Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2015-02-02, Aktenzeichen 9 LB 132/12

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen - Einzelrichter der 3. Kammer - vom 10. Mai 2011 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Höhe eines Straßenausbaubeitrags.
Er ist Eigentümer des Grundstücks „F. 3“ (Flurstück 32/33, Flur 11, Gemarkung G.) im Gebiet der Beklagten. Die Straße „F.“ ist die Fortsetzung der in Nord-Süd-Richtung verlaufenden Bundesstraße 3 (B 3). Sie beginnt im Norden unterhalb des Zubringers zur B 3, geht nach etwa 650 m im Einmündungsbereich „F. /H.“ in den H. über, der ca. 1,2 km weiter südlich in die Kreuzung „I.straße/H.“ mündet.
Ab Herbst 2001 ließ die Beklagte Baumaßnahmen an Teileinrichtungen der Straße „F.“ durchführen. Am 4. Juli 2003 beschloss ihr Rat eine Abschnittsbildung von der Einmündung „H.“ bis zur Kreuzung „F. /BAB-Zubringer-Abfahrt“. Die letzte Unternehmerrechnung ging der Beklagten am 3. März 2004 zu. Am 12. November 2004 erwarb sie das Eigentum an den letzten Teilen der in Anspruch genommenen Verkehrsflächen.
Mit Bescheid vom 24. Oktober 2008 setzte die Beklagte für das Flurstück 32/33 des Klägers einen Straßenausbaubeitrag in Höhe von 22.906,17 EUR fest. Bei der Ermittlung des umlagefähigen Aufwands ging sie von einer Straße mit starkem innerörtlichem Verkehr aus. Ihr an die Straße „F.“ grenzendes, 81.146 m² großes Flurstück 2/15 bezog sie nur im Umfang von 11.197 m² in die Verteilung des umlagefähigen Aufwands ein. Auf der nicht einbezogenen Teilfläche befindet sich die als Eigenbetrieb geführte Abwasserreinigungsanlage (Klärwerk) der Beklagten. Auf der einbezogenen Teilfläche befand sich bis 2009 die Kammerfilterpresse des Klärwerks nebst Umfahrt; ferner liegen dort der Baubetriebshof der Beklagten und Gebäude ihres Kanalbaubetriebs. Das Flurstück 32/33 des Klägers sowie die weiteren in die Aufwandsverteilung einbezogenen Flurstücke 32/32 (neu: 32/39 und 32/40), 34/3 und 756/2 veranlagte die Beklagte zweigeschossig, das Flurstück 29/9 eingeschossig.
Mit seiner gegen den Bescheid erhobenen Klage hat der Kläger im Wesentlichen die Auffassung vertreten, bei der Ermittlung des umlagefähigen Aufwands sei von einer Durchgangsstraße und damit von einem geringeren Anliegeranteil auszugehen. Das Flurstück 2/15 sei insgesamt in die Verteilung einzubeziehen, weil alle Teilflächen von den Baumaßnahmen bevorteilt seien. Werde das Flurstück 2/15 zweigeschossig veranlagt und von einem Gewerbezuschlag ausgegangen, so ergäbe sich für sein Grundstück ein Straßenausbaubeitrag von lediglich 14.342,83 EUR.
Der Kläger hat beantragt,
den Ausbaubeitragsbescheid der Beklagten vom 24. Oktober 2008 für das Flurstück 32/33 aufzuheben, soweit die Festsetzung 14.342,83 EUR übersteigt.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat im Wesentlichen erwidert, die Straße „F.“ sei eine Straße mit starkem innerörtlichem Verkehr. Die nicht in die Aufwandsverteilung einbezogene Teilfläche des Flurstücks 2/15 sei für den Betrieb ihres Klärwerks formlos gewidmet worden. Sie sei als Erschließungsanlage im Sinne des § 123 Abs. 2 BauGB nicht zu berücksichtigen, weil sie jeder anderen baulichen Nutzung entzogen sei.
