Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-21, Aktenzeichen 5 A 56/08

Tenor:

Tatbestand:
Die Kläger begehren ihre Einbürgerung.
Die in den Jahren 1987, 1985, 1983 und 1979 geborenen Kläger sind Geschwister und stammen aus dem Gebiet des heutigen Kosovo bzw. der ehemaligen Bundesrepublik Jugoslawien. Ob sie neben der serbischen auch die kosovarische Staatsangehörigkeit haben, ist zwischen den Beteiligten umstritten.
Die Kläger zu 1. bis 3. reisten im November 1994 zusammen mit ihrer Mutter, der Kläger zu 4. im März 1995 in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland ein. Der Vater der Kläger war bereits zuvor im August 1993 in die Bundesrepublik Deutschland eingereist. Mit Bescheiden vom Dezember 1994 (Kläger zu 1. bis 3.) bzw. September 1995 (Kläger zu 4.) wies das damalige Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge die Asylanträge der Kläger ab und stellte fest, dass Abschiebungshindernisse nach § 51 Abs. 1 des Ausländergesetzes (AuslG) und § 53 AuslG nicht vorliegen. Die Rechtsmittel der Kläger gegen diese Entscheidungen blieben im Ergebnis erfolglos. Ihre Klagen wurden mit rechtskräftigen Urteilen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Kläger zu 1. bis 3.) vom 11. April 2000 (Az.: 13 L 7531/95) bzw. des Verwaltungsgerichts Braunschweig (Kläger zu 4.) vom 29. April 1996 (8 A 8371/95) abgewiesen. Asylfolgeanträge blieben erfolglos. Hinsichtlich des Vaters des Klägers stellte das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge jedoch fest, dass ein Abschiebungshindernis gemäß § 51 Abs. 1 AuslG besteht, nachdem es mit Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 25. September 1995 (Az.: 8 A 8599/94) hierzu verpflichtet worden war.
Nach rechtskräftiger Ablehnung ihrer Asylanträge wurde der weitere Aufenthalt der Kläger in der Bundesrepublik Deutschland geduldet. Anträge auf Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen - bspw. vom Juli 1997 (Kläger zu 4.) bzw. vom Mai 2000 (Kläger zu 1. bis 3.) - lehnte der Beklagte ab.
Einen Aufenthaltstitel erhielten die Kläger erstmals im Januar 2004 (Aufenthaltsbefugnis für die Kläger zu 1. und 2.) bzw. im Februar 2005 (Aufenthaltserlaubnis für die Klägerin zu 3. und den Kläger zu 4.). Der Beklagte erteilte den Klägern später gemäß § 26 Abs. 4 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) Niederlassungserlaubnisse (im Dezember 2005 dem Kläger zu 4., im November 2006 dem Kläger zu 2., im Februar 2007 der Klägerin zu 3. und im April 2007 dem Kläger zu 1.). Hierbei berücksichtigte er jeweils die Zeiten, in denen ihr Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland gestattet oder geduldet war, gemäß § 26 Abs. 4 Satz 2 AufenthG bzw. gemäß § 102 Abs. 2 AufenthG zugunsten der Kläger. Ihren Lebensunterhalt stellen die Kläger ohne den Bezug von Sozialleistungen selbstständig sicher.
Am 14. Juni 2007 (Kläger zu 1. bis 3.) bzw. am 31. Mai 2007 (Kläger zu 4.) beantragten die Kläger ihre Einbürgerung.
Dies lehnte der Beklagte mit Bescheiden vom 5. Februar 2008 ab. Er begründete seine Entscheidung im Wesentlichen wie folgt: Die Kläger könnten ihre Einbürgerung nicht gemäß § 10 StAG beanspruchen, da sie die hierfür erforderliche Mindestaufenthaltsdauer von regelmäßig 8, mindestens jedoch 6 Jahren rechtmäßigen Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland nicht aufwiesen. Es könnten insofern nur die Aufenthaltszeiten ab der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis im Januar 2004 (Kläger zu 1. und 2.) bzw. einer Aufenthaltserlaubnis im Februar 2005 (Klägerin zu 3 und Kläger zu 4.) berücksichtigt werden, nicht jedoch die Zeiten, in denen ihr Aufenthalt gestattet oder geduldet gewesen sei. Ihre deswegen nach § 8 StAG zu beurteilenden Anträge lehne er ab, weil auch im Rahmen der hier erforderlichen Ermessensentscheidung regelmäßig ein achtjähriger rechtmäßiger Aufenthalt im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zu fordern sei. Diese Anforderungen erfüllten die Kläger nicht, selbst wenn hinsichtlich des Klägers zu 4. ausnahmsweise ein sechsjähriger rechtmäßiger Aufenthalt genüge. Denn auch im Rahmen von § 8 StAG würden die Zeiten eines gestatteten oder geduldeten Aufenthalts nicht berücksichtigt. Zwar sei dies in früherer Verwaltungspraxis geschehen, soweit diese Zeiten auch bei der Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltsbefugnis gemäß § 35 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 AuslG bzw. - wie im Falle der Kläger - einer Niederlassungserlaubnis gemäß § 26 Abs. 4 Satz 2 und § 102 Abs. 2 AufenthG berücksichtigt worden sind. Diese Verwaltungspraxis sei jedoch im Hinblick auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. März 2007 (Az.: 5 C 8.06) mittlerweile aufgegeben.
