Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2006-02-21, Aktenzeichen 10 LB 45/03

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Aufhebung eines Bewilligungsbescheides, mit dem ihm eine Zuwendung für die Einführung ökologischer Anbauverfahren gewährt worden war.
Der Kläger ist Schäfer. Seine Tiere lässt er an Böschungsflächen bundeseigener Wasserstraßen in Niedersachsen weiden. Am 16. Oktober 1999 schloss der Kläger mit der Bundesrepublik Deutschland (Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes - WSV -) einen Nutzungsvertrag. Nach dessen § 1 Abs. 1 und 2 gestattet die WSV dem Kläger, die im angehefteten Lageplan durch rote Färbung bezeichnete landseitige Dammböschung (...) mit Schafen zu beweiden; der Kläger verpflichtet sich, die Flächen von Mai bis Oktober regelmäßig zu beweiden, so dass ein maschineller Grasschnitt nicht erforderlich wird. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 des Vertrages beginnt das Vertragsverhältnis am 1. November 1999 und endet am 31. Dezember 2000. Nach dessen Absatz 2 verlängert sich der Vertrag jedes Mal um ein weiteres Jahr, wenn er nicht drei Monate vor Ablauf schriftlich gekündigt wird.
Mit seinem Antrag vom 7. April 2000 begehrte der Kläger die Förderung ökologischer Anbauverfahren im Rahmen der Niedersächsischen Agrar-Umweltprogramme 2000 (NAU). Dem Antrag war u.a. die Erklärung des Klägers beigefügt, dass für die von ihm beantragten Flächen keine Bewirtschaftungsauflagen bestehen, die denen der gewählten Maßnahme nach den Richtlinien zum NAU entsprechen.
Mit Bescheid vom 28. November 2000 bewilligte das Amt für Agrarstruktur C. dem Kläger für den Verpflichtungszeitraum vom 1. Dezember 2000 bis zum 30. November 2005 eine Zuwendung von jährlich höchstens 56.089,45 DM (28.678,08 EUR).
Im September 2001 erhielt das Amt für Agrarstruktur C. davon Kenntnis, dass das Wasser- und Schifffahrtsamt C. nach einer Handlungsanweisung der Bundesanstalt für Gewässerkunde aus dem Jahre 1999 verpflichtet ist, die betreffenden Flächen extensiv zu bewirtschaften.
Mit Bescheid vom 18. September 2001 widerrief das Amt für Agrarstruktur C. unter Bezugnahme auf § 49 VwVfG den Bewilligungsbescheid vom 28. November 2000 und führte zur Begründung aus, dass eine Förderung für das ökologische Anbauverfahren voraussetze, dass eine Extensivierung nicht bereits ohne die Zuwendung erreicht werde. Eine Düngung der fraglichen Flächen und der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln sei aber nicht üblich und werde von der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung auch nicht geduldet. Hieraus ergebe sich, dass das Grünland ohnehin extensiv bewirtschaftet werden müsse. Eine Förderung durch das Land sei daher nicht mehr notwendig, um eine Extensivierung zu erreichen. Zudem stünden dem Kläger nach dem Nutzungsvertrag vom 16. Oktober 1999 die Flächen auch nur von Mai bis Oktober zur Verfügung. Nach den der Förderung zugrunde liegenden Bestimmungen könne ein Unternehmen aber nur gefördert werden, wenn der Unternehmer den Betrieb für die Dauer der Verpflichtung selbst bewirtschafte. Das sei hier nicht der Fall, weil der Kläger im Zeitraum von November bis April keine Verfügungsgewalt über die Flächen habe und er daher die Flächen nicht selbst extensiv bewirtschaften könne. Unter diesen Umständen bestehe ein Widerrufsgrund i.S.d. § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG. Von einem Widerruf könne nach pflichtgemäßem Ermessen auch nicht abgesehen werden, weil einem Antragsteller eine Zuwendung nicht belassen werden dürfe, die ihm nicht zustehe.
Mit seinem dagegen gerichteten Widerspruch machte der Kläger geltend, dass in dem von ihm geschlossenen Nutzungsvertrag eine Regelung über Düngung und den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln nicht enthalten sei. Zudem werde durch den Nutzungsvertrag eine Beweidung der Flächen außerhalb des Zeitraums von Mai bis Oktober keineswegs ausgeschlossen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Februar 2002 wies die Bezirksregierung C. den Widerspruch des Klägers mit der Begründung zurück, dass Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Bewilligungsbescheides § 10 Abs. 1 MOG sei. Die danach vorausgesetzte Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheides vom 28. November 2000 liege vor, weil der vom Kläger mit der WSV geschlossene Nutzungsvertrag hinsichtlich regelungsbedürftiger Punkte unvollständig und damit wegen eines versteckten Einigungsmangels unwirksam sei. Denn die WSV habe entgegen der Handlungsanweisung der Bundesanstalt für Gewässerkunde notwendige Aussagen zur Behandlung der Vegetation im Nutzungsvertrag mit dem Kläger nicht getroffen. Da die Handlungsanweisung für die WSV bindend sei, wäre der Vertrag nicht zustande gekommen, wenn sich die WSV über die Erforderlichkeit entsprechender Regelungen im Vertrag bewusst gewesen wäre. Damit hätte der Kläger auch nicht die Möglichkeit gehabt, die Böschungsflächen als Antragsflächen geltend zu machen. Selbst wenn allerdings von einer Wirksamkeit des Vertrages auszugehen wäre, wäre der Bewilligungsbescheid aufzuheben gewesen, weil der Zweck der Niedersächsischen Agrar-Umweltprogramme 2000 - die ökologisch verträgliche Bewirtschaftung von Flächen - auch ohne finanzielle Zuwendungen an den Kläger bereits erfüllt werde. Denn nach den der Förderung zugrunde liegenden Bestimmungen dürften keine anderweitigen vertraglichen Regelungen bestehen, nach denen der Förderzweck bereits erreicht werde. Dies sei hier der Fall, weil Verpflichtungen aufgrund öffentlich-rechtlicher Unterhaltungsnotwendigkeiten nach dem Bundeswasserstraßengesetz bestünden, die für den Eigentümer selbst jegliche Förderung ausschlössen; unter diesen Voraussetzungen könne auch ein Dritter keine Förderung erhalten, selbst wenn er keine Kenntnis von den anderweitig bestehenden Verpflichtungen zur Bewirtschaftung der Flächen habe.
Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, der der Zuwendung zugrunde liegende Bewilligungsbescheid vom 28. November 2000 sei entgegen der Annahme des Amtes für Agrarstruktur C. nicht rechtswidrig. Die Auffassung des Amtes für Agrarstruktur C., der Nutzungsvertrag vom 16. Oktober 1999 sei unwirksam, weil regelungsbedürftige Punkte in diesem Vertrag fehlten, sei nicht zutreffend. Denn die Handlungsanweisung der Bundesanstalt für Gewässerkunde sei im Rahmen des von ihm mit der WSV geschlossenen Nutzungsvertrages nicht zu berücksichtigen gewesen. Der Vertrag regele allein seine Pflicht, die Flächen des Vertragspartners in der Vegetationszeit zu beweiden. Eine anderweitige Nutzung sei durch den Vertrag nicht ausgeschlossen. Die betreffenden Flächen unterlägen daher ganzjährig seiner alleinigen und uneingeschränkten Verfügungsgewalt. Die Handlungsanweisung sei auch an keiner Stelle Gegenstand des Nutzungsvertrages geworden. Wenn die WSV durch die Handlungsanweisung gebunden worden wäre, so hätte sie diese in den Vertrag einbringen müssen.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 18. September 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung C. vom 21. Februar 2002 aufzuheben und das Amt für Agrarstruktur C. zu verpflichten, die bewilligte Zuwendung auszuzahlen.
Das Amt für Agrarstruktur C. hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Amt für Agrarstruktur C. hat die angefochtenen Bescheide verteidigt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Das Amt für Agrarstruktur C. habe seinen Bewilligungsbescheid vom 28. November 2000 zu Recht aufgehoben, weil dieser rechtswidrig sei und der Kläger sich nicht auf Vertrauensschutz berufen könne. Denn der Kläger könne nicht über die betreffenden Flächen verfügen, die für die extensive Bewirtschaftung vorgesehen seien. Die vom Kläger in Anspruch genommenen Weideflächen unterlägen seiner Verfügungsgewalt nur in äußerst eingeschränktem Maße. Aufgrund des von ihm mit der WSV geschlossenen Nutzungsvertrages sei der Kläger nicht befugt, etwas anzubauen oder den vorhandenen Bewuchs etwa durch Düngung zu fördern. Zudem sei es in diesem Falle auch nicht notwendig, Zuwendungen dafür einzusetzen, Agrarumweltmaßnahmen durchzuführen oder Anreize hierfür zu bieten. Denn weder habe der Kläger Aufwendungen dafür eingesetzt, Flächen erstmalig extensiv zu bewirtschaften oder eine solche Bewirtschaftung aufrechtzuerhalten noch bedürfe der Kläger eines Anreizes dazu, weil er - wie dargelegt - ohnehin nicht berechtigt sei, die Flächen anders als durch Beweidung mit Schafen zu nutzen. Ein Vertrauensschutz zugunsten des Klägers bestehe nicht, weil die Erklärung des Klägers, es bestünden für die von ihm bewirtschafteten Flächen keine Bewirtschaftungsauflagen, objektiv unrichtig sei. Denn die Handlungsanweisung der Bundesanstalt für Gewässerkunde enthalte solche Auflagen. Es genüge nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG auch die objektive Unrichtigkeit einer Angabe; auf ein Verschulden des Begünstigten komme es insoweit nicht an. Die objektiv unrichtige Erklärung des Klägers sei für die in Rede stehende Bewilligung der Zuwendung auch ursächlich gewesen, weil der Zweck der Förderung, nämlich die Einführung oder Beibehaltung einer extensiven Bewirtschaftung, bereits durch die Handlungsanweisung gesichert gewesen sei. Der Zahlung von Beihilfen an den Kläger habe es deshalb nicht mehr bedurft. Selbst wenn man infolge eines Fehlverhaltens des Amtes für Agrarstruktur C. § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht für anwendbar halten wollte, bleibe die Klage erfolglos, weil das öffentliche Interesse an der Aufhebung des Bewilligungsbescheides das Vertrauen des Klägers in dessen Bestand überwiege. Es sei zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes das nationale Recht so angewandt werden müsse, dass die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung staatlicher Beihilfen nicht unmöglich gemacht und das Gemeinschaftsinteresse voll berücksichtigt werde. Diesem Gebot würde nur unzureichend Rechnung getragen, wenn sich das öffentliche Rücknahmeinteresse nur in den Fällen der Bösgläubigkeit i.S.d. § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG durchsetzen würde. Unter diesen Voraussetzungen komme dem öffentlichen Rücknahmeinteresse in den Fällen, in denen es um die Anwendung von Gemeinschaftsrecht gehe, grundsätzlich ein größeres Gewicht zu als bei der Rücknahme von Geldleistungsbescheiden, die nur gegen nationales Recht verstießen. Etwas anderes könne nur dann gelten, wenn besondere Umstände des Einzelfalles es ausnahmsweise geböten, dem auch europarechtlich anerkannten Vertrauensgrundsatz den Vorrang einzuräumen. Ein solcher Ausnahmefall liege hier aber nicht vor.
