Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2009-09-23, Aktenzeichen 7 KS 122/05

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen den Planfeststellungsänderungsbeschluss der Beklagten zur Änderung des Betriebskonzeptes des Ems-Tunnels (Entfall der ständig besetzten Tunnelwarte vor Ort).
Sie ist als Gemeinde, in deren Gebiet der Tunnel (teilweise) verläuft, Trägerin des Brandschutzes. Ihr obliegen nach §§ 1 - 3 des Niedersächsischen Brandschutzgesetzes - NBrandSchG - die Aufgaben des abwehrenden Brandschutzes und der Hilfeleistung.
Der angefochtene Planänderungsbeschluss betrifft den Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung Weser-Ems vom 22. Februar 1983 für den Bau der Bundesautobahn Bunde-Westerstede (A 28) und Emden-Bottrop (A 31), Streckenabschnitt Soltborg (L 15) - Leer (K 1), mit dem (auch) der Emstunnel planfestgestellt worden ist. Der zweiröhrige Tunnel hat eine Länge von 950 m und unterquert die Ems bei Leer. Er ist Teil der Bundesautobahn A 31 von Emden über Leer bis nach Bottrop (Nordrhein-Westfalen) sowie der Europastraße 22 und somit ein wesentlicher Bestandteil dieser Ost-West-Verbindung zwischen Amsterdam und Sassnitz und darüber hinaus. Der Emstunnel wurde in den Jahren 1984 - 1989 gebaut und am 6. Oktober 1989 mit dem anschließenden Autobahnteilstück bis Wehner für den Verkehr freigegeben.
Unter dem 26. Oktober 2004 stellte das damalige Straßenbauamt Oldenburg bei der damaligen Bezirksregierung Weser-Ems unter dem Titel "Planfeststellung für den Emstunnel bei Leer im Zuge der BAB A 31; Automatisierung bzw. Erneuerung der technischen Ausstattung" einen Planänderungsantrag. Die beabsichtigten Änderungen wurden in einem beigefügten Erläuterungsbericht dargestellt, aus dem sich ergibt, dass die bislang ständig besetzte Tunnelwarte vor Ort durch eine Fernüberwachung bei der Autobahnmeisterei Leer und bei der Betriebszentrale der Straßenbauverwaltung in Hannover sowie eine weitere Überwachungsstation bei der Feuerwehreinsatz- und Rettungsleitstelle in Leer (FERL) ersetzt werden sollte. Dabei wurde zwischen der "Betriebsüberwachung" und einer "Notfallüberwachung" unterschieden. Die Aufgabe der Betriebsüberwachung sollte "während der üblichen Dienstzeiten" von der Autobahnmeisterei Leer (ATÜS-Betrieb) und "außerhalb der Dienstzeiten" von der Betriebszentrale der Niedersächsischen Straßenbauverwaltung in Hannover (ATÜS-Nacht) wahrgenommen werden. Die Entgegennahme von Brandalarmen und Notrufen war durch die Feuerwehreinsatz- und Rettungsleitstelle Leer (ATÜS-FERL) vorgesehen. Bei Notrufen sollte die FERL entscheiden, ob ein Sicherheitsfall vorliege; Brandalarme sollten zeitgleich auch der Autobahnmeisterei Leer und der "ATÜS" angezeigt werden. Außerdem sollte über die ATÜS-FERL eine Videoüberwachung des lokalisierten Brand- bzw. Einsatzortes stattfinden.
Die Bezirksregierung hörte im Folgenden die Träger öffentlicher Belange zu den beabsichtigten Änderungen an. Die Klägerin nahm unter dem 29. November 2004 - Eingang per Fax bei der Bezirksregierung am 30. November 2004 - Stellung und führte aus: Die behauptete "zwingende Erforderlichkeit" der Umsetzung des - im Übrigen nur beschriebenen, aber nicht beigefügten Betriebskonzeptes - sei nicht belegt. Mit der den Intentionen der Bundesstraßenverwaltung entsprechenden Reduzierung der Betriebskosten des Tunnelbauwerks im Personalbereich werde versucht, diese Kosten auf den Landkreis Leer sowie die Gemeinden Jemgum und Leer abzuwälzen. Entgegen der - unrichtigen - Behauptung des Erläuterungsberichts werde es dadurch gerade nicht zu einem "zusätzlichen erheblichen Sicherheitsgewinn" kommen. Der Landkreis Leer als Träger der FERL habe bereits im Vorfeld - bei einer Besprechung am 21. April 2004 - eindeutig erklärt, dass er die Einrichtung einer Überwachungsstelle in seiner Feuerwehreinsatz- und Rettungsleitstelle ablehne. Er sei nicht bereit, die entsprechenden technischen Einrichtungen zu installieren bzw. installieren zu lassen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 NGO könnten ihr - der Klägerin - neue Pflichten nur durch Gesetz auferlegt werden, wobei gleichzeitig die Aufbringung der Mittel sicherzustellen sei. Soweit der Erläuterungsbericht davon ausgehe, dass die zuständigen Einsatz- und Rettungskräfte mit dem "… angepassten Sicherheitskonzept des Tunnelbauwerkes vertraut gemacht (und) … in die künftigen Aufgaben eingewiesen und entsprechend geschult (würden)", könne dies dem unter Anspannung stehenden Feuerwehrpersonal, das ehrenamtlich tätig sei und für eine fehlerhafte Bedienung haften würde, nicht zugemutet werden. Sie selbst sei ebenfalls nicht bereit, diese Haftung zu übernehmen. Dem Erläuterungsbericht lasse sich darüber hinaus nicht entnehmen, innerhalb welcher Zeitspanne die Autobahnmeisterei außerhalb der Dienstzeiten erreichbar sei. Nicht dargelegt sei darin auch, dass das Datenübertragungssystem - wie nach den Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln (RABT) erforderlich - zweifach ausgelegt werde. Die Störungsanfälligkeit dürfe nicht aus "Technikgläubigkeit" unterschätzt werden. Außerdem lägen die nach der Richtlinie erforderlichen Alarm- und Gefahrenabwehrpläne nicht vor. Insgesamt müsse festgestellt werden, dass es sich bei dem derzeitigen Zustand der ständig besetzten Tunnelwarte und ständigen optischen Überwachung um den optimalen Sicherheitszustand handele. In zwei beigefügten Vermerken führten Mitarbeiter der Klägerin aus, dass bei einer Fernüberwachung, z.B. bei starkem Nebelaufkommen vor Ort, nicht mehr erkannt werden könne, ob es sich um Nebel oder um Qualm aus dem Tunnel handele. Die Videoüberwachung schalte sich nur noch im Alarmfall (Notruf und Alarmmeldung, Feueralarm, Störung von sicherheitsrelevanten Betriebselementen, Verkehrsstau) automatisch ein, sei aber nicht mehr ständig auf die Überwachungsmonitore geschaltet.
Mit der Auflösung der Bezirksregierungen in Niedersachsen ging das Verfahren auf die Beklagte über. Sie führte am 28. Februar 2005 einen Erörterungstermin durch und erließ am 29. April 2005 den angefochtenen Planfeststellungsänderungsbeschluss. Darin verfügte die Beklagte im feststellenden Teil die ersatzlose Streichung der ersten sieben Sätze der Anlage 10 "Kurzfassung: Erläuterungsbericht Tunnelentwurf", Ziffer 2 "Tunnelausstattung",
"Im südöstlichen Anschlussrohr auf der nordöstlichen Emsseite ist eine Autobahnmeisterei geplant. Dort wird die Tunnelwarte untergebracht, von wo der Tunnelbetrieb überwacht wird. Die Tunnelwarte ist ständig besetzt. In ihr werden alle wichtigen Informationen aus dem Verkehrsraum des Tunnels, den Außenstrecken und über Betriebszustände der dem Tunnelbetrieb dienenden Einrichtungen optisch und akustisch angezeigt. Alle verkehrslenkenden Maßnahmen werden von Hand eingeleitet. Die optische Überwachung des Tunnelbetriebs kann mithilfe der in der Regel abgeschalteten Monitore auf einer Tunnelnachbildung erfolgen. Darüber hinaus wird in das Bedienpult ein Generalmonitor installiert, auf den das Bild jeder Fernsehkamera geschaltet werden kann",
des Planfeststellungsbeschlusses vom 22. Februar 1983. Gleichzeitig "korrigierte" und "berichtigte" sie den Planfeststellungsantrag, indem sie dessen Gegenstand von "Automatisierung bzw. Erneuerung der technischen Ausstattung" in "Änderung des Betriebskonzeptes (Entfall der ständig besetzten Tunnelwarte vor Ort)" änderte und erläuterte die Antragsformulierung, wonach die Betriebsüberwachung von der Autobahnmeisterei Leer vorgenommen werde, dahin, dass für die Wahrnehmung dieser Aufgabe auch eine andere Einrichtung in Betracht komme. Nach den im Planfeststellungsänderungsbeschluss vorgenommenen Streichungen im Antrag der Vorhabensträgerin und dem Erläuterungsbericht stellt sich das neue Betriebskonzept wie folgt dar:
Die Tunnelüberwachungszentrale (TÜZ) befindet sich in der Autobahnmeisterei Leer auf der Ostseite und in der Betriebsstation West. Im Regelfall sollen die Funktionen der TÜZ künftig automatisiert sein, der 24-stündig besetzte Arbeitsplatz des Tunnelwarts entfällt. Im Automatisierungszustand leitet die TÜZ alle relevanten Meldungen an außerhalb des Tunnelbauwerkes befindliche Bedien- und Kontrolleinheiten (abgesetzte Tunnelüberwachungsstationen = ATÜS) unmittelbar weiter. Die Datenübertragung verläuft über ISDN-Wählleitungen. Die Betriebsüberwachung wird während der üblichen Dienstzeiten von der Autobahnmeisterei Leer durchgeführt (ATÜS-Betrieb). Sie nimmt alle betrieblichen Signale und Störmeldungen aus dem Tunnel entgegen und reagiert darauf je nach Anlass. Während der üblichen Dienstzeiten ist von der Autobahnmeisterei (ATÜS-Betrieb) eine Erreichbarkeit des Tunnelbauwerks innerhalb von 15 Minuten gegeben. Außerhalb der Dienstzeiten soll die Betriebsüberwachung von einer abgesetzten Tunnelüberwachungsstation Nacht (ATÜS-Nacht) wahrgenommen werden, die bei der zuständigen Betriebszentrale der Niedersächsischen Landesstraßenbauverwaltung (derzeit Hannover) oder wahlweise bei einer abgesetzten Tunnelüberwachungsstation angesiedelt ist. Die Ausführungen zur Einrichtung einer abgesetzten Tunnelüberwachungsstation in der FERL des Landkreises Leer wurden von der Beklagten gestrichen.
