Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-06-27, Aktenzeichen OVG 5 A 35/22
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2024:0627.OVG5A35.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
Derjenige, der durch die in § 1 Abs. 1 bis 3 SARS-CoV-2-QuarV geregelte Absonderungspflicht verpflichtet war, sich unverzüglich nach der Einreise aus einem Risikogebiet für einen Zeitraum von zehn Tagen ständig abzusondern, und für diese Zeit unter Beobachtung durch das zuständige Gesundheitsamt stand, konnte sich auf eine mögliche Verletzung seines Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG, auch in dessen Ausprägung als allgemeine Handlungsfreiheit, des Rechts auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG, sowie des Rechts auf Freizügigkeit aus Art. 11 Abs. 1 GG stützen. (Rn.29)
Der Normenkontrollantrag ist trotz des zwischenzeitlichen Außerkrafttretens der SARS-CoV-2-QuarV zulässig. (Rn.33)
1 SARS-CoV-2-QuarV in der Fassung der Fünften Änderungsverordnung vom 27. April 2021 beruht auf einer verfassungskonformen Rechtsgrundlage, war formell rechtmäßig, inhaltlich hinreichend bestimmt, mit dem Rechtsstaatsgebot vereinbar und auch im Übrigen materiell rechtmäßig. (Rn.42) (Rn.56) (Rn.59) (Rn.63)
§ 1 SARS-CoV-2-QuarV in der Fassung der Fünften Änderungsverordnung vom 27. April 2021 verstieß nicht gegen europarechtliche Bestimmungen. (Rn.137)
Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin unternahm vom 14. April bis zum 25. April 2021 eine Urlaubsreise nach Griechenland. Das Robert-Koch-Institut (RKI) hatte Griechenland ab dem 7. März 2021 als Risikogebiet mit einem erhöhten Risiko für eine Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus eingestuft. Am 25. April 2021 kehrte die Antragstellerin nach Deutschland zurück und begab sich zunächst zu ihrem Lebensgefährten nach Thüringen. Am 28. April 2021 reiste sie zu ihrer Hauptwohnung im Land Brandenburg weiter. Sie begehrt die nachträgliche Feststellung, dass § 1 der Verordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des SARS-CoV-2-Virus und COVID-19 in Brandenburg vom 3. Februar 2021 (GVBl. II/21, [Nr. 14]) – SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung (SARS-CoV-2-QuarV) –, zuletzt geändert durch die Fünfte Änderungsverordnung vom 27. April 2021 (GVBl. II/21, [Nr. 42]), unwirksam gewesen ist und sie nicht verpflichtet war, sich nach ihrer Wiedereinreise für einen Zeitraum von zehn Tagen abzusondern.
§ 1 SARS-CoV-2-QuarV lautete:
(1) Personen, die auf dem Land-, See- oder Luftweg aus dem Ausland in das Land Brandenburg einreisen und sich in den letzten zehn Tagen vor der Einreise in einem Gebiet aufgehalten haben, das zum Zeitpunkt der Einreise als Risikogebiet im Sinne des § 2 Nummer 17 des Infektionsschutzgesetzes mit einem erhöhten Risiko für eine Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus eingestuft war (Risikogebiet), sind verpflichtet, sich unverzüglich nach der Einreise auf direktem Weg in ihre Haupt- oder Nebenwohnung oder in eine andere, eine Absonderung ermöglichende Unterkunft zu begeben und sich für einen Zeitraum von zehn Tagen nach ihrer Einreise ständig dort abzusondern; dies gilt auch für Personen, die zunächst in ein anderes Land der Bundesrepublik Deutschland eingereist sind. Bei Einreisen aus einem Virusvarianten-Gebiet im Sinne des § 3 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 der Coronavirus-Einreiseverordnung vom 13. Januar 2021 (BAnz AT 13.01.2021 V1) in der jeweils geltenden Fassung beträgt der Zeitraum der Absonderung abweichend von Satz 1 14 Tage. Den in Satz 1 und Satz 2 genannten Personen ist es in den jeweiligen Zeiträumen nicht gestattet, Besuch von Personen zu empfangen, die nicht ihrem Haushalt angehören.
(2) Die von Absatz 1 Satz 1 erfassten Personen sind ferner verpflichtet, beim Auftreten von Symptomen, die auf eine Erkrankung mit COVID-19 im Sinne der dafür jeweils aktuellen Kriterien des Robert Koch-Instituts (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.
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(3) Für die Zeit der Absonderung unterliegen die von Absatz 1 Satz 1 erfassten Personen der Beobachtung durch das zuständige Gesundheitsamt.
Den am 21. April 2021 eingegangenen Normenkontrollantrag begründete die Antragstellerin damit, von der angegriffenen Regelung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen zu sein, da sie sich unverzüglich nach ihrem Eintreffen in Brandenburg in Quarantäne begeben müsse.
Den zugleich gestellten Antrag der Antragstellerin, die Regelung des § 1 Abs. 1 bis 3 SARS-CoV-2-QuarV durch Erlass einer einstweiligen Anordnung vorläufig außer Vollzug zu setzen, wies der 11. Senat des OVG Berlin-Brandenburg mit Beschluss vom 26. April 2021 (OVG 11 S 61/21) zurück.
Die SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung trat einschließlich der angegriffenen Regelung am 18. Mai 2021 außer Kraft.
Mit am 20. Mai 2021 eingegangenem Schriftsatz hat die Antragstellerin erklärt, das Normenkontrollverfahren fortführen zu wollen. Sie habe sich am 28. April 2021 für fünf Tage bis zum 3. Mai 2021 in Quarantäne begeben. Am Nachmittag des 30. April 2021, mithin fünf Tagen nach Einreise, habe sie erstmals wieder das Haus verlassen, um einen Antigenschnelltest in einem Testzentrum durchführen zu lassen. Der Test sei ausweislich des vorgelegten Testzertifikats negativ gewesen, weshalb sie die Quarantäne am 3. Mai 2021 beendet habe. Am 7. Mai 2021 habe sie sich erstmals gegen das SARS-CoV-2-Virus impfen lassen.
Der Antrag sei weiterhin zulässig, weil sich ein Feststellungsinteresse aus dem erlittenen Grundrechtseingriff, der Vorbereitung von Amtshaftungsansprüchen und einer konkreten Wiederholungsgefahr ergebe. Die Absonderungspflicht nach Wiedereinreise habe eine Freiheitsentziehung dargestellt und sie tiefgreifend in ihrem Grundrecht auf Freiheit der Person verletzt. Nach Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit der Regelung wolle sie Amtshaftungsansprüche geltend machen, da sie die Freiheitsentziehung habe dulden müssen. Zudem sei die Corona-Krise noch längst nicht beendet. Es sei zu erwarten, dass die Bundesländer wie in den letzten Jahren nach dem zu erwartenden drastischen Anstieg der Fallzahlen zum Herbst und Winter hin erneut unverhältnismäßige Rechtsverordnungen mit Quarantäne-Bestimmungen erlassen würden. Dies gelte insbesondere mit Blick auf neue Virus-Varianten, gegen die es zunächst wiederum keine Vakzine gebe.
Der Antrag sei auch begründet. Die angefochtene Regelung der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung habe gegen höherrangiges Recht verstoßen.
Sie habe auf einer verfassungswidrigen Ermächtigungsgrundlage beruht, weil § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG eine Freiheitsentziehung ermögliche, ohne einen Richtervorbehalt im Sinne des Art. 104 Abs. 2 GG vorzusehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 18. Juli 1967– 2 BvF 3/62 u.a. –) sei bereits die bloße Anweisung an eine betroffene Person, sich an einem bestimmten Ort aufzuhalten, als Freiheitsentziehung zu qualifizieren. Der Betroffene müsse dazu nicht durch Einschließung oder vergleichbare Handlungen eingesperrt oder sonst an der Fortbewegung gehindert sein. Es genüge – wie bei der Absonderungspflicht – das staatlich verantwortete Gebot, sich an einem bestimmten Ort aufzuhalten und diesen nicht zu verlassen. Dies stehe mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19. November 2021 (– 1 BvR 781/21 u.a. –) in Einklang, die u. a. nächtliche Ausgangsverbote betroffen habe. Das Bundesverfassungsgericht habe mit seiner Formulierung, die nächtlichen Ausgangsbeschränkungen würden sich „deutlich von einem Hausarrest“ unterscheiden und keine Freiheitsentziehung darstellen, erkennen lassen, dass es einen Hausarrest als Freiheitsentziehung einstufe, ohne dass es auf ein physisches Eingesperrtsein ankomme. Bei dem häuslichen Absonderungsgebot handle es sich der Sache nach um eine solche Form von Hausarrest. Auch der EGMR habe einen Hausarrest in zahlreichen, näher bezeichneten Fällen als Freiheitsentziehung qualifiziert.
Des Weiteren verstoße § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gegen das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, weil die mit der häuslichen Absonderungspflicht zumindest begründete Freiheitsbeschränkung voraussetze, dass Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG als einschränkbares Grundrecht in § 30 Abs. 1 IfSG genannt werde.
Die Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage (§ 32 Satz 1 i. V. m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG) führe zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Verordnung. Denn die Verordnung habe sich nicht in rechtmäßiger Weise auf die Voraussetzungen einer verfassungswidrigen Norm beziehen können.
Ungeachtet dessen sei die angegriffene Regelung materiell rechtswidrig gewesen. Die Voraussetzungen des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG hätten nicht vorgelegen. Denn der Begriff des „Ansteckungsverdächtigen“ in dieser Vorschrift könne nicht so verstanden werden, dass bereits die Einreise aus einem bestimmten Gebiet (Risikogebiet) genüge, um allgemein einen Ansteckungsverdacht zu begründen. Das Bundesverwaltungsgericht habe mit Urteil vom 22. März 2012 (– 3 C 16/11 –) entschieden, dass die Behörde vor einer Absonderungsanordnung konkret-individuelle Ermittlungen zu infektionsrelevanten Kontakten der betroffenen Person anstellen müsse. Die Verordnung habe demgegenüber in pauschaler Form selbst definiert, wer im Fall von COVID-19 als Ansteckungsverdächtiger anzusehen sei und damit eine abstrakt-generelle Erweiterung des in § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG bestimmten Personenkreises geregelt, die wesentlich und allein dem Gesetzgeber vorbehalten sei. Im Übrigen sei für das Inland anerkannt, dass allein der Aufenthalt in einem Gebiet mit erhöhtem Risiko für eine Infektion nicht ausreiche, um den Betroffenen als Ansteckungsverdächtigen zu qualifizieren. Die fehlende innere Logik der Regelung komme auch darin zum Ausdruck, dass die Einreise aus einem ausländischen Risikogebiet selbst dann zu einer Absonderung geführt habe, wenn das allgemeine Infektionsrisiko dort niedriger gewesen sei als am inländischen Wohnort.
Zudem habe die angefochtene Regelung die Grundrechte der Betroffenen in unverhältnismäßiger Weise eingeschränkt. Insbesondere sei gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoßen worden, indem Reisende aus einem inländischen und aus einem ausländischen Risikogebiet ungleich behandelt worden seien. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Absonderungspflicht einen legitimen Zweck verfolgt habe und zu dessen Erreichung geeignet und erforderlich gewesen sei.
Ferner sei mit § 1 SARS-CoV-2-QuarV gegen primäres Unionsrecht verstoßen worden. Entgegen Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV sei der Grundsatz der Gleichheit der Mitgliedstaaten verletzt worden und die Regelung habe zudem Staatsangehörige anderer EU-Mitgliedstaaten diskriminiert. In der nach der Lage des Risikogebietes im Inland oder im Ausland differenzierenden Regelung habe zudem eine partielle Diskriminierung von Staatsangehörigen anderer EU-Mitgliedsstaaten gelegen, da die Absonderungspflicht für Einreisende nach Brandenburg aus inländischen Gebieten, in denen die Inzidenzwerte vergleichbar oder höher gewesen seien als in (ausländischen) Risikogebieten, nicht gegolten habe. Ferner sei die Regelung mit dem Recht auf Freizügigkeit aus Art. 21 AEUV und der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV unvereinbar. Da der EuGH sich noch nicht mit der Frage befasst habe, ob eine Absonderungspflicht europarechtskonform sein könne, sei die Sache gemäß Art. 267 Abs. 2 AEUV zur Vorabentscheidung vorzulegen.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass § 1 Abs. 1 bis 3 der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung vom 3. Februar 2021 in der Fassung der Fünften Änderungsverordnung vom 27. April 2021 unwirksam gewesen ist.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Zu Begründung trägt er im Wesentlichen vor, der Feststellungsantrag sei bereits unzulässig. Zwar sei in der Anordnung einer Quarantäne durchaus ein schwerwiegender Grundrechtseingriff zu sehen. Jedoch seien die von der Antragstellerin wissentlich und willentlich in Kauf genommenen Umstände mit zu berücksichtigen. Denn ihr sei bewusst gewesen, dass es sich bei dem Reiseziel Griechenland in dem Zeitraum vom 14. April bis zum 25. April 2021 um ein Risikogebiet gehandelt habe. Es müsse daher davon ausgegangen werden, dass sie für sich selbst die Vor- und Nachteile der von ihr angetretenen Urlaubsreise vorher gegeneinander abgewogen habe und zu einem für sie vertretbaren Ergebnis gekommen sei. Dafür spreche insbesondere die über einen längeren Zeitraum unveränderte Einstufung Griechenlands als Risikogebiet und somit eine für sie vorhersehbare und berechenbare Gefahrenlage. Die Antragstellerin dürfe nicht außer Acht lassen, dass sie auch Pflichten gegenüber der Allgemeinheit habe. Es sei ihr nicht verboten, ihren Urlaub im Ausland zu verbringen. Eine entsprechende Abwägung habe sie indes nur für sich selbst, nicht jedoch für die Allgemeinheit vornehmen können. Die Bürgerinnen und Bürger, die zu dem Entschluss gekommen seien, sich nicht durch eine Auslandsreise einem gesundheitlichen Risiko auszusetzen, hätten entsprechend vor Reiserückkehrenden geschützt werden müssen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen, die das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (OVG 11 S 61/21) umfasst und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
I. Der Antrag ist zulässig.
1. Der Antrag ist statthaft. Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Bbg VwGG entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen (nicht von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO erfassten) im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften und damit auch über die angegriffene Vorschrift des § 1 SARS-CoV-2-QuarV.
2. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person den Normenkontrollantrag stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung der Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen, als für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Die Antragsbefugnis fehlt nur, wenn subjektive Rechte der Antragstellerin offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2001 – 6 CN 4/00 –, juris Rn. 10). Erforderlich, aber auch ausreichend für die Antragsbefugnis ist, dass sie hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angegriffene Norm in einem subjektiven Recht verletzt wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 4. November 2015 – 4 CN 9/14 –, juris Rn. 12 und vom 30. April 2004 – 4 CN 1/03 –, juris Rn. 9).
a) Die Antragstellerin war bis zum Außerkrafttreten der angegriffenen Vorschrift antragsbefugt, da sie geltend machen konnte, durch die in § 1 Abs. 1 bis 3 SARS-CoV-2-QuarV geregelte Absonderungspflicht, die sie grundsätzlich verpflichtete, sich unverzüglich nach der Einreise aus einem Risikogebiet für einen Zeitraum von zehn Tagen ständig abzusondern, und sie für diese Zeit unter Beobachtung durch das zuständige Gesundheitsamt stellte, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Sie konnte sich auf eine mögliche Verletzung ihres Rechts auf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG, auch in dessen Ausprägung als allgemeine Handlungsfreiheit, ihres Rechts auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG, sowie ihres Rechts auf Freizügigkeit aus Art. 11 Abs. 1 GG stützen.
