Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-13, Aktenzeichen 1 K 8219/22
ECLI: ECLI:DE:VGD:2024:0913.1K8219.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund der Entscheidung vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit des Ratsbeschlusses des Beklagten vom 14. Dezember 2021 betreffend die Neuregelung der Fraktionszuwendungen für die einzelnen Ratsfraktionen. Die Klägerin ist nach dem Ergebnis der letzten Kommunalwahl im Jahr 2020 als Fraktion mit drei Mitgliedern im beklagten Rat vertreten, der seitdem insgesamt 64 Ratsmitglieder umfasst. Bis zu der in Streit stehenden Neuregelung waren die Fraktionszuwendungen seit dem Jahr 1999 dergestalt geregelt, dass die Stadt P. jeder Fraktion einen Sockelbetrag in Höhe von 5.112,92 Euro und einen Pro-Kopf-Zuschuss je Ratsmitglied von 1.278,23 Euro pro Jahr zur Verfügung stellte. Laut einer interfraktionell mit der Verwaltung getroffenen Regelung war vereinbart worden, dass den Ratsfraktionen im Zuge des Raumkonzepts für das neu errichtete Rathaus keine Räumlichkeiten für Büro- und Tagungszwecke mehr zur Verfügung gestellt würden. Die Fraktionen sollten stattdessen durch Bezuschussung finanziell in die Lage versetzt werden, sich auf dem freien Markt nach entsprechenden Räumlichkeiten umzuschauen und diese anzumieten. Da es im Zuge der Kommunalwahl 2020 aufgrund von Überhangmandaten zu einer erheblichen Vergrößerung des beklagten Rates gekommen ist und eine entsprechende Erhöhung der Fraktionszuwendungen im Haushalt ausgeglichen werden sollte, wurde im Rahmen eines Eckwertebeschlusses im Jahr 2021 beschlossen, dass die Fraktionszuwendungen durch eine Änderung der Zuwendungsregelungen um 20.000 Euro pro Jahr gekürzt werden sollten. Zur Umsetzung dessen wurden insgesamt drei Varianten zur Neuregelung in den Abstimmungsprozess eingebracht. Nach einem Vorschlag der CDU-Fraktion (Variante 1) sollte jede Fraktion künftig einen jährlichen Sockelbetrag in Höhe von 4.248,84 Euro und einen Zuschuss je Fraktionsmitglied in Höhe von 1.062,21 Euro erhalten. Dies bedeutete eine Kürzung sowohl des früheren Sockelbetrages als auch des vormaligen Zuschusses pro Fraktionsmitglied um jeweils 16,9 %. Nach dem Vorschlag der Klägerin (Variante 2) sollte künftig je Fraktion ein Sockelbetrag in Höhe von 6.000 Euro und ein Zuschuss je Fraktionsmitglied in Höhe von 840 Euro pro Jahr gezahlt werden. Nach Vorschlag der Verwaltung (Variante 3) sollte ein Sockelbetrag je Fraktion in Höhe von 6.000 Euro bzw. 5.200 Euro bei Fraktionen mit weniger als zehn Mitgliedern und ein Zuschuss je Fraktionsmitglied in Höhe von 900 Euro bzw. 1.000 Euro bei Fraktionen mit weniger als zehn Mitgliedern pro Jahr gezahlt werden. In seiner Sitzung vom 14. Dezember 2021 beschloss der Beklagte nach einer Aussprache, in der u.a. die Klägerin ihre rechtlichen Bedenken geltend gemacht hatte, unter gleichzeitiger Ablehnung der übrigen Varianten mehrheitlich mit 37 Stimmen, 13 Gegenstimmen und 14 Enthaltungen bei 63 anwesenden Ratsmitglieder die Variante 1. Im Nachgang zur Ratssitzung erhob die Klägerin mit an den Bürgermeister gerichtetem Schreiben vom 4. Februar 2022 umfassende Einwendungen gegen die beschlossene Neuregelung und forderte den Bürgermeister auf, den in Streit stehenden Ratsbeschluss zu beanstanden. Der Bürgermeister lehnte die geforderte Beanstandung mit Schreiben vom 9. März 2022 ab.
