Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-26, Aktenzeichen 1 S 767/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0226.1S767.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
Das in § 4 Abs 1 Nr 14 CoronaVV BW 2 geregelte Betriebsverbot für Kosmetik- und Nagelstudios war eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne von § 32 S 1 in Verbindung mit § 28 Abs 1 S 1 IfSG, die mit höherrangigem Recht vereinbar war. Die Regelung verfolgte ein nach der gesetzlichen Ermächtigung des Infektionsschutzgesetzes zulässiges Ziel, beruhte auf einer tatsächlich tragfähigen Gefahreneinschätzung des Verordnungsgebers und erwies sich als geeignet, erforderlich sowie verhältnismäßig im engeren Sinne.(Rn.56)
Verfahrensgang
Es wird festgestellt, dass § 4 Abs. 1 Nr. 14 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 17.03.2020 in der Fassung der Siebten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 02.05.2020 im Zeitraum vom 04.05.2020 bis einschließlich 08.05.2020 unwirksam war, soweit er den Betrieb von Kosmetikstudios und Nagelstudios untersagte.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu zwei Siebteln und der Antragsgegner zu fünf Siebteln.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, die in Pforzheim ein kosmetisches Nagelstudio und Kosmetikinstitut betreibt, begehrt die nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit des in der Corona-Verordnung des Landes Baden-Württemberg im Mai 2020 geregelten Betriebsverbots für Kosmetik- und Nagelstudios.
Ende 2019 wurde in China der Ausbruch der durch das Coronavirus SARS-CoV-2 verursachten Infektionskrankheit COVID-19 bekannt. Das Infektionsgeschehen breitete sich rasch weltweit aus. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) stufte die Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 als Pandemie ein. In Baden-Württemberg wurde im Februar 2020 der erste Infektionsfall verzeichnet, am 12.03.2020 verstarb erstmals eine an COVID-19 erkrankte Person, und bis zum 16.03.2020 erhöhte sich die Zahl der Infektionen auf 1.105. Am selben Tag verständigten sich die Bundesregierung und die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Bundesländer auf „Leitlinien zum einheitlichen Vorgehen zur weiteren Beschränkung von sozialen Kontakten im öffentlichen Bereich angesichts der Corona-Epidemie in Deutschland“ (BKMPK-Beschluss vom 16.03.2020). Der Beschluss sah unter anderem vor, dass zahlreiche öffentliche und private Einrichtungen geschlossen werden sollten.
Um die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, erließ der Antragsgegner die Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung - CoronaVO) vom 17.03.2020 (GBl. S. 120), die zahlreiche Ge- und Verbote mit dem Ziel regelte, die weitere Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 einzudämmen. Mit der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 20.03.2020 (GBl. 133) erstreckte der Antragsgegner das in § 4 CoronaVO für bestimmte Einrichtungen geregelte Betriebsverbot in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO erstmals (ausdrücklich) auch auf Friseure, Tattoo-/Piercing-Studios, Massagestudios, Kosmetikstudios, Nagelstudios, Studios für kosmetische Fußpflege sowie Sonnenstudios und regelte in § 4 Abs. 3 CoronaVO Ausnahmen von dem Betriebsverbot für bestimmte Bereiche wie etwa den Lebensmittelhandel, Apotheken, Drogerien, Tankstellen, Poststellen, Banken sowie Praxen der medizinischen Fußpflege. Mit der Sechsten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 23.04.2020 (GBl. 192) regelte der Antragsgegner die Fortgeltung der Betriebsverbote in § 4 CoronaVO bis zum 03.05.2020.
§ 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO in der Fassung der Siebten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 02.05.2020, notverkündet am 02.05.2020 und verkündet im Gesetzblatt vom 08.05.2020 (GBl. S. 206), untersagte ab dem 04.05.2020, befristet bis zum 10.05.2020, weiterhin (nur noch) den Betrieb für den Publikumsverkehr für Tattoo- und Piercing-Studios, Massagestudios, Kosmetikstudios, Nagelstudios sowie Sonnenstudios. Die Siebte Änderungsverordnung vom 02.05.2020 trat nach Artikel 3 hinsichtlich einzelner – hier nicht streitgegenständlicher – Bestimmungen am Tag nach der Verkündung, im Übrigen am 04.05.2020 in Kraft.
Mit dem am 04.05.2020 bei Gericht eingegangenen Normenkontrollantrag - 1 S 1660/20 - hat die Antragstellerin sich gegen § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO gewandt, soweit von dem Verbot Kosmetik- und Nagelstudios betroffen sind.
Das befristete Betriebsverbot für Kosmetik- und Nagelstudios in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO ist mit Ablauf des 10.05.2020 außer Kraft getreten.
Ein von der Antragstellerin geführtes vorläufiges Rechtsschutzverfahren hat der Senat mit Beschluss vom 25.06.2020 - 1 S 1361/20 - eingestellt, nachdem die Beteiligten das Verfahren nach dem Außerkrafttreten der angefochtenen Vorschrift für erledigt erklärt haben.
Die Antragstellerin hat mit Schriftsatz vom 16.07.2020 erklärt, das Normenkontrollverfahren nach dem Außerkrafttreten des in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO geregelten Betriebsverbots für Kosmetik- und Nagelstudios fortführen zu wollen und ihren Antrag auf ein Feststellungsbegehren umgestellt.
Mit Beschluss vom 22.07.2021 hat der Senat das Verfahren bis zum Abschluss des Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht auf den Vorlagebeschluss des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 19.05.2021 - VerfGH 110/20 - ausgesetzt. Nachdem das Bundesverfassungsgericht die Vorlage für unzulässig erklärt hatte, hat der Senat das Normenkontrollverfahren mit Verfügung vom 27.04.2023 wieder angerufen und unter dem neuen gerichtlichen Aktenzeichen 1 S 767/23 fortgeführt.
Zur Begründung ihres als Feststellungsbegehren aufrechterhaltenen Normenkontrollantrags macht die Antragstellerin geltend:
Als Betreiberin eines Kosmetik- und Nagelstudios sei sie antragsbefugt. Das in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO geregelte Betriebsverbot habe in ihre Berufsfreiheit eingegriffen. Zum Zeitpunkt der Geltung der Vorschrift habe sie seit dem erstmaligen Inkrafttreten der Corona-Verordnung kein Einkommen mehr erzielt. Das Betriebsverbot für Kosmetik- und Nagelstudios sei rechtswidrig und damit unwirksam gewesen.
Zwar möge der Verordnungsgeber sein Ziel, die Infektionsraten gering zu halten, durch eine Begrenzung der persönlichen Kontakte erreichen habe können. Auch müssten die besonderen Schwierigkeiten für den Verordnungsgeber berücksichtigt werden, das epidemische Geschehen richtig einzuschätzen und die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen. Die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG habe jedoch keinen derart weitgehenden und dauerhaften Eingriff erlaubt wie das streitgegenständliche Betriebsverbot. Der Antragsgegner habe stetig darzulegen und nachzuweisen gehabt, dass die mit den in der Corona-Verordnung geregelten Maßnahmen verbundenen erheblichen Grundrechtseingriffe noch erforderlich gewesen seien. An einer solchen Rechtfertigung habe es hier gefehlt. Denn von ihrer beruflichen Tätigkeit als Kosmetikerin sei keine für die Ausbreitung von COVID-19 relevante erhöhte Ansteckungsgefahr ausgegangen. Vielmehr hätte diese aufgrund ihres geringen Infektionsrisikos als eine der ersten Einrichtungen wieder zugelassen werden müssen.
Jedenfalls aber habe die Ausgestaltung der Betriebsverbote durch die Siebte Änderungsverordnung vom 02.05.2020 gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoßen. Die von dem Antragsgegner – anders als in anderen Bundesländern – geregelte Ungleichbehandlung von Kosmetik- und Nagelstudios gegenüber Friseuren, Parfümerien, angestellten Maskenbildnern beim Südwestrundfunk und ästhetischen Chirurgen sei weder unter infektiologischen Gesichtspunkten noch unter Berücksichtigung der Systemrelevanz der jeweiligen Tätigkeiten gerechtfertigt gewesen. In einem Kosmetikstudio sei die Kontaktvermeidung und -nachverfolgung einfach, weil es keinen Durchgangsverkehr gebe und sich nur wenige – mit der Terminanmeldung bereits namentlich erfasste – Personen im Geschäftsraum aufhielten. Kosmetische Dienstleistungen unterlägen zudem ohnehin besonderen Hygieneanforderungen. Durch weitere Vorkehrungen (FFP2-Masken, Schutzbrille, Schutzvisier) hätte die Ansteckungsgefahr weiter reduziert werden können. Schließlich leiste die kosmetische Tätigkeit einen systemrelevanten Beitrag zur Gesunderhaltung des menschlichen Organs Haut. Sie führe für die Betroffenen wichtige Behandlungen durch, wie etwa nach einer Chemotherapie oder Krebsoperation oder Haarentfernungen bei Transsexualität. Haare waschen, schneiden, föhnen und färben könne der Mensch dagegen selbst.
Darüber hinaus habe die Corona-Verordnung gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verstoßen. Ein Notstand im Sinne von Art. 15 Abs. 1 EMRK habe zu keinem Zeitpunkt vorgelegen. Sinn des Art. 15 Abs. 1 EMRK sei es, dass Notstandsmaßnahmen, mithin massive Einschnitte in die Freiheitsrechte der Bürger, nur dann vorgenommen werden dürften, wenn zugleich die Gefahrenlage konkret durch den jeweiligen Vertragsstaat plausibilisiert worden und der Nutzen der getroffenen Maßnahmen nachgewiesen sei. Der Antragsgegner habe zum Zeitpunkt der Eingriffe keine konkreten wissenschaftlich überprüfbaren Anhaltspunkte für eine konkrete Gefahr, für die Wahrscheinlichkeit ihrer Realisierung und für die Erfolgsmöglichkeit der hiergegen ergriffenen Maßnahmen nachgewiesen. Den beanstandeten Maßnahmen hätten lediglich behauptete Simulationsmodelle für einen möglichen Gesundheitsnotstand zugrunde gelegen. Schließlich müsse der Antragsgegner, auch soweit es sich um europäische Grundfreiheiten handele, nachweisen, dass die restriktiven Maßnahmen darauf gerichtet gewesen seien, in kohärenter und systematischer Weise die angenommenen Gefahren tatsächlich zu vermindern. Rückblickend sei der sogenannte „Lockdown“ lediglich eine politisch motivierte und auf bloße Vermutungen gestützte Demonstration politischer Handlungsfähigkeit gewesen. Für den weiteren Pandemieverlauf habe der Umfang der Lockdown-Maßnahmen dagegen keinen wesentlichen Unterschied gemacht. Sinnvoller wären selektive und der Situation angepasste Maßnahmen gewesen.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass § 4 Abs. 1 Nr. 14 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 17.03.2020 in der Fassung der Siebten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 02.05.2020 unwirksam war, soweit der Betrieb von Kosmetikstudios und Nagelstudios untersagt wurde.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt er vor: Die angegriffenen Betriebsschließungen im Frühjahr 2020 seien, wie der Senat bereits entschieden habe (Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 -), sowohl geeignet als auch erforderlich gewesen. Dies gelte gleichermaßen für die Schließung von Betrieben mit dem Angebot körpernaher Dienstleistungen. Der Antragsgegner habe seine Entscheidung auf der Grundlage von einschlägigen fachwissenschaftlichen Erkenntnissen, insbesondere der Expertise und den Empfehlungen des Robert-Koch-Instituts (RKI) als nach § 4 Abs. 1 IfSG zuständiger Stelle, getroffen. Es habe der fachwissenschaftlichen Erkenntnis entsprochen, dass die Ausbreitung des sich im Wege einer Tröpfcheninfektion besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren neuartigen Coronavirus durch eine weitgehende Reduzierung persönlicher menschlicher Kontakte verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert werde. Der Verordnungsgeber habe davon ausgehen dürfen, dass bei einem weiteren Ansteigen der Infektionszahlen eine Überlastung der medizinischen Versorgungskapazitäten zu befürchten gewesen wäre. Angesichts der durch zahlreiche Unsicherheiten geprägten epidemischen Lage und der sich ständig weiterentwickelnden fachlichen Erkenntnisse zum neuartigen Coronavirus sei dem Verordnungsgeber ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum bei der Auswahl der Schutzmaßnahmen zugekommen. Diesen habe der Antragsgegner mit der Schließung von Betrieben, die körpernahe Dienstleistungen anbieten, nicht überschritten. Die Maßnahme sei geeignet gewesen, um eine Kontaktreduzierung und damit eine Weiterverbreitung des Virus zu erreichen, und auch erforderlich gewesen, weil weniger grundrechtsinvasive, aber gleich geeignete Mittel nicht zur Verfügung gestanden hätten. Strenge Hygienemaßnahmen wären gegenüber der vollumfänglichen Betriebsschließung offensichtlich nicht in gleicher Weise geeignet gewesen.
