Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-31, Aktenzeichen 11 A 4440/16

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben.
Der Bescheid des Beklagten vom 15. Juni 2016 in der Fassung des Bescheides vom 15. Mai 2018 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einem Vorschuss auf die Gebühren für die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse zum Betrieb von vier Spielhallen unter der Betriebsanschrift C..
Nachdem die Klägerin unter dem 29. Juni 2016 den Antrag auf Erteilung der Erlaubnisse nach § 24 Abs. 1 GlüStV für die genannten Spielhallen gestellt hatte, setzte der Beklagte in Anwendung der §§ 1,3,5,7 und 9 NVwKostG i.Vm den Vorschriften der Allgemeinen Gebührenordnung (AllGO) und der lfd.-Nr. 57.1.7.1 des Kostentarifs zur AllGO mit Bescheid vom 15. Juni 2016 einen Kostenvorschuss in Höhe von 11.212,80 EUR fest. Zur Berechnung stütze er sich hinsichtlich des Gegenstandswertes ausgehend von der Obergrenze des Gebührenrahmens von 20.000,- EUR je Spielhalle auf die Anzahl der Geldspielgeräte und das Verhältnis der Laufzeit der Erlaubnis zur maximal möglichen Gesamtlaufzeit des Glückspielstaatsvertrages (28. November 2011 bis 30. Juni 2021), also 9,5 Jahre, und errechnete einen Gebührensatz von 14,60 EUR je Spielgerät pro Monat für eine Laufzeit von 114 Monaten. Den Verwaltungsaufwand berücksichtigte der Beklagte nicht gesondert. Für die konkret anzusetzende Gebührenhöhe in Bezug auf die Klägerin berücksichtigte der Beklagte gebührenmindernd die befristete Laufzeit einer Erlaubnis von 48 Monaten (1. Juli 2017 bis 30. Juni 2021) und kam zu einem Wert von 8.409,60 EUR (48 Monate x 12 Spielgeräte x 14,60 EUR) je Spielhalle. Als Vorschuss setzte der Beklagte jeweils 1/3 der Gebühren pro Spielhalle fest.
Am 4. August 2016 hat die Klägerin Klage erhoben.
Der Beklagte erteilte für das Spielcenter 2 mit Bescheid vom 10. April 2017 eine bis zum 30. Juni 2027 befristete Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV und versagte mit Bescheid vom 8. Juni 2017 die Erlaubnisse für die übrigen drei Spielhallen. Gegen die Ablehnungen ist beim Verwaltungsgericht Hannover unter dem Aktenzeichen 11 A 5550/17 eine Klage anhängig, über die noch nicht entschieden ist. Endgültige Gebührenbescheide sind bisher nicht ergangen.
Mit Bescheid vom 15. Mai 2018 änderte der Beklagte den Kostenvorschussbescheid und setzte einen Kostenvorschuss in Höhe von insgesamt 8.500,60 EUR fest. Zur Berechnung stütze er sich hinsichtlich des Gegenstandswertes weiterhin auf sein Berechnungsmodell aus dem Bescheid vom 15. Juni 2016 und nahm als Gegenstandswert 8.409,60 EUR je Spielhalle an. Den Verwaltungsaufwand bezifferte der Beklagte mit 273,- EUR je Spielhalle. Anschließend bewertete er das Verhältnis von Gegenstandswert zu Verwaltungsaufwand auf 75% zu 25%. Hierzu führte er aus, dass vor dem Hintergrund des durch die Erteilung erlangten wirtschaftlichen Vorteils die Quotelung angemessen sei. Der Wert je Spielhalle betrug danach 6.375,45 EUR. Als Vorschuss setzte der Beklagte jeweils 1/3 der Gebühren pro Spielhalle, also 2.125,15 EUR, fest.
