Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-08-23, Aktenzeichen 11 B 34/17
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2017:0823.11B34.17.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs und einer etwaigen Klage gegen die Abordnungsverfügung vom 19.7.2017 anzuordnen,
ist, da nach § 102 LBG ein Rechtsmittel gegen die Verfügung keine aufschiebende Wirkung hat, statthaft und auch sonst zulässig, aber unbegründet.
Das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiegt nicht das Vollzugsinteresse des Antragsgegners.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs in den Fällen anordnen, in denen die aufschiebende Wirkung gesetzlich ausgeschlossen ist (hier: § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 102 LBG i.V.m. § 54 Abs. 4 BeamtStG). Die gerichtliche Entscheidung ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aufschubinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen dieser Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, der vollzogen werden soll, Bedeutung erlangen, allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte, wenn aufgrund der gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage Erfolg oder Misserfolg des Rechtsbehelfs offensichtlich erscheinen. Lässt sich danach weder die offensichtliche Rechtmäßigkeit noch die offensichtliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes feststellen, bedarf es zur Entscheidung einer weiteren Interessenabwägung. Diese Abwägung zwischen Aufschub- und Vollziehungsinteresse erfordert eine Gegenüberstellung der Folgen, die einträten, wenn die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte. Diese Auswirkungen sind zu vergleichen mit den Nachteilen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung angeordnet oder wiederhergestellt würde, dem Rechtsbehelf in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre. Dabei bedarf es wegen des vorläufigen Charakters des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO keiner umfassenden Aufklärung der möglicherweise eintretenden Nachteile. Vielmehr ist jeweils die Richtigkeit des Vorbringens desjenigen zu unterstellen, dessen Position gerade betrachtet wird, es sei denn, die Unrichtigkeit des jeweiligen Vorbringens ist ohne weiteres erkennbar (zu alldem: Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Beschluss vom 19. Februar 2001 – 3 M 4/01 –, Rn. 15, juris).
Gemessen an diesen Maßstäben überwiegt hier das Vollzugsinteresse des Antragsgegners, da sich die mit dem Widerspruch angefochtene Abordnungsverfügung nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtmäßig darstellt.
Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Abordnungsverfügung ist § 28 Abs. 1 LBG. Hiernach können Beamte aus dienstlichen Gründen vorübergehend ganz oder teilweise zu einer ihrem Amt entsprechenden Tätigkeit an eine andere Dienststelle desselben oder eines anderen Dienstherren abgeordnet werden.
Diese Voraussetzungen liegen vor.
Es liegen insbesondere „dienstliche Gründe“ im Sinne des § 28 Abs. 1 LBG für die Abordnung der Antragstellerin vor.
Bei dem Begriff der „dienstlichen Gründe“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der grundsätzlich der unbeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Soweit allerdings die dienstlichen Gründe durch Gesichtspunkte bzw. Faktoren geprägt werden, hinsichtlich deren eine Beurteilungsermächtigung besteht, bleibt diese Ermächtigung unberührt. Insoweit ist die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, seiner Einschätzung einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, den gesetzlichen Rahmen oder anzuwendende Begriffe verkannt oder allgemeine Bewertungsgrundsätze nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (mit Nachweisen zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der einschlägigen Literatur: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21. September 2015 – 1 A 2758/13 –, Rn. 47, juris).
„Dienstliche Gründe“ umfassen sachdienliche personalwirtschaftliche und planerische Gesichtspunkte der jeweiligen Verwaltung (Scheel in PdK, LBG Kommentar, § 28 Rn. 2.3). Sie können aus der Personallage, den Leistungen, der Befähigung oder dem Verhalten des Beamten erwachsen (Bodanowitz in Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 9. Aufl., 2017, § 4 Rn. 50). Der Dienstherr kann also grundsätzlich aus jedem sich aus dem Dienst ergebenden sachlichen Grund den dienstlichen Aufgabenbereich eines Beamten ändern - solange diesem ein seinem Statusamt entsprechender Dienstposten verbleibt (Scheel, in PdK, LBG Kommentar, § 28 Rn. 2.3).
Für eine Abordnung kann ein dienstlicher Grund damit aus sehr unterschiedlichen Anlässen bestehen. Die von der Antragstellerin in ihrer Antragsschrift diesbezüglich angeführte Aufzählung (Ausgleich einer vorübergehenden Über- oder Unterbesetzung, Zwecke der Fortbildung, Vorbereitung der Übertragung einer höherwertigen Funktion) ist insoweit zwar als zutreffend, aber nicht abschließend zu bezeichnen.
Der in der angefochtenen Abordnungsverfügung angeführte Grund der Minderleistung auf dem derzeitigen Dienstposten sowie der zumindest auch angedeutete Grund der Behebung von Defiziten in der Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen in der jetzigen Dienststelle sind als dienstliche Gründe in diesem Sinne anzuerkennen.
