Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-05, Aktenzeichen OVG 6 B 1.12
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2013:0605.OVG6B1.12.0A

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 18. Januar 2011 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einer filmförderungsrechtlichen Abgabe.
Sie ist ein Tochterunternehmen des Rundfunks Berlin-Brandenburg (rbb), einer Anstalt des öffentlichen Rechts und exklusiv mit der Verwertung u.a. des Programmvermögens des RBB beauftragt. Sie vertreibt DVDs, die Fernsehfilme bzw. jeweils mehrere Folgen bestimmter Fernsehserien („Drei Damen vom Grill“, „Die Koblanks“, „Molle mit Korn“, „Café Wernicke“, „Best of Kurt Krömer Show“, „Panda, Gorilla & Co.“) enthalten. Die Gesamtlaufzeit der DVDs liegt jeweils beim mehreren Stunden. Die einzelnen Folgen der darauf enthaltenen Filme dauern überwiegend zwischen 18 und 50 Minuten je Folge. Bei drei der fraglichen DVDs bzw. Videos beträgt die Laufzeit 60 Minuten (DVD „Manne Dumke“) bzw. 87 Minuten (Video „Berlin wie es war“ bzw. Video „Berlin how it used to be“).
Mit insgesamt 17 Bescheiden vom 14. Juli 2009 zog die Filmförderungsanstalt - FFA - die Klägerin zu einer Filmabgabe der Videowirtschaft für im Einzelnen aufgeführte Bildträger der beschriebenen Art für die Zeit von 1993 bis Juni 2009 heran. Darunter war ein Bescheid der für die Monate Januar bis Juni 2009 eine Abgabe in Höhe von 1.200 Euro aufgrund einer Umsatzschätzung festsetzte. Hiergegen legte die Klägerin jeweils Widerspruch ein und teilte mit, der Umsatz mit den fraglichen Bildträgern habe im Jahr 2008 insgesamt 87.812,87 Euro und für die Monate Januar bis Mai 2009 insgesamt 24.965,33 Euro betragen. Daraufhin wies die FFA den Widerspruch gegen den Heranziehungsbescheid für die Monate Januar bis Juni 2009 mit Widerspruchsbescheid vom 13. Juli 2010 unter Reduzierung der geforderten Filmabgabe auf 649,37 Euro zurück. Sie ging dabei von einer Filmabgabe für die Monate Januar bis Mai 2009 in Höhe von 1,8 % des Umsatzes aus sowie für den nicht abgerechneten Monat Juni 2009 in Höhe eines Schätzbetrages von 200 Euro. Hinsichtlich der übrigen Heranziehungsbescheide verständigten sich die Beteiligten darauf, die Widerspruchsverfahren bis zur (rechtskräftigen) Entscheidung in diesem Verfahren ruhen zu lassen.
Die Klage richtet sich dementsprechend allein gegen die Heranziehung zur Filmabgabe für die Monate Januar bis Juni 2009. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und den Abgabenbescheid aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Rechtsgrundlage der Abgabenerhebung sei § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG. Die Vorschrift verlange nicht, dass es sich um programmfüllende oder um „echte“ Spielfilme handeln müsse. Sie sei allerdings so auszulegen, dass sich die danach erforderliche Laufzeit von mehr als 58 Minuten nicht auf die Gesamtlaufzeit des Bildträgers bzw. die Gesamtlänge der auf einem Bildträger vorhandenen Filme oder Filmfolgen (mehrere Folgen einer Fernsehserie) beziehe, sondern lediglich auf den einzelnen (auf einem Bildträger vorhandenen) Film. Weder der Wortlaut der Vorschrift noch der Vergleich mit § 66a Abs. 2 FFG 2009 führe zu einem eindeutigen Auslegungsergebnis, so dass maßgeblich auf die Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Vorschrift abzustellen sei. Hinsichtlich der Bildträger, die einzelne Filme enthielten, die länger als 58 Minuten dauerten, sei die Abgabenerhebung gleichwohl nicht gerechtfertigt, weil der für die Filmabgabe erforderliche Mindestumsatz nicht vorliege.
