Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-09-27, Aktenzeichen 9 A 152/20 MD
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2021:0927.9A152.20MD.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer kommunalaufsichtlichen Verfügung des Beklagten.
Ausweislich von § 6 Abs. 4 der Hauptsatzung der Klägerin vom 08.07.2019 (HS) werden u. a. in den Finanz- und Bauausschuss zusätzlich und widerruflich drei sachkundige Einwohner mit beratender Stimme berufen. Die D-Fraktion im Verbandsgemeinderat der Klägerin machte daraufhin unstreitig von dem ihr zustehenden Vorschlagsrecht Gebrauch und benannte für den jeweiligen Ausschuss einen sachkundigen Einwohner, Herrn S [Finanzausschuss] sowie Herrn R [Bauausschuss]), deren Mitgliedschaft der Verbandsgemeinderat feststellte.
In der Folgezeit kam es zu Unstimmigkeiten bei der Ausübung des Ehrenamtes durch die von der D-Fraktion vorgeschlagenen sachkundigen Einwohner; näheres ist zwischen den Beteiligten streitig.
Daraufhin widerrief der Verbandsgemeinderat der Klägerin mit Beschlüssen vom 04.11.2019 (02/124/9 und 02/125/9), die im öffentlichen Teil der Sitzung gefasst wurden, auf Antrag der F Fraktion die Berufung der oben angeführten Personen.
Mit hier streitigem Bescheid vom 11.11.2019 beanstandete der Beklagte unter Anordnung des Sofortvollzuges diese Beschlüsse. Zur Begründung führte er aus, die Beanstandung beruhe auf § 146 Abs. 1 KVG LSA. Die Rechtsverletzung bestehe darin, dass der Abberufung kein Antrag der Fraktion, nämlich der D, der das Vorschlagsrecht zugestanden habe und von der es ausgeübt worden sei, zugrundegelegen habe; dies verstoße gegen § 49 Abs. 3 KVG LSA. Die Vertretung allein habe kein Recht, das den Fraktionen kraft Gesetzes vorbehaltene Benennungsrecht und damit auch das Recht auf Abberufung als entgegengesetzten Akt durch Mehrheitsbeschluss zu beschränken. Allein der vorschlagsberechtigten Fraktion bleibe es vorbehalten, die auf ihren Vorschlag hin berufenen sachkundigen Einwohner abzuberufen und durch andere zu ersetzen. Dies schließe das Initiativrecht, über eine Abberufung zu befinden, ein. Die F Fraktion sei deshalb nicht berechtigt gewesen, Abberufungsanträge zu stellen, die vom Verbandsgemeinderat daraufhin gefassten Beschlüsse mithin rechtlich fehlerhaft. Da vorliegend von einem eindeutigen Rechtsverstoß auszugehen sei, sei die Beanstandung zwingend erforderlich. Das Einschreiten sei auch geeignet, da nur so sichergestellt werden könne, dass die sachkundigen Einwohner nicht in ihrer Wahrnehmung von kommunalpolitischen Rechten gehindert würden. Ein milderes Mittel stehe der Kommunalaufsicht nicht zur Verfügung.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 25.11.2019 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, die kommunalaufsichtliche Beanstandung gehe zu Unrecht davon aus, dass ein sachkundiger Einwohner während der laufenden Wahlperiode lediglich von der vorschlagsberechtigten Fraktion abberufen werden könne. Dies sei dem Gesetz so nicht zu entnehmen. Die Schlussfolgerung des Beklagten, aus dem Benennungsrecht der Fraktion ergebe sich wegen des Verweises in § 49 Abs. 3 KVG LSA auf § 47 Abs. 1 KVG LSA ein ausschließlich ihr zustehendes Recht auf Abberufung, werde nicht geteilt. Denn insoweit sei zu berücksichtigen, dass letztere Vorschrift die Bildung eines Ausschusses aus den Reihen der ehrenamtlichen Mitglieder regele. Dagegen betreffe § 49 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA die Berufung von externen Personen als sachkundige Einwohner in einem beratenden Ausschuss durch die Vertretung. Dies finde seinen Ausdruck in § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA, wonach es neben der Berufung zu einem Feststellungsverfahren durch die Vertretung komme. Daher sei die Mitgliedschaft sachkundiger Einwohner in einem beratenden Ausschuss von der Abstimmung in der Vertretung abhängig. Der Status eines sachkundigen Einwohners könne deshalb auch (nur) durch eine Abstimmung in der Vertretung entzogen werden. Für diese Entscheidung sei ein Vorschlag durch die benennende Fraktion nicht erforderlich, weil der Widerruf nur eine Einschränkung der von der Vertretung in der Beschlussfassung schon getroffenen Entscheidung sei.
