Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-05-17, Aktenzeichen 9 A 1779/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0517.9A1779.04.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 255.440,14 EUR (= früher 499.597,50 DM) festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg. Er legt die behaupteten Zulassungsgründe nicht in einer den Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dar.
Das gilt zunächst für die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Einwand im Zulassungsvorbringen greift nicht durch, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts könnten die streitigen BSE-Untersuchungen nicht als überwiegend fleischhygienerechtliche, sondern müssten als tierseuchenrechtliche Maßnahmen eingestuft werden. Damit wird in der Sache gerügt, den vom Verwaltungsgericht angewandten Vorschriften der Satzung des Kreises H. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht vom 11. Oktober 2003 in ihren hier relevanten Fassungen (GebS) fehle es an einer ausreichenden Rechtsgrundlage. Denn im Falle der Richtigkeit des Einwandes könnten die § 24 Abs. 1 Satz 1 FlHG und § 1 FlGFlHKostG NRW nicht als diesbezügliche Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden. Zugleich hätte dann die Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE (im Folgenden BSE-VO) vom 1. Dezember 2000 (BGBl. I, 1659), die in ihrem § 1 Abs. 1 die Untersuchungspflicht bestimmt, nicht - wie geschehen - auf die entsprechenden Verordnungsermächtigungen im bundesrechtlichen Fleischhygienegesetz gestützt werden dürfen.
Der Einwand ist indes nicht zutreffend. Maßnahmen zur BSE-Bekämpfung betreffen sowohl den Verbraucherschutz als auch den Tierseuchenschutz. Daher kommt allein dem Umstand, dass einzelne Maßnahmen der BSE-Bekämpfung bei lebenden und gefallenen Tieren als vorrangig tierseuchenrechtliche Maßnahmen i.S.d. § 79 a TierSG bewertet werden, für die hier streitige Abgrenzung keine besondere Aussagekraft zu. Daraus kann keineswegs abgeleitet werden, alle zum Schutz vor einer Gefährdung durch BSE vorgeschriebenen Handlungen seien - weil ansonsten Widersprüche bzw. Systemwidrigkeiten begründet würden - als tierseuchenrechtliche Vorkehrungen einzustufen. Vielmehr ist eine Abgrenzung nach der Zweckrichtung vorzunehmen, die mit der jeweiligen Maßnahme allein oder zumindest überwiegend bzw. vornehmlich verfolgt wird.
Bei Zugrundelegung dieser Kriterien lassen sich dem Zulassungsantrag keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, die in der BSE-VO angeordnete Untersuchung könne nicht als fleischhygienerechtliche, sondern müsse als tierseuchenrechtliche Maßnahme angesehen werden. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, dienen die streitigen Untersuchungen zur Prüfung der Genusstauglichkeit des Fleisches für den Verzehr durch den Menschen und fallen mit dieser Maßgabe in den Anwendungsbereich des Fleischhygienegesetzes. Die insofern zumindest überwiegend gegebene Zweckrichtung des Verbraucherschutzes wird insbesondere am weiteren Inhalt und der Systematik der BSE-VO in ihren sämtlichen für den hier betroffenen Untersuchungszeitraum relevanten Fassungen - neben der o.g. Ursprungsfassung die ab dem 31. Januar 2001 geltende Fassung der 1. Änderungsverordnung vom 25. Januar 2001 (BGBl. I, 164) sowie die ab dem 29. Mai 2001 geltende Fassung gemäß Art. 1 der 8. Verordnung zur Änderung von Vorschriften zum Schutz der Verbraucher vor der Bovinen Spongiformen Enzephalopathie vom 23. Mai 2001 (BGBl. I, 982) - deutlich. In sämtlichen vorgenannten Fassungen war neben der Untersuchungsanordnung in dem jeweils inhaltsgleichen § 1 Abs. 2, 3 BSE-VO die vorläufige Sicherstellung der gesamten Schlachtprodukte (Tierkörper, Nebenprodukte, Blut und Haut) und deren Aufhebung erst nach einem negativen Ergebnis der BSE-Untersuchung bestimmt. Die Sicherstellungsregelung sowie das gleichzeitige Fehlen jedweder Anordnung über seuchenrechtliche Maßnahmen in Herkunftsbeständen, aus denen ein positiv getestetes Tier stammte, bringen klar zum Ausdruck, dass der streitige BSE-Test zum vorrangigen Zwecke des Gesundheitsschutzes der Verbraucher vorgeschrieben worden ist.
