Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-12, Aktenzeichen 3 K 4193/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin begehrt die Baugenehmigung für die Errichtung zweier statischer Plakatwerbetafeln.
2
Die Klägerin beantragte bei der Beklagten am 28.04.2016 die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung von zwei unbeleuchteten Plakatwerbetafeln aus Leichtmetall, Stahl und Kunststoff für wechselnde Produktwerbung in der Größe von jeweils 2,80 m x 3,80 m auf dem Grundstück ... in Waldshut, Flst.Nr. .... Auf dem Grundstück befinden sich das Gebäude und der Parkplatz eines Großmarkts.
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Die Plakattafeln sollen unmittelbar an der westlichen und östlichen Grundstücksgrenze - am Rand des Großmarktparkplatzes - im Abstand von 3 m zu der südlichen Grundstücksgrenze aufgestellt werden, an die sich der ... anschließt. Die Tafeln sollen auf jeweils zwei 1,50 m hohen Füßen stehen und einseitig für Werbung genutzt werden; ihre Werbefläche soll 2,60 m × 3,60 m betragen und jeweils zum Baugrundstück ausgerichtet sein.
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Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans der Beklagten „Gewerbepark Hochrhein“ vom 10.07.2006, bekannt gemacht am 20.07.2006, zuletzt geändert im 5. Änderungsverfahren am 12.12.2016, bekannt gemacht am 22.12.2016. Mit diesem Plan wird das sogenannte ...-Areal, ein ehemaliger Industriestandort, überplant. Der Plan setzt für das Grundstück, ebenso wie für die westlich und östlich angrenzenden Nachbargrundstücke, ein eingeschränktes Gewerbegebiet fest (GE 1.1 (e)).
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Mit Schreiben vom 23.05.2016 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass die gewünschten Plakatwerbetafeln nicht genehmigungsfähig seien, weil der Bebauungsplan unter den textlichen Vorschriften Nr. 5.1 regele, dass Werbeanlagen unter anderem nur am Ort der Leistung zulässig seien. Die Klägerin wünsche aber Tafeln für wechselnde Produktwerbung. Die Beklagte bezog sich dabei offensichtlich auf 5.1 der örtlichen Bauvorschriften, die der Gemeinderat der Beklagten zusammen mit dem Bebauungsplan am 10.07.2006 beschlossen hatte. Dort heißt es unter „5. Werbeanlagen:
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5.1 Werbeanlagen sind zulässig
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- am Ort der Leistung- ...
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Darauf wandte die Klägerin mit E-Mail vom 02.06.2016 ein, der generelle Fremdwerbeausschluss für das deutschlandweit gängige Euroformat in einem Gewerbegebiet sei nicht zulässig. Daher beantrage sie eine Befreiung von den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans. Um einen rechtsmittelfähigen Bescheid werde gebeten.
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Die Beklagte antwortete auf die E-Mail mit Schreiben vom 07.07.2016 und erläuterte die Zielsetzung des Ausschlusses von Fremdwerbung nach der für ihren Bebauungsplan und die örtlichen Bauvorschriften gemeinsam erstellten Begründung. Insbesondere sollten die Verkehrssicherheit auf der südlich des Plangebiets verlaufenden B 34 gewährleistet, die Landschaftsästhetik erhalten und eine übersteigerte Vielfalt von Werbeanlagen und eine daraus resultierende Orientierungslosigkeit für Kunden und unbeteiligte Verkehrsteilnehmer innerhalb des Gewerbegebiets verhindert werden.
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Mit E-Mail vom 28.07.2016 bat die Klägerin um Bescheidung ihres Bauantrags. Die Beklagte teilte ihr mit E-Mail vom 01.08.2016 mit, sie werde die gewünschte Entscheidung nach der Urlaubsrückkehr des Sachbearbeiters erhalten.
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Am 18.11.2016 hat die Klägerin Untätigkeitsklage mit dem Ziel der Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der begehrten Baugenehmigung erhoben.
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Schon am 26.09.2016 hatte der Gemeinderat der Beklagten den Aufstellungs- und Auslegungsbeschluss zur 5. Änderung des Bebauungsplans Gewerbepark Hoch-rhein im vereinfachten Verfahren mit dem Ziel der Aufnahme eines planungsrechtlichen Ausschlusses von Fremdwerbeanlagen gefasst. Nach Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung hat er mit Satzungsbeschluss vom 12.12.2016, bekannt gemacht am 22.12.2016, den Bebauungsplan Gewerbepark Hochrhein wie folgt ergänzt:
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„Art der baulichen Nutzung/zulässige Nutzungen
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1.10 Werbeanlagen für Fremdwerbung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB in Verbindung mit § 1 Abs. 9 BauNVO
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Werbeanlagen inklusive Werbetafeln als eigenständige Hauptnutzung für gewerbliche Fremdwerbung sind unzulässig."