Dazu hat sie nachvollziehbar dargelegt, dass sie sich vom 14. bis zum 25. April 2021 und damit während der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Regelung auf eine Urlaubsreise nach Griechenland begeben hat. Griechenland war durch das RKI erstmals mit Wirkung zum 7. März 2021 als internationales Risikogebiet ausgewiesen worden (vgl. RKI, „Informationen zur Ausweisung internationaler Risikogebiete, Stand: 5. März 2021“, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Transport/Archiv_Risikogebiete/Risikogebiete_
2021-03-05.pdf?__blob=publicationFile). Zuvor hatte diese Ausweisung mit Wirkung zum 14. Februar 2021 nur Westgriechenland betroffen (vgl. RKI, „Informationen zur Ausweisung internationaler Risikogebiete, Stand: 12. Februar 2021“, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Transport/Archiv_Risikogebiete/Risikogebiete_2021-02-12.pdf?__blob=publicationFile). Während des Aufenthaltes der Antragstellerin in Griechenland blieb die Einordnung als Risikogebiet unverändert. Als sie ihren Angaben zufolge am 28. April 2021 nach Brandenburg zurückkehrte, lag ihr Aufenthalt in Griechenland weniger als zehn Tage zurück, so dass sie sich entsprechend der Anordnung des § 1 Abs. 1 Satz 1 SARS-CoV-2-QuarV unverzüglich in ihre Wohnung zu begeben hatte, um sich zunächst für einen Zeitraum von zehn Tagen, also bis zum Ablauf des 8. Mai 2021, ständig dort abzusondern. Die Antragstellerin war auch – soweit ersichtlich – nicht gemäß § 2 SARS-CoV-2-QuarV von der Quarantänepflicht ausgenommen.
Soweit der Antragsgegner sinngemäß den Einwand unzulässiger Rechtsausübung erhebt, indem er der Antragstellerin vorwirft, sich aus freiem Entschluss in ein Risikogebiet begeben zu haben, ist dies nicht geeignet, ihre Antragsbefugnis in Zweifel zu ziehen. Dieser auch im Prozessrecht zu beachtende Einwand lässt die Antragsbefugnis ausnahmsweise entfallen, wenn die geltend gemachte Rechtsposition nicht schutzwürdig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 – 4 A 10/99 –, juris Rn. 18, 20). Eine mangelnde Schutzwürdigkeit ist hier indes nicht festzustellen. Denn auch allein touristischen Zwecken dienende Auslandsreisen waren zum hier maßgeblichen Zeitpunkt nicht verboten, so dass es der Antragstellerin unbenommen blieb, eine solche zu unternehmen. Dass sie mit den damit notwendigerweise verbundenen Folgen – hier der Absonderungspflicht nach Rückkehr – nicht einverstanden war und deren Rechtmäßigkeit überprüfen lassen wollte, ist in rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Auffassung des Antragsgegners hätte im Übrigen eine Verengung der Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren zur Folge, die § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht zu entnehmen ist. Denn gegen die Absonderungspflicht könnten sich dann nur diejenigen Antragsteller wenden, die geltend machen können, wegen einer drohenden Absonderungspflicht von einer Reise abgesehen zu haben. Die geltend gemachte Rechtsposition ist im Falle eines Reiseverzichts jedoch nicht per se schutzwürdiger als im Falle eines Reiseantritts. In beiden Fällen geht es den Betroffenen um die Abwehr von Rechtsbeeinträchtigungen, die sich aus der Anordnung der Absonderungspflicht ergeben (vgl. zur Antragsbefugnis im Falle eines Reiseverzichts auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 68; VGH München, Urteil vom 2. August 2023 – 20 N 20.2861 –, juris Rn. 49).
b) Der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags steht nicht entgegen, dass die Verordnung einschließlich der angegriffenen Vorschrift mit Ablauf des 18. Mai 2021 außer Kraft getreten ist (vgl. §§ 1, 3 der Verordnung zur Aufhebung der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung vom 18. Mai 2021, GVBl. II/21 [Nr. 51]).
Ein gestellter Normenkontrollantrag kann trotz Aufhebung oder Außerkrafttreten nach Ablauf der Geltungsdauer der angegriffenen Rechtsvorschrift zulässig bleiben, wenn die Vorschrift – wie hier – während der Anhängigkeit eines zulässigerweise erhobenen Normenkontrollantrags aufgehoben wird oder außer Kraft tritt. Die Aufhebung oder das Außerkrafttreten der Norm allein lässt den zulässig gestellten Normenkontrollantrag nicht ohne Weiteres zu einem unzulässigen Antrag werden, wenn die Voraussetzung der Zulässigkeit nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fortbesteht, mithin die Antragstellerin weiterhin geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt (worden) zu sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 2024 – 3 BN 4/23 –, juris Rn. 12 und Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 –, juris Rn. 9, 11).
Erforderlich ist in diesen Fallgestaltungen aber, dass ein berechtigtes individuelles Interesse an der begehrten Feststellung besteht, die bereits außer Kraft getretene Rechtsvorschrift sei unwirksam gewesen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 –, juris Rn. 9, 12 ff. und Beschlüsse vom 28. Juli 2022 – 3 BN 8/21 –, juris Rn. 6 sowie vom 2. September 1983 – 4 N 1/83 –, juris Rn. 9 ff.). Ein berechtigtes individuelles Interesse an der Fortführung des Normenkontrollverfahrens kann sich u. a. daraus ergeben, dass ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2020 – 1 BvR 1630/20 –, juris Rn. 9; BVerwG, Urteile vom 15. Juni 2023 – 1 CN 1/22 –, juris Rn. 12, vom 16. Mai 2023 – 3 CN 6/22 –, juris Rn. 14 und vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 –, juris Rn. 13; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 2021 – 2 BvR 676/20 –, juris Rn. 30 f.).
aa) Die „Corona-Verordnungen“, die alle Bundesländer seit März 2020 auf der Grundlage von § 32 und § 28 Abs. 1 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 und von COVID-19 erließen, waren dadurch gekennzeichnet, dass sie typischerweise auf eine kurze Geltungsdauer angelegt waren mit der Folge, dass sie regelmäßig außer Kraft traten, bevor ihre Rechtmäßigkeit im Verfahren der Hauptsache abschließend gerichtlich geklärt werden konnte. Das Inkrafttreten und Außerkrafttreten der Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie erfolgte stets unter dem Vorbehalt der weiteren Entwicklung des Infektionsgeschehens (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10. Februar 2022 – 1 BvR 1073/21 –, juris Rn. 25 und vom 3. Juni 2020 – 1 BvR 990/20 –, juris Rn. 8; BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 2024 – 3 BN 4/23 –, juris Rn. 17 ff. und Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 –, juris Rn. 14). Eine nachträgliche Klärung ihrer Vereinbarkeit mit Grundrechten im Verfahren der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle liegt auch deshalb nahe, weil die darin enthaltenen Ge- und Verbote die grundrechtlichen Freiheiten häufig schwerwiegend beeinträchtigten und sie zudem in der Regel keines Verwaltungsvollzugs bedurften (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2020 – 1 BvR 1630/20 –, juris Rn. 9 m. w. N.).
Danach ist jedenfalls im vorliegenden Fall ein schützenswertes Interesse der Antragstellerin an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelung anzuerkennen. Die zur Prüfung gestellte Norm hatte eine kurze Geltungsdauer (5. Februar 2021 bis 18. Mai 2021), innerhalb derer gerichtlicher Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht erlangt werden konnte. Des Weiteren macht die Antragstellerin vorliegend in hinreichender Weise Beeinträchtigungen ihrer grundrechtlichen Freiheiten geltend, die ein Gewicht haben, das hier die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der in § 1 Abs. 1 bis 3 SARS-CoV-2-QuarV geregelten Beschränkungen rechtfertigt. Nach ihrem Vorbringen hat die Maßnahme erheblich in die Gestaltung ihres Alltags- und Privatlebens eingegriffen, indem sie mehrere Tage und damit während eines nicht nur unerheblichen Zeitraums ihre Wohnung nicht verlassen durfte (vgl. auch OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 80 ff., 84; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 71; VGH München, Urteil vom 2. August 2023 – 20 N 20.2861 –, juris Rn. 53; ferner BVerwG, Beschlüsse vom 19. Januar 2024 – 3 BN 4/23 –, juris Rn. 18 f. und vom 5. Januar 2024 – 3 BN 2/23 –, juris Rn. 13 ff., die ein weitgehendes Verständnis des Feststellungsinteresses in „Corona-Fällen“ erkennen lassen).
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners wird das Gewicht der Rechtsbeeinträchtigung nicht dadurch reduziert, dass die Antragstellerin aus eigenem Entschluss eine Urlaubsreise in ein Risikogebiet unternommen hat. Dieser Vorwurf lässt die zum Zeitpunkt der Antragstellung bestehende Antragsbefugnis bei insoweit unveränderter Sachlage nicht nachträglich entfallen. Maßgeblich ist, dass die Antragstellerin die Vorgaben des § 1 Abs. 1 bis 3 SARS-CoV-2-QuarV befolgt und dadurch einen hinreichend erheblichen normbedingten Nachteil erlitten hat (vgl. zum Feststellungsinteresse bei Nichtbeachtung eines Ausreisegebotes OVG Greifswald, Urteil vom 6. Dezember 2022 – 1 K 266/20 OVG –, juris Rn.101 ff.).
bb) Ob die Antragstellerin ein berechtigtes individuelles Interesse an der nachträglichen Feststellung der Unwirksamkeit der Regelung darüber hinaus mit Erfolg auf eine zu erwartende konkrete Wiederholungsgefahr stützen kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. Januar 2023 – 3 CN 10/22 –, juris Rn. 7 und vom 11. November 2015 – 8 CN 2/14 –, juris Rn. 19), kann hier offenbleiben. Dies gilt ebenso hinsichtlich ihres Vorbringens, ein besonderes Interesse an der Fortführung des Normenkontrollverfahrens ergebe sich aus der präjudiziellen Wirkung einer Entscheidung für Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche, deren Durchsetzung sie ernsthaft beabsichtigen müsste (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2023 – 3 CN 6/22 –, juris Rn. 16 und vom 19. Februar 2004 – 7 CN 1/03 –, juris Rn. 14).
II. Der Antrag ist unbegründet.
Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass § 1 SARS-CoV-2-QuarV in der hier maßgeblichen, zum Zeitpunkt ihrer Einreise nach Brandenburg geltenden Fassung der Fünften Änderungsverordnung vom 27. April 2021 unwirksam gewesen ist. Die Regelung beruht auf einer verfassungskonformen Rechtsgrundlage (1.), war formell rechtmäßig (2.), inhaltlich hinreichend bestimmt und mit dem Rechtsstaatsgebot vereinbar (3.) und auch im Übrigen materiell rechtmäßig (4.). Sie verstieß nicht gegen europarechtliche Bestimmungen (5.).
1. Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Regelung des § 1 Abs. 1 bis 3 SARS-CoV-2-QuarV waren § 32 Sätze 1 und 2 i.V.m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 29, 30 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397). Dabei handelt es sich um eine den verfassungsmäßigen Anforderungen genügende Verordnungsermächtigung für die Anordnung einer häuslichen Absonderung (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 90 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 84).
Nach § 32 Satz 1 IfSG durften die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend waren, durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen. Gemäß § 32 Satz 2 IfSG konnten die Landesregierungen die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen.
Wurden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergab sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so konnte die zuständige Behörde gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen treffen, insbesondere die in § 28a Abs. 1 und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich war; sie konnte insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befanden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.
Für Regelungen, die – wie hier – eine Absonderung betrafen, mussten darüber hinaus insbesondere die Voraussetzungen des § 30 IfSG vorliegen. Sie konnten nicht allein auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt werden, weil § 30 IfSG demgegenüber lex specialis war (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. März 2022 – 1 WB 37/21 –, juris Rn. 31; OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 89; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 83; VGH München, Urteil vom 2. August 2023 – 20 N 20.2861 –, juris Rn. 58 ff.). Die Vorschrift des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG bestimmte, dass bei Kranken sowie Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern, die nicht an Lungenpest und hämorrhagischem Fieber litten, durch die zuständige Behörde angeordnet werden konnte, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert wurden, bei Ausscheidern jedoch nur, wenn sie andere Schutzmaßnahmen nicht befolgten, befolgen konnten oder befolgen würden und dadurch ihre Umgebung gefährdeten.
Nach § 29 Abs. 1 IfSG konnten Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider zudem einer Beobachtung unterworfen werden (vgl. § 1 Abs. 3 SARS-CoV-2-QuarV).
a) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin verstößt § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG nicht gegen den Richtervorbehalt des Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG. Nach dieser Vorschrift hat über die Zulässigkeit und Fortdauer einer Freiheitsentziehung nur der Richter zu entscheiden. Bei der Absonderungspflicht nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG handelt es sich nicht um eine Freiheitsentziehung in diesem Sinne.
Art. 104 GG beinhaltet die verfahrensrechtlichen Garantien des Grundrechts der Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Dieses Grundrecht schützt die körperliche Bewegungsfreiheit und damit das Recht jeder natürlichen Person, den Ort, an dem sie sich aufhält, zu verlassen oder einen anderen Ort, an welchen sie sich begeben will, zu erreichen (vgl. Degenhart, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 104 Rn. 4; Kunig/Saliger, in: von Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Art. 104 Rn. 9). Geschützt wird die im Rahmen der geltenden allgemeinen Rechtsordnung gegebene tatsächliche körperliche Bewegungsfreiheit vor staatlichen Eingriffen, also vor Verhaftung, Festnahme und ähnlichen Maßnahmen des unmittelbaren Zwangs (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Mai 2002 – 2 BvR 2292/00 –, juris Rn. 22). Ein gegen den Willen auf Ausübung der Fortbewegungsfreiheit gerichteter staatlicher Eingriffsakt ist bei einem unmittelbar körperlich wirkenden Zwang anzunehmen. Es genügt aber auch ein allein psychisch vermittelter Zwang, wenn die davon ausgehende Zwangswirkung nach Art und Ausmaß einem unmittelbar wirkenden physischen Zwang vergleichbar ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 –, juris Rn. 246). Der Schutzbereich umfasst sowohl freiheitsbeschränkende (Art. 104 Abs. 1 GG) als auch freiheitsentziehende Maßnahmen (Art. 104 Abs. 2 GG). Für den schwersten Eingriff in das Recht auf Freiheit der Person, die Freiheitsentziehung, fügt Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG dem Vorbehalt des (förmlichen) Gesetzes den weiteren, verfahrensrechtlichen Vorbehalt einer richterlichen Entscheidung hinzu, der nicht zur Disposition des Gesetzgebers steht. Der Richtervorbehalt dient der verstärkten Sicherung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Alle staatlichen Organe sind verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass der Richtervorbehalt als Grundrechtssicherung praktisch wirksam wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Mai 2002 – 2 BvR 2292/00 –, juris Rn. 24).