Mit Urteil vom 10. Mai 2011 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 24. Oktober 2008 im Hinblick auf das Flurstück 32/33 aufgehoben, soweit ein Ausbaubeitrag von mehr als 14.342,83 EUR festgesetzt wurde. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Straße „F.“ sei eine solche mit starkem innerörtlichen Verkehr. Durchgangsverkehr sei nur derjenige Verkehr, der von „außerhalb des Ortes“ komme, durch die Gemeinde hindurch verlaufe und ein Ziel wiederum „außerhalb des Ortes“ ansteuere. Die Beklagte habe zu Unrecht den weit überwiegenden Teil ihres Flurstücks 2/15 nicht in die Aufwandsverteilung einbezogen. Dort hätten bei Entstehen der sachlichen Beitragspflicht zahlreiche Bauwerke gestanden, die teils der Abwasserreinigung, teils anderen Zwecken gedient und in erheblichem Umfang Ziel- und Quellverkehr ausgelöst hätten, für dessen Abwicklung das Grundstück ausschließlich auf die Straße „F.“ angewiesen gewesen sei. Abwasserreinigungsanlagen zählten weder zu den beitragsfähigen Erschließungsanlagen noch könnten sie wegen der fehlenden Bezogenheit auf das konkrete Abrechnungsgebiet Erschließungsanlagen im Sinne des § 123 Abs. 2 BauGB sein. Hinzu komme, dass das Flurstück nicht nur für Zwecke des Klärwerks genutzt werde. Im Erschließungs- wie im Ausbaubeitragsrecht sei zur Beantwortung der Frage, ob und wie ein Grundstück erschlossen werde, in aller Regel auf das Buchgrundstück abzustellen. Zwar seien Abweichungen dann anerkannt, wenn es andernfalls nach dem Inhalt und Sinn des Beitragsrechts zu gröblich unangemessenen Ergebnissen käme. Eine solche Ausnahme liege aber nicht vor. Aufgrund des Verwaltungsgebäudes im Norden sei das Grundstück zweigeschossig zu veranlagen. Gleiches gelte für das Flurstück 29/9. Denn die Nachbargrundstücke, die derselben Eigentümerin gehörten, seien zweigeschossig bebaut. Zu Unrecht als zwei- statt als eingeschossig habe die Beklagte demgegenüber die Flurstücke 32/33, 32/39, 32/40, 756/2 und 34/3 angesehen und sämtliche Innenbereichsgrundstücke des Abrechnungsgebiets mit einem Gewerbezuschlag belegt. Für das Flurstück 32/33 des Klägers ergebe sich danach ein Beitrag in Höhe von 12.031,36 EUR, der unter dem Betrag der begehrten Reduzierung liege, über die das Gericht nicht hinausgehen dürfe.
Gegen dieses Urteil führt die Beklagte die vom Senat gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten zugelassene Berufung.
Zur Begründung ihrer Berufung vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus: Das Klärwerk sei als Erschließungsanlage bei der Aufwandsverteilung nicht zu berücksichtigen. Flächen, die dauerhaft Erschließungszwecken dienten, bevorteilten selbst andere Grundstücke. Aufgrund der hohen Investitionen für das Klärwerk sei es ausgeschlossen, dass die Fläche künftig einer anderen Nutzung zugeführt werde. Klärwerke seien mit öffentlichen Grün- und Parkanlagen vergleichbar, die anerkannter Maßen als Erschließungsanlagen nicht von einem Straßenausbau bevorteilt seien. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts seien die Flurstücke 32/33, 32/39, 32/40, 756/2 und 34/3 zweigeschossig zu veranlagen, das Flurstück 29/9 eingeschossig. Sollte das Flurstück 2/15 einzubeziehen sein, wäre auch dieses eingeschossig zu veranlagen. Die Voraussetzungen für einen Gewerbezuschlag für die im Innenbereich liegenden Grundstücke des Abrechnungsgebiets lägen vor.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er nimmt Bezug auf die Gründe des erstinstanzlichen Urteils und vertritt die Ansicht, ein Klärwerk sei keine Erschließungsanlage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Reinigung von Regenwasser keine kommunale Erschließungsaufgabe. Auch müsse sich danach eine Erschließung im Sinne des § 123 Abs. 2 BauGB auf ein bestimmtes örtliches Gebiet beziehen, woran es hier fehle.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage des Klägers zu Recht stattgegeben. Der Bescheid der Beklagten vom 24. Oktober 2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, soweit er für das Flurstück 32/33 zu einem Straßenausbaubeitrag in Höhe von mehr als 14.342,83 EUR herangezogen wurde (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Bescheid beruht auf § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG in Verbindung mit § 1 der im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht (12. November 2004) geltenden Satzung der Beklagten über die Erhebung von Beiträgen nach § 6 NKAG für straßenbauliche Maßnahmen (Straßenausbaubeitragssatzung) – SABS – vom 4. September 2000 in der Fassung des 1. Nachtrags vom 11. Februar 2002. Danach erhebt die Beklagte zur Deckung des Aufwandes für die Verbesserung und Erneuerung von öffentlichen Straßen nach Maßgabe ihrer SABS Beiträge von den Grundstückseigentümern, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile bietet.
Der Senat geht nach den Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung in Übereinstimmung mit den Beteiligten davon aus, dass die hier maßgebliche öffentliche Einrichtung bei natürlicher Betrachtungsweise die Straße „F.“, beginnend unterhalb des Zubringers zur B 3, einschließlich ihrer nach Süden fortgesetzten Verlängerung als H. bis zu dessen Einmündung in die Kreuzung „I. straße/H.“ umfasst.
