Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-02-12, Aktenzeichen 33 K 6903/14.PVB
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:0212.33K6903.14PVB.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Einführung einer elektronischen Zugangskontrolle für das Rolltor der Tiefgarage und den Personaleingang der Liegenschaft C. , W. T. 000, der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.

Tatbestand:
Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob die Einführung einer elektronischen Zugangskontrolle für das Rolltor der Tiefgarage und für den neuen Personaleingang der Hauptagentur der Agentur für Arbeit (AA) C. der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt oder ob die Einführung der Zugangskontrolle als Vollzug einer zwischen dem Vorstand der Bundesagentur für Arbeit (BA) und dem Hauptpersonalrat bei der BA geschlossenen Dienstvereinbarung nicht mitbestimmungspflichtig ist.
Die Arbeitszeiterfassung erfolgt in der AA C. – wie in den meisten Dienststellen der BA – elektronisch. Für die Zeiterfassung wird das System IT-Zeit-Web der Firma s. U. AG genutzt. Das System IT-Zeit Web wurde auf der Grundlage der Dienstvereinbarung vom 24.11.2009 über die Einführung von Langzeitkonten für Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen (HEGA 12/09 – 18) für die Arbeitszeiterfassung für alle Dienststellen der BA eingeführt. Die web-basierte Software des Systems umfasst die Komponenten Systemorganisation, Zeiterfassung und Zutrittskontrolle.
Unter dem 11.10.2010 schloss der Vorstand der BA mit dem Hauptpersonalrat eine weitere Dienstvereinbarung über die Nutzung von Einrichtungen der Informations- und Kommunikationstechnik (DV-IKT) in der BA ab. In der Präambel dieser Dienstvereinbarung wird ausgeführt:
„...Die Dienstvereinbarung (DV), die aufgrund des § 75 Abs. 3 Nr. 15, 16 und 17 BPersVG abgeschlossen wird, kann die Vielfalt der Nutzungsmöglichkeiten und –beschränkungen der in der BA verwendeten IKT nicht im Einzelnen regeln. Ihre Anwendung setzt die Bereitschaft und Fähigkeit aller Beteiligten voraus, sinnvoll und vernünftig im Interesse der BA und ihrer Beschäftigten zu handeln.
§ 2 der DV-IKT regelt die Begriffsbestimmungen wie folgt:
„(1) Einrichtungen und Verfahren der IKT umfassen alle Hard- und Softwarekomponenten der in der BA eingesetzten IT-Verfahren,...“
Mit einer in HEGA 01/08-12 veröffentlichten Weisung wurde in den Dienststellen der BA die sog. digitale Dienstkarte (dDK) eingeführt, die in einem ersten Schritt der elektronischen Zeiterfassung, der Zutrittskontrolle und zur Anmeldung an den Arbeitsplatzcomputern diente. Mit Weisung vom 01.01.2013 (HEGA 01/13-03) wurde die Nutzungsmöglichkeit der dDK u.a. um die Verschlüsselungsfunktion bei E-Mails und um die qualifizierte Signatur erweitert.
Am 10.09.2013 führte die Beteiligte in Zusammenarbeit mit der Polizei eine Gefahrenbewertung im Gebäude der Hauptagentur durch. Im Rahmen dieser Gefahrenbewertung wurde es als problematisch erkannt, dass über den bisherigen – unverschlossenen, auch als Fluchttür genutzten - Personaleingang auch nicht zutrittsberechtigte Personen in das Gebäude gelangen konnten. Die Polizei schlug deshalb die Verlegung des Personaleingangs und die Installation eines elektronischen Zutrittskontrollsystems mit Zutrittskarte vor.
Die Beteiligte verlegte daraufhin den Personaleingang in die unmittelbare Nähe des Haupteingangs und stattete ihn mit einer elektronischen Zugangskontrolle aus. Die örtliche Verlegung des Personaleingangs beruhte darauf, dass alle den ehemaligen Personaleingang nutzende Bedienstete, die das in der Nähe des Haupteingangs installierte Zeiterfassungsgerät für die Arbeitszeit erreichen wollten, zunächst die Eingangszone durchqueren mussten, bevor sie ihren Arbeitsplatz aufsuchen konnten. Die Beteiligte stattete zudem die – die zuvor mit einem Schlüssel zu öffnende – Tiefgarage der AA mit einer elektronischen Zugangskontrolle aus.
