Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2016-09-20, Aktenzeichen 12 ME 122/16

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 6. Kammer - vom 8. Juni 2016 wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Mit ihrer Beschwerde wendet sich die Antragsgegnerin dagegen, dass das Verwaltungsgericht sie - unter Ablehnung des Eilantrags im Übrigen - im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet hat, bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache eine Übermittlung von einer Übermittlungssperre nach § 41 Abs. 2 StVG unterliegenden Daten des Antragstellers an Polizei oder Bußgeldstellen nur aufgrund einer einzelfallbezogenen Abwägung der schutzwürdigen Interessen des Antragstellers und dem mit dem jeweiligen Auskunftsbegehren verfolgten öffentlichen Interesse zu entscheiden, sowie den Antragsteller zuvor hierzu anzuhören, wenn nicht aufgrund aktenkundiger Umstände des Einzelfalls feststeht, dass die Anhörung dem Zweck der Übermittlung ausnahmsweise zuwiderläuft.
1. Die Vorinstanz hat in den Gründen ihrer Entscheidung festgestellt, der Antragsteller sei Halter eines Fahrzeugs, hinsichtlich dessen die Antragsgegnerin antragsgemäß die Eintragung einer Übermittlungssperre im Fahrzeugregister nach § 41 Abs. 2 StVG - zuletzt aufgrund Bewilligungsbescheids vom 7. April 2016 (Bl. 63 f. der Gerichtsakte - GA -) vorgenommen habe. In dem Bescheid würden polizeiliche Anfragen und Anfragen von Bußgeldstellen unter Bezug auf § 41 Abs. 3 StVG von dieser Übermittlungssperre ausgenommen. Die Antragsgegnerin mache geltend, die in den Bescheid aufgenommenen Nebenbestimmungen entsprächen dem Erlass vom 27. Mai 2011 - 43-30023/0021 - (Bl. 79 ff. GA), wonach der Hinweis zu erteilen sei, dass Auskünfte an Polizei und Bußgeldstellen als verfolgende Behörden von der Sperre ausgenommen seien. Die Art der rechtswidrigen Handlung werde der Zulassungsstelle bei Abfrage der Halterdaten durch solche Behörden nicht mitgeteilt, sodass von einer Anhörung allein deswegen abgesehen werde, um die Verfolgung durch die Bußgeldstellen nicht zu konterkarieren. Eine inhaltliche Vorprüfung oder Auseinandersetzung mit der Ordnungswidrigkeit oder dem Strafverfahren liege nicht in der Zuständigkeit der Zulassungsstelle. Diese habe im Rahmen der Datenweitergabe darüber zu entscheiden, ob es Gründe gebe, die Daten nicht für die (Straf-)Verfolgung freizugeben und diese damit zu verhindern. Diese Abwägung sei erfolgt.