Von dem beitragsfähigen Aufwand in Höhe von 1.149.826,81 EUR hat die Beklagte zu Recht 558.744,51 EUR für umlagefähig erachtet. Dieser Betrag ergibt sich bei der im Ergebnis zutreffenden Einstufung der maßgeblichen öffentlichen Einrichtung als Straße mit starkem innerörtlichem Verkehr (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 SABS). Entgegen der Auffassung des Klägers handelt es sich nicht um eine Durchgangsstraße (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 SABS), die zu einem geringeren umlagefähigen Aufwand führen würde. Bei der erforderlichen Abgrenzung ist allerdings – anders als das Verwaltungsgericht meint – nicht nur auf den von der Beklagten gebildeten Abschnitt „F.“, sondern auf die gesamte öffentliche Einrichtung abzustellen. Denn § 4 SABS bezieht sich auf die „Straße“, nicht auf davon gebildete Abschnitte. Darüber hinaus kommt es entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des Straßentyps nicht darauf an, wo der Nicht-Anliegerverkehr herrührt, ob er also innerörtlicher oder durch den Ort bzw. die Stadt durchführender Verkehr ist (vgl. Senatsbeschlüsse vom 30. Januar 1998 – 9 M 2815/96 – NVwZ-RR 1999, 196 = NdsVBl 1998, 241; vom 22. August 2011 – 9 LC 101/10 – n.v.; vom 1. September 2011 – 9 LC 102/10 – n.v.). Die Abgrenzung hat sich vielmehr an § 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG zu orientieren. Diese Vorschrift schreibt für Einrichtungen, die – wie Straßen – erfahrungsgemäß auch von der Allgemeinheit in Anspruch genommen werden, vor, dass bei der Beitragsermittlung ein dem besonderen Vorteil der Allgemeinheit entsprechender Teil des Aufwands außer Ansatz bleibt. Anliegerverkehr ist der Ziel- und Quellverkehr bezüglich der vom Straßenausbau bevorteilten Anlieger- und Hinterliegergrundstücke. Der gesamte übrige Verkehr ist der Allgemeinheit als sog. Fremdverkehr zuzurechnen und spiegelt sich in der Höhe des Gemeindeanteils wider. Ausschlaggebend ist damit, welcher Verkehr zu den vom Straßenausbau bevorteilten Anlieger- und Hinterliegergrundstücken hinführt und von ihnen ausgeht und welchen Anteil dieser sog. Ziel- und Quellverkehr zu und von den bevorteilten Grundstücken am Gesamtverkehrsaufkommen auf der jeweiligen Straße ausmacht (vgl. Senatsbeschlüsse vom 12. März 2004 – 9 ME 45/04 – NVwZ-RR 2004, 605 = NdsVBl 2004, 336; vom 19. April 2010 – 9 LA 138/09 – n.v.; vom 14. November 2011 – 9 LA 214/10 – n.v.; Senatsurteil vom 25. Oktober 2010 – 9 LB 10/09 – n.v.; Senatsbeschluss vom 22. August 2011, a.a.O.). Eine Straße mit starkem innerörtlichem Verkehr kann vor allem dann vorliegen, wenn sie in erheblichem Umfang und ungefähr gleichermaßen auch dem Verkehr von und zu Grundstücken dient, die nicht an sie angrenzen. Überwiegt solcher Verkehr deutlich, so liegt straßenausbaubeitragsrechtlich regelmäßig eine Durchgangsstraße vor (Senatsurteil vom 25. Oktober 2010, a.a.O.). Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe und der vom Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Verkehrsbelastungsstraßenkarte ist zwar davon auszugehen, dass im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht die maßgebliche öffentliche Einrichtung wegen ihrer Anbindung an die B 3 im Norden und des Bahnhofs im Süden in nicht unerheblichem Maße von Fremdverkehr in Anspruch genommen wurde. Die mündliche Verhandlung hat aber ergeben, dass an der gesamten öffentlichen Einrichtung zahlreiche Betriebe vorhanden waren, von denen in ganz beträchtlichem Maße Ziel- und Quellverkehr ausging (z.B. der Baubetriebshof der Beklagten, der K. -Markt, das Autohaus L., der Schrott- und Metallhandel der M. GmbH & Co. KG, zwei Tankstellen, ein Krankentransport-/Taxiunternehmen sowie der Betrieb der Firma N., der u.a. mit der Abfuhr der gelben Säcke für das gesamte Stadtgebiet befasst war). Unter Berücksichtigung dessen kann ein deutlich überwiegender Fremdverkehr nicht angenommen werden.
Der Senat teilt des Weiteren im Ergebnis die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass das Flurstück 2/15 der Beklagten insgesamt in die Aufwandsverteilung einzubeziehen ist. Der umlagefähige Ausbauaufwand wird nach § 6 Abs. 1 Satz 1 SABS auf diejenigen Grundstücke verteilt, von denen aus die Möglichkeit der Inanspruchnahme der ausgebauten öffentlichen Einrichtung oder eines bestimmten Abschnitts von ihr besteht. Nach § 5 SABS bilden diejenigen Grundstücke das Abrechnungsgebiet, deren Eigentümern durch die Inanspruchnahmemöglichkeit der ausgebauten öffentlichen Einrichtung, Abschnitten davon oder zur Abrechnungseinheit zusammengefasster öffentlicher Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Ein solcher Sondervorteil, der sich von dem der Allgemeinheit der Straßennutzer unterscheidet, kann bereits in einer Erhöhung des Gebrauchswerts des Grundstücks bestehen (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10 u.a. – NVwZ 2014, 1448; vgl. auch Senatsbeschluss vom 10. März 1998 – 9 L 2841/96 – NdsVBl 1998, 260). Hier steigert die Möglichkeit der Inanspruchnahme der ausgebauten Straße den Gebrauchswert des direkt an die Straße „F.“ grenzenden Flurstücks 2/15. Dieses ist in allen Teilen auf eine straßenmäßige Erschließung angewiesen, die es ausschließlich durch die Straße „F.“ erfährt.