Hiergegen wendet sich die Beklagte mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung. Sie macht geltend, das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG nicht auf die Gesamtlaufzeit des Bildträgers bzw. der Gesamtlänge der auf ihm vorhandenen Filme oder Filmfolgen beziehe, sondern lediglich auf den einzelnen (darauf vorhandenen) Film. Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Vorschrift sprächen gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts. Hätte der Gesetzgeber bei § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG auf den einzelnen Film abstellen wollen, hätte er eine entsprechende Formulierung gewählt, wie etwa in § 66a Abs. 2 FFG („einzelne Filme“). Diese Formulierung finde sich in Absatz 1 Satz 1 der Vorschrift gerade nicht. Bereits die Regelung der ersten Filmabgabe der Filmtheater in § 15 Abs. 1 FFG 1967, auf die das Verwaltungsgericht verweise, habe nicht nur eine Filmabgabe für programmfüllende Filme vorgesehen, sondern ebenso eine, wenn auch geringere, für Vorführungen von Wochenschauen und Kurzfilmen. Daraus folge, dass Grundlage der Abgabepflicht keineswegs von Anfang an nur der einzelne programmfüllende Film bzw. Spielfilm gewesen sei, sondern diese auch Wochenschauen und Kurzfilme sowie Jugendvorstellungen erfasst habe. Die Neufassung der Vorschrift mit dem FFG 1979 knüpfe gemäß ihrem Wortlaut an die Laufzeit der Vorführung an, nicht an die Laufzeit des einzelnen vorgeführten Films. Das ergebe sich zudem daraus, dass die Filmabgabe bis heute vom Umsatz aus dem Verkauf von Eintrittskarten zu entrichten sei, diese sich aber stets auf die Vorführung bezögen, unabhängig davon, wie viele Filme innerhalb der Vorführung gezeigt würden. Zwar nenne § 66 Abs. 1 FFG 1979 Wochenschauen und Kurzfilme nicht mehr ausdrücklich, die Norm verweise allerdings auch nicht mehr ausdrücklich auf den „programmfüllenden“ Film. Daraus sei zu schließen, dass der Gesetzgeber des § 66 Abs. 1 FFG 1979 sowohl programmfüllende Filme als auch Kurzfilme und Wochenschauen mit der Abgabepflicht habe erfassen wollen. Dies werde auch durch die Begründung zu § 68 Abs. 2 des Gesetzentwurfs bestätigt. Danach habe die Abgabe nicht mehr in Form eines festen Betrages, sondern als Prozentsatz erhoben werden sollen, der aber seiner Höhe nach sowohl die bisher festen Beträge für programmfüllende Filme als auch die festen Beträge für Kurzfilme und Wochenschauen habe erfassen sollen. Die Vorgabe der Laufzeit von mehr als 58 Minuten beziehe sich damit denknotwendig auf die Laufzeit der Vorführung. Auch die ursprüngliche Fassung des § 66a Abs. 1 FFG 1986 habe ihrem Wortlaut nach auf „die Vorführung oder Vermietung von Bildträgern“ abgestellt. Es komme daher auch insoweit auf die Vorführdauer des gesamten Bildträgers an. Der ursprüngliche Entwurf des FFG 1986 habe zwar auf Spielfilme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten verwiesen, diese Fassung sei jedoch nicht Gesetz geworden. In der Gesetz gewordenen Fassung werde gerade nicht mehr auf „Spielfilme mit fortlaufender Spielhandlung“ abgestellt. Ein etwaiger anderslautender Wille des Gesetzgebers habe sich daher gerade nicht im Gesetzeswortlaut niedergeschlagen. Die häufige Verwendung des Begriffes „Spielfilm“ in den Gesetzesmaterialien beruhe erkennbar darauf, dass es sich dabei um das Regelbeispiel des abgabenpflichtigen Produktes handele; daraus folge jedoch gerade nicht, dass nur Spielfilme abgabepflichtig sein sollten. Der Begriff „Spielfilm“ sei in § 66a Abs. 1 FFG bis heute nicht enthalten. Es finde sich in der Vorschrift auch kein Verweis auf § 14a Abs. 1 FFG 2009, wo der programmfüllende Film legaldefiniert sei. Der Gesetzgeber habe daher nicht an den programmfüllenden Film für die Filmabgabe anknüpfen wollen. Es sei auch widersprüchlich, wenn das Verwaltungsgericht zum einen feststelle, dass die Abgabenpflicht nach § 66a FFG keinen programmfüllenden Film voraussetze und zum anderen meine, dass § 66a FFG nur an programmfüllende Filme anknüpfe. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts ziehe zudem einen deutlich erhöhten bürokratischen Aufwand für die FFA nach sich. Dieser Aufwand sei vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollt. Das zeige sich daran, dass es gerade auch der erhebliche bürokratische Aufwand bei der Beklagten gewesen sei, der den Gesetzgeber dazu veranlasst habe, die Filmabgabe der Videowirtschaft von der Ebene der Videotheken auf die Ebene der Programmanbieter zu verlagern. Die nunmehr vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung würde die bezweckte Verringerung des bürokratischen Aufwandes konterkarieren.
Die Berufungsklägerin und Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 18. Januar 2011 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Berufungsbeklagte und Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungsvorgänge sowie der Streitakte verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin daher in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Rechtsgrundlage für die Erhebung der streitigen Filmabgabe der Videowirtschaft im hier allein streitigen ersten Halbjahr des Jahres 2009 ist § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG 2009. Danach hat, wer als Inhaber der Lizenzrechte Bildträger, die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind, in der Bundesrepublik Deutschland zur Vermietung oder zum Weiterverkauf in den Verkehr bringt oder unmittelbar an Letztverbraucher verkauft (Programmanbieter), vom Nettoumsatz mit abgabepflichtigen Bildträgern eine Filmabgabe zu entrichten, wenn dieser 50.000 Euro im Jahr übersteigt.
Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor. Von der Abgabepflicht werden zwar nicht nur Kinofilme, sondern auch Fernsehproduktionen erfasst. Dass die Bildträger, für deren Vertrieb die Klägerin zur Filmabgabe herangezogen wird, ausschließlich Fernsehproduktionen enthalten, steht der Erhebung der Filmabgabe daher nicht entgegen (1.). Der Abgabepflicht unterliegen allerdings nur solche Bildträger, die Filme enthalten, deren (Einzel-) Laufzeit mehr als 58 Minuten beträgt. Nicht ausreichend ist es, dass der Bildträger mit mehreren Filmen bespielt ist, die jeder für sich genommen zwar nicht, insgesamt aber die Laufzeit von 58 Minuten überschreiten (2.). Zur Annahme eines (einheitlichen) Films im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG genügt es grundsätzlich auch nicht, dass in ihnen eine fortlaufende Handlung dargestellt wird (3.).