Die fortgesetzte Untersagung des Betriebs von Kosmetik- und Nagelstudios im streitbefangenen Zeitraum habe auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoßen. Gegenüber Parfümerien fehle es bereits an einer rechtfertigungsbedürftigen Ungleichbehandlung, weil es sich hierbei um Einzelhandelsbetriebe handele, die keine sehr körpernahen Dienstleistungen anböten. Im Übrigen sei die Privilegierung von Friseurbetrieben und ärztlichen Tätigkeiten aufgrund der hiermit verbundenen geringeren Infektionsrisiken und zur Befriedigung eines notwendigen allgemeinen Bedürfnisses der Bevölkerung gerechtfertigt gewesen.
Schließlich habe es sich bei den Schutzmaßnahmen der Corona-Verordnungen nicht um Notstandsmaßnahmen im Sinne von Art. 15 Abs. 1 EMRK gehandelt, weshalb den Antragsgegner auch keine Unterrichtungspflichten nach Art. 15 Abs. 3 EMRK getroffen hätten. Zwar stelle die Betriebsschließung einen Eingriff in die durch die Europäische Menschenrechtskonvention verbürgten Rechte dar, der jedoch in derselben Weise gerechtfertigt sei wie die hiermit verbundenen Eingriffe in die deutschen Grundrechte. Hinsichtlich der von der Antragstellerin allenfalls angedeuteten Verletzung europäischer Grundfreiheiten fehle es an einem substantiierten Vortrag. Unabhängig hiervon stelle sich bereits die Frage nach dem grenzüberschreitenden Bezug des Sachverhalts. Die Maßnahmen seien jedenfalls auch im Anwendungsbereich der europäischen Grundfreiheiten gerechtfertigt gewesen. Die Betriebsschließungen seien Teil eines für die Gesamtbevölkerung geltenden Maßnahmenpakets und Schutzkonzepts gewesen, das konsequent und nur mit den notwendigsten Ausnahmen umgesetzt worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte und die beigezogene Akte des einstweiligen Anordnungsverfahrens 1 S 1361/20 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der als Feststellungsbegehren aufrechterhaltene Normenkontrollantrag hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Er ist zulässig (A.) und teilweise begründet (B.).
A. I. Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthaft, wonach der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften – wie hier einer Verordnung der Landesregierung – entscheidet.
II. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag am 04.05.2020 und damit während der Geltungsdauer der angegriffenen Verordnungsregelung vom 04.05.2020 bis 10.05.2020 und innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO anhängig gemacht (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Beschl. v. 28.07.2022 - 3 BN 8.21 - juris Rn. 10, 12, 16 f.).
III. Die Antragstellerin ist antragsbefugt.
Antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Erforderlich, aber auch ausreichend ist es, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die die geltend gemachte Rechtsverletzung zumindest möglich erscheinen lassen (st. Rspr.; vgl. nur Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - juris Rn. 34; BVerwG, Beschl. v. 17.07.2019 - 3 BN 2.18 - juris Rn. 11; jeweils m. w. N.).
Dies ist hier der Fall. Denn es ist jedenfalls nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die Antragstellerin, die in Baden-Württemberg ein kosmetisches Nagelstudio und Kosmetikinstitut betreibt, durch das angefochtene Betriebsverbot in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt wurde.
IV. Die Antragstellerin verfügt trotz des zwischenzeitlichen Außerkrafttretens der angefochtenen Vorschrift über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall einer noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm – wie hier – nach der gerichtlichen Antragstellung außer Kraft getreten, bleibt der Normenkontrollantrag indes zulässig, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Feststellung hat, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (st. Rspr., vgl. nur Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1079/20 - juris Rn. 73, und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 46; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 9 und 13; jeweils m. w. N.).
Das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) verlangt, ein berechtigtes Feststellungsinteresse über die einfach-rechtlichen Konkretisierungen hinaus auch dann anzuerkennen, wenn ein gewichtiger Eingriff in die Grundrechte sich typischerweise so kurzfristig erledigt, dass gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren regelmäßig nicht erlangt werden kann (st. Rspr.; vgl. nur Senat, Beschl. v. 20.12.2023 - 1 S 4108/20 - juris Rn. 32 m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 14 und Urt. v. 24.04.2024 - 6 C 2.22 - juris Rn. 20 ff., jeweils m. w. N.; BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - juris Rn. 28).
So verhält es sich hier. Die Antragstellerin hat ein schützenswertes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelung. Bei § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO vom 17.03.2020 in der Fassung der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 (im Folgenden: § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO), dessen Geltung sich auf den Zeitraum vom 04.05.2020 bis 10.05.2020 beschränkte, handelt es sich um eine Rechtsvorschrift, die sich – wie auch die weiteren zur Verhinderung der Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus erlassenen Regelungen der Corona-Verordnung – ihrer Eigenart nach typischerweise erledigte, bevor gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren erlangt werden konnte (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 14; BVerfG, Beschl. v. 03.06.2020 - 1 BvR 990/20 - juris Rn. 8 und v. 10.02.2022 - 1 BvR 1073/21 - juris Rn. 25). Das Betriebsverbot für Kosmetik- und Nagelstudios führte dabei zu einem gewichtigen Eingriff in das Grundrecht der Antragstellerin auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).
B. Der Antrag ist teilweise begründet. Die angefochtene Verordnungsbestimmung wies im Zeitraum vom 04.05.2020 bis 08.05.2020 einen ihre Unwirksamkeit begründenden formellen Mangel auf (I.), stellte sich im Übrigen jedoch als materiell rechtmäßig dar (II.).
I. § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO litt ab dem 04.05.2020 unter einem formell-rechtlichen Fehler (1.), der ab dem 09.05.2020 geheilt war (2.). Für eine auf den Zeitraum vom 04.05.2020 bis 08.05.2020 gerichtete gerichtliche Feststellung der Unwirksamkeit der Vorschrift hat die Antragstellerin ein Rechtsschutzbedürfnis (3.).
Der Senat hat mit rechtskräftigen Urteilen vom 02.06.2022 (1 S 926/20 - juris Rn. 93 ff., 1 S 1067/20 - juris Rn. 56 ff. und 1 S 1079/20 - juris Rn. 86 ff.), woran er mit Urteilen vom 11.04.2024 (1 S 930/23 - juris Rn. 116, 1 S 932/23 - juris Rn. 79 und 1 S 278/23 - juris Rn. 302) festgehalten hat, erkannt, dass die Ausfertigung einer Rechtsverordnung gemäß Art. 63 Abs. 2 1. Hs LV die Herstellung der Originalurkunde der Rechtsverordnung ist, mit der die Authentizität des Norminhalts bestätigt und der Verkündungsbefehl erteilt wird, dass die Ausfertigung voraussetzt, dass die erlassende Stelle die Originalurkunde unterzeichnet, dass für die Ausfertigung einer Rechtsverordnung der Landesregierung nach Art. 63 Abs. 2 1. Hs LV die Unterschrift des Ministerpräsidenten ausreicht, dass die Ausfertigung einer Rechtsverordnung vor der Verkündung erfolgen muss und dass dies auch im Fall einer Notverkündung nach § 4 VerkG gilt.
Diesen Anforderungen genügte die angefochtene Verordnung zunächst nicht. Die Siebte Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 02.05.2020 wurde am 02.05.2020 gemäß § 4 VerkG notverkündet und anschließend in der Ausgabe des Gesetzblatts vom 08.05.2020 gemäß § 2 VerkG regulär verkündet (GBl. S. 206). Nach dem Vortrag des Antragsgegners lag vor der Notverkündung noch keine unterschriebene Originalurkunde der Verordnung vor. Die Ausfertigung und in der Folge die Notverkündigung der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 waren danach zunächst unwirksam.
2. Dieser Ausfertigungs- und Verkündungsmangel wurde jedoch für den Geltungszeitraum ab dem 09.05.2020 geheilt.
a) Der Senat hat bereits entschieden, dass der durch die fehlende Unterzeichnung der Originalurkunde der Verordnung im Zeitpunkt der Notverkündung begründete formell-rechtliche Fehler mit Wirkung ex nunc ab dem Tag nach der Verkündung geheilt wird, wenn im Zeitpunkt der regulären Verkündung der Verordnung im Gesetzblatt eine ausgefertigte Originalurkunde vorliegt (vgl. Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 107 und 111, 1 S 1067/20 - juris Rn. 72 und 75 f. und 1 S 1079/20 - juris Rn. 102 und 105 f.; Urt. v. 11.04.2023 - 1 S 932/23 - juris Rn. 84 und 1 S 278/23 - juris Rn. 302 und 307). An dieser Rechtsprechung hält der Senat unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragsgegners im hiesigen Verfahren fest.
Danach wurde der Ausfertigungs- und Verkündungsmangel der Siebten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 02.05.2020 mit Wirkung ex nunc geheilt. Im Zeitpunkt der regulären Verkündung im Gesetzblatt am 08.05.2020 lag eine unterschriebene Originalurkunde der Verordnung vor.
b) Bei zutreffender Auslegung trat die Siebte Änderungsverordnung vom 02.05.2020 damit am Tag nach ihrer Verkündung – am 09.05.2020 – in Kraft.
Für welchen Zeitraum eine Norm Geltung beansprucht, ist eine Frage der Auslegung des materiellen Rechts. Regelmäßig wird es dem Willen des Normgebers entsprechen, dass eine Rechtsvorschrift erst ab dem Zeitpunkt ihrer formwirksamen Inkraftsetzung gelten soll, und die abweichende Annahme eines rückwirkenden Geltungsanspruchs eindeutige Anhaltspunkte voraussetzen (vgl. OVG Bln.-Bbg., Urt. v. 11.07.2006 - OVG 9 B 4.05 - juris Rn. 68). Der Verordnungsgeber hat sich überdies im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 GG zu bewegen. Eine gesetzes- und damit verfassungskonforme rückwirkende Geltung von Verordnungsbestimmungen kommt daher nur in Betracht, wenn sich aus dem Sinn und Zweck des zugrundeliegenden Gesetzes die Ermächtigung auch zum Erlass rückwirkender Verordnungsregelungen entnehmen lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.06.1977 - 2 BvR 499/74 u. a. - juris Rn. 60).
Die danach gebotene Auslegung des das Inkrafttreten regelnden Art. 3 der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 führt zu deren Geltung ab dem Tag nach der Verkündung im Gesetzblatt. Zwar sprechen der Wortlaut des Art. 3 Satz 2 der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020, der für die hier streitgegenständliche Vorschrift des § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO ein Inkrafttreten am 04.05.2020 bestimmt, wie auch die Systematik und die Entstehungsgeschichte der Verordnung, denen sich der Willen des Verordnungsgebers zu einer lückenlosen (Fort-)Geltung der in § 4 CoronaVO in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung vom 23.04.2020 befristet bis zum 03.05.2020 geregelten Betriebsverbote entnehmen lässt, für einen materiellen Geltungsanspruch der angefochten Bestimmung bereits ab dem 04.05.2020. Eine solche Auslegung wäre indes mit dem von dem Verordnungsgeber verfolgten Regelungszweck nicht zu vereinbaren. Mit den in der Corona-Verordnung geregelten Maßnahmen begründete der Verordnungsgeber Verhaltenspflichten zum Zwecke der Gefahrenabwehr, deren rückwirkende Anordnung – hier die Untersagung des Betriebs von bestimmten Einrichtungen für den Publikumsverkehr – naturgemäß schon tatsächlich nicht möglich ist und damit zugleich den Rahmen der gesetzlichen Verordnungsermächtigung in § 32 IfSG in Verbindung mit § 28 IfSG für notwendige Schutzmaßnahmen zur gegenwärtigen und zukunftsgerichteten Bekämpfung übertragbarer Krankheiten verließe. Folgerichtig liefert die Siebte Änderungsverordnung vom 02.05.2020 auch keine Anhaltspunkte für einen rückwirkenden Geltungsanspruch. Trat die formwirksame Heilung des Ausfertigungs- und Verkündungsmangels erst ab dem 08.05.2020 ein, konnten die durch die Siebte Änderungsverordnung vom 02.05.2020 statuierten Verhaltenspflichten im Zeitraum vom 04.05.2020 bis 08.05.2020 nicht gelten. Art. 3 Satz 1 und Satz 2 der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 ist zu entnehmen, dass deren Regelungen nach dem Willen des Verordnungsgebers frühestens am Tag nach der beabsichtigten (Not-)Verkündung in Kraft treten sollten. Für den Fall der – wie hier – fehlenden ordnungsgemäßen Verkündung bis zu dem in Art. 3 Satz 2 der Siebten Änderungsverordnung taggenau festgelegten Zeitpunkt folgt hieraus die Bestimmung des Inkrafttretens aller Regelungen der Verordnung spätestens am Tag nach ihrer Verkündung. Danach erlangte § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO in der Fassung der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 ab dem 09.05.2020 materielle Geltung.