Aus den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften folgt keine andere Bewertung. Wie die Klägerin selbst erkannt hat, wird durch das relevante Gemeinschaftsrecht kein zwingender Charakter von BSE-Untersuchungen im Sinne einer nur bzw. überwiegend tierseuchenrechtlichen Maßnahme festgelegt. Soweit die Klägerin zumindest eine Tendenz für Letzteres aus dem 2. und 4. Erwägungsgrund der Kommissionsentscheidung 2000/764/EG vom 29. November 2000 herleiten will, weil darin vom Verbraucherschutz nicht die Rede sei, führt dies nicht weiter. Unangeachtet dessen, dass auch jene Kommissionsentscheidung erst nach dem Erlass der BSE-VO bekannt gemacht worden ist (s. ABl.L 305/35 vom 6. Dezember 2000), enthalten die Ausführungen im 2. und 4. Erwägungsgrund der besagten Entscheidung keine Aussagen dahin, die angesprochenen BSE-Untersuchungen sollten nicht mindestens gleichwertig auch dem Verbraucherschutz dienen. Der in die 4. Erwägung aufgenommene Vorschlag zur Beseitigung spezifizierten Risikomaterials zur Vermeidung des Restrisikos nach negativ gebliebenem Test begründet vielmehr die gegenteilige Annahme. Im übrigen folgt die mindestens gleichgewichtige Zweckrichtung des Verbraucherschutzes - wie bereits vom Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt - auch aus Art. 1 Abs. 3 der erwähnten Kommissionsentscheidung, der die Sicherstellung von BSE-Tests gerade für alle 30 Monate alten Rinder bei der normale Schlachtung für den menschlichen Verzehr (spätestens ab dem 1. Juli 2001) vorgeschrieben hat. Dass Entsprechendes nach ihrem zweiten, vierten und fünften Erwägungsgrund ebenso für die spätere Verordnung (VO) Nr. 999/2001/EG vom 22. Mai 2001 gilt, auch jenem Regelungswerk mithin unabhängig von ihrem Erlasszeitpunkt keine der obigen Auslegung entgegenstehende Vorgaben entnommen werden können, hat das Verwaltungsgericht gleichfalls zu Recht ausgeführt. Dagegen gerichtete Einwände trägt der Zulassungsantrag nicht vor. Angesichts dessen kann offen bleiben, ob die alleinige Rüge der Klägerin zutrifft, jedenfalls aus dem 3. Erwägungsgrund der bezeichneten Verordnung könne nicht auf einen verbraucherschützenden Charakter der BSE-Tests geschlossen werden.
Die Qualifizierung der BSE-Tests als fleischhygienerechtliche Maßnahme zum Zwecke des Verbraucherschutzes wird auch nicht durch den Einwand der Klägerin in Frage gestellt, für den besagten Zweck seien die BSE-Tests nach mittlerweile vorliegenden wissenschaftlichen Einschätzungen ungeeignet und sie hätten jedenfalls keinen effektiven und endgültigen Verbraucherschutz gewährleisten können. Dieser Erwägung kommt für die Bestimmung des grundsätzlichen Charakters der BSE-Untersuchung keine Relevanz zu. Das behauptete Fehlen der Eignung von BSE-Tests für den damit verfolgten Verbraucherschutz könnte allenfalls Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Untersuchungsanordnung in § 1 Abs. 1 BSE- VO in ihren hier maßgeblichen Fassungen wecken.
