Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-08-09, Aktenzeichen 1 S 1764/21

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 7. Mai 2021 - 2 K 117/21 - wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Die Beschwerde ist zulässig, aber nicht begründet. Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), geben dem Senat keinen Anlass, über den Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden.
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1. Das Verwaltungsgericht hat - nach Einstellung des Verfahrens im Übrigen - auf den Antrag des Antragstellers die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen Nr. 1 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 09.03.2021 zu Recht wiederhergestellt. Im Ergebnis zutreffend hat es entschieden, dass das Suspensivinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der Vollziehung der angefochtenen Verfügung betreffend die Beendigung des ehrenamtlichen Feuerwehrdienstes des Antragstellers in der Freiwilligen Feuerwehr der Antragsgegnerin überwiegt, weil sich diese Verfügung nach summarischer Prüfung voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird.
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a) Die auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2, Satz 2 und 3 i.V.m. § 14 Abs. 1 Nr. 1 und 3 FwG gestützte Beendigungsverfügung ist aller Voraussicht nach bereits formell rechtswidrig. Das von der Antragsgegnerin gewählte Verfahren entspricht den verfahrensrechtlichen Anforderungen aus § 13 Abs. 3 FwG - wie vom Verwaltungsgericht bereits zu Recht bezweifelt - mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht. Vor dem Erlass des angefochtenen Verwaltungsakts wurden voraussichtlich weder der Antragsteller (aa) noch der Feuerwehrausschuss (bb) in einer den gesetzlichen Vorgaben entsprechenden Weise beteiligt und diese Verfahrensfehler sind auch rechtlich beachtlich (cc).
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aa) Gemäß Satz 1 des § 13 Abs. 3 FwG kann der Gemeinderat nach Anhörung des Feuerwehrausschusses den ehrenamtlichen Feuerwehrdienst eines Feuerwehrangehörigen aus wichtigem Grund - insbesondere aus den in Satz 2 genannten Gründen - beenden. Satz 3 bestimmt, dass der Betroffene vorher anzuhören ist. Nach Satz 4 hat der Bürgermeister die Beendigung des ehrenamtlichen Feuerwehrdienstes durch schriftlichen Bescheid festzustellen.
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Mit diesen Vorschriften hat der Gesetzgeber ein Verwaltungsverfahren (vgl. § 9 LVwVfG) normiert, das auf den Erlass eines belastenden Verwaltungsakts gerichtet ist (vgl. Ernst, Feuerwehrgesetz für Bad.-Württ., § 13 Rn. 29), der gegebenenfalls die für einen Feuerwehrangehörigen schwerwiegendste Regelung - die Beendigung seines ehrenamtlichen Dienstes - trifft (vgl. Senat, Beschl. v. 15.09.2014 - 1 S 920/14 - juris). Für die in diesem Verfahren nach § 13 Abs. 3 Satz 3 FwG erforderliche Anhörung des Betroffenen gelten grundsätzlich dieselben Maßstäbe wie für eine Anhörung im Anwendungsbereich der allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmung des § 28 Abs. 1 LVwVfG (vgl. Ernst, a.a.O., § 13 Rn. 28; Hildinger/Rosenauer, Feuerwehrgesetz Bad.-Württ., 4. Aufl., § 13 Rn. 23). Diese Vorschrift bestimmt, dass, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben ist, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Das bedeutet, dass der Betroffene die Möglichkeit haben muss, innerhalb einer angemessenen Frist grundsätzlich zur Durchführung des Verfahrens, seinem Verfahrensgegenstand, den entscheidungserheblichen Tatsachen und zum möglichen Verfahrensergebnis Stellung zu nehmen (vgl. Sennekamp, in: Mann u.a., VwVfG, 2. Aufl., § 28 Rn. 38 m.w.N.). Eine ordnungsgemäße Anhörung setzt deshalb insbesondere voraus, dass die Behörde den Beteiligten davon in Kenntnis setzt, dass überhaupt ein Verwaltungsverfahren - hier ein solches im Sinne des § 13 Abs. 3 FwG - eingeleitet ist (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 28 Rn. 19 m.w.N.; Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, § 28 Rn. 40; Sennekamp, a.a.O., § 28 Rn. 41) und dass sie den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt so konkret umschreibt, dass der Adressat erkennen kann, dass, weshalb und wozu er sich äußern soll und mit welcher Entscheidung er zu rechnen hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.08.2017 - 9 VR 2.17 - NVwZ 2018, 268; Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. § 28 Rn. 35 m.w.N.). Der Beteiligte soll durch eine „ernstliche Gelegenheit zur Stellungnahme“ (Kallerhoff/Mayen, a.a.O., § 28 Rn. 35) die Möglichkeit erhalten, auf den Gang und das Ergebnis des Verfahrens dadurch Einfluss zu nehmen, dass die Behörde bei ihrer Entscheidung eine im Rahmen der Anhörung abgegebene Stellungnahme ernsthaft in Erwägung zieht (Ramsauer, a.a.O., § 28 Rn. 12).
