Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2019-05-29, Aktenzeichen 15 KF 10/18

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Zur Abgeltung der dem Gericht entstandenen baren Auslagen wird gegen die Klägerin ein Pauschsatz in Höhe von 210,-- EUR festgesetzt; daneben wird eine Gerichtsgebühr nach einem Streitwert von 5.000,-- EUR erhoben.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann eine vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen den Einleitungsbeschluss im vereinfachten Flurbereinigungsverfahren Venne-Nord.
Der Beklagte ordnete mit Beschluss vom 23. Oktober 2017 nach Anhörung der Träger öffentlicher Belange in einer Versammlung am 12. September 2017 und nach einer Aufklärungsversammlung für die voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümer am 13. September 2017 gemäß § 86 Abs. 1 Nrn. 1 und 3 FlurbG die vereinfachte Flurbereinigung Venne-Nord an. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Im Verfahrensgebiet sollten die Produktions- und Arbeitsbedingungen für die Landwirtschaft verbessert werden. Die landwirtschaftlichen Wege entsprächen nicht den Anforderungen an eine zeitgerechte Erschließung der landwirtschaftlichen Grundstücke und Betriebsstätten. Sie seien abgängig und zum Teil kaum noch befahrbar. Ein wesentliches Ziel des Verfahrens bestehe darin, die Wege – insbesondere ihre Tragfähigkeit – zu verbessern. Damit werde der Entwicklung bei den landwirtschaftlichen Fahrzeugen und Geräten Rechnung getragen. Der Ausbau erfolge weitestgehend auf vorhandenen Trassen, wobei das Wegenetz reduziert werden solle. In einigen Teilbereichen sollten Verbesserungen der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Landwirtschaft durch eine Zusammenlegung landwirtschaftlicher Nutzflächen sowie durch Formverbesserungen und Verringerungen der Hof-Feld-Entfernungen realisiert werden. Insgesamt werde eine nachhaltige Agrarstrukturverbesserung in der örtlichen Landwirtschaft angestrebt. Im Verfahrensgebiet bestünden in einem erheblichen Umfang unterschiedliche Nutzungsansprüche an landwirtschaftlichen Flächen. Diese sollten durch eine Neuordnung von Grund und Boden sozialverträglich entflochten werden. Insbesondere sollten die zur Sanierung des Dümmers sinnvollen Maßnahmen durch ein geschicktes Bodenmanagement ermöglicht werden. Ein weiteres Ziel des Verfahrens bestehe darin, durch die Bodenneuordnung gemeindliche Planungen zu unterstützen, die Erholungsfunktion des Raums weiter zu entwickeln, die Belange der Torfindustrie und der Landwirtschaft sozialverträglich zu entflechten und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu berücksichtigen. Bei Landnutzungskonflikten sei die Bodenneuordnung im Rahmen der Flurbereinigung das geeignetste Mittel zur sozialverträglichen Zielerreichung. Dem Verfahren unterlägen die im „Verzeichnis der Verfahrensflurstücke alter Bestand“ aufgeführten Flächen. Das Flurbereinigungsgebiet von rund 2.390 ha sei in der zum Beschluss gehörenden Gebietskarte dargestellt.
Die Klägerin ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung und alleinige Gesellschafterin der G. H. (Klägerin im Parallelverfahren 15 KF 11/18). Ihr gehören 61,2007 ha Flächen im Flurbereinigungsgebiet, der G. H. 136,1200 ha Flächen. Auf den genannten Flächen ist der Torfabbau genehmigt. Auf ihnen wird auch Torfabbau betrieben.
Die Klägerin erhielt vom Beklagten mit Schreiben vom 24. Oktober 2017 eine Kopie des Einleitungsbeschlusses nebst Gebietskarte, Anhang und Verzeichnis der Verfahrensflurstücke. Der textliche Teil des Einleitungsbeschlusses wurde zudem auf verschiedene Weise öffentlich bekannt gemacht. Das Verzeichnis der Verfahrensflurstücke wurde in den Gemeinden Bohmte und Ostercappeln zur Einsichtnahme ausgelegt.
Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 14. November 2017 Widerspruch. Sie machte geltend, dass ihre Flächen bereits für eine Wiedervernässung bzw. Renaturierung vorgesehen seien. Daher sei insoweit keine Agrarstrukturverbesserung durch die Flurbereinigung möglich.
Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 14. Juni 2018 zurück. Er wiederholte die Begründung des Einleitungsbeschlusses und führte ergänzend aus: Die „Abgrenzung des Verfahrens“ sei so gewählt worden, dass der erforderliche Rahmen für die notwendigen Bodenordnungsmaßnahmen vorhanden sei und voraussichtlich alle für einen Tausch in Betracht kommenden Grundstücke der betroffenen Landwirte einbezogen seien. Zudem umfasse das Verfahrensgebiet alle in einem Arbeitskreis erarbeiteten Wegebaumaßnahmen. Inwieweit Vorteile bei der Klägerin einträten, könne erst nach Erarbeitung des Flurbereinigungsplans festgestellt werden. Insbesondere hinsichtlich des Wegebaus seien Vorteile für sie nicht auszuschließen. Die Rechtmäßigkeit der Anordnung einer Flurbereinigung hänge nicht von Vorteilen oder finanziellen Belastungen einzelner Betriebe ab. Die im Widerspruchsverfahren aufgeworfenen Fragen seien bei der Beitragsbemessung zu erörtern.
