Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-15, Aktenzeichen 7 L 31/21.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2021:0115.7L31.21.WI.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen Ziffer 3 der Allgemeinverfügung zur Verhinderung der weiteren Ausbreitung des Corona-Virus im Landkreis B im sozialen und betrieblichen Bereich vom 8. Januar 2021 wird angeordnet.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens haben der Antragsteller zu 2/3 und der Antragsgegner zu 1/3 zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Einwohner der Stadt A-Stadt und wendet sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine Allgemeinverfügung des Antragsgegners.
Am 8. Januar 2021 erließ der Antragsgegner die „Allgemeinverfügung zur Verhinderung der weiteren Ausbreitung des Corona-Virus im Landkreis B im sozialen und betrieblichen Bereich.“ Die Allgemeinverfügung hat folgenden Inhalt:
1. Täglich im Zeitraum zwischen 21:00 Uhr und 5:00 Uhr des Folgetages ist das Verlassen einer im Landkreis B gelegenen Wohnung grundsätzlich untersagt. Während des in Satz 1 genannten Zeitraums ist der Aufenthalt außerhalb einer Wohnung im Landkreis B grundsätzlich auch Personen untersagt, die nicht im Landkreis sesshaft sind; die Durchreise durch den Landkreis B ist hiervon ausgenommen.
2. Ausnahmen von den in Absatz 1 statuierten Verboten gelten nur bei Vorliegen gewichtiger Gründe. Gewichtige Gründe sind insbesondere:
a) Ausübung beruflicher oder dienstlicher Tätigkeiten, einschließlich der Teilnahme Ehrenamtlicher (und zuschauender Einwohnerinnen und Einwohner) an (öffentlichen) Sitzungen der kommunalen Volksvertretungen sowie ihrer Ausschüsse und ggfs. Ortsbeiräte sowie an Einsätzen von Feuerwehr, Katastrophenschutz und Rettungsdienst,
b) Inanspruchnahme medizinischer, therapeutischer und veterinärmedizinischer Versorgungsleistungen,
c) Wahrnehmung des Sorge- und Umgangsrechts,
d) Begleitung und Betreuung von unterstützungsbedürftigen Personen und Minderjährigen,
e) Begleitung Sterbender,
f) Teilnahme an Gottesdiensten zu besonderen religiösen Anlässen,
g) Versorgung von Tieren,
h) Maßnahmen der Tierseuchenbekämpfung und -prävention.
3. Der Bewegungsradius für tagestouristische Ausflüge wird auf den Umkreis von 15 Kilometern des Wohnortes (politische Gemeinde) beschränkt.
4. Die Polizei und die örtlichen Ordnungsbehörden sind angehalten, die Einhaltung dieser Allgemeinverfügung zu kontrollieren. Im Falle einer Kontrolle sind das Vorliegen gewichtigen Gründe im Sinne der Ziffer 2. durch den Betroffenen glaubhaft zu machen.
5. Hinweis: Sobald der 7-Tages-Inzidenzwert fünf Tage in Folge unter 200 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohnern liegt, wird diese Allgemeinverfügung aufgehoben, was gesondert bekanntgemacht wird.
6. Diese Allgemeinverfügung tritt am 11. Januar 2021 in Kraft und gilt zunächst bis einschließlich 11. Februar 2021.
Gegen diese Allgemeinverfügung hat der Antragsteller am 11. Januar 2021 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.
Er trägt im Wesentlich vor, es bestünden Bedenken hinsichtlich der Handlungsform des Antragsgegners. Insbesondere hat der Antragsteller Zweifel, dass der Beschluss zum Erlass der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung unter Beachtung der erforderlichen Beschlussfähigkeit erfolgt sei. Zudem genüge die durch den Antragsgegner auf dessen Homepage eingestellte Fassung der Allgemeinverfügung nicht den Formerfordernissen. Es handle sich um ein einfaches PDF-Dokument, das weder über ein amtliches Siegel noch eine digitale Signatur verfüge. Es sei so nicht möglich zu überprüfen, ob das Dokument der Version entspreche, die von den zuständigen Organen beschlossen worden sei.
Zudem seien die Anwendungsvoraussetzungen des Infektionsschutzgesetzes nicht gegeben. Soweit § 28a Abs. 3 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) die Exekutive ermächtige, bei Überschreitung bestimmter Inzidenz-Schwellenwerte Maßnahmen anzuordnen, sei dies rechtswidrig, weil es sich um politische Zahlen handele, für die es keine wissenschaftliche, evidenzbasierte Grundlage gebe. Zudem würden für die Ermittlung dieser Zahlen PCR-Test herangezogen. Diese seien nicht geeignet, eine Infektion mit Sars-CoV-2 (im Folgenden: Coronavirus) nachzuweisen. De facto sei die Inzidenz im Landkreis B daher Null. Im Übrigen komme es immer wieder zu Fehlern in den Laboren.
