Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2021-02-02, Aktenzeichen 15 KF 37/17

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Zur Abgeltung der dem Gericht entstandenen baren Auslagen wird gegen den Kläger ein Pauschsatz in Höhe von 550 EUR festgesetzt; daneben wird eine Gerichtsgebühr nach einem Streitwert von 5.000 EUR erhoben.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen den Einleitungsbeschluss im Unternehmensflurbereinigungsverfahren Südtangente A-Stadt.
Die Stadt A-Stadt und die Gemeinde Cappeln schlossen unter dem 25. November 2008 / 2. März 2009 folgenden Vertrag:
§ 1
Unter Beteiligung der Gemeinde Cappeln plant die Stadt A-Stadt zur Entlastung des Ortskerns eine Gemeindestraße.
§ 2
Die Stadt A-Stadt verpflichtet sich gemäß Ratsbeschluss zur Abwägung vom 30.06.2008, die Kosten der Planung, des Erstellens und des Unterhaltens für die Fläche der Erschließungs- und Entlastungsstraße, die sich auf dem Gebiet der Gemeinde Cappeln befindet, zu übernehmen. Die Unterhaltung der Straße auf dem Gebiet der Gemeinde Cappeln erfolgt so lange, wie die Straße insgesamt in der Unterhaltung der Stadt A-Stadt verbleibt. Darin umfasst ist die Übernahme der Straßenbaulast für die Flächen der Straße auf dem Gebiet der Gemeinde Cappeln.
…
Die geplante, etwa 6,4 km lange innerstädtische Entlastungsstraße (Südtangente) A-Stadt soll von der Bundesstraße B 213 (Europastraße E 233) im Westen bis zur Landesstraße L 836 im Osten führen. Die Trasse soll überwiegend im Bereich landwirtschaftlicher Flächen durch das südliche Gebiet der Stadt A-Stadt und den nördlichen Teil der Gemeinde Cappeln (jeweils Landkreis A-Stadt) verlaufen.
Die Regierungsvertretung C-Stadt des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres, Sport und Integration als zuständige Enteignungsbehörde beantragte bei der damaligen Flurbereinigungsbehörde, der Behörde für Geoinformation, Landentwicklung und Liegenschaften C-Stadt – Amt für Landentwicklung – (GLL C-Stadt) mit Schreiben vom 14. April 2010 die Einleitung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Der Landkreis A-Stadt habe die Südtangente in sein Regionales Raumordnungsprogramm (RROP) 2005 aufgenommen. Die Einleitung eines Planfeststellungsverfahrens solle einem Schreiben der Stadt A-Stadt vom 2. März 2010 zufolge bald beim Landkreis A-Stadt beantragt werden. Die Enteignung für das Vorhaben sei nach § 42 Abs. 1 und 2 i. V. m. § 38 NStrG zulässig. Die Stadt A-Stadt als Straßenbaulastträgerin plane den Bau der Südtangente gemeinsam mit der Gemeinde Cappeln. Es handele sich somit um ein gemeindliches Vorhaben. Die Erforderlichkeit einer verkehrlichen Entlastung des innerstädtischen Straßensystems erscheine plausibel. Dies wird näher ausgeführt.
Der Landkreis A-Stadt als Planfeststellungsbehörde leitete mit Schreiben vom 10. Oktober 2011 das Planfeststellungsverfahren zur Südtangente A-Stadt ein, indem er den beteiligten Trägern öffentlicher Belange die Pläne zur Stellungnahme zuleitete. Die Unterlagen wurden im November 2011 öffentlich ausgelegt.
Das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung Niedersachsen, Regionaldirektion C-Stadt – Amt für Landentwicklung – (LGLN) informierte am 14. Dezember 2011 als Funktionsnachfolger der GLL C-Stadt und Funktionsvorgänger des Beklagten in einem Aufklärungstermin die betroffenen Grundeigentümer über die geplante Flurbereinigung und die voraussichtlichen Kosten. Mit Anhörungsschreiben vom 8. Dezember 2011 unterrichtete es auch die landwirtschaftliche Berufsvertretung sowie die betroffenen Behörden, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts.
Am 2. Juli 2012 schlossen der Bund, das Land Niedersachsen, der Landkreis A-Stadt, die Stadt A-Stadt und die Gemeinde G. eine Vereinbarung betreffend den Neubau der Anschlussstelle B 213 (OU A-Stadt) / L 836 (H. Straße) und die mit diesem Bauvorhaben verbundenen Umstufungen von Straßen. § 6 der Vereinbarung lautet:
1. Nach Fertigstellung der Anschlussstelle B 213 / L 836 wird der Straßenzug der L 836 zwischen der östlichen Anschlussrampe und dem Knotenpunkt L 836 / L 842 zur Kreisstraße abgestuft. Träger der Straßenbaulast wird der Kreis.
2. Nach Fertigstellung der von der Stadt geplanten Südtangente A-Stadt zwischen der B 213 (OU A-Stadt) und der jetzigen L 836 soll dieser neue Straßenzug bei Vorliegen der straßenrechtlichen Voraussetzungen zur Kreisstraße aufgestuft werden. Träger der Straßenbaulast wird der Kreis.
3. Aus der in § 6 Abs. 2 festgelegten Regelung ergeben sich folgende Auswirkungen auf das Straßennetz nach Fertigstellung der Südtangente A-Stadt:
a) Die K 172 bleibt Kreisstraße zwischen der jetzigen L 836 und der Südtangente, um den Netzverbund mit der K 153 beizubehalten. Träger der Straßenbaulast bleibt der Kreis.
b) Die jetzige L 836 wird zwischen der östlichen Anschlussrampe und dem Knotenpunkt Südtangente / jetzige L 836 von einer Kreisstraße zu einer Gemeindestraße abgestuft. Träger der Straßenbaulast wird die Stadt.
c) Die K 173 wird zwischen jetziger L 836 und Südtangente zur Gemeindestraße abgestuft. Träger der Straßenbaulast wird die Stadt.
d) Die K 170 wird zwischen jetziger L 836 und Südtangente zur Gemeindestraße abgestuft. Träger der Straßenbaulast wird die Stadt.
4. Für die vorgenannten Umstufungen werden nach Fertigstellung der Anschlussstelle B 213 / L 836 bzw. der Südtangente A-Stadt zwischen den beteiligten Straßenbaulastträgern noch Umstufungsvereinbarungen gemäß den „Richtlinien für das Verfahren bei der Widmung, Umstufung und Einziehung von öffentlichen Straßen“ abgeschlossen.
Der Landkreis A-Stadt beteiligte mit Schreiben vom 31. Juli 2012 im Planfeststellungsverfahren erneut die Träger öffentlicher Belange, weil die vorangegangene Auslegung der Planunterlagen lücken- und fehlerhaft war. Die Unterlagen wurden im August 2012 nochmals öffentlich ausgelegt.
Das LGLN ordnete mit dem streitgegenständlichen Beschluss vom 21. August 2012 gemäß § 87 FlurbG für Teile der Stadt A-Stadt und der Gemeinde Cappeln das Flurbereinigungsverfahren Südtangente A-Stadt an, um den Landverlust der betroffenen Grundstückseigentümer anlässlich des Baus der Südtangente zu vermeiden und die entstehenden Nachteile für die allgemeine Landeskultur zu vermindern oder zu beseitigen. Mit dem Bau der Südtangente würden ländliche Grundstücke in großem Umfang in Anspruch genommen. Die geplante Trasse durchschneide auf einer Länge von ca. 6,4 km intensiv landwirtschaftlich genutztes Gebiet. Dadurch entstünden in erheblichem Umfang unwirtschaftliche Restflächen, für die auch keine Erschließung mehr gegeben sei. Hierdurch würden die gewachsenen Bewirtschaftungs- und Infrastrukturen erheblich beeinträchtigt. Insgesamt ergebe sich für die Trasse, ihre Nebenanlagen und die Kompensationsflächen im Flurbereinigungsgebiet ein Flächenbedarf für ländliche Grundstücke in großem Umfang. Zusätzlich würden Arbeitsstreifen vorübergehend benötigt. Darüber hinaus seien Ausgleichsmaßnahmen außerhalb des Flurbereinigungsgebiets erforderlich. Mit dem Flurbereinigungsverfahren sollten die landeskulturellen Nachteile, die durch den Bau der innerörtlichen Entlastungsstraße zu erwarten seien, gemildert bzw. vermieden werden. Die Stadt A-Stadt habe als Unternehmensträgerin alle im Verfahrensgebiet benötigten Tauschflächen erworben und beabsichtige, zur Verbesserung der Tauschmöglichkeiten weitere Flächen zu erwerben. Damit entfalle eine Regelung mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung über das Ausmaß der Verteilung des Landverlusts. Der Einwirkungsbereich sei mit der Unternehmensträgerin vorläufig abgestimmt worden. Neben den genannten Zielen sollten solche gemäß §§ 1, 37 FlurbG verwirklicht werden. In einem 13 ha großen Teil des Verfahrensgebiets außerhalb des Einwirkungsbereichs bestünden teilweise agrarstrukturelle Mängel durch ungünstige Besitzverhältnisse bzw. Planformen. Die Abgrenzung des Verfahrens sei so gewählt, dass der erforderliche Rahmen für die notwendigen Bodenordnungsmaßnahmen vorhanden sei und voraussichtlich alle austauschbaren Grundstücke der betroffenen Landwirte einbezogen seien.
Der entscheidende Teil des Flurbereinigungsbeschlusses wurde in Zeitungen veröffentlicht. Der vollständige Einleitungsbeschluss lag in verschiedenen Stadt- und Gemeindeverwaltungen jeweils für mindestens einen Monat zur Einsichtnahme aus.
Das Verfahrensgebiet umfasste bei Erlass des Einleitungsbeschlusses rund 703 ha in den Gemarkungen Cappeln und A-Stadt im Landkreis A-Stadt mit 116 Teilnehmern.
Der Kläger ist Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens unter der Ordnungsnummer I. und Eigentümer der im Flurbereinigungsgebiet gelegenen Flurstücke J., K. und L. der Flur M. in der Gemarkung A-Stadt zur Gesamtgröße von 2,5927 ha. Das Flurstück K. grenzt an die geplante Trasse, die Flurstücke J. und L. befinden sich in der Nähe. Auf dem Flurstück J. steht das Wohnhaus des Klägers. Die landwirtschaftlich genutzten Flurstücke K. und L. sind verpachtet.
Der Kläger erhob mit Schreiben vom 25. September 2012 Widerspruch gegen den Einleitungsbeschluss. Er lehne den Bau der Südtangente ab und sei daher auch gegen die Flurbereinigung. Er sehe sich existenziell bedroht. Die Zerstückelung seiner verpachteten Flächen führe zu einem Flächen- und Wertverlust. Auch sehe er große Probleme bei der Entwässerung und Drainage. Der Straßenbau beeinflusse die Klimaentwicklung negativ. An die Flächen für die Südtangente wolle die Stadt A-Stadt zu einem größeren Teil über die Unternehmensflurbereinigung gelangen. Es handele sich um eine Zwangsmaßnahme, die Enteignungen zulasse. Er wolle selbst über sein Eigentum bestimmen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Oktober 2013 wies das LGLN den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Die Regierungsvertretung C-Stadt habe als Enteignungsbehörde den nach § 87 FlurbG erforderlichen Antrag am 14. April 2010 gestellt. Sie habe festgestellt, dass die Enteignung aus besonderem Anlass zulässig sei. Durch eine Enteignung würden ländliche Grundstücke in großem Umfang in Anspruch genommen. Für die Bau- und Kompensationsmaßnahmen sowie für die Arbeitsstreifen könne die Unternehmensträgerin ausreichend Tauschflächen bereitstellen. Aufgrund dieses Landerwerbs könne ein Landverlust für die Teilnehmer vermieden werden. Die durch den Bau der Südtangente nebst Anschlussstrecken für die allgemeine Landeskultur entstehenden Nachteile könnten mit Hilfe der Flurbereinigung gemindert oder vermieden werden. So sollten das Wege- und Gewässernetz neugestaltet bzw. angepasst und wirtschaftliche Planformen im „Durchschneidungsbereich“ geschaffen werden. Gleichzeitig sollten die erworbenen Flächen für die Trasse und die Kompensationsmaßnahmen rechtzeitig und lagerichtig ausgewiesen werden. Durch Flächentauschmaßnahmen, Arrondierungen und die Verwertung unwirtschaftlicher Restflächen solle der Eingriff in die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe gemildert werden. Gemäß § 87 Abs. 2 FlurbG könne eine Unternehmensflurbereinigung angeordnet werden, wenn das Planfeststellungsverfahren eingeleitet worden sei. Letzteres sei am 10. Oktober 2011 geschehen. Das Flurbereinigungsgebiet beziehe sich auf einen Bereich, in dem durch bodenordnerische Maßnahmen der durch die Baumaßnahmen verursachte Schaden kompensiert bzw. minimiert werden könne. Die Flurstücke des Klägers lägen im Einwirkungsbereich der Baumaßnahmen. Ihre Herausnahme widerspräche den Zielen des Flurbereinigungsverfahrens.