Die Klägerin trägt zur Begründung der Klage im Wesentlichen vor: Der Beklagte habe bei der Bemessung des wirtschaftlichen Vorteils nicht berücksichtigt, dass zwischenzeitlich die Konzession für drei Spielhallen nicht erteilt worden sei. Hinreichende Ermessenserwägungen zur Bestimmung des Verhältnisses von Gegenstandswert zu Verwaltungsaufwand mit 75% zu 25% fehlten. Der angesetzte Verwaltungsaufwand differenziere nicht zwischen dem Schicksal der Erlaubnisse für die einzelnen beantragten Erlaubnisse.
Die Klägerin hat das Verfahren für erledigt erklärt, soweit der Bescheid vom 15. Juni 2016 einen 8.500,60 EUR übersteigenden Kostenvorschuss festsetzt, und beantragt im Übrigen,
den Bescheid des Beklagten vom 15. Juni 2016 in der Fassung des Bescheides vom 15. Mai 2018 aufzuheben.
Der Beklagte hat sich der Erledigungserklärung angeschlossen und beantragt im Übrigen,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus: Die Höhe des Kostenvorschusses orientiere sich an den Vorgaben des Urteils des VG Oldenburg vom 20. März 2018 (Az.: 7 A 23/17).
Die Kammer hat den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Einzelrichter übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakte zu dem Verfahren 11 A 5550/17 sowie die jeweils hierzu vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben.
Die im Übrigen zulässige Klage (1.) ist begründet (2.).
1. Die Klage ist zulässig.
Ihr fehlt nicht wegen der mittlerweile ergangenen Bescheide über die Anträge auf Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 Abs. 1 GlüStV und den darin enthaltenen Kostenlast-entscheidungen das Rechtsschutzbedürfnis. Nach § 7 Abs. 2 NVwKostG erlassene Bescheide auf Vorschusszahlungen entfalten noch ihre eigene Beschwer, weil sie die Rechtsgrundlage für die Fälligkeit und das Behaltendürfen des mit ihnen geforderten Betrags bis zum Erlass des endgültigen Kostenbescheides darstellen. Die geleistete Vorschusszahlung hat Erfüllungswirkung für die endgültige Kostenfestsetzung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts tritt die Erledigung eines Verwaltungsaktes erst ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist (BVerwG vom 17. November 1998, Buchholz 316 § 43 VwVfG Nr. 11; vom 27. März 1998, Buchholz 316 § 43 VwVfG Nr. 10, vom 25. September 2008, Buchholz 345 § 6 VwVfG Nr. 1). Das Rechtsschutzinteresse für eine Klage gegen Bescheide auf Vorschusszahlungen entfällt, soweit dessen Regelungsteile durch einen endgültigen Kostenbescheid ersetzt werden in gleicher Weise, in der ein ursprünglicher Bescheid in seinen Regelungsteilen durch einen nachfolgenden Änderungsbescheid ersetzt wird. Für die maßgeblich nach landesrechtlichem Fachrecht zu beurteilende Frage, ob eine solche ersetzende Wirkung eintritt, ist zu berücksichtigen, dass der Regelungsinhalt von vorläufigen wie endgültigen Kostenbescheiden zwei Gegenstände haben kann, nämlich zum einen die Festsetzung der Kosten und zum anderen die Zahlungsaufforderung. Die Beurteilung des Rechtsschutzinteresses hat dementsprechend gegebenenfalls beide Regelungsgegenstände in den Blick zu nehmen (BVerwG vom 31. Mai 2005, 10 B 65.04 - juris).
Vorliegend enthalten die endgültigen Bescheide vom 10. April 2017 und 18. Juni 2017 keine Leistungsgebote sondern nur Kostenlastentscheidungen. Im Übrigen geht von der Festsetzung der Vorschusszahlungen für den Zeitraum bis zum Erlass des jeweiligen endgültigen Kostenbescheids gegenwärtig noch die Steuerungswirkung aus, dass sie den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Vorschusszahlung bis zum Erlass endgültiger Kostenbescheide bildet. Insoweit will auch der Beklagte aus dem Vorschussbescheid noch Rechte herleiten, so dass die Klägerin nach wie vor von der Festsetzung des Vorschusses beschwert wird.
