Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2000-07-14, Aktenzeichen 7 M 2005/99

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen betreiben Stahlwerke, in welchen Filterstäube anfallen. Diese werden zu einem Kali-Bergwerk verbracht, wo sie in eine Spülversatzlösung eingebracht werden, mit der unterirdische Hohlräume verfüllt werden. Die in den Filterstäuben enthaltenen Bestandteile an Zink und freiem Kalk begünstigen das Abbindeverhalten des Spülversatzes und bewirken eine schnellere Verfestigung. Der Antragsgegner -- Gewerbeaufsichtsamt -- gab den Antragstellerinnen unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die Filterstäube einem Recyclingverfahren zum Zwecke der Rückgewinnung des Zinks zuzuführen. Die auf § 17 Abs. 1 BImSchG gestützte Anordnung wurde damit begründet, daß es sich bei der Rückgewinnung des Zinks um eine höherwertige Verwertung und bei der Verwendung der Filterstäube als Bergversatz um eine unzulässige Abfallverwertung handele.
Die Antragstellerinnen erhoben gegen die Verfügung des Antragsgegners Widerspruch. Ihrem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gab das Verwaltungsgericht statt. Die von dem Oberverwaltungsgericht zugelassene Beschwerde des Antragsgegners, der von einem Beamten der Bezirksregierung vertreten wurde, blieb erfolglos.

Entscheidungsgründe:
1.) Die Beschwerde ist zulässig.
Der Antragsgegner ist durch seinen Prozessbevollmächtigten nach § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO ordnungsgemäß vertreten, auch wenn dieser nicht seiner Behörde angehört. Als bei der Widerspruchsbehörde beschäftigter Bediensteter hat er die gleiche Sachnähe zu den Fragen, die den Gegenstand des anhängigen Verfahrens bilden. Der Zweck der Regelung, Behörden vom Anwaltszwang unter der Voraussetzung zu befreien, dass ein Beamter mit derselben formalen Qualifikation wie Rechtsanwälte die prozessualen Interessen sachgerecht wahrnehmen kann, wird damit erfüllt (OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 15.4.1997 -- 12 B 10557/97 --, NVwZ 1998, 205; BVerwG, Urt. v. 28.6.1995 -- 11 C 25/94 --, NVwZ-RR 1996, 121; Kopp/Schenke, VwGO 11, Rn. 6a zu § 67).
2.) Die Beschwerde ist aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zutreffend entschieden, dass das Suspensivinteresse der Antragstellerinnen das öffentliche Vollziehungsinteresse überwiegt, weil, wie bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes erkennbar ist, die Bescheide des Antragsgegners vom 19. Januar 1998 voraussichtlich keinen Bestand haben werden.
a.) Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens bedarf es dafür keines Eingehens auf die Einwendungen der Antragstellerin zu 1., der Antragsgegner sei bereits deshalb nicht zu dem erlassenen Verwendungsverbot befugt gewesen, weil das Bergamt Bad Salzungen mit seinem Zulassungsbescheid und dem Verwertungsnachweis vom 2. Mai 1997 mit Bindungswirkung auch ihm gegenüber verbindlich entschieden habe, dass der untertägige Versatz der zinkhaltigen Filterstäube im Bergwerk Bleicherode rechtlich zulässig sei. Ebenso kann offen bleiben, ob die nicht innerhalb der Monatsfrist erfolgte Äußerung des Antragsgegners zu der am 7. Juli 1997 angezeigten beabsichtigten Änderung des Entsorgungswegs bereits die Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 2 S. 2 BImSchG ausgelöst hat.
b.) Die entscheidende materielle Frage ist, ob es sich bei der Verwendung der Stäube als Bestandteil der Spülversatzmischung, mit welcher der Bergwerksbetreiber seiner bergrechtlichen Verfüllungspflicht nachkommt, um eine -- zulässige -- "Verwertung von Abfällen" im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG oder um eine -- unzulässige -- Ablagerung von Abfällen zur Beseitigung handelt.
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist ersteres der Fall, so dass die Voraussetzungen eines Einschreitens nach § 17 Abs. 1 S. 1 BImSchG insoweit nicht vorliegen.
