Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-07-04, Aktenzeichen 12 K 6462/14
ECLI: ECLI:DE:VGD:2016:0704.12K6462.14.00

Tenor:
Der Bescheid über die Festsetzung und Erhebung eines Erschließungsbeitrages vom 29. August 2014 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung F. , Flur 000, Flurstück 000, in X1. (postalisch: Am X. 29).
Die Straße Am X. verläuft in X1. -F. als Sackgasse in südwestlicher Richtung von B. S. Straße bis zu einem Wendehammer.
Die Beklagte ließ dort Ende 1983 erstmals eine Straßenbeleuchtungsanlage errichten. Die Fahrbahn wurde im Jahr 1984 mit einer Decke aus Asphaltbeton und Randeinfassungen ausgebaut. Eine Straßenentwässerung wurde in Form eines Regenwasserkanals mit angeschlossenen Sinkkästen hergestellt. Ebenso wurden die beidseitigen Gehwege in Asphaltbetonbauweise ausgebaut und mit Randeinfassungen zu den anliegenden Privatgrundstücken versehen. Allerdings sind diese Randeinfassungen (heute) nicht durchgehend vorhanden. Solche fehlen auf einer Gesamtlänge von ca. 25 m u.a. vor den Grundstücken Am X. Hausnummern 6, 15, 16/18, und 20. Der südöstliche Gehweg wurde um ca. 26 m² über die im Bebauungsplan Nr. 000 festgesetzte Straßenbegrenzungslinie hinaus ausgebaut.
Die letzte Baumaßnahme wurde am 16. Mai 1984 abgenommen.
Der Rat der Beklagten beschloss am 28. Februar 2011 den Erlass einer Abweichungssatzung. Diese sah vor, dass die Erschließungsanlage Am X. zwischen B. S. Straße und Wendehammer abweichend von der Herstellungsmerkmalen des § 9 der Satzung über die Erhebung des Erschließungsbeitrages in der Stadt X1. vom 27. Dezember 1994 (im Folgenden: „EBS“) als endgültig hergestellt gelten sollte, obwohl sich die in § 1 Abs. 2 der Abweichungssatzung bezeichneten Gehwegsflächen nicht im Eigentum der Stadtgemeinde X1. befänden und in den in § 1 Abs. 3 der Abweichungssatzung bezeichneten Bereichen die erforderlichen Randeinfassungen zwischen Gehweg und Anliegergrundstücken fehlten.
Die Bezirksvertretung F. erklärte am 11. Juni 2012 den Verzicht auf die Geltendmachung von Mehrkosten des planüberschreitenden Ausbaus.
Der Oberbürgermeister der Beklagten erhob mit Bescheid über die Festsetzung und Erhebung eines Erschließungsbeitrages vom 29. August 2014 für die erstmalige endgültige Herstellung der Anlage Am X. von der Klägerin einen Erschließungsbeitrag in Höhe von 3.631,37 Euro.
Die Klägerin hat am 1. Oktober 2014 Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Eine Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid sei nicht ersichtlich. Die Mehrkostenverzichtserklärung stelle keine Grundlage für die erfolgte Berechnung von Erschließungskosten dar. Die von der Beklagten beschlossene Abweichungssatzung sei zudem nichtig.
Die Klägerin hält die Beitragsfestsetzung für verjährt. Die Straße Am X. sei bereits im Jahr 1984 vollständig erschlossen gewesen. Die Anlage sei faktisch seit 30 Jahren unverändert.
Die vor dem klägerischen Grundstück angeblich fehlenden 0,90 m² Randeinfassungen seien tatsächlich vorhanden. Vor dem Grundstück Am X. 30 könnten angesichts der Hanglage und der vorhandenen Stützmauer keine Randeinfassungen eingebaut werden. Im gesamten Straßenbereich seien vollumfänglich Randeinfassungen vorhanden, soweit technisch möglich.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid über die Festsetzung und Erhebung eines Erschließungsbeitrages vom 29. August 2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen vor: Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides seien §§ 127 ff. BauGB i.V.m. der EBS.
Neben der technischen Herstellung der Anlage müssten auch weitere rechtliche Voraussetzungen erfüllt sein, um eine Erschließungsbeitragspflicht entstehen zu lassen.
Die Straßenbeleuchtungsanlage der Anlage Am X. sei seit Ende 1983, die Fahrbahn und die Straßenentwässerungsanlage seien seit 1984 programmgemäß hergestellt. Bei den hergestellten Gehwegen hätten indes noch die erforderlichen Randeinfassungen gefehlt. Diese Teileinrichtung sei damit noch nicht endgültig hergestellt gewesen. Zudem hätten sich die ausgebauten Flächen nicht vollständig im Eigentum der Beklagten befunden. Diese Abweichungen von den Herstellungsmerkmalen der maßgeblichen Erschließungsbeitragssatzung seien Anlass für den Erlass der Abweichungssatzung gewesen.
