Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-25, Aktenzeichen 25 K 218.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:1125.25K218.19.00

Tenor:
Soweit die Klägerin zu 1 die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage der Klägerin zu 1 abgewiesen.
Auf die Klage der Kläger zu 2 bis 4 werden die Bescheide der Beklagten vom 4. März 2019 mit den Aktenzeichen 1/18, 2/18 und 4/18 aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage der Kläger zu 2 bis 4 abgewiesen.
Die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Beklagten tragen die Klägerin zu 1 zu 42 % und die Beklagten zu 58 %. Die außergerichtlichen Kosten der Kläger zu 2 bis 4 tragen die Beklagten. Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen Schiedssprüche der Beklagten, mit denen diese Entgelte für Krankentransporte festgesetzt haben. Die Klägerin zu 1 begehrt die Neubescheidung ihrer Anträge auf Entgeltfestsetzungen.
Die Klägerin zu 1 erbringt Krankentransportleistungen in Berlin. Die Kläger zu 2 bis 4 und die Beigeladene sind Primärkassen bzw. Primärkassenlandesverbände. Die Klägerin zu 1 schloss im Juni 2016 mit den Klägern zu 2 bis 4, der Beigeladenen sowie weiteren Krankenkassen eine Vereinbarung nach § 133 des Sozialgesetzbuchs Fünftes Buch (SGB V) in Verbindung mit § 21 Abs. 1 des Gesetzes über den Rettungsdienst für das Land Berlin (Rettungsdienstgesetz - RDG) über Krankentransporte mit Krankentransportwagen. Darin regelten die Vertragsparteien unter anderem die Höhe der Entgelte für Krankentransporte. Mit Schreiben vom 14. September 2017 kündigte die Klägerin zu 1 die Vereinbarung gegenüber den Primärkassen. Eine erneute vertragliche Vereinbarung über die Entgelte kam zwischen der Klägerin zu 1 und den Primärkassen nicht zustande.
Mit sechs an die Geschäftsstelle der Schiedsstelle nach § 21 RDG gerichteten Schreiben vom 8. August 2018 beantragte die Klägerin zu 1 die Einleitung von Schiedsverfahren und die Festsetzung höherer Entgelte für das Jahr 2018 gegenüber mehreren Primärkassen, darunter die Kläger zu 2 bis 4 und die Beigeladene, und schlug Personen zur Besetzung der Schiedsstellen vor. In einem Begleitschreiben zu den sechs Anträgen bat sie um Einrichtung von insgesamt sechs Schiedsstellen.
Die Geschäftsstelle der Schiedsstelle bestätigte mit E-Mail vom 14. August 2018 den Eingang der Anträge. Sie wies darauf hin, dass die Regelung in § 21 RDG zur Besetzung der Schiedsstelle im Jahr 2016 angepasst worden sei. Es bestehe ein Widerspruch zwischen dieser Regelung und der geltenden Fassung der Verordnung über die Schiedsstelle nach § 21 Abs. 7 des Rettungsdienstgesetzes vom 5. Dezember 2005 (Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung a.F. - RDSchVO a.F.). Die Durchführung der Schiedsstellenverfahren sei daher jedenfalls bei fehlender Einigung der Verfahrensbeteiligten derzeit nicht möglich. Es werde anheimgestellt, die Anträge zurückzunehmen oder bis zum Vorliegen der neuen RDSchVO ruhend zu stellen. Die Klägerin zu 1 teilte daraufhin mit Schreiben vom 27. August 2018 mit, die Verfahren sollten möglichst zeitnah nach der geltenden Rechtslage durchgeführt werden. Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport habe ihr gegenüber angeregt, dass sich die Verfahrensbeteiligten über das geltende Verfahrensrecht einigten. Dies erscheine praktikabel.
Die Primärkassen erwiderten auf die Anträge der Klägerin zu 1 mit Schreiben vom 4. Oktober 2018. Sie beantragten, die Anträge als unzulässig zurückzuweisen, da das Schiedsstellenverfahren wegen eines Konflikts zwischen dem Rettungsdienstgesetz und der RDSchVO a.F. nicht rechtssicher durchgeführt werden könne. Hilfsweise stellten sie Sachanträge. Ferner unterbreiteten sie Vorschläge für die Schiedsstellenbesetzung.
Am 16. Oktober 2018 bildeten sich sechs verfahrensbezogene Schiedsstellen, darunter die vier Beklagten für die Verfahren, in denen Antragsgegner die hiesigen Kläger zu 2 bis 4 sowie die Beigeladene waren. Die Beklagten bezeichneten sich jeweils als „Schiedsstelle nach § 21 Abs. 7 Rettungsdienstgesetz Berlin“. Die vorsitzenden Mitglieder und die stellvertretenden vorsitzenden Mitglieder der Schiedsstellen wurden jeweils ausgelost, wobei als Vorsitzender für die hier gegenständlichen Schiedsverfahren Herr Dr. T... ausgelost wurde. Als weitere Mitglieder wurden jeweils eine von der Klägerin zu 1 und eine von den Krankenkassen benannte Person herangezogen.
Am 15. November 2018 trat die Neufassung der Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung (RDSchVO n.F.) in Kraft, die nunmehr entsprechend § 21 Abs 3 RDG eine ständig besetzte Schiedsstelle vorsieht, welche im Mai 2019 gebildet wurde.
Die Kläger zu 3 und 4 beantragten im November 2018 gegenüber der Senatsverwaltung für Inneres und Sport, die Losverfahren vom 16. Oktober 2018 zur Bildung von temporären Schiedsstellen wegen Widerspruchs zu höherrangigem Recht für unzulässig zu erklären und das vorsitzende sowie das stellvertretende vorsitzende Mitglied aus ihren Ämtern abzuberufen. Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport lehnte die Anträge der Klägerin zu 3 mit Bescheid vom 11. Februar 2019 ab.
Die Schiedsstellenverfahren zwischen der Klägerin zu 1 einerseits sowie den Klägern zu 2 bis 4 und der Beigeladenen andererseits wurden durch den Vorsitzenden der Schiedsstellen zur gemeinsamen Verhandlung verbunden. Aufgrund mündlicher Verhandlungen vom 30. November 2018 und 4. März 2019 setzten die Beklagten mit vier gleichlautenden Beschlüssen (Az. des Verfahrens betreffend die Klägerin zu 2: 1/18, die Klägerin zu 3: 4/18, den Kläger zu 4: 2/18 und die Beigeladene: 3/18) jeweils Entgelte für Krankentransporte fest, die hinter dem Begehren der Klägerin zu 1 zurückblieben, aber über das Begehren der Kassen hinausgingen. Die Schiedssprüche gingen der Klägerin zu 1 am 12. April 2019, den Klägern zu 2 bis 4 sowie der Beigeladenen am 9. April 2019 zu.