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In der Begründung der Planänderung heißt es, um Rechtsunsicherheit zu beseitigen, sei eine der bisherigen Regelung in den örtlichen Bauvorschriften entsprechende planungsrechtliche Festsetzung aufgenommen worden. Werbeanlagen für Fremdwerbung als Unterart möglicher gewerblicher Nutzungen könnten nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und § 1 Abs. 9 BauNVO ausgeschlossen werden. Sodann wird die gemeinsame Begründung des Bebauungsplans und der örtlichen Bauvorschriften vom 10.07.2006 zitiert. Weiter wird ausgeführt, Grundlage für die Festsetzung seien die Planungsgrundsätze in § 1 Abs. 5 S. 2 und Abs. 6 Nr. 5 BauGB. Danach sollten Bauleitpläne dazu beitragen, insbesondere auch die städtebauliche Gestaltung und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Die städtebauliche Zielvorstellung sei die Entwicklung eines anspruchsvollen Gewerbegebiets, wie schon der Name belege. Durch die ökologische und städtebauliche Umgestaltung des ehemaligen ... Areals sei eine neue Qualität z.B. durch die zentralen, parkartigen Grünflächen - Campusareale - entstanden. Für die Bebauung seien Baulinien, Mindesttraufhöhen und Gestaltungsanforderungen teilweise weitergehend als in herkömmlichen Gewerbegebieten festgesetzt. Das hochwertige Gewerbegebiet entlang der befahrenen B 34 und entlang der neuen anspruchsvoll gestalteten Erschließungsstraßen inklusive Campus solle von Fremdwerbeanlagen freigehalten werden, da diese sonst das Gebietsbild empfindlich stören könnten. So solle eine Massierung von Werbeanlagen und damit eine Beeinträchtigung des Landschaftsbilds vermieden werden. Bei Zulassung von Fremdwerbung wären negative Auswirkungen auf das Erscheinungsbild des städtebaulich aufgewerteten Plangebiets zu befürchten.
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Mit Bescheid vom 20.01.2017 hat die Beklagte den Bauantrag der Klägerin vom 26.04.2016 abgelehnt. Zur Begründung hat sie auf Nr. 1.10 der Festsetzungen des Bebauungsplans sowie auf Nr. 5.1 der örtlichen Bauvorschriften verwiesen und die Begründung ihres Änderungsplans angeführt.
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Die Klägerin hat am 13.03.2017 erklärt, dass der ablehnende Bescheid in das Verfahren einbezogen werden solle. Sie ist der Auffassung, ihr Vorhaben sei bauplanungs- und bauordnungsrechtlich genehmigungsfähig. Der im Bebauungsplan festgesetzte Fremdwerbeausschluss sei unwirksam. Der Vorhabenstandort befinde sich in einem Gewerbegebiet, in dem Fremdwerbeanlagen nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO grundsätzlich zulässig seien. Die gesamte Umgebung in dem Gebiet sei gewerbegebietstypisch geprägt; hier träfen ausschließlich gewerbliche Nutzungen in einer hohen Ansammlung aufeinander. Insofern liege ein Gebiet vor, welches gerade der Unterbringung von Gewerbebetrieben und damit auch von Fremdwerbeanlagen dienen solle.
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Schon die Ausgangsplanung mit der bauordnungsrechtlichen Gestaltungsvorschrift nach § 74 LBO, dass in dem Gewerbegebiet insgesamt nur Werbung an der Stätte der Leistung zulässig sein solle, sei in einem Gewerbegebiet unwirksam. Dies habe wohl auch die Beklagte erkannt und dementsprechend den Bebauungsplan am 12.12.2016 geändert. Die Änderung sei aber unwirksam. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 1 Abs. 9 BauNVO lägen nicht vor. Es fehle an den besonderen städtebaulichen Gründen, die mit Blick auf das Verhältnismäßigkeitsgebot den vollständigen Ausschluss von Fremdwerbung rechtfertigen müssten. Die Beklagte führe in der Begründung zur 5. Änderung des Bebauungsplans für den Fremdwerbeausschluss im Wesentlichen die Begründung der ursprünglichen bauordnungsrechtlichen Gestaltungsvorschrift an, nämlich die Verkehrssicherheit auf der B 34 sowie landschaftsästhetische Gründe. Damit würden aber keine städtebaulichen Gründe genannt. Wenn weiter angeführt werde, dass entlang der viel befahrenen B 34 und entlang der neuen, anspruchsvoll gestalteten Erschließungsstraßen Fremdwerbeanlagen ferngehalten werden sollten, weil sie das Gebietsbild empfindlich stören könnten, und eine Massierung von Werbeanlagen und eine Beeinträchtigung des Landschaftsbilds vermieden werden solle, damit kein „Las Vegas“ entstehe, seien auch dies im wesentlichen bauordnungsrechtliche Grundgedanken. Städtebaulich relevante Bebauung, die hier eine außerordentliche Prägung in dem entstandenen Gewerbegebiet erkennen lasse, sei nicht ersichtlich. Gegen eine Massierung und Ansammlung von Werbeanlagen stehe § 11 LBO zur Verfügung. Für die Verkehrssicherheit auf der B 34 stünden die Instrumentarien des § 16 LBO oder solche des Landesstraßengesetzes oder Bundesfernstraßengesetzes zur Verfügung. Ein bauplanungsrechtlicher Fremdwerbeausschluss nach § 1 Abs. 9 BauNVO könne nicht zur Unterstützung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs erfolgen. Wenn Fremdwerbung in einem völlig normal gearteten und gestalteten Gewerbegebiet ausgeschlossen werden könnte, werde es der Außenwerbungswirtschaft in Gewerbegebieten nahezu unmöglich gemacht, ihr Gewerbe zu betreiben. Gerade Fremdwerbeanlagen sollten aber in Gewerbegebieten angesiedelt werden. Selbst wenn man das Vorliegen städtebaulicher Gründe unterstellte, müsste aber jedenfalls differenziert werden zwischen den Randlagen des Gewerbegebiets und dem hier betroffenen Kern des Gewerbegebiets. Es möge noch tragfähig sein, Fremdwerbung in den Randbereichen zur umgebenden Landschaft und zur B 34 auszuschließen, nicht aber im Herzen des Gewerbegebiets. Die Auffassung der Klägerin werde gestützt durch ein rechtskräftiges Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 19.01.2017 - 2 A 4497/15 SN -.
