Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-07-12, Aktenzeichen 27 K 8790/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0712.27K8790.08.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechts¬streit hinsichtlich des den Betrag von 350,00 Euro übersteigenden Teils der ursprünglich festgesetzten Verwaltungsgebühr für erledigt erklärt haben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwen¬den, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist nach eigenen Angaben eine im Sportbereich tätige Werbeagentur. Sie betrieb jedenfalls im Jahre 2008 unter der Internetadresse www.G.de ein breites fußballspezifisches Informationsangebot. Dieses wird heute nach den Angaben im Impressum der genannten Website von der G Verlags GmbH fortgeführt, deren Geschäftsführer auch Inhaber der Klägerin ist. Auf der genannten Internetseite werden Spielergebnisse in- und ausländischer Ligen sowie Hintergrundinformationen zu den Vereinen und Spielern veröffentlicht. Der Betrieb dieses Informationsportals wird nach Angaben der Klägerin maßgeblich über Werbeeinblendungen finanziert. Unter anderem platzierte die Klägerin im Jahre 2008 an verschiedenen Stellen der Seite, etwa auf der Eingangsseite und im Impressum, Werbebanner der Firma C e.K.
Nach entsprechender Anhörung erließ die Bezirksregierung E gegenüber der Klägerin unter dem 19. November 2008 eine Untersagungsanordnung mit folgendem Inhalt:
"1. Die Werbung für Glücksspiele nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf den von Ihnen betriebenen Internetseiten, insbesondere www.G.de, wird hiermit untersagt. Diese Werbung ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides einzustellen.
2. Für den Fall der Zuwiderhandlung wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000 Euro (zweitausend Euro) angedroht.
3. Für diese Untersagungsanordnung wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.000 (eintausend) Euro erhoben."
Zur Begründung führte die Bezirksregierung E aus: Auf der oben genannten Internetseite werde für öffentliche Glücksspiele geworben, nämlich für Sportwetten der Firma C.de. Dieses Angebot sei unzulässig, weil für einen Veranstalter von öffentlichen Glücksspielen geworben werde, der über keine Erlaubnis der zuständigen Behörde in NRW verfüge, die Werbung im Internet erfolge und der Straftatbestand des § 284 Abs. 4 des Strafgesetzbuches (StGB) erfüllt werde. Das genannte Glücksspiel werde auch in Nordrhein-Westfalen (beworben und) veranstaltet. Über eine Erlaubnis der nordrhein-westfälischen Behörden zur Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele verfüge die Firma C nicht, sodass es sich um unerlaubtes Glücksspiel im Sinne des § 4 Abs. 1 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV) handele. Die Klägerin werbe beziehungsweise unterstütze die Werbung für das Glücksspiel, indem sie auf ihrer Internetseite entsprechenden Speicherplatz zur Verfügung stelle. Gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV sei die Werbung für öffentliches Glücksspiel u.a. im Internet verboten. Werbung für unerlaubtes Glücksspiel sei überdies nach § 5 Abs. 4 GlüStV verboten und erfülle gleichzeitig den Straftatbestand des § 284 Abs. 4 StGB. In welcher Form und über welche Maßnahmen die Klägerin dem Verbot nachkomme, bleibe ihr überlassen. Entscheidend sei allein, dass vom Gebiet des Landes NRW Werbung für Spielangebote der Seiten C – und auch anderer Veranstalter von Glücksspielen – im Internet nicht mehr aufrufbar seien. Dazu könne die Werbung vollständig entfernt oder auch zum Beispiel mittels Geolokalisation nur den Besuchern der Internetseite der Klägerin zugänglich gemacht werden, die sich außerhalb von NRW dort aufhielten, wo eine entsprechende behördliche Erlaubnis zu diesem Angebot bestehe. Zur Zeit am Markt agierende Geolokalisationsanbieter kombinierten im Regelfall mehrere der zur Verfügung stehenden methodischen Ansätze mit selbsterstellten und laufend aktualisierten Datenbanken mit einem Wirkungsgrad von 90 bis 99 %. Die im regionalen Bereich (zum Beispiel bezogen auf ein Bundesland) mögliche Fehlerquote in einer Größenordnung von ca. 10 % sei hinzunehmen und unter ordnungsrechtlichen Gesichtspunkten vertretbar. Lediglich am Rande werde darauf hingewiesen, dass auch außerhalb der eigenen örtlichen Zuständigkeit im restlichen Bundesgebiet die Werbung für Glücksspiel im Internet unzulässig sei. Die Ordnungsverfügung sei verhältnismäßig, weil sie geeignet, erforderlich und angemessen sei. Die Geeignetheit ergebe sich bereits daraus, dass die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel nach der Löschung aus dem jeweiligen Internetangebot nicht mehr erfolge und damit der Straftatbestand nicht mehr begangen werde. Die Maßnahme sei auch das mildeste Mittel, um die Werbung für die unerlaubte Sportwette zu unterbinden. Die Maßnahme sei insgesamt auch angemessen, weil sie in keinem erkennbaren Missverhältnis zum erzielten Erfolg stehe.
Die Klägerin hat am 18. Dezember 2008 Klage erhoben.
Mit Bescheid vom 19. Mai 2009 hat die Bezirksregierung E Ziffer 3 ihres Bescheides vom 19. November 2008 wie folgt abgeändert:
" Für diese Untersagungsanordnung wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 350,00 (dreihundertfünfzig) Euro erhoben."
Mit Schriftsätzen vom 27. Mai und 2. Juni 2009 haben die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich des über den Betrag von 350,00 Euro hinausgehenden Teils der ursprünglich festgesetzten Verwaltungsgebühr in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Nachdem die erkennende Kammer auf den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Klägerin mit Beschluss vom 9. Juni 2009 (Az.: 27 L 180/09) die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E vom 19. November 2008 unter Einstellung des Verfahrens in Bezug auf die Gebührenfestsetzung sowie unter Ablehnung des Antrags im Übrigen insoweit angeordnet hatte, als sich die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckt und sich die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung auf Zuwiderhandlungen gegen die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung in diesen Gebieten bezieht, hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) mit Beschluss vom 5. November 2009 (Az.: 13 B 892/09) die Beschwerde der Klägerin zurückgewiesen und auf die Beschwerde der Bezirksregierung E den Antrag der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung abgelehnt.
Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor:
Die Bezirksregierung E sei für den Erlass der angegriffenen Verfügung nicht zuständig. Die Untersagungsverfügung umfasse das gesamte Internet und könne nicht im Wege der Auslegung unter Heranziehung ihrer Begründung darauf reduziert werden, dass sie sich nur auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen beziehe, da der Tenor der Entscheidung mangels räumlicher Einschränkung insoweit völlig eindeutig sei. Die Zuständigkeit der Bezirksregierung E sei jedoch gemäß § 1 des Gesetzes zur Regelung der Zuständigkeit für die Überwachung von Telemedien nach dem Telemediengesetz und nach § 59 Abs. 2 Rundfunkstaatsvertrag (TMZ-Gesetz) und § 18 Abs. 2 Buchstabe c des Gesetzes zur Ausführung des GlüStV (GlüStV AG NRW) auf das Land Nordrhein-Westfalen begrenzt. Eine Teilaufhebung der Verfügung hinsichtlich der über Nordrhein-Westfalen hinausgehenden Regelungsbereiche beziehungsweise eine dahingehende Umdeutung sei nicht möglich, da eine entsprechend beschränkte Verfügung kein Minus, sondern ein aliud sei. Sie würde an einem verbotenen Handeln ihrerseits anknüpfen und darauf gerichtet sein, allein dieses zu beseitigen. Aus dem ursprünglichen Verbot würde ein Gebot.
Darüber hinaus sei die Anordnung auch materiell rechtswidrig. Das Internetverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV finde bereits keine Anwendung auf private Anbieter, die durch § 10 Abs. 1, 2 und 5 GlüStV schlechthin ausgeschlossen seien, sondern beziehe sich – wie auch aus den drei Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 hervorgehe – ausschließlich auf das Angebot der staatlichen und staatlich konzessionierten Monopolträger. Außerdem verstoße sie nicht gegen § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV. Das streitgegenständliche Sponsorenbanner könne nicht als Werbung im Sinne dieser Vorschriften gewertet werden. Denn der strenge wettbewerbsrechtliche Werbebegriff werde – wie die fortbestehenden Internetpräsenzen der Unternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks (DLTB) und der zahlreichen Spielkasinos zeigten – bei der Anwendung des GlüStV offensichtlich bundesweit nicht zugrunde gelegt. Ferner liege keine Werbung für unerlaubtes Glücksspiel im Sinne des § 5 Abs. 4 GüStV vor, da die Firma C e.K. in den neuen Bundesländern über eine DDR-Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen verfüge.
Außerdem habe die Bezirksregierung E das ihr durch § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Es sei bereits nicht ersichtlich, woraus die Bezirksregierung E die Notwendigkeit des Vorgehens gegen ihre Internetseite herleite. Angesichts des Umstandes, dass sie auch nahezu 1 ½ Jahre nach der Beschwerdeentscheidung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren noch nicht mit vergleichbaren Verfügungen gegen staatliche oder staatlich konzessionierte Glücksspielanbieter aus NRW oder anderen Bundesländern wegen Internetwerbung vorgegangen sei, verstoße das Vorgehen gegen das kleinflächige Sponsorenbanner auf ihrer Internetseite eklatant gegen den Gleichheitsgrundsatz. Fehler seien jedoch auch hinsichtlich des Auswahlermessens festzustellen. So hätten als milderes Mittel Auflagen zur Gestaltung des Banners, namentlich ein entsprechender Disclaimer mit dem Hinweis auf die Unmöglichkeit der Spielteilnahme in Nordrhein-Westfalen zur Verfügung gestanden. Eine vollständige Abschaltung des Internetauftrittes sei völlig unverhältnismäßig, zumal ihr Angebot im Ausland völlig legal im Internet verbreitet werden dürfe. Die Geolokalisation stelle kein geeignetes Mittel dar, um die Verfügung umzusetzen. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die Vergabe der IP-Adressen unabhängig von Staaten- oder gar Bundesländergrenzen erfolge, so dass sich aus diesen Adressen unmittelbar keine Information über den Standort des Nutzers ableiten ließe. IP-Adressen könnten allenfalls indirekt zugeordnet werden, da große Internetanbieter oftmals ganze IP-Blöcke erwerben würden. Die Untervergabe dieser Adressen erfolge bei den Anbietern aber ebenfalls nicht nach Bundesländern, so dass insoweit nur eine grobe Ortsbestimmung erfolgen könne, die durch die Nutzung mobiler Netzzugänge, die Verwendung von Proxy-Servern und Firmennetzen sowie die Verschlüsselung ihrerseits wieder zusätzlich verfälscht werde. Kommerzielle Geolokalisationsanbieter arbeiteten nach eigenen Angaben mit etwa 70 % Genauigkeit. Mit den derzeit allgemein verfügbaren technischen Mitteln der Geolokalisation sei es für den Betreiber einer Internetseite nicht möglich, die Sichtbarkeit von einzelnen Grafikelementen (Werbebannern) für Nutzer aus bestimmten Bundesländern oder auch für Nutzerzugriffe aus einem bestimmten Staat mit mehr als 90%-iger Sicherheit auszuschließen. Diese Feststellungen würden durch das Gutachten Hoeren vom 24. April 2008 nicht in Frage gestellt. Dieses Gutachten betreffe die Ortungsmöglichkeit für Kundenzugriffe (Geolocation) auf Internetlotterien, enthalte hingegen gerade keine Aussagen zu der hier angesprochenen regional beschränkten Internetwerbung (Geotargeting). Außerdem würden seine zentralen Aussagen durch ein technisches Gutachten der TÜV Rheinland Secure iT GmbH widerlegt, das juristisch durch ein Kurzgutachten von Professor Dr. Spindler aufbereitet werde. So würden etwa im Gutachten Hoeren anders als in dem des TÜV die ausgereiften und verbreiteten Möglichkeiten zur Unterdrückung der eigenen IP-Adresse nicht berücksichtigt. Die Feststellung einer 99%-igen Treffsicherheit der Zuordnung eines Nutzers zu einem bestimmten europäischen Land durch Professor Dr. Hoeren basiere auf Daten zur territorialen Abgrenzung der USA im Internet, die mit den Verhältnissen im kontinentalen Europa in keiner Weise vergleichbar seien. Schließlich sei die Verfügung ermessensfehlerhaft, weil das Gewicht des öffentlichen Interesses an einer totalen Vermeidung jeglicher auch noch so geringer Werbewirkung eines Sponsorenbanners in Nordrhein-Westfalen, von der erkennbar keine animierende Wirkung ausgehe, in keinem auch nur ansatzweise angemessenen Verhältnis zu den damit für sie verbundenen wirtschaftlichen Folgen stehe.