Der Kläger hat am 29. November 2013 Klage erhoben.
Mit Schreiben vom 16. Januar 2014 hat das LGLN Schreibfehler im Widerspruchsbescheid berichtigt.
Zur Begründung seiner Klage hat der Kläger im Wesentlichen geltend gemacht: Als die Regierungsvertretung C-Stadt die Einleitung der Flurbereinigung beantragt habe, habe es noch kein Planfeststellungsverfahren gegeben. Das Flurbereinigungsverfahren sei vor Abschluss der zweiten Auslegung eingeleitet worden. Seinerzeit sei das Planfeststellungsverfahren noch nicht hinreichend verfestigt gewesen. Die Enteignung sei nur dann aus besonderem Anlass zulässig, wenn der Unternehmensträger auch Träger der Straßenbaulast sei. Die Stadt A-Stadt sei nicht Trägerin der Straßenbaulast, weil die Südtangente keine Gemeindestraße sei. Sie solle teilweise außerhalb des Stadtgebiets verlaufen und habe überregionalen Charakter. Vom Ausbaustandard und ihrer Funktion her sei sie als Landesstraße einzustufen. Durch sie erfolge ein Lückenschluss zwischen überregionalen Straßen.
Der Beklagte ist dem Vorbringen des Klägers entgegengetreten. Insbesondere hat er die Auffassung vertreten, dass die Prüfung der Zuständigkeit der Unternehmensträgerin dem Planfeststellungsverfahren vorbehalten sei.
Der Senat hat die Klage mit Urteil vom 20. Oktober 2015 (15 KF 25/13) abgewiesen. Er hat den Einleitungsbeschluss vom 21. August 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 für rechtmäßig erachtet. Er hat angenommen, dass die Voraussetzungen für die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung nach § 87 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 2 Satz 1 FlurbG gegeben sind und die Anordnung keine Ermessensfehler aufweist.
Mit seiner vom Bundesverwaltungsgericht durch Beschluss vom 10. März 2016 (9 B 1.16) wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zugelassenen Revision hat der Kläger an seiner Auffassung festgehalten, dass die materiellen Voraussetzungen für die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung nicht vorlägen. Eine Evidenzprüfung sei unzureichend. Es sei eine eingehendere Überprüfung notwendig. Die Südtangente könne nicht als Gemeindestraße qualifiziert werden.
Mit Urteil vom 1. Juni 2017 (9 C 4.16) hat das Bundesverwaltungsgericht das Senatsurteil vom 20. Oktober 2015 aufgehoben und hat die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Es hat die Ansicht vertreten, dass der Senat hinsichtlich der Zulässigkeit der Enteignung aus besonderem Anlass i. S. d. § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG von einem unvollständigen Prüfungsmaßstab ausgegangen sei. Hierzu hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Flurbereinigungsbehörde, die das Vorliegen der Enteignungsvoraussetzungen nach außen verantworten und daher die Zulässigkeit der Enteignung überprüfen müsse, könne sich dabei zwar im Wege einer nachvollziehenden Kontrolle im Regelfall an der begründeten Einschätzung der fachkundigen Enteignungsbehörde orientieren. Sie dürfe aber offenkundige Umstände, die schwerwiegende Zweifel an der Zuständigkeit des Straßenbaulastträgers begründeten, nicht unberücksichtigt lassen. Der Senat habe indes die Frage der Einstufung einer Straße und die hiermit verbundene Frage der Zuständigkeit des Vorhabenträgers von vornherein aus der Prüfungskompetenz der Flurbereinigungsbehörde ausgeklammert, obwohl ernstzunehmende Anhaltspunkte gegen das Vorliegen einer Gemeindestraße und damit gegen die Zulässigkeit der Enteignung aus besonderem Anlass vorgelegen hätten. Zum maßgeblichen Zeitpunkt hätten eine Reihe von Gründen dagegen gesprochen, dass es sich um eine Gemeindestraße handele. So entsprächen die Ausbauparameter der geplanten Südtangente, die sich aus dem Erläuterungsbericht zur Planfeststellung ergäben, denen einer Landstraße mit regionaler Verbindungsfunktion entsprechend der Straßenkategorie LS III gemäß RIN 2008. Ihrer Zweckbestimmung nach werde die Straße im RROP 2005 textlich und zeichnerisch als „regional bedeutsame Straße“ dargestellt. Dabei bestehe das Netz der vorhandenen regional bedeutsamen Straßen offenbar ausschließlich aus Landes- und Kreisstraßen. Schließlich sei auf die beabsichtigte Aufstufung zur Kreisstraße hinzuweisen, die bereits in derjenigen Fassung des Erläuterungsberichts zur Planfeststellung, die dem angefochtenen Einleitungsbeschluss zugrunde liege, unter 6.1. (Kostenträger) erklärt werde. Bei seiner hilfsweisen Evidenzprüfung sei der Senat zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Frage der Zuständigkeit des Vorhabenträgers ohne Weiteres ein ausräumbares Hindernis sei. Nach dem niedersächsischen Landesstraßenrecht sei vielmehr die zutreffende Klassifizierung einer geplanten Straße derart zwingend, dass der in einer Fehleinordnung liegende Planungsfehler grundsätzlich nicht nur zur Rechtswidrigkeit mit Heilungsmöglichkeit im ergänzenden Verfahren (§ 75 Abs. 1a VwVfG), sondern zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führe. Sollte der Senat bei erneuter Prüfung zu dem Ergebnis kommen, dass die Stadt A-Stadt als Straßenbaulastträgerin (offensichtlich) unzuständig sei, wäre die abstrakte Möglichkeit, ihr die Baulast irgendwann im Laufe des Verfahrens durch Vereinbarung zu übertragen (§ 45 Abs. 1, § 48 Satz 2 NStrG), für sich genommen zur Überwindung des Mangels nicht ausreichend. Ob konkrete Anhaltspunkte für den Abschluss einer gegebenenfalls erforderlichen – und nach Maßgabe des Landesrechts rechtmäßigen – Baulastvereinbarung bestünden, habe der Senat nicht festgestellt.
Der Kläger macht nach der Zurückverweisung im fortgeführten Klageverfahren (15 KF 37/17) im Wesentlichen geltend:
Die Südtangente sei nach der Qualität des sie voraussichtlich nutzenden Verkehrs und ihrer Funktion im Straßennetz eine Kreisstraße. Hierfür sprächen die Ausbauparameter, das RROP 2005, die geplante Aufstufung zur Kreisstraße und das Protokoll über den Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren von August 2018.
Die Südtangente solle funktional die L 836 ersetzen. Nach dem Erläuterungsbericht zur Planfeststellung sei die Herabstufung der L 836 im innerstädtischen Bereich der Stadt A-Stadt Voraussetzung für die Finanzierung nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz. Diese Herabstufung führe dazu, dass die Südtangente zur L 836 werde. Ferner sei die Südtangente in ein Netz überregionaler Straßen wie Bundes- und Landesstraßen eingebunden. Sie verbinde die B 213 mit der L 836. Die Stadt A-Stadt habe sternförmige Verkehrsbeziehungen zu den benachbarten Orten, die im Wesentlichen über Kreisstraßen abgewickelt würden. Insbesondere in den Süden hinein seien solche Verbindungen bedeutsam. Eine südlich am Stadtgebiet vorbeiführende Ost-West-Verbindung verbinde nicht Orte oder Ortsteile der Stadt A-Stadt mit ihrer Umgebung, sondern sei eine reine Verbindungsstraße als zusätzliche Entlastung der Stadt A-Stadt für den Ost-West-Verkehr mit dem Anschluss an die L 836 und die A 1 im Osten sowie an die B 213 / E 233 im Westen. Neben dieser Durchgangsverkehrsfunktion komme eine Aufnahme desjenigen städtischen Verkehrs in Betracht, der nicht das innerstädtische Verkehrsnetz nutzen wolle, um in westliche oder östliche Richtung die Stadt zu verlassen. Örtlich bedingter Ziel- und Quellverkehr werde nur sehr bedingt abgedeckt. Dementsprechend entlaste die Südtangente auch nicht im innerstädtischen Bereich Straßen, die in Nord-Süd-Richtung verliefen.
Der geplante Regelquerschnitt (RQ) 10,5 sei ein wirtschaftlicher und leistungsfähiger Querschnitt, der in der Regel für Bundesstraßen verwendet werde. Damit könnten laut Wikipedia bis zu 20.000 Fahrzeuge pro Tag „abgewickelt“ werden. Die straßenbauliche Beschreibung stehe daher außer Verhältnis zu den gutachterlichen Verkehrsprognosen. Diese seien wegen der willkürlichen Nutzung des Datenmaterials ohnehin zweifelhaft. Mit dem Ausbauzustand gehe eine Bedeutung der Straße als Gemeindestraße nicht einher. Dies gelte auch für den Rad- und Fußgängerverkehr. Der kombinierte Geh- und Radweg sei so geplant, dass der Rad- und Fußgängerverkehr gezwungenermaßen an der Südtangente entlangführe. Überquerungsmöglichkeiten, Wegeverbindungen und Nutzungsmöglichkeiten des Straßenraums seien nicht vorgesehen. Durch das Sperren und „Abschneiden“ von Straßen, die auf die geplante Trasse zuliefen, würden solche Verbindungen unmöglich gemacht.
Der Herzog-Erich-Ring entlaste jetzt schon den Innenstadtverkehr über die Fritz-Reuter-Straße und habe ihn auch schon im Jahr 2013 entlastet. Zu berücksichtigen sei auch, dass auf der B 213 der gesamte LKW-Verkehr in Richtung Niederlande stattfinde. Dieser überregionale Verkehr werde zumindest teilweise auf die Südtangente ausweichen, deren Ausbauparameter denen einer überregionalen Straße entsprächen. Es handele es sich um eine freie Trasse ohne Anbaufunktion, die mehrere Kreisstraßen verbinde.
Die Stadt A-Stadt habe am 14. Juni 2010 die Unterlagen für das Planfeststellungsverfahren zusammengestellt. Sie habe in der Vorbemerkung unzutreffend ausgeführt, dass der Bau der Südtangente einer Planfeststellung nach § 17 FStrG bedürfe. Eine solche bedinge andere Auslegungsfristen als § 38 NStrG. Möglicherweise sei dadurch ein falscher Anstoßeffekt der Auslegung entstanden. Daher seien verspätete Einwendungen zuzulassen oder die Auslegung sei erneut vorzunehmen.
Der Kläger beantragt,
1. den Beschluss des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung Niedersachsen über die Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens Südtangente A-Stadt vom 21. August 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 aufzuheben;
2. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert im Wesentlichen:
Grundlage des Einleitungsbeschlusses seien die Unterlagen der zweiten Auslegung, bei der es die vom Kläger aufgezeigten Fehler nicht gegeben habe.
Er könne die Einstufung der Südtangente nicht prüfen, da er insoweit wenig Fachkompetenz habe. Nach Rücksprache mit der Stadt A-Stadt, einer Auswertung von Stellungnahmen des Landkreises A-Stadt vom 11. Juli 2018 und des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 13. Juli 2018 und einer nochmaligen Evidenzprüfung seien für ihn keine offensichtlichen Fehler erkennbar.
Nach der Stellungnahme des Landkreises A-Stadt vom 11. Juli 2018 handelt es sich bei der Südtangente um eine Gemeindestraße zur Entlastung der K 174 im Innenstadtbereich, die kaum Durchgangsverkehre aufnehmen werde, sondern insbesondere dem Binnenverkehr eine geeignete Ost-West-Verbindung im südlichen Stadtgebiet biete und den Ziel- und Quellverkehr nach bzw. aus A-Stadt aufnehme, nicht jedoch den überörtlichen Verkehr. Eine Aufstufung zur Kreisstraße sei rechtlich nur zulässig, wenn die Südtangente tatsächlich die Verkehrsbedeutung einer Kreisstraße aufweise. Dass dies der Fall sein werde, sei derzeit (noch) nicht absehbar. Das Niedersächsische Ministeriums für Inneres und Sport hält in seiner Stellungnahme vom 13. Juli 2018 die Pflicht der Enteignungsbehörde, vor Stellung des Antrags nach § 87 Abs. 1 FlurbG die Zuständigkeit des Vorhaben- bzw. Straßenbaulastträgers zu prüfen, auch im Hinblick auf § 42 Abs. 2 NStrG für nicht unproblematisch, wenn der Planfeststellungsbeschluss in diesem Zeitpunkt noch nicht ergangen sei.
Der Beklagte trägt weiter vor, die Südtangente sei eine Gemeindestraße. Dies gelte auch für den durch die Gemeinde Cappeln verlaufenden Teil, weil beide Kommunen insoweit einen Vertrag geschlossen hätten.