Die Klägerin hat am 6. Juli 2017 Klage erhoben. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend: Die Torfabbaugenehmigungen für ihre Flächen liefen im Jahr 2025 aus. Die Flächen seien anschließend kraft bestandskräftiger Verfügung wiederzuvernässen bzw. zu renaturieren. Eine landwirtschaftliche Anschlussnutzung werde nicht stattfinden. Die Flächen seien dauerhaft der natürlichen Sukzession überlassen. Es handele sich nicht um Agrarflächen. Auch Landnutzungskonflikte gebe es darauf nicht. Die angeordnete Flurbereinigung sei ausschließlich fremdnützig. Zwar würden die Wege mit den Entwurfsnummern 102, 103, 106 und 107 auch von ihren Mitarbeitern befahren. Jedoch sei mit der Gemeinde vereinbart worden, dass sie, die Klägerin, durch die Nutzung im Rahmen des Torfabbaus entstehende Schäden an den Wegen selbst behebe.
Die Klägerin beantragt,
den Einleitungsbeschluss des Beklagten vom 23. Oktober 2017in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 14. Juni 2018 entsprechend ihren Wünschen zu ändern,
hilfsweise,
den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 14. Juni 2018aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an den Beklagten zurückzuverweisen,
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er vertieft die Begründung des Einleitungsbeschlusses wie folgt:
Ein zentraler Schwerpunkt der Flurbereinigung sei der geplante Ausbau des landwirtschaftlichen Wegenetzes auf einer Länge von 27,3 km für ca. 3,5 Mio. EUR. Die Wege im Flurbereinigungsgebiet stammten aus den 1970er Jahren. Ihr schlechter Zustand ergebe sich aus Lichtbildern. Die Wege mit den Entwurfsnummern 102, 103, 106 und 107 seien in dem mittlerweile am 14. Februar 2019 genehmigten Wege- und Gewässerplan weiterhin zum Ausbau vorgesehen. Mit dem Ausbau seien auch die Flächen der Klägerin schneller und gefahrloser zu erreichen. Durch den Ausbau verringerten sich die Unterhaltungskosten der Klägerin für die Wege. Außerdem erschlössen die Wege landwirtschaftliche Flächen anderer Teilnehmer.
Die Gemeinde Ostercappeln wolle zudem ihr gehörende Wege auf die Klägerin übertragen und verhandele mit dieser darüber. Das Verhandlungsergebnis könne im Zuge der Flurbereinigung umgesetzt werden.
Dass auch Zusammenlegungen und Formverbesserungen von Flächen im Flurbereinigungsgebiet möglich seien, ergebe sich aus der „Karte Besitzstände“ vom 24. April 2015, die bei Erlass des Widerspruchsbescheids vom 14. Juni 2018 noch aktuell gewesen sei.
Eine Entflechtung von Landnutzungskonflikten komme unter mehreren Gesichtspunkten in Betracht: Zum einen benötige die Gemeinde Ostercappeln Kompensationsflächen für die durch ihre Bauleitplanung verursachten Eingriff in Natur und Landschaft. Des Weiteren liege nordöstlich des Flurbereinigungsgebiets der Dümmer See, ein Flachgewässer. Im Sommer gebe es dort erhebliche Probleme mit der Algenblüte, die auf einen hohen Stickstoff- und Phosphatgehalt zurückzuführen seien. Im Rahmen der Sanierung des Dümmers sei vorgesehen, diesen Eintrag zu reduzieren. Im Flurbereinigungsgebiet seien in diesem Zusammenhang Kompensationsmaßnahmen geplant. Dort seien eine Anlegung von Gewässerrandstreifen und von Sekundärauen sowie eine Verlegung einzelner Gewässer mit der Herstellung des Anschlusses an das Gewässersystem des Bornbachs wahrscheinlich. Die Flurbereinigung könne diese Maßnahmen durch eine Ausweisung lagegerechter Flächen unterstützen. Entsprechendes gelte für touristische Maßnahmen in Verbindung mit der Funktion des Raums als Erholungsgebiet (Steigerung der Erlebbarkeit des Moores, Moorlehrpfad, Wanderwege). Ferner lägen im nördlichen Flurbereinigungsgebiet Flächen, auf denen der Torfabbau genehmigt sei, die aber landwirtschaftlich genutzt würden. Die betreffenden Landwirte seien nur bereit, sie gegen Ersatzland für den Torfabbau zur Verfügung zu stellen. Das insoweit erforderliche Bodenmanagement solle über die Flurbereinigung erfolgen. Die für die Entflechtung der Landnutzungskonflikte erforderliche Beschaffung von Ersatzland erfolge durch die Niedersächsische Landgesellschaft (NLG). Diese habe im Verfahrensgebiet bereits Flächen im Umfang von ca. 20 ha erworben. Der Erwerb weiterer Flächen sei angestrebt.
Die Grenzen des Flurbereinigungsgebiets verliefen im Wesentlichen entlang von Gemarkungs- und topografischen Grenzen. Das Gebiet umfasse alle erarbeiteten Wegebaumaßnahmen. Die Flächen der Klägerin lägen mitten im Verfahrensgebiet.