Die Klägerin zu 1 hat hiergegen am 18. April 2019 Klage erhoben, mit der sie die Neubescheidung ihrer Anträge geltend macht. Die Klägerin zu 2 hat am 23. April 2019 (VG 25 K 220.19), die Klägerin zu 3 am 7. Mai 2019 (VG 25 K 229.19) und der Kläger zu 4 am 8. Mai 2019 (VG 25 K 230.19) Klage erhoben. Die Kläger zu 2 bis 4 begehren die Feststellung der Nichtigkeit, hilfsweise die Aufhebung der angefochtenen Schiedssprüche.
Die Kammer hat die Verfahren der Kläger zu 2 bis 4 durch Beschluss vom 30. September 2019 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung zum Verfahren der Klägerin zu 1 verbunden.
Die Klägerin zu 1 meint, die angefochtenen Entscheidungen seien beurteilungsfehlerhaft. Ihr stehe ein Anspruch auf Festsetzung der Entgelte in der bereits im Verwaltungsverfahren geltend gemachten Höhe zu. Es sei hingegen nicht zu beanstanden, dass die Entscheidungen durch verfahrensbezogene Schiedsstellen ergangen seien. Eine Rechtsverordnung trete nicht automatisch außer Kraft, wenn ihre Ermächtigungsgrundlage später aufgehoben oder geändert werde; hierfür bedürfe es vielmehr der Aufhebung der Verordnung. Übertrage man diesen Grundsatz auf die Neufassung von § 21 Abs. 3 Satz 1 RDG, dränge sich auf, dass bis zum Inkrafttreten der Neufassung der RDSchVO die Regelungen über die verfahrensbezogene Schiedsstelle fortgelten sollten. Ansonsten wäre bis zum Inkrafttreten der Neufassung der RDSchVO ein rechtsfreier Raum entstanden. Selbst wenn man annähme, dass die Schiedsstellen sachlich unzuständig seien, führte dies nicht zur Nichtigkeit der Schiedssprüche. Zudem habe die Senatsverwaltung für Inneres und Sport die Anträge der Kläger zu 3 und 4, den stellvertretenden Vorsitzenden und den Vorsitzenden der in ihren Verfahren gebildeten Schiedsstellen abzuberufen, zurückgewiesen; die die Besetzung der Schiedsstellen bestätigenden Bescheide seien bestandskräftig geworden. Im Übrigen betreffe die Frage der Einrichtung als verfahrensbezogene oder ständige Schiedsstelle nur das verwaltungsorganisatorische Innenverhältnis der Schiedsstelle. Anhaltspunkte für eine Parteilichkeit der Schiedsstellen bzw. ihres Vorsitzenden seien nicht erkennbar.
Die Kläger zu 2 bis 4 sind der Auffassung, die angegriffenen Schiedssprüche seien nichtig, jedenfalls aber rechtswidrig. Die Beklagten seien im Zeitpunkt der Entscheidungen nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen. Das RDG sehe eine ständig besetzte Schiedsstelle vor, die mit den Anträgen der Klägerin zu 1 befassten Beklagten seien aber verfahrensbezogene Schiedsstellen. Die Übergangsregelung in der RDSchVO n.F., wonach zum Zeitpunkt deren Inkrafttretens begonnene Schiedsverfahren durch die verfahrensbezogen gebildete Schiedsstelle beendet würden, sei rechtswidrig. Zudem bestehe hinsichtlich der Person des Vorsitzenden der Beklagten die Besorgnis der Befangenheit. Auch in der Sache seien die Entgeltfestsetzungen zu beanstanden. Der von der Klägerin zu 1 geltend gemachte Anspruch auf Entgeltfestsetzung in einer bestimmten Höhe bestehe wegen des den Beklagten zustehenden Beurteilungsspielraums nicht.
Die Klägerin zu 1 hat mit ihrer Klage zunächst die Verpflichtung der Beklagten begehrt, das Entgelt für Krankentransportwagen-Stadtfahrten (KTW-Stadtfahrten) tagsüber auf 136,- €, nachts auf 155,28 €, sonntags auf 174,62 € und feiertags auf 213,20 € rückwirkend zum 1. Januar 2018 sowie eine angemessene Verzinsung in Höhe von mindestens 4 % festzusetzen. In der mündlichen Verhandlung hat sie die Klage gegen den Schiedsspruch betreffend die Entgeltfestsetzung im Verhältnis zur Beigeladenen (Aktenzeichen 3/18) zurückgenommen. Die Klage betreffend die übrigen Schiedssprüche hat sie teilweise zurückgenommen, soweit sie über die Neubescheidung ihrer Anträge hinaus die Verpflichtung der Beklagten zu Entgeltfestsetzungen in einer bestimmten Höhe begehrt hatte.
Die Klägerin zu 1 beantragt nunmehr,
die Beklagten unter Aufhebung der Schiedsstellenentscheidungen vom 4. März 2019 in den Schiedsstellenverfahren mit den Aktenzeichen 1/18, 2/18 und 4/18 zu verpflichten, ihre Anträge hinsichtlich der Entgeltfestsetzungen für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Kläger zu 2 bis 4 beantragen
festzustellen, dass die aufgrund der mündlichen Verhandlungen vom 30. November 2018 und 4. März 2019 ergangenen Schiedssprüche der Beklagten nichtig sind,
hilfsweise.
die vorgenannten Schiedssprüche aufzuheben.
Die Beklagten beantragen schriftsätzlich sinngemäß,
die Klagen abzuweisen.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Die Kammer hat durch Beschluss vom 1. Oktober 2019 die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs festgestellt.
Drei Bände Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie die Verfahrensakten VG 25 K 111.19 und VG 25 K 112.19 haben vorgelegen und sind – soweit erheblich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer konnte trotz Ausbleibens der Beklagten und der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung verhandeln und entscheiden, da sie bei der ordnungsgemäßen Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden sind (§ 102 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Soweit die Klägerin zu 1 die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Das Begehren der Beklagten, die auch schriftsätzlich keinen ausdrücklichen Antrag gestellt haben, war gemäß § 88 VwGO sachdienlich dahin auszulegen, dass sie die Abweisung der Klagen beantragen. Denn sie haben an den angefochtenen Schiedssprüchen festgehalten und in ihrem Schreiben vom 18. November 2020 auf die darin enthaltenen Ausführungen vollumfänglich Bezug genommen. Damit haben sie zum Ausdruck gebracht, dass sie den Klagebegehren entgegentreten.
Die Klage der Kläger zu 2 bis 4 hat teilweise Erfolg (1.). Die Klage der Klägerin zu 1 hat keinen Erfolg (2.).
