Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-14, Aktenzeichen 4 A 2078/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0614.4A2078.22.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 13.10.2022 aufgehoben und die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin führt seit mehr als 30 Jahren einen Obst- und Gemüsegroßhandel mit derzeit 28 Mitarbeitern auf dem von der Beklagten als öffentliche Einrichtung geführten Großmarkt und wendet sich gegen den Widerruf der ihr zugewiesenen Standflächen, nachdem die Beklagte die Auflösung des Großmarkts zum Ablauf des 31.12.2024 beschlossen hat.
Die Beklagte betreibt seit über 86 Jahren an der Ulmenstraße in 40476 Düsseldorf gemäß § 1 der „Satzung für den Großmarkt der Landeshauptstadt Düsseldorf“ vom 17.12.1998, Düsseldorfer Amtsblatt Nr. 52 vom 30.12.1998, (Großmarktsatzung) den Großmarkt als öffentliche Einrichtung. Zweck und Gegenstand des Großmarkts sind gemäß § 2 Großmarktsatzung der Vertrieb der von der zuständigen Behörde (Ordnungsamt) festgesetzten Waren an gewerbliche Wiederverkäufer, gewerbliche Verbraucher und Großabnehmer. Die überwiegende Mehrheit der rund 50 dort tätigen Großmarkthändler bietet Obst und Gemüse an; auch ein Blumengroßmarkt mit rund 50 Floristik-Betrieben ist Bestandteil des Großmarkts. Zutrittsberechtigt zum Großmarkt sind gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Großmarktsatzung nur Personen, die dort beruflich oder geschäftlich tätig sind. Die Marktverwaltung kann gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 Großmarktsatzung anderen Personen den Zutritt gestatten. Waren dürfen gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Großmarktsatzung nur von zugelassenen Händlern von einem zugewiesenen Standplatz aus angeboten und verkauft werden. Die Zulassung zum Großmarkt und die Zuweisung eines Marktstands, Raums oder Platzes erfolgt gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 Großmarktsatzung nur auf Antrag durch die Marktverwaltung. Gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 Großmarktsatzung kann die Zulassung und Zuweisung von der Marktverwaltung widerrufen werden, wenn ein sachlich gerechtfertigter Grund vorliegt. Nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 Großmarktsatzung liegt ein sachlich gerechtfertigter Grund insbesondere vor, wenn der Platz des Großmarkts ganz oder teilweise für bauliche Änderungen oder für öffentliche Zwecke benötigt wird. Gemäß § 6 Abs. 5 Großmarktsatzung ist der Raum oder Platz mit dem Eintritt der Unwirksamkeit der Zulassung und Zuweisung geräumt und sauber der Marktverwaltung zur Verfügung zu stellen. Die Beklagte bewirtschaftet den Großmarkt in steuerrechtlicher Hinsicht als Betrieb gewerblicher Art (BgA).
Die Beklagte wies der Klägerin zuletzt mit Bescheid vom 6.4.2016 die Standplätze 00-00 in Halle 00 des Großmarkts zu. Zuvor hatte die Beklagte ihr Stände in der Halle 01 zugewiesen. Für den Umzug in die Halle 00 einschließlich des bedarfsgerechten Ausbaus der neuen Standplätze wandte die Klägerin nach ihrem Vorbringen insgesamt mehr als 383.000 Euro auf. Nach Nr. 1 der Nebenbestimmungen des Zuweisungsbescheids war die Zuweisung bis zum 31.5.2020 gültig. Sie verlängerte sich jeweils um ein Jahr, wenn ein schriftlicher Widerruf nicht mit vierteljährlicher Frist zum Jahresende erfolgte. Nach Nr. 13 der Nebenbestimmungen wurde für die Dauer von vier Jahren beginnend ab dem 1.6.2016 für die neu zugewiesenen Standflächen abweichend von der Marktentgeltordnung zum Ausgleich für die Investitionen in die abzureißende Halle 01 kein monatlich zu zahlendes Entgelt erhoben. Nach Nr. 14 der Nebenbestimmungen konnte das Marktmanagement die Zuweisung widerrufen, wenn ein sachlich gerechtfertigter Grund vorlag. Ein sachlich gerechtfertigter Grund lag insbesondere vor, wenn der Nutzer mit seinen Zahlungsverpflichtungen gegenüber der Beklagten in Höhe eines Betrages in Verzug war, der die Entgelte für zwei Monate erreichte oder überstieg. Nach Nr. 17 der Nebenbestimmungen wurde bei Beendigung des Nutzungsverhältnisses gemäß Nr. 14 bis 16 dieser Zuweisung eine Entschädigung für Einbauten oder sonstige Wertverbesserungen ausdrücklich ausgeschlossen.
Um den Großmarkt zukunftsfähig aufzustellen, trat im November 2014 die Großmarktgilde als Zusammenschluss einer großen Anzahl der Großmarkthändler an die Beklagte mit dem Wunsch heran, den Großmarkt künftig selbst zu betreiben. Die Beklagte und die beteiligten Großmarkthändler bildeten in den Jahren 2015 und 2016 zu diesem Zweck verschiedene Projektgruppen.
Während dieser Zeit erstellte die X. GmbH im Auftrag der Beklagten im Mai 2015 die Analyse „Großmarkt Düsseldorf – Struktur und Entwicklungspotenziale“. Hiernach werde etwas mehr als ein Drittel des Obsts und Gemüses in Deutschland über die Großmärkte vermarktet (S. 10); insgesamt sei die Distribution von Obst und Gemüse von den Lebensmitteleinzelhandels-Vertriebsformen geprägt und der Marktanteil des Fachhandels, der Wochenmärkte und sonstigen Distributeure, die traditionell auf den Großmärkten einkauften, insgesamt rückläufig (S. 11). Stelle man der Kundenzahl der Großmärkte die Gesamtzahl der in den jeweiligen Gruppen vorhandenen Anbieter gegenüber, zeige sich, dass das Potenzial über die derzeitige Kundenzahl hinausgehe (S. 17). Im Juli 2015 erstellten die Y. Project Management GmbH im Auftrag der Beklagten eine „Machbarkeits- und Zustandsanalyse Großmarkt Düsseldorf“. Diese ergab notwendige Sanierungskosten in Höhe von ca. 29,6 Millionen Euro brutto sowie weitere Kosten für sinnvolle bzw. wünschenswerte Sanierungsmaßnahmen in Höhe von ca. acht Millionen Euro brutto bzw. ca. 10 Millionen Euro brutto. Im Jahr 2016 beauftragte die Beklagte auf Wunsch einer Projektgruppe zusätzlich die Z. GmbH mit der Erstellung einer Bestandsaufnahme und Marktanalyse. Diese kam im Zwischenbericht zur Bestandsaufnahme zu dem Ergebnis, dass die zentrale Lage des Großmarkts zwar optimale Bedingungen biete (S. 4), das Großmarktgelände aber einer nachhaltigen Neuordnung (S. 5) sowie umfassender Umstrukturierungs-, Modernisierungs- und Neubaumaßnahmen (S. 6) und die Produktpalette im Bereich Lebensmittel einer deutlichen Sortimentserweiterung (S. 11) bedürfe; auch die Händler selbst sähen das größte Risiko in der Marktmacht des organisierten Handels, der bei Öffnungszeiten, Preisen und Sortimenten Wettbewerbsvorteile habe (S. 18 ff.). Die Marktanalyse der Z. GmbH kam zu dem Ergebnis, der Großmarkt zähle zu den großen Handelsplattformen der Frischebranche in Deutschland, sei mit mehr als 80 kleinen und mittleren Unternehmen ein wichtiger Wirtschaftsfaktor in der Metropolregion, erfülle eine wichtige regionale Versorgungsfunktion (Einzelhandel, Hotels, Restaurants, Gastronomie, Großverbraucher); um im Wettbewerb bestehen zu können, bedürfe es aber einer umfassenden und umfeldgerechten Restaurierung (S. 3). Mit einem Verdichtungsraum von über elf Millionen Einwohnern, einem Einzugsgebiet von zwei Millionen Einwohnern und einer herausragenden Kaufkraft sei die Region Düsseldorf ein hoch attraktiver Markt mit hohem Absatzpotential, auf dem der Großmarkt sich einem harten Wettbewerbsumfeld stellen müsse, das durch eine Vielzahl von Cash & Carry-Märkten, Fach-Grossisten und Erzeugerorganisationen, auch in Holland, gekennzeichnet sei (S. 5). Der Großmarkt decke nur 35 % des Sortiments des Wochenmarktbedarfs ab (S. 6), 35 % (Lebensmittel) bzw. 83 % (Blumen und Pflanzen) der befragten Kunden kaufe mehrmals in der Woche bei der Konkurrenz (S. 15, 20), 77 % (Lebensmittel) bzw. 88 % (Blumen und Pflanzen) der befragten Kunden wünschten ein größeres Sortiment (S. 16, 21). Der Großmarkt werde sich in seinem momentanen Zustand am Markt nicht behaupten können; es bedürfe einer grundlegenden strategischen Neuausrichtung, der Errichtung einer den marktwirtschaftlichen Erfordernissen gerecht werdenden Betriebsorganisation sowie einer Überprüfung der gesamten Infrastruktur (S. 37).
Anfang 2018 konkretisierten sich die mehrjährig geführten Diskussionen dahingehend, dass die Beklagte über eine städtische Tochtergesellschaft, die A. AG, das Großmarktgelände erwerben und schließlich neue Großmarkthallen errichten sollte, welche sodann langfristig an die von der Großmarktgilde gegründete GbR als zukünftige Betreibergesellschaft vermietet werden sollte.
Da nach den vorangegangenen Abstimmungen jedenfalls aus Sicht der Großmarktgilde noch eine Vielzahl offener Fragen bestand, scheiterte die Unterzeichnung einer Absichtserklärung zwischen der A. AG und der GbR im Frühjahr 2018. In seiner Sitzung am 12.7.2018 beschloss der Rat der Beklagten ausgehend davon, der Fortbestand des Großmarkts durch eine private Betreibergesellschaft sei auch planerisch gesichert, die öffentliche Einrichtung Großmarkt zum 31.12.2018 aufzulösen. In der Folge widerrief die Beklagte die Standplatzzuweisungen aller Großmarkthändler. Eine Vielzahl der betroffenen Großmarkthändler erhob daraufhin Klage gegen die von der Beklagten erlassenen Widerrufsbescheide vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf und ersuchte zugleich um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, darunter die Klägerin. Das Verwaltungsgericht stellte im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes der Klägerin mit Beschluss vom 27.11.2018 (Az. 3 L 2854/18) die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Widerrufsbescheid wieder her. Gegen den Widerruf der Zuweisung bestünden nach der gebotenen summarischen Prüfung durchgreifende rechtliche Bedenken. Der Ratsbeschluss zur Auflösung des Großmarkts vom 12.7.2018 dürfte nicht mit höherrangigem Recht vereinbar sein, weil er gegen die aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) abgeleiteten Grundsätze verstoße, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem „Weihnachtsmarkturteil“ vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 – aufgestellt habe. Da auch weitere Verhandlungen mit dem Ziel, einen zukunftsfähigen Großmarkt in Eigenregie der Großmarkthändler zu realisieren, zu keiner Einigung führten, verwarf die Beklagte diese Idee und hob sämtliche Widerrufsbescheide auf, worauf sich die noch anhängigen gerichtlichen Verfahren erledigten.