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Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid der Beklagten vom 20.01.217 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die am 28.04.2016 beantragte Baugenehmigung für zwei statische Plakatwerbetafeln auf dem Grundstück Flurstück Nr. ..., ... Ring 4 in Waldshut-Tiengen, zu erteilen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie verweist auf die Begründung ihres Ablehnungsbescheids vom 20.01.2017. In der Begründung zur 5. Änderung des Bebauungsplans würden besondere städtebauliche Gründe für den Fremdwerbungsausschluss dargelegt.
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Dem Gericht liegen die Bauakten der Beklagten sowie deren Bebauungsplan „Gewerbepark Hochrhein“ in den Fassungen vom 10.07.2006, 06.03.2008, 21.07.2008, 25.02.2013, 15.12.2014 und 12.12.2016 nebst der Verfahrensakte zur 5. Planänderung vor.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen sowie den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
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Die Klage ist zulässig. Sie ist als Untätigkeitsklage am 18.11.2016 und damit nach Ablauf der Dreimonatsfrist des § 75 S. 2 VwGO, die mit der Antragstellung am 28.04.2016 zu laufen begonnen hatte, erhoben worden. Ob aus der Korrespondenz der Beteiligten zunächst auf einen zureichenden Grund für die Beklagte geschlossen werden konnte, sachlich noch nicht zu entscheiden, kann dahinstehen. Denn dieser Grund ist jedenfalls mit der - mehr als drei Monate vor Klagerhebung erfolgten - Mitteilung der Klägerin vom 28.07.2016, dass sie eine Bescheidung ihres Bauantrags wünsche, entfallen.
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Dass die Beklagte während des Klageverfahrens den Bauantrag der Klägerin mit Bescheid vom 20.01.2017 abgelehnt hat und dieser Bescheid von der Klägerin nicht binnen Monatsfrist mit einem Widerspruch angefochten, sondern am 13.03.2017 in das Klagverfahren einbezogen worden ist, stellt die Zulässigkeit der Klage nicht infrage. Eine in zulässiger Weise als Untätigkeitsklage erhobene Verpflichtungsklage bleibt, wenn das Verwaltungsgericht nicht nach § 75 S. 3 VwGO verfährt, zulässig und erfordert die Durchführung des Vorverfahrens als Voraussetzung für eine gerichtliche Sachentscheidung selbst dann nicht, wenn die Behörde den Kläger während des Rechtsstreits doch noch ablehnend bescheidet (BVerwG, Urteil vom 13.01.1983 – 5 C 114.81 –, BVerwGE 66, 342). Der Bescheid kann in diesem Fall, ohne dass die Klagefrist des § 74 VwGO zu beachten wäre, in das Klageverfahren einbezogen werden (vgl. etwa Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth u.a., VwGO, 6. Aufl. 2014, § 75 Rn. 25). II.
Dass die Beklagte während des Klageverfahrens den Bauantrag der Klägerin mit Bescheid vom 20.01.2017 abgelehnt hat und dieser Bescheid von der Klägerin nicht binnen Monatsfrist mit einem Widerspruch angefochten, sondern am 13.03.2017 in das Klagverfahren einbezogen worden ist, stellt die Zulässigkeit der Klage nicht infrage. Eine in zulässiger Weise als Untätigkeitsklage erhobene Verpflichtungsklage bleibt, wenn das Verwaltungsgericht nicht nach § 75 S. 3 VwGO verfährt, zulässig und erfordert die Durchführung des Vorverfahrens als Voraussetzung für eine gerichtliche Sachentscheidung selbst dann nicht, wenn die Behörde den Kläger während des Rechtsstreits doch noch ablehnend bescheidet (BVerwG, Urteil vom 13.01.1983 – 5 C 114.81 –, BVerwGE 66, 342). Der Bescheid kann in diesem Fall, ohne dass die Klagefrist des § 74 VwGO zu beachten wäre, in das Klageverfahren einbezogen werden (vgl. etwa Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth u.a., VwGO, 6. Aufl. 2014, § 75 Rn. 25).
II.
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Die Klage ist nicht begründet. Die Ablehnung des Bauantrags mit Bescheid der Beklagten vom 20.01.2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
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Die zur Genehmigung gestellten Werbeanlagen sind nach § 49 LBO genehmigungspflichtig (vgl. auch § 50 Abs. 1 LBO in Verbindung mit Nr. 9 des Anhangs). Sie sind jedoch nicht genehmigungsfähig. Nach § 58 Abs. 1 S. 1 LBO ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem genehmigungspflichtigen Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts, also insbesondere die aktuelle Fassung des Bebauungsplans „Gewerbepark Hochrhein“ vom 12.12.2016 mit den dazu erlassenen örtlichen Bauvorschriften.