Da es hiernach nicht an einer Bestimmung des Tages für das Inkrafttreten der Rechtsverordnung fehlt, findet die für diesen Fall in Art. 63 Abs. 4 Satz 2 LV geregelte Frist von vierzehn Tagen nach Ablauf des Tages, an dem das Gesetzblatt ausgegeben worden ist, keine Anwendung.
3. Für die gerichtliche Feststellung, dass die angegriffene Vorschrift in der Fassung der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 im Zeitraum vom 04.05.2020 bis 08.05.2020 unwirksam war, fehlt der Antragstellerin auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil sie hierdurch aufgrund der Fortgeltung einer von ihr ohnehin zu beachtenden identischen Vorschrift keinen rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil erlangen würde (vgl. hierzu bereits ausführlich Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 114, und v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 122 f.). Denn die Geltung der inhaltsgleichen Regelung der Untersagung des Betriebs von Kosmetikstudios und Nagelstudios in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung vom 23.04.2020 war bis zum 03.05.2020 befristet.
II. Im Geltungszeitraum vom 09.05.2020 bis 10.05.2020 stellte sich die Rechtsvorschrift des § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO, soweit sie den Betrieb von Nagelstudios und Kosmetikstudios untersagte, als materiell rechtmäßig dar.
Sie fand in § 32 in Verbindung mit 28 Abs. 1 IfSG eine Rechtsgrundlage (1.), die ihrerseits im maßgeblichen Zeitpunkt noch eine verfassungsgemäße Grundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19 war (2.). Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschriften waren im Geltungszeitraum der beanstandeten Bestimmung erfüllt (3.). Das in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO geregelte Betriebsverbot war eine notwendige Schutzmaßnahme, die mit höherrangigem Recht vereinbar war, namentlich nicht unverhältnismäßig in die Grundrechte der Betroffenen eingriff (4.). Die fortgesetzte Schließung der Kosmetik- und Nagelstudios im streitgegenständlichen Zeitraum vom 04.05.2020 bis 10.05.2020 verletzte auch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) (5.). Schließlich bleibt auch das weitere Vorbringen der Antragstellerin ohne Erfolg (6.).
1. Die angefochtene Verordnungsbestimmung konnte der Antragsgegner im streitgegenständlichen Zeitraum auf § 32 IfSG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG in der Fassung vom 27.03.2020 stützen.
§ 32 Satz 1 IfSG ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Gemäß § 28 Abs. 1 IfSG trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten (Satz 1). Unter diesen Voraussetzungen kann die zuständige Behörde auch Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen (Satz 2).
Der Anwendungsbereich dieser infektionsschutzrechtlichen Generalklausel war für die streitgegenständliche Anordnung einer landesweiten Betriebsschließung dem Grunde nach eröffnet. Sind – wie hier (siehe unten unter B. II. 3.) – Kranke festgestellt, können auch Regelungen zu Betriebsschließungen, die als präventive Maßnahme zur Verhinderung der Verbreitung einer bereits aufgetretenen übertragbaren Krankheit ergriffen werden, notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 28 Abs. 1 IfSG sein (so bereits ausführlich BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 17 ff. und 54 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 126 ff.; jeweils m. w. N.). Wie sich dem Wortlaut und der Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte, namentlich der bereits nach dem Ausbruch der Corona-Pandemie aus „Gründen der Normenklarheit“ erfolgten Bestätigung des § 28 Abs. 1 IfSG durch den Gesetzgeber mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.03.2020 (BGBl. I S. 587), sowie dem Sinn und Zweck der Vorschrift, die zuständigen Behörden zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu ermächtigen, die zur Bekämpfung sämtlicher bekannter und aller in Zukunft neu auftretender übertragbarer Krankheiten auch bei einem dynamischen und bedrohlichen Infektionsgeschehen erforderlichen Schutzmaßnahmen treffen zu können, entnehmen lässt, ist der Verordnungsgeber nicht auf Maßnahmen gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider beschränkt, sondern kann Maßnahmen auch gegenüber „Nichtstörern“ und damit der Allgemeinheit treffen (vgl. ausführlich BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 21 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 184 ff., und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 95; jeweils m. w. N.).
Regelungen zur Schließung von Betrieben, die unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht im betroffenen Betrieb zur Verhinderung der Verbreitung einer übertragbaren Krankheit angeordnet werden, können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG sein, wenn sie an dem Ziel ausgerichtet sind, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern, und verhältnismäßig, das heißt geeignet und erforderlich, den Zweck zu erreichen, sowie verhältnismäßig im engeren Sinne sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 20 und v. 21.06.2023 - 3 CN 1.22 - juris Rn. 23; m. w. N.).
2. Bei diesem Verständnis war § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG noch eine verfassungsgemäße Grundlage für den befristeten Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19 für den streitgegenständlichen Zeitraum. Die Vorschrift erfüllte die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots und entsprach den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips (vgl. ausführlich BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 34 ff., v. 16.05.2023 - 3 CN 4.22 - juris Rn. 26 ff. und v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 21 ff.; so bereits Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 139 ff., und v. 11.04.2023 - 1 S 930/23 - juris Rn. 145 ff.). Die gesetzliche Ermächtigung der zuständigen Behörde, „Personen (zu) verpflichten, […] von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte […] nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten“ (§ 28 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. IfSG), genügte für das angefochtene Betriebsverbot für Kosmetik- und Nagelstudios (§ 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO) bei Berücksichtigung der tatsächlichen Besonderheit des Regelungsgegenstandes des Infektionsschutzrechts, dass der Gesetzgeber die vielfältigen und komplexen Möglichkeiten des Auftretens einer neuartigen übertragbaren Krankheit nicht vorhersehen kann, und der aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgenden Beschränkung der zuständigen Behörde auf notwendige Schutzmaßnahmen den grundgesetzlichen Anforderungen des Parlamentsvorbehalts, wonach der Gesetzgeber die Fragen, die wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte sind, selbst zu regeln hat.
3. Die Tatbestandsvoraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG waren für den maßgeblichen Zeitraum erfüllt.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer notwendigen Schutzmaßnahme gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist nach allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts die objektive Sachlage im Zeitpunkt des Handelns der zuständigen Infektionsschutzbehörde – hier der Geltungszeitraum der angefochtenen Bestimmung der Corona-Verordnung vom 04.05.2020 bis 10.05.2020 (vgl. hierzu Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 88 f. m. w. N.).
a) Bei der durch das SARS-CoV-2-Virus – zum hier zu beurteilenden Zeitraum in der sogenannten „Basisvariante“ – verursachten Krankheit COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Eine solche liegt nach der gesetzlichen Definition des § 2 Nr. 3 IfSG vor, wenn sie durch Krankheitserreger oder deren toxische Produkte, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden, verursacht wird. SARS-CoV-2 (Severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) ist ein neues Coronavirus, das Anfang 2020 als Auslöser der COVID-19 („coronavirus disease 2019“) Erkrankung identifiziert wurde. Es verursacht vorwiegend milde Erkältungskrankheiten, kann aber auch zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf, vor allem bei alten und immunsupprimierten Menschen führen (vgl. RKI, COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/RKI-Ratgeber/Ratgeber/Ratgeber_COVID-19.html, Stand: 04.06.2024, zuletzt abgerufen am 26.02.2025). Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen (vgl. RKI, COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/RKI-Ratgeber/Ratgeber/Ratgeber_COVID-19.html, Stand: 04.06.2024, zuletzt abgerufen am 26.02.2025).
b) Im streitgegenständlichen Zeitraum vom 04.05.2020 bis 10.05.2020 gab es zahlreiche an COVID-19 Erkrankte (vgl. § 2 Nr. 4 IfSG) und mit SARS-CoV-2 Infizierte und damit vielfach Krankheits- und Ansteckungsverdächtige (vgl. § 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG) in der Bundesrepublik Deutschland und im Land Baden-Württemberg. Ein Krankheitsverdacht besteht, sofern Symptome gegeben sind, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen (vgl. § 2 Nr. 5 IfSG), ein Ansteckungsverdacht liegt vor, wenn von einer Person anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein (vgl. § 2 Nr. 7 IfSG). Nach den jeweiligen Tagesberichten des RKI (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Archiv_2020_tab.html) waren exemplarisch am 17.03.2020 (Zeitpunkt des Erlasses der Ersten Corona-Verordnung) im Bundesgebiet 7.156 Personen, davon 1.479 Personen in Baden-Württemberg mit SARS-CoV-2 infiziert. Am 20.03.2020 (Zeitpunkt des Erlasses der Ersten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung) lag die kumulierte Zahl der Infektionen deutschlandweit bei 13.957 Personen und in Baden-Württemberg bei 2.746 Personen. Am 02.05.2020 (Zeitpunkt des Erlasses der Siebten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung) wurden im Bundesgebiet 161.703 und in Baden-Württemberg 32.146 SARS-CoV-2-Infektionen festgestellt. Über den bezeichneten Zeitraum ereignete sich somit eine deutliche Zunahme der Infektionen. Aufgrund der leichten Übertragbarkeit von SARS-CoV-2 konnte ohne Zweifel davon ausgegangen werden, dass zahlreiche Kontaktpersonen der Infizierten ansteckungsverdächtig waren.
4. Das in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO geregelte Betriebsverbot für Kosmetik- und Nagelstudios war eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne von § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, die mit höherrangigem Recht vereinbar war. Die Regelung verfolgte ein nach der gesetzlichen Ermächtigung des Infektionsschutzgesetzes zulässiges Ziel (a), beruhte auf einer tatsächlich tragfähigen Gefahreneinschätzung des Verordnungsgebers (b) und erwies sich als geeignet (c), erforderlich (d) sowie verhältnismäßig im engeren Sinne (e).
a) Der Verordnungsgeber verfolgte mit dem Erlass der angefochtenen Regelungen Ziele, die mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung in Einklang standen. Die in § 4 Abs. 1 CoronaVO angeordneten Betriebsschließungen zielten, wie der Antragsgegner nachvollziehbar dargelegt hat, jeweils darauf ab, die Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 durch eine Unterbrechung von Infektionsketten zu verlangsamen und durch die Verhinderung von Neuinfektionen und einer Überforderung des Gesundheitssystems das Leben und die körperliche Unversehrtheit einer potentiell sehr großen Zahl von Menschen zu schützen. Dieses Ziel entsprach dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG) (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 49 und v. 21.06.2023 - 3 CN 1.22 - juris Rn. 31; BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 175 f.; Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 137 ff.). Der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit des Einzelnen und der Bevölkerung (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ist ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck, der aufgrund des hohen Gewichts des Schutzgutes selbst schwerwiegende Grundrechtseingriffe rechtfertigen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 21; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 203 und v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 184 ff.).
b) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass dieses Ziel ohne die erlassenen Gebote und Verbote gefährdet und die Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems dringlich war, beruhte auf einer tragfähigen tatsächlichen Grundlage (vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 177; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 52 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 204 ff.).
Maßgeblich ist die Beurteilung der Lage durch den Verordnungsgeber aus der ex ante-Perspektive (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 57; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 209 und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 187). Die damalige Situation war durch erhebliche Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage geprägt. Die Möglichkeiten des Verordnungsgebers, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, waren deshalb begrenzt. Es genügte daher auch für schwerwiegende Grundrechtseingriffe, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientierte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 171, 185, 204). Erkenntnisse, die erst nach dem Erlass und der Geltungsdauer der getroffenen Maßnahmen vorlagen, haben deshalb außer Betracht zu bleiben und können ex post allenfalls indizielle Anhaltspunkte für die Vertretbarkeit und Richtigkeit der damaligen Entscheidung des Verordnungsgebers liefern.
