Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-04-23, Aktenzeichen OVG 12 A 3.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:0423.OVG12A3.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zu den von § 18 S. 1 AEG (juris: AEG 1994) erfassten Betriebsanlagen gehören als typische Nebeneinrichtungen des Schienenwegenetzes auch Bahnhöfe.(Rn.22)
2. Da sich - trotz der Einhaltung der Anforderungen der Sicherheit und Ordnung - durch den Umbau von zwei Zugängen zum Empfangsgebäude des Bahnhofs Berlin Alexanderplatz die Verkehrsabwicklung im Bereich der betroffenen Zugänge zum Bahnhofsgebäude deutlich verschlechtert, darf das Eisenbahnbundesamt abwägungsfehlerfrei den Antrag auf Planfeststellung ablehnen.(Rn.31)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweiligen Vollstreckungsbetrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Tochterunternehmen der Deutschen Bahn, wendet sich gegen die Ablehnung eines Antrags auf Planfeststellung für den Umbau von zwei Zugängen zum Empfangsgebäude des Bahnhofs Berlin Alexanderplatz.
Der Bahnhof Alexanderplatz ist einer der zentralen Verkehrsknotenpunkte Berlins mit direkten Anbindungen zur U-Bahn, S-Bahn, Straßenbahn und zu den Regionalzügen. Nach den letzten Umbaumaßnahmen in den Jahren 1996/98 ist das Empfangsgebäude des Bahnhofs über 11 Zugänge erreichbar. Auf der nördlichen und südlichen Seite des Gebäudes befinden sich jeweils fünf Zugänge, von denen je drei Zugänge - im Norden zur Dircksenstraße die Türen 2, 3 und 4 und im Süden zur Gontardstraße die Türen 7, 8 und 9 - unmittelbar nebeneinander liegen (Lageplan Anlage K 2). Die Klägerin möchte die beiden im Norden und Süden etwa mittig des Empfangsgebäudes liegenden Zugänge - Türen 3 und 8 - für den öffentlichen Verkehr schließen und die dadurch gewonnenen Flächen gewerblich nutzen.
Für dieses Vorhaben beantragte sie am 15. Juli 2010 eine planungsrechtliche Zulassungsentscheidung nach § 18 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG). Nach einer ersten Prüfung des Antrages teilte ihr das Eisenbahn-Bundesamt mit Schreiben vom 27. Juli 2010 mit, dass in dem eingereichten Erläuterungsbericht u.a. Aussagen zur Planrechtfertigung und zu den entgegenstehenden öffentlichen Belangen fehlten; unter Vorlage der Bemessung der verbleibenden Zugänge sei insbesondere die verkehrliche Entbehrlichkeit der beiden zur baulichen Schließung vorgesehenen Türen nachzuweisen. Nachdem die Klägerin geänderte Planunterlagen vorgelegt hatte, beteiligte das Eisenbahn-Bundesamt die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung als Trägerin öffentlicher Belange am Verfahren. Mit Schreiben vom 21. Oktober 2010 meldete die Senatsverwaltung erhebliche Bedenken gegen den geplanten Umbau an, da es bereits gegenwärtig aufgrund hoher Frequentierung in den Hauptverkehrszeiten zu Überstauungen im Bahnhofsgebäude komme. Die Straßenbahnhaltestellen und die Fußgänger-Überwege Dircksenstraße und Gontardstraße seien vom Land Berlin genau auf die Mittelzugänge des Bahnhofs ausgerichtet worden. Eine Behinderung des dort zu verzeichnenden Hauptumsteigestroms könne zu einer sinkenden Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs führen, was unbedingt zu vermeiden sei. Die Klägerin hielt dem entgegen, dass keine vorhabenbedingten Behinderungen des Fußgängerverkehrs zu erwarten seien und reichte mit Schreiben vom 13. Dezember 2010 weitere Unterlagen zum Brandschutz ein; aus der vorgelegten Stellungnahme des Brandschutzbüros ergebe sich die angeforderte Bemessung der verbleibenden Bahnhofszugänge.
