Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-01-20, Aktenzeichen OVG 6 A 2.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2020:0120.OVG6A2.18.00

Tenor:
Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte oder die Beigeladene zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerinnen sind brandenburgische Gemeinden im Umfeld des zukünftigen Verkehrsflughafens Berlin Brandenburg (BER). Sie wenden sich gegen den 31. Änderungsplanfeststellungsbeschluss für den Flughafen BER.
Auf Antrag der Beigeladenen vom Januar 2018 änderte die Beklagte den Planfeststellungsbeschluss „Ausbau Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld“ vom 31. August 2004 (PFB 2004) in der Fassung der 30. Änderung vom 15. Dezember 2017 mit dem 31. Änderungsplanfeststellungsbeschluss „Änderung Plan der baulichen Anlagen – Erweiterung der Terminalanlagen im Midfield und Errichtung eines Dienstgebäudes für die Bundespolizei“ vom 18. Juli 2018 (im Folgenden: 31. ÄPFB). Die Änderungen beziehen sich auf die Umgestaltung und Neuausweisung der planfestgestellten Bauflächen für die Passagierabfertigung (PA-1) und für sonstige Flughafeneinrichtungen (SF 2/1 und SF 6) im Bereich des Midfield zum Zweck der Erweiterung der Passagierabwicklungsmöglichkeiten. Sie betreffen den Zuschnitt der Bauflächen, die Art der Nutzung, Baumasse und Bauhöhe. Die Fläche SF 2/1 wird in eine PA-Fläche umgewandelt. Auf dieser Fläche soll nach den Plänen der Beigeladenen das Terminal T2 (vormals T1-E) errichtet werden. In einem Erweiterungsbau des Pier Nord sollen die Passkontrollen für den gesamten Pier Nord konzentriert werden, so dass der erweiterte Flugsteig flexibel genutzt werden kann. An dem ehemaligen Standort des Infotowers ist die Errichtung eines Funktionsgebäudes für die Bundespolizei (Büro- und Sozialgebäude) vorgesehen, das zunächst zur ausschließlichen Nutzung für das Terminal T2 konzipiert werden soll. Ausweislich der Begründung des Änderungsbeschlusses handele es sich bei dem Änderungsvorhaben um eine unwesentliche Planänderung, da die Identität des Vorhabens hinsichtlich Umfang, Zweck und Auswirkungen gewahrt bleibe. Das Vorhaben betreffe nur einen räumlich und sachlich eng abtrennbaren Bereich innerhalb des Flughafengeländes. Die Änderungen bildeten auch in Kenntnis der weiteren unternehmensinternen Planungen der Beigeladenen in deren im November 2017 beschlossenen Masterplan BER 2040 ein selbständig wirksames und abgrenzbares Vorhaben. Es gehe um die kurz- und mittelfristige Steigerung der Passagierabfertigungskapazität. Über weitere im Masterplan genannte Phasen sei separat zu befinden. Das Vorhaben wirke sich nicht auf die Kapazität des An- und Abflugverkehrs aus und habe daher keinen Bezug zum Fluglärm. Nennenswerte Mehrbedarfe an die Führung des Straßenverkehrs würden nicht ausgelöst. Das Planfeststellungsverfahren habe ohne Anhörungsverfahren durchgeführt werden können, da das Vorhaben bereits früher der öffentlichen Kontrolle unterzogen worden sei. Im Ergebnis der UVP-Vorprüfung sei mit keinen zusätzlichen oder neuen erheblichen negativen Auswirkungen zu rechnen, so dass keine Verpflichtung zur Durchführung einer UVP bestehe. Eine Planrechtfertigung sei gegeben, da das Änderungsvorhaben erforderlich und geeignet sei, um das im Zeitpunkt der Eröffnung des Flughafens im Jahr 2020 erwartete Passagieraufkommen von 36,5 Millionen Passagieren pro Jahr abwickeln zu können. Eine geeignetere Planungsalternative sei nicht vorhanden. Das Änderungsvorhaben sei ausreichend erschlossen.
