Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-01-20, Aktenzeichen 9 K 206/16

Tenor:
Der Bescheid der Stadt R. vom 28.07.2015, Az. ..., in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums T. vom 22.12.2015, Az. ..., wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes.
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Die Klägerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, ist Eigentümerin eines Grundstücks, auf dem sie ein Autohaus betreibt. Östlich des Grundstücks verläuft eine Landesstraße. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „S. …“. Für den gesamten östlichen Grundstücksstreifen, der parallel zu der Landesstraße verläuft, besteht ein Pflanzgebot. Dem zum Trotz errichtete die Klägerin eine befestigte Ausstellungsfläche innerhalb der für die Bepflanzung festgesetzten Fläche. Für die Errichtung wurde keine Befreiung beantragt. Im April 2014 stellte der Baukontrolleur die Arbeiten an der Ausstellungsfläche mündlich ein.
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Daraufhin ordnete die Beklagte mit Bescheid vom 02.04.2015 an, die unerlaubt angelegte befestigte Ausstellungsfläche im Pflanzgebot zurückzubauen und wieder in ihren Ursprungszustand (Wiesenfläche) zu versetzen (Ziffer 1) sowie den Rückbau der Hoffläche innerhalb eines Monats nach Bestandskraft der Entscheidung durchzuführen (Ziffer 2). Für den Fall der Nichterfüllung wurde die Festsetzung eines Zwangsgelds i.H.v. 500,- EUR in Aussicht gestellt und das Zwangsgeld angedroht. Der Bescheid war mit folgender Rechtsbehelfsbelehrung versehen:
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„Gegen diese Entscheidung ist der Widerspruch gegeben, der innerhalb eines Monats bei der Stadt R. mit Sitz in ... R. schriftlich oder zur Niederschrift erhoben werden kann.“
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Der Bescheid wurde der Klägerin ausweislich der Zustellungsurkunde am 04.04.2015 zugestellt. Die Klägerin ging zunächst davon aus, hiergegen am 15.04.2015 wirksam mündlich Widerspruch eingelegt zu haben. Mit Schreiben vom 21.10.2015 beantragte sie hilfsweise die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand. Am 15.01.2016 legte sie schriftlich Widerspruch gegen den Bescheid vom 02.04.2015 ein.
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Am 15.07.2015 wurde festgestellt, dass die Anordnung aus dem Bescheid vom 02.04.2015 noch nicht bzw. noch nicht vollständig erfüllt war.
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Daraufhin wurde in dem hier angegriffenen Bescheid vom 28.07.2015 ein Zwangsgeld i.H.v. 500,- EUR festgesetzt. Für den Fall der Nichtbefolgung der Anordnung bis zum 15.09.2015 wurde die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes i.H.v. 1.000,- EUR in Aussicht gestellt und dieses Zwangsgelds angedroht.
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Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium T. mit Bescheid vom 22.12.2015 zurück. Der den Rückbau anordnende Bescheid vom 02.04.2015 sei bestandskräftig geworden und stelle somit die unanfechtbar gewordene Grundverfügung im Sinne des § 2 Nr. 1 LVwVG dar. Diese Grundverfügung sei auch rechtmäßig ergangen, da die Errichtung der Ausstellungsfläche formell illegal und nicht genehmigungsfähig sei. Die für die Festsetzung erforderliche Androhung des Zwangsgeldes sei im Bescheid vom 02.04.2015 erfolgt. Die in der Androhung gesetzte Frist sei erfolglos verstrichen und die Festsetzung des Zwangsgeldes entspreche der Androhung.
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Die Klägerin hat am 22.01.2016 Klage erhoben. Die Festsetzung des Zwangsgeldes vom 28.07.2015 sei rechtswidrig, da nach § 2 LVwVG nur Verwaltungsakte vollstreckt werden könnten, die entweder unanfechtbar geworden seien oder bezüglich derer die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfalle. Die Grundverfügung vom 02.04.2015 sei jedoch nicht unanfechtbar geworden, da die darin enthaltene Rechtsbehelfsbelehrung inhaltlich nicht ausreichend sei, um die Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO auszulösen. Es fehle der Hinweis darauf, wann die in der Belehrung genannte Monatsfrist zu laufen beginne. Da die Rechtsbehelfsbelehrung daher fehlerhaft sei, habe die Klägerin nach § 58 Abs. 2 VwGO die Möglichkeit, innerhalb eines Jahres Widerspruch einzulegen, was am 15.01.2016 geschehen sei. Gründe dafür, dass die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs gegen die Grundverfügung vom 02.04.2015 entfallen sei, seien ebenfalls nicht ersichtlich.
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Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid der Stadt R. vom 28.07.2015, Az. ..., in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums T. vom 22.12.2015, Az. ... aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie verweist auf die Widerspruchsbegründung.