1. Die zulässige Klage der Kläger zu 2 bis 4 ist im Hauptantrag zwar unbegründet (a.), im Hilfsantrag jedoch begründet (b.).
a. Die mit dem Hauptantrag erhobene Nichtigkeitsfeststellungsklage ist zulässig, insbesondere gemäß § 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO statthaft, da es sich bei den angegriffenen Schiedssprüchen gemäß § 21 Abs. 4 Satz 2 RDG um Verwaltungsakte handelt (vgl. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung - VwVfG Bln - i.V.m. § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG -; die Vorschriften des VwVfG werden im Folgenden ohne die Verweisungsnorm des § 1 Abs. 1 VwVfG Bln zitiert). Den Klägern zu 2 bis 4 steht auch ein berechtigtes Feststellungsinteresse zu. Die Schiedsstelle hat bei der Entscheidung nach § 21 Abs. 2 Satz 3 RDG einen Beurteilungsspielraum (vgl. zu § 21 RDG in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 24. Juni 2004 [GVBl. S. 257] - § 21 RDG a.F. - Urteil der Kammer vom 2. Juni 2021 – VG 25 K 5/21 –, juris Rn. 44 f. m.w.N.; VG Berlin, Urteil vom 10. Dezember 2008 – VG 38 A 38.08 –, juris Rn. 60). Hiermit korrespondiert ein Recht der Verfahrensbeteiligten auf eine beurteilungsfehlerfreie Entscheidung durch die zuständige Behörde, in dem die Kläger zu 2 bis 4 verletzt sein können.
Die Klage ist insoweit aber unbegründet, da die Schiedssprüche zwar rechtswidrig (1), aber nicht nichtig sind (2).
(1) Die Schiedssprüche sind formell rechtswidrig, da sie nicht von einer hierfür sachlich zuständigen Behörde erlassen wurden.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung der Schiedsstelle ist der Zeitpunkt ihres Erlasses, der insoweit eine materiellrechtliche Zäsur bewirkt (vgl. Urteil der Kammer vom 2. Juni 2021 – VG 25 K 5/21 –, juris Rn. 39, unter Bezugnahme auf LSG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. Januar 2020 – L 9 KR 82/19 KL –, juris Rn. 124 m.w.N., und VG Berlin, Urteil vom 10. Dezember 2008 – VG 38 A 38.08 –, juris Rn. 68), vorliegend also der 4. März 2019.
Die Zuständigkeit der Schiedsstelle war in diesem Zeitpunkt in § 21 RDG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 20. September 2016 (GVBl. S. 762) geregelt; die Vorschrift gilt in dieser Fassung weiter fort.
Nach § 21 Abs. 1 Satz 2 RDG wird die Höhe der Entgelte für die Durchführung der Aufgaben des Rettungsdienstes, die nicht von der Berliner Feuerwehr wahrgenommen werden, jeweils zwischen den Aufgabenträgern und den Landesverbänden der Krankenkassen sowie den Verbänden der Ersatzkassen, der privaten Krankenversicherungen und dem Landesverband der Träger der gesetzlichen Unfallversicherung vereinbart. Dies betrifft den Krankentransport, der als Teil des Rettungsdienstes – anders als Notfallrettung und Notfalltransport – grundsätzlich nicht von der Berliner Feuerwehr, sondern von den Hilfsorganisationen und privaten Krankentransportunternehmen in privatrechtlicher Form durchgeführt wird (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2, § 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 RDG). Kommt eine solche Vereinbarung innerhalb von drei Monaten, nachdem eine Vertragspartei schriftlich zur Verhandlungsaufnahme aufgefordert hat, nicht zustande, können die Parteien gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 RDG ein Schiedsverfahren einleiten. Kommt eine Einigung nicht zustande, setzt die Schiedsstelle die Entgelte fest (§ 21 Abs. 2 Satz 3 RDG).
Die Schiedsstelle, die aufgrund ihrer hoheitlichen Tätigkeit in institutioneller Hinsicht zugleich den Charakter einer Behörde i.S.v. § 1 Abs. 4 VwVfG erhält (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Januar 2020 – OVG 1 L 30.19 –, juris Rn. 5), wird gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1 RDG ständig besetzt und besteht aus einem unparteiischen vorsitzenden und einem stellvertretenden vorsitzenden Mitglied sowie aus jeweils bis zu fünf, von den Aufgabenträgern und den Kostenträgern nach Absatz 1 Satz 2 entsandten Mitgliedern. Die ständige Schiedsstelle wurde im Mai 2019 gebildet.
Die Beklagten sind indes – unstreitig – keine ständig besetzten Schiedsstellen i.S.d. § 21 Abs. 3 Satz 1 RDG, sondern wurden auf Antrag der Klägerin zu 1 (nur) für die jeweiligen konkreten Verhandlungsgegenstände gebildet.
Die Regelung über die ständige Besetzung der Schiedsstelle in § 21 Abs. 3 Satz 1 RDG wurde durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 20. September 2016 eingeführt. Das Schiedsstellenverfahren war zuvor durch das Erste Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 24. Juni 2004 in das RDG eingefügt worden. Nach § 21 Abs. 3 Satz 2 RDG a.F. richtete sich die Besetzung der Schiedsstelle nach dem Verhandlungsgegenstand; die Mitglieder wurden danach spätestens innerhalb von vier Wochen nach Einleitung des Schiedsverfahrens von den an der einzelnen Verhandlung nach Absatz 1 Satz 2 beteiligten Aufgabenträgern benannt. Das vorsitzende Mitglied wurde gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3 RDG a.F. einvernehmlich von den Mitgliedern der Schiedsstelle bestimmt. Hintergrund der Einführung einer abhängig vom Verfahrensgegenstand besetzten Schiedsstelle war ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs unter anderem, dass die Aufgabenträger aus unterschiedlichen Bereichen kommen (Luftrettungs- und Krankentransportunternehmen sowie Hilfsorganisationen) und dementsprechend im Gegensatz zu den Kostenträgern auch nicht über eine gemeinsame, einheitliche Interessenvertretung oder über eine gemeinsame Interessenlage verfügen, weshalb die Besetzung seitens der Aufgabenträger flexibel sein sollte (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks. 15/2074, S. 13). Durch die Neufassung des § 21 Abs. 3 RDG durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes sollte im Gegensatz hierzu nunmehr die rechtliche Grundlage für eine dauerhaft besetzte Schiedsstelle geschaffen werden, für die sich sowohl die Krankenkassen als auch der Landesverband Private Rettungsdienste Berlin e.V. ausgesprochen hatten und deren weitergehende Ausgestaltung im Rahmen einer Rechtsverordnung erfolgen sollte (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks. 17/2963, S. 46). Mit der Regelung über die dauerhaft besetzte Schiedsstelle sollte die Rechtsgrundlage für ein Entscheidungsgremium geschaffen werden, das unabhängig von einem konkreten Antrag eingerichtet und besetzt ist. Die Bestimmung der Mitglieder erfolgt dementsprechend unabhängig von einem konkreten Verfahrensgegenstand (vgl. § 21 Abs. 3 RDG, § 2 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 bis 3 RDSchVO n.F.). Die Amtszeit der Mitglieder beträgt grundsätzlich vier Jahre (vgl. § 2 Abs. 2 RDSchVO n.F.).