Auch insofern legt der Zulassungsantrag jedoch eine Rechtswidrigkeit der angefochtenen Gebührenerhebung nicht hinreichend dar. Aus den von der Klägerin vorgetragenen Aspekten, die BSE-Untersuchungen verhinderten nicht sicher die Weitergabe von Prionen in die Nahrungskette und die für eine potentielle Gefährdung erforderliche Anzahl von Prionen bzw. die Gefährlichkeit der BSE-Erkrankung für den Menschen allgemein seien noch nicht zweifelsfrei wissenschaftlich nachgewiesen sowie ermittelt, ergibt sich keineswegs eine mangelnde Eignung im geltend gemachten Sinne. Wie die Klägerin selbst einräumt, werden jedenfalls die potentiell besonders gefährlichen Tiere durch den Test erkannt und somit aus der Nahrungskette ausgesondert. Damit wird insoweit das Ziel des Verbraucherschutzes vollständig erreicht. Dass der Test keine absolute Sicherheit im Sinne einer Feststellung jedes Prionen tragenden Tieres gewährleistet, mag - worauf schon das Verwaltungsgericht hingewiesen hat - die Rechtfertigung für weitergehende Schutzmaßnahmen, wie etwa die generelle Aussonderung von spezifiziertem Risikomaterial, bilden. Die Eignung der BSE-Tests im ausgeführten Sinne wird dadurch nicht in Frage gestellt. Entsprechendes gilt für den Hinweis der Klägerin auf die ihrer Ansicht noch nicht hinreichend erforschten Wirkzusammenhänge zwischen der BSE-Erkrankung und den Gefahren für den Menschen. Damit wird nicht die Geeignetheit des BSE-Tests zur Aussonderung der potentiell besonders gefährlichen Prionenträger in Zweifel gezogen, sondern allenfalls die Frage nach der Erforderlichkeit des Tests aufgeworfen.
Auch unter dem letztgenannten Aspekt lassen sich aus dem Zulassungsantrag keine substantiierten Anhaltspunkte für eine Unverhältnismäßigkeit der Untersuchungspflicht entnehmen. Die Erforderlichkeit einer Maßnahme entfällt nur dann, wenn der hiermit beabsichtigte Zweck durch ein ebenso wirksames aber milderes Mittel erreicht werden kann. Dass diese Voraussetzung mit Blick auf die Untersuchungsanordnung im hier betroffenen Zeitraum von Dezember 2000 bis Juli 2001 vorgelegen haben könnte, zeigt der Zulassungsantrag nicht auf. Soweit er unter Bezugnahme auf Presseartikel vom November 2001 und aus dem Jahr 2002 lediglich ausführt, nach den darin enthaltenen Aussagen zweier Wissenschaftler sei die Verursachung der neuen Variante der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit durch BSE nicht empirisch nachgewiesen und das Gefährdungsrisiko jedenfalls deutlich geringer als ursprünglich angenommen, gibt dies für eine fehlende Notwendigkeit der BSE- Tests im hier relevanten Zeitraum nichts her. Das Vorbringen geht von einem unzutreffenden rechtlichen Ansatz aus. Da es sich bei den BSE-Tests in der Sache um Maßnahmen der Gefahrenabwehr handelt, ist für die Beurteilung der Gefahrenlage und die damit verbundene Frage der Notwendigkeit von BSE-Tests auf den jeweiligen Erkenntnisstand im Handlungszeitpunkt, hier also auf den Zeitpunkt des Erlasses der BSE-VO und den nachfolgenden Untersuchungszeitraum bis Juli 2001, abzustellen. Schon von daher sind die von der Klägerin zitierten, jeweils von späteren Zeitpunkten stammenden Aussagen vorliegend ohne Belang. Im hier streitigen Zeitraum durfte der Verordnungsgeber wegen des - allgemein bekannten - ersten Auftretens eines BSE-Falles im November 2000 in Deutschland, das bis dahin (u.a. von der Fleischindustrie) als BSE-frei bezeichnet worden war, sowie wegen der mit Blick auf die Erfahrungen in England prognostizierten bzw. zumindest nicht auszuschließenden Gesundheitsgefahren für die Verbraucher durchaus von einem Handlungsbedarf im Sinne der Anordnung einer Untersuchungspflicht ausgehen, um zumindest die potentiell besonders gefährlichen Tiere sicher aus der Nahrungskette auszusondern. Diesen seinerzeitigen Handlungsbedarf hat bereits das Verwaltungsgericht - wenn auch im Zusammenhang mit der Prüfung der Dringlichkeitsvoraussetzungen für den Erlass der BSE-VO ohne Zustimmung des Bundesrates - im einzelnen zutreffend ausgeführt. Mangels hiergegen gerichteter Erwägungen im Zulassungsantrag kann darauf Bezug genommen werden.
Vgl. mit gleichem Ergebnis auch schon: OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 2001 - 9 B 1277/01 -. Die vorgenannte Bewertung gilt um so mehr angesichts dessen, dass bereits ein gewisser Gefahrenverdacht jedenfalls bei zu befürchtenden erheblichen Gesundheitsrisiken für den Menschen - wie hier - das Einschreiten rechtfertigt und die Sicherstellung von BSE-Untersuchungen bei Schlachtvieh für den menschlichen Verkehr zudem durch das bereits oben erwähnte Gemeinschaftsrecht vorgeschrieben worden ist.
