Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-01-19, Aktenzeichen 1 K 3831/03
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2005:0119.1K3831.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt nach ihrer Gewerbeanmeldung seit dem 1. September 1970 in I. das Gewerbe „Planung und serienmäßige Herstellung von elektrischen Geräten und Anlagen". Sie beschäftigt etwa 100 Personen.
Im Jahre 1996 forderte das beklagte Landesamt die Klägerin auf, monatlich den „Monatsbericht für Betriebe des Verarbeitenden Gewerbes sowie des Bergbaus und der Gewinnung von Steinen und Erden" vorzulegen. Die Klägerin weigerte sich, diese Berichte abzugeben. Daraufhin stellte das beklagte Landesamt mit Bescheid vom 15. Mai 1997 fest, dass die Klägerin sowohl zum Monatsbericht für Betriebe des Verarbeitenden Gewerbes sowie des Bergbaus und der Gewinnung von Steinen und Erden als auch zur vierteljährlichen Produktionserhebung auskunftspflichtig sei. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt: Nach § 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz - BStatG) vom 22.01.1987 (BGBl. I S. 462), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 17.01.1996 (BGBl I S. 34), in Verbindung mit § 2 A des Gesetzes über die Statistik im Produzierenden Gewerbe (ProdGewStatG) vom 30.05.1980 (BGBl. I S. 641), zuletzt geändert durch Artikel 2 Zweites Gesetz zur Änderung statistischer Rechtsvorschriften (2. Statistikbereinigungsgesetz - 2. StatBerG) vom 19.12.1986 (BGBl. I S. 2555) und Artikel 3 der Statistikanpassungsverordnung (StatAV) vom 26.03.1991 (BGBl. I S. 846), würden bundesweit bei den produzierenden Betrieben von höchstens 68.000 Unternehmen des Bergbaus und des Verarbeitenden Gewerbes sowie bei produzierenden Betrieben der anderen Unternehmen monatliche und vierteljährliche Erhebungen durchgeführt. Das Unternehmen der Klägerin sei dem Verarbeitenden Gewerbe zuzurechnen. Um die vom Gesetzgeber festgelegte Höchstzahl von bundesweit 68.000 zu befragenden Unternehmen im Bergbau und Verarbeitenden Gewerbe nicht zu überschreiten, würden im Wege der Ermessensausübung zu den genannten Erhebungen einheitlich Betriebe von Unternehmen mit 20 und mehr tätigen Personen bzw. Betriebe mit 20 und mehr tätigen Personen der anderen Unternehmen herangezogen. Da das Unternehmen der Klägerin mehr als 20 Beschäftigte habe, sei es heranzuziehen. Den gegen diesen Bescheid erhobenen Widerspruch der Klägerin wies das beklagte Landesamt mit Widerspruchsbescheid vom 23. Juni 1997 zurück. Eine Klage dagegen erhob die Klägerin nicht.
Im Jahr 2002 kam es zwischen den Beteiligten zum Streit darüber, ob der Bescheid vom 15. Mai 1997 eine Auskunftspflicht weiterhin begründe, obwohl zwischenzeitlich die gesetzliche Grundlage geändert worden sei.
Mit Schreiben vom 19. Mai 2003 beantragte die Klägerin, im Wege des Wiederaufgreifens des Verfahrens den Bescheid vom 15. Mai 1997 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juni 1997 aufzuheben. Zur Begründung trug sie im Wesentlichen vor: Durch die Änderung der gesetzlichen Grundlagen habe sich der Bescheid vom 15. Mai 1997 erledigt. Vorsorglich werde aber die Aufhebung dieses Bescheides beantragt. Durch die Gesetzesänderungen hätten sich die inhaltlichen Anforderungen an die Auskunftspflicht geändert und auch die Gesamtzahl der zu befragenden Unternehmen sei vom Gesetzgeber herabgesetzt worden. Die im Bescheid festgestellten Auskunftspflichten seien deshalb vom Gesetz nicht mehr gedeckt. Außerdem ergebe sich aus Informationen des Statistischen Bundesamtes, dass es in Deutschland mehr Unternehmen und Betriebe gebe, die über das Gesetz über die Statistik im produzierenden Gewerbe erfasst werden könnten, als dieses Gesetz als Höchstgrenze festlege. Da insoweit nicht ausgeschlossen werden könne, dass nach der Gesetzesänderung eine günstigere Entscheidung hätte getroffen werden können, sei der Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zulässig und begründet.