Mit Blick auf den planüberschreitenden Mehrausbau des südöstlichen Gehwegs sei die sachliche Beitragspflicht erst mit Abgabe der Mehrkostenverzichtserklärung am 11. Juni 2012 entstanden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der angefochtene Bescheid über die Festsetzung und Erhebung eines Erschließungsbeitrags vom 29. August 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Er verstößt gegen das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit.
Nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schützt das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden. Rechtssicherheit und Vertrauensschutz gewährleisten im Zusammenwirken mit den Grundrechten die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und seinen Vollzug. Die Bürgerinnen und Bürger sollen die ihnen gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschlüsse vom 3. September 2013 – 1 BvR 1282/13 –, juris, Rn. 7, und vom 5. März 2013 – 1 BvR 2457/08 –, juris, Rn. 41; Driehaus, Zeitliche Grenzen für die Erhebung kommunaler Abgaben, KStZ 2014, 181.
Diese Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts gelten nicht nur für die dort entschiedene Konstellation, in der die Gemeinde auf Grundlage des dortigen Landesrechts eine unwirksame Beitragssatzung zeitlich unbegrenzt mit Wirkung für die Vergangenheit heilen konnte. Gleiches gilt vielmehr für alle Fallgestaltungen, in denen die abzugeltende Vorteilslage in der Sache eintritt, die daran anknüpfenden Beitragsansprüche aber wegen des Fehlens einer sonstigen Voraussetzung nicht entstehen und deshalb auch nicht verjähren können. Denn auch in solchen Fällen wird der Beitragsschuldner hinsichtlich eines immer weiter in die Vergangenheit rückenden tatsächlichen Vorgangs dauerhaft im Unklaren gelassen, ob er noch mit Belastungen rechnen muss.
Vgl. Bayerischer VGH (BayVGH), Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12/704 –, juris, Rn. 21f.; VG Dresden, Urteil vom 14. Mai 2013 – 2 K 742/11 –, juris, Rn. 42; Driehaus, Zeitliche Grenzen für die Erhebung kommunaler Abgaben, KStZ 2014, 181, 182f.
Eine solche Fallgestaltung, in der der Beitragsschuldner dauerhaft über künftige Belastungen im Unklaren gelassen wird, liegt hier vor. Denn weder das Baugesetzbuch noch die Abgabenordnung enthalten eine ausdrückliche Regelung zu einer abschließenden Zeitgrenze, bis zu der Erschließungsbeiträge erhoben werden können; insbesondere ist der erhebungsberechtigten Gemeinde nicht vorgegeben, innerhalb welcher Zeitspanne sie die regelmäßig in ihrer Verantwortung liegenden Entstehensvoraussetzungen herbeizuführen hat, um den Beitrag anschließend festsetzen zu können.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12/704 –, juris, Rn. 21f.; VG Dresden, Urteil vom 14. Mai 2013 – 2 K 742/11 –, juris, Rn. 42; Driehaus, Zeitliche Grenzen für die Erhebung kommunaler Abgaben, KStZ 2014, 181, 184f.
Das erkennende Gericht hält die Festsetzung von Erschließungsbeiträgen vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund – ohne Rücksicht auf das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht und unbeschadet der Verjährungsregelungen – für ausgeschlossen, wenn seit dem Entstehen einer abzugeltenden Vorteilslage durch die endgültige technische Herstellung der Erschließungsanlage mehr als 30 Jahre vergangen sind.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12/704 –, juris, Rn. 21f.; Driehaus, Zeitliche Grenzen für die Erhebung kommunaler Abgaben, KStZ 2014, 181, 184.
Diese Ausschlussfrist ergibt sich aus § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW. Nach dieser Vorschrift beginnt eine Ausschlussfrist von 30 Jahren, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift findet auf den vorliegenden Fall analoge Anwendung. Die in § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW zum Ausdruck kommende Wertung des Landesgesetzgebers, die Durchsetzbarkeit eines durch Verwaltungsakt festsetzbaren Anspruchs der öffentlichen Hand zeitlich zu beschränken und dazu die längste im Zivilrecht vorgesehene Frist von 30 Jahren festzulegen (vgl. § 197 BGB), gilt im Erschließungsbeitragsrecht gleichermaßen. Denn in dieser Vorschrift hat der Landesgesetzgeber eine ihrer Zielrichtung nach vergleichbare und damit auf das Kommunalabgabenrecht übertragbare allgemeine Höchstfrist für die Geltendmachung öffentlich-rechtlicher Ansprüche normiert.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 26. Mai 2014 – 15 A 2789/13 –, juris, Rn. 8; BayVGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12/704 –, juris, Rn. 21f.; VG Dresden, Urteil vom 14. Mai 2013 – 2 K 742/11 –, juris, Rn. 42; Driehaus, Zeitliche Grenzen für die Erhebung kommunaler Abgaben, KStZ 2014, 181, 184f.