Die ständig besetzte Schiedsstelle ist damit etwas anderes als die zuvor vom Rettungsdienstgesetz vorgesehene, rein verfahrensbezogene Schiedsstelle, die nicht dauerhaft existierte, sondern jeweils (nur) für ein konkretes Schiedsverfahren ad hoc gebildet wurde (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbs., Satz 3 und 4 RDG a.F.) und deren Besetzung sich nach dem Verhandlungsgegenstand richtete (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 2, 1. Halbs. RDG a.F.). Die Amtszeit der Schiedsstellenmitglieder war gem. § 3 Abs. 3 RDSchVO a.F. auf den Verhandlungsgegenstand beschränkt. Dementsprechend wurde auch die Ermächtigung für den Erlass der Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung in § 21 Abs. 7 RDG angepasst, indem der Passus gestrichen wurde, nach dem die Anzahl der Mitglieder der Schiedsstelle „in Abhängigkeit vom Verhandlungsgegenstand“ geregelt werden kann (so noch § 21 Abs. 7 RDG a.F.; vgl. zum Hintergrund der Änderung auch Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks. 17/2963, S. 46). Die Neuregelung des § 21 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 3 RDG beschränkt sich somit nicht auf eine verfahrensrechtliche Regelung über Modalitäten der Besetzung der Schiedsstelle, sondern es ist vielmehr eine gegenüber der bisherigen Rechtslage neue Schiedsstelle geschaffen worden. Sie ist eine andere Behörde i.S.v. § 1 Abs. 4 VwVfG.
Als vom RDG nicht mehr vorgesehene verfahrensbezogene Schiedsstellen waren die Beklagten für die von der Klägerin zu 1 begehrte Entgeltfestsetzung im Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidungen somit nicht zuständig.
Eine Zuständigkeit der Beklagten ergibt sich auch nicht aus der Übergangsregelung in § 14 Abs. 2 RDSchVO n.F. Danach werden Schiedsverfahren, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung bereits eingeleitet wurden, durch die verfahrensbezogen gebildete Schiedsstelle beendet. Die Vorschrift ist jedenfalls insoweit rechtswidrig, als sie ihrem Wortlaut nach auch solche Fälle erfasst, in denen das Schiedsverfahren erst nach Änderung des § 21 RDG eingeleitet wurde, denn dies ist nicht von der Verordnungsermächtigung in § 21 Abs. 7 RDG gedeckt. Danach wird die für den Rettungsdienst zuständige Senatsverwaltung lediglich ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit der für die Sozialversicherung zuständigen Senatsverwaltung Regelungen über die Bildung der Schiedsstelle, die Anzahl ihrer Mitglieder, die Bestellung und die Abberufung, die Amtsführung, die Erstattung der baren Auslagen und die Vergütung, die Rechtsaufsicht, die Geschäftsführung, das Verfahren, die Erhebung und die Höhe der Gebühren sowie die Verteilung der Kosten sowie die Einrichtung, den Betrieb und die Finanzierung der Geschäftsstelle zu treffen. Die Verordnungsermächtigung betrifft damit im Wesentlichen die Errichtung und Zusammensetzung der ständig besetzten Schiedsstelle sowie die Gestaltung des vor ihr geführten Verfahrens. Eine Ermächtigung des Verordnungsgebers zur Schaffung von Regelungen, die abweichend von § 21 Abs. 3 Satz 1 RDG die Zuständigkeit einer verfahrensbezogen gebildeten Schiedsstelle begründeten, ist davon offensichtlich nicht umfasst; eine solche Schiedsstelle war vom Gesetzgeber, wie ausgeführt, im Übrigen gerade nicht mehr gewollt. Etwas anderes folgt entgegen der Auffassung der Klägerin zu 1 nicht daraus, dass der Landesgesetzgeber die zuständige Senatsverwaltung in § 21 Abs. 7 RDG „ermächtigt“ – und nicht verpflichtet – hat, durch Rechtsverordnung Regelungen über die Schiedsstelle zu treffen. Dies entspricht sowohl dem Wortlaut des Art. 64 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung von Berlin (VvB) („Durch Gesetz kann der Senat oder ein Mitglied des Senats ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen“; [Hervorhebung durch das Gericht]) als auch weithin gängiger Gesetzgebungstechnik und ist damit kein Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber die vorübergehende Fortgeltung der Vorschriften der RDSchVO a.F. über die Bildung von und das Verfahren vor verfahrensbezogenen Schiedsstellen gewollt hätte.
Auch das RDG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes enthält keine Vorschriften, die die Festsetzung von Entgelten für Krankentransport durch eine verfahrensbezogen gebildete Schiedsstelle vorsähen. Insbesondere sind in § 23 RDG keine Übergangsregelungen getroffen worden. Etwas anderes folgt nicht aus § 21 Abs. 2 Satz 3 RDG. Danach setzt die Schiedsstelle, wenn eine Einigung nicht zustande kommt, die Entgelte spätestens zwei Monate nach „Bildung“ der Schiedsstelle fest. Dies deutet zwar dem Wortlaut nach auf eine verfahrensbezogene Schiedsstelle hin, deren Fortbestehen durch das Rettungsdienstgesetzes aber gerade nicht angeordnet wird. § 21 Abs. 2 Abs. 3 RDG enthält nur von der Schiedsstelle zu beachtendes Verfahrensrecht. Die Vorschrift wurde im Übrigen bereits durch das Erste Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 24. Juni 2004 eingeführt und durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes nicht geändert. Insoweit dürfte es sich angesichts des eindeutigen Willens des Gesetzgebers zur Änderung des Schiedsverfahrens hin zu einer dauerhaft besetzten Schiedsstelle um ein offensichtliches Redaktionsversehen handeln.
