Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-11, Aktenzeichen 6 A 1071/13
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2015:0311.6A1071.13.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 11. Dezember 2012 - 7 K 2168/12.F - abgeändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Einsicht in die Unterlagen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) im Zusammenhang mit Aufsichtsmaßnahmen über die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen.
Der Kläger ist Journalist bei einer großen Tageszeitung und bearbeitet u.a. den Bereich Wirtschaft. Mit Schreiben vom 14. Januar 2009 beantragte er bei der Beklagten, ihm Einsicht in die Akten und Gutachten aus dem Jahr 2008 zur Überprüfung der A... AG, der B... AG und der A... Bank ..., Dublin, zu gewähren. Mit Bescheid vom 18. Februar 2009 lehnte die Beklagte den Antrag ab und führte zur Begründung aus, dem Anspruch auf Informationszugang stehe § 3 Nr. 1 Buchst. d Informationsfreiheitsgesetz (IFG) entgegen. Das Bekanntwerden der Informationen hätte nachteilige Auswirkungen auf die Kontroll- und Aufsichtstätigkeit der Behörde. Zudem stehe dem Anspruch § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 9 Kreditwesengesetz (KWG) entgegen, wonach die Beklagte nicht befugt sei, im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit erlangte Informationen zu offenbaren oder anderweitig zu verwenden. Eine Einwilligung der betroffenen Unternehmen zur Offenlegung der Informationen liege nicht vor und der Ausnahmetatbestand des § 9 Abs. 1 Satz 4 KWG sei nicht gegeben. Da die Unterlagen auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Banken enthielten, stehe der Akteneinsicht zudem § 6 Satz 2 IFG entgegen. Die Veröffentlichung von einzelnen unbedeutenden Akten sei aber nicht angezeigt, da eine Trennung zwischen geheimhaltungsbedürftigen Geschäftsgeheimnissen und öffentlich zugänglichen Informationen faktisch nicht möglich sei.
Der Kläger legte am 15. März 2009 Widerspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18. Juni 2009 zurückwies. In der Begründung wiederholte sie die zuvor angeführten Gründe und ergänzte, auch die Ausschlussgründe nach § 3 Nr. 7 [vertrauliche Erhebung], § 3 Nr. 1 Buchst. a [internationale Beziehungen], Nr. 1 Buchst. g [Auswirkungen auf Ermittlungsmaßnahmen], Nr. 3 Buchst. b [Beratung von Behörden] und § 5 IFG [Schutz personenbezogener Daten] lägen vor und ständen der geforderten Einsicht entgegen.
Der Kläger hatte bereits einen Tag zuvor, am 17. Juni 2009, Untätigkeitsklage erhoben. Nach dem Ergehen des Widerspruchsbescheids stellte er die Klage entsprechend um und trug zur Begründung seines geltend gemachten Anspruchs vertiefend vor, der Anspruch auf Zugang zu den bei der Beklagten vorhandenen Informationen stehe ihm nach §§ 1 ff. IFG, Art. 5 und 19 Abs. 4 GG, Art. 10 EMRK, § 242 BGB und § 3 HPresseG zu. Die von der Beklagten geltend gemachten Ausschlussgründe lägen hingegen nicht vor.
Die Beklagte und die Beigeladene traten der Klage, die zunächst unter dem Aktenzeichen 7 K 1645/09.F geführt wurde, entgegen. Die Beklagte legte auf die Aufforderung des Verwaltungsgerichts jedoch nicht die Behördenakten vor, sondern nur eine Auflistung über den Inhalt von 54 Ordnern.
Mit Beweisbeschluss vom 13. Mai 2010 forderte das Verwaltungsgericht die Beklagte auf, die Unterlagen vollständig vorzulegen. Daraufhin erließ die Aufsichtsbehörde der Beklagten, das Bundesministerium der Finanzen, am 29. Juli 2010 eine Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, mit der die Vorlage der angeforderten Unterlagen bis auf einen kleinen Teil verweigert wurde. Sieben Seiten der Unterlagen, die von der Sperrerklärung nicht umfasst waren, legte die Beklagte dem Gericht vor.
Auf Antrag des Klägers überprüfte der Fachsenat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Hess. VGH) nach § 99 Abs. 2 VwGO die Sperrerklärung und die Geheimhaltungsbedürftigkeit der gesperrten Unterlagen und erklärte mit Beschluss vom 26. Januar 2011 (Az. 27 F 1667/10) die Sperrerklärung vom 29. Juli 2010 als rechtswidrig. Auf die Beschwerde der Beklagten und der Beigeladenen hin änderte der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts den Beschluss im Detail zwar ab, wies die Beschwerde jedoch überwiegend zurück (Beschluss vom 12. April 2012 - 20 F 2.11 -, juris). Zur Begründung führte das Bundesverwaltungsgericht u.a. aus, die Weigerung, die angeforderten Unterlagen vorzulegen, könne nicht auf § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 9 KWG gestützt werden.
Unter dem neuen Aktenzeichen 7 K 2168/12.F setzte das Verwaltungsgericht den Rechtsstreit daraufhin fort. Die Beklagte legte trotz der Beschlüsse der Fachsenate über die Sperrerklärung jedoch weder dem Gericht noch dem Kläger die streitbefangenen Unterlagen vor. Sie legte vielmehr eine Stellungnahme der Staatsanwaltschaft München I vom 11. Oktober 2012 vor, in der es hieß, ein Bekanntwerden der Unterlagen der Beklagten könne sich negativ auf den Erfolg weiterer staatsanwaltschaftlicher Beweiserhebungen auswirken.
Der Kläger hat zur Begründung der Klage Bezug auf seine früheren Ausführungen genommen und diese weiter vertieft.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 18. Februar 2009 und des Widerspruchsbescheides vom 18. Juni 2009 zu verpflichten, Einsicht in die Unterlagen und Gutachten der Beklagten wie in der Anlage zum Beweisbeschluss des Gerichts vom 18. Mai 2010 aufgeführt, zu gewähren.
Die Beklagte und die Beigeladene haben jeweils beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie sind dem geltend gemachten Anspruch unter Bezugnahme auf die zuvor dargestellten Gründe entgegen getreten.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte mit Urteil vom 11. Dezember 2012 verurteilt, dem Kläger Einsicht in den überwiegenden Teil der Unterlagen zu gewähren. Zur Begründung hat es ausgeführt, die angegriffenen Bescheide seien bis auf einen kleinen Teil rechtswidrig, da dem Kläger ein Anspruch auf Einsicht in die Unterlagen der Behörde nach dem Informationsfreiheitsgesetz zustehe. Die von der Beklagten und der Beigeladenen geltend gemachten Ausschlussgründe lägen hingegen nicht vor. Bezüglich der behaupteten nachteiligen Auswirkungen auf die Kontroll- und Aufsichtstätigkeit der Beklagten sei auf den Beschluss des Hess. VGH vom 2. März 2010 (6 A 1684/08, ESVGH 60, 255 = NVwZ 2010, 1036) zu verweisen. Diese Rechtsprechung stehe in Übereinstimmung mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. November 2012 (7 C 1.12, NVwZ 2013, 431). Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO (Beschluss vom 12. April 2012 - 20 F 2.11 -) ständen dem Anspruch des Klägers - mit Ausnahme des Vorgangs BA 31-K … - auch nicht die Versagungsgründe nach § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 9 KWG und nach §§ 5 und 6 Satz 2 IFG entgegen. Die Behauptung der Beklagten, die Gewährung von Akteneinsicht gefährde den Ermittlungsvorgang bei der Staatsanwaltschaft (§ 3 Nr. 1 Buchst. g IFG), sei ebenfalls unbeachtlich, weil die Beklagte nach dem bisherigen Sachstand die Unterlagen nicht an die Staatsanwaltschaft abgegeben und nicht habe nachweisen können, dass nachteilige Auswirkungen tatsächlich zu erwarten seien. Ebenso nicht nachgewiesen seien die behaupteten Tatsachen, die Unterlagen seien vertraulich erlangt worden und die Durchsicht auf schützenswerte Teile stelle einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand dar. Nur hinsichtlich des Vorgangs BA 31-K … sei die Klage wegen schützenswerter Daten abzuweisen.
Das Urteil wurde der Beklagten am 18. März 2013 und der Beigeladenen am 20. März 2013 zugestellt. Die Beklagte hat am 16. April 2013 und die Beigeladene hat am 18. April 2013 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Nach Fristverlängerung haben die Beklagte die Berufung am 14. Juni 2013 und die Beigeladene am 18. Juni 2013 begründet.
Die Beklagte führt zur Begründung im Wesentlichen aus, das angegriffene Urteil verkenne die dem geltend gemachten Anspruch auf Akteneinsicht entgegenstehenden Ausschlussgründe dem Inhalt nach, soweit es der Klage stattgegeben habe. Diese Ausschlussgründe lägen vielmehr in der Gesamtheit vor. Hinsichtlich des Ausschlussgrundes nach § 3 Nr. 1 Buchst. g IFG sei festzustellen, dass die strafrechtlichen Ermittlungen der Staatsanwaltschaft München I gegen die verantwortlichen Personen für den Schaden bei den betroffenen Banken einer Einsicht weiterhin entgegenständen. Zwar seien die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft abgeschlossen und ein Antrag auf Zulassung der Anklage gestellt worden. Über die Zulassung der Anklage sei auch noch nicht entschieden. Jedoch habe das zuständige Landgericht München I am 23. Januar 2015 mitgeteilt, der Einsichtnahme Dritter in Akten der Beklagten werde widersprochen. Die Einsichtnahme könne negative Auswirkungen auf das anhängige Strafverfahren haben.
