Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-05, Aktenzeichen 13 K 3206/14
ECLI: ECLI:DE:VGK:2015:1105.13K3206.14.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Die Beklagte wird unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides des Deutschen Instituts für Medizinische Dokumentation und Information (DIMDI) vom 13. Fe-bruar 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des DIMDI vom 12. Juni 2013 sowie unter teilweiser Aufhebung des ablehnenden Bescheides des DIMDI vom 16. Januar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. Mai 2014 verpflichtet, der Klägerin Informationszugang zu den Protokollen der Sitzungen und zum Schriftwechsel des Kuratoriums für Klassifikationsfragen aus den Jahren 2000 bis 2011 zu gewähren, soweit diesem Informationszugangsbegehren nicht schon durch den Widerspruchsbescheid vom 9. Mai 2014 entsprochen worden ist.
Die Beklage wird weiter unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides des Deutschen Instituts für Medizinische Dokumentation und Information (DIMDI) vom 13. Februar 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des DIMDI vom 12. Juni 2013 verpflichtet, der Klägerin Informationszugang zu den vollständigen Unterlagen hinsichtlich der Vereinbarungen sowie weiterem Schriftwechsel zwischen Herrn Dr. B. A. und dem DIMDI ab 1995 – mit Ausnahme der personenbezogenen Daten – zu gewähren.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistungen in Höhe des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine rechtsfähige Stiftung bürgerlichen Rechts. Sie hat sich zum Zweck gesetzt, wissenschaftliche Forschungsprojekte auf dem Gebiet der Informatik, Linguistik und der Medizin zu fördern, insbesondere, soweit diese der medizinischen und pflegerischen Dokumentation und der Weiterentwicklung von Methoden und Algorithmen zur rechnergestützten Analyse von medizinischen Texten dienen.
Das Deutsche Institut für medizinische Dokumentation und Information (im Folgenden: DIMDI) ist eine nicht rechtsfähige Bundesanstalt, die dem Bundesministerium für Gesundheit (im folgenden: Ministerium) nachgeordnet ist. Eine ihrer Aufgaben ist die Herausgabe des Operationen- und Prozeduren-Schlüssels (OPS) nach § 301 Abs. 7 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch (Regelungen zur gesetzlichen Krankenversicherung), mit dem die Operationen und sonstigen Prozeduren, die in einem Krankenhaus durchgeführt werden, verschlüsselt werden müssen, damit sie nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz abgerechnet werden können. Daneben dient er der Kostenkontrolle und der Qualitätssicherung. Dieser OPS wurde erstmals 1995 herausgeben (Version 1.0) und in der Folge über die Version 1.1 (1996-2001), die Version 2.0 (2001) und die Version 2.1 (2002-2003) kontinuierlich weiterentwickelt. Seit 2003 wird er jährlich herausgegeben. Bei der Herausgabe wird das DIMDI von dem Kuratorium für Fragen der Klassifikation im Gesundheitswesen (im folgenden: Kuratorium) beraten. Diesem Gremium gehören nach dessen Statut als stimmberechtigte Organisationen die Bundesärztekammer, die kassenärztliche Bundesvereinigung, die Arbeitsgemeinschaft der wissenschaftlichen medizinischen Fachgesellschaften, der GKV-Spitzenverband, der Verband der privaten Krankenversicherung, die Unfallversicherungsträger, die Deutsche Rentenversicherung Bund und die Deutsche Krankenhausgesellschaft an. Aufgaben und Funktion dieses Gremiums sind im Einzelnen in einem Statut geregelt. Das Statut bestimmt, dass die Sitzungen des Gremiums nicht-öffentlich sind und die Sitzungssteilnehmer über den Ablauf der Arbeit und den Inhalt der Beratungen zur Verschwiegenheit verpflichtet sind. Das Ministerium kann über die Öffentlichkeit der Sitzungen oder die Befreiung von der Pflicht zur Verschwiegenheit entscheiden. Die Ergebnisse der Beratung und die Empfehlungen, einschließlich der dazugehörigen vom Kuratorium beschlossenen Begründungen, sowie etwaige Minderheitsvoten mit ihren Begründungen unterliegen nicht der Pflicht zur Verschwiegenheit.
