Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-10-30, Aktenzeichen 8 K 3250/22
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2023:1030.8K3250.22.00

Tenor:
Die Zwangsgeldandrohung in der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 12. September 2022 wird aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt ¾ und der Beklagte ¼ der Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin und der Beklagte dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von jeweils 110 % des vollstreckbaren Kostenbetrages abwenden, wenn nicht der jeweils andere Beteiligte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, die vom Verfassungsschutz beobachtet wird, wendet sich gegen eine bauordnungsrechtliche Nutzungsuntersagung mit Zwangsgeldandrohung.
Deren Landesverbandsvorsitzender West, Herr R., schloss am 14. Dezember 2021 mit dem Eigentümer der Grundstücke G01, G02 und G03 und G04, Herrn P., vor dem Notar EJ. in B. einen notariellen Kaufvertrag, Urkundenrolle Nr. N01, über die Veräußerung der vorgenannten Grundstücke. Das Flurstück G03 ist mit dem Gebäude „V.-straße 5“ bebaut. Es liegt im Bereich der Innenstadt U. unweit des historischen Marktplatzes und des Rathauses.
Die baurechtliche Historie des Gebäudes stellt sich nach den dem Gericht durch den Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgängen wie folgt dar: Am 4. Mai 1908 beantragte Herr S. die Erteilung eines Bauscheins für die Errichtung eines Wohn- und Geschäftshauses auf dem Grundstück mit den damaligen Flurstückbezeichnungen G05 pp. In dem am 1. Juni 1908 durch die Polizeiverwaltung, den Bürgermeister der Stadt U., daraufhin erteilten Bauschein N02 war das Gebäude als Wohnhaus bezeichnet. Nach den Bauvorlagen zum Bauschein befinden sich im Erdgeschoss folgende Räume mit entsprechenden Beschriftungen: Der Raum neben dem Eingang im Erdgeschoss links, der über ein großes Rundbogenfenster zur „V.-straße“ verfügt, ist mit „Laden“ bezeichnet, der nördlich dahinter, durch eine Wand mit Tür getrennt liegende Raum mit „Küche“. Wiederum dahinter liegt ein Raum, der die durchgestrichene Bezeichnung „Wurstküche“ trägt, die durch die Bezeichnung „Kammer“ ersetzt wurde. Rechts des Eingangs befinden sich zwei Räume mit der Bezeichnung „Zimmer“ und an der nord-östlichen Gebäudewand ein weiterer Eingang mit Treppe. Die Räume werden über einen mittig gelegenen Flur erschlossen. Der nordwestliche Raum des Kellergeschosses war mit „Fleisch-Kühlraum“ bezeichnet. In den Bauzeichnungen findet sich nordwestlich an das Gebäude angebaut ein weiterer Gebäudeteil, der mit „Schlachthaus“ und „Stall“ bezeichnet ist. Dieser wurde durchgestrichen und mit dem Vermerk „nicht genehmigt“ versehen. Das Gebäude weist zwei Vollgeschosse unter einem Mansarddach auf. Sowohl im Obergeschoss als auch im Dachgeschoss waren jeweils eine Wohnung bzw. mehrere Kammern vorgesehen. Die Höhen der Geschosse sind mit jeweils 3,10 m für das Erdgeschoss und Obergeschoss (Erdgeschoss), 3,10 m im Obergeschoss und 3,00 m für das Mansardgeschoss angegeben, über dem sich der Dachraum mit über 3 m erhebt.
Einen Antrag des Bauherrn auf Genehmigung der Verwendung eines im Kellergeschoss befindlichen Raumes als Wurstküche lehnte die Stadt U. am 10. November 1909 ab.
Das Flurstück G03 mit dem Gebäude V.-straße 5 liegt nunmehr im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. N03 der Stadt U. „Stadtmitte“ Teilplan C „V.-straße“, fünfte Änderung, vom 29. Juli 1991, der für den maßgeblichen Bereich die Festsetzung „WA“ enthält. Die textliche Festsetzung lautet:
„WA Allgemeines Wohngebiet gemäß § 4 BauNVO
Zulässig sind gemäß § 4 Abs. 2 BauNVO
1. Wohngebäude
2. die der Versorgung dienenden Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe,
3. Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke.
Von den Ausnahmen nach § 4 Abs. 3 BauNVO sind allgemein zugelassen:
Ziffer 1: Betriebe des Beherbergungsgewerbes.“
Herr R. hat das Gebäude von dem vorangegangenen Eigentümer Herrn P., angemietet und bewohnt darin eine Wohnung. Die weitere Wohnung ist vermietet.
Mit E-Mail vom 3. März 2022 bat die Stadt U. den Beklagten um die Übersendung der Bauakte betreffend das Gebäude „V.-straße 5“, da sich die Stadt mit Überlegungen zur Folgenutzung dieser Immobilie in innerstädtischer Lage trage. Die eigenen Unterlagen seien leider fast ohne Inhalt.
Der Beklagte teilte der Stadt U. mit E-Mail vom 4. März 2022 mit, dass dort nach einer ersten Recherche keinerlei Akten zum Gebäude „V.-straße 5“ vorlägen. Er fragte an, ob bei der Stadt U. entsprechende Unterlagen vorhanden seien, weil vermutlich schon mehrere Nutzungsänderungsanträge hätten vorliegen müssen.
Mit Schreiben vom 8. März 2022 wies die Stadt U. den Beklagten darauf hin, dass die städtische Akte dort leider fast ohne Inhalt sei. Das Anwesen in der „V.-straße 5“ werde laut Mitteilung des Herrn R. bereits genutzt. Sie bat den Beklagten um Prüfung, ob und in welcher Form eine Nutzung erfolge. Sie gehe davon aus, dass in jedem Fall ein Bauantrag bzw. Nutzungsänderungsantrag erforderlich sei.
Mit E-Mail vom 03. März 2022 teilte der Beklagte der Stadt U. mit, ihm lägen keine Anhaltspunkte vor, die auf eine formell und/oder materiell illegale Nutzung des Gebäudes schließen ließen. Aufgrund der dort bekannten Historie sei davon auszugehen, dass das Gebäude bisher regelmäßig eine gewerbliche/geschäftsmäßige Nutzung im Erdgeschoss und eine Wohnnutzung im Obergeschoss erfahren habe. Er bitte um Verständnis dafür, dass für ihn aktuell keine rechtliche Grundlage bestehe, die ein bauordnungsrechtliches Einschreiten rechtfertige.
Am 27. März 2022 teilte die Klägerin auf ihrer Internetseite L. folgendes mit:
„Seit gestern ist es offiziell: Ein weiterer Leuchtturm unserer G. hat im Westen unserer Heimat Stellung bezogen und seine Türen geöffnet. Ab sofort sind unsere Aktivisten im Bürger- & Parteibüro in U. anzutreffen. Jeden Freitag von 14:00 bis 20:00 Uhr werden künftig Bürgersprechstunden in der V.-straße 5 stattfinden. Wie schon in Siegen beheimatet unser Büro wieder eine Kleiderkammer, in der Not geratene Deutsche die Möglichkeit haben, hochwertige Kleidung aller Art auch Kinderspielzeug oder Erstausstattungen für den Nachwuchs kostenlos zu erhalten. Darüber hinaus war auch unsere Tiertafel Teil des Umzugs, sodass auch die geliebten Vierbeiner versorgt werden können.
Doch nicht nur von außen ist unsere Partei sichtbar in U. angekommen, sondern auch die Innenräume konnten durch den tatkräftigen Einsatz unserer Mitglieder, der in den vergangenen Wochen des Öfteren erst spät in der Nacht endete, in neuem Glanz erstrahlen…
Tatsächlich ist das Anwesen seit Wochen vollvermietet, umfangreiche Bauarbeiten sind im Gange…“
Unter Hinweis auf die Festsetzungen des Bebauungsplans bat der Bürgermeister der Stadt U. den Beklagten mit E-Mail vom 28. März 2022 um bauordnungsrechtliches Einschreiten.
Unter dem 6. April 2022 wandte der Beklagte sich an Herrn P. und bat diesen um Auskunft, an wen die Räumlichkeiten vermietet worden seien und ob weitere Nutzungen im Gebäude vorhanden seien. Sofern dieser noch über alte Genehmigungsunterlagen zum Gebäude verfüge, werde um deren Vorlage gebeten.
In seiner Sitzung vom 6. April 2022 fasste der der Rat der Stadt U. folgenden Beschluss:
„Der Rat der Stadt U. beschließt die Aufstellung des Bebauungsplans der Stadt U. Nr. N03 „Stadtmitte“ Teilplan C „V.-straße“, 11. Änderung, Stadtteil U., als Bebauungsplan der Innenentwicklung gemäß § 13a Bausetzbuch (BauGB) ohne Durchführung einer Umweltprüfung gemäß § 2 Absatz 4 BauGB in Verbindung mit § 2 Absatz 1 BauGB.
Der Geltungsbereich des Bebauungsplans umfasst das Grundstück V.-straße 5, wie aus dem der Vorlage als Anlage beigeführten Übersichtsplan ersichtlich. Konkret handelt es sich um die Flurstücke G06, G04, G02 und G03 der Flur G07 in der Gemarkung U.“
Des Weiteren beschloss der Rat der Stadt U. in seiner Sitzung vom 6. April 2022 die „Satzung der Stadt U. zur Ausübung des besonderen Vorkaufsrechts an Flächen nach § 25 Absatz 1 Nummer 2 BauGB an Grundstücken innerhalb konkreter Bereiche in den Stadtteilen Y. und U.“. Für die bebauten und unbebauten Grundstücke der in § 2 der Satzung bezeichneten Bereiche steht der Stadt U. nach § 1 danach zur Sicherung der in Betracht gezogenen baulichen Maßnahmen und einer geordneten städtebaulichen Entwicklung ein besonderes Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB zu. Von dem Geltungsbereich dieser Satzung soll nach § 2 Spiegelstrich 4 auch der Bebauungsplan Nr. N03 „Stadtmitte“ Teilplan C „V.-straße“ erfasst sein. Im nachfolgenden Entwurf für den Offenlegungsbeschluss sind die Flurstücke G06, G04 und G03 als Fläche für den Gemeinbedarf mit „Zweckbestimmung: Sozialen Zwecken dienende Gebäude und Einrichtungen hier: Unterkünfte für Flüchtlinge und Asylbegehrende sowie Ort der Integration und Begegnung“ gekennzeichnet.
Den Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans und die Satzung der Stadt U. über die Ausübung des Vorkaufsrechts veröffentlichte die Stadt U. aufgrund der Bekanntmachungsanordnung ihres Bürgermeisters vom 14. April 2022 am 21. April 2022 im Amtlichen Bekanntmachungsblatt der Stadt U. Nr. N15.
Mit Schreiben vom 27. April 2022 teilte der Beklagte dem Bürgermeister der Stadt U. mit, nach Prüfung der Sach- und Rechtslage zu dem Ergebnis gekommen zu sein, dass keine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung vorliege, weil bereits in den Genehmigungsunterlagen des Gebäudes aus dem Jahr 1908 ein Ladenlokal eingezeichnet gewesen sei. Das Erdgeschoss des Gebäudes sei auch in der Vergangenheit immer wieder gewerblich genutzt worden, ohne dass dies baurechtlich beanstandet worden sei. Unter Einbeziehung des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes könne daher die Beantragung einer Nutzungsänderung nicht gefordert werden.
Diese Auffassung monierte der Bürgermeister der Stadt U. gegenüber dem Beklagten in einem weiteren Schreiben vom 5. Mai 2022 und verwies auf die in Allgemeinen Wohngebieten zulässigen Nutzungen nach der Baunutzungsverordnung (BauNVO). Auch sie – die Stadt U. – habe beispielweise der Forderung des Beklagten zur Nutzungsänderung eines Ladenlokals in ein Touristikbüro unter der Adresse „X.-straße“ unter Aufwand und Kosten nachkommen müssen. Sie beabsichtige die Nutzung des Rondells im Obergeschoss des nahegelegenen Gerberparks als Begegnungspunkt für Migranten und Geflüchtete sowie die Durchführung von Workshops zum Thema Rassismus, kulturellen Veranstaltungen und Weiterem und gehe daher davon aus, dass dafür ebenfalls keine Nutzungsänderungsgenehmigung zu beantragen sei.
Nach weiteren Ermittlungen des Beklagten und der Stadt U. zur Nutzung des Erdgeschosses des Gebäudes „V.-straße 5“ stellte diese sich in der Vergangenheit wie folgt dar:
1962 Kleinhandel mit Branntwein
1972 bis 1994 Reisebüro
2007 bis 2008 div. Beratungen, Erfassung von statistischen Daten
2011 Handel, Vermittlung von Dienstleistungen
2012 bis 2015 Handel, Vermittlung von Dienstleistungen
Des Weiteren betrieb die C. in dem Gebäude über viele Jahre eine Geschäftsstelle.
