Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-12-10, Aktenzeichen OVG 3 B 21/22
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2024:1210.OVG3B21722.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine politische Partei, wendet sich gegen einen Bescheid des Deutschen Bundestages, wonach sie wegen der Finanzierung eines Kongresses gegen das Spendenannahmeverbot verstoßen hat.
Am 13. Februar 2016 fand der Kongress „Europäische Visionen - Visionen für Europa“ im Kongresszentrum Düsseldorf statt. Organisator war R..., der damalige Sprecher des Landesverbands Nordrhein-Westfalen (NRW) der Klägerin. Zugleich war er Mitglied des Europäischen Parlaments und dort Mitglied in der Fraktion Europäische Konservative und Reformer (EKR).
Im Vorfeld lud Herr U... auf der Internetseite des Landesverbands NRW der Klägerin zu dem Kongress als „unserer Diskussionsveranstaltung“ ein und unterzeichnete mit „Ihr Landessprecher“. Zur Anmeldung verwies er auf einen externen Link. Das beigefügte Werbebanner für den Kongress zeigte die Logos der EKR und der Klägerin sowie Portraits von Herrn U..., Herrn X... von der slowakischen Partei SaS und Mitglied der EKR, Herrn X... von der österreichischen Partei FPÖ und Frau U..., der damaligen Co-Bundessprecherin der Klägerin.
Am 10. Juni 2017 berichtete das Magazin „Der Spiegel“ unter der Überschrift „Gabe aus der Schweiz“ über den Kongress und über eine Zahlung der L... AG, einer PR-Agentur mit Sitz in der Schweiz. Danach habe Herr U... im Januar 2016 den Vertrag mit dem Kongresszentrum unterschrieben. Von der vereinbarten Vorauszahlung von 8.100 Euro habe die EKR-Fraktion die erste Tranche von 4.050 Euro überwiesen und Herr U... habe den Rest beglichen. Nachdem der EKR bekannt geworden sei, dass auch Vertreter der FPÖ an dem Treffen teilnehmen sollten, habe der der EKR angehörende slowakische Vertreter X... seine Teilnahme abgesagt. Auf der Bühne sei das Logo der EKR durch das Logo der Klägerin ersetzt worden; zudem sei das Logo der FPÖ zu sehen gewesen. In der Eröffnungsrede des Kongresses habe der damalige parlamentarische Assistent des Herrn U... erklärt: „Sie sehen es, die Veranstaltung läuft nicht mehr unter dem EKR-Banner. Aber wir sind froh, dass wir eine andere Lösung gefunden haben.“ Im weiteren Verlauf hätten Herr U...und Frau U... sowie die Vertreter der FPÖ Reden gehalten. Das Kongresszentrum habe für die Überlassung der Räumlichkeiten 36.137,60 Euro in Rechnung gestellt, wovon ein Betrag in Höhe von 28.037,60 Euro noch offen gewesen sei. Im Juli 2016 habe die L...AG diesen Betrag an das Kongresszentrum überwiesen.
Nachdem die Beklagte die Klägerin zur Stellungnahme aufgefordert hatte, weil der Sachverhalt mit Blick auf den Auslandsbezug Anhaltspunkte für einen möglichen Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot gemäß § 25 Abs. 2 Nr. 3 PartG biete, erklärte die Bundesgeschäftsstelle der Klägerin mit Schreiben vom 7. September 2017, dass weder der Landesverband NRW noch eine nachgeordnete Gliederung Veranstalter des Kongresses gewesen seien. Zu dem Kongress gebe es keine Beschlüsse des Landes- oder des Bundesvorstands. In die Konzeption und den Ablauf der Veranstaltung sei ihr Landesverband nicht eingebunden gewesen, auch wenn Mitglieder des Landesvorstands Kenntnis von der Veranstaltung erlangt hätten.
In einem weiteren Schreiben vom 23. November 2017 wies die Beklagte unter Hinweis auf ein Interview des Inhabers der L... AG, F..., in der NZZ vom 1. Juli 2017 mit dessen Aussage, die Agentur habe „im Auftrag eines Kunden einen Beitrag an die Miete geleistet“, darauf hin, dass sich konkrete Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG ergeben hätten, und gab Gelegenheit zur Stellungnahme und zu weiterer Sachverhaltsdarstellung. Mit E-Mail vom 24. Mai 2019 teilte die Klägerin mit, den Angaben von Herrn X... zufolge habe die geleistete Zahlung der Unterstützung der gesamten Veranstaltung und allen Mitgliedern der EKR-Fraktion sowie den weiteren Teilnehmern und Besuchern gegolten. Die L... AG habe eine Zahlung von 36.137,60 Euro erbracht. Die von der Düsseldorf Congress GmbH ausgestellte Rechnung nenne als Leistungsempfänger die EKR-Fraktion des EU-Parlaments.
Im von der Beklagten durchgeführten Anhörungsverfahren zur beabsichtigten Feststellung einer Zahlungsverpflichtung nach § 31c PartG wiederholte die Klägerin ihren Standpunkt, dass es sich bei dem Kongress nicht um eine Parteiveranstaltung gehandelt habe, sondern um eine Privatveranstaltung des Herrn U... und somit die Zahlung der L... AG keine Parteispende an sie sei.
Mit Bescheid vom 19. November 2020 stellte die Beklagte fest, dass gegen die Klägerin ein Anspruch in Höhe des Dreifachen der rechtswidrig erlangten Spende bestehe, somit in Höhe von 108.412,80 Euro. Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsbericht mit Urteil vom 16. Februar 2022 abgewiesen. Der Bescheid der Beklagten sei auf der Grundlage von § 31c Satz 1 und 3 PartG rechtmäßig, denn die Klägerin habe eine Spende unter Verstoß gegen § 25 Abs. 2 PartG angenommen. Diese Regelung erfasse nicht nur Geldzahlungen, sondern auch geldwerte Zuwendungen aller Art; insoweit genüge ein wirtschaftlicher, in Geld messbarer Vorteil, der hier vorliege. Die Klägerin habe diesen Vorteil auch erlangt, weil sie sich das Verhalten ihrer Organe und leitender Funktionäre zurechnen lassen müsse. Ein „für die Finanzangelegenheiten zuständiges Vorstandsmitglied“ könne auch der mit Außenvertretungsbefugnis ausgestattete Vorsitzende bzw. Sprecher einer Partei sein. Nach der Satzung des Landesverbandes NRW hätten die Landessprecher ohne Mitwirkung weiterer Personen Spenden für die Partei annehmen dürfen, was hier durch Herrn U... erfolgt sei, indem er die Rechnung des Kongresszentrums an die L... AG weitergereicht habe und damit einverstanden gewesen sei, dass die L... AG die Rechnung im Juli 2016 beglichen habe. Die Annahme der Spende habe gegen § 25 Abs. 2 Nr. 6 Alt. 1 PartG verstoßen, weil der wirkliche Spender für die Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt der Annahme der Spende nicht feststellbar gewesen sei.
Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung macht die Klägerin im Wesentlichen folgendes geltend: Bei der fraglichen Veranstaltung habe es sich weder um eine Veranstaltung des Bundesverbandes der Klägerin noch ihres Landesverbandes NRW gehandelt. Veranstalter des Kongresses sei vielmehr Herr U... in seiner Funktion als Abgeordneter gewesen. Derartige Veranstaltungen von Abgeordneten des Europäischen Parlaments im Namen der Fraktion seien üblich gewesen. Ihr Bundesverband und ihr Landesverband NRW seien in die technische Vorbereitung, Durchführung und Abwicklung zu keinem Zeitpunkt eingebunden gewesen. Nur im Vorfeld sei die Veranstaltung Gegenstand einer Sitzung des Landesvorstands NRW gewesen, bei der Herr U... jedoch dem Vorstand mitgeteilt habe, es sei keine Parteiveranstaltung, sondern eine Veranstaltung der EKR-Fraktion, die auch die Kosten trage. Der Austausch des Logos der EKR durch ihr eigenes Logo sei ohne Abstimmung mit ihr erfolgt.
Der angefochtene Bescheid könne sich nicht auf eine wirksame Ermächtigungsgrundlage stützen. § 31c PartG, der willkürlich und ohne Möglichkeit einer weiteren Prüfung eine dreifache Zahlung anordne, sei verfassungs-, europa- und konventionsrechtswidrig. Er verletze Art. 12 GRC, Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 und Art. 103 Abs. 2 GG sowie Art. 7 und 11 EMRK. Im Übrigen liege tatbestandlich keine Spende an die Klägerin vor. Der Spendenbegriff des § 25 PartG erfasse - anders als §§ 26, 27 PartG - nur Geldzahlungen, nicht jedoch die Befreiung von einer vermeintlichen Verbindlichkeit. Das Parteiengesetz kenne somit zwei Spendenbegriffe. Unabhängig davon handle es sich hier nicht um eine Zahlung für eine Parteiveranstaltung der Klägerin. Insoweit könne nicht nur auf das äußere Erscheinungsbild abgestellt werden. Nur wenn die Partei auf das Ob und Wie der Durchführung der Veranstaltung ein Mindestmaß an Einfluss habe, sei der mit der Maßnahme einhergehende Werbeeffekt als geldwerter Vorteil in ihren Verfügungsbereich gelangt. Daran fehle es hier. Die Veranstaltung sei allein von Herrn U...in Zusammenarbeit mit anderen politischen Gruppierungen außerhalb der Partei geplant, organisiert und durchgeführt worden. Die damalige Co-Bundessprecherin Frau U... habe als Privatperson und Partnerin des Herrn U... teilgenommen. Nach der Satzung des Landesverbands NRW sei Herr U... nicht berechtigt gewesen, den Mietvertrag als Vertreter der Klägerin zu schließen. Danach habe keine zivilrechtliche Verbindlichkeit vorgelegen, von der die Klägerin hätte befreit werden können. Zudem habe nach der Aussage des Geschäftsführers der L... AG die EKR-Fraktion und gerade nicht die Klägerin bereichert werden sollen. Jedenfalls handle es sich um eine Parallelaktion Dritter oder eine sogenannte Direktspende an Herrn U... bzw. an die EKR-Fraktion. Zudem sei die Annahme der Spende zulässig gewesen; bei Erlangung der Zahlung sei für Herrn U... ersichtlich die L... AG der Spender gewesen, die er bei der Zahlung um Hilfe gebeten habe.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. Februar 2022 zu ändern und den Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 19. November 2020 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die Feststellung einer Zahlungsverpflichtung in Höhe von 108.412,80 Euro im Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 19. November 2020 zu Recht abgewiesen. Dieser Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei der vorliegenden Anfechtungsklage der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, weil das einschlägige materielle Recht - insbesondere das Parteiengesetz - hier keine anderen Vorgaben enthält (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 - 6 C 20.05 - juris Rn. 81; Urteil vom 25. April 2013 - 6 C 5.12 - juris Rn. 59).
