Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-12-29, Aktenzeichen 9 K 2898/09
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2010:1229.9K2898.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor einer Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt auf dem Grundstück G.-----straße 31 in C. eine Tiefgarage ("E. -Gebäude"), die mit einer weiteren Tiefgarage auf dem Nachbargrundstück G.-----straße 5 ("D. -Gebäude") zu einer Bewirtschaftungseinheit verbunden ist.
Bei einer am 24.06.2008 durchgeführten wiederkehrenden Prüfung gemäß § 21 Abs. 2 der Garagenverordnung - GarVO - wurden von dem Beklagten verschiedene Mängel festgestellt, die er der Klägerin mit Schreiben vom 25.06.2008 mitteilte. Unter anderem wies der Beklagte darauf hin, dass sichergestellt sein müsse, dass während der Betriebszeit der Garage mindestens eine Person (Garagenwart) ständig anwesend sei (§ 18 Abs. 1 GarVO).
In der Folgezeit behob die Klägerin die meisten aufgezeigten Mängel bis auf die Sicherstellung der ständigen Anwesenheit einer Aufsichtsperson. Insoweit teilte sie dem Beklagten am 28.11.2008 mit, dass in den beiden Parkeinrichtungen G.-----straße 5 und 31 während der Hauptbetriebszeit Mitarbeiter im Parkhaus anwesend seien. Sofern das Büro durch den verantwortlichen Mitarbeiter aufgrund von Kontrollgängen nicht besetzt sei, sei ein Notrufsystem aktiviert, das den Mitarbeiter direkt informiere.
Auch bei einer wiederholten Nachkontrolle am 30.09.2009 lehnte die Klägerin die Sicherstellung einer ständigen Anwesenheit ab.
Der Beklagte forderte daraufhin die Klägerin mit Bauordnungsverfügung vom 01.10.2009 auf, sicherzustellen, dass während der Betriebszeit der Großgarage auf dem Grundstück C. , G.-----straße 31 mindestens eine Aufsichtsperson (Garagenwart) ständig anwesend ist. Für den Fall, dass die Klägerin der Forderung nicht innerhalb einer Woche nach Bestandskraft der Bauordnungsverfügung nachkomme, drohte der Beklagte ein Zwangsgeld von 500,00 EUR an. Zur Begründung gab er an, dass nach § 18 Abs. 1 GarVO i.V.m. § 85 Abs. 1 Nr. 5 und 6 BauO NRW in allgemein zugänglichen geschlossenen Großgaragen während der Betriebszeit mindestens eine Aufsichtsperson (Garagenwart) ständig anwesend sein müsse. Diese Anforderung sei hier nicht gewährleistet.
Weiter setzte der Beklagte mit Gebührenbescheid vom 01.10.2009 eine Verwaltungsgebühr vom 100,00 EUR fest (Mindestgebühr nach Tarifstelle 2.8.2.1. der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung für die Anordnung der Beseitigung rechtswidriger Anlagen oder Zustände). Gegen die am 06.10.2009 zugestellten Bescheide hat die Klägerin am 06.11.2009 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, die Bauordnungsverfügung könne nicht mehr auf die Garagenverordnung gestützt werden, da diese am 31.12.2009 außer Kraft getreten sei. Unabhängig davon habe der Beklagte das ihm zustehende Ermessen nicht pflichtgemäß ausgeübt. In der Parkgarage sei von Montag bis Donnerstag in der Zeit von 8.00 bis 24.00 Uhr und von Freitag bis Sonntag darüber hinaus bis um 6.00 Uhr des Folgetages ein Mitarbeiter ständig anwesend. Sofern in dem angrenzenden Kino, dem Bowlingcenter oder der Discothek Sonderveranstaltungen stattfänden, sei an diesen Tagen ein Mitarbeiter über das Ende der Sonderveranstaltung hinaus anwesend. In der übrigen Zeit sei das Parkhaus abgesehen von vereinzelten Nutzern sowie ca. 15 bis 20 Dauerparker im Wesentlichen leer und es erfolgten allenfalls vereinzelte Einfahrten. In der Zeit, in der kein Mitarbeiter ständig vor Ort anwesend sei, stünden den Parkhausnutzern sämtliche Fluchtwege uneingeschränkt zur Verfügung. Das Parkhaus sei mit einem Notstromaggregat ausgerüstet, das bei einem Stromausfall die Beleuchtung und den Betrieb der Fahrstühle sicherstelle. Auch die sonstige Sicherheitstechnik sei auf dem neusten Stand. Über ein Notrufsystem in den Fahrstühlen und an den Kassenautomaten stehe den Nutzern jederzeit ein Ansprechpartner telefonisch zur Verfügung, der von seinem Standort aus auf die gesamte Technik der Parkgarage Einfluss nehmen könne und beispielsweise die Ein- und Ausfahrtschranken auch aus der Ferne öffnen könne. Hinzu komme, dass bei einem Notruf nicht