Zur Begründung seiner dagegen gerichteten, vom Senat zugelassenen Berufung führt der Kläger aus: Der Bewilligungsbescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 28. November 2000 sei entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht rechtsfehlerhaft. Er erfülle sämtliche Voraussetzungen für eine Förderung nach den einschlägigen Richtlinien und den ihr zugrunde liegenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften. Er habe darauf verzichtet, Maßnahmen für eine betriebswirtschaftlich sinnvolle Steigerung der Erträge einzusetzen. Dadurch habe er das Förderziel, die extensive Bewirtschaftung der Flächen weiter fortzuführen, erreicht. Entgegen der Begründung des angefochtenen Urteils sei er auch nicht nur berechtigt, die fraglichen Flächen mit Schafen zu beweiden. Nach Art und Umständen des Vertrages sei nämlich hierin auch das Recht enthalten, die Beweidung optimal zu gestalten; dazu gehöre auch der Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln, wie er durch die Gewährung der Zuwendungen vermieden werden solle. Die von ihm übernommenen Flächen unterlägen zudem allein seiner Verfügungsgewalt. Eine Einschränkung ergebe sich nur insoweit, als in § 1 des Nutzungsvertrages vereinbart worden sei, dass die Flächen im Zeitraum zwischen Mai und Oktober tatsächlich regelmäßig zu beweiden seien. Darin erschöpfe sich aber die Regelung des Vertrages. Von einer extensiven Bewirtschaftung oder Einschränkung der Verfügungsmöglichkeit sei weder im Vertrag noch zu irgend einem anderen Zeitpunkt die Rede gewesen. Zu seinen Ungunsten dürfe nicht sprechen, dass die Handlungsanweisung der Bundesanstalt für Gewässerkunde beim Abschluss des Nutzungsvertrages nicht beachtet und auch nicht Vertragsgegenstand geworden sei. Er könne nicht wissen, welchen internen Handlungsanweisungen eine Behörde unterliege. Auch seine Erklärung, dass für die beantragten Flächen keine Bewirtschaftungsauflagen bestünden, die denen der gewählten Maßnahmen nach den Richtlinien zum NAU entsprächen, habe er eingehalten. Ihm seien entsprechende Auflagen nicht gemacht worden. Von der fraglichen Handlungsanweisung habe er keine Kenntnis gehabt. Allerdings hätte das Amt für Agrarstruktur C. die Handlungsanweisung der Bundesanstalt für Gewässerkunde kennen müssen, denn offensichtlich sei diese dem Umweltministerium sehr wohl bekannt gewesen. Unter diesen Umständen könne auch nicht von nachträglich eingetretenen Tatsachen die Rede sein, die einen Widerruf des Bewilligungsbescheides rechtfertigen könnten. Im Übrigen könne er sich auf den Schutz seines Vertrauens berufen. Denn er habe im Vertrauen auf die Bewilligung erhebliche Kredite für die Anschubfinanzierung seines Unternehmens erhalten, durch die ihm eine Existenzgründung erst ermöglicht worden sei. Soweit die Beklagte auf einen Widerrufsbescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 10. Dezember 2004 hinweise, mit dem der Bewilligungsbescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 13. Dezember 2002 für neu hinzugekommene Flächen widerrufen worden sei, sei dieser mit dem Widerspruch angefochten worden und darüber hinaus nicht streitgegenständlich.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 18. September 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung C. vom 21. Februar 2002 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und weist ergänzend darauf hin, dass dem Amt für Agrarstruktur C. die Handlungsanweisung der Bundesanstalt für Gewässerkunde nicht bekannt gewesen sei. Im Übrigen sei der Kläger nach Nr. 19.3 der Richtlinien zum NAU verpflichtet, sich für die gesamte Dauer der Förderung dem Kontrollverfahren nach der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 in der jeweils geltenden Fassung zu unterstellen. Seit dem Jahre 2003 habe sich der Kläger einem Kontrollverband allerdings nicht mehr angeschlossen, so dass eine wesentliche Voraussetzung für die Förderung des ökologischen Anbaus fehle. Aus diesem Grund sei zu Lasten des Klägers mit Bescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 10. Dezember 2004 der Bewilligungsbescheid vom 13. Dezember 2002 zur Gewährung einer Zuwendung für das ökologische Anbauverfahren im gesamten Betrieb widerrufen worden. Dieser Widerrufsgrund bestehe auch für den Verpflichtungszeitraum vom 1. Dezember 2000 bis zum 30. November 2005.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt ihrer Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Diese waren in ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
II.
