Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-07-22, Aktenzeichen 3 K 3471/97
ECLI: ECLI:DE:VGMI:1998:0722.3K3471.97.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung von 200,00 DM abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in dieser Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Der Kläger war Eigentümer eines Mehrfamilienhauses in Q. , dessen Errichtung mit öffentlichen Mitteln gefördert worden war. Da in diesem Gebäude Wohnungen leerstanden, forderte der Vertreter der Beklagten den Kläger mit bestandskräftig gewordenen Ordnungsverfügungen vom 25. Oktober 1988, 13. November 1989, 15. Februar 1990 und 22. Februar 1991 auf, die Wohnungen wieder dem Wohnungsmarkt zuzuführen. Der Kläger kam diesen Ordnungsverfügungen nicht nach.
Nach entsprechenden Androhungen setzte der Vertreter der Beklagten gegen den Kläger bestandskräftig Zwangsgelder in Höhe von 201.500,00 DM fest, von denen er 108.194,68 DM durch Mietpfändungen einzog.
Nachdem am 15. Februar 1996 auf Antrag der Sparkasse Q. die Zwangsverwaltung des Hausgrundstückes angeordnet worden war, kam es am 24. Oktober 1996 zu dessen Zwangsversteigerung. Die Beklagte trat der Zwangsversteigerung wegen Zwangsgeldansprüchen in Höhe von 93.028,90 DM bei. Im Verteilungstermin am 9. Dezember 1996 wurden 93.028,90 DM an die Beklagte ausgekehrt. Nach dem Zuschlagsbeschluß blieben keine Rechte bestehen.
Mit Schreiben vom 20. Februar 1997 forderte der Kläger die Erstattung des beigetriebenen Betrages. Dies lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 11. April 1997 ab.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger am 19. August 1997 Klage erhoben. Er ist der Auffassung, die Zwangsgelder hätten nicht mehr beigetrieben werden dürfen, nachdem er durch Einleitung des Zwangsverwaltungsverfahrens und die spätere Zwangsversteigerung die Verfügungsgewalt über das Hausgrundstück verloren habe. Das Zwangsgeld sei nämlich ein Beugemittel und keine Sanktion. § 65 Abs. 3 VwVG NW bestimme dementsprechend ausdrücklich, daß der Vollzug einzustellen sei, sobald der Zweck erreicht sei. Der Zweckerreichung sei die Unmöglichkeit der Zweckerreichung gleichzustellen, so daß die Beitreibung des Zwangsgeldes mit Anordnung der Zwangsverwaltung am 15. Februar 1996 unzulässig geworden sei. Auch das Verwaltungsgericht Minden habe in seinem Urteil vom 27. Juni 1996 in dem Rechtsstreit gleichen Rubrums 2 K 1658/95 ausgeführt, daß die festgesetzten Zwangsgelder derzeit nicht beigetrieben werden könnten, weil er durch die angeordnete Zwangsverwaltung keine Verfügungsgewalt über das Hausgrundstück mehr habe.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 11. April 1997 und des Widerspruchsbescheides vom 16. Juli 1997 zu verurteilen, an ihn 93.028,90 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 2. Dezember 1996 zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die Tatsache, daß ein weiterer Verstoß gegen die Ordnungsverfügungen nicht möglich gewesen sei, mache die Beitreibung nicht rechtswidrig. Entscheidend sei allein, daß der Kläger seinen Pflichten nicht nachgekommen sei, als er noch verfügungsbefugt gewesen sei. Die Beugefunktion des Zwangsgeldes erfordere es, daß jede Zuwiderhandlung die Beitreibung nach sich ziehe.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Verfahrens 2 K 1658/95 sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Passivrubrum war von Amts wegen dahingehend zu berichtigen, daß Beklagte die Stadt Q. ist. Das in § 78 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AG VwGO) als Ausnahme normierte Behördenprinzip gilt nicht für Leistungsklagen.
Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet, § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Kläger begehrt die Rückzahlung aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften gegen ihn festgesetzter Zwangsgelder mit der Begründung, deren Beitreibung sei rechtswidrig gewesen; insoweit kommt ein öffentlich-rechtlicher Erstattungs- oder Folgenbeseitigungsanspruch in Betracht. Eine Zuständigkeit der Zivilgerichte ist nicht deshalb gegeben, weil die Zwangsgelder nach den Vorschriften der Zivilprozeßordnung vollstreckt worden sind. Nach § 7 Abs. 2 und 3 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NW) entscheidet der Vollstreckungsgläubiger über die Erstattung eines nach Meinung des Schuldners zu Unrecht gezahlten Betrages und erteilt diesem darüber einen Bescheid. § 51 Abs. 4 VwVG NW, wonach die Vollstreckbarkeit der Forderung nicht vom Grundbuchamt oder dem Gericht zu überprüfen ist, bestätigt, daß dies auch dann gilt, wenn die Beitreibung durch Zwangsvollstreckung in das unbewegliche Vermögen des Schuldners erfolgt ist. Diese Vorschriften finden gemäß § 60 Abs. 3 Satz 1 VwVG NW im Rahmen der Beitreibung eines Zwangsgeldes Anwendung.
Der Klage fehlt das Rechtsschutzinteresse nicht deshalb, weil der Kläger im Rahmen des Zwangsvollstreckungsverfahrens mit den dort vorgesehenen Rechtsbehelfen Einwendungen gegen den von der Beklagten angemeldeten Anspruch hätte geltend machen können. Denn § 7 Abs. 1 VwVG NW verweist den Schuldner mit materiellen Einwendungen gegen den Anspruch auf Rechtsmittel außerhalb des Zwangsverfahrens, so daß insbesondere die Möglichkeit einer Vollstreckungsgegenklage nicht bestand.
Die demnach zulässige Leistungsklage ist nicht begründet. Die Voraussetzungen der in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen sind nicht erfüllt.
Für einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch entsprechend § 812 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) müßte die Beitreibung ohne Rechtsgrund - etwa weil der Anspruch im Zeitpunkt der Vollstreckung nicht mehr bestand - erfolgt sein. Ein Folgenbeseitigungsanspruch des Klägers kann nur gegeben sein, wenn durch die Beitreibung der Zwangsgelder ein rechtswidriger Zustand geschaffen wurde, der noch andauert.
Beide Anspruchsgrundlagen setzen damit voraus, daß die Einziehung der gegen den Kläger festgesetzten Zwangsgelder zu Unrecht erfolgt ist.
Dies ist jedoch nicht der Fall. Der Umstand, daß der Kläger die Verpflichtung, die leerstehenden Wohnungen dem Wohnungsmarkt wieder zur Verfügung zu stellen, nach Anordnung der Zwangsverwaltung am 15. Februar 1996 nicht mehr erfüllen konnte, macht die Beitreibung nicht rechtswidrig.
Vorab sei insoweit darauf hingewiesen, daß der vom Kläger zur Begründung seiner gegenteiligen Rechtsauffassung herangezogene Passus aus dem Urteil gleichen Rubrums vom 27. Juni 1996 (VG Minden, 2 K 1658/95) die erkennende Kammer nicht bindet. Jene Entscheidung ist auf eine Anfechtungsklage gegen die Festsetzung von Zwangsgeldern hin ergangen; nur die Feststellung, daß die angefochtenen Bescheide rechtmäßig waren, und die tragenden Gründe dieser Entscheidung sind in Rechtskraft erwachsen. Durch beiläufige Anmerkungen wie die vom Kläger angesprochene wird das Gericht nicht gebunden.
Die Vollstreckung der Zwangsgelder ist durch § 65 Abs. 1 VwVG NW gedeckt. Danach werden Zwangsmittel ihrer Festsetzung gemäß angewendet. Dieser allgemeine Grundsatz erfährt keine Ausnahme, wenn dem Pflichtigen - wie hier - die Erfüllung der ihm aufgegebenen Handlung oder Unterlassung unmöglich wird.
