Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-28, Aktenzeichen 18 L 1510/20
ECLI: ECLI:DE:VGK:2020:0828.18L1510.20.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die am 21. August 2020 sowie am 27. August 2020 gestellten Anträge waren auslegungsbedürftig. Für das Verständnis der Anträge ist nicht ausschließlich deren Wortlaut, sondern das ihnen zu Grunde liegende Klagebegehren maßgeblich, § 122 Abs. 1, § 88 VwGO. Die Ermittlung des wirklichen Rechtsschutzziels der Antragstellerin geschieht nach den für die Auslegung von Willenserklärungen nach § 133, § 157 BGB geltenden Grundsätzen. Dabei ist neben dem Antrag und der Antragsbegründung auch die Interessenlage der Antragstellerin zu berücksichtigen, soweit sie sich aus der Antragsschrift ergibt.
Allg. Meinung, vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2012 – 9 B 56.11 –, NVwZ 2012, 375.
Bei der nach den vorstehenden Grundsätzen gebotenen Auslegung ergibt sich bereits aus der Antragsschrift vom 21. August 2020 hinreichend deutlich, dass die Antragstellerin mit ihrem ursprünglichen Antrag zu erreichen versucht hat, mittels einer größeren Zahl an Wahlplakaten auf ihre kommunalpolitischen Ziele aufmerksam zu machen. Sie rügt in dieser ausdrücklich, dass der Umfang der ihr mit der Sondernutzungserlaubnis vom 00. Juli 2020 (Az. im Folgenden: Sondernutzungserlaubnis) genehmigten Wahlsichtwerbung unzureichend sei. Auch kommt zum Ausdruck, dass sie die Erlaubnis für das Aufstellen von einer größeren Anzahl an Plakaten an mehr Standorten als zuvor genehmigt begehrt, auch wenn sie deren Zahl zunächst nicht benannt hatte. Eine bloße Anfechtung der erteilten Sondernutzungserlaubnis in einer noch nicht erhobenen Klage begehrt die Antragstellerin mit dieser Begründung hingegen ersichtlich nicht.
Der so verstandene Antrag,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin bis zum 13. September 2020 über die bereits erteilte Sondernutzungserlaubnis hinaus vorläufig zu gestatten, Wahlplakate an weiteren 105 Standorten mit weiteren 110 doppelseitigen Wahlplakaten im öffentlichen Straßenland der Antragsgegnerin anzubringen,
hat keinen Erfolg.
Er ist zulässig (dazu I.), aber unbegründet (dazu II.).
I. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, insbesondere ist er statthaft. Dabei liegt entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin keine den Maßstäben von § 91 VwGO unterliegende Antragsänderung vor, obwohl die Antragstellerin in ihrer Antragschrift ursprünglich ausdrücklich die gerichtliche Regelung der Vollziehung hinsichtlich der ihr von der Antragsgegnerin erteilten Sondernutzungserlaubnis verlangt hat, mittels der ihr unter für sofort vollziehbar erklärten Auflagen erlaubt worden war, an bis zu 30 Standorten 60 Plakate (Vor- und Rückseite) anzubringen, alternativ das Plakatieren an 16 Dreieckständern mit 48 Plakaten zzgl. 6 Standorten mit jeweils 12 Plakaten (Vor- und Rückseite). Aus der vorstehenden Auslegung ergibt sich, dass die Antragstellerin ihren im Schriftsatz vom 27. August 2020 gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht geändert, sondern nur konkretisiert hat.
Vgl. allgemein hierzu: Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 38. EL Januar 2020, § 91 Rn. 11 m.w.N.
Der Antrag weist auch das erforderliche allgemeine Rechtsschutzinteresse auf. Dies gilt, obwohl die Antragstellerin das Gericht mit Telefax vom 21. August 2020 um 10:41 Uhr um Rechtsschutz ersucht hat, ohne die für die behördliche Prüfung und Bearbeitung ihres erst am 20. August 2020 um 16:12 Uhr gestellten Antrags angemessene Zeitspanne abgewartet zu haben. Zwar gebietet der Grundsatz der Gewaltenteilung, dass es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet sind,
vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – 6 C 42.06 –, juris,
Allerdings hat die Antragsgegnerin den Antrag nach Eingang des Rechtschutzgesuchs mit E-Mail vom 21. August 2020 (11:51 Uhr) abgelehnt, so dass zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt kein Grund besteht, das Rechtsschutzinteresse zu verneinen.