Entsprechendes ist speziell auch für die Gruppe der 24 bis 30 Monate alten Rinder anzunehmen. Der geltend gemachte Umstand des Fehlens positiver BSE- Fälle in dieser Altersgruppe in der jüngeren Vergangenheit ist als nachträglich ermittelter Befund für den hier streitigen Zeitraum ohne Belang. Im Januar 2001 ist - wie ebenfalls allgemein bekannt - erstmals in Deutschland bei einem noch nicht 30 Monate alten Rind ein positiver BSE-Fund erhoben worden. Die Annahme, dass sich Befunde hinsichtlich einer möglichen BSE-Erkrankung nur bei mehr als 30 Monate alten Rindern feststellen ließen, ist dadurch erschüttert worden. Infolgedessen durfte es der Verordnungsgeber ab diesem Zeitpunkt aus den bereits oben erwähnten Gründen der Gefahrenabwehr für erforderlich halten, auch die Gruppe der 24 bis 30 Monate alten Rinder in die Untersuchungspflicht einzubeziehen.
Im Übrigen folgen allein daraus, dass der Wirkungszusammenhang zwischen der BSE- und der Creutzfeldt-Jakob-Erkrankung noch nicht zweifelsfrei empirisch abgesichert sein mag und mittlerweile einzelne Wissenschaftler das Gefährdungsrisiko für den Menschen als gering einstufen mögen, ohnehin auch derzeit (noch) keine durchgreifenden Richtigkeitszweifel an der Annahme einer (fortbestehenden) Erforderlichkeit der BSE-Tests. Das gilt aus den bereits oben dargestellten Erwägungen zum gerechtfertigten Handeln beim Gefahrenverdacht jedenfalls solange, wie es an einem übereinstimmenden wissenschaftlichen Meinungsbild in dem Sinne fehlt, dass ein nennenswertes Gesundheitsrisiko für den Rindfleisch verzehrenden Verbraucher nicht (mehr) besteht.
Ferner ergibt sich eine Rechtswidrigkeit der Gebührenerhebung nicht aus dem Vorbringen der Klägerin, die Auferlegung der Untersuchungskosten auf sie verstoße gegen das Übermaßverbot, weil sie nicht für die BSE-Krise verantwortlich und deren Bekämpfung eine Aufgabe der Allgemeinheit sei. Aus Letzterem folgt nicht bereits, dass die Durchführung des BSE-Tests keine gebührenpflichtige Amtshandlung sein könnte. Eine - die Gebührenpflicht begründende - Amtshandlung im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW setzt lediglich das Bestehen einer konkret-individuellen Sonderrechtsbeziehung mit dem Betroffenen voraus, die etwa schon dann vorliegt, wenn ein bestimmtes, dem Pflichtenkreis des Betroffenen zuzuordnendes Verhalten die Tätigkeit der Behörde auslöst. Dass die Tätigkeit zugleich auch im öffentlichen Interesse liegt, hindert die Einstufung als gebührenpflichtige Amtshandlung hingegen nicht.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 16. Juni 1999 - 9 A 3817/98 -, NWVBl. 2000, 66, und vom 19. April 2001 - 9 A 310/99 -, NWVBl. 2002, 63.
Danach ist an der Erbringung von gebührenpflichtigen Amtshandlungen gegenüber der Klägerin mit der Durchführung der streitigen BSE-Tests nicht zu zweifeln. Denn ungeachtet des insoweit bestehenden öffentlichen Interesses gehört die Vornahme von hygienerechtlichen Fleischuntersuchungen, als deren Bestandteil nach § 1 Abs. 1 BSE-VO u.a. der besagte Test vorzunehmen ist, zum Pflichtenkreis der Klägerin als Betreiberin des Schlachthofs.