Weiter führt die Beklagte unter Hinweis auf das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) vom 12. November 2014 (C-140/13) zur Begründung der Berufung aus, nunmehr stehe ein besonderes Gebot zur Wahrung des Berufsgeheimnisses verbindlich fest. Aufgrund der einschlägigen europarechtlichen Vorschriften sei den nationalen Finanzdienstleistungs-Aufsichtsbehörden eine strikte Vertraulichkeit bezüglich der bei ihnen vorhandenen Informationen auferlegt. Sie, die Beklagte, dürfe daher nur noch in Ausnahmefällen Informationen an Behörden, Gerichte und Dritte übermitteln. Diese Ausnahmefälle seien im vorliegenden Fall aber nicht gegeben.
Die Beklagte beantragt,
unter entsprechender Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 11. Dezember 2012 - 7 K 2168/12.F - die Klage abzuweisen.
Die Beigeladene tritt den Ausführungen der Beklagten zum Vorliegen der allgemeinen Ausschlussgründe bei. Zudem macht sie zur Begründung ihrer Berufung geltend, durch das Urteil des Verwaltungsgerichts würden ihre originären Rechte an der Geheimhaltung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen des Unternehmens sowie personenbezogenen Daten beeinträchtigt. Sie, die Beigeladene, habe selbst nur partiell Kenntnis von den Unterlagen der Beklagten, könne den Aufstellungen aber entnehmen, dass die entsprechenden Akten diverse Vorgänge beinhalteten, die für ihr Geschäft von erheblicher Bedeutung seien und Dritten nicht zugänglich gemacht werden dürften. Die europarechtlichen Vorschriften seien darauf ausgerichtet, den nationalen Aufsichtsbehörden über die Banken und den Sektor der Finanzdienstleistungen ein Höchstmaß an Verschwiegenheit aufzuerlegen. Dies diene nicht nur dem Schutz der von der Aufsicht betroffenen Unternehmen, sondern vor allem der Funktionsfähigkeit einer sachgerechten Aufsichtstätigkeit.
Die Beigeladene beantragt,
Der Kläger beantragt sinngemäß,
die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen zurückzuweisen.
Er trägt zur Verteidigung des erstinstanzlichen Urteils im Wesentlichen vor, das Verwaltungsgericht habe zutreffend, soweit es der Klage entsprochen habe, die von der Beklagten vorgebrachten Ausschlussgründe verneint. Dem Kläger stehe aus den Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes und aus presserechtlichen Gründen ein einheitlicher Anspruch auf Einsicht in die bei der Beklagten vorhandenen Unterlagen zu. Das Urteil des EuGH vom 12. November 2014 habe keine direkte Bindungswirkung und sei zudem anders zu verstehen. Aus der Begründung der Antwort auf die Vorlage des Verwaltungsgerichts Frankfurt folge nicht, dass § 9 KWG eine Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitspflicht im Sinne des § 3 Nr. 4 IFG begründe. Die Beigeladene könne sich zudem wegen des erheblichen Zeitablaufs nicht mehr auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse berufen. Die Behauptung der Beklagten, ein Strafverfahren werde im Fall der Einsichtnahme beeinträchtigt, sei ebenfalls nicht nachgewiesen worden. Die Stellungnahme des Landgerichts München I vom 23. Januar 2015 sei pauschal ergangen und entspreche inhaltlich nicht den Anforderungen an eine hinreichende Substantiierung. Ergänzend macht der Kläger geltend, ihm stehe auch aus Art. 11 EuGrCh, Art. 10 EMRK und dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte ein Anspruch auf Einsicht in die Unterlagen zu.
Gegenstand der mündlichen Verhandlung sind die von der Beklagten vorgelegten Teile der Behördenunterlagen - zwei Hefter - gewesen.

Entscheidungsgründe:
A. Die Beklagte und die Beigeladene haben die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung fristgerecht eingelegt und begründet. Die Berufungen sind auch im Übrigen zulässig.
Der Senat entscheidet über die Berufungen auch, soweit der Kläger im vorliegenden Verfahren neben dem Anspruch aus dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) einen weiteren Anspruch auf Zugang zu den bei der Beklagten vorhandenen Informationen aus seiner Stellung als Angehöriger der Presse geltend machen will und er Ansprüche auf Zugang zu den Informationen auf der Grundlage des Grundgesetzes oder von internationalen Verträgen und Konventionen behauptet.
Der Anspruch auf Zugang zu bestimmten bei Behörden des Bundes vorhandenen Informationen nach dem Informationsfreiheitsgesetz stellt zwar möglicherweise einen Klagegegenstand dar, der von dem presserechtlichen Anspruch nach § 3 Abs. 1 HPresseG zu unterscheiden ist. Zwingend ist dies nicht. Grundlage für die Entscheidung ist nach der auch in der Verwaltungsgerichtsbarkeit anerkannten zweigliedrigen Streitgegenstandsauffassung der Klageantrag und der zu seiner Begründung vorgetragene Sachverhalt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1961 - V C 105.60 -, BVerwGE 12, 64; Beschluss vom 15. Dezember 1992 - 5 B 144.91 -, NVwZ 1993, 358; Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 -, BVerwGE 96, 24, 25). Bei einem Verpflichtungsbegehren wird der Streitgegenstand jedoch nicht allein durch die begehrte Rechtsfolge und den Klagegrund bestimmt, sondern durch die gesetzliche Anspruchsgrundlage präzisiert und umgrenzt (vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 121 Rdnr. 28 m.w.N.). Im Fall des Anspruchs auf Akteneinsicht nach dem Informationsfreiheitsgesetz und dem landesrechtlichen Pressegesetz gegen den Bundesrechnungshof geht das Bundesverwaltungsgericht unter Berufung auf besondere Ansprüche eines Angehörigen der Presse von einem jeweils eigenständigen materiell-rechtlichen Anspruch auf Informationszugang aus (Urteil vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 -, NVwZ 2013, 431).
Die Frage, ob diesem Ansatz auch in Verfahren gegen die Beklagte mit dem Ziel der (nur einheitlich möglichen) Akteneinsicht nach unterschiedlichen Anspruchsgrundlagen zu folgen ist, kann offen bleiben. Das Gericht ist für den geltend gemachten Zugangsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz wie nach dem presserechtlichen Anspruch - hier nach dem Hessischen Pressegesetz - zuständig. Die Beklagte hat gemäß § 1 Abs. 3 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG) ihren prozessrechtlichen Sitz nämlich in Frankfurt am Main und zwar unabhängig vom Ort der konkret handelnden Fach- oder Rechtsabteilung oder dem Lagerort der streitgegenständlichen Unterlagen. Dieser gesetzliche Gerichtsstand gilt auch dann, wenn ein presserechtlicher Anspruch gegen die Bundesanstalt geltend gemacht wird, der das aufsichtsrechtliche Betätigungsfeld betrifft. Die Formulierung von § 1 Abs. 3 Satz 1 FinDAG„Für Klagen gegen die Bundesanstalt …“ differenziert nicht zwischen den Grundlagen der Arbeit der Bundesanstalt im Aufsichtsbereich und den darauf mittelbar bezogenen möglichen Sekundäransprüchen Dritter - wie hier der presserechtlich begründete Auskunftsanspruch -. Dies wird zudem deutlich durch den Vergleich zu den des Weiteren geregelten Bestimmungen in § 1 Abs. 3 Satz 2 FinDAG für Ordnungswidrigkeitenverfahren (ebenfalls Frankfurt am Main) und Satz 3 für Klagen aus dem Beamten- oder Angestelltenverhältnis (Ausnahmevorschrift).
B. Die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen sind auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Kläger im Ergebnis zu Unrecht einen Anspruch auf Zugang zu den bei der Beklagten vorhandenen Informationen zuerkannt.
Die Klage ist zwar zulässig, indes unbegründet, denn dem Anspruch des Klägers auf eine vollständige Akteneinsicht, die Vorlage von Kopien oder eine mittelbare Einsichtsgewährung nach dem Informationsfreiheitsgesetz stehen Ausschlussgründe entgegen (I.). Der geltend gemachte presserechtliche Anspruch kann dem Kläger ebenso wenig zur begehrten Einsicht in die bei der Beklagten vorhandenen Unterlagen verhelfen (II.) wie die weiter vorgetragenen Anspruchsgrundlagen (III.).
I. Der dem Kläger grundsätzlich nach dem Informationsfreiheitsgesetz vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722) zustehende Zugang zu den Unterlagen der Beklagten wird durch das für die Beklagte als nationale Aufsichtsbehörde im Bereich der Finanzdienstleistungen und Bankenaufsicht (vgl. § 4 FinDAG) besonders geltende Gebot, das Berufsgeheimnis zu wahren, ausgeschlossen.
1. Dem Kläger steht gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG dem Grunde nach ein Anspruch auf Zugang zu den Informationen zu, die bei der Beklagten über die Beigeladene bzw. deren Rechtsvorgängerin sowie die früher oder aktuell verbundenen Unternehmen der Bank- und Finanzdienstleistungsbranche vorhanden sind. Diese Informationen setzen sich nach den von der Beklagten vorgelegten Aufstellungen überwiegend aus Dokumenten zusammen, die bei der Beklagten entweder selbst entstanden sind oder die ihr von der Beigeladenen, den weiteren im Tatbestand genannten Instituten oder von Dritten im Rahmen der ausgeübten Aufsichtstätigkeit überlassen wurden.
2. Es ist zweifelhaft, ob die von der Beklagten und der Beigeladenen im erstinstanzlichen Verfahren und im Berufungsverfahren gegen den Anspruch des Klägers auf Einsicht in die vorhandenen Unterlagen geltend gemachten allgemeinen Versagungsgründe vorliegen bzw. speziellere Gründe für die Versagung als nachgewiesen anzusehen sind.