Eine Freiheitsbeschränkung liegt vor, wenn jemand durch die öffentliche Gewalt gegen seinen Willen daran gehindert wird, einen Ort aufzusuchen oder sich dort aufzuhalten, der ihm an sich – tatsächlich und rechtlich – zugänglich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Mai 2002 – 2 BvR 2292/00 –, juris Rn. 23). Um eine Freiheitsentziehung als schwerste Form der Freiheitsbeschränkung handelt es sich erst dann, wenn die – tatsächlich und rechtlich an sich gegebene – körperliche Bewegungsfreiheit nach jeder Richtung hin aufgehoben wird, was eine besondere Eingriffsintensität und grundsätzlich eine nicht nur kurzfristige Dauer der Maßnahme voraussetzt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 –, juris Rn. 250 und vom 15. Mai 2002 – 2 BvR 2292/00 –, juris Rn. 23).
Bei der häuslichen Absonderung handelt es sich nicht um eine solche Freiheitsentziehung, weil es jedenfalls an der dafür erforderlichen besonderen Eingriffsintensität fehlt. Dies hat offenbar auch der Gesetzgeber so gesehen, da nach der Gesetzesbegründung die in § 30 Abs. 1 IfSG genannte Absonderung die „Freiwilligkeit“ des Betroffenen und damit seine „Einsicht in das Notwendige“ voraussetzt (vgl. BT-Drs. 14/2530, S. 75). Die in der häuslichen Absonderung liegende Freiheitsbeschränkung erreicht die Qualität einer Freiheitsentziehung erst im Anwendungsbereich des § 30 Abs. 2 IfSG. Nach dieser Vorschrift ist der Betroffene zwangsweise durch Unterbringung in einem abgeschlossenen Krankenhaus oder einem abgeschlossenen Teil eines Krankenhauses abzusondern, wenn er den seine Absonderung betreffenden Anordnungen nicht nachkommt oder nach seinem bisherigen Verhalten anzunehmen ist, dass er solchen Anordnungen nicht ausreichend Folge leisten wird. Bei der häuslichen Absonderung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG erfolgt die Absonderung demgegenüber in der gewohnten häuslichen Umgebung. Der Betroffene ist dabei nicht auf seine Hauptwohnung beschränkt, sondern kann eine andere für die Absonderung geeignete Unterkunft wählen. Dem Verlassen der Wohnung stehen anders als in einem abgeschlossenen Krankenhaus auch keine physischen Barrieren entgegen. Die Absonderungsanordnung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG kann zudem nicht nach den allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsrechts mit Zwangsmitteln vollstreckt werden, da insoweit die Sonderregelung des § 30 Abs. 2 IfSG gilt (vgl. Johann/Gabriel, in: BeckOK, InfSchR, 20. Ed. 8. Juli 2023, IfSG § 30 Rn. 25). Soweit ein Verstoß gegen die Absonderungspflicht nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG bußgeldbewehrt ist, übt dies zwar möglicherweise eine psychische Zwangswirkung auf den Betroffenen aus. Da die Verpflichtung zur häuslichen Absonderung nicht durch weitere Vorkehrungen begleitet wird, ist die von ihr ausgehende Zwangswirkung in Ausmaß und Wirkungsweise aber nicht von einer Intensität, die einer Freiheitsentziehung gleichkäme (bereits einen Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG verneinend OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 83, 85; VGH Kassel, Beschluss vom 20. August 2021 – 8 B 1727/21 –, juris Rn. 12 f.; OVG Münster, Beschluss vom 13. Juli 2020, – 13 B 968/20.NE –, juris Rn. 41 ff.; insoweit offen lassend OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 95).
Soweit die Antragstellerin zur Begründung einer freiheitsentziehenden Wirkung der Absonderungspflicht auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 1967 (– 2 BvF 3/62 –, bei juris) verweist, führt dies zu keiner anderen Bewertung. In dieser Entscheidung ging es um Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes zu „Hilfen für Gefährdete“, die an regelmäßige Arbeit und Sesshaftigkeit gewöhnt werden sollten. Gefährdete Personen konnten danach beispielsweise in einer Anstalt, einem offenen Heim oder in einer geeigneten Familie untergebracht werden. Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich indes nicht ableiten, dass häusliche Absonderungen nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG als Freiheitsentziehung qualifiziert werden müssten. Denn selbst wenn die gefährdeten Personen nicht durch Einschließung oder vergleichbare Handlungen eingesperrt oder sonst an der Fortbewegung gehindert gewesen sein mögen, ist diese Art von zwangsweiser Unterbringung zur „Besserung“ hinsichtlich der Eingriffsintensität nicht mit der Anordnung vergleichbar, sich aus infektionsschutzrechtlichen Gründen für eine gewisse Zeit in der eigenen häuslichen Umgebung abzusondern (vgl. auch OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 96 ff.).
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ergibt sich aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. November 2021 zur „Bundesnotbremse“ (– 1 BvR 781/21 u.a. –, bei juris) nichts anderes. Insbesondere lässt sich daraus nicht ableiten, dass jede Form von „Hausarrest“ eine Freiheitsentziehung darstelle und die häusliche Absonderung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG mit einem solchen vergleichbar sei. Vielmehr genügt auch nach dieser Entscheidung die bloße Anweisung an eine Person, sich an einem bestimmten Ort aufzuhalten, nicht für die Annahme einer Freiheitsentziehung, sondern erforderlich ist eine besondere Eingriffsintensität und eine nicht nur kurzfristige Dauer der Maßnahme (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 250). Andernfalls wäre eine Abgrenzung zwischen Freiheitsbeschränkungen und Freiheitsentziehungen auch kaum mehr möglich. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht insoweit in Einklang mit der Rechtsprechung des EGMR, auf den es ausdrücklich verweist (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 250 a. E.). Mit dieser Bezugnahme auf die Entscheidung des EGMR vom „20. Mai 2021“ (richtig: 13. April 2021, – Nr. 49933/20, Terhes/Rumänien –) bekräftigt es, dass der Unterschied zwischen Freiheitsbeschränkung und Freiheitsentziehung in der Intensität des Eingriffs liegt und zur Abgrenzung von der konkreten Situation auszugehen ist, wobei Art, Dauer, Auswirkungen und die Durchführung der Maßnahme insgesamt und insbesondere auch die Begleitumstände zu untersuchen sind (vgl. EGMR, a.a.O., Rn. 36 mit Verweis auf EGMR, Urteile vom 23. Februar 2017 – Nr. 43395/09, De Tommaso/Italien –, Rn. 80 und vom 6. November 1980 – Nr. 7367/76, Guzzardi/Italien –, Rn. 92). Hinsichtlich nächtlicher Ausgangsbeschränkungen während der Corona-Pandemie hat das Bundesverfassungsgericht mit Blick auf die konkrete Ausgestaltung der Beschränkungen die erforderliche besondere Eingriffsintensität verneint (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 250). Dass es eine solche bei häuslichen Absonderungen nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG bejahen würde, liegt keineswegs „auf der Hand“. Zwar handelte es sich bei der nächtlichen Ausgangssperre anders als bei der häuslichen Absonderung um eine tageszeitlich begrenzte Beschränkung, die Zeiten geringer Mobilität (übliche Schlafenszeit) betraf. Beiden Maßnahmen war jedoch gemeinsam, dass der Aufenthaltsort im Rahmen der zulässigen Kontakte frei gewählt werden konnte und das Eingriffsgewicht jedenfalls in der konkreten Ausgestaltung der Beschränkung durch zahlreiche Ausnahmevorschriften erheblich gemindert wurde (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 250; §§ 2, 3 SARS-CoV-2-QuarV).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des EGMR ist die besondere Eingriffsintensität auch nicht deshalb zu bejahen, weil die häusliche Absonderung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG – wie die Antragstellerin meint – einen „Hausarrest“ darstelle. Mit der Feststellung, dass sich der Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG durch die angegriffene nächtliche Ausgangsbeschränkung deutlich von einem Hausarrest unterscheide (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 250 a. E.), verhält sich das Bundesverfassungsgericht nicht dazu, ob häusliche Absonderungen nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG als eine Form von Hausarrest zu qualifizieren sind. Der auf diese Feststellung folgende Verweis („vgl. dazu“) auf die Entscheidung des EGMR vom „20. Mai 2021“ ([richtig: 13. April 2021] „Terhes/Rumänien, Nr. 49933/20, § 43 m.w.N.“) spricht dafür, dass das Bundesverfassungsgericht hier Hausarreste in einem strafrechtlichen Kontext vor Augen hatte, die dadurch gekennzeichnet sind, dass der Betroffene im Sinne eines staatlichen Gewahrsams ununterbrochen individuell überwacht wird und im Falle von Zuwiderhandlungen die Inhaftierung droht. Der EGMR grenzt an dieser Stelle nämlich Beschränkungen im Rahmen eines „Lockdowns“ während der Corona-Pandemie von einer zwei- bzw. dreijährigen präventivpolizeilichen Überwachung aufgrund krimineller Aktivitäten (vgl. EGMR, Urteile vom 23. Februar 2017 – Nr. 43395/09, De Tommaso/Italien –, Rn. 74 ff. und vom 6. November 1980 – Nr. 7367/76, Guzzardi/Italien –, Rn. 89 ff.) sowie von einem gerichtlich angeordneten Hausarrest als Ersatz für eine Untersuchungshaft (vgl. EGMR, Urteil vom 5. Juli 2016 – Nr. 23755/07, Buzadji/Moldau –, Rn. 103 ff.) ab. Eine damit vergleichbare Eingriffsintensität wird bei der zeitlich begrenzten häuslichen Absonderung selbst unter Berücksichtigung der möglichen Beobachtung durch das zuständige Gesundheitsamt nach § 29 IfSG und der möglichen Unterbringung nach § 30 Abs. 2 IfSG im Falle der Zuwiderhandlung nicht erreicht. Für diese Bewertung spricht in Anwendung der oben aufgezeigten Maßstäbe auch die Bedeutung der Begleitumstände, insbesondere die dem Gesundheitsschutz dienende Zielrichtung der Maßnahme. So hat der EGMR in seiner Entscheidung vom 13. April 2021, auf die das Bundesverfassungsgericht verweist (s.o.), hervorgehoben, dass es in der modernen Gesellschaft häufig Situationen gebe, in denen die Öffentlichkeit aufgerufen sei, Einschränkungen der Freizügigkeit oder der Freiheit im Interesse des Gemeinwohls hinzunehmen. Die in Rumänien im „Lockdown“ aus Gründen des Gesundheitsschutzes geltenden Beschränkungen könnten deshalb im Hinblick auf ihre Auswirkungen nicht mit einem Hausarrest gleichgesetzt werden und seien nicht als Freiheitsentziehung im Sinne des Art. 5 EMRK zu qualifizieren (vgl. EGMR, Urteil vom 13. April 2021, – Nr. 49933/20, Terhes/Rumänien –, Rn. 36, 43).
b) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegt auch kein Verstoß gegen das Zitiergebot vor. Soweit nach dem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muss das Gesetz gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen. In § 32 Satz 3 IfSG wird ebenso wie in § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Grundrecht der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) durch Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung von Infektionskrankheiten eingeschränkt werden kann. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG stellt insoweit die allgemeine Vorschrift für Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten dar und nimmt in seinem ersten Halbsatz ausdrücklich auf die Regelungsbefugnisse des § 30 IfSG und damit auch auf die Absonderungsanordnung in § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG Bezug. Zudem kommt die beispielhaft („insbesondere“) im zweiten Halbsatz von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG genannte Maßnahme – nämlich „Personen [zu] verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten“ – der Absonderungsanordnung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG inhaltlich so nahe, dass kein vernünftiger Zweifel daran aufkommen kann, dass der Gesetzgeber sich der grundrechtsbeeinträchtigenden Wirkung auch im Hinblick auf diese Norm bewusst war (vgl. VG Wiesbaden, Urteil vom 22. Dezember 2023 – 7 K 1126/20.WI –, juris Rn. 54 ff.). In Anbetracht dieser Regelungen ist es unschädlich, dass der die Absonderung als spezielle Schutzmaßnahme betreffende § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG keinen weiteren expliziten Hinweis auf die Möglichkeit einer Grundrechtseinschränkung enthält. Der Hinweis- und Informationsfunktion sowie der Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebotes nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG wird in diesem Regelungszusammenhang hinreichend genügt (vgl. zu den Funktionen Enders, in: BeckOK, GG, 57. Ed. 15. Januar 2024, Art. 19 Rn. 15; i. E. ebenso OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 99; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 85).
c) Die Ermächtigungsgrundlage begegnet auch im Übrigen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie genügte insbesondere dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. auch Beschluss des Senates vom 21. März 2024 – OVG 5 A 23/22 –, juris Rn. 47 m. w. N.; OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 90).
2. Die auf Grundlage der genannten Verordnungsermächtigung erlassene SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung genügte den formellen Voraussetzungen.
a) Das Ministerium für Soziales, Gesundheit, Integration und Verbraucherschutz war für den Erlass der streitgegenständlichen Verordnung zuständig, da die entsprechende Ermächtigung der Landesregierung nach § 32 Satz 1 IfSG durch § 2 der Infektionsschutzzuständigkeitsverordnung (IfSZV) des Landes Brandenburg vom 27. November 2007 (GVBl. II/07 [Nr. 27], S. 488), zuletzt geändert durch Verordnung vom 7. Mai 2020 (GVBl. II/20 [Nr. 31]), auf das für Gesundheitswesen zuständige Mitglied der Landesregierung übertragen worden war.
b) Den Anforderungen des § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG in der Fassung vom 18. November 2020 (BGBl. I, S. 2397) wurde ebenfalls entsprochen. Danach waren Rechtsverordnungen, die – wie hier – nach § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 erlassen wurden, mit einer allgemeinen Begründung zu versehen und zeitlich zu befristen (vgl. zu den Anforderungen Beschluss des Senates vom 21. März 2024 – OVG 5 A 23/22 –, juris Rn. 49 f. m. w. N.). Der streitgegenständlichen Verordnung war eine entsprechende Begründung beigefügt, die die wesentlichen Entscheidungsgründe für die getroffenen Maßnahmen transparent machte und hinreichend erläuterte, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienten (vgl. Allgemeine Begründung der Fünften Verordnung zur Änderung der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung, GVBl. II/21 [Nr. 42], S. 3 sowie bereits Allgemeine Begründung der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung, GVBl. II/21 [Nr. 14], S. 7 ff.). Die zeitliche Befristung der Verordnung (bis zum 22. Mai 2021) ergab sich aus § 5 Abs. 1 Satz 2 SARS-CoV-2-QuarV.