Die Beklagte prüfte stattdessen sodann die Optionen einer unveränderten Fortführung der öffentlichen Einrichtung Großmarkt sowie einer gänzlichen Auflösung der öffentlichen Einrichtung Großmarkt mit hinreichend langer Abwicklungsfrist für die betroffenen Händler. In der Beschlussvorlage für den Rat der Beklagten (AUS/051/2021) zur Sitzung am 1.7.2021 wurde zur ersten Option ausgeführt, die heutige Struktur auf dem Großmarktgelände sei über Jahrzehnte gewachsen und entspreche nicht mehr heutigen Maßstäben der Flächennutzung. Der Anteil mangels Nachfrage ungenutzter Freiflächen auf dem Gelände sei hoch und Flächen auf dem Gelände seien für andere Nutzungen zur Verfügung gestellt worden. Darüber hinaus bestehe laut den gutachterlichen Ermittlungen aus dem Jahr 2015 ein enormer Investitionsbedarf in Höhe von ca. 35,5 Millionen Euro, wobei rund 29 Millionen Euro auf notwendige Maßnahmen entfielen. Mit einer Brandverhütungsschau sowie der TÜV-Elektroprüfung seien im Jahr 2019 zwar sicherheitsrelevante Mängel beseitigt und die Betriebssicherheit wiederhergestellt worden. In den nächsten Jahren bestehe aber die Notwendigkeit zu weiteren Sanierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen gemäß den gutachterlichen Rahmenbedingungen aus 2015, wobei aufgrund des Alters der Gebäude jederzeit ein großer Sanierungsbedarf auftreten könne. Der Verlust in der steuerlichen Gewinn- und Verlustrechnung sei seit dem Jahr 2015 (Ausnahme: 2016 aufgrund von hohen Steuererstattungen für die Vorjahre) stetig angestiegen und habe im Jahr 2019 1.142.000 Euro betragen. Die Verluste entstünden vor allem daraus, dass die Stadt jährlich Kosten in Höhe eines hohen sechsstelligen Betrags aus illegalen Müllablagerungen durch Händler und Kunden des Großmarkts tragen müsse. Diese Kosten seien zwar seit Mitte 2019 auf die Händler des Großmarkts umgelegt und die Großmarktentgelte entsprechend erhöht worden. In diesem Bereich gebe es aber erhebliche Zahlungsausfälle, weil sich viele Händler weigerten, diese Umlage zu akzeptieren. Auch die Anpassung der Entgeltordnung im Jahr 2020 werde von vielen Händlern nicht akzeptiert. Im Rahmen der mehrjährigen, intensiven Verhandlungen mit den Händlern zum Zwecke der Neuausrichtung des Großmarkts sei zudem deutlich geworden, dass es bei einer großen Anzahl von ihnen kein Interesse an einer Neuausrichtung des Großmarkts gebe, wenn diese mit Investitionen auf ihre Kosten oder höheren Entgelten verbunden sei, und keine einheitliche Zielvorstellung der Händler existiere. Da die Stadt unter diesen Rahmenbedingungen keine Möglichkeit mehr sehe, den Großmarkt zukunftsfähig aufzustellen, der weitere Betrieb des Großmarkts als öffentliche Einrichtung nicht auskömmlich finanziert werden könne und schließlich die Organisationsform der öffentlichen Einrichtung für den Betrieb eines Großmarkts mit entsprechend hohem Personalbedarf für die Verwaltung und Finanzbedarf für die Sicherung des Gebäudebestands nicht mehr zeitgemäß und auch nicht finanzierbar erscheine, sei die Option des dauerhaften Weiterbetriebs nach Abwägung aller Interessen verworfen worden. Zudem solle das Großmarktgelände als eine der wenigen großen, zusammenhängenden und attraktiven Flächen im Stadtgebiet einer neuen und sinnvolleren Nutzung zugeführt werden. Der Weiterbetrieb lasse sich auch nicht damit rechtfertigen, dass der Großmarkt für die Versorgung der Bürger unabdingbar sei. Die Funktion als Einrichtung der Daseinsvorsorge habe der Großmarkt längst verloren. Für Bürger sei der Großmarkt nicht zugänglich. Die Betriebe, die berechtigt seien, auf dem Großmarkt einzukaufen (insbesondere Gastronomie, Hotellerie und Einzelhandel), hätten mit dem Großmarkt in Venlo und laut Gewerbeauskunft allein 159 Lebensmittelgroßhändlern mit eigener Lagerhaltung im Stadtgebiet zahlreiche andere Möglichkeiten, sich mit frischem Obst und Gemüse zu versorgen. Insgesamt sei das Modell eines öffentlich-rechtlich betriebenen Großmarkts in Deutschland nur noch wenig verbreitet, weil es deutschlandweit nur noch drei öffentlich-rechtlich betriebene Großmärkte gebe (Düsseldorf, Köln und München). Die zweite Option zur Auflösung des Großmarkts solle mit einer auskömmlichen Frist von über drei Jahren (Enddatum 31.12.2024) verbunden werden, damit die noch auf dem Großmarkt verbliebenen Händler – auch angesichts des langjährigen Bestehens – genügend Vorlauf hätten, neue Betriebsflächen anzumieten, den Betrieb umzusiedeln sowie die hierzu erforderlichen Kosten aufzubringen. Umgekehrt sei aber zu berücksichtigen, dass sich die Gefahr von teuren Sanierungen sowie die finanzielle Belastung durch das jährliche Defizit mit jedem Jahr erhöhten. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass das Gelände durch eine Neuausrichtung hin zu Büro- und Gewerbenutzung entwickelt werden solle, konkrete Planungen durch den Betrieb der öffentlichen Einrichtung Großmarkt aber blockiert würden.
In einer weiteren Beschlussvorlage (AUS/052/2021) wurde vorgeschlagen, eine Änderungssatzung zur Großmarktsatzung zu beschließen. § 1 Großmarktsatzung, wonach die Landeshauptstadt Düsseldorf den Großmarkt als öffentliche Einrichtung betreibe, solle wegen des Beschlusses, die öffentliche Einrichtung Großmarkt zum 31.12.2024 aufzulösen, mit Wirkung zum 31.12.2024 aufgehoben werden.
Der Rat der Beklagten beschloss auf dieser Grundlage am 1.7.2021 (AUS/051/2021), nach § 41 Abs. 1 Satz 2 Buchst. m GO NRW die öffentliche Einrichtung Großmarkt zum 31.12.2024 aufzulösen. Parallel hierzu beschloss er (AUS/052/2021) gemäß §§ 7, 41 Abs. 1 Satz 2 Buchst. f GO NRW die folgende „Änderungssatzung: Aufhebung des § 1 der Großmarktsatzung (Satzung für den Großmarkt Düsseldorf der Landeshauptstadt Düsseldorf vom 17. Dezember 1998)“:
„Artikel I
Die Satzung für den Großmarkt der Landeshauptstadt Düsseldorf (Großmarktsatzung) vom 17. Dezember 1998 wird wie folgt geändert:
§ 1 wird folgender Satz 2 angefügt:
„Satz 1 wird mit Wirkung zum 31.12.2024 aufgehoben."
Artikel II
Die Änderungssatzung tritt mit dem Tage ihrer Bekanntmachung in Kraft.“
In Vertretung des Oberbürgermeisters der Beklagten bestätigte der Beigeordnete am 2.7.2021, dass der Wortlaut der Änderungssatzung mit dem Ratsbeschluss vom 1.7.2021 übereinstimme und dass nach § 2 Abs. 1 und 2 der Bekanntmachungsverordnung verfahren worden sei. Am 5.7.2021 unterzeichnete der Oberbürgermeister die Bekanntmachungsanordnung für die Änderungssatzung. Die Änderungssatzung wurde am 14.7.2021 durch Bereitstellung auf der städtischen Internetseite der Beklagten unter www.duesseldorf.de/bekanntmachungen/ 2021.html veröffentlicht. Die Beklagte veröffentliche die Änderungssatzung zudem nachrichtlich im Düsseldorfer Amtsblatt Nr. 28/29 vom 24.7.2021.
Nach entsprechender Anhörung widerrief die Beklagte mit Bescheid vom 16.11.2021 gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW i. V. m. § 6 Abs. 4 Großmarktsatzung die gegenüber der Klägerin ergangene Zuweisung zum Ablauf des 31.12.2024 (Nr. 1), ordnete an, dass die Flächen zu diesem Zeitpunkt geräumt und sauber der Marktverwaltung zur Verfügung zu stellen seien (Nr. 2) und drohte für den Fall, dass die unter Nr. 2 geforderte Handlung nicht, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig ausgeführt werde, die Durchführung dieser Anordnung im Wege der Ersatzvornahme an, wobei sie die von der Klägerin zu tragenden Kosten der Ersatzvornahme mit vorläufig 3.000,00 Euro veranschlagte (Nr. 3). Zur Begründung des in Nr. 1 des Bescheids vorgesehenen Widerrufs führte die Beklagte aus, nach § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW dürfe ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden sei, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten sei. Nach § 6 Abs. 4 der Großmarktsatzung sei ein Widerruf der Zuweisung aus sachlich gerechtfertigtem Grund zugelassen. Ebenso sei in der Zuweisung selbst ein Widerruf vorbehalten. Der Rat habe am 1.7.2021 beschlossen, die öffentliche Einrichtung Großmarkt zum 31.12.2024 aufzulösen. In Folge dessen werde die Zuweisung zum gleichen Termin widerrufen. Zur weiteren Begründung des Widerrufs wiederholte die Beklagte im Wesentlichen die Ausführungen der Beschlussvorlage (AUS/051/2021). Mit dem Erlöschen der Zuweisung ergebe sich die Verpflichtung nach Nr. 2 des Bescheids, die zugewiesenen Flächen der Marktverwaltung sauber und geräumt zur Verfügung zu stellen, aus § 6 Abs. 5 Großmarktsatzung. Die Androhung der Ersatzvornahme in Nr. 3 des Bescheids sei erforderlich, weil die Fläche nach der Schließung des Großmarkts unmittelbar einer anschließenden Nutzung zugeführt werden solle, wofür die Räumung des Großmarkts zum Ablauf des 31.12.2024 erforderlich und unerlässlich sei.
Zur Begründung ihrer Klage gegen diesen Bescheid hat die Klägerin ausgeführt, die Rechtswidrigkeit des in Nr. 1 des Bescheids erklärten Widerrufs der Zuweisung zum Ablauf des 31.12.2024 ergebe sich bereits daraus, dass kein Widerrufsgrund vorliege. Fraglich sei schon, ob es sich bei § 6 Abs. 4 Satz 1 Großmarktsatzung um eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW handele. Die Beklagte habe sich in Nr. 14 der Nebenbestimmungen zum Zuweisungsbescheid den Widerruf mit identischem Wortlaut explizit vorbehalten, was nicht notwendig gewesen wäre, wenn sich die Widerrufsmöglichkeit bereits unmittelbar aus § 6 Abs. 4 S. 1 Großmarktsatzung ergäbe. Dies könne aber dahinstehen, weil es an einem sachlich gerechtfertigten Grund im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 1 Großmarktsatzung fehle. Insbesondere liege kein sachlicher Grund im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 Großmarktsatzung vor. Zwar beabsichtige die Beklagte seit einigen Jahren, Eigentum und Besitz an den Großmarktflächen auf die A. AG zu übertragen, die plane, die vorhandenen Hallengebäude abzureißen und die Flächen neu zu bebauen. Es bestehe ein konkretes Ansiedlungsinteresse der Firma O., die hier einen Cash & Carry-Markt sowie ein Bürogebäude errichten wolle. § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 Großmarktsatzung erfasse aber nur bauliche Änderungen zu Gunsten der öffentlichen Einrichtung Großmarkt, nicht aber für Baumaßnahmen Privater, zu deren Umsetzung die öffentliche Einrichtung aufgelöst werden müsse. Unabhängig davon sei die beabsichtigte Nutzung durch die Firma O. keine einem öffentlichen Zweck dienende Nutzung.
Auch der Ratsbeschluss könne den Widerruf nicht rechtfertigen, weil er unwirksam sei. Bei dem Großmarkt handele es sich gemäß § 1 Großmarktsatzung um eine gewidmete öffentliche Einrichtung. Zwar sei eine solche Widmung nicht an eine bestimmte Form gebunden. Entscheide sich eine Gemeinde aber dazu, eine öffentliche Einrichtung durch Satzung zu widmen, könne sie den öffentlich-rechtlichen Status der Einrichtung später nicht durch einen bloßen Ratsbeschluss wieder aufheben. Eine Satzung sei ein materielles Gesetz, dessen Bindungswirkung nur mit einer wirksamen Aufhebungssatzung überwunden werden könne. Diesen Anforderungen genüge der von der Beklagten zur Rechtfertigung ihres Widerrufs allein ins Feld geführte Beschluss indes nicht.