Die Berufung des Klägers hat Erfolg.
Der angefochtene Bescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 18. September 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung C. vom 21. Februar 2002 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Zutreffend sind das Amt für Agrarstruktur C. und die Bezirksregierung C. zunächst davon ausgegangen, dass für die Aufhebung des Bewilligungsbescheides des Amtes für Agrarstruktur C. vom 28. November 2000 nationales Recht anzuwenden ist. Europäisches Gemeinschaftsrecht bietet hierfür keine Grundlage. Die in Rede stehende Zuwendung wird zwar auf der Grundlage des Gemeinschaftsrecht gewährt, nämlich auf Grund der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen (ABl. Nr. L 160 S. 80). Das Gemeinschaftsrecht enthält aber keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörden gegenüber dem Beihilfeempfänger regeln, Bewilligungsbescheide über in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährte Prämien und Beihilfen zurückzunehmen oder zu widerrufen (Europäischer Gerichtshof - EuGH - Urt. v. 21. September 1983 - Rs. C 215/82 - Slg. 1983 I - 2633; Urt. v. 20. September 1990 - Rs. C 5/89 -, Slg. 1990 I - 3437, 3453; Urt. v. 17. Mai 1993 - Rs. C 290/91 -, NVwZ 1993, 973; BVerwG, Urt. v. 8. Februar 1996 - BVerwG 3 C 18.94 -, Buchholz 451.511 § 10 MOG Nr. 2 m.w.N. = RdL 1996, 159 und juris; Urt. v. 10. Dezember 2003 - BVerwG 3 C 22/02 -, RdL 2004, 132 und juris).
Nach Art. 8 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl. Nr. L 160 S. 103), die allgemeine Bestimmungen über den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) enthält, aus dessen Mittel die vorliegende Maßnahme kofinanziert wird, treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Insoweit kommt also nationales Recht zur Anwendung.
Die im Bescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 18. September 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung C. vom 21. Februar 2002 für die Aufhebung des fraglichen Bewilligungsbescheides herangezogene bundesrechtliche Vorschrift des § 10 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation (MOG) in der Fassung vom 20. September 1995 (BGBl. I S. 1146) mit späteren Änderungen ist aber nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, im vorliegenden Fall nicht einschlägig (BVerwG, Urt. v. 10. Dezember 2003, aaO). Nach § 10 MOG sind begünstigende Bescheide „in den Fällen der §§ 6 und 8“ MOG zurückzunehmen oder zu widerrufen. Diese Vorschriften setzen zunächst nicht voraus, dass der Bundesverordnungsgeber von der dort ihm eingeräumten Ermächtigung zum Erlass einer Durchführungsverordnung Gebrauch gemacht hat (vgl. vgl. BVerwG, Urt. v. 16. Dezember 1993 - BVerwG 3 C 18.91 -, RdL 1994, 189 und juris). Für die Anwendung des § 10 MOG kommt es nur darauf an, ob der Regelungsbereich der in Bezug genommenen Vorschriften den vorliegenden Fall umfasst. In Frage kommt hier insoweit nur § 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG, weil die fragliche Beihilfe nach einem flächenbezogenen Maßstab gewährt wurde. Allerdings betrifft die dem Kläger gewährte Beihilfe keine „Regelung hinsichtlich Marktordnungswaren“ im Sinne des § 6 Abs. 1 MOG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Regelungen hinsichtlich Marktordnungswaren nur erzeugnis- oder produktbezogene, nicht jedoch produktionsverfahrensbezogene Regelungen, wozu u.a. die Regelungen der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates (ABl. Nr. L 215 S. 85) gehören (BVerwG, Urt. v. 10. Dezember 2003, aaO). Unter diesen Voraussetzungen enthalten auch die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates, die die Rechtsgrundlage für die hier streitige Zuwendung bilden und die die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates ersetzt haben, lediglich produktionsverfahrensbezogene Regelungen. Denn nach Art. 2 VO (EG) Nr. 1257/1999 des Rates können die Beihilfen für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums in Zusammenhang mit landwirtschaftlichen Tätigkeiten und deren Umstellung u.a. die Erhaltung und Förderung eines hohen Naturwerts und einer nachhaltigen und umweltgerechten Landwirtschaft betreffen. Nach Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1257/1999 des Rates werden die Beihilfen Landwirten gewährt, die sich für mindestens fünf Jahre verpflichten, Agrarumweltmaßnahmen durchzuführen. Agrarumweltmaßnahmen in diesem Sinne sind nach Art. 22 Satz 1 VO (EG) Nr. 1257/1999 des Rates landwirtschaftliche Produktionsverfahren, die auf den Schutz der Umwelt und die Erhaltung des ländlichen Lebensraumes ausgerichtet sind. Die hier fraglichen Beihilfen stehen demnach nicht in einem Zusammenhang mit bestimmten landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Ihr wesentliches Ziel besteht vielmehr in der Lenkung der Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte, um den Übergang von einer intensiven auf eine extensivere und qualitativ hochwertigere Bewirtschaftung zu fördern (vgl. EuGH, Urt. v. 19. September 2002 - C-336/00 -, Slg. 2002 I - 7699), nicht aber um den jeweiligen Produktmarkt zu beeinflussen.