2. Der Bescheid des Beklagten vom 15. Juni 2016 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 15. Mai 2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Anforderung eines Kostenvorschusses findet ihre Rechtsgrundlage in § 7 Abs. 2 NVwKostG. Danach kann eine Amtshandlung unter anderem von der vorherigen Zahlung eines angemessenen Kostenvorschusses abhängig gemacht werden.
Die Klage ist auch aus mehreren selbständig tragenden Gesichtspunkten begründet.
2.1. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 NVwKostG liegen nicht vor. Denn im Zeitpunkt des Erlasses des Änderungsbescheides am 15. Mai 2018 waren die Amtshandlungen mit dem Erlass der Bescheide vom 10. April 2017 und 8. Juni 2017 bereits erbracht, so dass eine vorherige Zahlung nicht mehr erfolgen konnte. Eine Vorschusszahlung für eine zu erbringende Amtshandlung darf, nachdem die Amtshandlung bereits erbracht war, nicht mehr gefordert werden. Der Vorschussbescheid vom 15. Juni 2016 ist zwar vor diesem Zeitpunkt erlassen worden, der Änderungsbescheid stammt jedoch vom 15.Mai 2018. Nachdem der Vorschussbescheid grundsätzlich rechtsbegründende Wirkung für das Entstehen der Vorschusszahlungspflicht hat, ist grundsätzlich die Sach- und Rechtlage im Zeitpunkt des Erlasses des Vorschussbescheids maßgebend. Wird jedoch - wie hier - ein Änderungsbescheid erlassen, ist der Vorschussbescheid in der Gestalt des Änderungsbescheids Gegenstand der Anfechtungsklage. Damit sind Änderungen der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Vorauszahlungsbescheids bei Erlass eines Änderungsbescheids zu berücksichtigen. Der ursprüngliche Bescheid und der Änderungsbescheid sind eine einheitliche Verwaltungsentscheidung. Der Änderungsbescheid gibt wie ein Widerspruchsbescheid dem Vorschussbescheid die für die gerichtliche Überprüfung maßgebliche Gestalt. Dieser Aspekt gewinnt vorliegend eine besondere Bedeutung dadurch, dass der Beklagte mit dem Änderungsbescheid vom 15. Mai 2018 erstmals in dem Verfahren durch die Berücksichtigung von Gegenstandswert und Verwaltungsaufwand eine den äußeren Anforderungen des § 9 Abs. 1 NVwKostG entsprechende Ermessensentscheidung getroffen hat. Der Änderungsbescheid ist nicht lediglich eine Randkorrektur des ursprünglichen Bescheides sondern erweist sich in seinem Wesen als neue Entscheidung.
War die Amtshandlung im Zeitpunkt des Erlasses des Änderungsbescheids erbracht, ist der Vorschussbescheid des Beklagten in der Gestalt des Änderungsbescheids rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
2.2. Im Übrigen berücksichtigt der Kostenvorschussbescheid in der aktuellen Fassung nicht, dass für drei Spielhallen die Erlaubnis versagt wurde, also eine geringere Gebühr anzusetzen gewesen wäre als für das Spielcenter 2, für das eine Erlaubnis erteilt wurde.
2.3. Darüber hinaus ist die getroffene Entscheidung vom 15. Mai 2018 über die Festsetzung eines Kostenvorschusses ermessensfehlerhaft. Der Beklagte hat hinsichtlich des Gebührensatzes nicht berücksichtigt, dass er bei konsequenter Anwendung den Gebührenrahmen von 20.000,- EUR überschreitet (2.3.1.). Bei der Bestimmung des angemessenen Verhältnisses von Verwaltungsaufwand zu Gegenstandswert hat der Beklagte den ihm zustehenden Ermessensspielraum nicht erkannt (2.3.2).
2.3.1. Die Kalkulationsgrundlage des Beklagten, die zu einem „Gebührensatz“ von 14,60 EUR je Spielgerät pro Monat führt, erweist sich als rechtsfehlerhaft. Denn er ist insoweit hinsichtlich der Ermessensentscheidung von einem fehlerhaften Sachverhalt ausgegangen.
