Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-19, Aktenzeichen 13 D 283/20.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0619.13D283.20NE.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Antragstellerin den Antrag zurückgenommen hat.
Es wird festgestellt, dass § 3 Abs. 2 Nr. 1a der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 30. November 2020 in den bis zum 10. Januar 2021 geltenden Fassungen unwirksam war. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu 5/6 und der Antragsgegner zu 1/6.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die in H. lebende Antragstellerin begehrt im Wege der Normenkontrolle die Feststellung, dass die wegen der Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 geltende Pflicht, in bestimmten Situationen eine Alltagsmaske zu tragen, im Zeitraum von Ende November 2020 bis Januar 2021 unwirksam war. Eigenen Angaben zufolge besaß die Antragstellerin ein ärztliches Attest, das bescheinigte, dass sie aus medizinischen Gründen keine Alltagsmaske tragen könne, welches jedoch in vielen Situationen nicht anerkannt worden sei.
Der Antragsgegner erließ am 30. November 2020 die auf § 32 in Verbindung mit den §§ 28 Abs. 1, 28a, 73 Abs. 1a Nr. 6 und 24 gestützte Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (CoronaSchVO - GV. NRW. S. 1060a). Diese enthielt folgende Bestimmung:
„§ 3
Alltagsmaske
(1) Eine Alltagsmaske im Sinne dieser Verordnung ist eine textile Mund-Nasen-Bedeckung (einschließlich Schals, Tüchern und so weiter) oder eine gleich wirksame Abdeckung von Mund und Nase aus anderen Stoffen (OP-Maske und so weiter).
(2) Die Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske besteht unabhängig von der Einhaltung eines Mindestabstands
1. in geschlossenen Räumlichkeiten im öffentlichen Raum, soweit diese – mit oder ohne Eingangskontrolle – auch Kundinnen und Kunden beziehungsweise Besucherinnen und Besuchern zugänglich sind, sowie auf Märkten und ähnlichen Verkaufsstellen im Außenbereich,
1a. im unmittelbaren Umfeld von Einzelhandelsgeschäften auf dem Grundstück des Geschäftes, auf den zu dem Geschäft gehörenden Parkplatzflächen und auf den Zuwegungen zu dem Geschäft,
2. bei der Nutzung von Beförderungsleistungen des Personenverkehrs und seiner Einrichtungen,
3. in den Innenbereichen sonstiger Beförderungsmittel, mit Ausnahme der privaten Fahrzeugnutzung und von Einsatzfahrzeugen von Sicherheitsbehörden, Feuerwehr, Rettungsdiensten und Katastrophenschutz,
4. bei der Inanspruchnahme körpernaher Dienstleistungen und bei körpernahen Ausbildungstätigkeiten im Sinne des § 2 Absatz 3 Satz 2,
5. bei Bildungsveranstaltungen nach § 6 und § 7, die in Gebäuden und geschlossenen Räumen stattfinden,
6. bei den nach dieser Verordnung ausnahmsweise zulässigen Zusammenkünften, Versammlungen und Veranstaltungen in geschlossenen Räumen und bei einer Teilnehmerzahl von mehr als 25 Personen unter freiem Himmel,
7. auf Spielplätzen und
8. an weiteren Orten unter freiem Himmel, für die die zuständige Behörde eine entsprechende Anordnung trifft oder bereits getroffen hat, wenn gemessen an der verfügbaren Fläche mit dem Zusammentreffen einer so großen Anzahl von Menschen zu rechnen ist, dass Mindestabstände nicht sichergestellt werden können.
(3) Die Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske gilt in Kindertageseinrichtungen, in Angeboten der Kindertagespflege und heilpädagogischen Kindertageseinrichtungen sowie in Angeboten der Kinderbetreuung in besonderen Fällen (Brückenprojekte) sowie in Schulgebäuden und auf dem Gelände von Schulen, Ersatzschulen und Ergänzungsschulen im Sinne des Schulgesetzes NRW nach Maßgabe der Coronabetreuungsverordnung.
(4) Von der Verpflichtung zum Tragen einer Maske ausgenommen sind
1. Lehrkräfte bei Bildungsangeboten nach § 6 und § 7 sowie Beteiligte an Prüfungen nach § 6 Absatz 2, wenn der Mindestabstand zu den anderen Personen im Raum eingehalten wird,
2. Kinder bis zum Schuleintritt,
3. Kräfte von Sicherheitsbehörden, Feuerwehr, Rettungsdiensten und Katastrophenschutz in Einsatzsituationen sowie
4. Personen, die aus medizinischen Gründen keine Alltagsmaske tragen können.
Das Vorliegen der medizinischen Gründe ist durch ein ärztliches Zeugnis nachzuweisen, welches auf Verlangen vorzulegen ist.
(5) Die Verpflichtung nach Absatz 2 kann für Inhaber und Inhaberinnen sowie Beschäftigte durch gleich wirksame Schutzmaßnahmen (Abtrennung durch Glas, Plexiglas o.ä.) oder das Tragen eines das Gesicht vollständig bedeckenden Visiers ersetzt werden.
(6) Die Alltagsmaske kann vorübergehend abgelegt werden, wenn das zur Ermöglichung einer Dienstleistung oder ärztlichen Behandlung, auf behördliche oder richterliche Anordnung oder aus anderen Gründen (zum Beispiel Vortragstätigkeit, Redebeiträge mit Mindestabstand zu anderen Personen bei zulässigen Veranstaltungen und so weiter, Kommunikation mit einem gehörlosen oder schwerhörigen Menschen, zur notwendigen Einnahme von Speisen und Getränken) erforderlich ist.
(7) Personen, die eine Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske nicht beachten, sind von der Nutzung der betroffenen Angebote, Einrichtungen und Dienstleistungen durch die für das Angebot, die Einrichtung oder Dienstleistung verantwortlichen Personen auszuschließen.“
Ergänzend bestimmte hierzu § 18 Abs. 2 Nr. 2 CoronaSchVO, dass ordnungswidrig im Sinne des § 73 Abs. 1a Nr. 24 in Verbindung mit §§ 32, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Infektionsschutzgesetzes handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 3 Abs. 2 CoronaSchVO trotz bestehender Verpflichtung keine Alltagsmaske trägt.
Am 7. Dezember 2020 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag und einen Eilantrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO (13 B 1932/20.NE) gestellt, die sich gegen § 3 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 1a, Nr. 2, Nr. 3, Nr. 6 und Nr. 8, Abs. 7 sowie § 18 Abs. 2 Nr. 2 CoronaSchVO gerichtet haben. Den Eilantrag hat der Senat in seinem Beschluss vom 10. Februar 2021 so ausgelegt, dass er sich im Zeitpunkt der Beschlussfassung auf die entsprechende Regelung in der auf die hier streitgegenständliche Verordnung nachfolgende Coronaschutzverordnung bezog, und die vorläufige Außervollzugsetzung dieser Vorschrift abgelehnt.
In der Folgezeit hat der Verordnungsgeber die streitgegenständliche Regelung durch Art. 1 Nr. 3 der Änderungsverordnung vom 14. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1122a) geändert und die Absätze 4 bis 6 der Vorschrift wie folgt neu gefasst:
„(4) Von der Verpflichtung zum Tragen einer Maske ausgenommen sind
1. Kinder bis zum Schuleintritt,
2. Kräfte von Sicherheitsbehörden, Feuerwehr, Rettungsdiensten und Katastrophenschutz in Einsatzsituationen sowie
3. Personen, die aus medizinischen Gründen keine Alltagsmaske tragen können.
(5) Die Verpflichtung nach Absatz 2 kann für Inhaber und Inhaberinnen sowie Beschäftigte durch gleich wirksame Schutzmaßnahmen (Abtrennung durch Glas, Plexiglas o.ä.) ersetzt werden.
(6) Die Alltagsmaske kann vorübergehend abgelegt werden, wenn das zur Ermöglichung einer Dienstleistung oder ärztlichen Behandlung, auf behördliche oder richterliche Anordnung oder aus anderen Gründen (zum Beispiel Vortragstätigkeit, Redebeiträge mit Mindestabstand zu anderen Personen bei zulässigen Veranstaltungen, Prüfungsgesprächen und so weiter, Kommunikation mit einem gehörlosen oder schwerhörigen Menschen, zur notwendigen Einnahme von Speisen und Getränken) erforderlich ist.“
In Art. 1 Ziff. 14 dieser Änderungsverordnung ist die Geltungsdauer der Verordnung bis zum Ablauf des 10. Januar 2021 verlängert worden. Eine weitere Änderung von § 3 CoronaSchVO ist durch Art. 1 Nr. 3b der zweiten Änderungsverordnung vom 15. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1124b) erfolgt, der durch Einfügen des § 3 Abs. 2 Nr. 2a CoronaSchVO die Ausnahmen von der Maskenpflicht um eine für Beteiligte an Prüfungen nach § 6 Abs. 2 CoronaSchVO, wenn der Mindestabstand zu den anderen Personen im Raum eingehalten wird, erweitert hat. Weitere Änderungen der Coronaschutzverordnung durch Art. 1 der Änderungsverordnung vom 8. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1116a), Art. 1 der dritten Änderungsverordnung vom 17. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1122d), Art. 1 der Änderungsverordnung vom 22. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1212a) und Art. 1 der vierten Änderungsverordnung vom 30. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1212c) haben nicht die hier streitgegenständlichen Bestimmungen betroffen.
Zur Begründung des Normenkontrollantrags macht die Antragstellerin geltend: Der Normenkontrollantrag sei trotz Außerkrafttretens der streitigen Verordnung zulässig. Sie habe weiterhin ein rechtliches Interesse an einer gerichtlichen Entscheidung. Es bestehe eine Wiederholungsgefahr. Ferner sei die streitgegenständliche Regelung von vornherein nur auf eine kurzfristige Geltung angelegt gewesen und habe sie massiv in ihren Grundrechten beeinträchtigt. Der Zulässigkeit ihres Antrags stehe ferner nicht entgegen, dass sie über ein Maskenattest verfügt habe. Dies sei in vielen Fällen, insbesondere in Geschäften des täglichen Bedarfs und in Arztpraxen, nicht akzeptiert worden.
Die streitgegenständliche Regelung sei formell rechtswidrig gewesen. Sie habe nicht auf einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Verordnungsermächtigung beruht. § 32 in Verbindung mit den §§ 28 Abs. 1, 28a IfSG a. F. sei – worauf auch verschiedene Rechtsexperten bereits im Gesetzgebungsverfahren hingewiesen hätten – nicht hinreichend bestimmt gewesen. Auch seien die Vorgaben der Wesentlichkeitstheorie nicht gewahrt worden. Nur der parlamentarische Gesetzgeber selbst hätte Regelungen treffen dürfen, die die Grundrechte so wesentlich beeinträchtigten wie die Maskenpflicht. Ferner sei das Gesetzgebungsverfahren, das zur Einfügung des § 28a IfSG a. F. geführt habe, in so kurzer Zeit durchgeführt worden, dass die beteiligten Organe ihre Beteiligungsrechte nicht wirksam hätten ausüben können.
Der streitgegenständlichen Verordnung habe die in § 28a Abs. 5 IfSG a. F. vorausgesetzte allgemeine Begründung gefehlt. § 3 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 1a, Nr. 2 und Nr. 3, Abs. 7, § 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 CoronaSchVO seien zudem materiell rechtswidrig, insbesondere unverhältnismäßig gewesen. Es bestünden Bedenken, ob die Vorschriften einen legitimen Zweck verfolgten. Würden Grundrechtsbeeinträchtigungen aus Gründen jedweden Infektionsschutzes zugelassen, höhle dies die Grundrechte der Bürger in einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung aus. Soweit der Verordnungsgeber und das erkennende Gericht hinsichtlich der Infektionslage auf die Einschätzung des Robert Koch-Instituts abstellten, überzeuge dies nicht. Die Einschätzungen des Robert Koch-Instituts entfalteten keine Bindungswirkung und könnten die Einholung gerichtlicher Sachverständigengutachten zur Auswertung des Stands der wissenschaftlichen Erkenntnis nicht ersetzen. Die streitgegenständlichen Regelungen seien auch nicht geeignet gewesen. Zum einen gewährleisteten Alltagsmasken, worunter alles zu verstehen sei, was Mund und Nase bedecke – also auch jeder dünne Seidenschal oder eine selbstgehäkelte Maske – keinen Schutz vor SARS-CoV-2-Viren. Diese verbreiteten sich auch über Aerosole, die Alltagsmasken durchdringen könnten. Zudem habe kaum jemand die Masken korrekt getragen. Ferner hätten die Alltagskontakte, während derer die Alltagsmasken hätten getragen werden müssen, keinen nennenswerten Anteil am Infektionsgeschehen gehabt. Die Regelungen seien auch nicht erforderlich gewesen. Ein milderes, gleich geeignetes Mittel wäre es gewesen, Angehörige von Risikogruppen mit aktiv schützenden Masken auszustatten. Die Regelungen seien nicht angemessen gewesen. Ihnen habe keine zuverlässige Grundlage für die Bewertung des Infektionsgeschehens zugrunde gelegen. Die Orientierung an der Zahl der Neuinfektionen sei fehlgegangen. Zum einen seien die Testkapazitäten massiv ausgeweitet worden, zum anderen sei fraglich, wie aussagekräftig PCR-Tests seien. Bei der Bewertung der Angemessenheit der Regelungen hätte der Anteil der schwer Erkrankten und Toten unter den mit dem SARS-CoV-2-Virus Infizierten berücksichtigt werden müssen. Die Todesrate habe bei unter 1% gelegen. Hiervon seien nicht nur Fälle erfasst worden, in denen die Infektion mit SARS-CoV-2 Todesursache gewesen sei, sondern sämtliche Fälle, in denen der Patient während einer Infektion mit SARS-CoV-2 verstorben sei. Ferner spreche gegen die Angemessenheit der Regelung, dass eine Überlastung der intensivmedizinischen Kapazitäten nicht gedroht habe. Auf der anderen Seite seien die mit der streitgegenständlichen Regelung einhergehenden Beeinträchtigungen der Versammlungsfreiheit, der Freizügigkeit, der körperlichen Unversehrtheit, des allgemeinen Persönlichkeitsrechts und der allgemeinen Handlungsfreiheit schwerwiegend gewesen. Insbesondere habe die Maskenpflicht in vielen örtlichen Bereichen gegolten, so dass die Gesamtzeit, in der Maske habe getragen werden müsse, erhebliches Gewicht gehabt habe. Dies sei insbesondere in der Stadt H. der Fall gewesen, die von der an sie in § 3 Abs. 2 Nr. 8 CoronaSchVO delegierten Regelungsbefugnis Gebrauch gemacht habe, indem sie für weite Innenstadtbereiche und stadtteilspezifische Einkaufsbereiche eine Maskenpflicht angeordnet habe. Dies habe für sie, die Antragstellerin, zur Folge gehabt, dass sie weite Teile der Stadt nicht mehr für die Fortbewegung von einem zu einem anderen Ort ohne Tragen einer Maske habe nutzen können. Auch hätten die Infektionsschutzmaßnahmen zum Zeitpunkt, als alle Bürger ein Impfangebot erhalten hätten, also ca. ab September 2021, nicht mehr aufrechterhalten werden dürfen. Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit hätten auch die mittelbaren Folgen der Maßnahmen berücksichtigt werden müssen. Sie persönlich habe wegen der Maßnahmen eine Burn-Out-Erkrankung erlitten, die sich verschlimmert habe, als mehrere Ärzte ihre Behandlung verweigert hätten, weil sie keine Maske getragen habe. Schließlich wäre bereits die ohnehin geltende Abstandspflicht ausreichend gewesen.
Die Antragstellerin, die den Antrag zurückgenommen hat, soweit er sich gegen § 18 Abs. 2 Nr. 2 CoronaSchVO gerichtet hat, beantragt nunmehr noch,
festzustellen, dass § 3 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 1a, Nr. 2, Nr. 3, Nr. 6 und Nr. 8 sowie Abs. 7 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 30. November 2020 in den bis zum 10. Januar 2021 geltenden Fassungen unwirksam waren.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt zur Begründung vor: Der Antrag sei bereits unzulässig. Der Antragstellerin fehle das für den Antrag erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil sie bereits bei Antragstellung über ein ärztliches Attest verfügt habe und aus diesem Grund von der Maskenpflicht befreit gewesen sei. Ungeachtet dessen sei fraglich, ob der Antrag mit Blick auf das zwischenzeitliche Außerkrafttreten der verfahrensgegenständlichen Maskenpflicht zulässig sei. Die angegriffene Regelung habe keinen schwerwiegenden Grundrechtseingriff begründet. Dies gelte insbesondere für die von der Maskenpflicht befreite Antragstellerin. Der gegen § 3 Abs. 2 Nr. 8 CoronaSchVO gerichtete Antrag sei unzulässig, weil die Geltung der Maskenpflicht nach dieser Vorschrift gesonderte Anordnungen der Vollzugsbehörden vorausgesetzt habe, welche erst einen Eingriff in die Rechtsposition der Antragstellerin zur Folge gehabt hätten. Die Antragstellerin hätte insoweit gegen die entsprechenden Allgemeinverfügungen der Stadt H. vorgehen müssen. Der Antrag sei ferner unbegründet. Die streitgegenständlichen Regelungen seien rechtmäßig gewesen. Insoweit werde auf die Ausführungen des erkennenden Senats im korrespondierenden Eilverfahren (13 B 1932/20.NE) verwiesen, wonach die verfahrensgegenständlichen Vorschriften auf § 32 Satz 1, § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG a. F. hätten gestützt werden können, die formellen Anforderungen des § 28a Abs. 5 IfSG eingehalten worden seien und die Maskenpflicht für die in den verfahrensgegenständlichen Vorschriften genannten Bereiche verhältnismäßig gewesen sei. Diese Rechtsprechung habe der Senat in zahlreichen Eilverfahren bestätigt; sie stehe auch im Einklang mit der Rechtsprechung sämtlicher anderer Oberverwaltungsgerichte und Verfassungsgerichte. Auch dürften sich Verordnungsgeber und Gerichte bei der Bewertung der Gefahrenlage insbesondere auf die Risikobewertung und weitere Erkenntnisse des Robert Koch-Instituts sowie auf die tagesaktuellen Lageberichte des Landeszentrums für Gesundheit und des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales stützen. Soweit der Senat eine § 3 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO entsprechende Regelung in der nachfolgenden Coronaschutzverordnung als nicht hinreichend bestimmt angesehen habe, habe der Verordnungsgeber diese Bestimmung unverzüglich neu gefasst.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Eilverfahrens gleichen Rubrums 13 B 1932/20.NE, auf die vom Antragsgegner nachträglich gebündelten Verwaltungsvorgänge und die mit Verfügung vom 5. Juni 2023 aus den Verfahren 13 D 238/20.NE und 13 D 293/20.NE beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie die mit gleicher Verfügung zum Gegenstand des Verfahrens gemachten Erkenntnisquellen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Antragstellerin den Antrag zurückgenommen hat, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
Im Übrigen hat der Normenkontrollantrag nur im tenorierten Umfang Erfolg. Der weitgehend zulässige Antrag (A) ist nur zu einem geringen Teil begründet (B).