2. Zur Begründung seiner teilweise stattgebenden Entscheidung hat das Verwaltungsgericht sodann im hier Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Voraussetzung des Erlasses einer beantragten Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO sei, dass der Antragsteller darlege und glaubhaft mache, es bestehe ein Recht oder rechtlich geschütztes Interesse (Anordnungsanspruch), das durch das Verhalten der öffentlichen Gewalt gefährdet sei (Anordnungsgrund). Die Entscheidung, ob die einstweilige Anordnung erlassen werde, liege im Ermessen des Gerichts, das die bereits überschaubaren Erfolgsaussichten der Klage in der Hauptsache im Rahmen seiner Abwägung der beteiligten öffentlichen und privaten Interessen zu berücksichtigen habe. Der Antragsteller fordere eine der gesetzlichen Regelung entsprechende Einzelfallprüfung für Anhörung und Übermittlung. Die mit Bescheid vom 7. April 2016 entsprechend Ziffer 3.5.1 des Erlasses getroffene Regelung, den Anwendungsbereich der bewilligten Übermittlungssperre dahin zu begrenzen, dass diese generell nicht für die Übermittlung der Daten auf Anfragen von Polizei und Bußgeldstellen gelte, widerspreche dem gesetzlichen Erfordernis einer Entscheidung aufgrund einer Einzelfallprüfung nach § 41 Abs. 3 Satz 1 StVG und dem Erfordernis, nur aufgrund einer weiteren Einzelfallprüfung nach § 41 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 2 StVG diese Entscheidung ohne vorherige Anhörung des Betroffenen zu treffen. Insoweit seien die Bestimmungen des § 41 StVG nicht im Sinne des Erlasses auslegungsfähig. Ihr Wortlaut und ihre Systematik knüpften die Möglichkeit einer Übermittlung von der Sperre unterliegenden Daten an die Prüfung der Umstände des Einzelfalls durch die Straßenverkehrsbehörde, der sowohl die Einschätzung des mit der Datenabfrage verfolgten öffentlichen Interesses (Absatz 3 Satz 1) und der schutzwürdigen Interessen des Betroffenen (Absatz 2) als auch die Abwägung unter Gewichtung der gegenläufigen Interessen obliege. Das vom Gesetzgeber hervorgehobene Beispiel der Verfolgung von Straftaten belege, dass gerade auch für derartige Abfragen eine Abwägung unter Einbeziehung etwaiger besonderer Umstände des Einzelfalls geboten sei. Es sei keine tragfähige Grundlage dafür erkennbar, hiervon in Fällen der Verfolgung „minderen Unrechts“, wie Ordnungswidrigkeiten, oder gar bei polizeilichen Anfragen auf dem Gebiet präventiver und gefahrenabwehrrechtlicher Tätigkeit generell abzuweichen. Vielmehr gebiete der logische „Erst-recht-Schluss“ dort umso eher eine kritische Prüfung, bevor eine Ausnahme von der Übermittlungssperre im Einzelfall in Betracht gezogen werden könne. Vergleichbares gelte hinsichtlich der Anhörung des Betroffenen, die das Gesetz auch für den Fall eines überwiegenden Interesses an einer Übermittlung der Daten zur Verfolgung von Straftaten zur Pflicht mache. Es sehe auch insoweit uneingeschränkt eine einzelfallbezogene Prüfung durch die Straßenverkehrsbehörde vor, was diese verpflichte, eigene Feststellungen dazu zu treffen, weshalb eine Anhörung den Strafverfolgungszwecken widerstreiten könnte, und auf dieser aktenkundigen Grundlage über die Durchführung der Anhörung zu entscheiden. In diesem Zusammenhang führe der logische „Erst-Recht-Schluss“ ebenfalls zu der Wertung, dass bei im Vergleich zur Strafverfolgung mindergewichtigeren öffentlichen (Verfolgungs-)Interessen umso eher eine kritische Prüfung vor der Annahme einer Ausnahme von der Anhörungspflicht im Einzelfall geboten sei. Die in dem Erlass vorgesehene generelle Ausnahme für Anfragen von Polizei und Bußgeldstellen von