Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-26, Aktenzeichen 1 S 1186/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0226.1S1186.23.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt die nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit der Regelungen der sogenannten Maskenpflicht und des Abstandsgebots in der Corona-Verordnung des Landes Baden-Württemberg im Juni 2020.
Ende 2019 wurde in China der Ausbruch der durch das Coronavirus SARS-CoV-2 verursachten Infektionskrankheit COVID-19 bekannt. Das Infektionsgeschehen breitete sich rasch weltweit aus. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) stufte die Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 als Pandemie ein. In Baden-Württemberg wurde im Februar 2020 der erste Infektionsfall verzeichnet, am 12.03.2020 verstarb erstmals eine an COVID-19 erkrankte Person, und bis zum 16.03.2020 erhöhte sich die Zahl der Infektionen auf 1.105. Am selben Tag verständigten sich die Bundesregierung und die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Bundesländer auf "Leitlinien zum einheitlichen Vorgehen zur weiteren Beschränkung von sozialen Kontakten im öffentlichen Bereich angesichts der Corona-Epidemie in Deutschland" (BKMPK-Beschluss vom 16.03.2020). Um die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, erließ der Antragsgegner die Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung - CoronaVO) vom 17.03.2020 (GBl. S. 120).
Am 09.05.2020 regelte die Landesregierung, gestützt auf § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 und § 31 IfSG vom 20.07.2000 in der Fassung des Gesetzes vom 27.03.2020 (im Folgenden: IfSG), eine neue Corona-Verordnung (GBl S. 266), zunächst befristet bis einschließlich 14.06.2020 (§ 11 Satz 1 CoronaVO), die zahlreiche Gebote und Verbote mit dem Ziel enthielt, die weitere Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 einzudämmen.
§ 3 Abs. 1 CoronaVO vom 09.05.2020 in der Fassung der Ersten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 16.05.2020, verkündet im Gesetzblatt am 25.05.2020 (GBl. S. 289), bestimmte:
"§ 3
Einschränkung des Aufenthalts im öffentlichen Raum und von Ansammlungen, Pflicht zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen
(1) Der Aufenthalt im öffentlichen Raum ist bis zum Ablauf des 5. Juni 2020 nur alleine oder im Kreis der Angehörigen des eigenen sowie eines weiteren Haushalts gestattet. Zu anderen Personen ist im öffentlichen Raum, wo immer möglich, ein Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten. Personen ab dem vollendeten sechsten Lebensjahr müssen zum Schutz anderer Personen vor einer Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus
1. im öffentlichen Personenverkehr, an Bahn- und Bussteigen, im Wartebereich der Anlegestellen von Fahrgastschiffen sowie in Flughafengebäuden und
2. in den Verkaufsräumen von Ladengeschäften und allgemein in Einkaufszentren
eine nicht-medizinische Alltagsmaske oder eine vergleichbare Mund-Nasen-Bedeckung tragen, wenn dies nicht aus medizinischen Gründen oder aus sonstigen zwingenden Gründen unzumutbar ist oder wenn nicht ein anderweitiger mindestens gleichwertiger baulicher Schutz besteht."
Die Zweite Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 26.05.2020 (GBl. S. 325) und die Dritte Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 09.06.2020 (GBl. S. 374) regelten jeweils keine Änderungen der § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 CoronaVO. Die Dritte Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 09.06.2020 verlängerte den Geltungszeitraum der Corona-Verordnung bis zum 01.07.2020 (Art. 1 Nr. 7).
Mit dem am 04.06.2020 bei Gericht eingegangenen Normenkontrollantrag - 1 S 1697/20 - hat die Antragstellerin sich gegen § 3 CoronaVO "in der ab dem 02.06.2020 geltenden Fassung" gewandt.
Einen unter demselben Datum gestellten vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin, die von ihr beanstandete Vorschrift vorläufig außer Vollzug zu setzen, hat der Senat mit Beschluss vom 26.06.2020 - 1 S 1698/20 - abgelehnt.
Mit Beschluss vom 03.08.2021 hat der Senat das Normenkontrollverfahren bis zum Abschluss des Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht auf den Vorlagebeschluss des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 19.05.2021 - VerfGH 110/20 - ausgesetzt. Nachdem das Bundesverfassungsgericht die Vorlage für unzulässig erklärt hatte, hat der Senat das Normenkontrollverfahren mit Verfügung vom 27.07.2023 unter dem Aktenzeichen 1 S 1186/23 wieder angerufen und fortgeführt.
Nach dem Außerkrafttreten der Corona-Verordnung hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 16.01.2024 erklärt, das Verfahren fortführen zu wollen und ihren Antrag auf ein Feststellungsbegehren umgestellt.
Zur Begründung macht sie geltend: Die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung habe sie in ihrer Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG), ihrem Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) und ihrem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) sowie ihrem Recht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) verletzt. § 3 CoronaVO sei mit höherrangigem Recht nicht vereinbar gewesen.
Die Corona-Verordnung habe gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen. Auf der Grundlage von § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG könnten Nichtstörer nur unter den Voraussetzungen des polizeilichen Notstands und damit nur zum Lückenschluss und ausschließlich vorübergehend in Anspruch genommen werden. Ein Verständnis, das § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 IfSG als Ermächtigungsgrundlage auch für darüberhinausgehende Maßnahmen gegenüber Nichtstörern anerkenne, verstoße gegen das Wesentlichkeitsgebot, wonach der Gesetzgeber die wesentlichen Regelungen, zu denen insbesondere erhebliche Eingriffe in die Grundrechte gehörten, selbst hinreichend bestimmt durch förmliches Parlamentsgesetz zu treffen habe. Danach erweise sich § 3 CoronaVO als unwirksam, weil die Vorschrift nicht von einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt gewesen sei. Die Corona-Verordnung habe unterschiedslos Anordnungen gegenüber Störern und Nichtstörern getroffen. Maßnahmen gegenüber Nichtstörern seien auf der Grundlage des § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG jedoch nur unter den Voraussetzungen eines polizeilichen Notstandes zulässig. Wenn sich aus § 25 Abs. 1 IfSG eine Ermittlungsverpflichtung für Störer ergebe, dürften freiheitsbeschränkende Maßnahmen gegenüber Nichtstörern nicht auf weniger validen Grundlagen – quasi vorsorglich – getroffen werden. Das Gesetz selbst müsse eine hinreichend konkretisierte Gefahr in dem Sinne verlangen, dass zumindest tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr für die Schutzgüter bestünden. Allgemeine Erfahrungssätze seien hierzu nicht ausreichend. Eine Grenzziehung zwischen dem Ansteckungsverdächtigen und dem Nichterkrankten müsse möglich sein. Ein Nichterkrankter dürfe nicht pauschal unter Generalverdacht gestellt werden. Jedenfalls müsse dem Nichterkrankten die Möglichkeit eingeräumt werden nachzuweisen, dass er nicht erkrankt und immunisiert sei.
Ungeachtet dessen habe es an einer methodisch und statistisch verlässlichen und transparenten Datengrundlage für die Annahme einer gegenwärtigen Gefahr in Baden-Württemberg gefehlt. Die Anzahl der täglichen Neuinfektionen sei bereits seit dem 19.03.2020 nicht mehr angestiegen. Mithin hätten die zum 23.03.2020 getroffenen verschärften Maßnahmen hierfür nicht ursächlich sein können. Auch die Zahl der Todesfälle habe im Zeitraum vom 01.03.2020 bis 15.03.2020 unter jenen in den Jahren 2017, 2018 und 2019 gelegen. Bei der Auswertung der Daten sei zudem der Meldeverzug bei Neuinfektionen und Todesfällen zu berücksichtigen gewesen. Überdies habe bereits die zunehmende Zahl der durchgeführten Tests zu einem Anstieg der statistisch erfassten Infektionszahlen geführt, ohne dass dies zwingend auch einen tatsächlichen Anstieg der Infektionen widerspiegeln habe müssen.
Schließlich seien die Regelungen in § 3 CoronaVO unverhältnismäßig gewesen. Der Maskenpflicht und dem Abstandsgebot habe es sowohl an der Eignung als auch der Erforderlichkeit gefehlt. Weder für ein Abstandsgebot noch für eine Pflicht zum Tragen insbesondere einer sogenannten Alltagsmaske habe es eine belastbare wissenschaftliche Datengrundlage gegeben, die diese Maßnahmen auch nur ansatzweise gerechtfertigt hätte. Rückblickend sei es darum gegangen, auf der Grundlage bloßer Vermutungen politische Handlungsfähigkeit zu demonstrieren. Für den weiteren Pandemieverlauf habe der Umfang von "Lockdown"-Maßnahmen jedoch keinen wesentlichen Unterschied gemacht. Sinnvoller wären selektive und der Situation angepasste Maßnahmen gewesen.
Der Antragsgegner habe nicht nachgewiesen, dass mit einer Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung überhaupt eine relevante Minderung des Infektionsrisikos einhergehen habe können. Konkret habe nicht einmal das Robert-Koch-Institut (RKI) bestritten, dass das Tragen einer Maske keine Risikoreduzierung für den Träger mit sich bringe. Zudem hätten das RKI wie auch die WHO ursprünglich vertreten, dass nur das Tragen einer medizinischen Maske einen wirksamen Schutz des Gegenübers gewährleiste. Soweit das RKI seine Haltung im April 2020 plötzlich geändert und empfohlen habe, dass auch eine einfache Schutzmaske das Risiko verringern könne, eine andere Person durch Husten, Niesen oder Sprechen anzustecken, habe es weder für eine Eigen- noch eine Fremdschutzwirkung wissenschaftliche Belege gegeben. Heute weise das RKI selbst darauf hin, dass nur ein korrekt getragener Mund-Nasen-Schutz allein in Phasen mit starker Viruszirkulation (Grippewelle, COVID-19-Welle, RSV-Erkrankungswelle) ausschließlich in Innenräumen ein zusätzlicher Schutz vor Infektionen sein könne, wobei lediglich Menschen mit akuten Atemwegssymptomen eine Maske zum Fremdschutz tragen sollten. Der Antragsgegner habe nicht dargelegt und nachgewiesen, dass hiervon abweichend im maßgeblichen Zeitpunkt der Geltung der angefochtenen Verordnung eine Empfehlung der WHO mit dem Inhalt des § 3 CoronaVO oder wissenschaftliche Nachweise vorgelegen hätten, die das Tragen von Masken unter freiem Himmel und für Personen ohne akute Atemwegssymptome in Innenräumen oder die Einhaltung eines Mindestabstandes als geeignet angesehen hätten. Vielmehr könne das Tragen einer Maske tatsächlich zu Gesundheitsschäden bei der Bevölkerung führen. Dies gelte insbesondere für deren unsachgemäßen Gebrauch. Es bestehe das Risiko, dass der Träger Mikrofasern und Giftstoffe der Textilien einatme. Bei der Anwendung von FFP2-Masken durch Laien im Alltag müsse daher grundsätzlich die individuelle gesundheitliche Eignung geprüft und sichergestellt werden und bei Personen mit eingeschränkter Lungenfunktion oder älteren Personen möglichst ärztlich begleitet werden. Darüber hinaus sei zu erwarten, dass derjenige, der eine Maske trage, vergesse, den Mindestabstand einzuhalten, oder sich aber spätestens beim Abnehmen der Maske infiziere. Schließlich stelle eine Mund-Nasen-Bedeckung ein erhebliches Problem für Kinder, Gehörlose und Sportler dar.
Mit der Veröffentlichung der internen Protokolle des COVID-19-Krisenstabs des RKI sei offensichtlich, dass die bisherige Bewertung der Gefährdungslage und des Nutzens von Maßnahmen zu keinem Zeitpunkt dem tatsächlichen wissenschaftlichen Stand des RKI entsprochen habe. Auch bei Anerkennung eines weiten Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers setze die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Maßnahmen voraus, dass die Landesregierung zum maßgeblichen damaligen Zeitpunkt über ausreichende Erkenntnisse verfügte, um eine erhebliche Gefährdungslage für überragende Rechtsgüter plausibel feststellen zu können. Der Antragsgegner habe deshalb darzulegen, welche eigenen Erkenntnisse er über die Gefährdungssituation und die erforderlichen Maßnahmen zum Zeitpunkt des Erlasses der gegenständlichen Verordnung gehabt habe, in welcher Form eine Zusammenarbeit mit dem RKI im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 3 IfSG stattgefunden habe und welche Informationen ihm hierbei zu welchem Zeitpunkt zur Verfügung gestellt worden seien, ob er ein Ersuchen zur Amtshilfe bezüglich Maßnahmen zur Überwachung, Verhütung und Bekämpfung von COVID-19 im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 5 IfSG gestellt habe und welcher Informationsaustausch zwischen ihm und der eingerichteten Kontaktstelle nach § 4 Abs. 1 Satz 7 IfSG in Bezug auf die von ihm in der Verordnung angeordneten Maßnahmen stattgefunden habe.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung - Corona-VO) vom 09.05.2020 in der Fassung der Ersten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 16.05.2020 ab dem 02.06.2020 unwirksam waren.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er verteidigt die Wirksamkeit der angefochtenen Vorschriften und trägt vor: Bereits die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags begegne Zweifeln. Der Antragstellerin dürfte das berechtigte Interesse für die begehrte nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit einer bereits außer Kraft getretenen Rechtsnorm fehlen. Denn die Verpflichtung, eine Mund-Nasen-Bedeckung nur in ausgewählten Situationen in der Öffentlichkeit und lediglich für eine beschränkte Zeitdauer zu tragen, beeinträchtigte die Antragstellerin allein in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und begründete keinen gewichtigen Grundrechtseingriff.