In der Folgezeit versagte die Stadt U. Herrn R. durch ihren Bürgermeister die Erteilung des beantragten Negativzeugnisses und übte mit Bescheid vom 30. Mai 2022 gegenüber Herrn P. das gesetzliche Vorkaufsrecht aus.
Dagegen richtet sich Herr R. mit der unter dem Az. 8 K 938/22 anhängigen Klage.
Mit Schreiben vom 17. Mai 2022 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass die Nutzung des Erdgeschosses als Parteibüro, die Errichtung einer Kleiderkammer und der Tiertafel eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung darstellen dürfte, die im Rahmen eines Bauantrages zu berücksichtigen und zu prüfen wäre. Er gab der Klägerin Gelegenheit, bis zum 17. Juni 2022 mitzuteilen, ob ein vollumfänglicher Bauantrag gestellt werden solle. Für den Fall, dass eine Rückäußerung nicht erfolgen solle oder eine Legalisierung nicht angestrebt werde, beabsichtige er, die ungenehmigte Nutzung der Räumlichkeiten wegen formeller Illegalität zu untersagen.
Nach Akteneinsicht und Fristverlängerung, die der Beklagte den Prozessbevollmächtigten der Klägerin auf deren Antrag vom 9. Juni 2022 gewährte, führten diese mit Schriftsatz vom 14. Juli 2022 aus: Die Absicht eines bauordnungsrechtlichen Einschreitens sei treuwidrig, weil das Gebäude seit jeher mit zwei Wohnungen und einem Ladenlokal im Erdgeschoss genutzt worden sei. Es verwundere auch, dass keine Genehmigungsunterlagen für das Gebäude vorliegen sollten. Nach Auskunft der Stadt U. gebe es nach der Pensionierung des zuständigen Mitarbeiters chaotische Zustände hinsichtlich der Unterlagen. Die Nutzung des Ladenlokals als Bürgerbüro stelle keine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung dar, weil die Genehmigungen für die bisherigen gewerblichen Nutzungen auch die jetzige Nutzung umfasse. Hierfür spreche, dass seit 1962 keine weiteren Nutzungsänderungsgenehmigungen vorlägen. Dies zeige, dass ein Genehmigungsbedarf für die nachfolgenden gewerblichen Nutzungen seitens der zuständigen Baugenehmigungsbehörden nicht gesehen worden sei. Die von ihr – der Klägerin – vorgenommene Nutzung halte sich innerhalb der Variationsbreite der genehmigten Nutzung, weil an diese keine anderen öffentlich-rechtlichen Forderungen zu stellen und durch diese öffentliche Belange nicht anders beeinträchtigt seien als durch die vorherigen Nutzungen. Das Bürgerbüro bestehe aus einer Bürofläche, die Herr R. für die Erledigung seiner administrativen Aufgaben und für private Besprechungen der Parteiaktivitäten, vergleichbar mit einem home-office, nutze. In der Kleiderkammer würden Kleiderspenden entgegengenommen, gelagert und – ähnlich einem sonstigen Ladenlokal – unentgeltlich an ortsansässige Bedürftige abgegeben. Ebenso verhalte es sich mit der Tiertafel. Mit der im hinteren Bereich befindlichen kleinen Einbauküche verpflege sich Herr R. während seiner privaten Parteiarbeit. Im Allgemeinen Wohngebiet seien die der Versorgung des Gebiets dienenden Läden, somit die Kleiderkammer und die Tiertafel, planungsrechtlich nach § 4 BauNVO zulässig. Ebenso seien Anlagen für soziale Zwecke, wie hier die Nutzung als Parteibüro, zulässig. Bevor der Beklagte sich auf eine formelle Illegalität stützen könne, seien alle vorangegangenen Nutzungen auf ihre Genehmigungsbedürftigkeit zu überprüfen. Wenn diese Nutzungen formell legal gewesen seien, bestehe Bestandsschutz, sofern eine der Nutzungen über einen Zeitraum von drei Monaten auch materiellen Bauvorschriften entsprochen habe. Dabei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass das Ladenlokal nach dem Jahr 2015 auf Vermittlung des Bürgermeisters noch von einem Näh- und Wollgeschäft genutzt worden sei. Für das Erlöschen einer Baugenehmigung bedürfe es nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalens eines Zeit- und eines Umstandsmoments. Vorliegend spreche das Umstandsmoment gegen ein Erlöschen der Baugenehmigung. Der Eigentümer des Gebäudes habe sich durch öffentliche Ausschreibung des Objekts auf der städtischen Internetseite durchgängig um eine Neuvermietung des Ladenlokals bemüht. Es fehle daher an einem unmissverständlichen dauerhalten Verzichtswillen. Bis zur endgültigen Aufklärung des Sachverhalts sei von einer Nutzungsuntersagung abzusehen.
Im Nachgang zu diesem Schreiben fanden zwischen dem Beklagten – Frau A. – und den Prozessbevollmächtigten der Klägerin Telefongespräche statt. In dem darüber angefertigten handschriftlichen Vermerk führte Frau A. unter anderem aus:
„…Uz´in fragt nach, ob neue Bauantragsunterlagen vorgelegt werden können. Wenn nicht, sei derzeit davon auszugehen, dass die BG von 1908 den aktuellen Genehmigungsstand wiederspiegelt.
Frau F. zeigt sich überrascht, dass bspw. die C. 20 Jahre formell illegal das Gebäude benutzt haben soll.
Uz´in fragt außerdem nach der Bereitschaft, ggf. einen Bauantrag zu stellen, um die Nutzung zu legalisieren. Vorbehaltlich der OB und des weiteren Verlaufs der B-Plan-Änderung, wäre eine Zulässigkeit denkbar.
Frau F. signalisiert, dass sich zur Vermeidung einer UV „keiner einem Bauantrag verschließen werde.“
Auf den Antrag des Herrn R. auf Regelung der Vollziehung der Klage 8 K 938/22 gegen den Bescheid vom 30. Mai 2022 stellte das beschließende Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage mit Beschluss vom 27. Juli 2022 – 8 L 584/22 – wieder her. Die dagegen durch die Stadt U. eingelegte Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) mit Beschluss vom 15. September 2022 – 2 B 929/22 – zurück.
Am 12. August 2022 führten Mitarbeiter des Beklagten mit Herrn R. einen Ortstermin durch, bei dem das Erdgeschoss des Gebäudes „V.-straße 5“ besichtigt wurde. Da Herr R. dem widersprach, fertigte der Beklagte davon keine Lichtbilder an.
In dem über den Ortstermin angefertigten Vermerk führte Frau A. unter anderem aus:
„2. …Herr R. erläutert, dass von ihm keine baulichen Änderungen im EG vorgenommen worden seien. Dies sei bereits Bestand gewesen und durch frühere Nutzer so hergestellt worden…
3) Nach abgeschlossener Prüfung erhält die bevollmächtigte Rechtsanwältin F. ein Anschreiben der Bauaufsichtsbehörde zum weiteren Vorgehen…“
Die tatsächlichen Nutzungen wurden durch den Beklagten in eine Kopie des Grundrisses Erdgeschoss zum ursprünglichen Bauschein eingetragen. Diese stellen sich danach so dar: Die beiden Zimmer rechts und links des Eingangs dienen als Büro, die Küche als Büro und teilweise als Kleiderkammer, der ehemals in den Bauvorlagen als „Wurstküche“ bezeichnete Raum als Kleidertafel/Tiertafel und das weitere hintere Zimmer rechts des Eingangs als Küche/Aufenthalt. Der Flur ist in der Mitte verschlossen. Die Wand zwischen dem Büro links des Eingangs und dem dahinter liegenden Zimmer war beseitigt.
In der Folgezeit wandte sich der Bürgermeister der Stadt U. wiederholt mit seiner Auffassung an den Beklagten, wonach die Nutzung des Erdgeschosses des Gebäudes „V.-straße 5“ in U. nicht nur formell, sondern auch materiell baurechtswidrig sei.
Ein weiteres Anschreiben an die Prozessbevollmächtigten der Klägerin erfolgte seitens des Beklagten nicht.
In einem Vermerk legte der zuständige Baudezernent des Beklagten, Herr I. am 7. September 2022 seine Rechtsauffassung dar und führte darin unter anderem aus:
„…Sollte – was zum derzeitigen Stand des Bauleitplanverfahrens auch unter
Berücksichtigung aller daran bestehenden Zweifel nicht abschließend bewertet werden kann – die Stadt den BPlan11 unverändert zur Rechtskraft bringen, bevor über einen ggf. zu erwartenden Antrag auf nachträgliche Genehmigung der vollzogenen Nutzungsänderung zu entscheiden wäre, könnten die neuen Festsetzungen der Erteilung einer Genehmigung entgegenstehen. Eine solche Entwicklung könnte auch dadurch noch gefördert werden, dass die Stadt im Baugenehmigungsverfahren wegen des laufenden Bauleitplanverfahrens die Zurückstellung des Baugesuchs nach § 15 BauGB beantragt.
Es scheint sich damit wegen des eingeleiteten Bauleitplanverfahrens um einen atypischen Fall zu handeln, in dem trotz einer zumindest noch bis vor kurzer Zeit anzunehmenden offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit der vollzogenen Nutzungsänderung alles dafür spricht, deren Fortführung nunmehr allein aufgrund der formellen Illegalität vorläufig zu untersagen und damit von der ansonsten üblichen Praxis der Bauaufsichtsbehörde, die Fortführung einer formell illegalen, aber materiell offensichtlich genehmigungsfähigen Nutzung bis zur Entscheidung in einem noch durchzuführenden Genehmigungsverfahren zu dulden, ausnahmsweise abzuweichen.
Es kann dem Ordnungspflichtigen dabei frei gestellt werden, die für eine abschließende Entscheidung zur Prüfung der formellen und materiellen Zulässigkeit notwendigen Genehmigungen zu beantragen. Zumindest muss eine Wiederaufnahme der Nutzung von dem erfolgreichen Abschluss eines ggf. einzuleitenden Genehmigungsverfahrens abhängig gemacht werden...“
Mit Ordnungsverfügung vom 12. September 2022, die adressiert war an „G.“, vertreten durch den Vorsitzenden ‚Gebietsverband West‛ Herrn R.“, forderte der Beklagte die Klägerin und Herrn R. auf, ab dem 19. September 2022 das Gebäude „V.-straße 5“ nicht mehr als Parteibüro sowie als Kleiderladen und Tiertafel zu nutzen oder nutzen zu lassen, bis die Rechtmäßigkeit, z.B. durch die Erteilung einer Baugenehmigung, abschließend festgestellt worden sei. Er ordnete nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die sofortige Vollziehung an. Für den Fall, dass diese der Verfügung bis zum genannten Termin nicht oder nicht in vollem Umfange nachkämen, drohte er für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro an. Die genehmigte Nutzung stellte der Beklagte tabellarisch der aktuellen Nutzung gegenüber und führte zur Begründung seiner Anordnungen aus: Herr R. habe als Mieter des Gebäudes dort in seiner Funktion als Vorsitzender des Gebietsverbands West der G. im Erdgeschoss ein Parteibüro, eine Kleiderkammer und eine Tiertafel eingerichtet. Diese aktuelle Nutzung des Erdgeschosses entspreche nicht der baurechtlich genehmigten Nutzung. Die Nutzungsänderung bedürfe der bauaufsichtlichen Genehmigung nach § 60 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW). Eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung liege immer dann vor, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen (legalen) dergestalt unterscheide, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs-, bauplanungs- oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Art unterworfen sei oder unterworfen werden könne, also eine neue und andere rechtliche Beurteilung erforderlich sei. Das sei hier der Fall. Die Variationsbreite der genehmigten Nutzung sei mit der Genehmigung N02 in räumlicher Hinsicht sowie nach dem Nutzungszweck (nämlich gewerbliche und Wohnnutzung) eindeutig festgelegt und begrenzt worden. Die Nutzung als Parteibüro, die keine gewerbliche Nutzung darstelle, verlasse mit den weiteren, damit im Zusammenhang stehenden Nutzungen diese Variationsbreite und begründe ein neues Prüferfordernis. Referenzebene für die Frage der Nutzungsänderung sei der jeweilige Inhalt der gültigen Baugenehmigung, nicht die tatsächlich ausgeübte Nutzung. In seiner Eigenschaft als untere Bauaufsichtsbehörde habe er bei der Errichtung und Nutzung baulicher Anlagen über die Einhaltung der Vorschriften des öffentlichen Baurechts zu wachen und in Wahrnehmung dieser Aufgabe die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Würden Anlagen im Widerspruch zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, könne die Nutzung gemäß § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW untersagt werden. Um eine Verfestigung des begonnen baurechtswidrigen Zustands zu verhindern, komme im Rahmen seiner Ermessensentscheidung nur die Untersagung der formell illegalen Nutzung in Betracht, bis die Zulässigkeit abschließend, z.B. durch Erteilung einer Baugenehmigung, festgestellt worden sei. Das öffentliche Interesse an baurechtmäßigen Zuständen überwiege das private Interesse der Klägerin am Fortbestand des formell baurechtswidrigen Zustands. Die Allgemeinheit habe einen Anspruch darauf, dass bauliche Anlagen nur im Rahmen baurechtlicher Normen genutzt würden. Der Klägerin stehe es frei, die Rechtmäßigkeit der Nutzung als Parteibüro und der damit im Zusammenhang stehenden weiteren Nutzungen in einem Baugenehmigungsverfahren prüfen zu lassen. Die Zwangsgeldandrohung beruhe auf §§ 55, 57, 60 und 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW). Das Zwangsgeld sei geeignet, seine Forderung durchzusetzen, und nach der Höhe dem zugrundeliegenden Sachverhalt angemessen.
