Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-11-09, Aktenzeichen 5 L 3551/23.F, 2 B 1578/23
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2023:1109.5L3551.23.F.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 9. November 2023 gegen die ordnungsbehördliche Verfügung der Antragsgegnerin vom 8. November 2023 wird wiederhergestellt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 9. November 2023 sinngemäß gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom gleichen Tag gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 8. November 2023 wiederherzustellen,
hat Erfolg.
1. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs ganz oder teilweise wiederherstellen. Maßgeblich hierfür ist eine Abwägung zwischen dem Interesse des Antragstellers am vorläufigen Nichtvollzug des Verwaltungsakts und dem öffentlichen Interesse an seiner sofortigen Vollziehung. Dabei überprüft das Gericht zunächst, ob die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 3 VwGO ordnungsgemäß angeordnet wurde. Bei der Interessenabwägung kommt es anschließend maßgeblich auf die Erfolgsaussichten in der Hauptsache an (vgl. HessVGH, Beschluss vom 4. Februar 1999 – 8 TG 4138/98 –, juris Rn. 37; Schoch, in: Schoch/Schneider, VerwR, Stand: August 2022, § 80 VwGO Rn. 372 m.w.N.). Ergibt die im Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes allein gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der sofort vollziehbare Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers, denn an der Vollziehung einer rechtswidrigen hoheitlichen Maßnahme kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist hingegen der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse am Bestand der sofortigen Vollziehbarkeit. Sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache offen, ist eine Interessenabwägung vorzunehmen (siehe zum Ganzen Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 80 Rn. 146 ff; Schoch, in: Schoch/Schneider, VerwR, Stand: August 2022, § 80 VwGO Rn. 372 ff.).
Zwar hat die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung durch eine noch ausreichend individuelle Begründung formell ordnungsgemäß angeordnet (§ 80 Abs. 3 VwGO). Indes erweist sich das Versammlungsverbot in materieller Hinsicht – ungeachtet der möglichen Verfassungswidrigkeit seiner gesetzlichen Grundlage (a.) – als voraussichtlich rechtswidrig (b.), weshalb das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt.
a. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hält an den mit Beschlüssen vom 12. Mai 2023 (Az.: 5 L 1457/23.F –, juris, Rn. 16), 13. Oktober 2023 (Az.: 5 L 3216/23.F –, juris Rn. 28-31) sowie 20. Oktober 2023 (Az.: 5 L 3313/23.F –, juris Rn 31) ausführlich dargelegten Zweifeln hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Beschränkung einer Versammlung nach dem Hessischen Versammlungsfreiheitsgesetz weiter fest und lässt sich vom Gegenteil durch die lediglich pauschalen Bekundungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. Beschluss vom 14. Oktober 2023 – Az. 2 B 1423/23 –, juris Rn. 17) nicht überzeugen.
b. Vorliegend kann indes – zumal in einem Eilverfahren – offenbleiben, ob die streitige Verbotsverfügung auf einer verfassungswidrigen Ermächtigung beruht, da das verfügte Versammlungsverbot sich bei summarischer Prüfung in jedem Falle als offensichtlich rechtswidrig erweist. Jenseits verfassungsrechtlicher Überlegungen liegen die einfachgesetzlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 HVersFG nicht vor.
Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 HVersFG kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel verbieten, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Maßnahmen erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Die öffentliche Sicherheit ist gefährdet, wenn eine konkrete Sachlage vorliegt, die nach dem gewöhnlichen Verlauf der Dinge den Eintritt eines Schadens mit hoher Wahrscheinlichkeit erwarten lässt und daher bei ungehindertem Geschehensablauf zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgüter führt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2007 – 1 BvR 2793/04 –, juris Rn. 20; Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, 2. Auflage 2022 § 15 Rn. 53). Die Norm genügt jedoch nur dann verfassungsrechtlichen Anforderungen, wenn sie unter Berücksichtigung der grundsätzlichen Bedeutung der Versammlungsfreiheit nach Art. 14 HV und Art. 8 Abs. 1 GG ausgelegt und angewendet wird. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit dürfen zudem beim Erlass von versammlungsrechtlichen Beschränkungen oder – wie vorliegend – eines Versammlungsverbots keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose gestellt werden. Sie ist auf konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte zu stützen, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 2007 – 1 BvR 1423/07 – juris Rn. 17). Bloße Verdachtsmomente und Vermutungen reichen für sich allein nicht aus (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2010 – 1 BvR 2636/04 – juris, Rn. 17; BVerwG, Beschluss vom 24. August 2020 – 6 B 18.20 – juris, Rn. 6; BayVGH, Beschluss vom 24. März 2023 – 10 CS 23.575 – juris Rn., 19), wobei die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Beschränkung grundsätzlich bei der Behörde liegt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 – 1 BvR 2794/10 – juris, Rn. 17 und vom 12. Mai 2010 – 1 BvR 2636/04 – juris, Rn. 19 jeweils m.w.N.). Eine Versammlung kann nach diesen hergebrachten und im Verhältnismäßigkeitsprinzip verankerten Grundsätzen nur als ultima ratio im Vorfeld verboten werden (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/81 – Brokdorf II, juris Rn. 39).
Von diesen Maßstäben ausgehend erweist sich das durch die Antragsgegnerin verfügte Verbot als offensichtlich rechtswidrig. Die Gefahrenprognose der Antragsgegnerin trägt das streitgegenständliche Verbot nicht.
Dabei verkennt die Kammer nicht, dass es – wie von der Antragsgegnerin beschrieben – bei bundesweiten Versammlungen mit Bezug zur derzeitigen Lage nach dem terroristischen Überfall der Hamas auf Israel und Israels Reaktion hierauf auch zu Straftaten in Form der Billigung von Straftaten (§ 140 StGB), Volksverhetzung (§ 130 StGB) und Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte (§ 113 StGB) sowie zu Verstößen gegen das Versammlungsrecht gekommen sein könnte. Die Antragsgegnerin hat aber keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür genannt, dass die vorliegend konkret in Frage stehende Versammlung hinsichtlich Anmelder, Teilnehmerkreis, Teilnehmerzahl und Thema mit jenen Versammlungen hinreichend vergleichbar wäre und deswegen sicherheitsgefährdende Ereignisse in anderen Städten im Bundesgebiet für die Gefahrenprognose zu der hier streitgegenständlichen Versammlung herangezogen werden könnten (vgl. zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Heranziehung von Erkenntnissen von früheren Versammlungen BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2010 – 1 BvR 2636/04 –, juris Rn. 17). Es bedarf einer Gesamtschau der angezeigten Versammlung.
Die pauschale Annahme der Antragsgegnerin, die Antragstellerin nutze den Titel der geplanten Versammlung „Nie wieder Faschismus – Erinnerung an die Reichspogromnacht wachhalten, Antisemitismus bekämpfen!“ lediglich als Deckmantel für eine Veranstaltung, die in Wahrheit eine pro-palästinensische Thematik zum Gegenstand haben soll, ist nicht näher substantiiert worden und verbleibt im Bereich einer vagen Vermutung. Die Antragsgegnerin führt auf Seite 2 der angegriffenen Verfügung ausdrücklich aus, dass die Antragstellerin angegeben habe, bereits in der Vergangenheit Versammlungen gegen deutschen Antisemitismus angemeldet zu haben. Dieses Engagement der Antragstellerin ist durch die Antragsgegnerin nicht ansatzweise in Zweifel gezogen worden. Die Antragstellerin hat hierzu in ihrer Antragsbegründung ausgeführt, seit Jahren zu sehr unterschiedlichen Themen – wie Erwerbslosigkeit, Kriegspolitik, Palästina, Afrika, Antirassismus und Antifaschismus – Versammlungen anzumelden und sich hierzu in der Öffentlichkeit zu Wort zu melden. Die Antragstellerin hat weiter auf ihre Vereinssatzung verwiesen, nach der weder antimuslimische, noch antipalästinensische, aber eben auch antisemitische (d.h. antijüdischer Rassismus), noch sonstige menschenverachtende Positionen und Haltungen geduldet würden.
