Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-05-04, Aktenzeichen 25 K 6217/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:0504.25K6217.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen im Sinne von § 2 Abs. 1, 2. Alt. AEG.
Gegenüber der Klägerin wurde seitens der beklagten Bundesnetzagentur das Verwaltungsverfahren und das verwaltungsrechtliche Widerspruchsverfahren gemäß § 68 ff VwGO 10.040-F-07-305 mit Widerspruchsbescheid vom 19.10.2007 beendet. In dem Verfahren ging es um Regelungen der Klägerin zu Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen, denen die Beklagte widersprochen hatte, wogegen die Klägerin sodann Widerspruch nach § 68 ff VwGO erhoben hatte.
Mit Kostenfestsetzungsbescheid vom 12.03.2009 forderte die Beklagte von der Klägerin für die Durchführung des Widerspruchsverfahrens nach §§ 68 ff VwGO eine Gebühr in Höhe von 3.725,00 EUR für 149 angefallene Viertelstunden à 25,00 EUR für den "Widerspruch gegen vorab mitzuteilende beabsichtigte Entscheidungen gemäß § 14 d AEG" - Gebührenposition Teil II Nr. 5. Diese Gebühr wurde gemäß § 4 Satz 1 BEGebV auf 163,61 EUR reduziert. Auf Seite 2 des Bescheides sind die einschlägigen Rechtsgrundlagen genannt.
Den dagegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 09.09.2010 zurück. Dem Widerspruchsbescheid ist eine Anlage beigefügt, die eine tabellarische Stundenerfassung für die in Rechnung gestellten Tätigkeiten enthält.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage wird vorgetragen:
Der Bescheid sei rechtswidrig.
Die Beklagte setze sich damit in Widerspruch zu der mit der Klägerin am 13.08.2007/03.09.2007 geschlossenen Vereinbarung. Die Beklagte habe sich danach dazu verpflichtet, das in der Vereinbarung genannte Urteil des VG Köln (Az. 25 K 2645/05) auf die von der Vereinbarung erfassten Gebührenbescheide anzuwenden. Das VG Köln habe in dem genannten Urteil entschieden, dass der Erlass von Zeitgebührenbescheiden rechtswidrig sei. Zwar sei der streitgegenständliche Kostenbescheid nicht ausdrücklich in der Vereinbarung genannt. Jedoch erfasse die Vereinbarung auch Bescheide, die nicht ausdrücklich in der Auflistung aufgeführt seien. Die Vereinbarung gelte gemäß ihrem Punkt 7 "sinngemäß auch für diese". Daraus lasse sich schließen, dass das genannte Urteil des VG Köln für alle Bescheide gelte, denen ein vergleichbarer Sachverhalt zugrunde liege, wie denjenigen Bescheiden, die in der Vereinbarung ausdrücklich genannt seien. Der streitgegenständliche Kostenbescheid sei insofern mit den von der Vereinbarung erfassten Gebührenbescheiden vergleichbar, als dass mit ihm Zeitgebühren geltend gemacht würden, deren Erhebung nicht zulässig sei, wie das VG Köln in dem in der Vereinbarung genannten Urteil entschieden habe.
Die Bundesnetzagentur sei darüber hinaus nicht dazu ermächtigt, in dem angefochtenen Bescheid Zeitgebühren zu erheben.
§ 4 Abs. 6 Satz 1 BEVVG und § 26 Abs. 1 Nr. 9 AEG alter Fassung seien keine Ermächtigungsgrundlagen für die Festsetzung von Zeitgebühren. Gemäß § 1 Abs. 1 und § 2 VwKostG sei das VwKostG parallel anwendbar, denn § 4 Abs. 6 Satz 1 BEVVG und § 26 Abs. 1 Nr. 9 AEG hätten keine eigenständigen Kosten- und Gebührenregelungen enthalten. Über § 2 VwKostG sei § 4 VwKostG anwendbar, der einen Numerus clausus der Gebührenarten enthalte. Die Zeitgebühr sei in diesem Numerus clausus nicht genannt; sie könne auch nicht als Festgebühr im Sinne dieser Vorschrift aufgefasst werden.
Die fehlende gesetzliche Ermächtigung sei auch nicht durch die Rechtsänderung vom 08.11.2007, die Hinzufügung eines Satzes 2 in § 26 Abs. 1 AEG, geheilt worden. Der hinzugefügte Satz 2 besage, dass in Rechtsverordnungen im Sinne von Satz 1 Nr. 9 dieser Vorschrift Gebühren nach festen Sätzen im Sinne des § 4 VwKostG auch als feststehende Stundensätze festgelegt werden könnten. Damit fehle es an einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung von Zeitgebühren als zulässige Gebührenart. Der Gesetzgeber verweise aus dem AEG auf das VwKostG, lege gesetzlich § 4 VwKostG aus und überschreite den aus dem gesetzlichen Wortlaut des § 4 VwKostG folgenden Regelungsgehalt. Der Gesetzgeber verstoße damit gegen den in Art. 20 Abs. 2 und 3 GG verankerten Gewaltenteilungsgrundsatz. Der Numerus clausus dieser Vorschrift könne gesetzlich erweitert werden; dies habe der Gesetzgeber bei einer Änderung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG getan.