A. Der Antrag ist zum überwiegenden Teil statthaft (I.). Die Antragstellerin ist hinsichtlich eines Großteils der angegriffenen Vorschriften antragsbefugt (II.). Hinsichtlich dieser besitzt sie, auch nachdem die streitgegenständlichen Verordnungsbestimmungen außer Kraft getreten sind, das notwendige berechtigte Feststellungsinteresse zur Klärung der Rechtswirksamkeit (III.).
I. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft. Bei der Coronaschutzverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zuständig ist.
II. Die Antragstellerin ist hinsichtlich des überwiegenden Teils der angegriffenen Regelungen antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angegriffenen Rechtsvorschriften bzw. deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt worden ist.
Vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 2019 - 3 BN 2.18 -, juris, Rn. 11.
Hierfür genügt, dass sich die Regelungen jedenfalls auf die grundrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Antragstellerin aus Art. 2 Abs. 1 GG Freiheit auswirken konnten. Dies ist der Fall, auch wenn die Antragstellerin eigenen Angaben zufolge über ein „Maskenattest“ verfügte. Zwar waren Personen, die aus medizinischen Gründen keine Alltagsmaske tragen und dies durch ein ärztliches Zeugnis nachweisen konnten, von der Verpflichtung zum Tragen einer Maske ausgenommen (§ 3 Abs. 4 Nr. 3 bzw. Nr. 4 CoronaSchVO). Dennoch war die Antragstellerin durch die Maskenpflicht in einer eigenen Rechtsposition berührt, weil sie sich auf diese Ausnahmeregelung nur dann effektiv berufen konnte, wenn sie dieses ärztliche Zeugnis jeweils auf Verlangen verschiedenen Stellen bzw. verschiedenen Personen vorlegte, und insoweit – wie sie dargelegt hat – auch nicht auszuschließen war, dass dieses Zeugnis teilweise nicht ohne Weiteres akzeptiert würde.
Die Antragstellerin ist allerdings nicht antragsbefugt, soweit sie sich gegen die Regelung des § 3 Abs. 2 Nr. 8 CoronaSchVO wendet, wonach die Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske an weiteren Orten unter freiem Himmel gilt, für die die zuständige Behörde eine entsprechende Anordnung trifft oder bereits getroffen hat, wenn gemessen an der verfügbaren Fläche mit dem Zusammentreffen einer so großen Anzahl von Menschen zu rechnen ist, dass Mindestabstände nicht sichergestellt werden können. Zwar liegt eine Antragsbefugnis bei einer Normenkontrolle auch dann vor, wenn nicht die Regelung selbst, sondern erst ihre Anwendung durch einen gesonderten Rechtsakt einen Antragsteller (absehbar) in seinen Rechten verletzt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 1992 ‑ 4 NB 39.91 -, juris, Leitsatz; Giesberts in: Posser/Wolff/Decker, VwGO, 65. Edition, Stand 1. April 2023, § 47 Rn. 28, 36.
Der Erlass der „Allgemeinverfügung der Stadt H. zur Bekämpfung der Weiterverbreitung des Corona-Virus SARS-CoV-2 - Anordnung der Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske an weiteren Orten unter freiem Himmel gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 Coronaschutzverordnung NRW“ stellt jedoch keine Anwendung des § 3 Abs. 2 Nr. 8 CoronaSchVO dar. Unabhängig davon, dass diese Allgemeinverfügung vor Geltung der streitgegenständlichen Coronaschutzverordnung erlassen wurde, handelt es sich bei § 3 Abs. 2 Nr. 8 CoronaSchVO nicht um eine Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung von Maskenpflichten durch die zuständigen Behörden an Orten unter freiem Himmel. Anders als die Antragstellerin meint, wurde die Befugnis zur Regelung dieser Maßnahmen nicht vom Verordnungsgeber an die zuständigen Behörden delegiert, sondern diese waren schon aufgrund der §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG zum Erlass von Maskenpflichten in ihrem Zuständigkeitsbereich grundsätzlich berechtigt.
Nach der den Regelungen in §§ 28 ff. IfSG zugrundeliegenden Konzeption sind grundsätzlich die zuständigen Behörden zum Erlass notwendiger Schutzmaßnahmen nach §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a IfSG befugt. Mit Blick auf den Umstand, dass es beim Ausbruch übertragbarer Krankheiten geboten sein kann, auf Landesebene überregional geltende Regelungen zu treffen, ermächtigt § 32 Satz 1 IfSG die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Von dieser Befugnis hat der Verordnungsgeber durch Erlass der Coronaschutzverordnung Gebrauch gemacht. Dies hat zur Folge, dass es zu einem Nebeneinander von Regelungen der örtlichen Ordnungsbehörden und solchen des Verordnungsgebers kommen kann. Mit Blick darauf handelt es sich bei § 3 Abs. 2 Nr. 8 CoronaSchVO nur um die Klarstellung, dass der Verordnungsgeber keine abschließende Regelung trifft hinsichtlich der unter freiem Himmel geltenden Maskenpflichten an Orten, an denen Mindestabstände nicht sichergestellt werden können, sondern diesbezüglich Raum für Regelungen der örtlichen Behörden lassen wollte. Diese Vorschrift ergänzt insoweit die in § 16 Abs. 1 CoronaSchVO getroffenen allgemeinen, sowie die in § 16 Abs. 2 und 3 IfSG normierten besonderen inzidenzabhängigen Regelungen zum Konkurrenzverhältnis von Verordnungsbestimmungen und Anordnungen der örtlichen Ordnungsbehörden. Eine Antragsbefugnis kann die Antragstellerin auch nicht damit begründen, dass der Verordnungsgeber, indem er Maskenpflichten im Freien nicht abschließend selbst regelt, weiten Spielraum für Regelungen der zuständigen Behörden lässt. Denn ein Anspruch darauf, dass Infektionsschutzmaßnahmen abschließend durch Landesverordnung geregelt werden, besteht nicht. Dies verkürzt im Übrigen auch nicht in unangemessener Weise die Möglichkeit der Antragstellerin, um Rechtsschutz gegen Maskenpflichten zu ersuchen. Ihr stand es frei, gegen die entsprechenden Allgemeinverfügungen der zuständigen Behörden gerichtlich vorzugehen.
III. Der Zulässigkeit des Antrags der Antragstellerin im Übrigen steht nicht entgegen, dass die angegriffenen Vorschriften nicht mehr in Kraft sind. Die Antragstellerin hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, dass die Verordnungsregelungen unwirksam gewesen sind. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Gerichte sind verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen und bei Erledigung des Verfahrensgegenstandes einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses anzunehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung aber fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig ist. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht trotz Erledigung unter anderem dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - juris, Rn. 13 f., m. w. N.
Danach ist ein schützenswertes Interesse der Antragstellerin an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelungen anzuerkennen. Die in den Coronaverordnungen enthaltenen Ge- oder Verbote sind gerade dadurch gekennzeichnet, dass sie typischerweise auf kurze Geltung angelegt sind mit der Folge, dass sie regelmäßig außer Kraft treten, bevor ihre Rechtmäßigkeit in Verfahren der Hauptsache abschließend gerichtlich geklärt werden kann.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10. Februar 2022 ‑ 1 BvR 1073/21 -, juris, Rn. 25, vom 15. Juli 2020 - 1 BvR 1630/20 -, juris, Rn. 9, und vom 3. Juni 2020 - 1 BvR 990/20 -, juris, Rn. 8.
Dies trifft auch auf die streitgegenständlichen Regelungen zu, die lediglich bis zum 10. Januar 2021 galten und dann durch eine neue Coronaschutzverordnung abgelöst wurden.
Zudem macht die Antragstellerin Beeinträchtigungen ihrer grundrechtlichen Freiheiten geltend, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der Verordnungsregelungen rechtfertigt. Nach ihrem Vorbringen haben die Maßnahmen jedenfalls für einen längeren Zeitraum nicht unerheblich in die Gestaltung ihres Alltags- und Privatlebens eingegriffen, u. a. weil die Maskenpflicht für Einrichtungen galt, auf deren Besuch die Antragstellerin angewiesen war (z. B. Arztpraxen), in denen aber häufig das von ihr vorgelegte Attest zur Befreiung von der Maskenpflicht nicht akzeptiert wurde. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass Maskenpflichten (jedenfalls in bestimmten Situationen) zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung bereits seit etwa sieben Monaten galten.
B. Der Normenkontrollantrag ist zum weit überwiegenden Teil unbegründet (I.). Nur soweit die Antragstellerin begehrt, festzustellen, dass § 3 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO unwirksam war, ist er begründet (II.).
I. Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass die Regelungen in § 3 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 3, Nr. 6, Abs. 7 CoronaSchVO unwirksam waren. Sie beruhten im maßgeblichen Zeitpunkt ihrer Geltungsdauer auf einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage (1.) und waren formell (2.) und materiell (3.) rechtmäßig.
1. Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Regelungen war § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 i. V. m. dem durch Art. 1 Nr. 17 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) eingefügten § 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG.
Nach § 32 Satz 1 IfSG können die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen. Sie können gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung – oder wie hier nach § 10 IfSBG-NRW in der seinerzeit maßgeblichen Fassung vom 14. April 2020 durch verordnungsvertretendes Gesetz (Art. 80 Abs. 4 GG) – auf andere Stellen übertragen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Abs. 1 und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. § 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG bestimmt, dass notwendige Schutzmaßnahme im oben genannten Sinne auch die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (Maskenpflicht) sein kann.
a. Diese Ermächtigungsgrundlage genügte zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt den aus dem Wesentlichkeitsgrundsatz folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an Regelungstiefe und Bestimmtheit. Demokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gebieten, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Fragen selbst regelt. „Wesentlich“ bedeutet zum einen „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Eine Pflicht des Gesetzgebers, die für den fraglichen Lebensbereich erforderlichen Leitlinien selbst zu bestimmen, kann etwa dann bestehen, wenn miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinandertreffen, deren Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Der Gesetzgeber ist zum anderen zur Regelung der Fragen verpflichtet, die für Staat und Gesellschaft von erheblicher Bedeutung sind. Mit diesen Anforderungen soll auch gewährleistet werden, dass Entscheidungen von besonderer Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. Juli 2022 ‑ 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 95, vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris, Rn. 125, und Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, juris, Rn. 192, jeweils m. w. N.
Die Anforderungen des Wesentlichkeitsgrundsatzes werden durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG näher konkretisiert, der die mit einer Delegation auf den Verordnungsgeber verbundenen Bestimmtheitsanforderungen ausdrücklich normiert. Danach können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz nur dann ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen, wenn Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Wann und inwieweit es einer Regelung durch den Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes bestimmen. Der Grad der dabei jeweils zu fordernden Bestimmtheit einer Regelung hängt auch davon ab, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist und wie intensiv die Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen sind. Insoweit berührt sich das Bestimmtheitsgebot mit dem Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der fordert, dass der Gesetzgeber die entscheidenden Grundlagen des zu regelnden Rechtsbereichs, die den Freiheits- und Gleichheitsbereich wesentlich betreffen, selbst festlegt und dies nicht dem Handeln der Verwaltung überlässt. Das Grundgesetz kennt allerdings keinen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts. Die in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG normierte organisatorische und funktionelle Trennung und Gliederung der Gewalten zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Vor diesem Hintergrund kann auch die Komplexität der zu regelnden Sachverhalte den Umfang der Regelungspflicht des Gesetzgebers begrenzen. Sollen Regelungen ergehen, die Freiheits- und Gleichheitsrechte der Betroffenen wesentlich betreffen, ist daher die Einbindung des Verordnungsgebers in die Regelungsaufgabe nicht schlechthin ausgeschlossen. Insbesondere in Rechtsbereichen, die ständig neuen Entwicklungen und Erkenntnissen unterworfen sind und in denen es darum geht, zum Schutz der Grundrechte regulatorisch mit diesen Entwicklungen und Erkenntnissen Schritt zu halten, kann die gesetzliche Fixierung starrer Regelungen dem Grundrechtsschutz auch abträglich und damit kontraproduktiv sein; insoweit kann im Sinne eines „dynamischen Grundrechtsschutzes“ das Gesetzeserfordernis zurücktreten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022 ‑ 1 BvR 2649/21 -, juris, Rn. 126 f.
§ 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG i. V. m. § 28a Abs. 1 IfSG genügte diesen Vorgaben,
vgl. Nds. OVG, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 37/22 -, juris, Rn. 37 ff.; Saarl. OVG, Urteil vom 15. September 2022 ‑ 2 C 62/21 -, juris, Rn. 44; OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 - juris, Rn. 60 ff.; Thür. VerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 - 117/20 -, juris, Rn. 208 ff., 227 ff.; LVerfG LSA, Urteil vom 26. März 2021 - LVG 4/21 -, juris, Rn. 92; in Eilverfahren ohne durchgreifende Zweifel: OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 11. Februar 2021 ‑ OVG 11 S 11/21 - juris, Rn. 54 f.; Bay. VerfGH, Entscheidung vom 30. Dezember 2020 - Vf. 96-VII-20 -, juris, Rn. 17; OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 2020 ‑ 13 B 1707/20.NE -, juris, Rn. 26 ff.; Thür. OVG, Beschluss vom 25. November 2020 ‑ 3 EN 746/20 -, juris, Rn. 40; Bay. VGH, Beschluss vom 8. Dezember 2020 - 20 NE 20.2461 -, juris, Rn. 22 ff.; hingegen offengelassen: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19. Februar 2021 - 1 S 502/21 -, juris, Rn. 44 f.,
und ermächtigte auch zur Anordnung einer Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske.
§ 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG in der maßgeblichen Fassung vom 18. November 2020 listet in 17 Nummern auf, was mögliche notwendige Schutzmaßnahmen i. S. v. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sein können. Diese Regelung ist im Gesetzgebungsverfahren von dort angehörten Sachverständigen kritisiert worden. Beanstandet wurde, dass der Gesetzgeber in § 28a Abs. 1 IfSG lediglich mögliche Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung als Regelbeispiele aufliste. Es fehle an differenzierteren Regelungen, die Ergebnis einer durch den Gesetzgeber selbst vorgenommenen Abwägung zwischen der Schwere der Grundrechtseingriffe und dem verfolgten Zweck seien. Verhältnismäßig milde Grundrechtseingriffe würden von den gleichen Voraussetzungen abhängig gemacht wie schwerwiegende Grundrechtseingriffe mit dem Ergebnis, dass die erforderliche Abwägung durch die Exekutive vorzunehmen sei.
vgl. Stellungnahme der Sachverständigen Kießling, S. 4, abrufbar unter https://www.bundestag.de/resource/blob/805488/949a9f10230bb6b7a445ea5d2cdad74c/19_14_0246-7-_ESV-Kiessling-3-BevSchG-data.pdf; in diesem Sinne auch Schreiben des Präsidenten der BRAK an den Rechtsausschuss des Bundestages vom 13. November 2020, abrufbar bei juris.
§ 28a IfSG lasse eigenständige Regelungsansätze und eine stärkere bundesrechtliche Lenkungsregelung vermissen. In die Ermächtigungsnorm sei lediglich sozusagen „rückwärts“ das aufgenommen worden, was das eigenständige Verordnungsrecht zuvor bereits auf der Grundlage des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG geregelt habe. Im Verhältnis zu § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG komme § 28a IfSG kein eigenständiger materieller Regelungsgehalt zu. Anders als z. B. bei polizeirechtlichen Standardermächtigungen würden in dieser Vorschrift Tatbestands- und Rechtsfolgenseite nicht gesondert geregelt.
Vgl. Stellungnahme des Sachverständigen Wißmann, S. 5, abrufbar unter https://www.bundestag.de/resource/blob/805676/85c91588f224846d1779dd0ecf50c403/19_14_0246-12-_ESV-Prof-Dr-Wissmann-3-BevSchG-data.pdf.
Jedenfalls wenn man davon ausgehe, dass das Infektionsschutzrecht kein Sonderrecht darstelle, sondern den allgemeinen verfassungsrechtlichen Vorgaben genügen müsse, müssten standardisierte Maßnahmen eingehend tatbestandlich geregelt und dürften nicht nur im Gesetz aufgezählt werden.
Vgl. Stellungnahme des Sachverständigen Möllers, S. 5, abrufbar unter https://www.bundestag.de/resource/blob/805682/90775997933c613cc334fd5065cded6e/19_14_0246-15-_ESV-Prof-Dr-Moellers-3-BevSchG-data.pdf.
Der Versuch, die aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abzuleitenden Anforderungen an den Erlass von Maßnahmen durch Einführung eines an die Höhe der 7-Tage-Inzidenzen gekoppelten Stufensystems zu konkretisieren, scheitere. Denn es fehle an einer Definition der auf den jeweiligen Stufen zu ergreifenden Maßnahmen.
Vgl. Stellungnahme der Sachverständigen Klafki, S. 5, abrufbar unter https://www.bundestag.de/resource/blob/805568/07051b199add717e04d7cca843c3de48/19_14_0246-9-_ESV-prof-Dr-Klafki-3-BevSchG-data.pdf.
Hierhin liege ein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.
Vgl. Stellungnahme der Sachverständigen Gall S. 3 f, abrufbar unter
https://www.bundestag.de/resource/blob/806934/44144d5913d0ec2c294a2031b624b7da/19_14_0246-22-_ESV-Tobias-Gall-3-Bev-SchG-data.pdf.