Überdies sei die Entscheidung, den Großmarkt als öffentliche Einrichtung aufzulösen, mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Die Beklagte habe erneut das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnde Gebot der Sicherung und Wahrung des Aufgabenbestands der Gemeinden missachtet. Die Selbstverwaltungsgarantie schütze die Gemeinden nicht nur vor Eingriffen durch den Bund und die Länder in den Kernbestand ihres Aufgabenbereichs. Aus ihr ergebe sich darüber hinaus eine Bindung der Gemeinden hinsichtlich der Aufrechterhaltung dieses Bestands und damit die grundsätzliche Pflicht der gemeindlichen Wahrung und Sicherung ihres eigenen Aufgabenbestands, wenn dieser in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaften wurzele. Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht in seinem „Weihnachtsmarkturteil“ ausschließlich über eine materielle Privatisierung eines bedeutsamen Markts entschieden habe, gälten die von ihm aufgestellten Grundsätze auch im hiesigen Fall. In der Entscheidung gehe es ganz allgemein um die Disponibilität gemeinwohlorientierter Handlungsspielräume im Zusammenhang mit freien Selbstverwaltungsaufgaben. Das Bundesverwaltungsgericht selbst nenne Einrichtungen, die kumulativ sozial, kulturell und traditionell geprägt seien, lediglich exemplarisch. Es genüge also, dass eine von der Gemeinde geschaffene öffentliche Einrichtung alternativ sozial, kulturell oder traditionell geprägt sei, um eine grundsätzliche Aufgabenwahrnehmungspflicht der Gemeinde anzuerkennen, sofern es nicht (ausnahmsweise) um eine ausschließlich wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde gehe. Gemessen hieran sei es der Beklagten verwehrt, sich der öffentlichen Einrichtung Großmarkt durch Auflösung vollständig zu entledigen. Mit der öffentlichen Einrichtung Großmarkt erfülle die Beklagte ihre hoheitliche Aufgabe, die Versorgung der Bevölkerung und der örtlichen Unternehmen mit hochwertigen, gesunden und frischen Lebensmitteln (vorrangig Obst und Gemüse) sowie Blumen sicherzustellen und darüber hinaus die Stadt als attraktiven Standort für den Handel, das Handwerk, die Produktion und den Gastronomiebedarf zu stärken. Als öffentliche Einrichtung führe der Großmarkt – dies habe gerade die Corona-Pandemie gezeigt, als die (vor allem internationalen) Lieferketten des Lebensmittelgroßhandels zusammengebrochen seien und wieder verstärkt auf dem Großmarkt eingekauft worden sei – Erzeuger, Großhandel und mittelständischen Lebensmitteleinzelhandel sowie die Gastronomie und nicht zuletzt die zahlreichen Wochenmarktbeschicker, namentlich des überregional bekannten Carlsplatzes, im Rahmen der kommunalen Daseinsvorsorge zum Vorteil der Verbraucher (Stichwort: Sozialstaatsprinzip, Fürsorgepflicht des Staates) regional zusammen und gewährleiste darüber hinaus eine transparente Preisgestaltung. Es könne also keine Rede davon sein, dass sich die Beklagte mit dem Großmarkt (schwerpunktmäßig) selbst wirtschaftlich betätige. Dass sie den Großmarkt als BgA führe, habe allein steuerliche Gründe. Zudem verpflichte die jahrzehntelange Wahrnehmung dieser Versorgungsfunktion die Beklagte dazu, den Großmarkt weiterhin als öffentliche Einrichtung zu betreiben, solange sie – was außer Zweifel stehen dürfte – wirtschaftlich hinreichend leistungsfähig sei.
Darüber hinaus habe die Beklagte im Rahmen ihrer Entscheidung die berechtigten Interessen der Großmarkthändler völlig außer Acht gelassen. Es sei bereits nicht ersichtlich, dass der Rat diese im Vorfeld seiner Entscheidung überhaupt vollständig ermittelt, geschweige denn sachgerecht in die Abwägung eingestellt habe. Die Schließung des Großmarkts als öffentliche Einrichtung in gerade einmal dreieinhalb Jahren führe dazu, dass eine Vielzahl der Großmarkthändler ihren Handelsplatz verlieren und in ihrer Existenz bedroht sein werde. Eine Verlagerung des bestehenden Betriebs sei in dieser kurz bemessenen Zeit schon bei lebensnaher Betrachtung nicht möglich, zumal es in Deutschland nur noch zwei weitere kommunale Großmärkte in München und Köln gebe. Alternative Handelsplätze stünden ebenfalls nicht zur Verfügung. Für eine derart kurz bemessene Widerrufsfrist sei auch kein sachlicher Grund erkennbar. Insbesondere erschließe sich nicht, weshalb es der Beklagten nicht zumutbar sein sollte, den Großmarkt nach über 85 Jahren noch für einen längeren Zeitraum weiter zu betreiben. In Wahrheit dürfte die beabsichtigte Entwicklung des Großmarktgeländes zu einem Büro- und Gewerbestandort der eigentliche Grund für die Bemessung der vergleichsweise kurzen Widerrufsfrist sein. Der von der Beklagten ermittelte enorme Investitionsbedarf beruhe auf der zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Rates bereits sechs Jahre alten „Machbarkeits- und Zustandsanalyse Großmarkt Düsseldorf“ und sei allein darauf zurückzuführen, dass die Beklagte den Großmarkt jahrelang vernachlässigt habe. Darüber hinaus sei die dem Ratsbeschluss zugrunde liegende Beschlussvorlage in wesentlichen Punkten unzutreffend oder unvollständig. So sei verschwiegen worden, dass es – trotz des in Teilen sanierungsbedürftigen Zustands der Großmarkthallen – in den vergangenen Jahren viele Bewerbungen interessierter Betriebe gegeben habe, die allerdings – vermutlich mit Blick auf die bereits seit geraumer Zeit geplante Auflösung der öffentlichen Einrichtung – abgelehnt worden seien. Auch sei nicht erwähnt worden, dass neben der bei Beschlussfassung schon sechs Jahre alten „Machbarkeits- und Zustandsanalyse Großmarkt Düsseldorf“ ein weiteres Gutachten in Auftrag gegeben worden sei, welches ausdrücklich bestätigt habe, dass es weiterhin einen Bedarf für einen Großmarkt gebe. Völlig unklar sei zudem, wie ein jährliches Defizit in sechsstelliger Höhe entstehen könne, wenn der Auslastungsgrad seit Jahren etwa bei 74% liege und die Beklagte seit Jahren keine nennenswerten Investitionen mehr getätigt habe. Insoweit hätten aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zumindest Alternativen zu einer Auflösung des Großmarkts als öffentliche Einrichtung, wie eine Fortführung in flächenmäßig reduzierter Form mit entsprechend geringerem Investitions- und Unterhaltungsaufwand sowie einer effizienteren Verwaltung, geprüft werden müssen.
Selbst wenn mit der Beklagten vom Vorliegen eines sachlich gerechtfertigten Grundes auszugehen wäre, erwiese sich die hier angefochtene Widerrufsverfügung ihr, der Klägerin, gegenüber jedenfalls als ermessensfehlerhaft. Der Widerrufsbescheid setze sich mit den Besonderheiten ihres Betriebes nicht auseinander. Sie verfolge ein „Konzept der kurzen Wege“ und sei daher auf den Standort am Großmarkt wirtschaftlich angewiesen. Auch habe sie in den vergangenen Jahren für den Um- und Ausbau der ihr zuletzt zugewiesenen Standplätze in Halle 00 im Vertrauen auf einen langfristigen Bestand des Zuweisungsbescheids erhebliche Investitionen getätigt.
Sei der Widerruf der Zuweisung in Nr. 1 des Bescheids aufzuheben, fehle es für die Anordnung in Nr. 2 des Bescheids an der erforderlichen Rechtsgrundlage.
Auch die Androhung der Ersatzvornahme in Nr. 3 des Bescheids sei rechtswidrig. Die Regelung in Nr. 2 umfasse nicht nur das Entfernen von Gegenständen, Einbauten oder Ähnlichem, sondern auch das Verlassen der Räumlichkeiten durch ihre Mitarbeiter. Bei Letzterem handele es sich nicht um eine vertretbare Handlung im Sinne des § 59 Abs. 1 VwVG NRW, zu deren Vollstreckung eine Ersatzvornahme angedroht werden könne.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 16.11.2021 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie ausgeführt, sowohl der Ratsbeschluss als auch der diesen umsetzende Widerrufsbescheid seien rechtmäßig. Es liege zunächst ein Widerrufsgrund vor. Auch wenn im Zuweisungsbescheid selbst ein Widerruf vorbehalten sei, sperre dies nicht die ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit des Widerrufs nach § 6 Abs. 4 Großmarktsatzung. Ein sachlicher Grund für den Widerruf liege nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 Großmarktsatzung vor. Die Argumentation der Klägerin zu § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 Großmarktsatzung sei ein Zirkelschluss. Denn die dort genannten öffentlichen Zwecke stünden dem Großmarkt sprachlich gegenüber und sollten ihn ersetzen, nicht ihm dienen. Das in dem Ratsbeschluss dargestellte Ziel, das Großmarktgelände neuen Planungen zugänglich zu machen, stelle sich als Vorhaben der Stadtentwicklung und damit eindeutig als öffentlicher Zweck dar, zumal ihr Stadtgebiet bereits jetzt hoch verdichtet sei und nur noch wenige Möglichkeiten biete, auf die Entwicklung der Bebauung Einfluss zu nehmen und bedarfsgerechte Planungen zu realisieren. Zudem enthalte § 6 Abs. 4 Satz 2 Großmarktsatzung eine nicht abschließende Aufzählung möglicher sachlicher Gründe für einen Widerruf, sodass auch andere, nicht konkret benannte sachliche Gründe den Widerruf rechtfertigen könnten. Einen solchen stelle der Ratsbeschluss über die Auflösung des Großmarkts dar.
Der Ratsbeschluss zur Auflösung des Großmarkts sei wirksam gefasst worden. Zur Vermeidung eines möglichen Verstoßes gegen § 1 Großmarktsatzung habe der Rat zudem eine Änderung der Großmarktsatzung beschlossen. Das „Weihnachtsmarkturteil“ stehe dem Ratsbeschluss zur Auflösung des Großmarkts sowie dem streitgegenständlichen Widerrufsbescheid nicht entgegen. Der Großmarkt sei zunächst keine öffentliche Einrichtung mit kulturellem, sozialem und traditionsbildendem Hintergrund im Sinne der Entscheidung. Er sei ein abgeschlossenes Gelände, zu dem allein zugelassene Händler sowie gewerbliche Großmarktkunden Zutritt erhielten. Der Handel beginne nach Mitternacht und ende in den frühen Morgenstunden. Der Großmarktbetrieb finde damit unter weitgehendem Ausschluss der Gemeindebürger statt. Er stelle, auch im Sinne des § 107 GO NRW, primär eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde dar, indem er allein als Markt und damit als Ort des Warenaustauschs diene. Dies sei darin begründet, dass sich die Bedeutung des Großmarkts gewandelt habe: Er sei bei seiner Gründung zunächst eine Maßnahme der Stadthygiene gewesen, mit der die Stadt einen geordneten Rahmen für die Versorgung der Bevölkerung durch den deutlich regionalen Handel (auch in schwierigen Zeiten) geschaffen habe. Mittlerweile gebe es keine Versorgungsengpässe mehr, sondern es existierten – auch für die örtliche Gastronomie – zahlreiche neue Geschäftsmodelle und Versorgungswege. Der Großmarkt habe sich damit von der Daseinsvorsorgeeinrichtung zu einem reinen Handelsplatz entwickelt, der in Konkurrenz zu einer Vielzahl anderer Anbieter stehe. Gerade wegen dieser mit einer rückläufigen Nachfrage einhergehenden Entwicklung hätten diverse Händler selbst die Umstrukturierung des Großmarkts gewollt.