Mit Bescheid vom 12. Juni 2003 lehnte das Landesamt den Antrag der Klägerin auf Wiederaufgreifen des Verfahrens ab. Zur Begründung trug es vor: Der Antrag sei unzulässig, weil sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nicht nachträglich zu Gunsten der Klägerin geändert habe. Bei der gesetzlichen Änderung handele es sich lediglich um eine redaktionelle Änderung, aufgrund derer keine für die Klägerin günstigere Entscheidung getroffen werden könne. Mit dem Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Statistik im Produzierenden Gewerbe vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2036) sei ein neues Erhebungskonzept eingeführt worden. Die monatliche Erhebung der gesamten Produktion sowie die Erfassung der Reparatur-, Montage- und Lohnveredelungsarbeiten werde in § 2 B Ziffer I ProdGewStatG angeordnet; befragt würden Betriebe von höchsten 20.000 Unternehmen. Die Obergrenze der berichtspflichtigen Betriebe werde deutlich unterschritten. In § 2 B Ziffer II ProdGewStatG werde die vierteljährliche Erhebung der gesamten Produktion und der Reparatur-, Montage- und Lohnveredelungsarbeiten bei Betrieben von höchstens 48.000 Unternehmen angeordnet. Die Obergrenze der berichtspflichtigen Betriebe werde auch hier deutlich unterschritten. Bisher hätten Betriebe von höchstens 68.000 Unternehmen befragt werden können. Diese Höchstzahl werde nach dem neuen Erhebungskonzept nur reduziert, weil die nach Buchstabe B Ziffer I monatlich meldenden Betriebe von ihrer bisherigen vierteljährlichen Berichtspflicht befreit würden. Die Erhebung der gesamten Produktion sowie die Erfassung der Reparatur-, Montage- und Lohnveredelungsarbeiten werde weiterhin bei Betrieben von insgesamt 68.000 Unternehmen durchgeführt. Die Klägerin sei danach weiterhin zur vierteljährlichen Produktionserhebung auskunftspflichtig.
Am 7. Juli 2003 legte die Klägerin Widerspruch gegen diesen Bescheid ein. Zur Begründung trug sie im Wesentlichen vor: Es stehe bislang nicht fest, dass sie nach den gesetzlichen Vorschriften in Verbindung mit den seinerzeit geltenden Richtlinien auskunftspflichtig sei. Dies gelte umso mehr nach der Änderung der gesetzlichen Grundlage. Mit dem Gesetz von 1998 sei ein neues Erhebungskonzept mit dem Ziel eingeführt worden, die amtliche Statistik auf das absolut notwendige Maß zu reduzieren, um damit zur Entlastung der Wirtschaft von statistischen Berichtspflichten und auch zur Verschlankung des Staates beizutragen. Grundsätzlich solle nach der Zielsetzung des Gesetzgebers mit Einführung des neuen Erhebungskonzeptes der Berichtskreis jährlich überprüft und gegebenenfalls neu festgelegt werden. Das Landesamt habe bislang nicht angegeben, ob es Unternehmen gebe, die nicht herangezogen würden. Wenn dem so wäre, spreche dies für eine sachwidrige Ungleichbehandlung. Zumindest wäre ein Rotationssystem geboten, damit die Berichtslasten gleichmäßig verteilt würden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 9. September 2003, zugestellt am 11. September 2003, wies das beklagte Landesamt den Widerspruch als unbegründet zurück.