Nach dem RROP 2005 sei die Südtangente zum Anschluss der südlichen Wohngebiete, zum Erreichen der östlichen Gewerbegebiete und zur Entlastung der L 836 im Stadtgebiet mit Nachdruck planerisch voranzubringen. Hieraus ergebe sich, dass sie überwiegend städtischen Charakter habe. Durch den inzwischen erfolgten Anschluss der L 836 (Molberger Straße) an die B 213 habe der überwiegende Durchgangsverkehr zur A 1 (Fritz-Reuter-Straße) und A 29 (Lange Straße) abgefangen werden können. Daher sei die L 836 im Innenstadtbereich zur Kreisstraße abgestuft worden.
Die Südtangente sei bewusst nicht als Umgehungsstraße geplant worden. Sie solle primär die Funktion einer innerstädtischen Entlastungsstraße übernehmen und die vorhandenen und künftigen Siedlungsbereiche im südlichen Stadtgebiet besser anschließen. Das städtische Straßennetz habe keine leistungsfähige Ost-West-Verbindung außerhalb des Ortskerns, die vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden und Ortsteile im südlichen Stadtgebiet untereinander regele und den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermittele. Derzeit werde dieser Verkehr auf den Innenstadtring, insbesondere auf die Fritz-Reuter-Straße, „gezogen“. Dadurch sei das innerstädtische Verkehrsnetz vor allem zu Stoßzeiten völlig überlastet. Die Südtangente solle als Ost-West-Achse und Gemeindeverbindungsstraße außerhalb der Ortslage eine regionale Sammler-, Verteiler- und Verbindungsfunktion übernehmen. Nach den Verkehrsuntersuchungen (Anlage 15 der Antragsunterlagen zur Planfeststellung) könnten in Teilbereichen über 6.000 Fahrzeuge/24 h vom Innenstadtring auf die Südtangente verlagert werden. Nach den Verlagerungspotenzialen diene die Südtangente primär dazu, neben dem regionalen Verkehr überwiegend den örtlichen Verkehr aufzunehmen. Eine Entlastungsstraße in einem Ort wie A-Stadt mit 36.000 Einwohnern weise einen anderen Verkehr auf als kleinere Gemeinden.
Nur für den Fall, dass sich nach einer Inbetriebnahme der Südtangente herausstellen sollte, dass sie entgegen der Einschätzung zu einem Großteil von überregionalem Verkehr genutzt werde, sei vereinbart worden, den durch das Stadtgebiet A-Stadt verlaufenden Streckenabschnitt der nunmehrigen K 174 (vormals L 836) zur Gemeindestraße abzustufen und die Südtangente zur Kreisstraße aufzustufen.
Im Übrigen komme eine Aufstufung für einen Zeitraum von 10 Jahren nicht in Betracht, weil der Straßenbau durch Mittel aus dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz finanziert werden solle. Bei einer Aufstufung vor Ablauf von 10 Jahren wäre das Geld zurückzuzahlen. Nach Ablauf von 10 Jahren hätte man die straßenrechtlichen Voraussetzungen neu zu prüfen.
Die Südtangente sei nach den Richtlinien für integrierte Netzgestaltung (RIN) 2008 nicht als Landesstraße, sondern als Landstraße mit regionaler Verbindungsfunktion entsprechend der Straßenkategorie LS III eingestuft worden, d. h. als anbaufreie, einbahnige Straße außerhalb bebauter Gebiete.
Bei Erstellung der Planentwürfe seien die Richtlinien für die Anlage von Landstraßen (RAL) 2012 noch nicht anwendbar gewesen. Im Erläuterungsbericht zur Planfeststellung werde unter 4.2.1. auf die Einstufung in die Straßenkategorie A IV (A = außerhalb bebauter Gebiete, anbaufrei und mit Verbindungsfunktion. IV = flächenerschließende Straßenverbindung – verbindet Gemeinden oder Ortsteile) der vorherigen Richtlinien für die Anlage von Straßen – Netzgestaltung (RAS-N) Bezug genommen. Es werde ausgeführt, dass unter Berücksichtigung der zu erwartenden Verkehrsbelastungen von 3.072 bis 6.640 Kfz/24 h und Schwerverkehrsbelastungen von über 300 Fahrzeugen/24 h in Anwendung der Richtlinien für die Anlage von Straßen – Querschnitt (RAS-Q) 1996 der RQ 10,5 gewählt worden sei. Gemäß der RAS-Q sei für die Straßenkategorie A IV bis zu einer maximalen Belastung mit Schwerlastverkehr von 300 Fahrzeugen/24 h der RQ 9,5 anzuwenden. Jedoch werde auf der Südtangente der zu erwartende Schwerlastanteil unverhältnismäßig hoch sein. Prognostiziert worden seien in den jeweiligen Abschnitten 391 bis 404 Fahrzeuge/24 h. Daher sei entsprechend Punkt 3.1.3 RAS-Q dem RQ 10,5 der Vorzug gegeben worden. Dies sei auch vor dem Hintergrund geschehen, dass die Südtangente voraussichtlich von sehr breiten landwirtschaftlichen Fahrzeugen genutzt werde. Eine Verringerung des RQ könne aus Gründen der Verkehrssicherheit und im Hinblick auf die RAL 2012 von der Stadt A-Stadt nicht akzeptiert werden.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge im vorliegenden Verfahren sowie in den Verfahren 15 KF 28/13 und 15 MF 11/12 Bezug genommen; er ist Gegenstand der erneuten mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt ohne Erfolg.
Sie ist zwar wegen der in § 144 FlurbG geregelten Besonderheiten ausnahmsweise zulässigerweise auf eine Aufhebung des Einleitungsbeschlusses des Funktionsvorgängers des Beklagten vom 21. August 2012 in der Fassung seines Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013, berichtigt durch Schreiben vom 16. Januar 2014, gerichtet (siehe dazu Senatsurteile vom 17.4.2018 – 15 KF 12/16 – juris Rn. 36; vom 25.2.2015 – 15 KF 3/14 – juris Rn. 34; vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 10 des Urteilsabdrucks – UA –; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 30).
Die Klage ist aber unbegründet. Der Einleitungsbeschluss in Gestalt des Widerspruchsbescheids, berichtigt durch Schreiben vom 16. Januar 2014, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung Südtangente A-Stadt beruht auf § 87 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 FlurbG.
Nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG kann ein Unternehmensflurbereinigungsverfahren auf Antrag der Enteignungsbehörde eingeleitet werden, wenn aus besonderem Anlass eine Enteignung zulässig ist, durch die ländliche Grundstücke in großem Umfang in Anspruch genommen würden, und wenn der den Betroffenen entstehende Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt oder Nachteile für die allgemeine Landeskultur, die durch das Unternehmen entstehen, vermieden werden sollen. Das Verfahren kann nach § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG bereits angeordnet werden, wenn das Planfeststellungsverfahren oder ein entsprechendes Verfahren für das Unternehmen, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, eingeleitet ist; ein Planfeststellungsbeschluss muss noch nicht vorliegen.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Überprüfung des Einleitungsbeschlusses im Unternehmensflurbereinigungsverfahren ist der Zeitpunkt des Erlasses der letzten behördlichen Entscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017 – 9 C 4.16 – juris Rn. 15; Senatsurteile vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 39; vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 10, 11 UA; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 32), hier des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013.
1.
Die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung Südtangente A-Stadt ist aus den im Senatsurteil vom 20. Oktober 2015 (– 15 KF 25/13 –) genannten Gründen, auf die Bezug genommen wird, formell rechtmäßig (S. 12 UA; Senatsurteil vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 35 ff.).
2.
Auch die materiellen Voraussetzungen für die Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens Südtangente A-Stadt lagen bei Erlass des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 vor.
a)
Das Planfeststellungsverfahren für das Unternehmen „Südtangente A-Stadt“, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, war entgegen der Annahme des Klägers bei Erlass des Einleitungsbeschlusses vom 21. August 2012 i. S. d. § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG bereits eingeleitet (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 17; Senatsurteile vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 19 ff. UA; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 55 ff.). Unter der Einleitung ist der Beginn des Anhörungsverfahrens zu verstehen (vgl. Senatsurteil vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 69 f.; Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 87 Rn. 22). Einer weiteren Verfestigung der Planungen bedarf es nicht.
Es kann dahinstehen, ob als Beginn des Anhörungsverfahrens bereits die Zuleitung der Planunterlagen durch den Landkreis A-Stadt an die beteiligten Träger öffentlicher Belange mit Schreiben vom 10. Oktober 2011 – die nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten Fehler aufwies – anzusehen ist. Denn jedenfalls das ebenfalls vor Erlass des Einleitungsbeschlusses vom 21. August 2012 ergangene weitere Schreiben des Landkreises A-Stadt vom 31. Juli 2012 an die Träger öffentlicher Belange wies nicht mehr die vom Kläger bezeichneten Fehler auf. Spätestens damit hat das Anhörungsverfahren begonnen.
b)
Der für den Einleitungsbeschluss nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG erforderliche Antrag der Enteignungsbehörde auf Einleitung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens lag ebenfalls vor. Dass er bereits vor der Einleitung des Planfeststellungsverfahrens mit dem Schreiben der Regierungsvertretung C-Stadt vom 14. April 2010 bei der damaligen Funktionsvorgängerin des Beklagten gestellt worden war, ist rechtlich unbedenklich (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 16 ff.; Senatsurteil vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 13, 19 – 20 UA; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 55 ff.).
c)
Im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 durfte der seinerzeitige Funktionsvorgänger des Beklagten annehmen, dass eine Enteignung aus besonderem Anlass zulässig ist.
Die Zulässigkeit der Enteignung aus besonderem Anlass – welche hier mangels bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses nicht bindend feststeht – erfordert eine (nicht grundstücksbezogene) Prüfung, ob für die im Einzelfall in Aussicht genommene Maßnahme außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens eine Enteignung dem Grunde nach zulässig wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 21 f.). Diese von der Enteignungsbehörde in eigener Zuständigkeit vorzunehmende Prüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 23; Senatsurteile vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 66; vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 14 UA; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 44) umfasst die Frage, ob der Vorhabenträger für das von ihm konkret beantragte Vorhaben zuständig ist. Handelt es sich – wie hier – um ein Straßenprojekt, erstreckt sich die Prüfung auf die Bestimmung des zuständigen Straßenbaulastträgers (BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 23).
Die hier als Enteignungsbehörde für diese Prüfung zuständige Regierungsvertretung C-Stadt hat ihre diesbezügliche Entscheidung in ihrem an die Funktionsvorgängerin des Beklagten gerichteten Einleitungsantrag vom 14. April 2010 auf § 42 Abs. 1 und 2 NStrG gestützt. Danach ist eine Enteignung zugunsten des Trägers der Straßenbaulast der Landes- und Kreis- sowie der Gemeindestraßen zulässig, soweit sie zur Durchführung eines nach § 38 NStrG festgestellten Plans notwendig ist.
Diese im Antrag der Enteignungsbehörde nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG enthaltene Feststellung der Zulässigkeit der Enteignung hat nur interne Wirkung. Eine anfechtbare Behördenentscheidung mit Außenwirkung ergeht erst mit dem Einleitungsbeschluss der Flurbereinigungsbehörde nach § 87 FlurbG. Diese muss das Vorliegen der Enteignungsvoraussetzungen nach außen verantworten (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 25) und die Zulässigkeit der Enteignung daher inzident im flurbereinigungsrechtlichen Verfahren prüfen. Sie ist an den nicht als Verwaltungsakt einzustufenden Antrag der Enteignungsbehörde, wonach hier die Voraussetzungen der Enteignung gegeben seien, nicht gebunden (vgl. Senatsurteile vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 67; vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 14 UA; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 45; vom 25.2.2015, a. a. O., Rn. 38; Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 4). Allerdings kann sich die Flurbereinigungsbehörde im Regelfall an der begründeten Einschätzung der fachkundigen Enteignungsbehörde orientieren. Eine nachvollziehende Kontrolle ist regelmäßig ausreichend (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 26; Senatsurteile vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 67; vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 13 ff. UA; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 44 ff.).
