Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-08-14, Aktenzeichen 1 K 3411/19
ECLI: ECLI:DE:VGD:2020:0814.1K3411.19.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Auf dem Gebiet der Beklagten wurden in der Vergangenheit drei Schwimmbäder betrieben: ein Lehrschwimmbecken an der C.-------straße , das sog. E. -Bad sowie das Freibad I. .
Der Rat der Beklagten beschloss zur künftigen Entwicklung der E1. Bäderlandschaft in seiner Sitzung am 28. März 2017 nach Maßgabe der Vorlage Nr. 1146 unter anderem, das Lehrschwimmbecken an der C.-------straße aufzugeben (Ziffer 1), auf dem Gelände des E. -Bades zwei Kursbecken einschließlich eines Hubbodens mit einer Größe von jeweils 10 m x 10 m sowie neue Vereinsräume zu errichten (Ziffer 2) sowie das Freibad I. zu sanieren (Ziffer 3). Unter Ziffer 3 des Beschlusses führte der Rat der Beklagten weiter aus, dass das alte Becken zurückgebaut und ein neues Sportbecken in der bisherigen Größe von 33 m x 20 m (660 qm Wasserfläche) sowie ein Eltern-Kind-Becken neu errichtet werden soll. Zudem solle die Filtertechnik erneuert werden. Die Investitionssumme betrage ca. 3.100.000,00 Euro zuzüglich Mehrwertsteuer. Mit der Errichtung des Bades sowie dem anschließenden Betrieb werde die E1. Bäder GmbH als Tochterunternehmen der Stadtwerke E2. GmbH beauftragt. Die Verwaltung sollte die notwendigen Vertragsverhandlungen führen. Die Gesellschaftervertreter der Stadtwerke E2. GmbH wurden angewiesen, einen entsprechenden Beschluss in der Gesellschafterversammlung herbeizuführen.
Mit Schreiben vom 3. April 2017 teilte der Vorsitzende des Schwimm-Clubs E2. e. V. der Beklagten mit, dass er beabsichtige, ein Bürgerbegehren mit dem Ziel zu initiieren, das E. zum Zentrum des Schwimmsports auszubauen („Ganzjähriger Wasserspaß für alle – Ausbau des E. jetzt“). Die Fragestellung sollte lauten:
„Soll das E. zu einem ganzjährig nutzbaren Schwimmzentrum ausgebaut werden, das der Öffentlichkeit ganzjährig (im Sommer als Freibad) die bisher vorhandenen Wasserflächen zur alleinigen Nutzung zur Verfügung stellt, statt das Freibad I. für eine max. viermonatige jährliche Nutzung neu zu bauen?“
Unter dem 19. April 2017 setzten auch die Kläger die Beklagte über ihre Absicht in Kenntnis, ein Bürgerbegehren zu folgender Frage durchführen zu wollen:
„Sind Sie dafür, das Freibad I. zu erhalten und zu einem ganzjährigen Freibadstandort mit 50 x 25 m Becken, überdacht mit einer Traglufthalle in den kalten Jahreszeiten und einem separaten Gebäude für ein Lehrschwimmbecken, 16 x 11 m, auszubauen?“
Mit Schreiben vom 5. Mai 2017 gab die Beklagte den Klägern Hinweise zur Formulierung der den Unterschriftenlisten beigefügten Begründung und teilte die Kostenschätzung für einen ganzjährigen Freibadstandort I. mit. Die Investitionskosten schätzte die Beklagte auf 11.553.000,00 Euro und die Personalkosten auf 515.400 Euro pro Jahr. Ferner wies sie die Kläger auf die Frist zur Einreichung des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 3 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) hin, welche am 14. Juli 2017 ende.
Die Kläger übernahmen die Kostenschätzung in das Bürgerbegehren und überreichten der Beklagten laufend bis zum 12. Juli 2017 Unterschriftenlisten mit insgesamt 8.103 Unterschriften. Die Beklagte stellte fest, dass hiervon 6.958 Unterschriften gültig seien.
Am 1. Juni 2017 fand ein Treffen der Vertreter beider Bürgerbegehren und der Beklagten statt, um einen Kompromissvorschlag zur Bäderfrage zu erörtern. Zu den Einzelheiten des Vorschlags heißt es in der Beschlussvorlage Nr. 1253:
„Freibad I.
Der Beschluss zur Sanierung des Freibades I. geht davon aus, das vorhandene Sportbecken durch den Neubau eines Beckens in bisheriger Größe zu ersetzen. Die E3. GmbH hat bei der Planung der Sanierung des Freibades die im Bäderkonzept des Ingenieurbüros L. zugrunde gelegte Größe von 33 m x 20 m (= 660 qm Wasserfläche) als zutreffend übernommen. Inzwischen wurde jedoch festgestellt, dass die tatsächliche Wasserfläche des vorhandenen Beckens bei einer Größe von 33 m x 22,5 m insgesamt ca. 743 qm beträgt. Der Intention des Ratsbeschlusses folgend, wird sich die weitere Planung an der aktuell festgestellten Größe orientieren. Die insoweit zu erwartenden Mehrkosten können im Rahmen des mit ausreichender Sicherheit kalkulierten Budgets aufgefangen werden.