3. Die angegriffene Regelung des § 1 SARS-CoV-2-QuarV war hinreichend bestimmt und verstieß nicht gegen das Rechtsstaatsgebot.
a) Anhaltspunkte für eine mangelnde Bestimmtheit der Vorschrift trägt die Antragstellerin nicht vor und sind auch sonst nicht ersichtlich. Die gilt auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Anforderungen an die Bestimmtheit dadurch verschärft wurden, dass Verstöße gegen die Absonderungspflicht gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 4, Abs. 2, Abs. 3 SARS-CoV-2-QuarV bußgeldbewehrt waren (vgl. Beschluss des Senates vom 21. März 2024 – OVG 5 A 23/22 –, juris Rn. 53 ff.).
b) Nach Auffassung des Senates verstößt es nicht gegen das Rechtsstaatsgebot, dass die Regelung eine dynamische Verweisung auf die durch das RKI veröffentlichten Risikogebiete enthielt (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 93 ff.; a. A. für den Zeitraum vor Einfügung des § 2 Nr. 17 IfSG durch Gesetz vom 18. November 2020 [BGBl. I, S. 2397] VGH München, Urteil vom 2. August 2023 – 20 N 20.2861 –, juris Rn. 83 ff., 91). Ebensowenig ist aus Sicht des Senates zu beanstanden, dass es sich um eine dynamische Verweisung auf eine Internet-Veröffentlichung handelte. Ein Verstoß gegen das Publizitäts- und Bestimmtheitsgebot aus Art. 20 Abs. 3 GG ist darin nicht zu sehen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 97).
Es bestehen auch keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffene Regelung im Hinblick auf die durch sie erfolgenden Eingriffe in die Freiheitsgrundrechte nicht dem Verordnungsgeber hätte überlassen werden dürfen, sondern dem Gesetzgeber selbst vorbehalten gewesen wäre (sog. Wesentlichkeitsgrundsatz; vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 162). Die wesentliche Grundentscheidung zur Zulässigkeit von Absonderungsanordnungen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten hat der Gesetzgeber in §§ 28, 30 IfSG selbst getroffen. Der Verordnungsgeber hat diese lediglich mit Blick auf die Besonderheiten des SARS-CoV-2-Virus in der Quarantäneverordnung umgesetzt.
4. Die Regelung war materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage waren erfüllt (a), die zur Überprüfung gestellte Absonderungspflicht für Reiserückkehrer war verhältnismäßig (b) und mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar (c).
a) Die nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG und § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG zu erfüllenden Voraussetzungen für den Erlass von Schutzmaßnahmen gegen das Coronavirus lagen zum Zeitpunkt des Erlasses der Fünften Änderungsverordnung am 27. April 2021 sowie innerhalb des Geltungszeitraums dieser Verordnung vom 28. April 2021 bis zum 18. Mai 2021 vor (vgl. zur ex-ante-Betrachtung OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 106). Bei der Bewertung sind die durch das RKI zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu SARS-CoV-2 und COVID-19 wie ein Sachverständigengutachten zu berücksichtigen (vgl. § 4 IfSG; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 –, juris Rn. 55 ff.).
aa) Im maßgeblichen Zeitraum wurden im gesamten Bundesgebiet und damit auch in Brandenburg nach der Einschätzung des RKI fortwährend Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Zur Infektionslage in Deutschland lagen folgende Erkenntnisse und Bewertungen des RKI vor (vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 [COVID-19] vom 27. April 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Apr_2021/2021-04-27-de.pdf?__blob=publicationFile):
„Die 7-Tages-Inzidenz für ganz Deutschland steigt seit Mitte Februar 2021 stark an und liegt deutlich über 100/100.000 Einwohner. Das Geschehen ist nicht regional begrenzt, die Anzahl der Landkreise mit einer 7-Tages-Inzidenz über 100/100.000 Einwohner nimmt seit Mitte Februar 2021 deutlich zu. Der 7-Tage-R-Wert liegt über 1. Etwa seit Mitte März hat sich der Anstieg der Fallzahlen beschleunigt. Nach einem vorübergehenden Rückgang der Fallzahlen über die Osterfeiertage setzt sich der starke Anstieg der Fallzahlen fort. Die COVID-19-Fallzahlen stiegen in den letzten Wochen in allen Altersgruppen wieder an, besonders stark jedoch in jüngeren Altersgruppen. Auch bei den über 80-Jährigen hat sich der wochenlang abnehmende Trend nicht fortgesetzt. Beim Großteil der Fälle ist der Infektionsort nicht bekannt. COVID-19-bedingte Ausbrüche betreffen momentan insbesondere private Haushalte, zunehmend auch Kitas, Schulen und das berufliche Umfeld, während die Anzahl der Ausbrüche in Alters- und Pflegeheimen abgenommen hat.
[…]
Insgesamt ist die VOC B.1.1.7 inzwischen in Deutschland der vorherrschende COVID-19-Erreger. Das ist besorgniserregend, weil die VOC B.1.1.7 nach bisherigen Erkenntnissen deutlich ansteckender ist und vermutlich schwerere Krankheitsverläufe verursacht als andere Varianten. Zudem vermindert die zunehmende Verbreitung und Dominanz der VOC B.1.1.7 die Wirksamkeit der bislang erprobten Infektionsschutzmaßnahmen erheblich.
Der Anstieg der Fallzahlen insgesamt und der Infektionen durch die VOC B.1.1.7. werden zu einer deutlich ansteigenden Anzahl von Hospitalisierungen und intensivpflichtigen Patientinnen und Patienten führen. Bundesweit ist seit Mitte März wieder ein deutlicher Anstieg der COVID-19-Fallzahlen auf Intensivstationen (ITS) zu verzeichnen. Alle Impfstoffe, die aktuell in Deutschland zur Verfügung stehen, schützen nach derzeitigen Erkenntnissen sehr gut vor einer Erkrankung durch die in Deutschland hauptsächlich zirkulierende VOC B.1.1.7, und sie schützen auch vor schweren Erkrankungen durch die anderen Varianten. Nicht notwendige Reisen sollten weiterhin, insbesondere aufgrund der zunehmenden Verbreitung der besorgniserregenden Virusvarianten, unbedingt vermieden werden. Mit deutlich sichtbaren Erfolgen der Impfkampagne ist erst in einigen Wochen zu rechnen. Gesamtgesellschaftliche Infektionsschutzmaßnahmen sind daher nötig, um die Infektionsdynamik zu bremsen.“
Am 30. April 2021 und auch am 18. Mai 2021 schätzte das RKI in seiner Risikobewertung die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland aufgrund der anhaltend hohen Fallzahlen weiterhin insgesamt als „sehr hoch“ ein. Die anhaltende Viruszirkulation in der Bevölkerung mit zahlreichen Ausbrüchen in Privathaushalten, Kitas und zunehmend auch in Schulen sowie dem beruflichen Umfeld erfordere die konsequente Umsetzung kontaktreduzierender Maßnahmen und Schutzmaßnahmen, insbesondere die regelmäßige und intensive Lüftung von Innenräumen sowie massive Anstrengungen zur Eindämmung von Ausbrüchen und Infektionsketten. Dies sei vor dem Hintergrund der raschen Ausbreitung leichter übertragbarer besorgniserregender Varianten (VOC) von entscheidender Bedeutung, um die Zahl der neu Infizierten deutlich zu senken und schwere Krankheitsverläufe, intensivmedizinische Behandlungen und Todesfälle zu vermeiden. Die aktuelle Situation erfordere den Einsatz aller organisatorischer und individueller Maßnahmen zur Infektionsprävention. Nicht notwendige Reisen sollten weiterhin, insbesondere aufgrund der zunehmenden Verbreitung der besorgniserregenden Virusvarianten, unbedingt vermieden werden (vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 [COVID-19] vom 30. April 2021 abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Apr_2021/2021-04-30-de.pdf?__blob=publicationFile und vom 18. Mai 2021 abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Mai_2021/2021-05-18-de.pdf?__blob=publicationFile).
bb) Der Verordnungsgeber hat mit der Regelung des § 1 Abs. 1 bis 3 SARS-CoV-2-QuarV eine notwendige Schutzmaßnahme getroffen, die den Voraussetzungen der Rechtsgrundlage entsprach.
Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG waren im Falle der Feststellung von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 erforderlich war (vgl. zur Handlungspflicht BVerfG, Beschluss vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 –, juris Rn. 8). Die Absonderungspflicht nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG zählte zu den möglichen Schutzmaßnahmen, auf die in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG Bezug genommen wurde.
(1) Der sachliche Anwendungsbereich des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG war grundsätzlich eröffnet. Eine übertragbare Krankheit, die nicht von § 30 Abs. 1 Satz 1 IfSG erfasst wurde, mit einer erheblichen Anzahl von Erkrankungen mit teilweise letalem Ausgang war durch das Aufkommen und die Verbreitung des Coronavirus und der dadurch verursachten Krankheit Covid-19 festgestellt (vgl. bereits oben).
(2) Zudem war im Falle von aus Risikogebieten einreisenden Personen auch der persönliche Anwendungsbereich des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG eröffnet. Anders als im Fall der Anwendung der infektionsschutzrechtlichen Generalermächtigung zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten nach § 28 Abs. 1 IfSG ist der Kreis der Adressaten der Absonderungsanordnung begrenzt auf Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider (vgl. Johann/Gabriel, in: BeckOK, InfSchR, 20. Ed. 8. Juli 2023, IfSG § 30 Rn. 23; ferner auch Beschluss des Senates vom 21. März 2024 – OVG 5 A 23/22 –, juris Rn. 67).
Ansteckungsverdächtig ist gemäß § 2 Nr. 7 IfSG eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Aufnahme von Krankheitserregern anzunehmen, wenn der Betroffene mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Kontakt zu einer infizierten Person oder einem infizierten Gegenstand hatte. Die Vermutung, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, muss naheliegen; eine bloß entfernte Wahrscheinlichkeit genügt nicht. Demzufolge ist die Annahme eines Ansteckungsverdachts einerseits nicht schon gerechtfertigt, wenn die Aufnahme von Krankheitserregern nicht auszuschließen ist (anders die abweichende Formulierung in § 1 Abs. 2 Nr. 7 des Tierseuchengesetzes – TierSG – zur Legaldefinition des ansteckungsverdächtigen Tieres). Andererseits ist auch nicht zu verlangen, dass sich die Annahme geradezu aufdrängt. Erforderlich und ausreichend ist, dass die Annahme, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, wahrscheinlicher ist als das Gegenteil (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 –, juris Rn. 31 ff.).
Bei der Bewertung, ob eine hinreichende Wahrscheinlichkeit einer Ansteckungsgefahr vorliegt, ist nach der Rechtsprechung kein einheitlicher Maßstab anzuwenden. Vielmehr gilt der allgemeine polizei- und ordnungsrechtliche Grundsatz, wonach an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen (§ 1 Abs. 1, § 28 Abs. 1 IfSG), sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, drängt sich angesichts der schwerwiegenden Folgen auf, dass die vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts genügen kann. Erforderlich ist daher die Anlegung eines flexiblen Maßstabs, der den Gefährdungsgrad der jeweiligen Erkrankung und dessen Ausbreitungsweise einbezieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 –, juris Rn. 32; VGH München, Urteil vom 2. August 2023 – 20 N 20.2861 –, juris Rn. 63; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2021 – OVG 11 S 61/21 –, juris Rn. 21).
Ob gemessen daran ein Ansteckungsverdacht im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG zu bejahen ist, beurteilt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die die Antragstellerin zutreffend hinweist, in Fällen individueller behördlicher Anordnungen unter Berücksichtigung der Eigenheiten der jeweiligen Krankheit und der verfügbaren epidemiologischen Erkenntnisse und Wertungen sowie anhand der Erkenntnisse über Zeitpunkt, Art und Umfang der möglichen Exposition der betreffenden Person und über deren Empfänglichkeit für die Krankheit. Es ist erforderlich, dass das zugrundeliegende Erkenntnismaterial belastbar und grundsätzlich auf den konkreten Fall bezogen ist. Die Feststellung eines Ansteckungsverdachts setzt voraus, dass die Behörde zuvor Ermittlungen zu infektionsrelevanten Kontakten des Betroffenen angestellt hat; denn ohne aussagekräftige Tatsachengrundlage lässt sich nicht zuverlässig bewerten, ob eine Aufnahme von Krankheitserregern anzunehmen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16/11 –, juris Rn. 33).
Allerdings hat der Gesetzgeber in § 32 Satz 1 IfSG den Erlass von Rechtsverordnungen und damit von abstrakt-generellen Regelungen vorgesehen. Eine auf den konkreten Einzelfall bezogene Ermittlungstätigkeit kann vom Verordnungsgeber infolgedessen nicht erwartet werden. Wohl aber hat er seine Regelungen, die nur „unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind“, erlassen werden können, auf konkret nachvollziehbare und belastbare tatsächliche Grundlagen zu stützen (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 119; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2021 – OVG 11 S 61/21 –, juris Rn. 21; OVG Lüneburg, Beschluss vom 9. April 2021 – 13 MN 170/21 –, juris Rn. 32).
Nach diesen Maßstäben ist nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber einen Ansteckungsverdacht im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG unter Berücksichtigung der Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckungsgefahr abstrakt-generell an die Einreise aus einem Risikogebiet angeknüpft hat. Personen, die aus einem als Risikogebiet qualifizierten Staat oder einer solchen Region in das Land Brandenburg einreisten, durften im maßgeblichen Zeitraum als ansteckungsverdächtig hinsichtlich des SARS-CoV-2-Virus angesehen werden.
(a) Der Verordnungsgeber ist zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Regelung und während ihres Geltungszeitraums zutreffend von einer Gefahrenlage ausgegangen, die es rechtfertigte, bereits bei einer geringen Wahrscheinlichkeit für einen infektionsrelevanten Kontakt einen Ansteckungsverdacht anzunehmen. Dafür sprachen gestützt auf die Erkenntnisse des RKI vor allem die hohe Infektiosität des neuartigen Coronavirus, Übertragungen im präsymptomatischen Stadium oder durch infektiöse Personen mit subtilen Symptomen, das Fehlen ausreichender Behandlungsmethoden sowie eines flächendeckend verfügbaren Impfstoffes und das Aufkommen besorgniserregender Virusvarianten bei zugleich von ihm ausgehenden erheblichen Gesundheitsgefahren.
Nach den Feststellungen des RKI ergab sich folgendes Bild (vgl. zum Ganzen RKI, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 26. November 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888#doc13776792bodyText2; vgl. zusammenfassend auch OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 126 ff.):
COVID-19 manifestierte sich sehr häufig als Atemwegsinfektion. Häufige Symptome waren Husten, Fieber, Schnupfen, Störung des Geruchs- und / oder Geschmackssinns und Pneumonie. Die Krankheitsverläufe waren unspezifisch, vielfältig und variierten stark, von symptomlosen Verläufen bis zu schweren Pneumonien mit Lungenversagen und Todesfolge. COVID-19 konnte sich seinerzeit in vielfältiger Weise und nicht nur in der Lunge, sondern auch in anderen Organsystemen manifestieren. Neben direkten zellverändernden Effekten wurden überschießende Immunreaktionen sowie Durchblutungsstörungen in Folge einer Hyperkoagulabilität beobachtet. Langzeitfolgen wurden beobachtet, konnten aber seinerzeit nicht einheitlich definiert werden. Folgeerkrankungen – sei es durch die Erkrankung oder durch ihre Behandlung – waren nicht auszuschließen.
