Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-09-05, Aktenzeichen 12 A 841/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0905.12A841.17.00

Tenor:
Der angegriffene Gerichtsbescheid wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens beider Instanzen als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können jeweils die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der im August 2013 geborene Sohn der Kläger wurde seit dem 13. August 2014 im Umfang von bis zu 150 Monatsstunden von einer Tagespflegeperson betreut.
Mit Bescheid vom 2. April 2015 setzt die Beklagte den von den Klägern hierfür zu zahlenden Elternbeitrag ab dem 1. Januar 2015 auf monatlich 425,00 € fest. Mit weiterem Bescheid vom 6. August 2015 setzte sie sodann den Elternbeitrag ab dem 1. Oktober 2015 auf 615,00 € fest und wies darauf hin, dass sich die Elternbeiträge ab dem genannten Datum geändert hätten. Hintergrund war, dass der Rat der Beklagten in seiner Sitzung vom 18. Juni 2015 eine neue Satzung über die Erhebung von Elternbeiträgen für Kindertagespflege nebst zugehöriger neuer Elternbeitragstabelle beschlossen hatte und diese Satzung im Wesentlichen zum 1. Oktober 2015 in Kraft getreten war. Ziel der neuen Satzung war unter anderem, die seit dem Jahr 2008 unveränderten Elternbeiträge vor dem Hintergrund eines sanierungsbedürftigen Haushalts und jährlicher Kostensteigerungen für die Kinderbetreuungssysteme zu erhöhen.
Gegen den zuletzt genannten Bescheid legten die Kläger durch ihre Prozessbevollmächtigte Widerspruch ein und baten um Akteneinsicht in die Kalkulation der Elternbeiträge in der Kindertagespflege.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18. September 2015 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und begründete dies sinngemäß im Ergebnis damit, dass keine Kostenüberdeckung vorliege, weil im Jahr 2014 die festgesetzten Elternbeiträge lediglich 16,3 % der Gesamtaufwendungen für die Kindertagespflege erreicht hätten.
Am 5. Oktober 2015 haben die Kläger Klage erhoben.
Die Kläger haben beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 6. August 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. September 2015 aufzuheben.
Mit dem angegriffenen Gerichtsbescheid hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid aufgehoben. Auf die Entscheidungsgründe wird Bezug genommen.
Zur Begründung ihrer vom Senat mit Beschluss vom 29. Dezember 2017 zugelassenen Berufung macht die Beklagte zusammengefasst im Wesentlichen geltend: Die dem angefochtenen Beitragsbescheid zugrunde liegende Satzung sei wirksam. Nach dem Äquivalenzprinzip dürfe zwar der höchste Elternbeitrag die anteilsmäßigen rechnerischen Kosten des Leistungsträgers für die in Rede stehende Einrichtung nicht übersteigen. Dies setze jedoch keine Kalkulation nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen voraus, die dem Rat im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung über die Satzung vorgelegen haben müsse. Im Übrigen sei im Gebührenrecht anerkannt, dass eine Kalkulation auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeschoben werden könne. Für die Gültigkeit des Beitragssatzes komme es allein darauf an, ob sich der Satz im Ergebnis als richtig erweise, d. h. nicht überhöht sei. Eine entsprechende pauschale Kalkulation, ausweislich derer hier keine Überhöhung vorliege, sei inzwischen vorgelegt worden. Unabhängig davon seien die Ratsmitglieder im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses umfassend informiert gewesen, um eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Satzung und die Höhe der Elternbeiträge zu treffen. Bei der Festlegung der Elternbeiträge bestehe ein erheblicher Gestaltungsspielraum. Da es sich bei den Elternbeiträgen um eine sozialrechtlich ausgestaltete Abgabe eigener Art handele, sei das allgemeine Gebührenrecht nicht anwendbar. Insbesondere gelte nicht das Kostendeckungsprinzip, ebenso nicht das Prinzip der Leistungsproportionalität. Dem Äquivalenzprinzip sei ausweislich der vorgelegten pauschalen Kalkulation Rechnung getragen worden. Selbst der höchste Elternbeitrag decke die tatsächlichen Kosten der Einrichtung nicht. Der monatliche Höchstbeitrag liege jeweils unterhalb der Durchschnittskosten eines Platzes in der jeweiligen Betreuungsform.
Die Beklagte beantragt,
den angegriffenen Gerichtsbescheid zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung ihres Antrags machen sie zusammengefasst im Ergebnis geltend: Die Elternbeitragssatzung der Beklagten für die Kindertagespflege sei nichtig, weil selbst auf der Grundlage der von der Beklagten nachträglich vorgelegten Kalkulation eine monatliche Überdeckung der Kosten festzustellen sei. Bei Berücksichtigung der monatlichen Landeszuwendungen pro Betreuungsplatz betrage die Überdeckung teilweise mehrere tausend Euro. Die Überdeckung erhöhe sich zudem durch die automatische Erhöhung der Elternbeiträge, für die es zudem keine Rechtsgrundlage gebe. Zudem erschienen die von der Beklagten in Ansatz gebrachten anteiligen eigenen Personalkosten überhöht. Die nachträglich vorgelegte Kalkulation ändere nichts an dem Ermessensfehler im Prozess der Satzungsgebung, weil den Ratsmitgliedern der Beklagten die nunmehr vorgelegten Zahlen nicht bekannt gewesen seien. Die Satzung sei zudem wegen Verstoßes gegen Art. 3 GG nichtig, weil ohne Rechtfertigung unterschiedliche Beiträge für die Betreuung von Kindern über und unter drei Jahren erhoben würden. Elternbeiträge von derzeit bis zu 960,00 € verletzten zudem Art. 6 GG, weil das Recht auf einen Betreuungsplatz durch unzumutbare finanzielle Belastungen ausgehebelt werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet.
Die Klage ist unbegründet.
Der angefochtene Bescheid vom 6. August 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. September 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Zu den Rechtsgrundlagen und dem Wesen der hier in Rede stehenden Elternbeiträge hat der Senat in seinem Beschluss vom 18. Februar 2011 - 12 A 266/10 -, juris, das Nachfolgende ausgeführt:
"Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Teilnahmebeiträgen ist § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII. Mit dieser Regelung hat der Bund von der ihm nach Art. 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 7 GG (öffentliche Fürsorge) im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung zukommenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998- 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 ff., juris; OVG NRW, Urteile vom 19. August 2008 - 12 A 2866/07 -, Gemeindehaushalt 2008, 278, juris, und vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, NWVBl 1994, 376, juris, und - 16 A 571/94 -, NWVBl 1994, 381, juris.
Nach § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII in der bis zum 15. Dezember 2008 einschl. und damit auch nach dem zum 1. August 2008 erfolgten Inkrafttreten des Kinderbildungsgesetzes (KiBiz), dem Vierten Gesetz zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes - SGB VIII - vom 30. Oktober 2007, GV. NRW. S. 462, geltenden Fassung können für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege nach den §§ 22 und 24 SGB VIII Teilnahmebeiträge oder Kostenbeiträge festgesetzt werden. § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII wirkt unmittelbar; einer zusätzlichen landesrechtlichen Ermächtigung für die Erhebung von Teilnahme- oder Kostenbeiträgen bedarf es nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C6.96 -, FEVS 48, 16 ff., juris, zu der insoweit im Wesentlichen gleich lautenden Vorgängerregelung des § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII in der Fassung des Gesetzes vom 26. Juni 1990, BGBl. I S. 1163 (1166).
Die bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung von Teilnahmebeiträgen ist von dem nachträglich durch das Tagesbetreuungsausbaugesetz - TAG - vom 27. Dezember 2004, BGBl I S. 3852, mit Wirkung vom 1. Januar 2005 eingefügten Landesvorbehalt für die Finanzierung von Tageseinrichtungen (§ 74a SGB VIII),
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 22. November 2006 - 12 A 3045/06 -, MüLü 50, 217 ff., juris,
unberührt geblieben (§ 74a Satz 2 SGB VIII).
