Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-06-05, Aktenzeichen 6 K 165/08
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2008:0605.6K165.08.00

Tenor:
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17. Mai 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. Januar 2008 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungs-betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
für R e c h t erkannt:

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks mit der postalischen Anschrift H. Weg in B. (im Folgenden: Grundstück). Bis zum 1. Juni 2005 hatte sie das Grundstück an die Firma S. V. X. GmbH vermietet, die es gewerblich nutzte. Von der Fahrbahn des H1. Wegs aus kann das Grundstück mit Kraftfahrzeugen über eine gepflasterte Einfahrt erreicht werden, die über den Gehweg führt. Außerhalb dieser Einfahrt ist der Gehweg mit Steinplatten ausgelegt.
Unter dem 16. März 2005 teilte der Beklagte der Klägerin mit, bei einer Ortsbesichtigung seien Schäden im Bereich der Grundstückszufahrt festgestellt worden. Im Bereich der gewerblichen Zufahrt werde der Plattenbelag auf dem Gehweg links und rechts neben der Einfahrt laufend durch Lkw-Verkehr überfahren und stark beschädigt. Aus diesem Grund sei die Zufahrt zu verbreitern. Die Klägerin habe den Schaden kurzfristig zu beheben.
Mit Ordnungsverfügung vom 17. Mai 2005 forderte der Beklagte die Klägerin auf, "die festgestellten Schäden (defekte Gehwegplatten)" unverzüglich, spätestens jedoch bis zum 27. Juni 2005, zu beheben "bzw. die Grundstückszufahrt zu verbreitern". Für den Fall, dass die Klägerin dieser Aufforderung nicht nachkomme, drohte der Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 250,- EUR an.
Die Klägerin erhob am 25. Mai 2005 Widerspruch. Zur Begründung trug sie vor, bei dem vom Beklagten angenommenen Schaden handele es sich um eine "leichte Eindellung" im Bürgersteigbelag. Die Unterhaltung des Bürgersteigs des H1. Wegs obliege zudem dem Beklagten. Im Übrigen bestreite sie, dass die Beschädigung der Bürgersteigplatten von ihr verursacht worden sei. Es werde auch bestritten, dass die Beschädigung durch die Mieterin - die S. V. X. GmbH - verursacht worden sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Januar 2008 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Die Zufahrt zu dem Grundstück sei fachgerecht in Verbundpflaster ausgeführt. Das Gewerbegrundstück sei in der Zeit, in der die Klägerin es an die S. V. X. GmbH vermietet hatte, von zahlreichen schweren Lkw angefahren worden. Beim Anfahren des Grundstücks sei auch der Gehweg überfahren worden, obwohl die Zufahrt breit genug sei. Hierdurch seien Gehwegplatten beschädigt worden. Dies sei durch Lichtbilder dokumentiert. Soweit der Gehweg neben der Grundstückszufahrt von Schwerlastern überfahren werde, handele es sich um eine weder genehmigte noch genehmigungsfähige Sondernutzung. Die hiermit verbundenen Anlagen - im vorliegenden Fall der Gehweg in dem betreffenden Bereich - sei nach den anerkannten Regeln der Technik zu unterhalten. Dies sei nicht geschehen. Die Beschädigung sei nicht geringfügig. Vielmehr erfordere sie den fachgerechten Austausch der Gehwegplatten. Ohne dies seien durch die fortschreitenden Beschädigungen Gefahren zu erwarten. Die aufgegebene Maßnahme sei verhältnismäßig. Die Klägerin sei als Zustandsstörerin richtige Adressatin der Ordnungsverfügung. Sie sei die Eigentümerin des Gewerbegrundstücks, bei dessen Anfahrt die Beschädigungen verursacht worden seien.
Die Klägerin hat am 29. Januar 2008 Klage erhoben.
Zur Begründung verweist sie ergänzend auf den Beschluss des Petitionsausschusses des Landtags des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. Oktober 2005 im Rahmen des von ihr eingeleiteten Petitionsverfahrens. In diesem Beschluss heißt es, nach den Feststellungen des Ministeriums für Bauen und Verkehr sei die von der Klägerin beanstandete Ordnungsverfügung rechtswidrig. Die Stadt könne nur gegen den tatsächlichen Verursacher der Schäden an den Gehwegplatten vorgehen. Der Petitionsausschuss habe zur Kenntnis genommen, dass das Ministerium die Bezirksregierung Köln bereits gebeten habe, die Stadt B. aufzufordern, die rechtswidrige Ordnungsverfügung zurückzunehmen.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17. Mai 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. Januar 2008 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Bescheid.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17. Mai 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. Januar 2008 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Zweifel bestehen bereits daran, ob die streitgegenständliche Ordnungsverfügung im Sinne von § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen inhaltlich hinreichend bestimmt ist.
