Verwaltungsgericht Weimar (Thüringen, )
Urteil vom 2013-08-28, Aktenzeichen 3 K 1111/12 We
ECLI: ECLI:DE:VGWEIMA:2013:0828.3K1111.12WE.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Die Begründung eines Bürgerbegehrens muss zutreffend sein. Eine Änderung des Bürgerbegehrens ist in Thüringen noch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung möglich. Bei der Änderung ist eine Vertretung durch einen Prozessbevollmächtigten nicht zulässig-
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.
Am 31.08.2011 fasste der Stadtrat der Beklagten einen Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 89 "G.../M..." und am 30.11.2011 einen Beschluss zur Fortschreibung des Zentrenkonzepts für den Einzelhandel und das Ladenhandwerk in Gotha. Nach Auswertung von zwei Gutachten beschloss er dann mit Beschluss Nr. 395/12 vom 06.06.2012 im Rahmen der Erarbeitung eines Bebauungsplans, auf einer Teilfläche des Plangebietes Baurecht für ein Einkaufszentrum mit maximal 15.900 m² Verkaufsfläche zu schaffen. Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt der Beklagten vom 28.06.2012 bekannt gemacht.
Am 17.07.2012 stellten die Kläger bei der Beklagten einen Antrag auf Zulassung eines Bürgerbegehrens namens "Lebendige Innenstadt gestalten". Nach Anhörung unter dem 30.07.2012 legten die Kläger der Beklagten am 07.08.2012 eine korrigierte Fassung ihres Bürgerbegehrens vor. Danach lautete die Abstimmungsfrage:
"Soll der Beschluss Nr. B 395/12 des Stadtrates Gotha vom 06.06.2012, im Rahmen der Erarbeitung des Bebauungsplanes Nr. 89 "G.../M..." auf einer Teilfläche des Plangebietes Baurecht für ein Einkaufszentrum mit maximal 15.900 m² Verkaufsfläche zu schaffen, aufgehoben werden?"
Ferner wurde ausgeführt, dass die Unterschriftensammlung für das Bürgerbegehren in freier Sammlung nach § 17a Thüringer Kommunalordnung erfolgen solle.
Zur Begründung wurde ausgeführt:
"Am 6. Juni 2012 beschloss der Gothaer Stadtrat, an der G... Baurecht für ein Einkaufszentrum mit einer maximalen Verkaufsfläche von 15.900 m² zu schaffen. Im Vorfeld sollten zwei Studien die Verträglichkeit zusätzlicher Verkaufsflächen in Bezug auf die Innenstadt untersuchen.
Die seitens der Stadt beauftragte Gesellschaft S... kam zu der Empfehlung, dass Fachmärkte mit einer maximalen Verkaufsfläche von 11.000 m² das fehlende Angebot der Innenstadt sinnvoll bereichern können.
Demgegenüber steht die Einschätzung des vom Investor S... beauftragten Instituts G... Möglich sei ein 15.900 m² großes Center mit Branchen, die bereits ausreichend in Gotha vorhanden sind, auch wenn das bis zu 10% Kaufkraftverlust für die Innenstadt bedeutet. Das eigentliche Ziel, die Altstadt zu stärken, wird hierbei, im Gegensatz zum Gutachten von S..., nicht betrachtet.
Die Widersprüche der Studien waren auch Thema in der Stadtratssitzung. Mit 13 zu 16 Stimmen wurde ein Antrag abgelehnt, die Abstimmung zu verschieben, um der Bauhaus Universität Weimar eine neutrale Prüfung der Situation zu ermöglichen.
Ein Center dieser Größe hat städtebauliche Auswirkungen, die nicht umkehrbar sind. Bei einer Entscheidung dieser Tragweite sollte absolute Klarheit herrschen, dass der Bau für die Stadt Gotha von Vorteil ist. Die Antragsteller fordern deshalb, dass die Gothaerinnen und Gothaer in einem Bürgerentscheid abstimmen, ob der Stadtratsbeschluss zurückgenommen werden soll.
Die Stadt Gotha hat dann die Möglichkeit, das Angebot des Instituts für Europäische Urbanistik der Bauhaus Universität Weimar anzunehmen, verschiedene Szenarien für die Einkaufsstadt Gotha auf der Grundlage einer städteräumlichen Analyse zu entwickeln."
