Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-15, Aktenzeichen 3 K 1311/03
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:0215.3K1311.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht das beklagte Amt vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt in E. , W.-----straße 36, eine immissionsschutzrechtlich genehmigte Recyclinganlage, in der im Freien unter Anderem Hausmüllverbrennungsaschen, Böden und Abbruchmaterial aufbereitet werden. Der Genehmigungsbestand wurde durch öffentlich-rechtlichen Vertrag vom 5./13. August 2002 festgelegt, den die Parteien auch zur Beilegung des damals beim Verwaltungsgericht Düsseldorf anhängigen Rechtsstreits ‑3 K 10630/98 – abschlossen.
Mit Schreiben vom 29. Juli 1999 gab das beklagte Amt der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zur beabsichtigten nachträglichen Anordnung von Maßnahmen, unter Anderem der Lagerung und Aufbereitung von Abfällen mit besonderen Inhaltsstoffen in einer allseitig geschlossenen Halle. Die Klägerin trug mit Schreiben vom 26. Oktober 1999 vor: Hinsichtlich der Inhaltsstoffe sei auf die Hausmüllverbrennungsasche abzustellen. Diese Asche müsse, um als Baustoff im Straßenbau eingesetzt werden zu können, mindestens drei Monate ausreichend feucht gelagert werden. Bei einer Lagerung im Freien reiche, mit Ausnahme trockener Witterungsperioden im Sommer, die vorhandene Feuchte durch Niederschlag aus. Bei einer Lagerung im Freien wäre jedoch der Aufwand einer ganzjährigen Beregnung erforderlich.- Mit Verfügung vom 29. November 1999 erließ das beklagte Amt eine nachträgliche Anordnung, auf deren Inhalt verwiesen wird. In den Gründen der Verfügung heißt es: Als wirksamste Maßnahme zur Verminderung von Staubemissionen in der Nachbarschaft komme für Müllverbrennungsschlacken die Lagerung in einer allseitig geschlossenen Halle in Betracht. Eine künstliche Wasserberieselung des in der Halle gelagerten Materials erlaube es, dass die Abwitterung der Aschen kontrolliert in einem bestimmten Zeitraum erfolgen könne. Im Übrigen wäre eine künstliche Wasserberieselung auch bei einer Lagerung im Freien erforderlich, nämlich während der trockenen Jahreszeit.- Die Klägerin erhob unter dem 3. Dezember 1999 Widerspruch. Sie legte ein Gutachten der J. GmbH, F. vor, demzufolge die Hausmüllverbrennungsasche nicht als staubendes Schüttgut einzustufen sei und daher besondere Anforderungen, insbesondere an die Lagerung im Freien, nicht gerechtfertigt seien.- Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Januar 2003 wies die Bezirksregierung E1. den Widerspruch zurück und fasste den Ausspruch der angegriffenen Verfügung neu. Wegen des Textes der Änderung wird auf den Widerspruchsbescheid verwiesen.
Mit der am 24. Februar 2003 erhobenen Klage trägt die Klägerin vor: Nr.1.e) der Verfügung stelle einen Gefahrerforschungseingriff dar, für den § 17 Abs. 1 S.1 und auch die §§ 26 ff. BimSchG sowie § 26 Abs. 2 S.1 VwVfG NRW keine Ermächtigungsgrundlage darstellten. Nr.1.a)-c) der Verfügung sei nicht inhaltlich hinreichend bestimmt, da nur der entsprechende Teil der TA Luft wiederholt werde, ohne die Anforderungen zu konkretisieren; auch seien die Anordnungen nicht in dem Sinne vollstreckbar, dass sie Grundlage ihrer zwangsweisen Durchsetzung sein könnten. Die Ermessensausübung des Beklagten sei fehlerhaft. Auf Grund der erteilten Genehmigungen bestehe Vertrauensschutz dahin, dass weitergehende Anforderung als im Genehmigungsbestand festgelegt, nicht gestellt würden. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei verletzt, da die Bereitstellung einer geschlossenen Halle einen Millionenaufwand erfordere und allenfalls eine geringfügige Verbesserung der Emissionssituation herbeiführen würde.
Die Klägerin beantragt,
die Verfügung des Beklagten vom 29. November 1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1. vom 24. Januar 2003 aufzuheben.
Das beklagte Amt beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es trägt vor: Die Anordnung sei hinreichend bestimmt. Aus Anhand der Nummerierung nach der TA Luft seien die Stoffe und die Konzentrationen für die einzelnen Stoffgruppen bestimmbar. Die in Nr.1.e) der Verfügung geregelte Art und Weise der Ermittlung derjenigen Materialien, die in einer geschlossenen Halle gelagert werden müssen, stelle eine Minderbelastung gegenüber einer pauschaleren Anordnung dar. Ebenso entspreche es dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der Klägerin die Möglichkeit zu belassen, eine Anlieferung nicht zu beproben und zu analysieren und direkt in der Halle zu lagern. Aus der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zur Feststellung des Genehmigungsbestandes erwachse kein Vertrauensschutz, da weder sie noch die zugrunde liegenden Genehmigungen sich mit der Problematik der besonderen Inhaltsstoffe auseinandersetzten.
Wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Akte 3 K 10630/98, der Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Widerspruchsakte der Bezirksregierung E1. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nicht begründet.
Die Verfügung vom 29. November 1999 in der Fassung des Widerspuchsbescheides vom 24. Januar 2003 ist – nach der für die gerichtliche Beurteilung maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung – rechtmäßig. Zu Recht ist gegenüber der Klägerin die nachträgliche Anordnung zur Umsetzung der Nrn. 6.1.1, 6.2.1, 5.2.3.6, 5.2.3.2, 5.2.3.3, 5.2.3.4 und – vor allem – 5.2.3.5.1 TA Luft ergangen. Zur Begründung wird auf die Gründe des Widerspruchsbescheids Bezug genommen, denen das Gericht folgt. Die gegen die Rechtmäßigkeit der Anordnung geführten Angriffe der Klägerin gehen fehl. Die Anordnung ist inhaltlich hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG NRW. Maßgebend ist insoweit die Sicht des Empfängers. Nr.1.a)-c) der Verfügung gibt, bezogen auf die Anlage der Klägerin, Anforderungen und Definitionen der TA Luft wieder, bei der es sich um technisches Regelwerk von naturwissenschaftlicher Eindeutigkeit und Klarheit handelt, jedenfalls soweit die Klägerin betroffen ist. Die Klägerin hatte sich demgemäß bereits im Verwaltungs- und Vorverfahren gegen die angegriffene Verfügung mit der Begründung gewandt, das von ihr Geforderte sei nicht notwendig oder belaste sie unverhältnismäßig; die Sorge, sie habe vielleicht diese oder jene Formulierung der Verfügung nicht verstanden, und die damit verbundene Bitte an das beklagte Amt um Erläuterung, waren vorprozessual mit Recht nicht aufgetaucht. Die zusätzlich seitens der Klägerin nunmehr angesprochene Bestimmtheit unter dem Gesichtspunkt der Vollstreckbarkeit stellt sich nur im Vollstreckungsverfahren; sie ist dort unabhängig von der hinreichenden Bestimmtheit aus der Sicht des Adressaten zu prüfen. Die Meinung der Klägerin, die angegriffene Verfügung sei vollstreckbar, ist zudem theoretischer Natur. Eine nachträgliche Anordnung nach § 17 Abs. 1 BimSchG tritt zum bisherigen Inhalt der Genehmigung hinzu; trifft sie, wie es mit dem angefochtenen Verwaltungsakt geschehen ist, eine wesentliche Änderung der Genehmigung, so bestimmt sie die Genehmigung inhaltlich neu. Im Falle einer Nichterfüllung vollstreckt sich die Anordnung ohne Durchsetzung mit Mitteln des Verwaltungszwangs gewissermaßen selbst, weil ein ungenehmigter Anlagenbetrieb die Rechtsfolgen nach den §§ 327 Abs. 2 Nr.1, Abs. 3 Nr.2 StGB, 20 Abs. 2 BimSchG nach sich zieht.- Entgegen der Auffassung der Klägerin stellt Nr.1.d) der Verfügung keinen Gefahrerforschungseingriff dar. Auf Grund der Überschreitung des Immissionswertes für Blei und seine Verbindung in der Nachbarschaft und der Nichteinhaltung des Standes der Technik nach Nrn.5.2.3.6 S.1 2. Halbs., 5.2.3.5.1 TA Luft steht fest, dass eine Gefahr, nämlich die Verletzung der Betreiberpflichten nach § 5 Abs. 1 S.1 Nrn.1 und 2 BimSchG, bereits eingetreten ist; die Maßnahmen zur Bekämpfung einer solchen Gefahr erforschen nicht ihr Vorliegen, sondern sollen sie beseitigen.- Die Meinung, der Inhalt der erteilten Genehmigungen begründe Vertrauensschutz gegen die mit der angegriffenen Verfügung getroffene Regelung, berücksichtigt nicht, dass gemäß § 17 Abs. 1 BimSchG Anordnungen „nach Erteilung der Genehmigung“ getroffen werden können; eine Genehmigung ist damit Voraussetzung und nicht etwa Hindernis für den Erlass einer nachträglichen Anordnung. Schließlich beachtet die Ermessensausübung des Beklagten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Nach § 17 Abs. 2 S.1 BimSchG darf eine nachträgliche Anordnung nicht getroffen werden, wenn sie unverhältnismäßig ist, vor allem wenn der mit der Erfüllung der Anordnung verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung angestrebten Erfolg steht; dabei sind insbesondere Art, Menge und Gefährlichkeit der von der Anlage ausgehenden Emissionen du der von ihr verursachten Immissionen sowie die Nutzungsdauer und technische