Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2022-01-20, Aktenzeichen 9 LA 132/20

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade – 2. Kammer – vom 25. Februar 2020 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 206,01 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade, mit dem dieses ihre auf Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 8. Mai 2017 gerichtete Klage abgewiesen hat, bleibt ohne Erfolg. Mit dem genannten Bescheid hat die Beklagte gegenüber der Klägerin für deren Grundstück „Spadener Weg (Freifläche Krankenhaus)“ (Flurstück 121/10 der Flur 17 der Gemarkung E.) eine Vorausleistung auf den Straßenausbaubeitrag für den Ausbau des Spadener Weges in Höhe von 206,01 EUR festgesetzt und sie zur Zahlung aufgefordert.
Die Klägerin hat weder den von ihr geltend gemachten Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt.
1. Der Klägerin hat den von ihr geltend gemachten Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht dargelegt.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne dieser Vorschrift sind gegeben, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Sie sind nicht erst dann gegeben, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg. Das Zulassungsverfahren hat nicht die Aufgabe, das Berufungsverfahren vorwegzunehmen (BVerfG, Beschluss vom 21.12.2009 – 1 BvR 812/09 – juris Rn. 16). Schlüssige Gegenargumente liegen dann vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (BVerfG, Beschluss vom 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – juris Rn. 19). Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substantiiert mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (vgl. Senatsbeschlüsse vom 1.11.2021 – 9 LA 11/20 – juris Rn. 37, vom 16.8.2021 – 9 LA 53/20 –, vom 16.7.2019 – 9 LA 45/18 – juris Rn. 5 m. w. N. und vom 29.11.2018 – 9 LA 63/18 –).
Die Richtigkeitszweifel müssen sich allerdings auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen daher nicht vor, wenn zwar einzelne Rechtssätze oder tatsächliche Feststellungen, welche das Urteil tragen, zu Zweifeln Anlass bieten, das Urteil aber im Ergebnis aus anderen Gründen offensichtlich richtig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 – 7 AV 4.03 – juris Rn. 7 ff.).
Gemessen hieran hat die Klägerin mit ihrer Zulassungsbegründung, die allein die von ihr aufgeworfene Frage thematisiert, ob die Beklagte von dem ihr bei der Erhebung von Vorausleistungen eingeräumten Ermessen ermessensfehlerfrei Gebrauch gemacht habe, keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils dargelegt.
Das Verwaltungsgericht hat insoweit ausgeführt, dass die Festsetzung der Höhe der Vorausleistung auf die endgültigen Kosten keinen Bedenken begegne. Entgegen der Auffassung der Klägerin gehe es bei der Formulierung, dass die Behörde Vorausleistungen erheben könne, nicht um die Einräumung eines Ermessensspielraums im eigentlichen Sinne. Vielmehr drücke der Begriff „können“ in diesem Zusammenhang aus, dass den Gemeinden eine entsprechende Befugnis zur Erhebung von Vorausleistungen eingeräumt werde. Insofern sei auf Seiten der Kommune ein interner Entscheidungsakt zur Erhebung von Vorausleistungen erforderlich, aber auch ausreichend. Dem danach bestehenden Erfordernis, nach dem sich die Ausübung des Entscheidungsaktes belegen lassen müsse, sei durch die Darstellung auf der Informationsveranstaltung und der Aufnahme des Erhebungsanteils in den Beitragsübersichten genügt. Die konkrete Berechnung sei ebenfalls nicht zu beanstanden.
Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts greift die Klägerin mit ihrer Zulassungsbegründung an. Sie macht im Wesentlichen geltend, dass das Verwaltungsgericht rechtsfehlerhaft die notwendige Prüfung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung der Beklagten hinsichtlich des „Ob“ der Erhebung der Vorausleistung unterlassen habe. Streitig seien zwischen den Beteiligten sowohl die Entscheidung hinsichtlich des „Ob“ der Erhebung der Vorausleistung als auch die Entscheidung hinsichtlich der Festsetzung „der Höhe“ der Erhebung der Vorausleistung. Das Verwaltungsgericht erörtere aber ausschließlich die Festsetzung der Höhe der Vorausleistung. Zudem habe das Verwaltungsgericht sowohl den Charakter des § 6 Abs. 7 NKAG als auch den Charakter der Ermächtigungsgrundlage in der Satzung der Beklagten für die Erhebung von Vorausleistungen als Ermessensvorschrift verkannt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele es sich bei § 6 Abs. 7 NKAG nicht um eine reine Befugnisnorm („Kompetenz-Kann“), sondern um eine Ermessensnorm („Ermessens-Kann“). Ferner herrsche in dem Urteil des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des Begriffs des innerdienstlichen Ermessensakts ein rechtsdogmatisches Durcheinander: Das Verwaltungsgericht vermische die Frage der Unterscheidung von „Ermessens-Kann“ und „Kompetenz-Kann“ mit der Frage der Unterscheidung von „normalem“ Ermessensakt und „innerdienstlichem“ Ermessensakt. Beim Begriff des „innerdienstlichen“ Ermessensakts gehe es allein um die formellen Anforderungen an den Ermessensakt. Der Charakter der Entscheidung als Ermessensentscheidung werde damit nicht in Frage gestellt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht den Prüfungsmaßstab für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Vorausleistung fehlerhaft bestimmt. Indem es das Vorliegen einer Ermessensentscheidung verneine, bleibe es hinter den am Maßstab des § 114 VwGO entwickelten differenzierten Kriterien für die Überprüfung innerdienstlicher Ermessensakte zurück. Aus den Verwaltungsvorgängen müsse sich eindeutig ergeben, dass Ermessenserwägungen sowohl im Hinblick auf das Entschließungsermessen als auch im Hinblick auf das Auswahlermessen stattgefunden haben. Schließlich habe das Verwaltungsgericht eine unvollständige und rechtsfehlerhafte Prüfung des streitgegenständlichen Bescheides vorgenommen und sei zu einem rechtsfehlerhaften Ergebnis gekommen. Es habe nicht erkannt, dass sowohl hinsichtlich des Entschließungsermessens als auch hinsichtlich des Auswahlermessens ein Ermessensnichtgebrauch der Beklagten vorliege. Den Verwaltungsvorgängen fehle jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass ein innerdienstlicher Ermessensakt erfolgt sei.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts hat die Klägerin damit nicht dargelegt. Unabhängig von den konkreten, oben dargelegten Ausführungen des Verwaltungsgerichts, die von der Klägerin angegriffen werden, erweist sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Hinblick auf die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob die Beklagte von dem ihr bei der Erhebung von Vorausleistungen eingeräumten Ermessen ermessensfehlerfrei Gebrauch gemacht habe, jedenfalls im Ergebnis als offensichtlich richtig.
§ 11 der Satzung der Stadt Geestland, Landkreis Cuxhaven, über die Erhebung von Beiträgen nach § 6 NKAG für straßenbauliche Maßnahmen vom 5. Oktober 2015 sieht – gleichlautend mit dem Wortlaut des § 6 Abs. 7 Satz 1 NKAG – vor, dass auf die künftige Beitragsschuld angemessene Vorausleistungen verlangt werden „können“, sobald mit der Durchführung der Maßnahme begonnen worden ist. Die Vorschrift sieht eine Erhebung von Vorausleistungen nicht zwingend, sondern nur als Möglichkeit vor. Die Erhebung von Vorausleistungen steht daher im Ermessen der Gemeinde. Bei der Entscheidung, Vorausleistungen zu erheben, handelt es sich um einen innerdienstlichen Ermessensakt. Dieser innerdienstliche Ermessensakt muss weder begründet noch bekannt gemacht werden. Sein Vorliegen muss aber eindeutig zumindest in Vermerken, Niederschriften, Abrechnungsunterlagen usw. zum Ausdruck kommen; sein Vorliegen muss nachweisbar sein. Das kann auch durch Abrechnungsunterlagen in Form einer „vorläufigen Beitragsliste“ geschehen, die den Willen, Vorausleistungen zu erheben, hinreichend deutlich macht. Weitergehende formelle Anforderungen stellt das jeweils maßgebliche Bundes- bzw. Landesrecht nicht. Er wird regelmäßig kundbar gemacht durch entsprechende Heranziehungsbescheide (vgl. Senatsbeschlüsse vom 26.1.2021 – 9 ME 206/20 – n. v. und vom 8.1.2019 – 9 LA 50/18 – n. v.; BVerwG, Urteil vom 9.12.2015 - 9 C 27.14 - juris Rn. 26 und Beschluss vom 12.12.1995 - 8 B 171.95 - juris; Driehaus in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2021, § 8 Rn. 133a).