Eine solche Ausnahme ist dem VwVG NW nicht zu entnehmen. Sie ergibt sich insbesondere nicht aus § 65 Abs. 3 VwVG NW. Nach dieser Vorschrift ist der Vollzug einzustellen, wenn der Zweck erreicht ist. Vorliegend ist der (Beuge-)Zweck der Zwangsgelder nicht erreicht worden, da der Kläger dem Gebot, die in seinem Wohnhaus leerstehenden Wohnungen wieder dem Wohnungsmarkt zuzuführen, nicht nachgekommen ist. Entgegen der Auffassung des Klägers ist der Anwendungsbereich des § 65 Abs. 3 VwVG NW nicht auf Konstellationen zu erweitern, in denen der Pflichtige einem Gebot nicht mehr nachkommen oder einem Verbot nicht mehr zuwiderhandeln kann, die Grundverfügung sich also erledigt hat. Abgesehen davon, daß ohnehin fraglich ist, ob § 65 Abs. 3 VwVG NW überhaupt (unmittelbar) anzuwenden ist, wenn es um die Beitreibung von Zwangsgeldern geht - es spricht einiges dafür, daß § 60 VwVG NW eine spezielle Regelung insoweit enthält -, findet diese Auffassung im Gesetz keine Stütze. Gemäß §§ 60 Abs. 3 Satz 1, 65 Abs. 1 VwVG NW ist ein einmal festgesetztes Zwangsgeld zu zahlen und, wenn es nicht beglichen wird, dann auch beizutreiben. Von diesem Grundsatz hat der Gesetzgeber nach § 60 Abs. 3 Satz 2 VwVG NW nur zwei Ausnahmen vorgesehen: Die Beitreibung unterbleibt, wenn der Betroffene die gebotene Maßnahme ausführt oder die zu duldende Maßnahme gestattet. Dies sind gerade die Fälle, in denen - entsprechend der Regelung in § 65 Abs. 3 VwVG NW - der Zweck der Zwangsmittelanwendung erreicht worden ist. Hätte der Gesetzgeber eine Einstellung des Vollzuges auch in anderen Konstellationen - etwa bei Wegfall der Wiederholungsgefahr oder Unmöglichkeit der Zweckerreichung - gewollt, dann hätte er dies ausdrücklich geregelt. Daß § 60 Abs. 3 Satz 2 VwVG NW eine abschließende Aufzählung enthält und kein Redaktionsversehen vorliegt, zeigt § 15 Abs. 3 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG). Danach ist eine ordnungsbehördliche Maßnahme nur so lange zulässig, bis ihr Zweck erreicht ist oder sich zeigt, daß er nicht erreicht werden kann. Das Fehlen einer entsprechenden Regelung in § 60 Abs. 3 VwVG NW rechtfertigt die Annahme, daß nach dem Willen des Gesetzgebers Zwangsgelder auch dann beigetrieben werden sollen, wenn der Zweck nicht mehr erreicht werden kann.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NW), Urteil vom 21. Dezember 1988 - 7 A 2555/87 -, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1989, S. 889 f., und Urteil vom 30. September 1992 - 4 A 3840/91 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 1993, S. 671 f..
Die Zulässigkeit, ein Zwangsgeld auch nachträglich noch beizutreiben - eventuell sogar, nachdem die Grundverfügung von dem Pflichtigen befolgt wurde,
vgl. OVG NW, Beschluß vom 18. Juli 1996 - 4 E 461/95, NVwZ-RR 1997, S. 764 -,
ergibt sich des weiteren aus seiner Funktion als Beugemittel. Die Festsetzung eines Zwangsgeldes ginge ins Leere, wenn der Pflichtige nicht damit rechnen müßte, daß ihr die Beitreibung folgen wird, wenn er die Verfügung nicht befolgt. Ebenso wie die Androhung nur dann wirkungsvoll ist, wenn das Zwangsgeld dementsprechend auch festgesetzt und beigetrieben wird, muß auch der Festsetzung dadurch Nachdruck verliehen werden, daß das Zwangsgeld tatsächlich eingezogen wird, wenn die Festsetzung - wie im vorliegenden Fall - den Willen des Pflichtigen nicht gebeugt hat.
Vgl. Bettermann, DVBl. 1969, S. 120.
