Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-04-16, Aktenzeichen 8 L 1632/25.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2025:0416.8L1632.25.GI.00

Tenor:
Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, vorläufig bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des am 27. März 2025 eingereichten Bürgerbegehrens „Erhaltet den Braunfelser Wald“ keine Pacht-/Nutzungsverträge für Windkraftanlagen im Braunfelser Wald zu unterzeichnen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 7.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Sicherung der Durchführung eines eingereichten Bürgerbegehrens durch einstweilige Anordnung. Sie ist eine von drei Vertrauenspersonen und Mitunterzeichnerin des Bürgerbegehrens „Erhaltet den Braunfelser Wald“.
Am 14. Juni 2018 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin keine Gespräche oder Verhandlungen mit dem Ziel der Vergabe von Flächen zur Errichtung von Windkraftanlagen auf dem Gebiet der Antragsgegnerin zu führen.
Der Beschluss vom 14. Juni 2018 wurde mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 17. Mai 2023 mit sofortiger Wirkung aufgehoben.
Am 14. Dezember 2023 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin nach einer Bürgerversammlung am 12. Dezember 2023 zu dieser Thematik, dass für die anstehende Entscheidung über den Bau von Windkraftanlagen auf ihrem, der Antragsgegnerin, Gebiet entsprechende Voraussetzungen einzuhalten seien. Der Beschluss vom 14. Dezember 2023 hat folgenden Wortlaut:
„Die Stadtverordnetenversammlung beschließt für die anstehende Entscheidung über den Bau von Windkraftanlagen auf städtischem Gebiet, dass die nachfolgenden Punkte grundlegend für die weiteren Schritte – Sichtung und Bewertung der Angebote durch I., weitere Gespräche mit potentiellen Anbietern und Erstellung der Entscheidungsvorlage für die Stadtverordnetenversammlung sind: (…).“
Nach sich diesem Beschluss anschließenden Verhandlungen zwischen der Antragsgegnerin und der W. GmbH & Co. KG (im Folgenden: KG) über die Errichtung von Windkraftanlagen in der Gemarkung der Antragsgegnerin informierte diese über das konkrete Vorhaben im Rahmen einer Bürgerversammlung am 16. Januar 2025.
In der öffentlichen Sitzung der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 30. Januar 2025 wurde folgender Beschluss gefasst:
„Der Magistrat wird beauftragt, den beigefügten Nutzungsvertrag abzuschließen. Vertragspartner ist die Firma W. GmbH & Co. KG mit Sitz in N..“
Der Nutzungsvertrag sieht die Errichtung von maximal fünf Windkraftanlagen am Standort Braunfels-Tiefenbach durch die KG vor.
Gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 30. Januar 2025 wurde das Bürgerbegehren „Erhaltet den Braunfelser Wald“ initiiert. Dieses Bürgerbegehren strebt einen Bürgerentscheid an, mit dem der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 30. Januar 2025, der den Abschluss eines Nutzungsvertrags für Teilflächen des Braunfelser Waldes für die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen vorsieht, aufgehoben werden soll.
Die Fragestellung des Bürgerbegehrens hat folgenden Wortlaut:
„Sind Sie dafür, dass der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung Braunfels vom 30.01.2025 über einen Nutzungsvertrag zur Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen aufgehoben wird und eine Errichtung von Windenergieanlagen im kommunalen Wald der Stadt Braunfels in Zukunft unterbleibt?“
Wegen der näheren Einzelheiten und der Begründung wird auf Bl. 5 der elektronischen Gerichtsakte verwiesen.
Mit Schreiben vom 24. März 2025 forderte der Bevollmächtigte der Antragstellerin die Antragsgegnerin auf, eine verbindliche Erklärung des Inhalts, dass der Magistrat vor einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulassung des Bürgerbegehrens und dem Abschluss der anschließenden Durchführung des Bürgerentscheids keine Pachtverträge im Zusammenhang mit den Windkraftanlagen im „Braunfelser Wald“ abschließen wird, bis zum 26. März 2025, 12:00 Uhr, zu übersenden.
Mit Schreiben vom 26. März 2025 teilte die Antragsgegnerin dem Bevollmächtigten der Antragstellerin mit, sie sehe aktuell keinen Anlass zur Abgabe der begehrten, rechtsverbindlichen Erklärung. Die Einreichung des Bürgerbegehrens sei nach Absprache mit den Vertrauenspersonen für den 27. März 2025 um 17.30 Uhr, terminiert. Die Beschlussfassung über die Zulassung des Bürgerbegehrens werde voraussichtlich am 24. April 2025 durch die Stadtverordnetenversammlung erfolgen. Vom Ausgang der Beschlussfassung hingen die weiteren Schritte des Magistrats ab, die zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht absehbar seien.
