Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-07, Aktenzeichen 21 K 11634/16
ECLI: ECLI:DE:VGD:2018:1207.21K11634.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst zu tragen haben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht zuvor der Beklagte Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines von der Bezirksregierung X. (Bezirksregierung) des Beklagten erlassenen Genehmigungsbescheides über eine Schiedsstellenentscheidung der Schiedsstelle-KHG S. (Schiedsstelle) über die Festsetzung des Erlösbudgets für den Entgeltzeitraum 2015.
Die Klägerin betreibt ein Krankenhaus in T. . Am 21. Januar 2016 schloss die Klägerin mit den Beigeladenen eine vorläufige Vereinbarung über die Höhe des Erlösbudgets für das Kalenderjahr 2015 ab. Unter § 4 Abs. 3 der Vereinbarung wurde ein Mehrleistungsabschlag nach § 4 Abs. 2a des Gesetzes über die Entgelte für voll- und teilstationäre Krankenhausleistungen – Krankenhausentgeltgesetz in der hier für den Vereinbarungszeitraum 2015 geltenden Fassung vom 23. April 2002 (BGBl. I S. 1412) in der Fassung von Art. 2b des Ersten Gesetzes zur Stärkung der pflegerischen Versorgung und zur Änderung weiterer Vorschriften (Erstes Pflegestärkungsgesetz – PSG I) vom 17. Dezember 2014 (BGBl. I S. 2222) (im Folgenden: KHEntgG a.F.) in Höhe von 725.538,00 Euro vereinbart. Zudem wurde in § 6 Abs. 6 der Vereinbarung niedergelegt, dass der Mehrleistungsabschlag zu 100 % an die Beigeladenen gezahlt wird und eine mögliche Differenz zwischen dem tatsächlich erlösten und dem vereinbarten Gesamtbetrag des Mehrleistungsabschlages vollständig ausgeglichen wird. Wegen der weiteren Einzelheiten der vorläufigen Vereinbarung wird auf Blatt 67 bis 108 des Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen.
Unter dem 21. März 2016 beantragten die Beigeladenen bei der Schiedsstelle die endgültige Festsetzung des Erlösbudgets für das Kalenderjahr 2015, unter anderem eines Mehrleistungsabschlages in Höhe von 725.538,00 Euro, von dem 674.180,00 Euro auf den Mehrleistungsabschlag für das Kalenderjahr 2013 und 51.358,00 Euro auf dem Mehrleistungsabschlag für das Kalenderjahr 2014entfallen sollten. Zur Begründung führten die Beigeladenen aus, dass zwischen der Klägerin und ihnen allein noch die Fortgeltung des Mehrleistungsabschlages aus dem Jahr 2013 für das Jahr 2015 streitig sei. Aufgrund der zum 18. Oktober 2014 in Kraft getretenen Änderungen des § 4 Abs. 2a KHEntgG a.F. gelte der für das Budgetjahr 2013 ermittelte Mehrleistungsabschlag sowohl für das Jahr 2013 als auch für die Jahre 2014 und 2015 und sei daher antragsgemäß festzusetzen. Unabhängig davon, dass die Schiedsstelle als Teil der öffentlichen Verwaltung an das geltende Recht gebunden und zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Norm nicht befugt sei, würden die von der Klägerin gegen die Verfassungsmäßigkeit der Änderung des § 4 Abs. 2a KHEntgG a.F. vorgebrachten Einwendungen auch nicht durchgreifen. Insbesondere sei das Rückwirkungsverbot nicht verletzt.
Zu dem Antrag der Beigeladenen nahm die Klägerin unter dem 28. April 2016 Stellung und beantragte, den Mehrleistungsabschlag für den Entgeltzeitraum 2015 auf insgesamt 51.358,00 Euro festzusetzen, von denen auf das Jahr 2013 0,00 Euro und auf das Jahr 2014 51.358,00 Euro entfallen sollten. Zur Begründung führte die Klägerin im Wesentlichen aus, dass zwischen ihr und den Beigeladenen lediglich noch die Erstreckung des für den Entgeltzeitraum 2013 vereinbarten Mehrleistungsabschlages in Höhe von 674.180,00 Euro auf den Entgeltzeitraum 2015 streitig sei. Die Klägerin und die Beigeladenen hätten für die Entgeltzeiträume 2013 und 2014 jeweils Mehrleistungsabschläge vereinbart. Sie sei bereit gewesen, auch für den Entgeltzeitraum 2015 einen Mehrleistungsabschlag zu vereinbaren, nicht jedoch, hierbei auch den für den Entgeltzeitraum 2013 vereinbarten Mehrleistungsabschlag erlösmindernd zu berücksichtigen, weil die entsprechende Änderung des § 4 Abs. 2a KHEntgG a.F. gegen das Rückwirkungsverbot verstoße und damit verfassungswidrig sei. Durch die Änderung der Norm werde rückwirkend in einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt – die Vereinbarung des Mehrleistungsabschlages für den Entgeltzeitraum 2013 – eingegriffen. Der Entgeltzeitraum 2013 sei mit dem Kalenderjahr 2013 abgeschlossenen gewesen. Spätestens mit der Genehmigung der zwischen ihr und den Beigeladenen geschlossenen Vereinbarung für diesen Entgeltzeitraum durch den Bescheid der Bezirksregierung vom 24. September 2013 und dem Ablauf des Kalenderjahres 2013 liege ein abgeschlossener Sachverhalt vor. Nach den damaligen Vorstellungen der Vertragsparteien habe der vereinbarte Mehrleistungsabschlag nur für die Jahre 2013 und 2014 erlösmindernd zum Ansatz kommen dürfen. Auch habe der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass für das Jahr 2015 kein Mehrleistungsabschlag zum Tragen kommen werde, und dadurch einen Vertrauenstatbestand zu ihren Gunsten geschaffen. Die rückwirkende Erstreckung eines bereits im Kalenderjahr 2013 vereinbarten Mehrleistungsabschlages auf das Kalenderjahr 2015 stelle sich daher als nachträgliche Verschärfung einer Abschlagshöhe für einen bereits abgeschlossenen Zeitraum dar.
Aufgrund ihrer Beratung vom 20. Mai 2016 beschloss die Schiedsstelle unter anderem, den Mehrleistungsabschlag gemäß dem Antrag der Beigeladenen festzusetzen. Deren Antrag sei begründet. Die Schiedsstelle sei an die geänderte Fassung des § 4 Abs. 2a KHEntgG a.F. gebunden. Aus dieser gehe unmissverständlich der gesetzgeberische Wille hervor, die Geltungsdauer des Mehrleistungsabschlags von zwei auf drei Jahre zu verlängern. Damit sei der Mehrleistungsabschlag aus dem Jahr 2013 auch für das Jahr 2015 zu berücksichtigen. Die Einwendungen der Klägerin zu einer möglichen Verfassungswidrigkeit der Norm könne sie - die Schiedsstelle - nicht berücksichtigen. Selbst wenn die Norm verfassungswidrig wäre, käme ihr keine Nichtanwendungskompetenz zu. Zudem lägen – hilfsweise - die Bedenken der Klägerin eher fern. Es werde allein um einen Bestandteil der Budgetvereinbarung 2015 gestritten. Die – nunmehr streitgegenständliche – Normänderung sei aber bereits vor dem Kalenderjahr 2015 verkündet worden, sodass allenfalls eine tatbestandliche Rückanknüpfung vorliege, die grundsätzlich erlaubt sei und allenfalls in Ausnahmefällen unverhältnismäßig sein könne. Für letzteres sei aber im Hinblick auf die in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck gekommenen Erwägungen des Gesetzgebers nichts ersichtlich.
Die Beigeladenen beantragten am 23. Juni 2016 bei der Bezirksregierung, den Schiedsstellenspruch zu genehmigen. Dem trat die Klägerin am 26. September 2016 – und damit nach Erlass des am 22. September 2016 zur Post aufgegebenen Genehmigungsbescheides - entgegen und wiederholte zur Begründung im Wesentlichen ihren Vortrag aus dem Schiedsstellenverfahren.
Mit Bescheid vom 19. September 2016 genehmigte die Bezirksregierung die Schiedsstellenfestsetzung. Zur Begründung führte sie aus, dass die Schiedsstellenfestsetzung keine Verstöße gegen die maßgeblichen Rechtsvorschriften enthalte und die Genehmigung daher zu erteilen sei.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 7. Oktober 2016 Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiterverfolgt.
