Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-06-26, Aktenzeichen 17 A 652/02

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Am 20. März 2001 hat der Antragsteller seine Zustimmung zu den Richtlinien für das Verfahren bei Stichtagsbeurteilungen (Beurteilungsrichtlinien) für den Bereich des Niedersächsischen Ministeriums für A. (MA) erteilt.
Die Beurteilungsrichtlinien schreiben vor, dass Beamte und Angestellte des MA grundsätzlich zu bestimmten Stichtagen beurteilt werden, wobei die Zeitdauer zwischen zwei Stichtagen nicht mehr als drei Jahre betragen und die erste Beurteilung nach diesem Verfahren sich auf die Zeit vom 1. Mai 1998 bis zum 30. April 2001 erstrecken (Stichtag: 30. April 2001) soll. Es werden gegliedert nach Laufbahngruppen und innerhalb dieser nach Besoldungs- und Vergütungsgruppen insgesamt 6 Vergleichsgruppen der zu Beurteilenden gebildet. Für die Stichtagsbeurteilungen ist ein Beurteilungsvordruck vorgesehen, der für einzelne, thematisch vorgegebene Differenzierungen der Beurteilungsmerkmale Befähigung, fachliche Leistung, soziale Kompetenz und Führungskompetenz die Vergabe von Punktebewertungen innerhalb eines Bewertungsschemas von 0 bis 15 Punkten vorsieht. Die Beurteilung ist mit einer Gesamtbewertung abzuschließen, die sich aus einer Gesamtschau der Werturteile für die Differenzierungen ergibt und sich nicht in einer Note ausdrückt. Vielmehr enthält der Beurteilungsvordruck sieben durch sprachliche Aussagen und Attribute umschriebene Leistungsstufen in der Bandbreite von "Spitzenleistung" bis "Entspricht nicht den Anforderungen", von denen eine als Urteil der Gesamtbewertung durch Ankreuzen vergeben werden muss. Dazu schreiben die Beurteilungsrichtlinien unter Nr. 4 vor, dass in jeder Vergleichsgruppe der Anteil der Beamten und Angestellten, an die als Gesamtbewertung die höchste Bewertungsstufe ("Spitzenleistung") vergeben wird, nicht mehr als 3 % betragen darf; zur Wahrung von Einzelfallgerechtigkeit kann dieser Anteil auf 5 % erhöht werden. Zur Umsetzung der Beurteilungsrichtlinien sind zum Stichtag des 30. April 2001 nur die Beurteilungen für die drei Vergleichsgruppen des höheren Dienstes gefertigt werden. Für die Vergleichsgruppen des gehobenen und des mittleren Dienstes sollen die Stichtagsbeurteilungen später folgen.
Der Antragsteller hat am 18. Februar 2002 um Rechtsschutz nachgesucht. Er trägt vor, im Sommer 2001 erfahren zu haben, dass die Beteiligte für die Beurteilungen je Vergleichsgruppe und Abteilung einen Durchschnitt von 2,75 bezogen auf die sieben Stufen der Gesamtbewertung vorgegeben habe. Er habe die Beteiligte darauf hingewiesen, dass diese Vorgabe den vereinbarten Beurteilungsrichtlinien widerspreche und wie eine Notenquotierung wirke, die erhebliche Auswirkungen auf die einzelnen Beurteilungen habe. Die Beteiligte habe die Beurteilungsvorgabe in ihrem Antwortschreiben vom 22. August 2001 eingeräumt und sie darin als "Orientierungshilfe" bezeichnet, wobei sie sich in den Beurteilungen an einem durchschnittlichen Wert von 2,75 orientieren wolle.
