Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-01-21, Aktenzeichen 7 A 163/03

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt einen Schlachthof. Der Beklagte ist auf Grund des Erlasses des Nds. Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 27. September 1999 (Nds. MBl. S. 592) die beauftragte Stelle des Landes Niedersachsen zur Wahrnehmung der Aufgaben der Zentralen Rinderdatenbank nach Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 820/97 [heute Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000]. Insbesondere ist er danach dafür zuständig, Anzeigen der Tierhalter über Veränderungen ihres Rinderbestandes nach § 24 g der Viehverkehrsverordnung (VVVO) und Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 820/97 entgegenzunehmen und zu bearbeiten.
Mit Bescheid vom 27. Dezember 2001 erhob der Beklagte von der Klägerin für das Jahr 1999 Gebühren in Höhe von 3 999,61 DM. Dem lagen insgesamt 2 666 Anzeigen über Bestandsveränderungen, die die Klägerin durch Meldekarten an den Beklagten übermittelt hatte, zu Grunde. Für deren Bearbeitung hat der Beklagte auf Grund einer Kalkulation jeweils einen Betrag in Höhe 1,29 DM angesetzt. Hinzugerechnet worden sind 8,80 DM für die Erstellung des Bescheides sowie 16 % Mehrwertsteuer.
Der von der Klägerin hiergegen erhobene Widerspruch ist mit Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 25. September 2002 zurückgewiesen wurde. Als Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung ist darin der Abschnitt XIII „Allgemeines“ des Gebührenverzeichnisses zur Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung (GOVet) bezeichnet worden.
Am 25. Oktober 2002 hat die Klägerin entsprechend der Rechtsbehelfsbelehrung im Widerspruchsbescheid Klage beim Verwaltungsgericht Braunschweig erhoben. Mit Beschluss vom 6. Januar 2003 - 1 A 276/02 - ist der Rechtsstreit an das erkennende Gericht verwiesen worden.
Die Klägerin trägt im wesentlichen vor: Die GOVet enthalte erst seit Ende des Jahres 2000 spezielle Gebührentatbestände für die Meldungen an die Datenbank des Beklagten. Eine Rückwirkung für das Jahr 1999 sei nicht angeordnet worden. Aus dem Abschnitt XIII „Allgemeines“ des Gebührenverzeichnisses ergebe sich keine Rechtsgrundlage. Die Meldepflicht nach § 24 g VVVO richte sich nur an die Tierhalter. Sie, die Klägerin, befasse sich aber nur mit Schlachtungen. Der Begriff „Halten“ setze im deutschen Recht das Unterhalten eines Tieres voraus. Ein Schlachthof habe dagegen das Ziel, die Tiere schnellstmöglich zu Tode zu bringen. Welche Betriebe der Gesetzgeber im Auge gehabt habe, ergebe sich auch aus § 24 b VVVO. Danach seien nur solche Betriebe registrierungspflichtig, die Tiere zum Zwecke der Zucht oder der tierischen Produktion hielten. Aus Art. 2 der Verordnung (EG) 820/97 ergebe sich nichts anders.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 27. Dezember 2001 und dessen Widerspruchsbescheid vom 25. September 2002 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert im wesentlichen: Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung seien Art. 9 der Verordnung (EG) 820/97 i.V.m. dem Abschnitt 10 c der VVVO und dem Niedersächsischen Durchführungserlass vom 27. September 1999, welcher auf die GOVet verweise. Der konkrete Gebührentatbestand finde sich in dem Abschnitt XIII des dortigen Gebührenverzeichnisses. Ob ein Gebührentatbestand hinreichend bestimmt sei, sei im Einzelfall durch Auslegung zu ermitteln. Hier sei zu berücksichtigen, dass Ermächtigungsgrundlage der GOVet u.a. § 46 a LMBG und § 24 FlHG seien. Die Rinderdatenbank diene gleichermaßen dem Verbraucherschutz. Es sei deshalb hier zulässig, auf einen Auffangtatbestand zurückzugreifen, der naturgemäß eine konkrete Amtshandlung nicht bezeichne. Dass er, der Beklagte, den für den Auffangtatbestand festgelegten Gebührenrahmen unterschritten habe, beschwere die Klägerin nicht. Wenn er diesen eingehalten hätte, hätte er gegen das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip verstoßen.