Sie trägt vor, die Erstreckung des für den Erlöszeitraum 2013 vereinbarten Mehrleistungsabschlages greife ungerechtfertigt in ihre Berufsfreiheit ein, da der Eingriff unverhältnismäßig sei. Dies folge bereits daraus, dass das ursprünglich mit dem Mehrleistungsabschlag verfolgte Ziel, die gesetzliche Krankenversicherung zu stabilisieren, nicht mehr gelten könne, nachdem die gesetzlichen Krankenkassen in den Jahren 2011 und 2012 Überschüsse in Milliardenhöhe erwirtschaftet hätten. Hieran hätten die den Krankenhäusern zuvor auferlegten Sparbeiträge erheblichen Anteil gehabt, weshalb es keinerlei Rechtfertigung gebe, den Krankenhäusern aus Gründen der Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherungen zusätzliche Sparbeiträge aufzuerlegen. Der aus § 4 Abs. 2a KHEntgG a.F. folgende Kontrahierungszwang verhindere zudem die grundrechtlich geschützte unternehmerische Entscheidungs- und Betätigungsfreiheit und sei daher ebenfalls mit dem Grundrecht auf Berufsfreiheit unvereinbar. Die einseitige Belastung mehrleistungswilliger Krankenhäuser sei zudem gleichheitswidrig.Des Weiteren verstoße die zum 14. Oktober 2014 in Kraft getretene Änderung des § 4 Abs. 2a KHEntgG a.F. gegen das Rückwirkungsverbot. Insoweit wiederholt und vertieft sie im Wesentlichen ihren Vortrag aus dem Verwaltungsverfahren. Sie führt ergänzend aus, dass eine echte Rückwirkung vorliege, da nachträglich in die Erlösbudgetvereinbarung für den Entgeltzeitraum 2013 und damit in einen abgeschlossenen Sachverhalt eingegriffen werde. Die Mehrleistungsabschlagsvereinbarung für das Jahr 2013 gelte unmittelbar auch für das Jahr 2015. Hierdurch werde sie – die Klägerin – nachträglich mit Sanktionen belegt, mit denen sie nicht habe rechnen müssen. Auch sei die echte Rückwirkung nicht ausnahmsweise zulässig. Sie habe schutzwürdiges Vertrauen erworben und es lägen keine dieses Vertrauen überwiegenden Allgemeininteressen vor. Selbst wenn lediglich eine unechte Rückwirkung vorläge, sei die Gesetzesänderung verfassungsrechtlich unzulässig. Auch insoweit greife zu ihren Gunsten der Vertrauensschutz ein, welcher nicht hinter den gesetzgeberischen Allgemeinwohlzielen zurücktreten müsse. Die Verlängerung des Mehrleistungsabschlages sei für sie nicht absehbar gewesen. Auch könne das gesetzgeberische Ziel, Mehreinnahmen zu erzielen, den Vertrauensschutz nicht überwinden. Des Weiteren müsse es ihr möglich sein, langfristig zu planen und zu disponieren. Dies stehe rückwirkenden Änderungen im Bereich der Krankenhausfinanzierung entgegen, da die Krankenhäuser auf eine langfristige Planungssicherheit angewiesen seien.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
den Genehmigungsbescheid der Bezirksregierung X. vom 19. September 2016 aufzuheben, soweit er die Festsetzung der Mehrleistungsabschläge genehmigt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, dass weder die Schiedsstelle noch die Bezirksregierung entsprechende verfassungsrechtliche Bedenken im Rahmen ihrer Entscheidung hätten berücksichtigen können, da ihnen weder eine Nichtanwendungs- noch eine Normverwerfungskompetenz zukomme.
Die Beigeladenen haben keinen eigenen Antrag gestellt.
Sie führen aus, dass sie an das geltende Recht gebunden gewesen seien. Zudem sei § 4 Abs. 2a KHEntgG a.F. verfassungsgemäß.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die als Anfechtungsklage statthafte Klage ist zulässig. Im Falle der Aufhebung einer Genehmigung ist die Schiedsstelle bei der erforderlichen neuen Entscheidung analog § 14 Abs. 3 KHEntgG an die gerichtliche Entscheidung gebunden. Eines ausdrücklichen Nichtgenehmigungsbescheides, der mittels der Verpflichtungsklage zu erstreiten wäre, bedarf es nicht,
VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2013 – 13 K 5565/12 –, in: juris (Rn. 32 ff).
Die Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Rechtsgrundlage für den streitgegenständlichen Bescheid ist § 14 Abs. 1 Satz 2 KHEntgG a.F..
Der Bescheid ist zwar formell rechtswidrig, der Fehler ist jedoch unbeachtlich.
Der angefochtene Bescheid ist durch die zuständige Behörde erlassen worden. Die Bezirksregierung Düsseldorf ist nach § 1 Abs. 1 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten und Verfahren auf dem Gebiet des Krankenhauswesens (KHZVV) in der Fassung vom 21. Oktober 2008 (GV.NRW. S. 642) sachlich zuständig. Ihre örtliche Zuständigkeit folgt aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW).
Die Klägerin ist jedoch nicht gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheides angehört worden. Aus dem Verwaltungsvorgang des Beklagten lässt sich nicht entnehmen, dass dieser der Klägerin vor Erlass des Bescheides Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hätte. Zwar hat sich die Klägerin mit Schriftsatz vom 22. September 2016 bei der Bezirksregierung für die Zuleitung des Antrages des Beigeladenen bedankt und eine Stellungnahme angekündigt. Ob in dem insoweit in Bezug genommenen Anschreiben der Bezirksregierung jedoch auch eine Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt worden ist, bleibt offen, denn der Entwurf dieses Anschreibens befindet sich nicht in dem - insoweit unter Verstoß gegen das Gebot der Vollständigkeit und Richtigkeit der Akten offenkundig unvollständigen - Verwaltungsvorgang. Auch der am 26. September 2016 bei der Bezirksregierung eingegangene Schriftsatz der Klägerin, in dem diese Stellung zu dem Antrag der Beigeladenen nahm, konnte der Funktion der Anhörung, nämlich dem Betroffenen vor Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes Gelegenheit zur Darlegung seiner Sicht der maßgeblichen Sach- und Rechtsfragen zu geben, nicht mehr gerecht werden, da zum Zeitpunkt des Eingangs dieses Schriftsatzes der angefochtene Bescheid bereits erlassen worden war.
Der Beklagte hat die nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erforderliche Anhörung auch nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW nachgeholt und den Fehler damit geheilt. Insbesondere ist die Heilung nicht dadurch erfolgt, dass der Beklagte unter dem 15. Mai 2017 Stellung zu der Klagebegründung genommen hat, denn Äußerungen und Stellungnahmen im gerichtlichen Verfahren erfüllen die Anforderungen an eine Heilung im Sinne des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW nicht,
BVerwG, Beschluss vom 18. April 2017 – 9 B 54/16 -, in: juris (Rn. 4) m.w.N.
Die fehlende Anhörung ist allerdings unbeachtlich. Gemäß § 46 VwVfG NRW kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
Diese Voraussetzungen sind vorliegend gegeben. Bei der unterlassenen Anhörung handelt es sich um einen Verfahrensfehler, der den Genehmigungsbescheid nicht nichtig macht. Es ist auch offensichtlich, dass dieser Fehler die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
Zum einem stand dem Beklagten bei seiner Entscheidung kein Ermessensspielraum zu, bei dessen Ausfüllung er die Ausführungen der Klägerin hätte berücksichtigen müssen, denn bei der Genehmigung des Schiedsstellenspruchs handelt es sich um einen Akt der gebundenen Verwaltung,
Dettling, in: ders./Gerlach, Krankenhausrecht, 2. Auflage 2018, § 14 KHEntgG (Rn. 1) i.V.m. § 18 KHG (Rn. 83).
Bei einer gebundenen Entscheidung in diesem Sinne kann sich der Fehler im Ergebnis nicht ausgewirkt haben, denn in diesen Fällen ist die Entscheidung in rechtlicher Hinsicht alternativlos,
Emmenegger, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 46 (Rn. 92); Ramsauer, in: Kopp/ders., VwVfG, 17. Auflage 2016, § 46 (Rn. 25a); Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2. Auflage 2016, § 46 (Rn. 34 u. 36).
Jedoch selbst wenn dem Beklagten ein Entscheidungsspielraum offen gestanden hätte, hat sich der Fehler nicht auf die Willensbildung ausgewirkt und ist auch aus diesem Grunde unbeachtlich. Die Klägerin verweist im Wesentlichen darauf, die Rechtswidrigkeit des Bescheides rühre daher, dass die Schiedsstellenentscheidung auf der Norm des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. beruhe, welche verfassungswidrig sei. Diesen Umstand hätte der Beklagte bei seiner Entscheidung jedoch nicht zu Gunsten der Klägerin berücksichtigen dürfen, denn der Beklagte ist im Grundsatz in seiner Exekutivfunktion an die formellen Gesetze gebunden, selbst wenn er sie für verfassungswidrig hält,
Jarass, in: ders./Pieroth, GG, 15. Auflage 2018, Art. 20 (Rn. 50a); Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Auflage 2015, Art. 20 (Rechtsstaat) (Rn. 98); Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Auflage 2018, Art. 20 (Rn. 271); a.A. Sachs, in: ders., GG, 8. Auflage 2018, Art. 20 (Rn. 108); offen gelassen: Grzeszick, in: Maunz/Dürig; GG, Loseblattsammlung, Stand: April 2018. Art. 20 (Rn. 49),
sofern dem Gesetz nicht offensichtlich die Mindestvoraussetzungen für seine Wirksamkeit fehlen,
Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Auflage 2018, Art. 20 (Rn. 271),
wofür vorliegend keine Anhaltspunkte bestehen.
Der angegriffene Bescheid ist materiell rechtmäßig.
Nach § 14 Abs. 1 Satz 2 KHEntgG a.F. erteilt die zuständige Landesbehörde die Genehmigung des vereinbarten oder von der Schiedsstelle nach § 13 KHEntgG a.F. festgesetzten landesweit geltenden Basisfallwertes nach § 10 KHEntgG a.F., des Erlösbudgets nach § 4 KHEntgG a.F., der Entgelte nach § 6 KHEntgG a.F. und der krankenhausindividuell ermittelten Zu- und Abschläge, wenn die Vereinbarung oder Festsetzung den Vorschriften dieses Gesetzes sowie sonstigem Recht entspricht.