Mit Bescheid vom 26. Januar 2011, berichtigt durch Bescheid vom 24. Februar 2011, lehnte das Eisenbahn-Bundesamt den Antrag auf Planfeststellung ab. Der Nachweis der Brandsicherheit der Verkehrsstation bei Umsetzung des geplanten Vorhabens sei nicht abschließend erbracht. Ebenso wenig lasse sich abschließend beurteilen, ob die vorgelegte Planung den allgemein anerkannten Regeln der Technik entspreche. Die Eisenbahnverkehrsstation Berlin Alexanderplatz stoße aufgrund hoher Frequentierung durch Reisende, Umsteiger im öffentlichen Personennahverkehr und Laufkundschaft der Einzelhandels- und Servicegeschäfte bereits heute zu den Hauptverkehrszeiten an ihre Kapazitätsgrenze. Dabei stellten die Mittelzugänge Dircksenstraße und Gontardstraße jeweils den kürzesten Weg zum Alexanderplatz und zu dem Gebiet um den Berliner Fernsehturm dar. Sie würden insbesondere auch von Umsteigern von und zu den unmittelbar angrenzenden Straßenbahnlinien genutzt, die als Zubringer zur S-Bahn, Regionalbahn und U-Bahn fungierten und in dichtem Takt verkehrten, so dass starke impulshaltige Umsteigeströme zu verzeichnen seien. Die Klägerin habe bislang weder eine Bemessung der erforderlichen Zugangsbreiten nach der einschlägigen DB-Richtlinie 813 vorgelegt noch die durch die Zugänge abzuwickelnden Verkehrsströme konkret ermittelt. Selbst für den Fall, dass sie auf der Basis von Verkehrszählungen nachweisen könnte, dass die reduzierten Zugangsbreiten im Einklang mit den Bemessungsvorschriften der Richtlinie 813 stünden, könnten die beiden mittleren Zugänge mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht als entbehrlich angesehen werden. Durch das Vorhaben solle eine dem Eisenbahnverkehr dienende Anlage dem öffentlichen Verkehrszweck entzogen und einer privatwirtschaftlichen Nutzung zugeführt werden. Erforderlich wäre insoweit der zweifelsfreie Nachweis, dass sich durch die geplante Schließung der beiden Zugänge unter Berücksichtigung der zukünftigen Verkehrsentwicklung keine wesentliche Verschlechterung der Verkehrsverhältnisse ergebe. Dieser Nachweis liege nicht vor und dürfte auch kaum gelingen. Unter Berücksichtigung der von der Senatsverwaltung als oberste Denkmalschutzbehörde erhobenen Einwände stünden den von der Klägerin als Vorhabenträgerin verfolgten kommerziellen Interessen danach bei der gebotenen Gesamtabwägung öffentliche Interessen von höherem Gewicht entgegen. Eine Verschlechterung der bestehenden Zugangsverhältnisse durch eine Umnutzung öffentlicher Verkehrsflächen in privatwirtschaftliche Gewerbeflächen sei nicht vertretbar.
Die Klägerin hat gegen den ablehnenden Bescheid am 25. März 2011 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen geltend macht:
Die angefochtene Entscheidung werde dem Abwägungsgebot des § 18 Satz 2 AEG nicht gerecht, da sie auf zahlreichen Ermittlungs- und Abwägungsfehlern beruhe. Zu Unrecht sei die Beklagte davon ausgegangen, dass der Nachweis der Brandsicherheit nicht abschließend erbracht sei; ausweislich der im Verfahren eingereichten Unterlagen entspreche das Vorhaben den Anforderungen des Brandschutzes.
Bezüglich der angeführten Verkehrsströme liege ein Ermittlungsausfall vor. Die Beklagte habe die Bedeutung der streitgegenständlichen Zugänge für Umsteiger und für eine städtebauliche Durchlässigkeit der Verkehrsstation einfach unterstellt und entgegen ihrer Pflicht zur umfassenden Aufklärung des Sachverhalts keine Verkehrszahlen ermittelt. Stattdessen habe sie spekuliert, dass eine Entbehrlichkeit der beiden Zugänge mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht festgestellt werden könne, und den Antrag überraschend ohne vorherige Anhörung abgelehnt. Ohne dieses voreilige Vorgehen wäre bereits im Verwaltungsverfahren das „Gutachten zur Mengenbestimmung der Verkehrsströme an den Eingängen des Bahnhofs Berlin Alexanderplatz“ von Mai 2011 eingereicht worden. Das Gutachten belege, dass die Bemessung der verbleibenden Verkehrsflächen den Regeln der Technik entspreche und die Funktionsfähigkeit des Empfangsgebäudes auch unter Berücksichtigung der zukünftigen Verkehrsentwicklung durch die Schließung der beiden Zugänge nicht negativ beeinträchtigt werde. Zum einen sei der Anteil der Türen 3 und 8 am Gesamtaufkommen des Fußgängerverkehrs sehr gering, da ein direkter Durchgang zwischen Alexanderplatz und Fernsehturm aufgrund der baulichen Gegebenheiten nicht möglich sei. Zum anderen seien entgegen der Vermutung der Beklagten und der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung die Umsteigeströme des öffentlichen Personennahverkehrs von einer Schließung der Mitteltüren nicht unmittelbar betroffen; der Verkehr von und zur Straßenbahn verlaufe im Norden in Richtung der Türen 1 und 2 und im Süden in Richtung der Türen 9 und 10. Der auf die beiden Mittelzugänge entfallende Verkehr könne künftig ohne Beeinträchtigungen durch die jeweils unmittelbar angrenzenden Zugänge aufgenommen werden.