Ungeachtet dessen sei § 3 CoronaVO in der hier angefochtenen Fassung, wie der Senat bereits entschieden habe (vgl. Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 278/23, 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 932/23 - juris), rechtmäßig gewesen. Danach habe die Regelung sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage stützen können, der Verordnungsgeber im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung aufgrund der regelmäßig ausgewerteten Daten des RKI und des Landesgesundheitsamts (LGA) davon ausgehen dürfen, dass bei einem weiteren Anstieg der Infektionszahlen eine Überlastung der medizinischen Versorgungskapazitäten drohte, und hätten sich die Maßnahmen als verhältnismäßig dargestellt. Die Maskenpflicht falle unter die nach § 28 Abs. 1 IfSG zulässige Verpflichtung, bestimmte Orte nur unter bestimmten Bedingungen betreten zu dürfen. Der Antragsgegner habe sich bei deren Anordnung auf den wissenschaftlichen Erkenntnisstand gestützt, der sich bei Erlass der angegriffenen Regelung maßgeblich den damaligen Veröffentlichungen des RKI entnehmen habe lassen und sich aus einem engen Austausch auf Fachebene, namentlich in der Arbeitsgruppe Infektionsschutz der Länder (AGI) und der Epidemiologischen Lagekonferenz (EpiLag), ergab. In der AGI hätten Vertreter des RKI jeweils die aktuelle Risikobewertung erläutert und auf neuere wissenschaftliche Erkenntnisse zu SARS-CoV-2 hingewiesen; in den EpiLag hätten sich das RKI und die Landesgesundheitsämter detailliert zu den fachlichen Aspekten ausgetauscht. Zudem habe er auf die Lageberichte des LGA und die Bewertungen internationaler Einrichtungen, insbesondere der WHO sowie des European Centre for Disease Prevention and Control (EDPC) zurückgegriffen, welches regelmäßig sogenannte Rapid Risk Assessments veröffentlicht habe. Die Landesregierung habe überdies regelmäßig Experten aus der Wissenschaft im Rahmen ihrer Beratungen befragt, um ihre Entscheidungen auf der Grundlage einer möglichst breiten wissenschaftlichen Basis zu treffen, und hierbei auch die Expertise der Universitätskliniken des Landes herangezogen; im März sei der Beraterkreis "Corona" des Ministerpräsidenten einberufen worden, der fortan regelmäßig zusammengekommen sei. Schon zu dem im vorliegenden Fall maßgeblichen Zeitpunkt habe jedenfalls Einigkeit in der Wissenschaft bestanden, dass die exponentiell verlaufende Verbreitung des leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Corona-Virus nur durch eine strikte Minimierung der persönlichen Kontakte zwischen den Menschen eingedämmt werden könne. Wo dies nicht möglich gewesen sei, seien Schutzvorkehrungen zu treffen gewesen. Im Zeitpunkt der Anordnung der angefochtenen Verpflichtung zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes und zur Einhaltung eines Mindestabstandes hätten dem Antragsgegner die veröffentlichten wissenschaftlichen Erkenntnisse des RKI wie der WHO und des ECDC vorgelegen, die die zum damaligen Zeitpunkt weltweit vorhandenen Erkenntnisse und Annahmen referenziert hätten. Dies seien namentlich das Epidemiologisches Bulletin Nr. 19/20 vom 07.05.2020 des RKI, der "Advice on the use of masks in the context of COVID-19 – Interim guidance" vom 05.06.2020 der WHO sowie das Rapid Risk Assessment "Coronavirus disease 2019 (COVID-19) in the EU/EEA and the UK - ninth update" vom 23.04.2020 und der Technical Report "Using face masks in the community – Reducing COVID-19 transmission from potentially asymptomatic or pre-symptomatic people through the use of face masks" vom 08.04.2020 jeweils des ECDC gewesen. Die internen Protokolle des COVID-19-Krisenstabs des RKI seien dem Verordnungsgeber zum damaligen Zeitpunkt nicht bekannt gewesen. Das RKI habe ein generelles Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen weiteren Baustein einer Gesamtstrategie empfohlen, um Risikogruppen zu schützen und den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren. Die Empfehlung habe insbesondere für Situationen gegolten, in denen mehrere Menschen in geschlossenen Räumen zusammentreffen und sich dort länger aufhalten oder der Abstand von mindestens 1,5 Metern zu anderen Personen nicht eingehalten werden kann, wie in Geschäften oder in öffentlichen Verkehrsmitteln. Die Empfehlung habe auf einer Neubewertung aufgrund der zunehmenden Evidenz, dass ein hoher Anteil von Übertragungen unbemerkt bereits vor dem Auftreten von Krankheitssymptomen erfolgte, beruht. Die Diskussion um die Wertigkeit von Atemschutzmasken und Mund-Nasen-Bedeckungen im Frühjahr 2020 sei maßgeblich durch die mangelnde Verfügbarkeit von medizinischen Gesichtsmasken und die zunächst bestehenden Unsicherheiten hinsichtlich des Transmissionsweges des SARS-CoV-2-Virus geprägt gewesen. Zwischen April 2020 und Juni 2020 seien erste – im Einzelnen bezeichnete – Studien veröffentlicht worden, die dargelegt hätten, dass Gesichtsmasken zumindest einen partiellen Schutz vermittelten. Gleiches gelte für das Abstandsgebot. Es habe sich um notwendige Schutzmaßnahmen gehandelt, die geeignet gewesen seien, das Infektionsgeschehen einzudämmen, und so dem Schutz der Bevölkerung dienten. Dass die Maßnahme unter Medizinern durchaus kontrovers diskutiert worden und der Gebrauch nicht-medizinischer Masken in Alltagssituationen laut WHO nicht gut erforscht gewesen sei, belege nicht, dass sie die Zweckerreichung überhaupt nicht gefördert und der Verordnungsgeber den ihm zustehenden Spielraum bei der von ihm verfolgten Gesamtstrategie überschritten hätte. Denn der in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO angeordneten Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung habe nach dem maßgeblichen damaligen Kenntnisstand jedenfalls nicht jede Eignung zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 verlässlich abgesprochen werden können. So habe auch die WHO eine frühere Position, wonach vom Tragen einer Maske abgeraten werde, aufgegeben. Wegen des ungenügenden Vorrats an medizinischen Masken sei es unerlässlich gewesen, das Tragen nicht-medizinischer Masken ausreichen zu lassen, um vorrangig medizinisches Personal vor Infektionen zu schützen und damit die personelle Stärke medizinischen Fachpersonals nicht zu gefährden. Der Annahme ihrer Eignung habe nicht entgegengestanden, dass die unsachgemäße Benutzung von Masken dem Zweck der Maßnahme abträglich sein könnte. Der Antragsgegner habe auf seiner Homepage für jedermann zugänglich Hinweise zum sachgemäßen Tragen einer Maske aufgeführt und damit einer etwaig bestehenden Informationspflicht Genüge getan. Die durch die sogenannte Maskenpflicht bewirkten Eingriffe in die Grundrechte der Antragstellerin seien danach verfassungsrechtlich gerechtfertigt gewesen und hätten sich auch im Übrigen mit Blick auf die in qualitativer, räumlicher und zeitlicher Hinsicht geringe Eingriffsintensität als verhältnismäßig dargestellt. Dabei müsse berücksichtigt werden, dass das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung unter Beachtung der Hygieneregeln und Abstandsgebote es überhaupt erst erlaubt habe, andere Verbote und Beschränkungen zu lockern oder aufzuheben und so die Rückkehr zu einem wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen.
Soweit der Antragsgegner darüber hinaus auf die von ihm in dem Verfahren 1 S 926/20 vorgelegten Dokumente zu dem Erlass der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 und den nachfolgenden Änderungen der Corona-Verordnung bis Juni 2020 verwiesen hat, namentlich die Corona-VO-Akte, die Verwaltungsakte, Interne Übersichten, die Sitzungsprotokolle der Lenkungsgruppe mit den Kommunalen Landesverbänden im Zeitraum vom 14.03.2020 bis 24.06.2020, die Einladungen der Kommunalen Landesverbände zu den Sitzungen der Lenkungsgruppe vom 14.03.2020 bis 24.06.2020, eine Erklärung der Kommunalen Landesverbände vom 25.04.2022 zur Einbindung in den Prozess der Ausarbeitung der Corona-Verordnungen der Landesregierung, sämtliche Protokolle der Sitzungen der Lenkungsgruppe "SARS-CoV-2 (Coronavirus)" im Zeitraum vom 13.03.2020 bis 18.06.2020, sämtliche Protokolle der Sitzungen der UAG "Notfall" im Zeitraum vom 18.03.2020 bis 08.07.2020, Sachstandsberichte des Verwaltungsbereichs 6 des Sozialministeriums im Zeitraum vom 27.03.2020 bis 13.05.2020, eine Zusammenstellung weiterer Unterlagen zu dem Themenkomplex "Grundlagen der Prognoseentscheidungen der Landesregierung", eine Zusammenstellung weiterer Unterlagen zu dem Themenkomplex "Alternative Maßnahmen" und eine Zusammenstellung weiterer Unterlagen zu dem Themenkomplex "Lockerungen ab April 2020", sind diese zum hiesigen Verfahren beigezogen worden und ist der Antragstellerin Einsicht gewährt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte und die beigezogene Akte des einstweiligen Anordnungsverfahrens 1 S 1698/20 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der als Feststellungsbegehren aufrechterhaltene Normenkontrollantrag ist überwiegend zulässig (A.), aber nicht begründet (B.).
A. I. Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthaft, wonach der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften – wie hier einer Verordnung der Landesregierung – entscheidet.
II. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag am 04.06.2020 und damit während der Geltungsdauer der angegriffenen Verordnungsregelung und innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO anhängig gemacht (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Beschl. v. 28.07.2022 - 3 BN 8.21 - juris Rn. 10, 12, 16 f.).
III. Die Antragstellerin ist antragsbefugt, soweit sie sich gegen die Regelung des Abstandsgebots in § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO vom 09.05.2020 in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 16.05.2020 und der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Personenverkehr, an Bahn- und Bussteigen, in den Verkaufsräumen von Ladengeschäften und allgemein in Einkaufszentren in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 09.05.2020 in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 16.05.2020 wendet.
Antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Erforderlich, aber auch ausreichend ist es, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die die geltend gemachte Rechtsverletzung zumindest möglich erscheinen lassen (st. Rspr.; vgl. nur Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - juris Rn. 34; BVerwG, Beschl. v. 17.07.2019 - 3 BN 2.18 - juris Rn. 11; jeweils m. w. N.).
Dies ist hier ganz überwiegend der Fall. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass die in Baden-Württemberg wohnhafte Antragstellerin durch das in § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 CoronaVO geregelte Abstandsgebot und die Maskenpflicht in ihrer grundrechtlich geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und in ihrem Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) verletzt wurde. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst als Ausprägung der grundrechtlich geschützten autonomen Selbstbestimmung das Recht, selbstverantwortlich nach eigenem Gutdünken über das äußere Erscheinungsbild gegenüber Dritten oder der Öffentlichkeit zu befinden. Mit der verpflichtenden Verdeckung von Teilen des Gesichts und der Mimik gehen zudem Einschränkungen der Kommunikation und der sozialen Interaktion einher (vgl. Senat, Beschl. v. 12.08.2021 - 1 S 2315/21 - juris Rn. 57). Zu verneinen ist die Antragsbefugnis allerdings insoweit, als die in § 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 CoronaVO in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 16.05.2020 geregelte Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung sich räumlich auch auf den Wartebereich der Anlegestellen von Fahrgastschiffen und Flughafengebäude erstreckte. Denn die Antragstellerin hat nicht vorgetragen, dass sie diese Bereiche im Gültigkeitszeitraum der Norm aufsuchte oder aufsuchen wollte.
Dagegen kann die Antragstellerin sich nicht auf eine mögliche Verletzung der Menschenwürdegarantie berufen. Sie hat nicht substantiiert dargelegt, dass die zum Schutz der Bevölkerung vor einer potentiell tödlichen Erkrankung geregelten Verpflichtungen, im öffentlichen Raum, wo immer möglich, einen Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten (§ 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO), und im öffentlichen Personenverkehr und in Ladengeschäften eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen (§ 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO), sie in ihrem durch Art. 1 Abs. 1 GG gewährleisteten sozialen Wert- und Achtungsanspruch beeinträchtigt haben könnte, nicht zum "bloßen Objekt" staatlichen Handelns gemacht oder einer Behandlung ausgesetzt zu werden, die ihre Subjektqualität prinzipiell in Frage stellt (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.01.2017 - 2 BvB 1/13 - BVerfGE 144, 20, juris Rn. 538 ff. m. w. N.).
Auch ein möglicher Eingriff in das Grundrecht der Antragstellerin auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) scheidet nach eigenem Vortrag aus. Das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 GG schützt die Gesundheit im biologisch-physiologischen Sinne und betrifft damit insbesondere den Schutz gegen die Herbeiführung von Krankheiten und Gebrechen, erfasst aber auch sonstige Einwirkungen auf die körperliche Integrität, die das Befinden einer Person in einer Weise nachteilig verändern, die der Zufügung von Schmerzen entspricht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.12.2020 - 2 BvR 916/11 u. a. - BVerfGE 156, 63, juris Rn. 220; Lang, in: BeckOK GG, Art. 2 Rn. 186; Rixen, in: Sachs, GG, 9. Aufl., Art. 2 Rn. 150). Derartige konkrete Beeinträchtigungen hat die Antragstellerin für ihre Person nicht substantiiert dargelegt.
IV. Die Antragstellerin verfügt trotz des zwischenzeitlichen Außerkrafttretens der angefochtenen Vorschrift über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall einer noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm – wie hier – nach der gerichtlichen Antragstellung außer Kraft getreten, bleibt der Normenkontrollantrag indes zulässig, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Feststellung hat, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (st. Rspr., vgl. nur Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1079/20 - juris Rn. 73, und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 46; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 9 und 13; jeweils m. w. N.).
Das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) verlangt, ein berechtigtes Feststellungsinteresse über die einfach-rechtlichen Konkretisierungen hinaus auch dann anzuerkennen, wenn ein gewichtiger Eingriff in die Grundrechte sich typischerweise so kurzfristig erledigt, dass gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren regelmäßig nicht erlangt werden kann (st. Rspr.; vgl. nur Senat, Beschl. v. 20.12.2023 - 1 S 4108/20 - juris Rn. 32 m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 14 m. w. N.; BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - juris Rn. 28).
Danach ist ein schützenswertes Interesse der Antragstellerin an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelungen anzuerkennen. Bei § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 CoronaVO vom 09.05.2020 in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 16.05.2020, deren Geltungszeitraum sich aufgrund ihres in § 11 Satz 1 CoronaVO vom 09.05.2020 geregelten Außerkrafttretens am 15.06.2020 auf den Zeitraum bis zum 14.06.2020 beschränkte, handelt es sich um Rechtsvorschriften, die sich – wie auch die weiteren zur Verhinderung der Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus erlassenen Regelungen der Corona-Verordnung – ihrer Eigenart nach typischerweise erledigten, bevor gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren erlangt werden konnte (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 14; BVerfG, Beschl. v. 03.06.2020 - 1 BvR 990/20 - juris Rn. 8 und v. 10.02.2022 - 1 BvR 1073/21 - juris Rn. 25). Die Antragstellerin macht Eingriffe in ihr grundrechtlich geschütztes allgemeines Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) und ihre allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) geltend, die bei einer Gesamtschau der mit dem Abstands- und Maskengebot bewirkten Beeinträchtigungen ein Gewicht hatten, welches die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Regelungen rechtfertigt (vgl. Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 47; so auch NdsOVG, Urt. v. 25.11.2021 - 13 KN 132/20 - juris Rn. 25 und v. 17.08.2023 - 14 KN 22/22 - juris Rn. 147).
