Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-27, Aktenzeichen 19 K 6676/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0327.19K6676.15.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 07.09.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22.10.2015 wird aufgehoben.
Die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.

Tatbestand:
Die in Königswinter wohnhaften Kläger sind Eltern ihrer am und geborenen Kinder Q. und N. . Der Sohn der Kläger besucht seit dem 01.08.2011 eine Tageseinrichtung in C. . Die Tochter der Kläger besuchte bis zum 31.07.2014 eine Tageseinrichtung in C. . Seit dem 01.08.2014 nimmt sie an der Betreuung im Rahmen der Offenen Ganztagsschule in L. teil.
Mit Schreiben vom 10.06.2015 übersandte die Stadt C. der Beklagte eine Liste von Kindern, die in L. wohnhaft sind sowie eine Kindertageseinrichtung in C. besuchen. Die Stadt C. teilte auch mit, dass die Kläger ein Jahresbruttoeinkommen über 99.999,00 Euro erzielen.
Mit dem Bescheid vom 07.09.2015 setzte die Beklagte gegenüber den Klägern für die Zeit vom 01.08.2015 bis zum 31.07.2016 einen monatlichen Beitrag für die Betreuung ihres Sohnes N. in einer Bonner Kindertageseinrichtung über 45 Wochenstunden von 478,00 Euro fest. Bei der Beitragsfestsetzung ordnete sie die Kläger der Einkommensstufe 8 der Anlage 1 ihrer Satzung über die Erhebung von Elternbeiträgen für die Tagesbetreuung von Kindern über 98.168,00 Euro zu.
Gegen diesen Bescheid legten die Kläger am 11.09.2015 Widerspruch ein. Diesen begründeten sie insbesondere damit, dass sie schon für ihre Tochter Q. Elternbeiträge für die Unterbringung in der Offenen Ganztagsschule P. in L. in Höhe von monatlich 141,00 Euro zahlten. Die Geschwisterregelung in § 6 der Satzung der Beklagten werde nicht angewandt. Wegen des interkommunalen Ausgleichs würden deutlich höhere Beitragssätze für identische Unterbringungsleistungen erhoben.
Den Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 22.10.2015 zurück. Zur Begründung wies sie darauf hin, dass die Stadt C. ab dem Kindergartenjahr 2015/2016 von der Möglichkeit des interkommunalen Ausgleichs nach § 21d KiBiz NRW Gebrauch mache. Somit würden die Elternbeiträge der in C. betreuten Kinder, die in L. wohnhaft sind, von ihr, der Beklagten, erhoben. Die Geschwisterbefreiung in § 6 Satz 1 ihrer Satzung greife nicht ein. Diese gelte lediglich wenn mehrere Kinder zeitgleich im Stadtgebiet L. betreut würden. Im Übrigen beziehe sich die Geschwisterbefreiung jeweils auf den niedrigeren Betrag. Dies sei hier nach der Anlage 1 der Bescheid für die Tochter Q. . Die Zahlungspflicht wurde bis zur politischen Entscheidung über eine Satzungsänderung ausgesetzt.
Die Satzung der Beklagten über die Erhebung von Elternbeiträgen für die Tagesbetreuung von Kindern vom 02.01.2008, zuletzt geändert durch die Satzung vom 17.02.2015 (kurz: „Beitragssatzung“) lautet auszugsweise wie folgt:
„§ 1 Geltungsbereich
Diese Satzung regelt die Erhebung von öffentlich-rechtlichen Beiträgen (Elternbeiträgen) für Angebote in Kindertageseinrichtungen, Kindertagespflege und Offenen Ganztagsgrundschulen nach den Bestimmungen des § 90 Abs. 1 SGB VIII.
§ 2 Beitragspflichtige
(1) Beitragspflichtige sind die Eltern des Kindes, das eine Tageseinrichtung für Kinder, eine Offene Ganztagsschule oder ein Angebot der Kindertagespflege besucht. Sie haften als Gesamtschuldner.
(2) [...]