Entgegen der von der Klägerin zu 1 vertretenen Auffassung kann angesichts fehlender entsprechender Regelungen im RDG und mangels sonstiger Anhaltspunkte hierfür somit gerade nicht angenommen werden, dass der Landesgesetzgeber zur Vermeidung eines „rechtsfreien Raums“ eine Fortgeltung der bisherigen Rechtslage (in Form der Durchführung des Verfahrens vor einer verfahrensbezogenen Schiedsstelle) bis zur Änderung der RDSchVO wollte. Die Ausführungen der Klägerin zu 1, wonach Rechtsverordnungen grundsätzlich auch nach Wegfall oder Änderung der Ermächtigungsgrundlage fortgälten, führen zu keiner anderen Beurteilung. Denn vorliegend war die RDSchVO a.F. bereits mit Wirkung vom 15. November 2018 – also noch vor der Ergreifung der vermeintlichen Zuständigkeit der Beklagten durch den Erlass der angefochtenen Entscheidungen am 4. März 2019 – durch § 14 Abs. 1 RDSchVO n.F. ausdrücklich außer Kraft gesetzt worden. Bereits im Zeitpunkt der Anträge der Klägerin zu 1 auf Einleitung der Schiedsverfahren im August 2018 war zudem nicht nur die Ermächtigungsgrundlage für die Verordnung in § 21 Abs. 7 RDG geändert worden. Vielmehr standen auch die Regelungen in der RDSchVO a.F. über die Durchführung des Verfahrens durch eine verfahrensbezogen gebildete Schiedsstelle (vgl. etwa § 1 Abs. 1 Satz 1 RDSchVO a.F., wonach sich die Besetzung der Schiedsstelle nach dem Verhandlungsgegenstand richtet, und § 3 Abs. 3 Satz 1 RDSchVO, wonach die Amtszeit aller Mitglieder auf den Verhandlungsgegenstand beschränkt ist) infolge der zwingenden Regelung der Zuständigkeit einer ständig besetzten Schiedsstelle in § 21 RDG nicht mehr mit diesem als höherrangiges Recht im Einklang und waren damit rechtswidrig und nicht mehr anwendbar. Der Klägerin zu 1 hätte es bei dieser Sachlage freigestanden, die Bildung einer ständigen Schiedsstelle abzuwarten oder auf diese hinzuwirken.
Aus dem von der Klägerin zu 1 in Bezug genommenen Bescheid der Senatsverwaltung für Inneres und Sport vom 11. Februar 2019 folgt nichts anderes. Die Senatsverwaltung hat mit diesem Bescheid die Anträge der Klägerin zu 3 abgelehnt, die Losverfahren zur Bildung der Schiedsstelle nach § 21 Abs. 7 Rettungsdienstgesetz Berlin für unzulässig zu erklären und den Vorsitzenden sowie den stellvertretenden Vorsitzenden von ihren Ämtern abzuberufen. Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport hat hiermit (nur) zum Ausdruck gebracht, dass sie nicht in der von der Klägerin zu 3 begehrten Weise im Rahmen der Rechtsaufsicht (vgl. § 13 RDSchVO a.F. und n.F.) in das Verfahren eingreifen werde. Eine Regelung der Zuständigkeit der angerufenen Schiedsstelle sollte hiermit hingegen – unabhängig von der Frage, ob dies wirksam hätte geschehen können – offensichtlich nicht getroffen werden. Zudem hatte die Senatsverwaltung in dem dem Bescheid vom 11. Februar 2019 vorangegangenen Anhörungsschreiben vom 20. Dezember 2018 ausdrücklich ausgeführt, dass aus ihrer Sicht das geänderte RDG bis zur Neufassung der RDSchVO einer Einigung der Streitparteien über eine Schiedsordnung und einvernehmlichen Berufung einer (ständigen) Schiedsstelle nicht entgegengestanden hätte. Damit vertrat die Senatsverwaltung offensichtlich gerade nicht die Auffassung, dass die bisherige Rechtslage bis zum Erlass einer neuen Rettungsdienst-Schiedsstellenverordnung fortgelten sollte. Von dieser Möglichkeit haben die Beteiligten unstreitig keinen Gebrauch gemacht.
Auch die Ausführungen der Klägerin zu 1 zu der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts betreffend die Folgen des Wegfalls oder des fehlerhaften Zustandekommens eines „zuständigen“ Entscheidungsorgans rechtfertigen keine abweichende Beurteilung.
Das Bundesverfassungsgericht hat in dem von der Klägerin zu 1 zitierten Urteil vom 23. Oktober 1951 (– 2 BvG 1/51 –, juris Rn. 99) ausgeführt, dass die Handlungen (Maßnahmen, Beschlüsse usw.) eines rechtlich nicht mehr existenten Landtags, die bis zur dies feststellenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vorgenommen worden seien, aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit wirksam blieben. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht auf die Vorschrift des § 34 des Deutschen Beamtengesetzes (DBG) (vgl. heute § 15 Satz 3 des Bundesbeamtengesetzes - BBG) Bezug genommen, nach der trotz Nichtigkeit der Berufung eines Organs die in seiner „Zuständigkeit“ erlassenen Hoheitsakte gültig bleiben.
Der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt zeichnet sich dadurch aus, dass die Landtage der damaligen Länder Baden und Württemberg-Hohenzollern im Jahr 1947 verfassungskonform und auch im Übrigen ordnungsgemäß gewählt worden waren. Aufgrund des Ablaufs der jeweiligen Legislaturperioden endeten beide Landtage im Mai 1951. Mit dem Ersten Gesetz zur Durchführung der Neugliederung in dem die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern umfassenden Gebiet gemäß Art. 118 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) (1. Neugliederungsgesetz) beschloss der Bundesgesetzgeber eine Verlängerung der Wahlperioden bis Ende März 1952. Diese Regelung erklärte das Bundesverfassungsgericht mit seiner Entscheidung vom Oktober 1951 (rückwirkend) für nichtig. Da beide Landtage bis zu diesem Zeitpunkt ihre Tätigkeit fortgeführt hatten, führte das Bundesverfassungsgericht (a.a.O. Rn. 97 ff.) aus, dass sie dies im Vertrauen auf den Rechtsschein, den die formell ordnungsgemäße Verkündung des 1. Neugliederungsgesetzes erzeugt hatte, durften, solange der Streit über die Gültigkeit oder Ungültigkeit des 1. Neugliederungsgesetzes nicht maßgeblich entschieden war. Sie seien hierzu aufgrund des höherrangigen Bundesgesetzes sogar verpflichtet gewesen. Aufgrund dessen könnten die von den Landtagen bis zur Verkündung des Urteils vorgenommenen Handlungen in ihrem Rechtsbestand und ihrer Verbindlichkeit durch dieses Urteil nicht infrage gestellt werden.
Diese Konstellation ist mit der vorliegenden schon im Ansatz nicht vergleichbar. Vorliegend war § 21 RDG a.F., der die Einrichtung verfahrensbezogener Schiedsstellen vorsah, bereits im September 2016 außer Kraft getreten. Insofern bestand von vornherein keine Unklarheit über die Rechtslage, wie dies im Falle des nachträglichen Wegfalls einer Rechtsgrundlage der Fall wäre. Es existierte auch keine noch im Geltungszeitraum der alten Rechtslage ordnungsgemäß gebildete verfahrensbezogene Schiedsstelle fort. Vielmehr hat die Klägerin zu 1 in voller Kenntnis der entgegenstehenden Rechtslage gleichwohl eine verfahrensbezogene Schiedsstelle angerufen, für die von Anfang an keine rechtliche Grundlage bestanden hatte. Für Vertrauensschutz ist bei dieser Sachlage, die die Klägerin zu 1 gleichsam sehenden Auges in Kauf genommen hat, kein Raum. Im Übrigen kommt hinzu, dass die Primärkassen von vornherein die Unzuständigkeit der Schiedsstellen geltend gemacht und die Kläger zu 2 bis 4 die Schiedssprüche unter Verweis hierauf angefochten haben. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin zu 1 konnte auch vor diesem Hintergrund zu keinem Zeitpunkt entstehen.