Dieses Konzept ist bisher noch nicht vollständig umgesetzt. Die Überwachung des Tunnelverkehrs wird (derzeit) rund um die Uhr durch die Autobahnmeisterei Leer wahrgenommen. Sie fungiert dadurch gegenwärtig sowohl als ATÜS-Betrieb wie auch als ATÜS-Nacht.
Die Einwendungen der Klägerin wies die Beklagte im Planfeststellungsänderungsbeschluss zurück: Die Rechtfertigung der geplanten Änderung des Betriebskonzeptes bestehe im Wesentlichen darin, dass Personalkosten gespart werden könnten. Das von der Vorhabensträgerin bisher verwirklichte Überwachungskonzept mit einer durch fünf Tunnelwarte ständig besetzten Tunnelwarte, von der aus der Tunnelbetrieb durchgängig auf Monitoren überwacht werde, sei "überobligatorisch". Der Planfeststellungsbeschluss vom 22. Februar 1983 sehe lediglich eine Überwachung des Tunnelbetriebes mit Hilfe "in der Regel abgeschalteter Monitore auf einer Tunnelnachbildung" vor. Es sei daher weder gefordert, dass 14 Monitore ständig eingeschaltet seien, noch dass diese von einer Person ständig beobachtet würden. Auch durch die Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln werde eine Tunnelüberwachung in der bisherigen Form nicht gefordert. Danach sei lediglich erforderlich, dass die Videoüberwachung lückenlos ausgeführt werde. Sie solle "ereignisorientiert und programmgesteuert" erfolgen. Die Richtlinien ließen eine Tunnelüberwachung sowohl durch Personal in einer ständig besetzten Tunnelwarte, Personal in einer Zentrale außerhalb des Tunnels (z.B. in einer Autobahnmeisterei) oder durch Personal in einer Verkehrsleitzentrale zu. Diese Möglichkeiten seien gleichwertig. Zwar sei durchaus denkbar, dass die ereignisorientierte und programmgesteuerte Videoüberwachung im Einzelfall zu geringen Verzögerungen bei der Einleitung von Maßnahmen führe, zu bedenken sei allerdings, dass auch die bisherige Praxis eine ständige lückenlose und verzögerungsfreie Beobachtung nicht gewährleistet habe. Es liege auf der Hand, dass eine Person nicht ständig eine ganze Schicht lang auf einen Bildschirm blicken könne und schon gar nicht gleichzeitig auf 14 Monitore. Die heutige ISDN- und Lichtwellenleitertechnik ermögliche es, auch an Stellen, die weit von dem Tunnel entfernt seien, Signale praktisch zeitgleich zu empfangen und Maßnahmen zu veranlassen. Für die die Brandbekämpfung gewährleistenden Feuerwehren ergäben sich insoweit keinerlei Veränderungen. Der im Erläuterungsbericht angeführte "erhebliche Sicherheitsgewinn" durch die Umgestaltung, insbesondere die vorgesehene Einbeziehung der FERL des Landkreises Leer in die Überwachung, werde allerdings nicht eintreten. Ein derartiger Sicherheitsgewinn sei nach ihrer - der Beklagten - Auffassung aber auch nicht notwendig. Dass im Planfeststellungsbeschluss (gegenüber dem Erläuterungsbericht im Antrag der Vorhabensträgerin) geänderte Überwachungskonzept funktioniere auch ohne Einbeziehung der FERL. Ein Gesamtsicherheitskonzept sei nicht erforderlich. Ziffer 0.4 der RABT verlange lediglich, dass die aus dem Gesamtsicherheitskonzept "… resultierenden baulichen Maßnahmen … Bestandteil der Planfeststellungsunterlagen sein (müssten)". Daher sei nicht das Gesamtsicherheitskonzept selbst zum Gegenstand der Planfeststellung zu machen, sondern nur bauliche Maßnahmen, soweit solche beantragt würden. Das sei hier aber nicht der Fall. Davon abgesehen beanspruchten die Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln keine uneingeschränkte Geltung für vorhandene Straßentunnel, sondern nur "soweit möglich" und "unter Prüfung der Verhältnismäßigkeit". Im Übrigen habe die Vorhabensträgerin im Erörterungstermin zugesagt, ein Gesamtkonzept zu erstellen. Ebenso habe die Vorhabensträgerin mitgeteilt, dass sie die aus den Richtlinien resultierende Forderung nach einer doppelten Auslegung des Datenübertragungssystems erfüllen werde.
Gegen den ihr am 26. Mai 2005 zugestellten Planfeststellungsbeschluss hat die Klägerin am 23. Juni 2005 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, der Planfeststellungsänderungsbeschluss der Beklagten sei rechtsfehlerhaft und verletze sie als Trägerin des örtlichen Brandschutzes in subjektiven Rechten aus § 2 NBrandSchG. Der Antrag der Vorhabensträgerin sei von der Planfeststellungsbehörde so grundlegend geändert worden, dass eine erneute Beteiligung der Träger öffentlicher Belange hätte durchgeführt werden müssen. Wegen der grundlegenden Änderungen habe sie - die Klägerin - letztlich nicht die Möglichkeit gehabt, aus ihrem Aufgabenbereich umfassend Stellung zu nehmen. Das gelte umso mehr als die Vorhabensträgerin die Vorlage des aktuellen Gesamtsicherheitskonzeptes verweigert habe und Informationen zu Einzelheiten der Automatisierung und technischen Erneuerung nicht zur Verfügung stellen wolle. Nach ihrer Auffassung bestehe aber ein untrennbarer Zusammenhang zwischen der "Automatisierung und Erneuerung der technischen Ausstattung" und der "Änderung des Betriebskonzeptes", die ohne Automatisierung gar nicht möglich sei. Hinzu komme, dass die von der Vorhabensträgerin zwischenzeitlich geänderte Sicherheitsdokumentation vom Planfeststellungsantrag und dem geänderten Planfeststellungsbeschluss abweiche. Dort heiße es: "Die Tunnelüberwachung wird durch eine Stelle durchgeführt: Autobahnmeisterei = ATÜS. Die in der Vorversion unter den Stichworten "Abweichungen/Hinweise/Diskussionen" aufgeführten und weitgehend ungelösten Probleme sind daher zunächst zurückgestellt worden." Der Planfeststellungsänderungsbeschluss sei darüber hinaus abwägungsfehlerhaft. Die Beklagte sei unzutreffenderweise davon ausgegangen, dass es keines Gesamtsicherheitskonzeptes bedürfe und habe sich auf den formalen Hinweis beschränkt, dass das Konzept nicht zu den Planunterlagen gehöre. Dies stelle einen Abwägungsausfall dar. Unrichtig gehe die Beklagte auch davon aus, dass das planfestgestellte Betriebskonzept dem vorhandenen gleichwertig sei. Sie vertrete - ohne weitere Begründung - sogar die Auffassung, dass dies selbst ohne Einbeziehung der FERL gelte. Diese Auffassung sei nach den Stellungnahmen des Stadtbrandschutzmeisters und des Kreisbrandmeisters unzutreffend. Eine "ereignisorientierte" und "programmgesteuerte" Fernüberwachung mit nur zwei Monitoren führe gegenüber der Überwachung durch 14 Monitore vor Ort zu einem geringeren Sicherheitsstandard. Sie - die Klägerin - habe wiederholt darauf hingewiesen, dass - wie beim Wesertunnel - mit einer erhöhten Anzahl von Fehlalarmen zu rechnen sei, was für die ehrenamtlich tätigen Feuerwehrleute Probleme mit ihren Arbeitgebern mit sich bringe. Die Feuerwehrleute hätten überdies die Befürchtung geäußert, dass bei einer Vielzahl vom Fehlalarmen die Toleranzen entsprechend hochgesetzt würden, was zu einer weiteren Verzögerung der Alarmierung im Ernstfall führe. Die Gegenseite verschweige darüber hinaus die eigentliche Hauptproblematik, die sich im Rahmen der Bewertung durch den Sicherheitsingenieur ergeben habe. Es sei nämlich keinerlei direkte Kommunikation der Betriebszentrale Hannover mit den Einsatzkräften möglich. Dementsprechend müssten stets alle Einsatzkräfte ausrücken, ohne dass sie nähere Informationen über die Schadenslage hätten bzw. diese auf der Fahrt oder vor Ort erhalten könnten. Das aktuelle Sicherheitsgutachten vom 23. Februar 2009 führe dazu aus, dass unabhängig vom Ereignisfall alle (Feuerwehr-) Fahrzeuge ausrückten. Im Bedarfsfalle könnten über Funkverbindungen mit der Leitstelle oder dem ersten Fahrzeug anrückende Fahrzeuge wieder abgerückt werden. Dies führe jedoch unweigerlich dazu, dass zunächst alle Fahrzeuge ausrücken müssten, ohne Kenntnis darüber, ob eine diesbezügliche Notwendigkeit bestehe. Ein weiteres Problem ergebe sich daraus, dass bei einer Fernüberwachung kein mit der Steuerung der Anlage vertrautes Personal vor Ort sei. Die erforderlichen technischen Bedienungen, z.B. die wichtige Lüftungssteuerung, könnten von der ATÜS-Nacht nicht vorgenommen werden. Eine Steuerung der Anlage durch die Feuerwehr werde von ihr aus Haftungsgründen abgelehnt. Der Sicherheitsingenieur habe es für erforderlich gehalten, dass geschultes Personal vor Ort sei. Auch wenn dies im Rahmen einer Rufbereitschaft organisiert werden könne, führe eine solche Lösung im Vergleich zu einer ständig besetzten Überwachungsstation zu zeitlichen Verzögerungen. Darüber hinaus fehle es an einer ausreichenden Planrechtfertigung. Diese könne nicht allein in der Einsparung von Personalkosten durch die Bundesstraßenbauverwaltung gesehen werden, zumal die Einsparungen letztlich zu Lasten der ehrenamtlichen Feuerwehrkräfte bzw. auf Kosten des Trägers des Brandschutzes gehen würden.