Auch über die Höhe der Vorausleistung ist nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Im Rahmen ihrer Ermessensausübung hat sich die Gemeinde an den Kriterien zu orientieren, die in der Rechtsprechung zum Begriff der Angemessenheit aufgestellt worden sind (vgl. Senatsbeschluss vom 21.11.2002 – 9 LA 248/02 – juris Rn. 3). Bei welcher Höhe noch von einer Angemessenheit der Vorausleistung ausgegangen werden kann, richtet sich danach nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, insbesondere der Zeitspanne zwischen Vorausleistungserhebung und Fertigstellung der Anlage, der Größe der Anlage und den finanziellen Vorausleistungen der Gemeinde (vgl. Senatsurteil vom 8.12.1998 – 9 L 6811/96 – juris Rn. 8 ff.; Driehaus in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2021, § 8 Rn. 135). Für die rechtliche Beurteilung kann insoweit vor allem entscheidend sein, welchen Prozentsatz vom endgültigen Beitrag die Vorausleistungserhebung ausmachen soll. So ist beispielsweise eine Vorausleistungserhebung in Höhe von 80 oder 100 % des endgültigen Beitrags nur unter bestimmten Voraussetzungen noch angemessen, während eine Unangemessenheit bei niedrigeren Prozentsätzen immer weniger wahrscheinlich wird (vgl. Senatsbeschluss vom 21.11.2002, a. a. O., Rn. 3).
Dies vorausgeschickt, sind Ermessensfehler der Beklagten – in der Form eines von der Klägerin geltend gemachten Ermessensnichtgebrauchs – bei der Erhebung einer Vorausleistung in Höhe von 70 % des voraussichtlichen Straßenausbaubeitrages nicht zu erkennen. Die oben dargelegten Voraussetzungen für das Vorliegen eines innerdienstlichen Ermessensakts liegen vor.
Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten enthalten zum einen die auf der „Anliegerversammlung Spadener Weg“ am 4. Mai 2016 gezeigte Präsentation (BA 001 zu 9 LA 133/20, Blatt 56 ff.). Diese Präsentation enthält eine Folie mit der Überschrift „Wann und wie werden die Beiträge festgesetzt?“ (BA 001 zu 9 LA 133/20, Blatt 75). Es wird dort ausgeführt, dass nach Beginn der Bauarbeiten eine Vorausleistung erhoben wird in Höhe von 70 % des kalkulierten Beitrages (auf Grundlage des Angebots). Bereits hieraus ergibt sich ein entsprechender Ermessensakt der Beklagten, den sie nicht nur intern dokumentiert, sondern auf der Anliegerversammlung dargestellt und zum Gegenstand der Diskussion gemacht hat.
Zum anderen enthalten die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Abrechnungsunterlagen mit der Überschrift „kalkulierte Beitragssätze Stand vom: 20.04.2017, Projekt: DEB004V1 Spadener Weg (E.) NKAG, Vorausleistungen“ (BA 001 zu 9 LA 133/20, Blatt 23 ff.). Schon in der Bezeichnung der Tabelle kommt ein Ermessensakt der Beklagten, Vorausleistungen erheben zu wollen, hinreichend zum Ausdruck. Die Tabelle enthält eine handschriftliche Ergänzung, wonach eine Vorausleistung in Höhe von 70 % erhoben werden soll („VL 70 %“), und damit auch eine Ermessenausübung über die Höhe der Vorausleistung. Dass die Höhe der Vorausleistung unangemessen sein könnte, hat die Klägerin selbst nicht substantiiert geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich, zumal nach der oben dargelegten Senatsrechtsprechung eine Unangemessenheit bei niedrigeren Prozentsätzen als 80 % immer weniger wahrscheinlich wird.
Des Weiteren hat die Beklagte ihre sich aus den Verwaltungsvorgängen ergebenden Erwägungen, Vorausleistungen in dieser Höhe zu erheben, zulässigerweise gemäß § 114 Satz 2 VwGO mit ihrem Vortrag in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht ergänzt, wonach es ständige Praxis der Gemeinde sei, Vorausleistungen in Höhe von etwa 70 % des zukünftigen Beitrages zu erheben, um eine Vorfinanzierung eines Vorhabens sicherzustellen. Lediglich wenn davon abgewichen werden solle, werde eine Entscheidung der politischen Führung eingeholt.