Daraufhin hat die Klägerin am 10. Oktober 2003 Klage erhoben, die sie wie folgt begründet: Nach wie vor sei sie der Auffassung, dass sich der ursprüngliche Verwaltungsakt vom 15. Mai 1997 aufgrund der Gesetzesänderungen erledigt habe. Jedenfalls sei ihr Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zulässig und begründet. Insoweit nehme sie Bezug auf ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren. Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass durch Artikel 2 des Gesetzes zur Neuregelung der Energiestatistik und zur Änderung des Statistikregistergesetzes vom 26.07.2002 (BGBl. I S. 2867, 2870) das Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe in der Fassung der Neubekanntmachung vom 21.03.2002 (BGBl. I S. 1181) geändert worden sei. Der Umfang der Berichtspflichten habe sich erheblich geändert. Die Änderungen seien nicht nur redaktioneller Natur, sondern beinhalteten eine echte Entlastung der Berichtspflichtigen. Das Bemühen um die Entlastung der Berichtspflichtigen ergebe sich auch aus dem Verwaltungsdatenverwendungsgesetz (BGBl. I S. 2149). Unabhängig davon, ob sie nach der neuen Gesetzeslage auskunftspflichtig sei, habe sich jedenfalls die Rechtslage zu ihren Gunsten geändert. Aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit sei der ursprüngliche Bescheid daher aufzuheben. Dies sei umso dringender, als durch das neue Erhebungskonzept Erleichterungen eingeführt worden seien, die u.a. dazu führten, dass der Berichtskreis der Auskunftspflichtigen jährlich überprüft und gegebenenfalls neu festgelegt werde. Es treffe zu, dass die Auswahl der zu befragenden Unternehmen im Wege der Ermessensausübung zu treffen sei. Es müsse deshalb Ermessensrichtlinien geben. Es sei nicht nachvollziehbar, warum das beklagte Landesamt sich zudem beharrlich weigere, mitzuteilen, ob es Unternehmen gebe, die nicht zu Erhebungen herangezogen würden.
Die Klägerin beantragt,
1. den Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2003 in Gestalt des Wider- spruchsbescheides vom 9. September 2003 aufzuheben,
2. den Bescheid des Beklagten vom 15. Mai 1997 in Gestalt des Wider- spruchsbescheides vom 23. Juni 1997 aufzuheben.
Das beklagte Landesamt beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt das Landesamt vor: Es bestehe kein Grund für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens, da sich die dem Bescheid vom 15. Mai 1997 zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage nicht nachträglich zu Gunsten der Klägerin geändert habe. Das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Statistik im Produzierenden Gewerbe vom 6. August 1998 berühre die bestehende Auskunftsverpflichtung der Klägerin nicht. Änderungen hätten sich nur in den Erhebungsinhalten, d.h. im Frageumfang ergeben. Die Klägerin erfülle weiterhin die Voraussetzungen für die Auskunftspflicht zu den Statistiken im Produzierenden Gewerbe, weil sie mehr als 20 Personen beschäftige und dem Verarbeitenden Gewerbe zuzuordnen sei. Die Auswahl der zu befragenden Unternehmen sei von den statistischen Ämtern im Wege der Ermessensausübung zu treffen. Dieses Auswahlermessen habe das Statistische Bundesamt in Übereinstimmung mit den statistischen Landesämtern dahingehend ausgeübt, dass einheitlich und ausnahmslos alle Unternehmen von den Erhebungen erfasst würden, die an einem bestimmten Stichtag über 20 und mehr tätige Personen verfügten. Dadurch werde sichergestellt, dass die gesetzlich vorgegebene Höchstzahl eingehalten werde. Die so praktizierte Rechtsanwendung stehe im Einklang mit dem in der amtlichen Begründung zum Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe vom 6. November 1995 zum Ausdruck gekommenen gesetzgeberischen Willen. Da sich die Höchstgrenze der gesetzlich zu befragenden Unternehmen nicht geändert habe, habe kein Anlass bestanden, die Auswahlkriterien zu ändern. Weitere Auswahlrichtlinien gebe es nicht. Ein Rotationssystem im Produzierenden Gewerbe bestehe nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landesamtes Bezug genommen.