Bei der überwiegenden Zahl der Fälle verlief die Erkrankung mild. Insgesamt waren zum damaligen Zeitpunkt 2 % bzw. 2,6 % aller Personen, für die bestätigte SARS-CoV-2-Infektionen in Deutschland übermittelt wurden, im Zusammenhang mit einer COVID-19-Erkrankung verstorben. Die Wahrscheinlichkeit für schwere und auch tödliche Krankheitsverläufe nahm mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu. Eine generelle Festlegung zur Einstufung in eine Risikogruppe war jedoch wegen der Vielfalt verschiedener prädisponierender Vorerkrankungen und ihrer Schweregrade sowie wegen der Vielzahl anderer Einflussfaktoren nicht möglich. Schwere Verläufe konnten auch bei Personen ohne bekannte Vorerkrankung und bei jüngeren Patienten auftreten.
Der Hauptübertragungsweg in der Bevölkerung war die Tröpfcheninfektion sowie die Übertragung durch Aerosole. Bei längerem Aufenthalt in kleinen, schlecht oder nicht belüfteten Räumen konnte sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz als 1,5 Meter erhöhen, vor allem dann, wenn eine infektiöse Person besonders viele kleine Partikel (Aerosole) ausstieß, sich längere Zeit in dem Raum aufhielt und exponierte Personen besonders tief oder häufig einatmeten. Die Dauer von der Ansteckung (Infektion) bis zum Beginn der eigenen Ansteckungsfähigkeit (Infektiösität) war nach dem damaligen Kenntnisstand genauso variabel wie die Inkubationszeit. Aus Einzelbeobachtungen ließ sich seinerzeit schließen, dass auch sehr kurze Intervalle bis zum Beginn der Ansteckungsfähigkeit möglich waren, das heißt eine Ansteckung anderer Personen am Tag nach der eigenen Infektion, möglicherweise sogar am selben Tag. Die mittlere Inkubationszeit (Median) wurde seinerzeit in den meisten Studien mit fünf bis sechs Tagen angegeben. In verschiedenen Studien wurde berechnet, zu welchem Zeitpunkt 95 % der Infizierten Symptome entwickelt hatten, dabei lag das 95. Perzentil der Inkubationszeit bei 10 bis 14 Tagen.
Die Angaben zur Ansteckungsfähigkeit variierten. Eine Ursache hierfür waren uneinheitliche (oder fehlende) Definitionen des Symptombeginns. Zudem wurde eine unspezifische Initialsymptomatik nicht von allen Patienten als Krankheitsbeginn erkannt und mitgeteilt. Als sicher galt, dass die Ansteckungsfähigkeit in der Zeit um den Symptombeginn am größten war und dass ein erheblicher Teil von Transmissionen bereits vor dem Auftreten erster klinischer Symptome erfolgt ist. Eine große Bedeutung hatten daher die Übertragungen von infektiösen Personen, wenn sie bereits Krankheitszeichen entwickelt hatten, wobei diese Symptome relativ subtil sein konnten. Darüber hinaus steckte sich ein relevanter Anteil von Personen bei infektiösen Personen innerhalb von ein bis zwei Tagen vor deren Symptombeginn an. Wie groß dieser Anteil war, konnte nicht beziffert werden, da in vielen Studien der „Symptombeginn“ nicht oder nicht gut definiert wurde. Schließlich gab es vermutlich auch Ansteckungen durch Personen, die zwar infiziert und infektiös waren, aber gar nicht erkrankten (asymptomatische Übertragung), wobei dies nach dem damaligen Kenntnisstand vermutlich von untergeordneter Bedeutung gewesen ist.
Seit dem 26. Dezember 2020 wurde in Deutschland gegen COVID-19 geimpft. Da initial nicht ausreichend Impfstoff zur Verfügung stand, um den gesamten Bedarf zu decken, wurden prioritär zu impfende Risikogruppen definiert, die eine besonders hohe Vulnerabilität oder ein besonders hohes Expositionsrisiko hatten. International wurde seinerzeit von neuen Virusmutationen berichtet, die eine erhöhte Übertragbarkeit und teilweise eine erhöhte Fallsterblichkeitsrate gezeigt hatten. Teilweise zeigten die bislang entwickelten Impfstoffe hinsichtlich dieser Virusvarianten eine geringere Wirksamkeit auf. All dies war zum damaligen Zeitpunkt allerdings nicht ausreichend erforscht. Das RKI schätzte die Gefährdung seinerzeit aufgrund der anhaltend hohen Fallzahlen für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. Die hohen bundesweiten Fallzahlen wurden durch zumeist diffuses Geschehen mit zahlreichen Häufungen insbesondere in privaten Haushalten, im beruflichen Umfeld und Alten- und Pflegeheimen bzw. in Kitas und Horteinrichtungen verursacht (vgl. Tägliche Lageberichte des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 [COVID-19] vom 27. April 2021, 30. April 2021 bzw. vom 18. Mai 2021, abrufbar a. a. O.).
Zum Schutz der Risikogruppen sah das RKI eine konsequentere Umsetzung der Fallfindung und Kontaktpersonennachverfolgung als notwendig an. Es empfahl auch im April und Mai 2021, insbesondere auch aufgrund der besorgniserregenden raschen Ausbreitung leichter übertragbarer Varianten, massive Anstrengungen zur Eindämmung von Ausbrüchen und Infektionsketten (vgl. Tägliche Lageberichte des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 [COVID-19] vom 27. April 2021, 30. April 2021 bzw. vom 18. Mai 2021, abrufbar a. a. O.). Nicht notwendige Reisen sollten laut RKI weiterhin, insbesondere aufgrund der zunehmenden Verbreitung der besorgniserregenden Virusvarianten, unbedingt vermieden werden (vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 [COVID-19] vom 27. April 2021, abrufbar a. a. O.).
Selbst wenn nach den Erkenntnissen des RKI nur ein kleiner Teil der Erkrankungen schwer verlief, konnte das konkrete individuelle Risiko seinerzeit nur begrenzt abgeschätzt werden. Impfungen standen noch nicht flächendeckend zur Verfügung. Zudem war unklar, inwieweit ein Schutz vor Reinfektion besteht. Infizierte konnten ansteckend sein, bevor bei ihnen Symptome auftraten. Dies erschwerte insbesondere die Nachverfolgung von Infektionsketten. Hinzu kam, dass die seinerzeit aktuellen Infektionszahlen keine verlässliche Aussage über das tatsächliche Infektionsgeschehen und das damit einhergehende Infektionsrisiko erlaubten. Aufgrund beschränkter Testungen, häufig symptomlos verlaufender Erkrankungen und ggf. fehlender Nachweisbarkeit von Antikörpern trotz durchlaufener Infektion war die Datengrundlage für die Prognosen der weiteren Entwicklung des Infektionsgeschehens lückenbehaftet. Fundierte Aussagen zur tatsächlichen Infektionsgeschwindigkeit und -ausbreitung konnten zudem nur mit zeitlicher Verzögerung erfolgen. Dies galt auch für die Einschätzung der Infektionslage im Ausland, welche des Weiteren häufig durch bestehende Informationsdefizite sowie unterschiedliche Testkapazitäten der Länder erschwert wurde.
Im Land Brandenburg war im hier maßgeblichen Zeitraum ebenfalls ein dynamisches Infektionsgeschehen zu beobachten. Im Zeitraum vom 4. März bis zum 19. April 2021 hatte sich die landesweite 7-Tage-Inzidenz von 64,2 auf 141,0 mehr als verdoppelt. In einzelnen Landkreisen war eine sehr hohe Inzidenz von über 190,0 zu verzeichnen. Als besonders besorgniserregend stellte sich die zunehmende Auslastung der Krankenhäuser dar. Die Zahl der intensivstationär behandelten COVID-19-Patienten hatte sich in diesem Zeitraum mehr als verdoppelt, die Zahl der stationär behandelten COVID-19-Patienten hatte sich stark erhöht. Die Zahl der wöchentlich Neuinfizierten bewegte sich auf einem sehr hohen Niveau. Die Zahl der aktuell Erkrankten erhöhte sich stark. Die Zahl der an COVID-19 Verstorbenen stieg kontinuierlich an (vgl. zu den Einzelheiten die Allgemeine Begründung der Fünften Verordnung zur Änderung der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung, GVBl. II/21 [Nr. 42], S. 3 f.).
(b) Bei dieser Sachlage durfte der Verordnungsgeber abstrakt-generell an die Einreise aus einem Risikogebiet anknüpfen, um darauf einen Ansteckungsverdacht zu stützen, der die Anordnung einer Absonderungspflicht rechtfertigte.
Der Begriff des Risikogebiets ist in § 2 Nr. 17 IfSG in der hier maßgeblichen Fassung legaldefiniert als ein Gebiet außerhalb der Bundesrepublik Deutschland, für das vom Bundesministerium für Gesundheit im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat ein erhöhtes Risiko für eine Infektion mit einer bestimmten bedrohlichen übertragbaren Krankheit festgestellt wurde. Diese Legaldefinition wurde mit dem Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. S. 2397) neu eingefügt. Nach der Gesetzesbegründung erfolgt die Festlegung eines Risikogebietes nach epidemiologischen Kriterien, wie insbesondere Inzidenzzahlen, Ausbruchsgeschwindigkeit, Pathogenität und Letalität der bedrohlichen übertragbaren Krankheit (vgl. BT-Drs. 19/23944 S. 24).
Auch wenn die Schwelle des erhöhten Infektionsrisikos im Sinne des § 2 Nr. 17 IfSG möglicherweise nicht bei jeder Erkrankung mit der Schwelle für einen Ansteckungsverdacht im Sinne des § 2 Nr. 7 IfSG gleichzusetzen ist, führte jedenfalls die konkrete Ausweisung der SARS-CoV-2-Risikogebiete im maßgeblichen Zeitraum dazu, dass Reiserückkehrer als Ansteckungsverdächtige im Sinne des § 2 Nr. 7 IfSG anzusehen waren. Ob die Einreise aus einem Risikogebiet einen Ansteckungsverdacht begründen kann, hängt maßgeblich von den konkreten Umständen und den Eigenheiten der jeweiligen Erkrankung ab. Die Besonderheiten des SARS-CoV-2-Erregers sowie die für die Festlegung von Risikogebieten gewählte Prüfungs- und Verfahrensweise (s. u.) rechtfertigten die Anknüpfung des Ansteckungsverdachts an die Einreise aus einem solchen Gebiet (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 -, juris Rn. 148; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 123; jeweils auch zur Gegenansicht des VGH München, Urteil vom 2. August 2023 – 20 N 20.2861 –, juris Rn. 62 ff.).
Die Änderung des § 36 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG aufgrund des Gesetzes zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen (Epilage-Fortgeltungsgesetz) vom 29. März 2021 (BGBl. I S. 370) führt zu keiner anderen Bewertung. Mit dieser Vorschrift wurde der Bundesregierung – sofern der Deutsche Bundestag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG eine epidemische Lage von nationaler Tragweite festgestellt hatte – die Befugnis eingeräumt, durch Rechtsverordnung eine Absonderungspflicht an die Einreise aus einem Gebiet mit erhöhtem Infektionsrisiko zu knüpfen, ohne dass es einer konkret-individuellen Feststellung eines Ansteckungsverdachts bedurfte. Daraus lässt sich jedoch nicht folgern, dass die durch Rechtsverordnung nach § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG begründete Absonderungspflicht im Umkehrschluss an einen solchen konkret-individuellen Ansteckungsverdacht anknüpfen muss. Zwar können sich auf § 36 Abs. 8 IfSG (i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG) gestützte Anordnungen oder Verordnungen des Bundesministeriums für Gesundheit an den gleichen Adressatenkreis wie auf § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG (i.V.m. § 32 Satz 1 IfSG) gestützte Absonderungsanordnungen der Landesverordnungsgeber richten (Einreisende aus dem Ausland). Auch handelt es sich bei den Maßnahmen der Bundesexekutive trotz der systematischen Verortung um Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten. Die Verpflichtungen stehen jedoch nicht in Konkurrenz zueinander, sondern ergänzen sich gegenseitig. Mit § 36 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG werden keine abschließenden Regelungen mit Blick auf die von Reiserückkehrern aus Risikogebieten ausgehenden Infektionsgefahren getroffen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 28. August 2020 – 13 B 1232/20.NE –, juris Rn. 37). Aus dem Ausland Einreisende müssen deshalb unter Umständen sowohl Anordnungen der Bundes- als auch der Landesexekutive beachten (vgl. Johann/Gabriel, in: BeckOK, InfSchR, 20. Ed. 8. Juli 2023, IfSG § 30 Rn. 5a). Zugleich bedeutet die Regelung des § 36 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG nicht, dass die durch die Einreise aus einem Risikogebiet verwirklichte Infektionsgefahr nicht einem Ansteckungsverdacht entsprechen kann. Der Gesetzgeber wollte offenbar der Bundesregierung im Falle einer Ausnahmesituation – namentlich im Falle einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite – eine rechtssichere Befugnis zum Erlass einer Quarantäneverordnung an die Hand geben, die sich von den bisherigen Regelungen unterschied, die nur die Landesregierungen bzw. die von ihnen bestimmten Stellen zum Erlass von Rechtsverordnungen bezüglich Absonderungsverpflichtungen nach § 32 IfSG i. V. m. § 30 Abs. 1 IfSG ermächtigt hatten. Auf die u.U. schwierig zu beantwortende Frage, ob Einreisende aus einem Risikogebiet – je nach Erkrankung – zugleich Ansteckungsverdächtige im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG sind, sollte es hingegen nicht ankommen (vgl. dazu im Einzelnen OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 -, juris Rn. 150 f.; a. A. VGH München, Urteil vom 2. August 2023 – 20 N 20.2861 –, juris Rn. 71 und Beschluss vom 14. April 2021 – 20 NE 21.850 –, juris Rn. 7).