Darüber hinaus seien die Grundsätze im „Weihnachtsmarkturteil“ nur für den Fall entwickelt worden, in dem eine öffentliche Einrichtung durch Dritte fortgeführt werde. Die vom Bundesverwaltungsgericht hierin als unzulässig erachtete Konstellation einer materiellen Privatisierung, bei welcher sich die Gemeinde der Einrichtung entledige und diese ohne gemeindlichen Einfluss durch einen Privaten fortgeführt werde, liege hier gerade nicht vor. Die Sorge des Gerichts gelte einer aus seiner Sicht potenziell schädlichen Kommerzialisierung der öffentlichen Einrichtung, nicht hingegen deren reinem Fortbestand. Die Maßgabe des Gerichts ließe sich auch so formulieren, dass Gemeinden sozial bedeutsame Einrichtungen, welche sie auf ihrem Gemeindegebiet vorhalten wollten, entweder selbst zu betreiben und zu verantworten hätten oder sich konsequent gegen das Vorhandensein einer solchen Einrichtung entscheiden müssten. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müsse auch so einschränkend verstanden und könne auf keinen Fall auf andere Konstellationen wie die ersatzlose Auflösung einer öffentlichen Einrichtung erweitert werden. Das von der Klägerin nahegelegte Verständnis des Urteils führe zu einer Pervertierung des Selbstverwaltungsrechts, weil sie die Gemeinden entgegen dem Willen der durch den demokratisch gewählten Rat vertretenen Bürgerschaft auf ewig an den Betrieb einer einmal gegründeten freiwilligen öffentlichen Einrichtung binde. Der Großmarkt stelle eine freiwillige Einrichtung dar, über deren Einrichtung und Auflösung sie nach eigenem Ermessen entscheiden könne. Auch sei keine Verdichtung von einer freiwilligen zu einer pflichtigen Einrichtung erfolgt. Die Grundversorgung der Bevölkerung sei auch nach Schließung des Großmarkts nicht gefährdet, wie ein Blick in die umliegenden Städte zeige, welche keine kommunalen Großmärkte bereithielten und deren Bevölkerung gleichwohl keinen Hunger leiden müsse.
Rechtsfehler hafteten weder dem Ratsbeschluss noch dem streitgegenständlichen Widerrufsbescheid an. Denn die Interessen der wirtschaftlich tätigen Händler seien berücksichtigt worden. Der Beschluss des Rats stelle das Ergebnis eines jahrelangen politischen Prozesses dar. Für und Wider der Entscheidung seien in der Beschlussvorlage ausführlich und detailliert dargestellt worden. Im Übrigen komme dem Rat bei der Entscheidung über die Auflösung einer freiwilligen Einrichtung ein sehr weiter Spielraum zu. Die Entscheidung, wie und für welche freiwilligen Aufgaben die eigenen Mittel eingesetzt werden sollten, stelle den Kern der kommunalen Selbstverwaltung dar. Bezüglich des Widerrufs gebe es allenfalls ein schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand der eigenen Zuweisung zum fortbestehenden Großmarkt oder einen individuellen Vertrauensschutz im Hinblick auf Investitionen in den Aus- oder Umbau des Standes, nicht in den Fortbestand des Großmarkts selbst. Insoweit sei in allen Zuweisungen ausdrücklich geregelt, dass für solche Investitionen kein Ersatz geleistet werde. Die Widerrufsfrist sei auch nicht unverhältnismäßig. Den Betroffenen habe seit dem Ratsbeschluss im Juli 2021, der Anhörung zum beabsichtigten Widerruf der Zuweisungen Ende August 2021 sowie den Widerrufen im November 2021 ein Zeitraum von gut drei Jahren zur Verfügung gestanden, um sich entsprechend neu zu orientieren. Ein Vergleich mit zivilrechtlichen Gewerbemietverhältnissen und der dort üblichen Kündigungsfrist von maximal zwölf Monaten zeige, dass dies keinesfalls unverhältnismäßig sei. Sie, die Beklagte, treffe kein Verschulden bzw. ihr könne auch kein widersprüchliches Verhalten vorgeworfen werden. Die Großmarkthallen seien aufgrund ihres Alters sanierungsbedürftig; ebenso sei die ineffektive räumliche Nutzung des Grundstücks baubedingt und kein Ergebnis des Marktmanagements der letzten Jahre. Modernisierungen hätten überdies immer steigende Kosten für die Händler bedeutet, welche diese in der Breite nicht zu tragen gewillt oder in der Lage gewesen seien. Schließlich hätten die seit 2014 geführten Gespräche mit den Händlern ergeben, dass diese den Großmarkt nur für zukunftsfähig hielten, wenn er sowohl flächenmäßig als auch hinsichtlich des Angebots wachse, die betroffenen Händler aber zugleich nicht bereit oder in der Lage gewesen seien, einer umfassenden Modernisierung des Großmarkts zuzustimmen, wenn dies mit dem Wechsel in Gewerbemietverhältnisse zu marktüblichen Mietpreisen verbunden sei.
Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid aufgehoben. Weder der Widerruf der Zuweisung noch der diesem zu Grunde liegende Beschluss des Rats der Beklagten über die Auflösung der öffentlichen Einrichtung Großmarkt sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Wie bereits 2018 bei der Umstrukturierungsentscheidung liege ein Verstoß gegen die aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) abgeleiteten Grundsätze vor, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem „Weihnachtsmarkturteil“ aufgestellt habe. Hiernach folge aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie auch eine Bindung der Gemeinden in Bezug auf die Aufrechterhaltung ihres Aufgabenbestands, wenn dieser in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft wurzele. Bei dem Großmarkt handele es sich um eine öffentliche Einrichtung mit – kumulativ zu forderndem – kulturellem, sozialem und traditionsbildendem Hintergrund im Sinne des Urteils und nicht um eine primär wirtschaftliche Betätigung, bei der eine verfassungsrechtliche Aufgabenverpflichtung der Gemeinden bereits tatbestandlich ausscheiden solle. Die Beklagte erfülle mit dem Großmarkt ihre hoheitliche Aufgabe, die Versorgung der Bevölkerung und örtlichen Unternehmen mit hochwertigen, gesunden und frischen Lebensmitteln (vorrangig Obst und Gemüse) sicherzustellen und darüber hinaus Düsseldorf als attraktiven Standort für den Handel, das Handwerk, die Produktion und den Gastronomiebedarf zu stärken. Sei der Großmarkt als eine solche traditionelle öffentliche Einrichtung der Daseinsvorsorge einzustufen, so könne die Geltung der Grundsätze des „Weihnachtsmarkturteils“ nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass – anders als 2018 – keine Umstrukturierung, sondern eine Auflösung des Großmarkts in Rede stehe. Denn die verpflichtende Zielrichtung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gelte nach der Begründung des Urteils auch für den Auflösungsfall. Dies heiße zwar nicht gleichsam automatisch, dass der Ratsbeschluss wegen eines Verstoßes gegen die aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG abgeleitete Aufgabenwahrnehmungspflicht mit höherrangigem Recht unvereinbar sei. Jedoch ergebe sich bei einem solchen Rückzug der Kommune eine besondere Begründungspflicht. Dieser Anforderung sei die Beklagte schon deshalb nicht gerecht geworden, weil sie die verpflichtende Zielrichtung der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG offenbar nicht als Ausgangspunkt und gewichtigen Belang in ihre Entscheidung eingestellt habe.
Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassen Berufung macht die Beklagte unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens geltend: Der vorliegende Fall sei nicht mit der Fallkonstellation des „Weihnachtsmarkturteils“ vergleichbar. Der Großmarkt sei schon keine öffentliche Einrichtung mit kulturellem, sozialem und traditionsbildendem Hintergrund im Sinne des „Weihnachtsmarkturteils“. Er erfülle keines der genannten Kriterien. Die Funktion eines nur gewerblichen Kunden offenstehenden Großmarkts für die Einwohner sei nicht im Ansatz mit Veranstaltungen wie einem gemeindlichen Weihnachtsmarkt vergleichbar. Im Einklang hiermit scheine auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber davon auszugehen, dass einem Großmarkt keine soziale und kulturelle Bedeutung für die örtliche Gemeinschaft zukomme. Er nenne in § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GO NRW eine Reihe von öffentlichen Einrichtungen, die für die soziale und kulturelle Betreuung der Gemeindeeinwohner erforderlich seien. Großmärkte oder hiermit zumindest im Ansatz vergleichbare Einrichtungen seien von der Aufzählung nicht erfasst. Insbesondere sei der Großmarkt – im Gegensatz zu traditionellen kommunalen Wochenmärkten als althergebrachte kommunale Tätigkeit der Daseinsvorsorge – keine Einrichtung der Wirtschaftsförderung im Sinne des § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO NRW, weil Teilnehmerkreis und Absatzform sich deutlich unterschieden. Stattdessen sei der Großmarkt in erster Linie als wirtschaftliche Betätigung im Sinne des § 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW einzustufen, die vom „Weihnachtsmarkturteil“ nicht umfasst sei. Dem stehe nicht entgegen, dass der Großmarkt neben seiner wirtschaftlichen Bedeutung zumindest auch – in deutlich untergeordnetem Umfang – Versorgungszwecken für das Stadtgebiet diene. Im Gegenteil setze § 107 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO NRW für eine zulässige wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde voraus, dass die Betätigung auch öffentliche Zwecke verfolge. Schließlich spreche der Umstand, dass sie den Großmarkt steuerlich als BgA bewirtschafte, für eine primär wirtschaftliche Betätigung.
Auch mit Blick auf den Sinn und Zweck der vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze sei eine Übertragung auf den Großmarkt nicht geboten. Der von dem Bundesverwaltungsgericht aufgestellte Grundsatz, dass sich eine Gemeinde Steuerungs- und Einwirkungsmöglichkeiten vorbehalten müsse, ergebe lediglich im Kontext mit einer Aufgabenübertragung an private Dritte Sinn. Auch die von dem Bundesverwaltungsgericht für den Privatisierungsfall angenommene Gefahr, dass sich die Gemeinde „ihrer gemeinwohlorientierten Handlungsspielräume begeben“ könne, komme bei einer Auflösung der gemeindlichen Einrichtung nicht zum Tragen. In diesem Fall lägen keine Anhaltspunkte für etwaige vertragliche oder sonstige Einwände Dritter gegen eine spätere Wiederaufnahme der gemeindlichen Tätigkeit vor.
Eine Übertragung der Grundsätze aus der Entscheidung auf die vorliegende Konstellation verbiete sich auch, weil Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vorwiegend als Abwehrrecht der Gemeinde gegen äußere Einflussnahmen ausgestaltet und hierdurch eine eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung garantiert sei. Bei der Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben schütze die Selbstverwaltungsgarantie dementsprechend die Entscheidung zur Erfüllung dieser Aufgabe ebenso wie die Entscheidung, die Wahrnehmung dieser Aufgabe wieder aufzugeben, eine freiwillige Einrichtung also wieder aufzulösen. So sei in der obergerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass sich aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie kein Recht auf den Fortbestand einer öffentlichen Einrichtung ergebe. Eine grundsätzliche Pflicht zur Wahrung und Sicherung des freiwilligen Aufgabenbestands einer Gemeinde im eigenen Wirkungskreis gebe es in Abgrenzung zu den gesetzlich festgelegten Pflichtaufgaben gerade nicht. Ein Verbot, den Großmarkt aufzulösen, käme vielmehr einer kommunalen Pflichtaufgabe zum Betrieb eines Großmarkts gleich, die so gesetzlich jedoch nicht vorgesehen sei und daher in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie in verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigender Weise eingriffe.