In Ansehung dieser – durch die Antragsgegnerin auch nicht weiter aufgeklärten – Erkenntnislage vermag das Gericht der sinngemäßen These, die Antragstellerin versuche mit dem angemeldeten Motto ihre wahren Absichten zu verdecken, nicht beizutreten, wenngleich ein solches Szenario bei einer Gesamtschau auf die Antragstellerin, ihr bisheriges Auftreten in der Öffentlichkeit – insbesondere im Zusammenhang mit Versammlungen in der jüngeren Vergangenheit (vgl. hierzu etwa VG Frankfurt a.M., Beschluss vom 13. Oktober 2023 – 5 L 3216/23 –, juris) – nicht auszuschließen ist.
Selbst wenn man annehmen wollte, die Versammlung werde sich in ihrem Verlauf über das angemeldete Motto hinwegsetzen und Themen mit stärkerem Bezug zum derzeitigen Geschehen in Nahost behandeln, so ließe sich nach der derzeitigen Erkenntnislage auch insoweit nicht rechtsfehlerfrei die Annahme stützen, es bestehe eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Das Vorgehen der Antragsgegnerin genügt den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Gefahrenprognose nicht.
Soweit die Antragsgegnerin zunächst auf die von der Antragstellerin für den 14. Oktober 2023 geplante Versammlung „Ein Freies Palästina“ verweist, weshalb zu befürchten sei, „dass es auch bei gegenständlicher Versammlung zu einem der seinerzeitigen Gefahrenprognose analogen Verlauf kommen könnte“ (S. 4 der Verfügung), offenbart sie mit der von ihr gewählten Formulierung „könnte“, die im Irrealis gehalten ist, selbst die Vagheit ihrer Annahme. Die These der Antragsgegnerin, die streitgegenständliche Versammlung, die im Hinblick auf Kontext und Thema einen weitgehend vergleichbaren Teilnehmerkreis und Verlauf erwarten ließe, wie bei den allgemein in Bezug genommenen Versammlungen in den letzten Tagen und Wochen im Bundesgebiet, stellt daher bereits eine nicht mit tatsächlichen Anhaltspunkten unterfütterte Vermutung dar. Die Antragsgegnerin lässt substantiierte Ausführungen dazu vermissen, inwieweit die auf andere Städte bezogenen Erkenntnisse auf die hiesige Veranstaltung in Frankfurt am Main übertragbar sein sollen. Derartiger Ausführungen hätte es bedurft. Dies gilt umso mehr deshalb, weil es namentlich bei Versammlungen mit pro-palästinensischem Bezug, die in den letzten Wochen in Frankfurt am Main stattfanden, ersichtlich nicht zur Realisierung von Gefahren gekommen ist, welche nach Ansicht der Antragsgegnerin bereits mindestens seit Oktober 2023 zu besorgen seien.
Die Antragsgegnerin zeigt auch nicht hinreichend auf, dass sich anknüpfend an die Person der Antragstellerin Gründe ergäben, welche ihre Prognose tragen könnte. Der Umstand, dass die Antragstellerin auch Anmelderin von Versammlungen in Berlin war, in deren Verlauf, insbesondere aber nach deren Auflösung Straftaten begangen worden seien, reicht für sich genommen nicht aus, um eine unmittelbare Gefahr hinsichtlich der konkreten Versammlung zu begründen (siehe zur Antragstellerin auch bereits VG Frankfurt a.M., Beschluss vom 13. Oktober 2023 – 5 L 3216/23.F –, juris Rn. 34). Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass Straftaten bei der Versammlung am 7. Oktober 2023 in Berlin vor deren Auflösung begangen wurden. Nur solche könnten ohne Weiteres der Versammlung selbst und eventuell mittelbar der Antragstellerin als Anmeldering auch der Versammlung in Berlin zugerechnet werden (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Juni 2021 – 1 S 1849/21 –, juris Rn. 18).