Die Klägerin beantragt,
den Planfeststellungsänderungsbeschluss der Beklagten vom 29. April 2005 aufzuheben,
hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, über die mit der Änderung des Tunnelüberwachungskonzeptes verbundenen Sicherheitsfragen nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage im Haupt- und Hilfsantrag abzuweisen.
Zur Entgegnung führt sie aus, es sei bereits zweifelhaft, ob Betriebskonzepte sowie deren Änderungen überhaupt planfeststellungsbedürftig iSv § 17 Abs. 1 FStrG seien. Die Vorschrift spreche lediglich von Bau und Änderung von Bundesfernstraßen. Im Übrigen sei ihr Planänderungsbeschluss nicht fehlerhaft. Der Planfeststellungsbeschluss vom 22. Februar 1983 sehe eine optische Überwachung des Tunnelbetriebes mit in der Regel abgeschalteten Monitoren vor. Dass die Straßenbauverwaltung mehrere ständig laufende Monitore installiert habe, über die der Tunnelbetrieb rund um die Uhr überwacht werden könne, stelle eine, wie bereits im Planfeststellungsbeschluss ausgeführt, "überobligatorische" Leistung dar. Der einzige Unterschied zum bisher festgestellten Plan bestehe darin, dass die 24-Stunden-Überwachung künftig nicht mehr ständig vor Ort, sondern von einer abgesetzten Tunnelüberwachungsstelle aus stattfinden werde. Mehr werde durch die - hier anzuwendenden - Richtlinien nicht verlangt. Diese sähen für die Tunnelüberwachung als alternative Organisationsformen vor: Personal in einer ständig besetzten Tunnelwarte, Personal in einer Zentrale außerhalb des Tunnels (z.B. in einer Autobahnmeisterei) sowie Personal in einer Verkehrsleitzentrale. Die beispielhafte Aufzählung mache die Gleichwertigkeit dieser Lösungsmodelle deutlich. Zum künftigen Betriebskonzept gehöre eine am Tunnel befindliche Tunnelüberwachungszentrale (TÜZ), in der die Erfassungs- und Steuerungsebene des Leitsystems untergebracht werde. Die Überwachung, Protokollierung und Steuerung geschähen in der TÜZ automatisch. Sie könnten im Bedarfsfall von dort jedoch manuell vorgenommen werden. Die Datenübertragung von der TÜZ zu den abgesetzten Tunnelüberwachungsstationen verlaufe über ISDN-Wählleitungen. Die Fernübertragung von Daten sei im Hinblick auf die heutigen Übertragungsmöglichkeiten praktisch ohne zeitlichen Verzug möglich. Ergänzend habe die Feuerwehreinsatz- und Rettungsleitstelle Leer (FERL) eine abgesetzte Tunnelüberwachungsstation (ATÜS-FERL) erhalten sollen. Hierdurch hätten die Einsatzkräfte der Feuerwehr die Möglichkeit erhalten, sich im Einsatzfall selbst ein Bild über die möglichen Gefahren zu machen, um sich nicht auf telefonische Meldungen über den Brandfall im Tunnel und dessen Ausmaß verlassen zu müssen. Dass dies abgelehnt worden sei, sei für ihn nicht nachvollziehbar. Auf die Klägerin hätten mit der Einrichtung der ATÜS-FERL keine Aufgaben übertragen werden sollen.
Die Verpflichtung zur Beachtung der geltenden Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln ergebe sich aus § 4 FStrG. Die Richtlinien sähen in Ziffer 0.4 ein Sicherheitskonzept vor, jedoch müssten lediglich die daraus resultierenden baulichen Maßnahmen Bestandteil der Planfeststellungsunterlagen sein. Daraus ergebe sich, dass das Gesamtsicherheitskonzept selbst nicht zum Gegenstand der Planfeststellung zu machen sei. Es gehöre demnach auch nicht zum notwendigen Abwägungsmaterial, so dass von einem Ermittlungsdefizit keine Rede sein könne. Im Planänderungsbeschluss habe überdies eine ausreichende Auseinandersetzung mit den Gesichtspunkten des Brand- und Katastrophenschutzes einschließlich der Stellungnahmen der Klägerin stattgefunden. Im Hinblick auf den Beschluss des Senats vom 16. Januar 2004 (7 MS 242/03, "Wesertunnel") halte er die Klage für unzulässig.
Wegen Einzelheiten und des weiteren Vorbringens wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie auf die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen und die Parallelverfahren 7 KS 123 - 124/05 verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, für die die erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts nach § 48 Abs. 1 Nr. VwGO in der Fassung des Gesetzes vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626) gegeben ist, ist zulässig und mit dem Hilfsantrag begründet.
I. Die Klägerin ist im Ergebnis klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), auch wenn nicht alle von ihr geltend gemachten Belange wehrfähig sind.
Die Gemeinden können in ihrer Eigenschaft als Vertreterinnen öffentlicher Belange auch Inhaberinnen eigener Rechte sein und das Wohl der Allgemeinheit verteidigen, soweit dieses durch ihre Selbstverwaltungsbefugnisse qualifiziert ist. Die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Selbstverwaltungsbefugnis vermittelt den Kommunen - im Verhältnis zum Staat - materielle Rechtspositionen (BVerwG, Urt. v. 12.08.1999 - 4 C 3.98 -, NVwZ 2000, 675 f). Eine Gemeinde kann daher regelmäßig geltend machen, dass eine von ihr geschaffene kommunale Einrichtung, welche der öffentlichen Daseinsvorsorge dient, in der Verwirklichung ihrer Aufgabenstellung durch staatliches Handeln - hier durch einen Planfeststellungsbeschluss - gestört wird. Denn eine derartige Beeinträchtigung kann den durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bundesrechtlich geschützten Wirkungskreis der Gemeinde berühren (BVerwG, Beschl. v. 21.01.1993 - 4 B 206.92 -, NVwZ 1993, 884 ff). Hiervon ist auch im Streitfall auszugehen, soweit die Klägerin konkret und im Einzelnen eine erhebliche Erschwerung der Brandbekämpfung für ihre Feuerwehren geltend macht. Das Brandschutzrecht ist zwar dem Recht der Gefahrenabwehr zuzuordnen. Nach § 1 Abs. 1 und 2 NBrandSchG obliegt den Gemeinden und Landkreisen die Abwehr von Gefahren durch Brände (abwehrender und vorbeugender Brandschutz) und die Hilfeleistung bei Unglücksfällen sowie bei Notständen aber im eigenen Wirkungskreis. Die gesetzliche Zuweisung als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises hat zur Folge, dass die kommunalen Gebietskörperschaften den Brandschutz nicht als allgemeine Behörde der Gefahrenabwehr wahrnehmen (Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 7. Auflage 2008, § 2 Ziff. 4), sondern im Rahmen der ihnen durch Gesetz zugewiesenen Selbstverwaltungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG).
Die Klägerin kann daher zulässigerweise geltend machen, die Gewährleistung des Brandschutzes sei aufgrund der Änderung des Überwachungskonzepts für den Emstunnel erheblich beeinträchtigt, weil ihren Einsatzkräften faktisch die Aufgabe der Steuerung der Tunnelanlage im Notfall auferlegt werde und das Zusammenwirken mit dem Vorhabensträger aufgrund der unzutreffenden Festlegungen zur Verteilung der Verantwortlichkeiten im Brandfall im Planänderungsbeschluss der Beklagten vom 29. April 2005 gefährdet sei. Ob dies zutrifft und das Maß dessen, was den Einsatzkräften der Klägerin an zusätzlicher Belastung zumutbar ist, überschritten wird, sowie die Frage der Verletzung weiterer geltend gemachter Belange ist erst eine Frage der Begründetheit.
