Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-04-29, Aktenzeichen 15 A 4028/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0429.15A4028.01.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit bei der Beklagten am 17. Juli 1995 eingegangenem Antrag vom 5. Juli 1995 beantragte die Klägerin die Erstattung von Aufwendungen für die Betreuung asylbegehrender Ausländer u.a. für das Jahr 1993 in Höhe von 79.830,-- DM abzüglich einer bereits gezahlten Abschlagszahlung von 15.000,-- DM. Nach Anhörung lehnte die Beklagte den Antrag mit Bescheid vom 22. Dezember 1995 mit der Begründung ab, er sei zu spät gestellt worden. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 1996, zugestellt am 7. Juni 1996 zurück. Dagegen richtet sich die am 5. Juli 1996 erhobene Klage, mit der die Klägerin vorgetragen hat: Zwar seien die Erstattungsansprüche gemäß Art. I. Nr. 5. des Nachtragshaushaltsgesetzes 1994 vom 27. September 1994 bis zum 15. Oktober 1994 anzumelden gewesen. Da dieses Gesetz jedoch erst am 31. Oktober 1994 bekannt gemacht worden sei, habe die Frist nicht mehr eingehalten werden können. Soweit ihr, der Klägerin, entgegengehalten werde, dass sie von der beabsichtigten gesetzgeberischen Frist bereits im Vorfeld Kenntnis erlangt habe bzw. habe erlangen können, treffe dies nicht zu. Die Rundverfügung der Beklagten vom 28. Juni 1994, in der auf die beabsichtigte Fristsetzung hingewiesen worden sei, habe sie nicht erhalten.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 22. Dezember 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 30. Mai 1996 insoweit aufzuheben, als dass die Aufwendungen für ausländische Flüchtlinge (Betreuungspauschale) im Abrechnungsjahr 1993 nicht erstattet werden, und die Beklagte zu verpflichten, eine Erstattung für das Jahr 1993 vorzunehmen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Die Klägerin sei wie alle Gemeinden mehrfach durch Rundverfügung im Laufe des Jahres 1994 auf die beabsichtigte gesetzgeberische Frist hingewiesen worden, sodass sie hätte eingehalten werden können.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Klägerin, mit der sie vorträgt: Zwar habe das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt, dass die Ausschlussfrist wegen der erst nach ihrem Ablauf erfolgten Verkündung des Gesetzes nicht habe zu laufen begonnen. Zu Unrecht meine das Verwaltungsgericht jedoch, die Ablehnung der Erstattung könne unter Rückgriff auf die Regelungen zur Wiedereinsetzung in den vorigen Stand abgelehnt werden. Eine Wiedereinsetzung habe nämlich schon deshalb nicht beantragt werden müssen, weil die Frist ausdrücklich als Ausschlussfrist bezeichnet worden sei, sodass nach § 32 Abs. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen eine Wiedereinsetzung von vornherein ausgeschlossen sei. Auch komme eine analoge Anwendung der Wiedereinsetzungsvorschriften nicht in Betracht, da gerade keine Frist gelaufen sei, sodass es an einer Regelungslücke für eine analoge Anwendung fehle. Der Anspruch sei auch nicht verwirkt. Weder sei der Antrag erst nach einer unangemessenen Zeit gestellt worden, noch lägen besondere vertrauensbildende Umstände vor, die die Annahme einer Verwirkung rechtfertigen könnten.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 22. Dezember 1995 und ihres Widerspruchsbescheides vom 30. Mai 1996 zu verpflichten, der Klägerin für das Jahr 1993 weitere 33.147,05 EUR als Erstattungsleistung zu bewilligen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Die gesetzliche Ausschlussfrist sei nicht unwirksam, da mit ihr bereits im Vorfeld habe gerechnet werden können. Daher sei eine rückwirkende Frist zulässig. Im Übrigen führten Bedenken wegen der zu späten Bekanntmachung des Gesetzes allenfalls zum Wegfall der Ausschlusswirkung, ließen jedoch die Frist und die Notwendigkeit, bei ihrer Versäumung Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu beantragen, unberührt. Hinsichtlich der Frage, ob der Antrag noch nach Ablauf einer angemessenen Zeit gestellt worden sei, könne man sich nicht auf die bisherigen üblichen Bearbeitungszeiträume stützen, da es um die einmalige Abwicklung dieses Vorganges gehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat sie zu Recht abgewiesen, denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erlass des begehrten Erstattungsbescheides.
Die geltend gemachten Erstattungsansprüche bestehen nicht mehr, weil sie erst nach Ablauf der Frist des § 10b des Haushaltsgesetzes 1994 in der Fassung des Nachtragshaushaltsgesetzes vom 27. September 1994, GV.NRW. 1994 S. 872, (HG 1994 n.F.) geltend gemacht worden sind. Nach dieser Vorschrift wird zur Anmeldung der bis 31. Dezember 1993 entstandenen Erstattungsansprüche nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz eine Ausschlussfrist gesetzt, die mit dem 15. Oktober 1994 abläuft. Die hier streitigen Ansprüche nach § 6 Abs. 3 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 27. März 1984, GV NRW 1984 S. 214, (FlüAG 1984) wurden erst am 17. Juli 1995 angemeldet. Diese Verfristung führt zum Untergang des Anspruchs, weil es sich bei der Frist um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist handelt.