Mit Bescheiden vom 10.08.2012, den Klägern jeweils am 13.08.2012 per Boten bekannt gegeben, wies die Beklagte den Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, ein Bürgerbegehren müsse stets auf eine konkrete Sachentscheidung gerichtet sein. Aus der vorliegend zur Abstimmung gestellten Frage lasse sich eine solche konkrete Sachentscheidung aber nicht entnehmen. Die zur Entscheidung gestellte Frage beinhalte lediglich die Aufhebung eines Beschlusses, ohne die Frage, ob ein Einkaufszentrum gebaut werden soll oder nicht, letztlich zu entscheiden. Es würde keine abschließende Entscheidung darüber getroffen, wie mit dem Bebauungsplan weiter verfahren werden solle. Weiterhin werde bei der Darstellung der beiden Gutachten in der Begründung des Bürgerbegehrens unterstellt, dass nur bei der Realisierung des Vorhabens Branchen angesiedelt würden, die bereits ausreichend in Gotha vorhanden seien und dass nur dann 10% Kaufkraftverlust für die Innenstadt zu erwarten seien. Ferner werde nicht dargestellt, dass beide Gutachten zu dem Schluss gelangt seien, dass die Entwicklung eines zentralen Standortes nördlich der G... positiv bewertet werde. Auch die insgesamt mit der Bauleitplanung verfolgte Zielsetzung, wie sie aus dem Aufstellungsbeschluss Nr. 295/11 vom 31.08.2011 zu entnehmen sei, bleibe unberücksichtigt, ebenso wie das mit Beschluss Nr. 305/11 fortgeschriebene Zentrenkonzept für den Einzelhandel und das Ladenhandwerk. Aufgrund der zur Begründung des Begehrens angeführten Argumente sei damit einem objektiven Betrachter eine den Tatsachen entsprechende Auseinandersetzung mit dem Gegenstand des Bürgerbegehrens nicht möglich, weil entscheidungserhebliche Tatsachen nicht oder nicht vollständig dargestellt würden. Wenn als Begründung zudem wiedergegeben werde, dass ein Antrag, die Abstimmung über die Beschlussvorlage zu verschieben, vom Stadtrat mit 13 zu 16 Stimmen abgelehnt worden sei, so sei nicht nachvollziehbar, in welchem Zusammenhang dies mit der Fragestellung des Bürgerbegehrens stehe. Darüber hinaus sei der Begründung auch kein in eine Sachentscheidung mündender Lösungsvorschlag zu entnehmen. Als Lösungsvorschlag käme hier allenfalls in Betracht, dass in der Begründung ausgeführt werde, dass die Stadt Gotha die Möglichkeit habe, das Angebot des Instituts für Europäische Urbanistik der Bauhaus Universität Weimar anzunehmen, verschiedenste Szenarien für die Einkaufsstadt Gotha auf Grundlage einer städteräumlichen Analyse zu entwickeln. Dabei würde aber unterstellt, dass ein entsprechendes Angebot der Bauhaus Universität Weimar vorliege, was in tatsächlicher Hinsicht nicht der Fall sei. Die Verwaltung verfüge lediglich über ein Schreiben von Herrn ... S... an den Kläger zu 2. vom 04.06.2012, in dem ausgeführt werde, dass über die Möglichkeit gesprochen worden sei, den Themenkomplex von Innenstadt/Handel/Shopping-Center eventuell ab Oktober 2012 im Rahmen eines Studienprojekts für das Wintersemester 2012 an der Bauhaus Universität Weimar anzubieten. Inwieweit hieraus ein Angebot der Bauhaus Universität zur neutralen Prüfung bzw. ein konkretes Angebot zur Entwicklung verschiedener Szenarien hergeleitet werden könne, erschließe sich dem Bescheidersteller nicht. Aus dem Bürgerbegehren gehe außerdem nicht hervor, ob Kosten anfielen und wenn ja, in welcher Höhe. Darüber hinaus scheitere die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens bei Entscheidungsprozessen, die eine Abwägung zwischen privaten und öffentlichen Belangen erforderten, schon an der Unmöglichkeit einer hinreichend bestimmten Fragestellung. Das Ziel des Bürgerbegehrens, den Beschluss aufzuheben, habe die Wirkung einer verbindlichen inhaltlichen Gestaltungsvorgabe. Solche verbindlichen inhaltlichen Gestaltungsvorgaben widersprächen jedoch dem Abwägungsgebot und seien damit als Verfolgung eines gesetzwidrigen Ziels im Rahmen eines Bürgerbegehrens nicht zulässig.