Kommt unter diesen Voraussetzungen § 10 MOG nicht zur Anwendung, so verbleibt es bei der Anwendung des Landesrechts, hier des Verwaltungsverfahrensrechts. Denn nach § 1 Abs. 1 Nds.VwVfG und § 1 Abs. 1 VwVfG gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz (nur) in dem Umfang für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden, soweit nicht Rechtsvorschriften des Landes oder des Bundes eine inhaltsgleiche oder eine entgegenstehende Regelung enthalten. Eine solche liegt - wie gezeigt - nicht vor.
Rechtsgrundlage für die Rücknahme des hier fraglichen Bewilligungsbescheides vom 28. November 2000 ist unter diesen Voraussetzungen § 1 Abs. 1 Nds.VwVfG iVm § 48 Abs. 1 VwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen des § 48 Absätze 2 bis 4 VwVfG zurückgenommen werden.
Der Bewilligungsbescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 28. November 2000 ist rechtswidrig, weil die Voraussetzungen für die Gewährung der begehrten Beihilfe nicht vorgelegen haben. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass der Kläger und sein Betrieb die Voraussetzungen für eine Förderung nach den Richtlinien zum NAU nicht erfüllen.
Die Bewilligungsvoraussetzungen für die Gewährung der vom Kläger begehrten Zuwendung ergeben sich aus der Richtlinie zum NAU (Niedersächsisches Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, RdErl. v. 2. Oktober 2000 - 303.2 - 6017/03 -). Diese Richtlinie ist eine Verwaltungsvorschrift ohne die Qualität einer Rechtsnorm mit Außenwirkung und vermittelt deshalb unmittelbar keinen Anspruch auf die in der Richtlinie genannten Zuwendungen. Auch kann der Kläger einen solchen Anspruch nicht unmittelbar auf die Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 stützen, denn diese Verordnung legt nach ihrem Artikel 1 Abs. 1 lediglich den Rahmen für die gemeinschaftliche Förderung einer nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums fest. Der Kläger hat deshalb unter diesen Umständen nur einen Anspruch darauf, dass die Bewilligungsbehörde über seinen Antrag im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG willkürfrei und im Rahmen der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogenen Grenzen entscheidet (so schon BVerwG, Urt. v. 26. April 1979 - BVerwG 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45; zutreffend insoweit Nr. 1.2 der Richtlinien zum NAU). Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass die o.g. Richtlinie des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die gleichmäßige Bewilligungspraxis innerhalb des Landes Niedersachsen festlegt. Insoweit ist es einem Gericht verwehrt, diese Bewilligungspraxis durch eine eigenständige Auslegung der Richtlinie selbst zu bestimmen, sondern es hat die Richtlinie als Willenserklärung der obersten Fachbehörde des Landes unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und der von der obersten Fachbehörde gebilligten tatsächlichen Handhabung durch die Landwirtschaftsbehörden des Landes auszulegen und anzuwenden (vgl. dazu schon BVerwG, Urt. v. 26. April 1979, aaO, S. 53; Urt. v. 19. September 2000 - BVerwG 1 C 19/99 -, BVerwGE 112, 63 unter Hinweis auf BVerwG, Urt. 2. März 1995 - BVerwG 2 C 17/94 -, Buchholz 240 § 17 BBesG Nr. 7).
Das Verwaltungsgericht hat unter diesen Voraussetzungen in nicht zu beanstandender Weise festgestellt, dass der fragliche Bewilligungsbescheid mit Blick auf Nr. 5.8 der Richtlinie zum NAU rechtsfehlerhaft ist.
Nach Nr. 5.8 Satz 2 der Richtlinie zum NAU wird grundsätzlich keine Zuwendung für Flächen gewährt, für die bereits andere vertragliche Regelungen im Sinne des Zuwendungszwecks der jeweiligen Maßnahme dieser Richtlinie bestehen, oder die bereits nach anderen Programmen mit gleicher Zweckbestimmung gefördert werden. Der Sinn dieser Regelung besteht darin, Zuwendungen dann auszuschließen, wenn diese objektiv keinen Anreiz zur Durchführung von Agrarumweltmaßnahmen bieten können, weil bereits nach anderweitig begründeten Pflichten solche Agrarumweltmaßnahmen durchzuführen sind.
Eine solche Regelung im Sinne des Zuwendungszwecks besteht aber bereits nach der Handlungsanweisung BfG -1192 der Bundesanstalt für Gewässerkunde aus dem Jahr 1999. Nach Nr. 3.1.4 der Handlungsanweisung dürfen nämlich auf den Flächen der WSV Düngemittel - mit Ausnahme von Kompost - nicht eingesetzt werden. Nach dieser, für die WSV verbindlichen Regelung besteht für die WSV bereits eine dem Zuwendungszweck entsprechende Vorgabe, nämlich die betreffenden Flächen extensiv zu bewirtschaften, im Näheren keine Düngemittel auf ihren Flächen einzusetzen. Diese Handlungsanweisung entspricht - mindestens - den Pflichten nach der Richtlinie zum NAU, die ein Unternehmer einhalten muss, um in den Genuss der Förderung zu kommen, zum Teil geht sie sogar darüber hinaus. Denn nach Nr. 19.1 der Richtlinie müssen die Unternehmen für die Dauer von fünf Jahren ein ökologisches Anbauverfahren einführen oder beibehalten, das der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 des Rates vom 24. Juni 1991 über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel (ABl. Nr. L 198 S. 1) in der jeweiligen Fassung und Anlage 2 entspricht. Nach Anlage 2 Nr. 1 der Richtlinie zum NAU sind u.a. Grundlage der Düngung die wirtschaftseigenen Substanzen; vorhandene und zugekaufte Wirtschaftsdünger sind nur in an Standort und an Pflanzenbedarf angepassten Mengen zulässig. Wirtschafts- und Zukaufdünger dürfen die Düngemenge entsprechend einer Tierhaltung von 2,0 GVE/ha LF nicht überschreiten. Diese Pflichten verschärft die Handlungsanweisung der Bundesanstalt für Gewässerkunde sogar noch, indem sie - mit Ausnahme von Kompost - überhaupt keinen Dünger zulässt.