Die Klägerin hält dem entgegen, dass die Verhandlungen zwischen ihr und der Gemeinde Ostercappeln betreffend die Übertragung von Eigentum an Wegeflächen nicht fortgeführt worden seien. Am Erwerb von Flächen, auf denen der Torfabbau genehmigt sei und die landwirtschaftlich genutzt würden, sei sie nicht interessiert. Denn ihr gehörten bereits zum Torfabbau geeignete Flächen. Auch könne sie kein Ersatzland zur Verfügung stellen. Eine Erweiterung der Torfabbauflächen sei für sie ebenfalls nicht von Interesse, weil der Torfabbau in Litauen wirtschaftlicher betrieben werden könne.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichts- und Beiakten des vorliegenden Verfahrens und des Verfahren 15 KF 11/18 verwiesen. Er ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die nach § 140 FlurbG statthafte Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Der Beschluss des Beklagten vom 23. Oktober 2017 über die Anordnung der vereinfachten Flurbereinigung Venne-Nord und die Feststellung des Flurbereinigungsgebiets (Einleitungsbeschluss) in der Fassung seines Widerspruchsbescheids vom 14. Juni 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Maßgebend für die rechtliche Überprüfung der Anordnung einer Flurbereinigung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der letzten Behördenentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017 – 9 C 4.16 – RdL 2017, 341 = juris Rn. 15; Senatsurteile vom 17.4.2018 – 15 KF 12/16 – juris Rn. 39; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 32, jeweils zur Unternehmensflurbereinigung; Senatsurteil vom 12.9.2018 – 15 KF 17/17 – RdL 2019, 66 = juris Rn. 42 zur Anordnung einer vereinfachten Flurbereinigung), hier des Widerspruchsbescheids vom 14. Juni 2018.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, welcher der Senat in ständiger Rechtsprechung folgt, kann ein Beschluss über die Anordnung einer Flurbereinigung nur mit der Begründung angefochten werden, die Anordnung sei fehlerhaft, die sachlichen Voraussetzungen für die Anordnung des Verfahrens lägen nicht vor und die Abgrenzung des Verfahrensgebiets verstoße gegen die Ermessensrichtlinien, die sich aus § 7 FlurbG ergeben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.3.1974 – V B 14.72 – BVerwGE 45, 112 = juris Rn. 3 m. w. N.; Senatsurteile vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 43; vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 40).
Solche Gründe liegen hier nicht vor:
1.
Der auf § 86 FlurbG gestützte Einleitungsbeschluss leidet nicht an formellen Fehlern.
Insbesondere hat der Beklagte als seit dem 1. Juli 2014 zuständige Flurbereinigungsbehörde vor Erlass des Einleitungsbeschlusses gemäß § 5 Abs. 1 FlurbG in einer Aufklärungsversammlung am 13. September 2017 die voraussichtlich betroffenen Grundstückseigentümer über das geplante vereinfachte Flurbereinigungsverfahren einschließlich der zu erwartenden Kosten aufgeklärt.
Gemäß § 5 Abs. 2 und 3 FlurbG hat er ferner die in diesen Vorschriften bezeichneten Hoheitsträger und Organisationen in einer Versammlung am 12. September 2017 über das geplante Verfahren, dessen Durchführung und die voraussichtlichen Kosten unterrichtet.
Der Klägerin wurde gemäß § 86 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 FlurbG eine Abschrift des Einleitungsbeschlusses nebst Gebietskarte, Anhang und Verzeichnis der Verfahrensflurstücke übersandt.
Zwar wurde der vollständige Beschluss nicht darüber hinaus entsprechend den Vorgaben des § 6 Abs. 3 FlurbG, die bei einer (hier ebenfalls erfolgten) öffentlichen Bekanntgabe des Einleitungsbeschlusses auch im vereinfachten Flurbereinigungsverfahren gelten (vgl. Senatsurteil vom 5.3.1998 – 15 K 2819/96 – RdL 1999, 320 = juris Rn. 11), in den Flurbereinigungsgemeinden Bohmte und Ostercappeln zwei Wochen lang nach der Bekanntmachung zur Einsichtnahme für die Beteiligten ausgelegt. Vielmehr lag dort nach den Bescheinigungen der beiden Gemeinden lediglich das Verzeichnis der Verfahrensflurstücke aus. Jedoch wird eine fehlende Auslegung durch die tatsächliche Kenntnisnahme seitens der Klägerin geheilt (vgl. Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 6 Rn. 7 m. w. N.).
2.
Auch die sachlichen Voraussetzungen für die Anordnung einer vereinfachten Flurbereinigung lagen im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 14. Juni 2018 vor.
Gemäß § 86 Abs. 1 FlurbG kann ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren u. a. eingeleitet werden, um Maßnahmen der Landentwicklung, insbesondere Maßnahmen der Agrarstrukturverbesserung (dazu gehört die Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft, vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.6.1998 – 11 B 28.98 – RdL 1998, 209 = juris Rn. 8), Maßnahmen des Umweltschutzes, der naturnahen Entwicklung von Gewässern, des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu ermöglichen oder auszuführen (Nr. 1), oder um Landnutzungskonflikte aufzulösen (Nr. 3).
