Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-14, Aktenzeichen 3 K 936/10.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2012:0214.3K936.10.KS.0A

Tenor:
Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt.
Nr. 1 der Verfügung des Beklagten vom 9. Juli 2010 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens haben der Kläger zu ¼ und der Beklagte zu ¾ zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Mit der Klage wendet sich der Kläger gegen Maßnahmen der Kommunalaufsicht.
In seiner Sitzung vom 11. Dezember 2009 beschloss der Kreistag des Klägers den Haushalt für das Jahr 2010. Dieser wies einen Fehlbetrag von 34.046.088,00 € aus. Gleichzeitig waren darin die Hebesätze für die Kreisumlage auf 32,5 % und für die Schulumlage auf 22,5 % (zusammen: 55,0 %) festgesetzt worden. Mit Schreiben vom 10. Januar 2010 übersandte der Kläger die Haushaltssatzung 2010 einschließlich des Haushaltssicherungskonzepts 2010 dem Regierungspräsidium Kassel zur Genehmigung. Diese wurde mit Schreiben vom 15. April 2010 erteilt, jedoch mit der folgenden aufschiebenden Bedingung versehen:
„Der Kreistag des Landkreises A hat durch Beschluss § 5 der Haushaltssatzung dahingehend zu ändern, dass im Haushaltsjahr 2010 der Hebesatz aus Kreis- und Schulumlage auf 58 % der Umlagegrundlagen festgesetzt wird. Die Auswirkungen auf § 1 der Haushaltssatzung sind entsprechend darzustellen.
Diese Verfügung ist dem Kreistag in seiner Sitzung am 19. April 2010 bekannt zu geben.
Die erforderlichen Beschlüsse sind spätestens in der Kreistagssitzung am 25. Juni 2010 zu fassen und mir unverzüglich vorzulegen.
Ich weise in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Haushaltsgenehmigung erst dann rechtlich wirksam wird, wenn die vorstehende Bedingung durch einen entsprechenden Beschluss des Kreistages erfüllt wird.
Sollte der geforderte Beschluss nicht gefasst werden, ist die Haushaltssatzung rechtlich nicht wirksam, so dass weiterhin die einschränkenden Bestimmungen der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 114f HGO gelten würden.
Bereits jetzt weise ich darauf hin, dass ich in diesem Falle den Landkreis A gemäß § 54 HKO in Verbindung mit § 139 HGO entsprechend aufsichtsrechtlich anweisen und die sofortige Vollziehung dieser Anweisung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung anordnen werde.“
Gleichzeitig wurde dem Kläger in Aussicht gestellt, von der geforderten Erhöhung der Kreisumlage in dem Umfang abzusehen, in dem die veranschlagten Aufwendungen reduziert würden. Das Eigenkapital des Landkreises betrage zum Jahresende 2009 nur noch 16,6 Mio. € und liege damit deutlich unter dem ordentlichen Defizit für 2010 in Höhe von rd. 34 Mio. €. Vor diesem Hintergrund habe der Landkreis alle Anstrengungen zu unternehmen, die gravierenden Haushaltslücken zu reduzieren und möglichst kurzfristig wieder ein positives Verwaltungsergebnis zu erreichen.
In seiner Sitzung am 25. Juni 2010 fasste der Kreistag jedoch keinen entsprechenden Beschluss, sondern entschied sich vielmehr, gegen die angedrohte Anweisung und Ersatzvornahme gerichtlich vorzugehen.
Mit Verfügung vom 9. Juli 2010 wies der Beklagte den Kläger an, den Hebesatz für die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2010 spätestens bis zum 30. Juli 2010 auf 35,5 v.H. festzusetzen und eine entsprechende Beschlussfassung des Kreistags unverzüglich nachzuweisen. Für den Fall, dass der Kläger dieser Anweisung nicht fristgerecht nachkommen sollte, wurde ihm die Durchführung der geforderten Änderung der Haushaltssatzung im Wege der Ersatzvornahme angedroht. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, die Anweisung sei erforderlich, um das hohe Kreisdefizit zu reduzieren und die Rechtskraft der Haushaltssatzung herbeizuführen.
Da der Kreistag dieser Anweisung nicht nachkam, fasste das Regierungspräsidium mit Verfügung vom 2. August 2010 im Wege der Ersatzvornahme den geforderten Beschluss und setzte für das Haushaltsjahr 2010 die Kreisumlage auf 35,5 % fest. Die so geänderte Haushaltssatzung wurde vom Kläger am 14. August 2010 öffentlich bekannt gemacht. Die Bescheide über die geänderte Kreisumlage wurden erlassen, sämtliche kreisangehörigen Gemeinden erhoben dagegen Widerspruch.
