Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-05-18, Aktenzeichen 19 K 2880/08
ECLI: ECLI:DE:VGK:2009:0518.19K2880.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i. H. v. 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit i. H. v. 110 v. H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der im Jahre 1973 geborene Kläger wurde nach einer Tätigkeit als "Justizangestellter im Kanzleidienst" zum 01.08.1994 als Rechtspflegeranwärter im Beamtenverhältnis auf Widerruf in den Dienst des beklagten Landes übernommen. Nach Bestehen der Rechtspflegerprüfung wurde er am 21.10.1997 zum Justizinspektor z.A. im Beamtenverhältnis auf Probe ernannt und am 27.04.2000 zum Justizinspektor - ab dem 22.08.2000 im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit - befördert. Zwischenzeitlich erhielt der Kläger seine Beförderung zum Justizoberinspektor; er ist als Rechtspfleger bei dem Amtsgericht L. eingesetzt.
Der Kläger studierte ab dem Wintersemester 1998/99 Rechtswissenschaft an der Universität L. ; während eines Teilzeitraums des Studiums war seine Arbeitszeit um die Hälfte reduziert bzw. war er ohne Bezüge beurlaubt. Das rechtswissenschaftliche Studium schloss der Kläger mit der ersten juristischen Staatsprüfung zunächst am 17.05.2003 und sodann - nach Wiederholung - unter dem 28.10.2004 mit der Note "ausreichend" (4,80 Punkte) ab. Die Universität L. verlieh ihm unter dem 22.11.2004 den Grad eines "Diplom - Juristen".
Mit Urkunde der juristischen Fakultät der "Comenius - Universität", Bratislava wurde dem Kläger unter dem 12.10.2006 ein "Diplom" verliehen, nach dem er dort die Doktorprüfung in der Fachrichtung "Recht" abgelegt habe; ihm wurde der akademische Grad eines "doktor práv" (Abkürzung "JUDr.") verliehen.
Nachdem der Kläger - auch im Dienst - seinem Namen die Titelabkürzung "Dr." voranstellte, bat das Oberlandesgericht (OLG) Köln das Ministerium für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: MIWFT) um Auskunft zur Berechtigung dieser Titelführung; nach den Stellungnahmen des MIWFT vom 05.04.2007 und 19.09.2007 ist der Grad eines "doktor práv" kein Doktorgrad im Sinne des § 67 des Hochschulgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen. Nach den dort vorliegenden Stellungnahmen des slowakischen Bildungsministeriums und der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen handele es sich um einen Grad unterhalb der Promotion; das dem "doktor práv" zugrundeliegende Prüfungsverfahren sei kein wissenschaftliches Promotionsverfahren. Die in der Slowakei zugelassene Abkürzung sei "JUDr.", nicht "Dr.". Nachdem dem Kläger diese Stellungnahmen zur Kenntnis gegeben worden waren und er darauf hingewiesen worden war, dass er nach der "Verordnung über die Führung ausländischer Doktorgrade" (vom 09.12.2005 - GV.NRW 2006, S. 4 -) - dort § 1 Abs. 2 - nicht berechtigt sei, den Titel "Dr." zu führen, erläuterte dieser, dass die Regelungen dieser nordrhein-westfälischen Verordnung nicht einschlägig seien, weil er den Titel eines "doktor práv" in einem ordentlichen und wissenschaftlichen Promotionsverfahren erreicht habe. Der Erwerb des "doktor práv" gehöre zur dritten Ebene der Bologna - Klassifikation, die allerdings in der Slowakei noch nicht rechtlich umgesetzt worden sei. In der Slowakei dürfe - wie sich aus einer Auskunft der slowakischen Botschaft vom 14.01.2004 sowie der Comenius-Universität Bratislava vom 19.10.2004 ergebe - der Grad eines "doktor práv" auch als "Dr." abgekürzt und so geführt werden. Auch aus einer E-Mail des MIWFT vom 20.01.2006 ergebe sich, dass er berechtigt sei, den Titel "Dr." zu führen.
Mit Verfügung vom 19.03.2008 untersagte der Präsident des Amtsgerichts L. dem Kläger, im Dienst den Doktortitel "Dr." zu führen; der Kläger wurde darauf hingewiesen, dass der vom ihm erworbene Titel nur als "doktor práv" oder mit der Abkürzung "JUDr." geführt werden dürfe. Unter dem 07.04.2008 erläuterte der Präsident des Amtsgerichts L. dem Kläger, dass es sich bei seiner Verfügung vom 19.03.2008 um eine auf § 58 Satz 2 des Landesbeamtengesetzes gestützte innerdienstliche Weisung handele.
Der Kläger hat am 25.04.2008 Klage erhoben.
Er rügt zunächst, dass die ihm erteilte Weisung formell rechtswidrig sei, weil es an der erforderlichen Zustimmung des Personalrats fehle; jedenfalls habe der Personalrat an dieser Entscheidung mitwirken müssen, was nicht geschehen sei.
Darüber hinaus ist er der Ansicht, dass die Weisung materiell rechtswidrig sei, weil schon eine Rechtsgrundlage hierfür nicht erkennbar sei. Eine förmliche Untersagung einer Titelführung könne ausschließlich durch das dafür zuständige Ministerium für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen erfolgen.