Schließlich seien die nordrhein-westfälischen Regelungen zum Glücksspielrecht unionsrechtswidrig. Das deutsche Glücksspielrecht werde den Kohärenzanforderungen nicht gerecht. Die Kohärenzprüfung habe nicht nur den jeweiligen Glücksspielsektor, sondern auch die anderen Glücksspielformen einzubeziehen. Der Europäische Gerichtshof nenne drei Aspekte, die die Eignung eines Monopols zur Zielerreichung, hier also Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, in Frage stellten: die fehlende Begrenzung der Werbemaßnahmen des Inhabers eines Monopols auf das, was erforderlich sei, um die Verbraucher zum Angebot des Monopolinhabers hinzulenken, die Zulässigkeit anderer Arten von Glücksspielen von privaten Veranstaltern, die über eine Erlaubnis verfügten, sowie das Betreiben oder Dulden einer zur Entwicklung der Spieltätigkeit geeigneten Politik der Angebotserweiterung der zuständigen Behörden in Bezug auf andere Arten von Glücksspielen, die nicht unter das Monopol fielen und zudem ein höheres Suchtpotential aufwiesen. Ausweislich des Carmen Media-Urteils seien diese Merkmale weder abschließend noch müssten sie kumulativ vorliegen. Dabei sei zu beachten, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet seien, das Vorliegen der Kohärenzanforderungen und der Verhältnismäßigkeit spätestens im Rahmen einer gerichtlichen Auseinandersetzung nachzuweisen. Dieser Prüfungsmaßstab werde durch die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 bestätigt, in denen im Übrigen auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht Bedenken gegen die Rechtfertigung des Monopols geäußert würden. Bei Anlegung dieses Prüfungsmaßstabs sei die Feststellung zwingend, dass die Monopolregelungen nach dem GlüStV und ihre derzeitige tatsächliche Anwendungspraxis weder mit Unionsrecht noch mit Verfassungsrecht vereinbar seien. Bereits der Europäische Gerichtshof habe die Indizien benannt, aus denen sich ergebe, dass jedes der drei genannten Merkmale sowohl vor Inkrafttreten des GlüStV erfüllt gewesen sei als auch seitdem erfüllt werde. Hinsichtlich des zweiten Merkmals sei festzustellen, dass sowohl die vom Europäischen Gerichtshof angeführten Pferdewetten und Automatenspiele in Spielhallen als auch Kasinospiele in Deutschland von privaten Unternehmen angeboten werden dürften. Dabei könnten die Pferdewetten nicht wegen vermeintlicher Unbedeutsamkeit außer Betracht bleiben. Zum einen sei die Pferdewette mit einem Gesamtumsatz von gut 285 Mio. Euro im Jahre 2009 die zweitbeliebteste Sportwette in Deutschland. Zum anderen sei im vorliegenden Zusammenhang nicht auf ein bestimmtes Marktvolumen, sondern allein auf die besondere suchtspezifische Gefährlichkeit der Glücksspielart abzustellen. Hinsichtlich des dritten Merkmals sei festzustellen, dass die deutschen Behörden vor allem im Bereich der Spielbanken, aber auch hinsichtlich TV-Gewinnspielen und Spielhallen eine zur Entwicklung und Stimulation der Spieltätigkeiten geeignete Politik der Angebotserweiterung betrieben oder duldeten, um insbesondere die aus diesen Tätigkeiten fließenden Einnahmen zu maximieren. Dabei sei zu berücksichtigen, dass im Grunde alle anderen Glücksspielbereiche ein höheres Suchtpotential aufwiesen als die monopolisierten Sportwetten und Lotterien. Schließlich erfolge auch hinsichtlich des ersten Merkmals keine Beschränkung der Werbung auf eine reine Kanalisierung. Insoweit sei bereits ein normatives Defizit des GlüStV festzustellen, da er es lediglich verbiete, gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel aufzufordern, anzureizen oder zu ermuntern. Bloße Imagepflege, Sponsoring und Formen der Verharmlosung des Glücksspiels, wie sie alle Blockgesellschaften flächendeckend praktizierten, seien hingegen nach den gesetzlichen Regelungen ohne Weiteres zulässig. Zudem verletze die Werbung der Monopolanbieter alle von der Werbepsychologie entwickelten Kriterien für eine Werbung, die sich strikt auf das beschränke, was erforderlich sei, um Spieler vom illegalen Glücksspiel abzuhalten und dem legalen Spiel zuzuführen. So fehle es an einer Fokussierung der Ansprache der Werbung auf illegale Spieler und an einer inhaltlichen Ausrichtung der Werbebotschaften auf eine Unterscheidung zwischen legalem und illegalem Angebot. Zudem werde bei den Werbemaßnahmen die Exposition Unbeteiligter nicht beschränkt und das Verbot der Absatzwerbung missachtet. Offensichtlich mangele es auch an der vom Europäischen Gerichtshof geforderten strikten behördlichen Kontrolle, was bereits durch die Fülle von Verurteilungen von DLTB-Unternehmen wegen wettbewerbswidriger Werbung belegt werde. Das Monopol sei daher nicht gerechtfertigt. Die Unionsrechtswidrigkeit des Monopols erstrecke sich auch auf den Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV, da die Erlaubnisregelung mit den Zwecken und Beschränkungen des Monopols in einem inneren Zusammenhang stehe. Im Übrigen würde der Verweis auf ein Erlaubnisverfahren angesichts der Dauer entsprechender anhängiger Verfahren gegen den unionsrechtlichen Grundsatz des effet utile verstoßen. Schließlich fehle es für ein entsprechendes Erlaubnisverfahren an objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzten. Eine isolierte Anwendung des § 4 Abs. 1 GlüStV auf Private würde auch gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz verstoßen. Die Behörde könnte mehr oder weniger frei über die zulässige Wettart, die höchstzulässige Anzahl der Wettereignisse sowie die bewettbaren Sportereignisse nebst Spielklasse bestimmen. Die Sportwettvermittlung dürfe daher zur Zeit erlaubnisfrei ausgeübt werden. Nach alledem stehe fest, dass der Bewerbung eines Glücksspielangebotes derzeit jedenfalls nicht die fehlende Erlaubnis entgegen gehalten werden könne.
Abgesehen davon sei auch das Internetverbot nicht kohärent. Dies folge bereits daraus, dass das allgemeine Internetverbot nur ein Bestandteil einer vermeintlich insgesamt auf Suchtbekämpfung angelegten Politik sei. Aber auch innerhalb des Internetbereichs seien die bestehenden Regelungen inkohärent. So sei die Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten im Internet nicht nur rechtlich zulässig, sondern entspreche auch der Praxis, was umso bemerkenswerter sei, als die Pferdewette den übrigen Sportwetten in ihrem Suchtpotential mindestens gleichstehe. Pferdewetten würden abschließend bundesrechtlich im Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) geregelt. Dieses Gesetz enthalte weder für Totalisatorwetten noch für Festquotenwetten Regelungen, die einem Internetvertrieb entgegen stünden. Der in § 2 Abs. 2 Satz 1 RennwLottG enthaltene Ortsbezug entfalte eine Beschränkungswirkung lediglich dahingehend, als er den Buchmachern die Eröffnung von Betriebsstätten an anderen als den genannten Orten verwehre und die physische Entgegennahme von Wetten außerhalb der konzessionierten Betriebsstätte verhindere. Das Umsatzniveau in diesem Bereich sei auch beachtlich. Pferderennwetten im Internet hätten inzwischen ein Marktvolumen von 60 bis 120 Mio. Euro. Die Internetumsätze der Buchmacher wiesen Wachstumsraten von 35 bis 55 % auf. Abgesehen davon komme es bei der Kohärenzbewertung nicht auf das Umsatzniveau, sondern auf die suchtspezifische Gefährlichkeit des betreffenden Spiels an. Darüber hinaus werde inzwischen auch wieder Lotto von staatlichen Veranstaltern im Internet vermittelt, und zwar seit Juli 2010 durch Lotto Hessen in Form des E-Postbriefes. Außerdem ermögliche die XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbH es, Lottoscheine via Internet zu tippen und abzugeben. Des Weiteren betrieben mehrere Lotteriegesellschaften Spielterminals ("JackPoints"), an denen Online-Spielscheine ausgefüllt beziehungsweise Sportwetten unmittelbar abgegeben werden könnten, so dass die Tippabgabe völlig derjenigen im Internet entspreche. Schließlich könnten nach § 8a Abs. 1 des Rundfunkstaatsvertrages (RStV) im Internet privat veranstaltete 50-Cent Gewinnspiele angeboten werden. Insgesamt könne daher nicht davon ausgegangen werden, dass das Internetverbot als regulatorische Insel inmitten einer im Übrigen inkohärenten und zudem unionsrechtswidrig fiskalisch ausgerichteten deutschen Glücksspielpolitik isoliert fortgelten könne. Auch dem Europäischen Gerichtshof sei es in der Rechtssache Carmen Media nicht um eine Art unionsrechtlicher Immunisierung des Internets als gefährlichem Medium gegangen. Die Einstufung des Internets als regulatorische Verbotsinsel widerspräche zudem dem Regelungskonzept der Väter des Staatsvertrages, die in einem allgemeinen Internetverbot gerade ein Mittel gesehen hätten, der Abschöpfung von Umsätzen der staatlichen Sportwette ODDSET zu begegnen. Schließlich widerspräche die Isolierung und Immunisierung des Internetvertriebsverbotes der Logik des Gesamtkohärenzgedankens. Wenn sogar die Duldung oder Förderung des Angebotes einer anderen Glücksspielform der Kohärenz der Wettpolitik entgegenstehe, dann doch erst recht die Inkohärenz innerhalb einer bloß anderen Vertriebsform des gleichen Glücksspiels oder gar der Glücksspielpolitik insgesamt.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E vom 19. November 2008 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Mai 2009 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte – auch zum vorläufigen Rechtsschutzverfahren – sowie des Verwaltungsvorgangs der Bezirksregierung E verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten der Rechtsstreit in der Hauptsache hinsichtlich des den Betrag von 350,00 Euro übersteigenden Teils der mit Bescheid vom 19. November 2008 ursprünglich festgesetzten Verwaltungsgebühr für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
Im Übrigen ist die Klage zulässig (A), aber unbegründet (B).
A. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist das Rechtsschutzinteresse nicht entfallen, weil die Klägerin nach dem Erlass des gemäß § 9 Abs. 2 GlüStV sofort vollziehbaren und mit einer Zwangsgeldandrohung in Höhe von 2.000 Euro versehenen Bescheides vom 19. November 2008 dem Werbeverbot nachgekommen und die beanstandete Werbung von ihrer Internetseite genommen hat. Darin liegt keine Erledigung des angefochtenen Verwaltungsaktes, er ist durch dieses Verhalten nicht gegenstandslos geworden.
Siehe aber z.B. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2010 – 13 B 1809/09 – , der dieses offen lässt.
Die Reaktion der Klägerin entspricht lediglich der gesetzlichen Vorgabe in § 9 Abs. 2 GlüStV. Auch im gerichtlichen Verfahren greift sie dieses Werbeverbot an und bekundet gerade nicht, auf die beanstandete Werbung dauerhaft zu verzichten.
B. Die Klage ist aber unbegründet. Der Bescheid der Bezirksregierung E vom 19. November 2008 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Mai 2009 ist sowohl hinsichtlich der Untersagungsanordnung und der auf sie bezogenen Fristsetzung in Ziffer 1 (I) als auch hinsichtlich des Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 (II) und der Gebührenfestsetzung in Ziffer 3 (III) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 ist nach der wegen ihrer Dauerwirkung grundsätzlich maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts, hier also zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -, NVwZ 2008, 301; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris., OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122,
formell (1) und materiell (2) rechtmäßig.
Dabei geht die Kammer davon aus, dass die Untersagungsanordnung nur die Werbung für Glücksspiele im Internet in Nordrhein-Westfalen verbietet. Der Regelungsinhalt eines Verwaltungsakts ist nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) zu bestimmen. Hiernach ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille des Erklärenden zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Maßgeblich ist nicht, was die Behörde bei ihrer Erklärung gedacht hat (innerer Wille), sondern wie der Adressat die Erklärung unter Berücksichtigung der Begründung des Bescheids und der ihm sonst bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen musste (vgl. § 157 BGB).
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Juni 1980 - 6 C 55.79 -, Juris (Rn. 22), vom 11. Februar 1983 - 7 C 70.80 -, Juris (Rn. 15) und vom 18. April 1997 - 8 C 43.95 -, Juris (Rn. 37); U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz – Kommentar, 7. Aufl., § 35 Rn. 71 ff., insbesondere Rn. 76 und 143; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz – Kommentar, 11. Aufl., § 35 Rn. 54 f.
Es trifft nicht zu, dass im Rahmen der Auslegung eines Verwaltungsaktes nur dann auf die Begründung zurückgegriffen werden darf, wenn der Tenor unbestimmt ist. Der Inhalt eines Verwaltungsaktes ist vielmehr von vornherein "durch Auslegung seines verfügenden Teils in Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen den Betroffenen bekannten oder für sie ohne weiteres erkennbaren Umständen festzustellen".
So BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 43.95 -, Juris (Rn. 37); vgl. auch U. Stelkens, a.a.O.
Bei verständiger Würdigung der streitigen Ordnungsverfügung wird der Klägerin die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet lediglich insoweit untersagt, als das Angebot in Nordrhein-Westfalen abrufbar ist. Der Entscheidungssatz in Ziffer 1 des Bescheidtenors enthält zwar keine räumliche Beschränkung des Inhalts, dass die Glücksspielwerbung lediglich in Nordrhein- Westfalen unterbunden werden soll. Eine entsprechende Eingrenzung lässt sich aber hinreichend deutlich aus der Begründung der Ordnungsverfügung entnehmen. Hiernach kommt es der Bezirksregierung E allein darauf an, dass Werbungen für Glücksspielangebote "vom Gebiet des Landes NRW (...) nicht mehr aufrufbar sind". Weiter heißt es in den Bescheidgründen, es bleibe der Klägerin überlassen, in welcher Form und über welche Maßnahmen sie diesem Verbot nachkomme. Die Klägerin könne die Werbung vollständig entfernen oder zum Beispiel über (die ausführlich beschriebene) Geolokalisation sicherstellen, dass nur Spieler Zugang haben, die sich nicht in Nordrhein-Westfalen aufhalten. Durch diese Erläuterungen hat die Bezirksregierung E unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass sich ihre Verfügung trotz der offenen Tenorierung nur zur Abrufbarkeit der Internetwerbung innerhalb Nordrhein-Westfalens verhalten soll und dass keine Regelung in Bezug auf Gebiete außerhalb des Landes oder gar außerhalb Deutschlands beabsichtigt war.
1. Die formelle Rechtmäßigkeit der so verstandenen Untersagungsanordnung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.
Nach § 1 Abs. 2 TMZ-Gesetz ist die Bezirksregierung E die landesweit zuständige Aufsichtsbehörde für die Untersagung von Glücksspielen im Internet und der Werbung hierfür im Internet. Sie hat die Klägerin unter dem 3. November 2008 ordnungsgemäß zur beabsichtigten Untersagung angehört.
Das Werbeverbot genügt auch dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts. Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne Weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 775/09 -, MMR 2010, 350 = Juris (Rn. 31 ff.), m. w. N.