§ 6 Freistellung von Elternbeiträgen für Geschwisterkinder
Besuchen mehrere Kinder einer Familie oder einer beitragspflichtigen Person gleichzeitig eine Tageseinrichtung für Kinder in L. , ein Angebot der Offenen Ganztagsgrundschule in L. oder werden Leistungen nach den Richtlinien der Stadt L. über die Förderung der Kindertagespflege gewährt, so entfallen die Elternbeiträge für das zweite und jedes weitere Kind. Ergeben sich bei den verschiedenen Betreuungsarten unterschiedlich hohe Beiträge, so ist der jeweils höchste Beitrag zu zahlen.“
Die Kläger haben am 19.11.2015 Klage erhoben.
Sie tragen vor, der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig, da die Beitragspflicht für ihren Sohn im Sinne der Geschwisterregelung rechtswidrig nicht berücksichtigt werde. Die Geschwisterregelung müsse beim interkommunalen Finanzausgleich über die Kommunalgrenzen angewandt werden. Eine Anwendung allein bei der Unterbringung im Stadtgebiet L. benachteilige sie. Die Wahl der Kindertageseinrichtung sei auf Basis eines Betreuungsangebotes für Mitarbeiter der Deutschen Telekom – noch vor der Geburt ihres Sohnes – beeinflusst worden und nicht frei erfolgt. Die Änderung des KiBiz NRW in 2014 sei nach ihrer KiTa-Entscheidung erfolgt. Dies dürfte keinen Anlass geben, ihren Sohn aus seiner gewohnten Kita-Umgebung zu nehmen. Es könne nicht sein, dass ihnen, den Klägern, nun gegenüber dem Betreuungsjahr 2014 durch die Wertung beider Kinder als Einzelkinder ein höherer Beitrag abverlangt werde, obwohl sich die Betreuungsleistung nicht geändert habe. Die Stadt B. versage unter gleichen Voraussetzungen die Anwendung der Geschwisterregelung nicht.
Die Kläger beantragen,
den Bescheid vom 07.09.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22.10.2015 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte wiederholt ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren, wonach der angegriffene Bescheid rechtmäßig und die Veranlagung der Kläger nach § 5 Abs. 3, Anlage 1 der Elternbeitragssatzung i.V.m. § 21d KiBiz NRW zu Recht erfolgt sei. Ergänzend trägt sie vor, dass die Kläger die Kindertageseinrichtung im Stadtgebiet C. bewusst gewählt hätten. Obgleich es die Regelung des § 21d KiBiz NRW erst seit 2014 gebe, hätten die Kläger in Kauf genommen, dass sowohl für die Ganztagsschule in L. als auch den Besuch der Bonner Kita Elternbeiträge erhoben würden. Im Übrigen deckten Kindergeldbetreuungsbeiträge nicht die tatsächlich erforderlichen Kosten ab, sondern würden aus Steuergeldern subventioniert. Daher käme es auf die Gleichwertigkeit von Leistung und Gegenleistung nicht an. Dass die Nachbarkommune B. ähnliche Fälle anders behandle sei irrelevant. Denn die Satzungshoheit der Kommunen beziehe sich nur auf ihr Gemeindegebiet. Eine Ungleichbehandlung gegenüber Eltern, die ihre Kinder alle im Stadtgebiet L. betreuen lassen liege nicht vor, da es sich um unterschiedliche Sachverhalte handle. Dies würden andere Kommunen, unter anderem die Stadt C. ähnlich handhaben. Im Übrigen würde sich eine Berücksichtigung des Kindes N. als Geschwisterkind im Sinne von § 6 der Beitragssatzung nur auf den niedrigeren Bescheid für Q. auswirken.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet.
Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 07.09.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22.10.2015 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Für den Bescheid fehlt bereits die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW erforderliche Rechtsgrundlage in Gestalt einer Satzung. Die von der Beklagten auf der Grundlage von § 90 SGB VIII und § 23 KiBiz NRW erlassene Beitragssatzung ist wegen des Verstoßes der Geschwisterregelung in § 6 Satz 1 gegen höherrangiges Recht gesamtnichtig. Dazu im Einzelnen:
Die Geschwisterregelung in § 6 Satz 1 der Beitragssatzung der Beklagten verstößt gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Danach verletzt eine Norm dann den allgemeinen Gleichheitssatz, wenn durch sie eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten verschieden behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.06.2012 – 2 BvR 1397/09, juris, Rn. 56.
