Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-06-18, Aktenzeichen 5 A 686/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0618.5A686.16.00

Tenor:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 19. Februar 2016 wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Die mit dem Zulassungsbegehren geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
1. An der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ernstliche Richtigkeitszweifel sind gegeben, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 9. Juni 2016 ‑ 1 BvR 2453/12 -, juris, Rn. 16, m.w.N., OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2018 - 5 A 557/16 ‑.
Das Verwaltungsgericht hat auf die Klage des Klägers festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet ist, von ihm vorgelegte Anträge auf Genehmigung von Plakatierungen im Stadtgebiet der Beklagten ohne Rücksicht darauf zu entscheiden, ob er die mit den Plakaten beworbenen Veranstaltungen in L. durchzuführen beabsichtigt. Die Beklagte könne sich nicht auf die Ausnahmeregelung des § 5 Abs.1 Satz 3 der Ordnungsbehördlichen Verordnung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Stadt L. vom 16. Juli 2004 in der Fassung der I. Änderung vom 14. Januar 2010 (im Folgenden: OBV) berufen, wonach bei einem besonderen Bedürfnis die Aufstellung oder Anbringung von bis zu 24 Informationsplakaten oder Informationstafeln für Veranstaltungen in der Stadt L. durch die Ordnungsbehörde an geeigneten Standorten erlaubt werden könne. Soweit die Vorschrift die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung generell davon abhängig mache, dass Veranstaltungen in L. beworben würden, verstoße sie gegen höherrangiges Recht. Der verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbiete es, eine Gruppe von Regelungsadressaten im Vergleich zu einer anderen anders zu behandeln, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestünden, dass sie die ungleiche Behandlungen rechtfertigten. Eine Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem sei hier gegeben: Während Veranstalter von in L. stattfindenden Veranstaltungen - grundsätzlich - eine Ausnahmegenehmigung zur Plakatierung erhalten könnten, komme dies für Veranstalter, die in L. für Veranstaltungen außerhalb L1. werben wollten, von vornherein nicht in Betracht. Hierfür gebe es keinen sachlichen (Differenzierungs-)Grund. Werbeplakate „verschandelten“ generell das Ortsbild und beeinträchtigten damit das durch die OBV geschützte Rechtsgut (beeinflussten es negativ) völlig unabhängig davon, ob die beworbenen Veranstaltungen in der Kommune selbst oder etwa in einer Nachbarstadt stattfinden sollten.
Ohne Erfolg wendet die Beklagte ein, es erfolge gerade keine Ungleichbehandlung zwischen wesentlich Gleichem, sondern vielmehr eine Ungleichbehandlung zwischen wesentlich Ungleichem mit der Folge, dass Art. 3 Abs.1 GG nicht einschlägig sei. Dass es sich vorliegend um die Regelung von wesentlich Ungleichem handele, zeige sich, wenn man sich den konkreten Gegenstand der beabsichtigten Werbung sowie die daraus sich ergebenden Auswirkungen für die Beklagte und insbesondere das Gemeindegebiet der Beklagten vor Augen führe. Gerade im Hinblick auf die durch Plakatwerbung ausgelösten erheblichen Eingriffe in das Ortsbild bestehe ein nachhaltiges rechtliches Interesse der Beklagten daran, nicht nur den Umfang, sondern auch die Häufigkeit entsprechender Plakatwerbung auf das Allernötigste zu begrenzen. Handele es sich dabei um Veranstaltungen in ihrem Gemeindegebiet könnten im konkret zu prüfenden Einzelfall Umstände vorliegen, auf Grundlage derer ein Interesse daran bestehe, Plakatierungen zur Bewerbung dieser Veranstaltung zuzulassen. Diese könnten sich beispielsweise aus dem Interesse an der Förderung lokal beheimateter Institutionen und Vereine, den Interessen der kommunalen Gastronomie und sonstigen Wirtschaft sowie im Hinblick auf die Unterstützung der Interessen von Eigentümern und im Gebiet der Gemeinde befindlicher Immobilien ergeben, die für die Durchführung entsprechender