1. Der Begriff „Film“ im Sinne der Vorschrift ist weit zu verstehen. Er erfasst - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt - grundsätzlich jede Abfolge von bewegten Bildern, ohne dass es auf deren Inhalt oder Dauer ankommt. Das schließt insbesondere auch nicht programmfüllende Filme, die keine Kinofilme und nicht zur Aufführung in Filmtheatern bestimmt sind, ein. Filme im Sinne der Vorschrift sind daher auch einzelne Teile oder Folgen einer Fernsehserie. Das Verwaltungsgericht weist zur Begründung seiner Ansicht zu Recht auf die Gesetzesmaterialien hin, aus denen sich ergebe, dass der Gesetzgeber bewusst und „aus gutem Grund von einer inhaltlichen Differenzierung der Videoprogramme abgesehen hat“ (BT-Drucks. 13/9695, S. 29 zu Nr. 29) und dass außerdem die Regelung in § 66a Abs. 1 Satz 2 FFG 2009 überflüssig wäre, wenn Satz 1 der Vorschrift nur echte Spielfilme erfassen würde. Danach sind von der Abgabepflicht nach Satz 1 sog. Special-Interest-Programme aus dem Bildungs-, Hobby-, Ausbildungs- und Tourismusbereich sowie Bildträger ausgenommen, die mit aneinandergereihten und bebilderten Auszügen von Musikstücken bespielt sind. Für diese Auffassung spricht weiter der Umkehrschluss zu § 67 Abs. 1 FFG 2009, der die Filmabgabe der Fernsehveranstalter regelt und insoweit ausdrücklich an die Ausstrahlung von „Kinofilmen“, also solche, die zur Aufführung in Filmtheatern bestimmt sind (zu dieser Begriffsbestimmung: BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 - 6 C 22/10 -, BVerwGE 139, 42 ff., Rn. 86 bei juris), anknüpft. Das verdeutlicht, dass der Begriff „Film“ im Sinne des § 66a Abs. 1 FFG in einem weiteren Sinne zu verstehen ist als der Begriff „Kinofilm“ im Sinne des § 67 Abs. 1 FFG. Aus diesem Grund geht auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 23. Februar 2011 davon aus, dass hierunter auch Filme fallen, die ursprünglich für das Fernsehen produziert und dort gezeigt worden sind (a.a.O., Rn. 86 f. bei juris).
2. Für die Abgabepflicht nach § 66a Abs. 1 Satz 1 FGG ist - entgegen der Ansicht der Beklagten - allerdings nicht auf die (Gesamt-) Laufzeit des jeweiligen Bildträgers abzustellen, sondern grundsätzlich auf die Laufzeit der einzelnen darauf enthaltenen Filme. Der Abgabepflicht unterliegen daher nur „Filme“, die eine Laufzeit von mehr als 58 Minuten aufweisen. Bereits die Auslegung nach dem Wortlaut der Vorschrift deutet in diese Richtung, führt indessen zu keinem eindeutigen Ergebnis (a.). Demgegenüber spricht die Gesetzessystematik (b.) und die Entstehungsgeschichte (c.) für die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, die darüber hinaus aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten sein dürfte (d.).
a. Die zu leistende Abgabe wird nach dem Nettoumsatz, der mit abgabepflichtigen Bildträgern erzielt wird, bemessen. Abgabepflichtig im Sinne der Vorschrift sind „Bildträger, die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind“. Schon diese Formulierung legt es durch die Verwendung eines Relativsatzes eher nahe, auf die Laufzeit des einzelnen Films abzustellen als auf die Laufzeit des Bildträgers insgesamt. Grammatikalisch bezieht sich die „Laufzeit von mehr als 58 Minuten“ nicht auf den oder die „Bildträger“, sondern auf „Filme“. Hätte der Gesetzgeber insoweit auf die (Gesamt-) Laufzeit des Bildträgers abstellen wollen, hätte es näher gelegen, auf „Bildträger mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten“ abzustellen.
Allerdings ist der Beklagten zuzugestehen, dass die Verwendung des Begriffs „Film“ im Plural, vom Wortsinn her die Möglichkeit eröffnet, auf die Gesamtzahl der auf einem Bildträger enthaltenen Filme abzustellen, so dass es im Ergebnis auf die Summe der Dauer der einzelnen Filme und damit letztlich auf die Gesamtlaufzeit des Bildträgers ankäme. Zwingend ist diese Auslegung indessen nicht. Die Klägerin wendet hiergegen zu Recht ein, dass die Verwendung des Plurals insoweit rein sprachlich bedingt sein mag. Da sich „Filme[n]“ auf „Bildträger“ bezieht, hätte die Verwendung des Singulars zu einer sprachlich falschen Formulierung geführt. Zudem ist es denkbar, dass der Gesetzgeber den Fall vor Augen hatte, dass ein Bildträger mit mehreren Filmen bespielt ist, die jeweils eine Laufzeit von mehr als 58 Minuten haben.