Am 26. März 2025 hat die Antragstellerin bei dem beschließenden Gericht um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
Sie ist der Ansicht, die Antragsgegnerin habe bereits in der Vergangenheit gezeigt, dass sie alles tun wolle, um die Verträge wirksam werden zu lassen, was sich u. a. aus der Presse ergebe. So sei der Bürgermeister wegen eines behaupteten Interessenwiderstreites von allen Tätigkeiten und Handlungen im Zusammenhang mit dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Januar 2025 ausgeschlossen worden, weil er gegen Windkraftanlagen sei. Diese Auffassung in der Sache bedeute aber kein schädliches Sonderinteresse. Eine verbindliche Erklärung seitens der Antragsgegnerin, vor einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulassung des Bürgerbegehrens von Vertragsunterzeichnungen abzusehen, sei nicht abgegeben worden, so dass es angezeigt sei, um gerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen.
Das Bürgerbegehren sei zulässig; es seien bei der Einreichung des Bürgerbegehrens am 27. März 2025 bei 9.147 Wahlberechtigten in Braunfels 2.203 Unterstützungsunterschriften übergeben worden. Die Fragestellung des Bürgerbegehrens sei eindeutig. Es gehe eindeutig darum, den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Januar 2025 aufzuheben; der anschließende Halbsatz mache lediglich die praktische Auswirkung dieser Entscheidung deutlich, nämlich das Unterbleiben der projektierten Windkraftanlagen in diesem Gebiet. Selbst wenn der zweite Halbsatz als eine eigene Fragestellung anzusehen sei, wäre der Begriff „kommunaler Wald der Stadt Braunfels“ nicht zu unbestimmt. Denn der kommunale Wald der Antragsgegnerin sei der Wald, der im Eigentum der Antragsgegnerin stehe.
Auch ein Kostendeckungsvorschlag sei nicht erforderlich. Es sei nicht sicher, dass die Windkraftanlagen überhaupt genehmigt würden, so dass auch die Einnahmen – auch in der genannten Höhe – nicht sicher seien. Zudem würden der Forstwirtschaft durch den Baumeinschlag für die Windkraftanlagen erhebliche Einnahmen entgehen, denn die Flächen, die für die Windkraft genutzt würden, würden aus der Forstbewirtschaftung herausfallen, was die von der Antragsgegnerin genannten Einnahmen schmälern würde. Nach einem Rückbau der Windkraftanlagen müssten diese Flächen zudem wieder aufgeforstet werden, was ebenfalls jahrelange, kostenintensive Pflegemaßnahmen bedeuten würde, denen keine Erlöse gegenüberstünden.
Letztlich sei es nicht realistisch, dass die Initiative eines Bürgerbegehrens in einem – hier nicht erforderlichen – Kostendeckungsvorschlag einen Vorschlag zur Kosteneinsparung z. B. durch kommunale Steuererhöhungen mache. Das den Initiatoren ohnehin nicht bekannte Geflecht der gemeindlichen Berechnungen und Schlüsselzuweisungen des kommunalen Steuerhaushalts sei im Übrigen zu komplex, um realistisch als Bürgerinitiative einen kompetenten Kostendeckungsvorschlag machen zu können.
In dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 14. Dezember 2023 seien Gegenstand lediglich allgemeine Leitlinien gewesen; dies bewirke keine Sperre für ein Bürgerbegehren gegen den Beschluss vom 30. Januar 2025, in dem erstmals konkrete Maßnahmen auf einer konkret festgelegten Teilfläche für die Errichtung von Windkraftanlagen beschlossen worden seien. Der Beschluss vom 30. Januar 2025 sei daher als neue, konkrete Präzisierung des Beschlusses vom 14. Dezember 2023 selbständig anfechtbar.
Die Änderungen der Hessischen Gemeindeordnung zum 1. April 2025 hätten auf das vorliegende Verfahren keine Auswirkung. Die neue Fassung des § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO bezöge sich ausschließlich auf öffentlich-rechtliche Genehmigungsverfahren, in denen es eine sondergesetzlich geregelte Bürgerbeteiligung gebe. Bei Windkraftanlagen bedeute die Neuregelung lediglich, dass es keine Bürgerentscheide im Rahmen des Verfahrens nach BImSchG mehr geben könne. Dies werde auch aus der Gesetzesbegründung deutlich. Im vorliegenden Fall gehe es nicht um ein verwaltungsrechtliches Genehmigungsverfahren, sondern um einen privatrechtlichen Vertragsschluss über Gemeindegrundstücke.