Hinsichtlich der Zuständigkeit des Straßenbaulastträgers, dem (nur) zur Erfüllung seiner eigenen Aufgaben das Enteignungsrecht zusteht (§ 42 Abs. 1 Satz 1 NStrG), hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 1. Juni 2017 (a. a. O., Rn. 27) ausgeführt:
„Einwendungen gegen die Baulastträgerschaft betreffen, wie vom Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, in erster Linie die Planfeststellung; ihnen haben die Planfeststellungsbehörde und gegebenenfalls das Gericht im Rahmen der Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses nachzugehen. Insofern ist auch derjenige durch den Planfeststellungsbeschluss in seinem Eigentumsrecht betroffen, dessen Grundstück zwar nicht durch das geplante Vorhaben selbst in Anspruch genommen werden soll, aber in die Unternehmensflurbereinigung einbezogen worden ist (Wingerter/Mayr, FlurbG, 9. Aufl. 2013, § 87 Rn. 4 a. E. im Anschluss an VGH Mannheim, Urteil vom 16. Juli 1980 – 5 S 1004/80 – DÖV 1981, 925; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009 – 9 C 3.08 – BVerwGE 133, 118 Rn. 23). Eine diesbezügliche zusätzliche Vollkontrolle durch die Flurbereinigungsbehörde – und gegebenenfalls nachfolgend das Flurbereinigungsgericht – wäre von daher überschießend. Sie wäre mit dem Beschleunigungszweck des § 87 FlurbG nicht vereinbar und würde die Gefahr von Doppelprüfungen mit unterschiedlichen Ergebnissen hervorrufen. Gegen eine Vollkontrolle spricht darüber hinaus, dass die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens, wie oben dargelegt, bereits zu einem Zeitpunkt zulässig ist, in dem noch zahlreiche Veränderungen des Vorhabens möglich sind (vgl. § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG). Auf der anderen Seite darf die Flurbereinigungsbehörde allerdings offenkundige Umstände, die schwerwiegende Zweifel an der Zuständigkeit des Straßenbaulastträgers begründen, nicht unberücksichtigt lassen. Andernfalls könnte die mit dem Einleitungsbeschluss verbundene Veränderungssperre (§ 34 FlurbG) unverhältnismäßig in das Eigentumsrecht der Betroffenen eingreifen.“
Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe unterliegt es nach der Sach- und Rechtslage bei Erlass des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 keinen rechtlichen Bedenken, dass sich der damalige Funktionsvorgänger des Beklagten die Annahme der Enteignungsbehörde (Regierungsvertretung C-Stadt) zu Eigen gemacht hat, dass im vorliegenden Fall die Enteignung aus besonderem Anlass i. S. d. § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG zulässig ist.
Gesetzliche Grundlage für die Enteignung aus besonderem Anlass ist hier § 42 NStrG. Nach § 42 Abs. 1 Satz 1 NStrG haben die Träger der Straßenbaulast für Landes- und Kreisstraßen sowie für Gemeindestraßen im Außenbereich zur Erfüllung ihrer Aufgaben das Enteignungsrecht. Träger der Straßenbaulast sind für Landes- und Kreisstraßen das Land bzw. der Landkreis oder die kreisfreie Stadt (§ 43 Abs. 1 NStrG). Träger der Straßenbaulast für Gemeindestraßen sind grundsätzlich die Gemeinden (§ 48 Satz 1 NStrG). Die Durchführung eines Enteignungsverfahrens ist gemäß § 42 Abs. 1 Satz 2 NStrG zulässig, soweit es zur Ausführung eines nach § 38 NStrG festgestellten Plans notwendig ist. Grundlage der von der Stadt A-Stadt als Vorhabenträgerin geplanten Südtangente soll ein Planfeststellungsbeschluss nach § 38 NStrG sein.
Bei Erlass des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 bestanden keine offenkundigen Umstände, die schwerwiegende Zweifel an der Zuständigkeit der Stadt A-Stadt als Straßenbaulastträgerin für die Südtangente A-Stadt begründeten und daran, dass es sich bei dieser um eine Gemeindestraße handelt.
Nach § 3 Abs. 1 NStrG werden die öffentlichen Straßen in Niedersachsen nach ihrer Verkehrsbedeutung in folgende Straßengruppen eingeteilt: 1. Landesstraßen; das sind Straßen, die innerhalb des Landesgebiets untereinander oder zusammen mit den Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bilden und überwiegend einem über das Gebiet benachbarter Landkreise und kreisfreier Städte hinausgehenden Verkehr, insbesondere dem Durchgangsverkehr, dienen oder zu dienen bestimmt sind; 2. Kreisstraßen; das sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr zwischen benachbarten Landkreisen und kreisfreien Städten, dem überörtlichen Verkehr innerhalb eines Landkreises oder dem unentbehrlichen Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege dienen oder zu dienen bestimmt sind; 3. Gemeindestraßen; das sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde oder zwischen benachbarten Gemeinden dienen oder zu dienen bestimmt sind (§ 47); 4. sonstige öffentliche Straßen (§ 53). Der in diesen Vorschriften verwendete Begriff „überwiegend“ ist relativ zu verstehen. Er bedeutet nicht etwa „mehr als 50 %“. Vielmehr muss der auf den maßgeblichen Verkehr entfallende Anteil des Gesamtverkehrs einer Straße höher sein als der Anteil jeder Art der übrigen Verkehrsvorgänge (vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018 – 7 LC 82/16 – juris Rn. 32 m. w. N.).
Zu den Gemeindestraßen i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG gehören nach § 47 NStrG 1. die Ortsstraßen; das sind Straßen in Baugebieten und, soweit solche nicht ausgewiesen sind, in Ortsteilen, die im Zusammenhang bebaut sind, mit Ausnahme der Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen; 2. die Gemeindeverbindungsstraßen; das sind Straßen im Außenbereich, die vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln; 3. alle anderen Straßen im Außenbereich, die eine Gemeinde für den öffentlichen Verkehr gewidmet hat (zu den letztgenannten Straßen siehe NdsOVG, Urteil vom 22.2.2012 – 7 LC 83/10 – juris Rn. 72 ff.). Demnach dienen Gemeindestraßen dazu oder sind dazu bestimmt, den überwiegend ortsgebundenen Verkehr zu vermitteln (NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 39 m. w. N.).
Nach § 3 Abs. 2 NStrG gehören zu den öffentlichen Straßen auch die Geh- und Radwege, die einen eigenen Straßenkörper besitzen, jedoch in Zusammenhang mit der betreffenden Straße stehen und im Wesentlichen mit ihr gleichlaufen. Solche Geh- und Radwege teilen das rechtliche Schicksal der Straße im Übrigen, d. h. der Fahrbahnfläche für den Kraftfahrzeugverkehr (vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 47). Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass der kombinierte Geh- und Radweg auf der Nordseite der Südtangente bei deren Einstufung außer Acht zu bleiben hat.
Bei der Beurteilung, welche Verkehrsbedeutung einer Straße zukommt und in welche Straßenklasse sie dementsprechend einzuteilen ist, steht der zuständigen Behörde nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts weder ein Beurteilungsspielraum oder eine Einschätzungsprärogative noch ein Ermessen zu. Maßgebend ist allein das tatsächlich festzustellende Verkehrsaufkommen („dienen“) oder im Fall einer – wie hier – neu zu bauenden Straße die der Straße zugedachte Verkehrsfunktion („zu dienen bestimmt“; vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 31 m. w. N.). Zwar werden der Bestimmung, welche Verkehrsbedeutung eine Straße haben soll, regelmäßig auch planerische Erwägungen zugrunde liegen. Es besteht aber kein planerischer Gestaltungsspielraum der Behörde und die Festlegung der Verkehrsbedeutung ist auch nicht das Ergebnis einer abwägenden Entscheidung (vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 31). Für die Verkehrsbedeutung kommt es im Fall einer neu zu bauenden Straße vor allem darauf an, welchen Charakter der Verkehr aufweist, der sie voraussichtlich nutzen wird. Wie die Formulierung „zu dienen bestimmt sind“ weiter erkennen lässt, ist daneben auch die Zweckbestimmung der Straße nach funktionalen Zielsetzungen maßgeblich. Insofern kommt es auf die Funktion der Straße im Verkehrsnetz an. Für die Einstufung maßgeblich sind stets objektive Kriterien. Subjektive Zielsetzungen der planenden Behörde sind nur relevant, wenn sie im Einklang mit den objektiven Gegebenheiten stehen (vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 31; Beschluss vom 21.12.2016 – 7 LB 70/14 – juris Rn. 59; Urteil vom 22.2.2012, a. a. O., Rn. 66; so auch BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 30).
Die Prüfung der Verkehrsbedeutung eines geplanten Straßenbaus muss also in zwei Richtungen gehen: Zum einen ist zu ermitteln, welcher Verkehr für die geplante Straße prognostiziert wird. Zum anderen ist zu untersuchen, ob und ggf. welche Funktion der geplanten Straße im Verkehrsnetz zukäme (vgl. NdsOVG, Urteil vom 22.2.2012, a. a. O., Rn. 67). Insoweit sind ihre Lage im Straßennetz und ihr Ausbauzustand zu berücksichtigen (vgl. VGH BW, Urteil vom 12.11.2015 – 5 S 2071/13 – juris Rn. 41).
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 1. Juni 2017 weiter ausgeführt, dass im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 eine Reihe von Gründen dagegen gesprochen hätten, dass es sich bei der geplanten Südtangente A-Stadt um eine Gemeindestraße handelt. Unter Rn. 31 des Urteils heißt es hierzu:
„So entsprechen die Ausbauparameter der geplanten Südtangente, die sich aus dem Erläuterungsbericht zur Planfeststellung ergeben, denen einer Landstraße mit regionaler Verbindungsfunktion entsprechend der Straßenkategorie LS III gem. RIN 2008. Ihrer Zweckbestimmung nach wird die Straße im Regionalen Raumordnungsprogramm 2005 (RROP) textlich und zeichnerisch als „regional bedeutsame Straße“ dargestellt. Dabei besteht das Netz der vorhandenen regional bedeutsamen Straßen offenbar ausschließlich aus Landes- und Kreisstraßen (vgl. RROP S. 66). Schließlich ist auf die beabsichtigte Aufstufung zur Kreisstraße hinzuweisen, die bereits in derjenigen Fassung des Erläuterungsberichts zur Planfeststellung, die dem angefochtenen Einleitungsbeschluss zugrunde liegt, unter 6.1 (Kostenträger) erklärt wird.“
Dem ist der Senat nach Zurückverweisung des Verfahrens weiter nachgegangen. In Auswertung aller bis zum Widerspruchsbescheid vom 31. Oktober 2013 erstellten Planunterlagen einschließlich des Erläuterungsberichts zur Planfeststellung (Stand vom 23.7.2012), des RROP 2005, der Verkehrsuntersuchungen vom 28. August 2007 und vom 28. Oktober 2010, der Stellungnahmen der Beteiligten, des Landkreises A-Stadt vom 11. Juli 2018 und des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 13. Juli 2018 und der im Internet abrufbaren Verkehrstechnischen Untersuchung „Gestaltung des Verkehrsnetzes in der Region A-Stadt Ost“ vom Dezember 2008 (08 VU A-Stadt LK (lkclp.de), auf die der Landkreis A-Stadt in seinem Schreiben vom 10. Mai 2019 verwiesen hat und die in das Verfahren eingeführt worden ist, vgl. Niederschrift über die öffentliche Sitzung vom 2. Februar 2021), hat er offenkundige Umstände, die schwerwiegende Zweifel am Vorliegen einer Gemeindestraße in Form einer Gemeindeverbindungsstraße begründen könnten, nicht festzustellen vermocht:
aa)
Im Hinblick auf die Funktion der im Außenbereich geplanten Südtangente im Verkehrsnetz besteht ihre Zweckbestimmung nach ihrer Lage im Straßennetz und ihrem Ausbauzustand nach den bis zum 31. Oktober 2013 vorliegenden Erkenntnissen darin, vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln und eine Ost-West-Verbindung außerhalb des Innenstadtbereichs als innerstädtische Entlastungsstraße zu schaffen.
(1)
Das Straßennetz rund um die Stadt A-Stadt stellt sich im Wesentlichen wie folgt dar: Von Südwesten kommend läuft die B 213 (E 233) aus Richtung Lastrup und nach Einmündung der B 68 auf das westliche Stadtgebiet zu. Vom westlichen Stadtgebiet aus verläuft die B 213 (E 233) sodann halbkreisförmig im Norden um das Stadtgebiet herum, wobei sie nördlich der Stadt in die B 72 (E 233) übergeht und nach Norden bis zur A 29 führt. Die B 72 setzt die halbkreisförmige Umrundung des Stadtgebiets fort und ist östlich der Stadt an die A 1 (E 37) angeschlossen. Des Weiteren läuft auf die halbkreisförmige Umrundung des Stadtgebiets von Westen kommend die L 836 (Molberger Straße) zu. Diese verlief im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 ohne Anschluss an die B 213 (E 233) durch das Stadtgebiet, kreuzte östlich des Stadtgebiets als Emsteker Straße bzw. Alte Bundesstraße die B 72 (E 233), verlief ein Stück weit nördlich dieser durch Emstek und traf kurz vor der Anschlussstelle der B 72 (E 233) an die A 1 (E 37) in Drantum wieder auf die B 72 (E 233).
Bei Erlass des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 waren ein (inzwischen erfolgter) Anschluss der von Westen auf das Stadtgebiet zulaufenden L 836 (Molberger Straße) an die B 213 (E 233) und eine (inzwischen erfolgte) Abstufung des durch den Innenstadtbereich verlaufenden Teils der L 836 zu einer Kreisstraße (K 174) bereits geplant.
Die Südtangente soll von dem Punkt, wo im Südwesten die B 213 (E 233) auf das westliche Stadtgebiet A-Stadt trifft, südlich des bebauten Stadtgebiets und geplanter Wohngebiete überwiegend durch landwirtschaftliche Flächen bis zu derjenigen Stelle führen, wo die L 836 in Richtung Osten das Stadtgebiet verlässt; dort soll sie in der Höhe des Brookweges in die L 836 münden.