b. Der gesetzessystematische Vergleich des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG mit den übrigen Vorschriften des die Finanzierung betreffenden 1. Abschnitts des 3. Kapitels des FFG spricht eindeutig für die Auffassung des Verwaltungsgerichts. Das Gesetz knüpft in den übrigen Finanzierungsvorschriften der Sache nach nahezu ausschließlich an (einzelne) Filme an, die eine Laufzeit von mehr als 58 Minuten aufweisen. Fernsehfilme oder Teile von Fernsehserien, deren einzelne Folgen diese Laufzeit nicht erreichen, werden von keiner der übrigen Finanzierungsvorschriften einer Abgabepflicht unterworfen. Die von der Beklagten favorisierte Auslegung des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG, wonach praktisch regelmäßig auch auf Bildträgern enthaltene Fernsehfilme oder Fernsehserien, die diese Laufzeit nicht erreichen, abgabepflichtig würden, fügt sich daher nicht in das vom Gesetz vorgesehene Abgabensystem ein.
aa. Nach § 66a Abs. 2 FFG gilt die Abgabepflicht nach Absatz 1 entsprechend für Inhaber von Lizenzrechten mit Sitz oder Niederlassung im Inland, die entgeltlich „einzelne Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten mittels Videoabrufdiensten verwerten“. Die Vorschrift nimmt ausdrücklich nur „einzelne Filme“ mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten in Bezug. Die von ihr geregelte Abgabepflicht erfasst daher ausschließlich Filme oder Teile von Filmen, die diese Laufzeit erreichen. Damit sind Fernsehserien, deren einzelne Folgen nicht mehr als 58 Minuten dauern, von der Abgabepflicht nach § 66a Abs. 2 FFG per se ausgenommen. Das gilt auch dann, wenn etwa ein Videoabrufdienst mehrere Folgen einer Fernsehserie oder die gesamte Staffel einer Fernsehserie als Paket anböte. Die Vorschrift lässt sich ihrem Wortlaut nach nur in diesem Sinne interpretieren.
Folgte man der Auffassung der Beklagten, träte hier eine Diskrepanz in beiden Vorschriften auf. Während bei der Abgabepflicht nach Absatz 1 die Gesamtlaufzeit des Bildträgers maßgeblich wäre, wäre nach Absatz 2 auf den einzelnen Film bzw. die einzelne Folge einer Serie abzustellen. Für eine solche Differenzierung ist kein einleuchtender Grund ersichtlich, zumal die Höhe der Abgabepflicht in beiden Fällen identisch ist. Auch der Gesetzgeber ging bei beiden Absätzen von einer Vergleichbarkeit der abgabepflichtigen Tatbestände aus. Das ergibt sich schon aus der Formulierung in Absatz 2, wonach Absatz 1 „entsprechend“ gelte. Es wird weiter bestätigt durch die Gesetzesmaterialien. Darin heißt es, dass „die für die Videowirtschaft geltende Abgabepflicht vorsorglich auch auf die Anbieter solcher Auswertungsformen (z.B. Video-on-demand) ausgedehnt“ werde (BR-Drucks. 376/03, S. 72).
Vor diesem Hintergrund überzeugt es nicht, wenn die Beklagte aus dem Umstand, dass in § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG, anders als in Absatz 2, nicht von „einzelnen Filmen“, sondern von „Filmen“ die Rede ist, den Umkehrschluss zieht, nach Absatz 1 sei auf die Gesamtlaufzeit des Bildträgers abzustellen. Die Auffassung der Beklagten blendet den aufgezeigten systematischen Zusammenhang der Vorschriften letztlich aus.
bb. Auch der Vergleich mit den Regelungen in § 66 Abs. 1 und § 67 Abs. 1 FFG, die die Filmabgabe der Filmtheater bzw. der Fernsehveranstalter regeln, bestätigt diesen Befund. In § 67 Abs. 1 FFG ist eine Filmabgabe der Fernsehveranstalter ausdrücklich nur für die Ausstrahlung von „Kinofilmen“, die nahezu ausschließlich eine längere Laufzeit als 58 Minuten haben, zu leisten. Dasselbe gilt für die Filmtheater. Zwar stellt § 66 Abs. 1 FFG seinem Wortlaut nach ebenfalls auf die entgeltliche Vorführung von „Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten“ ab. Rein faktisch hat diese Formulierung aber keine maßgebliche Bedeutung, weil in Filmtheatern nahezu ausschließlich Kinofilme gezeigt werden. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass im Kino mitunter Filme vorgeführt werden, die ursprünglich für das Fernsehen produziert und dort gezeigt worden sind. Der Anteil solcher Fernsehproduktionen im Kino ist allerdings verschwindend gering (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011, a.a.O., Rn. 87 bei juris). Dass ganze Fernsehserien oder zumindest Teile davon, deren einzelne Folgen die Laufzeit von mehr als 58 Minuten unterschreiten, im Kino gezeigt würden, dürfte erst recht nicht ins Gewicht fallen.