Nicht erheblich ist, dass Nr. 5.8 Satz 2 der Richtlinie zum NAU auf andere „vertragliche“ Regelungen im Sinne des Zuwendungszwecks abstellt. Zwar ist die Handlungsanweisung der Bundesanstalt für Gewässerkunde keine vertragliche Regelung zwischen ihr und der WSV. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift, Zuwendungen auszuschließen, die einen Anreiz zur Durchführung von Agrarumweltmaßnahmen nicht bieten können, weil bereits nach anderweitig begründeten Pflichten solche Maßnahmen durchzuführen sind, sind auch gesetzliche oder behördeninterne Regelungen in die o.g. Bestimmung einzubeziehen, die im Sinne des Zuwendungszwecks bindende und entsprechende Wirkung haben.
Für die Frage der Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Bewilligung ist auch nicht maßgeblich, ob die WSV in dem von ihr mit dem Kläger geschlossenen Nutzungsvertrag vom 16. Oktober 1999 Bewirtschaftungsauflagen zu Lasten des Klägers, die der Handlungsanweisung der Bundesanstalt für Gewässerkunde entsprechen, nicht vorgesehen und dem Kläger möglicherweise die Befugnis eingeräumt hat, die betreffenden Flächen umfassend zu nutzen und gegebenenfalls auch Dünge- und Pflanzenschutzmittel ganzjährig einzusetzen. Denn bereits der Wortlaut der Nr. 5.8 Satz 2 der Richtlinie zum NAU stellt nicht darauf ab, ob der die Flächen bewirtschaftende Unternehmer Kenntnis von der anderweitigen Regelung hat, nach der der Zuwendungszweck bereits aus anderen Gründen erreicht wird. Nach dem Wortlaut der o.g. Bestimmung der Richtlinie kommt es auch nicht darauf an, ob dem Unternehmer - möglicherweise fehlerhaft - in einem Nutzungsvertrag in Bezug auf die fraglichen Flächen Befugnisse eingeräumt worden sind, die über den Inhalt der anderweitigen Regelungen hinausgehen oder ihnen sogar zuwiderlaufen. Auch der oben bereits dargelegte Sinn und Zweck der Nr. 5.8 Satz 2 der Richtlinie zum NAU bestätigt diese Einschätzung. Denn die Regelung verfolgt das Ziel, Zuwendungen dann auszuschließen, wenn objektiv kein Anreiz mehr besteht, den mit der Zuwendung verfolgten Zweck zu erreichen, weil der Zweck bereits auf Grund anderweitig begründeter Pflichten erreicht wird. Auf eine Kenntnis des Unternehmers von diesen anderweitig begründeten Pflichten zur Bewirtschaftung oder auf ihm eingeräumte vertragliche Nutzungsbefugnisse kommt es daher entgegen der Auffassung des Klägers nicht an.
Der Senat kann im Weiteren offen lassen, ob sich der in Rede stehende Bewilligungsbescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 28. November 2000 auch aus anderen Gründen als rechtswidrig erweist. Der Senat braucht nicht zu entscheiden, ob der von der Richtlinie zum NAU vorausgesetzte Zweck der vom Kläger begehrten Förderung von diesem deswegen nicht erreicht werden kann, weil der Kläger über die von ihm beweideten Böschungsflächen nicht in einer Form verfügen kann, die es ihm ermöglicht zu entscheiden, welche Bewirtschaftungsform er für welchen Zeitraum wählen möchte. Nr. 17 der Richtlinie zum NAU bestimmt insoweit den Gegenstand der Förderung, indem (nur) die Einführung oder Beibehaltung eines ökologischen Anbauverfahrens im gesamten Betrieb gefördert wird. Ob der Kläger auf Grund des zwischen ihm und der WSV geschlossenen Nutzungsvertrags ein ökologisches Anbauverfahren auf den betreffenden Flächen überhaupt einführen und - bejahendenfalls - auch über den gesamten Verpflichtungszeitraum beibehalten darf, kann auf Grund des vom Kläger mit der WSV geschlossenen Nutzungsvertrages zweifelhaft sein, braucht aber nicht geklärt zu werden. Unentschieden bleiben kann insoweit auch die von der Beklagten aufgeworfene Frage, ob die Aufhebung des Bewilligungsbescheides vom 28. November 2000 auf einen Widerrufsgrund i.S.d. § 49 Abs. 2 VwVfG gestützt werden könnte, weil der Kläger seit 2003 einem Kontrollverband nicht mehr angehört und deshalb eine Bewilligungsvoraussetzung nach Nr. 19.3 der Richtlinie zum NAU i.V.m. der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 des Rates vom 24. Juni 1991 (ABl. Nr. L 198 S. 1) entfallen ist. Dies kann allerdings deswegen zweifelhaft sein, weil der Kläger möglicherweise wegen des Erlasses der hier angefochtenen Bescheide keinen Anlass mehr sah, die Aufwendungen für eine aus seiner Sicht nicht mehr sinnvollen Kontrolle durch einen Kontrollverband zu tragen.