Der Verordnungsgeber durfte hierbei die – öffentlich zugänglichen – fachlichen Erkenntnisse und Bewertungen des RKI zu SARS-CoV-2 und COVID-19 wie ein Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und seinen Maßnahmen zugrunde legen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 55 ff.; ebenso ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 486 ff.). Das RKI ist gemäß § 4 IfSG die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (Abs. 1 Satz 1). Es arbeitet u. a. mit wissenschaftlichen Einrichtungen und Fachgesellschaften, mit ausländischen Stellen und internationalen Organisationen sowie mit der Weltgesundheitsorganisation zusammen (Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 1). Zu seinen Aufgaben gehört die Erstellung von Empfehlungen und sonstigen Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten (Abs. 2 Nr. 1). Es wertet die Daten zu meldepflichtigen Krankheiten und Nachweisen von Krankheitserregern infektionsepidemiologisch aus (Abs. 2 Nr. 2) und stellt die Ergebnisse der Auswertungen u. a. den obersten Landesgesundheitsbehörden und den Gesundheitsämtern zur Verfügung (Abs. 2 Nr. 3 Buchst. c und d). Durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, verfügt es über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit.
Danach beruhte die angegriffene Maßnahme des Antragsgegners in rechtmäßiger Weise auf der nachvollziehbar begründeten fachlichen Einschätzung des RKI im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt, welches die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland auf der tatsächlichen Grundlage des Krankheitsbildes von COVID-19, der Übertragungswege des SARS-CoV-2-Virus, der Entwicklung des Infektionsgeschehens und der fehlenden Möglichkeit einer Impfung oder spezifischen Medikation insgesamt als hoch und für Risikogruppen als sehr hoch einstufte.
Die Erkrankung manifestierte sich als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Das SARS-CoV-2-Virus verursachte vorwiegend milde Erkältungskrankheiten, konnte aber auch zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf, vor allem bei alten und immunsupprimierten Menschen führen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt war bei 81 % der Patienten der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten waren kritisch krank. Klinisch präsentierte sich die SARS-CoV-2 Infektion initial oft pulmonal als Pneumonie. Mögliche Verlaufsformen waren die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome - ARDS) sowie, seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Neben der Lunge häufig andere Organsysteme betroffen, was sich in einem breiten Spektrum zum Teil schwerwiegender extrapulmonaler Manifestationen äußerte. Beschriebene Komplikationen waren unter anderem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: RKI, COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/RKI-Ratgeber/Ratgeber/Ratgeber_COVID-19.html, Stand: 04.06.2024, zuletzt abgerufen am 26.02.2025; Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin v. 12.03.2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025). Eine dysregulierte, überschießende Immunantwort konnte zu einem lebensgefährlichen Zytokinsturm führen, welcher organspezifische Entzündungsreaktionen und eine Endothelschädigung mit thrombo-embolischen Komplikationen hervorrufen konnte (vgl. RKI, a. a. O.). Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftraten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, hatten ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Raucher, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z. B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z. B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe.
Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen. Kleinere Aerosole können dabei auch über längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber infektiösen Partikeln jeglicher Größe im Umkreis von ein bis zwei Metern um eine infektiöse Person herum erhöht. Beim Aufenthalt in geschlossenen Räumen kann sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz als 1,5 m erhöhen, insbesondere wenn der Raum klein und schlecht belüftet ist. Besonders groß ist die Infektiosität von Personen, wenn sie bereits Krankheitszeichen (Symptome) entwickelt haben. Da aber auch im Zeitraum vor dem Auftreten von Symptomen eine hohe Infektiosität besteht, steckt sich ein relevanter Anteil von Personen innerhalb von ein bis zwei Tagen bei bereits infektiösen, aber noch nicht symptomatischen Personen an. Die Dauer von der Ansteckung (Infektion) bis zum Beginn der eigenen Ansteckungsfähigkeit (Infektiosität) ist genauso variabel wie die Inkubationszeit (vgl. RKI, COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/RKI-Ratgeber/Ratgeber/Ratgeber_COVID-19.html, Stand: 04.06.2024, zuletzt abgerufen am 26.02.2025).
Die Verbreitungsdynamik in der Gesamtbevölkerung wird mittels des sog. „R-Wertes“ angegeben. Die Basisreproduktionszahl R0 gibt an, wie viele Personen von einer infizierten Person durchschnittlich angesteckt werden, vorausgesetzt, dass in der Bevölkerung keine Immunität besteht und keine infektionspräventiven Maßnahmen ergriffen wurden. Eine Infektion breitet sich langfristig nur dann aus, wenn ihr R0 über 1 liegt. Für die Basisreproduktionszahl des im streitgegenständlichen Zeitraum relevanten ursprünglichen SARS-CoV-2-„Wildtyps“ wurde in mehreren systematischen Studien ein mittlerer Wert (Median) von 2,8 bis 3,8 ermittelt (vgl. RKI, „Reproduktionszahl“, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.ht ml, Stand 26.11.2021, zuletzt abgerufen am 21.01.2025). Ohne Schutzmaßnahmen war daher davon auszugehen, dass eine Person durchschnittlich 2,8 bis 3,8 andere Personen mit SARS-CoV-2 infizieren würde.
Zum aktuellen Infektionsgeschehen im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnungsbestimmung berichtete das RKI im Lagebericht vom 02.05.2020 (S. 1 f.; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-05-02-de.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025) von kumuliert bundesweit 161.703 und für Baden-Württemberg 32.146 labordiagnostisch bestätigten COVID-19-Fällen (S. 2). Bezogen auf die Einwohnerzahl (Fälle pro 100.000 Einwohner) wies das RKI für das Land Baden-Württemberg bundesweit die zweithöchste Inzidenz aus (290). Für 3.660 Fälle (2,8%) war bekannt, dass sie eine Pneumonie entwickelt haben (S. 5). Eine Hospitalisierung wurde bei 22.878 (18%) Fällen angegeben. Insgesamt waren 6.575 Personen in Deutschland (4,1% aller bestätigten Fälle) im Zusammenhang mit einer COVID-19-Erkrankung verstorben (S. 1 und 5). Mit Datenstand vom 02.05.2020 schätzte das RKI die Reproduktionszahl auf 0,78. Von den im DIVI-Intensivregister erfassten 32.045 Intensivbetten waren 19.268 (60%) am 02.05.2020 belegt; 2.105 COVID-Fälle befanden sich in intensivmedizinischer Behandlung, von denen 1.508 Fälle beatmet wurden (S. 8).
Im Wesentlichen übereinstimmend meldete das Landesgesundheitsamt (LGA) im Tagesbericht COVID-19 vom 02.05.2020 für das Land Baden-Württemberg (S. 1; abrufbar unter https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/, zuletzt abgerufen am 26.02.2025):
„Beschreibung der Lage in Baden-Württemberg:
Insgesamt wurden 32.272 SARS-CoV-2 Fälle aus allen 44 Stadt- bzw. Landkreisen berichtet. Von 32.198 Fällen mit Angaben zum Geschlecht sind 16.988 weiblich (53%). Der Altersmedian beträgt 51 Jahre bei einer Spannweite von 0 bis 106 Jahren. Bis Redaktionsschluss wurden dem LGA 1.413 Fälle übermittelt, die mit und an SARS-CoV-2 verstorben sind (mit SARS-CoV-2 verstorben bedeutet, dass die Person aufgrund anderer Ursachen verstorben ist, aber auch ein positiver Befund auf SARS-CoV-2 vorlag; an SARS-CoV-2 verstorben bedeutet, dass die Person aufgrund der gemeldeten Krankheit verstorben ist). Dies sind zehn Fälle mehr als am Vortag. Unter den Verstorbenen waren 821 Männer (58%). Das Alter lag zwischen 34 und 102 Jahren, im Median bei 82 Jahren, 911 (65%) der Todesfälle waren 80 Jahre oder älter.“
Die Daten des LGA belegen für den hier streitbefangenen Zeitraum entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin nicht nur ein regionales Ausbruchsgeschehen, sondern weiterhin ein fortdauerndes landesweites Infektionsgeschehen. Den statistischen Übersichten in den Lageberichten des LGA vom 29.04.2020, 30.04.2020, 01.05.2020 und 02.05.2020 (jeweils S. 2; abrufbar unter https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/, zuletzt abgerufen am 26.02.2025) lassen sich (Neu-)Infektionen für sämtliche Stadt- und Landkreise entnehmen.
Auf der Grundlage seiner Erkenntnisse gelangte das RKI für den streitgegenständlichen Zeitraum zu der wie folgt begründeten Risikobewertung (S. 8 des Lageberichts v. 02.05.2020; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-05-02-de.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025):
„Es handelt sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Bei einem Teil der Fälle sind die Krankheitsverläufe schwer, auch tödliche Krankheitsverläufe kommen vor. Die Anzahl der neu übermittelten Fälle in Deutschland ist rückläufig. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird derzeit insgesamt als hoch eingeschätzt, für Risikogruppen als sehr hoch. Die Wahrscheinlichkeit für schwere Krankheitsverläufe nimmt mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu. Diese Gefährdung variiert von Region zu Region. Die Belastung des Gesundheitswesens hängt maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (Isolierung, Quarantäne, physische Distanzierung) ab und kann örtlich sehr hoch sein. Diese Einschätzung kann sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern.“
Bei der Risikobewertung des RKI handelte es sich um eine deskriptive Beurteilung der Situation für die Bevölkerung in Deutschland, die sich tatsächlich auf die drei Indikatoren der Übertragbarkeit (Fallzahlen und Trends gemäß täglichen Situationsberichten), des Schwereprofils (Anteil schwerer, klinisch kritischer und tödlicher Krankheitsverläufe sowie mögliche Langzeitfolgen gemäß Steckbrief zu COVID-19) und der Ressourcenbelastung des Gesundheitswesens stützte, ohne dass den verwendeten Begriffen "gering", "mäßig", "hoch" oder "sehr hoch" quantitative Werte für Eintrittswahrscheinlichkeit oder Schadensausmaß zugrunde gelegen hätten (RKI, Grundlagen für die Risikoeinschätzung des RKI, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Risikobewertung_Grundlage.html, zuletzt abgerufen am 26.02.2025).
Danach durfte der Verordnungsgeber bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung auf der Grundlage der von ihm regelmäßig ausgewerteten Daten des RKI und des LGA, namentlich der von dem RKI seiner Risikobewertung zugrunde gelegten tatsächlichen Feststellungen zum aktuellen Infektionsgeschehen in den täglichen Situationsberichten ohne Rechtsfehler (weiter) davon ausgehen, dass eine ungebremste Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus wegen der zum damaligen Zeitpunkt noch fehlenden Immunität und Verfügbarkeit von Impfungen und spezifischen Therapien zu einer weiteren erheblichen nicht nur regionalen, sondern landesweiten Steigerung der Krankheitslast in Baden-Württemberg geführt hätte. Nachvollziehbar durfte er annehmen, dass bei vielen schweren Verläufen eine Überlastung der Versorgungskapazitäten für eine intensivmedizinische Behandlung gedroht hätte, die sich nicht auf einzelne Stadt- oder Landkreise beschränkt und die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung im gesamten Land gefährdet hätte.
Die tragfähige Annahme des Verordnungsgebers, dass die Verlangsamung der Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 und der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit einer potentiell sehr großen Zahl von Menschen ohne die erlassenen Gebote und Verbote gefährdet war, wurde durch die sinkende Zahl von Neuinfektionen im Beurteilungszeitraum nicht infrage gestellt. Der Antragsgegner konnte seinen Entscheidungen die tatsächlichen Feststellungen der Risikobewertung des RKI zugrunde legen. Bei der von ihm ab dem 20.04.2020 tatsächlich umgesetzten Öffnungsstrategie durfte er grundsätzlich stufenweise vorgehen, um im Rahmen einer engmaschigen Kontrolle zu beobachten, wie sich einzelne Öffnungsschritte auf das Infektionsgeschehen auswirken und um Erfolge der Kontaktbeschränkungen nicht durch übereilte Lockerungen vorschnell zu gefährden (vgl. Senat, Beschl. v. 07.05.2020 - 1 S 1244/20 - juris Rn. 25 f., v. 18.02.2021 - 1 S 398/21 - juris Rn. 97, v. 11.06.2021 - 1 S 1533/21 - juris Rn. 93 und Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 224; ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 523 f.). Dabei konnte er sich – neben dem RKI – auch auf die fachlichen Einschätzungen der EU-Agentur European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) vom 23.04.2020 und die Dritte Ad-hoc-Stellungnahme der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina vom 13.04.2020 stützen. Danach waren Beschränkungen unter disziplinierter Einhaltung von Schutzmaßnahmen nach und nach zurückzunehmen, da eine zu schnelle Aufhebung der Maßnahmen zu einem schnellen Wiederanstieg der Infektionen führen könnte (Risikobewertung der ECDC v. 23.04.2020, abrufbar unter: https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-disease-2019-covid-19-pandemic-ninth-update, zuletzt abgerufen am 26.02.2025; Dritte Ad-hoc-Stellungnahme der Leopoldina, „Coronavirus-Pandemie - Die Krise nachhaltig überwinden 13. April 2020“, abrufbar unter: https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_04_13_Coronavirus-Pandemie-Die_Krise_nachhaltig_%C3%BCberwinden_final.pdf, zuletzt abgerufen am 26.02.2025).