Im Übrigen wiederholt und vertieft der Kläger seine bereits im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Argumente dazu, dass es sich bei dem Erwerb des Titels eines "doktor práv" um ein wissenschaftliches Promotionsverfahren an der Comenius - Universität Bratislava gehandelt habe; gerade bei ausländischen Studenten werde eine Angleichung an die in Deutschland geltenden Promotionsverhältnisse angestrebt. In der Slowakei dürfe der Grad eines "doktor práv" auch mit "Dr." abgekürzt werden.
Letztlich spreche gegen die Rechtmäßigkeit der ihm erteilten Weisung, dass noch im April 2007 die Generalstaatsanwaltschaft Düsseldorf gegen einen Beschuldigten ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts eines Verstoßes gegen § 132a StGB mit der Begründung eingestellt habe, dass die Titelführung "Dr." vor dem Hintergrund rechtmäßig sei, dass der Grad eines "doktor práv" in der Slowakei erworben worden sei.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land zu verurteilen, die Verfügung des Präsidenten des Amtsgerichts L. vom 19.03.2008 aufzuheben.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es verteidigt die gegenüber dem Kläger ausgesprochene Weisung des Präsidenten des Amtsgerichts L. und erläutert, dass sich eine Rechtsgrundlage für eine solche Verfügung aus § 58 Satz 2 des Landesbeamtengesetzes ergebe.
Diese Weisung sei formell rechtmäßig; insbesondere sei eine Zustimmung oder eine Mitwirkung des Personalrats nicht erforderlich gewesen, weil eine solche Beteiligung nur bei allgemein verbindlichen, alle Beschäftigten treffenden Regelungen geboten sei.
Die dem Kläger erteilte Weisung sei materiell rechtmäßig: Nach § 69 des Hochschulgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen dürfe ein ausländischer Titel nur in der verliehenen Form geführt werden; dies sei im Falle des Klägers der "doktor práv", abgekürzt "JUDr.". Soweit es um die übliche Abkürzung im Herkunftsland gehe, sei darauf hinzuweisen, dass die Abkürzung "Dr." in der Slowakei nach vorliegenden Auskünften nicht allgemein üblich sei. Das "Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der slowakischen Republik über die gegenseitige Anerkennung der Gleichwertigkeit von Bildungsnachweisen im Hochschulbereich" - BGBl. 2004 II, S. 488 - genieße keinen Vorrang, weil dessen Regelungen für den Kläger nicht begünstigend seien. Eine Ausnahme nach § 69 Abs. 6 des Hochschulgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen in Verbindung mit der "Verordnung über die Führung von akademischen Graden" komme ebenfalls nicht in Betracht, weil es sich bei dem vom Kläger durchgeführten Verfahren zum Erwerb des Titels eines "doktor práv" nicht um ein wissenschaftliches Promotionsverfahren gehandelt habe und im Übrigen diese Verfahren nicht der dritten Ebene der Bologna - Klassifikation unterfalle.
Am 23.01.2009 hatte der Kläger beantragt, das beklagte Land im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, es zu unterlassen, ihm bis zur Entscheidung im vorliegenden Klageverfahren die Führung des Titels "Dr." im Dienst zu untersagen. Diesen Antrag hat das Gericht mit Beschluss vom 24.02.2009 - VG L. 19 L 94/09 - abgelehnt; die gegen diesen Beschluss vom Kläger erhobene Beschwerde blieb erfolglos (Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17.03.2009 - 1 B 340/09 -).
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte in diesem Verfahren sowie im Verfahren 19 L 94/09 sowie auf die vorgelegten Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO) entscheiden kann, hat keinen Erfolg.
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig.
Entgegen der Ansicht des Klägers handelt es sich bei der angegriffenen dienstlichen Weisung des Präsidenten des Amtsgerichts L. vom 19.03.2008 nicht um einen Verwaltungsakt, der aufgrund einer Anfechtungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO der gerichtlichen Aufhebung unterliegt. Die Anordnung / Weisung ist nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, wie dies die Begriffsbestimmung gemäß § 35 Satz 1 VwVfG als Merkmal eines Verwaltungsaktes verlangt. Dieses Merkmal fehlt Maßnahmen gegenüber Beamten, die nach ihrem objektiven Sinngehalt auf organisationsinterne Wirkung abzielen, weil sie dazu bestimmt sind, den Beamten nicht als Träger subjektiver Rechte, sondern als Amtswalter und Glied der Verwaltung anzusprechen. Hierzu gehören Maßnahmen, die bestimmen, auf welche Art und Weise der Beamte seinen dienstlichen Verrichtungen nachzukommen hat. Eine Anordnung mit einer solchen Zielrichtung stellt nicht deshalb einen Verwaltungsakt dar, weil sie sich auf die subjektive Rechtsstellung des Beamten auswirkt;
ständige Rechtsprechung; vgl. BVerwG, Urteile vom 22.05.1980 - 2 C 30.78 -, BVerwGE 60, 144, vom 15.02.1989 - 6 A 2.87 -, BVerwGE 81, 258 und vom 02.03.2006 - 2 C 3.05 -, BVerwGE 125, 85.
Der Regelungszweck der Weisung des Präsidenten des Amtsgerichts L. besteht darin, die Modalitäten der Dienstausübung, nämlich das Auftreten des Klägers in seiner Eigenschaft als Beamter des gehobenen Dienstes des Amtsgerichts L. - als Rechtspfleger - festzulegen; dass möglicherweise die subjektive Rechtsstellung des Klägers betroffen ist, ist - wie dargelegt - ohne Belang, weil es lediglich um die dienstliche Ordnung in seinem Handeln als Justizbeamter geht.
