Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-22, Aktenzeichen 10 K 3506/15
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2017:0222.10K3506.15.00

Tenor:
Der Bescheid vom 2. Oktober 2015 wird insoweit aufgehoben, als in diesem die anerkannte schulisch genutzte Fläche für das Gymnasium Garenfeld neu auf 1.612,07 m² festgesetzt wird.Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Trägerin des als private Ersatzschule genehmigten Gymnasiums Garenfeld.
Mit Schreiben vom 2. Juni 2006 erkannte der Beklagte für das Gymnasium Garenfeld im Hinblick auf die Ersatzschulfinanzierung 2.598,13 m² als schulisch genutzte Fläche an und setzte den Friedensneubauwert (Neubauwert 1970) auf 1.173.936,00 EUR fest. Wegen der Einzelheiten der Berechnung wird auf die Erläuterungen in diesem Bescheid Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 8. Oktober 2014 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass er aufgrund der in den vergangenen Jahren kontinuierlich gesunkenen Schülerzahlen und der sich daraus ergebenden reduzierten Zügigkeit der Schule von zwei auf einen Zug beabsichtige, die anzuerkennende schulisch genutzte Fläche neu auf noch 1.568,07 m² festzusetzen und gab der Klägerin hierzu Gelegenheit zur Stellungnahme.
Mit Bescheid+- vom 17. Dezember 2014 erkannte der Beklagte für das Gymnasium Garenfeld als schulisch genutzte Fläche 1.568,07 m² an. Zur Begründung verwies er darauf, dass sich die Schülerzahl zwischen dem Schuljahr 2009/2010 und dem Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides von 233 auf 130 verringert habe und er aufgrund dieser nicht nur vorübergehenden wesentlichen Reduzierung der Schülerzahlen nach Nr. 5.5.4. zu § 5 Abs. 5 der Verwaltungsvorschriften (VV) zur Ersatzschulfinanzierungsverordnung (FESchVO) verpflichtet sei, die bisherige Festsetzung des anerkannten Raumbedarfs am Gymnasium Garenfeld zu überprüfen. Wegen der Einzelheiten der Flächenberechnung wird Bezug genommen auf die vom Beklagten hierzu erstellte und dem Bescheid als Anlage beigefügte tabellarische Übersicht. Das Schreiben war mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen.
Mit Schreiben vom 19. Januar 2015 teilte der Beklagte der Prozessbevollmächtigten der Klägerin mit, er setze auf ihren Wunsch die für den „Festsetzungsbescheid vom 17. Dezember 2014“ laufende Rechtsbehelfsfrist aus.
Mit Schreiben vom 19. Juni 2015 nahm die Prozessbevollmächtigte des Klägers Stellung zu der mit Bescheid vom 17. Dezember 2014 durchgeführten Neufestsetzung der anzuerkennenden schulisch genutzten Fläche für das Gymnasium Garenfeld und beantragte, den Bescheid vom 17. Dezember 2014 zurückzunehmen. Wegen der Einzelheiten der Stellungnahme wird auf ihr Schreiben Bezug genommen.
Im Schuljahr 2015/2016 besuchten am Gymnasium Garenfeld zwölf Schüler die Klasse 5, 14 Schüler jeweils die Klassen 6 und 7, 19 Schüler die Klasse 8, zwölf Schüler die Klasse 9, 14 Schüler die Klasse 10, 17 Schüler die Klasse 11 und 24 Schüler die Klasse 12.
Mit Bescheid vom 2. Oktober 2015 nahm der Beklagte den Bescheid vom 17. Dezember 2014 zurück und setzte das Raumprogramm für das Gymnasium Garenfeld mit Wirkung zum 1. Januar 2015 neu auf 1.612,07 m² fest. Dem Bescheid waren als Anlage eine Erläuterung der Berechnungsmethode sowie eine tabellarische Übersicht zur durchgeführten Berechnung beigefügt.
Zur Begründung seines Bescheides führte der Beklagte aus:
Er habe die Ausführungen der Klägerin in ihrem Schreiben vom 19. Juni 2015 nach pflichtgemäßem Ermessen zum Anlass genommen, die anerkannte schulisch genutzte Fläche neu festzusetzen. Aufgrund der Stichtagsregelung des § 7 Abs. 1 FESchVO gelte diese Neufestsetzung hinsichtlich der Höhe der Bewirtschaftungspauschale und der Bauunterhaltungspauschale bereits ab dem 1. Januar 2015. Als Folge der Entscheidung sei auch der Neubauwert neu festzusetzen, was jedoch gesondert erfolgen werde.
Maßgebliche Regelungen für die Berechnung der anerkannten schulisch genutzten Fläche seien § 7 Abs. 1 FESchVO und die Vorgaben aus Anlage 6 zu § 7 Abs. 1 FESchVO. Bei der Berechnung habe er den Umstand berücksichtigt, dass es eine Schule wie das Gymnasium Garenfeld hinsichtlich der Größe (Schülerzahl insgesamt, Klassengrößen) im öffentlichen Schulwesen des Landes Nordrhein-Westfalen nicht gebe. Das Erforderlichkeits-, Kostenbegrenzungs- und Vergleichbarkeitsgebot des § 105 des Schulgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (SchulG NRW) gebiete es, dass sämtliche Kosten lediglich in Höhe der Aufwendungen vergleichbarer öffentlicher Schulen refinanziert werden dürften. Daraus folge, dass zunächst eine Ermittlung des Raumprogramms auf der Basis der vom Schulträger vorgesehenen Klassenbildung erfolge. Zu Vergleichszwecken werde das Raumprogramm abweichend davon unter Berücksichtigung der für eine vergleichbare öffentliche Schule geltenden Vorgaben zur Klassenbildung aus § 6 der Verordnung zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW (AVO) berechnet. Maßgeblich für das festzusetzende Raumprogramm sei im Ergebnis diejenige Berechnungsweise, bei der sich der niedrigere Wert der Nettogrundfläche ergebe.
Die erstgenannte Berechnung sei dabei auf Grundlage der tatsächlich vorgesehenen Klassenfrequenz am Gymnasium Garenfeld von 13 Schülerinnen und Schüler in der Sekundarstufe I und 23 Schülerinnen und Schüler in der Sekundarstufe II vorzunehmen, wobei die in Anlage 6 zu § 7 Abs. 1 FESchVO aufgelistete Anzahl der Räume der Hauptgruppe 1 (Unterrichtsräume) für eine zweizügige Schule jeweils zu halbieren sei, da das Gymnasium Garenfeld nur einzügig sei. Für die Räume der Hauptgruppe 2 (Außerunterrichtlicher Bereich) sei ebenfalls jeweils nur die Hälfte der dort für zweizügige Schulen vorgesehenen Flächen anzusetzen. Bei dieser Berechnung ergebe sich unter Berücksichtigung einer zusätzlichen Verkehrsfläche von 33,334 % und einer technischen Funktionsfläche von 10 % der Nutzflächen nach den Hauptgruppen 1 und 2 eine Nettogrundfläche von 1.803,14 m².
Bei der zweitgenannten Berechnung sei für die Feststellung der Größe von mit einem Flächenfaktor ausgewiesenen Räumen und Raumgruppen festzustellen, welche Anzahl von Klassen eine vergleichbare öffentliche Schule mit einer entsprechenden Schülerzahl hätte. Deswegen sei bei der Bestimmung der anzuerkennenden Raumgrößen von mit einem Flächenfaktor ausgewiesenen Räumen und Raumgruppen der für die jeweils in Rede stehende Schulform nach § 6 AVO maßgebliche Klassenfrequenzhöchstwert oder – soweit dort lediglich Bandbreiten festgesetzt seien – der dort maßgebliche obere Bandbreitenwert von Belang. Für die hier maßgebliche Schulform Gymnasium gelte gemäß § 6 Abs. 5 und 8 AVO ein Klassenfrequenzhöchstwert bzw. oberer Bandbreitenwert von 29 Schülern in Klasse 5, 30 Schülern in den Klassen 6 – 9 und 19,5 Schülern pro Klasse in der Sekundarstufe II. Davon abweichend würden am Gymnasium Garenfeld in der Sekundarstufe I durchschnittlich nur 13 Schüler pro Klasse unterrichtet. Dies seien 0,3448 Klassen in der Jahrgangsstufe 5 (10 Schüler), 1,7666 Klassen in den Jahrgangsstufen 6 – 9 (53 Schüler) und 3,4359 in der Sekundarstufe II (67 Schüler), d.h. insgesamt 6 Klassen, wovon 2,2837 auf die Sekundarstufe I und 3,7163 auf die Sekundarstufe II entfielen. Dies entspreche weniger als einem Zug pro Jahrgang, was gemäß § 7 Abs. 1 Satz 11 FESchVO zur Folge habe, dass nur die anteiligen Flächen anerkannt würden. Insgesamt ergebe sich bei dieser Berechnung – ebenfalls unter zusätzlicher Berücksichtigung von Nutz- und Technischen Funktionsflächen – eine Nettogrundfläche von 1.612,07 m². Diese könne – als geringere Nettogrundfläche aus den beiden Berechnungen – als schulisch genutzte Fläche anerkannt werden. Wegen der weiteren Einzelheiten der Vergleichsberechnung wird auf die Anlagen zu dem streitgegenständlichen Bescheid Bezug genommen.
Am 5. November 2015 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie aus:
Der Bescheid vom 2. Oktober 2015 sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten aus Art. 7 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG), Art. 8 Abs. 4 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (NRWVerf) sowie §§ 105 ff SchulG NRW.
Die Kürzung der an Ersatzschulen gewährten Mittel stelle einen Eingriff in die Privatschulfreiheit dar, der nicht gerechtfertigt sei, wenn er – wie im vorliegenden Fall – die Garantie der Ersatzschulen gefährde.
Bei der Neufestsetzung des Raumprogramms handele sich um den teilweisen Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes. Die sich aus § 49 Abs. 2 oder § 49 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) ergebenden Voraussetzungen für einen solchen Widerruf lägen nicht vor.
Da es sich um einen Widerruf eines Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Vergangenheit handele – der neu festgesetzte Wert solle bereits zur Berechnung der Bewirtschaftungs- und Bauunterhaltungspauschale ab dem 1. Januar 2015 herangezogen gezogen werden – müssten die die Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 VwVfG NRW erfüllt sein. Dies sei nicht der Fall.