II. Der Hauptantrag der Klägerin, den Planänderungsbeschluss der Beklagten vom 29. April 2005 aufzuheben, hat keinen Erfolg.
Grundsätzlich ist die Änderung des bisherigen Betriebskonzepts - Entfall der ständig besetzten Tunnelwarte und Übertragung der Überwachung auf sog. abgesetzte Tunnelüberwachungsstationen - nicht zu beanstanden (1. - 4.). Die Beklagte hat die Folgeprobleme aus der Änderung der Überwachungskonzeption in ihrem Planänderungsbeschluss aber nicht ausreichend bewältigt, so dass dieser den rechtlichen Anforderungen des § 4 Satz 1 FStrG nicht in allen Belangen genügt und Nachbesserungen erforderlich sind (III.).
Überwachungskonzepte für die Kontrolle und Sicherheit der Straßennutzung sowie die Gefahrenabwehr in Notfällen - wie sie der ursprüngliche Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung Weser-Ems vom 22. Februar 1983 für den Bau des Tunnels enthält, deren Änderung Gegenstand des hier streitbefangenen Änderungsbeschlusses der Beklagten vom 29. April 2005 ist - können Inhalt eines straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses sein. Insbesondere bei Bauwerken, die der ständigen Überwachung bedürfen und bei denen Sicherheitsstandards für Not- und Rettungsfälle zu beachten sind, wie etwa Tunnel oder Brücken, kommt die Festschreibung eines bestimmten Überwachungssystems gegenüber dem Vorhabensträger im Planfeststellungsbeschluss in Betracht. Dies ist durch die planungsrechtlichen Regelungen gedeckt. Nach § 17 Bundesfernstraßengesetz in der hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 20. Februar 2003 (BGBl. I S. 286) - FStrG - dürfen Bundesfernstraßen nur gebaut oder geändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Der Plan besteht aus Zeichnungen und Erläuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlass und die von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen (§ 73 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Ziffer 7 Abs. 1 h der Planfeststellungsrichtlinien 1999 (VkBl. 1999, S. 511, 515) sieht vor, dass die Planfeststellung sich - allgemein - (auch) auf Einrichtungen und die Unterhaltung von Anlagen erstrecken kann, die zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich sind. Aussagen des Planfeststellungsbeschlusses zur Sicherheit der Anlage bei deren Betrieb können insbesondere dann sinnvoll und erforderlich sein, wenn die Zuständigkeiten verschiedener Aufgabenträger in Sicherheitsfragen aufeinandertreffen und zwischen diesen - wie die hier im Planfeststellungsverfahren eingereichten Stellungnahmen eindeutig erkennen lassen - keine Einigkeit über die jeweiligen Verantwortlichkeiten und das Zusammenwirken im Ereignisfall besteht. In einem solchen Fall kann es - ungeachtet der bestehenden materiellen Polizeipflicht des Trägers der Straßenbaulast nach § 4 FStrG (vgl. Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Auflage 1999, § 4 FStrG Tz. 1 ff, 2.3; Marschall/Schroeter/Kastner, Fernstraßengesetz, 5. Auflage 1998, § 4 Rn. 8) - angezeigt sein, auch gegenüber einem hoheitlichen Anlagenbetreiber die von ihm wahrzunehmenden Aufgaben im Planfeststellungsbeschluss zu konkretisieren. Dabei hat die Planfeststellungsbehörde, auch wenn sie - wie hier - "in eigener Sache" entscheidet, die Abgrenzung der Verantwortlichkeiten verschiedener Träger hoheitlicher Gewalt zu beachten.
1. Vorliegend sind die von der Vorhabensträgerin beantragten und im Planfeststellungsänderungsbeschluss festgestellten Änderungen der Überwachung des Tunnelbauwerks - Entfall der ständig besetzten Tunnelwarte und Übertragung der Kontrollaufgaben auf sog. "abgesetzte Tunnelüberwachungsstationen" - ATÜS - im Grundsatz nicht zu beanstanden (wie Nds. OVG, Beschl. v. 16.01.2004 - 7 MS 242/03 -, Vnb, "Wesertunnel").
§ 4 Satz 1 FStrG verlangt, dass Straßenbauten allen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen müssen. Die Vorschrift bindet den Träger der Straßenbaulast bei Bau und Betrieb der Anlage an den geltenden Sicherheitsstandard, dessen Anforderungen durch die anerkannten Regeln der Technik konkretisiert werden (Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz, 1. Auflage 2008, § 4 Rn. 31 m.w.N.). Sie enthält damit eine dynamische Verweisung auf den jeweils aktuellen technischen Standard. Fortentwicklungen der Sicherheitstechnik muss der Betreiber durch Nachrüstung der Anlage Rechnung tragen. Zu den nach § 4 FStrG verbindlichen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung für den Betrieb der Straße gehören auch die "Allgemeinen Rundschreiben Straßenbau" und die hierdurch in Kraft gesetzten technischen Bestimmungen der Forschungsgesellschaft für Straßenrecht (vgl. Müller/Schulz, aaO, § 4 Rn. 32; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Auflage 1999, § 4 FStrG, Tz. 2.32; Marschall/Schroeter/Kastner, Fernstraßengesetz, 5. Auflage 1998, § 4 Rn. 9). Zur inhaltlichen Konkretisierung des maßgeblichen Sicherheitsstandards für Tunnelbauten kann daher auf die Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln (RABT) - im Folgenden: Richtlinien -, erarbeitet vom Arbeitsausschuss "Ausstattung und Betrieb von Straßentunneln" der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, abgestellt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.03.2008 - 9 VR 9.07 -, Buchholz 451.91 EuropUmweltR Nr. 33 sowie BayVGH, Urt. v. 09.07.2008 - 8 A 07.40020 -, Juris; vgl. auch Bad-Württ VGH, Urt. v. 04.07.1991 - 5 S 84/89 -, Juris), die mit den Allgemeinen Rundschreiben Straßenbau Nr. 17/2003 vom 24. März 2003 (RABT 2003) und Nr. 10/2006 vom 27. April 2006 (RABT 2006) des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen eingeführt worden sind.
Die in den Richtlinien formulierten Anforderungen für den Tunnelbetrieb sind allerdings "… kein starrer Maßstab" (RABT 2003 u. 2006, Ziff. 0.4), sondern stellen einen Mindeststandard dar. Vorhabensträger und Planfeststellungsbehörde sind von Rechts wegen nicht gehindert, weitergehende Sicherheitsmaßnahmen vorzusehen. Allerdings können dem Tunnelbetreiber als Vorhabensträger im Planfeststellungsverfahren grundsätzlich nur die jeweils gebotenen Sicherheitsmaßnahmen auferlegt werden. Insbesondere Dritte haben keinen Anspruch auf Festschreibung eines besseren Sicherheitszustands oder dessen Beibehaltung. Das gilt auch dann, wenn der "bessere Sicherheitszustand" den Feuerwehren der klagenden Kommune ihre Aufgabe im Brandfall erleichtern und geringere Gefährdungen für die Einsatzkräfte mit sich bringen würde. Die Rechtsordnung nimmt es - wie auch in anderen Bereichen - hin, dass nicht sämtliche vermeidbaren Risiken einer Anlage durch Sicherheitsmaßnahmen aufgefangen werden und begnügt sich grundsätzlich mit einer jeweils ins Verhältnis zum Aufwand gesetzten Risikominderung. Der Betreiber eines Straßentunnels ist daher nicht verpflichtet, den (bestmöglichen =) optimalen, sondern lediglich einen den Regeln der Technik entsprechenden ausreichenden Sicherheitsstandard zu gewährleisten, wie er in den jeweiligen technischen Normen fixiert ist, denen eine Abwägung zwischen Kosten und Nutzen von (weiteren) Sicherheitsmaßnahmen zugrunde liegt. Die Verkehrsteilnehmer als Nutzer des Tunnelbauwerks und auch die Feuerwehreinsatz- und Rettungskräfte der Klägerin müssen die sich daraus ergebenden - gegenüber einem optimalen Sicherheitsstandard möglicherweise erhöhten - Risiken hinnehmen.
Dass im (ursprünglichen) Planfeststellungsbeschluss vom 22. Februar 1983 ein "besserer" Sicherheitsstandard festgelegt worden ist, wie die Klägerin geltend macht, würde Rechte Dritter auf seine Beibehaltung daher nicht begründen. Die Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses richten sich zunächst an den Vorhabensträger. Die Maßgaben zur Tunnelausstattung und Überwachung dienen (allgemein) der Abwehr von Gefahren für Verkehrsteilnehmer, bezwecken aber nicht den Schutz individueller Dritter oder eine Entlastung der kommunalen Gebietskörperschaften bei der ihnen obliegenden Aufgabe der Brandbekämpfung im Notfall. Die Bestimmungen des Planfeststellungsbeschlusses vom 22. Februar 1983 bieten auch keinen Anhalt für die Annahme, dass mit den darin enthaltenen Regelungen zur "Tunnelausstattung" (im Planänderungsbeschluss gestrichene Sätze 1 - 7) in besonderer Weise der Schutz der Träger des Brandschutzes beabsichtigt worden wäre.