Unerheblich ist insoweit, dass das betreffende Flurstück einschließlich des Klärwerks im Eigentum der öffentlichen Hand steht. So wie das Erschließungsbeitragsrecht keine allgemeine Beitragsfreiheit für öffentliche Sachen (wie z. B. Schulen, Verwaltungsgebäude usw.) kennt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1987 – BVerwG 8 C 85.86 – BVerwGE 78, 321 = NVwZ 1988, 632), gilt Entsprechendes für das Straßenausbaubeitragsrecht.
An der Bevorteilung des Grundstücks ändert sich auch nichts allein dadurch, dass der Betrieb des Klärwerks unzweifelhaft einem öffentlichen Zweck dient. Dieser Umstand steht für sich genommen – wie im Erschließungsbeitragsrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1987, a.a.O.; HessVGH, Beschluss vom 10. August 2006 – 5 TG 1239/06 – KStZ 2006, 211; siehe auch OVG Niedersachsen und Schleswig-Holstein, Urteil vom 24. Februar 1982 – 9 A 177/80 – Die Gemeinde 1982, 178 und VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. März 2002 – 2 S 1696/00 – juris, nachgehend BVerwG, Beschluss vom 17. September 2002 – BVerwG 9 B 43.02 – Buchholz 406.11 § 133 BauGB Nr. 133, jeweils zur Erschließungsbeitragspflicht des Eigentümers eines Klärwerkgrundstücks) – einer Straßenausbaubeitragspflicht nicht entgegen (vgl. Senatsbeschluss vom 31. Oktober 1979 – IX A 185/77 – KStZ 1980, 150; Senatsurteil vom 27. April 2010 – 9 LC 271/08 – NdsVBl 2010, 273 m.w.N.; Senatsbeschluss vom 22. August 2011, a.a.O.). Im Gegenteil spricht dieser Umstand unter dem Gesichtspunkt der Vorteilsgerechtigkeit für sich genommen dafür, die Finanzierungsverantwortung für Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Straßenausbau, soweit sie auf den betreffenden Grundstücksteil entfallen, mittelbar allen denjenigen Bürgern aufzuerlegen, die an die Einrichtung „Klärwerk“ angeschlossen sind, und nicht nur den übrigen Anliegern der ausgebauten Straße (vgl. auch OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 28. Mai 2004, a.a.O.).
Die Beklagte kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass es sich bei ihrem Klärwerk selbst um eine Erschließungsanlage im Sinne des § 123 Abs. 2 BauGB handelt. Nach gefestigter Rechtsprechung gelten als vom Straßenausbau nicht bevorteilt die Grundflächen von Erschließungsanlagen im Sinne des § 123 Abs. 2 BauGB (einschließlich solcher im Sinne des § 127 Abs. 2 BauGB), sofern sie kraft einer entsprechenden Festsetzung im Bebauungsplan oder kraft einer Widmung für eine öffentliche Zweckbestimmung nur öffentlich nutzbar sind und insoweit für andere als Erschließungszwecke, insbesondere für private Zwecke, nicht genutzt werden können (vgl. Senatsurteil vom 27. April 2010, a.a.O.; Senatsbeschluss vom 22. August 2011, a.a.O.; siehe auch Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 407 ff. (Stand: März 2013) m.w.N., dens., Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 35 Rn. 32 m.w.N.). Hingegen sind Flächen – auch von Erschließungsanlagen – dann als vom Straßenausbau bevorteilt anzusehen, wenn sie ihrer Zweckbestimmung nach für eine (auch öffentlichen Zwecken dienende) betriebliche Nutzung vorgesehen sind und tatsächlich ihrer Zweckbestimmung entsprechend genutzt werden (vgl. Senatsurteil vom 27. April 2010, a.a.O.; Senatsbeschluss vom 22. August 2011, a.a.O.). Eine Einbeziehung in die Aufwandsverteilung ist lediglich dann ausgeschlossen, wenn eine die betriebliche bzw. private Nutzung ausschließende öffentliche Zweckbestimmung aufgrund einer Widmung oder von Festsetzungen im Bebauungsplan vorliegt, die dazu führt, dass die Teilfläche der Allgemeinheit zur Verfügung steht (vgl. Senatsurteil vom 27. April 2010, a.a.O.).