Die Frist beginnt mit dem Entstehen einer erschließungsbeitragsrechtlich abzugeltenden Vorteilslage. Eine solche Vorteilslage entsteht durch die endgültige technische Herstellung der Erschließungsanlage.
Vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (HessVGH), Beschluss vom 4. Februar 2016 – 5 A 1104/15.Z –, Seite 3f. des amtlichen Umdrucks; BayVGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12/704 –, juris, Rn. 21f.; Driehaus, Zeitliche Grenzen für die Erhebung kommunaler Abgaben, KStZ 2014, 181, 183f.
Die Anlage ist endgültig technisch hergestellt, wenn die technischen Herstellungsmerkmale im Sinne von § 132 Nr. 4 BauGB i.V.m. der maßgeblichen Satzung erfüllt sind, d.h. wenn sie erstmals die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (für die nicht flächenmäßigen Teileinrichtungen) und dem (dieses Teileinrichtungsprogramm bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen ergänzenden) Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und diese dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 10. Oktober 1995 – 8 C 13/94 –, juris, Rn. 19; OVG NRW, Beschluss vom 29. September 2015 – 15 A 1163/14 –, Seite 4 des amtlichen Umdrucks.
Hiervon ausgehend ist die Festsetzung von Erschließungsbeiträgen für die Anlage Am X. ausgeschlossen. Denn seit dem Entstehen der Vorteilslage durch die endgültige technische Herstellung der Erschließungsanlage sind mehr als 30 Jahre vergangen.
Die Vorteilslage durch die endgültige technische Herstellung entstand am 16. Mai 1984. Denn zu diesem Zeitpunkt wurde die letzte Baumaßnahme abgenommen. Die Anlage verfügte zu diesem Zeitpunkt über die programmgemäß hergestellten Teileinrichtungen Straßenentwässerung und Straßenbeleuchtung (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 3 und 4 EBS). Auch die Fahrbahn und die Gehwege entsprachen zu diesem Zeitpunkt dem das Teileinrichtungsprogramm bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen ergänzenden Bauprogramm (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 2 EBS), das formlos aufgestellt werden und sich sogar (mittelbar) aus Beschlüssen des Rates oder seiner Ausschüsse sowie den solchen Beschlüssen zugrundeliegenden Unterlagen und selbst aus der Auftragsvergabe ergeben kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 1995 – 8 C 13/94 –, juris, Rn. 19; OVG NRW, Beschluss vom 29. September 2015 – 15 A 1163/14 –, Seite 5 des amtlichen Umdrucks.
Nach dem Bauprogramm ist die Straße Am X. in einer Breite von etwa 10,00 m auszubauen, wobei die Fahrbahn ca. 5,50 m und die Gehwege ca. 2,00 m bzw. 2,50 m einnehmen. Diese Planung der flächenmäßigen Bestandteile lässt sich anhand der beigezogenen Verwaltungsvorgänge bis ins Jahr 1969 zurückverfolgen und ergibt sich schließlich aus der Beschlussvorlage zum Mehrkostenverzichtsbeschluss der Bezirksvertretung F. vom 6. April 2009.
Das technische Ausbauprogramm für die flächenmäßigen Teileinrichtungen gemäß § 9 Abs. 2 EBS war am 16. Mai 1984 ebenfalls erfüllt. Die Vorschrift lautet in ihrem hier relevanten Teil:
„[…] Fahrbahnen, Gehwege […] sind mit einer Decke aus Asphaltbeton […] mit den dazugehörigen Einfassungen (z.B. Bordsteine) zu versehen.“
Diese Voraussetzungen waren hinsichtlich der Teileinrichtungen Fahrbahn und Gehwege erfüllt. Denn diese verfügten über eine Decke aus Asphaltbeton.
Es steht der Annahme einer programmgemäßen Fertigstellung der Gehwege auch – anders als die Beklagte meint – nicht entgegen, dass stellenweise noch Randeinfassungen zwischen den Gehwegen und den angrenzenden Grundstücken fehlten.
Denn diese fehlenden Randeinfassungen stellen sich jedenfalls nicht als „zugehörige Einfassungen“ im Sinne von § 9 Abs. 2 EBS dar. Dies ergibt sich bereits aus dem eigenen Vortrag der Beklagten. Sie hat insofern in der mündlichen Verhandlung ihr Begriffsverständnis dahingehend erläutert, dass eine Einfassung u.a. dann als dazugehörig anzusehen sei, wenn sie technisch erforderlich ist, um den Gehwegbelag gegen Verschiebungen oder ein Abrutschen zu schützen.