Ebenfalls offen lassen kann der Senat, ob sich der Kläger nicht mit Erfolg auf die Vertrauensschutzregelung des § 48 Abs. 2 VwVfG berufen kann, weil die Vorschrift des Art. 14 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 3887/92 i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 der Kommission vom 29. Juli 1998 (ABl. Nr. L 212 S. 23), die nach Art. 48 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 1750/1999 hier auch in Bezug auf die flächenbezogene Beihilfe nach Art. 22 VO (EG) Nr. 1257/1999 anzuwenden ist, den dem Begünstigten einer rechtswidrigen Beihilfe zustehenden Vertrauensschutz abschließend regelt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29. März 2005 - BVerwG 3 B 117/04 -, Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 112 und juris). Offen kann auch bleiben, ob Art. 14 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 3887/92 i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 dem Kläger keinen Vertrauensschutz einräumt, weil dieser nicht alle Bestimmungen der geltenden Verordnung eingehalten hat.
Denn der Rücknahmebescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 18. September 2001 in der hier maßgeblichen Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung C. vom 21. Februar 2002 (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) erweist sich schon deswegen als rechtswidrig, weil in ihm das der zuständigen Behörde eingeräumte Ermessen nicht erkannt worden ist und er die erforderlichen Ermessenserwägungen nicht enthält. Die Bezirksregierung hat in ihrem Widerspruchsbescheid insoweit dargelegt, dass Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Bewilligungsbescheides des Amtes für Agrarstruktur C. § 10 Abs. 1 MOG sei, wonach rechtswidrige begünstigende Bescheide (zwingend) zurückzunehmen seien. Damit hat die Widerspruchsbehörde deutlich gemacht, dass sie sich durch die gesetzliche Regelung gebunden gefühlt und den ihr nach der richtigerweise anzuwendenden Rücknahmebestimmung des § 48 Abs. 1 VwVfG eingeräumten Ermessenspielraum nicht erkannt hat. Dies ergibt sich auch daraus, dass im Bescheid des Amtes für Agrarstruktur C. vom 18. September 2001 als Rechtsgrundlage für die Aufhebung des Bewilligungsbescheides § 49 Abs. 1 VwVfG genannt ist, von der die Widerspruchsbehörde im Widerspruchsbescheid vom 21. Februar 2002 ausdrücklich abgerückt ist.
Die Berufung des Klägers bliebe indes gleichwohl erfolglos, wenn Gründe bestanden hätten, den rechtswidrigen Bewilligungsbescheid trotz des der Rücknahmebehörde grundsätzlich eingeräumten Ermessensspielraums zwingend zurückzunehmen (Ermessensreduzierung „auf Null“). Dies ist aber nicht der Fall.
Für eine Ermessensreduzierung spricht zunächst nicht, dass sich der Kläger möglicherweise nicht mit Erfolg auf den Schutz seines Vertrauens nach § 48 Abs. 2 VwVfG oder Art. 14 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 3887/92 i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 berufen kann. Aus der Tatsache allein, dass der Rücknahme kein Vertrauensschutz entgegensteht, folgt nämlich nicht, dass eine Ermessensentscheidung nicht geboten wäre (BVerwG, Urt. v. 26. Oktober 1978 - BVerwG 3 C 18.77 -, BVerwGE 57, 1, 5/6; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 48 Rdnr. 107).
Für eine Ermessensreduzierung „auf Null“ streitet die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, wonach das nationale Recht so angewandt werden muss, dass die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung staatlicher Beihilfen nicht praktisch unmöglich und das Gemeinschaftsinteresse voll berücksichtigt wird (Urt. v. 20. September 1990 - Rs C-5/89 -, Slg. I 3437, 3453; s.a. Urt. v. 20. März 1997 - Rs C-24/95 -Slg. I 1591 = DVBl. 1997, 951; Urt. v. 16. Juli 1998 - Rs C-298/96 -, Slg. I 4767, 4782; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 17. Februar 1993 - BVerwG 11 C 47.92 -, BVerwGE 92, 81, 85; Urt. v. 23. April 1998 - BVerwG 3 C 15.97 -, BVerwGE 106, 328, 334). Neben diese Erwägung, die vor allem der Durchsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsordnung dient, treten die für die Rücknahme ebenfalls sprechenden Interessen sparsamer Haushaltsführung und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (vgl. BVerwG, Urt. v. 17. Februar 1993, aaO). Der Europäische Gerichtshof hat neben diesen, das Ermessen einengenden oder bindenden Gesichtpunkten aber auch anerkannt, dass der Empfänger einer rechtwidrigen Beihilfe sich ausnahmsweise auf Umstände berufen könne, auf Grund deren sein Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe geschützt sei, so dass er sie nicht zurückzuerstatten brauche. In einem solchen Falle sei es Sache des nationalen Gerichts, alle Umstände zu würdigen (Urt. v. 20. September 1990 - Rs C-5/89 -, Slg. I 3437, 3457). Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang in Bezug auf einen Widerruf von Bewilligungen dargelegt (Urt. v. 10. Dezember 2003, aaO), dass eine Aufhebung eines Bewilligungsbescheides auch länger zurückliegende Zeiträume erfassen und damit hohe Rückzahlungspflichten auslösen könne. Dies werfe die Frage auf, ob die Rücknahme aus Gründen der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall auf bestimmte Zeiträume oder in anderer Weise zu beschränken sei (BVerwG, Urt. v. 10. Dezember 2003, aaO). Das Bundesverwaltungsgericht hat erläuternd und zur Begründung seiner Auffassung insbesondere auf Pflichtverletzungen des Zuwendungsempfängers von nur geringem Gewicht oder die Gefahr der Vernichtung der wirtschaftlichen Existenz des Landwirts hingewiesen, die eine Beschränkung der Rücknahme rechtfertigen können (Urt. v. 10. Dezember 2003, aaO). Gegebenenfalls dürfte sogar zu erwägen sein, in Ausnahmefällen von einer Aufhebung eines Bewilligungsbescheides gänzlich abzusehen.