Die Klägerin hat am 25. November 2022 Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Klage sei als Feststellungsklage im Rahmen des Kommunalverfassungsstreits zulässig. Die erforderliche Klagebefugnis folge aus einer möglichen Verletzung des Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Gewährung von Fraktionszuwendungen aus § 56 Abs. 3 GO NRW. Das Rechtsschutzbedürfnis und das Feststellungsinteresse seien gegeben, da die bewirkte Rechtsverletzung andauere. Das Rechtsschutzbedürfnis sei auch mit Blick auf den Grundsatz der Organtreue zu bejahen. Ihrer diesbezüglichen Obliegenheit, rechtliche Bedenken gegen (anstehende) Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen, sei sie wiederholt nachgekommen und habe auch im Nachgang gegenüber dem Bürgermeister den Beschluss beanstandet. Der in Streit stehende Beschluss sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten aus § 56 Abs. 3 GO NRW. Der Beschluss stehe auch unter Berücksichtigung des dem Beklagten zustehenden Ausgestaltungsermessens nicht in Einklang mit den Vorgaben von § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW und verstoße aufgrund der bewirkten Ungleichbehandlung kleinerer Fraktionen gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die beschlossene Neuregelung verfolge das Einsparziel rein mathematisch durch eine Kürzung von Sockelbetrag und Zuschuss pro Ratsmitglied um jeweils 16,9 %, ohne dass dabei die zentrale Zielvorgabe für die Gewährung von Fraktionszuwendungen, nämlich die Förderung der Fraktionstätigkeit in der gebotenen Weise berücksichtigt würde. Zwar habe der Beklagte ein Kombinationsmodell gewählt, in dem neben einem Zuwendungsbetrag pro Fraktionsmitglied auch ein Sockelbetrag pro Fraktion vorgesehen sei. Dieses Kombinationsmodell werde jedoch durch die lineare Kürzung des Sockelbetrages um 16,9 % faktisch ausgehöhlt und unterlaufen, da der Sockelbetrag bei der vorgenommenen linearen Kürzung den ihm zugedachten Zweck, die Finanzierung einer Mindestausstattung der Fraktionen bzw. eines Grundbedarfs, nicht mehr erfüllen könne. Eine proportionale Verteilung bzw. lineare Senkung der Fraktionszuwendungen nach der Fraktionsstärke könne nach der Rechtsprechung bei unterschiedlich großen Fraktionen nur gleichheitsgemäß sein, wenn den Fraktionen kein fixer Aufwand unabhängig von ihrer Größe entstehe. Tatsächlich bestehe aber bei jeder Fraktion ein gewisser Sockelbedarf, der kleinere Fraktionen bei einer rein proportionalen Mittelverteilung/Senkung ungleich stärker beschwere als größere. Dies habe die Verwaltung auch erkannt und deshalb in ihrem Regelungsvorschlag (Variante 3) entsprechend berücksichtigt. Wenn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Fraktionszuschüsse grundsätzlich nicht allein linear-proportional verteilt werden dürften, folge daraus im Umkehrschluss, dass eine lineare Kürzung ebenso unzulässig sei. Es sei zudem eine hinreichende Finanzierung des Grundbedarfs einer Fraktion für deren Aufgabenerfüllung im Rat zu gewährleisten. Der Grundbedarf ergebe sich aus dem Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen über Zuwendungen kommunaler Körperschaften an Fraktionen der Vertretungen vom 12. November 2015 (nachfolgend: Erlass des Innenministeriums) . Auch wenn diesem keine unmittelbare anspruchsbegründende Wirkung zukomme, ändere das nichts daran, dass er ermessenslenkende Wirkung habe, weshalb seine Vorgaben hätten berücksichtigt werden müssen. Dies gelte für die dort dezidiert aufgeführten Kosten, die letztlich den Grundbedarf bestimmten. Dem werde die Neuregelung nicht gerecht, weil nicht berücksichtigt worden sei, dass die vorgesehene Absenkung des Sockelbetrages die Unterdeckung des Grundbedarfs vergrößere. Auch die erforderliche Orientierung an dem Bedarf der Geschäftsführung lasse die beschlossene Neuregelung nicht im Ansatz erkennen. Zu konkreten Ergebnissen einer kritischen Auswertung der vorgelegten Verwendungsnachweise habe der Beklagte nichts vorgetragen. Etwas Anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass der Ältestenrat des beklagten Rates im Rahmen der Vorbereitung des angegriffenen Beschlusses die Bedarfe für die einzelnen Fraktionen zusammengestellt habe. Die gewährten Zuwendungen reichten nicht einmal aus, um die Miete für die Fraktionsräumlichkeiten zu bestreiten, die als Räumlichkeiten für die Geschäftsführung und den Meinungsaustausch der Fraktionsmitglieder unverzichtbare Grundvoraussetzung für eine sachgerechte Fraktionsarbeit darstellten. Eine erste kleine Fraktion, die Fraktion der Allianz für P., habe sich bereits Ende 2020 gezwungen gesehen, ihre Geschäftsstelle aus Kostengründen aufzugeben, und betreibe diese seitdem aus einer Privatwohnung heraus. Die sich nach der beschlossenen Regelung ergebende künftige Zuwendung in Höhe von insgesamt 7.435,47 Euro reiche nicht aus, die Raumkosten (Miete plus Nebenkosten) zu finanzieren. Selbst wenn kein Anspruch auf volle Kostenübernahme bestehe, so trete doch eine so erhebliche Kostenunterdeckung auf, dass ihr, der Klägerin, eine ordnungsgemäße Fraktionsarbeit erheblich erschwert und auf längere Sicht sogar unmöglich gemacht werde. Dies sei bei den großen Fraktionen (CDU, SPD, Grüne) anders, weil diese ihren Grundbedarf jedenfalls bei Zugrundelegung der für die Jahre 2019/2020 durch Verwendungsnachweise belegten Aufwendungen auch bei Anwendung der neuen Zuwendungsregelung weitestgehend decken könnten. Denn diese könnten die Absenkung des Sockelbetrages durch die Zuwendungen pro Ratsmitglied kompensieren. Schon in der Vergangenheit sei es den Fraktionen allenfalls möglich gewesen, den Grundbedarf für die Geschäftsführung abzudecken, in dem die Pro-Kopf-Zuschüsse zur Finanzierung des Grundbedarfs mit herangezogen worden seien. Dies sei angesichts der Kürzung des Sockelbetrages den kleinen Fraktionen nun nicht mehr möglich. Diese Ungleichbehandlung sei nicht durch hinreichende Gründe sachlich gerechtfertigt. Sie lasse sich insbesondere nicht durch das verfolgte Ziel der Einsparung von Haushaltsmitteln rechtfertigen. Dieses Ziel hätte auch gleichermaßen durch die anderen beiden Beschlussvorschläge erreicht werden können. Der Umstand, dass sie, die Klägerin, im Jahr 2021 ihre Zuwendungen nicht komplett aufgebraucht habe, sei auf eine Ausnahmesituation zurückzuführen. Sowohl in den Jahren zuvor als auch im Jahr 2022 sei es bei ihr zu signifikanten Unterdeckungen gekommen, so im Jahr 2020 in Höhe von 1.310,10 Euro und im Jahr 2019 in Höhe von 845,27 Euro. Aus dem amtlichen Prüfungsergebnis zum Verwendungsnachweis aus dem Jahr 2022 ergebe sich ein Fehlbetrag in Höhe von 1.978,49 Euro. Der von dem Beklagten angestellte Kostenvergleich trage nicht. Die Behauptung, die Ausgaben im Bereich Miete fielen bei ihr höher aus als bei anderen kleinen Fraktionen, sei nicht zutreffend. Lediglich bei der FDP-Fraktion fielen Miete und Nebenkosten etwas geringer aus. Der Vergleich mit der Fraktion Die Grünen verschweige, dass diese sich die Fraktionsgeschäftsstelle mit den Räumlichkeiten der Kreisgeschäftsstelle der Partei teile und deshalb die Kosten nur hälftig trage. Ein interkommunaler Vergleich der Höhe der Fraktionszuwendungen führe schon deshalb nicht weiter, weil in den Nachbarstädten im Kreis K. den Ratsfraktionen Räumlichkeiten kostenfrei in den jeweiligen Rathäusern zur Verfügung gestellt würden, was in der Stadt P. nicht der Fall sei.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der Beschluss des Rates der Stadt P. vom 14. Dezember 2021 über die Regelung zur Zuweisung von Fraktionszuwendungen (WP 00-00 SV 00/000) rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren kommunalverfassungsrechtlichen Rechten verletzt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor: Der angegriffene Ratsbeschluss genüge den Anforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht für die Verteilung von Fraktionszuwendungen aufgestellt habe. Bei der beschlossenen Variante 1 betrügen die Kürzungen gegenüber den Fraktionen zwar linear 16,9 %, es bleibe aber bei