Zur Begründung ihrer Klage tragen die Klägerinnen im Wesentlichen vor: Eine Klagebefugnis ergebe sich aus der Beeinträchtigung ihrer planerischen Selbstgestaltungsfreiheit, ihres Rechts am Eigentum der von ihnen vermieteten Wohnungen sowie ihres Rechts auf Beteiligung an einem Anhörungsverfahren im Planfeststellungsverfahren. Die rechtliche Beschwer sei gegeben, auch wenn sie von dem Änderungsvorhaben unmittelbar selbst noch nicht betroffen seien. Das Vorhaben stelle eine wesentliche Änderung des PFB 2004 dar, da es in Bezug auf die Planrechtfertigung untrennbar mit dem Gesamtvorhaben des Masterplans BER 2040 der Beigeladenen verbunden sei, der eine Verdoppelung der Kapazität des Flughafens auf nahezu 60 Millionen Passagiere pro Jahr vorsehe. Der von dem Aufsichtsrat der Beigeladenen genehmigte Masterplan stelle ein Gesamtvorhaben dar, zumal die einzelnen Phasen sehr konkret geplant seien, speziell zur Realisierung des Terminals T3 in Phase 1 des Masterplans ein Betriebsleiter eingestellt worden sei und der Masterplan BER 2040 die bestehende Genehmigungslage des PFB 2004 verlasse. Mit der 31. Planänderung solle der erste Abschnitt des Masterplans umgesetzt und damit die Voraussetzung für die weiteren Phasen des Masterplans geschaffen werden. Die Realisierung der einzelnen Phasen des Masterplans führe zu einer rechtlichen und tatsächlichen Verfestigung der Ausbauabschnitte, die bei der Nachprüfung der Planfeststellung des nächst höheren Abschnitts nicht mehr korrigiert werden könnten. Sie seien als Eigentümerinnen von nicht im Plangebiet liegenden Grundstücken klagebefugt, da durch den 31. ÄPFB Zwangspunkte gesetzt würden, die als Abwägungsinhalte in die nachfolgende Planfeststellung für den nächsten Abschnitt eingingen. Es sei daher in einer Art Prognose zu beurteilen, ob die Verwirklichung weiterer Planungsabschnitte an unüberwindbaren Hindernissen scheitern werde. Hinsichtlich des Gesamtvorhabens müsse ein vorläufiges positives Gesamturteil getroffen werden. Sie müssten befürchten, bei Klagen gegen spätere Abschnitte mit Einwänden, die in einem früheren Abschnitt gegen die Annahme eines vorläufigen positiven Gesamturteils zu prüfen gewesen wären, ausgeschlossen zu sein. Sie könnten sich zudem darauf berufen, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung hätte durchgeführt werden müssen. Die UVP-Vorprüfung hätte alle vier Phasen des Masterplans BER 2040 umfassen müssen. Es sei anzunehmen, dass im Jahr 2023 die im PFB 2004 zugrunde gelegte Zahl von 360.000 Flugbewegungen pro Jahr erreicht oder sogar überschritten werde. Die Klage sei zudem begründet.
Die Klägerinnen beantragen,
1. den Änderungsplanfeststellungsbeschluss „Änderung Plan der baulichen Anlagen – Erweiterung der Terminalanlagen im Midfield und Errichtung eines Dienstgebäudes für die Bundespolizei“ der Beklagten vom 18. Juli 2019 aufzuheben,
2. der Beklagten die Kosten des Rechtsstreits sowie die außergerichtlichen Kosten der Klägerinnen im Planfeststellungsverfahren über ihren Planänderungsantrag Nr. 36 (Änderung Plan der Baulichen Anlagen – Erweiterung der Terminalanlagen im Midfield und Errichtung eines Dienstgebäudes für die Bundespolizei) aufzuerlegen,sowie hilfsweise,
1. den Änderungsplanfeststellungsbeschluss „Änderung Plan der baulichen Anlagen — Erweiterung der Terminalanlagen im Midfield und Errichtung eines Dienstgebäudes für die Bundespolizei" der Gemeinsamen Oberen Luftfahrtbehörde Berlin Brandenburg vom 18.07.2018, Gesch.-Z.: 41-5/01/30/110, den Prozessbevollmächtigen der Klägerinnen zugestellt am 01.08.2018, insoweit aufzuheben, als in der Verfügung A Nr.: I Feststellung der Pläne, 1 Bauliche Anlagen und Grünordnung der in Abschnitt A I 1 planfestgestellte Plan der baulichen Anlagen und Grünordnung geändert wird:
Plan B 3-1-Ae3 Plan der baul. Anlagen M 1:5.000 i.d.F. des Plans Lageplan B 3-1-Ae4 (25.05.2018),
und insoweit, als in der Verfügung A Nr.: II 1 Plan der baulichen Anlagen, unter 2) die Auflage A II 3.3 Festsetzung von Baumassen wie folgt geändert wird:
„1) Für den Passagierabfertigungsbereich und die Piers (PA, PA-1, PA-2) eine Baumasse von insgesamt 3,0 Mio. m³, für die Passagierabfertigungsbereiche - Satelliten - eine Baumasse von jeweils 0,8 Mio. m³.",
2. festzustellen, dass die Errichtung des in den Phasen 1 und 2 des Masterplans BER 2040 vorgesehenen Terminals T3 der vorherigen Planfeststellung auf der Grundlage eines Planfeststellungsverfahrens nach § 76 Abs. 1 VwVfGBbg mit Umweltverträglichkeitsprüfung und Anhörung der betroffenen Bürgerinnen und Bürger sowie der betroffenen Gemeinden unter Einschluss der Prüfung, ob ein vorläufiges positives Gesamturteil für den Flughafen BER unter Einschluss der Möglichkeit der Ausnutzung der im Planfeststellungsbeschluss vom 13.08.2004 festgestellten und bisher nicht ausgenutzten Flächen für Passagierabfertigungsanlagen sowie der im 31. ÄPFB vom 18.07.2018 zusätzlichen festgestellten Kubaturen für Passagierabfertigungsanlagen bedarf.
Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte und die Beigeladene verteidigen den angegriffenen Änderungsplanfeststellungsbeschluss und tragen ergänzend vor: Die Klägerinnen seien nicht klagebefugt, da der 31. ÄPFB keine Auswirkungen auf ihre Gemeindegebiete habe. Es handele sich bei dem Änderungsvorhaben nicht um einen Abschnitt eines Gesamtvorhabens Masterplan BER 2040.Dieser formuliere kein fachplanungsrechtliches Ziel, das im Sinne eines Gesamtvorhabens umgesetzt werden solle. Der Gegenstand der Planfeststellung werde durch das konkrete fachplanerische Ziel bestimmt, welches der Vorhabenträger verfolge.Der 31. ÄPFB schaffe keine Zwangspunkte, durch die die spätere Inanspruchnahme der Klägerinnen, deren Gemeindegebiete fünf bis zwölf Kilometer von dem Flughafen entfernt lägen, unausweichlich werden würde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten zu dem 31. ÄPFB verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Das Oberverwaltungsgericht ist für die Entscheidung über die Klage gegen den 31. ÄPFB nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO zuständig, da dieser in der Sache die Änderung eines Verkehrsflughafens, nämlich die Neuausweisung bzw. Umgestaltung von Flächen zur Passagierabfertigung betrifft.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist nach § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig. Die Klägerinnen sind nicht klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO, weil der angefochtene Änderungsplanfeststellungsbeschluss keine Regelung enthält, die geeignet sein könnte, sie in ihren eigenen Rechten zu verletzen (dazu I.). Die Klägerinnen können sich auch nicht darauf berufen, dass ihrer Ansicht nach im Genehmigungsverfahren eine Umweltverträglichkeitsprüfung hätte durchgeführt werden müssen (dazu II.). Auch die Hilfsanträge sind unzulässig (dazu III.).
I. Die Klägerinnen können sich nicht mit Erfolg auf eine mögliche Beeinträchtigung des durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten kommunalen Selbstverwaltungsrechts berufen. Zwar vermittelt die gemeindliche Planungshoheit eine wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem n Gemeindegebiet, wenn ein Vorhaben der Fachplanung eine hinreichend bestimmte Planung nachhaltig stört, wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung entzieht oder wenn kommunale Einrichtungen durch das Vorhaben erheblich beeinträchtigt werden. Darüber hinaus muss die Planfeststellung auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde abwägend dergestalt Rücksicht nehmen, dass durch die Fachplanung von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise verbaut werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4/15 - BVerwGE 157, 73, juris Rn. 11 und 58 m.w.N.). Eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts kann – auf der Grundlage des klägerischen Vortrags – offensichtlich ausgeschlossen werden.
Ohne Erfolg machen die Klägerinnen zudem geltend, dass das Änderungsvorhaben das in ihrem Eigentum stehende Wohneigentum beeinträchtigen könnte. Wird fremdes Grundeigentum durch eine hoheitliche Planung betroffen, indem es entweder unmittelbar überplant wird oder als Nachbargrundstück nachteilige Wirkungen von dem beabsichtigten Vorhaben zu erwarten hat, so ist dieser Umstand zwar grundsätzlich als privater Belang in die planerische Abwägung einzubeziehen, es sei denn, die Betroffenheit ist objektiv geringfügig oder nicht schutzwürdig. Diese Grundsätze sind auch für Grundstücke in gemeindlichem Eigentum maßgebend ungeachtet des Umstandes, dass Gemeinden sich nicht auf den verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums durch Art. 14 GG berufen können (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016, a.a.O., Rn. 11, 63 m.w.N.). Eine derartige Beeinträchtigung durch den 31. ÄPFB ist jedoch ebenfalls offensichtlich ausgeschlossen.
1. Die durch den 31. ÄPFB planfestgestellten Änderungen haben keine unmittelbar negativen Auswirkungen auf die fünf bis zwölf Kilometer vom Flughafen entfernt liegenden Gemeindegebiete der Klägerinnen.
Das Änderungsvorhaben führt nicht zu einer Zunahme der Auswirkungen des Flughafens. Der Umfang und die Auswirkungen eines Flughafens werden maßgeblich durch dessen luftseitige Kapazität bestimmt. Die luftseitige technische Kapazität eines Flughafens wird maßgeblich durch die Start- und Landebahnen, die Rollbahnen und die Vorfeldflächen bestimmt (BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2003 - 4 B 75/03 - juris Rn. 7). Der Fluglärm geht von den Flugbewegungen aus. Diese werden typischerweise von Lage, Art und Umfang der luftseitigen Anlagen des Flughafens unmittelbar beeinflusst, während dies für die landseitigen Anlagen ausgeschlossen werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Januar 2001 - 11 VR 16/00 - juris Rn. 15).