Auch soweit der Verwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werde, sei dies rechtswidrig. Die Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW für einen Widerruf lägen nicht vor. In der ursprünglichen Festsetzung des Raumprogramms sei der Widerruf nicht vorbehalten gewesen. Er sei auch nicht durch Rechtsvorschrift zugelassen. Die von dem Beklagten zitierte Nr. 5.5.4. zu § 5 Abs. 5 VVFESchVO NRW habe als verwaltungsinterne Weisung des Schulministeriums keinen rechtsverbindlichen Charakter. Auch auf § 12 Abs. 2 FESchVO könne die Neufestsetzung des Raumprogramms nicht gestützt werden, da die Formulierung zu unbestimmt sei und damit dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Gesetzesvorbehalt nicht genüge. Ferner handele es sich um eine bloße Rechtsverordnung. Eine Anwendung des § 12 Abs. 2 FESchVO habe zudem eine – wie die Klägerin näher erläutert – in dem konkreten Fall unzulässige unechte Rückwirkung dieser Norm zur Folge. § 12 Abs. 2 FESchVO enthalte auch keine Regelung zum Vertrauensschutz. Wenn eine Spezialvorschrift zur Aufhebung eines Verwaltungsakts keine Regelungen zum Vertrauensschutz enthalte, würde sie durch die allgemeinen Rücknahmevorschriften modifiziert. Nach diesen sei eine Aufhebung des mit Bescheid vom 2. Juni 2006 festgesetzten Raumprogramms jedoch nicht möglich. Denn sie, die Klägerin, habe – wie sie näher ausführt – insbesondere aufgrund von von ihr eingegangen längerfrisitgen vertraglichen Verpflichtungen ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des Bescheides vom 2. Juni 2006 entwickelt.
Es liege auch kein Fall des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW vor, wonach ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt widerrufen werden dürfe, wenn nachträglich Tatsachen eingetreten seien, die die Behörde berechtigten, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Eine Gefährdung des öffentlichen Interesses sei nicht gegeben. Ferner stelle eine Verringerung der Schülerzahlen keine relevante Tatsachenänderung dar. Es sei weder im SchulG NRW noch in anderen Rechtsvorschriften normiert, dass die Berechnung des anzuerkennenden Raumprogramms der Klägerin auf 1.612,07 m² zu reduzieren sei. Zudem habe der Schulträger seine Ausgaben auf Basis der anerkannten Fläche von 2.598,13 m² geplant, so dass ihn ein Widerruf mit einer Fläche von fast 1.000,00 m² in der laufenden Betriebsphase besonders hart treffe. Ein Absinken der Schülerzahlen rechtfertige dies nicht. Auch bei kommunalen Schulträgern sänken die Schülerzahlen, die ebenso Schulgebäude in der anfangs geplanten Größenordnung vorhalten müssten. Auch sei zu berücksichtigen, dass durch die Umstellung von G 8 auf G 9 ein kompletter Jahrgang weggefallen sei ohne dass sie, die Klägerin, hierauf Einfluss gehabt habe.
Auch könne ihr Anspruch auf Erhalt von Landeszuschüssen aus Art. 7 Abs. 4 GG, Art. 8 Abs. 4 NRWVerf i.V.m. § 105 Abs. 1 SchulG NRW nicht durch Vorgaben in einer Verwaltungsvorschrift gekürzt werden. Dies sei jedoch der Fall, da erst auf Ebene einer Verwaltungsvorschrift – in Ziff. 5.5.3. VVFESchVO – geregelt werde, dass sich die Berechnung der anerkannten schulisch genutzten Fläche nach den Vorgaben für Neubauten richte, die nach § 110 Abs. 6 SchulG NRW genehmigt würden, auch wenn es sich bei dem Schulgebäude um einen Altbau handele. Dies genüge – wie die Klägerin näher ausführt – nicht den Vorgaben, die für den Gesetzgeber nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 3. Januar 1983 - 6/82 -, Die Öffentliche Verwaltung 1983, 335, 336) zur Bestimmung des Leistungsrechts von genehmigten Ersatzschulen gälten.
Die Reduzierung des Raumprogramms lasse sich auch nicht mit dem Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit gemäß § 105 Abs. 1 SchulG NRW begründen. Die Auslegung dieses Gebots sei für den Rechtsanwender nicht genügend bestimmt und vorhersehbar. Der Gesetzgeber müsse den Umfang der staatlichen Leistungen bestimmen und konkretisieren.
Die vom Beklagten durchgeführte Neufestsetzung des Raumprogramms genüge auch in materieller Hinsicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Nach diesen habe der Staat gegenüber den Trägern von genehmigten Ersatzschulen Leistungen zu erbringen, die diese – gemeinsam mit in den Grenzen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3, 2. Halbsatz GG erhobenen Schulgeldern – in die Lage versetzten, die Genehmigungsanforderungen des Art. 7 Abs. 4 GG gleichzeitig und dauerhaft zu erfüllen. Hierfür reichten die auf der Grundlage des neu festgesetzten Raumprogramms noch zu gewährenden Zuschüsse nicht aus. Es existiere keine öffentliche Schule, die nur solch kleine Räumlichkeiten vorhalte, wie diese in der nunmehr vorgenommenen Berechnung des Raumprogramms als refinanzierungsfähig angesehen würden.
Auch die Bestimmungen in § 7 Abs. 1 FESchVO könnten für die Berechnung der anerkannten schulisch genutzten Fläche nicht angewendet werden. Die Vorschrift genüge verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, da sie – wie die Klägerin im Einzelnen näher ausführt – zu unbestimmt sei.
Selbst wenn man von einer Anwendbarkeit des § 7 Abs. 1 FeSchVO ausginge, habe der Beklagte diese Vorschrift nicht ihrem Wortlaut gemäß angewendet, wie sich aus einer von ihr, der Klägerin, durchgeführten Vergleichsberechnung ergebe. Der Beklagte habe zu Unrecht bei der Ausgangsberechnung die in Anlage 6 zu § 7 Abs. 1 FeSchVO für ein zweizügiges Gymnasium vorgesehene Anzahl der Räume für Bibliothek, Mediothek, EDV und Selbstlernzentrum, sowie große naturwissenschaftliche Räume und sonstige Fachunterrichtsräume anteilig gekürzt. § 7 Abs. 1 FESchVO sehe eine solche Kürzung für Räume der Hauptgruppe 1 nicht vor. § 7 Abs. 1 Satz 11 FESchVO regele lediglich eine Kürzung für Räume der Hauptgruppe 2. Die anteilige Kürzung für die Räume der Hauptgruppe 1 sei auch nicht nachvollziehbar, da die Anzahl dieser Räume in Anlage 6 zu § 7 Abs. 1 FeSchVO nicht mit einer höheren Zügigkeit proportional ansteige. Auch für die vom Beklagten vorgenommene Kürzung der Flächen der Hauptgruppe 2 bestehe keine Rechtsgrundlage. § 7 Abs. 1 Satz 11 FESchVO sei nicht anwendbar, da er nur für die fiktive Vergleichsberechnung gelte, nicht jedoch für die Berechnung unter Zugrundelegung der tatsächlich erfolgten Klassenbildung. Unter Zugrundelegung dieser Maßgaben ergebe sich bei der Berechnung anhand der tatsächlichen Klassenbildung für die Sekundarstufe I ein Raumprogramm von 1.709,11 m² und für die Sekundarstufe II eines von 1.301,97 m², insgesamt also eine Nettogrundfläche von 3.011,08 m².
Auch die von dem Beklagten angestellte Vergleichsberechnung anhand der fiktiven Klassenzahl sei fehlerhaft erfolgt. Nach ihrer Berechnung ergebe sich bei dieser für die Sekundarstufe I ein Flächenmaß von 1.987,76 m². Der Berechnung liege dabei die Annahme zugrunde, dass sich mit den tatsächlichen Schülerzahlen am Gymnasium Garenfeld unter Berücksichtigung der Vorgaben aus § 6 AVO und der Rundungsvorschrift des § 7 Abs. 1 Satz 8 FESchVO in der Sekundarstufe I drei Klassen bilden ließen. Auch wenn dies nur einer Zügigkeit von 0,6 entspreche, die gemäß § 7 Abs. 1 Satz 10 FESchVO auf einen Zug zu runden wäre, habe keine anteilige Kürzung der in Anlage 6 zu § 7 Abs. 1 FESchVO vorgesehenen Flächenmaße der Hauptgruppe 2 auf der Grundlage des § 7 Abs. 1 Satz 11 FESchVO zu erfolgen. Die Vorschrift sei für eine Anwendung zu unbestimmt. Aus ihr ergebe sich nicht, wie eine anteilige Kürzung vorzunehmen sei, da die Flächen der Hauptgruppe 2 bei zunehmender Zügigkeit zumeist nicht proportional anstiegen.