Die Allgemeinverfügung verstoße zudem gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Dies insbesondere insoweit, als sie den Bewegungsradius für tagestouristische Ausflüge auf einen Umkreis von 15 Kilometern des Wohnortes (politische Gemeinde) beschränke. Es sei unklar, ob die genannte Strecke eine Luftlinie oder eine gefahrene bzw. gelaufene Wegstrecke beschreibe. Ferner sei unklar, ob diese Regelung auch im Falle des Grenzübertritts in ein anderes Bundesland gelten solle. Zudem sei nicht klar, was ein „tagestouristischer Ausflug“ sein solle.
Die Allgemeinverfügung verstoße zudem gegen das in Art. 3 GG verankerte Willkürverbot. So betrage die 7-Tages-Inzidenz auch im Landkreis C über 200, dort werde der Bewegungsradius aber nicht eingeschränkt. Zudem fühle sich der Antragsteller gegenüber den Haltern von Hunden diskriminiert, weil diesen nach der Allgemeinverfügung nach 21:00 Uhr eine körperliche Bewegung im Freien in Form des Gassigehens gestattet sei, während dies dem Antragsteller verwehrt sein solle.
Zudem verstoße die angegriffene Allgemeinverfügung gegen Bestimmungen des Gefahrenabwehrrechts und insbesondere gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Der legitime Zweck des Schutzes der Allgemeinheit vor einer übertragbaren Krankheit könne durch mildere Maßnahmen ebenso effektiv erreicht werden. Die bereits bestehenden Kontaktbeschränkungen seien ausreichend und müssten nicht noch weiter verschärft werden. Die neuen Maßnahmen seien nicht erforderlich und auch nicht geeignet, um eine Überlastung von Krankenhäusern zu verhindern. Deutschland schneide im Vergleich zu anderen europäischen Staaten was die Verhinderung von coronabedingten Todesfällen angehe besonders schlecht ab. Der Antragsgegner und alle übergeordneten Behörden hätten es bislang versäumt, eine Überforderung des Gesundheitssystems wirkungsvoll und angemessen entgegenzuwirken. Dies dürfe nicht durch eine immer weitere Einschränkung der Grundrechte aller Bürger geschehen.
Der Antragsteller beantragt wörtlich,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs bzw. der Klage gegen die sofortige Vollziehbarkeit der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt im Wesentlichen vor, dass die vom Antragsteller gegen die Form und die Bestimmtheit der Allgemeinverfügung gerichteten Ausführungen nicht nachvollziehbar seien. Die Ausgangssperre und die Beschränkung des Bewegungsradius hätten eine Reduzierung von Kontakten zur Folge. Diese werden nach den Darlegungen des Robert-Koch-Institutes (RKI) weiterhin für notwendig erachtet, um die Zahl von Neuinfektionen auf ein Niveau zu bringen, mit dem Gesundheitsämter und Kliniken umgehen könnten. Welche Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Krise als erforderlich angesehen würden, sei auch durch den Bund und die Bundesländer bewertet worden. Dabei sei betont worden, dass in Landkreisen mit einer 7-Tages-Inzidenz von über 200 weitere lokale Maßnahmen zu ergreifen seien, wozu auch die Einschränkung des Bewegungsradius gezählt werde. Ein entsprechender Beschluss der Bundeskanzlerin und der Regierungschefs der Länder vom 5. Januar 2021 sei in Hessen durch die Neufassung der Landesverordnung umgesetzt worden. Zudem sei das Eskalationskonzept des Landes Hessen fortgeschrieben worden.
Die Einschränkung des Bewegungsradius diene dazu, überlaufene touristische Ziele und die damit einhergehenden Gefahren zu vermeiden. Solche befänden sich auch nicht ausschließlich im Gebiet des Antragsgegners. Die allseits bekannten Berichterstattungen von verschiedenen Wintersportorten hätten deutlich gemacht, welche Situationen bei starkem Besucherandrang dort eintreten könnten. Zwar seien verschiedene Kommunen bzw. Landkreise dazu übergegangen, Parkplätze in solchen Orten bzw. Regionen zu sperren, dies sei aber stets eine Frage des Einzelfalls und liege nicht im Handlungsbereich des Antragsgegners. Sperrungen touristischer Ziele seien sicherlich ein Mittel, um Kontakte zu reduzieren. Gleichwohl sei zu bedenken, dass es eine große Anzahl möglicher touristischer Ziele gebe und Sperrungen einzelner Ziele dazu führten, dass Ausweichziele gesucht würden.
Die Beschränkung des 15 km-Radius beziehe sich lediglich auf tagestouristische Ausflüge, nicht etwa auf den Weg zur Arbeit und die Wahrnehmung von Arztterminen. Als tagestouristische Ausflüge seien „alle Unternehmungen zu begreifen, die der Freizeitgestaltung (z.B. Wandern, Spazierengehen, freizeitsportliche Aktivitäten) ohne Übernachtung“ dienten. Für die Berechnung des Radius sei die Stadt- oder Gemeindegrenze maßgeblich, nicht hingegen die Wohnadresse. Es müsse dabei auf den Punkt der Stadt- oder Gemeindegrenze abgestellt werden, der dem avisierten Ziel am nächsten liege.