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1. Nr. 5.1. der von der Beklagten auf der Grundlage von § 74 Abs. 1 Nr. 2 LBO 1995 am 10.07.2006 beschlossenen örtlichen Bauvorschriften steht dem Vorhaben allerdings nicht entgegen. Zwar heißt es dort, dass Werbeanlagen zulässig sind „am Ort der Leistung“. Dem ist zu entnehmen, dass die Beklagte Werbeanlagen, die nicht am Ort der Leistung aufgestellt werden, also Fremdwerbeanlagen, ausschließen wollte. Ob ihr das mit dem Wortlaut dieser Regelung gelungen ist, kann dahinstehen. Denn jedenfalls ist eine solche örtliche Bauvorschrift, die Fremdwerbeanlagen im gesamten Plangebiet generell ausschließt, nichtig, weil sie von der Ermächtigungsgrundlage des § 74 Abs. 1 LBO 1995 nicht gedeckt ist. Insoweit kann auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 21.02.2017 (- 3 S 1748/14 -, juris Rn. 55) verwiesen werden. Dieser hat im Einzelnen dargelegt, dass der generelle Ausschluss von Fremdwerbeanlagen, den § 11 Abs. 4 LBO - in der Fassung von 1995 wie in der aktuellen Fassung vom 05.03.2010 - in reinen Wohngebieten, allgemeinen Wohngebieten und Kleinsiedlungsgebieten vorsieht, nicht durch eine auf § 74 Abs. 1 LBO gestützte örtliche Bauvorschrift auf weitere Gebiete erstreckt werden darf. Denn örtliche Bauvorschriften müssen sich, wie § 74 Abs. 1 LBO in der Fassung von 1995 wie in der aktuellen Fassung vom11.11.2014 ausdrücklich betont, im Rahmen der LBO halten. Die Regelung in Nr. 5.1 der örtlichen Bauvorschriften zielt aber gerade auf eine solche unzulässige Erstreckung des generellen Fremdwerbeausschlusses auf weitere, in § 11 Abs. 4 LBO nicht genannte Gebiete, indem sie sämtliche Fremdwerbeanlagen im gesamten Plangebiet ausschließen will, das ganz überwiegend aus festgesetzten Gewerbegebieten besteht.
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2. Dem Vorhaben steht aber § 30 Abs. 1 BauGB i. V. m. der textlichen Festsetzung Nr. 1.10 des Bebauungsplans „Gewerbepark Hochrhein“ entgegen, die durch die 5. Änderung dieses Plans eingefügt worden ist. Danach sind Werbeanlagen inklusive Werbetafeln als eigenständige Hauptnutzung für gewerbliche Fremdwerbung im Plangebiet und damit auch in dem eingeschränkten Gewerbegebiet, in dem das Vorhabengrundstück liegt, unzulässig.
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Es liegt auf der Hand und ist zwischen den Beteiligten auch nicht streitig, dass das Vorhaben der Klägerin von dieser Festsetzung erfasst wird. Plakattafeln für Fremdwerbung, wie sie die Klägerin aufstellen möchte, sind bauplanungsrechtlich als selbstständige Gewerbebetriebe zu behandeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.12.1992 - 4 C 27.91 -, BVerwGE 91, 234; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.04.2008 - 3 S 3005/06 -, Rn. 49, juris) und gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO in Gewerbegebieten allgemein zulässig, wenn sie nicht durch eine spezielle Festsetzung ausgeschlossen werden.
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Ein solcher Ausschluss ist hier in Nr. 1.10 der Festsetzungen erfolgt. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist er wirksam.
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a) Rechtsgrundlage für den Ausschluss der Fremdwerbeanlagen ist, wie von der Beklagten auch in der Überschrift der Festsetzung zitiert, § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und § 1 Abs. 9 (i. V. m. Abs. 5) BauNVO. Dies gilt allerdings nicht für die im Plangebiet festgesetzten Sondergebiete; für sie ergibt sich der Ausschluss bereits aus der abschließenden Festsetzung der zulässigen Nutzungsarten nach § 11 Abs. 2 BauNVO. Dies stellt die Wirksamkeit des Ausschlusses nach Nr. 1.10 in den übrigen Gebieten aber nicht infrage.
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Nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB können im Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen Art und Maß der baulichen Nutzung festgesetzt werden. § 1 Abs. 9 BauNVO regelt, dass im Bebauungsplan bei Anwendung der Absätze 5 bis 8 festgesetzt werden kann, dass bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen nicht zulässig sind, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass § 1 Abs. 9 BauNVO - über § 1 Abs. 5 BauNVO hinausgehend - gestattet, einzelne Unterarten von Nutzungen, welche die Baunutzungsverordnung selbst nicht anführt, mit planerischen Festsetzungen zu erfassen. Während nach § 1 Abs. 5 BauNVO einzelne der unter einer Nummer einer Baugebietsvorschrift der Baunutzungsverordnung zusammengefassten Nutzungen im Bebauungsplan ausgeschlossen werden können, können nach § 1 Abs. 9 BauNVO weitergehende Differenzierungen vorgenommen werden. Die allgemeinen Differenzierungsmöglichkeiten der Baugebietstypen können nochmals einer „Feingliederung" unterworfen werden, falls sich hierfür besondere städtebauliche Gründe ergeben, um die Vielfalt der Nutzungsarten im Plangebiet zu mindern. Die Planungsfreiheit der Gemeinden ist lediglich dadurch begrenzt, dass sich die Differenzierungen auf bestimmte Anlagentypen beziehen müssen, die es in der sozialen und ökonomischen Realität bereits gibt (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 05.06.2014 – 4 BN 8.14 –, juris Rn. 10 m. w. N.).
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Bei „Werbeanlagen für Fremdwerbung“, wie sie in der Festsetzung Nr. 1.10 angeführten werden, handelt es sich um einen solchen in der sozialen und ökonomischen Realität vorhandenen Anlagentyp; er stellt eine Unterart eines Gewerbebetriebs im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO dar (vgl. auch VGH Bad-Württ., Beschluss vom 24.01.2017 - 8 S 2081/16 -, juris Rn. 8; in dem im Plangebiet liegenden besonderen Wohngebiet: § 4a Abs. 2 Nr. 3 BauNVO).