Bereits mit seinem Urteil vom 26.5.1994 -- 7 C 14.93 -- (BVerwGE 96, 80 = DVBl. 1994, 1013 = NVwZ 1994, 897) hat das Bundesverwaltungsgericht hierzu als maßgebliches Abgrenzungskriterium herausgestellt, ob die Nutzung der stofflichen Eigenschaften eines Materials zu einem bestimmten Zweck -- dann Verwertung -- oder die Beseitigung eines wegen seiner Schadstoffhaltigkeit oder aus anderen Gründen nicht weiter nutzbaren Stoffes im Vordergrund steht. Danach sei die Verfüllung eines Tontagebaus mit einem Stabilisat aus Asche und Gips, die aus Wirbelschichtfeuerungsanlagen stammten und nach Einbau in die Grube zu einer Art Magerbeton abbinden, "Verwertung" im Sinne des Gesetzes. Denn aus den Eigenschaften der bei der Rauchgasreinigung anfallenden Stoffe werde ein konkreter wirtschaftlicher Nutzen gezogen. Das sei nicht nur bei der Gewinnung neuer (Roh-)Stoffe, sondern auch dann der Fall, wenn der Stoff als solcher, gegebenenfalls nach entsprechender Behandlung, für den ursprünglichen oder einen anderen Zweck verwendet werde. Eine Verwendung von Stoffen mit Verfülleigenschaften sei mit einem über den bloßen Ablagerungsvorgang hinausgehenden konkreten Nutzungseffekt verbunden, der einen Verwertungsvorgang kennzeichne und der sich daraus ergebe, dass die Verfüllung dazu diene, im öffentlichen Interesse einen Zustand wiederherzustellen, der dem früheren gleichkomme oder eine andere Nutzung der Oberfläche ermögliche (vgl. auch § 4 Abs. 4 BBergG). Dem stehe nicht entgegen, dass beim Werksbetreiber in aller Regel der Gesichtspunkt der Entledigung im Vordergrund stehe. Denn eine Entledigung könne auch durch einen Verwertungsvorgang erfolgen.
Nach Maßgabe dieser Kriterien werden auch die vorliegend streitigen Filterstäube "verwertet". Sie dienen -- nach Herstellung der Spülversatzlösung als "Behandlung" -- der Verfüllung von Hohlräumen eines Carnallitbergwerks. Der Einsatz liegt im öffentlichen Interesse, weil damit Bodenabsenkungen verringert sowie die unkontrollierte Belüftung nicht mehr benötigter Hohlräume eingeschränkt und demgemäß das Zuströmen von Grubengas unterbunden wird. Denn die Stäube bewirken auf Grund ihres hohen Gehalts an Zink und freiem Kalk, dass die mit ihnen hergestellte Spülversatzmischung ein gutes Abbindeverhalten erlangt, sie schneller verfestigt, die jeweiligen Versatzkammern gleichmäßig und nahezu vollständig ausgefüllt werden können und damit eine dichte Anbindung an das Wirtsgestein erreicht wird.
Diese stofflichen Eigenschaften, die geeignet sind, einen spezifischen Nutzen für den Sicherungszweck des bergbaulichen Versatzes zu schaffen, stellen die entscheidende Abgrenzung zur Ablagerung von Abfällen zur (bloßen) Beseitigung dar, wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 14.4.2000 -- 4 C 13.98 --, welches das Urteil des VGH Mannheim vom 20.10.1998 -- 14 S 1037/98 -- (NuR 1999, 336) im Ergebnis bestätigt hat, in Anknüpfung an sein Urteil vom 26.5.1994 (a.a.O.) nochmals bekräftigt hat. Danach stellt die Verwendung von beigemischtem Kunststoffgranulat zur Verfüllung von Hohlräumen in Salzbergwerken eine bloße Abfallbeseitigung dar, weil das Granulat, anders als das Stabilisat aus Gips und Steinkohleasche, keinen bergbautechnischen Sicherungszweck erfülle. Es trage zur Eignung der Gangart, die Hohlräume gegen Einsturz zu sichern, nichts bei, da diese auch ohne die Beimischung anderer Stoffe für den Versatz geeignet sei (UA Bl. 7 f.). Eben dies ist bei der vorliegend zu betrachtenden Spülversatzlösung anders.
Dagegen macht der Antragsgegner ohne Erfolg geltend, bei der Verwertungsfähigkeit dürfe nur auf die Stäube als solche und nicht auf die mit ihnen erst in einem weiteren Schritt hergestellte Spülversatzlösung abgestellt werden. Für eine solche Begrenzung gibt § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG nichts her. Vielmehr kann die stoffliche Verwertung danach auch darin bestehen, dass Rückstände in Produktionsprozesse zurückgeführt oder in biologische oder chemische Prozesse eingegliedert werden (Roßnagel in Koch/Scheuing, GK -- BImSchG, Rn. 676, 677 zu § 5). Mit dem Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 26.5.1994, a.a.O.) ist als maßgeblich anzusehen, ob nach der Verkehrsanschauung die stofflichen Eigenschaften zu einem bestimmten Zweck außerhalb ihrer selbst genutzt werden. Zweck in diesem Sinne ist vorliegend die bergbautechnische Verfüllung, für welche die Herstellung der Spüllösung lediglich ein unselbständiges Zwischenstadium darstellt. Etwas anderes lässt sich auch nicht dem Beschluss des OVG Lüneburg vom 6.5.1998 --7 M 3055/97-- (NVwZ 1998, 1202 = NuR 1999, 52) entnehmen. In diesem ging es u.a. um die Abgrenzung von energetischer Verwertung und thermischer Behandlung und in diesem Zusammenhang um das Abstellen auf den "einzelnen Abfall" nach der ausdrücklichen gesetzlichen Vorgabe des § 4 Abs. 4 S. 3 KrW-/AbfG. Dem hierin zum Ausdruck gebrachten Gebot, bei der Ermittlung des Heizwerts auf den unvermischten Abfall abzustellen, lässt sich für eine Begrenzung des § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG in der vom Antragsgegner vorgestellten Weise nichts entnehmen.