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Zu welchem Zeitpunkt die Behörde die Anhörung durchführt, steht grundsätzlich in ihrem verfahrensrechtlichen Ermessen. Ermessenslenkend wirkt zum einen das Gebot, das Verfahren möglichst einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen (§ 10 Satz 2 LVwVfG), sowie zum anderen der oben beschriebene Zweck der Anhörung, der es erfordert, dass der Betroffene in die Lage versetzt wird, in seiner Stellungnahme auf alle maßgeblichen Aspekte einzugehen (vgl. Ramsauer, a.a.O., § 28 Rn. 36 m.w.N.) und auf das Verfahrensergebnis noch Einfluss zu nehmen (vgl. Schneider, a.a.O., § 28 Rn. 47). Davon ausgehend ist der früheste Zeitpunkt für den Beginn der Anhörung in der Regel erreicht, wenn in dem Verwaltungsverfahren der aus Sicht der Behörde entscheidungserhebliche Sachverhalt nach §§ 24 ff. LVwVfG hinreichend aufgeklärt (vgl. Kallerhoff/Mayen, a.a.O., § 24 Rn. 42; Schneider, a.a.O., § 28 Rn. 47; jeweils m.w.N.) und sie entschlossen ist, (vorbehaltlich des Ergebnisses der Anhörung) einen Verwaltungsakt zu erlassen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.06.1990 - 10 S 1129/90 - NVwZ-RR 1990, 542; Herrmann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 52. Ed., § 28 Rn. 18). Sind Ermittlungen zum Sachverhalt ihres Erachtens nicht erforderlich, kann es abhängig von den Umständen des Einzelfalls in Betracht kommen, die Anhörung des Betroffenen zeitgleich mit der Einleitung des Verfahrens vorzunehmen. Die Einleitung des Verfahrens stellt allerdings auch in einem solchen Fall den frühestmöglichen Zeitpunkt für eine Anhörung dar. Äußerungen des Betroffenen aus der Zeit vor der Verfahrenseinleitung stellen bereits begrifflich keine Anhörung im Verwaltungsverfahren dar und machen diese per se auch in aller Regel nicht gemäß § 28 Abs. 2 LVwVfG entbehrlich (vgl. Ramsauer, a.a.O., § 28 Rn. 65; Schneider, a.a.O., § 28 Rn. 66; jeweils m.w.N.).
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An den vorstehenden Maßstäben gemessen, hat die Antragsgegnerin den Antragsteller vor dem Erlass des angefochtenen Verwaltungsakts voraussichtlich nicht in einer den gesetzlichen Vorgaben entsprechenden Weise angehört.
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Die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin - deren Vollständigkeit schon das Verwaltungsgericht im erstinstanzlichen Verfahren zu Recht bemängelt hat - lässt bereits nicht hinreichend klar erkennen, zu welchem Zeitpunkt genau die Antragsgegnerin das Beendigungsverfahren nach § 13 Abs. 3 FwG eingeleitet hat. Eine Einleitungsverfügung oder eine andere, in ihrem Inhalt zweifelsfreie Erklärung enthalten die Akten nicht. Die von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren vertretene Auffassung, sie habe das Verfahren in dem Gespräch am 27.10.2020, an dem unter anderem ihr Bürgermeister, der Kommandant der Feuerwehr und der Antragsteller teilgenommen haben, mündlich eingeleitet, lässt nicht mit der für die Kontrolle in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderlichen Eindeutigkeit erkennen, dass das tatsächlich der Fall war und ob die Antragsgegnerin sich am 27.10.2020 überhaupt Klarheit darüber verschafft hatte, ob sie schon ein Beendigungsverfahren einleiten oder ein solches nur in Aussicht stellen wollte.