Bereits mit Schreiben vom 14. Juli 2010 – eingegangen bei Gericht am selben Tage – hatte der Landkreis Klage beim Verwaltungsgericht Kassel erhoben. Zu deren Begründung führt er aus, die Verfügung des Beklagten sei rechtswidrig, weil mit der Anweisung, die Kreisumlage zu erhöhen, ohne Rechtfertigung in sein Selbstverwaltungsrecht eingegriffen werde. Der Beklagte habe zum Einen das ihm zustehende Eingriffsermessen nicht richtig ausgeübt, da er weniger einschneidende Mittel nicht in Erwägung gezogen habe. Die Verfügung sei außerdem nicht geeignet, einen rechtmäßigen Zustand herzustellen, da die verfügte Umlagenerhöhung dem Kreis nicht zu einem ausgeglichenen Haushalt verhelfe, wie es § 92 Abs. 4 Satz 1 HGO vorsehe. Außerdem verstoße die Anweisung gegen den Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens, weil durch die herbeigeführte Erhöhung der Kreisumlage die überwiegende Zahl der Städte und Gemeinden defizitär werde bzw. sich ihr Defizit erhöhe. Zudem sei es mangels Ermessenserwägungen auch rechtswidrig gewesen, die Genehmigung des Haushalts unter der aufschiebenden Bedingung einer Erhöhung der Kreisumlage zu erteilen, so dass sich daraus auch nicht die Pflicht ergeben könne, die Umlage entsprechend den Vorgaben zu erhöhen. Eine solche Pflicht lasse sich auch nicht unmittelbar aus § 92 Abs. 4 HGO ableiten, weil im Rahmen des Selbstverwaltungsrechts verschiedene Möglichkeiten bestünden, einen ausgeglichenen Haushalt herbeizuführen. Schließlich habe der Beklagte das falsche Aufsichtsmittel angewandt. Er benutze die nach § 114j HGO notwendige Kreditgenehmigung, um den Kreis zum Haushaltsausgleich zu zwingen. Richtigerweise hätte er jedoch die Haushaltssatzung beanstanden müssen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei es der Aufsichtsbehörde verwehrt, der Kommune konkret vorzuschreiben, welche Maßnahme(n) sie zur Verbesserung der Einnahmesituation zu ergreifen habe.
Den ursprünglich gestellten Antrag, den Beklagten zu verpflichten, die Vollziehung der Anweisungsverfügung rückgängig zu machen, hat der Kläger zurückgenommen.
Der Kläger beantragt nunmehr noch,
die Anweisungsverfügung des Beklagten vom 9. Juli 2010 aufzuheben
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die Klage sei bereits unzulässig. Dem Kläger fehle das notwendige Rechtsschutzbedürfnis, weil die angefochtene Verfügung für ihn ein begünstigender Verwaltungsakt sei. Die Belastungen aus der Verfügung seien von den Gemeinden zu tragen. Die Klage sei darüber hinaus jedenfalls aber unbegründet, denn die Verfügung sei rechtmäßig. Vor deren Erlass seien weitergehende Auflagen und weniger einschneidende Maßnahmen erwogen worden. Dabei habe es sich überwiegend um Maßnahmen zur Reduzierung des Aufwands gehandelt, denen der Kläger jedoch bislang nur teilweise und auch nur mit mäßigem Erfolg nachgekommen sei. Angesichts der desolaten Haushaltslage des Klägers sei die Anweisung daher erforderlich und geboten gewesen. Zunächst sei – nach entsprechenden Gesprächen – als „mildestes Mittel“ der Haushalt unter der aufschiebenden Bedingung der Erhöhung der Kreisumlage genehmigt worden. Zusätzlich sei ein Kompromissvorschlag unterbreitet worden, statt einer Kreisumlagenerhöhung den gleichen Betrag durch Einsparungen zu erbringen. Erst nach Ablehnung durch den Kreistag sei sodann die Anweisungsverfügung ergangen und später die Ersatzvornahme erfolgt. Auch wenn die Erhöhung der Kreisumlage um 3 % nicht ausreiche, um dem Kläger zu einem ausgeglichenen Haushalt zu verhelfen, sei der Kläger gleichwohl verpflichtet, alle Anstrengungen zu unternehmen, um das Defizit wenigstens zu reduzieren. Dies sei notfalls von der Aufsichtsbehörde einzufordern. Soweit der Kläger meine, die Aussichtbehörde hätte richtigerweise die Haushaltsatzung beanstanden müssen, gehe dieser Einwand fehl. Nach § 138 HGO komme eine Beanstandung bei einem positiven rechtswidrigen Tun in Betracht, während nach § 139 HGO für ein rechtswidriges Unterlassen die Anweisung vorgesehen sei. Der Rechtsverstoß des Klägers liege aber darin, die Erhöhung der Kreisumlage unterlassen zu haben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten (1 Hefter).