Das während des Klageverfahrens eingeholte Gutachten „Erforderliche Eingangsbreiten für den Bf Alexanderplatz (Berlin)“ der I... vom 12. Juli 2012 bestätige gleichfalls, dass auch bei einer Sperrung der Türen 3 und 8 die Vorgaben der Richtlinie 813 für die Bemessung von Zugangsbreiten nach dem Verkehrsaufkommen eingehalten seien. Die gegen das Gutachten erhobenen Einwände der Beklagten seien unbegründet. Das Gutachten beruhe ausweislich der schriftlichen Stellungnahmen der Gutachter vom 24. April und 13. Dezember 2013 zu den einzelnen Kritikpunkten auf einer hinreichenden Datengrundlage, zutreffenden methodischen Ansätzen und berücksichtige zudem erhebliche Sicherheitsreserven. Demgegenüber gehe die Kritik der Beklagten ersichtlich von einem fehlerhaften Verständnis der Richtlinie 813 aus. Diese enthalte keine Kriterien für die Bewertung des Verkehrsablaufs oder der Verkehrsqualität; auch die Ermittlung von Lastfallverteilungen sei kein Bemessungskriterium nach der Richtlinie.
Die Beklagte habe zudem den Gesichtspunkt des Denkmalschutzes fehlerhaft gewichtet. Das geplante Vorhaben sei vom Bezirksamt Mitte als unterer Denkmalschutzbehörde mit Bescheiden vom 7. April 2010 und 1. Dezember 2010 genehmigt worden. Die Beklagte habe diese Genehmigungen ignoriert und sich allein auf die unsubstantiierte Stellungnahme der unzuständigen obersten Denkmalschutzbehörde gestützt. Im Rahmen der Gesamtabwägung habe sie überdies verkannt, dass die Umnutzung der Flächen für die Versorgung der Reisenden nicht nur privatnützig sei, sondern auch ein öffentliches Interesse an derartigen Nebenbetriebsanlagen bestehe.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 26. Januar 2011 in der berichtigten Fassung vom 24. Februar 2011 zu verpflichten, über den Antrag vom 15. Juli 2010 auf Genehmigung des Umbaus von zwei Zugangsanlagen zu Mieteinheiten im Empfangsgebäude des S- und Fernbahnhaltepunktes Berlin Alexanderplatz unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält an ihren Bedenken hinsichtlich der Brandsicherheit und des Denkmalschutzes nicht mehr fest, sieht indes den Nachweis der Entbehrlichkeit der beiden Zugangstüren 3 und 8 nach wie vor als nicht erbracht an. Das im Klageverfahren eingereichte Gutachten von Mai 2011 enthalte zwar erstmalig Verkehrszählungen, diese würden jedoch nicht für eine Berechnung der Zugangsbreiten nach der von der Klägerin als verbindliches Regelwerk anerkannten Richtlinie 813 verwendet, sondern im Wege der freien Beweiswürdigung interpretiert. Aus den Ergebnissen der Verkehrserhebungen werde zudem deutlich, dass die als funktionale Einheiten anzusehenden mittleren Zugänge (Türen 2 bis 4 sowie Türen 7 bis 9) das mit Abstand stärkste Verkehrsaufkommen aller Zugänge aufwiesen. Dabei dienten die jeweils mittig gelegenen Türen 3 und 8 offensichtlich vor allem in Spitzenzeiten und bei Veranstaltungen als eine Art „Überlauf“, so dass bei einer Schließung dieser Türen eine merkliche Verschlechterung der Verkehrsabwicklung zu befürchten sei.
