Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2012-04-19, Aktenzeichen 10 ME 9/12

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragsteller begehren den Erlass einer einstweiligen Anordnung.
Am 20. April 2010 beschloss der Antragsgegner, von den eingerichteten sechs Grundschulstandorten mindestens fünf aufzuheben und im Zusammengang mit der dann notwendig werdenden Neustrukturierung des Primarbereichs eine Grundschule, die sog. Grundschule Nord, neu zu errichten.
Die Stadt B. führte daraufhin einen Architektenwettbewerb durch, in dessen Auslobung sie zum Ausdruck gebracht hatte, dass sie beabsichtige, einen der Preisträger mit den weiteren Planungsleistungen zu beauftragen. Am 14. April 2011 beschloss der Antragsgegner, für die weitere Planung des Neubaus der Grundschule den Entwurf des Architekturbüro P. aus Q. zu Grunde zu legen und dieses Büro auch mit den weiteren Planungsleistungen zu beauftragen.
Im Verlauf der weiteren Planung ergaben sich einzuplanende Mehrausgaben in Höhe von 1.500.000,-- EUR für höhere Baukosten, Kosten für die Ausstattung der Schule und der Turnhalle sowie für die verkehrliche Infrastruktur und Erschließung, die im Haushaltsplan der Stadt B. bislang nicht berücksichtigt waren. Zudem wurde eine zusätzliche Kreditaufnahme in Form eines zinsverbilligten Darlehens der KfW-Bankengruppe für den Fall beabsichtigt, dass das Projekt nach dem Vorliegen der Baugenehmigung als Modellvorhaben zum energieeffizienten Neubau anerkannt und entsprechend gefördert werden kann. Am 13. Oktober 2011 beschloss der Antragsgegner die 1. Nachtragshaushalts-satzung der Stadt B. für das Haushaltsjahr 2011 einschließlich des 1. Nachtragshaushaltsplanes 2011, mit denen die erforderlichen Haushaltsmittel zur Verfügung gestellt und die notwendigen Kreditermächtigungen erteilt wurden.
Mit der Vorlage-Nr. VO/2011/027 zur Sitzung des Verwaltungsausschusses der Stadt B. vom 29. November 2011 schlug der Bürgermeister der Stadt B. vor, „weitere Planungsleistungen im Zusammenhang mit dem Neubau der Grundschule Nord“ nicht zu beauftragen. Zur Begründung legte er im Wesentlichen dar, es seien nicht unerhebliche und nicht wenige zeitliche bzw. terminliche Risiken festzustellen, die außerhalb der Einflusssphäre der Stadt B. lägen und die gegebenenfalls zu erheblichen negativen Folgen bei der zeitlichen Abwicklung und damit auch bei der Finanzierung führen könnten. Diese Risiken bestünden einerseits in der noch fehlenden Zusage des Bundesbauministeriums über die Aufnahme als Modellprojekt und dem damit verbundenen Zugang zu zinsverbilligten Finanzierungsmitteln, andererseits in der Erwartung des Ministeriums, dass der Neubau ab Sommer 2013 für Evaluierungszwecke zur Verfügung stehe, was neben einem optimalen Verlauf des Bauleitverfahrens eine sofortige Beauftragung des Architektenbüros mit den weiteren Planungsschritten voraussetze. Zudem bestünden weitere Finanzierungsrisiken im Hinblick auf die beantragten Mittel aus der Kreisschulbaukasse. In der Sitzung des Verwaltungsausschuss empfahl er daher mit der weitgehenden Auftragsvergabe abzuwarten, bis Klarheit über die Risiken bestehe und gegebenenfalls über Alternativen nachzudenken. Der Verwaltungsausschuss beschloss zunächst, die Beratung insoweit zu vertagen und beauftragte die Verwaltung, „die Risiken der Finanzierung nochmals darzustellen“.
Zur Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 15. Dezember 2011 lud der Bürgermeister der Stadt B. mit der Vorlage-Nr. VO/2011/038 unter Bezugnahme auf die Vorlage-Nr. VO/2011/027 ein. Die Vorlage enthielt den bisherigen Finanzierungsplan sowie zwei alternativen Berechnungen, in denen eine Kürzung der Mittel der Kreisschulbaukasse bzw. darüber hinaus der Wegfall der Finanzierung aus dem Modellvorhaben mit einer jeweiligen Lückenfinanzierung berücksichtigt wurden. Erkenntnisse, die zu einer Abänderung des Beschlussvorschlags aus der vorangegangenen Sitzung führen, hätten sich nicht ergeben.