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, ist das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen; im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet.
I. Die Klage ist gem. § 142 HGO als Anfechtungsklage statthaft. Denn der Kläger macht geltend, der Beklagte habe ihn mit der streitigen Anweisung in seiner Finanzhoheit und damit in seinem Selbstverwaltungsrecht verletzt. Damit wendet er sich gegen einen ihn belastenden Verwaltungsakt (Steiß in Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, § 2, Stand: März 2009, Rdnr. 17; ebenso Lüll, in Schneider/Dreßler/Lüll, Hessische Gemeindeordnung, Kommentar, Stand: Nov. 1987, §§ 138-140 Rdnr. 8).
Dem kann der Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, der Kläger sei durch die Anweisung nicht beschwert, weil sich seine Einnahmesituation durch die angeordnete Erhöhung der Kreisumlage verbessert habe. Ob eine Regelung rechtlich vorteilhaft oder nachteilig ist, entscheidet sich nach der Verkehrsauffassung, den allgemeinen Werten des Verfassungsrechts und der Rechtsordnung sowie an Hand der subjektiven Vorstellungen des Betroffenen (Kopp/Ramsauer, Kommentar zum VwVfG, 12. Auflage 2011, § 48 Rdnr. 68). Die Belastung ist dabei in erster Linie rechtlich zu bestimmen, d.h. als Minderung des Rechtsbestandes des Klägers durch Auferlegung einer Pflicht, durch eine sonstige Beschränkung der Freiheit oder die Beschränkung eines Rechtsgutes. Soweit Verwaltungsakte häufig zugleich begünstigende und belastende Elemente enthalten, genügt es, dass ein „auch“ belastender Verwaltungsakt vorliegt, um die Anfechtungsklage zu eröffnen (Pietzcker in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Kommentar zur VwGO, 2011, § 42 Abs. 1 Rdnr. 7). Davon ausgehend handelt es sich hier um eine Maßnahme mit Doppelwirkung. Durch die Anweisung und deren Umsetzung ist der Kläger zwar in den Genuss höherer Einnahmen gekommen, zugleich hat jedoch nicht mehr er – d.h. der Kreistag als zuständiges Organ – über die inhaltliche Ausgestaltung der Haushaltssatzung entschieden, sondern die Aufsichtsbehörde. Die vom Beklagten angeführte Verbesserung seiner finanziellen Situation ist damit zwar ein Vorteil, der jedoch letztlich nur als Reflex einer in die Rechte des Klägers eingreifenden Aufsichtsmaßnahme anzusehen ist und der aufsichtsrechtlichen Verfügung nicht die Eigenschaft einer „belastenden Verfügung“ nimmt.
II. Die Klage ist auch begründet, denn die Anweisung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte war nicht befugt, den Kläger – gestützt auf §§ 139 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO), 54 Abs. 1 der Hessischen Landkreisordnung (HKO) – anzuweisen, die Kreisumlage einschließlich der Schulumlage auf insgesamt 58% anzuheben.
Nach § 139 HGO kann die Aufsichtsbehörde eine Gemeinde, die die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt, anweisen, das Erforderliche zu veranlassen. Diese Regelung, die gem. § 54 Abs. 1 HKO für die Aufsicht des Staates über die Landkreise entsprechend anzuwenden ist, erlaubt es dem Beklagten im Rahmen der Kommunalaufsicht auf dieser Rechtsgrundlage grundsätzlich auch gegenüber den Landkreisen und damit dem Kläger tätig zu werden. Hier lagen jedoch die Voraussetzungen für den Erlass einer solchen Anweisung nicht vor, denn nicht jedes irgendwie geartete „Unterlassen“ eröffnet den Anwendungsbereich des § 139 HGO. Raum für eine Anweisung ist vielmehr erst und nur dort, wo der Landkreis einer ihm gesetzlich auferlegten Verpflichtung oder Aufgabe nicht nachkommt, bei deren Erfüllung kein Handlungs- oder Entscheidungsspielraum besteht. („Mussvorschrift“ vgl. – zur nahezu gleichlautenden Vorschrift in Niedersachsen – Smollich, Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Bd. II, Dezember 2008, § 131 Rdnr. 2; Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 5. Aufl. 1992, Rdnr. 445).
