Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-05-22, Aktenzeichen 8 A 10022/21
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2025:0522.8A10022.21.00

Tenor:
Orientierungssatz
Bei Staffelgeschossen stellt eine auf dem Dach des Vollgeschosses befindliche, als Terrasse genutzte Außenfläche eine Dachterrasse dar.(Rn.31)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Der Streitwert wird auf 30.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Erteilung einer Baugenehmigung für das Bauvorhaben "Einfamilienhaus mit Einliegerwohnung, Rückbau von 10 qm PKW-Stellplatz-Überdachung mit PV und Rückbau von Terrassenfläche zur Reduzierung der GRZ, sowie OG-Anbau eines Ruhe- und Fitnessraums".
Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks A-Straße. Das Grundstück ist mit einem Wohngebäude und verschiedenen Nebenanlagen bebaut. Mit der begehrten Baugenehmigung soll eine bislang nicht genehmigte Ausführung des bereits realisierten Bauvorhabens legalisiert werden.
Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der Satzung über den Bebauungsplan Nr. 65 vom 27. Dezember 2012 (Bebauungsplan) in der Fassung der 2. Änderung des Bebauungsplans vom 20. Mai 2023 (Änderungssatzung).
In dem Bebauungsplan ist das Grundstück der Kläger als allgemeines Wohngebiet festgesetzt. Der Bebauungsplan enthält weiter örtliche Bauvorschriften. Nach Ziffer 2.1 sind die Dächer als Sattel, Zelt, Walm- oder Krüppelwalmdächer herzustellen, davon ausgenommen sind Garagen, Carports, Nebenanlagen und Wintergärten.
Nach Ziffer 6.7 der Änderungssatzung ist eine Nutzung der Dächer von ans Hauptgebäude angebauten Einstellplätzen als Dachterrassen mit Ausnahme der Baufelder elf und zwölf zulässig.
Nach Ziffer 8 der Änderungssatzung sind Terrassen und Balkone auch außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche zulässig.
Mit Bauantrag im vereinfachten Genehmigungsverfahren vom 9. Februar 2021 beantragten die Kläger die Erteilung einer Baugenehmigung für das Vorhaben "Einfamilienhaus mit Einliegerwohnung, Rückbau von 10 qm PKW-Stellplatz-Überdachung mit PV und Rückbau von Terrassenfläche zur Reduzierung der GRZ, sowie OG-Anbau eines Ruhe- und Fitnessraums".
Der Bauantrag sieht unter anderem eine als Balkon bezeichneten Terrasse auf dem Flachdach-Teil des Gebäudes zwischen dem Hauptgebäude und dem Wintergarten vor (vor Staffelgeschoss). Nach der letzten Änderung des Bebauungsplans steht nur noch die Zulässigkeit dieser baulichen Anlage zwischen den Beteiligten in Streit.
Mit Bescheid vom 28. Juni 2021 (zugestellt am 5. Juli 2021) lehnt der Beklagte die Erteilung der Baugenehmigung ab. Hinsichtlich der Dachterrasse führte der Beklagte zur Begründung aus, die Dachterrasse widerspreche der örtlichen Bauvorschrift 2.1 des Bebauungsplans, nach dem Flachdächer nur auf Garagen, Carports, Wintergärten und Nebenanlagen zulässig seien.
Gegen den Bescheid erhoben die Kläger mit Schreiben vom 4. August 2021 (vorab per Fax an diesem Tag beim Beklagten eingegangen) Widerspruch, den sie nach gewährter Akteneinsicht nicht begründeten.
Mit Widerspruchsbescheid vom 29. Oktober 2021 (den Klägern zugestellt am 8. November 2021) wies der Beklagte den Widerspruch der Kläger zurück und führte hinsichtlich der Terrasse auf dem Flachdach aus, dass diese der örtlichen Bauvorschrift 2.1 des Bebauungsplans widerspreche und ein Abweichungsantrag nicht gestellt worden sei.