Ausgangspunkt für die angestellte Kalkulation war im Hinblick auf die Vertragsdauer des Glückspielstaatsvertrages eine Laufzeit der potentiellen Erlaubnis von 9,5 Jahren. Ausgehend von einer Erlaubniserteilung an die Klägerin für 48 Monate berücksichtigte der Beklagte diese Tatsache als gebührenmindernd. Dabei hat der Beklagte allerdings übersehen, dass der Klägerin eine Erlaubnis für das Spielcenter 2 für 10 Jahre, nämlich bis zum 30. Juni 2027, erteilt wurde. Diese Laufzeitverlängerung beruhte auf einem Erlass des zuständigen Ministeriums und wurde von dem Beklagten für das Spielcenter 2 auch so umgesetzt. Der Beklagte hat diese Änderung weder bei ihrer Kalkulation des Gebührensatzes noch im dem Vorschussänderungsbescheid berücksichtigt und ist in dem Änderungsbescheid vom 15. Mai 2018 weiter von dem Gebührensatz von 14,60 EUR ausgegangen.
Würde der Beklagte seine Kalkulationsüberlegungen auch auf die neue potentielle Laufzeit von 15,5 Jahren umsetzen, würde der Gebührensatz pro Spielgerät und Monat deutlich sinken. Das Gericht ist allerdings nicht befugt, selbst den Gebührensatz pro Spielgeräte zu bestimmen. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte angesichts der bei einer maximalen Laufzeit von 15,5 Jahren deutlichen Veränderung des Gebührensatzes an seiner Berechnungsweise für den Gegenstandswert festhalten würde. Erweisen sich die angewendeten Kalkulationsgrundlagen als rechtlich nicht tragfähig, ist es die Aufgabe der Behörde, diese neu und rechtskonform zu bestimmen.
2.3.2. Schließlich hat der Beklagte nicht dargelegt, welche Gründe ihn dazu bewogen haben, die Relation zwischen Verwaltungsaufwand zu Gegenstandswert auf 25% zu 75% zu bestimmen. Das VG Oldenburg hat in seiner Entscheidung vom 20. März 2018 (Az.: 7 A 23/17, S. 12 f. UA) ausgeführt:
„Die Gebührenfindung erweist sich insbesondere deshalb als ermessensfehlerhaft, weil zwischen Wert der Amtshandlung und Maß des Verwaltungsaufwandes kein angemessenes Verhältnis hergestellt wurde. Die von der Behörde bei Anwendung des § 9 NVwKostG zu treffende Entscheidung erstreckt sich auch auf die Frage, in welchem Verhältnis das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung einerseits und der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung andererseits in den Gebührenansatz im Einzelfall einfließen (OVG Niedersachsen, Urteil v. 18. März 2004 - 7 LB 112/03 -, juris Rn. 23). Die Behörde muss zwischen Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert eine angemessene Wertrelation herstellen, indem die beiden Gebührenmaßstäbe in verhältnismäßiger Weise einander zugeordnet werden, d.h. die Gebühr muss aus einer Abwägung der Faktoren gewonnen werden (vgl. bereits OVG Lüneburg, Urteil v. 22. März 1974 - VII OVG A 39/73 -, GewArch 1976, 93; vgl. zu den Gebühren für die Erlaubnis gem. § 24 GlüStV: VG Lüneburg, Urteil v. 24. Januar 2018 – 5 A 145/16; VG Osnabrück, Urteil v. 17. Mai 2017 – 1 A 276/16). Auf diese Weise wird gerade sichergestellt, dass sich die konkret festgesetzte Gebühr nicht entgegen dem Grundsatz der Kostenbezogenheit völlig vom tatsächlichen Verwaltungsaufwand löst bzw. unabhängig davon bestimmt wird. Als gebührenrechtlicher Grundsatz hat sich insbesondere herausgebildet, dass Gebühren mit verhältnismäßig geringem Verwaltungsaufwand aber beachtlichem Gegenstandswert nicht allein wegen des Gebührenschuldnerinteresses zu hoch bemessen werden dürfen (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O.). Dies muss vor allem in Fällen gelten, in denen – wie hier – der Gebührenrahmen und dessen untere Begrenzung ganz maßgeblich auf den Wert der Amtshandlung bezogen ist.