(2)
Der Südtangente kommt damit nach ihrer Lage im Straßennetz neben einer Ergänzungsfunktion im Hinblick auf das überörtliche Verkehrsnetz eine Zubringer- und Erschließungsfunktion für den örtlichen Verkehr, eine Entlastungsfunktion für den Innenstadtbereich Cloppenburgs sowie eine verbesserte Erschließungsfunktion für die landwirtschaftlichen Flächen an der Südtangente zu.
Die Südtangente stellt zwar keinen erstmaligen Anschluss der Stadt A-Stadt an das überregionale Verkehrsnetz dar. Ihr kommt aber insoweit eine „Ergänzungsfunktion“ zu. Denn sie verknüpft zwei klassifizierte Straßen – die B 213 (E 233) und die L 836 – miteinander. Zusammen mit dem Teilstück der L 836 verbindet sie als Südumfahrung die B 72 und B 213 von Ost nach West und umgekehrt. Damit stellt sie einen Netzzusammenhang zwischen Bundes- und Landesstraßen her, was die Annahme einer Gemeinde(verbindungs)straße aber für sich genommen noch nicht ausschließt (vgl. BayVGH, Beschluss vom 11.6.2018 – 8 ZB 16.2559 – juris Rn. 11 m. w. N.).
Die Ergänzungsfunktion der Südtangente bezogen auf das überregionale Verkehrsnetz hat keine ins Gewicht fallende überregionale Bedeutung. Darauf deutet schon der Umstand hin, dass sie auf der Karte 7 im RROP 2005 des Landkreises A-Stadt „nur“ als Hauptverkehrsstraße von regionaler (nicht überregionaler) Bedeutung ausgewiesen wird.
Eine Betrachtung des Straßennetzes rund um die Südtangente bestätigt diesen Eindruck: Derjenige Verkehr, der von Südwesten aus Löningen und Latrup von der B 213 (E 233) und aus Quakenbrück und Essen (C-Stadt) von der B 68 kommend über die B 72 nach Friesoythe im Nordwesten oder über die B 213 Richtung Alhorn auf die A 29 weiter in Richtung Norden nach C-Stadt gelangen will und umgekehrt, wird die Südtangente wohl kaum nutzen. Entsprechendes gilt für den Verkehr, der von Südwesten aus von der B 213 (E 233) und der B 68 kommend auf die A 1 (E 37) Richtung Bremen in den Norden gelangen will. Der Verkehr, der von Südwesten aus von der B 213 (E 233) und der B 68 kommend auf die A 1 (E 37) in Richtung Osnabrück in den Süden gelangen will, kann dies entweder durch ein Weiterfahren auf der B 213 (E 233) und der B 72 (E 233), welche in die A 1 (E 37) mündet, oder über die Südtangente, die L 836 und die B 72 (E 233) gewährleisten. Die letztgenannte Möglichkeit ist zwar streckenmäßig etwas kürzer. Da aber weder die Südtangente noch die L 836 Bundesstraßen sind, dürfte diese Verbindung zur A 1 (E 233) weniger schnell und weniger komfortabel sein als das Weiterfahren auf der B 213 (E 233) und der B 72 (E 233), zumal der Südtangente Verkehr aus sechs kreuzenden Straßen (siehe Karte im Anhang zum Erläuterungsbericht zur Planfeststellung und unten S. 23) und der L 836 auf dem Weg zur A 1 (E 37) Verkehr aus der Innenstadt zugespeist wird. Für den Verkehr, der von Südwesten aus auf der B 68 auf die Stadt zuläuft, bestehen zudem mit der L 837 und der L 843 bereits vor Erreichen der Südtangente zwei Ost-West-Verbindungen zur A 1 hin, gegenüber denen die Nutzung der Südtangente, der L 836 und der B 72 (E 233) zur A1 hin keine ersichtlichen Vorteile aufweist. Derjenige Verkehr, der von der L 836 (Molberger Straße) aus westlicher Richtung kommend auf die A 29 in Richtung Norden gelangen will und umgekehrt, kann dies über die im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids bereits geplante Anschlussstelle der L 836 (Molberger Straße) an die B 213 tun. Derjenige Verkehr, der von der L 836 (Molberger Straße) aus westlicher Richtung auf die Stadt zuläuft und nach Süden auf die B 213 (E 233) oder die B 68 und umgekehrt gelangen will, benötigt die Südtangente nicht. Derjenige Verkehr, der von der L 836 (Molberger Straße) aus westlicher Richtung kommend auf die A 1 (E 37) in Richtung Norden gelangen will, kann dies nach dem bei Erlass des Widerspruchsbescheids bereits geplanten Anschluss der L 836 (Molberger Straße) an die B 213 (E 233) auf schnellstem Wege über die B 213 und die A 29 erreichen, welche an die A 1 angeschlossen ist. Keine ersichtlichen Vorteile bietet die Südtangente auch für denjenigen Verkehr, der von der L 836 (Molberger Straße) aus westlicher Richtung kommend auf die A 1 (E 233) in Richtung Süden gelangen will und umgekehrt. Insoweit ist die Nutzung der halbkreisförmigen Umrundung des Stadtgebiets auf der B 213 (E 233) und der B 72 (E 233) komfortabler als das Abbiegen von der L 836 auf die B 213 (E 233) nach Süden, das Abbiegen auf die Südtangente, das Abbiegen auf die L 836 und das Abbiegen auf die B 72 (E 233), die schließlich zur A 1 (E37) führt.
Der Einwand des Klägers, die B 213 sei durch den überörtlichen Ost-West-Verkehr zwischen den Niederlanden und der A 1 hoch belastet und dieser Verkehr werde auf die Südtangente ausweichen, überzeugt nicht. Die Südtangente bietet keinen Anreiz für den überörtlichen Ost-West-Verkehr auf der B 213/B 72. Denn auf der Südtangente sind eine Geschwindigkeitsbegrenzung von 70 km/h sowie vier Kreisverkehre an den Knotenpunkten der K 172 (Kessener Weg), der K 173 (Sevelter Straße), der K 170 (Cappelner Straße) und der L 836 (Emsteker Straße) geplant (S. 20, 24 – 28 sowie Karte im Anhang zum Erläuterungsbericht zur Planfeststellung; s. a. weiter unten), die ein zügiges Durchfahren verhindern. Außerdem führt die Südtangente im Osten nicht unmittelbar auf die B 72, sondern zunächst über einen Kreisverkehr auf die L 836. Angesichts der bereits vorhandenen, autobahnähnlich ausgebauten Umgehungsstraße (B 213 und B 72) im Norden Cloppenburgs mit unmittelbarer Anbindung an die A 29 und A 1 ist nicht erkennbar, dass die mit Knotenpunkten versehene Südtangente eine schnellere Alternative für den überörtlichen Verkehr aus und nach Holland böte. Aus den vorliegenden Verkehrsuntersuchungen ergibt sich ebenfalls nicht, dass die B 213 derart überlastet wäre, dass der Durchgangsverkehr von und nach Holland auf die wesentlich langsamer zu befahrene Südtangente ausweichen würde.
Die Verkehrsuntersuchung vom 28. August 2007 stützt die Einschätzung, dass die Südumgehung keine ins Gewicht fallende überregionale Bedeutung, sondern allenfalls Ergänzungsfunktion hat. Darin wird festgestellt, dass durch die Ortsumfahrung der B 213 nord-süd-gerichtete Durchgangsverkehre bzw. weiträumige Verkehre im innerstädtischen Straßennetz der Stadt A-Stadt keine Bedeutung haben, so dass die auf das Stadtgebiet zulaufenden Straßen vor allem Verkehrsbeziehungen im Nahbereich aufweisen (S. 64). Mit max. 350 bis 400 Kfz/24 h und Richtung war der seinerzeit erhobene Umfang an Ost-West-Verkehren, die das Stadtgebiet als Durchgangsverkehr nur queren und damit verlagerungsfähig auf eine Südumfahrung sind, relativ gering (vgl. S. 65).
Von weitaus größerer Bedeutung ist demgegenüber die „Zubringer- und Verteilerfunktion“ der Südtangente. Nach der Verkehrstechnischen Untersuchung „Gestaltung des Verkehrsnetzes in der Region A-Stadt Ost“ vom Dezember 2008 soll die Ost-West-Achse einerseits eine regionale Sammler- und Verteilerfunktion, andererseits eine Verbindungsfunktion übernehmen (S. 27).
Die Südtangente wird ausweislich des Erläuterungsberichts zur Planfeststellung zwischen den beiden Verbindungspunkten mit der B 213 (E 233) und mit der L 836 von sechs von Süden aus in das Stadtgebiet führende Straßen gekreuzt: der Ziegelhofstraße, der K 172 (Kessener Weg), der K 173 (Sevelter Straße), dem Herzog-Erich-Weg, der K 170 (Cappelner Straße) und dem Cappelner Damm (S. 24 – 28 sowie Karte im Anhang zum Erläuterungsbericht). Im Bereich der Kreuzungspunkte sollten nach den im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vorliegenden Unterlagen jeweils Knotenpunkte entstehen. An drei dieser Kreuzungspunkte (K 172, K 173 und K 170) sollen Kreisel gebaut werden, außerdem ein weiterer Kreisel im Einmündungsbereich am östlichen Ende zur L 836. Dadurch kann mittels der Südtangente der von Süden in die Stadt fließende Verkehr in die einzelnen Stadtteile kammartig bzw. einem Baum mit sich verzweigenden Ästen vergleichbar verteilt werden bzw. kann der aus der Stadt nach Süden abfließende Verkehr in verschiedene Richtungen verteilt werden (s. a. Bild 2, S. 29, 25 der Verkehrstechnischen Untersuchung „Gestaltung des Verkehrsnetzes in der Region A-Stadt Ost“ vom Dezember 2008). Diese Zubringer- und Verteilerfunktion entfaltet die Südtangente insbesondere für die südlich der Stadt im näheren Umkreis liegenden Gemeinden wie Lankum, Cappeln, Nutteln und Sevelten sowie für weiter entfernte Städte und Gemeinden, von denen über die B 213 (E 233) und die B 68 von Süden aus bzw. von denen über die L 836 von Osten aus Verkehr in die südlichen Stadtteile Cloppenburgs fließt und umgekehrt.
Für die Zubringer- und Verteilungsfunktion spricht auch die Verkehrsuntersuchung vom 28. August 2007. Danach ist bei der Verkehrsverteilung im südlichen Stadtgebiet insbesondere die starke Orientierung der Verkehre auf den Kernstadtbereich auffällig. Es ergab sich bei den südlichen und westlichen Stadtzufahrten ein Anteil von 43 % der auf den Innenstadtbereich bezogenen Verkehre (S. 29, S. 32 Abb. 2.10, S. 65). Ost-West-gerichtete Durchgangsverkehre, die das Stadtgebiet als Durchgangsverkehre nur queren und damit verlagerungsfähig auf eine Südumfahrung sind, sind dagegen – wie ausgeführt – relativ gering. Höhere Verlagerungspotenziale auf eine Südumfahrung beinhalten die gegenwärtigen Quell-/Zielverkehre des südlichen Stadtgebietes. Diese umfassen, sowohl an der Emsteker Straße (L 836) als auch an der Löninger Straße, heute einen Anteil von ca. 25 % an der jeweils dort vorhandenen Verkehrsbelastung (entspricht ca. 800 bis 1.100 Kfz/24 h und Richtung), und dieser Wert erhöht sich noch unter Berücksichtigung der zukünftigen Entwicklungen (S. 65). Bei dem verlagerungsfähigen Verkehr handelt es sich nach dieser Untersuchung nur geringfügig um überregionalen Verkehr und überwiegend sich um Verkehr von und zu angrenzenden Landkreisgemeinden (vgl. S. 17 – 23).
Hinzu kommt, dass die Südtangente zugleich die südlichen Teile des Stadtgebiets Cloppenburgs untereinander verbindet und zwischen diesen Stadtteilen den innerstädtischen Verkehr mittelt. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Stadt A-Stadt Wohngebiete im gesamten südlichen Stadtgebiet zwischen der Emsteker Straße im Osten und der Molberger Straße im Westen sowie erweiterte Gewerbegebiete im Bereich der Emsteker Straße und im Gewerbegebiet A-Stadt-West am Vahrener Damm (B 213) plant (S. 65 Verkehrsuntersuchung vom 28.8.2007, siehe auch Karte im Anhang zum Erläuterungsbericht zur Planfeststellung). In der Verkehrsuntersuchung vom 28. August 2007 wurde auf der Grundlage der Entwicklungsflächen für Wohnbau und Gewerbe davon ausgegangen, dass bis 2020 die Bevölkerung der Stadt A-Stadt um ca. 5.000 Einwohner wachsen würde und ca. 3.500 Arbeitsplätze neu entstünden (S. 65). Die auf der Südtangente geplanten Knotenpunkte und Kreisel dienen demnach auch dazu, den Straßenverkehr innerhalb dieser künftigen Entwicklungsflächen zu verteilen.