Im Januar 2012 beantragte die Klägerin bei dem DIMDI, ihr folgende Dokumente zur Verfügung zu stellen bzw. Akteneinsicht in diese zu gewähren:
1. sämtliche Protokolle der Sitzungen und Schriftwechsel des Kuratoriums für Klassifikationsfragen aus den Jahren 2000 bis 2011;
2. sämtliche Unterlagen, einschließlich aller Dateien, die Zusammenhang zur Erstellung des OPS 2.0 bzw. der Überarbeitung des OPS 1.1 bis hin zum OPS 2. 0 stehen; dies umfasst insbesondere auch die Ausschreibung sowie den Erstellungsprozess vollumfänglich, also einschließlich aller Arbeitsschritte und Zwischenergebnisse, und bezieht sich ebenfalls auf die dabei genutzten Quellen; des Weiteren insbesondere den diesbezüglichen Schriftverkehr zwischen DIMDI und BMG;
3. die vollständigen Unterlagen hinsichtlich der Vereinbarungen sowie weiteren Schriftwechsel zwischen Herrn Dr. B. A. und dem DIMDI ab 1995.
Auf Nachfrage des DIMDI teilte Dr. A. mit, dass er mit einer Preisgabe seiner schutzwürdigen personenbezogenen Daten bzw. Informationen gemäß Bundesdatenschutzgesetz i.V.m. den Vereinbarungen zwischen dem DIMDI und dem Universitätsklinikum Freiburg sowie des weiteren Schriftwechsels zwischen ihm und dem DIMDI ab 1995 nicht einverstanden sei.
Mit Bescheid vom 13. Februar 2013 gab das DIMDI dem Antrag der Klägerin teilweise statt und gewährte ihr Zugang zu der australischen Klassifikation MBS-E und den Ausschreibungsunterlagen betreffend die Erstellung des OPS 2.0 nebst diesbezüglichen Schriftverkehr zwischen dem DIMDI und dem Ministerium, soweit er dem DIMDI vorliegt und im Zusammenhang mit den Ausschreibungsunterlagen archiviert wurde. Im Übrigen lehnte es den Antrag ab. Die unter 1. beantragten Informationen seien keine amtlichen Informationen und zudem nach den Regelungen des Kuratoriums-Statuts Amts- bzw. Berufsgeheimnisse. Auch würden die zukünftigen Beratungen des Kuratoriums und der behördliche Entscheidungsprozess beeinträchtigt, wenn die Sitzungsprotokolle zugänglich gemacht würden. Dieselben Ausschlussgründe stünden auch dem Zugang zu den unter 2. begehrten Informationen entgegen. Diese Informationen könnten auch nicht teilweise offen gelegt werden, weil ein unverhältnismäßiger Arbeitsaufwand für die Sichtung und Schwärzung der Unterlagen erforderlich und damit die Arbeitsfähigkeit des DIMDI gefährdet sei. Die mit Ziffer 3. begehrten Informationen enthielten personenbezogene oder sonstige nach Rechtsvorschriften zu schützende Informationen über Dr. A. , der der Offenlegung widersprochen habe. Sein schutzwürdiges Interesse am Ausschluss des Informationszugangs zu diesen Daten überwiege das Informationsinteresse der Klägerin. Insgesamt sei das Informationsbegehren der Klägerin ein unzulässiger Ausforschungsantrag. Die Klägerin missbrauche die IFG-Regelungen aus wirtschaftlichen Eigeninteressen.
Hiergegen wurde mit Schreiben vom 12. März 2013 unter dem Briefkopf der Klägerin per Fax Widerspruch eingelegt, der handschriftlich mit einer einzigen, unleserlichen Unterschrift versehen war und sich eingehend mit den einzelnen Argumenten im Ablehnungsbescheid auseinandersetzte. Das Original – nach Angaben der Beklagten am 13. März 2013 eingegangene – dieses Schreibens oder ein Briefumschlag finden sich in den Akten nicht.
Das Ministerium lehnte auf Nachfrage des DIMDI (erst) mit Schreiben vom 17. Juni 2013 die Einsichtnahme der Klägerin in die Sitzungsprotokolle ab.
Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Juni 2013 wies das DIMDI den Widerspruch als unzulässig zurück, weil er nicht formgerecht eingelegt worden und nur von einer Person unterschrieben sei, während die Klägerin nach ihrer Satzung nur von zwei ihrer Vorstände gemeinsam vertreten werden könne.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids am 18. Juni 2013 hat die Klägerin am 17. Juli 2013 Klage erhoben (Az. 13 K 4367/13) und das Informationsbegehren zunächst vollumfänglich weiterverfolgt.