Die mit der digitalen Dienstkarte (dDK) und dem System IT-Zeit-Web betriebene Zutrittskontrolle hält als Zutrittsdaten die Daten der Zutrittskontrollgeräte sowie die Daten der für den Zutritt berechtigten Ausweise vor. Die Zutrittsprotokollierung umfasst die Zutritts-, Verbindungs- und Dienstprotokollierung der Zutrittskontrollgeräte (Ausweisnummer, Zutrittszeit, Zutrittsort). Die Daten sind in der lokalen Datenbank abrufbar. Sie werden für fünf Tage gespeichert und danach automatisch gelöscht. Eine Verknüpfung zwischen der Zeiterfassung und der Zutrittskontrolle findet nicht statt. Ein automatischer Abgleich zwischen den Daten der Zeiterfassung und des Zutritts wird nicht vorgenommen. Einen Zugriff auf die Daten hat nur der Personenkreis, der unmittelbar mit der Zeitwirtschaft/Zeiterfassung im Internen Service der BA betraut ist.
Nachdem die Beteiligte den Antragsteller über die beabsichtigte Einführung des Zutrittkontrollsystems informiert hatte, forderte der Antragsteller die Beteiligte auf, ein Mitbestimmungsverfahren einzuleiten und bat um Mitteilung, ob bei der Zutrittskontrolle Daten erfasst und gespeichert würden. Nach seinen Informationen handele es sich bei der eingesetzten Software um eine Erweiterung von IT-Zeit. Eine Erweiterung der IT-Zeit wäre mitbestimmungspflichtig.
Mit Schreiben vom 14.08.2014 bat die Beteiligte den Antragsteller um Zustimmung der Einführung der Zutrittskontrolle zum 01.09.2014 gem. § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG. Sie wies darauf hin, dass die durch die Zutrittskontrollen entstehenden Daten nicht ausgewertet würden. Das Verhalten der Beschäftigten werde nicht überwacht.
Mit Schreiben vom 28.08.2014 meldete der Antragsteller weiteren Informationsbedarf an und wies darauf hin, dass die Äußerungsfrist nach § 69 Abs. 2 BPersVG nur zu laufen beginne, wenn der Personalrat umfassend informiert sei. Ihm sei auch nach der in der Sitzung vom 19.08.2014 durch Herrn Q. gegebenen Informationen unklar, warum bei Eintritt in die Agentur Daten erfasst und für 5 Tage gespeichert würden. Optimal wäre es, wenn die Daten sofort nach dem Betreten der Agentur gelöscht würden. Sollte dies aus technischen Gründen nicht möglich sein, müsse eine Vereinbarung getroffen werden, wie mit den gespeicherten Daten umzugehen sei.
Mit Schreiben vom 15.10.2014 teilte die Beteiligte mit, dass eine erneute Beteiligung des Antragstellers nicht vorgesehen sei und dass sie die Zutrittskontrolle einführen werde. Das nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG grundsätzlich bestehende Mitbestimmungsrecht sei verbraucht. Die Einführung der Zutrittskontrolle bewege sich innerhalb des Rahmens der Dienstvereinbarung über die Nutzung von Informations- und Telekommunikationsmitteln (DV-IKT); solange die dort in § 7 formulierten Standards eingehalten würden, bedürfe es keiner Zustimmung der örtlichen Personalvertretung.
Der Antragsteller hat am 12.12.2014 das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Zur Begründung trägt er vor, dass das nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG für die Einführung der Zutrittskontrolle bestehende Mitbestimmungsrecht nicht durch die DV-IKT abgegolten sei. Die DV-IKT nehme ausweislich ihrer Präambel für sich selbst nicht in Anspruch, alle sich im Zusammenhang mit der Anwendung von IT-Verfahren in der einzelnen Dienststelle stellenden Fragen abschließend und detailgenau regeln zu können. Im Übrigen berücksichtige die Beteiligte nicht, dass es sich bei der Einführung einer elektronischen Zugangskontrolle um eine Maßnahme der örtlichen Dienststellenleitung handelt. Eine Dienstvereinbarung wie die DV-IKT stelle nicht die Entscheidung der Beteiligten mitbestimmungsfrei, das in Rede stehende Zugangskontrollsystem zu installieren.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Einführung einer elektronischen Zugangskontrolle für das Rolltor der Tiefgarage und den Personaleingang der Liegenschaft C. , W. T. 101, der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.
Die Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie meint, die Mitbestimmung des Antragstellers für die Einführung der elektronischen Zutrittskontrolle sei durch die DV-IKT verbraucht. Die DV-IKT regele die Nutzung aller Hard- und Softwarekomponenten der in der BA eingesetzten IT-Verfahren und damit auch die durch die Software IT-Zeit-Web ausgeübte elektronische Zutrittskontrolle. Das System IT-Zeit-Web sei auf der Grundlage der Dienstvereinbarung vom 24.11.2009 (HEGA 12/09-18) für die Arbeitszeiterfassung für alle Dienststellen der BA eingeführt worden. Die Nutzung der auf der Software IT-Zeit-Web basierenden elektronischen Zutrittskontrolle erfolge ausschließlich im Rahmen der in § 7 DV-IKT festgelegten Standards. Beteiligungspflichtige Detailregelungen seien nicht getroffen worden. Die Zutrittskontrolle erfolge auf der Grundlage des von der Zentrale mit der Firma s. geschlossenen Rahmenvertrages und der Einhaltung der Regelungen der DV-IKT.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist begründet.