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b) Die allgemein nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderliche städtebauliche Rechtfertigung, die nicht nur für eine Planung insgesamt, sondern auch für jede Einzelfestsetzung vorhanden sein muss (BVerwG, Urteil vom 27.03.2013 – 4 C 13.11 – BVerwGE 146, 137 Rn. 8), liegt vor. Zwar beanstandet die Klägerin zu Recht, dass die von der Beklagten auch als Grund für den Fremdwerbeausschluss angeführte Verkehrssicherheit auf der B 34 kein städtebaulicher Belang ist. Allein deshalb ist die Festsetzung jedoch nicht unwirksam. Denn der zentrale Grund für den Ausschluss von Fremdwerbeanlagen ist nach der Begründung der Planänderung die Zielvorstellung der Beklagten, ein anspruchsvolles, hochwertiges Gewerbegebiet mit einem ansprechenden Erscheinungsbild zu entwickeln. Diese Zielvorstellung ist städtebaulicher Natur. In der Planbegründung wird in diesem Zusammenhang zu Recht auf die städtebaulichen Grundsätze in § 1 Abs. 5 S. 2, Abs. 6 Nr. 5 BauGB verwiesen, wonach Bauleitpläne zur baukulturellen Gestaltung und Entwicklung des Orts- und Landschaftsbilds beitragen sollen.
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Der Einwand der Klägerin, die Erwägungen in der Planbegründung, dass die Zulassung von Fremdwerbeanlagen sich negativ auf das Erscheinungsbild des städtebaulich aufgewerteten Gebiets auswirke und eine Massierung von Werbeanlagen und damit eine Beeinträchtigung des Landschaftsbilds drohe, seien im Wesentlichen bauordnungsrechtliche Grundgedanken, verfängt nicht. Werbeanlagen gehören als solche weder allein zum Bauplanungsrecht noch allein zum Bauordnungsrecht; sie sind vielmehr je nach der gesetzgeberischen Zielsetzung sowohl einer bauplanungsrechtlichen als auch einer bauordnungsrechtlichen Regelung zugänglich (BVerwG, Urteil vom 28.04.1972 – IV C 11.69 –, BVerwGE 40, 94). Das eigentliche Ziel von Werbeanlagen ist es, Aufmerksamkeit auf sich zu lenken und im vorhandenen Ortsbild „auffallend“ zu wirken (so auch BVerwG, Urteil vom 21.09.2006 – 4 C 9.05 –, juris zu § 9 FStrG). Sie werden nach Form, Farbe und Inhalt nur nach dem Gesichtspunkt einer möglichst eindringlichen Wirkung auf den Betrachter, nicht aber unter Berücksichtigung des jeweiligen Anbringungsortes gestaltet; gerade die hier gewünschten Plakatanschlagtafeln treten durch ihre Großflächigkeit besonders stark in Erscheinung (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.07.2016 – 3 S 1241/15 –, juris Rn. 22). Das dadurch betroffene Ortsbild und seine Gestaltung sind, wie die Planbegründung zu Recht unter Verweis auf § 1 Abs. 5 S. 2, Abs. 6 Nr. 5 BauGB hervorhebt, städtebauliche Belange. Dass gestalterische Belange des Städtebaus, wie sie im Begriff „Ortsbild“ verkörpert werden, auch Rechtsbereiche des Bauordnungsrechts berühren, ändert nichts daran, dass sie selbständige bodenrechtliche Relevanz haben (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.04.2008 – 3 S 3005/06 –, juris Rn. 45). Zudem hat der Begriff des Ortsbildes in der Bauleitplanung nicht nur gestalterische, sondern auch funktionale städtebauliche Bedeutung (VGH Bad.-Württ., a. a. O.). Daher geht auch der Einwand der Klägerin ins Leere, gegen eine Massierung und Ansammlung von Werbeanlagen könne § 11 LBO eingesetzt werden. Die städtebaulichen Auswirkungen von Werbeanlagen werden von der bauordnungsrechtlichen Regelung des § 11 LBO nicht erfasst; diese können nur planerisch gesteuert werden. Gerade der Gesichtspunkt der möglichen Häufung oder Massierung von Werbeanlagen kann das Bedürfnis nach einer Bauleitplanung hervorrufen, die die Zulässigkeit dieser Anlagen verbindlich regelt (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.01.2017 – 8 S 2081/16 –, Rn. 12, juris).
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Die Zielvorstellung der Beklagten, ein hochwertiges Gewerbegebiet zu entwickeln, bewegt sich ohne weiteres im Rahmen ihres in § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB vorausgesetzten planerischen Ermessens. Eine Gemeinde darf diejenige „Städtebaupolitik“ betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht, und entscheiden, ob und in welchem Umfang sie Teile ihres Gemeindegebiets zur Unterbringung bestimmter gewerblicher Nutzungen zur Verfügung stellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 – 4 C 21.07 –, juris Rn. 17 f.). Dabei kann sie auch das Ziel verfolgen, ein hochwertiges Gewerbegebiet - gegebenenfalls auch wie hier bestehend aus mehreren aneinandergrenzenden Gebieten mit differenzierenden Festsetzungen zur gewerblichen Nutzung - zu entwickeln, und im Zuge dessen bestimmte gewerbliche Nutzungen ausschließen (vgl. zum Ziel eines hochwertigen Gewerbegebiets ohne strukturelle Störungen BVerwG, Urteil vom 10.09.2015 - 4 CN 8.14 -, BVerwGE 153, 16 Rn. 16).