Gegenstand der Genehmigung nach § 14 Abs. 1 KHEntgG a.F. ist entweder die Vereinbarung der Vertragsparteien nach § 18 Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze – Krankenhausfinanzierungsgesetz (KHG), die in § 11 KHEntgG a.F. näher geregelt ist, oder – wie vorliegend – die Schiedsstellenentscheidung nach § 18 a KHG, die in § 13 KHEntgG a.F. geregelt ist. Die Schiedsstelle ist bei ihrer Entscheidung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 KHEntgG a.F. an die für die Vertragsparteien geltenden Rechtsvorschriften gebunden. Die Vertragsparteien wiederum ‑ und damit auch die Schiedsstelle – haben diejenigen Bestimmungen zu beachten, die für die ihnen in § 11 Abs. 1 Satz 1 KHEntgG a.F. überantworteten Vereinbarungsgegenstände maßgeblich sind. Danach haben sie, nach Maßgabe der §§ 3 bis 6 KHEntgG a.F. und unter Beachtung des Versorgungsauftrages des Krankenhauses (§ 8 Abs. 1 Satz 3 und 4 KHEntgG a.F.) das Erlösbudget nach § 4 KHEntgG a.F., die Summe der Bewertungsrelationen, die sonstigen Entgelte nach § 6 KHEntgG a.F., die Erlössumme nach § 6 Abs. 3 KHEntgG a.F., die Zu- und Abschläge sowie die Mehr- und Mindererlösausgleiche zu regeln. Aus dieser Begrenzung der Regelungsmacht der Vertragsparteien ergibt sich zugleich die Begrenzung der Rechtsbindung der Schiedsstelle und damit die Begrenzung der Rechtskontrolle der Genehmigungsbehörde im Rahmen des § 14 Abs. 1 Satz 2 KHEntgG a.F.. Da die Vertragsparteien im Rahmen ihrer Vereinbarung nach § 11 KHEntgG a.F. nur die entgeltrelevanten Aspekte ihrer Rechtsbeziehungen regeln, ist auch die Rechtskontrolle der Genehmigungsbehörde nach § 14 Abs. 1 Satz 2 KHEntgG a.F. auf die entgeltrechtlichen Vorschriften beschränkt. Es wird hierdurch keine Verpflichtung der Genehmigungsbehörde zur umfassenden Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Verhaltens aller an der Erbringung der abzurechnenden Krankenhausleistung Beteiligten begründet,
OVG NRW, Beschluss vom 7. Februar 2014 – 13 A 1900/13 –, in: juris (Rn. 30); VG Düsseldorf, Urteil vom 27. Februar 2015 – 13 K 5395/13 ‑ und Urteil vom 21. Juni 2013 – 13 K 5565/12 –, in: juris (Rn. 43).
Soweit die Genehmigungsbehörde hiernach die Vereinbarkeit der Schiedsstellenentscheidung mit den Vorschriften des KHEntgG a.F. zu überprüfen hatte, war die Schiedsstellenentscheidung nicht zu beanstanden. Die Entscheidung vom 20. September 2016 hält sich innerhalb der durch § 13 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 1 KHEntgG a.F. gezogenen rechtlichen Grenzen. Insoweit musste die Beklagte den Schiedsstellenspruch nach § 14 KHEntgG a.F. genehmigen.
Die Entscheidung der Schiedsstelle entspricht geltendem Recht. Der alleinige Einwand der Klägerin, die bereits zum 18. Oktober 2014 in Kraft getretene Vorschrift des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. sei verfassungswidrig, verfängt nicht. Die Norm greift in der hier maßgeblichen Fassung weder ungerechtfertigt in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) ein (I.) noch verstößt sie gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG folgende Rückwirkungsverbot (II.).
I.
Das Grundrecht auf Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Zwar ist der Schutzbereich betroffen (1.) und § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. greift auch in diesen ein (2.), der Eingriff ist jedoch gerechtfertigt (3.).
1.
Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ist eröffnet. Das dort statuierte Grundrecht auf Berufsfreiheit gewährt jedem einzelnen das Recht, jede Tätigkeit, für die er sich geeignet glaubt, als Beruf zu ergreifen und zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen. Die Norm konkretisiert das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit im Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung,
BVerfG, Beschluss vom 13. Februar 2007 – 1 BvR 910/05 -, in: juris (Rn. 64); BVerfG, Beschluss vom 20. März 2001 – 1 BvR 491/96 -, in: juris (Rn. 36); BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1999 – 1 BvR 1904/95 -, in: juris (Rn. 68),
und zielt auf eine möglichst unreglementierte Berufsausübung ab,
BVerfG, Beschluss vom 20. März 2001 – 1 BvR 491/96 -, in: juris (Rn. 36).
Die Berufsfreiheit umfasst auch die wirtschaftliche Verwertung der beruflich erbrachten Leistung am Markt,
BVerfG, Beschluss vom 3. März 2015 – 1 BvR 3226/14 -, in: juris (Rn. 12) m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 13. Februar 2007 – 1 BvR 910/05 -, in: juris (Rn. 66);
und damit auch die Freiheit, Entgelte für berufliche Leistungen selbst festzulegen oder mit den an dieser Leistung Interessierten auszuhandeln,
BVerfG, Beschluss vom 3. März 2015 – 1 BvR 3226/14 -, in: juris (Rn. 12); BVerfG, Beschluss vom 13. Februar 2007 – 1 BvR 910/05 -, in: juris (Rn. 74); BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 1 BvL 28/95 -, in: juris, (Rn. 102); BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1999 – 1 BvR 1904/95 -, in: juris (Rn. 68).
Der Betrieb eines Krankenhauses zu Erwerbszwecken ist eine berufliche Tätigkeit in diesem Sinne. Auch kann sich die Klägerin als juristische Person gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auf das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG berufen, denn dieses ist seinem Wesen nach auch auf die erwerbswirtschaftliche Betätigung juristischer Personen anwendbar,
BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 – 2 BvF 2/03 -, in: juris (Rn. 229).
2.
In den Schutzbereich dieses Grundrechts wird auch durch die Regelung des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. eingegriffen, denn Vergütungsregelungen und Preisreglementierungen, die sich auf Einnahmen beziehen, die durch eine berufliche Tätigkeit grundsätzlich erzielt werden können, stellen als Berufsausübungsregelungen einen Eingriff in das Grundrecht dar,
BVerfG, Beschluss vom 13. Februar 2007 – 1 BvR 910/05 -, in: juris (Rn. 74); BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 – 2 BvF 2/03 -, in: juris (Rn. 229); BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 2004 – 1 BvR 682/01 -, in: juris (Rn. 20); BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1999 – 1 BvR 1904/95 -, in: juris (Rn. 69); Mann, in: Sachs, GG, 8. Auflage 2018, Art. 12 (Rn. 93).
Um einen solchen Eingriff handelt es sich bei der hier streitgegenständlichen Fassung des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F., denn durch diesen werden mehrleistungswillige Krankenhäuser verpflichtet, auf die zu erbringenden Mehrleistungen über mehrere Jahre hinweg einen Vergütungsabschlag hinzunehmen.
3.
Dieser Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kann in die Berufsfreiheit durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingegriffen werden. Mithin stellt § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. als Parlamentsgesetz in formaler Hinsicht eine taugliche Eingriffsgrundlage dar.
Die gesetzliche Grundlage muss darüber hinaus durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt (a) und verhältnismäßig, also geeignet (b), erforderlich (c) und angemessen (d) sein,
BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 2004 – 1 BvR 682/01 -, in: juris (Rn. 20).
a) Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG formuliert ein einheitliches Grundrecht der Berufsfreiheit, dessen verschiedenen Gewährleistungen – Berufswahlfreiheit und Berufsausübungsfreiheit – jedoch im Hinblick auf die Rechtfertigung entsprechender Eingriffe in die jeweilige Gewährleistung Bedeutung haben,
BVerfG, Beschluss vom 20. März 2001 – 1 BvR 491/96 -, in: juris (Rn. 37).
Die vorliegend streitgegenständliche Norm des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. stellt - wie dargelegt – eine Vergütungsregelung dar. Als solche manifestiert sich in ihr eine Berufsausübungsregelung,
BVerfG, Beschluss vom 13. Februar 2007 – 1 BvR 910/05 -, in: juris (Rn. 74); BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 – 2 BvF 2/03 -, in: juris (Rn. 229); BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1999 – 1 BvR 1904/95 -, in: juris (Rn. 69).
Eine solche muss durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein,
BVerfG, Beschluss vom 9. September 2010 – 1 BvR 2005/10 -, in: juris (Rn, 8); BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 – 2 BvF 2/03 -, in: juris (Rn. 231).
Solche Gründe liegen hier vor.
Erstmalig eingeführt wurde der Mehrleistungsabschlag im Rahmen des am 25. März 2009 in Kraft getretenen Krankenhausfinanzierungsreformgesetzes (KHRG). Ziel der damals nur für das Jahr 2009 geltenden Regelung war, die Mehrausgaben der Krankenkassen für Krankenhausbehandlungen auf den Betrag von 3,5 Mrd. Euro zu begrenzen,
BT-Drs. 16/11429, S. 38.
Bei der erneuten Einführung des Mehrleistungsabschlages durch das am 1. November 2011 in Kraft getretene Gesetz zur nachhaltigen und sozial ausgewogenen Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-FinG) sollte der Mehrleistungsabschlag mit dazu beitragen, das für das Jahr 2011 erwartete Defizit von bis zu 11 Mrd. Euro aufzufangen und die Finanzierungsgrundlage für die Gesetzliche Krankenversicherung auf eine solide Basis zu stellen, da die Ausgaben seit vielen Jahren schneller wuchsen als die Einnahmen,
BT-Drs. 17/3040, S. 1.
Der Mehrleistungsabschlag war nach Auffassung des Gesetzgebers zur finanziellen Stabilisierung der Kostenträger – also der gesetzlichen Krankenkassen – erforderlich,
BT-Drs. 17/3040, S. 18 und 34.
Erwartet wurden Einsparungen in Höhe von 350 Mio. Euro für das Jahr 2011 und 270 Mio. Euro für das Jahr 2012,
BT-Drs. 17/3696, S. 6.
Der durch das GKV-FinG ursprünglich dauerhaft eingeführte Mehrleistungsabschlag wurde durch das zum 1. Januar 2013 in Kraft getretene Gesetz zur Einführung eines pauschalierenden Entgeltsystems für psychiatrische und psychosomatische Einrichtungen (PsychEntgG) ab dem Jahr 2015 wieder abgeschafft. Hintergrund war, dass ab dem Jahr 2015 die Mengensteuerung nicht mehr durch den Mehrleistungsabschlag, sondern auf anderem Wege erfolgen sollte,
BT-Drs. 17/9992, S. 26.