Diese setzt voraus, dass dem einschlägigen Fachrecht zu entnehmen ist, dass die Nichteinhaltung einer Frist den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition oder jedenfalls der Klagbarkeit des materiellen Rechts zur Folge hat. Materiell- rechtliche Ausschlussfristen sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte. Nach Ablauf der Frist geht der Anspruch - ohne dass es auf die Ursache der Fristversäumung ankommt - unter oder kann nicht mehr geltend gemacht werden, sofern nicht das einschlägige Recht eine Ausnahme gestattet. Ausschlussfristen dieser Art bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, weil mit ihrer Versäumung der Verlust einer gesetzlich begründeten Rechtsposition bzw. ihrer Klagbarkeit verbunden ist. Sie finden ihre Rechtfertigung in dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens, dem vom Gesetzgeber in einzelnen Sachbereichen der Vorrang vor dem Gebot materieller Gerechtigkeit eingeräumt wird.
Hauptanwendungsfälle sind etwa das Subventionsrecht, das Kriegsfolgenbereinigungsrecht, das Recht zur Regelung offener Vermögensfragen oder das Planungsrecht. Hier dienen materiell-rechtliche Ausschlussfristen in erster Linie dem Zweck, dem übermächtigen Interesse der Rechtssicherheit zu entsprechen, etwa um eine Verteilung haushaltsmäßig begrenzter Subventionsmittel in angemessener Zeit zu gewährleisten oder - wie im Kriegsfolgenrecht - einen Überblick über die noch auf den Ausgleichsfonds zukommenden Ansprüche mit dem Ziel einer Abschlussgesetzgebung zu ermöglichen oder - wie im Planungsrecht - binnen eines bestimmten Zeitraums Gewissheit über den Stand plan- und vorhabenbezogener Einwendungen zu erhalten. Wegen der mit der Fristversäumung verbundenen einschneidenden Rechtsfolge bedürfen materiell-rechtliche Fristen wenn nicht schon der ausdrücklichen Bezeichnung im Gesetz, so doch eines hinreichenden Anhalts im einschlägigen Fachrecht dahingehend, der Gesetzgeber habe dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Frist den Vorrang vor dem Interesse des Antragstellers an deren nachträglicher Wiedereröffnung auch bei unverschuldeter Fristversäumung eingeräumt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 - 15 A 527/00 -, Gemhlt. 2003, 65 f.
Unter Anlegung dieser Maßstäbe handelt es sich bei § 10b HG 1994 n.F. um eine Ausschlussfrist. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut, da die Frist ausdrücklich als Ausschlussfrist bezeichnet wird. Auch die Gesetzgebungsmaterialien legen den Charakter einer Ausschlussfrist nahe. Nach der amtlichen Begründung zu § 1 Nr. 4 des so Gesetz gewordenen Gesetzesentwurfs der Landesregierung (LT-Drs. 11/7300 vom 6. Juni 1994) sollen durch die Vorschrift ein zeitgerechterer Überblick über die Verbindlichkeit des Landes gegenüber den Gemeinden und ein kontinuierlicher Mittelfluss erreicht werden. Der Senat hat daher die hier in Rede stehende Frist im Rahmen eines obiter dictums bereits als Frist, die den Ausschluss späterer Ansprüche regelt, bezeichnet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 - 15 A 527/00 -, Gemhlt. 2003, 65 (66).
Diese gesetzliche Fristsetzung ist wirksam, obwohl die Frist bereits abgelaufen war, als das Gesetz am 31. Oktober 1994 im Gesetzblatt bekannt gemacht wurde.
Allerdings handelt es sich um ein Gesetz mit echter Rückwirkung (Rückbewirkung von Rechtsfolgen), weil nachträglich ändernd in einen der Vergangenheit angehörenden Tatbestand eingegriffen wird, indem die bis 31. Dezember 1993 entstandenen und noch nicht angemeldeten Erstattungsansprüche, die ohne diese Ausschlussfrist weiter bestanden hätten, mit Wirkung vom 16. Oktober 1994 nachträglich ausgeschlossen wurden. Eine solche Rückwirkung verstößt grundsätzlich gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes. Nur unter bestimmten Voraussetzungen ist eine echte Rückwirkung zulässig, insbesondere dann, wenn ein Vertrauen auf den Bestand des Rechtszustands vor der Änderung nicht schutzbedürftig ist. Ein solches Vertrauen auf den Bestand der Rechtslage ist ab dann nicht mehr schutzbedürftig, wenn das Gesetzgebungsorgan endgültig eine Änderung der bestehenden Rechtslage beschlossen hat. Mit dem Tag des Gesetzesbeschlusses müssen die Betroffenen mit der Verkündung und dem Inkrafttreten der Neuregelung rechnen; es ist ihnen von diesem Zeitpunkt an zuzumuten, ihr Verhalten auf die beschlossene Gesetzeslage einzurichten. Der Gesetzgeber ist deshalb berechtigt, den zeitlichen Anwendungsbereich einer Regelung auch auf den Zeitpunkt von dem Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 1998 - 1 BvL 6/92 -, BVerfGE 97, 378 (389); Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67 (79); Beschluss vom 22. Juni 1971 - 2 BvL 6/70 -, BVerfGE 31, 222 (227).