An dem Fortbestand der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage hat sich durch die Änderung des § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII durch das zum 16. Dezember 2008 in Kraft getretene Kinderförderungsgesetz - KiföG - vom 10. Dezember 2008, BGBl. I S. 2403, nichts geändert. Die insoweit erfolgte Streichung des Begriffes der „Teilnahmebeiträge“ dient allein der nunmehr vollzogenen Differenzierung zwischen der öffentlich-rechtlichen Heranziehung zu den Kosten durch den Träger der öffentlichen Jugendhilfe (Kostenbeitrag) und der Kostenbeteiligung in den durch Träger der freien Jugendhilfe geführten und im Rahmen privatrechtlicher Nutzungsverhältnisse genutzten Einrichtungen (Teilnahmebeitrag).
Vgl. BT-Drucks. 16/9299, S. 18.
Eine inhaltliche Modifizierung der hier in Rede stehenden öffentlich-rechtlichen Heranziehung zu den Kosten der Kinderbetreuung in Tageseinrichtungen ist damit nicht verbunden.
Gegenüber diesen bundesrechtlichen Festlegungen kommt § 23 Abs. 1 KiBiz kein eigenständiger Regelungsgehalt zu. Nach der genannten Bestimmung können für die Inanspruchnahme von Angeboten in Kindertageseinrichtungen oder Kindertagespflege Teilnahme- oder Kostenbeiträge (Elternbeiträge) nach § 90 Abs. 1 SGB VIII vom Jugendamt festgesetzt werden. Die Regelung beschränkt sich danach im Wesentlichen auf die fast wortgleiche Wiederholung der bundesrechtlichen Ermächtigung zur Erhebung von Teilnahmebeiträgen (Kostenbeiträgen).
Soweit § 23 KiBiz die Art und Weise („wie“) der Erhebung von Elternbeiträgen regelt und dabei in Absatz 4 vorgibt, an welchen Kriterien sich die Erhebung von Elternbeiträgen für die Inanspruchnahme von Kindertageseinrichtungen auszurichten hat (Satz 1 des Absatzes 4) bzw. ausrichten kann (Satz 2 des Absatzes 4), wird ebenfalls der bundesrechtliche Rahmen nicht überschritten.
Nach § 23 Abs. 4 Satz 1 KiBiz ist zwingend vorgegeben, dass in dem Fall, in dem das Jugendamt Elternbeiträge erhebt, eine soziale Staffelung vorzunehmen ist und die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit,
vgl. zur insoweit erfolgten nachträglichen Ergänzung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (LT-Drucks. 14/4410): Beschlussempfehlung des Ausschusses für Generationen, Familie und Integration, LT-Drucks. 14/5229, S. 21, 54, Annahme der Beschlussempfehlung in der 2. Lesung am 24. Oktober 2007, Plenarprotokoll 14/71, S. 8149,
sowie die Betreuungszeit zu berücksichtigen sind. Gemäß § 23 Abs. 4 Satz 2 KiBiz ist die Beitragsermäßigung oder Beitragsfreistellung für Geschwisterkinder in das - pflichtgemäße - Ermessen („kann“) gestellt. Damit halten sich die landesrechtlichen Vorgaben im Rahmen der bundesrechtlichen Ermächtigung des § 90 Abs. 1 Satz 2 Fall 1 SGB VIII in der bis zum 15. Dezember 2008 einschl. geltenden Fassung, wonach Landesrecht zusätzlich eine - nach der bundesrechtlichen Ermächtigung des § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII nicht erforderliche und den bundesrechtlichen Zumutbarkeitsregelungen der § 90 Abs. 4 und 5 SGB VIII lediglich als „Grobraster“ vorgeschaltete,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C6.96 -, a.a.O. -
Staffelung der Teilnahmebeiträge und Kostenbeiträge nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder der Zahl der Familienangehörigen lediglich vorschreiben (Hervorhebung durch den Senat) kann aber selbst nicht im Einzelnen festsetzen muss.
Vgl. zur Vereinbarkeit der damaligen nordrhein-westfälischen Kombination einer Staffelung nach Einkommensgruppen mit ergänzenden Regelungen zur Geschwisterermäßigung nach dem GTK mit der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage: BVerwG, Urteil vom 15. September 1998- 8 C 25.97 -, BVerwGE 107, 188 ff., juris; OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2008 - 12 A 1157/08 -.
Dass § 23 Abs. 4 KiBiz eine soziale Staffelung nicht nur unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, sondern darüber hinaus auch unter Berücksichtigung der Betreuungszeit vorgibt, stellt keine Überschreitung der bundesrechtlichen Ermächtigung in § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII dar. Vielmehr greift die Bestimmung damit lediglich ein Differenzierungskriterium auf, das bereits der Ermächtigung zur Erhebung von Teilnahmebeiträgen nach § 90 Abs. 1 Satz Nr. 3 SGB VIII immanent ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C6.96 -, a.a.O.: “... Dabei kann und muss gegebenenfalls nach weiteren kostenrelevanten Gesichtspunkten, z.B. Ganztages- oder Halbtagesplatz, Gruppengröße, Betreuungs- und Beschäftigungsintensität, differenziert werden. ...“
Etwas anderes ergibt sich auch nicht im Hinblick auf die Änderungen des § 90 Abs. 1 Sätze 2 und 3 SGB VIII durch das zum 16. Dezember 2008 in Kraft getretene Kinderförderungsgesetz. Nach § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII n.F. sind, soweit Landesrecht nichts anderes bestimmt, Kostenbeiträge, die für die Inanspruchnahme von Tageseinrichtungen und von Kindertagespflege zu entrichten sind, zu staffeln. Gemäß § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII n.F. können als Kriterien insbesondere das Einkommen, die Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie und die tägliche Betreuungszeit berücksichtigt werden. Im Gegensatz zum bisher geltenden Recht, das lediglich eine Ermächtigung zur Staffelung enthielt, ist nunmehr nach § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII n.F. eine Verpflichtung zur Staffelung unmittelbar bundesrechtlich vorgegeben, sofern nicht Landesrecht eine solche ausschließt. Fehlt - wie hier - ein solcher landesrechtlicher Ausschluss, bedarf es keiner positiven landesrechtlichen Anordnung der Staffelung wie in § 23 Abs. 4 KiBiz mehr, da sich diese dann unmittelbar aus Bundesrecht ergibt und etwaigem gleichlautendem Landesrecht den konstitutiven Regelungsgehalt entzieht. Soweit § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII n.F. eine nicht abschließende („insbesondere“) Aufzählung von Kriterien benennt, die berücksichtigt werden „können“, aber insgesamt oder auch nur teilweise nicht berücksichtigt werden müssen, wird die bisher geltende eingeschränkte Staffelungsermächtigung („nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder der Zahl der Familienangehörigen“) zugunsten einer flexibleren landesrechtlichen Ausgestaltung erweitert, ohne die schon nach bisherigem Recht bestehende Möglichkeit aufzuheben, die Staffelungskriterien landesrechtlich lediglich vorzuschreiben, ohne sie selbst festzusetzen. Das Staffelungskriterium der Betreuungszeit ist nunmehr ausdrücklich in § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII n.F. benannt; die sonstigen bestimmt benannten Staffelungskriterien (Einkommen, Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie) sind angesichts ihrer nicht abschließenden Aufzählung und des damit eröffneten landesrechtlichen Spielraums nicht geeignet, teilidentische Staffelungskriterien des Landesrechts (§ 24 Abs. 4 KiBiz: soziale Staffelung, wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, Einkommensgruppen, Geschwisterkinder) zu unterbinden.
Die rechtliche Prüfung einer konkreten Staffelung von Elternbeiträgen hat dem besonderen Charakter dieser Beiträge Rechnung zu tragen. Wie bereits dargelegt, leitet sich die Gesetzgebungskompetenz aus dem Sachgebiet der öffentlichen Fürsorge ab. Der Begriff der öffentlichen Fürsorge ist nicht eng auszulegen und erfasst nicht nur die Jugendfürsorge im engeren Sinn, sondern auch die Jugendpflege, die das körperliche, geistige und sittliche Wohl aller Jugendlichen fördern will, ohne dass eine Gefährdung im Einzelfall vorzuliegen braucht. Der für die Bestimmung der Gesetzgebungskompetenz ausschlaggebende Schwerpunkt des zu regelnden Sachverhalts liegt deshalb in der fürsorgenden Betreuung durch Kindergärten mit dem Ziel einer Förderung sozialer Verhaltensweisen und damit präventiver Konfliktvermeidung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998- 1 BvR 178/97 -, a.a.O.