Das I...-Gutachten vom 12. Juli 2012 sei gleichfalls nicht geeignet, die verkehrliche Entbehrlichkeit der beiden Türen zu belegen. Es stütze sich allein auf die Ergebnisse der Verkehrszählungen aus dem Gutachten von Mai 2011, enthalte aber keine Prognosedaten, obwohl in absehbarer Zeit - wegen der bereits im Bau befindlichen Verlängerung der U-Bahnlinie 5 zum Berliner Hauptbahnhof und der geplanten Bebauung im Umfeld des Alexanderplatzes - eine signifikante Steigerung des Verkehrsaufkommens zu erwarten sei. Insoweit erscheine eine prognostische Hochrechnung der ermittelten Verkehrszahlen erforderlich. Das Gutachten beruhe zudem auf der Annahme, dass bei einem zu hohen Verkehrsaufkommen, das nicht nach den Qualitätsmaßstäben der in der Richtlinie 813 vorgesehenen Lastfälle „Normalverkehr“ und „Spitzenverkehr“ abgewickelt werden könne, pauschal auf den Lastfall „Veranstaltungsverkehr“ abgestellt werden könne. Dies sei nicht sachgerecht und entspreche nicht der Definition des Lastfalls „Veranstaltungsverkehr“, bei dem eine schlechtere Verkehrsqualität in Kauf genommen werde. Nicht überzeugend seien auch die anteilige Zuordnung der Verkehrsströme zu den beiden Lastfällen „Normal- und Spitzenverkehr“, das angesetzte Gehspurmaß von drei Gehspuren pro Tür, die in die Zugangsbemessung eingeflossene Gehgeschwindigkeit sowie die Zugangsleistung beim Lastfall „Veranstaltungsverkehr“. Vor diesem Hintergrund reiche der pauschale Hinweis, dass die gutachterlichen Berechnungen erhebliche Sicherheitsreserven enthielten, nicht aus, um eine Schließung der Türen 3 und 8 zu rechtfertigen.
Unabhängig davon würde eine Abwägung der widerstreitenden Belange selbst dann zu einer Ablehnung des Antrags der Klägerin führen, wenn die vorstehenden Einwände gegen die eingereichten Gutachten ausgeräumt werden könnten. Die von der Planfeststellungsbehörde zu treffende Entscheidung beschränke sich nicht darauf, die äußersten Schranken des Abwägungsgebots zu kontrollieren; vielmehr müsse sie die planerischen Vorstellungen des Vorhabenträgers abwägend nachvollziehen und mit ihrer positiven Entscheidung die rechtliche Verantwortung für die Planung übernehmen. Gemessen hieran sei durch das I...-Gutachten ungeachtet einzelner Kritikpunkte belegt, dass die geplante Schließung der beiden Türen 3 und 8 die Verkehrsabwicklung im Bereich der betroffenen Zugänge verschlechtern und zu fühlbaren Qualitätseinbußen für die Fahrgäste führen würde. Ausweislich der gutachterlichen Feststellungen seien die Türen 2 und 4 sowie die Türen 7 und 9, auf die sich ein künftiges Mehraufkommen konzentrieren würde, bereits heute stark belastet; für die Tür 2 seien beispielsweise an allen drei Verkehrszählungstagen fast durchgängig die Lastfälle „Spitzenverkehr“ oder sogar „Veranstaltungsverkehr“ ausgewiesen. Unter Berücksichtigung der Lastfalleinstufungen und der Berechnungssystematik der Gutachter würde sich der Anteil der Zeitintervalle mit verschlechterter Verkehrsqualität an den vier betroffenen Zugängen schon bei den heutigen Fahrgastzahlen von 37 % für die Lastfälle „Spitzenverkehr“ und „Veranstaltungsverkehr“ auf 57 % erhöhen. Eine erhebliche Verschlechterung der Verkehrssituation sei erst recht bei Berücksichtigung der prognostischen Auslastung der Zugänge zu erwarten. Auch wenn hypothetisch angenommen werde, dass das Vorhaben der Klägerin gerade noch den zwingenden Mindestanforderungen der Richtlinie 813 entspreche, überwiege danach das öffentliche Interesse, eine deutliche Verschlechterung der bisherigen Zugangsverhältnisse zu vermeiden, das entgegenstehende Interesse der Klägerin an einer Ausweitung ihrer Gewerbeflächen und der Erzielung zusätzlicher Miet- oder Pachteinnahmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte nebst Beiakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Der angefochtene Bescheid des Eisenbahn-Bundesamtes ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten; ein Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Planfeststellung steht der Klägerin nicht zu (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. Die Klage ist zulässig. Der Senat ist gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7, Satz 2 VwGO erstinstanzlich zur Entscheidung zuständig. Von der Zuständigkeitsregelung erfasst sind auch sämtliche dem Bahnbetrieb dienende Nebenanlagen wie Bahnhöfe, selbst wenn ausschließlich über die Nebeneinrichtung gestritten wird (BVerwG, Beschluss vom 16. Juli 2008 - 9 A 21.08 - NVwZ 2009, 189, zitiert nach juris Rn. 7, 10; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 48 Rn. 22, 28).
