Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-10, Aktenzeichen 6 K 2210/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:0310.6K2210.02.00

Tenor:
Die Klage wird auf Kosten der Klägerin abgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die am 0. November 0000 geborene Klägerin bat erstmals durch Schreiben an den Beklagten vom 22. November 1972 um Aufnahme in die Bewerberliste für eine Taxikonzession und bat um Bestätigung, unter welcher laufender Nummer die Bewerbung geführt werde.
In den Folgejahren bat die Klägerin jeweils jährlich um weitere Vormerkung in der Taxenbewerberliste.
Nachdem der Beklagte durch Schreiben vom 11. Dezember 2000 der Klägerin mitgeteilt hatte, dass sie auf Grund ihrer derzeitigen Rangstelle in der Bewerberliste 1 für Neubewerber für die Erteilung einer Genehmigung in Betracht komme, reichte sie bei dem Beklagten einen Antrag vom 2. Januar 2001 ein, dem zufolge ihre beiden Söhne als für die Führung der Geschäfte bestellte Personen benannt wurden, und erklärte am 4. Januar 2001 schriftlich, dass sie das Taxengewerbe als Hauptbeschäftigung betreibe, d.h. als Unternehmer den überwiegenden Teil ihrer Arbeitszeit und Arbeitskraft dem Taxengewerbe widmen werde.
Die Klägerin wies darauf hin, es sei vorgesehen, dass für die Führung ihres Geschäftes ein Geschäftsführer bestellt werde, der unter anderem die erforderliche Sachkunde besitze. Unabhängig davon werde sie sich neben ihrem Rentnerdasein hauptberuflich auf ihr Taxiunternehmen konzentrieren können. Sie werde sich - ohne selbst die Fahrzeuge zu bewegen - um die Koordinierung der Einsatzpläne der Fahrzeuge, das Fahrpersonal sowie die mit dem Betrieb des Unternehmens entstehenden kaufmännischen Aufgaben kümmern. Sie sei in der Lage, hauptberuflich ihr Taxiunternehmen zu führen. Sie gehe ferner davon aus, dass der Umstand, dass sie dreißig Jahre auf die Erteilung der begehrten Berechtigung zur Ausübung des Taxenverkehrs in E habe warten müssen, ihr nun nicht in Form des „Altersnachteils" entgegen gehalten werden solle.
Durch Versagungsverfügung vom 26. Juni 2001 versagte der Beklagte die Genehmigung zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen. Zur Begründung wies er im Wesentlichen darauf hin, dass die Klägerin den für die Erteilung einer Genehmigung erforderlichen Nachweis ihrer fachlichen Eignung nicht habe erbringen können. Auch sei sie fruchtlos aufgefordert worden, einen gewerblichen Mietvertrag als Nachweis eines Betriebssitzes vorzulegen. Abgesehen davon müsse der Beklagte wegen des hohen Lebensalters der Klägerin von 89 Jahren davon ausgehen, dass sie nicht mehr in der Lage sei, hauptberuflich ein Taxiunternehmen zu führen. § 13 Abs. 5 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) verlange, dass der Antragsteller das Taxengewerbe hauptberuflich betreibe, um so sicherzustellen, dass die Betriebspflicht erfüllt und das öffentliche Verkehrsmittel Taxi angeboten werde. Dies geschehe in einem kleinen Einzelunternehmen dadurch, dass der Unternehmer die Taxe selbst fahre. Da die Klägerin weder über eine allgemeine Fahrerlaubnis noch über eine Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung verfüge, könne nicht nachvollzogen werden, wie die Klägerin die Erfordernisse der hauptberuflichen Tätigkeit und der Betriebspflicht erfüllen könne. Sofern die Klägerin sich um die Koordinierung der Einsatzpläne des Fahrzeuges, das Fahrpersonal und die kaufmännischen Aufgaben kümmern wolle, sei nicht nachzuvollziehen, wie sie, ohne im Besitz einer Fahrerlaubnis zu sein, ihr Fahrpersonal beaufsichtigen, anleiten und sicherstellen wolle, dass das Unternehmen ordnungsgemäß geführt werde. Gemäß § 3 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft) sei der Unternehmer dafür verantwortlich, dass die Vorschriften der BOKraft eingehalten würden.