Daraufhin fasste der Verwaltungsausschuss den folgenden Beschluss:
„Es werden vorerst keine weiteren Planungsleistungen für die Grundschule Nord vergeben. Die Bauleitplanung wird vorläufig nicht fortgesetzt. Die Verwaltung wird beauftragt, das Schulzentrum R. in Abstimmung mit dem Landkreis als denkbare Alternative zu prüfen, bevor eine abschließende Entscheidung über die künftige Schulstruktur getroffen wird.“
Mit der Vorlage-Nr. VO/2011/034 zur Sitzung des Antragsgegners vom 15. Dezember 2011 beantragte die Antragstellerin zu 1. eine Aussprache zum Thema „Grundschule Nord im Zusammenhang mit der Entwicklung der Stadt und zur Finanzierungsproblematik im Gesamtzusammenhang“ sowie die Beauftragung des Architekturbüros P. mit weiteren Planungsleistungen. Nach einer Aussprache beantragte der Bürgermeister der Stadt B., den vom Verwaltungsausschuss am selben Tag gefassten Beschluss nochmals im Rat zur Abstimmung zu stellen. Daraufhin fasste der Antragsgegner einen wörtlich gleichlautenden Beschluss.
In seiner Sitzung vom 22. Dezember 2011 beschloss der Verwaltungsausschuss, einen bereits ausgezahlten Sonderkredit in Höhe von 3,467 Mio. EUR an die KfW-Banken-gruppe zurückzuzahlen und dem Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung den Wortlaut des Ratsbeschlusses vom 15. Dezember 2011 mitzuteilen. Dem Vorschlag des Bürgermeisters entsprechend wurde zudem beschlossen, den Zuwendungsantrag aus der Kreisschulbaukasse nicht zurückzuziehen, weil das Ergebnis der Prüfung durch den Landkreis für die spätere Entscheidung benötigt werde.
Die Antragsteller haben am 2. Januar 2012 beim Verwaltungsgericht beantragt, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, bis zur abschließenden Klärung der Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Verwaltungsausschusses und des Rates der Stadt B. vom 15. Dezember 2011 zu der Vorlage VO/2011/027 in einem noch einzuleitenden Hauptsacheverfahren weitere Maßnahmen aus den genannten Beschlüssen umzusetzen.
Mit Beschluss vom 13. Januar 2012 hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt und im Wesentlichen ausgeführt: Soweit sich die Antragsteller mit ihrem Antrag gegen die Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Verwaltungsausschusses vom 15. Dezember 2011 zur Vorlage VO/2011/027 wenden und die Unterlassung seiner Umsetzung begehren, richte sich der Antrag bereits nicht gegen den richtigen Antragsgegner, da für diesen Beschluss der Verwaltungsausschuss selbst als eigenständiges Organ der Stadt verantwortlich sei. Daher könne die Rüge, der Verwaltungsausschuss habe seine Kompetenzen überschritten, weil er einen Beschluss des Antragsgegners vom 14. April 2011 aufgehoben habe, dem Begehren der Antragsteller auch nicht zum Erfolg verhelfen. Soweit sich der Antrag gegen die Umsetzung des Beschlusses des Antragsgegners vom 15. Dezember 2011 wende, sei das verfolgte Rechtsschutzziel nicht hinreichend bestimmt, weil weder hinreichend substantiiert dargelegt noch erkennbar sei, welche konkreten Maßnahmen nicht umgesetzt werden sollen. Dies ergebe sich auch nicht ohne Weiteres aus dem Wortlaut des Beschlusses des Antragsgegners, da dieser - abgesehen von einem Prüfauftrag an die Verwaltung - nicht auf die Durchführung von Maßnahmen gerichtet sei, sondern auf ihre Unterlassung. Darüber hinaus hätten die Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass durch die Veränderung des gegenwärtigen Zustands Rechte gefährdet werden, die ihnen durch das Kommunalverfassungsrecht als Mitglied eines kommunalen Organs zugewiesen sind. Der Einwand, der Antragsgegner habe seinen Beschluss gefasst, ohne zuvor den Ortsrat anzuhören, betreffe bereits kein Recht, das nach dem Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) den Antragstellern zugeordnet sei, da das Anhörungsrecht allein dem Ortsrat als eigenständiges Gemeindeorgan und grundsätzlich nicht dessen einzelnen Mitgliedern zustehe. Dies gelte auch für die Antragstellerin zu 6., die den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im eigenen Namen und nicht im Namen des Ortsrats gestellt habe. Auf eine Verletzung ihres Informationsrechts wegen unzureichender bzw. fehlerhafter Information könnten sich die Antragsteller ebenfalls nicht berufen. Unabhängig davon, ob die von den Antragstellern erhobenen Rügen zutreffen, sei nicht ersichtlich, dass das Informationsrecht der Antragsteller dadurch bedroht wäre, dass als Folge des Beschlusses des Antragsgegners vom 15. Dezember 2011 die Schaffung unumkehrbarer Fakten zu befürchten wäre. Der Beschluss vom 15. Dezember 2011 treffe nach seinem eindeutigen Wortlaut keine endgültige Entscheidung über die Frage der Errichtung einer Grundschule Nord, sondern lasse nach seiner Formulierung klar erkennen, dass eine abschließende Entscheidung über die künftige Schulstruktur noch getroffen werden soll. Selbst für den Fall, dass gegenwärtig in den haushaltsrechtlichen Planungen Mittel für den Bau der Grundschule Nord nicht mehr vorgesehen sein sollten, rechtfertige dies nicht den Schluss, durch die Umsetzung des Beschlusses vom 15. Dezember 2011 drohe die Schaffung irreversibler Fakten, weil Beschlüsse zum Haushalt und zur Mittelverwendung nicht unveränderlich seien, sondern veränderten Planungen der zuständigen Organe angepasst werden könnten.