Die Einführung und Anwendung der elektronischen Zugangskontrolle für das Rolltor und den Personaleingang der Hauptagentur der Agentur für Arbeit in C. unterliegt der Mitbestimmung gem. § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG. Danach hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls mitzubestimmen über die Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Der Sinn des Mitbestimmungstatbestandes besteht darin, Beeinträchtigungen und Gefahren für den Schutz der Persönlichkeit der Beschäftigten am Arbeitsplatz, die von der Technisierung der Verhaltens- und Leistungskontrolle und dem damit verbundenen Überwachungs- und Verhaltensdruck ausgehen, auf das erforderliche Maß zu beschränken. Mit Hilfe des Mitbestimmungsrechts kann der Personalrat rechtlich unzulässige Eingriffe in den Persönlichkeitsbereich bereits im Vorfeld verhindern und rechtlich zulässige Eingriffe mitgestalten. Bei Zweifeln über die Voraussetzungen oder den Umfang der Mitbestimmung verdient die Auslegung den Vorzug, die den Persönlichkeitsschutz am ehesten gewährleistet,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.09.2004 – 6 P 4.04 -, juris.
Die auf der Software IT-Zeit-Web beruhende elektronische Zugangskontrolle ist eine technische Einrichtung, die eine Überwachung ermöglicht. Mit ihr werden individualisierbare personenbezogene Beschäftigtendaten erfasst und für 5 Tage gespeichert. Eine Auswertung der Daten in Form eines Abgleichs mit anderen Daten - etwa mit Daten aus der Arbeitszeiterfassung - ist möglich.
Die Mitbestimmung über die elektronische Zugangskontrolle ist nicht durch die im Jahre 2010 abgeschlossene DV-IKT im Wege einer vorweggenommenen Mitbestimmung verbraucht. Die DV-IKT regelt den Umgang mit den in der BA „eingesetzten“ IT-Verfahren, sie beinhaltet aber keine vorweggenommene Mitbestimmung für die Einführung und Anwendung von IT-Verfahren. Die Software IT-Zeit-Web ist zwar durch die DV vom 24.11.2009 für alle Dienststellen der BA eingeführt worden. Die Entscheidung zur Einführung betrifft aber nur die Nutzung der Software zum Zwecke der Arbeitszeiterfassung und nicht die Funktion der Zugangskontrolle. Nach § 5 Ziff. 5 der DV vom 24.11.2009 wurde das Verfahren IT-Zeit-Web in der Version der E-Mail-Info POE vom 19.02.2007 für den Zweck der Arbeitszeiterfassung verbindlich für alle Dienststellen der BA eingeführt. Mit dem Hinweis in der DV vom 24.11.2009 auf die E-Mail-Info POE vom 19.02.2007 wird das Verfahren IT-Zeit-Web nicht für die Funktion der Zutrittskontrolle eingeführt. Die E-Mail-Info der BA vom 19.02.2007 geht in Ziff. 2.2 davon aus, dass die Funktionen Zeiterfassung und Zutrittskontrolle wie bisher getrennt bleiben. Sie überlässt es der dezentralen Verantwortung der einzelnen Dienststellen, welche Leistungen sie aus der zentral zur Verfügung gestellten Software für sich in Anspruch nehmen. In Ziff. 3.1 heißt es, dass die neue Software auf der Grundlage des mit der Firma s. geschlossenen Rahmenvertrages lediglich zentral bereitgestellt wird. Es sei erforderlich, gemeinsam mit den Personalvertretungen den Leistungsumfang bzw. die Anwendungsmöglichkeiten von IT-Zeit-Web auf die Bedürfnisse vor Ort festzulegen und ggfls. anzupassen. In Ziff. 1 der Info wird ausgeführt, dass jede Dienststelle der BA nach Zustimmung der Personalvertretung (gem. § 75, ggf. auch gem. § 76 und/oder § 78 BPersVG) Leistungen aus dem mit der Fa. Primion abgeschlossenen Rahmenvertrag abrufen kann.
Ist somit über die Einführung und Anwendung des Verfahrens IT-Zeit-Web zum Zweck der elektronischen Zutrittskontrolle nicht vorab im Wege des Abschlusses einer Dienstvereinbarung mitbestimmt worden, unterliegt die Einführung einer elektronischen Zugangskontrolle für das Rolltor der Tiefgarage und en Personaleingang der Liegenschaft C. , W. 101 der Mitbestimmung des Antragstellers.
Einer Kostenentscheidung bedarf es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 78 BPersVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 15, 16 und 17 BPersVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG
§ 69 Abs. 2 BPersVG

Zitierte Entscheidungen: 6 P 4.04