
ist es nicht sachwidrig, noch vor der Antragstellung die Beratung durch einen zertifizierten und gerade für die Prüfung der Fördervoraussetzungen qualifizierten EURES-Berater zu verlangen, welcher die Förderkriterien bezüglich der Person des Bewerbers und der an den Arbeitsvertrag zu stellenden Anforderungen vorgreiflich prüft und die Antragsunterlagen einreicht. Dies trägt zu einer Reduzierung des Antragsaufkommens bei, indem die Stellung von vorneherein aussichtsloser Anträge vermieden wird. Zwar können sich aus dieser Gestaltung des Antragsverfahrens Nachteile für den Bewerber ergeben, namentlich dann, wenn der EURES-Berater zu dem unzutreffenden Ergebnis gelangt, die Fördervoraussetzungen lägen nicht vor, und die Aushändigung beziehungsweise Einreichung der Antragsunterlagen verweigert. Angesichts der erforderlichen Qualifizierung der EURES-Berater werden sich derartige Schwierigkeiten aber nur in wenigen Ausnahmefällen ergeben. Der Frage, ob unter diesen Umständen ausnahmsweise ein formloser Antrag direkt an die Beklagte gerichtet werden könnte oder zunächst die Herausgabe und spätere Einreichung der Antragsunterlagen – gegebenenfalls klageweise – zu erstreiten wäre, braucht hier nicht weiter nachgegangen zu werden. Jedenfalls erweist sich die Verwaltungspraxis der Beklagten trotz solcher ausnahmsweise denkbaren Problemlagen nicht als willkürlich, zumal die vorgehende Beratung durch einen EURES-Berater für die Bewerber nicht nur mit Nachteilen verbunden ist. So erfahren sie es auf diese Weise frühzeitig, sollte ihr Antrag keine Aussicht auf Erfolg haben, und können über anderweitige Förderangebote sogleich von dem EURES-Berater aufgeklärt werden.
Nach diesen Maßgaben war der klägerische Antrag abzulehnen. Eine Beratung der Klägerin durch einen EURES-Berater hat nicht stattgefunden. Eine weitergehende Würdigung des Einzelfalls ist entgegen klägerischer Auffassung nicht geboten, weil die Klägerin schon deshalb keinen Anspruch auf die begehrte Förderung hat.
2. Darüber hinaus war der klägerische Antrag wegen Überschreitung der Teilnehmerhöchstgrenze in Bezug auf die Q. abzulehnen. Ausweislich Teil E Nr. 1.1.5 des Leitfadens sollte die Unterstützung von Bewerbern, die von Arbeitsvermittlungsagenturen eingestellt werden, die „EURES-TMS-Kunden“ sind, beispielsweise auf 50 Arbeitssuchende pro Kunde jährlich begrenzt werden. Die Beklagte hat im Rahmen dieser Vorgaben für von Arbeitsvermittlungsagenturen beschäftigte Bewerber eine Teilnehmerhöchstgrenze von 40 Bewerbern festgelegt. Es entsprach ihrer ständigen Verwaltungspraxis, Anträge von Bewerbern, die von Arbeitsvermittlungsagenturen eingestellt wurden, abzulehnen, wenn bereits 40 bei der jeweiligen Arbeitsvermittlungsagentur beschäftigte Antragsteller gefördert worden waren.
Hierauf hat die Beklagte in den Informationsblättern zwar nicht hingewiesen. Wie ausgeführt, ist die Vergabepraxis dem Interessenten an einer Bewilligung von Förderungsmitteln jedoch nicht zwingend in allen Einzelheiten vorab bekannt zu machen. Auch insofern steht keine Änderung, die ihrerseits gegebenenfalls hätte bekanntgegeben werden müssen, in Bezug auf das verfahrensgegenständliche Förderprogramm in Rede. Lediglich im Rahmen ihrerseits selbstständiger, vorgängiger Förderprogramme, die auf eigenen Projektanträgen beruhten und deren Handhabung auf einer eigenständigen, hier von vorneherein nicht entscheidungserheblichen Subventionspraxis fußte, mag die Beklagte eine solche Höchstgrenze nicht festgesetzt haben.
Diese Verwaltungspraxis ist auch sachgerecht. Die in Teil E Nr. 1.1.5 des Leitfadens vorgesehene Festlegung von Teilnehmerhöchstgrenzen dient der Gewährleistung einer gleichmäßigen Aufteilung der zur Verfügung stehenden Fördermittel auf alle Berechtigten. Zu den potentiellen Fördernehmern gehören nicht nur von Arbeitsvermittlungen vermittelte Bewerber wie die Klägerin. Eine Hauptzielgruppe sind etwa ausweislich Teil B Nr. 1.1.2.1 des Leitfadens als Arbeitgeber gerade auch kleine und mittlere Unternehmen, dies deshalb, weil diese Unternehmen typischerweise Schwierigkeiten bei der Umsetzung eines Integrationsprogramms für Personal oder Auszubildende aus einem anderen Land haben und von der Beschäftigung dieser Personen mitunter absehen. Arbeitsvermittlungen selbst kommen nach Teil B Nr. 1.1.2.3 des Leitfadens nur als potentielle Arbeitgeber ohne eigenen Förderanspruch in Betracht.