Der Antragsteller macht geltend, die Festlegung des Beurteilungsdurchschnittswerts durch die Beteiligte verletze sein Mitbestimmungsrecht aus § 65 Abs. 1 Nr. 20 und Abs. 2 Nr. 17 NPersVG, wonach der Personalrat bei der Bestimmung des Inhalts von Beurteilungsrichtlinien mitbestimme, denn sie habe indirekt eine Notenquotierung zur Folge. Wenn die Beteiligte wolle, dass die Gesamtbewertungen in den einzelnen Vergleichsgruppen im Durchschnitt von 2,75 zwischen der 2. und 3. Stufe liegen, bedeute dieses zwangsläufig, dass bei Einhaltung des Durchschnittswertes die 3. Bewertungsstufe häufig auch dann vergeben werde, wenn der Beurteiler meine, der Mitarbeiter müsse an sich nach der 2. Stufe bewertet werden. Die Durchschnittsnote stelle materiell-rechtlich eine Beurteilungsrichtlinie dar, welche die bisher bestehenden Beurteilungsrichtlinien, denen er zugestimmt habe, inhaltlich abändere. Denn bisher sähen die Beurteilungsrichtlinien nur einen Beurteilungsrichtwert für die höchste Bewertungsstufe vor und überließen es im Übrigen den zuständigen Beurteilern, die Mitarbeiter sachgerecht zu beurteilen. Ein Beurteilungsdurchschnittswert sei ausdrücklich nicht festgelegt worden. Vielmehr überließen es die bisher geltenden Beurteilungsrichtlinien der Beurteilungskonferenz I, die Maßstäbe, nach denen die Gesamtbewertung erfolgen muss (Nr. 5 der Richtlinien), zu erörtern. Als Maßnahme im Sinne von § 64 Abs. 2 NPersVG reiche auch eine Duldung aus, wenn sie dem dazu Befugten als eigene Maßnahme zugerechnet werden könne. Die Durchschnittsnote sei zumindest auf Veranlassung der Dienststelle eingeführt worden und sie werde mit ihrer ausdrücklichen Billigung angewandt. Die Beteiligte habe im Schreiben an den Antragsteller vom 11. September 2001 zu erkennen gegeben, dass sie mit ihrer Vorgabe Einfluss auf die Bewertung der dienstlichen Leistungen der Bediensteten nehmen wolle.
Sein Mitbestimmungsrecht sei auch verletzt, weil der Beurteilungsdurchschnittswert jeweils abteilungsbezogen in den einzelnen Vergleichsgruppen angewandt werde. Das habe zur Folge, dass in einer Abteilung mit überdurchschnittlich vielen leistungsstarken Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einige eine ungünstigere Gesamtbewertung erhielten als vergleichbare Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in anderen Abteilungen. Der Aussagewert der dienstlichen Beurteilungen werde dadurch beeinträchtigt, denn die Beurteilungsrichtlinien sähen eine abteilungsbezogene Bildung von Vergleichsgruppen nicht vor. Vielmehr gelte der in Nr. 4 festgelegte Beurteilungsrichtwert für die höchste Bewertungsstufe für jede Vergleichsgruppe in der Dienststelle, nicht in den einzelnen Abteilungen. Das ergäbe sich auch aus Nr. 9 der Richtlinien, wonach die Beurteilungskonferenz II einberufen werde, wenn sonst der Beurteilungsrichtwert für die Spitzenbewertung nicht eingehalten werden würde.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die als Orientierungshilfe vorgegebene Durchschnittsnote von 2,75 für die dienstliche Beurteilung und deren abteilungsbezogene Anwendung das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt.
Die Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie meint, ein Verstoß gegen das Mitbestimmungsrecht des Personalrats gemäß § 65 Abs. 1 Nr. 20, und Abs. 2 Nr. 17 NPersVG liege nicht vor, weil der Personalrat dem Inhalt der Beurteilungsrichtlinien zugestimmt habe. Die Beurteilungsrichtlinien seien auch nicht durch Vorgabe eines Beurteilungsdurchschnittswertes nachträglich verändert worden.
