Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-09-29, Aktenzeichen 4 MB 60/17
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2017:0929.4MB60.17.00

Tenor:
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 3. Kammer - vom 24. August 2017 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,--Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Halter eines Pkw des Herstellers Volkswagen AG. Das Fahrzeug ist mit einem Dieselmotor EA 189 EU5 ausgestattet. An der vom Kraftfahrt-Bundesamt (KBA) gegenüber dem Hersteller mit Bescheid vom 15. Oktober 2015 angeordneten Rückrufaktion 23R7 zwecks Entfernung der eingebauten unzulässigen Abschalteinrichtung und Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs (insbesondere der Emissionen) nahm er nicht teil. Mit Schreiben vom 20. Juli 2017 wies das KBA den Antragsteller deshalb darauf hin, dass das Fahrzeug über einen technischen Mangel verfüge, der in der regelmäßigen Hauptuntersuchung geprüft werde. Weiter kündigte das KBA die Übermittlung von Halter- und Fahrzeugdaten an die örtliche Zulassungsbehörde an, die ihrerseits die Einleitung von Maßnahmen nach § 5 Abs. 1 FZV, insbesondere eine Untersagung des weiteren Betriebs des Fahrzeugs in eigener Zuständigkeit veranlassen könne.
Den gegen die angekündigte Datenübermittlung nachgesuchten vorläufigen Rechtsschutz mit den Anträgen,
1. die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu verpflichten, eine Übermittlungssperre in dem zentralen Fahrzeugregister des Kraftfahrt-Bundesamtes betreffend der Daten des Fahrzeugs des Antragstellers mit der FIN … oder der Person des Antragstellers selbst anzuordnen, soweit diese erkennen lassen, dass das Fahrzeug des Antragstellers eine unzulässige Abschalteinrichtung aufweist; außerdem soweit diese erkennen lassen, ob das Fahrzeug an der Rückrufaktion 23R7 teilgenommen hat und die dort vorgesehene Maßnahme durchgeführt wurde oder nicht,
2. die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu verpflichten, die Halter- und Fahrzeugdaten des Kraftfahrzeugs mit der FIN … nicht an die örtlich zuständige Zulassungsbehörde zu übermitteln, soweit diese erkennen lassen, dass das Fahrzeug des Antragstellers eine unzulässige Abschalteinrichtung aufweist; außerdem soweit diese erkennen lassen, ob das Fahrzeug an der Rückrufaktion 23R7 teilgenommen hat und die dort vorgesehene Maßnahme durchgeführt wurde oder nicht,
hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 24. August 2017 als unzulässig abgelehnt. Der Antrag zu 1) richte sich gegen eine für die Einrichtung von Übermittlungssperren nach § 41 StVG, § 43 FZV unzuständige Behörde; für den Antrag zu 2) fehle es dem Antragsteller an der erforderlichen Antragsbefugnis, weil er von der geplanten Datenübermittlung allenfalls mittelbar betroffen sei und ihm eine Rechtsverletzung erst drohe, wenn die Zulassungsbehörde ordnungsrechtliche Maßnahmen ergreife. Im Übrigen verfüge das KBA für die beanstandete Datenübermittlung mit § 35 StVG über eine ausreichende Rechtsgrundlage.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage.
1. Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass das KBA für die Einrichtung einer Übermittlungssperre im Fahrzeugregister nach §§ 41 StVG, 43 FZV nicht zuständig ist. § 43 Abs. 1 FZV bestimmt, dass die Anordnung solcher Übermittlungssperren nur durch die für die Zulassungsbehörde zuständige oberste Landesbehörde oder die von ihr bestimmten oder nach Landesrecht zuständigen Stellen angeordnet wird.
Eine davon abweichende Zuständigkeit des KBA für das von ihr gemäß § 32 StVG geführte Zentrale Fahrzeugregister und für den Fall, dass es um Datenübermittlungen an die Zulassungsbehörde geht, ist weder vorgesehen noch erforderlich. Zum einen gelten Übermittlungssperren (nur) gegenüber Dritten und damit nicht zwischen den beiden Registerbehörden, also der Zulassungsbehörde und dem KBA (§ 31 Abs. 1 und 2 StVG). Dies ergibt sich aus der besonderen Zuständigkeitsverteilung in § 43 Abs. 1 und 2 FZV. Die Zulassungsbehörde ist in Absatz 1 lediglich in ihrer Rolle als registerführende Behörde bezeichnet und nach Absatz 2 verpflichtet, dem KBA „Übermittlungssperren gegenüber Dritten“ mitzuteilen. Sie selbst kann damit nicht „Dritte“ i.S.d. Vorschrift sein. Zum anderen wirken die Übermittlungssperren nach § 41 StVG grundsätzlich gegenüber jedermann, also gegenüber öffentlichen und nicht-öffentlichen Stellen und gegenüber Privatpersonen, so dass eine teilweise Sperre nicht in Frage kommt (OVG Lüneburg, Beschl. v. 20.09.2016 - 12 ME 122/16 - Rn. 10 in juris).