Auf dem Kopf der Ordnungsverfügung ist der Vermerk „Ab 14.09.22 per BeBfa“ angebracht. Ein Nachweis über die Zustellung der Ordnungsverfügung findet sich in den durch den Beklagten zum vorliegenden Verfahren übersandten Verwaltungsvorgängen nicht.
Über die elektronische Sendung besteht ein „EGVP-Sendeprotokoll“ vom 14. September 2023.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 22. September 2022 bat die Prozessbevollmächtigte der Klägerin den Beklagten um Akteneinsicht zur Vorbereitung „des verwaltungsgerichtlichen Eilantrags“.
Am 26. September 2022 hat die Klägerin gegen die Ordnungsverfügung vom 12. September 2022 die vorliegende Klage erhoben.
Mit notariellem Vertrag vom 12. Oktober 2022 verkaufte Herr P. die Flurstücke zu einem Kaufpreis von 355.000,00 Euro an die Beklagte. Aufgrund der erklärten Auflassung vom 12. Oktober 2022 wurde die Beklagte am 28. November 2022 als Eigentümerin der Flurstücke Gemarkung U. Flur G07 Flurstücke G04, G02 und G03 (Gebäude-und Freifläche, V.-straße 5) eingetragen.
Daraufhin beantragte Herr R. beim Landgericht Siegen den Erlass einer einstweiligen Verfügung, mit dem ein Widerspruch gegen die Richtigkeit des Grundbuchs begehrt wurde.
Den Antrag wies das Landgericht Siegen mit Beschluss vom 8. Dezember 2022 – 1 O 298/22 – zurück. Dagegen legte Herr R. Beschwerde ein. Das Oberlandesgericht (OLG) Hamm hob den Beschluss des Landgerichts Siegen vom 8. Dezember 2022 mit Beschluss vom 23. Februar 2023 – I-22 W 24/22 – auf und beschloss, dass im Grundbuch von U. des Amtsgerichts Siegen, G01, G07, G04, G02 und G03 zugunsten von Herrn R. eine Auflassungsvormerkung zur Sicherung des Anspruchs auf Übertragung des Eigentums an diesen Grundstücken eingetragen wird. Des Weiteren ersuchte es das zuständige Grundbuchamt, die Vormerkung in das Grundbuch einzutragen. Die Anträge von Herrn R. im Übrigen (Eintragung eines Widerspruchs gegen die Eintragung der Beklagten als Eigentümerin im Grundbuch und Ersuchen des Grundbuchsamts um Eintragung des Widerspruchs im Grundbuch) wies es zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, Herr R. habe die Voraussetzungen eines Anspruchs gemäß § 826 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) auf Herausgabe von Besitz und Eigentum der Kaufsache Zug-um-Zug gegen Zahlung des Kaufpreises glaubhaft gemacht. Dieser Anspruch werde mit der Auflassungsvormerkung gesichert. Es sei überwiegend wahrscheinlich, dass die Beklagte als öffentliche Verwaltung den Kläger vorsätzlich sittenwidrig geschädigt habe.
Den Antrag der Klägerin auf Regelung der Vollziehung der vorliegenden Klage gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 12. September 2022 lehnte das erkennende Gericht mit Beschluss vom 15. November 2022 – 8 L 987/22 – ab. Einen Antrag gemäß § 80 Abs. 7 VwGO auf Abänderung dieses Beschlusses lehnte die Kammer mit Beschluss vom 3. Januar 2023 – 8 L 1201/22 – ab. Dagegen wurde keine Beschwerde eingelegt. Die gegen den Beschluss vom 15. November 2022 – 8 L 987/22 – eingelegte Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 13. April 2023 – 2 B 1253/22 – zurück. In dem Beschluss äußerte es Zweifel an der Zustellung der mit der Ordnungsverfügung verbundenen Zwangsgeldandrohung.
Der Beklagte stellte den Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung mit Bescheid vom 27. Januar 2023 zunächst bis zum 30. Juni 2023 gegenüber Herrn R. zurück. Dagegen erhob Herr R. am 20. Februar 2023 die Klage 8 K 557/23.
Zur Begründung der vorliegenden Klage gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 12. September 2023 macht die Klägerin ergänzend zu ihrem vorprozessualen Vorbringen geltend: Die Nutzungsuntersagung sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Dabei handele es sich um eine entgegen Art. 103 Abs. 1 GG unzulässige Überraschungsentscheidung, weil sie – die Klägerin – nicht in einer § 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) entsprechenden Weise angehört worden sei. Nach dem Ortstermin und dem Telefonat ihrer Prozessbevollmächtigten mit dem Beklagten am 26. Juli 2022 habe sie darauf vertrauen dürfen, dass der Beklagte eine Nutzungsuntersagung vor einer weiteren Rückmeldung nicht anordnen werde. Dieser habe ihr am Ende des Ortstermins zugesagt, ihrer Prozessbevollmächtigten nach abgeschlossener Prüfung ein „Anschreiben zum weiteren Vorgehen“ übersenden zu wollen. Die Nutzungsuntersagung genüge dem Bestimmtheitserfordernis des § 37 VwVG NRW nicht. Für den Adressaten sei nicht erkennbar, welche konkreten Nutzungen nicht mehr zulässig sein sollten. Angesichts der vielfältigen Nutzung des Erdgeschosses bleibe offen, was der Beklagte unter „Parteibüro“ verstehe. Auch bleibe fraglich, was in diesem Zusammenhang als „Nutzung“ aufzufassen sein solle. Einerseits könne darunter auch die parteiinterne Nutzung durch Herrn R. als Mieter des gesamten Anwesens „V.-straße 5“ zu verstehen sein, andererseits nur eine solche Nutzung, die eine Öffnung des Erdgeschosses für die breite Öffentlichkeit im Rahmen eines Publikumsverkehrs betreffe. Fraglich sei, ob durch die Nutzungsuntersagung auch die Nutzung der Räumlichkeiten im Erdgeschoss als Versammlungsfläche für eine öffentliche Versammlung untersagt sei. Bereits vor Erlass der Ordnungsverfügung habe sie verschiedene Versammlungen sowohl beim Beklagten als auch bei der Stadt U. ordnungsgemäß angezeigt. Auch gehe aus der Nutzungsuntersagung nicht hervor, ob nur die Nutzung innerhalb der Räume untersagt sei, ob also weiterhin Veröffentlichungen mit der Bezeichnung „Bürger- und Parteibüro“ möglich seien. Soweit nach dem Vorbringen des Beklagten im vorläufigen Rechtsschutzverfahren auch die ähnlich einer home-office-Tätigkeit ausgeübten administrativen Tätigkeiten ihres Landesverbandsvorsitzenden von der Nutzungsuntersagung erfasst sein sollten, spreche dies einmal mehr für die Unbestimmtheit. Die Nutzungsuntersagung sei auch materiell rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW nicht vorlägen. Die aktuellen Nutzungen stünden nicht im Widerspruch zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften und seien keine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung. Diese stellten sich im Detail wie folgt dar: Jeden Freitag eröffne sie den vorderen Bereich des Erdgeschosses von 14:00 bis 20:00 Uhr als Bürgerbüro, um Interessenten der Partei eine Anlaufstelle zu bieten. Diese könnten sich über die Ziele und Ausrichtungen der Partei sowie bevorstehende Veranstaltungen oder eine Mitgliedschaft informieren oder Informationsmaterial mitnehmen. Herr R. sei während der Bürgersprechstunden anwesend und fungiere als Ansprechpartner. Neben den Bürgersprechstunden diene der vordere Bereich des Erdgeschosses jeweils nach konkreter Absprache mit Herrn R. als Versammlungs- und Begegnungsstätte für ihre Mitglieder und Sympathisanten und damit als Parteibüro. Dort würden beispielsweise parteiinterne Sitzungen, Schulungen und Zusammenkünfte von Arbeitsgruppen zur Erarbeitung von Konzepten für die tagespolitische Arbeit durchgeführt. Im vorderen Bereich des Erdgeschosses gebe es einen festen Arbeitsplatz für Herrn R., an dem dieser alle ihre Verwaltungsaufgaben bearbeite. Ebenfalls im vorderen Bereich befinde sich ihr Materialverkauf, in dem Produkte aus dem parteieigenen Materialvertrieb wie Bücher, T-Shirts, Kappen, Mützen, Fahnen usw. erworben werden könnten. Im linken hinteren Bereich des Erdgeschosses seien ihre bundesweit praktizierten sozialen Projekte, wie die Kleiderkammer und die Tiertafel, untergebracht. Die im hinteren Bereich des Erdgeschosses befindliche kleine Küchenzeile diene der Verpflegung der Besucher der Bürgersprechstunde sowie der Teilnehmer von parteiinternen Schulungen, Seminaren und Zusammenkünften. Der Flur im mittigen hinteren Bereich diene außer als Ein- und Ausgang als Weg zu den sanitären Anlagen. In einem Regal im Flur würden Kundgebungsmittel für politische Versammlungen gelagert. Dort befinde sich auch eine Server-Schnittstelle, die während der Nutzung der Räumlichkeiten durch die C. installiert worden sei. Am 29. September 2022 habe sie eine Nutzungsänderungsgenehmigung für das Bürger- und Parteibüro beantragt. Diese Nutzung sei formell legal, weil sich das Vorhaben innerhalb der Variationsbreite der bisherigen Baugenehmigung halte und nach § 4 BauNVO bauplanungsrechtlich zulässig sei. Entgegen der vom Beklagten vertretenen Auffassung handele es sich nicht um eine „Anlage für Verwaltungen“, sondern um eine solche für „kulturelle und soziale Zwecke“. Zu den Grundbedürfnissen der Bevölkerung in einem Wohngebiet gehöre auch die politische Meinungsbildung durch Informationsangebote, die Ausübung der Versammlungsfreiheit und die kostenlose Eindeckung mit Kleiderspenden. Das Vorhaben unterscheide sich nicht von den vorherigen Nutzungen. An die jetzige Nutzung seien keine weitergehenden rechtlichen Anforderungen zu stellen als an die bisherigen Nutzungen. Die bisherigen Baugenehmigungen seien nicht erloschen, weil weder das hierfür erforderliche Umstands- noch das Zeitmoment erfüllt seien. Im Übrigen sei die Nutzung offensichtlich genehmigungsfähig. Die Nutzungsuntersagung sei ermessensfehlerhaft. Der Beklagte sei im Verwaltungsverfahren selbst davon ausgegangen, dass auf einen entsprechenden Antrag die Genehmigung für die Nutzungsänderung zu erteilen sei. Den erforderlichen Bauantrag habe sie gestellt. Auch das von der Stadt U. eingeleitete Bauleitplanungsverfahren mit der für das Grundstück geänderten Nutzungsart ändere daran nichts. Zum einen verfolge die Stadt U. mit dem Bauleitplan keine städtebaulichen Erwägungen. Zum anderen sei bereits jetzt absehbar, dass diese in absehbarer Zeit keinen Zugriff auf das Grundstück haben werde. Insoweit werde auf die bisherigen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen betreffend die Ausübung des Vorkaufsrechts verwiesen. Eine Veränderungssperre habe die Stadt U. bislang nicht erlassen. Daher seien deren Planungen auch im Rahmen der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit ihrer Nutzung nicht zu berücksichtigen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit der Nutzungsuntersagung ergebe sich auch aus der Kürze der bemessenen Frist von gerade einmal vier Tagen nach der am 14. September 2022 erfolgten Zustellung der Ordnungsverfügung. Der Beklagte lasse ihre Interessen als nicht verbotene politische Partei außer Betracht, die unter dem Schutz des Art. 21 GG handle. Ebenso unberücksichtigt lasse er die bereits vor Erlass der Ordnungsverfügung ordnungsgemäß angemeldeten Versammlungen, die in dem Gebäude durchgeführt worden seien. Der Beklagte habe die Möglichkeit des Nichteinschreitens überhaupt nicht bedacht. Er habe auch die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG und Einschränkungen ihrer politischen Arbeit bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt. Die Untersagungsverfügung verstoße zudem gegen das Übermaßverbot. Die Zwangsgeldandrohung in der Ordnungsverfügung sei schon deshalb aufzuheben, weil es an der nach § 63 Abs. 6 VwVG NRW erforderlichen Zustellung fehle. Dass sie – die Klägerin – die Zustellungsproblematik im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nicht thematisiert habe, sondern von einer wirksamen „Zustellung“ ausgegangen sei, sei dem Umstand geschuldet gewesen, dass sie aufgrund der Rechtswidrigkeit der Nutzungsuntersagung von der Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung ausgegangen sei. Die Zwangsmittelandrohung sei auch nicht nach § 63 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 55 Abs. 2 VwVG NRW entbehrlich gewesen. Eine Heilung der fehlenden Zustellung gemäß § 8 des Verwaltungszustellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LZG NRW) scheide schon deshalb aus, weil es bereits am Zustellungswillen im Sinne des § 1 Abs. 2 LZG NRW fehle. Dies folge daraus, dass dem Beklagten das Erfordernis einer Zustellung „gegen Empfangsbekenntnis“ nicht bekannt gewesen sei, wie er mit Schriftsatz vom 31. Mai 2023 eingeräumt habe. Dieser habe nur eine einfache Bekanntgabe statt einer Zustellung vornehmen wollen.