Es sei zu berücksichtigen, dass es sich bei der Beschränkung des Bewegungsradius um eine Maßnahme handele, die nicht flächendeckend in Hessen vorgesehen sei, sondern nur in Landkreisen, die eine Inzidenz über 200 aufwiesen. Da für die Bewohner von Landkreisen unterhalb dieses Wertes eine Einschränkung des Bewegungsradius nicht als notwendig angesehen werde, verbiete sich der Gedanke, dass die Sperrung von touristischen Zielen vorrangiges Mittel gegenüber einer Einschränkung des Bewegungsradius sein könne. Ferner sei zu beachten, dass Bewohner aus einem Landkreis mit einer sehr hohen Inzidenz eine höhere Gefahr mit sich brächten, als Bewohner aus Landkreisen mit niedriger Inzidenz. Angesichts der bestehenden Situation im Landkreis B, die im Verhältnis zu der überwiegenden Anzahl der anderen hessischen Landkreise sehr schlecht sei, bedürfe es aller ergriffenen Maßnahmen, um auf Verbesserungen hinzuwirken.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen, welche vollumfänglich zum Gegenstand der Entscheidung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Das Begehren des Antragstellers ist nach § 122 Abs. 1, § 88 VwGO entgegen dem Wortlaut der Antragsschrift dahingehend auszulegen, dass nicht die Wiederherstellung (§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO) der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs bzw. einer eventuell noch zu erhebenden Klage des Antragstellers gegen die Allgemeinverfügung des Antragsgegners, sondern deren Anordnung (§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO) beantragt wird. Dies folgt daraus, dass die Allgemeinverfügung bereits kraft Gesetzes gemäß § 28 Abs. 3, § 16 Abs. 8 IfSG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO sofort vollziehbar ist.
Der so verstandene Antrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig und hat in der Sache im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage anordnen, wenn bei einer umfassenden Interessenabwägung das private Interesse des Antragstellers am vorläufigen Nichtvollzug gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung überwiegt. Die Abwägung richtet sich primär nach den Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage in der Hauptsache. Ergibt die im einstweiligen Rechtsschutz gebotene summarische Prüfung, dass die angefochtene Allgemeinverfügung offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Denn an der Vollziehung eines rechtswidrigen Hoheitsakts kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist die Allgemeinverfügung hingegen offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse.
Gemessen an diesen rechtlichen Maßstäben kommt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer noch zu erhebenden Klage vorliegend nur hinsichtlich der Ziffer 3 der Allgemeinverfügung des Antragsgegners in Betracht, denn sie ist offensichtlich rechtswidrig. Im Übrigen erweist diese sich nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtmäßig.
Die Allgemeinverfügung findet ihre Rechtsgrundlage in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 und Nr. 11 IfSG.
Gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung bestehen bei summarischer Prüfung entgegen dem Vortrag des Antragstellers keine Bedenken. Wie sich aus der Begründung der angegriffenen Allgemeinverfügung ergibt, wurde diese durch den Kreisausschuss des Antragsgegners beschlossen. Es bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass es dabei zu Unregelmäßigkeiten gekommen wäre oder es dem Kreisausschuss an der Beschlussfähigkeit gefehlt hätte. Der Kreisausschuss war für den Erlass der Allgemeinverfügung auch gemäß § 54 IfSG i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 1, § 5 Abs. 1 HGöGD zuständig. Soweit der Antragsteller die Authentizität des auf der Internetseite des Antragsgegners eingestellten Dokuments bezweifelt, wo die Allgemeinverfügung für alle Bürger zugänglich gemacht wurde, führt auch dies nicht zur formellen Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung. Bei der Veröffentlichung auf der Internetseite handelt es sich um eine nach § 41 Abs. 3 Satz 2 HVwVfG zulässige Form der öffentlichen Bekanntgabe einer Allgemeinverfügung. Die Beachtung besonderer Formvorschriften ist dabei nicht erforderlich. Es daher unerheblich, dass das von dem Antragsgegner auf seiner Internetseite veröffentlichte Dokument nicht elektronisch signiert wurde.
Die Allgemeinverfügung ist hinsichtlich der nächtlichen Ausgangsbeschränkung (Ziffern 1 und 2) auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.
Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG kann die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden, die notwendigen Schutzmaßnahmen treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Nach Halbsatz 2 der Vorschrift kann die Behörde u.a. insbesondere Personen verpflichten, von ihr bestimmte Orte nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen sind gegeben. Es besteht eine Gefahrenlage i.S.d. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG.
Die Feststellung einer epidemischen Lage nationaler Tragweite gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Bundestag erfolgte mit Beschluss vom 27. März 2020. Daher können insbesondere die in § 28a Abs. 1 Nr. 1 bis Nr. 17 IfSG beispielhaft aufgezählten Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung ergriffen werden. Hierunter fallen auch eine Ausgangs- oder Kontaktbeschränkung im öffentlichen und privaten Raum gemäß § 28a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 IfSG und die Einschränkung touristischer Reisen nach § 28a Abs. 1 Nr. 11 IfSG, wie sie der Antragsgegner angeordnet hat.