Zwar hat der Vertreter des Beklagten anlässlich des Ortstermins vom 4. Juni 2008 klargestellt, dass der Klägerin die Behebung der Schäden an den Gehwegplatten beiderseits der Grundstückseinfahrt aufgegeben sei. Nicht hinreichend eindeutig dürfte indes nach wie vor sein, auf welchen Bereich genau sich die von dem Beklagten angenommene Verpflichtung der Klägerin beziehen soll. Eine genaue Eingrenzung des Bereichs, in dem die Klägerin schadhafte Gehwegplatten zu ersetzen habe, ist auch im Rahmen des Ortstermins nicht erfolgt.
Die Frage der hinreichenden Bestimmtheit kann aber letztlich dahinstehen, weil sich die angefochtene Ordnungsverfügung aus anderen Gründen als rechtswidrig erweist.
Denn die an die Klägerin ergangene Aufforderung, die Schäden im Bereich des Gehwegs neben der Grundstückseinfahrt fachgerecht beseitigen zu lassen, wird jedenfalls nicht von der allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des § 22 Satz 1 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW) in Verbindung mit §§ 20 Abs. 4, 18 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW gedeckt.
Nach § 20 Abs. 4 StrWG NRW gelten § 18 Abs. 4 Sätze 1 und 2 StrWG NRW sowie § 22 StrWG NRW für die Unterhaltung der Zufahrten und Zugänge, die nicht auf einer Erlaubnis nach § 18 StrWG NRW beruhen, entsprechend. Gemäß § 18 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW ist der Erlaubnisnehmer verpflichtet, die mit der Sondernutzung verbundenen Anlagen nach den bestehenden gesetzlichen Vorschriften und anerkannten Regeln der Technik zu errichten und zu unterhalten. § 22 Satz 1 StrWG räumt der zuständigen Behörde eine Anordnungsbefugnis ein: Wird eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt oder kommt der Erlaubnisnehmer seinen Verpflichtungen nicht nach, so kann die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung oder zur Erfüllung der Auflagen anordnen.
Davon ausgehend durfte der Beklagte der Klägerin die Beseitigung der Schäden im Bereich des Gehwegs neben der Grundstückseinfahrt nicht gestützt auf § 22 Satz 1 StrWG NRW zur Erfüllung der Verpflichtung aus §§ 20 Abs. 4, 18 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW aufgeben. Diese Verpflichtung bezieht sich auf die "Unterhaltung der Zufahrten". Die von der streitigen Ordnungsverfügung betroffene Gehwegfläche gehört jedoch schon nicht der "Zufahrt" zu dem Grundstück an, so dass sich die Pflichten der §§ 20 Abs. 4, 18 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW im Ansatz nicht auf sie beziehen, der Klägerin also Unterhaltungsmaßnahmen in Bezug auf diesen Gehwegteil nicht aufgegeben werden können.
Der Begriff der Zufahrt ist in § 20 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW legaldefiniert. Danach sind Zufahrten die für die Benutzung mit Fahrzeugen bestimmten Verbindungen von anliegenden Grundstücken und von nicht öffentlichen Wegen mit Straßen.
Dieser Begriff der Zufahrt ist funktionsbezogen zu verstehen. Daher kann sich eine über einen Gehweg führende Zufahrt prinzipiell auch auf das öffentliche Straßengrundstück, zu dem der Gehweg gehört (vgl. dazu § 2 Abs. 2 Nr. 1 b) StrWG NRW), erstrecken.
Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (NdsOVG), Beschluss vom 26. Mai 2006 - 12 LA 150/05 -, juris Rn. 4; Verwaltungsgericht (VG) Braunschweig, Urteil vom 10. März 2005 - 6 A 162/04 -, juris Rn. 18 ff.