Da eine neue Regelung für die Mengensteuerung indes nicht zeitgerecht erlassen werden konnte, wurde durch das am 1. Januar 2015 in Kraft getretene Fünfte Gesetz zur Änderung des Elften Buches Sozialgesetzbuch (5. SGB XI–ÄndG) – später Erstes Pflegestärkungsgesetz – PSG I - der Mehrleistungsabschlag auf unbestimmte Zeit verlängert,
BT-Drs. 18/2909, S. 46.
Zweck der Erstreckung des Mehrleistungsabschlages auch auf Zeiträume über das Jahr 2014 hinaus war nach der gesetzgeberischen Konzeption die Mengensteuerung bei Krankenhausbehandlungen und damit – wie zuvor auch - die Begrenzung der Kosten der gesetzlichen Krankenversicherung für diese Behandlungen. Der Mehrleistungsabschlag stellt damit einen Beitrag zur Sicherung der finanziellen Stabilität und damit der Funktionsfähigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung dar. Hierbei handelt es sich um einen Gemeinwohlbelang von hoher Bedeutung, denn soll die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung mit Hilfe eines Sozialversicherungssystems erreicht werden, stellt auch dessen Finanzierbarkeit einen überragend wichtigen Gemeinwohlbelang dar, von dem sich der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Systems und der damit verbundenen Steuerung des Verhaltens der Leistungserbringer leiten lassen darf,
BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 2004 – 1 BvR 682/01 -, in: juris (Rn. 23); BVerfG, Beschluss vom 27. April 2001 – 1 BvR 1282/99 -, in: juris (Rn. 5); BVerfG, Beschluss vom 20. März 2001 – 1 BvR 491/96 -, in: juris (Rn. 42).
b) Die Regelung ist auch geeignet, die Kosten der gesetzlichen Krankenversicherung für Krankenhausbehandlungen zu begrenzen, denn aufgrund dieser Regelung werden die Krankenhäuser entweder nicht über den Rahmen des Vorjahres hinaus zusätzliche Leistungen vereinbaren oder aber für diese Leistungen nicht die volle Vergütung erhalten.
c) § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. ist auch erforderlich. Bei der Beurteilung dessen, was der Gesetzgeber für die Verwirklichung des von ihm verfolgten Gemeinwohlinteresses für erforderlich halten darf, steht ihm ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Dieser ist erst dann überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die vorgenommene Maßnahme darstellen können,
BVerfG, Beschluss vom 9. September 2010 – 1 BvR 2005/10 -, in: juris (Rn. 10).
Für derart fehlsame gesetzgeberische Annahmen ist vorliegend nichts ersichtlich. Insbesondere scheitert die Erforderlichkeit der Regelung nicht daran, dass die gesetzlichen Krankenkassen – nach den Angaben der Klägerin – in den Jahren 2011 und 2012 erhebliche Überschüsse erwirtschaftet haben. Dies entzieht der Annahme des Gesetzgebers, ab dem Jahr 2015 sei (vorläufig) der Mehrleistungsabschlag für die Sicherung der Stabilität und Funktionsfähigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung weiterhin erforderlich, nicht die Grundlage. Es ist bereits nicht ersichtlich, warum Überschüsse in den Jahren 2011 und 2012 einer erst zwei Jahre später in Kraft tretenden Regelung entgegenstehen sollten. Vielmehr ist auf die erwarteten Einnahmen und Ausgaben für das Jahr 2015 abzustellen. Der Schätzerkreis zur Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben in der gesetzlichen Krankenversicherung hatte für das Jahr 2015 die voraussichtlichen Einnahmen des Gesundheitsfonds, in den die Krankenversicherungsbeiträge fließen und aus dem Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung bezahlt werden, mit 198,5 Mrd. Euro beziffert, die erwarteten Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung hingegen mit voraussichtlich 209,3 Mrd. Euro,
Bericht des Schätzerkreises zur Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung für die Jahre 2015 und 2016, abrufbar unter: https://www.bundesversicherungsamt.de/risikostrukturausgleich/schaetzerkreis.html.
Mithin lag prognostisch für das hier streitgegenständliche Jahr 2015 eine Unterdeckung vor, die es dem Gesetzgeber erlaubte, eine weitere Senkung und Stabilisierung der Ausgaben für erforderlich zu halten. Auch haben die gesetzlichen Krankenversicherungen im Jahr 2014 keine Überschüsse mehr in der von der Klägerin für die Jahre 2011 und 2012 angegebenen Höhe erwirtschaftet. Zwar verfügten die gesetzlichen Krankenversicherungen am Ende des Jahres 2014 über Finanzreserven von insgesamt 28 Mrd. Euro einschließlich der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds von 12,5 Mrd. Euro, die Einnahmen betrugen im Jahr 2014 indes 204,1 Mrd. Euro, die Ausgaben hingegen 205,3 Mrd. Euro. Auch wenn diese Unterdeckung im Wesentlichen darauf zurückzuführen war, dass die Krankenkassen ihren Mitgliedern Erstattungsleistungen haben zukommen lassen, so waren Einnahmen und Ausgaben ohne Berücksichtigung dieser Erstattungsleistungen im Jahr 2014 allenfalls ausgeglichen,
Pressemitteilung des Bundesgesundheitsministeriums vom 4. März 2015, abrufbar unter https://www.bundesgesundheitsministerium.de/presse/pressemitteilungen/2015/2015-1-quartal/finanzergebnisse-der-gkv-2014.html#c762.
Darüber hinaus waren gerade auch im Bereich der Krankenhausbehandlung Ausgabenerhöhungen zu erwarten. Die Kosten der gesetzlichen Krankenversicherung für die Krankenhausbehandlung stiegen von 38 Mrd. Euro im Jahr 1994 auf 49 Mrd. Euro im Jahr 2005 und 70 Mrd. Euro im Jahr 2015,
Hauck/Nofzt, SGB V, Loseblattsammlung, Stand: 02/2018, § 38 (Rn. 42 h).
Im Jahr 2013 waren die Ausgaben der Gesetzlichen Krankenversicherung für Krankenhausbehandlungen um 3,7 % je Versichertem,
Pressemitteilung des Bundesgesundheitsministeriums vom 5. März 2014, abrufbar unter https://www.bundesgesundheitsministerium.de/presse/pressemitteilungen/2014/2014-1-quartal/vorlaeufige-finanzergebnisse-2013.html#c822,
im Jahr 2014 um 3,9 % je Versichertem gestiegen,
Anhaltspunkte dafür, dass dieser Trend sich nicht fortsetzen würde, waren nicht ersichtlich. Eine solche Trendwende ist auch nicht eingetreten. So sind die Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung für die Krankenhausbehandlung im Jahr 2015 um 3,1 % je Versichertem und insgesamt um rund 2,5 Mrd. Euro gestiegen,
Pressemitteilung des Bundesgesundheitsministeriums vom 7. März 2016, abrufbar unter https://www.bundesgesundheitsministerium.de/presse/pressemitteilungen/2016/1-quartal/gkv-finanzergebnisse-2015.html#c165.
Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die von der Klägerin angeführten erwirtschafteten Überschüsse der gesetzlichen Krankenversicherung Folge der derzeit guten wirtschaftlichen Lage in der Bundesrepublik Deutschland sind, die aufgrund des hohen Beschäftigungsgrades in sozialversicherungspflichtigen Tätigkeiten auch zu hohen Einnahmen der Sozialversicherungen und damit auch der gesetzlichen Krankenversicherung führt. Der Gesetzgeber ist jedoch gehalten, vorausschauend zu agieren und Rahmenbedingungen zu schaffen, die eine gute medizinische Versorgung der Bevölkerung auch dann noch zulassen, wenn die wirtschaftliche Lage der Bundesrepublik, die voraussichtlich nicht auf Dauer anhalten wird, sich verschlechtert oder einbricht. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber auch bei der derzeit guten Einnahmesituation der gesetzlichen Krankenversicherung im Sinne der Beitragsstabilität und der Sicherung der Finanzierbarkeit der Gesundheitsversorgung auch für die Zukunft bereits jetzt mit dem Mehrleistungsabschlag Maßnahmen ergreift, um die Steigerung der Krankenhausbehandlungskosten einzudämmen,
VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 2062/16.DA -, in: juris (Rn. 45); VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 1650/16.DA -, in: juris (Rn. 33).
Soweit der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, dem Gesetzgeber gehe es gar nicht um die Kostendämpfung, sondern die Krankenhäuser sollten abgeschreckt werden, Mehrleistungen zu erbringen, womit er implizit die Erforderlichkeit der Regelung in Frage stellt, folgt die Kammer dem nicht. Bei der dauerhaften Einführung des Mehrleistungsabschlages durch das GKV-Finanzierungsgesetz ging es dem Gesetzgeber unter anderem darum, die gesetzlichen Krankenkassen durch ausgabebegrenzende Regelungen finanziell zu entlasten, wobei er allein durch die Mehrleistungsabschläge für die Jahre 2011 und 2012 Einsparungen von 350 bzw. 270 Mio. Euro erwartete,
BT-Drs. 17/3040, S. 5.
Dieser Mehrleistungsabschlag sei auch zur finanziellen Stabilisierung der Kostenträger erforderlich gewesen,
BT-Drs. 17/3070, S. 18.
Ziel des Mehrleistungsabschlages war mithin von Beginn an die Dämpfung der Kosten der gesetzlichen Krankenkassen für Krankenhausbehandlungen. Dafür, dass sich dieser Zweck später gewandelt haben könnte, ist nichts ersichtlich. Der vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung dargelegte Abschreckungseffekt ist lediglich eine – womöglich nicht unerwünschte, da ebenfalls kostenbegrenzende – Folge der Regelung.
d) Die Regelung des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. ist auch angemessen. Trifft der Gesetzgeber in die Freiheit der Berufsausübung eingreifende Regelungen, so muss bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleiben,
BVerfG, Beschluss vom 20. August 2013 – 1 BvR 2402/12 -, in: juris (Rn. 28); BVerfG, Beschluss vom 9. September 2010 – 1 BvR 2005/10 -, in: juris (Rn. 11); BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 – 1 BvR 3262/07 -, in: juris (Rn.117).