Gegen diesen Bescheid haben die Kläger gemeinsam am 10.09.2012 Klage erhoben. Sie tragen vor, warum die Beklagte davon ausgehe, dass sich aus dem Antrag keine konkrete Sachentscheidung entnehmen lasse, sei nicht nachzuvollziehen. Der Antrag enthalte eine bestimmte Beschlussnummer sowie das Datum, an welchem der Stadtrat den Beschluss gefasst habe. Es werde auch der Inhalt des Beschlusses erläutert und die Frage gestellt, ob dieser Beschluss aufgehoben werden soll oder nicht. Darüber hinaus sei der Antrag auch in dem erforderlichen Maße begründet worden. An die Begründung selbst seien keine hohen Anforderungen zu stellen. Ein Kostendeckungsvorschlag sei entbehrlich, da es sich hier um ein kassatorisches Bürgerbegehren handele. Kosten entstünden hierdurch nicht.
Im Laufe der mündlichen Verhandlung haben dann die beiden erschienenen Kläger sowie die Prozessbevollmächtigte der Kläger erklärt, dass die Begründung des Antrags auf Zulassung des Bürgerbegehrens wie folgt abgeändert werde:
2. Absatz: "Die seitens der Stadt beauftragte Gesellschaft S... kam zu der Empfehlung, dass Fachmärkte das fehlende Angebot der Innenstadt sinnvoll bereichern können."
Ferner werde der 2. Satz im 3. Absatz wie folgt abgeändert: "Möglich sei ein 15.900 m² großes Center mit Branchen, die bereits ausreichend in Gotha vorhanden sind, auch wenn das bis zu 9,6% Kaufkraftverlust für die Innenstadt bedeutet."
Ferner soll der letzte Absatz auf Seite 1 der Begründung wie folgt lauten: "Die Stadt Gotha hat dann die Möglichkeit, das bereits angenommene Angebot des Institutes für europäische Urbanistik der Bauhaus Universität Weimar für das bereits erarbeitete Szenario 1 (langfristige Wiederbelebung der Innenstadt im Zusammenhang mit dem Shopping Center am derzeit geplanten Standort) abschließend mit dem Szenario 2 (fortschreitender und zunehmender Leerstand der Geschäftslage der Altstadt mit einseitiger Gewichtung am geplanten Centerstandort) und dem Szenario 3 (ein Ausbleiben des Shoppingcenters bzw. die Entwicklung alternativer Standorte in der Innenstadt) zu analysieren.
Die Kläger beantragen zu erkennen:
Der Bescheid der Stadt Gotha vom 10.08.2012 über die Ablehnung des Bürgerentscheides "Lebendige Innenstadt gestalten" wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, das Bürgerbegehren zuzulassen.
Hilfsweise beantragen sie,
das Bürgerbegehren in der Gestalt durch die Protokollerklärungen bei Gericht zuzulassen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bezieht sich auf die Begründung des streitgegenständlichen Bescheides.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogene Verwaltungsakte der Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, die als Verpflichtungsklage nach § 17 Abs. 3 Satz 12 Thüringer Kommunalordnung - ThürKO - ohne Durchführung eines Vorverfahrens nach § 68 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig ist, ist nicht begründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Zulassung ihres Bürgerbegehrens, weder entsprechend ihrem Antrag vom 17.07.2012 in der korrigierten Fassung vom 07.08.2012 noch in der hilfsweise geltend gemachten Fassung, wie sie sich nach der Modifizierung im Rahmen der mündlichen Verhandlung darstellt.