Dies gilt entgegen der Auffassung der Klägerin auch hier. Ab dem 9. September 1994, dem Tag des Beschlusses über § 10b HG 1994 n.F., musste sich die Klägerin darauf einstellen, dass der bisherige Rechtszustand der fristungebundenen Antragsmöglichkeit nicht mehr bestehen wird und dass stattdessen ab dem 16. Oktober 1994, also fünf Wochen nach dem Gesetzesbeschluss, Erstattungsanträge für bis 1993 entstandene Ansprüche nicht mehr gestellt werden können. Es geht also nicht darum, dass der Klägerin ein bestimmtes Handeln aufgegeben wird, das sie vor Erlass des Gesetzes nicht tun konnte, sondern allein darum, dass ihr Ansprüche, die sie nicht vor einem vor der Verkündung liegenden Stichtag angemeldet hatte, abgeschnitten werden. Somit enttäuscht die rückwirkende Ausschlussfrist nicht in rechtsstaatswidriger Weise das Vertrauen in den Bestand einer gesetzlichen Regelung.
Unerheblich ist, dass der Gesetzgeber am 9. September 1994 möglicherweise in der Erwartung einer raschen Verkündung des Gesetzes kein echtes Rückwirkungsgesetz hat erlassen wollen. Am Zustandekommen eines Gesetzes wirkt auch die Landesregierung als Ausfertigungsorgan und Verkündungsorgan in ihrer Eigenschaft als Herausgeberin des Gesetz- und Verordnungsblattes für das Land Nordrhein-Westfalen verfassungsgemäß mit (Art. 71 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - Verf NRW -). Gesetzeseigenschaften, die durch Handlungen oder Unterlassungen bei der Ausfertigung oder Verkündung bewirkt werden, müssen deshalb nicht dem Gesetzesbeschlussorgan zuzurechnen sein. Vielmehr kommt es für die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes alleine darauf an, ob das so zustande gekommene Gesetz inhaltlich mit Verfassungsvorschriften, also hier insbesondere mit dem die Rückwirkung betreffenden Rechtsstaatsprinzip, vereinbar ist.
Die rückwirkende Regelung ist auch nicht verfassungswidrig, weil sie mit dem Ausschlussdatum 15. Oktober 1994 eine unverhältnismäßig kurze Frist gesetzt hätte. Allerdings bestünden verfassungsrechtliche Bedenken, wenn das Gesetz den Ausschluss nicht angemeldeter Ansprüche ab dem Zeitpunkt der Beseitigung des Vertrauens in den Bestand der Rechtslage im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses am 9. September 1994 oder nach einem unverhältnismäßig kurzen Zeitraum ab diesem Zeitpunkt angeordnet hätte. Denn der Gesetzgeber gewährt mit den in Rede stehenden Erstattungsleistungen keine jederzeit rücknehmbare Vergünstigung, sondern erfüllt die Pflicht des Landes aus Art 78 Abs. 3 Verf NRW, Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen, wenn es die Gemeinden zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichtet, hier zur Flüchtlingsaufnahme. Daher ist der Gesetzgeber nicht berechtigt, die Kostenerstattung von unverhältnismäßigen Anforderungen abhängig zu machen, etwa einer Antragsstellung binnen einer kaum einzuhaltenden Frist.
Der unter Berücksichtigung des schutzbedürftigen Vertrauens der Klägerin übrig bleibende Zeitraum zur Anmeldung der noch nicht angemeldeten Ansprüche von fünf Wochen nach dem Gesetzesbeschluss kann jedoch nicht als verfassungswidrig kurz und damit unwirksam angesehen werden. Die abzuwickelnden Erstattungsfälle waren seit Ende 1993, also im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses seit über acht Monaten beendet. Die Feststellung der Anzahl der im Jahre 1993 in Übergangsheimen untergebrachten Personen und der Dauer binnen eines Zeitraums von fünf Wochen zu fordern, ist noch angemessen.
Angesichts des so festgestellten Charakters der Frist als wirksamer Ausschlussfrist kommt auch eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand von vornherein nicht in Betracht (§ 32 Abs. 5 VwVfG NRW).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozessordnung
§ 10b HG
§ 167 VwGO
§ 32 Abs. 5 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 32 Abs. 5 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 10b des Haushaltsgesetzes
§ 6 Abs. 3 des
Flüchtlingsaufnahmegesetzes
Art. 71 Abs. 1 Satz 1 der
Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 97, 378
BVerfGE
97, 67
BVerfGE 31, 222
15
A 527/00
15 A 527/00
1 BvL 6/92
2 BvR 882/97
2 BvL
6/70