Hiervon ausgehend ist die Teilfläche des Flurstücks 2/15, auf der sich das Klärwerk befindet, nicht von der Aufwandsverteilung auszunehmen:
Zwar handelt es sich bei dem Klärwerk um eine Erschließungsanlage im Sinne des § 123 Abs. 2 BauGB (siehe auch OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 20. Mai 2003 – 1 L 164/01 – juris; OLG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23. Mai 2002 – 11 U 200/01 – juris; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 28. Mai 2004 – 2 LB 114/02 – n.v.). Hierunter fallen alle zum Zweck der Baureifmachung von Grundstücken errichtete Anlagen (BVerwG, Urteil vom 13. November 1992 – BVerwG 8 C 41.90 – Buchholz 406.11 § 123 BBauG/BauGB Nr. 37 = NVwZ 1993, 1203). Wie sich aus der Begründung des Entwurfs des Bundesbaugesetzes (BBauG) ergibt, hat der Gesetzgeber als Erschließungsanlagen in diesem Sinne auch „Anlagen für die Behandlung, Beseitigung oder Verwertung von Abwasser“ angesehen (vgl. BT-Drucks. 3/336, S. 35 und S. 96 f.). Von einer Aufnahme einer diese Anlagen umfassenden Definition von Erschließungsanlagen in das BBauG wurde u.a. nur deshalb abgesehen, weil davon ausgegangen wurde, „daß sich die Vorstellungen über den Inhalt des allgemeinen Erschließungsrechts seit langer Zeit durch die Erschließungstätigkeit der Gemeinden zu allgemein anerkannten Grundsätzen verdichtet haben, auf deren bundesrechtliche normative Festlegung verzichtet werden kann“ (vgl. den schriftlichen Bericht des Ausschusses für Wohnungswesen, Bau- und Bodenrecht über den von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Bundesbaugesetzes, zu BT-Drucks. 3/1794, S. 23; siehe auch Ernst/Grziwotz, in: Erst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 123 Rn. 4 (Stand: Februar 2008)). Das BauGB hat § 123 Abs. 1 BBauG unverändert gelassen. Das vom Kläger angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. April 1986 (BVerwG 8 C 90.84 – Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 36), wonach die Reinigung des auf den Straßen anfallenden Regenwassers nicht zu den Erschließungsaufgaben einer Gemeinde nach § 123 Abs. 1 BauGB gehört, betrifft nicht die Reinigung von Abwasser. Die Erschließungsfunktion des Klärwerks der Beklagten bezieht sich entgegen der Annahme des Klägers auch auf ein bestimmtes örtliches Gebiet. Es handelt sich nicht um eine Anlage zur Sicherung der Infrastruktur mit überörtlicher Funktion, wie sie das Bundesverwaltungsgericht für den Schienenweg der Deutschen Bundesbahn angenommen hat (dazu BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1987, a.a.O.).
Jedoch fehlt es im Hinblick auf die Teilfläche des Flurstücks 2/15, auf der das Klärwerk steht, an einer die betriebliche bzw. private Nutzung ausschließenden öffentlichen Zweckbestimmung aufgrund einer Widmung oder Festsetzung im Bebauungsplan, die dazu führt, dass die Teilfläche der Allgemeinheit zur Verfügung steht. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall von den in der bisherigen Rechtsprechung anerkannten Fällen des Ausschlusses von Grundstücken aus dem Kreis der in die Aufwandsverteilung einzubeziehenden Grundstücke. Diese betreffen z.B.
- festgesetzte oder gewidmete innerörtliche Grünanlagen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 22. November 1995 – 9 L 6406/93 – juris; vom 11. Februar 1998 – 2 L 136/96 – Die Gemeinde 1998, 220; Senatsurteile vom 22. Januar 1986 – 9 A 132/83 – OVGE MüLü 39, 383; vom 27. April 2010, a.a.O.; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 11. Februar 1998 – 2 L 136/96 – Die Gemeinde 1998, 220; BayVGH, Beschluss vom 4. Dezember 2014 – 6 ZB 13.467 – juris m.w.N.),
- eine im Bebauungsplan als „Festwiese“ ausgewiesene Fläche (vgl. Senatsbeschluss vom 26. Mai 1987 – 9 B 56/86 – n.v.; vgl. auch HessVGH, Beschluss vom 1. Dezember 2004 – 5 TG 528/04 – juris),
- festgesetzte oder gewidmete selbständige öffentliche Kinderspielplätze (vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 – 15 A 1011/92 – NVwZ-RR 1995, 52; BayVGH, Beschluss vom 9. Juli 2002 – 6 CS 02.1172 – BayVBl 2003, 569; siehe auch Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 407 (Stand: März 2013)),
- ein als öffentlicher Parkplatz gewidmetes Gemeindegrundstück (vgl. HessVGH, Beschluss vom 16. April 2013 – 5 A 1883/12 – juris; Senatsbeschluss vom 22. November 1995, a.a.O.; Senatsurteil vom 27. April 2010, a.a.O.),
- eine als öffentliches Parkhaus gewidmete Fläche (Senatsurteil vom 27. April 2010, a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom 4. Dezember 2014 – 6 ZB 13.467 – juris m.w.N.),
- ein als Dorfplatz gewidmetes Gemeindegrundstück (vgl. HessVGH, Beschlüsse vom 1. Dezember 2004, a.a.O.; vom 16. April 2013 – 5 A 1883/12 – juris),
- eine als öffentliche Marktfläche festgesetzte oder gewidmete Fläche (Senatsbeschluss vom 22. November 1995, a.a.O.),
- einen Bahnhofsvorplatz, soweit dieser für den öffentlichen Verkehr gewidmet ist und von diesem genutzt wird (Senatsbeschluss vom 1. September 2011, a.a.O.), sowie
- Bundesfernstraßen einschließlich ihrer Bestandteile und der mit ihnen in einem untrennbaren Nutzungszusammenhang stehenden Bauten wie Lüftergebäude (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 11. Februar 1998 – 2 L 136/96 – juris).