Der Bescheid sei auch deshalb rechtswidrig, weil er entgegen § 14 Abs. 1 Satz 4 VwKostG die Grundlage für die Kostenberechnung nicht benenne. Es wäre erforderlich gewesen, im Bescheid selbst eine detaillierte und nachvollziehbare Aufstellung der angefallenen Stunden aufzunehmen.
Die Berechnung der Gebühr sei schließlich rechtlich bedenklich, weil jeweils angefangene Viertelstunden abgerechnet worden seien. Diese Berechnungsmethode führe, regelmäßig angewendet, bei häufig kurz gehaltenen Amtshandlungen und der damit einhergehenden Pauschalierung zu einer Überschreitung des in der Verordnung festgelegten Stundensatzes.
Die Klägerin beantragt,
den Kostenfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 12.03.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 09.10.2010 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist ohne Erfolg.
Der angefochtene Kostenbescheid ist dem Grunde und der Höhe nach rechtmäßig.
Seinem Erlass steht nicht die zwischen den Parteien geschlossene außergerichtliche "Vereinbarung" vom September 2007 entgegen. Nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck betrifft die Vereinbarung nur Bescheide der Vergangenheit, gegen die "jeweils frist- und formgerecht Widerspruch erhoben worden ist."
Vgl. Nr. 1 der Vereinbarung, der auf die Präambel der Vereinbarung mit dem genannten Zitat und mit ausdrücklich genannten Bescheiden aus den Jahren 2005 bis Anfang 2007 verweist.
Die in Nr. 7 der Vereinbarung getroffene Regelung
"Soweit in der vorstehenden Auflistung Bescheide der Bundesnetzagentur nicht ausdrücklich aufgeführt sind, gilt die Vereinbarung sinngemäß auch für diese"
betrifft ersichtlich bereits erlassene Bescheide, die versehentlich nicht datumsmäßig in der Präambel erfasst sind, nicht aber für die Zukunft beabsichtigte Bescheide. Dies bestätigt Nr. 8 der Vereinbarung
"Bis zu einer rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung wird die Bundesrepublik Deutschland weitere Gebührenbescheide für Amtshandlungen der Regulierungsbehörde unter Aussetzung der Vollziehung und nur zum Zweck der Unterbrechung der Verjährung gemäß § 20 Abs. 3 VwKostG erlassen."
Der vorliegend streitige Kostenbescheid wurde nach Abschluss der Vereinbarung erlassen, ist also von dieser nicht erfasst.
Die im Kostenbescheid und Widerspruchsbescheid zutreffend genannten Rechtsgrundlagen - BEVVG, AEG, BEGebV mit Gebührenverzeichnis, VwKostG - lassen die Gebührenerhebung nach angefallenem zeitlichen Aufwand der Amtshandlung als sogenannte Zeitgebühr grundsätzlich zu.
Der (Bundes-) Gesetzgeber hat für den Anwendungsbereich des AEG durch die in § 26 Abs. 1 letzter Satz verwendete Terminologie
- "In Rechtsverordnungen nach Satz 1 Nr. 9 können Gebühren nach festen Sätzen im Sinne des § 4 des Verwaltungskostengesetzes auch als nach feststehenden Stundensätzen vorgesehene Gebühren (Zeitgebühren) festgelegt werden" -
keine neue, möglicherweise von § 4 VwKostG abweichende Regelung zugunsten von Zeitgebühren normiert; er hat ausweislich der Gesetzesmaterialien
- Bundestag Drucksache 16/6439 -
klargestellt, dass Zeitgebühren unter den Begriff der festen Sätze im Sinne des § 4 VwKostG fallen. Er hat damit die in der Rechtsprechung unterschiedlich entschiedene Problematik des Begriffs der "festen" Gebührensätze des § 4 VwKostG
- vgl. etwa Urteil der erkennenden Kammer vom 02.03.2007 - 25 K 2645/05 - juris - einerseits und VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 05.07.1985 - 1 S 290/85 andererseits -
zugunsten der Zulässigkeit von Zeitgebühren im Bereich des AEG reguliert und für die Exekutive und Judikative verbindlich gemacht. Im Rahmen des anerkannt weiten Gestaltungsermessens ist der Gesetzgeber dazu berechtigt, auslegungsfähige Rechtsbegriffe klarzustellen, insbesondere in den Fällen, in denen wegen unterschiedlicher Rechtsprechung Auslegungsfähigkeit besteht und damit Rechtsunklarheit herrscht.