E.
Anstelle der zwei zunächst geplanten 10 m x 10 m Becken mit Hubboden soll es im E. -Bad künftig ein zusätzliches Sportbecken mit einer Größe von 10 m x 25 m (4 Bahnen) geben sowie ein 10 m x 10 m Kursbecken mit Hubboden. Entsprechend der Ausgangsplanung sollen zudem weitere Sanitär- und Umkleidebereiche sowie neue Vereinsräume als Ersatz für die bisher genutzten Flächen im Bestand geschaffen werden. […]
Die Vertreter beider Bürgerbegehren haben zugesagt, bei einer Zustimmung des Rates der Stadt E2. zu dem vorgestellten Kompromiss auf die Durchführung der Bürgerbegehren zu verzichten. Die Frist zur Beantragung des Bürgerbegehrens läuft in beiden Fällen erst nach der Sitzung des Rates am 13.07.17 ab (Bürgerbegehren zum Freibad I. am 14.07.17 / Bürgerbegehren zum E. am 17.07.17).“
Unter dem 29. Juni 2017 teilten die Kläger der Beklagten schriftlich mit, dass sie sich dem Kompromissvorschlag anschließen; das Bürgerbegehren werde nicht weiter verfolgt, wenn durch Ratsbeschluss bestätigt werde, dass die bisherige Breite des Freibadbeckens (22,5 m) verbindlich sei und das konkurrierende Bürgerbegehren seine Aktivitäten ebenfalls einstelle.
In seiner Sitzung am 13. Juli 2017 fasste der Rat der Beklagten nach Maßgabe der Vorlage Nr. 1253 folgenden Beschluss:
„1. Der Beschluss des Rates vom 28. März 2017 zu Ziff. 2 der Vorlage 1146 hinsichtlich der Erweiterung des E. -Bades um zwei 10 m x 10 m Kursbecken sowie neuer Vereinsräume wird aufgehoben.
2. Das E. -Bad wird nach Maßgabe der sachlichen Darstellung zur Vorlage 1253 baulich wie folgt erweitert:
– Errichtung eines neuen 10 m x 10 m Kursbeckens mit Hubboden.
– Errichtung eines neuen 10 m x 25 m Sportbeckens.
– Errichtung zusätzlicher Umkleide- und Sanitärbereiche.
– Errichtung von Vereinsräumen als Ersatz für die wegfallenden Räume im Bestand.
Das Investitionsvolumen für die Maßnahme beträgt 7.760.000 Euro (netto). Die Gesellschaftervertreter der Stadtwerke E2. GmbH werden angewiesen, einen entsprechenden Beschluss in der Gesellschafterversammlung herbeizuführen.“
Im Zuge der weiteren Ausbauplanung und Einholung geologischer und hydrogeologischer Gutachten zum Baugrund stellte die Beklagte fest, dass aufgrund der Bodenverhältnisse eine Tragfähigkeit für den Neubau eines Freibades am Standort I. dauerhaft nicht gewährleistet sei. Haftungsübernahmen seien von den Gutachtern und Architekten abgelehnt worden. Die Umsetzung des Ratsbeschlusses vom 28. März 2017 würde mit nicht mehr vertretbaren, erheblichen finanziellen Belastungen der Stadtwerke E2. und der Beklagten einhergehen. Hierauf beschloss der Aufsichtsrat der E1. Bäder GmbH am 22. Februar 2019, den Ratsbeschluss zur Sanierung des Freibades I. nicht weiter umzusetzen.
Mit E-Mail vom 28. Februar 2019 teilten die Kläger der Beklagten mit, dass nach ihrer Ansicht der Beschluss des Aufsichtsrates, das Freibad nicht zu errichten, eine Kündigung des im Jahr 2017 gefundenen Kompromisses darstelle. Sie forderten die Beklagte auf, alle Planungen und Ausschreibungen zum Ausbau des E. zu stoppen, bis ein Bäderkonzept vorliege, dass auch den Weiterbetrieb des Freibades I. erfasse.
Die Beklagte erwiderte mit Schreiben vom 7. März 2019, dass das Bürgerbegehren inzwischen verfristet sei und sich der Sachverhalt aufgrund der negativen Gutachten zur Eignung des Baugrunds wesentlich geändert habe.
Unter dem 11. März 2019 forderten die Kläger die Beklagte auf, eine rechtsmittelfähige Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu treffen. Das Bürgerbegehren sei zulässig, insbesondere sei es innerhalb der Frist des § 26 Abs. 3 GO NRW beantragt und die erforderlichen Unterschriften eingereicht worden. Es läge auch keine wesentliche Änderung des Sachverhalts vor. Aufgrund bereits in der Vergangenheit vorliegender Gutachten seien die Probleme bekannt gewesen, die nunmehr Anlass für das Absehen von dem Neubau des Freibades I. seien. Die Kostensteigerungen seien vergleichbar mit den Bauerweiterungen am E. .
