Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-09, Aktenzeichen 18 K 5493/07
ECLI: ECLI:DE:VGK:2009:1009.18K5493.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Tatbestand Der Kläger wendet sich gegen die verkehrsrechtlichen Anordnungen des Beklagten zur Umsetzung der Kölner Umweltzone. Auf den Kläger sind zwei Kraftfahrzeuge zugelassen, die mit einer grünen Plakette ausgestattet sind.
Die Kölner Umweltzone wurde durch den Luftreinhalteplan der Bezirksregierung Köln vom 31.10.2006 angeordnet, dessen maßgebliches Verfahren wie folgt ablief: Am 01.04.2005 beschloss die Bezirksregierung Köln, für das gesamte Stadtgebiet Köln einen Luftreinhalteplan aufzustellen. Der Planentwurf wurde vom 29.08.2006 bis zum 28.09.2006 bei dem Beklagten und bei der Bezirksregierung Köln öffentlich ausgelegt und konnte auf deren Internet-Seiten eingesehen werden. Mit Schreiben vom 11.10.2006 erteilte der Beklagte sein Einvernehmen zu dem Entwurf. Die Bezirksregierung Köln setzte den Luftreinhalteplan für die Stadt Köln am 31.10.2006 in Kraft. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Köln (Nr. 44 vom 30.10.2006, S. 395).
Die Kölner Umweltzone wurde sodann zum 01.01.2008 in weiten Teilen der Kölner Innenstadt, Deutz und Mülheim eingerichtet. Sie umfasst eine Fläche von 15,1 km2, in der ca. 147.500 Einwohner leben. Die Grenze verläuft linksrheinisch entlang des Eisenbahnringes und entlang der virtuellen Verlängerung nach Norden. Rechtsrheinisch wurden vor allem die Bereiche Deutz und Mülheim einbezogen.
Zunächst gilt die Stufe 1. Danach dürfen nur Fahrzeuge, die mindestens die Schadstoffgruppe 2 nach der Kennzeichnungsverordnung erfüllen und über eine entsprechende rote, gelbe oder grüne Plakette verfügen, in die Umweltzone einfahren. Ab dem 01.01.2010 soll ggf. Stufe 2 gelten. Die Umweltzone darf dann nur von Fahrzeugen befahren werden, die mindestens die Schadstoffgruppe 3 nach der Kennzeichnungsverordnung erfüllen und über eine entsprechende - gelbe oder grüne - Plakette verfügen.
Am 14.12.2007 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung der Klage trägt er im Wesentlichen vor:
Die Klage sei zulässig, insbesondere liege die erforderliche Klagebefugnis vor. Als Adressat der angefochtenen Allgemeinverfügungen sei der Kläger jedenfalls in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Artikel 2 Abs. 1 Grundgesetz betroffen.
Die verkehrsrechtlichen Anordnungen würden auf eine rechtswidrige Ermächtigungsgrundlage - den Luftreinhalteplan - gestützt. Der Luftreinhalteplan Köln erfülle nicht die Anforderungen des § 47 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG). Die Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 BImSchG lägen nicht vor. Die festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich der festgelegten Toleranzmargen für Stickstoffdioxid (NO2) gemäß § 3 der 22. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft - 22. BImSchV) seien im Jahr 2003 nicht überschritten worden. Die Bezirksregierung Köln habe bei den Vergleichsmessungen im Jahre 2003 den erst ab dem 01.01.2010 geltenden strengen Grenzwert von 40 µg/m³ berücksichtigt. § 3 Abs. 1 und Abs. 2 der 22. BImSchV schreibe vor, dass der Grenzwert für NO2 bis zum Ende des Jahres 2009 im Jahresmittel 200 µg/m³ und ab 2010 für eine mittlere Belastung während einer Stunde ebenfalls 200 µg/m³ betrage. Im letzteren Fall seien 18 Überschreitungen im Jahr zugelassen. Erst ab dem Jahr 2010 betrage der Grenzwert für NO2 im Jahresmittel 40 µg/m³. Im Jahr 2003 seien im Jahresmittel maximal 58 µg/m³ gemessen worden. Diese Werte lägen weit unter den bis Ende 2009 erlaubten 200 µg/m³.
Die Maßnahmen des Luftreinhalteplans Köln verstießen auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und damit gegen § 47 Abs. 4 BImSchG. Sinngemäß trägt der Kläger im Wesentlichen vor:
Die Umweltzone sei zur Einhaltung des ab 2010 geltenden Grenzwertes nicht geeignet. Das Problem der Luftbelastung werde durch die Errichtung der Umweltzone nicht wirksam bekämpft, da hierdurch nur auf den Straßenverkehr eingewirkt werde. Die bestehenden Fahrverbote bewirkten das Gegenteil der Lösung des Problems, weil mit jedem verschrotteten Altauto und jedem neu zugelassenen modernen Fahrzeug der Anteil der Fahrzeuge steige, die zulässigerweise in die Umweltzone einfahren dürften. Aufgrund des technischen Fortschritts seien in wenigen Jahren praktisch alle zugelassenen Fahrzeuge zugangsberechtigt. Von den rund 450.500 im Jahr 2008 in Köln zugelassenen Kraftfahrzeugen seien gerade einmal 29.358 Kraftfahrzeuge nicht plakettenfähig gewesen. Dies entspreche einem Anteil von lediglich rund 6,52 %. Würden diese Zahlen konstant auf das Jahr 2010 übertragen, in dem auch die Fahrzeuge der Schadstoffgruppe 2 dem Fahrverbot unterfielen, kämen gerade einmal 15.837 nicht plakettenfähige Fahrzeuge hinzu.
Hinzu trete die hohe Ausnahmegenehmigungsquote, durch die der Beklagte auch die letzte, ohnehin allenfalls nur minimale Wirkung der Umweltzone aufhebe. Rund 94 % aller Anträge auf Ausnahmegenehmigung würden positiv beschieden. Überdies wiege jede Ausnahmegenehmigung doppelt schwer, weil jedes nicht plakettenfähige Fahrzeug die Luft mit ebenso vielen Schadstoffen belaste wie mehrere plakettenfähige Fahrzeuge zusammen.
Die aktuelle Abwrackprämie beschleunige den Prozess der Auswechslung schadstoffreicher Altfahrzeuge gegen schadstoffarme Neufahrzeuge und trage ebenfalls dazu bei, dass in naher Zukunft fast alle in Köln zugelassenen Fahrzeuge in die Umweltzone einfahren dürften.