Die Antragstellerin beantragt,
die Antragsgegnerin zu verpflichten, vor einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulassung des Bürgerbegehrens der Initiative „Erhaltet den Braunfelser Wald“ keine Pacht-/Nutzungsverträge für Windkraftanlagen im Braunfelser Wald zu unterzeichnen,
hilfsweise,
den „Hängebeschluss“ des VG Gießen vom 27. März 2025 bis zur Rechtskraft der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gießen im anhängigen Verfahren zu erstrecken,
weiter hilfsweise, den „Hängebeschluss“ des Verwaltungsgerichts Gießen vom 27. März 2025 bis eine Woche nach Zustellung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Gießen zu erstrecken.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie ist der Ansicht, für den vorliegenden Eilantrag fehle es an einem Anordnungsanspruch und einem Anordnungsgrund.
Mit dem vorliegenden Antrag gehe die Antragstellerin über die Rechtswirkungen hinaus, die der Rechtsschutz gegen die Ablehnung eines Bürgerbegehrens gewähre. Schon dem Bürgerbegehren selbst komme keine aufschiebende Wirkung zu. Soweit aber schon der Rechtsschutz gegen die ablehnende Entscheidung der Durchführung eines Bürgerbegehrens keine aufschiebende Wirkung entfalte, könne dies erst Recht nicht für den vorliegenden Antrag gelten. Die Einschränkung, wie sie von der Antragstellerin begehrt werde (keine Vertragsunterzeichnung bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Zulassung des Bürgerbegehrens), würde eine Vorwegnahme der Hauptsache und damit eine faktische Verhinderung der Durchführung des gefassten Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung darstellen. Dies sei vom Gesetzgeber nicht gewollt.
Der Antragstellerin stehe auch kein materieller Anspruch zu, der im Hauptsacheverfahren durchgesetzt werden könne.
Das Bürgerbegehren sei unzulässig, da es die erforderlichen Voraussetzungen nicht erfülle. Hier seien die Fragestellung des Bürgerbegehrens sowie der fehlende Kostendeckungsvorschlag problematisch.
Die aus zwei Teilen bestehende Frage sei in ihrem zweiten Teil zu unbestimmt – so richte sich der erste Teil der Frage gegen den Abschluss eines konkreten Vertrags über die Errichtung von Windkraftanlagen im Windvorranggebiet VRG 2145 und der zweite Teil der Frage generell auf die Frage nach der Errichtung von Windkraftanlagen auf dem Gebiet des „kommunalen Waldes der Stadt Braunfels“; im zweiten Teil der Frage sei schon unklar, was genau unter dem Begriff „kommunaler Wald der Stadt Braunfels“ verstanden werden solle – es werde nicht konkretisiert, welcher Waldteil gemeint sei.
Auch die Kopplung der beiden Teilfragen sei problematisch, da nicht beide Fragen identisch mit einem „Ja“ bzw. mit einem „Nein“ beantwortet werden könnten bzw. müssten. Es sei aber notwendig, dass bei einer Kopplung von Fragen die Fragestellung einheitlich beantwortet werden könne.
Zudem sei der grundsätzliche Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 14. Juni 2018, keine Windkraftanlagen im Braunfelser Stadtgebiet zu errichten, mit Beschluss vom 17. Mai 2023 aufgehoben worden. Ein Bürgerbegehren bzw. ein Vertreterbegehren gegen diesen Beschluss sei seinerzeit nicht erfolgt, so dass dieser Beschluss rechtswirksam sei. Damit gelte, dass grundsätzlich im Stadtgebiet Windkraftanlagen errichtet werden könnten. Ein Bürgerbegehren gegen den Beschluss vom 17. Mai 2023 wäre nunmehr auch verfristet.
Auch in dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 14. Dezember 2023 – gegen den wiederum kein Bürgerbegehren bzw. Vertreterbegehren eingereicht worden sei – seien die Leitlinien für die Errichtung von Windkraftanlagen genannt worden, ohne dass es zu einer Einschränkung auf bestimmte Ortsteile oder Grundstücksflächen gekommen sei.
Weiter fehle dem Bürgerbegehren ein verpflichtend vorgeschriebener Kostendeckungsvorschlag. In der zur Thematik abgehaltenen Bürgerversammlung sei von ihr, der Antragsgegnerin, kommuniziert worden, dass ein Betrag von 750.000 Euro jährlich als Mindestpacht eingenommen werde. Ebenso sei dieser Betrag per E-Mail einer der drei Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens mitgeteilt worden. Soweit mit dem Bürgerentscheid die Aufhebung dieses Pachtvertrages verlangt werde, würden ihr, der Antragsgegnerin, jährliche Einnahmen in dieser Höhe entfallen, so dass diesbezüglich eine Kompensation in dem mit dem Bürgerbegehren einzureichenden Kostendeckungsvorschlag enthalten sein müsse. Im Übrigen sei die Laufzeit des Nutzungsvertrages mit der KG auf 30 Jahre ausgerichtet, so dass nicht nur 750.000 Euro einmalig zu kompensieren wären, sondern über 30 Jahre lang.