Zu den von der Beklagten angeführten eher allgemeinen Ausschlussgründen § 3 Nr. 1 Buchst. a [Gefährdung internationaler Beziehungen], Buchst. b [Schutz von Entscheidungsvorgängen in der Behörde] und Buchst. d [Bekanntwerden der Informationen hätte nachteilige Auswirkungen auf die Kontroll- und Aufsichtstätigkeit der Behörde] IFG hat sich der Senat bereits mehrfach dezidiert geäußert (vgl. Beschlüsse vom 2. März 2010 - 6 A 1684/08 -, ESVGH 60, 255, und vom 24. März 2010 - 6 A 1832/09 -, ESVGH 61, 62; Urteile vom 29. November 2013 - 6 A 1426/13 und 6 A 1293/13 -, ESVGH 64, 137), so dass auf diese Entscheidungen verwiesen werden kann. Das Bundesverwaltungsgericht tritt im Urteil vom 27. November 2014 (7 C 18.12, Rdnr. 34) dem Bestreben der Beklagten ebenfalls explizit entgegen, aufgrund allgemein gehaltener Befürchtungen über die Beeinträchtigung ihrer Aufgabenerfüllung eine faktische Bereichsausnahme für ihre Aufsichtstätigkeit zu erreichen (vgl. auch Brocker, in: Schwennicke/Auerbach, KWG, 2. Aufl. 2013, § 9 Rdnr. 19 f.). Soweit die Ausführungen der Beklagten dahingehend zu verstehen sein sollten, dass sie die Auslegung des Begriffs des Berufsgeheimnisses durch den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) im Urteil vom 12. November 2014 (Az. C-140/13, ABl EU 2015 Nr. C 16, 3 = ZIP 2014, 2307 = NVwZ 2015, 46, „Altmann“) als Beleg dafür heranziehen will, der Ausschlussgrund nach § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG sei nachgewiesen, folgt das Gericht diesem Ansatz nicht. Ausgehend von dem Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 19. Februar 2013 (Az. 7 K 4127/12.F, NVwZ 2013, 742) hat sich der EuGH mit dem Begriff und Umfang des Schutzes der bei der nationalen Aufsichtsbehörde vorhandenen vertraulichen Unterlagen auseinandergesetzt. Die Begründung des EuGH erfasst zwar den Sinn und Zweck der Norm und damit den Blick auf die Aufgaben der Behörden, doch stellt der Gerichtshof selbst die ihm vorgelegte Frage und die darauf gegebene Antwort nur in den Regelungskreis des Ausschlussgrundes nach § 3 Nr. 4 IFG.
Zu dem Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. g IFG [Auswirkungen auf Gerichtsverfahren und Ermittlungsmaßnahmen] hat der Senat bereits im Urteil vom 21. März 2012 (6 A 1150/10, DVBl 2012, 701) dahingehend Stellung genommen, dass es insoweit für die Feststellung der möglichen Beeinträchtigung strafrechtlicher Ermittlungstätigkeit einer auf Tatsachen begründeten Prognose bedarf, dass Anhaltspunkte die Vermutung rechtfertigen, das Bekanntwerden der konkret verlangten Information(en) habe negative Auswirkungen auf das Verfahren. In seinem Urteil vom 27. November 2014 (7 C 18.12) hat das Bundesverwaltungsgericht die Anforderungen an diesen Ausschlussgrund seinerseits vertieft dargestellt und ausgeführt, den Verwaltungsgerichten komme auch insoweit die volle Überprüfung der vorgetragenen Argumente zu (Rdnr. 20). Es müsste seitens der Behörde, die die Informationen zurückhalten wolle, die jeweilige Gefährdung konkret bezogen auf die einzelnen Akten und Aktenbestandteile benannt werden (Rdnr. 24).
Im vorliegenden Verfahren hat die Beklagte solch einen konkreten Nachweis der Möglichkeit, dass der Informationszugang des Klägers nachteilige Auswirkungen auf ein laufendes Gerichtsverfahren (§ 3 Nr. 1 Buchst. g, 1. Alternative IFG) haben könnte, aber nicht erbracht. Selbst die aktuellen diesbezüglichen Ausführungen des Landgerichts München I vom 23. Januar 2015 entsprechen nicht den Anforderungen an einen solchen Nachweis nach den Maßstäben des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 27. November 2014.
Ebenfalls zu verweisen ist zu dem nur im Einzelfall zu bejahenden Ausschlussgrund nach § 3 Nr. 7 IFG [vertrauliche Erhebung] auf die zitierten Entscheidungen des Senats (vor allem den Beschluss vom 24. März 2010 - 6 A 1832/09 -, Rdnr. 17 ff.).
Jedoch dürfte nach den von der Beklagten vorgelegten Informationen über den Inhalt der streitbefangenen Unterlagen und unter Berücksichtigung der Entscheidungen der Fachsenate des Hess. VGH und des Bundesverwaltungsgerichts für Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO der Ausschlussgrund des § 5 IFG [Schutz personenbezogener Daten] in zahlreichen Einzeldokumenten bei den zur Einsicht anstehenden Informationen vorliegen (vgl. Urteil des Senats vom 29. November 2013 - 6 A 1293/13 -, juris, Rdnr. 78). Hier wäre die Beklagte gehalten, die angefragten Unterlagen im Hinblick auf solche Informationen oder andere geheimhaltungsbedürftige Passagen durchzusehen und die nach dieser Prüfung nicht schutzbedürftigen Teile zugänglich zu machen (vgl. Lindemann, in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler, KWG, 4. Aufl. 2012, § 9 Rdnr. 24a ff.). Insoweit kann auch auf den Beweisbeschluss des erstinstanzlichen Gerichts verwiesen werden, bezüglich dessen die Beklagte bislang jedoch keinen rechtmäßigen Sperrvermerk ihrer Aufsichtsbehörde hat vorlegen können. Von einem eigenen - ergänzenden - Beweisbeschluss, wie von der Beigeladenen hilfsweise beantragt, kann der Senat aber absehen, da der Anspruch des Klägers auf Akteneinsicht bereits aus den nachfolgend unter 3. verzeichneten Gründen zu versagen ist.
Ebenfalls ist im vorliegenden Verfahren nicht entscheidend, dass die bei der Beklagten vorhandenen Unterlagen auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der im Tatbestand genannten beaufsichtigten Banken enthalten und der Akteneinsicht damit jedenfalls teilweise auch § 6 Satz 2 IFG entgegenstehen dürfte. Des Weiteren mag eine Trennung zwischen geheimhaltungsbedürftigen Passagen und öffentlich zugänglichen Informationen in einzelnen Teilen der bei der Beklagten vorhandenen Akten zwar tatsächlich möglich sein, faktisch ist sie jedoch nicht sinnvoll, da die Behörde in diesen Fällen auch den Ausschlussgrund nach § 9 Abs. 3 IFG geltend machen könnte.
Das Gericht braucht auch nicht über den von der Beklagten angeführten Ausschlussgrund nach § 7 Abs. 3 IFG, die Durchsicht und Prüfung der Akten sowie die gegebenenfalls notwendig werdende Selektion und Schwärzung geschützter Passagen oder Bestandteile stelle einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand dar, zu entscheiden.
3. Die zuvor genannten gegebenenfalls vorhandenen und im Einzelfall festzustellenden Ausschlussgründe sind hier deshalb nicht (mehr) von Bedeutung, weil eine generelle Pflicht der Beklagten zur Geheimhaltung festzustellen ist. Zutreffend weisen die Beklagte und die Beigeladene darauf hin, dass die bisherige Auslegung der entsprechenden Vorschrift zur Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitspflicht nach § 3 Nr. 4 IFG durch den Senat aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union der Neufassung bedarf.
In Ansehung des europäischen Rechts ist nunmehr festzustellen, dass die Beklagte sich gegenüber dem Anspruch des Klägers auf Zugang zu den vorhandenen Informationen auf § 3 Nr. 4 IFG berufen und die Vorlage der Unterlagen verweigern kann. Nach dieser Vorschrift ist Dritten der Zugang zu Informationen dann zu versagen, wenn die Information einer durch Rechtsvorschrift oder durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen geregelten Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht oder einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis unterliegt. Eine solche Regelung des Berufsgeheimnisses durch Rechtsvorschrift enthalten die § 9 Abs. 1 Kreditwesengesetz (KWG) und § 8 Abs. 1 Wertpapierhandelsgesetz (WpHG). Danach dürfen die bei der Beklagten beschäftigten Personen ihnen bei ihrer Tätigkeit bekanntgewordene Tatsachen, deren Geheimhaltung im Interesse des Instituts oder eines Dritten liegt, insbesondere Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, nicht unbefugt offenbaren.
Für den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG ist vorab festzustellen, dass eine Einwilligung der betroffenen Unternehmen zur Offenlegung der Informationen nicht vorliegt und einer der Ausnahmetatbestände des § 9 Abs. 1 Satz 4 KWG, die eine Veröffentlichung ermöglichen könnten, nicht gegeben ist. Insbesondere bezüglich der im Einzelfall zulässigen Weitergabe von Informationen an die Verwaltungsgerichte gemäß § 9 Abs. 1 Satz 4 Nr. 15 KWG sind Verfahren nach dem Informationsfreiheitsgesetz ausdrücklich ausgenommen.