Deshalb reicht es für den Fortgang des Vollstreckungsverfahrens aus, daß der Ordnungspflichtige gegen den Grundverwaltungsakt in einer Zeit verstoßen hat, in der es ihm noch möglich war, seiner Verpflichtung nachzukommen.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 21. Dezember 1988, a.a.O. m.w.N.; Urteil vom 30. September 1992, a.a.O.; Beschluß vom 10. Juli 1995 - 5 B 1353/95 - und Beschluß vom 18. Juli 1996, a.a.O.; Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hess. VGH), Beschluß vom 18. November 1996 - 4 TG 2986/95 -, S. 7 f. des Entscheidungsumdrucks; Bettermann, DVBl. 1969, S. 120.
So liegt es hier. Der Kläger ist den Ordnungsverfügungen vom 25. Oktober 1988, 13. November 1989, 15. Februar 1990 und 22. Februar 1991, mit denen ihm aufgegeben worden war, die leerstehenden Wohnungen wieder Wohnzwecken zuzuführen, trotz mehrfacher Androhung und Festsetzung von Zwangsgeldern nicht nachgekommen. Die Verfügungsgewalt über das Hausgrundstück hat er erst am 15. Februar 1996 durch Anordnung der Zwangsverwaltung und - endgültig - durch den Zuschlag im Zwangsversteigerungsverfahren am 24. Oktober 1996 verloren; zuvor hätte er die Verfügungen erfüllen können. Der Auffassung des Klägers, die oben dargelegten Grundsätze gälten lediglich für Ordnungsverfügungen, die dem Pflichtigen ein Unterlassen aufgeben, kann nicht gefolgt werden. Die Beugefunktion der Androhung verlangt einen Fortgang des Vollstreckungsverfahrens ein Zwangsgeld betreffend unabhängig davon, ob es - wie hier - um ein Wohnnutzungsgebot gemäß § 10 des Wohnungsgesetzes (WoG) und damit um die Durchsetzung einer Handlungsverfügung oder um die Erzwingung eines Unterlassens geht. Es ist nicht ersichtlich, aus welchen Gründen Verstöße gegen Gebote anders behandelt werden sollten als Zuwiderhandlungen gegen Verbote. Dementsprechend hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof,
Beschluß vom 18. November 1996 - 4 TG 2986/95 -,
die Vollstreckung eines Zwangsgeldes, das zur Durchsetzung eines Wohnnutzungsgebotes festgesetzt worden war, nach Erledigung der Verfügung ausdrücklich für zulässig erklärt.
Die - vor allem in der Literatur vertretene - Auffassung, die bei Unmöglichkeit der Zweckerreichung weitere Vollzugsmaßnahmen für unzulässig erachtet,
vgl. App/Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, 3. Auflage 1996, § 11 Rn. 1 und § 37 Rn. 26; Engelhardt, Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz Verwaltungszustellungsgesetz, 3. Auflage 1992, § 15 VwVG Anm. 4 d) und 5; Sadler, Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz (VwVG), 3. Auflage 1996, § 15 Rn. 21, 27, 28 f.; Oberverwaltungsgericht Lüneburg (OVG Lüneburg), Beschluß vom 17. März 1967 - II OVG B 15/67 -, DVBl. 1969, S. 119 f., und Urteil vom 14. Februar 1990 - 4 L 78/89 -, NVwZ-RR 1990, 605.
überzeugt nicht. Sie stellt allgemeine Erwägungen zu Charakter und Funktion des Zwangsgeldes in den Vordergrund und enthält keine Auseinandersetzung mit den einschlägigen Vorschriften des VwVG NW.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 der Zivilprozeßordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 60 Abs. 3 Satz 1, 65 Abs. 1 VwVG
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 der Zivilprozeßordnung
§ 60 VwVG
§ 15 VwVG
§ 167 VwGO
§ 65 Abs. 3 VwVG
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 51 Abs. 4 VwVG
§ 60 Abs. 3 Satz 1 VwVG
§ 7 Abs. 1 VwVG
§ 812 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 65 Abs. 1 VwVG
§ 60 Abs. 3 Satz 2 VwVG
§ 60 Abs. 3 VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 7 Abs. 2 und 3 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 15 Abs. 3 des Ordnungsbehördengesetzes
§ 10 des Wohnungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1990, 605
2 K 1658/95
7 A 2555/87
4 A 3840/91
4 E 461/95
5 B 1353/95
4 TG 2986/95
II OVG B 15/67
4 L 78/89