Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-10-31, Aktenzeichen OVG 1 L 72.13
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2014:1031.OVG1L72.13.0A

Tenor:
Die Beschwerde des Beklagten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. Juni 2013 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 17a Abs. 4 Satz 3 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) i.V.m. § 173 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Rechtswegbeschwerde des Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass für die von der Klägerin geltend gemachten Feststellungsansprüche der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, die nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt vor. Ob eine Streitigkeit öffentlich- oder bürgerlich-rechtlicher Art ist, bestimmt sich, wenn - wie hier - eine ausdrückliche Rechtswegzuweisung fehlt, nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klaganspruch hergeleitet wird (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 4. Juni 1974 - GmS-OGB 2/73 - NJW 1974, 2087, juris Rn. 4). Danach liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor, wenn sie nach Maßgabe des öffentlichen Rechts zu entscheiden ist, wenn also die Rechtsnormen, um deren Anwendbarkeit die Beteiligten streiten oder nach denen die zugrundeliegende Rechtsbeziehung zu beurteilen ist, dem öffentlichen Recht angehören (vgl. Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, 4. Aufl., 2014, § 40 Rn. 56, 266 ff.; Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, zit. nach beck-online, 26. EL 2014, § 40 Rn. 204 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 40 Rn. 6, 6b, jeweils m.w.N.). So verhält es sich hier.
a) Die Beteiligten streiten darüber, ob die in der Klageschrift wiedergegebenen Äußerungen des Beklagten, der Dachorganisation aller deutschen Industrie- und Handelskammern, rechtswidrig gewesen sind. Die Klägerin macht geltend, sie habe wegen ihrer Pflichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer (IHK) Kassel auch unmittelbar gegenüber deren Dachverband (DIHK) einen Anspruch auf die begehrten Feststellungen. Der Beklagte habe mit den umstrittenen Veröffentlichungen den Rahmen des auch ihm durch § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKG) zugewiesenen Aufgabenkreises überschritten. Die Klägerin ist der Ansicht, dass der Beklagte die seiner Tätigkeit durch § 1 Abs. 1 IHKG gezogenen Grenzen auch im Verhältnis zu ihr einhalten müsse, was sie als Pflichtmitglied der dem Beklagten angehörigen IHK Kassel auf dem Verwaltungsrechtsweg feststellen lassen könne. Damit steht die Frage inmitten des Klagebegehrens, was die Klägerin als Pflichtmitglied einer IHK an Meinungsäußerungen des Beklagten hinnehmen muss (zur rechtlichen Überprüfung von Stellungnahmen der IHK, des DIHK sowie der IHK-Landesarbeitsgemeinschaften vgl. Möllering, in: Festschrift für Stober, 2008, S. 391 ff.).
Dieser Streit hat seine Grundlage im öffentlichen Recht, denn die Entscheidung über den geltend gemachten Feststellungsanspruch richtet sich in materiell-rechtlicher Hinsicht nach § 1 Abs. 1 IHKG, die eine Norm des öffentlichen Rechts ist. Nach gefestigter obergerichtlicher Rechtsprechung folgt der geltend gemachte Anspruch eines Mitglieds von Zwangskörperschaften auf Unterlassung von Aufgabenüberschreitungen im Rahmen von Erklärungen und Stellungnahmen bzw. - wie hier - auf Feststellung deren Rechtswidrigkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. § 1 Abs. 1 IHKG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2001 - 1 BvR 1806/98 - NVwZ 2002, 335; BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 - 8 C 20.09 - BVerwGE 137, 171 ff., juris Rn. 19 ff.; sowie zuletzt OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. Mai 2014 - 16 A 1499/09 - juris Rn. 25 ff.). Dieses von der Klägerin in Anspruch genommene Rechtsverhältnis gehört dem öffentlichen Recht an, weil damit (angebliche) Pflichten des Beklagten im Streit sind, deren Inhalt und Umfang sich nach den Rechtbehauptungen der Klägerin allein aus dem öffentlichen Recht angehörenden Rechtspositionen und Normen ableiten lassen (vgl. in diesem Sinne BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 1979 - I C 9.75 - BVerwGE 58, 167 ff., juris Rn. 43 ff. <48>).
Ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt, ist dabei auf der Grundlage des Klagebegehrens und des zu seiner Begründung vorgetragenen Sachverhalts zu prüfen. Dabei ist die wahre Rechtsnatur des Begehrens, das wirkliche Rechtsschutzziel, nicht hingegen die Bewertung des Rechtsschutzsuchenden maßgebend. Klagt der Rechtsschutzsuchende etwa einen in Wahrheit nicht existierenden Anspruch ein, so kommt es darauf an, welchem Rechtsgebiet der Anspruch zuzurechnen wäre, wenn es ihn gäbe. Ist das öffentliche Recht einschlägig, handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, mag die Klage auch wegen fehlender Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unzulässig oder mangels Passivlegitimation des Beklagten unbegründet sein (Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 40 Rn. 214 f. <217>). Stellt der Rechtsschutzsuchende - wie hier - einen Feststellungsantrag, ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben, wenn die von ihm zur Prüfung gestellten Rechtsverhältnisse dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind (Sodan, in: ders./Ziekow, a.a.O., § 40 Rn. 268). Dabei darf nicht vom Rechtsverhältnis auf das anwendbare Recht geschlossen werden. Vielmehr kennzeichnet umgekehrt das anwendbare Recht das Rechtsverhältnis (Ehlers, in: Schoch/Schnei-der/Bier, a.a.O., § 40 Rn. 207 m.w.N.). Ob die Klägerin ihren Feststellungsanspruch, den sie gegenüber der IHK Kassel unzweifelhaft im Verwaltungsrechtsweg geltend machen könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010, sowie OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. Mai 2014, jeweils a.a.O.), unmittelbar gegenüber dem Beklagten mit Erfolg erheben kann, richtet sich danach, ob der Anspruch letztlich durchgreift. Dies ist jedoch eine Frage der Begründetheit der Klage, die, da der geltend gemachte Anspruch zumindest nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint, nicht im Verfahren über den Rechtsweg nach § 17a Abs. 3 und 4 GVG zu entscheiden ist (vgl. Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 40 Rn. 216 ff. m.w.N. in Fn. 679). Insoweit ist eine das Verfahren ggf. sogar abschließende Prüfung im Verfahren der Rechtswegbeschwerde nicht veranlasst.
b) Die Einwände des Beklagten greifen demgegenüber nicht durch.
aa) Dass an dem streitigen Rechtsverhältnis mit einer GmbH und einem eingetragenen Verein ausschließlich Subjekte des Privatrechts beteiligt sind, hat das Verwaltungsgericht berücksichtigt, aber für die Bestimmung des Rechtsweges zu Recht als nicht ausschlaggebend erachtet. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 17. November 2008 (6 B 41.08 - juris Rn. 4 m.w.N.), auf den bereits das Verwaltungsgericht eingegangen ist, ausgeführt, dass eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit auch auf einem Gleichordnungsverhältnis beruhen kann. Dieses ist als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren, wenn die das Rechtsverhältnis beherrschenden Rechtsnormen nicht für jedermann gelten, sondern Sonderrecht des Staates oder sonstiger Träger öffentlicher Aufgaben sind, das sich zumindest auf einer Seite nur an Hoheitsträger wendet. Davon ist auch im vorliegenden Fall auszugehen, in dem - wie bereits erwähnt - eine öffentlich-rechtliche Norm des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern inmitten steht.
Auch die weiteren Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 17. November 2008 (a.a.O.) führen nicht zur Annahme einer privatrechtlichen Streitigkeit. In dem Beschluss heißt es ferner, dass eine Zuordnung des Rechtsstreits zum öffentlichen Recht grundsätzlich ausscheidet, wenn an einem streitigen Rechtsverhältnis ausschließlich Privatrechtssubjekte beteiligt sind, es sei denn, ein Beteiligter wäre durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes mit öffentlich-rechtlichen Handlungs- oder Entscheidungsbefugnissen ausgestattet und gegenüber dem anderen Beteiligten als beliehenes Unternehmen tätig geworden.