Die mit dem Hauptantrag begehrte Zulassung des Bürgerbegehrens vom 17.07.2012 in der Fassung vom 07.08.2012 können die Kläger nicht verlangen, weil die dem Begehren beigefügte Begründung in wesentlichen Punkten unzutreffend und irreführend ist.
Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 ThürKO können die Bürger über eine wichtige Angelegenheit im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Über den Antrag auf Zulassung des Begehrens entscheidet die Gemeindeverwaltung (§ 17 Abs. 3 Satz 9 ThürKO). Der Antrag muss den Wortlaut und die Begründung des begehrten zulässigen Anliegens enthalten (§ 17 Abs. 3 Satz 4 ThürKO). Diese Begründung muss inhaltlich im Wesentlichen zutreffend sein. Denn aus dem Recht auf Teilhabe an der Staatsgewalt ergeben sich zwingende Anforderungen an die Richtigkeit der Begründung eines Bürgerbegehrens. Die Stimmberechtigten können nur dann sachgerecht entscheiden, wenn sie den Inhalt des Begehrens verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können. Mit diesen Grundsätzen ist es nicht vereinbar, wenn in der Fragestellung oder in der Begründung eines Bürgerbegehrens in einer für die Abstimmung relevanten Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert wird. Das Gleiche muss gelten, wenn wie hier die Folgen einer angestrebten Rechtsänderung so lückenhaft oder missverständlich dargestellt werden, dass die Bürger, soweit sie nicht über spezielle Vorkenntnisse verfügen, den eigentlichen Inhalt des Regelungsvorschlags nicht erfassen können (vgl. BayVGH, Beschluss vom 20.01.2012 - 4 CE 11.2771 - Juris Rdnr. 31; OVG LSH, Urteil vom 20.09.2006 - 2 LB 8/06 - Juris Rdnr. 63; OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 - Juris Rdnrn. 33 ff.).
In der Begründung des Bürgerbegehrens wird aber ausgeführt, dass die seitens der Stadt beauftragte Gesellschaft S... zu der Empfehlung gekommen sei, dass Fachmärkte mit einer maximalen Verkaufsfläche von 11.000 m² das fehlende Angebot der Innenstadt sinnvoll bereichern könnten. Dies trifft insoweit nicht zu, als dass diese Zahl von 11.000 m² in dem Gutachten von S... nirgends genannt wird. Zu Verkaufsflächenempfehlungen finden sich dort zwei Varianten, denen jeweils eine Tabelle zugeordnet ist. Empfohlen werden Verkaufsflächen von (addiert) rund 4.100 m² bis zu rund 9.400 m² (Variante 1) bzw. von rund 7.200 m² bis zu rund 12.400 m² (Variante 2) [Seiten 44 und 45 des Gutachtens, Blätter 125 Rückseite und 126 der vorgelegten Verwaltungsakte].
Nach Einschätzung des vom Investor S... beauftragten Instituts G... sei - so die Begründung weiter - ein 15.900 m² großes Center mit Branchen möglich, die bereits ausreichend in Gotha vorhanden seien, auch wenn das bis zu 10% Kaufkraftverlust für die Innenstadt bedeute. Dabei wird nicht berücksichtigt, dass dieses Gutachten zunächst eine Planung des Investors von 17.000 m² Verkaufsfläche zugrunde legt (Seite 63 des Gutachtens bzw. Blatt 163 der Verwaltungsakte oben), dann aber seine Verkaufsflächenempfehlung auf 15.900 m² beschränkt, um den Wert der zu erwartenden Umsatzumverteilungsquote im Hinblick auf die städtebauliche Verträglichkeit unter der Marge von 10 % zu halten (vgl. Seite 64 des Gutachtens unten sowie die Tabelle auf Seite 60). Es soll damit auf die Regelung des § 34 Abs. 3 Baugesetzbuch und die dazu ergangene Rechtsprechung Rücksicht genommen werden. Nach dieser Vorschrift dürfen von Bauvorhaben keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein. Nach der Anmerkung von RiBVerwG Gatz zum Urteil des BVerwG vom 11.10.2007 - 4 C 