Die Antragsteller haben gegen den ihnen am 18. Januar 2012 zugestellten Beschluss am 26. Januar 2012 Beschwerde eingelegt und diese am 20. Februar 2012, einem Montag, begründet.
Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus: Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass sich der Eilantrag teilweise gegen den falschen Antragsgegner richte. Zur Vermeidung sich widersprechender gerichtlicher Entscheidungen bezogen auf den Beschluss des Rates einerseits und den des Verwaltungsausschusses andererseits wäre zwar eine notwendige Beiladung des Verwaltungsausschusses geboten, sie sei indes in der Kommentarliteratur umstritten. Daher wäre eine von Amts wegen vorzunehmende Rubrumskorrektur erforderlich gewesen, wonach sich der Antrag nicht nur gegen den Rat vertreten durch den Ratsvorsitzenden, sondern auch gegen den Verwaltungsausschuss richte. Dies gelte umso mehr, als im erstinstanzlichen Verfahren zunächst die Stadt B. als Körperschaft in das Rubrum aufgenommen worden sei, woraufhin sich auch die Stadt B. mit ihrem Prozessbevollmächtigten gemeldet habe. Erst nach einer Rubrumskorrektur habe dieser auch für den Antragsgegner vorgetragen. Es werde daher angeregt, die Verhältnisse der Beteiligten durch eine erneute Rubrumskorrektur klarzustellen.
Dies gelte auch für die Antragstellerin zu 6. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Antragstellerin zu 6. mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in ihrer Funktion als Ortsbürgermeisterin und Vorsitzende des Ortsrates auch die Rechte des Ortsrates geltend gemacht habe. Die Verletzung ihrer eigenen Rechte als Mitglied im Ortsrat B. habe sie nur „überdies“ geltend gemacht.
Das begehrte Rechtsschutzziel sei auch hinreichend konkret formuliert. Der konkrete Verfahrensablauf seit dem 15. Dezember 2011 zeige, dass die angegriffenen Beschlüsse nicht nur in einem bloßen „Unterlassen“ umgesetzt, sondern auch aktiv durch positives Tun realisiert werden. So seien bereits die Haushaltsberatungen dahingehend beeinflusst worden, dass alle Positionen für die Grundschule Nord auf „0“ gesetzt worden seien. Ein solches Verwaltungshandeln sei aber aus dem Wortlaut der streitigen Beschlüsse nicht herzuleiten. Ziel des betriebenen Verfahrens sei es daher auch in der zweiten Instanz, derartige Vorgehensweisen zu unterbinden, mit denen nun faktisch endgültig die Planung und Realisierung der Grundschule Nord auf Grundlage der Beschlüsse vom 15. Dezember 2011 vereitelt werden. Im Übrigen sei das Gericht an die Fassung des Antrags nicht gebunden.
Soweit das Verwaltungsgericht in seinem Beschluss darauf abgestellt habe, dass eine endgültige Entscheidung über die Errichtung einer Grundschule Nord sowie über die künftige Schulstruktur noch nicht getroffen worden sei und darauf verweise, dass Beschlüsse zum Haushalt und zur Mittelverwendung nicht unveränderlich seien, sondern später noch angepasst werden könnten, habe sich das Verwaltungsgericht ausschließlich am Wortlaut des Beschlusses orientiert, statt ergänzend und vervollständigend weitere Auslegungsmethoden heranzuziehen. Maßgeblich sei danach der Empfängerhorizont, der sich unter anderem in der Bewertung und Wahrnehmung durch die lokalen Medien widerspiegele, deren Tenor der Berichterstattung eine endgültige Aufgabe der Grundschule Nord gewesen sei. Hiervon sei auch die Pädagogische Arbeitsgruppe Grundschule Nord ausgegangen, die das Projekt inhaltlich begleitet und sich nach Bekanntwerden der gefassten Beschlüsse aufgelöst habe, weil der von der Verwaltung erteilte Arbeitsauftrag zur Konzeptentwicklung aus ihrer Sicht nicht mehr ausführbar sei. Schließlich ergebe sich auch aus einzelnen Redebeiträgen von die angefochtenen Beschlüsse tragenden Fraktionsmitgliedern, diesbezüglichen Pressemitteilungen und dem Leserbrief eines Ratsmitglieds, dass keine vorläufigen, sondern endgültige Entscheidungen gegen die Grundschule Nord getroffen werden sollten. Dem entsprechend habe die Verwaltung auch aktiv gehandelt, indem sie die Beteiligung am Modellprojekt aufgegeben und Kredite zurückgezahlt habe, anstatt - abgesehen von der Alternativprüfung des Schulzentrums R. - lediglich auf die Vergabe von Planungsleistungen und die Fortsetzung der Bauleitplanung zu verzichten. Dass möglicherweise in weiterer Zukunft noch eine abschließende Entscheidung über die künftige Schulstruktur getroffen werde, also zum Beispiel eine Aussprache für einen anderen Schulstandort erfolge, ändere nichts daran, dass die Entscheidung gegen die Grundschule Nord abschließenden Charakter habe.