Diesen Anforderungen genügt die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 19. November 2008. Die Klägerin und die mit dem Vollzug der Anordnung befassten Mitarbeiter der Bezirksregierung E verfügen über die erforderliche Sachkenntnis, um auf der Grundlage des Tenors und der Begründung des Bescheids sowie der ihnen sonst bekannten Umstände, im Besonderen der aussagekräftigen und im Bescheid in Bezug genommenen Definition in § 3 Abs. 1 GlüStV, ersehen zu können, welche von der Klägerin auf ihren Internetseiten beworbenen Spiele als Glücksspiele einzuordnen und damit von der Ordnungsverfügung umfasst sind.
Konkret wird der Klägerin auch in der Begründung erläutert, warum die Werbung für die Firma C e.K. – und auch jegliche Werbung für andere Glücksspielangebote – auf den von der Klägerin betriebenen Internetseiten unzulässig ist. Zur Erklärung wird darauf hingewiesen, dass damit für "C" und so für einen Veranstalter von öffentlichen Glücksspielen geworben wird, der über keine Erlaubnis für die Veranstaltung von öffentlichen Glücksspielen in Nordrhein-Westfalen verfügt und dass diese Werbung gemäß § 284 Abs. 4 StGB strafbar ist.
Es bedurfte ferner keiner Definition des Begriffes der "Werbung" in Bezug auf das in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung angeordnete Werbeverbot. Dieser Begriff lässt sich in Anlehnung an die Definition des § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV ausreichend eingrenzen. Werbung ist danach jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, die gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung im Internet abrufbar gemacht wird mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern.
Auch das Bundesverwaltungsgericht legt in seinen Urteilen vom 24. November 2010 in den Verfahren 8 C 13, 14 und 15/09, Juris (Rn. 49 ff.) einen weiten Werbebegriff zugrunde.
Nicht zu beanstanden ist in dieser Hinsicht schließlich die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 19. November 2008 auch insoweit, als sie sich "insbesondere" auf die ursprüngliche von der Klägerin betriebene Website "www.G.de" bezieht. Durch die Regelung wird klar und unzweideutig zum Ausdruck gebracht, dass die Anordnung sowohl für die unter dieser Domain abrufbaren Internetseiten als auch für andere (bereits existierende oder erst künftig in das Internet eingestellte) Internetseiten der Klägerin gelten soll, auf denen sie für öffentliche Glücksspiele wirbt.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Mai 2009 - 27 L 1607/08 -, ZfWG 2009, 211 = Juris.
2. Das Werbeverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.
Die Anordnung genügt den gesetzlichen Anforderungen (a) und die der Verfügung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen zur Untersagung der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel im Internet begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken (b).
a) Das in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung geregelte Werbeverbot ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV gedeckt. Die Bezirksregierung E hat im Rahmen ihrer Verbandskompetenz gehandelt (aa), die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV sind erfüllt (bb) und Ermessensfehler nicht gegeben (cc).
aa) Für den Erlass des Werbeverbots in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung, das sich – wie gesehen - lediglich auf Angebote bezieht, die in Nordrhein-Westfalen abrufbar sind, steht dem Land Nordrhein-Westfalen und damit der für das Land handelnden Bezirksregierung E die territoriale Hoheitsgewalt (Verbandskompetenz) zu. Die Hoheitsgewalt eines Landes bezieht sich auf das dieser Gebietskörperschaft zugehörige Territorium. Grundsätzlich ist sie auch darauf beschränkt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, NVwZ-RR 2009, 202; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rn. 35.
Die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung hält sich in den Grenzen der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen.
Das Internetangebot der Klägerin im Jahre 2008 war in Nordrhein-Westfalen abrufbar. Der Internetauftritt richtete sich an Nutzer in der gesamten Bundesrepublik Deutschland und damit bestimmungsgemäß auch an solche in Nordrhein-Westfalen. Hierin liegt ein hinreichender, die Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen begründender Ansatzpunkt. Diese Folgerung beruht auf dem im Völkerrecht anerkannten und im Kartell- und Wettbewerbsrecht verwurzelten Wirkungsprinzip, das an die Auswirkung einer vom Ausland ausgehenden Handlung im Inland anknüpft.
Vgl. Ohler, Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Tübingen 2005, S. 339, m. w. N.
Dem Wirkungsprinzip entspricht im Bereich des Wettbewerbsrechts das vom Bundesgerichtshof entwickelte Marktortprinzip. Auf dieses zurückgreifend geht der Bundesgerichtshof davon aus, dass bei Wettbewerbsverletzungen im Internet die Wettbewerbsreglungen des Staates Anwendung finden, in welchem sich der Internetauftritt bestimmungsgemäß auswirken soll.
Vgl. BGH, Urteil vom 30. März 2006 - I ZR 24/03 -, BGHZ 167, 91, und siehe auch Spindler, Internationale Kapitalmarktangebote und Dienstleistungen im Internet – Öffentlich-rechtliche Regulierung und Kollisionsrecht unter besonderer Berücksichtigung der E-Commerce-Richtlinie -, WM 2001, 1690, 1700 f. zu § 34c Abs. 1 GewO: "Marktortprinzip im öffentlich-rechtlichen Gewand", sowie ders., Herkunftslandprinzip und Vermittlung an ausländische Diensteanbieter, Anmerkung zu OLG Hamburg, Urteil vom 6. Dezember 2006 - 5 U 9/06, JurisPR-ITR 3/2007 Anm.4.
Diese Grundsätze sind – mangels Regelung im Staatsrecht – auf das Hoheitsgefüge der Bundesländer übertragbar.
Vgl. zur Berücksichtigung völkerrechtlicher Regeln im Rahmen der Binnenbeziehung der Gliedstaaten Isensee, a.a.O., § 126 Rdnr. 34 f.
bb) Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten nach § 9 Abs. 1 GlüStV sind erfüllt.
Es besteht Anlass zu einem aufsichtsbehördlichen Einschreiten des Beklagten gegen die Klägerin, da letztere im Jahr 2008 im Internet für unerlaubte öffentliche Glücksspiele geworben hat, was nach § 5 Abs. 4 GlüStV verboten ist. Die von der Klägerin beworbenen öffentlichen Glücksspiele der Firma C e.K. im Internet waren unerlaubt, da diese Firma nicht über die für die Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele erforderliche Erlaubnis verfügte (vgl. § 4 Abs. 1 GlüStV), die ihr für das Angebot im Internet wegen des insoweit bestehenden Veranstaltungsverbots in § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht hätte erteilt werden dürfen. Die Vorgaben des § 4 Abs. 1 und 4 GlüStV sind – wie sich aus nachstehenden Ausführungen ergibt – auch weder unionsrechtlich noch verfassungsrechtlich zu beanstanden.
Unter der von der Klägerin auf ihrer Website www.G.de damals beworbenen Domain www.C.de veranstaltete die Firma C e.K. Glücksspiele. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Dies ist jedenfalls bei den unter der Domain www.C.de veranstalteten Sportwetten der Fall. Auch Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses sind Glücksspiel (§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV).
Unerlaubt war das Sportwettenangebot der Firma C e. K. weil diese nicht über die nach § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 17 Abs. 1 GlüStV AG NRW erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen an Spieler im Bundesland Nordrhein-Westfalen verfügte. Die Gewerbeerlaubnisse der Deutschen Demokratischen Republik gelten in Nordrhein-Westfalen nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122.
Es handelt sich bei den im Jahre 2008 unter www.G.de eingeblendeten Werbebannern, insbesondere denjenigen auf der Startseite und im Impressum um Werbung für das Glücksspielangebot der Firma C e.K. im Sinne der oben aufgezeigten Definition des § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV. Die Banner bestanden aus dem markanten Schriftzug von C als dem gezielten Werbeauftritt des Unternehmens. Sie beschränkten sich nicht auf eine reine "Information" oder einen bloßen "Produkthinweis". Vielmehr sollte durch das Logo ausgehend von dessen Konzeption und Bekanntheitsgrad zur Teilnahme am Glücksspiel aufgefordert und damit der Absatz von Sportwetten erkennbar gefördert werden, zumal die Banner zum Teil ausdrücklich die Aufforderung "Hier wetten!" sowie den Hinweis auf einen "EUR 10,- Bonus" enthielten und durch einen Link ein direkter Übergang zur Glücksspielseite www.C.de ermöglicht wurde. Hierfür wurde von der Firma C e.K. an die Klägerin nach eigenen Angaben auch ein Entgelt in Höhe von 2.000,00 Euro monatlich entrichtet.
cc) Ermessensfehler in Bezug auf die Anordnungen in Ziffern 1 der Ordnungsverfügung vom 19. November 2008 sind nicht gegeben. Die Ermessensausübung hält sich in den gesetzlichen Grenzen. Im Besonderen ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt.
Die Untersagung ist geeignet sein, das gesetzliche Verbot der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches wird mit dem auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkten Werbeverbot von der Klägerin nicht verlangt. Sie kann dem räumlich beschränkten Verbot jedenfalls dadurch nachkommen, dass sie die betreffende Werbung ganz, das heißt mit weltweiter Wirkung, aus dem Netz entfernt. Ob die Ergreifung einer derartigen (weitreichenden) Maßnahme zur Erfüllung des Verbots erwartet werden kann, ist keine Frage der Unmöglichkeit, sondern eine Frage der Angemessenheit.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 , ZfWG 2008, 122; OVG NRW, Beschluss vom 2. Juli 2010 - 13 B 646/10 -, Juris (Rn. 31); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. November 2010 - OVG 1 S 22.10 -, Juris (Rn. 5); Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734 -, Juris (Rn. 25); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 – 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); a.A. wohl OVG Thüringen, Beschluss vom 3. Dezember 2008 - 3 EO 565/07 -.
Das Werbeverbot ist ferner ein taugliches Mittel zu dem mit der Verfügung verfolgten Zweck, die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen zu unterbinden. Es genügt insoweit, dass das angeordnete Mittel "ein Schritt in die richtige Richtung ist",
vgl. Rachor, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. (2007), Kap. F Rn. 211; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rn. 21,
die Maßnahme also zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt.
Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 420.
Dies ist hier – ungeachtet der Tatsache, dass Dritte weiterhin auf in Nordrhein-Westfalen abrufbaren Internetseiten für unerlaubtes Glücksspiel werben – der Fall, da die Störung der öffentlichen Sicherheit jedenfalls durch die gegenüber der Klägerin ergangene Verfügung verringert wird.
Die Anordnung ist auch erforderlich, um das gesetzliche Verbot der Bewerbung von unerlaubtem Glücksspiel im Internet durchzusetzen. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zweckes ist nicht ersichtlich. Insbesondere stellt ein Disclaimer kein solches gleich geeignetes Mittel zur Erreichung des Zweckes der Umsetzung des Werbeverbots im Internet dar. Die Werbewirkung der Äußerungen auf der Internetseite könnte durch einen Disclaimer nicht verhindert werden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juni 2010 - 13 B 191/10 -, Juris (Rn. 7) und vom 6. November 2009 - 13 B 723/09 -, Juris (Rn. 35).
Schließlich stellt sich das Werbeverbot auch als angemessen dar. Die mit einer Befolgung dieser Anordnung verbundenen Auswirkungen für die Klägerin stehen nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck, und zwar auch unter Berücksichtigung der für die Klägerin nicht unerheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen.
Einen Weg zur Befolgung ihrer Untersagungsanordnung gibt die Bezirksregierung E der Klägerin nicht vor, sie überlässt es vielmehr – was ordnungsrechtlich nicht zu beanstanden ist –,
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1968 – I C 29.67 -, Juris (Rn. 11); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 428 ,
der Entscheidungsfreiheit der Klägerin, welchen sie wählt. In den Gründen der streitgegenständlichen Verfügung nennt die Bezirksregierung E lediglich Verfahrensweisen, die nach ihrer Auffassung eine Befolgung des Werbeverbots ermöglichen. Neben der gänzlichen Entfernung der Werbung aus dem Netz ist dies als Alternative die auf das Land Nordrhein-Westfalen beziehungsweise auf das gesamte Bundesgebiet bezogene Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik, bei deren Einsatz die Bezirksregierung die Klägerin nicht mehr als in Nordrhein-Westfalen Werbende bewertet.
Nach Auffassung der Kammer ist jedenfalls der vorgeschlagene, auf das gesamte Bundesgebiet bezogene Einsatz der Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik – im Gegensatz zu der auf das Bundesland Nordrhein-Westfalen bezogenen Methode, die sich gegebenenfalls als zu unscharf erweisen könnte - geeignet, das gesetzliche Verbot der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches wird mit diesen Regelungen von der Klägerin nicht verlangt.
S. hierzu im Einzelnen Urteil der Kammer vom 21. Juni 2011 – 27 K 6586/11 – mit weiterer Begründung.
Soweit bei der Anwendung der Geolokalisationstechnologie Daten der Internetnutzer verwendet werden, findet ein unzulässiger Eingriff in datenschutzrechtliche Belange – wie sie durch spezielle Vorschriften des Telemediengesetzes (TMG) oder die allgemeinen Regelungen des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) beziehungsweise das zugrundeliegende Recht auf informationelle Selbstbestimmung geschützt werden – nicht statt. Ungeachtet der Frage, ob die zum Zwecke der Geolokalisation verwendeten IP-Adressen als personenbezogene Daten eingeordnet werden, werden sie jedenfalls nicht unzulässig erhoben oder verwendet; sie werden insbesondere weder gespeichert, verändert noch übermittelt (vgl. §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG), sondern allein für die jeweils aktuelle Internetkommunikation benötigt (vgl. §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG). Die Verbindungsaufnahme im Internet erfolgt mit Hilfe der IP-Adresse des Nutzers (diese entspricht der "Telefonnummer des Anrufers"). Die Abfrage der Geolokalisation geschieht durch "Verwerfen" der IP-Adresse, wenn der Aufruf etwa aus Nordrhein-Westfalen erfolgt (vergleichbar mit der Nichtannahme eines Telefonanrufs mit einer Ortskennzahl aus Nordrhein-Westfalen). Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass eine Speicherung oder ein sonstiger Vorgang von datenschutzrechtlicher Bedeutung durch die Geolokalisation von vornherein nicht ausgelöst wird. Auch der mit der "Verwerfung" der IP-Adresse verbundene Ausschluss der Nutzung durch den Aufrufenden stößt auf keine Bedenken. Dieser ist vielmehr zur Wahrung des berechtigten Interesses des Anbieters erforderlich (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BDSG). Denn die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel gegenüber einem Nutzer aus Nordrhein-Westfalen verstieße gegen das in § 5 Abs. 4 GlüStV vorgegebene (und strafrechtlich über § 284 Abs. 4 StGB abgesicherte) Verbot der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel in Nordrhein-Westfalen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Juli 2010 - 13 B 676/10 -, Juris (Rn. 59).
