Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1997-08-04, Aktenzeichen 15 A 2557/94
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:0804.15A2557.94.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Kläger.
Der Beschluß ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 82.774,78 DM festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger beantragte beim Beklagten zu 2. mit Schreiben vom 20. Februar 1992 für den Abrechnungszeitraum 1. Juli bis 31. Dezember 1991 die Erstattung von Sozialhilfeaufwendungen nach § 6 Abs. 4 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 27. März 1984 in der Fassung des 2. Änderungsgesetzes vom 29. Januar 1991 (GV NW S. 13) - FlüAG - in Höhe von 2.792.307,33 DM, dem der Beklagte zu 2. voll entsprach. Im weiteren Verlauf kam es zu Meinungsverschiedenheiten zwischen den Klägern und dem Beklagten zu 2. über die Auslegung der Verordnung zur Bestimmung der Regelbeträge nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz vom 6. Juni 1991 (GV NW S. 242) - RegBetV -. Der Beklagte zu 2. vertrat nämlich die Auffassung, daß in den Fällen, in denen nur für einen Teil eines Monats Sozialhilfe gewährt worden sei, nicht der volle monatliche Regelbetrag, sondern nur ein anteiliger Betrag zu erstatten sei.
Unter dem Datum des 5. August 1992 beantragte der Kläger die Erstattung von Sozialhilfeaufwendungen für den Zeitraum vom 1. Januar bis 30. Juni 1992 in Höhe von 3.011.085,48 DM. Mit Erlaß vom 11. August 1992 forderte der Beklagte zu 2. den Kläger auf, seinen Antrag vom 20. Februar 1992 hinsichtlich der Fälle bloß teilweiser monatlicher Gewährung von Sozialhilfe zu spezifizieren, um eine Verrechnung überzahlter Beträge mit dem für die erste Jahreshälfte 1992 geltend gemachten Erstattungsanspruch zu ermöglichen. Das lehnte der Kläger mit Bericht vom 18. August 1992 ab, da nach seiner Rechtsauffassung auch in solchen Fällen der volle monatliche Regelbetrag zu erstatten sei. Ein nochmaliger Erlaß des Beklagten zu 2. vom 22. Oktober 1992, mit dem sowohl für das zweite Halbjahr 1991 als auch für das erste Halbjahr 1992 im Hinblick auf den jeweiligen Aufenthaltszeitraum prüfbare Abrechnungsunterlagen angefordert wurden, blieb ohne Erfolg. Auf die beantragte Erstattung für das erste Halbjahr 1992 erhielt der Kläger eine Abschlagszahlung von 2.513.076,60 DM.
Mit Schreiben vom 23. November 1992, dem keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt war, teilte der Beklagte zu 2. dem Kläger mit, das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen habe für die mit Antrag vom 5. August 1992 beantragte Erstattung ca. 80 % der beantragten Erstattungssumme zugewiesen. Die Restzahlung werde im Anschluß an die Neuberechnung des Erstattungsantrages für das zweite Halbjahr 1991 erfolgen. Er, der Beklagte zu 2., habe daher für das erste Halbjahr 1992 eine weitere Zahlung von 331.099,10 DM veranlaßt.
Mit Schreiben vom 21. April 1993 erhob der Kläger Widerspruch "gegen Ihren Leistungsbescheid vom 23. November 1992" insoweit, als die Erstattung der Aufwendungen für das erste Halbjahr 1992 abgerechnet wurde. Er wiederholte seine Auffassung, daß nach der Regelbetragsverordnung pauschal ein monatlicher Betrag zu erstatten sei, unabhängig davon, ob die Sozialhilfegewährung während des laufenden Monates beendet worden sei. Er forderte den Beklagten zu 2. auf, die beantragte Erstattungssumme von 3.011.085,48 DM abzüglich der gezahlten Beträge von 2.513.076,60 DM und 331,099,10 DM sowie abzüglich eines unstreitig vom Kläger für die zweite Jahreshälfte 1991 geschuldeten Rückerstattungsbetrages von 84.135,00 DM, also insgesamt 82.774,78 DM, zu erstatten.