Die für die Windkraftanlagen geplanten Flächen betrügen lediglich 1% der Waldfläche, die dafür nötige Einschlagsfläche sei noch kleiner. Dies bedeute also keinen erheblichen Einschlag, der die Forsteinnahmen schmälern würde. Zudem sei auch größtenteils bereits geschädigter oder bereits abgegangener Baumbestand von dem geplanten Einschlag betroffen; durch den geplanten Einschlag betroffene Buchenbestände seien ebenfalls bereits durch den Klimawandel geschädigt.
Die durch das Bürgerbegehren vorgeschlagenen Kompensationsmaßnahmen seien zu unkonkret und unbestimmt, um tatsächlich die Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag zu erfüllen.
Im Übrigen müssten die Unterzeichner eines Bürgerbegehrens in Kenntnis darüber gesetzt werden, dass der Kommune in erheblicher Weise Einnahmeverluste entstünden und wie diese kompensiert werden sollten; dies gelte insbesondere angesichts ihres, der Antragsgegnerin, erheblich defizitären Haushalts.
Die Initiatoren des Bürgerbegehrens hätten sich zudem über die komplexen Möglichkeiten – z. B. durch Erhöhung der kommunalen Steuern – der durchzuführenden Kompensation der Einnahmeverluste informieren müssen und sich gegebenenfalls Rechtsrat holen müssen. Dies sei ihnen zumutbar, zumal ein entsprechender Bürgerentscheid einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung ersetze und zu einer dreijährigen Sperrwirkung führe – das streitgegenständliche Projekt wäre in dem Fall für sie, die Antragsgegnerin, beendet.
Letztlich sei wegen der am 5. April 2025 in Kraft getretenen Änderung des § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO das Bürgerbegehren als unzulässig zu bewerten. Nach dieser nunmehr aktuellen Gesetzeslage seien Angelegenheiten in immissionsschutzrechtlichen Zulassungsverfahren von einem Bürgerbegehren ausgeschlossen. Dabei sei die Vorschrift des § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO auch auf den hiesigen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung – das Zurverfügungstellen von Flächen und die Entscheidungen über den Abschluss von Nutzungsverträgen – anzuwenden. Denn der Gesetzgeber habe umfassend den Regelungsbereich für immissionsschutzrechtliche Zulassungsverfahren – insbesondere auch Windkraft – dem Bereich des Bürgerbegehrens entziehen wollen. Die neue Vorschrift würde leerlaufen, wenn sie auf Entscheidungen – wie sie hier im Raum stünden – nicht anzuwenden wäre. Denn letztlich sei das Zurverfügungstellen von Flächen zur Errichtung von Windkraftanlagen nur ein Annex des zuvor durchgeführten immissionsschutzrechtlichen Zulassungsverfahrens.
Da für das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs die offensichtliche Zulässigkeit des Bürgerbegehrens vorausgesetzt werde, sei aufgrund der offensichtlichen Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens dieser nicht gegeben.
Aufgrund des fehlenden Anordnungsanspruchs könne auch kein Anordnungsgrund angenommen werden. Im Rahmen der Interessenabwägung und der dabei zu berücksichtigenden offensichtlichen Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens überwiege das Interesse der Antragstellerin nicht ihrem, der Antragsgegnerin, Interesse an der Durchführung des gefassten Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Januar 2025. Aufgrund der Zusicherung, bis zur Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens am 24. April 2025 den betreffenden Vertrag nicht zu unterzeichnen, sei auch keine Rechtsverletzung der Antragstellerin ersichtlich. Maßgebend sei tatsächlich der Zeitpunkt der Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens.
Am 27. März 2025 wurden der Antragsgegnerin 2.203 Unterstützungsunterschriften gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Januar 2025 übergeben.
In Bezug auf die beabsichtigte Vertragsunterzeichnung hat die Antragsgegnerin in dem hiesigen gerichtlichen Verfahren erklärt, dass sie bis zu einer Entscheidung über den Eilantrag, spätestens aber bis zur Entscheidung in der Stadtverordnetenversammlung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens am 24. April 2025, keine Vertragsunterzeichnung vornehmen werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den seitens der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsvorgang, der dem Gericht in elektronischer Form vorliegt, verwiesen. Sämtliche Akten haben der Beratung zugrunde gelegen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO, der hier allein in Betracht kommt, kann das Gericht auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs und der Grund für eine notwendige vorläufige Sicherung sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO i. V. m. § 123 Abs. 3 VwGO).
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist statthaft.