Die Klage ist hingegen unbegründet; die dem Kläger durch den Präsidenten des Amtsgerichts L. unter dem 19.03.2008 erteilte Weisung, im Dienst seinem Namen nicht den Titel "Dr." voranzustellen und - allenfalls - den von ihm erworbenen Titel eines "doktor práv" bzw, die Abkürzung "JUDr." zu führen, ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für diese dienstliche Weisung ist § 58 Satz 2 des Landesbeamtengesetzes (LBG) in der hier anzuwendenden, bis zum 31.03.2009 geltenden Fassung des "Zehnten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften" (vom 17.12.2003 - GV. NRW. 2003 S. 814 -, zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 18.11.2008 - GV. NRW. S. 706 -) - nunmehr (inhaltsgleich) § 35 Sätze 2 und 3 des Beamtenstatusgesetzes (vom 17.06.2008 - BGBl. I S. 1010 -).
Die dem Kläger erteilte Weisung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden; insbesondere bedurfte es einer Beteiligung der Personalvertretung - sei es in der Form der Mitbestimmung (§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 des Landespersonalvertretungsgesetzes [vom 03.12.1974 - GV. NRW. S. 1514 -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.04.2009 - GV. NRW. S. 224 -] - LPVG -), sei es in der Form der Mitwirkung (§ 73 Nr. 1 LPVG) - nicht, weil es sich vorliegend nicht um eine allgemein verbindliche, alle Beschäftigten der Dienststelle treffende Anordnung handelte.
Die dem Kläger erteilte Weisung ist auch in materieller Hinsicht rechtmäßig.
Nach § 58 Satz 2 LBG ist der Beamte verpflichtet, die von seinen Vorgesetzten erlassenen Anordnungen auszuführen und ihre allgemeinen Richtlinien zu befolgen, sofern es sich nicht um Fälle handelt, in denen er nach besonderer gesetzlicher Vorschrift an Weisungen nicht gebunden und nur dem Gesetz unterworfen ist. Diese Gehorsamspflicht besagt, dass der Beamte eine individuelle Weisung - wie vorliegend - grundsätzlich befolgen muss; die Gehorsamspflicht rechtfertigt sich aus der Wahrung der Funktionstüchtigkeit der öffentlichen Verwaltung und der gebotenen Effektivität des Verwaltungshandelns. Letzteres soll nicht dadurch gehemmt werden, dass der einzelne Beamte eine Weisung nicht befolgt, weil er sie für schlicht rechtswidrig hält; damit würde ein effektives Arbeiten der Verwaltung nicht möglich und wäre eine ordnungsgemäße Erfüllung der öffentlichen Aufgaben gefährdet;
vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 07.11.1994 - 2 BvR 1117, 1118, 1119/94 -, DVBl 1995, 192 = ZBR 1995, 71; Schachel in: Schütz / Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder (Archivordner II; Loseblatt; Stand: Juli 2008), § 58 Rdz. 7.
Dass der Kläger durch besondere gesetzliche Vorschrift an der Befolgung der Weisung gehindert wäre, ist nicht erkennbar.
Es ist auch nicht erkennbar, dass die dem Kläger erteilte Weisung des Präsidenten des Amtsgerichts L. deshalb für den Kläger nicht verbindlich ist, weil sie offensichtlich rechtswidrig wäre;
vgl. zu dieser Ausnahme von der Befolgungspflicht: Schachel, a.a.O..
Dies ist vorliegend schon deshalb nicht erkennbar, weil sich das beklagte Land auf Stellungnahmen des insoweit für die Berechtigung zum Führen ausländischer akademischer Titel in Nordrhein - Westfalen zuständigen Landesministeriums gestützt hat. Wenn das MIWFT in seinen Stellungnahmen vom 05.04.2007 und 19.09.2007 eingehend und unter Verwertung der Auskünfte weiterer fachkundiger Stellen ausführt, dass der Grad eines "doktor práv" kein Doktorgrad im Sinne des Hochschulgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen sei und eine Berechtigung des Führens des akademischen Grades eines "Doktor" (abgekürzt "Dr.") verneint, kann der Kläger mit seiner von der Rechtsauffassung des MIWFT abweichenden Ansicht die Rechtmäßigkeit der ihm erteilten Weisung nicht nachhaltig in Frage stellen.
Im Übrigen spricht alles dafür, dass die gegenüber dem Kläger ausgesprochene Weisung des Präsidenten des Amtsgerichts L. , im Dienst den Doktortitel "Dr." nicht zu führen, offensichtlich rechtmäßig ist; der Kläger ist offenkundig nicht berechtigt, seinem Namen die Titelabkürzung "Dr." voranzustellen.
Das Verwaltungsgericht Arnsberg hat in seinem - den Beteiligten bekannten - (allerdings noch nicht rechtskräftigen) Beschluss vom 16.04.2009 - 9 L 45/09 - (juris) zu der inhaltsgleichen Problematik der fehlenden Berechtigung des Führens der Titelabkürzung "Dr." nach dem Erwerb des Grades eines "doktor práv." ("JUDr.") an der "Comenius - Universität", Bratislava nach einer für sofort vollziehbar erklärten Untersagungsverfügung des MIWFT ausgeführt, dass die Führung der Abkürzung "Dr." in diesem Fall von der in § 69 Abs. 2 bis 6 des Hochschulgesetzes des Landes Nordrhein - Westfalen vom 31.10.2006 (GV.NRW. S. 474), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12.05.2009 (GV.NRW. S. 308) - HG - vorgesehenen Grad- und Titelführung abweiche.