Zwar trifft der Hinweis des Antragsgegners tatsächlich zu, dass die mit den beanstandeten Vorschriften geregelten Verhaltenspflichten nur an ausgewählten öffentlichen Orten Geltung beanspruchten, an denen sich die Normadressaten regelmäßig nur vorübergehend aufhielten, und die Antragstellerin keine besonderen individuellen Umstände dargelegt hat, die den mit ihrer Erfüllung einhergehenden Beeinträchtigungen ein besonders Gewicht verliehen. Allerdings handelt es sich bei dem öffentlichen Personenverkehr und den Lebensmittelgeschäften jeweils um Räume, die die Betroffenen regelmäßig nur unter erheblichen Einschränkungen meiden konnten, um einer Geltung der Maskenpflicht zu entgehen. Der Aufenthalt an diesen Orten war überdies zwar nur vorübergehender, aber regelmäßiger Natur. Das Abstandsgebot und die Maskenpflicht trafen die Betroffenen daher fortgesetzt über einen längeren Zeitraum. Die hiermit bewirkten Beeinträchtigungen griffen dabei entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht nur in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), sondern – wie dargelegt – auch in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) ein. Jedenfalls in ihrer Gesamtschau und ihrem Zusammenwirken mit den weiteren erheblichen Einschränkungen des öffentlichen und sozialen Lebens durch die Regelungen der Corona-Verordnung (vgl. hierzu Senat, Beschl. v. 20.12.2023 - 1 S 4108/20 - juris Rn. 50 m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 2 CN 1.21 - juris Rn. 79; BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - juris Rn. 223 f.) sind diese fortgesetzten Beeinträchtigungen der Grundrechte der Antragstellerin von erheblichem Gewicht.
B. Der Antrag ist, soweit er zulässig ist, nicht begründet. Die angefochtenen Verordnungsbestimmungen wiesen keinen dem Antrag zum Erfolg verhelfenden formell-rechtlichen Fehler auf (I.) und stellten sich als materiell rechtmäßig dar (II.).
I. § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 CoronaVO vom 09.05.2020 in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 16.05.2020 (im Folgenden: CoronaVO) litten in dem von der Antragstellerin zum Gegenstand ihres Normenkontrollantrags gemachten Zeitraum vom 02.06.2020 bis zu ihrem Außerkrafttreten gemäß § 11 Satz CoronaVO am 15.06.2020 nicht (mehr) unter einem Ausfertigungs- und Verkündungsmangel.
1. Der Senat hat mit rechtskräftigen Urteilen vom 02.06.2022 (1 S 926/20 - juris Rn. 93 ff., 1 S 1067/20 - juris Rn. 56 ff. und 1 S 1079/20 - juris Rn. 86 ff.), woran er mit Urteilen vom 11.04.2024 (1 S 930/23 - juris Rn. 116, 1 S 932/23 - juris Rn. 79 und 1 S 278/23 - juris Rn. 302) festgehalten hat, erkannt, dass die Ausfertigung einer Rechtsverordnung gemäß Art. 63 Abs. 2 Hs. 1 LV die Herstellung der Originalurkunde der Rechtsverordnung ist, mit der die Authentizität des Norminhalts bestätigt und der Verkündungsbefehl erteilt wird, dass die Ausfertigung voraussetzt, dass die erlassende Stelle die Originalurkunde unterzeichnet, dass für die Ausfertigung einer Rechtsverordnung der Landesregierung nach Art. 63 Abs. 2 Hs. 1 LV die Unterschrift des Ministerpräsidenten ausreicht, dass die Ausfertigung einer Rechtsverordnung vor der Verkündung erfolgen muss und dass dies auch im Fall einer Notverkündung nach § 4 VerkG gilt.
Diesen Anforderungen genügten die angefochtenen Verordnungsbestimmungen zunächst nicht. Die Corona-Verordnung vom 09.05.2020 wurde am 09.05.2020 gemäß § 4 VerkG notverkündet und anschließend in der Ausgabe des Gesetzblatts vom 15.05.2020 gemäß § 2 VerkG regulär verkündet (GBl. 266). Die Erste Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 16.05.2020 wurde am 16.05.2020 gemäß § 4 VerkG notverkündet und anschließend in der Ausgabe des Gesetzblatts vom 25.05.2020 gemäß § 2 VerkG regulär verkündet (GBl. S. 289). Nach dem Vortrag des Antragsgegners lagen vor der Notverkündung noch keine unterschriebenen Originalurkunden der Verordnungen vor. Die Ausfertigung und in der Folge die Notverkündigung der Corona-Verordnung vom 09.05.2020 und der Ersten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 16.05.2020 waren daher zunächst unwirksam.
2. Dieser Ausfertigungs- und Verkündungsmangel war indes zu Beginn des von der Antragstellerin zum Gegenstand ihres Normenkontrollantrags gemachten Zeitraums ab dem 02.06.2020 geheilt.
Der Senat hat bereits entschieden, dass der durch die fehlende Unterzeichnung der Originalurkunde der Verordnung im Zeitpunkt der Notverkündung begründete formell-rechtliche Fehler mit Wirkung ex nunc ab dem Tag nach der Verkündung geheilt wird, wenn im Zeitpunkt der regulären Verkündung der Verordnung im Gesetzblatt eine ausgefertigte Originalurkunde vorliegt (vgl. Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 107 und 111, 1 S 1067/20 - juris Rn. 72 und 75 f. und 1 S 1079/20 - juris Rn. 102 und 105 f.; Urt. v. 11.04.2023 - 1 S 932/23 - juris Rn. 84 und 1 S 278/23 - juris Rn. 302 und 307). An dieser Rechtsprechung hält der Senat unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragsgegners im hiesigen Verfahren fest. Danach wurden die Ausfertigungs- und Verkündungsmängel der Corona-Verordnung vom 09.05.2020 und der Ersten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 16.05.2020 jeweils mit Wirkung ex nunc geheilt. Im Zeitpunkt der regulären Verkündung im Gesetzblatt am 15.05.2020 und am 25.05.2020 lag jeweils eine unterschriebene Originalurkunde der Verordnung vor.
II. Die angefochtenen Rechtsvorschriften des § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO (Abstandsgebot) und des § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO (Maskenpflicht) waren im streitbefangenen Zeitraum vom 02.06.2020 bis 14.06.2020 materiell rechtmäßig.
Sie fanden in § 32 in Verbindung mit 28 Abs. 1 IfSG eine Rechtsgrundlage (1.), die ihrerseits im maßgeblichen Zeitpunkt noch eine verfassungsgemäße Grundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19 war (2.). Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschriften waren im Geltungszeitraum der beanstandeten Bestimmungen erfüllt (3.). Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 CoronaVO geregelte Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung und zur Einhaltung eines Mindestabstands waren notwendige Schutzmaßnahmen, die mit höherrangigem Recht vereinbar waren, insbesondere nicht gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot verstießen und nicht unverhältnismäßig in die Grundrechte der Betroffenen eingriffen (4.).
1. Die angefochtenen Verordnungsbestimmungen konnte der Antragsgegner im streitgegenständlichen Zeitraum auf § 32 IfSG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG in der Fassung vom 27.03.2020 stützten.
§ 32 Satz 1 IfSG ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Gemäß § 28 Abs. 1 IfSG trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten (Satz 1). Unter diesen Voraussetzungen kann die zuständige Behörde auch Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen (Satz 2).
Der Anwendungsbereich dieser infektionsschutzrechtlichen Generalklausel war vorliegend dem Grunde nach eröffnet. Sind – wie hier (siehe unten unter B. II. 3.) – Kranke festgestellt, können auch Regelungen zur Beschränkung von Kontakten, die unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden im Geltungsbereich einer infektionsschutzrechtlichen Verordnung gerichtet sind, notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 28 Abs. 1 IfSG sein. Wie sich dem Wortlaut und der Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte, namentlich der bereits nach dem Ausbruch der Corona-Pandemie aus "Gründen der Normenklarheit" erfolgten Bestätigung des § 28 Abs. 1 IfSG durch den Gesetzgeber mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.03.2020 (BGBl. I S. 587) sowie dem Sinn und Zweck der Vorschrift, die zuständigen Behörden zum Schutze von Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu ermächtigten, die zur Bekämpfung sämtlicher bekannter und aller in Zukunft neu auftretender übertragbarer Krankheiten auch bei einem dynamischen und bedrohlichen Infektionsgeschehen erforderlichen Schutzmaßnahmen treffen zu können, entnehmen lässt, ist der Verordnungsgeber nicht auf Maßnahmen gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider beschränkt, sondern kann Maßnahmen auch gegenüber "Nichtstörern" und damit der Allgemeinheit treffen (vgl. ausführlich BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 21 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 184 ff. und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 95; jeweils m. w. N.).
Gebote und Verbote für den Aufenthalt im öffentlichen Raum wie eine Maskenpflicht und ein Abstandsgebot sind notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG, wenn sie an dem Ziel ausgerichtet sind, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern, und verhältnismäßig, das heißt geeignet und erforderlich, den Zweck zu erreichen, sowie verhältnismäßig im engeren Sinne sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 33, v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 20 und v. 21.06.2023 - 3 CN 1.22 - juris Rn. 23; jeweils m. w. N.).
2. Bei diesem Verständnis war § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG jedenfalls in dem hier streitgegenständlichen Zeitraum noch eine verfassungsgemäße Grundlage für den befristeten Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19.
a) Die Vorschrift erfüllte die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots und entsprach den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips (vgl. ausführlich BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 34 ff., v. 16.05.2023 - 3 CN 4.22 - juris Rn. 26 ff. und v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 21 ff.; so bereits Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 139 ff., und v. 11.04.2023 - 1 S 930/23 - juris Rn. 145 ff.). Die gesetzliche Ermächtigung der zuständigen Behörde, "Personen (zu) verpflichten, […] von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte […] nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten" (§ 28 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 IfSG), genügte für das angefochtene Masken- und Abstandsgebot für bestimmte (öffentliche) Orte (§ 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 CoronaVO) bei Berücksichtigung der tatsächlichen Besonderheit des Regelungsgegenstandes des Infektionsschutzrechts, dass der Gesetzgeber die vielfältigen und komplexen Möglichkeiten des Auftretens einer neuartigen übertragbaren Krankheit nicht vorhersehen kann, und der aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgenden Beschränkung der zuständigen Behörde auf notwendige Schutzmaßnahmen den grundgesetzlichen Anforderungen des Parlamentsvorbehalts, wonach der Gesetzgeber die Fragen, die wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte sind, selbst zu regeln hat (so für die Regelung von Maskenpflicht und Abstandsgebot bereits Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 99; vgl. allgemein zu § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG BVerwG Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 46; Senat, Beschl. v. 13.05.2020 - 1 S 1314/20 - juris Rn. 26 und 70; s. a. NdsOVG, Urt. v. 25.11.2021 - 13 KN 132/20 - juris Rn. 64).
b) Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG verletzte auch nicht das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG.
aa) Nach dieser Vorschrift muss ein Gesetz, das ein Grundrecht einschränkt, dieses unter Angabe des Artikels nennen. Das Zitiergebot dient der Sicherung jener Grundrechte, die aufgrund eines ausdrücklichen grundgesetzlichen Gesetzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden könnten, zu denen auch das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gehört (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.08.1999 - 1 BvR 2181/98 u. a. - juris Rn. 56 und v. 21.07.2022 - 1 BvR 469/20 u. a. - BVerfGE 162, 378, juris Rn. 91 f.). Es erfüllt eine Warn- und Besinnungsfunktion. Indem das Gebot den Gesetzgeber zwingt, Grundrechtseingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen, will es sicherstellen, dass nur tatsächlich gewollte Eingriffe erfolgen; auch soll sich der Gesetzgeber über die Auswirkungen seiner Regelungen für die betroffenen Grundrechte Rechenschaft geben (st. Rspr., vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 01.12.2020 - 2 BvR 916/11 - BVerfGE 156, 63, juris Rn. 230 m. w. N.). Ist der Schutzbereich eines Grundrechts nicht eröffnet, kann kein Verstoß gegen das Zitiergebot vorliegen (BVerfG, Beschl. v. 22.08.2006 - 2 BvR 1345/03 - juris Rn. 63). Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG wird dabei nur dann ausgelöst, wenn das Gesetz einen zielgerichteten Grundrechtseingriff vornimmt. Allein die Betroffenheit in einem Grundrecht begründet keine Notwendigkeit, das berührte Grundrecht im Gesetz zu zitieren (BVerfG, Beschl. v. 11.08.1999 - 1 BvR 2181/98 u. a. - juris Rn. 56, zu Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG; grds. zust. Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 105. EL, Art. 19 Abs. 1 Rn. 57 m. w. N. auch zur Gegenauffassung; Kerkemeyer, in: von Münch/Kunig, GG, 7. Aufl., Art. 19 Rn. 37).
bb) Gemessen an diesen Anforderungen verletzte das Infektionsschutzgesetz in der hier maßgeblichen Fassung, welche in § 28 Abs. 1 Satz 4 und § 32 Satz 3 IfSG unter den Grundrechten, die eingeschränkt werden können, (noch) nicht das Recht auf körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG anführte, bereits deshalb nicht das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, weil es sich bei der Regelung einer Maskenpflicht nicht um einen zielgerichteten unmittelbaren Eingriff in das Recht auf körperliche Unversehrtheit handelt (so bereits Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 106 f.). § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO bezweckte nicht, eine Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit durch den Staat oder Dritte zu ermöglichen oder zu befördern. Vielmehr war die Vorschrift darauf gerichtet, Schäden für die körperliche Unversehrtheit zu verhindern. Dem Gesetzgeber ging es nicht darum, um bestimmter Ziele willen die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter – noch dazu durch die Herbeiführung von Krankheiten und Gebrechen oder durch nichtkörperliche Einwirkungen, die der Zufügung von Schmerzen entsprechen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.12.2020 - 2 BvR 916/11 u. a. - BVerfGE 156, 63, juris Rn. 220; Lang, in: BeckOK GG, Art. 2 Rn. 186; Rixen, in: Sachs, GG, 9. Aufl., Art. 2 Rn. 150) – zu beeinträchtigen (ebenso BVerfG, Beschl. v. 11.08.1999 - 1 BvR 2181/98 u. a. - juris Rn. 57, zum fehlenden finalen Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durch die Beschränkung der Entnahme von Organen nach dem Transplantationsgesetz).
3. Die Tatbestandsvoraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG waren für den maßgeblichen Zeitraum erfüllt.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer notwendigen Schutzmaßnahme gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist nach allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts die objektive Sachlage im Zeitpunkt des Handelns der zuständigen Infektionsschutzbehörde – hier der zum Gegenstand des Normenkontrollantrags gemachte Geltungszeitraum der angefochtenen Bestimmungen der Corona-Verordnung im Zeitraum vom 02.06.2020 bis 14.06.2020 (vgl. Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 88 f. m. w. N.; NdsOVG, Urt. v. 25.11.2021 - 13 KN 132/20 - juris Rn. 57).
a) Bei der durch das SARS-CoV-2-Virus – zum hier zu beurteilenden Zeitraum in der sogenannten "Basisvariante" – verursachten Krankheit COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Eine solche liegt nach der gesetzlichen Definition des § 2 Nr. 3 IfSG vor, wenn sie durch Krankheitserreger oder deren toxische Produkte, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden, verursacht wird. SARS-CoV-2 (Severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) ist ein neues Coronavirus, das Anfang 2020 als Auslöser der COVID-19 ("coronavirus disease 2019") Erkrankung identifiziert wurde. Es verursacht vorwiegend milde Erkältungskrankheiten, kann aber auch zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf, vor allem bei alten und immunsupprimierten Menschen führen (vgl. RKI, COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/RKI-Ratgeber/Ratgeber/Ratgeber_COVID-19.html, Stand: 04.06.2024, zuletzt abgerufen am 26.02.2025). Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen (vgl. RKI, COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/RKI-Ratgeber/Ratgeber/Ratgeber_COVID-19.html, Stand: 04.06.2024, zuletzt abgerufen am 26.02.2025).
b) Im streitgegenständlichen Zeitraum vom 02.06.2020 bis 14.06.2020 gab es zahlreiche an COVID-19 Erkrankte (vgl. § 2 Nr. 4 IfSG) und mit SARS-CoV-2 Infizierte und damit vielfach Krankheits- und Ansteckungsverdächtige (vgl. § 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG) in der Bundesrepublik Deutschland und im Land Baden-Württemberg. Ein Krankheitsverdacht besteht, sofern Symptome gegeben sind, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen (vgl. § 2 Nr. 5 IfSG), ein Ansteckungsverdacht liegt vor, wenn von einer Person anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein (vgl. § 2 Nr. 7 IfSG).
