Landgericht Frankfurt am Main (Hessen, Ordentliche Gerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-03-25, Aktenzeichen 2-04 O 307/18
ECLI: ECLI:DE:LGFFM:2019:0325.2.04O307.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin bleibt nachgelassen, die Vollstreckung durch das beklagte Land gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Inkassodienstleister, macht aus abgetretenem Recht der Mieter... Schadensersatzansprüche aus § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG wegen legislatorischem Unrecht geltend.
Zwischen der deutschen ...... GmbH und den Mietern besteht ein Mietverhältnis über eine Wohnung in der ...Straße 20, ..., 1. Obergeschoss links. Das Mietverhältnis begann am 15.02.2017, die Nettokaltmiete pro Quadratmeter beträgt 11,50 €, bei einer Wohnungsgröße von 67 m². Die Wohnung liegt in einem durch die hessische Mietpreisbegrenzungsverordnung bestimmten Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt, in dem die so genannte "Mietpreisbremse" gilt bzw. gelten sollte. Die ortsübliche Vergleichsmiete pro Quadratmeter für die Wohnung beläuft sich gemäß anwendbaren Mietspiegel auf 7,45 € pro Quadratmeter. Die Klägerin forderte die Vermieterin mit Schreiben vom 15.12.2017 zur Rückzahlung der zuviel gezahlten Miete bzw. Herabsetzung der Miete nach §§ 556d, 556g BGB auf. Dieses Anliegen blieb erfolglos.
In einem anderen Rechtsstreit entschied das Landgericht Frankfurt am Main, dass die Hessische Mietpreisbegrenzungsverordnung unwirksam sei (Urteil des Landgerichts Frankfurt am Main vom 27.03.2017, Az. 2-11 S 183/17).
Die Klägerin behauptet, die Mieter hätten etwaige Ansprüche gegen das Land Hessen im Zusammenhang mit Mietpreisbegrenzungsverordnung wirksam an die Klägerin abgetreten. Das beklagte Land habe eine unwirksame Mietpreisbegrenzungsverordnung erlassen. Die hierin liegende Amtspflichtverletzung entfalte drittschützende Wirkung. Den Mietern..., sei ein Schaden dadurch entstanden, dass die Mietpreisbegrenzungsverordnung in Hessen mangels ausreichender Begründung unwirksam sei und die Mieter deshalb keine Rechte aus den gesetzlichen Bestimmungen zur so genannten Mietpreisbremse gegen ihren Vermieter herleiten könnten. Der hier im Wege der offenen Teilklage eingeforderte Schadensposten betrifft die durch die Mieter .... zu viel gezahlte Miete für den Monat August 2017, soweit sie die an sich nach § 556d BGB höchstzulässige Miete überschreitet.
Die Klägerin beantragt,
das beklagte Land zu verurteilen, an sie 221,43 € nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das beklagte Land ist der Auffassung, die Abtretung der Ansprüche verstoße gegen § 2 RDG, und sei daher nichtig. Es hält die Begründung der Mieterschutzverordnung für ausreichend, jedenfalls führe ein Begründungsmangel auch nicht zur Nichtigkeit der Verordnung. Im Übrigen fehle der Norm der drittschützende Charakter. Die handelnden Mitarbeiter im Ministerium treffe darüber hinaus kein Verschulden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die wechselseitigen Schriftsätze der Parteien nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Dabei kann zunächst offenbleiben, ob die Abtretung wegen eines Verstoßes §§ 1, 2 Abs. 2, 3, 10 Abs. 1 Nr. 1 RDG nach § 134 BGB nichtig ist (bejahend LG Berlin, Az. 67 S 157/18, verneinend LG Berlin, Az. 66 S 18/18; LG Berlin, Az. 65 S 70/18; LG Berlin, Az. 65 S 83/18).