Das RKI nahm die Einstufung als SARS-CoV-2-Risikogebiet nach den folgenden Kriterien vor (vgl. Informationen zur Ausweisung internationaler Risikogebiete, Stand: 23. April 2021, S. 3 f., abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Transport/Archiv_Risikogebiete/Risikogebiete_
2021-04-23.pdf?__blob=publicationFile):
„Die Einstufung als Risikogebiet erfolgt nach gemeinsamer Analyse und Entscheidung durch das Bundesministerium für Gesundheit, das Auswärtige Amt und das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat. Die Einstufung als Risikogebiet basiert auf einer zweistufigen Bewertung. Zunächst wird festgestellt, in welchen Staaten/Regionen es in den letzten sieben Tagen mehr als 50 Neuinfizierte pro 100.000 Einwohner gab. In einem zweiten Schritt wird nach qualitativen und weiteren Kriterien festgestellt, ob z.B. für Staaten/Regionen, die den genannten Grenzwert nominell über- oder unterschreiten, dennoch die Gefahr eines nicht erhöhten oder eines erhöhten Infektionsrisikos vorliegt. Für die EU-Mitgliedstaaten wird seit der 44. Kalenderwoche hier insbesondere die nach Regionen aufgeschlüsselte Karte des Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) berücksichtigt. Die Karte enthält Daten zur Rate der SARS-CoV-2-Neuinfektionen, zur Testpositivität und zur Testrate. Für Bewertungsschritt 2 liefert außerdem das Auswärtige Amt auf der Grundlage der Berichterstattung der deutschen Auslandsvertretungen sowie ggf. das Bundesministerium für Gesundheit sowie das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat qualitative Berichte zur Lage vor Ort, die auch die jeweils getroffenen Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie beleuchten. Maßgeblich für die Bewertung sind insbesondere die Infektionszahlen und die Art des Ausbruchs (lokal begrenzt oder flächendeckend), Testkapazitäten sowie durchgeführte Tests pro Einwohner sowie in den Staaten ergriffene Maßnahmen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens (Hygienebestimmungen, Kontaktnachverfolgung etc.). Ebenso wird berücksichtigt, wenn keine verlässlichen Informationen für bestimmte Staaten vorliegen.“
Dieses Vorgehen stützt die Feststellung von ausländischen Risikogebieten sowie die Annahme eines Ansteckungsverdachts bei Einreise aus einem solchen Risikogebiet auf eine hinreichend aussagekräftige Tatsachengrundlage. Sie erfolgte aufgrund einer Abwägung einer Vielzahl epidemiologischer Kriterien und hing nicht allein von den jeweiligen Inzidenzwerten ab (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/51 –, juris Rn. 145; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 126; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2021 – OVG 11 S 61/21 –, juris Rn. 22; siehe zum Verfahren der Einstufung auch die Allgemeine Begründung der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung, GVBl. II/21 [Nr. 14], S. 7 [9 f.]). Die Anknüpfung zunächst an den Orientierungswert von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner für die Bestimmung eines Risikogebietes war gleichwohl sachgerecht (vgl. dazu ausführlich OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn.126 m. w. N.).
Die Einreise aus anderen Ländern mit einem solcherart bestimmten erheblichen Infektionsgeschehen stellte eine bedeutende Gefahrenquelle für die Weiterverbreitung des Coronavirus in Deutschland dar. Der Aufenthalt und das Reisen in einem Risikogebiet barg insoweit relevante Infektionsquellen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn.127; VGH Mannheim, Beschluss vom 9. April 2021 – 1 S 1108/21 –, juris Rn. 37). Es kommt dabei nicht darauf an, ob Zahlenmaterial speziell von Einreisenden aus Risikogebieten als repräsentative Gruppe erhoben wurde (a. A. VGH München, Urteil vom 2. August 2023 – 20 N 20.2861 –, juris Rn. 74 ff.). Vielmehr hatte sich bereits in den Sommerferien 2020 gezeigt, dass von Rückkehrern aus ausländischen Risikogebieten erhebliche Eintragungen des SARS-CoV-2-Virus nach Deutschland ausgingen. Das RKI führte hierzu in seinem Lagebericht vom 1. Dezember 2020 aus (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-01-de.pdf?__blob=publicationFile):
„In der Anfangsphase der COVID-19-Epidemie in Deutschland lag in Meldewoche 11 der Anteil von allen Fällen mit Expositionsort im Ausland bei 46%. Im Zuge der Reisebeschränkungen ist dieser Anteil stetig gefallen, auf 0,4% in der Meldewoche 19. Seit der 25. Meldewoche gab es erste Grenzöffnungen, zunächst in Europa. Ab dann stieg der Anteil der Fälle mit Angabe eines wahrscheinlichen Infektionslandes im Ausland wieder an, erreichte seinen Höhepunkt in der Meldewoche 34 mit 49% und nimmt seitdem kontinuierlich wieder ab. Die absolute Zahl an Fällen mit Auslandsexposition war nach dem Ende der Sommerferienzeit (KW 38) bis KW 45 mit im Mittel 1700 Fällen pro Woche stabil. Sie nimmt seitdem ab auf derzeit 468 Fälle in KW 48. Der Anteil an allen Fällen mit einer Angabe einer Exposition im Ausland ist deutlich gesunken, auf 0,4% in KW 48. In KW 45-48 gaben 3.899 Personen einen möglichen Infektionsort im Ausland an.“
Die Einstufung eines (ganzen) Landes – hier insbesondere Griechenland – als „Risikogebiet“ ist als solche nicht Gegenstand des Normenkontrollverfahrens, da die Einstufung nicht in § 1 Abs. 1 bis 3 SARS-CoV-2-QuarV vorgenommen wurde (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn.129). Überprüft werden kann nur, ob auf eine nicht im Einzelnen überprüfbare Einstufung durch das RKI verwiesen werden durfte, was – wie dargelegt – der Fall war. Es bestand auch kein Anspruch darauf, dass eine genauere als die vom RKI vorgenommene Differenzierung erfolgte, etwa nach einzelnen Landesteilen. Insoweit stand dem RKI ein Spielraum zu, welchen Zuschnitt es vornehmen wollte, um verlässlich und fortlaufend aktualisierend die Einstufung einer Region als Risikogebiet feststellen zu können. Dass es diesen Spielraum in der Betrachtung ganz Griechenlands überschritten haben könnte, ist nicht ersichtlich (vgl. OVG Lüneburg, a.a.O.).
Dass möglicherweise auch am Rückkehrort, in Teilen oder gar in der gesamten Bundesrepublik ein gleiches oder höheres Infektionsrisiko wie in einem Risikogebiet bestand, schloss die Anwendung des § 30 IfSG tatbestandlich nicht aus. Die Feststellung, Ansteckungsverdächtiger zu sein, ist nicht in Abhängigkeit von dem durchschnittlichen Infektionsrisiko in der Bevölkerung zu sehen, sondern liegt immer dann vor, wenn aufgrund von Tatsachen angenommen werden kann, dass die betroffene Person Krankheiterreger aufgenommen hat (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/51 –, juris Rn. 147; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 130).
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin wird durch die angefochtene Regelung kein weiterer – in § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG nicht genannter – Personenkreis (nämlich die Gruppe der aus dem Ausland Einreisenden) einer Quarantäneregelung unterworfen. Vielmehr wird in nicht zu beanstandender Weise abstrakt-generell bestimmt, wer zu der in § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG genannten Gruppe der Ansteckungsverdächtigen zählt (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/51 –, juris Rn. 153).
cc) Die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass die in § 1 Abs. 1 bis 3 SARS-CoV-2-QuarV getroffene Schutzmaßnahme notwendig war, um die Pandemie einzudämmen, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG waren die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 erforderlich war.
Der Verordnungsgeber hat in der Verordnungsbegründung ausgeführt, dass die angeordneten Schutzmaßnahmen zum Zeitpunkt ihres Erlasses einen erforderlichen und wesentlichen Baustein der komplexen Pandemiebekämpfungsstrategie des Landes Brandenburg darstellten. Für die Erforderlichkeit der Schutzmaßnahmen spräche auch die besorgniserregende Dynamik der Verbreitung einiger Varianten des SARS-CoV-2 Virus, die zunächst im Ausland […] detektiert worden seien […]. Diese SARS-CoV-2-Virusvarianten, die noch leichter übertragbar seien und eine höhere Reproduktionszahl aufwiesen als das bisher verbreitete SARS-CoV-2-Virus, breiteten sich auch im Land Brandenburg aus (vgl. Allgemeine Begründung zur Fünften Verordnung zur Änderung der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung, GVBl. II/21 [Nr. 42], S. 3 f.). Die Absonderungspflicht bei Ein- und Rückreise aus Risikogebieten im Ausland diente dabei dem Ziel, Eintragungen von Infektionen aus dem Ausland zu verhindern und neue Infektionsherde zu unterbinden. Die damit beabsichtigte Senkung der Zahl der Neuinfektionen stellte ein legitimes Ziel im Sinne des § 1 Abs. 1 IfSG und des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dar. Eine geringere Anzahl von Infizierten bewirkte eine Verlangsamung der Weiterverbreitung des Virus, was auch dem Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung diente. Denn eine verringerte Viruslast in der Bevölkerung führte zu weniger Infektionen und damit zu weniger Erkrankungen mit schwerwiegenden Gesundheitsfolgen, was auch zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems beitrug.
Die Annahme des Verordnungsgebers, dass diese Ziele ohne das erlassene Ge- bzw. Verbot gefährdet waren und dieser Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems dringend begegnet werden musste, beruhte – wie bereits dargelegt – auf einer tragfähigen tatsächlichen Grundlage (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u.a. –, juris Rn. 177 und Urteil vom 30. Juli 2008 – 1 BvR 3262/07 u.a. –, juris Rn. 103; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 –, juris Rn. 52; zur Notwendigkeit der Schutzmaßnahme ausführlich auch OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/51 –, juris Rn. 158 ff. m. w. N.).
b) Die in § 1 Abs. 1 bis 3 SARS-CoV-2-QuarV geregelte Absonderungspflicht griff in das Grundrecht der Antragstellerin auf Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), ihr Recht auf Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet (Art. 11 Abs. 1 GG) sowie in ihre allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Diese Eingriffe waren jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Regelung war insbesondere mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar.
aa) Die Regelung diente einem legitimen Ziel, nämlich dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems. Ausweislich der Allgemeinen Begründung der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung (GVBl. II/21 [Nr. 14], S. 7 [9]) war „oberstes Ziel“ der Verordnung – ebenso wie der folgenden Änderungsverordnungen –, die weitere Verbreitung des Virus zu verlangsamen, um eine Überlastung des Gesundheitssystems insgesamt zu vermeiden und die medizinische Versorgung bundesweit sicherzustellen. Dieses Ziel stand mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i.V.m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 29, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG in Einklang, die weitere Verbreitung der übertragbaren Krankheit COVID-19 zu verhindern.
bb) Die Einschätzung des Verordnungsgebers, die getroffene Maßnahme sei geeignet, die Ausbreitung der Pandemie und die damit einhergehenden Folgen einzudämmen, erwies sich zum maßgeblichen Zeitpunkt des Verordnungserlasses als gerechtfertigt.
Eine Norm ist geeignet im vorgenannten Sinn, wenn mit ihrer Hilfe der verfolgte Zweck gefördert werden kann. Dabei genügt bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 –, juris Rn. 59). Dem Verordnungsgeber stand bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung wegen der damals in der Fachwissenschaft vorhandenen Ungewissheiten über die Eigenschaften des Virus SARS-CoV-2 ein der verwaltungsgerichtlichen Prüfung unterliegender Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die etwa erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel bezog, um die Ziele der Norm zu erreichen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 185 und vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 –, juris Rn. 10). Die Grenzen dieses Spielraums sind überschritten, wenn die Eignungsprognose des Verordnungsgebers nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht oder wenn das Prognoseergebnis nicht plausibel ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 –, juris Rn. 59).
Mit der Verpflichtung, sich nach einer Ein- oder Rückreise aus einem Risikogebiet in der eigenen Häuslichkeit oder einer anderen geeigneten Unterkunft abzusondern, konnte unterbunden werden, dass Personen, die sich während eines Auslandsaufenthalts infiziert hatten, mit anderen in Kontakt traten und auf diese Weise das Virus weiterverbreiteten (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 135). Nach den damaligen wissenschaftlichen und epidemiologischen Erkenntnissen genügte eine Absonderung Ansteckungsverdächtiger von zehn Tagen, um Ansteckungen anderer Menschen zu verhindern, da die Inkubationszeit im Mittel fünf bis sechs Tage betrug und selten Krankheitssymptome später als nach dem zehnten Tag auftraten; ähnliches galt für die Infektiösität, da nur vom achten bis zehnten Tag von kranken Personen infektiöses Virusmaterial ausgeschieden wurde (vgl. Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 26. November 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888#doc13776792
bodyText10). Im Falle der Eintragung einer Infektion aus dem Ausland war gerade die Verpflichtung zur Absonderung und die damit einhergehende Reduzierung von Kontakten geeignet, keine neuen Infektionsketten entstehen zu lassen und so der Ausbreitung des Virus entgegenzuwirken (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 9. April 2021 – 1 S 1108/21 –, juris Rn. 48).
Die Geeignetheit dieser Maßnahme, die Ausbreitung des Virus zu verhindern, war nicht mit der Erwägung in Zweifel zu ziehen, dass bei Personen, die Brandenburg nicht verlassen hatten oder sich in einem anderen Bundesland mit vergleichbaren Inzidenzwerten aufgehalten hatten, eine ebenso hohe oder noch höhere Wahrscheinlichkeit bestanden habe, dass sie das Virus aufgenommen hätten und als ansteckungsverdächtig im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Nr. 7 IfSG angesehen werden könnten. Gegen diese Annahme spricht schon, dass sich das Bewegungs- und Kontaktprofil von Auslandsreisenden typischerweise von dem Daheimgebliebener unterscheidet. Durch die stärkere Nutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln, öffentlicher Infrastruktur (Flughäfen, Beherbergungsbetriebe) und die bei Auslandsreisen oft eintretende Kontaktaufnahme mit Personen, die nicht dem alltäglichen Umfeld entstammen, war das Verhalten von Auslandsreisenden typisierbar eher gefahrengeneigt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 3. Dezember 2020 – OVG 11 S 122/20 –, juris Rn. 29; OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. November 2020 – 13 MN 520/20 –, juris Rn. 41). Das galt besonders hinsichtlich derjenigen als Risikogebiete eingestuften Länder, in denen keine oder geringere Beschränkungen des öffentlichen Lebens galten als in der Bundesrepublik Deutschland. Im gesamten Inland waren Beherbergungsbetriebe für touristische Zwecke, Gastronomie- und Kulturbetriebe seinerzeit geschlossen. Es kommt in diesem Zusammenhang auch nicht darauf an, ob von Rückkehrern aus ausländischen Risikogebieten stets hohe Infektionsrisiken ausgingen. Dem Verordnungsgeber ist es gestattet, bei der Auswahl der Maßnahmen an pauschalierende Merkmale anzuknüpfen. Deshalb war es unerheblich, ob beispielsweise gerade eine Reise der Antragstellerin nach Griechenland mit erhöhten Infektionsrisiken verbunden war. Angesichts der mit Auslandaufenthalten – typischerweise – verbundenen Kontakte konnte vielmehr pauschalierend von erhöhten Gefahren auch in solchen Risikogebieten ausgegangen werden, die geringere Inzidenzwerte aufwiesen als Brandenburg (a. A. OVG Münster, Beschluss vom 20. November 2020 – 13 B 1770/20. NE –, juris Rn. 40). Im Übrigen waren Inzidenzwerte im Inland nicht ohne weiteres mit denjenigen im Ausland vergleichbar, weil die Teststrategie weltweit unterschiedlich ausgestaltet war. Dementsprechend erfolgte die Festlegung von Risikogebieten – wie beschrieben – durch eine Risikobewertung des Bundesministeriums für Gesundheit im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat und nicht pauschal anhand von Fallzahlen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 136). Die Reisebeschränkungen im Zeitraum der Sommerferien 2020 hatten zudem bereits gezeigt, dass Einschränkungen der grenzüberschreitenden Mobilität geeignet waren, die Ausbreitung des Corona-Virus zu verlangsamen und die Infektionsdynamik zu verzögern (vgl. auch Beschluss des Senates vom 21. März 2024 – OVG 5 A 23/22 –, juris Rn. 89; vgl. zur Rolle der Mobilität bei der Verbreitung ferner auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 23. April 2020 – OVG 11 S 25/20 –, juris Rn. 15, und vom 16. Oktober 2020 – OVG 11 S 87/20 –, juris Rn. 37; OVG Magdeburg, Beschlüsse vom 13. Mai 2020 – 3 R 78/20 –, vom 27. Oktober 2020 – 3 R 205/20 – und vom 4. November 2020 – 3 R 218/20 -, alle bei juris).