der Zusammensetzung aus einem festen Sockelbetrag und einer Pro-Kopf-Pauschale. Es sei stets zu fragen, ob ein Grundbedarf festgestellt werden könne und dieser im Verteilungsmodell berücksichtigt worden sei. Diesen Anforderungen sei hier Genüge getan. Die gewährten Zuwendungen orientierten sich an den sächlichen und personellen Aufwendungen der Ratsfraktionen, für die es gerade nicht auf den konkreten Bedarf der Klägerin, sondern auf die ordnungsgemäße Auswertung der Verwendungsnachweise ankomme. Diese sei vorliegend erfolgt. Darüber hinaus seien in der dem Beschluss vorangegangenen Sitzung des Ältestenrates die Bedarfe für die einzelnen Fraktionen zusammengestellt und vorgelegt worden. Es werde bestritten, dass die Klägerin die erforderliche Mindestausstattung nicht mehr finanzieren könne. § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW sei weder ein Anspruch auf eine volle Kostenerstattung noch auf Gewährleistung eines Existenzminimums zu entnehmen. Der Erlass des Innenministeriums begründe keinen Anspruch auf Erstattung der dort aufgelisteten Ausgaben. Es handele sich um reines Binnenrecht. Soweit die Klägerin höhere Ausgaben als andere, in der Größe vergleichbare Fraktionen habe, gehe dies zu ihren Lasten. Ein Mietkostenvergleich der einzelnen Fraktionen zeige, dass die Ausgaben der Klägerin in diesem Bereich höher als bei anderen kleinen Fraktionen ausfielen. Ebenso verdeutliche der interkommunale Vergleich der Fraktionszuwendungen im Kreis K., dass die Fraktionszuwendungen vor dem Kürzungsbeschluss deutlich über den Zuwendungen in den Nachbarkommunen gelegen hätten. Die Fraktion Allianz für P. habe bereits im Dezember 2020 die Räumlichkeiten ihrer Fraktionsgeschäftsstelle gewechselt. Ein unmittelbarer Zusammenhang mit der Kürzung der Zuwendungen durch den streitigen Ratsbeschluss bestehe somit nicht.
Wegen des Inhalts der mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift, wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. Die Klage ist als Feststellungklage (§ 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Klägerin ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog), weil der angegriffene Beschluss des Beklagten sie möglicherweise in ihrem organschaftlichen Recht auf Zuwendungen für ihre Geschäftsführung aus § 56 Abs. 3 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) verletzt.
Vgl. zur Klagebefugnis einer Ratsgruppe: OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 2017 - 15 A 1676/15 -, juris, Rn. 57 ff. m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris, Rn. 34.
Insbesondere fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Die Klägerin hat den Grundsatz der Organtreue beachtet. Dieser Grundsatz, der im Verhältnis zwischen kommunalen Organen und Organteilen gilt, beruht darauf, dass die Organe und Organteile einer Gemeinde, soweit sie als solche tätig werden, nicht auf der Grundlage eigener subjektiver Rechte handeln, sondern ihnen im Interesse der Gemeinde übertragene Organrechte wahrnehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2011 - 15 A 1555/11 -, juris, Rn. 14; VG Düsseldorf, Urteile vom 18. März 2016 - 1 K 8453/15 -, juris, Rn. 17 ff., und vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris, Rn. 36, jeweils m.w.N.
Der Grundsatz der Organtreue begründet namentlich die Obliegenheit, rechtliche Bedenken gegen eine (anstehende) Beschlussfassung in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Grundsatz der Organtreue verlangt insbesondere die rechtzeitige Rüge der beanstandeten Maßnahme gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Vorgehensweise später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 -, juris, Rn. 9 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris, Rn. 40, jeweils m.w.N.
Diesen Anforderungen ist die Klägerin gerecht geworden, indem sie u.a. ausweislich des Protokolls der Ratssitzung vom 14. Dezember 2021 bereits vor der streitgegenständlichen Beschlussfassung ihre rechtlichen Bedenken geltend gemacht hat.