Für die Berechnung der Raumflächen für die Sekundarstufe II seien auch im Rahmen der an sich vorzunehmenden Vergleichsberechnung die tatsächlich gebildeten Klassen maßgeblich. Denn für die Sekundarstufe II sei kein Klassenfrequenzhöchstwert oder oberer Bandbreitenwert festgelegt worden, sondern lediglich in § 6 Abs. 8 AVO ein Klassenfrequenzrichtwert, so dass für die an sich vorzunehmende fiktive Berechnung die maßgebliche Bezugsgröße fehle. Bei der Berechnung anhand der tatsächlich gebildeten Klassen ergebe sich für die Sekundarstufe II eine Raumfläche von 1.301,97 m². Nach Addition der Raumflächen für die Sekundarstufen I und II ergebe sich im Rahmen der Vergleichsberechnung eine Fläche von 3.011,08 m². Diese übersteige sogar die ursprünglich mit Bescheid vom 2. Juni 2006 anerkannte Fläche. Begrenzt sei die Fläche durch die auf Grundlage der DIN 277 Teil 2 festgestellte tatsächliche Nettogrundfläche. Wegen der Einzelheiten der von der Klägerin durchgeführten Vergleichsberechnung wird auf den von ihr zur Akte gereichten Berechnungsbogen Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 2. Oktober 2015 insoweit aufzuheben, als in diesem das Raumprogramm des Gymnasiums Garenfeld auf 1.612,07 m² festgesetzt wird.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in dem angegriffenen Bescheid vom 2. Oktober 2015 und führt ergänzend aus: Entgegen der Auffassung der Klägerin fehle es nicht an einer gültigen Rechtsgrundlage für die Reduzierung der anerkannten schulisch genutzten Fläche. Ausgehend von Art. 8 Abs. 4 NRWVerf, nach dem die genehmigten Privatschulen einen Anspruch auf öffentliche Zuschüsse für die Durchführung ihrer Aufgaben und die Erfüllung ihrer Pflichten hätten, habe der Gesetzgeber dies in § 105 Abs. 1 SchulG NRW dahingehend konkretisiert, dass Ausgaben grundsätzlich nur in Höhe der Aufwendungen vergleichbarer öffentlicher Schulen anerkannt werden könnten. Alle diesbezüglichen Sachverhalte würden entweder im Schulgesetz selbst oder der Ermächtigung des § 115 SchulG NRW folgend durch die FESchVO geregelt. Sämtliche Regelungen einschließlich der Verwaltungsvorschriften dienten dazu, die anzuerkennenden Aufwendungen der Ersatzschulen auf das notwendige Maß vergleichbarer öffentlicher Schulen zu begrenzen. Die VVFESchVO vereinheitlichten die Verwaltungspraxis und schafften für die Ersatzschulträger Transparenz hinsichtlich der Anwendung der Rechtsvorschriften. Im vorliegenden Fall werde bei der Neufestsetzung das Erforderlichkeits-, Kostenbegrenzungs- und Vergleichbarkeitsgebot des § 105 Abs. 1 SchulG NRW beachtet. Er habe auch dem Schutzbedürfnis des privaten Schulträgers bzgl. einer planbaren Bezuschussung des Schulbetriebs bei Rückgang der Schülerzahlen Rechnung getragen, indem die Neufestsetzung des Raumprogramms erst zu einem Zeitpunkt vorgenommen worden sei, als nicht mehr mit einer Steigerung der Schülerzahlen zu rechnen gewesen sei. Die in der Klagebegründung durch die Klägerin durchgeführte Berechnung der anzuerkennenden Flächen von 3.011,08 m² sei für ihn nicht nachvollziehbar. Sie erscheine in besonderem Maße als unverhältnismäßig, da der Schule keine eigene Sporthalle zur Verfügung stehe. Dies lasse den Schluss auf eine einseitige Auslegung der Berechnungsvorgaben zu.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und des vom Beklagten übersandten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist als Anfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Bei dem Schreiben des Beklagten vom 2. Oktober 2015 handelt es sich um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG NRW, in dem der Beklagte die von ihm offenbar ebenfalls als Verwaltungsakt angesehene Maßnahme vom 17. Dezember 2014 zurücknimmt und die anerkannte schulisch genutzte Fläche (im Folgenden auch bezeichnet als Raumprogramm) neu festsetzt. Zwar enthalten die Vorschriften zur Ersatzschulfinanzierung keine ausdrückliche Bestimmung dazu, dass streitige Teilfragen – wie hier die Größe der anerkannten schulisch genutzten Fläche – durch Verwaltungsakt zu bestimmen sind, denn verfahrensrechtlich wird ausdrücklich lediglich der Erlass jährlicher Festsetzungsbescheide nach Vorlage des Haushaltsplanes und der Jahresrechnung vorgesehen (vgl. § 112 Abs. 5 i. V. m. den §§ 105 Abs. 1 und Abs. 2, 112 Abs. 1 und Abs. 6, 113 SchulG NRW). Dies schließt es aber nicht aus, Teilfragen, vor allem solche, die – wie hier – Bedeutung für die mehrjährige Finanzplanung der jeweiligen Ersatzschulträger und auch des zur Refinanzierung verpflichteten Landes haben, gesondert durch Verwaltungsakte zu regeln. Eine solche Regelung sollte hier erfolgen. Dies ergibt sich aus der von dem Beklagten gewählten Formulierung „Anerkennung als schulisch genutzte Fläche“ sowie dem Umstand, dass der Beklagte sein Schreiben selbst als Bescheid bezeichnet und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen hat.
Dass die Klägerin nur begehrt, den streitgegenständlichen Verwaltungsakt insoweit aufzuheben, als in diesem das Raumprogramm des Gymnasiums Garenfeld auf 1.612,07 m² festgesetzt wird, steht der Zulässigkeit der Klage als Anfechtungsklage nicht entgegen. Eine solche auf Teile eines Verwaltungsakt beschränkte Anfechtungsklage ist statthaft, wenn die nicht von der Anfechtung erfassten Teile des Verwaltungsakts nicht in einem untrennbarem Zusammenhang mit dem angefochtenen Teil stehen, sondern als selbstständige Regelung weiter existieren können ohne ihren ursprünglichen Bedeutungsgehalt zu verändern.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 20. August 1992 - 4 C 13.91 -, juris, Rn. 17; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 30. März 2004 - 15 A 2360/02 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 2004, 674, 675.
Dies ist bei den vorliegenden Regelungen – Rücknahme des Bescheides vom 17. Dezember 2014, in dem die anerkannte schulisch genutzte Fläche auf 1.568,07 m² festgesetzt worden war, und die nunmehr erfolgte Neufestsetzung auf 1.612,07 m² – der Fall. Zwar war der Beklagte aufgrund der Rücknahme des Bescheides vom 17. Dezember 2014, in dem er 1.568,07 m² als schulisch genutzte Fläche anerkannt hatte, gehalten, eine Neufestsetzung vorzunehmen, da er an der ursprünglichen Festsetzung der anerkannten schulisch genutzten Fläche auf 2.598,13 m² vom 2. Juni 2006 aufgrund der Verringerung der Schülerzahlen am Gymnasium Garenfeld nicht mehr festhalten wollte. Diese beiden Regelungen stellen sich aber nicht als untrennbar in dem Sinne dar, dass im Falle der Aufhebung der Neufestsetzung des Raumprogramms auf 1.612,07 m² durch Urteil des Gerichts die Rücknahme des Bescheides vom 17. Dezember 2014 nicht als selbstständige Regelung weiter existieren könnte ohne ihren ursprünglichen Bedeutungsgehalt zu verändern.
Vgl. auch zur Zulässigkeit einer Teilanfechtung eines Verwaltungsaktes, der neben einer belastenden Regelung auch die Begünstigung enthält, dass ein vorhergehender, noch weiter belastender Verwaltungsakt ersetzt wird: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. Februar 1992 - 8 S 1022/90 -, juris, Rn. 6.
Die Klage ist auch begründet. Der streitgegenständliche Bescheid vom 2. Oktober 2015 ist rechtswidrig, soweit er das Raumprogramm für das Gymnasium Garenfeld auf 1.612,07 m² neu festsetzt und verletzt die Klägerin insoweit auch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Entgegen der Auffassung des Beklagten ist die Neufestsetzung des Raumprogramms nicht von der im angefochtenen Bescheid genannten Rechtsgrundlage – Nr. 5.5.4 der Verwaltungsvorschriften zu § 5 Abs. 5 FESchVO – gedeckt. Diese bestimmt zwar, dass die anzuerkennende schulisch genutzte Fläche im Falle einer nachhaltigen Verringerung der Schülerzahl zu kürzen ist. Es handelt sich jedoch bei der Neufestsetzung des Raumprogramms im Ergebnis um den Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes, für den eine Verwaltungsvorschrift keine hinreichende Rechtsgrundlage darstellt.
Der Einstufung der Neufestsetzung des Raumprogramms als Widerruf eines Verwaltungsaktes steht nicht entgegen, dass der Beklagte die Neufestsetzung nicht als solchen bezeichnet hat. Denn es kommt maßgeblich darauf an, ob der streitgegenständliche Verwaltungsakt nach Inhalt und Zweck eine Regelung trifft, die mit einem früheren Verwaltungsakt unvereinbar ist und diesen in seiner Wirkung aufhebt oder abändert.
Vgl. Ramsauer in Kopp/ders., VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 49 Rn. 5a.
Dies ist bei der Neufestsetzung der schulisch anerkannten Fläche für das Gymnasium Garenfeld durch Bescheid vom 2. Oktober 2015 der Fall.
Die ursprüngliche Festsetzung der schulisch anerkannten Fläche mit an die Klägerin gerichtetem Schreiben vom 2. Juni 2006 ist als Verwaltungsakt einzustufen. Zwar ist das an die Klägerin gerichtete Schreiben vom 2. Juni 2006 nur betitelt worden mit „Berechnung der a) Flächen und des Raumprogramms b) des Friedensneubauwerts“ und enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung, was den Schluss nahelegen könnten, es handele sich nicht um einen feststellenden Verwaltungsakt, sondern lediglich um eine unverbindliche Mitteilung über die von dem Beklagten vorgenommene Flächenberechnung. Es ist aber bei dem Inhalt des Schreibens vom 2. Juni 2006 davon auszugehen, dass eine Regelung in Form einer verbindlichen Feststellung der anerkannten schulisch genutzten Fläche getroffen werden sollte. Die vom Beklagten gewählte Formulierung „Nach dieser Aufstellung können von mir als schulische Flächen für das Gymnasium anerkannt und refinanziert werden…“ legt dies nahe. Denn der Begriff „anerkannt“ deutet darauf hin, dass es sich nicht um eine reine Flächenberechnung handelt, sondern der Beklagte verbindlich feststellen wollte, dass die Berechnung der Bewirtschaftungs- und Bauunterhaltungspauschale in Zukunft auf Grundlage dieser Fläche erfolgt. Der Beklagte hat die Klägerin in dem Schreiben demensprechend auch darauf hingewiesen, die berechneten Flächen sollten in Zukunft in die Jahresrechnungen/Haushaltspläne der Schule eingesetzt werden. Selbst wenn man bei Erlass der Maßnahme das Vorliegen eines Verwaltungsakts noch für zweifelhaft erachten sollte, ergibt sich die Qualifizierung des Schreibens als Verwaltungsakt jedenfalls dadurch, dass der Beklagte dieses in der Folgezeit selbst als solchen behandelt hat. Im Anhörungsschreiben vom 8. Oktober 2014, im Bescheid vom 17. Dezember 2014 und im streitgegenständlichen Bescheid hat er den Inhalt dieses Schreibens als bisherige “Festsetzung“ des anerkannten Raumbedarfs bzw. -programms bezeichnet und damit eine für eine Regelung typische Formulierung verwendet.
Es ist ferner anzunehmen, dass die in diesem Bescheid erfolgte Flächenfestsetzung nach den zu dem Zeitpunkt des Bescheiderlasses geltenden Vorgaben, die damals noch in dem Runderlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 19. Oktober 1995 „Grundsätze für die Aufstellung von Raumprogrammen für allgemein bildende und Förderschulen“ (GABl. NW. I S. 229, Bass 10 – 21 Nr. 1) geregelt waren, rechtmäßig war. Jedenfalls haben die Beteiligten Fehler bei dieser ursprünglichen Berechnung nicht geltend gemacht. Solche sind auch für die Kammer nicht ersichtlich.