41
c) Die allgemeine Zweckbestimmung des Gewerbegebiets, die bei Anwendung des § 1 Abs. 9 i.V.m. Abs. 5 BauNVO gewahrt bleiben muss, wird durch den festgesetzten Ausschluss nicht infrage gestellt. Das Gewerbegebiet dient vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben (§ 8 Abs. 1 BauNVO); es ist geprägt von werktätiger Geschäftigkeit (BVerwG, Urteil vom 02.02.2012 – 4 C 14.10 –, BVerwGE 142, 1 Rn. 18) und übernimmt im Gefüge der Baugebietstypen der BauNVO die Funktion, unter Ausschluss der Wohnfunktion vorwiegend solche gewerblichen Nutzungen unterzubringen, die nicht in die Industriegebiete verwiesen werden müssen (König/Roeser/Stock/Stock BauNVO § 8 Rn. 6, beck-online). Diese Funktion wird durch den festgesetzten Ausschluss allenfalls unwesentlich beeinträchtigt, zumal Werbeanlagen nicht vollständig, sondern nur als Fremdwerbeanlagen ausgeschlossen werden.
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d) Der Ausschluss der Fremdwerbeanlagen wird auch durch besondere städtebauliche Gründe im Sinne von § 1 Abs. 9 BauNVO gerechtfertigt. Festsetzungen auf der Grundlage des § 1 Abs. 9 BauNVO sind im Vergleich zu § 1 Abs. 5 BauNVO nicht von erschwerten Voraussetzungen abhängig. Das „Besondere“ an den in § 1 Abs. 9 BauNVO genannten städtebaulichen Gründen besteht nicht notwendig darin, dass sie von größerem oder im Verhältnis zu § 1 Abs. 5 BauNVO zusätzlichem Gewicht sein müssen. Vielmehr muss es sich um spezielle Gründe gerade für die gegenüber dieser Vorschrift noch feinere Ausdifferenzierung der zulässigen Nutzungen handeln (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.01.2017 – 8 S 2081/16 –, juris Rn. 10 m. w. N.). Nicht erforderlich ist, dass die städtebaulichen Gründe die Beschränkung erfordern; es reicht vielmehr aus, dass die Beschränkung aus städtebaulichen Gründen gerechtfertigt ist (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.04.2008 – 3 S 3005/06 –, juris Rn. 67). Gründe für den Ausschluss von Werbeanlagen für Fremdwerbung können beispielweise in den Bemühungen einer Gemeinde gesehen werden, ihren Innenstadtbereich zu sanieren und seine Attraktivität zu steigern (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.04.2008 - 3 S 3005/06 - VBlBW 2008, 445) oder eine angemessene städtebauliche Gestaltung eines Mischgebiets im Ortskern entlang einer stark befahrenen Durchgangsstraße zu erreichen (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.01.2017 – 8 S 2081/16 –, juris Rn. 10). Maßgeblich sind grundsätzlich die städtebaulichen Gründe im Zeitpunkt der Festsetzung, wobei dies nicht ausschließt, dass von der Festsetzung auch im Hinblick auf die angestrebte städtebauliche Entwicklung oder auch vorsorgend Gebrauch gemacht wird, etwa weil die Entwicklung in dem Baugebiet dazu Veranlassung gibt (EZBK/Söfker BauNVO § 1 Rn. 104, beck-online).
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Nach diesen Maßgaben stellt die Zielvorstellung der Beklagten, ein anspruchsvolles, hochwertiges Gewerbegebiet mit einem ansprechenden Erscheinungsbild zu entwickeln, hier einen hinreichend gewichtigen städtebaulichen Grund dar, um den Ausschluss von Fremdwerbeanlagen zu rechtfertigen.
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Diese Zielvorstellung der Beklagten ist bereits in der Ausgangsfassung des Bebauungsplans angelegt. Als Grundlage der damaligen Planung wurde ein „städtebauliches Vorkonzept“ entwickelt, dem der Gemeinderat der Beklagten am 17.02.2003 zustimmte (vgl. Nr. 1 der Begründung des Bebauungsplans vom 10.07.206). Danach wurde in Kooperation mit der ehemaligen Betreiberin des Industriebetriebs eine sowohl ökologisch als auch städtebaulich qualitätsvolle Umgestaltung des Areals angestrebt (vgl. Nr. 4 der Begründung des Bebauungsplans vom 10.07.2006). Dementsprechend hieß es schon in der Planbegründung vom 10.07.20006, der Name „Gewerbepark“ sei Programm.
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Diese Absicht einer parkartigen Gestaltung schlägt sich vor allem in der Festsetzung der für ein Gewerbegebiet ungewöhnlich großzügigen Grünflächen nieder. So sind nicht nur mit Bäumen zu bepflanzende Grünstreifen entlang sämtlicher Straßen im Plangebiet einschließlich der B 34 vorgesehen, sondern vor allem auch größere Grünflächen im Bereich des das Plangebiet von West nach Ost mittig kreuzenden ... sowie der über zwei Verkehrskreisel laufenden Nord-Süd-Querung. Der ... - an dem das Grundstück des Vorhabens liegt - ist alleeartig angelegt; zwischen den zwei Fahrbahnen befindet sich ein etwa 22 m breiter, mit Bäumen zu bepflanzender Grünzug mit integriertem Radweg. Das Konzept eines parkartigen Gewerbegebiets zeigt sich zudem in den umfangreichen Festsetzungen zur Grünordnung (unter Nr. I.8 des Bebauungsplans) wie vor allem den Pflanzbindungen und -geboten und den Vorgaben zur Dachbegrünung und zur Gestaltung der nicht überbauten gewerblichen Grundstücksflächen. Es wird ergänzt durch die planungsrechtlichen Festsetzungen zum Standort und zur Größe der Baukörper, mit denen eine klare Gliederung und eine „auf die Bildung ausgeprägter Straßenräume ausgerichtete Bebauung“ erreicht werden soll (Nr. 4 der Begründung des Bebauungsplans vom 10.07.2006). Die planungsrechtliche Konzeption wird unterstützt durch gestalterische Regelungen in den örtlichen Bauvorschriften. Danach sind etwa blendende und grell getönte Dach- und Wandverkleidungsmaterialien nicht zulässig (Nr. 1.4) und dürfen Werbeanlagen nur ca. 5 % der jeweiligen Fassadenfläche einnehmen, nicht mit Wechsellicht ausgestattet werden, nicht als Wechselwerbeanlage gestaltet werden und als Dachaufsatz maximal zwei Farben aufweisen (Nr. 5.1 und 6.3).