der Übermittlungssperre sei mit dem Gesetz unvereinbar und die entsprechende Regelung des Bescheids rechtswidrig. Hinsichtlich der im Bescheid nicht ausdrücklich geregelten Verfahrensweise in Fragen der Anhörung folge die Notwendigkeit einer einstweiligen Anordnung daraus, dass die Antragsgegnerin den fraglichen Erlass dahin verstehe, ihr sei vorgegeben, die Anhörung bei Anfragen von Polizei und Bußgeldstellen zu unterlassen, und selbst bejahe, dass bei derartigen Anfragen Anhörungen stets dem Zweck der Übermittlung zuwiderliefen. Zu Recht befürchte der Antragsteller daher, dass ihn die Antragsgegnerin auch künftig zu solchen Auskunftsbegehren ausnahmslos nicht anhören werde.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 8. Juni 2016 hat keinen Erfolg. Die dargelegten Beschwerdegründe der Antragsgegnerin, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen die begehrte Änderung der angefochtenen Entscheidung in eine vollständige Ablehnung des Eilantrages nicht. Der Senat weist das Rechtsmittel aus den oben unter I. 2. wiedergegebenen Gründen des erstinstanzlichen Beschlusses als unbegründet zurück, sodass seine eigene Entscheidung grundsätzlich keiner weiteren Begründung bedarf (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). In Auseinandersetzung mit den Beschwerdegründen des Antragsgegners ist lediglich Folgendes zu ergänzen:
1. Entgegen den Darlegungen unter II. 1 a) der Beschwerdebegründungsschrift der Antragsgegnerin vom 1. Juli 2016 (Bl. 110 ff. [115 f.] GA) ist der Antrag auf Erlass einer Regelungsanordnung nicht deshalb nach § 123 Abs. 5 VwGO unstatthaft, weil die zur Hauptsache erhobene Klage in Bezug auf die umstrittene Ausnehmung der Anfragen von Polizei und Bußgeldstellen von der Übermittlungssperre (Bl. 64 GA) als Begehren nach isolierter Aufhebung einer selbständig anfechtbaren Nebenbestimmung zu deuten wäre. Denn geht man - zumal vor dem Hintergrund der Nr. 3.5.1 des Erlasses vom 27. Mai 2011 (Bl. 81 GA) - zutreffend davon aus, dass der umstrittene Passus des Bescheides Regelungsgehalt besitzt (also trotz Nr. 3.7, zweites Aufzählungszeichen, des Erlasses keinen bloßen Hinweischarakter haben soll), so stellt er keine Neben-, sondern eine Inhaltsbestimmung des Verwaltungsaktes dar. Die in Rede stehende Einschränkung ist nämlich ein Element der Hauptregelung, durch das deren Umfang hinter dem Beantragten zurückbleibend in einer die Reichweite des Begehrten inhaltlich vermindernden Weise konkretisiert wird (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36 Rnrn. 93 und 96). Das ausweislich der Klageschrift (vgl. Bl. 2 f. GA) in dem Verfahren zur Hauptsache verfolgte Anfechtungsbegehren dürfte deshalb als unselbständige Anfechtung der in einer Teilgewährung liegenden Ablehnung der Vollgewährung zu deuten sein (vgl. Stelkens, a. a. O., 36 Rn. 58). Es erschöpft das auf die in Rede stehende Einschränkung bezogene Klagebegehren (§ 88 VwGO) nicht, das in sachdienlicher Weise (vgl. § 86 Abs. 3 VwGO) mit einem Verpflichtungsantrag zu verfolgen wäre, der sich auf die Anordnung einer Übermittlungssperre ohne die durch Nr. 3.5.1 des Erlasses vorgegebene Einschränkung zu richten hätte. Weil diese Einschränkung Inhalts- und nicht Nebenbestimmung ist und deshalb nicht isoliert angefochten werden kann, entfaltet die zur Hauptsache erhobene Klage keine aufschiebende Wirkung in der Weise, dass auf der Grundlage des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Übermittlungssperre derzeit ohne die umstrittene Einschränkung vollziehbar wäre. Ein Fall des § 80 VwGO (im Sinne von § 123 Abs. 5 VwGO) liegt somit nicht vor.