a) Die hier in Rede stehenden Maßnahmen führen nicht zu einer Erhöhung der bereits planfestgestellten technischen Kapazität des Flughafens, sondern sollen lediglich deren Ausnutzung ermöglichen. Die Änderungen betreffen die baulichen Anlagen im Bereich Midfield Nord und das dortige Niederschlagsentwässerungssystem. Auf der erweiterten Baufläche soll das Terminal T2 errichtet werden. Der Flugsteig Pier Nord soll zu einem 700 m langen Flugsteig ausgebaut werden. Am Standort des ehemaligen Infotowers soll ein Dienstgebäude für die Bundespolizei entstehen. Hierfür werden die für Bauflächen festgesetzten Baumassen geändert und die Niederschlagsentwässerung an die geänderte bauliche Nutzung angepasst. Es handelt sich somit ausschließlich um landseitige Änderungen des Flughafens. Die bestehenden Flugbetriebsflächen werden weder geändert noch erweitert. Start- und Landbahnen, Rollbahnen und Vorfeldflächen bleiben unverändert. Die luftverkehrsrechtlich legitimierte technische Gesamtkapazität wird durch die Änderungsmaßnahmen nicht berührt.
b) Es ist ausgeschlossen, dass die baulichen Änderungen im Midfield auf die Flugbewegungen durchschlagen. Davon kann auch dann nicht ausgegangen werden, wenn – wie hier – durch die Erweiterung der Abfertigungsanlagen gezielt ein Kapazitätsengpass beseitigt werden soll. Denn die erweiterte Abfertigungskapazität lässt auch in diesem Fall keinen Rückschluss auf einen verstärkten Flugbetrieb zu. Es werden dadurch zunächst nur Einschränkungen des Komforts beseitigt, die die Fluggäste hinzunehmen haben, wenn wegen einer Überlastung der vorhandenen Abfertigungsanlagen überflüssige Wartezeiten und andere Unzuträglichkeiten auftreten (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Januar 2011, a.a.O., Rn. 16). Die Klägerinnen räumen demgemäß selbst ein, dass sie durch den 31. ÄPFB noch nicht unmittelbar betroffen sind, weil sich die Lärmauswirkungen des Änderungsvorhabens im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses vom 13. August 2004 halten (S. 58 der Klagebegründung vom 1. Oktober 2018).
Diese Einschätzung trifft zu. Der Gestattungszustand wird durch den 31. ÄPFB offensichtlich nicht überschritten; insbesondere wird die bei der Berechnung der Fluglärmbelastung im ursprünglichen Planfeststellungsverfahren zugrunde gelegte Zahl von 371.000 Flugbewegungen pro Jahr bis Ende 2023 durch das Änderungsvorhaben nicht überschritten. Diese Flugbewegungszahl basiert auf einer möglichen Endauslastung des Flughafens und liegt deutlich oberhalb der für das Szenario 20XX prognostizierten Zahl an Flugbewegungen (vgl. PFB 2004 S. 604).
Gegen eine von den Klägerinnen behauptete Überschreitung der abgewogenen Zahl an Flugbewegungen spricht bereits, dass nach der unwidersprochen gebliebenen Darstellung der Beklagten sowie der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung an den Berliner Flughäfen Tegel und Schönefeld im Jahr 2017 ein Aufkommen von 33 Mio. Passagieren mit 275.000 Flugbewegungen abgewickelt worden sei und im Jahr 2019 bei weiter gestiegenem Passagieraufkommen 289.000 Flugbewegungen zu verzeichnen gewesen seien. Damit steht zur Überzeugung des Senats fest, dass die der ursprünglichen Planfeststellung zugrunde liegende Annahme, für ein Passagieraufkommen von mindestens 30 Mio. pro Jahr sei ein Flugbewegungsaufkommen von rund 360.000 pro Jahr erforderlich (vgl. PFB 2004 S. 333), nicht mehr der Realität entspricht.
Dass die Zahl der zu erwartenden Flugbewegungen auch im Jahr 2023 hinter der ursprünglichen Prognose zurückbleibt, wird im Übrigen durch die von der Beigeladenen mit dem 36. Änderungsantrag vorgelegte Verkehrsprognose für die Berliner Flughäfen von s... vom Januar 2018 (im Folgenden: sdg-Verkehrsprognose) bestätigt. Danach werden für das Jahr 2023 ca. 325.000 und für das Jahr 2025 ca. 340.000 Flugbewegungen für kommerzielle und nicht-kommerzielle Zwecke prognostiziert (vgl. sdg-Verkehrsprognose S. 21 Abbildung 4.2).