Veranstaltungen genutzt würden. Hinzu komme, dass bei einer Bewerbung von Veranstaltungen im Gemeindegebiet in hohem Maße die Möglichkeit bestehe, die Modalitäten der Plakatierung aber auch der nachträglichen Entfernung vorab zu klären. Ein auch nur ansatzweise vergleichbares öffentliches Interesse der Beklagten - als der ausschließlich für ihr eigenes Gemeindegebiet zuständigen öffentlich-rechtlichen Körperschaft - an der Bewerbung von Veranstaltungen außerhalb ihres Gemeindegebietes, sei demgegenüber nicht ersichtlich. Vor diesem Hintergrund stelle die Regelung gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 OBV keinen unzulässigen und insbesondere keinen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG gleichheitswidrigen Eingriff in die Rechte des Klägers dar. Insofern sei das behauptete Interesse des Klägers an der Bewerbung der von ihm kommerziell durchgeführten Partyveranstaltungen - die allesamt außerhalb des Gemeindegebietes der Beklagten stattfänden - ins Verhältnis zu setzen zu dem verfassungsrechtlich geschützten Recht der Beklagten auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG und der in diesem Rahmen aufgrund der freien Entscheidung der Beklagten durch § 5 Abs. 1 Satz 3 OBV erfolgten Regulierung der Plakatwerbung in ihrem Gemeindegebiet.
Dieses Vorbringen greift insgesamt nicht durch.
Da das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil mit der begehrten generellen Feststellung bereits den Regelungsbereich der OBV - ebenso wie die Beklagte - als eröffnet angesehen hat, erübrigt sich vorliegend eine Entscheidung darüber, ob und gegebenenfalls inwieweit § 18 StrWG NRW gegenüber der Regelung in § 5 Abs. 1 OBV, soweit sich diese Vorschrift auch auf den öffentlichen Straßenraum bezieht, eine spezialgesetzliche Regelung darstellt, wenn Werbeplakate den Gemeingebrauch an öffentlichen Straßen im Sinne des § 2 StrWG NRW beeinträchtigen, oder ob ein darüber hinausgehender Regelungsbereich verbleibt, der Raum für eine entsprechende Regelung durch eine ordnungsbehördliche Verordnung lässt.
Vgl. OLG Hamm, Beschluss vom 22. September 2015 - III-1 RBs 1/15 -, juris, Rn. 34.
Den durch das Verwaltungsgericht angenommenen Verstoß der einschlägigen Verordnungsregelung gegen Art. 3 Abs. 1 GG, soweit § 5 Abs. 1 Satz 3 OBV die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung generell davon abhängig macht, dass Veranstaltungen in L. beworben werden, stellt das Vorbringen der Beklagten nicht durchgreifend in Frage.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs.1 GG gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er ist verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt. Weiter ist der allgemeine Gleichheitssatz dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 7 C 1.08 -, juris, Rn. 43 m.w.N.
Die Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 3 OBV behandelt Personen, die mit Plakaten im Gemeindegebiet der Beklagten für Veranstaltungen in der Stadt L. werben wollen, anders als Personen, die dasselbe für außerhalb der Stadt L. stattfindende Veranstaltungen beabsichtigen. Während für die eine Gruppe die Erteilung einer Erlaubnis in Betracht kommt, ist die andere Gruppe von vornherein und auch dann von der Erteilung einer Erlaubnis ausgeschlossen, wenn die nach § 5 Abs. 1 Satz 3 OBV zulässige Anzahl von Informationsplakaten oder Informationstafeln nicht durch solche für Veranstaltungen in L. belegt sind. Entgegen dem Vorbringen der Beklagten ist ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil es im Hinblick auf die vorgenommene Differenzierung in der OBV an vergleichbaren Sachverhalten fehlt, deren unterschiedliche Behandlung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG geprüft werden könnte. Verlangt wird eine Gleichbehandlung nur für „wesentlich Gleiches“. An dieser Voraussetzung fehlt es bei Bestimmungen, die verschiedenen rechtlichen Ordnungsbereich zugehörig sind und in anderen systematischen Zusammenhängen stehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2012 ‑ 1 BvL 18/11 -, juris, Rn. 63.