Schließlich führt auch der Verweis der Antragstellerin auf den Inhalt der zwischenzeitlich veröffentlichten internen COVID-19-Krisenstabsprokolle des RKI (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Protokolle/COVID-19-Krisenstabsprotokolle.html) nicht zu einer abweichenden Bewertung.
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Vorschrift kommt es – wie regelmäßig im Gefahrenabwehrrecht – allein darauf an, ob der Verordnungsgeber im Erlasszeitpunkt ex ante für den Geltungszeitraum der angefochtenen Vorschrift aufgrund der ihm zum damaligen Zeitpunkt tatsächlich zugänglichen Richtlinien, Empfehlungen, Merkblätter und sonstigen Informationen des RKI im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG die von ihm angenommene Gefahrenlage bejahen durfte, nicht jedoch, ob ex post auf der Grundlage nachträglicher Erkenntnisse bei heutiger fachlicher Beurteilung festgestellt werden kann, dass die prognostizierte Gefahr tatsächlich nicht bestand (vgl. bereits Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 234).
Der Verordnungsgeber durfte hierbei grundsätzlich auf die Vollständigkeit und Richtigkeit der ihm vorliegenden Informationen des RKI vertrauen, denen aufgrund der gesetzgeberischen Entscheidung, die Behörde mit der Aufgabe zu betrauen, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, eine besondere fachliche Aussagekraft zukam. Anhaltspunkte dafür, dass diese Annahme in dem hier streitbefangenen Geltungszeitraum vom 04.05.2020 bis 10.05.2020 für die bei der Beurteilung des angefochtenen Betriebsverbots für Kosmetik- und Nagelstudios zugrunde gelegten fachlichen Erkenntnisse für den Verordnungsgeber erkennbar erschüttert war, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Antragstellerin zeigt mit ihrem Vorbringen nachvollziehbare Zweifel an der Richtigkeit einzelner von dem RKI seiner fachlichen Einschätzung zugrunde gelegter Tatsachen nicht auf. Vielmehr deckten sich die dem Verordnungsgeber im Zeitpunkt des Erlasses der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 vorliegenden Informationen des RKI zum aktuellen Infektionsgeschehen mit den tatsächlichen Feststellungen des LGA für das Land Baden-Württemberg. Die Antragstellerin legt nicht dar, dass dem Antragsgegner (entscheidungserhebliche) abweichende Erkenntnisse vorlagen. Entgegen der Annahme der Antragstellerin hatte der Antragsgegner damit auch keinen begründeten Anlass, die Gefahrenlage durch Nachfragen bei dem RKI weiter aufzuklären.
Abweichendes ergibt sich auch nicht aus den internen Protokollen des COVID-19-Krisenstabs des RKI, die erst im Jahr 2024 veröffentlicht wurden und überdies nur den internen Erkenntnis- und Entscheidungsprozess der Behörde (teilweise) dokumentieren, der den nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG maßgeblichen Verlautbarungen des RKI vorausgegangen ist. Soweit die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung konkret angeführt hat, dass sich aus dem Ergebnisprotokoll der Sitzung des Krisenstabs vom 05.05.2020 ergebe (unter „7. Strategie“, S. 802 f.), dass die Bereitstellung von Indikatoren, namentlich die Definition einer bestimmten Inzidenz als Schwellenwert, aus fachlicher Sicht als wenig zielführend abgelehnt und stattdessen Prüfwerte auf Landkreisebene favorisiert worden seien, die nicht automatisch mit konkreten Maßnahmen verknüpft werden, sondern allein der Überprüfung der Lage dienen sollten, erweist sich ihr Vorbringen vorliegend überdies als (noch) nicht entscheidungserheblich. Denn in dem hier streitgegenständlichen Zeitraum vom 04.05.2020 bis 10.05.2020 knüpfte die Geltung der in der Corona-Verordnung geregelten Maßnahmen – wie das von der Antragstellerin beanstandete Betriebsverbot für Kosmetik- und Nagelstudios – noch nicht an das Vorliegen derartiger Inzidenzwerte an. Ungeachtet dessen dokumentiert der wiedergegebene Inhalt des Protokolls lediglich einen vorläufigen internen Erkenntnis- und Willensbildungsprozess des Fachgebiets 32 des RKI anlässlich einer Aufforderung an die Landesbehörden, einen Bericht zu kommentieren, der die Inzidenz von 35/100.000 Einwohner als möglichen Schwellenwert definierte. Schließlich liefert das Dokument keinen Beleg für eine politische Einflussnahme auf den fachlichen Entscheidungsprozess, welche die inhaltliche Richtigkeit der Stellungnahmen des RKI im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG in verallgemeinerungsfähiger und damit vorliegend erst entscheidungserheblicher Weise infrage stellen könnte. Zwar lässt sich dem Ergebnisprotokoll des COVID-19-Krisenstabs vom 05.05.2020 entnehmen, dass Indikatoren abweichend von der überwiegenden fachlichen Einschätzung politisch eingefordert worden seien und das zuständige Fachgebiet der Behörde die Befürchtung äußerte, dass das Risiko bestehe, dass politische Entscheidungsträger selbst Indikatoren entwickeln oder das RKI bei ähnlichen Aufträgen nicht mehr einbinden würden. Das Dokument stellt jedoch ausdrücklich fest, dass eine diesbezügliche Weisung nicht erfolgt sei.
c) Der Verordnungsgeber durfte die in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO angeordnete Betriebsuntersagung für Kosmetik- und Nagelstudios als geeignet ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
aa) Für die Bejahung der Eignung genügt es, wenn die Verordnungsregelung den verfolgten Zweck fördern kann. Bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung reicht aus. Dem Verordnungsgeber stand wegen der damals in der Fachwissenschaft vorhandenen Ungewissheiten über die Eigenschaften des Virus SARS-CoV-2 ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung zu. Die Grenzen dieses Spielraums sind überschritten, wenn die Eignungsprognose des Verordnungsgebers nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht oder wenn das Prognoseergebnis nicht plausibel ist. Ob dies der Fall ist, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Prüfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 185; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 59; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 212; jeweils m. w. N.).
bb) Danach ist die Annahme des Verordnungsgebers, die angegriffene Regelung sei ein geeignetes Mittel, um das Ziel der Verordnung zu erreichen, nicht zu beanstanden. Die Betriebsuntersagung war geeignet, das Zusammenkommen von Menschen (auch) in einem Kosmetik- und Nagelstudio zu verhindern und dadurch drohende Infektionsketten zu unterbinden. Hierdurch konnte zu einer Verlangsamung der Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus beigetragen und auf diese Weise eine Überlastung der medizinischen Versorgungskapazitäten im Land vermieden und Zeit für die Entwicklung von Therapieoptionen und Präventionsmöglichkeiten (z. B. die Bereitstellung von entsprechendem Impfstoff) gewonnen werden. Aufgrund des von dem Verordnungsgeber mit den zahlreichen in § 4 Abs. 1 CoronaVO geregelten Betriebsverboten verfolgten Ziels, den öffentlichen Publikumsverkehr als Ganzes weitreichend einzuschränken, kam es dabei, anders als die Antragstellerin meint, auch nicht darauf an, ob der Betrieb von Kosmetik- und Nagelstudios bei isolierter Betrachtung von hervorgehobener Bedeutung für das Infektionsgeschehen war.
d) Ebenso durfte der Verordnungsgeber die angeordnete Maßnahme als erforderlich ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
aa) An der Erforderlichkeit einer Regelung fehlt es, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit hatte der Verordnungsgeber angesichts der im hier maßgeblichen Zeitraum fehlenden Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Ein solcher Spielraum hat jedoch Grenzen. Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein. Das unterliegt der gerichtlichen Überprüfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 20; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 63 f.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 215; jeweils m. w. N.).
bb) Danach ist die Annahme des Verordnungsgebers, die angegriffene Verordnungsregelung sei zur Zweckerreichung erforderlich gewesen, nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber durfte aufgrund der Erkenntnislage im Mai 2020 davon ausgehen, dass es kein gleich geeignetes milderes Mittel zu der – aufgrund des flächendeckenden Infektionsgeschehens landesweit gebotenen – Verhinderung von Übertragungen des SARS-CoV-2-Virus als die angegriffene Betriebsuntersagung im Zusammenwirken mit einer Vielzahl weiterer Maßnahmen gab, da hierdurch sicher Kontakte vermieden werden konnten, die grundsätzlich die Gefahr einer Übertragung des Coronavirus begründeten. Impfschutz, eine hinreichende Immunisierung der Bevölkerung aufgrund abgelaufener Infektionen oder ausreichende Therapiemöglichkeiten waren zu diesem Zeitpunkt nicht gegeben.
Die Erforderlichkeit der Betriebsuntersagung entfiel auch nicht deshalb, weil der Antragsgegner sich auf den Schutz der vulnerablen Bevölkerungsgruppen beschränken hätte können. Denn Maßnahmen, die sich auf diesen Personenkreis konzentriert hätten, hätten die Infektionsrisiken der übrigen Bevölkerung nicht mit der gleichen Wirksamkeit reduziert wie das angegriffene Betriebsverbot, weil das SARS-CoV-2-Virus sich bereits im streitbefangenen Zeitraum durch viele unerkannte asymptomatische Infektionen und eine präsymptomatische Infektiösität auszeichnete.
Schließlich stellte sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch die verpflichtende Einhaltung von besonderen Hygieneschutzmaßnahmen, deren mögliche Realisierung in einem Kosmetik- und Nagelstudio die Antragstellerin ausführlich geschildert und veranschaulicht hat, nicht als ein in gleicher Weise geeignetes alternatives Mittel dar, weil sie – anders als das Betriebsverbot – nicht die mit der Öffnung des Publikumsverkehrs einhergehenden persönlichen Kontakte verhindert hätte, sich in ihrer Anwendung als fehleranfällig erwiesen und den behördlichen Vollzug erschwert hätte.
e) Die angefochtene Norm war schließlich verhältnismäßig im engeren Sinne.
aa) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 216; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 75; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 220; jeweils m. w. N.).
bb) Gemessen an diesen Anforderungen stellte sich das von dem Verordnungsgeber zur Erreichung der von ihm benannten Ziele gewählte Mittel eines Betriebsverbots für Kosmetik- und Nagelstudios im maßgeblichen Zeitpunkt der Geltung des § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO als angemessen dar.
(1) Die angefochtene Regelung griff für einen begrenzten Zeitraum schwerwiegend in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Betreiber und erheblich in die die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der Besucher von Kosmetik- und Nagelstudios, nicht dagegen in das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) der Betreiber ein (vgl. hierzu bereits ausführlich Senats, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 228 ff.; offengelassen – mit der Erwägung, dass ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs jedenfalls nicht weiter als der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz reiche – von BVerwG, Urt. v. 25.07.2024 - 3 CN 3.33 - juris Rn. 43 m. w. N.).
(a) Für die Beurteilung des Gewichts der Grundrechtseingriffe sind zeitlich vorausgehende vergleichbare Maßnahmen, nicht aber nachfolgende Verordnungsregelungen zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 79). Danach ist für die Prüfung der Angemessenheit der Betriebsuntersagung für Kosmetik- und Nagelstudios nach § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO, die erstmalig bereits mit Art. 1 der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 20.03.2020 (GBl. S. 133) zum 21.03.2020 eingeführt und tatsächlich umgesetzt wurde und zum 11.05.2020 außer Kraft trat, ein Zeitraum vom 21.03.2020 bis 10.05.2020 zugrunde zu legen.
(b) Der Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) wog schwer. Die Betreiber hatten Kosmetik- und Nagelstudios über gut sieben Wochen geschlossen zu halten. In diesem Zeitraum war ihnen eine Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit und die Erzielung von Einnahmen unmöglich. Viele Betriebe erlitten gravierende wirtschaftliche Einbußen, die geeignet waren, die Existenz einzelner Betriebe und Selbständiger zu gefährden. Schließlich war auch der mit der Betriebsuntersagung verbundene Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der Kunden von Kosmetik- und Nagelstudios – abhängig von der verwehrten konkreten Behandlung – von erheblichem Gewicht.