c.) Ob der Bergversatz im Einzelfall "ordnungsgemäß und schadlos" erfolgen kann, ist im Rahmen des bergrechtlichen Betriebsplanzulassungsverfahrens und ggf. weiterer Bewilligungsverfahren zu prüfen (BVerwG, Urt. v. 26.5.1994, a.a.O.). Die Schadlosigkeit wird vorliegend im übrigen durch den bergrechtlichen Betriebsplan und die Bergbautauglichkeitsprüfung der KALI Umwelttechnik Sonderhausen GmbH vom 19.12.1996 belegt, gegen die der Antragsgegner nichts eingewandt hat.
d.) Nicht gefolgt werden kann ferner der Auffassung des Antragsgegners, die Verwertung der Stäube widerspreche der Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften 75/442/EWG vom 15.7.1975 (Abl. EG Nr. L 194, S.47), nach deren Anhang II A lit. D 1, D 8 und D 12 es sich vorliegend um ein Beseitigungsverfahren handele, und das nationale Recht müsse in diesem Sinne ausgelegt werden. Auch nach Auffassung der Kommission, wie diese sie in ihrem Schreiben vom 30. April 1999 (GA Bl. 154) vertritt, kommt eine richtlinienkonforme Beurteilung von Abfall unter Tage als Verwertung (und nicht Beseitigung) in Betracht, wenn dieser etwa zu Bauzwecken verwendet wird und der Nutzen -- wie hier -- nicht nur darin besteht, leeren Raum zu füllen. In Anknüpfung daran hat die Bundesregierung in ihrer Mitteilung an die Kommission vom 23.8.1999 ausgeführt, die Einbringung von Abfällen unter Tage zu bergbaulichen Zwecken -- angesprochen wird hier auch der vorliegende Fall -- könne jedenfalls auch als Verwertung im Sinne von Anhang II B lit. R 4 und 5 der Richtlinie eingestuft werden, womit die Vorschriften für zur Beseitigung bestimmte Abfälle keinen zwingenden Vorrang hätten, zumal auch das Verwertungsverfahren nach geltendem nationalen Recht weder die menschliche Gesundheit noch die Umwelt schädigen dürfe.
Der Senat hält diese Auslegung für vertretbar und sieht zumindest im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keinen Anlass, aus der gegenwärtigen europarechtlichen Diskussion durchgreifende Zweifel an der Zulässigkeit der Verwertung zu Lasten der Antragstellerinnen abzuleiten.
e.) Zuzustimmen ist dem Verwaltungsgericht schließlich in seiner Auffassung, den Antragstellerinnen könne keine Verwertung in Gestalt der Rückgewinnung von Zink als "höherwertig" vorgeschrieben werden. Gleichgültig, ob diese Verwertungsart tatsächlich höherwertig ist, trifft § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG für das Verhältnis verschiedener Verwertungsmöglichkeiten untereinander keine Aussage. Wenn -- wie hier -- die vom Betreiber gewählte Methode ordnungsgemäß und schadlos ist, hat er die Wahl, welche er nach seinen eigenen Kriterien vorzieht. Die Vorschrift enthält keinen Grundsatz, welche Art der Verwertung vorrangig ist (Roßnagel, a.a.O., Rn. 679 zu § 5). Auch dem § 5 Abs. 2 S. 3 KrW-/AbfG, wonach eine "hochwertige Verwertung anzustreben ist", kommt bloßer Appellcharakter ohne rechtliche Durchsetzbarkeit zu (Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Rn. 116 zu § 5 KrW-/AbfG m.w.N.).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 KrW-/AbfG
§ 17 Abs. 1 BImSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 15 Abs. 2 S. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG
§ 17 Abs. 1 S. 1 BImSchG
§ 4 Abs. 4 BBergG
§ 4 Abs. 4 S. 3 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 2 S. 3 KrW-/AbfG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 205
NVwZ-RR 1996, 121
BVerwGE 96, 80
NVwZ 1994, 897
NVwZ 1998, 1202
12 B 10557/97
11 C 25/94
7 C 14.93
4 C 13.98
14 S 1037/98
7 M 3055/97