Diese Methode des Einsatzes der auf das Bundesgebiet bezogenen Geolokalisationstechnik zur Umsetzung des Werbeverbots in Nordrhein-Westfalen erweist sich auch als hinreichend wirksam und technisch umsetzbar.
Zur Bewertung der Geolokalisation als taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher einer Interseite: OVG NRW, z.B. Beschlüsse vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, Juris sowie vom 13. Juli 2010 - 13 B 676/10 -, Juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 19. Mai 2010 – 10 CS 09.2672 -, Juris, vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, Juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, Juris.
Eine Zuordnung von Spielinteressenten zu einem europäischen Land mittels der Methode der Geolokalisation ist nach Auswertung der vorliegenden Gutachten
Hoeren, Geolokalisation und Glücksspielrecht, Teil 1, ZfWG 2008, 229 und Teil 2, ZfWG 2008, 311; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Gutachten vom 12. August 2008 zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts, Bericht Nr. 63001758, V.n.b.; Hoeren, Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b.; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Stellungnahme vom 22. April 2009 zum "Gutachten IP-Lokation" von Prof. Dr. Thomas Hoeren, V.n.b.,
und auch bei Berücksichtigung der zwischenzeitlich erweiterten Nutzungsmöglichkeiten des Internets (z.B. über den Zugriff durch mobile Empfangsgeräte) mit einer hohen Erfolgsquote möglich und die Fehlerquote damit bei wertender Betrachtung zu vernachlässigen. Ob dabei letztlich von einer Treffsicherheit von 99 %,
oder auch von 90 % ausgegangen werden kann, bedarf keiner abschließenden Entscheidung – weshalb auch die insoweit angeregte Beweisaufnahme entbehrlich ist. Wird eine hohe Erfolgsquote erreicht, stellt die verbleibende Fehlerquote die Wirksamkeit der Maßnahme zur Zielerreichung nicht in Frage. Denn diese wäre nicht bereits bei jeder Unvollkommenheit der eingesetzten Methode zu verneinen. Vielmehr bedarf es für die Prüfung einer über die rechnerische Gegenüberstellung von Zielvorgabe und Trefferquote hinausgehenden wertenden Betrachtung, für die eine verbleibende geringfügige Fehlerquote, wie hier, keine ausschlaggebende Bedeutung hat. Hierfür spricht nicht zuletzt, dass auch der Gesetzgeber mit der Regelung in § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV eine gewisse durch den Stand der Technik bedingte Ungenauigkeit in Kauf nimmt. Denn die nach dieser Regelung für eine Übergangszeit vorgesehene, bundeslandbezogene Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien im Internet darf nur erteilt werden, wenn durch Lokalisierung "nach dem Stand der Technik" "sichergestellt" wird, dass nur Personen teilnehmen können, die sich im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhalten.
Eine entsprechende Sperrung aller Nutzer, die von Deutschland aus auf die betreffende Website zugreifen, würde auch nicht zu unzumutbaren Nachteilen führen. Denn die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel im Internet ist nach dem flächendeckend in den Ländern ratifizierten Glücksspielstaatsvertrag im gesamten Bundesgebiet verboten.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 -, Juris (Rn. 50); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 – 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2009 – 1 S 213.08 -, Juris (Rn. 18).
Dies gilt auch für Werbung im Internet für das Glücksspielangebot "C". Dem steht die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik der Firma C e.K. erteilte Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel nicht entgegen. Denn diese Erlaubnis kann ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln. Das Verbot der Werbung im Internet stellt eine solche Berufsausübungsregel dar.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455.
Auch nach der in der Presseerklärung wiedergegebenen Begründung des Bundesverwaltungsgerichts zum Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 – erstreckt sich das Internetverbot auch auf private Inhaber einer nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten und nach dem Einigungsvertrag fortgeltenden Erlaubnis zum Betrieb eines Wettbüros für Sportwetten.
So BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Pressemitteilung Nr. 45/2011, abrufbar unter: www.bverwg.de.
Selbst wenn aber der Untersagungsverfügung nur dadurch Folge geleistet werden kann, dass die Werbung für unerlaubte Glücksspiele über das Internet insgesamt eingestellt werden muss, ist dies nach der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW von der Klägerin hinzunehmen. Danach verpflichtet der Umstand, dass die Klägerin sich offenbar nicht in der Lage sieht, eine räumliche Beschränkung der Werbung technisch umzusetzen, die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung des in § 5 Abs. 4 GlüStV verbindlich vorgegebenen Werbeverbots abzusehen und die in Rede stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen, als dies nach den gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist. Es liegt vielmehr allein im Verantwortungsbereich der Klägerin als Werbende für unerlaubtes Internetglücksspiel, dass die fraglichen Inhalte hier in Nordrhein-Westfalen nicht mehr erreichbar sind.
So z.B. Beschlüsse vom 2. Juli 2010 – 13 B 646/10 -, vom 22. Februar 2010 - 13 B 1809/09 -, Juris, vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, Juris und vom 12. November 2009 - 13 B 959/09 -; ebenso Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734 -, Juris (Rn. 25); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 - 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 22. November 2010 - OVG 1 S 22.10 -, Juris sowie vom 21. Dezember 2009 – 1 S 213.08 -, Juris (Rn. 18).
Ferner ist die der Klägerin zur Erfüllung des Werbeverbots in Ziffer 1 der Verfügung gesetzte Frist bis zum 8. Dezember 2008 – der Bescheid vom 19. November 2008 ist ihren damaligen Verfahrensbevollmächtigten am 24. November 2008 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt worden – noch angemessen.
Vgl. mit dem gegenteiligen Ergebnis im Falle einer Frist von vier Tagen: VG Ansbach, Beschlüsse vom 27. Oktober 2009 - AN 4 S 09.01870 und 01887 -, Juris (Rn. 32 bzw. 30); auf die Beschwerde zum erstgenannten Beschluss hat der Bayerische VGH im Beschluss vom 19. Mai 2010 - 10 CS 09.2672, Juris (Rn. 25) für die gegebenenfalls erforderliche Anschaffung, Erprobung und endgültige Implementierung einer Geolokalisation eine Frist von vier Wochen für angemessen erklärt.
Die Klägerin wusste seit ihrer Anhörung vom 3. November 2008 davon, dass die Bezirksregierung E von ihr die Unterlassung der Werbung für das Angebot der Firma C e.K. in Nordrhein-Westfalen erwartet.
Vgl. insoweit ebenfalls auf die Anhörung abstellend: OVG NRW Beschluss vom 2. Juli 2010 – 13 B 646/10 -, Juris (Rn. 43).
Dass es ihr trotz entsprechender Bemühungen nicht möglich war, bis zum 8. Dezember 2008 geeignete Maßnahmen zu ergreifen, hat sie weder substantiiert dargelegt noch ist dies sonst ersichtlich. Selbst wenn die Installation eines Geolokalisationsprogramms bis zu diesem Zeitpunkt tatsächlich nicht hätte erfolgen können, war es der Klägerin jedenfalls bis dahin möglich und auch zumutbar, die betreffende Werbung zumindest vorübergehend ganz aus dem Netz zu nehmen – was sie auch getan hat.
Schließlich vermag die Klägerin nicht mit Erfolg einzuwenden, die Untersagungsverfügung leide deshalb an zur Rechtswidrigkeit führenden Ermessensfehlern, weil die Bezirksregierung E das ihr zukommende Entschließungsermessen nicht gleichförmig, sondern unter Verstoß gegen das Gleichheitsgebot (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG) ausübe. Hierzu verweist die Klägerin u.a. auf das Werbeverhalten des Deutschen Lotto- und Totoblocks zu den Produkten Lotto und ODDSET und das Werbeverhalten für Casinos im Internet. Zunächst ist der Kammer im Hinblick auf Werbung für unerlaubtes Glücksspiel aus einer Vielzahl von Verfahren bekannt, dass die Bezirksregierung E in gleicher Weise wie gegen die Klägerin gegen Werbung für unerlaubtes Glücksspiel im Internet einschreitet – wie auch gegen die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet. Soweit hinsichtlich der Produkte Lotto und ODDSET oder der Werbung im Internet für Casinos ein mangelhaftes Vorgehen der zuständigen Aufsichtsbehörden gegen als Werbung zu qualifizierende Internetinhalte festgestellt werden sollte, stellt dies zum einen mangels Gleichheit der Sachverhalte keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dar. Denn hierbei handelt es sich anders als bei der Werbung für "C" um Werbung für erlaubte Glücksspiele. Zum anderen steht einer Berufung auf eine etwaige Gleichbehandlung im Unrecht entgegen, dass Art. 3 Abs. 1 GG keinen Anspruch auf Gleichheit im Unrecht gewährt.
Hierzu z.B. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1993 – 8 C 20/92 -, BVerwGE 92, 153 ff. m.w.N.
Schließlich spricht gegen die Annahme eines zur Rechtswidrigkeit der Verfügung führenden Ermessensfehlers, dass das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. § 5 Abs. 4 GlüStV auszuübende Ermessen wegen der Strafbarkeit der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel (§ 284 Abs. 4 StGB) regelmäßig zu Lasten des für Glücksspiel Werbenden auf Null reduziert ist.
Vgl. zur Ermessensreduzierung bei Veranstaltung und Vermittlung: Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 10); in diesem Sinne auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 10), m. w. N. und Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 37) sowie in Hinsicht das Verbot des § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 8 C 13/09 -, Juris (Rn. 72).
b) Die der Verfügung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen zur Untersagung von Glücksspiel im Internet sowie der Werbung hierfür begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken. Dies gilt sowohl in Bezug auf das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV (aa) als auch hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV (bb), die in der vorliegenden Konstellation mittelbar über das in § 5 Abs. 4 GlüStV enthaltene Verbot der Werbung für unerlaubte und aufgrund ihres Vertriebsweges auch gar nicht erlaubnisfähige Glücksspiele zur Anwendung gebracht werden.
aa) Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV verstößt nicht gegen Verfassungsrecht,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338,
und ist zugleich unionsrechtlich nicht zu beanstanden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Pressemitteilung Nr. 45/2011, abrufbar unter: www.bverwg.de; OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Juni 2011 - 13 B 618/11 und 13 B 619/11 -, 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 - und vom 23. November 2010 - 13 B 1016/10 -, Juris; Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 22 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris; Hessischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 - 8 A 2423/09 -, Juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 8. Juni 2011 - OVG 1 B 31.08 -, 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 - und 26. Oktober 2010 - OVG 1 S 154.10 -, Juris; OLG Köln, Urteil vom 19. November 2010 - 6 U 38/10 -, Juris; LG Düsseldorf, Urteil vom 3. November 2010 - 12 O 232/09 -, Juris.
Dies gilt sowohl in Hinsicht auf die Vereinbarkeit mit der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV – (1) als auch in Hinsicht auf die Notifizierung nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für Dienste der Informationsgesellschaft (Informationsrichtlinie) (2).
(1) Ein Verstoß gegen die in Rede stehende Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV (früher Art. 49 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft) liegt nicht vor.
Es kann offenbleiben, ob das staatliche Sportwettenmonopol (§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV) gegen Unionsrecht verstößt.
Vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-409/06 - [Winner Wetten], - C-316/07, C-409/07, C-410/07, C-358/07, C-359/07 und C-360/07 - [Markus Stoß] sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.
Denn eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasst das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht.
So Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 21) und hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV auch BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (194) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).
Sie würde unmittelbar nur zu einer Unanwendbarkeit der Vorschriften in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV führen. Aber auch mittelbar würde die Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nach den entsprechend heranzuziehenden Grundsätzen über die Teilnichtigkeit von Normen,
vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 24); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5),
die Anwendbarkeit des Internetverbots in § 4 Abs. 4 GlüStV unberührt lassen.
Letzteres könnte ohne weiteres für sich allein stehen. Es ist insbesondere von der Frage des allgemeinen Regelungssystems im Glücksspielbereich (Monopol, Konzession, etc.) trennbar. Der Wortlaut des § 4 Abs. 4 GlüStV stellt keinerlei Bezug zum Monopol her. Die genannten Vorschriften enthalten insbesondere keine unmittelbar mit einem staatlichen Sportwettenmonopol zusammenhängenden oder daran anknüpfenden Anforderungen. Die Regelungssystematik spricht ebenfalls für eine Trennbarkeit beider Regelungen. Das Internetverbot ist im ersten Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrages ("Allgemeine Vorschriften") enthalten. Das staatliche Sportwettenmonopol ist hingegen im zweiten Abschnitt ("Aufgaben des Staates") geregelt. Aus einer möglichen Rechtswidrigkeit einer Spezialvorschrift folgt aber nicht die Unanwendbarkeit auch der allgemeinen Norm. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - ersichtlich keine einheitliche Regelung geschaffen wurde.
So hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 64); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6).
Es kann auch hinreichend sicher angenommen werden, dass der Normgeber ein grundsätzliches Internetverbot auch bei der Wahl eines anderen Regelungsmodells im Glücksspielbereich eingeführt hätte.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 7).
Denn mit ihm sollen – von der Wahl des Regelungsmodells unabhängige – speziell im Internet bestehende Gefahren im Hinblick auf die Bekämpfung der Wettsucht und den Jugendschutz, die sich insbesondere aus der dort gegebenen Anonymität des Spielenden und des Fehlens jeglicher sozialen Kontrolle ergeben, begegnet werden.