In seiner Sitzung vom 26. März 2019 stellte der Rat der Beklagten fest, dass das am 19. April 2017 angezeigte Bürgerbegehren und die im März 2019 begehrte Durchführung im Sinne einer Fortsetzung des Bürgerbegehrens „Pro Freibad“ unzulässig ist. In derselben Sitzung beschloss der Rat, dass die Sanierung des Freibades I. ruhend gestellt werde. Sie werde fortgeführt, wenn ein Architektur-/Planungsbüro den Stadtwerken bis zur nächsten Sitzungsfolge ein Angebot vorlege, das nachfolgend näher aufgeführte Bedingungen erfülle.
Mit Bescheiden vom 27. März 2019 teilte die Beklagte den Klägern die Feststellung des Rates vom 26. März 2019 zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens mit und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dass die Kläger auf die Durchführung eines Bürgerentscheids mit Schreiben vom 29. Juni 2017 verzichtet hätten. Die Entscheidung „zur Einstellung der Aktivitäten in Richtung Bürgerentscheid Pro Freibad“ sei unter zwei Vorbehalte gestellt worden, die beide erfüllt worden seien. Die Frist zur Einreichung des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW sei daher am 14. Juli 2017 abgelaufen und lebe durch das Verlangen auf Fortführung des Bürgerbegehrens nicht wieder auf. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand komme ebenfalls nicht in Betracht, weil es sich bei der Frist des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW um eine sog. Ausschlussfrist handele. Das Bürgerbegehren sei ungeachtet dessen auch deshalb unzulässig, weil die verfolgten Ziele nicht mehr erreicht werden könnten. Der Rat habe am 13. Juli 2017 Ziffer 2 des Ratsbeschlusses vom 28. März 2017 aufgehoben und eine gänzlich neue Entscheidung zum Ausbau des E. getroffen. Gegen diesen Ratsbeschluss sei das Bürgerbegehren nicht gerichtet, sodass dieser nicht durch das Bürgerbegehren abgeändert werden könne. Zudem seien die Unterzeichner des Bürgerbegehrens davon ausgegangen, dass sich am Standort I. zu den prognostizierten Kosten ein Freibad in dem von den Initiatoren vorgeschlagenen Sinne errichten lasse. Aufgrund der Ungeeignetheit des Baugrunds sei dies aber nicht der Fall. Technisch sei zwar eine Umsetzung möglich, auf die Arbeiten würde aber keine Gewährleistung gegeben. Dies habe eine Verkürzung der Abschreibungszeiten und damit eine erhebliche finanzielle Belastung für die Stadtwerke E2. GmbH und sie selbst zur Folge. Vor diesem Hintergrund komme es bei den voraussichtlichen Errichtungskosten zu einer erheblichen Abweichung von den ursprünglich prognostizierten Kosten.
Hiergegen haben die Kläger am 25. April 2019 Klage erhoben und in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass sie Abstand nehmen von ihrer im Schriftsatz vom 12. August 2020 formulierten Absicht zur Umstellung des Rubrums auf den Rat der Beklagten. Zur Begründung ihrer Klage führen sie aus, dass das Bürgerbegehren alle formellen Voraussetzungen erfülle und innerhalb der gesetzlichen Frist mit ausreichend gültigen Unterschriften eingereicht worden sei. Es bestehe ein Anspruch auf die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens unter anderem, weil der getroffene Kompromiss nach Wegfall der Geschäftsgrundlage keine Wirkung mehr entfalte und kein Verzicht mehr auf einen Bürgerentscheid vorliege. Insoweit könne offen bleiben, ob der allein zwischen dem Bürgermeister der Beklagten und ihnen verhandelte "Bäderkompromiss" überhaupt geeignet sei, auch Rechtswirkungen im Verhältnis zu dem Rat der Beklagten zu entfalten, und ob ihm ein Erklärungsgehalt zugekommen sei, obwohl er sich mit nachlaufenden Einreichungen von weiteren Unterschriftenlisten des Bürgerbegehrens überschnitten habe. Das Bürgerbegehren sei auch nicht durch den Ratsbeschluss vom 13. Juli 2017 unzulässig geworden. Schließlich sei unstreitig, dass der Bau der geforderten Becken technisch möglich sei. Der Einwand einer fehlenden Gewährleistung und veränderter Abschreibungsrisiken würden das Kostenrisiko und die Kostenbelastung für die Beklagte verändern, könne im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung hingegen keine Berücksichtigung finden. Es liege in der Sphäre der Beklagten, eine vollständige und inhaltlich zutreffende Kostenschätzung vorzulegen.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 27. März 2019 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Pro Freibad“ festzustellen.
Die Beklagte beantragt unter Bezugnahme auf die Begründung der angefochtenen Bescheide,
die Klage abzuweisen.