Ferner muss nicht entschieden werden, ob die Auffassung der 11. Zivilkammer des Landgerichts Frankfurt am Main zur Nichtigkeit der Hessischen Mietpreisbegrenzungsverordnung zutreffend ist oder die Mitarbeiter des Ministeriums bei Erstellung der Begründung ein Verschuldensvorwurf trifft.
Ein Anspruch aus § 839 BGB i.V.m. Art 34 GG ist jedenfalls deshalb ausgeschlossen, weil ein etwaiger Pflichtverstoß bei der Begründung der Mietpreisbegrenzungsverordnung keine Ansprüche zugunsten der Mieter begründet.
Bereits das Landgericht München I (vgl. Urt. v. 21.11.2018, 15 O 19893/17) hat in einem vergleichbar gelagerten Sachverhalt mit überzeugender Begründung eine drittschützende Wirkung der Bayerischen Mieterschutzverordnung zugunsten der Mieter abgelehnt. Die Kammer vertritt gleichfalls die Ansicht, dass Mieter deshalb aus einer unter Umständen unwirksamen Hessischen Mietpreisbegrenzungsverordnung jedenfalls keine Ansprüche gegen das Land Hessen ableiten können.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs scheitern Amtshaftungsansprüche wegen rechtswidriger Akte der Parlamentsgesetzgebung regelmäßig daran, dass die beteiligten Mitglieder des jeweiligen Gesetzgebungsorgans (also des Bundestages oder eines Landesparlaments) ausschließlich Aufgaben der Allgemeinheit wahrnehmen, denen die Richtung auf bestimmte Personen oder Personenkreise, also die Drittgerichtetheit, mangelt (BGHZ 56, 40; 87, 321; BGH NJW 1989, 101; vgl. auch BGHZ 134, 30). Nur ausnahmsweise - etwa bei sogenannten Maßnahme- oder Einzelfallgesetzen - kann etwas anderes in Betracht kommen und können die Belange bestimmter einzelner Personen unmittelbar berührt werden, so dass sie als "Dritte" im Sinne des § 839 BGB angesehen werden können (BGH NJW 1989, 101 ). Das ist allerdings nur dann der Fall, wenn die Gesetzgebung sich der Sache nach als "Verwaltungsakt" in Gesetzesform darstellt (BVerfGE 95, 1 ). Diese Grundsätze gelten auch, wenn der Amtshaftungsanspruch darauf gestützt wird, dass der Gesetzgeber eine bestimmte gebotene Regelung unterlassen habe (BGHZ 102, 350; BGHZ 134, 30).
Hiergegen wird im Schrifttum insbesondere eingewendet, dann, wenn der Gesetzgeber einen Rechtssatz erlasse, der Freiheitsrechte Einzelner in unzulässiger Weise beeinträchtige, so würden nicht nur Normen des objektiven Verfassungsrechts, sondern zugleich aus den Freiheitsrechten folgende öffentlich-rechtliche Unterlassungsansprüche des Einzelnen verletzt. Diesen subjektiven öffentlichen Rechten des Bürgers entsprächen indessen stets drittbezogene Amtspflichten der zuständigen Organwalter. Wesentlich sei also die Betroffenheit subjektiver Rechte des einzelnen, nicht aber die Rechtsnatur des eingreifenden Hoheitsaktes (Münchener Kommentar-Papier/Shirvani, 7. Aufl. 2017, § 839 BGB, Rn. 261). Diese Argumentation hat der BGH indessen ausdrücklich zurückgewiesen (NJW 1989, 101): Nicht in jedem Grundrechtsverstoß liegt die Verletzung einer drittgerichteten Amtspflicht (so auch BGHZ 129, 17; BGH NJW 1994, 2415; BayObLGZ 1997, 31). Dies gilt insbesondere bei einem Verstoß der öffentlichen Hand gegen Art. 2 Abs. 1 GG, der hoheitliche Eingriffe in die Rechtssphäre des Bürgers verbietet, die nicht durch eine der verfassungsmäßigen Ordnung entsprechende Rechtsgrundlage gedeckt sind. Wollte man in diesen Fällen stets wegen des Grundrechtsverstoßes auch die Drittgerichtetheit der verletzten Amtspflicht bejahen, so würde das einschränkende Tatbestandserfordernis des "Dritten" weitgehend leerlaufen. Das wäre umso weniger tragbar, als der Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG sich gerade aus der Verletzung von Vorschriften ergeben kann, die ausschließlich im Allgemeininteresse erlassen worden sind. Zudem würde dies zu unübersehbaren Haftungsrisiken führen (vgl. Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, S. 104ff).