Den Widerspruch der Klägerin wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt mit Widerspruchsbescheid vom 06.05.2020 zurück. Die kommunalaufsichtliche Beanstandung vom 11.11.2019 sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die Widerspruchsbehörde bekräftigte unter Bezugnahme auf die Gründe des Ausgangsbescheides das Recht der den sachkundigen Einwohner vorgeschlagenen Fraktion auch im Abberufungsverfahren. Für das Berufungsverfahren sachkundiger Einwohner sei davon auszugehen, dass die Vertretung lediglich über die konkrete Durchführung des Verteilungs- und Besetzungsverfahrens befinde; die insoweit gesetzlich vorgesehene Beschlussfassung eröffne der Vertretung jedoch nicht die Möglichkeit, auf personelle Entscheidungen der Fraktion Einfluss zu nehmen. Die Abberufung sachkundiger Einwohner während der laufenden Wahlperiode sei zwar kommunalverfassungsrechtlich nicht geregelt. Ausgehend vom Vorschlagsrecht der Fraktionen nach § 49 Abs. 3 Satz 1, 2. Hs i. V. m. § 47 Abs. 1 KVG LSA handele es sich bei der Abberufung jedoch ebenfalls um ein Recht, welches ausschließlich den Fraktionen vorbehalten sei. Der Vertretung obliege insoweit nur, den Verlust der Mitgliedschaft in dem beratenden Ausschuss durch Beschluss festzustellen. Das Einschreiten des Beklagten sei geeignet, erforderlich und angemessen; ein milderes Mittel als die Beanstandung habe nicht zur Seite gestanden.
Am 02.06.2020 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und bekräftigt sie ihre Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren. Darüber hinaus führt sie aus, der Beklagte übersehe, dass der Vertretung nach § 45 Abs. 1 KVG LSA eine umfassende Rechtsstellung zukomme; diese werde lediglich in Einzelfällen vom Gesetz eingeschränkt. Zwar zähle dazu auch das in § 49 Abs. 3 S. 3 KVG LSA normierte Vorschlagsrecht der Fraktionen für die Berufung sachkundiger Einwohner. Enthalte die Vorschrift jedoch keine Regelungen zur Abberufung, könne dieses Recht auf das Abberufungsverfahren nicht schlechterdings übertragen werden. Auch der einschlägigen Kommentierung könne ein solches abhängiges Recht in der Vertretung nicht entnommen werden.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 11.11.2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 06.05.2020 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt den streitigen Bescheid unter Hinweis auf seine bisherigen Ausführungen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
I.
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 11.11.2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 06.05.2020 (streitiger Bescheid) ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten auf Besetzung ihrer Ausschüsse mit sachkundigen Einwohnern (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Rechtmäßigkeit des streitigen Bescheides beurteilt sich nach § 146 KVG LSA. Danach können Beschlüsse, die das Gesetz verletzen, beanstandet und verlangt werden, dass Maßnahmen, die aufgrund derartiger Beschlüsse getroffen wurden, rückgängig gemacht werden.
Vorliegend geht der Beklagte zutreffend davon aus, dass die Beschlüsse der Klägerin vom 04.11.2019 gegen § 49 Abs. 3 KVG LSA verstoßen (1.) und er auch zum Einschreiten berechtigt sei (2.).