Vorliegend bestand indes keine Gefahr derartiger Verschiebungen oder eines Abrutschens des Gehwegbelags. Denn die Gehwege waren mit Asphaltbeton und nicht etwa mit einem Plattenbelag oder anderen beweglichen Materialien versehen.
Unabhängig davon stellt das Merkmal „dazugehörige[n] Einfassungen“ kein wirksames Herstellungsmerkmal des technischen Ausbauprogramms im Sinne von § 132 Nr. 4 BauGB i.V.m. § 9 Abs. 2 EBS dar. Denn die technischen Herstellungsmerkmale des Ausbauprogramms sollen es nach dem Gesetzeszweck den Beitragspflichtigen ermöglichen, durch einen Vergleich des technischen Ausbauprogramms mit dem tatsächlichen Zustand, in dem sich die gebaute Anlage befindet, ein Bild darüber zu verschaffen, ob die Anlage endgültig hergestellt ist oder nicht.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Mai 2013 – 9 C 3/12 – juris, Rn. 16 m.w.N., und vom 21. Januar 1977 – IV C 84-92/74 –, juris, Rn. 12; OVG NRW, Urteil vom 22. August 1979 – III A 264/77 –, juris, Rn. 45ff. m.w.N.; BayVGH, Beschluss vom 13. Juni 2016 – 6 ZB 14/2404 –, juris, Rn. 7.
Dem genügt die Regelung in § 9 Abs. 2 EBS nicht.
Die Kammer legt die (sprachlich misslungene) Regelung zunächst nach Sinn und Zweck dahingehend aus, dass der Satzteil „mit den dazugehörigen Einfassungen“ sich nicht auf die im Erdreich befindliche Frostschutzschicht, sondern auf den Gehwegoberbau bezieht. Andernfalls hätte die Regelung schon keinen sinnvollen Inhalt. Selbst bei der Auslegung
„Gehwege sind mit den dazugehörigen Einfassungen (z.B. Bordsteine) zu versehen“.
kann sich der Beitragspflichtige durch einen Vergleich der Satzungsregelung mit dem tatsächlichen Ausbauzustand kein Bild darüber verschaffen, ob die Anlage endgültig hergestellt ist. Denn wann eine Einfassung „zugehörig“ ist, ist eine Wertungsfrage mit Blick auf die technische Erforderlichkeit der Einfassung.
Während der Beitragspflichtige bei den übrigen Anforderungen des technischen Ausbauprogramms, etwa der Ausführung der Decke in einer bestimmten Bauweise allein unter Zuhilfenahme der Satzung erkennen oder zumindest objektiv prüfen lassen kann, ob es sich um eine satzungsgemäße Ausführung – etwa in Form von Asphaltbeton – handelt, ist dies bei der Frage, ob eine Einfassung „zugehörig“ ist, nicht möglich.
Es kann dahinstehen, ob das Merkmal „zugehörig“ durch ein auf die Satzungsregelung des § 9 Abs. 2 EBS bezogenes technisches Bauprogramm wirksam konkretisiert werden könnte. Denn ein solches technisches Bauprogramm für die Anlage Am X. existiert nach Angaben der Beklagten nicht.
Nach diesen Erwägungen kommt es nicht mehr darauf an, dass der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht nach der endgültigen technischen Herstellung am 16. Mai 1984 noch der fehlende Grunderwerb bzw. das Fehlen einer entsprechenden Abweichungssatzung und der Mehrkostenverzichtserklärung im Wege standen.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12/704 –, juris, Rn. 22; Driehaus, Zeitliche Grenzen für die Erhebung kommunaler Abgaben, KStZ 2014, 181, 184.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit und der Abwendungsbefugnis beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 ZPO.
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.
Das OVG NRW hat sich bislang – soweit ersichtlich – noch nicht näher dazu geäußert, ob und mit welchen Maßgaben die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur zeitlichen Beschränkung einer Abgabenerhebung durch das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit umzusetzen ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Mai 2014 – 15 A 2789/13 –, juris, Rn. 6ff.; HessVGH, Beschluss vom 4. Februar 2016 – 5 A 1104/15.Z -; BayVGH, Urteil vom 14. November 2013 – 6 B 12/704 –, juris.
Diese Frage hat für eine Vielzahl von Fällen Bedeutung. Denn gerade im Erschließungsbeitragsrecht liegen zwischen der endgültigen technischen Herstellung einer Erschließungsanlage und dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht durch die Erfüllung weiterer rechtlicher Voraussetzungen oftmals erhebliche Zeiträume.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 127 ff. BauGB
§ 197 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Nr. 4 BauGB

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 1282/13
1 BvR 2457/08
6 B 12/70
2 K 742/11
15 A 2789/13
5 A 1104/15
8 C 13/94
15 A 1163/14
9 C 3/12
III A 264/77
6 ZB 14/24