Ein irgendwie gearteter Verfassungsverstoß ist in der Schaffung von Normklarheit nicht zu erkennen. Die Klarstellung hat zur Folge, dass im Bereich des AEG Zeitgebühren auch unter den bisherigen Fassungen des Gesetzes ihre Berechtigung hatten und Gebührenbescheide der Vergangenheit nicht wegen der Abrechnung von Zeitaufwand rechtswidrig waren. Die deklaratorische gesetzgeberische Klarstellung in Gestalt der am 16.11.2007 in kraft getretenen Ergänzung des AEG regelt abgeschlossene Sachverhalte also nicht konstitutiv neu und bedarf keiner verfassungsrechtlichen Überprüfung unter dem Aspekt einer echten oder unechten Rückwirkung bzw. einer Rückbewirkung von Rechtsfolgen. Dass der Gesetzgeber vor dieser Klarstellung im AEG in einem anderen Gesetz - § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG - eine andere Terminologie verwendet hat, ist für den Anwendungsbereich des AEG nicht relevant.
Die im Kostenbescheid genannte, der einschlägigen Tarifstelle der Anlage zur BEGebV entsprechende Tätigkeit der Beklagten ist auch eine Amtshandlung gem. § 26 Abs. 1 Nr. 9 AEG, § 3 VwKostG.
Allgemein gilt: Eine Amtshandlung ist eine besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit im Rahmen einer konkret-individuellen Sonderrechtsbeziehung im Pflichtenkreis eines Betroffenen. Eine Amtshandlung muss zwar mehr sein als eine rein bürokratische, innerorganisatorische Tätigkeit wie etwa die Entgegennahme und Erfassung vorgeschriebener Anzeigen oder das Abheften von Unterlagen.
Vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 12.12.2005 - 5 N 3851/04 - juris.
Eine Amtshandlung muss aber kein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG sein, es reicht eine schlicht-hoheitliche Tätigkeit wie etwa die Prüfung einzureichender Unterlagen oder mitzuteilender Planungen im Vorfeld möglicher Maßnahmen mit Regelungscharakter.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.04.2003 - 9 A 183/01 - juris - zur Prüfung immissionsrechtlicher Anzeigen.
Für den Anwendungsbereich des AEG reicht für eine Gebührenpflicht die Prüfung besonderer Mitteilungspflichten der öffentlichen Eisenbahnstrukturunternehmen gemäß § 14 d, e AEG aus unabhängig davon, ob einer solchen Mitteilung in Form eines Verwaltungsakts widersprochen wird oder ob von einem Widerspruch im Ermessenswege abgesehen wird und dies dem betroffenen Unternehmen in einem Anschreiben mitgeteilt wird. Es reicht weiter aus die Überwachung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur gemäß § 14 c, f AEG unabhängig von der Verhängung von regulierenden Maßnahmen und Anordnungen der Regulierungsbehörde. Die Sonderrechtsbeziehung liegt im Betrieb eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens mit den damit verbundenen Gefahren der Diskriminierung von Kunden und Mitbewerbern, denen durch eine umfassende Regulierung entgegengetreten werden soll.
Vgl. zur Sonderrechtsbeziehung in anderen Wirtschaftsbereichen etwa OVG NRW, Urteil vom 16.06.1999 - 9 A 3817/98 - juris - sowie Beschluss vom 27.10.1999 - 13 B 843/99 - juris.
Die Beklagte ist deshalb auch Veranlasserin solcher Prüfungstätigkeiten, die auf Grund nachvollziehbarer Beschwerden Dritter, also potentiell Diskriminierter, vorgenommen werden.
Vorliegend hat die Beklagte einen Widerspruchsbescheid gemäß § 73 VwGO im Rahmen eines regulierenden Widerspruchsverfahrens gemäß § 14 d, e AEG erlassen und damit amtlich gehandelt.
Der Kostenbescheid ist auch in formaler Hinsicht rechtmäßig und wirksam. Er erfüllt die in § 14 VwKostG für die Erhebung von Gebühren als Massengeschäft der Verwaltung bewusst reduzierten Anforderungen an den Inhalt eines Kostenbescheides. Er benennt insbesondere die kostenpflichtige Amtshandlung, also die im einschlägigen Gebührentarif benannte Tätigkeit, wobei abstrakte Begriffe wie "Prüfung" und "Überwachung" von bestimmten, den Parteien in der Regel bekannten Vorgängen ausreichen. Es ist nicht erforderlich, im Bescheid die einzelnen Arbeitsschritte vom Beginn bis zum Ende einer Amtshandlung zu benennen oder näher zu umschreiben und/oder stunden- bzw. viertelstundengenau aufzulisten. Der Bescheid gibt die Rechtsgrundlagen an und enthält die Berechnung der Kosten (vgl. § 14 Abs. 1 letzter Satz VwKostG); letztere beschränkt sich zulässig auf die Benennung der im Gebührentatbestand genannten Parameter, hier also Viertelstundenanzahl mal Viertelstundensatz.