1. Die von der Beklagten angenommene Rechtsverletzung nach § 49 Abs. 3 KVG LSA liegt vor. Zwar sind die Beschlüsse der Klägerin trotz ihres konkreten Inhalts dem Normbereich des § 49 Abs. 3 KVG LSA zuzuordnen (a.); die Vertretung der Klägerin hat jedoch damit den gesetzlich vorgegebenen Handlungsrahmen überschritten (b.).
a. Ob Beschlüsse ein Gesetz verletzen, ist anhand eines Vergleichs zwischen dem, was aus den von der Kommunalaufsicht herangezogenen Vorschriften - im Sinne der für das Einschreiten maßgeblichen Rechtsverletzung - folgt und dem Inhalt des Beschlusses zu beurteilen. Darüber hinaus hat das Gericht der Tragfähigkeit der für das Einschreiten herangezogenen Rechtsverletzung ausschließlich die Gründe zugrunde zu legen, die auch von der Kommunalaufsicht angenommenen wurden; ob auch ein anderer Lebenssachverhalt geeignet wäre, den beanstandeten Beschluss zu tragen, ist regelmäßig unbeachtlich (vgl. OVG LSA, U. v. 11.01.2001 - 2 L 88/00 -, juris; VG Magdeburg, U. v. 25.06.2020 - 9 A 53/19 MD -).
Daraus folgt, dass es für den hier von der Kommunalaufsicht angenommenen Verstoß gegen § 49 Abs. 3 KVG LSA allein beachtlich ist, dass die durch die „Abberufung“ eingetretene Rechtsfolge einer geänderten Besetzung des Finanz- und Bauausschusses ohne Antrag der Fraktion, die die sachkundigen Einwohner benannt hat, erfolgte. Aus diesem Grunde muss nicht geprüft werden, ob eine „Abberufung“ von sachkundigen Einwohnern durch die Vertretung aus eigenem Recht aus anderen Gründen zulässig wäre. Zu einer solchen Prüfung sähe sich das Gericht allenfalls dann veranlasst, wenn der Beklagte derartige Gründe während des gerichtlichen Verfahrens nachgeschoben hätte, was vorliegend nicht der Fall ist, und dies nicht zu einer Wesensänderung des streitigen Bescheides führen würde (vgl. Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Aufl., § 113 Rn, 70 ff., zum Nachschieben von Gründen).
b. Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA kann die Vertretung in die beratenden Ausschüsse sachkundige Einwohner widerruflich als Mitglieder mit beratender Stimme berufen; die §§ 41 und 47 Abs. 1 gelten entsprechend. Ist die Berufung in dem Verfahren nach § 47 Abs. 1 erfolgt, stellt die Vertretung die Mitgliedschaft der sachkundigen Einwohner durch Abstimmung fest (§ 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA).
Die Klägerin hätte vorliegend die Beschlüsse am 04.11.2019 nicht ohne Antrag/Initiative der D-Fraktion fassen dürfen, sodass für die Vertretung weder Veranlassung noch Legitimation für die von ihr getroffenen Entscheidungen bestand.
Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Der Regelungsgehalt des § 49 Abs. 3 Satz 1 Hs. 1 KVG LSA erschöpft sich entgegen der Auffassung der Klägerin darin, dass der Vertretung das Recht zusteht, darüber zu entscheiden, ob überhaupt und in welcher Anzahlt sachkundige Einwohner einem beratenden Ausschuss angehören sollen. Normativer Ausdruck dessen ist vorliegend § 6 Abs. 4 HS, der festlegt, dass den darin genannten Ausschüssen jeweils drei sachkundige Einwohner mit beratender Stimme angehören. Wohnt der in § 49 Abs. 3 Satz 1 Hs. 1 KVG LSA vorgesehene Berufung mithin gar keine personelle Komponente inne, kann aus der vom Gesetz vorgesehenen „Berufung durch die Vertretung“ nicht abgeleitet werden, allein die Vertretung habe das Recht, über die (personelle) Besetzung des Ausschusses zu entscheiden. Anders gewendet: Die Vorschrift ist insoweit auch nicht „personell“ gegenüber § 47 Abs. 1 KVG LSA angereichert.
