Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-28, Aktenzeichen 2 S 1403/21
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2022:1128.2S1403.21.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 22. Juli 2020 - 15 K 1402/19 - wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen die Heranziehung zu einer Vorauszahlung auf einen Erschließungsbeitrag.
Die Kläger sind Miteigentümer des ... qm großen Grundstücks Flst.-Nr. ... auf der Gemarkung der Beklagten, das derzeit nicht bebaut ist und als Streuobstwiese genutzt wird. Das Grundstück grenzt in westlicher Richtung an die Do. Straße und in östlicher Richtung an die Da.straße.
Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des im beschleunigten Verfahren gemäß § 13a BauGB aufgestellten und am 27.05.1983 in Kraft getretenen Bebauungsplans Marrbachöschle (Marrbacher Öschle) vom 17.08.1982, der ein insgesamt 6,1 ha großes, im Nordosten der Gemarkung der Beklagten gelegenes Gebiet umfasst, das im Norden und Westen von der Do. Straße, im Süden von der Bahnhofstraße und im Osten von der Da.straße begrenzt wird. Der Bebauungsplan setzt für den nördlichen Teil (ca. ein Drittel) des Plangebiets, in dem auch das Grundstück der Kläger liegt, ein Dorfgebiet und im Übrigen (ca. zwei Drittel) ein allgemeines Wohngebiet fest. Die äußere Erschließung soll durch die das Plangebiet begrenzenden Straßen erfolgen. Zur inneren Erschließung war ursprünglich neben mehreren Fußwegen eine Ringstraße vorgesehen, die über Verbindungsstraßen im Westen an die Do. Straße und im Osten an die Da.straße angeschlossen werden sollte.
Mit der am 23.07.2013 beschlossenen 3. Änderung passte die Beklagte den Bebauungsplan Marrbachöschle im südlichen Bereich zwischen der bestehenden Baureihe entlang der Bahnhofstraße bis einschließlich auf Höhe des ...x Grundstücks Flst.-Nr. ... ihren neuen städtebaulichen Vorstellungen an. Der Plan setzt für seinen Geltungsbereich ausschließlich ein allgemeines Wohngebiet fest. Westlich der Do. Straße ist kein Gehweg mehr ausgewiesen. Die innere Erschließung erfolgt nicht mehr durch eine Ringstraße, sondern durch zwei von der Do. Straße abzweigende, hufeisenförmige Mischverkehrsflächen, die jeweils über Fußwege auch mit der Da.straße verbunden sind. Von der Mischverkehrsfläche des nördlichen Hufeisens zweigt eine Straßenverkehrsfläche nach Norden ab und schließt an das außerhalb des Plangebiets der 3. Änderung gelegene Teilstück der im Bebauungsplan Marrbachöschle von 1983 vorgesehenen Verbindungsstraße von der Do. Straße zu der in diesem Plan vorgesehenen inneren Ringstraße an.
Auf Antrag der Kläger erklärte das Bundesverwaltungsgericht mit rechtskräftigem Urteil vom 25.06.2020 (4 CN 5.18) die 3. Änderung des Bebauungsplans Marrbachöschle mit der Begründung für unwirksam, der Änderungsbebauungsplan habe nicht im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB aufgestellt werden dürfen.
Mit der am 20.11.2018 beschlossenen 4. Änderung passte die Beklagte auch den nördlichen Bereich des Bebauungsplans Marrbachöschle ihren neuen städtebaulichen Vorstellungen an. Diese Änderung erfasst den ca. 1,7 ha großen, teilweise Bebauung, teilweise Streuobstbestände und gärtnerisch genutzte Flächen aufweisenden Bereich, der im Süden durch das Grundstück Flst.-Nr. 2492 und im Norden durch die in diesem Bereich in West-Ostrichtung verlaufende Do. Straße begrenzt wird. Im Süden erfasst die 4. Änderung einen Teilbereich der 3. Änderung und damit insbesondere auch das ... Grundstück Flst.-Nr. .... Die innere Erschließung in diesem Bereich ist nun durch zwei östlich bzw. südlich von der Do. Straße abzweigende Stichstraßen vorgesehen. Die ursprünglichen Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung (Dorfgebiet und allgemeines Wohngebiet für die südliche Baureihe unter anderem auf dem ... Grundstück Flst.-Nr. ...) sollten beibehalten werden.
Auf den von den Klägern am 31.10.2019 gestellten Normenkontrollantrag erklärte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 20.01.2022 (8 S 2898/19) auch die 4. Änderung des Bebauungsplans Marrbachöschle mit der Begründung für unwirksam, die Festsetzung eines Dorfgebiets sei zu beanstanden, weil der Gebietscharakter eines Dorfgebiets im Hinblick auf den eingeschränkten Zulässigkeitskatalog nicht mehr gewahrt sei.
Für den südlichen Bereich des Plangebiets beschloss die Beklagte - nach Unwirksamkeitserklärung der 3. Änderung des Plans durch das Bundesverwaltungsgericht - am 30.07.2020, den Bebauungsplan Marrbachöschle erneut zu ändern und eine 5. Planänderung vorzunehmen. Für den nördlichen Bereich des Plangebiets und damit für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Marrbachöschle - 4. Änderung - beschloss der Gemeinderat der Beklagten am 08.11.2022 die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB.
Mit Beschluss vom 26.01.2016 fasste die Beklagte die Erschließungsanlagen im Baugebiet „Marrbacher Öschle“ und die Do. Straße zu einer Abrechnungseinheit zusammen. Das Abrechnungsgebiet umfasst im Wesentlichen den gesamten Planbereich des Bebauungsplangebiets Marrbacher Öschle sowie die außerhalb des Plangebiets westlich und nördlich an der Do. Straße liegenden Grundstücke einschließlich der Grundstücke, die an dem von der Do. Straße nach Richtung Westen abzweigenden, ca. 30 m langen, öffentlichen Stichweg mit der Flst.-Nr. 2510 liegen. Dem Beschluss über die Bildung der Abrechnungseinheit lag eine Planzeichnung vom 01.11.2013 über den räumlichen Geltungsbereich der Abrechnungseinheit zugrunde, die hinsichtlich der Binnenerschließung des Gebiets den Festsetzungen der 3. Änderung des Bebauungsplans Marrbachöschle vom 23.07.2013 entsprach. Dementsprechend sollte die Binnenerschließung im nördlichen Bereich des Plangebiets, in dem auch das streitgegenständliche Grundstück der Kläger liegt, allein durch eine bogenförmige Erschließung erfolgen, die von der Do. Straße ausgehend zunächst in Richtung Osten und dann nach Süden schwenkend in die hufeisenförmige Mischverkehrsfläche einmünden sollte, die den mittleren Bereich des Plangebiets von der Do. Straße aus erschließt.
Mit Bescheid vom 28.11.2016 zog die Beklagte die Kläger für die Abrechnungseinheit „Marrbacher Öschle/Do. Straße“ zu einer Vorauszahlung auf den Erschließungsbeitrag für das Grundstück Flst.-Nr. ... in Höhe von ...xx,-- EUR heran. Der Beitragsbemessung legte die Beklagte nicht die gesamte Grundstücksfläche, sondern nur eine Teilfläche von ...x qm zugrunde; der Abzug folgt aus dem Umstand, dass auf Grundlage der 3. Änderung des Bebauungsplans Marrbachöschle ein Teilbereich des Grundstücks als Verkehrsfläche für die innere Erschließung des betreffenden Plangebiets vorgesehen war.
Mit Beschlüssen vom 13.12.2016 und 24.01.2017 erließ die Beklagte u.a. für das klägerische Grundstück einen Anordnungsbeschluss nach § 46 BauGB bzw. einen Umlegungsbeschluss für den nördlichen Bereich des Gebiets Marrbacher Öschle. Das Umlegungsgebiet wird im Norden und Westen durch die Do. Straße und im Osten durch die Da.straße begrenzt; im Süden umfasst das Gebiet noch das Grundstück Flst.-Nr. 2493. Den u.a. von den Klägern gestellten Antrag auf gerichtliche Entscheidung gegen den Umlegungsbeschluss vom 24.01.2017 wies das Oberlandesgericht Stuttgart mit rechtskräftigem Urteil vom 17.09.2021 (102 U 5/21) zurück.