Soweit die Klägerinnen diese Verkehrsprognose mit der Behauptung in Frage stellen, dass die durchschnittliche Zahl der Passagiere pro Flugbewegung (sog. Sitzladefaktor) an dem künftigen Flughafen BER geringer sein werde als an den Flughäfen Berlin-Tegel und Berlin-Schönefeld, ist dies mit Blick auf das aktuell an den Berliner Flughäfen zu verzeichnende jährliche Flugbewegungsaufkommen nicht nachvollziehbar. Die Klägerinnen haben auch in der mündlichen Verhandlung nicht darzulegen vermocht, aus welchen belastbaren Gründen der derzeitige Sitzladefaktor von 121 bzw. 122 im Falle der Zusammenführung sämtlicher Flugbewegungen am Single-Airport BER auf 108 zurückgehen soll, so dass sich rechnerisch ein Szenario von 361.000 Flugbewegungen pro Jahr und damit eine geringfügige Überschreitung der von ihm für maximal zulässig gehaltenen Zahl an Flugbewegungen ergibt.
Unabhängig davon wären die Klägerinnen bzw. die Lärmbetroffenen vor einer Überschreitung der durch den Gestattungszustand legalisierten Lärmbeeinträchtigungen durch den von dem Vorhaben ausgehenden Flugverkehr rechtlich geschützt. Die Zahl von 371.000 Flugbewegungen ist im ursprünglichen Planfeststellungsverfahren zwar lediglich Grundlage der Lärmberechnung und der Ermittlung der Schadstoffbelastung gewesen, wobei davon ausgegangen worden ist, dass diese Flugbewegungszahl deutlich oberhalb der für das Szenario 20XX prognostizierten Zahl an Flugbewegungen liege (PFB 2004 S. 604). Limitiert sind deshalb nicht die Zahl der Flugbewegungen, sondern die auf diesen Annahmen ermittelten Auswirkungen. Dass in der ursprünglichen Planfeststellung eine Obergrenze an Flugbewegungen nicht festgelegt worden ist, ist nach zutreffender Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, nicht zu beanstanden, da dies nicht zu einer Rechtsschutzlücke für Lärmbetroffene führt. Lärmbetroffene haben auf der Grundlage der – von der Planfeststellungsbehörde durch Prozesserklärung vor dem Bundesverwaltung klargestellten – Schutzauflage nach Teil A II 5.1.9 Ziffer 1 Satz 1 PFB 2004 (S. 110) schon dann einen einklagbaren Rechtsanspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über weitergehende Schutzmaßnahmen, wenn sich die dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde gelegten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse insbesondere der für die Lärmberechnung angenommenen jährlichen Flugbewegungszahl von 371.000 zu Lasten der Betroffenen ändern oder sich ein Wandel abzeichnet (siehe im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075/04 - BVerwGE 125, 116, juris Rn. 355 ff.). Die Klägerinnen behaupten selbst nicht noch ist ersichtlich, dass der von ihnen unterstellte abgesenkte Sitzladefaktor dazu führt, dass die Zahl von 371.000 Flugbewegungen bis Ende des Jahres 2023 überschritten wird oder dass sich unabhängig davon die nach dem PFB 2004 abgewogenen und hinzunehmenden Lärmauswirkungen über dieses Maß erhöhen. Es ist somit offensichtlich ausgeschlossen, dass der planfestgestellte Gestattungszustand hinsichtlich der Lärmauswirkungen des Vorhabens durch den 31. ÄPFB verlassen wird.
2. Die Klägerinnen können ferner nicht geltend machen, dass ihre gemeindliche Planungshoheit oder die in ihrem Eigentum stehenden Wohngrundstücke in einer weiteren Ausbauphase des Masterplans BER 2040 unausweichlich beeinträchtigt würden, so dass schon jetzt vorbeugender Rechtsschutz notwendig wäre.
a) Entgegen der Annahme der Klägerinnen handelt es sich bei dem angegriffenen Änderungsvorhaben nicht um einen Teilabschnitt eines fachplanerischen Gesamtvorhabens, so dass hinsichtlich des Gesamtvorhabens ein vorläufiges positives Gesamturteil hätte getroffen werden müssen.
Bestehende Flughäfen dürfen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG nur geändert werden, wenn der Plan nach § 10 LuftVG vorher festgestellt ist. Dabei bestimmt der Träger des Vorhabens mit seinem Genehmigungsantrag und dem darin vorgestellten konkreten Konzept den Genehmigungsgegenstand. Grundsätzlich ist auch für Änderungen vor Fertigstellung ein Planänderungsverfahren durchzuführen (§ 76 Abs. 1 VwVfG), wobei Ausnahmen die Regelungen des § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG eröffnen. Der Vorhabenträger ist berechtigt, Abschnitte zu bilden. Dritte haben grundsätzlich kein Recht darauf, dass über die Zulassung eines Vorhabens insgesamt, vollständig und abschließend in einem einzigen Bescheid entschieden wird. Eine Abschnittsbildung kann Dritte allerdings unter anderem dann in ihren Rechten verletzen, wenn sie dazu führt, dass die abschnittsweise Planfeststellung dem Grundsatz umfassender Problembewältigung nicht gerecht werden kann. Teilplanungen dürfen also nicht so weit verselbständigt werden, dass Probleme, die durch die Gesamtplanung geschaffen werden, unbewältigt bleiben (BVerwG, Urteil vom 16. April 2019 - 4 B 51/18 - juris Rn. 16 m.w.N.).