Daraufhin haben die Kläger am 2. Dezember 2021 Klage erhoben und tragen ergänzend vor, der vom Beklagten als Flachdach eingestufte Teil der baulichen Anlage sei äußerlich von einem Geländer umgeben und werde äußerlich nicht als Dach, sondern als Balkon wahrgenommen. Der Gebäudeteil werde auch als Balkon genutzt. Gegen eine Qualifizierung als Flachdach spreche bereits, dass bei einem Flachdach eine Wohnnutzung auf dem Dach ausgeschlossen sei. Auf der Dachterrasse der Kläger finde aber eine Wohnnutzung statt.
Die Änderungssatzung enthalte keine Regelung zur Unzulässigkeit von Dachterrassen. Geregelt sei lediglich, dass auf Einstellplätzen Dachterrassen zulässig seien und dabei die GRZ überschritten werden dürfe. Daraus folge aber nicht, dass diese im Übrigen unzulässig seien.
Auch bezüglich der Festsetzung von Nr. 2.1 der örtlichen Bauvorschriften gelte, dass der Bebauungsplan funktionslos geworden sei, da an diversen Stellen im Plangebiet entsprechende Dachterrassen beziehungsweise Balkone errichtet worden seien, die entsprechend der Beurteilung des Beklagten als Flachdach zu beurteilen seien. Es werde davon ausgegangen, dass die Vergleichsobjekte über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügten.
Zudem sei zu berücksichtigen, dass der Balkon lediglich über eine Grundfläche von 7 m² verfüge. Im Vergleich zu dem Satteldach des Hauptgebäudes mit einer Fläche von 147 m² handle es sich um einen weit untergeordneten Teil der Gebäudegrundfläche. Im Vergleich zu dem Satteldach des Hauptgebäudes habe dieser Balkon lediglich einen Anteil von 4,8 %. Nehme man das Dach des Wintergartens mit einer Fläche von 21,85 m² hinzu, verringere sich der Anteil auf 4,1 %.
In der Begründung zum Bebauungsplan werde hinsichtlich der Dachform lediglich ausgeführt, dass die Festsetzungen der Dachform und -eindeckung dazu dienten, ein hochwertiges, architektonisch qualitätsvolles Neubaugebiet zu schaffen. Zudem sei Wert darauf gelegt worden, "dass sich die neuen Bauten in die Bebauungscharakteristik der Gemeinde St. Peter-Ording einfügen und landschaftstypisch sind. Aus diesem Grunde wurden z. B. glänzende Dacheindeckungen ausgeschlossen, weil sie nicht in die Landschaft der Halbinsel Eiderstedt passen." (Seite 6 der Begründung zum Bebauungsplan Nr. 64). Dass Balkone oder Dachterrassen nicht zugelassen seien, lasse sich der Begründung nicht entnehmen. Balkone stellten sich auch als typische Gestaltungsformen der Gebäude in der Gemeinde St. Peter-Ording dar.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten zu verpflichten, unter Aufhebung des Bescheids des Beklagten vom 28. Juni 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. Oktober 2021 zu verpflichten, den Klägern die beantragte Baugenehmigung zur Errichtung eines Einfamilienhauses mit Einliegerwohnung, Rückbau von 10 qm Pkw-Stellplatz-Überdachung mit PV und Rückbau von Terrassenflächen zur Reduzierung der GRZ sowie Anbau eines Ruhe- und Fitnessraumes im Obergeschoss, Befreiung von der GRZ-II Überschreitung zu erteilen,
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte trägt ergänzend vor, bei der Dachterrasse über dem Essbereich der Hauptwohnung handle es sich gerade nicht um einen Balkon, der vor der Fassade herausrage, sondern um einen Teil des Gebäudes, der als Abschluss des Erdgeschosses nach oben ein Flachdach aufweise, das als Austritt genutzt werde. Daher handle es sich um eine Dachterrasse. Diese seien jedoch nach der 2. Änderung des B-Plans Nr. 64 Punkt "Neu 8" nur auf Einstellplätzen zulässig.
Von einer Funktionslosigkeit des Bebauungsplans könne angesichts der hohen Voraussetzungen der Rechtsprechung des BVerwG nicht ausgegangen werden.
Die Beigeladene hat keinen Sachantrag gestellt.