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 12. September 2022 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend zu den Ausführungen in seiner Ordnungsverfügung vom 12. September 2022 erwidert er: Seine Ordnungsverfügung sei formell und materiell rechtmäßig ergangen und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Bei der Nutzungsuntersagung handele sich nicht um eine Überraschungsentscheidung, weil er die Klägerin mit Schreiben vom 17. Mai 2022 zu deren Erlass angehört habe. Er habe deren Ausführungen vom 14. Juli 2022 berücksichtigt und in der Ordnungsverfügung aufgegriffen. Die Nutzungsuntersagung sei auch hinreichend bestimmt. Er habe mit den in der Nutzungsuntersagung verwendeten Begriffen „Bürger- und Parteibüro“ sowie „Kleiderkammer/Tiertafel“ die Begrifflichkeiten der Klägerin aufgegriffen, die diese selbst auf dem neben dem Eingang des Gebäudes angebrachten Metallschild verwandt habe. Die von der Klägerin mit der Begründung des vorläufigen Rechtsschutzantrags erstmalig im Einzelnen dargestellten Nutzungsdetails seien allesamt durch die Nutzungsuntersagung gedeckt. Die Arbeiten von Herrn R. im Rahmen seiner Funktion als Landesverbandsvorsitzender seien elementarer Bestandteil eines Parteibüros. Dies gelte auch für die Nutzung als Versammlungs- und Begegnungsstätte für Mitglieder und Sympathisanten der Partei. Die Küche diene der Versorgung im Rahmen der Parteiarbeit. Der erstmalig in der Begründung des vorläufigen Rechtsschutzantrags erwähnte „parteieigene Materialvertrieb“ sei als (untergeordneter) Bestandteil der Parteiarbeit zu bewerten und erfülle bauplanungsrechtlich nicht die Kriterien eines Ladens. Für die Nutzungsuntersagung sei es unerheblich, wenn die politischen Sprechstunden, wie bei seiner Kreispolizeibehörde angezeigt, nun als „politische Versammlungen“ deklariert würden, weil sie nach wie vor Parteizwecken dienten und damit bis auf Weiteres durch die Ordnungsverfügung untersagt seien. Für die Bestimmtheit der Ordnungsverfügung sei es nicht erforderlich, alle erdenklich möglichen Nutzungen im Rahmen eines Bürger- und Parteibüros einzeln aufzulisten. Eine Zusicherung hinsichtlich der Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzungsänderung habe er ebenso wenig wie eine Baugenehmigung selbst erteilt. Eine solche sei auch bis zum Erlass der Ordnungsverfügung von der Klägerin nicht beantragt worden. Der bei ihm am 27. September 2022 eingegangene Bauantrag sei unvollständig und nicht prüffähig. Für den Erlass einer sofort vollziehbaren Nutzungsuntersagung genüge regelmäßig die formelle Rechtmäßigkeit. Die Anforderungen an die Ermessensbetätigung seien grundsätzlich gering. Die Nutzungsänderung sei formell rechtswidrig. Derzeit widerspreche die Nutzung des Gebäudes der Regelung des § 60 Abs. 1 BauO NRW, wonach Nutzungsänderungen einer Baugenehmigung bedürften. Die Genehmigung aus dem Jahr 1962, die zum Verkauf von Branntwein im Rahmen des dort bis in die 1960er betriebenen Lebensmittelladens erteilt worden sei, sei gaststättenrechtlicher, nicht baurechtlicher Art gewesen. Eine baurechtliche Überprüfung der von 1972 bis 2015 realisierten Nutzungen sei nicht erfolgt. Daher könne nicht beurteilt werden, ob diese gegebenenfalls materiell rechtmäßig gewesen seien. Es sei jedoch davon auszugehen, dass diese Nutzungen zumindest nicht von Baugenehmigungen gedeckt und daher formell illegal gewesen seien. Entgegen der von der Klägerin vertretenen Auffassung halte sich die Nutzungsänderung von „Laden“ in „Bürger- und Parteibüro“ nicht mehr innerhalb der Variationsbreite der mit dem Bauschein N02 genehmigten Nutzung. Die aktuellen Nutzungen unterlägen insbesondere abweichenden bauplanungsrechtlichen Anforderungen. Dies folge schon daraus, dass in einem WA-Gebiet die der Versorgung dienenden Läden gemäß § 4 Abs. 2 Bau NVO allgemein zulässig seien, Anlagen für Verwaltungen, zu denen das Bürger- und Parteibüro zählen dürfte, jedoch nur ausnahmsweise gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO. Auch bauordnungsrechtlich ergäben sich hinsichtlich des Stellplatzbedarfs neue Prüferfordernisse. Eine Verfahrensfreiheit der Nutzungsänderung nach § 62 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW liege somit nicht vor. Eine Genehmigungsfreistellung komme nicht in Betracht, weil es sich um ein Gebäude der Gebäudeklasse 4 handeln dürfte. Zudem habe die Klägerin selbst eingeräumt, bislang keine entsprechenden Unterlagen bei der Stadt U. eingereicht zu haben. Letztere habe die Möglichkeit, gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 5 BauO NRW zu erklären, dass das einfache Baugenehmigungsverfahren durchgeführt werden solle. Auch die in den letzten Jahrzehnten stattgefundenen Nutzungen im Erdgeschoss des Gebäudes seien – zumindest teilweise – nicht durch die Baugenehmigung N02 gedeckt. Zu beachten sei, dass 1974 erstmalig ein Bebauungsplan für den Bereich aufgestellt worden sei. Im Übrigen seien die in der Vergangenheit dort ausgeübten Nutzungen auch nicht mit dem Bürger- und Parteibüro gleichzusetzen. Diese Nutzungen begründeten demnach keinen passiven Bestandsschutz und rechtfertigten keine andere Beurteilung. Eine unverhältnismäßige Entscheidung liege nicht vor, da zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung weder ein Bauantrag gestellt worden noch die Nutzung offensichtlich genehmigungsfähig sei. Das aktuelle laufende Verfahren zur N04. Änderung des Bebauungsplans Nr. N03, für das zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung die Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange gelaufen sei und der bis 7. Oktober 2022 als Planentwurf öffentlich ausgelegen habe, dürfe nicht außer Acht gelassen werden. Die Bebauungsplanänderung sei inzwischen als Satzung beschlossen und wirksam. Insofern sei die in dem Aktenvermerk auf Bl. 88-90 seines Verwaltungsvorgangs genannte „Atypik“ zu verstehen, die es rechtfertige, hier von einer „Duldung“ der rechtswidrigen Nutzung während eines laufenden Bauantragsverfahrens abzuweichen und zunächst die Untersagung der Nutzung zu verfügen. Die kurze Frist sei nicht unverhältnismäßig, weil der Klägerin kurzfristig und ohne Substanzverlust die Schließung der Räumlichkeiten und entsprechende Hinweise im Internet oder an der Eingangstür möglich seien. Die Schließung komme auch nicht einer Vereitelung der politischen Willensbildung gleich, weil die politische Betätigung auch über andere Kanäle und Mittel erfolgen könne. Die Zwangsgeldandrohung sei ebenfalls rechtmäßig. Die Übersendung der Ordnungsverfügung vom 12. September 2022 an die Prozessbevollmächtige der Klägerin ergebe sich aus der elektronischen Sendung über das besondere elektronische Behördenpostfach (beBPO). Es sei ihm – dem Beklagten – technisch nicht möglich, ein elektronisches Empfangsbekenntnis anzufordern. Offenbar sei irrtümlich davon ausgegangen worden, dass eine Übermittlung per beBPO ausreichend sei. Keineswegs sei von fehlendem Zustellungswillen auszugehen. Davon gehe auch die Prozessbevollmächtigte des Klägers nicht aus, sondern spreche im Schriftsatz vom 28. April 2023 ausdrücklich von einer Zustellung am 14. September 2022.
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die Verfahrensakte 8 L 987/22 und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das erkennende Gericht entscheidet mit dem erklärten Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung.
Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Sie ist gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) als Anfechtungsklage zulässig.
Hinsichtlich der verfügten Nutzungsuntersagung ist sie jedoch unbegründet. Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 12. September 2022 ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Bei der zu beurteilenden Sach- und Rechtslage kommt es hier hinsichtlich des maßgeblichen Zeitpunkts allein auf den Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung an. Zum Zeitpunkt ihres Erlasses war die Nutzungsuntersagung auf der Grundlage des § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW rechtmäßig. Das erkennende Gericht sieht zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab und verweist zur Begründung in entsprechender Anwendung des § 117 Abs. 5 VwGO zunächst auf die Gründe des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen im Eilbeschwerdebeschluss vom 13. April 2023 – 2 B 1253/22 –. Darin heißt es unter anderem:
„…Das Verwaltungsgericht hat den mit der Beschwerde weiterverfolgten Eilrechtsschutz im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung genüge dem Begründungserfordernis aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung überwiege das private Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der erhobenen Klage, weil sich die angefochtene Ordnungsverfügung als offensichtlich rechtmäßig erweise. Sie begegne keinen formellen Mängeln; auch bestünden keine Zweifel an ihrer Bestimmtheit. Denn nach dem Inhalt der Anordnung ("Parteibüro sowie Kleiderladen [Anm. des Senats: gemeint Kleiderkammer] und Tiertafel") und den Gründen der Ordnungsverfügung,
in denen tabellarisch die aktuelle Nutzung des Erdgeschosses – Parteibüro,
Wände entfernt, nur noch ein Raum, Büro, teilweise Kleiderkammer, Kleiderkammer / Tiertafel mit Zugang zum Flur / Küche / Aufenthalt ("Sozialraum") mit Zugang zum Flur – aufgeführt sei, ergebe sich für die Antragstellerin als Adressatin der Verfügung auch nach ihrem Empfängerhorizont eindeutig, dass jegliche Nutzung des Erdgeschosses untersagt sei, die im Zusammenhang mit der im Verfügungssatz stehenden Nutzung als Parteibüro / Kleiderkammer / Tiertafel stehe. Die Nutzungsuntersagung sei auch materiell zu Recht nach
§ 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW angeordnet worden. Die Antragstellerin nutze das Erdgeschoss des Gebäudes ohne die erforderliche Baugenehmigung. Die Nutzungsänderung sei nicht verfahrensfrei. Zum Zeitpunkt der Aufnahme der Nutzung und des Erlasses der Ordnungsverfügung sei ein Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung nicht gestellt gewesen. Der inzwischen gestellte Bauantrag sei nicht prüffähig. Darauf, ob die realisierten Nutzungen materiell genehmigungsfähig seien, ob es sich bei der Nutzung um eine solche handele,
die nach § 4 BauNVO bauplanungsrechtlich hier zulässig sei oder ob das von
der Stadt U. zwischenzeitlich eingeleitete Bebauungsplanverfahren hierfür bedeutsam sei oder eine Veränderungssperre erlassen worden sei, komme es im vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich an. Diese, allein materielles Baurecht betreffenden Fragestellungen seien in einem gegebenenfalls durchzuführenden Baugenehmigungsverfahren zu prüfen, zumal der Antragsgegner seine Nutzungsuntersagung hierauf auch nicht gestützt habe. Der Antragsgegner habe die Nutzungsuntersagung auch frei von Ermessensfehlern verfügt. Eine im Vergleich zur genehmigten Nutzung baurechtlich relevante geänderte Nutzung dürfe erst nach Erteilung der Baugenehmigung realisiert werden, zuvor bestehe ein Bau- bzw. Nutzungsverbot.