Soweit ein Einzelvorhaben in ein umfassenderes Konzept eingebettet ist, bedeutet dies noch nicht, dass es sich um ein planungsrechtliches Gesamtvorhaben handelt. Ein fachplanerisches Gesamtvorhaben liegt nicht vor, wenn der Vorhabenträger mit dem Einzelvorhaben ein konkretes Ziel erfolgt, dessen Erreichung nicht von der Durchführung der im Rahmen des umfassenden Konzepts geplanten weiteren Maßnahmen abhängig ist. Es handelt sich dann um ein im Verhältnis zu diesen Maßnahmen selbstständiges Vorhaben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Juli 2003 - 4 VR 1/03, 4 A 1/03 - juris Rn. 5; VGH Mannheim, Urteil vom 23. September 2014 - 3 S 784/14 - juris Rn. 15).
Mit dem 31. ÄPFB wird das konkrete Ziel verfolgt, die bei Eröffnung des Flughafens BER benötigte Terminalinfrastruktur bereitzustellen (Änderungsantrag vom 30. Januar 2018 S. 8). Das Änderungsvorhaben zielt darauf ab, dass der Flughafen zur Inbetriebnahme des Parallelbahnsystems und der darauf folgenden zwingenden Schließung des Verkehrsflughafens Berlin-Tegel das gesamte für diesen Zeitpunkt erwartete Passagieraufkommen der Region Berlin-Brandenburg abwickeln kann (31. ÄPFB S. 28). Das Änderungsvorhaben dient mit anderen Worten der Deckung des Defizits zur ausreichenden Abfertigungskapazität für den Zeitpunkt der Inbetriebnahme und die durch weiteres Anwachsen der Passagierströme gekennzeichneten Zeit danach (31. ÄPFB S. 29).
Diese Funktion kommt unabhängig davon zum Tragen, ob sich die weiteren Phasen des Masterplans verwirklichen lassen. Das geplante Terminal T2 und die Verlängerung des Pier Nord erfüllen eine eigenständige Funktion, indem sie der Fluggastabwicklung für ca. 6 Mio. Passagiere pro Jahr dienen. Dem steht nicht entgegen, dass sie nicht unbegrenzt auch ein nach dem Jahr 2023 weiter steigendes Passagieraufkommen aufnehmen können. Die Abfertigungsanlagen erfüllen ihre Funktion ab Inbetriebnahme des Flughafens und in der Zeit danach unabhängig von der weiteren Entwicklung des Fluggastaufkommens.
An der Eigenständigkeit des Änderungsvorhabens ändert sich nichts dadurch, dass das Änderungsvorhaben Teil des in dem Masterplan BER 2040 der Beigeladenen dargestellten Gesamtkonzepts ist. Der Masterplan ist lediglich ein Leitbild für die zukünftige infrastrukturelle und städtebauliche Entwicklung des BER. Er beschreibt die generelle Verortung und den zeitlichen Bedarf an Fluggastanlagen, Flugbetriebsflächen, betriebsnotwendigen Gebäuden und der Medien- und Verkehrserschließung und definiert Flächen und Umfang der Immobilienentwicklung am Standort BER (vgl. Masterplan S. 8 f.). Er will ausgehend von dem Status Quo eine „Vision“ des BER im Jahr 2040 entwickeln. Der Masterplan BER 2040 formuliert aber kein fachplanungsrechtliches Ziel, das im Sinne eines Gesamtvorhabens umgesetzt werden soll bzw. könnte. Es handelt sich vielmehr um ein Unternehmenskonzept, aus dem planfeststellungsfähige Einzelvorhaben gebildet werden sollen. Ob die einzelnen Projekte des Unternehmenskonzepts zu einem späteren Zeitpunkt realisiert werden können, wird – soweit erforderlich – Gegenstand weiterer Planänderungsanträge sein (vgl. Masterplan S. 109).
Dem steht auch nicht entgegen, dass der Aufsichtsrat der Beigeladenen dem Masterplan als strategisches Leitbild zur infrastrukturellen Weiterentwicklung seine grundsätzliche Zustimmung erteilt hat und ein Finanzierungskonzept, das die Errichtung des Terminals T3 umfasst, erarbeitet wird, und die Beigeladene für die Realisierung des Terminals T3 einen Betriebsleiter eingestellt haben soll. Dabei handelt es sich um notwendige Planungsschritte zur Konkretisierung weiterer Einzelvorhaben.
Es spricht ferner nichts dafür, dass die Begründung der Beigeladenen für den Planänderungsantrag lediglich vorgeschoben sei und es in Wahrheit darum gehe, die erste Stufe eines Gesamtvorhabens umzusetzen und dadurch eine Bindungswirkung für die folgenden Abschnitte zu schaffen. Eine solche Bindungswirkung besteht nicht; insbesondere werden durch den 31. ÄPFB keine sog. Zwangspunkte geschaffen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2012 - 9 A 6/10 - juris Rn. 21 m.w.N.).