Hat die Vertretung - wie hier - bestimmt, dass einem beratenden Ausschuss sachkundige Einwohner in einer bestimmten Anzahl angehören, folgt dem die Benennung der sachkundigen Einwohner durch die Fraktionen. Welche Fraktionen dazu berechtigt sind, ergibt sich aus § 49 Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 KVG LSA. Danach gilt § 47 Abs. 1 KVG LSA für die Besetzung eines beratenden Ausschusses mit sachkundigen Einwohnern § 47 Abs. 1 KVG LSA entsprechend. Nach dieser Vorschrift werden die Ausschüsse in der Weise gebildet, dass die von der Vertretung festgelegten Sitze auf die Vorschläge der Fraktionen der Vertretung entsprechend dem Verhältnis der Mitgliederzahl der einzelnen Fraktionen zur Mitgliederzahl aller Fraktionen verteilt werden. Nach Satz 5 der Vorschrift benennen die Fraktionen die Mitglieder der Ausschüsse. Daraus folgt, dass die Vertretung in Anlehnung an § 47 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA die Zahl der sachkundigen Einwohner auf die Fraktionen entsprechend § 47 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2, Sätze 2 bis 4 KVG LSA verteilt, aus dem sich für jede Fraktion ein Benennungsrecht ergibt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 5 KVG LSA).
Schlussendlich stellt nach § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA die Vertretung durch Beschluss, hier in der Gestalt der Abstimmung (vgl. § 56 Abs. 1 KVG LSA), die Mitgliedschaft der von den Fraktionen benannten Personen fest. Da die Vertretung die Mitgliedschaft an die Sachkunde geknüpft hat, ist diese Gegenstand einer Prüfung durch die Vertretung. Hält die Vertretung die Sachkunde einer von der Fraktion vorgeschlagenen Person für nicht gegeben, kann die Fraktion andere Person benennen oder ihre Rechte im Kommunalverfassungsstreit durchsetzen. Durch diese Auslegung wird das von der Vertretung zu wahrende „Sachkundeprinzip“ in Einklang mit dem allein der Fraktion zustehenden „Personenprinzip“ gebracht. Anders gewendet: Die von einer Fraktion benannte Person mit Sachkunde ist von der Vertretung als Mitglied des Ausschusses im Sinne von § 49 Abs. 3 Satz 3 KVG LSA verpflichtend festzustellen; außerhalb der Sachkunde belegene Gründe darf die Vertretung grundsätzlich nicht berücksichtigen.
Vor diesem Hintergrund ist auch das in Satz 1 enthaltene Tatbestandsmerkmal der „Widerruflichkeit“ auszulegen. Damit bringt der Gesetzgeber mithin allein zum Ausdruck, dass sich die Vertretung sowohl an dem „ob“ als auch der „Zahl“ sachkundiger Einwohner nicht festhalten lassen muss; eine personelle Komponente kommt diesem Begriff hingegen nicht zu, da dieses - wie oben dargelegt - erst in dem Beschluss über die Feststellung der Mitgliedschaft nach Satz 3 verkörpert ist.
Insoweit ist zwar der Klägerin zu folgen, als sie darauf verweist, § 49 Abs. 3 KVG LSA unterscheide sich von § 47 Abs. 1 KVG LSA jedenfalls insoweit, als letztere Vorschrift für die Besetzung eines Ausschusses mit Mitgliedern der Vertretung anders als § 49 Abs. 3 Satz 1 Hs. 1 KVG LSA keinen „Berufungsakt“ der Vertretung voraussetze, sondern die Mitglieder der Vertretung von den Fraktionen in die Ausschüsse quasi kraft Gesetzes entsandt werden. Aus dem insoweit vorgesehenen „Berufungsakt“ folgt unter Berücksichtigung der oben dargestellten Auslegung jedoch nicht das uneingeschränkte Recht der Vertretung über die „Personen“ verfügen zu können.
Zu Recht geht die Klägerin jedoch davon aus, dass die veränderte Feststellung der Besetzung eines Ausschusses - hier fehlerhaft als „Widerruf“ der Mitgliedschaft bezeichnet - während der Wahlperiode der Vertretung zulässig ist, obwohl § 49 Abs. 3 KVG LSA ebenso wie § 47 KVG LSA keine Regelungen dazu enthält (dazu VG Magdeburg, B. v. 28.07.2020 - 9 B 165/20 MD -). Denn ein solches Recht ergibt sich als actus contrarius aus dem Recht zur Bildung und Besetzung von beratenden Ausschüssen mit sachkundigen Einwohnern. Die hier beanstandeten Beschlüsse als solche auf veränderte Feststellung der Besetzung des Bau- und Finanzausschusses verstanden, ist deren Rechtmäßigkeit jedoch an den oben erörterten Rechten hinsichtlich des Berufungs- bzw. Besetzungsverfahrens zu beurteilen sein, weil schlussendlich damit konkludent eine Besetzung des jeweiligen Ausschusses ohne die von der Fraktion benannten sachkundigen Einwohner festgestellt wird.