Besonderheiten der Anlage zu berücksichtigen. In Anwendung dieses Grundsatzes sieht die TA Luft lediglich vor, dass Erfüllungsfristen eingeräumt werden können (vgl. Nrn.6.2.1 S.3 und 6.2.2 S.1 TA Luft). Der Einwand der Klägerin, die Maßnahme sei nicht verhältnismäßig, betrifft im Kern nicht die Nachträglichkeit und damit die Ermessensgrenzen, die § 17 Abs. 2 BimSchG dem Erlass einer nachträglichen Anordnung setzt, sondern greift die Regelung des Standes der Technik im Sinne von § 5 Abs. 1 S.1 Nr.2 BimSchG an, die Nr.5.2.3.6 S.1 2.Halbs. TA Luft dahin vornimmt, dass bei festen Stoffen, die besondere Inhaltsstoffe aufweisen, die wirksamste Maßnahme entsprechend Nr.5.2.3.5.1, also geschlossene Lagerung, anzuwenden ist. Zwar ist auch bei der Bestimmung des Standes der Technik die Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen zu berücksichtigen (vgl. § 3 Abs. 6 S.2 BimSchG in Verbindung mit dem Anhang zu dieser Vorschrift). Diese Berücksichtigung hat aber durch die gemäß § 48 S.1 BimSchG erlassene TA Luft bereits stattgefunden. Eine Abweichung von der dort vorgenommenen Festlegung ist nur bei einem atypischen Sachverhalt möglich. Eine derartige Atypik wäre nur anzunehmen, wenn die wirksamste Maßnahme sich entgegen 5.2.3.6 S.1 TA Luft bei der Anlage der Klägerin ausnahmsweise nicht bei Wahl einer der in 5.2.3.5.1 S.1 genannten Formen geschlossener Lagerung ergeben würde, sondern durch eine Freilagerung. Eine solche Atypik ist nicht gegeben. Der Untersuchungsbericht der J. vom 23. August 1999 behauptet nicht, dass die Freilagerung wirksamer gegen Staubabtrag schützt als eine Halle, sondern hält die Staubemissionen unter Berücksichtigung der Wassergehalte für vernachlässigbar; es fehlt damit schon eine Bewertung des Haldenzustandes in niederschlagsarmen Wetterperioden. Das Gutachten der J. vom 7. Dezember 1999 hält besondere Anforderungen (über die Eigenüberwachung des Feuchtegehalts hinaus) an die Lagerung der Hausmüllverbrennungsasche als Schüttgut im Freien für nicht gerechtfertigt; diese Aussage beruht aber auf nicht haltbaren Grundannahmen (vgl. Stellungnahme des Beklagten vom 14. Dezember 1999); die Aussage, dass eine solche Freilagerung ohne besondere Anforderungen das wirksamste Mittel gegen Staubemissionen sei, macht auch dieses Gutachten nicht. Ohnehin liegt es auf der Hand, dass die Überwachung des Feuchtegehaltes und die entsprechende Beregnung eine organisatorische Maßnahme ist, die nicht gleichwertige Sicherheit wie ein technisch wirkendes Mittel gibt. Die Auffassung der Klägerin, eine bessere Wirksamkeit geschlossener Lagerung rechtfertige nicht den wirtschaftlichen Aufwand, zeigt keine Atypik auf, sondern enthält eine Wertung, die Nr.5.2.3.6 S.1 2.Halbs. TA Luft wegen der Gefährlichkeit der Inhaltsstoffe und der niedrigen Quellhöhe der Emissionen ausschließen will.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 S.1 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen nach den §§ 124 a Abs. 1 S.1, 124 Abs. 2 Nrn.2 oder 4 VwGO nicht vorliegen.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 150.000,-- Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes erfolgt nach § 13 Abs. 1 S.1GKG.a.F. Die nachträgliche Anordnung schmälert den Wert der erteilten Genehmigungen, die die Klägerin (sofern sie nicht dem Errichtungs- und Betriebsaufwand für eine geschlossene Lagerung erbringen will) im betroffenen Bereich (in wesentlichen Hausmüllverbrennungsaschen) nicht mehr ausnutzen könnte.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 26 ff. BimSchG sowie § 26 Abs. 2 S.1 VwVfG NRW
§§ 327 Abs. 2 Nr.1, Abs. 3 Nr.2 StGB
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 S.1 ZPO
§§ 124 a Abs. 1 S.1, 124 Abs. 2 Nrn.2 oder 4 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 1 BimSchG
§ 5 Abs. 1 S.1 Nrn.1 und 2 BimSchG
§ 17 Abs. 2 S.1 BimSchG
§ 17 Abs. 2 BimSchG
§ 5 Abs. 1 S.1 Nr.2 BimSchG
§ 3 Abs. 6 S.2 BimSchG
§ 48 S.1 BimSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 S.1GKG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 10630/98