(2) Diesen durch die Betriebsverbote bewirkten Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber, zu deren Wahrung bei Erlass der Verordnung und während ihrer Geltung dringlicher Handlungsbedarf bestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 80 und v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322, juris Rn. 71). Ziel der Verordnung war es, die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten bedrohlichen COVID-19-Erkrankung (vgl. § 2 Nr. 3a IfSG) zu verlangsamen und damit die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren zu schützen. Das Leben und die Gesundheit einer Vielzahl (potentiell) an COVID-19 Erkrankter, zu deren Schutz der Staat verpflichtet ist (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), haben als Rechtsgüter von Verfassungsrang eine überragende Bedeutung (st. Rspr, vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 231 m. w. N.). Das mit den Betriebsschließungen – neben zahlreichen weiteren Maßnahmen – verfolgte Ziel, physische Kontakte in der Bevölkerung im öffentlichen Raum weitgehend zu unterbinden, war nach dem plausiblen Schutzkonzept des Verordnungsgebers das zentrale Mittel, um die Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zu schützen. Denn ein Impfschutz oder eine spezifische Medikation standen nicht zur Verfügung. Nach den fachlich begründeten tatsächlichen Feststellungen des Verordnungsgebers war bei Erlass der Verordnung von einer unmittelbaren und erheblichen Gefährdungslage auszugehen. Der Verordnungsgeber durfte annehmen, dass es zu einem erneuten (exponentiellen) Anstieg der Infektionen und der schweren und tödlichen Verläufe einer COVID-19-Erkrankung kommen würde, wenn er die seit dem 20.04.2020 eingeleiteten Lockerungen nicht zugleich durch effektive Schutzmaßnahmen begleiten würde, wobei aufgrund der Übertragungswege des Virus einer fortgesetzten Reduzierung physischer Kontakte grundlegende Bedeutung zukam (vgl. Senats, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 287 zu den Kontaktbeschränkungen).
(3) Für den hier zu beurteilenden Zeitraum hat der Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung der Schutzmaßnahmen für die Betriebsuntersagungen einen angemessenen Ausgleich zwischen den mit der Maßnahme verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigungen gefunden (vgl. bereits Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 219 ff. für Fitnessstudios, und v. 02.06.2022 - 1 S 1079/20 - juris Rn. 213 ff. für Parfümerien; BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 30 ff. für gastronomische Betriebe; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 83 für Gastronomiebetriebe, und v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 72 für Fitnessstudios).
Von ausschlaggebendem Gewicht bei der gebotenen Abwägung ist das aktuelle Infektionsgeschehen im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnungsbestimmung, welches nach sachverständiger Einschätzung ein Tätigwerden der Landesregierung zum Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen weiterhin dringend erforderlich machte.
Die Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Betriebsuntersagung hat der Verordnungsgeber maßgeblich durch die Befristung der Regelung in § 4 Abs. 1 CoronaVO sichergestellt. Die Dauer der Schließungsanordnung war noch zumutbar. Denn der Verordnungsgeber setzte sich nach Erlass der Corona-Verordnung sowohl mit den Folgen der angeordneten Betriebsschließungen als auch mit einer möglichen „Exit-Strategie“ auseinander und kam somit seiner Pflicht zur fortlaufenden Überprüfung der Zumutbarkeit der eingreifenden Maßnahme nach. Er führte Gespräche mit den jeweiligen Branchenverbänden, in denen erörtert wurde, unter welchen Bedingungen und mit welchen Schutzmaßnahmen die Wiederaufnahme der Tätigkeit der jeweils untersagten Betriebsgruppen erfolgen könnte. Ab dem 20.04.2020 wurde ein schrittweises Öffnungskonzept entwickelt. Hiernach sollte – orientiert an gesellschaftlicher Relevanz, bereichsspezifischen Infektionsrisiken und der Möglichkeit zur Umsetzung von Schutzmaßnahmen – zunächst der Einzelhandel geöffnet werden. Hinsichtlich der weiteren Öffnungsschritte folgte der Verordnungsgeber den Beschlüssen der Regierungschefinnen und -chefs der Länder sowie der Bundeskanzlerin vom 06.05.2020, wonach die Öffnungen stufenweise erfolgen sollten, um gegebenenfalls Auswirkungen auf das Infektionsgeschehen berücksichtigen zu können. Bei einer Öffnungsstrategie durfte der Antragsgegner grundsätzlich stufenweise vorgehen, um im Rahmen einer engmaschigen Kontrolle zu beobachten, wie sich einzelne Öffnungsschritte auf das Infektionsgeschehen auswirken und um Erfolge der Kontaktbeschränkungen nicht durch übereilte Lockerungen vorschnell zu gefährden. Den Betreibern von Kosmetik- und Nagelstudios war es daher zumutbar, aufgrund des von dem Antragsgegner verfolgten und sachlich begründeten „Lockerungskonzepts“ nicht im ersten Öffnungsschritt berücksichtigt zu werden, sondern noch zuzuwarten (so bereits Senats, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 224 für Fitnessstudios m. w. N.).
Darüber hinaus durfte der Verordnungsgeber annehmen, dass das Gewicht des Grundrechtseingriffs in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) erheblich durch die für die von den Schließungen betroffenen Betriebe vorgesehenen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen gemindert wurde (so bereits Senat, Urt. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 223; vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322, juris Rn. 69; zur Relevanz dieses Gesichtspunkts s. a. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris, Rn. 28). Zu einer substantiellen Unterstützung betroffener Unternehmen führten insbesondere die „Soforthilfe Corona“ des Antragsgegners, die im Zeitraum vom 25.03.2020 bis 31.05.2020 eine einmalige Soforthilfe für Unternehmen mit bis zu fünf Beschäftigten von bis zu 9.000 Euro, für Unternehmen mit bis zu zehn Beschäftigten von bis zu 15.000 Euro und für Unternehmen mit bis zu 50 Beschäftigten von bis zu 30.000 Euro vorsah und in Baden-Württemberg zu 245.000 Bewilligungen mit einem Gesamtvolumen von 2,1 Mrd. Euro führte (vgl. hierzu Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus, Soforthilfe Corona, abrufbar unter: https://wm.baden-wuerttemberg.de/de/service/foerderprogramme-und-aufrufe/ liste-foerderprogramme/soforthilfe-corona/, zuletzt abgerufen am 26.02.2025), die als Fixkostenzuschuss bei coronabedingten Umsatzrückgängen für die Monate Juni bis August 2020 gewährte „Überbrückungshilfe I“ des Bundes, die in Baden-Württemberg einen Umfang von insgesamt 32,9 Mio. Euro erreichte (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, Überbrückungshilfe I, abrufbar unter: https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/Ubh/I/ueberbrueckungshilfe-i.html, zuletzt abgerufen am 26.02.2025), der erleichterte Zugang zum Kurzarbeitergeld (vgl. Bundesregierung, Leichterer Zugang zum Kurzarbeitergeld, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/kurzarbeitergeld-1729626; zuletzt abgerufen am 26.02.2025; BMF, Monatsbericht April 2020, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2020/04/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-Mit-aller-Kraft-gegen-Corona-Krise_pdf; zuletzt abgerufen am 26.02.2025) und die Aussetzung der Insolvenzantragspflicht (vgl. § 1 SanInsKG). Zwar ist das Grundrecht der Berufsfreiheit in erster Linie persönlichkeitsbezogen und konkretisiert im Bereich der individuellen beruflichen Leistung und Existenzerhaltung das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Eine finanzielle Kompensation kann daher für sich genommen dem Bedeutungsgehalt der Berufsfreiheit nicht gerecht werden. Gleichwohl verminderten die Hilfsprogramme die Wahrscheinlichkeit einer existenzbedrohenden Lage und unterstützten die Betroffenen darin, die ausgeübte Tätigkeit künftig weiterhin wirtschaftlich ausüben zu können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 28 m. w. N.).
In der gebotenen Zusammenschau erweist sich der Eingriff in die Berufsfreiheit der Betreiber von Kosmetik- und Nagelstudios danach für den streitbefangenen Zeitraum vom 04.05.2020 bis 10.05.2020 als angemessen.
Schließlich ist die Abwägung des Verordnungsgebers auch nicht zu beanstanden, wenn man neben den Eingriffen in die Berufsfreiheit der Betriebsinhaber auch die Auswirkungen der Betriebsschließungen für die Nutzer der betroffenen Einrichtungen berücksichtigt. Mit seiner Einschätzung, das Ziel, die weitere Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verlangsamen, habe angesichts des Standes der Pandemie im maßgeblichen Zeitraum ein so hohes Gewicht, dass es auch die negativen Folgen einer vorübergehenden weiteren Schließung von Kosmetik- und Nagelstudios für deren Kunden überwiege, hat der Verordnungsgeber seinen Einschätzungs- und Bewertungsspielraum nicht überschritten.
5. Die fortgesetzte Schließung von Kosmetik- und Nagelstudios über einen (weiteren) Zeitraum von sieben Tagen verstieß nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerfG, Beschl. v. 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49, juris Rn. 63 f., 68 f. und v. 21.07.2022 - 1 BvR 469/20 u. a. - BVerfGE 162, 378, juris Rn. 155 f.; jeweils m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322, juris Rn. 75 und v. 18.04.2024 - 3 CN 7.22 - juris Rn. 14). Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (st. Rspr.; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 18.07.2012 - 1 BvL 16/11 - BVerfGE 132, 179, juris Rn. 30 m. w. N.).
Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Jedoch setzt eine zulässige Typisierung voraus, dass diese Härten unter Berücksichtigung der praktischen Erfordernisse der Verwaltung nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist (st. Rspr.; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.04.1999 - 1 BvL 11/94 u. a. - BVerfGE 100, 138, juris Rn. 130, und Beschl. v. 27.06.2018 - 1 BvR 100/15 u. a. - juris Rn. 15; jeweils m. w. N.).
Dieser aus Art. 3 Abs. 1 GG für den parlamentarischen Gesetzgeber folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Der dem Verordnungsgeber hierbei zukommende Gestaltungsspielraum ist allerdings insoweit enger, als dieser auf den durch die gesetzliche Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen (Art. 80 Abs. 1 GG) beschränkt ist (so bereits Senats, Beschl. v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 - juris Rn. 50 und v. 06.11.2020 - 1 S 3430/20 - juris Rn 19; zwischenzeitlich bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 18.04.2024 - 3 CN 7.22 - juris Rn. 15). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich sachfremder Erwägungen zu enthalten (st. Rspr.; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 26.02.1985 - 2 BvL 17/83 - BVerfGE 69, 150, 160, juris Rn. 39 und v. 16.07.2002 - 2 BvR 1912/98 - juris Rn. 7 m. w. N.). Der Verordnungsgeber soll das Gesetz konkretisieren und „zu Ende denken“, weiter reichen seine Befugnisse nicht. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind; gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren (so bereits Senats, Beschl. v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 - juris Rn. 50 und v. 06.11.2020 - 1 S 3430/20 - juris Rn. 19; SächsOVG, Urt. v. 10.08.2022 - 3 C 62/20 - juris Rn. 46).
b) Gemessen an diesem Maßstab war die Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO im streitbefangenen Zeitraum, soweit sie zu einer rechtfertigungsbedürftigen Ungleichbehandlung führte (aa), sachlich gerechtfertigt (bb).
aa) Die (fortgesetzte) Untersagung des Betriebs von Kosmetik- und Nagelstudios in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO stellte eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber Friseuren dar, die ihren Betrieb ab dem 04.05.2020 unter Einhaltung der in der auf der Grundlage des § 4 Abs. 5 CoronaVO erlassenen Verordnung des Wirtschaftsministeriums und des Sozialministeriums zur Eindämmung von Übertragungen des Corona-Virus (SARS-CoV-2) in Friseurbetrieben (Corona-Verordnung Friseurbetriebe – CoronaVO Friseurbetriebe) vom 03.05.2020 geregelten Anforderungen wieder aufnehmen durften. Kosmetik- und Nagelstudios und Friseursalons sind vergleichbare „Einrichtungen“, weil sie – woran der Verordnungsgeber mit der bis zum 03.05.2020 geltenden Regelung eines einheitlichen Betriebsverbots für „Frisöre, Tattoo-/Piercing-Studios, Massagestudios, Kosmetikstudios, Nagelstudios, Studios für kosmetische Fußpflege sowie Sonnenstudios“ in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO a. F. nach den nachvollziehbaren Darlegungen des Antragsgegners anknüpfte – jeweils Dienstleistungen mit Körperkontakt anbieten. Ihr Leistungsangebot weist dabei Überschneidungen auf; denn auch Friseure bieten teilweise kosmetische Dienstleistungen an (vgl. § 4 Abs. 2 Abschnitt A Nr. 3 in Verbindung mit Nr. 3 der Anlage der Verordnung über die Berufsausbildung zum Friseur/zur Friseurin). Indes waren kosmetische Dienstleistungen nach dem Willen des Verordnungsgebers, wie er in Wortlaut, systematischer Stellung, Entwicklungsgeschichte und Sinn und Zweck des § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO Ausdruck findet, in dem hier maßgeblichen Zeitraum auch Friseuren untersagt. Gemäß § 4 Abs. 5 CoronaVO Friseurbetriebe war auf Dienstleistungen, die das Gesicht betreffen (beispielsweise Bart, Augenbrauen, Wimpern usw.), zu verzichten.
