Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-03-03, Aktenzeichen 12 A 182/18
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2020:0303.12A182.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass für den Betrieb einer weiteren Spielhalle eine glückspielrechtliche Erlaubnis nicht erforderlich ist.
Die Klägerin betreibt seit dem 24.10.2001 zwei Spielhallen. Eine ist belegen in der xxxxx, die andere im xxxx, jeweils in xxxxx. Beide Straßen stoßen etwa in einem rechten Winkel aufeinander. Der Eingang einer Spielhalle geht zum xxxx, derjenige der anderen Spielhalle zur xxxx hinaus. Beide Spielhallen liegen in einem Gebäude auf einer Etage, grenzen aneinander und waren - früher - durch eine Verbindungstür verbunden. Wegen der Einzelheiten der Lage der beiden Spielhallen wird auf Blatt 22 der Gerichtsakte verwiesen.
Mit Schreiben vom 02.11.2017 forderte die Beklagte die Klägerin auf, bis zum 31.12.2017 zu erklären, welche Spielhalle weiter betrieben werden solle. Sie wies darauf hin, dass beide Spielhallen in einem baulichen Verbund bestünden. Nach dem neuen Spielhallengesetz Schleswig-Holstein (SpielhG) seien Spielhallen in einer solchen Konstellation nur noch bis zum 09.02.2018 erlaubt, danach sei eine Spielhalle kraft Gesetzes illegal. Es bestehe die Möglichkeit, diese als Härtefall anerkannt zu bekommen.
Die Klägerin wies in zwei Schriftsätzen aus November 2017 darauf hin, dass die Spielhallen nicht unter die einschlägige Vorschrift des § 11 SpielhG fielen. Es bestünden zwei Adressen, es seien zwei Einzelkonzessionen erteilt worden, insoweit sei der Verbotstatbestand des SpielhG nicht erfüllt.
Die Klägerin hat unter dem 28.03.2018 Klage erhoben.
Sie trägt im Wesentlichen vor, dass die einschlägigen Vorschriften des SpielhG (§§ 3 und 11) dahin zu interpretieren seien, dass in ihrem Falle kein Verbund von zwei Spielhallen vorliege und insoweit das sogenannte Verbundverbot nicht einschlägig sei.
Die Klägerin hat ursprünglich beantragt,
festzustellen, dass es sich bei den von ihr in der xxxx und dem xxxx in xxxbetriebenen Spielhallen um Einzelkonzessionen iSd Schleswig-Holsteinischen SpielhG handelt.
Nach Hinweis des Gerichts in der mündlichen Verhandlung beantragt sie nunmehr,
festzustellen, dass für den Betrieb der in der xxxxbelegenen Spielhalle eine glückspielrechtliche Erlaubnis nicht erforderlich ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die (ursprüngliche) Klage für unzulässig. Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet. Vorliegend handele es sich um einen baulichen Verbund. Das ergebe sich aus ihrer Lage. Eine Spielhalle sei ab dem 09.02.2018 zu schließen, weil dann keine Erlaubnis mehr bestehe.
Die Kammer hat den Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter durch Beschluss vom 13.01.2020 zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und dem beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Nach Auffassung des Gerichts handelt es sich bei den in der mündlichen Verhandlung gestellten Klagantrag nicht um eine Klagänderung iSd § 91 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Vielmehr hat der Klägervertreter den ursprünglichen Antrag lediglich klargestellt.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nach § 43 Abs. 2 Satz 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit die Klägerin ihr Recht durch die Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Durch die insoweit festgelegte Subsidiarität der Feststellungsklage sollen Feststellungsbegehren verhindert werden, wenn für die Rechtsverfolgung ein sachnäheres und wirksameres Verfahren zur Verfügung steht (BVerwG, Urteil vom 02.12.2015 – 10 C 18/14 – juris, Rdnr. 14).
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie für den Weiterbetrieb ihrer Spielhalle auf dem Grundstück xxxx1 in xxxxx keiner glückspielrechtlichen Erlaubnis bedarf. Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage steht der Zulässigkeit der Klage daher vorliegend nicht entgegen, weil das Ziel des Antrages nicht mit einer Verpflichtungs- oder allgemeinen Leistungsklage erreicht werden kann, sondern es um die gerichtliche Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses geht. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, da sie der Auffassung ist, dass für den Weiterbetrieb der Spielhalle über den 09.02.2018 hinaus keine (weitere) behördliche Erlaubnis benötigt wird, die Beklagte insoweit jedoch anderer Auffassung ist.