Erfahrungen aus anderen Großstädten bestätigten die mangelnde Eignung von Umweltzonen. Auf Veranlassung des ADAC habe Prof. Dr. Möller die Umweltzone der Stadt Berlin näher untersucht. Danach habe die Umweltzone keine positiven Auswirkungen auf die Feinstaubbelastung. Die Ergebnisse des Gutachtens seien auf die Stadt Köln übertragbar. Die vom Beklagten vorgelegte Stellungnahme des Instituts für Meteorologie der Freien Universität Berlin stelle kein Gegengutachten zu der von Prof. Dr. Möller festgestellten Wirkungslosigkeit der Umweltzone der Stadt Berlin dar. Denn sie setze sich mit der Grundaussage des Gutachtens von Prof. Dr. Möller nicht kontrovers auseinander. Auch sei nicht erkennbar, aus welchem Grunde der Beklagte davon ausgehe, dass in Berlin ein höherer Hintergrundeinfluss bestehe als in Köln.
Die ADAC-Untersuchung von Juni 2009 belege ebenfalls die mangelnde Wirksamkeit von Umweltzonen. Der ADAC habe Städte mit ähnlicher Lage und ähnlichen Witterungsverhältnissen hinsichtlich ihrer Schadstoffbelastung mit NO2 und PM10 untersucht und dabei einer Stadt mit Umweltzone jeweils eine oder mehrere Vergleichsstädte ohne Umweltzone gegenübergestellt. Eine Verbesserung der Luftqualität im Vergleich zu Städten ohne Fahrverbote sei jedoch nachweislich nicht eingetreten.
Bereits aufgrund der Luftzirkulation sei nicht davon auszugehen, dass sich die Luftqualität in der Umweltzone im Vergleich zur umliegenden Region und zu anderen Bereichen in Deutschland gravierend verbessere. Der Luftreinhalteplan Köln selbst weise darauf hin, dass die regionale Hintergrundbelastung durch die Umweltzone nicht beeinflussbar sei. Eingriffe in den Straßenverkehr seien deshalb nur dann sinnvoll, wenn sie flächendeckend erfolgten. Punktuelle Eingriffe wie die Umweltzone führten aufgrund der klimatischen und meteorologischen Zusammenhänge zu keinem positiven Ergebnis. Die Luftqualität im Bereich der Umweltzone werde sich nicht gravierend ändern, sofern nicht auch Maßnahmen gegenüber der Produktions- und Hafenindustrie, der Rheinschifffahrt und in Bezug auf die umliegenden Autobahnnetze, die zu den dichtbefahrensten in ganz Deutschland gehörten, ergriffen würden.
Die in Kapitel 5.7 des Luftreinhalteplans Köln angeführten Berechnungen zur Reduktion der Luftbelastung durch die Umweltzone seien nicht aussagekräftig.
Entgegen der Annahme des Beklagten sei durch die Errichtung der Umweltzone auch nicht bereits ein Rückgang der Schadstoffbelastung feststellbar. Soweit der Beklagte sich insoweit auf den Vergleich der NO2-Messdaten aus den Jahren 2008/2009 berufe, verzeichneten alle Messpunkte für die NO2-Belastung im Jahre 2009 bereits einen Mittelwert, der zumindest gleich hoch, in den meisten Fällen aber schon höher liege als der Gesamtjahresmittelwert für 2008. Überdies fehlten die erforderlichen Vergleichswerte aus dem Jahre 2007, als es die Umweltzone noch nicht gegeben habe.
Die Umweltzone sei auch deshalb ineffizient, weil keine vergleichbaren Maßnahmen gegenüber den anderen Emissionsquellen - Industrie, Schifffahrt, nicht genehmigungsbedürftige Feuerungsanlagen aus Hausbrand und Kleingewerbe - angeordnet würden. In dem Luftreinhalteplan Köln würden zwar alle potentiellen Verursacher der Stickstoffbelastungen benannt, konkrete Maßnahmen würden jedoch nur bezogen auf den Straßenverkehr ergriffen. Der lokale Straßenverkehr gehöre zwar mit zu den Verursachern, sei aber nicht der einzige und standortabhängig noch nicht einmal der Hauptverursacher. Der Kfz-Verkehr sei auch nicht die einzige, kurzfristig beeinflussbare Quelle für die Luftbelastung.
Die Aussage, hinsichtlich der Rheinschifffahrt würden internationale Vereinbarungen gelten, sei unverbindlich. Es gebe noch nicht einmal ausreichend Stromanschlüsse im Hafenbereich.
Der Beklagte selbst weise darauf hin, dass andere potenzielle Maßnahmen, wie die gezielte Lichtsignalanlagen-Steuerung nur im Rahmen von Hochrechnungen oder versuchsweise für einen kleinen Zeit- und Raumabschnitt durchgeführt worden seien, aber nicht in dauerhafter Praxis. Es sei nicht nachvollziehbar, warum diese Maßnahmen sich seit Jahren im Versuchsstadium befänden. Intelligente, verkehrsabhängige Ampelschaltungen regelten den Verkehr aufkommensabhängig. Auf diese Weise lasse sich eine erhebliche Verflüssigung des gesamten Verkehrsaufkommens erreichen, ohne irgendeine der Verkehrsteilnehmergruppen zwingend zu benachteiligen. Ausweislich eines Berichts des ADAC von Mai 2009 ließen sich durch solche intelligenten Ampelschaltungen bis zu 99 % der Feinstaubbelastung sowie zwischen 41 % und 61 % der Stickstoffoxide einsparen.
Wesentlich schonender und angemessener wäre ein Eingriff und eine Beschränkung des Straßenverkehrs in umgekehrter Richtung. Es müsse eine Plaketten- oder Umrüstungspflicht für die tatsächlich schadstoffreichen Altfahrzeuge eingeführt werden.
Auch die verkehrsrechtlichen Anordnungen selbst seien materiell rechtswidrig. Sie seien ineffizient und unverhältnismäßig. Bei der konkreten Ermessensausübung im Rahmen von § 40 Abs. 1 und Abs. 2, § 47 Abs. 3 und Abs. 4 BImSchG habe der Beklagte die widerstreitenden Interessen nicht ausreichend abgewogen. Die Einfahrtsbeschränkungen in die Umweltzone verstießen gegen das Verhältnismäßigkeitsgebot und das Rechtsstaatsprinzip. Die Interessen des Klägers überwögen die Interessen des Allgemeinwohls und des Gesundheits- und Umweltschutzes.