Wie bereits ausgeführt, stellt die allein nach öffentlichem Recht zu entscheidende Frage, ob sich der aus dem Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern ergebende Pflichtenkreis auch auf den Beklagten erstreckt, den Kern der vorliegenden Klage dar. Von daher ist für die Bestimmung des Rechtsweges nicht ausschlaggebend, dass es sich bei dem Beklagten weder um eine öffentlich-rechtliche Körperschaft noch um einen Zusammenschluss nach § 10 Abs. 1 Satz 1 IHKG handelt (vgl. zu § 1 Abs. 4a IHKG a.F.: Bayerischer VGH, Beschluss vom 28. November 2008 - 22 ZB 06.3417 - juris Rn. 7 f.), sondern um einen privatrechtlich organisierten Verein, dem im hier interessierenden Zusammenhang (vgl. aber § 65 WiPrO und § 11a Abs. 1 GewO i.V.m. § 32 Abs. 2 UAG) keine hoheitliche Aufgaben durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes übertragen worden sind, so dass der Beklagte insoweit nicht als „beliehen“ anzusehen ist. Gleichwohl entfaltet das IHKG eine mittelbare Bindungswirkung auch gegenüber den Kammervereinigungen einschließlich des Beklagten, weil die zugehörigen Kammern ihre gesetzlichen Kompetenzen durch derartige Zusammenschlüsse nicht erweitern dürfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010, a.a.O., juris Rn. 20). Für Inhalt und Form von Äußerungen des Beklagten gelten daher mittelbar die gleichen Regeln wie für die Äußerungen seiner Mitgliedskammern selbst (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. Mai 2014, a.a.O., juris Rn. 63 m.w.N.). Der Beklagte nimmt für seine Mitglieder deren öffentlich-rechtliche Aufgaben wahr; seine Tätigkeit ist nicht auf eine bloße Interessenvertretung beschränkt, die den Regelungen des Privatrechts unterläge. Der Beklagte handelt nach § 1 seiner Satzung (Stand: 17. November 2011) innerhalb des gesetzlichen Aufgabenbereichs der Industrie- und Handelskammern, deren Beteiligung an ihm einen Teil der eigenen Aufgabenwahrnehmung darstellt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23. Dezember 1992 - 11 A 10144/92 - juris Rn. 25 m.w.N.; Möllering, in: Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 7. Aufl. 2007, Einf. Rn. 19; Ennuschat/Tille, GewArch 2007, 24 ff.; Hendler; DÖV 1986, 675 ff.; Hahn; GewArch 2003, 217 <222>). Auch diese Aufgabenwahrnehmung des Beklagten für die Industrie- und Handelskammern spricht für die Zuordnung des geltend gemachten Anspruchs zum öffentlichen Recht. Dass durch die Zugehörigkeit der Industrie- und Handelskammern zum DIHK deren Selbstständigkeit und Initiativrecht nicht berührt wird (§ 3 Abs. 5 Satz 1 der Satzung) und diese die Möglichkeit haben, sich von den grundsätzlich zu beachtenden Beschlüssen der Vollversammlung des DIHK zu lösen (§ 3 Abs. 5 Satz 2 und 3 der Satzung), rechtfertigt keine abweichende Bewertung.
bb) Soweit sich der Beklagte auf den Beschluss der 11. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin vom 12. Dezember 2005 (VG 11 A 891.05) beruft, mit dem die Klage einer GmbH und Mitglieds einer Industrie- und Handelskammer gegen den DIHK an das Landgericht Berlin (LG 27 O 36/06) verwiesen wurde, rechtfertigen die Ausführungen in dem Verweisungsbeschluss, wonach sich der geltend gemachte Unterlassungsanspruch nach summarischer Prüfung wohl auf § 1004 BGB stütze und daher zivilrechtlicher Natur sei, außerdem habe zwischen den Beteiligten kein unmittelbares öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis bestanden, jedenfalls würde eine Überschreitung des Aufgabenkreises des DIHK der unmittelbaren Rechtsbeziehung zwischen den Verfahrensbeteiligten keine öffentlich-rechtliche Natur verleihen, keine andere Beurteilung. Die vorgenannten Ausführungen überzeugen in mehrfacher Hinsicht nicht.
Zunächst hat das Verwaltungsgericht dem dortigen Klagebegehren mit § 1004 BGB eine fernliegende und nach dem Ergebnis der verwiesenen Klage auch nicht durchgreifende zivilrechtliche Anspruchsgrundlage zugrundegelegt, auf die sich die hiesige Klägerin nicht beruft. Andere zivilrechtliche Anspruchsgrundlagen, etwa § 823 Abs. 1 BGB oder - wie der Beklagte meint - das Vereinsrecht oder die Satzung des DIHK, konnten den geltend gemachten Unterlassungsanspruch nach Ansicht des Landgerichts ebenfalls nicht begründen (vgl. die Urteilsanmerkungen von Ennuschat/Tille, a.a.O., S. 24 <26>) und erscheinen auch im vorliegenden Klageverfahren ohne Erfolgsaussichten (vgl. Möllering, FS für Stober, 393 f.). Ist jedoch - wie hier - nicht ersichtlich, dass sich der geltend gemachte Feststellungsanspruch aus Normen des Privatrechts ergeben könnte, kommt eine Verweisung des Rechtsstreits an die Zivilgerichte nicht in Betracht.