Auch durch den Erlass von untergesetzlichen Rechtsnormen (Rechtsverordnungen oder Satzungen), die gegen höherrangiges Recht verstoßen, sowie durch amtspflichtwidriges Untätigbleiben des Verordnungs- oder Satzungsgebers können in der Regel keine Amtshaftungsansprüche begründet werden. Denn auch der Verordnungs- oder Satzungsgeber nimmt grundsätzlich nur Amtspflichten gegenüber der Allgemeinheit wahr, nicht dagegen gegenüber dem einzelnen durch die Verordnung oder Satzung Betroffenen als geschütztem "Dritten". Ausnahmen können - wie bei Parlamentsgesetzen - für solche Verordnungen oder Satzungen gelten, die nach Adressatenkreis und Regelungsgehalt einem Maßnahme- oder Einzelfallgesetz (zur Definition vgl. Stein/Itzel/Schwall, Handbuch des Staatshaftungsrechts, 2. Aufl. 2012, Rn. 108; BayObLGZ 1997, 31; BVerfGE 25, 371 ; BSG, NVwZ 2001, 473) entsprechen (insbesondere bei Bebauungsplänen).
Die durch einen verbindlichen Bauleitplan betroffenen Grundeigentümer oder sonst dinglich Berechtigten stellen eine durch die räumlichen Grenzen des Plans und durch ihre rechtliche Beziehung zu den erfassten Grundstücken bestimmte Personengruppe dar, die Adressat dieses Ortsgesetzes (der Satzung) ist. Damit liegt - ähnlich wie im Falle eines Maßnahmegesetzes - eine Einengung des Kreises der Betroffenen und eine Individualisierung der Rechtsadressaten vor, die eine besondere Beziehung zwischen dem Rechtsetzungsakt und den geschützten Interessen bestimmter Betroffener schafft und diesen Betroffenen daher die Stellung von geschützten "Dritten" im Sinne des § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG verleihen kann (BGH WM 1975, 630; BGHZ 84, 292; 92, 34; 106, 323). Jedoch können von den bei der Verabschiedung des Bebauungsplans zu beachtenden Amtspflichten nur solche als drittgerichtet in Betracht kommen, die eine Berücksichtigung konkreter Interessen des einzelnen Bürgers oder einer Gruppe von Bürgern erfordern. Es genügt also nicht, wenn die betreffende Pflicht lediglich im Interesse einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und einer dem Wohl der Allgemeinheit entsprechenden sozialgerechten Bodennutzung wahrzunehmen ist (§ 1 Abs. 5 S. 1 BauGB; vgl BGHZ 109, 380; 110, 1). Daraus hat der BGH die Folgerung gezogen, dass insbesondere die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, auch wenn sie die Nichtigkeit des Bebauungsplans zur Folge hatte, regelmäßig keine Drittgerichtetheit entfalten konnte (so auch Rotermund/Krafft, Kommunales Haftungsrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 795). Dies gilt beispielsweise für die Pflichten, die Entwürfe der Bauleitpläne öffentlich auszulegen (§ 3 Abs. 2 BauGB; BGH BayVBl 1991, 187), die Genehmigung des Bebauungsplans ortsüblich bekanntzumachen (§ 10 Abs. 3 BauGB; BGH NJW 1990, 245), den Bebauungsplan aus einem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 BauGB; BGHZ 84, 292, 300; Staudinger/Wöstmann Neubearbeitung 2013, § 839 BGB, Rn. 550; a.A. Münchener Kommentar-Papier/Shirvani, 7. Aufl. 2017, § 839 BGB, Rn. 261).