Gegen den Vorauszahlungsbescheid vom 28.11.2016 erhoben die Kläger am 09.12.2016 Widerspruch. Zur Begründung machten sie geltend, das Grundstück liege in dem Gebiet, für welches das Umlegungsverfahren noch nicht abgeschlossen sei, und könne deshalb nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 05.05.2015 (9 C 14.14) nicht zu einer Vorausleistung herangezogen werden. Zudem stehe einer Vorauszahlung entgegen, dass eine Herstellung der Erschließungsanlagen im Abrechnungsgebiet nicht absehbar sei, weil nicht nur der das südliche Gebiet betreffende und insoweit der Abrechnungseinheit zugrunde gelegte Bebauungsplan Marrbachöschle - 3. Änderung -, sondern auch der am 20.11.2018 vom Gemeinderat beschlossene - das nördliche Gebiet betreffende - Bebauungsplan Marrbachöschle - 4. Änderung - durch Normenkontrollanträge angefochten sei.
Die Widersprüche der Kläger wies das Landratsamt Göppingen mit Widerspruchsbescheid vom 30.01.2019 zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Do. Straße sei zwischenzeitlich entsprechend der bestehenden Planung (3. Änderung) von der Bahnhofstraße bis zur Einmündung der nördlichen Ringstraße auf Höhe des Grundstücks Do. Straße 21 endgültig hergestellt. Ebenso seien zwischenzeitlich entsprechend dem Bebauungsplan Marrbachöschle - 3. Änderung - die zwei von der Do. Straße ausgehenden Ringstraßen mit der Bezeichnung „Marrbacher Öschle“ ausgebaut worden. Derzeit werde an einer 4. Änderung des Bebauungsplans (nördlicher Bereich) gearbeitet.
Die Absehbarkeit der endgültigen Herstellung innerhalb von vier Jahren verlange eine an der satzungsmäßigen Merkmalsregelung und dem einschlägigen Bauprogramm ausgerichtete Prognoseentscheidung der Gemeinde, die sich auf den Abschluss der kostenverursachenden Erschließungsmaßnahmen beziehe. Diese Entscheidung müsse auf einer nachvollziehbaren und nachprüfbaren Prognosegrundlage beruhen. Die Gemeinde gehe davon aus, dass die Erschließungsanlagen innerhalb der nächsten vier Jahre erstmalig endgültig hergestellt würden, denn entsprechende finanzielle Mittel für den restlichen Ausbau der Erschließungsanlagen seien im Haushaltsplan 2017 und in der mittelfristigen Finanzplanung der Gemeinde veranschlagt worden. Ebenso seien alle weiteren notwendigen Verfahren (z.B. Bebauungsplanänderung, Umlegung) eingeleitet worden. Nach diesem Maßstab sei die Prognose einer endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen binnen vier Jahren gerechtfertigt.
Auch der Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 05.05.2015 (9 C 14.14) rechtfertige keine abweichende Sichtweise. Die dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegende Grundstückssituation sei mit der hier vorliegenden nicht vergleichbar. Das Grundstück Flst.-Nr. ... befinde sich im Geltungsbereich des seit 1983 rechtskräftigen Bebauungsplans Marrbachöschle. Das Grundstück weise eine Größe auf, die dem Grunde nach eine Bebaubarkeit gewährleiste. Anders als im Fall des Bundesverwaltungsgerichts liege hier gerade keine grundlegende Neugestaltung des gesamten Gebiets in seinem Bestand und seiner Größe vor. Den Eigentümern im Umlegungsgebiet würden wieder diejenigen Flächen zugeteilt, die sie schon derzeit im Eigentum hätten, wenn auch unter Berücksichtigung eines Abzugs für Verkehrsflächen. Zudem sei der maßgebliche Umlegungsbeschluss erst am 24.01.2017 gefasst worden, so dass er zum Zeitpunkt der Zustellung der Vorauszahlungsbescheide noch nicht vorgelegen habe.
Am 28.02.2019 haben die Kläger Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben und beantragt, die Vorauszahlungsbescheide der Beklagten vom 28.11.2016 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Göppingen vom 30.01.2019 aufzuheben.
Durch Urteil vom 22.07.2020 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des 30.01.2019 sei die objektive Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des § 25 Abs. 2 KAG, nämlich die Erwartung einer endgültigen Herstellung der durch Gemeinderatsbeschluss vom 26.01.2016 gebildeten Abrechnungseinheit „Marrbacher Öschle/Do. Straße“ innerhalb von vier Jahren, nicht erfüllt gewesen. Die Gemeinde habe während des laufenden Verwaltungsverfahrens im nördlichen Teil des Abrechnungsgebiets bauplanerisch die Binnenerschließung geändert, was auch eine Änderung der erschließungsbeitragsrechtlichen Tatsachengrundlage zur Folge gehabt habe. Denn nach dem neuen Ausbaukonzept auf Grundlage des Bebauungsplans Marrbachöschle - 4. Änderung - handele es sich (teilweise) um andere Erschließungsanlagen (zwei Sackgassen anstatt einer Ringstraße), die ersichtlich nicht Gegenstand des Beschlusses des Gemeinderats zur Bildung einer Abrechnungseinheit am 26.01.2016 gewesen seien. Damit habe die Beklagte ihren Vorauszahlungsbescheiden während des Widerspruchsverfahrens selbst das „Veranlagungsobjekt“ entzogen. Denn die „alte“ Abrechnungseinheit habe unstreitig nicht mehr gebaut werden sollen, so dass die Prognose zur Herstellung dieser Abrechnungseinheit nicht mehr die Voraussetzungen des § 25 Abs. 2 KAG erfüllt habe. Konsequenterweise hätte die Beklagte die angefochtenen Bescheide für die alte Abrechnungseinheit und ihren Zusammenfassungsbeschluss vom 26.01.2016 aufheben müssen; danach hätte sie gegebenenfalls eine neue Abrechnungseinheit beschließen und neue Vorauszahlungsbescheide erlassen können.
Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss vom 23.04.2021 zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts habe die Änderung der Binnenerschließung im nördlichen Teil des Abrechnungsgebiets dem streitgegenständlichen Vorauszahlungsbescheid nicht die Grundlage entzogen. An dem „Baugebiet“ im Sinne des § 37 Abs. 3 Satz 1 KAG und damit an dem räumlichen Bereich, der durch den Ausbau der Erschließungsanlagen der Abrechnungseinheit „Marrbacher Öschle/Do. Straße“ eine städtebauliche Erschließung erfahren solle, habe sich durch die Umplanung, die im Zuge der 4. Änderung des Bebauungsplans erfolgt sei, nichts geändert.