nur ein Mitarbeiter informiert werde, sondern mehrere hintereinander bis der Notruf angenommen werde. Da die Parkgarage über Ausgänge in verschiedenen Richtungen verfüge und an den Ausgängen überall Kassenautomaten mit Notrufeinrichtungen aufgestellt seien, hätten die Nutzer weniger Schwierigkeiten, schnell an professionelle Hilfe zu gelangen, als bei einem Büro, dass gegebenenfalls nicht sofort zu finden sei. Durch diese technischen Notfall- und Sicherheitssysteme habe sie bereits alles geschaffen, was auch eine vor Ort anwesende Aufsichtsperson an Hilfestellung leisten könnte. In der Vergangenheit habe es keine Vorfälle gegeben, bei denen ein Nutzer zu Schaden gekommen sei, weil keine Aufsichtsperson vor Ort anwesend gewesen sei. Unabhängig davon sei § 18 Abs. 1 GarVO bzw. die entsprechende Vorschrift der Sonderbauverordnung nicht mit der Verordnungsermächtigung in § 85 Abs. 1 Nr. 5 und 6 BauO NRW in Einklang zu bringen. Die ausnahmslose Anwesenheit einer Aufsichtsperson während der Betriebszeit sei keine besondere Anforderung, die sich aus der besonderen Art oder Nutzung der baulichen Anlagen für deren Betrieb oder Benutzung ergebe. Mittel- und Großgaragen unterschieden sich nur durch die Größe der Nutzfläche. Die Nutzfläche besage jedoch nichts über die Anzahl der Stellplätze, die Zahl der Nutzer und die Nutzungsintensität. Die Regelung sei auch keine Vorschrift über die wiederkehrende Prüfung von Anlagen oder Einrichtungen.
Die Klägerin beantragt,
die Bauordnungsverfügung des Beklagten vom 01.10.2009 und den Gebührenbescheid vom 01.10.2009 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich auf die Begründung des angefochtenen Bescheides und führt ergänzend aus, die Verpflichtung, die Anwesenheit einer Aufsichtsperson sicherzustellen, ergebe sich nach dem Außerkrafttreten der Garagenverordnung aus § 134 Abs. 1 SBauVO. Sie sei von der Nutzungsintensität unabhängig. Die angeführten Notruf- und Sicherheitssysteme seien neben der Aufsichtsperson vorzuhalten und stellten insofern keine Kompensation dar. Die geforderte Aufsichtsperson habe die Aufgabe, Nutzern in misslichen Situationen jeglicher Art persönlich zur Seite zu stehen. Dies könne nicht durch technische Einrichtungen kompensiert werden. Die von der Klägerin angeführten Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Regelungen in der Garagenverordnung bzw. der Sonderbauverordnung bestünden nicht.
Anlässlich eines am 08.12.2010 durchgeführten Erörterungstermins hat der Berichterstatter die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Hinsichtlich der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die Terminsniederschrift verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
Die Beteiligten haben im Erörterungstermin übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierauf verzichtet haben.
Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet.
Die Bauordnungsverfügung vom 01.10.2009 und der Gebührenbescheid vom gleichen Tage sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Der Beklagte hat die Klägerin zu Recht aufgefordert, die ständige Anwesenheit einer Aufsichtsperson in der Garagenanlage sicherzustellen.
Nach § 61 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - BauO NRW - haben die Bauaufsichtsbehörde u.a. bei der Errichtung, Änderung, Nutzung und Nutzungsänderung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden, und in Wahrnehmung dieser Aufgabe nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Unter Beachtung dieser Vorgaben hat der Beklagte zu Recht die Einhaltung der Vorgaben der Garagenverordnung gefordert.
Zwar ist die zum Zeitpunkt des Erlasses der Bauordnungsverfügung noch geltende Garagenverordnung vom 02.11.1990 mit Wirkung vom 28.12.2009 durch § 146 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 der Sonderbauverordnung - SBauVO - vom 17.11.2009 außer Kraft gesetzt worden. Gemäß § 146 Abs. 3 Satz 1 SBauVO sind jedoch vor Inkrafttreten der Sonderbauverordnung eingeleitete Verfahren nach der bisher geltenden Verordnung weiterzuführen. Inhaltlich sind die Vorschriften der Garagenverordnung weitestgehend unverändert in den Teil 5 der Sonderbauverordnung (§§ 117 - 138) übernommen worden.