Bereits der Wortlaut des § 20 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ("die für die Benutzung mit Fahrzeugen bestimmten Verbindungen") zeigt indes, dass als "Zufahrt" im Sinne dieser Bestimmung und damit zugleich im Sinne des § 20 Abs. 4 StrWG NRW nur dasjenige Verbindungsstück zwischen dem anliegenden Grundstück und der Straße anzusehen ist, das nach seiner Zweckbestimmung, die aufgrund der baulichen Ausgestaltung des Verbindungsstücks - etwa mit einem abgesenkten Bordstein und mit einem sich von der angrenzenden Straße bzw. dem angrenzenden Gehweg unterscheidenden Belag - nach außen erkennbar sein kann, gerade als Grundstückseinfahrt dazu dienen soll, Fahrzeugen das Anfahren des Anliegergrundstücks zu ermöglichen. Nicht mehr zur "Zufahrt" im Sinne von § 20 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 StrWG NRW gehören infolgedessen die neben liegenden Straßen- bzw. Gehwegflächen, die zwar mitunter aus Anlass der Einfahrt in das Anliegergrundstück bestimmungswidrig befahren werden, aber nicht mehr Teil des vorbezeichneten Verbindungsstücks sind, das die "Zufahrt" bildet. Dies gilt auch dann, wenn es infolge dieses bestimmungswidrigen Überfahrens der neben liegenden Straßen- bzw. Gehwegflächen etwa durch Schwerlastverkehr zu Schäden an diesen Flächen kommt.
Diese Sichtweise, die zu einem engen Zufahrtsbegriff führt, wird durch den Sinn und Zweck des § 20 Abs. 4 StrWG NRW bestätigt. Diese durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Landesstraßengesetzes vom 5. Juli 1983 (Gesetz- und Verordnungsblatt Nordrhein-Westfalen (GV.NW.) S. 240 in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. August 1983 (GV.NW. S. 306) eingeführte Norm dient der Schließung einer Lücke. Vielfach bestehen Zufahrten seit altersher kraft Gemeingebrauchs, ohne dass hinsichtlich einer Unterhaltung besondere Regelungen getroffen wurden. Um Gefahrenquellen auszuschließen, wurde es daher für notwendig erachtet, auch ausdrücklich die Unterhaltung der Zufahrten und Zugänge zu regeln und den Straßen-baubehörden ein Einschreiten zu ermöglichen, wenn eine ordnungsgemäße Unter-haltung unterbleibt oder Änderungen erfolgen.
Vgl. Hengst/Majcharek, StrWG NRW, Loseblatt, Stand Dezember 2006, § 20 Anm. 5; Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 1989, § 20 Rn. 19.
Bei § 20 Abs. 4 StrWG NRW handelt es sich somit um eine Ausnahmevorschrift zu § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 StrWG NRW, wonach die Träger der Straßenbaulast - für Gemeindestraßen gemäß § 47 Abs. 1 StrWG NRW die Gemeinden - die Straßen nach ihrer Leistungsfähigkeit in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, um- und auszubauen, zu erweitern oder sonst zu verbessern sowie zu unterhalten haben.
Vgl. dazu auch NdsOVG, Beschluss vom 26. Mai 2006 - 12 LA 150/05 -, juris Rn. 5.
Als Ausnahmevorschrift ist § 20 Abs. 4 StrWG jedoch eng zu interpretieren. Diesem Grundsatz wird nur ein solches Verständnis des Begriffs der Zufahrt gerecht, das die Reichweite der dem Umfang der Zufahrt entsprechenden Unterhaltungspflicht des Zufahrtnehmers auf den Teil des Verbindungsstücks zwischen dem Anliegergrundstück und der Straße beschränkt, das funktional wie final als Verbindung dienen soll.
Auch systematische Erwägungen stützen diese Lesart. Der Blick auf § 16 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW und auf § 18 Abs. 3 Satz 1 StrWG NRW verdeutlicht, dass das Gesetz die Unterhaltungslast dem Träger der Straßenbaulast auch dann auferlegt, wenn die Benutzung einer Straße zu einem Herstellungs- oder Ausbaumehraufwand oder zu sonstigen zusätzlichen Kosten für den Straßenbaulastträger führt. Dem Träger der Straßenbaulast steht in solchen Fällen ein Kostenersatzanspruch zu. Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW hat, wenn eine Straße wegen der Art des Gebrauchs durch einen anderen aufwendiger hergestellt oder ausgebaut werden muss, als es dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis entspricht, der andere dem Träger der Straßenbaulast die Mehrkosten für den Bau und die Unterhaltung zu vergüten. § 18 Abs. 3 Satz 1 StrWG NRW sieht vor, dass der Erlaubnisnehmer auf Verlangen der für die Erlaubnis zuständigen Behörde die mit der Sondernutzung verbundenen Anlagen auf seine Kosten zu ändern und dem Träger der Straßenbaulast alle Kosten zu ersetzen hat, die diesem durch die Sondernutzung zusätzlich entstehen. Aus diesen Regelungen lässt sich im Hinblick auf den in Rede stehenden Kontext schlussfolgern, dass eine Ausdehnung des Zufahrtsbegriffs auf anlässlich der Grundstückseinfahrt bestimmungswidrig überfahrene Straßenflächen ausscheidet und dass es einer solchen Ausdehnung auch nicht bedarf, weil der Träger der Straßenbaulast es in der Hand hat, Kosten, die durch infolge der bestimmungswidrigen Nutzung erforderlich werdende Ausbau- oder Unterhaltungsarbeiten entstehen, von dem Veranlasser erstattet zu verlangen.