In diesem Beschluss ist ausgeführt:
"... Die Führung der Abkürzung "Dr." ... entspricht nicht § 69 Abs. 2 Satz 1 HG. Gemäß dieser Bestimmung können im Geltungsbereich des Hochschulgesetzes die von einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule in Deutschland oder in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union einschließlich der Europäischen Hochschulen in Florenz und Brügge sowie der Päpstlichen Hochschulen in Rom verliehenen Hochschulgrade sowie entsprechende staatliche Grade in der verliehenen Form geführt werden. Dem Antragsteller ist ausweislich der Diplomurkunde der D. -Universität in C. vom 3. November 2005 aber gerade nicht der Grad "Dr." verliehen worden, sondern "der akademische Grad "doctor práv" (Abkürzung "JUDr.")".
Die Führung der Abkürzung "Dr." entspricht auch nicht § 69 Abs. 2 Satz 3 HG. Gemäß § 69 Abs. 2 Satz 3 HG kann die verliehene Form des Grades bei fremden Schriftarten in die lateinische Schrift übertragen werden; ferner kann die im Herkunftsland zugelassene oder dort nachweislich allgemein übliche Abkürzung geführt sowie eine wörtliche Übersetzung in Klammern hinzugefügt werden. Die Abkürzung "Dr." ist jedoch keine im Herkunftsland zugelassene Abkürzung für den Grad des "doctor práv." Aus Section 53 Absatz 8 lit d) des Slowakischen Hochschulgesetzes vom 21. Februar 2002 ergibt sich vielmehr, dass die zugelassene Abkürzung für den Grad des "doctor práv" "JUDr." lautet. Dies entspricht auch der dem Antragsteller verliehenen Diplomurkunde der D. -Universität in C. vom 3. November 2005.
Soweit der Antragsteller darüber hinaus vorträgt, dass in der slowakischen Republik auch die Führung der Abkürzung "Dr." statt "JUDr." nachweislich allgemein üblich im Sinne des § 69 Abs. 2 Satz 3 HG sei, kommt es hierauf nicht an. Aus Sinn und Zweck des § 69 Abs. 2 Satz 3 HG ergibt sich nämlich, dass es auf die allgemein übliche Abkürzung nur dann ankommen kann, wenn es keine "zugelassene" Abkürzung gibt, d.h. die Frage der Abkürzung nicht rechtlich geregelt ist. Anderenfalls würde eine zwar verbreitete, aber von den zugelassenen Abkürzungen abweichende und damit im Ergebnis rechtswidrige Führung einer Abkürzung - unabhängig davon, ob eine derartige Abweichung sanktioniert wird - dazu führen, dass diese nicht rechtmäßige Abkürzung in der Bundesrepublik rechtmäßig geführt werden könnte. Da in der Slowakischen Republik - wie dargestellt - rechtlich geregelt ist, dass als Abkürzung für den Grad des "doctor práv" die Abkürzung "JUDr." zu führen ist, kommt es demnach auf die Frage der Üblichkeit nicht an. Diese Auslegung steht entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht im Widerspruch zum Bestimmtheitsgebot des Artikel 103 Abs. 2 GG. Aus Artikel 103 Abs. 2 GG folgt, dass Strafnormen nicht in einem Umfang angewandt werden dürfen, der sich nicht mehr durch Auslegung erschließt. Dabei ist der Wortsinn die Grenze der Auslegung.
Vgl.Degenhart in: Sachs, Grundgesetz, 4. Auflage, München 2007, Art. 103, Rn. 69.
Gemessen hieran scheidet ein Verstoß gegen Artikel 103 Abs. 2 GG bereits deshalb aus, weil die obige Auslegung vom Wortsinn des § 69 Abs. 2 Satz 3 HG gedeckt ist. Der Wortlaut des § 69 Abs. 2 Satz 3 HG selbst trifft nämlich keine eindeutige Aussage zum Verhältnis der "zugelassenen" Abkürzung und der "nachweislich allgemein üblichen" Abkürzung. Das Wort "oder", das die beiden Varianten verbindet, lässt sowohl eine Deutung zu, nach der beide Varianten nebeneinander stehen als auch eine Deutung, nach der beide Varianten sich gegenseitig ausschließen. Die Bestimmung der Reichweite der jeweiligen Variante ist daher durch Auslegung auch unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Norm zu bestimmen, die auch nach Artikel 103 Abs. 2 GG zulässig ist.
Vgl.Degenhart in: Sachs, Grundgesetz, 4. Auflage, München 2007, Art. 103, Rn. 67 f.
Die Führung der Abkürzung "Dr." entspricht auch nicht der in § 69 Abs. 5 HG vorgesehenen Grad- und Titelführung. In dieser Vorschrift ist bestimmt, dass, soweit Vereinbarungen und Abkommen der Bundesrepublik Deutschland mit anderen Staaten über Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich und Vereinbarungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland die Betroffenen gegenüber den Absätzen 2 bis 4 des § 69 HG begünstigen, diese Regelungen vorgehen. Derartige begünstigende Regelungen zugunsten des Antragstellers finden sich aber weder in Beschlüssen der Kultusministerkonferenz noch in Abkommen der Bundesrepublik Deutschland mit der Slowakischen Republik.