Auf diese Weise hat die Südtangente zugleich für die Stadt A-Stadt eine innerörtliche „Entlastungsfunktion“ (vgl. wiederum S. 27 der Verkehrstechnischen Untersuchung „Gestaltung des Verkehrsnetzes in der Region A-Stadt Ost“ vom Dezember 2008, wonach die Ost-West-Achse gleichzeitig gute Voraussetzungen zur Entlastung der Stadt A-Stadt liefern soll). Der regionale und örtliche Verkehr der Stadt verläuft bislang über die Emsteker Straße (vormals L 836, jetzt zur K 174 abgestuft) und verteilt sich erst in der Stadtmitte auf die Ziele in der Stadt und ihre Außenbezirke. Durch die Südumfahrung sollen diese Fahrten von außen ihr Ziel in der Stadt erreichen. Dadurch wird der Innenstadtring, insbesondere die frühere, inzwischen zur Kreisstraße abgestufte L 836 auf der innerörtlichen Teilstrecke entlastet (siehe auch S. 48 Verkehrsgutachten von 2007). Nach der Verkehrsuntersuchung vom 28. August 2007 ist Ziel der Entlastungsstraße die Führung des auf die Kommune bezogenen Ziel- und Quellverkehrs. Die Aufgabe einer kommunalen Entlastungsstraße hat eine möglichst ortsnahe Führung zur Folge (vgl. S. 43). Diese Bedingung erfüllt die geplante Südumgehung. Sie liegt in unmittelbarer Nähe des Stadtgebiets und dient überwiegend dazu, zur Entlastung des Innenstadtrings den Ziel- und Quellverkehr vor allem in den südlichen Bereich der Stadt und in die Innenstadt von A-Stadt zu verteilen (s. a. S. 67 Verkehrsuntersuchung vom 28.8.2007).
Schließlich kommt der Südtangente eine verbesserte „Erschließungsfunktion“ zu. Die Südtangente dient – wie dargelegt – vor allem der besseren Zugänglichkeit des Innenstadtbereichs und der südlichen Teile des Stadtgebiets. Eine bessere Erschließung ist vor allem auch für die im südlichen Stadtgebiet geplanten Wohn- und erweiterten Gewerbegebiete zu erwarten (S. 65 Verkehrsuntersuchung vom 28.8.2007, siehe auch Karte im Anhang zum Erläuterungsbericht zur Planfeststellung). Schließlich können über die Südtangente voneinander entfernte landwirtschaftliche Flächen der umliegenden Höfe südlich des Stadtgebiets A-Stadt schneller und einfacher erreicht werden als ohne die Südtangente.
Diese sich im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids nach der Lage im Straßennetz ergebenden Funktionen der Südtangente rufen keine schwerwiegenden Zweifel an ihrer Einstufung als Gemeindeverbindungsstraße – d. h. als Straße im Außenbereich, die vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermittelt – hervor.
bb)
Einer solchen Einstufung aufgrund der Funktion der Südtangente steht nicht entgegen, dass die Südtangente nicht nur auf dem Gebiet der Stadt A-Stadt, sondern auch auf dem Gebiet der Gemeinde Cappeln verlaufen soll. Denn nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 und § 47 Nr. 2 NStrG sind Gemeindestraßen (auch) solche, die dem Verkehr zwischen benachbarten Gemeinden dienen sollen oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln (so auch NdsOVG, Beschluss vom 14.2.2008 – 7 ME 211/07 – juris Rn. 5 speziell zur Südtangente A-Stadt). Die Qualifizierung einer Straße als Gemeindestraße hängt nicht davon ab, ob der ortsgebundene Verkehr – ganz oder überwiegend – der Gemeinde zugeordnet werden kann, über deren Gebiet die Straße verläuft. Nachbarlicher Verkehr kann auch gegeben sein, wenn er über das Gebiet einer dritten Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebiets führt (vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 39 m. w. N.).
Dass sie im Außenbereich verlaufen soll – wie der Kläger hervorhebt, als freie Trasse ohne Anbaufunktion –, widerspricht einer Einstufung als Gemeindeverbindungstraße ebenfalls nicht. Denn Gemeindeverbindungsstraßen sind – wie dargelegt – Straßen im Außenbereich, die vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln. Dieser Verlauf ändert nichts an den dargelegten Funktionen. Zudem verläuft die geplante Südumgehung in unmittelbarer Nähe des Stadtgebietes. Dies unterstreicht ihre Funktion der Verteilung auch des städtischen Verkehrs. Sie dient der „kamm“- bzw. „baumartigen“ Erschließung der Stadt von außen aus. Hinzu kommt, dass im Süden Cloppenburgs größere, zusammenhängende Flächen für eine weitere Siedlungsentwicklung bis an die Gemeindegrenzen zu Cappeln und Emstek liegen und sich deshalb die Verkehrsmengen im Süden der Stadt durch die geplanten Wohngebiete zusätzlich erhöhen werden (Abb. 3.1, S. 36 – 39 Verkehrsuntersuchung vom 28.8.2007 und S. 6 des Erläuterungsberichts zur Planfeststellung). Dasselbe gilt, soweit im Westen und im Osten der Stadt weitere Gewerbegebiete geplant sind (Abb. 3.1, S. 39, 40 Verkehrsuntersuchung vom 28.8.2007).
Dass der Verkehr nach einem Befahren der geplanten Südtangente in höher klassifizierte Straßen einmünden wird, bedeutet nicht, dass auch die geplante Straße gleichsam „mindestens“ als Kreisstraße einzustufen wäre. Dies gilt insbesondere, wenn die weiträumigen Verkehrsbeziehungen über einen anderen Straßenzug – hier die Nordumgehung A-Stadt im Zuge der B 213 und der B 72 – abgewickelt werden und ein „Lückenschluss“ zur bestehenden Nordumgehung nicht geplant ist (so auch NdsOVG, Beschluss vom 14.2.2008, a. a. O., Rn. 5 speziell zur Südtangente A-Stadt).
Der Charakter einer Gemeindeverbindungsstraße wird nicht dadurch entscheidend verändert, dass der gemeindeverbindende Verkehr auch über Teilstücke höher klassifizierter Straßen verläuft (vgl. NdsOVG, Beschlüsse vom 29.9.2009 – 7 ME 64/09 – juris Rn. 10; vom 12.1.2005 – 7 LA 101/04 – juris Rn. 6; siehe auch Wendrich, NStrG, 4. Aufl. 2010, § 47 Rn. 2). Es ist nicht erforderlich, dass der Verkehr durchgehend von einem Ort zum anderen über ein und dieselbe Straßenkategorie verlaufen muss. Wesentlich ist vielmehr, welche konkrete Verkehrsbedeutung tatsächlich das betreffende Verbindungsstück hat (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 12.1.2005, a. a. O., Rn. 6):
Mit den vorgesehenen Knotenpunkten und vier Kreisverkehren an den Kreuzungen der geplanten Südtangente ist diese auch nicht als „klassische Ortsumgehung“ konzipiert worden. Denn für eine solche ist es charakteristisch, dass sie im Wesentlichen frei von Einmündungen und höhengleichen Kreuzungen ist und die anliegenden Grundstücke keine unmittelbare Zufahrt zur Straße haben (vgl. Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, S. 500 Rn. 5). Durch den Anschluss der Südumgehung nicht an die B 72, sondern an die Emsteker Straße (L 836 bzw. jetzt K 174) Höhe Brookweg wird gerade vermieden, dass überregionaler Verkehr angezogen wird (vgl. auch S. 33 der Verkehrstechnischen Untersuchung „Gestaltung des Verkehrsnetzes in der Region A-Stadt Ost“ vom Dezember 2008). Zwar ist über die L 836 der Anschluss an die B 72 möglich und wird mithilfe des Verbindungsstücks zwischen der L 836 und der B 72 letztlich der „Ring“ um die Stadt geschlossen. Dem kommt aber kein großes Gewicht zu, weil der Süden über die mit Kreiseln geplante Südtangente gerade nicht durchgehend „in einem Fluss“ die Zufahrt auf die B 72 über die Anschlussstelle L 836 (Alte Bundesstraße) / B 72 ermöglicht., sondern der Verkehr über sechs Kontenpunkte mit drei Kreiseln über einen weiteren Kreisel im östlichen Knotenpunkt Südtangente/ L 836 zunächst nur auf die L 836 geführt wird.
Zwar ist auf der Südumgehung eine Geschwindigkeitsbegrenzung von 70 km/h statt eine für innerhalb geschlossener Ortschaften vorgesehene Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 StVO) geplant. Dies spricht jedoch nicht bereits gegen den Charakter einer Gemeindeverbindungsstraße, die naturgemäß im Außenbereich und nicht innerhalb geschlossener Ortschaften verläuft. Zudem verhindern die geplanten Knotenpunkte und Kreisverkehre (s. o.) eine durchgehende Geschwindigkeit von 70 km/h und höhere Geschwindigkeiten auf einer längeren Strecke.
Für den Einwand des Klägers, der Herzog-Erich-Ring entlaste den Innenstadtverkehr über die Fritz-Reuter-Straße bereits, gibt es keine Anhaltspunkte. Zwar kreuzt der Herzog-Erich-Ring die nordsüdlich verlaufenden Kreisstraßen K 172 und K 173 sowie u. a. die Ziegelhofstraße und stellt eine Verbindung zwischen ihnen her. Ihm fehlt aber eine unmittelbare Anbindung an die weitere Nord-Süd-Achse der K 170 sowie an die Ost-West-Achsen B 213 im Westen und L 836 im Osten. Daher wird er diese Verkehre zur Entlastung der innerorts verlaufenden L 836 (bzw. jetzt K 174) nicht aufnehmen. Daraus folgt zugleich, dass er die angestrebte kammartige Verteilung auf die südlichen Stadtteile und die Innenstadt (Bild 2, S. 29 der Verkehrstechnischen Untersuchung „Gestaltung des Verkehrsnetzes in der Region A-Stadt Ost“ vom Dezember 2008) nicht gewährleisten kann. Es ist auch nicht erkennbar, dass er einen mit der Südtangente vergleichbaren ungestörten Verkehrsfluss ermöglichen und deshalb als Alternative zur Fritz-Reuter-Straße genutzt würde, die entlastet werden soll. Denn er führt vor allem in dem Bereich zwischen der K 172 und der K 173 unmittelbar durch Wohngebiete und wird mehrfach von Anliegerstraßen gekreuzt. Zudem zeigen die Verkehrsuntersuchungen aus den Jahren 2007 und 2010, dass die innerorts verlaufende L 836 (bzw. jetzt K 174) zum damaligen Zeitpunkt stark belastet war. Hieraus folgt zugleich, dass im Zeitpunkt der Untersuchungen gerade keine Entlastung durch den Herzog-Erich-Ring stattgefunden hat. Dafür, dass sich dies im hier maßgeblichen Zeitpunkt des 31. Oktober 2013 geändert hätte, gibt es keine Anhaltspunkte, und solche sind auch nicht von dem Kläger vorgetragen worden.
cc)
Bei Erlass des Widerspruchsbescheids bestand auch noch keine konkrete Absicht für eine Aufstufung der Südtangente zur Kreisstraße. Unter Ziffer 6.1 der seinerzeit vorliegenden Fassung des Erläuterungsberichts zur Planfeststellung (Kostenträger) hieß es:
„Zwischen den betroffenen Straßenbaulastträgern – dem Bund, dem Land Niedersachsen, dem Landkreis A-Stadt, der Gemeinde Molbergen und der Stadt A-Stadt – wurde eine Zielvereinbarung getroffen, mit der zunächst nach Fertigstellung der neuen Anschlussstelle L 836 (Molberger Straße) / B 213 (Ortsumgehung) der Straßenzug der L 836 zwischen der östlichen Anschlussrampe und dem Knotenpunkt L 836 / L 842, als die Molberger Straße stadteinwärts / Bergstraße /Fritz-Reuter-Straße und die Emsteker Straße, zur Kreisstraße abgestuft wird. Nach Fertigstellung der Südtangente ist weiter vorgesehen, bei Vorliegen der straßenrechtlichen Voraussetzungen (z. B. Änderung der Verkehrsbedeutung) den v. g. Streckenabschnitt zur Gemeindestraße abzustufen und im Gegenzug die derzeit als Gemeindeverbindungsstraße konzipierte Südtangente zur Kreisstraße aufzustufen. Die förmliche Umstufung im Sinne von § 7 NStrG bewirkt eine Änderung der Straßenbaulast und damit verbunden eine Änderung der Kostenträgerschaft.“
Unter Ziffer 6.2. des Erläuterungsberichts (Beteiligung Dritter) hieß es weiter:
„a) Land Niedersachsen; Das Vorhaben ist nach § 2 (1) Nr. 1 a GVFG förderfähig. Voraussetzung hierfür ist die Abstufung der Landesstraße L 836“. …
Danach bestand zwar eine konkrete Absicht im Hinblick auf die Abstufung der L 836 zu einer Kreisstraße auf derjenigen Teilstrecke, die durch die Innenstadt Cloppenburgs führt. Denn dies war eine notwendige Voraussetzung für die erstrebte Förderung. Die weitergehende Absicht, diese Teilstrecke zu einer Gemeindestraße abzustufen und die Südtangente A-Stadt zu einer Kreisstraße aufzustufen, war demgegenüber noch nicht konkretisiert. Sie wurde vielmehr nur für den Fall angedacht, dass sich entgegen den seinerzeitigen Erwartungen beispielsweise die angenommene Verkehrsbedeutung der besagten Teilstrecke als Kreisstraße nicht bewahrheiten würde, sondern sich diese Teilstrecke der Verkehrsbedeutung nach als Gemeindestraße erweisen sollte; nur für diesen hypothetischen Fall war eine weitere Abstufung der genannten Teilstrecke von einer Kreis- zu einer Gemeindestraße, verbunden mit einer Aufstufung der Südtangente von einer Gemeinde- zu einer Kreisstraße angedacht. Dies wurde zu jenem Zeitpunkt aber gerade nicht erwartet.