1. Nach dem zweistufigen Aufbau der staatlichen Organisation des Grundgesetzes sind Gemeinden und Landkreise als Selbstverwaltungskörperschaften Bestandteile der Länder und haben als solche das Recht (Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz–GG, Art. 137 der Hessischen Verfassung – HV, § 1 HGO), ihre örtlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu regeln (Schmidt/Kneip, Hessische Gemeindeordnung mit Landkreisordnung, 2. Aufl., 2008, § 1 Rdnr. 3). Zugleich ist der Staat jedoch gem. Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 137 Abs. 3 HV verpflichtet, die Rechtmäßigkeit des kommunalen Verwaltungshandelns zu gewährleisten. Infolgedessen unterliegen die Landkreise der allgemeinen Kommunalaufsicht, die als Rechtsaufsicht notwendiges Korrelat der eigenverantwortlichen Selbstverwaltung der Landkreise ist (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 – 8 C 23/09 –, juris, Rdnr. 22; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 7. Juni 2011 – 4 L 216/09–, juris Rdnr. 39; Birkenfeld, Kommunalrecht Hessen, 5. Aufl., 2010, Rdnr. 709 m.w.N.). Die Kommunalaufsicht ist damit die Schnittstelle zwischen dem Recht auf Selbstverwaltung einerseits (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 137 Abs. 5 HV und § 1 HGO) und der Verantwortung des Staates für die Gesetzmäßigkeit der kommunalen Verwaltung andererseits. Dieses Spannungsfeld wird ausgefüllt durch die Regelungen der §§ 135 ff HGO. Um beiden Anliegen gerecht werden zu können, bedarf es einer Aufsicht, die den Selbstverwaltungskörperschaften so viel Freiheit wie möglich belässt, zugleich aber die Einhaltung von Recht und Gesetz gewährleistet. Vor diesem Hintergrund verfügt die Kommunalaufsicht nach der Hessischen Gemeindeordnung über zwei wesentliche Aufsichtsmittel, mit denen sie auf rechtswidrige Verhaltensweisen reagieren kann: die Beanstandung gem. § 138 HGO und Anweisung und Ersatzvornahme nach §§ 139, 140 HGO. Dabei kann die Kommunalaufsicht mit einer Beanstandung rechtswidriges Handeln der Landkreise kassatorisch beseitigen und diese so zu einer erneuten – nunmehr rechtmäßigen – Entscheidung veranlassen. Mit einer Anweisung hingegen kann sie gesetzwidriges Unterlassen der Landkreise unterbinden und diese zu einem bestimmten Tun verpflichten. Da sie in solchen Fällen die Entscheidung anstelle des Landkreises trifft, ist dieses Vorgehen angesichts des den Landkreisen zustehenden Selbstverwaltungsrechts nur rechtens, wenn „ob“ und „wie“ der zu treffenden Entscheidung feststehen. Gesetzliche Pflichten in diesem Sinne sind alle öffentlich-rechtlichen Pflichten des Landkreises, die sich unmittelbar oder mittelbar auf ein Gesetz zurückführen lassen, wobei es unerheblich ist, ob es sich um Bundes-, Landes- oder Ortsrecht, umgesetztes oder Gewohnheitsrecht handelt. (vgl. Meiß in Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, § 139 HGO, Stand: August 2001, Rdnrn. 3 und 4 m.w.N.).
Eine Anweisung kann daher nur ergehen, wenn der Kreis eine ihm nach dem Gesetz konkret obliegende Handlung unterlässt. Geht es hingegen darum, ein nicht mit Recht und Gesetz zu vereinbarendes Handeln zu unterbinden, ist die Beanstandung das richtige Aufsichtsmittel. Nur so wird sowohl dem Selbstverwaltungsrecht als auch der Verpflichtung zur gesetzmäßigen kommunalen Verwaltung hinreichend Rechnung getragen. Davon ausgehend hat die Kommunalaufsicht lediglich die Möglichkeit, eine nach ihrer Auffassung rechtswidrige Haushaltssatzung zu beanstanden. Der Erlass einer rechtswidrigen Haushaltssatzung kann hingegen nicht als Unterlassen der Verabschiedung eines rechtmäßigen Haushalts angesehen und zum Anlass für konkrete Anweisungen zur Ausgestaltung der Haushaltssatzung im Einzelnen genommen werden. Ein solches Vorgehen überschreitet den Rahmen der Rechtsaufsicht und setzt eigene Zweckmäßigkeitserwägungen an die Stelle derjenigen der Selbstverwaltungskörperschaft.