Im Ergebnis nichts anderes gilt für die vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung in Bezug genommenen beamtenrechtlichen Vorschriften über die Fortgeltung von Amtshandlungen im Falle einer nichtigen Ernennung (vgl. z.B. § 15 Satz 3 BBG). Auch in diesen Fällen besteht ein von staatlicher Seite durch den (nichtigen) Ernennungsakt geschaffener Rechtsschein, der außerhalb der Kenntnis und Einflusssphäre der von den Amtshandlungen Betroffenen liegt. So ist der Fall hier indes nicht gelagert. Es geht hier schon nicht um die unwirksame Ernennung eines einzelnen Amtswalters (bzw. vorliegend die ordnungsgemäße Besetzung der Schiedsstelle), sondern vielmehr um die von den am Schiedsverfahren Beteiligten eigenverantwortliche Schaffung einer vom Gesetz so nicht (mehr) vorgesehenen Behörde.
Unter Verweis auch auf die o.g. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 17. Dezember 1998 – BVerwG 1 C 7/98 –, 3. Leitsatz und Rn. 33 ff., juris) entschieden, dass es der Gültigkeit eines von der Vollversammlung der Handwerkskammer gefassten Beschlusses nicht entgegensteht, dass gegen die Wahl dieses Gremiums Einspruch erhoben und hierüber gerichtlich noch nicht entschieden ist, und dies insbesondere mit der mitgliedschaftlichen Legitimierung der Organwahl begründet. Auf den vorliegenden Fall sind diese Grundsätze nicht übertragbar. Während dort mit der Kammervollversammlung das zwar möglicherweise fehlerhaft besetzte, aber gleichwohl gemäß § 106 Abs. 1 Nr. 5 der Handwerksordnung (HWO) gesetzlich vorgesehene Gremium tätig geworden war, ist im vorliegenden Fall mit der verfahrensbezogenen Schiedsstelle eine Stelle tätig geworden, die in dieser Form vom Gesetz überhaupt nicht mehr vorgesehen war. Ebenso wenig steht vorliegend lediglich die Frage inmitten, ob innerhalb der zuständigen Behörde der richtige Amtswalter gehandelt hat.
Im weiteren Anschluss hieran hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 16. April 2003 – BVerwG 9 B 81/02 – (juris Rn. 9) die Fortgeltung von Beschlüssen eines unwirksam gegründeten Zweckverbandes im konkreten Fall u.a. mit dem hohen Maß der Rechtsförmlichkeit des Verfahrens, insbesondere unter Berücksichtigung der Genehmigung der Verbandssatzung durch das Landratsamt begründet. Auch dies ist auf den vorliegenden Fall, in dem die Beklagten nicht durch hoheitlichen Akt bestellt wurden, nicht vergleichbar.
(2) Die Schiedssprüche sind damit zwar rechtswidrig, aber nicht nichtig im Sinne von § 44 VwVfG.
Es ist kein besonderer Nichtigkeitstatbestand nach § 44 Abs. 2 VwVfG erfüllt. Die Schiedsstellen haben die Verwaltungsakte insbesondere nicht außerhalb ihrer durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG begründeten Zuständigkeit erlassen, ohne dazu ermächtigt zu sein. § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG regelt einen besonderen Fall der örtlichen Zuständigkeit, nicht aber die hier – wie ausgeführt – fehlende sachliche Zuständigkeit.
Ein Tatbestand des Negativkatalogs in § 44 Abs. 3 VwVfG, der regelt, dass bestimmte Fehler nicht zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts führen, ist nicht erfüllt.
Die Schiedssprüche sind auch nicht gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig. Danach ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Ein Fehler ist besonders schwerwiegend im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG zu Grunde liegenden allgemeinen Grundsatzes, wenn er ein Handeln als schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lässt. Die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen müssen in so erheblichem Maße verletzt sein, dass von niemandem erwartet werden kann, das Handeln als verbindlich anzuerkennen. Offensichtlich ist die schwere Fehlerhaftigkeit einer Entscheidung nur dann, wenn sie für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen Beobachter ohne Weiteres ersichtlich ist (vgl. zum Vorstehenden die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. nur Beschluss vom 19. Oktober 2015 – BVerwG 5 P 11/14 –, juris Rn. 21 und 23 m.w.N.).
Dies kommt bei fehlender sachlicher Zuständigkeit in Betracht bei Handeln absolut unzuständiger Behörden, die unter keinem denkbaren Gesichtspunkt für den Erlass des Verwaltungsakts zuständig sind. Eine evidente Verletzung der sachlichen Zuständigkeit in diesem Sinne wird etwa angenommen, wenn die mit dem Verwaltungsakt geregelte Angelegenheit unter keinem sachlichen Gesichtspunkt einen Bezug zum Aufgabenbereich der handelnden Behörde hat und dies auch offenkundig ist (z.B. Finanzamt statt Baubehörde) (vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 19. Auflage 2018, § 44 Rn. 15). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Mit den Vorschriften der RDSchVO a.F. existierten bis zu deren Außerkrafttreten am 15. November 2018 (vgl. § 14 Abs. 1 RDSchVO n.F.) auf Verordnungsebene Regelungen über die Durchführung von Schiedsverfahren vor verfahrensbezogen zu bildenden Schiedsstellen. § 14 Abs. 2 RDSchVO n.F. ordnete deren Fortgeltung für bereits begonnene Verfahren an. Angesichts dessen kann jedenfalls nicht angenommen werden, dass das Fehlen eines Bezugs der Beklagten zu den von ihnen geregelten Angelegenheiten offenkundig ist.
Ein Nichtigkeitsgrund nach § 44 Abs. 1 VwVfG liegt entgegen der Auffassung der Kläger zu 2 bis 4 auch nicht darin, dass die von den Beklagten getroffenen Entscheidungen offensichtlich parteilich wären (vgl. hierzu Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 44 Rn.178 f.). Zwar lässt sich den von den Klägern zu 2 bis 4 zitierten Publikationen des Vorsitzenden der Beklagten eine sehr kritische Haltung gegenüber dem Verhalten von Krankenkassen in Entgeltverhandlungen entnehmen. Auch vertritt er Leistungserbringer in diesem Bereich anwaltlich. Eine offensichtliche Parteilichkeit der Schiedsstellenbeschlüsse ist aber nicht erkennbar, zumal sich diese – unabhängig von der Frage, ob sie im Ergebnis rechtlich überzeugen – dezidiert mit den für die Entgeltfestsetzung anwendbaren Rechtsgrundlagen und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundessozialgerichts auseinandersetzen und die Entgeltfestsetzung ausgehend hiervon sachlich begründen. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt auch der Umstand, dass die festgesetzten Entgelte eine Erhöhung von ca. 60 % gegenüber den im Jahr 2016 vertraglich vereinbarten Entgelten bedeuten, nicht die Annahme einer offensichtlichen Parteilichkeit der Entscheidungen.