Soweit der Antragsteller vorträgt, die überwiegend zur Testung auf das Coronavirus eingesetzten PCR-Tests seien gar nicht geeignet, eine Infektion mit dem Coronavirus nachzuweisen, sodass die Inzidenz im Landkreis Limburg-Weilburg de facto Null betrage, kann dem nicht gefolgt werden. Das Robert-Koch-Institut (RKI), dessen fachlichen Verlautbarungen nach § 4 IfSG besonderes Gewicht zukommt, weist ausdrücklich darauf hin, dass das PCR-Testverfahren validiert ist und bezeichnet diese Tests als „Goldstandard für die Diagnostik“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Vorl_Testung_nCoV.html, zuletzt abgerufen am 14. Januar 2021). Es ist daher nichts dagegen zu erinnern, für die Bestimmung der Inzidenzzahlen auf PCR-Test-Ergebnisse zurückzugreifen. Die durch den Antragsteller erwähnte Tatsache, dass es gelegentlich zu falsch-positiven Testergebnissen kommt, ändert nichts an der generellen Geeignetheit des Testverfahrens und stützt keineswegs seine Behauptung, es müsse von einer Inzidenz von Null ausgegangen werden.
Soweit der Antragsgegner in Ziffer 1 der angegriffenen Allgemeinverfügung das Verlassen der Wohnung zwischen 21 Uhr und 5 Uhr grundsätzlich untersagt hat, hat er sein mit der Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG eröffnetes Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Insbesondere ist diese Maßnahme verhältnismäßig, also zur Erreichung des Ziels der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten aus § 1 Abs. 1 Satz 1 IfSG geeignet, erforderlich und auch angemessen.
Die nächtliche Ausgangsbeschränkung im Zeitraum von 21 Uhr bis 5 Uhr sind voraussichtlich geeignet, um die Bekämpfung der Covid-19-Pandemie im Gebiet des Antragsgegners zu fördern. Denn sie beschränken allgemein die Kontaktmöglichkeiten in der Bevölkerung während dieses Zeitraums. Dabei ist eine voraussichtlich vollständige Zweckerreichung nicht erforderlich. Vielmehr kommt es darauf an, dass die zu treffende Maßnahme ein „Schritt in der richtigen Richtung“ ist (VG Karlsruhe, Beschluss vom 10. Dezember 2020 – 2 K 5102/20 –, juris Rn. 63 mit weiteren Nachweisen). Der Antragsgegner hat in der Begründung der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung völlig nachvollziehbar ausgeführt, dass sich das Coronavirus auch im Landkreis Limburg-Weilburg verbreitet habe und der starke Anstieg der Fallzahlen in den letzten Monaten von einem dynamischen Infektionsverlauf zeuge. Das Infektionsgeschehen sei dabei diffuser Art und beschränke sich nicht auf bestimmte Einrichtungen, Gruppen oder Örtlichkeiten. Die erfolgten Beobachtungen sprechen dafür, dass viele Infektionen aus dem privaten Bereich stammten. Dieser Situation kann mit der verfügten nächtlichen Ausgangsbeschränkung effektiv begegnet werden. Durch die nächtliche Ausgangsbeschränkung können private Treffen und Feiern in Familien- und Freundeskreis verhindert werden. So verringern sich die Kontaktmöglichkeiten in den Abendstunden, die erfahrungsgemäß durch eine eher gelöste Stimmung geprägt sind und nach allgemeiner Lebenserfahrung einen – in den im Pandemiefall bereits ausreichenden Einzelfällen – einen engen persönlichen Kontakt erwarten lassen.
Die nächtliche Ausgangsbeschränkung ist auch erforderlich. Denn ein weniger belastendes Mittel, das den Erfolg mit gleicher Sicherheit gewährt, ist nicht ersichtlich.
Schließlich ist die nächtliche Ausgangsbeschränkung auch angemessen. Es liegt keine unverhältnismäßige Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) oder der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) des Antragstellers vor. Denn dem Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Antragstellers, der sich lediglich auf eine Dauer von acht Tagesstunden erstreckt, die zu großen Teilen in der üblichen Schlafenszeit zwischen 0 Uhr und 5 Uhr gelegen ist, stehen erhebliche Gefahren für hochrangige Schutzgüter wie das Leben, die Gesundheit und die körperliche Unversehrtheit einer potentiell sehr großen Zahl von Menschen gegenüber, und zwar insbesondere derjenigen Menschen, die einer Risikogruppe angehören. Darüber hinaus geht es um die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems, das als wesentlicher Bestandteil der Daseinsvorsorge der Gesundheit der gesamten Bevölkerung dient. Gesundheits- und Lebensschutz durch möglichst weitgehende Verhinderung von Neuinfektionen mit dem Corona-Virus sind Inhalt des sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergebenden staatlichen Auftrags, das Leben und die körperliche Unversehrtheit der Bürger zu schützen und stellen ein überragend wichtiges Gemeinwohlinteresse dar. Angesichts der hohen Infektionszahlen und zunehmenden Anzahl von Todesfällen besteht aktuell die Gefahr, dass ohne die Beachtung, Überwachung und Durchsetzung einfachster Hygiene-Regeln, zu denen insbesondere die Kontaktbeschränkungen und Einhaltung eines Mindestabstands gehören, die Infektionszahlen noch weiter ansteigen, das Gesundheitssystem überlastet wird und die Zahl der Todesfälle noch dramatischer ansteigt.