Die Differenzierung hinsichtlich der Plakatierung für Veranstaltungen in der Stadt L. einerseits und für Veranstaltungen außerhalb des Gemeindegebiets andererseits betrifft hiernach vergleichbare Sachverhalte. Soweit die Beklagte als Verordnungsgeberin die Erlaubnismöglichkeit (nur) für Plakatierungen für Veranstaltungen in der Gemeinde vorsieht, gehört auch die Plakatierung für außerhalb des Gemeindegebiets stattfindende Veranstaltungen zum (negativen) Regelungssystem der OBV. Beide Sachverhalte gehören damit einem gemeinsamen rechtlichen Ordnungsbereich an, innerhalb dessen die Beklagte eine Gleichheit herzustellen hat. Soweit die Beklagte dem entgegenhält, aus Art. 28 Abs. 2 GG folge im Hinblick auf die Auswirkungen des wilden Plakatierens auf ihr Gemeindegebiet die gemeindliche Befugnis, diese beiden Gruppen als nicht vergleichbar anzusehen und unterschiedlich regeln zu können, ist dieser Einwand eine Frage der sachlichen Rechtfertigung der Ungleichbehandlung.
Für den vollständigen Ausschluss der Plakatierung für außerhalb von L. stattfindende Veranstaltungen ist auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beklagten ein solcher sachlich gebotener Grund nicht ersichtlich. Der insoweit von der Beklagten angeführte Umstand, dass in Bezug auf im Gemeindegebiet stattfindende Veranstaltungen in vielfacher Hinsicht ein kulturelles und auch in sozialer Hinsicht relevantes öffentliches Interesse für eine Ausnahmeerlaubnis bestehen könnte, stellt keinen sachlichen Grund in diesem Sinne dar. Zwar ist es nach der Rechtsprechung Gemeinden nicht von vornherein verwehrt, ihre Einwohner - und damit wie hier verbundene gemeindlichen Belange - bevorzugt zu behandeln. So ist es nicht ausgeschlossen, eine Ungleichbehandlung an Sachgründe zu knüpfen, die mit dem Wohnort untrennbar zusammenhängen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2016 - 2 BvR 470/08 -, juris, Rn. 39.
Im Bereich der Gefahrenabwehr ist allerdings der Ort der beworbenen Veranstaltung kein nach dem Zweck der OBV gerechtfertigtes Differenzierungsmerkmal. Die ordnungsbehördliche Verordnung über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist aufgrund der §§ 1, 27 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1, 31 OBG NRW erlassen worden und dient damit der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 OBV ist das Plakatieren auf Verkehrsflächen und Anlagen sowie an den im Angrenzungsbereich hierzu gelegenen Einrichtungen generell untersagt. Das Verbot dient damit der Verhinderung der Verschandelung und Verschmutzung des Ortsbildes durch ungenehmigtes („wildes“) Plakatieren. Soweit nach § 5 Abs. 1 Satz 3 OBV Ausnahmen hiervon zugelassen werden können, haben diese sich allein an dem ordnungsbehördlichen Zweck dieses Verbots zu orientieren. Die Absicht der Beklagten, das Plakatieren für Veranstaltung über eine zahlenmäßig begrenzte Erlaubnismöglichkeit für das Gemeindegebiet beschränken und ordnen zu wollen, weist zwar insoweit den erforderlichen Bezug zur Gefahrenabwehr auf. Dies trifft jedoch auf das gewählte Ausschlusskriterium für außerhalb des Gemeindegebiets stattfindende Veranstaltungen nicht zu. Unter dem Gesichtspunkt der Abwehr des wilden Plakatierens im Gemeindegebiet ist es nicht erheblich, ob auf dem Plakat für eine in L. stattfindende Veranstaltung oder für eine Veranstaltung außerhalb L1. geworben wird. Die vom Verordnungsgeber angestrebte Ordnungs- und Begrenzungsfunktion der Regelung ist durch beide Plakate in gleicher Weise betroffen.