Ohne Erfolg wendet die Beklagte hiergegen ein, bei § 66 Abs. 1 FFG sei auf die jeweilige Vorführung abzustellen, dem entspreche es, bei § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG auf den jeweiligen Bildträger abzustellen. Diese Gleichsetzung der „Vorführung“ im Sinne des § 66 Abs. 1 FFG mit dem „Bildträger“ im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG vernachlässigt den Umstand, dass der Anteil an Kinovorführungen, die aus mehreren Filmen bestehen, die jeweils eine Laufzeit von weniger als 59 Minuten haben (zu denken ist dabei etwa an sog. Kurzfilmfestivals), wirtschaftlich nicht ins Gewicht fällt. Demgegenüber ist der Anteil an Bildträgern, die mit Fernsehproduktionen bespielt sind, deren Einzellaufzeit kürzer als die erforderlichen „mehr als 58 Minuten“ ist, nicht unerheblich.
cc. Die Gesamtschau ergibt daher, dass die Filmabgabe sowohl der Filmtheater als auch der Fernsehveranstalter und der Videoabrufdienste im Prinzip nahezu ausschließlich für Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten zu leisten ist, während - jedenfalls nach der Lesart der Beklagten - die Filmabgabe für von der Videowirtschaft vertriebene Bildträger - gleichsam systemwidrig - auch für Fernsehserien erhoben würde, deren einzelne Folgen die Mindestlaufzeit von mehr als 58 Minuten nicht erreichen. Aus welchem Grund der Gesetzgeber eine derartige Ausweitung der Abgabepflicht allein für Programmanbieter in der Videowirtschaft vorgesehen haben sollte, erschließt sich nicht. Die Beklagte liefert hierfür ebenfalls keine plausible Erklärung.
c. Auch die Entstehungsgeschichte des § 66a FFG stützt die Einschätzung, dass Absatz 1 Satz 1 nicht auf die Gesamtlaufzeit des Bildträgers, sondern auf die Laufzeit des einzelnen Films abstellt. Zutreffend weist das Verwaltungsgericht auf die Gesetzesmaterialien zur Schaffung der Filmabgabe der Videowirtschaft in § 66a FFG hin. Im ursprünglichen Gesetzentwurf war die Vorschrift zunächst so formuliert, dass sie Bildträger erfasste, „die mit Spielfilmen (Filme mit fortlaufender Spielhandlung) mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind“ (BT-Drucks. 10/5448, S. 6). Nach der Begründung des Entwurfs sollte die Abgabe ausdrücklich nur für solche Filme erhoben werden, die programmfüllend und echte Spielfilme sind. Deshalb sollte zur Abgrenzung z.B. von Musik-, Dokumentar-, Kultur- und Bildungsfilmen, die keiner Abgabe unterworfen sein sollten, ein Spielfilm als ein Film mit fortlaufender Spielhandlung definiert werden (BT-Drucks. 10/5448, S. 16 zu Nummern 33 und 34). Diese Formulierung wurde im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens auf Vorschlag des Ausschusses für Wirtschaft jedoch in die auch jetzt noch geltende Fassung geändert, wonach Bildträger erfasst wurden, „die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind“ (s. BT-Drucks. 10/6108, S. 13 zu Nr. 34). Eine Begründung für diese Änderung der Formulierung enthalten die Gesetzesmaterialien nicht. Ihnen angefügt ist allerdings ein Bericht der Abgeordneten Frau G... und Frau Dr. M... über den Gang der Beratungen. Zu der vorgeschlagenen Änderung in § 66a Abs. 1 FFG heißt es darin lediglich, dass entsprechend der Regelung zur Filmabgabe die Fraktion der SPD einen Antrag vorgelegt habe, der die Abgabe der Videotheken entsprechend der bei Filmtheatern regele. Danach solle in § 66a die Freigrenze von 40.000 DM auf 80.000 DM erhöht werden (BT-Drucks. 10/6108 S. 27, Nr. 18). Dies legt den Schluss nahe, dass aus Sicht des Gesetzgebers bei der Änderung der Formulierung in § 66a Abs. 1 FFG die Erhöhung des Jahresumsatzes, der erzielt werden muss, um eine Abgabepflicht auszulösen, im Vordergrund stand. Was die übrige Veränderung der Formulierung der Vorschrift anbelangt, ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber hierdurch vom ursprünglichen Konzept abweichen wollte. Nahe liegt die Annahme, dass es insoweit primär darum ging, den Wortlaut der Norm an die bereits in § 66 Abs. 1 FFG bestehende Formulierung anzugleichen. Selbst wenn man davon ausgeht, dass durch die Änderung des Wortlauts beabsichtigt war, nicht nur die Umsätze, die die Videowirtschaft mit Kinofilmen erzielte (damals über 90 %, vgl. BT-Drucks. 10/5448, S. 16), für die Entrichtung der Filmabgabe zugrundezulegen, sondern auch die seinerzeit mit sonstigen Filmen erzielten Umsätze, gibt es, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, keinerlei Anhalt dafür, dass der Gesetzgeber nicht nur - für das Kino produzierte - Spielfilme bzw. sonstige (Programm-) Filme mit einer Videoabgabe belegen wollte, sondern auch Fernsehserien der hier vorliegenden Art, also Filme, die von vornherein nur für die Fernsehausstrahlung produziert werden und pro Serienfolge regelmäßig weit unter der „programmfüllenden“ (Mindest-) Laufzeit von mehr als 58 Minuten bleiben (vgl. die erstinstanzliche Entscheidung, Rn. 21 bei juris). Gegen diese Annahme spricht schon, dass es seinerzeit unüblich war, Fernsehserien auf Bildträgern anzubieten, worauf die Klägerin zutreffend hingewiesen hat. Es ist daher auch fernliegend, dass der Gesetzgeber eine solche - auf Grund der damaligen Verhältnisse gänzlich ungewöhnliche - Vorstellung gehabt haben soll, ohne diese durch entsprechende Hinweise in den Gesetzesmaterialien deutlich zu machen. Hinzu kommt, dass es der Gesetzgeber ohnehin in der Hand gehabt hätte, insoweit durch eine eindeutige Formulierung des Gesetzestextes eine entsprechende Erweiterung der Abgabepflicht zu erreichen. Daher überzeugt es auch nicht, wenn die Beklagte dem entgegenhält, weil die ursprünglich beabsichtigte Formulierung nicht beibehalten worden sei, sei die Vorschrift im Umkehrschluss in ihrem (der Beklagten) Sinne auszulegen.
d. Schließlich sprechen auch verfassungsrechtliche Gründe für dieses Ergebnis. Da es sich bei der Filmförderungsabgabe um eine sog. Sonderabgabe handelt, gelten strenge Maßstäbe.
Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Erhebung einer Sonderabgabe setzt unter anderem voraus, dass die Abgabengerechtigkeit in Form der Belastungsgleichheit gewahrt ist, was u.a. nur dann der Fall ist, wenn der gewählte Abgabenmaßstab den Anforderungen des Artikels 3 Abs. 1 GG genügt. Zwar genießt der Gesetzgeber bei der Wahl des Abgabenmaßstabes eine weitgehende Gestaltungsfreiheit, die die Befugnis zur Typisierung und Pauschalierung einschließt; der gewählte Maßstab muss aber gemessen an den Zweck der Abgabenerhebung sachgerecht sein (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011, a.a.O., Rn. 66 bei juris m.w.N.).
Die erforderliche Sachgerechtigkeit des Abgabenmaßstabes dürfte zu verneinen sein, wenn man § 66a Abs. 1 FFG in der von der Beklagten bevorzugten Weise interpretierte und die Abgabe für den Vertrieb von Fernsehserien auf Bildträgern erhöbe, die nur mit ihrer Gesamtlaufzeit die Mindestdauer von mehr als 58 Minuten erreichten. In der zitierten Entscheidung geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass der Gesetzgeber bei der Bemessung der Filmabgabe für alle Abgabepflichtigen von einem im Kern ähnlichen Ansatz ausgegangen sei; für die Filmtheater knüpfe die Bemessung der Filmabgabe nach § 66 FFG an den Umsatz aus dem Verkauf von Eintrittskarten und für die Videowirtschaft nach § 66a FFG an den Umsatz mit Bildträgern an (a.a.O., Rn. 76 f. bei juris). Gemessen am Zweck der Abgabenerhebung und angepasst an die unterschiedliche Geschäftsstruktur der Abgabepflichtigen habe er mit den getroffenen Regelungen einen sachgerechten Maßstab gewählt, der die nach Artikel 3 Abs. 1 GG gebotene verhältnismäßige Belastungsgleichheit hergestellt (Rn. 79 bei juris). Hierbei hat das Bundesverwaltungsgericht aber deutlich gemacht, dass Bezugspunkt für die Abgabenerhebung grundsätzlich nur der Kinofilm sein kann. So könne bei den Fernsehveranstaltern nicht auf den Umsatz mit Filmen einer bestimmten Laufzeit oder den Kosten ihrer Ausstrahlung abgestellt werden, weil damit zahlreiche Fernsehproduktionen erfasst würden, die mit dem Sachbereich der Filmförderung nichts zu tun hätten und für deren Auswertung im Fernsehen eine Filmabgabe nicht erhoben werden dürfte. Die Sachnähe zum Kinofilm werde bei den Filmtheatern im Rahmen des § 66 FFG durch den abweichenden Bezug auf „Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten“ nicht in Frage gestellt, weil die Filmtheater faktisch nur Kinofilme auswerten würden; die auf die Aufführung von ursprünglich für das Fernsehen produzierten Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten entfallenden verschwindend geringen Umsätze habe der Gesetzgeber im Rahmen der ihm erlaubten Pauschalierung vernachlässigen dürfen. Auch für die Videowirtschaft habe der Gesetzgeber den Film mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten als Bezugspunkt des erzielten Umsatzes beibehalten können, ohne die Belastungsgleichheit aller Abgabepflichtigen zu verfehlen, obwohl diese auf ihren Bildträgern inzwischen in einer nicht unerheblichen Zahl auch Fernsehproduktionen, namentlich Fernsehserien vertreibe, denn dies habe er durch niedrigere umsatzbezogene Abgabesätze berücksichtigt (a.a.O., Rn. 87 bei juris)
Der zitierten Entscheidung lässt sich entnehmen, dass eine Filmabgabe, die für Filme erhoben wird, die nicht für die Aufführung im Kino bestimmt sind, grundsätzlich die erforderliche Sachnähe vermissen lässt, also keinen sachgerechten Maßstab darstellt. Die Berücksichtigung von Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten, also auch Fernsehproduktionen, ist, wie dargelegt, nur zulässig, weil dies entweder wirtschaftlich nicht ins Gewicht fällt oder aber durch niedrigere Abgabesätze kompensiert wird. Würde man über solche nahezu „programmfüllenden“ Fernsehfilme hinaus aber im Falle der Programmanbieter nach § 66a Abs. 1 FFG auch Bildträger in die Abgabepflicht einbeziehen, die ausschließlich Fernsehproduktionen zeigen, deren Einzellaufzeit weniger als 58 Minuten beträgt, würden letztlich nahezu sämtliche Bildträger mit praktisch allen auf ihnen vertriebenen Fernsehproduktionen von der Abgabepflicht erfasst. Eine derart weit gezogene Abgabepflicht für die Programmanbieter würde den Kino- bzw. Spielfilm als Bezugspunkt für die erforderliche Sachnähe gänzlich aus dem Blick verlieren. Zudem wären, wie bereits dargelegt, nur die Programmanbieter in diesem Umfang abgabepflichtig, während die Filmtheaterbetreiber, Fernsehveranstalter und Videoabrufdienste die Abgabe ausschließlich für die wirtschaftliche Verwertung von Kinofilmen und vergleichbar langen Filmen zu entrichten hätten. Es ist auch nicht ersichtlich, dass dies noch durch die niedrigeren Abgabesätze