Vgl. dazu Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 123 Rn. 34.
Aber selbst, wenn man das erfolglose Stellen eines Antrags als Prozesszugangsvoraussetzung verlangte,
vgl. dazu die Darstellung von Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 38. EL Januar 2020, § 123 Rn. 121b,
stünde dies der Zulässigkeit des Antrags ausnahmsweise nicht entgegen, da das Abwarten der Bescheidung des Antrags nach Auffassung der Kammer offensichtlich aussichtslos gewesen wäre und eine bloße Förmlichkeit dargestellt hätte.
Vgl. hierzu etwa Buchheister, in: Wysk, VwGO, 3. Aufl. 2020, § 123 Rn. 13; Puttler, in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 123 Rn. 70.
Denn mit E-Mail vom 19. August 2020 hat die Antragsgegnerin die Antragstellerin aufgefordert, von ihr - über die erteilte Sondernutzung hinausgehend und damit in formell illegaler Weise - angebrachte Wahlplakate zu entfernen und dabei unter Bezugnahme auf die Sondernutzungserlaubnis auf die allen Parteien und Wählergruppen in gleicher Höhe genehmigte Zahl von Wahlplakaten hingewiesen. Der Umstand, dass die Antragsgegnerin sämtliche an der Stadtratswahl teilnehmenden Parteien und Wählergruppen durch die Bewilligung derselben Zahl an Standorten (30 Standorten mit jeweils 60 Plakaten (Vor- und Rückseite) anzubringen, alternativ 16 Dreieckständer mit 48 Plakaten zzgl. 6 Standorte mit jeweils 12 Plakaten (Vor- und Rückseite), absolut formal gleichbehandeln wollte, erlaubte bereits bei gerichtlicher Antragstellung den Schluss, dass ihr Antrag bei der Antragsgegnerin der Ablehnung unterlegen hätte.
II. Der Antrag ist unbegründet. Insoweit fehlt es bereits an einem Anordnungsanspruch bezüglich der begehrten einstweiligen Anordnung. Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, dass sie einen über die bereits erteilte Sondernutzungserlaubnis hinausgehenden Anspruch auf Anbringung von weiteren 110 doppelseitigen Wahlplakaten an 105 Standorten im öffentlichen Straßenland der Antragsgegnerin hat. Ein solcher Anspruch bestünde nur, wenn das der Antragsgegnerin nach § 18 StrWG bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis eingeräumte Ermessen in der Weise auf Null reduziert wäre, dass allein die Erteilung dieser begehrten Sondernutzungserlaubnis für die Antragstellerin rechtmäßig wäre. Dies ist nicht der Fall.
Es ist allgemein anerkannt, dass in den letzten Wochen vor dem festgesetzten Wahltermin - der Schlussphase des Wahlkampfes -
vgl. hierzu etwa OVG Saarland, Beschluss vom 5. August 1998 – 2 V 14–98 –, NVwZ-RR 1999, 218 (4 Wochen); VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 9. September 2013 –14 L 1127/13 –, juris (6 Wochen)
die zur Wahl zugelassenen Parteien und Gruppierungen auf Grund der Bedeutung der Wahlen in einem demokratischen Staat einen Anspruch haben, in angemessener Weise Wahlsichtwerbung im Straßenraum zu betreiben. In Folge dessen wird das Ermessen der Gemeinden in der Regel dahingehend eingeschränkt, dass entsprechende Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen sind.
Grundlegend: BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1974 – VII C 42.72 –, juris Rn. 12 ff.
Eine solche Sondernutzungserlaubnis hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin in vorgenanntem Umfang erteilt.
Der Anspruch, Wahlsichtwerbung im Straßenraum betreiben zu dürfen, besteht jedoch nicht unbeschränkt. Denn Gemeinden sind zugleich berechtigt, die Zahl der Werbeplakate im Stadtgebiet zu beschränken und bestimmte Standorte auszunehmen. Gleichfalls können Gemeinden dafür Sorge tragen, dass eine wochenlange Verschandelung und Verschmutzung des Ortsbildes durch „wildes Plakatieren“ ausbleibt. Der vorstehend benannte Anspruch auf Gestattung von Wahlsichtwerbung wird weiter dadurch beschränkt, dass er lediglich auf eine Werbung in einem Umfang gerichtet ist, der für die Selbstdarstellung des jeweiligen Wahlbewerbers notwendig und angemessen ist.