Das Änderungsvorhaben trifft für den weiteren Ausbau des Midfield keine Vorfestlegungen, die einen Zwangspunkt für die weitere Umsetzung des Masterplans BER 2040 setzen. Dass zukünftig ein Teil der mit dem 31. ÄPFB ausgewiesenen PA-Fläche für die Anbindung des Terminals T3 an das verlängerte Pier Nord dienen mag, ändert nichts an der Beschränkung des Änderungsvorhabens auf das Terminal T2, die Verlängerung des Pier Nord und das Dienstgebäude für die Bundespolizei. Dadurch werden keine vollendeten Tatsachen geschaffen, die bei Realisierung der weiteren Abschnitte zwangsläufig eine Rechtsverletzung der Klägerinnen zur Folge haben werden. Mit ihrem Einwand, es ginge der Beigeladenen darum, in der Art einer Salamitaktik den Prozess der Erweiterung des Flughafens unumkehrbar zu machen, lassen die Klägerinnen unberücksichtigt, dass für jede weitere Planänderung erneut zu prüfen ist, ob sie gegenwärtig in ihren Rechten verletzt sein könnten. Der Beklagte hat entgegen der von den Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung auch keinen „voluntativen Zwangspunkt“ gesetzt, indem die ursprünglich planfestgestellten PA-Flächen (sog. Anliegerhöfe und Satelliten) mit dem 31. ÄPFB nicht aufgehoben worden seien und damit der Beigeladenen für eine Bebauung in einer späteren Planungsphase des Masterplans weiterhin zur Verfügung stünden. Allein der Umstand, dass durch den 31. ÄPFB zusätzliche PA-Flächen im Midfield ausgewiesen worden sind, begründet keinen Zwangspunkt im Sinne der oben genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Im Übrigen lässt der Einwand der Klägerinnen unberücksichtigt, dass – wie bereits ausgeführt – die Auswirkungen des Flughafens maßgeblich durch dessen luftseitige Kapazität bestimmt werden. Soweit die Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht haben, dass eine Rechtsverletzung in dem Moment möglich sei, in dem die Bebauung der Anliegerhöfe bzw. Satelliten realisiert und dadurch das jährliche Flugbewegungsaufkommen zunehmen werde, rechtfertigt dies keine aktuelle Klagebefugnis und lässt unberücksichtigt, dass den Lärmbetroffenen der in der Schutzauflage nach Teil A II 5.1.9 Ziffer 1 Satz 1 PFB 2004 verankerte einklagbare Rechtsanspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über weitergehende Schutzmaßnahmen zur Seite steht.
b) Die Klägerinnen können ihre Klagebefugnis gegen den angegriffenen Änderungsbeschluss auch nicht darauf stützen, dass ihre Wohngrundstücke infolge des Änderungsvorhabens zumindest mittelbar durch Fluglärm betroffen sein würden. Hierzu wäre eine substantiierte Darlegung erforderlich, dass der angefochtene Änderungsplanfeststellungsbeschluss zwangsläufig in rechtwidriger Weise ihre Grundstücke belasten werde. Dies ist bereits deshalb nicht ersichtlich, weil der 31. ÄPFB – wie oben ausgeführt – nur die landseitige Kapazität, nicht aber die luftseitige Kapazität des Flughafens erweitert.
Soweit die Klägerinnen meinen, dass der 31. ÄPFB ein erster Schritt hin zu einem späteren Bau einer dritten Start- und Landebahn sei, ist dies nicht Gegenstand des vorliegenden Änderungsvorhabens.
3. Der Einwand der Klägerinnen, sie seien in ihrem Recht auf Beteiligung an einem Anhörungsverfahren in einem Planfeststellungsverfahren verletzt, ist ebenfalls nicht geeignet, eine Klagebefugnis zu begründen. Ob der Beklagte in einem vereinfachten Verfahren nach § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG entscheiden durfte, betrifft die verfahrensfehlerfreie Durchführung des Planfeststellungsverfahrens und damit die Begründetheit der Klage. Deren Prüfung ist nicht eröffnet, wenn eine Verletzung materiell-rechtlicher Rechtspositionen im Rahmen der Klagebefugnis ausscheidet. So liegt es hier. Unabhängig davon ergibt sich nach dem Vortrag der Klägerinnen nicht, dass die Beklagte zu Unrecht die Voraussetzungen des § 76 Abs. 2 VwVfG bejaht hätte.