Nach § 18 Abs. 1 GarVO (jetzt inhaltsgleich § 134 Abs. 1 SBauVO) muss in allgemein zugänglichen geschlossenen Großgaragen während der Betriebszeit zumindest eine Aufsichtsperson (Garagenwart) ständig anwesend sein.
Entgegen der Ansicht der Klägerin bestehen gegen die Rechtsgültigkeit dieser Vorschrift keine Bedenken. Die Garagenverordnung vom 02.11.1990 ist als Rechtsverordnung auf der Ermächtigungsgrundlage des § 80 Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 und 3 der Landesbauordnung - BauO NRW - vom 26.06.1984 erlassen worden. Nach § 80 Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW 1984 war die oberste Bauaufsichtsbehörde ermächtigt, zur Verwirklichung der in § 3 bezeichneten allgemeinen Anforderungen durch Rechtsverordnung Vorschriften zu erlassen über besondere Anforderungen oder Erleichterungen, die sich aus der besonderen Art oder Nutzung der baulichen Anlagen und Räume für Errichtung, Änderung, Unterhaltung, Betrieb oder Benutzung ergeben (§§ 50 und 51), sowie über die Anwendung solcher Anforderungen auf bestehende bauliche Anlagen dieser Art. Eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage enthält § 85 Abs. 1 Nr. 5 BauO NRW vom 01.03.2000 für die inhaltsgleichen Bestimmungen der Sonderbauverordnung.
Von dieser Ermächtigungsgrundlage ist die hier streitige Vorschrift gedeckt. Bei der Festlegung der ständigen Anwesenheitspflicht einer Aufsichtsperson in allgemein zugänglichen geschlossenen Großgaragen handelt es sich um eine besondere Anforderung, die sich aus der besonderen Art und Nutzung dieser baulichen Anlagen für ihren Betrieb und ihre Benutzung ergeben. Garagen sind im Hinblick darauf, dass sie mit Kraftfahrzeugen befahren werden können, bauliche Anlagen besonderer Art, an die weitergehende Anforderungen gestellt werden können, um die mit dem Kraftfahrzeugbetrieb verbundenen besonderen Probleme (z.B. erhöhte Brandgefahr, Abgasbelastung, Verkehrssicherheit) zu bewältigen. Die jeweilige Problemstellung ist dabei von der Größe der Garage, ihrer baulichen Gestaltung und ihrem Benutzerkreis abhängig. Garagen mit mehr als 1.000 m² Nutzfläche gelten schon nach der Bauordnung als Sonderbauten, an die besondere Anforderungen gestellt werden können (§ 54 i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 16 BauO NRW 2000). Der Verordnungsgeber konnte daher die Anforderungen u.a. nach der Größe und Bauart der Garage differenzieren und für allgemein zugängliche geschlossene Großgaragen besondere Anforderungen im Hinblick auf ihre Überwachung stellen.
Diesen Vorgaben wird der Betrieb der Klägerin nicht gerecht. Bei der Tiefgarage der Klägerin handelt es sich - wie auch von ihr nicht in Abrede gestellt wird - im Hinblick auf ihre Größe und bauliche Ausgestaltung um eine geschlossene Großgarage im Sinne des § 2 GarVO bzw. § 118 SBauVO, die auch allgemein zugänglich ist. In ihr muss daher während der Betriebszeit eine Aufsichtsperson ständig anwesend sein. Dies ist - wie von der Klägerin eingeräumt wird - nicht der Fall. Die Tiefgarage ist rund um die Uhr ständig geöffnet, eine Aufsichtsperson ist jedoch nach Angaben der Klägerin - abgesehen von Sonderveranstaltungen - regelmäßig nur von Montag bis Donnerstag in der Zeit von 8.00 bis 24.00 Uhr und von Freitag bis Sonntag darüber hinaus bis um 6.00 Uhr des Folgetages anwesend.
Der Beklagte konnte daher nach § 61 Abs. 1 BauO NRW die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine Einhaltung der Vorschrift zu erreichen. Entgegen der Ansicht der Klägerin hat der Beklagte dabei das ihm durch § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW eingeräumte Ermessen pflichtgemäß ausgeübt. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei der Regelung des § 18 Abs. 1 GarVO / § 134 Abs. 1 SBauVO um eine gebundene Vorschrift handelt, die der Bauaufsichtsbehörde kein Ermessen einräumt. Eine Abweichung von dieser Vorschrift ist daher nur möglich, wenn die Voraussetzungen des § 73 Abs. 1 BauO NRW vorliegen. Nach dieser Bestimmung kann die Genehmigungsbehörde Abweichungen von bauaufsichtlichen Anforderungen der Bauordnung und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften zulassen, wenn sie unter Berücksichtigung des Zwecks der jeweiligen Anforderungen und unter Würdigung der nachbarlichen Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar sind.