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Der (wohl) von dem Bürgermeister der Antragstellerin unter dem 27.10.2020 gefertigte handschriftliche Aktenvermerk bietet mit den dortigen Stichworten allenfalls Anhaltspunkte dafür, dass dem Antragsteller anheimgestellt wurde, einen Antrag auf Entlassung aus den Feuerwehrdienst nach § 13 Abs. 2 FwG zu stellen, nicht aber dafür, dass die Antragsgegnerin bereits zugleich ein Beendigungsverfahren nach § 13 Abs. 3 FwG einleiten wollte und tatsächlich eingeleitet hat (vgl. Bl. 61 d.A.: „[Dem Antragsteller] wurde nahegelegt, auf eigene Initiative aus der Wehr auszutreten => Gesichtswahrung‘ RM bis 6.11.2020“). Auch der wohl nachträglich eingefügte Gesprächsvermerk zu dem Termin am 27.10.2020 lässt eine zweifelsfreie Einordnung als Verfahrenseinleitung nicht zu. Die dortigen, verfahrensrechtlich unklaren Formulierungen lassen wenigstens ebenso gut die Deutung zu, dass dem Antragsteller damals eine Frist gesetzt wurde, sich zur Stellung eines Entlassungsantrags zu äußern, und dass ihm für den Fall, dass dies nicht geschieht, die Einleitung eines Verfahrens - wie es der Antragsteller nach seinem Vortrag auch verstanden hatte - erst angekündigt wurde (vgl. Bl. 62 d.A.: Dem Antragsteller sei „nahegelegt [worden], auf eigenen Wunsch aus der FFW auszuscheiden. Andernfalls würde ein Ausschluss aus dem ehrenamtlichen Feuerwehrdienst vonseiten der Gemeinde angestrebt“). Die von dem Bürgermeister der Antragsgegnerin am 05.11.2020 per Mail erfolgte Erinnerung an den Fristablauf am 06.11.2020 ist verfahrensrechtlich ebenfalls mehrdeutig und deutet eher in die zweite als in die erste Richtung (vgl. Bl. 67 d.A.: Aufforderung, sich zur Stellung eines Entlassungsantrags zu äußern, um einem „Disziplinarverfahren“ [gemeint: einem Beendigungsverfahren nach § 13 Abs. 3 FwG] „vorwegzukommen“).
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Die im Oktober erfolgten, verfahrensrechtlich unklaren Äußerungen der Antragsgegnerin genügen erst recht nicht den oben genannten Anforderungen an eine Anhörung im Verwaltungsverfahren. Falls die Antragsgegnerin am 27.10.2020 noch kein Verfahren nach § 13 Abs. 3 FwG eingeleitet hat, konnte in dem Gespräch schon aus zeitlichen Gründen noch keine § 13 Abs. 3 Satz 3 FwG genügende Anhörung des Antragstellers geschehen sein. Selbst wenn eine Verfahrenseinleitung aus der damaligen subjektiven Sicht der Antragsgegnerin erfolgt sein sollte, lassen die fragmentarischen Akten auch unter Berücksichtigung der dazu von der Antragsgegnerin im erst- und zweitinstanzlichen Verfahren nachgeschobenen Erläuterungen schon nicht ausreichend erkennen, dass dem Antragsteller - wie geboten - unmissverständlich mitgeteilt wurde, dass überhaupt ein Verwaltungsverfahren im Sinne von § 13 Abs. 3 FwG eingeleitet wurde.
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Im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ebenfalls nicht ausreichend dargelegt oder sonst ersichtlich ist, dass die Antragsgegnerin dem Antragsteller den gegebenenfalls beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt so konkret umschrieben hat, dass er erkennen konnte, wozu er sich konkret äußern sollte. Die von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsakten bieten - was das Verwaltungsgericht bereits im erstinstanzlichen Verfahren zu Recht beanstandet hat - selbst nur fragmentarische Hinweise auf die dem Antragsteller konkret zur Last gelegten Vorgänge. Die Antragsgegnerin hat aktenkundig erstmals während des erstinstanzlichen Verfahrens - und damit erst nach Abschluss des ursprünglichen Verwaltungsverfahrens - den Sachverhalt in ihrem Schriftsatz vom 26.02.2021 nachvollziehbar aufbereitet und erläutert, welche der zahlreichen Vorgänge aus dem Zeitraum seit Dezember 2017 sie dem Antragsteller nicht lediglich als misslich, sondern als gesetzeswidrig vorhält und aus welchen Gründen sie diese Vorfälle zum Anlass für eine Beendigung des Feuerwehrdienstes nehmen will. Dass der Antragsteller bereits - wie geboten - vor der Entscheidung des Gemeinderats (§ 13 Abs. 3 Satz 1 FwG) und dem Erlass des Bescheids unmissverständlich und substantiiert auf die Durchführung einer Anhörung gerade zum Erlass eines Verwaltungsakts im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 FwG und gegebenenfalls auf den genauen Gegenstand der Anhörung hingewiesen wurde, lassen weder die Akten noch der Vortrag der insoweit darlegungs- und beweisbelasteten Antragsgegnerin im vorliegenden Eilrechtsverfahren erkennen.