Hiergegen haben die Kläger am 7. März 2008 Klagen erhoben (gerichtliche Aktenzeichen 5 A 56/08 - 5 A 59/08), die das Gericht mit Beschluss vom 30. Oktober 2008 zum Aktenzeichen 5 A 56/08 verbunden hat.
Die Kläger begründen ihre Klagen im Wesentlichen wie folgt: Die Entscheidung des Beklagten, ihre Einbürgerung abzulehnen, sei ermessensfehlerhaft. Er habe die Zeiten, während derer ihr Aufenthalt im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland gestattet bzw. geduldet worden ist und die bei der Erteilung ihrer Niederlassungserlaubnisse berücksichtigt worden sind, bei seiner Ermessensentscheidung nicht unberücksichtigt lassen dürfen. Dies ergebe sich aus Nr. 8.1.2.3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Staatsangehörigkeitsrecht (StAR-VwV) vom Dezember 2000, die für den Beklagten bindend sei. Die StAR-VwV sei weiterhin gültig. Die Vorläufigen Anwendungshinweise des Bundesministeriums des Innern (VAH-BMI) von Dezember 2004 bzw. Oktober 2007 seien in ihren Rechtswirkungen hingegen unverbindlich und hätten die Vorgaben der StAR-VwV nicht ablösen können. Ermessensfehlerhaft sei es auch, dass der Beklagte die Änderung seiner früheren Verwaltungspraxis mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom März 2007 begründe. Dieses treffe nämlich keine Aussage über die Art und Weise, wie das Ermessen bei der Entscheidung über eine Einbürgerung gemäß § 8 StAG auszuüben sei, sondern beziehe sich ausschließlich auf die Auslegung der tatbestandlichen Voraussetzungen eines rechtmäßigen Aufenthalts gemäß § 4 bzw. § 10 StAG. Die Ermessenspraxis des Beklagten bewirke eine vollständige Gleichschaltung der Einbürgerungsmöglichkeiten nach § 10 und § 8 StAG und stehe deswegen im Widerspruch zum Willen des Gesetzgebers und der gesetzlichen Systematik.
Die Kläger beantragen sinngemäß,
die Bescheide vom 5. Februar 2008 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, sie einzubürgern.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Die StAR-VwV sei zwar grundsätzlich vorrangig anzuwenden. In dem hier strittigen Punkt, ob nämlich Zeiten, in denen der Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland gestattet oder geduldet gewesen ist, im Rahmen der Ermessensentscheidung gemäß § 8 StAG berücksichtigt werden müssten, stimme sie jedoch nicht mehr mit dem geltenden Recht überein und sei deswegen durch die nunmehr maßgeblichen Niedersächsischen Durchführungsbestimmungsbestimmungen zum Staatsangehörigkeitsrecht vom 10. Juni 2008 (Nds. VV-StAR) bzw. die VAH-BMI vom Oktober 2007 abgelöst. § 26 Abs. 4 Satz 2 AufenthG und § 102 Abs. 2 AufenthG seien spezielle Vorschriften des Aufenthaltsrechts, die die Berücksichtigung von Zeiten eines gestatteten bzw. geduldeten Aufenthalts ausschließlich im Hinblick auf die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 26 Abs. 4 AufenthG ermöglichten. Sie seien aber nicht auf andere Aufenthaltstitel nach dem AufenthG und erst recht nicht auf das Staatsangehörigkeitsrecht übertragbar. Dies ergebe sich aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom März 2007. Die Kläger hätten keine Umstände vorgetragen, die ihre Einbürgerung im Ermessenswege wegen eines besonderen Ausnahmefalls geboten erscheinen lassen, obwohl sie das grundsätzliche Erfordernis des acht- bzw. sechsjährigen rechtmäßigen Aufenthalts nicht erfüllen. Solche Umstände seien auch sonst nicht ersichtlich. Da zudem davon auszugehen sei, dass die Kläger aufgrund ihrer Herkunft neben der serbischen auch die kosovarische Staatsangehörigkeit besitzen, müssten sie für eine Einbürgerung den Verlust dieser kosovarischen Staatsangehörigkeit nachweisen.