Vgl. Erläuterungen zum GlüStV in der Anlage des Regierungsentwurfs eines Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum GlüStV, LT-Drs. 14/4849, S. 37.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 in den Verfahren 8 C 13, 14 und 15/09. Im Urteil zum erstgenannten Verfahren macht das Bundesverwaltungsgericht ganz im Gegenteil hinreichend deutlich, dass eine Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Monopols die übrigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags grundsätzlich unberührt lässt:
"Der Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Sportwetten nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV besteht unabhängig von der Wirksamkeit des staatlichen Sportwettenmonopols. (...) Weder der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV noch die Einschränkung der Vermittlungstätigkeit durch Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV i. V. m. § 21 Abs. 2 GlüStV sind schon wegen der verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken gegen die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols im Glücksspielstaatsvertrag unwirksam. Die gegenteilige Auffassung der Revision übersieht, dass der Erlaubnisvorbehalt nicht allein dazu dient, das Angebotsmonopol durchzusetzen. Vielmehr soll er auch gewährleisten, dass die ordnungsrechtlichen Beschränkungen der Vermittlung beliebiger Angebote beachtet werden. Gleiches gilt für das Zuverlässigkeitserfordernis. Das aus § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV abzuleitende Verbot der Vermittlung von Sportwetten im Sportvereinslokal knüpft ebenfalls nicht an die problematische Monopolregelung an. Es stellt nicht auf den Anbieter der Wetten ab, sondern verbietet nur eine bestimmte Art und Weise des Vertriebs."
BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13/09 - Juris (Rn. 73 und 77). Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 105); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7).
Der Umstand, dass sich in dem betreffenden Verfahren der Kläger als türkischer Staatsangehöriger mangels Unionsbürgerschaft nicht auf einen Verstoß gegen die unionsrechtlichen Grundfreiheiten berufen konnte und das Bundesverwaltungsgericht dementsprechend im weiteren Verlauf die Vereinbarkeit des Erlaubnisvorbehaltes mit dem Unionsrecht nicht prüft, ändert an der in dieser Entscheidung eindeutig geäußerten Einschätzung zur Unabhängigkeit einer einzelnen Regelung des § 4 GlüStV von der Wirksamkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nichts.
Diese wird auch nicht durch den Prüfungsaufbau in den beiden anderen Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 in Frage gestellt. Es trifft nicht zu, dass an diesem Aufbau deutlich wird, dass aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts das Schicksal des Erlaubnisvorbehaltes (als der betreffenden Einzelregelung des § 4 GlüStV) mit demjenigen des Monopols untrennbar verknüpft ist. Insbesondere wird dies nicht dadurch belegt, dass das Bundesverwaltungsgericht zu Beginn seiner dortigen unionsrechtlichen Prüfung feststellt, dass "der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV und der Ausschluss einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an private Wettanbieter (...) eine rechtfertigungsbedürftige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dar(stellen)",
vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 14 und 15.09 -, Juris (Rn. 61 beziehungsweise 60),
und anschließend ohne weitere Differenzierung nur noch von der Monopolregelung spricht. Gerade an letzterem wird deutlich, dass das Bundesverwaltungsgericht insoweit ausschließlich die Frage der Unionsrechtmäßigkeit des Monopols prüft und den Ausdruck "der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV und der Ausschluss einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an private Wettanbieter" lediglich als – zudem einmalige – sprachliche Variante für die bestehende Monopolregelung verwendet, ohne damit zum Ausdruck zu bringen, dass der betreffende Erlaubnisvorbehalt nicht ohne das Monopol fortbestehen könne. Das Gegenteil wird vielmehr durch die zitierte Feststellung im Parallelverfahren 8 C 13.09 belegt.
Anhaltspunkte, die gegen die Annahme der Unabhängigkeit des Internetverbots des § 4 Abs. 4 GlüStV von den Regelungen des Glücksspielmonopols in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV sprechen, ergeben sich auch nicht aus den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010. Indem der Gerichtshof in der Rechtssache C-46/08 [Carmen-Media] die Vorlagefragen drei und vier zur Vereinbarkeit des Erlaubnisvorbehaltes und des Internetverbotes mit den Grundfreiheiten beantwortet, ohne die unionsrechtlichen Bedenken gegen das Sportwettenmonopol zu erwähnen, obwohl diese zu den vorangegangenen Vorlagefragen erörtert worden sind und die weiteren Vorlagefragen ausdrücklich nur für den Fall der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols gestellt worden waren, macht er deutlich, dass insoweit kein inhaltlicher Zusammenhang besteht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 106); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 29).
Durch das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet wird der freie Dienstleistungsverkehr zwar beschränkt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa] und 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris.
Diese Beschränkung ist jedoch gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.
So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 22 ff.).
Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen über das Internet dient zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Als solche sind der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen anerkannt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 67), vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 46), vom 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 56) und vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 55).
Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet ist auch im unionsrechtlichen Sinne geeignet, die vom Land Nordrhein-Westfalen geltend gemachten Ziele zu verwirklichen.
Vgl. hierzu schon: OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris.
Der Europäische Gerichtshof hat im Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 99 ff.) zu § 4 Abs. 4 GlüStV insoweit ausgeführt:
"[...], dass der Gerichtshof bereits anerkannt hat, dass eine Maßnahme, mit der die Ausübung einer bestimmten Form von Glücksspielen, nämlich von Lotterien, im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schlicht verboten wird, mit solchen zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann (vgl. Urteil Schindler).
Im Ausgangsfall betrifft das streitige Verbot nicht die Vermarktung einer bestimmten Art von Glücksspielen, sondern einen bestimmten Vertriebskanal für Glücksspiele, nämlich das Internet.
Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hervorzuheben (vgl. Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und C International, Randnr. 72).
Er hat insbesondere ausgeführt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und C International, Randnr. 70).
Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass angesichts des Ermessens, über das die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des Niveaus des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung im Glücksspielsektor verfügen, im Hinblick auf das Kriterium der Verhältnismäßigkeit nicht verlangt wird, dass eine von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene restriktive Maßnahme einer von allen Mitgliedstaaten geteilten Auffassung in Bezug auf die Modalitäten des Schutzes des fraglichen berechtigten Interesses entspricht (vgl. entsprechend Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien, C-518/06, Slg. 2009, I-3491, Randnrn. 83 und 84).
Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt.
[...] Nach alledem ist auf die vierte Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 49 EG dahin gehend auszulegen ist, dass eine nationale Regelung, die das Veranstalten und das Vermitteln von Glücksspielen im Internet untersagt, um übermäßige Ausgaben für das Spielen zu verhindern, die Spielsucht zu bekämpfen und die Jugend zu schützen, grundsätzlich als zur Verfolgung solcher legitimer Ziele geeignet angesehen werden kann, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt."
Dementsprechend prüft inzwischen auch die Europäische Kommission, die das Internetverbot im Glücksspielstaatsvertrag als ungerechtfertigte Beschränkung der Grundfreiheiten moniert hatte,
vgl. Aufforderungsschreiben der EU-Kommission vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (33 ff.),
angesichts des schnellen Wachstums der Online-Gewinnspiele in Europa,
vgl. hierzu auch die "Key Facts" der Studie der Unternehmensberatung GOLDMEDIA zum "Glücksspielmarkt Deutschland - April 2010", http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,
und des Schutzbedürfnisses der Bürger selbst Maßnahmen einer zuverlässigen Regulierung dieses Marktes.
Vgl. EU-Kommission, Pressemitteilung vom 24. März 2011, Juris; Europäische Kommission, Grünbuch vom 24. März 2011 "Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt", KOM(2011) 128 endgültig.
Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV erfüllt auch die weiteren Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit einer entsprechenden Beschränkung. Es erweist sich als geeignet, die Verwirklichung der angeführten legitimen Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass es kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt, geht nicht über das hinaus, was zu deren Erreichung erforderlich ist und ist auch unterschiedslos anwendbar.
Vgl. zu diesen Anforderungen EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 65 ff.); Urteile vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 406 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 77 ff.) sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris, (60 ff.).
Insbesondere wird das Internetverbot dem vom Europäischen Gerichtshof in der Rechtssache Gambelli entwickelten,
vgl. Urteil vom 6. November 2003 - C- 243/01 -, Juris (Rn. 67),
und in den Urteilen vom 8. September 2010,
Rechtssachen C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [Markus Stoß], Juris (Rn. 83, 88 und 97) sowie C-46/08 [Carmen Media], Juris (Rn 55 und 64),
hervorgehobenen Kohärenzgebot gerecht.
So auch BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Pressemitteilung Nr. 45/2011, abrufbar unter: www.bverwg.de; Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 23 ff.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15).
Dieses Gebot erfordert allerdings nicht, dass das gesamte Glücksspielrecht in jeder Hinsicht in sich konsistent und systematisch ist.
So aber letztlich Dörr, Das Verbot gewerblicher Internetvermittlung von Lotto auf dem Prüfstand der EG-Grundfreiheiten, DVBl. 2010, 69 (74 f.); Klöck / Klein, Die Glücksspiel-Entscheidungen des EuGH und die Auswirkungen auf den Glücksspielstaatsvertrag, NVwZ 2011, 22 (25); dies., Anmerkung zu den Urteilen des EuGH in der Rs. Markus Stoß und Carmen Media ZfWG 2010, 356 (359), die zur Rechtfertigung ihrer Einschätzung, dass das Internetverbot gegen das Kohärenzgebot verstößt, neben der relativ liberalen Regelung der Pferdewetten auf die suchtgefährdenden Automatenspiele und die teilweise stimulierende Werbung für staatliche Sportwetten und Kasinos verweisen.
Erforderlich ist lediglich, dass die betreffende restriktive Regelung dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65).
Gegenstand der Prüfung nach den Maßstäben des Köharenzgebotes ist daher nicht das gesamte Glücksspielrecht, sondern die konkrete streitbefangene Beschränkung.
So letztlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31); Hambach / Hettich / Pfundstein, "Rechtssicherheit für Internetglücksspiele durch die Rechtsprechung des EuGH?", K&R 2010, 711 (712 f.).
Die Beschränkung liegt hier im Verbot eines bestimmten Vertriebskanals, nämlich des Internets. Inwieweit die Wetttätigkeiten über andere Vertriebswege, insbesondere den terrestrischen, konsistent und systematisch begrenzt werden, ist für die Frage der Beachtung des Kohärenzgebotes durch das Internetverbot unbeachtlich.
Hieran hält die Kammer auch in Anbetracht der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf fest. Zwar hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 30. Juni 2011 festgestellt, dass das Internet lediglich ein Vertriebskanal für Glücksspiele ist und für die Frage des bei der Prüfung des Kohärenzgebotes in den Blick zu nehmenden Regelungsbereiches der Grad an Austauschbarkeit der verschiedenen Vertriebskanäle aus Sicht des Verbrauchers eine erhebliche Erwägung darstellt, und ist daran anknüpfend zur Einschätzung gelangt, dass speziell der Markt der Pferdewetten insoweit grundsätzlich in seiner Gesamtheit betrachtet werden soll, unabhängig davon, ob die fraglichen Wetten über die traditionellen Kanäle, das heißt physische Annahmestellen, oder über das Internet angeboten werden. Der Gerichtshof hat jedoch sodann diese Forderung einer Gesamtbetrachtung lediglich auf den Fall einer nationalen Regelung bezogen, die gleichermaßen für online angebotene wie für Wetten gilt, die über traditionelle Vertriebskanäle angeboten werden, und für die der nationale Gesetzgeber eine Unterscheidung zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen nicht für erforderlich gehalten hat.
Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - [Zeturf], abrufbar unter: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (Rn. 75-77 und 82).
Gerade hiervon unterscheidet sich die vorliegende Konstellation grundlegend. Denn das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV betrifft naturgemäß nur einen Vertriebskanal. Insoweit hat der nationalen Gesetzgeber zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen unterschieden, indem er (nur) einen davon wegen der dort bestehenden, oben bereits angesprochenen besonderen Gefahren für den Anwendungsbereich des GlüStV generell verboten hat. Dementsprechend hat der Gerichtshof auch in seinem Urteil in der Rechtssache Zeturf noch einmal ausdrücklich unter Wiederholung seiner oben zitierten Feststellungen aus seiner zu § 4 Abs. 4 GlüStV ergangenen Entscheidung in der Rechtssache Carmen Media auf die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hingewiesen und seine Forderung nach einer Berücksichtigung sämtlicher austauschbarer Vertriebskanäle dahingehend eingeschränkt, dass sie nicht gilt, wenn die Nutzung des Internets dazu führt, dass die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren über diejenigen hinaus verstärkt werden, die mit den über traditionelle Kanäle vertriebenen Spielen einhergehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - [Zeturf], abrufbar unter: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (Rn. 78-81).
Gerade dieser Vorbehalt greift jedoch hier ein. Denn vom Internet gehen – wie sowohl der Europäische Gerichtshof als auch das Bundesverfassungsgericht mehrfach betont haben – für die zu schützenden Allgemeininteressen im Vergleich zu den anderen Vertriebsmöglichkeiten größere, jedenfalls aber anders geartete Gefahren aus.
Vgl. allgemein zur Suchtgefahr in Bezug auf Online-Glücksspiele: Adams, Was wird aus dem Glücksspielstaatsvertrag?, http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/Presse/2010/2010_11_29_PM_Gl% C3%BCcksspiel_Prof.Adams.pdf; Gemeinsame Pressemeldung der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V. (DHS), der Deutschen Gesellschaft für Suchtforschung und Suchttherapie e.V. (DG-Sucht) und des Fachverbandes Glücksspielsucht e.V. (FAGS) vom 16. Februar 2011, http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/news/2011-02-16_Pressemeldung_Fiedler.pdf; Hayer / Bachmann / Meyer, Pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen im Internet, Wiener Zeitschrift für Suchtforschung 2005, 29 (32 ff.), http://www.api.or.at/wzfs/beitrag/WZ_28_2005_12_03_Hayer.pdf.
Das Spielen per Internet ist nämlich durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Nutzung anderer Vertriebswege höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes - und möglichen Verlustes von Geld - in den Hintergrund treten zu lassen.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 40); in diese Richtung weisend bereits: BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Juris (Rn. 139).
Schließlich zeichnet sich das Internet als Vertriebsweg durch die große Menge und Häufigkeit eines entsprechenden Angebots mit internationalem Charakter aus, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität sowie durch fehlende soziale Kontrolle und den fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter gekennzeichnet ist.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 103); ähnlich bereits: EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 34); EuGH, Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 - [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 70).
Dabei ist ergänzend zu berücksichtigen, dass diesen Gefahren speziell Kinder und Jugendliche unterliegen, in deren Altersgruppe die Nutzung der interaktiven Medien besonders beliebt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 41).