Der Anspruch der Antragstellerin als Unterzeichnerin des Bürgerbegehrens auf Sicherung der Durchführung desselben ist im Wege der Beantragung einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO im vorläufigen Rechtsschutz zu sichern, da die Einreichung des Bürgerbegehrens selbst keine aufschiebende Wirkung dergestalt erzeugt, dass es der Antragsgegnerin untersagt wäre, durch Vertragsunterzeichnungen mit der für die Realisierung des Baus der Windkraftanlagen avisierten Firma Fakten zu schaffen, die einem möglicherweise erfolgreichen Bürgerbegehren die Grundlage entziehen würden (Hess. VGH, Beschluss vom 17. Mai 1995 – 6 TG 1554/95 –, NVwZ 1996, 721; Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, Stand: 79. EL 2025, § 8b HGO, Rdnr. 113 f.; vgl. auch K., HSGZ 2004, 136 ff., 138 f.). Aufschiebende Wirkung erzeugt jedoch der vorliegende verwaltungsgerichtliche Beschluss, mit dem das Recht der Antragstellerin an der Durchführung des Bürgerbegehrens bis zur Rechtskraft des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens vorläufig gesichert wird.
Trotz der Formulierung des Antrags, den „Magistrat“ der Antragsgegnerin zu verpflichten, vor einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulassung des Bürgerbegehrens der Initiative „Erhaltet den Braunfelser Wald“ keine Pacht-/Nutzungsverträge für Windkraftanlagen im „Braunfelser Wald“ zu unterzeichnen, handelt es sich nicht um ein Organstreitverfahren (siehe noch VG Gießen, Beschluss vom 3. Dezember 1997 – 8 G 1852/97 –, HSGZ 1999, 21, 22; VG Darmstadt, Urteil vom 18. September 1997 – 3 E 1068/97 –, HSGZ 1997, 503 f. und Urteil vom 17. April 1997 – 3 E 1767/96 –, HSGZ 1998, 107 f.), sondern in der Hauptsache wäre eine vorbeugende Unterlassungsklage bzw. im Fall einer sich hier konkret abzeichnenden entsprechenden Entscheidung über die (Un)Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 24. April 2025 wäre eine Verpflichtungsklage statthaft, weil die Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens einen Verwaltungsakt darstellt (Hess. VGH, Beschluss vom 30. November 2015 – 8 A 889/13 – BeckRS 2016, 43186; so schon Schmidt, HSGZ 2004, 136 ff., 137 f.; Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, Stand: 79. EL 2025, § 8b HGO, Rdnr. 154; vgl. auch VG Gießen, Beschluss vom 1. September 2003 – 8 G 3040/03 –, BeckRS 2003, 25398 und VG Gießen, Urteil vom 26. September 2008 – 8 K 1365/08, NVwZ-RR 2009, 446 ff.; VG Wiesbaden, Urteil vom 18. Juni 2024 – 7 K 1328/22.WI –, BeckRS 2024, 31458, Rdnr. 22; VG Frankfurt am Main, Urteil vom 28. Februar 2024 – 7 K 1080/22.F – BeckRS 2024. 5160, amtlicher Leitsatz). In beiden Fällen richtet sich der vorläufige Rechtsschutz jedenfalls nach § 123 VwGO (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO).
Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 Hs. 2 VwGO genügt jedoch für die Bezeichnung des Beklagten die Angabe der Behörde. Es ist daher davon auszugehen, dass der Antrag gegen den Rechtsträger des Magistrats der Stadt Braunfels, die hiesige Antragsgegnerin, gerichtet ist und deren Unterlassen einer Unterzeichnung der entsprechenden Pacht-bzw. Nutzungsverträge – die letztlich durch I. als gesetzlichen Vertreter der Antragsgegnerin (§ 71 HGO) erfolgt – in Bezug nimmt.
Der sicherungsfähige Anspruch der Antragstellerin auf Durchführung des Bürgerbegehrens ist auch bereits vor dem Termin über die Entscheidung der Antragsgegnerin über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch die aus dem Tenor ersichtliche einstweilige Anordnung bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des am 27. März 2025 eingereichten Bürgerbegehrens zu sichern.
Die Antragstellerin ist als Unterzeichnerin und Vertrauensperson des Bürgerbegehrens beteiligtenfähig nach § 61 Nr. 1 VwGO und antragsbefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO analog (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 16. Juli 1996 – 6 TG 2264/96 –, NVwZ 1997, 310 und Urteil vom 28. Oktober 1999 – 8 UE 3683/97 –, NVwZ-RR 2000, 451, 452; VG Gießen, Beschluss vom 16. April 2008 – 8 L 626/08 –, BeckRS 2008, 39393; Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, Stand: 79. EL 2025, § 8b HGO, Rdnr. 151).
Mit der Aufforderung zur Abgabe einer rechtsverbindlichen Erklärung durch die Antragsgegnerin vom 24. März 2025 hat die Antragstellerin auch die Behörde vorher mit ihrem Anliegen befasst (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 29. Auflage 2023, § 123, Rdnr. 22) und ist somit rechtsschutzbedürftig.
Der Antrag ist auch begründet.