Nach den jeweiligen täglichen Lageberichten des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/ Archiv_2020_tab.html; zur Lage in Baden-Württemberg siehe auch die Lageberichte COVID-19 des LGA, abrufbar unter: https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/ lagebericht-covid-19-archiv/) waren exemplarisch am 17.03.2020 (Zeitpunkt des Erlasses der Ersten Corona-Verordnung) im Bundesgebiet 7.156 Personen, davon 1.479 in Baden-Württemberg mit SARS-CoV-2 infiziert. Am 09.05.2020 (Zeitpunkt des Erlasses der Zweiten Corona-Verordnung) lag die kumulierte Zahl der Infektionen deutschlandweit bei 168.551 und in Baden-Württemberg bei 33.105 Personen. Am 02.06.2020 wurden im Bundesgebiet 182.028 und in Baden-Württemberg 34.796 SARS-CoV-2-Infektionen festgestellt. Über den bezeichneten Zeitraum ereignete sich somit eine deutliche Zunahme der Infektionen. Aufgrund der leichten Übertragbarkeit von SARS-CoV-2 konnte ohne Zweifel davon ausgegangen werden, dass zahlreiche Kontaktpersonen der Infizierten ansteckungsverdächtig waren.
Dieses dynamische Infektionsgeschehen wird als solches durch den Vortrag der Antragstellerin, welcher der Sache nach allein auf eine zeitliche Korrektur der Zahl der Neuinfektionen durch eine mehrtägige Rückdatierung in den Monaten März und April 2020 zielt, nicht substantiiert infrage gestellt. Gleiches gilt für das sinngemäße Vorbringen der Antragstellerin, die von dem RKI übermittelten Infektionszahlen seien vor dem Hintergrund der Todesfallstatistiken in den Jahren 2017 bis 2019 und angesichts der zunehmenden Durchführung von PCR-Tests nicht valide gewesen.
Denn das RKI berichtete in seinem täglichen Lagebericht zu COVID-19 vom 16.05.2020 (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-05-16-de.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025) unter anderem:
"Klinische Aspekte
Für 145.063 (83%) übermittelte Fälle liegen klinische Informationen vor. Häufig genannte Symptome waren Husten (49%), Fieber (41%) und Schnupfen (21%). Für 4.239 Fälle (2,9%) ist bekannt, dass sie eine Pneumonie entwickelt haben. Eine Hospitalisierung wurde bei 25.736 (18%) der 144.839 übermittelten COVID-19-Fälle mit diesbezüglichen Angaben angegeben. Seit der 17. KW können die Covid-19 Fälle in einer eigenen Übermittlungskategorie angegeben werden, die auch Geruchs- und Geschmacksverlust als Symptom erfasst. Von 8.851 Fällen die neu in dieser Kategorie erfasst wurden und Angaben zur Klinik erhalten, haben 1.317 (15%) mindestens eines dieser beiden Symptome angegeben."
Allein die 4.239 Fälle einer Pneumonie und die 25.736 Fälle einer Hospitalisierung belegen, dass die tatbestandliche Voraussetzung "Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider" bei Erlass – und für den gesamten Geltungszeitraum (s. a. die weiteren täglichen Lageberichte des RKI, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Archiv_ 2020_tab.html) – der angefochtenen Bestimmungen erfüllt war.
4. Das in § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO geregelte Abstandsgebot und die in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO angeordnete Maskenpflicht waren notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, die mit höherrangigem Recht vereinbar waren. Die Regelungen wahrten das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (a). Sie verfolgten ein nach der gesetzlichen Ermächtigung des Infektionsschutzgesetzes zulässiges Ziel (b), beruhten auf einer tatsächlich tragfähigen Gefahreneinschätzung des Verordnungsgebers (c) und erwiesen sich als geeignet (d), erforderlich (e) sowie verhältnismäßig im engeren Sinne (f).
a) Die angefochtenen Vorschriften genügten dem Bestimmtheitsgebot.
aa) Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (st. Rspr.; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 30.05.2018 - 1 BvR 45/15 - juris Rn. 15; BVerwG, Urt. v. 29.03.2019 - 9 C 4.18 - BVerwGE 165, 138, juris Rn. 41; Senat, Beschl. v. 20.01.2022 - 1 S 3846/21 - juris Rn. 33; jeweils m. w. N.). Das Bestimmtheitsgebot zwingt den Normgeber dabei nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben (zum Folgenden vgl. Senat, Beschl. v. 20.01.2022 - 1 S 3846/21 - juris Rn. 34 m. w. N.). Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte, unter Berücksichtigung des Normzwecks möglich und mit Blick auf das Ausmaß der Grundrechtsbetroffenheit notwendig ist (st. Rspr.; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 30.05.2018 - 1 BvR 45/15 - juris Rn. 15; BVerwG, Urt. v. 29.03.2019 - 9 C 4.18 - BVerwGE 165, 138, juris Rn. 41; jeweils m. w. N.). Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift dabei noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es kann nicht erwartet werden, dass jeder Zweifel ausgeschlossen wird. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und die Entscheidung des Normgebers – gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden – zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 - BVerfGE 134, 33, juris Rn. 112; Senat, Urt. v. 16.08.2018 - 1 S 625/18 - juris Rn. 43). Verfahren und gerichtliche Kontrolle sind geeignet, mögliche Nachteile der Unbestimmtheit der Rechtsvorschrift bis zu einem gewissen Grade auszugleichen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.11.2017 - 9 S 1145/16 - juris Rn. 39). In jedem Fall müssen sich aber aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die eine willkürliche Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden ausschließen (vgl. Senat, Beschl. v. 30.07.2020 - 1 S 2087/20 - juris Rn. 41 m. w. N.).
bb) Diesen Anforderungen wurden die angefochtenen Bestimmungen des § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO (1) und des § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO (2) gerecht.
(1) § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO war hinreichend bestimmt, soweit er – nicht als bloße Empfehlung, sondern als verbindliches Rechtsgebot ("[…] ist […] einzuhalten") – die Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 Metern zu anderen Personen im öffentlichen Raum "wo immer möglich" vorschrieb (so bereits Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 127 ff.).
Die erhöhten Anforderungen des besonderen Bestimmtheitsgebots für Strafgesetze nach Art. 103 Abs. 2 GG, die auch für die Regelung von Ordnungswidrigkeiten gelten (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 154 m. w. N), fanden hier bereits deshalb keine Anwendung, weil § 9 CoronaVO im streitgegenständlichen Zeitraum für einen Verstoß gegen § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO keinen Ordnungswidrigkeitentatbestand (mehr) regelte (zu grundsätzlichen Zweifeln an einer Prüfung der Bestimmtheit bußgeldbewehrter verwaltungsrechtlicher Ge- oder Verbote am Maßstab des Art. 103 Abs. 2 GG vgl. jüngst BVerwG, 15.02.2024 - 3 CN 18.22 - juris Rn. 24 m. w. N. zur bisherigen Rechtsprechung).
Mit dem Tatbestandsmerkmal "wo immer möglich" knüpfte der Verordnungsgeber an eine Vielzahl von Situationen des täglichen Lebens an. Der Wortlaut und der Sinnzusammenhang machten für die Normadressaten erkennbar, in welchem konkreten Umfang sie die Pflicht zur Einhaltung eines Mindestabstands traf.
Das Wort "wo" hat zum einen räumlichen Bezug und legt daher nahe, dass der Mindestabstand in solchen Situationen nicht einzuhalten ist, in denen aufgrund räumlicher Enge und fehlender Ausweichmöglichkeiten eine Beachtung des Mindestabstandes äußerlich erkennbar objektiv nicht möglich ist. Eine Pflicht der Bürger, vorhandene Engstellen ohne Ausweichmöglichkeit von vornherein zu vermeiden oder vor solchen Stellen zu warten, bis andere Personen durchgegangen sind und man selbst solche Stellen allein passieren kann, normierte der Verordnungsgeber nicht. Daher war – hinreichend nachvollziehbar für den Normadressaten – die Einhaltung des Mindestabstandes nicht vorgeschrieben, wenn sich Bürger an Engstellen begegneten, an denen der Mindestabstand von 1,5 Metern nicht eingehalten werden konnte, und zwar auch dann nicht, wenn sie die Situation durch vorheriges Abwarten hätten vermeiden können. Zudem hat das Wort "wo" wie das Wort "wenn" eine konditionale Bedeutung (siehe duden.de zu "wo"). Das Tatbestandsmerkmal "wo immer möglich" nimmt von der Pflicht zur Einhaltung des Mindestabstandes mithin – für die Normadressaten erkennbar – auch solche Situationen der Not und der Erste-Hilfe-Leistung aus, in denen aus sozialethischen Gründen eine Abweichung vom Mindestabstand zumutbar oder gar geboten war (ähnlich: BVerwG, Urt. v. 21.06.2023 - 3 CN 1.22 - juris Rn. 17; ThürVerfGH, Urt. v. 01.03.2021 - 18/20 - juris Rn. 444; ThürOVG, Beschl. v. 03.07.2020 - 3 EN 391/20 - juris Rn. 50 ff.; OVG NRW, Beschl. v. 19.05.2020 - 13 B 557/20.NE - juris Rn. 65; OLG Hamm, Beschl. v. 21.09.2021 - III-1 RBs 127/21 - juris Rn. 9 ff.).
(2) Auch die Regelung der Ausnahmen von der Maskenpflicht in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO war hinreichend bestimmt. Der Begriff der Zumutbarkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der in zahlreichen Rechtsvorschriften verwendet wird und der Auslegung zugänglich ist. Zudem hat der Verordnungsgeber näher bestimmt, dass sich die Unzumutbarkeit aus medizinischen Gründen oder sonstigen zwingenden Gründen ergeben kann (ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 27.09.2023 - Vf. 62-VII-20 - juris Rn. 67 ff.). Dabei sah sich der Verordnungsgeber gehalten, verschiedene Lebenssachverhalte in einem dynamischen Pandemiegeschehen zu normieren. Angesichts der Vielzahl und Unterschiedlichkeit möglicher zwingender Gründe dafür, eine Mund-Nasen-Bedeckung nicht zu tragen, konnte die Ausnahmeregelung ihren Zweck, Grundrechtseingriffe zu verringern oder gänzlich zu vermeiden, besser und mit höherer Bestimmtheit erreichen als eine Vorschrift mit einer detaillierten Aufzählung zahlreicher Ausnahmetatbestände (ebenso BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 264, zur Ausnahmevorschrift zu Ausgangsbeschränkungen).
b) Der Verordnungsgeber verfolgte mit dem Erlass der angefochtenen Regelungen Ziele, die mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung in Einklang standen. Das in § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 CoronaVO angeordnete Abstands- und Maskengebot zielte, wie der Antragsgegner nachvollziehbar dargelegt hat, jeweils darauf ab, die Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 durch eine Unterbrechung von Infektionsketten zu verlangsamen und durch die Verhinderung von Neuinfektionen und einer Überforderung des Gesundheitssystems das Leben und die körperliche Unversehrtheit einer potentiell sehr großen Zahl von Menschen zu schützen. Dieses Ziel entsprach dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG) (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 49, und v. 21.06.2023 - 3 CN 1.22 - juris Rn. 31; BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 175 f.; Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 137 ff.). Der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit des Einzelnen und der Bevölkerung (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ist ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck, der aufgrund des hohen Gewichts des Schutzgutes selbst schwerwiegende Grundrechtseingriffe rechtfertigen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 21; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 203 und v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 184 ff.).
c) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass dieses Ziel ohne die erlassenen Gebote gefährdet und die Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems dringlich war, beruhte auf einer tragfähigen tatsächlichen Grundlage (vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 177; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 52 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 204 ff.).
Maßgeblich ist die Beurteilung der Lage durch den Verordnungsgeber aus der ex ante-Perspektive (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 57; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 209 und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 187). Die damalige Situation war durch erhebliche Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage geprägt. Die Möglichkeiten des Verordnungsgebers, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, waren deshalb begrenzt. Es genügte daher auch für schwerwiegende Grundrechtseingriffe, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientierte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 171, 185, 204). Erkenntnisse, die erst nach dem Erlass und der Geltungsdauer der getroffenen Maßnahmen vorlagen, haben daher außer Betracht zu bleiben und können ex post allenfalls indizielle Anhaltspunkte für die Vertretbarkeit und Richtigkeit der damaligen Entscheidung des Verordnungsgebers liefern.
Der Verordnungsgeber durfte dabei die ihm zugänglichen fachlichen Erkenntnisse und Bewertungen des RKI zu SARS-CoV-2 und COVID-19 wie ein Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und seinen Maßnahmen zugrunde legen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 55 ff.; ebenso ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 486 ff.). Das RKI ist gemäß § 4 IfSG die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (Abs. 1 Satz 1). Es arbeitet u. a. mit wissenschaftlichen Einrichtungen und Fachgesellschaften, mit ausländischen Stellen und internationalen Organisationen sowie mit der Weltgesundheitsorganisation zusammen (Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 1). Zu seinen Aufgaben gehört die Erstellung von Empfehlungen und sonstigen Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten (Abs. 2 Nr. 1). Es wertet die Daten zu meldepflichtigen Krankheiten und Nachweisen von Krankheitserregern infektionsepidemiologisch aus (Abs. 2 Nr. 2) und stellt die Ergebnisse der Auswertungen u. a. den obersten Landesgesundheitsbehörden und den Gesundheitsämtern zur Verfügung (Abs. 2 Nr. 3 Buchst. c und d). Durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, verfügt es über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit.
Danach beruhten die angegriffenen Maßnahmen des Antragsgegners in rechtmäßiger Weise auf der nachvollziehbar begründeten fachlichen Einschätzung des RKI im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt, welche die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland auf der tatsächlichen Grundlage des Krankheitsbildes von COVID-19, der Übertragungswege des SARS-CoV-2-Virus, der Entwicklung des Infektionsgeschehens und der fehlenden Möglichkeit einer Impfung oder spezifischen Medikation insgesamt als hoch und für Risikogruppen als sehr hoch einstufte.