Der Kläger beantragt,
die Anordnungen des Beklagten gemäß Zeichen 270.1 mit Zusatzzeichen und Zeichen 270.2 zu § 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO aufzuheben,
hilfsweise,
die Berufung zuzulassen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor:
Es bestünden bereits erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit der vorliegenden Klage. Die vom Kläger angegriffenen Verkehrszeichen setzten die durch den Luftreinhalteplan getroffenen Regelungen lediglich tatsächlich um. Zuständig für die Gebietsabgrenzung der Pläne, die Festlegung und Prüfung der Verhältnismäßigkeit der zu treffenden Maßnahmen sei allein die Bezirksregierung Köln gewesen. Der Luftreinhalteplan entspreche einer Allgemeinverfügung, soweit der Wirkungsbereich der Kölner Umweltzone festgelegt und öffentlich bekannt gemacht werde.
Der Kläger sei durch die angegriffenen Verkehrszeichen auch nicht in eigenen Rechten verletzt. Die verkehrsrechtlichen Anordnungen hätten für den Kläger keine nachteiligen Auswirkungen. Die beiden auf den Kläger zugelassenen Kfz seien plakettenfähig und jeweils mit einer grünen Plakette versehen worden. Die Fahrverbote beanspruchten deshalb für den Kläger keine Geltung. Für die Fahrzeuge des Klägers drohe auch zukünftig kein Fahrverbot.
Ermächtigungsgrundlage für die angefochtenen Fahrverbote in der Umweltzone sei § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Hierbei handele es sich um eine Rechtsfolgenverweisung. Entgegen der Auffassung des Klägers sei die Straßenverkehrsbehörde an die Vorgaben des durchzusetzenden Luftreinhalteplans strikt gebunden. Ein Ermessensspielraum komme ihr nicht zu. Dies folge letztlich auch aus § 47 Abs. 6 BImSchG.
Der Luftreinhalteplan für die Stadt Köln vom 31.10.2006 sei rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 BImSchG seien aufgrund einer Überschreitung der Grenzwerte für NO2 vorliegend erfüllt. Entgegen der Auffassung des Klägers müsse nicht der in § 3 Abs. 1 der 22. BImSchV festgelegte Grenzwert von 200 µg/m³ überschritten werden. Gem. § 3 Abs. 4 der 22. BImSchV sei ab dem 01.01.2010 der Jahresmittelgrenzwert für NO2 von 40 µg/m³ einzuhalten. Zur Gewährleistung der Zielerreichung seien in § 3 Abs. 5 der 22. BImSchV weitere Fristen und sich stetig verringernde Toleranzmargen festgesetzt worden. Danach betrage die Toleranzmarge für die NO2-Belastung 8 µg/m³ und vermindere sich ab dem 01.01.2007 bis zum 01.01.2010 stufenweise jährlich um 2µg/m³. Für die Jahre bis 2006 ergebe sich somit ein Grenzwert von 48 µg/m³, für das Jahr 2007 entsprechend 46 µg/m³. Auslöser für die Überlegungen zur Aufstellung des Luftreinhalteplans sei die kontinuierliche Überschreitung des NO2-Grenzwertes am Neumarkt bis zum Jahr 2003 gewesen. Der Jahresmittelwert der NO2-Konzentration sei dort schon seit mehreren Jahren deutlich überschritten worden. Die dortige NO2-Belastung habe im Jahr 2003 im Jahresmittelwert 58 µg/m³ betragen. Auch an weiteren Belastungsschwerpunkten seien vom 06.05.2005 bis zum 29.03.2006 NO2- Mittelwerte von bis zu 62 µg/m³ gemessen worden. Eine Verringerung der Werte sei ohne immissionsschutzrechtliche Maßnahmen nicht zu erwarten gewesen. Die Bezirksregierung Köln sei deshalb schon vor dem 01.01.2010 verpflichtet gewesen, Maßnahmen zur Schadstoffverringerung der Luft zu ergreifen.
Die Messwerte aus dem Jahre 2003 bildeten nicht die einzige Bewertungsgrundlage. Um einen Überblick über die Gesamtbelastung zu erhalten, habe die Bezirksregierung Köln Modellrechnungen zur Herstellung von Immissionsprognosen angestellt und zur Verifizierung derselben seit 2005 an zahlreichen Messpunkten tatsächliche Messungen durchgeführt. Die Verwendung von Modellrechnungen zur Beurteilung der Luftqualität sei gesetzlich zulässig und tatsächlich auch üblich. Nach Abs. 2 der Anlage 1 zur 22. BImSchV könnten Informationen aus Emissionskatastern und Modelle zur Ermittlung einer Immissionsprognose herangezogen werden, sofern keine Messdaten für die vorangegangenen fünf Jahre vorlägen. Die Bezirksregierung Köln habe auf das Emissionskataster Luft sowie das Emissionskataster Verkehr des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen aus dem Jahre 2004 zurückgegriffen. Aktuelleres Datenmaterial liege auch zum heutigen Zeitpunkt nicht vor. Die verkehrsbezogenen Daten seien zudem mit Hilfe von Verkehrszählungen und Verkehrshochrechnungen sowie Daten aus dem Verkehrsmodell des Beklagten aus dem Jahre 2005 aktualisiert worden. Mit Hilfe dieses Datenmaterials seien computerunterstützt weitere Belastungsschwerpunkte (sog. Hotspots) im Kölner Stadtgebiet festgelegt worden, die wiederum als Grundlage für Immissionsprognosen dienten und an denen seit 2005 kontinuierlich tatsächliche Messungen durchgeführt worden seien.
Der Luftreinhalteplan stelle einen geeignetes, erforderliches und angemessenes Mittel zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen dar. Hauptverursacher der NOx-Emissionen sei der Straßenverkehr mit 63 %. An den 10 Belastungsschwerpunkten komme bezüglich aller genannten Emittentengruppen dem lokalen Straßenverkehr ein Verursachungsanteil in Höhe von 38 % bis 68 % zu. Der Kfz-Verkehr stelle die einzig kurzfristig beeinflussbare Emissionsquelle von relevanter Größenordnung dar. Der regionale Hintergrund, der in Bezug auf die NO2- Belastung unterschiedlich stark mit 10 % bis 30 % vertreten sei, könne durch Maßnahmen innerhalb Kölns nicht beeinflusst werden. Die Dynamik der Schadstoffentwicklung sei bei den anderen Emittentengruppen deutlich geringer als beim Straßenverkehr. Die Kleinfeuerungsanlagen und Großkraftwerke seien bereits in den früheren 80-er Jahren durch veränderte Brennstoffe, Entschwefelungs- und Entstickungsanlagen verbessert worden. Diese Entwicklung sei im Wesentlichen abgeschlossen. Maßnahmen im Bereich Kleingewerbe und Hausbrand ließen sich überdies regelmäßig nur durch langfristige Programme erreichen.