Denn es besteht die Gefahr, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands (hier: durch die mit diesem Beschluss vorläufig untersagte Unterzeichnung von Pacht- bzw. Nutzungsverträgen für die Errichtung von fünf Windkraftanlagen am Standort Tiefenbach) die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin – das Recht auf Durchführung eines Bürgerentscheids – vereitelt, jedenfalls aber wesentlich erschwert wird. Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) und der Grund für eine notwendige vorläufige Sicherung (Anordnungsgrund) sind glaubhaft gemacht worden (§ 920 Abs. 2 ZPO i. V. m. § 123 Abs. 3 VwGO).
Der zu sichernde Anspruch aus § 8b HGO umfasst den Anspruch der Antragstellerin als Mitzeichnerin des Bürgerbegehrens, vor einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens dieses nicht durch die Schaffung von Tatsachen obsolet werden zu lassen. Geschützt wird damit ein Teilhabeanspruch an der Willensbildung und Einzelfallentscheidung in der Gemeinde, der unterginge, wenn es der Antragsgegnerin möglich wäre, vollendete Tatsachen zu schaffen (vgl. Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, Stand: 79. EL 2025, § 8b HGO, Rdnr. 119).
Das am 27. März 2025 eingereichte Bürgerbegehren mit 2.203 Unterstützungsunterschriften ist nicht offensichtlich unzulässig.
Nicht vorliegen muss eine offensichtliche Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Das Gericht hält ausdrücklich nicht mehr an seiner vorher vertretenen gegenteiligen Auffassung fest (so noch VG Gießen, Beschluss vom 29. Januar 2025 – 8 L 374/25 –, juris, Rdnr. 12).
Der Kammer ist es im Zeitraum vor der Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung über die Zulassung des Bürgerbegehrens im vorläufigen Rechtsschutzverfahren auch nicht möglich, eine abschließende Prüfung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durchzuführen, um festzustellen, ob das Bürgerbegehren offensichtlich zulässig ist. Dazu berufen ist zudem zuvörderst die Gemeindevertretung bzw. Stadtverordnetenversammlung. Diese hat bereits von Gesetzes wegen den „ersten Zugriff“ auf eine Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, § 8b Abs. 4 Satz 2 HGO.
Die mit dem Gesetz zur Verbesserung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungskörperschaften und zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 1. April 2025 (GVBl. Nr. 24 vom 4. April 2025) in Art. 1 Nr. 2 erfolgte Neufassung von § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO, nach dem ein Bürgerentscheid nicht stattfindet über Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung, mit Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses, und sonstige Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens, eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind, steht dem Anordnungsanspruch der Antragstellerin nicht entgegen.
Der mit dem Bürgerbegehren angegriffene Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin stellt keine „Entscheidung im Rahmen der Bauleitplanung“ und auch keine „sonstige Angelegenheit, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens, eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden ist“ im Sinne von § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO dar. Vielmehr liegt dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin der vor einem etwaigen Planfeststellungsverfahren liegenden privatrechtliche Abschluss eines Pacht- bzw. Nutzungsvertrages von kommunalen Flächen im Windvorranggebiet VRG 2145 zugrunde. Dieser Vertrag soll zwischen der Antragsgegnerin und einer juristischen Person des Privatrechts, der KG, abgeschlossen werden. Ein Planfeststellungsverfahren oder ein anderes in § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO genanntes, förmliches Verwaltungsverfahren ist gerade noch nicht eröffnet worden, in dessen Rahmen der Beschluss vom 30. Januar 2025 fiele. Insoweit ist der Wortlaut des neuen § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO eindeutig – er betrifft nur Entscheidungen, die „im Rahmen der Bauleitplanung“ oder „im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens“ oder anderer, dort genannter Verfahren zu entscheiden sind. Außerhalb dieses Rahmens liegende Entscheidungen sind nicht von § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO erfasst. Auch die Gesetzesbegründung weist darauf hin, dass das Problem ausgeschlossen werden soll, dass „Planfeststellungsverfahren und Bürgerbegehren zu widersprechenden Ergebnissen und damit zu einer nicht vertretbaren Verzögerung des geplanten Vorhabens führen“ (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Verbesserung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungskörperschaften und Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften, LT-Drs. 21/1303 vom 12. November 2024, S. 22). Im vorliegenden Fall wendet sich das Bürgerbegehren gegen die Frage des „Ob“ der Verpachtung von kommunalen Waldflächen für die Errichtung von Windkraftanlagen an einen privaten Investor. Hierzu kann es keine widersprechenden Ergebnisse geben, denn in einem Planfeststellungsverfahren wird über die rechtliche Zulässigkeit von Windkraftanlagen an einem bestimmten Standort entschieden, nicht aber, ob die Gemeinde ihre Flächen an private Investoren zur Errichtung von Windkraftanlagen verpachten soll.