Welcher dieser – teils privatnützigen und teils fremdnützigen – Zwecke die Anordnung des Verfahrens auslöst, ist nicht entscheidend (vgl. Senatsurteile vom 26.2.2019 – 15 KF 45/17 – juris Rn. 83; vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 61 m. w. N.). Die Anordnung einer vereinfachten Flurbereinigung setzt allerdings – ebenso wie die Anordnung einer Regelflurbereinigung – voraus, dass das Verfahren in erster Linie privatnützigen Zwecken dient, hinter denen fremdnützige Zwecke im Konfliktfall zurücktreten, und dass ein objektives Interesse der Teilnehmer i. S. d. § 4 Halbsatz 1 FlurbG besteht (BVerwG, Beschlüsse vom 13.9.2018 – 9 B 40.17 – juris Rn. 5; vom 18.11.2014 – 9 B 30.14 – ZUR 2015, 290 = juris Rn. 4; – 9 B 31.14 – Buchholz 424.01 § 86 FlurbG Nr. 4 = juris Rn. 4; Urteil vom 13.4.2011 – 9 C 1.10 – BVerwGE 139, 296 = juris Rn. 13; Senatsurteile vom 26.2.2019, a. a. O., Rn. 83; vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 61 m. w. N.).
Dem wird die Anordnung der vereinfachten Flurbereinigung Venne-Nord gerecht:
a)
Sie dient primär privatnützigen Zwecken.
Bei einem vereinfachten Flurbereinigungsverfahren, das – wie hier – (jedenfalls auch) Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege i. S. d. § 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG ermöglichen soll, beantwortet sich die Frage der Privatnützigkeit nicht nach den Zielen des Projekts, das ermöglicht werden soll. Maßgebend sind vielmehr die Ziele, die mit dem Flurbereinigungsverfahren verfolgt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.11.2014, a. a. O., Rn. 5; Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 64 m. w. N.).
Ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren, das (jedenfalls auch) Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege i. S. d. § 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG ermöglichen soll, entspricht dem Privatnützigkeitserfordernis, wenn es insoweit vorrangig darum geht, bestehende Konflikte zwischen sich wechselseitig störenden Nutzungen aufzulösen oder eine konfliktfreie Neuordnung der Grundstücksnutzung i. S. d. § 86 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG zu schaffen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.11.2014, a. a. O., Rn. 4; Urteil vom 13.4.2011, a. a. O., Rn. 21; Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 65 m. w. N.). Dagegen ist es mit dem Privatnützigkeitserfordernis nicht vereinbar, eine vereinfachte Flurbereinigung anzuordnen, um in erster Linie Land für ein im Interesse der Allgemeinheit liegendes Vorhaben zu beschaffen. Dieses Anliegen ist vielmehr der fremdnützigen Unternehmensflurbereinigung vorbehalten, die eine Enteignung i. S. d. Art. 14 Abs. 3 GG darstellt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.11.2014, a. a. O., Rn. 4; Urteil vom 13.4.2011, a. a. O., Rn. 21; Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 65).
Maßgeblich für die Beurteilung, welche Zwecke mit einer angeordneten Flurbereinigung vorrangig verfolgt werden, ist in erster Linie das, was die zuständigen Behörden in Erfüllung ihrer Begründungspflicht im Einleitungsbeschluss in Gestalt des Widerspruchsbescheids als Zwecke angegeben haben (BVerwG, Beschluss vom 13.9.2018, a. a. O., Rn. 5; Urteil vom 13.4.2011, a. a. O., Rn. 20; Senatsurteile vom 26.2.2019, a. a. O., Rn. 85; vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 66 m. w. N.).
Ausgehend hiervon entspricht die Anordnung der vereinfachten Flurbereinigung Venne-Nord dem Privatnützigkeitserfordernis. Nach dem Einleitungsbeschluss in Gestalt des Widerspruchsbescheids werden mit ihr mehrere Zwecke verfolgt:
An erster Stelle wird sowohl im Einleitungsbeschluss als auch im Widerspruchsbescheid angeführt, dass im Verfahrensgebiet die Produktions- und Arbeitsbedingungen für die Landwirtschaft verbessert werden sollen. Als wesentliches Verfahrensziel wird insoweit die Verbesserung der landwirtschaftlichen Wege, insbesondere ihrer Tragfähigkeit, hervorgehoben. Dadurch soll der Entwicklung bei den landwirtschaftlichen Fahrzeugen und Geräten Rechnung getragen werden. Als weitere Maßnahmen zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen für die Landwirtschaft werden laut Begründung des Einleitungsbeschlusses und des Widerspruchsbescheids in einigen Teilbereichen Zusammenlegungen und Formverbesserungen von landwirtschaftlichen Nutzflächen sowie Verringerungen der Hof-Feld-Entfernungen angestrebt. Insgesamt soll auf diese Weise eine nachhaltige Agrarstrukturverbesserung in der örtlichen Landwirtschaft erreicht werden.