2. Das vorausgesetzt gibt es eine dem Kläger i. S. d. § 139 HGO gesetzlich obliegende Pflicht, die Kreis- und Schulumlage auf insgesamt 58% festzusetzen, nicht.
a) Eine Verpflichtung des Landkreises zur Erhöhung der Kreis- und Schulumlage auf insgesamt 58 % ergibt sich insbesondere nicht aus § 53 Abs. 2 HKO bzw. § 37 Abs. 1 des Finanzausgleichsgesetzes (FAG). Danach kann bzw. hat der Landkreis, soweit seine sonstigen Einnahmen oder Erträge und Einzahlungen und die Leistungen nach dem Finanzausgleichsgesetz zum Ausgleich seines Haushaltes nicht ausreichen, eine Kreisumlage zu erheben. Vorgaben dazu, welche Höhe diese Kreisumlage haben muss, enthält die Vorschrift nicht. Aus dieser Regelung lässt sich demnach allenfalls eine Verpflichtung des Klägers ableiten, im Falle eines defizitären Haushalts überhaupt eine Kreisumlage einzufordern. Dem ist der Kläger jedoch nachgekommen, denn in § 5 seiner Haushaltssatzung hat er eine Kreisumlage in Höhe von 55 % festgeschrieben. Die Verpflichtung zur Erhebung einer kostendeckenden Kreisumlage und – angesichts des beim Kläger zu verzeichnenden erheblichen Defizits – damit einer Kreisumlage in Höhe von mindestens 58 % lässt sich aus § 53 Abs. 2 HKO bzw. § 37 Abs. 1 FAG jedoch nicht herleiten. Denn auch wenn die Erhebung der Kreisumlage nach dem Wortlaut der Regelungen allein daran geknüpft ist, dass die sonstigen Erträge des Kreises ohne die Umlage die entstehenden Aufwendungen nicht decken und damit entscheidender Maßstab für die Kreisumlagesätze vor allem der Finanzbedarf der Kreise ist (vgl. zur entsprechenden Regelung in NRW: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Mai 2010 – 15 A 15/09–, juris Rdnr. 33), gestattet diese Regelung es den Landkreisen nicht, jegliches Defizit vollständig durch eine Erhöhung der Kreisumlage auf die Gemeinden abzuwälzen. Die Höhe der Kreisumlage ist vielmehr unter Abwägung der Belange des Landkreises und der kreisangehörigen Gemeinden festzusetzen und ergibt sich daher nicht aus dem Gesetz. Denn auch die Gemeinden sind Selbstverwaltungskörperschaften und als solchen steht auch ihnen die Finanzhoheit zu. Sie dürfen ihre Angelegenheiten ebenfalls in eigener Verantwortung regeln und die Landkreise sind verpflichtet, die kreisangehörigen Gemeinden in der Erfüllung ihrer Aufgaben zu fördern, die Selbstverwaltung der Gemeinden durch ihr Wirken zu ergänzen und zu einem gerechten Ausgleich der unterschiedlichen Belastung der Gemeinden beizutragen (§ 2 Abs. 2 Halbsatz 2 HKO). Die Landkreise haben daher bei ihrem Handeln und Wirken Rücksicht auf die Belange der Gemeinden zu nehmen und dürfen die verfassungsrechtlich gewährleistete Finanzausstattung der Gemeinden und ihre sonstige Einnahmesituation nicht aushöhlen. Die Bedeutung der Landkreise liegt nicht über der der Gemeinden. Die Landkreise haben vielmehr den Grundsatz des „gemeindefreundlichen Verhaltens“ zu beachten, der ihnen gebietet, den Gemeinden einen eigenständigen finanziellen Entfaltungsspielraum zu belassen (Smollich in Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, § 5 NLO Rdnrn 8 f.; Schmidt/Kneip, § 2 HKO Rdnr. 3).
Diese Auslegung des § 53 Abs. 2 HKO wird im Übrigen gestützt durch die jüngste Änderung der Hessischen Kreisordnung vom Dezember 2011. Die Fraktionen von CDU und FDP hatten dem Hessischen Landtag im Mai 2011 einen Gesetzentwurf zur Änderung der HGO und anderer Gesetze vorgelegt, in dem auch eine Änderung des § 53 Abs. 2 HKO vorgeschlagen wurde. Vorgesehen war eine Änderung des Wortlauts –„kann“ sollte durch „hat“ ersetzt werden –, um eine Verpflichtung der Landkreise zur Erhebung der Kreisumlage zu erreichen (Drs. 18/4031 vom 10. Mai 2011, S. 16 und 43). Letztlich wurde diese Änderung jedoch auf Grund der von den kommunalen Spitzenverbänden vorgetragenen Bedenken nicht vorgenommen. Diese hatten ein Ausbluten der Gemeinden befürchtet, wenn die Landkreise verpflichtet würden, verbleibende Haushaltsdefizite in vollem Umfang durch die Kreisumlage auf die kreisangehörigen Gemeinden umzulegen, statt über die Höhe der Umlage wie bisher nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden (vgl. Änderungsantrag von CDU/FDP, Drs. 18/4816 vom 24. November 2011, S. 1 und 4). Aus § 37 Abs. 1 FAG ergibt sich nichts Anderes. Auch dieser Vorschrift lässt sich keine Verpflichtung der Landkreise entnehmen, ihr Defizit in vollem Umfang auf die kreisangehörigen Gemeinden umzulegen. Ein Vergleich mit Absatz 3 zeigt vielmehr, dass der Gesetzgeber Kreis- und Schulumlage insoweit unterschiedlich geregelt hat, als die Schulumlage kostendeckend zu erheben ist, während die Höhe der Kreisumlage im pflichtgemäßen Ermessen des Landkreises steht. Denn während es in Absatz 3 heißt: „ Die Landkreise erheben zum Ausgleich ihrer Belastungen als Schulträger … einen Zuschlag …“, heißt es in Absatz 1: „Soweit die sonstigen Einnahmen … zum Ausgleich des Haushalts nicht ausreichen, haben die Landkreise eine Kreisumlage … zu erheben“. Damit ist der nicht ausgeglichene Haushalt Voraussetzung für die Erhebung einer Kreisumlage, ohne dass diese jedoch das Gesamtdefizit auszugleichen hätte.