Indes ist der Antrag der Klägerin nicht begründet. Die Klägerin benötigt grundsätzlich zum Weiterbetrieb der streitgegenständlichen Spielhalle ab dem 10.02.2018 eine glückspielrechtliche Erlaubnis. Da sie eine solche nicht vorweisen kann, ist der Betrieb insoweit illegal.
Nach der Vorschrift des § 24 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrages zum Glückspielwesen in Deutschland vom 15.12.2001 (GlüStV) bedürfen die Errichtung der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach dem GlüStV. Die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ist gemäß § 25 Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen (Verbundverbot). Nach der Vorschrift des § 11 Abs. 2 SpielhG sind Erlaubnisse für Unternehmen nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung und zum Betrieb von Spielhallen den Spielbetrieb aufgenommen hatten und erlaubt waren, aber die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 dieses Gesetz nicht erfüllen, weil sie sich in einem baulichen Verbund mit mindestens einer weiteren Spielhalle befinden, befristet bis zum 09.02.2018. Auf Antrag kann die für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde zur Vermeidung unbilliger Härten im Ausnahmefall nach Ablauf des in Abs. 2 bestimmten Zeitraumes mit besonderer Begründung die Erlaubnis für einen angemessenen Zeitraum verlängern. Dieser Zeitraum darf insgesamt acht Jahre nicht überschreiten (Abs. 3).
Sowohl das sogenannte Abstandsgebot (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielhG) als auch das in § 3 Abs. 2 SpielhG verankerte Verbundverbot verfolgen den Zweck, die Spielhallendichte und das Gesamtangebot an Spielhallen zu beschränken. Das Verbundverbot, das unabhängig von der Beachtung etwaiger landesspezifischer Mindestabstände greift, verfolgt dabei den Zweck, die Entstehung spielbankenähnlicher Großspielhallen zu verhindern. Hintergrund des Verbundverbots sowie des Verbots von Mehrfachkonzessionen ist, dass Spielhallenbetreiber zunehmend dazu übergegangen sind, mehrere, jeweils mit gesonderten Erlaubnissen betriebene Spielhallen in unmittelbarer räumlicher Nähe, teilweise sogar in einem Gebäude oder räumlichen Verbunds zusammenzufassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rdnr. 134 ff.; OVG Münster, Beschluss vom 16.08.2019 – 4 B 659/19 – juris, Rdnr. 9).
Vorliegend liegen beide von der Klägerin betriebenen Spielhallen in einem baulichen Verbund. Daran ändert zunächst nichts, dass beide Spielhallen getrennte Eingänge haben, die auf unterschiedliche Straßen gerichtet sind. Auch ist nach Auffassung des Gerichts unerheblich, dass – inzwischen – eine Verbindung zwischen den Spielhallen nicht (mehr) besteht. Die ursprüngliche Verbindungstür ist nach den Angaben des Klägerinvertreters in der mündlichen Verhandlung, welche das Gericht als wahr unterstellt (und insoweit einem entsprechenden Beweisantrag der Klägervertreterin nicht nachgegangen ist) auf Dauer geschlossen und kann nicht mehr benutzt werden.
Diese Umstände führen nicht dazu, dass ein „baulicher Verbund“ nicht (mehr) anzunehmen wäre.
Der Begriff „baulicher Verbund“ ist in § 25 Abs. 2 des GlüStV aufgeführt. Danach ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen. Die Wendung „baulicher Verbund“ dient dabei als Oberbegriff und wird im Folgenden näher durch Beispielsfälle erläutert. Das Wort „insbesondere“ zeigt, dass die nachfolgenden Beispielsfälle Unterfälle des baulichen Verbundes sind. Gleiches findet sich in § 3 Abs. 1 Satz 2 des SpielhG. Dort ist die Formulierung zwar etwas anders, allerdings werden auch hier wieder als Beispielsfälle für den baulichen Verbund Spielhallen in einem Gebäude oder einem Gebäudekomplex genannt.