Die Klägerin erhob gegen diesen Bescheid am 6. Juli 2001 Widerspruch, zu dessen Begründung sie im Wesentlichen vortrug: sie erfülle die nach § 13 Abs. 1 PBefG erforderlichen Voraussetzungen. Sie besitze die erforderliche fachliche Eignung. Dies ergebe sich bereits aus dem Bescheid der Industrie- und Handelskammer E vom 26. März 1980 (Beiakte Heft 2 Bl. 19), der der Klägerin bescheinigte, dass sie die zur Anerkennung der fachlichen Eignung geforderten Voraussetzungen und Kenntnisse besitze. Selbst wenn man unterstelle, dass die Klägerin die erforderliche fachliche Eignung nicht besitze, hätte der Beklagte zumindest im Rahmen seiner Ermessensentscheidung die Möglichkeit berücksichtigen müssen, dass für die Führung des Geschäftes der Klägerin ein Geschäftsführer bestellt werde, der unter anderem die erforderliche Sachkunde besitze, die durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen werde. Auch der Hinweis, dass die Klägerin auf Grund ihres hohen Lebensalters nicht mehr dazu in der Lage sei, beruflich ein Taxiunternehmen zu führen, sei fehlerhaft. Unabhängig davon, dass auch insoweit die Möglichkeit der Bestellung eines Geschäftsführers unberücksichtigt geblieben sei, sei die Klägerin sehr wohl in der Lage, hauptberuflich ein Taxiunternehmen zu führen. Darüber hinaus könne ein Taxiunternehmen auch ohne Vorliegen einer eigenen Fahrerlaubnis bzw. Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung betrieben werden. Durch Einstellung entsprechenden Fahrpersonals sei die Gewährleistung des entsprechenden Fahrbetriebes und damit auch die Erfüllung der Betriebspflicht möglich. Der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen sei von der Klägerin bereits vor weit über dreißig Jahren gestellt worden, so dass die auf Grund der Länge des Verwaltungsverfahrens einhergehende Steigerung des Lebensalters nicht gleichzeitig einen Versagungsgrund darstellen könne.
Die Bezirksregierung E wies den Widerspruch der Klägerin durch Bescheid vom 1. März 2002 - zugestellt am 12. März 2002 - als unbegründet zurück. Wegen der Begründung wird auf den Inhalt des Bescheides verwiesen.
Die Klägerin hat am 10. April 2002 Klage erhoben, zu deren Begründung sie unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens im Wesentlichen geltend macht: Die Einschätzung, dass sie das Taxigewerbe nicht als Hauptbeschäftigung betreiben werde, sei fehlerhaft. Sie sei auch in Anbetracht ihres hohen Lebensalters in der Lage, hauptberuflich ein Taxiunternehmen zu führen. Soweit ausgeführt werde, dass die Klägerin nicht über eine Fahrerlaubnis bzw. über eine Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung verfüge und dieses einen Anhaltspunkt dafür darstelle, dass das Erfordernis der hauptberuflichen Tätigkeit nicht erfüllt werde, sei auch dies rechtsfehlerhaft. Die Klägerin könne und werde das Taxiunternehmen durch die Einstellung entsprechenden Fahrpersonals führen können. Damit sei auch die Gewährleistung des entsprechenden Fahrbetriebes und somit die Erfüllung der Betriebspflicht möglich. Die Klägerin beabsichtige, nicht nur den überwiegenden Teil, sondern ihre gesamte Arbeitszeit und Arbeitskraft dem Taxigewerbe zu widmen. Sie beabsichtige nicht, einer anderen Tätigkeit nachzugehen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 26. Juni 2001 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 1. März 2002 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er weist insbesondere darauf hin, dass die Bescheinigung der Industrie- und Handelskammer E vom 26. März 1980, der zufolge die Klägerin nach ihrer Auffassung über die fachliche Eignung verfügen solle, auf Angaben des Sohnes und des Steuerberaters der Klägerin basiere. Einen eigenen Sachkundenachweis habe die Klägerin nie erbracht. Darüber hinaus beabsichtige die Klägerin trotz des Einsatzes von zwei Geschäftsführern, das Taxengewerbe hauptberuflich zu führen. Welchen Inhalt diese Tätigkeit haben solle, werde jedoch nicht ausgeführt.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhaltes im Übrigen wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verwaltungsvorgänge des Beklagten, des Widerspruchsvorganges der Bezirksregierung E sowie auf den Inhalt des von dem Beklagten im Dezember 2003 bei der Firma M, in Auftrag gegebenen, im Juli 2004 erstellten Gutachtens gemäß § 13 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt E Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Klägerin hat im hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 27. November 1981 - 7 C 57.79 -, in: Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 64, S. 238 ff. (241), vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff. (214); vom 7. September 1989 - 7 C 44 u. 45.88 -, in: BVerwGE 82, 295 ff. (301), vom 6. November 1989 - 7 C 46/88 -, in: NJW 1990, S. 1378 f.; OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2003 - 13 B 29/03 -, in: NWVBl. 2004, S. 102 ff. (103)
keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der von der Klägerin begehrten Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen. Der Versagungsbescheid des Beklagten vom 26. Juni 2001 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 1. März 2002 verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG (in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. August 1990 - BGBl. I S. 1690 -, zuletzt geändert durch Art. 24 des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 vom 29. Dezember 2003 - BGBl. I S. 3076 -), gegen den verfassungsrechtliche Bedenken nicht bestehen,
vgl. unter anderem BVerwG, Urteil vom 27. November 1981 - 7 C 57.79 -, in: BVerwGE 64, S. 238 ff. (240) zu der Vorschrift des § 13 Abs. 3 PBefG in der Fassung des Vierten Änderungsgesetzes vom 7. Juni 1978 (BGBl. I S. 665),
ist beim Verkehr mit Taxen die Genehmigung zu versagen, wenn die örtlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird.