Schließlich ist auch kein Raum für eine analoge Anwendung der §§ 41 StVG, 43 FZV, weil es insoweit an einer planwidrigen Regelungslücke fehlt. Der Gesetzgeber hat die Auskünfte und Übermittlungen nach den §§ 35 ff. StVG an ganz bestimmte Zwecke geknüpft, deren Aufzählung abschließend ist (vgl. VG Braunschweig, Beschl. v. 04.09.2009 - 6 A 46/09 -, Rn. 21, juris). Eine Aushöhlung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, wie es vom Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil entwickelt worden ist (BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 -, BVerfGE 65, 1 ff., juris Rn. 145 ff.), liegt in dieser abschließenden Zuständigkeitsregelung nicht, denn sie schließt die Verantwortlichkeit des KBA – jenseits der Regelungen zu Übermittlungssperren – für einzelne Übermittlungen aus dem Fahrzeugregister oder zu anderen Zwecken nicht aus. Insoweit gelten die bereichsspezifischen Regelungen der §§ 35 bis 40, 43 StVG und ggf. ergänzend die Vorschriften des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG). Die Verantwortlichkeiten sind hier gesondert und unabhängig vom Bestehen etwaiger Übermittlungssperren geregelt.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers folgt ein Anspruch auf Einrichtung einer Übermittlungssperre auch nicht aus den §§ 15 Abs. 2, 10 BDSG oder §§ 35, 36 StVG. Regelungsgegenstand dieser Vorschriften ist nicht die Einrichtung von Übermittlungssperren. Ebenso wenig fällt das Begehren des Antragstellers unter die Vorschrift des § 20 Abs. 2 und 3 BDSG, wonach personenbezogene Daten unter bestimmten – hier schon nicht dargelegten – Voraussetzungen grundsätzlich zu löschen und nur anstelle der Löschung zu sperren sind, wenn eine Löschung nicht in Frage kommt. Mit einer Übermittlungssperre im o.g. Sinne hat dies nichts zu tun.
2. Im Ergebnis zutreffend hat das Verwaltungsgericht auch den Antrag zu 2) abgewiesen. Anders als das Verwaltungsgericht geht der Senat allerdings davon aus, dass dieser Antrag nicht schon unzulässig ist.
2.1 Die Statthaftigkeit des Antrags scheitert insbesondere nicht an § 44a Satz 1 VwGO, wonach Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit dem gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können. Bei der geplanten Datenübermittlung handelt es sich nicht um eine solche „behördliche Verfahrenshandlung“, denn sie ist eigenständig vollstreckbar i.S.d. § 44a Satz 2 VwGO und vor allem nicht Teil des von der zuständigen Zulassungsbehörde gegebenenfalls erst noch einzuleitenden Verwaltungsverfahrens (zum Verfahrensbegriff vgl. § 9 VwVfG, der mit dem landesrechtlichen Verfahrensbegriff i.d.R. übereinstimmt, z.B. § 74 LVwG SH).
Insoweit macht der Antragsteller zu Recht geltend, dass nicht erst etwaige Maßnahmen der Zulassungsbehörde, sondern schon die Übermittlung der auf den Antragsteller bezogenen Daten in analoger Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO eine Rechtsverletzung als möglich erscheinen lassen kann. Denn schon der Umstand, dass die Übermittlung den Kreis derjenigen erweitert, die die Daten kennen und von ihnen Gebrauch machen können, macht die Übermittlung selbst zu einem rechtfertigungsbedürftigen Grundrechtseingriff (vgl. Gola/Schomerus, BDSG Kommentar, 12. Aufl., § 15 Rn. 2 m.w.N.).