Die von dem Beklagten mit dem streitgegenständlichen Bescheid getroffene Neufestsetzung der anerkannten schulisch genutzten Fläche stellt auch einen teilweisen Widerruf dieses Verwaltungsaktes vom 2. Juni 2006 dar. Dem steht nicht entgegen, dass der Beklagte diesen schon durch den Bescheid vom 17. Dezember 2014 teilweise widerrufen hatte. Denn indem er diesen Bescheid mit Erlass des streitgegenständlichen Bescheids zurückgenommen hat, erfolgt im Ergebnis der teilweise Widerruf des Verwaltungsaktes vom 2. Juni 2006 erst durch den streitgegenständlichen Bescheid.
Ferner handelt es sich auch in der Sache bei der Neufestsetzung der anerkannten schulisch genutzten Fläche im streitgegenständlichen Bescheid um einen teilweisen Widerruf der in dem Bescheid vom 2. Juni 2006 erfolgten, im Vergleich dazu höheren Festsetzung dieser Fläche. Wenn eine in einem Verwaltungsakt getroffene Neuregelung denselben Lebenssachverhalt betrifft wie ein früher ergangener Verwaltungsakt, stellt dies nur dann einen teilweisen Widerruf des früher ergangenen Verwaltungsakts dar, wenn der ursprüngliche Verwaltungsakt auch trotz einer etwaigen Änderung der Sach- oder Rechtslage noch Wirksamkeit entfaltet und daher seinem Inhalt nach dem neuen Verwaltungsakt entgegensteht.
Vgl. Ramsauer in Kopp/ders., VwVfG, 17. Aufl. 2016, Rn. 6; verneint z.B. für Entscheidungen im Rahmen eines Krankenhausplanes OVG NRW, Beschluss vom 30. Oktober 2007 - 13 A 1570/07 -, juris, Rn. 43.
Dies ist bei der Festsetzung des Raumprogramms mit Bescheid vom 2. Juni 2006 der Fall. Denn ihr ist zu entnehmen, dass sie auch bei zukünftigen Änderungen der Sach- oder Rechtslage Wirksamkeit entfalten soll.
Es handelt sich bei der Neufestsetzung des Raumprogramms um den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes, da die frühere Festsetzung der anerkannten schulisch genutzten Fläche höher war als die nunmehr im streitgegenständlichen Bescheid erfolgte Festsetzung dieser Fläche.
Für einen solchen Widerruf ist eine Verwaltungsvorschrift, die das Gericht nicht bindet und nicht den Charakter einer Außenrechtsnorm hat, keine hinreichende Rechtsgrundlage.
Der Widerruf des Raumprogramms vom 2. Juni 2006 ist auch nicht durch eine andere Rechtsgrundlage gedeckt, auf die der Beklagte seine Entscheidung zwar nicht gestützt hat, die die Kammer jedoch anwenden kann, da mit ihrer Heranziehung die streitige Regelung nicht in ihrem Wesen verändert wird.
vgl. näher zur möglichen Heranziehung einer anderen Rechtsgrundlage als der von der Behörde gewählten durch das Gericht: Schenke/Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 113 Rn. 67.
Die Neufestsetzung des Raumprogramms mit Bescheid vom 2. Oktober 2015 lässt sich allerdings nicht auf § 12 Abs. 2 FESchVO stützen. Dabei kann offenbleiben, ob eine Regelung in einer Rechtsverordnung überhaupt ausreichen kann, um zum Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts zu ermächtigen oder ob eine solche Regelung nicht immer in einem formellen Gesetz getroffen werden muss. Denn § 12 Abs. 2 FESchVO ist im Rahmen der Auslegung zu entnehmen, dass er nicht zum (teilweisen) Widerruf eines Raumprogramms ermächtigt, das durch einen Verwaltungsakt festgesetzt wurde. Zwar sieht diese Vorschrift die Möglichkeit einer Verminderung der anzuerkennenden schulisch genutzten Fläche vor. Sie regelt aber nur in materiell-rechtlicher Hinsicht, dass bei einem näher definierten Schülerrückgang bestimmte Flächen vom anzuerkennenden Raumbedarf abzusetzen sind. Ihrem Wortlaut ist jedoch nicht zu entnehmen, dass sie in dem speziellen Fall, dass ein Raumprogramm in der Vergangenheit durch Verwaltungsakt mit bindender Wirkung für Behörde und Schulträger festgesetzt wurde – was nach den ersatzschulfinanzierungsrechtlichen Vorschriften zwar möglich, aber nicht zwingend ist – zu einem Widerruf dieser Festsetzung ermächtigt. Dagegen, dass in dieser Vorschrift zugleich eine Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf eines zuvor durch Verwaltungsakt festgesetzten Raumprogramms enthalten ist, spricht auch die Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift. § 12 Abs. 2 FESchVO wurde erstmals durch die Sechste Verordnung zur Änderung der Ersatzschulfinanzierungsverordnung vom 28. Januar 2015 (GV.NRW. S. 130) in die FESchVO aufgenommen. Zur Begründung der Aufnahme dieser Vorschrift in die FESchVO wird lediglich darauf verwiesen, dass die Vorschrift der bisherigen Nr. 5.5.4. VVFESchVO entspreche und eine Übernahme in die FESchVO aus Gründen der Rechtssicherheit erfolgen solle.
Vgl. Vorlage des Ministeriums für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen an den Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. Januar 2015 (Vorlage Nr. 16/2583).
Eine Änderung des Regelungsinhalts im Vergleich zur bisherigen Vorschrift Nr. 5.5.4. VVFESchVO sollte offenbar nicht erfolgen. Daraus ist zu schließen, dass § 12 Abs. 2 FESchVO nicht der Charakter einer Ermächtigungsgrundlage zum Widerruf eines früheren durch Verwaltungsakt festgesetzten Raumprogramms beizumessen ist. Denn aufgrund ihrer Eigenschaft als bloße Verwaltungsvorschrift kam Nr. 5.5.4. VVFESchVO nicht als Ermächtigungsgrundlage für einen solchen in Betracht.
Auch der Umstand, dass § 12 Abs. 2 FESchVO bei der Neufestsetzung eines Raumprogramms weder in seinem Tatbestand, noch in der normierten Rechtsfolge eine Möglichkeit vorsieht, etwaige Vertrauensschutzgesichtspunkte des von der Neufestsetzung betroffenen Schulträgers zu berücksichtigen, legt nahe, dass diese Vorschrift nicht zu einem Widerruf eines zuvor durch Verwaltungsakt festgesetzten Raumprogramms ermächtigt. Denn bei der Rücknahme oder dem Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts ist anhand der Kriterien der Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit im Einzelfall zu prüfen, ob jeweils Belange des Allgemeinwohls oder die Interessen des Einzelnen am Fortbestand einer Rechtslage, auf die er sich eingerichtet hat und auf deren Fortbestand er vertraute, den Vorrang verdienen.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 16. Dezember 1981 - 1 BvR 898/79, 1 BvR 1132/79, 1 BvR 1150/79, 1 BvR 1333/79, 1 BvR 1181/79, 1 BvR 83/80, 1 BvR 416/80, 1 BvR 1117/79, 1 BvR 603/80 -, juris, Rn. 82 f.
Die Möglichkeit zu einer solchen Überprüfung ist nach dem Wortlaut des § 12 Abs. 2 FESchVO, der von einer zwingenden Verminderung der anzuerkennenden schulisch genutzten Fläche bei Vorliegen bestimmter von den Schülerzahlen einer Schule abhängigen Voraussetzungen ausgeht, nicht gegeben.
Der teilweise Widerruf des Raumprogramms erweist sich auch nicht auf der Grundlage eines der Widerrufstatbestände des § 49 VwVfG NRW als rechtmäßig. Im Hinblick auf § 49 Abs. 3 VwVfG NRW sind schon die tatbestandlichen Voraussetzungen nicht erfüllt. Im Hinblick auf § 49 Abs. 2 VwVfG NRW fehlt es jedenfalls an einer rechtmäßigen Ermessensausübung des Beklagten.
Gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW – allein diese Bestimmung kommt insoweit in Betracht – darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird.
Die von dem Beklagten mit Bescheid vom 2. Juni 2006 vorgenommene Festsetzung des Raumprogramms für das Gymnasium Garenfeld ist Voraussetzung für die Gewährung einer Geldleistung. Denn hierunter sind nicht nur im engen Sinne Verwaltungsakte zu verstehen, die ihrem Regelungsgehalt selbst bereits eine Leistung bewilligen, sondern auch solche, die für die spätere Leistung bindende Wirkung haben, auch wenn die spätere Leistung ihrerseits auf Grund eines weiteren Verwaltungsakts erbracht wird.
Vgl. Ramsauer in Kopp/ders., VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 49 Rn. 64.
Erfasst werden davon auch feststellende Verwaltungsakte, die auf Grund besonderer gesetzlicher Bestimmungen unmittelbare Feststellungswirkung haben, wie z.B. Messbescheide oder die Festsetzung von Einheitswerten.
Vgl. Ramsauer in Kopp/ders., VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 48 Rn. 92.
Auch wenn das SchulG NRW nicht zwingend vorsieht, dass die schulisch genutzte Fläche durch gesonderten Verwaltungsakt anzuerkennen ist, kommt – wenn die Behörde den Weg wählt, das Raumprogramm durch gesonderten Verwaltungsakt festzusetzen – diesem Verwaltungsakt unmittelbare Feststellungswirkung zu. Denn sie hat – wie oben bereits ausgeführt wurde –, solange sie nicht aufgehoben wird, für die Berechnung der jeweils jährlich zu gewährenden Zuschüsse bindende Wirkung.
Der Widerruf eines Verwaltungsakts auf Grundlage des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, 2. Alt. VwVfG NRW ist jedoch nur möglich, wenn der Verwaltungsakt Voraussetzung für die Gewährung von Leistungen zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes ist. Grundsätzlich muss die Zweckbindung aus dem Bescheid selbst mit hinreichender Bestimmtheit und Deutlichkeit zum Ausdruck kommen.
Vgl. Ramsauer in Kopp/ders., VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 49 Rn. 65.