Elternbeiträge sind als auf § 90 SGB VIII beruhende sozialrechtliche Abgaben eigener Art keine Steuern. Sie sind keine Gemeinlasten, die alle Inländer treffen, und werden insbesondere nicht ohne individuelle Gegenleistung erhoben. Sie sind vielmehr bundesrechtlich als - fakultativer - Annex der voraussetzungslos nach §§ 22, 24 SGB VIII gewährten staatlichen Förderung von Kindern in Tagesstätten ausgestaltet; Elternbeiträge sind nicht von allen, sondern nur von denjenigen zu entrichten, die die Tageseinrichtungen in Anspruch nehmen und denen bzw. deren Kindern damit der Vorteil der staatlichen Förderung (Betreuung, Erziehung und Bildung) zugute kommt. Im Rahmen der landesgesetzlichen Mischfinanzierung von Kindertagesstätten durch den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe, das Land NRW und die Beitragspflichtigen zielen die Elternbeiträge zudem von vornherein nicht auf eine vollständige oder auch nur gegenüber den anderen Finanzierungsträgern gleichrangige Kostendeckung ab. Sie sind - auch unter Berücksichtigung der in der höchsten Einkommensstufe zu entrichtenden Beiträge - gerade bei der hier zu beurteilenden, in besonderer Weise sozialstaatlich geprägten Kategorie von öffentlichen Einrichtungen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998- 1 BvR 178/97 -, a. a. O.; BVerwG, Beschluss vom 15. März 1995 - 8 NB 1.95 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 74, juris -
auf die Erreichung eines lediglich geringfügigen Deckungsgrades der Jahresbetriebskosten in der jeweiligen Einrichtungsart ausgerichtet.
Vgl. zur Bedeutung und zur Bezugsgröße des Deckungsgrades: OVG NRW, Beschluss vom 11. Oktober 2010 - 12 A 72/10 -.
Dabei werden sie nicht im Rahmen eines Umlageverfahrens erhoben, so dass Beitragsausfälle nicht zu einer Beitragserhöhung gegenüber den verbleibenden Beitragspflichtigen führen; hieraus etwa resultierende Finanzierungslücken gehen ausschließlich zu Lasten der anderen Finanzierungsträger. Die Elternbeiträge treten damit in ihrer Bedeutung hinter die weitaus überwiegend staatlich finanzierte Leistungsgewährung nach §§ 22 und 24 SGB VIII zurück und werden deshalb lediglich als die staatliche Leistungsgewährung reduzierende Minderungsposten angesehen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. August 2008- 12 A 2866/07 -, a.a.O. und vom 13. Juni 1994- 16 A 2645/93 -, a.a.O., und - 16 A 571/94 -, a.a.O.
Während im Steuerrecht der staatliche Eingriff in die Vermögens- und Rechtssphäre des Steuerpflichtigen seine Rechtfertigung auch und gerade aus der Gleichheit der Lastenzuteilung gewinnt und daher sowohl die steuerbegründenden Vorschriften als auch die Regelungen ihrer Anwendung dem Prinzip einer möglichst gleichmäßigen Belastung der Steuerpflichtigen besonders sorgfältig Rechnung tragen müssen, steht aufgrund der bundes- und landesgesetzlichen Funktionsbestimmung der Elternbeiträge im Gefüge der jugendhilferechtlichen Leistungsgewährung nach §§ 22 und 24 SGB VIII die Zuteilung staatlicher Förderung, mithin die staatliche Leistungsgewährung, in Frage.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. August 2008- 12 A 2866/07 -, a.a.O., m.w.N.
Für den staatlichen Leistungsbereich ist unter dem Aspekt des Art. 3 Abs. 1 GG eine größere Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers anerkannt,
vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 - 1 BvL 8/84 -, BVerfGE 75,40 ff., juris; Beschluss vom 26. April 1988 - 1 BvL 84/86 -, BVerfGE 78, 104 ff., juris; Beschluss vom 9. November 1988 - 1 BvL 22/84 u.a. -, BVerfGE 79, 87 ff. , juris; Urteil vom 23. Januar 1990 - 1 BvL 44/86 u. 48/87 -, BVerfGE 81, 156 ff. , juris; Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 ff, juris. Kammerbeschluss vom 3. Juli 2001- 1 BvR 2337/00 u.a. -, NVwZ 2002, 197 ff. , juris; OVG NRW, Urteil vom 19. August 2008 - 12 A 2866/07 -, a.a.O., Urteil vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, a.a.O.,
die eine Begünstigung einzelner Gruppen schon dann zulässt, wenn sich aus dem Gegenstand der Regelung für die Art der Differenzierung ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt anführen lässt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. August 2008- 12 A 2866/09 -, a.a.O., Urteil vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, a.a.O., unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 26. April 1988 - 1 BvL 84/86 -, a.a.O., und Urteil vom 23. Januar 1990- 1 BvL 44/86 u. 48/87 -, a.a.O.
Dabei ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seit langem anerkannt, dass das Grundgesetz keinen eigenständigen Gebührenbegriff enthält, aus dem sich unmittelbar Kriterien für die Verfassungsmäßigkeit von Gebührenmaßstäben, Gebührensätzen oder Gebührenhöhen ableiten ließen, und weder das Kostendeckungsprinzip noch ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien eine an sozialen Gesichtspunkten orientierte Staffelung verbieten. Ebenfalls ist geklärt, dass mit einer Abgabenregelung neben der Kostendeckung auch andere Zwecke verfolgt werden können.
„Innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausgehenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung (Hervorhebung durch den Senat) in bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung anstreben will.“
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998- 1 BvR 178/97 -, a.a.O."
Auf diese Ausführungen wird vollumfänglich Bezug genommen mit der Klarstellung, dass sich die vom Senat in der zitierten Entscheidung behandelten Regelungen des § 23 Abs. 4 KiBiz inzwischen in § 23 Abs. 5 KiBiz finden. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass der zuletzt zitieren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zwar eine Gebührensatzung zugrunde lag, weil § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII in der bis zum 30. September 2005 geltenden Fassung es dem Wortlaut nach zuließ, für die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen entweder Teilnahmebeiträge oder Gebühren zu erheben, allerdings bereits seinerzeit anerkannt war, dass damit keine Beiträge und Gebühren im allgemeinen abgabenrechtlichen Sinne gemeint waren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C6.96 -, juris Rn. 11.
Ausgehend von den zuvor zitierten Ausführungen des Senats ist die KTPfl-EBS zunächst nicht deshalb nichtig, weil es an einer (nachvollziehbaren) Kalkulation fehlt. Da es sich bei den Elternbeiträgen um eine Abgabe eigener Art handelt, kommt es auf das vor allem zum Gebührenrecht entwickelte Erfordernis einer (nachvollziehbaren) Kalkulation nicht an.
Siehe auch OVG NRW, Urteil vom 9. Juli 2013- 12 A 1530/12 -, juris Rn. 53 ff., sowie Beschluss vom 11. Oktober 2010 - 12 A 72/10 -, juris Rn. 51; Nds. OVG, Beschluss vom 29. September 2015 - 4 LB 149/13 -, juris Rn. 66; Hess. VGH, Beschluss vom 4. März 2014 - 5 C 2331/12.N -, juris, Rn. 30.
Dementsprechend ist dem Vortrag der Kläger zum Fehlen einer nachvollziehbaren Kalkulation nicht nachzugehen.
Entgegen ihrem Vorbringen hat der Senat auch nicht in seinem Beschluss vom 11. Oktober 2010 - 12 A 72/10 - verlangt, dass Elternbeitragssatzungen zu ihrer Rechtmäßigkeit eine auf einen bestimmten Zeitraum bezogene Kalkulation zugrunde liegen muss und für diesen Kalkulationszeitraum eine Prognose der Kosten und der Einnahmen angestellt worden sein muss. Soweit in dem zuvor genannten Beschluss unter der von den Klägern bezeichneten Randnummer 61 (in www.nrwe.de, entspricht Rn. 59 in juris) auf eine von der Kommune angestellte Prognose eingegangen wird, geschah dies lediglich hilfsweise, um einen vom Verwaltungsgericht angenommen Deckungsgrad zu bestätigen, nachdem zuvor ausdrücklich festgestellt worden war, dass der Deckungsgrad bei der Rechtmäßigkeitskontrolle regelmäßig unbeachtlich ist.
