Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2019-01-31, Aktenzeichen 13 KN 510/18

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird verworfen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Normenkontrollverfahrens.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Beschlusses vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert des Normenkontrollverfahrens wird auf 10.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt in einem Normenkontrollverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht die Feststellung, dass verschiedene Bestimmungen des Niedersächsischen Maßregelvollzugsgesetzes und des Niedersächsischen Justizvollzugsgesetzes sowie die Hausordnung des Maßregelvollzugszentrums Niedersachsen in A-Stadt unwirksam sind.
Der Antragsteller ist aufgrund strafgerichtlicher Anordnung nach § 63 des Strafgesetzbuchs im Maßregelvollzugszentrum Niedersachsen - Fachkrankenhaus für Forensische Psychiatrie und Psychotherapie A-Stadt - untergebracht. Der Antragsgegner ist Träger des Maßregelvollzugszentrums.
In einem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Göttingen, in dem der Antragsteller gegen den Antragsgegner Ansprüche auf zahnärztliche Behandlungsleistungen geltend macht, begehrte er mit Schriftsatz vom 11. November 2018 die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht mit dem Ziel, die landesrechtlichen Bestimmungen in § 8 Abs. 2 des Niedersächsischen Maßregelvollzugsgesetzes in Verbindung mit §§ 57 Abs. 2 und 3, 58 bis 63 und 71 des Niedersächsischen Justizvollzugsgesetzes für unwirksam zu erklären. Zur Begründung machte er geltend, die Bestimmungen stünden seinem Verpflichtungsbegehren entgegen. Das Verwaltungsgericht hat den Schriftsatz des Antragstellers vom 11. November 2018 zuständigkeitshalber an das Oberverwaltungsgericht übersandt. Der Antragsteller hat auch nach einem Hinweis auf die mangelnde Statthaftigkeit und Zulässigkeit des Normenkontrollantrags mit Schriftsatz vom 24. November 2018 an diesem ausdrücklich festgehalten und ihn mit weiterem Schriftsatz vom 1. Dezember 2018 auf die Hausordnung des Maßregelvollzugszentrums Niedersachsen in A-Stadt erweitert.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
§ 8 Abs. 2 des Niedersächsischen Maßregelvollzugsgesetzes in Verbindung mit §§ 57 Abs. 2 und 3, 58 bis 63 und 71 des Niedersächsischen Justizvollzugsgesetzes und die Hausordnung des Maßregelvollzugszentrums Niedersachsen in A-Stadt für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Senat hat mit Beschluss vom 28. November 2018 einen Antrag des Antragstellers auf Beiordnung eines Notanwalts abgelehnt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie den übrigen Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag bleibt ohne Erfolg. Für den Antrag ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet (1.). Es mangelt aber offensichtlich sowohl an der Statthaftigkeit (2.) als auch an der Zulässigkeit (3.) des Antrags, so dass dieser zu verwerfen ist.
Diese Entscheidung trifft der Senat nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss, da er aufgrund der offensichtlichen Unstatthaftigkeit und Unzulässigkeit des Antrags eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (vgl. zu den Anforderungen an ein im richterlichen Verfahrensermessen liegendes Absehen von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung im Normenkontrollverfahren: BVerwG, Beschl. v. 30.11.2017 - BVerwG 6 BN 1.17 -, juris Rn. 15 f.; Bayerischer VGH, Beschl. v. 26.8.2014 - 14 N 14.104 -, juris Rn. 6 f. jeweils m.w.N.).
1. Für den gestellten Normenkontrollantrag ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Denn die mit dem Antrag aufgeworfene Frage, ob die Normgeber die angegriffenen Normen formell und materiell rechtmäßig erlassen haben, ist allein anhand öffentlich-rechtlicher Bestimmungen zu beurteilen (vgl. zu den Voraussetzungen für die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO: BVerwG, Beschl. v. 26.5.2010 - BVerwG 6 A 5.09 -, juris Rn. 17 m.w.N.).