Die Einführung einer Umweltzone sei generell geeignet, eine dauerhafte Verbesserung der Luftqualität zu erreichen. Wesentlicher Aspekt sei dabei die schnelle Modernisierung der Fahrtzeugflotte. Das vom Kläger eingebrachte Gutachten von Prof. Dr. Möller zur angeblichen Wirkungslosigkeit der Umweltzone in Berlin sei in seinen wesentlichen Gesichtspunkten durch die fachliche Stellungnahme des Instituts für Meteorologie der freien Universität Berlin widerlegt worden. Diese Stellungnahme zeige nicht nur die Eignung der Umweltzone, sondern belege auch deren Notwendigkeit.
Der Luftreinhalteplan sehe überdies eine umweltsensitive Lichtsignalanlagen-Steuerung vor. Diese Steuerung sei für besondere Belastungspunkte versuchsweise verändert bzw. durch Modellrechnung abgeschätzt worden. Die Versuche würden derzeit noch ausgewertet. Nr. 6 des Luftreinhalteplans sehe weitere, langfristig angelegte und zukünftig zu ergreifende Maßnahmen zur Emissionsverminderung vor. Hierunter fielen Maßnahmen wie die Förderung des Wohnens in der Stadt, die Stärkung des öffentlichen Personen-Nahverkehrs, die Stromversorgung für Liegeplätze im Schiffsverkehr und die Förderung der Siedlungsentwicklung an leistungsfähigen Schienenachsen. Im Rheinauhafen seien Strompoller nachgerüstet worden zur Vermeidung laufender Schiffsdieselgeneratoren ruhender Schiffe. Auf Veranlassung der Hafengesellschaft Köln sei beim Wasser- und Schifffahrtsamt eine Gesetzesinitiative zur Reduktion der Schiffsemissionen der Binnenschiffe gestartet worden.
Ausnahmegenehmigungen vom generellen Fahrverbot würden nur auf ein Jahr befristet erteilt. Aufgrund einer Übergangsregelung würden bis zum 31.10.2010 auch Inhaber einer Handwerkerparkerlaubnis von den Verkehrsverboten in der Umweltzone befreit. Im Jahr 2008 seien 5.255 Ausnahmeanträge gestellt worden, genehmigt habe der Beklagte 4.941 Anträge. Im Jahr 2009 seien insgesamt 107 Ausnahmegenehmigungen beantragt worden, die letztlich alle auch genehmigt worden seien. Im Jahr 2008 hätten lediglich knapp 17 % der in Köln zugelassenen, nicht plakettenfähigen Fahrzeuge eine Ausnahmegenehmigung erhalten (29.358 Fahrzeuge, 4.941 Ausnahmegenehmigungen). Die beantragten Ausnahmegenehmigungen seien überdies rückläufig. Nach Einschätzung des Beklagten hätten viele Halter die alten Fahrzeuge abgeschafft und benötigten daher keine weitere Ausnahmegenehmigung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, des Verfahrens 18 K 8188/08 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, insbesondere liegt die erforderliche Klagebefugnis des Klägers vor. Als Verkehrsteilnehmer mit dem Kraftfahrzeug ist der Kläger grundsätzlich Adressat des Verkehrsverbotes in der Umweltzone der Stadt Köln. Da seine Einfahrerlaubnis von der vorherigen Ausstattung des Kraftfahrzeuges mit einer grünen, gelben oder roten Plakette abhängt, kann der Kläger jedenfalls eine Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz als Recht im Sinne des § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) geltend machen.
Vgl. zur Klagebefugnis von Anwohnern, zu deren Gunsten eine Sonderparkberechtigung eingeführt wurde: VGH Kassel, Beschluss v. 19.11.1996 - 2 TG 3178/96 -, NJW 1997, 1522 und OVG Berlin-Brandenburg, Urteil v. 26.02.2008 - 1 B 35.05 -, juris.
Die Klagebefugnis besteht ebenfalls für die Klage gegen die Verkehrszeichen 270.2 zu § 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO, weil auch insoweit die Umweltzone für die Verkehrsteilnehmer räumlich festgelegt wird.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen des Beklagten zur Umsetzung der in dem Luftreinhalteplan der Bezirksregierung Köln für das Stadtgebiet Köln vom 31.10.2006 (im Folgenden: LRP Köln) angeordneten Umweltzone sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage einer Klage, die sich gegen verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen richtet, ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Derartige verkehrsrechtliche Anordnungen sind Allgemeinverfügungen im Sinne von § 35 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz mit Dauerwirkung.
BVerwG, Urteile v. 27.01.1993 - 11 C 35.92 -, BVerwGE 92, 32, v. 14.12.1994 - 11C 25.93 -, BVerwGE 97, 214 und v. 21.08.2003 - 3 C 15.03 -, DVBl 2004, 518.
So liegt der Fall auch hier. Die angefochtenen Verkehrszeichen regeln die öffentliche Verkehrssituation in der Innenstadt von Köln dauerhaft in der Weise, dass in der durch die Zeichen 270.1 und 270.2 gekennzeichneten Zone u.a. nur Kraftfahrzeuge mit grüner, gelber oder roter Plakette einfahren dürfen.
Der maßgebliche Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung hat zur Folge, dass Gegen-stand der gerichtlichen Überprüfung allein die derzeit geltenden Maßnahmen des LRP Köln sind, also insbesondere die ab dem 01.01.2008 geltende Stufe 1 der Umweltzone.
Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung dieser Verkehrsbeschränkungen ist § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG in der Fassung vom 26.09.2002.
Nach dieser Vorschrift beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde - also hier gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 Straßenverkehrs- Ordnung (StVO) i.V.m. § 1 der Verordnung über die Bestimmung der Behörden nach der Straßenverkehrs-Ordnung vom 09.01.1973 der Beklagte als Kreisordnungsbehörde - den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalte- oder Aktionsplan nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsieht.
Die Verweisung in § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG auf straßenverkehrsrechtliche Vorschriften bedeutet nicht, dass neben den Tatbestandsvoraussetzungen des § 40 Abs. 1 BImSchG auch die Voraussetzungen des Straßenverkehrsrechts für Verkehrsbeschränkungen, wie z.B. § 45 Abs. 9 Satz 2 oder § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO, erfüllt sein müssen. § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG ist insoweit lediglich als Rechtsfolgenverweisung zu verstehen, die nur hinsichtlich der konkreten Umsetzung der Verkehrsbeschränkungen auf das Instrumentarium des Straßenverkehrsrechts rekurriert.