Die Geeignetheit der Absonderungspflicht wurde auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Ausnahmevorschriften eine Vielzahl von Personen erfassten. Zwar wurde die Wirkung der Maßnahme dadurch gemildert, aber nicht vollständig aufgehoben (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 137).
cc) Die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass die streitgegenständliche Regelung für die Erreichung des beschriebenen Normziels erforderlich war, ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
An der Erforderlichkeit einer Regelung fehlt es grundsätzlich nur dann, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u.a. –, juris Rn. 202 f.; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2/21 –, juris Rn. 15, 18). Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Maßnahmen zum Schutz vor COVID-19 hatte der Verordnungsgeber angesichts der fehlenden Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 204 f.; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2/21 –, juris Rn. 17). Zwar hatte die Pandemie zu diesem Zeitpunkt schon mehrere Monate gedauert, aber es lag im April 2021 insbesondere kein gesicherter Erkenntnisstand zu den Wirkungen von Schutzmaßnahmen vor. Das Virus hatte sich seit Pandemiebeginn stetig weiterentwickelt und insbesondere seine Eigenschaften hinsichtlich seiner Übertragbarkeit verändert. Gerade im streitgegenständlichen Zeitraum waren neue Virusmutationen aufgetreten, hinsichtlich derer es – wie dargestellt – an Erkenntnissen zu Übertragbarkeit und verursachter Krankheitsschwere fehlte. Schon allein deswegen bestand hier der der gerichtlichen Kontrolle unterliegende Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers fort (vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 –, juris Rn. 87).
Ein solcher Spielraum hat jedoch Grenzen. Er kann sich wegen des betroffenen Grundrechts und der Intensität des Eingriffs verengen. Umgekehrt reicht er umso weiter, je höher die Komplexität der zu regelnden Materie ist. Auch hier gilt, dass bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen tatsächliche Unsicherheiten grundsätzlich nicht ohne Weiteres zulasten der Grundrechtsträger gehen dürfen. Dient der Eingriff dem Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsrechtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der gesetzgeberischen Eignungsprognose beschränkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u.a. –, juris Rn. 204 m. w. N.) Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss zudem auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2/21 –, juris Rn. 17 f.). Die Einhaltung der vom Normgeber gezogenen Grenzen unterliegt der gerichtlichen Überprüfung. Maßgebend ist dabei die Erkenntnislage bei Erlass der Verordnung (ex-ante-Sicht).
Es sind keine milderen Mittel ersichtlich, mit denen der Gefahr der Ausbreitung des Virus durch Ein- oder Rückreisende aus Risikogebieten mindestens gleich wirksam hätte begegnet werden können wie durch die Absonderungspflicht der maßgeblichen Quarantäne-Verordnung. Die Absonderungspflicht für Reiserückkehrer stellt gegenüber Reisebeschränkungen und -verboten ihrerseits ein milderes Mittel dar.
Insbesondere war eine Testung vor bzw. bei Einreise ins Bundesgebiet kein gleich geeignetes Mittel. Die mittlere Inkubationszeit für Covid-19 betrug fünf bis sechs Tage (vgl. Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 26. November 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges
_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888#doc13776792bodyText10). Ein Test vor Ausreise aus dem Risikogebiet hatte, da bis zur Rückkehr weitere Ansteckungsgefahren (z.B. vor Ort, am Flughafen, bei der Rückreise) bestanden, notwendigerweise eine geringere Aussagekraft als ein Test nach bereits absolvierter fünftägiger Absonderung zuhause. Gerade die Erfahrungen im Zusammenhang mit dem Rückreiseverkehr nach den Sommerferien 2020 hatten gezeigt, dass aufgrund der durchschnittlichen Inkubationszeit eine Vielzahl von Infektionen durch eine (negative) Testung vor der Rückreise nicht erfasst wurde (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 141; VGH Mannheim, Beschluss vom 9. April 2021 – 1 S 1108/21 –, juris Rn. 51).
Soweit die Antragstellerin bemängelt, dass die Absonderungspflicht unterschiedslos für alle Personen festgesetzt worden sei, die aus einem Risikogebiet einreisten, und unberücksichtigt gelassen habe, ob durch die Einreise zusätzliche Infektionsgefahren begründet würden, gibt es keine praktikablen Kriterien, anhand derer hinsichtlich der jeweiligen Infektionsgefahren nach dem Aufenthalt in einem Risikogebiet hätte differenziert werden können. Insbesondere lässt sich weder zuverlässig noch ohne großen Aufwand feststellen, in welchem Umfang der jeweilige Auslandsaufenthalt – etwa aufgrund der Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel oder des Aufenthalts in Hotels und Gaststätten – mit Kontakten zu anderen Personen verbunden war. Eine Regelung, die sich an solchen individuellen Besonderheiten orientiert hätte, wäre nicht praktikabel und für den Normadressaten kaum noch zu überblicken gewesen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 142; a. A. OVG Münster, Beschluss vom 20. November 2020 – 13 B 1770/20. NE –, juris Rn. 40). Wie bereits ausgeführt, ist es dem Verordnungsgeber gestattet, sich an typisierenden und pauschalierenden Merkmalen zu orientieren. Eine Differenzierung der Quarantänepflicht nach Regionen, in denen sich der Betroffene zuvor aufgehalten hat, ist durch die Anknüpfung an Risikogebiete umgesetzt worden (vgl. OVG Lüneburg, a.a.O.).
dd) Die Absonderungspflicht für aus einem Risikogebiet Zurückkehrende war in ihrer konkreten Ausgestaltung auf Grundlage der zum maßgeblichen Zeitraum des Verordnungserlasses verfügbaren Erkenntnisse auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, in einer Abwägung Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits der Bedeutung der Regelung für die Erreichung legitimer Ziele andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Eingriffsgewicht der Maßnahme und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen. Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden. Umgekehrt wird gesetzgeberisches Handeln umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u.a. –, juris Rn. 216; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2/21 –, juris Rn. 28). Auch bei der Prüfung der Angemessenheit besteht grundsätzlich ein Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers. Die verfassungsrechtliche Prüfung bezieht sich dann darauf, ob der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum in vertretbarer Weise gehandhabt hat. Bei der Kontrolle prognostischer Entscheidungen setzt dies wiederum voraus, dass die Prognose des Gesetzgebers auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u.a. –, juris Rn. 217).
Das Maß, in dem die Absonderungspflicht voraussichtlich zur Eindämmung des Infektionsgeschehens beitragen würde, stand zu dem Gewicht der daraus folgenden Grundrechtsbeeinträchtigung in einem angemessenen, den Grundrechtseingriff rechtfertigenden Verhältnis.
Dem durch die Absonderungspflicht bewirkten Grundrechtseingriff standen auf der anderen Seite Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit sind als solche bereits Rechtsgüter von überragender Bedeutung, zu deren Schutz der Verordnungsgeber nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u.a. –, juris Rn. 231 m. w. N.). Es ist nicht festzustellen, dass die durch die beanstandeten Maßnahmen bewirkten Beeinträchtigungen in der Abwägung außer Verhältnis zu dem hohen Schutzgut von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen bei einer weiteren Verbreitung des Coronavirus gestanden haben. Vielmehr durfte der Verordnungsgeber bei Erlass der Absonderungspflicht davon ausgehen, dass dringlicher Handlungsbedarf bestand. Das RKI schätzte die Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland zum maßgeblichen Zeitpunkt des Verordnungserlasses – wie dargelegt – als sehr hoch ein (vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 [COVID-19], Stand: 27. April 2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Apr_2021/2021-04-15-de.pdf?__blob=publicationFile). Für das Land Brandenburg galt dies – wie dargelegt – entsprechend.
Demgegenüber galt die Absonderungspflicht für Ein- und Rückreisende aus Risikogebieten nicht unbeschränkt. § 2 SARS-CoV-2-QuarV sah eine Vielzahl von Ausnahmen vor. Härtefällen wurde die Regelung dadurch gerecht, dass die zuständige Behörde gemäß § 2 Abs. 2 SARS-CoV-2-QuarV auf Antrag weitere Ausnahmen bei Vorliegen eines triftigen Grundes erteilen konnte. Darüber hinaus konnten sich die Betroffenen zumeist schon vor Antritt der Auslandsreise auf die nach der Rückkehr bestehende Absonderungspflicht einstellen. Bereits seit dem Inkrafttreten der Verordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des SARS-CoV-2-Virus und COVID-19 in Brandenburg vom 13. Januar 2021 (GVBl. II/21 [Nr. 4]) knüpfte die Absonderungspflicht in § 1 an den Aufenthalt in einem Risikogebiet an. Griechenland war bereits seit längerer Zeit als Risikogebiet eingestuft. Ferner konnte die Absonderungspflicht gemäß § 3 SARS-CoV-2-QuarV durch die Vorlage eines negativen Testergebnisses auf fünf Tage verkürzt werden. Die Eingriffsintensität wurde zudem dadurch abgemildert, dass die Betroffenen den Ort der Absonderung – soweit die Unterkunft eine Absonderung ermöglichte – selbst wählen und grundsätzlich in ihrer gewohnten Umgebung bleiben konnten. Die Antragstellerin ist beispielsweise nach ihrer Wiedereinreise nach Deutschland zunächst zu ihrem Lebensgefährten nach Thüringen gereist und hat sich erst anschließend zu ihrer Hauptwohnung nach Brandenburg begeben.
Schließlich ist im Rahmen der Angemessenheit zu berücksichtigen, dass die Einstufung ausländischer Staaten als Risikogebiet der ständigen Überprüfung unterlag und das RKI sie fortlaufend aktualisierte (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 9. April 2021 – 1 S 1108/21 –, juris Rn. 62).
d) Das Absonderungsgebot in § 1 Abs. 1 bis 3 SARS-CoV-2-QuarV für Reiserückkehrer verstieß auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012 – 1 BvL 14/07 –, juris Rn. 40 m. w. N.). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 16/11 –, juris Rn. 30 m. w. N.).
Angesichts des dynamischen Pandemiegeschehens waren die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde weniger streng (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 148; OVG Bremen, Beschluss vom 15. Juni 2020 – 1 B 176/20 –, juris Rn. 46). Auch konnte die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden (vgl. OVG Bremen, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. April 2020 – OVG 11 S 22/20 –, juris Rn. 25). Besonders bei Massenerscheinungen, die sich – wie das seinerzeit weltweite Infektionsgeschehen – auf eine Vielzahl von Lebensbereichen auswirkten, durfte der Normgeber generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 181; VGH München, Beschluss vom 2. März 2021 – 20 NE 21.570 –, juris Rn. 11). Zudem ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten. Auch die Überprüfbarkeit der Einhaltung von Ge- und Verboten kann berücksichtigt werden (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 9. November 2020 – 13 MN 472/20 –, juris Rn. 60).
Diese Anforderungen hat der Normgeber hier hinreichend beachtet. Insbesondere lag die von der Antragstellerin gerügte verfassungswidrige Ungleichbehandlung von Einreisenden aus ausländischen Risikogebieten und Personen, die sich im Inland in einem Gebiet mit erhöhter (i.e. über der Schwelle von 50 Neuinfektionen/100.000 Einwohner in den letzten 7 Tagen liegenden) Inzidenz aufgehalten hatten, nicht vor, auch wenn die Inzidenz am Zielort der Reise vergleichbar oder niedriger als im Inland war (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 149 f.; VGH Mannheim, Beschluss vom 9. April 2021 – 1 S 1108/21 –, juris Rn. 68, 73 ff.; a. A. OVG Münster, Beschluss vom 20. November 2020 – 13 B 1770/20. NE –, juris Rn. 40). Die Gruppe der Reiserückkehrer aus ausländischen Risikogebieten sowie die Gruppe der Personen, die sich im Inland in einem Gebiet mit erhöhter Inzidenz aufgehalten hatten, waren aus infektionsschutzrechtlicher Sicht bereits keine vergleichbaren Gruppen im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG. Selbst wenn eine Vergleichbarkeit dieser Personengruppen angenommen würde, wäre die Ungleichbehandlung hinsichtlich der Absonderungspflicht aus infektionsschutzrechtlichen Gründen gerechtfertigt gewesen.
In Deutschland galten auch im März/April 2021 noch bundesweite und überwiegend einheitliche Vorschriften im Sinne eines „Teil-Lockdown“, die sowohl die gesamte Mobilität als auch den Reiseverkehr innerhalb der Bundesrepublik massiv einschränkten. In Brandenburg (und entsprechend in den übrigen Bundesländern) bestand nach der in dieser Zeit geltenden Siebten Verordnung über befristete Eindämmungsmaßnahmen aufgrund des SARS-CoV-2-Virus und COVID-19 im Land Brandenburg (Siebte SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung – 7. SARS-CoV-2-EindV) vom 6. März 2021 (GVBl. II/21 [Nr. 24]) ein Beherbergungsverbot für touristische Reisen sowie die Verpflichtung zur Schließung von Gastronomiebetrieben für den Publikumsverkehr. Weiterhin wurden zahlreiche Einschränkungen des Freizeitbereichs, wie beispielsweise die Schließung von Vergnügungsstätten, Kunsteinrichtungen, Kinos, Museen, Theatern, Messen und Ausstellungen, Freizeitparks, Sportanlagen, Schwimmbädern und Saunen, vorgenommen sowie Betriebsverbote für vielfältige Dienstleistungsbetriebe, die körpernahe Dienstleistungen anboten, verhängt. Darüber hinaus bestanden Kontaktbeschränkungen sowie allgemeine Hygienemaßnahmen wie z.B. die Abstandsregel, die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Bereich sowie das Erfordernis zum Erstellen von Hygienekonzepten (vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 151; VGH Mannheim, Beschluss vom 9. April 2021 – 1 S 1108/21 –, juris Rn. 74; OVG Bremen, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – 1 B 386/20 –, juris Rn. 96 f.). Diese Maßnahmen blieben jedenfalls bis in den April 2021 hinein aufrechterhalten.