Der weitere Begründungsansatz der 11. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin, dass auch eine Überschreitung des Aufgabenkreises des DIHK der Rechtsbeziehung zwischen den Beteiligten keine öffentlich-rechtliche Natur verleihen würde, überzeugt angesichts des vorstehend dargestellten Aufgabenkreises des Beklagten und der vom Verwaltungsgericht angestellten summarischen Prüfung ebenfalls nicht. Von daher verbleibt es bei dem eingangs genannten Grundsatz, dass es für die Bestimmung des Rechtswegs maßgeblich auf die öffentlich-rechtliche Rechtsnatur der streitentscheidenden Norm (§ 1 Abs. 1 IHKG) ankommt, auf die sich das Klagebegehren stützt. Auf diesen Aspekt hat auch das Bundesverwaltungsgericht im vorerwähnten Beschluss vom 17. November 2008 (a.a.O., juris Rn. 5 ff. <7>) im Ergebnis abgestellt.
2. Die Streitigkeit ist nichtverfassungsrechtlicher Art, denn eine verfassungsrechtliche Streitigkeit liegt nicht vor. Weder handelt es sich bei den Beteiligten um Verfassungsorgane noch ist das (behauptete) Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geprägt. Letzteres wäre anzunehmen, wenn die Auslegung und Anwendung verfassungsrechtlicher Normen den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bilden oder das streitige Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geformt wird (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 - 7 C 115.86 - juris Rn. 12 ff. m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall, denn Grundlage des von der Klägerin verfolgten materiellen Anspruchs ist mit § 1 Abs. 1 IHKG eine Norm des einfachen, nicht des Verfassungsrechts. Selbst wenn die Norm im Lichte von Verfassungsnormen (hier Art. 2 Abs. 1 GG) auszulegen wäre, hätte dies auf die Grundlage des Streits keinen Einfluss; denn ein nicht selbst unmittelbar dem Verfassungsrechtskreis entstammendes Rechtsverhältnis hat nicht schon allein deshalb verfassungsrechtlichen Charakter, weil die maßgeblichen einfach-gesetzlichen Bestimmungen der Erfüllung eines Verfassungsgebots dienen oder weil seine Beurteilung nicht unerheblich von verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten abhängt (vgl. Senatsbeschluss vom 30. Januar 2014 - OVG 1 L 100.13 - BA, S. 3 f.).
3. Schließlich ist die Streitigkeit auch nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen (§ 40 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 VwGO).
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Einer Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren bedarf es wegen der insoweit gesetzlich bestimmten Festgebühr (Kostenverzeichnis Nr. 5502 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG) nicht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 17a Abs. 4 Satz 4 GVG). Die Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht war nicht zuzulassen. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung der Beschwerde (§ 17a Abs. 4 Satz 5 GVG) sind nicht erfüllt. Die hier inmitten stehende Frage, ob für die Feststellungsklage eines Mitglieds der Industrie- und Handelskammer gegen den Deutschen Industrie- und Handelskammertag der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, lässt sich aufgrund der anerkannten Kriterien zur Rechtswegzuständigkeit ohne Weiteres entscheiden; eine Abweichung von der höchstrichterlichen Rechtsprechung liegt nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 173 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 65 WiPrO
§ 1004 BGB
§ 17a Abs. 4 Satz 3 Gerichtsverfassungsgesetz
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 IHKG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 17a Abs. 3 und 4 GVG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 IHKG
§ 1 Abs. 4a IHKG
§ 11a Abs. 1 GewO
§ 32 Abs. 2 UAG
§ 823 Abs. 1 BGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 GKG
§ 17a Abs. 4 Satz 4 GVG
§ 17a Abs. 4 Satz 5 GVG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1974, 2087
NVwZ 2002, 335
BVerwGE 137, 171
BVerwGE 58, 167
DÖV 1986, 675
1 BvR 1806/98
8 C 20.09
16 A 1499/09
I C 9.75
6 B 41.08
22 ZB 06.34
11 A 10144/92
11 A 891.05
27 O 36/06
7 C 115.86
1 L 100.13