Die Dienststelle habe sich bei der Erarbeitung des neuen Beurteilungssystems vor allem von der Beachtung des Differenzierungsgebotes leiten lassen. Bei dessen Umsetzung in die Praxis sei jedoch in eklatanter Weise deutlich geworden, dass das gesetzte Ziel verfehlt worden sei. Ein Abgleich erster Beurteilungsentwürfe der Abteilungsleiter habe ergeben, dass etwa 75 v.H. der Gesamtbewertungen in der 1. oder 2. Stufe lagen. Für die einzelnen Abteilungen hätten die entsprechenden Anteile zwischen 65 und 90 v.H. gelegen. Offensichtlich sei in den Abteilungen ein unterschiedlicher Beurteilungsmaßstab angewandt worden, obwohl sich aus der praktischen Arbeit keinerlei Anhaltspunkte für wesentlich bessere Durchschnittsbewertungen der Beschäftigten einer Abteilung gegenüber den Bewertungen in anderen Abteilungen ergäben. Vor diesem Hintergrund habe die Verwaltung aus arbeitsökonomischen Gründen die Anordnung erteilt, zunächst der Beurteilung der Beschäftigten des höheren Dienstes den Vorrang einzuräumen, zumal in dieser Laufbahn zahlreiche Auswahlentscheidungen anstanden. Obwohl die Abteilungsleiter als Erstbeurteiler für den höheren Dienst mehrfach dazu verpflichtet worden seien, bei ihren Beurteilungen das Differenzierungsgebot ausreichend zu beachten und gleiche Maßstäbe anzulegen, hätten die Beurteilungsergebnisse nur marginale Veränderungen aufgewiesen, weil jeder Abteilungsleiter nur dann zu niedrigeren Einstufungen in der Gesamtbewertung bereit gewesen sei, wenn auch seine Kollegen entsprechend verfahren würden. Offenbar habe es eine Scheu gegeben, einen strengeren Maßstab als andere anzulegen und sich dadurch dem Vorwurf der beurteilten Mitarbeiter/innen, ungerecht zu beurteilen, auszusetzen.
In dieser Situation habe die Staatssekretärin als alleinige Zweitbeurteilerin für den höheren Dienst die Abteilungsleiter als Erstbeurteiler zu einem Gespräch gebeten, an dem beratend auch Vertreter der Verwaltung teilgenommen hätten. Nach langer Diskussion hätten sich die Beurteiler schließlich über einen einheitlichen Beurteilungsmaßstab verständigt: Eine Leistung, die durchschnittlichen Anforderungen entspreche, sollte in allen Vergleichsgruppen zwischen der 2. und 3. Stufe liegen; dabei habe man sich in allen Vergleichsgruppen an einem durchschnittlichen Wert von 2,75 in bezug auf die Vergabe der Stufen 2 und 3 orientieren wollen. Die vom Antragsteller behauptete Einflussnahme auf einzelne Beurteilungen habe es nicht gegeben. Die Orientierungshilfe habe keinen Beurteiler daran gehindert, eine leistungsgerechte Beurteilung abzugeben. Sie habe auch keine Quotierung mit dem Inhalt, dass nur ein bestimmter Anteil von Beurteilungen in einer bestimmten Rangstufe hätte liegen dürfen, bewirkt. Vielmehr habe erst die Verständigung unter den vier Erstbeurteilern diese in die Lage versetzt, unter Beachtung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes - Leistungen, die durchschnittlichen Anforderungen entsprächen, würden im Durchschnitt etwas besser als mit Rangstufe 3 bewertet - eine angemessene Differenzierung vorzunehmen. Tatsächlich habe sich für den höheren Dienst insgesamt eine Durchschnittseinstufung von 2,68 ergeben. Die Werte zwischen den Vergleichsgruppen und Abteilungen hätten zwischen 2,00 und 3,00 geschwankt und damit sowohl über als auch unter der Orientierungshilfe von 2,75 gelegen.