7/07 - ist insoweit in Rechtsprechung und Schrifttum die Tendenz erkennbar, Umsatzumverteilungen unter 10 % für unschädlich zu halten (JurisPR-BVerwG1/2008 Anm. 2, Abschnitt D)1Das Kriterium des Verkaufsflächenvergleichs darf allerdings nicht überbewertet werden. Es ist vielmehr nur eines von mehreren Hilfsmitteln, anhand derer sich schädliche Auswirkungen ermitteln lassen (BVerwG, a.a.O., Juris Rdnr. 25; vgl. auch ThürOVG, Urteil vom 22.06.2011 - 1 KO 238/10 - Juris Rdnr. 46).Das Kriterium des Verkaufsflächenvergleichs darf allerdings nicht überbewertet werden. Es ist vielmehr nur eines von mehreren Hilfsmitteln, anhand derer sich schädliche Auswirkungen ermitteln lassen (BVerwG, a.a.O., Juris Rdnr. 25; vgl. auch ThürOVG, Urteil vom 22.06.2011 - 1 KO 238/10 - Juris Rdnr. 46).. Wenn nun in der Begründung des Bürgerbegehrens behauptet wird, auch bei der empfohlenen Verkaufsfläche von 15.900 m² seien Kaufkraftverluste von bis zu 10 % zu erwarten, so trifft dies mithin nicht zu. Diese Marge soll mit dieser Verkaufsfläche ja gerade nicht erreicht, sondern unterschritten werden.
Die beiden Begründungselemente sind damit zum einen objektiv falsch. Zum anderen vermitteln sie dem zur Abstimmung über das Bürgerbegehren berufenen Bürger eine größere Diskrepanz zwischen den beiden Gutachten, als sie die tatsächlichen Zahlenverhältnisse nahelegen. Auf diese Diskrepanz hebt die Begründung auch ab ("… Demgegenüber steht die Einschätzung …").
Weiter wird dort formuliert:
"Die Stadt Gotha hat dann die Möglichkeit, das Angebot des Instituts für Europäische Urbanistik der Bauhaus Universität Weimar anzunehmen, verschiedene Szenarien für die Einkaufsstadt Gotha auf der Grundlage einer städteräumlichen Analyse zu entwickeln."
Damit wird vermittelt, dass ein - konkretes - Angebot der Bauhaus Universität an die Beklagte existiere, die genannten Szenarien zu entwickeln. Dies entspricht nicht den Tatsachen. Zum damaligen wie auch zum gegenwärtigen Zeitpunkt lag bzw. liegt der Beklagten kein solches Angebot vor. Auch aus dem von der Klägerseite angesprochenen Schreiben des Herrn ... S... an den Kläger zu 2. vom 04.06.2012 (Blatt 66 der Gerichtsakte) lässt sich dies nicht entnehmen. Zum einen wird dort lediglich dargestellt, dass über die Möglichkeit gesprochen worden sei, den Themenkomplex von Innenstadt/Handel/Shopping-Center eventuell ab Oktober 2012 im Rahmen eines Studienprojekts für das Wintersemester 2012 an der Bauhaus Universität Weimar anzubieten. Man wäre daran interessiert, eine solche Aufgabe mit den Studierenden zu bearbeiten. Denkbar wäre die Entwicklung verschiedener Entwurfsszenarien. Im Folgenden werden dann drei Szenarien aufgeführt. Hieraus lässt sich kein konkretes Angebot entnehmen, das die Beklagte durch bloße Willenserklärung annehmen könnte. Danach handelt es sich offenbar lediglich um vage Überlegungen ohne Rechtsbindungswillen. Zum anderen war dieses Schreiben schon nicht an die Beklagte, sondern an den Kläger zu 2. gerichtet, so dass ein Angebot an die Beklagte bereits aus diesem Grunde ausscheidet. Dass die Bauhaus Universität zwischenzeitlich offenbar gleichwohl eine Studie durchgeführt hat (vgl. die dem Gericht unter dem 16.08.2013 von der Beklagten übersandte CD), ändert hieran nichts. Zum einen liegt hierin immer noch nicht das in der Begründung genannte Angebot, zum anderen wurde der Beklagten die CD von der Bauhaus Universität lediglich als Dankeschön für das Zur-Verfügung-Stellen von Räumlichkeiten übersandt - so der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung.