Die auf Neubescheidung gerichtete Klage ist statthaft und ohne Durchführung eines Vorverfahrens zulässig (§ 18 Satz 3 AEG i.V.m. §§ 74 Abs. 1 Satz 2, 70 VwVfG). Der Ausschluss des Vorverfahrens gilt nicht nur für „erlassene“ Planfeststellungsbeschlüsse, sondern auch für (Verpflichtungs-)Klagen, die sich auf den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses richten (Kopp/Ramsauer, VwGO, 13. Aufl., § 74 Rn. 88). Soweit anstelle eines Planfeststellungsbeschlusses die Erteilung einer Plangenehmigung in Betracht kommt, ist ein Vorverfahren gemäß § 18 Satz 3 AEG i.V.m. § 74 Abs. 6 Satz 3 VwVfG entbehrlich. Die einmonatige Klagefrist (§ 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO) ist gewahrt.
2. Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Das Eisenbahn-Bundesamt hat den Antrag auf Schließung von zwei Zugangstüren zum Bahnhof Berlin Alexanderplatz abwägungsfehlerfrei abgelehnt.
a) Rechtsgrundlage für die begehrte Verpflichtung der Beklagten, über die beantragte „Genehmigung“ für den Umbau von zwei Zugangstüren zu Mieteinheiten erneut zu entscheiden, ist § 18 Satz 1 AEG. Danach dürfen Betriebsanlagen einer Eisenbahn einschließlich der Bahnfernstromleitungen nur gebaut oder geändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Bei der Planfeststellung sind die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen (§ 18 Satz 2 AEG). Zu den von der Vorschrift erfassten Betriebsanlagen gehören als typische Nebeneinrichtungen des Schienenwegenetzes auch Bahnhöfe (Vallendar, in: Hermes/Sellner, BeckAEG-Kommentar, 2. Aufl., § 18 Rn. 61).
§ 18 AEG räumt der Klägerin als Vorhabenträgerin keinen gebundenen Anspruch auf Planfeststellung ein. Insbesondere kann sie nicht beanspruchen, dass ihrem Antrag auf Planfeststellung oder Plangenehmigung bei Erfüllung bestimmter tatbestandlicher Voraussetzungen zwingend stattgegeben wird. Anders als bei einer gebundenen Erlaubnis hängt die Zulassung eines planfeststellungsbedürftigen Vorhabens nicht vom Vorliegen bestimmter Tatbestandsvoraussetzungen ab, sondern setzt eine Abwägungsentscheidung der zuständigen Planfeststellungsbehörde voraus. Mit der Ermächtigung zur Planfeststellung wird der Behörde eine planerische Gestaltungsfreiheit eingeräumt, die sich auf alle Gesichtspunkte erstreckt, die zur Verwirklichung des gesetzlichen Planungsauftrags und zur Bewältigung der von dem Vorhaben aufgeworfenen Probleme von Bedeutung sind. Im Rahmen der ihr zustehenden planerischen Gestaltungsfreiheit hat sie die für und gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen und privaten Belange zu ermitteln und eigenverantwortlich abzuwägen. Diesem eigenverantwortlichen Abwägungsgebot entspricht eine Begrenzung der gerichtlichen Kontrolldichte; die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der planerischen Abwägungsentscheidung beschränkt sich auf die Prüfung, ob (erhebliche) Abwägungsfehler vorliegen. Diese Struktur einer vom Abwägungsgebot gesteuerten, in planerischer Gestaltungsfreiheit ergehenden Zulassungsentscheidung gilt auch in den Fällen, in denen der Vorhabenträger - wie vorliegend - gegen eine ablehnende Entscheidung der Planfeststellungsbehörde klagt. Dem Vorhabenträger steht zwar kein unmittelbarer Zulassungsanspruch zu, er hat aber einen Rechtsanspruch auf fehlerfreie Ausübung des Planungsermessens, der sich auf alle abwägungserheblichen Gesichtspunkte erstreckt (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Urteil vom 24. November 1994 - 7 C 25.93 - BVerwGE 97, 143, juris Rn. 20 ff.; OVG Koblenz, Urteil vom 6. Februar 2013 - 8 C 10943/12 - juris Rn. 21 ff.; Vallendar/Wurster, a.a.O., § 18 Rn. 137 ff.; Steinberg/Wickel/Müller, Fachplanung, 4. Aufl., § 3 Rn. 113 sowie § 6 Rn. 203 f.).