Die Erkrankung manifestierte sich seinerzeit als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Das SARS-CoV-2-Virus verursachte vorwiegend milde Erkältungskrankheiten, konnte aber auch zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf, vor allem bei alten und immunsupprimierten Menschen führen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt war bei 81 % der Patienten der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten waren kritisch krank. Klinisch präsentierte sich die SARS-CoV-2 Infektion initial oft pulmonal als Pneumonie. Mögliche Verlaufsformen waren die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome - ARDS) sowie, seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Neben der Lunge waren häufig andere Organsysteme betroffen, was sich in einem breiten Spektrum zum Teil schwerwiegender extrapulmonaler Manifestationen äußerte. Beschriebene Komplikationen waren unter anderem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: RKI, COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/RKI-Ratgeber/Ratgeber/Ratgeber_COVID-19.html, Stand: 04.06.2024, zuletzt abgerufen am 26.02.2025; Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin v. 12.03.2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025). Eine dysregulierte, überschießende Immunantwort konnte zu einem lebensgefährlichen Zytokinsturm führen, der organspezifische Entzündungsreaktionen und eine Endothelschädigung mit thrombo-embolischen Komplikationen hervorrufen konnte (vgl. RKI, a. a. O.). Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftraten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, hatten ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Raucher, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z. B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z. B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe.
Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen. Kleinere Aerosole können dabei auch über längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber infektiösen Partikeln jeglicher Größe im Umkreis von ein bis zwei Metern um eine infektiöse Person herum erhöht. Beim Aufenthalt in Räumen kann sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz als 1,5 m erhöhen, insbesondere wenn der Raum klein und schlecht belüftet ist. Besonders groß ist die Infektiosität von Personen, wenn sie bereits Krankheitszeichen (Symptome) entwickelt haben. Da aber auch im Zeitraum vor dem Auftreten von Symptomen eine hohe Infektiosität besteht, steckt sich ein relevanter Anteil von Personen innerhalb von ein bis zwei Tagen bei bereits infektiösen, aber noch nicht symptomatischen Personen an. Die Dauer von der Ansteckung (Infektion) bis zum Beginn der eigenen Ansteckungsfähigkeit (Infektiosität) ist genauso variabel wie die Inkubationszeit (vgl. RKI, COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/RKI-Ratgeber/Ratgeber/Ratgeber_COVID-19.html, Stand: 04.06.2024, zuletzt abgerufen am 26.02.2025).
Die Verbreitungsdynamik in der Gesamtbevölkerung wird mittels des sogenannten R-Wertes angegeben. Die Basisreproduktionszahl R0 gibt an, wie viele Personen von einer infizierten Person durchschnittlich angesteckt werden, vorausgesetzt, dass in der Bevölkerung keine Immunität besteht und keine infektionspräventiven Maßnahmen ergriffen wurden. Eine Infektion breitet sich langfristig nur dann aus, wenn ihr R0 über 1 liegt. Für die Basisreproduktionszahl des im streitgegenständlichen Zeitraum relevanten ursprünglichen SARS-CoV-2-"Wildtyps" wurde in mehreren systematischen Studien ein mittlerer Wert (Median) von 2,8 bis 3,8 ermittelt (vgl. RKI, Reproduktionszahl, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.ht ml, Stand 26.11.2021, zuletzt abgerufen am 21.01.2025). Ohne Schutzmaßnahmen war daher davon auszugehen, dass eine Person durchschnittlich 2,8 bis 3,8 andere Personen mit SARS-CoV-2 infizieren würde.
Zum aktuellen Infektionsgeschehen im streitgegenständlichen Geltungszeitpunkt der angefochtenen Verordnungsbestimmungen berichtete das RKI im Lagebericht vom 02.06.2020 (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-06-02-de.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025) von kumuliert bundesweit 182.028 und für Baden-Württemberg 34.796 labordiagnostisch bestätigten COVID-19-Fällen (S. 2). Für 4.613 Fälle (3,0%) war bekannt, dass sie eine Pneumonie entwickelt haben (S. 2 f.). Eine Hospitalisierung wurde bei 27.480 (18%) Fällen angegeben. Insgesamt waren 8.522 Personen in Deutschland (4,7% aller bestätigten Fälle) im Zusammenhang mit einer COVID-19-Erkrankung verstorben (S. 3). Mit Datenstand vom 02.06.2020 schätzte das RKI die Reproduktionszahl auf 0,89 und den 7-Tage R-Wert auf 0,87 (S. 9). Von den im DIVI-Intensivregister erfassten 31.926 Intensivbetten waren 19.632 (61%) am 02.06.2020 belegt; 689 COVID-Fälle befanden sich in intensivmedizinischer Behandlung, von denen 378 Fälle beatmet wurden (S. 10).
Im Wesentlichen übereinstimmend meldete das LGA im Tagesbericht COVID-19 vom 02.06.2020 für das Land Baden-Württemberg (S. 1; abrufbar unter https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/, zuletzt abgerufen am 26.02.2025):
"Beschreibung der Lage in Baden-Württemberg:
Insgesamt wurden 34.787 SARS-CoV-2 Fälle aus allen 44 Stadt- bzw. Landkreisen berichtet. Von 34.752 Fällen mit Angaben zum Geschlecht sind 18.416 weiblich (53%). Der Altersmedian beträgt 51 Jahre bei einer Spannweite von 0 bis 106 Jahren.
Bis Redaktionsschluss wurden dem LGA 1.760 Fälle übermittelt, die mit und an SARS-CoV-2 verstorben sind (mit SARS-CoV-2 verstorben bedeutet, dass die Person aufgrund anderer Ursachen verstorben ist, aber auch ein positiver Befund auf SARS-CoV-2 vorlag; an SARS-CoV-2 verstorben bedeutet, dass die Person aufgrund der gemeldeten Krankheit verstorben ist). Dies sind 2 Fälle mehr als am Vortag. Unter den Verstorbenen waren 997 Männer (57%). Das Alter lag zwischen 18 und 106 Jahren, im Median bei 82 Jahren, 1.141 (65%) der Todesfälle waren 80 Jahre oder älter."
Die Daten des LGA belegen für den hier streitbefangenen Zeitraum entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin nicht nur ein regionales Ausbruchsgeschehen, sondern weiterhin ein fortdauerndes landesweites – wenngleich zunehmend geringeres – Infektionsgeschehen. Den statistischen Übersichten in den Lageberichten des LGA im Zeitraum vom 27.05.2020 bis 02.06.2020 (jeweils S. 2; abrufbar unter https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/, zuletzt abgerufen am 26.02.2025) lassen sich (Neu-)Infektionen für sämtliche Stadt- und Landkreise entnehmen.
Auf der Grundlage seiner Erkenntnisse gelangte das RKI für den streitgegenständlichen Zeitraum zu der wie folgt begründeten Risikobewertung (S. 10 des Lageberichts v. 02.06.2020; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-06-02-de.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025):
"Risikobewertung durch das RKI
Allgemein
Es handelt sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Die Anzahl der neu übermittelten Fälle ist aktuell rückläufig. Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland derzeit weiterhin insgesamt als hoch ein, für Risikogruppen als sehr hoch. Diese Einschätzung kann sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern.
Übertragbarkeit
Das Infektionsrisiko ist stark von der regionalen Verbreitung, von den Lebensbedingungen (Verhältnissen) und auch vom individuellen Verhalten abhängig.
Krankheitsschwere
Bei der überwiegenden Zahl der Fälle verläuft die Erkrankung mild. Die Wahrscheinlichkeit für schwere und auch tödliche Krankheitsverläufe nimmt mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu.
Ressourcenbelastung des Gesundheitssystems
Die Belastung des Gesundheitswesens hängt maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (Isolierung, Quarantäne, physische Distanzierung) ab. Sie ist aktuell in weiten Teilen Deutschlands gering, kann aber örtlich hoch sein."
Danach durfte der Verordnungsgeber bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung auf der von ihm nachvollziehbar dargelegten tatsächlichen Grundlage der von ihm regelmäßig ausgewerteten Daten des RKI und des LGA, namentlich der von dem RKI seiner Risikobewertung zugrunde gelegten tatsächlichen Feststellungen zum aktuellen Infektionsgeschehen in den täglichen Situationsberichten ohne Rechtsfehler (weiter) davon ausgehen, dass eine ungebremste Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus wegen der zum damaligen Zeitpunkt noch fehlenden Immunität und Verfügbarkeit von Impfungen und spezifischen Therapien zu einer weiteren erheblichen nicht nur regionalen, sondern landesweiten Steigerung der Krankheitslast in Baden-Württemberg geführt hätte. Nachvollziehbar durfte er annehmen, dass bei vielen schweren Verläufen eine Überlastung der Versorgungskapazitäten für eine intensivmedizinische Behandlung gedroht hätte, die sich nicht auf einzelne Stadt- oder Landkreise beschränkt und die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung im gesamten Land gefährdet hätte.
Die tragfähige Annahme des Verordnungsgebers, dass die Verlangsamung der Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 und der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit einer potentiell sehr großen Zahl von Menschen ohne die erlassenen Gebote und Verbote gefährdet war, wurde durch die sinkende Zahl von Neuinfektionen im Beurteilungszeitraum nicht infrage gestellt. Der Antragsgegner konnte seinen Entscheidungen die tatsächlichen Feststellungen zugrunde legen, auf denen die Risikobewertung des RKI beruhte. Bei der von ihm ab dem 20.04.2020 tatsächlich umgesetzten Öffnungsstrategie durfte er grundsätzlich stufenweise vorgehen, um im Rahmen einer engmaschigen Kontrolle zu beobachten, wie sich einzelne Öffnungsschritte auf das Infektionsgeschehen auswirken und um Erfolge der Kontaktbeschränkungen nicht durch übereilte Lockerungen vorschnell zu gefährden (vgl. Senat, Beschl. v. 07.05.2020 - 1 S 1244/20 - juris Rn. 25 f., v. 18.02.2021 - 1 S 398/21 - juris Rn. 97, v. 11.06.2021 - 1 S 1533/21 - juris Rn. 93 und Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 224; ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 523 f.). Dabei konnte er sich – neben dem RKI – auch auf die fachlichen Einschätzungen der EU-Agentur European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) vom 23.04.2020 und die Dritte Ad-hoc-Stellungnahme der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina vom 13.04.2020 stützen. Danach waren Beschränkungen unter disziplinierter Einhaltung von Schutzmaßnahmen nach und nach zurückzunehmen, da eine zu schnelle Aufhebung der Maßnahmen zu einem schnellen Wiederanstieg der Infektionen führen könnte (Risikobewertung der ECDC v. 23.04.2020, abrufbar unter: https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-disease-2019-covid-19-pandemic-ninth-update, zuletzt abgerufen am 26.02.2025; Dritte Ad-hoc-Stellungnahme der Leopoldina, "Coronavirus-Pandemie - Die Krise nachhaltig überwinden 13. April 2020", abrufbar unter: https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_04_13_Coronavirus-Pandemie-Die_ Krise_nachhaltig_überwinden_final.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025).
Die gegen die Gefahrenprognose des Verordnungsgebers gerichteten Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch.
Das Vorbringen, die von dem RKI angenommene Gefahrenlage habe sich zu keinem Zeitpunkt realisiert, ist für die hier allein gebotene Beurteilung der Vertretbarkeit der Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers nicht von Relevanz, sondern kann im Rückblick auch ein Indiz dafür sein, dass die Infektionsschutzmaßnahmen ihren Zweck erfüllt haben.
Auch der Verweis der Antragstellerin auf den Inhalt der zwischenzeitlich veröffentlichten internen COVID-19-Krisenstabsprokolle des RKI führt nicht zu einer abweichenden Bewertung.
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Vorschrift kommt es – wie regelmäßig im Gefahrenabwehrrecht – allein darauf an, ob der Verordnungsgeber im Erlasszeitpunkt ex ante für den Geltungszeitraum der angefochtenen Vorschrift aufgrund der ihm zum damaligen Zeitpunkt tatsächlich zugänglichen Richtlinien, Empfehlungen, Merkblätter und sonstige Informationen des RKI im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG die von ihm angenommene Gefahrenlage bejahen durfte, nicht jedoch, ob ex post auf der Grundlage nachträglicher Erkenntnisse bei heutiger fachlicher Beurteilung festgestellt werden kann, dass die prognostizierte Gefahr tatsächlich nicht bestand (vgl. bereits Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 234).
Der Verordnungsgeber durfte hierbei grundsätzlich auf die Vollständigkeit und Richtigkeit der ihm vorliegenden Informationen des RKI vertrauen, denen aufgrund der gesetzgeberischen Entscheidung, die Behörde mit der Aufgabe zu betrauen, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, eine besondere fachliche Aussagekraft zukam. Anhaltspunkte dafür, dass diese Annahme in dem hier streitbefangenen Geltungszeitraum vom 02.06.2020 bis 14.06.2020 für die bei der Beurteilung der angefochtenen Regelung einer Maskenpflicht und eines Abstandsgebots zugrunde gelegten fachlichen Erkenntnisse für den Verordnungsgeber erkennbar erschüttert war, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Antragstellerin zeigt mit ihrem Vorbringen nachvollziehbare Zweifel an der Richtigkeit einzelner von dem RKI seiner fachlichen Einschätzung zugrunde gelegter Tatsachen nicht auf. Vielmehr deckten sich die dem Verordnungsgeber zu Beginn des von der Antragstellerin zum Gegenstand ihres Normenkontrollantrags gemachten Zeitraums ab dem 02.06.2020 vorliegenden Informationen des RKI zum aktuellen Infektionsgeschehen mit den tatsächlichen Feststellungen des LGA für das Land Baden-Württemberg. Die Antragstellerin trägt nicht vor, dass dem Antragsgegner (entscheidungserhebliche) abweichende Erkenntnisse vorlagen. Entgegen der Annahme der Antragstellerin hatte der Antragsgegner damit auch keinen begründeten Anlass, die Gefahrenlage durch Nachfragen bei dem RKI weiter aufzuklären.
Abweichendes ist auch den internen Protokollen des COVID-19-Krisenstabs des RKI nicht zu entnehmen.
Soweit die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung konkret angeführt hat, dass sich aus dem Ergebnisprotokoll der Sitzung des Krisenstabs vom 03.06.2020 die allgemeine Zustimmung des Krisenstabs zu einer Anpassung der allgemeinen Risikobewertung für die Gesundheit der Bevölkerung von "hoch" auf "moderat" und für die Risikogruppen von "sehr hoch" auf "hoch" ergebe (S. 4 unter 5. Aktuelle Risikobewertung, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Protokolle/COVID-19-Krisenstabsprotokolle.html, zuletzt abgerufen am 26.02.2025, S. 988 f.), handelt es sich um die erst im Jahr 2024 veröffentlichte Dokumentation eines internen und – wie die in der Sitzung des Krisenstabs am 05.06.2020 erörterte Frage nach einer eingehenderen fachlichen Begründung für die Herunterstufung der Risikobewertung (S. 7 des Ergebnisprotokolls) und die erst in der Sitzung am 08.06.2020 mit der Intention einer Veröffentlichung in der Folgewoche, das heißt nicht vor Montag, den 15.06.2020, vorgelegte neue Fassung der Risikobewertung (S. 7 des Ergebnisprotokolls) belegen (abrufbar unter a. a. O., S. 1002 und 1015) – noch nicht abgeschlossenen Erkenntnis- und Entscheidungsprozesses der Behörde, der in dem hier streitbefangenen Zeitraum vom 02.06.2020 bis 14.06.2020 (noch) keinen Ausdruck in den nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG maßgeblichen Verlautbarungen des RKI gefunden hat. Die veröffentlichte Einstufung der Risikobewertung durch das RKI im Lagebericht vom 14.06.2020 war unverändert (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-06-14-de.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025).