Dem zur Abstimmung berufenen Bürger wird mit diesem Begründungsteil indes suggeriert, dass die Stadt nichts weiter tun müsse, als ein bereits vorliegendes Angebot der Bauhaus Universität anzunehmen, um weitere Aufklärungsmöglichkeiten über die Vor- und Nachteile der geplanten Schaffung von Baurecht in der in dem Beschluss genannten Größenordnung zu erhalten. Dies trifft jedoch nicht zu. Nach Aktenlage wären jedenfalls zumindest weitere Absprachen nötig, etwa über Art und Umfang der angedachten Untersuchungen. Hierfür müsste zunächst überhaupt einmal ein entsprechender Kontakt zwischen der Bauhaus Universität und der Beklagten aufgenommen werden. Bislang lässt sich aus den Akten ein solcher Kontakt lediglich zwischen Herrn ... S... und dem Kläger zu 2. entnehmen.
Auch der hilfsweise gestellte Antrag ist unbegründet.
Die Begründung des Bürgerbegehrens ist nicht in zulässiger Weise abgeändert worden. Zwar dürfte eine solche Änderung in der mündlichen Verhandlung nach allgemeinen Grundsätzen grundsätzlich noch möglich gewesen sein, weil es sich hier um die Durchsetzung eines Anspruchs im Wege der Verpflichtungsklage handelt, so dass grundsätzlich danach zu fragen ist, ob der geltend gemachte Anspruch dem jeweiligen Kläger im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung zusteht. Auch die Rechtsprechung des OVG NRW zu dieser Thematik steht dem nicht entgegen, denn sie ist auf die Verhältnisse in Thüringen nicht anwendbar. Das OVG NRW stellt nämlich darauf ab, dass zwar in einer Verpflichtungssituation für die rechtliche Beurteilung regelmäßig der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung maßgeblich ist, dass es aber die (dortigen) materiellrechtlichen Besonderheiten des Bürgerbegehrens gebieten, auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens abzustellen. Nach § 26 der dortigen Gemeindeordnung muss nämlich ein Bürgerbegehren von einem bestimmten Prozentsatz der Bürger, der sich nach der Einwohnerzahl der jeweiligen Gemeinde richtet, bereits bei Einreichung unterzeichnet sein (vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18.04.2012 - 15 A 3047/11 - Juris Rdnr. 12 und vom 30.10.2008 - 15 A 2027/08 - Juris Rdnr. 11). Das Erfordernis eines solchen Quorums hat der Thüringer Gesetzgeber nicht vorgesehen. So wird denn auch in der Thüringer Kommentarliteratur jedenfalls vertreten, dass der Wortlaut (Fragestellung) des Bürgerbegehrens jederzeit bis zur Antragstellung in der mündlichen Verhandlung geändert werden könne (Wachsmuth/Oehler, Thüringer Kommunalrecht, Stand März 2012, § 17 ThürKO Anm. 2.3.2.2.1.2).
Zur Änderung befugt sind aber nur die vertretungsberechtigten Personen (Wachsmuth/Oehler, a.a.O.). Nach § 17 Abs. 3 Satz 7 ThürKO muss nämlich der Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens den Antragsteller und zwei weitere Bürger mit Namen und Anschrift nennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden gemeinsam zu vertreten. Für den Fall ihrer Verhinderung oder ihres Ausscheidens können stellvertretende Personen benannt werden (§ 17 Abs. 3 Satz 8 ThürKO). Gegen eine ablehnende Entscheidung der Gemeindeverwaltung können die (richtigerweise "der") Antragsteller und die weiteren vertretungsberechtigten Personen gemeinsam Klage erheben.
