Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-04-18, Aktenzeichen 4 S 1009/16

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 8. April 2016 - 10 K 2463/14 - wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 9.880,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Der vom Kläger genannte Zulassungsgrund des Vorliegens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) rechtfertigt aus den mit dem Antrag dargelegten und somit nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgeblichen Gründen die Zulassung der Berufung nicht.
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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sind nach der Rechtsprechung des Senats dann gegeben, wenn neben den für die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sprechenden Umständen gewichtige dagegen sprechende Gründe zutage treten, die Unentschiedenheit oder Unsicherheit in der Beurteilung der Rechtsfragen oder Unklarheit in der Beurteilung der Tatsachenfragen bewirken, beziehungsweise wenn der Erfolg des Rechtsmittels, dessen Eröffnung angestrebt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie der Misserfolg (vgl. Senatsbeschluss vom 25.02.1997 - 4 S 496/97 -, VBlBW 1997, 263). Dies ist bereits dann ausreichend dargelegt, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, VBlBW 2000, 392, und Beschluss vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77, 83), wobei alle tragenden Begründungsteile angegriffen werden müssen, wenn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf mehrere jeweils selbständig tragende Erwägungen gestützt ist (Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 124a Rn. 125; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997 - 7 B 261.97 -, Buchholz 310 § 133 <nF> VwGO Nr. 26, und Beschluss vom 11.09.2002 - 9 B 61.02 -, Juris). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert dabei eine substantiierte Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird. Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass konkret auf die angegriffene Entscheidung bezogen aufgezeigt wird, was im Einzelnen und warum dies als fehlerhaft erachtet wird. Eine Bezugnahme auf früheren Vortrag genügt dabei nicht (vgl. nur Senatsbeschluss vom 19.05.1998 - 4 S 660/98 -, Juris; Kopp/Schenke, VwGO, § 124a Rn. 49 m.w.N.). Ausgehend hiervon werden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung mit dem Zulassungsvorbringen nicht hervorgerufen.
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1. Mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung wendet der Kläger sich gegen die Einschätzung in dem angefochtenen Urteil, Trennungeld könne ihm deswegen nicht gewährt werden, weil er innerhalb der Ausschlussfrist des § 9 Abs. 1 Satz 1 TGV keinen entsprechenden Antrag gestellt habe und die Berufung der Beklagten auf diesen Umstand nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalls auch nicht treuwidrig sei. Das Verwaltungsgericht hat im Wesentlichen ausgeführt, das Unterlassen einer Belehrung sei nur dann mit einer unzutreffenden Belehrung in qualitativer Hinsicht vergleichbar und löse den Einwendungsausschluss wegen Verstoßes gegen Treu und Glauben somit nur aus, wenn eine Rechtspflicht zum Tätigwerden bestehe. Hieran fehle es. Der Erlass des Bundesministeriums für Verteidigung vom 20.01.1983 über die Unterrichtung von Bundeswehrangehörigen über Ansprüche auf Reisekostenvergütung, Umzugskostenvergütung, Trennungsgeld und Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen solle lediglich der Organisation des internen Dienstbetriebs dienen, indem er ein bestimmtes Verhalten der nachgeordneten Dienststellen, insbesondere der personalverwaltenden, sicherstelle. Denn er knüpfe weder an ein bestimmtes gesetzliches Tatbestandsmerkmal an, das im Wege einer Verwaltungsvorschrift bindend konkretisierend ausgelegt werde, noch gehe es im vorliegenden Fall um die Lenkung des Ermessens zum Zwecke dessen gleichmäßiger Ausübung. Selbst wenn zugunsten des Klägers unterstellt werde, dass der Erlass von 1983 eine Verwaltungsvorschrift darstelle, die über die Rechtsfigur der Selbstbindung der Verwaltung Außenwirkung erlangen könnte, lägen die Voraussetzungen für die Annahme einer solchen Selbstbindung nicht vor. Denn erforderlich wäre, dass eine tatsächliche Verwaltungspraxis bestanden habe, von der im Falle des Klägers gleichheitswidrig abgewichen worden sei. Auch dies sei aber für die Zeit ab 2005 zu verneinen. Der Vortrag des Bundesamts für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr erscheine plausibel. Dem Kläger sei es nicht gelungen, die entsprechenden Angaben substantiiert in Zweifel zu ziehen. Ein qualifiziertes Fehlverhalten des Dienstherrn könne schließlich auch nicht daraus abgeleitet werden, dass die Beklagte, obwohl sich die Rechtslage geändert gehabt habe, offensichtlich erst 2012 das Merkblatt angepasst habe. Dass sie sich dazu entschlossen habe, zunächst anstelle der Aktualisierung des Merkblattes von dessen Verteilung abzusehen, könne verwundern. Es begründe aber kein solches Fehlverhalten, das einen Verstoß gegen Gebot von Treu und Glauben begründen könnte.