Schließlich verstießen die streitgegenständlichen Beschlüsse gegen das Auslobungsverfahren, in dessen Wettbewerbsbekanntmachung vom 16. September 2010 die Absicht der Beauftragung eines der Preisträger mit den weiteren Planungsleistungen bis zur abgeschlossenen Ausführungsplanung erklärt worden sei, sofern kein wichtiger Grund einer Beauftragung entgegen stehe. Der Wechsel politischer Mehrheiten sei kein „wichtiger Grund“ im Sinne des Vergaberechts und der Auslobung.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Im Hinblick auf die Zulässigkeit der Beschwerde haben es die Antragsteller versäumt, den nach § 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO erforderlichen bestimmten Antrag zu stellen. Ob vorliegend eine ausdrückliche Antragstellung entbehrlich gewesen ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn die Beschwerde erweist sich jedenfalls als unbegründet. Die von den Antragstellern dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung sich die Entscheidung des Senats zu beschränken hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen eine Änderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht.
1. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass sich der Antrag gegen den falschen Antragsgegner richtet, soweit er sich gegen den Beschluss des Verwaltungsausschusses vom 15. Dezember 2011 wendet. Geht es um die Rechtswidrigkeit eines bestimmten Handelns, ist derjenige Funktionsträger innerhalb der kommunalen Körperschaft passivlegitimiert, dem gegenüber die beanspruchte Innenrechtsposition bestehen soll. Soweit sich die Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsausschusses vom 15. Dezember 2011 wenden, kann daher die gerichtliche Entscheidung zwar gegenüber diesem Organ, nicht aber gegenüber dem Rat der Stadt B. begehrt werden, der in der Antragsschrift jedoch als alleiniger Antragsgegner genannt wird. Dass durch ein Geschäftsversehen des Verwaltungsgerichts zunächst die Stadt B. als Körperschaft als Antragsgegnerin in das Rubrum aufgenommen worden ist und sich die Stadt B. daraufhin durch einen Prozessbevollmächtigten legitimiert hat, ändert hieran nichts.
Der Einwand der Antragsteller, zur Vermeidung sich widersprechender Entscheidungen bezogen auf den Beschluss des Rates einerseits und den des Verwaltungsausschusses andererseits wäre eine von Amts wegen vorzunehmende Rubrumskorrektur erforderlich gewesen, wonach sich der Antrag nicht nur gegen den Rat vertreten durch den Ratsvorsitzenden, sondern auch gegen den Verwaltungsausschuss richte, ist nicht berechtigt. Bezogen auf den Beschluss des Verwaltungsausschusses vom 15. Dezember 2011 wäre dieser nicht notwendig beizuladen, sondern selbst Antragsgegner. Die von den Antragstellern angesprochene Problematik einer notwendigen Beiladung von Organen stellt sich zumindest nicht in der vorliegenden Konstellation, in der zwei unterschiedliche Organe jeweils einen eigenen Beschluss gefasst haben. Dem Senat erschließt sich weder, inwieweit eine Gefahr widersprüchlicher gerichtlicher Entscheidung im Hinblick auf die gleichgelagerten Beschlüsse des Verwaltungsausschusses und des Rates bestehen soll, noch wie dieser angeblichen Gefahr durch die von den Antragstellern angeregte Korrektur des Passivrubrums dergestalt, dass der Verwaltungsausschuss als weiterer Antragsgegner aufgenommen wird, - was einer subjektiven Antragserweiterung „durch die Hintertür“ gleichkäme - wirksam begegnet werden könnte.
2. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass der Antrag, dem Antragsgegner zu untersagen, „weitere Maßnahmen“ aus den Beschlüssen des Verwaltungsausschusses der Stadt B. und des Antragsgegners umzusetzen, nicht hinreichend bestimmt ist.