Auch Schlachtbetriebe seien Tierhalter im Sinne § 24 g VVVO. Die Klägerin berücksichtige den Sinn und Zweck der Bestimmungen nicht hinreichend. Die BSE-Krise habe die Schwäche der unterschiedlichen Kennzeichnungs- und Registrierungssysteme in den Mitgliedsstaaten gezeigt. Durch die Verordnung (EG) Nr. 820/97 seien einheitliche rechtliche Vorschriften für ein System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern geschaffen worden. Der gesamte „Lebensweg“ eines Rindes könne nur nachvollzogen werden, wenn alle tatsächlichen Aufenthaltsorte bekannt seien. Den Schlachtbetrieben komme im Hinblick auf das Etikettierungssystem auch eine Schlüsselfunktion im Meldesystem zu. Zwischen den einzelnen Fleischteilen und dem Tier müsse eine Verbindung hergestellt werden können. Nach der Legaldefinition in Art. 2 der genannten EG-Verordnung sei jeder, der vorübergehend oder ständig, auch beim Tiertransport oder auf dem Viehmarkt, für Tiere verantwortlich sei, als Tierhalter anzusehen. Im Abschnitt 10 c der VVVO werde ausdrücklich auf diese EG-Verordnung Bezug genommen. Die von der Klägerin angeführte Vorschrift des § 24 b VVVO sei dagegen dem Abschnitt 10 b zugeordnet. Seine Einschätzung werde durch § 20 der Rinder- und Schafprämienverordnung bestätigt.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide des Beklagten sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Der Gebührenerhebung fehlt die erforderliche rechtliche Grundlage. Sie ist insbesondere nicht in der GOVet vom 22. März 1995 (Nds. GVBl. S. 63), soweit hier maßgeblich zuletzt geändert durch Verordnung vom 2. Dezember 1998 (Nds. GVBl. S. 705), enthalten. Nach § 1 Abs. 1 GOVet werden Gebühren für Amtshandlungen der Veterinärverwaltung nach dem Gebührenverzeichnis in der Anlage erhoben. § 1 a Abs. 1 GOVet bestimmt u.a., dass kostendeckende Gebühren für Amtshandlungen nach den aufgrund des Tierseuchengesetzes erlassenen Rechtsvorschriften - hierzu zählt auch die VVVO - erhoben werden dürfen.
Die Beteiligten gehen zu Recht davon aus, dass im Jahre 1999 im Gebührenverzeichnis zur GOVet für die hier in Rede stehenden Amtshandlungen kein spezieller Tatbestand vorgesehen war. Solche Regelungen sind erst durch die Verordnung vom 19. Dezember 2000 (Nds. GVBl. S. 335) geschaffen worden (vgl. Abschnitt XIV des Gebührenverzeichnisses). Diese sind am 28. Dezember 2000 in Kraft getreten (Art. 2 Satz 1 der Verordnung vom 19. Dezember 2000). Eine Rückwirkung ist ihnen nicht beigemessen worden.
Nach Abschnitt XIV Nr. 1 des Gebührenverzeichnisses zur GOVet, auf den sich der Beklagte beruft, waren für alle Amtshandlungen oder Dienstleistungen, die sonst nicht im einzelnen bezeichnet sind, Gebühren in Höhe von 10,-- bis 1 000,-- DM zu erheben.
Dieser Auffangtatbestand ist jedoch wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam (vgl. ebenso OVG Lüneburg, Beschluss vom 22. Dezember 2003 - 10 ME 129/03 - <S. 3>). Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollen, und die Höhe der Gebühren in Gebührenordnungen zu bestimmen.
Dies bedeutet u.a., dass in der Gebührenordnung die gebührenpflichtigen Amtshandlungen im Einzelnen aufgeführt sein müssen. Ein Tatbestand, der jede beliebige Amtshandlung in einem Verwaltungsbereich erfasst, genügt den gesetzlichen Anforderungen nicht (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 18. Dezember 1991 - 13 L 7679/91 - OVGE 42, 441 <443 f>; Urteil vom 22. April 1981 - 9 OVG A 12/80 - OVGE 36, 382 <384 f.>). Der Bürger, der eine Amtshandlung veranlasst, soll ohne weiteres erkennen können, ob und ggfs. in welcher Höhe dadurch eine Gebührenpflicht entsteht. Insoweit ist § 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG Ausdruck des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots.