Was als Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung zu sehen ist, lässt sich nicht abstrakt beantworten. Es hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalls ab, unter welchen Voraussetzungen den Parteien jeweils eine nach Umfang und Aufstellungsort angemessene Werbemöglichkeit eingeräumt wird, um ihnen wirksame Wahlwerbung zu ermöglichen. Insoweit ist auch nach der Art der Wahl sowie der Größe der Gemeinde zu differenzieren. Die Rechtmäßigkeit der Beschränkung der Plakatierungsmöglichkeiten hinsichtlich der Gesamtzahl der Plakatierungen beurteilt sich demgemäß danach, ob im Hinblick auf die Anzahl der an der Wahl teilnehmenden Parteien und Wählergruppen eine ausreichende Anzahl von Plakatierungsmöglichkeiten insgesamt zugelassen wird, sowie danach, ob die Gesamtzahl der Plakatierungen in einem angemessenen Verhältnis auf die einzelnen Parteien und Wählergruppen verteilt worden ist. Plakatierungsmöglichkeiten müssen hinreichend dicht sein, um den Parteien und Wählergruppen „gewissermaßen flächendeckend“ Wahlwerbung im gesamtem Gemeindegebiet zu ermöglichen und Ihnen dadurch den nötigen Raum zur Selbstdarstellung zu verschaffen. Dies erscheint der Kammer unter Rückgriff auf verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung jedenfalls dann gewährleistet, wenn jede Partei rechnerisch in jedem Wahl- bzw. Stimmbezirk mindestens eine Möglichkeit zur Wahlsichtwerbung besitzt. Als erforderlich, zugleich jedoch auch als ausreichend haben Gerichte es zudem wiederholt beurteilt, wenn – jedenfalls in Großstädten – ein Aufstellungsort für je 100 Einwohner (für alle Wahlbewerber) für jede Wahl zur Verfügung steht.
Vgl. zur Rechtmäßigkeit von Beschränkungen der Plakatierungserlaubnis etwa VG Köln, Beschluss vom 18. August 2020 – 18 L 1452/20 –, n.v.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 18. August 2009 – 14 L 842/09 –, juris unter Bezugnahme auf BVerwGE 47, 280; OVG NRW, Beschluss vom 12. September 1980 – 9 B 1417/80 –, juris (Leitsätze); VG Aachen, Beschluss vom 1. Dezember 2006 – 6 L 628/06 –, juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 28. Januar 1997 – 16 K 13522/94 –, NVwZ-RR 1997, 729.
Bei Anwendung dieser Maßstäbe hat die Antragstellerin keinen Anspruch auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung.
Zwar spricht nach Auffassung der Kammer Vieles dafür, dass das von der Antragsgegnerin in der Sitzung des Wahlausschusses vom 14. Juli 2020 für die Stadtratswahl bestimmte System „Variante D – „freie Plakatierung mit anteiliger Dreieckständernutzung“ (vgl. Blatt 13 der Beiakte 1), wonach sämtliche Antragsteller bei der Stadtratswahl dieselbe Anzahl an Plakaten und Standorten erhalten, rechtswidrig ist. Denn die von dem Wahlausschuss für die Stadtratswahl bestimmte absolute, formale Gleichbehandlung aller Parteien bringt eine Verfälschung mit sich, weil mit einer solchen Gleichbehandlung der Anschein des gleichen Gewichts der verschiedenen Parteien und Wählergruppen erweckt und der Wähler über die wahre Bedeutung der einzelnen Parteien und Wählergruppen getäuscht wird; die formale Gleichbehandlung greift damit das Recht der größeren Parteien auf Achtung auch ihrer Chancengleichheit zugunsten der kleineren Parteien und verletzt damit zugleich das Neutralitätsgebot der Träger öffentlicher Gewalt im Wahlkampf; die formale Gleichbehandlung hat mithin eine nicht zu billigende Ungleichbehandlung zur Folge.
Grundlegend: BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1974 - VII C 42.72 –, juris Rn. 18.