Auch könne die Prognoseentscheidung der Gemeinde, die Erschließungsanlagen im Abrechnungsgebiet würden innerhalb von vier Jahren endgültig hergestellt, nicht beanstandet werden. Die Erschließungsanlagen im Süden des Abrechnungsgebiets seien im Januar 2019 weitgehend fertiggestellt gewesen. Hinsichtlich des nördlichen Bereichs sei das Umlegungsverfahren eingeleitet worden. Die Gespräche und Verhandlungen mit den Betroffenen des Umlegungsgebietes und damit auch mit den Klägern des streitgegenständlichen Verfahrens hätten sich lange bis ins Jahr 2019 hinein (Juni/Juli) gezogen. Diese Gespräche zur Umlegung insbesondere im Jahre 2019 seien grundsätzlich geeignet gewesen, eine freiwillige Lösung mit den Betroffenen herbeizuführen. Vor diesem Hintergrund hätten gerade auch im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids berechtigte Anhaltspunkte für eine Umsetzung der Planung im Sinne der 4. Änderung des Bebauungsplans bestanden. Zudem habe der Gemeinderat in der Sitzung am 03.12.2019 für das Umlegungsgebiet „Marrbacher Öschle-Nord“ das Gutachten für die Ermittlung der Einwurfs- und Zuteilungswerte in Auftrag gegeben, um dem Verfahren weiter Fortgang zu geben. Schließlich seien seit Erlass des Ausgangsbescheids im November 2016 weitere Ausbaumaßnahmen im Abrechnungsgebiet vorgenommen worden. Der derzeitige Ausbau der Do. Straße ende auf Höhe des Grundstücks Flst.-Nr. 2492. Für den weiteren Bereich seien zwar noch keine Leistungen ausgeschrieben worden, es seien aber Haushaltsmittel für die Jahre 2022/2023 für den restlichen Ausbau eingestellt.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 22.07.2020 - 15 K 1402/19 - zu ändern und die Klagen abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigen das angefochtene Urteil. Ergänzend führen sie aus: Die Herstellung der beiden Ringstraßen im Süden und in der Mitte des Abrechnungsgebiets sei bereits in den Jahren 2013 bis 2015 entsprechend dem damals gültigen Bebauungsplan in der Fassung der 3. Änderung erfolgt. Dementsprechend sei die Beitragsschuld für diese beiden Ringstraßen bereits zum damaligen Zeitpunkt entstanden, so dass sie nicht mehr zum Gegenstand einer Abrechnungseinheit gemacht werden könnten.
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg müsse die Prognoseentscheidung der Gemeinde zur Absehbarkeit der endgültigen Herstellung im Sinne von § 25 Abs. 2 KAG auf die endgültige Herstellung einer genau bestimmten, grundsätzlich beitragsfähigen Erschließungsanlage gerichtet sein. Daran fehle es im vorliegenden Fall. Bei Bildung der Abrechnungseinheit sei Grundlage für die innere Erschließung im nördlichen Abrechnungsgebiet der ursprüngliche Plan vom 01.11.2013 gewesen, die Verwirklichung dieses Plans sei jedoch schon zum Zeitpunkt der Bildung der Abrechnungseinheit am 26.01.2016 so nicht mehr vorgesehen gewesen. Die innere Erschließung entsprechend der 4. Änderung des Bebauungsplans, wie sie nunmehr vorgesehen sei, sei erst nach der Bildung der Abrechnungseinheit beschlossen worden, und dementsprechend beziehe sich die Entscheidung der Gemeinde gerade nicht auf diese innere Erschließung in Form der beiden von der Do. Straße ausgehenden Stichstraßen.
Unabhängig davon habe die Gemeinde auch keine ausreichende Prognose darüber getroffen, dass die endgültige Herstellung der Erschließungsanlagen der Abrechnungseinheit innerhalb von vier Jahren erfolgen werde. Bis zum heutigen Tag seien im nördlichen Teil der Abrechnungseinheit keine Erschließungsmaßnahmen durchgeführt worden. Hierzu lägen auch keine Ausschreibungen vor. Eine endgültige Herstellung der Erschließungsanlagen in diesem Bereich sei auch heute - fast vier Jahre nach Erlass des Widerspruchsbescheids - nicht absehbar.
Zum jetzigen Zeitpunkt existiere allein der Umlegungsbeschluss vom 24.01.2017. Dieser umfasse noch das Grundstück Flst.-Nr. 2493, das jedoch nicht mehr existiere, da die Beklagte dieses in ihrem Eigentum stehende Grundstück in öffentliche Verkehrsflächen und Bauplätze habe vermessen lassen und die Bauplätze zwischenzeitlich veräußert habe. Vor diesem Hintergrund müsse von der Beklagten zunächst das Umlegungsgebiet entsprechend angepasst werden, und ein erneuter Umlegungsbeschluss, der wiederum angefochten werden könne, sei zu erlassen. Im Übrigen sei das 2017 eingeleitete Umlegungsverfahren bis heute auch nicht fortgeführt worden.
Durch die Aufhebung der 3. und 4. Änderung des Bebauungsplans fehle es gänzlich an einer bauplanungsrechtlichen Grundlage für die bereits im südlichen Bereich durchgeführten bzw. die im nördlichen Bereich des Abrechnungsgebiets noch beabsichtigten Erschließungsmaßnahmen.
Die von der Beklagten geplanten Maßnahmen zur inneren Erschließung im nördlichen Bereich des Abrechnungsgebiets würden von den Klägern nicht befürwortet. Sie würden daher etwaige weitere Bebauungsplanverfahren sowie Umlegungsverfahren weiterhin kritisch begleiten und erforderlichenfalls auch die Rechtsschutzmöglichkeiten wahrnehmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die dem Senat vorliegenden Verwaltungsakten, die Schriftsätze der Beteiligten und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage gegen die gegenüber den Klägern zu 1 und 2 als Gesamtschuldner ergangenen Vorauszahlungsbescheide der Beklagten vom 28.11.2016 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Göppingen vom 30.01.2019 - betreffend das Grundstück Flst.-Nr. ... auf der Gemarkung der Beklagten - zu Recht stattgegeben. Die Vorauszahlungsbescheide auf einen Erschließungsbeitrag sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erhebung einer Vorauszahlung für die hier zu beurteilende Abrechnungseinheit „Marrbacher Öschle/Donzdorfer Straße“ ist § 25 Abs. 2 KAG iVm § 15 Abs. 1, § 3 Abs. 2 Satz 2 der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 21.02.2006 idF vom 19.04.2016 (im Folgenden: EBS). Danach können - soweit ein Erschließungsbeitrag noch nicht entstanden ist - Vorauszahlungen bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Erschließungsbeitrags verlangt werden, wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist. Mit diesem Erfordernis hat der Gesetzgeber das ursprünglich in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht entwickelte ungeschriebene Tatbestandsmerkmal der Absehbarkeit der Herstellung gesetzlich festgeschrieben. Es soll im Interesse der Vorausleistenden verhindern, dass diese über Gebühr lange auf die Beendigung der von ihnen vorfinanzierten Maßnahmen warten müssen.
Bezieht sich der Vorauszahlungsbescheid nicht auf eine einzelne Erschließungsanlage, sondern - wie hier - auf mehrere erstmals herzustellende Anbaustraßen, die von der Gemeinde auf Grundlage von § 37 Abs. 3 Satz 1 KAG zu einer Abrechnungseinheit zusammengefasst wurden, setzt die Rechtmäßigkeit des Vorauszahlungsbescheids konsequenterweise voraus, dass auch die Entscheidung der Gemeinde über die Bildung der Abrechnungseinheit einer rechtlichen Überprüfung standhält. Denn bei Bildung einer Abrechnungseinheit muss sich die Prognoseentscheidung der Gemeinde danach ausrichten, ob für sämtliche erstmals herzustellende Anbaustraßen und damit für den gesamten Ermittlungsraum die endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist.
1. Davon ausgehend kann zwar entgegen der Auffassung der Kläger die Entscheidung der Beklagten vom 26.01.2016, die Erschließungsanlagen im Baugebiet Marrbacher Öschle und die Donzdorfer Straße zu einer Abrechnungseinheit nach § 37 Abs. 3 Satz 1 KAG zusammenzufassen, rechtlich nicht beanstandet werden. Ohne Erfolg berufen sich die Kläger in diesem Zusammenhang darauf, die beiden Ringstraßen bzw. die beiden hufeisenförmigen Mischverkehrsflächen, die nach den Festsetzungen der 3. Änderung des Bebauungsplans Marrbachöschle vom 23.07.2013 die innere Erschließung des Baugebiets im südlichen und mittleren Bereich gewährleisten, seien bereits vor Bildung der Abrechnungseinheit im Januar 2016 endgültig hergestellt gewesen, so dass sie nach dem Entstehen der Beitragsschuld nicht mehr zum Gegenstand der Abrechnungseinheit hätten gemacht werden können.
a) Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 26.10.2011 - 2 S 1294/11 - juris Rn. 45 bis 47) ist die Bildung einer Abrechnungseinheit für mehrere Erschließungsanlagen nach § 37 Abs. 4 Satz 1 KAG nur möglich, solange eine Beitragsschuld für die einzelnen Erschließungsanlagen noch nicht entstanden ist. Die Beitragsschulden für die erschlossenen Grundstücke entstehen im Regelfall in dem Zeitpunkt, in dem im Anschluss an die Beendigung der zur endgültigen Herstellung führenden technischen Arbeiten entsprechend dem Bau- und Ausbauprogramm der hierfür entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig bei Eingang der letzten, im Anschluss an die Bauarbeiten erteilten (prüffähigen) Unternehmerrechnung für die jeweilige Erschließungsanlage. Da im Erschließungsbeitragsrecht der Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung gilt, können die einmal kraft Gesetzes für eine bestimmte Erschließungsanlage entstandenen Beitragsschulden nicht noch einmal oder in einer anderen Höhe - z.B. durch die Zusammenfassung mit anderen Anbaustraßen zu einer Abrechnungseinheit - entstehen. Diesen Grundsatz hat der Gesetzgeber in der Regelung des § 37 Abs. 4 Satz 1 KAG aufgegriffen und nochmals klargestellt. Eine darüber hinausgehende Beschränkung oder gar Erschwerung der Bildung von Abrechnungseinheiten kann der Vorschrift hingegen nicht entnommen werden. Deshalb steht etwa der Bildung einer Abrechnungseinheit von neu herzustellenden Straßen mit technisch bereits fertiggestellten Straßen, die im Hinblick auf das fehlende Entstehen der sachlichen Beitragspflicht jeweils noch nicht abgerechnet worden sind, nichts entgegen.
Allerdings setzt das Entstehen abstrakter (sachlicher) Beitragspflichten für eine Erschließungsanlage voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft getreten ist, dem die Herstellung der Anlage - unter Berücksichtigung des § 125 Abs. 3 BauGB - entspricht, oder eine bebauungsplanersetzende Planung nach § 125 Abs. 2 BauGB vorliegt, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genügt. Ist diese Voraussetzung im Zeitpunkt der endgültigen Herstellung noch nicht erfüllt, entstehen die Beitragspflichten erst, sobald ein (wirksamer) Bebauungsplan in Kraft tritt bzw. eine nach Maßgabe des § 125 Abs. 2 BauGB geforderte Entscheidung ergangen ist (vgl. etwa Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 11. Aufl., § 19 Rn. 19; vgl. zum Bundesrecht bereits BVerwG, Urteile vom 21.10.1968 - IV C 94.67 - juris Rn. 8 und vom 23.05.1975 - IV C 51.73 - juris Rn. 6).
Gemessen daran konnten die Beitragspflichten für die beiden von der Donzdorfer Straße ausgehenden hufeisenförmigen Ringstraßen bereits deshalb nicht entstehen, weil der maßgebliche Bebauungsplan Marrbachöschle - 3. Änderung - vom 23.07.2013 mit Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.06.2020 (4 CN 5.18 - juris) für unwirksam erklärt wurde und es deshalb bislang an dem erschließungsrechtlichen Planerfordernis und damit an der Rechtmäßigkeit der Herstellung der Anbaustraßen im Abrechnungsgebiet fehlt. Die Beklagte hat zwar für diesen Bereich des Plangebiets im Juli 2020 einen erneuten Aufstellungsbeschluss zur Änderung des ursprünglichen Bebauungsplans aus dem Jahr 1983 gefasst, der die hier in Streit stehenden Ringstraßen unverändert als Verkehrsflächen ausweist, dieser Bebauungsplan ist jedoch noch nicht in Kraft getreten.
Danach kann dahinstehen, ob die beiden Ringstraßen bereits vor der Entscheidung der Beklagten über die Bildung einer Abrechnungseinheit im Januar 2016 nach den oben dargestellten Maßstäben im Rechtssinne „endgültig hergestellt“ waren. Soweit die Kläger in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang eingewandt haben, in der vorliegenden Konstellation müsse allein auf das Merkmal der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen und nicht auf das Entstehen der Beitragspflichten abgestellt werden, verfängt dies nicht. Nach Sinn und Zweck der Regelung in § 37 Abs. 4 Satz 1 KAG soll die Bildung einer Abrechnungseinheit - wie dargelegt - im Hinblick auf die Einmaligkeit der Beitragserhebung nur dann nicht mehr möglich sein, wenn für eine oder mehrere der Anbaustraßen die Beitragsschuld bereits entstanden ist und damit die abstrakten (sachlichen) Beitragspflichten für die von der jeweiligen Anbaustraße erschlossenen Grundstücke der Höhe nach voll ausgebildet und unveränderbar entstanden sind. Davon kann indes - wie dargelegt - für die von den Anbaustraßen der Abrechnungseinheit erschlossenen Grundstücke keine Rede sein.
Auch im Übrigen sind keine schützenswerten Interessen der Grundstückseigentümer ersichtlich, die eine Abweichung von den dargestellten Grundsätzen rechtfertigen könnten. Ziel der Regelung in § 37 Abs. 3 KAG ist es, über eine Vereinheitlichung der Erschließungsbeiträge für kostenaufwändigere und preiswertere Erschließungsanlagen zu einer möglichst gleichmäßigen Verteilung der Erschließungslasten für alle begünstigten Eigentümer eines „Erschließungsgebiets“ zu kommen. Werden die Grundstückseigentümer in einem solchen Abrechnungsgebiet aufgrund der zusammengefassten Abrechnung mehrerer Straßen mit den gleichen Beitragssätzen belegt, trägt dies nach Auffassung des Gesetzgebers zu einer besseren Akzeptanz der erschließungsbeitragsrechtlichen Refinanzierung bei, als wenn benachbarte Grundstücke in einem Baugebiet bei einer Einzelabrechnung der Anlagen aufgrund ihrer Lage an verschiedenen, unterschiedlich herstellungsaufwändigen Straßen mit unterschiedlichen Beitragssätzen belastet werden (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.10.2011, aaO juris Rn. 3). Dieser Zielsetzung des Gesetzgebers steht die von den Klägern geforderte Beschränkung bzw. Erschwerung der Bildung von Abrechnungseinheiten ersichtlich entgegen.
Auf Grundlage dieser Ausführungen wäre die Beklagte im Hinblick darauf, dass die Bebauungspläne Marrbachöschle - 3. und 4. Änderung - unwirksam sind und es dementsprechend für den Bereich der Abrechnungseinheit an dem erschließungsrechtlichen Planerfordernis (derzeit noch) fehlt, berechtigt, eine erneute Entscheidung über die Bildung einer Abrechnungseinheit zu treffen bzw. das Gebiet der Abrechnungseinheit zu verändern und etwa weitere Anbaustraßen in das Baugebiet im Sinne von § 37 Abs. 3 KAG einzubeziehen.
b) Auch im Übrigen liegen die in § 37 Abs. 3 KAG genannten Voraussetzungen für die Bildung der hier zu beurteilenden Abrechnungseinheit vor. Die von der Beklagten zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Anlagen sind miteinander verbunden und ermöglichen eine städtebaulich zweckmäßige Erschließung der Grundstücke im Bereich des Bebauungsplans Marrbachöschle aus dem Jahr 1983 sowie der von der Donzdorfer Straße zusätzlich erschlossenen Grundstücke, die westlich und nördlich an diese anschließen. Die Entscheidung des Landesgesetzgebers in § 37 Abs. 3 KAG, über die bisherige bundesrechtliche Regelung in § 130 Abs. 2 Satz 2 BauGB hinaus die Bildung einer Abrechnungseinheit - wie hier - auch in solchen Fällen zu ermöglichen, in denen die mit einer Anbaustraße verbundenen Stich- bzw. Ringstraßen nicht voneinander abhängig sind, steht mit höherrangigem Recht und insbesondere mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.10.2011, aaO juris Rn. 37 ff.).