Mit Erlaß vom 28. April 1993 forderte der Beklagte zu 2. den Kläger erneut auf mitzuteilen, welcher Anteil der für das erste Halbjahr 1992 geltend gemachten Pauschalierung auf die Fälle entfalle, in denen tageweise abgerechnet worden sei.
Mit am 6. August 1993 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 5. August 1993 wies der Beklagte zu 2. den Widerspruch zurück, weil der Kläger keine Spezifizierung seiner Anträge vom 20. Februar und 5. August 1992 für die Fälle vorgenommen habe, in denen die Sozialhilfegewährung während des laufenden Monates beendet worden sei.
Mit der am 25. August 1993 erhobenen Klage hat der Kläger Zahlung von 82.774,78 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 23. November 1992 verlangt und dazu vorgetragen: Die Vorenthaltung des Erstattungsbetrages sei rechtswidrig, da die Forderung nach Spezifizierung der Aufwendungsfälle, in denen die Gewährung von Sozialhilfe während des laufenden Monats beendet worden sei, von der Regelbetragsverordnung nicht gedeckt werde. Der Wortlaut der Regelbetragsverordnung gehe von der Gewährung monatlicher Regelbeträge, nicht von Quoten monatlicher Regelbeträge aus, insbesondere finde sich keine Formulierung, nach der nur bis zur Höhe von monatlichen Regelbeträgen eine Erstattung vorzunehmen sei. Daraus ergebe sich, daß für jeden Erstattungsfall immer der volle Monatsbetrag zu zahlen sei. Dies entspreche auch dem Zweck der Verordnung, die gerade eine Lösung der Erstattung von den tatsächlich geleisteten Aufwendungen im Einzelfall durch eine Pauschalierung angestrebt habe. Die Folge des vom Beklagten zu 2. geforderten Verfahrens sei aber eine Rückkehr zur Erstattung nach den im Einzelfall zu berechnenden Aufwendungen.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten zu 2. unter teilweiser Aufhebung des Leistungsbescheides vom 23. November 1992 und des Widerspruchsbescheides des Beklagten zu 2. vom 5. August 1993 zu verpflichten, an den Kläger 82.774,78 DM nebst 4 % Zinsen hieraus seit dem 23. November 1992 zu zahlen.
Der Beklagte zu 2. beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Der Wortlaut der Regelbetragsverordnung gehe von monatlichen Bezugsgrößen aus, jedoch bedeute - durch einen Erlaß des zuständigen Ministeriums gebilligt - dies, daß nur bis zur Höhe dieser monatlichen Regelbeträge eine Erstattung in Betracht komme. Bei teilweisen monatlichen Aufwendungen sei auch nur ein teilweiser Regelbetrag zu erstatten. Mit der Regelbetragsverordnung sei eine Verminderung der Erstattungskosten beabsichtigt, was durch das Vorgehen des Klägers konterkariert werde. Eine wesentliche Erschwerung des Verfahrens beim Kläger trete bei der von ihm, dem Beklagten zu 2., gewünschten Verfahrensweise nicht ein. Da somit eine überhöhte Abrechnung vorgelegen habe, die allein von ihm, dem Beklagten zu 2., nicht korrigiert werden könne, komme nur eine 80 %ige Erstattung in Betracht.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen hat der Kläger rechtzeitig Berufung eingelegt und vorgetragen: Das geltende Recht gehe von einer Erstattung auf der Basis einer Pauschalierung statt von einer Erstattung der tatsächlichen Aufwendungen aus. Im Ergebnis bedeute diese Regelung, daß bei Geldleistungen etwa 85 %, bei Wertgutscheinen etwa 90 % und bei Sachleistungen fast 100 % erstattet würden. Das Land decke also die vollen Kosten in keinem Falle ab. In seinem, des Klägers, Bereich würden Wertgutscheine wöchentlich im voraus ausgehändigt, so daß von vornherein ohne einen weiteren Verlust beim Kreis keine tageweise Abrechnung erfolgen könne. Im übrigen widerspreche eine geforderte tageweise Abrechnung, die eine individuelle Aktenauswertung erforderlich mache, auch der Pauschalierungsabsicht des Verordnungsgebers. Es sei sinnwidrig, in einer solchen Konstellation dann keine Ist- Abrechnung vorzunehmen. Hätte der Verordnungsgeber eine Quotelung gewollt, wie sie vom Beklagten zu 2. gefordert werde, dann hätte dies problemlos in der Verordnung geregelt werden können, wie sich in ähnlichen Rechtsvorschriften zeige.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils den Beklagten zu 1. unter teilweiser Aufhebung des Leistungsbescheides vom 23. November 1992 und des Widerspruchsbescheides des Beklagten zu 2. vom 5. August 1993 zu verpflichten, an den Kläger 82.774,78 DM nebst 4 % Zinsen hieraus seit dem 23. November 1992 zu zahlen.