VG Hannover, Urteil v. 21.04.2009 - 4 A 5289/08 -; Hansmann, in: Landmann-Rohmer, Umweltrecht I, Kommentar, Stand: 01. April 2009, § 40 BImSchG Rdnr. 15; Scheidler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1 - Teil II, Kommentar, 2. Auflage, Stand: April 2009, § 40 Rdnr. 25, 29 m.w.N..
Das folgt nach Auffassung der Kammer bereits aus den Gesetzesmaterialien, ausweislich derer sich die Verkehrsbeschränkungen und -verbote nach den inhaltlichen Vorgaben der Luftreinhalte- und Aktionspläne nach § 47 Abs. 1 und 2 BImSchG richten, die Durchführung der Maßnahmen hingegen nach den straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften zu erfolgen hat.
BT-Drucks. 14/8450, S. 11, 16, 21.
Ein anderes Verständnis der Norm hätte überdies zur Konsequenz, dass Beschränkungen des fließenden Verkehrs nur eingeschränkt möglich wären, nämlich nur unter den Voraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO. Diese Verschärfung der Eingriffsvoraussetzungen würde die Wirkung des § 40 BImSchG unsachgemäß einschränken.
VG Hannover, Urteil v. 21.04.2009 - 4 A 5289/08 - m.w.N..
Abgesehen davon räumt § 40 Abs. 1 BImSchG - anders als § 45 StVO - der Straßenverkehrsbehörde grundsätzlich auch kein Ermessen ein.
BT-Drucks. 14/8450, S. 16; BVerwG, EuGH-Vorlage v. 29.03.2007 - 7 C 9.06 -, BVerwGE 128, 278, zitiert nach juris Rdnr. 32.
Die Straßenverkehrsbehörde ist strikt an die Vorgaben des Luftreinhalteplans gebunden. Ein Entscheidungsspielraum steht ihr allenfalls dann zu, wenn der Luftreinhalteplan ihn vorsieht, also z.B. hinsichtlich der konkret zu ergreifenden Mittel ein Auswahlermessen einräumt.
Hansmann, in: Landmann-Rohmer, Umweltrecht I, Kommentar, Stand: 01. April 2009, § 40 BImSchG Rdnr. 14; Scheidler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1 - Teil II, Kommentar, 2. Auflage, Stand: April 2009, § 40 Rdnr. 23, 27.
Gestützt auf § 40 Abs. 1 BImSchG können auch großräumige Verkehrsbeschränkungen angeordnet werden, insbesondere Umweltzonen, die nur von als emissionsarm gekennzeichneten Kraftfahrzeugen befahren werden dürfen.
BVerwG, EuGH-Vorlage v. 29.03.2007 - 7 C 9.06 -, a.a.O., zitiert nach juris Rdnr. 31 und 19; Scheidler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1 - Teil II, Kommentar, 2. Auflage, Stand: April 2009, § 40 Rdnr. 25, 25 a.
Die Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 BImSchG liegen hier vor. Die Bezirksregierung Köln hat einen Luftreinhalteplan i.S.v. § 47 Abs. 1 BImSchG aufgestellt, der eine Beschränkung des Kraftfahrzeugverkehrs in der Kölner Innenstadt vorsieht. Bei der straßenverkehrsrechtlichen Umsetzung stand dem Beklagten insoweit ein eigener Entscheidungsspielraum nicht zu, weil der LRP Köln den räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich der Verkehrsbeschränkungen und die hiervon betroffenen Kraftfahrzeuge konkret festsetzt. Die straßenverkehrsrechtliche Umsetzung erfolgte nach Maßgabe des § 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO, Zeichen 270.1 mit Zusatzzeichen und Zeichen 270.2.
Auch der LRP Köln ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der LRP Köln ist hier inzident zu prüfen, weil er - obwohl er die maßgeblichen Festsetzungen der Umweltzone enthält - von dem Kläger nicht unmittelbar angegriffen werden kann. Luftreinhaltepläne i.S.v. § 47 Abs. 1 BImSchG begründen für Privatpersonen weder Rechte noch Pflichten. Sie stellen verwaltungsinterne Handlungspläne dar, die Verwaltungsvorschriften ähnlich sind.
BT-Drucks. 14/8450, S. 14; BVerwG, EuGH-Vorlage v. 29.03.2007 - 7 C 9.06 -, a.a.O., zitiert nach juris Rdnr. 27; Jarass, Bundes- Immissionsschutzgesetz, Kommentar, § 47 Rdnr. 47.
Der LRP Köln ist in formeller Hinsicht rechtmäßig. Insbesondere ist das vorgeschriebene Verfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden. Die Beteiligung der Öffentlichkeit erfolgte nach Maßgabe des § 47 Abs. 5 BImSchG in der seinerzeit geltenden Fassung vom 26.09.2002 i.V.m. § 67 Abs. 10 BImSchG. Das erforderliche Einvernehmen des Beklagten als Straßenverkehrsbehörde und Straßenbaubehörde gemäß § 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG liegt ebenfalls vor. Ferner ist weder beanstandet worden noch sonst erkennbar, dass der Luftreinhalteplan den Anforderungen der Anlage 6 zur 22. BImSchV nicht entspricht, vgl. § 47 Abs. 1 a.E. BImSchG.
Der LRP Köln erfüllt auch die materiellen Anforderungen des § 47 BImSchG.
Die nach § 47 Abs. 1 BImSchG erforderliche Überschreitung eines durch Rechtsverordnung i.S.v. § 48 a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwertes einschließlich Toleranzmarge liegt hier für den Schadstoff Stickstoffdioxid (=NO2) vor.
Grundlage für die Aufstellung des LRP Köln war der im Jahr 2003 am Neumarkt gemessene Jahresmittelwert für NO2 in Höhe von 58 µg/m3. Der nach der 22. BImSchV festgelegte Immissionsgrenzwert für NO2 einschließlich Toleranzmarge betrug für das Jahr 2003 hingegen nur 54 µg/m3, vgl. § 48 a Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 3 Abs. 4 und 5 der 22. BImSchV in der seinerzeit geltenden Fassung vom 11.09.2002. Durchgreifende Bedenken hinsichtlich des Messergebnisses bestehen nicht. Anhaltspunkte dafür, dass die NO2-Belastung im Stadtgebiet nicht nach Maßgabe der 22. BImSchV ermittelt wurde, sind nicht ersichtlich und werden auch vom Kläger nicht substantiiert geltend gemacht. Zur Absicherung der vorliegenden Erkenntnisse fanden überdies weitere Modellrechnungen und Erhebungen im Kölner Straßennetz statt. Im Zuge der Erstellung des LRP Köln wurden so insgesamt neun Belastungsschwerpunkte festgelegt, an denen zusätzlich orientierende Messungen durch NO2-Passivsammler durchgeführt wurden, vgl. S. 20f. des LRP Köln. Auch diese orientierenden Messungen ergaben in dem Messzeitraum 06.05.2005 bis 29.03.2006 NO2-Mittelwerte von bis zu 62 µg/m3 und bestätigen letztlich das Messergebnis für den Neumarkt.