Im Einzelnen:
Nach der hier gebotenen summarischen Prüfung ist davon auszugehen, dass die Antragstellerin den Anforderungen an eine Beamtin im allgemeinen Vollzugsdienst, die in einer Jugendarrestanstalt eingesetzt ist und den damit verbundenen besonderen pädagogischen Anforderungen gegenübersteht, bisher nicht in ausreichendem Maße nachgekommen ist. Dies ergibt sich zum einen schon aus den Beurteilungen aus den Jahren 2015 (Regelbeurteilung) und 2016 (Anlassbeurteilung).
Dabei konnte die Kammer darauf verzichten, die entsprechenden Beurteilungen, die sich nicht in den Beiakten befinden, beizuziehen, da die Antragstellerin zu keinem Zeitpunkt bestritten hat, dass diese- wie es sich aus der Verfügung ergibt- mit dem Gesamturteil „Die Anforderungen werden nicht erfüllt (Zahlenwert 1)“ endeten und jeweils explizit festgestellt wurde, dass die Antragstellerin nicht für die Arbeit mit Jugendlichen und Heranwachsenden geeignet sei. Unabhängig von der Tatsache, dass diese Beurteilungen als „Faktoren“ anzusehen sind, hinsichtlich deren dem Antragsgegner eine Beurteilungsermächtigung zusteht (s.o.) und die damit nur beschränkt gerichtlich überprüfbar sind, sind auch sonst keine Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit der zugrunde gelegten Beurteilungen ersichtlich. Die Antragstellerin weist insoweit in ihrer Antragsschrift nur darauf hin, dass die „erwähnten schlechten Beurteilungen“ darauf zurückzuführen seien, dass die Antragstellerin von der Anstaltsleitung auf „eine schwarze Liste“ gesetzt worden sei und beabsichtigt worden sei, die Antragstellerin „loszuwerden“. Dieser pauschale Vorwurf wird von der Antragstellerin weder weiter substantiiert noch finden sich in den dem Gericht vorliegenden Verwaltungsvorgängen hierfür Anhaltspunkte.
Im Gegensatz dazu finden sich im Verwaltungsvorgang und den dort dokumentierten Schreiben der Anstaltsleitung an den Antragsgegner zahlreiche Einzelbeispiele, die den aus den Beurteilungen ersichtlichen Eindruck konkretisieren (siehe hierzu Schreiben vom 5.4.2016, Bl. 4 ff. BA B und 19.12.2016 Bl. 11 ff. BA B). Exemplarisch sei hier zum Einen auf einen Vorfall im Oktober 2016 verwiesen, in der die Antragstellerin, die eine Gruppenarbeitszeit der Arrestierten betreuen sollte, diese Kicker spielen ließ und die Antragstellerin -darauf angesprochen- angab, die Leistungen der Arrestanten während der Gruppenarbeit seien so schlecht gewesen, dass sie sie nicht mehr damit beschäftigen wolle (Bl. 12 BA B). Zum anderen sei exemplarisch anzuführen, dass die Antragstellerin den muslimischen Gebetsteppich eines Arrestierten als „dieses Handtuch dort am Boden“ bezeichnete, das „sofort aufzuheben“ sei (Bl. 6 BA B). Dass dieses Verhalten nicht den Anforderungen entsprechen kann, die an eine Vollzugsbeamtin im -vom Erziehungsauftrag geprägten- Jugendarrest eingesetzt ist, erschließt sich von selbst.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Schilderungen der Antragsleitung unwahr, übertrieben oder mit Schädigungsabsicht vorgebracht sind. Die Antragstellerin lässt sich in ihrer Antragsschrift hierzu lediglich dahingehend ein, sie habe ihren Dienst „ohne jegliche Beanstandung versehen“ bzw. sie habe ihren Dienst „stets verantwortungsvoll und fachlich zutreffend“ erledigt. Diese pauschalen, persönlichen Feststellungen über ihre eigene Arbeitsweise vermögen bei der Kammer indes keine erheblichen Zweifel an der Richtigkeit der in Beurteilung und Verwaltungsvorgang dokumentierten mangelhaften Leistungen zu wecken.
Aus all dem ergibt sich, dass die Leistungen der Antragstellerin in einer Jugendarrestanstalt unzureichend sind, was als dienstlicher Grund für eine Abordnung anzuerkennen ist.