Diese Ziele sind privatnützig. Sie sind auch nicht nur vorgeschoben. Der schlechte Zustand der Wege im Verfahrensgebiet ergibt sich aus den vom Beklagten vorgelegten Lichtbildern. Darauf ist zu erkennen, dass zahlreiche Wege uneben sind, Aufplatzungen und Risse in den Belägen aufweisen, sich darauf Pfützen bilden und teilweise Graswuchs durchbricht. Wie sich aus dem bei Erlass des Widerspruchsbescheids bereits vorliegenden Wegebaukonzept ergibt (vgl. die Übersichtskarte zur Arbeitskreissitzung vom 17.10.2016; siehe auch die kartenmäßige Darstellung in der Anlage II zum Protokoll der Sitzung des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft Venne-Nord vom 28.3.2018; bestätigt durch die Karte zu dem am 14.2.2019 genehmigten Plan über die gemeinschaftlichen und öffentlichen Anlagen), erstrecken sich die zum Ausbau vorgesehenen Wege über das gesamte Verfahrensgebiet. Das auszubauende Wegenetz hat mit ca. 27,3 km eine beträchtliche Länge und soll zu Kosten in Höhe von ca. 3,5 Mio. EUR umfassend saniert werden. Zwar kommt der Ausbau der Wege auch der Gemeinde und der Allgemeinheit zugute. Im Vordergrund stehen aber die mit der besseren Befahrbarkeit der Wege verbundenen Vorteile für die Landwirtschaft. Auch die in einigen Teilbereichen zusätzlich angestrebte Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen für die Landwirtschaft durch Zusammenlegungen und Formverbesserungen landwirtschaftlicher Nutzflächen sowie Verringerungen der Hof-Feld-Entfernungen ist möglich. Aus der bei Erlass des Widerspruchsbescheids noch aktuellen „Karte Besitzstände“ vom 24. April 2015, welche die Besitzstände der Teilnehmer der Flurbereinigung in unterschiedlichen Farben ausweist, ergibt sich, dass zahlreiche Besitzstände zersplittert und viele Flächen schlecht geformt sind.
Als weiteres Ziel der Flurbereinigung wird im Einleitungsbeschluss in Gestalt des Widerspruchsbescheids angeführt, dass die unterschiedlichen Nutzungsansprüche an landwirtschaftlichen Flächen im Verfahrensgebiet sozialverträglich entflochten werden sollen.
Zum einen sollen die Belange der Torfindustrie und der Landwirtschaft entflochten werden. Diese Zielsetzung hat der Beklagte im gerichtlichen Verfahren dahingehend erläutert, dass die Torfindustrie einschließlich der Klägerin landwirtschaftliche Flächen im Verfahrensgebiet beanspruche. Dort würden einige Flächen, auf denen der Torfabbau genehmigt sei, landwirtschaftlich genutzt. Die Eigentümer seien nur bereit, sie gegen Ersatzland für den Torfabbau zur Verfügung zu stellen. Das insoweit erforderliche Bodenmanagement solle über die angeordnete Flurbereinigung erfolgen. So könnten z. B. Torfabbauer ein Flurstück der NLG im Bereich Campemoor erwerben und mit der Flächenneuordnung eine derzeit landwirtschaftlich genutzte, aber für den Torfabbau genehmigte Fläche erhalten. Derjenige, der diese Fläche abgebe, könne die Fläche im Bereich Campemoor oder Teile davon als Ersatzland erhalten.
Im Zusammenhang mit der Entflechtung von Landnutzungskonflikten wird im Einleitungsbeschluss des Weiteren die Sanierung des Dümmers angesprochen; die insoweit sinnvollen Maßnahmen sollen durch ein geschicktes Bodenmanagement ermöglicht werden. Dies hat der Beklagte im gerichtlichen Verfahren dahingehend konkretisiert, dass Kompensationsmaßnahmen für die Sanierung des Dümmers gemäß den vom Unterhaltungsverband Obere Hunte aufgestellten Gewässerentwicklungsplänen für den Venner Mühlenbach, die Elze und den Venner Bruchkanal angestrebt seien. Weitere mögliche Maßnahmen würden in den Planungen des Niedersächsischen Landesbetriebs für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz Sulingen für den Venner Moorkanal Ost dargestellt. An diesen Gewässern und ihren Nebengewässern seien die Kompensationsflächen zu positionieren. Im Flurbereinigungsgebiet seien als Maßnahmen Gewässerrandstreifen, die Anlage von Sekundärauen und eine Verlegung einzelner Gewässer mit der Herstellung des Anschlusses an das Gewässersystem des Bornbachs wahrscheinlich. Die dadurch entstehenden Landnutzungskonflikte sollen entflochten werden.
Schließlich sollen, was die Entflechtung von Landnutzungskonflikten anbelangt, laut Einleitungsbeschluss durch die Bodenordnung im Flurbereinigungsgebiet gemeindliche Planungen unterstützt werden. Dies hat der Beklagte im gerichtlichen Verfahren dahingehend konkretisiert, dass die Gemeinde Ostercappeln Kompensationsflächen für die durch ihre Bauleitplanung verursachten Eingriffe in Natur und Landschaft benötige.