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Schließlich enthält der Plan auch weitere einschränkende Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung, um eine höherwertige Qualität des Plangebiets zu gewährleisten. Dazu heißt es in der Planbegründung vom 10.07.2006, das Gewerbegebiet solle vorrangig der Unterbringung von Betrieben mit einer Vielzahl qualifizierter Arbeitsplätze dienen sowie zur Verbesserung der Versorgung von Waldshut-Tiengen mit Gütern und Dienstleistungen beitragen (Nr. 5.1 der Planbegründung). Daher werden in den festgesetzten Gewerbegebieten Betriebe und Einrichtungen, die auf Darstellungen oder Handlungen mit sexuellem Charakter sowie Veräußerung entsprechender Produkte ausgerichtet sind, ausgeschlossen (Nr. I.1.1 der Festsetzungen), weil „den kommunalen Zielvorstellungen eines Gewerbeparks gehobener Qualität [...] keine Betriebe des so genannten ‚Rotlicht-Milieus‘“ entsprächen (Nr. 5.1.1 der Planbegründung vom 10.07.2006). Im Rahmen der 4. Änderung des Plans vom 15.12.2014 sind in den festgesetzten Gewerbegebieten zudem Betriebe des Beherbergungsgewerbes ausgeschlossen und Schank- und Speisewirtschaften nur für ausnahmsweise zulässig erklärt worden, um konkrete Vorhaben zu verhindern, die aus Sicht der Beklagten der Konzeption eines hochwertigen Gewerbegebiets zuwiderliefen. In der Planbegründung vom 15.12.2014 heißt es, mit den Beschränkungen werde das Ziel verfolgt, „die sonst zulässigen Nutzungen zu stärken. Städtebauliche Zielvorstellung war und ist, ein anspruchsvolles Gewerbegebiet zu entwickeln“.
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Angesichts dieser Festsetzungen und Vorgaben kann entgegen der Auffassung der Klägerin von einem „völlig normal gearteten und gestalteten Gewerbegebiet“ nicht die Rede sein. Vielmehr liegt ein gerade auch mit Blick auf den Flächenverbrauch für Grünanlagen aufwändig gestaltetes und damit einen hochwertigeren, anspruchsvolleren Eindruck vermittelndes Gewerbegebiet vor.
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Der Beklagten ist es bislang auch ganz überwiegend gelungen, ihre planerische Vorstellung von einem hochwertigen Gewerbegebiet in die Realität umzusetzen. Ihre Vertreter haben in der mündlichen Verhandlung geschildert, dass sich das Konzept eines hochwertigen Gewerbegebiets auch in den Grundstückspreisen niedergeschlagen habe und dass die Betriebe, die sich im Plangebiet angesiedelt hätten, dieses Konzept aus eigenem Interesse bei der baulichen Gestaltung ihrer Gebäude umgesetzt hätten. Für die Bebauung des Vorhabengrundstücks sei zwar eine Befreiung von der im Süden vorgesehenen Baulinie erteilt worden, die Zielvorstellung des weitläufigen zentralen Grünzugs („Campusareal“) sei aber vollständig umgesetzt worden. Fremdwerbung existiere bislang im Plangebiet nicht. Nach dieser Darstellung der Beklagten, die sie durch die Vorlage einer Reihe von Lichtbildern untermauert hat und der die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch nicht substantiiert entgegengetreten ist, hat die Kammer keine Anhaltspunkte dafür, dass die Zielvorstellung eines hochwertigen Gewerbegebiets hinfällig wäre. Es bestehen daher keine Bedenken dagegen, dass die Beklagte, wie in der Begründung zu 5. Planänderung angeführt, ihre Festsetzung gerade auch auf den Schutz der durch die Umsetzung ihrer Konzeption bereits erfolgten Aufwertung des Gebiets gestützt hat.
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Das Ziel eines hochwertigen Gewerbegebiets rechtfertigt gerade auch den Ausschluss von Fremdwerbeanlagen als einer Unterart von Gewerbebetrieben im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO. Denn Fremdwerbeanlagen beschränken sich anders als sonstige Gewerbebetriebe darauf, optisch aufzufallen, also dem gewünschten grünen, parkartigen Eindruck entgegenzuwirken, ohne jedoch an Ort und Stelle ein den geweckten Wünschen entsprechendes Angebot zur Verfügung zu stellen und auf diese Weise zur Attraktivität des Gebiets beizutragen. Gerade in einer zu unterstellenden Häufung würden Fremdwerbeanlagen daher der Konzeption eines hochwertigen Gewerbegebiets zuwiderlaufen.