Den aufgezeigten Beanstandungen der Sachverständigen wurde im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens nur teilweise Rechnung getragen. Insbesondere hat der Gesetzgeber die dem Gesetzgebungsvorschlag zugrundeliegende Regelungstechnik beibehalten, wonach in § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG mögliche Infektionsschutzmaßnahmen nach Art von Regelbeispielen aufgelistet werden. Eine konkrete Eingriffsschwelle für das Ergreifen der jeweiligen Maßnahmen sieht die Vorschrift nicht vor.
Vgl. zur Möglichkeit des Gesetzgebers dadurch Eingriffsbefugnisse zu begrenzen: Pressemitteilung des Bundesverwaltungsgerichts Nr. 37/2023 zum Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 5.22. -, abrufbar unter
https://www.bverwg.de/pm/2023/37.
Auch unter Berücksichtigung dessen genügt die Ermächtigungsgrundlage im Ergebnis jedoch den aus dem Wesentlichkeitsgrundsatz folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an Regelungstiefe und Bestimmtheit. Der Gesetzgeber bezweckte, mit der Benennung nicht abschließender Regelbeispiele etwaiger Schutzmaßnahmen in Ausübung seiner Beobachtungs- und Korrekturpflicht Reichweite und Grenzen exekutiven Handelns vorzugeben.
Vgl. BT-Drs. 19/23944, S. 22.
Die Auflistung möglicher notwendiger Schutzmaßnahmen in § 28a Abs. 1 IfSG stützt sich dabei auf eine Abwägung der zur Bekämpfung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite erforderlichen Maßnahmen und der betroffenen grundrechtlichen Schutzgüter.
Vgl. BT-Drs. 19/23944, S. 21.
Dieser Auflistung ist zu entnehmen, dass der Bundestag diese im Grundsatz als zulässige Maßnahmen billigt. Damit ist die potentielle inhaltliche Reichweite der zur Verfügung stehenden Maßnahmen und Instrumente durch den Gesetzgeber selbst abgesteckt und mit unmittelbarer demokratischer Legitimation durch das Parlament versehen.
Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 2020 - 13 B 1707/20.NE -, juris, Rn. 36.
Der Gesetzgeber hat dabei nicht ungeprüft sämtliche bis dahin von den Verordnungsgebern erlassenen Infektionsschutzmaßnahmen in die Liste der Regelbeispiele aufgenommen. Vielmehr legt er in der Gesetzesbegründung zu den einzelnen aufgelisteten Infektionsschutzmaßnahmen dar, warum er diese zur Verhinderung einer Weiterverbreitung des SARS-CoV-2-Virus für geeignet hält.
Vgl. BT-Drs. 19/23944, S. 31 f.
Auch räumt der Gesetzgeber die Befugnis zum Erlass der in § 28a IfSG genannten Maßnahmen speziell für die Coronapandemie ein und knüpft die Anwendbarkeit des § 28a IfSG gemäß dessen Abs. 7 an die durch den Bundestag zu treffende Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Mit der Feststellung einer solchen Lage gehen gemäß § 5 Abs. 1 Satz 5 IfSG zudem Berichtspflichten der Bundesregierung an den Bundestag einher.
Der Gesetzgeber gibt zudem einen Rahmen für die Auswahl von Infektionsschutzmaßnahmen durch den Verordnungsgeber vor. In § 28a Abs. 2 IfSG hat er klargestellt, welche Maßnahmen er als besonders eingriffsintensiv erachtet (u. a. Verbote von Versammlungen oder weltanschaulichen Zusammenkünften, Ausgangsbeschränkungen sowie Betretungsverbote hinsichtlich bestimmter Einrichtungen wie z. B. Altenheimen oder Krankenhäuser) und deswegen an die strengere Voraussetzung knüpft, dass ohne diese Maßnahmen auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung von COVID-19 erheblich gefährdet würde. Mit den Vorgaben in § 28a Abs. 3 IfSG, wonach Intensität und Breite der zu treffenden Maßnahmen abhängig von der Anzahl der Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen auf der Ebene der Landkreise, Bezirke oder kreisfreien Städte sein müssen, hat der Bundesgesetzgeber die Grundentscheidung getroffen, dass bei dem Erlass und der Aufhebung von Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung der Coronapandemie grundsätzlich ein differenziertes, gestuftes Vorgehen geboten ist, das sich an dem regionalen Infektionsgeschehen orientieren soll.
Vgl. Thür. VerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 - 117/20 -, juris, Rn. 209.
Auch wenn – wie von einzelnen Sachverständigen zutreffend festgestellt – eine präzise Zuordnung einzelner Infektionsschutzmaßnahmen zu den jeweiligen Stufen nicht möglich ist, gibt der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber damit jedenfalls Leitlinien vor. Gleiches gilt für die Regelung in § 28a Abs. 6 IfSG, der bestimmt, welche Belange bei der Entscheidung über Schutzmaßnahmen Berücksichtigung finden müssen. Ferner begrenzen besondere Verfahrensvorschriften (§ 28a Abs. 5 IfSG) die Befugnisse aus den §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 IfSG.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 8. Dezember 2020 - 20 NE 20.2461 -, juris, Rn. 25.
Die Rolle des Gesetzgebers wurde damit insgesamt durch Einfügen des § 28a IfSG im Vergleich zur alten Rechtslage in signifikantem Umfang gestärkt.
Vgl. in diesem Sinne auch die Stellungnahmen der im Gesetzgebungsverfahren angehörten Sachverständigen Wollenschläger, S. 4, abrufbar unter https://www.bundestag.de/resource/blob/805844/09aa6cdba9932ca18a4a560e817817b1/19_14_0246-20-_ESV-Prof-Dr-Ferdinand-Wollenschlaeger-3-BevSchG-data.pdf, und Brenner, S. 3 ff., abrufbar unter
https://www.bundestag.de/resource/blob/805842/730992d71899fd11e76ee168d0c7fd0f/19_14_0246-19-_ESV-Dr-Michael-Brenner-3-BevSchG-data.pdf.
Der dennoch verbleibende Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers bei der Entscheidung über den Erlass von Infektionsschutzmaßnahmen war zum streitgegenständlichen Zeitpunkt mit Blick auf die hohe Dynamik des Infektionsgeschehens,
vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019, Stand 18. November 2020, S. 1, 4, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-18-de.pdf?__blob=publicationFile,
und weiterhin bestehender Unsicherheiten über den konkreten Einfluss verschiedener Infektionsschutzmaßnahmen auf die weitere Entwicklung der Infiziertenzahlen gerechtfertigt. Im Übrigen fehlte es zu diesem Zeitpunkt noch an einem für die Breite der Bevölkerung erreichbaren und geeigneten Impfstoff, dessen Schutzwirkung auf normativer Ebene ggf. ein stärker abgestuftes Regelungsmodell zugelassen hätte.
Vgl. Thür. VerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 - 117/20 -, juris, Rn. 232.
Auch wenn man annimmt, dass, wenn sich der Erkenntnisstand in Bezug auf einen neuen Krankheitserreger verbessert hat, sich geeignete Parameter herausgebildet haben, um die Gefahrenlage zu beschreiben und zu bewerten, und ausreichende Erkenntnisse über die Wirksamkeit möglicher Schutzmaßnahmen vorliegen, ein Gesetzgeber in der Lage ist, für eine bestimmte übertragbare Krankheit zu konkretisieren, unter welchen Voraussetzungen welche Schutzmaßnahmen ergriffen werden können,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 41,
hat dies zum streitgegenständlichen Zeitpunkt eine Normierung detaillierterer Voraussetzungen für den Erlass der unterschiedlichen Infektionsschutzmaßnahmen nicht erfordert. Trotz des erheblichen, im Laufe der Pandemie bis zum streitgegenständlichen Zeitpunkt eingetretenen Erkenntnisfortschritts hinsichtlich der Eigenschaften des SARS CoV-2-Virus, insbesondere der Übertragungswege, die Anhaltspunkte für die Eignung von Infektionsschutzmaßnahmen geben, und der zu erwartenden Krankheitsschwere, aus der auf das zu erwartende Ausmaß der Belastung des Gesundheitssystems in Abhängigkeit von der Höhe der Infiziertenzahlen geschlossen werden konnte,
vgl. z. B. die Erkenntnisse zur Krankheitsschwere: Robert Koch-Institut, Krankheitsschwere der ersten COVID-19-Welle in Deutschland basierend auf den Meldungen gemäß Infektionsschutzgesetz, Journal of Health Monitoring, November 2020, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/Gesundheitsmonitoring/Gesundheitsberichterstattung/GBEDownloadsJ/JoHM_S11_2020_Krankheitsschwere_COVID_19.pdf?__blob=publicationFile,
waren noch viele Umstände ungeklärt. Dies betraf insbesondere die Frage, mit welcher Intensität, in welcher Breite und wie lange Schutzmaßnahmen ergriffen werden müssen, um ein dynamisches Infektionsgeschehen einzudämmen. Dies rechtfertigte es, dem Verordnungsgeber ein umfassendes Instrumentarium an Schutzmaßnahmen zur Verfügung zu stellen um ihm schnellere exekutive Reaktionsmöglichkeiten auf aktuelle Entwicklungen zu erlauben, als dies in einem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren aufgrund der dort gebotenen Einhaltung nötiger Verfahrensschritte möglich wäre.
b. Die Ermächtigungsgrundlage war auch nicht deswegen verfassungswidrig, weil im Gesetzgebungsverfahren die Beteiligungsrechte von Gesetzgebungsorganen nicht gewahrt worden wären. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin führt allein die zügige Verabschiedung eines Gesetzes nicht zu einer Verletzung der Rechte von Gesetzgebungsorganen. Insbesondere wurden bei dem Erlass des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite alle im Gesetzgebungsverfahren vorgeschriebenen Verfahrensschritte eingehalten. Der aus der Mitte des Bundestags (von den Fraktionen CDU/CSU und FDP) eingebrachte Gesetzesentwurf (vgl. Art. 76 Abs. 1, 2. Var. GG, § 76 Abs. 1 GOBT) wurde nach einer ersten Lesung und Aussprache am 6. November 2020 (§ 79 GOBT) zur weiteren Beratung an den federführenden Gesundheitsausschuss verwiesen (§§ 63, 80 GOBT), die am 12. November 2020 erfolgte. Der Gesundheitsausschuss hat den Gesetzesentwurf (BT-Drs. 19/23944) zur Mitberatung an verschiedene weitere Ausschüsse, u. a. den für Recht und Verbraucherschutz, überwiesen. Der Gesundheitsausschuss hörte verschiedene Experten an (§ 70 GOBT), die sich in schriftlichen Stellungnahmen, auf die teilweise auch die Antragstellerin in ihrem Vorbringen Bezug nimmt, zu dem Gesetzesvorhaben äußerten (vgl. Wortprotokoll zur 115. Sitzung des Ausschusses für Gesundheit, Protokoll Nr. 19/115). Unter dem 16. November 2020 legte der Gesundheitsausschuss daraufhin einen geänderten Beschlussentwurf (BT.-Drs. 19/24334) vor (vgl. § 62 Abs. 1 Satz 2 GOBT). Die mitberatenden Ausschüsse, u. a. der Ausschuss für Recht- und Verbraucherschutz, haben am 16. November 2020 jeweils die Annahme des Gesetzesentwurfs in der geänderten Fassung empfohlen (BT.-Drs. 19/24334, S. 65). Der Haushaltsausschuss äußerte sich in einem Bericht vom 17. November 2020 (BT.-Drs. 19/24350, vgl. § 96 GOBT). Am 18. November 2020 und damit unter Wahrung der zeitlichen Vorgabe in § 81 Abs. 1 Satz 2 GOBT erfolgte sodann im Bundestag die zweite und anschließend gemäß § 84a GOBT die dritte Beratung, nach der die Schlussabstimmung stattgefunden hat (vgl. § 86 GOBT). In dieser hat der Bundestag für den Gesetzesentwurf gestimmt (vgl. Plenarprotokoll 19/191, S. 24109).
Vgl. zum Ablauf des vorliegenden Gesetzgebungsverfahrens insgesamt: Deutscher Bundestag, Bundestag stimmt für drittes Bevölkerungsschutzgesetz, abrufbar unter
https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2020/kw47-de-bevoelkerungsschutz-804202.
In einer auf der Grundlage von Art. 52 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. GG einberufenen Sondersitzung hat der Bundesrat sodann am 18. November 2020 dem Gesetzesentwurf zugestimmt (vgl. Art. 77 Abs. 2a GG),
vgl. (auch zu dem Inhalt der Wortmeldungen): Stenographischer Bericht der 996. Sitzung des Bundesrates vom 18. November 2020, BR-Plenarprotokoll 996, abrufbar unter
https://www.bundesrat.de/SharedDocs/downloads/DE/plenarprotokolle/2020/Plenarprotokoll-996.pdf?__blob=publicationFile&v=3,
womit das Gesetz zustande gekommen ist (vgl. Art. 78 GG), ohne dass im Gesetzgebungsverfahren die Gesetzgebungsorgane daran gehindert waren, die ihnen zugewiesenen Kompetenzen ordnungsgemäß auszuüben.
2. Die formellen Voraussetzungen für den Erlass einer Verordnung nach § 28a Abs. 5 IfSG sind eingehalten.
a. Der Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen war für ihren Erlass zuständig. § 32 Satz 1 IfSG in der seinerzeit maßgeblichen Fassung ermächtigte die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Diese Ermächtigung konnten die Landesregierungen nach Satz 2 der Vorschrift auf andere Stellen übertragen. Von dieser Befugnis hat die Landesregierung durch § 10 IfSBG-NRW in der Fassung vom 14. April 2020 – ein verordnungsvertretendes Gesetz i. S. v. Art. 80 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 GG – Gebrauch gemacht.
b. Die streitgegenständliche Verordnung war auch mit der nach § 28 Abs. 5 Satz 1 IfSG erforderlichen allgemeinen Begründung versehen. Die Begründungspflicht dient nach dem Willen des Gesetzgebers dazu, die wesentlichen Entscheidungsgründe für die getroffenen Maßnahmen transparent zu machen, und damit insbesondere der Verfahrensrationalität und der Legitimationssicherung. Sie soll als prozedurale Anforderung den Grundrechtsschutz durch Verfahren gewährleisten. Innerhalb der Begründung ist zu erläutern, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienen, ohne dass insoweit eine empirische und umfassende Erläuterung geschuldet wäre. Sie ist möglichst zeitnah nach Erlass der Rechtsverordnung zu veröffentlichen.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit, in: BT-Drs. 19/24334, S. 74.
Diesen Anforderungen war Genüge getan. In der auf der Homepage des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales veröffentlichten Begründung zur Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) vom 30. November 2020,
abrufbar unter
https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/201217_begruendung_coronaschvo_ab_16.12.2020.pdf,
erläuterte der Verordnungsgeber, dass er bei der seinerzeit herrschenden Infektionslage Infektionsschutzmaßnahmen für erforderlich hielt, um nachhaltig Gefahren für Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems abzuwenden (S. 1 der Begründung). Ferner stellte der Verordnungsgeber das von ihm verfolgte Gesamtkonzept dar, das aus einer weitgehenden Reduzierung der Kontakte zu anderen Menschen außerhalb der Angehörigen des eigenen Hausstands (S. 1 f. der Begründung) sowie einer Einhaltung der für alle Bereiche geltenden sog. AHA-Regeln (Abstand, Hygiene, Alltagsmaske) bestand (S. 3 der Begründung). Auch die im Rahmen des Gesamtkonzepts besondere Bedeutung der Pflicht, in bestimmten Situationen eine Alltagsmaske zu tragen, legte der Verordnungsgeber dar, in dem er zum einen darauf verwies, dass nach wissenschaftlichen Erkenntnissen die Übertragung des Coronavirus jedenfalls zum Teil durch eine Mund-Nasen-Bedeckung verhindert werden könne, zum anderen darauf, dass die Vorgaben insbesondere darauf abzielten, Schutz vor Ansteckung in Bereichen zu bieten, in denen aufgrund der räumlichen Gegebenheiten ein Mindestabstand nicht durchgehend habe eingehalten werden können (S. 7 der Begründung).
c. Die streitgegenständliche Verordnung genügte auch dem Befristungserfordernis aus § 28a Abs. 5 IfSG. Danach ist die zeitliche Geltungsdauer von einer auf Grundlage des § 32 in Verbindung mit § 28 Absatz 1 und § 28a Absatz 1 IfSG erlassenen Verordnung zeitlich zu befristen, wobei die Geltungsdauer grundsätzlich vier Wochen beträgt. Diese Vorgabe ist dem Umstand geschuldet, dass die Regelungen unter Berücksichtigung der neuen Entwicklungen der Coronapandemie fortgeschrieben werden müssen und stets unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots und unter Abwägung der betroffenen Grundrechtspositionen zu prüfen ist, ob die getroffenen Maßnahmen noch aufrechterhalten oder eine Lockerung verantwortet werden kann.
Vgl. BT.-Drs. Nr. 19/24334, S. 74.
Diese Vorgaben wurden eingehalten. Die Coronaschutzverordnung galt nach ihrem ursprünglichen § 19 Abs. 1 zunächst bis zum 20. Dezember 2020. Ihre Geltungsdauer wurde dann durch Art. 1 der Änderungsverordnung vom 14. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1122a) einmalig bis zum Ablauf des 10. Januar 2021 verlängert.
3. § 3 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 3, Nr. 6, Abs. 7 CoronaSchVO genügten auch materiell-rechtlich den aus §§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG folgenden Voraussetzungen (a) und waren mit höherrangigem Recht insbesondere Art. 2 Abs. 2 Satz 1 (b), Art. 2 Abs. 1 (c), Art. 11 Abs. 1 (d) und Art. 8 Abs. 1 GG (e) vereinbar.
a. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass von Maßnahmen auf der Grundlage von §§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG lagen vor.
aa. Voraussetzung für den Erlass von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten ist gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden (vgl. § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) oder es sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Diese Voraussetzung lag zum maßgeblichen Zeitpunkt vor. Bei der Coronavirus-Krankheit COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit gemäß § 2 Nr. 3 IfSG. Das SARS-CoV-2-Virus hatte sich zum streitgegenständlichen Zeitpunkt in Nordrhein-Westfalen verbreitet, so dass dort u. a. eine Vielzahl hieran erkrankter Personen festgestellt worden war.
bb. Der Deutsche Bundestag hatte zudem – wie in § 28a Abs. 1 IfSG vorausgesetzt – am 25. März 2020 aufgrund der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite von unbestimmter Dauer festgestellt, deren Fortbestehen er am 18. November 2020 bestätigt hatte.