Im Gegensatz zu Erschließungsanlagen dieser Art, die gerade der Öffentlichkeit zum allgemeinen Gebrauch zur Verfügung gestellt werden, ist im vorliegenden Fall eine Nutzung der Fläche, auf der das Klärwerk steht, durch die Öffentlichkeit ausgeschlossen. Die Öffentlichkeit hat keine Teilhabe an der Grundstücksnutzung als solcher. Die Nutzungsbefugnis ist ihr infolge der Dispositionsbefugnis der Beklagten entzogen.
Anders als etwa bei als Biotop geschützten Flächen (vgl. Senatsbeschluss vom 15. März 2007 – 9 LA 147/05 – n.v.) oder Deichgrundstücken, deren Betreten ausdrücklich verboten ist (vgl. Senatsurteil vom 10. März 1998 – 9 L 2841/96 – OVGE MüLü 47, 417 = NdsVBl 1998, 260), und denen daher ein über die bloße Besitzerhaltung hinausgehender Gebrauchs- und Nutzungswert nicht zukommt, nimmt die Beklagte mit dem Betrieb des Klärwerks eine weitergehende Grundstücksnutzung vor, die straßenausbaubeitragsrechtlich einer privaten Nutzung gleichkommt. Auch wenn der Betrieb einer Abwasserbeseitigungsanlage in Form eines kommunalen Eigenbetriebs – hier gemäß § 108 Abs. 4 Satz 1 NGO a. F. (nunmehr: § 136 Abs. 4 Satz 1 NKomVG) – mangels Gewinnerzielungsabsicht kein Gewerbebetrieb ist (BGH, Urteil vom 28. Februar 1991 – III ZR 49/90 – juris), ist ein Eigenbetrieb zumindest insoweit gewinnorientiert zu führen, als dass hinreichende Erträge für eine angemessene Verzinsung des Stammkapitals und Rücklagen erwirtschaftet werden (vgl. § 7 NdsEigBetrVO in der bei Entstehen der sachlichen Beitragspflicht geltenden Fassung vom 23. Oktober 1996 (Nds.GVBl. S. 229)). Die Beklagte nutzt das Grundstück baulich, erbringt darauf Dienstleistungen und stellt darauf Arbeitsplätze zur Verfügung. Sie löst – wie ein Privater – durch die konkrete Grundstücksnutzung einen entsprechenden Ziel- und Quellverkehr aus. So sind auf dem Klärwerksgelände nach den Angaben der Beklagten 18 Mitarbeiter im Drei-Schicht-System beschäftigt. Es findet Lieferverkehr statt. Zudem wird regelmäßig Klärschlamm abgeholt. Soweit die Beklagte den durch das Klärwerk ausgelösten Ziel- und Quellverkehr für marginal hält, hätte sie diesem Umstand durch einen gesonderten Nutzungsfaktor in ihrer Straßenausbaubeitragssatzung Rechnung tragen können.
Bei der Bestimmung der Nutzungsfaktoren der in die Aufwandsverteilung einzubeziehenden Grundstücke ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass das Flurstück 32/33 des Klägers eingeschossig zu veranlagen ist. Nach § 7 Abs. 1 SABS wird der Nutzungsfaktor bei berücksichtigungsfähigen Grundstücken, die baulich oder gewerblich nutzbar sind, durch die Zahl der Vollgeschosse bestimmt. Dabei gelten als Vollgeschosse alle Geschosse, die nach landesrechtlichen Vorschriften Vollgeschosse sind. Gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 3 lit. a SABS gilt als Zahl der Vollgeschosse bei Grundstücken, für die – wie beim Flurstück 32/33 – kein Bebauungsplan besteht, die aber ganz oder teilweise innerhalb des im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegen und bebaut sind, die höchste Zahl der tatsächlich vorhandenen Vollgeschosse. Nach § 2 Abs. 4 NBauO in der hier maßgeblichen Fassung vom 10. Februar 2003 (Nds. GVBl. S. 89) ist ein Vollgeschoss ein Geschoss, das über mindestens der Hälfte seiner Grundfläche eine lichte Höhe von 2,20 m oder mehr hat und dessen Deckenunterseite im Mittel mindestens 1,40 m über der Geländeoberfläche liegt. Ein oberstes Geschoss ist nur dann ein Vollgeschoss, wenn es die zuvor genannte lichte Höhe über mehr als zwei Dritteln der Grundfläche des darunter liegenden Geschosses hat. Maßgebend für die Bestimmung der Vollgeschosse ist – wie sich aus § 7 Abs. 1 Satz 3 SABS ergibt – das jeweilige Gebäude. Nach § 2 Abs. 2 NBauO in der Fassung vom 10. Februar 2003 sind Gebäude selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können und geeignet oder bestimmt sind, dem Schutz von Menschen, Tieren oder Sachen zu dienen.