Eine Zulassung des von der Klägerin beantragten und zu Recht im Wege der Bescheidungsklage weiterverfolgten Umbauvorhabens kommt danach nicht schon dann in Betracht, wenn ihm keine zwingenden Versagungsgründe entgegenstehen. Selbst wenn die nach der beabsichtigten Schließung von zwei Türen verbleibenden Zugänge zum Bahnhofsgebäude anerkannten Regeln der Technik entsprechen (§ 2 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 EBO), kann das Vorhaben nur zugelassen werden, wenn es den Anforderungen des Abwägungsgebots genügt, wenn also die von dem Vorhaben nachteilig betroffenen öffentlichen oder privaten Interessen durch planstützende Belange abwägend überwunden werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994, a.a.O., Rn. 26; Steinberg/Wickel/Müller, a.a.O., § 6 Rn. 204).
b) Davon ist ersichtlich auch das Eisenbahn-Bundesamt als zuständige Planfeststellungsbehörde ausgegangen. Bereits im ablehnenden Bescheid hat es auf der Grundlage der von ihm ermittelten öffentlichen und privaten Belange eine eigenständige Abwägung vorgenommen und den durch die geplante Schließung der beiden Türen berührten öffentlichen Interessen - unabhängig von der Frage, ob mit den verbleibenden Zugängen die anerkannten Regeln der Technik eingehalten werden - ein höheres Gewicht als den kommerziellen Interessen der Klägerin an der Schaffung zusätzlicher Gewerbeflächen zugemessen. Die Behauptung des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung, eine Abwägungsentscheidung sei noch nicht getroffen worden, ist angesichts des Inhalts des Bescheides nicht nachvollziehbar. Das zur Planfeststellung beantragte Vorhaben der Klägerin ist nach dem eindeutigen Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert des angefochtenen Bescheides nicht schon deshalb abgelehnt worden, weil ihm zwingende Versagungsgründe entgegenstehen. Vielmehr hat die Planfeststellungsbehörde „selbst für den Fall“, dass eine Einhaltung der Bemessungsvorschriften der einschlägigen DB-Richtlinie 813 nachgewiesen werden könnte, ausdrücklich eine „Gesamtabwägung“ der widerstreitenden Interessen (Seite 6 des Bescheides) vorgenommen und damit von dem ihr zustehenden Planungsermessen Gebrauch gemacht. Für die Annahme, sie habe die Anforderungen des Abwägungsgebots verkannt, ist danach kein Raum. Ebenso wenig bietet die Prozesserklärung des Beklagtenvertreters tragfähige Anhaltspunkte für eine (Teil-)Rücknahme des angefochtenen Bescheides; bei verständiger Würdigung kann ihr eine verbindliche Änderung des Regelungsinhalts des Bescheides nicht entnommen werden.
An der dem angefochtenen Bescheid zu Grunde liegenden Abwägungsentscheidung hat die Beklagte auch im Klageverfahren festgehalten. Zwar hat sie die im Bescheid zunächst noch geäußerten Bedenken hinsichtlich der Brandsicherheit und des Denkmalschutzes nicht mehr aufgegriffen. Unter der hypothetischen Annahme einer Einhaltung der Richtlinie 813 hat sie schriftsätzlich jedoch wiederholt auf die verkehrlichen Auswirkungen des geplanten Vorhabens und die Bedeutung des Bahnhofs Alexanderplatz als einer der zentralen Verkehrsknotenpunkte Berlins verwiesen. Damit hat sie ersichtlich auf die bereits im ablehnenden Bescheid als tragend angesehenen Abwägungsgesichtspunkte, insbesondere eine zu erwartende Verschlechterung der bestehenden Verkehrsverhältnisse, abgestellt und insoweit auch die von der Klägerin erstmals im Klageverfahren vorgelegten Gutachten berücksichtigt. Gegen die Zulässigkeit einer derartigen bloßen Ergänzung von (Ermessens-)Erwägungen, die bereits Gegenstand des angefochtenen Bescheides sind, bestehen nach § 114 Satz 2 VwGO keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken. § 114 Satz 2 VwGO eröffnet in entsprechender Anwendung oder jedenfalls seinem Rechtsgedanken nach auch in Planfeststellungsverfahren die prozessuale Möglichkeit, Ermessenserwägungen noch im gerichtlichen Verfahren zu ergänzen (Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 114 Rn. 49; Wolff, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 114 Rn. 206; Steinberg/Wickel/Müller, a.a.O., § 6 Rn. 290).
c) Die behördliche Abwägungsentscheidung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie lässt einen Abwägungsfehler zu Lasten der Klägerin nicht erkennen (vgl. zu den einzelnen Abwägungsfehlern: Steinberg/Wickel/Müller, a.a.O., § 3 Rn. 112).