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Dem Kläger stehe ein Anspruch auf Trennungsgeld auch in Gestalt eines Schadensersatzanspruchs nicht zu. Denn es fehle an der erforderlichen Fürsorgepflichtverletzung. Auch der sozialrechtliche Herstellungsanspruch komme nicht in Betracht. Die Klage gelange schließlich nicht unter Heranziehung des Folgenbeseitigungsanspruchs zum Erfolg, weil die unterbliebene Unterrichtung des Klägers kein rechtswidriges hoheitliches Handeln darstelle.
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2. a) Dem setzt der Kläger zunächst entgegen, dass der Erlass von 1983 als Reaktion auf einen entsprechenden Bundestagsbeschluss und in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG eine Hinweispflicht zugunsten der Beamten begründe. Art. 20 Abs. 3 GG gelte auch für interne Weisungen, Verfügungen, Erlasse und Richtlinien, die zu Gunsten eines bestimmten Personenkreises erlassen worden seien.
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Dieses Vorbringen überzeugt nicht. Verwaltungserlasse sind weder Normen noch Verwaltungsentscheidungen. Sie sind Vorgaben für die Verwaltungspraxis und können ebenso wie die - im Falle der Abweichung von der Erlasslage allein maßgebliche - Verwaltungsübung keine unmittelbaren Rechte oder Ansprüche begründen, sondern, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt, nur über eine Selbstbindung i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG Außenwirkung erlangen. Allerdings scheidet auch insoweit eine „Gleichheit im Unrecht“ aus. Art. 20 Abs. 3 GG besagt nichts anderes, sondern enthält das Prinzip des Vorrangs des Gesetzes, dem zufolge das Gesetzesrecht Vorrang hat gegenüber von der Exekutive gesetzten Normen und anderen Verwaltungsentscheidungen (vgl. BFH, Beschluss vom 28.11.2016 - GrS 1/15 -, Juris m.w.N.). Maßgeblich ist damit, dass das Eingreifen der Ausschlussfrist des § 9 Abs. 1 Satz 1 TGV tatbestandlich nicht davon abhängt, dass der Beamte zuvor hierüber belehrt worden ist. Diese Ausschlussfrist dient dazu, Rechtssicherheit durch klare Rechtsverhältnisse zu schaffen und die Verwaltungsdurchführung zu vereinfachen. Zudem soll der Dienstherr davor geschützt werden, noch nach unverhältnismäßig langer Zeit mit Anträgen auf Leistung von Dienstbezügen wie Umzugskostenvergütung, Trennungsgeld u.a. belastet zu werden. Auch wird die Fürsorgepflicht des Dienstherrn durch solche Ausschlussfristen nicht in einer mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) unvereinbaren Weise verletzt. Eine Frist von - wie hier - einem Jahr reicht auch für die Antragstellung im Allgemeinen mehr als aus (vgl. zur Ausschlussfrist nach dem Bundesumzugskostengesetz BVerwG, Urteil vom 21.04.1982 - 6 C 34.79 -, Juris m.w.N.).