Da anzunehmen ist, dass die Klägerin die ihr gewährten Zuschüsse für den Betrieb der Schule verwendet hat, käme ein (teilweiser) Widerruf des Raumprogramms vom 2. Juni 2006 nur in Betracht, wenn Zweck des Bescheides vom 2. Juni 2006 gewesen wäre, dass die Klägerin die Mittel nur für die Bewirtschaftung und Unterhaltung der schulisch genutzten Fläche verwendet, wie sie nach den jeweils aktuell geltenden Vorschriften anerkannt werden könnte. Diese Zweckbindung geht jedoch aus der Festsetzung des Raumprogramms vom 2. Juni 2006 gerade nicht hervor. Denn diese erfolgt auf Grund der damals geltenden Vorgaben und soll – vorbehaltlich ihrer Aufhebung – auch für die Zukunft Wirkung entfalten.
Auch ein Widerruf des Verwaltungsakts gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW scheidet schon auf der Tatbestandsebene aus. Nach dieser Vorschrift darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Durch das erhebliche Absinken der Schülerzahlen am Gymnasium Garenfeld haben sich zwar nachträglich Tatsachen geändert. Die Anwendung der Vorschrift des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW ist aber dadurch gesperrt, dass sich im Zeitraum zwischen dem Erlass des ersten Verwaltungsakts und dessen Widerruf nicht nur Tatsachen, sondern auch die Rechtslage geändert hat. Ist dies der Fall, kann ein Widerruf eines Verwaltungsaktes nicht auf der Grundlage des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW erfolgen, sondern lediglich – unter Berücksichtigung der geänderten Tatsachen – auf der des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW.
Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 22. Mai 2003 - 6 B 17/03 -, juris, Rn. 30; Sachs in Stelkens/Bonk/ders, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 49 Rn. 68; Schäfer in Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 49 Rn. 35; Suerbaum in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2014, § 49 Rn. 74.
Unter einer Änderung der Rechtslage in diesem Sinne ist die Änderung (bzw. die Aufhebung oder der Erlass) von Rechtsvorschriften zu verstehen. Hierzu zählen Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen. Nicht darunter zu fassen ist die Änderung von Verwaltungsvorschriften ohne Rechtssatzcharakter.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1990 - 6 C 33.88 -, juris, Rn. 37; Kastner in Fehling/ders./Wahrendorf, VwVfG – VwGO, 1. Aufl. 2006, § 49 VwVfG Rn. 22; Schäfer in Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 49 Rn. 49.
Nach diesen Grundsätzen hat sich im Zeitraum zwischen dem Erlass des Bescheides vom 2. Juni 2006 und dem Widerruf am 2. Oktober 2015 die Rechtslage geändert. Zwar haben sich die Bestimmungen zur anerkannten schulisch genutzten Fläche im SchulG NRW im Zeitraum zwischen der Festsetzung des Raumprogramms mit Bescheid vom 2. Juni 2006 und dessen Widerruf mit Bescheid vom 2. Oktober 2015 nicht geändert. So wurde und wird die anerkannte schulisch genutzte Fläche in § 110 Abs. 6 SchulG NRW im Zusammenhang mit der Regelung zur Bezuschussung von Schulbaumaßnahmen legaldefiniert als Schulraumbedarf, der für die Schaffung einer vergleichbaren öffentlichen Schule notwendig ist. Dieses Begriffsverständnis gilt auch für die anderen Normen im SchulG NRW, die auf die schulisch anerkannte Fläche abstellen, wie §§ 107 Abs. 6, 108 Abs. 2 und 109 Abs. 2 Satz 1 SchulG NRW.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Februar 2016 - 19 A 1783/13 -, juris, Rn. 26, 33.
Eine maßgebliche Änderung hat jedoch § 7 der auf der Grundlage von § 115 Abs. 1 Nr. 2 SchulG NRW erlassenen FESchVO erfahren. So bestimmte § 7 FESchVO in der am 2. Juni 2006 geltenden Fassung lediglich in Abs. 1, dass bei der Prüfung der Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit einer Baumaßnahme von einem Raumbedarf auszugehen sei, der sich in entsprechender Anwendung der für die Aufstellung von Raumprogrammen festgelegten Grundsätze für öffentliche Schulen ergebe, wobei das Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu beachten sei. In Ziff. 7.1.2. VVFESchVO wird dann für die Berechnungsmethode auf die Rahmenvorgaben des § 5 Abs. 5 und 6 FESchVO verwiesen, die heute noch in sehr ähnlicher Form gelten. Für den bei der Berechnung zugrundezulegenden Raumbedarf verweist Nr. 7.1.2. VVFESchVO in der damals geltenden Fassung auf die Vorgaben des Runderlasses vom 19. Oktober 1995 betreffend die Grundsätze für die Aufstellung von Raumprogrammen für allgemein bildende Schulen und Förderschulen (BASS 10 –21 Nr. 1) und sieht weitere spezielle Regelungen zu Verkehrs- und Funktionsflächen, Pausenhallen etc. vor.
In der bei Erlass des Bescheides vom 2. Oktober 2015 geltenden Fassung des § 7 Abs. 1 FESchVO finden sich im Vergleich hierzu einige Änderungen. Diese Vorschrift bestimmt nunmehr:
„Schulträger, die einen Zuschuss nach § 110 des Schulgesetzes NRW beantragen, haben vor Baubeginn das Raumprogramm beziehungsweise das Sanierungsvorhaben mit den Kostenermittlungen zur baufachlichen Prüfung der oberen Schulaufsicht vorzulegen. Das Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit ist zu beachten. Bei der Prüfung der Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit einer Baumaßnahme gelten je nach Anzahl der Parallelklassen je Jahrgang in der Regel höchstens die in der Anlage 6 festgelegten Flächenmaße als angemessen. Die in Anlage 6 festgelegten Flächenmaße orientieren sich am Raumbedarf, der zur Schaffung des erforderlichen Schulraumes einer vergleichbaren öffentlichen Schule notwendig ist (§ 110 Absatz 6 Satz 1 des Schulgesetzes NRW). Für die Feststellung der Flächenmaße sind die Verhältnisse am 15. Oktober des laufenden Haushaltsjahres maßgeblich. Unterschreitet die tatsächliche Klassenfrequenz der Schule im Durchschnitt aller Klassen und Jahrgangsstufen den für Schulstufe, Schulform und Bildungsgang vergleichbarer öffentlicher Schulen in § 6 der Verordnung zur Ausführung des § 93 Abs. 2 Schulgesetz generell festgelegten Klassenfrequenzhöchstwert oder oberen Bandbreitenwert um nicht mehr als drei Schülerinnen und Schüler, wird die maximal berücksichtigungsfähige Anzahl der Parallelklassen je Jahrgang auf der Grundlage des Klassenfrequenzhöchstwertes oder des oberen Bandbreitenwertes ermittelt (Toleranz). Wird die Toleranzgrenze unterschritten, ist der vom Schulträger nach der tatsächlichen Klassenbildung errechneten schulisch genutzten Fläche als Höchstgrenze die schulisch genutzte Fläche gegenüberzustellen, die maximal die Anzahl der Parallelklassen je Jahrgang berücksichtigt, die sich auf der Grundlage des für Schulstufe, Schulform und Bildungsgang in § 6 der Verordnung zur Ausführung des § 93 Abs. 2 Schulgesetz generell festgelegten Klassenfrequenzhöchstwertes oder oberen Bandbreitenwertes errechnet. Bei der Berechnung der Anzahl der Klassen nach den Sätzen 6 und 7 wird das Ergebnis auf volle Klassen aufgerundet. Erreicht die nach Maßgabe der Sätze 5 bis 8 errechnete Anzahl fiktiver Klassen die Anzahl von Klassen oder Jahrgangsstufen, die in den §§ 10 ff. des Schulgesetzes NRW für die jeweiligen Schulformen, Schulstufen und Bildungsgänge vorgesehen sind, gilt dies als ein Zug. Die Anzahl der Züge wird auf volle Züge kaufmännisch auf- oder abgerundet. Errechnet sich nach Maßgabe der Sätze 6 bis 10 eine fiktive Anzahl von weniger als zwei Zügen, werden die in Anlage 6 vorgesehenen Flächen der Hauptgruppe 2 nach den für einen ganzen Zug vorgesehenen oder sich anteilig errechnenden Flächenmaßen anerkannt. Der auf der Grundlage der Toleranz nach Satz 6 ermittelten schulisch genutzten Fläche oder der geringeren der beiden nach Satz 7 alternativ zu berechnenden schulisch genutzten Flächen ist die nach DIN 277 Teil 2, Ausgabe Februar 2005, Beuth Verlag GmbH Berlin, festgestellte tatsächliche Nettogrundfläche gegenüberzustellen; die geringste Nettogrundfläche wird für die Refinanzierung der schulisch genutzten Fläche als angemessen anerkannt.“
Die nach dieser Vorschrift nunmehr vorgesehene Vergleichsberechnung – zum einen unter Zugrundelegung der vom Schulträger vorgenommenen tatsächlichen Klassenbildung, zum anderen anhand einer fiktiven Klassenbildung, die sich nach den Vorgaben in § 6 AVO richtet – fand sich in der zum Zeitpunkt der Festsetzung des Raumprogramms am 2. Juni 2006 geltenden FESchVO nicht. Sie ist auch als Änderung der Rechtslage einzuordnen. Denn es haben sich – neben einer nicht relevanten Änderung von Vorgaben in Verwaltungsvorschriften – Berechnungsvorgaben geändert, die in einer Rechtsnorm mit Außenwirkung – § 7 Abs. 1 FESchVO – enthalten sind. Diese Vorgaben haben auch im konkreten Fall Einfluss auf die Festsetzung des Raumprogramms gehabt. Denn bei der Neufestsetzung mit Bescheid vom 2. Oktober 2015 kam – jedenfalls nach der Berechnung des Beklagten – gerade die Vergleichsberechnung unter Zugrundelegung der fiktiven Klassenbildung nach den Vorgaben des § 6 AVO zum Tragen, da sich bei dieser eine geringere Fläche ergab als bei der Berechnung anhand der tatsächlich gebildeten Klassen (in der Berechnung des Beklagten 1.612,07 m² statt 1.803,14 m²). Ferner hat sich die Rechtslage durch die Neueinführung des § 12 Abs. 2 FESchVO durch die Sechste Verordnung zur Änderung der Ersatzschulfinanzierungsverordnung vom 28. Januar 2015 (GV.NRW. S. 130) geändert, der bestimmt, dass bei einer Flächenberechnung unter bestimmten Voraussetzungen die für die Funktion als Schule nicht oder nicht mehr benötigten oder erforderlichen Klassen- oder Funktionsräume vom anzuerkennenden Raumbedarf abzusetzen sind.