Die Kläger erwidern hinsichtlich des letztgenannten Aspektes, dass sie die kosovarische Staatsangehörigkeit nicht besäßen. Sie hätten sich zu keinem Zeitpunkt nach der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo im Februar 2008 dort aufgehalten, sich dort nicht registrieren lassen und einen Pass des Kosovo weder beantragt noch erhalten.
Die Klägerin zu 3. hat während des gerichtlichen Verfahrens nach der Eheschließung mit dem deutschen Staatsangehörigen Herrn H. ihren Wohnsitz nach I. verlegt.
Die Beteiligten haben sich übereinstimmend mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und Ausländerakten der Kläger Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Kläger gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.
Die Klage ist hinsichtlich der Klägerin zu 3. unzulässig.
Die Verpflichtungsklage hat sich hinsichtlich der Klägerin zu 3. durch ihren Umzug nach I. in der Hauptsache erledigt. Ein Anspruch der Klägerin auf Einbürgerung gegen den Beklagten muss bereits deswegen ausscheiden, weil dieser wegen des Umzugs der Klägerin nach I. nicht weiter die für ihre Einbürgerung örtlich zuständige Behörde ist (vgl. wegen der Erledigung einer auf Einbürgerung gerichteten Klage durch Umzug während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens BVerwG, U. v. 31.03.1987 - 1 C 32/84 -, juris Rn. 25 ff.; VG Braunschweig, U. v. 01.09.2005 - 5 A 24/04 -, juris Rn. 23; Marx in: GK-StAR, Stand: August 2009, § 8 StAG Rn. 297). Nach § 27 und § 17 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung von Fragen der Staatsangehörigkeit (StAngRegG) ist für die Einbürgerung die Behörde zuständig, in deren Bereich der Antragsteller seinen dauernden Aufenthalt hat. Die danach begründete örtliche Zuständigkeit muss zu dem Zeitpunkt gegeben sein, in dem die Behörde die Einbürgerung vornimmt. Dass die Behörde zu Beginn eines wegen der Einbürgerung geführten Verwaltungsrechtsstreits zuständig war, genügt nicht. Die Klägerin zu 3. hat seit ihrem Umzug nach I. keinen dauernden Aufenthalt mehr im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Es ist nicht ersichtlich, dass die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 StAngRegG gegeben sind, wonach die bisher zuständige Behörde das Verfahren fortführen kann, wenn der Betroffene einverstanden ist und die nunmehr zuständige Behörde zustimmt. Es liegt bereits keine Zustimmung der nunmehr örtlich zuständigen Behörde vor. Einen Antrag gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO hat die Klägerin zu 3. trotz ausdrücklicher Nachfrage durch das Gericht nicht gestellt. Zur Klarstellung weist das Gericht darauf hin, dass die Klage hinsichtlich der Klägerin zu 3. zum Zeitpunkt ihres Umzugs nach I. auch unbegründet gewesen wäre. Dies ergibt sich aus der nachfolgenden Begründung hinsichtlich der Kläger zu 1., 2. und 4., die in gleicher Weise auch auf die Klägerin zu 3. zutrifft.
Die hinsichtlich der Kläger zu 1., 2. und 4. zulässige Klage ist nicht begründet. Die Kläger zu 1., 2. und 4. haben derzeit keinen Anspruch darauf, eingebürgert zu werden. Die Entscheidung des Beklagten, den Einbürgerungsantrag der Kläger abzulehnen, ist rechtmäßig und verletzt diese nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.