Im November 2013 stellte die Klägerin einen weiteren Antrag beim DIMDI und begehrte, ihr folgende Dokumente zugänglich zu machen:
1. Sämtliche Protokolle der Sitzungen und Schriftwechsel des Kuratoriums für Klassifikationsfragen aus den Jahren 2000 bis 2011;
2. sämtliche Unterlagen, an einschließlich aller Dateien, die im Zusammenhang zur Erstellung des OPS 2.0 bzw. der Überarbeitung des OPS 1.1 bis hin zum OPS 2.0 stehen; dies umfasst insbesondere – aber nicht ausschließlich – auch die Ausschreibung sowie den Erstellungsprozess vollumfänglich, einschließlich aller Arbeitsschritte und Zwischenergebnisse (soweit diese selbst als oder hierüber amtliche Informationen vorliegen), und bezieht sich ebenfalls auf die dabei genutzten Quellen; des Weiteren den diesbezüglichen Schriftverkehr zwischen dem DIMDI und dem Ministerium; ausgenommen ist von diesem Begehren auf Informationszugang die australische Klassifikation MBS-E, soweit zu dieser mit Bescheid vom 13. Februar 2013 Informationszugang im Wege der Akteneinsicht gewährt wurde;
3. die vollständigen Unterlagen hinsichtlich der Vertragsverhandlungen und die vollständigen Verträge zwischen der Klägerin und dem Ministerium aus den Jahren 1992 bis 1996 und diesbezüglichen Notizen und internen Vermerke.
Mit Bescheid vom 16. Januar 2014 gewährte das DIMDI der Klägerin Zugang zu sämtlichen Unterlagen, die im Zusammenhang zur Erstellung des OPS 2.0 bzw. der Überarbeitung des OPS 1.1 bis hin zum OPS 2.0 stehen, sowie den diesbezüglichen Schriftverkehr zwischen dem DIMDI und dem Ministerium, ausgenommen die amtlichen Informationen über die australische Klassifikation MBS-E, soweit der Zugang zu ihnen mit Bescheid vom 13. Februar 2013 im Wege der Akteneinsicht bereits eröffnet worden ist. Ferner gewährte es den Informationszugang zu den vollständigen Unterlagen hinsichtlich der Vertragsverhandlungen sowie den vollständigen Verträgen zwischen der Klägerin und dem Ministerium aus dem Jahr 1992 bis 1996 und diesbezügliche Notizen und interne Vermerke, soweit diese dem DIMDI vorliegen. Im Übrigen lehnte es den Antrag im Wesentlichen aus den im Bescheid vom 13. Februar 2013 dargelegten Gründen ab. Der Klägerin wurden 1170 Seiten mit Fotokopien und Dateiausdrucken übersandt.
Auf den Widerspruch, den die Klägerin gegen die teilweise Ablehnung des Informationszugangs erhob, gewährte das DIMDI mit Widerspruchsbescheid vom 9. Mai 2014 zusätzlich den teilweisen Zugang zu den Protokollen der Sitzungen des Kuratoriums aus den Jahren 2000 bis 2011. Im Übrigen wies es den Widerspruch im Wesentlichen aus den bereits vorher genannten Gründen zurück. In der Folge wurden der Klägerin 121 Seiten mit Kopien der Sitzungsprotokolle aus dem beantragten Zeitraum übersandt, auf denen weite Teile der Schrift beim Kopieren abgedeckt und so unkenntlich gemacht worden sind.
Mit Schriftsatz vom 10. Juni 2014 hat die Klägerin ihre Klage auch gegen den Bescheid vom 16. Januar 2014 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 9. Mai 2014 gerichtet, soweit damit ihr Antrag zu 1. und 2. abgelehnt worden ist. Das Gericht hat diesen Schriftsatz als neue Klage gewertet und sie unter dem Aktenzeichen 13 K 3206/14 geführt.