Erklären Arbeitsvermittler, sie beziehungsweise die von ihnen vertretenen Arbeitgeber übernähmen die Kosten, beispielsweise für eine Fahrt zum Vorstellungsgespräch oder einen Umzug, nicht und verweisen diesbezüglich auf das streitgegenständliche Förderprogramm, wird dies für ein besonders hohes Antragsaufkommen der von ihnen zu vermittelnden Personen führen. Arbeitsvermittler haben – dies liegt in der Natur der Sache – Umgang mit einer erheblichen Vielzahl ihrerseits als förderberechtigte Bewerber in Betracht kommender Personen. Es liegt angesichts finanzieller Einspareffekte auch unbedingt nahe, dass Arbeitsvermittler ihren Bewerbern die Inanspruchnahme der verfahrensgegenständlichen Förderung anraten werden, anstatt selbst die geförderten Kosten zu übernehmen. Um vor diesem Hintergrund zu gewährleisten, dass die gesamten zur Verfügung stehenden Fördermittel nicht ganz überwiegend an von Arbeitsvermittlungen beschäftigte Bewerber ausgekehrt werden, sondern auch Anträge etwa von bei kleinen und mittleren Unternehmen beschäftigten Fördernehmern noch bewilligt werden können, ist die festgelegte Höchstgrenze von 40 Bewerbern je Arbeitsvermittler sachgerecht, auch wenn der laut Leitfaden zur Verfügung stehende Rahmen von 50 Bewerbern je Arbeitsvermittler nicht ausgeschöpft wurde. Eine nachträgliche Erhöhung der im Projektantrag festgelegten Höchstgrenze lehnte die Kommission mit Schreiben vom 10. Februar 2023 ab.
Eine Benachteiligung spezifisch von bei der Q. beschäftigten Bewerbern ist entgegen dem klägerischen Vortrag im Übrigen nicht erkennbar. Vielmehr gilt die festgelegte Grenze für sämtliche von Arbeitsvermittlern zu vermittelnde Bewerber.
Der klägerische Antrag war unter Berücksichtigung dessen abzulehnen. Die Teilnehmerhöchstgrenze war in Bezug auf das Förderprogramm YEJ3 zum Antragszeitpunkt unstreitig bereits erreicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Über den Antrag auf Notwendigerklärung der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten war nicht mehr zu entscheiden. Gemäß § 162 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VwGO sind, soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Zum einen hat kein Vorverfahren geschwebt, da der Widerspruch als Erstantrag auszulegen war. Zum anderen fehlt dem Antrag auf die Notwendigerklärung das Rechtsschutzinteresse, wenn der Kläger – wie hier – bereits dem Grunde nach keinen Kostenerstattungsanspruch hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2007 – 2 C 29.06 –, NVwZ 2008, 324 = juris Rn. 9 – zu § 80 Abs. 2 VwVfG; ferner das Kammerurteil vom 13. Februar 2023 – 16 K 2319/20 –, n. v.; Neumann/Schaks, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, VwGO § 162 Rn. 115.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 708 Nr. 11 Alt. 2, § 711 Satz 1, 2, § 709 Satz 2 ZPO in Verbindung mit § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
3.440 €
festgesetzt.
Gründe
Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG deren Höhe maßgebend. Die Klägerin begehrte die Bewilligung einer Förderung in Höhe von insgesamt 3.440 €.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 51 Abs. 1 Nr. 4 SGG
§ 68 Abs. 2 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 3 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 VwVfG
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 288 AEUV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: BSGE 54, 286
NVwZ 1984, 62
NVwZ 2021, 812
NVwZ 1985, 498
BVerwGE 81, 164
BVerwGE 104, 220
BVerwGE 152, 211
NVwZ 2019, 80
BVerwGE 130, 113
BayVBl 2008, 347
NVwZ 2008, 324
VII C 118.66
10 OB 99/21
7 RAr 90/81
6 B 54.19
I OE 50/81
9 C 44.87
16 K 4600/21
3 C 6.95
10 C 15.14
19 K 2760/20
4 A 28/22
16 K 70/22
16 K 1791/22
7 B 38.08
10 C 1.17
4 C 9.07
21 BV 05.16
6 ZB 20.43
31 K 21.59
4 A 1194/14
6 K 8198/16
2 C 29.06
16 K 2319/20