Die Fragestellung des Bürgerbegehrens ist nicht offensichtlich unzulässig.
Die Fragestellung, über die die Bürger letztlich in dem Bürgerentscheid entscheiden sollen, ist der zentrale Gegenstand des Bürgerbegehrens. Sie muss so formuliert werden, dass sie mit „Ja“ oder „Nein“ beantwortet werden kann. Es dürfen an die Konkretheit der erstrebten Beschlussfassung keine zu großen Anforderungen gestellt werden (VG Frankfurt am Main, Urteil vom 28. Februar 2024 – 7 K 1080/22.F –, BeckRS 2024, 5160, Rdnr. 28; Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, Stand: 79. EL 2025, § 8b HGO, Rdnr. 90). Das Rechtsinstitut des Bürgerbegehrens ist so angelegt, dass die Fragestellung von Gemeindebürgerinnen und -bürgern ohne besondere verwaltungsrechtliche Kenntnisse formuliert werden können soll. Es kann deshalb notwendig sein und ist im Übrigen auch zulässig – wie bei Willenserklärungen und Gesetzen auch –, wenn der Inhalt einer Frage durch Auslegung hinreichend ermittelt werden kann. Bei der Auslegung hält die Rechtsprechung eine „wohlwollende Tendenz“ für gerechtfertigt, weil das Rechtsinstitut für die Bürgerinnen und Bürger handhabbar sein soll, solange nur das sachliche Ziel des Begehrens klar erkennbar ist (VG Frankfurt am Main, Urteil vom 28. Februar 2024 – 7 K 1080/22.F –, BeckRS 2024, 5160, Rdnr. 28 m. w. N.).
Die hier gewählte Fragestellung „Sind Sie dafür, dass der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung Braunfels vom 30.01.2025 über einen Nutzungsvertrag zur Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen aufgehoben wird und eine Errichtung von Windenergieanlagen im kommunalen Wald der Stadt Braunfels in Zukunft unterbleibt?“ ist nach Auffassung der Kammer hinreichend konkret und deutlich und kann auch – einheitlich – mit „Ja“ oder „Nein“ beantwortet werden. Denn sie betrifft das Petitum, dass in dem (gesamten) kommunalen Teil des Braunfelser Waldes keine Windkraftanlage errichtet werden soll – nicht die durch die KG auf dem Windvorranggebiet VRG 2145 geplanten Anlagen und auch sonst nicht.
Der fehlende bzw. nur „hilfsweise“ vorliegende Kostendeckungsvorschlag macht das Bürgerbegehren ebenfalls nicht offensichtlich unzulässig.
Nach § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO muss das Bürgerbegehren einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Der Kostendeckungsvorschlag dient dazu, den Bürgern in finanzieller Hinsicht die Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung deutlich zu machen und ihnen die Verantwortung für die wirtschaftlichen Auswirkungen auf das Gemeindevermögen klarmachen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Juni 2018 – 1 S 1132/18 –, KommJur. 2019, S. 135 ff., S. 135; vgl. auch Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, Stand: 79. EL 2025, § 8b HGO, Rdnr. 94). Ein Kostendeckungsvorschlag ist im vorliegenden Fall aber entbehrlich, da keine Kosten für die mit dem hiesigen Bürgerbegehren geforderte Maßnahme (vielmehr: für das geforderte Unterlassen) anfallen (so auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Juni 2018 – 1 S 1132/18 –, KommJur. 2019, S. 135 ff., S. 135; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. April 2015 – 1 S 1949/13 –, BeckRS 2015, 45203).
Mit dem Unterlassen der Vertragsunterzeichnung der Nutzungsverträge mit der KG entgingen der Antragsgegnerin in der Zukunft lediglich Einnahmen. Diese wären nur dann „Kosten der verlangten Maßnahme“ im Sinne von § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO, wenn die Antragsgegnerin diese Beträge bereits eingenommen oder jedenfalls einen vertraglich gesicherten Anspruch auf Zahlung dieser Beträge hätte, die mit der verlangten Maßnahme (hier: dem verlangten Unterlassen) nun wegfielen. Dies ist vorliegend nicht der Fall – vielmehr geht es gerade darum, die Schaffung vertraglicher Rechte und Pflichten zu verhindern. Damit führt das durch das Bürgerbegehren geforderte Unterlassen lediglich dazu, dass die Antragsgegnerin mögliche und nach dem aktuellen Stand auch noch nicht einmal sichere Einnahmen, die sie bisher nicht erzielt, auch künftig nicht erzielt. Das durch das Bürgerbegehren verlangte Unterlassen führt also nicht zum unmittelbaren Verlust bisheriger (eingenommener oder vertraglich gesicherter) Einnahmen, die durch einen Kostendeckungsvorschlag darzustellen bzw. auszugleichen wären.