Auch auf der Grundlage des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW erweist sich der teilweise Widerruf des Raumprogramms jedoch als rechtswidrig. Gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, soweit der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat oder auf Grund des Verwaltungsaktes noch keine Leistungen empfangen hat, und ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Zwar spricht viel dafür, dass diese tatbestandlichen Voraussetzungen – wenn auch in geringerem Umfang als vom Beklagten angenommen – erfüllt sind. Der Beklagte hat aber jedenfalls das ihm zustehende Widerrufsermessen nicht vertretbar ausgeübt.
Die für die Festsetzung der anzuerkennenden schulisch genutzten Fläche geltenden Rechtsvorschriften haben sich – wie oben bereits ausgeführt – geändert. Aufgrund dieser Änderung dürfte der Beklagte auch berechtigt sein, nunmehr die anerkannte schulisch genutzte Fläche auf einen geringeren Wert als in dem Ausgangsbescheid festzusetzen. Bei der entsprechenden Berechnung hat er im Rahmen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW nicht nur die Vorgaben der neuen Rechtslage, sondern auch die sich zwischenzeitlich geänderten Tatsachen zugrundezulegen.
Vgl. dazu, dass, wenn sich Sach- und Rechtslage ändern ein Widerruf auf der Grundlage des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW unter Berücksichtigung der geänderten Tatsachengrundlage erfolgt: Sachs in Stelkens/Bonk/ders., VwVfG NRW, 8. Aufl. 2014, § 49 Rn. 68.
Unter Zugrundelegung der neuen Tatsachen- und Rechtslage dürfte der Widerruf des ursprünglichen Raumprogramms jedoch nicht in der vom Beklagten vorgenommenen Höhe von 986,06 m² (1.612,07 m² statt 2.598,13 m²) gerechtfertigt sein, sondern es spricht viel dafür, dass dieser nur in einer Höhe von 384,27 m² (2.213,87 m² statt 2.598,13 m²) in Betracht käme.
Denn nach Auffassung der Kammer dürften für die Flächenberechnung auf der Grundlage des § 7 Abs. 1 FESchVO andere Maßgaben gelten als vom Beklagten angenommen. So dürfte zunächst, da für die Feststellung der Flächenmaße gemäß § 7 Abs. 1 Satz 6 FESchVO die Verhältnisse am 15. Oktober des laufenden Haushaltsjahres maßgeblich sein sollen, sowohl auf die Schülerzahlen im Schuljahr 2015/2016 (und nicht wie vom Beklagten angenommen im Schuljahr 2014/2015) abzustellen sein, als auch auf die am 15. Oktober 2015 geltende Rechtslage, womit sich die Bestimmung der oberen Bandbreitenwerte nach § 5 Abs. 5 AVO in der Fassung der Änderung durch Verordnung vom 19. Mai 2015 richtet. Da für die gymnasiale Oberstufe weder ein Klassenfrequenzhöchstwert noch ein oberer Bandbreitenwert festgesetzt sind, dürfte bei der Berechnung der in § 6 Abs. 8 AVO (ebenfalls in der Fassung der Änderung durch Verordnung vom 19. Mai 2015) festgelegte Klassenfrequenzrichtwert maßgeblich sein.
§ 7 Abs. 1 Satz 6 FESchVO dürfte für die Berechnung insoweit nicht maßgeblich sein, da die Schülerzahl am Gymnasium Garenfeld die dort normierte Toleranzgrenze unterschreitet. Dies hat zur Folge, dass die in § 7 Abs. 1 Satz 7 FESchVO vorgesehene Vergleichsberechnung durchzuführen ist, d.h. auf der einen Seite die Flächenermittlung anhand der tatsächlichen Klassenbildung zu erfolgen hat, auf der anderen Seite die Flächenberechnung, bei der maximal die Anzahl der Parallelklassen je Jahrgang berücksichtigt wird, die sich auf der Grundlage des für Schulstufe, Schulform und Bildungsgang in § 6 AVO generell festgelegten Klassenfrequenzhöchstwerts oder oberen Bandbreitenwerts errechnet.
Bei der Berechnung anhand der tatsächlichen Klassenbildung besteht die Schwierigkeit, dass es sich bei dem Gymnasium Garenfeld um ein einzügiges Gymnasium handelt, für das in Anlage 6 zu § 7 Abs. 1 FESchVO keine Flächenwerte vorgesehen sind, da diese Vorschrift als kleinste Einheit ein zweizügiges Gymnasium berücksichtigt. Diesem Umstand dürfte sachgerecht dadurch zu begegnen sein, dass die in Anlage 6 für allgemeine Unterrichtsräume (Ziff. 1.1.1. der Anlage 6 zu § 7 Abs. 1 FESchVO) vorgesehene Raumanzahl zu halbieren ist, da von diesen Räumen ein einzügiges Gymnasium nur die Hälfte im Vergleich zu einem zweizügigen Gymnasium benötigen wird. Etwas anderes dürfte allerdings für die besonderen Raumarten gelten, die in Anlage 6 unter Ziff. 1.1.2. (Raum für Bibliothek, Mediothek, EDV, Selbstlernzentrum), Ziff. 1.2.1. (großer naturwissenschaftlicher Raum), Ziff. 1.2.2. (naturwissenschaftlicher Raum) und Ziff. 1.2.3. (sonstiger Fachunterrichtsraum) genannt sind. Denn es ist nicht ersichtlich, dass ein einzügiges Gymnasium im Vergleich zu einem zweizügigen Gymnasium nur die Hälfte dieser Räume benötigt. Dies spiegeln weitgehend auch die in Anlage 6 vorgesehenen Raumanzahlen wider, die nicht alle mit einer höheren Zügigkeit der Schule proportional ansteigen. Aufgrund dieses Umstands und da § 7 Abs. 1 FESchVO ausdrücklich eine entsprechende Kürzung nicht vorsieht, dürften deswegen für die Räume aus Ziff. 1.1.2., 1.2.1. und 1.2.3 der Anlage 6 zu § 7 Abs. 1 FESchVO die für zweizügige Gymnasien vorgesehenen Raumanzahlen berücksichtigungsfähig sein. Von einer Kürzung der Raumflächen dürfte auch bei den Räumen der Hauptgruppe 2 abzusehen sein. Denn § 7 Abs. 1 Satz 11 FESchVO sieht diese lediglich für die fiktive Berechnung anhand der in § 6 AVO generell festgelegten Klassenfrequenzhöchstwerte oder oberen Bandbreitenwerte vor, nicht für die auf Grundlage der tatsächlich gebildeten Klassen durchzuführende Berechnung. An einer Rechtsgrundlage für eine solche Kürzung fehlt es. Auch erscheint es jedenfalls nicht offensichtlich, dass ein einzügiges Gymnasium jeweils nur die Hälfte der für die Hauptgruppe 2 vorgesehenen Flächen eines zweizügigen Gymnasiums benötigt.
Dies führt zu folgender Flächenberechnung:
Sekundarstufe 1:
Räume Hauptgruppe 1:
Ziff.
Raumart
Anzahl Räume
m² pro Schüler
Anzahl Schüler*
Fläche gesamt in m²
1.1.1.
Allg. Unterricht Sek. I
5
2
15
150
1.1.2.
Bibliothek, Mediothek etc.
3
3,1
139,50
1.2.1.
Großer naturwissenschaftl. Raum
Großer naturwissenschaftl.
Raum
1
45
1.2.2.
Naturwissenschaftl. Raum
2,5
75
1.2.3.
Sonst. Fachunterrichtsraum
112,50
*ermittelt anhand durchschnittlicher Klassenfrequenz am Gymnasium Garenfeld jeweils gesondert für Sek. I+ II (aufgerundet)
Räume Hauptgruppe 2:
Größe in m²
2.1.1.
Lehrmittelraum
60
2.1.2.
Nebenräume
220
2.2.1.
Forum
2.3.1.
Lehrkräfte / Verwaltung
310
Sekundarstufe 2:
Allg, Unterricht Sek. II
2,25
19
128,25
117,80
114
142,50
20
70
50
2.2.2.
Aufenthaltsraum
40
120
Zu der sich hieraus ergebenden Summe der Flächen für die Sekundarstufen I und II von 2.064,55 m² sind für die sonstigen Gebäudeflächen nach Hauptgruppe 3 33,334 % für Verkehrsflächen und weitere 10 % für technische Funktionsflächen von den für die Hauptgruppen 1 und 2 berechneten Flächen hinzuzuaddieren, womit sich eine Nettogrundfläche von 2.959,02 m² ergibt.