Durch die Regelung in § 6 Satz 1 der Beitragssatzung der Beklagten liegt zunächst eine Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem vor.
Diese Satzungsregelung behandelt im Gebiet der Beklagten wohnhafte Eltern, die ihre Kinder ausnahmslos dort betreuen lassen in rechtlich erheblicher Weise anders, als Eltern, deren Kinder teilweise dort und zum Teil in Nachbarkommunen betreut werden, die vom interkommunalen Ausgleich nach § 21d KiBiz NRW Gebrauch machen.
Die Geschwisterregelung in § 6 der Beitragssatzung der Beklagten erfasst nur Eltern, die mehrere Kinder in Einrichtungen im Stadtgebiet der Beklagten betreuen lassen. Von dieser Personengruppe wird nur der höchste Elternbeitrag verlangt, die übrigen Kinder der Familie werden beitragsfrei gestellt. Eltern, deren Kinder in Nachbarkommunen betreut werden, die vom interkommunalen Ausgleich Gebrauch gemacht haben, zahlen nicht nur den Höchstbeitrag. Sie werden von der Beklagten zu mehreren Elternbeiträgen herangezogen, weil sie für jedes in der Nachbarkommune betreute Kind und für das erste im Stadtgebiet der Beklagten betreute Kind beitragspflichtig sind.
Die genannten von der Beklagten mit der Geschwisterregelung ungleich behandelten Personengruppen sind miteinander vergleichbar.
Beide Personengruppen sind im Stadtgebiet der Beklagten wohnhaft. Ihre Kinder haben gegenüber der Beklagten einen gerichtlich einklagbaren Anspruch auf frühkindliche Förderung gemäß § 24 SGB VIII. Beide Personengruppen werden von der Beklagten zu Elternbeiträgen veranlagt. Sie tragen damit gemeinsam zur Refinanzierung des kommunalen Anteils bei, den die Beklagte zur Finanzierung der frühkindlichen Förderung der in ihrem Stadtgebiet wohnhaften Kinder aufzuwenden hat. Dieser kommunale Anteil umfasst Aufwendungen, die die Beklagte für die in ihrem Stadtgebiet gelegenen Kindertageseinrichtungen und den nach § 21d KiBiz NRW zu leistenden Kostenausgleich aufbringen muss.
Die Ungleichbehandlung der beiden genannten miteinander vergleichbaren Personengruppen ist sachlich nicht gerechtfertigt.
Beim Erlass von Elternbeitragsregelungen steht dem Normgeber im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG eine größere Gestaltungsfreiheit zu, da die mit Elternbeiträgen teilfinanzierte Kindergartenbetreuung überwiegend durch öffentliche Mittel finanziert wird und damit auch bei der Elternbeitragserhebung der Aspekt staatlicher Förderung im Vordergrund steht. Unter Berücksichtigung der dem Normgeber im Bereich der Elternbeitragserhebung eingeräumten größeren Gestaltungsfreiheit ist eine Ungleichbehandlung einzelner Gruppen bereits dann zulässig, wenn sich aus dem Gegenstand der Regelung für die Art der Differenzierung ein sachlich, vertretbarer Grund anführen lässt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.02.2011 – 12 A 266/10, juris; OVG NRW, Urteil vom 19.08.2008 – 12 A 2866/07, juris.
Hier besteht kein sachlich vertretbarer Grund, Eltern, die ihre Kinder in Kommunen betreuen lassen, die von dem interkommunalen Ausgleich Gebrauch gemacht haben, im Rahmen der Geschwisterregelung anders zu behandeln als Eltern, die ihre Kinder in im Stadtgebiet der Beklagten gelegenen Einrichtungen betreuen lassen.
Für die erstgenannte Gruppe erwächst der Beklagten im Vergleich zur letztgenannten Gruppe insbesondere kein erhöhter Finanzaufwand, der für sie eine Nichteinbeziehung in die Geschwisterregelung rechtfertigen könnte.