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Vor diesem Hintergrund ist der Dienstherr nicht nur berechtigt, sondern grundsätzlich auch verpflichtet, gegenüber Ansprüchen den Ablauf einer Ausschlussfrist geltend zu machen. Damit kann dies auch nur unter besonderen Umständen des Einzelfalls als Verstoß gegen Treu und Glauben zu werten und damit unzulässig sein. Der Dienstherr muss durch positives Tun oder durch pflichtwidriges Unterlassen dem Betroffenen die Geltendmachung des Anspruchs oder die Einhaltung der Frist erschwert oder unmöglich gemacht haben (vgl. zur Ausschlussfrist nach der TGV: Senatsurteil vom 22.08.1989 - 4 S 2247/88 -, ZBR 1990, 328; BAG, Urteil vom 05.08.1999 - 6 AZR 752/97 -, Juris). Dieses qualifizierte Fehlverhalten des Dienstherrn, das nicht notwendig schuldhaft zu sein braucht, muss den Beamten zudem veranlasst haben, den Anspruch nicht rechtzeitig geltend zu machen. Einem behördlichen Fehlverhalten ohne Auswirkungen auf die Entschließung des Beamten, der z.B. in - anderweitig erlangter - Kenntnis einer Frist bis zu deren Ablauf keinen Antrag stellt, kommt keine Bedeutung zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982 - 2 C 32.81 -, Juris, zur Einrede der Verjährung).
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Zunächst vermag auch der Senat einen Gleichheitsverstoß in der Praxis nicht zu erkennen, nach der jedenfalls das Lehrpersonal an den Hochschulen nicht ausdrücklich oder nicht weitergehend als mit dem Hinweis - wie hier im Schreiben des Bundesministeriums für Verteidigung vom 29.06.2009 - auf die Geltung der Vorschriften des Bundesbeamtengesetzes über die Rechtslage informiert wurde. Dafür, dass die Beklagte unter vergleichbaren Umständen von Amts wegen umfassendere Hinweise erteilt hat, kann der Senat, ebenso wie das Verwaltungsgericht, auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens keine Anhaltspunkte erkennen. Dass die Würdigung des Verwaltungsgerichts nicht vertretbar wäre, wonach der Vortrag der Beklagten schlüssig und plausibel ist, die seit einer Rechtsänderung im Jahr 2005 nicht mehr zutreffenden Belehrungen seien nicht mehr verwendet und erst im Jahr 2012 aktualisiert worden, zeigt das Zulassungsvorbringen nicht im Ansatz auf und ist auch nicht sonst wie ersichtlich. Ob im Zuständigkeitsbereich anderer Ministerien eine andere Praxis bestanden hat, ist ebenso unerheblich, wie die dortige Erlasslage, weil der Gleichheitsgrundsatz immer nur auf den jeweiligen Zuständigkeitsbereich bezogen Anwendung finden kann.