Schließlich ergibt sich die Unwirksamkeit der Schiedsstellenbeschlüsse nicht aus einer fehlenden Beschlussfähigkeit der Beklagten. Es bedarf keiner Entscheidung, ob die insoweit vom Vertreter der Kläger zu 2 bis 4 in der mündlichen Verhandlung in Bezug genommene Vorschrift des § 90 Abs. 1 VwVfG vorliegend anwendbar ist. Danach sind Ausschüsse beschlussfähig, wenn alle Mitglieder geladen und mehr als die Hälfte, mindestens aber drei der stimmberechtigten Mitglieder anwesend sind. Da die Beklagten in den mündlichen Verhandlungen vom 30. November 2018 und 4. März 2019, auf die die Schiedssprüche ergingen, vollständig besetzt waren, ergäben sich aus der Anwendung der Vorschrift vorliegend keine Zweifel an der Beschlussfähigkeit der Schiedsstellen und damit der Wirksamkeit ihrer Entscheidungen. Im Übrigen ist bei der Tätigkeit von Ausschüssen zwischen der ordnungsgemäßen Beschlussfassung, die lediglich ein Verwaltungsinternum ist, und der daraufhin mit Außenwirkung ergehenden Entscheidung zu unterscheiden; die Unwirksamkeit eines Beschlusses des Ausschusses führt in der Regel nicht ohne Weiteres auch zur Unwirksamkeit des darauf beruhenden Verwaltungsaktes (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 91 Rn. 10).
b. Der von den Klägern zu 2 bis 4 hilfsweise gestellte zulässige Anfechtungsantrag ist hingegen begründet. Die Schiedssprüche der Beklagten sind rechtswidrig und verletzen die Kläger zu 2 bis 4 in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Den Beklagten fehlt, wie ausgeführt, die sachliche Zuständigkeit für den Erlass der Schiedssprüche.
Der Fehler ist nicht nach § 46 VwVfG unbeachtlich. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, da kein Fall der örtlichen, sondern der sachlichen Unzuständigkeit vorliegt. Auf Fälle der sachlichen Unzuständigkeit ist § 46 VwVfG nicht anzuwenden (vgl. hierzu auch OVG Münster, Urteil vom 2. September 2009 – 11 D 33/08.AK –, juris Rn. 61). Im Übrigen liegt angesichts des der Schiedsstelle bei der Entscheidung nach § 21 Abs. 2 Satz 3 RDG zustehenden Beurteilungsspielraums auf der Hand, dass der Fehler die Entscheidung in der Sache beeinflusst haben kann.
Die Kläger zu 2 bis 4 sind durch die Entscheidungen in eigenen Rechten, nämlich in ihrem Recht auf eine beurteilungsfehlerfreie Entscheidung durch die zuständige Behörde, verletzt.
Die Kläger zu 2 bis 4 sind mit ihrem Begehren entgegen der Auffassung der Klägerin zu 1 schließlich auch nicht präkludiert, weil sie nicht bereits gegen die Bildung der Schiedsstellen selbst gerichtlich vorgegangen sind. Die Losverfahren zur Bildung der Beklagten stellen vielmehr behördliche Verfahrenshandlungen dar, gegen die Rechtsbehelfe gemäß § 44a Satz 1 VwGO nur mit den gegen die Sachentscheidung – hier die Schiedssprüche – zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können (vgl. zur Entscheidung eines Schiedsamts, nach der es „wirksam angerufen“ sei, auch BSG, Urteil vom 13. August 2014 – B 6 KA 6/14 R –, juris 26 f.).
2. Die Verpflichtungsklage der Klägerin zu 1 ist bereits unzulässig (a.); sie wäre im Übrigen jedenfalls unbegründet (b.).
a. Es fehlt an der Durchführung des Verwaltungsverfahrens bei der zuständigen Behörde.
Voraussetzung für die Erhebung der Verpflichtungsklage ist ein Antrag bei der zuständigen Behörde, den diese entweder abgelehnt oder innerhalb der Frist des § 75 VwGO nicht beschieden hat. Dies folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO („Antrag auf Vornahme“) sowie aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – BVerwG 6 C 42/06 –, juris Rn. 23). Das Erfordernis einer schriftlichen Antragstellung bei der Schiedsstelle ist zudem in § 21 Abs. 4 Satz 1 RDG ausdrücklich geregelt. Es kann vorliegend dahinstehen, ob es sich bei der Antragstellung im Verwaltungsverfahren um eine nicht nachholbare Klagevoraussetzung oder um eine bloße Sachurteilsvoraussetzung handelt, die erst im Zeitpunkt der abschließenden gerichtlichen Entscheidung vorliegen muss (ebenso offenlassend: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2009 – BVerwG 6 C 40/07 –, juris Rn. 24 m.w.N. zu beiden Auffassungen). Denn ein Antrag bei der ständig besetzten Schiedsstelle als zuständige Behörde liegt auch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht vor. Die Beklagten als verfahrensbezogene Schiedsstellen waren im Zeitpunkt ihrer Entscheidungen unzuständig. Auf die Ausführungen unter 1.a. wird Bezug genommen. Eine Zuständigkeit der Beklagten ist auch zu keinem anderen Zeitpunkt seit der Antragstellung durch die Klägerin zu 1 im August 2018 begründet worden. Die im Mai 2019 eingerichtete ständig besetzte Schiedsstelle wurde mit den Anträgen der Klägerin zu 1 nie befasst.
Vor diesem Hintergrund sind die Beklagten hinsichtlich der von der Klägerin zu 1 geltend gemachten Ansprüche mangels sachlicher Zuständigkeit auch nicht passiv prozessführungsbefugt. Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist die Klage, sofern Landesrecht dies bestimmt, gegen die Behörde selbst zu richten, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Eine solche landesrechtliche Regelung ist hier mit § 21 Abs. 4 Satz 5 RDG getroffen worden. Danach ist die Schiedsstelle fähig, am Verwaltungsgerichtsverfahren beteiligt zu sein. Die Vorschrift trifft ihrem Wortlaut nach zwar nur eine Regelung der Beteiligungsfähigkeit der Schiedsstelle (vgl. § 61 Nr. 3 VwGO). Unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers ist sie aber zugleich als auf die Schiedsstelle bezogene Bestimmung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auszulegen. Denn ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs soll aufgrund von § 21 Abs. 4 Satz 5 RDG die Schiedsstelle stets Beklagte im Verwaltungsrechtsstreit über einen Schiedsspruch sein (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks. 15/2074, S. 14; vgl. zum Vorstehenden bereits Urteil der Kammer vom 2. Juni 2021 – VG 25 K 5/21 –, juris Rn. 37). § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO regelt die passive Prozessführungsbefugnis der Behörde, die – anders als die in § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO geregelte Passivlegitimation – eine Sachentscheidungsvoraussetzung darstellt (vgl. OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 18. Juni 2008 – 1 L 208/06 –, juris Rn. 43 m.w.N.; Brenner in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage 2018, § 78 Rn. 28). Die Behörde handelt in den Fällen des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in passiver Prozessstandschaft für die Körperschaft, der sie angehört. Hat ein Land von der Ermächtigung in § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht, kann die Klage nicht gegen den Rechtsträger erhoben werden, obgleich dieser allein Verpflichteter des materiell-rechtlichen Anspruchs ist und daher durch das Urteil ausschließlich der Rechtsträger, nicht aber die beklagte Behörde selbst verpflichtet wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. September 2016 – BVerwG 9 B 78.15 –, juris Rn. 8; Urteil vom 16. Juli 2015 – BVerwG 2 C 41/13 –, juris Rn. 13). Da die Beklagten für die begehrte Entgeltfestsetzung nicht zuständig sind, sind sie auch nicht befugt, einen auf diese gerichteten Verwaltungsrechtsstreit in passiver Prozessstandschaft für das Land Berlin zu führen.