Die Voraussetzungen dieser Versagungsnorm sind erfüllt.
Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes besteht, sondern bereits dann, wenn die Behörde die Gefahr konkret belegen kann, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1989 - 7 C 44 u.45.88 -, in: BVerwGE 82, S. 295 ff. (302); Bidinger, Personenbeförderungsrecht, 1. Band, 2. Aufl., Stand: Dezember 2004, § 13 Anm. 85, S. 41/42; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff. (211), in dem darauf hingewiesen wird, dass das Merkmal der Funktionsfähigkeit weiter sei als das der Existenz, in der das örtliche Taxengewerbe bedroht sein musste, um die Versagung einer Genehmigung nach § 13 Abs. 3 PBefG 1961 zu rechtfertigen.
Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nicht dem Konkurrenzschutz der vorhandenen Taxiunternehmer dient, sondern die öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigung(en) zu erwartenden Auswirkungen geboten.
Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde im Hinblick auf die zu treffende prognostische Entscheidung, die wertende Elemente mit verkehrs- und wirtschaftspolitischem Einschlag enthält, ein gerichtlich nur begrenzt nachprüfbares Einschätzungsermessen zu. Das Gericht kann die getroffene Entscheidung nur daraufhin überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung erkennbar fehlerhaft ist.
BVerwG, Urteile vom 27. November 1981 - 7 C 57.79 -, in: BVerwGE 64, S. 238 ff. (242) und vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff. (213).
Unter Berücksichtigung dieser Anforderungen an die von dem Beklagten zu treffende Prognoseentscheidung, der sich die Ergebnisse des von ihm in Auftrag gegebenen, im Juli 2004 erstellten Gutachtens der Firma M, über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt E zu eigen gemacht hat, ist seine Einschätzung, dass die Erteilung jeder weiteren Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht, nicht zu beanstanden.
Das eingeholte Gutachten stellt eine tragfähige Grundlage für die von dem Beklagten getroffene Einschätzung der Situation des Eer Taxengewerbes dar. Es ist unter Berücksichtigung der in § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG genannten Kriterien - Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, Taxendichte, Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben - erstellt worden und kommt auf Grund von durch das Statistische Landesamt für die Jahre 1995-2003 erhobenen Daten sowie auf Grund eigener Ermittlungen und Feststellungen nachvollziehbar zu dem Ergebnis, dass das Eer Taxengewerbe die Erteilung weiterer Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen nicht verträgt und die Zahl der vorhandenen Genehmigungen sogar reduziert werden müsste, um die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes sicherzustellen.
Anhaltspunkte dafür, dass maßgebliche, die Situation des Eer Taxengewerbes positiv beeinflussende Faktoren nicht in die gutachtliche Bewertung eingeflossen sind oder in ihrer Gewichtung keine gebührende Berücksichtigung gefunden haben, sind nicht erkennbar. Vielmehr machen die Ausführungen des Gutachtens nachvollziehbar deutlich, dass die im Vergleich zu anderen Großstädten günstigeren wirtschaftlichen Rahmendaten unter Berücksichtigung der Besonderheiten Es etwa als Messestadt mit einem internationalen Flughafen als solche erkannt und gewichtet worden sind, diese günstigen Faktoren in Anbetracht der das örtliche Taxengewerbe ungünstig beeinflussenden Komponenten eine erhebliche Verschlechterung der Ertrags- und Kostenlage im Eer Taxengewerbe in den letzten Jahren jedoch nicht verhindern konnten und im Hinblick auf das erhobene und ausgewertete umfangreiche Datenmaterial greifbare Anhaltspunkte für eine nachhaltige Verbesserung der Situation des örtlichen Taxengewerbes in absehbarer Zeit nicht bestehen.
Insgesamt hält die von dem Beklagten gezogene Schlussfolgerung aus dem erstellten Gutachten, dass im Falle der Erteilung neuer Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes in E bedroht ist, in Anbetracht der mit dieser Prognoseentscheidung verbundenen Bewertungsspielräume des Beklagten der - wie dargelegt nur eingeschränkt möglichen - gerichtlichen Überprüfung stand.
Es kann daher offen bleiben, ob der Erteilung der von der Klägerin begehrten Genehmigung weitere Versagungsgründe - etwa § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 PBefG, wonach ein Antragsteller unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt wird, wenn er das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt - entgegenstehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 13 Abs. 1
PBefG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 PBefG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 3 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 82, 295
7
C 57.79
7 C 94.86
7 C 46/88
13 B 29/03
7 C 57.79