b) Aus § 92 Abs. 4 HGO, der gem. § 52 Abs. 1 HKO auch für die Wirtschaftsführung der Landkreise und unabhängig vom angewandten Buchführungssystem Geltung hat (vgl. Schmidt/Kneip, a.a.O., § 92 Rdnr. 1), lässt sich ebenfalls keine Verpflichtung des Klägers ableiten, eine Kreis- und Schulumlage in Höhe von insgesamt 58 % zu erheben. Nach § 92 Abs. 4 HGO soll der Haushalt in jedem Haushaltsjahr ausgeglichen sein. Obwohl der Haushaltsausgleich damit als Soll-Vorschrift ausgestaltet ist, gilt diese Vorschrift für die Landkreise zunächst als verbindliche Verpflichtung mit dem Ziel, diesen Ausgleich auch tatsächlich herbeizuführen und alle zu diesem Zweck notwendigen Maßnahmen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite zu treffen. Mit der Ausgestaltung dieser Vorschrift als Sollvorschrift wird lediglich dem Umstand Rechnung getragen, dass es einem Landkreis in einem Haushaltsjahr trotz aller Anstrengungen unmöglich sein kann, eine Deckung von Einnahmen und Ausgaben herbeizuführen; ihm soll dann (ausnahmsweise) ein Abweichen von der Verpflichtung zum Haushaltsausgleich ermöglicht werden, ohne dass er dadurch eine Gesetzesverletzung begeht. Gleichzeitig ist in diesen Fällen dann jedoch ein Haushaltssicherungskonzept vorzulegen (Daneke in Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, § 92, Stand: Februar 2007, Rdnr. 51).
Davon ausgehend ist der Kläger zwar grundsätzlich verpflichtet, einen ausgeglichenen Haushalt zu erstellen, und die Verabschiedung eines nicht ausgeglichenen Haushalts mag bei einer hochverschuldeten Selbstverwaltungskörperschaft Anlass für eine Beanstandung sein (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Juli 2009 – 15 A 2324/07–, juris, Rdnrn. 19 f; nachfolgend: BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 – 8 C 43/09–, juris Rdnr. 26 - für den Fall der Beanstandung). Eine zwingende Verpflichtung des Landkreises, die Kreisumlage auf 58% anzuheben, lässt sich damit jedoch nicht begründen. Zum einen genügt – wie erwähnt – allein die Anhebung der Kreisumlage um 3 % bereits nicht, um einen ausgeglichenen Haushalt herbeizuführen, so dass die Anweisung des Beklagten in der konkreten Form schon nicht geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen. Es müssen und müssten vielmehr noch weitere Maßnahmen ergriffen werden, um das Haushaltsdefizit auszugleichen. Zum anderen wäre zwar mit einer Erhöhung der Kreisumlage, wenn schon nicht ein ausgeglichener Haushalt, so doch jedenfalls eine Verbesserung der finanziellen Situation des Landkreises zu erreichen und in der Verpflichtung, den Haushalt ausgeglichen zu gestalten, ist zweifelsohne – als „Minus“– auch die Verpflichtung enthalten, den Ausgleich mittel- oder langfristig, jedenfalls aber zum nächstmöglichen Zeitpunkt, mit allen Kräften anzustreben und sämtliche zur Verfügung stehenden Möglichkeiten auszunutzen (OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 7. Juni 2011 – 4 L 216/09–, juris, Rdnr. 41). Der Umstand jedoch, dass nach § 92 Abs. 4 Satz 2 HGO im Falle eines nicht ausgeglichenen Haushalts ein Haushaltssicherungskonzept vorgelegt werden muss, ist andererseits Ausdruck der Erkenntnis, dass eine Konsolidierung defizitärer kommunaler Haushalte nicht durch punktuelle Maßnahmen, sondern nur auf einer konzeptionellen Grundlage gelingen kann (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. Dezember 2008 – 15 B 1755/08–, juris Rdnr. 38).