Rechtsgrundlage für die angefochtene Feststellung ist § 31c Satz 3 des Gesetzes über die politischen Parteien (Parteiengesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl. I S. 149), zuletzt geändert durch Art. 13 der Elften Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1328). Danach stellt der Präsident des Deutschen Bundestages durch Verwaltungsakt die nach § 31c Satz 1 PartG entstandene Verpflichtung der Partei zur Zahlung des Betrages fest. Gemäß § 31c Satz 1 PartG entsteht gegen die Partei, die Spenden unter Verstoß gegen § 25 Abs. 2 PartG angenommen und nicht gemäß § 25 Abs. 4 PartG an den Präsidenten des Deutschen Bundestages weitergeleitet hat, ein Anspruch in Höhe des Dreifachen des rechtswidrig erlangten Betrages; bereits abgeführte Spenden werden angerechnet.
1. § 31c PartG unterliegt entgegen dem Vorbringen der Klägerin keinen Bedenken hinsichtlich seiner Verfassungsmäßigkeit und Vereinbarkeit mit Unions- und Konventionsrecht.
Ein Verstoß gegen Art. 103 Abs. 2 GG wonach eine Tat nur bestraft werden kann, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde, liegt nicht vor. Die Regelung schützt vor ungesetzlichen Strafen im Sinne staatlicher Maßnahmen, die eine missbilligende hoheitliche Reaktion auf ein rechtswidriges, schuldhaftes Verhalten darstellen und wegen dieses Verhaltens ein Übel verhängen, das dem Schuldausgleich dient (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1969 - 2 BvR 518/66 - juris Rn. 50; Urteil vom 20. März 2002 - 2 BvR 794/95 - juris Rn. 69; Urteil vom 5. Februar 2004 - 2 BvR 2029/01 - juris Rn. 125; Beschluss vom 8. November 2006 - 2 BvR 578/02 - juris Rn. 115). Keine Strafen in diesem Sinne sind hingegen solche (repressiven) Sanktionen, bei denen die Missbilligung trotz einer gewissen „strafähnlichen Ahndung“ allenfalls ein Sekundärmotiv ist, weil sie primär der Durchsetzung eines anderen Zweckes dienen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 2006 - 2 BvR 434/06 - juris Rn. 11 zum Zwangsgeld mit Beugecharakter; Aust, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl. 2024, Art. 103 Rn. 110; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2018, Art. 103 Abs. 2 Rn. 21; Degenhart, in: Sachs, GG, 10. Aufl. 2024, Art. 103 Rn. 60). Um eben eine solche Sanktion handelt es sich jedoch bei der in § 31c Satz 1 PartG vorgesehenen Zahlungsverpflichtung in der Folge einer Annahme rechtswidriger Spenden. Sie ist eine auf Prävention angelegte verwaltungsrechtliche Sanktionsnorm (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2012 - 6 C 32.11 - juris Rn. 65 zur Parallelregelung des § 31b PartG).
§ 31c PartG dient ebenso wie der in Bezug genommene § 25 PartG der Sicherung des Transparenzgebots in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, wonach die Parteien über die Herkunft und die Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben müssen. Dieses Transparenzgebot beruht auf der Erwägung, dass die politische Willensbildung innerhalb einer Partei von Personen oder Organisationen erheblich beeinflusst werden kann, die den Parteien im größeren Umfang finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Eine derartige Verflechtung von politischen und wirtschaftlichen Interessen soll offengelegt werden. Der Wähler soll über Kräfte unterrichtet werden, welche die Politik der Parteien bestimmen, und er soll die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die mit Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluss zu nehmen suchen. Außerdem soll die Öffentlichkeit Kenntnis über die Herkunft der Mittel der Parteien erhalten, damit ersichtlich ist, wer hinter einer politischen Partei steht (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 - 2 BvE 2/89 - juris Rn. 165). Die mit dem Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1577) erstmalig eingeführten Spendenannahmeverbote und Rechenschaftspflichten sollen diesem verfassungsrechtlichen Auftrag folgend für den Bürger durchschaubar machen, welche Einnahmen die Parteien haben und von wem diese stammen, wie die Parteien diese Mittel verwenden und wie es um ihr Vermögen steht. Ferner sollten „unerwünschte Wege der Finanzierung“ der Parteien, auch durch „anonyme Spenden“, verhindert werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 - 6 C 20.05 - juris Rn. 90 unter Verweis auf BT-Drs. 10/697 S. 4 und 6). In diesem Rahmen dient § 31c PartG zukunftsbezogen und präventiv dem Zweck, die Parteien durch die mit der Sanktionszahlung verbundenen Nachteile dazu anzuhalten, ihren Pflichten im Zusammenhang mit Parteispenden nicht nur formal, sondern in einer Weise nachzukommen, dass die verfassungsrechtlich (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG) gebotene Transparenz auch tatsächlich erreicht werden kann.
Der Sanktion des § 31c Satz 1 PartG kommt auch nicht deshalb Strafcharakter zu, weil nicht lediglich der Betrag der rechtswidrigen Spende, sondern sein Dreifaches verlangt wird. Eine Maßnahme ist nicht schon dann strafähnlich, wenn sie mit einer Einbuße an Freiheit oder Vermögen verbunden ist und damit faktisch die Wirkung eines Übels entfaltet. Vielmehr sind bei der Beurteilung des pönalen Charakters einer Rechtsfolge weitere, wertende, Kriterien heranzuziehen, insbesondere der Rechtsgrund der Anordnung und der von dem Gesetzgeber mit ihr verfolgte Zweck (BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2004 - 2 BvR 564/95 - juris Rn. 59 m.w.N.). Dieser Zweck liegt bei § 31c PartG - wie ausgeführt - darin, präventiv auf die Parteien einzuwirken, den aus dem Transparenzgebot folgenden Pflichten zu entsprechen. Die Zahlungsverpflichtung dient keinem Schuldausgleich und enthält keine Missbilligung.
Mangels Strafe liegt auch kein Verstoß gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Rechtsstaatsprinzip wegen Verstoßes gegen den Grundsatz nulla poena sine culpa vor (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1966 - 2 BvR 506/63 - juris Rn. 32; s. auch BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2012 - 6 C 32.11 - juris Rn. 65 zu § 31b PartG).
Selbst wenn man für die Zulässigkeit einer Verwaltungssanktion, wie sie § 31c Satz 1 PartG vorsieht, ein schuldhaftes Handeln für erforderlich halten sollte, würde der Umstand, dass die Vorschrift nach ihrem Wortlaut keine subjektiven Elemente enthält, nicht zu einer Verfassungswidrigkeit und Unwirksamkeit führen. Vielmehr ist ohne weiteres eine verfassungskonforme Auslegung durch Hinzufügung eines ungeschriebenen Tatbestandsmerkmals eines schuldhaften Handelns möglich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 2019 - 2 BvR 547/13 - juris Rn. 35 ff.; BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2012 - 6 C 32.11 - juris Rn. 66 jeweils zu § 31b PartG).
Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, die Höhe der Zahlungsverpflichtung mit dem Dreifachen der rechtswidrigen Spende sei unverhältnismäßig und daher verfassungswidrig.
Sowohl das Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - juris Rn. 215 f., 225) als auch das Bundesverwaltungsgericht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 - 6 C 20.05 - juris Rn. 85) haben § 23a Abs. 1 PartG in der Fassung vom 31. Januar 1994 für verfassungsrechtlich unbedenklich erachtet. Die Vorschrift sah im Hinblick auf die Höhe der Sanktion Vergleichbares vor, denn danach verlor eine Partei, die Spenden im Sinne von § 25 Abs. 2 PartG rechtswidrig erlangt oder nicht pflichtgemäß im Rechenschaftsbericht veröffentlicht hatte, den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht veröffentlichten Betrages und sie hatte zudem die rechtswidrig angenommenen Spenden an den Bundestag abzuführen. Auch in Bezug auf § 31b PartG, der fehlerhafte Rechenschaftsberichte mit dem Zweifachen des unrichtig angegebenen Betrages sanktioniert, hat der Gesetzgeber seine Regelungsbefugnis aus Art. 21 Abs. 5 GG, die für den Fall einer Verletzung von Offenlegungspflichten dem Grundsatz der Angemessenheit entsprechende Sanktionen zulässt, nicht überschritten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 2019 - 2 BvR 547/13 - juris Rn. 33 f.).
Die Sanktion des § 31c Satz 1 PartG umfasst eine doppelte Zielrichtung. Sie dient neben der Verhängung von Nachteilen als Motivation für künftiges rechtstreues Verhalten gerade auch dazu, der Partei den geldwerten Vorteil, der ihr unter Verletzung der Annahmeverbote des § 25 Abs. 2 PartG zugeflossen ist, zu entziehen, und damit die dem Transparenzgebot entsprechende Wettbewerbslage der Parteien wiederherzustellen. Deutlich wird dieser Zweck schon im Wortlaut des § 31c PartG, wenn zum einen die Sanktion nach den nicht bereits nach § 25 Abs. 4 PartG weitergeleiteten Spenden berechnet wird und zum anderen bereits abgeführte Spenden angerechnet werden (§ 31c Satz 1 Halbsatz 2 PartG). Die eigentliche zusätzliche Sanktion beläuft sich damit - ebenso wie bei der Verletzung von Rechenschaftspflichten (§ 31b Satz 1 und § 31c Satz 2 PartG) - auf den zweifachen Betrag (vgl. Lenski, PartG, 2011, § 31c Rn. 4; Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG, 2009, § 31c Rn. 9; Schadtle, DÖV 2011, 848, 851; Koch, MIP 2020, 1, 4).
Gerade vor dem Hintergrund, dass auf dem Gebiet der Parteienfinanzierung in der Vergangenheit wiederholt eine Tendenz zur Umgehung der gesetzlichen Vorgaben und der Verschleierung finanzieller Verknüpfungen zu beobachten war, ist es zur effektiven Durchsetzung des verfassungsrechtlichen Transparenzgebots erforderlich, tatsächlich spürbare Sanktionen vorzusehen, die abschreckende Wirkung haben und keine Grundlage für die Annahme bieten, dass selbst bei einer Ahndung des Fehlverhaltens sich das rechtswidrige Tun „im Ergebnis“ gleichwohl lohnen könnte (vgl. Bericht der Sachverständigenkommission BT-Drs. 14/6710 S. 67).
Dass der Faktor „dreifach“ durch den Gesetzgeber nicht näher begründet wurde (s. BT-Drs. 14/8778 S. 20) - ebenso wenig wie zuvor bei § 23a Abs. 1 PartG a.F. der zweifache Betrag (vgl. BT-Drs. 10/697 S. 6) - ist nicht Ausdruck von Willkür, wie die Klägerin behauptet, sondern bewegt sich im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens in Abwägung einerseits des Ziels, eine effektive Sanktionierung von Verstößen gegen die Vorgaben des Parteiengesetzes zu regeln, und andererseits die Grenzen der Verhältnismäßigkeit zu wahren.