Die Finanzierung der Gesamtkosten der frühkindlichen Förderung erfolgt überwiegend durch staatliche Leistungsträger in Form von Landes- und Kommunalzuschüssen sowie durch Trägeranteile (vgl. §§ 20 ff. KiBiZ NRW). Im Fall des interkommunalen Ausgleichs erhält die Beklagte zwar nicht die Landeszuschüsse nach § 21 KiBiz NRW. Diese Landeszuschüsse erhält die Gemeinde, in der die Kinder wohnsitzfremd betreut werden. Dies wirkt sich jedoch nicht nachteilig für die Beklagte aus, weil sie die vom Land gewährten Zuschüsse ohnehin an die Träger der Kindertageseinrichtungen weitergeben muss. Auch der im Fall des interkommunalen Ausgleichs zu leistende kommunale Ausgleich fällt nicht höher aus als der kommunale Anteil, den die Beklagte für die in ihrem Stadtgebiet betreuten Kinder aufzuwenden hat. § 21d Abs. 2 KiBiz NRW sieht grundsätzlich vor, dass der Ausgleich, vorbehaltlich anderer Vereinbarungen der Jugendämter 40 % der Kindpauschale beträgt. Die Bestimmung dient dazu, die finanziellen Belastungen bei der Betreuung gemeindefremder Kinder abzufedern und mittelbar einen Beitrag zur Erleichterung betrieblicher Kindertagesbetreuung leisten. Zugleich soll vermieden werden, dass niedrigere Beiträge Anreize für die Wahl eines Betreuungsplatzes außerhalb des eigenen Jugendamtsbezirks bieten. Die Begrenzung der Höhe des Ausgleichs in Absatz 2 erfolgte nach dem Willen des Gesetzesgeber, weil der Ausgleich pauschalierter kommunaler Anteile den bürokratischen Aufwand reduziere (vgl. LT-Drs. 16/5293 vom 18.03.2014, S. 99). Eine wohnsitzfremde Kinderbetreuung ist für die Beklagte aber in der Regel günstiger als die Betreuung in ihrem Stadtgebiet. Dies belegen ihre schriftlichen Angaben. So führte die Beklagte für den Sohn der Kläger für das KiTa-Jahr 2015/2016 einen Betrag in Höhe von 2.854,57 Euro an die Stadt C. ab (vgl. Bl. 56 d.A.). Demgegenüber belief sich der eigene kommunale Anteil, den die Beklagte für die Betreuung des Sohnes der Kläger in einer vergleichbaren Einrichtung (Gruppenform I, 45 Stunden pro Woche) hätten aufwenden müssen auf 4.764,00 Euro. Dabei sind die Kosten für die Unterhaltung des Gebäudes bei städtischem Eigentum noch nicht berücksichtigt (Bl. 56 d.A.). Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass dieser Befund ausschließlich auf die Altersgruppe und Gruppenform des Sohnes der Kläger zutrifft.
Es ist schließlich auch nicht gerechtfertigt, Kinder, die im Rahmen des interkommunalen Ausgleichs betreut werden allein deshalb von der Geschwisterregelung auszunehmen, weil sie stadtgebietsfremd betreut werden. Die Gruppe der Eltern, die ihre Kinder in Kommunen betreuen lassen, die vom interkommunalen Ausgleich Gebrauch gemacht haben, sind nicht mit den Eltern vergleichbar, die ihre Kinder in Kommunen betreuen lassen, die nicht vom interkommunalen Ausgleich Gebrauch gemacht haben. Bei der letztgenannten Gruppe ist anders als im Falle der im Rahmen des interkommunalen Ausgleichs betreuten Kinder nicht sichergestellt, dass der nach der Geschwisterregelung zu zahlende höchste Elternbeitrag in jedem Fall an die Beklagte zu entrichten ist. Würde man den Anwendungsbereich der Geschwisterregelung im Verhältnis zu Kommunen eröffnen, die vom interkommunalen Ausgleich keinen Gebrauch gemacht haben, könnte die Beklagte keinen Beitrag verlangen, wenn der höchste Elternbeitrag für das Kind anfällt, das eine gebietsfremde Kita besucht. Dieser Umstand rechtfertigt es, im Rahmen des interkommunalen Ausgleichs betreute Kinder anders zu behandeln als Kinder, die in gebietsfremden Kommunen betreut werden, die nicht vom interkommunalen Ausgleich Gebrauch gemacht haben.