Unabhängig davon, ob im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO eine Rechtswegverweisung nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 17a, 17b des Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) überhaupt möglich ist (vgl. hierzu etwa Thüringer OVG, Beschl. v. 25.11.2002 - 2 N 359/02 -, juris Rn. 7 (bejahend); OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 29.6.2000 - 4 D 35/98.NE -, juris Rn. 43 (verneinend) jeweils m.w.N.), kommt eine solche im vorliegenden konkreten Fall jedenfalls nicht in Betracht. Dies gilt zum einen für die mit dem Antrag angegriffenen gesetzlichen Bestimmungen des Niedersächsischen Maßregelvollzugsgesetzes und des Niedersächsischen Justizvollzugsgesetzes, deren Unvereinbarkeit mit höherrangigem Verfassungsrecht nur durch die Verfassungsgerichte festgestellt werden dürfte. Denn die Möglichkeit der Rechtswegverweisung nach §§ 17a, 17b GVG besteht von vorneherein nicht im Verhältnis zwischen Fachgerichtsbarkeit und Verfassungsgerichtsbarkeit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.10.2003 - 2 BvG 1/02 -, BVerfGE 109, 1, 8; BVerwG, Beschl. v. 27.8.2012 - BVerwG 3 PKH 5.12 -, juris Rn. 14). Der Normenkontrollantrag ist zum anderen aber auch betreffend die angegriffene Hausordnung des Maßregelvollzugszentrums Niedersachsen in A-Stadt nicht in einen anderen Rechtsweg zu verweisen. Dass es insoweit an einer Statthaftigkeitsvoraussetzung des § 47 Abs. 1 VwGO mangelt (siehe im Einzelnen unten 2.b.), steht der Eröffnung des Verwaltungsgerichtswegs nach § 40 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO nicht entgegen. Für den Normenkontrollantrag als solchen ist auch eine abdrängende Sonderzuweisung im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO nicht gegeben.
2. Der Normenkontrollantrag ist offensichtlich nicht statthaft.
Nach § 47 Abs. 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs (Nr. 1) und von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt (Nr. 2). Von der in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO eingeräumten Ermächtigung hat der niedersächsische Landesgesetzgeber Gebrauch gemacht und in § 75 des Niedersächsischen Justizgesetzes (NJG) bestimmt, dass das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften entscheidet.
a. Die vom Antragsteller mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Bestimmungen in § 8 Abs. 2 des Niedersächsischen Maßregelvollzugsgesetzes (Nds. MVollzG) vom 1. Juni 1982 (Nds. GVBl. S. 131), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Mai 2018 (Nds. GVBl. S. 66), in Verbindung mit §§ 57 Abs. 2 und 3, 58 bis 63 und 71 des Niedersächsischen Justizvollzugsgesetzes (NJVollzG) in der Fassung vom 8. April 2014 (Nds. GVBl. S. 106), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Juni 2017 (Nds. GVBl. S. 172, 319), sind offensichtlich keine Rechtsvorschriften, die im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO "im Rang unter dem Landesgesetz" stehen. Sie sind vielmehr (förmliche) Landesgesetze und als solche einer Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht von vorneherein nicht zugänglich.
b. Ob die darüber hinaus vom Antragsteller mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Hausordnung des Maßregelvollzugszentrums Niedersachsen in A-Stadt eine "Rechtsvorschrift" im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: BVerwG, Beschl. v. 30.11.2017, a.a.O., Rn. 7; Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 21 ff. jeweils m.w.N.), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst bejahendenfalls ist der Normenkontrollantrag nicht statthaft, da die Überprüfung der Hausordnung durch das Oberverwaltungsgericht nicht im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" erfolgen würde.
Ein Oberverwaltungsgericht ist nur dann im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" zur Kontrolle von untergesetzlichen Rechtsvorschriften berufen, wenn sich aus der Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschrift Rechtsstreitigkeiten ergeben können, für die der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.9.2014 - BVerwG 8 B 43.14 -, juris Rn. 7; Urt. v. 18.4.2013 - BVerwG 5 CN 1.12 -, BVerwGE 146, 217, 219; Beschl. v. 27.7.1995 - BVerwG 7 NB 1.95 -, BVerwGE 99, 88, 96 f.). Damit soll verhindert werden, dass die Oberverwaltungsgerichte die Gerichte anderer Gerichtszweige für Streitigkeiten präjudizieren, zu deren Entscheidung im Einzelfall letztere sonst ausschließlich zuständig sind (vgl. Entwurf einer Verwaltungsgerichtsordnung, BT-Drs. 3/55, S. 33; Eyermann, a.a.O., § 47 Rn. 27).