Die Beklagten beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie tragen vor: Mit der Regelbetragsverordnung werde eine Pauschalierung der Höhe, nicht aber auch der Zeit nach verfolgt. Die vom Kläger vertretene globale Pauschalbetragslösung sei nicht gewollt und widerspreche auch dem Einsparungszweck der Regelbetragsverordnung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet durch Beschluß gemäß § 130 a VwGO, dessen Voraussetzungen vorliegen.
Das Klagebegehren bedarf der Auslegung.
Es handelt sich hinsichtlich des Zahlungsantrages um eine Leistungsklage, da der Beklagte zu 2. auf Erstattungsanträge üblicherweise lediglich unter bloßer Mitteilung des Erstattungsbetrages zahlt, also keinen Festsetzungsbescheid erläßt. Daher hat der Kläger von vornherein keinen Anspruch darauf, daß in seinem Fall eine solche Festsetzung getroffen wird. Daher kann sein Begehren sachgerecht nur als Leistungsklage verstanden werden, für die auf beiden Seiten nur die hinter den jeweils agierenden Behörden stehenden Körperschaften prozeßführungsbefugt sind und somit nach dem Klageantrag Verfahrensbeteiligte sein sollen.
Da der Beklagte zu 2. hier auch einen ablehnenden Bescheid erlassen hat, verfolgt der Kläger zur Vermeidung einer bestandskräftigen Ablehnung auch dessen Aufhebung. Allerdings stellte das Schreiben des Beklagten zu 2. vom 23. November 1992 allein noch keinen Verwaltungsakt dar, da dieses Schreiben lediglich die Mitteilung über die dem Beklagten zu 2. von seiner übergeordneten Behörde zugewiesenen Mittel, die Mitteilung über die an den Kläger veranlaßten Zahlungen und die Ankündigung, wann die Restzahlung erfolgen werde, enthält. Eine auf unmittelbare Rechtswirkung gerichtete Regelung (vgl. § 32 Satz 1 VwVfG NW) wurde damit nicht getroffen, insbesondere auch nicht hinsichtlich der Ablehnung der Zahlung des noch offenen Restbetrages. Der vom Kläger erhobene Widerspruch hätte daher als unstatthaft zurückgewiesen werden müssen.
Da der Beklagte zu 2. jedoch einen in der Sache ablehnenden Widerspruchsbescheid erlassen hat, wurde das Schreiben vom 23. November 1992 in eine die Zahlung der Restsumme aus den Gründen des Widerspruchsbescheides ablehnenden Bescheid umgewandelt.
Vgl. zu einer solchen Konstellation Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 1987 - 8 C 21.86 -, NVwZ 1988, 51.
Somit ist das Begehren des Klägers dahin zu verstehen, daß er auch eine Anfechtungsklage auf Aufhebung des Schreibens vom 23. November 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. August 1993, soweit damit die Zahlung der Restsumme von 82.774,78 DM abgelehnt wurde, erheben wollte, und zwar gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 1 des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes zur VwGO gegen den Beklagten zu 2.
Die so zulässigen Klagen sind unbegründet.