Das im Urteil des Verwaltungsgerichts ohne nähere Begründung aufgestellte besondere Begründungserfordernis für die Auflösung einer öffentlichen Einrichtung lasse sich dem „Weihnachtsmarkturteil“ nicht entnehmen und bleibe sowohl hinsichtlich seiner Herleitung als auch seiner Reichweite unklar. Ungeachtet dessen habe sie, die Beklagte, einem etwaigen Begründungserfordernis jedenfalls Genüge getan. Die dem Ratsbeschluss zugrunde liegende Beschlussvorlage (AUS/051/2021), deren Inhalt sie auch im Rahmen des Widerrufsbescheids dargelegt habe, zeige, dass sie die Auflösungsentscheidung umfassend begründet und die Interessen der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten örtlichen Gemeinschaft als gewichtigen Belang in ihre Abwägung eingestellt habe. Die Auflösung des Großmarkts sei nach Prüfung in Betracht gezogener Fortführungsoptionen sowie Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Interessen betroffener Großmarkthändler das Ergebnis mehrjähriger Planungen seit dem Jahr 2014.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 13.10.2022 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen: Mit dem Großmarkt als öffentliche Einrichtung sei die Beklagte auf dem Gebiet der Daseinsvorsorge tätig. Der Wettbewerb im Lebensmittelhandel werde sowohl im Groß- als auch im Einzelhandel im Wesentlichen von vier großen Handelsunternehmen mit einem Marktanteil von zusammen 86 % beherrscht, was zu einer enormen Abhängigkeit in dem hoch sensiblen Bereich der Versorgung der Bevölkerung mit frischen Lebensmitteln geführt habe. Die Vulnerabilität dieses Systems habe sich nach der Corona-Pandemie auch zu Beginn des Krieges in der Ukraine gezeigt. Insoweit sei der Großmarkt ein zur Streuung von Ausfallrisiken nicht zu vernachlässigender Baustein zur Bewältigung etwaiger Not- und Krisenfälle durch die Beklagte im Rahmen ihrer Daseinsvorsorge. Soweit die Beklagte dem Großmarkt eine kulturelle Bedeutung absprechen wolle, übersehe sie, dass der Großmarkt gerade aufgrund seiner Warenvielfalt von einer Vielzahl von Einzelhändlern und Restaurantbetreibern, die ein Geschäft mit nicht ursprünglich deutschem Kulturhintergrund betrieben, aufgesucht werde. Er leiste so einen Beitrag zum Erhalt der kulturellen Vielfalt. Der Großmarkt sei auch historisch gewachsen und über die vergangenen Jahrzehnte dadurch ein wichtiger Bestandteil des städtischen Selbstverständnisses geworden, einen zentralen Handelsplatz vorzuhalten. Zudem trage der Großmarkt zur Stärkung von lokalen Erzeugern aus dem Umland bei. So werde sowohl ein bewussteres Einkaufsverhalten als auch die lokale Wirtschaft gefördert. Denn über den Betrieb des Großmarkts als öffentliche Einrichtung würden gerade die dort ansässigen kleineren und mittleren Obst-, Gemüse- und Erzeugerhändler, die vielfach nicht in der Lage seien, ortsübliche Mieten für vergleichbare Gewerberäume zu zahlen, mit bezahlbaren Standplätzen versorgt. Hiervon ausgehend begebe sich die Beklagte mit der Auflösung der öffentlichen Einrichtung Großmarkt in vielfacher Hinsicht gemeinwohlorientierter Handlungsspielräume.
Die Beklagte hat im Berufungsverfahren eine in ihrem Auftrag erstellte Kurzgutachterliche Stellungnahme von Univ.-Prof. Dr. iur. E. vom 10.11.2022 „Zur rechtlichen Problematik des sog. Weihnachtsmarkt-Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Mai 2009 und der Frage seiner Übertragbarkeit auf die Schließung des Düsseldorfer Großmarktes“ sowie einen Bericht der Lebensmittelüberwachung ihres Amts für Umwelt- und Verbraucherschutz vom 11.11.2022 vorgelegt.
Den neben dem hiesigen Klageverfahren von der Klägerin gestellten Normenkontrollantrag mit dem Ziel, die Änderungssatzung für unwirksam erklären zu lassen, hat der Senat mit Urteil vom 14.6.2023 – 4 D 125/22.NE – abgelehnt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der elektronischen Gerichtsakten zum hiesigen Verfahren in erster und zweiter Instanz, der beigezogenen Gerichtsakten des Oberverwaltungsgerichts (Az.: 4 D 125/22.NE, 15 D 81/19.NE) sowie der zum hiesigen und dem Verfahren 4 D 125/22.NE beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (fünf Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten hat Erfolg.
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 16.11.2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Widerruf der Zuweisung zum Ablauf des 31.12.2024 in Nr. 1 des Bescheids (dazu I.), die Anordnung, die Flächen zu diesem Zeitpunkt geräumt und sauber zur Verfügung zu stellen, in Nr. 2 des Bescheids (dazu II.) sowie die Androhung der Ersatzvornahme in Nr. 3 des Bescheids (dazu III.) sind rechtmäßig.
I. Der Widerruf der Zuweisung zum Ablauf des 31.12.2024 in Nr. 1 des Bescheids ist rechtmäßig. Er findet seine Grundlage in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist.
Die Voraussetzungen für den Widerruf liegen vor (dazu 1.) und die Beklagte hat ihr Ermessens fehlerfrei zugunsten des Widerrufs zum Ablauf des 31.12.2024 ausgeübt (dazu 2.).
1. Der Widerruf ist sowohl durch Rechtsvorschrift als auch im Verwaltungsakt vorbehalten. Sowohl nach § 6 Abs. 4 Satz 1 Großmarktsatzung als auch nach Nr. 14 Satz 1 der Nebenbestimmungen der Zuweisung vom 6.4.2016 kann die Zuweisung widerrufen werden, wenn ein sachlich gerechtfertigter Grund vorliegt. Auf sich beruhen kann, ob der beispielhaft genannte sachlich gerechtfertigte Grund im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 Großmarktsatzung, dass der Platz des Großmarkts ganz oder teilweise für bauliche Änderungen oder für öffentliche Zwecke benötigt wird, vorliegt. Jedenfalls kann der Widerruf auf einen ungeschriebenen sachlich gerechtfertigten Grund nach § 6 Abs. 4 Satz 1 Großmarktsatzung bzw. Nr. 14 Satz 1 der Nebenbestimmungen der Zuweisung vom 6.4.2016, nämlich die Auflösung des Großmarkts, gestützt werden. Weder § 6 Abs. 4 Satz 2 Großmarktsatzung noch Nr. 14 Satz 2 der Nebenbestimmungen enthalten eine abschließende Aufzählung von sachlichen Gründen, die einen Widerruf rechtfertigen sollen (vgl. „insbesondere“).
Ein nach § 6 Abs. 4 Satz 1 Großmarktsatzung sowie nach Nr. 14 Satz 1 der Nebenbestimmungen der Zuweisung vom 6.4.2016 sachlich gerechtfertigter Grund liegt mit der Auflösung der öffentlichen Einrichtung Großmarkt zum 31.12.2024 durch Beschluss des Rats vom 1.7.2021 (AUS/051/2021) sowie durch den parallelen Beschluss (AUS/052/2021) der „Änderungssatzung: Aufhebung des § 1 der Großmarktsatzung (Satzung für den Großmarkt Düsseldorf der Landeshauptstadt Düsseldorf vom 17. Dezember 1998)“ vor. Da die öffentliche Einrichtung durch Satzung geregelt war, bedurfte es zu ihrer Auflösung und Entwidmung gleichfalls einer Satzungsregelung, die hier ergänzend zum begleitenden Aufhebungsbeschluss erfolgt ist und mit diesem als Einheit zu verstehen ist. Die Auflösung und Entwidmung des Großmarkts zum Ablauf 31.12.2024 stellt, sofern sie rechtswirksam erfolgt ist, denklogisch einen sachlichen Grund für den Widerruf der bislang erteilten Standzuweisungen dar. Ohne den Fortbestand des Großmarkts als öffentliche Einrichtung entfällt die Grundlage für eine Standzuweisung durch die Beklagte hierfür.
Der Ratsbeschluss zur Auflösung des Großmarkts und die Änderungssatzung sind wirksam und verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. Sie halten sich damit im Rahmen der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten gemeindlichen Befugnis, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die satzungsrechtlich umgesetzte Auflösungsentscheidung steht insbesondere nicht im Widerspruch zu den rechtlichen Vorgaben aus den §§ 7, 8 Abs. 1 GO NRW [dazu a)] oder aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG [dazu b)]. Sie verstößt auch nicht gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot [dazu c)].
a) Die mit der Änderungssatzung umgesetzte Auflösungsentscheidung steht nicht im Widerspruch zu den rechtlichen Vorgaben aus den §§ 7, 8 Abs. 1 GO NRW. Zwar handelt es sich bei dem Großmarkt um eine zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zählende, von der Beklagten als freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe geführte öffentliche Einrichtung im Sinne des § 8 Abs. 1 GO NRW. Insbesondere handelt es sich nicht um eine wirtschaftliche Betätigung der Beklagten im Sinne des § 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW, die den Grenzen für eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden nach § 107 GO NRW unterliegt. Denn ein großstädtischer kommunaler Großmarkt ist als gemeindliche Einrichtung, die der Wirtschaftsförderung dient, nach § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO NRW vollständig aus dem Anwendungsbereich der Regelungen über die wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden ausgenommen. Seit jeher ist allgemein anerkannt, dass das Veranstalten insbesondere von traditionellen kommunalen Märkten und Messen grundsätzlich eine in den Schutzbereich von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG fallende freiwillige Selbstverwaltungstätigkeit im Bereich der Daseinsvorsorge darstellt, die Gemeinden als öffentliche Einrichtung durchführen können, sofern ihnen dies nicht (ausnahmsweise) kommunalrechtlich versagt ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15.11.2022 – 4 B 441/22 –, juris, Rn. 24 ff., und vom 29.4.2022 – 4 B 996/21 –, juris, Rn. 56, jeweils m. w. N. und bezogen auf Wochenmärkte.
Eine Pflicht, bestimmte öffentliche Einrichtungen zu schaffen und zu betreiben, folgt allerdings nicht aus der allgemeinen Vorgabe des § 8 Abs. 1 GO NRW, wonach die Gemeinden innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Betreuung ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen schaffen. Das gilt selbst dann, wenn sich hieraus eine über eine reine Aufgabenzuweisung hinausgehende objektiv-rechtliche gemeindliche Pflicht entnehmen ließe.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.4.2004 – 15 A 1130/04 –, juris, Rn. 3 f., m. w. N.
Über die Frage, welche der für erforderlich gehaltenen gemeindlichen Einrichtungen, zu deren Betrieb Gemeinden nicht spezialgesetzlich verpflichtet sind (freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben), im Rahmen der jeweiligen gemeindlichen Leistungsfähigkeit letztlich realisiert werden sollen, entscheiden die Gemeinden mit Blick auf die Selbstverwaltungsgarantie jedenfalls in eigener Verantwortung.
Vgl. Wellmann, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Stand: Februar 2023, § 8 Rn. 2; Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: Dezember 2022, GO NRW, § 8 Anm. 1; Venherm, in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 8 Ziffer I. 1.
In der für die Auslegung des Landesrechts maßgeblichen obergerichtlichen Rechtsprechung ist daher geklärt, dass die Gemeinden nach dem Kommunalrecht des Landes bei der Entscheidung über die Schaffung und Beibehaltung einer öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 8 Abs. 1 GO NRW in Ausübung ihrer verfassungsrechtlich eingeräumten Selbstverwaltungsgarantie grundsätzlich frei sind, wenn es sich – wie hier – um eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe handelt. Sofern keine rechtlich schutzwürdigen Belange Dritter oder sonstigen relevanten öffentlichen Belange zu berücksichtigen sind, unterliegen sie insoweit lediglich dem Willkürverbot.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.9.1975 – 3 A 1279/75 –, NJW 1976, 820, 821, sowie Beschlüsse vom 27.6.2017 – 15 B 664/17 –, juris, Rn. 7 ff., m. w. N., und vom 18.12.1992 – 15 B 4474/92 –, juris, Rn. 4 ff., 6, m. w. N.; ähnlich auch BVerwG, Urteile vom 18.7.1969 – 7 C 56.68 –, BVerwGE 32, 333 = juris, Rn. 37, und vom 21.7.1964 – 1 C 60.61 –, juris, Rn. 63.