In der Sitzung vom 2. Juli 2019 beschloss der Rat der Beklagten unter anderem, die Sanierung des Freibades I. nicht fortzuführen und Ziffer 3 des Beschlusses des Rates vom 28. März 2017 aufzuheben. Zwar sei eine Präsentation eines Architekten vorgelegt worden. Dieser habe aber erklärt, dass es sich nicht um ein Angebot im Sinne des Beschlusses vom 26. März 2019 handele.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Die auf Zulassung des Bürgerbegehrens gerichtete Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft gemäß § 42 Abs. 1, 2. Halbsatz der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die von den Klägern begehrte Entscheidung der Beklagten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW ist ein Verwaltungsakt. Mit der Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens stellt die Beklagte den Klägern gegenüber verbindlich und abschließend fest, ob die Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids erfüllt sind. Die Entscheidung betrifft, da die Kläger nicht organschaftlich handeln, dabei keine verteidigungsfähige Position des Innenrechts, sondern ein subjektiv-öffentliches Recht der Kläger im Außenverhältnis.
Vgl. ständige Rechtsprechung des OVG NRW Urteile vom 5. Februar 2002 – 15 A 1965/99 –, juris, Rn. 8, vom 28. Januar 2003 – 15 A 203/02 –, juris, Rn. 21, vom 13. Juni 2017 – 15 A 1561/15 –, juris, Rn. 48, 80, Beschluss vom 16. Juni 2020 – 15 A 4343/19 –, juris, Rn. 22.
An dieser Qualifizierung hält die Kammer auch nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Februar 2019 – 2 BvR 2203/18 – fest. Die im Rahmen eines Nichtannahmebeschlusses zur hessischen Gemeindeordnung getroffene Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, dass die Vertrauensleute des Bürgerbegehrens als "Organ" der Gemeinde bzw. als "Amtswalter" eine organschaftliche Funktion wahrnehmen und der Gemeinde daher nicht in einem Außenverhältnis gegenüberstehen, ist zwar auf den vorliegenden Fall übertragbar, aber weder nach § 31 Abs. 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG) bindend noch jedenfalls mit Blick auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen überzeugend.
Der Übertragbarkeit der genannten Feststellung auf den vorliegenden Fall steht nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zunächst ausführt, dass (nur) ein zugelassenes Bürgerbegehren Teil des institutionellen Gefüges der Gemeinde ist,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Februar 2019 – 2 BvR 2203/18 –, juris, Rn. 22.
Denn es nimmt sodann das Vorliegen einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit an und versagt den Vertrauensleuten des Bürgerbegehrens in dem zu entscheidenden Fall die Berufung auf Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes, obwohl das von diesen eingereichte Bürgerbegehren, ebenso wie das vorliegende, nicht zugelassen wurde.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Februar 2019 – 2 BvR 2203/18 –, juris, Rn. 5, 24.
Gebunden ist die Kammer hingegen nicht an diese Prozessentscheidung, da eine Bindungswirkung nach § 31 Abs. 1 BVerfGG nur Sachenentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zukommt.
Vgl. Heusch in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf (Hrsg.), BVerfGG, 2015, § 31, Rn. 52, m. w. N.
Darüber hinaus sind die Erwägungen der bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidung jedenfalls im Hinblick auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen nicht überzeugend,
a. A. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. November 2019 – 15 K 2349/19 –, juris, das sich den Ausführungen des BVerfG im Ergebnis angeschlossen hat.
Gegen die Annahme einer organschaftlichen Stellung der Vertretungsberechtigten eines Bürgerbegehrens sprechen der Wortlaut des § 26 GO NRW sowie die Gesetzeshistorie. Dem Wortlaut der Regelung in § 26 Abs. 6 Satz 7 GO NRW über die Sperrwirkung eines Bürgerbegehrens, dessen Zulässigkeit abschließend festgestellt worden ist, kann entnommen werden, dass weder das Bürgerbegehren als solches, noch seine Unterzeichner in Gesamtheit oder die Vertreter des Bürgerbegehrens Organe der Gemeinde sind. Insoweit heißt es: "Ist die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach Satz 1 oder Satz 2 abschließend festgestellt, darf bis zur Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, [...]." Diesem Wortlaut ist zu entnehmen, dass § 26 Abs. 6 Satz 7 GO NRW das Bürgerbegehren bzw. die Vertretungsberechtigten nicht als ein Gemeindeorgan ansieht, sondern diesen vielmehr die Gemeindeorgane gegenüberstehen.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. November 2019 – 15 K 2349/19 –, juris, Rn. 103.