Die Änderung des bisherigen Überwachungskonzepts ist mit den maßgeblichen Sicherheitsstandards grundsätzlich vereinbar. Die Richtlinien sehen drei Alternativen für die Organisation der "Tunnelüberwachung" vor (Ziff. 3.2.1 RABT 2003; Ziff 1.2.1 RABT 2006):
- Personal in einer ständig besetzten Tunnelwarte
- Personal in einer Zentrale außerhalb des Tunnels, z.B. in einer Autobahn-/Straßenmeisterei
- Personal in einer Verkehrsleitzentrale
Ob die drei Möglichkeiten - wie die Beklagte meint - aufgrund dieser Aufzählung als "gleichwertig" anzusehen sind, mag dahinstehen. Jedenfalls lassen die Richtlinien eine Überwachung des Tunnelbetriebs durch "abgesetzte Tunnelüberwachungsstationen" (ATÜS) statt durch eine ständig besetzte Tunnelwarte zu. Eine Fernüberwachung durch Datenübertragung auf eine ATÜS ist bei dem heutigen Stand der Datenübertragungstechnik grundsätzlich ohne größeren Qualitätsverlust und Zeitverzug möglich, worauf die Beklagte in diesem Zusammenhang zutreffend hinweist. Die Richtlinien begnügen sich mit einer programmgesteuerten Videoüberwachung des Tunnels (Ziff. 2.5.2.2 RABT 2003; Ziff. 6.2.2 RABT 2006). Die Aufschaltung des Videobildes auf den Überwachungsmonitor erfolgt "ereignisgesteuert" automatisch etwa bei Auslösung des Brandalarms, Benutzung eines Notausgangs und anderen Ereignissen (sonst manuell durch das Überwachungspersonal).
Die Sensitivität der Branddetektoren ist in den Richtlinien geregelt (Ziff. 2.3.3.4 c u. 2.3.6 RABT 2003; Ziff 4.3.4 u. 6.3.2 RABT 2006 = Erkennung eines Brandes von 5 MW Leistung innerhalb einer Minute nach Brandausbruch bei bis zu 6 m/s Luftlängsgeschwindigkeit). Soweit die Klägerin eine Verschlechterung der Überwachungsqualität beanstandet, weil Branddetektoren - im Vergleich zu einer permanenten optischen Überwachung - erst mit Verzögerung den Brandfall "erkennen", erscheint es zwar wenig überzeugend, diesen Effekt unter Hinweis auf Aufmerksamkeitslücken des Überwachungspersonals in seiner Bedeutung zu mindern. Entscheidend ist insoweit aber, dass die Richtlinie als Fixierung des maßgeblichen Sicherheitsstandards eine sich gegenüber einer ständigen Videoüberwachung ergebende Verzögerung der Brandalarmierung als verbleibendes Risiko hinnimmt (vgl. Ziff. 0.2 RABT 2003 u. 2006 "Restrisiko") und ein Anspruch auf einen optimalen Sicherheitsstandard nicht besteht. Die Befürchtung der Klägerin, bei einer Vielzahl von Fehlalarmen könnten die "Toleranzen" der Brandmelder hochgesetzt werden, ist angesichts der Anforderungen der Richtlinien für die Sensitivität der Branddetektoren unbegründet. Gleiches gilt für die Bedenken hinsichtlich einer Vielzahl von Fehlalarmierungen und daraus erwachsender Probleme mit den Arbeitgebern der ehrenamtlich tätigen Feuerwehrleute. Angesichts der technischen Vorgaben der Richtlinien zur Sensitivität der Branddetektoren sind Fehlalarme jedenfalls nicht in einer Häufigkeit zu erwarten, die die daran geknüpften Bedenken rechtfertigen könnten. Um Fehlmessungen z.B. durch Nebeleinwirkung zu vermeiden, sind im Übrigen zwischenzeitlich kombinierte Sichttrübungs- und CO-Messeinrichtungen installiert worden.
Auch der weitere Einwand der Klägerin, die Beklagte habe das neue Betriebskonzept unzutreffend als dem bisherigen "gleichwertig" angesehen, insbesondere die - oben angesprochene - Verschlechterung der optischen Überwachungsmöglichkeiten durch Reduzierung der Anzahl der Monitore für die Videoüberwachung des Tunnelgeschehens von 14 auf 2 beschönigt, zeigt einen erheblichen Rechtsfehler des Planänderungsbeschlusses nicht auf. Die Beklagte hat die insoweit maßgeblichen Umstände erkannt und mit abgewogen. Die entsprechenden Formulierungen im Planänderungsbeschluss mögen euphemistisch wirken, lassen im Hinblick auf den Umstand, dass die Beklagte die zu bewertenden Tatsachen kannte, mögliche Bewertungs- und Abwägungsmängel aber jedenfalls als unerheblich iSv § 17 Abs. 6c Satz 1 FStrG erscheinen. Ein Verstoß gegen nach § 4 Satz 1 FStrG gebotene Sicherheitsstandards liegt nicht vor. Die Richtlinien schreiben lediglich eine lückenlose Überwachung des Verkehrsraumes innerhalb des Tunnels und eine automatische Aufschaltung der Überwachungsmonitore vor (Ziff. 2.5.2.2 RABT 2003 u. Ziff. 6.2.2 RABT 2006) und nehmen damit die im Vergleich zu einer permanenten Videoüberwachung sich ergebende Verringerung der Überwachungsdichte hin.
2. Der Einwand der Klägerin, die Einsparung von Personalkosten sei keine ausreichende Planrechtfertigung für die vorgesehenen Änderungen, übersieht, dass die Planrechtfertigung als Erfordernis der fachplanerischen Zielkonformität nur für das Vorhaben als solches gegeben sein muss, nicht dagegen für spätere Änderungen des Betriebskonzepts. Insoweit genügt bereits die rein wirtschaftlich begründete Absicht, die Kosten für den Betrieb des Straßenbauwerks zu reduzieren, wie Vorhabensträgerin und Beklagte sie hier anführen, den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Planungsvorhabens.
3. Soweit die Klägerin gerügt hat, sie habe aufgrund der von der Beklagten vorgenommenen Änderungen am Antrag des Vorhabensträgers im Planfeststellungsverfahren nicht sachgerecht Stellung nehmen können, ist dem nicht zu folgen. Vielmehr macht das Einwendungsschreiben der Klägerin vom 29. November 2004 deutlich, dass sie - offenbar auch aufgrund der Vorinformation durch vorangegangene Gespräche mit dem Vorhabensträger - die von ihr zu vertretenden berührten Belange erkennen konnte und erkannt hat. Daher kann auch dahinstehen, inwieweit die Beschreibung der beabsichtigten Änderungen des Überwachungskonzepts im Antrag des Vorhabensträgers eine hinreichende Deutlichkeit vermissen lässt.
4. Eine Reihe weiterer von der Klägerin vorgetragener Belange vermittelt ihr von vornherein keine eigenen Rechte, so dass der Anspruch auf Aufhebung des Planänderungsbeschlusses hierauf nicht gestützt werden kann (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO):
Kommunale Gebietskörperschaften können gegenüber Planungen überörtlicher staatlicher Planungsträger ein Abwehrrecht geltend machen, wenn sie in eigenen Rechten verletzt werden. Für eine solche wehrfähige Position kommen auch im Hinblick auf das Abwägungsgebot nur solche Belange in Betracht, die sich dem Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 GG zuordnen lassen (BVerwG, Beschl. v. 04.08.2008 - 9 VR 12.08 -, NVwZ 2008, 1237). Diese Voraussetzungen liegen etwa dann vor, wenn der Gemeinde infolge einer überörtlichen Entscheidung oder Planung die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben unmöglich gemacht oder in konkreter Weise erheblich erschwert wird (BVerwG, aaO, mwN; Nds. OVG, Beschl. v. 16.01.2004 - 7 MS 242/03 -, vnb). Eigene wehrfähige Rechte sind dagegen nicht betroffen, wenn öffentliche Belange gefährdet werden, deren Wahrnehmung nicht der Gemeinde als Teil der ihr zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben obliegt, oder Gemeindebürger betroffen sind, denen es freisteht, sich vor rechtswidrigen Eingriffen selbst zu schützen (BVerwG, Urt. v. 30.08.1995 - 4 B 86.95 -, NVwZ-RR 1996, 67 f).
Soweit die Klägerin (auch) allgemein eine Verschlechterung der Sicherheitslage für die Verkehrsteilnehmer auf dem betroffenen Autobahnabschnitt beanstandet, liegt dieser Einwand daher außerhalb ihrer Rügebefugnis. Gleiches gilt für die sich aus einer Auslösung der Höhenkontrolle ergebenden Folgen. Sie berühren die Tätigkeit ihrer Feuerwehren nicht, da die Höhenkontrolle unmittelbar keine Alarmierung der Feuerwehreinsatz- und Rettungsleitstelle auslöst. Auch die befürchtete (zusätzliche) Belastung des gemeindlichen Verkehrsnetzes aufgrund von Umleitungen greift in Rechte der Klägerin nicht ein. Bloße faktische Veränderungen der Verkehrsverhältnisse, die verkehrsregelnde Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde bewirken, muss die Gemeinde grundsätzlich hinnehmen (BVerwG, Urt. v. 29.06.1983 - 7 C 102.82 -, NVwZ 1983, 610 ff). Eine erhöhte Gefährdung von Verkehrsteilnehmern aufgrund herabgefallener Fahrzeug- oder Ladungsteile verletzt wehrfähige Belange der Klägerin ebenfalls nicht. Sie betrifft ebenso wie die Forderung nach einem Nivellement des Tunnels, um dessen Hebungen und Senkungen abschätzen zu können, nicht spezifische Interessen des Brandschutzes
(§§ 2, 3 NBrandSchG), sondern die Frage der allgemeinen Tunnelsicherheit. Insoweit fehlt es mithin an der möglichen Verletzung eigener Rechte der Klägerin, so dass sich eine Prüfung dieser Gesichtspunkte erübrigt.