Die von der Klägerin beanstandete Starrheit der Regelung durch die bindende Festlegung der Sanktion auf den dreifachen Betrag der unzulässigen Spende ist auch vor dem Hintergrund der §§ 23 ff. und §§ 31a ff. PartG zu sehen, dass es dem Präsidenten des Bundestages obliegt, die Rechenschaftsberichte der Parteien entgegenzunehmen und zu prüfen, die Einhaltung der Spendenvorschriften zu überwachen sowie gegebenenfalls verwirkte Sanktionen durchzusetzen. Mit Blick auf die Implikationen gerade der Sanktionen in § 31b und § 31c PartG auf die finanziellen Möglichkeiten der Parteien und damit auf deren Wettbewerb sind behördliche Beurteilungsspielräume oder Ermessensregelungen, die - anders als unbestimmte Rechtsbegriffe - nicht der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegen, auszuschließen, um jeden Verdacht zu verhindern, die Regelungen zur Durchsetzung des Transparenzgebots könnten parteipolitisch instrumentalisiert werden. Damit wäre es beispielsweise unvereinbar, gesetzlich etwa nur einen Sanktionsrahmen („bis zum Dreifachen“) und die Vorgabe einer „angemessenen“ Sanktion vorzusehen und den Rest der Bundestagsverwaltung zu überlassen.
Soweit die Klägerin das Fehlen einer Möglichkeit zur strafbefreienden Selbstanzeige als Beleg einer Unverhältnismäßigkeit anführt, überzeugt auch das nicht. Denn das Parteiengesetz gibt den Parteien mit der Nichterlangensfiktion bei unverzüglicher Rückleitung der Spende (§ 25 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2 PartG) bzw. der sanktionshindernden unverzüglichen Weiterleitung der rechtswidrigen Spende an den Bundestagspräsidenten (§ 25 Abs. 4 PartG) verschiedene Möglichkeiten, aus eigenem Entschluss und proaktiv dem Sanktionsmechanismus des § 31c PartG zu entgehen. Da dies jeweils „unverzüglich“ im Sinne von § 121 BGB (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 2. März 2023 - OVG 3 B 28/21 - juris Rn. 36; s. auch BVerwG, Urteil vom 27. April 2016 - 6 C 5.15 - juris Rn. 28 zu § 23b Abs. 1 PartG a.F.) – d.h. ohne schuldhaftes Zögern - zu erfolgen hat, besteht auch hinreichend Gelegenheit und zeitlicher Spielraum für die Parteien, den Sachverhalt zu prüfen und das weitere Vorgehen zu bedenken.
Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt die Sanktionsregelung des § 31c Satz 1 PartG nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG.
Die Argumentation der Klägerin stellt maßgeblich darauf ab, dass die Sanktion mit dem Dreifachen des unzulässig vereinnahmten Spendenbetrags kleinere Parteien ungleich härter treffe als große Parteien. Letztere verfügten über größere finanzielle Spielräume, während kleine Parteien bereits durch eine einzelne Sanktionsforderung eher in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten könnten.
Abgesehen davon, dass die Klägerin eine solche Auswirkung der hier festgesetzten Sanktion etwa im Sinne einer Gefährdung ihres Bestands oder ihrer Arbeitsfähigkeit schon nicht geltend gemacht, überzeugt ihr Vorbringen nicht. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für Belastungen wie für Begünstigungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. November 2023 - 2 BvL 8/13 - juris Rn. 139; BVerwG, Urteil vom 23. November 2023 - 10 C 2.23 - juris Rn. 25). Er ist jedenfalls dann verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für eine gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2019 - 2 BvL 22/14 u.a. - juris Rn. 97; Beschluss vom 8. Dezember 2021 - 2 BvL 1/13 - juris Rn. 53 jeweils m.w.N.).
Um die verfassungsrechtlich gebotene Offenheit des Prozesses der politischen Willensbildung zu gewährleisten, ist es unerlässlich, dass die Parteien, soweit irgend möglich, gleichberechtigt am politischen Wettbewerb teilnehmen. Von dieser Einsicht her empfängt der Verfassungsgrundsatz der gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien das ihm eigene Gepräge. Die Formalisierung des Gleichheitssatzes im Bereich der politischen Willensbildung des Volkes hat zur Folge, dass auch der Verfassungsgrundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien in dem gleichen Sinne formal verstanden werden muss. Art. 21 Abs. 1 GG garantiert den politischen Parteien nicht nur die Freiheit ihrer Gründung und die Möglichkeit der Mitwirkung an der politischen Willensbildung, sondern auch, dass diese Mitwirkung auf der Basis gleicher Rechte und gleicher Chancen erfolgt (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2018 - 2 BvE 1/16 - juris Rn. 42; Urteil vom 22. Februar 2023 - 2 BvE 3/19 - juris Rn. 171; Urteil vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 - juris Rn. 163).
Ausgangspunkt des § 31c Satz 1 PartG ist die Vorgabe in § 25 Abs. 2 PartG, der den Parteien zur Sicherung des in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG normierten Transparenzgebots die Annahme bestimmter Spenden als Ausnahme von der grundsätzlichen Freiheit, Spenden entgegenzunehmen (§ 25 Abs. 1 PartG), untersagt. Bei einem Verstoß hiergegen werden alle Parteien gleichermaßen mit dem dreifachen Betrag der unerlaubt angenommenen Spende sanktioniert. Zwar mag es sein, dass die Finanzlage einer Kleinpartei durch eine Sanktion nach § 31c PartG erheblich belastet werden kann. Der Vorgabe einer streng formalen Gleichheit wird § 31c Satz 1 PartG jedoch im Besonderen gerecht, weil er gerade unterschiedslos allein auf den Betrag der unzulässigen Spende als Maßstab zu Bestimmung der Sanktion abstellt und nicht auf die Finanzkraft oder die Größe der Partei. Eine derartige Unterscheidung wäre demgegenüber sogar eher problematisch, denn der Gesetzgeber ist nicht berechtigt, Unterschiede zwischen politischen Parteien in Größe, Leistungsfähigkeit und Zielsetzung auszugleichen, um allen dieselbe Ausgangslage im politischen Wettbewerb zu verschaffen (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2023 - 2 BvE 3/19 - juris Rn. 175).
Eine Ungleichbehandlung ergibt sich auch nicht im Hinblick auf die von der Klägerin hergestellte Verknüpfung mit den Regelungen zur Ausgestaltung der staatlichen Zuschüsse zur Parteienfinanzierung. Es handelt sich bei diesen Leistungen einerseits und den Vorgaben für die Spenden als Teil der Eigenfinanzierung (neben insbesondere Mitgliedsbeiträgen) andererseits um zwei selbstständige Säulen, aus denen sich die Finanzierung der politischen Parteien speist. Gerade für die staatliche Parteienfinanzierung unterliegt der Gesetzgeber den - immer wieder neu gezogenen - Grenzen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die insbesondere wegen des Grundsatzes der Freiheit politischer Parteien eine nach der „Stärke der Partei“ differenzierende Ausgestaltung zulässt (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 - 2 BvF 1/65 - juris Rn. 119 ff.; Urteil vom 3. Dezember 1968 - 2 BvE 1/67 u.a. - juris Rn. 158 ff., 174 ff.; Urteil vom 24. Juli 1979 - 2 BvF 1/78 - juris Rn. 78 ff.; Urteil vom 9. April 1992 - 2 BvE 2/89 - juris Rn. 87 ff.; Beschluss vom 6. Dezember 2001 - 2 BvE 3/94 - juris Rn. 61; Urteil vom 24. Januar 2023 - 2 BvF 2/18 - juris Rn. 105 ff.). Bei den Spendenverboten des § 25 Abs. 2 PartG und der Sanktion nach § 31c PartG geht es hingegen darum, der Forderung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG Geltung zu verschaffen, dass die Parteien bei der ihnen unbegrenzt eröffneten Einwerbung und Annahme von Spenden ihre Offenlegungspflichten einhalten. Ebenso wenig ist mit § 31c Satz 1 PartG eine Verletzung der von Art. 21 Abs. 1 GG geschützten Chancengleichheit (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2023 - 2 BvE 3/19 - juris Rn. 172; Urteil vom 30. Juli 2024 - 2 BvF 1/23 u.a. - juris Rn. 117) verbunden.
§ 31c Satz 1 PartG ist hinreichend bestimmt. Nach dem allgemeinen, im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gründenden Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze ist der Gesetzgeber gehalten, Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Betroffenen müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können. Die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Norm dienen ferner dazu, die Verwaltung zu binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen sowie die Gerichte in die Lage zu versetzen, die Verwaltung anhand rechtlicher Maßstäbe zu kontrollieren. Welcher Grad an Bestimmtheit geboten ist, lässt sich nicht generell und abstrakt festlegen, sondern hängt von der Eigenart des Regelungsgegenstands und dem Zweck der betreffenden Norm ab, wobei auch der Kreis der Normanwender und Normbetroffenen von Bedeutung sein kann. Grundsätzlich fehlt es an der notwendigen Bestimmtheit nicht schon deshalb, weil eine Norm auslegungsbedürftig ist. Dem Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genügt, wenn von der Norm aufgeworfene Auslegungsprobleme mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können. Der Bestimmtheitsgrundsatz fordert nicht, dass der Inhalt gesetzlicher Vorschriften dem Bürger grundsätzlich ohne Zuhilfenahme juristischer Fachkunde erkennbar sein muss. Die bei der Auslegung verbleibenden Unsicherheiten dürfen indes nicht so weit gehen, dass die Norm nicht praktikabel ist. Insbesondere dürfen die Vorhersehbarkeit und die Justiziabilität des Handelns der durch sie ermächtigten Stellen nicht gefährdet sein (vgl. BVerfG, Urteil vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 - juris Rn. 80 ff. m.w.N.).
Danach bestehen an der Bestimmtheit des § 31c Satz 1 PartG keine Zweifel. Denn jedenfalls im Wege der Auslegung lässt sich dem Parteiengesetz - wie nachfolgend auszuführen ist - hinreichend eindeutig entnehmen, was als Spende im Sinne von §§ 25 ff. PartG anzusehen und wann eine solche unzulässig ist. Allein der Umstand, dass zu einer gesetzlichen Regelung divergierende Standpunkte vertreten werden und sie unter Umständen Gegenstand von durch den Instanzenzug getragenen Klageverfahren ist, macht sie noch nicht unbestimmt.
Ohne Erfolg macht die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 12 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) und Art. 10 Abs. 4 EUV geltend. Gemäß Art. 12 Abs. 2 GRC tragen politische Parteien auf der Ebene der Union dazu bei, den politischen Willen der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger zum Ausdruck zu bringen. Vergleichbar dazu bestimmt Art. 10 Abs. 4 EUV, dass politische Parteien auf europäischer Ebene zur Herausbildung eines europäischen politischen Bewusstseins und zum Ausdruck des Willens der Bürgerinnen und Bürger der Union beitragen.