Die Klage ist auch zutreffend gegen den Rat gerichtet. Klagen im Organstreitverfahren sind gegen den intrapersonalen Funktionsträger zu richten, dem gegenüber die mit der Organklage beanspruchte Innenrechtsposition bestehen soll.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris, Rn. 29, und vom 17. Februar 2017 - 15 A 1676/15 -, juris, Rn. 62.
Dies ist der Rat als dasjenige Organ, das durch den angegriffenen Beschluss über die Verteilung der Fraktionszuwendungen entschieden hat.
II. Die Klage ist jedoch unbegründet.
Der Ratsbeschluss vom 14. Dezember 2021 verletzt die Klägerin nicht in ihren Organrechten aus § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW.
Nach dieser Vorschrift gewährt die Gemeinde den Fraktionen und Gruppen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde zur Gewährung von Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen dem Grunde nach. Dies setzt freilich einen gewissen Mindestinhalt des Anspruchs voraus, weil andernfalls die Gewährung dem Grunde nach leerliefe.
So auch: Kleerbaum / Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Auflage 2024, § 56 Abs. 3 GO NRW, V., 3. m.w.N.
Soweit dementgegen die bisher zu § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW ergangene Rechtsprechung dahingehend zu verstehen sein sollte, dass den Fraktionen keinerlei Existenzminimum zusteht,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2007 - 15 A 931/07 -, juris, Rn. 10, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris, Rn. 33 f. (zu Kreistagsfraktionen), Urteil vom 17. Februar 2017 - 15 A 1676/15 -, juris, Rn. 67 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris, Rn. 45,
vermag die Kammer dem nicht mehr zu folgen.
§ 56 Abs. 3 GO NRW gewährt den Fraktionen, die gemäß § 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 GO NRW bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Vertretung mitwirken, vielmehr auch einen Anspruch auf eine finanzielle Mindestausstattung, die ihnen die Wahrnehmung der ihnen durch die Gemeindeordnung zugewiesenen Funktion ermöglicht. Zur Erfüllung ihrer politischen Aufgaben, insbesondere zur Wahrnehmung der ihr von der Gemeindeordnung eingeräumten Beteiligungs- und Kontrollrechte gegenüber dem Rat und der hauptamtlichen Verwaltung, bedarf es deshalb ausreichender sachlicher und finanzieller Grundlagen für die Fraktionsarbeit.
Vgl. Kleerbaum / Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Auflage 2024, § 56 Abs. 3 GO NRW.
Der konkrete Umfang dieser Mindestausstattung ist im Einzelfall zu bestimmen. Hierzu zählen jedenfalls für kleine Fraktionen, denen – wie hier – Personal und eine gewisse Büro-Grundausstattung von der Gemeinde gestellt, denen jedoch keine Räume kostenfrei von der Gemeinde zur Nutzung überlassen werden, in erster Linie die Anmietung von Räumlichkeiten und die Kosten für laufenden Bürobedarf. Der Fraktion muss es insoweit ermöglicht werden, Fraktionssitzungen vorzubereiten und durchzuführen, bei der Konstituierung des Rates (insbesondere die Beschickung seiner Ausschüsse) mitzuwirken, Ratssitzungen (Sichtung der Sitzungsvorlagen nebst "Berichterstattung" an die Fraktionsmitglieder, ggf. ergänzende Informationsbeschaffung zu den Tagesordnungspunkten bei der Stadtverwaltung und bei Dritten) vorzubereiten sowie Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22/11 -, juris, Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2010 - 15 B 1797/09 -, juris, Rn. 21; Urteil vom 17. Februar 2017 - 15 A 1676/15 -, juris, Rn. 74; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris, Rn. 52.
In Bezug auf die so bestimmte Mindestausstattung muss sich die Fraktion auch nicht auf eine Finanzierung aus anderen Quellen, wie zum Beispiel aus Umlagen der Fraktionsmitglieder, Spenden Einzelner und Finanzmitteln der Partei bzw. Wählervereinigung verweisen lassen. Denn ebenso wenig wie die Gemeinde über die Fraktionszuschüsse eine Parteienfinanzierung betreiben darf, kann von den Parteien oder Wählervereinigungen erwartet werden, dass sie die Mindestausstattung der Fraktion für deren Aufgabenwahrnehmung in der Gemeinde finanzieren. Ebenso wenig kann von den Fraktionsmitgliedern erwartet werden, dass sie aus privaten Mitteln – einschließlich Aufwandsentschädigungen für die Tätigkeit als Ratsmitglied – die notwendigen Kosten der Arbeit der Fraktion tragen.