Die Kläger haben keinen Anspruch auf Einbürgerung gemäß § 10 Abs. 1 StAG, da sie die Tatbestandsvoraussetzung eines hinreichend langen rechtmäßigen Aufenthalts im Inland von regelmäßig 8 Jahren (§ 10 Abs. 1 Satz 1 StAG) bzw. mindestens 6 Jahren (§ 10 Abs. 3 StAG) nicht erfüllen. Berücksichtigung finden können insoweit nur ihre Aufenthaltszeiten, seitdem ihnen im Januar 2004 (Aufenthaltsbefugnis für die Kläger zu 1. und 2.) bzw. Februar 2005 (Aufenthaltserlaubnis für den Kläger zu 4.) Aufenthaltstitel erteilt wurden.
Keine Berücksichtigung können hingegen die Zeiten finden, in denen ihr Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland gestattet oder geduldet wurde, auch nicht soweit dies bei der Erteilung der Niederlassungserlaubnisse gemäß § 26 Abs. 4 Satz 2 AufenthG und § 102 Abs. 2 AufenthG möglich gewesen ist.
Hinsichtlich der Gestattungszeiten ergibt sich dies aus der Regelung des § 55 Abs. 3 AsylVfG. Hiernach wird die Zeit des Aufenthalts mit einer zur Durchführung des Asylverfahrens erteilten Aufenthaltsgestattung, soweit der Erwerb eines Rechts oder die Ausübung eines Rechts oder einer Vergünstigung von der Dauer des Aufenthalts im Bundesgebiet abhängig ist, „nur angerechnet, wenn der Ausländer unanfechtbar als Asylberechtigter anerkannt oder ihm unanfechtbar die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden ist“. Hinsichtlich der Kläger scheidet hiernach eine Anrechnung im Rahmen von § 10 StAG aus, weil sie nicht als Asylberechtigte anerkannt wurden und ihnen auch die Flüchtlingseigenschaft nicht zuerkannt worden ist. Soweit § 26 Abs. 4 Satz 3 AufenthG hiervon eine Ausnahme zulässt, handelt es sich nach dem Wortlaut und dem systematischen Zusammenhang dieser Vorschrift ersichtlich um eine auf die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis beschränkte Ausnahme. Bei einem erfolglosen Asylverfahren - wie hinsichtlich der Kläger - genügt deswegen die gesetzliche Aufenthaltsgestattung zur Durchführung dieses Verfahrens nicht, um die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts im Sinne der staatsangehörigkeitsrechtlichen Regelungen zu begründen. Die erkennende Kammer schließt sich insoweit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. März 2007 an (- 5 C 8/06 -, juris Rn. 9 ff.).
Für Duldungszeiten gilt Entsprechendes. Diese können auf die gemäß § 10 StAG erforderliche Dauer eines rechtmäßigen Aufenthalts selbst dann nicht angerechnet werden, wenn dies gemäß § 102 Abs. 2 AufenthG im Hinblick auf die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 26 Abs. 4 AufenthG möglich gewesen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, U. v. 16.10.2008 - 13 S 313/08 -, juris Rn. 24; Berlit in: GK-StAR, Stand: August 2009, § 10 StAG Rn. 112; Hailbronner in: Hailbronner/Renner, Staatsangehörigkeitsrecht, 4.Aufl., § 10 StAG Rn. 20; a.A. Geyer in: Hofmann/Hoffmann, HK-Ausländerrecht, § 10 StAG Rn. 9). § 102 Abs. 2 AufenthG ist wie § 26 Abs. 4 Satz 3 AufenthG eine Ausnahmevorschrift, deren Wirkungen auf die dort beschriebene Fallkonstellation nach dem Aufenthaltsrecht beschränkt sind und nicht auf das Staatsangehörigkeitsrecht übertragen werden können.
Die Kläger können ihre Einbürgerung auch nicht gemäß § 8 StAG beanspruchen.
Nach dieser Vorschrift kann die Einbürgerungsbehörde einen Ausländer, der rechtmäßig seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Inland hat, auf seinen Antrag einbürgern, wenn er handlungsfähig nach Maßgabe von § 80 Abs. 1 des Aufenthaltsgesetzes oder gesetzlich vertreten ist, weder wegen einer rechtswidrigen Tat zu einer Strafe verurteilt noch gegen ihn aufgrund seiner Schuldunfähigkeit eine Maßregel der Besserung und Sicherung angeordnet worden ist, er eine eigene Wohnung oder ein Unterkommen gefunden hat und er imstande ist, sich und seine Angehörigen zu ernähren.
Zwar liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 8 StAG vor. Der Beklagte durfte die Einbürgerung der Kläger aber nach seinem Ermessen ablehnen.
Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist die gerichtliche Kontrolle von Ermessenserwägungen einer Behörde darauf beschränkt, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Die Ermessenserwägungen, aufgrund derer der Beklagte die Einbürgerung der Kläger abgelehnt hat, sind nach diesem Maßstab rechtlich nicht zu beanstanden.
Der Beklagte durfte bei seiner Ermessensentscheidung zunächst auf das grundsätzliche Erfordernis eines acht- bzw. sechsjährigen rechtmäßigen Aufenthalts abstellen. Bei der Ermessensentscheidung über eine Einbürgerung gemäß § 8 StAG hat sich die Behörde daran zu orientieren, ob ein staatliches Interesse an der beantragten Einbürgerung besteht (vgl. Marx a.a.O., § 8 StAG Rn. 108 m.w.N.). Es ist seit jeher anerkannt, dass die Behörde dieses Interesse auch an dem Kriterium eines hinreichend langen, rechtmäßigen Aufenthalts eines Ausländers im Bundesgebiet festmachen kann (vgl. Nds. OVG, U. v. 17.04.1996 - 13 L 5084/95 -, juris Rn. 22; VGH Baden-Württemberg, a.a.O., juris Rn. 25). Gegen die vom Beklagten bei seiner Ermessensentscheidung geforderte Dauer eines acht- bzw. sechsjährigen rechtmäßigen Aufenthalts ist rechtlich ebenfalls nichts zu erinnern. Die Verwaltungspraxis des Beklagten steht insoweit in Einklang mit den ermessensleitenden Verwaltungsvorschriften, die eine Einbürgerung gemäß § 8 StAG ebenfalls grundsätzlich nur für den Fall vorsehen, dass sich der Ausländer regelmäßig acht Jahre rechtmäßig im Bundesgebiet aufgehalten hat (vgl. Nr. 1 Abs. 2 der Nds. VV-StAR i.V.m. Nr. 8.1.2.2 und 8.1.2.3 der VAH-BMI vom Oktober 2007; aber auch bereits Nr. 8.1.2.2 und 8.1.2.3 der ). Zwar orientiert sich diese Verwaltungspraxis an den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 10 StAG und folgt hieraus eine Annäherung der Einbürgerungsmöglichkeiten gemäß § 8 StAG und § 10 StAG. Zweckwidrig - und somit nach vorstehendem Maßstab rechtswidrig - ist dies aber nicht, weil eine vollständige Angleichung der Einbürgerungsvoraussetzungen nach diesen Vorschriften hieraus nicht resultiert. Selbst hinsichtlich der erforderlichen Mindestaufenthaltsdauer bestehen Unterschiede, da in der Verwaltungspraxis des Beklagten in Übereinstimmung mit den ermessensleitenden Verwaltungsvorschriften für bestimmte Fallgruppen Ausnahmen vorgesehen sind, die die Möglichkeit einer Einbürgerung gemäß § 8 StAG gegenüber den Voraussetzungen gemäß § 10 StAG erweitern (vgl. Nr. 8.1.3 der VAH-BMI 2007).
Der Beklagte hat auch nicht ermessensfehlerhaft gehandelt, soweit er die Zeiten, während derer der Aufenthalt der Kläger im Bundesgebiet gestattet oder geduldet gewesen ist und die bei der Erteilung von Niederlassungserlaubnissen berücksichtigt worden sind, im Rahmen seiner Ermessensentscheidung gemäß § 8 StAG nicht auf die Dauer des rechtmäßigen Aufenthalts der Kläger angerechnet hat.
Zwar ist der Beklagte in seiner früheren Verwaltungspraxis so verfahren. Hierbei hatte er sich an Nr. 8.1.2.3 der StAR-VwV orientiert, die eine Anrechnung von Duldungszeiten und - mit dem Verweis auf Nr. 4.3.1.2 lit. f) der StAR-VwV - von Gestattungszeiten vorsieht, soweit diese bei der Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis gemäß § 35 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 AuslG a.F. - der Vorgängerregelung zu § 26 Abs. 4 AufenthG und § 102 Abs. 2 AufenthG - berücksichtigt wurden. Der Beklagte hat seine Verwaltungspraxis jedoch inzwischen in Übereinstimmung mit den Vorgaben gemäß Nr. 8.1.2.3 der Nds. VV-StAR geändert. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Änderung der Verwaltungspraxis war zunächst nicht im Hinblick auf die Regelungen der StAR-VwV in Nr. 8.1.2.3 i.V.m. Nr. 4.3.1.2 lit. f) ausgeschlossen.