Für den hier relevanten Zusammenhang kann die Klägerin aus diesen Regelungen nichts für sich herleiten. Weder Art. 10 Abs. 4 EUV noch Art. 12 Abs. 2 GRC übertragen gemäß der zu Art. 191 EGV a.F., der Vorgängerreglung des Art. 10 Abs. 4 EUV, gefassten Erklärung Nr. 11 der Regierungskonferenz von Nizza (ABl. EG 2001 C 80 vom 10. März 2001, S. 79) Zuständigkeiten auf die Europäische Union, sondern lassen die Anwendung der einschlägigen einzelstaatlichen Verfassungsbestimmungen unberührt. Diese Vorgabe gilt weiterhin mit der Folge, dass es keine Europäisierung des mitgliedstaatlichen Parteienrechts gibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2001 - 2 BvB 1/01 u.a. - juris Rn. 14 ff.; Urteil vom 17. Januar 2017 - 2 BvB 1/13 - juris Rn. 629 f.; Huber, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, EUV Art. 10 Rn. 60 und AEUV Art. 224 Rn. 3; Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Stand: Juli 2024, AEUV Art. 224 Rn. 2, 6; Szczekalla, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 2. Aufl. 2023, AEUV Art. 224 Rn. 5; Kotzur/Kahl, in: Geiger/Khan/Kotzur/Kirchmair, EUV/AEUV, 7. Aufl. 2023, AEUV Art. 224 Rn. 2). Daraus folgt zugleich, dass ein Rückgriff auf Art. 12 Abs. 2 GRC - dessen Grundrechtscharakter schon grundsätzlich in Abrede gestellt wird (vgl. Bernsdorff, in: Meyer/Hölscheidt, GRC, 5. Aufl. 2019, Art. 12 Rn. 21; Rixen/Scharl, in: Stern/Sachs, GRC, 2016, Art. 12 Rn. 12; Thiele, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 2. Aufl. 2023, GRC Art. 12 Rn. 20; Knecht, in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo, EU-Kommentar, 4. Aufl. 2019, GRC Art. 12 Rn. 9; a.A. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl 2022, GRC Art. 12 Rn. 17) - ausscheidet. Denn gemäß Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC könnte diese Bestimmung nur dann herangezogen werden, wenn es um die Durchführung des Rechts der Europäischen Union geht. Daran fehlt es für den hier allein fraglichen Bereich der Parteienfinanzierung nach dem Parteiengesetz auf nationaler Ebene.
Ebenso wenig ist Art. 11 EMRK durch die Sanktionsregelung des § 31c Satz 1 PartG verletzt. Nach Art. 11 Abs. 1 Halbsatz 1 EMRK hat jede Person das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen.
Zwar ist der Schutzbereich der Norm eröffnet, da nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) politische Parteien unter den Begriff der Vereinigung im Sinne des Art. 11 Abs. 1 EMRK fallen (vgl. EGMR, Urteil vom 8. Dezember 1999 - Nr. 23885/94, Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) ./. Türkei - Rn. 37; Urteil vom 9. April 2002 - Nr. 22723/93 u.a., Yazar u.a. ./. Türkei - Rn. 32; Urteil vom 7. Juni 2007 - Nr. 71251/01, Parti Nationaliste Basque ./. Frankreich - Rn. 33; Daiber, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, EMRK, 5. Aufl. 2023, Art. 11 Rn. 7; Grabenwarter/Pabel, EMRK, 7. Aufl. 2021, § 23 Rn. 90, 92), und spricht ausgehend von dem vom EGMR vertretenen weiten Eingriffsbegriff (vgl. Daiber, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, EMRK, 5. Aufl. 2023, Art. 11 Rn. 14; Arndt/Engels/von Oettingen, in: Karpenstein/Mayer, EMRK, 3. Aufl. 2022, Art. 11 Rn. 33) viel dafür, in der gesetzlichen Vorgabe einer finanziellen Sanktion im Fall der Entgegennahme einer unzulässigen Parteispende angesichts der beeinträchtigenden Wirkung auf die Tätigkeit einer Partei einen Eingriff zu bejahen (vgl. EGMR, Urteil vom 7. Juni 2007 - Nr. 71251/01 - Rn. 36 ff.). Jedoch ist dieser Eingriff gerechtfertigt. Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK sind Eingriffe dann gerechtfertigt, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.
Mit § 31c Satz 1 PartG und dem hierbei in Bezug genommenen Spendenannahmeverboten nach § 25 Abs. 2 PartG ist zweifelsfrei eine gesetzliche Grundlage im Sinne des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK gegeben, die auch insbesondere hinreichend vorhersehbar, d.h. bestimmt ist (vgl. hierzu: EGMR, Urteil vom 7. Juni 2007 - Nr. 71251/01 - Rn. 40 ff.; Daiber, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, EMRK, 5. Aufl. 2023, Art. 11 Rn. 26 ff.; Grabenwarter/Pabel, EMRK, 7. Aufl. 2021, § 23 Rn. 97). Die Regelung dient der öffentlichen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung (im Sinne einer institutionellen Ordnung) und dem Schutz von Rechten anderer als legitimen Zwecken im Sinne von Art. 11 Abs. 2 EMRK, denn § 31c PartG bezweckt die Durchsetzung des verfassungsrechtlich verankerten Transparenzgebotes (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG) und damit die Abwehr von illegitimen Einflüssen auf politische Entscheidungen der demokratischen Institutionen durch Zahlungen letztlich unbekannter Herkunft und über ausländische Konten. Zudem dient sie der innerparteilichen Demokratie und somit den Rechten der anderen Parteimitglieder (vgl. EGMR, Urteil vom 7. Juni 2007 - Nr. 71251/01 - Rn. 43 ff.; Arndt/Engels/von Oettingen, in: Karpenstein/Mayer, EMRK, 3. Aufl. 2022, Art. 11 Rn. 41).
Der Eingriff ist in einer demokratischen Gesellschaft notwendig. Das erfordert, dass die Maßnahme einem dringenden gesellschaftlichen Bedürfnis entspricht (vgl. EGMR, Urteil vom 9. April 2002 - Nr. 22723/93 u.a. - Rn. 51; Daiber, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, EMRK, 5. Aufl. 2023, Art. 11 Rn. 31). Sie muss zudem in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck stehen, wobei die Mitgliedstaaten einen begrenzten Einschätzungsspielraum („margin of appreciation“) haben (vgl. EGMR, Urteil vom 7. Juni 2007 - Nr. 71251/01 - Rn. 46). Namentlich in Bezug auf die staatlichen Regelungen zur Parteienfinanzierung hat der Gerichtshof zum einen darauf abgestellt, dass die Bestimmung, aus welchen ausländischen Quellen eine Finanzierung von Parteien zugelassen wird, angesichts der insoweit uneinheitlichen Regelungslage in den Mitgliedstaaten in diesen Einschätzungsspielraum fällt, und zum anderen darauf, ob es alternative Möglichkeiten für die betroffenen politischen Parteien gibt, ihre Aktivitäten (vor allem ihre Beteiligung an Wahlen) aus anderen Quellen zu finanzieren (vgl. EGMR, Urteil vom 7. Juni 2007 - Nr. 71251/01 - Rn. 47 ff.). Der Einschätzungsspielraum ist insoweit weiter (vgl. Grabenwarter/Pabel, EMRK, 7. Aufl. 2021, § 23 Rn. 104; Arndt/Engels/von Oettingen, in: Karpenstein/Mayer, EMRK, 3. Aufl. 2022, Art. 11 Rn. 41).
Auf dieser Basis ist die Sanktion des § 31c Satz 1 PartG angemessen. Sie dient gemeinsam mit den Spendenannahmeverboten des § 25 Abs. 2 PartG einem wichtigen Schutzgut in der Gestalt des Transparenz- und Publizitätsgebotes des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, das wiederum eine Offenlegung der Herkunft von Parteispenden fordert, durch die das Handeln der Parteien beeinflusst werden kann. Der Wähler soll über die Kräfte unterrichtet werden, die die Politik der Parteien bestimmen, und er soll die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die mit Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluss zu nehmen suchen. Ein milderes, gleich wirksames Mittel als solche Spenden zu untersagen, die diesen Anforderungen nicht entsprechen, und zugleich eine spürbare Sanktion für einen Verstoß vorzusehen, ist nicht ersichtlich und wird auch von der Klägerin nicht aufgezeigt.
Auch scheidet ein Verstoß gegen Art. 7 EMRK aus, wonach niemand wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden darf, die zur Zeit ihrer Begehung nach innerstaatlichem oder internationalem Recht nicht strafbar war, denn mit § 31c PartG steht - wie bereits dargelegt - keine Strafvorschrift in Rede (vgl. zum Begriff der Straftat Harrendorf/König/Voigt, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, EMRK, 5. Aufl. 2023, Art. 7 Rn. 6 ff.).
Soweit die Klägerin eine Verletzung von Art. 14 EMRK geltend macht, ist auch das zu verneinen. Nach Art. 14 EMRK ist der Genuss der in der Konvention anerkannten Rechte und Freiheiten ohne Diskriminierung insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt oder eines sonstigen Status zu gewährleisten. Eine Diskriminierung der Klägerin wegen ihrer politischen Tätigkeit ist nicht zu erkennen. Die angegriffene Sanktion knüpft allein an ein Fehlverhalten der Klägerin im Bereich ihrer Parteifinanzen an und trifft sie unterschiedslos gleichermaßen wie andere Parteien (s.o.).
2. Der Tatbestand des § 31c Satz 1 PartG ist hinsichtlich der hier in Rede stehenden Finanzierung des Kongresses „Europäische Visionen - Visionen für Europa“ im Kongresszentrum Düsseldorf durch die Zahlung der L...AG erfüllt.
Die Klägerin hat eine Spende unter Verstoß gegen § 25 Abs. 2 PartG angenommen.
Spenden sind nach der Legaldefinition in § 27 Abs. 1 Sätze 3 und 4 PartG Zahlungen, die über Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträge hinausgehen, insbesondere Sonderumlagen und Sammlungen sowie geldwerte Zuwendungen aller Art, sofern sie nicht üblicherweise unentgeltlich von Mitgliedern außerhalb eines Geschäftsbetriebes zur Verfügung gestellt werden. Spenden gehören nach § 24 Abs. 4 Nr. 3 und 4 PartG zu den den Publizitätsanforderungen der Rechenschaftspflicht unterliegenden Einnahmen der Parteien, für die wiederum § 26 Abs. 1 Satz 1 PartG allgemein definiert, dass zu den Einnahmen jede der Partei zufließende Geld- oder geldwerte Leistung zählt. Gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 PartG gelten als Einnahmen auch die Freistellung von üblicherweise entstehenden Verbindlichkeiten, die Übernahme von Veranstaltungen und Maßnahmen durch andere, mit denen ausdrücklich für eine Partei geworben wird, die Auflösung von Rückstellungen sowie Wertaufholungen im Anlagevermögen.