Schließlich liefern die Inhalte der internen Protokolle des COVID-19-Krisenstabs des RKI keinen Beleg für eine entscheidungserhebliche politische Einflussnahme auf den fachlichen Entscheidungsprozess. Zwar ist dem Ergebnisprotokoll des COVID-19-Krisenstabs vom 12.06.2020 zu entnehmen, dass offenbar das Bundesministerium für Gesundheit entschieden hatte, die Risikobewertung entgegen der ursprünglichen Intention nicht in der nächsten Woche zu verändern (S. 5 des Ergebnisprotokolls, abrufbar unter a. a. O., S. 1036). Die für die Beurteilung der Gefahrenlage durch den Verordnungsgeber – unabhängig von der Einstufung des Risikos als "moderat", "hoch" oder "sehr hoch" – maßgeblichen tatsächlichen Grundlagen der Risikobewertung durch das RKI, namentlich die Feststellungen zu der Übertragbarkeit, der Krankheitsschwere und der Belastung des Gesundheitssystems, werden hierdurch indes für den hier streitbefangenen Zeitraum nicht in Zweifel gezogen. Denn bei der Risikobewertung des RKI handelt es sich um eine deskriptive Beurteilung der Situation für die Bevölkerung in Deutschland, die sich tatsächlich auf die drei Indikatoren der Übertragbarkeit (Fallzahlen und Trends gemäß täglichen Situationsberichten), des Schwereprofils (Anteil schwerer, klinisch kritischer und tödlicher Krankheitsverläufe sowie mögliche Langzeitfolgen gemäß Steckbrief zu COVID-19) und der Ressourcenbelastung des Gesundheitswesens stützte, ohne dass den verwendeten Begriffen "gering", "mäßig", "hoch" oder "sehr hoch" quantitative Werte für Eintrittswahrscheinlichkeit oder Schadensausmaß zugrunde lagen (RKI, Grundlagen für die Risikoeinschätzung des RKI, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Risikobewertung_Grundlage.html, zuletzt abgerufen am 26.02.2025). Folgerichtig hätte eine Herabsetzung der Risikostufe für sich genommen nicht die fachlichen Empfehlungen des RKI für die hier angefochtenen Maßnahmen entfallen lassen. Vielmehr beurteilte das RKI das Risiko für den streitbefangenen Zeitraum abhängig von dem individuellen Verhalten und der Einhaltung ergriffener Gegenmaßnahmen (S. 10 des Lageberichts v. 02.06.2020; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-06-02-de.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025). Schließlich ergibt sich aus den internen Protokollen des COVID-19-Krisenstabs ausdrücklich, dass das RKI seine fachliche Empfehlung zur Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung nicht als von der konkreten Risikobewertung als moderat oder hoch abhängig ansah (S. 7 des Ergebnisprotokolls der Sitzung vom 26.06.2020, abrufbar unter a. a. O., S. 1113).
d) Der Verordnungsgeber durfte die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 CoronaVO angeordneten Maßnahmen als geeignet ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
aa) Für die Bejahung der Eignung genügt es, wenn die Verordnungsregelungen den verfolgten Zweck fördern können. Bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Verordnungsgeber stand wegen der damals in der Fachwissenschaft vorhandenen Ungewissheiten über die Eigenschaften des Virus SARS-CoV-2 ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung zu. Die Grenzen dieses Spielraums sind überschritten, wenn die Eignungsprognose des Verordnungsgebers nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht oder wenn das Prognoseergebnis nicht plausibel ist. Ob dies der Fall ist, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Prüfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 185; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 59; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 212; jeweils m. w. N.).
bb) Danach ist die Annahme des Verordnungsgebers, die angegriffenen Regelungen seien geeignete Mittel gewesen, um das Ziel der Verordnung zu erreichen, nicht zu beanstanden.
Das Ziel des Verordnungsgebers, die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verzögern, konnte in dem hier zu beurteilenden Zeitraum aufgrund dessen besonders leichter Übertragbarkeit durch die respiratorische Aufnahme von virushaltigen Tröpfchen und Aerosolen, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen und auch über längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen, auch durch Infizierte ohne erkennbare Krankheitssymptome nur erreicht werden, wenn neben der Ermittlung Infizierter und der Absonderung Erkrankter und enger Kontaktpersonen sowie dem gezielten Schutz von vulnerablen Gruppen auch Maßnahmen zur Reduzierung von physischen Kontakten und in Situationen, in denen eine solche nicht gewährleistet werden konnte, weitere Schutzmaßnahmen ergriffen wurden.
Der Verordnungsgeber hat den ihm bei der Beurteilung der Eignung konkreter Schutzmaßnahmen zur Verfolgung dieses Zwecks zukommenden Einschätzungsspielraum mit der Regelung eines Mindestabstandes im öffentlichen Raum (1)und einer Maskenpflicht im öffentlichen Nahverkehr und in Ladengeschäften (2) nicht überschritten.
(1) Das in § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO geregelte Gebot, im öffentlichen Raum zu anderen Personen, wo immer möglich, einen Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten, konnte sich auf die fachliche Einschätzung des RKI stützen (so bereits Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 213 f.), wonach die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber infektiösen Partikeln des SARS-CoV-2 jeglicher Größe im Umkreis von ein bis zwei Metern um eine infektiöse Person herum erhöht, die Übertragungswahrscheinlichkeit bei Wahrung dieses Mindestabstandes im Außenbereich aufgrund der Luftbewegung dagegen sehr gering ist (vgl. RKI, Übertragungswege in der Allgemeinbevölkerung, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, Stand 26.11.2021, zuletzt abgerufen am 02.07.2024). Auch die Leopoldina, die Nationale Akademie der Wissenschaften, ging bereits im April 2020 von der Notwendigkeit von Hygienemaßnahmen wie Distanzregeln und Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen bei einer schrittweisen Normalisierung des öffentlichen Lebens aus (Dritte Ad-hoc-Stellungnahme der Leopoldina, "Coronavirus-Pandemie – Die Krise nachhaltig überwinden, 13.04.2020", abrufbar unter: https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_04_13_ Coronavirus-Pandemie-Die_Krise_nachhaltig_überwinden_final.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025).
Die damalige Einschätzung des Antragsgegners, dass die Übertragung des Virus über direkten Kontakt zwischen Menschen durch Tröpfchen und Aerosole erfolgt und deshalb Abstandsregeln ein wirksames Mittel zur Verlangsamung der Übertragung des Virus sind, haben – ex post und damit vorliegend nicht entscheidungserheblich – die in das Verfahren eingeführten Stellungnahmen der Sachverständigen gegenüber dem Bundesverfassungsgericht im Verfahren 1 BvR 781/21 u. a. bestätigt (s. Stellungnahmen der Bundesärztekammer, S. 5, 9, 11, des BVÖGD, S. 4, 5, 7, 11, der Deutschen Gesellschaft für Epidemiologie, S. 1, 4, 5, 6, der Deutschen Gesellschaft für Infektiologie, S. 1, der Gesellschaft für Aerosolforschung e.V., S. 1, 2, der Gesellschaft für Virologie e.V., S. 1, 2, des Helmholtz-Zentrums für Infektionsforschung GmbH, S. 2, des Max-Plack-Instituts für Dynamik und Selbstorganisation, S. 4, des RKI, S. 2).
(2) Dies gilt auch für die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO (vgl. Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 215 ff.; ebenso NdsOVG, Urt. v. 25.11.2021 - 13 KN 132/20 - juris Rn. 68 ff.; SaarlVerfGH, Beschl. v. 28.08.2020 - Lv 15/20 - juris Rn. 54 ff.; s. a. NdsOVG, Urt. v. 17.08.2023 - 14 KN 22/22 - juris Rn. 187 zur dortigen Maskenpflicht im Herbst 2020).
Eine Mund-Nasen-Bedeckung konnte, auch nach dem damaligen Kenntnisstand, grundsätzlich filternde Wirkung auf die Ausatemluft haben, indem sie vorhandene Tröpfchen und Partikel teilweise zurückhält oder jedenfalls deren Austrittsgeschwindigkeit und damit den Ausbreitungsradius verringert. Abhängig vom jeweiligen Wirkungsgrad der Mund-Nasen-Bedeckung und der Zahl der Personen, die eine Mund-Nasen-Bedeckung tragen, konnte sie daher als eine Maßnahme angesehen werden, die den Schutz Fremder vor einer Infektion verbessert. Dies betraf insbesondere Ansammlungen zahlreicher, untereinander nicht bekannter Personen in Situationen, in denen der Mindestabstand nicht immer verlässlich eingehalten werden kann, wie beispielsweise in Geschäften, Einkaufscentern und Verkehrsmitteln des Personenverkehrs, weil bei solchen Personenansammlungen Krankheitserreger besonders leicht übertragen werden können und zudem mangels Bekanntheit der Personen untereinander die Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht wird.
Der Verordnungsgeber durfte sich dabei auf die nachvollziehbar begründete fachliche Einschätzung des RKI stützen (ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 27.09.2023 - Vf. 62-VII-20 - juris Rn. 60 ff.). In Kenntnis der Unterschiede zwischen einfachen Mund-Nasen-Bedeckungen (MNB oder auch "Alltagsmasken") einerseits und medizinischen Mund-Nasen-Schutz-Produkten (MNS) andererseits, ferner unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Effektivität der Masken in der Fachwelt seinerzeit im Einzelnen vor dem Hintergrund der noch beschränkten empirischen Erkenntnisse teils unterschiedlich bewertet wurde, sowie nach einer Würdigung der damals vorhandenen Studien, empfahl das RKI für den Geltungszeitraum der Verordnung ein generelles Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen Baustein, um Risikogruppen zu schützen und den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren (vgl. RKI, Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum als weitere Komponente zur Reduktion der Übertragungen von COVID-19, in: Epidemiologisches Bulletin Nr. 19/2020 v. 07.05.2020, abrufbar unter: https://www.rki.de/ DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2020/19_20.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025). Diese Empfehlung beruhte auf einer Neubewertung aufgrund der zunehmenden Evidenz, dass ein hoher Anteil von Übertragungen unbemerkt erfolge, und zwar bereits vor dem Auftreten von Krankheitssymptomen. Die Filterwirkung von Mund-Nasen-Bedeckungen auf Tröpfchen und Aerosole sei nur in wenigen Studien untersucht worden und sei im Vergleich zum medizinischen Mund-Nasen-Schutz geringer. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) habe zu diesem Zeitpunkt festgestellt, dass der Einsatz von Mund-Nasen-Bedeckungen im öffentlichen Raum nicht ausreichend evaluiert sei und daher weder eine Empfehlung für noch gegen den Einsatz gegeben werden könne. Eine aktuelle Stellungnahme des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) komme zu dem Schluss, dass der Einsatz von Gesichtsmasken als Mittel der Kontrolle von Infektionsquellen eingesetzt werden könne, um die Ausbreitung des Virus in der Bevölkerung durch infizierte Personen, die noch keine Symptome entwickelt haben, zu verhindern. Die Centers for Disease Control and Prevention (das amerikanische Public-Health-Institut CDC) sprächen eine Empfehlung für den Einsatz von Mund-Nasen-Bedeckungen aus, um in Situationen, in denen andere Maßnahmen der physischen Distanzierung nur schwierig eingehalten werden könnten, eine Übertragung des Virus auf andere zu verhindern. Wie Beobachtungen aus Ausbruchsuntersuchungen und Modellierungsstudien zeigten, beruhe die rasche Ausbreitung von SARS-CoV-2 auf einem hohen Anteil von Erkrankungen, die initial mit nur leichten Symptomen begönnen, ohne die Erkrankten in ihrer täglichen Aktivität einzuschränken. Bereits ein bis drei Tage vor Auftreten der Symptome könne es zu einer Ausscheidung von hohen Virusmengen kommen. Eine teilweise Reduktion dieser unbemerkten Übertragung von infektiösen Tröpfchen durch das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen könne auf Populationsebene zu einer weiteren Verlangsamung der Ausbreitung beitragen. Dies betreffe die Übertragung im öffentlichen Raum, in Situationen in denen mehrere Menschen zusammenträfen und sich dort länger aufhielten (z.B. Arbeitsplatz) oder der physische Abstand von mindestens 1,5 m nicht immer eingehalten werden könne (z.B. Einkaufssituation, öffentliche Verkehrsmittel). Da bei vielen Ansteckungen die Infektionsquelle unbekannt sei, könne eine unbemerkte Ausscheidung des Virus in diesen Fällen weder durch eine Verhaltensänderung (wie eine Selbstquarantäne) noch durch eine frühzeitige Testung erkannt werden, da der Beginn der Infektiosität unbekannt sei. Aus diesem Grund könne das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen im öffentlichen Raum vor allem dann im Sinne einer Reduktion der Übertragungen wirksam werden, wenn sich möglichst viele Personen daran beteiligten. In dem System verschiedener Maßnahmen sei ein situationsbedingtes generelles Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen (oder von Mund-Nasen-Schutz, wenn die Produktionskapazität dies erlaube) in der Bevölkerung ein weiterer Baustein, um Übertragungen zu reduzieren, ohne jedoch die zentralen Schutzmaßnahmen, wie die (Selbst-)Isolation Erkrankter, die Einhaltung der physischen Distanz von mindestens 1,5 m, die Hustenregeln und die Händehygiene zum Schutz vor Ansteckung zu ersetzen.
Auch diese Einschätzung wird – ex post und daher ohne dass dies für die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen im hier streitgegenständlichen Zeitraum entscheidungserheblich wäre – durch die Stellungnahmen der Sachverständigen gegenüber dem Bundesverfassungsgericht im Verfahren 1 BvR 781/21 u. a. bestätigt, die sämtlich von der Geeignetheit einer sogenannten Maskenpflicht ausgehen (s. Stellungnahmen der Bundesärztekammer, S. 5, des BVÖGD, S. 4, 5, 7, 11, der Deutschen Gesellschaft für Epidemiologie, S. 5, 7, der Gesellschaft für Aerosolforschung e.V., S. 1, 2, der Gesellschaft für Virologie e.V., S. 2, des Helmholtz-Zentrums für Infektionsforschung GmbH, S. 2, des Max-Plack-Instituts für Dynamik und Selbstorganisation, S. 4, des Robert-Koch-Instituts, S. 2). Soweit sich diese zum Tragen gerade von Alltagsmasken verhalten, bejahen sie die Wirksamkeit auch dieser Maßnahme (s. Stellungnahmen der Deutschen Gesellschaft für Epidemiologie, S. 5, MODUS-COVID-Teams der TU Berlin, S. 2, 5).
Die hiergegen gerichteten Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch.