Zudem hieß es in der bis zum 20. Dezember 2011 gültigen Fassung des § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW, die Vertreter des Bürgerbegehrens könnten gegen die ablehnende Entscheidung des Rates Widerspruch einlegen. Der Landesgesetzgeber ging danach offensichtlich davon aus, dass das Bürgerbegehren außerhalb der gemeindeinternen Strukturen zu verorten ist und es des Erlasses eines an die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens gerichteten rechtsmittelfähigen Verwaltungsaktes bedarf. Die Änderung des heutigen Satzes 3 dahingehend, dass gegen die ablehnende Entscheidung des Rates die Vertreter des Bürgerbegehrens einen Rechtsbehelf einlegen können, beruht lediglich auf dem Wegfall des Widerspruchsverfahrens nach § 110 des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen. Es ist hingegen nichts dafür ersichtlich, dass damit auch eine Einordnung des Bürgerbegehrens als gemeindliches „Quasi-Organ“ einhergehen sollte.
Vgl. Heusch/Dickten, Neue Rechtsprechung zum Kommunalrecht, NVwZ 2020, 358 (364).
Die Klage ist unbegründet.
Die Kläger haben keinen Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens, § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO.
Gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW können Bürger beantragen, dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Wird ein Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW schriftlich eingereicht, hat der Rat gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW unverzüglich festzustellen, ob das Bürgerbegehren zulässig ist. Damit korrespondiert ein Anspruch der Vertreter des Bürgerbegehrens auf Erlass einer positiven Zulässigkeitsentscheidung, soweit die Voraussetzungen für die Zulassung des Bürgerbegehrens vorliegen.
Dies ist hier nicht der Fall. Das Bürgerbegehren wurde zwar formell ordnungsgemäß sowie fristgerecht eingereicht und ist auch nicht gegenstandlos geworden (1.). Allerdings steht dem Zulassungsanspruch die von den Klägern wirksam erklärte Rücknahme des Bürgerbegehrens entgegen (2.).
1.
Die Kläger haben die formellen Anforderungen, die an die Einreichung eines Bürgerbegehrens gestellt werden, beachtet. Das Bürgerbegehren wurde schriftlich (§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW) mit mehr als den gemäß § 26 Abs. 4 Satz 1 GO NRW erforderlichen Unterschriften eingereicht und stellt eine den Anforderungen des § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW genügende Frage zur Abstimmung, die insbesondere eindeutig und aus sich heraus verständlich formuliert ist, und die eine Angelegenheit der Gemeinde (§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) betrifft. Anhaltspunkte dafür, dass die Anforderungen zur Gestaltung der Unterschriftenlisten nach §§ 26 Abs. 4 Satz 3, 25 Abs. 4 GO NRW nicht eingehalten worden sind, liegen nicht vor.
Das Begehren ist auch nicht gemäß § 26 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Satz 1 GO NRW verfristet. Nach dieser Vorschrift muss ein Bürgerbegehren innerhalb von drei Monaten nach dem Sitzungstag eingereicht sein, wenn es sich bei verständiger Würdigung gegen einen Beschluss des Rates richtet, der – wie hier – nicht der Bekanntmachung bedarf. Das von § 26 Abs. 3 GO NRW erfasste fristgebundene, sog. kassatorische Bürgerbegehren unterscheidet sich von dem nicht fristgebundenen initiierenden Bürgerbegehren dadurch, dass es notwendigerweise auf die Beseitigung eines Ratsbeschlusses zielt, der eine positive sachliche Regelung, also eine über die bloße Ablehnung eines Antrags hinausgehende Regelung enthält. Gegen einen bestimmten Ratsbeschluss richtet sich ein Bürgerbegehren schon dann, wenn es sich inhaltlich auf ihn bezieht und seine Korrektur bzw. eine wesentlich andere Lösung eines Problems, als vom Rat durch seinen Beschluss vorgezeichnet, anstrebt oder Ziele verfolgt, die die Umsetzung des Ratsbeschlusses tatsächlich vereiteln oder wesentlich erschweren würden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Januar 2003 – 15 A 203/02 –, juris, Rn. 6; VG Düsseldorf, Urteile vom 2. November 2001 – 1 K 423/01 –, juris, Rn. 27, und vom 2. März 2007 – 1 K 4143/06 –, juris, Rn. 23.
Diesen Maßstab zugrunde gelegt hat das auf den Umbau des Freibades I. zu einem ganzjährigen Freibadstandort abzielende Bürgerbegehren kassatorischen Charakter. Es richtet sich gegen den vom Rat gefassten Beschluss vom 28. März 2017, das Freibad I. in einem geringerem als vom Bürgerbegehren begehrten Umfang zu sanieren.
Die Frist zur Einreichung des Bürgerbegehrens begann am 28. März 2017. Mit Mitteilung der beabsichtigten Durchführung eines Bürgerbegehrens an die Beklagte am 19. April 2017 wurde die Einreichungsfrist gemäß § 26 Abs. 2 Satz 3 GO NRW gehemmt und lief erst mit der Mitteilung der Kostenschätzung durch die Verwaltung an die Kläger mit Schreiben vom 5. Mai 2017 weiter. Danach endete die Frist am 14. Juli 2017 (§ 31 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) i. V. m. §§ 187 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB).