Hierfür spricht bereits, dass nicht davon auszugehen ist, dass die Vorgaben der StAR-VwV verbindliche Rechtswirkungen entfalten. Zwar ist die StAR-VwV als allgemeine Verwaltungsvorschrift im Sinne von Art. 84 Abs. 2 GG erlassen worden und ist einer solchen grundsätzlich eine verbindliche Wirkung beizumessen (vgl. Lerche in: Maunz/Dürig, GG, 53. Aufl., Art. 84 Rn. 93; Marx, a.a.O., § 8 StAG Rn. 127 f.; Jarass in: Jarass/Pieroth, GG, 9.Aufl., Art. 84 Rn. 14). Einer rechtlichen Verbindlichkeit der StAR-VwV steht allerdings entgegen, dass sie entgegen den Vorgaben von Art. 84 Abs. 2 GG zustande gekommen ist. Gemäß Art. 84 Abs. 2 GG kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen. Die StAR-VwV ist - zwar mit Zustimmung des Bundesrates - aber nicht von der gesamten Bundesregierung als Kollegium erlassen worden, sondern - wie § 39 StAG a.F. dies vorgesehen hatte - lediglich vom Bundesminister des Innern. Dies widerspricht den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht bereits im Jahr 1999 - und somit vor Erlass der StAR-VwV - an Verwaltungsvorschriften gemäß Art. 85 Abs. 2 GG entwickelt hat. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom März 1999 klargestellt, dass allgemeine Verwaltungsvorschriften für den Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder im Auftrage des Bundes gemäß Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ausschließlich von der Bundesregierung als Kollegium mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden können. Die Kompetenz zum Erlass der Verwaltungsvorschriften könne nicht auf einen Ressortminister übertragen werden (vgl. BVerfG, B. v. 02.03.1999 - 2 BvF 1/94 -, juris Rn. 47). Diese zu Art. 85 GG entwickelten Grundsätze sind auf den Erlass von Verwaltungsvorschriften nach der wortgleichen Regelung in Art. 84 Abs. 2 GG zu übertragen. Dementsprechend ist § 39 StAG a.F. inzwischen aufgehoben worden, ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs, weil die Ermächtigungsnorm „nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 1999 - 2 BvF 1/94 - obsolet geworden“ sei (vgl. BT-DrS 15/420 S. 117). Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift, die - wie die StAR-VwV -, entgegen den Vorgaben von Art. 84 Abs. 2 GG zustande gekommen ist, verletzt die dort vorgesehene gegenseitige „Sicherung“ der Verwaltungskompetenzen von Bund und Ländern und entfaltet bereits deswegen keine Bindungswirkung (vgl. VGH Baden-Württemberg, a.a.O., juris Rn. 31 m.w.N.; Jarass, a.a.O., Art. 84 GG Rn. 15).
Unabhängig hiervon kann nicht davon ausgegangen werden, dass die aktuelle Verwaltungspraxis des Beklagten bzw. die Vorgaben der Nds. VV-StAR im Widerspruch zu den Vorgaben der StAR-VwV stehen. Denn diese sind in den hier entscheidenden Punkten inzwischen erheblich eingeschränkt.
Die entscheidenden Einschränkungen ergeben sich aus zwei „Ergänzenden Bemerkungen“ zu Nr. 4.3.1.2 lit. e) und Nr. 8.1.2.3 der VAH-BMI des Jahres 2007. Hierin weist das Bundesministerium des Innern darauf hin, dass zum einen Nr. 4.3.1.2 lit. f) der StAR-VwV - die die Berücksichtigung von Gestattungszeiten trotz erfolglosen Asylverfahrens beschrieb - im Hinblick auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. März 2007 nicht mehr anwendbar sei, und zum anderen bei der Entscheidung gemäß § 8 StAG die in Nr. 8.1.2.3 der StAR-VwV vorgesehene Berücksichtigung von Duldungszeiten als Konsequenz der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr möglich sei.