Das Vorbringen, die Empfehlung des RKI entbehre wissenschaftlicher Belege, das Tragen einer Alltagsmaske führe nicht zu einer Reduzierung des Infektionsrisikos namentlich des Nutzers und die effektivsten Schutzmaßnahmen seien nach eigener Einschätzung des RKI zum damaligen Zeitpunkt die Selbstisolierung bei Erkrankung, das Einhalten von Abstands- sowie Husten- und Niesregeln und eine gute Handhygiene gewesen, geht an der Begründung des RKI vorbei. Das RKI hat sich mit den zum damaligen Zeitpunkt vorliegenden – wenigen – Erkenntnissen zum Einsatz von Mund-Nasen-Bedeckungen auseinandergesetzt und diese im Epidemiologischen Bulletin vom 07.05.2020 auch ausdrücklich erwähnt. Die von ihm ausgesprochene Empfehlung für eine Alltagsmaske zielte auf die Unterbrechung von Infektionsketten namentlich bei Infektionen durch symptomlose Infizierte. Das hiermit primär verfolgte Ziel des Fremdschutzes wird durch die von der Antragstellerin geäußerten Zweifel an einem wirksamen Eigenschutz nicht infrage gestellt. Schließlich betont das RKI seinerseits, dass es sich bei der Empfehlung für den Einsatz von Mund-Nasen-Bedeckungen in bestimmten öffentlichen Räumen nur um einen "weiteren Baustein" in einem "System verschiedener Maßnahmen" handeln könne, zu denen unstreitig auch die von der Antragstellerin angeführten weiteren Maßnahmen gehörten.
Die von dem RKI in dem von der Antragstellerin angeführten internen Protokoll des COVID-19-Kristenstabs vom 05.06.2020 erwähnten neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse (S. 6 des Ergebnisprotokolls, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/ Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Protokolle/COVID-19-Krisenstabsprotokolle.html, S. 1002 f., zuletzt abgerufen am 26.02.2025) bestätigten die bisherige fachliche Beurteilung durch das RKI. Die zitierte Studie (Chu u. a., Physical distancing, face masks, and eye protection to prevent person-to-person transmission of SARS-CoV-2 and COVID-19: a systematic review, abrufbar unter: https://www.thelancet.com/article/S0140-6736(20)31142-9/fulltext, zuletzt abgerufen am 26.02.2025), die auf einer Auswertung von 172 Studien aus 16 Ländern auf sechs Kontinenten beruhte, stützte die Annahme, dass das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung zu einer deutlichen Reduzierung des Infektionsrisikos führen kann.
Ohne Erfolg unternimmt die Antragstellerin den Versuch, aus einem Dokument des RKI vom 19.09.2023 (abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste_Masken.html, zuletzt abgerufen am 26.02.2025) eine abweichende fachliche Einschätzung der Behörde herzuleiten. Die angefochtene Vorschrift des § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO ordnete eine Maskenpflicht nahezu ausnahmslos für die vom RKI maßgeblich angeführten "Innenräume" (öffentlicher Personenverkehr, Flughafengebäude, Verkaufsräume von Ladengeschäften und Einkaufszentren), nicht dagegen für den Aufenthalt "unter freiem Himmel" an. Soweit die Regelung im Einzelfall auch nicht überdachte Bahn- und Bussteige erfasste, dürfte die Geltung der Maskenpflicht auf der tragfähigen tatsächlichen Annahme des Verordnungsgebers beruhen, dass ein Mindestabstand von 1,5 Metern nach § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO an diesen Orten regelmäßig nicht eingehalten werden konnte, der nach der fachlichen Einschätzung des RKI auch für die Beurteilung der Infektionswahrscheinlichkeit an der frischen Luft maßgeblich war. Die Lesart der Antragstellerin, wonach das RKI das Tragen von Masken nur für Personen mit akuten Atemwegsymptomen empfohlen habe, findet in dem zitierten Dokument keine Stütze. Vielmehr führt die Behörde aus, dass die höchste Wirkung im Sinne einer Verringerung des Infektionsrisikos zu erreichen sei, wenn "möglichst alle Personen" im Raum, "insbesondere jedoch Personen mit Symptomen einer Atemwegsinfektion", eine medizinische Maske trügen. Die Einbeziehung symptomloser Personen in eine allgemeine Maskenpflicht hat das RKI in seinem Epidemiologischen Bulletin vom 07.05.2020 schlüssig mit dem Ziel begründet, Übertragungen durch unentdeckt Infizierte vorzubeugen.
Das von der Antragstellerin angeführte rückblickende Fazit des Staatsepidemiologen der schwedischen Behörde für öffentliche Gesundheit Dr. Tegnell, wonach eine Maskenpflicht "nahezu keinen Effekt" auf das Infektionsrisiko habe, vermag die fachliche Einschätzung des RKI in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Corona-Verordnung nicht in Zweifel zu ziehen. Denn für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften kommt es – wie bereits dargelegt – allein darauf an, ob der Verordnungsgeber im Geltungszeitraum die von ihm bejahte Gefahrenlage aufgrund der damaligen offiziellen Stellungnahmen des RKI im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG annehmen konnte; eine nachträgliche abweichende Einschätzung anderer Sachverständiger oder die Berufung auf spätere Studien kann hieran nichts ändern (so bereits Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 193). Zudem stellt die von der Antragstellerin angeführte Äußerung die Wirksamkeit des Einsatzes von Mund-Nasen-Bedeckungen nicht gänzlich infrage und setzt sich nicht mit dem von dem RKI verfolgte Ziel eines effektiven Zusammenwirkens einer Vielzahl paralleler Schutzmaßnahmen auseinander.
Ohne Erfolg bleibt der von der Antragstellerin auf damalige Äußerungen des Vorsitzenden des Weltärztebundes Dr. Montgomery und des stellvertretenden Vorsitzenden der Kassenärztlichen Bundesvereinigung Dr. Hofmeister gestützte Einwand, dass eine Maskenpflicht zu einem trügerischen Sicherheitsgefühl führen und hinsichtlich der Einhaltung des Mindestabstands unvorsichtig werden lassen könnte. Gegen diese Annahme spricht, dass die Maskenpflicht in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO nur für ausgewählte öffentliche Räume Geltung beanspruchte, das Mindestabstandsgebot dagegen im gesamten öffentlichen Raum Anwendung fand, in dem darüber hinaus die in § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 CoronaVO geregelten Kontaktbeschränkungen galten; zudem übergeht sie, dass auch im streitbefangenen Zeitraum eine Aufklärung der Bevölkerung erfolgte (vgl. Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 53 m. w. N.).
Nicht weiter führt schließlich der Hinweis auf die Feststellung des Bundesamtes für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM), wonach sogenannte "Community-Masken", die aus handelsüblichen Stoffen genäht werden, nicht als Medizinprodukte oder Gegenstände persönlicher Schutzausrüstung in den Verkehr gebracht und von den Herstellern nicht mit einer entsprechenden Schutzwirkung ausgelobt werden dürften. Denn weder der Verordnungsgeber noch das RKI haben Abweichendes behauptet. Vielmehr erklärte auch das BfArM in der von der Antragstellerin wiedergegebenen Stellungnahme, dass geeignete Masken als Kleidungsstücke durchaus einen Beitrag zur Reduzierung der weiteren Ausbreitung des SARS-CoV2-Virus leisten könnten.
e) Ebenso durfte der Verordnungsgeber die angeordneten Maßnahmen als erforderlich ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
aa) An der Erforderlichkeit einer Regelung fehlt es, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit hatte der Verordnungsgeber angesichts der im hier maßgeblichen Zeitraum noch fehlenden ausreichenden Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Ein solcher Spielraum hat jedoch Grenzen. Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein. Ob dies der Fall ist, unterliegt der gerichtlichen Überprüfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 205; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 63 f.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 215; jeweils m. w. N.).
bb) Danach ist die Annahme des Verordnungsgebers, die angegriffenen Verordnungsregelungen seien zur Zweckerreichung erforderlich gewesen, nicht zu beanstanden.
Die Prognose des Verordnungsgebers, ihm hätten zur Reduzierung unmittelbarer physischen Kontakte keine anderen, gleich wirksamen, aber weniger belastenden Regelungen als ein Mindestabstandsgebot und eine Maskenpflicht zur Verfügung gestanden, beruhte auf tragfähigen Annahmen und war plausibel. Gleich wirksame, aber weniger einschränkende Mittel hat die Antragstellerin nicht aufgezeigt und sind auch sonst nicht erkennbar. Mit seiner Einschätzung, gezielte Maßnahmen zum Schutz von Risikogruppen seien weniger effektiv, hat der Verordnungsgeber seinen Einschätzungsspielraum im maßgeblichen damaligen Zeitpunkt nicht überschritten (vgl. Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 58; Urt. v. 11.04.2023 - 1 S 932/23 - juris Rn. 236). Angesichts der fortbestehenden Ungewissheit hinsichtlich des weiteren Verlaufs der Pandemie durfte der Verordnungsgeber bei der Lockerung bestehender Beschränkungen schrittweise vorgehen und hierbei Schutz- und Hygienemaßnahmen vorsehen und aufrechterhalten, weil andernfalls ein kurzfristiger Wiederanstieg der Infektionen zu befürchten war. Ein wirksamer Impfschutz, eine hinreichende Immunisierung der Bevölkerung aufgrund abgelaufener Infektionen oder ausreichende Therapiemöglichkeiten standen zum damaligen Zeitpunkt nicht zur Verfügung (vgl. Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 216). Das Mindestabstandsgebot in § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO stellte für sich genommen kein gegenüber der Maskenpflicht zur Zweckerreichung gleich geeignetes milderes Mittel dar, weil die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO gerade Situationen betraf (Verkaufsstellen, Verkehrsmittel), in denen die Einhaltung eines ausreichenden Abstandes nicht immer gewährleistet ist (vgl. NdsOVG, Urt. v. 25.11.2021 - 13 KN 132/20 - juris Rn. 76).
Die Erforderlichkeit der angefochtenen Maßnahmen wird auch nicht durch eine – nach der auf den Inhalt der internen Protokolle des COVID-19-Krisenstabs gestützten Schilderung der Antragstellerin – im streitbefangenen Zeitraum unterbliebene Herabstufung der Risikobewertung durch das RKI in Zweifel gezogen. Wie bereits dargelegt ist eine Änderung der Risikobewertung von dem RKI jedenfalls noch für den hier streitbefangenen Zeitraum bis zum 14.06.2020 weder im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG verlautbart noch beabsichtigt gewesen (vgl. hierzu II. 4. b). Unabhängig hiervon hätte auch eine Herabsetzung der Risikostufe aufgrund ihres deskriptiven Charakters für sich genommen nicht die fachlichen Empfehlungen des RKI für das Abstandsgebot und die Maskenpflicht in ausgewählten öffentlichen Räumen entfallen lassen (vgl. hierzu erneut S. 7 des Ergebnisprotokolls der Sitzung vom 26.06.2020, abrufbar unter a. a. O., S. 1113). Vielmehr beruhte die Begründung der Risikobewertung durch das RKI maßgeblich (auch) auf der Einhaltung der zur Reduzierung des Infektionsrisikos getroffenen Maßnahmen (vgl. S. 10 des Lageberichts v. 02.06.2020; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/ 2020-06-02-de.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025). Entsprechendes gilt, soweit im streitbefangenen Zeitraum zuletzt nur noch ein geringes, aber weiterhin flächendeckendes Infektionsgeschehen festzustellen war. Denn das Abstandsgebot und die Maskenpflicht an bestimmten öffentlichen Orten konnten einen wichtigen Beitrag leisten, um ein unkontrolliertes Ausbruchsgeschehen und in der Folge eine wieder deutlich steigende Zahl an Infektionen zu verhindern.
f) Die angefochtenen Normen waren schließlich verhältnismäßig im engeren Sinne.
aa) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 216; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 75; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 220; jeweils m. w. N.).
bb) Danach stellten sich die von dem Verordnungsgeber zur Erreichung der von ihm benannten Ziele gewählten Mittel eines Abstandsgebots und einer Maskenpflicht im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses und der Geltung der § 3 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 CoronaVO als angemessen dar.
(1) Die angefochtenen Regelungen griffen für einen begrenzten Zeitraum mit erheblichem Gewicht in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 GG) und in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) der Normadressaten ein.
(a) Für die Beurteilung des Gewichts der Grundrechtseingriffe sind zeitlich vorausgehende vergleichbare Maßnahmen, nicht aber nachfolgende Verordnungsregelungen zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 79). Danach ist für die Prüfung der Angemessenheit der – in der hier angefochtenen Fassung nach § 11 Satz 1 CoronaVO zum 15.06.2020 außer Kraft getretenen – Maskenpflicht im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO, die als solche bereits mit Art. 1 der Sechsten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 23.04.2020 (GBl. S. 192) mit Wirkung zum 27.04.2020 eingeführt und tatsächlich umgesetzt wurde, ein Geltungszeitraum vom 27.04.2020 bis 14.06.2020 zugrunde zu legen. Für das Mindestabstandsgebot im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO, das erstmalig durch Art. 1 Nr. 2 der Zweiten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 22.03.2020 (GBl. S. 192) mit Wirkung zum 22.03.2020 geregelt und tatsächlich umgesetzt wurde, ist ein Geltungszeitraum vom 23.03.2020 bis zum 14.06.2020 zu würdigen.
(b) (aa) Das Abstandsgebot und die Maskenpflicht griffen in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) ein, die das Recht gewährleisten, grundsätzlich frei über das eigene äußere Erscheinungsbild gegenüber Dritten oder der Öffentlichkeit entscheiden und mit anderen Menschen im öffentlichen Raum in Kontakt treten und verbal wie nonverbal kommunizieren und interagieren zu können (vgl. allg. zu Kontaktbeschränkungen BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 110 ff.; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 78; Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 87, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 242 und 261 f.; dagegen nur für allg. Handlungsfreiheit OVG NRW, Urt. v. 19.06.2023 - 13 D 283/20.NE - juris Rn. 159 ff. m. w. N.).
(bb) Dagegen wurde das Grundrecht der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), das auch vor Einwirkungen auf die körperliche Integrität schützt, die das Befinden einer Person in einer Weise nachteilig verändern, die der Zufügung von Schmerzen entspricht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.12.2020 - 2 BvR 916/11 u. a. - BVerfGE 156, 63 - juris Rn. 220), durch die Maskenpflicht auch nicht mittelbar beeinträchtigt (vgl. dazu bereits Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 268; ebenso OVG NRW, Urt. v. 19.06.2023 - 13 D 283/20.NE - juris Rn. 132 ff. m. w. N.).
Maßgeblich für die Beantwortung der Frage eines Eingriffs in das Recht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ist der ordnungsgemäße Einsatz der Maske. Denn etwaigen Risiken, die – wie etwa eine erhöhte Keimbelastung des Maskenmaterials – aus einer nicht sachgerechten Anwendung der Maske im Einzelfall resultieren können, kann der Träger selbst durch einen ordnungsgemäßen Gebrauch – wie etwa den regelmäßigen Wechsel und die Reinigung der Maske – begegnen (vgl. Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 269; ebenso NdsOVG, Urt. v. 25.11.2021 - 13 KN 132/20 - juris Rn. 80; OVG NRW, Beschl. v. 10.02.2021 - 13 B 1932/20.NE - juris Rn. 70 f. und Urt. v. 19.06.2023 - 13 D 283/20.NE - juris Rn. 152 ff.).