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Die Beklagte hat am 11.01.2017 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren erklärt. Die Klägerin hat sich am 18.01.2017 ebenfalls mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt.
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Auf die Gerichtsakte sowie auf die Behördenakte wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Entscheidung konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO im schriftlichen Verfahren ohne mündliche Verhandlung ergehen, da sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben.
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Die Klage ist zulässig und begründet.
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Der angefochtenen Bescheid der Beklagten vom 28.07.2015 erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn die dem Vollstreckungsbescheid zugrunde liegende zu vollstreckende Grundverfügung vom 02.04.2015 war nicht unanfechtbar geworden.
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Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzung ist, dass der zu vollstreckende Verwaltungsakt unanfechtbar geworden ist (§ 2 Nr. 1 LVwVG) oder die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt (§ 2 Nr. 2 LVwVG).
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Vorliegend ist weder die zu vollstreckende Grundverfügung vom 02.04.2015 unanfechtbar geworden (dazu 1.), noch ist bezüglich dieser Grundverfügung die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfallen (dazu 2.).
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1. Die zu vollstreckende Grundverfügung vom 02.04.2015 ist nicht im Sinne des § 2 Nr. 1 LVwVG unanfechtbar geworden, da die ihr beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung unrichtig erteilt wurde, die Einlegung des Widerspruchs somit innerhalb eines Jahres seit Zustellung möglich war (§§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO) und die Klägerin den Widerspruch am 15.01.2016 eingelegt hat.
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Nach § 58 Abs. 1 VwGO, der nach § 70 Abs. 2 VwGO für den Widerspruch entsprechend gilt, beginnt die Frist für ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf nur zu laufen, wenn der Beteiligte über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist schriftlich oder elektronisch belehrt worden ist. Ist die Belehrung unterblieben oder unrichtig erteilt, so ist die Einlegung des Rechtsbehelfs nach § 58 Abs. 2 VwGO nur innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung zulässig, außer wenn die Einlegung vor Ablauf der Jahresfrist infolge höherer Gewalt unmöglich war oder eine schriftliche oder elektronische Belehrung dahin erfolgt ist, dass ein Rechtsbehelf nicht gegeben sei.
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Vorliegend ist die Rechtsbehelfsbelehrung in der zu vollstreckenden Grundverfügung vom 02.04.2015 unrichtig erteilt worden. Zwar enthält sie die in § 58 Abs. 1 VwGO geforderten Angaben über den Rechtsbehelf des Widerspruchs, die Verwaltungsbehörde, bei der Rechtsbehelf anzubringen ist, in Gestalt der Stadt R. und deren Sitz in ... R..
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Bezüglich der „einzuhaltenden Frist“ im Sinne des § 58 Abs. 1 VwGO ist sie jedoch unvollständig und damit unrichtig. Denn sie belehrt nur darüber, dass der Widerspruch „innerhalb eines Monats“ einzulegen sei, macht jedoch keinerlei weitere Angaben zum Beginn dieser Frist.
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Ob ein Hinweis auf den Fristbeginn notwendig ist, ist allerdings strittig. Dafür sprechen könnten mehrere Aspekte der Gesetzesinterpretation. Indem der Wortlaut des § 58 Abs. 1 VwGO lapidar von der „einzuhaltenden Frist“ spricht, scheint er sich mit der bloßen Angabe der entsprechenden Zeitspanne zu begnügen. Systematisch verweist die „einzuhaltende“ Frist jedoch auf die jeweilige Bezugsnorm, die die Frist bestimmt, vorliegend § 70 Abs. 1 VwGO, wonach der Widerspruch „innerhalb eines Monats, nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekanntgegeben worden ist“, zu erheben ist. Die Tatsache, dass - hiervon im Wortlaut abweichend - § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO Klageerhebung „innerhalb eines Monats nach Zustellung“ verlangt, kann als Erklärung dafür dienen, dass der Wortlaut des § 58 Abs. 1 VwGO, der für beide Fälle gilt, gerade deshalb kurz und abstrakt gefasst wurde, weil er so alle seine Anwendungsfälle abzudecken vermochte, ohne damit aber zugleich eine Aussage darüber treffen zu wollen, ob die jeweilige Rechtsbehelfsbelehrung eine ihrer jeweiligen Bezugsnorm entsprechende Präzisierung hinsichtlich des Fristbeginns vornehmen sollte. Dafür, dass eine entsprechende Präzisierung erforderlich ist, spricht insbesondere die teleologische Auslegung des § 58 Abs. 1 VwGO. Denn Zweck der Rechtsbehelfsbelehrung ist es, zu verhüten, dass jemand aus Rechtsunkenntnis eines Rechtsmittels verlustig geht (vgl. Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 58 Rn. 5). Ziel der Rechtsmittelbelehrung muss es demnach sein, den Empfänger der Entscheidung über den wesentlichen Inhalt der zu beachtenden Vorschriften zu unterrichten und es ihm so zu ermöglichen, ohne Gesetzeslektüre die ersten Schritte zur Durchführung des Rechtsmittels einzuleiten. Wie sich aus der Verlängerung der Rechtsmittelfrist auf ein Jahr schließen lässt, sollen durch eine ordnungsgemäße Rechtsmittelbelehrung nicht zuletzt Fristversäumnisse verhindert werden. Die in der Rechtsmittelbelehrung enthaltenen Hinweise müssen daher gerade auch insofern dem Informationsbedürfnis des Empfängers Rechnung tragen (vgl. zu alledem BSG, Urteil vom 06.12.1996 - 13 RJ 19/96 -, BSGE 79, 293 zu dem mit der hier relevanten Passage des § 58 Abs. 1 VwGO identischen Wortlaut des § 66 SGG).