Die Nutzungsuntersagung sei geeignet, die ungenehmigte Nutzungsänderung
des Erdgeschosses im Gebäude "V.-straße 5" in U. sofort zu
beenden. Sie sei erforderlich, weil ebenso geeignete, weniger belastende Mittel nicht ersichtlich seien. Auch sei sie angemessen. Soweit die Antragstellerin sich auf ihr Parteienprivileg und die Versammlungsfreiheit berufe, sei schon nicht ersichtlich, dass die Nutzungsuntersagung ihre parteipolitische Arbeit erschwere. Ein ihr unzumutbarer Eingriff in Art. 21 GG liege daher ebenso wenig vor, wie ein solcher in Art. 8 Abs. 1 GG. Der Antragstellerin sei ein Einwirken auf die politische Willensbildung nach wie vor möglich. Auch hätten die Mitglieder der Antragstellerin nach wie vor die Möglichkeit, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Für die Wahrnehmung dieser Rechte bedürfe es jedenfalls der formell illegalen Nutzung des Erdgeschosses im Gebäude "V.-straße 5" in U. nicht. Es sei der Antragstellerin – ebenso wie jedem anderen Nutzer einer baulichen Anlage – zumutbar, vor Aufnahme einer genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung ein Baugenehmigungsverfahren durchzuführen und vor Aufnahme der Nutzung dessen Ergebnis abzuwarten. Die Zwangsgeldandrohung stelle sich auf der Grundlage der §§ 55 Abs. 1, 57, 60, 58, 63 VwVG NRW ebenfalls als offensichtlich rechtmäßig dar.
Mit – inzwischen – unanfechtbarem Beschluss vom 3. Januar 2023 – 8 L 1201/22 – lehnte das Verwaltungsgericht eine Abänderung dieses Beschlusses nach § 80 Abs. 7 VwGO mit der Begründung ab, der fortdauernden sofortigen Vollziehbarkeit der Nutzungsuntersagung stehe keine nunmehr festzustellende offensichtliche Genehmigungsfähigkeit des von der Antragstellerin beim Antragsgegner eingereichten Antrags auf Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzungsänderung entgegen. Soweit die Antragstellerin die Genehmigungsfähigkeit der streitigen Nutzung behaupte, sei in der Rechtsprechung geklärt, dass sich eine auf die formelle Illegalität einer Nutzung gestützte Nutzungsuntersagung mit Blick auf eine mögliche Genehmigungsfähigkeit der Nutzung im Regelfall nur dann als unverhältnismäßig darstelle, wenn der erforderliche Bauantrag gestellt, nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig sei und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegenstünden. Hier sei weder der gestellte Bauantrag nach Auffassung des Antragsgegners derzeit genehmigungsfähig, noch gingen mit der Nutzungsuntersagung irreversible Grundrechtseingriffe für die Antragstellerin einher. Die Darlegung des Antragsgegners, dass der Bauantrag Anfang Dezember 2022 nach wie vor nicht alle prüffähigen Unterlagen enthalten habe, sei nachvollziehbar. Soweit die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 22. Dezember 2022 mitgeteilt habe, die ergänzenden Unterlagen am 21. Dezember 2022 beim Antragsgegner eingereicht zu haben, ließe sich das zwar nicht verifizieren. Es fehle jedenfalls aber an dem erforderlichen
Einvernehmen der Stadt U.. Anhand der Verfahrensgeschichte
bestünden auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner derzeit im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens bei der hier streitgegenständlichen Nutzungsuntersagung zwingend von der Erteilung des Einvernehmens ausgehen müsste. Auch sei das Ermessen des Antragsgegners nicht etwa mit Blick auf die Stellungnahme des Antragsgegners vom 5. September 2022 vorgezeichnet (Anm. des Senats: gemeint ist wohl der 7. September), denn darin verweise dieser gerade auf die Atypik des Falles im Hinblick auf das laufende Bauleitverfahren zur N04. Änderung des Bebauungsplans Nr. N03 der Stadt U.…
1. Die Verfügung leidet nicht an einem durchgreifenden, d. h. eine andere Interessenbewertung im Eilverfahren begründenden, formellen Anhörungsmangel.
Mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass das Schreiben des Antragsgegners vom 17. Mai 2022 eine Anhörung zu einer bauordnungsrechtlichen Nutzungsuntersagung nach Maßgabe des § 28 VwVfG NRW enthielt, weil ihm, wie es eine Anhörung i. S. v. § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erfordert, der Sache nach die Ankündigung entnommen werden konnte, dass im vorliegenden Fall der Erlass einer Nutzungsuntersagung beabsichtigt sei. Insbesondere fehlte es nicht etwa an der Konkretisierung der beabsichtigten behördlichen Maßnahme, ohne die der mit der Anhörung verfolgte Zweck ins Leere ginge.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, NJW 2012, 2823 = juris Rn. 12.
Als ein Anhörungsschreiben haben die Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin das Schreiben auch aufgefasst, was wiederum der Antragsgegner mit Schreiben vom 30. Juni 2022 bekräftigte, indem die "Anhörungsfrist" bis zum 14. Juli 2022 verlängert wurde. Mit anwaltlichem Schreiben vom 14. Juli 2022 hat die Antragstellerin daraufhin eingehend zur Sach- und Rechtslage Stellung genommen, und zwar unter dem Eingangshinweis: "nehme ich … zu dem beabsichtigten Erlass einer Nutzungsuntersagung wegen formeller Illegalität wie folgt Stellung:"
Auch dem Beschwerdevorbringen lässt sich nicht entnehmen, dass sich im Anschluss entscheidend neue Gesichtspunkte ergeben hätten, die eine erneute Anhörung erforderlich gemacht hätten. Solche ergeben sich in diesem Zusammenhang nicht daraus, dass dem Antragsgegner erst durch die Begehung im Ortstermin die tatsächlichen Nutzungen in ihrem konkreten Umfang bekannt geworden seien.
Soweit der Antragstellerin ausweislich des entsprechenden Aktenvermerkes vom 12. August 2022 im Rahmen des Ortstermins "ein Anschreiben der Bauaufsichtsbehörde zum weiteren Vorgehen" nach abgeschlossener Prüfung in Aussicht gestellt wurde, unterliegt die Nutzungsuntersagung auch nicht etwa wegen einer mit Art. 103 Abs. 1 GG unvereinbaren "Überraschungsentscheidung" der Aufhebung im Hauptsacheverfahren.
Es ist zwar grundsätzlich richtig, dass Art. 103 Abs. 1 GG im Verwaltungsverfahren durchaus entsprechend anzuwenden ist. So widerspricht es den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit, wenn später nicht mehr rückgängig zu machende Maßnahmen vollzogen werden, ohne dass sich der Betroffene dazu rechtzeitig äußern konnte, es sei denn, eine Sofortmaßnahme ohne vorheriges Gehör ist aus Gründen des öffentlichen Interesses geboten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 1975 - VIII C 47.74 -, NJW 1976, 588 = beck-online = juris Rn. 12.
Ein solcher Fall liegt hier nach summarischer Prüfung aber nicht vor. Die Antragstellerin hatte sich ja bereits zu den entscheidenden Gesichtspunkten geäußert und legt auch im Eilverfahren nichts von Relevanz dar, was sie bei entsprechender Vorabmitteilung, dass an der beabsichtigen Nutzungsuntersagung festgehalten werde, und zwar entsprechend dem Vermerk vom 9. September 2022 auch im Falle der Vorlage eines Bauantrags, noch hätte vortragen wollen. Sie stellt auch im Beschwerdeverfahren allein darauf ab, dass sie in diesem Fall den Bauantrag früher gestellt und vervollständigt hätte.
Im Übrigen ist mit dem Verwaltungsgericht einzustellen, dass eine unterbliebene Anhörung auf der Grundlage des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens jedenfalls noch nachgeholt werden könnte und hier sogar bereits nachgeholt sein dürfte.
Die Nachholung kann auch in einem Austausch von Sachäußerungen in einem gerichtlichen Verfahren erfolgen, setzt allerdings voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern den Vortrag des Betroffenen zum Anlass nimmt, ihre Entscheidung noch einmal auf den Prüfstand zu stellen und zu erwägen, ob sie unter Berücksichtigung der nunmehr vorgebrachten Tatsachen und rechtlichen Erwägungen an ihrer Entscheidung mit diesem konkreten Inhalt festhalten will und das Ergebnis der Überprüfung mitteilt.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 - 4 A 7.20 -, juris Rn. 25 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. April 2016 - 7 B 16/16 -, juris Rn. 4 f., und vom 11. Februar 2014 - 15 B 69/14 -, juris Rn. 14 ff.
Dem ist hier – jedenfalls bei summarischer Prüfung – der Sache nach sogar bereits genügt. Denn im erstinstanzlichen Verfahren hat der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2022 in Kenntnis und Würdigung der von der Antragstellerin mit ihrem klage- und verfahrenseinleitenden Schriftsatz gegen die Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung vorgetragenen Argumente an seiner Entscheidung festgehalten, wobei in den dargestellten Erwägungen hinlänglich zum Ausdruck kommt, dass dies auf der Grundlage einer erneuten – ergebnisoffenen – Prüfung erfolgt ist.
Abgesehen davon bestehen jedenfalls keine begründeten Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner nicht bereit sein könnte, einen unterstellten Anhörungsmangel – ungeachtet des § 46 VwVfG NRW – im Hauptsacheverfahren nachzuholen. Zugleich steht zu erwarten, dass sich die mit der Anhörung verbundenen Zielsetzungen insoweit noch hinlänglich durch die Nachholung im gerichtlichen Verfahren erreichen lassen. Insbesondere steht hier kein Fall eines (zu erwartenden) unwiederbringlichen Rechtsverlustes in Rede. Die Annahme der Beschwerde, im Falle einer erneuten Anhörung zur Nutzungsuntersagung nach dem Ortstermin hätte die Antragstellerin zwischenzeitlich längst eine Nutzungsänderungsgenehmigung erhalten, bleibt spekulativ;
vielmehr liegt es näher, dass andernfalls die Stadt U. früher beteiligt
worden wäre und gleichermaßen die Zurückstellung des Baugesuchs beantragt hätte. Im Übrigen steht auch sonst kein unwiederbringlicher Rechtsverlust in Rede, weil nicht ersichtlich ist, weshalb im Falle der späteren Aufhebung der Ordnungsverfügung die Nutzung nicht ohne weiteres wieder aufgenommen werden könnte.
2. Ohne Erfolg rügt die Beschwerde die fehlende Bestimmtheit der Nutzungsuntersagung (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Sie meint, es bleibe offen, ob die Nutzungsuntersagung auch die Nutzung der Räumlichkeiten im Erdgeschoss als Versammlungsfläche für eine öffentliche Versammlung in geschlossenen Räumen untersagt und insbesondere ob nach wie vor die vor Erlass der Nutzungsuntersagung angezeigten öffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen durchgeführt werden dürften oder nicht.
Dem ist nicht zu folgen. Vielmehr ist nach Maßgabe des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW der objektive Regelungsgehalt der Nutzungsuntersagung ausgehend von der verwandten Begrifflichkeit des Parteibüros nebst Kleiderkammer und Tiertafel sowie der fehlenden weiteren Konturierung der verwandten Begrifflichkeit in der Begründung im Lichte des Art. 8 Abs. 1 GG eindeutig. Zu Versammlungen i. S. d. Art. 8 Abs. 1 GG verhält sich die Verfügung gerade nicht.
Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Für den Adressaten einer Bauordnungsverfügung muss zweifelsfrei erkennbar sein, welches Verhalten von ihm verlangt wird. Ein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz liegt (nur) vor, wenn der Inhalt des Verwaltungsaktes auch durch Auslegung – maßgeblich ist dabei der Empfängerhorizont – nicht zweifelsfrei ermittelt werden kann.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Februar 2015 - 2 B 1289/14 -, und vom 10. Juli 2012 - 2 A 1969/11 -, BRS 79 Nr. 155 = juris Rn. 13, jeweils m. w. N.