Dem steht auch nicht der Einwand der Klägerin entgegen, bei der Vertretung handele es sich um ein Organ mit umfassenden Befugnissen. Beruht dies auf einer diesbezüglichen Ausgestaltung durch den Gesetzgeber, ist dieser auch befugt, die in Teilbereichen einzuschränken, was vorliegend in der vom Gericht ausgelegten Weise erfolgt ist.
Aus diesem Grunde darf die Vertretung eine veränderte Zusammensetzung eines beratenden Ausschusses in Bezug auf sachkundige Einwohner ohne Rücknahme der Benennung der berechtigten Fraktion nur dann feststellen, wenn die Sachkunde des Einwohners oder die Voraussetzung für die Wahrnehmung dieses Ehrenamtes nachträglich wegfällt (z. B. Einwohnereigenschaft) bzw. die Berufung nach § 30 Abs. 2 Satz 1 KVG LSA zurückgenommen wird.
Im Lichte dessen, steht der Rechtmäßigkeit der Beschlüsse der Klägerin vom 04.11.2019 entgegenstehen, dass die D-Fraktion ihre Benennung nicht zurückgenommen und deshalb kein Recht auf Abberufung durch die Vertretung bestand. Ob andere Gründe für eine veränderte Ausschlussbesetzung vorlagen, war, wie bereits oben erörtert, nicht zu prüfen.
2. Ermessensfehler, die im Rahmen von § 114 VwGO der gerichtlichen Kontrolle obliegen, sind ebenfalls nicht zu erkennen. Es kann insoweit dahinstehen, ob der Beklagte aufgrund des vorliegenden Rechtsverstoßes bereits zu einer Beanstandung verpflichtet war. Eine aus dem sog. intendierten Ermessen ergebende Verpflichtung wird jedenfalls dann angenommen, wenn der Rechtsverstoß eindeutig und gewichtig ist (vgl. VG Magdeburg, U. 27.02.2020 - 9 A 629/17 MD -, m. w. N.). In einem solchen Fall verdichtet sich das von § 146 Abs. 1 KVG eröffnete Ermessen regelmäßig zu einer Verpflichtung zum Einschreiten, ohne dass es gesondert anzustellender Ermessenserwägungen bedarf (vgl. OVG LSA, U. v. 07.06.2009 - 4 L 216/09 -, juris). Selbst wenn den Beklagten vorliegend eine solche Verpflichtung nicht oblegen hätte, hat er von seinem Ermessen in einer dem Zweck des Ermessens entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Entspricht es dem Wesen von Kommunalaufsicht sicherzustellen, dass die Verwaltung der Kommunen im Einklang mit den Gesetzen erfolgt (vgl. § 143 Abs. 2 KVG LSA), hat der Beklagte bei seinem Einschreiten ausweislich der dem streitigen Bescheid beigefügten Gründe i. S. v. §§ 1 VwVfG LSA, 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG zu Recht erwogen, dass sein Einschreiten notwendig war, um zukünftig rechtssichere Ausschussentscheidungen zu gewährleisten; die Beanstandung trägt auch zur Erfüllung dieses legitimen Zwecks bei. Die Beanstandung war erforderlich, da die Klägerin auch nach erfolgten Hinweisen durch die Kommunalaufsicht die Beschlüsse nicht hat rückgängig machen wollen.
II.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin als Unterlegene (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Regelungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit finden ihre Rechtsgrundlage in §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Ziffer 22.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 146 KVG
§ 47 KVG
§ 114 VwGO
§ 1 VwVfG LSA
§ 167 VwGO
§ 146 Abs. 1 KVG
§ 49 Abs. 3 KVG
§ 47 Abs. 1 KVG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 KVG
§ 49 Abs. 3 Satz 3 KVG
§ 45 Abs. 1 KVG
§ 49 Abs. 3 S. 3 KVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 KVG
§ 47 Abs. 1 Satz 5 KVG
§ 56 Abs. 1 KVG
§ 30 Abs. 2 Satz 1 KVG
§ 143 Abs. 2 KVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 L 88/00
9 A 53/19
9 B 165/20
9 A 629/17
4 L 216/09