Angesichts dessen ist die angeordnete Ausgangsbeschränkung auch verhältnismäßig im engeren Sinne, zumal die angegriffene Regelung durch verschiedene Einschränkungen und Ausnahmen angemessen gemildert ist. So gilt sie gemäß Ziffer 2 der Allgemeinverfügung nicht im Fall gewichtiger Gründe. Zu diesen zählen die Ausübung beruflicher oder dienstlicher Tätigkeiten, die Inanspruchnahme medizinischer, therapeutischer und veterinärmedizinischer Versorgungsleistungen, die Wahrnehmung des Sorge- und Umgangsrechts, die Begleitung und Betreuung von unterstützungsbedürftigen Personen und Minderjährigen, die Begleitung Sterbender, die Teilnahme an Gottesdiensten zu besonderen religiösen Anlässen, die Versorgung von Tieren sowie Maßnahmen zur Tierseuchenbekämpfung und -prävention. Die getroffene Regelung ist zudem zeitlich befristet und unterliegt, wie in der Begründung der Allgemeinverfügung ausgeführt wird, einer fortlaufenden Überprüfung durch den Antragsgegner. Dass er dieser Verpflichtung zur Überprüfung – deren Ergebnis im Übrigen auch eine Verlängerung der Geltungsdauer der Allgemeinverfügung sein könnte – nicht nachkommen wird, ist weder vorgetragen noch angesichts der Bindung der öffentlichen Verwaltung an geltendes Recht zu erwarten.
Soweit der Antragsteller vorträgt, die Allgemeinverfügung verstoße gegen den in Art. 3 GG verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz, weil Hundehaltern der Aufenthalt im Freien auch nach 21 Uhr ermöglicht werde, ihm aber nicht, kann er damit nicht durchdringen. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Differenzierende Regelungen bedürfen der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes angemessen sind (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6/15 –, juris Rn. 76 m.w.N.). Eine Ausnahme von der Ausgangsbeschränkung für das notwendige Ausführen von Hunden ist im Sinne des Tierwohls erforderlich. Dies stellt ein sachliches Kriterium dar, dass eine Ungleichbehandlung rechtfertigt. Diese Ausnahme ist auch mit der Zielsetzung der Allgemeinverfügung zu vereinbaren, persönliche Kontakte auf das notwendige Maß zu beschränken und Vergnügungen und Geselligkeiten, wie sie in den Abendstunden regelmäßig stattfinden, zu verhindern.
Soweit der Antragsgegner in Ziffer 3 der Allgemeinverfügung den Bewegungsradius für tagestouristische Ausflüge auf den Umkreis von 15 Kilometer des Wohnortes (politische Gemeinde) beschränkt hat, erweist sich dies bei summarischer Prüfung jedoch als offensichtlich rechtswidrig.
Dies folgt, entgegen der Ansicht des Antragstellers, jedoch nicht aus einem Verstoß gegen den in Art. 3 GG verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz. Soweit der Antragsteller sinngemäß vorträgt, der Landkreis C, der ebenfalls eine 7-Tages-Inzidenz von über 200 aufweist, schränke den Bewegungsradius nicht ein, was eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Einwohner der beiden Landkreise darstelle, kann er damit nicht durchdringen. Dabei ist zum einen zu bemerken, dass auch im Landkreis C mit Wirkung ab 13. Januar 2021 eine Beschränkung des Bewegungsradius auf 15 Kilometer für tagestouristische Ausflüge verfügt wurde, sodass eine Ungleichbehandlung schon nicht (mehr) vorliegt. Zudem ist grundsätzlich immer nur eine bestimmte handelnde Stelle dazu verpflichtet, den Gleichbehandlungsgrundsatz bei ihren Entscheidungen zu berücksichtigen. Es besteht hingegen kein Anspruch darauf, dass unterschiedliche Stellen, wie beispielsweise zwei verschiedene Landkreise, stets gleichmäßig handeln bzw. ihre Ermessensausübung untereinander abstimmen und angleichen.