Dagegen fehlt es bereits an der für die Annahme einer rechtfertigungsbedürftigen Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG erforderlichen Vergleichbarkeit, soweit die Antragstellerin moniert, dass bei dem Südwestrundfunk angestellte Maskenbildner und Visagisten die Moderatorinnen und Moderatoren von Fernsehsendungen im streitgegenständlichen Zeitraum weiter schminken durften. Denn hierbei handelt es sich anders als bei dem Betrieb eines Kosmetikstudios und der weiteren in § 4 Abs. 1 CoronaVO genannten Einrichtungen bereits nicht um eine Tätigkeit in einer Einrichtung „für den öffentlichen Publikumsverkehr“. Die mit ihr verbundenen physischen Kontakte blieben in der Summe daher bereits zahlenmäßig deutlich hinter der Gesamtheit der Kontakte im Falle einer landesweiten Öffnung der Kosmetikstudios zurück.
Eine Vergleichbarkeit der Einrichtungen ist auch nicht gegeben, soweit die Antragstellerin eine Privilegierung von Parfümerien beanstandet, die als sonstige Einzelhandelsgeschäfte mit einer Verkaufsfläche von nicht mehr als 800 qm ab dem 20.04.2020 wieder öffnen durften (vgl. § 4 Abs. 3 Nr. 12a CoronaVO in der Fassung der Fünften Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung v. 17.04.2020, GBl. 189). Denn Parfümerien bieten als Einzelhandelsbetriebe in ihren Ladengeschäften regelhaft den Verkauf von Waren an. Ihr Betrieb ist typischerweise nicht durch ein im Einzelfall darüber hinausreichendes Angebot von Dienstleistungen mit Körperkontakt geprägt.
Schließlich sind Kosmetik- und Nagelstudios auch nicht mit Arztpraxen vergleichbar. Soweit die Antragstellerin behauptet, die ästhetische Chirurgie habe in demselben Zeitraum teilweise exakt die gleichen Behandlungen durchführen dürfen, die ihr untersagt gewesen seien, legt sie dies nicht konkret und nachvollziehbar dar. Auf die von ihr erwähnten Unterspritzungen, Nasenoperationen, Haartransplantationen und Faceliftings trifft dies jedenfalls nicht zu; denn solche operativen Eingriffe sind der Antragstellerin als Kosmetikerin nicht erlaubt. Ungeachtet dessen handelt es sich bei einer Arztpraxis um eine Einrichtung, in der typischerweise ganz überwiegend die notwendige medizinische Versorgung durch die Bevölkerung in Anspruch genommen wird, die mit einer „Dienstleistung (zur Körperpflege)“ schon nicht vergleichbar ist.
bb) Die Ungleichbehandlung des Betriebs von Kosmetik- und Nagelstudios gegenüber Friseuren im Zeitraum vom 04.05.2020 bis 10.05.2020 war in dem durch den Gesetzgeber dem Verordnungsgeber gesetzten Rahmen (1) sachlich gerechtfertigt (2). Die hiergegen gerichteten Einwände der Antragstellerin bleiben ohne Erfolg (3).
(1) Die Vorschriften der Corona-Verordnung der Landesregierung hatten sich an den zum Zeitpunkt ihres Erlasses in § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG geregelten Zweck der bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung auszurichten, Schutzmaßnahmen aus Gründen des Infektionsschutzes zu regeln, soweit und solange diese zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich sind.
Nicht maßgeblich ist die erst am 19.11.2020 in Kraft getretene Bestimmung des § 28a Abs. 6 IfSG, wonach bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen sind, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vereinbar ist (Satz 2), und einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden können, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) nicht zwingend erforderlich ist (Satz 3).
Ungleichbehandlungen durch die Corona-Verordnung durften danach in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt grundsätzlich nur aus „infektiologisch bedeutsamen“ Gründen erfolgen (vgl. Senat, Urt. v. 13.02.2025 - 1 S 1721/23 - juris Rn. 143 m. w. N.; zur Begrifflichkeit vgl. BVerwG, Urt. v. 18.04.2024 - 3 CN 7.22 - juris Rn. 16). Bei der Konkretisierung des infektiologisch bedeutsamen Grundes für eine Ungleichbehandlung verfügte der Verordnungsgeber über einen Gestaltungsspielraum (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.07.2024 - 3 CN 3.22 - juris Rn. 46). Hierbei durfte er auch soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen von Maßnahmen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit berücksichtigen (a. a. O. Rn. 46). Ein sachlicher Differenzierungsgrund konnte unter anderem darin liegen, ob ein bestimmtes Waren-, Dienstleistungs- oder sonstiges Angebot von (besonderer) Bedeutung für die (Grund-)Versorgung der Bevölkerung ist (a. a. O. Rn. 67) oder nur der Freizeitgestaltung dient (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322, juris Rn. 84). Bei der Beantwortung der Frage, ob der Betrieb einer einzelnen Einrichtung im allgemeinen Interesse der Bevölkerung notwendig erscheint, besaß der Verordnungsgeber einen Einschätzungsspielraum (BVerwG, Urt. v. 25.07.2024 - 3 CN 3.22 - juris Rn. 68) und eine Typisierungsbefugnis (BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322, juris Rn. 84).
(2) Gemessen an diesen Anforderungen war die in der fortgesetzten Untersagung des Betriebs von Kosmetik- und Nagelstudios in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO im Zeitraum vom 04.05.2020 bis 10.05.2020 liegende Ungleichbehandlung gegenüber Friseuren durch Sachgründe gerechtfertigt, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung bewegten und dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen waren (so im Ergebnis auch OVG MV, Urt. v. 16.04.2024 - 1 K 779/20 OVG - juris Rn. 86 ff.; OVG NRW, Beschl. v. 11.11.2020 - 13 B 1635/20.NE - juris Rn. 65; SächsOVG, Urt. v. 10.08.2022 - 3 C 62/20 - juris Rn. 51 ff.; OVG SH, Urt. v. 13.12.2023 - 3 KN 42/20 - juris Rn. 85 ff.; a. A. soweit ersichtlich allein SaarlOVG, Urt. v. 31.05.2022 - 2 C 324/20 - juris Rn. 22 f.).
Der Verordnungsgeber verfolgte mit den in § 4 Abs. 1 CoronaVO in der Fassung der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 weiterhin geregelten Betriebsuntersagungen den infektiologisch bedeutsamen Zweck, die Zahl der Neuinfektionen auf einem möglichst niedrigen Niveau zu halten und das Infektionsgeschehen zu verlangsamen. Die zeitlich abgestufte Differenzierung zwischen den wieder geöffneten und den weiterhin geschlossenen Einrichtungen diente dabei dem Ziel, die mit den mehrwöchigen Betriebsuntersagungen verbundenen Eingriffe in die Grundrechte großer Teile der Bevölkerung abzumildern, ohne hierbei die bei einer sofortigen und schrankenlosen Freigabe der Kontaktmöglichkeiten drohende Gefahr zu schaffen, dass die Infektionszahlen in kurzer Zeit wieder in die Höhe schnellen, das Gesundheitssystem dadurch überlastet wird und aus beiden Gründen Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen bedroht werden. Die bevorzugte Öffnung der Friseursalons gegenüber den Kosmetik- und Nagelstudios war dabei sachlich gerechtfertigt.
Die Frage, ob die Annahme des Antragsgegners, dass der Betrieb eines Kosmetik- und Nagelstudios gegenüber einem Friseursalon unter Berücksichtigung des Übertragungsweges des Coronavirus mittels Tröpfcheninfektion regelhaft mit einem höheren Infektionsrisiko verbunden ist, weil die dort angebotenen Dienstleistungen typischerweise mit einem noch engeren und direkteren Körperkontakt einhergehen (sogenannte „face-to-face“-Behandlung, direkter Handkontakt) und besonders infektionsanfällige Körperstellen (Mund-Nasen-Öffnungen) betreffen (s. a. OVG MV, Urt. v. 16.04.2024 - 1 K 779/20 OVG - juris Rn. 88: keine Mund-Nasen-Bedeckung bei Anwendung von Permanent Make-Up im Gesicht; a. A. SaarlOVG, Urt. v. 31.05.2022 - 2 C 324/20 - juris Rn. 23), tatsächlich zutrifft, bedarf dabei keiner abschließenden Klärung.
Denn der Verordnungsgeber durfte bei seiner Entscheidung, bei der schrittweisen Wiederöffnung von Einrichtungen den Betrieb von Friseuren bereits eine Woche vor den Kosmetik- und Nagelstudios wieder zuzulassen, im Rahmen seiner Befugnis zu typisierenden Regelungen von der plausiblen Einschätzung ausgehen, dass Friseurdienstleistungen – wie ihre gesonderte und gegenüber anderen Dienstleistungen für die Körperpflege hervorgehobene Anerkennung bei der Ermittlung des existenzsichernden Regelbedarfs nach dem SGB II und SGB XII durch den Gesetzgeber belegt (vgl. die Begründung zum Regelbedarf-Ermittlungsgesetz, BT-Drs. 18/9984, S. 49) – Teil der Grundversorgung der Bevölkerung sind, weil es sich beim Waschen und Schneiden der Haare um ein Grundbedürfnis handelt, an dessen üblicher Befriedigung in einem Friseurgeschäft regelmäßig viele Menschen aus Gründen der Körperhygiene und -pflege einen in kürzeren Zeitabständen wiederkehrenden unaufschiebbaren Bedarf haben (vgl. OVG MV, Urt. v. 16.04.2024 - 1 K 779/20 OVG - juris Rn. 87 f.; OVG NRW, Beschl. v. 11.11.2020 - 13 B 1635/20.NE - juris Rn. 65; SächsOVG, Beschl. v. 26.11.2020 - 3 B 354/20 - juris Rn. 34, und Urt. v. 10.08.2022 - 3 C 62/20 - juris Rn. 51; OVG SH, Urt. v. 13.12.2023 - 3 KN 42/20 - juris Rn. 86). Hierbei durfte der Verordnungsgeber berücksichtigen, dass Teile der Bevölkerung aufgrund körperlicher Einschränkungen nicht in der Lage sind, sich selbständig die Haare zu waschen und zu frisieren (vgl. OVG MV, Urt. v. 16.04.2024 - 1 K 779/20 OVG - juris Rn. 88).
Demgegenüber befriedigen die von der Antragstellerin angebotenen Dienstleistungen eines Kosmetik- und Nagelstudios ganz überwiegend typischerweise keinen vergleichbaren unaufschiebbaren Bedarf einer ähnlich großen Personengruppe. Die Antragstellerin trägt selbst vor, dass der Kundenkreis von Kosmetik- und Nagelstudios deutlich kleiner als jener von Friseursalons sei. Soweit sie die Bedeutung der kosmetischen Tätigkeit für die Gesunderhaltung der menschlichen Haut betont, zeigt sie nicht auf, dass es in weiten Bevölkerungskreisen – vergleichbar dem Friseurbesuch zum Schneiden der Haare – im Sinne der Befriedigung eines Grundbedürfnisses üblich ist, zu diesem Zweck ein Kosmetik- und Nagelstudio aufzusuchen. Vielmehr dürfte die Eigenanwendung kosmetischer Pflegeprodukte und das selbständige Kürzen der Finger- und Fußnägel üblich sein. Schließlich bezeichnet die Antragstellerin auch mit den für die Betroffenen wichtigen Behandlungen nach einer Chemotherapie oder Krebsoperationen oder Haarentfernungen bei Transsexualität jedenfalls keinen für eine größere Bevölkerungsgruppe regelhaft unaufschiebbaren Bedarf.