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Im Übrigen ist aber darauf hinzuweisen, dass selbst dann, wenn die Unterrichtung dem Kläger gegenüber pflichtwidrig unterlassen worden wäre, der Ablehnung seines Anspruchs unter Berufung auf die Ausschlussfrist der Grundsatz von Treu und Glauben nicht entgegenstünde. Es fehlt an der weiteren Voraussetzung, dass dieses Unterlassen der Anlass dafür war, dass der Kläger seinen Trennungsgeldanspruch nicht innerhalb der gesetzlichen Frist geltend gemacht hat. Denn nach dem Verhalten der Beklagten, die lediglich auf die Geltung der bundesbeamtenrechtlichen Regelungen hingewiesen hat, konnte und durfte der Kläger nicht davon ausgehen, dass für die sich hieraus ergebenden Ansprüche keine Ausschlussfristen gelten, soweit die Beklagte nicht ausdrücklich hierauf hinweist (vgl. hierzu auch unten b)). Einen solchen Eindruck hat die Beklagte auch im Übrigen nicht erweckt. Insoweit ist nochmals darauf hinzuweisen, dass allein ein behördeninterner Erlass kein schützenswertes Vertrauen begründen kann. Zudem spricht viel dafür, dass der Kläger, wenn er innerhalb der insoweit zu betrachtenden Frist für die Antragstellung Kenntnis von dem Erlass gehabt haben sollte, auch die gesetzliche Frist gekannt haben dürfte. Dass ihm zum maßgeblichen Zeitpunkt eine bestimmte Informationspraxis bekannt gewesen wäre, auf die er vertraut hätte, macht der Kläger selbst nicht geltend. Damit hat die Beklagte den Kläger aber nicht davon abgehalten, sich selbst rechtzeitig vor Ablauf der Antragsfrist zu informieren.
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b) Wie vom Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt, war die Beklagte nicht aufgrund von Fürsorgegesichtspunkten verpflichtet, den Kläger auf den Ablauf der Ausschlussfrist aufmerksam zu machen, so dass auch ein Schadensersatzanspruch ausscheidet. Dem kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass ihm bei Dienstantritt die Ablehnung einer Umzugskostenzusage übergeben worden sei und er bei dieser Gelegenheit ohne Weiteres auf das Bestehen von Trennungsgeldansprüchen und auf die bestehende Jahresfrist hätte hingewiesen werden können. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts obliegt dem Dienstherrn keine aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht abzuleitende allgemeine Pflicht zur Belehrung seiner Bediensteten über alle für sie einschlägigen Vorschriften; dies gilt vor allem dann nicht, wenn es sich - wie hier - um rechtliche Kenntnisse handelt, die zumutbar bei den Beamten vorausgesetzt werden können oder die sie sich unschwer verschaffen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.04.1982 - 6 C 34.79 -, Juris). Die Beklagte konnte daher erwarten, dass sich der Kläger als Beamter des höheren Dienstes, der in der maßgeblichen Zeit eine Professor im Öffentlichen Recht an der Hochschule des Bundes wahrnahm und als Rechtsanwalt u.a. mit dem Tätigkeitsschwerpunkt Beamtenrecht tätig ist, mit der Ausschlussfrist vertraut macht und etwaige Zweifel durch Rückfrage bei der zuständigen Stelle klärt. Besondere Umstände, die gleichwohl eine Belehrungspflicht hätten auslösen können, etwa weil sich der Beamte für den Dienstherrn erkennbar in einem Irrtum befindet oder er diesen um eine Auskunft bittet (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.04.1982 - 6 C 34.79 -, Juris), lagen im Falle des Klägers nicht vor.
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c) Der Kläger macht weiter geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht die Anwendung der Grundsätze des sozialrechtlichen Herstellungsanspruchs abgelehnt. Bezugspunkt sei nämlich nicht die Vergleichssituation zwischen einem Bürger, der sozialrechtliche Ansprüche stelle, und einem Beamten, sondern in beiden Rechtsgebieten allein die unterlassene Belehrung. Zudem sei die Wertung des Verwaltungsgerichts zweifelhaft, dass bei Leistungsempfängern im Sozialbereich stets mit einem im Vergleich zu Beamten vorhandenen erheblichen Informationsgefälle zu rechnen sei.