Auch insoweit steht dem Gesetzgeber jedoch ein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu,
BVerfG, Beschluss vom 9. September 2010 – 1 BvR 2005/10 -, in: juris (Rn. 11); BVerfG, Beschluss vom 13. Februar 2007 – 1 BvR 910/05 -, in: juris (Rn. 93),
für dessen Überschreitung vorliegend nichts ersichtlich ist.
aa) Bei wirtschaftsordnenden gesetzlichen Regelungen im Bereich der Berufsausübung ist für die Zumutbarkeit nicht die Interessenlage des Einzelnen maßgebend, sondern es ist auf den betreffenden Wirtschaftszweig insgesamt abzustellen. Dass eine gesetzliche Maßnahme im Einzelfall möglicherweise zu einer Existenzgefährdung oder Existenzvernichtung von Betrieben führen könnte, führt noch nicht dazu, dass diese Maßnahme unter dem Gesichtspunkt der Unzumutbarkeit von Verfassungs wegen zu beanstanden wäre,
BVerfG, Beschluss vom 20. August 2013 – 1 BvR 2402/12 -, in: juris (Rn. 28).
Dafür, dass der Mehrleistungsabschlag für Krankenhäuser insgesamt oder auch nur für die Krankenhäuser, die Mehrleistungen im Sinne des § 4 Abs. 2a KHEntgG a.F. erbringen, existenzgefährdend oder existenzvernichtend wäre, ist nichts vorgetragen oder ersichtlich. Der Mehrleistungsabschlag beruht auf der Fixkostendegression, also dem Umstand, dass die Fixkosten eine Krankenhauses prozentual für jeden einzelnen Fall sinken, wenn sie sich auf eine größere Anzahl von Fällen verteilen, sodass es für ein Krankenhaus besonders erstrebenswert ist, möglichst viele Patienten zu behandeln, um die Fixkosten pro Fall zu senken und den von der Fallpauschale verbleibenden variablen Betrag zu erhöhen. Damit sind Leistungssteigerungen für ein Krankenhaus besonders lukrativ, zumal auf bestehende Strukturen zurückgegriffen werden kann und keine neuen Investitionen getätigt werden müssen. Dadurch werden die durch den Mehrleistungsabschlag verursachten Mindereinnahmen für die zusätzlich erbrachten Leistungen zumindest teilweise aufgefangen,
VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 2062/16.DA -, in: juris (Rn. 49); VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 1650/16.DA -, in: juris (Rn. 34).
bb) Des Weiteren hat der Gesetzgeber die finanziellen Folgen des Mehrleistungsabschlages auch dadurch abgefedert, dass er in § 4 Abs. 2a Satz 3 a.F. KHEntgG einzelne Bereiche vom Mehrleistungsabschlag ausgenommen hat. So fallen Leistungen mit einem Sachkostenanteil von zwei Dritteln aus der Regelung heraus, da diese nicht maßgeblich von der Fixkostendegression profitieren. Ebenfalls fallen Transplantationen und Leistungszuwächse durch zusätzliche Kapazitäten nicht unter den Mehrleistungsabschlag, wenn letztere krankenhausplanungsrechtlich oder durch das Investitionsprogramm des jeweiligen Bundeslandes begründet sind. Darüber hinaus besteht noch die Möglichkeit, dass die Vertragsparteien vor Ort zur Vermeidung besonderer Härten Ausnahmen für einzelne Leistungen vereinbaren,
vgl. BT-Drs. 17/3696, S. 52.
cc) Die Klägerin übersieht zudem, dass nicht nur die Geltungsdauer des Mehrleistungsabschlags nach § 4 Abs. 2a KHEntG a.F., sondern im Gegenzug und zur Entlastung der Krankenhäuser auch die des Versorgungszuschlages nach § 8 Absatz 10 KHEntgG a.F. verlängert worden ist. Beide Leistungen wurden aneinander gekoppelt (§ 8 Abs. 10 Satz 4 KHEntgG a.F.) und so ausgestaltet, dass sie gemeinsam aufwandsneutral sind,
BT-Drs. 18/2909, S. 38 u. 47.
Dadurch wurden die finanziellen Folgen der Verlängerung der Geltungsdauer des Mehrleistungsabschlages wenn auch möglicherweise nicht komplett aufgefangen, so doch zumindest abgemildert.
dd) Der Gesetzgeber hat zudem gerade bei der Festlegung und Ausgestaltung sozialpolitischer Ziele einen weiten Gestaltungsspielraum. Will er die Gesundheitsversorgung durch eine gesetzliche Krankenversicherung gewährleisten, so muss er hierbei unterschiedliche Gemeinwohlbelange und – zum Teil gegenläufige - Grundrechtspositionen vieler Personengruppen miteinander ausgleichen. Wird eine Verletzung der Berufsfreiheit allein durch wirtschaftliche Belastung einzelner Berufsgruppen im Zusammenhang mit Maßnahmen der Kostendämpfung und Beitragsstabilität geltend gemacht, so ist eine Überschreitung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums erst dann festzustellen, wenn die Beeinträchtigung der Berufsfreiheit hinreichend substantiiert und belegt, also der gesetzgeberischen Prognose substantiiert entgegen getreten wird,
BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 – 2 BvF 2/03 -, in: juris (Rn. 239).
Der Gesetzgeber ist bei der Einführung des Mehrleistungsabschlages davon ausgegangen, dass die Krankenhäuser einen Mehrleistungsabschlag von 30 % aus betriebswirtschaftlicher Sicht verkraften können,
BT-Drs. 17/3040, S. 18.
Dieser Einschätzung ist die Klägerin nicht substantiiert entgegen getreten. Dass die gesetzgeberische Einschätzung offensichtlich fehlsam wäre, drängt sich auch im Übrigen nicht auf.
ee) Der Zumutbarkeit des Mehrleistungsabschlages steht auch nicht entgegen, dass der Krankenhausträger mit den Kostenträgern eine Mehrleistungsvereinbarung mit entsprechendem Vergütungsabschlag abschließen „muss“. Hierdurch wird – entgegen der Auffassung der Klägerin – die unternehmerische Entscheidungs- und Betätigungsfreiheit auch nicht „auf den Kopf [gestellt]“. Zutreffend ist zwar, dass der Leistungserbringer nach Abschluss der Mehrleistungsvereinbarung an diese gebunden ist, er ist aber frei darin, ob er eine solche Mehrleistungsvereinbarung überhaupt abschließt oder darauf verzichtet, Mehrleistungen im Verhältnis zu den im Vorjahr erbrachten Leistungen zu erbringen. Entschließt er sich indes zur Erbringung von Mehrleistungen, so kann er zudem mit den Kostenträgern vereinbaren, in welchem Umfang er Mehrleistungen erbringen will. Insoweit bleibt seine wirtschaftliche Dispositionsfreiheit unangetastet. Dass er bei Abschluss der Mehrleistungsvereinbarung auf die zusätzlich vereinbarten Leistungen den Mehrleistungsabschlag in Kauf nehmen muss, ist unter diesen Voraussetzungen im Hinblick auf den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers nicht zu beanstanden.
ff) Soweit die Klägerin geltend macht, der Mehrleistungsabschlag sei unzumutbar, weil er lediglich die Krankenhäuser treffe, welche Mehrleistungen erbrächten, nicht jedoch jene, welche die gleiche Leistung, allerdings nicht als Mehrleistung erbringen würden, sodass ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vorliege, folgt die Kammer dem nicht. Der Gesetzgeber hat einen weiten Gestaltungsspielraum, wenn er mittels Ungleichbehandlung sozialstaatliche Ziele verfolgt,
Krieger, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Auflage 2018, Art. 3 (Rn. 35).
Dass dieser hier überschritten wäre, ist nicht ersichtlich. Zudem stellt die gesetzgeberische Annahme einer Fixkostendegression bei Mehrleistungen und die damit einhergehende höhere Gewinnspanne des Krankenhauses für diese Leistungen ein sachliches Differenzierungskriterium dar, sodass die Entscheidung auch nicht willkürlich ist.
gg) Auch soweit die Klägerin eine Unzumutbarkeit aus einer Mitbetroffenheit ihres Grundrechts auf Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG herleitet, überzeugt dies nicht. Der Schutzbereich dieses Grundrechts ist bereits nicht eröffnet. Art. 14 Abs. 1 GG schützt prinzipiell alle vermögenswerten Rechtspositionen, welche dem Berechtigten von der Rechtsordnung derart zugeordnet sind, dass er die damit verbundenen Befugnisse nach eigenem Gutdünken zum privaten Nutzen ausüben darf,
Becker, in: Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, 2. Auflage 2016, art. 14 (Rn. 53); Dederer, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand: 12/2017, Art. 14 (Rn. 196); Papier/Shirvani, in: Maunz/Dürig, GG, Loseblattsammlung, Stand: 04/2018, Art. 14 (Rn. 160).
Der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz greift allerdings erst dann, wenn die in Rede stehende Rechtsposition dem Berechtigten bereits zusteht. Bloße Interessen, Chancen und Verdienstmöglichkeiten fallen nach herrschender Meinung nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG,
Dederer, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand: 12/2017, Art. 14 (Rn. 196); Papier/Shirvani, in: Maunz/Dürig, GG, Loseblattsammlung, Stand: 04/2018, Art. 14 (Rn. 160).