Die Bestimmung der Höhe der Zuwendungen – auch der Mindestausstattung – steht aber im pflichtgemäßen Ermessen des Rates.
Dabei gewährt § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW keinen Anspruch auf eine Vollkostenerstattung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2007 - 15 A 931/07 -, juris, Rn. 10, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris, Rn. 33 f. (zu Kreistagsfraktionen), Urteil vom 17. Februar 2017 - 15 A 1676/15 -, juris, Rn. 67 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris, Rn. 45.
Hieraus folgt, dass zur Bestimmung der Höhe der Zuwendungen keine spezielle Bedarfsanalyse, d.h. Untersuchung der den einzelnen Fraktionen tatsächlich entstehenden Kosten, zu erstellen ist. Das dem Rat bei der Verteilung der Zuwendungen zustehende Regelungsermessen erlaubt vielmehr eine generalisierende und typisierende Betrachtungsweise. Hierbei muss sich die Verteilungsentscheidung des Rates stets auf die für die Fraktionsgeschäftsführung erforderlichen Tätigkeiten beziehen und beschränken; sie darf weder zu einer verdeckten Parteienfinanzierung noch zu einer (zusätzlichen) Aufwandsentschädigung für die einzelnen Ratsmitglieder werden.
Der Rat übt das ihm eingeräumte Ermessen nur dann rechtmäßig aus, wenn die Verteilungsregelungen über die Zuwendungen an Fraktionen dem allgemeinen Gleichheitssatz genügen, der als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes - GG) – anders als Art. 3 Abs. 1 GG – auch im Verhältnis der Organe und Organteile einer Gemeinde zueinander gilt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22/11 -, juris (bzgl. Art. 3 Abs. 1 GG missverständlich); VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris, Rn. 48.
Fraktionszuschüsse sind zweckgebundene Zuwendungen. Sie dienen dazu, die sächlichen und personellen Aufwendungen der Fraktionen für ihre Geschäftsführung zu decken und sind hierauf begrenzt. Damit ist der sachliche Grund für Differenzierungen bei der Bemessung dieser Zuschüsse vorgegeben. Auch wenn die Gemeinde keine kostendeckenden Zuschüsse vorsieht, müssen die gewährten Mittel unter den Fraktionen nach einem Maßstab verteilt werden, der sich willkürfrei an deren tatsächlichem oder verwertbarem Bedarf für ihre Geschäftsführung orientiert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22/11 -, juris, Rn. 16 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Januar 2010 - 15 B 1797/09 -, juris, Rn. 17, und vom 19. Januar 2010 - 15 B 1810/09 -, juris, Rn. 15, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris, Rn. 36 (zu Kreistagsfraktionen), und vom 17. Februar 2017 - 15 A 1676/15 -, juris, Rn. 70 VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris, Rn. 50.
Ist mit dem Gleichheitssatz demgemäß nur ein Verteilungsmaßstab vereinbar, der sich an den für die Fraktionsgeschäftsführung entstehenden sächlichen und personellen Aufwendungen orientiert, kann eine rein proportionale Verteilung nach der Fraktionsstärke bei unterschiedlich großen Fraktionen nur gleichheitsgemäß sein, wenn den Fraktionen kein "fixer" Aufwand – d. h. ein Sockelbedarf – unabhängig von ihrer Größe entsteht oder wenn dieser doch regelmäßig nicht ins Gewicht fällt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22/11 -, juris, Rn. 21; siehe dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2010 - 15 B 1810/09 -, juris, Rn. 15 und 21, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris, Rn. 44, Urteil vom 17. Februar 2017 - 15 A 1676/15 -, juris, Rn. 76; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris, Rn. 54.