2. Ohne Erfolg macht die Antragsgegnerin unter II. 1 b) ihrer Beschwerdebegründungsschrift (Bl. 116 GA) geltend, die Sachanträge des Antragstellers zu 1. a) der Antragsschrift vom 25. April 2016 (Bl. 2 ff. [3] GA) seien in entsprechender Anwendung des § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO mangels Bestimmtheit unzulässig, weil in ihnen kein Fahrzeugkennzeichen genannt werde. Schon weil § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO - im Gegensatz etwa zu § 124a Abs. 3 Satz 4 und § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO - lediglich eine Sollvorschrift beinhaltet, führen Mängel der Bestimmtheit der Antragstellung nicht ohne weiteres zur Unzulässigkeit des Rechtsbehelfs. Davon abgesehen vermag der Senat keine Unbestimmtheit der Sachanträge zu 1. a) des Antragstellers zu erkennen. Aus dem Sachantrag zu 1. b) der Antragsschrift ergibt sich, dass der Antragsteller - wie auch das Verwaltungsgericht (vgl. unter II. [4.] der Gründe seines Beschlusses) - keine zwingende Verknüpfung der Übermittlungssperre mit einem bestimmten Kennzeichen bejaht. Dem entspricht es, dass er in seinen Sachantrag zu 1. a) kein Kennzeichen aufgenommen hat. Da seine Rechtsmeinung - fraglos - nicht offensichtlich unrichtig ist, stellt sich das Problem, inwieweit sie inhaltlich zutrifft, jedenfalls nicht auf der Ebene der Zulässigkeit des Eilantrags. Wenn das Verwaltungsgericht seine Rechtsmeinung nicht geteilt hätte, wäre vielmehr (erst) im Rahmen der Prüfung der Begründetheit durch Auslegung (entsprechend § 88 VwGO) das Antragsbegehren zu 1. a) mit demjenigen (bestimmbaren) Kennzeichen zu verknüpfen gewesen, das dem Antragsteller für das im Sachantrag genannte Fahrzeug zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung zugeteilt war.
3. Zu Unrecht wendet sich die Antragsgegnerin unter II. 2. a) ihrer Beschwerdebegründungsschrift (Bl. 117 f. GA) unter Berufung auf Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte Minden und Münster dagegen, dass die Vorinstanz den Eilantrag des Antragstellers (teilweise) für begründet erachtet hat.
Wie bereits oben unter II. 1. ausgeführt, handelt es sich bei der umstrittenen generellen Einschränkung der Übermittlungssperre nicht um eine Nebenbestimmung. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Minden stützt die Rechtsauffassung der Beschwerde, die Einschränkung sei rechtens, schon deshalb nicht, weil der Antragsgegner des damaligen Eilverfahrens ausdrücklich dargetan hatte, er werde über Auskunftsersuchen der Polizei, der Bußgeldbehörden, der Staatsanwaltschaften und Gerichte nach Einholung einer Stellungnahme des Antragstellers und Überprüfung, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Kenntnis der gesperrten Daten bestehe, entscheiden (VG Minden, Beschl. v. 16.3.2005 - 10 L 161/5 -, juris, Rn. 8). Allein dies hielt das Verwaltungsgericht Minden für mit § 41 Abs. 3 Satz 1 VwGO vereinbar. Die hier umstrittenen Rechtsfragen hatte es dagegen nicht zu entscheiden.
Zwar hat das Verwaltungsgericht Münster (Beschl. v. 16.3.2005 - 10 L 161/05 -, juris, Rnrn. 8 bis 14) für eine zumindest teilweise vergleichbare Fallgestaltung einen Anordnungsgrund mit der Erwägung verneint, es sei nicht ersichtlich, inwieweit vorliegend durch die Einschränkung, dass die Übermittlungssperre nicht gegenüber Anfragen der Polizei und der Bußgeldbehörden gelte, dem Antragsteller wesentliche Nachteile drohten, zu deren Abwendung der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung nötig wäre. Polizei und Bußgeldbehörden seien an Recht und Gesetz gebunden. Es bestünden keinerlei konkreten Anhaltspunkte dafür, dass von diesen eine rechtsmissbräuchliche Weitergabe der Fahrzeugdaten vorgenommen werden könnte.