III. Dagegen ist der Hilfsantrag der Klägerin begründet.
Der Planänderungsbeschluss der Beklagten bewältigt die Folgeprobleme der Änderung der Überwachungskonzeption nicht ausreichend und genügt den rechtlichen Anforderungen des § 4 FStrG vor allem unter den Aspekten
- Kommunikation der Feuerwehreinsatz- und Rettungskräfte mit der ATÜS Nacht
- Betrieb des Tunnels im Notfall sowie
- Erstellung eines Gesamtsicherheitskonzepts für die Tunnelanlage
nicht, so dass insoweit Nachbesserungen erforderlich sind. Die notwendigen Ergänzungen des Planänderungsbeschlusses stehen zwar nicht im Ermessen der Beklagten. Nach § 4 Satz 1 FStrG müssen Straßentunnel - wie oben dargelegt - bei Bau und Betrieb den Anforderungen der Sicherheitstechnik entsprechen, so dass ein Entschließungsermessen der Beklagten nicht gegeben ist. Der Inhalt der zu treffenden Maßnahmen ist indes nicht bindend vorgegeben. Um die vorhandenen Sicherheitsdefizite zu beheben, sind auf technischer und organisatorischer Ebene verschiedene Lösungen möglich. Welche von ihnen verwirklicht wird, hängt - neben ggf. zu schaffenden technischen Voraussetzungen - auch von der Kooperationsbereitschaft des Trägers der Straßenbaulast und der Träger der Brandschutz- und Rettungskräfte untereinander ab (dabei erscheinen auch Lösungen im Rahmen einer "bunten Leitstelle" von Polizei und Rettungsdiensten unter Einbeziehung der Tunnelüberwachung der Straßenbauverwaltung nicht ausgeschlossen). Für die Beklagte als Planfeststellungsbehörde verbleibt damit für die Beseitigung der bestehenden Mängel des planfestgestellten Betriebskonzepts ein technisch-organisatorischer Gestaltungsspielraum. Der auf Ausfüllung dieses Umsetzungsspielraums gerichtete Hilfsantrag der Klägerin mit dem Ziel, die Sicherheitsdefizite nach Maßgabe der Ausführungen des Senats in den Urteilsgründen zu beheben, ist bei dieser Sachlage - entgegen der Auffassung der Beklagten - nicht mangels Bestimmtheit oder wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses für einen Bescheidungsantrag unzulässig.
a. Defizite bestehen zunächst im Bereich der Kommunikation zwischen den Feuerwehreinsatz- und Rettungskräften mit der ATÜS Nacht.
Der Antrag der Vorhabensträgerin vom 7. Oktober 2004 sah in seinem Erläuterungsbericht (Ursprungsfassung) eine Unterscheidung zwischen "Betriebsüberwachung" und "Notfallüberwachung" vor. Die Betriebsüberwachung sollte "während der üblichen Dienstzeiten" von der Autobahnmeisterei Leer (ATÜS-Betrieb) und "außerhalb der Dienstzeiten" von der Betriebszentrale der Niedersächsischen Straßenbauverwaltung in Hannover (ATÜS-Nacht) durchgeführt werden. Brandalarme sollten zeitgleich der Betriebszentrale, d.h. der jeweiligen ATÜS der Straßenbauverwaltung, sowie der bei der Feuerwehreinsatz- und Rettungsleitstelle Leer vorgesehenen abgesetzten Tunnelüberwachungsstelle (ATÜS-FERL) angezeigt werden. Bei Notrufen sollte die FERL entscheiden, ob ein Sicherheitsfall vorliege und anderenfalls die Weiterleitung unmittelbar an eine geeignete Stelle veranlassen. Zu dieser Einrichtung einer "ATÜS-FERL" ist es aufgrund der ablehnenden Haltung des Landkreises Leer nicht gekommen. Die Planfeststellungsbehörde geht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zutreffend davon aus, dass dieser nicht zwangsweise - jedenfalls nicht durch sie - in das Überwachungskonzept einbezogen werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1979 - IV C 58.76 u. IV C 59.76 -, NJW 1980, 2266 f. m.w.N.).
Die Einschätzung der Beklagten, "… das zu ändernde Überwachungskonzept funktionier(e) auch ohne die Einbeziehung der FERL", ist indes in dieser Form nicht zutreffend. Denn es besteht - derzeit - keine Kommunikationsmöglichkeit zwischen der ATÜS-Nacht, d.h. der Betriebszentrale der Niedersächsischen Straßenbauverwaltung in Hannover, und den Feuerwehreinsatz- und Rettungskräften der Klägerin. Nach dem im Auftrag des Vorhabensträgers erstellten - im Entwurf vorliegenden - Sicherheitsgutachten der Ingenieurgruppe Freiburg verfügt nur die ATÜS-Betrieb über Einrichtungen, um im Ereignisfall über Funk mit den Einsatzkräften kommunizieren zu können (vgl. Sicherheitsgutachten, "Abweichungen/Hinweise/Diskussion", hier: Stand 20.07.2007, Kap. 1.5). Das führt dazu, dass die Feuerwehreinsatz- und Rettungskräfte nach Alarmierung in einem Notfall außerhalb der Dienstzeiten der ATÜS Betrieb (derzeit die Autobahnmeisterei Leer), keine Informationen aus der Videoüberwachung über Ursache und Ausmaß des Notfalles (Brand, Gefahrgut im Tunnel, mögliche Verletzte, genaue Lage des Einsatzortes innerhalb des Tunnels, evtl. Beschädigungen sowie die Verkehrsverhältnisse im Tunnel und dessen unmittelbarem Umfeld) erhalten können. Die Einsatzkräfte müssen mithin zunächst "blind" anrücken und sind darauf angewiesen, sich vor Ort selbst Informationen zu beschaffen. Eine erste Ereignisanalyse findet entweder gar nicht oder nur über die Beschreibung des Personals der ATÜS Nacht gegenüber der FERL statt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass - wie der Sicherheitsgutachter (aaO) feststellt - das Personal der ATÜS Nacht in den ersten Minuten des Alarmierungsfalles mit der Abarbeitung von Anrufen beschäftigt ist. Damit fehlt den Feuerwehr- und Rettungseinsatzkräften die Möglichkeit, schon in der Anrückphase Informationen über den Brandfall zu erhalten und einsatztaktische Maßnahmen einzuleiten. Die Lageerkundung in den ersten 10 Minuten ist indes von besonderer Bedeutung, da diese mit der weiteren Brandentwicklung (Sichtbehinderung, Wärmeentwicklung) zunehmend behindert wird. Sie erfordert zudem unter Umständen eine nachträgliche Analyse von Videobildern, deren Vornahme und Auswertung derzeit ebenso wenig wie die Kommunikation der Analyseergebnisse gewährleistet ist. Die erste Lageerkundung und der erste Löschangriff entscheiden bei Bränden in Tunnelanlagen jedoch - worauf der Sicherheitsingenieur (aaO) hinweist - wesentlich über den erfolgreichen Ablauf des Einsatzes.
Die Beklagte hat die - sich vor allem aufgrund der vorgenommenen Streichungen im Antrag der Vorhabensträgerin ergebenden - Informations- und Kommunikationsdefizite zwischen den Betriebseinrichtungen des Vorhabensträgers und den Einsatzkräften offenbar in dieser Form nicht gesehen, jedenfalls aber zu Unrecht außer Betracht gelassen, dass der Betreiber des Tunnels für dessen Betrieb im Notfall verantwortlich bleibt und die erforderlichen Steuerungsmaßnahmen auch in dieser Situation vorzunehmen hat - und nicht die Feuerwehr.