Der LRP Köln ist überdies zur dauerhaften Verminderung der Luftverunreinigungen erforderlich. Erforderlich i.S.v. § 47 Abs. 1 BimSchG sind Maßnahmen nur dann, wenn die Grenzwertüberschreitung nicht bereits durch unmittelbar greifende Anordnungen dauerhaft beseitigt werden kann.
Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, § 47 Rdnr. 9.
Das ist hier der Fall, weil die Grenzwerte für NO2 im Zieljahr 2010 ohne zusätzliche Maßnahmen an mehreren Standorten nicht eingehalten werden können. Nach den Berechnungen des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen für die neun Belastungsschwerpunkte in Köln sinkt die Gesamtbelastung mit NO2 aufgrund des technischen Fortschritts und einer Flottenmodernisierung zwar auch ohne zusätzliche Maßnahmen bis zum Jahr 2010 ab, diese Veränderungen allein führen jedoch nicht zu einer Einhaltung des Grenzwertes von 40 µg/m3, vgl. S. 59 - 63 des LRP Köln. Die Kammer folgt dieser Einschätzung. Denn die diesbezüglichen Berechnungen sind in sich stimmig, plausibel und nachvollziehbar.
Auch die Voraussetzungen des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG liegen vor. Die Bezirksregierung Köln hat bei der Aufstellung des LRP Köln alle maßgeblichen Verursacher von NO2-Immissionen zutreffend ermittelt. Die Entscheidung, letztlich nur Maßnahmen gegen den Straßenverkehr zu ergreifen, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Nach § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG sind die Maßnahmen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte beitragen.
Die Verursacheranalyse des LRP Köln begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Bezirksregierung Köln hat unter Heranziehung des Emissionskatasters Luft NRW und weiterer Informationen des Staatlichen Umweltamtes Köln alle Emittentengruppen einbezogen und insoweit die relevanten Emittentengruppen Verkehr, Industrie und Kleinfeuerungsanlagen näher untersucht. Für die neun Belastungsschwerpunkte der Kölner Innenstadt (sogenannte Hotspots) wurde ebenfalls eine Verursacheranalyse durchgeführt. Ausgangspunkt der Untersuchungen innerhalb der Emittentengruppe Verkehr waren die Daten des Emissionskatasters Straßenverkehr mit Daten für das Jahr 2004. Diese Daten wurden durch Verkehrszählungen, -hochrechnungen und unter Inanspruchnahme der Dienste eines Ingenieurbüros auf den Stand des Jahres 2005 aktualisiert. Ausgehend von der Jahresfahrleistung im Kölner Stadtgebiet, unterteilt nach PKW, leichten Nutzfahrzeugen, Bussen, Krädern, LKW und Lastzügen, und dem täglichen Durchschnittsverkehr an den neun Hotspots der Kölner Innenstadt berechnete man die NOx-Emissionen für das Stadtgebiet Köln und für die Hotspots bezogen auf das Jahr 2005. Hinsichtlich der anderen Verkehrsträger wurden lediglich Daten aus dem Jahr 2000 berücksichtigt. Diese Vorgehensweise begegnet bereits deshalb keinen durchgreifenden Bedenken, weil die anderen Verkehrsträger - mit Ausnahme des Schiffsverkehrs - nur zu einem sehr geringen Anteil NOx emittieren. Der Vertreter des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen, Dr. Brandt, hat insoweit in der mündlichen Verhandlung für die Kammer nachvollziehbar ausgeführt, dass neuere Daten nicht vorgelegen hätten und sich die Emissionswerte der anderen Verkehrsträger überdies nicht sehr schnell änderten. Auch sonst be- stehen keine Anhaltspunkte dafür, dass sich insbesondere die Emissionswerte für die Schifffahrt - diese trägt nach den o.g. Erhebungen der Bezirksregierung Köln zu einem Viertel zu den NOx-Emissionen bei - seit dem Jahr 2000 grundlegend geändert hätten. Nach den Ermittlungen des Amtes für Stadtentwicklung und Statistik des Beklagten für die 19. Güterverkehrsrunde Köln vom 07.11.2006 verzeichnete der Güterverkehr der Binnenschifffahrt in dem Zeitraum von 1997 bis 2004 lediglich einen Zuwachs von 2,4 % (Beiakten Heft 14, S. 58).
Auf diese Weise wurden für das Plangebiet Köln folgende Jahres- Gesamtemissionen für NOx ermittelt:
Emittentengruppe Bezugsjahr Emissionen (t/a) NOx Verursacheranteil Verkehr 2000 und 2005 9.586 53 % Genehmig.bed. Anlagen (Industrie) 2004 6.880 38 % Nicht genehmigungsbed. Feuerungsanlagen 2000 1.634 9 %
Für die Emittentengruppe Verkehr wurden folgende Emissionen ermittelt:
Verkehrsträger NOx (t/a) Anteil Bezugsjahr Straße 6.018 63 % 2005 Schiene 108 1 % 2000 Offroad 674 7 % 2000 Schiff 2.394 25 % 2000 Flug 392 4 % 2000 Gesamt 9.586 100 %
Ausgehend von dieser Verursacheranalyse stellt die im LRP Köln angeordnete Umweltzone ein geeignetes, erforderliches und angemessenes Mittel zur dauerhaften Verminderung der NO2-Immissionen dar.
Nach dem Willen des Gesetzgebers müssen die in einem Luftreinhalteplan nach § 47 Abs. 1 geregelten Maßnahmen dauerhaft zur Verminderung der durch die 22. BImSchV erfassten Schadstoffe geeignet sein. Mithin müssen die Maßnahmen die Einhaltung der maßgebenden Immissionsgrenzwerte langfristig gewährleisten.
BT-Drucks 14/8450, S. 13.