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Die Antragsgegnerin kann dem nicht mit Erfolg ihren sinngemäßen Einwand entgegenhalten, § 13 Abs. 3 FwG stelle an die Einleitung des Verfahrens und die Durchführung einer Anhörung keine Formanforderungen und beides könne auch mündlich erfolgen. Letzteres trifft grundsätzlich zu (vgl. § 10 Satz 1 LVwVfG), ändert aber nichts daran, dass die Behörde im Zweifel darlegen und erforderlichenfalls beweisen muss, dass und gegebenenfalls zu welchem Zeitpunkt sie das Verwaltungsverfahren eingeleitet und die erforderlichen Anhörungen durchgeführt hat. Der vorliegende Fall bestätigt, dass es in ihrem eigenen Interesse liegt und auch ihrer Selbstvergewisserung über den konkreten Inhalt der dem potentiellen Normadressaten konkret als pflichtwidrig zur Last gelegten Vorgänge dient, die Einleitung des Verfahrens und den Inhalt der Anhörung in einer auch gerichtlich nachvollziehbaren Weise in ihren Akten zu dokumentieren (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.04.2005 - 1 C 6.04 - Buchholz 310 § 130a VwGO Nr. 72; Kallerhoff/Mayen, a.a.O., § 28 Rn. 45 m.w.N.).
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bb) Unabhängig von dem voraussichtlichen Verstoß gegen Satz 3 des § 13 Abs. 3 FwG hat die Antragsgegnerin nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung wahrscheinlich auch die nach Satz 1 gebotene Anhörung des Feuerwehrausschusses nicht ordnungsgemäß durchgeführt. Das hat bereits das Verwaltungsgericht zu Recht bezweifelt.
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Auch die Anhörung des Feuerwehrausschusses setzt voraus, dass das Verfahren nach § 13 Abs. 3 FwG zumindest eingeleitet wurde (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 26.06.2006 - 6 K 2361/05 - juris). Dass eine solche Verfahrenseinleitung im Zeitpunkt der von der Antragsgegnerin in Bezug genommenen Sitzung des Feuerwehrausschusses am 02.11.2020 der Fall war, ist aus den dazu oben (unter aa) genannten Gründen schon nicht erkennbar.
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Unabhängig davon lässt der von der Antragsgegnerin erstmals im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegte, wohl als Protokoll gedachte Auszug aus einer tabellarischen Übersicht zu den Ausschusssitzungen der Feuerwehr nicht erkennen, dass den Mitgliedern des Ausschusses vor dem oder wenigstens am 02.11.2020 hinreichend klar mitgeteilt worden war, dass ein Beendigungsverfahren (aus Sicht der Antragsgegnerin) bereits eingeleitet worden war und dass der Ausschuss in diesem Verfahren angehört werden sollte. Auch in der Tabelle heißt es lediglich, dem Antragsteller sei die Stellung eines Entlassungsantrags und für den Fall, dass dieser nicht eingehe, „ein Disziplinarverfahren mit der unehrenhaften Entlassung“ erst „angedroht“ worden. Unklar bleibt in den Akten der Antragsgegnerin weiter, ob und gegebenenfalls mit welchem konkreten Ergebnis sich der Feuerwehrausschuss gegenüber dem zur Entscheidung berufenen Gemeinderat äußern wollte (vgl. Anlage A1, Bl. 47 d. VG-Akte: „Die Beratung [...] ergab keine abweichende Lösungsmöglichkeit der Personalsache“.).
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cc) Die vorstehenden Verfahrensfehler sind beachtlich und führen bereits für sich zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids. Es bedarf im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes keiner abschließenden Entscheidung, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Heilungsvorschriften der §§ 45 f. LVwVfG auf die Anhörungsvorschriften aus § 13 Abs. 3 FwG Anwendung finden (dafür im Ergebnis VG Karlsruhe, Urt. v. 26.06.2006, a.a.O.). Die dort normierten Unbeachtlichkeitstatbestände sind im hier zu entscheidenden Fall jedenfalls nicht erfüllt.
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Eine Heilung der voraussichtlich unterlassenen Anhörung des Antragstellers ist insbesondere nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LVwVfG durch die Einlassungen des Antragstellers im Gerichtsverfahren eingetreten. Das würde voraussetzen, dass sich gerade der für die Entscheidung zuständige Gemeinderat mit dem Vorbringen des Antragstellers aus dem Gerichtsverfahren inhaltlich befasst hat (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 26.06.2006, a.a.O.). Dafür ist hier auch unter Berücksichtigung des von der Antragsgegnerin vorgelegten Protokolls der Gemeinderatssitzung vom 08.03.2021 nichts erkennbar.