So auch im Straßenrecht: OVG NRW, Beschlüsse vom 21. Dezember 2017 - 11 A 2535/14 -, juris, Rn. 15, und Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 56 „Das Sondernutzungsrecht ist im Grundsatz wirtschafts- und wettbewerbsneutral“; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19. Januar 2006 ‑ 5 S 846/05 -, juris, Rn. 14; VG München, Beschluss vom 22. Juli 2014 - M 22 E 14.3451 -, juris, Rn. 25; VG Wiesbaden, Beschluss vom 20. März 2009 - 7 L 269/09 -, juris, Rn. 19; VG Sigmaringen, Urteil vom 18. November 2004 - 8 K 2111/02 -, juris, Rn. 26.
Dass sich der angestrebte Ordnungszweck - so die Beklagte - bei solchen Plakatierungen, die für Veranstaltungen im Gemeindegebiet werben, besser durchsetzen lässt, weil bei diesen die Möglichkeit besteht vorab zu klären, dass die Plakatierung nur in der genehmigten Form erfolgt und die nachträgliche Entfernung sichergestellt ist, ist fernliegend. Die damit aufgeworfene Frage nach der Kooperationsbereitschaft bzw. nach der Zuverlässigkeit knüpft nicht an den Ort der beworbenen Veranstaltung, sondern an die Person des werbenden Veranstalters an, die auch nicht unmittelbar mit dessen Wohnsitz - sei er innerhalb oder außerhalb des Gemeindegebiets - verbunden ist.
2. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen. Das Zulassungsvorbringen wirft nach den vorstehenden Ausführungen keine besonders schwierigen Fragen rechtlicher Art auf, die entscheidungserheblich sind.
3. Schließlich ist die Berufungszulassung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung geboten (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellung bisher obergerichtlich nicht geklärte Frage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die sich in dem angestrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung bedarf. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juli 2017 ‑ 5 A 1413/16 - und vom 28. Februar 2017 ‑ 15 A 1109/16 -, juris, Rn. 21; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124 Rn. 127 und § 124a Rn. 211.
Diesen Anforderungen wird das Antragsvorbringen nicht gerecht. Die Beklagte formuliert bereits keine konkrete entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage, sondern behauptet lediglich ohne nähere Erläuterung, die Sache habe deswegen grundsätzliche Bedeutung, weil die vom Verwaltungsgericht zitierten Entscheidungen des Verwaltungsgerichts München und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg bereits in tatsächlicher und in rechtlicher Hinsicht allesamt nicht vergleichbar mit der vorliegend streitgegenständlichen Situation seien. Die von der Beklagten weiter aufgeworfene Frage des Verhältnisses des (wirtschaftlichen) Interesses des Klägers an der Bewerbung der von ihm durchgeführten Partyveranstaltungen und des Rechts der Gemeinde auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) hat sich nach den obigen Ausführungen nicht gestellt. Es kann auch offen bleiben, ob möglicherweise das Interesse der Beklagten an der Förderung ihrer gemeindlichen Einrichtungen bei einer im Einzelfall notwendigen Auswahlentscheidung zwischen Bewerbungen, die die nach Auffassung der Beklagten insgesamt zulässige Gesamtzahl an Informationsplakaten übersteigen, neben den Belangen der Gefahrenabwehr als weiteres Kriterium Berücksichtigung finden könnte. Hierzu verhält sich das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht. Es nimmt einen Verstoß gegen höherrangiges Recht - insbesondere den grundgesetzlichen Gleichbehandlungsgrundsatz - an, soweit § 5 Abs. 1 Satz 3 OBV die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung generell (Hervorhebung durch den Senat) davon abhängig macht, dass Veranstaltungen in L. beworben werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 27 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1, 31 OBG
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 18 StrWG NRW
§ 2 StrWG NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 OBV
§ 5 Abs. 1 Satz 3 OBV
§ 5 Abs. 1 OBV
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs.1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2453/12
5 A 557/16
1 RBs 1/15
7 C 1.08
1 BvL 18/11
2 BvR 470/08
11 A 2535/14
11 A 2068/14
5 S 846/05
22 E 14.34
7 L 269/09
8 K 2111/02
5 A 1413/16
15 A 1109/16