Die Kammer versteht dieses Erfordernis dahingehend, dass der Grenzwert im Idealfall am Stichtag erreicht wird. Ein Luftreinhalteplan erweist sich jedoch nicht schon dann als ungeeignet, wenn sich abzeichnet, dass die angeordneten Maßnahmen zwar zu einer Verbesserung der Schadstoffbelastung führen, der maßgebliche Grenzwert jedoch aller Voraussicht nach am Stichtag nicht eingehalten wird. Da es hier - anders als bei den Aktionsplänen i.S.v. § 47 Abs. 2 BImSchG - um langfristig angelegte Maßnahmen geht, ist ein Luftreinhalteplan in solchen Fällen ggf. fortzuschreiben. Das muss vor allem in Fällen der vorliegenden Art gelten, in denen die regionale Hintergrundbelastung, die durch einen Luftreinhalteplan allenfalls mittelbar beeinflusst werden kann, nicht allzu niedrig ist. Ein Luftreinhalteplan erweist sich lediglich dann als ungeeignet und somit als rechtswidrig, wenn die Maßnahmen von Anfang an zur Einhaltung der Grenzwerte nicht bzw. nur ganz unwesentlich beitragen, also kein effektives Handlungskonzept zur dauerhaften Verminderung des Schadstoffes darstellen.
Ausgehend hiervon stellt die Umweltzone (noch) eine geeignete Maßnahme zur dauerhaften Verminderung der NO2-Immissionen dar. Der LRP Köln ordnet Maßnahmen gegen den Straßenverkehr an, der maßgeblicher Verursacher der NO2- Immissionen in den Innenstädten ist. Das folgt nicht nur aus den Untersuchungen der Bezirksregierung Köln für den Bereich der Stadt Köln, sondern auch aus den der Kammer - und den Beteiligten - sonst vorliegenden Erkenntnissen, vgl. insoweit bereits die Ausführungen des VG Hannover in dem Urteil v. 21.04.2009 - 4 A 5289/08 -. Auch das Umweltbundesamt weist in der vom Kläger vorgelegten Stellungnahme vom 17.01.2008 darauf hin, dass die NO2-Belastungssituation in Ballungsräumen deutlich stärker durch lokale Quellen bestimmt werde. An mehr als der Hälfte der verkehrsnahen Messstationen werde der ab 2010 einzuhaltende Grenzwert überschritten. Die Überschreitungen bei den NO2-Stundenmittelwerten seien kausal auf den Verkehr zurückzuführen. Die Überschreitungen erfolgten nahezu ausschließlich an verkehrsnahen Messstationen. Auch der Gesetzgeber selbst ging im Übrigen davon aus, dass die NO2-Überschreitungen vorrangig an vom Verkehr stark belasteten Straßen mit schlechter Durchlüftung aufträten.
BT-Drucks. 14/8450, S. 10 f.
Auch wenn im Jahr 2008 von dem Einfahrverbot letztlich nur 29.358 nicht plakettenfähige Kraftfahrzeuge betroffen waren, mithin lediglich rund 6,52 % der in Köln zugelassenen Kraftfahrzeuge, so wurden dadurch doch gerade diejenigen Kraftfahrzeuge ausgeschlossen, die einen besonders hohen Schadstoffausstoß verursachen. Nach den dem Gericht vorliegenden Erkenntnissen haben Diesel-Pkw sogar 6 bis 50-fach höhere NO2-Emissionen als vergleichbare Otto-PKW.
Institut für Energie- und Umweltforschung Heidelberg GmbH (ifeu), „Zur Herkunft der NO2-Konzentrationen an einer BAB-Messstelle, Erste Ergebnisse zu Innerortsmesswerten, September 2005 , S. 7, www.ifeu.de.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist überdies nicht davon auszugehen, dass die Wirkung der Umweltzone durch die Ausnahmeregelungen des Beklagten aufgehoben wird. Abgesehen davon, dass die Ausnahmegenehmigungen nicht zeitlich unbegrenzt gelten, ist die Zahl der Erstanträge auch rückläufig: Im Jahr 2008 erhielten noch 17 % der nicht plakettenfähigen Fahrzeuge eine Ausnahmegenehmigung, nämlich 4.941 Fahrzeuge. Im Jahr 2009 erteilte der Beklagte nur insgesamt 107 Ausnahmegenehmigungen.
Die von dem Kläger angeführten Gutachten des ADAC rechtfertigen keine andere Beurteilung der Geeignetheit. Die ADAC-Untersuchung zur Wirksamkeit von Umweltzonen von Juni 2009 hat keinen hinreichenden wissenschaftlichen Erkenntniswert. In der Abhandlung werden Städte verschiedener Größe mit unterschiedlichen Verkehrssituationen lediglich wegen ihrer räumlichen Nähe miteinander verglichen. In Bezug auf das Sachverständigengutachten von Prof. Dr. Möller zur Umweltzone der Stadt Berlin ist weder dargetan noch sonst erkennbar, aus welchem Grund die Feststellungen für den LRP Köln einen Aussagewert besitzen. In Berlin herrschen andere klimatische und topographische Verhältnisse. Überdies kann nicht von demselben regionalen Hintergrundniveau oder einer identischen Stadtstruktur ausgegangen werden.
Die Kammer sieht auch angesichts der vorläufigen Messdaten für die Monate Januar bis März 2009 (noch) keinen Anlass, an der Geeignetheit des LRP Köln zu zweifeln. Der Beklagte hat insoweit in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargetan, dass die Wintermonate stärker immissionsbelastet sind, weil in diesen Monaten häufig Inversionslagen aufträten. Die Kammer geht deshalb mit dem Beklagten und dem Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein- Westfalen davon aus, dass der Trend der Stagnation bzw. Zunahme der NO2- Belastung durch die Einführung der Umweltzone aufgehalten und umgekehrt werden konnte. Nach den Feststellungen des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 2009 ging die mittlere Belastung durch NO2 nach Einführung der Umweltzone Köln an sechs verkehrsbelasteten Messpunkten in der Umweltzone in den Jahren 2007 und 2008 mit durchschnittlich 1,2 µg/m3 stärker zurück als die urbane Hintergrundbelastung, die sich lediglich um 0,5µg/m3 reduzierte. Das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen weist in der Stellungnahme vom 25. Juni 2009 jedoch zutreffend darauf hin, dass die festgestellte Verbesserung der Luftqualität noch nicht ausreicht, um die Einhaltung des Grenzwertes für NO2 zu erreichen. Diesen Umstand wird die Bezirksregierung Köln bei der Fortschreibung des LRP Köln verstärkt in den Blick nehmen müssen.
Die Umweltzone Köln stellt auch ein erforderliches Mittel zur dauerhaften Verminderung der NO2-Immissionen dar. Ein gleich geeignetes, milderes Mittel ist nicht erkennbar.