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Auch eine Heilung der wahrscheinlich unterlassenen ordnungsgemäßen Anhörung des Feuerwehrausschusses ist nicht eingetreten. Es ist schon nicht ersichtlich, dass der Feuerwehrausschuss nach der Sitzung vom 02.11.2020 überhaupt noch einmal im Verfahren nach § 13 Abs. 3 FwG und gegebenenfalls gerade im Rahmen einer Anhörung beteiligt wurde. Auch der zweite und zuletzt angefochtene Bescheid der Antragsgegnerin vom 09.03.2021 stützt sich lediglich auf die oben genannte Sitzung (vgl. dort S. 4 = Bl. 171 d. VG-Akte).
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b) Der angefochtene Bescheid wird sich im Widerspruchsverfahren unabhängig von seinen formellen Defiziten aller Voraussicht nach auch als materiell rechtswidrig erweisen. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 3 Satz 1 und 2 FwG liegen zwar, wie die Antragsgegnerin mit der Beschwerde insoweit im Ergebnis zu Recht geltend macht, voraussichtlich vor (aa). Der angefochtene Bescheid leidet aber unter Ermessensfehlern (bb).
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aa) Ein im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 1 FwG „wichtiger Grund“, der die Beendigung des ehrenamtlichen Feuerwehrdienstes rechtfertigen kann, liegt nach § 13 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 FwG insbesondere „bei fortgesetzter Nachlässigkeit im Dienst“ vor. Eine solche Nachlässigkeit hat die Antragsgegnerin dem Antragsteller aller Voraussicht nach zu Recht vorgehalten.
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Zum „Dienst“ im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 FwG gehören grundsätzlich alle Tätigkeiten der Angehörigen der Feuerwehr, die dazu dienen, die Feuerwehr in die Lage zu versetzen, die im Feuerwehrgesetz definierten Aufgaben (vgl. § 2 FwG) zu erfüllen, und deren Funktionsfähigkeit zu erhalten. Der Begriff des „Dienstes“ umfasst damit in erster Linie den Einsatzdienst, er ist darauf aber nicht beschränkt (vgl. ebenso und klarstellend § 14 Abs. 1 Nr. 1 FwG: „Dienst einschließlich der Aus- und Fortbildung“; Hervorhebung durch den Senat). Erfasst sind vielmehr auch alle anderen gesetzlich vorgesehenen oder vorausgesetzten und im gesetzlichen Rahmen auf dem Satzungswege geregelten dienstlichen Veranstaltungen wie beispielsweise die Teilnahme an dienstlich angeordneten Besprechungen, Hauptversammlungen und dem Dienstsport oder die Ausübung von herausgehobenen Funktionen etwa im Rahmen der Leitungsämter (vgl. § 8 f. FwG), im Feuerwehrausschuss (vgl. § 10 FwG) oder bei der Verwaltung des Sondervermögens für die Kameradschaftspflege im Sinne von § 18 FwG (vgl. zum insoweit inhaltsgleichen Dienstbegriff in § 14 Abs. 1 Nr. 1 FwG Hildinger/Rosenauer, a.a.O., § 14 Rn. 2; Ernst, a.a.O., § 14 Rn. 3; ähnlich zum dortigen Landesrecht HessVGH, Urt. v. 20.07.2017 - 5 A 911/16 - HGZ 2017, 294).
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Eine „Nachlässigkeit im Dienst“ im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 FwG liegt vor, wenn der Feuerwehrangehörige eine bei der Ausübung des Dienstes bestehende Pflicht verletzt, wobei die einzelne Verletzung - wie sich aus dem Wortlaut („Nachlässigkeit“) und dem gesetzessystematischen Vergleich von Nr. 1 und Nr. 2 („schwerer Verstoß gegen Dienstpflichten“) ergibt - für sich betrachtet nicht schwerwiegend sein muss, sondern sich auch im „unteren Bereich der Vorwerfbarkeit“ (Ernst, a.a.O., § 13 Rn. 23) bewegen kann (im Ergebnis ebenso Hildinger/Rosenauer, a.a.O., § 13 Rn. 20). Die tatbestandsrelevanten Dienstpflichten ergeben sich insbesondere aus § 14 Abs. 1 FwG. Danach sind die ehrenamtlich tätigen Angehörigen der Gemeindefeuerwehr insbesondere verpflichtet, am Dienst pünktlich teilzunehmen (Nr. 1) und den dienstlichen Weisungen der Vorgesetzten nachzukommen (Nr. 3).
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Einen Beendigungsgrund im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 FwG begründen „Nachlässigkeiten im Dienst“ - anders als „schwere Verstöße gegen die Dienstpflichten“ (§ 13 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 FwG) - allerdings erst, wenn sie „fortgesetzt“ erfolgt sind. Das setzt voraus, dass der betroffene Feuerwehrangehörige eine allein betrachtet nicht schwerwiegende Pflichtverletzung über einen längeren Zeitraum immer wieder (Ernst, a.a.O., § 13 Rn. 23), also wiederholt begangen hat (Hildinger/Rosenauer, a.a.O., § 13 Rn. 20).