Nur durch diese Begrenzung der Kohärenzprüfung lässt sich im Übrigen auch die – wie gesehen im Urteil des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Carmen Media (C-46/08) wie auch im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren 8 C 13.09 angelegte – getrennte Prüfung des allgemeinen Regelungsmodells (Monopol, Konzession, etc.) und einzelner spezieller Vorgaben wie etwa des Internetverbots realisieren.
Vor diesem Hintergrund bedarf es nicht der von der Klägerin angeregten Beweisaufnahme zu den Fragen
Die Prüfung des Kohärenzgebotes in Bezug auf das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV ist jedoch nicht nur "sektoral" für die vom GlüStV erfassten Glücksspielarten vorzunehmen, sondern muss sich auf alle Arten von Online-Glücksspielen erstrecken.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.
Ausgehend von diesen Grundsätzen verletzt das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV nach der im vorliegenden Zusammenhang allein maßgeblichen aktuellen Sach- und Rechtslage das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht. Grundsätzlich sind nach dieser Vorschrift im Internet generell öffentliche Glücksspiele verboten. Das Verbot betrifft staatliche Anbieter ebenso wie private, nationale ebenso wie mitgliedstaatliche. Eine Inkohärenz ergibt sich weder im Hinblick auf die Möglichkeit der Veranstaltung und Vermittlung von Online-Pferdewetten, Online-Spielbanken oder Online-Spielautomaten noch hinsichtlich der begrenzten Zulässigkeit von Gewinnspielen in (dem Rundfunk) vergleichbaren Telemedien und auch nicht in Anbetracht der nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel.
Hinsichtlich der Online-Pferdewetten gilt dies auch dann, wenn davon ausgegangen wird, dass der Anteil der pathologischen Spieler unter allen Teilnehmern an Pferdewetten (stationär wie online) recht beachtlich ist,
vgl. hierzu Stöver, Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spieles um Geld (Dezember 2006), http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/un-tersuchungen_glinde_BISDRO.pdf; Landesstelle für Glücksspielsucht in Bayern, Glücksspielsucht in Bayern - Zahlen, Daten, Fakten, http://www.lsgbayern.de/fileadmin/user_upload/lsg/presse/Hinter-grund/Gluecksspielsucht_in_ Zahlen.pdf,
was den Fachbeirat Glücksspielsucht dazu bewogen hat, den Ländern eine Bundesratsinitiative für ein Verbot von Online-Wetten bei Pferderennen zu empfehlen.
Vgl. Beschluss des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vom 12. März 2008 zum Verbot von Online-Pferdewetten, http://www.fachbeirat-gluecksspielsucht.de.
Denn die hier fraglichen Pferdewetten bilden aufgrund ihrer geringen Popularität lediglich ein kleines Marktsegment, dem bezogen auf den gesamten Online-Glücksspielmarkt nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung zukommt und das bei der notwendigen auf die tatsächlichen Verhältnisse bezogenen Gesamtbetrachtung nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Online-Sportwetten beziehungsweise Online-Glücksspiele allgemein zu vergleichen sein dürfte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 -, Juris (Rn. 87); dass., Beschluss vom 2. Juli 2010 - 4 B 581/10 -, Juris (Rn. 82); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 27); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 17); Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32); dass., Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 27); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 6 S 1110/07 -, Juris (Rn. 65); a. A. VG Gera, Urteil vom 14. Dezember 2010 - 5 K 155/09 Ge -, Juris (Rn. 90 ff.).
Insoweit ist nach Einschätzung der Kammer auch unter Berücksichtigung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf allein der Online-Pferdewettenmarkt in den Blick zu nehmen. Ist nach oben Gesagtem allgemein die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes im Internet auf den Online-Vertriebskanal zu beschränken, so kann sich nämlich eine Inkohärenz des Internetverbotes nicht aus dem terrestrischen Angebot von Pferdewetten ergeben.
Bereits die geringe Bedeutung des gesamten Bereichs der Pferdewetten – stationär und online – wird anhand der vorliegenden Zahlen sowohl zu den Umsätzen (Spieleinsätzen) als auch zu den Bruttospielerträgen (die Beträge, die nach Abzug der Gewinnauszahlungen von den Spieleinsätzen verbleiben) deutlich. Nach den von der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V. (DHS) angeführten Daten belief sich im Jahre 2009 der Umsatz im gesamten Bereich der Pferdewetten auf lediglich 0,3 % des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter in Deutschland in Höhe von knapp 24 Mrd. Euro, das heißt auf ca. 72 Mio. Euro.
Vgl. DHS, Daten / Fakten - Glücksspiel, http://www.dhs.de/datenfakten/gluecksspiel.html, auf der Grundlage der Daten von Meyer, Jahrbuch Sucht 2011.
Selbst wenn die höheren Zahlen aus den "Key Facts" der Studie der Unternehmensberatung Goldmedia zum "Glücksspielmarkt Deutschland - April 2010",
http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,
und der "Marktuntersuchung zum deutschen Markt für Pferderennwetten (Jahre 2005 - 2009) von Schneider und Maurhart zugrundegelegt werden,
http://www.buchmacherverband.de/pdf/stellungnahmen/Markt_Pferdewetten_DE_April%202010.pdf?PHPSESSID_netsh50064=54cf9f187c876b25a6a2e87c28ed48b2,
die für das Jahr 2009 von Umsätzen im Bereich Pferdewetten in Höhe von insgesamt 251 Mio. Euro beziehungsweise knapp 290 Mio. Euro ausgehen, entspricht dies lediglich einem Anteil von etwa 3 % des Gesamtumsatzes des Wettmarktes, der wiederrum nur einen Bruchteil des gesamten Glücksspielmarktes darstellt.
Vgl. Goldmedia, a.a.O., S. 7 f..
Entscheidend ist jedoch, dass von dem Gesamtumsatz im Bereich Pferdewetten auf den hier fraglichen Bereich der Online-Pferdewetten nach der Marktuntersuchung von Schneider und Maurhart lediglich etwa 17,5 % entfällt.
Nach der Marktuntersuchung von Schneider und Maurhart entfallen vom Gesamtumsatz bei Pferdewetten von knapp 290 Mio. Euro knapp 40 Mio. Euro auf spezialisierte Internetangebote wie pferdewetten.de und racebets.com und gut 11 Mio. Euro auf den Internetvertrieb über Buchmacher; dass die Internetumsätze der Buchmacher dabei von 2005 bis 2009 um 35 – 55 % gestiegen sind, ist insoweit unerheblich, zumal sich dieser Anstieg fast vollständig zwischen 2005 und 2007 vollzog und die Umsatzzahlen seitdem weitestgehend stagnieren.
Ein vergleichbares Bild ergibt sich bei Ansetzung der vorliegenden Zahlen zu den Bruttospielertragen, die sich für den gesamten Glücksspielmarkt Deutschland auf 10,3 Mrd. Euro im Jahre 2009 beliefen, von denen lediglich lediglich 60 Mio. Euro und damit knapp 0,6 % auf Pferdewetten,
vgl. Goldmedia, a. a. O, S. 6,
und davon wiederrum nur ein Bruchteil auf Online-Pferdewetten entfielen.
Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 24. November 2010 im Verfahren 8 C 13.09 festgestellt: "Vielmehr durfte der Gesetzgeber aufgrund der jahrzehntelangen Erfahrungen im Bereich der Pferdesportwetten, wegen ihres vergleichsweise geringen Marktanteils und des äußerst geringen Anteils von Wetten mit festen Gewinnquoten davon ausgehen, dass das Suchtpotential dort deutlich geringer ist als im stark expandierenden Bereich sonstiger Sportwetten mit festen Gewinnquoten."
Juris (Rn. 82) unter Hinweis auf Diegmann / Hoffmann / Ohlmann, Praxishandbuch für das gesamte Spielrecht, S. 15 Rn. 43; Hecker / Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht - Kommentar, § 21 GlüStV Rn. 29.
Die Kammer folgt bei dieser Bewertung nicht dem Ansatz, dass im Rahmen der Kohärenzprüfung in Hinsicht auf die Marktbedeutung der Internet-Pferdesportwetten allein auf den in Nordrhein-Westfalen legalen Internet-Wettmarkt im Zeitpunkt der Verabschiedung des Glücksspielstaatsvertrages im Jahre 2007 abzustellen sei, sondern stellt unterschiedslos auf die aktuellen tatsächlichen Verhältnisse ab. Nur dies trägt der Tatsache Rechnung, dass das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV ohne Differenzierung zwischen erlaubtem und unerlaubtem Glücksspiel gilt und die spezifischen Gefahren, welchen mit dem Verbot begegnet wird, in gleicher Weise vom unerlaubten wie vom erlaubten Glücksspiel ausgehen. Zudem ergeben sich aus den Ausführungen des EuGH in den Urteilen in den Rechtsachen Liga Portuguesa und Carmen Media keine Anhaltpunkte, welche eine abweichende Prüfung veranlasst erschienen ließen.
Vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa] und 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris.
Zugleich kann sich die Prüfung sachlogisch nur auf einen Zeitpunkt nach Erlass der Regelung beziehen, da sich die Gerichte nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht auf die Prüfung der in Rede stehenden Regelung im Sinne ihres normativen Gehalts beschränken dürfen, sondern im Besonderen die Anwendungsmodalitäten und Anwendungspraxis der Regelung in den Blick zu nehmen sind.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rdnr. 65); BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 - 8 C 13.09 - Juris (Rdnr. 65).
Überdies decken sich die Zahlen aus 2007 mit den vorstehenden Zahlen. Nach den Daten des DHS belief sich im Jahre 2007 der Umsatz im Bereich der Pferdewetten – wie in den Jahren 2008 und 2009 – auf 0,3 % des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter in Deutschland.
Vgl. http://www.dhs.de/datenfakten/gluecksspiel.html.
Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht inzwischen entschieden, dass auch Pferderennwetten nicht über das Internet vertrieben werden dürfen. Denn die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) des Bundes erforderlichen Erlaubnisse dürfen Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt werden, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden (vgl. § 2 Abs. 2 RennwLottG). Eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis erstreckt sich nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Pressemitteilung Nr. 45/2011, abrufbar unter: www.bverwg.de; in diese Richtung weisend bereits: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32); offenlassend noch: Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. April 2011 - 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 27).
Dem steht auch nicht die tatsächliche Anwendungspraxis entgegen. Zwar muss sich die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes insbesondere auch auf die konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung beziehen,
vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rdnr. 65),
so dass die Kohärenz etwa dann nicht gewahrt ist, wenn der Staat einerseits ein bestimmtes Verhalten zu seiner Begrenzung nur einem staatlichen Monopolträger erlaubt, andererseits aber die Verbraucher zur Inanspruchnahme dessen Angebotes anreizt und ermuntert oder aber zumindest die Bereitschaft hierzu fördert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, Juris (Rn. 77 f.)
Auch sind verschiedene Länderbehörden zurückliegend wohl von der Rechtmäßigkeit von Angeboten von Pferdewetten im Internet ausgegangen und es mögen zudem vereinzelt Erlaubnisse erteilt worden sein, welche sich ausdrücklich auf das Angebot von Pferdewetten im Internet erstreckten. Daraus lässt sich jedoch eine vergleichbar widersprüchliche Anwendungspraxis bei der Zulassung von Sportwetten im Internet hinsichtlich der Pferdewetten nicht ableiten. Denn zum einen beschränkte sich die Einschätzung der Rechtmäßigkeit des Angebots von Pferdewetten im Internet auf den Umfang der niedergelassenen Buchmachern nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz erteilten Erlaubnisse und zudem kommt den Pferdewetten – wie ausgeführt – nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung im Vergleich zum gesamten Online-Glücksspielmarkt zu. Zum anderen war die Frage der Zulässigkeit von Pferdewetten im Internet nicht eindeutig geklärt,
vgl. einerseits: OVG NRW, Beschluss vom 6. November 2009 – 13 B 723/09 -, Juris (Rn. 68 ff.); andererseits: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32),
und es ist davon auszugehen, dass nach der Entscheidung durch das Bundesverwaltungsgericht konsequent und systematisch gegen das Angebot von Pferdewetten im Internet vorgegangen wird.
Angesichts dessen ist auch den Anregungen der Klägerin zur Beweiserhebung in Bezug auf Pferdewetten im Internet nicht nachzugehen.
Dass die Vermittlung von Pferdewetten über das Internet durch die zuständigen Aufsichtsbehörden ausdrücklich erlaubt oder zumindest geduldet worden ist, kann unterstellt werden, soweit die Pferdewetten von konzessionierten Buchmachern vertrieben worden sind. Dass auch die anderweitige Vermittlung von Pferdewetten über das Internet, insbesondere durch spezialisierte Internetanbieter entsprechend erlaubt oder geduldet worden ist, hat die Klägerin in tatsächlicher Hinsicht nicht substantiiert vorgetragen und kann angesichts der Weite des Angebots illegaler Glücksspiele im Internet auch nicht aus einem etwaigen Ausbleiben eines diesbezüglichen ordnungsrechtlichen Vorgehens abgeleitet werden.
Hinsichtlich der Höhe der Wachstumsraten der Internetumsätze von Buchmachern besitzt das Gericht – wie dargelegt – selbst entsprechende Sachkunde. Gleiches gilt in Bezug auf das Marktvolumen der im Internet durch Buchmacher und spezialisierte Internetanbieter vermittelten Pferdewetten. Hinsichtlich der Höhe des Marktvolumens der im Internet durch sonstige Anbieter vermittelten Pferdewetten ist das Beweisvorbringen mangels konkreter Anhaltspunkte für eine entsprechend hohe Dunkelziffer unsubstantiiert. Im Übrigen sind diese Tatsachen angesichts der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rechtswidrigkeit des Internetangebotes von Pferdewetten insgesamt nicht entscheidungserheblich.
Aus dem letztgenannten Grund wie auch wegen der geringen Größe dieses Marktsegments im Vergleich zum gesamten Online-Glücksspielmarkt ist schließlich auch die Frage der Höhe des Suchtpotentials von Internet-Pferdewetten nicht entscheidungserheblich.