Gemessen daran fehlt es der Mietpreisbegrenzungsverordnung an dem beschränkten Kreis der Normadressaten. Anders als bei einem Bebauungsplan, bei dem der Kreis der Betroffenen sich auf die Eigentümer oder dinglich Berechtigten im Wirkungsbereich des Bebauungsplanes, und damit regelmäßig auf einen Teil einer Gemeinde beschränkt, betrifft die Mieterschutzverordnung eine Vielzahl von Personen. Insbesondere ist die Wirkung nicht auf Eigentümer und dinglich Berechtigte beschränkt, sondern betrifft auch Vermieter und Mieter, die - nur - schuldrechtlich gebunden sind.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich der Charakter eines Maßnahme- oder Einzelfallgesetzes auch nicht aus der Tatsache, dass nur 15 der insgesamt 423 hessischen Gemeinden in den Anwendungsbericht der Mietpreisbegrenzungsverordnung aufgenommen wurden.
Wie sich aus § 1 der Hessischen Mietpreisbegrenzungsverordnung ergibt, sind unter den 15 Gemeinden, die in die Verordnung aufgenommen wurden, bereits die 5 einwohnerstärksten Gemeinden Hessens mit insgesamt ca. 1,5 Millionen Einwohnern. Dies war auch der Sinn der gesetzlichen Regelung, die zu einer Entlastung vor allem in Ballungsgebieten führen sollte (BT-Drs. 18/3121, S. 11). Es fehlt daher eine Einengung des Kreises der Betroffenen und eine Individualisierung der Rechtsadressaten, die eine besondere Beziehung zwischen dem Rechtsetzungsakt und den geschützten Interessen bestimmter Betroffener schafft. Denn es sind - auch unter der Berücksichtigung der Gültigkeitsdauer der Verordnung von 5 Jahren - eine unbenannte Vielzahl von Personen betroffen.
Für eine fehlende Drittbezogenheit betreffend die Mieter spricht auch die Begründung im Urteil der 11. Zivilkammer des Landgerichts Frankfurt am Main. Denn die Kammer hat eine Begründung deshalb für erforderlich gehalten, um dem betroffenen Vermieter die Möglichkeit der Überprüfung der Einschränkung seines Eigentumsrechts zu ermöglichen:
Das Begründungserfordernis, welches § 556d Abs. 2 BGB statuiert, dient dem verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz. Durch die Aufnahme einer Gemeinde in eine Verordnung im Sinne des § 556d Abs. 1 BGB wird der jeweilige Vermieter in seinem Eigentumsrecht beschränkt, in dem dieser die Neumiete nicht nach Marktverhältnissen festlegen kann, sondern auf eine Quote von 10% im Vergleich zur vorangegangenen Miete gedeckelt wird. Auch wenn zur Überzeugung der Kammer ein solcher Eingriff verfassungsrechtlich möglich ist, da die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG den Eigentümer nicht insoweit schützt, dass dieser stets den maximal zulässigen Gewinn erzielen kann und zugleich Mietwohnungen in einer besonderen sozialen Bindung des Eigentums unterliegen (LG Berlin, NZM 2017, 332), muss die eigentumsrechtliche Beschränkung besonders gerechtfertigt werden (so auch Schmidt-Futterer/Börstinghaus, § 556d Rn. 39). Damit muss die Begründung jedoch nachprüfbare Tatsachen liefern, warum die jeweilige Gemeinde oder auch ein Gemeindeteil in die Verordnung aufgenommen wurde (so Schmidt-Futterer/Börstinghaus, a. a. O.; Zuck, DWW 2016, 204, 206). Die Angabe lediglich des Gesamtergebnisses der Gesamtschau reicht gerade nicht aus. Damit muss der Adressat der Verordnung, also im hier vorliegenden Fall der Vermieter, nach der Lektüre der Begründung der Verordnung wissen, warum eine bestimmte Gemeinde gerade in die Verordnung aufgenommen wurde (LG München I, Urt. v. 06. Dezember 2017 - 14 S 10058/17 -, Rn. 44, juris; LG Frankfurt am Main, Urt. v. 27.03.2018, 2-11 S 183/17)