Die damit in mehrfacher Hinsicht angestrebte Auflösung von Landnutzungskonflikten ist ebenfalls in erster Linie privatnützig und nicht bloß vorgeschoben. Insoweit kann dahinstehen, inwieweit Landnutzungskonflikte zwischen der Torfindustrie und der Landwirtschaft bestehen oder zu erwarten sind und aufgelöst werden können. Jedenfalls die angestrebte Entflechtung derjenigen Konflikte, die durch eine Ausweisung von Kompensationsflächen bzw. die Vornahme von Kompensationsmaßnahmen im Verfahrensgebiet entstehen können, ist primär privatnützig. Kompensationsmaßnahmen und -flächen können vielschichtige Auswirkungen auf umliegende, landwirtschaftlich genutzte Flächen haben. So können etwa Sukzessionsflächen zu einem höheren Druck von Unkräutern führen, was aufwändigere Gegenmaßnahmen erfordert. Anpflanzungen führen je nach Himmelsrichtung zu Schattenwürfen und einem Entzug von Nährstoffen durch Wurzelwirkungen auf den Nachbarflächen. Auch Vernässungen können sich nachteilig auf angrenzende landwirtschaftliche Flächen auswirken (vgl. Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 70). Durch eine entsprechende Konzentration der geplanten Kompensationsmaßnahmen und -flächen in bestimmten Teilen des Flurbereinigungsgebiets können daher zu erwartende Landnutzungskonflikte im Flurbereinigungsgebiet aufgelöst werden. Nach den Angaben des Beklagten verfügt die mit der Beschaffung von Ersatzland beauftragte NLG im Verfahrensgebiet bereits über geeignete Tauschflächen im Umfang von ca. 20 ha in den Bereichen Campemoor und Lutterdamm. Der Erwerb weiterer Flächen ist angestrebt.
Zwar heißt es im Einleitungsbeschluss darüber hinaus, die Erholungsfunktion des Raums solle weiter entwickelt werden. Hierzu hat der Beklagte im gerichtlichen Verfahren ergänzend ausgeführt, dass im Rahmen der Flurbereinigung touristische Maßnahmen in Verbindung mit der Funktion des Raums als Erholungsgebiet (Steigerung der Erlebbarkeit des Moores, Moorlehrpfad, Wanderwege) durch eine Ausweisung lagegerechter Flächen unterstützt werden könnten. Des Weiteren sollen laut Einleitungsbeschluss die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden.
Diese in erster Linie fremdnützigen, nach § 1 FlurbG zulässigen Ziele der Förderung der allgemeinen Landeskultur und der Landentwicklung stehen aber ersichtlich nicht im Vordergrund der angeordneten vereinfachten Flurbereinigung. Primär angestrebt sind – wie ausgeführt – eine Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen für die Landwirtschaft durch den Wegeausbau, Zusammenlegungen landwirtschaftlicher Nutzflächen, verbesserte Flächenzuschnitte und Verringerungen der Hof-Feld-Entfernungen sowie die Entflechtung zu erwartender Landnutzungskonflikte im Verfahrensgebiet.
Auf die (ohnehin abgebrochenen) Verhandlungen der Klägerin mit der Gemeinde Ostercappeln über eine Neuordnung der Eigentumsverhältnisse an Wegeflächen hat der Beklagte die Anordnung der Flurbereinigung weder im Einleitungsbeschluss noch im Widerspruchsbescheid gestützt, so dass es für die Rechtmäßigkeit der Anordnung der vereinfachten Flurbereinigung auf damit zusammenhängenden Zielsetzungen nicht ankommt.
Alles in allem dient somit die angeordnete vereinfachte Flurbereinigung primär privatnützigen Zwecken.
b)
Entgegen der Auffassung der Klägerin besteht auch ein objektives Interesse der Teilnehmer an der Anordnung der vereinfachten Flurbereinigung i. S. d. § 4 Halbsatz 1 FlurbG.
Maßgebend ist insoweit nicht die subjektive Meinung Einzelner, sondern das wohlverstandene Interesse der Beteiligten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.3.1974, a. a. O., Rn. 6). Selbst gegen den Willen der überwiegenden Anzahl der Teilnehmer – nach der Grundfläche gerechnet – ist ein objektives Interesse der Teilnehmer anzunehmen, wenn bei Berücksichtigung aller planungsrelevanten Umstände und bei objektiver Abwägung der sachlichen Gesichtspunkte der betriebswirtschaftliche Erfolg der Flurbereinigung nicht in Frage gestellt werden kann. Dabei ist darauf abzustellen, ob das objektive Interesse an einer Verbesserung der Agrarstruktur und der Arbeitsgrundlagen der Betriebe für die überwiegende Fläche des gesamten Verfahrensgebiets vorliegt. Ist dieses – objektive – Interesse für die Beteiligten als gegeben anzusehen, ist die Anordnung der Flurbereinigung zulässig, weil sich die Maßnahme als im wohlverstandenen, auf sachlichen Erwägungen beruhenden Interesse der Beteiligten liegend und damit als sachgerecht erweist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 16.12.1992 – 11 B 46.92 – AgrarR 1993, 321 = juris Rn. 3 m. w. N.; vom 26.3.1974, a. a. O., Rn. 6; Senatsurteile vom 26.2.2019, a. a. O., Rn. 89; vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 77 m. w. N.).
Danach liegt die angeordnete vereinfachte Flurbereinigung im objektiven Interesse der Teilnehmer. Der Ausbau der Wirtschaftswege, die Zusammenlegungen und Formverbesserungen von Besitzständen und die Entflechtung von Landnutzungskonflikten sind für einen vorausschauenden Landwirt vorteilhaft. Diese Vorteile konnten bei einer Gesamtbetrachtung im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids im flächenmäßig überwiegenden Teil des Flurbereinigungsgebiets erreicht werden. Im Hinblick auf die Wege ergibt sich dies aus der Karte zur Arbeitskreissitzung vom 17. Oktober 2016, der Karte in der Anlage II zum Protokoll der Sitzung des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft Venne-Nord vom 28. März 2018 und der Karte zum Plan über die gemeinschaftlichen und öffentlichen Anlagen. Hinsichtlich der Zusammenlegungen und Formverbesserungen von Flächen folgt dies aus der „Karte Besitzstände“ vom 24. April 2015. Eine Entflechtung von Landnutzungskonflikten ist – je nach Verortung der Kompensationsmaßnahmen und -flächen – ebenfalls in weiten Teilen des Flurbereinigungsgebiets denkbar.