2. Ohne Erfolg berufen sich die Kläger ferner darauf, die Prognoseentscheidung der Gemeinde zur Absehbarkeit der endgültigen Herstellung im Sinne von § 25 Abs. 2 KAG müsse auf die endgültige Herstellung einer genau bestimmten Erschließungsanlage gerichtet sein und daran fehle es bei der hier zu beurteilenden Abrechnungseinheit. Die Kläger beziehen sich in diesem Zusammenhang darauf, dass bei der Entscheidung der Beklagten vom 26.01.2016 über die Bildung der Abrechnungseinheit (noch) eine Planzeichnung vom 01.11.2013 zugrunde lag, wonach im nördlichen Bereich des Abrechnungsgebiets - nach den Festsetzungen des ursprünglichen Bebauungsplans Marrbachöschle aus dem Jahr 1983 und den Festsetzungen zur geänderten Binnenerschließung auf Grundlage der im Jahr 2013 beschlossenen 3. Änderung des Bebauungsplans - die Binnenerschließung allein durch eine bogenförmige Erschließung in Form eines Hufeisens vorgesehen war. Diese ursprüngliche Planung hat die Beklagte nach Bildung der Abrechnungseinheit geändert, so dass nach den Festsetzungen des am 20.11.2018 beschlossenen Bebauungsplans Marrbachöschle - 4. Änderung - die innere Erschließung des nördlichen Bereichs des Abrechnungsgebiets nunmehr durch zwei Stichstraßen (einmal von der Donzdorfer Straße in östliche Richtung und zum anderen von der Donzdorfer Straße in südliche Richtung) erfolgen soll. Auch nachdem der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 20.01.2022 (8 S 2898/19) diese Fassung des Bebauungsplans rechtskräftig für unwirksam erklärt hat, soll nach den planerischen Vorstellungen der Beklagten der Ausbau der Donzdorfer Straße einschließlich des Ausbaus der beiden Stichstraßen zur inneren Erschließung in diesem Bereich entsprechend den Festsetzungen der 4. Änderung des Bebauungsplans erfolgen.
Vor diesem tatsächlichen Hintergrund lässt sich der Entscheidung der Beklagten vom 26.01.2016 das Gebiet der gebildeten Abrechnungseinheit einschließlich des einbezogenen Straßennetzes noch ausreichend bestimmt entnehmen. Unter „Baugebiet“ im Sinne des § 37 Abs. 3 KAG ist eine zusammenhängende bebaute oder bebaubare Fläche zu verstehen, die aufgrund des Beschlusses der Gemeinde eine einheitliche Erschließung erfahren soll. Damit ist der Begriff „Baugebiet“ im Sinne dieser Vorschrift umfassender als der entsprechende Baugebietsbegriff der Baunutzungsverordnung. Er wird auch nicht zwangsläufig begrenzt durch den räumlichen Geltungsbereich einer städtebaulichen Satzung, sondern kann den jeweiligen gesamten, zusammenhängend bebauten oder bebaubaren Bereich umfassen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.10.2011, aaO juris Rn. 49).
Davon ausgehend hat die Beklagte im Rahmen ihrer Entscheidung, die Abrechnungseinheit „Marrbacher Öschle und Donzdorfer Straße“ zu bilden, das „Baugebiet“ im Sinne des § 37 Abs. 3 KAG, das durch die Donzdorfer Straße und die von ihr abzweigenden unselbständigen Stichwege und Ringstraßen eine einheitliche Erschließung und damit einheitliche Abrechnung der Kosten erfahren soll, unter Bezugnahme auf die Planzeichnung vom 01.11.2013 ausreichend bestimmt und abgegrenzt. Die auf Grundlage des Bebauungsplans Marrbachöschle - 4. Änderung - vom 20.11.2018 nunmehr vorgesehene Binnenerschließung des nördlichen Bereichs des Abrechnungsgebiets mit zwei Stichstraßen führt nicht zu einer Änderung der Zusammensetzung der Grundstücke im Abrechnungsgebiet, die durch das Straßennetz der Donzdorfer Straße eine einheitliche Erschließung erfahren sollen. Die Änderung der Binnenerschließung im nördlichen Bereich ist insoweit in etwa vergleichbar mit der Konstellation, bei der nach Erlass von Vorauszahlungsbescheiden für eine Einzelerschließungsanlage diese unter Änderung des Bauprogramms beispielsweise in ihrer Längenausdehnung umgeplant wird.
Darüber hinaus konnte auch nach erfolgter Umplanung kein Zweifel darüber bestehen, dass die Beklagte nach Erlass des Bebauungsplans Marrbachöschle - 4. Änderung - an ihrer Entscheidung zur Bildung der Abrechnungseinheit einschließlich der in diesem Zusammenhang erfolgten räumlichen Abgrenzung weiter festhält.
Danach stellt sich die Neuplanung der inneren Erschließung im nördlichen Bereich der Abrechnungseinheit im Vergleich zur ursprünglichen Planung bei Beschlussfassung im Jahre 2016 nicht als ein „aliud“ dar, das einen neuen förmlichen Beschluss über die Bildung einer „neuen“ Abrechnungseinheit - wie etwa im Falle einer Änderung des maßgeblichen Ermittlungsraums - erforderlich gemacht hätte. Hätte die Beklagte nach erfolgter Umplanung der inneren Erschließung durch den Erlass des Bebauungsplans Marrbachöschle - 4. Änderung - zur Klarstellung allerdings nochmals einen ausdrücklichen Beschluss über die Beibehaltung des Abrechnungsgebiets mit der aktualisierten Straßenplanung gefasst, wäre mit Blick auf die Gesichtspunkte der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit jedem Streit von vornherein die Grundlage entzogen gewesen.
3. Die Kläger können jedoch nach § 25 Abs. 2 KAG nicht zu Vorauszahlungen auf einen zu erwartenden Erschließungsbeitrag für das streitgegenständliche Grundstück herangezogen werden, weil das Grundstück in einem Umlegungsgebiet liegt und das Umlegungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist.
a) Im Erschließungsbeitragsrecht ist grundsätzlich der bürgerlich-rechtliche Grundstücksbegriff maßgeblich. Danach sind erschlossene Grundstücke im Sinne der §§ 39, 40 KAG nur so genannte Buchgrundstücke, die im Grundbuch im Bestandsverzeichnis unter einer eigenen laufenden Nummer aufgeführt sind. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 05.05.2015 - 9 C 14.14 - juris Rn 17 und 18) können Grundstücke, die in einem Umlegungsgebiet nach §§ 45 ff. BauGB liegen, vor bestandskräftigem Abschluss des Umlegungsverfahrens nicht zu Vorauszahlungen auf den zu erwartenden Erschließungsbeitrag veranlagt werden.
Diese Grundstücke sind bereits durch den das Verfahren einleitenden Umlegungsbeschluss (§ 47 Abs. 1 Satz 1 BauGB) wegen der absehbaren grundlegenden Neugestaltung des gesamten Verfahrensgebiets in ihrem Bestand und in ihrer Größe rechtserheblich in Frage gestellt. Als Teil der Umlegungsmasse ist ein solches Grundstück trotz seines rechtlichen Fortbestands als Buchgrundstück bis zum bestandskräftigen Abschluss des Umlegungsverfahrens durch Bekanntmachung des Umlegungsplans (§ 72 Abs. 1 Satz 1 BauGB) ein „untergehendes“ Grundstück und kann deshalb nicht Anknüpfungspunkt für die Heranziehung zu einer Vorausleistung sein. Auch das (zukünftige) Abfindungsgrundstück scheidet hierfür grundsätzlich aus. Dieses kann zwar je nach Stand des Umlegungsverfahrens bereits seinem Zuschnitt und seiner Lage nach bestimmbar sein. Das ändert aber nichts daran, dass vor dem rechtsverbindlichen Abschluss des Umlegungsverfahrens weder das zukünftige Buchgrundstück als Haftungsobjekt der Vorausleistung, die als öffentliche Last im Sinne der §§ 27, 41 Abs. 1 KAG auf dem Grundstück ruht, rechtlich existent ist noch der Eigentümer bzw. Erbbauberechtigte als persönlicher Beitragsschuldner (§ 21 iVm § 40 KAG) feststeht. Dieser überzeugenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht ergangen ist, schließt sich der Senat für das Landesrecht in Baden-Württemberg an.