Sowohl aus der Begründung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im erstinstanzlichen Verfahren als auch aus der Beschwerdebegründung ergibt sich, dass sich die Antragsteller nicht dagegen wehren, dass die Verwaltung mit den angefochtenen Beschlüssen beauftragt wird, das Schulzentrum R. in Abstimmung mit dem Landkreis als denkbare Alternative zu prüfen. Die Antragsteller wenden sich vielmehr gegen eine endgültige Einstellung des Planungsvorhabens Grundschule Nord, die aus ihrer Sicht - trotz der Verwendung der Begriffe „vorerst“ und „vorläufig“ - mit der Entscheidung des Verwaltungsausschusses und des Antragsgegners, keine weiteren Planungsleistungen für die Grundschule Nord zu vergeben und die Bauleitplanung nicht fortzusetzen, verbunden sei. Ziel des betriebenen Verfahrens sei es daher, „Vorgehensweisen zu unterbinden, mit denen nun faktisch endgültig die Planung und Realisierung der Grundschule Nord auf Grundlage der Beschlüsse vom 15. Dezember 2011 vereitelt wird“ (vgl. Seite 5 der Beschwerdeschrift, Bl. 157 der Gerichtsakte). Hierzu gehört die bloße Prüfung einer Alternative nicht. Die Begründung des Anordnungsgrundes durch die Antragstellerin beruhte gerade auf einer befürchteten dauerhaften Rechtsvereitelung im Hinblick auf die geplante Investitionsmaßnahme. Für die Untersagung, eine Alternativprüfung vorzunehmen, fehlte es den Antragstellern im Übrigen auch bereits an einem Anordnungsgrund, da insoweit ein Rechtsverlust, der eine Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren erforderlich machen würde, nicht ersichtlich ist.
Dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung kann auch nach den weiteren Ausführungen im Beschwerdeverfahren kein konkretes Rechtsschutzziel entnommen werden.
Sinn des Bestimmtheitsgebots ist es insbesondere, die erforderliche Klarheit über den Umfang und die Reichweite der begehrten gerichtlichen Entscheidung zu verschaffen. In Unterlassungsanträgen ist deshalb grundsätzlich die beanstandete Verletzungshandlung zu benennen, welche als Kern des erstrebten gerichtlichen Verbots zur Grundlage einer Sicherungsanordnung gemacht werden kann. Die Reichweite des Verbots muss sich aus dem beantragten gerichtlichen Verbot ergeben, das begründete Zweifel an seiner Bestimmtheit nicht aufkommen lassen darf. Eine gewisse Verallgemeinerung zur Vermeidung von unnötigen, einen vergleichbaren Sachverhalt betreffenden Rechtsstreitigkeiten ist dabei nur zulässig, wenn dabei das Charakteristische der Verletzungshandlung zum Ausdruck kommt und der Kern des Verbots unberührt bleibt (BGH, Urt. v. 12.07.1990 - I ZR 236/88).
Unter Berücksichtigung dessen ist das von den Antragstellern erstrebte Verbot, „weitere Maßnahmen aus den genannten Beschlüssen umzusetzen“, nicht als hinreichend bestimmt anzusehen. Die beiden wortgleichen angefochtenen Beschlüsse haben - unabhängig von der Frage, ob ihnen ein vorläufiger oder ein endgültiger Charakter zukommt - ein Nichthandeln in Bezug auf die Vergabe von Planungsleistungen sowie die Fortsetzung der Bauleitplanung zum Inhalt, mit der Folge, dass - nur insoweit - der gegenwärtig bestehende Planungsstand beibehalten werden soll. Die angegriffenen Beschlüsse enthalten damit insoweit gerade keine (aktiv) umzusetzenden Maßnahmen, die untersagt werden könnten, insbesondere umfassen sie nicht die Vorbereitung und Durchführung von Haushaltsberatungen (Seite 11 der Antragsschrift, Seite 5 der Beschwerdeschrift, Bl. 11 bzw. 157 der Gerichtsakte). Die Antragsteller gehen in ihrer Beschwerdebegründung davon aus, dass die im Vorfeld der Haushaltsberatungen durch die Verwaltung erfolgte Änderung der Positionen für die Grundschule Nord auf „0“ aus dem Wortlaut der streitigen Beschlüsse nicht herzuleiten sei. Ist die beispielhaft genannte streitige Verletzungshandlung jedoch bereits nicht vom Wortlaut der Beschlüsse erfasst, bedeutet dies gleichsam, dass die von den Antragstellern begehrte Untersagung der Umsetzung dieser Beschlüsse ins Leere liefe. Zudem rügen die Antragsteller insoweit ein Handeln des Bürgermeisters und nicht des Antragsgegners. Welche konkreten Handlungen des Antragsgegners durch die gerichtliche Entscheidung untersagt werden sollen, ergibt sich damit auch nach der Begründung im Beschwerdeverfahren nicht.
Selbst wenn man dem Antrag in seiner doppelten Negation („Untersagung des Nichthandelns“) das Rechtsschutzziel eines positiven Handelns zur Realisierung des Schulvorhabens Grundschule Nord durch Vergabe von Planungsleistungen und Fortsetzung der Bauleitplanung entnehmen sollte, würde dies dem Antrag nicht zum Erfolg verhelfen. Hierdurch würden unumkehrbare Fakten zur Schaffung der Grundschule Nord geschaffen und damit die Hauptsache unzulässig vorweggenommen, ohne dass hierfür Ausnahmegründe vorliegen. Unzumutbare Nachteile drohen den Antragstellern im Falle eines Abwartens der Entscheidung in der Hauptsache nicht. Da, wie im Folgenden auszuführen ist, nur eine vorübergehende und keine endgültige Entscheidung gegen den Neubau der Grundschule Nord getroffen worden ist, bedeuten die mit den angefochtenen Beschlüssen getroffenen Entscheidungen lediglich einen Zeitverlust.