OVG NRW, Beschluss vom 11. Oktober 2010- 12 A 72/10 -, juris Rn. 57, 56.
Daran anknüpfend kommt es zudem auf den gesamten klägerischen Vortrag, der sich zur Nichteinhaltung eines bestimmten Deckungsgrads verhält, nicht an. Ein bestimmter Deckungsgrad der Kosten der Förderung von Kindern in Tagespflege durch die Elternbeiträge, den eine Elternbeitragssatzung zu ihrer Rechtmäßigkeit zu beachten und einzuhalten hätte, ist weder bundes- noch landesgesetzlich festgelegt.
Vgl. ausführlich OVG NRW, Beschluss vom 11. Oktober 2010, a. a. O., Rn. 3 ff. für Elternbeiträge für Kindertageseinrichtungen.
Daran hat sich bis heute nichts geändert. Entgegen dem Vorbringen der Kläger gibt es nach wie vor keine bundesrechtliche Regelung, die einen zulässigen Grad der Kostendeckung durch Elternbeiträge festlegt. Dies gilt auch und gerade mit Blick auf das von den Klägern in Bezug genommene Gesetz zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab 2015 und zum quantitativen und qualitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung sowie zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes vom 22. Dezember 2014, BGBl. I, S. 2411. Denn das Wort "Elternbeiträge" taucht weder in dem Gesetz selbst noch in der zugehörigen Begründung des Gesetzesentwurfs (Bundestags-Drucksache 18/2586) auf. Dementsprechend wird erst recht kein Deckungsgrad genannt, der einzuhalten wäre. Zwar wird in Art. 4 des zuvor genannten Gesetzes im neu geschaffenen § 14 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Gesetzes über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder hinsichtlich der Gesamtkosten der Kindertagesbetreuung auf die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz - KiföG), Bundestags-Drucksache 16/9299, S. 21 bis 23, Bezug genommen. Auf die in dieser Drucksache angestellte Kostenkalkulation wird zudem in der Begründung des Entwurfs des Gesetzes zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab 2015 und zum quantitativen und qualitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung sowie zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes verwiesen (vgl. Bundestagsdrucksache 18/2586, S. 18). Schließlich trifft der klägerische Vortrag zu, dass in der zuvor bezeichneten Drucksache (S. 12) darauf hingewiesen wird, dass der zugrunde liegende Gesetzesentwurf eine von Bund und Ländern getroffene Finanzierungsvereinbarung umsetzt. Aus der Bezugnahme auf die (zum Kinderförderungsgesetz gehörende) Drucksache 16/9299 sowie dem Hinweis auf die Umsetzung einer Finanzierungsvereinbarung ergibt sich jedoch auch mittelbar keine normative Festlegung eines bestimmten "zulässigen Anteils" der Elternbeiträge. Denn bereits das Kinderförderungsgesetz selbst enthielt eine solche Festlegung nicht, obwohl durch Art. 1 Nr. 17 des Gesetzes § 90 SGB VIII, der die Elternbeiträge ("Kostenbeiträge") auf Bundesebene regelt, durchaus geändert wurde. Die Begründung des zugrunde liegenden Gesetzesentwurfs (Bundestags-Drucksache 16/9299) enthält dementsprechend keine Ausführungen zu einer Regelungsintention dahingehend, den Anteil der Elternbeiträge (normativ) nach oben oder unten zu begrenzen. Zwar heißt es auf S. 22 der Drucksache:
"Höhe der durchschnittlichen Elternbeiträge
Beim Anteil der Eltern an der Finanzierung der Bruttokosten wird von 20 Prozent ausgegangen. Da Elternbeiträge in der Regel sozial gestaffelt sind, müssen die Träger der öffentlichen Jugendhilfe für den Differenzbetrag aufkommen. Daher wird der reale Anteil der Eltern an der Finanzierung entsprechend den Auswertungen der amtlichen Kinder- und Jugendhilfestatistik auf 15 Prozent festgelegt."
Diese Ausführungen finden sich jedoch im finanziellen Teil der Begründung des Gesetzesentwurfs, dort unter der Überschrift "Ausbau der Tagesbetreuung". Darunter erfolgt zunächst eine Schätzung der Kosten des weiteren Ausbaus der Betreuungsplätze für Kinder unter drei Jahren bis zum Jahr 2013, getrennt nach Investitionskosten und Betriebskosten ("1. Ausgangslage"), sodann werden die einzelnen Positionen der Kostenschätzung näher erläutert ("2. Zu den einzelnen Positionen") und schließlich erfolgt (unter "3.") eine "Verteilung der Kosten auf Bund und die Länder". Da sich die zuvor zitierten Ausführungen zur Höhe der durchschnittlichen Elternbeiträge in der Begründung des Gesetzesentwurfs unter den zuvor erwähnten Überschrift "2. Zu den einzelnen Positionen" finden, handelt es sich lediglich um einen Rechen- oder Kalkulationsfaktor, den der Bund im Kontext der Verteilung der (geschätzten) Kosten des weiteren Ausbaus der Kindertagesbetreuung im Bereich der Kinder unter drei Jahren zwischen ihm und den Ländern angenommen hat.
So auch OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 15. Mai 2018 - 6 A 2.17 -, juris Rn. 39.
Angesichts dessen scheidet auch die Annahme einer mittelbaren Außenwirkung aus. Die zitierten Ausführungen sind dementsprechend für die Rechtmäßigkeitskontrolle durch Satzung festgelegter Elternbeiträge ohne Bedeutung. Etwas anderes kann schließlich auch nicht aus der erwähnten Umsetzung einer Finanzierungsvereinbarung abgeleitet werden.
Die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes und die dazu entwickelten Grundsätze, insbesondere hinsichtlich des Vorliegens einer nachvollziehbaren Kalkulation, finden auch nicht deshalb Anwendung, weil die Beklagte dies mit der KTPfl-EBS bestimmt hat. Ein entsprechender Verweis mit Regelungscharakter findet sich in der KTPfl-EBS nicht. Soweit in deren Vortext unter anderem auf die §§ 1, 2, 4, 6 und 20 KAG NRW Bezug genommen wird, hat dies keinen Regelungscharakter. Der gesamte Vortext ist nicht Bestandteil der KTPfl-EBS selbst und stellt unabhängig davon lediglich einen Hinweis auf die nach Auffassung der Beklagten als Rechtsgrundlage der KTPfl-EBS anzusehenden Vorschriften dar.
Da es nach den vorstehenden Ausführungen keiner (nachvollziehbaren) Kalkulation bedarf, ist die KTPfl-EBS weiterhin nicht deshalb rechtswidrig und nichtig, weil dem Rat der Beklagten im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die ab dem 1. Oktober 2015 geltende Satzung keine solche Kalkulation vorgelegen hat. Unabhängig davon beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle satzungsrechtlicher Abgabenregelungen mit Blick auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG) ohnehin lediglich auf die Vereinbarkeit der Festsetzungen mit höherrangigem Recht. Sie umfasst nicht die Überprüfung nach der Art von - ermessensgeleiteten - Verwaltungsakten mit der Folge, dass die Entscheidung des Satzungsgebers daraufhin zu überprüfen wäre, ob hinreichende Tatsachenermittlungen angestellt worden sind, die die Entscheidung tragen können.
BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 9 C 22.14 -, juris Rn. 13; in diesem Sinne auch OVG Bremen, Urteil vom 22. Oktober 2014 - 2 D 106/13 -, juris Rn. 95, in Bezug auf eine als Ortsgesetz erlassene Beitragsordnung für Kindergärten und Horte.