Auch das dem Erschließungsbeitragsrecht zugrundeliegende Vorteilsprinzip rechtfertigt die Annahme, Grundstücke, die in einem Umlegungsgebiet liegen, könnten nicht Anknüpfungspunkt für die Heranziehung zu einer Vorauszahlung sein. Erschließungsbeiträge werden zum Ausgleich von Sondervorteilen erhoben. Ohne einen Sondervorteil wäre die Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 05.07.1972 - 2 BvR 6/66, u.a. - BVerfGE 33, 265, juris Rn. 80). Da eine Vorauszahlung ihrem Charakter nach ebenfalls ein - vorgezogener - Erschließungsbeitrag ist, gilt für sie nichts anderes (st. Rspr. des BVerwG, vgl. etwa. Urteil vom 28.10.1981 - 8 C 4.81 - BVerwGE 64, 186 - juris Rn. 24). Der durch den Beginn der Herstellung einer Erschließungsanlage im Sinne von § 25 Abs. 2 KAG vermittelte Erschließungsvorteil ist darin zu sehen, dass sich bereits mit dem Herstellungsbeginn die zukünftige Inanspruchnahmemöglichkeit der Erschließungsanlage als Vorteil aktualisiert, der mit dem Fortgang der Herstellungsarbeiten Schritt für Schritt wächst, bis er im Zeitpunkt der Benutzbarkeit der Erschließungsanlage schließlich in voller Höhe gegeben ist. Der Gesetzgeber stellt damit typisierenderweise auf ein künftig für den Beitragspflichtigen vorteilhaftes Ereignis ab, das sich gewissermaßen Schritt für Schritt erfüllt (vgl. etwa Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl., § 133 Rn. 33 zum Bundesrecht). Dies entspricht dem Wesen der Vorausleistung als Vorschuss bzw. Abschlag auf eine Beitragsforderung, die bei voll verwirklichtem Erschließungsvorteil entsteht. Mit Blick auf diese verfassungsrechtlichen Anforderungen kann angenommen werden, dass für Grundstücke in einem Umlegungsgebiet während der Dauer des Verfahrens noch kein kontinuierlich anwachsender Erschließungsvorteil gegeben ist und deshalb erst nach rechtsverbindlichem Abschluss des Umlegungsverfahrens der „Vorschuss“ auf den Erschließungsbeitrag erhoben werden kann.
Zudem sprechen auch Gesichtspunkte der Verwaltungspraktikabilität dafür, Grundstücke in einem Umlegungsgebiet nicht zu einer Vorauszahlung heranzuziehen. Der hier zu beurteilende Fall zeigt, dass nach rechtsverbindlichem Abschluss des Umlegungsverfahrens und der damit erfolgten Neugestaltung der Grundstücksverhältnisse für jedes der zahlreichen, neu gebildeten Grundstücke der Erschließungsbeitrag unter Berücksichtigung des Abzugs der für die Erschließung erforderlichen Verkehrsflächen und unter Anrechnung der Vorauszahlungen grundlegend neu berechnet werden müsste. Dass dies äußerst streit- und fehleranfällig ist, bedarf keiner vertieften Begründung.
Des Weiteren rechtfertigt der Umstand, dass die Verfügungsbefugnis gemäß § 51 BauGB für Grundstücke im Umlegungsgebiet beschränkt ist und dementsprechend solche Grundstücke nicht verkehrsfähig sind und damit grundsätzlich nicht veräußert werden können, die Sperrwirkung eines Umlegungsverfahrens. Der Eigentümer eines Grundstücks im Umlegungsgebiet könnte andernfalls zur Zahlung einer Vorausleistung in enormer Höhe verpflichtet sein, ohne zur Refinanzierung der Vorauszahlung auf die Möglichkeit einer Veräußerung seines Grundstücks bzw. von Teilflächen seines Grundstücks zurückgreifen zu können. Das Parallelverfahren 2 S ...xxx, in dem eine Vorauszahlung von ca. ...xxx,-- EUR für ein „übergroßes“ Grundstück zur Überprüfung stand, macht deutlich, dass eine solche Konstellation nicht als „reine Theorie“ zu qualifizieren ist.
b) Davon ausgehend scheidet die Heranziehung des streitgegenständlichen Grundstücks zu einer Vorausleistung aus, da es auf Grundlage des Umlegungsbeschlusses der Beklagten vom 24.01.2017 unstreitig im Umlegungsgebiet „Marrbacher Öschle-Nord“ liegt und das Umlegungsverfahren noch nicht bestandskräftig abgeschlossen ist.
Der Einwand im Widerspruchsbescheid des Landratsamts Göppingen, anders als im vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall liege hier keine grundlegende Neugestaltung des gesamten Verfahrensgebiets in seinem Bestand und seiner Größe vor, trifft ersichtlich nicht zu. Sinn und Zweck der hier zu beurteilenden Umlegung ist es, einen wesentlichen Teil des Umlegungsgebiets, der bislang unbebaut ist und teilweise gärtnerisch und als Streuobstwiese genutzt wird, einer Wohnbebauung zuzuführen, und zu diesem Zweck „übergroße“ Grundstücke, die das Umlegungsgebiet prägen, grundlegend neu zu gestalten. Dies gilt insbesondere für die Grundstücke mit den Flst.-Nrn. ...x, ..., ...x, ... und .... Dementsprechend betraf und betrifft die Neugestaltung des Umlegungsgebiets den allergrößten Teil der hiervon erfassten Flächen. Gerade das ... qm große ... Grundstück ... belegt die beabsichtigte grundlegende Neugestaltung im Verfahrensgebiet, da erst durch die neuen Grundstückszuschnitte auf der Fläche der bisherigen Grundstücke mit den Flst.-Nrn. ... und ... eine sinnvolle Bebauung nördlich des von der Donzdorfer Straße abzweigenden mittleren Rings ermöglicht wird.
Unabhängig davon kommt es auf Grundlage der dargestellten Rechtsprechung von vornherein nicht darauf an, ob gerade für ein bestimmtes Grundstück im Umlegungsgebiet eine grundlegende Neugestaltung im Rahmen des Umlegungsverfahrens beabsichtigt ist oder nicht. Aus Gründen der Rechtssicherheit und zur Vermeidung von schwierigen Abgrenzungsfragen kann es ausschließlich darauf ankommen, ob das jeweilige Grundstück in einem Umlegungsgebiet nach § 45 ff. BauGB liegt und dementsprechend den Bindungen und Beschränkungen des Umlegungsverfahrens bis zu seinem rechtsverbindlichen Abschluss unterliegt. Nur eine einheitliche Betrachtung aller Grundstücke im Umlegungsgebiet ermöglicht es den Gemeinden rechtssicher, diese Grundstücke von den Grundstücken abzugrenzen, die selbst nicht im Umlegungsgebiet liegen und deshalb zu Vorauszahlungen veranlagt werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.05.2015, aaO juris Rn. 19). Ansonsten müssten die Gemeinden für jedes einzelne Grundstück innerhalb eines Umlegungsgebiets die schwierige und streitanfällige Abgrenzungsentscheidung treffen, ob das Grundstück von einer grundlegenden Neugestaltung betroffen ist oder nicht.
Unbehelflich ist schließlich der weitere Einwand im Widerspruchsbescheid des Landratsamts Göppingen, die Eigentümer im Umlegungsgebiet würden wieder diejenigen Flächen zugeteilt bekommen, die sie schon derzeit im Eigentum hätten, wenn auch unter Berücksichtigung eines Abzugs für Verkehrsflächen. Es ist nicht Aufgabe der Behörden in erschließungsbeitragsrechtlichen Verfahren, den Ausgang des Umlegungsverfahrens einer eigenständigen Beurteilung zu unterziehen und insoweit Prognosen zu treffen. Das hier zu beurteilende Umlegungsverfahren, in dem für die beabsichtigte innere Erschließung des Umlegungsgebiets der öffentlichen Hand erst noch die erforderlichen Verkehrsflächen zur Verfügung gestellt werden müssen, erfordert jedenfalls eine grundlegende Neugestaltung der Grundstückszuschnitte. Auch in diesem Zusammenhang gilt wiederum, dass eine rechtssichere Erhebung von Vorauszahlungen und Erschließungsbeiträgen durchgreifend in Frage gestellt wäre, wenn die Behörde in diesem Zusammenhang zusätzlich das eventuelle Ergebnis des Umlegungsverfahrens einer Würdigung zu unterziehen hätte.