Eine den Antragsteller begünstigende Regelung in diesem Sinne findet sich nicht im Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 5. Juli 2007 ("Vereinbarung der Länder in der Bundesrepublik Deutschland über begünstigende Regelungen gemäß Ziffer 4 der ?Grundsätze für die Regelung der Führung ausländischer Hochschulgrade im Sinne einer gesetzlichen Allgemeingenehmigung durch einheitliche gesetzliche Bestimmungen vom 14.04.2000? (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001 i.d.F. vom 05.07.2007)"; im folgenden: KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007). Gemäß Ziffer 2 des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 können Inhaber von in einem wissenschaftlichen Promotionsverfahren erworbenen Doktorgraden, die in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) oder des Europäischen Wirtschaftsraumes (EWR) sowie am Europäischen Hochschulinstitut Florenz und den Päpstlichen Hochschulen erworben wurden, anstelle der im Herkunftsland zugelassenen oder nachweislich allgemein üblichen Abkürzung wahlweise die Abkürzung "Dr." ohne fachlichen Zusatz und ohne Herkunftsbezeichnung führen. Dies gilt nicht für Doktorgrade, die ohne Promotionsstudien und -verfahren vergeben werden (so genannte Berufsdoktorate) und für Doktorgrade, die nach den rechtlichen Regelungen des Herkunftslandes nicht der dritten Ebene der Bologna-Klassifikation der Studienabschlüsse zugeordnet sind. Diese Regelung berechtigt den Antragsteller nicht zur Führung der Abkürzung "Dr.", denn der Grad des "doctor práv" ist - wie im übrigen auch zwischen den Beteiligten unstreitig sein dürfte - nach den rechtlichen Regelungen der Slowakischen Republik nicht der dritten Stufe der Bologna-Klassifikation zugeordnet. Als "Bologna- Klassifikation" wird dabei die Einteilung der Studienabschlüsse bezeichnet, die im Qualifikationsrahmen für den Europäischen Hochschulraum ("Framework of Qualifications for the European Higher Education Area") enthalten ist. Dieser Qualifikationsrahmen ist anlässlich der Bologna-Nachfolgekonferenz in Bergen im Mai 2005 von den für die Hochschulen zuständigen europäischen Ministerinnen und Minister angenommen worden. Die sogenannte dritte Stufe umfasst dabei Abschlüsse, die Studierende erhalten,
"who have demonstrated a systematic understanding of a field of study and mastery of skills and methods of research associated with that field; have demonstrated the ability to conceive, design, implement and adapt a substantial process of research with scholarly integrity; have made a contribution through original research that extends the frontier of knowledge by developing a substantial body of work, some of which merits national or international refereed publication; ...".
Dieser Stufe entspricht das zum Erwerb des "doctor práv" führende Studium nach dem Slowakischen Hochschulgesetz nicht. Das Slowakische Hochschulgesetz teilt die Hochschulbildung - offenbar entsprechend der Bologna-Klassifikation - in drei Stufen ein (vgl. § 2 Absatz 5 des Slowakischen Hochschulgesetzes). Dabei wird der Erwerb des "doctor práv" in § 53 des Slowakischen Hochschulgesetzes im Rahmen der zweiten Stufe behandelt. Lediglich der Grad eines "PhD" wird in § 54 des Slowakischen Hochschulgesetzes der dritten Stufe zugeordnet. Ziel des Studiums, das zum Erwerb des "doctor práv" führt, ist demgemäß nach § 53 Absatz 9 des Slowakischen Hochschulgesetzes Folgendes:
"The examina rigorosa and the defence of a thesis are to demonstrate that on the basis of independent study the applicant has achieved deeper knowledge in its broader scope and is able to master the recent knowledge of science and practice, and use it in creative way in practice."
Der Schwerpunkt des Erwerbs des "doctor práv" liegt damit im Bereich der Wissensaneignung und -anwendung, nicht, wie in der dritten Stufe der Bologna- Klassifikation vorausgesetzt, im Bereich der eigenständigen Forschung und des eigenständigen wissenschaftlichen Beitrags. Die Voraussetzungen des Erwerbs des "doctor práv" entsprechen damit eher den Voraussetzungen für die Abschlüsse der zweiten Stufe der Bologna-Klassifikation, die voraussetzt, dass die jeweiligen Studierenden
"have demonstrated knowledge and understanding that is founded upon and extends and/or enhances that typically associated with the first cycle, and that provides a basis or opportunity for originality in developing and/or applying ideas, often within a research context; can apply their knowledge and understanding, and problem solving abilities in new or unfamiliar environments within broader (or multidisciplinary) contexts related to their field of study;...".
Diese Bewertung wird bestätigt durch das Deutsch-Slowakische Abkommen vom 23.11.2001. Dabei kann offen bleiben, inwieweit dieses Abkommen nach dem Beitritt der Slowakischen Republik zur Europäischen Union noch Anwendung findet; jedenfalls kann ihm entnommen werden, dass auch die Slowakische Republik nicht von einer Gleichwertigkeit des "doctor práv" mit dem - der dritten Stufe der Bologna- Klassifikation zuzuordnenden - deutschen Doktorgrad ausgeht. In dem in Artikel 7 des Abkommens enthaltenen Anerkennungsschema werden nämlich als gleichwertig zum deutschen Doktorgrad nur die Grade des "philosophiae doctor (PhD) und des "artis doctor" (ArtD) aufgeführt. Zudem berechtigt nach Artikel 4 des Abkommens der Grad des "JUDr." zur Promotion in der Bundesrepublik Deutschland, ist also Zugangsvoraussetzung zur Promotion und nicht dieser gleichzusetzen.
...