In der Hausordnung einer Einrichtung des Maßregelvollzugs sind gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nds. MVollzG die der untergebrachten Person obliegenden Pflichten sowie Grundsätze für die Ausübung des Hausrechts nach § 17 Abs. 1 Nds. MVollzG näher zu bestimmen. Die Hausordnung soll gemäß § 17 Abs. 3 Nds. MVollzG insbesondere Bestimmungen enthalten über die Besuchszeiten und die Dauer von Besuchen, die Tageseinteilung, insbesondere Zeiten für Untersuchungen, Einzel- und Gruppentherapie, Ausbildung, Arbeit, Freizeit und Ruhezeit, die Möglichkeiten der Verwendung und der Verwahrung eigener Sachen, den Umgang mit den Sachen der Einrichtung, den Empfang von Paketen, allgemeine Nutzungsbedingungen für Fernsprecher und sonstige Formen der Telekommunikation, die Durchführung von Veranstaltungen sowie regelmäßige Sprechzeiten von Vertreterinnen oder Vertretern der Einrichtung und der Aufsichtsbehörde. Derart in einer Hausordnung getroffene Bestimmungen bieten der Vollzugsbehörde aber keine selbständige Eingriffsgrundlage. In einer Hausordnung bestimmte Einschränkungen für untergebrachte Personen müssen vielmehr bereits in den gesetzlichen Bestimmungen, insbesondere des Niedersächsischen Maßregelvollzugsgesetzes, begründet sein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.11.1995 - 2 BvR 1236/95 -, juris Rn. 19 (zu § 161 StVollzG); OLG Naumburg, Beschl. v. 21.6.2010 - 1 Ws 851/09 -, juris Rn. 16 (zu § 19 Abs. 1 Satz 2 MVollzG LSA) jeweils m.w.N.).
Auf die Bestimmungen einer nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nds. MVollzG erlassenen Hausordnung gestützte Maßnahmen beziehen sich danach zwangsläufig auf die materiell durch straf- bzw. maßregelvollzugsrechtliche Bestimmungen ausgestaltete Rechtsbeziehung zwischen der untergebrachten Person und der Vollzugsbehörde. Für die gerichtliche Überprüfung derartiger Maßnahmen auf dem Gebiet des Vollzuges freiheitsentziehender Maßregeln der Besserung und Sicherung ist nach §§ 109, 110 des Gesetzes über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung (Strafvollzugsgesetz - StVollzG) in Verbindung mit 78a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 GVG aber ausschließlich die Strafvollstreckungskammer des Landgerichts zuständig, in deren Bezirk die beteiligte Vollzugsbehörde ihren Sitz hat (vgl. zum Anwendungsbereich der abdrängenden Sonderzuweisung nach §§ 109 f. StVollzG: Senatsbeschl. v. 13.12.2018 - 13 OB 531/18 u.a. -, V.n.b., Umdruck S. 3; OLG Koblenz, Beschl. v. 6.3.2018 - 2 Ws 3/18 Vollz -, juris Rn. 17; OLG Celle, Beschl. v. 19.10.2016 - 1 Ws 501/16 -, juris Rn. 12 ff.; Beschl. v. 22.6.2012 - 1 Ws 205/12 -, juris Rn. 7 ff.; BeckOK Strafvollzugsrecht Niedersachsen, NJVollzG, § 10 Rn. 17 f. (Stand: April 2018); Schwind/Böhm/Jehle/Laubenthal, StVollzG, 6. Aufl., § 109 Rn. 8 jeweils m.w.N.). Gerichtlicher Rechtsschutz gegen Maßnahmen zur Regelung einzelner Angelegenheiten, die (auch) auf die Bestimmungen einer nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nds. MVollzG erlassenen Hausordnung gestützt worden sind, kann daher nicht vor den Verwaltungsgerichten, sondern nur vor den Strafvollstreckungskammern der Landgerichte erlangt werden (vgl. Kammeier/Pollähne, Maßregelvollzugsrecht, 4. Aufl. 2018, Rn. K 58; noch weitergehend auch auf die Bestimmungen einer Hausordnung als solche bezogen: OLG Frankfurt, Beschl. v. 15.3.2001 - 3 Ws 1308/00 (StVollz) -, juris Rn. 5 f.).