Diese „Ergänzenden Bemerkungen“ sind beachtlich, selbst wenn sie nicht im Verfahren gemäß Art. 84 Abs. 2 GG zustande gekommen und somit ihrerseits nicht Allgemeine Verwaltungsvorschriften i.S.d. Grundgesetzes sind. Denn sie haben nur einen klarstellenden Charakter. (Spätestens) Seit den Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. März 2007 ist zweifelhaft gewesen, ob die Vorgaben der StAR-VwV zur Berücksichtigungsfähigkeit von Gestattungs- und Duldungszeiten noch anwendbar sind. Diese Zweifel beseitigt das Bundesministerium des Innern durch seine Ergänzenden Bemerkungen. Zu solchen klarstellenden Hinweisen und Empfehlungen ist der Bund - auch schon im Vorfeld des Erlasses Allgemeiner Verwaltungsvorschriften - berechtigt, um in die Verwaltungspraxis der Länder bei Ausführung der Bundesgesetze steuernd einzugreifen und einen einheitlichen Gesetzesvollzug zu unterstützen (vgl. Dittmann in: Sachs, GG, 4. Aufl., Art. 84 Rn. 30). Dass die VAH-BMI und die Ergänzenden Bemerkungen hierzu nicht von der gesamten Bundesregierung, sondern nur vom Innenministerium erlassen sind, ist vorliegend bereits deswegen unschädlich, weil auch die StAR-VwV von diesem Ministerium und nicht von der Bundesregierung als Kollegialorgan stammen.
Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. März 2007 ist (jedenfalls) zweifelhaft gewesen, ob die Vorgaben der StAR-VwV zur Berücksichtigung von Gestattungs- und Duldungszeiten im Rahmen von § 8 StAG weiterhin anwendbar sind, sodass ein Bedürfnis nach Klarstellung seitens des Bundes bestanden hat.
Hinsichtlich der Gestattungszeiten haben sich diese Zweifel unmittelbar aus der Systematik der StAR-VwV ergeben. Nr. 8.1.2.3 der StAR-VwV verwies insoweit auf Nr. 4.3.1.2 lit. f) der StAR-VwV. Dieser Verweis lief nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aber praktisch „ins Leere“, da die in Nr. 4.3.1.2 lit. f) StAR-VwV beschriebene „Verwaltungspraxis“ - die die Berücksichtigung von Gestattungszeiten im Rahmen von § 4 und § 10 StAG vorsah - vom Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich als rechtswidrig erkannt worden ist und Nr. 4.3.1.2 lit. f) StAR-VwV nach dem allgemeinen Verwaltungsgrundsatz des Gesetzesvorrangs deswegen nicht mehr anwendbar war.
Aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts resultieren auch Zweifel, ob die Vorgaben der StAR-VwV zur Berücksichtigung von Duldungszeiten weiterhin beachtlich waren. Diese Zweifel ergeben sich schon deshalb, weil die von der StAR-VwV in Bezug genommene Vorschrift des § 35 Abs. 1 Satz 3 AuslG und die Nachfolgevorschrift gemäß § 102 Abs. 2 AufenthG in ganz ähnlicher Weise Ausnahmevorschriften des Aufenthaltsrechts sind wie § 35 Abs. 1 Satz 2 bzw. die Nachfolgervorschrift § 26 Abs. 4 Satz 2 AufenthG, für die das BVerwG im Urteil vom 29. März 2007 festgestellt hat, dass sich ihre Rechtswirkungen auf das Aufenthaltsrecht beschränken und nicht auf das Staatsangehörigkeitsrecht übertragen lassen.
Da sich ein Bedürfnis zur Klarstellung über die weitere Beachtlichkeit der Vorgaben der StAR-VwV somit bereits wegen des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. März 2007 ergibt, kommt es nach Auffassung der Kammer nicht entscheidend darauf an, ob sich die maßgeblichen Vorgaben der StAR-VwV schon wegen der zum Jahr 2005 erfolgten Änderungen von § 8 StAG bzw. des Inkrafttretens des AufenthG erledigt haben und durch den Hinweis auf eine strenge Verwaltungspraxis ersetzt werden können (so aber: Marx, a.a.O., § 8 StAG Rn 42.1, zweifelnd: VGH Baden-Württemberg, a.a.O, juris Rn. 32).