Die Führung der Abkürzung "Dr." ist auch nicht durch § 69 Abs. 5 HG in Verbindung mit dem Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 21. September 2001 ("Vereinbarung der Länder in der Bundesrepublik Deutschland über begünstigende Regelungen gemäß Ziffer 4 der "Grundsätze für die Regelung der Führung ausländischer Hochschulgrade im Sinne einer gesetzlichen Allgemeingenehmigung durch einheitliche gesetzliche Bestimmungen" vom 14.04.2000"; im folgenden: KMK-Beschluss vom 21. September 2001) gedeckt. Der KMK-Beschluss vom 21. September 2001 sah vor, dass Inhaber von in einem wissenschaftlichen Promotionsverfahren erworbenen Doktorgraden, die in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums oder am Europäischen Hochschulinstitut Florenz oder an den Päpstlichen Hochschulen erworben wurden, anstelle der im Herkunftsland zugelassenen oder nachweislich allgemein üblichen Abkürzung wahlweise die Abkürzung "Dr." ohne fachlichen Zusatz und ohne Herkunftsbezeichnung führen durften. Eine Einschränkung für Doktorgrade, die nicht der dritten Stufe der Bologna-Klassifikation zuzuordnen waren, enthielt der KMK-Beschluss vom 21. September 2001 nicht.
Dieser KMK-Beschluss vom 21. September 2001 ist jedoch im Rahmen des § 69 Abs. 5 HG nicht mehr heranzuziehen; maßgeblich ist vielmehr der KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007. Dabei kann offen bleiben, ob der KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 lediglich eine Klarstellung des Inhalts des KMK-Beschlusses vom 21. September 2001 oder aber eine materielle Änderung darstellt. Ebenso kann offen bleiben, ob auf der Grundlage des KMK-Beschlusses vom 21. September 2001 der Antragsteller berechtigt gewesen wäre, die Abkürzung "Dr." zu führen. Selbst wenn angenommen wird, dass der KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 erstmals eine Beschränkung für die Inhaber von nicht der dritten Stufe der Bologna-Klassifikation zugeordneten Doktorgraden enthielt, ist die dadurch geschaffenen Rechtslage auch für den Antragsteller maßgeblich. Soweit der Antragsteller im Gegensatz hierzu geltend macht, dass aufgrund des Erwerbs des Grades des "doctor práv" am 11. November 2005 für ihn allein der KMK-Beschluss vom 21. September 2001 maßgeblich sei, kann ihm nicht gefolgt werden. Der KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 ist nämlich zum einen nach seinem Wortlaut auf den Antragsteller anwendbar, zum anderen verstößt diese Anwendung nicht gegen das Rückwirkungsverbot und den Grundsatz des Vertrauensschutzes.
Eine Einschränkung des Anwendungsbereichs des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 auf Doktorgrade, die nach dem Beschluss erworben werden würden, kann dem Wortlaut des Beschlusses nicht entnommen werden. Ebenso ist keine Übergangsregelung enthalten. Daher ist der KMK-Beschluss so auszulegen, dass die Frage der zukünftigen Titelführung für alle Inhaber der betreffenden Grade - unabhängig vom Zeitpunkt des Erwerbs des Grades - geregelt wird.
Vgl. VG München, Urteil vom 18. Februar 2008 - M 25 K 07.2387 - .
Die Anwendung des so verstandenen KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 auf den Antragsteller ist auch weder durch das Rückwirkungsverbot noch aufgrund des allgemeinen Vertrauensschutzgrundsatzes ausgeschlossen.
Das aus dem Rechtsstaatsprinzip des Artikel 20 Abs. 3 GG fließende Rückwirkungsverbot schützt das Vertrauen des Bürgers in die Beständigkeit der geltenden Rechtsordnung. Dabei sind jedoch rückwirkende Normen nicht in jedem Fall verfassungsrechtlich unzulässig. Vielmehr ist zwischen echter und unechter Rückwirkung zu unterscheiden: Greift eine Norm nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände ein, so liegt ein Fall der echten Rückwirkung vor, der grundsätzlich verfassungsrechtlich unzulässig ist.
Vgl.Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Entscheidung vom 23.03.1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168/66, 2 BvR 196/66, 2 BvR 197/66, 2 BvR 210/66, 2 BvR 472/66 -, Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 30, 367 (386); Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64 (86).
Diese - auch als Rückbewirkung von Rechtsfolgen bezeichnete - Rückwirkung liegt vor, wenn der Beginn des zeitlichen Anwendungsbereichs einer Norm auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm gültig geworden ist.
Vgl.BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67 (78 f.).
77Unechte Rückwirkung liegt hingegen vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64 (86).
Durch diese - auch tatbestandliche Rückanknüpfung genannte - unechte Rückwirkung ist nicht der zeitliche, sondern der sachliche Anwendungsbereich einer Norm betroffen: Die Rechtsfolgen eines Gesetzes treten erst nach Verkündung der Norm ein, deren Tatbestand erfasst aber Sachverhalte, die bereits vor Verkündung "ins Werk gesetzt" worden sind.
Vgl.BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997, aaO. sowie Beschluss vom 5. Februar 2002 - 2 BvR 305/93, 2 BvR 348/93 -, BVerfGE 105, 17 (37).
Eine derartige unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig. Die Grenzen ergeben sich dabei aus einer Abwägung zwischen dem Gewicht der berührten Vertrauensschutzbelange und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl.
Vgl.BVerfG, Urteil vom 5. Februar 2004 - 2 BvR 2029/01 - BVerfGE 109, 96 (122).