Betroffen ist das dem Antragsteller zustehende, durch Art 2 Abs. 1 i.V.m. Art 1 Abs. 1 GG geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl. dazu BVerfG a.a.O.). Eine mögliche Rechtsverletzung kann auch dann vorliegen, wenn die Antragsgegnerin lediglich die Fahrzeug-Identifizierungsnummer (FIN), nicht aber Name und Anschrift des Fahrzeughalters übermittelt. Denn auch bei der FIN handelt es sich um ein schützenswertes Datum. § 45 Satz 2 StVG stellt ausdrücklich klar, dass sie einen Bezug zu einer bestimmten oder bestimmbaren Person ermöglicht. Mit der FIN wird der Zulassungsbehörde mitgeteilt, dass ein bestimmtes Fahrzeug an der Rückrufmaßnahme nicht teilgenommen hat und deshalb nicht vorschriftsmäßig i.S.d. § 5 Abs. 1 oder 3 FZV sein könnte. Der erforderliche Personenbezug ist auch dann gegeben, wenn die betroffene Person für die verantwortliche Stelle mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln jedenfalls bestimmbar ist (vgl. Gola/Schomerus, BDSG Kommentar, 12. Aufl., § 3 Rn. 10). So liegt es hier. Sowohl das KBA als auch die Daten empfangende Zulassungsbehörde können die Person des Halters mithilfe des ihnen jeweils zur Verfügung stehenden Fahrzeugregisters bestimmen.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin scheitert eine mögliche Rechtsverletzung auch nicht daran, dass die zu übermittelnden Daten keinen Rückschluss auf Meinung oder Gesinnung des Antragstellers zuließen. Letzteres mag zwar zutreffen, doch beschränkt sich der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht auf Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Angesichts der Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten gibt es „kein schlechthin, also ungeachtet des Verwendungs-kontextes, belangloses personenbezogenes Datum“ (BVerfG, Beschl. v. 24.01.2012 - 1 BvR 1299/05 -, BVerfGE 130, 151-212, juris Rn. 122).
2.2 Der Antragsteller hat allerdings das Vorliegen eines Anordnungsanspruches nicht glaubhaft gemacht. Anhaltspunkte dafür, dass die vom KBA angekündigte Datenübermittlung rechtswidrig sein sollte und ihn in seinen Rechten verletzt, sind im Ergebnis nicht ersichtlich.
Das Verwaltungsgericht sieht die angekündigte Übermittlung als von § 35 StVG gedeckt an. Der Antragsteller meint jedoch, dass es an der Erforderlichkeit der „Datenweitergabe oder -abrufbarkeit“ fehle, weil der mit der Übermittlung verfolgte Zweck, nämlich die Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs durch Teilnahme an der Rückrufaktion oder alternativ die Initiierung der Betriebsuntersagung, so nicht erreicht werden könne. Das beabsichtigte Aufspielen des Software-Updates führe tatsächlich nicht zur Einhaltung der vorgeschriebenen Grenzwerte und damit zur Vorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs. Konsequenz sei, dass auch die Daten derjenigen, die das Software-Update hätten durchführen lassen, übermittelt werden müssten. Ferner dürften die Daten auch deshalb nicht weitergegeben werden, weil das KBA selbst diese Daten unter Verstoß gegen datenschutzrechtliche Vorschriften erlangt habe. Der Hersteller habe diese Daten nur übermitteln können, weil ihm zuvor die Daten aller betroffenen Fahrzeughalter ohne deren Erlaubnis überlassen worden seien. Die Voraussetzungen des § 32 Abs. 2 StVG hätten nicht vorgelegen.
Im Ergebnis geht auch der Senat davon aus, dass die hier beabsichtigte Übermittlung von Daten über einzelne Fahrzeuge nicht auf § 35 StVG gestützt werden kann, allerdings bereits deshalb, weil sie schon nicht in den Anwendungsbereich der §§ 31 ff. StVG - Abschnitt V., Fahrzeugregister - fällt. Dieser durch Art. 4 des Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vom 28.01.1987 (BGBl I, 486) neu eingefügte Abschnitt beschränkt sich auf die Regelung der bereichsspezifischen Besonderheiten, die sich aus der Führung und Nutzung der Fahrzeugregister ergeben, insbesondere auf „die Erhebung von Daten für die Register, die Speicherung der Daten in den Registern, die Datenübermittlung aus den Registern und schließlich die Löschung der Daten in den Registern“ (BT-Drs. 10/5343 S. 60, 61).