Jedenfalls wenn die Einrichtung oder Auflösung einer öffentlichen Einrichtung der Gemeinde durch Satzungsrecht erfolgt – in Nordrhein-Westfalen auf der Grundlage von § 7 GO NRW –, müssen wie bei jeder Normgebung im Rahmen der rechtsstaatlichen Abwägung auch die von der Satzung betroffenen rechtlich schutzwürdigen privaten Interessen und sonstigen relevanten öffentlichen Belange im Ergebnis – nicht aber notwendig auch im Abwägungsvorgang – berücksichtigt sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.6.2014 – 4 C 3.13 –, BVerwGE 150, 114 = juris, Rn. 24 f., sowie Beschlüsse vom 3.5.1995 – 1 B 222.93 –, Rn. 5, und vom 9.11.1979 – 4 N 1.78 –, BVerwGE 59, 87 = juris, Rn. 38 f.; dazu auch Panzer, Schoch/ Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: 43. EL August 2022, § 47 VwGO, Rn. 97 ff., 100.
Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte mit ihrer Auflösungsentscheidung diese einfachgesetzlich in den §§ 7, 8 Abs. 1 GO NRW ausgestalteten weiten Handlungsspielräume bei der Auswahl der für erforderlich gehaltenen freiwilligen öffentlichen Einrichtungen überschritten, in beachtlicher Weise berührte schutzwürdige private oder relevante öffentliche Interessen im Ergebnis fehlerhaft abgewogen oder gar willkürlich gehandelt hätte. Die Beklagte hat in ihrer Beschlussvorlage (AUS/051/2021) unter Berücksichtigung der eingeholten Stellungnahmen,
X. GmbH, Analyse „Großmarkt Düsseldorf – Struktur und Entwicklungspotenziale“, 2015; Y. Project Management GmbH, „Machbarkeits- und Zustandsanalyse Großmarkt Düsseldorf“, 2015; Z. GmbH, Zwischenbericht zur Bestandsaufnahme und Marktanalyse, 2016,
unter anderem ausgeführt, die Organisationsform der öffentlichen Einrichtung erscheine für den Betrieb eines Großmarkts nicht mehr zeitgemäß und auch nicht mehr finanzierbar. Es bestehe ein enormer Investitionsbedarf in die bestehende Gebäudesubstanz. Der Betrieb des Großmarkts gehe in seiner jetzigen Form mit stetig größeren jährlichen Verlusten einher. Eine Fortführung des Großmarkts sei nur mit einer zukunftsfähigen Neuausrichtung sinnvoll. Aber trotz mehrjähriger Verhandlungen mit den betroffenen Händlern habe keine Einigung über eine solche Neuausrichtung erzielt werden können. Ein Weiterbetrieb als öffentliche Einrichtung sei für die Versorgung der Bürger auch nicht unabdingbar. Der Großmarkt sei für die Bürger nicht zugänglich. Den zum Einkauf auf dem Großmarkt berechtigten Kunden stünden zahlreiche andere Versorgungsmöglichkeiten mit frischem Obst und Gemüse zur Verfügung. Insgesamt sei das Modell eines öffentlich-rechtlich betriebenen Großmarkts in Deutschland nur noch wenig verbreitet. Deutschlandweit gebe es nur noch drei Großmärkte, die öffentlich-rechtlich betrieben seien (Düsseldorf, Köln und München). Die meisten Großmärkte seien privat organisiert. Im Rahmen der mehrjährigen, intensiven Verhandlungen mit den Händlern zum Zwecke der zunächst geplanten Neuausrichtung des Großmarkts sei zudem deutlich geworden, dass es bei einer großen Anzahl von ihnen kein Interesse an einer Neuausrichtung des Großmarkts gebe, wenn diese mit Investitionen auf ihre Kosten oder höheren Entgelten verbunden sei, und keine einheitliche Zielvorstellung der Händler existiere. Da die Stadt unter diesen Rahmenbedingungen keine Möglichkeit mehr sehe, den Großmarkt zukunftsfähig aufzustellen, sei die Option des dauerhaften Weiterbetriebs nach Abwägung aller Interessen verworfen worden. Die Auflösung des Großmarkts sei mit einer auskömmlichen Frist von über drei Jahren (Enddatum 31.12.2024) verbunden worden, damit die noch auf dem Großmarkt verbliebenen Händler – auch angesichts des langjährigen Bestehens – genügend Vorlauf hätten, neue Betriebsflächen anzumieten, den Betrieb umzusiedeln sowie die hierzu erforderlichen Kosten aufzubringen. Zugleich sei berücksichtigt worden, dass sich die Gefahr von teuren Sanierungen sowie die finanzielle Belastung durch das jährliche Defizit mit jedem Jahr erhöhten. Auch solle das Gelände durch eine Neuausrichtung hin zu Büro- und Gewerbenutzung entwickelt werden und konkrete Planungen würden durch einen zu langen Weiterbetrieb der öffentlichen Einrichtung Großmarkt blockiert.
Diese Annahmen der Beklagten halten sich im Rahmen ihres grundsätzlich durch die Selbstverwaltungsgarantie eingeräumten und landesrechtlich respektierten Einschätzungsspielraums. Aufgrund anderweitiger Versorgungsmöglichkeiten und hierdurch gewandelter Verhältnisse sehen bundesweit nur noch sehr wenige Großstädte einen Bedarf für kommunale Großmärkte und die Beklagte hat auch für ihr Gebiet den nicht mehr zwingenden Bedarf sowie die zunehmend höheren öffentlichen Aufwendungen nach entsprechenden tatsächlichen Feststellungen nachvollziehbar zum Anlass für ihre Auflösungsentscheidung genommen. Mit ihrer angesichts der beschriebenen Rahmenbedingungen nach Abwägung aller relevanten Interessen getroffenen Entscheidung, dass der Fortbetrieb des Großmarkts als öffentliche Einrichtung in Düsseldorf nicht auskömmlich finanziert werden könne und mit entsprechend hohem Personalbedarf für die Verwaltung nicht mehr zeitgemäß sei, ist die Beklagte zudem gerade der einfach-gesetzlichen Vorgabe in § 8 Abs. 1 GO NRW nachgekommen, öffentliche Einrichtungen nur innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit zu schaffen bzw. denklogisch auch nur innerhalb solcher Grenzen fortzuführen. Bei Normgebung bekannte rechtlich schutzwürdige Belange der auf dem Markt vertretenen Händler hat sie ohne Rechtsfehler bei der Normgebung pauschal berücksichtigt.
Die „Abwicklungsfrist“ von über drei Jahren zur Auflösung des Großmarkts ist trotz seines langjährigen Bestehens und der auf dem Marktgelände von Markthändlern vorgenommenen Investitionen für die verbliebenen Händler ausreichend, um neue Betriebsflächen anzumieten, den Betrieb umzusiedeln sowie die hierzu erforderlichen Kosten aufzubringen oder gegebenenfalls ein neues Geschäftsmodell zu entwickeln, zumal mit jedem weiteren Betriebsjahr für die Gemeinde zusätzliche Verluste drohen und das Risiko zur Wahrung der Verkehrssicherheit erforderlich werdender dringlicher Sanierungsmaßnahmen weiter steigt. Dies gilt vor allem auch, weil es spätestens seit Ende 2014 Diskussionen über die Zukunft des Großmarkts in seiner jetzigen Form, den Abriss und Betrieb eines Neubaus durch eine private Gesellschaft gab, deren Umsetzung gleichfalls zum Abriss des Bestands geführt hätte. Schon danach durften die betroffenen Händler nicht mehr grundsätzlich darauf vertrauen, dass der Großmarkt dauerhaft in seiner jetzigen Form fortbestehen wird. Auch mussten die Händler aufgrund von § 6 Abs. 4 Satz 1 Großmarktsatzung stets mit einem Widerruf der Zulassung und Zuweisung aus einem sachlich gerechtfertigten Grund rechnen. Schließlich war in den nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten im Wesentlichen inhaltsgleichen Standplatzzuweisungen bei Beendigung der Nutzungsverhältnisse eine Entschädigung für Einbauten oder sonstige Wertverbesserungen ausdrücklich ausgeschlossen worden.
Eine rechtliche Notwendigkeit, Belange der Großmarkthändler in weitergehendem Umfang zu berücksichtigen, ist nicht ersichtlich. Grundsätzlich gewährleisten weder Art. 14 Abs. 1 GG noch Art. 12 Abs. 1 GG oder der allgemeine verfassungsrechtliche Vertrauensgrundsatz nach Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG einen Bestandsschutz im Hinblick auf den unveränderten Fortbestand der geltenden Rechtslage für die Zukunft und dem sich hieraus ergebenden Kundenstamm, Geschäftsumfang oder den sich hieraus ergebenden Erwerbschancen bzw. -möglichkeiten. Besondere Umstände, die ausnahmsweise eine andere Beurteilung rechtfertigten, sind angesichts des bereits aufgeführten fehlenden Vertrauens in den dauerhaften Erhalt der durch Investitionen entstandenen Einbauten nicht ersichtlich. Das Geschäftsmodell der Großmarkthändler einschließlich der Klägerin beruhte auf den von der Beklagten mit dem Betrieb des Großmarkts als öffentliche Einrichtung geschaffenen besonderen Rahmenbedingungen. Seine Fortführung war damit, nachdem im Einzelfall zur Ausnutzung von Investitionen vertraglich eingeräumte Mindestnutzungszeiten verstrichen waren, von der Weitergeltung der widerruflichen Standplatzzuweisungen sowie letztlich auch von dem rechtlich nicht dauerhaft gesicherten Fortbestand dieser öffentlichen Einrichtung abhängig.
Vgl. ausführlich zum grundrechtlich nicht geschützten Wegfall der rechtlichen Rahmenbedingungen für ein bestimmtes Geschäftsmodell unter Verneinung bereits der Antragsbefugnis: BVerwG, Urteil vom 18.3.2021 – 7 CN 1.20 –, BVerwGE 172, 37 = juris, Rn. 20 ff.
b) Gegen die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG normierte kommunale Selbstverwaltungsgarantie [hierzu aa)] verstößt die mit der Änderungssatzung umgesetzte Auflösungsentscheidung nicht [hierzu bb)].
aa) Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem Bereich.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 = juris, Rn. 42, m. w. N., und vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83 u. a. –, BVerfGE 79, 127 = juris, Rn. 41, m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 –, juris, Rn. 25, m. w. N., und vom 6.4.2005 – 8 CN 1.03 –, juris, Rn. 18, m. w. N.; zu Art. 78 Abs. 2 LV NRW: VerfGH NRW, Urteil vom 23.3.2010 – VerfGH 19/08 –, juris, Rn. 60.
Beide Garantieelemente des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts unterliegen dem Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Aufgabenkreis und Organisationsbefugnisse, die den Gemeinden zustehen, werden durch die Vorgaben des Gesetzgebers bestimmt, dem allerdings seinerseits Grenzen gesetzt sind.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 = juris, Rn. 44, m. w. N., und vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83 u. a. –, BVerfGE 79, 127 = juris, Rn. 40 f.; BVerwG, Urteile vom 23.11.2005 – 8 C 14.04 –, juris, Rn. 17, m. w. N., und vom 6.4.2005 – 8 CN 1.03 –, juris, Rn. 18, m. w. N.; zu Art. 78 Abs. 2 LV NRW: VerfGH NRW, Urteil vom 23.3.2010 – VerfGH 19/08 –, juris, Rn. 61 f.