Vgl. Plenarprotokoll 19/154, S. 19169C, und Plenarprotokoll 19/191, S. 24109C.
cc. Dass der Verordnungsgeber nach § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG nur notwendige Schutzmaßnahmen erlassen durfte, stellte keine zusätzliche Tatbestandsvoraussetzung dar, sondern unterstrich nur die Geltung des ohnehin zu wahrenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, juris, Rn. 12.
b. Die streitgegenständlichen Regelungen verletzen nicht das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Ein Eingriff in dieses Grundrecht liegt schon nicht vor.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2021 - 13 B 1335/21.NE -, juris, Rn. 65 ff.; Sächs. OVG, Beschluss vom 10. Juni 2021 - 3 B 213/21 -, juris, Rn. 27 ff.; OVG Bremen, Beschluss vom 20. April 2021 - 1 B 178/21 -, juris, Rn. 32; OVG M.-V., Beschluss vom 16. April 2021 - 1 KM 159/21 OVG -, juris, Rn. 54; Hamb. OVG, Beschluss vom 21. Juli 2020 - 5 Bs 86/20 ‑, juris, Rn. 40 ff.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 S 1314/20 -, juris, Rn. 55 f.; mit dieser Tendenz auch: Schl.-H. OVG, Beschluss vom 28. August 2020 - 3 MR 37/20 -, juris, Rn. 21 f.
Das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schützt die Gesundheit im biologisch-physiologischen Sinne und betrifft damit insbesondere den Schutz gegen die Herbeiführung von Krankheiten und Gebrechen. Es erfasst aber auch nichtkörperliche Einwirkungen, die das Befinden einer Person in einer Weise verändern, die der Zufügung von Schmerzen entspricht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Dezember 2020 ‑ 2 BvR 916/11 u. a. ‑ juris, Rn. 220, m. w. N.
Eingriffe in dieses Recht sind zum einen gezielte staatliche Beeinträchtigungen der physiologischen Gesundheit; auch bloße Gefährdungen können Eingriffscharakter haben.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 28. Oktober 2012 ‑ 2 BvR 737/11 -, juris, Rn. 15, und vom 16. Dezember 1983 - 2 BvR 1160/83 u. a.-, juris, Rn. 46.
Ferner ist der Grundrechtsschutz nicht auf unmittelbar adressierte Eingriffe beschränkt. Auch staatliche Maßnahmen, die eine mittelbare oder faktische Wirkung entfalten, können in ihrer Zielsetzung und Wirkung einem normativen und direkten Eingriff als funktionales Äquivalent gleichkommen und müssen dann wie ein solcher behandelt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris, Rn. 113.
Gemessen daran liegt ein Eingriff in die körperliche Unversehrtheit nicht vor. Nach der bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Infektionsschutzmaßnahmen maßgeblichen ex-ante Sicht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 57,
d. h. bei Erlass und während Geltungsdauer der streitgegenständlichen Maßnahmen, gab es keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass das durch die hier angegriffene Coronaschutzverordnung aufgegebene Tragen einer Maske der Gesundheit im biologisch-physiologischen Sinne schaden könnte.
Zu diesem Zeitpunkt bestand bereits eine jahrzehntelange Praxis, dass medizinisches Personal in bestimmten Situationen (z. B. Operationen) mit Maske arbeitet, ohne dass insoweit wesentliche hieraus resultierende gesundheitliche Beschwerden bekannt geworden sind.
Vgl. Stellungnahme des Koordinierungskreises für Biologische Arbeitsstoffe (KOBAS) der DGUV, Keine Gefährdung durch Kohlendioxid (CO2) beim Tragen von Masken, Stellungnahme vom 30. November 2020, abrufbar unter
https://www.dguv.de/medien/inhalt/praevention/themen_a_z/biologisch/kobas/stellungnahme_gefaehrdung_durch_co2_beim_tragen-von-masken_16_11_2020.pdf.
Auch die seinerzeit bereits teilweise seit mehreren Monaten in verschiedenen Lebensbereichen bestehende Maskenpflicht hatte hierfür keine Anhaltspunkte geliefert. Nach damaliger Einschätzung von Fachgesellschaften hat selbst das mehrstündige Tragen von Masken durch Kinder im Schulunterricht die Aufnahme von Sauerstoff oder die Abatmung von Kohlendioxid objektiv nicht in gesundheitsgefährdender Weise beeinträchtigt.
Vgl. Stellungnahme von der Deutschen Gesellschaft für Pädiatrische Infektiologie (DGPI), des Berufsverbandes der Kinder- und Jugendärzte (BVJK), der Deutschen Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin (DGKJ), der Gesellschaft für Pädiatrische Pulmologie (GPP) und der Süddeutschen Gesellschaft für Kinder- und Jugendmedizin (SGKJ) zur Verwendung von Masken bei Kindern zur Verhinderung der Infektion mit SARS-CoV-2, 12. November 2020, abrufbar unter
https://dgpi.de/covid19-masken-stand-10-11-2020/.
Zum gleichen Schluss kam der Koordinierungskreis für Biologische Arbeitsstoffe (KOBAS) der DGUV in seiner oben zitierten Stellungnahme.
Soweit die WHO auf bestimmte, seinerzeit bereits bekannte Nachteile des Masketragens hingewiesen hat, z. B. die Gefahr der Entstehung oder Verschlechterung von Hautläsionen oder -irritationen, Missempfindungen oder Kopfschmerzen,
vgl. WHO, Mask use in the context of COVID-19, Interim guidance, 1. Dezember 2020, S. 6, abrufbar unter
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/337199/WHO-2019-nCov-IPC_Masks-2020.5-eng.pdf?sequence=1&isAllowed=y,
bezog sich dies auf das regelmäßig mehrstündige Tragen von medizinischen Masken in medizinischen Einrichtungen. Insoweit war davon auszugehen, dass die Pflicht in bestimmten Alltagssituationen eine Alltagsmaske zu tragen, derartige Beeinträchtigungen regelmäßig nicht hervorruft. Denn als Alltagsmaske konnte auch eine einfache Stofflage über Mund und Nase genutzt werden. Dies eröffnete dem Träger der Maske auch die Möglichkeit, eine für ihn hinsichtlich Material und Passform möglichst angenehm zu tragende Maske auszuwählen. Ferner ist darauf zu verweisen, dass die streitgegenständlichen Maskenpflichten einen Großteil der Adressaten nur für verhältnismäßig kurze Zeitspannen trafen (z. B. bei Einkäufen, Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs, Inanspruchnahme körpernaher Dienstleistungen etc.). Für Personen, die von Berufs wegen von diesen Maskenpflichten grundsätzlich jeweils für einen längeren Zeitraum betroffen waren (z. B. Angestellte in Einrichtungen mit Besuchsverkehr) sah § 3 Abs. 5 CoronaSchVO die Möglichkeit vor, die Maskenpflicht durch gleich wirksame Schutzmaßnahmen (Abtrennung durch Glas, Plexiglas o. ä.) zu ersetzen.
Soweit die Antragstellerin darauf verweist, dass das Tragen einer Maske Gefahren berge, z. B. wenn diese feucht werde und sich dort Bakterien ansammelten, handelt es sich um solche, die aus einer nicht sachgerechten Anwendung der Maske im Einzelfall resultieren können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Februar 2021 - 13 B 1932/20.NE -, juris, Rn. 70 f.
Solche etwaigen Risiken kann der Träger eine Maske selbst hinreichend vermeiden.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 S 1314/20 -, juris, Rn. 56.
Soweit in Einzelfällen die Beeinträchtigungen durch das Tragen einer Alltagsmaske nicht nur bloße hinnehmbare Unannehmlichkeiten während der Tragedauer darstellen, sondern die Schwelle einer Gesundheitsbeeinträchtigung im oben beschriebenen Sinne überschreiten sollten – wie dies z. B. die Antragstellerin für sich geltend macht – bestand nach § 3 Abs. 4 Nr. 3 bzw. 4 CoronaSchVO keine Verpflichtung zum Tragen einer Alltagsmaske, mithin lag auch in diesen Fällen kein Eingriff in das Recht auf körperliche Unversehrtheit vor. Soweit vereinzelt – wie die Antragstellerin geltend gemacht hat – ein ärztliches Zeugnis zum Beleg der medizinischen Gründe, aufgrund derer eine Person der Maskenpflicht nicht unterlag, von Anbietern bestimmter Angebote oder Betreibern bestimmter Einrichtungen nicht anerkannt worden ist, begründet dies keinen Eingriff in die körperliche Unversehrtheit durch die streitgegenständliche Regelung, die eine Ausnahme von der Maskenpflicht für solche Fälle, in denen jemand aus medizinischen Gründen keine Alltagsmaske tragen kann, gerade vorsah. Insoweit wäre die Antragstellerin gehalten gewesen, die Beachtung der für sie geltenden Ausnahme von der Maskenpflicht einzufordern.
c. Die streitgegenständlichen Regelungen verletzten auch nicht das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG in dessen Ausprägungen als allgemeine Handlungsfreiheit und als allgemeines Persönlichkeitsrecht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 110.
aa. Durch die streitgegenständlichen Maskenpflichten wurde nur in die allgemeine Handlungsfreiheit, nicht jedoch in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) eingegriffen.
Vgl. Schl.-H. OVG, Beschluss vom 4. März 2021 - 3 MR 8/21 -, juris, Rn. 51; mit dieser Tendenz: OVG Saarl., Beschluss vom 13. Mai 2020 - 2 B 175/20 -, juris, Rn. 22; a. A. Bay. VGH, Beschluss vom 10. August 2021 - 25 NE 21.2066 -, juris, Rn. 78; OVG M.-V., Beschluss vom 16. April 2021 - 1 KM 159/21 OVG -, juris, Rn. 25; OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2020 - 13 B 1894/20.NE -, juris, Rn. 68; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 18. November 2020 - OVG 11 S 104/20 -, juris, Rn. 71; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 S 1314/20 -, juris, Rn. 32; OVG Bremen, Beschluss vom 12. Mai 2020 - 1 B 140/20 -, juris, Rn. 21; Hamb. OVG, Beschluss vom 21. Juli 2020 - 5 Bs 86/20 -, juris, Rn. 39.
Aufgabe des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist es, im Sinne des obersten Konstitutionsprinzips der „Würde des Menschen“ (Art 1 Abs. 1 GG) die engere persönliche Lebenssphäre und die Erhaltung ihrer Grundbedingungen zu gewährleisten, die sich durch die traditionellen konkreten Freiheitsgarantien nicht abschließend erfassen lassen; diese Notwendigkeit besteht namentlich auch im Blick auf moderne Entwicklungen und die mit ihnen verbundenen neuen Gefährdungen für den Schutz der menschlichen Persönlichkeit. Wie der Zusammenhang mit Art. 1 Abs. 1 GG zeigt, enthält das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG ein Element der „freien Entfaltung der Persönlichkeit“, das sich als Recht auf Respektierung des geschützten Bereichs von dem „aktiven“ Element dieser Entfaltung, der allgemeinen Handlungsfreiheit, abhebt. Demgemäß müssen auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts enger gezogen werden als diejenigen der allgemeinen Handlungsfreiheit. Es erstreckt sich nur auf Eingriffe, die geeignet sind, die engere Persönlichkeitssphäre zu beeinträchtigen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1980 - 1 BvR 185/77 -, juris, Rn. 13 f.
Es verbürgt also nicht Schutz gegen alles, was die selbstbestimmte Persönlichkeitsentwicklung auf irgendeine Weise beeinträchtigen könnte; ohnehin vermag kein Mensch seine Individualität unabhängig von äußeren Gegebenheiten und Zugehörigkeiten zu entwickeln. Der lückenschließende Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts greift aber dann, wenn die selbstbestimmte Entwicklung und Wahrung der Persönlichkeit spezifisch gefährdet ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. April 2016 - 1 BvR 3309/13 -, juris, Rn. 32.
Wegen dieser Eigenart des allgemeinen Persönlichkeitsrechts hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, ebenso wie die des Bundesgerichtshofs, den Inhalt des geschützten Rechts nicht abschließend umschrieben, sondern seine Ausprägungen jeweils anhand des zu entscheidenden Falles herausgearbeitet.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1980 - 1 BvR 185/77 -, juris, Rn. 14.
Eine Ausprägung ist das Selbstbestimmungsrecht über die Darstellung des persönlichen Lebens- und Charakterbildes. Der Einzelne soll selbst darüber befinden dürfen, wie er sich gegenüber Dritten oder der Öffentlichkeit darstellen will und was seinen sozialen Geltungsanspruch ausmachen soll.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Januar 2020 ‑ 2 BvR 1333/17 -, juris, Rn. 111, und vom 3. November 1999 - 2 BvR 2039/99 - juris, Rn. 15.
Nachdem unter diesen Aspekt in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zunächst im Wesentlichen Beeinträchtigungen des sozialen Geltungsanspruchs durch öffentlichen Äußerungen über oder Darstellungen von Personen gefasst wurden,
vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Juni 1973 - 1 BvR 536/72 -, juris, Rn. 44 (Ausstrahlung eines Dokumentarspiels über den sog. Soldatenmord von Lebach), und Beschlüsse vom 8. Februar 1983 ‑ 1 BvL 20/81 - juris, Rn. 30 (Gegendarstellungsanspruch im öffentlichen Rundfunk), und vom 3. Juni 1980 - 1 BvR 185/77 -, juris, Rn. 16 (Unterschieben nicht getaner Äußerungen),
ging das Bundesverfassungsgericht in jüngeren Entscheidungen davon aus, dass auch Vorgaben hinsichtlich des äußeren Erscheinungsbilds Eingriffe in das durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht geschützte Selbstbestimmungsrecht sein können. Namentlich betraf dies die Pflicht eines Strafgefangenen bei einer gerichtlichen Vorführung die einheitliche Anstaltskleidung zu tragen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. November 1999 ‑ 2 BvR 2039/99 - juris, Rn. 14 ff.,
sowie Kopftuchverbote.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. Januar 2015 ‑ 1 BvR 471/10 u. a. -, juris, Rn. 96 (für Lehrkräften in einer öffentlichen bekenntnisoffenen Gemeinschaftsschule), und vom 14. Januar 2020 - 2 BvR 1333/17 -, juris, Rn. 111 (für Rechtsreferendarinnen bei der Ausübung von Tätigkeiten, bei denen sie als Repräsentantinnen der Justiz oder des Staates wahrgenommen werden).
Aus diesen Entscheidungen ist indes nicht zu schließen, dass jegliche Vorgabe hinsichtlich des äußeren Erscheinungsbildes von Personen in das durch Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht eingreift. So haben Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht solche in der Regel nur als einen Eingriff in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG (in der Ausprägung der allgemeinen Handlungsfreiheit) qualifiziert.
Vgl. z. B. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Mai 2022 - 2 BvR 1667/20 - juris, Rn. 30 (Tätowierung eines Polizeivollzugsbeamten im „sichtbaren Bereich“), vom 10. Januar 1991 - 2 BvR 550/90 -, juris, Rn. 6 (Ohrschmuckverbot für Zollbeamte), und vom 14. Februar 1978 - 2 BvR 406/77 -, juris, Rn. 35 (zwangsweise Veränderung der Haar- und Barttracht eines Beschuldigten zum Zwecke seiner Gegenüberstellung); BVerwG, Urteile vom 2. März 2006 - 2 C 3.05 -, juris, Rn. 15 (Vorgabe an Polizeivollzugsbeamte, Haare höchstens in Hemdkragenlänge zu tragen), und vom 15. Januar 1999 - 2 C 11/98 - juris, Rn. 13 (Verbot von Ohrschmuck und langen Haaren für uniformierte Polizeivollzugsbeamte).
Dieses umfasse das Recht, über die Gestaltung der äußeren Erscheinung eigenverantwortlich zu bestimmen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2006 - 2 C 3.05 -, juris, Rn. 15.
Aus dieser Rechtsprechung sowie aus dem oben aufgezeigten Umstand, dass das allgemeine Persönlichkeitsrecht nur berührt ist, wenn die selbstbestimmte Entwicklung und Wahrung der Persönlichkeit spezifisch gefährdet ist bzw. die engere Persönlichkeitssphäre beeinträchtigt wird, folgt, dass die streitgegenständlichen Maskenpflichten keinen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht, sondern lediglich die allgemeine Handlungsfreiheit darstellen. Insoweit beeinträchtigen sie lediglich das typischerweise durch die allgemeine Handlungsfreiheit geschützte Recht, die Gestaltung des äußeren Erscheinungsbilds in bestimmten Situationen vollständig frei zu bestimmen. Eine darüber hinausgehende Beeinträchtigung der engeren Persönlichkeitssphäre, wie sie etwa die Pflicht von Strafgefangenen zum Tragen von Anstaltskleidung außerhalb der Justizvollzugsanstalt begründet, weil sie von diesen typischerweise als Selbstwertkränkung und Deprivation empfunden wird,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. November 1999 ‑ 2 BvR 2039/99 -, juris, Rn. 16,
oder das Kopftuchverbot, weil es eine Gestaltung des eigenen Äußeren verbietet, die in besonderem Maß auch Ausdruck der persönlichen Identität ist, indem sie für die Betroffenen ein imperatives religiöses Bedeckungsgebot darstellt,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2015 ‑ 1 BvR 471/10 u. a. -, juris, Rn. 96,
liegt in der bloßen Pflicht, in bestimmten Alltagssituationen in der Öffentlichkeit eine Maske zu tragen, nicht.
Vgl. auch unter dem besonderen Gesichtspunkt nonverbaler Kommunikation Schl.-H. OVG, Beschluss vom 4. März 2021 - 3 MR 8/21 -, juris, Rn. 51; a. A. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 S 1314/20 -, juris, Rn. 32; Thür. VerfGH, Urteil vom 1. März 2021 ‑ 18/20 -, juris, Rn. 479.
bb. Der demnach (lediglich) vorliegende Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit war verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das Grundrecht gemäß Art. 2 Abs. 1 GG ist unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet. Darunter sind alle Rechtsnormen zu verstehen, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stehen. In materieller Hinsicht bietet – vorbehaltlich besonderer verfassungsrechtlicher Gewährleistungen – der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den allgemeinen verfassungsrechtlichen Maßstab, nach dem die Handlungsfreiheit eingeschränkt werden darf.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 - 2 BvL 43/92 -, juris, Rn. 119 f.