Dieser einheitliche Begriff der Spende gilt ohne Einschränkung auch für die Spendenannahmeverbote des § 25 Abs. 2 PartG.
Schon der Wortlaut, der gleichermaßen in § 24, § 25 und § 27 PartG schlicht von „Spende“ spricht, lässt keinen Raum für eine differenzierende Auslegung, wie sie die Klägerin behauptet, wonach Spenden im Sinne des § 25 PartG allein Geldspenden seien. Die genannten Regelungen finden sich gemeinsam im 5. Abschnitt des Parteiengesetzes unter der Überschrift „Rechenschaftslegung“, was unter systematischen Gesichtspunkten dafür spricht, dass die Legaldefinition der Spende in § 27 Abs. 1 Sätze 3 und 4 PartG auch für die Vorgaben des § 25 PartG über die Befugnis zur Entgegennahme von Spenden und deren Begrenzung gilt (vgl. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG, 2009, § 25 Rn. 10; Jochum, in: Ipsen, PartG, 2. Aufl. 2018, § 25 Rn. 4; Lenski, PartG, 2011, § 25 Rn. 4; s. auch Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, 2005, S. 78 f.).
Wie dargelegt, dient § 25 PartG - wie auch der gesamte 5. Abschnitt - der Umsetzung des Transparenzgebotes in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG. Dieses geht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts indes von einem weiten Spendenbegriff aus. Danach sind als Spenden neben Geldleistungen, soweit sie nicht aufgrund satzungsrechtlicher Vorschrift von Mitgliedern als regelmäßige Beiträge entrichtet werden, auch geldwerte Zuwendungen aller Art wie die unentgeltliche Bereitstellung von sächlichen Mitteln, Personal oder vorhandenen Organisationsstrukturen anzusehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. April 1992 - 2 BvE 2/89 - juris Rn. 167; s. auch Morlok, NJW 2000, 761, 763; Heinig, JZ 2010, 485, 490). Gerade der Zweck der Spendenannahmeverbote des § 25 Abs. 2 PartG, eine transparente Parteienfinanzierung sicherzustellen (vgl. Lenski, PartG, 2011, § 25 Rn. 31; Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG, 2009, § 25 Rn. 47), spricht für einen einheitlichen Spendenbegriff, denn es macht für die Frage, wie für den Wähler ausreichend deutlich wird, wer durch Zuwendungen an die politischen Parteien versucht, Einfluss auf diese auszuüben (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 - 2 BvF 1/65 - juris Rn. 134; Urteil vom 3. Dezember 1968 - 2 BvE 1/67 u.a. - juris Rn. 223; Urteil vom 9. April 1992 - 2 BvE 2/89 - juris Rn. 165), keinen nennenswerten Unterschied, ob diese Zuwendungen unmittelbar in (Bar-)Geld oder in einer anderen wirtschaftlich relevanten Form zugunsten der Partei geleistet werden (vgl. Helmes, Spenden an politische Parteien und an Abgeordnete des Deutschen Bundestages, 2014, S. 64).
Zudem spricht auch die Entstehungsgeschichte des Parteiengesetzes für dieses Verständnis. Schon der erste Entwurf eines Parteiengesetzes ging für den Begriff der „Spende“ davon aus, dass darunter „in Übereinstimmung mit dem üblichen Sprachgebrauch alle auf Freiwilligkeit beruhenden unentgeltlichen Zuwendungen von Geld und geldwerten Leistungen zu verstehen“ sind (Gesetzesbegründung zur Auflistung der Einnahmearten in § 23 PartG-E, BT-Drs. III/1509 S. 30). Selbst wenn dieser Entwurf infolge der Diskontinuität nicht Gesetz wurde, bildete er gleichwohl 1968 eine der Grundlagen für den erstmaligen Erlass des Parteiengesetzes (vgl. BT-Drs. zu V/1918 S. 1). Dieses Gesetz vom 24. Juli 1967 (BGBl. I S. 773) übernahm in § 26 Abs. 1 den bereits in dem Entwurf des 3. Bundestages enthaltenen weiten Einnahmebegriff, der jede der Partei von außen zufließende Geld- oder geldwerte Leistung als Einnahme definiert, die weder durch eine gleichwertige Gegenleistung ausgeglichen ist noch auf einer Ersatz-, Entschädigungs- oder Rückerstattungspflicht beruht. Als Einnahmen gelten auch die Freistellung von üblicherweise entstehenden Verbindlichkeiten sowie die Übernahme von Veranstaltungen und Maßnahmen, mit denen ausdrücklich für eine Partei geworben wird, durch andere.
Dieser weit gefasste Einnahmebegriff wurde in seinem Kern durch das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1577), mit dem - maßgeblich auf der Grundlage des Berichts der von Bundespräsident Carstens berufenen Sachverständigenkommission vom 18. April 1983 (BAnz Beil. Nr. 97 vom 26. Mai 1983) - insbesondere die Spendenannahmeverbote erstmalig in § 25 Abs. 2 PartG normiert wurden, nicht verändert.
Zwar hat die von Bundespräsident von Weizsäcker berufene Sachverständigenkommission in ihren Vorschlägen vom 17. Februar 1993 den Standpunkt vertreten, dass als Spenden nur Geld- oder Sachzuwendungen (d.h. „Zuwendungen von Wirtschaftsgütern mit Ausnahme von Nutzungen und Leistungen“, wie es § 10b Abs. 3 EStG formuliere) berücksichtigt werden könnten, nicht dagegen andere geldwerte Leistungen im Sinne des § 26 Abs. 1 Satz 1 PartG oder den Verzicht auf Bezahlung angeblich oder wirklich erbrachter Dienstleistungen, da anderenfalls erhebliche Manipulationsmöglichkeiten bestünden, indem z.B. ehrenamtliche Tätigkeit für eine Partei als (fiktive) Spende berücksichtigt werde, um in den Genuss von Staatszuschüssen zu gelangen (s. BT-Drs. 12/4425 S. 30). Das wurde in der folgenden Novellierung des Parteiengesetzes jedoch gerade nicht aufgegriffen. Vielmehr schlug der Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU/CSU, SPD und FDP die - im Gesetzgebungsprozess unverändert gebliebene (s. Sechstes Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze von 28. Januar 1994, BGBl. I S. 142) - Regelung des § 27 Abs. 1 Satz 2 PartG vor, nach der Spenden über Mitgliedsbeiträge hinausgehende Zahlungen sind, insbesondere Aufnahmegebühren, Sonderumlagen und Sammlungen sowie geldwerte Zuwendungen aller Art, sofern sie nicht üblicherweise unentgeltlich von Mitgliedern außerhalb eines Geschäftsbetriebes zur Verfügung gestellt werden. Nach der Begründung sollte damit klargestellt werden, dass Spenden geldwerte Zuwendungen aller Art sind, sofern es sich nicht um üblicherweise unentgeltlich von Mitgliedern zur Verfügung gestellte Leistungen handelt (s. BT-Drs. 12/5774 S. 17).
Die Neufassung des § 25 Abs. 1 und des § 26 Abs. 1 PartG durch das Achte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28. Juni 2002 (BGBl. I S. 2268), mit dem namentlich die gesetzliche Bestimmung in § 25 Abs. 1 Satz 4 PartG eingefügt wurde, wann eine Spende von der Partei erlangt wird, und nach § 26 Abs. 1 PartG nicht mehr auf „der Partei von außen zufließende Geld- oder geldwerte Leistung“, sondern auf „von der Partei erlangte Geld- oder geldwerte Leistung“ abgestellt wird, lässt eine Zielrichtung, Spenden allein auf Geldleistungen zu begrenzen, nicht erkennen (vgl. BT-Drs. 14/8778 S. 16, 19). Auch die dem vorangegangene Sachverständigenkommission ist ohne weitere Erörterung davon ausgegangen, dass geldwerte Leistungen Dritter an eine Partei als Spende zu bewerten sein können (vgl. BT-Drs. 14/6710 S. 42).
Schließlich ist der Gesetzgeber auch im Zuge des 10. Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes im Jahre 2015 davon ausgegangen, dass eine Beschränkung auf Geldspenden Umgehungsmöglichkeiten durch unentgeltliche Sach- und Dienstleistungen eröffnen würde (s. BT-Drs. 18/6879 S. 6).
Im Übrigen hat der Gesetzgeber inzwischen zudem durch das Elfte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 27. Februar 2024 (BGBl. I Nr. 70) im Zusammenhang mit der weiter ausdifferenzierten Begriffsbestimmung der Spende und der erstmaligen Normierung des Sponsorings und der Parallelaktionen in § 27 Abs. 1a und 1b sowie § 27a PartG explizit klargestellt, dass für geldwerte Leistungen die Spendenannahmeverbote des § 25 Abs. 2 PartG gleichermaßen gelten (vgl. § 27a Abs. 2 Satz 2 PartG). Auch wenn diese gesetzlichen Regelungen nach dem hier maßgeblichen Zeitpunkt erlassen wurden, bestätigen sie in der Sache das schon zuvor zweifelsfreie Verständnis eines einheitlichen Spendenbegriffs auch für § 25 PartG.
Die von der Klägerin für eine andere Auslegung angeführten Argumente überzeugen hingegen nicht. Soweit sie auf § 25 Abs. 1 Satz 2 PartG verweist, wonach eine Spende bis zu einem Betrag von 1.000 Euro mittels Bargeld erfolgen kann, bedeutet das allein, dass damit wegen des hohen Missbrauchs- und Verschleierungspotentials dieser besonderen Spendenform (Stichworte: „schwarze Kasse“, anonyme Spende; vgl. BT-Drs. 14/8778 S. 16; s. auch den Bericht der Sachverständigenkommission BT-Drs. 14/6710 S. 37; Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG, 2009, § 25 Rn. 51; Jochum, in: Ipsen, PartG, 2. Aufl. 2018, § 25 Rn. 6) die aufgrund praktischer Bedürfnisse der Parteiarbeit vor allem auf Orts- und Kreisebene noch hinzunehmende zulässige Höhe von Barspenden geregelt wird. Daraus kann aber nicht der Umkehrschluss gezogen werden, Spenden in Form von geldwerten Leistungen seien ausgeschlossen.
Der Einwand, § 25 Abs. 1 Satz 2 PartG stelle nur Bargeldspenden unter 1.000 Euro vom Verbot frei nicht jedoch geldwerte Zuwendungen, was abwegig sei, weil viele unentgeltliche geldwerte Zuwendungen einen Wert von weniger als 1.000 Euro hätten, beruht auf einem unzutreffenden Verständnis der Regelung. Sie begrenzt mit der schon genannten Zielrichtung allein die Möglichkeiten von Barspenden. Für geldwerte Leistungen, bei denen grundsätzlich von einem deutlich geringeren Risiko für die Schaffung „schwarzer Kassen“ auszugehen ist, bietet er hingegen keine Vorgaben. Diese sind auch in geringerer Höhe zulässig, unterliegen allerdings der Notwendigkeit, sie zu erfassen und ordnungsgemäß in den Rechenschaftsbericht einzubeziehen.