Eine subjektive Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO dahingehend, dass die Klage gegen die nunmehr gebildete ständig besetzte Schiedsstelle gerichtet wird, kommt nicht in Betracht. Eine solche Klageänderung widerspräche dem eindeutigen Willen der Klägerin zu 1 und wäre im Übrigen auch nicht sachdienlich. Denn eine Klage gegen die ständig besetzte Schiedsstelle wäre zum gegenwärtigen Zeitpunkt ebenfalls unzulässig, da diese mit den Anträgen der Klägerin zu 1 im Verwaltungsverfahren noch nicht befasst worden ist.
b. Mangels sachlicher Zuständigkeit der Beklagten für die mit der Klage geltend gemachten Ansprüche wäre die Klage im Übrigen jedenfalls unbegründet (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2009 – BVerwG 6 C 40/07 –, juris Rn. 28 ff.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 155 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Kosten der Kläger zu 2 bis 4 wurden gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO insgesamt den Beklagten auferlegt, da ihr auf die Feststellung der Nichtigkeit der angefochtenen Bescheide gerichteter Hauptantrag, mit dem sie unterlegen sind, nur einen geringen Teil ihres Begehrens ausmacht. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708, § 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung war nicht zuzulassen, da der Rechtssache spätestens aufgrund der mit Inkrafttreten der Neufassung der RDSchVO eingetretenen Änderung der entscheidungserheblichen Rechtslage keine über den Einzelfall hinausgehende grundsätzliche Bedeutung i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO mehr zukommt.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf insgesamt
188.378,- Euro
festgesetzt.
Bis zur Verbindung der Verfahren wird der Streitwert für das Verfahren VG 25 K 218.19 auf
78.807,- Euro,
für das Verfahren VG 25 K 220.19 auf
109.571,- Euro,
für das Verfahren VG 25 K 229.19 auf
135,- Euro
und für das Verfahren VG 25 K 230.19 auf
26.559,- Euro
Die Kammer legt hinsichtlich der Klage der Klägerin zu 1 den Mehrbetrag der Entgelte zugrunde, den die Klägerin zu 1 für Fahrten für die übrigen Kläger und die Beigeladene im Jahr 2018 voraussichtlich erlangt hätte, wenn sie mit ihrem Klagebegehren durchgedrungen wäre (vgl. hierzu die Angaben der Klägerin im Schreiben vom 6. Juni 2019, Band I, Bl. 145 ff. der Streitakte: 78.807,- Euro). Hinsichtlich der Klage der Kläger zu 2 bis 4 wird der Jahresbetrag der Differenz zwischen dem Angebot der Primärkassen im Schiedsstellenverfahren und den festgesetzten Entgelten zugrunde gelegt, die sich unter Berücksichtigung der jeweils von der Klägerin zu 1 für die Kläger zu 2 bis 4 im Jahr 2018 durchgeführten Fahrten ergibt. Dieser beläuft sich auf bis zu 109.571,- Euro (vgl. für die Klägerin zu 2 Band I, Bl. 244 f. der Streitakte: 109.571,- Euro; für die Klägerin zu 3 Band II, Bl. 277 der Streitakte: 135,- Euro; für den Kläger zu 4 anhand der Angaben der Klägerin zu 1 zu den durchgeführten Fahrten, Band I, Bl. 146 der Streitakte: 608 x 41,95 Euro [wochentags tagsüber] + 3 x 47,68 Euro [wochentags nachts] + 10 x 55,67 Euro [sonntags] + 4 x 88,60 Euro [feiertags] = 26.559,- Euro).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 21 RDG
§ 88 VwGO
§ 23 RDG
§ 13 RDSchVO
§ 44 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 75 VwGO
§ 167 VwGO
§ 133 des Sozialgesetzbuchs
§ 21 Abs 3 RDG
§ 21 Abs. 3 Satz 1 RDG
§ 102 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1, 1. Alt.  VwGO
§ 21 Abs. 4 Satz 2 RDG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 21 Abs. 2 Satz 3 RDG
§ 21 Abs. 1 Satz 2 RDG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 RDG
§ 21 Abs. 2 Satz 1 RDG
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 21 Abs. 3 Satz 2 RDG
§ 21 Abs. 3 Satz 3 RDG
§ 21 Abs. 3 RDG
§ 3 Abs. 1 bis 3 RDSchVO
§ 2 Abs. 2 RDSchVO
§ 3 Abs. 3 RDSchVO
§ 21 Abs. 7 RDG
§ 14 Abs. 2 RDSchVO
§ 21 Abs. 2 Abs. 3 RDG
§ 14 Abs. 1 RDSchVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 RDSchVO
§ 3 Abs. 3 Satz 1 RDSchVO
§ 15 Satz 3 BBG
§ 106 Abs. 1 Nr. 5 der Handwerksordnung
§ 44 Abs. 2 VwVfG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 44 Abs. 3 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 90 Abs. 1 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 4 Satz 1 RDG
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 21 Abs. 4 Satz 5 RDG
§ 61 Nr. 3 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 21 Abs. 7 des Rettungsdienstgesetzes
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 34 des Deutschen Beamtengesetzes (DBG) (vgl. heute § 15 Satz 3 des Bundesbeamtengesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 64 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: 25 K 220.19
25 K 229.19
25 K 230.19
25 K 111.19
25 K 112.19
25 K 5/21
38 A 38.08
L 9 KR 82/19 K
1 L 30.19
2 BvG 1/51
1 C 7/98
9 B 81/02
5 P 11/14
11 D 33/08
B 6 KA 6/14 R
6 C 42/06
6 C 40/07
1 L 208/06
9 B 78.15
2 C 41/13
25 K 218.19