Die Regelungen zur Maskenpflicht in § 3 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 3, Nr. 6, Abs. 7 CoronaSchVO stellten die verfassungsgemäße Konkretisierung der Schranke der Rechte aus Art. 2 Abs. 1 GG dar. Denn die kompetenzgerecht erlassenen Regelungen, die – wie aufgezeigt – den Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes genügten, waren verhältnismäßig.
(1) Bei der Beurteilung der Frage, ob diese Regelungen einen legitimen Zweck verfolgten und hierzu geeignet, erforderlich und angemessen waren, kommt dem Verordnungsgeber ein Einschätzungsspielraum zu.
Wie weit dieser reicht, wenn der parlamentarische Gesetzgeber Infektionsschutzregelungen zur Bekämpfung einer neuartigen globalen Pandemie trifft, hat das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen zur Bundesnotbremse (Beschlüsse vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - „Bundesnotbremse I“ , sowie - 1 BvR 971/21 u. a. - „Bundesnotbremse II“ ) näher präzisiert mit dem Ergebnis, dass die Entscheidungen des Gesetzgebers gerichtlich nur einer Vertretbarkeitskontrolle zu unterziehen sind, wenn wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt sind, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen (a). Diese Grundsätze waren auf den auf der Grundlage von § 32 Satz 1 IfSG handelnden Verordnungsgeber vorliegend zu übertragen (b).
(a) Sowohl bei der Einschätzung und der Prognose der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren sowie bei der Beurteilung, ob ein Mittel zur Verfolgung eines bestimmten Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen ist, gelten nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für den parlamentarischen Gesetzgeber folgende Grundsätze: Es ist zu überprüfen, ob die zugrundeliegenden Annahmen auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhen. Je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter und den Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, kann die gerichtliche Kontrolle dabei von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen. Geht es um schwerwiegende Grundrechtseingriffe, dürfen Unklarheiten in der Bewertung von Tatsachen grundsätzlich nicht ohne Weiteres zu Lasten der Grundrechtsträger gehen. Jedoch kann sich auch die Schutzpflicht des Staates auf dringende verfassungsrechtliche Schutzbedarfe beziehen. Sind wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, genügt es daher, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 169 ff. (legitimer Zweck), Rn. 185 ff. (Eignung), Rn. 203 ff. (Erforderlichkeit), Rn. 217 (Angemessenheit), jeweils m. w. N.
Liegen der gesetzlichen Regelung prognostische Entscheidungen zugrunde, kommt es nicht auf die tatsächliche spätere Entwicklung an, sondern lediglich darauf, ob die Prognose des Gesetzgebers sachgerecht und vertretbar war. Voraussetzung dafür ist nicht, dass es – z. B. bei der Frage der Wirkung einer Maßnahme – hierfür zweifelsfreie empirische Nachweise gibt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 186.
Eine zunächst verfassungskonforme Regelung kann allerdings später mit Wirkung für die Zukunft verfassungswidrig werden, wenn ursprüngliche Annahmen nicht mehr tragen.
Fehlt ein gesicherter Erkenntnisstand, kann sich die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers mit der Zeit auch dadurch verengen, dass er nicht hinreichend für einen Erkenntnisfortschritt Sorge trägt. Je länger eine unter Nutzung von Prognosespielräumen geschaffene Regelung in Kraft ist und sofern der Gesetzgeber fundiertere Erkenntnisse hätte erlangen können, umso weniger kann er sich auf seine ursprünglichen, unsicheren Prognosen stützen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 190.
(b) Auch dem Verordnungsgeber war vorliegend beim Erlass von Verordnungen auf der Grundlage von § 32 Satz 1 IfSG ein Einschätzungsspielraum nach den für den Gesetzgeber geltenden Maßgaben einzuräumen.
Vgl. bereits eingehend für in der ersten Corona-Welle erlassene Rechtsverordnungen: OVG NRW, Urteil vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 160 ff.; für Rechtverordnungen aus der zweiten Welle: OVG Bremen, Urteil vom 19. April 2022 - 1 D 126/21 -, juris, Rn. 94; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 -, juris, Rn. 10; offengelassen, ob der Spielraum des Verordnungsgebers bei der Prognose der Wirkungen von Schutzmaßnahmen ebenso weit reicht wie der des Gesetzgebers bei der Prognose der Eignung der von ihm gewählten Maßnahmen: BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, juris, Rn. 18; offengelassen für Anfang 2022 erlassene Maßnahmen: VerfGH NRW, Beschluss vom 18. Februar 2022 ‑ 20/22.VB-2 -, juris, Rn. 70.
Denn auch zum streitgegenständlichen Zeitpunkt war das Infektionsgeschehen sehr dynamisch und wissenschaftliche Erkenntnisse hinsichtlich der Wirkung von Infektionsschutzmaßnahmen auf der einen und deren negativer Auswirkungen auf der anderen Seite zwar deutlich umfassender als noch zum Zeitpunkt der ersten Welle, indes immer noch mit Unsicherheiten insbesondere hinsichtlich ihres konkreten Einflusses auf die weitere Entwicklung der Infiziertenzahlen verbunden, die für den Verordnungsgeber ein Arbeiten mit Prognosen unvermeidbar machten. Dem im Vergleich zur ersten Welle fortgeschrittenen Erkenntnisstand war insoweit dadurch Rechnung zu tragen, dass der Verordnungsgeber gehalten war, diesen bei seinen Prognosen zu berücksichtigen.
Ob die Prognosen des Verordnungsgebers in der erforderlichen Weise auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruhten und das Prognoseergebnis plausibel war, unterliegt dabei der verwaltungsgerichtlichen Prüfung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 59 (zur Eignung).
Das Ergebnis der Prognose muss hierfür einleuchtend begründet sein. Das Gericht hat nicht eigene prognostische Erwägungen anzustellen, sondern die Rechtmäßigkeit der Prognose des Verordnungsgebers zu überprüfen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, juris, Rn. 17 (zur Erforderlichkeit).
Aufschluss darüber, ob der Verordnungsgeber widerspruchsfrei und auch sonst plausibel seinen Spielraum ausgeübt hat, hat regelmäßig die von § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG geforderte allgemeine Begründung zu geben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 -, juris, Rn. 19; siehe auch VerfGH NRW, Beschluss vom 18. Februar 2022 ‑ 20/22.VB-2 -, juris, Rn. 71.
(2) Unter Zugrundelegung des aufgezeigten Prüfungsmaßstabs waren die streitgegenständlichen Maßnahmen verhältnismäßig. Sie verfolgten einen legitimen Zweck (a) und waren zur Erreichung dieses Zwecks geeignet (b), erforderlich (c) und angemessen (d).
(a) Eingriffe in Grundrechte können lediglich dann gerechtfertigt sein, wenn mit ihnen verfassungsrechtlich legitime Zwecke verfolgt werden. Der Verordnungsgeber wollte mit den streitgegenständlichen Maßnahmen ausweislich der Verordnungsbegründung,
vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) vom 30. November 2020, S. 1, abrufbar unter
nachhaltig Gefahren für Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems abwenden. Er erläuterte hierzu, dass sich das Infektionsgeschehen besorgniserregend entwickelt habe. Bis zur 45. Kalenderwoche 2020 (d. h. bis 1. November 2020) sei die Zahl der Infektionen mit dem Coronavirus sehr dynamisch angestiegen. In zahlreichen Gesundheitsämtern habe eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr gewährleistet werden können, was wiederum zu einer beschleunigten Ausbreitung des Coronavirus beigetragen habe. Nach den Statistiken des Robert Koch-Instituts seien die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75 Prozent der Fälle unklar gewesen. Es sei zudem zu einer hohen Auslastung der Krankenhäuser sowie der intensivmedizinischen Kapazitäten gekommen. Aus diesem Grund seien auf der Grundlage des einstimmigen Beschlusses der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Bundesländer mit der Bundeskanzlerin vom 28. Oktober 2020 Maßnahmen ergriffen worden, die zwischenzeitlich erste Wirkung gezeigt hätten. Zwar sei die Anzahl insbesondere der intensivmedizinisch behandelten Fälle der von der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) Betroffenen weiter angestiegen, die exponentielle Anstiegskurve habe aber abgeflacht werden können. Gleichwohl hätten sich die Zahlen auf hohem Niveau stabilisiert oder sänken nur langsam und namentlich die Infektionszahlen seien vielerorts und so auch in weiten Teilen Nordrhein-Westfalens weiter deutlich zu hoch, um eine Kontaktnachverfolgung zu gewährleisten. Das notwendige Niveau, um nachhaltig Gefahren für Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems abzuwenden, sei noch nicht erreicht worden, weswegen weiterhin umfassende Schutzmaßnahmen zur flächendeckenden Reduzierung des Infektionsgeschehens notwendig seien.
Vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) vom 30. November 2020, S. 1, abrufbar unter
https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/201217_begruendung_coronaschvo_ab_16.12.2020.pdf.
Ausgehend hiervon verfolgte der Verordnungsgeber mit dem Schutz von Leben und Gesundheit einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck. Aus Art. 2 Abs. 2 GG, der den Schutz des Einzelnen vor Beeinträchtigungen seiner körperlichen Unversehrtheit und seiner Gesundheit umfasst, kann zudem eine Schutzpflicht des Staates folgen, die eine Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen umfasst.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, juris, Rn. 176.
Auch dass der Verordnungsgeber mit seinen Maßnahmen unmittelbar den Schutz der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems verfolgen durfte, gab die Ermächtigungsgrundlage in § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG vor. Denn danach waren Entscheidungen über Schutzmaßnahmen insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten.
Vgl. dazu, dass bei der Vorgängerfassung der Ermächtigungsgrundlage nicht geklärt war, ob der Schutz des Gesundheitssystems für sich genommen legitimer Zweck im Sinne der Verordnungsermächtigung sein konnte: BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 50.
Die Annahme des Verordnungsgebers, es habe eine erhebliche Gefahrenlage für diese Schutzgüter bestanden, die sein Handeln erforderlich machte, beruhte auf hinreichend tragfähigen tatsächlichen Erkenntnissen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin durfte der Verordnungsgeber bei der Beurteilung der Infektionslage insbesondere die vom Robert Koch-Institut – der gemäß § 4 IfSG nationalen Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen – ausgewerteten Erkenntnisse und Bewertungen wie ein Sachverständigengutachten berücksichtigen und den erlassenen Ge- und Verboten zugrunde legen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 178; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 55 ff.
Nach den Erkenntnissen des Robert Koch-Instituts war die vom Verordnungsgeber getroffene Einschätzung, wonach in der damaligen Lage Gefahren für Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems bestanden, plausibel. Zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung am 30. November 2020 herrschte ein ausgeprägtes Infektionsgeschehen mit einer hohen Anzahl an Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland. Die 7-Tage-Inzidenz lag für Deutschland zu diesem Zeitpunkt bei 138 und in Nordrhein-Westfalen bei 148 Fällen pro 100.000 Einwohnern – und damit ganz erheblich über dem Schwellenwert von 50 Neuinfektionen, bei dessen Überschreiten bundes- bzw. landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben waren (vgl. § 28a Abs. 3 IfSG). Der Anteil älterer Personen unter den COVID-19 Fällen war zu diesem Zeitpunkt steigend. Bei Personen ≥ 60 Jahre lag die 7-Tage-Inzidenz zu diesem Zeitpunkt bezogen auf das Bundesgebiet bei 117 Fällen pro 100.000 Einwohnern. Die hohen bundesweiten Fallzahlen beruhten zumeist auf diffusen Geschehen, mit zahlreichen Häufungen in Haushalten, in Gemeinschaftseinrichtungen und Alten- und Pflegeheimen sowie in beruflichen Settings und ausgehend von religiösen Veranstaltungen. Für einen großen Anteil der Fälle konnte das Infektionsumfeld nicht ermittelt werden. Zwischen Mitte Oktober und Mitte November 2020 war die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle stark angestiegen, von 655 Patienten am 15. Oktober 2020 auf 3.395 am 15. November 2020. Danach hatte sich der Anstieg etwas verlangsamt, mit 3.926 Fällen am 30. November 2020.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30. November 2020, S. 1 und 4, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-30-de.pdf?__blob=publicationFile.
Da der Verordnungsgeber in Rechnung stellen musste, dass bei einem gewissen Anteil der Infizierten mit einem schweren, intensivpflichtigen Verlauf der Erkrankung zu rechnen war, lag die Annahme nahe, dass selbst bei einem gut ausgestatteten Gesundheitssystem bei starkem Anstieg der Neuinfektionen oder bei Neuinfektionen auf dauerhaft hohem Niveau die Kapazitätsgrenzen erreicht würden. Nach späteren (dem Verordnungsgeber seinerzeit nicht verfügbaren) Auswertungen der Daten aus der ersten und zweiten Welle mussten etwa 10% der infizierten Personen hospitalisiert werden, davon wiederum 33% auf einer Intensivstation.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Angaben zu hospitalisierten COVID-19-Erkrankten, Stand 26. November 2021, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=4862AFC3C5DC594B2941F36B73D88A8B.internet112?nn=13490888.
Diese Annahme wurde durch Meldungen der Situation in den Krankenhäusern gestützt, die durch steigende Belegungszahlen gekennzeichnet war. Die (nur zwischenzeitliche) Stabilisierung von Infiziertenzahlen auf hohem Niveau konnte die steigenden Belegungszahlen nicht eindämmen.
Vgl. zur Auslastung der Intensivkapazitäten die jeweiligen Tagesreporte aus dem DIVI-Intensivregister, Archiv abrufbar unter
https://edoc.rki.de/handle/176904/7013.
So befanden sich z. B. Anfang Dezember 2020 40% mehr Covid-19-Intensivpatienten auf den Stationen als noch während der ersten Welle. In einzelnen Ländern wie z. B. Sachsen war die Zahl der Intensivpatienten sogar fünfmal so hoch wie im April 2020. Kliniken dort gerieten an ihre Kapazitätsgrenzen oder hatten diese bereits überschritten. Insbesondere der Personal- bzw. Fachkräftemangel war problematisch.
Vgl. https://www.aerzteblatt.de/nachrichten/119092/Mehr-COVID-19-Patienten-auf-Intensivstation, Stand 7. Dezember 2020.
Auch für die nordrhein-westfälischen Krankenhäuser befürchtete die Krankenhausgesellschaft NRW Anfang/Mitte Dezember 2020 angesichts einer stark steigenden Auslastung mit schwer erkrankten COVID-19-Patienten eine Überlastung der Intensivstationen, wenn die Infektionszahlen nicht wieder deutlich sinken würden.
Vgl. https://www.aerzteblatt.de/nachrichten/119212/Krankenhausgesellschaft-NRW-warnt-vor-Engpass-in-Kliniken, Stand 9. Dezember 2020.
Eine aus Wissenschaftlern verschiedener Fachrichtungen zusammengesetzte Arbeitsgruppe der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina erklärte angesichts der hohen Anzahl an Neuinfektionen ebenfalls Mitte Dezember 2020, dass die aktuelle Entwicklung der Coronapandemie Anlass zu großer Sorge gebe, und verwies darauf, dass Krankenhäuser und medizinisches Personal bereits an der Grenze des Leistbaren seien. Für eine Dauerbelastung auf dem seinerzeit bestehenden Niveau seien das Gesundheitssystem und auch die großen Kliniken nicht eingerichtet. Auch die Gesundheitsämter seien überlastet mit der Folge, dass eine effektive Kontaktnachverfolgung vielfach nicht mehr möglich sei und Quarantänemaßnahmen oft nicht mehr umgesetzt würden.
Vgl. 7. Ad-hoc-Stellungnahme der Leopoldina vom 8. Dezember 2020, abrufbar unter
https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_12_08_Stellungnahme_Corona_Feiertage_final.pdf.
Die Präsidentin der Deutschen Forschungsgemeinschaft und die Präsidenten der Fraunhofer-Gesellschaft, der Helmholtz-Gemeinschaft, der Leibniz-Gemeinschaft, der Max-Planck-Gesellschaft sowie der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina warnten vor dem Hintergrund des seit Oktober 2020 zu verzeichnenden Anstiegs der COVID-19-Fallzahlen in einer gemeinsamen Erklärung davor, dass – wie in Nachbarländern bereits beobachtet – bei einem nicht mehr kontrollierbaren Anstieg der Infiziertenzahlen eine beträchtliche Anzahl von Behandlungsbedürftigen in den Krankenhäusern und ein starker Anstieg der Sterbezahlen die Folge sein würde. Sie wiesen darauf hin, dass bei einer in vielen Kreisen bereits eingetretenen Überlastung der Gesundheitsämter die Pandemie außer Kontrolle gerate könne. Ferner betonten sie, dass die Fallzahlen gesenkt werden müssten, bevor eine hohe Auslastung der Intensivbetten bestehe, weil dies zu einer Krisensituation in der Krankenversorgung führen würde.
Vgl. Leopoldina, Coronavirus-Pandemie: Es ist ernst, abrufbar unter
https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_Gemeinsame_Erklaerung_zur_Coronavirus-Pandemie.pdf.
Vor diesem Hintergrund war vertretbar, dass der Antragsgegner von einer erheblichen Gefahrenlage für Leben- und Gesundheit der Bevölkerung und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ausgegangen ist.
Soweit die Antragstellerin die Aussagekraft der anhand von PCR-Tests ermittelten Infektionszahlen kritisiert, wird dadurch die – für den Verordnungsgeber primär handlungsleitende – bereits eingetretene hohe Auslastung der Krankenhäuser nicht in Frage gestellt.
Vgl. im Übrigen zur vom Senat grundsätzlich angenommenen Eignung von PCR-Tests: OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2021 - 13 B 991/21 -, juris, Rn. 7 ff.
Der Verordnungsgeber dufte auch für die gesamte Geltungsdauer der streitgegenständlichen Verordnung von einer Gefahrenlage ausgehen. Insbesondere war die Auslastung der Krankenhäuser auch während der weiteren Geltungsdauer der Verordnung hoch.