Der Betrieb von Online-Spielbanken ist in Nordrhein-Westfalen nach gegenwärtiger Rechtslage nicht erlaubnisfähig. Spielbanken unterfallen nach § 2 Satz 2 GlüStV dem Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Der Betrieb einer Spielbank im Internet ist – wie in § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken im Land Nordrhein-Westfalen (Spielbankgesetz NRW – SpielbG NRW) wiederholend geregelt wird – verboten.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26).
Soweit vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Genehmigungen zum Betrieb einer Spielbank zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet berechtigen,
vgl. hierzu VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -, juris ; Urteil vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 31. März 2008 - 11 LA 458/07 -, Juris,
vermag dies keine Zweifel an der Kohärenz der durch den GlüStV verfolgten Glücksspielpolitik hinsichtlich des Online-Vertriebsweges zu begründen. Es handelt sich um auf dem Weg der vollständigen Verhinderung solcher Angebote hinzunehmende ungewollte Einzelfälle, welche die Konzeption der Glücksspielpolitik nicht in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als nach der Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (185 f.) -
solche Angebote zwischenzeitlich eingestellt worden sind,
vgl. den Hinweis auf die entfallene Verfügbarkeit des Online-Casinos der Spielbank Niedersachsen unter http://www.spielbanken-niedersachsen.de/Online-Casino sowie den Eintrag zur Einstellung des Online-Roulettes der Spielbank Wiesbaden zum 31. Dezember 2007 unter http://www.spielbank-wiesbaden.de/index.php?id=11,
oder von dem Bundesland auf einen Verzicht auf die Genehmigung oder deren Widerruf hingewirkt wird.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 26).
Auch dem Betrieb von Online-Spielautomaten steht – soweit mit ihnen Glücksspiele im Sinne des §§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB veranstaltet werden – das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV entgegen.
So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26); Hüsken, "Die verwaltungsrechtliche Zulässigkeit von Gewinnspielen im Internet", GewArch 2010, 336 (337, 342 f.); Postel, "Spielhallen im Internet ?", ZfWG 2009, 246 (250).
Eine Inkohärenz dieses Internetverbotes ergibt sich auch nicht aus der begrenzten Zulässigkeit von Gewinnspielen in (dem Rundfunk) vergleichbaren Telemedien nach § 58 Abs. 4 in Verbindung mit § 8a Abs. 1 RStV bis zu einem Entgelt von 0,50 Euro. Dabei kann dahinstehen, ob beziehungsweise unter welchen Voraussetzungen es sich bei einem konkreten im Internet angebotenen Spiel um ein Gewinnspiel in vergleichbaren Telemedien im Sinne des § 58 Abs. 4 RStV handelt. Soweit für das Spiel nur ein Entgelt von bis zu 0,50 Euro verlangt wird, ist es mangels Erreichens der wegen der Deckungsgleichheit der Glücksspielbegriffe des § 3 Abs. 1 GlüStV einerseits und des § 284 StGB andererseits in Anlehnung an die strafgerichtliche Rechtsprechung dort zu ziehenden Grenze zu einem nicht ganz unbeträchtlichen Einsatz kein Glücksspiel,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 32 ff.),
so dass seine Zulassung die Kohärenz des Internetverbotes für Glücksspiele nicht in Frage zu stellen vermag. Soweit ein Spiel in vergleichbaren Telemedien auf eine Mehrfachteilnahme ausgerichtet ist, handelt es sich um ein Glücksspiel im Sinne des GlüStV
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 277 f.),
und unterliegt damit auch dem Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.
Vgl. allgemein zur Anwendung des GlüStV auf Gewinnspiele nach §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV: Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. April 2011 - 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 26); vgl. zur Frage der Ungleichbehandlung der Sportwetten gegenüber Gewinnspielen im Rundfunk und in vergleichbaren Telemedien: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 58).
Vor diesem Hintergrund bedarf es auch nicht der von der Klägerin hinsichtlich der Internet-Gewinnspiele nach §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV angeregten Beweisaufnahme.
Die Höhe des Suchtpotentials derartiger Gewinnspiele ist für die vorliegende Entscheidung nicht erheblich, soweit es sich bei diesen Spielen jedenfalls infolge einer Ausrichtung auf eine Mehrfachteilnahme um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV handelt, da sie unter diesen Umständen ebenfalls dem Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV unterfallen. Dazu, dass auch von Gewinnspielen im Internet zu einem Entgelt von bis zu 0,50 Euro, die lediglich auf eine Einzelteilnahme ausgerichtet sind, ein zumindest genauso großes Suchtpotential ausgeht wie von Sportwetten zu festen Gewinnquoten, hat die Klägerin in tatsächlicher Hinsicht nicht vorgetragen, sondern ihr Vorbringen lediglich an die "durch die Gewinnspielsatzungen der Landesmedienanstalten ohne weiteres mögliche(...) Mehrfachteilnahme" angeknüpft.
Ob es in den letzten Jahren zu einer Ausweitung des Angebots an zulässigerweise betriebenen Internet-Gewinnspielen in Anzahl und Verbreitung gekommen ist, ist ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Zulässig waren sie – wie gesehen – selbst bei einem Entgelt von bis zu 0,50 Euro für das einzelne Spiel nur, soweit sie nicht auf eine Mehrfachteilnahme ausgerichtet waren. Andernfalls unterlagen sie ebenfalls den Verboten des GlüStV. Dass die tatsächliche Anwendungspraxis der für die Internetaufsicht zuständigen Behörden dahin ging, auch solche rechtswidrigen Angebote zu dulden, ist nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht substantiiert dargelegt worden. Wurde für die Gewinnspiele nur ein Entgelt von bis zu 0,50 Euro verlangt und waren sie lediglich auf eine Einzelteilnahme ausgerichtet, handelte es sich nicht um Glücksspiele, so dass der Umfang ihres Angebotes die Kohärenz des Internetverbotes für Glücksspiele nicht in Frage zu stellen vermag.
Das Gericht kommt entgegen der Auffassung der Klägerin vorliegend auch nicht zu dem Ergebnis, dass der Gesetzgeber eine inkohärente und unsystematische Gesetzeslage hinsichtlich des Online-Glücksspiels dadurch geschaffen habe, dass seit Juli 2010 Spielaufträge an Lotto Hessen mittels eines E-Postbriefes der Deutschen Post durch Spieler in Hessen eingereicht werden können. Dabei lässt das Gericht offen, ob es sich bei dieser Möglichkeit der Teilnahme an Lottospielen um ein Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspiel "im Internet" im Sinne des § 4 Abs. 4 GlüStV handelt.
Vgl. hierzu VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 - 5 K 718/10.WI -, Juris (Rn. 72); VG Wiesbaden, Urteil vom 17. Februar 2011 – 5 K 122/09.WI -, Juris (Rn. 69).
Denn selbst unterstellt, es handelte sich um das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspiel "im Internet", so erwiese sich dies als Angebot der konzessionierten staatlichen Lottounternehmen contra legem. Denn das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV gilt umfassend. Dementsprechend gehen die Aufsichtsbehörden in mehreren Bundesländern und insbesondere auch der Fachbeirat Glücksspielsucht gegen die Entgegennahme von Lotterie-Spielaufträgen per E-Postbrief vor. Vor diesem Hintergrund ist nicht festzustellen, dass der Gesetzgeber insoweit Regelungen getroffen hätte, die das Veranstalten oder Vermitteln von Lotto im Internet legalisieren.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 – 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 76).
Ebenso wenig führt das Angebot der XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbH zur Annahme der Inkohärenz der Regelungen zum Internetverbot. Denn dieses Angebot bietet keine unmittelbare Teilnahmemöglichkeit über das Internet.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 19).
Bei XOTTO wird lediglich der Tippschein online ausgefüllt, während der Spielvertrag erst durch eine anschließende Unterschrift auf einem entsprechenden Formular und dessen postalischer Übersendung zustande kommt, so dass es sich insoweit um eine postgebundenes Angebot handelt.
Vgl. Angaben des Unternehmens unter: www.xotto.de/s/play/ground/homepage.do.
In den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbH,
abrufbar unter: https://www.xotto.de/s/managed_html/425/index.html,
wird bereits unter A – Allgemeines ausgeführt:
"Die XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbH (XOTTO) (...) bietet ab dem 01.01.2009 nur noch terrestrische LOTTO-Abonnements (...) an (...). Ein Spiel über das Internet ist ab dem 01.01.2009 gesetzlich nicht mehr möglich. Lediglich serviceorientierte und vorbereitende Tätigkeiten können über die Website vorgenommen werden."
Der konkrete Ablauf wird unter B – Spielvermittlung durch XOTTO / IV Modalitäten der Auftragserteilung / 5. Der neue Vertriebsweg / b. Spiel wie folgt beschrieben:
"Der Spielteilnehmer wählt auf der Website von XOTTO seine gewünschten Spiele und kreuzt – elektronisch unterstützt – die entsprechenden Felder an. Zur Verfügung stehen LOTTO 6aus49 mit den Zusatzlotterien Spiel 77 und Super 6, LottoXtra, Glücksspirale und Bingo!Die Umweltlotterie jeweils im Abo-Verfahren. Hat der Spielteilnehmer die Produkte gewählt und seinen Tipp getätigt, druckt er diesen aus, unterschreibt ihn und sendet ihn an XOTTO. Dieses Dokument ist der eigentliche Spielvertrag. Der unterschriebene Spielauftrag muss bei XOTTO eingetroffen sein, bevor der Kunde am Abo-Lotto teilnehmen kann. Vorher kommt kein Spiel zustande. Der Versand des unterschriebenen Dokuments kann per Post oder per Fax erfolgen."
Vergleichbares gilt für die von einigen Lotteriegesellschaften (zum Beispiel Lotto Hamburg, Lotto Rheinland-Pfalz und Sachsenlotto) aufgestellten SB-Terminals (sogenannte "JackPoints"). Abgesehen davon, dass das Lotterieangebot an diesen Terminals zumindest derzeit noch erheblich eingeschränkt ist, werden entsprechende Geräte bisher soweit ersichtlich lediglich in den Annahmestellen aufgestellt.
Vgl. http://www.lotto-hh.de/...; http://www.lotto-rlp.de/news/details/datum/2010/06/10/tipp-des-tages-oddset-ohne-tippschein-spielbar.html; http://www.sachsenlotto.de/mskp/de/portal/navigation/lotto-sb-terminal/lsb_spielangebot/lsb_spielangebot.jsp;jsessionid=EB36CC2C4B4E9AAA9B695A04D24397EC.infocus1b
In Anbetracht dessen werden durch diese Terminals gerade nicht die oben beschriebenen besonderen Gefahren des Onlinespiels begründet. Eine bequeme Spielteilnahme von zu Hause oder unterwegs ist so nicht möglich. Das Angebot ist zudem nicht zeitlich unbeschränkt verfügbar. Auch fehlt es an einem zahl- und umfangreichen Angebot mit internationalem Charakter. Ferner ist eine soziale Kontrolle und der Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter in der Annahmestelle gegeben. Dort können gerade auch Minderjährige vom Spiel abgehalten werden. Dies geschieht teilweise sogar automatisiert, da die Bezahlung per EC-Karte mit Alterskontrolle erfolgt.
Vgl. http://www.sachsenlotto.de/mskp/de/portal/navigation/lotto-sb-terminal/lsb_spielangebot/lsb_ spielangebot.jsp;jsessionid=EB36CC2C4B4E9AAA9B695A04D24397EC.infocus1b
Die Terminals vereinfachen daher im Kern lediglich den Tipp- und Bezahlvorgang in der Annahmestelle, ohne in erheblichem Umfang zusätzliche Suchtgefahren zu begründen.
Schließlich stehen die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigen – wie hinsichtlich der Firma C e.K. oben erläutert nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspiel im Internet.
Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV geht auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung der angeführten Ziele erforderlich ist. Dies verlangt, dass das Ziel nicht durch eine andere Maßnahme, die die betroffene Rechtsposition weniger beeinträchtigen würde, gleich wirksam verfolgt werden kann.
Vgl. EuGH, Urteil vom 11. Mai 1989 - C-25/88 - [Wurmser], Juris (Rn. 13); Pache, "Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung der Gerichte der Europäischen Gemeinschaften", NVwZ 1999, 1033 (1036); ders. in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht - Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 2. Aufl., § 10 Rn. 57; Schroeder, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 30 EGV Rn. 53.
Insoweit ist jedoch dem Normgeber ein Beurteilungsspielraum dabei einzuräumen, ob ein milderes Mittel ebenso effektiv ist.
Vgl. zum Ermessen im Rahmen der Beurteilung der Erforderlichkeit EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 79 und 81); Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 39); Pache, a. a. O., 1033 (1039).
Danach ist die Entscheidung, wie weit ein Mitgliedstaat in seinem Gebiet den Schutz bei Glücksspielen ausdehnen will, seinem Ermessen überlassen. Ihm kommt die Beurteilung zu, ob es im Rahmen des angestrebten Zieles notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 35); EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - C-275/92 - [Schindler], Juris (Rn. 61).
Angesichts dessen ist es auch unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der deutsche Normgeber ein allgemeines Internetverbot für die Veranstaltung von Glücksspielen im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV zur Bekämpfung der spezifischen Gefahren des Glücksspiels auf diesem Vertriebsweg im Vergleich zu einer Regelung als wirksamer erachtet, die Internetglücksspiel grundsätzlich zulässt, aber Auflagen macht, die – wie etwa eine Identitäts- und Alterskontrolle sowie den Anschluss an zentrale Sperrdateien – der Suchtprävention und dem Jugendschutz dienen.
Vgl. zu diesem Ansatz: TÜV-Rheinland/Weissmann, Die Bedeutung der Studie "Was kann das Internet" in der Praxis; Koenig, "Wirkungen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen Carmen Media Group Ltd., Markus Stoß u.a. und Kulpa Automatenservice Asperg GmbH u.a. im Hinblick auf den deutschen Glücksspielstaatsvertrag", Time Law News 4/2010, 2 (4 f.).