Denn zu den Grundpflichten des Dienstherren gehört es auch, den Beamten so einzusetzen, dass zwischen den Anforderungen des Amtes und der Eignung des Inhabers weitgehende Übereinstimmung besteht (so schon BVerwG, Urteil vom 13.5.1965- II C 15062). Damit gebietet auch- worauf in der angefochtenen Abordnungsverfügung zurecht abgestellt wird- das Fürsorgeprinzip, einen Beamten abzuordnen, der sich in seinem Tätigkeitsfeld nicht oder nicht so bewährt, wie es von demjenigen erwartet werden muss, dem dieser Wirkungskreis (auch) zukünftig übertragen werden (bleiben) soll (m.w.N. Bodanowitz in Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 9. Aufl., 2017, § 4 Rn. 20).
Aus den gleichen Gründen ist unter Berücksichtigung der Tatsache, dass eine Abordnung aus dienstlichen Gründen in erheblichem Maße dazu dient, dem generellen Organisationsziel der öffentlichen Verwaltung verbunden mit deren Funktionsfähigkeit und Funktionsoptimierung gerecht zu werden, ein dienstlicher Grund bei Vorliegen unzureichender Leistungen anzuerkennen.
Selbst wenn man die Minderleistungen der Antragstellerin auf ihrem konkreten Dienstposten in der Jugendarrestanstalt verneinen oder außer Betracht lassen würde, bestünde ein dienstlicher Grund für die Abordnung im Sinne des § 28 Abs. 1 LBG schon allein deshalb, weil die Abordnung zumindest auch zur Behebung innerdienstlicher Spannungen zwischen der Antragsgegnerin und ihren Kolleginnen und Kollegen erfolgt. Dies wird in der Abordnungsverfügung zumindest angedeutet, wenn dort auf die unzulängliche Erfüllung der drei Punkte der Vereinbarung zum Konfliktverhalten der Antragsgegnerin hingewiesen wird. Dass die diesbezügliche Formulierung der bloß „kurzfristigen“ Erledigung in der Verfügung missverständlich gewählt wurde und eigentliche eine „unzureichende“ Erledigung gemeint war, ergibt sich aus der zulässigen Klarstellung des Antragsgegners in diesem Verfahren, der dies im Weiteren substantiiert.
Der Dienstherr ist in Fällen dieser Art berechtigt, eine Abordnung aus dienstlichen Gründen vorzunehmen, wenn auf anderem Weg die Spannungen zwischen Bediensteten nicht aufgelöst werden und der Betriebsfrieden hergestellt werden kann; dabei kommt es regelmäßig nicht darauf an, worauf die Spannungen zurückzuführen sind (Scheel, in PdK, LBG Kommentar, § 28 Rn. 2.3). Vielmehr ist die Abordnung eines Beamten dieser Behörde selbst zu einer anderen Behörde ein probates Mittel, um beispielsweise eine Versetzung zu vermeiden, die sonst (zur Aufrechterhaltung des Betriebsfriedens) erforderlich wäre. Das folgt aus § 28 Abs. 2 LBG, der die Möglichkeit des Dienstherrn umfasst, sein Personal nach personalwirtschaftlichen Gründen zu verteilen. Zu diesen personalwirtschaftlichen und damit dienstlichen Gründen gehört auch die Abmilderung einer bereits eingetretenen oder jeweils unmittelbar drohenden Beeinträchtigung des dienstlichen Ablaufs (siehe Beschluss der Kammer vom 17.8.2011- 11 B 55/11).
Die Kammer ist davon überzeugt, dass solche innerdienstlichen Spannungen vorliegen. Dies ergibt sich zum einen aus den oben genannten Schreiben der Anstaltsleitung an den Antragsgegner. Zum anderen aus Gesprächsvermerken über Gespräche zwischen der Antragstellerin und der Anstaltsleiterin aus dem Juli 2015 (Bl. 1 ff BA B). In sämtlichen Vermerken und Schreiben wird mehrmals auf die Schwierigkeiten der Antragsgegnerin mit ihren Kollegen in angemessenem Umgang bzw. kollegialen Miteinander hingewiesen. Die Antragstellerin hat im Juli 2016 darüber hinaus eine eigene Aufstellung von Vorkommnissen und Aussagen in der Arrestanstalt überreicht (Bl. 10a f. BA B). Aus dieser ergibt sich, dass die Antragstellerin selbst sich von einigen Kollegen völlig unangemessen behandelt fühlte. Dies gibt die Antragstellerin auch in der Antragsschrift wider, wenn sie sinngemäß darauf hinweist, dass sie ein Mobbingopfer sei, das in der Jugendarrestanstalt von der Anstaltsleitung nicht mehr erwünscht sei.
Mit der sich damit im Rahmen des Tatbestandes des § 28 Abs. 1 LBG bewegende Abordnungsentscheidung hat der Antragsgegner sodann auch nicht das ihm eingeräumte Ermessen fehlerhaft gebraucht. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.