Ebenso wenig überzeugt die auf § 25 Abs. 1 Satz 4 bzw. Abs. 4 PartG gestützte Argumentation der Klägerin, wonach nur Geldzahlungen in den Verfügungsbereich eines für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieds oder eines hauptamtlichen Mitarbeiters der Partei gelangen und geldwerte Vorteile auch nicht zurückgeleitet (Abs. 1 Satz 4 2. Alt.) bzw. an den Bundestagspräsidenten weitergeleitet werden könnten (Abs. 4). Dies beruht auf einer allein am Wortlaut im engsten Sinn haftenden Verständnis, das den Zweck der gesamten Regelungen im 5. Abschnitt, die verfassungsrechtlich geforderte Transparenz der Parteifinanzen bestmöglich sicherzustellen, ausblendet. Die Regelungen sind auch bei einer geldwerten Zuwendung anwendbar, indem der betragsmäßige Wert der Leistung in Ansatz gebracht wird. Dies sieht das Parteiengesetz in § 26 Abs. 3 PartG für die Rechenschaftslegung in Bezug auf Wirtschaftsgüter vor, die nicht in Geld bestehen und die mit den im gewöhnlichen Geschäftsverkehr für gleiche oder vergleichbare Leistungen üblicherweise zu zahlenden Preisen anzusetzen sind. Im Fall des § 25 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2 PartG kann die Spende an den Spender in der Form zurückgeleitet werden, dass dem Zuwender der Geldwert ausgezahlt wird (vgl. Lenski, PartG, 2011, § 25 Rn. 21). Im Fall des § 25 Abs. 4 PartG kann der Geldwert an den Bundestagspräsidenten weitergeleitet werden (Lenski, PartG, 2011, § 25 Rn. 79; vgl. auch BT-Drs. 18/6879 S. 6). Maßgeblich ist das Ziel, dass entsprechend dem Spendenannahmeverbot der der Spende innewohnende Geldwert nicht bei der Partei verbleibt.
Auch aus der Verwendung des Begriffes „Betrag“ in § 31c Satz 1 und Satz 3 PartG kann nicht geschlossen werden, dass als Spenden im Sinne von § 25 PartG nur Geldleistungen verstanden werden könnten. Schließlich können auch geldwerte Leistungen mit einem konkreten Betrag beziffert werden - nämlich dem Wert, dem die relevante Leistung in Geld entspricht.
In der Überweisung der L... AG in Höhe von 36.137,60 Euro für die Anmietung des Kongresszentrums Düsseldorf liegt eine geldwerte Zuwendung im Sinne von § 27 Abs. 1 Satz 4 PartG, da damit die von einem anderen begründete Forderung befriedigt und eine Entlastung bewirkt wurde.
Bei dieser Zahlung handelte es sich um eine Zuwendung an die Klägerin.
Ausgehend von der weiten Formierung des § 26 Abs. 1 Satz 1 PartG, die jede geldwerte Leistung - also egal in welcher Form - einbezieht, und von dem allen Regelungen des 5. Abschnitts (und in der Folge auch des 6. Abschnitts) des Parteiengesetzes zugrundeliegenden Ziel, für eine möglichst vollständige Transparenz der Finanzen der Parteien zu sorgen, ist für diese Frage keine formale Betrachtungsweise, wie sie die Klägerin vertritt, gerechtfertigt. Denn dies würde das erhebliche Risiko begründen, Umgehungskonstrukte zu entwickeln, die den Parteien wirtschaftliche, im Wettbewerb relevante Vorteile verschafft, ohne dass darüber Rechenschaft abzulegen wäre. Ausschlaggebend ist vielmehr - wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend vertreten hat - eine materielle, wirtschaftliche Betrachtungsweise, die danach fragt, ob der Partei ein wirtschaftlicher, in Geld messbarer Vorteil zugewandt wird. Ob eine Vertragsbeziehung mit der Partei bestand oder diese von einer zivilrechtlichen Verpflichtung durch den Dritten befriedigt wurde, ist demgegenüber nicht allein maßgebend.
Hier bestand der in Geld messbare Vorteil darin, dass der Klägerin für die ihr zuzurechnende Kongressveranstaltung keine finanzielle Belastung für die genutzten Räumlichkeiten verblieben ist. Dabei sind für die Frage nach der Zurechnung hier nicht die im Schrifttum diskutierten Probleme einer sogenannten Parallelaktion relevant, die als eine für die Partei werbende Maßnahme verstanden wird, die von Dritten initiiert und finanziert wird, nicht aber von der Partei selbst unmittelbar ausgeht, und bei der eine Leistung nicht unmittelbar an die Partei geht, sondern bei der sie lediglich indirekt profitiert (vgl. hierzu Bericht der Sachverständigenkommission BT-Drs. 14/6710 S. 42; Klein, BT-Drs. 14/6711 S. 13 f.; Morlok, NJW 2000, 761, 764; BT-Drs. 14/6711 S. 68; Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG, 2009, § 26 Rn. 8, § 27 Rn. 28 ff.; Lenski, PartG, 2011, § 25 Rn. 10, § 26 Rn. 9, § 27 Rn. 18; Jochum, in: Ipsen, PartG, 2. Aufl. 2018, § 26 Rn. 5; Bäcker/Merten, MIP 2019, 235 ff.). Denn von solchen Werbeaktionen unterscheidet sich der hier zu beurteilende Fall jedenfalls dadurch, dass es um die nachträgliche Übernahme von Kosten durch einen Dritten geht, die für eine unmittelbar der Klägerin zuzuordnende Veranstaltung angefallen sind.
Der Europa-Kongress am 13. Februar 2016 war eine der Klägerin zurechenbare Veranstaltung, die auch ihrem Interesse diente.
Schon nach dem äußerlichen Ablauf des Treffens handelte es sich um eine unter dem Banner der Klägerin durchgeführte Veranstaltung. Es ist unstreitig, dass es während der Tagung deutliche Hinweise nur auf die Klägerin sowie die FPÖ gab. Die nach wie vor im Internet abrufbaren und damit allgemein zugänglichen Aufnahmen von den Redebeiträgen der Veranstaltung (vgl. https://www.youtube.com/ watch?v=rb8zner-XP) führen nur die Klägerin und zugleich die FPÖ als Träger des Kongresses auf, indem die Logos der beiden Parteien auf der an die Saalwand projizierten Anzeige im unteren Bereich wiedergegeben wurden. Gleiches gilt für das im Video eingeblendete Textband mit der Benennung der Redner bzw. der Rednerin. Dadurch wird die (letztlich ebenfalls unstreitige) kurzfristige Umwidmung der Veranstaltung bestätigt, bei der vor deren Beginn jeder Hinweis auf die EKR-Fraktion des Europäischen Parlaments im Tagungslayout beseitigt worden war. Auch inhaltlich ging es bei der Tagung um die Selbstdarstellung der AfD in ihren europapolitischen Überzeugungen und Strategien, wie die Redebeiträge von Herrn U... und der Co-Bundessprecherin U... belegen.
Der Tatsache, dass auch das Logo der FPÖ sichtbar war und mit Herrn X... und Herrn Q... Vertreter dieser Partei sprachen, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Die Redebeiträge dienten gleichermaßen der Selbstdarstellung und Verständigung im Hinblick auf Gemeinsamkeiten mit der Klägerin. Im Übrigen lässt die Darstellung der Veranstaltung von FPÖ-Seite, wie sie insbesondere in dem Artikel vom 13. Februar 2016 auf der Webseite der Partei deutlich wird, darauf schließen, dass sich die FPÖ nicht als Co-Veranstalter betrachtet hat, wenn es darin heißt, „die Alternative für Deutschland (kurz AfD) hat am heutigen Samstag zu einem Kongress in die Rheinmetropole Düsseldorf geladen.“ Auch die von der FPÖ auf den Channel "FPÖ TV" geposteten Videos auf Youtube (vgl. https://www.youtube.com/watch?v=QPKQoV07BIU und https://www.youtube.com/watch?v= CtEsEEVy6TM) laufen unter dem Titel „Die FPÖ zu Gast bei der AfD - Visionen für Europa wurden präsentiert“ bzw. „Zu Gast bei der AfD: Rede von FPÖ-Obmann M... in Düsseldorf“. Im Info-Text zum ersten Video heißt es weiter:
„Unter dem Motto ‚Europäische Visionen - Visionen für Europa‘ veranstaltete die „Alternative für Deutschland“ vergangenes Wochenende einen Kongress in der Rheinmetropole Düsseldorf. Die Partei, die erst 2013 gegründet wurde und sich schon heute über zweistellige Umfragewerte freuen darf, lud eine hochkarätige FPÖ-Delegation ein. Gekommen war neben dem freiheitlichen Delegationsleiter im EU-Parlament M... auch FPÖ-Obmann M.... Die patriotischen Politiker aus Deutschland und Österreich präsentierten ihre Vorstellungen für ein besseres und gerechteres Europa.“
Zudem wurde der Kongress unstreitig vom NRW-Landessprecher maßgeblich vorbereitet, der bei der Durchführung zudem als einer der Redner eine tragende Rolle spielte. Er hat auch hierzu eingeladen. Ausweislich des im Verwaltungsvorgang befindlichen Ausdrucks von der damaligen Webseite des Landesverbands NRW der Klägerin wird - gezeichnet von „Ihr Landessprecher R...“ - ausgeführt: „Ich freue mich Sie am 13. Februar 2016 zu unserer Diskussionsveranstaltung ‚Europäische Visionen - Visionen für Europe’ einladen zu können.“ Auch wenn die Banner auf dieser Seite neben dem Logo der Klägerin das Logo der EKR-Fraktion des Europäischen Parlaments aufweisen, spricht schon diese in der Funktion als Landessprecher geäußerte Einladung, die in ihrem Text gerade keinen Bezug zum Parlamentsmandat erkennen lässt, gegen die Wertung der Klägerin, Herr U... habe bei der Organisation der Veranstaltung allein als Abgeordneter oder gar als Privatperson gehandelt.
Diese Tätigkeit des Landessprechers muss sich die Klägerin zurechnen lassen, denn grundsätzlich sind die Tätigkeit ihrer Organe, insbesondere der Parteiführung und leitender Funktionäre, einer Partei zuzurechnen (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Januar 2017 - 2 BvB 1/13 - juris Rn. 562 zum Parteiverbot; s. auch BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 - 6 C 20.05 - juris Rn. 92 zu Kenntnis bei Spendenannahme). Das gilt auch hier für den Landesverband NRW, nach dessen Satzung die Sprecher als Mitglieder des Landesvorstands die gesetzlichen Vertreter des Landesverbands sind und diesen, sofern es nicht um schuldrechtliche Verpflichtungen von mehr als 1.000 Euro geht, alleine vertreten (§ 6 Abs. 6).