Mit Beschluss vom 11. April 2025 ist der Rechtsstreit zur Entscheidung dem Berichterstatter als Einzelrichter übertragen worden. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage auf Erteilung der Baugenehmigung ist unbegründet. Der Ablehnungsbescheid vom 28. Juni 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 29. Oktober 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Sie haben keinen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung für das Bauvorhaben "Einfamilienhaus mit Einliegerwohnung, Rückbau von 10 qm PKW-Stellplatz-Überdachung mit PV und Rückbau von Terrassenfläche zur Reduzierung der GRZ, sowie OG-Anbau eines Ruhe- und Fitnessraums".
Anspruchsgrundlage für die Erteilung einer Baugenehmigung ist § 72 Abs. 1 Satz 1 LBO. Danach ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind.
Das Vorhaben ist bauplanungsrechtlich nicht genehmigungsfähig. Beurteilungsmaßstab ist insoweit § 30 Abs. 1 BauGB. Danach ist ein Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der allein oder gemeinsam mit sonstigen baurechtlichen Vorschriften mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen enthält, zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist.
Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans in der Fassung der Änderungssatzung. Das Vorhaben widerspricht den örtlichen Bauvorschriften zur Dachgestaltung.
Nach Ziffer 2.1 der örtlichen Bauvorschriften des Bebauungsplans sind die Dächer als Sattel, Zelt, Walm- oder Krüppelwalmdächer herzustellen, davon ausgenommen sind Garagen, Carports, Nebenanlagen und Wintergärten. Nach Ziffer 6.7 der Änderungssatzung ist eine Nutzung der Dächer von ans Hauptgebäude angebauten Einstellplätzen als Dachterrassen mit Ausnahme der Baufelder elf und zwölf zulässig. Nach Ziffer 8 der Änderungssatzung sind Terrassen und Balkone auch außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche zulässig.
Bei der hier streitgegenständlichen baulichen Anlage, die Terrasse auf dem Flachdach-Teil des Gebäudes zwischen dem Hauptgebäude und dem Wintergarten (vor Staffelgeschoss), handelt es sich nicht um eine (ebenerdige) Terrasse und auch nicht um einen aus der Fassade herausragenden Balkon, sondern um eine Dachterrasse. In bauplanungsrechtlicher Hinsicht stellen Dachterrassen Flachdächer dar (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 9. August 2021 – 15 CS 21.1636 – juris Rn. 26).
Bei Staffelgeschossen stellt eine auf dem Dach des Vollgeschosses befindliche, als Terrasse genutzte Außenfläche eine Dachterrasse dar. Dies ändert jedoch nichts an dem Umstand, dass es sich dabei um das Dach der unter der Dachterrasse befindlichen Räumlichkeiten handelt und deshalb auch bei Dachterrassen die Vorschriften für nach örtlichen Bauvorschriften zulässige Dachformen eingehalten werden müssen. Das Anbringen von Bauelementen wie einem Geländer um eine Dachterrasse oder Ähnlichem ändert nichts an der Form des Daches (vgl. VG Stuttgart, Urt. v. 30. September 2019 – 5 K 12982/17 – juris Rn. 20). In aller Regel handelt es sich deshalb bei Dachterrassen um Flachdächer.
Das Argument der Kläger unter Verweis auf ein Urteil des Verwaltungsgerichtshofes München (Bayerischer VGH, Urt. v. 24. November 2015 – 15 B 13.2414 – juris Rn. 22), das streitgegenständliche Bauteil sei kein Flachdach, weil bei einem Flachdach eine Wohnnutzung auf dem Dach ausgeschlossen sei, hier jedoch gerade stattfinde, vermag nicht zu überzeugen. Ob ein Flachdach betreten werden kann oder nicht, hängt allein von der Bauweise ab und ändert nichts an der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der Dachform nach den gestalterischen örtlichen Bauvorschriften.
Das zitierte Urteil hat letztendlich auch keine Relevanz für den hier zu entscheidenden Fall, weil es dort um das Maß der baulichen Nutzung geht, hier jedoch um gestalterische Festsetzungen zur Dachform in den örtlichen Bauvorschriften.
Flachdächer zählen nicht zu den nach Ziffer 2.1 der örtlichen Bauvorschriften des Bebauungsplans im Geltungsbereich des Bebauungsplans zulässigen Dächern. Damit widerspricht das Vorhaben insoweit den örtlichen Bauvorschriften des Bebauungsplans und ist bauplanungsrechtlich unzulässig.