Im Übrigen ist der Verteilungsmaßstab der Proportionalität bei Zuwendungen an Fraktionen weder als alleinige noch als zwingend vorrangige Größe vorgegeben. Er ist kein Selbstzweck. Gleichwohl kann er in einem ausgewogenen, verschiedene Parameter berücksichtigenden Zuwendungssystem ein sachgerechtes Verteilungskriterium sein. Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln. Eine solche Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion oder Gruppe zusammengeschlossenen Ratsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen oder Gruppen und an deren kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiert. Diese Funktion besteht in der Bündelung und Koordinierung der Arbeit des Rats und seiner Ausschüsse. Sowohl der Sach- als auch der Personalaufwand, den diese Koordinierung erfordert, hängt zumindest zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Ratsmitglieder ab, deren Meinungsbildung und Entscheidung in der geschilderten Weise zu bündeln ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris, Rn. 43 (zu Kreistagsfraktionen), und vom 17. Februar 2017 - 15 A 1676/15 -, juris, Rn. 78 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris, Rn. 56.
Der angegriffene Beschluss des Beklagten genügt diesen Maßstäben.
Er wahrt zunächst noch die Anforderungen an die erforderliche Mindestausstattung der Klägerin. In materiell-rechtlicher Hinsicht sind Anhaltspunkte dafür, dass die vom Beklagten festgelegte Höhe der Fraktionszuwendungen im Ergebnis derart niedrig wäre, dass dadurch der gesetzlich eingeräumte Anspruch auf Zuwendungen faktisch leerliefe, weil eine Fraktionsarbeit damit unmöglich durchzuführen wäre, nicht substantiiert vorgetragen oder sonst ersichtlich. Insbesondere ist nicht dargetan, dass es abgestellt auf den Zeitpunkt der streitgegenständlichen Beschlussfassung – generalisierend und typisierend betrachtet – ausgeschlossen wäre, dass die Klägerin mit einem jährlichen Zuschuss in Höhe von 7.435,74 Euro ausreichend große Büroräume für Fraktionssitzungen und Büroarbeit sowie ihren laufenden Bürobedarf finanzieren könnte. Dem steht schon entgegen, dass dies etwa der AfD-Fraktion, die über ein Mitglied mehr als die Klägerin verfügt, laut Verwaltungsvorgang unter Zugrundelegung der Zahlen des Jahres 2020 gelungen wäre. Soweit der Klägerin tatsächlich höhere Mietkosten entstehen, ist dies im Rahmen der typisierenden Betrachtung ebenso unbeachtlich wie die Aufgabe der Geschäftsstelle durch die Fraktion „Aktion für P.“.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Beklagte diesen Maßstab –insbesondere mit Blick auf eine Mindestausstattung der Fraktionen – bei seiner Ermessensentscheidung grundlegend verkannt hätte. Vielmehr ergibt sich aus dem beigezogenen Verwaltungsvorgang, dass der Beklagte selbst davon ausgegangen ist, dass die Fraktionen grundsätzlich in die Lage versetzt werden müssen, eine Mindestausstattung zu finanzieren.
Ob dies angesichts der zwischenzeitlichen Inflation, der gestiegenen Mietpreise für Immobilien in P. und der Tatsache, dass die Fraktionszuwendungen vor der in Streit stehenden Kürzung seit 1999, d.h. seit etwa 25 Jahren, nicht mehr angehoben worden waren auch für die Folgejahre (noch) zutrifft, hat der Beklagte jeweils im Rahmen des jährlichen Beschlusses über den gemeindlichen Haushalt zu prüfen, gegen den der Klägerin insoweit der Rechtsweg offensteht.
Soweit der Erlass des Innenministeriums,
https://www.landtag.nrw.de/Dokumentenservice/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMV16-3491.pdf ,
von einer umfangreicheren Mindestausstattung ausgeht, rechtfertigt dies keine andere Bewertung. Der Erlass stellt einen bloßen Innenrechtssatz dar, der die Gemeinden als gegenüber dem Land selbständige Körperschaften nicht unmittelbar binden kann.
Vgl. Heusch, in: BeckOK KommunalR NRW, 28. Ed. 1.6.2024, GO NRW § 133, Rn. 8, beck-online m.w.N.
Der angegriffene Beschluss ist auch nicht wegen Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz ermessensfehlerhaft.