Die Zulassung einer Abweichung kommt allerdings nach der Rechtsprechung nur dann in Frage, wenn im konkreten Einzelfall eine besondere, d.h. atypische Situation vorliegt, die sich von dem gesetzlichen Regelfall derart unterscheidet, dass die Nichtberücksichtigung oder Unterschreitung des normativen festgelegten Standards gerechtfertigt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.1991 - 4 C 17.90 -, BRS 52 Nr. 157; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 03.11.1999 - 8 A 10951/99 -; BRS 62 Nr. 143; OVG NRW, Beschlüsse vom 28.08.1995 - 7 B 2117/95 -, BRS 57 Nr. 141; vom 05.03.2007 - 10 B 274/07 -,BRS 71 Nr. 124 und Urteil vom 28.01.2009 - 10 A 1075/08 -, BRS 74 Nr. 156; s.a. Boeddinghaus/Hahn/ Schulte, BauO NRW, Loseblattkommentar, Stand: 01.08.2010, § 73 Rn. 12 m.w.N.
Dies ist hier nicht der Fall. Die von der Klägerin beschriebene technische Sicherheitsausstattung der Tiefgarage weicht nicht in besonderer Weise von der Ausstattung anderer Großgaragen ab. Die Einhaltung bestimmter Standards bezüglich Brandschutz, Belüftung, Beleuchtung und Notstromversorgung ist von der Garagenverordnung bereits weitgehend vorgegeben. Trotzdem hat der Verordnungsgeber auf das Erfordernis der Anwesenheit einer Aufsichtsperson nicht verzichtet. Auch unter Berücksichtigung der heutigen technischen Möglichkeiten der Fernüberwachung und -bedienung technischer Anlagen sowie der Telekommunikation ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn die ständige Anwesenheit eines persönlichen Ansprechpartners für Kunden der Klägerin gefordert wird, der ihnen insbesondere bei technischen Problemen mit Einrichtungen der Tiefgarage sofort vor Ort helfen kann.
Die in der Bauordnungsverfügung weiter enthaltene Zwangsgeldandrohung ist ebenfalls rechtmäßig. Nach den §§ 55 Abs. 1, 58, 60 und 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes - VwVG NRW - kann u.a. die Vornahme einer Handlung mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wobei dieses unter Setzung einer angemessenen Frist vorher anzudrohen ist. Ein Zwangsgeld ist in dem gesetzlich vorgegebenen Rahmen von 10,00 EUR bis 100.000,00 EUR unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Interesses des Betroffenen an der Nichtbefolgung des Verwaltungsaktes zu bemessen. Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben bestehen im Hinblick auf den angestrebten Erfolg keine rechtlichen Bedenken gegen die Androhung von Zwangsgeldern in Höhe von 500,00 EUR. Auch die Länge der gesetzten Frist ist unter Berücksichtigung des Inhalts der Forderung rechtlich nicht zu beanstanden.
Hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des mit der Klage ebenfalls angefochtenen Gebührenbescheides vom 10.01.2009 sind Bedenken nicht vorgetragen worden und auch sonst nicht ersichtlich. Der Beklagte hat die Gebühr für die Bauordnungsverfügung nach der Tarifstelle 2.8.2.1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung - Anordnung der Beseitigung rechtswidriger Anlagen oder Zustände - mit einem Gebührenrahmen von 100 bis 1.000 EUR lediglich auf die Mindestgebühr von 100 EUR festgesetzt, so dass weitere Erwägungen zur Gebührenhöhe entbehrlich sind.
Die Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 58, 60 und 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes - VwVG NRW
§ 2 GarVO
§ 118 SBauVO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 18 Abs. 1 GarVO
§ 85 Abs. 1 Nr. 5 und 6 BauO NRW
§ 134 Abs. 1 SBauVO
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 3 Satz 1 SBauVO
§ 80 Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 und 3 der Landesbauordnung
§ 80 Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW
§ 85 Abs. 1 Nr. 5 BauO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 16 BauO NRW
§ 61 Abs. 1 BauO NRW
§ 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 73 Abs. 1 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 21 Abs. 2 der Garagenverordnung
§ 61 Abs. 1 der Bauordnung
§ 146 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 der Sonderbauverordnung

Zitierte Entscheidungen: 4 C 17.90
8 A 10951/99
7 B 2117/95
10 B 274/07
10 A 1075/08