Ausgehend davon lässt die angegriffene Nutzungsuntersagung aus der maßgeblichen Sicht der Antragstellerin keinen Zweifel aufkommen, was von ihr verlangt wird. Ihr wird jegliche Nutzung des Erdgeschosses, die im Zusammenhang mit der im Verfügungssatz als Parteibüro nebst Kleiderkammer und Tiertafel bezeichneten Nutzung steht, mit sofortiger Wirkung untersagt.
Dabei beschränkt sich das Verbot der Nutzung als Parteibüro auch für die Antragstellerin ersichtlich zwar nicht allein auf die Nutzung als "Arbeitsplatz des Landesverbandsvorsitzenden". Schon im allgemeinen Sprachgebrauch wird unter Parteibüro das Büro einer Partei im Sinne der Anlaufstelle/Dienstelle, aber auch die innere Organisation einer Partei verstanden, die für Verwaltung, Propaganda u. Ä. zuständig ist.
Vgl. https://www.duden.de/rechtschreibung/
Parteibuero; https://de.wiktionary.org/wiki/Parteibüro
(jeweils zuletzt abgerufen am 12. April 2023).
Dementsprechend umfasst das Verbot selbstredend auch weitere Tätigkeiten/
Aktivitäten der Antragstellerin bzw. ihres Landesverbandsvorsitzenden mit Bezug zur Parteiarbeit. Dazu gehören insbesondere auch konzeptionelle Betätigungen wie parteiinterne Sitzungen, Schulungen oder Zusammenkünfte von Arbeitsgruppen zur Erarbeitung von Konzepten für die tagespolitische Arbeit und die Eröffnung einer Bürgersprechstunde, die der Landesverbandsvorsitzende bereits in der Erläuterung der Nutzungsänderung vom 23. September 2022 zu seinem am 14. November 2022 eingereichten Bauantrag im Einzelnen als zur beabsichtigten Parteibüronutzung zugehörig dargestellt hat. Das gilt unabhängig davon, dass ausgehend von der typisierenden Bezeichnung Parteibüro die Parteiverwaltung einschließlich der Vorbereitung von Veranstaltungen, Bürgerberatung und Aufnahme von Mitgliedern den Schwerpunkt
bilden dürfte, also diejenigen Tätigkeiten, auf die sich die nachgereichte Be-
triebsbeschreibung zum Baugenehmigungsantrag vom 14. November 2022 beschränkt.
Allerdings enthält die Verfügung bei der gebotenen objektiven am Empfängerhorizont ausgerichteten Lesart – entgegen der Annahme des Antragsgegners und wohl auch des Verwaltungsgerichts – nicht zugleich das Verbot, die Räumlichkeiten als Ort einer unter den Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG fallenden Versammlung, also einer örtlichen Zusammenkunft von mindestens drei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. § 2 Abs. 3 VersG NRW), unabhängig von der Infrastruktur des untersagten Parteibüros zu nutzen oder nutzen zu lassen.
Dem Antragsgegner stand ein solches Verbot bei Erlass der Verfügung erkennbar nicht vor Augen. Das zeigt schon die verwandte Begrifflichkeit "Parteibüro", die – wie dargestellt – schon vom Sprachgebrauch auf einen Nutzungsschwerpunkt in der administrativen und konzeptionellen Arbeit sowie auf eine nur begrenzte Bürgeröffentlichkeit deutet. Entscheidend spricht für diese Annahme im Weiteren, dass auch in der Begründung des Bescheides – wie auch in dem Aktenvermerk, welcher der Entscheidung vorausging – insoweit keine weitere Konturierung der untersagten Nutzung erfolgt ist und jegliche Ermessenserwägungen zu den andernfalls im Lichte des Art. 8 Abs. 1 GG aufgeworfenen Fragestellungen fehlen.
Vgl. zur Spannungslage zwischen bauordnungsrechtlichen
Nutzungsuntersagungen die Versammlungsinfrastruktur
betreffend und versammlungsrechtlichen Regelungen etwa: BVerwG, Beschluss 5. Januar 1996 - 1 B 151.95 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Beschluss vom 3. September 2018 - 10 B 1126/G07 -, juris Rn. 9 ff; OVG M-V, Beschluss vom 2. Februar 2007 - 3 M 12/07 -, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Beschuss vom 6. September 2018 - 28 L 2641/G07 -, juris Rn. 23 ff; VG Würzburg, Beschluss vom 23. Juni 2015 - W 4 S 15.485 -, juris.
Der Antragsgegner hat die streitgegenständliche Nutzungsuntersagung auch nicht nachträglich um Regelungen betreffend die Nutzung der Räumlichkeiten für Versammlungen i. S. d. Art. 8 Abs. 1 GG jenseits der Infrastruktur des Parteibüros erweitert. Eine solche Erweiterung hat er insbesondere nicht in seinen Schriftsätzen im gerichtlichen Verfahren vorgenommen. Er hat sich darin vielmehr allein auf den – wie ausgeführt irrigen – Rechtsstandpunkt gestellt, ein entsprechendes Verbot sei bereits objektiv-rechtlich in der streitgegenständlichen Nutzungsuntersagung enthalten.
Keiner weiteren Vertiefung bedarf im vorliegenden Zusammenhang, ob die von der Beschwerde angeführten sog. Freitagsveranstaltungen, die noch vor Erlass der Nutzungsuntersagung angezeigt worden waren, zu den von der Verfügung nicht erfassten Nutzungen zählen, oder ob es sich bei ihnen konzeptionell letztlich nur um eine "Umetikettierung" der zur Parteibüronutzung zu zählenden Bürgersprechstunde handelt.
3. Auch unter Einbeziehung des Beschwerdevorbringens spricht nichts Greifbares gegen die formelle Illegalität des von der Nutzungsuntersagung erfassten Vorhabens oder die Auswahl der Antragstellerin als Ordnungspflichtige.
a) Der Vorhalt der Beschwerde, das Verwaltungsgericht verhafte nur an einem begrifflichen Verständnis des "Ladens" statt die von einem Laden ausgehenden und mit dem Vorhaben der Antragstellerin vergleichbaren Auswirkungen zu berücksichtigen, greift zu kurz.
Das Verwaltungsgericht hat die einschlägigen Maßstäbe, nach denen sich bestimmt, ob sich eine neue Nutzung eines Gebäudes oder – wie hier – Gebäudeteils von der bisherigen (genehmigten) dergestalt unterscheidet, dass von einer Nutzungsänderung im Sinne von § 60 Abs. 1 BauO NRW auszugehen ist, im Einzelnen zutreffend angeführt und dabei insbesondere herausgestellt, dass eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung schon bereits dann vorliegt, wenn die Möglichkeit besteht, die neue Nutzung könnte anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen sein. Ob dies tatsächlich der Fall ist, bleibt hingegen genau deshalb im erforderlichen Baugenehmigungsverfahren zu klären.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. April 2022 - 2 A 3250/21 -, juris Rn. 14.
Bei einem "Laden" handelt es sich um einen eigenständigen planungsrechtlichen Nutzungstyp, der in den Baugebietskatalogen der Baunutzungsverordnung insbesondere Wohngebieten zugewiesen ist und dort im Hinblick auf deren Gebietstypik notwendige Einschränkungen der zulässigen Nutzung insbesondere im Verhältnis zum Begriff "Einzelhandelsbetrieb" bewirken soll. Üblicherweise werden mit diesem Begriff Verkaufsstellen bezeichnet, die sich aufgrund ihrer geringen Größe und eines eingeschränkten Warensortiments von Waren- und Kaufhäusern unterscheiden. Ob sich der Begriff "Laden" nicht auf den Handel beschränkt, sondern auch andere "ladenmäßig" betriebene Gewerbebetriebe ohne Bezug zum Handel einschließt, wie etwa (früher) Videoverleihe, Annahmestellen für Reinigungen und auch Lotto- und Totoannahmestellen im Verbund mit einer Verkaufsstelle, mag hier dahinstehen.
So VG Würzburg, Urteil vom 25. März 2014 - W 4 K 13.985 -, juris; Vietmeier, in Bönker/Bischopink, BauNVO, 2. Auflage 2018, § 4 Rn. 8.
Denn ein Parteibüro fällt darunter sicherlich nicht, da es hierbei weder um einen Handel noch ein ladenmäßig betriebenes Gewerbe geht. Im Mittelpunkt stehen vielmehr die Erledigung der mit der Parteiarbeit im Zusammenhang stehenden administrativen Tätigkeiten, die Organisation parteiinterner Vorgänge sowie die Vermittlung parteipolitischer Inhalte und Ziele an die Mitglieder und Interessenten. Dabei führt es – wie das Verwaltungsgericht zu Recht herausgestellt hat – zu keiner anderen Beurteilung, wenn in dem Parteibüro gegen Entgelt verschiedene Produkte der Partei erworben werden können, da diese Produkte von der Antragstellerin selbst als Parteikleidung beworben werden und deren Verkauf daher der Parteiarbeit zuzurechnen ist und lediglich eine untergeordnete Funktion erfüllt. Dabei bedarf es an dieser Stelle
keiner weiteren Vertiefung, welcher anderen Nutzungsart i. S. d. Baunutzungsverordnung das Vorhaben zuzurechnen sein könnte. Mit Blick auf den Verwaltungsschwerpunkt steht hier die Einordnung als Anlage für Verwaltung i. S. d. § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO in Rede; ob mit Blick auf die von der Antragstellerin vorgestellten Angebote eines Bürgerbüros und Begegnungsstätte sowie der Tiertafel und Kleiderkammer auch die Einordnung des Vorhabens insgesamt als Anlage für soziale und/oder kulturelle Zwecke i. S. d. § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO in Betracht kommt, mag dahinstehen.
Die Antragstellerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf eine jahrelange Nutzung des Erdgeschosses des Gebäudes als C.-Geschäftsstelle berufen, selbst wenn diese sich als (kleine nicht zentrale) Anlage der Verwaltung dargestellt haben sollte, die nach §§ 4 Abs. 3 Nr. 3, 15 Abs. 1 BauNVO in einem festgesetzten allgemeinen Wohngebiet, in dem das streitige Gebäude nach dem noch Geltung beanspruchenden Bebauungsplan liegt, zulässig gewesen wäre, wenn auch nur ausnahmsweise.
Zur Einordnung einer Betriebskrankenkasse vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 - 4 C 9.98 -, juris.
Diese Nutzung war nach Aktenlage ihrerseits formell illegal aufgenommen worden. Im Übrigen ist nicht erkennbar, dass sie materiellen Bestandsschutz erlangt hätte, weil sie insgesamt über einen längeren Zeitraum materiell rechtmäßig gewesen wäre. Darlegungs- und Beweispflichtig wäre hier die Antragstellerin. Zudem spricht nichts Greifbares für eine deckungsgleiche Nutzung, zumal mit Blick auf das Bürgerbüro und die damit einhergehende Ausrichtung als Begegnungsstätte für Mitglieder und Interessierte, sowie die Tiertafel und Kleiderkammer. Dies gilt erst Recht, wenn man mit der Beschwerde eine Einstufung der untersagten Nutzung in ihrem Gesamtgepräge als Anlage für soziale oder kulturelle Zwecke bevorzugte. Insbesondere ist nicht zuletzt die Frage nach der Anzahl erforderlicher Stellplätze neu aufgeworfen.
Zur Relevanz allein dieses Aspekts vgl. OVG NRW,
Beschluss vom G07. Mai 2020 - 10 A 549/19 -, juris
Rn. 16; VG Würzburg, Beschluss vom 23. Juni
2015 - W 4 S 15.485 -, juris Rn. 35.
Ob die Nutzung des Gebäudes als "Bürger- und Parteibüro" nebst Tiertafel und Kleiderkammer im Ergebnis tatsächlich keine anderen oder weitergehenden Anforderungen als die zuletzt genehmigte bzw. materiell bestandsgeschützte Nutzung fordert, bedarf keiner Vertiefung. Dies ist im Baugenehmigungsverfahren zu klären. Entsprechend unerheblich ist hier, dass – wovon auch der Antragsgegner ausgeht – der im Zeitpunkt des Erlasses der Nutzungsuntersagung Geltung beanspruchende Bebauungsplan soziale Einrichtungen allgemein zulässt und Anlagen für Verwaltung jedenfalls ausnahmsweise.
b) Eine Kenntnis der Antragstellerin von der (formellen) Illegalität der streitigen Nutzung ist generell keine Voraussetzung für ihre Inanspruchnahme. Unerheblich ist auch, ob der Rechtsstandpunkt, den die Antragstellerin hinsichtlich der Genehmigungsfreiheit der aufgenommenen Nutzung des Erdgeschosses als Parteibüro eingenommen hat, im Rahmen eines juristischen Meinungsstreits als noch "juristisch vertretbar" zu bewerten sein könnte, oder ob dessen Unrichtigkeit auch einem Laien ins Auge springen musste. Die Ordnungspflicht ist von subjektiven Handlungselementen wie Vorsatz, Fahrlässigkeit und Verschulden unabhängig.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Mai 2020 - 2 B
461/20 -, juris Rn. 22 f., und vom 14. März 2013 - 2 B
219/13 -, juris Rn. 20, jeweils m. w. N.