Es ist zunächst nicht zu beanstanden, dass die Zuwendungen an die Fraktionen durch den angegriffenen Beschluss sowohl in ihrem fixen Sockelbetrag pro Fraktion als auch hinsichtlich der Pro-Kopf-Pauschale linear gekürzt worden sind. Dies stellt insbesondere keine Umstellung des Zuwendungssystems auf eine – angesichts der vorliegend unstreitigen fixen Bedarfe der Fraktionen – gleichheitswidrige rein proportionale Verteilung dar. Die Zuwendungen erfolgen nach wie vor in einem Kombinationsmodell aus größenunabhängigem Sockelbetrag und proportionaler Komponente in Gestalt einer Pro-Kopf-Pauschale pro Fraktionsmitglied, das als solches keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Der Sockelbetrag ist auch nicht derart niedrig, dass de facto eine rein proportionale Verteilung vorläge.
Hiervon ausgehend rechtfertigt auch der Umstand, dass die großen Ratsfraktionen aufgrund der ihnen zustehenden Beträge aus den Pro-Kopf-Zuschüssen ihren fixen Bedarf querfinanzieren können, keine andere Bewertung. Dabei muss die Kammer nicht entscheiden, ob sich grundsätzlich eine gleichheitswidrige Verteilung der Fraktionszuschüsse ergeben kann, wenn das Verhältnis zwischen dem Sockelbetrag und dem Pro-Kopf-Zuschuss so ausgestaltet ist, dass große Fraktionen vollfinanziert sind, während bei kleinen Fraktionen trotz Gewährleistung der Mindestausstattung eine Unterdeckung besteht. Denn ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Wie sich aus dem Verwaltungsvorgang des Beklagten ergibt, war aus Sicht des Beklagten unter Zugrundelegung der Gesamtaufwendungen der Fraktionen im Jahr 2020 zwar zu erwarten, dass die Neuregelung zu einem deutlichen Überschuss bei der CDU als größter Fraktion führen würde. Demgegenüber war schon bei der zweitgrößten Fraktion, der SPD, eine Unterdeckung von über 1.000 Euro festzustellen. Die Fraktion der AfD, die nur über ein Mitglied mehr als die Klägerin verfügt, hätte dagegen einen Überschuss zu verzeichnen gehabt, während es bei der FDP-Fraktion bei selber Größe sogar zu einer leicht höheren Unterdeckung als bei der Klägerin gekommen wäre. Ausgehend von diesem differenzierten Bild ist ein Ermessensfehler im angegriffenen Beschluss nicht ersichtlich.
Soweit die Klägerin pauschal rügt, die beschlossenen Zuwendungen seien nicht an den tatsächlichen Bedarfen der Fraktionen orientiert, ist dieser Vortrag bereits unsubstantiiert. Der Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass die vom Hauptverwaltungsbeamten geprüften Verwendungsnachweise Grundlage insbesondere der verschiedenen Ältestenratssitzungen waren, die in Vorbereitung des angegriffenen Beschlusses stattgefunden haben.
Soweit dieser Einwand darüber hinaus eine unzureichende Prüfung der Verwendungsnachweise durch den Hauptverwaltungsbeamten betrifft, zielt dies nicht auf den Inhalt des streitgegenständlichen Ratsbeschlusses, sondern den diesem vorangehenden internen Entscheidungsvorgang. Die Entscheidung des Rates nach § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW darüber, in welcher Form und in welcher Höhe den Fraktionen Zuwendungen aus Haushaltsmitteln gewährt werden sollen, unterliegt der gerichtlichen Überprüfung aber grundsätzlich nur in materiell-rechtlicher Hinsicht; unerheblich ist, auf welchem verfahrensmäßigen Weg der Rat den angenommenen Bedarf der Fraktionen ermittelt hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, juris Rn. 45ff. m.w.N.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 und 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 der ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 56 Abs. 3 GO NRW
§ 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 56 Abs. 3 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 56 Abs. 3 GO NRW
§ 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 GO NRW
§ 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 1GKG
§ 129a der Zivilprozessordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 00 SV 00/00
15 A 1676/15
1 K 8730/16
15 A 1555/11
1 K 8453/15
15 A 1008/16
15 A 3691/01
15 A 931/07
15 A 3691/01
8 C 22/11
15 B 1797/09
15 B 1810/09
15 A 4734/01