E n t s c h e i d u n s g r ü n d e :
Die Klage hat keinen Erfolg.
Allerdings ist sie als Anfechtungsklage zulässig. Die Anfechtungsklage ist die statthafte Klageart. Die Klägerin kann ihr Ziel, nämlich die Aufhebung des Bescheides vom 15. Mai 1997, unmittelbar klageweise verfolgen. Als Zwischenschritt begehrt sie in statthafter Weise die Aufhebung des Bescheides des beklagten Amtes vom 12. Juni 2003. Die Klägerin muss nicht zunächst eine Verpflichtungsklage mit dem Ziel, die Behörde zum Wiederaufgreifen als solchem zu verpflichten, erheben. Hierfür sprechen Gründe der Prozessökonomie. Die Pflicht des Gerichts, die Streitsache spruchreif zu machen, gilt auch in Verfahren um die Aufhebung eines Bescheides oder die Erteilung eines Zweitbescheides unter Durchbrechung der Bestandskraft im Wege des Wiederaufgreifens nach § 51 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Jedenfalls in Anfechtungssituationen führt ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zwangsläufig zur Aufhebung des ursprünglichen Bescheides. Denn wenn das Verfahren wieder aufzunehmen ist, muss die Behörde den angefochtenen Bescheid (zumindest inzidenter) aufheben und - gegebenenfalls - einen Zweitbescheid erlassen, wenn sie an ihrer ursprünglichen Entscheidung festhalten will. In solchen Fällen wäre es ein unnötiger Zwischenschritt, die Behörde zunächst zu verpflichten, das Verfahren wieder aufzunehmen.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 21. April 1982 - 8 C 75/80 -, NJW 1982, 2204 f., Urteil vom 10. Februar 1998 - 9 C 28/97 -, BVerwGE 106, 171, 172 ff.; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage 2003, Randnummer 53 f. zu § 51 VwVfG; a.A. Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage 2001, Randnummer 69 f. zu § 51 VwVfG.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. September 2003, mit dem ein Wiederaufgreifen des Verfahrens abgelehnt wurde, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Damit steht zugleich fest, dass die Klägerin nicht die Aufhebung des Erstbescheides des Beklagten vom 15. Mai 1997 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juni 1997 unter Durchbrechung der Bestandskraft erreichen kann.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens. Ein solcher Anspruch ergibt sich nicht aus § 51 Abs. 1 Nr. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW), der allein in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage. Nach dieser Vorschrift hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zu Gunsten des Betroffenen geändert hat. Die Änderung der Sach- oder Rechtslage muss für den fraglichen Verwaltungsakt entscheidungserhebliche Voraussetzungen betreffen, so dass die Änderung eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung erfordert oder doch ermöglicht. Bei Ermessensentscheidungen genügt die Möglichkeit, dass die Entscheidung nunmehr zu Gunsten des Betroffenen ausfallen könnte.
Vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage 2001, Randnummer 94 zu § 51 VwVfG.
Eine in diesem Sinne relevante Rechtsänderung liegt nicht vor, obwohl sich die Rechtslage seit dem Erlass des ursprünglichen Bescheides vom 15. Mai 1997 in verschiedenen Punkten geändert hat.