Die sachliche Rechtfertigung der bevorzugten Wiederöffnung von Friseuren wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass Friseure neben der Grundversorgung der Bevölkerung weitere Friseurdienstleistungen wie etwa das Färben von Haaren und Haarverlängerungen anbieten (vgl. OVG MV, Urt. v. 16.04.2024 - 1 K 779/20 OVG - juris Rn. 88; SächsOVG, Beschl. v. 26.11.2020 - 3 B 354/20 - juris Rn. 34; a. A. SaarlOVG, Urt. v. 31.05.2022 - 2 C 324/20 - juris Rn. 23). Denn die Bedeutung des Friseursalons als einer Einrichtung, in der typischerweise ganz überwiegend mit dem Schneiden der Haare ein menschliches Grundbedürfnis befriedigt wird, bleibt durch die weitergehenden Dienstleistungsangebote einzelner Friseursalons unberührt. Mit der Entscheidung, den Betrieb einer bestimmten Einrichtung und nicht das Angebot einer konkreten Dienstleistung zum Gegenstand der in § 4 Abs. 1 CoronaVO geregelten Verbote zu machen (anders etwa § 7 Abs. 4 der Saarländischen Corona-Verordnung i. d. F. v. 30.10.2020, der die „Erbringung körpernaher Dienstleistungen“ untersagte, vgl. hierzu SaarlOVG, Urt. v. 31.05.2022 - 2 C 324/20 - juris und später auch der baden-württembergische Verordnungsgeber, vgl. § 17 Abs. 2 CoronaVO v. 15.09.2021 i.d.F. v. 24.11.2021), bewegte sich der Verordnungsgeber noch im Rahmen seiner Befugnis, vielgesichtige Massenerscheinungen durch typisierende Regelungen zu erfassen, und trug dabei in zulässiger Weise dem praktischen Bedürfnis der Verwaltung Rechnung, die Verbote ohne weitere Ermittlungen zu dem vielfältigen Dienstleistungsangebot einer gewerblichen Einrichtung im Einzelfall effektiv durchsetzen zu können.
Schließlich stellt sich die fortgesetzte Untersagung des Betriebs von Kosmetik- und Nagelstudios mit dem Ziel, eine erneute unkontrollierte Ausbreitung des Infektionsgeschehens zu verhindern, mit Blick auf den beschränkten Zeitraum der Ungleichbehandlung gegenüber den Friseuren von nur sieben Tagen auch unter Berücksichtigung der Länge des gesamten Verbotszeitraums und der im Einzelfall für den Betroffenen nicht auszuschließenden besonderen Bedeutung einer kosmetischen Behandlung als angemessen dar.
(3) Die weiteren Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch.
Die Behauptung, dass die Bedeutung der Kosmetik- und Nagelstudios für das Infektionsgeschehen aufgrund des sehr viel kleineren Kundenkreises und das Infektionsrisiko in einem Kosmetik- und Nagelstudio aufgrund der erhöhten Hygienestandards deutlich geringer seien, vermag die die privilegierte Behandlung von Friseurbetrieben im Rahmen des von dem Verordnungsgeber verfolgten schrittweisen Lockerungskonzepts rechtfertigende Annahme, dass diese regelhaft ein Grundbedürfnis weiter Kreise der Bevölkerung erfüllen, nicht infrage zu stellen. Zudem hat die Antragstellerin das von ihr geltend gemachte geringere Ansteckungsrisiko nicht plausibel dargelegt. Soweit sie anführt, dass es ihr im Gegensatz zu Friseursalons möglich sei, das Infektionsrisiko durch die namentliche Erfassung ihrer Kunden im Rahmen der Terminanmeldung und durch Hygieneschutzvorkehrungen wie den kombinierten Einsatz von Schutzvisieren und FFP2-Masken sowie durch die Durchführung von Behandlungen mit einem hinreichenden Abstand zu dem Gesicht des Kunden und durch den Verzicht auf einen Hautkontakt und das Versprühen von Aerosolen zu reduzieren, übergeht sie, dass die Corona-Verordnung Friseurbetriebe vom 03.05.2020 für die Öffnung von Friseurbetrieben mit Wirkung ab dem 04.05.2020 Regelungen zur Vergabe von Terminen (§ 2), zu allgemeinen Schutzmaßnahmen (§ 3), zur Einhaltung von Abständen und zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung und zur Zulässigkeit von Körperkontakt, Kommunikation und bestimmten Dienstleistungen (u. a. Behandlung von Bart, Augenbrauen und Wimpern sowie Föhnen) (§ 4) sowie zu Hygiene- und Desinfektionsmaßnahmen (§ 5) trifft, die in vergleichbarer Weise das Infektionsrisiko auch in den Räumen von Friseursalons minimieren sollen.
Unerheblich ist schließlich, ob, wie die Antragstellerin für die Länder Hessen, Saarland, Sachsen, Thüringen und Schleswig-Holstein vorträgt, andere Bundesländer die Untersagung des Betriebs von Kosmetik- und Nagelstudios bereits zeitgleich mit den Friseuren wieder aufgehoben haben. Denn die Bindung an Art. 3 Abs. 1 GG erfasst den jeweiligen Hoheitsträger nur innerhalb seines Kompetenzbereichs (st. Rspr.; vgl. nur BVerfG, Urt. v. 10.04.2018 - 1 BvL 11/14 - BVerfGE 148, 147, juris Rn. 100).
6. Schließlich verhilft auch das weitere Vorbringen der Antragstellerin dem Normenkontrollantrag nicht zum Erfolg.
a) Die sinngemäß auf eine Verletzung der Anforderungen des Art. 15 EMRK zielende Rüge geht ins Leere. Denn die Voraussetzungen eines öffentlichen Notstands im Sinne von Art. 15 Abs. 1 EMRK, der es der Vertragspartei erlaubt, Maßnahmen zu treffen, die von den in der Europäischen Menschenrechtskonvention vorgesehenen Verpflichtungen – mit Ausnahme der in Art. 15 Abs. 2 EMRK genannten Bestimmungen – abweichen, soweit es die Lage unbedingt erfordert und wenn die Maßnahmen nicht im Widerspruch zu den sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Vertragspartei stehen, waren hier unstreitig zu keinem Zeitpunkt erfüllt. Die Anwendbarkeit des Art. 15 Abs. 1 EMRK setzt einen formalen Derogationsakt des Vertragsstaates voraus (vgl. EGMR, Urt. v. 24.02.2005 - 57950/00 <„Isayeva“> -, Rn. 191 und Urt. v. 16.09.2014 - 29750/09 <„Hassan“> - Rn. 98 ff.; Johann, in Karpenstein/Mayer, EMRK, 3. Aufl., Art. 15 Rn. 7; Schmaltz, in Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, EMRK, 5. Aufl., Art. 15 Rn. 11). An einer solchen Erklärung der Bundesrepublik Deutschland fehlt es.
Die Antragstellerin legt im Übrigen nicht dar und es ist für den Senat auch sonst nicht ersichtlich, weshalb die mit der angefochtenen Betriebsuntersagung in § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO verbundenen Eingriffe in die durch die Europäische Menschenrechtskonvention garantierten Rechte nicht aus denselben Gründen gerechtfertigt sein sollten wie die Eingriffe in die nationalen Grundrechte.
b) Mit dem nicht weiter begründeten Ersuchen um einen Nachweis, dass die Maßnahmen, soweit sie in europäische Grundfreiheiten eingriffen, darauf gerichtet gewesen seien, in kohärenter und systematischer Weise die behaupteten Gefahren tatsächlich zu vermindern, vermag die Antragstellerin Zweifel an der Wirksamkeit des § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO nicht zu wecken.
Bei der im Normenkontrollverfahren grundsätzlich gebotenen umfassenden Prüfung der objektiven Vereinbarkeit der beanstandeten Rechtsvorschrift mit höherrangigem Recht ist eine mögliche Verletzung der unionsrechtlichen Grundfreiheiten nur dann entscheidungserheblich in den Blick zu nehmen, wenn der Antragsteller selbst sich im konkreten Einzelfall auf eine Grundfreiheit berufen kann; denn der Anwendungsvorrang des Unionsrechts führt im Falle der Verletzung einer Grundfreiheit weder zur allgemeingültigen Unwirksamkeit einer Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO noch zu deren Unanwendbarkeit in jedem Falle, sondern nur zur Unanwendbarkeit der Rechtsvorschrift im konkreten Einzelfall (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.09.2010 - 4 BN 23.10 - juris Rn. 5; BayVGH, Urt. v. 28.07.2023 - 9 N 20.2183 - juris Rn. 54; s. a. Hoppe, in Eyermann, VwGO, 16. Aufl., VwGO, § 47 Rn. 31; Jeremias, NVwZ 2014, 495 <496>; jeweils m. w. N. auch zur abweichenden Auffassung). Daran fehlt es hier. Die Antragstellerin kann sich weder auf die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) noch auf die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) berufen, weil sie mit dem Betrieb ihres Kosmetik- und Nagelstudios ersichtlich keinen für die Anwendbarkeit der Grundfreiheiten vorausgesetzten grenzüberschreitenden Sachverhalt verwirklicht.
Ungeachtet dessen wäre ein in der befristet fortgeltenden Untersagung des Betriebs von Kosmetik- und Nagelstudios liegender Eingriff in die Grundfreiheiten jedenfalls durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt (zur Vereinbarkeit von Corona-Schutzmaßnahmen mit den unionsrechtlichen Grundfreiheiten vgl. OVG Bln.-Bbg., Beschl. v. 05.03.2021 - OVG 11 S 26/21 - juris Rn. 59). Der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gehört zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die Beschränkungen der Grundfreiheiten rechtfertigen können (st. Rspr.; vgl. nur EuGH, Urt. v. 19.05.2009 - C-171/07 u. a. - juris Rn. 30, und v. 01.10.2020 - C-649/18 - juris Rn. 71). § 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO erwiese sich auch nach den Maßstäben des Unionsrechts als verhältnismäßig (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 08.09.2009 - C-42/07 - juris Rn. 60 und v. 22.09.2022 - C-475/20 u. a. - juris Rn. 49 und 57). Die Vorschrift war insbesondere geeignet, weil der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung durch das als Teil eines von dem Verordnungsgeber mit der Corona-Verordnung verfolgten Gesamtkonzepts geregelte Betriebsverbot – aus den oben dargelegten und hier entsprechend heranzuziehenden Gründen – in kohärenter und systematischer Weise (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 16.12.2010 - C-137/09 - juris Rn. 70) erreicht werden sollte. Die vorzeitige Ausnahme der Friseurbetriebe von den Betriebsuntersagungen trug einem anerkannten Grundbedürfnis der Bevölkerung Rechnung.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
D. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§ 4 CoronaVO
§ 4 AGVwGO
§ 4 VerkG
§ 2 VerkG
§ 32 IfSG
§ 28 IfSG
§ 33 IfSG
§ 4 IfSG
§ 1 SanInsKG
§ 4 Abs 1 Nr 14 CoronaVV
§ 4 Abs. 1 Nr. 14 CoronaVO
§ 4 Abs. 3 CoronaVO
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 IfSG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG
§ 2 Nr. 5 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 4 Abs. 1 CoronaVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 2 Nr. 3a IfSG
§ 4 Abs. 5 CoronaVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 12a CoronaVO
§ 28a Abs. 6 IfSG
§ 17 Abs. 2 CoronaVO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 14 der Verordnung
§ 4 Abs. 2 Abschnitt A Nr. 3 in Verbindung mit Nr. 3 der Anlage der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 63 Abs. 4 Satz 2 LV
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 49 AEUV
Art. 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 177, 60
BVerfGE 159, 223
BVerwGE 178, 322
BVerfGE 129, 49
BVerfGE 162, 378
BVerfGE 132, 179
BVerfGE 100, 138
BVerfGE 69, 150, 160
BVerfGE 148, 147
NVwZ 2014, 495
3 BN 6.25
1 S 1660/20
1 S 1361/20
1 S 767/23
1 S 926/20
1 S 1361/20 B
3 BN 8.21
1 S 1458/12
3 BN 2.18
1 S 1079/20
1 S 932/23
3 CN 1.21
1 S 4108/20
3 CN 6.22
6 C 2.22
1 BvR 461/03
1 BvR 990/20
1 BvR 1073/21
1 S 1067/20
1 S 930/23
1 S 278/23
9 B 4.05
2 BvR 499/74
3 CN 1.22
3 CN 4.22
1 BvR 781/21
1 BvR 1295/21
1 S 1244/20
1 S 398/21
1 S 1533/21
3 CN 3.33
1 BvR 2035/07
1 BvR 469/20
3 CN 7.22
1 BvL 16/11
1 BvL 11/94
1 BvR 100/15
1 S 1101/20
1 S 3430/20
2 BvL 17/83
2 BvR 1912/98
3 C 62/20
1 S 1721/23
3 CN 3.22
1 K 779/20
13 B 1635/20
3 KN 42/20
2 C 324/20
3 B 354/20
1 BvL 11/14
4 BN 23.10
9 N 20.21
11 S 26/21