Auf die Größe der Dachterrasse beziehungsweise dem unzulässigen Dach kommt es nicht an, weil Dächer unabhängig von der Größe die bauplanungsrechtlichen Vorgaben einhalten müssen. Die nur geringe Größe sowie die vom Kläger vorgetragene äußere Wahrnehmung als Balkon kann allenfalls im Rahmen einer Abweichung relevant sein.
Gemäß § 71 LBO 2020 kann der Beklagte eine Abweichung zulassen. Dazu fehlt jedoch ein Antrag der Kläger beim Beklagten. Gemäß § 69 Abs. 2 LBO 2020 entscheidet über Abweichungen sowie Ausnahmen und Befreiungen nach § 31 des Baugesetzbuchs die Bauaufsichtsbehörde auf besonderen Antrag. Nach § 71 Abs. 2 LBO 2020 ist die Zulassung von Abweichungen nach § 71 Abs. 1 LBO 2020 sowie von Ausnahmen und Befreiungen nach § 31 des Baugesetzbuchs gesondert schriftlich zu beantragen; der Antrag ist zu begründen.
Hier wurde kein Antrag auf Abweichung gestellt. Die Kläger haben lediglich eine Befreiung für die GRZ nach dem damals geltenden Bebauungsplan gestellt.
Es ist wegen des fehlenden gesonderten Abweichungsantrags nicht möglich, inhaltlich über die Voraussetzungen der Abweichung zu entscheiden. Dafür fehlt es an der Vorbefassung des Beklagten und der Beigeladenen, weil das Gesetz nach dem eindeutigen Wortlaut die Stellung eines gesonderten und zu begründenden Antrags vorsieht (vgl. VG München, Urt. v. 8. November 2017 – M 9 K 16.4678 – juris Rn. 43; VG Berlin (Kammer), Urt. v. 28. April 2014 – VG 19 K 146.13 – BeckRS 2014, 52618).
Auch ein Anspruch auf Erteilung einer Abweichung nach den Grundsätzen der Selbstbindung der Verwaltung kann vorliegend der Klage nicht zum Erfolg verhelfen, da ein Anspruch zuerst bei der Bauaufsicht mittels eines Abweichungsantrags geltend gemacht werden müsste.
Der Bebauungsplan in der Fassung der Änderungssatzung ist entgegen der Ansicht der Kläger auch nicht funktionslos geworden.
Bebauungspläne können nur in äußerst seltenen Fällen funktionslos sein. Eine bauplanerische Festsetzung tritt nur dann wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt. Die zur Funktionslosigkeit führende Abweichung der planerischen Festsetzung von der tatsächlichen Situation muss außerdem in ihrer Erkennbarkeit einen Grad erreicht haben, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen (BVerwG, Urt. v. 29. April 1977 – BVerwG 4 C 39.75 – juris).
Die Planungskonzeption, die einer bauplanungsrechtlichen Festsetzung zugrunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos und der Bebauungsplan wegen Funktionslosigkeit unwirksam, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet vom Planinhalt so massiv und offensichtlich abweichen, dass der Bebauungsplan eine städtebauliche Gestaltungsfunktion im Sinne einer Steuerung der städtebaulichen Entwicklung unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit ausgegangen werden (BVerwG, Beschl. v. 6. Juni 1997 – 4 NB 6.97 – juris).
Der Verlust der Steuerungsfähigkeit einer Festsetzung ist offenkundig, wenn auf der Grundlage des ausermittelten Sachverhalts und nach einer durch Fachkenntnisse geprägten Betrachtung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse die nachträglich eingetretenen Abweichungen im maßgeblichen Betrachtungsraum nach Quantität und Qualität ein Ausmaß erreicht haben, aufgrund dessen sich der Schluss aufdrängt, dass ein Vertrauen in die Fortgeltung der Festsetzung nicht mehr schutzwürdig ist (BVerwG, Urt. v. 24. April 2024 – 4 C 2.23 – juris Rn. 23).