Insoweit wird in der Begründung zum Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 13.02.2002 (LtDrs. 3/2206) zum Gesetz über die Änderung der Thüringer Kommunalordnung und anderer Gesetze zu § 17 ausgeführt:
"Die Benennung von drei vertretungsberechtigten Personen dient dazu, die Kommunikation zwischen den Initiatoren von Bürgerbegehren und den übrigen Verfahrensbeteiligten zu verbessern. Diese Ansprechpersonen sind zur Entgegennahme von Mitteilungen und Entscheidungen der Gemeinde sowie zur Abgabe von Erklärungen gegenüber der Gemeindeverwaltung und dem Gemeinderat ermächtigt. Durch die zwingende Benennung von drei gemeinsam vertretungsberechtigten Personen wird sichergestellt, dass den Verfahrensbeteiligten auskunftsfähige und -berechtigte Ansprechpartner zur Verfügung stehen, deren Entscheidungen einen Konsens widerspiegeln, wodurch die demokratische Legitimation erhöht wird."
Das Gesetz verlangt mithin für die Vertretung des Bürgerbegehrens drei Personen - einen Antragsteller und zwei Vertreter - die nur gemeinsam handeln können. Dann können aber auch nur diese drei hierzu berufenen Vertreter gemeinsam in zulässiger Weise das Bürgerbegehren modifizieren und seine Begründung abändern - es sei denn, es sind weitere Vertreter bestellt und der Vertretungsfall ist eingetreten (§ 17 Abs. 3 Satz 8 ThürKO). Von den hier vertretungsberechtigten Personen, den drei Klägern, waren jedoch nur die Kläger zu 1. und zu 2. zu der mündlichen Verhandlung persönlich erschienen. Zwar war die Prozessbevollmächtigte der Kläger ebenfalls anwesend, so dass die Klägerin zu 3. durch diese ihre prozessualen Rechte wahrnehmen konnte. Eine Vertretung der Klägerin zu 3. in ihrer Funktion als Antragstellerin des Bürgerbegehrens durch die Prozessbevollmächtigte war aber nach Auffassung der Kammer nicht möglich. Denn § 17 Abs. 3 Satz 8 ThürKO trifft hinsichtlich der Bestellung von Vertretern eine ausdrückliche und damit nach hier vertretener Auffassung abschließende Regelung: (Weitere) Vertreter sind bereits mit der Stellung des Zulassungsantrages zu bestimmen, eine nachträgliche Bestellung ist nicht vorgesehen. Hat der Gesetzgeber die Vertretung des Bürgerbegehrens aber in dieser Weise spezialgesetzlich eingeschränkt, dann geht dies der allgemeinen Regelung des § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO vor, nach der sich Beteiligte u.a. durch Rechtsanwälte vertreten lassen können. Dies schließt zwar nach wie vor eine Vertretung durch Prozessbevollmächtigte in prozessrechtlicher Hinsicht - insbesondere auch etwa im Hinblick auf eine Vertretung vor dem Oberverwaltungsgericht - nicht aus. Soweit es aber um das Bürgerbegehren selbst, also um die Entschließung hierzu und den Inhalt des Begehrens geht, ist eine solche nicht vorgesehen.
Auch in anderen Fällen ist - damit vergleichbar - die Vertretung durch Prozessbevollmächtigte nicht in jedem Fall möglich. So kann sich auch etwa eine Behörde bei Ermessensentscheidungen nicht wirksam durch einen Beauftragten mittels eines zivilrechtlichen Geschäftsbesorgungsverhältnisses vertreten lassen, denn Ermessensentscheidungen können nur von einem Träger öffentlicher Verwaltung getroffen werden. Die Vertretungsmacht seiner jeweiligen Organe kann nicht durch gewillkürte Vertretung verdrängt oder ergänzt werden (BVerwG, Beschluss vom 24.01.2005 - 20 F 2/04 - Juris Rdnr. 4; ThürOVG, Beschluss vom 27.06.2005 - 2 EO 967/05 - Juris Rdnr. 28).
Wollte man gegenteiliger Auffassung sein, dann hätte dies zur Konsequenz, dass sich die drei vertretungsberechtigten Personen - wie es die Kläger ja auch hier getan haben - gemeinsam durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen können. Wären dann zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung etwa alle drei Vertreter verhindert, dann könnte der Bevollmächtigte in Personalunion alleine eine Änderung des Bürgerbegehrens veranlassen. Die vom Gesetz geforderte konsensuale Entscheidung läge nicht mehr vor, das Gesetz wäre umgangen. Aus dem gleichen Grunde wird man es - noch weiter gedacht - auch nicht zulassen wollen, dass sich die Antragsteller eines Bürgerbegehrens bereits bei Stellung des Zulassungsantrags von einem einzigen Bevollmächtigten vertreten lassen. Das Erfordernis von drei vertretungsberechtigten Personen wäre ad absurdum geführt. Soweit es um den Inhalt des Bürgerbegehrens geht, wird deshalb eine Vertretung des Antragstellers und dessen beider Vertreter im Rahmen der Durchführung eines Bürgerbegehrens nur in den Grenzen des § 17 Abs. 3 Satz 8 ThürKO in Betracht kommen.