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An den vorstehenden Maßstäben gemessen, hat der Antragsteller den Tatbestand des § 13 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 FwG aller Voraussicht nach erfüllt. Verstöße gegen seine Pflichten im Einsatz- und Übungsdienst sind nach Aktenlage nicht erkennbar und hält ihm auch die Antragsgegnerin nicht vor. Zum „Dienst“ im Sinne der genannten Vorschrift gehören allerdings, wie gezeigt, auch die Tätigkeit der Feuerwehrangehörigen im Feuerwehrausschuss (vgl. § 10 FwG) sowie alle Tätigkeiten, die der Verwaltung des gesetzlich eigens geregelten Sondervermögens für die Kameradschaftspflege („Kameradschaftskasse“) im Rahmen des § 18 FwG und der auf seiner Grundlage erlassenen Satzung (vgl. § 18 Abs. 4 FwG und Hildinger/Rosenauer, a.a.O., § 14 Rn. 2) dienen. Dazu zählen im vorliegenden Fall insbesondere die Aufgaben des Kassenverwalters (vgl. § 12 Abs. 1 und 3 der Feuerwehrsatzung der Antragsgegnerin in der Fassung zuletzt vom 01.01.2021 [im Folgenden FwS]), der kraft Amtes zugleich stimmberechtigtes Mitglied des Feuerwehrausschusses ist (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 FwS).
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Nach der im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass der früher zum Kassenverwalter bestellte Antragsteller gegen die ihm in dieser Funktion obliegenden Pflichten im Zeitraum ab Dezember 2017 wiederholt verstoßen hat. Eine Missachtung der Pflicht zur pünktlichen Teilnahme am Dienst (§ 14 Abs. 1 Nr. 1 FwG, § 5 Abs. 5 Nr. 1 FwS) hat die Antragsgegnerin zwar - wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat - nur in einem Fall (am 09.03.2019) in ihren Akten dokumentiert. Die von der Antragsgegnerin mehrfach und zuletzt im Beschwerdeverfahren durch die Sachverhaltsdarstellung des Feuerwehrkommandanten vom 31.05.2021 ergänzten Unterlagen lassen aber zuletzt hinreichend deutlich erkennen, dass der Antragsteller ab November 2017 dienstliche Weisungen seines Kommandanten zur Findung und Absprache von dienstlich veranlassten Terminen mehrfach dilatorisch behandelt und teils auch über Wochen nicht beantwortet hat, Vorgaben zur Führung der Kassenunterlagen nur nach Erinnerungen und verspätet sowie - was die elektronische Buchführung angeht - teils wohl auch gar nicht umgesetzt, sich auf Nachfragen zum Belegbestand nur ausweichend oder verspätet geäußert und Belege teils nur mit erheblicher Zeitverzögerung vorgelegt sowie Anweisungen zur Mitwirkung am gesetzlich und satzungsrechtlich vorgesehenen Wirtschaftsplan (vgl. § 18 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 FwG, § 17 Abs. 3 und 4 FwS) nur unzureichend umgesetzt hat. Soweit sich der Antragsteller dazu im gerichtlichen Verfahren inhaltlich geäußert hat, vermochte er den teils auch aus „WhatsApp“-Gesprächsverläufen nachvollziehbaren Kernvorwurf, Anweisungen seines Vorgesetzten betreffend seine Tätigkeit als Kassenverwalter und damit zusammenhängend als Mitglied des Feuerwehrausschusses im Ergebnis über Jahre hinweg immer wieder nur mit Verzögerungen nachgekommen zu sein und damit auch den Dienstbetrieb in Bezug auf die Terminierung von Versammlungen, die rechtzeitige Kassenprüfung, die zeitnahe Entscheidung über die Entlastung des Kassenverwalters und die rechtzeitige Vorlage des Wirtschaftsplans beeinträchtigt zu haben, nicht substantiiert auszuräumen.
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Die dadurch aller Voraussicht nach begründete „fortgesetzte Nachlässigkeit im Dienst“ des Antragstellers entfällt auch nicht deshalb, weil sich die Nachlässigkeiten „nur“ auf seine Tätigkeit als Kassenverwalter und Mitglied des Feuerwehrausschusses bezog und, soweit ersichtlich, insbesondere nicht den Einsatz- und Übungsdienst betraf. Der Gesetzgeber hat bei der Schaffung des Beendigungstatbestands in § 13 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 FwG, wie gezeigt, einen weiten „Dienstbegriff“ gewählt und auf der Tatbestandsseite der Norm keine weiteren Differenzierungen getroffen. Deshalb können grundsätzlich auch wiederholte Pflichtverletzungen in anderen als den Kernbereichen des Feuerwehrdienstes einen Beendigungsgrund darstellen. Dem liegt - wie die Antragsgegnerin insoweit zu recht sinngemäß geltend macht - ersichtlich die Erwägung zugrunde, dass die Funktionsfähigkeit der Feuerwehr darauf angewiesen ist, dass die Dienstpflichten auch in anderen als den Kernbereichen erfüllt werden, und dass die eine Gefahrengemeinschaft bildenden Angehörigen der Feuerwehr grundsätzlich auf ein Mindestmaß an Vertrauen und Kameradschaft angewiesen sind (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 12.08.1996 - 1 S 1353/96 - BWGZ 1997, 826; Hildinger/Rosenauer, a.a.O., § 13 Rn. 20).
