Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-04-21, Aktenzeichen 13 L 99.17
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2017:0421.VG13L99.17.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid des Bezirksamts Pankow von Berlin vom 5. Januar 2017 wird wiederhergestellt bzw. – hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung - angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 193.716,72 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist seit dem Jahre 2010 Eigentümerin eines aus mehreren Grundstücken bestehenden, etwa 370.000 qm großen Areals in H..., das bis in die 1950er Jahre zu Bahnzwecken genutzt worden war (Rangierbahnhof P...). Zu diesem Areal gehört auch das Grundstück „... östlich des S-Bahnhofs H..., auf dem drei Gebäude des ehemaligen Betriebswerks Pankow aufstehen, nämlich ein Rundlokschuppen, ein Ringlokschuppen und ein Sozial- bzw. Verwaltungsgebäude. Die drei Gebäude stehen als Ensemble unter Denkmalschutz, Rundlokschuppen und Sozialgebäude sind zugleich als (Einzel-)Baudenkmale geschützt. Die Eintragung in die Denkmalliste erfolgte im Jahre 1996; im selben Jahr wurde das Areal für Bahnzwecke entwidmet. Der Rundlokschuppen war im Jahre 1893, der Ringlokschuppen in den Jahren 1901 bis 1906 (Umbauten in den Jahren 1909 und 1921) errichtet worden. Das Sozialgebäude war in den Jahren 1960-1961 erbaut worden. Alle drei Gebäude werden seit Jahrzehnten nicht mehr genutzt und befinden sich in schlechtem baulichen Zustand.
Mit streitgegenständlicher „Anordnung gemäß § 8 Abs. 2 DSchG Bln“ vom 5. Januar 2017 verpflichtete der Antragsgegner die Antragstellerin nach deren Anhörung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung zur „Beauftragung von Planungsleistungen zur Ermittlung des Umfanges der denkmalschutzrechtlich erforderlichen Sicherungen zur Erhaltung der Bausubstanz des Rund- sowie Ringlokschuppens und des Sozialgebäudes“. Die geforderten Planungsleistungen wurden gesondert für jedes Gebäude anhand der Leistungsphasen der HOAI konkret beziffert. Insgesamt wurde ein Planungshonorar von 387.433,45 Euro errechnet. Der Antragstellerin wurde aufgegeben, öffentlich bestellte Sachverständige mit besonderer Fachkunde zu beauftragen, die Planungsleistungen innerhalb von 6 Monaten nach Vollziehbarkeit der Anordnung zu erbringen und ein Belegexemplar einzureichen sowie vorab, innerhalb von zwei Wochen ab Vollziehbarkeit, das ausgewählte Sachverständigenbüro mitzuteilen. Zugleich wurden die Zwangsmittel der Ersatzvornahme und des Zwangsgeldes angedroht.
Die in der Anordnung vom 5. Januar 2017 enthaltenen Angaben zu den Planungskosten nach HOAI basieren auf einem im Auftrag des Antragsgegners erstellten Bericht einer Ingenieur-Gesellschaft vom 30. August 2016 („Ermittlung der Honorare für Architekten und Ingenieure zur Grundsicherung Betriebswerk Pankow“). Der Bericht umfasst auch eine Auflistung der erforderlichen Sicherungsmaßnahmen nebst Kostenschätzung (Anlage 3).
Mit der streitgegenständlichen Anordnung vom 5. Januar 2017 verfolgt der Antragsgegner das Ziel der Gefahrerforschung (Seiten 6, 8 und 11 der Bescheidbegründung). Die Anforderung eines Gutachtens zum Zustand des Denkmals und der daraus folgenden erforderlichen Maßnahmen solle über den Umfang der bereits eingetretenen Beschädigungen und der daraus resultierenden konkreten Gefahren für das Denkmal Gewissheit verschaffen (Seite 8). Bei den angeordneten Planungsleistungen handele es sich ausschließlich um die Leistungen zur Planung einer Grundsicherung der drei denkmalgeschützten Gebäude (Seite 10), d. h. zur Planung zwingend erforderlicher Erhaltungsmaßnahmen an tragenden Bauteilen sowie der Instandsetzung der Bauwerksabdichtung und Bauwerksentwässerungen (Seite 5).
Die Antragstellerin legte mit Schreiben vom 17. Januar 2017 gegen die Anordnung Widerspruch ein, beantragte die Aussetzung der Vollziehung und benannte hilfsweise zwei Sachverständigenbüros.