Die Stellvertretung nach dieser Vorschrift kommt immer dann zur Anwendung, wenn der Antragsteller oder einer der benannten vertretungsberechtigten Personen die Vertretungsfunktion für das Bürgerbegehren nicht wahrnehmen kann, weil er z.B. durch Wegfall der Bürgereigenschaft oder Tod ausgeschieden ist, weil er verhindert ist, z.B. wegen Krankheit, längerer Abwesenheit, oder weil er sie nicht mehr wahrnehmen will (Wachsmuth/Oehler, a.a.O. Anm. 2.3.2.2-4). Vorliegend war die Klägerin zu 3. verhindert, an der Modifizierung des Bürgerbegehrens teilzunehmen, weil sie bei der mündlichen Verhandlung nicht anwesend war. Der Vertretungsfall des § 17 Abs. 3 Satz 8 ThürKO war damit eingetreten. Ein Vertreter im Sinne dieser Vorschrift war mit dem Zulassungsantrag nicht benannt worden, so dass eine Vertretung nicht mehr möglich war.
Weiterhin trifft die Begründung des Bürgerbegehrens auch in der in der mündlichen Verhandlung protokollierten Form teilweise nicht zu. So wird damit nach wie vor der Eindruck vermittelt, dass es konkrete Überlegungen hinsichtlich der Umsetzung der in dem Schreiben des Herrn ... S... vom 04.06.2012 genannten Szenarien 2 und 3 gebe. Hierfür gibt es aber derzeit keinerlei Anhaltspunkte, auch die Kläger haben solche nicht nennen können. Zum einen gibt es offenbar keine Absprachen zwischen der Bauhaus Universität und der Beklagten - gegenteiliges ist jedenfalls nicht vorgetragen. Zum anderen ist sogar unklar, ob auf Seiten der Bauhaus Universität nach der zwischenzeitlich erfolgten Durchführung des Studienprojektes – vgl. die vorgelegte CD - überhaupt noch Interesse an der Umsetzung der genannten Optionen im Rahmen eines weiteren Studienprojektes besteht. Aus dem genannten Schreiben des Herrn ... S... geht nicht hervor, ob die Umsetzung der danach "denkbaren" drei Szenarien kumulativ oder alternativ angedacht war. Deshalb fragt es sich, ob mit Durchführung des einen Studienprojektes den Interessen der Universität, die diese ja im Rahmen ihres Lehrauftrages gehabt haben dürfte, nicht Genüge getan wurde. Jedenfalls gibt es aber nach wie vor offenbar keinerlei konkrete Absprachen und auch keine Vereinbarung zwischen der Bauhaus Universität und der Beklagten, so dass von dort aus auch kein Angebot angenommen worden ist. In der Annahme der übersandten CD kann dies keinesfalls gesehen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung. Ein Grund für die Zulassung der Berufung zum Thüringer Oberverwaltungsgericht ist nicht ersichtlich.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz).
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 ThürKO
§ 68 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 17 Abs. 1 Satz 1 ThürKO
§ 17 Abs. 3 Satz 9 ThürKO
§ 17 Abs. 3 Satz 4 ThürKO
§ 34 Abs. 3 Baugesetzbuch
§ 26 der dortigen Gemeindeordnung
§ 17 Abs. 3 Satz 7 ThürKO
§ 17 Abs. 3 Satz 8 ThürKO
§ 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz

Zitierte Entscheidungen: 4 CE 11.27
2 LB 8/06
15 A 5594/00
4 C 7/07
1 KO 238/10
15 A 3047/11
15 A 2027/08
20 F 2/04
2 EO 967/05