Von daher ist weiterhin unerheblich, dass die von der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren und im nachfolgenden Berufungs(zulassungs)verfahren vorgelegten Unterlagen betreffend die Berechnung der Durchschnittskosten eines Platzes in der Kindertagespflege, die - wie bereits vom Verwaltungsgericht zutreffend angenommen - für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der festgesetzten Elternbeiträge von Relevanz sind, ihrem Rat zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die KTPfl-EBS nicht vorgelegen haben.
Was die Vereinbarkeit der Regelungen und Festsetzungen der KTPfl-EBS mit höherrangigem Recht anbelangt, hält sich die Satzung nebst zugehöriger Elternbeitragstabelle im Rahmen der normierten höherrangigen Vorgaben. Die Beiträge sind gemäß § 90 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB VIII, § 23 Abs. 5 Satz 1 KiBiz gestaffelt und berücksichtigen das Einkommen, über dieses zugleich die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Eltern sowie die (monatliche) Betreuungszeit. Dass die Elternbeitragstabelle nicht entsprechend § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII nach der Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie differenziert, ist unerheblich, weil es sich dabei um ein lediglich fakultatives Differenzierungskriterium handelt. Im Übrigen hat entsprechend § 90 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 SGB VIII die Anzahl der Kinder in der Familie über eine landesrechtliche Vorschrift (§ 23 Abs. 5 Satz 2 und 3 KiBiz, umgesetzt in § 6 Abs. 1 KTPfl-EBS) Berücksichtigung gefunden.
Siehe auch BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, juris Rn. 17 a. E.
Darüber hinaus ist der Gestaltungsspielraum des kommunalen Satzungsgebers lediglich durch die Grundsätze der sachgerechten Differenzierung aus Art. 3 GG, das Gebot des Schutzes der Familie aus Art. 6 GG und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt und beschränkt sich die Rechtmäßigkeitskontrolle einer Elternbeitragssatzung auf die Einhaltung dieser Grundsätze.
Vgl. in diesem Sinne BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, juris Rn. 61 ff., 75 ff.; BVerwG, Urteil vom 15. September 1998- 8 C 25.97 -, juris Rn. 18 ff.
Im Hinblick auf Art. 3 GG beruhen die bereits zuvor behandelten Differenzierungen - nach dem Einkommen und nach der monatlichen Betreuungszeit - offensichtlich auf sachgerechten Erwägungen. Dass eine Differenzierung in Anknüpfung an unterschiedliche Einkommensverhältnisse keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung darstellt, ist seit langem geklärt.
BVerwG, Urteil vom 15. September 1998
- 8 C 25.97 -, juris Rn. 19.
Ferner begegnet die von der Beklagten vorgenommene Differenzierung nach dem Alter der betreuten Kinder, die in unterschiedlichen Beitragsstaffeln einerseits für Kinder ab drei Jahren und andererseits für unter dreijährige Kinder zum Ausdruck kommt, keinen Bedenken. Diesbezüglich liegt ebenfalls ein im Lichte des Art. 3 GG zulässiges und sachgerechtes Differenzierungskriterium vor, weil damit dem Umstand Rechnung getragen wird, dass die Betreuung unter dreijähriger Kinder aufwändiger ist als die älterer Kinder. Auf der Kostenseite kommt dies darin zum Ausdruck, dass den Tagespflegepersonen nach den Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung im Falle der Betreuung eines unter dreijährigen Kindes ein um einen Euro höherer Betrag pro Stunde gezahlt wird. Im Übrigen wäre die behandelte Differenzierung auch dann rechtmäßig, wenn das Alter der betreuten Kinder auf der Kostenseite keine Auswirkungen hätte. Denn die Beklagte hat für die Kindertagespflege offensichtlich die Elternbeitragstabelle für den Besuch einer Kindertageseinrichtung übernommen, was sich bei vergleichbaren Betreuungszeiten an identischen Einkommensstufen und identischen Beiträgen zeigt. Dementsprechend beruhte die Differenzierung der Beiträge in der Kindertagespflege nach dem Alter der Kinder (unter/ab drei Jahren) auf der entsprechenden Übernahme aus dem Bereich der Kindertageseinrichtungen, in dem diese Differenzierung aufgrund entsprechender Kostenunterschiede gerechtfertigt ist.
Vgl. das Senatsurteil vom heutigen Tag im Verfahren 12 A 181/17.
Dies erwiese sich angesichts des der Beklagten nach den vorstehenden Ausführungen zustehenden weiteren Ermessens- und Gestaltungsspielraums als zulässig. Denn das Gesetz selbst sieht Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege insbesondere für Kinder im Alter bis drei Jahre als gleichwertig an (vgl. § 22 Abs. 2, § 24 Abs. 1 und 2 SGB VIII). Mit Blick darauf erschiene es sachgerecht und überschritte den Ermessens- und Gestaltungsspielraum nicht, auch die Eltern der Kinder hinsichtlich der Beiträge für die beiden Betreuungsformen gleich zu behandeln, d. h. unabhängig von der Betreuungsform die gleichen Beiträge zu erheben.
So wohl auch Nds. OVG, Urteil vom 8. August 2018 - 10 KN 3/13 -, S. 15 oben des von den Klägern vorgelegten Urteilsabdrucks.
Was die Beitragsstaffeln anbelangt, begegnen die in Abhängigkeit von der monatlichen Betreuungszeit gebildeten vier Beitragsgruppen im Hinblick auf Art. 3 GG ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Dies gilt auch, soweit auf den ersten Blick die nicht unbeträchtliche Steigerung des Beitrags von der vorletzten Gruppe (Spalte) - monatliche Betreuungszeit bis zu 190 Stunden - zur letzten Gruppe (Spalte) - monatliche Betreuungszeit über 190 Stunden - bereits dann zum Tragen kommt, wenn die monatliche Betreuungszeit von 190 Stunden auch nur geringfügig überschritten wird, während ansonsten die Beitragssteigungen von Spalte zu Spalte jeweils mit einer Erhöhung der monatlichen Betreuungszeit um 40 Stunden einhergehen. Alle vier Gruppen (Spalten) halten sich im Rahmen einer zulässigen Typisierung und Pauschalierung.
Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können - insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein, solange die durch jede typisierende Reglung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht. Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung wesentlicher gleicher oder die gesetzliche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte auch mit Blick auf die Verwaltungsvereinfachung fehlt.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 28. März 1995 - 8 N 3.93 -, juris Rn. 11, m. w. N.
Den Beiträgen liegt insoweit eine Typisierung und Pauschalierung zugrunde, als die vier Beitragsgruppen jeweils über eine vorgegebene Betreuungszeit (bis 110, 150, 190 Monatsstunden sowie über 190 Monatsstunden) definiert werden und der jeweilige Beitrag nicht nur für eine bestimmte einzelne Monatsstundenzahl gilt, sondern für alle innerhalb der Gruppe liegenden Monatsstundenzahlen. Dies führt zwar zu einer Ungleichbehandlung innerhalb der jeweiligen Beitragsgruppe, wenn der Beitrag zu den tatsächlich in Anspruch genommenen Betreuungsstunden ins Verhältnis gesetzt wird oder zu den "gebuchten" Betreuungsstunden. Ferner ergeben sich signifikante Unterschiede, wenn eine "gebuchte" Monatsstundenzahl unterstellt wird, welche die in der vorigen Spalte als Endwert angegebene Stundenzahl nur geringfügig überschreitet, weil dann der (höhere) Beitrag nach der nächsten Gruppe zu zahlen ist. Indes sind diese Ungleichbehandlungen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung geboten.
Vgl. in Bezug auf Ungleichbehandlungen durch Einkommensstufen OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2011 - 12 A 266/10 -, juris Rn 55.