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bb) Das der Antragsgegnerin bei Erfüllung des Tatbestands aus § 13 Abs. 3 Satz 1 und 2 Nr. 1 FwG eröffnete Ermessen (vgl. Satz 1: „kann“) hat sie allerdings aller Voraussicht nach fehlerhaft ausgeübt. Die der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegende Ermessensgrenze (vgl. § 114 Satz 1 VwGO), die sich aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. § 40 LVwVfG und Art. 20 Abs. 3 GG) ergibt, hat sie voraussichtlich nicht hinreichend beachtet.
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Aus diesem Verhältnismäßigkeitsgebot folgt, dass der Ausschluss aus der freiwilligen Feuerwehr als schärfste Reaktion auf eine Dienstpflichtverletzung nur dann erfolgen darf, wenn dem ehrenamtlich tätigen Feuerwehrangehörigen ein so schwerer Verstoß gegen Dienstpflichten vorzuwerfen ist, dass andere Maßnahmen nicht angemessen sind oder ohne Erfolg angewandt wurden (st. Rspr., vgl. Senat, Beschl. v. 15.09.2014, a.a.O., und v. 12.08.1996, a.a.O.; ähnlich HessVGH, Urt. v. 04.02.2020 - 5 A 858/20 - HGZ 2020, 344). Dem trägt der angefochtene Bescheid nicht hinreichend Rechnung.
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Ohne Erfolg verweist die Antragsgegnerin darauf, dass sie dem Antragsteller am 08.04.2019 insbesondere wegen der Verspätung bei dem Termin am 09.03.2019 und der damals fehlenden Prüfbereitschaft als Kassenverwalter einen Verweis erteilt habe, ohne dass dieser und die Gespräche mit dem Antragsteller zu einer Verhaltensänderung geführt hätten. Es bedarf im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes keiner Aufklärung, ob der genannte Verweis - wie die Antragsgegnerin vom Antragsteller bestritten behauptet - mündlich erteilt wurde und weshalb das vom Antragsteller wohl im persönlichen Gespräch nicht entgegengenommene Schreiben (vgl. Bl. 34 f. d. Verw.-Akte) diesem nicht anschließend zugestellt wurde. Die Antragsgegnerin hat unabhängig davon in ihrem Bescheid und ihrem Vortrag im gerichtlichen Verfahren nicht ausreichend in den Blick genommen, dass dem Antragsteller in dem Verweis und auch seither „nur“ Nachlässigkeiten im Bereich seiner vornehmlich verwaltenden Tätigkeit als Kassenwart und Mitglied des Feuerwehrausschusses vorzuwerfen sind, er diese Tätigkeit inzwischen aufgegeben hat und keine Verfehlungen im Einsatz- oder Übungsdienst im Raum stehen. Diese Gesichtspunkte sind zwar auf der Tatbestandsseite nicht ausschlaggebend (vgl. oben aa)), bei der Prüfung der Fragen, ob im Vergleich zu einer Beendigung des Feuerwehrdienstes mildere und ebenso effektive Mittel zur Erreichung des Ziels, eine funktionsfähige Feuerwehr zu erhalten, zur Verfügung stehen, und ob eine Beendigung angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) ist, aber relevant. Es ist nicht ausgeschlossen, dass auch Verfehlungen in anderen als den Kernbereichen des Feuerwehrdienstes aufgrund der Umstände des Einzelfalls das Vertrauensverhältnis zu dem Betroffenen so zerrüttet haben, dass seine Tätigkeit im Feuerwehrdienst insgesamt nicht mehr zumutbar ist. Ein Automatismus besteht insoweit aber nicht (vgl. Senat, Beschl. v. 03.02.2005 - 1 S 2634/04 - NVwZ-RR 2005, 539; HessVGH, Urt. v. 04.02.2020, a.a.O.). Ob Pflichtverletzungen aus anderen Bereichen als dem Einsatz- und Übungsdienst die Beendigung des Feuerwehrdienstes erfordern und diese Maßnahme als angemessen erscheinen lassen, oder ob in einem solchen Fall - wie hier schon umgesetzt - die Entbindung von den pflichtwidrig ausgeübten Tätigkeiten genügt, hängt vielmehr von den Umständen des konkreten Einzelfalls ab. Der zuständige Gemeinderat (§ 13 Abs. 3 Satz 1 FwG) muss sich für eine fehlerfreie Ermessensausübung mit dieser Möglichkeit befassen und, wenn er die nur als ultima ratio in Betracht kommende Beendigung des Feuerwehrdienstes im konkreten Fall für erforderlich und angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) hält, begründen (§ 13 Abs. 3 Satz 4 FwG i.V.m. § 39 Abs. LVwVfG), weshalb eine Entbindung des Betroffenen von den nur nachlässig ausgeübten Sonderfunktionen nicht genügt. Diesen Anforderungen ist die Antragsgegnerin nicht gerecht geworden. Der von ihr aufgehobene Bescheid vom 18.12.2020 enthielt gar keine Ermessenserwägungen. Der zuletzt angefochtene Bescheid vom 09.03.2021 beschränkt sich insoweit im Wesentlichen auf die Erwägung, dem Antragsteller sei am 08.04.2019 ein Verweis erteilt und ab 2020 die Möglichkeit, freiwillig aus dem Dienst auszuscheiden, aufgezeigt worden, und weitere mildere Mittel seien „nicht ersichtlich“ (a.a.O., S. 6 = Bl. 175 d. Verw.-Akte).
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Den bestehenden Ermessensfehler hat die Antragsgegnerin auch im gerichtlichen Verfahren nicht beseitigt. Es bedarf keiner Entscheidung, ob sich ihre erstmals im Beschwerdeverfahren gemachten Ausführungen zu dem vom Verwaltungsgericht im Kern zu Recht hervorgehobenen Umstand, dass der Antragsteller das Amt des Kassenverwalters nicht mehr ausübt, überhaupt noch im Rahmen einer im gerichtlichen Verfahren allein zulässigen „Ergänzung“ von Ermessenserwägungen bewegen würde (vgl. § 114 Satz 2 VwGO). Denn es ist schon nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin ihre Ermessenserwägungen mit Überlegungen zu den oben genannten Fragen ergänzen wollte. Sie beschränkt sich bei ihrem Beschwerdevortrag zur Unterscheidung von Tätigkeiten mit und ohne „Einsatzbezug“ auf Überlegungen zur Tatbestandsseite des § 13 Abs. 3 FwG und insbesondere zum Begriff des „Dienstes“ im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 FwG. Zur Ermessensausübung auf der Rechtsfolgenseite, insbesondere zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, verweist sie nach wie vor im Wesentlichen auf die mit dem Antragsteller geführten Gespräche und den oben genannten Verweis als mildere Mittel (vgl. Beschwerdebegründung vom 17.06.2021, S. 10 f.). Unabhängig davon ist nicht ersichtlich, dass sich gerade der insoweit zuständige Gemeinderat (§ 13 Abs. 3 Satz 1 FwG) mit den oben genannten Fragen auseinandergesetzt hat (vgl. Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 08.03.2021, S. 3 = Bl. 207 d. VG-Akte: „Weitere mildere Mittel [als die mit dem Antragsteller geführten Gespräche und der erteilte Verweis], die vor einer Beendigung des Feuerwehrdienstes noch hätten ergriffen werden können, sind nicht ersichtlich.“).
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2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG (in Anlehnung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 ff. LVwVfG
§§ 45 f. LVwVfG auf die Anhörungsvorschriften aus § 13 Abs. 3 FwG
§ 9 LVwVfG
§ 130a VwGO
§ 2 FwG
§ 10 FwG
§ 18 FwG
§ 40 LVwVfG
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 und 3 FwG
§ 13 Abs. 3 FwG
§ 13 Abs. 3 Satz 3 FwG
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 10 Satz 2 LVwVfG
§ 28 Abs. 2 LVwVfG
§ 13 Abs. 2 FwG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 FwG
§ 10 Satz 1 LVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LVwVfG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 und 2 FwG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 FwG
§ 13 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 FwG
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 FwG
§ 8 f. FwG
§ 14 Abs. 1 FwG
§ 18 Abs. 4 FwG
§ 18 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 FwG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 und 2 Nr. 1 FwG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 3 Satz 4 FwG
§ 39 Abs. LVwVfG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2018, 268
NVwZ-RR 1990, 542
NVwZ-RR 2005, 539
2 K 117/21
1 S 920/14
9 VR 2.17
10 S 1129/90
1 C 6.04
6 K 2361/05
5 A 911/16
1 S 1353/96
5 A 858/20
1 S 2634/04