Vorliegend mag dahinstehen, ob Chancen, Interessen und Verdienstmöglichkeiten generell aus dem Schutzbereich fallen,
kritisch insoweit Wendt, in: Sachs, GG, 8. Auflage 2018, Art. 14 (Rn. 44),
denn nach allgemeiner Auffassung sind zumindest solche Verdienstmöglichkeiten und Erwerbschancen nicht vom Schutzbereich erfasst, die sich aus dem bloßen Fortbestand einer günstigen Gesetzeslage ergeben,
insoweit auch Wendt, a.a.O.
So liegt der Fall hier. Durch die zum 18. Oktober 2014 in Kraft getretene Änderung des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. wurde nicht in das Bestandsvermögen der Klägerin eingegriffen, sondern nur in deren Erwerbschancen in der Zukunft. Nach der Abschaffung des Mehrleistungsabschlages ab dem Jahr 2015 durch das zum 1. Januar 2013 in Kraft getretene PsychEntgG wurde eine für die Klägerin günstige Rechtslage geschaffen. Durch deren Fortbestand hätte sich für sie bei der Erbringung von Mehrleistungen im Jahr 2015 eine (zusätzliche) Verdienstmöglichkeit und Erwerbschance ergeben. Diese hatte sich jedoch (noch) nicht in dem Maße verdichtet, dass von einer gesicherten ‑ vom Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG umfassten - Rechtsposition gesprochen werden könnte, da die Zahlungspflicht der gesetzlichen Krankenkasse für Krankenhausleistungen und damit korrespondierend auch der Vergütungsanspruch des Krankenhauses, erst unmittelbar mit der Erbringung der Leistung durch das Krankenhaus gegenüber dem Versicherten entsteht,
BSG, Urteil vom 16. Dezember 2008 – B 1 KN 1/07 KR R -, in: juris (Rn. 11); Adelt, in: LPK-SGB V, 3. Auflage 2009, § 39 (Rn. 54a); Gamperl, in: Kasseler Kommentar zum Sozialversicherungsrecht, Loseblattsammlung, Stand: 06/2018, § 39 SGB V (Rn. 119), Makoski, Die Sozialgerichtsbarkeit 2018, 231 (236).
Mithin bestanden zum Zeitpunkt des Inkraftretens der Änderung des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. lediglich Verdienstmöglichkeiten und Erwerbschancen für die im Jahr 2015 zu erbringenden Mehrleistungen, die nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG fallen.
hh) Der Gesetzgeber hat auch nicht seine Beobachtungspflicht verletzt. Zwar kann es in Fällen, in denen sich der Gesetzgeber über die tatsächliche Voraussetzungen oder die Auswirkungen einer (Berufsausübungs-) Regelung im Zeitpunkt ihres Erlasses noch kein ausreichend zuverlässiges Urteil hat machen können, geboten sein, dass er die weitere Entwicklung beobachtet und die Norm überprüft und revidiert, falls sich erweist, dass die ihr zugrunde liegenden Annahmen nicht mehr zutreffen,
BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 – 1 BvR 1778/01 -, in: juris (Rn. 67).
In welcher Form er dies macht, bleibt im Wesentlichen aber ihm überlassen. Es gibt neben den Vorschriften des Gesetzgebungsverfahrens keine weiteren Verfahrenspflichten, die für sich genommen justitiabel wären,
BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2018 – 1 BvR 97/14 -, in: juris (Rn. 81).
Insbesondere muss dem Gesetzgeber hinreichend Zeit für die notwendige Beobachtung gegeben werden,
BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2011 – 1 BvR 3222/09 -, in: juris (Rn. 51).
Es ist bereits fraglich, ob sich der Gesetzgeber im Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG kein ausreichend zuverlässiges Urteil über die tatsächlichen Voraussetzungen und Auswirkungen des Mehrleistungsabschlages machen konnte. Dafür, dass die gesetzgeberische Annahme, mit der Erbringung jeder zusätzlichen stationären Leistungen seien nicht auch Kosten in voller Höhe der abrechenbaren DRG-Fallpauschale verbunden und die Krankenhäuser würden bei zusätzlichen Leistungen von sinkenden Grenzkosten profitieren und zusätzliche Deckungsbeiträge erwirtschaften,
BT-Drs. 17/3441, S. 2,
sowie dass der Mehrleistungsabschlag von den Krankenhäusern betriebswirtschaftlich zu verkraften sei,
BT-Drs. 17/3040, S. 34,
nicht auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage beruhte und sich der Gesetzgeber daher über die tatsächlichen Voraussetzungen und die Auswirkungen der Regelung noch kein ausreichend zuverlässiges Urteil machen konnte, ist nichts konkretes vorgetragen oder ersichtlich. Jedoch selbst wenn dies der Fall wäre, lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Gesetzgeber diesen Maßstäben nicht gerecht geworden wäre. Der Mehrleistungsabschlag dient der Mengensteuerung für Krankenhausbehandlungen und damit der Begrenzung der Krankenhausbehandlungskosten der gesetzlichen Krankenkassen. Er wurde als fortlaufende und nicht nur einmalige Maßnahme erstmals durch das GKV-Finanzierungsgesetz für das Kalenderjahr 2011 eingeführt. Bereits zwei Jahre später wurde er durch das PsychEntgG angepasst. Zudem lief bereits in diesem Zeitpunkt ein wissenschaftlicher Forschungsauftrag im Hinblick auf eine neue gesetzliche Regelung für die Mengensteuerung. Dass die Mengensteuerungsregelung schließlich durch das PSG I auf unbestimmte Zeit verlängert wurde, lag darin begründet, dass eine ausdifferenzierte Neuregelung zur Mengensteuerung noch nicht hat getroffen werden können. Die Verlängerung des Mehrleistungsabschlages war aber von Beginn an als Übergangslösung geplant, während parallel an einer ausdifferenzierten Anschlussregelung gearbeitet wurde,
Der Gesetzgeber hat mithin die Regelungen zum Mehrleistungsabschlag regelmäßig in Blick genommen und an die veränderten Rahmenbedingungen angepasst. Auch hat er wissenschaftliche Erkenntnisse berücksichtigen wollen, aufgrund derer die Regelungen zur Mengensteuerung gegebenenfalls hätten angepasst und aktualisiert werden müssen. Welche weitergehenden Beobachtungspflichten dem Gesetzgeber hinsichtlich der zum Zeitpunkt des Erlasses der hier streitgegenständlichen Normfassung erst seit vier Jahren geltenden Regelung zusätzlich oblegen hätten, ist nicht ersichtlich und wurde auch von dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht konkret dargelegt.
ii) Der Mehrleistungsabschlag ist auch nicht systemwidrig. Mit der Implementierung der DRG-Fallpauschalen durch das Gesetz zur Einführung des diagnose-orientierten Fallpauschalensystems für Krankenhäuser (Fallpauschalengesetz-FPG) vom 23. April 2002 (BGBl. I, S. 1412) wurde kein reines Wettbewerbssystem auf dem Krankenhaussektor eingeführt. Vielmehr sollten zwei verschiedene Ziele, zum einen eine am medizinischen Bedarf orientierte Entwicklung der Gesamtausgaben für voll- und teilstationäre Leistungen und zum anderen die Rücksichtnahme auf die begrenzten finanziellen Ressourcen sowie auf die Beitragsstabilität der gesetzlichen Krankenversicherung, in Einklang gebracht werden. Bereits damals hat der Gesetzgeber zu diesem Zwecke eine Leistungsmengensteuerung in Blick genommen,
BT-Drs. 14/6893, S. 27.
Dass es zwischenzeitlich zu einem Systemwechsel gekommen wäre, ist trotz der seither erfolgten vielfachen Änderungen des Krankenhausentgeltgesetzes nicht ersichtlich. Mithin fügt sich auch der Mehrleistungsabschlag als Kostendämpfungsinstrument für Krankenhausleistungen in dieses mehrschichtige System ein.
II.
Die zum 18. Oktober 2014 in Kraft getretene Änderung des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. verletzt auch nicht das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot.
Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Gesetze beruht auf den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Das Verbot schützt das Vertrauen des Bürgers in die Verlässlichkeit der unter der Geltung des Grundgesetzes erschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte. Ändert der Gesetzgeber nachträglich belastend die Rechtsfolge eines in der Vergangenheit liegenden Verhaltens, so bedarf er hierfür einer besonderen Rechtfertigung vor dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG und den Grundrechten. Grundrechte und Rechtsstaatsprinzip garantieren gemeinsam die Verlässlichkeit der Rechtsordnung und damit eine wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf. Es stellte eine für die Freiheit der Betroffenen erhebliche Gefährdung dar, dürfte die öffentliche Gewalt an ihr früheres Verhalten oder an in der Vergangenheit eingetretene, sie betreffende Umstände nachträglich belastendere Rechtsfolgen knüpfen, als sie zum Zeitpunkt ihres rechtserheblichen Verhaltens galten,
BVerfG, Beschluss vom 17. Dezember 2013 – 1 BvL 5/08 -, in: juris (Rn. 63); BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 -, in: juris (Rn. 41).
Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet zwischen Normen, die echte Rückwirkung entfalten und grundsätzlich unzulässig sind,
BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 – 1 BvR 2961/14 -, in: juris (Rn. 40); BVerfG, Beschluss vom 17. Dezember 2013 – 1 BvL 5/08 -, in: juris (Rn. 63); BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 -, in: juris (Rn. 42),
und solchen mit unechter Rückwirkung, die grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig sind,
BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 – 1 BvR 2961/14 -, in: juris (Rn. 40); BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 -, in: juris (Rn. 43).
Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn die Norm nachträglich ändernd in einen abgeschlossenen Sachverhalt eingreift. Dies ist insbesondere der Fall, wenn ihre Rechtsfolgen mit belastender Wirkung schon für vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung abgeschlossene Sachverhalte gelten sollen, sogenannte Rückbewirkung von Rechtsfolgen,
BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 – 1 BvR 2961/14 -, in: juris (Rn. 41); BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 -, in: juris (Rn. 42).