Im Hinblick auf Ziffer 2 des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 liegt ein Fall der unechten Rückwirkung vor. Der KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 regelt einen noch nicht abgeschlossenen Lebenssachverhalt, nämlich das Führen der Abkürzung "Dr." durch Inhaber bestimmter akademischer Grade für die Zukunft. Der geregelte Sachverhalt - das Führen einer bestimmten Abkürzung - hat zwar bei Personen, die bereits in der Zeit vor dem KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 den betreffenden akademischen Grad erworben haben, bereits vor dem KMK-Beschluss begonnen, ist aber für die Zukunft noch nicht abgeschlossen. Dass durch den KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 demgegenüber das Führen der Abkürzung "Dr." auch für bereits abgeschlossene Zeiträume vor dem Beschluss geregelt werden soll, kann dem Beschluss nicht entnommen werden.
Die demnach in diesem Fall unechter Rückwirkung vorzunehmende Interessenabwägung zwischen den Belangen der Allgemeinheit und dem schutzwürdigen Interesse der Betroffenen fällt zu Lasten der Betroffenen aus. Auf Seiten der Allgemeinheit besteht das erhebliche Interesse, zum Schutz des Rechtsverkehrs und zum Schutz von beruflichen Wettbewerbern Verwechslungen zwischen den betroffenen Graden und der deutschen Promotion, zu verhindern, weil nach den obigen Darlegungen die an die Erwerber gestellten Anforderungen nicht gleichwertig sind. Dem steht auf Seiten der Inhaber der entsprechenden akademischen Grade lediglich eine als gering zu betrachtende Beschwer entgegen. Sie haben weiterhin die Möglichkeit, den erworbenen Grad in der verliehenen Form und in der verliehenen Abkürzung zu führen und damit auf ihre Zusatzqualifikation aufmerksam zu machen. Lediglich die Möglichkeit, statt der verliehenen Abkürzung eine andere Abkürzung - "Dr." - zu führen, wird ausgeschlossen.
Die Anwendung des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 auf den Antragsteller verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Vertrauensschutzgrundsatz. Soweit der Antragsteller geltend macht, dass der Antragsgegner im Januar 2006 auf Anfragen erklärt habe, dass der Grad des "doctor práv" in der Bundesrepublik als "Dr." abgekürzt werden könne, konnten diese nicht an den Antragsteller selbst gerichteten Mitteilungen in der Person des Antragstellers kein schutzwürdiges Vertrauen begründen. Zudem bezogen sich diese Auskünfte auf die Rechtslage vor dem hier maßgeblichen KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007. Eine Erklärung des Inhalts, dass diese Rechtslage sich - zumindest auf absehbare Zeit - nicht ändern würde, enthielten diese Auskünfte nicht. Überdies wurden diese Auskünfte nach dem Erwerb des Grades durch den Antragsteller am 3. November 2005 erteilt, so dass nicht ersichtlich ist, auf welche Weise der Antragsteller zu diesem Zeitpunkt ein etwaiges Vertrauen noch in schützenswerter Weise betätigt haben sollte. Auf seine eigene Anfrage vom 29. Mai 2006 hat der Antragsteller im übrigen die Antwort erhalten, dass eine Führung des "doctor práv" als "Dr." nicht möglich sei.
Der Anwendung des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 auf den Antragsteller steht auch nicht die vom Antragsteller angeführte Wirkung einer Allgemeingenehmigung im KMK-Beschluss vom 21. September 2001 entgegen. Insbesondere war keine Aufhebung - Rücknahme oder Widerruf - dieses Beschlusses nach den Regelungen in §§ 48 ff. VwVfG NRW über die Aufhebung von Verwaltungsakten erforderlich. Bei der im Beschluss vom 21. September 2001 getroffenen Regelung hinsichtlich der Führung von Doktorgraden handelte es sich nämlich nicht um einen Verwaltungsakt. Ein Verwaltungsakt ist gemäß § 35 VwVfG NRW jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Allgemeinverfügung ist dabei ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Der KMK-Beschluss vom 21. September 2001 ist bereits deshalb kein Verwaltungsakt in diesem Sinne, weil die Kultusministerkonferenz keine Behörde im Sinne des § 35 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 VwVfG NRW ist. Sie hat zudem mit dem KMK-Beschluss vom 21. September 2001 auch keine Regelung getroffen, die unmittelbar auf Rechtswirkung nach außen gerichtet war; vielmehr ist der Beschluss erst aufgrund der gesetzgeberischen Entscheidung in § 69 Abs. 5 HG in Nordrhein-Westfalen anwendbar.
Die Anwendung des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 auf den Antragsteller verstößt auch nicht gegen den Gleichheitssatz des Artikel 3 Abs. 1 GG. Soweit der Antragsteller vorträgt, dass in anderen Bundesländern - insbesondere Berlin und Bayern - der KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 auf die Inhaber von vor diesem Beschluss erworbenen Graden nicht angewandt werde, vermag dies keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz zu begründen. Der Gleichheitssatz verlangt nämlich lediglich die Gleichbehandlung durch ein- und denselben Hoheitsträger, nicht aber die Gleichbehandlung durch mehrere, voneinander unabhängige Hoheitsträger.
Vgl.Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 15.12.1999 - 6 B 42/99 -, JURIS, Rn. 8.