4. Unabhängig davon hält auch die Prognoseentscheidung der Beklagten, die endgültige Herstellung der Anbaustraßen im Abrechnungsgebiet sei innerhalb von vier Jahren zu erwarten, einer rechtlichen Überprüfung nicht stand.
a) Die Absehbarkeit der endgültigen Herstellung ist eine objektive Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Erhebung einer Vorausleistung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.04.2016 - 2 S 2252/15 - juris Rn. 17). Sie verlangt eine an der satzungsmäßigen Merkmalsregelung und dem einschlägigen Bauprogramm ausgerichtete Prognoseentscheidung der Gemeinde, die sich nicht auf das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht, sondern allein auf den Abschluss der kostenverursachenden Erschließungsmaßnahme bezieht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.04.2016, aaO; zum Bundesrecht BVerwG, Urteile vom 12.05.2016 - 9 C 11.15 - juris Rn. 17 und vom 08.11.1991 - 8 C 89.89 - juris Rn. 17).
Die Entscheidung darf dabei nicht „ins Blaue hinein“ erfolgen, sondern muss auf einer nachvollziehbaren und nachprüfbaren Prognosegrundlage basieren. Dazu wird es regelmäßig sinnvoll sein, in der betreffenden Beschlussvorlage wenigstens knapp zu begründen, worauf sich die Annahme der Gemeinde stützt, die endgültige Herstellung werde innerhalb von vier Jahren zu verwirklichen sein (so BVerwG, Urteil vom 05.05.2015, aaO juris Rn. 25 zum Bundesrecht). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Erwartung der endgültigen Herstellung innerhalb von vier Jahren ist wie schon unter Geltung der bundesrechtlichen Vorschrift des § 133 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Erlass des Widerspruchsbescheids (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.04.2016, aaO juris Rn. 17; Urteil vom 26.11.2013 - 2 S 2471/12 - juris Rn. 32).
b) Nach diesem Maßstab war die Prognose, die endgültige Herstellung sämtlicher Anbaustraßen im Abrechnungsgebiet innerhalb von vier Jahren sei zu erwarten, im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung im Januar 2019 nicht gerechtfertigt. Selbst im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung der Erschließungsbeitragssache am 28.11.2022 ist nicht absehbar, bis wann die endgültige Herstellung der Erschließungsanlagen im nördlichen Bereich der Abrechnungseinheit - insbesondere die endgültige Herstellung der beiden Sackgassen zur inneren Erschließung des Gebiets - erfolgen wird. Im Einzelnen:
Im Widerspruchsbescheid des Landratsamts Göppingen vom 30.01.2019 ist hinsichtlich der anzustellenden Prognose ausgeführt, die finanziellen Mittel für den restlichen Ausbau der Erschließungsanlagen seien im Haushaltsplan 2017 und in der mittelfristigen Finanzplanung der Gemeinde veranschlagt worden. Ebenso seien alle weiteren notwendigen Verfahren (z.B. Bebauungsplanänderung, Umlegung) eingeleitet worden. Diese Ausführungen genügen unter den hier gegebenen besonderen Umständen auch nicht ansatzweise den Anforderungen an die Darlegung einer nachvollziehbaren Prognosegrundlage.
Zwar dürfen an die jeweilige Prognoseentscheidung der Gemeinde im Rahmen des § 25 Abs. 2 KAG keine überzogenen Anforderungen gestellt werden, wenn die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage - wie es häufig vorkommen dürfte - nur noch von der Entscheidung der Gemeinde abhängig ist, die Baumaßnahmen zum Ende zu führen und in diesem Zusammenhang die weiteren Ausschreibungen vorzunehmen und die finanziellen Mittel für den Ausbau bereitzustellen; in einem solchen „Normalfall“ wird die Gemeinde Eigentümerin des Straßengrundstücks sein und die planungsrechtliche Grundlage insbesondere hinsichtlich des Verlaufs der Straße wird nicht in Streit stehen. Eine solche Situation liegt hier erkennbar aber nicht vor.
Die Beklagte und ein Teil der Grundstückseigentümer im nördlichen Bereich des Bebauungsplans Marrbachöschle streiten seit Jahren über die bauplanungsrechtliche Nutzung des Gebiets und daraus folgend auch über die innere Erschließung. Bereits ein erster Anlauf der Beklagten zur Umlegung, der vor Gericht scheiterte, nahm Jahre in Anspruch. Im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung war für den südlichen Bereich des Abrechnungsgebiets ein Normenkontrollverfahren hinsichtlich der 3. Änderung des Bebauungsplans Marrbachöschle anhängig, das von Grundstückseigentümern im Umlegungsgebiet angestrengt worden war. Diese Grundstückseigentümer hatten auch hinsichtlich der am 20.11.2018 beschlossenen 4. Änderung des Bebauungsplans Marrbachöschle, die das Umlegungsgebiet im nördlichen Bereich erfasst, Einwendungen erhoben, die insbesondere auch die Festsetzungen zur inneren Erschließung und damit die Herstellung der Verkehrsflächen auf ihren bisherigen Grundstücksflächen betrafen. Schließlich stand zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung auch das von der Beklagten erneut angestrengte Umlegungsverfahren noch ganz am Anfang, da zwar der maßgebliche Umlegungsbeschluss bereits am 24.01.2017 gefasst worden war, der Antrag der betroffenen Grundstückseigentümer auf gerichtliche Entscheidung jedoch erst im August 2019 - und damit ein halbes Jahr nach dem Zeitpunkt für die maßgebliche Prognoseentscheidung - an das Landgericht weitergeleitet wurde. Im Hinblick auf diese Vorgeschichte und unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Beklagte noch nicht Eigentümerin der für die innere Erschließung des Gebiets benötigten Verkehrsflächen war und das entsprechende Umlegungsverfahren noch „ganz am Anfang“ stand, sind erhöhte Anforderungen an die Prognoseentscheidung der Beklagten zu stellen.
Davon ausgehend ist bereits nicht ersichtlich, dass sich die Beklagte überhaupt konkrete Gedanken darüber gemacht hat, welche Zeiträume für die einzelnen Verfahrensschritte zu prognostizieren sind, die für die endgültige Herstellung insbesondere der Anbaustraßen für die innere Erschließung erforderlich sind. Dass zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung sowohl die maßgebliche Bebauungsplanänderung in Form der 4. Fassung des Bebauungsplans Marrbachöschle beschlossen als auch das Umlegungsverfahren eingeleitet waren und Haushaltsmittel bereitgestellt wurden, genügt als Basis für die Prognoseentscheidung ersichtlich nicht. Gerade im Hinblick auf die bereits anhängigen und noch absehbaren streitigen Auseinandersetzungen mit einem Teil der Grundstückseigentümer im Plangebiet konnte die Beklagte „nicht einfach davon ausgehen“, dass das Umlegungsverfahren rasch zum bestandskräftigen Abschluss gelangen würde und ihr in „absehbarer Zeit“ das erforderliche Grundeigentum an den Verkehrsflächen für die innere Erschließung zur Verfügung stehen würde. Dass bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung der Verwaltungsstreitsache beinahe vier Jahre nach Erlass des Widerspruchsbescheids wegen der im Tatbestand dargestellten gerichtlichen Auseinandersetzungen zwischen der Beklagten und einem Teil der betroffenen Grundstückseigentümer keine weiteren Baumaßnahmen im nördlichen Abrechnungsgebiet durchgeführt werden konnten und die endgültige Herstellung nach wie vor auf dem Stand der Widerspruchsentscheidung „verharrt“, belegt ebenfalls eindrucksvoll, dass eine Prognose der endgültigen Herstellung binnen vier Jahren nicht gerechtfertigt war. Der weitere Verfahrensablauf nach Erlass des Widerspruchsbescheids zeigt damit, dass die zu Vorauszahlungen herangezogenen Grundstückseigentümer über Gebühr lange auf die Beendigung der von ihnen vorfinanzierten Maßnahmen werden warten müssen.