Die Leistungsklage ist unbegründet, weil der Kläger zur Zeit keinen Anspruch auf die begehrte Zahlung der Restsumme des Erstattungsanspruchs für das erste Halbjahr 1992 hat. Mangels prüfbarer Unterlagen, die der Kläger im Rahmen seiner Mitwirkungslast dem Erstattungsantrag beizufügen hatte,
vgl. zur Mitwirkungslast und zu den Rechtsfolgen fehlender Mitwirkung im Verwaltungsverfahren Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Auflage, § 24 Rdnr. 17, § 26 Rdnr.37,
kann gegenwärtig nicht festgestellt werden, daß dem Kläger ein Anspruch auf die Erstattung der Sozialhilfeaufwendungen auch hinsichtlich des geltend gemachten Restbetrages von 82.774,78 DM zusteht. Der Kläger hat nämlich lediglich angegeben, in wievielen Fällen, aufgeschlüsselt nach den Monaten Januar bis Juni 1992, jeweils Hilfeempfängern Hilfe zum Lebensunterhalt gewährt wurde, nicht aber, ob dies jeweils über den vollen Monat oder nur für einen (anzugebenden) Teil des Monats erfolgte.
Die Notwendigkeit dieser Angabe ergibt sich aus § 2 RegBetV, wonach das Land für die betroffenen Personengruppen "monatliche Regelbeträge" erstattet. Ermächtigungsgrundlage für diese Regelung ist § 6 Abs. 4 FlüAG, wonach das Land für die betroffenen Personengruppen "mindestens die Aufwendungen für die Hilfe des zum Lebensunterhalt Unerläßlichen" erstattet und der zuständige Minister ermächtigt wird, "zur Pauschalierung der Erstattungsleistungen Regelbeträge durch Rechtsverordnung zu bestimmen".
Dem Wortlaut des § 2 RegBetV kann nur eine Pauschalierung hinsichtlich der Höhe der Erstattungsleistungen entnommen werden, für die insofern losgelöst von der Höhe der tatsächlichen Aufwendungen pauschalierend Regelbeträge festgesetzt sind. Hinsichtlich des zeitlichen Moments der erstattungsfähigen Dauer der Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt kann dagegen der Regelbetragsverordnung keine Pauschalierung entnommen werden. Vielmehr ist lediglich als zeitliche Bezugsbasis des Regelbetrages ein Monat angegeben, wie es etwa auch für die Festsetzung der sozialhilferechtlichen Regelsätze geschieht,
vgl. zuletzt § 1 der Verordnung über die Regelsätze der Sozialhilfe vom 3. Juni 1997, GV NW S. 114.
Ebenso wie die sozialhilferechtlichen Regelsätze eine Pauschalierung der Höhe des notwendigen Lebensunterhalts unabhängig von der Höhe des konkret notwendigen Lebensunterhalts, aber keine Pauschalierung der Gewährensdauer unabhängig von der Dauer der Bedürftigkeit darstellen (vgl. § 22, 12 BSHG), stellen auch die Erstattungsregelsätze nach § 2 RegBetV nur betragsbezogene, nicht zeitbezogene Pauschalierungen dar.
Aus der Ermächtigungsnorm des § 6 Abs. 4 FlüAG für die Regelbetragsverordnung läßt sich jedenfalls Gegenteiliges nicht herleiten, denn diese Vorschrift spricht nur allgemein von einer Pauschalierung der Erstattungsleistungen durch Regelbeträge. Aus der Entstehungsgeschichte des § 6 Abs. 4 FlüAG ergibt sich sogar eher die Absicht, allein eine betragsbezogene Pauschalierung zu erlauben: Die Vorschrift wurde im Ausschuß für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge auf Antrag der SPD in den Entwurf der Landesregierung eingefügt, wobei zur Begründung ausgeführt wurde, daß in der Regelbetragsverordnung Erstattungen geregelt werden sollten, die über das zum Lebensunterhalt Unerläßliche hinaus gingen, wobei zur Verwaltungsvereinfachung Regelbeträge zugrundezulegen seien.
Vgl. Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses, Landtags-Drucks. 11/975, S. 29.
Im Ausschuß war somit die Regelbetragsverordnungsermächtigung getragen von der Absicht, eine betragsbezogene, nicht eine zeitbezogene Pauschalierung der Erstattungsleistungen zu ermöglichen. Diese Motivation unterstützte auch der zuständige Minister in der Plenardebatte, der davon sprach, daß sich die Kommunen bei den Erstattungsleistungen an einer Mindestmarke orientieren könnten (gemeint war das zum Lebensunterhalt Unerläßliche), wobei "über eine Rechtsverordnung darüber hinaus noch Finanzierungsspielräume nach oben" offenstünden.