Nichts anderes ergibt sich im Hinblick auf § 6 der vom Bund, dem Land Niedersachsen, dem Landkreis A-Stadt, der Stadt A-Stadt und der Gemeinde Molbergen geschlossenen Vereinbarung betreffend den Neubau der Anschlussstelle B 213 (OU A-Stadt) / L 836 (Molberger Straße) vom 2. Juli 2012. Nach § 6 Abs. 2 dieser Vereinbarung soll die Südtangente zwar nach ihrer Fertigstellung bei Vorliegen der straßenrechtlichen Voraussetzungen zur Kreisstraße aufgestuft werden. Demnach ist aber eine Aufstufung ausdrücklich von dem Vorliegen der straßenrechtlichen Voraussetzungen nach Inbetriebnahme der Südtangente abhängig. Nur wenn sich nach Inbetriebnahme der Südtangente herausstellen sollte, dass die Straße entgegen der derzeitigen Einschätzung nicht überwiegend den örtlichen Verkehr aufnimmt, sondern zu einem Großteil vom überregionalen Verkehr genutzt wird, soll die Südtangente zu einer Kreisstraße aufgestuft werden (s. a. Schriftsatz des Beklagten vom 19.7.2018). Dass die straßenrechtlichen Voraussetzungen für eine Aufstufung bereits im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids angenommen wurden oder absehbar waren, ergibt sich daraus nicht.
Soweit nach § 6 Abs. 3 dieser Vereinbarung die K 173 zwischen der L 836 (jetzt K 174) und der Südtangente und die K 170 zwischen L 836 und Südtangente jeweils zu Gemeindestraßen abgestuft werden und die L 836 zwischen der östlichen Anschlussrampe und dem Knotenpunkt Südtangente / L 836 von einer Kreisstraße zu einer Gemeindestraße abgestuft wird, spricht dies gerade für den Charakter der Südtangente als Gemeindeverbindungstraße, weil sie diese (künftigen) Gemeindestraßen miteinander verknüpft.
Deshalb kann dahinstehen, ob – wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung am 2. Februar 2021 ausgeführt hat – eine Aufstufung für einen Zeitraum von zehn Jahren nicht in Betracht kommen würde, weil der Straßenbau durch Mittel aus dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz finanziert werden solle und bei einer Aufstufung vor Ablauf von zehn Jahren das Geld zurückzuzahlen wäre.
dd)
Schwerwiegende Zweifel am Vorliegen einer Gemeindestraße bestehen auch nicht aufgrund der Ausbauparameter der geplanten Südtangente. Die Ausbauparameter ergeben sich aus dem Erläuterungsbericht zur Planfeststellung. Sie entsprechen denen einer Landstraße mit regionaler Verbindungsfunktion entsprechend der Straßenkategorie LS III gemäß RIN 2008.
Die von der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen herausgegebenen Richtlinien für integrierte Netzgestaltung (RIN) in ihrer aktuell noch gültigen Ausgabe aus dem Jahr 2008 differenzieren nach der „Kategorie der Verkehrswege“ und ihrer „Verbindungsfunktion“.
- AS – Autobahnen – außerhalb und innerhalb bebauter Gebiete
- LS – Landstraßen – außerhalb bebauter Gebiete
- VS – anbaufreie Hauptverkehrsstraßen – im Vorfeld und innerhalb bebauter Gebiete, anbaufrei, Hauptverkehrsstraße
- HS – angebaute Hauptverkehrsstraße – innerhalb bebauter Gebiete, angebaut, Hauptverkehrsstraße
- ES – Erschließungsstraßen – innerhalb bebauter Gebiete, angebaut, Erschließungsstraße
Bei der Verbindungsfunktion werden sechs Gruppen unterschieden:
- 0 – kontinental – Verbindung zwischen Metropolregionen
- I – großräumig – Verbindung von Oberzentren zu Metropolregionen und zwischen Oberzentren
- II – überregional – Verbindung von Mittelzentren zu Oberzentren und zwischen Mittelzentren
- III – regional – Verbindung von Grundzentren zu Mittelzentren und zwischen Grundzentren
- IV – nahräumig – Verbindung von Gemeinden zu Gemeindeteilen
- V – kleinräumig – Verbindung von Grundstücken zu Gemeinden/Gemeindeteilen
Damit sind folgende verschiedene Zentren angesprochen:
- Metropolregionen mit internationaler bzw. nationaler Ausstrahlung
- Oberzentren als Verwaltungs-, Versorgungs-, Kultur- und Wirtschaftszentren für die höhere spezialisierte Versorgung
- Mittelzentren als Zentren zur Deckung des gehobenen Bedarfs bzw. des selteneren spezialisierten Bedarfs und als Schwerpunkte für Gewerbe, Industrie und Dienstleistungen
- Grundzentren als Zentren der Grundversorgung zur Deckung des täglichen Bedarfs für den jeweiligen Nahbereich
Der Begriff „Landstraße“ ist von dem der „Landesstraße“ i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 1 NStrG zu unterscheiden. Nach Ziffer 1.1 der Richtlinien für die Anlage von Landstraßen (RAL) 2012 sind Landstraßen im Sinne dieser Richtlinien anbaufreie einbahnige Straßen mit plangleichen oder planfreien Knotenpunkten außerhalb bebauter Gebiete. Auch kurze anbaufreie zweibahnige Straßenabschnitte im Zuge solcher Straßen gelten als Landstraßen. Hinsichtlich der straßenrechtlichen Widmung kann es sich bei einer Landstraße gemäß Ziffer 1.1. RAL 2012 um Bundes-, Landes-, Staats-, Kreis- oder Gemeindestraßen handeln. Wie ausgeführt zählen zu den Gemeindestraßen nach § 47 Nr. 2 NStrG auch die Gemeindeverbindungsstraßen, die nach der Legaldefinition – wie die Südtangente A-Stadt – im Außenbereich verlaufen; solche können auch Landstraßen sein.
Nach Punkt D 1.4 des Regionalen Raumordnungsprogramms 2005 des Landkreises A-Stadt (RROP 2005) ist die Stadt A-Stadt (neben der Stadt Friesoythe) als Mittelzentrum festgelegt. Die Gemeinden Barßel, Bösel, Cappeln, Emstek, Essen, Garrel, Lastrup, Lindern, Molbergen und Saterland sowie die Stadt Löningen haben jeweils die Funktion eines Grundzentrums, wobei die Stadt Löningen durch ihre zentralörtlichen Einrichtungen und ihren Einzugsbereich faktisch die Funktion eines Mittelzentrums erfüllt (S. 10 RROP 2005). Gemeindeverbindungsstraßen sind – wie ausgeführt – nach § 47 Nr. 2 NStrG dadurch gekennzeichnet, dass sie vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln. Der Verkehr zwischen dem Ortsteil einer Gemeinde und der Nachbargemeinde dieser Gemeinde ist Gemeindestraßenverkehr (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12.9.1994 – 12 L 7394/91 – juris Rn. 7; Wendrich, a. a. O., § 3 Rn. 6 m. w. N.). Hinsichtlich der Nachbarschaft ist grundsätzlich von den gemeinderechtlichen Grenzen auszugehen (vgl. Wendrich, a. a. O., § 3 Rn. 6 m. w. N.). Die Stadt A-Stadt grenzt als Mittelzentrum an die Grundzentren Garrel, Molbergen, Lastrup, Cappeln und Emstek. Die Südtangente verbindet z. B. die Gemeinden Cappeln, Lastrup und Molbergen mit dem südlichen Stadtgebiet A-Stadt, ebenso die Gemeinde Lastrup mit der Gemeinde Cappeln.
Allerdings ist der Regelquerschnitt (RQ) von 10,5 (dabei beträgt die Breite der befestigten Fläche 7,5 Meter) der Richtlinien für die Anlage von Straßen - Querschnitt (RAS-Q) in der Regel für Bundesstraßen vorgesehen. Bis zu 20.000 Fahrzeuge pro Tag können auf diesem Querschnitt abgewickelt werden. Demgegenüber ist für Landesstraßen mit einer Leistungsfähigkeit von bis zu 15.000 Fahrzeugen, davon 300 Lkw pro Tag ein RQ von 9,5 (die Breite der befestigten Fläche beträgt 6,5 Meter) und für Ortsverbindungsstraßen oder Erschließungsstraßen in dünn besiedelten Gebieten sogar nur ein RQ von 7,5 (die Breite der befestigten Fläche beträgt 5,5 Meter) bei einer Leistungsfähigkeit von bis zu 3.000 Fahrzeugen, davon 60 Lkw pro Tag vorgesehen.
Nach den prognostizierten Verkehrszahlen ist aber für die Südtangente eine Verkehrsbelastung von weit über 3.000 Fahrzeugen pro Tag (S. 8, 9 des Erläuterungsberichts zur Planfeststellung: 3.072 bis 6.640 Kfz) und von über 300 FZ / 24h Schwerverkehr (391 bis 404 Fz / 24h (Abb. 4.12 der Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010) vorhergesagt. Vorliegend kommt die Besonderheit dazu, dass nach dem unbestrittenen Vortrag des Beklagten eine Nutzung der Südtangente durch überbreite landwirtschaftliche Fahrzeuge zu erwarten ist. Südlich und nördlich der Südtangente liegen – auch wenn die geplanten Wohngebiete verwirklicht werden sollten – landwirtschaftlich genutzte Flächen, die zur Bewirtschaftung angefahren werden müssen.
Die geplante Südtangente ist demnach nicht als eine Ortsverbindungsstraße in einem dünn besiedelten Gebiet geplant, sondern als Gemeindeverbindungsstraße in unmittelbarer Nähe zum Stadtgebiet von A-Stadt. Der vorgesehene breite Regelquerschnitt von 10,5 ist ihrer Lage in unmittelbarer Nähe eines Mittelzentrums und ihrer Funktion der Anbindung der umliegenden Grundzentren geschuldet (s. o.).
ee)
Der Einstufung der Südtangente als Gemeindeverbindungsstraße steht auch nicht offenkundig das RROP 2005 entgegen:
Im RROP 2005 werden unter Punkt D 3.7.3 (Straßenverkehr) unter dem Unterpunkt 04 regional bedeutsame Straßen behandelt. Hierzu heißt es, die regional bedeutsamen Verkehrswege im Landkreis A-Stadt erfüllten den Anspruch eines leistungsfähigen und koordinierenden Verkehrsnetzes. Hierbei seien die Kriterien „Verbindung zentraler Orte“ und „Anbindung des regionalen Verkehrs an das überregionale Verkehrsnetz (inkl. Autobahnen“) zugrunde gelegt worden. Neben diesen Funktionsmerkmalen seien bei der Festlegung des Verkehrsnetzes auch Daten zur Verkehrsdichte und siedlungsstrukturelle Gegebenheiten beachtet und als Entscheidungshilfen herangezogen worden. Es folgt eine Auflistung regional bedeutsamer Verkehrswege, bei denen es sich ausnahmslos entweder um Landesstraßen (vorangestellter Großbuchstabe „L“) oder um Kreisstraßen (vorangestellter Großbuchstabe „K“) handelt; die Südtangente ist darin nicht enthalten.