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In der obergerichtlichen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist die Frage, ob hinsichtlich des Fristbeginns belehrt werden muss, soweit ersichtlich, noch nicht geklärt. So hat das Bundesverwaltungsgericht zwar geurteilt, dass § 58 Abs. 1 VwGO eine Erläuterung des Beginns der Klagefrist nicht verlange (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.04.1990 - 8 C 70/88 -, NJW 1991, 508). Doch betraf dies einen Fall, in dem der Rechtsbehelfsbelehrung der Zusatz „nach Bekanntgabe“ als Bezugspunkt hinsichtlich des Fristbeginns beigegeben war. Die dort in Anspruch genommene frühere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.06.1983 - 6 C 162.81 -, juris; zitiert von Urteil vom 05.07.1985 - 8 C 92.83 -, NVwZ 1985, 900) besagte, dass es einer Belehrung über den Beginn der Klagefrist nicht bedürfe, auch wenn sich der Fristbeginn nach der Zustellungsfiktion des Verwaltungszustellungsgesetzes bestimme. Der Bezug auf die Zustellungsfiktion deutet jedoch darauf hin, dass sich das Bundesverwaltungsgericht, wenn es hier vom Fristbeginn spricht, auf den konkreten, taggenauen Beginn bezieht, der sich im Fall der postalischen Zusendung oder der Zustellung des Verwaltungsakts rein praktisch nicht präzise bestimmen lässt und sich daher auch nicht als Inhalt der Rechtsbehelfsbelehrung eignet. Weiterführend für die vorliegenden Fallkonstellation erscheint daher der Ansatz der finanzgerichtlichen Rechtsprechung, die zu § 356 Abs. 1 AO, wonach unter anderem - ebenso wie nach § 58 Abs. 1 VwGO - über die „einzuhaltende Frist“ zu belehren ist, entschieden hat, dass zu einer ordnungsgemäßen Belehrung über die Rechtsbehelfsfrist zwar auch eine ausreichende, für den Beteiligten verständliche Belehrung über den Fristbeginn gehöre. Er müsse - dem Normzweck gemäß - in die Lage versetzt werden, anhand der erteilten Belehrung und der ihm bekannten oder zugänglichen Umstände den genauen Fristablauf zu bestimmen. Dazu sei es jedoch nicht erforderlich, dass die Rechtsbehelfsbelehrung auf den konkreten Einzelfall zugeschnitten sei. Es genüge vielmehr, dass dem Adressaten des Bescheids eine abstrakte Belehrung anhand des Gesetzeswortlauts über die Anfechtungsfrist gegeben werde (vgl. BFH, Urteil vom 29.03.1990 - V R 19/85 -, juris; Urteil vom 20.02.2001 - IX R 48/98 -, NVwZ 2001, 960).
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In der Literatur wird zum einen vertreten, dass sich aus der Belehrung der Beginn der Frist entnehmen lassen müsse, da erst diese Angabe die erforderliche Berechnung ermögliche (vgl. Meissner/Schenk in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 31. EL, Juni 2016, § 58 Rn. 39; so auch Redeker/v. Oertzen, VwGO, 16. Aufl. 2014, § 58 Rn. 8). Nach anderer Ansicht muss über den Beginn der Frist nicht belehrt werden (von Albedyll in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 58 Rn. 10; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 58 Rn. 11 und Saurenhaus/Buchheister in Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 58 Rn. 6), wobei die Vertreter der letztgenannten Meinung meist auf das oben genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.04.1990 (8 C 70/88, NJW 1991, 508) verweisen.