Auch der Zweck der Vorschrift macht es nicht notwendig, den Verzicht auf diese künftig bloß möglichen Einnahmen bzw. einen vollwertigen Ausgleich dafür in einem Kostendeckungsvorschlag darzustellen (so auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Juni 2018 – 1 S 1132/18 –, KommJur. 2019, S. 135 ff., S. 136; so auch OVG Münster, Beschluss vom 19. März 2004 – 15 B 522/04 –, NVwZ-RR 2004, 519 ff., nach dem ein Kostendeckungsvorschlag für ein Bürgerbegehren nicht erforderlich ist, wenn keine kostenauslösende Maßnahme damit gefordert wird).
Unschädlich ist, dass der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 17. Mai 2023 über die Aufhebung des Beschlusses vom 14. Juni 2023 oder der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 14. Dezember 2023, in dem „für die anstehende Entscheidung über den Bau von Windkraftanlagen auf städtischem Gebiet“ beschlossen wurde, „dass die nachfolgenden Punkte grundlegend für die weiteren Schritte – Sichtung und Bewertung der Angebote durch I., weitere Gespräche mit potentiellen Anbietern und Erstellung der Entscheidungsvorlage für die Stadtverordnetenversammlung sind“, nicht durch ein Bürgerbegehren angegriffen wurden.
Denn diese Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung betrafen keinerlei konkrete Vorhaben, sondern waren lediglich Willensbekundungen, mit denen – wie explizit aus dem Beschluss vom 14. Dezember 2023 hervorgeht – für „die anstehende Entscheidung über den Bau von Windkraftanlagen auf städtischem Gebiet“ bestimmte Bedingungen festgelegt werden sollten. Mit den Beschlüssen vom 17. Mai 2023 und vom 14. Dezember 2023 ist gerade noch nicht beschlossen worden, dass es ein konkretes Bauvorhaben in Bezug auf Windkraft auf dem Gebiet der Antragsgegnerin geben wird.
Aus dem Beschluss vom 17. Mai 2023, mit dem der Beschluss vom 14. Juni 2018, nach dem die Antragsgegnerin keine Gespräche oder Verhandlungen mit dem Ziel der Vergabe von Flächen zur Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet führen werde, lediglich aufgehoben wurde, folgt auch nicht, dass grundsätzlich im Stadtgebiet Windkraftanlagen errichtet werden können, wie die Antragsgegnerin vorträgt.
Die Antragstellerin hat letztlich auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Abgesehen von der fehlenden aufschiebenden Wirkung der Einreichung des Bürgerbegehrens an sich hat die Antragsgegnerin hinreichend deutlich gemacht, dass sie das Bürgerbegehren für unzulässig hält und die Stadtverordnetenversammlung es voraussichtlich am 24. April 2025 als unzulässig ablehnen wird, was ihr dann – ohne die hiesige entsprechende einstweilige Anordnung – in der nächsten juristischen Sekunde die Möglichkeit verschaffte, die Nutzungsverträge mit der KG zu unterzeichnen und damit bereits Fakten zu schaffen, ohne dass es der Antragstellerin dann möglich wäre, in diesem Interimszeitraum effektiven Rechtsschutz zu erlangen.
Eine Vorwegnahme der Hauptsache erfolgt durch die vorliegende einstweilige Anordnung nicht. Es wird lediglich der Zeitpunkt der möglichen Vertragsunterzeichnung auf einen späteren Zeitpunkt verlegt, wenn die in der Hauptsache zu treffende Entscheidung, die bei einer Unzulässigkeitsentscheidung über das Bürgerbegehren im Rahmen einer Verpflichtungsklage zu treffen wäre, zu Lasten der Antragstellerin ausginge.
Über die Hilfsanträge war wegen des Erfolgs des Hauptantrags nicht mehr zu entscheiden.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung von 2013 (NVwZ 2013, Beilage 2, S. 57 ff.). Der dort vorgeschlagene Streitwert für Streitigkeiten, die ein Bürgerbegehren betreffen, in Höhe von 15.000 Euro ist nach der Nummer 1.5 des Streitwertkataloges im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des Eilverfahrens auf die Hälfte zu reduzieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8b HGO
§ 123 VwGO
§ 71 HGO
§ 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 61 Nr. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 8b Abs. 4 Satz 2 HGO
§ 8b Abs. 3 Satz 2 HGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1996, 721
NVwZ-RR 2009, 446
NVwZ 1997, 310
NVwZ-RR 2000, 451, 452
NVwZ-RR 2004, 519
6 TG 1554/95
8 G 1852/97
3 E 1068/97
3 E 1767/96
8 A 889/13
8 G 3040/03
8 K 1365/08
7 K 1328/22
7 K 1080/22
6 TG 2264/96
8 UE 3683/97
8 L 626/08
8 L 374/25
1 S 1132/18
1 S 1949/13
15 B 522/04