Die nach § 7 Abs. 1 Satz 7, 2. Alt FESchVO durchzuführende Vergleichsberechnung anhand der Klassenfrequenzhöchstwerte oder oberen Bandbreitenwerte richtet sich nach den näheren Vorgaben in § 7 Abs. 1 Satz 8 – 11 FESchVO. Unter Berücksichtigung der in § 6 Abs. 5 AVO vorgesehenen oberen Bandbreitenwerte für die Sekundarstufe I ergibt sich ein durchschnittlicher oberer Bandbreitenwert für die Klassen der Sekundarstufe I von 29,6. Für die Sekundarstufe II dürfte der Klassenfrequenzrichtwert von 19,5 zugrundezulegen sein. Wenn man diese Klassenbildungsvorgaben auf das Gymnasium Garenfeld anwendet, hätte dies zur Folge, dass dort rechnerisch nur 5,22 Klassen gebildet werden könnten, nach der in § 7 Abs. 1 Satz 8 FESchVO vorgesehen Aufrundung auf volle Klassen sechs Klassen. Dies entspricht einer Anzahl der Züge von 0,75, die gemäß § 7 Abs. 1 Satz 10 FESchVO auf einen vollen Zug kaufmännisch zu runden wäre. Folge dessen ist gemäß § 7 Abs. 1 Satz 11 FESchVO, dass die in Anlage 6 vorgesehenen Flächen der Hauptgruppe 2 nach den für einen ganzen Zug vorgesehenen oder sich anteilig errechnenden Flächenmaßen anerkannt werden. In Anwendung auf die Schülerzahlen am Gymnasium Garenfeld dürfte dies nach Auffassung der Kammer zur Folge haben, dass die in Anlage 6 für zweizügige Gymnasien vorgesehenen Flächen der Hauptgruppe 2 zu halbieren sind. Eine anteilige Berechnung für eine Schule mit nur 0,75 Zügen dürfte hingegen nicht zu erfolgen haben, da die Anzahl der Züge gemäß § 7 Abs. 1 Satz 10 FESchVO auf volle Züge zu runden ist. Der in § 7 Abs. 1 Satz 11 FESchVO enthaltene Verweis auf die sich anteilig errechnenden Flächenmaßen dürfte vor diesem Hintergrund allein dem Umstand geschuldet sein, dass in Anlage 6 zu § 7 Abs. 1 FESchVO nicht für alle Schulformen Flächenmaße für einzügige Schulen normiert sind, sondern bei bestimmten Schulformen – wie auch im vorliegenden Fall – dort als kleinste Einheit eine zweizügige Schule berücksichtigt wird. Außer der Halbierung der für die Räume der Hauptgruppe 2 vorgesehenen Raumflächen dürfte aber vieles dafür sprechen, dass im Vergleich zur Berechnung anhand der tatsächlichen Klassenbildung keine weitere Flächenkürzung vorzunehmen ist, sondern die Berechnung im Übrigen mit der Ausgangsberechnung identisch ist. Denn die Berechnungsmodalitäten sind in § 7 Abs. 1 Satz 8 – 11 FESchVO geregelt, weitere Kürzungen – insbesondere für die Anzahl der Räume aus Hauptgruppe 1 – sind dort nicht vorgesehen. Auch ist nicht offensichtlich, wie diese unter Berücksichtigung der allgemeinen in § 7 Abs. 1 Satz 7 FESchVO enthaltenen Vorgabe, dass als Höchstgrenze maximal die schulisch genutzte Fläche berücksichtigungsfähig ist, die sich auf der Grundlage des für Schulstufe, Schulform und Bildungsgang in § 6 AVO generell festgelegten Klassenfrequenzhöchstwerts oder oberen Bandbreitenwerts errechnet, erfolgen soll. Dass alle Räume der Hauptgruppe 1 – wie der Beklagte dies in seiner Vergleichsberechnung angenommen hat – nur noch mit dem rechnerischen Anteil anzusetzen sind, der sich bei einem Vergleich der mit der Schülerzahl am Gymnasium Garenfeld unter Berücksichtigung der Vorgaben aus § 6 AVO zu bildenden Klassenanzahl mit der Klassenanzahl einer zweizügigen Schule ergibt, ist keine notwendige Schlussfolgerung aus dieser Vorgabe. Denn wenn eine Berechnung – auch bei Schulen mit nur einem Zug – wie vom Beklagten vorgenommen anhand der konkret ermittelten Klassenanzahlen erfolgte, hätten die in § 7 Abs. 1 Satz 9 und 10 FESchVO vorgesehenen Rundungsvorschriften keinen Anwendungsbereich. Dass dies vom Verordnungsgeber so bezweckt war, ist jedoch nicht anzunehmen. Mangels anderer Vorgaben für die Vergleichsberechnung dürfte diese wie die Ausgangsberechnung zu erfolgen haben, allerdings unter Berücksichtigung der Vorgaben aus § 7 Abs. 1 Satz 8 – 11 FESchVO, d.h. es sind die in Anlage 6 zu § 7 Abs. 1 FESchVO für zweizügige Gymnasien vorgesehen Flächen der Hauptgruppe 2 zu halbieren. Dies führt im Ergebnis zu folgender Vergleichsberechnung:
*ermittelt anhand durchschnittlicher Klassenfrequenz am Gymnasium Garenfeld jeweils gesondert für Sek. I + II (aufgerundet)
30
110
155
Allg. Unterricht Sek. II
10
35
25
Zu der sich hieraus ergebenden Summe der Flächen für die Sekundarstufen I und II von 1.544,55 m² sind für die sonstigen Gebäudeflächen nach Hauptgruppe 3 33,334 % für Verkehrsflächen und weitere 10 % für technische Funktionsflächen von den für die Hauptgruppen 1 und 2 berechneten Flächen hinzuzuaddieren, womit sich eine Nettogrundfläche von 2.213,87 m² ergeben dürfte. Da diese Fläche geringer ist als die anhand der tatsächlichen Klassenbildung ermittelte Fläche, ist diese maßgeblich.
Ob die oben vorgenommene Berechnung maßgeblich ist mit der Folge, dass auch nach aktueller Rechtslage die anzuerkennende schulisch genutzte Fläche nur 384,26 m² und nicht, wie vom Beklagten angenommen, 986,06 m² geringer ist als die ursprünglich festgesetzte Fläche, kann jedoch im Ergebnis offenbleiben. Denn der Widerruf erweist sich jedenfalls wegen eines Ermessensfehlers als rechtswidrig.
Im Hinblick darauf kann auch offenbleiben, ob – wozu die Kammer tendiert – die sonstigen Tatbestandsvoraussetzungen für einen Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW vorliegen.
Gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW ist ein Widerruf nicht möglich, soweit der Begünstigende von der Vergünstigung bereits Gebrauch gemacht oder Leistungen empfangen hat. Der Begünstigte hat dann von der Begünstigung Gebrauch gemacht, wenn er sie „ins Werk gesetzt“ hat,
vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 38.90 -, juris, Rn. 14,
was insbesondere dann der Fall ist, wenn er im Hinblick auf den Bestand des Verwaltungsaktes Aufwendungen oder Vermögensdispositionen getroffen hat.
Vgl. Suerbaum in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Auf. 2014, § 49 Rn. 106; Kastner in Fehling/ders./Wahrendorf, VwVfG – VwGO, 1. Aufl. 2006, § 49 VwVfG, Rn. 23.
Soweit der Beklagte die Neufestsetzung des Raumprogramms rückwirkend zum 1. Oktober 2015 vornimmt, ist anzunehmen, dass die Klägerin im Hinblick auf den Bestand der Festsetzung vom 2. Juni 2006 für das bereits laufende Haushaltsjahr Vermögensdispositionen getätigt hat und ein Widerruf deswegen – und weil § 49 Abs. 2 VwVfG NRW ohnehin nur zu einem Widerruf mit Wirkung für die Zukunft ermächtigt – ausscheidet. Etwas anderes gilt jedoch, soweit die Neufestsetzung des Raumprogramms mit Wirkung ab Beginn des Haushaltsjahres 2016 erfolgt. Die Klägerin beruft sich zwar abstrakt darauf, sie sei bereits vor Erlass des Bescheides am 2. Oktober 2015 vertragliche Verpflichtungen eingegangen, die sie auch über den 1. Januar 2016 hinaus bänden. Um welche vertraglichen Bindungen, die die Bewirtschaftung oder Bauunterhaltung des Schulgebäudes betreffen, es sich dabei konkret handelt, hat sie aber nicht vorgetragen. Selbst wenn solche bestehen sollten, dürfte unter dem Abschluss solcher Verträge allerdings unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Ersatzschulfinanzierungsrechts kein Gebrauchmachen von einer Vergünstigung i.S.v. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW zu verstehen sein. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass Zuschüsse im Rahmen der Ersatzschulfinanzierung gemäß § 112 Abs. 1 Satz 4 SchulG NRW jeweils nur für die Dauer eines Haushaltsjahres gewährt werden, so dass jährlich über die Zuschussgewährung erneut entschieden wird. Eine Bindungswirkung dahingehend, dass Zuschüsse, die einmal gewährt wurden, auch in Zukunft – ungeachtet von Tatsachenveränderungen – in gleicher Höhe bestehen bleiben, exisitiert nicht. Der Schulträger ist insoweit gehalten, seine Investitionen jeweils für das kommende Haushaltsjahr so zu planen, dass er seine Kosten durch Landeszuschüsse und andere ihm zur Verfügung stehende finanzielle Mittel decken kann. Er kann sich nicht darauf verlassen, dass ihm einmal gewährte Zuschüsse jedes Jahr in unveränderter Höhe in folgenden Haushaltsjahren erneut gewährt werden.
Ohne den teilweisen Widerruf des Raumprogramms würde auch das öffentliche Interesse gefährdet. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn ein unmittelbar drohender Schaden für wichtige Gemeinschaftsgüter verhindert werden oder ein entsprechender Schaden beseitigt werden soll.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 38.90 -, juris, Rn. 13; Kastner in Fehling/ders./Wahrendorf, VwVfG – VwGO, 1. Aufl. 2006, § 49 VwVfG, Rn. 21.
Zu den öffentlichen Interessen in diesem Sinne zählt auch das Interesse an der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1982 - 2 C 9.81 -, juris, Rn. 20; Urteil vom 17. Oktober 1985 - 7 B 161.85 -, juris, Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 31. Juli 1980 - 12 A 2477/78 -, juris, Rn. 30; Suerbaum in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 49 Rn. 95; Peuker in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 49 Rn. 60.
Dem öffentlichen Interesse an der Aufhebung eines mangelhaft gewordenen Verwaltungsakts, das auch das Interesse an der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel umfasst, ist in der Regel gegenüber dem Interesse des Betroffenen an der Aufrechterhaltung des mangelhaften Verwaltungsakts für die Zukunft das Übergewicht beizumessen, wenn der Verwaltungsakt den dauernden regelmäßigen Bezug von Leistungen aus öffentlichen Mitteln zum Gegenstand oder zur Folge hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1982 - 2 C 9.81 -, juris, Rn. 20, m.w.N.
Ein solcher Fall liegt hier vor. Denn die nicht mehr der aktuellen Sach- und Rechtslage entsprechende Festsetzung des Raumprogramms für das Gymnasium Garenfeld führt dazu, dass der Klägerin ohne deren Widerruf auch in Zukunft jedes Jahr Zuschüsse in einer Höhe zufließen, die erheblich höher sind als sie ihr unter Berücksichtigung der stark gesunkenen Schülerzahlen und der aktuellen Rechtslage zustünden. Der Umstand, dass die Gewährung dieser überhöhten Zuschüsse ohne den teilweisen Widerruf des Raumprogramms dauerhaft erfolgen müsste, führt dazu, dass ohne den teilweisen Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde.