Dieser Verfügung des Antragsgegners mangelt es jedoch bereits an der erforderlichen Bestimmtheit. Verwaltungsakte müssen nach § 37 HVwVfG als Ausprägung des Rechtstaatsprinzips hinreichend bestimmt sein. Hinreichende Bestimmtheit bedeutet, dass der Inhalt der getroffenen Regelung für die Beteiligten bzw. Adressaten so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass sie ihr Verhalten danach ausrichten können (BVerwG, Urteil vom 22. September 2004 – 6 C 29/03 –, juris Rn. 17). Diesen Anforderungen wird die Regelung in Ziffer 3 der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung („Der Bewegungsradius für tagestouristische Ausflüge wird auf den Umkreis von 15 Kilometern des Wohnortes (politische Gemeinde) beschränkt“) nicht gerecht.
Bedenklich ist hierbei schon die Verwendung des Begriffs „politische Gemeinde“, da dieser für einen Großteil der Bevölkerung aus sich heraus nicht verständlich sein dürfte. Was damit gemeint ist, dürfte sich vielen Bürgern nicht erschließen. Beispielsweise in Gemeinden mit mehreren – eventuell weit verstreuten – Ortsteilen wird so für deren Bewohner nicht hinreichend klar ersichtlich, ob die Grenzen des jeweiligen Ortsteils oder der Gesamtgemeinde gemeint sind.
Unklar bleibt auch, wie die 15 Kilometer ab dem Wohnort zu messen sind. Hierzu hat der Antragsgegner schriftsätzlich ausgeführt, es sei ab dem Punkt der Stadt- oder Gemeindegrenze zu messen, der dem avisierten Ziel am nächsten liege. Dies lässt sich dem Wortlaut der Allgemeinverfügung jedoch in keiner Weise entnehmen. Nach der Formulierung der Ziffer 3 der Allgemeinverfügung des Antragsgegners wäre es beispielsweise durchaus auch denkbar, dass eine Berechnung des „Bewegungsradius“ ab dem Mittelpunkt der jeweiligen Gemeinde zu erfolgen hätte. Hierauf deutet insbesondere die Verwendung des Begriffs Radius hin, der in der Geometrie den Abstand zwischen dem Mittepunkt eines Kreises und der Kreislinie beschreibt. Der Antragsgegner hat, anders als beispielsweise der Landkreis C, auch darauf verzichtet, Erklärungen oder Auslegungshinweise zu der Allgemeinverfügung zu veröffentlichen, die zur Konkretisierung und zum besseren Verständnis der Regelung beitragen könnte. Auch aus der Begründung der Allgemeinverfügung lässt sich nichts für ein besseres Verständnis ihrer Ziffer 3 ableiten. Aus dem für die Einwohner des Landkreises B allein zugänglichen Wortlaut der Allgemeinverfügung wird nicht klar erkennbar, wie der 15 Kilometer Bewegungsradius zu berechnen bzw. zu messen wäre. Es wird damit für die Adressaten der Allgemeinverfügung nicht hinreichend erkenntlich, welches Verhalten von ihnen verlangt wird.
Es ist zudem aus dem Wortlaut und der Begründung der Allgemeinverfügung nicht klar erkennbar, ob die 15 km-Grenze bei Überschreiten der Grenzen des Kreises auch gelten soll, sich also auf das räumliche Hoheitsgebiet des Antragsgegners beschränkt oder sich bewohnerbezogen auch außerhalb dessen fortsetzen soll.
Schließlich ist auch der Begriff „tagestouristischer Ausflug“ zu unbestimmt. Dieser Begriff wird weder im Wortlaut der Allgemeinverfügung, beispielsweise durch die Aufzählung von Regelbeispielen, näher erläutert, noch in der Begründung der Allgemeinverfügung erklärt. Der Antragsgegner hat schriftsätzlich vorgetragen, bei tagestouristischen Ausflügen handele es sich nach seinem Verständnis um alle Unternehmungen, die der Freizeitgestaltung (Wandern, Spazierengehen, freizeitsportliche Aktivitäten) ohne Übernachtung dienten. Diese Auslegung des Begriffs ist jedoch keineswegs zwingend. Dies zeigt sich anschaulich bereits darin, dass der Begriff des tagestouristischen Ausfluges in anderen hessischen Gemeinden, die ihn in ihren Allgemeinverfügungen ebenfalls verwenden, anders verstanden wird.
So heißt es in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung des Landkreises D „zum Bewegungsradius von 15km und zur eingeschränkten Ausübung von Wintersport auf dem E und der F Höhe“ ausdrücklich, die Wintersportausübung falle gerade nicht unter den Begriff des tagestouristischen Ausfluges. Auch im Landkreis C gilt seit der Änderung der „Sechsten Allgemeinverfügung zur Verhinderung der weiteren Ausbreitung des Corona-Virus im Landkreis C“ der 15 Kilometer-Radius für tagestouristische Ausflüge. Auf seiner Internetseite (https://www.landkreis-c.de/aktuelles/aktuelles/detailansicht/begrenzung-der-tagestouristischen-ausfluege, zuletzt abgerufen am 15. Januar 2021) wird die Neuregelung anhand von Beispielsfragen erläutert. Auf die Frage, was unter einem tagestouristischen Ausflug zu verstehen ist, wird dabei folgende Antwort gegeben: „Eine Tagesreise ohne Übernachtung, die nicht wegen eines Einkaufs, Arzttermins, Besuchs oder einer sportlichen Aktivität angetreten wird oder auch nicht regelmäßig zum Alltag/zur Lebenswirklichkeit einer Person gehört. Grundsätzlich gilt, je weiter die Anreise in den Landkreis C ist, umso mehr kann unterstellt werden, dass es sich um einen tagestouristischen Ausflug handelt.“ Weiter wird klargestellt, dass eine Wanderung in der G als freizeitsportliche Aktivität keinen tagestouristischen Ausflug darstelle.