Mit Schreiben vom 31. Januar 2017 lehnte der Antragsgegner die Aussetzung der Vollziehung ab und mit Bescheid vom 28. Februar 2017 setzte er das Zwangsmittel der Ersatzvornahme fest. Die Antragstellerin habe binnen der gesetzten Frist keinen hinreichend qualifizierten Sachverständigen benannt; die vorgeschlagenen Büros verfügten nicht über ausreichende Qualifikationen. Gegen die Zwangsmittelfestsetzung legte die Antragstellerin am 2. März 2017 Widerspruch ein, über den, ebenso wie über den Widerspruch vom 17. Januar 2017, noch nicht entschieden ist.

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid des Bezirksamts Pankow von Berlin vom 5. Januar 2017 wiederherzustellen bzw. anzuordnen,
ist begründet. Bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen und gebotenen Prüfung ist die angefochtene Anordnung vom 5. Januar 2017 rechtswidrig.
Als Rechtsgrundlage für die Anordnung kommt allein § 8 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 DschG Bln in Betracht. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 DSchG Bln ist der Verfügungsberechtigte verpflichtet, ein Denkmal im Rahmen des Zumutbaren instandzuhalten und instandzusetzen, es sachgemäß zu behandeln und vor Gefährdungen zu schützen. Nach § 8 Abs. 2 DSchG kann der Verfügungsberechtigte durch die zuständige Denkmalbehörde verpflichtet werden, bestimmte Maßnahmen zur Erhaltung des Denkmals durchzuführen (Satz 1); kommt der Verfügungsberechtigte seiner Verpflichtung nach Absatz 1 Satz 1 nicht nach und droht hierdurch eine unmittelbare Gefahr für den Bestand eines Denkmals, kann die zuständige Denkmalbehörde die gebotenen Maßnahmen selbst durchführen oder durchführen lassen (Satz 2).
In der streitgegenständlichen Anordnung vom 5. Januar 2017 wird die Antragstellerin (noch) nicht zu konkreten Maßnahmen zur Erhaltung des Denkmals verpflichtet. Die Anordnung betrifft das Vorfeld und soll dazu dienen, derartige Maßnahmen überhaupt erst zu ermöglichen. Das ist im Ansatzpunkt nicht zu beanstanden: § 8 Abs. 2 DSchG Bln bietet eine rechtliche Grundlage auch für vorbereitende Maßnahmen, wie etwa die Einholung von Gutachten (so ausdrücklich VGH Kassel, Beschluss vom 10. März 1992 – 3 TH 2160/91 -; VG München, Beschluss vom 3. März 2016 – M 1 S 16.401 -; VG Würzburg, Urteil vom 8. Dezember 2011 – W 5 K 10.1184 -; Haspel/Martin/Wenz/Drewes, Denkmalschutzrecht in Berlin, 2008, Komm. zu § 8 Rz. 6.2; Viebrock, in: Martin/Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, 4. Aufl. 2017, Abschn E Rn. 109; ablehnend wohl nur Moench/Otting, NVwZ 2000, 515). Solche Maßnahmen werden dann geboten sein, wenn – worauf der Antragsgegner im Grundsatz zutreffend hinweist – bislang nur ein Gefahrenverdacht vorliegt, also unklar ist, ob und welche Gefährdungen dem Denkmal tatsächlich drohen. In diesem Fall kann die Behörde zu einem Gefahrerforschungseingriff befugt sein, also dem Verfügungsberechtigten namentlich aufgeben, Art und Umfang der drohenden oder bereits eingetretenen Schäden mit sachverständiger Hilfe feststellen zu lassen (VG Berlin, Urteil vom 28. Januar 2016 – VG 13 K 442.14 -).
Im vorliegenden Fall erscheint indes zweifelhaft, ob es einer (weiteren) Gefahrenerforschung überhaupt bedurfte und nicht sogleich eine Sicherungsanordnung/Instandsetzungsverfügung erlassen werden konnte. Die Antragstellerin hatte beim Antragsgegner bereits Ende 2015 mehrere Gutachten zum baulichen Zustand der drei denkmalgeschützten Gebäude eingereicht, die detaillierte Schadensfeststellungen sowie Vorschläge zu Sicherungsmaßnahmen enthalten. Der Inhalt dieser Gutachten ist in den vom Antragsgegner in Auftrag gegebenen Bericht vom 30. August 2016 eingeflossen, der auf dieser Grundlage eine Reihe von konkreten, vollstreckungsfähigen Maßnahmen zur Grundsicherung nebst Kostenschätzung vorgeschlagen hat. Das aus den Gutachten der Antragstellerin ersichtliche Schadensbild hat sich der Antragsgegner in der Anordnung vom 5. Januar 2017 zu Eigen gemacht, ebenso wie im Übrigen die vorgeschlagenen Maßnahmen zur Grundsicherung (vgl. S. 8, 9 f. der Bescheidbegründung). Dass die Angaben der Antragstellerin unvollständig oder unzutreffend wären, macht der Antragsgegner nicht geltend. Vor diesem Hintergrund ist es schwer nachvollziehbar, warum der Antragsgegner nicht sogleich Grundsicherungsmaßnahmen angeordnet hat. Wenn – wie hier - das Vorhandensein gravierender Baumängel feststeht und allenfalls ihr genaues Ausmass und die Lokalisation der Schadstellen teilweise unklar ist, bedarf es keiner (weiteren) Gefahrerforschung (OVG Münster, Beschluss vom 14. Juli 2003 – 8 A 3991/02 -). Die angeordneten Grundsicherungsmaßnahmen müssen im Übrigen nicht unbedingt derart detailliert sein, wie der Antragsgegner offenbar meint (s. dazu sogleich).