Eine Befugnis der Kommunalaufsicht, die Selbstverwaltungskörperschaft mittels Anweisung zu einzelnen, konkreten Maßnahmen zu verpflichten, lässt sich deshalb aus der Vorlage eines unausgeglichenen Haushalts allein nicht ableiten. Denn es gibt – wie auch der Beklagte zugesteht – verschiedene Möglichkeiten, einen ausgeglichenen Haushalt herbeizuführen, wobei die Landkreise nicht einmal auf alle Einfluss nehmen können. Auf der Einnahmeseite sind insoweit nicht nur die vom Landkreis erhobenen Beiträge und Gebühren von Bedeutung, sondern ganz entscheidend auch die Finanzleistungen des Landes. Die Ausgabenseite wird zudem in starkem Maße von den (Pflicht-)Aufgaben mitgeprägt, die den Landkreisen von Bund und Land auferlegt werden. In Anbetracht des Selbstverwaltungsrechts ist es daher Aufgabe des Kreistages, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um – im Rahmen des verbleibenden Spielraums – einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen. Innerhalb dieses den Selbstverwaltungskörperschaften zustehenden Gestaltungsspielraums ist es der Kommunalaufsicht deshalb grundsätzlich untersagt, ihnen im Falle eines nicht ausgeglichenen Haushalts alternativlos vorzuschreiben, was sie zu tun haben. Auch wenn die Finanzlage der betreffenden Körperschaft sehr angespannt ist, liegt es innerhalb ihres Gestaltungsspielraums, durch ihre demokratisch gewählten Organe zu entscheiden, ob und wie eine notwendige Reduzierung freiwilliger Leistungen und die Erzielung zusätzlicher Einnahmen erfolgen soll. Auf der Ausgabenseite ist die Aufsichtsbehörde daher grundsätzlich darauf beschränkt, eine Reduzierung der Mittel für freiwillige Leistungen der Gemeinde insgesamt anzumahnen, ohne ein konkretes Mittel oder einzelne geförderte Projekte für die gebotene Einsparung vorzuschreiben. Entsprechendes muss angesichts der verfassungsrechtlichen Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung für Anordnungen der Kommunalaufsicht auf der Einnahmeseite gelten (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 – 8 C 43/09–, juris, Rdnr. 24 f., für die Gemeinde). Die gesetzlich geforderte Ausgabendisziplin und Aufgabenkritik muss Sache des Kreises bleiben (VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. August 1996 – 23/94–, juris Rdnr. 27).
Danach spricht vieles dafür, dass die Kommunalaufsicht befugt ist, die Vorlage eines unausgeglichenen Haushalts als rechtswidrig zu beanstanden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010, a.a.O., Rdnr. 26). Eine kommunalaufsichtliche Anweisung nach § 139 HGO rechtfertigt das jedoch nicht.
An dieser Einschätzung vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass der Kläger damit auf Grund seiner ablehnenden Haltung im Juli 2010 nicht über einen genehmigten Haushalt verfügte und daher bis auf Weiteres bei der Durchführung seiner Aufgaben den Einschränkungen des § 114f HGO (Nothaushaltsrecht bei doppischer Haushaltsführung) unterlag. Denn auch wenn § 114f HGO lediglich die Situation der „sog. haushaltslosen Zeit“ regelt und die darin aufgestellten Regeln für die Zeit zwischen dem Beginn des Haushaltsjahres am 1. Januar und dem Tag der Vollendung der Bekanntmachung der Haushaltssatzung und damit nur vorübergehend Anwendung finden sollen, so sind sie doch von der Dauer her nicht beschränkt (Daneke in Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, § 99, Stand: Februar 2007, Rdnrn. 2 und 3). Durch dieses sog. Nothaushaltsrecht ist der Landkreis in seinen Handlungen deutlich eingeschränkt und darf nur die finanziellen Leistungen erbringen, zu denen er rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind. Es liegt daher im ureigensten Interesse des Klägers, baldmöglichst einen genehmigungsfähigen Haushalt vorzulegen, um die ihm obliegenden Aufgaben erfüllen zu können. Die bis dahin nur eingeschränkte Haushaltsführung ist das vom Gesetzgeber vorgesehene Druckmittel, um den Landkreis zu einer rechtmäßigen Haushaltsführung und zur Vorlage einer genehmigungsfähigen Haushaltssatzung zu veranlassen. Davon ausgehend ist es nicht Aufgabe der Kommunalaufsicht, dem Landkreis zu einem genehmigten Haushalt zu verhelfen und auch eine Befugnis der Aufsichtsbehörde zur Durchsetzung einer konkreten Einzelmaßnahme lässt sich daraus nicht herleiten. Mit einer konkreten Einzelanweisung geht die Aufsichtsbehörde vielmehr über die Grenzen der Rechtsaufsicht hinaus und setzt ihre Erwägungen an die Stelle derjenigen der Selbstverwaltungskörperschaft.