Die Entscheidung des Antragsgegners ist insbesondere verhältnismäßig und nicht von sachfremden Erwägungen geprägt.
Dabei ist zu beachten, dass die Abordnung zeitlich beschränkt auf nur ein Jahr erfolgen soll und sich die Justizvollzugsanstalt, zu der die Antragsgegnerin abgeordnet werden soll, im gleichen Ort befindet, in dem sich auch die Arrestanstalt befindet, in der die Antragstellerin bisher tätig war. Es war auch kein milderes Mittel ersichtlich, da die Antragstellerin insbesondere, wie sich aus den oben genannten Gesprächsvermerken und Schreiben der Anstaltsleitung ergibt, die mehrfach angebotenen Alternativangebote (Mediation, Supervision, Hilfe zur Standortbestimmung etc.) abgelehnt hat.
Eine etwaige Unverhältnismäßigkeit ergibt sich entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht aus vermeintlich widersprüchlichem Verhalten des Antragsgegners.
Hier beruft sich die Antragstellerin auf eine im Juli 2016 anlässlich eines Personalgespräches mit der Anstaltsleitung und einem Mitarbeiter des Antragsgegners erfolgte Vereinbarung, wonach die Antragsgegnerin bis Ende 2016 folgende Ziele erreichen solle:
- die Antragstellerin solle Konfliktgespräche mit Kolleginnen und Kollegen in konstruktiver Weise führen,- die Antragstellerin solle sich mit Kolleginnen und Kollegen um einen freundlichen Umgang bemühen,- die Antragstellerin solle sich Bereiche suchen, in denen sie ihre Verantwortungsübernahme und Leistungsbereitschaft darstellen und unter Beweis stellen könne.
Die von der Antragstellerin dargestellte (zwingende) Kausalität zwischen Erfüllung der Vereinbarungen und Verzicht auf eine Abordnung ergibt sich für die Kammer so schon nicht aus dem Verwaltungsvorgang. Hier ergibt sich lediglich, dass Ende 2016 unter Berücksichtigung der erreichten Ziele über die Abordnung entschieden werden solle- jedoch nicht dass zwangsläufig auf diese verzichtet werden solle.
Dies kann indes dahingestellt bleiben, da die Ziele der Vereinbarung offenbar nicht erreicht worden sind. Hier berichtet die Anstaltsleitung im Schreiben vom 19.12.2016 an den Antragsgegner, dass beispielsweise der 2. Zielpunkt bezüglich des freundlichen Umgangstons zwar zunächst erreicht worden sei, die Antragsgegnerin einige Wochen später jedoch Schwierigkeiten hatte, dies weiterzuführen. Auch der 3. Punkt der Zielvereinbarung sei von der Antragstellerin nur unzureichend erfüllt worden, die insofern lediglich ein Papier einreichte, in welchem sie die üblichen und von anderen Kollegen ebenfalls angewandten Gruppenbeschäftigungen mit den Arrestierten aufzählte ohne - trotz Nachforderung- irgendwelche Innovationen aufzuweisen oder eine Projektbeschreibung zu enthalten.
Nach alledem ist nicht davon auszugehen, dass die Zielvereinbarung hinreichend erfüllt wurde, sodass es schon deshalb nicht zu einem widersprüchlichen Verhalten bei der Entscheidung des Antragsgegners gekommen sein kann, die die Abordnungsentscheidung rechtswidrig machen würde.
Weitere Gründe für eine etwaige Unverhältnismäßigkeit oder Unzumutbarkeit der Abordnung sind nicht ersichtlich.
Auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht erweist sich die Verfügung als rechtmäßig. Insbesondere haben sowohl der Hauptpersonalrat sowie die Gleichstellungsbeauftragte, der örtliche Personalrat sowie die örtliche Gleichstellungsbeauftragte der Abordnung zugestimmt (Bl. 13, 20-23, 53 BA B).
Da sich die Abordnungsentscheidung nach alledem als offensichtlich rechtmäßig darstellt, war von einer weiteren Interessenabwägung abzusehen, da der Gesetzgeber dem Sofortvollzug der Entscheidung des Antragsgegners mit der Bestimmung in § 102 LBG (bzw. § 54 BeamtStG) den Vorrang eingeräumt hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertentscheidung ergibt sich aus §§ 63 Abs. 2; 52 Abs. 2 GKG, wobei hier mangels anderer Anhaltspunkte der Auffangstreitwert zugrunde zulegen war.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63 Abs. 2; 52 Abs. 2 GKG
§ 102 LBG
§ 54 BeamtStG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 54 Abs. 4 BeamtStG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 28 Abs. 1 LBG
§ 28 Abs. 2 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 M 4/01
1 A 2758/13
11 B 55/11