Eine unechte Rückwirkung ist indes dann gegeben, wenn die Vorschrift auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen in der Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition entwertet, sogenannte tatbestandliche Rückanknüpfung,
BVerfG, Beschluss vom 12. November 2015 – 1 BvR 2961/14 -, in: juris (Rn. 42); BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 -, in: juris (Rn. 43).
Vorliegend ist keine echte Rückwirkung gegeben (1). Ob eine unechte Rückwirkung vorliegt kann im Ergebnis offen bleiben, denn eine solche wäre in jedem Falle zulässig (2).
Eine echte Rückwirkung liegt nicht vor, da die geänderte Fassung des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. nicht nachträglich ändernd in abgeschlossene Sachverhalte eingreift.
Die Klägerin hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die Vertragsparteien zum Zeitpunkt der Vereinbarung des Mehrleistungsabschlages für das Jahr 2013 am 11. September 2013 eine Fortgeltung des Mehrleistungsabschlages über das Jahr 2014 hinaus nicht berücksichtigen konnten, da der Mehrleistungsabschlag durch das zum 1. Januar 2013 in Kraft getretene PsychEntgG zum Ablauf des 31. Dezember 2014 abgeschafft worden war und eine Fortgeltung erstmals in der Bundestagsdrucksache 18/2909 vom 15. Oktober 2014 thematisiert wurde.
Allerdings ist entgegen der Auffassung der Klägerin keine bestehende Rechtsposition nachträglich verändert worden, denn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der geänderten Fassung des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. am 18. Oktober 2014 hatte die Klägerin noch keinerlei Vergütungsansprüche für Mehrleistungen erworben, die durch die Fortgeltung des Mehrleistungsabschlages für das Jahr 2015 hätten gemindert werden können. Wie bereits dargelegt, entsteht der Vergütungsanspruch des Krankenhauses erst mit Leistungserbringung gegenüber dem Patienten. Bis zu diesem Zeitpunkt bestehen lediglich Gewinn- und Erwerbschancen, die rechtlich nicht geschützt sind. Jede Behandlung stellt für sich genommen einen abgeschlossenen Sachverhalt dar, der nach der Leistungserbringung durch das Krankenhaus von der gesetzlichen Krankenversicherung entsprechend zu vergüten ist. Auf die vor dem Inkrafttreten des PsychEntgG durchgeführten Behandlungen und erbrachten (Mehr-) Leistungen hat die Normänderung keinen Einfluss, insbesondere wird die geschuldete Vergütung nicht nachträglich (nochmals) herabgesetzt,
VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 2062/16.DA – in: juris (Rn. 37); VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 1650/16.DA -, in: juris (Rn. 29).
Soweit die Klägerin darauf verweist, der Mehrleistungsabschlag beziehe sich auf die vereinbarten Mehrleistungen aus dem Jahr 2013, unabhängig davon, ob diese im Jahr 2015 tatsächlich erbracht werden, trifft dies offenkundig nicht zu. Der Gesetzgeber hat in der Begründung zum Gesetzentwurf klargestellt, dass die für das Jahr 2013 zusätzlich vereinbarten Leistungen nur dann auch noch in den Jahren 2014 und 2015 dem Mehrleistungsabschlag unterliegen, wenn sie auch noch in diesen Jahren im Krankenhaus erbracht werden,
BT-Drs. 18/2909, S. 47.
Soweit dies keinen unmittelbaren Niederschlag im Gesetzeswortlaut gefunden hat, ist dies unerheblich, denn der Wortlaut der Norm ist auslegungsfähig. Bei der Auslegung einer Rechtsnorm ist die Wortlautauslegung nur eine von mehreren anerkannten Auslegungsmethoden. Maßgeblich für die Interpretation einer Rechtsvorschrift ist der in ihr zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, dessen Feststellung nicht nur die Auslegung aus dem Wortlaut der Norm (grammatikalische Auslegung), sondern auch die Auslegung aus dem Zusammenhang (systematische Auslegung), aus dem die Vorschrift prägenden Regelungszweck (teleologische Auslegung) sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte (historische Auslegung) dient. Zur Erfassung des Inhalts einer Norm darf sich der Richter verschiedener Auslegungsmethoden gleichzeitig und nebeneinander bedienen,
BFH, Urteil vom 25. September 2013 – XI R 41/12 -, in: juris (Rn. 23).
Der Wortlaut des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. kann auch dahin verstanden werden, dass der nach Satz 1 der Norm ermittelte Minderleistungsabschlag nur dann auch für die Jahre 2014 und 2015 gilt, wenn in diesen Jahren Mehrleistungen im Verhältnis zum Budgetzeitraum 2012 erbracht werden. Hierfür streitet auch die teleologische Auslegung, denn Sinn und Zweck des Mehrleistungsabschlages ist die Mengensteuerung und damit eine Verhinderung oder zumindest Begrenzung des Kostenanstiegs für Krankenhausleistungen. Mehrleistungen im Verhältnis zum Budgetjahr 2012 sollen vermindert werden. Diesem Zweck würde eine „Sanktion“ derjenigen Krankenhäuser, die gerade keine Mehrleistungen im Verhältnis zu diesem Budgetzeitraum erbringen, nicht gerecht. Auch aus der historischen Auslegung wird hier – wie dargestellt - deutlich, dass der Mehrleistungsabschlag in den Jahren 2014 und 2015 nur dann noch anfallen soll, wenn die für das Jahr 2013 vereinbarten Mehrleistungen auch in diesen Jahren noch erbracht werden. Dieses Auslegungsergebnis ist auch in der Literatur anerkannt,
Vollmöller, in; Dettling/Gerlach, Krankenhausrecht, 2. Auflage 2018, § 4 KHEntgG (Rn. 19),
und entspricht im Übrigen auch dem Verständnis der Klägerin und der Beigeladenen, denn diese haben in § 6 Abs. 6 der zwischen ihnen getroffenen vorläufigen Vereinbarung für 2015 festgelegt, dass zwar zunächst der Mehrleistungsabschlag in voller Höhe an die Beigeladenen zu zahlen ist, später aber ein Ausgleich zwischen dem vereinbarten und dem tatsächlich erlösten Gesamtbetrag erfolgt.
Selbst wenn man davon ausginge, dass der Gesetzgeber mit der Formulierung, die für das Jahr 2013 zusätzlich vereinbarten Leistungen unterliegen nur dann auch noch in den Jahren 2014 und 2015 dem Mehrleistungsabschlag, wenn sie auch noch in diesen Jahren im Krankenhaus erbracht werden, eigentlich gemeint hat, dass die für das Jahr 2013 zusätzlich vereinbarten Leistungen nur dann noch in den Jahren 2014 und 2015 dem Mehrleistungsabschlag unterliegen, wenn sie auch für diese Jahre noch vereinbart wurden,
so Gamperl, in: Dietz/Bofinger, Krankenhausfinanzierungsgesetz, Bundespflegesatzverordnung und Folgerecht, Loseblattsammlung, Stand: 11/2017, § 4 KHEntgG (Ziffer 3),
führte dies zu keiner echten Rückwirkung, denn auch insoweit ist die Regelung prospektiv und bezieht sich nur auf in der Zukunft zu vereinbarende Erlösbudgets und zukünftig zu erbringende Leistungen. Der Mehrleistungsabschlag 2013 ist auch bei diesem Verständnis nicht derart determiniert, dass er – unabhängig von dem Verhalten des Krankenhausträgers – in jedem Falle anfallen würde. Der Krankenhausträger hätte es auch in diesen Fällen in Händen, die für das Jahr 2013 vereinbarten Mehrleistungen auch für die Jahre 2014 und 2015 zu vereinbaren und damit dem Mehrleistungsabschlag für das Jahr 2013 zu unterliegen, über die Vereinbarung für das Jahr 2013 hinauszugehen und zusätzlich den Abschlag für 2014 und ggf. 2015 hinzunehmen oder keine Mehrleistungen im Verhältnis zum Erlöszeitraum 2012 zu erbringen, sodass kein Mehrleistungsabschlag anfiele.
Dem steht auch nicht § 109 Abs. 4 Satz 2 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch (SGB V) entgegen, wonach das zugelassene Krankenhaus im Rahmen seines Versorgungsauftrages zur Krankenhausbehandlung des Versicherten verpflichtet ist. Maßgeblich ist insoweit, dass diese Behandlungspflicht als Kehrseite des Vergütungsanspruchs,
Becker, in: Becker/Kingreen, SGB V, 6. Auflage 2018, § 109 (Rn. 4),
nur insoweit besteht, wie der Versorgungsauftrag des jeweiligen Krankenhauses reicht, der im Versorgungsvertrag oder im Krankenhausplan mit Blick auf Aufgabenstellung und Leistungsfähigkeit des jeweiligen Hauses konkret festgelegt wurde,
Kaltenborn, in: Berchtold/Huster/Rehorn, Gesundheitsrecht, 2015, § 109 SGB V (Rn. 9).
Eine umfassende und grenzenlose Behandlungspflicht besteht mithin nicht.
Ob ein Fall der unechten Rückwirkung, bzw. tatbestandlichen Rückanknüpfung gegeben ist, kann hier offen bleiben, denn selbst wenn die zum 18. Oktober 2014 in Kraft getretene Norm unechte Rückwirkung entfalten würde, wäre diese zulässig.