Die gegenteilige, vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof in einem nicht näher begründeten obiter dictum in seiner Entscheidung vom 10. August 2006 (Beschluss vom 10. August 2006 – 8 TG 592/06–, juris Rdnrn. 43 ff.) vertretene Auffassung teilt die Kammer aus den oben genannten Gründen nicht.
c) Schließlich ist auch die vom Beklagten ausgesprochene Genehmigung des Haushalts unter der aufschiebenden Bedingung, die Kreisumlage auf 58 % festzusetzen, als Rechtsgrundlage für die streitige Anweisung nicht geeignet. Insoweit mag dahinstehen, ob ein Verwaltungsakt als selbständige Grundlage einer gesetzlichen Verpflichtung, wie sie von § 139 HGO vorausgesetzt wird, in Betracht kommt (vgl. dazu Meiß in Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, a.a.O., § 139, Stand: August 2001, Rdnr. 4) und ob das Regierungspräsidium berechtigt war, die Genehmigung des Haushalts von der aufschiebenden Bedingung einer Erhöhung der Kreis- und Schulumlage auf insgesamt 58 % abhängig zu machen. Denn der Eintritt einer aufschiebenden Bedingung kann jedenfalls nicht mittels kommunalaufsichtlicher Anweisung herbeigeführt werden.
Mit der Bedingung macht der Beklagte nämlich lediglich die im Verwaltungsakt vorgesehene Begünstigung – hier die Genehmigung der Haushaltssatzung 2010 – von der Erfüllung einer bestimmten Voraussetzung – hier der Anhebung der Kreisumlage – abhängig, ohne dass dem Kläger die Erfüllung dieser Voraussetzungen vorgeschrieben und damit abverlangt würde. Es ist Sache des Klägers, diese Bedingung zu erfüllen, um die Genehmigung seiner Haushaltssatzung zu erlangen. Kann oder will er das nicht, kommt er zwar nicht in den Genuss der Begünstigung, kann aber auch nicht zu ihrer Erfüllung angehalten werden (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 29. März 1968 – IV C 27.67–, juris Rdnr. 18).
Ein nicht ausgeglichener Haushalt mag daher eine Beanstandung rechtfertigen (vgl. dazu BVerwG, 27. Oktober 2010 und OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 7. Juni 2011, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Juli 2009, a.a.O.), er allein rechtfertigt allerdings im Regelfall keine Einzelanordnungen im Wege der Kommunalaufsicht nach § 139 HGO.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 und 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung ist gemäß § 124a i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Frage nach Umfang und Grenzen der kommunalaufsichtlichen Anweisung in der von der Kammer vorgenommenen Auslegung grundsätzliche Bedeutung hat.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 18.750,00 Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG. Dabei hat sich die Kammer am Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004 (Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 17. Aufl., Anh. zu § 164 Rdnr. 14) orientiert und für die Anweisung 15.000,00 € (Nr. 22.5) in Ansatz gebracht. Hinsichtlich des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs auf Folgenbeseitigung hat die Kammer sich an Nr. 1.6.1 des Streitwertkatalogs orientiert und insoweit ¼ des Streitwerts in der Hauptsache zugrundegelegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 139 der Hessischen Gemeindeordnung
§§ 135 ff HGO
§§ 139, 140 HGO
§ 114f HGO
§ 54 HKO
§ 139 HGO
§ 114j HGO
§ 138 HGO
§ 142 HGO
§ 1 HGO
§ 5 NLO
§ 2 HKO
§ 167 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 92 Abs. 4 Satz 1 HGO
§ 92 Abs. 4 HGO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 54 Abs. 1 HKO
§ 53 Abs. 2 HKO
§ 37 Abs. 1 FAG
§ 2 Abs. 2 Halbsatz 2 HKO
§ 52 Abs. 1 HKO
§ 92 Abs. 4 Satz 2 HGO
§ 155 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG
§ 37 Abs. 1 des Finanzausgleichsgesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 137 Abs. 3 HV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 137 Abs. 5 HV

Zitierte Entscheidungen: 8 C 23/09
4 L 216/09
15 A 15/09
15 A 2324/07
8 C 43/09
15 B 1755/08
8 TG 592/06
IV C 27.67