Das unterschiedliche Verständnis ein und desselben Begriffs in den unterschiedlichen hessischen Landkreisen illustriert, dass der Begriff aus sich heraus ohne weitere Erklärungen nicht klar verständlich ist. Gerade die Frage, ob sportliche Aktivitäten oder Spaziergänge unter den Begriff der tagestouristischen Ausflüge fallen sollen oder nicht, ist für die Adressaten der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung des Antragsgegners nicht erkennbar.
Insgesamt ist für die Adressaten der Allgemeinverfügung nach alledem nicht hinreichend erkennbar, welches Verhalten von ihnen erwartet wird. Dies führt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gemäß Ziffer 4 der Allgemeinverfügung die Polizei und die örtlichen Ordnungsbehörden dazu angehalten sind, die Einhaltung der Allgemeinverfügung zu kontrollieren, zur Rechtswidrigkeit der Ziffer 3 der Allgemeinverfügung.
Das Gericht hat zudem erhebliche Zweifel daran, ob die Beschränkung des Bewegungsradius für tagestouristische Ausflüge ein geeignetes Mittel zur Erreichung des durch den Antragsgegner verfolgten Ziels darstellt. Es ist nicht ersichtlich, dass diese Maßnahme ernsthaft zur Senkung der Infektionsfälle im Landkreis B beitragen würde.
Dabei ist in den Blick zu nehmen, dass das Corona-Virus nach den Angaben des RKI hauptsächlich über die respiratorische Aufnahme virushaltiger Flüssigkeitspartikel (Tröpfchen und Aerosole) übertragen wird. Solche Partikel können sich insbesondere in geschlossenen Räumen in der Luft verteilen und dort längere Zeit schweben. Bei längerem Aufenthalt in kleinen, schlecht oder nicht belüfteten Räumen kann sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz als 1,5 Meter erhöhen, insbesondere dann, wenn eine infektiöse Person besonders viele kleine Partikel (Aerosole) ausstößt und exponierte Personen besonders tief einatmen. Durch die Anreicherung und Verteilung der Aerosole im Raum ist das Einhalten des Mindestabstandes zur Infektionsprävention ggf. nicht mehr ausreichend. Ein Beispiel dafür ist das gemeinsame Singen in geschlossenen Räumen über einen längeren Zeitraum, wo es zum Teil zu hohen Infektionsraten kam, die sonst nur selten beobachtet werden. Übertragungen im Außenbereich kommen insgesamt selten vor; bei Wahrung des Mindestabstandes ist die Übertragungswahrscheinlichkeit im Außenbereich aufgrund der Luftbewegung sehr gering (vgl. zu dem Vorstehenden www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, zuletzt abgerufen am 15. Januar 2021).
Grundsätzlich sollten Zusammentreffen mehrerer Personen demnach (wenn überhaupt) im Freien und unter Einhaltung des Mindestabstandes von 1,5m stattfinden, um weitere Ansteckungen mit dem Corona-Virus zu vermeiden. Die Beschränkung des Bewegungsradius auf 15 Kilometer vermag diesem Ziel kaum zu dienen. Stattdessen dürfte diese Maßnahme nach Einschätzung des Gerichts dazu führen, dass sich viele Bewohner des Landkreises B, weil sie zumindest nach dem Verständnis des Antragsgegners keine freizeitsportlichen Aktivitäten oder Spaziergänge außerhalb des 15 Kilometer Radius unternehmen dürfen, in geschlossenen Räumen mit dritten Personen treffen werden, was das Infektionsrisiko nicht senken, sondern erhöhen würde. Wenn Bürger des Landkreises B sich stattdessen an der frischen Luft aufhalten wollen, so sind sie durch Ziffer 3 der Allgemeinverfügung auf einen kleineren Umkreis beschränkt, was dazu führen dürfte, dass das Einhalten von Mindestabständen, insbesondere in Innenstädten oder innerstädtischen Parkanlagen, erschwert werden dürfte. Die Beschränkung des Bewegungsraums auf 15 Kilometer verhindert somit gerade eine Verteilung von Spaziergängern oder Wanderern auf größere Flächen und fördert eine Massierung in den Städten und Gemeinden.