Vgl. hierzu etwa Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24. Juli 2000 - 11 A 3897/96 -, juris (zum Ersatz von Mehrkosten für einen Gehwegausbau); Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 1989, § 16 Rn. 2 und § 18 Rn. 28 ff.; siehe außerdem: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH B.-W.), Urteil vom 17. April 1989 - 5 S 1990/87 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 1990, 225 = juris; Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Beschluss vom 3. September 2007 - 1 B 215/97 -, NVwZ-RR 2008, 275 = juris (zur Abgrenzung Gemeingebrauch/Sondernutzung bei durch Gewerbebetrieb bedingtem häufigen Befahren einer Straße mit Lastkraftwagen).
Im Übrigen ist der Träger der Straßenbaulast auch zivilrechtlich vor Beschädigungen des Straßenkörpers etwa über den Schadensersatzanspruch aus § 823 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs geschützt,
vgl. VGH B.-W., Urteil vom 17. April 1989 - 5 S 1990/87 -, NVwZ-RR 1990, 225 = juris Rn. 44; Oberlandesgericht Oldenburg, Urteil vom 14. Februar 1996 - 2 U 296/95 -, juris,
und auch deswegen auf ein möglichst weites Verständnis des § 20 Abs. 4 StrWG NRW nicht angewiesen.
Der Umstand allein, dass ein konkreter Schädiger für den Träger der Straßenbaulast im Einzelfall schwierig zu ermitteln sein mag, weshalb aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität eine Erstreckung des Zufahrtsbegriffs des § 20 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 StrWG NRW und der damit verbundenen Unterhaltungspflicht des Zufahrtnehmers auf neben liegende Straßenflächen notwendig sei, vermag ein anderslautendes Auslegungsergebnis nicht zu rechtfertigen.
Bezogen auf den zu entscheidenden Fall ergibt sich im Anschluss an das vorstehend Gesagte, dass der Beklagte die streitbefangene Ordnungsverfügung nicht auf §§ 20 Abs. 4, 18 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW in Verbindung mit § 22 Satz 1 StrWG NRW gründen kann. Denn wie sich im Ortstermin vom 4. Juni 2008 erwiesen hat, betrifft die mit der Ordnungsverfügung der Klägerin aufgegebene Pflicht zur Beseitigung der Beschädigungen an den Gehwegplatten nicht die Grundstückszufahrt, sondern die neben liegenden Straßenflächen, für welche die Klägerin nicht gemäß § 20 Abs. 4 StrWG NRW unterhaltspflichtig ist.
Die in der Ordnungsverfügung vom 17. Mai 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. Januar 2008 erfolgte Androhung eines Zwangsgeldes ist ebenfalls rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Denn mit der Aufhebung der Grundverfügung fehlt es an der allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzung eines vollstreckbaren Grundverwaltungsaktes.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 Abs. 4, 18 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW
§§ 20 Abs. 4, 18 Abs. 4 Satz 1
StrWG NRW
§§ 20 Abs. 4, 18 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW in Verbindung mit § 22 Satz 1
StrWG NRW
§§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 22 StrWG NRW
§ 18 StrWG NRW
§ 101 Abs. 2
der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 4 StrWG NRW
§
22 Satz 1 StrWG
§ 22 Satz
1 StrWG NRW
§ 20 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW
§ 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 StrWG NRW
§ 47 Abs. 1 StrWG NRW
§ 20 Abs. 4 StrWG
§ 16 Abs. 1
Satz 1 StrWG NRW
§ 18 Abs. 3 Satz 1 StrWG NRW
§ 16 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW
§
823 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§ 20 Abs. 1
Satz 1, Abs. 4 StrWG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1
und 2 VwGO
§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2008, 275
NVwZ-RR 1990, 225
12 LA 150/05
6 A 162/04
12
LA 150/05
11 A
3897/96
5 S 1990/87
1 B 215/97
2 U 296/95