Die Änderung der Verwaltungspraxis des Beklagten ist auch nicht aus anderen Gründen rechtswidrig. Eine auf ermessenlenkenden Verwaltungsvorschriften beruhende Verwaltungspraxis kann „aus sachgerechten Gründen“ grundsätzlich jederzeit geändert werden, auch wenn hiermit eine Schlechterstellung der Betroffenen verbunden ist (vgl. BVerwG, B. v. 26.06.2007 - 1 WB 12/07 -, juris Rn. 29 m.w.N.). Ein solcher sachlicher Grund liegt für die Änderung der Verwaltungspraxis des Beklagten vor. Denn es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte - in Übereinstimmung mit dem Bundesinnenministerium und den Nds. VV-StAR - aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts die Konsequenz zieht, Gestattungs- und Duldungszeiten nicht mehr als Zeiten eines rechtmäßigen Aufenthalts zu berücksichtigen, weil die Vorschriften des Aufenthaltsrechts als Ausnahmevorschriften eng zu verstehen und in ihren Rechtswirkungen auf die dort beschriebenen Aufenthaltstitel zu beschränken sind. Dass der Beklagte Gestattungszeiten nur bei erfolgreichem Abschluss des Asylverfahrens berücksichtigt, begegnet wegen der Regelung des § 55 Abs. 3 AsylVfG keinen rechtlichen Bedenken. In der Konsequenz hierzu liegt es nahe, Duldungszeiten, die sich an ein erfolgloses Asylverfahren angeschlossen haben, in gleicher Weise grundsätzlich nicht mehr als rechtmäßige Aufenthaltszeiten im Rahmen von § 8 StAG zu berücksichtigen. Anderenfalls würden diese gegenüber der jedenfalls einen Rechtstitel darstellenden Aufenthaltsgestattung privilegiert, was dem Gewicht dieser beiden ausländerrechtlichen Institute nicht entspräche (vgl. zu Vorstehendem VGH Baden-Württemberg, a.a.O., juris Rn. 33).
Anhaltspunkte für das Vorliegen eines besonderen Ausnahmefalls, der nach der Verwaltungspraxis des Beklagten die Einbürgerung der Kläger abweichend vom Erfordernis des acht- bzw. sechsjährigen rechtmäßigen Aufenthalts im Inland ermöglichte, sind weder von den Klägern vorgetragen noch sonst ersichtlich. Insbesondere ist die Annahme eines Ausnahmefalles nicht im Hinblick auf die zum 1. Januar 2005 in Kraft getretene Regelung des § 26 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG geboten, nach der minderjährigen ledigen Kindern von einem Elternteil abgeleiteter sog. Familienabschiebungsschutz gewährt wird. Ein solcher Familienabschiebungsschutz - und eine hiermit einhergehende Legalisierung des Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland - kam von vornherein nur für den Kläger zu 1. in Betracht, weil nur er am 1. Januar 2005 noch minderjährig gewesen ist. Zu diesem Zeitpunkt verfügte er aber bereits über einen Aufenthaltstitel. Nr. 8.1.3.1 der VAH-BMI 2007 sieht zudem eine Privilegierung für staatsangehörigkeitsrechtlich Schutzbedürftige nur insoweit vor, dass hier eine Aufenthaltsdauer von 6 Jahren genügt. Auch dieses zeitliche Erfordernis hätte der Kläger zu 1. nicht erfüllt.
Da die Klage aus diesem Grund abzuweisen war, kann offenbleiben, ob die Kläger - auch - die kosovarische Staatsangehörigkeit besitzen und es ihnen zumutbar möglich ist, aus dieser Staatsangehörigkeit entlassen zu werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an der Empfehlung des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. NVwZ 2004, 1327 ff., hier: II. Nr. 42.1 und Nr. 1.1.3)
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 53 AuslG
§ 10 StAG
§ 8 StAG
§ 39 StAG
§ 711 ZPO
§ 51 Abs. 1 AuslG
§ 26 Abs. 4 Satz 2 AufenthG
§ 102 Abs. 2 AufenthG
§ 35 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 AuslG
§ 26 Abs. 4 AufenthG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 17 Abs. 3 StAngRegG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 10 Abs. 1 StAG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 StAG
§ 10 Abs. 3 StAG
§ 55 Abs. 3 AsylVfG
§ 26 Abs. 4 Satz 3 AufenthG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Satz 3 AuslG
§ 26 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 51 Abs. 1 des Ausländergesetzes
§ 26 Abs. 4 des Aufenthaltsgesetzes
§ 80 Abs. 1 des Aufenthaltsgesetzes
Art. 84 Abs. 2 GG
Art. 85 Abs. 2 GG
Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 85 GG
Art. 84 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 1327
13 L 7531/95
8 A 8371/95
8 A 8599/94
5 C 8.06
5 A 56/08
5 A 59/08
1 C 32/84
5 A 24/04
5 C 8/06
13 S 313/08
13 L 5084/95
2 BvF 1/94
1 WB 12/07