Eine Verständigung der Beurteiler darüber, einheitliche Maßstäbe anzulegen und das Differenzierungsgebot zu beachten, sei keine Entscheidung der Dienststelle und damit keine Maßnahme gemäß § 64 Abs. 2 NPersVG. Insoweit liege auch keine Duldung vor, die der Beteiligten als Maßnahme zugerechnet werden müsste, zumal die Beurteiler im Rahmen ihrer eigenen Zuständigkeit gehandelt hätten. Auf eine informelle Erörterung zwischen Beurteilern habe die Dienststelle aber in der Regel keinen Einfluss. Wäre hierin eine Maßnahme nach § 64 Abs. 2 NPersVG zu sehen, dann dürften sich zwei Beurteiler über die Anwendung der Beurteilungsregeln nicht unterhalten, ohne zum Ergebnis ihrer Erörterung die Zustimmung der Personalvertretung einzuholen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts verweist die Kammer ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beteiligten.
II. Der gemäß § 83 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und Abs. 2 Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz - NPersVG - in Verbindung mit § 81 Abs. 1 Arbeitsgerichtsgesetz - ArbGG - zulässige Antrag ist nicht begründet. Die im Sachantrag bezeichneten Handlungen und Vorgänge verletzen nicht das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers.
Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich das Verlangen nach Mitbestimmung an der „als Orientierungshilfe vorgegebenen Durchschnittsnote von 2,75 für die dienstliche Beurteilung und deren abteilungsbezogene Anwendung“ auf eine Maßnahme der Dienststelle bezieht. Die Frage, ob der Maßnahmebegriff des § 64 Abs. 2 NPersVG auch vorbereitende Handlungen von weisungsunabhängigen Beurteilern oder Beurteilungsgremien innerhalb der Dienststelle erfasst, stellt sich nämlich im Ergebnis nicht. Das gilt auch für die mit der Antragsbegründung aufgeworfene Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen das Dulden von Vorgängen in personellen Angelegenheiten den personalvertretungsrechtlichen Maßnahmebegriff erfüllt.
Die von dem Antragsteller gerügte Absprache der Beurteiler, eine durchschnittliche Leistung zwischen der 2. und 3. Stufe der Gesamtbewertung bei einem Orientierungswert von 2,75 einzuordnen, und deren Umsetzung in die Beurteilungspraxis erfüllt nicht die Mitbestimmungstatbestände des § 65 Abs. 1 Nr. 20 und Abs. 2 Nr. 17 NPersVG. Danach erstreckt sich die Mitbestimmung des Personalrats im Zusammenhang mit dienstlichen Beurteilungen auf die Maßnahmen der "Bestimmung des Inhalts von Beurteilungsrichtlinien". Mit der Fassung dieser Mitbestimmungstatbestände hat der Landesgesetzgeber zweifelsfrei zum Ausdruck gebracht, dass sich eine Mitbestimmung stets nur auf die inhaltliche Ausgestaltung von Beurteilungsrichtlinien beschränken soll, nicht aber auf deren Anwendung in Gestalt der Rechtsanwendung durch die Beurteiler erstrecken darf. Er hat die Mitbestimmung insoweit nach § 64 Abs. 3 Satz 2 NPersVG abschließend geregelt und eine Angleichung des Landesrechts an die im Bund geltenden Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes - BPersVG - vorgenommen (Nds. Landtag, Begründung zum Entwurf eines Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen vom 12.1.1993, LT-Drs. 12/4370, S. 250 zu § 64 Abs. 1 Nr. 20).