Soweit der Beklagte darauf verweist, dass die Entgegennahme und Bearbeitung der Meldungen nach § 24 g VVVO dem öffentlichen Interesse an einem effektiven Verbraucherschutz diene, vermag dies eine andere Beurteilung nicht zu rechtfertigen. Die Rechtmäßigkeit einer Amtshandlung und damit auch ihre Gebührenpflicht setzt stets voraus, dass sie legitime Zwecke verfolgt (vgl. § 11 Abs. 1 NVwKostG). § 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG verlangt aus den dargestellten Gründen jedoch z u s ä t z l i c h, dass die gebührenpflichtigen Amtshandlungen in einer Gebührenordnung konkret bestimmt werden. Hieran können - anders als der Beklagte sich dies offenbar vorstellt - auch nicht dann je geringere Anforderungen gestellt werden, je bedeutsamer sich die in Rede stehende Amtshandlung erweist, weil dies den Eingriffscharakter der Gebührenerhebung unberührt lässt.
Im Hinblick auf die von dem Beklagten angesprochenen § 46 a LMBG und § 24 FlHG ist - abgesehen davon, dass die Regelungen hier keine Anwendung finden - zu bemerken, dass im Hinblick auf die in den jeweiligen Absätzen 2 der Bestimmungen enthaltene Verpflichtung der Länder, die kostenpflichtigen Tatbestände zu bestimmen, ebenfalls Regelungen über den Grund und die Höhe der Gebühren erforderlich sind und allgemeine Auffangregelungen nicht ausreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 - BVerwGE 102, 39 <43>; OVG Bremen, Urteil vom 15. Dezember 2000 - 1 A 196/00 - <juris>; VGH München, Urteil vom 26. Mai 2000 - 25 B 96.1735 - VGHE 53, 145 <149>).
Soweit der Beklagte darauf verwiesen hat, dass die Klägerin nicht mit einer Unentgeltlichkeit seiner Amtshandlungen hätte rechnen können, kann dies allenfalls in Bezug auf die Rechtmäßigkeit einer rückwirkenden Schaffung von Gebührentatbeständen Bedeutung entfalten (vgl. allg. zur Zulässigkeit der Rückwirkung von Normen: BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 <47 ff.>).
Im Übrigen sieht dies offenbar auch der Verordnungsgeber nicht anders als die erkennende Kammer. Denn er hat, wie bereits ausgeführt, für die Zeit ab Ende 2000 in Bezug auf die hier in Rede stehenden Amtshandlungen in der GOVet inzwischen detaillierte Gebührentatbestände eingeführt.
2. Hinzu kommt, dass die Anwendung des o.g. Auffangtatbestandes hinsichtlich der Entgegennahme und Bearbeitung von Anzeigen nach § 24 g VVVO zu einem Verstoß gegen das aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleitende gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip führen würde. Danach ist dann eine Gebühr nicht mehr gerechtfertigt, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten Gebührenzwecken steht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2003 - 9 BN 3.03 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühr Nr. 98, S. 21 <23>).
Der Verwaltungsaufwand für die Entgegennahme und Bearbeitung der Anzeigen nach § 24 g VVVO beträgt nach den Berechnungen des Beklagten lediglich jeweils 1,29 DM. Die in Abschnitt XIV Nr. 1 des Gebührenverzeichnisses der GOVet vorgesehene Mindestgebühr in Höhe von 10,-- DM übersteigt diesen Betrag erheblich.
Dies zeigt - wie einer der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung auch eingeräumt hat - dass dieser Auffangtatbestand Fälle wie die hier zu beurteilenden nicht erfassen sollte. Er ist für Amtshandlungen vorgesehen, bei denen die Erhebung von Gebühren in Höhe von mindestens 10,-- DM gerechtfertigt ist.
Der Beklagte kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er zu Gunsten der Klägerin unterhalb der vorgesehenen Mindestgebühr geblieben ist. Denn bei Anwendung des hier in Rede stehenden Gebührentatbestandes wäre er nach § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet gewesen (vgl. Loeser, NVwKostG, Stand: Januar 1999, Anm. 6 zu § 1) für jede Entgegennahme und Bearbeitung einer Anzeige nach § 24 g VVVO mindestens 10,-- DM zu verlangen.
3. Die Kammer weist zudem darauf hin, dass die streitige Gebührenerhebung auch deshalb rechtlich zu beanstanden ist, weil der Beklagte eine juristische Person des privaten Rechts ist und deshalb keine Befugnis hat, hoheitlich tätig zu werden. Die durch Erlass des Nds. Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 27. September 1999 verfügte Beleihung des Beklagten ist unwirksam.
Die Beleihung einer Person des privaten Rechts setzt voraus, dass diese sich auf eine gesetzliche Grundlage zurückführen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 1994 - 1 C 22.92 - BVerwGE 97, 117 <119>). Nach Art. 20 Abs. 3 GG müssen alle wesentliche Entscheidungen durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber getroffen werden.