Mit den vorstehenden Grundsätzen ist es unvereinbar, eine Teilgebühr für den Verwaltungsaufwand einerseits und den Gegenstandswert andererseits zu ermitteln und die beiden Teilbeträge sodann zusammenzurechnen (so in ständiger Rechtsprechung OVG Niedersachsen, a.a.O., Rn. 35 m.w.N.; vgl. auch VGH Hessen, Urteil v. 13. Juni 2007 – 5 UE 1179/06 -, juris Rn. 39; VG Osnabrück, Urteil v. 17. Mai 2017 – 1 A 276/16). Mit den Gebührenfindungsgrundsätzen des § 9 NVwKostG offenkundig und erst recht unvereinbar ist es, ausschließlich den Wert der Amtshandlung zu berücksichtigen und den Verwaltungsaufwand außen vor zu lassen. Dabei handelt es sich um einen Fall des Ermessensfehlgebrauchs, der die Gebührenfestsetzung im konkreten Fall ohne weiteres rechtswidrig macht. Der Beklagte hat bekräftigt, dass er den Verwaltungsaufwand, den er mit ca. 565,00 € beziffere, bei der Gebührenfindung nicht berücksichtigt habe. Vielmehr hat er auch ausweislich des Kostenfestsetzungsbescheides unter Verstoß gegen § 9 NVwKostG ausschließlich – mit Ausnahme des Aufwandes für die Durchführung des Losverfahrens, dazu sogleich - den von ihm ermittelten Wert der Erlaubnis i.H.v. 7200,00 € berücksichtigt. Die Klägerin wurde dadurch entgegen der Auffassung des Beklagten auch in ihren Rechten verletzt, da die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes zu einer geringeren Gesamtgebühr geführt hätte. Das Gericht würde – worauf zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten hingewiesen wird – eine Relation, die den Verwaltungsaufwand und den Wert der Amtshandlung jeweils hälftig berücksichtigt, ebenso als ermessensgerecht ansehen, wie auch Gewichtungen, die den Wert mit bis zu 75 % und den Aufwand mit 25 % berücksichtigen.“
Die im Änderungsbescheid vom 15. Mai 2018 vorgenommene Gewichtung hält sich zwar in dem Rahmen, den das VG Oldenburg für ermessensgerecht ansieht. Dieser bloße formale Aspekt und die verbale Bekundung diese Relation sei „angemessen“ ersetzt aber nicht die von der Behörde gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG iVm § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG anzustellende Begründung dafür, warum im vorliegenden Einzelfall diese für die Behörde günstigste Relation tatsächlich gerechtfertigt ist. Der Beklagte hat nicht zu erkennen gegeben, dass er überhaupt erkannt hat, dass er bei der Bemessung der Angemessenheit einen Ermessenspielraum besitzt, der von ihm auszufüllen ist.
3. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, entscheidet das Gericht gemäß § 161 Abs. 2 VwGO unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen über die Kosten. Billigem Ermessen entspricht es hier, insoweit die Kosten des Verfahrens dem Beklagten aufzuerlegen. Denn er hat sich durch die Ermäßigung der Höhe des Vorschusses in die Rolle des Unterlegenen begeben. Gründe dafür fallen nicht in die Sphäre der Klägerin. Der Beklagte durch die erstmalige Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes eine die Maßstäbe des § 9 Abs. 1 NVwKostG beachtende Entscheidung getroffen.
Die Kostenentscheidung im Übrigen folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1,3,5,7 und 9 NVwKostG i.Vm den Vorschriften
§ 43 VwVfG
§ 6 VwVfG
§ 9 NVwKostG
§ 24 GlüStV
§ 167 VwGO
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 NVwKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 NVwKostG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 Satz 1 und 2 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 11 A 5550/17
7 A 23/17
10 B 65.04
7 LB 112/03
VII OVG A 39/73
5 A 145/16
1 A 276/16
5 UE 1179/06