Der teilweise Widerruf des ursprünglichen Verwaltungsaktes ist jedoch deswegen rechtswidrig, weil die Beklagte das ihr in § 49 Abs. 2 VwVfG NRW eingeräumte Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt hat. So spricht bereits einiges dafür, dass der Beklagte von seinem Ermessen keinen Gebrauch gemacht hat. Zwar führt der Beklagte in dem streitgegenständlichen Bescheid aus, er habe die Angaben der Klägerin in ihrer Stellungnahme nach pflichtgemäßem Ermessen zum Anlass genommen die Festsetzung der anerkannten schulisch genutzten Fläche wie in dem Bescheid erfolgt abzuändern. Ferner weist er darauf hin:
„Hierbei habe ich den Umstand berücksichtigt, dass es eine derartige Schule hinsichtlich der Größe (Schülerzahl insgesamt, Klassengrößen) im öffentlichen Schulwesen des Landes NRW nicht gibt. Die Raumarten der Hauptgruppen 1 und 2 der Anlage 6 zur FESchVO waren mit Blick auf die Erfordernisse zur Erteilung gleichwertigen Unterrichts an dieser Schule und entsprechend der Größe dieser Schule zu berücksichtigen. Nach Abwägung dieser Erfordernisse mit den Vorgaben der Anlage 6 sind die o.a. Werte als schulisch genutzte Flächen festzusetzen. Zu den Einzelheiten verweise ich auf die beigefügten Anlagen.“
Es bleibt aber trotz des Verweises des Beklagten auf die von ihm durchgeführte Ermessensausübung im Unklaren, welche Ermessenserwägungen er überhaupt angestellt haben will, da diese in dem Bescheid nicht wiedergegeben werden. Auch welche Erfordernisse er mit den Vorgaben der Anlage 6 zu § 7 Abs. 1 FESchVO abgewogen haben will und warum diese Abwägung zu der von ihm vorgenommenen Flächenfestsetzung geführt hat, wird nicht deutlich. Zu einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung ist jedoch auch erforderlich, dass eine Behörde offenbart, von welchen Erwägungen sie sich hat leiten lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2006 - 1 C 20.05 -, juris, Rn. 18.
Hieran fehlt es. Selbst wenn man annähme, dass der Beklagte sich seines Ermessensspielraums bewusst gewesen ist, litte die getroffene Entscheidung jedenfalls unter einem Erwägungsdefizit. Denn der Beklagte hat Erwägungen, die für die Abwägung wesentlich sind, nicht angestellt. Es geht aus dem streitgegenständlichen Bescheid an keiner Stelle hervor, dass er sich mit der Frage befasst hat, ob durch den (teilweisen) Widerruf der Festsetzung der anerkannten schulisch genutzten Fläche Interessen der Klägerin berührt werden. Eine Berücksichtigung derartiger Vertrauensschutzgesichtspunkte zugunsten der Klägerin hätte sich aber – jedenfalls hinsichtlich der Frage, ab wann die Neufestsetzung der Fläche gelten soll – aufgedrängt. Denn indem der Beklagte die Neufestsetzung der anerkannten schulisch genutzten Fläche rückwirkend für das laufende Haushaltsjahr vornimmt, erhält die Klägerin – obwohl sie die maßgeblichen Ausgaben schon getätigt haben dürfte – für dieses deutlich geringere Zuschüsse als erwartet. Aber auch soweit die Neufestsetzung mit Wirkung für die Zukunft erfolgt, sind Vertrauensschutzgesichtspunkte der Klägerin jedenfalls berührt, da sie ein größeres Schulgebäude vorhält als es sich nach der Neufestsetzung hinsichtlich der Bewirtschaftung und Bauunterhaltung als refinanzierbar erweist. Auch erscheint zumindest denkbar, dass die Klägerin für das Haushaltsjahr 2016 – wie von ihr abstrakt vorgetragen – bereits vertragliche Bindungen für die Bewirtschaftung oder Bauunterhaltung der ursprünglich anerkannten schulisch genutzten Fläche eingegangen ist. Hierbei handelt es sich um Umstände, die der Beklagte mit dem öffentlichen Interesse an der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel hätte abwägen müssen. Insbesondere hätte es nahegelegen, sich mit der Frage zu befassen, zu welchem Zeitpunkt der Widerruf wirksam werden soll, insbesondere ob es sinnvoll gewesen wäre, den Interessen der Klägerin z.B. durch eine Übergangsregelung entgegenzukommen. Entsprechende Ermessenserwägungen hat der Beklagte auch nicht im gerichtlichen Verfahren nachgeholt.
Sein Ermessen war auch nicht in Richtung eines Widerrufs intendiert mit der Folge, dass eine Ermessensausübung nicht erforderlich war. Zwar wird teilweise vertreten, das Ermessen in § 49 Abs. 2 VwVfG NRW sei in Richtung eines Widerrufs intendiert, da entsprechende Vertrauensschutzgesichtspunkte bereits im Rahmen der einzelnen Tatbestände in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 – 5 VwVfG hinreichend Berücksichtigung gefunden hätten bzw. § 49 Abs. 6 VwVfG die Möglichkeit einer finanziellen Entschädigung vorsehe.
vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 38.90 -, juris, Rn. 15, Schäfer in Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 49 Rn. 61, allerdings mit Verweis darauf, dass der Bescheid dennoch ermessensfehlerhaft sei, wenn die Behörde nicht geprüft habe, ob schutzwürdiges Vertrauen bestehe.
Dass deswegen jegliche Ermessenserwägungen von vorneherein entbehrlich sind, überzeugt jedoch nicht.
Vgl. ebenfalls für die Erforderlichkeit einer Ermessensausübung: Peuker in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 49 Rn. 47.
Denn der Wortlaut des Gesetzes sieht eine Ermessensentscheidung vor. Auch der Verweis auf die Entschädigungsregelung in § 49 Abs. 6 VwVfG NRW vermag ein generell intendiertes Ermessen nicht zu stützen, da § 49 Abs. 2 VwVfG NRW nicht nur zum Widerruf von Verwaltungsakten mit finanziellem Regelungsgehalt ermächtigt, sondern auch von Verwaltungsakten mit anderem Inhalt, bei denen Vertrauensschutz nicht allein über eine finanzielle Entschädigung geleistet werden kann.
Vgl. Suerbaum in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 49 Rn. 118.
Zudem sind die in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 – 5 VwVfG NRW normierten Tatbestände so allgemein formuliert, dass die Berücksichtigung des im Einzelfall schutzwürdigen Vertrauens nicht automatisch in hinreichender Weise bereits auf Tatbestandsebene erfolgt ist.
Vgl. Ramsauer in Kopp/ders., VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 49 Rn. 30.
So liegt es auch im vorliegenden Fall. Es spricht viel dafür, dass die Tatbestandsvoraussetzungen für den (Teil-)Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW vorliegen; insbesondere ist von einer Gefährdung des öffentlichen Interesses auszugehen, da ohne den Widerruf der Klägerin in der Zukunft auf unbegrenzte Zeit jeweils überhöhte Zuschüsse zu gewähren wären. Auch wenn die Klägerin – was ebenfalls Voraussetzung auf Tatbestandsebene ist – im engen Sinne und bei entsprechender Auslegung dieses Tatbestandsmerkmals unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Ersatzschulfinanzierungsrechts von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht haben dürfte, sprechen zu ihren Gunsten dennoch Vertrauensschutzgesichtspunkte, die bei einer Entscheidung über den Widerruf jedenfalls zu würdigen sind, z.B. die Tatsache, dass sie ein größeres Schulgebäude vorhält, als sie mit den ihr zu gewährenden Zuschüssen wird bewirtschaften können und deswegen eine Fortführung der Schule nur mit erheblichen Umstrukturierungsmaßnahmen möglich sein wird. Eine Ermessensausübung ist deswegen jedenfalls zu der Frage, ab wann die neue Flächenfestsetzung gelten soll und ob ggf. Übergangsregelungen zu treffen sind, notwendig.
Eine andere Ermächtigungsgrundlage, auf die der teilweise Widerruf des Raumprogramms vom 2. Juni 2006 gestützt werden kann, ist nicht ersichtlich.
Dieser verletzt die Klägerin auch in ihren Rechten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 105 ff SchulG NRW.
§§ 105 Abs. 1 und Abs. 2, 112 Abs. 1 und Abs. 6, 113 SchulG NRW
§§ 10 ff. des Schulgesetzes
§ 6 AVO
§ 6 AVO
§ 115 SchulG NRW
§ 35 VwVfG NRW
§ 49 VwVfG NRW
§ 49 VwVfG
§ 7 FESchVO
§ 49 VwVfG
§ 7 Abs. 1 FESchVO
§ 7 Abs. 1 FESchVO
§ 105 des Schulgesetzes
§ 93 Abs. 2 SchulG NRW
§ 6 Abs. 5 und 8 AVO
§ 7 Abs. 1 Satz 11 FESchVO
§ 49 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 5 Abs. 5 VVFESchVO
§ 12 Abs. 2 FESchVO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 105 Abs. 1 SchulG NRW
§ 110 Abs. 6 SchulG NRW
§ 105 Abs. 1 SchulG NRW
§ 7 Abs. 1 FeSchVO
§ 7 Abs. 1 FESchVO
§ 7 Abs. 1 Satz 8 FESchVO
§ 7 Abs. 1 Satz 10 FESchVO
§ 7 Abs. 1 Satz 11 FESchVO
§ 6 Abs. 8 AVO
§ 105 Abs. 1 SchulG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 5 Abs. 5 FESchVO
§ 12 Abs. 2 FESchVO
§ 12 Abs. 2 FESchVO
§ 49 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, 2. Alt. VwVfG NRW
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 110 Abs. 6 SchulG
§ 107 Abs. 6, 108 Abs. 2 und 109 Abs. 2 Satz 1 SchulG NRW
§ 115 Abs. 1 Nr. 2 SchulG NRW
§ 5 Abs. 5 und 6 FESchVO
§ 110 des Schulgesetzes
§ 110 Absatz 6 Satz 1 des Schulgesetzes
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 7 Abs. 1 Satz 6 FESchVO
§ 5 Abs. 5 AVO
§ 6 Abs. 8 AVO
§ 7 Abs. 1 Satz 6 FESchVO
§ 7 Abs. 1 Satz 7 FESchVO
§ 7 Abs. 1 Satz 11 FESchVO
§ 7 Abs. 1 Satz 7, 2. Alt FESchVO
§ 6 Abs. 5 AVO
§ 7 Abs. 1 Satz 8 FESchVO
§ 7 Abs. 1 Satz 10 FESchVO
§ 7 Abs. 1 Satz 9 und 10 FESchVO
§ 112 Abs. 1 Satz 4 SchulG NRW
§ 49 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 6 VwVfG
§ 49 Abs. 6 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 6 der Verordnung
§ 49 Abs. 2 oder § 49 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 8 Abs. 4 der Verfassung
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 3, 2. Halbsatz GG

Zitierte Entscheidungen: 4 C 13.91
15 A 2360/02
8 S 1022/90
13 A 1570/07
1 BvR 898/79
1 BvR 1132/79
1 BvR 1150/79
1 BvR 1333/79
1 BvR 1181/79
1 BvR 83/80
1 BvR 416/80
1 BvR 1117/79
1 BvR 603/80
6 B 17/03
6 C 33.88
19 A 1783/13
7 C 38.90
2 C 9.81
7 B 161.85
12 A 2477/78
1 C 20.05