Gleichsam kann die nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nds. MVollzG erlassene Hausordnung einer Einrichtung des Maßregelvollzugs nicht Gegenstand einer Normenkontrolle vor dem Oberverwaltungsgericht sein; sie liegt nicht im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit".
3. Der Normenkontrollantrag ist auch offensichtlich nicht zulässig.
Dem Antragsteller mangelt es an der sog. Postulationsfähigkeit (zureichenden Vertretung). Nach § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO müssen sich die Beteiligten vor dem Oberverwaltungsgericht außer in Prozesskostenhilfeverfahren durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt nach § 67 Abs. 4 Satz 2 VwGO auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, mithin auch für einen Normenkontrollantrag. Als Bevollmächtigte sind nach § 67 Abs. 4 Sätze 3 und 7 VwGO nur die in § 67 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nrn. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Diesem Vertretungserfordernis genügt der vom Antragsteller persönlich gestellte Antrag nicht.
Der Antragsteller konnte sich auch nicht wirksam nach § 67 Abs. 4 Satz 8 VwGO selbst vertreten, da er nicht nachgewiesen hat, nach Maßgabe des § 67 Abs. 4 Sätze 3 und 7 VwGO zur Vertretung berechtigt zu sein.
Der in § 67 Abs. 4 VwGO geregelte Vertretungszwang verstößt nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere auch nicht gegen die Verfassung, weil nicht erkennbar ist, dass dadurch der Weg zu den Gerichten unzumutbar erschwert würde (vgl. statt vieler: BVerfG, Beschl. v. 3.12.1986 - 1 BvR 872/82 -, BVerfGE 74, 78, 93; BVerwG, Beschl. v. 30.4.2007 - BVerwG 10 B 15.07 u.a. -, juris Rn. 3). Entgegen der Auffassung des Antragstellers wird ihm durch den Vertretungszwang die Rechtsfähigkeit (§ 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB)) oder die Beteiligtenfähigkeit im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (§ 61 Nr. 1 VwGO) nicht abgesprochen. Die besonderen Vorschriften über die Postulationsfähigkeit verfolgen lediglich das Ziel eines sachkundigen Auftretens vor Gericht bei der Einlegung und Führung von Rechtsmitteln bzw. Rechtsbehelfen im Interesse eines Schutzes des Vertretenen sowie einer geordneten Rechtspflege, insbesondere eines geordneten Gangs des Verfahrens, dessen Vereinfachung, Beschleunigung und Sachlichkeit (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 67 Rn. 28).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10 (in analoger Anwendung, vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 27.9.2018 - 12 KN 191/17 -, juris Rn. 67), 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Es entspricht der Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. zuletzt Senatsbeschl. v. 14.11.2018 - 13 KN 249/16 -, V.n.b.).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17a, 17b GVG
§ 47 VwGO
§ 161 StVollzG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 40 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 19 Abs. 1 Satz 2 MVollzG LSA
§ 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 Satz 2 VwGO
§ 67 Abs. 4 Satz 8 VwGO
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§ 61 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 17a, 17b des Gerichtsverfassungsgesetzes
§ 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 109, 1, 8
BVerwGE 146, 217, 219
BVerwGE 99, 88, 96
BVerfGE 74, 78, 93
6 BN 1.17
14 N 14.10
6 A 5.09
2 N 359/02
4 D 35/98
2 BvG 1/02
3 PKH 5.12
8 B 43.14
5 CN 1.12
7 NB 1.95
2 BvR 1236/95
1 Ws 851/09
13 OB 531/18
2 Ws 3/18
1 Ws 501/16
1 Ws 205/12
3 Ws 1308/00
1 BvR 872/82
10 B 15.07
12 KN 191/17
13 KN 249/16