Vgl. z. B. dazu, dass am 31. Dezember 2020 5.639 COVID-19-Patienten auf den Intensivstationen behandelt wurden: Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 31. Dezember 2020, S. 1, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-31-de.pdf?__blob=publicationFile.
Dass es – wie im Nachhinein festzustellen ist – nicht zu einer Überlastung des Gesundheitswesens gekommen ist, führt nicht dazu, dass der Antragsgegner sich nicht auf seine diesbezügliche Prognose hätte stützen dürfen. Zum einen sind spätere Entwicklungen, die dem Verordnungsgeber nicht bekannt sein konnten, für die Rechtmäßigkeit der von ihm angestellten Beurteilung wie oben aufgezeigt nicht maßgeblich, wenn seine Prognose vertretbar war. Zum anderen kann dieser Umstand gerade darauf zurückzuführen sein, dass die Infektionsschutzmaßnahmen ihren Zweck erfüllt haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. August 2022 - 13 D 29/20.NE -, juris, Rn. 191 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2. Juni 2022 ‑ 1 S 1067/20 -, juris, Rn. 176.
(b) Die streitgegenständlichen Maskenpflichten waren auch geeignet, um die aufgezeigten Zwecke zu verfolgen. Für die Eignung genügt bereits die Möglichkeit, durch die Regelung den Normzweck zu erreichen. Die Eignung setzt insbesondere nicht voraus, dass es zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirkung oder Wirksamkeit der Maßnahmen gibt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 185 f., m. w. N.
Die Eignungsprognose des Verordnungsgebers muss allerdings auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruhen und das Prognoseergebnis plausibel sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 59.
Dies war der Fall. Der Verordnungsgeber ging davon aus, dass nach wissenschaftlichen Erkenntnissen die Übertragung des Coronavirus zum Teil durch eine Mund-Nasen-Bedeckung verhindert werden kann. Er ordnete die Maskenpflicht für solche Bereiche an, in denen es vornehmlich aufgrund räumlicher Gegebenheiten typischerweise dazu kommen kann, dass der Mindestabstand im Sinne von § 2 CoronaSchVO nicht durchgehend eingehalten wird.
Vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) vom 30. November 2020, S. 7, abrufbar unter
Die Maskenpflichten beruhten dabei auf der Grundannahme, dass sich das Coronavirus bei direkten persönlichen Kontakten im Wege einer Tröpfcheninfektion oder über Aerosole, bestehend aus kleinsten Tröpfchenkernen, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, besonders leicht von Mensch zu Mensch verbreitet. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber Tröpfchen und Aerosolen im Umkreis von ein bis zwei Metern um eine infizierte Person herum erhöht.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Ziffer 2: Übertragungswege, Stand 26. November 2021, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888#doc13776792bodyText2; vgl. dazu, dass dies auch seinerzeit dem Kenntnisstand entsprach: OVG NRW, Beschluss vom 27. November 2020 - 13 B 1815/20.NE -, juris, Rn. 55 f.
Das Robert Koch-Institut gelangte zu der Einschätzung, dass auch Alltagsmasken eine (wenn auch im Vergleich zu einem chirurgischen Mund-Nasen-Schutz geringere) Filterwirkung auf feine Tröpfchen und Partikel entfalten können, die als Fremdschutz gegebenenfalls zu einer Reduzierung der Ausscheidung von Atemwegsviren über die Ausatemluft führen kann. Es empfahl daher das generelle Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen weiteren Baustein, um den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren. Anlass für die Empfehlung war dabei auch eine zunehmende Evidenz, dass ein hoher Anteil von Übertragungen unbemerkt vor dem Auftreten von Krankheitssymptomen erfolgt. Bereits ein bis drei Tage vor Auftreten der Symptome könne es zu einer Ausscheidung von hohen Virusmengen kommen, was eine unbemerkte Übertragung von infektiösen Tröpfchen begünstige. Eine teilweise Reduktion dieser unbemerkten Übertragung durch das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen könne auf Populationsebene zu einer weiteren Verlangsamung der Ausbreitung beitragen. Dies betreffe die Übertragung im öffentlichen Raum, wo mehrere Menschen zusammenträfen und sich länger aufhielten (z. B. Arbeitsplatz) oder der physische Abstand von mindestens 1,5 Metern nicht immer eingehalten werden könne (z. B. Einkaufssituation, öffentliche Verkehrsmittel). Das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung trage dazu bei, andere Personen vor feinen Tröpfchen und Partikeln, die man z. B. beim Sprechen, Husten oder Niesen ausstoße, zu schützen, und könne vor allem dann im Sinne einer Reduktion der Übertragungen wirksam werden, wenn möglichst viele Personen eine solche Bedeckung trügen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum als weitere Komponente zur Reduktion der Übertragungen von COVID-19, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20_MNB.pdf?__blob=publicationFile, Stand: 3. Update vom 7. Mai 2020.
Auch die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hatte nach ursprünglich kritischer Einstellung eine Maskenpflicht bei sachgemäßer Anwendung insbesondere in Situationen empfohlen, in denen die Abstandsregelungen nicht eingehalten werden können.
Vgl. WHO, Mask use in the context of COVID-19, Interim guidance, 1. Dezember 2020, abrufbar unter https://www.who.int/publications/i/item/advice-on-the-use-of-masks-in-the-community-during-home-care-and-in-healthcare-settings-in-the-context-of-the-novel-coronavirus-(2019-ncov)-outbreak.
Gleiches gilt für das European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC), einer Agentur der Europäischen Union für Fragen der öffentlichen Gesundheit, die das Masketragen in Innenräumen (z. B. in Supermärkten, Läden und öffentlichen Verkehrsmitteln) und belebten Bereichen unter freiem Himmel für sinnvoll erachtet hat.
Vgl. ECDC, Guidelines for the implementation of non-pharmaceutical interventions against COVID-19, Stand: 24. September 2020, abrufbar unter https://www.ecdc.europa.eu/sites/default/files/documents/covid-19-guidelines-non-pharmaceutical-interventions-september-2020.pdf.
Stützen konnten sich diese Empfehlungen auf verschiedene wissenschaftliche Studien, nach denen das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung Infektionsrisiken reduziere, indem es jedenfalls gewissen Fremdschutz vermittele.
Vgl. die von WHO in Auftrag in Auftrag gegebene Meta-Studie von Chu et al., Physical distancing, face masks, and eye protection to prevent person-to-person transmission of SARS-CoV-2 and COVID-19: a systematic review and meta-analysis, Stand: 1. Juni 2020, abrufbar unter:
https://doi.org/10.1016/S0140-6736(20)31142-9; sowie die Studie zum sog. „Jenaer Sonderweg“ (einer frühzeitigen Einführung einer Maskenpflicht in Jena Anfang April 2020): Mitze et al., Face Masks Considerably Reduce COVID-19 Cases in Germany, A Synthetic Control Method Approach, Stand: Juni 2020, abrufbar unter:
www.iza.org/publications/dp/13319/face-masks-considerably-reduce-covid-19-cases-in-germany-a-synthetic-control-method-approach; Konda et al., Aerosol Filtration Efficiency of Common Fabrics Used in Respiratory Cloth Masks, 24. April 2020, abrufbar unter
https://pubs.acs.org/doi/pdf/10.1021/acsnano.0c03252; Dellweg et al., Stellungnahme der Deutschen Gesellschaft für Pneumologie und Beatmungsmedizin e. V. zur Auswirkung von Mund-Nasenmasken auf den Eigen- und Fremdschutz bei aerogen übertragbaren Infektionen in der Bevölkerung, Stand: 20. Mai 2020, abrufbar unter:
https://www.thieme-connect.com/products/ejournals/pdf/10.1055/a-1175-8578.pdf; vgl. auch die Zusammenfassung der Ergebnisse der vorgenannten Studien: Nds. OVG, Urteil vom 25. November 2021 - 13 KN 389/20 -, juris, Rn. 73 ff.; s. ferner auch die Literaturbewertung zur Wirksamkeit von Masken bei der Verhinderung von Atemwegsinfektionen durch das Institut für Prävention und Arbeitsmedizin der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (IPA), IPS Aktuell 02, Stand 20. November 2020, abrufbar unter
https://www.dguv.de/ipa/publik/ipa-aktuell/ipa_aktuell_02_2020/index.jsp?query=webcode+d1183955; sowie die Übersichtsarbeit von Hemmer et al., Schutz vor COVID-19: Wirksamkeit des Mund-Nasen-Schutzes, Stand 5. Februar 2021, abrufbar unter
https://www.aerzteblatt.de/pdf.asp?id=217465.
Die vom Verordnungsgeber angestellte Prognose, dass die in bestimmten Alltagssituationen geltende Pflicht, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, zur Reduzierung des Infektionsgeschehens geeignet sei, stützte sich damit auf hinreichend tragfähige tatsächliche Annahmen. Dem steht nicht entgegen, dass es zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt auch abweichende wissenschaftliche Meinungen zur Wirksamkeit von Masken gab.
Vgl. z. B. die in diesem Zusammenhang viel zitierte Veröffentlichung von Kappstein, Mund-Nasen-Schutz in der Öffentlichkeit: keine Hinweise für eine Wirksamkeit, Stand. 18. August 2020, abrufbar unter
https://www.thieme-connect.com/products/ejournals/abstract/10.1055/a-1174-6591.
Typischerweise ist der Prozess der wissenschaftlichen Erkenntnisgewinnung dadurch geprägt, dass Erkenntnisse fortlaufend gewonnen, aufbereitet und auch korrigiert werden.
Vgl. speziell für die Situation beim Auftreten einer neuartigen globalen Pandemie: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 178.
Dabei werden nicht stets von allen Seiten gleichförmige Paradigmen wiederholt, sondern häufig bildet sich aus verschiedenen Beiträgen und Sichtweise eine Synthese,
vgl. Nds. OVG, Urteil vom 25. November 2021 ‑ 13 KN 389/20 -, juris, Rn. 79,
oder im Laufe der Zeit können mit zunehmender Evidenz anfangs angestellte Hypothesen als gesichert, andere hingegen als widerlegt betrachtet werden.
Dass der Verordnungsgeber seine Prognose hinsichtlich der Wirksamkeit einer Maskenpflicht in einer Situation, in der sich der wissenschaftliche Erkenntnisprozess zu dieser Frage noch in einer frühen Phase befand und hierzu abweichende Meinungen vertreten wurden, auf die vom Robert Koch-Institut vorgenommene Bewertung stützt, ist nicht zu beanstanden. Denn der Gesetzgeber hat dem Robert Koch-Institut nach § 4 Abs. 1 IfSG die Aufgabe zugewiesen, dass die zur Beurteilung von Maßnahmen der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten benötigten Informationen erhoben und evaluiert wurden. Zu den Aufgaben des Robert Koch-Instituts gehört es, die Erkenntnisse zu solchen Krankheiten durch Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren und für die Bundesregierung und die Öffentlichkeit aufzubereiten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a.-, juris, Rn. 178.
Daraus folgt, dass der Verordnungsgeber die vom Robert Koch-Institut zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen wie ein Sachverständigengutachten bei der Entscheidung berücksichtigen und den erlassenen Infektionsschutzmaßnahmen zugrunde legen darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 55 ff.
Etwas anderes gilt nur, wenn die Erkenntnisse und Bewertungen des Robert Koch-Instituts, auf die sich der Verordnungsgeber gestützt hatte, auch für den nicht Sachkundigen erkennbare Mängel aufgewiesen hätten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 57.
Das Vorliegen solcher Mängel hat die Antragstellerin nicht aufgezeigt. Dies gilt auch, soweit sie speziell die Eignung von Alltagsmasken, bei denen es sich auch um einen dünnen Seidenschal oder eine selbstgehäkelte Maske handeln könne, in Zweifel zieht. Das Robert Koch-Institut selbst hat darauf hingewiesen, dass die Filterwirkung von Mund-Nasen-Bedeckungen im Vergleich zu medizinischen Masken geringer sei und wegen der Heterogenität der Materialien und fehlenden Daten zur individuellen Schutzwirkung für den Arbeitsschutz nicht empfohlen werde.
Vgl. Robert Koch-Institut, Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum als weitere Komponente zur Reduktion der Übertragungen von COVID-19, S. 3 f., abrufbar unter:
Auch wenn deswegen davon auszugehen war, dass eine Mund-Nasen-Bedeckung keinen zuverlässigen Eigenschutz gewährleistet, durfte der Verordnungsgeber dennoch annehmen, dass Mund-Nasen-Bedeckungen jedenfalls in gewissem Maße Fremdschutz entfalten. Dabei verlangt die Eignung nicht, dass es sich hierbei um einen 100%igen Fremdschutz handelt. Denn auch eine gewisse Reduktion von Infektionsgefahren kann bei breiter Verwendung von Masken zu einer Eindämmung des Infektionsgeschehens beitragen. Dafür, dass Mund-Nasen-Bedeckungen insoweit einen Effekt haben, sprachen die oben genannten Studien. Dass verschiedene Materialien eine unterschiedlich hohe Filterleistung erbringen, steht der grundsätzlichen Geeignetheit von Masken allgemein nicht entgegen, zumal die häufig verwandten Baumwollmasken in Studien hinsichtlich der Filterleistung recht gute Ergebnisse lieferten und sogar bei Seide gerade hinsichtlich besonders kleiner Partikel eine effektive Filterleistung zu beobachten war.
Vgl. mit einer Analyse der Filterleistung verschiedener Materialien Konda et al., Aerosol Filtration Efficiency of Common Fabrics Used in Respiratory Cloth Masks, 24. April 2020, abrufbar unter
https://pubs.acs.org/doi/pdf/10.1021/acsnano.0c03252; sowie Dellweg et al., Stellungnahme der Deutschen Gesellschaft für Pneumologie und Beatmungsmedizin e. V. zur Auswirkung von Mund-Nasenmasken auf den Eigen- und Fremdschutz bei aerogen übertragbaren Infektionen in der Bevölkerung, Stand: 20. Mai 2020, abrufbar unter:
https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC7362397/.
Soweit die Antragstellerin gegen eine Eignung von Alltagsmasken anführt, beispielsweise Häkelmasken hätten keinerlei Filterwirkung, erscheint schon fraglich, ob es sich bei Masken, die aus einem offensichtlich ungeeigneten, weil wie hier z. B. löchrigem Material, gefertigt sind, überhaupt um Mund-Nasen-Bedeckungen im Sinne des § 3 Abs. 1 CoronaSchVO gehandelt hat. Im Übrigen aber stand allein der Umstand, dass Mund-Nasen-Bedeckungen aus einem Material hergestellt sein konnten, dass keinerlei Filterwirkung entfaltet, der grundsätzlichen Eignung einer Maskenpflicht nicht entgegen. Denn insoweit war nicht davon auszugehen, dass ein Großteil der Adressaten der Regelungen sich für eine Maske entscheidet, die schon optisch für den Laien den Eindruck vermittelt, keine auch nur ansatzweise effektive Filterleistung zu erbringen. Jedenfalls insgesamt war – auch wenn teilweise Materialien mit nicht optimaler und vereinzelt auch keiner Filterwirkung für die Herstellung genutzt wurden – bei einer Anwendung von Masken in der Breite jedenfalls von einem gewissen (Rest)Nutzen der Mund-Nasen-Bedeckung und damit Geeignetheit zur Reduktion der Infektionstätigkeit auszugehen.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 25. November 2021 ‑ 13 KN 389/20 -, juris, Rn. 80.
Ergänzend ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Maskenpflicht nicht um die einzige Maßnahme der Infektionsbekämpfung handelte, sondern diese ein Baustein in einem umfassenden Konzept war, der Kontaktbeschränkungen und Abstandsgebote ergänzte. So sah der Verordnungsgeber Maskenpflichten gerade für solche Situationen vor, in denen das eigentlich geltende Abstandsgebot nicht zuverlässig eingehalten werden konnte.
Vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) vom 30. November 2020, S. 2 und 7, abrufbar unter
Der Senat teilt ferner nicht die Einschätzung der Antragstellerin, Alltagskontakte hätten ohnehin keinen Einfluss auf das Infektionsgeschehen gehabt, so dass eine Maskenpflicht in diesen Situationen keinen Effekt hätte haben können. Für diese bloße Behauptung liefert die Antragstellerin keinerlei Beleg. Der Umstand, dass das Infektionsgeschehen seinerzeit diffus war und das genaue Infektionsumfeld sich in vielen Fällen nicht genau ermitteln ließ, spricht gerade dafür, dass insbesondere Alltagskontakte, die häufig dadurch geprägt sind, dass man Kontaktpersonen persönlich nicht kennt und deswegen im Rahmen der Nachverfolgung nicht benennen kann (z. B. Kontakte beim Einkaufen oder in öffentlichen Verkehrsmitteln), einen Anteil am Infektionsgeschehen hatten.
(c) Die streitgegenständlichen Maßnahmen waren auch erforderlich. Grundrechtseingriffe dürfen nicht weitergehen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert. Daran fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Gemeinwohlziels zur Verfügung steht, das den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 203, m. w. N.
Die Einschätzung des Antragsgegners, die angegriffenen Maßnahmen seien während ihrer Geltungsdauer erforderlich gewesen, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere handelt es sich bei der in bestimmten Einrichtungen oder Alltagssituationen geltenden Maskenpflicht schon um ein Mittel, das milder ist als eine Untersagung entsprechender Angebote oder Kontakte. Auch ein gezielter Schutz von Risikogruppen, etwa wie von der Antragstellerin vorgeschlagen durch Versorgung der Betroffenen mit aktiv schützenden Masken, kann Maßnahmen zur generellen Eindämmung des Infektionsgeschehens allenfalls in sinnvoller Weise ergänzen, aber nicht vollständig ersetzen. Ein solcher Ansatz dürfte bereits daran scheitern, dass nach den vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen eine Vielzahl von Risikogruppen bzw. Risikofaktoren besteht und sich der betroffene Personenkreis nicht hinreichend konkret eingrenzen lässt. Eine generelle Festlegung zur Einstufung in eine Risikogruppe ist nicht möglich. Schwere Verläufe können außerdem auch bei Personen ohne bekannte Vorerkrankung und bei jüngeren Patienten auftreten.
Vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 21. November 2021, Ziffer 15: Risikogruppen für schwere Verläufe, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888#doc13776792bodyText15.