Die Betrachtung der Funktionslosigkeit einer Festsetzung kann auf ein Teilgebiet des Bebauungsplans begrenzt werden, wenn die betroffene Festsetzung ihre Wirkung nach der Plankonzeption der Gemeinde in diesem Bereich auch ungeachtet benachbarter Bereiche entfalten soll (BVerwG, Urt. v. 24. April 2024 – 4 C 2.23 – juris Rn. 15).
Gemessen an diesen Maßstäben ist weder für den gesamten Geltungsbereich des Bebauungsplans in der Fassung der Änderungssatzung noch für ein Teilgebiet von einer Funktionslosigkeit der örtlichen Bauvorschrift zur Dachgestaltung (Ziffer 2.1 der örtlichen Bauvorschriften im Bebauungsplan) auszugehen.
Ausgehend von den Feststellungen bei der informatorischen Inaugenscheinnahme des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans sind innerhalb des Gebiets mehrere Gebäude vorhanden, die ebenfalls über ein Flachdach beziehungsweise Dachterrassen verfügen. Dabei ist aber zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei zahlreichen dieser Gebäude um Nebenanlagen, Garagen oder Carports handelt, für die die Vorschriften zur Dachgestaltung nicht gelten. Nach Ziffer 2.1 der örtlichen Bauvorschriften im Bebauungsplan sind die Dächer als Sattel, Zelt, Walm- oder Krüppelwalmdächer herzustellen, davon ausgenommen sind Garagen, Carports, Nebenanlagen und Wintergärten. Nach Ziffer 6.7 der Änderungssatzung ist eine Nutzung der Dächer von ans Hauptgebäude angebauten Einstellplätzen als Dachterrassen mit Ausnahme der Baufelder elf und zwölf zulässig. Lediglich die Gebäude, die nicht unter diese Ausnahmen fallen, sind deshalb in die Betrachtung einer Funktionslosigkeit einzubeziehen.
Unter Berücksichtigung der Größe des räumlichen Geltungsbereichs und der Anzahl von über einhundert vorhandenen Gebäuden reicht die Anzahl von elf Gebäuden mit unzulässigen Dachformen (vgl. die beim Ortstermin gefertigten Lichtbilder in der Anlage zum Protokoll der mündlichen Verhandlung) nicht aus, um von einer Funktionslosigkeit der örtlichen Bauvorschrift auszugehen. Auch wenn der Kläger zutreffend vorgetragen hat, dass es im Geltungsbereich des Bebauungsplans mehrere Gebäude mit unzulässigen Dachformen gibt, sind die Abweichungen insgesamt betrachtet noch nicht so massiv und offensichtlich, dass vom vollständigen Verlust der städtebaulichen Gestaltungsfunktion im Sinne einer Steuerung der städtebaulichen Entwicklung auszugehen wäre. Dabei kann auch nicht außer Acht gelassen werden, dass die Gebäude mit unzulässigen Dachformen nach Auskunft des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht über Baugenehmigungen für diese Dachformen verfügen. Die Vorhaben wurden über das Genehmigungsfreistellungsverfahren verwirklicht.
Eine Verwirklichung der Festsetzung ist auch deshalb nicht auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen, weil keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass der Beklagte keine bauordnungsrechtlichen Maßnahmen mehr gegen Gebäude mit unzulässigen Dachformen ergreifen kann.
Mangels eines (nicht spruchreifen) Anspruchs auf Erteilung einer Baugenehmigung oder eines eröffneten Ermessensspielraums des Beklagten kann der Hilfsantrag ebenfalls keinen Erfolg haben.
Nach alledem war die Klage abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, da sie keinen Sachantrag gestellt und sich somit nicht an dem Kostenrisiko des Verfahrens beteiligt hat (§ 162 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf den § 167 Abs. 2 VwGO, § 709 Satz 1, 2 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG. Dabei legt der Einzelrichter unter Berücksichtigung der regelmäßigen Annahmen des Beschwerdegerichts den Genehmigungswert für ein Einfamilienhaus mit Einliegerwohnung zugrunde.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 71 LBO
§ 72 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 69 Abs. 2 LBO
§ 71 Abs. 2 LBO
§ 71 Abs. 1 LBO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1, 2 ZPO
§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 15 CS 21.16
5 K 12982/17
15 B 13.24
9 K 16.46
19 K 146.13
4 C 39.75
4 NB 6.97
4 C 2.23