Hiervon ausgehend hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass sich auf dem Flurstück 32/33 ein aus mehreren Gebäudeteilen bestehendes einheitliches Gebäude befindet und dieses insgesamt eingeschossig ist. Die Abgrenzung von Gebäudeteilen und Gebäuden erfolgt über das Kriterium der selbstständigen Benutzbarkeit (SächsOVG, Beschluss vom 13. August 2012 – 1 B 242/12 – NVwZ-RR 2013, 14). Von einem eigenständigen Gebäude kann nur dann ausgegangen werden, wenn dieses tatsächlich unabhängig von anderen baulichen Anlagen genutzt werden kann (BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 1995 – BVerwG 4 B 245.95 – DÖV 1996, 293 = NVwZ 1996, 787; SächsOVG, Beschluss vom 13. August 2012, a.a.O.; Große-Suchsdorf, NBauO, 9. Aufl. 2013, § 2 Rn. 36). Das ist dann der Fall, wenn es sich funktional um eine selbstständige Nutzungseinheit handelt (vgl. Senatsurteil vom 21. April 1986 – 1 A 56/85 – BauR 1987, 293 = BRS 46, Nr. 98; OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2008 – 7 A 3096/07 – NVwZ-RR 2009, 277; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Mai 2011 – 8 S 93/11 – NVwZ-RR 2011, 754). Insoweit kommt es auf den konkreten Verwendungszweck an (vgl. Hanne, in: Fachbuch Bauordnungsrecht, 2012, „Gebäude“, Anm. 2). Unerheblich ist demgegenüber, welches äußere Erscheinungsbild mehrere Gebäude abgeben (BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 1995, a.a.O.; SächsOVG, Beschluss vom 13. August 2012, a.a.O.). An einer selbstständigen Benutzbarkeit z. B. eines Büro- oder Werkstattanbaus fehlt es insbesondere dann, wenn die notwendigen Sanitärräume nur im Haupthaus vorhanden sind (Große-Suchsdorf, a.a.O., § 2 Rn. 37).
Gemessen daran ist die Bewertung der auf dem Flurstück 32/33 genehmigten „Fahrzeugbau und Autolackierei“ als einheitliches Gebäude nicht zu beanstanden. Das Erdgeschoss ist nach dem von der Beklagten vorgelegten Plan etwa 45 m lang und 20 m breit. Auf einer Teilfläche von ca. 10 m x 20 m befindet sich ein zweigeschossiger Trakt, auf der Restfläche von etwa 35 m x 20 m eine eingeschossige Werkstatt (Lackiererei und Karosseriebau). Die gemeinsame Wand zwischen Werkstatt und zweigeschossigem Trakt hat sieben wechselseitige Zugangsmöglichkeiten. Im Erdgeschoss des zweigeschossigen Trakts befinden sich laut Plan und den Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung – neben einer gesonderten Heizanlage eigens für die Werkstatt auch die notwendigen Sanitäreinrichtungen, ein Materiallager und die Büro- und Sozialräume für die Werkstatt. Diese Räumlichkeiten sind wesentlicher Bestandteil der Werkstatt, die ohne sie nicht betrieben werden kann. Sie dienen einem gemeinsamen Nutzungszweck; insoweit besteht eine funktionelle Einheit (vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. März 2009 – 9 A 4019/06 – juris). Da sich das zweite Geschoss des Trakts nicht über zwei Drittel der Gesamtfläche des Erdgeschosses erstreckt, zählt es nicht als eigenes Vollgeschoss, so dass das Gebäude insgesamt eingeschossig ist und das Flurstück 32/33 eingeschossig zu veranlagen ist.
Unter der Zugrundelegung der genannten Maßstäbe und unter Berücksichtigung des von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Fotos ist mit der Beklagten davon auszugehen, dass das Flurstück 2/15 ebenfalls nur eingeschossig zu veranlagen ist. Denn bei dem im Norden des Flurstücks gelegenen Verwaltungsgebäude, welches das Verwaltungsgericht als zweigeschossig angesehen hat, erstreckt sich das zweite Geschoss ersichtlich ebenfalls über weniger als zwei Drittel des Erdgeschosses. Der eingeschossige Gebäudeteil ist auch hier funktional nicht selbstständig nutzbar, weil sich die notwendigen Sanitäreinrichtungen und die gemeinsame Heizung im zweigeschossigen Gebäudeteil befinden.