3.
Die Anordnung der vereinfachten Flurbereinigung Venne-Nord ist schließlich auch nicht ermessensfehlerhaft. Dies gilt sowohl für die Einleitung der Flurbereinigung an sich als auch für die Abgrenzung des Verfahrensgebiets.
Nach § 86 Abs. 1 FlurbG „kann“ ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren zu den dort genannten Zwecken eingeleitet werden. Die Entscheidung der Flurbereinigungsbehörde, ob sie ein solches Verfahren einleitet, ist nach § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 114 Satz 1 VwGO nur in beschränktem Umfang der gerichtlichen Nachprüfung zugänglich. Sie kann nur daraufhin überprüft werden, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten worden sind oder ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Beides ist hier nicht ersichtlich.
Die Abgrenzung des Verfahrensgebiets ist ebenfalls nicht ermessensfehlerhaft. Sie verstößt nicht gegen die sich aus § 7 Abs. 1 FlurbG ergebenden Ermessensrichtlinien.
Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 FlurbG kann das Flurbereinigungsgebiet eine oder mehrere Gemeinden oder Teile von Gemeinden umfassen. Es ist gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG so zu begrenzen, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht werden kann. Letzteres ist der Flurbereinigungsbehörde als entscheidende Richtlinie für die Ausübung ihres Gebietsbegrenzungsermessens vorgegeben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.11.1988 – 5 B 164.88 – RzF 32 zu § 4 FlurbG = juris Rn. 4).
Gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 114 Satz 1 VwGO ist die Ermessensentscheidung über die Begrenzung des Flurbereinigungsgebiets nur im beschränkten Umfang einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich (vgl. Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 88 m. w. N.). Ermessensfehlerhaft ist eine Abgrenzung des Verfahrensgebiets, die erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für den einzelnen Beteiligten bedeutsame Gesichtspunkte zurückgeht oder sich als ganz ungeeignet erweist, den Flurbereinigungserfolg zu fördern (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21.10.1996 – 11 B 69.96 – juris Rn. 5; vom 8.11.1989 – 5 B 124.89 – Buchholz 427.01 § 7 FlurbG Nr. 2 = juris (Kurztext); Senatsurteile vom 26.2.2019, a. a. O.; vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 88 m. w. N.).
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Abgrenzung des Flurbereinigungsgebiets nicht ermessensfehlerhaft. Im Widerspruchsbescheid wird ausgeführt, die Abgrenzung des Verfahrens sei so gewählt worden, dass der erforderliche Rahmen für die notwendigen Bodenordnungsmaßnahmen vorhanden sei und voraussichtlich alle austauschbaren Grundstücke der betroffenen Landwirte einbezogen seien. Zudem umfasse das Verfahrensgebiet alle in einem Arbeitskreis erarbeiteten, möglichen Wegebaumaßnahmen. Dies lässt sich anhand der vorliegenden Karten gut nachvollziehen. Wie sich aus der Gebietskarte und dem in der mündlichen Verhandlung eingesehenen Luftbild in googlemaps ergibt, orientieren sich die Grenzen im Wesentlichen an Gemarkungs- und topografischen Grenzen. Sie umschließen das Gebiet, in dem die Wegebaumaßnahmen stattfinden sollen.
Dass das nördliche Flurbereinigungsgebiet einen „Zipfel“ außerhalb der Gemarkungsgrenze der Gemeinde Ostercappeln beinhaltet, findet eine nachvollziehbare Erklärung darin, dass sich die geplanten Wegebaumaßnahmen dorthin erstrecken sollen.
Die Einbeziehung der Torfabbauflächen der Klägerin und der G. H. in das Verfahrensgebiet ist ebenfalls nicht ermessensfehlerhaft. Denn diese Flächen liegen innerhalb der topografisch nachvollziehbaren und vermessungstechnisch sinnvollen Grenzen des Flurbereinigungsgebiets.
Dass Teilbereiche der Flächen der Klägerin und der G. H. bereits arrondiert sind, verpflichtet die Flurbereinigungsbehörde nicht dazu, diese Bereiche aus dem Flurbereinigungsgebiet auszuschließen oder die Grenzen des Flurbereinigungsgebiets danach auszurichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.5.1986 – 5 B 56.84 – Buchholz 424.01 § 4 FlurbG Nr. 8 = juris Rn. 17; Beschluss vom 26.3.1974, a. a. O., Rn. 3; Senatsurteile vom 26.2.2019, a. a. O.; vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 87 m. w. N.). Denn in der Regel ermöglicht nur die Bildung großer Verfahrensgebiete wirksame Flurbereinigungsplanungen und die Abstimmung der Flurbereinigungsmaßnahmen mit anderen Fachplanungen (vgl. SächsOVG, Urteil vom 29.1.2018 - 7 C 22/16.F – juris Rn. 35 m. w. N.).