Soweit die Klägerin wiederholt einwendet, Herr U... habe gegenüber dem Landesvorstand NRW vor der Veranstaltung erklärt, dass er eine Veranstaltung der EKR-Fraktion durchführe, hindert das eine solche Zurechnung nicht. Denn nach außen (auch für den übrigen Vorstand erkennbar) handelte Herr U... gerade nicht explizit nur als Mitglied des Europäischen Parlaments, sondern (jedenfalls) zugleich als Landessprecher, wie nicht zuletzt der Eintrag auf der Webseite des Landesverbands belegt. Dass der Vorstand dagegen eingeschritten wäre, macht die Klägerin nicht geltend. Gleiches gilt für den konkreten Ablauf der Veranstaltung am 13. Februar 2016 und die dort erfolgte Umprägung der Veranstaltung hin zu einem AfD-Kongress durch Auswechslung des EKR-Logos. Auch hierzu ist eine Distanzierung der Klägerin oder des Landesvorstands gerade während der Tagung oder zumindest im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang nicht wahrnehmbar erfolgt.
Dem Umstand, dass es keine Beschlüsse oder Unterlagen für Parteigremien auf Landes- oder Bundesebene zum Kongress gibt, kommt bei diesen Gesamtumständen keine tragende Bedeutung zu. Ebenso wenig ist die von der Klägerin zitierte, nachträglich gegebene Erklärung des Herrn U..., es habe sich bei der Veranstaltung nicht um eine Parteiveranstaltung gehandelt, geeignet, den tatsächlichen Ablauf der Veranstaltung umzudeuten.
Der wirtschaftliche Vorteil, der der Klägerin durch die Ersparnis der Raummiete ihrer Veranstaltung entstanden ist, ist mit 36.137,60 Euro zu bemessen. Das ist der Gesamtbetrag der Saalmiete, der als solcher unstreitig ist. Dass in den Medienberichten, die Auslöser des Verwaltungsverfahrens der Bundestagsverwaltung waren, angegeben wurde, vor der Veranstaltung sei eine Anzahlung von 8.100 Euro geleistet worden, von der die EKR-Fraktion die Hälfte übernommen habe, und die L... AG habe nach dem Kongress im Juli 2016 nur den Restbetrag an das Kongresszentrum überwiesen, steht dieser Wertung nicht entgegen. Denn die Klägerin hat im Schriftsatz ihres damaligen Bevollmächtigten vom 12. Dezember 2019 explizit angegeben, „die L... AG hat letztlich die Kosten der Veranstaltung in Höhe von 36.137,60 Euro übernommen und direkt an das Kongresszentrum Düsseldorf überwiesen“. Dies deckt sich mit der bereits zuvor mit der E-Mai vom 24. Mai 2019 erfolgten Mitteilung. An dieser Aussage muss sich die Klägerin, die einen abweichenden Sachverhalt nicht überzeugend dargelegt hat, festhalten lassen.
Nach den hier gegebenen objektiven Umständen ist auch das dem Begriff der Zuwendung innewohnende finale Element, dass die Vermögensverschiebung an den Begünstigten gewollt sein muss, also nicht lediglich bloß ein zufälliges Ereignis oder ein „Irrläufer“ vorliegt, erfüllt (vgl. VG Berlin, Urteil vom 26. November 2004 - VG 2 A 146.03 - juris Rn. 26; Urteil vom 14. Januar 2010 - VG 2 K 118.09 - juris Rn. 19; Urteil vom 9. Januar 2020 - VG 2 K 170.19 - juris Rn. 29; Müller/Albrecht, DVBl 2000, 1315, 1324; s. auch Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG, 2009, § 27 Rn. 17; ähnlich Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, 2005, S. 80 ff.). Denn im Zeitpunkt der Leistung war deutlich, dass die Klägerin mit der Übernahme der Mietkosten für das Kongresszentrum unterstützt wurde. Maßgeblich ist hier vor allem die Tatsache, dass die Überweisung im Juli 2016 mehrere Monate nach dem Kongress erfolgte, also ohne weiteres erkennbar und durch die publizierten Videos auch leicht nachvollziehbar war, dass jeder Bezug zur EKR-Fraktion als etwaiger Veranstalter auf der Tagung fehlte, sondern die Klägerin nach dem äußeren Ablauf der Veranstaltung sowie mit ihrer Programmatik in den Reden des Landessprechers und der Bundessprecherin in Erscheinung getreten ist. Auch Herr U...kommt als „eigentlicher Zuwendungsempfänger“ nicht in Betracht, weil der Kongress nicht auf ihn als Zentralperson zugeschnitten war.
Schon deshalb kann der von der Klägerin in ihrer E-Mail vom 24. Mai 2019 und der Stellungnahme vom 12. Dezember 2019 wiedergegebenen Aussage des Geschäftsführers der L... AG, die Zahlung habe „der Unterstützung der gesamten Veranstaltung und sämtlichen 77 Mitgliedern der Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformer (EKR) sowie den weiteren Teilnehmern und Besuchern der Vortragsveranstaltung“ gegolten, keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden. Abgesehen davon kommt es auf seinen Standpunkt nicht an, da weder er persönlich noch die L... AG der wahre Spender sind, er die Zahlung vielmehr für einen Kunden weitergeleitet haben will („die über uns geleistete Zahlung“).
Die Klägerin hat die Spende im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 4 PartG im Juli 2016 erlangt, nachdem dem damaligen Landessprecher U... erkennbar wurde, dass die Klägerin für den ihr zuzurechnenden Kongress keine finanzielle Belastung für die Raummiete zu erwarten hat.
Nach § 25 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 1 PartG sind Spenden von einer Partei erlangt, wenn sie in den Verfügungsbereich eines für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieds oder eines hauptamtlichen Mitarbeiters der Partei gelangt sind.
Für das Merkmal „in den Verfügungsbereich … gelangt“ ist es bei geldwerten Zuwendungen wie etwa der Übernahme von Veranstaltungen im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 2 PartG oder der Überlassung von Räumen entscheidend, wann die tatsächliche Bereicherung der Partei eingetreten ist, die für den Personenkreis des § 25 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 1 PartG erkennbar wird (vgl. Lenski, PartG, 2011, § 25 Rn. 10). Denn anders als bei Sach-/Bargeldspenden oder Überweisungen kann es insoweit aufgrund der anderen Form der Zuwendung nicht darauf ankommen, ob die erlangungsberechtigte Person possessorische Verfügungsmacht über die Spende erlangt hat und die Partei hierüber für Parteizwecke verfügen kann (vgl. Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG, 2009, § 25 Rn. 38; Battis/Kersten, JZ 2003, 655, 656; Jochum, in: Ipsen, PartG, 2. Aufl. 2018, § 25 Rn. 16; Lenski, PartG, 2011, § 25 Rn. 7; s. auch Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, 2005, S. 84). Für den vorliegenden Fall bedeutet das, dass von einem Erlangen der Spende auszugehen ist, als nach der Weiterleitung der Rechnung an die L... AG mit der Überweisung der Kosten für die Saalmiete abschließend feststand, dass für den durchgeführten Kongress keine Kosten (mehr) auf die Klägerin zukommen werden.
Der damalige Landessprecher U... ist ein für die Finanzangelegenheiten zuständiges Vorstandsmitglied im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 1 PartG, denn dieser Personenkreis ist weit zu fassen.
Soweit andere Regelungen des Parteiengesetzes, die Aufgaben "für Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitgliedern" zuordnen, ein engeres Verständnis nahelegen, ist dies im Sinn und Zweck sowie in der Systematik der jeweiligen Tatbestände, in die die Formulierung einbezogen ist, begründet. Bei § 23 Abs. 1 Satz 4 PartG und § 29 Abs. 3 Satz 3 PartG geht es um die Rechenschaftslegung der Partei gegenüber dem Bundestagspräsidenten als wesentlichem und zentralem Schritt zur Herstellung der von Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG geforderten Transparenz. Die Erstellung des Rechenschaftsberichts geht mit einer erheblichen Verantwortung einher (einschließlich möglicher Strafbarkeit nach § 31d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PartG) und bedarf insbesondere des hinreichend tiefen und fundierten Einblicks in die Finanzen der Partei während des Rechnungsjahres. Daher spricht Überwiegendes dafür, insoweit allein auf die mit der Abwicklung und Wahrnehmung der laufenden Finanzangelegenheiten speziell betrauten Mitglieder des Vorstands (Kassenwart, Schatzmeister) abzustellen, denen unabhängig von den konkreten Satzungsbestimmungen der Partei diese Aufgaben dem Grunde nach zugewiesen sind. Diese Personen sind auch für § 25 Abs. 1 Satz 3 PartG maßgeblich, denn die Weiterleitungspflicht soll die Bildung von „schwarzen Kassen“ aus in Bargeld übergebenen Spenden ausschließen (vgl. BT-Drs. 14/8778 S. 16). Das Geld soll deshalb so schnell wie möglich („unverzüglich“) in die dokumentierten Zahlungsabläufe der Partei eingespeist werden und ist hierfür an eine Person zu übergeben, die zur Vereinnahmung der Barspende in das Buchungs- und Kontensystem der Partei ermächtigt ist (vgl. Empfehlung der Sachverständigenkommission, BT-Drs. 14/6710 S. 37).
Demgegenüber ist für § 25 Abs. 1 Satz 4 PartG kein ähnlich begrenztes Verständnis geboten. Dagegen spricht schon, dass die Regelung die Spendenannahmebefugnis alternativ auch hauptamtlichen Mitarbeitern der Partei zugesteht, also Personen, die sich durch ihre Funktion, die nach dem Wortlaut in der parteiinternen Hierarchie noch nicht einmal besonders exponiert sein muss, und nicht durch ihre innerparteiliche demokratische Definition abgrenzen (Lenski, PartG, 2011, § 25 Rn. 15). Auch der Zweck der Bestimmung im System des Transparenzgebotes spricht für ein weites Verständnis, geht es doch darum, den Zeitpunkt zu bestimmen, ab dem die Zuwendung den Erfordernissen der Offenlegung unterliegt oder ab dem die Prüfung, ob es sich um eine unzulässige Spende im Sinne des § 25 Abs. 2 PartG handelt, eingreift. Für das Ziel, hinsichtlich der den Parteien zuzurechnenden Spenden größtmögliche Klarheit zu schaffen, ist dieser Bereich weit zu ziehen. Es ist - auch mit Blick auf die mit der 2002 erfolgten Neuregelung bezweckte Zentralisierung des Spendenwesens der Parteien - nicht nachzuvollziehen, weshalb die sanktionsbewehrte Verantwortung der Partei im Umgang mit Spenden erst einsetzen soll, wenn sie bis zum Schatzmeister durchgedrungen ist. Daher ist auch der mit Außenvertretungsbefugnis ausgestattete Vorsitzende einer Partei den "für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitgliedern" zuzurechnen, denn er kann für die Partei kraft seiner Vertretungsbefugnis die Annahme der Zuwendung (konkludent) erklären und auch Einfluss auf die Verwendung des Zugedachten nehmen. Der im Schrifttum überwiegend vertretenen restriktiven Auslegung ist daher nicht zu folgen (vgl. Lenski, PartG, 2011, § 25 Rn. 17; Jochum, in: Ipsen, PartG, 2. Aufl. 2018, § 25 Rn. 15; ähnlich Schadtle, DÖV 2011, 848, 849, Helmes, Spenden an politische Parteien, 2014, S. 109 ff.; Battis/Kersten, JZ 2003, 655, 657; Kersten, in: Kersten/Rixen, PartG, 2009, § 25 Rn. 39 ff.; Ipsen, NVwZ 2003, 14 f.; Koch, DÖV 2003, 451, 452).