Des Weiteren ist zu beachten, dass das Vorlageverfahren vor dem EuGH zwar einen durch die Fragestellung des vorlegenden Gerichts vorgegebenen Sonderfall betraf, nämlich dass das Unternehmen betrügerisch agiert hatte. Gleichwohl sind die Ausführungen des EuGH auch auf den Fall der Überwachung „unauffälliger“ Finanzdienstleistungsunternehmen und Banken ohne weiteres anwendbar, denn der EuGH geht - wie der Generalanwalt in seinem Schlussantrag vom 4. September 2014 - wie selbstverständlich davon aus, dass die bestehenden Rechte dem „auffälligen“ Unternehmen in gleicher Weise wie dem „unauffälligen“ zukommen. Auch mutmaßliche oder tatsächlich strafrechtlich relevante Vorkommnisse bei der Beigeladenen, die im vorliegenden Verfahren zu beachten sein könnten, fielen damit unter den Anwendungsbereich der konkreten Vorgaben der Richtlinien.
Dass sich die Beklagte dem Grunde nach schon bisher auf den Versagungsgrund nach § 3 Nr. 4 IFG berufen konnte, war durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 18.12 -, ZIP 2015, 496, Rdnr. 40; Urteil vom 24. Mai 2011 - 7 C 6.10 -, NVwZ 2011, 1012, Rdnr. 14 f.). Der Ausschlussgrund wurde auch von den Fachsenaten des Hess. VGH und des Bundesverwaltungsgerichts für Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO bislang in den einschlägigen Entscheidungen dann anerkannt, wenn die vorgelegte Sperrerklärung rechtmäßig war und die individuelle Nachprüfung im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO das Vorliegen von schützenswerten Interessen bestätigt hatte. Erforderlich war aber stets eine Abwägung bzw. Feststellung der Schutzbedürftigkeit des jeweiligen Dokuments im Einzelfall.
Einer solchen individuellen Nachprüfung der einzelnen Dokumente ausgehend von einer Sperrerklärung der Aufsichtsbehörde (oder nunmehr nach der Einfügung des § 4c FinDAG durch die Beklagte selbst) im besonderen Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO bedarf es jedoch nicht mehr. Der von der Beklagten geltend gemachte Ausschlussgrund ist nämlich nach der vom Auslegung des europäischen Rechts durch den EuGH im Urteil vom 12. November 2014 (a.a.O.) nunmehr umfassend auch im nationalen Bereich anzuerkennen. Der EuGH hat festgestellt, dass von Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG die Verpflichtung des nationalen Gesetzgebers ausgeht, im Bereich der Finanzdienstleistungsaufsicht besondere Geheimhaltungsvorschriften zu schaffen. Deshalb sind die entsprechenden Regelungen in § 9 Abs. 1 KWG bzw. § 8 Abs. 1 WpHG dahingehend auszulegen, dass von ihnen ein Verbot ausgeht, im Bereich der Finanzdienstleistungs- und Bankenaufsicht am konkreten Verfahren unbeteiligten Dritten Berufsgeheimnisse zu offenbaren, also Informationen zu erteilen oder zugänglich zu machen, wenn keine in den einschlägigen Richtlinien genannten besonderen Ausnahmegründe vorliegen.
Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Märkte für Finanzinstrumente, zur Änderung der Richtlinien 85/611/EWG und 93/6/EWG des Rates und der Richtlinie 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 93/22/EWG des Rates lautet:
„Art. 54 Berufsgeheimnis
(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die zuständigen Behörden, alle Personen, die für diese … tätig sind oder waren, sowie die von den zuständigen Behörden beauftragten Wirtschaftsprüfer und Sachverständigen dem Berufsgeheimnis unterliegen. Diese dürfen vertrauliche Informationen, die sie in ihrer beruflichen Eigenschaft erhalten, an keine Person oder Behörde weitergeben, es sei denn in zusammengefasster oder allgemeiner Form, so dass die einzelnen Wertpapierfirmen, Marktbetreiber, geregelten Märkte oder anderen Personen nicht zu erkennen sind; davon unberührt bleiben Fälle, die unter das Strafrecht oder andere Bestimmungen dieser Richtlinie fallen.
(2) Wurde gegen eine Wertpapierfirma … durch Gerichtsbeschluss das Konkursverfahren eröffnet oder ihre Zwangsabwicklung eingeleitet, so dürfen vertrauliche Informationen, die sich nicht auf Dritte beziehen, in zivil- oder handelsrechtlichen Verfahren weitergegeben werden, sofern dies für das betreffende Verfahren erforderlich ist.
(3) Unbeschadet der Fälle, die unter das Strafrecht fallen, dürfen die zuständigen Behörden … vertrauliche Informationen, die sie gemäß dieser Richtlinie erhalten, nur zur Wahrnehmung ihrer Verantwortlichkeiten und Aufgaben … verwenden. Gibt die zuständige Behörde oder andere Behörde, Stelle oder Person, die die Information übermittelt, jedoch ihre Zustimmung, so darf die Behörde, die die Information erhält, diese für andere Zwecke verwenden.
(4) Vertrauliche Informationen, die gemäß dieser Richtlinie empfangen, ausgetauscht oder übermittelt werden, unterliegen den Vorschriften dieses Artikels über das Berufsgeheimnis. Dieser Artikel steht dem allerdings nicht entgegen, dass die zuständigen Behörden … vertrauliche Informationen mit Zustimmung der die Informationen übermittelnden zuständigen Behörde oder anderen Behörden, Stellen und sonstigen juristischen oder natürlichen Personen austauschen oder solche übermitteln.
(5) Dieser Artikel steht dem Austausch oder der Übermittlung vertraulicher Informationen, die nicht von der zuständigen Behörde eines anderen Mitgliedstaats empfangen wurden, durch die zuständigen Behörden im Einklang mit dem jeweils maßgebenden nationalen Recht nicht entgegen.“
Anders als die bislang in der Rechtsprechung des Senats zu den einschlägigen nationalen Bestimmungen eher einschränkend vertretene Auffassung ergibt die mit der Vorlage des Verwaltungsgerichts Frankfurt initiierte Auslegung des Art. 54 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG durch den EuGH, dass das europäische Recht der Kontrolle und Beaufsichtigung von Banken und des Finanzdienstleistungsbereichs ein Vertrauen sowohl der überwachten Unternehmen als auch der zuständigen Aufsichtsbehörden und damit die grundsätzliche Einhaltung des Berufsgeheimnisses erforderlich mache. Nur bei speziell in der Richtlinie genannten Fallkonstellationen könne es eine Ausnahme vom generellen Verbot der Weitergabe vertraulicher Informationen geben. Der EuGH führt im Urteil vom 12. November 2014 unter Bezugnahme auf die Entscheidung vom 11. Dezember 1985 (Az. C-110/84, ZIP 1986, 767, „Hillenius“) als Antwort auf das Vorlageersuchen aus, dass Art. 54 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/39/EG dahin auszulegen ist, dass sich eine nationale Aufsichtsbehörde im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens auf die Pflicht berufen kann, gegenüber einer Person, die bei ihr in einem Fall, der weder unter das Strafrecht fällt noch ein zivil- oder handelsrechtliches Verfahren betrifft, Zugang zu Informationen über eine nunmehr in Liquidation befindliche Wertpapierfirma beantragt hat, das Berufsgeheimnis zu wahren, auch wenn das wesentliche Geschäftskonzept dieser Firma in groß angelegtem Anlagebetrug bestand.
Der Senat folgt dieser Auslegung des Art. 54 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG und sieht die Umsetzung in das nationale Recht unabhängig davon, ob die Richtlinie im vorliegenden Verfahren Anwendung finden kann oder ob sie von der Richtlinie 2013/36/EU als der spezielleren Vorschrift verdrängt wird, als geboten an. Die Entscheidung vom 12. November 2014 betrifft zwar ausdrücklich nur Art. 54 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/39/EG, muss aber weitergehend auch auf die Auslegung der Richtlinie zur Bankenaufsicht 2013/36/EU bezogen verstanden werden.
Es ist nämlich nicht bekannt, ob die Beigeladene - wie auch die weiter involvierten ehemals oder immer noch mit der Beigeladenen verbundenen Unternehmen - in Teilbereichen als Finanzdienstleistungsinstitut, auf das unmittelbar die Richtlinie 2004/39/EG Anwendung findet, aktiv war oder ist. Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG definiert als Anwendungsbereich lediglich Wertpapierfirmen und geregelte Märkte. Nach Art. 1 Abs. 2 gelten einzelne Bestimmungen zwar auch für Kreditinstitute, die gemäß der Richtlinie 2000/12/EG zugelassen sind, von denen Art. 54 aber nicht erfasst wird. Ob die Beigeladene oder andere früher oder aktuell mit ihr verbundene Unternehmen über einzelne getätigte Geschäfte als Finanzdienstleistungsinstitut tätig geworden sind, kann jedoch dahingestellt bleiben, weil die Beigeladene wie die verbundenen und ebenfalls von der Beklagten beaufsichtigten Institute im Besitz einer Zulassung als Bank sind. Maßgebend für die Aufsichtstätigkeit der Beklagten über die Beigeladene wie über andere Banken ist aufgrund der Banklizenz der Beigeladenen wie der verbundenen Unternehmen mithin die Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG, in Kraft getreten am 17. Juli 2013, die der Richtlinie 2004/39/EG entsprechende Regelungen zur Pflicht der Aufsichtsbehörden zur Verschwiegenheit enthält.
Art. 53 und Art. 54 der Richtlinie 2013/36/EU lauten:
„Artikel 53 Geheimhaltungspflicht
(1) Die Mitgliedstaaten schreiben vor, dass alle Personen, die für die zuständigen Behörden tätig sind oder waren, sowie die von den zuständigen Behörden beauftragten Wirtschaftsprüfer und Sachverständigen der beruflichen Geheimhaltungspflicht unterliegen.
Vertrauliche Informationen, die diese Personen, Wirtschaftsprüfer oder Sachverständigen in ihrer beruflichen Eigenschaft erhalten, dürfen nur in zusammengefasster oder aggregierter Form weitergegeben werden, so dass einzelne Kreditinstitute nicht identifiziert werden können; dies gilt nicht für Fälle, die unter das Strafrecht fallen.