Eine begünstigende Regelung i.S.d. § 69 Abs. 5 HG findet sich schließlich auch nicht im Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Slowakischen Republik über die gegenseitige Anerkennung der Gleichwertigkeit von Bildungsnachweisen im Hochschulbereich vom 23. November 2001 (Bundesgesetzblatt II 2004, 489). Dabei kann offen bleiben, welchen Anwendungsbereich dieses Abkommen nach dem Beitritt der Slowakischen Republik zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 noch hat. Jedenfalls ist der Antragsteller aufgrund dieses Abkommens nicht befugt, die Abkürzung "Dr." zu führen. Das Übereinkommen sieht nämlich in Artikel 6 Abs. 1 vor, dass der Grad des "doctor práv" in der Bundesrepublik in der Form geführt werden darf, in der er verliehen wurde; als Abkürzung ist hierbei "JUDr." angegeben.
Die Führung der Abkürzung "Dr." durch den Antragsteller entspricht auch nicht § 69 Abs. 6 Satz 1 HG. Nach dieser Vorschrift kann das Ministerium in begründeten Fällen durch Rechtsverordnung für bestimmte Grade, Institutionen und Personengruppen Ausnahmen regeln, die Betroffene gegenüber § 69 Abs. 2 bis 5 HG begünstigen. Eine den Antragsteller in diesem Sinne begünstigende Regelung findet sich nicht in der Verordnung über die Führung von akademischen Graden vom 31. März 2008. Nach § 1 Abs. 2 dieser Verordnung können die Inhaber von Graden, die die Bezeichnung "Doktor" enthalten, aber die nach den rechtlichen Regelungen des Herkunftslandes nicht der dritten Ebene der Bologna-Klassifikation der Studienabschlüsse zugeordnet sind, nicht anstelle der im Herkunftsland verliehenen Bezeichnung die Bezeichnung "Dr." ohne fachlichen Zusatz und ohne Herkunftsbezeichnung führen. Da der Grad des "doctor práv" - wie dargestellt - nicht der dritten Ebene der Bologna-Klassifikation zuzuordnen ist, ergibt sich aus dieser Verordnung kein Recht des Antragstellers, die Abkürzung "Dr." zu führen. Ein solches Recht ergibt sich auch nicht aus der Verordnung über die Führung ausländischer Doktorgrade vom 09. Dezember 2005, die das Kriterium der Bologna- Klassifikation nicht enthielt. Maßgeblich ist nämlich allein die Verordnung vom 31. März 2008. Insoweit gelten die obigen Ausführungen zur Rückwirkungsverbot und zum Vertrauensschutz auch hier.
... "
Das Gericht folgt diesen überzeugenden Darlegungen, die auch durch die Ausführungen der vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Beschwerdeschrift des Antragstellers im Verfahren VG Arnsberg - 9 L 45/09 - nicht entkräftet werden.
Unabhängig davon spricht nach den vom MIWFT im Verwaltungsverfahren vorgelegten fachkundigen Stellungnahmen u.a. slowakischer Behörden alles dafür, dass die Abkürzung "Dr." für den akademischen Grad eines "doktor práv" in der Slowakei keine "allgemein übliche Abkürzung" im Sinne des § 69 Abs. 2 Satz 3 HG darstellt. Zur Relevanz des KMK-Beschluss vom 21.9.2001 ist zudem auch entscheidend, dass es sich nach den Auskünften des MIWFT vom 05.04.2007 und 19.09.2007, die dieses aufgrund der fachkundigen Stellungnahme der "Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen" erstellt hat, bei dem Verfahren zum Erwerb eines "doktor práv" nicht um ein wissenschaftliches Promotionsverfahren handelt; es kann nach Auffassung des Gerichts weder Aufgabe eines Titelführungsuntersagungsverfahrens - und noch weniger eines Verfahrens zur Überprüfung einer diesbezüglichen dienstlichen Weisung - sein, im Einzelnen das Verfahren und die Voraussetzungen eines Studiums bzw. eines Diplomverfahrens im Ausland zu überprüfen.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch LG Düsseldorf, Urteil vom 18.02.2009 - 12 O 284/06 - (juris).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 ff. VwVfG NRW
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132a StGB
§ 69 HG
§ 35 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 58 Satz 2 des Landesbeamtengesetzes
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 73 Nr. 1 LPVG
§ 58 Satz 2 LBG
§ 69 Abs. 2 Satz 1 HG
§ 69 Abs. 2 Satz 3 HG
§ 69 Abs. 5 HG
§ 1 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 69 Abs. 6 Satz 1 HG
§ 69 Abs. 2 bis 5 HG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 des Hochschulgesetzes
§ 69 des Hochschulgesetzes
§ 69 Abs. 6 des Hochschulgesetzes
§ 35 Sätze 2 und 3 des Beamtenstatusgesetzes
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 des Landespersonalvertretungsgesetzes
§ 69 Abs. 2 bis 6 des Hochschulgesetzes
Artikel 103 Abs. 2 GG
Artikel 20 Abs. 3 GG
Artikel 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 60, 144
BVerwGE 81, 258
BVerwGE 125, 85
DVBl 1995, 192
BVerfGE 95, 64
BVerfGE 97, 67
BVerfGE 105, 17
BVerfGE 109, 96
19 L 94/09
1 B 340/09
2 C 30.78
6 A 2.87
2 C 3.05
9 L 45/09
25 K 07.23
2 BvL 2/66
2 BvR 168/66
2 BvR 196/66
2 BvR 197/66
2 BvR 210/66
2 BvR 472/66
1 BvL 44/92
1 BvL 48/92
2 BvR 882/97
2 BvR 305/93
2 BvR 348/93
2 BvR 2029/01
6 B 42/99
12 O 284/06