Innerhalb dieser Frist haben die Kläger alle geforderten Unterlagen, insbesondere die nach § 26 Abs. 4 GO NRW erforderliche Anzahl an Unterschriften, eingereicht.
Vgl. hierzu Dietlein/Peters in: Dietlein/Heusch (Hrsg.), Kommunalrecht NRW, 12. Ed., Stand: 1. Juni 2020, GO NRW, § 26, Rn. 32.
Die Beklagte führt zudem zwar zutreffend aus, dass die bei der Unterschriftensammlung von ihr zur Verfügung gestellte Kostenschätzung nunmehr anders beurteilt werde. Sie geht von erheblichen Mehrkosten aus. Dies führt hingegen ebenfalls nicht zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens, da es die materiell-rechtlichen Besonderheiten des Bürgerbegehrens gebieten, für die Bestimmung der maßgeblichen rechtlichen Anforderungen an die Kostenschätzung auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens abzustellen.
Vgl. zum Kostendeckungsvorschlag bzw. der Fragestellung: OVG NRW, Beschluss vom 30. Oktober 2008 – 15 A 2027/08 – , juris, Rn. 11; VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. Januar 2012 – 1 L 2/12 –, juris, Rn. 18.
Zu diesem Zeitpunkt war die Kostenschätzung, die die Kläger von der Beklagten ohne Änderungen übernommen haben, nicht zu beanstanden. Die Beklagte wäre zudem nicht gehindert, im Vorlauf zum Bürgerentscheid auf die nunmehr zu erwartenden Mehrkosten hinzuweisen.
Das Bürgerbegehren ist ferner nicht auf etwas rechtlich oder faktisch Unmögliches gerichtet. Die Angelegenheit kann noch in dem verfolgten Sinn entschieden werden. Insoweit führt die Beklagte in den streitgegenständlichen Bescheiden selbst aus, dass eine Errichtung des Freibades in I. technisch möglich sei. Das weitere Vorbringen der Beklagten, dass keine Gewährleistung für einen ganzjährigen Betrieb abgegeben werden und es durch zwischenzeitliche Schließungen des Bades zu erheblichen Mehrkosten kommen könne, ändert nichts an der grundsätzlichen Realisierbarkeit der Sanierung des Freibades. Es ist auch nicht ausgeschlossen, dass dieses betrieben werden kann. Die Entscheidung des Rates von der Sanierung abzusehen, folgt aus einer Risiko- und Kostenabwägung und nicht aus einer vorliegenden Unmöglichkeit des Vorhabens.
Der von der Beklagten vorgebrachte Einwand, dass das Ziel des Bürgerbegehrens nach Abänderung des Ratsbeschlusses vom 28. März 2017 mit Beschluss vom 13. Juli 2017 hinsichtlich des Ausbaus des E. nicht mehr erreicht werden könne, überzeugt ebenfalls nicht. Denn das von den Klägern eingereichte Bürgerbegehren war angesichts seiner eindeutigen Fragestellung und des Umstandes, dass die Umbaukosten des E. im Rahmen der Kostenschätzung nicht in Abzug gebracht wurden, ausschließlich auf die Sanierung des Freibades I. und nicht auch auf Verhinderung des Umbaus des E. gerichtet. Ein an die Verhinderung des Ausbaus des E. gekoppeltes Begehren wäre indes auch nicht durch den Ratsbeschluss vom 13. Juli 2017 gegenstandslos geworden, da in diesem das Ausbauvorhaben lediglich modifiziert und nicht aufgehoben wurde. Ebenso führt die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 28. März 2017 zur Sanierung des Freibades I. mit Beschluss vom 2. Juli 2019 nicht zur Erledigung des Bürgerbegehrens. Das Bürgerbegehren richtet sich zwar gegen den Ratsbeschluss vom 28. März 2017 und hat vor diesem Hintergrund als kassatorisches Bürgerbegehren die Frist nach § 26 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Satz 1 GO NRW zu beachten. Allerdings hat es darüber hinaus auch initiierenden Charakter, der durch die Änderung des Beschlusses vom 28. März 2017 nicht entfallen ist, da es auf eine weitergehende als in dem Ratsbeschluss vom 28. März 2017 vorgesehene Sanierung des Freibades I. gerichtet ist.
2.
Ein Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens besteht hingegen nicht mehr, weil die Kläger das Bürgerbegehren mit Schreiben vom 29. Juni 2017 zurückgenommen haben. Darin liegt zugleich ein Verzicht auf die Erklärung des Rates, dass das Bürgerbegehren zulässig ist. Die Kläger haben diesen Verzicht wirksam gegenüber dem Vertreter der Beklagten erklärt und waren zu einer solchen Erklärung auch befugt, da die Verfahrensrechte hinsichtlich des Bürgerbegehrens bei ihnen konzentriert sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. September 2001 – 15 A 2445/97 –, juris, Rn. 10.