Bezogen auf den Gesamtausbau des ehemaligen Flughafens Berlin-Schönefeld sind die hier in Rede stehenden Änderungen in Gestalt der Umgestaltung bzw. Neuausweisung von Bauflächen zur Passagierabfertigung und der damit verbundenen Änderungen im Entwässerungssystem unwesentlich. Die mit dem 31. ÄPFB vorgenommenen Änderungen hinsichtlich der Ausweisung von Bauflächen für die Passagierabfertigung und ein Dienstgebäude der Bundespolizei lassen auch die mit der ursprünglichen Planung verfolgte Zielsetzung, unberührt. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist unstreitig, dass ohne die Schaffung zusätzlicher Abfertigungskapazitäten eine reibungslose Abwicklung des Passagieraufkommens bei der Eröffnung des Flughafens und in der Zeit danach nicht möglich ist. Die Klägerinnen machen vielmehr geltend, dass hierfür vorrangig die bereits planfestgestellten PA-Flächen (Anliegerhöfe und Satelliten) genutzt werden müssten. Dies ist eine Frage der fachplanerischen Variantenprüfung und –auswahl, die als spezieller Teil der fachplanerischen Abwägung im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeit des 31. ÄPFB zu prüfen wäre.
II. Die Klägerinnen sind ferner nicht aufgrund der Vorschriften des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes klagebefugt.
Eine eigenständige Klagebefugnis ergibt sich nicht aus § 4 Abs. 3 UmwRG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, betrifft § 4 Abs. 3 UmwRG nur die Sachprüfung im Rahmen eines zulässigen Rechtsbehelfsverfahrens, hat aber für die Beurteilung der Klagebefugnis keine Bedeutung. § 4 Abs. 3 UmwRG lässt den individualrechtsbezogenen Ansatz des § 42 Abs. 2 VwGO unangetastet und weitet lediglich den Umfang der gerichtlichen Begründetheitsprüfung aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. November 2018 - 4 B 12/18 - juris Rn. 4 m.w.N.). Hieran hat sich durch die Neufassung des § 4 Abs. 3 UmwRG durch das Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I S. 1298) nichts geändert (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 11).
Hiervon ausgehend kann den Klägerinnen auch insoweit nicht gefolgt werden, als sie in der mündlichen Verhandlung unter Berufung auf die Schlussanträge des Generalanwalts beim EuGH vom 12. November 2019 (Rechtssache C-535/18) geltend gemacht haben, ihnen stehe ein isoliertes Rechtsmittel zur Überprüfung der Einhaltung der Verfahrensregeln im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung zu. Sie lassen unberücksichtigt, dass es in dem Ausgangsverfahren, das dem Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16/16 - juris) zugrunde liegt, um Kläger geht, die in räumlicher Nähe zu der geplanten Straßentrasse Hausbrunnen zur privaten Wasserversorgung unterhalten und damit nach Auffassung des Generalanwalts eindeutig unmittelbar von der Gefahr einer Verschlechterung der Wasserqualität der betroffenen Gewässer betroffen seien und sich somit auf Art. 4 der Wasserrechtsrahmenrichtlinie berufen und wegen der Verletzung des Verbots der Wasserverschlechterung Klage erheben könnten (vgl. Schlussanträge des Generalanwalts beim EuGH vom 12. November 2019, juris Rn. 75 f.). Eine solche Fallgestaltung liegt hier aber ersichtlich nicht vor. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass das Bundesverwaltungsgericht in Kenntnis des bereits am 16. August 2018 bei dem EuGH eingegangenen Vorlagebeschlusses vom 25. April 2018 (9 A 16/16, juris Rn. 20) mit Beschluss vom 14. November 2018 (4 B 12/18) an seiner oben zitierten Rechtsprechung zu § 4 Abs. 3 UmwRG festgehalten und ein Vorabentscheidungsersuchen nicht für erforderlich gehalten hat (juris Rn. 8 f.).
III. Die Klage ist auch hinsichtlich der hilfsweise gestellten Anträge unzulässig.
1. Die Klägerinnen können mit ihrem Hilfsantrag zu 1. keinen Erfolg haben, da die Klage aus den vorstehend zum Hauptantrag genannten Gründen auch insoweit unzulässig ist.
2. Die Klage ist auch hinsichtlich des Hilfsantrags zu 2. unzulässig. Der Feststellungsantrag ist bereits mangels Feststellungsinteresses (§ 43 Abs. 1 VwGO) unzulässig, da er auf die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtet ist. Die Errichtung des Terminals T3 bedarf zunächst der Ausweisung weiterer PA-Flächen im Midfield des Flughafens BER. Dies erfordert eine neue Planungsentscheidung. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass es den Klägerinnen nicht zumutbar ist, die befürchtete Planungsentscheidung abzuwarten. Sie können sich gegen eine solche mit den üblichen prozessualen Mitteln zur Wehr setzen. Im Übrigen steht den Klägerinnen auch hinsichtlich des Feststellungsantrags aus den vorstehend zum Hauptantrag genannten Gründen eine Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) nicht zu Seite.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10 LuftVG
§ 76 Abs. 1 VwVfGBbg
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 76 Abs. 1 VwVfG
§ 76 Abs. 2 und 3 VwVfG
§ 76 Abs. 2 VwVfG
§ 4 Abs. 3 UmwRG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 157, 73
BVerwGE 125, 116
4 A 4/15
4 B 75/03
11 VR 16/00
4 A 1075/04
4 B 51/18
4 VR 1/03
4 A 1/03
3 S 784/14
9 A 6/10
4 B 12/18
9 A 16/16