Anders als die Beschwerde darstellt, lässt sich den Akten auch nichts Greifbares dafür entnehmen, dass der Antragsgegner tatsächlich ein schutzwürdiges Vertrauen dahin hätte begründen können, die Nutzung als Parteibüro einschließlich Tiertafel und Kleiderkammer werde nicht als genehmigungspflichtig eingestuft. Weshalb sich eine andere rechtliche Bewertung daraus ergeben sollte, dass der Bauantrag früher gestellt worden wäre, wenn die Antragstellerin nach dem Ortstermin schriftlich darüber informiert worden wäre, dass der Antragsgegner (weiterhin) von einer genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung ausgehe, erschließt sich nicht.
4. Es ist auch nichts dagegen zu erinnern, dass das Verwaltungsgericht dem inzwischen gestellten Bauantrag im Rahmen der Interessenabwägung nach
§ 80 Abs. 5 VwGO kein entscheidendes Gewicht beigemessen hat. Zugleich wendet die Antragstellerin ohne Erfolg ein, das Verwaltungsgericht ziehe die Grenzen der Ermessensprüfung zu eng und lasse die offensichtliche Genehmigungsfähigkeit, die Verwaltungspraxis des Antragsgegners und die Atypik des konkreten Sachverhaltes außer Acht. Dies spreche für eine Unverhältnismäßigkeit der Nutzungsuntersagung.
Wie die Beschwerde selbst herausstellt, entspricht es der ständigen Rechtsprechung der Bausenate des beschließenden Gerichts, dass bereits die formelle Illegalität eines Vorhabens im Regelfall eine (sofort vollziehbare) Nutzungsuntersagung trägt. Eine Unverhältnismäßigkeit kommt nur dann in Betracht, wenn der erforderliche Bauantrag gestellt, er (auch) nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig ist und auch sonst keine Hindernisse entgegenstehen.
Vgl. nur OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juni 2021 -
2 B 443/21 -, juris Rn. 13, und vom 3. September
2018 - 10 B 1126/G07 -, juris Rn. 7.
Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass es willkürlich wäre, wenn die Behörde eine Stilllegungs- oder Nutzungsuntersagungsverfügung erließe, obwohl sie ebenso gut eine Baugenehmigung erteilen könnte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 2003
- 10 B 1617/02 –, juris Rn. 8.
Im Zeitpunkt des Erlasses der Nutzungsuntersagung lag ein Bauantrag allerdings nicht vor und bestand schon deshalb auch kein Anlass, diese Fallgestaltung ausdrücklich in die Begründung des Bescheides aufzunehmen. Soweit es im Bescheid heißt,
"Um eine Verfestigung des begonnenen baurechtswidrigen Zustandes
zu verhindern, kommt nur die Untersagung der formell illegalen
Nutzung in Betracht, bis die Zulässigkeit abschließend, z.B. durch
Erteilung einer Baugenehmigung, festgestellt worden ist.",
begründet dies nicht schon die Annahme, der Antragsgegner sei von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen. Vielmehr erhellen die Verwaltungsvorgänge, namentlich der darin enthaltene Vermerk vom 7. September 2022, dass der Antragsgegner seiner Verwaltungspraxis entsprechend gegen die nach allem formell illegale Nutzung einschreitet, weil er davon ausgegangen ist, dass mit Blick auf das seitens der Stadt U. eingeleitete Bauleitplanverfahren und der insoweit gesetzlich vorgesehenen Sicherungsmittel (die sich mittlerweile in Form der [vollziehbaren] Zurückstellung konkretisiert haben) wiederum offen erscheint, ob auf einen Bauantrag eine Genehmigung überhaupt zu erteilen sein wird. Auf diesen Aspekt bezieht sich auch die Feststellung der Atypik, die den Weg zur Regel, nämlich gegen eine formell
rechtswidrige Nutzung vorzugehen, wieder eröffnete.
Anders als die Beschwerde meint, offenbaren sich in diesem ausgeübten Erschließungsermessen keine sachfremden Erwägungen. Vielmehr stellt es einen hinreichend sachlichen Grund dar, dass der Antragsgegner von seiner – hier möglicherweise anzunehmenden – Verwaltungspraxis, von einer Nutzungsuntersagung in solchen Fällen abzusehen, in denen die Erteilung einer Genehmigung ernsthaft möglich erscheint, wiederum Abstand genommen hat, weil die konkrete Möglichkeit im Raum steht, dass eine etwa noch zum Zeitpunkt der Nutzungsuntersagung bestehende Rechtmäßigkeit des Vorhabens durch die künftige Bauleitplanung vereitelt werden könnte und der Erteilung der Baugenehmigung die gegebenen planungsrechtlichen Sicherungsmittel noch vor Abschluss eines Genehmigungsverfahrens voraussichtlich entgegengehalten werden.
Vgl. dazu auch OVG Lüneburg, Beschluss vom
1. April 2022 - 1 ME 8/22 -, juris Rn. 8.
Soll aus Sicht des Antragsgegners in einem solchen Fall wiederum die Regel greifen, wie bei sonstigen Unsicherheiten, ob eine Baugenehmigung erteilt werden wird, erklärt sich hieraus auch die Beschränkung der Begründung des Bescheides auf den Hinweis, dass die Untersagung hier mit Blick auf die festgestellte formelle Illegalität intendiert sei.
Schon das erhellt, dass auch der Hinweis der Beschwerde auf den im Verlaufe des Eilverfahrens gestellten Bauantrag unabhängig davon nicht verfängt, dass dieser im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts über den Eilantrag schon nicht prüffähig war und im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO, die angegriffene Antragsablehnung zu ändern, die erbetene Stellungnahme der Stadt U. noch ausstand.
Zur Pflicht der Behörde hinsichtlich einer Nutzungsuntersagung
bei Änderungen der Sachlage die Ermessensbetätigung
darauf zu prüfen, ob die Verfügung fortbestehen soll, vgl. OVG, Beschluss vom 27. Mai 2021 - 2 B 1866/20 -, juris Rn. 40.
Der Einwand der Beschwerde, das Verwaltungsgericht verkenne, dass die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens nicht erforderlich sei, weil das Vorhaben im überplanten Innenbereich liege, lässt § 36 Abs. 1 Satz 3 BauGB außer Acht. Hiernach haben die Länder sicherzustellen, dass die Gemeinde rechtzeitig vor Ausführung des Vorhabens über Maßnahmen zur Sicherung der Bauleitplanung nach den §§ 14 und 15 BauGB entscheiden kann, wenn sich die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 30 Abs. 1 BauGB richtet.
Durfte der Antragsgegner es also bei der Regel belassen, gegen eine illegal aufgenommene genehmigungspflichte Nutzung schon aus Gründen der Ordnungsfunktion des formellen Baurechts einzuschreiten, ist auch den Erwägungen der Beschwerde nicht weiter nachzugehen, dass planungsrechtliche Sicherungsmittel auch im Falle der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Nutzungsuntersagung möglich blieben und durch die reine Duldung der Nutzung, die an der formellen Rechtswidrigkeit der Nutzung nichts änderte, die Planungsabsichten der Stadt U. im Ergebnis wohl nicht vereitelt werden könnten. Denn jedenfalls bliebe es bei der Vorbildwirkung einer illegalen Nutzungsänderung. Zudem lässt sich weiterhin die Kontrollfunktion des Baugenehmigungsverfahrens anführen, nachdem der Antragsgegner eine endgültige Bewertung der genehmigungsrechtlichen Anforderungen – insbesondere auch die Einhaltung bauordnungsrechtlicher Vorgaben – nach Aktenlagegerade noch nicht vorgenommen hat.
Der Bezug der Beschwerde auf das Urteil des Oberlandesgerichts Koblenz vom 16. Juni 2016 – 1 U 111/16 – (juris) verfängt schon im Ansatz nicht. In jenem Urteil wird herausgestellt, dass jede Behörde die Amtspflicht gegenüber einem Antragsteller hat, die an sie gestellten Anträge mit der gebotenen Beschleunigung innerhalb einer angemessenen Frist zu behandeln und die Anträge, sobald eine ordnungsgemäße Prüfung abgeschlossen ist, in angemessener Frist zu bescheiden. Demgegenüber zeichnet sich die vorliegende Sachlage gerade dadurch aus, dass eine Prüfung des Bauantrages noch nicht abgeschlossen ist und frühestens Ende November 2022 ein prüffähiger Antrag vorlag, die Weiterleitung an die Gemeinde zur Stellungnahme dem ordentlichen Geschäftsgang entsprach und dann am 19. Januar 2023 der Antrag der Stadt U. auf Zurückstellung eingegangen war, vor dessen Bescheidung eine weitere Bearbeitung nicht zu erwarten stand (vgl. § 36 Abs. 1 Satz 3
BauGB). Über den Antrag hat der Antragsgegner in angemessener Frist mit Zurückstellungsbescheid vom 27. Januar 2023 entschieden. Zuvor hatte er keinen Anlass, in eine weitergehende Prüfung des – unterstellt vollständigen – Bauantrags einzusteigen.
Der Antragsgegner war auch nicht aus Gründen von Treu und Glauben gehindert, an der Nutzungsuntersagung nach – vermeintlicher – Vervollständigung des Bauantrags festzuhalten. Eine rechtsverbindliche Zusage des Antragsgegners, das Vorhaben im Falle des Einreichens (vollständiger) Bauvorlagen zu legalisieren, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Es wurde allenfalls die Möglichkeit einer Legalisierung in den Raum gestellt, ausgehend von der Einschätzung des Antragsgegners, dass der Geltung beanspruchende Bebauungsplan dem Vorhaben wohl nicht entgegenstehen dürfte, d. h. das Vorhaben also – vorbehaltlich einer abschließenden Prüfung im Genehmigungsverfahren – bauplanungsrechtlich zulässig sein könnte. Insoweit war auch laut Aktenvermerk aus Anlass des Ortstermins allein ein Anschreiben zum weiteren Vorgehen ins Auge gefasst worden. Eine abschließende Prüfung insbesondere der bauordnungsrechtlichen Anforderungen steht aber nach wie vor aus, nachdem der Bauantrag aus Sicht des Antragsgegners weiterhin – zuletzt mit Blick auf die seitens der Stadt U. erwirkte Zurückstellung des Bauantrags – nicht bescheidungsfähig ist. Auch das ist nicht zu beanstanden. Die Klageerhebung gegen den Bescheid über die Zurückstellung mit Anordnung der sofortigen Vollziehung hat an dieser Sachlage nichts geändert.
Eine Pflicht zur Abänderung der streitigen Nutzungsuntersagung oder der Entscheidung über die Anordnung der sofortigen Vollziehung bestünde – wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat – allenfalls dann, wenn der Antragsgegner in der Vergangenheit in vergleichbaren Fällen bereits vollzogener Nutzungsänderungen bei nachträglich gestelltem prüffähigen Bauantrag auch im Hinblick auf laufende Bauleitverfahren der betroffenen Gemeinde bei noch ausstehender Stellungnahme keine Nutzungsuntersagung erlassen hätte. Dafür ist hier nichts ersichtlich.
Entsprechend bedarf es auch keiner abschließenden Klärung, ob die nachgereichten Unterlagen die in den streitigen Räumen beabsichtigte Nutzung der Antragstellerin tatsächlich in den beabsichtigten wesentlichen Nutzungsvarianten vollständig wiedergeben. Es fällt auf, dass die nachgereichte Betriebsbeschreibung und der Grundriss von der ursprünglichen Erläuterung des Betriebs und dem im Eilverfahren als Anlage 9 vorgelegten Plan abweichen. So findet sich kein Hinweis mehr auf den Betrieb einer "Versammlungs- und Begegnungsstätte" und der straßenseitige Raum ist nur noch mit "Büro- und Beratungsraum" bezeichnet, in der Anlage 9 ist neben Büro, Arbeitsplatz, Ecke für Sprechstunden ausdrücklich als Nutzung auch "Versammlungsraum" und "Tagungsstätte" angeführt.