Die von den Klägern für die Rücknahme formulierten Vorbehalte wurden (zunächst) auch erfüllt. Das konkurrierende Bürgerbegehren hat seine Aktivitäten eingestellt und im Ratsbeschluss vom 28. März 2017 in Verbindung mit der sachlichen Darstellung der Beschlussvorlage Nr. 1253 vom 13. Juli 2017 wurde die Sanierung des Beckens des Freibades I. mit den Maßen 33 m x 22,5 m in Übereinstimmung mit dem Kompromissvorschlag festgelegt. Dementsprechend sahen die Kläger den Kompromiss bis zur Erklärung des Aufsichtsrates der E1. Bäder GmbH am 22. Februar 2019 als erfüllt an. An der wirksamen Rücknahme des Bürgerbegehrens ändern auch die nach Abgabe der Rücknahmeerklärung mit Schreiben vom 29. Juni 2017 eingereichten Unterschriftenlisten nichts. Denn der am 12. Juli 2017 erfolgten Einreichung einer weiteren Unterschriftenliste kann kein von der Rücknahme abweichender Erklärungsinhalt entnommen werden, insbesondere da diese Einreichung vor der für den Kompromissvorschlag maßgeblichen Ratssitzung erfolgt ist.
Das Bürgerbegehren der Kläger lebt nach der Erklärung der Beklagten und dem entsprechenden Ratsbeschluss, dass das Freibad I. nicht saniert werde, nicht wieder mit einem Anspruch auf Zulassung auf. Aus dem Schreiben der Kläger vom 29. Juni 2017 geht bereits nicht hervor, dass die Rücknahme des Bürgerbegehrens unter auflösende Bedingungen gestellt oder das Bürgerbegehren bei Erfüllung der Vorbehalte, wie die Kläger in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht haben, lediglich ruhend gestellt werden sollte. In dem genannten Schreiben haben die Kläger vielmehr ausdrücklich niedergelegt, dass sie das Bürgerbegehren nicht weiterverfolgen, wenn die Bedingungen – wie erfolgt – erfüllt werden. Darüber hinaus hätten aber auch solche auflösenden Bedingungen oder eine Ruhendstellung des Bürgerbegehrens nicht wirksam vereinbart werden können. Denn die Regelungen in § 26 GO NRW sind zwingendes Recht, das nicht zur Disposition der Beteiligten steht. Insbesondere können keine Verfahrensarten gewählt werden, die die Vorschrift nicht vorsieht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. September 2001 – 15 A 2445/97 –, juris, Rn. 8.
Dies gilt auch für die von den Klägern vorgetragene Verfahrensart. Danach soll ein von der Fragestellung des Bürgerbegehrens abweichender Kompromiss zur Erledigung bzw. Ruhendstellung des Bürgerbegehrens führen und bei fehlender Umsetzung des Kompromisses das Bürgerbegehren wieder aufleben. Dies steht hingegen im Widerspruch zu den Regelungen in § 26 GO NRW, die durch die Festlegung verschiedener Fristen für die unterschiedlichen Verfahrensstadien auf eine möglichst zügige Abwicklung des Verfahrens angelegt sind. Dementsprechend wird bei einem kassatorischen Bürgerbegehren den Vertretungsberechtigten eine Frist von drei Monaten zur Einreichung eines Bürgerbegehrens gegen einen nicht bekanntzugebenden Ratsbeschluss eingeräumt, über dessen Zulässigkeit der Rat nach Einreichung unverzüglich entscheiden muss. Nach Zulassung des Bürgerbegehrens ist innerhalb von drei Monaten ein Bürgerentscheid durchzuführen. Die Fristen dienen der Rechtssicherheit und -klarheit. In der Gemeinde soll innerhalb eines überschaubaren Zeitraums Klarheit über den Bestand von Ratsbeschlüssen bestehen. Sollte ein Bürgerbegehren zulässig sein, soll die materielle Entscheidung über die zur Wahl gestellte Frage zeitnah fallen. Diesem Regelungskonzept steht die von den Klägern geltend gemachte Verfahrensweise ersichtlich entgegen, ein Bürgerbegehren nach Jahren für den Fall, dass die Beklagte nicht entsprechend der getroffenen Vereinbarung handelt, wiederaufleben zu lassen. Zur Wahrung ihrer Interessen hätte es den Klägern dagegen frei gestanden, gegen den Beschluss des Rates der Beklagten vom 2. Juli 2019, mit dem der Beschluss zur Sanierung des Freibades I. vom 28. März 2017 aufgehoben wurde, ein neues Bürgerbegehren einzureichen.
Der Frage nach einer möglichen Korrektur dieses Ergebnisses anhand der Grundsätze von Treu und Glaube muss vorliegend nicht nachgegangen werden. Denn nach Aktenlage ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte die Kläger bei Abschluss des Kompromisses über ihre wahren Absichten getäuscht und eine Sanierung des Freibades I. von Beginn an nicht beabsichtigt hatte. Vielmehr wird durch den vorgelegten Verwaltungsvorgang der von den Klägern nicht erschütterte Eindruck vermittelt, dass die Beklagte ernsthaft um eine Erhaltung des Freibades bemüht und erst nach Kenntniserlangung des Umfangs der Bodenproblematik von dem Vorhaben Abstand genommen hat.