Eine unechte Rückwirkung liegt dann vor, wenn die belastenden Rechtsfolgen einer Norm zwar erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich jedoch durch einen bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden,
Einschränkungen dieser grundsätzlich zulässigen Rückwirkung können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ergeben. Diese Grenzen sind indes erst dann überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen,
BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 -, in: juris (Rn. 43).
a) Gegen das Bestehen einer unechten Rückwirkung spricht vorliegend, dass sich die Änderung des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. ausschließlich auf Leistungen bezog, die erst im Jahr 2015 noch haben erbracht werden müssen und damit rein prospektiv ausgerichtet war. Eine Einbeziehung von Altfällen erfolgte entgegen der Darstellung der Klägerin nicht. Einen Vertrauensschutz, demzufolge das Rückwirkungsverbot auch für Regelungen greift, die nur für zukünftige Tatbestände gelten, existiert nicht,
Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Loseblattsammlung, Stand: 01/2018, Art. 20 (Rn. 71); Robbers, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand: 12/2017, Art. 20 (Rn. 2357); Sachs, in: ders., GG, 8. Auflage 2018, Art. 20 (Rn. 139).
Die Gewährung vollständigen Schutzes vor einer Änderung der Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit der entsprechenden gesetzlichen Regelungen im Hinblick auf gewandelte Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht nicht so weit, vor jeder Enttäuschung zu bewahren. Soweit nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten, genießt die bloße allgemeine Erwartung, die derzeit geltende Rechtslage werde auch zukünftig fortbestehen, keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz,
BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 -, in: juris (Rn. 45).
Hierbei ist es nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber – wie hier - Entwicklungen in der Vergangenheit aufgreift und zum Anlass nimmt, Normen im Hinblick auf die Zukunft zu ändern,
VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 2062/16.DA – in: juris (Rn. 37); VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 1650/16.DA -, in: juris (Rn. 30); wohl auch Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Loseblattsammlung, Stand: 01/2018, Art. 20 (Rn. 71).
Zudem ist die Rechtsfigur der unechten Rückwirkung durch die Besonderheiten des Steuerrechts geprägt, bei denen die Steuerschuld erst mit Ablauf des jeweiligen Veranlagungszeitraumes entsteht, sodass während des Veranlagungszeitraumes noch gesetzgeberisches Tätigwerden möglich ist und sich deshalb während des Laufs des Veranlagungszeitraums nicht sicher sagen lässt, wie hoch sich die Steuerlast bei dessen Ablauf darstellen wird, sodass aufgrund dieser Unsicherheiten der unter dem unechten Rückwirkungsverbot geltende Vertrauensschutz gewährt werden muss. Eine solche Lage besteht indes vorliegend nicht. Der Vergütungsanspruch entsteht – wie dargelegt – mit der Erbringung der Leistung. Damit ist der Sachverhalt abgeschlossen. Eine Änderung der Vergütungshöhe im laufenden Abrechnungszeitraum erfolgt nicht mehr. Mithin bestehen gerade keine nicht abgeschlossenen Sachverhalte und Rechtsbeziehungen wie im Steuerrecht,
VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 2062/16.DA – in: juris (Rn. 37); VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 1650/16.DA -, in: juris (Rn. 30).
b) Für die Annahme einer unechten Rückwirkung ließe sich ausführen, dass eine solche bereits dann vorliegen soll, wenn die Norm den Eintritt ihrer Rechtsfolgen von Begebenheiten aus der Zeit vor ihrer Verkündung abhängig macht,
Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Loseblattsammlung, Stand: 01/2018, Art. 20 (Rn. 78).
Dies könnte vorliegend deshalb der Fall sein, weil die Regelung des § 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG a.F. ihre Rechtsfolgen für den Budgetzeitraum 2015 zumindest auch von einer Mehrleistungsvereinbarung für das Jahr 2013 abhängig macht. Selbst wenn jedoch insoweit eine unechte Rückwirkung der Norm vorliegen sollte, wäre diese verfassungsrechtlich unbedenklich, denn sie wäre verhältnismäßig (aa) und verstieße nicht gegen den Vertrauensschutz (bb).
aa) Die Regelung wäre insbesondere verhältnismäßig. Insoweit verweist die Kammer auf die Ausführungen zur Rechtfertigung des Eingriffes in die Berufsfreiheit unter Ziffer I.3.
bb) Auch stünden der unechten Rückwirkung keine Vertrauensschutzgesichtspunkte entgegen, denn ein schutzwürdiges Vertrauen darin, dass der Gesetzgeber keine (neue) Regelung zur Mengensteuerung für das Jahr 2015 erlassen würde, konnte sich nicht ausbilden. Zwar hat der Gesetzgeber bei Erlass des PsychEntgG im Jahr 2012 ausdrücklich klargestellt, dass der Mehrleistungsabschlag im Jahr 2015 entfällt, er hat indes zugleich eine anderweitige gesetzliche Regelung zur Mengensteuerung angekündigt,
BT-Drs. 17/9992, S. 26,
sodass die Klägerin stets mit einem gesetzgeberischen Tätigwerden rechnen musste, durch welches auch die Leistungsmenge bzw. die Erlöshöhe für das Jahr 2015 reguliert und beschränkt werden würde,
VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 2062/16.DA – in: juris (Rn. 38); VG Darmstadt, Urteil vom 29. November 2017 – 3 K 1650/16.DA -, in: juris (Rn. 30).
Unter diesen Voraussetzungen konnte die Klägerin nicht davon ausgehen, dass sie ab dem Jahr 2015 in unbeschränkter Höhe Krankenhausleistungen erbringen können und von der gesetzlichen Krankenversicherung voll vergütet bekommen würde. Hierbei ist unerheblich, ob nun die vom Gesetzgeber angekündigte Reform der Mengensteuerung eingeführt oder – als Übergangslösung – die Geltungsdauer des Mehrleistungsabschlags verlängert wurde.
Soweit die Klägerin unter Berufung auf die Kommentierung von Robbers anführt, der Vertrauensschutz verlange, dass es dem Einzelnen möglich sein müsse, längerfristig zu planen und zu disponieren, so trifft dies zwar zu, indes stellt sie die Kommentarstelle verkürzt dar, denn dort wird auch dargelegt, dass unter anderem gerade dort Ausnahmen von diesem Grundsatz bestehen, wo das Vertrauen nicht schutzwürdig ist, weil der Bürger – wie hier – mit der gesetzlichen Regelung rechnen musste,
Robbers, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblattsammlung, Stand: 12/2017, Art. 20 (Rn. 2396).
Soweit die Klägerin noch unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Steuerrecht darauf verweist, dass die bloße Absicht, staatliche Mehreinkünfte zu erzielen, für sich genommen grundsätzlich noch kein den Vertrauensschutz überwindendes Gemeinwohlinteresse darstelle, lässt sich dies nicht auf den hiesigen Fall übertragen. Unabhängig davon, dass sich vorliegend kein Vertrauensschutz ausbilden konnte, geht es gerade hier nicht um die Erhöhung der Staatseinnahmen zur Finanzierung der allgemeinen Staatstätigkeit. Hintergrund ist vielmehr die Sicherung der beitragsfinanzierten gesetzlichen Krankenversicherung durch einen Beitrag der Krankenhäuser, die Teil dieses Gesamtsystems sind und daher auch von dessen Stabilität profitieren,
vgl. zu letzterem Aspekt: BVerfG, Beschluss vom 9. September 2010 – 1 BvR 2005/10 -, in: juris (Rn. 11).
Auch die unter Berufung auf die hier nicht einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Steuerrecht gemachten Ausführungen, wonach die Verlängerung des Mehrleistungsabschlages nicht darauf gestützt werden könne, dass die hierdurch erwirtschafteten Mittel zur Gegenfinanzierung des Versorgungszuschlages benötigt würden, gehen fehl, denn diesem Zweck dient der Mehrleistungsabschlag nicht. Vielmehr wurde der Versorgungszuschlag gerade deshalb verlängert, um durch den Mehrleistungsabschlag keine doppelte Belastung für die Krankenhäuser entstehen zu lassen,
Mithin dient der Versorgungszuschlag der – entlastenden – Gegenfinanzierung des Mehrleistungsabschlages und nicht umgekehrt.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 163 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen diese selbst tragen zu lassen, da sie keinen eigenen Antrag gestellt und sich damit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.
Die Berufung war wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zuzulassen, §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Berufung kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).
Im Berufungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).
Die Berufungsschrift und die Berufungsbegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 674.180,00 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 und Abs. 3 GKG erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 3 bis 6 KHEntgG
§§ 154 Abs. 1, 163 Abs. 3 VwGO
§§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 46 VwVfG NRW
§ 14 KHEntgG
§ 18 KHG
§ 13 KHEntgG
§ 10 KHEntgG
§ 4 KHEntgG
§ 6 KHEntgG
§ 11 KHEntgG
§ 18 a KHG
§ 4 KHEntgG
§ 39 SGB V
§ 109 SGB V
§ 4 Abs. 2a KHEntgG
§ 4 Abs. 2a KHEntgG
§ 14 Abs. 3 KHEntgG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 14 Abs. 1 Satz 2 KHEntgG
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 2a Satz 8 KHEntgG
§ 14 Abs. 1 KHEntgG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 KHEntgG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 KHEntgG
§ 8 Abs. 1 Satz 3 und 4 KHEntgG
§ 6 Abs. 3 KHEntgG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 KHEntgG
§ 4 Abs. 2a KHEntG
§ 8 Absatz 10 KHEntgG
§ 8 Abs. 10 Satz 4 KHEntgG
§ 109 Abs. 4 Satz 2 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch
§ 52  Abs. 1 und Abs. 3 GKG
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 K 5565/12
9 B 54/16
13 A 1900/13
13 K 5395/13
1 BvR 910/05
1 BvR 491/96
1 BvR 1904/95
1 BvR 3226/14
1 BvL 28/95
2 BvF 2/03
1 BvR 682/01
1 BvR 2005/10
1 BvR 1282/99
3 K 2062/16
3 K 1650/16
1 BvR 2402/12
1 BvR 3262/07
B 1 KN 1/07 K
1 BvR 1778/01
1 BvR 97/14
1 BvR 3222/09
1 BvL 5/08
1 BvL 6/07
1 BvR 2961/14
XI R 41/12