Durch § 4 FStrG wird dem Vorhabensträger die Verantwortung für den Zustand der baulichen Anlage als solche, ihre Herstellung und Unterhaltung sowie den bestimmungsgemäßen Gebrauch auferlegt (Nds. OVG, Urt. v. 09.10.2008 - 12 LC 386/06 -, NVwZ 2009, 1050ff). Die Vorschrift folgt dem allgemeinen ordnungsrechtlichen Grundsatz, dass der Inhaber einer Anlage für deren Betrieb verantwortlich ist, (auch) wenn von dieser Gefahren ausgehen (vgl. Nds. OVG, aaO). Die Verantwortlichkeit des Vorhabensträgers schließt die sichere Gestaltung und Unterhaltung der Straße in verkehrstechnischer Hinsicht ein, insbesondere die Beachtung der diese Verpflichtungen konkretisierenden technischen Anleitungen und Richtlinien (vgl. Müller/Schulz, aaO, § 4 Rn. 28ff). Zu den Pflichten des Vorhabensträgers gehört das Überwachen, Steuern und Sichern des Verkehrs im Störungs- und Notfall (vgl. Ziff. 3 "Betrieb" RABT 2003; Ziff. 1.2 RABT 2006), die "unverzügliche Alarmierung der … Feuerwehr- und Rettungsdienste …" (Ziff. 3.2.2 RABT 2003 u. Ziff. 1.2.3 RABT 2006) sowie die Lüftungsschaltung in Abstimmung mit der Feuerwehr (Ziff. 2.3.3.1 RABT 2003 u. Ziff. 4.3.1 RABT 2006). Die in den angeführten Regelungen zum Ausdruck kommenden Forderungen der Richtlinien nach rechtzeitiger Reaktion auf die veränderten Betriebsverhältnisse bedingen die Fähigkeit der Überwachungsstelle, mit den Einsatzkräften kommunizieren zu können, um Informationen auszutauschen und - nach deren Eintreffen vor Ort - Anweisungen des zuständigen Einsatzleiters entgegennehmen und umsetzen zu können. Sie erfordern, sofern eine Fernüberwachung der Tunnelanlage stattfindet und vor Ort - zumindest zeitweise - kein Personal vorhanden ist, die Schaffung entsprechender Kommunikationseinrichtungen, die vorzuhalten Aufgabe des Vorhabensträgers ist. Es fällt mithin in dessen Verantwortungsbereich, alle technischen Einrichtungen für den Betrieb der Anlage, auch die für den Notfallbetrieb erforderlichen, herzustellen. Zur Bewältigung der durch die Planung ausgelösten Folgeprobleme hätte die Beklagte hier der Vorhabensträgerin daher im Planänderungsbeschluss entsprechende Vorgaben machen müssen, z.B. eine entsprechende technische Ausstattung der ATÜS-Nacht oder die Übertragung der Aufgaben der ATÜS-Nacht auf die bereits entsprechend ausgestattete ATÜS-Betrieb. Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung gegenüber dieser Forderung geltend gemacht hat, der bisherige Meldeweg verlaufe von der ATÜS zur Polizei und erst von dieser zur FERL, ist darauf hinzuweisen, dass dieser Meldeweg nicht die unmittelbare Kommunikation zwischen Bedienungspersonal und Feuerwehreinsatzkräften im Ereignisfall ermöglicht, auf die aus den dargestellten Gründen nicht aber verzichtet werden kann.
b. In engem Zusammenhang mit den dargestellten Defiziten im Bereich der Kommunikation stehen weitere Defizite im Bereich des Notfallbetriebs.
Bei einem Notfall außerhalb der Dienstzeiten der Autobahnmeisterei kann eine Steuerung des Tunnelbetriebs nur über die ATÜS-Nacht erfolgen, zu der die Einsatzkräfte (derzeit) jedoch keine Kommunikationsverbindung haben, oder dadurch, dass die in der Tunnelüberwachungszentrale - TÜZ - (noch) vorhandenen Einrichtungen in manuellen Betrieb genommen oder die "Handbedienebene" am Tunnelportal genutzt wird. Eine Rufbereitschaft für Personal des Vorhabensträgers im Notfall ist bisher nicht eingerichtet; die Beklagte ist der Auffassung, die - von der Klägerin geforderte - "… Erreichbarkeit (des Bedienungspersonals) außerhalb der üblichen Dienstzeiten gehört(e) … nicht zum Verfahrensgegenstand …". Sie geht davon aus, dass die Bedienung der TÜZ im Einsatzfall von den Feuerwehrkräften der Klägerin übernommen werde.
Der Tunnelbetrieb, d.h. die Bedienung der Betriebseinrichtungen wie Beleuchtung, Belüftung, Verkehrsbeeinflussungseinrichtungen, Stromversorgung u.a., ist indes - auch im Notfall - Sache des Tunnelbetreibers, nicht der Feuerwehren. Dazu gehört - wie oben dargelegt - auch das Steuern der Anlage im Brandfall, etwa das Ein- und Umschalten der Lüftung, die Regelung der Beleuchtung, die Tunnelsperrung, Weisungen an die Verkehrsteilnehmer u.ä. in Abstimmung mit der Feuerwehr (vgl. Ziff. 2.3.3.1 u. 3.2 RABT 2003; Ziff. 1.2.1 u. 4.3.1 RABT 2006). An der Verantwortlichkeit des Anlagenbetreibers ändert nichts, dass der Einsatzleiter der Feuerwehrkräfte befugt ist, ihm - bzw. seinem Personal - im Brandfall einzelne Anweisungen zu geben. Es fällt in den Verantwortungsbereich des Vorhabensträgers, sicherzustellen, dass im Notfall Personal verfügbar ist, das Weisungen der Einsatzleitung entgegennehmen kann. Ob dies durch technische Kommunikationseinrichtungen oder durch eine Rufbereitschaft, wie das Sicherheitsgutachten es für erforderlich hält, oder auch durch beide Maßnahmen gewährleistet wird, richtet sich nach den konkreten Gegebenheiten und ist im Rahmen der Erstellung des Gesamtsicherheitskonzepts (Ziff. 0.4 RABT 2003 u. 2006) - s. dazu unten - zu klären.
Die Anlagenbetreiberin kann sich ihrer Verpflichtung, die Tunnelsteuerung im Notfall sicherzustellen, nicht entledigen, indem sie der Klägerin das - von dieser abgelehnte - Angebot macht, ihr Feuerwehrpersonal zu schulen und in die Bedienung der Anlage einzuweisen. Aus einem derartigen Schulungsangebot erwachsen für die Träger des Brandschutzes keine "Obliegenheiten", die einen Vorhabensträger von seiner Betreiberpflicht entlasten oder diese gar auf die Feuerwehren verlagern würden. Eine rechtliche Verpflichtung der Klägerin, Personal bereitzustellen und die Steuerung der Tunnelanlage im Notfall zu übernehmen, besteht nicht und kann durch einen Planfeststellungsbeschluss auch nicht begründet werden. Eine straßenrechtliche Planfeststellung kann sich in dem für die Durchführung des Planvorhabens erforderlichen Maße zwar über Rechte und rechtlich geschützte Belange Dritter hinwegsetzen und sich für diese als Eingriffsakt darstellen (BVerwG, Urteil v. 07.09.1979, a.a.O.). Darauf lässt sich eine Verpflichtung der Träger des Brandschutzes, im Notfall Betriebspflichten des Tunnelbetreibers zu übernehmen, indes nicht stützen. Denn hierdurch würden der Klägerin - faktisch - Leistungspflichten auferlegt, was über die mit der Planfeststellung einhergehende Pflicht Dritter zur Duldung von Eingriffen in bestehende Rechtspositionen hinausginge. Ohne gesonderte gesetzliche Grundlage können zu Lasten Dritter solche Pflichten nicht begründet werden (BVerwG, Urteil v. 07.09.1979, a.a.O.).
Der Tunnelbetrieb im Brandfall, insbesondere die Steuerung der Brandfalllüftung, ist überdies eine Aufgabe, die nur von geschultem Personal durchgeführt werden kann, was zumal dann gilt, wenn die Notwendigkeit besteht, hierfür zunächst die TÜZ in Betrieb zu nehmen. Die Steuerung der Brandfalllüftung geschieht in der Selbstrettungsphase (Phase 1), d.h. innerhalb der ersten 10 bis 15 Minuten nach Branddetektion, automatisch. Bei einseitigem Rauchabtrieb in Situationen mit Gegenverkehr oder Stau vor oder hinter dem Brandort gilt es hingegen, eine evtl. vorhandene Rauchschichtung nicht zu stören. Daraus ergeben sich bestimmte Empfehlungen für die Lüftungssteuerung in dieser Situation. In der Phase 2 der Brandbekämpfung ist eine höhere Geschwindigkeit der Lüftung erforderlich, um eine Rauchrückströmung zu vermeiden. Bei zwei parallelen Tunnelröhren - wie hier - sollte die Steuerung der Lüftung in der nicht betroffenen Röhre einbezogen werden, um einen Kurzschluss zu vermeiden und ggf. Überdruck aufzubauen (vgl. Ziff. 2.3.3.4 c RABT 2003; Ziff. 4.3.4 c RABT 2006). Dabei sind allerdings noch besondere Randbedingungen, wie etwa der Winddruck auf die Tunnelportale und sich daraus ergebende Probleme des Rauchabtriebs, zu beachten (vgl. Anhang B, Ziff. B 1.7 RABT 2003 u. 2006). Die in den Richtlinien beschriebenen Modalitäten und Steuerungsalternativen (vgl. Ziff. 2.3.3.4 b, c RABT 2003; Ziff. 4.3.4 b, c RABT 2006) bedürfen daher mehr als nur einfacher Kenntnisse der Funktion der Anlage. Das wird durch die Aussagen des Sicherheitsgutachtens bestätigt, das - für das Überwachungspersonal des Vorhabensträgers - u.a. die Forderung nach regelmäßigen Übungen am Arbeitsplatz, insbesondere im Umgang mit der Videoanlage, aufstellt und hierfür die Bereitstellung von Simulationssoftware empfiehlt (vgl. Sicherheitsgutachten "Alarm- und Gefahrenabwehrplan (Teil 1)" Ziff. 15.1). In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Feuerwehren überfordert zu werden drohen, wenn man von den Einsatzkräften verlangen würde, sich in die Funktionsweise betrieblicher Anlagen einweisen zu lassen, um im Notfall deren Steuerung zu übernehmen. In Gemeinden und Landkreisen kann es eine Vielzahl von industriellen und technischen Anlagen geben, deren Notfallbetrieb zu regeln ist. Es wäre den Feuerwehren nicht zuzumuten, ihre Mitglieder für die Bedienung sämtlicher dieser Anlagen im Brandfall schulen zu lassen. Für die Gewährleistung des Brandschutzes sind die Feuerwehren der Kommunen und Landkreise regelmäßig auf Freiwillige angewiesen, die diese Aufgabe neben ihrer Berufstätigkeit übernehmen. Deren - auch zeitlicher - Aufwand für Feuerwehrübungen und Schulungen muss auf ein vertretbares Maß begrenzt bleiben. Darüber hinaus sind auch die von der Klägerin geltend gemachten Haftungsgesichtspunkte für sie und die Feuerwehrleute nicht außer Acht zu lassen.
c. Ein Defizit weist der Planänderungsbeschluss auch im Hinblick auf die Erstellung eines Gesamtsicherheitskonzepts für den Betrieb der Tunnelanlage auf. Ein derartiges Sicherheitskonzept gehört zum üblichen Standard für den Betrieb derartiger Verkehrseinrichtungen und ist vom Vorhabensträger aufzustellen. Hierauf haben auch die Träger der Einsatzkräfte einen Anspruch, soweit - wie hier - das Zusammenwirken von Feuerwehr- und Rettungskräften mit dem Vorhabensträger darin zu regeln ist und im Rahmen des eigenen Wirkungskreises übertragene Aufgaben betroffen sind.