Ohne Vorgabe bestimmter Monatsstundenzahlen und der damit einhergehenden Zusammenfassung unterschiedlicher monatlicher Betreuungszeiten in einer Gruppe wäre eine praktikable Beitragserhebung nicht möglich, weil dann für jede einzelne Monatsstundenzahl ein eigener Beitrag festgeschrieben werden müsste, was zu nicht mehr handhabbaren Elternbeitragstabellen führte. Dabei begegnet es keinen Bedenken, dass die erste Beitragsgruppe bis 110 Monatsstunden reicht und für die letzte Beitragsgruppe kein End- oder Höchstwert festgeschrieben ist. Das Fehlen von Beitragsgruppen unterhalb von 110 Monatsstunden ist damit zu rechtfertigen, dass die genannte Monatsstundenzahl in etwa einer vormittäglichen Betreuung an fünf Tagen der Woche entspricht, was als typisierend vorgegebene Untergrenze nicht unangemessen erscheint. Die Festsetzung eines End- oder Höchstwerts in der vierten Beitragsgruppe erscheint entbehrlich, weil in dem in Rede stehenden Bereich über 190 Monatsstunden sich ohnehin eine Obergrenze daraus ergibt, was eine Tagespflegeperson in zeitlicher Hinsicht zu leisten vermag sowie welcher Umfang an Fremdbetreuung für ein Kind vernünftigerweise nicht überschritten werden sollte.
Den Beitragsstaffeln steht auch der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit als spezifisch steuerrechtliche Ausformung des Art. 3 Abs. 1 GG nicht entgegen. Der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit ist nicht verletzt, wenn selbst das höchste Entgelt die tatsächlichen Kosten der Einrichtung nicht deckt und in einem angemessenen Verhältnis zur empfangenen Verwaltungsleistung steht.
BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, juris Rn. 68; BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, juris Rn. 21.
Diese Anforderung wird teilweise auch als Äquivalenzprinzip bezeichnet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Juli 2013 - 12 A 1530/12 -, juris Rn. 49; Nds. OVG, Beschluss vom 29. September 2015 - 4 LB 149/13 -, juris Rn. 67; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 31. August 1993 - 2 S 3000/90 -, juris Rn. 54, nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 13. April 1994 - 8 NB 4.93 -, juris Rn. 10.
In Konkretisierung dieses Prinzips sind in Anbetracht dessen, dass das höchste Entgelt der höchste nach den Beitragsstaffeln der Beklagten zu zahlende Monatsbeitrag für einen Platz in der Kindertagespflege ist, die Durchschnittskosten eines solchen Platzes zugrunde zu legen.
Vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Urteil vom 9. Juli 2013 - 12 A 1530/12 -, juris Rn. 51.
Bei der Ermittlung der Durchschnittskosten eines Platzes ist weiter nach dem Betreuungsumfang und dem Alter des betreuten Kindes (unter drei Jahre oder älter) zu differenzieren. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass, wie zuvor ausgeführt, auch die Monatsbeiträge nach der Elternbeitragstabelle zur Kita-EBS - nach den vorstehenden Ausführungen zulässigerweise - zunächst nach dem Alter des Kindes und sodann innerhalb der jeweiligen Beitragsstaffel nach dem monatlichen Betreuungsumfang differenzieren. Hinsichtlich des Betreuungsumfangs sind die jeweiligen End- oder und Höchstwerte der monatlichen Betreuungszeit der Gruppen zugrunde zu legen, da nach dem unwidersprochenen Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung faktisch in der Kindertagespflege nur Betreuungsplätze "gebucht" werden können, bei denen die monatliche Betreuungszeit entsprechend den Höchstwerten der einzelnen Beitragsgruppen vorgegeben ist. Darauf, ob dies rechtlich zulässig ist, kommt es im Rahmen der Durchschnittskostenberechnung nicht an, weil davon auszugehen, dass auf dem jeweiligen Betreuungsplatz die für die einzelnen Beitragsgruppen als Endwert vorgegebenen Monatsstundenzahlen auch in Anspruch genommen werden können, d. h. die Betreuung in diesem Umfang sichergestellt ist. Die "Wertigkeit" der Verwaltungsleistung, die im Rahmen der Durchschnittskostenberechnung abgebildet werden soll, bestimmt sich dementsprechend anhand der für die Beitragsgruppen vorgegebenen Endwerte der Monatsstunden.
Hiervon ausgehend ist das Äquivalenzprinzip gewahrt. Nach den von der Beklagten vorgelegten Berechnungen - hier und im Folgenden wird auf die Tabellen im Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten der Beklagten vom 3. September 2018 sowie in den beigefügten Anlagen abgestellt - beliefen sich die monatlichen Durchschnittskosten eines Platzes im Jahr 2014 (Beträge für 2015 in Klammern) bei einer Betreuungszeit von bis zu 110 Stunden monatlich auf 540,20 € (644,80 €), bei einer Betreuungszeit von bis zu 150 Stunden auf 738,00 € (882,00 €), bei einer Betreuungszeit von bis zu 190 Stunden auf 934,80 € (1.117,20 €) und bei einer Betreuungszeit von über 190 Stunden - bei insoweit zugrunde gelegten 220 Stunden - auf 1.082,40 € (1.293,60 €). Die zu zahlenden monatlichen Höchstbeiträge (in der höchsten Einkommensstufe über 125.000 € Jahreseinkommen in der Beitragsstaffel für unter dreijährige Kinder) betragen 489 € bei bis zu 110 Stunden monatlicher Betreuungszeit, 615 € bei bis zu 150 Stunden, 742 € bei bis zu 190 Stunden und 906 € für die darauf folgende Beitragsgruppe. Sie liegen damit mehr oder weniger deutlich unter den zuvor genannten Durchschnittskosten.
Die Berechnungen der monatlichen Durchschnittskosten der Beklagten sind ohne Weiteres nachvollziehbar und schlüssig. Ihnen liegt jeweils die Rechenoperation Durchschnittskosten pro Betreuungsstunde multipliziert mit den gebuchten monatlichen Betreuungsstunden zugrunde. Die Durchschnittskosten pro Stunde sind durch Division des jährlichen Gesamtaufwands für die Kindertagespflege durch die Gesamtzahl der gebuchten jährlichen Betreuungsstunden ermittelt worden. Den von den Klägern zum Beleg einer Überschreitung der Durchschnittskosten durch die höchsten Elternbeiträge angestellten Berechnungen kann schon deshalb nicht gefolgt werden, weil sie hinsichtlich der monatlichen Betreuungsstundenzahl von Plätzen ausgehen, die so nicht "gebucht" werden können.
Die Einwände der Kläger gegen den von der Beklagten zugrunde gelegten Gesamtaufwand greifen ebenfalls nicht durch. Soweit die Kläger die Höhe der in Ansatz gebrachten anteiligen Personalkosten der Beklagten beanstanden, lassen sie außer Betracht, dass Personal nicht lediglich zur Erstellung der Elternbeitragsbescheide gebraucht wird. Es müssen auch die Tagespflegepersonen betreut und beaufsichtigt werden, was, wie dem Senat aus mehreren die Geeignetheit von Tagespflegepersonen betreffenden Verfahren bekannt ist, mit erheblichem Personalaufwand verbunden ist. Darüber hinaus ist es ohne Weiteres sachgerecht, im Rahmen der größten Ausgabenposition, nämlich den an die Tagespflegepersonen gezahlten Leistungen, bei der vorgenommenen jahresweisen Berechnung sowohl Erstattungen aus den Vorjahren als auch Nachzahlungen für Vorjahre zu berücksichtigen. Auf eine gleichbleibende Höhe der Erstattungen und Nachzahlungen über die Jahre kommt es offensichtlich nicht an.
Was die hier zur Überprüfung stehende, dem Äquivalenzprinzip geschuldete Durchschnittskostenberechnung der Beklagten mit deren Haushaltsplan zu tun haben soll, erschließt sich nach dem Vorbringen der Kläger nicht. Entsprechendes gilt, soweit sie im Zusammenhang damit einen Verstoß gegen die Grundsätze der Finanzverfassung reklamieren.