Schließlich ist das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV auch unterschiedslos anwendbar, das heißt nicht diskriminierend. Soweit darauf verwiesen wird, dass die staatlichen Glücksspielanbieter ihre lokale Betriebsinfrastruktur ganz überwiegend aus den Monopoleinnahmen finanziert haben und die bisher rechtswidrig von einer Zulassung ausgeschlossenen privaten Glücksspielanbieter gegen diese bereits vorhandene Infrastruktur angesichts der immensen Investitionskosten kaum konkurrieren könnten, mit der Folge, dass das Internet für sie deshalb häufig die einzige realistische Zugangsmöglichkeit zum deutschen Glücksspielmarkt darstellte, und der Konsequenz, dass das Totalverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV insofern eine faktisch diskriminierende und nicht zu rechtfertigende Beschränkungswirkung im Hinblick auf den Marktzugang von neuen Anbietern aus dem In- und Ausland entfalte,
vgl. Klöck / Klein, NVwZ 2011, 22 (25); Koenig, a. a. O. 2 (3 f.),
vermag dies keine Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV zu begründen. So zeigt die Vielzahl und Verschiedenartigkeit (nicht konzessionierter) Vermittlungsstellen, dass es sich um angreifbare Märkte handelt und ein Markteintritt nicht mit signifikanten, an eine Marktzugangsbarriere heranreichende Irreversibilitäten verbunden ist. Zudem würde eine erforderliche Marktöffnung und Zugangsregulierung keine Aufhebung des generell wirkenden Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV gebieten, sondern allenfalls Ansprüche auf Zugang zu den vorhandenen Infrastrukturen des Marktbeherrschers.
(2) Es liegt auch kein Verstoß gegen die in der Informationsrichtlinie geregelten Notifizierungspflichten vor.
Der Glücksspielstaatsvertrag, der nach Auffassung der Kommission insbesondere aufgrund der Regelung in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV notifizierungsbedürftig war, ist insgesamt notifiziert worden. Die Notifizierung führte zwar wegen des Einwandes der Unvereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht zu Beanstandungen durch die Europäische Kommission.
Vgl. Stellungnahme der Kommission vom 22. März 2007 und Verwaltungsschreiben der Generaldirektion Binnenmarkt 14. Mai 2007, abgedruckt als Anlagen 1 a) und c) zu LT-Drs. 14/4849.
Diese machten jedoch lediglich die – hier beachtete – Einhaltung der sogenannten Standstill-Verpflichtungen des Art. 9 Informationsrichtlinie erforderlich, hinderten aber nicht den Erlass der notifizierten, jedoch beanstandeten Normen. Soweit vertreten wird, auch die Zustimmungsgesetze der Länder – hier Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland – hätten insbesondere im Hinblick auf § 4 Abs. 4 GlüStV notifiziert werden müssen,
vgl. z. B. Streinz / Herrman / Kruis, Die Notifizierungspflicht des Glücksspielstaatsvertrages und der Ausführungsgesetze der Länder gemäß der Richtlinie Nr. 98/34/EG (Informationsrichtlinie), ZfWG 2007, 402, 407,
folgt dem die Kammer nicht. Zwar verleiht erst das jeweilige Zustimmungsgesetz dem Norminhalt des Staatsvertrags innerstaatliche Verbindlichkeit.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, BVerfGE 119, 181, und vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60.
Das Zustimmungsgesetz selbst enthält jedoch keine unter die Informationsrichtlinie fallende eigenständige Regelung. Weder ist das Zustimmungsgesetz selbst als "technische Vorschrift" im Sinne der Informationsrichtlinie zu behandeln, noch enthält es über den Inhalt des Glücksspielstaatsvertrages hinausgehende Regelungen. Es erteilt lediglich den Gesetzesbefehl für den außerhalb seiner selbst - in dem Staatsvertrag - gelegenen Gesetzesinhalt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 775/09 -, Juris (Rdnr. 98 ff.)
Überdies geht auch die Europäische Kommission in ihrem Schreiben vom 24. September 2007,
inhaltlich wiedergeben in LT-Drs. 14/5231 S. 44,
nicht von einer Notifizierungspflicht der Zustimmungsgesetze aus. Denn darin wird eine Notifizierungspflicht nur für ein Landesgesetz zur Ratifizierung und Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages angenommen, das "neue Spezifikationen bzw. Anforderungen" hinzufügt bzw. diese im Vergleich zu den "notifizierten Anforderungen und Spezifikationen verschärft".
Die Frage, ob Art. 2 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland derartige neuen Spezifikationen bzw. Änderungen oder Verschärfungen gegenüber dem Glücksspielstaatsvertrag enthält, die hiernach notifizierungspflichtig sind,
die Europäische Kommission verweist in ihrem Schreiben vom 24. September 2007 für Ausführungsgesetze hierzu auf die Schaffung von bußgeldbewehrten Ordnungswidrigkeitstatbeständen im Hinblick auf einen Verstoß gegen § 4 Abs. 4 des GlüStV (einen solchen zunächst in § 21 Abs. 1 c im Gesetzesentwurf des GlüStV AG NRW vorgesehenen Bußgeldtatbestand hat das Land Nordrhein-Westfalen daraufhin vorsorglich gestrichen, vgl. LT-Drucks. 14/5231) ebenso auf Änderungen der Einsatzgrenze in Landesgesetzen zur Ausführung des § 25 Abs. 6 GlüStV,
kann hier dahinstehen. Denn für die hier streitbefangene Verfügung ergänzend zum GlüStV heranzuziehenden einschlägigen Vorschriften des GlüStV AG NRW (§§ 2, 3, 14) gilt dieses jedenfalls nicht. Sollten aber andere Vorschriften des GlüStV AG NRW notifizierungspflichtig sein, hindert dies die Anwendung der genannten Normen nicht.
Vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 16. September 1997 - C-279/94 -, Slg. 1997 S. I-4743; OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2008 - 4 B 1774/07 -, juris; so wohl auch Streinz / Herrman / Kruis, a.a.O., Fußnote 27.
bb) Schließlich ist auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 1 Satz 2 und § 9 Abs. 1 GlüStV darstellt, sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 78 ff.),
als auch mit Unionsrecht vereinbar. Auch dem stünde eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols nicht entgegen, da der Erlaubnisvorbehalt von diesem Monopol unabhängig besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); Bayerischer VGH, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).
Die mit dem Erlaubnisvorbehalt verbundene Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist entsprechend obigen Ausführungen zum Internetverbot durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (Suchtvorbeugung und -bekämpfung, Jugend- und Spielerschutz sowie Kriminalitätsbekämpfung) gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig, weil zur Verwirklichung dieser Ziele geeignet und erforderlich; auch beruht das vorgesehene System der vorherigen behördlichen Erlaubnis angesichts der in § 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV und § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des GlüStV (GlüStV AG NRW) genannten Tatbestandsvoraussetzungen auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien.
Vgl. zu diesen Anforderungen: EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 84 ff.); EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 50); EuGH, Urteil vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 53 ff.); zum Erlaubnissystem nach dem GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 76 ff.); OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. Dezember 2010 - 6 B 11013/10 -, Juris (Rn. 5 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 7).
II. Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW).
Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung stellt einen sofort vollstreckbaren, mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW dar. Die Bezirksregierung E hat mit dem Zwangsgeld das richtige Zwangsmittel ausgewählt. Es bestehen keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit des angedrohten Betrags. Konkrete Anhaltspunkte diesbezüglich hat auch die Klägerin nicht vorgetragen. Sie hat vielmehr mit der Klagebegründung erklärt, dass sich die wirtschaftlichen Einbußen, die ihr monatlich durch die Entfernung des streitauslösenden Werbebanners von C entstehen, auf 2.000,00 Euro belaufen. Angesichts dessen ist die Androhung eines Zwangsgeldes in eben dieser Höhe nicht unverhältnismäßig.
III. Die Gebührenfestsetzung in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 19. November 2008 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 19. Mai 2009 erweist sich in gleicher Weise als rechtmäßig.
Sie beruht auf § 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 2 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) sowie der Tarifstelle 17.7 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT).
Der Gebührentatbestand der Tarifstelle 17.7 AGT (Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel, Durchführung und Vermittlung einschließlich Werbung), an den die Bezirksregierung E mit ihrem Änderungsbescheid vom 19. Mai 2009 anknüpft, ist im Hinblick auf die Untersagungsanordnung vom 3. Juni 2008 erfüllt. Diese Tarifstelle begegnet im Gegensatz zur früheren Regelung in der Tarifstelle 17.8 AGT a.F., die einen Gebührenrahmen von 1.000,00 bis 10.000,00 Euro vorsah und dabei wohl unzulässigerweise nicht nur den Verwaltungsaufwand, sondern auch den wirtschaftlichen Vorteil des betreffenden Anbieters berücksichtigte,
vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 -, Juris (Rn. 11 ff.),
ihrerseits keinen rechtlichen Bedenken.
Die Gebührenschuld ist gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung der Bezirksregierung E, das heißt dem Erlass der genannten Anordnung vom 19. November 2008, entstanden.
Die Klägerin ist gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW auch Kostenschuldnerin, da sie die Amtshandlung durch die Veranstaltung entsprechenden Glücksspiels im Internet zurechenbar verursacht hat.
Schließlich wahrt die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 350,00 Euro für die genannte Untersagungsanordnung auch die Grundsätze des § 9 GebG NRW zur Gebührenbemessung. Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift sind bei der Festsetzung der Gebühren, sofern – wie hier in der Tarifstelle 17.7 AGT ("Gebühr 50 bis 5000") – insoweit Rahmensätze vorgesehen sind, im Einzelfall zu berücksichtigen:
1. der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und
2. die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie auf Antrag dessen wirtschaftliche Verhältnisse.
Hiernach ist Ausgangspunkt der Gebührenbemessung der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, der allerdings im Einzelfall nicht genau ermittelt, sondern nur berücksichtigt werden muss und deshalb einer Schätzung durch die Behörde zugänglich ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2004 – 9 B 1591/04 -, Juris (Rn. 5).
Da die Untersagungsanordnung der Klägerin keinen Vorteil brachte, scheidet die Berücksichtigung eines Nutzens der Amtshandlung für den Gebührenschuldner im vorliegenden Fall aus.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 -, Juris (Rn. 11 f.).
Dass die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 350,00 Euro gegenüber der Klägerin für den Erlass der Untersagungsanordnung vom 19. November 2008 die damit gezogenen Grenzen überschreitet und die maßgeblichen Gesichtspunkte nicht berücksichtigt, macht die Klägerin nicht geltend und ist angesichts des aus dem Verwaltungsvorgang ersichtlichen Ermittlungsaufwandes der Bezirksregierung E auch sonst nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 161 Abs. 2 Satz 1, 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Hinsichtlich des erledigten Teil entspricht es grundsätzlich der Billigkeit, dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, da die Bezirksregierung E die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in der einen Betrag von 350,00 Euro übersteigenden Höhe aufgehoben und damit dem Begehren der Klägerin insoweit nachgekommen ist. Die aufgehobene Gebührenfestsetzung stellt jedoch einen im Verhältnis zum übrigen Streitgegenstand geringen Teil dar, so dass es wiederum der Billigkeit entspricht, die gesamten Kosten der Klägerin aufzuerlegen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Zulassung der Berufung ist nach § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Hinblick auf die bisher obergerichtlich noch nicht gewürdigte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG
§§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG
§§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB
§§ 8a, 58 Abs. 4 RStV
§§ 161 Abs. 2 Satz 1, 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 157 BGB
§ 4 GlüStV
§ 33d GewO
§ 21 GlüStV
§ 284 StGB
§ 9 GebG NRW
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 284 Abs. 4 StGB
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 10 Abs. 1, 2 und 5 GlüStV
§ 5 Abs. 3 und 4 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 2 Abs. 2 Satz 1 RennwLottG
§ 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 284 Abs. 4 StGB
§ 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 34c Abs. 1 GewO
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 und 4 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 17 Abs. 1 GlüStV
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BDSG
§ 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 33c der Gewerbeordnung
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 2 Abs. 2 RennwLottG
§ 2 Satz 2 GlüStV
§ 8a Abs. 1 RStV
§ 58 Abs. 4 RStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 4 des GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 284 Abs. 4 des Strafgesetzbuches
§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 55 Abs. 1, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 2 des Gebührengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV
Art. 49 EG
Art. 30 EGV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 301
BVerfGE 11, 6
NVwZ 2002, 984
NVwZ-RR 2009, 202
BGHZ 167, 91
WM 2001, 1690, 1700
BVerwGE 92, 153
NVwZ 2008, 1338,

112
NVwZ 2011, 22
NVwZ 1999, 1033
BVerfGE 119, 181
BVerfGE 90, 60
NVwZ 2008, 1338
27 L 180/09
13 B 892/09
13 B 1809/09
1 BvR 2218/06
13 B 1215/07
6 C 55.79
7 C 70.80
8 C 43.95
13 B 775/09
27 L 1607/08
2 BvG 1/57
9 A 20/01
10 CS 08.23
I ZR 24/03
5 U 9/06
13 B 1215/07
13 B 646/10
1 S 22.10
10 CS 09.17
6 S 1565/09
3 EO 565/07
13 B 191/10
13 B 723/09
I C 29.67
27 K 6586/11
13 B 676/10
13 B 958/09
10 CS 09.26
10 CS 08.23
1 S 224.08
27 K 437/09
4 S 09.01
6 S 1565/09
1 S 213.08
8 C 5.10
13 B 959/09
10 CS 09.26
8 C 20/92
3 B 507/09
4 B 48/11
11 MC 429/10
8 C 13/09
1 BvR 928/08
13 B 618/11
13 B 619/11
13 B 1290/10
13 B 1016/10
10 CS 10.21
10 CS 10.58
6 S 2255/10
6 S 1685/10
11 MC 13/11
8 A 2423/09
1 B 31.08
1 S 221.10
1 S 154.10
6 U 38/10
12 O 232/09
8 C 13.09
8 C 13/09
13 B 776/09
1 BvR 1054/01
4 B 733/10
4 B 581/10
11 ME 367/08
6 S 1110/07
5 K 155/09
8 C 14.09
10 A 4171/06
10 A 1224/07
11 LA 458/07
27 L 471/10
5 K 718/10
5 K 122/09
4 K 26/07
1 BvR 2270/05
1 BvR 809/06
1 BvR 830/06
1 BvL 30/88
4 B 1774/07
10 AS 10.24
6 B 11013/10
9 B 1788/08
9 B 1591/04