Aus der Unvereinbarkeit der Geschwisterregelung in § 6 der Beitragssatzung mit Art. 3 Abs. 1 GG folgt die Gesamtnichtigkeit der Satzung.
Der Unvereinbarkeit der Geschwisterregelung mit Art. 3 Abs. 1 GG kann nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung der Regelung Rechnung getragen werden. Einer solchen Auslegung steht der Wortlaut des § 6 der Beitragssatzung entgegen, wonach nur Eltern, deren Kinder eine Betreuungseinrichtung „in L. “ besuchen, von der Geschwisterregelung erfasst werden sollen. Im Übrigen ist die Beklagte als Normgeber dem Beschluss 48/2016 des Jugendhilfeausschusses vom 25.02.2016 gefolgt („Eine Änderung der Elternbeitragssatzung für den vom interkommunalen Finanzausgleich betroffenen Personenkreis wird derzeit nicht angestrebt“, vgl. Bl. 56) und hat sich bewusst dafür entschieden, den Anwendungsbereich der Geschwisterregelung nicht auf Eltern auszuweiten, deren Kinder im Rahmen des interkommunalen Ausgleichs betreut werden.
Die Nichteinbeziehung der im interkommunalen Ausgleich betreuten Kinder in die Geschwisterregelung führt zur Gesamtnichtigkeit der Beitragssatzung.
Die Entscheidung, ob ein Rechtsmangel zur Gesamtnichtigkeit einer Satzung oder nur zur Nichtigkeit einzelner Vorschriften führt, hängt davon ab, ob die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssacherhalts belässt und ob hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann.
M.w.N. BVerwG, Beschluss vom 24.02.2012 – 9 B 80/11, juris, Rn. 11; Beschluss vom 28.08.2008 – 9 B 40/08, juris, Rn. 13.
Legt man dies zugrunde, kommt die Annahme einer bloßen Teilnichtigkeit der Beitragssatzung der Beklagten hier nicht in Betracht.
Mit höherrangigem Recht vereinbar wäre zwar die Beitragssatzung der Beklagten ohne die Geschwisterregelung insgesamt, also bei Annahme einer Teilnichtigkeit hinsichtlich des gesamten § 6 der Beitragssatzung. Denn die Beklagte als Satzungsgeber, ist nicht verpflichtet, eine Geschwisterregelung vorzuhalten. Der Annahme einer dahingehenden Teilnichtigkeit der Beitragssatzung steht aber entgegen, dass nicht hinreichend sicher ein hypothetischer Wille des Satzungsgebers angenommen werden kann, dass er in Kenntnis der Nichtigkeit der Regelung in § 6 die Beitragssatzung ohne Geschwisterregelung erlassen hätte. Für einen entsprechenden Willen liegen keine Anhaltspunkte vor. Zwar äußerte die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, dass die Beklagte von einer Geschwisterregelung gänzlich abgesehen hätte, soweit die Fälle des interkommunalen Ausgleichs einbezogen werden müssen. Die Angaben der Vertreterin der Beklagten bieten aber keinen verlässlichen Anhalt dafür, dass der zum Erlass der Satzung berufende Stadtrat der Beklagten bei Kenntnis der Rechtswidrigkeit der Nichteinbeziehung der im interkommunalen Ausgleich betreuten Kinder in die Geschwisterregelung diese vollständig aufgehoben hätte. Die Beklagte hat keine Beratungsunterlagen ihres Stadtrates vorgelegt, die Anhalt für einen solchen hypothetischen Willen des Stadtrates bieten.
Kommt eine Teilnichtigkeit nicht in Betracht, bleibt nur die Annahme der Gesamtnichtigkeit der Satzung.
Durch den belastenden rechtswidrigen Bescheid sind die Kläger auch in ihren Rechten – jedenfalls aus Art. 2 Abs. 1 GG – verletzt.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO. Klagen gegen die Erhebung von Elternbeiträgen sind gemäß § 188 Satz 2 VwGO gerichtskostenfrei,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21.02.2017 – 12 A 931/16.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO
§§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 90 SGB VIII
§ 24 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 SGB VIII
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW
§ 188 Satz 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 1397/09
12 A 266/10
12 A 2866/07
9 B 80/11
9 B 40/08
12 A 931/16