Auch war der Verordnungsgeber nicht gehalten, sich auf die Anordnung von Mindestabstandsgeboten zu beschränken. Denn die streitgegenständliche Maskenpflicht ergänzte diese in sinnvoller Weise, weil sie als weiterer Baustein in der Pandemiebekämpfungsstrategie des Verordnungsgebers gerade in solchen Situationen Infektionen eindämmen sollte, in denen die Einhaltung eines Mindestabstands schwer oder unmöglich war.
Ferner durfte der Verordnungsgeber bestimmen, dass Personen, die die Maskenpflicht missachteten, von der Nutzung von Angeboten, Einrichtungen etc. ausgeschlossen waren, in denen diese galt. Denn so wurde lediglich klargestellt, dass die Betreiber den Zutritt solcher Personen verhindern mussten.
(d) Die streitgegenständlichen Regelungen waren auch während ihrer gesamten Geltungsdauer verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Regelung verbundene Mehrwert für die Eindämmung des Infektionsgeschehens nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs steht. Es ist in diesem Fall aus den oben zum Einschätzungsspielraum gemachten Erwägungen Aufgabe des Verordnungsgebers, in einer Abwägung Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Regelung für die Erreichung legitimer Ziele andererseits gegenüberzustellen. Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden. Umgekehrt wird ein Handeln des Normgebers umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 216, m. w. N.
Durch die streitgegenständliche Maskenpflicht wurde in die allgemeine Handlungsfreiheit der Adressaten dieser Regelung eingegriffen, indem diesen vorgegeben wurde, bei einem Aufenthalt in der Öffentlichkeit in bestimmten Situationen bzw. an bestimmten Orten eine Maske zu tragen bzw. diesen untersagt war, diese Orte ohne Maske zu betreten. Hiermit nahm die Regelung Einfluss auf das äußere Erscheinungsbild ihrer Adressaten, die gehalten waren, in bestimmten Situationen in der Öffentlichkeit ihr Gesicht teilweise zu bedecken. Das Tragen einer Maske kann zudem mit gewissen Unannehmlichkeiten verbunden sein, die allerdings nicht – wie oben aufgezeigt – die Schwere eines Eingriffs in die körperliche Unversehrtheit erreichen. Ferner waren die Adressaten der Regelung gehalten, sich selbst die benötigten Alltagsmasken auf eigene Kosten zu beschaffen und diese mit sich zu führen, wenn sie eine Örtlichkeit betreten wollten, für die die Maskenpflicht galt. In der Zusammenschau handelte es sich bei diesen Beeinträchtigungen allerdings um einen vergleichsweise milden Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit. Dabei ist ferner zu berücksichtigen, dass für einen Großteil der Adressaten die Pflicht durch eine Anbindung an bestimmte Alltagssituationen (z. B. Einkauf, Arztbesuch, Fahrt mit öffentlichen Verkehrsmitteln) jeweils räumlich und zeitlich begrenzt war. Auch sah die Verordnung Ausnahmen für Personen vor, die von der Maskenpflicht in besonderem Maße beeinträchtigt worden wären. Dies galt wie aufgezeigt für Personen, die aus medizinischen Gründen keine Alltagsmaske tragen können (§ 3 Abs. 4 Nr. 3 bzw. Nr. 4 CoronaSchVO) sowie für Kinder bis zum Schuleintritt (§ 3 Abs. 4 Nr. 1 bzw. Nr. 2 CoronaSchVO). Aber auch in bestimmten Situationen, in denen das Tragen einer Maske besondere Belastungen mit sich brachte oder eine effektive Kommunikation oder Aufgabenerfüllung verhinderte, sah die Verordnung Ausnahmen vor. Dies galt für Beteiligte an Prüfungen nach § 6 Absatz 2, wenn der Mindestabstand zu den anderen Personen im Raum eingehalten wurde (§ 3 Abs. 4 Nr. 1 bzw. Nr. 2a CoronaSchVO), Kräfte von Sicherheitsbehörden, Feuerwehr, Rettungsdiensten und Katastrophenschutz in Einsatzsituationen (§ 3 Abs. 4 Nr. 2 bzw. Nr. 3 CoronaSchVO) sowie in Situationen, wenn das Ablegen der Maske zur Ermöglichung einer Dienstleistung oder ärztlichen Behandlung, auf behördliche oder richterliche Anordnung oder aus anderen Gründen (zum Beispiel Vortragstätigkeit, Redebeiträge mit Mindestabstand zu anderen Personen bei zulässigen Veranstaltungen und so weiter, Kommunikation mit einem gehörlosen oder schwerhörigen Menschen, zur notwendigen Einnahme von Speisen und Getränken) erforderlich war (§ 3 Abs. 6 CoronaSchVO). Für Inhaber und Inhaberinnen sowie Beschäftigte in Einrichtungen, in denen eine Maskenpflicht galt, konnte diese durch andere Schutzmaßnahmen (Abtrennung durch Glas, Plexiglas o. ä.) ersetzt werden (§ 3 Abs. 5 CoronaSchVO). Dass Personen wie die Antragstellerin, für die – hier unterstellt – die Maskenpflicht aus medizinischen Gründen nicht galt, teilweise dennoch mit Schwierigkeiten konfrontiert waren, weil nicht jedermann Maskenatteste ohne Weiteres akzeptiert hat, hatte zur Folge, dass die Regelung auch in die allgemeine Handlungsfreiheit dieser Personengruppe eingegriffen hat. Auch dieser Eingriff erschien indes nicht schwerwiegend. So ist nicht davon auszugehen, dass die Antragstellerin oder andere Personen mit entsprechendem ärztlichen Attest flächendeckend Angebote nicht wahrnehmen konnten, weil seinerzeit allgemein in der Öffentlichkeit und damit auch bei Betreibern von Einrichtungen regelmäßig bekannt war, dass solche Personen von der Maskenpflicht ausgenommen waren, die eine Maske aus medizinischen Gründen nicht tragen konnten. Insoweit oblag es den Betroffenen bei der Inanspruchnahme von Angeboten im Zweifel ihr Attest vorzulegen und auf die geltende Rechtslage zu verweisen. Bei für sie besonders wichtigen Terminen, z. B. den von der Antragstellerin genannten Arztterminen, bestand zudem häufig die zumutbare Möglichkeit, vorab telefonisch auf die Maskenbefreiung hinzuweisen und das Attest zu übersenden, um die Situation in Ruhe zu klären und nicht zu riskieren, bei ihrem Erscheinen aus der Arztpraxis verwiesen zu werden.
Soweit die Antragstellerin darauf verweist, eine über einen Zeitraum von drei Jahren geltende Maskenplicht sei unverhältnismäßig gewesen, verkennt sie den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Denn sie hat lediglich die Coronaschutzverordnung vom 30. November 2020 und damit die in der Zeit vom 1. Dezember 2020 bis zum 10. Januar 2021, also für knapp anderthalb Monate, geltende Maskenpflicht zur gerichtlichen Überprüfung gestellt. Gleiche oder ähnliche Regelungen aus nachfolgenden Verordnungen sind bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit nicht zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 79.
Auch unter Würdigung sämtlicher oben genannter mit der Maskenpflicht allgemein verbundener Beeinträchtigungen und Unannehmlichkeiten durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass sie angemessen war. Die allgemeine Handlungsfreiheit gilt nicht unbeschränkt. Sie unterliegt einem Gesetzesvorbehalt und trat hier hinter die staatliche Schutzpflicht zugunsten von Leben und Gesundheit der Bevölkerung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) zurück. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die gravierenden und teils irreversiblen Folgen zu berücksichtigen, die eine unkontrollierte Virusverbreitung für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen gehabt hätte. Der Verordnungsgeber sah sich im Herbst/Winter 2020 mit einem erneuten Aufflammen des Infektionsgeschehens konfrontiert, das sich sehr dynamisch ausbreitete und binnen kurzer Zeit eine hohe Auslastung der Krankenhäuer und intensivmedizinischen Kapazitäten zur Folge hatte – deutlich höher als während der ersten Welle. Er wusste aus den Erfahrungen in der ersten Infektionswelle, dass bei einem bestimmten Anteil der Infizierten die Erkrankung schwer verlief, bei manchen auch trotz Behandlung tödlich. Der Verordnungsgeber musste also davon ausgehen, dass ein sich stark ausbreitendes Infektionsgeschehen zwangsläufig zu vielen Todesfällen führen würde. Eine zunehmende Viruszirkulation hätte insbesondere deutlich mehr Angehörige vulnerabler Personengruppen der Gefahr einer schweren Erkrankung oder sogar des Todes ausgesetzt, vor der sie sich selbst nicht effektiv hätten schützen können. Dies gilt z. B. für pflegebedürftige Personen, die regelmäßig auf eine Vielzahl von Kontakten zu anderen Personen angewiesen sind. Gerade die Gefahr für vulnerable Personengruppen hatte sich auch bereits verdichtet: Der Anteil älterer Personen unter den COVID-19 Fällen war zu diesem Zeitpunkt steigend und es wurde eine Vielzahl von Ausbruchsgeschehen in Alten- und Pflegeeinrichtungen beobachtet.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30. November 2020, S. 1 und 6, abrufbar unter
Es ist auch zu berücksichtigen, dass zum damaligen Zeitpunkt weder ein effektiver Schutz vor einer Infektion durch eine Impfung möglich noch eine zuverlässige Therapie verfügbar war. Ferner lagen weiterhin wenige Erfahrungen dazu vor, wie Erkrankte optimal behandelt werden konnten, um die Überlebenschancen zu erhöhen. Zudem hatte der Verordnungsgeber die – wie oben aufgezeigt vertretbare – Prognose angestellt, dass dem Gesundheitssystem eine Überlastung drohte. Dies hätte zum einen die Gefahr begründet, dass schwer an Corona erkrankte Personen versterben, die bei einer Behandlung auf der Intensivstation hätten gerettet werden können. Zum anderen waren auch Personen mit anderen akut behandlungsbedürftigen Verletzungen oder Erkrankungen gefährdet, weil auch sie keinen Zugang mehr zu einer adäquaten Versorgung gehabt hätten. Mit der Vermeidung einer solchen Situation verfolgte der Verordnungsgeber den Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter. Er durfte insoweit auch aufgrund der von ihm vertretbar angestellten Prognose davon ausgehen, dass diese Rechtsgüter nicht nur entfernt oder abstrakt, sondern konkret gefährdet waren.
Eine Unverhältnismäßigkeit der Maskenpflichten ergab sich auch nicht – wie die Antragstellerin meint – daraus, dass neben der Maskenpflicht weitere Maßnahmen galten, insbesondere Kontaktbeschränkungen. Zwar gilt grundsätzlich, dass sich die Eingriffsintensität bestimmter Infektionsschutzmaßnahmen durch gleichzeitige Geltung weiterer Ge- und Verbote verstärken kann.
Vgl. insbesondere für Kontaktbeschränkungen in Zusammenschau mit anderen Infektionsschutzmaßnahmen: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 223 f.; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 79.
Es ist allerdings nicht ersichtlich, dass Maskenpflichten die bereits durch Kontaktbeschränkungen eingetretenen Grundrechtseingriffe verstärkten und umgekehrt. Denn durch sie wurde die Teilnahme am sozialen Leben nicht weiter eingeschränkt, als dies durch die sonstigen Infektionsschutzmaßnahmen der Fall war. Einrichtungen und Angebote, in denen (nur) eine Maskenpflicht galt, konnten weiter besucht bzw. genutzt werden.
Auch im Hinblick auf die bereits vor Erlass der streitgegenständlichen Regelungen in Vorgängerverordnungen enthaltene Maskenpflicht in bestimmten Situationen,
vgl. dazu, dass auch zeitlich vorausgehende vergleichbare Maßnahmen das Gewicht eines Grundrechtseingriffs mitbestimmen: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 223 f.; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 79,
erwies sich diese zum streitgegenständlichen Zeitpunkt als verhältnismäßig. Denn es handelt sich um eine Maßnahme mit vergleichsweise geringer Eingriffsintensität mit der Folge, dass diese auch über längere Zeiträume gelten kann, ohne dass allein dies zu einer Unverhältnismäßigkeit der Regelung führen würde.
d. Die streitgegenständliche Maskenpflicht verletzte nicht das Freizügigkeitsrecht aus Art. 11 Abs. 1 GG. Freizügigkeit im Sinne des Art. 11 Abs. 1 GG bedeutet das Recht, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen. Hierzu zählt die Einreise nach Deutschland zum Zwecke der Wohnsitznahme und die Freizügigkeit zwischen Ländern, Gemeinden und innerhalb einer Gemeinde.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. -, juris, Rn. 253, m. w. N.
Die Pflicht, in bestimmten Situationen bzw. beim Aufsuchen bestimmter Orte eine Maske zu tragen, greift in dieses Recht nicht ein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Februar 2021 - 13 B 1932/20.NE -, juris, Rn. 76; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18. Mai 2020 - 1 S 1357/20 -, juris, Rn. 91.
Sie verwehrt den Einzelnen nicht, sich an den von der Maskenpflicht erfassten Orten aufzuhalten. Zwar können auch mittelbare und faktische Beeinträchtigungen der Wahl des Aufenthaltsorts einen zu rechtfertigenden Eingriff in die Freizügigkeit darstellen. Das setzt aber voraus, dass sie in ihrer Zielsetzung und Wirkung einem normativen und direkten Eingriff gleichkommen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2010 - 1 BvR 529/09 -, juris, Rn. 57.
Dies war nicht der Fall. Dass das Aufsuchen bestimmter Orte nur mit Maske zulässig war und deswegen jedenfalls für einige eine als solche empfundene Unannehmlichkeit mit sich brachte, kam in seiner Wirkung nicht ansatzweise einem Verbot, sich an diesen Orten aufzuhalten, gleich. Soweit Einzelne dies vom Betreten dieser Orte abgehalten haben sollte, handelte es sich nur um eine unbeabsichtigte Nebenfolge der Maskenpflicht. Der Schutzbereich der Freizügigkeit indes begründet keinen Anspruch darauf, dass der Aufenthalt an einem bestimmten Ort aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht mit Konsequenzen verbunden ist, die zu dem Entschluss veranlassen können, von einem Aufenthalt abzusehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2010 - 1 BvR 529/09 -, juris, Rn. 57; BVerwG, Beschlüsse vom 9. April 2009 - 6 B 80.08 -, juris, Rn. 5, und vom 22. August 1983 - 8 B 78.83 -, juris, Rn. 1.
e. Die in § 3 Abs. 2 Nr. 6 CoronaSchVO normierte Maskenpflicht bei den nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Zusammenkünften, Versammlungen und Veranstaltungen in geschlossenen Räumen und bei einer Teilnehmerzahl von mehr als 25 Personen unter freiem Himmel verletzte auch nicht die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG.
aa. Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen. Als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe ist die Versammlungsfreiheit für eine freiheitlich demokratische Staatsordnung konstituierend. In ihrer idealtypischen Ausformung sind Demonstrationen die gemeinsame körperliche Sichtbarmachung von Überzeugungen, bei der die Teilnehmer in der Gemeinschaft mit anderen eine Vergewisserung dieser Überzeugungen erfahren und andererseits nach außen – schon durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und die Wahl des Ortes – im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. November 2020 - 1 BvQ 135/20 -, juris, Rn. 6, m. w. N.
Die in § 3 Abs. 2 Nr. 6 CoronaSchVO normierte Verpflichtung, während einer Versammlung in geschlossenen Räumen und bei einer Teilnehmerzahl von mehr als 25 Personen auch unter freiem Himmel, eine Maske zu tragen, stellte einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit dar, weil sie die Art des Auftretens der Versammlungsteilnehmer einschränkte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Januar 2022 - 13 B 33/22.NE -, juris, Rn. 59 f., m. w. N.
bb. Der Eingriff in die Versammlungsfreiheit durch § 3 Abs. 2 Nr. 6 CoronaSchVO war verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Nach Art. 8 Abs. 2 GG kann die Versammlungsfreiheit für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden. Auch eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit für Versammlungen in geschlossenen Räumen ist möglich. Dem steht nicht der Umstand entgegen, dass Art. 8 GG in seinem Abs. 2 einen Gesetzesvorbehalt lediglich für Versammlungen unter freiem Himmel vorsieht, während die Versammlungsfreiheit für eine friedliche und waffenlose Versammlung in geschlossenen Räumen nach Art. 8 Abs. 1 GG vorbehaltlos gewährleistet ist. Dieser Schutz reicht nämlich nicht so weit, dass er überhaupt keine Einschränkungen zuließe. Vielmehr darf der Staat unter dem Gesichtspunkt der Einheit der Verfassung selbst vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte einschließlich des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG einschränken, wenn dies zum Schutz der Grundrechte Dritter oder anderer mit Verfassungsrang ausgestatteter Rechtswerte notwendig ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 1999 - 1 C 12.97 -, juris, Rn. 23, m. w. N.
Insbesondere findet die Versammlungsfreiheit ihre Grenzen, wo die Ausübung dieses Grundrechts durch den Grundrechtsträger auf das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit anderer Menschen trifft. Insoweit trifft den Staat überdies eine grundrechtliche Schutzpflicht, in deren Kontext auch zahlreiche zur Bekämpfung der Coronapandemie von Bund, Ländern und Gemeinden ergriffene Infektionsschutzmaßnahmen standen. Unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der insbesondere die Beachtung sämtlicher Umstände des Einzelfalls einschließlich des aktuellen Stands des dynamischen und tendenziell volatilen Infektionsgeschehens erforderlich machte, konnten zum Zweck des Schutzes vor Infektionsgefahren auch versammlungsbeschränkende Maßnahmen ergriffen werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. August 2020 - 1 BvQ 94/20 -, juris, Rn. 16; OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Januar 2022 - 13 B 33/22.NE -, juris, Rn. 61 f., m. w. N., und vom 4. Dezember 2020 ‑ 15 B 1909/20 -, juris, Rn. 5; Sächs. OVG, Beschluss vom 9. August 2021 - 3 B 254/21 -, juris, Rn. 36.
Als solche kam auch eine Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in Betracht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. August 2020 - 1 BvQ 94/20 -, juris, Rn. 16.
Die auf Grund von § 28 Abs. 1 i. V. m. § 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG erlassene Regelung in § 3 Abs. 2 Nr. 6 CoronaSchVO stellte eine verfassungsgemäße Schranke der Freiheit, sich in geschlossenen Räumen oder unter freiem Himmel zu versammeln, dar. Sie verfolgte den oben aufgezeigten legitimen Zweck, nachhaltig Gefahren für Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems abzuwenden und war zur Verfolgung dieses Zwecks geeignet (1), erforderlich (2) und angemessen (3).