Soweit behauptet wird, die Antragstellerin habe in den vergangenen Wochen Äußerungen getätigt, die den Tatbestand der Volksverhetzung begründet hätten, liegen dem Gericht Erkenntnisse, die dies hinreichend sicher annehmen ließen, nicht vor. Jedenfalls aber reichen die Äußerungen der Antragstellerin in einer Presseerklärung vom 8. Oktober 2023 zu einer Versammlung in Berlin-Neukölln, auf einer nicht angezeigten Spontanversammlung am 12. Oktober 2023 vor dem Frankfurter Ordnungsamt, auf einer Pressekonferenz am 13. Oktober 2023 sowie der Versuch der Antragstellerin, auf einer Versammlung am 3. November 2023 in Frankfurt am Main zu sprechen, ebenfalls nicht aus, um mit der im Eilverfahren notwendigen Gewissheit davon auszugehen, es stünde eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit bevor. In ihrer Antragserwiderung verweist die Antragsgegnerin zwar auf laufende strafrechtliche Ermittlungsverfahren; inwieweit die dort erhobenen Vorwürfe belastbar bestätigt werden konnten, ist aber nicht ersichtlich.
Letztlich kann im Eilverfahren dahinstehen, ob die Äußerungen der Antragstellerin ohne Hinzutreten weiterer Umstände als Volksverhetzung oder Billigung von Straftaten verstanden werden müssen (vgl. hierzu Fischer, Ist Jubel über Terror strafbar?, LTO – abrufbar unter https://www.lto.de/recht/meinung/m/frage-fische-jubel-terror-hamas/). Denn die Antragsgegnerin legt mit ihrer Gefahrenprognose schon nicht anhand konkreter nachvollziehbarer Umstände dar, dass bei der angezeigten Versammlung, ausgehend insbesondere von einem Skandieren durch die Antragstellerin, mit diesen Parolen mehrheitlich zu rechnen ist. Von Verhaltensweisen einzelner Versammlungsteilnehmer kann indes nicht ohne Weiteres auf solche übriger Teilnehmer geschlossen werden. Gegen einzelne Teilnehmer kann – und muss – die zuständige Behörde, sofern es die Versammlungsleitung nicht tut, vielmehr jederzeit Maßnahmen ergreifen, um Gefahren für die öffentliche Sicherheit abzuwenden. Für die überwiegende Anzahl der friedlichen Versammlungsteilnehmer, von denen keine Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgeht, bleibt der grundrechtliche Schutz der Versammlungsfreiheit bestehen.
Schließlich lässt auch der Verweis der Antragsgegnerin auf Social-Media-Plattformen keine andere Bewertung zu. Soweit es dort in der Vergangenheit zu strafrechtlich relevanten Äußerungen im Zusammenhang mit pro-palästinensischen Versammlungen gekommen ist, darf dies nicht pauschal zum Anlass genommen werden, mit Verbotsverfügungen zu reagieren. Maßgeblich bleiben weiterhin die Umstände des Einzelfalles, welche das streitige Verbot hier nicht tragen.
Die Gefahrenprognose enthält auch keine substantiierten Erwägungen dazu, ob der unterstellten Gefahrenlage nicht durch mildere Mittel in Form von Beschränkungen der Versammlung begegnet werden könnte (vgl. zur Frage, wie dies konkret geschehen könnte, etwa die Allgemeinverfügung zur Anordnung von versammlungsrechtlichen Beschränkungen anlässlich terroristischer Angriffe im Nahen Osten der Stadt Augsburg vom 13. Oktober 2023, abrufbar unter https://www.augsburg.de/fileadmin/user_upload/footer/amtliche_bekanntmachungen/2023-11-03_4._AV-untersagte-Symbole.pdf). Die Antragsgegnerin stützt sich insoweit nur pauschal darauf, dass mildere Mittel nicht ersichtlich seien, ohne mildere Mittel ernsthaft zu benennen und zu prüfen, obgleich sie ausführt, dass es bei früheren bundesweiten Versammlungen möglich gewesen sei, gegen einzelne – eventuell strafbare – Parolen auf Schildern vorzugehen, ohne dass die Versammlung hierdurch einen unfriedlichen Verlauf genommen hätte.