Zwar sind die Torfabbauflächen – wie der Beklagte unter Punkt 18 der Niederschrift über den Anhörungstermin nach § 5 Abs. 2 und 3 FlurbG vom 12. September 2017 ausgeführt hat – gemäß den Bodenabbaugenehmigungen nach erfolgtem Torfabbau für Naturschutzzwecke herzurichten. Damit sind sie aller Voraussicht nach nicht land- oder forstwirtschaftlich nutzbar. Jedoch kann nach § 1 FlurbG „ländlicher Grundbesitz“, d. h. gerade nicht nur land- oder forstwirtschaftlich genutzter Grundbesitz, „zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft sowie zur Förderung der allgemeinen Landeskultur und der Landentwicklung“ durch Maßnahmen nach dem Flurbereinigungsgesetz neu geordnet werden. Auch ist im Rahmen einer angeordneten (vereinfachten) Flurbereinigung im Zusammenhang mit der Förderung der allgemeinen Landeskultur und der Landentwicklung eine Verbesserung der Situation gewerblicher Betriebe zulässig (vgl. Wingerter/Mayr, a. a. O., § 1 Rn. 7). Bei den Torfabbaubetrieben der Klägerin und der S... GmbH handelt es sich um gewerbliche Betriebe. Wie sich aus den „Besitzstandskarten alter Bestand“ betreffend die Klägerin und die G. H. ergibt, kann bei ihren Flächen im Verfahrensgebiet ein höherer Zusammenlegungsgrad und ein verbesserter Flächenzuschnitt erreicht werden. Darüber hinaus sind die Flächen im Fall des Ausbaus der Wege mit den Entwurfsnummern 102, 103, 106 und 107 schneller und gefahrloser zu erreichen. Da die Klägerin nach eigenen Angaben für die betreffenden Wege unterhaltungspflichtig ist, fallen bei einem Ausbau der Wege geringere Unterhaltungskosten an. Insoweit erscheint eine Verbesserung der Situation der gewerblichen Betriebe der Klägerin und der G. H. im Rahmen der Flurbereinigung objektiv möglich.
Im Übrigen dürfen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht landwirtschaftlich genutzte Flächen selbst dann, wenn bei ihnen – anders als hier – kein örtlicher und sachlicher Zusammenhang mit dem übrigen Flurbereinigungsgebiet besteht, in eine Flurbereinigung einbezogen werden, sofern bei der Gesamtgröße des als Einheit anzusehenden Bereichs der Charakter landwirtschaftlich genutzter Fläche nicht beseitigt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 5.5.1983 – 5 C 2.81 – Buchholz 424.01 § 87 FlurbG Nr. 7 = juris Rn. 15; Beschluss vom 17.10.1972 – 5 B 4.72 – Buchholz 424.01 § 1 FlurbG Nr. 3). So hindern etwa ein Müllplatz von unerheblicher Größe und ein 30 ha großer Golfplatz nicht daran, einen im übrigen landwirtschaftlich genutzten Teilbereich von rund 200 ha trotz fehlenden örtlichen und sachlichen Zusammenhangs in ein Flurbereinigungsverfahren für ein Gebiet von insgesamt 900 ha einzubeziehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.10.1972, a. a. O.). Entsprechendes gilt hier für die knapp 200 ha großen Torfabbauflächen der Klägerin und der G. H. bezogen auf das rund 1.390 ha große Flurbereinigungsgebiet, zumal insoweit ein örtlicher und sachlicher Zusammenhang mit dem übrigen Flurbereinigungsgebiet besteht. Dies gilt auch unter weiterer Berücksichtigung eines darüber hinaus tatsächlich im südwestlichen Flurbereinigungsgebiet befindlichen Golfplatzes.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 147 Abs. 1, 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 154 Abs. 1 VwGO. Gemäß § 3 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 5112 der Anlage 1 zum GKG ist eine Gerichtsgebühr mit vier Gebührensätzen anzusetzen. Der zugrunde gelegte Streitwert ergibt sich aus § 52 Abs. 2 GKG und orientiert sich an der Empfehlung unter der lfd. Ziffer 13.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 18. Juli 2013 (NordÖR 2014, 11).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 167 Abs. 2 VwGO und §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 147 Abs. 1, 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 154 Abs. 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 ZPO
§ 140 FlurbG
§ 7 FlurbG
§ 86 FlurbG
§ 1 FlurbG
§ 4 FlurbG
§ 87 FlurbG
§ 86 Abs. 1 Nrn. 1 und 3 FlurbG
§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 FlurbG
§ 5 Abs. 2 und 3 FlurbG
§ 86 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 FlurbG
§ 6 Abs. 3 FlurbG
§ 86 Abs. 1 FlurbG
§ 4 Halbsatz 1 FlurbG
§ 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG
§ 86 Abs. 1 Nr. 3 FlurbG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 1 FlurbG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 3 Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 45, 112
BVerwGE 139, 296
NordÖR 2014, 11
15 KF 11/18
9 C 4.16
15 KF 12/16
15 KF 24/13
15 KF 17/17
V B 14.72
15 K 2819/96
11 B 28.98
15 KF 45/17
9 B 40.17
9 B 30.14
9 B 31.14
9 C 1.10
11 B 46.92
5 B 164.88
11 B 69.96
5 B 124.89
5 B 56.84
7 C 22/16
5 C 2.81
5 B 4.72