Damit einhergehend ist die in den vorliegend relevanten jeweiligen § 1 Abs. 2 der Art. III und IV GebS bestimmte Auferlegung der Gebührenpflicht u.a. auch für BSE- Untersuchungen auf diejenigen natürlichen oder juristischen Personen, die - wie hier die Klägerin - die Amtshandlung veranlassen bzw. deren Tätigkeit der Überwachung nach dem Fleischhygienerecht unterliegt, nicht zu beanstanden. Die Bestimmung setzt die gesetzlichen Vorgaben des § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG um. Die daraus folgende Gebührenpflicht der Klägerin stellt sich trotz ihres geltend gemachten fehlenden Verschuldens an den BSE-Erkrankungen deshalb nicht als unverhältnismäßig im engeren Sinne dar, weil sie als Schlachtbetrieb jedenfalls die (Letzt-) Verantwortlichkeit für das Inverkehrbringen nur genusstauglichen Fleisches trifft und ihr insofern mit dem negativen Testergebnis auch ein entsprechender wirtschaftlicher Vorteil zufließt. Denn ohne eine derartige Bestätigung wäre das Fleisch als Lebensmittel nicht marktfähig. Daraus folgt zugleich, dass die im zweitinstanzlichen Verfahren noch angegriffene Erhebung der streitigen Gebühren in einer Höhe von überwiegend knapp über 50 EUR/Test auch nicht gegen das Äquivalenzprinzip verstößt.
Vgl. in diesem Sinne auch Hamburgisches OVG, Beschluss vom 29. April 2002 - 4 BS 371/01 -.
Der Zulassungsantrag legt ferner nicht dar, dass die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) aufweist oder der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gegeben ist. Die auch unter diesen Aspekten von der Klägerin allein angesprochenen bzw. aufgeworfenen Fragen der Einstufung von BSE-Tests als fleischhygienerechtliche oder aber tierseuchenrechtliche Maßnahmen sowie der Verhältnismäßigkeit der Gebührenpflicht, insbesondere mit Blick auf die Altersgruppe der 24 bis 30 Monate alten Rinder, lassen sich - soweit vorliegend von Entscheidungsrelevanz - unschwer in dem oben ausgeführten Sinne beantworten. Die Fragestellungen begründen dementsprechend weder eine überdurchschnittliche, über das gewöhnliche Spektrum verwaltungsgerichtlicher Verfahren hinausreichende Komplexität tatsächlicher oder rechtlicher Art im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO noch lösen sie einen solchen Klärungsbedarf von grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO aus, der die Durchführung eines Berufungsverfahrens erforderte.
Schließlich lässt sich dem Zulassungsantrag auch nicht der behauptete Verfahrensmangel gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO entnehmen. Die Klägerin rügt einen Verstoß gegen die Aufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 98 VwGO, weil das Verwaltungsgericht kein Sachverständigengutachten zur Wirkung bzw. Eignung von BSE-Untersuchungen eingeholt hat. Sie zeigt jedoch nicht auf, dass ein solcher Sachverständigenbeweis vorliegend mit Entscheidungsrelevanz für den Fall veranlasst gewesen könnte und deshalb im Rahmen der Amtsermittlungspflicht vom Verwaltungsgericht hätte in Auftrag gegeben werden müssen. Soweit die Klägerin meint, das Ergebnis eines entsprechenden Gutachtens sei von relevanter Bedeutung für die Einstufung der BSE-Untersuchungen als fleischhygienerechtliche oder aber tierseuchenrechtliche Maßnahme, irrt sie. Wie bereits oben gezeigt, ist jene Abgrenzung nach der in der BSE-VO zum Ausdruck gekommenen Zweckrichtung des Handelns des Verordnungsgebers vorzunehmen. Aus dem Zulassungsantrag erschließt sich über die bloße Behauptung hinaus auch nicht, dass und inwiefern ein entsprechendes Gutachten, das auf den heutigen Erkenntnis- und Einschätzungsstand abstellte, für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des hier angegriffenen Handelns maßgebliche Bedeutung entfalten könnte. Substantiierter Darlegungen dazu hätte es schon deshalb bedurft, weil insofern, wie ebenfalls bereits oben ausgeführt, allein auf die - eine Unverhältnismäßigkeit auch nicht ansatzweise nahelegenden - Verhältnisse im Untersuchungszeitraum bis zum Sommer 2001 abzustellen ist. Aus dem Vorstehenden ergibt sich zugleich eine mangelnde Darlegung des nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO weiter erforderlichen potentiellen Beruhens der angefochtenen Entscheidung auf dem behaupteten Verfahrensfehler.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 FlGFlHKostG
§ 79 a TierSG
§ 98 VwGO
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 FlHG
§ 1 Abs. 2, 3 BSE-VO
§ 1 Abs. 1 BSE-VO
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5
VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 9 B
1277/01
9 A
3817/98
9 A 310/99
4 BS 371/01