Zunächst setzt der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie dem Gesetzgeber eine Grenze; hiernach darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt, die identitätsbestimmenden Merkmale gemeindlicher Selbstverwaltung dürfen weder faktisch noch rechtlich beseitigt werden. Zum Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts in seiner Ausprägung als Recht auf einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich gehört kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog. Zu ihm gehört aber die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen („Universalität“ des gemeindlichen Wirkungskreises). Das Recht zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte im gegebenen Aufgabenbereich bedeutet allgemein die Freiheit vor staatlicher Reglementierung hinsichtlich der Art und Weise der Aufgabenerledigung. Die Gemeinden sind befugt, für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten im Einzelnen festzulegen. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbietet daher Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 = juris, Rn. 45 f., m. w. N., und vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83 u. a. –, BVerfGE 79, 127 = juris, Rn. 47 ff. m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 –, juris, Rn. 27, Halbs. 1, vom 23.11.2005 – 8 C 14.04 –, juris, Rn. 17, m. w. N., und vom 6.4.2005 – 8 CN 1.03 –, juris, Rn. 19, m. w. N.; VerfGH NRW, Urteil vom 23.3.2010 – VerfGH 19/08 –, juris, Rn. 62.
Zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden sind vor allem zwei Rechtspositionen zu rechnen: Einmal steht den Gemeinden das Recht zu, hinsichtlich aller Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft, die nicht einem anderen Rechtsträger übertragen worden sind und deren Übernahme nicht durch Gesetz ausgeschlossen ist, in eigener Verantwortung zu entscheiden, „ob“ sie diese Aufgaben als freie (freiwillige) Selbstverwaltungsaufgaben wahrnehmen oder nicht wahrnehmen wollen. Im Falle der Übernahme solcher Aufgaben steht der Gemeinde das Recht zu, in eigener Verantwortung zu entscheiden, „wie“ sie die Aufgaben erfüllen will. Hinsichtlich der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben können der Gemeinde weder hinsichtlich des „Ob“ noch hinsichtlich des „Wie“ Weisungen erteilt werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.8.1984 – 3 C 40.81 –, juris, Rn. 98 f.
Außerhalb des Kernbereichs der Selbstverwaltungsgarantie enthält Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugunsten der Gemeinden, das der zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber zu berücksichtigen hat. Auf diese Weise sichert Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden einen Aufgabenbereich, der grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfasst.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83 –, BVerfGE 79, 127 = juris, Rn. 56; VerfGH NRW, Urteil vom 23.3.2010 – VerfGH 19/08 –, juris, Rn. 62.
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaften sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen; auf die Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es hierfür nicht an. Hat eine Aufgabe keinen oder keinen relevanten örtlichen Charakter, ist der Gesetzgeber in seiner Zuordnung frei und die Aufgabe fällt aus dem Gewährleistungsbereich heraus.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83 u. a. –, BVerfGE 79, 127 = juris, Rn. 59 und 61; BVerwG, Urteile vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 –, juris, Rn. 26, vom 23.11.2005 – 8 C 14.04 –, juris, Rn. 17, m. w. N., und vom 11.11.2004 – 3 C 36.03 –, BVerwGE 122, 157 = juris, Rn. 24, sowie Beschluss vom 24.4.1996 – 7 NB 2.95 –, BVerwGE 101, 99 = juris, Rn. 8.
Nach vielfach und grundsätzlich umstrittener,
vgl. unter anderem: Dietlein, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: 1.3.2023, Systematische Einführung zum Kommunalrecht Deutschlands, Rn. 92, m. w. N.; Ehlers, DVBI. 2009, 1456; Schoch DVBI. 2009, 1533; ders., NVwZ 2016, 257, 260 f.; Winkler JZ 2009, 1169, 1170; Donhauser, NVwZ 2010, 931, 933 f.; Kahl/Weißenberger, LKRZ 2010, 81,
Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Gemeinden infolge der Selbstverwaltungsgarantie nicht nur vor Eingriffen durch den Bund und die Länder in den Kernbestand ihres Aufgabenbereichs geschützt, sondern ergibt sich aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch eine Bindung der Gemeinden hinsichtlich der Aufrechterhaltung dieses Kernbestands. Hiernach stehe es nicht im freien Ermessen einer Gemeinde, freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten zu übernehmen oder sich auch jederzeit wieder dieser Aufgaben zu entledigen, sofern sie sich hierdurch ihrer gemeinwohlorientierten Handlungsspielräume begeben und so den Inhalt der kommunalen Selbstverwaltung durch Abstoßen oder Nichtwahrnehmung ihrer ureigenen Aufgaben aushöhlen würde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 –, juris, Rn. 27, 29.
bb) Gemessen an diesen Grundsätzen stellt sich die mit der Änderungssatzung umgesetzte Auflösung des Großmarkts zum Ablauf des 31.12.2024 nicht als Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG dar. Selbst wenn man der den Gemeinden als Befugnis, sich grundsätzlich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen, verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie überhaupt eine nicht gesetzlich ausgeformte gemeindliche Pflicht entnehmen können sollte, wäre die Auflösung des Großmarkts als öffentliche Einrichtung der Beklagten verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Hierdurch wird weder der Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung ausgehöhlt, noch werden identitätsbestimmende Merkmale gemeindlicher Selbstverwaltung oder hierfür erforderliche gemeinwohlorientierte Handlungsspielräume faktisch oder rechtlich beseitigt.
Die Auflösung des von der Beklagten als freiwillige öffentliche Einrichtung betriebenen Großmarkts zum Ablauf des 31.12.2024 führt nicht dazu, dass sich die Beklagte ihrer gemeinwohlorientierten Handlungsspielräume begibt und so den Inhalt der kommunalen Selbstverwaltung durch Abstoßen oder Nichtwahrnehmung ihrer ureigenen Aufgaben aushöhlt. Die Auflösung der konkreten öffentlichen Einrichtung des Großmarkts betrifft schon keine identitätsbestimmenden Merkmale gemeindlicher Selbstverwaltung oder hierfür erforderliche gemeinwohlorientierte Handlungsspielräume, also die grundsätzliche Freiheit, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen. Nicht einmal der gemeindliche Handlungsspielraum, einen Großmarkt als öffentliche Einrichtung zu betreiben, ist eingeschränkt. Denn bei der Auflösung des Großmarkts als öffentliche Einrichtung in Gänze bleibt es der Beklagten bei einem entsprechenden politischen Willen gerade unbenommen, in Ausübung ihres Selbstverwaltungsrechts in der Zukunft – gegebenenfalls an anderer Stelle – selbst wieder einen Großmarkt als öffentliche Einrichtung neu zu schaffen und zu betreiben. Bei der hier erfolgten gänzlichen Auflösung ist die Beklagte insbesondere keinerlei Verpflichtungen gegenüber einem Privaten unterworfen, die sie von der Wiedererrichtung des Großmarkts als öffentliche Einrichtung abhalten könnte.
Vgl. VG Augsburg, Urteil vom 26.9.2011 – Au 7 K 10.1951 –, juris, Rn. 75, bestätigt durch Bay. VGH, Beschluss vom 21.12.2012 – 4 ZB 11.2496 –, juris, Rn. 8 ff.
Der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie wird mit der freiwilligen Beendigung des Betriebs des kommunalen Großmarkts durch die hierfür in erster Linie zuständige Beklagte ebenso wenig ausgehöhlt wie es dem Landesgesetzgeber als Hauptadressaten der Selbstverwaltungsgarantie verwehrt wäre, die rechtlichen Rahmenbedingungen in § 107 GO NRW dahingehend zu ändern, dass der Beklagten die wirtschaftliche Betätigung in Form des Fortbetriebs des Großmarkts bei einer besseren und wirtschaftlicheren Aufgabenerfüllung durch private Dritte nicht einmal mehr gestattet wäre.
Vgl. zur Vereinbarkeit des Landesrechts in Sachsen-Anhalt, das eine § 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO NRW entsprechende Vorschrift nicht enthält, mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG in Bezug auf Wochenmärkte: BVerwG, Beschluss vom 2.1.2006 – 6 B 55.05 –, juris, Rn. 8 ff., 10.
Dadurch, dass die Beklagte eine zur Unwirtschaftlichkeit führende Änderung der dem ursprünglichen Entschluss zur Errichtung des Großmarkts zugrunde liegenden Verhältnisse zum Anlass genommen hat, diesen aufzulösen, um die hierdurch frei werdenden öffentlichen Sach- und Finanzmittel zur Erfüllung anderer Aufgaben einzusetzen, trägt sie schließlich gerade dem Umstand Rechnung, dass der den Gemeinden zur eigenverantwortlichen Erfüllung überantwortete Aufgabenbereich nicht gegenständlich bestimmt oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbar, sondern wandelbar ist, und, dass es zur Verwirklichung der Selbstverwaltungsgarantie entsprechender finanzieller Handlungsspielräume bedarf.
c) Sonstige Verstöße der mit der Änderungssatzung umgesetzten Auflösungsentscheidung gegen höherrangiges Recht sind nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht vorgetragen. Die im beigezogenen Normenkontrollverfahren 4 D 125/22.NE einzig zusätzlich erhobenen Einwände, durch das Anfügen eines Satzes 2 in § 1 der Großmarktsatzung statt der vollständigen Aufhebung der Großmarktsatzung verbleibe ein „Regelungstorso“, der die eigentlich zentrale Frage, ob der Großmarkt – in welcher Form auch immer – über den 31.12.2024 hinaus fortbestehen werde, letztlich unbeantwortet lasse, und aus der Formulierung der Änderungssatzung, wonach „Satz 1 (…) mit Wirkung zum 31.12.2024“ aufgehoben werde, lasse sich nicht entnehmen, ob die Widmung des Großmarkts mit Beginn des 31.12.2024 (0:00 Uhr) oder mit Beginn des 1.1.2025 (0:00 Uhr) aufgehoben werde, greifen nicht durch. Hieraus resultiert insbesondere kein Verstoß der Änderungssatzung gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot.
Durch das Bestimmtheitsgebot ist der Normgeber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen zu stellen sind, richtet sich auch nach der Intensität der durch die Regelung oder auf Grund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe. Es reicht aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln – Wortlaut, Historie, Sinn und Zweck der Norm sowie ihr systematischer Zusammenhang –,
vgl. BVerwG, Urteile vom 24.1.2019 – 3 C 7.17 –, BVerwGE 164, 253 = juris, Rn. 16, und vom 21.6.2017 – 6 C 3.16 –, BVerwGE 159, 148 = juris, Rn. 24,
feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 –, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 125, m. w. N.
Nach diesen Maßstäben lässt sich angesichts der aufeinanderfolgenden Beschlüsse zur Auflösung des Großmarkts (AUS/051/2021) und zur Änderungssatzung (AUS/052/2021) in der Ratssitzung am 1.7.2021 sowie der jeweiligen Beschlussvorlagen ohne Weiteres durch Auslegung ermitteln, dass der Großmarkt ersatzlos aufgelöst werden und die öffentliche Einrichtung hierfür entwidmet werden sollte, der Großmarkt danach also weder als öffentliche Einrichtung noch anderweitig fortbestehen soll. Eine vollständige Aufhebung der Großmarktsatzung zu einem späteren Zeitpunkt zur Beseitigung eines rechtlich dann gar nicht mehr relevanten „Regelungstorsos“ kann die Antragstellerin noch vornehmen.