Wurde jedoch gegen ein Kreditinstitut durch Gerichtsbeschluss das Insolvenzverfahren eröffnet oder seine Zwangsabwicklung eingeleitet, dürfen vertrauliche Informationen, die sich nicht auf Dritte beziehen, die an Versuchen zur Rettung des betreffenden Kreditinstituts beteiligt sind, in zivil- oder handelsrechtlichen Verfahren weitergegeben werden.
(2) Absatz 1 steht dem nicht entgegen, dass die zuständigen Behörden im Einklang mit dieser Richtlinie, der Verordnung (EU) Nr. 575/2013, anderen für Kreditinstitute geltenden Richtlinien, und Artikel 15 der Verordnung (EU) Nr. 1092/2010, den Artikeln 31, 35 und 36 der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 und den Artikeln 31 und 36 der Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 Informationen untereinander austauschen oder an den ESRB, die EBA oder die durch die Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates (24) errichtete Europäische Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde) ("ESMA") weiterleiten. Für diese Informationen gilt Absatz 1.
(3) Absatz 1 steht dem nicht entgegen, dass die zuständigen Behörden die Ergebnisse von im Einklang mit Artikel 100 oder Artikel 32 der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 durchgeführten Stresstests veröffentlichen oder der EBA diese Ergebnisse zur öffentlichen Bekanntgabe unionsweiter Stresstestergebnisse übermitteln.
Artikel 54 Verwendung vertraulicher Informationen
Zuständige Behörden, die aufgrund des Artikels 53 vertrauliche Informationen erhalten, verwenden diese nur im Rahmen ihrer Aufgaben und nur für folgende Zwecke:
a) zur Prüfung, ob die Bedingungen für den Zugang zur Tätigkeit von Instituten erfüllt sind sowie zur leichteren Überwachung der Tätigkeitsausübung auf konsolidierter oder auf nicht konsolidierter Basis, insbesondere hinsichtlich der Überwachung der Liquidität, der Solvenz, der Großkredite, der Geschäftsorganisation und des Rechnungswesens sowie der internen Kontrolle,
b) zur Verhängung von Sanktionen,
c) im Rahmen eines Verfahrens über die Anfechtung einer Entscheidung der zuständigen Behörde, einschließlich bei Gerichtsverfahren nach Artikel 72,
d) im Rahmen von Gerichtsverfahren, die aufgrund besonderer Bestimmungen des Unionsrechts im Bereich Kreditinstitute eingeleitet werden.“
Unter Berücksichtigung dieser Formulierungen ist zunächst festzustellen, dass die hier maßgebende Bestimmung in Art. 53 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36/EU in der Wortwahl wie inhaltlich weitgehend dem Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG entspricht, so dass die Auslegung des EuGH zur letztgenannten Vorschrift entsprechend übertragen werden kann.
Statuiert wird damit sowohl bei der Aufsicht bei Wertpapierhandelsunternehmen wie bei Banken eine Geheimhaltungspflicht der Aufsichtsbehörden bezogen auf vertrauliche Informationen. Jedoch wird weder in Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG noch in Art. 53 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36/EU der Begriff der vertraulichen Information, die in beruflicher Eigenschaft erlangt wird, definiert. Die Beklagte wie auch die Beigeladene vertreten insoweit die Ansicht, der Begriff sei maßgeblich aus dem Ziel der Regelung und dem Schutzzweck der Norm abzuleiten. Dies sei im Wesentlichen das Funktionieren der Bankenaufsicht bzw. Finanzaufsicht, woraus folge, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten bestehe, einen Mindeststandard der Ausgestaltung des Berufsgeheimnisses zu normieren. Deshalb sei der Begriff der vertraulich erlangten Information auch vor allem als Auslegung des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG zu verstehen, woraus folge, dass sämtliche Informationen der Aufsichtsbehörden dem Berufsgeheimnis unterlägen, die diese im Kontext ihrer aufsichtlichen Tätigkeit gewönnen.
Der Ansicht der Ausweitung des Begriffs der vertraulichen Information auf einen anderen Ausschlussgrund des nationalen Rechts folgt der Senat nicht. Die von der Beklagten vertretene Auffassung würde im Kern die Informationsfreiheitsrechte Dritter für den Bereich der Bankenaufsicht ebenso vollständig einschränken wie eine Bereichsausnahme, die der deutsche Gesetzgeber für den Bereich der entsprechenden Ansprüche gegen die Beklagte aber gerade nicht konstituiert und auch trotz verschiedener Anregungen hierzu bislang nicht in das Informationsfreiheitsgesetz oder andere Gesetze aufgenommen hat (vgl. die Schaffung einer faktischen Bereichsausnahme durch die Einführung einer Auskunfts- und Akteneinsichtssperre für den Bundesrechnungshof durch § 96 Abs. 4 BHO mit Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes vom 15. Juli 2013, BGBl. I S. 2395; die Begründung der Gesetzesänderung durch den Haushaltsausschuss führt ausdrücklich an, es handele sich um eine spezialgesetzliche Zugangsregelung gegenüber dem Informationsfreiheitsgesetz, BT-Drs. 17/13931 S. 4).
Sie wird zudem den in der Richtlinie selbst vorgegebenen Ausnahmevorschriften nicht gerecht, denn diese eröffnen den nationalen Aufsichtsbehörden europarechtlich die Möglichkeit, vertrauliche Informationen an Behörden, Gerichte und gegebenenfalls auch Dritte weiterzugeben, wenn hierfür besondere Gründe vorhanden sind (Art. 53 Abs. 1 Unterabsatz 2 und 3 der Richtlinie 2013/36/EU). Liegt einer der genannten Ausnahmefälle vor (Strafverfahren, zivil- oder handelsrechtliche Verfahren), so steht allein die Anwendung des jeweils maßgeblichen nationalen Rechts im Raum.
Die Interpretation einer umfassenden Verpflichtung der nationalen Aufsichtsbehörde, die bei ihr vorhandenen Informationen Dritten nicht zugänglich zu machen, ist nach dem Urteil des EuGH allerdings nicht zwingend. Aus dem Urteil des EuGH vom 12. November 2014 wird vielmehr deutlich, dass die Verpflichtung der Aufsichtsbehörde wie ihrer Mitarbeiter zur Wahrung der vertraulichen Information dahingehend verstanden werden muss, dass jedenfalls im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens die Pflicht zur Verschwiegenheit besteht. Nur bei Vorliegen eines Ausnahmefalls kann die Gewährung des Zugangs oder auch eine entsprechende Pflicht bejaht werden. Diese Ausnahmefälle sind Verfahren, die unter das Strafrecht fallen oder zivil- oder handelsrechtliche Verfahren betreffen, bei denen Zugang zu Informationen über ein in Liquidation befindliches Unternehmen beantragt werden. Solche Ausnahmefälle liegen hier jedoch nicht vor.
Finden die europäischen Vorschriften mithin Anwendung und sind gleichzeitig keine Ausnahmen zu konstatieren, lassen sich den Entscheidungsgründen im Urteil vom 12. November 2014 und dem Schlussantrag des Generalanwalts vom 4. September 2014 die Maßstäbe für das Verständnis des Begriffs der vertraulichen Informationen ausreichend sicher entnehmen, so dass daraus in einem zweiten Schritt folgend der Inhalt der nationalen Vorschriften bestimmt werden kann.
Ausgehend vom Sinn der Regelung des Berufsgeheimnisses führt der EuGH zum Gebot der Verschwiegenheit der nationalen Aufsichtsbehörde aus, bei der Auslegung seien die Ziele und der Zusammenhang der Bestimmungen der Richtlinie zu beachten, nämlich dass mit ihr eine Harmonisierung in dem Umfang vorgenommen werden solle, der notwendig sei, um Anlegern ein hohes Schutzniveau zu bieten und Wertpapierfirmen das Erbringen von Dienstleistungen in der gesamten Union auf der Grundlage der Herkunftslandaufsicht zu gestatten. Ferner sollten die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten in Anbetracht zunehmender grenzüberschreitender Tätigkeiten einander die für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zweckdienlichen Informationen übermitteln, um eine wirksame Anwendung dieser Richtlinie zu gewährleisten, und sicherstellen, dass die zuständigen Behörden die Tätigkeit von Wertpapierfirmen ständig überwachen. Das wirksame Funktionieren des Systems zur Überwachung der Tätigkeit von Wertpapierfirmen erfordere es, dass sowohl die überwachten Firmen als auch die zuständigen Behörden sicher sein könnten, dass die vertraulichen Informationen grundsätzlich auch vertraulich blieben. Daher stelle Art. 54 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG zum Schutz nicht nur der unmittelbar betroffenen Firmen, sondern auch des normalen Funktionierens der Unionsmärkte für Finanzinstrumente die Grundregel auf, dass das Berufsgeheimnis zu wahren sei. Es sei mithin ein allgemeines Verbot der Weitergabe vertraulicher Informationen, die unter das Berufsgeheimnis fielen, zu beachten, wobei die Ausnahmen der Übermittlung oder Verwendung solcher Informationen in Art. 54 im Einzelnen und abschließend aufgeführt seien. Diese Ausnahmen seien die Fälle, die unter das Strafrecht fielen, wenn gegen ein Unternehmen durch Gerichtsbeschluss das Konkursverfahren eröffnet oder ihre Zwangsabwicklung eingeleitet worden sei, sofern ihre Weitergabe in zivil- oder handelsrechtlichen Verfahren stattfinde, dies für das betreffende Verfahren erforderlich sei und sich die Informationen nicht auf Dritte bezögen.