aufgefangen würde, denn es kann davon ausgegangen werden, dass ein erheblichen Teil der Umsätze der Programmanbieter mit Bildträgern von Fernsehserien und sonstigen TV-Produktionen, deren Einzellaufzeit unter 58 Minuten liegt, erwirtschaftet wird. Das zeigt sich gerade auch im Falle der Klägerin, die ihre Umsätze beim Vertrieb von Bildträgern nahezu ausschließlich mit solchen Fernsehproduktionen erzielt. Dafür, dass die niedrigeren Abgabesätze eine derartige Ausweitung der Bemessungsgrundlage nicht kompensieren, spricht auch der Vergleich mit Videoabrufdiensten im Sinne des § 66a Abs. 2 FFG, für die gemäß Absatz 3 der Vorschrift dieselben Abgabesätze wie für Programmanbieter nach Absatz 1 der Vorschrift gelten, bei denen der Gesetzgeber somit erkennbar von einer vergleichbaren Belastung durch die Abgabepflicht ausgegangen ist.
Dem entspricht es, dass das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 23. Februar 2011 ausgeführt hat, der Gesetzgeber habe unter der Voraussetzung niedrigerer Abgabesätze auch für die Videowirtschaft „den Film [nicht: „die Filme“] mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten“ als Bezugspunkt des erzielten Umsatzes beibehalten dürfen, ohne die Belastungsgleichheit aller Abgabepflichtigen zu verfehlen (a.a.O.).
3. Die weitere von den Beteiligten aufgeworfene Frage, ob auch einzelne Episoden, Teile eines Films oder Folgen einer Serie als ein zusammenhängender einheitlicher Film im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG angesehen werden müssten, wenn die Teile für sich genommen nicht verständlich seien, etwa weil die Handlung und die darstellenden Personen aufeinander aufbauten, wie etwa bei einem im Fernsehen gezeigten Mehrteiler eines (einheitlichen) Films (so VG Berlin, Urteil vom 31. Mai 2011 - VG 21 K 483.10 -, Rn. 34 bei juris), bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner in jeder Hinsicht abschließenden Entscheidung. Nach Auffassung des Senats genügt eine solche inhaltliche Verknüpfung in der Form, dass durch eine fortlaufende Handlung eine (abgeschlossene) Geschichte in mehreren Teilen erzählt wird, jedenfalls dann nicht zur Annahme eines (einheitlichen) Films im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG, wenn die Teile dieses Films in ihrer Gesamtheit eine gewisse Laufzeit überschreiten.
Ein (einheitlicher) Film im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG setzt jedenfalls ein gleichsam „kinotaugliches Format“ voraus. D.h. mehrere Teile eines Films sind nur dann als (einheitlicher) Film im Sinne dieser Vorschrift anzusehen, wenn sie in ihrer Summe geeignet sind, im Kino vorgeführt zu werden. Anderenfalls fehlt es an der erforderlichen Sachnähe zum Kinofilm. Der Gesetzgeber hat als Bezugspunkt der Abgabepflicht den programmfüllenden Film angesehen. Nach § 14a Abs. 1 FFG ist ein Film programmfüllend, wenn er eine Vorführdauer von mindestens 79 Minuten, bei Kinderfilmen von mindestens 59 Minuten hat. Hieran knüpfen sowohl § 66 Abs. 1, § 66a Abs. 1 FFG als auch § 67 Abs. 1 FFG an. § 66 und § 66a FFG unterwerfen nur Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten der Abgabepflicht. § 67 Abs. 1 FFG knüpft an „Kinofilme“ an, die regelmäßig diese Mindestlaufzeit ohne weiteres erreichen bzw. sogar deutlich überschreiten. Der Gesetzgeber hat damit gewissermaßen eine untere zeitliche Grenze für die Begründung der Abgabepflicht vorgesehen. Dies erscheint zweckmäßig und im Hinblick auf die bereits dargelegte verfassungsrechtlich gebotene Sachnähe der die Abgabepflicht auslösenden Tatbestände auch notwendig. Aus denselben Gründen erscheint es dem Senat jedoch ebenso notwendig, nach oben hin die Dauer eines in mehreren Teilen für das Fernsehen produzierten Films zu begrenzen. Dabei muss im vorliegenden Zusammenhang nicht entschieden werden, wo genau diese Grenze zu ziehen ist. Sie ist jedenfalls dann überschritten, wenn eine Serie einzig zu dem Zweck produziert wurde, im Fernsehen gezeigt zu werden und deren einzelne Folgen in ihrer Gesamtzahl eine Laufzeit erreicht, die die übliche Laufzeit eines Kinofilms von regelmäßig höchstens zwei Stunden, in seltenen Fällen länger, bei weitem übertrifft. Eine solche Fernsehserie eignet sich grundsätzlich nicht für den Rahmen einer üblichen Kinovorführung. Für sie gleichwohl eine Sonderabgabe zu erheben, wenn sie auf Bildträgern vermarktet wird, ließe die erforderliche sachliche Nähe zum Bezugspunkt „Kinofilm“ vermissen. Daran ändert auch nichts, dass, wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, im Einzelfall mehrere Folgen einer sog. TV-Kultserie in Filmtheatern gezeigt werden. Derartige Vorführungen mag es vereinzelt geben, sie fallen jedoch wirtschaftlich nicht ins Gewicht.
II. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe kann die Beklagte von der Klägerin keine Filmabgabe für die fraglichen Bildträger erheben. Zum ganz überwiegenden Teil erreichen die Laufzeiten der auf den Bildträgern enthaltenen Filme nicht den erforderlichen zeitlichen Mindestumfang von mehr als 58 Minuten (1.). Soweit die auf den Bildträgern enthaltenen Filme die erforderliche Mindestlaufzeit erreichen, sind die daraus resultierenden Umsätze so gering, dass der Freibetrag des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG von 50.000 Euro Nettojahresumsatz bei weitem unterschritten wird (2.).
1. Bei der Serie „Drei Damen vom Grill“ handelt es sich um sechs DVDs mit jeweils mehreren Folgen, wobei die Laufzeit je Folge lediglich 25 Minuten beträgt. Bei den zwei DVDs „Best of `Die Kurt Krömer Show´“ beträgt die Laufzeit je Folge 30 Minuten. Bei den DVDs der Serie „Panda, Gorilla & Co.“ beträgt die Laufzeit je Folge 18 bzw. 48 Minuten. Bei den DVDs mit den Serien „Die Koblanks“ und „Café Wernicke“ beträgt die Laufzeit je darauf enthaltener Folge 25 Minuten, bei den DVDs der Serie „Molle mit Korn“ beträgt sie 50 Minuten je Folge.
Anders als die Beklagte meint, sind die drei letztgenannten Serien auch nicht deshalb als Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten im Sinne des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG anzusehen, weil in ihnen „eine fortlaufende Geschichte erzählt wird, die als Klammer wirkt“ und jeweils dieselben, miteinander in Beziehung stehenden Figuren in Erscheinung träten. Wer den ersten Teil gesehen habe, wolle auch wissen, wie die Geschichte ihre Fortsetzung und ihr Ende finde (vgl. den Schriftsatz der Beklagten vom 25. März 2011, Seite 18, Bl. 128 der Akte). Die einzelnen Teile dieser ausschließlich für das Fernsehen produzierten Serien sind jedenfalls deshalb nicht wie ein auf mehrere Teile aufgespaltener Film als Ganzes anzusehen, weil sie kein „kinotaugliches Format“ aufweisen.
Bei der Fernsehserie „Die Koblanks“ handelt es sich um vier DVDs mit 13 Folgen, die eine Gesamtlaufzeit von 325 Minuten, also deutlich mehr als fünf Stunden haben. Die Fernsehserie „Molle mit Korn“ wird auf vier DVDs vertrieben. Sie umfasst insgesamt zehn Folgen mit einer Laufzeit von 500 Minuten, also rund 8 ½ Stunden. Die Fernsehserie „Café Wernicke“ wird auf vier DVDs mit 20 Folgen vertrieben. Sie hat ebenfalls eine (Gesamt-) Laufzeit von 500 Minuten.
2. Die Erhebung einer Filmabgabe für diejenigen von der Klägerin vertriebenen Filme, die die erforderliche Mindestlaufzeit von mehr als 58 Minuten erreichen, kommt nicht in Betracht, weil mit ihnen der erforderliche Nettoumsatz von 50.000 Euro im Jahr nicht erreicht wird.
Es handelt sich um die DVD „Manne Dumke“ mit einer Laufzeit von 60 Minuten sowie die beiden Videos „Berlin wie es war“ und „Berlin how it used to be“ mit einer Laufzeit von jeweils 87 Minuten. Die Klägerin hat hierzu angegeben, dass sie im Jahr 2009 mit dem Video „Berlin how it used to be“ keine Umsätze erzielt habe und der Titel bereits abverkauft gewesen sei. Das Video „Berlin wie es war“ sei kaum gekauft worden. Mit der DVD „Manne Dumke“ sei schon im Jahr 2008 ein Umsatz von lediglich 71,58 Euro erzielt worden. Der Umsatz dieser drei Bildträger im Zeitraum Januar bis Juni 2009 sei insgesamt nur ganz gering gewesen.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die hier streitigen Fragen zur Auslegung des § 66a Abs. 1 Satz 1 FFG 2009 sind höchstrichterlich noch nicht geklärt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 66a FFG
§ 66 FFG
§ 66a Abs. 1 Satz 1 FFG
§ 66a Abs. 2 FFG
§ 15 Abs. 1 FFG
§ 66 Abs. 1 FFG
§ 66a Abs. 1 FFG
§ 14a Abs. 1 FFG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 66a Abs. 1 Satz 2 FFG
§ 67 Abs. 1 FFG
§ 66a Abs. 1 Satz 1 FGG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Artikel 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 139, 42
6 C 22/10
21 K 483.10
1 FFG von 50.00