Die beiden Spielhallen der Klägerin liegen - unstreitig – in einem Gebäude bzw. Gebäudekomplex. Ob und inwieweit eine Verbindung zwischen beiden Spielhallen besteht bzw. bestanden hat, ist nach Auffassung des Gerichts – wie ausgeführt - unerheblich. Ebenfalls nicht maßgeblich ist nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut, ob und inwieweit für jede Spielhalle eine eigene Aufsicht bestellt ist. Ausgehend von dem o. g. Zweck der Gesetze, eine Ballung von Spielhallen zu vermeiden, reicht es aus, wenn beide Spielhallen – wie hier – in einem Gebäudekomplex liegen. Daran ändert auch die Vorschrift des § 11 Abs. 2 Satz 1 SpielhG nichts. Darin heißt es, dass Unternehmen, die die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 dieses Gesetzes nicht erfüllen, weil sie sich in einem baulichen Verbund mit mindestens einer weiteren Spielhalle befinden, befristet bis zum 09.02.2018 sind. Ein Unterschied zu der Definition in § 3 Abs. 1 Satz 2 SpielhG betreffend den Begriff „baulicher Verbund“ besteht nicht. Der Begriff „baulicher Verbund“ in § 3 Abs. 1 Satz 2 und 11 Abs. 2 Satz 1 SpielhG ist identisch. Dass der Gesetzgeber in § 11 Abs. 2 SpielhG den Begriff „baulicher Verbund“ nicht mit Beispielsfällen angereichert hat, ist unschädlich und unerheblich. Warum der Begriff „baulicher Verbund“ in den Vorschriften des SpielhG unterschiedlich ausgelegt werden soll, hat die Klägerin nicht vermocht, überzeugend darzulegen. Vielmehr war nach Auffassung des Gerichts der Gesetzgeber nicht gehalten, den Begriff „baulicher Verbund“ nach einer erstmaligen näheren Erläuterung (§ 3 Abs. 1 Satz 2 SpielhG) in anderen Vorschriften, wie etwa in § 11 Abs. 2 Satz 1 SpielhG nochmals mit Beispielsfällen anzureichern. Die ursprüngliche gesetzliche Definition ist im Übrigen in § 25 Abs. 2 GlüStV enthalten. Dies ist vom Schleswig-Holsteinischen Landesgesetzgeber in § 3 Abs. 1 Satz 2 SpielhG im Wesentlichen übernommen worden. Da das SpielhG die Vorgaben des GlüStV umgesetzt hat, hat er – zur Klarstellung – in § 3 Abs. 1 Satz 2 einmalig den Begriff näher erläutert. Weitere Wiederholungen waren indes entbehrlich.
Das Verbundverbot, das Abstandsgebot und die Übergangsregelungen sind mit Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG), Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Dies hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 07.03.2027 – 1 BvR 1314/12 u. a. - aaO juris, Rdnr. 131 ff.) festgestellt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die dortigen Ausführungen Bezug genommen. Die Begründung des Bundesverfassungsgerichts gilt gleichermaßen für das Schleswig-Holsteinische Landesrecht, da die zwischen den Bundesländern im Wege eines Staatsvertrages vereinbarte Vorschrift des § 25 GlüStV inhaltsgleich in das Landesrecht umgesetzt worden ist. Das dies nicht vollständig deckungsgleich geschehen ist, führt nicht zu einer anderen Beurteilung. Denn - wie bereits erwähnt – verfolgt auch der Schleswig-Holsteinische Gesetzgeber in Umsetzung der Vorgaben des GlüStV mit dem Verbundverbot die vom Bundesverfassungsgericht benannten Ziele.
Das Verbundverbot verstößt auch nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 56 und Art. 46 AEUV (vgl. dazu: OVG Lüneburg, Beschluss vom 04.09.2017 – 11 ME 206/17 – juris, Rdnr. 20 ff.).
Die Frage, ob für die Spielhalle in der xxxx1 die sogenannte Härtefallregelung nach § 11 Abs. 3 SpielhG einschlägig ist, braucht vorliegend nicht beantwortet zu werden; sie ist nicht Gegenstand dieses Rechtsstreits.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; sie ist gemäß §§ 167, 708 Nr. 11, 711 ZPO vorläufig vollstreckbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 11 SpielhG
§ 91 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 25 GlüStV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 2 Satz 1 VwGO
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 11 Abs. 2 SpielhG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielhG
§ 3 Abs. 2 SpielhG
§ 25 Abs. 2 des GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 2 des SpielhG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 SpielhG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 SpielhG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 und 11 Abs. 2 Satz 1 SpielhG
§ 11 Abs. 3 SpielhG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 46 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 10 C 18/14
1 BvR 1314/12
4 B 659/19
11 ME 206/17