Soweit in der höchstrichterlichen Rechtsprechung eine Differenzierung nach kostenrelevanten Gesichtspunkten wie Ganztages- oder Halbtagesplatz, Gruppengröße, Betreuungs- und Beschäftigungsintensität für möglich oder sogar zwingend angesehen wird,
BVerwG, Urteil vom 25. April 1997
- 5 C 6.96 -, juris Rn. 11,
handelt es sich unabhängig davon, dass diesen Gesichtspunkten hier nach den vorstehenden Ausführungen Rechnung getragen worden ist, um Anforderungen für die Bemessung der Elternbeiträge allgemein, nicht jedoch um Vorgaben für die dem Äquivalenzprinzip geschuldete Durchschnittskostenberechnung. Denn Ausgangspunkt dieser Ausführungen in der zitieren Entscheidung war nicht die konkrete Höhe der Elternbeiträge vor dem Hintergrund des Äquivalenzprinzips, sondern die Frage, ob der seinerzeitige § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Elternbeiträgen darstellte. Dementsprechend beinhalten auch die weiteren (sinngemäßen) Ausführungen in der zitierten Entscheidung, dass es für die Bemessung der Höhe von Elternbeiträgen von Bedeutung sei, in welcher Höhe durch die Jugendhilfeleistung Kosten entstünden, die nicht bereits durch institutionelle Förderung- freier wie öffentlicher Jugendhilfe - gedeckt seien, keine Vorgaben für die dem Äquivalenzprinzip geschuldete Durchschnittskostenberechnung. Die Auffassung der Kläger, im Rahmen der Durchschnittskostenberechnung müssten zuvor jedenfalls die - von der Beklagten nachrichtlich mitgeteilten - Landeszuwendungen in Abzug gebracht werden, findet daher in der zitierten Entscheidung keine Stütze. Im Übrigen ergibt sich aus dieser entgegen dem klägerischen Vorbringen auch nicht, dass die zuvor angesprochenen Differenzierungsgesichtspunkte damit im Zusammenhang stehen, dass es je nach Alter der Kinder und Betreuungsform sehr unterschiedliche Bundes- und Landeszuwendungen gibt.
Auch unabhängig davon sind im Rahmen der Durchschnittskostenberechnung die der Beklagten auf der Grundlage von § 22 KiBiz gewährten Landeszuwendungen nicht vorab in Abzug zu bringen. Maßgeblich im Rahmen des Grundsatzes der Abgabengerechtigkeit und des Äquivalenzprinzips sind allein die Kosten der Einrichtung. Da es hier um die von der Beklagten als Träger der öffentlichen Jugendhilfe geforderten Elternbeiträge geht, ist als Einrichtung die Gesamtheit der öffentlich (von der Beklagten) geförderten Tagespflegestellen und der durch diese bereitgestellten Betreuungsplätze anzusehen, was so auch in den § 1, § 4 Abs. 1 Satz 1 KTPfl-EBS zum Ausdruck kommt. Der Wert dieser von der Beklagten zur Verfügung gestellten (Verwaltungs-)Leistung bestimmt sich allein anhand der Kosten, welche der Beklagten durch die "Einrichtung" entstehen. Das sind hier zum ganz überwiegenden Teil die Beträge, welche die Beklagte an die Tagespflegepersonen zahlt, zudem eigene Personalkosten der Beklagten. Die danach entstandenen Kosten der Einrichtung - von gut 1,5 Mio. € im Jahr 2014 und gut 1,7 Mio. € im Jahr 2015 - bestimmen den im Rahmen des Äquivalenzprinzips maßgeblichen Wert der Verwaltungsleistung. Dieser Wert verringert sich nicht dadurch, dass die Beklagte die Kosten nicht alleine trägt, sondern sich das Land an ihnen in Gestalt von Zuschüssen nach § 22 KiBiz beteiligt - was seinen Grund im Übrigen vor allem darin hat, dass die Kommunen ansonsten (ohne Landesbeteiligung) mit den Kosten überfordert wären -.
Sollte der von den Klägern zitierten, zu Elternbeiträgen für die Kindertagespflege ergangenen Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts
- Beschluss vom 29. September 2015
- 4 LB 149/13 -, juris Rn. 68 -
allgemein die Auffassung zu entnehmen sein, dass bei der dem Äquivalenzprinzip geschuldeten Durchschnittskostenberechnung vom Land gewährte Zuschüsse (vorab) von den Kosten in Abzug zu bringen sind, ist dem nicht zu folgen. Abgesehen davon, dass diese Auffassung für die dortige Entscheidung nicht tragend war, im Konjunktiv ("dürfte") formuliert ist und in keiner Weise begründet wird, stehen ihr die zuvor aufgeführten Gründe entgegen. Sähe man dies anders, könnte dies bei öffentlich-rechtlicher "Mischfinanzierung" einer Einrichtung (durch mehrere öffentliche Stellen) zu dem offensichtlich unhaltbaren Ergebnis führen, dass trotz insgesamt hoher Einrichtungskosten deshalb kein oder nur ein geringer Beitrag erhoben werden kann, weil aufgrund des Abzugs des Finanzierungsanteils der einen Stelle nur noch sehr geringe oder gar keine Kosten mehr verbleiben, die im Rahmen der dem Äquivalenzprinzip geschuldeten Durchschnittskostenberechnung zugrunde gelegt werden können. Schließlich ist es nicht Sinn und Zweck des Landeszuschusses gemäß § 22 KiBiz, die Elternbeiträge niedrig zu halten. Auch dies spricht dagegen, dem Zuschuss im Rahmen der Frage nach der Rechtmäßigkeit der durch die KTPfl-EBS festgelegten Elternbeiträge dadurch Relevanz beizumessen, dass sie kostenmindernd und damit den Wert der Verwaltungsleistung reduzierend in die dem Äquivalenzprinzip geschuldete Durchschnittskostenberechnung eingestellt werden. Sachgründe für einen Abzug des Zuschusses konnten die Kläger auch in der mündlichen Verhandlung nicht benennen.
Daran anschließend kommt es im Rahmen der Durchschnittskostenberechnung erst recht nicht auf Landes- und (den Ländern gewährte) Bundeszuschüsse an, die (unterstellt) der Beklagten - aus welchen Gründen auch immer - nicht zugeflossen sind. Zwar trifft der klägerische Vortrag durchaus zu, dass der Bund zunächst mit dem oben bereits erwähnten Kinderförderungsgesetz vom 10. Dezember 2008 und sodann mit dem ebenfalls oben erwähnten Gesetz zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab 2015 und zum quantitativen und qualitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung sowie zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes vom 22. Dezember 2014 jeweils durch Änderung des Finanzausgleichsgesetzes zugunsten der Länder auf Umsatzsteueranteile verzichtet hat, um damit - so jedenfalls die Begründungen der zugehörigen Gesetzesentwürfe - über die Länder zu den Betriebskosten der Kinderbetreuung beizutragen.
Vgl. BT-Drucks. 16/9299, S. 20 (unter "Zu Artikel 2") sowie BT-Drucks. 18/2586, S. 15 (unter "Zu Artikel 1").
Die Kläger selbst machen jedoch nicht substantiiert geltend, dass von diesen den Ländern zugestandenen (Bundes-)Mitteln - über die von der Beklagten nachrichtlich mitgeteilten Landeszuwendungen hinaus - etwas bei der Beklagten angekommen ist. Erst recht ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass eine Anspruchsgrundlage existiert, die es der Beklagten ermöglichte, vom Land entsprechende weitere Mittel einzufordern. Damit fehlt jeglicher Anhaltspunkt für die Berücksichtigung solcher Mittel, erst recht im Rahmen der hier zur Überprüfung stehenden, dem Äquivalenzprinzip geschuldeten Durchschnittskostenberechnung.
Lediglich ergänzend wird darauf hingewiesen, dass die höchsten Elternbeiträge die Durchschnittskosten des jeweiligen Betreuungsplatzes auch dann nicht überschreiten, wenn vorab vom Gesamtaufwand der Landeszuschuss abgezogen wird. Rechnet man den in den Jahren 2014 und 2015 tatsächlich an die Beklagte gezahlten Landeszuschuss auf die gesamten jährlichen Betreuungsstunden um, reduzieren sich die durchschnittlichen Kosten der einzelnen Betreuungsstunde im Jahr 2014 um 0,46 € auf 4,46 € und im Jahr 2015 um 0,53 € auf 5,35 €. Berechnet man mit diesen (reduzierten) durchschnittlichen Stundensätzen die Durchschnittskosten der jeweiligen Betreuungsplätze, zeigt sich, dass diese nach wie vor über den höchsten monatlichen Beiträgen liegen.