Hingegen hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass das Flurstück 29/9 zweigeschossig zu veranlagen ist. Dies folgt aus dem maßgeblichen wirtschaftlichen Grundstücksbegriff. Das nur 12 m² große Eckflurstück – auf dem sich eine fest montierte Werbeanlage für den auf dem angrenzenden, derselben Eigentümerin gehörenden und 2.863 m² großen Flurstück 29/10 betriebenen Schrott- und Metallhandel befindet – erfährt aufgrund seiner Größe und seines Zuschnitts einen straßenausbaubeitragsrechtlich relevanten Vorteil nur im Zusammenhang mit dem Flurstück 29/10. Da dieses unstreitig zweigeschossig zu veranlagen ist, gilt Gleiches für das Flurstück 29/9.
Unter Berücksichtigung dessen kann dahinstehen, ob – wie die Beklagte meint – die Flurstücke 32/39, 32/40, 756/2 und 34/3 zweigeschossig zu veranlagen sind und die im unbeplanten Innenbereich liegenden Flurstücke des Abrechnungsgebiets einem Gewerbezuschlag unterliegen. Selbst wenn dies der Fall wäre, ergäbe sich für das Flurstück 32/33 des Klägers kein Straßenausbaubeitrag von mehr als 14.342,83 EUR. Dies zeigt folgende mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung erörterte Tabelle:
Flur
Flstck
Eigentümer
Größe m²
Vollgeschosse
NZ
Gewerbe-zuschlag
Größe x NZ
Beitragsfläche
4
210/8
O.
582,00
3
1,5
2
873,00
1.746,00
11
28/20
N.
8.372,00
1,25
10.465,00
20.930,00
28/22
854,00
1
1.708,00
28/14
382,00
764,00
28/16
237,00
474,00
28/23
M.
2.677,00
3.346,25
6.692,50
28/24
3.105,00
3.881,25
7.762,50
28/19
1.271,00
2.542,00
28/21
164,00
328,00
29/17
5.758,00
7.197,50
14.395,00
28/6
895,00
1.790,00
28/8
5.366,00
10.732,00
29/15
9.763,00
12.203,75
24.407,50
29/9
12,00
15,00
30,00
29/10
2.863,00
3.578,75
7.157,50
29/13
1.000,00
2.000,00
29/27
3.404,00
4.255,00
8.510,00
29/14
2.395,00
4.790,00
29/29
1.907,00
3.814,00
04/13
2,00
4,00
29/21
110,00
220,00
29/35
Beklagte
4.586,00
9.172,00
4/18tw
3.975,00
7.950,00
69.948,00
ohne
0,0333
2.329,27
757/4
P.
1.237,00
2.474,00
134/1
P..
1.131,00
2.262,00
134/2
4.556,00
9.112,00
32/34
Kläger
1.126,00
2.252,00
32/33
4.803,00
9.606,00
32/40
14.842,00
18.552,50
37.105,00
32/39
2.914,00
3.642,50
7.285,00
756/2
79,00
98,75
197,50
34/2
222,00
444,00
34/3
L.
12.774,00
15.967,50
31.935,00
34/12
Q.
12.593,00
25.186,00
2/15
81.145,00
162.290,00
Gesamt:
216.360,02
430.396,77
558.744,51 €
get. durch
430.396,77 m²
=
1,2982079
€/m²
Beitrag Kläger:
4.803 x 2 =
9.606,00 m²
x
Beitragssatz
12.470,59 €
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 6 NKAG
§ 133 BauGB
§ 128 BBauG
§ 7 NdsEigBetrVO
§ 167 VwGO
§ 123 Abs. 2 BauGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 123 Abs. 2 BauGB
§ 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG
§ 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG
§ 127 Abs. 2 BauGB
§ 123 Abs. 1 BBauG
§ 123 Abs. 1 BauGB
§ 108 Abs. 4 Satz 1 NGO
§ 136 Abs. 4 Satz 1 NKomVG
§ 2 Abs. 4 NBauO
§ 2 Abs. 2 NBauO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 123 BBauG/BauGB Nr. 37 = NVwZ 1993, 1203). Wie sich aus der Begründung des Entwurfs des Bundesbaugesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 196
NVwZ-RR 2004, 605
NVwZ 2014, 1448
BVerwGE 78, 321
NVwZ 1988, 632
NVwZ 1993, 1203
NVwZ-RR 1995, 52
BayVBl 2003, 569
NVwZ-RR 2013, 14
DÖV 1996, 293
NVwZ 1996, 787
NVwZ-RR 2009, 277
NVwZ-RR 2011, 754
9 M 2815/96
9 LC 101/10
9 LC 102/10
9 ME 45/04
9 LA 138/09
9 LA 214/10
9 LB 10/09
1 BvR 668/10
9 L 2841/96
8 C 85.86
5 TG 1239/06
9 A 177/80
2 S 1696/00
9 B 43.02
IX A 185/77
9 LC 271/08
1 L 164/01
11 U 200/01
2 LB 114/02
8 C 41.90
8 C 90.84
9 L 6406/93
2 L 136/96
9 A 132/83
6 ZB 13.46
9 B 56/86
5 TG 528/04
15 A 1011/92
6 CS 02.11
5 A 1883/12
9 LA 147/05
III ZR 49/90
1 B 242/12
4 B 245.95
1 A 56/85
7 A 3096/07
8 S 93/11
9 A 4019/06