(1) Ein Abwägungsdefizit liegt nicht vor. Das Eisenbahn-Bundesamt hat alle nach Lage der Dinge in Betracht kommenden schutzwürdigen Belange, die durch das beabsichtigte Vorhaben berührt werden, in die Abwägung eingestellt. Namentlich hat es sowohl die Interessen der Klägerin als Vorhabenträgerin berücksichtigt als auch die gegenläufigen öffentlichen Interessen an einer Beibehaltung der bisherigen Zugangssituation. Bei der Abwägung hat es hypothetisch unterstellt, dass die Vorgaben der DB-Richtlinie 813 auch bei einer Schließung der beiden mittleren Zugangstüren noch eingehalten werden und das Umbauvorhaben damit anerkannten Regeln der Technik entspricht. Der Sache nach hat es damit das entsprechende Vorbringen der Klägerin zu ihren Gunsten als wahr unterstellt, den betroffenen öffentlichen Belangen des Eisenbahnverkehrs aber gleichwohl Vorrang gegenüber den Interessen der Klägerin eingeräumt. Eine solche Wahrunterstellung ist nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung grundsätzlich auch im Planfeststellungsrecht zulässig (BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2004 - 9 A 21.03 - NVwZ 2004, 1358, juris Rn. 22; Urteil vom 11. Juli 2001 - 11 C 14.00 - BVerwGE 114, 364, juris Rn. 59), und zwar auch dann, wenn öffentliche Interessen betroffen sind (BVerwG, Urteil vom 12. März 2008 - 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299, juris Rn. 154 und 221; Steinberg/Wickel/Müller, a.a.O., § 3 Rn. 167 f.). Für das Vorliegen eines Ausnahmefalls, in dem der für die Abwägung maßgebende Sachverhalt mit einer Wahrunterstellung nicht in sachdienlicher Weise erfasst werden kann (BVerwG, Urteil vom 27. März 1980 - 4 C 34.79 - juris Rn. 31; Beschluss vom 5. Oktober 1990 - 4 CB 1.90 - juris Rn. 129), sind Anhaltspunkte weder dargetan noch ersichtlich. Ebenso wenig liegen Anhaltspunkte dafür vor, dass sich das Eisenbahn-Bundesamt bei seiner Abwägungsentscheidung nicht an die Wahrunterstellung gehalten hätte.
(2) Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf eine Fehlgewichtung der abwägungserheblichen Gesichtspunkte berufen. Zutreffend weist die Beklagte darauf hin, dass sich die planerische Gestaltungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde nicht darauf beschränkt, lediglich die äußersten Schranken des Abwägungsgebots zu kontrollieren. Vielmehr hat die zuständige Behörde die planerischen Vorstellungen des Vorhabenträgers abwägend nachzuvollziehen und mit ihrer positiven Entscheidung die rechtliche Verantwortung für die Planung zu übernehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994, a.a.O., Rn. 21; OVG Koblenz, a.a.O., Rn. 27; Vallendar/Wurster, a.a.O., § 18 Rn. 140).
Gemessen hieran hat die Beklagte den durch die geplante Umbaumaßnahme berührten öffentlichen Belangen nicht fehlerhaft ein zu hohes Gewicht beigemessen. Sie ist im Ansatz zutreffend davon ausgegangen, dass es sich bei dem Bahnhof Berlin Alexanderplatz um eine dem Bahnverkehr gewidmete Anlage handelt und das Vorhaben der Klägerin auf eine Entziehung öffentlicher Verkehrsflächen und damit eine grundsätzlich rechtfertigungsbedürftige Nutzungsänderung abzielt. Dabei hat sie mit Blick auf die örtlichen Verhältnisse zu Recht berücksichtigt, dass der Bahnhof einer der zentralen Verkehrsknotenpunkte Berlins im öffentlichen Personennahverkehr ist und bereits heute ein hohes Personenaufkommen aufweist. Ausweislich der Übersichten in Anhang A.9 bis A.13 des I...-Gutachtens vom 12. Juli 2012, die auf der Mengenbestimmung der Verkehrsströme im Gutachten von Mai 2011 beruhen, sind die streitbefangenen Türen 3 und 8 an den Erhebungstagen zwar relativ gering frequentiert und werden nahezu durchgehend dem Lastfall „Normalverkehr“ zugeordnet. Die beiden Türen können jedoch nicht für sich genommen betrachtet werden; bei ihrer Schließung müssten die auf sie entfallenden Verkehrsströme von den verbleibenden Zugängen, insbesondere den unmittelbar angrenzenden Türen 2 und 4 bzw. 7 und 9 aufgenommen werden, die die Beklagte zutreffend als funktionale Einheit angesehen hat. Diese Türen sind ausweislich des I...-Gutachtens bereits gegenwärtig stark belastet. So werden die Verkehrsströme für die Türen 2 und 4 an allen drei Verkehrszählungstagen in den Nachmittags- bzw. Abendstunden fast durchgängig dem Lastfall „Spitzenverkehr“ oder sogar dem Lastfall „Veranstaltungsverkehr“ zugeordnet (Anhang A.10, A.11 und A.13 des Gutachtens). Für die Türen 7 und 9 gilt mit Ausnahme der Verkehrszählung am 2. Mai 2011 nichts anderes.