Vorliegend geht es nicht um Datenverarbeitungsvorgänge in oder aus den Fahrzeugregistern, sondern um die Weiterverarbeitung von Daten außerhalb der Register. Die dem Hersteller vom KBA zwecks Mängelbeseitigung im Rahmen der Rückrufaktion übermittelten Halter- und Fahrzeugdaten stammten zwar aus dem Zentralen Fahrzeugregister (so dass die Rechtsgrundlage in den §§ 31 ff. StVG zu verorten ist). Aufgrund der dem Hersteller mit Bescheid vom 15. Oktober 2015 aufgegebenen Berichtspflicht wurden dem KBA die Daten jedoch in Form von „Positivlisten“ – mit den Fahrzeugen, die an der Rückrufaktion teilgenommen haben – und von „Minusdateien“ – mit den Fahrzeugen, die daran noch nicht teilgenommen haben – zurückgemeldet. Speziell die in den „Minusdateien“ enthaltenen Daten werden nach Angabe der Antragsgegnerin jedoch nicht in das Zentrale Fahrzeugregister überführt. Denn sie dienen dem KBA nicht zu den in § 32 Abs. 2 StVG bezeichneten Zwecken, sondern der Aufgabenerfüllung als Genehmigungsbehörde nach § 2 Abs. 1 der Verordnung über die EG-Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge (EG-FGV), nämlich der Überwachung der aufgrund von § 25 Abs. 2 EG-FGV veranlassten Rückrufaktion.
Als Rechtsgrundlage der streitbefangenen Übermittlung kommt daher nur § 15 Abs. 1 BDSG i.V.m. §§ 5, 46 Abs. 1 und 2 FZV in Frage. Das Bundesdatenschutzgesetz ist neben den bereichsspezifischen Regelungen des Straßenverkehrsgesetzes grundsätzlich anwendbar. Es gilt nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 BDSG u.a. für die Datenverarbeitung durch öffentliche Stellen des Bundes und damit auch für das KBA als Bundesoberbehörde (§ 1 Abs. 1 KBAG). Nach § 1 Abs. 3 BDSG gehen dem Gesetz andere Vorschriften des Bundes nur vor, soweit sie auf personenbezogene Daten einschließlich deren Veröffentlichung anzuwenden sind. Dies ist, wie oben dargelegt, mit Blick auf das Straßenverkehrsgesetz, Abschnitt V., Fahrzeugregister, nicht der Fall. Vielmehr handelt es sich vorliegend um eine von Amts wegen und ohne Ersuchen des Empfängers veranlasste (Spontan-) Übermittlung von Daten, die für die Aufgabenerfüllung des Empfängers als erforderlich angesehen werden (vgl. Gola/Schomerus, BDSG Kommentar, 12. Aufl., § 15 Rn. 7). Solche einzelfallbezogenen Übermittlungen sind in den Vorschriften des V. Abschnitts von vornherein nicht vorgesehen (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 StVG: Übermittlung aus den Registern nur auf Ersuchen oder aufgrund besonderer Rechtsvorschrift).
Die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alt. und Nr. 2 i.V.m. § 14 BDSG liegen vor. Bei der FIN handelt es sich gemäß § 45 Satz 2 StVG um ein auf den Antragsteller bezogenes Datum, das vom KBA als öffentlicher Stelle des Bundes an eine andere öffentliche Stelle, nämlich die zuständige Zulassungsbehörde, übermittelt werden soll. Die Übermittlung bzw. die Kenntnis der Daten (Dammann in: Simitis, BDSG, 8. Aufl., § 15 Rn. 15) darf vom KBA als zur Erfüllung der Aufgaben der Zulassungsbehörde erforderlich angesehen werden, da diese als die durch Landesrecht bestimmte untere Verwaltungsbehörde i.S.d. § 46 Abs. 1 FZV im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens für die Beschränkung oder Untersagung des Betriebs von Kraftfahrzeugen gemäß § 5 FZV zuständig ist, falls sich ein Fahrzeug als nicht vorschriftsmäßig erweist (Abs. 1) oder jedenfalls Anlass zu einer solchen Annahme besteht (Absatz 3). Die fehlende Vorschriftsmäßigkeit kann sich aus der Information ergeben, dass bei dem Fahrzeug kein Software-Update durchgeführt worden ist und es mit der EG-Typgenehmigung nicht übereinstimmt. Damit liegen aufseiten des Datenempfängers auch die Voraussetzungen einer zulässigen Nutzung i.S.d. § 14 Abs. 1 BDSG vor. Die Zweckbindung ist im Übrigen auch in § 15 Abs. 3 BDSG festgelegt.