Unter dem in den §§ 65 Abs. 1 Nr. 20 und Abs. 2 Nr. 17 NPersVG und 75 Abs. 3 Nr. 9 und 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG inhaltsgleich verwandten Rechtsbegriff der Beurteilungsrichtlinie ist eine allgemeine Regelung zu verstehen, mit der die gesetzlich vorgegebenen Beurteilungskriterien erweitert und differenziert werden oder die Bewertungsmethode im Hinblick auf eine Objektivierung der Beurteilung zur Gewährleistung des Gleichheitsgrundsatzes im einzelnen vorgegeben wird (BVerwG, Beschluss vom 15.2.1980, PersV 1980 S. 241). Darunter fallen sowohl die Vorgabe eines bestimmten Werts für die Annahme einer durchschnittlichen Leistung, an dem die Beurteiler die Gesamtbewertung im Einzelfall messen können (HessVGH, Urteil vom 24.5.1989, PersV 1990 S. 491), als auch die Vorgabe einer bei Vergabe der Einzel- oder Gesamtnoten einzuhaltenden Notenquote (Bieler/Müller-Fritzsche, Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz, 10. Aufl., § 65 Rdnr. 66). Daneben sind auch allgemeine Regelungen zur Vorbereitung und Durchführung des Beurteilungsverfahrens typischerweise Gegenstand von Beurteilungsrichtlinien (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.12.1991, PersV 1992 S. 379 [381]). Dagegen kommt es für die Frage, ob eine Beurteilungsrichtlinie vorliegt, nicht darauf an, ob die Regelung schriftlich oder mündlich getroffen worden ist, ob sie ausdrücklich als Richtlinie oder etwa als Orientierungshilfe bezeichnet worden ist und ob die erstmalige Aufstellung oder eine spätere Änderung oder Ergänzung einer Regelung in Rede steht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.12.1991, ebd.). Kennzeichnend für den Begriff der Beurteilungsrichtlinie ist vielmehr ihre Eigenschaft als allgemein festgelegte Regel, die das Ziel verfolgt, eine gerechte, den gleichen Zugang zu einem öffentlichen Amt (Art. 33 Abs. 2 GG) gewährleistende Beurteilung sicherzustellen, und zu diesem Zweck von allen Beurteilern als verbindliche Anordnung einer einheitlichen Verfahrensweise und eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes beachtet werden muss (HessVGH, Beschluss vom 17.11.1994, Schütz, Beamtenrecht, Entscheidungen ES/D IV 1 Nr. 71 [S. 242 f.]). Daraus folgt, dass die Mitbestimmungstatbestände des § 65 Abs. 1 Nr. 20 und Abs. 2 Nr. 17 NPersVG Handlungen und Vorgänge ausschließlich auf der Ebene der (verwaltungsinternen) Rechtsetzung beschreiben, nicht aber Handlungen und Vorgänge der (verwaltungsinternen) Rechtsanwendung. Danach kann auch die gleichmäßige Anwendung bereits vorhandener Beurteilungsrichtlinien Gegenstand der Mitbestimmung sein, wenn sie den Beurteilern nachträglich in einer allgemeinen und verbindlichen Anordnung vorgegeben wird.
Vor dem Hintergrund dieses Verständnisses der Mitbestimmungstatbestände ist streitentscheidend, dass die Beteiligte den Beurteilern ihrer Dienststelle keine zusätzliche "Richtlinie" zur gleichmäßigen Auslegung der bereits vorhandenen Beurteilungsrichtlinien erteilt hat. Sie hat weder schriftlich noch mündlich angeordnet, dass alle zuständigen Beurteiler der Dienststellenangehörigen des höheren Dienstes bei der Vergabe der Gesamtbewertung eine durchschnittliche Leistung anzunehmen haben, wenn das Gesamtbild von der zu beurteilenden Person zutreffend zu einem Viertel von den Aussagen der Leistungsstufe 2 und zu drei Vierteln von den Aussagen der Leistungsstufe 3 (sog. "Durchschnittswert" 2,75) beschrieben wird. Eine schriftliche Richtlinie dieses Inhalts findet sich in den vorgelegten Vorgängen und dem geführten Schriftverkehr zwischen der Dienststelle und dem Personalrat nicht. Die Annahme des Antragstellers, dass die Beteiligte oder eine von ihr ermächtigte Person eine solche Weisung mündlich ausgesprochen hätte mit der Folge, dass die zuständigen Beurteiler diese als verbindlich angesehen hätten, geht über einen bloßen Verdacht nicht hinaus. Greifbare Tatsachen zur Stützung dieser Annahme sind von dem Antragsteller nicht substantiiert dargelegt worden; sie lassen sich insbesondere den mit der Antragsbegründung vorgelegten schriftlichen Äußerungen der Dienststelle gegenüber der Personalvertretung nicht entnehmen.