Nur ergänzend weist der Senat darauf hin, dass der Antragsgegner – anders als die Stadt U. in ihrem Zurückstellungsantrag in den Raum stellt – die Erteilung der beantragten Nutzungsänderungsgenehmigung nach derzeitigem Erkenntnisstand nicht bereits wegen fehlenden Sachbescheidungsinteresses mit dem Hinweis wird ablehnen können, dass die Stadt U. inzwischen als Eigentümerin des Vorhabengrundstücks im Grundbuch eingetragen worden und mit der streitigen Nutzung nicht einverstanden ist. Denn es fehlt schon an der für das Fehlen eines Sachbescheidungsinteresses erforderlichen Offensichtlichkeit, dass die Verwirklichung der Baugenehmigung absehbar an der Versagung der zivilrechtlichen Zustimmung des Grundstückseigentümers scheitern wird.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 3. September 2015 - 7 A 1589/13 -, juris Rn. 30.
Dies gilt in Sonderheit mit Blick auf die Hintergründe, die zur Eintragung der Stadt U. als Eigentümerin im Grundbuch geführt haben, und die hierzu seitens des Oberlandesgerichts Hamm in seinem Beschluss vom 23. Februar 2023 – I – 22 W 24/22 – getroffenen Feststellungen, mit dem es einstweilig verfügt hat, dass zugunsten des Vertreters der Antragstellerin, Herrn R., eine Vormerkung zur Sicherung eines Anspruchs auf Übertragung des Eigentums an den Vorhabengrundstücken eingetragen wird.
Die Nutzungsuntersagung erweist sich auch nicht deshalb als ermessensfehlerhaft, weil – wie die Beschwerde geltend macht – im Rahmen der Ermessensausübung zur Nutzungsuntersagung hätte berücksichtigt werden müssen, dass auch der Antragsgegner erkannt habe, dass die Stadt U. beim Vorgehen gegen das Parteibüro der Antragstellerin andere als städtebauliche und damit sachfremde Erwägungen verfolge.
Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass sich die in den Akten befindliche Einschätzung, auf die die Beschwerde Bezug nimmt, allein auf die von der Stadt U. geäußerte Rechtsansicht bezogen hat, die streitige Nutzung sei bereits nach den Festsetzungen des noch Geltung beanspruchenden Bebauungsplans bauplanungsrechtlich unzulässig. Im Weiteren ist einzustellen, dass selbst wenn ein – wie hier sofort vollziehbarer – Zurückstellungsbescheid rechtswidrig sein sollte, es dabei bliebe, dass es jedenfalls aus der maßgeblichen Sicht der Genehmigungsbehörde an einem (offensichtlich) genehmigungsfähigen Bauantrag fehlt(e) und es der Antragstellerin mit Blick auf die Ordnungsfunktion des baurechtlichen Genehmigungsverfahrens zuzumuten ist, wie jeder gesetzestreue Bürger seine Rechtsansprüche gerichtlich
zu verfolgen, ohne zuvor die genehmigungspflichtige Nutzung illegal aufzunehmen bzw. fortzusetzen.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 3. März 2022
- 2 A 515/21 –, juris Rn. 11.
Das gilt erst recht, wenn der Nutzer selbst nicht als Bauherr auftritt, sondern dessen Vertreter in Person, wie hier Herr R. in seiner Eigenschaft als Landesverbandsvorsitzender.
5. Die Nutzungsuntersagung genügt mit dem unter 2. konturierten Regelungsgehalt auch ohne weiteres gemessen an Art. 21 Abs. 1 GG und Art. 8 Abs. 1 GG dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Antragstellerin bleibt es nach wie vor auf verschiedenste Art und Weise möglich, als Partei bei der politischen Willensbildung mitzuwirken. Bei diesem Befund und vor dem Hintergrund des – wie dargestellt – eingeschränkten Regelungsgehalts der streitigen Nutzungsuntersagung im Hinblick auf Versammlungen in geschlossenen Räumen lässt sich ein durchgreifender Ermessensfehler auch nicht daraus ableiten, dass sich weitergehende Erwägungen zu Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 21 Abs. 1 GG weder in der Begründung des angefochtenen Bescheides noch in den diesem zu Grunde liegenden Akten finden…“
An dieser Rechtsauffassung hält das erkennende Gericht auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beteiligten im vorliegenden Klageverfahren fest.
Allerdings ist die in der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 12. September 2022 verfügte Zwangsgeldandrohung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Zwar dürften die nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW erforderlichen Voraussetzungen für ihren Erlass vorgelegen haben, weil die Nutzungsuntersagung als ihr zugrundeliegende Grundverfügung nach Anordnung der sofortigen Vollziehung durch den Beklagten sofort vollziehbar war. Allerdings fehlt es hier an der erforderlichen Zustellung der Zwangsgeldandrohung. Gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW sind Zwangsmittel schriftlich anzudrohen. Die Androhung ist nach Abs. 6 Satz 1 zuzustellen, was nach Satz 2 auch dann gilt, wenn sie mit dem zugrundeliegenden Verwaltungsakt verbunden ist und für ihn keine Zustellung vorgeschrieben ist. Danach war die Zwangsgeldandrohung, die hier mit der Ordnungsverfügung des Beklagten verbunden war, zuzustellen. Das Zustellungsverfahren der Behörden wird im Landeszustellungsgesetz geregelt (vgl. § 1 Abs. 1 LZG NRW). Nach den §§ 3, 4 LZG NRW erfolgt die Zustellung grundsätzlich durch die Post mit Zustellungsurkunde oder mittels Einschreiben. § 5 LZG NRW regelt die Zustellung durch die Behörde gegen Empfangsbekenntnis und die elektronische Zustellung. Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 LZG NRW kann das Dokument unter anderem an Rechtsanwälte auch auf andere Weise gegen Empfangsbekenntnis zugestellt werden. Die Zustellung kann nach Satz 2 elektronisch erfolgen, soweit der Zustellungsadressat einen Zugang eröffnet hat. Es ist elektronisch zuzustellen, wenn aufgrund einer Rechtsvorschrift ein Verfahren auf Verlangen des Zustellungsadressaten in elektronischer Form abgewickelt wird (§ 5 Abs. 5 Satz 2 LZG NRW). Bei der elektronischen Zustellung ist die Übermittlung nach Abs. 6 Satz 1 der Vorschrift mit dem Hinweis „Zustellung gegen Empfangsbekenntnis“ einzuleiten. Gemäß Abs. 7 Satz 1 der Vorschrift genügt zum Nachweis der Zustellung nach Abs. 4 und Abs. 5 das mit Datum und Unterschrift versehene Empfangsbekenntnis, das an die Behörde durch die Post oder elektronisch zurückzusenden ist. Ein elektronisches Dokument gilt nach Satz 2 in den Fällen des Abs. 5 Satz 2 am dritten Tag nach der Absendung an den vom Zustellungsadressaten hierfür eröffneten Zugang als zugestellt, wenn der Behörde nicht spätestens an diesem Tag ein Empfangsbekenntnis nach Satz 1 zugeht. Ausgehend von diesen Vorschriften ist hier keine ordnungsgemäße Zustellung erfolgt, weil die elektronische Übermittlung der Zwangsgeldandrohung nicht mit dem Hinweis „Zustellung gegen Empfangsbekenntnis“ eingeleitet wurde.
Die fehlende Zustellung ist im vorliegenden Fall auch nicht geheilt worden. Lässt sich die formgerechte Zustellung eines Dokuments nicht nachweisen oder ist es unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen, gilt es gemäß § 8 LZG NRW als in dem Zeitpunkt zugestellt, in dem es dem Empfangsberechtigten nachweislich zugegangen ist; im Fall des § 5 Abs. 5 in dem Zeitpunkt, in dem der Empfänger das Empfangsbekenntnis zurückgesendet hat. Der Zustellungswille ist die unabdingbare Voraussetzung einer rechtswirksamen Zustellung und daher auch besonders für die Heilung gemäß § 8 LZG NRW zu beachten. Ein fehlender Zustellungswille stellt keinen Zustellungsmangel im Sinne der Norm dar.
Vgl. Olthaus in: Sadler/Tillmanns, VwVG/VwZG, Kommentar, 10. Aufl. 2019,
„Die Zustellung nach dem VwZG“, Rn. 13 f.
Hier lässt sich weder den Verwaltungsvorgängen des Beklagten, noch seiner Klageerwiderung ein Zustellungswillen bezogen auf die Zwangsgeldandrohung entnehmen. Entgegen der vom Beklagten vertretenen Auffassung folgt allein aus der Übermittlung der Ordnungsverfügung mit Zwangsgeldandrohung per BeBPO, der offenbar irrtümlich als für die Zustellung ausreichend angesehen worden sei, dieser Zustellungswille noch nicht. Dieser wäre etwa dann anzunehmen, wenn die Übermittlung eines elektronischen Bescheides per BeBPO nur für die Zustellung als elektronischer Übermittlungsweg eröffnet wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall. Denn § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW eröffnet auch für die Bekanntgabe eines Verwaltungsakts die Möglichkeit der elektronischen Übermittlung.
Daher lässt allein die Art der elektronischen Übermittlung der Ordnungsverfügung mit Zwangsgeldandrohung per BeBPo keinen Rückschluss darauf zu, dass der Beklagte hier eine Zustellung – und nicht nur eine Bekanntgabe – vornehmen wollte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und entspricht dem Umfang des jeweiligen Obsiegens/Unterliegens der Beteiligten.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung gegen das vorliegende Urteil ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Verwaltungsgericht Arnsberg (Jägerstraße 1, 59821 Arnsberg) Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Zulassungsantrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster) einzureichen.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung und dessen Begründung können in schriftlicher Form oder auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) und der Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung (ERVV) eingereicht werden. Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d VwGO und der ERVV wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, sowie die ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen vor dem Oberverwaltungsgericht als Bevollmächtigte zugelassen.
N. H. T.
B e s c h l u s s:
Ferner hat die Kammer am selben Tag
b e s c h l o s s e n:
Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) auf 5.000,00 € festgesetzt, weil dies dem Interesse der Klägerin an der Aufhebung der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung entspricht.
Gegen die Streitwertfestsetzung können die Beteiligten beim Verwaltungsgericht Arnsberg (Jägerstraße 1, 59821 Arnsberg) Beschwerde einlegen, über die das Oberverwaltungsgericht entscheidet, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft. Die Beschwerde gegen die Streitwertfestsetzung ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat. Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 EUR nicht überschreitet.
Die Beschwerde kann schriftlich oder mündlich zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) und der Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung (ERVV) eingereicht werden. Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d VwGO und der ERVV wird hingewiesen.

Zitierte Normen: §§ 55, 57, 60 und 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
§§ 55 Abs. 1, 57, 60, 58, 63 VwVG NRW
§§ 4 Abs. 3 Nr. 3, 15 Abs. 1 BauNVO
§§ 14 und 15 BauGB entscheiden kann, wenn sich die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 30 Abs. 1 BauGB
§§ 3, 4 LZG NRW erfolgt die Zustellung grundsätzlich durch die Post mit Zustellungsurkunde oder mittels Einschreiben. § 5 LZG
§§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§§ 55a, 55d VwGO und der ERVV
§ 4 BauNVO
§ 15 BauGB
§ 37 VwVG NRW
§ 28 VwVfG NRW
§ 46 VwVfG NRW
§ 8 LZG
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 2 BauNVO
§ 4 Abs. 3 BauNVO
§ 2 Absatz 4 BauGB
§ 2 Absatz 1 BauGB
§ 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 826 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 63 Abs. 6 VwVG NRW
§ 55 Abs. 2 VwVG NRW
§ 1 Abs. 2 LZG
§ 60 Abs. 1 BauO NRW
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO
§ 62 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW
§ 63 Abs. 2 Nr. 5 BauO NRW
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 1. Alt. der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 2 Abs. 3 VersG
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 36 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 36 Abs. 1 Satz 3

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BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 1 Abs. 1 LZG
§ 5 Abs. 4 Satz 1 LZG
§ 5 Abs. 5 Satz 2 LZG
§ 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 60 Abs. 1 der Bauordnung
§ 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 8 des Verwaltungszustellungsgesetzes
§ 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 21 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 21 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2012, 2823
NJW 1976, 588
8 K 938/22
8 L 584/22
2 B 929/22
1 O 298/22
22 W 24/22
8 L 987/22
8 L 1201/22
2 B 1253/22
8 K 557/23
3 C 16.11
VIII C 47.74
4 A 7.20
7 B 16/16
15 B 69/14
2 B 1289/14
2 A 1969/11
1 B 151.95
3 M 12/07
4 S 15.48
2 A 3250/21
4 K 13.98
4 C 9.98
10 A 549/19
2 B 443/21
10 B 1617/02
1 ME 8/22
2 B 1866/20
1 U 111/16
7 A 1589/13
2 A 515/21