Soweit die Maskenpflicht für Personen mit ernsthaften Atemwegserkrankungen wegen Beeinträchtigungen, die nicht nur in bloßen hinnehmbaren Unannehmlichkeiten bestanden (vgl. zu solchen Folgen nur: Stellungnahme der Deutschen Gesellschaft für Pneumologie zur Auswirkung von Mund-Nasenmasken auf den Eigen- und Fremdschutz bei aerogen übertragbaren Infektionen in der Bevölkerung, 20.05.2020, abrufbar unter: https://www.thieme-connect.com/products/ejournals/pdf/10.1055/a-1175-8578.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025), zu einem mittelbaren Betroffensein im Recht auf körperliche Unversehrtheit führte, mangelte es ebenfalls an einem Eingriff, weil diese aufgrund der in einem solchen Fall gegebenen Unzumutbarkeit, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO nicht der Maskenpflicht unterlagen.
Für die von der Antragstellerin vertretene Annahme, dass das in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO für den regelmäßig nur kurzen Aufenthalt an bestimmten öffentlichen Orten angeordnete Tragen einer sogenannten Alltagsmaske regelhaft für gesunde Menschen gesundheitlich bedenklich gewesen wäre, gab es nach dem maßgeblichen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse bei Erlass der angefochtenen Verordnungsregelung keine tragfähigen Anhaltspunkte (vgl. hierzu NdsOVG, Urt. v. 25.11.2021 - 13 KN 132/20 - juris Rn. 80; ebenso OVG NRW, Urt. v. 19.06.2023 - 13 D 283/20.NE - juris Rn. 132 ff. m. w. N. für den Zeitraum 30.11.2020 bis 10.01.2021). Für Personen, die von Berufs wegen von der Maskenpflicht über längere Zeiträume betroffen waren, sah § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO eine Ausnahme von der Maskenpflicht vor, wenn ein anderweitiger mindestens gleichwertiger baulicher Schutz bestand. Insbesondere gab es keine Belege für negative gesundheitliche Folgen durch die Rückatmung von unter der Maske akkumuliertem Kohlendioxid. Vielmehr stellt die von der Antragstellerin als Beleg für ihre abweichende Behauptung vorgelegte Dissertation von Ulrike Butz, die sich überdies allein der Wirkung von chirurgischen Operationsmasken widmet, fest, dass eine kompensatorische Erhöhung der Atemfrequenz oder ein Abfall der Sauerstoffsättigung in der Folge der Akkumulation von Kohlendioxid nicht nachgewiesen werden konnte (Butz, Rückatmung von Kohlendioxid bei Verwendung von Operationsmasken, 2005, S. 43, veröffentlich unter https://mediatum.ub.tum.de/doc/602557/602557.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025). Die pauschale Behauptung, dass aus dem Einatmen und dem direkten Kontakt mit Textilien erhebliche Gesundheitsrisiken folgen könnten, wird von der Antragstellerin mit der unkommentierten Wiedergabe eines allgemeinen Überblicks über Giftstoffe in Kleidungsstücken auf der Internetseite des Zentrums für Gesundheit für die streitgegenständlichen Mund-Nasen-Bedeckungen nicht konkret und substantiiert belegt. Allein aus dem fehlenden gesundheitlichen Unbedenklichkeitsausweis für selbst erstellte Masken kann auf eine konkrete Gesundheitsgefahr nicht geschlossen werden. Soweit die Antragstellerin die nach dem RKI bei der Anwendung von FFP2-Masken durch Laien zu beachtenden Anforderungen anführt, ergeben sich hieraus keine verallgemeinerungsfähigen gesundheitlichen Risiken durch das Tragen einer sogenannten Alltagsmaske.
Im Hinblick auf körperliche Auswirkungen des Tragens von Masken über längere Zeiträume, die nicht die Schwelle von unzumutbaren Auswirkungen auf die Gesundheit erreichen, ist dem Senat aufgrund eigener, sich aus dem Tragen von Masken während der Coronavirus-Pandemie ergebender Sachkunde bekannt, dass das Tragen einer Alltagsmaske oder medizinischen Maske in bestimmten Situationen zu einer Erschwerung der Atmung führen kann. Bei Personen, bei denen das Tragen von Masken daher wegen der Erschwerung des Atmens zu körperlichen Folgen wie etwa Kopfschmerzen führte, die das Maß der Unzumutbarkeit nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO nicht erreichten, wären etwaige mittelbare Eingriffe in das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus den unten unter (2) ausgeführten Gründen verfassungsrechtlich jedenfalls gerechtfertigt.
(c) Die Eingriffe waren von erheblichem Gewicht.
Der mit der Maskenpflicht verbundene Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit und das allgemeine Persönlichkeitsrecht war von erheblichem Gewicht. Die Betroffenen konnten bestimmte öffentliche Bereiche wie den öffentlichen Personenverkehr und Ladengeschäfte nicht betreten, ohne zuvor eine Mund-Nasen-Bedeckung aufzusetzen und damit ihr Gesicht zu verdecken. Der Geltungsbereich beschränkte sich zwar auf ausgewählte öffentliche Orte, an denen sich die Normadressaten regelmäßig nur vorübergehend aufhielten. Allerdings handelt es sich bei dem öffentlichen Personenverkehr und den Lebensmittelgeschäften jeweils um Räume, die die Betroffenen regelmäßig nur mit Einschränkungen meiden konnten, um einer Geltung der Maskenpflicht auszuweichen. Der Aufenthalt an diesen Orten war zudem zwar nur vorübergehender, aber regelhafter Natur. Die Maskenpflicht traf die Betroffenen fortgesetzt über einen längeren Zeitraum. Zusätzliches Gewicht hatte der Eingriff für Kassenpersonal und Verkaufspersonal, da aufgrund der Dauer der Pflicht, die Maske zu tragen, eine erheblich größere Beeinträchtigung eintrat als bei Kunden und anderen Personen, die der Pflicht nur kürzere Zeit unterlagen.
Der Verordnungsgeber traf indes Regelungen, um diese Eingriffe abzumildern. Die nachteiligen Folgen für die Betroffenen wurden durch die in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO geregelten tatbestandlichen Ausnahmen spürbar begrenzt. So waren von der Geltung der Maskenpflicht Kinder bis zur Vollendung des sechsten Lebensjahrs und Personen, für die das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung aus medizinischen oder sonstigen zwingenden Gründen unzumutbar war, ausgenommen. Dem Eingriff in die Rechte der besonders betroffenen Beschäftigten im Personenverkehr und im Einzelhandel nahm § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO dadurch erheblich an Gewicht, dass die Vorschrift eine Ausnahme von der Maskenpflicht für den Fall vorsah, dass ein anderweitiger mindestens gleichwertiger baulicher Schutz bestand. Gemäß § 2 Abs. 1 der Verordnung des Wirtschaftsministeriums und des Sozialministeriums zur Eindämmung von Übertragungen des Corona-Virus (SARS-Cov 2) in Einzelhandelsbetrieben (Corona-Verordnung Einzelhandel – CoronaVO Einzelhandel) vom 03.05.2020 (GBl. S. 524) waren an Kassenarbeitsplätzen zwischen Kassenpersonal und Kundschaft geeignete Trennvorrichtungen anzubringen, z. B. in Form einer sichtdurchlässigen Abschirmung aus Glas oder Plexiglas oder notfalls in Form eines mit Klarsichtfolie bespannten Rahmens. Die Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske bestand nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 CoronaVO Einzelhandel nicht für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die durch eine bauliche Schutzvorrichtung wie z. B. durch eine Trennvorrichtung an Kassenarbeitsplätzen gesondert geschützt waren. Zudem galt diese Pflicht für sie auch dann nicht, wenn das Tragen einer Maske aus gesundheitlichen Gründen oder sonstigen zwingenden Gründen für sie unzumutbar war (§ 2 Abs. 2 Satz 1 a. E. CoronaVO Einzelhandel, § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO v. 09.05.2020 in der Fassung v. 16.05.2020). Schließlich kam unabhängig von diesen Ausnahmeregelungen in Betracht, dass der Inhaber einer Firma aufgrund seiner Pflicht zu Schutzmaßnahmen gegenüber den Beschäftigten nach § 618 Abs. 1 BGB sein Unternehmen durch betriebsinterne Maßnahmen so zu organisieren hatte, dass starke Belastungen der Beschäftigten durch ein langes Tragen der Maske vermieden wurden.
Auch die Beeinträchtigung der zwischenmenschlichen Kontakte durch das Mindestabstandsgebot des § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO war erheblich. Zwar beschränkte sich sein Geltungsbereich auf den öffentlichen Raum. Auch galt die Vorschrift nicht für den in § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO genannten Kreis der Angehörigen des eigenen sowie eines weiteren Haushalts. Darüber hinaus war der Mindestabstand von 1,5 Metern nur einzuhalten, "wo immer möglich". Schließlich nahm die Regelung für sich genommen nicht gänzlich die Möglichkeit der Begegnung mit anderen Personen im öffentlichen Raum, sondern schränkte hierbei lediglich die körperliche Nähe ein. Indes stand die Bestimmung in Zusammenhang mit den weiteren in § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 CoronaVO geregelten Kontaktbeschränkungen, die das Privat- und Sozialleben bereits seit Mitte März 2020 erheblich einschränkten.
(2) Diesen durch das Abstandsgebot und die Maskenpflicht bewirkten Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber, zu deren Wahrung bei Erlass der Verordnung und während ihrer Geltung dringlicher Handlungsbedarf bestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 80). Ziel der Verordnung war es, die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten bedrohlichen COVID-19-Erkrankung (vgl. § 2 Nr. 3a IfSG) zu verlangsamen und damit die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren zu schützen. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener haben eine überragende Bedeutung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG; st. Rspr, vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 juris Rn. 231 m. w. N.). Das Abstandsgebot und die sogenannte Maskenpflicht waren nach dem plausiblen Schutzkonzept des Verordnungsgebers zentrale Mittel zur Erreichung des Gesundheitsschutzes. Ein Impfschutz oder eine spezifische Medikation standen in absehbarer Zeit nicht zur Verfügung. Bei Erlass der Verordnung war dabei nach den fachlich begründeten tatsächlichen Feststellungen des Verordnungsgebers von einer hohen Gefährdungslage auszugehen. Der Verordnungsgeber durfte annehmen, dass es zu einem erneuten sehr starken Anstieg der Infektionen kommen würde, wenn er nicht zeitnah effektive Schutzmaßnahmen ergreifen würde (vgl. Senat, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 S 925/20 -, v. 28.04.2020 - 1 S 1068/20 - und v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 -, jeweils m. w. N.).
(3) Der Verordnungsgeber hat für den zu beurteilenden Zeitraum bei der Ausgestaltung der Schutzmaßnahmen für den Fall unvermeidbarer Kontakte einen angemessenen Ausgleich zwischen den mit der Maßnahme verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den gewichtigen Grundrechtsbeeinträchtigungen gefunden (vgl. bereits Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 246 und 266; BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 232, 234; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 81).
Die Maskenpflicht beschränkte sich räumlich und zeitlich auf einen Teilbereich des öffentlichen Lebens, in dem der Verordnungsgeber davon ausgehen durfte, dass die Einhaltung eines Mindestabstandes regelmäßig nicht möglich war. Die Betroffenen konnten dem hiermit verbundenen Eingriff durch eine angepasste Gestaltung des Alltags – wie etwa die Nutzung anderer Verkehrsmittel oder eine Reduzierung der Frequenz persönlicher Einkäufe und die Inanspruchnahme von Angeboten des Fernhandels – in gewissem Umfang auf zumutbare Weise ausweichen. In dem danach verbleibenden Geltungsbereich erschöpfte sich die Beeinträchtigung ganz überwiegend in einer subjektiven Unannehmlichkeit in wenigen kurzzeitigen Alltagssituationen. Darüber hinaus hat der Verordnungsgeber die nachteiligen Folgen für die Betroffenen dadurch gemildert, dass er in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO einen Zumutbarkeitsvorbehalt und Ausnahmebestimmungen geregelt hat. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Maskenpflicht es ermöglichte, bestimmte Öffnungsschritte vorzunehmen, die mit diesen Lockerungen verbundenen Infektionsrisiken abzumildern und somit anderweitige erhebliche Grundrechtsbeschränkungen ganz oder teilweise wieder aufzuheben. Die hier zu berücksichtigende Geltungsdauer führte nicht zu einer Intensität der Grundrechtseingriffe in einem Maße, das die Maskenpflicht und das Abstandsgebot als unverhältnismäßig erschienen ließe. Schließlich durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass sich die Maskenpflicht und das Abstandsgebot auch nicht in Ansehung der zusätzlichen Belastungen durch zeitgleich geltende weitere Maßnahmen als unzumutbar darstellten.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
D. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§ 31 IfSG
§ 3 CoronaVO
§ 28 IfSG
§ 4 AGVwGO
§ 4 VerkG
§ 2 VerkG
§ 32 IfSG
§ 33 IfSG
§ 9 CoronaVO
§ 4 IfSG
§ 11 Satz 1 CoronaVO
§ 3 Abs. 1 CoronaVO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 CoronaVO
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 25 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 5 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 7 IfSG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO
§ 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 CoronaVO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 11 Satz CoronaVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG
§ 2 Nr. 5 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 CoronaVO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 CoronaVO
§ 618 Abs. 1 BGB
§ 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO
§ 2 Nr. 3a IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 der Verordnung
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 144, 20
BVerfGE 156, 63
BVerwGE 177, 60
BVerfGE 162, 378
BVerwGE 165, 138
BVerfGE 134, 33
BVerfGE 159, 223
31 IfSG vom 20.07
1 S 1697/20
1 S 1698/20
1 S 1186/23
1 S 278/23
1 S 930/23
1 S 931/23
1 S 932/23
1 S 926/20
1 S 1698/20 B
3 BN 8.21
1 S 1458/12
3 BN 2.18
1 S 2315/21
2 BvB 1/13
2 BvR 916/11
1 S 1079/20
3 CN 1.21
1 S 4108/20
3 CN 6.22
1 BvR 461/03
1 BvR 990/20
1 BvR 1073/21
13 KN 132/20
14 KN 22/22
2 CN 1.21
1 BvR 781/21
1 S 1067/20
3 CN 1.22
3 CN 4.22
1 S 1314/20
1 BvR 2181/98
1 BvR 469/20
2 BvR 1345/03
1 BvR 45/15
9 C 4.18
1 S 3846/21
2 BvR 2302/11
1 S 625/18
9 S 1145/16
1 S 2087/20
3 CN 18.22
3 EN 391/20
13 B 557/20
1 RBs 127/21
1 BvR 1295/21
1 S 1244/20
1 S 398/21
1 S 1533/21
1 S 1357/20
13 D 283/20
13 B 1932/20
1 S 925/20
1 S 1068/20
1 S 1101/20