Vielmehr legt die Beteiligte den Sachverhalt des Zustandekommens der "Orientierungshilfe" unwidersprochen anders dar. Danach hat die Staatssekretärin in ihrer Eigenschaft als Zweitbeurteilerin mit den vier Abteilungsleitern als Erstbeurteiler ein Gespräch geführt, in welchem nach langer Diskussion eine Verständigung über die Anwendung eines gleichen Maßstabes zur Einordnung einer Leistung, die durchschnittlichen Anforderungen entspricht, erzielt worden war. Dieser Vorgang lässt nur darauf schließen, dass es allein zu einer Beurteilerabsprache gekommen, dass aber den Beurteilern nicht mit Verbindlichkeit ein neuer oder zusätzlicher Beurteilungsmaßstab vorgegeben worden ist. Die Absprache mehrerer Beurteiler über die einheitliche Anwendung eines bestimmten Maßstabes stellt sich als bloße Selbstbindung der Beurteiler, ihren Bewertungsspielraumes in gewisser Hinsicht einheitlich auszuschöpfen, dar. Diese Selbstbindung der Beurteiler findet - in Anknüpfung an die trennscharfe Abgrenzung des Begriffs der Beurteilungsrichtlinien (s.o.) - nicht auf der Ebene der (verwaltungsinternen) Rechtsetzung statt, sondern ist ein Vorgang der (verwaltungsinternen) Rechtsanwendung. Dass an dem Gespräch der Beurteiler der Angehörigen des höheren Dienstes auch Vertreter der Personalverwaltung der Dienststelle teilgenommen haben, ändert an der personalvertretungsrechtlichen Einordnung seines Ergebnisses nichts. Dass die Staatssekretärin oder die Personalabteilung der Beteiligten das Ergebnis der Beurteilungsabsprache nicht nur beratend beeinflusst, sondern verbindlich vorgegeben hätten, ist - wie oben bereits ausgeführt - nicht ersichtlich. Solange sich Beurteilerabsprachen wie vorliegend auf eine bloße Abstimmung des Verständnisses und der Anwendung der vorhandenen Beurteilungsrichtlinien beschränken, unterliegt das Abspracheergebnis auch dann nicht der Mitbestimmung des Personalrats, wenn die Dienststelle an den Besprechungen teilnimmt (HessVGH, Beschluss vom 17.11.1994, ebd.). Der Umstand, dass die Beteiligte das von ihr begrüßte Ergebnis der Absprache der Erstbeurteiler und der Zweitbeurteilerin möglicherweise initiiert, jedenfalls sich zu Eigen gemacht und in der Sache verteidigt hat, macht aus dem diesem Vorgang noch keine (neue) Beurteilungsrichtlinie.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 65 Abs. 1 Nr. 20 und Abs. 2 Nr. 17 NPersVG und 75 Abs. 3 Nr. 9 und 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG
§ 65 Abs. 1 Nr. 20 und Abs. 2 Nr. 17 NPersVG
§ 64 Abs. 2 NPersVG
§ 65 Abs. 1 Nr. 20, und Abs. 2 Nr. 17 NPersVG
§ 81 Abs. 1 Arbeitsgerichtsgesetz
§ 64 Abs. 3 Satz 2 NPersVG
Art. 33 Abs. 2 GG