Ein Anspruch besteht auch nicht aus enteignungsgleichem Eingriff. Zwar liegt ein Unterschied zu Parlamentsgesetzen bei untergesetzlichen Rechtssätzen darin, dass bei Verordnungen oder Satzungen, die an eigenen, nicht auf ein Parlamentsgesetz zurückgehenden Nichtigkeitsgründen leiden, Ansprüche wegen enteignungsgleichen Eingriffs in Betracht kommen können (BGHZ 111, 349; BGH DVBl 1993, 718; Staudinger/Wöstmann Neubearbeitung 2013, § 839 BGB, Rn. 179; Stein/Itzel/Schwall, Handbuch des Staatshaftungsrechts, 2. Aufl. 2012, Rn. 107ff). Dieser gewährt allerdings keinen Schadensersatzanspruch, sondern nur eine angemessene Entschädigung für den Verlust oder die Beeinträchtigung des Eigentums. Ein derartiger Anspruch ist vorliegend nicht geltend gemacht. Insoweit kann offenbleiben, ob der den Mietern entgangene Schadensersatzanspruch jemals vom Eigentumsschutz des Art. 14 GG umfasst war (zu den Voraussetzungen vgl. BGHZ 111, 349; DVBL 1993, 718).
Auch aus dem Schriftsatz vom 15.03.2019 ergibt sich keine andere rechtliche Beurteilung. Eine Haftungsausweitung zum legislativen Unrecht unter dem Gesichtspunkt der Übernahme der unionsrechtlichen Staatshaftungsgrundsätze ist vorliegend nicht geboten. Die Mietpreisbegrenzungsverordnung setzt keine europarechtlichen Vorschriften um und ist daher auch nicht im Licht des Unionsrechts zu betrachten. Die Auffassung der Klägerin, die nationalen Anspruchsgrundlagen müssten im Sinne einer restriktiven Auslegung des Drittbezugserfordernisses zum bloßen "Drittschutz" aufgeweicht werden, würde im vorliegenden Fall die Grenzen einer zulässigen richterlichen Rechtsfortbildung überschreiten und überzeugt daher nicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 91 Abs. 1 ZPO, der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2 ZPO.
Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung besitzt bzw. die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung eine Entscheidung des Berufungsgerichts erfordert, § 511 Abs. 4 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 556d, 556g BGB
§ 839 BGB
§ 556d BGB
§ 2 RDG
§ 134 BGB
§ 1 Abs. 5 S. 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 10 Abs. 3 BauGB
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 556d Abs. 2 BGB
§ 556d Abs. 1 BGB
§ 91 Abs. 1 ZPO
§ 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2 ZPO
§ 511 Abs. 4 ZPO
Art. 34 GG
Art 34 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: BGHZ 56, 40
NJW 1989, 101
BGHZ 134, 30
BVerfGE 95, 1
BGHZ 102, 350
BGHZ 129, 17
NJW 1994, 2415
BVerfGE 25, 371
NVwZ 2001, 473
WM 1975, 630
BGHZ 84, 292
BGHZ 109, 380
BayVBl 1991, 187
NJW 1990, 245
BGHZ 84, 292, 300
NZM 2017, 332
BGHZ 111, 349
DVBl 1993, 718
11 S 183/17
67 S 157/18
66 S 18/18
65 S 70/18
65 S 83/18
15 O 19893/17
14 S 10058/17