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Auch diese Einwände greifen nicht durch. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können die Grundsätze des sozialrechtlichen Herstellungsanspruchs nicht unbesehen auf die Gebiete des allgemeinen Verwaltungsrechts übertragen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.03.1988 - 3 C 48.86 -, Juris). Ihre Anwendung kann auf im Verwaltungsrecht geregelte besondere Sozialleistungsansprüche zwar in Betracht kommen, wenn Pflichtverletzungen in einem sozialrechtlich geprägten Verwaltungsverfahren durch Naturrestitution auszugleichen sind und keine Spezialregelungen bestehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 - 3 C 36.10 -, Juris zu Ausgleichsleistungen nach § 8 des Beruflichen Rehabilitierungsgesetzes). An einem insofern vergleichbaren Fall fehlt es aber hier. Es geht um Ansprüche des Beamten gegenüber seinem - früheren - Dienstherrn, die allein beamtenrechtlichen Grundsätzen unterliegen. Nach diesen kommt ein Schadensersatzanspruch des Beamten wegen einer - hier, wie dargelegt, nicht vorliegenden - Fürsorgepflichtverletzung in Betracht. Daneben ist kein Raum für einen sozialrechtlichen Herstellungsanspruch, der an im Verhältnis Beamter-/Dienstherrn nicht maßgebliche Aufklärungs- und Beratungspflichten des Sozialleistungsträgers oder für ihn handelnde Dritte im sozialrechtlichen Verfahren anknüpft.
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d) Entgegen der Auffassung des Klägers hat das Verwaltungsgericht schließlich auch einen Folgenbeseitigungsanspruch zu Recht abgelehnt. Ein solcher Anspruch ist auf die Wiederherstellung des durch einen rechtswidrigen hoheitlichen Eingriff veränderten rechtmäßigen Zustandes gerichtet, der im Zeitpunkt des Eingriffs bestanden hat. Zu einem darüber hinausgehenden Erfolg kann er nicht führen. Er ermöglicht deshalb keinen Ausgleich für Schäden, die durch rechtswidriges Verwaltungshandeln verursacht worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.12.2000 - 2 C 39.99 -, Juris m.w.N.).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den § 40, § 47 Abs. 1 und 3, § 63 Abs.2 Satz 1 sowie § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der Streitwert entspricht dem Gesamtbetrag des begehrten Trennungsgeldes, der bei der Geltendmachung von bereits entstandenen Trennungsgeldansprüchen für zurückliegende Zeiträume (vgl. auch § 42 Abs. 3 Halbs. 1 GKG) ebenso maßgeblich ist, wie bei der Rückforderung zu viel gezahlten Trennungsgeldes. In diesen Fällen, in denen es nach § 63 Abs. 1 Satz 1 GKG keiner vorläufigen Wertfestsetzung bedarf, ist im Rahmen der Festsetzung nach § 63 Abs. 2 GKG kein Raum für eine Reduzierung der bestimmten Geldsumme. Die im Falle der Gewährung laufenden Trennungsgeldes vorgesehene Reduzierung auf den Jahresbetrag nach Ziff. 1.6 und Ziff. 10.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen ist nicht einschlägig, weil sich der Streitwert insoweit unmittelbar aus § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG ergibt (vgl. zu § 13 Abs. 2 bzw. § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.: OVG Rheinl.-Pfalz, Beschlüsse vom 21.01.1997 - 10 E 13383/96 - und vom 25.02.2000 -2 E 10242/00 -, jeweils Juris; a.A. zu § 52 Abs. 3 GKG: OVG NRW, zuletzt Beschluss vom 10.08.2016 - 1 A 429/15 -, Juris; die auf § 51 Abs. 1 GKG beruhende Streitwertfestfestung im dort zitierten Beschluss des Saarl. OVG vom 09.09.2005 [- 1 Q 17/05 -, Juris] dürfte bei Klageerhebung - weitgehend - noch laufende Ansprüche betroffen haben).
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 TGV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 63 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 63 Abs. 2 GKG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 51 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77, 83
10 K 2463/14
4 S 496/97
1 BvR 830/00
1 BvR 461/03
7 B 261.97
9 B 61.02
4 S 660/98
6 C 34.79
4 S 2247/88
6 AZR 752/97
2 C 32.81
3 C 48.86
3 C 36.10
2 C 39.99
10 E 13383/96
2 E 10242/00
1 A 429/15
1 Q 17/05