Soweit die Beklagte einwendet, die Erschließungsanlagen im Süden des Abrechnungsgebiets seien im Januar 2019 weitgehend fertiggestellt gewesen, ist dies rechtlich ohne Relevanz. Es liegt auf der Hand, dass die Eigentümer der Grundstücke im Abrechnungsgebiet insoweit eine „Schicksalsgemeinschaft“ bilden, das Gebiet wird einheitlich abgerechnet und ist dementsprechend auch einheitlich zu beurteilen.
Auch der weitere Einwand der Beklagten, die Gespräche und Verhandlungen mit den Betroffenen des Umlegungsgebiets und damit auch mit den Klägern des streitgegenständlichen Verfahrens hätten sich lange bis Mitte des Jahres 2019 hinein gezogen, und diese Gespräche seien grundsätzlich geeignet gewesen, eine freiwillige Lösung mit den Betroffenen der Umlegung herbeizuführen, rechtfertigt dies ebenfalls keine abweichende Einschätzung. In diesem Zusammenhang bezieht sich die Beklagte insbesondere auf Gesprächsangebote bzw. Gespräche zwischen der Gemeinde und einem Teil der betroffenen Grundstückseigentümer in der ersten Hälfte des Jahres 2019. Der entsprechende Schriftverkehr, der in diesem Zusammenhang von der Beklagten vorgelegt wurde, datiert im Wesentlichen aus der Zeit nach Erlass des Widerspruchsbescheids und kann dementsprechend nicht Gegenstand der maßgeblichen Prognoseentscheidung der Gemeinde gewesen sein.
Darüber hinaus kann auch nicht angenommen werden, dass es auf Basis dieser Gespräche zu einem grundsätzlichen Einvernehmen gekommen ist, das im Sinne des § 25 Abs. 2 KAG eine positive Prognose ermöglicht hätte. Sowohl die Beklagte als auch ein Teil der betroffenen Grundstückseigentümer im Umlegungsgebiet beharren - wie die mündliche Verhandlung vor dem Senat gezeigt hat - unverändert auf ihren unterschiedlichen Standpunkten hinsichtlich der Überplanung des nördlichen Bereichs des Abrechnungsgebiets und seiner inneren Erschließung. Eine gemeinsame Basis der Beteiligten, die eine freiwillige Umlegung ermöglichen könnte, war zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung nicht vorhanden, und ist es - wie die mündliche Verhandlung gezeigt hat - bis heute nicht. Deshalb beruht die Entscheidung der Beklagten zur Absehbarkeit der endgültigen Herstellung nicht auf einer nachvollziehbaren und nachprüfbaren Prognosegrundlage, sie ist vielmehr „ins Blaue hinein“ erfolgt.
c) Eine ausreichende Beurteilungsgrundlage, die überhaupt erst eine valide Prognose der endgültigen Herstellung binnen vier Jahren ermöglichen könnte, ist im Übrigen auch derzeit nicht ersichtlich.
Dabei ist maßgeblich zu berücksichtigen, dass auch zum Zeitpunkt dieser Entscheidung die weitere Dauer des Umlegungsverfahrens im nördlichen Gebiet der Abrechnungseinheit nicht abgeschätzt werden kann. Unabhängig von der Frage, ob der Einwand der Kläger zutrifft, die Beklagte müsse zunächst das Umlegungsgebiet ändern und nochmals einen Umlegungsbeschluss nach § 47 BauGB fassen, fehlt es jedenfalls bislang an der Aufstellung des erforderlichen Umlegungsplans (§ 66 ff. BauGB) sowie der in diesem Zusammenhang erforderlichen Verfahrensschritte. Zudem besteht für die betroffenen Grundstückseigentümer im Umlegungsgebiet die Möglichkeit der gerichtlichen Anfechtbarkeit, so dass erst nach bestandskräftigem Abschluss des Umlegungsverfahrens durch Bekanntmachung des Umlegungsplans (§ 72 Abs. 1 Satz 1 BauGB) der Beklagten die Grundstücksflächen für die endgültige Herstellung der inneren Erschließung zur Verfügung stehen werden.
Darüber hinaus ist die Umlegung, wie § 46 Abs. 1 BauGB („zur Verwirklichung eines Bebauungsplans“) belegt, eine dem Vollzug eines Bebauungsplans dienende Maßnahme und damit ein Instrument zur Planverwirklichung. Die Umlegung ist deshalb von der Planung abhängig, sie ist im Bereich eines qualifizierten Bebauungsplans - wie hier - ein planakzessorisches Instrument und dient dazu, den Grund und Boden entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans so zu gestalten, dass dessen Verwirklichung möglich ist (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 05.05.2015 - 4 CN 4.14 - juris Rn. 17). Vor diesem rechtlichen Hintergrund setzt das bestandskräftige Inkrafttreten eines Umlegungsplans, der den Vorstellungen der Beklagten entspricht, voraus, dass für das Umlegungsgebiet eine wirksame planungsrechtliche Grundlage vorhanden ist und dementsprechend für den Bereich, der von der 4. Änderung des Bebauungsplans Marrbachöschle erfasst ist, das ergänzende Verfahren „erfolgreich“ durchgeführt worden ist.
Die Dauer der dargestellten Verfahrensschritte hängt schließlich maßgeblich davon ab, ob die betroffenen Grundstückseigentümer im Umlegungsgebiet zum einen im Bebauungsplanverfahren und zum anderen im Umlegungsverfahren gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen. Die Kläger im streitgegenständlichen Verfahren tragen insofern vor, die von der Beklagten geplanten Maßnahmen zur inneren Erschließung im nördlichen Bereich des Abrechnungsgebiets würden von ihnen nicht befürwortet und sie würden „erforderlichenfalls“ auch die ihnen zur Verfügung stehenden Rechtsschutzmöglichkeiten wahrnehmen.
Unter Berücksichtigung der dargestellten Verfahrenssituation, bei der es insbesondere an einem wirksamen Bebauungsplan als Grundlage für den Abschluss des Umlegungsverfahrens fehlt, kann nach Ansicht des Senats der zeitliche Umfang der noch notwendigen Verfahrensschritte bis zur endgültigen Herstellung aller Anbaustraßen im Abrechnungsgebiet nicht näher eingegrenzt werden, zumal auch die tatsächliche Inanspruchnahme der Rechtsschutzmöglichkeiten nicht valide beurteilt werden kann und zudem die Dauer der eventuellen Gerichtsverfahren kaum vorhersehbar ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Beschluss vom 28. November 2022
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 39.820,-- EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG).
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39, 40 KAG
§§ 45 ff. BauGB
§ 13a BauGB
§ 46 BauGB
§ 40 KAG
§ 51 BauGB
§ 47 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 25 Abs. 2 KAG
§ 37 Abs. 3 Satz 1 KAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 37 Abs. 4 Satz 1 KAG
§ 125 Abs. 3 BauGB
§ 125 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 bis 7 BauGB
§ 37 Abs. 3 KAG
§ 130 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 47 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 72 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 45 ff. BauGB
§ 133 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 66 ff. BauGB
§ 46 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 33, 265
BVerwGE 64, 186
15 K 1402/19
4 CN 5.18
8 S 2898/19
02 U 5/21
9 C 14.14
2 S 1294/11
IV C 94.67
IV C 51.73
2 BvR 6/66
8 C 4.81
2 S 2252/15
9 C 11.15
8 C 89.89
2 S 2471/12
4 CN 4.14