Hier war Herr U... als damaliger Sprecher des Landesverbands NRW der Klägerin nach § 6 Abs. 6 der Satzung alleinvertretungsbefugt, was durch die nur interne Bindung der Wertgrenze für schuldrechtliche Verpflichtungen der Partei von über 1.000 Euro nicht eingeschränkt wurde. Er durfte daher ohne Mitwirkung weiterer Personen Spenden für die Partei annehmen. Die Annahme setzt sich hier zusammen aus der Weitergabe der Rechnung des Kongresszentrums bzw. der relevanten Informationen über die Saalmiete und die Zahlungswege an die L... AG, die als Einverständnis mit der Kostenübernahme zu verstehen ist, und dem im Juli 2016 nachfolgenden Zahlungseingang.
Die Annahme dieser Spende war unzulässig, denn sie widersprach § 25 Abs. 2 Nr. 6 Alt. 1 PartG. Danach sind von der Befugnis der Parteien, Spenden anzunehmen, Spenden ausgeschlossen, soweit sie im Einzelfall mehr als 500 Euro betragen und deren Spender nicht feststellbar sind.
Für die Feststellbarkeit des Spenders kommt es auf die Umstände im Zeitpunkt der Annahme der Spende an (BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 - 6 C 20.05 - juris Rn. 89). Die Spende darf von der Partei nur dann entgegengenommen werden, wenn dieser der wirkliche Spender bekannt ist. § 25 Abs. 2 Nr. 6 Alt. 1 PartG ist mithin so zu verstehen, dass schon bei der Annahme der Spende Klarheit über die Person des Spenders bestehen oder zumindest durch einfache Rückfrage herstellbar sein muss (BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 - 6 C 20.05 - juris Rn. 91). Auf diese Weise wird gewährleistet, dass die Partei, soweit sie der Öffentlichkeit gegenüber rechenschaftspflichtig ist, in ihrem Rechenschaftsbericht die Personen, die sie mit einer Spende unterstützt haben, zutreffend benennt; außerdem werden nachträgliche Manipulationen der Spendernamen vermieden. § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG dient demnach dem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ziel der Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit durch frühzeitige Herstellung von Transparenz bereits im innerparteilichen Bereich. Die innerparteiliche Transparenz kommt zugleich dem nach Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG ebenfalls verfassungsrechtlich gebotenen Schutz der innerparteilichen Demokratie zugute. Denn sie kann verhindern, dass durch anonyme Spenden Einflüsse Dritter auf den Willensbildungsprozess der Partei begründet werden, die nur bestimmten Führungspersonen bekannt sind und deren Herrschaftsansprüche stärken (BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 - 6 C 20.05 - juris Rn. 91). Die Feststellbarkeit im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 PartG bestimmt sich deshalb nach der Kenntnis der Partei. Dabei ist auf die Kenntnis der Personen abzustellen, die gemäß § 25 Abs. 1 Satz 4 PartG für die Entgegennahme von Spenden an die Partei zuständig sind (BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 - 6 C 5.12 - juris Rn. 21). Was diesen bei Annahme der Spende bekannt ist, muss sich die Partei insoweit zurechnen lassen (BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 - 6 C 20.05 - juris Rn. 92).
Hier war im maßgeblichen Zeitpunkt der Annahme der Spende im Juli 2016 der wahre Spender für die Klägerin nicht erkennbar. Herr U... als der für die Klägerin handelnde damalige Landessprecher war über die hinter der Spende stehende(n) Person(en) nicht informiert und verschaffte sich auch nicht die erforderliche Gewissheit hierüber.
Soweit die Klägerin anführt, im „relevanten Zeitraum war der ‚Spender‘ für den Landessprecher U...ersichtlich die L... AG und sonst niemand“, überzeugt das nicht. Es fehlt an tragfähigen Anhaltspunkten, dass Herr U...tatsächlich die Gesellschaft, deren Geschäftszweck Werbung und Public Relations ist, als den tatsächlichen Spender angesehen hat. Dass er nach den wirklichen Spendern bei dem für die AG handelnden Geschäftsführer nachgefragt hätte, ist weder von der Klägerin dargelegt noch sonst erkennbar.
Ginge man davon aus, dass Herr U... den/die hinter der L...AG stehenden Spender kannte, wäre auch dann ein Verstoß gegen § 25 Abs. 2 Nr. 6 Alt. 1 PartG gegeben, weil er in diesem Fall in kollusivem Zusammenwirken mit dem Spender dessen Identität der Partei oder der Öffentlichkeit gezielt verborgen hätte mit der Folge, dass sein Wissen nicht zugerechnet wird (BVerwG, Urteil vom 25. April 2013 - 6 C 5.12 - juris Rn. 21 ff.).
Die von § 31c Satz 1 PartG weiter geforderte Verletzung der Weiterleitungspflicht nach § 25 Abs. 4 PartG liegt ebenfalls vor. Gemäß § 25 Abs. 4 PartG sind nach § 25 Abs. 2 PartG unzulässige Spenden von der Partei unverzüglich, spätestens mit Einreichung des Rechenschaftsberichts für das betreffende Jahr an den Präsidenten des Deutschen Bundestages weiterzuleiten. Dieser Pflicht ist die Klägerin nicht nachgekommen.
Es kann dahinstehen, ob § 31c Satz 1 PartG als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal Verschulden hinsichtlich des Verstoßes gegen das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG Partei voraussetzt, weil die Sanktion anderenfalls unverhältnismäßig wäre. Selbst wenn man dies für erforderlich hält, genügt es, wenn die Partei durch die verantwortlichen Personen jedenfalls fahrlässig gehandelt hat (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 2. März 2023 - OVG 3 B 28/21 - juris Rn. 39).
Gemessen daran hätte der damalige Landessprecher bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt leicht erkennen können, dass es sich bei der Kostenübernahme der Saalmiete für den Kongress, so wie ihn Herr U...maßgeblich organisiert hat, durch das schweizerische Unternehmen ohne Aufklärung der hinter der Spende bzw. dem Unternehmen stehenden Personen als eine mit den Regelungen des Parteiengesetzes und mit den Grundgedanken des Transparenzgebotes unvereinbare Parteispende handelte. Das Gleiche gilt für die unterlassene Weiterleitung des betragsmäßigen Werts der Spende an die Bundestagsverwaltung.
Eine sanktionsbefreiende Selbstanzeige, die die Klägerin ohnehin nicht abgegeben hat, sieht § 23b Abs. 2 PartG nur für Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht (§ 23b Abs. 1 PartG) vor. Um solche geht es hier nicht. Die bei Annahme unzulässiger Spenden gesetzlich vorgesehene Möglichkeit der Sanktionsbefreiung ist die unverzügliche Weiterleitung nach § 25 Abs. 4 PartG. Ein darüber hinausgehender Bedarf für Sanktionsbefreiung ist nicht erkennbar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 2. März 2023 - OVG 3 B 28/21 - juris Rn. 40).
Ausgehend von dem Spendenbetrag von 36.137,60 Euro ist der mit 108.412,80 Euro angegebene Sanktionsbetrag zutreffend festgesetzt worden.
Der Festsetzung steht ein Ablauf der zehnjährigen Frist nach § 31c Satz 4 PartG i.V.m. § 31a Abs. 2 und § 24 Abs. 2 PartG nicht entgegen, da diese 2020 nicht abgelaufen war.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO im Hinblick auf den Spendenbegriff und auf die Voraussetzungen, unter denen eine Partei eine Spende im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 4 PartG erlangt, zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 26, 27 PartG
§§ 31a ff. PartG
§§ 25 ff. PartG
§ 31c PartG
§ 25 PartG
§ 31b PartG
§ 121 BGB
§ 27 PartG
§ 27a PartG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 25 Abs. 2 Nr. 3 PartG
§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG
§ 31c Satz 1 und 3 PartG
§ 25 Abs. 2 PartG
§ 25 Abs. 2 Nr. 6 Alt. 1 PartG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 31c Satz 1 PartG
§ 25 Abs. 4 PartG
§ 23a Abs. 1 PartG
§ 31c Satz 1 Halbsatz 2 PartG
§ 31c Satz 2 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2 PartG
§ 23b Abs. 1 PartG
§ 25 Abs. 1 PartG
§ 24 Abs. 4 Nr. 3 und 4 PartG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 PartG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 PartG
§ 10b Abs. 3 EStG
§ 27 Abs. 1 Satz 2 PartG
§ 26 Abs. 1 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 PartG
§ 27a Abs. 2 Satz 2 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 bzw. Abs. 4 PartG
§ 26 Abs. 3 PartG
§ 31c Satz 1 und Satz 3 PartG
§ 27 Abs. 1 Satz 4 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 1 PartG
§ 23 Abs. 1 Satz 4 PartG
§ 29 Abs. 3 Satz 3 PartG
§ 31d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 3 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 PartG
§ 23b Abs. 2 PartG
§ 31c Satz 4 PartG
§ 24 Abs. 2 PartG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 und des _________________ durch das Achte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 21 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 21 Abs. 1 GG
Art. 10 Abs. 4 EUV
Art. 191 EGV
Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2011, 848, 851
NJW 2000, 761, 763
JZ 2010, 485, 490
NJW 2000, 761, 764
DVBl 2000, 1315, 1324
JZ 2003, 655, 656
DÖV 2011, 848, 849
JZ 2003, 655, 657
NVwZ 2003, 14
DÖV 2003, 451, 452
2 K 213/20 B
6 C 20.05
6 C 5.12
2 BvR 518/66
2 BvR 794/95
2 BvR 2029/01
2 BvR 578/02
2 BvR 434/06
6 C 32.11
2 BvE 2/89
2 BvR 564/95
2 BvR 506/63
2 BvR 547/13
2 BvR 383/03
3 B 28/21
6 C 5.15
2 BvL 8/13
10 C 2.23
2 BvL 22/14
2 BvL 1/13
2 BvE 1/16
2 BvE 3/19
2 BvF 1/21
2 BvF 1/65
2 BvE 1/67
2 BvF 1/78
2 BvE 3/94
2 BvF 2/18
2 BvF 1/23
2 BvB 1/01
2 BvB 1/13
2 A 146.03
2 K 118.09
2 K 170.19