Nach Ziffer 0.4 der Richtlinien (Ausgaben 2003 u. 2006) sind "… die vielfältigen und unterschiedlichen Anforderungen aus Verkehrsqualität, Sicherheit und Wirtschaftlichkeit sowie die Umweltbedingungen ausgewogen zu berücksichtigen und in ein Gesamtsicherheitskonzept einzubinden". Ausgehend von einem festzulegenden typischen Schadensszenario (Unfall, Brand, LKW, PKW usw.) muss das Konzept insbesondere Aussagen zur Schadensverhütung, Schadensmeldung, zur Selbst- und Fremdrettung von Personen sowie zur Hilfeleistung und Brandbekämpfung enthalten (Ziff. 0.4 RABT 2003 u. 2006). Soweit die Beklagte im Planänderungsbeschluss die Auffassung vertritt, ein Gesamtsicherheitskonzept könne - jenseits baulicher Maßnahmen - im Rahmen der Planfeststellung überhaupt nicht gefordert werden sowie generell den Richtlinien "… keine uneingeschränkte Geltung für vorhandene Straßentunnel" zubilligen möchte, geht diese Auffassung fehl. Die Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln, erarbeitet vom Arbeitsausschuss "Ausstattung und Betrieb von Straßentunneln" der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, sind mit dem Allgemeinen Rundschreiben Straßenbau Nr. 17/2003 des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen vom 24. März 2003, Ausgabe 2003, sowie dem Allgemeinen Rundschreiben Straßenbau Nr. 10/2006 vom 27. April 2006, Ausgabe 2006, eingeführt worden und daher für die Beklagte im Bereich der Bundesauftragsverwaltung bindend.
Das vollständige Sicherheitskonzept muss zwar nicht zwingend schon mit den Planfeststellungsunterlagen vorgelegt werden. Die Richtlinien verlangen (lediglich), dass "… die daraus resultierenden baulichen Maßnahmen … Bestandteil der Planfeststellungsunterlagen sein (müssen)" (Ziff. 0.4 RABT 2003 u. 2006). Nur insoweit müssen Aussagen des Gesamtsicherheitskonzepts also bereits während des Planfeststellungsverfahrens vorliegen, damit sie in die planfestzustellenden Unterlagen eingearbeitet werden können. Ein vollständiges Gesamtsicherheitskonzept ist aber Voraussetzung für die erstmalige Eröffnung eines Tunnels für den allgemeinen Verkehr, d.h. seine Inbetriebnahme (vgl. BayVGH, Urt. v. 9.7.2008 - 8 A 07.40020, - juris Rn. 59 zur Sicherheitsdokumentation nach Abschnitten 0.5, 1.1.5 und 1.1.6.1 RABT 2006), weil es sonst seine Funktion als Handlungsanweisung für die Einsatzkräfte im Notfall nicht - jedenfalls nicht von Anfang an - erfüllen kann.
Damit stellt zwar das Fehlen eines Gesamtsicherheitskonzepts bei Erlass des Planänderungsbeschlusses keinen Abwägungsmangel dar. Gleichwohl ist der Änderungsbeschluss insoweit defizitär. Der Beklagten waren die Auffassungsunterschiede zwischen der Vorhabensträgerin und den Trägern der Einsatzkräfte über die jeweiligen Verantwortlichkeiten im Einsatzfall aus deren Stellungnahmen und gemeinsamen Gesprächen bekannt. Kann die Planfeststellungsbehörde einen solchen Konflikt nicht schlichten und will sie ihn nicht aufsichtlich klären lassen, darf sie ihrer Entscheidung über den Plan nicht eine Auffassung zugrunde legen, die die Übernahme von Aufgaben durch Feuerwehreinsatzkräfte voraussetzt, die wahrzunehmen deren Träger jedoch ablehnen, so dass im Ergebnis das sicherheitstechnisch gebotene Zusammenwirken mit der Vorhabensträgerin im Brandfall nicht gewährleistet ist. Sind maßgebliche Sicherheitsfragen für den Notfall nicht geklärt, darf der Betrieb des Tunnels nicht freigegeben werden. Dies muss die Planfeststellungsbehörde bei ihrer Entscheidung über den Plan sicherstellen.
Die Beklagte hätte daher etwa durch eine Nebenbestimmung im Planänderungsbeschluss (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.03.2008 - 9 VR 9.07 -, juris Rn. 52 a.E.) gewährleisten müssen, dass das Gesamtsicherheitskonzept vor Inbetriebnahme des geänderten Überwachungssystems zu erstellen bzw. an die geänderten Erfordernisse anzupassen sei. Damit wäre auch eine Situation wie die vorliegende, in der mehrere Jahre nach Änderung des Überwachungskonzepts immer noch kein mit den Trägern der Einsatzkräfte abgestimmtes Sicherheitskonzept vorliegt, vermieden worden.
d. Im Rahmen der erneuten Überprüfung der durch die Änderung des Überwachungskonzepts aufgeworfenen Sicherheitsfragen wird die Beklagte darüber hinaus zu berücksichtigen haben, inwieweit den Anforderungen der Richtlinien nach Redundanz des Zentralrechners und der Datenübertragungssysteme, auch im Hinblick auf Schnelligkeit und Sicherheit der ISDN-Technik, sowie einer "lückenlosen" und gleichzeitigen Videoüberwachung des Verkehrsraumes (vgl. insoweit Sicherheitsgutachten, "Abweichungen/Hinweise/Diskussion", hier: Stand 20.7.2007, Kap. 1.2) durch die Vorhabensträgerin genügt wird.
Die aufgezeigten Defizite des Planänderungsbeschlusses in Sicherheitsbelangen stellen nicht genuin Abwägungsmängel dar und stellen das Vorhaben nicht insgesamt in Frage (vgl. § 17 Abs. 6 c Satz 1 FStrG). Sie betreffen die Anforderungen des § 4 FStrG und der diese konkretisierenden - jeweils aktuellen - sicherheitstechnischen Richtlinien. Als bindende Rechtspflichten unterfallen diese Sicherheitsstandards nicht dem Abwägungsgebot und können mithin nicht "weggewogen" werden. Lediglich hinsichtlich der Umsetzung der - nach den obigen Ausführungen - zu gewährleistenden Standards besteht ein technisch-organisatorischer Gestaltungsspielraum, den die Beklagte im Rahmen einer (erneuten) Entscheidung über die mit der Änderung des Überwachungskonzepts verbundenen Sicherheitsfragen auszufüllen hat. Der Planänderungsbeschluss vom 29. April 2005 ist aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht. Die Notwendigkeit der Nachbesserung ergibt sich nicht aus den erst nachträglich - mit dem Allgemeinen Rundschreiben Straßenbau Nr. 10/2006 vom 27. April 2006 - eingeführten Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln, Ausgabe 2006, sondern bereits aus den - in den hier maßgeblichen Punkten inhaltlich gleichlautenden - Richtlinien Ausgabe 2003, so dass der Planänderungsbeschluss vom 29. April 2005 schon bei seinem Erlass den maßgeblichen Sicherheitsstandards nicht entsprach. Der angefochtene Planänderungsbeschluss kann etwa nach § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG angepasst werden; soweit Zuständigkeiten der Klägerin im eigenen Wirkungskreis betroffen sind, ist deren Einvernehmen erforderlich.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 - 3 des Niedersächsischen Brandschutzgesetzes - NBrandSchG
§§ 2, 3 NBrandSchG
§ 2 NBrandSchG
§ 4 FStrG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 NGO
§ 17 Abs. 1 FStrG
§ 48 Abs. 1 Nr. VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 und 2 NBrandSchG
§ 4 Satz 1 FStrG
§ 73 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 17 Abs. 6c Satz 1 FStrG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 6 c Satz 1 FStrG
§ 76 Abs. 2 und 3 VwVfG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 675
NVwZ 1993, 884
NVwZ 2008, 1237
NVwZ-RR 1996, 67
NVwZ 1983, 610
NJW 1980, 2266
NVwZ 2009, 1050
7 MS 242/03
4 C 3.98
4 B 206.92
9 VR 9.07
8 A 07.40
5 S 84/89
9 VR 12.08
4 B 86.95
7 C 102.82
IV C 58.76
IV C 59.76
12 LC 386/06