Ebenso lässt sich nach diesen Maßstäben – auch ohne Rückgriff auf die Formulierung in dem an die Klägerin gerichteten Widerrufsbescheid „zum Ablauf des 31. Dezember 2024“ – ohne Weiteres ermitteln, dass der Großmarkt zum Ablauf des 31.12.2024 aufgelöst werden soll. Denn in der Beschlussvorlage zur Auflösung des Großmarkts (AUS/051/2021) heißt es zur Bemessung der Frist, die zweite Option zur Auflösung des Großmarkts solle mit einer auskömmlichen Frist von über drei Jahren „(Enddatum 31.12.2024)“ verbunden werden, wodurch der Großmarkt am 31.12.2024 selbst, dem Enddatum, noch als öffentliche Einrichtung fortbestehen soll. Hierfür spricht auch – wie die Antragstellerin selbst einräumt –, dass hierdurch die Auflösung mit dem Jahres-, Quartals- bzw. Monatsende zusammenfällt, was insbesondere bei längeren Fristen der gängigen Praxis bei der Beendigung von Nutzungsverhältnissen im Geschäftsverkehr entspricht. Angesicht der von der Beklagten im Juli 2021, also mit mehr als drei Jahren Vorlaufzeit, angestellten Überlegungen zur Bemessung der Abwicklungsfrist würde es zudem schlicht keinen Sinn machen, den Großmarkt exakt einen Tag vor einem solchen im Geschäftsverkehr im Übrigen üblichen Beendigungszeitpunkt aufzulösen. Auch die Antragsgegnerin hat die Regelung in diesem Sinne verstanden, als sie hierauf beruhende Widerrufsentscheidungen, unter anderem an die Klägerin, abgefasst hat. Selbst wenn man im Hinblick auf den Normtext, der für sich genommen eine um einen Tag frühere Auflösung des Markts nahelegen könnte, gleichwohl von einer verbleibenden Unklarheit oder gar Widersprüchlichkeit ausginge, wäre im Wege der Auslegung von einer Aufhebung erst zum Ablauf des 31.12.2024 auszugehen. In dieser Auslegung ist die Bestimmung trotz etwaiger Unklarheiten jedenfalls vom Regelungswillen des Normgebers und auch vom Normtext noch gedeckt. Dabei bleibt zum einen der Bezug zu dem in der Vorschrift genannten Auflösungsdatum erhalten. Zum anderen ist hinsichtlich der Frage, ob Beginn oder Ende dieses Tages gemeint sein sollte, nach dem erkennbaren Regelungswillen von einer ungenauen Formulierung oder allenfalls von einem bloßen Redaktionsversehen auszugehen, indem versäumt worden ist, ausdrücklich und unmissverständlich auf das Ende des Tages abzustellen. Durch die danach naheliegende geltungserhaltende Auslegung wird eine – allenfalls auf einem Redaktionsversehen beruhende – etwaige Nichtigkeitsfolge vermieden und der Wille des Normgebers der Sache nach zweifelsfrei verwirklicht.
2. Die Beklagte hat ihr Ermessen auch fehlerfrei zugunsten des Widerrufs zum Ablauf des 31.12.2024 ausgeübt.
Die gerichtliche Kontrolle einer behördlichen Ermessensentscheidung beschränkt sich gemäß § 114 Satz 1 VwGO darauf, anhand der von der Behörde tatsächlich angestellten Erwägungen zu prüfen, ob die Verwaltung den ihr eingeräumten Ermessensspielraum ausgeschöpft hat, ob sie die gesetzlichen Grenzen der Ermessensbetätigung überschritten hat und ob sie die nach dem Zweck der Ermessensermächtigung für die Entscheidung relevanten Gesichtspunkte bei ihrer Entscheidung berücksichtigt hat. Der Widerrufsgrund in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG soll dabei die Anpassung eines Verwaltungsakts, dessen Widerruf gegenüber dem Adressaten ausdrücklich vorbehalten wurde, an eine geänderte Sach- oder Rechtslage erleichtern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.9.2019 – 8 C 7.18 –, juris, Rn. 20 f., m. w. N.
Danach tragen die Ermessenserwägungen der Beklagten den verfügten Widerruf. Die Beklagte hat ihr Ermessen erkannt und entsprechend dem Zweck der Ermächtigung in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG ausgeübt. Sie hat den Widerruf mit der Umsetzung der von ihrem Rat beschlossenen Auflösung des Großmarkts zum Ablauf des 31.12.2024 begründet und – wie der die Beschlussvorlage (AUS/051/2021) weitgehend wiederholenden Begründung des Widerrufsbescheids zu entnehmen ist – sowohl bei der Entscheidung zum Widerruf der Zuweisung als auch bei der Entscheidung der Bemessung der „Abwicklungsfrist“ eine Abwägung aller Interessen vorgenommen. Diese allgemeinen Erwägungen waren auch im Hinblick auf den konkreten Betrieb der Klägerin ausreichend und es bedurfte keiner näheren Begründung im Hinblick auf die Besonderheiten des Betriebs der Klägerin, weil dieser das Nutzungsrecht für die volle Dauer belassen worden ist, für die die öffentliche Einrichtung des Großmarkts seine Nutzung überhaupt noch ermöglicht. Ungeachtet dessen, dass sie derartige Besonderheiten gegenüber der Beklagten im Rahmen der Anhörung zum Widerruf überhaupt noch nicht geltend gemacht hatte, sodass die Beklagte diese im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerruf nicht berücksichtigen konnte und musste,
vgl. zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt: BVerwG, Urteil vom 12.9.2019 – 8 C 7.18 –, juris, Rn. 14,
sind derartige Besonderheiten auch nach dem Vorbringen der Klägerin im gerichtlichen Verfahren nicht ersichtlich. Sollte sich ihr Geschäftsmodell auf dem freien Markt nicht fortführen lassen, ist sie darauf zu verweisen, ein neues marktgerechtes Geschäftsmodell zu entwickeln. Aus den von ihr im Vertrauen auf den Fortbestand des Großmarkts als öffentliche Einrichtung getätigten Investitionen für den Um- und Ausbau der zugewiesenen Standplätze in Halle 00 ergibt sich schon allein deshalb nichts anderes, weil dieses Vertrauen bereits aufgrund der Nebenbestimmungen Nr. 1, 13, 14 und 17 des Zuweisungsbescheids nicht schutzwürdig ist. So war die Zuweisung der Klägerin vom 6.4.2016 nach ihrer Nr. 1 zunächst bis zum 31.5.2020 und damit für einen Zeitraum von mehr als vier Jahren gültig und gab ihr so Gelegenheit, Investitionen in die aktuellen Standflächen zu amortisieren. Zudem wurde nach Nr. 13 zum Ausgleich ihrer Investitionen über einen Zeitraum von vier Jahren kein Entgelt für die neu zugewiesenen Standplätze erhoben. Nach diesem Zeitraum musste die Klägerin wegen Nr. 1 und Nr. 14 stets aus sachlich gerechtfertigten Gründen mit einem Widerruf ihrer Zuweisung zum Jahresende rechnen. Nr. 17 der Nebenbestimmungen schließt für den Fall einer – hier erfolgten – Beendigung des Nutzungsverhältnisses nach Nr. 14 eine Entschädigung für Einbauten oder sonstige Wertverbesserungen aus.
II. Ist der Widerruf der Zuweisung zum Ablauf des 31.12.2024 – wie unter I. ausgeführt – rechtmäßig und wirksam, ist auch die auf § 6 Abs. 5 Großmarktsatzung gestützte Anordnung, die zugewiesenen Flächen zu diesem Zeitpunkt geräumt und sauber herauszugeben, rechtmäßig.
III. Schließlich ist die Androhung der Ersatzvornahme in Nr. 3 des Bescheids rechtmäßig. Rechtsgrundlage hierfür sind die §§ 55 Abs. 1 Alt. 1, 57 Nr. 1, 59, 63 VwVG NRW. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften sind erfüllt und die Beklagte hat von den ihr hierdurch eingeräumten Befugnissen in ermessensfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht. Insbesondere ist die Ersatzvornahme im gegebenen Fall ein zulässiges Zwangsmittel.
Nach § 59 Abs. 1 VwVG NRW ist die Ersatzvornahme zulässig, wenn die Verpflichtung, eine Handlung vorzunehmen, deren Vornahme durch einen anderen möglich ist (vertretbare Handlung), nicht erfüllt wird.
Um eine derartige vertretbare Handlung handelt es sich bei der in Nr. 2 des Bescheids getroffenen Anordnung, die zugewiesenen Flächen zum Ablauf des 31.12.2024 geräumt und sauber zur Verfügung zu stellen. Nach dem maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont,
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 17.3.2023 – 4 A 1986/22 –, juris, Rn. 138 f., m. w. N.,
beschränkt sich die Anordnung in Nr. 2 des Bescheids eindeutig auf das Entfernen sämtlicher Gegenstände und die Reinigung der zugewiesenen Marktflächen, die durch andere Personen als die Klägerin bzw. ihre Mitarbeiter erfolgen kann. Sollten sich (aus welchen Gründen auch immer) nach der Durchführung dieser Tätigkeiten noch Mitarbeiter der Klägerin auf den Flächen aufhalten, können gegen diese die erforderlichen und zulässigen Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung ergriffen werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Auch wenn der Inhalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich geklärt ist, zeigt der Verlauf dieses Rechtsstreits anschaulich, dass das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.5.2009 – 8 C 10.08 – weitreichende entscheidungserhebliche Zweifelsfragen dazu aufgeworfen hat, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang sich aus der Selbstverwaltungsgarantie eine Pflicht der Gemeinden zur Fortführung bestimmter freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben ergibt. Es bedarf zumindest der Klarstellung des Bundesverwaltungsgerichts, ob der Senat – sofern an den im Jahr 2009 neu entwickelten höchstrichterlichen Grundsätzen festgehalten werden soll – insoweit von einem bundesrechtlich zutreffenden Verständnis ausgegangen ist. Nach Einschätzung des Senats ist zur Bestimmung höchstrichterlich geklärter Grundsätze nicht entscheidend, ob diese Grundsätze im Einzelfall zutreffend angewendet worden sind. Demgegenüber sind in der Literatur und in Teilen der Rechtsprechung der Entscheidung – insbesondere auf der Grundlage einzelfallbezogener Ausführungen – weithin deutlich weiterreichende allgemeingültige Maßgaben entnommen worden als der Senat dies mit Blick auf die Rechtsprechungstradition für richtig hält, in der sich die allgemeinen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts halten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7, 41 Abs. 1 Satz 2 Buchst. f GO NRW
§§ 7, 8 Abs. 1 GO NRW
§§ 7, 8 Abs. 1 GO NRW.
§§ 7, 8 Abs. 1 GO NRW
§§ 708 Nr. 10, 711 Satz 2 ZPO
§ 107 GO NRW
§ 7 GO NRW
§ 47 VwGO
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 59 Abs. 1 VwVG NRW
§ 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GO NRW
§ 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO NRW
§ 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW
§ 107 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 8 Abs. 1 GO NRW
§ 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW
§ 107 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO NRW
§ 8 Abs. 1 GO NRW
§ 8 Abs. 1 GO NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 55 Abs. 1 Alt. 1, 57 Nr. 1, 59, 63 VwVG NRW
§ 59 Abs. 1 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 und 2 der Bekanntmachungsverordnung
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 78 Abs. 2 LV

Zitierte Entscheidungen: NJW 1976, 820, 821
BVerwGE 32, 333
BVerwGE 150, 114
BVerwGE 59, 87
BVerwGE 172, 37
BVerfGE 107, 1
BVerfGE 79, 127
BVerwGE 122, 157
BVerwGE 101, 99
NVwZ 2016, 257, 260
JZ 2009, 1169, 1170
NVwZ 2010, 931, 933
LKRZ 2010, 81,

89
BVerwGE 164, 253
BVerwGE 159, 148
BVerfGE 145, 20
3 L 2854/18
8 C 10.08
4 D 125/22
15 D 81/19
4 B 441/22
4 B 996/21
15 A 1130/04
3 A 1279/75
15 B 664/17
15 B 4474/92
7 C 56.68
1 C 60.61
4 C 3.13
1 B 222.93
4 N 1.78
7 CN 1.20
2 BvR 329/97
2 BvR 1619/83
8 CN 1.03
8 C 14.04
3 C 40.81
2 BvR 1619/83
3 C 36.03
7 NB 2.95
7 K 10.19
4 ZB 11.24
6 B 55.05
3 C 7.17
6 C 3.16
1 BvR 1314/12
8 C 7.18
4 A 1986/22