Das Verwaltungskostengesetz nimmt durch diese verfahrensrechtliche, von § 39 VwVfG abweichende Sonderregelung in Kauf, dass sich in Einzelfällen Unklarheiten bei Gebührenschuldnern und daraus resultierende Nachfragen ergeben können, die dann ggfls. - wie vorliegend - im Widerspruchsverfahren behandelt werden können. Der Gesetzgeber hat sich aber in Kenntnis der Problematik für die verwaltungsvereinfachende Abwicklung der massenhaft auftretenden Gebührenfälle entschieden und die Formalia der Gebührenerhebung nachrangig zu denen der eigentlichen Amtshandlung als Hauptaufgabe der Verwaltung eingeordnet. Dabei ist zugunsten dieses gesetzgeberischen Gestaltungsermessens zu berücksichtigen, dass Amtshandlungen in aller Regel vom Gebührenschuldner veranlasst werden, also vorhersehbar sind (vgl. § 13 VwKostG), und dass sich die Gebührenberechnung aus den einschlägigen Gebührenverordnungen bzw. Gebührentabellen ergibt, also im Vorfeld einer Veranlassung bzw. Antragsstellung berechnen lässt. Im Falle der Erhebung von Zeitgebühren steht der Behörde zwar ein Organisationsermessen zu, das eine zeitgenaue Prognose erschwert. Es darf aber davon ausgegangen werden, dass eine willkürliche bzw. sachfremde Zeiterfassung die seltene Ausnahme ist und sodann den mit dem Inhalt der Amtshandlung oft vertrauten Gebührenschuldnern erkennbar wird.
Vorliegend hat die Klägerin nicht nachvollziehbar vorgetragen, dass der von der Beklagten angesetzte Zeitaufwand erkennbar falsch oder gar bewusst zu hoch angesetzt worden ist oder von der bisherigen Abrechnung vergleichbarer Amtshandlungen erkennbar zu Lasten der Klägerin abweicht. Aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ergeben sich dafür auch keine Anhaltspunkte. Allein die Behauptung, dass man die behördliche Zeiterfassung - hier auch nach Vorlage von Zeiterfassungstabellen im Widerspruchsverfahren - nicht überprüfen könne, reicht für eine gerichtliche Beweiserhebung, etwa auch durch Vernehmung von beteiligten Amtsträgern, nicht aus. Es bleibt der Beklagten jedoch unbenommen, ihre Zeiterfassung so zu dokumentieren und auf Anforderung offenzulegen, dass Zweifel an der Notwendigkeit der Arbeitsschritte zur Ausführung einer Amtshandlung gar nicht erst aufkommen.
Es bestehen auch keine Bedenken, nach (angefangenen) Viertelstundensätzen abzurechnen und damit aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung auf eine minutengenaue Zeiterfassung zu verzichten, solange eine manipulative Zeitgestaltung nicht offensichtlich ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.09.2010 - 9 A 1582/08 - juris Rn. 19).
Zudem hat die Beklagte rechtsfehlerfrei die für Widerspruchsverfahren gemäß § 73 VwGO vorgesehene Höchstbetragsregelung des § 4 BEGebV angewandt und nur die Gebühr erhoben, die für die Durchführung der eigentlichen Regulierungstätigkeit mit Bescheid vom 26.01.2007 festgesetzt wurde. Diese geringe Höchstgebühr von 163,61 EUR deckt den Zeitaufwand für das Widerspruchsverfahren ersichtlich ab.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 ff VwGO
§ 14 d AEG
§ 2 VwKostG
§ 4 VwKostG
§ 3 VwKostG
§ 35 VwVfG
§ 73 VwGO
§ 14 VwKostG
§ 39 VwVfG
§ 13 VwKostG
§ 4 BEGebV
§ 2 Abs. 1, 2. Alt. AEG
§ 68 ff VwGO
§ 4 Satz 1 BEGebV
§ 4 Abs. 6 Satz 1 BEVVG
§ 26 Abs. 1 Nr. 9 AEG
§ 26 Abs. 1 AEG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG
§ 14 Abs. 1 Satz 4 VwKostG
§ 20 Abs. 3 VwKostG
§ 4 des Verwaltungskostengesetzes
§ 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG
§ 14 d, e AEG
§ 14 c, f AEG
§ 14 Abs. 1 letzter Satz VwKostG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 2 und 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 25 K 2645/05
1 S 290/85
5 N 3851/04
9 A 183/01
9 A 3817/98
13 B 843/99
9 A 1582/08