Die Übermittlung erfolgt auch zur rechtmäßigen Aufgabenerfüllung i.S.d. Datenschutzrechtes (zu diesem ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal: Dammann in: Simitis, BDSG, 8. Aufl., § 15 Rn. 13 mit Verweis auf § 14 Rn. 32). Die Nutzung der Daten aufseiten der Empfängerbehörde dient der Prüfung, ob es an der Vorschriftsmäßigkeit des betreffenden Fahrzeugs fehlt und bejahendenfalls, in welcher Weise von dem der Zulassungsbehörde durch § 5 Abs. 1 oder 3 FZV eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht werden soll. Die Prüfung erfolgt in eigener Zuständigkeit. Das KBA verfügt insoweit über keine Weisungsbefugnisse; ihm sind weder Landesbehörden noch Zulassungsstellen unterstellt, § 1 Abs. 2 KBAG. Auf die Frage, ob sich ein Fahrzeug tatsächlich als nicht vorschriftsmäßig „erweist“ oder Anlass zu einer solchen Annahme besteht bzw. hier, ob das Software-Update geeignet wäre, die Vorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs herzustellen, käme es an dieser Stelle noch nicht an.
Anhaltspunkte dafür, dass die Daten schon vom KBA in rechtswidriger Weise erlangt worden wären und dies nunmehr einer rechtmäßigen Übermittlung entgegenstehen könnte, bestehen schließlich nicht. Nachvollziehbar verweist die Antragsgegnerin in Bezug auf die Übermittlung vom KBA an den Hersteller auf § 35 Abs. 2 Nr. 1 StVG – Übermittlung an einen Fahrzeughersteller für Rückrufmaßnahmen zur Beseitigung von erheblichen Mängeln für die Verkehrssicherheit oder die Umwelt an bereits ausgelieferten Fahrzeugen – und in Bezug auf die Rückmeldung durch den Hersteller auf die im Bescheid vom 15. Oktober 2015 verfügte Berichtspflicht, ohne die das KBA den Vollzug der von ihm verfügten Maßnahmen nicht überwachen könnte. Auf eine Erlaubnis vonseiten der betroffenen Fahrzeughalter kommt es in Anbetracht der bereichsspezifischen Ermächtigungsgrundlage nicht an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 41 StVG, 43 FZV nicht zuständig ist. § 43 Abs. 1 FZV
§§ 41 StVG, 43 FZV, weil es insoweit an einer planwidrigen Regelungslücke fehlt. Der Gesetzgeber hat die Auskünfte und Übermittlungen nach den §§ 35 ff. StVG
§§ 35 bis 40, 43 StVG und ggf. ergänzend die Vorschriften
§§ 15 Abs. 2, 10 BDSG oder §§ 35, 36 StVG. Regelungsgegenstand dieser Vorschriften
§§ 31 ff. StVG
§§ 5, 46 Abs. 1 und 2 FZV
§ 41 StVG
§ 43 FZV
§ 35 StVG
§ 32 StVG
§ 9 VwVfG
§ 74 LVwG
§ 14 BDSG
§ 5 FZV
§ 5 Abs. 1 FZV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 31 Abs. 1 und 2 StVG
§ 43 Abs. 1 und 2 FZV
§ 20 Abs. 2 und 3 BDSG
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 44a Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 45 Satz 2 StVG
§ 5 Abs. 1 oder 3 FZV
§ 32 Abs. 2 StVG
§ 25 Abs. 2 EG-FGV
§ 15 Abs. 1 BDSG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 BDSG
§ 1 Abs. 1 KBAG
§ 1 Abs. 3 BDSG
§ 43 Abs. 1 Satz 1 StVG
§ 46 Abs. 1 FZV
§ 14 Abs. 1 BDSG
§ 15 Abs. 3 BDSG
§ 1 Abs. 2 KBAG
§ 35 Abs. 2 Nr. 1 StVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 2 Abs. 1 der Verordnung
Art 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 65, 1
BVerfGE 130, 151
12 ME 122/16
6 A 46/09
1 BvR 209/83
1 BvR 1299/05