Im Übrigen dürfte die Einhaltung des 15 Kilometer Radius, welche nach Ziffer 4 der Allgemeinverfügung durch die Polizei und die örtlichen Ordnungsbehörden kontrolliert werden soll, im Einzelfall nur sehr schwer überprüfbar sein. Allenfalls könnten die Behörden an touristischen „Hotspots“ Stichproben durchführen. Selbst in diesen Fällen könnte sich dann die Ermittlung, ob der der 15 Kilometer Radius im Einzelfall (gerade noch) eingehalten ist, als schwierig gestalten. Daher spricht auch mangels guter Kontrollmöglichkeiten vorliegend vieles dafür, dass sich die Beschränkung des Bewegungsradius als weitgehend wirkungslos erweisen wird, was die Geeignetheit der Regelung zur Verhinderung neuer Infektionsfälle und -ketten weiter in Frage stellt.
Soweit der Antragsgegner in der Begründung der Allgemeinverfügung und auch schriftsätzlich gegenüber dem Gericht ausgeführt hat, die Beschränkung des Bewegungsradius diene dazu, überlaufene touristische Ziele zu vermeiden, fehlt es der Maßnahme zudem an der Erforderlichkeit. Denn das Aussprechen von Betretungsverboten für bekannte Touristenmagneten stellt eine zur Erreichung dieses Zieles mildere und zugleich effektivere Maßnahme dar.
Die Absperrung bekannter touristischer „Hotspots“ stellt bereits deshalb das mildere Mittel im Vergleich zur Beschränkung des Bewegungsradius dar, weil sie deutlich zielgerichteter ist. Denn die Betretungsverbote würden dann nur diejenigen Personen in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit beeinträchtigen, die tatsächlich vorgehabt hätten diese typischen Touristenorte zu besuchen. Dagegen wird durch die Beschränkung des Bewegungsradius die allgemeine Handlungsfreiheit aller Adressaten der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung eingeschränkt. Nach dem Verständnis des Antragsgegners, der auch Spaziergänge unter den Begriff der tagestouristischen Ausflüge fassen möchte, wird damit allen verwehrt, auch nur einen einsamen Waldspaziergang in größerer Entfernung als 15 Kilometer zu ihrer Heimatgemeinde zu unternehmen.
Betretungsverbote für bestimmte Hotspots stellen zudem auch eine effektivere Maßnahme zur Vermeidung von großen Menschenansammlungen und damit neuen Infektionsketten dar. Denn die Allgemeinverfügung des Antragsgegners kann von vornherein allenfalls Einwohner des Landkreises B, die weiter als 15 Kilometer von touristischen „Hotspots“ entfernt wohnen, daran hindern diese zu besuchen. Betretungsverbote beträfen hingegen auch Personen, die in weniger als 15 Kilometer Entfernung der jeweiligen Touristenorte leben und Bewohner anderer Landkreise, die bereits nicht Adressaten der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung sind. Vor diesem Hintergrund kann der Vortrag des Antragsgegners, weil in anderen Landkreisen keine Einschränkung des Bewegungsradius für notwendig gehalten werden, verbiete es sich, Sperrungen touristischer Ziele als vorrangiges Mittel gegenüber der Einschränkung des Bewegungsradius der Bewohner des Landkreises B angesehen werden, nicht nachvollzogen werden.
Betretungsverbote haben sich in der jüngeren Vergangenheit auch als erfolgreich erwiesen. So war Presseberichten am vergangenen Wochenende zu entnehmen, dass der befürchtete Massenandrang in den hessischen Wintersportgebieten nach Ergreifung entsprechender Maßnahmen ausgeblieben ist (vgl. nur www.zeit.de/news/2021-01/09/zufahrt-zu-H-gesperrt-betretungsverbot-fuer-pisten, zuletzt abgerufen am 15. Januar 2021). Somit können durch Betretungsverbote Menschenansammlungen deutlich zielsicherer und effektiver vermieden werden, als durch die Beschränkung des Bewegungsradius der Bewohner des Landkreises B.
Nach alledem erweist sich die Beschränkung des Bewegungsradius für tagestouristische Ausflüge auf 15 Kilometer (Ziffer 3 der Allgemeinverfügung) als offensichtlich rechtswidrig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Da sich der Antragsteller gegen die gesamte Allgemeinverfügung gewendet, jedoch nur hinsichtlich einer Ziffer obsiegt hat, erachtet es das Gericht für angemessen, ihm 2/3 der Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 und Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Dabei geht das Gericht mangels anderweitiger Anhaltspunkte vom Auffangwert von 5.000 Euro aus (§ 52 Abs. 2 GKG) und verzichtet angesichts der mit dem Antrag verfolgten Vorwegnahme einer – noch anhängig zu machenden – Hauptsache auf eine Reduzierung nach der Empfehlung Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 54 IfSG
§ 4 IfSG
§ 37 HVwVfG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 16 Abs. 8 IfSG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 und Nr. 11 IfSG
§ 41 Abs. 3 Satz 2 HVwVfG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 1 bis Nr. 17 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 11 IfSG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 28a Abs. 3 des Infektionsschutzgesetzes
§ 52 Abs. 1 und Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 K 5102/20
8 C 6/15
6 C 29/03