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e) Erhebliche Abwägungsfehler (§ 214 Abs. 3 S. 2 BauGB) sind nicht ersichtlich. Insbesondere bestehen keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Festsetzung Nr. 1.10. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der ein generalisierendes Verbot bestimmter Werbeanlagen durch örtliche Bauvorschriften gegen Art. 14 GG verstößt, wenn es nicht seine Entsprechung in einem Mindestmaß an Einheitlichkeit des Baugebietscharakters findet (BVerwG, Urteil vom 22.02.1980 – IV C 44.76 –, BauR 1980, 452; Urteil vom 28.04.1972 - IV C 11.69 -, BVerwGE 40, 94), kann auf den Ausschluss von Fremdwerbeanlagen durch eine auf § 1 Abs. 9 BauNVO gestützte Festsetzung des Bebauungsplans nicht übertragen werden (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.01.2017 – 8 S 2081/16 –, juris). Auf diese Rechtsprechung stützt sich aber gerade das von der Klägerin angeführte Urteil des VG Schwerin vom 19.01.2017.
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Selbstverständlich gilt auch für bauplanerische Festsetzungen auf der Grundlage von § 1 Abs. 9 BauNVO, dass sie als Inhaltsbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügen müssen. Der festgesetzte Ausschluss schränkt die Befugnisse der Grundstückseigentümer jedoch nicht unverhältnismäßig ein. Ihnen wird nicht jegliche Werbung untersagt, sondern sie werden nur hinsichtlich der Art der Werbung beschränkt (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 22.02.1980 – IV C 44.76 –, juris Rn. 14). Die ausgeschlossenen Fremdwerbeanlagen stellen zudem nur eine Nutzung im Verhältnis zu einer Vielzahl weiterhin möglicher gewerblicher Nutzungen dar. Auch der von der Klägerin angeführten Außenwerbungswirtschaft wird es entgegen ihrer Darstellung durch den hier festgesetzten Ausschluss nicht nahezu unmöglich gemacht, ihr Gewerbe zu betreiben. Die Beklagtenvertreter haben in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen, dass Fremdwerbeanlagen in sämtlichen anderen Gewerbegebieten der Stadt Waldshut-Tiengen zulässig sind.
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Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es schließlich auch nicht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten, zwischen den Randlagen des Plangebiets und seinem inneren Bereich zu differenzieren und Fremdwerbung im Letzteren zuzulassen. Zwar sind die in der Planbegründung genannten Aspekte der Einbindung in das vorhandene Landschaftsgefüge mit dem angrenzenden Natur- und Landschaftsschutzgebiet sowie das optische Erscheinungsbild des Gebiets von der vielbefahrenen B 34 aus nicht geeignet, einen vollständigen Ausschluss von Fremdwerbeanlagen im Innern des Plangebiets zu rechtfertigen. Der Beklagten ist es aber deshalb nicht verwehrt, das von ihr gewünschte Gebietsbild auch für die Benutzer der Straßen innerhalb des Gewerbegebiets zu erhalten. Gerade der ... Ring mit den so genannten Campusarealen stellt eines der Herzstücke der parkartigen Konzeption des Gebiets dar. Er wird zudem nicht nur von den Kunden der dort befindlichen Gewerbebetriebe befahren, sondern auch von Radfahrern, die den im Grünzug angelegten Radweg benutzen, der nach Aussage der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung an verschiedene überörtliche Radwegenetze angeschlossen ist.
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3. Eine Befreiung von der Festsetzung Nr. 1.10 gemäß § 31 Abs. 2 BauGB kommt nicht in Betracht, weil sie die Grundzüge der Planung berühren würde. Der Ausschluss der Fremdwerbeanlagen gehört hier, wie sich aus den Ausführungen unter 2. ergibt, zum planerischen Grundkonzept und damit zu den Grundzügen der Planung (vgl. dazu etwa BVerwG, Urt. v. 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, BVerwGE 138, 166).
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Außerdem ist die Festsetzung Nr. 1.10 gerade im Angesicht des konkreten Bauantrags erfolgt, um eine unerwünschte städtebauliche Entwicklung zu verhindern, und kann auch deshalb nicht erteilt werden (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.05.2013 – 3 S 1643/12 –, juris). III.
Außerdem ist die Festsetzung Nr. 1.10 gerade im Angesicht des konkreten Bauantrags erfolgt, um eine unerwünschte städtebauliche Entwicklung zu verhindern, und kann auch deshalb nicht erteilt werden (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.05.2013 – 3 S 1643/12 –, juris).
III.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Frage der Zulässigkeit des Ausschlusses von Werbeanlagen für Fremdwerbung in einem Gewerbegebiet aus besonderen städtebaulichen Gründen nach § 1 Abs. 9 BauNVO ist von grundsätzlicher Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 74 LBO
§ 11 LBO
§ 16 LBO
§ 74 VwGO
§ 49 LBO
§ 9 FStrG
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 S. 2 und Abs. 6 Nr. 5 BauGB
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 75 S. 2 VwGO
§ 75 S. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 50 Abs. 1 LBO
§ 58 Abs. 1 S. 1 LBO
§ 74 Abs. 1 Nr. 2 LBO
§ 74 Abs. 1 LBO
§ 11 Abs. 4 LBO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 11 Abs. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 4a Abs. 2 Nr. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 3 S. 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 S. 2, Abs. 6 Nr. 5 BauGB
§ 1 Abs. 9 i.V.m. Abs. 5 BauNVO
§ 8 Abs. 1 BauNVO
§ 214 Abs. 3 S. 2 BauGB
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 66, 342
BVerwGE 91, 234
BVerwGE 146, 137
BVerwGE 40, 94
BVerwGE 153, 16
BVerwGE 142, 1
BVerwGE 138, 166
2 A 4497/15 S
5 C 114.81
3 S 1748/14
4 C 27.91
3 S 3005/06
4 BN 8.14
8 S 2081/16
4 C 13.11
IV C 11.69
4 C 9.05
3 S 1241/15
4 C 21.07
4 CN 8.14
4 C 14.10
IV C 44.76
4 C 10.09
3 S 1643/12