Unter Berücksichtigung der gutachterlichen Feststellungen ist die Beklagte danach - trotz der als wahr unterstellten Einhaltung der Anforderungen der Sicherheit und Ordnung - abwägungsfehlerfrei davon ausgegangen, dass sich durch das Vorhaben der Klägerin die Verkehrsabwicklung im Bereich der betroffenen Zugänge zum Bahnhofsgebäude deutlich verschlechtern würde. Die Annahme der Beklagten wird im Ergebnis auch von den Gutachtern der Klägerin ausdrücklich bestätigt. In ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 13. Dezember 2013 gehen auch die I...-Gutachter davon aus, dass durch die beabsichtigte Schließung der beiden mittleren Türen eine Verschlechterung des Verkehrsablaufs gegenüber der derzeitigen Zugangssituation zu erwarten ist (S. 17 und S. 21 der Stellungnahme). Dabei stellen sie die Ausführungen der Beklagten zu den qualitativen Auswirkungen des Vorhabens, insbesondere zu der zu erwartenden Zunahme von Zeiten mit deutlich verschlechterter Verkehrsqualität, nicht grundlegend in Frage (S. 10 der Stellungnahme), auch wenn sie diese Verschlechterung im Ergebnis „im Sinne der Richtlinie 813“ noch als zulässig ansehen.
Dass die Beklagte den mit der Verschlechterung der Verkehrsabwicklung berührten öffentlichen Belangen - unabhängig von einer Einhaltung der anerkannten Regeln der Technik - ein höheres Gewicht als den gegenläufigen Interessen der Klägerin zugemessen hat, begründet keinen Abwägungsfehler. Dem wirtschaftlichen Interesse der Klägerin an einer Umwandlung der beiden mittleren Zugangstüren zu Mieteinheiten kommt angesichts der Tatsache, dass das Empfangsgebäude des Bahnhofs vorrangig den Zwecken des Bahnverkehrs dient, kein besonderes Gewicht zu. Dies gilt auch, soweit sie geltend macht, dass die beabsichtigte Umnutzung der Flächen für die Versorgung der Reisenden nicht nur privatnützig sei, sondern auch ein öffentliches Interesse an derartigen „Nebenbetriebsanlagen“ bestehe. Ausweislich des eingereichten Lageplans (Anlage K 2) sind die örtlichen Verhältnisse bereits derzeit durch eine Vielzahl von Geschäften und Gastronomiebetrieben gekennzeichnet. Im Verwaltungsverfahren hat die Klägerin selbst darauf verwiesen, dass der Bahnhof nicht zuletzt „aufgrund der erhöhten Anzahl der Geschäfte, Boutiquen und Food-Bereiche“ eine hohe Frequentierung aufweist und schon heute an seine Kapazitätsgrenzen stößt (S. 2 des Schreibens vom 13. Dezember 2010, Bl. 43, 44 d.A.). Unter diesen Umständen ist ein besonderes Interesse der Klägerin an der Schaffung weiterer Nebeneinrichtungen nicht ersichtlich; insbesondere ist weder dargetan noch erkennbar, dass ein die entgegenstehenden öffentlichen Belange überwiegendes Bedürfnis für weitere Geschäfte zur Versorgung der Reisenden besteht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 AEG
§ 167 VwGO
§ 18 S. 1 AEG
§ 18 Satz 2 AEG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7, Satz 2 VwGO
§ 18 Satz 3 AEG
§ 74 Abs. 1 Satz 2, 70 VwVfG
§ 74 Abs. 6 Satz 3 VwVfG
§ 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO
§ 18 Satz 1 AEG
§ 4 Abs. 1 EBO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2009, 189
BVerwGE 97, 143
NVwZ 2004, 1358
BVerwGE 114, 364
BVerwGE 130, 299
9 A 21.08
7 C 25.93
8 C 10943/12
9 A 21.03
11 C 14.00
9 A 3.06
4 C 34.79
4 CB 1.90