3. Dem Verwaltungsgericht ist weiter darin zuzustimmen, dass im Hinblick auf eine behauptete Verletzung der Informationsrechte der Antragsteller zu 1. bis 5. aus §§ 56, 57 NKomVG ein Anordnungsgrund nicht gegeben ist. Eine Schaffung unumkehrbarer Fakten als Folge des Beschlusses des Antragsgegners vom 15. Dezember 2011 ist nicht zu befürchten.
Der Senat teilt dabei die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, nach der mit der Entscheidung des Antragsgegners, „vorerst keine weiteren Planungsleistungen für die Grundschule Nord (zu) vergeben“ und „die Bauleitplanung (…) vorläufig nicht“ fortzusetzen eine endgültige Entscheidung nicht getroffen worden ist. Das ergibt sich bereits aus dem eindeutigen Wortlaut des Beschlusses. Die Verwendung der Begriffe „vorerst“ und „vorläufig“ bringen zum Ausdruck, dass eine abschließende Entscheidung über die Frage der Errichtung einer Grundschule Nord gerade nicht getroffen werden sollte. Dies ergibt sich auch aus dem zweiten Teil des Beschlusses, nach dem „eine abschließende Entscheidung über die künftige Schulstruktur“, zu der auch die Frage eines Neubaus der Grundschule Nord gehört, erst von dem Ergebnis eines an die Verwaltung erteilten Prüfauftrags abhängig gemacht werden soll.
Dabei ist auch zu beachten, dass der Bürgermeister der Stadt B. ursprünglich mit der Vorlage VO/2011/027 zur Sitzung des Verwaltungsausschusses der Stadt B. vom 29. November 2011 vorschlug, „weitere Planungsleistungen im Zusammenhang mit dem Neubau der Grundschule Nord“ nicht zu beauftragen, weil die bestehenden Risiken „insgesamt eine Beauftragung des Architekten nicht rechtfertigen“, so dass die „Verwaltung (…) daher von einer Auftragsverwaltung“ abriet. Durch die Aufnahme der Begriffe „vorerst“ und „vorläufig“ sowie den zusätzlichen Hinweis darauf, dass noch eine „abschließende Entscheidung“ beabsichtigt sei, hat der Antragsgegner hinreichend deutlich gemacht, dass eine endgültige Entscheidung über das weitere Vorgehen noch nicht getroffen worden ist.
Der Senat hat auch keinen Zweifel daran, dass eine solche abschließende Entscheidung tatsächlich noch ergehen wird. Denn für den Fall, dass die Alternativprüfung des Schulzentrums R. negativ ausfällt, erscheint es sinnvoll, dass sich der Antragsgegner bestehende Handlungsoptionen offenhält. Hierzu gehört auch der ursprünglich verfolgte Plan der Neuerrichtung der Grundschule Nord.
Die für das Projekt bereits entstandenen Kosten sprechen ebenfalls für die Annahme, dass noch keine endgültige Entscheidung getroffen, sondern der bisherige Zustand zunächst „eingefroren“ werden sollte, bis die nach Auffassung des Antragsgegners ausreichenden Planungsgrundlagen vorliegen, die eine endgültige Entscheidung über eine Neustrukturierung des Primarbereichs ermöglichen. Die außerhalb der Verwaltung bereits entstandenen Kosten belaufen sich laut Stellungnahme des Fachbereichsleiters des Fachbereichs 1 „Allgemeine Verwaltung“, Stadtamtsrat S., vom 3. Januar 2012 auf 248.331,05 Euro, wobei die Kosten für die vom Planungsbüro T. vorgenommene Bauleitplanung hierin noch nicht enthalten sind (Beiakte H, Anlage zur Beschlussvorlage-Nr. VO/2012/045 für die Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 10.01.2012). Hinzu kommt der von der Verwaltung und der eingesetzten Pädagogischen Arbeitsgruppe Grundschule Nord investierte Arbeitsaufwand.
Demgegenüber ergibt sich für die als nächstes ausstehende Ausarbeitung der restlichen Entwurfsplanung (Leistungsphase 3) und Genehmigungsplanung (Leistungsphase 4) laut Honorarzusammenstellung des Architekturbüros P. vom 14. November 2011 eine Honorarsumme von 154.676,07 Euro (Beiakte H, Anlage zur Beschlussvorlage-Nr. VO/2011/027 für die Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 29.11.2011). Dass sich der Antragsgegner dafür entschieden hat, zunächst abzuwarten, ob und wie sich die vom Bürgermeister der Stadt B. dargestellten Finanzierungsrisiken minimieren lassen, die zumindest größtenteils nicht im Einflussbereich der Stadt B. liegen, bevor weitere Planungsarbeiten vergeben werden, erscheint ebenfalls durchaus nachvollziehbar.