Namentlich war die Bezirksregierung Köln nicht gehalten, aufgrund des Wortlauts von § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG Maßnahmen gegenüber allen Emittenten von NOx zu ergreifen. § 47 Abs. 4 BImSchG trägt zwar maßgebend dem Verursacherprinzip Rechnung. Das führt aber nicht zwangsläufig dazu, dass die Behörde letztlich auch gegenüber allen Emittenten Maßnahmen anzuordnen hat. Denn das Verursacherprinzip wird insoweit durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit modifiziert.
Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, § 47 Rdnr. 14.
Eine umweltsensitive Lichtsignalanlagen-Steuerung allein stellt im Vergleich zur Umweltzone kein gleich geeignetes Mittel dar. Ein modernes Verkehrsleitsystem für die gesamte Kölner Innenstadt würde überdies einen erheblichen finanziellen Aufwand bedeuten. Allein die Kosten für das Pilotprojekt am Clevischen Ring belaufen sich auf 400.000,00 Euro. Angesichts der Tatsache, dass die derzeit gemessenen Werte den ab 2010 geltenden Grenzwert noch erheblich überschreiten, ist es vielmehr erforderlich, sowohl eine Umweltzone als auch eine umweltsensitive Lichtsignalanlagen-Steuerung einzuführen.
Auch die räumliche Abgrenzung der Umweltzone ist rechtlich nicht zu beanstanden: Es werden einerseits die stark befahrenen und bebauten Abschnitte der Innenstadt einbezogen, andererseits soll der Verkehrsfluss in den Vororten und um die Umweltzone herum möglich sein. Bei der Planaufstellung wies das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen nachvollziehbar darauf hin, dass nur über eine großflächige Umweltzone eine sinnvolle Reduktion der Belastungssituation erfolgen könne. Die NO2-Belastung sei flächendeckend als grenzwertig einzustufen. Dieser Auffassung stimmte auch die Projektgruppe zu. Einzelmaßnahmen an den Hotspots würden nur zu einer Problemverlagerung in die Parallelstraßen führen.
Der Straßenverkehr ist überdies die einzig bedeutende und kurzfristig beeinflussbare Emissionsquelle. Maßnahmen gegenüber den anderen Emittenten sind weniger erfolgversprechend, weil der Straßenverkehr Hauptverursacher der NOx-Belastung in der Innenstadt ist. Emissionen im Bereich Hausbrand und Kleinanlagen können überdies eher durch langfristige Programme gemindert werden. Im Übrigen gilt im Bereich Hausbrand die am 01.10.2009 in Kraft getretene Energieeinsparverordnung, die Auswirkungen auf den NO2-Ausstoß der Heizungen haben wird. Lokalen Regelungen der Wasserstraße Rhein stehen internationale Vereinbarungen entgegen. Maßnahmen im Bereich der Liegeplätze hat der Beklagte bereits ergriffen.
Eine Plakettenpflicht für schadstoffreiche Kraftfahrzeuge in der vom Kläger vorgeschlagenen Weise ist praktisch nicht durchführbar und damit ungeeignet. Denn kein Halter eines schadstoffreichen Fahrzeugs könnte gezwungen werden, eine Plakette zu erwerben, wenn er nicht in die Umweltzone einfahren will. Deshalb könnte einem Fahrzeug ohne Plakette nicht der objektive Erklärungswert beigemessen werden, dass es sich um ein einfahrberechtigtes Fahrzeug handele. Eine Plakettenpflicht nur für schadstoffreiche Fahrzeuge widerspricht überdies den Vorgaben der 35. Verordnung zur Durchführung des Bundes- Immissionsschutzgesetzes.
Die Maßnahmen des LRP Köln sind angemessen. Angesichts der - auch vom Kläger nicht in Zweifel gezogenen - erheblichen Gesundheitsbelastung, die mit einer Überschreitung der NO2-Grenzwerte verbunden ist, sind auch schwere Nachteile wie ein Einfahrverbot schadstoffreicher Fahrzeuge gerechtfertigt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auf der derzeit geltenden 1. Stufe nur ca. 6 % der Fahrzeuge ausgeschlossen wurden und nicht beabsichtigte Härten nach Einschätzung der Kammer über die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen vermieden werden. Dass der Kläger die Praxis des Beklagten bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen als zu großzügig rügt, bestätigt diese Einschätzung.
Schließlich trägt der LRP Köln auch einem integrierten Ansatz zum Schutz von Luft, Wasser und Boden Rechnung, vgl. § 47 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. § 45 Abs. 2 BImSchG. Anhaltspunkte für eine etwaige Verlagerung von Problemen aus dem Umweltmedium Luft in die Umweltmedien Wasser oder Boden bestehen nicht. Etwaige Beeinträchtigungen der Umwelt in anderen Mitgliedstaaten aufgrund des LRP Köln sind ebenfalls nicht erkennbar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung war nicht zuzulassen. Ein Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegt nicht vor. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Namentlich die vom Kläger für klärungsbedürftig gehaltene Frage, ob es eine angemessene Belastung darstelle, eine Plakettenpflicht zur Erreichung der Verbesserung der Luftqualität in der durch den LRP Köln vorgesehenen Form einzuführen, beantwortet sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalles und ist deshalb nicht grundsätzlich klärungsbedürftig.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 BImSchG
§ 45 StVO
§ 47 BImSchG
§ 47 Abs. 1 BImSchG
§ 3 Abs. 1
und Abs. 2 der 22. BImSchV
§ 47 Abs. 4 BImSchG
§ 47 Abs. 3 und Abs. 4 BImSchG
§ 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 6 BImSchG
§ 3 Abs. 1 der 22. BImSchV
§ 3 Abs. 4 der 22. BImSchV
§ 3 Abs. 5 der 22. BImSchV
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 2
Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
StVO
§ 47 Abs. 1 und 2
BImSchG
§ 45 Abs. 9 Satz 2 StVO
§ 40 Abs. 1 BImSchG
§ 47 Abs. 5 BImSchG
§ 67 Abs. 10 BImSchG
§ 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG
§ 48 a Abs. 1 BImSchG
§ 3 Abs. 4 und 5 der 22. BImSchV
§ 47 Abs. 1 BimSchG
§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 2 BImSchG
§ 45 Abs. 2
BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr.
3 oder 4 VwGO
§ 1 der Verordnung
Artikel 2 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NJW 1997, 1522
BVerwGE 92, 32
BVerwGE 97, 214
DVBl 2004, 518
BVerwGE 128, 278
18 K 8188/08
2 TG 3178/96
1 B 35.05
11 C 35.92
3 C 15.03
4 A 5289/08
7 C
9.06
7 C 9.06
4 A
5289/08