Diese Ausnahmevorschriften werden ebenfalls in Art. 53 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36 /EU genannt, wobei - wie zuvor dargestellt - die europarechtlichen Ausnahmeregelungen im vorliegenden Verfahren nicht einschlägig sind, weil ein Sonderfall in diesem Sinne nicht vorliegt. Der Anspruch des Klägers ist nicht unter das Strafrecht zu rechnen und ist auch nicht Teil zivil- oder handelsrechtlicher Verfahren, die von dem Kläger angestrengt worden sind. Folglich ist es im vorliegenden Verfahren nicht von Relevanz, ob bei Vorliegen der genannten Ausnahmen, d.h. bei anhängigen Straf- oder Zivilverfahren, die bei der Aufsichtsbehörde vorhandenen Unterlagen nur in den jeweiligen Verfahren vorgelegt werden dürften. Die Beklagte vertritt diese Auffassung und macht geltend, ein Antragsteller könne auch dann in einem separaten Verwaltungsverfahren nicht die Herausgabe an sich verlangen. Ebenso hat der Generalanwalt in seinem Schlussantrag vom 4. September 2014 im Verfahren C-140/13 (Nr. 58) ausgeführt, ein isoliertes Verwaltungsstreitverfahren vor einem Verwaltungsgericht, das den Zugang zu Dokumenten und Informationen betreffe, die einer Aufsichtsbehörde vorliegen, und nicht dazu diene, der Partei eines zivil- oder handelsrechtlichen Verfahrens ein faires Verfahren zu garantieren, falle keinesfalls unter den Begriff des zivil- oder handelsrechtlichen Verfahrens im Sinne von Art. 54 Abs. 2 der Richtlinie 2004/39/EG.
Hierzu bedarf es jedoch keiner Entscheidung des Senats, denn der Anspruch des Klägers auf Zugang zu den streitbefangenen Akten ist jedenfalls deshalb zu verneinen, weil sich die Beklagte zu Recht auf die für sie geltenden Pflichten zur Verschwiegenheit beruft. Die von der Beklagten vorgelegten Aufstellungen über die vorhandenen Akten in Listenform sind ausreichend, das Vorliegen von schutzwürdigen Berufsgeheimnissen in dem weitgehenden Verständnis zu bejahen, das in der Gesamtschau des Urteils des EuGH vom 12. November 2014 mit den Schlussanträgen des Generalanwalts vom 4. September 2014 deutlich wird. Zwar macht der EuGH selbst keine Ausführungen dazu, wie der Begriff der vertraulichen Informationen zu verstehen ist. Er stellt in Nr. 31 des Urteils jedoch darauf ab, dass sowohl die überwachten Firmen als auch die zuständigen Behörden darauf vertrauen können sollen, dass die vertraulichen Informationen grundsätzlich auch vertraulich blieben. In Nr. 32 nimmt er Bezug auf die Ausführungen des Generalanwalts und macht - in Nr. 33 - durch die Verwendung des Wortes „daher“ deutlich, die Grundregel des Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG sei der Schutz des Betriebsgeheimnisses. In Nr. 34 und 35 nimmt der EuGH den Begriff der vertraulichen Informationen wieder auf, jedoch ohne ihn näher zu erläutern.
Bei der Auslegung der Norm und der Erfassung des Inhalts des Begriffs kann mithin über das Urteil vom 12. November 2014 hinaus auch der Schlussantrag des Generalanwalts Jääskinen vom 4. September 2014 berücksichtigt werden, der nicht nur den Sachverhalt vertiefter darstellt und würdigt, sondern die Begriffe des Berufsgeheimnisses und der vertraulichen Information näher erläutert. Die Aufgabe des Generalanwalts ist es nach Art. 252 Abs. 2 AEUV, öffentlich in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit begründete Schlussanträge zu den Rechtssachen zu stellen, in denen nach der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union seine Mitwirkung erforderlich ist. Es ist anerkannt, dass der Generalanwalt ein Vorabentscheidungsersuchen in einem weiteren Kontext prüfen kann als in den vom vorlegenden Gericht oder den Parteien des Ausgangsverfahrens genau vorgegebenen Grenzen. Jedoch binden die Schlussanträge des Generalanwalts oder ihre Begründung weder den Spruchkörper des EuGH noch das vorlegende Gericht (EuGH, Urteil vom 22. September 2011 - C-323/09 -, juris, Nr. 24, m.w.N.). Die Schlussanträge des Generalanwalts als Organ des EuGH sind gleichwohl - wenn ihnen der Spruchkörper nicht widerspricht - in aller Regel geeignet, bei der Auslegung von Zweifelsfragen eine Antwort zu finden (vgl. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Stand 2014, Art. 252 AEUV Rdnr. 16; Hackspiel, in: von der Groeben/Schwarze, Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 6. Aufl. 2003, Art. 222 EGV Rdnr. 14).
Unter Beachtung des umfassenden Gutachtens vom 4. September 2014 ist das Berufsgeheimnis deutlich weiter zu fassen, als das Verständnis von § 3 Nr. 4 IFG nahe legt. Der Generalanwalt verwendet die Begriffe des Berufsgeheimnisses und der Verschwiegenheitspflichten nicht nur weitgehend synonym (Nr. 30 und 31, 34 und 35). Nach der weiteren Begründung sollen dem Berufsgeheimnis jedenfalls alle vertraulichen Informationen unterliegen, die eine zuständige Behörde im Sinne der Richtlinie in Ausübung ihrer Tätigkeit erhalten hat (Nr. 34), wobei drei Arten von Verschwiegenheitspflichten zu unterscheiden seien (Nr. 34 ff.): Dies seien erstens die Informationen, die dem sogenannten Bankgeheimnis zuzurechnen seien, das sich auf die Beziehungen zwischen dem Kreditinstitut, der Wertpapierfirma oder einem anderen Finanzunternehmen und deren Kunden und Vertragspartnern erstrecke. Zweitens seien Informationen gemeint, die durch das „Betriebsgeheimnis“ der beaufsichtigten Unternehmen geschützt würden. Dabei handele es sich um die eigenen Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse der betreffenden Wertpapierfirmen oder Finanzunternehmen. Drittens existierten Informationen, die der eigenen Geheimhaltungspflicht der Aufsichtsbehörden unterlägen, dem sogenannten „aufsichtsrechtlichen Geheimnis“, das den Aufsichtsbehörden des Finanzsektors und ihren Mitarbeitern auferlegt sei. Zu dieser Kategorie gehörten insbesondere die von den zuständigen Behörden angewandten Überwachungsmethoden, die Korrespondenz und der Informationsaustausch der verschiedenen zuständigen Behörden untereinander sowie zwischen ihnen und den beaufsichtigten Unternehmen und alle sonstigen nicht öffentlichen Informationen über den Stand der beaufsichtigten Märkte und die dort ablaufenden Transaktionen.
Aus diesen Ausführungen des Generalanwalts ist zu folgern, dass die Verschwiegenheitspflicht der nationalen Aufsichtsbehörde umfassend verstanden werden soll, wenn es sich um einen Fall der Aufsicht über ein Unternehmen handelt, das nach der jeweils einschlägigen Richtlinie der Überwachung unterliegt, also bei Banken und Finanzdienstleistungsunternehmen. Zweifelhaft dürfte zwar sein, ob ohne Kenntnis des Inhalts der bei der Beklagten physisch vorhandenen Akten wie der elektronisch gespeicherten Informationen die Trennung zwischen den Begriffen des Bankgeheimnisses einerseits und des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses andererseits ausreichend möglich sein kann. Die Informationen, die der Generalanwalt dem Bankgeheimnis zurechnen will, also etwa auch Kenntnisse der Bank über die Kunden und deren finanzielle Verhältnisse, könnten nämlich in der Regel auch als Geschäftsgeheimnis zu werten sein. Dies ist indes nicht von Relevanz, wenn beide Formen als Unterfälle des Begriffs der vertraulichen Information verstanden werden müssen.
Das Gericht folgt dieser Auslegung des in den Richtlinien gegebenen Begriffs der vertraulichen Information, auch wenn dies bedeutet, dass ein solch umfassendes Verständnis des Begriffs im Ergebnis zu einer ganz erheblichen Einschränkung des nationalen Rechts auf Informationszugang führt. Andererseits ist das weite Verständnis einer vertraulichen Information und deren Schutzes angesichts des erklärten Willens des Richtliniengebers, das Bekanntwerden von Informationen aus dem Bereich der Aufsicht über Banken und Wertpapierhandelsunternehmen zu unterbinden, sachgerecht und nicht unverhältnismäßig.
Ausgehend von dieser Auslegung des Begriffs der vertraulichen Information in den Richtlinien, sind die Aktenteile, die in den von der Beklagten vorgelegten Aufstellungen verzeichnet sind, ohne weitere Sachverhaltsaufklärung als Berufsgeheimnis zu erkennen. Die Unterlagen, die von der Beklagten näher bezeichnet worden sind, stellen zum Teil Informationen dar, die die Beklagte von den beaufsichtigten Instituten erhalten hat. Sie sind somit entweder dem Bankgeheimnis oder den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zuzurechnen. Zum anderen Teil sind die internen Vermerke der Beklagten, Entwürfe, Vermerke und Schriftsätze an die betroffenen Unternehmen oder andere Aufsichtsbehörden dem Unterfall des aufsichtsrechtlichen Geheimnisses zuzurechnen. Damit werden die wesentlichen Teile der Unterlagen der Beklagten von der Schutzwirkung des Art. 54 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG bzw. Art. 53 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36/EU erfasst.