All diese Maßnahmen waren Teil des Gesamtkonzepts zur Pandemiebekämpfung, zum Schutz der Bevölkerung vor individuellen Gesundheitsgefahren sowie der Vermeidung der Überlastung des gesamten Gesundheitswesens. Sie betrafen alle Personen, die sich im Bundesgebiet aufhielten, und zielten darauf, die Verbreitung des Coronavirus einzudämmen. Der Normgeber konnte diese Beschränkungen des öffentlichen Lebens und individueller Freiheiten allerdings nur für seinen territorialen Hoheitsbereich treffen. Auf Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung im Ausland hatte er keinen Einfluss. Reisten daher Personen aus einem ausländischen Risikogebiet ein, waren diese für die Zeit des Aufenthalts in diesem Gebiet nicht notwendig den gleichen Beschränkungen unterworfen, die der Verordnungsgeber Reisenden in Brandenburg oder Daheimgebliebenen auferlegt hatte. Für den Verordnungsgeber war nicht in jedem Einzelfall – bezogen auf jedes Land außerhalb der Bundesrepublik – nachprüfbar, welchen Infektionsrisiken Einreisende ausgesetzt waren. Aus diesem Grund sind diese beiden Gruppen von Personen bereits nicht vergleichbar (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 183 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 152 f.; VGH Mannheim, Beschluss vom 9. April 2021 – 1 S 1108/21 –, juris Rn. 75 f.; OVG Bremen, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – 1 B 386/20 –, juris Rn. 96; a. A. OVG Münster, Beschluss vom 20. November 2020 – 13 B 1770/20. NE –, juris Rn. 40). Eine Vergleichbarkeit lässt sich auch nicht durch einen bloßen Vergleich der Inzidenzzahlen der jeweiligen Gebiete herstellen. Selbst wenn die Inzidenzzahlen im Risikogebiet zutreffend ermittelt und mit denen im Inland vergleichbar oder niedriger gewesen sein sollten, waren die von den jeweiligen Personengruppen ausgehenden Infektionsrisiken verschieden. Das ergibt sich bereits daraus, dass die Einstufung als Risikogebiet – die sich nach § 2 Nr. 17 IfSG ohnehin nur auf Gebiete außerhalb der Bundesrepublik Deutschland beziehen kann – nicht allein aufgrund der Inzidenzzahlen, sondern nach gemeinsamer Analyse und Entscheidung durch das Bundesministerium für Gesundheit, das Auswärtige Amt und das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat auf der Grundlage einer bereits dargestellten zweistufigen Bewertung, mithin auf der Grundlage einer Vielzahl epidemiologischer Kriterien, erfolgte (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 184).
Selbst wenn jedoch von einer wesentlichen Gleichheit der Gruppen und insoweit von einer Ungleichbehandlung auszugehen wäre, wäre diese jedenfalls aus infektionsschutzrechtlicher Sicht sachlich begründet und damit gerechtfertigt (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 191 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 154; VGH Mannheim, Beschluss vom 9. April 2021 – 1 S 1108/21 –, juris Rn. 77 f.).
Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass eine Reisetätigkeit ins Ausland eine durchaus relevante Gefahr für eine ansteigende Dynamik des Infektionsgeschehens in Brandenburg darstellte, da die Gefahr der Eintragung zusätzlicher Infektionen bestand. Denn das Bewegungs- und Kontaktprofil von Auslandsreisenden unterscheidet sich – wie dargelegt – typischerweise von dem Daheimgebliebener. Durch die stärkere Nutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln, öffentlicher Infrastruktur (Flughäfen, Beherbergungsbetriebe) und die bei Auslandsreisen oft eintretende Kontaktaufnahme mit Personen, die nicht dem alltäglichen Umfeld entstammen, war das Verhalten von Auslandsreisenden typisierbar eher gefahrengeneigt (vgl. Allgemeine Begründung der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung vom 3. Februar 2021, GVBl. II/21 [Nr. 14], S. 7 [9], unter Bezugnahme auf OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. November 2020 – 13 MN 520/20 –, juris Rn. 41; auch OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 186 f.). Touristische Reisen sind regelmäßig davon geprägt, dass die Touristen sich zahlreiche Attraktionen vor Ort anschauen und dabei in Kontakt mit einer Vielzahl von Menschen kommen, was das Infektionsrisiko steigen lässt (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – 1 B 386/20 –, juris Rn. 96 m. w. N.). Der Verordnungsgeber verfolgte letztlich im Inland wie für Einreisen aus dem Ausland, wenn auch durch unterschiedliche Maßnahmenbündel, dasselbe Ziel, nämlich Infektionsketten zu unterbrechen, um dadurch die Ausbreitung des Coronavirus unter Kontrolle zu behalten (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. November 2020 – 13 MN 520/20 –, juris Rn. 156; VGH Mannheim, Beschluss vom 9. April 2021 – 1 S 1108/21 –, juris Rn. 79).
Auch die in § 2 SARS-CoV-2-QuarV normierten Ausnahmetatbestände begründeten keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Insbesondere waren sie nicht willkürlich, das Ausnahmenkonzept war in sich schlüssig, was auch die Antragstellerin nicht näher beanstandet. Die Ausnahmetatbestände wurden entlang nachvollziehbarer Kriterien normiert und berücksichtigten infektionsschutzrechtliche Gesichtspunkte. Sie dienten im Wesentlichen der Abfederung unbilliger Härten im familiären Bereich sowie wirtschaftlichen und gemeinwohlbezogenen Interessen. Allen Ausnahmetatbeständen war gemein, dass sie entweder nur kurzfristige Einreisen nach Brandenburg oder (Lebens-)Bereiche mit besonderen infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen betrafen. In Bezug auf diese Bereiche wurde von einer niedrigeren Gefahr der Einschleppung von Infektionen nach Brandenburg ausgegangen (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 195; OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. November 2020 – 13 MN 520/20 –, juris Rn. 156; VGH Mannheim, Beschluss vom 9. April 2021 – 1 S 1108/21 –, juris Rn. 80).
Die Regelung war insbesondere auch gegenüber Personen, die bereits über einen vollständigen Impfschutz verfügten, verhältnismäßig im engeren Sinne. Diese Personengruppe wurde durch die Fünfte Änderungsverordnung der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung vom 27. April 2021 (GVBl. II/21 [Nr. 42]) von der Absonderungspflicht ausgenommen (vgl. § 2 Abs. 1a SARS-CoV-2-QuarV; siehe dazu VGH Mannheim, Beschluss vom 9. April 2021 – 1 S 1108/21 –, juris Rn. 85 ff.).
5. Die in § 1 SARS-CoV-2-QuarV geregelte Absonderungspflicht verstieß schließlich nicht gegen europarechtliche Bestimmungen.
a) Es lag entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 Satz 1 des Vertrages über die Europäische Union (EUV) vor, da der Anwendungsbereich dieser Norm nicht eröffnet war.
Nach dieser Vorschrift achtet die Union bei Anwendung der Verträge die Gleichheit der Mitgliedstaaten und deren jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Aus diesem Achtungsgebot ergibt sich eine Pflicht der Unionsorgane, bei der Anwendung des Unionsrechts die Mitgliedstaaten ungeachtet ihrer Größe oder ihres Einflusses gleich zu behandeln (vgl. Art. 4 Abs. 2 Satz 3 EUV). Der Antragsgegner ist nicht Adressat dieser Regelung. Eine etwaige Verpflichtung der einzelnen Mitgliedstaaten lässt sich aus der Vorschrift nämlich nicht entnehmen (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 198 f.).
b) Art. 21 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) wurde durch die angegriffene Regelung nicht verletzt.
Art. 21 AEUV verleiht jedem Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten – vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen – frei zu bewegen und aufzuhalten. Dieses Recht kann von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Zuständigkeit – u. a. aus Gründen des Gesundheitsschutzes – beschränkt werden (vgl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, 81. EL Januar 2024, AEUV Art. 21 Rn. 39). Eine solche Beschränkung stellen die Vorschriften der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung des Landes Brandenburg – insbesondere die Regelungen, die eine Absonderungspflicht begründen – dar.
Bei der Prüfung der Unionsrechtmäßigkeit der Beschränkungen ist die „Empfehlung des Rates für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie“ (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11689-2020-REV-1/de/pdf) vom 12. Oktober 2020 zu berücksichtigen. Diese Empfehlung, die der unionsweiten Koordinierung der Maßnahmen der Pandemiebekämpfung diente, sollte gleichzeitig die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit gewährleisten (Erwägungsgrund Nr. 9). Eine solche Empfehlung war zwar für die Mitgliedstaaten nicht verbindlich (Art. 288 Abs. 5 AEUV), die innerstaatlichen Gerichte sind aber verpflichtet, bei der Auslegung innerstaatlicher Rechtsvorschriften, die verbindliche gemeinschaftliche Vorschriften ergänzen sollen, Empfehlungen des Europäischen Rates heranzuziehen (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 1989 – Rs. C-322/88 –, juris; zum Ganzen OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 – 3 N 250/21 –, juris Rn. 200 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 – 14 KN 24/22 –, juris Rn. 158 ff.; VGH Kassel, Beschluss vom 20. August 2021 – 8 B 1727/21 –, juris Rn. 16).
Nr. 17 der Empfehlung statuierte, dass die Mitgliedstaten die Einreise aus anderen Mitgliedstaaten „im Prinzip“ nicht verweigern „sollten“. Den Mitgliedstaaten wurde aber in Nr. 17 Satz 2 Buchst a) der Empfehlung ausdrücklich eingeräumt, dass sie von Personen, die aus einem „gemäß Nummer 10 nicht als 'grün' eingestuften Gebiet (das heißt einem Gebiet mit einer 14-Tagesinzidenz von unter 25/100.000 Einwohnern und einer Testpositivitätsrate von unter 4%) einreisen, verlangen (können), dass sie sich in Quarantäne bzw. Selbstisolierung begeben“.
Die Regelung der SARS-CoV-2-Quarantäneverordnung in der Fassung der Fünften Änderungsverordnung vom 27. April 2021 und insbesondere § 1 Abs. 1 bis 3 der Verordnung stand mit dieser Empfehlung des Rates in Einklang. Mit dieser Vorschrift wurde die Einreise gerade nicht unmöglich gemacht, sondern nur unter den Vorbehalt der Absonderung gestellt. Auch die Einstufung als Risikogebiet gemäß § 2 Nr. 17 IfSG berücksichtigte die in der Empfehlung vorgegebenen Kennzahlen insoweit, als sie regelmäßig erst ab einer 7-Tages-Inzidenz von 50/100.000 Einwohnern vorgenommen wurde (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 18. März 2021 – 1 S 872/21 –, juris Rn. 73 ff.).
b) Eine Verletzung des europarechtlichen Gleichheitssatzes aus Art. 20 GR-Charta ist nicht ersichtlich. Ein etwaiger Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) wäre jedenfalls gerechtfertigt. Neben den geschriebenen Rechtfertigungsgründen besteht der ungeschriebene Rechtfertigungsgrund der sog. „zwingenden Gründe des Allgemeininteresses“. Diese Formel eröffnet den Mitgliedstaaten einen weiten Spielraum zur Definition schützenswerter Belange, zu denen auch der Gesundheitsschutz gehört (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Februar 2021 – OVG 11 S 11/21 –, juris Rn. 73 mit Verweis auf EuGH, Urteile vom 19. Mai 2009 – Rs. C-171/07 und C-172/07, C-171/07, C-172/07 –, juris Rn. 30 und vom 17. Juli 2008 – Rs. C-500/06 –, juris Rn. 37).
c) Eine Vorlage an den EuGH ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht angezeigt, da sich keine entscheidungserhebliche Vorlagefrage stellt. Eine Verpflichtung zur Vorlage besteht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV schon deshalb nicht, weil die hiesige Entscheidung nicht unanfechtbar ist (vgl. Dörr, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, Art. 267 AEUV Rn. 121).
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.
IV. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Insbesondere kommt keine Zulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung in Betracht, da es sich bei der streitgegenständlichen Vorschrift um ausgelaufenes Recht handelt und insoweit kein grundsätzlicher Klärungsbedarf mehr besteht. Dies gilt auch hinsichtlich der Frage, ob die streitgegenständliche Vorschrift auf einer verfassungsmäßigen Rechtsgrundlage beruhte. Eine grundsätzliche Bedeutung ergibt sich auch nicht mit Blick auf die abweichende Entscheidung des VGH München vom 2. August 2023 (– 20 N 20.2861 –, juris), der eine vergleichbare Regelung der bayerischen Einreise-Quarantäneverordnung für unwirksam erklärt hat. Denn diese Regelung wurde zu einem früheren Zeitpunkt erlassen als die hier streitgegenständliche Vorschrift und beruhte damit auf einer anderen Fassung der Verordnungsermächtigung. Die Legaldefinition des Risikogebietes in § 2 Nr. 17 IfSG war zu dieser Zeit beispielsweise noch nicht in Kraft.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§§ 28, 30 IfSG
§ 30 IfSG
§ 29 IfSG
§ 4 IfSG
§ 32 IfSG
§ 711 ZPO
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 30 Abs. 1 IfSG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 29 Abs. 1 IfSG
§ 30 Abs. 2 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG
§ 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG
§ 2 Nr. 17 IfSG
§ 30 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 36 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 36 Abs. 8 IfSG
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 29, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 der Verordnung
§ 2 Nummer 17 des Infektionsschutzgesetzes
§ 32 Satz 1 i. V. m. _______________________) führe zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Verordnung
§ 1, 3 der Verordnung
§ 2 der Infektionsschutzzuständigkeitsverordnung
§ 1 Abs. 2 Nr. 7 des Tierseuchengesetzes
§ 1 Abs. 1 bis 3 der Verordnung
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 104 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV
Art. 21 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 267 Abs. 2 AEUV
Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 104 GG
Art. 104 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 4 Abs. 2 Satz 3 EUV
Art. 288 Abs. 5 AEUV
Art. 267 Abs. 3 AEUV
Art. 267 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 11 S 61/21
2 BvF 3/62
1 BvR 781/21
3 C 16/11
6 CN 4/00
4 CN 9/14
4 CN 1/03
4 A 10/99
14 KN 24/22
20 N 20.28
3 BN 4/23
3 CN 1/21
3 BN 8/21
4 N 1/83
1 BvR 1630/20
1 CN 1/22
3 CN 6/22
2 BvR 676/20
1 BvR 1073/21
1 BvR 990/20
3 N 250/21
3 BN 2/23
1 K 266/20
3 CN 10/22
8 CN 2/14
7 CN 1/03
1 WB 37/21
2 BvR 2292/00
8 B 1727/21
13 B 968/20
7 K 1126/20
5 A 23/22
1 BvR 1021/20
3 C 16.11
13 MN 170/21
13 B 1232/20
20 NE 21.85
3 N 250/51
1 S 1108/21
1 BvR 3262/07
11 S 122/20
13 MN 520/20
13 B 1770/20
11 S 25/20
11 S 87/20
3 R 78/20
3 R 205/20
3 R 218/20
3 CN 2/21
3 C 8/21
1 BvL 14/07
1 BvL 16/11
1 B 176/20
11 S 22/20
20 NE 21.57
13 MN 472/20
1 B 386/20
1 S 872/21
11 S 11/21