Durch den vom Antragsgegner beschlossenen Aufschub der weiteren Planung entstehen dagegen unmittelbar keine zusätzlichen Kosten. Insbesondere sind für den in Anspruch genommenen Sonderkredit bei der KfW-Bankengruppe in Höhe von 3,467 Mio. EUR keine Vorfälligkeitszinsen angefallen (vgl. dazu die Ausführungen des Antragstellers zu 5. für die Antragstellerin zu 1. in der Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 22.12.2011 zu Tagesordnungspunkt 3., Seite 3 des Protokolls).
Aus der in der Sitzung vom 22. Dezember 2011 getroffenen Entscheidung des Verwaltungsausschusses, den Sonderkredit bei der KfW-Bankengruppe zurückzahlen, lässt sich ebenfalls keine Endgültigkeit der getroffenen Entscheidung ableiten. Diese Entscheidung diente allein dazu, die weitere Zinsbelastung für den vorerst nicht benötigten Kredit zu vermeiden und erfolgte entsprechend dem in § 110 Abs. 2 NKomVG niedergelegten Grundsatz der sparsamen Haushaltsführung.
Dass die Investitionsmaßnahme „121107001 Neubau Grundschule Nord“ für das laufende Haushaltsjahr sowie für die Vorplanungen für die Haushaltsjahre 2013 bis 2015 auf „0“ gesetzt worden ist, entspricht - bei der bestehenden Beschlusslage - dem Grundsatz der Haushaltsklarheit und lässt ebenfalls keinen Rückschluss auf die Endgültigkeit der Entscheidung zu. Der Antragsgegner hat im Übrigen von den Antragstellern unwidersprochen dargelegt, dass die im Wege des Nachtragshaushaltes 2011 für die Grundschule Nord bereitgestellten und nicht verausgabten Mittel als übertragener Haushaltsausgabenrest für diesen Zweck weiter zur Verfügung stehen.
Hinzu kommt, dass der Verwaltungsausschuss der Stadt B. in seiner Sitzung vom 22. Dezember 2011 auf Vorschlag des Bürgermeisters beschlossen hat, den Zuwendungsantrag aus der Kreisschulbaukasse nicht zurückzuziehen, weil das Ergebnis der Prüfung durch den Landkreis für die beabsichtigte spätere (abschließende) Entscheidung benötigt werde.
Mit ihrem Vorbringen zur Endgültigkeit der Entscheidung des Antragsgegners über die Errichtung einer Grundschule Nord sowie über die künftige Schulstruktur dringen die Antragsteller auch im Übrigen nicht durch. Für die Auslegung des Regelungsinhaltes des Beschlusses des Antragsgegners ist allein der erklärte Wille maßgebend, und zwar so, wie der Empfänger die für ihn bestimmte Erklärung nach Treu und Glauben hat auffassen dürfen. Dabei ist der objektive Erklärungswert zugrunde zu legen, wie er sich dem verständigen Betroffenen darstellt. Bei der Ermittlung des objektiven Erklärungsinhalts eines Ratsbeschlusses ist zunächst am Wortlaut anzusetzen, wobei allerdings eine Auslegung unter Berücksichtigung aller für den Betroffenen erkennbaren Umstände vorzunehmen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.06.1990 - 1 S 657/90). Wie sich bereits aus den obigen Ausführungen ergibt, lassen sowohl der Wortlaut des Beschlusses als auch die Umstände und die Hintergründe der Beschlussfassung allein die Auslegung zu, dass eine abschließende Entscheidung über den Neubau Grundschule Nord noch nicht getroffen ist. Dass in der lokalen Berichterstattung eine andere (politische) Bewertung der Entscheidung vorgenommen worden ist, ändert hieran nichts. Auch die subjektiven Stellungnahmen einzelner Ratsmitglieder oder von Mitgliedern der Pädagogischen Arbeitsgruppe Grundschule Nord sind für die Bewertung der Beschlusslage ohne Einfluss. Dass möglicherweise einzelne Ratsmitglieder die getroffene Entscheidung deswegen favorisiert haben, weil sie von dem geplanten Neubau einer Grundschule Nord entweder von vornherein nicht überzeugt waren oder es mittlerweile nicht mehr sind - die Entscheidung wurde in der Ratssitzung vom 20. April 2010 kontrovers diskutiert und mit einer Mehrheit von 19 Ja-Stimmen bei 10 Gegenstimmen und einer Enthaltung getroffen (vgl. Beiakte D, Sitzungsniederschrift S. 1 bis 14) - und nunmehr hoffen, dass die noch zu treffende abschließende Entscheidung gegen eine Neuerrichtung des Grundschule Nord ausfällt, ändert an der Auslegung des Beschlusses des Antragsgegners ebenfalls nichts. Maßgeblich ist die Entscheidung des Kollegialorgans an sich, nicht der Inhalt der Redebeiträge einzelner Ratsmitglieder.