Die Entscheidung des EuGH ist für den Senat im Übrigen zwar nicht direkt bindend, da sie nicht im vorliegenden Verfahren (auch nicht im Instanzenzug) ergangen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.07.1979 - 2 BvL 6/77 -, juris, Rdnr. 38). Die Entscheidung entfaltet aber trotz der nach Art. 267 AEUV gerade nicht bestehenden Vorlagepflicht für das Berufungsgericht auch in anderen Verfahren und Sachverhalten (präjudizielle) Bindungswirkung im Sinne einer zwar nicht verfahrensübergreifend rechtlichen, wohl aber einer faktischen Bindungswirkung (vgl. Marsch, in: Schoch/Schneider/Bier/Marsch, VwGO, Stand März 2014, Anh. § 40, Art. 267 Rdnr. 61 und 64). Das Bundesverwaltungsgericht wie der Bundesgerichtshof gehen davon aus, dass die nationalen Gerichte an die Auslegungsergebnisse des EuGH gebunden sind (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 6 C 10.13 -, NVwZ 2014, 1586, Rdnr. 52 u. 54; BGH, Urteil vom 26. November 2008 - VIII ZR 200/08 -, NJW 2009, 427, Rdnr. 19).
Durch die Entscheidung des EuGH vom 12. November 2014, die mit der Verkündung rechtskräftig wird (vgl. Marsch, am a.a.O., Anh. § 40 Art. 267 Rdnr. 60), ist damit geklärt, dass nach Europarecht der Mitgliedstaat eine Regelung zu schaffen hat, dass die nationale Aufsichtsbehörde - hier die Beklagte - eine vertrauliche Information im vorgenannten Sinne und damit ein Berufsgeheimnis Dritten nicht offenlegen darf.
Dieser Aufgabenstellung ist der deutsche Gesetzgeber mit § 8 WpHG und § 9 KWG nachgekommen. Die nationalen Regelungen sind hierbei unter Berücksichtigung der Entscheidung des EuGH richtlinienkonform dahingehend auszulegen, dass die Beklagte als nationale Aufsichtsbehörde verpflichtet ist, die bei ihr vorhandenen im Sinne der Richtlinien vertraulichen Informationen nicht offen zu legen.
Aus § 9 Abs. 1 KWG kann - unabhängig von der europarechtlichen Auslegung der Richtlinien - im Kern zwar bereits der gleiche Ansatz eines umfassenden Vertrauensschutzes erkannt werden. Die Verschwiegenheitspflicht bezieht sich auf Tatsachen, d.h. alle konkreten gegenwärtigen oder vergangenen Geschehnisse oder Zustände sowie Verhaltensmotive, die sinnlich wahrnehmbar, empirisch überprüfbar und damit dem Beweis zugänglich sind, wobei im Einzelfall auch die Kundgabe von Werturteilen eine Tatsache darstellen können, etwa die Einschätzung des Risikos eines Kredits (vgl. Brocker, in: Schwennicke/Auerbach, KWG, 2. Aufl. 2013, § 9 Rdnr. 9). Geheim sind wiederum die Tatsachen, die lediglich einem begrenzten Personenkreis bekannt sind und an deren Fortbestand das Institut oder die Person ein schutzwürdiges Interesse hat (vgl. Brocker, a.a.O., § 9 Rdnr. 11, m.w.N.). In Abgrenzung hiervon können als nicht geheimhaltungsbedürftige Tatsachen Informationen gewertet werden, die öffentlich zu machen sind (etwa nach Publizitätsvorschriften) oder bereits veröffentlicht wurden (etwa in Presseberichten). Jedoch füllt die Norm die vom EuGH und dem Generalanwalt im dargestellten Sinne umfassendere Auslegung der Regelungen der Richtlinien nicht aus.
§ 9 KWG und § 8 WpHG sind dabei jedoch grundsätzlich einer europarechtskonformen Auslegung zugänglich. Die von der Beigeladenen angenommene Ablehnung einer solchen Auslegung durch den Senat (vgl. Schriftsatz vom 16.02.2015, S. 10) liegt nicht vor. Der Senat hat in seinem Urteil vom 19. November 2013 (6 A 1293/13, ZIP 2014, 1756) die Einschränkung auf die Ausnahmevorschrift des § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG bezogen und nicht auf die enger gefassten Vorschriften zur Wahrung des Berufsgeheimnisses.
§ 9 Abs. 1 KWG ist im Tatbestand bezüglich der Begründung der Verschwiegenheitspflicht offen formuliert. Der Gesetzgeber nennt als Merkmale Tatsachen, die bei der Tätigkeit bekannt geworden sind und die Geheimhaltung dieser Tatsachen muss im Interesse des Instituts oder eines Dritten liegen. Sodann verwendet das Gesetz den Begriff des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses als Regelbeispiel („insbesondere“), was die Drittbezogenheit der Schutznorm verdeutlicht. Insoweit wird der wesentliche Unterschied zu dem zuvor wiedergegebenen Inhalt der Richtlinien und deren Schutzzweck erkennbar. In § 9 Abs. 1 KWG sieht der Gesetzgeber nicht das Interesse der Aufsichtsbehörde an der Geheimhaltung der vorhandenen Informationen als schutzwürdig an, sondern das der beaufsichtigten Person oder des Instituts (vgl. Lindemann, in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler, a.a.O., § 9 Rdnr. 8). Nach der Auslegung des Art. 54 der Richtlinie 2004/39/EG durch den EuGH und den Generalanwalt sind hingegen im Interesse der Funktionsfähigkeit der Aufsicht im Finanzbereich auch die Geheimnisse zu schützen, die originär nur bei der Behörde vorhanden sind und/oder den Aufsichtsbereich selbst betreffen.
Die über die nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 KWG im Mittelpunkt der Verschwiegenheitspflicht stehenden Interessen der beaufsichtigten Unternehmen hinausgehende Auslegung der Norm im Sinne einer umfassenderen Geheimhaltung der vorhandenen Unterlagen ist jedoch auf Grund einer richtlinienkonformen Auslegung geboten. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH müssen die nationalen Gerichte bei der Anwendung des innerstaatlichen Rechts dieses so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zwecks der fraglichen Richtlinie auslegen, um das in der Richtlinie festgelegte Ziel zu erreichen und damit Art. 288 Abs. 3 AEUV nachzukommen. Die Verpflichtung zur unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts ist dem System des AEU-Vertrags immanent, da es den nationalen Gerichten dadurch ermöglicht wird, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die volle Wirksamkeit des Unionsrechts sicherzustellen, wenn sie über die bei ihnen anhängigen Rechtsstreitigkeiten entscheiden (vgl. EuGH, Urteile vom 10. Oktober 2013 - C-306/12 -, NJW 2014, 44, Rdnr. 29, vom 5. Oktober 2004 - C-397/01 bis C-403/01 -, NJW 2004, 3547, Rdnr. 114; BGH, Urteil vom 26. November 2008 - VIII ZR 200/05 -, BGHZ 179, 27, Rdnr. 19 - 21; vgl. zur Zulässigkeit einer teleologischen Reduktion auch BFH, Urteil vom 22. August 2013 - V R 19/09 -, BFHE 243, 8, Rdnr. 22 ff.). Der Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung verlangt, dass die nationalen Gerichte unter Berücksichtigung des gesamten innerstaatlichen Rechts und unter Anwendung der dort anerkannten Auslegungsmethoden alles tun, was in ihrer Zuständigkeit liegt, um die volle Wirksamkeit der fraglichen Richtlinie zu gewährleisten und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem von der Richtlinie verfolgten Ziel im Einklang steht (EuGH, Urteil vom 10. Oktober 2013, a.a.O., Rdnr. 30). Eine Grenze der richtlinienkonformen Auslegung ergibt sich erst dann, wenn diese aufgrund der fehlenden Klarheit und Bestimmtheit des innerstaatlichen Rechts nicht ausreicht, den Erfordernissen der Rechtssicherheit zu genügen (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2013 - C-281/11 -, juris, Rdnr. 105).
Von einer fehlenden Klarheit und Bestimmtheit kann im Fall des § 9 Abs. 1 KWG nicht gesprochen werden. Da die Einbeziehung der Bestimmungen der Richtlinien 2004/39/EG und 2013/36/EU dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 KWG nicht entgegen steht und sich auch aus der Auslegung der Norm nach Sinn und Zweck sowie der Systematik kein dem dargestellten Ansatz eines erweiternden Schutzes der bei der Behörde vorhandenen Informationen widersprechender Ansatz ergibt, kann das Gericht die Antwort des EuGH auf die Vorlage berücksichtigen.
Deshalb ist im Ergebnis festzuhalten, dass die dargestellte Auslegung der Richtlinien durch den EuGH für das Verständnis der nationalen Vorschriften in dem Sinne relevant ist, dass die Beklagte dem Kläger die bei ihr vorhandenen Informationen in dem vorliegenden Verfahren gemäß § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 8 WpHG und § 9 KWG nicht zugänglich machen darf.
Angesichts dessen ist es nicht erforderlich, auf die Frage der Beteiligung der von einer eventuellen Akteneinsicht Betroffenen im gesonderten Verfahren nach § 8 IFG einzugehen.