Schließlich hat die Beklagte mit dem Erlass des angefochtenen Bescheides vom 8. Mai 2017 ihren Willen bekundet, Vorausleistungen zu verlangen.
2. Die Klägerin hat auch den von ihr geltend gemachten Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht dargelegt.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine obergerichtlich noch nicht beantwortete Tatsachen- oder eine ober- oder höchstrichterlich noch nicht beantwortete Rechtsfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. An der Klärungsbedürftigkeit fehlt es, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres beantworten lässt (vgl. etwa Senatsbeschlüsse vom 3.1.2020 – 9 LA 173/19 – und vom 18.10.2019 – 9 LA 103/18 – juris Rn. 42 m. w. N.). Daher ist die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache nur dann im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt, wenn eine derartige Frage konkret bezeichnet und darüber hinaus erläutert worden ist, warum diese Frage im angestrebten Berufungsverfahren entscheidungserheblich und klärungsbedürftig wäre und aus welchen Gründen ihre Beantwortung über den konkreten Einzelfall hinaus dazu beitrüge, die Rechtsfortbildung zu fördern oder die Rechtseinheit zu wahren (vgl. Senatsbeschlüsse vom 1.11.2021 – 9 LA 11/20 – juris Rn. 18 und vom 15.8.2017 – 9 LA 231/16 – juris Rn. 12 m. w. N.).
Die Klägerin trägt vor, dass es um die Rechtsfrage „des Begriffs und der verwaltungsgerichtlichen Prüfung innerdienstlicher Ermessensakte am Maßstab des § 114 VwGO“ gehe. Diese Frage sei entscheidungserheblich und klärungsfähig. Fragen hinsichtlich des Begriffs des innerdienstlichen Ermessensakts im dichotomen Verhältnis von Ermessensverwaltung und gebundener Verwaltung sowie seiner verwaltungsgerichtlichen Überprüfung stellten sich in einer Vielzahl von Gemeinden in Niedersachsen, in denen Vorausleistungen auf Straßenausbaubeiträge (oder Erschließungsbeiträge) erhoben würden. Die Frage nach dem Begriff und der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung von innerdienstlichen Ermessensakten sei damit eine fallübergreifende und verallgemeinerungsfähige Rechtsfrage, die zur Entscheidung des Rechtsstreits objektiv erforderlich und bisher nicht geklärt worden sei.
Damit hat die Klägerin eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht dargelegt.
Die Klägerin formuliert bereits keine konkrete Rechtsfrage, wenn sie darlegt, dass es um die Rechtsfrage „des Begriffs und der verwaltungsgerichtlichen Prüfung innerdienstlicher Ermessensakte am Maßstab des § 114 VwGO“ gehe. Es bleibt offen, welche konkrete Frage die Klägerin im Hinblick auf den Begriff und die verwaltungsgerichtliche Prüfung von innerdienstlichen Ermessensakten für klärungsbedürftig hält. Der Vortrag der Klägerin zielt insoweit – darauf weist die Beklagte zu Recht hin – auf die Erstattung eines abstrakten Rechtsgutachtens ab, nicht jedoch auf die Beantwortung einer konkreten Frage.
Des Weiteren ist die Frage nach dem abstrakten Begriff des innerdienstlichen Verwaltungsakts und seiner verwaltungsgerichtlichen Prüfung für den konkreten Fall nicht klärungsbedürftig. Es geht vorliegend um den konkreten innerdienstlichen Ermessensakt, der für die Entscheidung, eine Vorausleistung zu erheben, erforderlich ist. Hinsichtlich dieses konkreten innerdienstlichen Ermessensakts sind der Begriff und die Maßstäbe der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung, die oben unter 1. dargelegt wurde, und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres zu beantworten, so dass es an einer Klärungsbedürftigkeit in einem Berufungsverfahren fehlt.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 114 VwGO
§ 6 NKAG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 6 Abs. 7 NKAG
§ 6 Abs. 7 Satz 1 NKAG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 812/09
1 BvR 2011/10
9 LA 11/20
9 LA 53/20
9 LA 45/18
9 LA 63/18
7 AV 4.03
9 ME 206/20
9 LA 50/18
9 C 27.14
8 B 171.95
9 LA 248/02
9 L 6811/96
9 LA 133/20
9 LA 173/19
9 LA 103/18
9 LA 231/16