Unter dem Unterpunkt 05 wird sodann ausgeführt, welche Ortsdurchfahren „durch den Bau von Umgehungsstraßen oder andere verkehrswirksame Maßnahmen“ zu entlasten seien. Dabei wird als „vordringlich“ u. a. A-Stadt genannt. Erläuternd heißt es zum Unterpunkt 05, neben den unter 04 aufgeführten neuen Maßnahmen seien Ortsumgehungen und Teilverlegungen von Straßen planerisch erfasst, die mit Behörden und Kommunen abgestimmt seien. Diese Vorhabenplanungen seien zur innerörtlichen Entlastung, städtebaulichen Verbesserung und zum Abbau von Verkehrsimmissionen dringend erforderlich. Für jedes Straßenbauprojekt sei grundsätzlich abgewogen worden, ob ein Neubau einer Gesamtumgehung, eine Teilstreckenverlagerung oder ein Ausbau der bestehenden Ortsdurchfahrt der aktuellen und prognostizierten verkehrlichen Situation entsprächen. Zu A-Stadt heißt es: „Die als Südtangente bezeichnete südliche Umfahrung ist zur Anschließung der südlichen Wohngebiete und zum Erreichen der östlichen Gewerbegebiete sowie zur Entlastung der L 836 im Stadtgebiet mit Nachdruck planerisch voranzubringen“ (S. 67 RROP 2005).
In der zeichnerischen Darstellung, die Bestandteil des RROP 2005 ist, ist die Südtangente in fettgedruckter roter Farbe gemäß der Legende als „Hauptverkehrsstraße von regionaler Bedeutung“ eingezeichnet; daneben findet sich der Verweis auf Punkt D.3.7.3 des Textes des RROP 2005. Auch Hauptverkehrsstraßen können indes Gemeindestraßen sein (vgl. Wendrich, a. a. O., § 3 Rn. 6).
In der dem RROP 2005 anhängenden Karte 7 (Straßenverkehr) stellt sich die Südtangente A-Stadt zeichnerisch als eine Art Verlängerung der L 836 zur B 213 / E 233 hin dar. Allerdings wird nach den Karten die bisherige faktische Verlängerung der L 836 zur B 213 / E 233, die namentlich über die Fritz-Reuter-Straße durch das Stadtgebiet A-Stadt hindurchführt, mit dem Bau der geplanten Südtangente nicht etwa beseitigt. Dementsprechend wird nur ein Teil des bislang über die Fritz-Reuter-Straße fließenden Verkehrs auf die Südtangente „umgeleitet“. Somit kann aus der zeichnerischen Darstellung nicht gefolgert werden, dass es sich bei der Südtangente A-Stadt um eine Landesstraße (eine Art „fortgesetzte L 836“) handelt.
Die im RROP 2005 für den Landkreis A-Stadt enthaltenen Ausführungen zum Anschluss der südlichen Wohngebiete und Erreichbarkeit der östlichen Gewerbegebiete beziehen sich auf Gemeindestraßen zugeordnete Funktionen (so auch NdsOVG, Beschluss vom 14.2.2008, a. a. O., Rn. 5 zur Südtangente A-Stadt).
ff)
Auch der im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids prognostizierte Verkehr auf der Südtangente steht der Einstufung als Gemeinde(verbindungs)straße nicht offenkundig entgegen.
Nach der Verkehrsuntersuchung vom 28. August 2007 werden infolge des Neubaus der Südumfahrung zusätzliche Kapazitäten für den Verkehr im südlichen Stadtgebiet von A-Stadt geschaffen. Die Querschnittsbelastungen der Südumfahrung liegen – wie ausgeführt – prognostisch im Jahr 2025 im gesamten Verlauf zwischen 3.072 und 6.640 Kfz/24 h (= Mittelwert aller Tage des Jahres, Abb. 4.12 Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010) bzw. 3.402 und 7.258 Kfz/24h (= Werktagswert, Abb. 4.10 Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010).
Demgegenüber betrug die Belastung des als Landesstraße (jetzt Kreisstraße) eingestuften „Innenbereichsrings“ (Löninger Straße, Fritz-Reuter-Straße und Emsteker Straße) ohne Südumgehung im Jahr 2010 8.358 bis 15.629 Kfz/24 h (Abb. 2.2 Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010) und beträgt prognostisch im Jahr 2025 ohne Südtangente 9.750 bis 19.662 Kfz/24h (Abb. 4.1 Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010; vgl. S. 45 Verkehrsuntersuchung vom 28.8.2007). Der „Innenstadtring“ würde durch die Südumgehung prognostisch 2025 um etwa 2.249 bis 6.734 Kfz/24h entlastet (vgl. Abb. 4.10 in der Aktualisierung der Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010). Gleichwohl würde der „Innenstadtring“ aber prognostisch im Jahr 2025 trotz der geplanten Südtangente noch eine Verkehrsmenge von 7.501 bis 15.339 Kfz/24 h aufnehmen (Abb. 4.9 Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010).
Dagegen machen die für die Südtangente prognostizierten Verkehrsmengen von 3.072 und 6.640 Kfz/24 bzw. 3.402 und 7.258 Kfz/24h (s. o.) voraussichtlich weit weniger als die Hälfte des prognostizierten Verkehrs auf dem ehemals als Landesstraße eingestuften, jetzt zur Kreisstraße abgestuften „Innenstadtring“ aus. Diese im Vergleich zu der Verkehrsbelastung des Innenstadtrings geringeren vorhergesagten Verkehrsmengen sprechen für die Einstufung der Südtangente als eine Gemeindeverbindungsstraße.
Es ist auch keine ins Gewicht fallende Verkehrsbelastung auf der Südtangente durch überörtlichen Verkehr zu erwarten. Wie sich weiter aus der Verkehrsuntersuchung vom 28. Oktober 2010 ergibt, soll auch nach dem Bau der Südumgehung der überörtliche Verkehr über die B 213 abgewickelt werden. Prognostisch wurde für 2025 keine Entlastung der B 213 durch die Südumgehung festgestellt (vgl. Abb. 4.10 sowie im Vergleich Abb. 1 und Abb. 4.9. Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010). Überdies wurden – wie dargelegt – nach der Verkehrsuntersuchung vom 28. August 2007 max. nur 350 bis 400 Kfz/24 h und Richtung an Ost-West-Verkehren ermittelt, die das Stadtgebiet als Durchgangsverkehre nur queren und damit verlagerungsfähig auf eine Südumfahrung sind. Soweit Verkehre aus und zu den benachbarten Landkreisgemeinden über die Südtangente geführt werden, dienen diese nach der Verkehrsuntersuchung nicht überwiegend dem überörtlichen Durchgangsverkehr, sondern haben das Stadtgebiet als Ziel (vgl. S. 29 und Abb. 2.10 Verkehrsgutachten vom 28.8.2007).
Zwar sind auf der Südtangente Schwerverkehrsbelastungen von über 300 FZ/24h prognostiziert. Die Schwerverkehrsbelastung beträgt voraussichtlich in den jeweiligen Abschnitten 391 bis 404 Fz/24h, dies macht einen Schwerverkehrsanteil von 6,1 % bis 12,7 % aus (vgl. Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010 Abb. 4.12; S. 9 Erläuterungsbericht zur Planfeststellung). Es ist jedoch angesichts dessen, dass die Südtangente den Verkehr auf die vor allem südlich der Stadt liegenden Grundzentren verteilen und (auch) die im östlichen Bereich der Stadt A-Stadt liegenden und geplanten Gewerbegebiete erschließen soll (s. o.), nicht erkennbar, dass dieser Schwerlastverkehr überörtlicher Verkehr wäre. Auch fällt der Schwerlastverkehr in Anbetracht der dargelegten, im Verhältnis zum „Innenstadtring“ deutlich geringeren Gesamtverkehrsmengen nicht derart ins Gewicht, dass hier offenkundige Bedenken gegen die Einstufung der Südtangente als Gemeindeverbindungsstraße anzunehmen wären.
d)
Eine Enteignung zugunsten des Unternehmens „Südtangente A-Stadt“ nähme in den von der eingeleiteten Unternehmensflurbereinigung betroffenen Gemeinden (Stadt A-Stadt und Gemeinde Cappeln) auch i. S. d. § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG ländliche Grundstücke im großen Umfang in Anspruch. Der für das Unternehmen erforderliche Landbedarf ist dann von großem Umfang, wenn die beanspruchten Flächen zusammen und für sich betrachtet eine nicht unbeträchtliche Hektar-Anzahl aufweisen. Hiervon ist in der Regel bereits bei einem Flächenbedarf von mehr als 5 ha auszugehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5.5.1983 – 5 C 2.81 – juris Rn. 16; Senatsurteile vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 71; vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 17 UA; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 51). Im vorliegenden Fall besteht nach den Angaben auf Seite 8 der Anlage 2 zur Niederschrift zur Aufklärungsversammlung vom 14. Dezember 2011 im Verfahrensgebiet ein Flächenbedarf für die Straße von rund 17,3 ha sowie für Kompensationen von rund 10,6 ha, d. h. insgesamt von rund 27,9 ha (siehe auch Senatsurteile vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 17 UA und – 15 KF 24/13 – juris Rn. 52).
e)
Die mit der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens Südtangente A-Stadt verfolgten Ziele stehen auch im Einklang mit den zulässigen Zwecken einer Unternehmensflurbereinigung nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Mit der angeordneten Unternehmensflurbereinigung soll dem Einleitungsbeschluss zufolge der Landverlust der betroffenen Grundstückseigentümer anlässlich des Baus der Südtangente durch einen Tausch mit Ersatzflächen vermieden werden. Des Weiteren sollen unternehmensbedingte Nachteile für die allgemeine Landeskultur vermieden oder beseitigt werden. Hiervon erfasst werden störende Eingriffe in die Struktur der betroffenen Gemarkungen, insbesondere wenn das bestehende Wegenetz an vielen Stellen unterbrochen wird und Grundstücke unwirtschaftlich durchschnitten oder von ihren Zuwegungen abgeschnitten werden, so dass erhebliche Arbeitserschwernisse eintreten. Ziel ist es danach u. a., gut geformte Grundstücke und ein den neuen Verhältnissen angepasstes, leistungsfähiges Wegenetz zu schaffen (vgl. Senatsurteil vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 72 m. w. N.). Diese Ziele sind hier erreichbar. Insoweit wird auf die diesbezüglichen Ausführungen im Senatsurteil vom 20. Oktober 2015 Bezug genommen (– 15 KF 25/13 – S. 17, 18 UA; vgl. auch Senatsurteil vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 53).
f)
Eine Regelung des Ausmaßes der Verteilung des Landverlustes im Einvernehmen mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung nach § 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG war aus den im Senatsurteil vom 20. Oktober 2015 erläuterten Gründen nicht erforderlich (– 15 KF 25/13 – S. 18 UA; vgl. auch Senatsurteil vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 54).
3.
Schließlich weisen weder die Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens an sich noch die mit dem Einleitungsbeschluss erfolgte Abgrenzung des Verfahrensgebiets Ermessensfehler auf. Insoweit wird ebenfalls auf das Senatsurteil vom 20. Oktober 2015 Bezug genommen (– 15 KF 25/13 – S. 20 – 24 UA; vgl. auch Senatsurteil vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 61 – 71).
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 147 Abs. 1, 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 154 Abs. 1 VwGO. Gemäß § 3 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 5112 der Anlage 1 des GKG ist eine Gerichtsgebühr mit vier Gebührensätzen anzusetzen. Der zugrunde gelegte Streitwert richtet sich nach § 52 Abs. 2 GKG und orientiert sich an Nr. 13.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327).
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war nicht gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, da dem Kläger infolge seines Unterliegens kein Kostenerstattungsanspruch zusteht.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 167 VwGO und §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe nach § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Wenn Sie den Link markieren (linke Maustaste gedrückt halten) können Sie den Link mit der rechten Maustaste kopieren und in den Browser oder in Ihre Favoriten als Lesezeichen einfügen.', WIDTH, -300, CENTERMOUSE, true, ABOVE, true );" onmouseout="UnTip()"> Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE210000606&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 37 FlurbG
§§ 147 Abs. 1, 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 154 Abs. 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO
§ 38 NStrG
§ 87 FlurbG
§ 17 FStrG
§ 144 FlurbG
§ 34 FlurbG
§ 42 NStrG
§ 47 NStrG
§ 7 NStrG
§ 167 VwGO
§ 87 Abs. 2 FlurbG
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 75 Abs. 1a VwVfG
§ 48 Satz 2 NStrG
§ 87 Abs. 1 FlurbG
§ 42 Abs. 2 NStrG
§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 87 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 FlurbG
§ 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG
§ 42 Abs. 1 und 2 NStrG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 NStrG
§ 43 Abs. 1 NStrG
§ 48 Satz 1 NStrG
§ 42 Abs. 1 Satz 2 NStrG
§ 3 Abs. 1 NStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG
§ 3 Abs. 2 NStrG
§ 47 Nr. 2 NStrG
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 StVO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 NStrG
§ 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 3 Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1981, 925
BVerwGE 133, 118
NVwZ 2004, 1327
15 KF 25/13
9 B 1.16
9 C 4.16
15 KF 37/17
15 KF 28/13
15 MF 11/12 B
15 KF 12/16
15 KF 3/14
15 KF 24/13
5 S 1004/80
9 C 3.08
7 LC 82/16
7 LC 83/10
7 LB 70/14
5 S 2071/13
8 ZB 16.25
7 ME 211/07
7 ME 64/09
7 LA 101/04
12 L 7394/91
5 C 2.81