II. Die Klage ist bezogen auf den geltend gemachten Anspruch nach dem Hessischen Pressegesetz ebenfalls unbegründet.
1. Gegenüber der Beklagten als Bundesbehörde ist ein presserechtlicher Anspruch auf Zugang zu Informationen nach dem Hessischen Pressegesetz bereits nicht gegeben.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 20. Februar 2013 (6 A 2.12, BVerwGE 146, 56) einen solchen auf Landesrecht gestützten Anspruch gegen eine Bundesbehörde dann verneint, wenn dem Bund und nicht dem Land, in dem die Behörde ihren Sitz hat, die entsprechende Gesetzgebungskompetenz zusteht. Auch die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung von Presseauskünften liege in diesen Fällen beim Bund. Solange der Bund von seiner gesetzlichen Regelungskompetenz jedoch keinen Gebrauch mache, folge daraus ein Auskunftsanspruch der Presse nur unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
Hingegen stellt das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) diese Annahme des Bundesverwaltungsgericht in Frage (Urteil vom 18. Dezember 2013 - 5 A 413/11 -, DVBl 2014, 464) und führt aus, der presserechtliche Anspruch auf Auskunft sei Sache der Länder und stelle keine Annexkompetenz zur Sachkompetenz dar. Aber auch das OVG NRW erkennt in dem genannten Urteil an, dass für den vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall der Auskunft aus dem Bereich des Bundesnachrichtendienstes aus den Besonderheiten der Sache eine andere Sichtweise geboten sein könne. Im Bereich der Bundesvermögensverwaltung, die im Verfahren 5 A 413/11 Anspruchsgegnerin war, sei aber keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes gegeben.
Die Situation bei Ansprüchen gegen die Beklagte im Bereich ihrer Aufsichtstätigkeit über Banken ist jedoch ohne weiteres als Angelegenheit des Bundes einzuordnen, denn auch insoweit steht dem Bund nach Art. 72 Abs. 1 und 2 i.V.m. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zu, von der er u.a. mit dem Wertpapierhandelsgesetz und dem Kreditwesengesetz Gebrauch gemacht hat.
2. Der presserechtliche Anspruch ist davon unabhängig im vom Kläger geltend gemachten Umfang auch inhaltlich nicht begründet. Der auf das Landespressegesetz gestützte Anspruch kann nur darauf gerichtet sein, dass die Behörde amtlich bekannte Tatsachen von öffentlichem Interesse in pressegeeigneter Form mitzuteilen hat, also der Presse Auskunft zu erteilen hat, § 3 Abs. 1 HPresseG (vgl. Huff, Der Auskunftsanspruch der Presse gegen Bundesbehörden, K&R 2014, S. 177; zugleich Erwiderung auf: Partsch, Der Auskunftsanspruch der Presse gegen Bundesbehörden, K&R 2014, 145). Die Art und Weise der Auskunftserteilung liegt im Ermessen der Behörde (vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Dezember 2013, a.a.O.). Davon ist der mit der Klage geltend gemachte Anspruch auf vollständige Offenlegung der bei der Beklagten vorhandenen Unterlagen aber nicht umfasst.
3. Der weitergehende Anspruch auf Einsicht in die vorhandenen Unterlagen folgt aber auch nicht aus den Grundrechten der freien Presse.
Ein verfassungsunmittelbarer Informationszugang auf der Grundlage des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG steht dem Kläger ebenso wenig zu wie ein solcher nach Art. 10 EMRK (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 18.12 -, Rdnr. 38).
Zum Schutzbereich der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Pressefreiheit gehört - über einen verfassungsunmittelbaren Minimalstandard hinaus, der gegebenenfalls durch die vorhandenen einfach-gesetzlichen Auskunftsansprüche abgesichert wird - ebenso wenig wie zu dem der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG ein Recht auf Eröffnung einer Informationsquelle (vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. März 2013 - 5 A 1293/11 -, juris, Rdnr. 68; BVerfG, Beschluss vom 18. März 2008 - 1 BvR 282/01 -, NJW-RR 2008, 1069, Rdnr. 11, unter Bezugnahme auf BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2001 - 1 BvR 2623/95 u. a. -, BVerfGE 103, 44, 59 ff.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 -, NVwZ 2013, 1006, Rdnr. 27 ff.).
III. Der Kläger kann auch aus überstaatlichem Recht keinen Anspruch auf Akteneinsicht herleiten.
Art. 10 Abs. 1 Satz 2 EMRK vermittelt dem Kläger keinen Anspruch auf den gewünschten Informationszugang. Diese Vorschrift untersagt einem Konventionsstaat, eine Person am Empfang von Informationen Dritter zu hindern. Sie kann jedoch grundsätzlich nicht so verstanden werden, dass sie dem Staat die Pflicht auferlegt, Informationen zu geben (vgl. EGMR, Urteil vom 13. März 2012 - 44585/10 -, NJW 2013, 521, 522; Mensching, in: Karpenstein/Mayer: EMRK, 2012, Art. 10 Rdnr. 21).
Der geltend gemachte Anspruch auf Zugang zu den Akten der Beklagten ergibt sich auch nicht aus Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (EuGrCh). Dieses Grundrecht entspricht nicht nur dem Text des Art. 10 EMRK, sondern stellt auch die Freiheit der Meinungsäußerung und des Empfangs von Meinungen in den Mittelpunkt. Wenn der Kläger mit Bezug auf die Literatur (Bernsdorff, in Meyer: Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 4. Aufl. 2014, Art. 11, Rdnr. 13) darauf hinweist, das Grundrecht umfasse auch die aktive Informationsfreiheit und daher stelle die vollständige Verweigerung der Herausgabe der Informationen einen Verstoß gegen die Charta dar, weil sie unverhältnismäßig sei, so kann dem nicht gefolgt werden. Der Wortlaut gibt einen Anspruch auf / von Maßnahmen zur Erlangung von Informationen gegen Dritte oder Behörden nicht her, spricht vielmehr von empfangen, also der passiven Aktion. Es mag sein, dass die Beschaffung von internen und eigentlich nicht zugänglichen Informationen durch List, Spionage, Ausnutzung von elektronischen Schwachstellen oder durch Weitergabe von informierten Mitarbeitern etc. ungeachtet der strafrechtlichen Bestimmungen für die aktiv handelnde Person für einzelne Nutznießer oder die Presse von dem Grundrecht nach Art. 11 EuGrCh noch umfasst wird. Sieht man das Recht der freien Meinungsäußerung und der Erlangung von Informationen also in diesem Sinne umfassender an, so folgte daraus gleichwohl noch kein Anspruch gegen die öffentliche Stelle, die die Informationen besitzt und sie nicht offenbaren will oder - wie zuvor erörtert - nicht darf, die Unterlagen vollständig vorzulegen. Hier wird wenn überhaupt nur - wie im Presserecht - ein Anspruch auf Erteilung von Auskünften nach Ermessen bestehen.
Schließlich führt auch Art. 19 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966 nicht zur Anerkennung eines Anspruchs auf Informationszugang. Diese Vorschrift mag - wie der Kläger vorträgt - über den Art. 10 der EMRK hinaus auch die Beschaffung von Informationen unter den internationalen Schutz stellen, doch ist auch „sich zu beschaffen“ nicht weitergehend als Anspruch auf Zugang zu Informationen zu verstehen.
C. Die Kostenfolge ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Erstattungspflicht zu den Kosten der Beigeladenen ist auszusprechen, da die Beigeladene als Berufungsklägerin Anträge gestellt und sich dem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
BESCHLUSS
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.
Der Streitwert ist bei Klagen, die einen Anspruch nach § 1 IFG zum Gegenstand haben, nach ständiger Rechtsprechung des Senats gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 Euro festzusetzen (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 26.07.2012 - 6 E 1533/12 -, NVwZ-RR 2012, 999). Das Gericht wertet die weiter geltend gemachten Anspruchsgrundlagen nicht als streitwerterhöhend.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 ff. IFG
§ 5 IFG
§ 242 BGB
§ 3 HPresseG
§ 9 KWG
§ 4 FinDAG
§ 4c FinDAG
§ 8 WpHG
§ 8 IFG
§ 1 IFG
§ 3 Nr. 4 IFG
§ 9 Abs. 1 Satz 4 KWG
§ 6 Satz 2 IFG
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 99 Abs. 2 VwGO
§ 5 und 6 Satz 2 IFG
§ 3 Abs. 1 HPresseG
§ 1 Abs. 3 Satz 2 FinDAG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 3 Nr. 7 IFG
§ 9 Abs. 3 IFG
§ 7 Abs. 3 IFG
§ 9 Abs. 1 Satz 4 Nr. 15 KWG
§ 9 Abs. 1 KWG
§ 8 Abs. 1 WpHG
§ 96 Abs. 4 BHO
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 5 und 19 Abs. 4 GG
Art. 252 Abs. 2 AEUV
Art. 252 AEUV
Art. 222 EGV
Art. 267 AEUV
Art. 288 Abs. 3 AEUV
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 72 Abs. 1 und 2 i.V.m. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2010, 1036
NVwZ 2013, 431
BVerwGE 12, 64
NVwZ 1993, 358
BVerwGE 96, 24, 25
ZIP 2014, 2307
NVwZ 2015, 46
NVwZ 2013, 742
DVBl 2012, 701
ZIP 2015, 496
NVwZ 2011, 1012
ZIP 1986, 767
NVwZ 2014, 1586
NJW 2009, 427
ZIP 2014, 1756
NJW 2014, 44
NJW 2004, 3547
BGHZ 179, 27
BFHE 243, 8
BVerwGE 146, 56
DVBl 2014, 464
NJW-RR 2008, 1069
BVerfGE 103, 44, 59
NVwZ 2013, 1006
NJW 2013, 521, 522
NVwZ-RR 2012, 999
7 K 2168/12
7 K 1645/09
27 F 1667/10
20 F 2.11
6 A 1684/08
7 C 1.12
V C 105.60
5 B 144.91
9 C 501.93
6 A 1832/09
6 A 1426/13
6 A 1293/13
7 C 18.12
7 K 4127/12
6 A 1150/10
7 C 6.10
2 BvL 6/77
6 C 10.13
VIII ZR 200/08
VIII ZR 200/05
V R 19/09
6 A 2.12
5 A 413/11
5 A 1293/11
1 BvR 282/01
1 BvR 2623/95
2 GKG auf 5.00
6 E 1533/12