Derartige Umstände, die ein Absehen von der Rücknahme des Bewilligungsbescheides - und gegebenenfalls von der Rückforderung des gezahlten Betrages - rechtfertigen können, liegen hier vor. Denn dem Kläger war zum einen das Bestehen der Handlungsanweisung der Bundesanstalt für Gewässerkunde an die WSV und die daraus folgende Pflicht der WSV zur extensiven Bewirtschaftung der Deichböschungen nicht bekannt; die Handlungsanweisung konnte und musste dem Kläger auch nicht bekannt sein, weil die WSV ihm das Bestehen der Handlungsanweisung nicht eröffnet und diese auch nicht zum Gegenstand des Nutzungsvertrages vom 16. Oktober 1999 gemacht hatte. Insoweit ist dem Kläger ein Verschulden nicht vorzuwerfen, als er im Rahmen seiner Antragstellung versichert hat, dass anderweitige Bewirtschaftungsauflagen nicht bestünden. Zum anderen folgt aus dem vom Amt für Agrarstruktur C. erhobenen Vorwurf, der Kläger habe erkennen können, dass er auf Grund des zwischen ihm und der WSV geschlossenen Nutzungsvertrages nicht berechtigt gewesen sei, ganzjährig über die zu beweidenden Flächen zu verfügen, nur ein geringes Schuldmaß des Klägers. Denn die für einen Laien nur schwer zugänglichen Fragen des Umfangs einer vertraglichen Befugnis rechtfertigen im vorliegenden Einzelfall allenfalls die Annahme geringer Schuld. Hinzu kommt außerdem, dass der Kläger nachvollziehbar dargelegt hat, dass er erst durch die Aufnahme der subventionierten Deichschäferei und durch deren Vorfinanzierung in Form von Bankkrediten in erheblicher Höhe eine Existenzgrundlage für sich und seine Familie schaffen konnte, nachdem er zuvor arbeitslos gewesen sei. Würde dem Kläger unter diesen Umständen die ihm bereits bewilligte Zuwendung wieder entzogen und der ihm gewährte Zuwendungsbetrag nicht ausgezahlt, so drohte ihm und seiner Familie die wirtschaftliche Vernichtung. Diese - wie gezeigt - auch vom Bundesverwaltungsgericht im Rahmen einer Ermessensentscheidung für zulässig gehaltenen Erwägungen sind damit Gegenstand des der Beklagten eröffneten Ermessensspielraums, der unter diesen Umständen folglich nicht „auf Null“ reduziert ist. Von einer Ermessensentscheidung konnte daher nicht abgesehen werden.
Ergänzend weist der Senat ausdrücklich darauf hin, dass die Beklagte im Falle einer erneuten Entscheidung über die Rücknahme des fraglichen Bewilligungsbescheides und die Rückforderung des bewilligten Betrages einerseits zu berücksichtigen hätte, ob dem Kläger Vertrauensschutz zu gewähren ist, weil er möglicherweise nach Art. 14 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 3887/92 i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 alle Bestimmungen der geltenden Verordnung eingehalten hat (vgl. dazu BayVGH, Urt. v. 2. Mai 2005 - 19 B 03.1726 - (91/05) -, AUR 2005, 363). Andererseits wird die Beklagte die o.g. Erwägungen entsprechend ihrem erheblichen Gewicht in das von ihr auszuübende Ermessen einzustellen haben.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 49 VwVfG
§ 10 MOG
§ 17 BBesG
§ 48 VwVfG
§ 1 Abs. 1 und 2 gestattet die WSV
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 10 Abs. 1 MOG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG
§ 6 Abs. 1 MOG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 49 Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 VwVfG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 49 Abs. 1 VwVfG
Art. 2 VO
Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 22 Satz 1 VO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 4 VO
Art. 48 Abs. 1 Satz 2 VO
Art. 22 VO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 973
BVerwGE 58, 45
BVerwGE 112, 63
BVerwGE 57, 1, 5
BVerwGE 92, 81, 85
BVerwGE 106, 328, 334
3 C 18.94
3 C 22/02
3 C 18.91
3 C 111.79
1 C 19/99
2 C 17/94
3 B 117/04
3 C 18.77
11 C 47.92
3 C 15.97
19 B 03.17