Vgl. die Äußerung des Ministers Heinemann, Landtagsplenarprotokoll vom 23. Juni 1991, 11/18 S. 1880.
Auch hier wurden also betragsbezogene Überlegungen für die Regelbetragsverordnung angeführt.
Sprechen somit der Wortlaut, das systematische Umfeld anderer Regelbetragsfestsetzungen und die Genese der Vorschrift gegen eine Pauschalierungsregelung in § 2 RegBetV in zeitlicher Hinsicht, so können auch die vom Kläger vorgebrachten Argumente zu Sinn und Zweck einer Pauschalierung kein anderes Auslegungsergebnis begründen: Es mag möglicherweise eine noch größere Verwaltungsvereinfachung darstellen, wenn auch in zeitlicher Hinsicht pauschaliert werden könnte. Daß § 6 Abs. 4 FlüAG und § 2 RegBetV jedwede individuelle Aktenauswertung vermeiden wollten, wie der Kläger andeutet, kann jedoch nicht als Sinn und Zweck der Vorschriften festgestellt werden. Sinn und Zweck war es, nicht den Betrag des zum Lebensunterhalt Unerläßlichen zu ermitteln, sondern insofern und bezüglich einer eventuellen Erhöhung zu pauschalieren. Die Vorschrift könnte nur dann als zeitliche Pauschalierungsregelung verstanden werden, wenn die Angabe der zeitlichen Dauer der Hilfeleistung unmöglich wäre. Dafür ist nichts ersichtlich, und der Kläger hat - auch auf entsprechenden Hinweis des Gerichts - dazu nichts vorgetragen. Der Einwand des Klägers, bei der praktizierten wöchentlichen Ausgabe von Wertgutscheinen könne nicht der Tag angegeben werden, wann die Hilfe einzustellen sei, da die Gutscheine sofort eingelöst würden, aber die Hilfeempfänger möglicherweise am folgenden Tag untertauchten oder abgeschoben würden, verfängt nicht: Das Land hat die (pflichtgemäß) getätigten Aufwendungen zu erstatten, so daß es auf den Zeitpunkt, ab wann kein Anspruch auf Sozialhilfe mehr bestand, also etwa auf den Zeitpunkt der Abschiebung oder des Untertauchens, nicht ankommt. Bis zu welchem Zeitpunkt Hilfe gewährt wurde, kann der Kläger aber mitteilen.
Besteht somit mangels prüfbarer Unterlagen für den Antragszeitraum (erste Jahreshälfte 1992) zur Zeit kein Anspruch auf die beantragte Zahlung der Resterstattungssumme, bedarf es keiner Prüfung, ob dem Anspruch darüber hinaus die Unvollständigkeit der Unterlagen hinsichtlich des abgewickelten Erstattungszeitraums der zweiten Jahreshälfte 1991 entgegengehalten werden kann. Es ist zweifelhaft, ob der Beklagte zu 1. befugt ist, in einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsverhältnis ein Zurückbehaltungsrecht zur Durchsetzung einer Mitwirkungslast des Klägers aus einer abgewickelten Erstattungsperiode gegenüber einem Erstattungsanspruch aus einer späteren Erstattungsperiode geltend zu machen. Der substanzlose Hinweis des Beklagten zu 2., die Kürzung der Erstattung erscheine "richtig und angemessen" und entspreche "allgemeinem Verwaltungshandeln und haushaltsrechtlichen Grundsätzen" ist jedenfalls nicht geeignet, ein solches Zurückbehaltungsrecht zu begründen.
Die gegen die - vorläufige - Ablehnung der Erstattung des Restbetrages gerichtete Anfechtungsklage ist unbegründet, weil die Ablehnung im Ergebnis aus den oben genannten Gründen rechtmäßig ist und den Kläger daher nicht in seinen Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertentscheidung ergibt sich aus §§ 14 Abs. 1 Satz 1, 13 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 713 ZPO
§ 130 a VwGO
§ 2 RegBetV
§ 167 VwGO
§ 32 Satz 1 VwVfG NW
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 6 Abs. 4 FlüAG
§ 6 Abs. 4
FlüAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 14 Abs. 1
Satz 1, 13 Abs. 2 GKG
§ 6 Abs. 4 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes
§ 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988,
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8 C 21.86