Die Durchschnittskostenberechnungen der Beklagten werden weiter nicht durch das Vorbringen der Kläger zu nicht gebührenfähigen Leerkosten infrage gestellt. Zum einen finden nach den vorstehenden Ausführungen die entsprechenden gebührenrechtlichen Grundsätze hier ohnehin keine Anwendung. Zum anderen kann es angesichts der Struktur der Kindertagespflege, die dadurch gekennzeichnet ist, dass die Tagespflegepersonen nur nach tatsächlich betreuten Kindern bezahlt werden, ohnehin keine für die Beklagte mit Kosten verbundene Überkapazitäten geben.
Daran anknüpfend liegt entgegen dem wiederholten Vortrag der Kläger eine Überdeckung der Kosten durch die Elternbeiträge, die einen Verstoß gegen den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit darstellte, nicht vor. Unabhängig davon, dass es nach den vorstehenden Ausführungen nicht auf einen bestimmten Deckungsgrad ankommt, ergeben sich ausgehend von den zuvor für die Jahre 2014 und 2015 genannten Jahreskosten Deckungsgrade von gut 16 % für 2014 bei vereinnahmten Elternbeiträgen von 242.913 € und knapp 17 % für 2015 bei vereinnahmten Elternbeiträgen von 287.580 €. Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass eine Kostenüberdeckung auch dann nicht vorliegt, wenn nur auf die bei der Beklagten verbleibenden, also nicht durch die Landeszuschüsse nach § 22 KiBiz ausgeglichenen Kosten abgestellt würde. Die so berechneten Eigenanteile der Beklagten betragen 1.358.943 € im Jahr 2014 sowie 1.546.691 € im Jahr 2015. Dies ergibt bei den zuvor mitgeteilten Elternbeiträgen Deckungsgrade von knapp 18 % im Jahr 2014 sowie knapp 18,6 % im Jahr 2015. Daran anschließend kommt es nicht auf die Mutmaßung der Kläger an, die Beklagte habe möglicherweise nicht alle Landeszuschüsse in der von ihr gefertigten Kostenübersicht erfasst.
Auch über die Durchschnittskostenbetrachtung hinaus kann ein Missverhältnis zwischen der Leistung der öffentlichen Hand (Verwaltung) - das ist im Wesentlichen die Förderung eines Kindes auf einem bereit gestellten Platz in der Kindertagespflege - und dem höchsten Beitrag nicht festgestellt werden. In Bezug auf den höchsten Monatsbeitrag - 909 € für monatlich über 190 Betreuungsstunden - ergibt sich bei den von der Beklagten angenommenen 220 Stunden ein Entgelt pro Betreuungsstunde von 4,13 €. Selbst wenn lediglich mit 191 Stunden gerechnet würde, läge das Betreuungsentgelt pro Stunde noch unter 5 € (4,76 €). Dass dies nicht unverhältnismäßig ist, bedarf keiner weiteren Ausführungen. Angesichts dessen kann entgegen dem Vorbringen der Kläger auch unter diesem Blickwinkel von einer abschreckenden Wirkung der Gebührenhöhe keine Rede sein.
Was Art. 6 GG anbelangt, liegt angesichts der insoweit durch die höchstrichterlichen Rechtsprechung vorgenommenen Konkretisierungen,
BVerfG, Beschlüsse vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, juris Rn. 75 ff., und vom 10. November 1998 - 2 BvR 1057/91, 2 BvR 1226/91, 2 BvR 980/91 -, juris Rn. 70; BVerwG, Urteil vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 -, juris Rn. 18,
ebenfalls kein Verstoß vor. Entgegen dem Vorbringen der Kläger kann keine Rede davon sein, dass die im Kontext des Art. 6 Abs. 1 GG stehende staatliche Pflicht zur Gewährleistung einer institutionellen Kinderbetreuung hier dadurch verletzt wird, dass die Höhe der Elternbeiträge von der Inanspruchnahme der institutionellen (öffentlich geförderten) Kinderbetreuung abschreckt und so die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit eingeschränkt wird. Nach den vorstehenden Ausführungen wahrt selbst der höchste Elternbeitrag das Äquivalenzprinzip und ist mit Blick auf das pro Betreuungsstunde zu zahlende Entgelt nicht unverhältnismäßig. Eine abschreckende Wirkung liegt daher auch hinsichtlich des höchsten Elternbeitrags, der nur in den höchsten Einkommensstufen nach den Beitragsstaffeln anfällt, nicht vor. Im Übrigen negiert es die zulässige Differenzierung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, wenn die Kläger einen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 GG in der Weise zu konstruieren versuchen, dass sie den höchsten Elternbeitrag nicht in Beziehung setzen zum maßgeblichen gesamten Elterneinkommen, sondern dieses hypothetisch in einen großen, dem Vater zugeordneten und einen kleinen, der Mutter zugeordneten Teil aufteilen und sodann den höchsten Elternbeitrag in Beziehung setzen zu dem kleinen Einkommensanteil der Mutter. Eine solche Betrachtung liegt im Übrigen auch der von den Klägern zitieren Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen,
Urteil vom 22. Oktober 2014 - 2 D 106/13 -, juris,
nicht zugrunde. Zwar weisen die Kläger zutreffend darauf hin, dass das zuvor zitierte Gericht in der genannten Entscheidung sowie in einer weiteren Entscheidung
- Urteil vom 6. Juni 1997 - 1 N 5/96 -, juris -
Anforderungen an die Beitragshöhe dahingehend formuliert hat, dass weder in erheblichem Umfang einkommensschwächere Eltern davon abgehalten werden dürfen, ihre Kinder in Kindertageseinrichtungen zu schicken, noch Familien aus höheren Einkommensgruppen veranlasst werden dürfen, andere Formen der Kindertagesbetreuung den (öffentlich-geförderten) Einrichtungen nach den §§ 22 bis 24 SGB VIII vorzuziehen. Es ergeben sich jedoch auch aus dem klägerischen Vorbringen keine Anhaltspunkte dafür, dass die hier in Rede stehenden Beiträge den zuvor genannten Anforderungen nicht entsprechen.
Der Vortrag der Kläger zur Rechtswidrigkeit einer automatischen jährlichen Steigerung der Elternbeiträge ist unerheblich, weil die KTPfl-EBS eine solche Regelung nicht enthält. Sie war zwar ursprünglich einmal vorgesehen, ist jedoch in der am 18. Juni 2015 vom Rat der Beklagten beschlossenen Satzung, welche die Rechtsgrundlage für den hier angefochtenen Beitragsbescheid bildet, nicht mehr enthalten. Dass die KTPfl-EBS in ihrer gegenwärtigen Fassung eine solche Regelung enthält, ist für das vorliegende Verfahren unerheblich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 2, § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 22 und 24 SGB VIII Teilnahmebeiträge oder Kostenbeiträge festgesetzt werden. § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII
§§ 22, 24 SGB VIII
§§ 22 und 24 SGB VIII
§§ 22 und 24 SGB VIII
§§ 1, 2, 4, 6 und 20 KAG NRW
§§ 22 bis 24 SGB VIII
§ 74a SGB VIII
§ 90 SGB VIII
§ 90 SGB VIII
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII
§ 74a Satz 2 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 SGB VIII
§ 90 Abs. 4 und 5 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz Nr. 3 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB VIII
§ 24 Abs. 1 und 2 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 GG
Art. 6 GG
Art. 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 7 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 6 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 97, 332
BVerwGE 107, 188
BVerfGE 75,40
BVerfGE 78, 104
BVerfGE 79, 87
BVerfGE 81, 156
NVwZ 2002, 197
12 A 266/10
1 BvR 178/97
12 A 2866/07
16 A 2645/93
16 A 571/94
12 A 3045/06
8 C 25.97
12 A 1157/08
8 NB 1.95
12 A 72/10
1 BvL 8/84
1 BvL 84/86
1 BvL 22/84
1 BvL 44/86
1 BvR 2337/00
12 A 2866/09
12 A 1530/12
4 LB 149/13
5 C 2331/12
6 A 2.17
9 C 22.14
2 D 106/13
12 A 181/17
10 KN 3/13
8 N 3.93
2 S 3000/90
8 NB 4.93
5 C 6.96
2 BvR 1057/91
2 BvR 1226/91
2 BvR 980/91
1 N 5/96