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Für die Rechtsbehelfsbelehrung nach § 58 Abs. 1 VwGO ist hinsichtlich der „einzuhaltenden Frist“ der Argumentation der finanzgerichtlichen Rechtsprechung zu folgen und somit zu fordern, dass zwar nicht das konkrete Datum des Beginns des Fristlaufs im Einzelfall mitzuteilen ist, die Belehrung aber einen Bezugspunkt hinsichtlich des Fristbeginns im abstrakten Sinne („nach Bekanntgabe“, „nach Zustellung“) enthält, so dass der Betroffene den genauen Fristablauf zu bestimmen vermag. Denn allein dies entspricht dem Zweck der Rechtsbehelfsbelehrung nach § 58 Abs. 1 VwGO, die es ermöglichen soll, ohne Gesetzeslektüre die ersten Schritte zur Durchführung des Rechtsmittels einzuleiten und zu verhüten, dass jemand aus Rechtsunkenntnis eines Rechtsmittels verlustig geht. Genau dies hätte aber im vorliegenden Fall geschehen können. Denn durch den fehlenden Bezugspunkt hinsichtlich des Fristbeginns konnte die Klägerin Gefahr laufen, die Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO zu versäumen, weil für den Fristbeginn aus ihrer Sicht das Datum des Bescheids (02.04.2015), aber auch das Datum der Zustellung (04.04.2015) in Betracht kommen, die Frist also entsprechend am 02.05.2015 oder 04.05.2015 ablaufen konnte. Würde die Klägerin unter diesen Umständen das Datum des Bescheids (02.04.2015) für maßgeblich halten, könnte sie des Widerspruchs verlustig gehen, wenn sie sich am 03.05.2015 entschließt, den Widerspruch einzulegen, hiervon dann aber absieht, weil sie davon ausgeht, dass die Monatsfrist bereits verstrichen sei.
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Dabei ist es unerheblich, ob die Klägerin tatsächlich wegen der unrichtigen Rechtsbehelfsbelehrung den Widerspruch gegen die Grundverfügung vom 02.04.2015 nicht gemäß § 70 Abs 1 Satz 1 VwGO innerhalb eines Monats nach Zustellung des Verwaltungsaktes erhoben hat. Denn nach der Rechtsprechung genügt es, wenn der unrichtige Inhalt der Rechtsbehelfsbelehrung generell geeignet ist, die Einlegung des in Betracht kommenden Rechtsbehelfs zu erschweren (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1978 - 6 C 77/78 -, BVerwGE 57, 188; Beschluss vom 25.04.2000 - 7 B 198/99 -, juris). Es braucht nicht nachgewiesen zu werden, dass die unrichtige Rechtsbehelfsbelehrung die Nichteinlegung des Rechtsbehelfs tatsächlich verursacht hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.01.1971 - V C 53.70 -, BVerwGE 37, 85; Urteil vom 13.12.1978 - 6 C 77/78 -, BVerwGE 57, 188).
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Aufgrund der demnach unrichtigen Erteilung der Rechtsbehelfsbelehrung lief die Jahresfrist nach §§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die gemäß §§ 57 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, § 187 Abs. 1 BGB nach Zustellung der Grundverfügung am 04.04.2015 am 05.04.2015 zu laufen begann und gemäß §§ 57 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, § 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB am 04.04.2016 ablief. Der am 15.01.2016 eingelegte Widerspruch erfolgte somit rechtzeitig. Die zu vollstreckende Grundverfügung vom 02.04.2015 wurde somit nicht unanfechtbar im Sinne des § 2 Nr. 1 LVwVG.
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2. Bezüglich der zu vollstreckenden Grundverfügung vom 02.04.2015 ist auch nicht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfallen. Hinsichtlich der in dem Bescheid in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage für den Rückbau, nämlich § 65 LBO, ist anders als etwa bezüglich der Baueinstellung (dort § 64 Abs. 1 Satz 3 LBO) nicht im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO gesetzlich vorgesehen, dass Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung haben. Die somit erforderliche Anordnung des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist in der Grundverfügung vom 02.04.2015 nicht erfolgt.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Das Gericht sieht keine Veranlassung, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO). Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor (§§ 124, 124a VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO
§§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§§ 57 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, § 187 Abs. 1 BGB
§§ 57 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, § 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB
§§ 124, 124a VwGO
§ 2 LVwVG
§ 66 SGG
§ 65 LBO
§ 2 Nr. 1 LVwVG
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Nr. 2 LVwVG
§ 58 Abs. 1 VwGO
§ 70 Abs. 2 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 356 Abs. 1 AO
§ 70 Abs 1 Satz 1 VwGO
§ 64 Abs. 1 Satz 3 LBO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BSGE 79, 293
NJW 1991, 508
NVwZ 1985, 900
NVwZ 2001, 960
BVerwGE 57, 188
BVerwGE 37, 85
13 RJ 19/96
8 C 70/88
6 C 162.81
8 C 92.83
V R 19/85
IX R 48/98
6 C 77/78
7 B 198/99
V C 53.70
1 BGB am 04.04