Soweit die Antragsgegnerin insbesondere vorträgt, gerade im Bereich der Bockenheimer Warte, wo die Versammlung stattfinden solle, sei ggf. mit spontanen Solidarisierungen, etwa auch aus der linken Szene, und damit mit deutlich mehr Teilnehmern zu rechnen, hat sie schon völlig unberücksichtigt gelassen, ob der hiermit einhergehenden Problematik nicht durch die Wahl eines anderes Versammlungsortes Rechnung hätte getragen werden können. Auch allein der Umstand, dass es bei einer Versammlung am 3. November 2023, die übrigens nicht von der Antragstellerin angemeldet wurde, zu Verstößen gegen Beschränkungen gekommen sei, kann nicht ohne Weiteres zu der Annahme führen, dass Entsprechendes auch bei der hiesigen Versammlung zu erwarten ist. Im Übrigen behauptet die Antragsgegnerin lediglich, dass das Verbot erforderlich sei, weil durch Beschränkungen die bestehenden Gefahren nicht abgewendet werden könnten. Auch dabei handelt es sich jedoch um eine bloße Vermutung, für die – wie bereits oben dargelegt – keine ausreichenden tatsächlichen Anhaltspunkte angeführt werden.
Schließlich vermögen auch die Ausführungen der Antragsgegnerin zur hohen Emotionalisierung der (hiesigen) Bevölkerung ein Verbot nicht zu rechtfertigen. Soweit zu überlegen ist, ob hier die öffentliche Ordnung bemüht werden kann, bietet dies im Ergebnis keine tragfähige Grundlage. Dass ein Versammlungsthema zu einer starken Emotionalisierung auf allen Seiten führen kann, rechtfertigt für sich genommen gerade kein Versammlungsverbot, denn gerade dieser Umstand belegt, dass die Versammlung ein Thema von großer öffentlicher Bedeutung betrifft, bei dem der Versammlungsfreiheit besondere Bedeutung zukommt. Die sinngemäße Annahme, das von der Antragstellerin angekündigte Thema laufe letztlich auf eine pro-palästinensische Thematik hinaus und werde in diesem Zusammenhang das Anstands- oder Sittlichkeitsgefühl der Bevölkerung verletzten, ist jedenfalls nicht naheliegend. Für das von der Antragsgegnerin befürchtete Versammlungsgepräge, das einer Billigung terroristischer Taten nahe- oder gleichkäme, gibt es – wie dargestellt – keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte.
Bleibt demnach festzuhalten, dass es im Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahme an hinreichenden Umständen für die Annahme einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung fehlte, kann mit diesem Befund freilich nicht ausgeschlossen werden, dass es bei der bevorstehenden Versammlung gleichwohl zu den von der Antragsgegnerin befürchteten Ausschreitungen kommen wird. Insoweit bleibt es der zuständigen Behörde überlassen, im Bedarfsfall mit den dann zulässigen Mitteln flexibel zu reagieren.
2.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Danach hat der unterliegende Teil – hier die Antragsgegnerin – die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3.
Der Streitwert wird nach § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 45.4 des Streitwertkatalogs 2013 (abrufbar über www.bverwg.de > Rechtsprechung > Streitwertkatalog) auf die Hälfte des Auffangstreitwerts festgesetzt (HessVGH, Beschluss vom 17. Juni 2020 – 2 E 1289/20 –, juris = BeckRS 2020, 15333). Eine Ermäßigung ist nach Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs nicht vorzunehmen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 VwGO
§ 140 StGB
§ 130 StGB
§ 113 StGB
§ 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 14 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 HVersFG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 14 HV
Art. 8 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 TG 4138/98
5 L 1457/23
5 L 3216/23
5 L 3313/23
2 B 1423/23
1 BvR 2793/04
1 BvR 1423/07
1 BvR 2636/04
6 B 18.20
10 CS 23.57
1 BvR 2794/10
1 BvR 233/81
1 S 1849/21
2 E 1289/20