Diese Argumentation ist aber nicht überzeugend, weil sie die gesetzlichen Regelungen und Wertungen außer Acht lässt, die sich aus § 41 StVG ergeben. Weder der Gesetzeswortlaut noch die Gesetzesmaterialien bieten einen Anhalt dafür, dass eine teilweise Übermittlungssperre zulässig ist, von der bestimmte öffentliche Stellen vorab generell ausgenommen werden. Dagegen heißt es in der Begründung des einschlägigen Gesetzesentwurfs der Bundesregierung (Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des BDSG, des VwVfG, des BVerfSchG und des StVG, zu § 41 [StVG], Nrn. 1 und 2, BR-Drucks. 65/86, S. 76) ausdrücklich: „Die Sperre hat Wirkung gegenüber jedermann, gegen öffentliche wie gegen nicht öffentliche Stellen und Privatpersonen... Im Konfliktsfall muß eine Güterabwägung stattfinden, die zu einer Aufhebung der Sperre im Einzelfall führen kann“. Daraus ergibt sich für den Fall, dass - wie hier - die Voraussetzungen für die Anordnung einer Übermittlungssperre vorliegen, eine unwiderlegliche gesetzliche Vermutung dafür, dass die grundsätzliche Erstreckung dieser Übermittlungssperre auch auf die hier von ihr ausgenommenen Stellen im berechtigten Interesse des betroffenen Fahrzeughalters notwendig ist. Sie kann dann gerade auch im Verhältnis zu diesen Stellen ausschließlich unter Einhaltung des Verfahrens nach § 41 Abs. 3 StVG für den Einzelfall überwunden werden. Es bedarf deshalb zur Bejahung eines Anordnungsgrundes keiner konkreten Anhaltspunkte dafür, dass Polizei oder Bußgeldbehörden Fahrzeugdaten des Antragstellers rechtswidrig weitergeben könnten. Der Antragsteller beansprucht keinen „besonderen Schutz vor polizeilichen Anfragen oder Anfragen von Bußgeldstellen“, sondern die Antragsgegnerin nimmt diese Stellen ohne gesetzliche Grundlage generell von der gebotenen Übermittlungssperre aus. Damit setzt sie den Antragsteller angesichts seiner unternehmerischen Tätigkeit - und mit ihm zusammen mittelbar auch die Allgemeinheit - abstrakten Risiken aus, die vor dem Hintergrund der klaren Rechtslage einen schweren unzumutbaren Nachteil darstellen, der entgegen ihren Darlegungen unter II. 2. d) der Beschwerdebegründungsschrift (Bl. 120 f. GA) nicht bis zur Entscheidung in der Hauptsache hinzunehmen ist, sondern deren einstweilige Vorwegnahme rechtfertigt. Unerheblich ist, dass die Antragsgegnerin nunmehr (vgl. dagegen noch Bl. 20 der Beiakte - BA - 1) aus Rechtsgründen in Abrede stellt (unter II. 2. c] ihrer Beschwerdebegründungsschrift - Bl. 119 f. GA), im Februar 2016 an den Kreis D. rechtswidrig Halterdaten des Antragstellers übermittelt zu haben, dass sie bezweifelt, ob in der Vergangenheit durchgängig eine Übermittlungssperre bestanden habe, sowie meint, es sei mit Fahrzeugen des Antragstellers zu einer Vielzahl von Verkehrsverstößen gekommen (vgl. ihren Schriftsatz vom 19.8.2016, Bl. 154 ff. GA).
Wie sich aus ihrem Verwaltungsvorgang ergibt (vgl. Bl. 21 und 24 f. BA 1), hat sie noch unter dem 7. April 2016 zu dem v o r m a l i g e n Kennzeichen des streitgegenständlichen Fahrzeugs ohne aktenkundige Anhörung des Antragstellers Daten an die Stadt E. übermittelt. Die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ist nach alledem geboten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 und § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 41 StVG
§ 88 VwGO
§ 80 VwGO
§ 88 VwGO
§ 41 Abs. 2 StVG
§ 41 Abs. 2 StVG
§ 41 Abs. 3 StVG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 41 Abs. 3 Satz 1 StVG
§ 41 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 2 StVG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 86 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 41 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 10 L 161/05