Im Hinblick auf die im Bescheid vom 15. Mai 1997 enthaltene Aufforderung, die Monatsberichte nach § 2 A Ziffer I ProdGewStatG abzugeben, erfolgte eine Gesetzesänderung zunächst durch das Gesetz vom 6. August 1998 (BGBl I S. 2036). Durch dieses Gesetz wurde die Auskunftspflicht hinsichtlich der Produktion für höchstens 1.000 Warenarten (ursprünglich § 2 A Ziffer I Nr. 7 ProdGewStatG) aufgehoben. Eine solche Reduzierung des Umfangs der Auskunftspflicht stellt keine relevante Rechtsänderung im Hinblick auf die Frage dar, ob ein bestimmtes Unternehmen auskunftspflichtig ist oder nicht. Denn Rechtsänderungen in Bezug auf den Umfang der Auskunftspflicht machen keine neue Ermessensentscheidung hinsichtlich des Kreises der Auskunftspflichtigen notwendig. Etwas anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn die Rechtsänderung zu einer erheblichen Mehrbelastung der auskunftspflichtigen Unternehmen führen würde. Dies ist hier aber gerade nicht der Fall. Weitere Änderungen hinsichtlich des Umfangs der Auskunftspflicht für die Monatsberichte enthalten die Gesetze vom 21. März 2002 (BGBl I S. 1178) und vom 26. Juli 2002 (BGBl I S. 2867). Auch durch diese Gesetze wurde lediglich der Umfang der Auskunftspflicht reduziert. Eine relevante Rechtsänderung hinsichtlich der Frage, welche Unternehmen herangezogen werden, liegt hierin nicht.
Mit dem Bescheid vom 15. Mai 1997 wurde die Klägerin außerdem zur vierteljährlichen Produktionserhebung als auskunftspflichtig herangezogen. Diese Erhebung beruhte ursprünglich auf § 2 A Ziffer II ProdGewStatG. Danach wurden bei den produzierenden Betrieben von höchstens 68.000 Unternehmen vierteljährliche Produktionserhebungen durchgeführt. Durch das Gesetz vom 6. August 1998 (BGBl I S. 2036) erfolgte zum einen eine Änderung in der Weise, dass die Produktionserhebungen nunmehr in § 2 B ProdGewStatG geregelt sind. Diese rein redaktionelle Änderung stellt keine relevante Rechtsänderung dar. Außerdem ist nunmehr die Produktionserhebung nicht mehr bei höchstens 68.000 Unternehmen vierteljährlich durchzuführen, sondern bei höchstens 20.000 Unternehmen monatlich und bei höchstens 48.000 Unternehmen weiterhin vierteljährlich; dabei sind die monatlich auskunftspflichtigen Unternehmen von der vierteljährlichen Auskunftspflicht befreit. Es bleibt demnach dabei, dass insgesamt - wie bisher - höchstens 68.000 Unternehmen auskunftspflichtig sind. Es war deshalb keine neue Ermessensentscheidung hinsichtlich der Frage notwendig, ob die Klägerin überhaupt für die Produktionserhebungen auskunftspflichtig ist, sondern nur hinsichtlich der Frage, ob die Klägerin statt vierteljährlich nunmehr monatlich auskunftspflichtig sein soll. Die Rechtsänderung ist damit nicht eine Änderung zu Gunsten der Klägerin. Denn die Ermessensentscheidung, ob sie monatlich oder vierteljährlich zur Produktionserhebung herangezogen werden soll, könnte allenfalls zu Lasten der Klägerin ausgehen. Das beklagte Landesamt könnte bei einer Neuentscheidung zum Ergebnis kommen, dass die Klägerin nicht nur vierteljährlich die notwendigen Angaben zur Produktionserhebung zu machen hat, sondern sogar monatlich. Dies würde eine Mehrbelastung der Klägerin bedeuten.
Wenn sich nach alledem keine relevante Änderung der Rechtslage zu Gunsten der Klägerin feststellen lässt, kann die Klägerin mit ihrem Begehren, den Bescheid vom 15. Mai 1997 im Wege des Wiederaufgreifens des Verfahrens aufzuheben, keinen Erfolg haben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Das Gericht sieht davon ab, die Berufung zuzulassen, da die Voraussetzungen der §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 51 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 51 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NJW 1982, 2204
BVerwGE 106, 171, 172
8 C 75/80
9 C 28/97