(1) Mund-Nasen-Bedeckungen waren wie oben ausgeführt als ein Baustein einer Pandemiebekämpfungsstrategie grundsätzlich geeignet, Infektionsrisiken zu reduzieren. Dies galt auch für die Pflicht, eine Mund-Nasen-Bedeckung bei Versammlungen in geschlossenen Räumen und bei einer Teilnehmerzahl von mehr als 25 Personen unter freiem Himmel zu tragen. Denn bei solchen Veranstaltungen bestanden besondere Infektionsrisiken, die das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung reduzieren konnte.
Bei Versammlungen mehrerer Personen in geschlossenen Räumen besteht grundsätzlich ein relativ hohes Infektionsrisiko, weil beim Atmen und Sprechen ausgestoßene Aerosole längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen können. Insbesondere für Versammlungen typisches lautes Sprechen kann dabei zu einer verstärkten Freisetzung von Aerosolen führen.
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888#doc13776792bodyText2.
Aber auch bei Versammlungen im Freien besteht das Ansteckungsrisiko – hier durch direkten Kontakt – in besonderem Maße.
Vgl. zu grundsätzlich auch im Freien bestehenden Infektionsrisiken: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris, Rn. 193 f.
Die Dynamiken in einer großen Menschenmenge gewährleisten nicht die Einhaltung von Mindestabständen zwischen den Teilnehmern. Im Übrigen kann auch bei Versammlungen mit geringeren Teilnehmerzahlen nicht stets und hinreichend verlässlich davon ausgegangen werden, dass die erforderlichen Mindestabstände eingehalten werden. Da die Teilnehmer auch bei kleineren Versammlungen regelmäßig laut rufen bzw. singen, können sie verstärkt Aerosole ausstoßen, die bei Unterschreitung des Mindestabstands zu Ansteckungen gegenüber anderen Teilnehmern, aber auch gegenüber Dritten führen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. August 2020 ‑ 1 BvQ 94/20 -, juris, Rn. 16; OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Januar 2022 - 13 B 33/22.NE -, juris, Rn. 40 f., und vom 8. Mai 2021 ‑ 15 B 841/21 -, juris, Rn. 5 f., jeweils m. w. N.
(2) Die Maskenpflicht bei Versammlungen in geschlossenen Räumen und bei einer Teilnehmerzahl von mehr als 25 Personen unter freiem Himmel war auch erforderlich. Insoweit war zu berücksichtigen, dass der Verordnungsgeber aus Effektivitätsgründen in einem gewissen Umfang typisieren und pauschalieren darf. Er durfte daher in Rechnung stellen, dass es sich bei (auch ortsfesten) Versammlungen typischerweise um ein dynamisches Geschehen handelt, das auf Kommunikation nach Innen und nach Außen angelegt ist und in einem Umfeld stattfindet, in dem es von anderen wahrgenommen wird. Ausgehend davon war es zunächst nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber davon ausgegangen ist, dass ab einer bestimmten Anzahl an Teilnehmern die durchgehende Einhaltung des Mindestabstands zwischen den Versammlungsteilnehmern, aber auch an den Rändern der Versammlung zu Dritten wie etwa (interessierten) Passanten nicht mehr mit hinreichender Sicherheit gewährleistet war. Auch dass er im Weiteren diese gleichsam kritische Größe (bereits) bei mehr als 25 Teilnehmern als typischerweise gegeben angesehen hat, erscheint vertretbar.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2020 - 13 B 1894/20.NE -, juris, Rn. 62.
Im Übrigen erwies sich – wie bereits oben ausgeführt – lediglich ein gezielter Schutz besonders vulnerabler Personen nicht als gleich geeignetes Mittel.
(3) Die Regelung war auch angemessen. Zwar schränkte sie die Versammlungsfreiheit ein, weil sie Einfluss auf die Art des Auftretens der Versammlungsteilnehmer genommen hat. Sie stellte indes einen verhältnismäßig geringen Eingriff in die Versammlungsfreiheit dar. Sie ließ die Möglichkeit zur Durchführung einer Versammlung als solche unberührt. Nicht eingeschränkt wurde ferner die Freiheit des Veranstalters, den Ort, den Zweck und das Programm der Veranstaltung selbstbestimmt festzulegen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juni 2020 - 1 BvQ 74/20 -, juris, Rn. 3; OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Januar 2022 - 13 B 33/22.NE -, juris, Rn. 69 f., juris, und vom 2. Dezember 2020 - 13 B 1894/20.NE -, juris, Rn. 67.
Den Versammlungsteilnehmern wurde durch das Tragen der Mund-Nasen-Bedeckung auch die Äußerung bestimmter Meinungen weder verboten noch aufgezwungen. Sprechchöre und Gesang sind auch mit einem Mund-Nasen-Schutz möglich.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Januar 2022 - 13 B 33/22.NE -, Rn. 71 f., m. w. N., und vom 9. März 2021 - 15 B 339/21 -, juris, Rn. 20.
Auch war die grundsätzlich unterschiedslos geltende Pflicht zum Tragen der Maske nicht mit der Äußerung einer bestimmten Meinung – wie einem Gutheißen der Maskenpflicht – verbunden,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juni 2020 - 1 BvQ 74/20 -, juris, Rn. 3; OVG NRW, Beschlüsse vom 24. September 2021 - 13 B 1534/21.NE -, Rn. 77 f., m. w. N., und vom 27. November 2020 - 13 B 1815/20.NE ‑, juris, Rn. 81; VG Berlin, Beschluss vom 19. November 2020 - 2 L 179/20 -, juris, Rn. 35,
so dass sie sich selbst bei Demonstrationen gegen die Maskenpflicht als verhältnismäßig geringer Eingriff in die Versammlungsfreiheit erwies.
Wenn man ferner berücksichtigt, dass Versammlungen in geschlossenen Räumen oder unter freiem Himmel mit 25 oder mehr Personen relativ hohe Infektionsrisiken geborgen haben und dies hochrangige Rechtsgüter wie Leben und körperliche Unversehrtheit bedroht hat, hat der Verordnungsgeber mit der Anordnung einer Maskenpflicht einen angemessenen Ausgleich zwischen den sich gegenüberstehenden hochwertigen Rechtsgütern gefunden, bei dem die Durchführung von Versammlungen grundsätzlich unter geringfügigen Einschränkungen möglich blieb, damit einhergehende Infektionsrisiken jedoch reduziert wurden.
II. Soweit die Antragstellerin sich mit ihrem Antrag gegen die in § 3 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO normierte Maskenpflicht im unmittelbaren Umfeld von Einzelhandelsgeschäften auf dem Grundstück des Geschäftes, auf den zu dem Geschäft gehörenden Parkplatzflächen und auf den Zuwegungen zu dem Geschäft, wendet, ist ihr Antrag begründet.
Diese Regelung war rechtswidrig, weil sie den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen nicht genügte. Nach dem allgemeinen, im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gründenden Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze ist der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber gehalten, Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Betroffenen müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können. Grundsätzlich fehlt es an der notwendigen Bestimmtheit nicht schon deshalb, weil eine Norm auslegungsbedürftig ist. Die Rechtsprechung ist zudem gehalten, verbleibende Unklarheiten über den Anwendungsbereich einer Norm durch Präzisierung und Konkretisierung im Wege der Auslegung nach Möglichkeit auszuräumen. In jedem Fall müssen sich aber aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die eine willkürliche Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden ausschließen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 2018 - 2 BvR 309/15 u. a. -, juris, Rn. 77 f., mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
Wenn eine bußgeldbewehrte Verbotsvorschrift im Streit steht, muss sich diese zudem an den strengeren Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG messen lassen. In seiner Funktion als Bestimmtheitsgebot enthält Art. 103 Abs. 2 GG die Verpflichtung, wesentliche Fragen der Strafwürdigkeit oder Straffreiheit im demokratisch-parlamentarischen Willensbildungsprozess zu klären und die Voraussetzungen der Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich der Straftatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen. Das Bestimmtheitsgebot verlangt daher, den Wortlaut von Strafnormen so zu fassen, dass die Normadressaten im Regelfall bereits anhand des Wortlauts der gesetzlichen Vorschrift voraussehen können, ob ein Verhalten strafbar ist oder nicht. Allerdings muss der Gesetzgeber auch im Strafrecht in der Lage bleiben, der Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zu werden. Müsste er jeden Straftatbestand stets bis ins Letzte ausführen, anstatt sich auf die wesentlichen Bestimmungen über Voraussetzungen, Art und Maß der Strafe zu beschränken, bestünde die Gefahr, dass die Gesetze zu starr und kasuistisch würden und dem Wandel der Verhältnisse oder der Besonderheit des Einzelfalls nicht mehr gerecht werden könnten. Wegen der gebotenen Allgemeinheit und der damit zwangsläufig verbundenen Abstraktheit von Strafnormen ist es unvermeidlich, dass in Einzelfällen zweifelhaft sein kann, ob ein Verhalten noch unter den gesetzlichen Tatbestand fällt oder nicht. Das Bestimmtheitsgebot bedeutet nicht, dass der Gesetzgeber gezwungen wäre, sämtliche Straftatbestände ausschließlich mit unmittelbar in ihrer Bedeutung für jedermann erschließbaren deskriptiven Tatbestandsmerkmalen zu umschreiben. Es schließt die Verwendung wertausfüllungsbedürftiger Begriffe bis hin zu Generalklauseln im Strafrecht nicht von vornherein aus. Jedoch muss gewährleistet sein, dass mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden und unter Berücksichtigung gefestigter Rechtsprechung eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der fraglichen Norm gewonnen werden kann. Welchen Grad an gesetzlicher Bestimmtheit der einzelne Straftatbestand haben muss, lässt sich nicht allgemein festlegen. Deshalb ist im Wege einer wertenden Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung möglicher Regelungsalternativen zu entscheiden, ob der Gesetzgeber seinen Verpflichtungen aus Art. 103 Abs. 2 GG im Einzelfall nachgekommen ist. Zu prüfen sind die Besonderheiten des jeweiligen Straftatbestands einschließlich der Umstände, die zu der gesetzlichen Regelung führten. Auch der Kreis der Normadressaten kann von Bedeutung sein. Grundsätzlich muss der Gesetzgeber die Strafbarkeitsvoraussetzungen umso genauer festlegen und präziser bestimmen, je schwerer die von ihm angedrohte Strafe ist. Für Bußgeldvorschriften gilt, dass die Bestimmtheitsanforderungen gegenüber allgemeinen Vorgaben an die Bestimmtheit von Vorschriften, die Grundrechtseingriffe regeln, gesteigert sind, aber regelmäßig nicht das Niveau für den besonders grundrechtssensiblen Bereich des materiellen Strafrechts erreichen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 9. Februar 2022 - 2 BvL 1/20 -, juris, Rn. 93 ff., und vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - , juris, Rn. 154 ff.
Nach diesen Maßgaben genügte § 3 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen nicht. Da gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 2 CoronaSchVO ordnungswidrig i. S. d. § 73 Abs. 1a Nr. 24 i. V. m. §§ 32, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 3 Abs. 2 CoronaSchVO trotz bestehender Verpflichtung keine Alltagsmaske trägt, gelten gesteigerte Bestimmtheitsanforderungen. Diese waren nicht erfüllt. Der Senat versteht die Vorschrift bei gebotener Auslegung so, dass die Maskenpflicht auf das „unmittelbare Umfeld“ sämtlicher der in der Vorschrift benannten Flächen (Grundstück, Parkplatzflächen, Zuwegungen) beschränkt war, dieser Begriff also als einschränkendes Element „vor die Klammer gezogen“ war. Andernfalls bliebe bereits unklar, ab wo eine Straße oder ein Weg als Zuwegung zu einem Geschäft mit der Folge einer dort geltenden Maskenpflicht anzusehen war. Der Begriff des „unmittelbaren Umfelds“ war jedoch nicht hinreichend bestimmt. Der Wortlaut ließ die Auslegung zu, dass es sich bei dem „unmittelbaren Umfeld“ nur um einen Radius von vielleicht einigen wenigen Metern vom Eingangsbereich des Geschäfts aus gesehen gehandelt hat. Denkbar war aber auch, dass hiermit ein deutlich größerer Bereich – wie ihn der Verordnungsgeber z. B. in § 14 Abs. 2 Satz 2 CoronaSchVO für das Verzehrverbot in einem Umkreis von 50 Metern um eine gastronomische Einrichtung bei einem Außer-Haus-Verkauf von Speisen und Getränken gewählt hatte – gemeint war. Auch die Begründung der Verordnung gab hierüber keinen näheren Aufschluss. Erfasst werden sollten durch die Regelung zur Maskenpflicht danach solche Bereiche, in denen es vornehmlich aufgrund räumlicher Gegebenheiten typischerweise dazu kommen konnte, dass der Mindestabstand im Sinne von § 2 nicht durchgehend eingehalten werden konnte.
Dies ermöglichte dem Adressaten keine hinreichend präzise Bestimmung des Bereichs, in dem die Maskenpflicht vor Einzelhandelsgeschäften galt. Hinzukommt, dass dem Verordnungsgeber eine präzisere Bestimmung problemlos möglich gewesen wäre. Dies zeigt die vom Verordnungsgeber in der nachfolgenden Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021 (GV. NRW. S. 2b) mit Änderungsverordnung vom 12. Februar 2021 (GV. NRW. S. 144) neugefasste Bestimmung. Nach dieser galt die Maskenpflicht „im Umfeld von geöffneten Einzelhandelsgeschäften: auf den Zuwegungen zu dem Geschäft innerhalb einer Entfernung von 10 Metern zum Eingang, auf dem Grundstück des Geschäftes sowie auf den zu dem Geschäft gehörenden Parkplatzflächen.“
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 und 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache im Hinblick auf die Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung ist, ob § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 i. V. m. § 28a IfSG (in der Fassung des Art. 1 Nr. 17 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020) verfassungsgemäße Grundlage für die Anordnung flächendeckender Infektionsschutzmaßnahmen zur Bekämpfung der Weiterverbreitung des SARS-CoV-2-Virus im Zeitraum Ende 2020/Anfang 2021 war.
Soweit das Verfahren eingestellt worden ist, ist diese Entscheidung unanfechtbar (§ 92 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Im Übrigen gilt nachfolgende Rechtsmittelbelehrung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 Abs. 1, 28a IfSG
§§ 28 ff. IfSG
§§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. § 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG
§§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG
§ 3 CoronaSchVO
§ 28a IfSG
§ 109a JustG NRW
§ 47 VwGO
§ 28a IfSG
§ 4 IfSG
§ 2 CoronaSchVO
§ 167 VwGO
§ 18 Abs. 2 Nr. 2 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 3 Abs. 2 Nr. 2a CoronaSchVO
§ 6 Abs. 2 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 Nr. 8 CoronaSchVO
§ 18 Abs. 2 Nr. 2 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 Nr. 8 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 4 Nr. 3 bzw. Nr. 4 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 Nr. 8 CoronaSchVO
§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 3 Abs. 2 Nr. 8 CoronaSchVO
§ 16 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 16 Abs. 2 und 3 IfSG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 3, Nr. 6, Abs. 7 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 5 IfSG
§ 28a Abs. 2 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28a Abs. 6 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 5 Satz 1 IfSG
§ 28a Absatz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 3 Abs. 5 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 4 Nr. 3 bzw. 4 CoronaSchVO
§ 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 4 Abs. 1 IfSG
§ 3 Abs. 1 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 4 Nr. 3 bzw. Nr. 4 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 4 Nr. 1 bzw. Nr. 2 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 4 Nr. 1 bzw. Nr. 2a CoronaSchVO
§ 3 Abs. 4 Nr. 2 bzw. Nr. 3 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 6 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 Nr. 6 CoronaSchVO
§ 3 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO
§ 18 Abs. 2 Nr. 2 CoronaSchVO
§ 14 Abs. 2 Satz 2 CoronaSchVO
§ 155 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 Nr. 1a der Verordnung
§ 73 Abs. 1a Nr. 24 in Verbindung mit §§ 32, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Infektionsschutzgesetzes
§ 3 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 1a, Nr. 2, Nr. 3, Nr. 6 und Nr. 8 sowie Abs. 7 der Verordnung
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 52 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. GG
Art. 77 Abs. 2a GG
Art. 78 GG
Art. 80 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art 1 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 2 GG
Art. 8 GG
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 103 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 B 1932/20
13 B 1932/20
13 D 238/20
13 D 293/20
3 BN 2.18
4 NB 39.91
3 CN 1.21
1 BvR 1073/21
1 BvR 1630/20
1 BvR 990/20
1 BvR 469/20
1 BvR 2649/21
2 BvF 1/15
1 BvR 2649/21
14 KN 37/22
2 C 62/21
1 D 126/21
11 S 11/21
13 B 1707/20
3 EN 746/20
20 NE 20.24
1 S 502/21
3 CN 5.22
3 CN 2.21
13 B 1335/21
3 B 213/21
1 B 178/21
1 KM 159/21
5 Bs 86/20
1 S 1314/20
3 MR 37/20
2 BvR 916/11
2 BvR 737/11
2 BvR 1160/83
1 BvR 781/21
3 MR 8/21
2 B 175/20
25 NE 21.20
13 B 1894/20
11 S 104/20
1 B 140/20
1 BvR 185/77
1 BvR 3309/13
2 BvR 1333/17
2 BvR 2039/99
1 BvR 536/72
1 BvL 20/81
1 BvR 471/10
2 BvR 1667/20
2 BvR 550/90
2 BvR 406/77
2 C 3.05
2 C 11/98
2 BvL 43/92
1 BvR 971/21
13 D 29/20
1 BvR 1021/20
13 B 991/21
1 S 1067/20
13 B 1815/20
13 KN 389/20
1 BvR 3139/08
1 S 1357/20
1 BvR 529/09
6 B 80.08
8 B 78.83
1 BvQ 135/20
13 B 33/22
1 C 12.97
1 BvQ 94/20
15 B 1909/20
3 B 254/21
1 BvQ 94/20
15 B 841/21
1 BvQ 74/20
15 B 339/21
13 B 1534/21
2 L 179/20
2 BvR 309/15
2 BvL 1/20