4. Soweit die Antragstellerin zu 6. geltend macht, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass sie mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auch die Rechte des Ortsrates als dessen Vorsitzende geltend gemacht habe, greift dieser Einwand im Ergebnis ebenfalls nicht durch. Die Mitwirkungsrechte des Ortsrates aus § 94 Abs. 1 NKomVG wurden nicht deshalb verletzt, weil der Ortsrat B. vor dem Beschluss des Antragsgegners vom 15. Dezember 2011, vorerst keine weiteren Planungsleistungen für die Grundschule Nord zu vergeben und die Bauleitplanung vorläufig nicht fortzusetzen, nicht angehört worden ist.
Nach § 94 Abs. 1 S. 1 NKomVG ist der Ortsrat zu allen wichtigen Fragen des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises, die die Ortschaft in besonderer Weise berühren, rechtzeitig anzuhören. Nach Satz 2 Nr. 1 der Vorschrift besteht das Anhörungsrecht vor der Beschlussfassung des Rates oder des Verwaltungsausschusses u.a. insbesondere in Angelegenheiten der Planung und Durchführung von Investitionsvorhaben in der Ortschaft.
Im vorliegenden Fall bestand ein Anhörungsrecht des Ortsrates nicht.
Der Antragsgegner beschloss erstmalig am 20. April 2010, im Rahmen einer Neustrukturierung des Primarbereichs die Grundschule Nord im Bereich der Kernstadt neu zu errichten. Eine nach § 94 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 NKomVG erforderliche Anhörung des Ortsrates musste nicht durchgeführt werden, da ein Ortsrat in der Kernstadt B. zu diesem Zeitpunkt nicht existierte. Der Ortsrat B. wurde erstmals zum 1. November 2011 eingerichtet. Es ist daher bereits fraglich, ob die Anhörung eines Ortsrates als „actus contrarius“ für eine Entscheidung über die Aufgabe der Planung und Durchführung eines ursprünglich beabsichtigten Investitionsvorhabens auch dann zu erfolgen hat, wenn bereits keine Beteiligung an der Ausgangsentscheidung stattgefunden hat, weil damit aus Sicht des Ortsrates nur ein Nichthandeln und damit die Beibehaltung des Status quo beschlossen wird.
Diese Frage muss indes nicht entschieden werden, weil der Antragsgegner von seiner ursprünglichen Planung - wie bereits ausgeführt - nicht endgültig Abstand genommen, sondern sich eine Fortführung offen gehalten hat. Das Anhörungsrecht soll den Ortsrat im Interesse einer bürgernahen Verwaltung in die Lage versetzen, seine besonderen Ortskenntnisse und die ortschaftlichen Belange in die Entscheidungsfindung des die gesamte Gemeinde vertretenden Gemeinderates einzubringen und gleichzeitig dem Bürger das Gefühl nehmen, über örtliche Belange werde nur noch vom „grünen Tisch“ aus entschieden (Senatsurteile v. 16.08.2001 - 10 KN 1036/01 -, - 10 KN 1188/01 -). Die Entscheidung über einen bloßen, wenn auch unbestimmten, Aufschub eines Investitionsvorhabens wird von dieser Zielrichtung ebenso wenig erfasst wie die zeitliche Ausgestaltung einzelner Planungsschritte eines solchen Vorhabens. Demgemäß handelt es sich auch nicht um eine wichtige Frage im Sinne des § 94 Abs. 1 NKomVG, die die Ortschaft in besonderer Weise berührt, so dass ein Anhörungserfordernis auch nicht aus der Generalklausel des Satzes 1 der Vorschrift hergeleitet werden kann.
5. Der erstmals im Beschwerdeverfahren geltend gemachte Einwand der Antragsteller, die streitgegenständlichen Beschlüsse verstießen gegen das Auslobungsverfahren, weil in dessen Wettbewerbsbekanntmachung die Absicht erklärt worden sei, einen der Preisträger mit den weiteren Planungsleistungen zu beauftragen und einer Beauftragung ein wichtiger Grund nicht entgegen stehe, vermag der Beschwerde ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen, da es den Antragstellern insoweit an einer wehrfähigen Innenrechtsposition fehlt. Im Übrigen hat der Antragsgegner wie bereits ausgeführt eine abschließende Entscheidung über den Neubau einer Grundschule Nord und damit über eine mögliche Auftragsvergabe an das Architekturbüro P. nicht getroffen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 56, 57 NKomVG
§ 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 110 Abs. 2 NKomVG
§ 94 Abs. 1 NKomVG
§ 94 Abs. 1 S. 1 NKomVG
§ 94 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 NKomVG

Zitierte Entscheidungen: I ZR 236/88
1 S 657/90
10 KN 1036/01
10 KN 1188/01