Dies ist hier nicht der Fall. § 24 g Abs. 1 VVVO sieht zwar vor, dass Bestandsveränderungen auch einer von der zuständigen Behörde beauftragten Stelle angezeigt werden dürfen. Die Regelung ist jedoch insoweit im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG unwirksam. Die zahlreichen im TierSG vorhandenen Verordnungsermächtigungen ermöglichen eine Beleihung nicht.
Auch Art. 7 der Verordnung (EG) 820/97 sieht vor, dass die Mitteilung über die Umsetzung von Tieren an die zuständige „Behörde“ zu richten sei. Das Nds. AG TierSG ermächtigt zur Beleihung einer Privatperson ebenfalls nicht.
4. Abschließend wird in der für ein obiter dictum gebotenen Kürze darauf hingewiesen, dass die Klägerin nach Auffassung der Kammer auch als Schlachthofbetreiberin Tierhalterin im Sinne des § 24 g VVVO und damit verpflichtet ist, Tierbestandsveränderungen anzuzeigen.
Zwar hat die Klägerin im Ansatz zutreffend vorgetragen, dass dies nach den herkömmlichen Regelungen des deutschen Rechts (vgl. etwa § 833 BGB) nur derjenige ist, der für die Kosten des Tieres aufkommt, dessen allgemeinen Wert und Nutzen für sich in Anspruch nimmt und das Risiko des Verlustes trägt (vgl. BGH Urteil vom 19. Januar 1988 - VI ZR 188/87 - <juris>).
Hier ist aber zu berücksichtigen, dass § 24 g VVVO sich im Abschnitt 10 c dieser Verordnung befindet, worin die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern nach der Verordnung (EG) Nr. 820/97 geregelt ist. Nach Art. 2 der genannten EG-Verordnung ist Tierhalter jede natürliche oder juristische Person, die vorübergehend oder ständig, auch beim Tiertransport oder auf dem Viehmarkt, für Tiere verantwortlich ist. Eine solche temporäre Haftung übernimmt auch ein Schlachthofbetreiber wie die Klägerin.
Dies entspricht auch dem ausdrücklichen in der amtlichen Begründung zur Änderung der Viehverkehrsordnung und der Rinder- und Schafprämienverordnung vom 27. Juli 1999 (BGBl. I. S. 1670) zum Ausdruck gekommenen Willen des deutschen Verordnungsgebers (BR-Drs. 352/99, S. 11). Zutreffend hat der Beklagte insoweit auch auf den durch die genannte Verordnung eingefügten § 20 Abs. 2 (jetzt § 31) der Rinder- und Schafprämienverordnung hingewiesen. Darin ist vorausgesetzt, dass die Betriebe, die Rinder schlachten, Bestandsveränderungen nach § 24 g VVVO anzeigen müssen. Sie sollen nach der genannten Vorschrift „im Zusammenhang mit der Anzeige von Bestandsveränderungen nach § 24 g VVVO“ der nach Landesrecht zuständigen Stelle weitere Angaben machen, wenn eine Schlachtprämie beantragt worden ist.
Dies entspricht auch Sinn und Zweck der Regelungen. Nach den Vorschriften soll zur Stabilisierung des Rindfleischmarktes nach der BSE-Krise die Transparenz der Erzeugungs- und Vermarktungsbedingungen erhöht werden. Dazu soll eine System geschaffen werden, durch das sich lückenlos zurückverfolgen lässt, woher ein Tier stammt und wo es sich aufgehalten hat [vgl. die Begründungserwägungen zur Verordnung (EG) Nr. 820/97]. Ohne die Meldungen der Schlachthofbetreiber ist dies nicht möglich. Sie sind ein bedeutendes Glied in der Kette zwischen dem Erzeuger und dem Verbraucher. Denn Rindfleischerzeugnisse waren nach Art. 12 ff. der Verordnung (EG) 820/97 zu etikettieren. Ein Etikett darf nach Art. 16 Abs. 1 der genannten Verordnung u.a. die Angabe des Schlachtbetriebes, in dem die Schlachtung stattgefunden hat, enthalten.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 24 g VVVO
§ 24 b VVVO
§ 46 a LMBG
§ 24 FlHG
§ 833 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 11 Abs. 1 NVwKostG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 24 g Abs. 1 VVVO
§ 24 g der Viehverkehrsverordnung
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 102, 39
BVerwGE 115, 32
BVerwGE 97, 117
1 A 276/02
10 ME 129/03
13 L 7679/91
9 OVG A 12/80
3 C 7.95
1 A 196/00
25 B 96.17
6 C 8.00
9 BN 3.03
1 C 22.92
VI ZR 188/87