Jedenfalls ist die Anordnung vom 5. Januar 2017 von der Ermächtigung in § 8 Abs. 2 DSchG insoweit nicht gedeckt, als sie nicht nur zur Feststellung der bestehenden Schäden und zur Benennung möglicher Sicherungsmaßnahmen verpflichtet, sondern der Antragstellerin darüber hinaus eine Verpflichtung zur umfassenden, detaillierten „Durchplanung“ der Sicherungsmaßnahmen auf der Grundlage der HOAI auferlegt. Zum einen ist die Entscheidung, welche Sicherungsmaßnahmen aufgrund eines (ggf. gutachterlich) festgestellten Schadensbildes geboten sind, eine von der Denkmalbehörde in eigener Kompetenz zu treffende (Ermessens-)Entscheidung. Die zugrundeliegenden fachlichen Bewertungen hat die Behörde, auch soweit sie bautechnischen Sachverstand erfordern mögen, grundsätzlich selbst vorzunehmen; sie können nicht auf Kosten des Denkmaleigentümers quasi extern erledigt werden. Jedenfalls wenn es um die Sicherung der Denkmalsubstanz vor Verfall geht, hat die Behörde den Umfang der erforderlichen Maßnahmen selbst zu bestimmen (Davydov, in: Davydov/Hönes/Otten/Ringbeck, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2009 § 7 Rn. 46). Es handelt sich dabei nicht mehr um Gefahrerforschung, sondern um (zumindest vorläufige) Gefahrenbeseitigung. Zum anderen erfordern auf § 8 Abs. 2 DSchG Bln gestützte bestandserhaltende Maßnahmen der Denkmalbehörde in aller Regel überhaupt keine exakte Durchplanung, zumal wenn es sich wie hier um Sicherungsmaßnahmen handelt. Es bedarf nicht für jedes Detail exakter Anweisungen durch die Behörde; z. T. genügt eine präzise Zielvorgabe (Haspel u. a., a.a.O., m.w.N.). I.d.R. genügt es, die schadhaften Bauteile und das Ziel der Reparatur zu benennen (OVG Münster, Beschluss vom 14. Juli 2003 – 8 A 3991/02 -). Daraus folgt unmittelbar, dass auch mit Vorfeldmaßnahmen zur Vorbereitung einer Sicherungsanordnung keine detaillierte Entwurfs- und Ausführungsplanung, zumal mit der Vorgabe eines konkreten und ganz beträchtlichen Planungshonorars, verlangt werden kann.
Das Vorstehende führt zur Rechtswidrigkeit der Anordnung vom 5. Januar 2017 insgesamt und nicht nur zu einer abgrenzbaren Teilrechtswidrigkeit, weil deren Schwerpunkt ersichtlich bei der Anordnung der Erbringung von Planungsleistungen nach HOAI liegt und zudem die Herauslösung eines selbständigen Gefahrerforschungseingriffs nicht möglich erscheint. Die Anordnung lässt sich auch nicht unter Rückgriff auf § 13 DSchG Bln (Wiederherstellung) rechtfertigen, schon deshalb nicht, weil dies die positive Feststellung der Zumutbarkeit für den Eigentümer – i.d.R. aufgrund einer gutachterlichen Wirtschaftlichkeitsberechnung – voraussetzt, an der es hier fehlt.
Da der Antragsgegner gegenüber der Antragstellerin die Erbringung von Planungsleistungen nicht anordnen durfte, entfällt auch die Grundlage für die Zwangsmittelandrohungen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung hat ihre Rechtsgrundlage in den §§ 39 ff., 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dabei geht die Kammer im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Fassung vom 18.7.2013) von der Hälfte des im streitgegenständlichen Bescheid genannten Planungshonorars von 387.433,45 Euro aus; diesen Betrag hat sie als wirtschaftlichen Wert im Hauptsacheverfahren angenommen (Ziff. 12.1).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 DSchG
§ 8 Abs. 2 DSchG
§ 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 VwGO
§ 8 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 DschG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 DSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 39 ff., 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 515
3 TH 2160/91
1 S 16.40
5 K 10.11
13 K 442.14
8 A 3991/02