Dies bedarf im Einzelnen jedoch keiner Entscheidung, da die Antragstellerin durch diese Entscheidung jedenfalls nicht benachteiligt wird, sondern auf Grundlage der ihr bereits erteilten Sondernutzungserlaubnis Wahlsichtwerbung im Straßenraum betreiben darf, die das ihr zustehende Maß der Selbstdarstellung als eine bislang im Stadtrat noch nicht vertretene Wählergruppe überschreitet.
Die für den geltend gemachten Anspruch erforderliche Ermessensreduktion auf Null wäre nur dann gegeben, wenn die bereits erteilte Sondernutzungserlaubnis zur Folge hätte, dass die Antragstellerin entweder nicht in jedem Wahlbezirk mindestens eine Möglichkeit zur Wahlsichtwerbung hätte oder gegenüber den großen und mittleren Parteien und Wählergruppen dem Quorum nach benachteiligt wäre, da ihr nicht fünf von Hundert der bereitgestellten Plakatierungsmöglichkeiten zur Verfügung gestellt worden wären oder das Verhältnis zwischen Plakatstandorten zu Einwohnern (1:100) unterschritten wäre. All dies ist nicht der Fall.
Die Antragsgegnerin, welche im Jahr 2020 20.817 Einwohner zählte und 18 Wahlbezirke gebildet hat,
vgl. die Wahlbezirkseinteilung der Antragsgegnerin vom 3. Februar 2020,
hat den Parteien und Wählergruppen für die Stadtratswahl insgesamt 270 Standorte genehmigt, was insoweit einem Verhältnis - betreffend alle Parteien und Wählergruppen - von etwa 1:77 entspricht. Aufgrund dieser erheblichen, zugunsten der Parteien und Wählergruppen getroffenen Abweichung bedarf es keiner Entscheidung, ob die vorstehend zitierte, überwiegend Großstädte betreffende Rechtsprechung auf mittlere kreisangehörige Städte im Sinne der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen ohne die Vornahme (geringfügiger) Aufschläge zu übertragen ist. Soweit die Antragstellerin rügt, die Wahlbezirke erstreckten sich gemessen an der Einwohnerzahl auf eine vergleichsweise große Fläche, die zudem dünn besiedelt sei, verfängt auch dies bereits aus dem vorgenannten Grund nicht. Die weitere Rechtsauffassung der Antragstellerin, ihr allein seien so viele Plakate zu genehmigen, dass das Verhältnis 1:100 erreicht werde, ist unzutreffend; auch die von ihr insoweit in Bezug genommenen Entscheidungen geben dies nicht her. Diese streiten vielmehr für die Rechtsansicht der Antragsgegnerin.
Die Antragstellerin, die in 17 von 18 Wahlbezirken bei der Stadtratswahl antritt, kann mit der ihr genehmigten Zahl an Standorten und Plakaten in jedem Wahlbezirk in ausreichender Zahl Wahlsichtwerbung betreiben. So kann sie bereits auf Grundlage der ihr erteilten Sondernutzungserlaubnis im Schnitt 3,5 Wahlplakate pro Wahlbezirk aufhängen.
Weiter sind der Antragstellerin mindestens fünf von hundert der Gesamtzahl der Plakatierungsmöglichkeiten zur Verfügung gestellt worden, worauf die Antragsgegnerin ebenfalls zutreffend hinweist.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1974 – VII C 42.72 –, juris Rn. 22; VG Düsseldorf, Urteil vom 28. Januar 1997 – 16 K 13522/94 –, NVwZ-RR 1997, 729, 730
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 i.V.m. § 53 Abs. 1 Nr. 1 GKG. Dabei wurde berücksichtigt, dass die Antragstellerin in der Sache eine Vorwegnahme der Hauptsache begehrt.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 157 BGB
§ 91 VwGO
§ 18 StrWG
§ 55a VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 1 Nr. 1 GKG
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2012, 375
NVwZ-RR 1999, 218
BVerwGE 47, 280
NVwZ-RR 1997, 729
NVwZ-RR 1997, 729, 730
9 B 56.11
6 C 42.06
14 L 1127/13
VII C 42.72
18 L 1452/20
14 L 842/09
9 B 1417/80
6 L 628/06
16 K 13522/94