Ein Wiederaufleben des Bürgerbegehrens kommt auch aufgrund eines Wegfalls der Geschäftsgrundlage des Kompromisses nicht in Betracht. Insoweit kann weder § 60 VwVfG NRW noch § 313 BGB entsprechend herangezogen werden. Einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, dessen Grundlage weggefallen sein könnte, haben die Beteiligten mit dem Kompromiss ersichtlich nicht geschlossen. Ein solcher wäre nach dem Vorstehenden indes auch nicht wirksam zustande gekommen, sodass bereits aus diesem Grund die Anwendbarkeit des Instituts des Wegfalls der Geschäftsgrundlage ausscheidet. Darüber hinaus liegt aber auch kein Wegfall der Geschäftsgrundlage vor. Denn letztlich machen die Kläger keinen Wegfall oder wesentliche Änderung von Umständen geltend, die dem Kompromiss zugrunde lagen, sondern bemängeln, dass die Beklagte ihren Teil der Vereinbarung nicht eingehalten hat. In einem vertraglichen Verhältnis stünde den Klägern in einem solchen Fall ein Anspruch auf Vertragserfüllung zu, dem die Beklagte unter Umständen angesichts der nach Kompromissschließung bekannt gewordenen Bodenproblematik einen Wegfall der Geschäftsgrundlage entgegen halten könnte.
Sollten die Kläger den Wegfall der Geschäftsgrundlage im Hinblick auf die erklärte Rücknahme geltend machen wollen, begründet auch dies keine andere Beurteilung. Insoweit kann die Frage, ob die Grundsätze des Wegfalls der Geschäftsgrundlage auf ein einseitiges Rechtsgeschäft überhaupt analog anwendbar sind, offen bleiben,
dies verneinend: Finkenauer in: Münchener Kommentar, BGB, 8. Aufl. 2019, § 313, Rn. 50.
Denn die Kläger könnten auch bei unterstellter Annahme der Anwendbarkeit und des Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen nur dann eine Anpassung der Vereinbarung verlangen bzw. vorliegend Abstand von der Rücknahmeerklärung nehmen, wenn das Festhalten an dieser nicht zumutbar ist. Vorliegend ist hingegen weder vorgetragen noch ersichtlich, dass den Klägern nach dem Beschluss des Rates der Beklagten über die Aufhebung des Sanierungsvorhabens ein Festhalten an der Rücknahmeerklärung unzumutbar war. Insbesondere erscheint die den Klägern nach dem geltend gemachten Wegfall der Geschäftsgrundlage eröffnete Möglichkeit der erneuten Einreichung eines Bürgerbegehrens gegen den Ratsbeschluss vom 2. Juli 2019 nicht unzumutbar.
Gründe für eine Anfechtbarkeit der Rücknahmeerklärung liegen, ungeachtet dessen, ob die Kläger eine solche geltend machen könnten, ebenfalls nicht vor. Die Kläger haben sich bei ihrer Erklärung weder über wesentliche Umstände geirrt noch ist – wie bereits dargelegt – ersichtlich, dass sie von der Beklagten getäuscht wurden.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung war zuzulassen, da der Frage der Rechtsstellung der Vertretungsberechtigten sowie die Rechtsqualität der Entscheidung der Beklagten über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Februar 2019 grundsätzliche Deutung zukommt, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
Der nach Verkündung des Urteils und Zulassung der Berufung gefasste Beschluss des OVG NRW vom 20. August 2020 – 15 B 760/20 –, juris, in dem es sich mit der Entscheidung des BVerfG auseinandersetzt und an seiner zu Beginn der Entscheidungsgründe dargestellten ständigen Rechtsprechung festhält, konnte bei der Entscheidung der Kammer keine Berücksichtigung finden.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes i. V. m. Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 187 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§ 26 GO NRW
§ 167 VwGO
§ 26 Abs. 3 Satz 2 der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 3 GO NRW
§ 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 42 Abs. 1, 2. Halbsatz der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO
§ 31 Abs. 1 BVerfGG
§ 26 Abs. 6 Satz 7 GO
§ 26 Abs. 6 Satz 7 GO NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 4 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 26 Abs. 4 Satz 3, 25 Abs. 4 GO NRW
§ 26 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 3 GO
§ 26 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 26 Abs. 4 GO NRW
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 31 Abs. 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes
§ 110 des Justizgesetzes
§ 31 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 129a der Zivilprozessordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2020, 358
15 A 1965/99
15 A 203/02
15 A 1561/15
15 A 4343/19
2 BvR 2203/18
15 K 2349/19
1 K 423/01
1 K 4143/06
15 A 2027/08
1 L 2/12
15 A 2445/97
15 B 760/20