Die Klägerin begründet ihre Klagen im Wesentlichen wie folgt: Die Klage sei auch gegen den Ablehnungsbescheid vom 13. Februar 2013 zulässig, weil der Widerspruch nur mit einer Unterschrift wirksam und das Widerspruchsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Der Vorstandsvorsitzende der Klägerin habe den Widerspruch eigenhändig unterschrieben und an das DIMDI gefaxt. Er seivom Vorstand ermächtigt gewesen, alle Verfahrenshandlungen im Zusammenhang mit dem begehrten Informationszugang allein mit Wirkung für und gegen die Klägerin vorzunehmen, wie es auch § 8 Abs. 4 Satz 1 der Satzung vorsehe. Der Informationsantrag sei auch bestimmt genug formuliert worden und nicht missbräuchlich. Dem Zugang zu den Protokollen der Sitzungen und dem Schriftwechsel des Kuratoriums stünden keine Ausschlussgründe entgegen. Insbesondere würden durch die Offenlegung weder die Beratungen von Behörden noch behördliche Entscheidungsprozesse beeinträchtigt. Selbst wenn möglicherweise ein Geheimhaltungsinteresse früher vorhanden gewesen sei, sei es inzwischen durch Zeitablauf fortgefallen. Geheimhaltungsbedürftige personenbezogene Daten Dritter dürften in den Protokollen nicht enthalten sein; wenn überhaupt seien sie nach § 5 Abs. 3 IFG nicht geschützt. Der Schriftwechsel des Kuratoriums sei von der Regelung der Vertraulichkeit im Statut nicht erfasst. Andere gesetzliche Ausschlussgründe habe die Beklagte nicht geltend gemacht. Hinsichtlich des Zugangs zu Vereinbarungen und Schriftwechsel zwischen dem DIMDI und Dr. A. werde mit Nichtwissen bestritten, dass die Unterlagen personenbezogene Daten oder Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des Dr. A. enthielten. Die Darlegungs- und Beweislast liege bei der Beklagten, die bisher dazu nichts substantiiert dargelegt habe.
Die beiden Klageverfahren sind in der mündlichen Verhandlung verbunden und unter dem Az. 13 K 3206/14 fortgeführt worden. Dieses Verfahren haben die Beteiligten teilweise übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit zu den unter Ziffer 1. begehrten Sitzungsprotokollen teilweise und den unter Ziffer 2. begehrten Unterlagen zur Erstellung des OPS 2.0 Zugang gewährt worden ist.
Die Klägerin beantragt nunmehr noch,
1. die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des ablehnenden Bescheides des Deutschen Instituts für Medizinische Dokumentation und Information (DIMDI) vom 13. Februar 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des DIMDI vom 12. Juni 2013 sowie unter teilweiser Aufhebung des ablehnenden Bescheides des DIMDI vom 16. Januar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. Mai 2014 zu verpflichten, der Klägerin Informationszugang zu den Protokollen der Sitzungen und zum Schriftwechsel des Kuratoriums für Klassifikationsfragen aus den Jahren 2000 bis 2011 zu gewähren, soweit diesem Informationszugangsbegehren nicht schon durch den Widerspruchsbescheid vom 9. Mai 2014 entsprochen worden ist;
2. die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des ablehnenden Bescheides des Deutschen Instituts für Medizinische Dokumentation und Information (DIMDI) vom 13. Februar 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des DIMDI vom 12. Juni 2013 zu verpflichten, der Klägerin Informationszugang zu den vollständigen Unterlagen hinsichtlich der Vereinbarungen sowie weiterem Schriftwechsel zwischen Herrn Prof. Dr. B. A. und dem DIMDI ab 1995 – mit Ausnahme der personenbezogenen Daten - zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie vertritt die Ansicht, dass die Klage teilweise unzulässig sei, da der Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid vom 13. Februar 2013 nicht formgerecht eingelegt worden sei. Der Klägerin könne die begehrte Einsicht in die Sitzungsprotokolle und den Schriftwechsel des Kuratoriums nicht gewährt werden, weil die Sitzungsprotokolle nach dem Statut des Kuratoriums vertraulich seien und die konkrete Gefahr bestehe, dass durch die Offenlegung der Protokolle die Beratungen in diesem Gremium beeinträchtigt werden könnten. Schriftwechsel des Kuratoriums sei in den Akten des DIMDIs nicht vorhanden und könne daher auch nicht zugänglich gemacht werden. Die begehrte Einsicht in die Vereinbarungen und den Schriftwechsel zwischen dem DIMDI und Dr. A. könne nicht gewährt werden, da diese Unterlagen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und personenbezogene sowie sonstige geschützte Daten des Dr. A. enthielten und er nicht in die Offenlegung eingewilligt habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte in diesem und im Verfahren 13 K 4367/13 sowie die jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben (teilweise Gewährung des Zugangs zu den Sitzungsprotokollen, Gewährung des Zugangs zu den Unterlagen im Zusammenhang zur Erstellung des OPS 2.0 bzw. der Überarbeitung des OPS 1.1 bis hin zum OPS 2.0), war es entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen und nur noch über die Kostentragung zu entscheiden.
Im noch streitigen Umfang ist die Klage zulässig und begründet. Der Bescheid des Deutschen Instituts für Medizinische Dokumentation und Information vom 13. Februar 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. Juni 2013 und sein Bescheid vom 16. Januar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. Mai 2014 sind im angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Ihr steht der geltend gemachte Informationsanspruch auf Einsicht in die ungeschwärzten Sitzungsprotokolle und den Schriftwechsel des Kuratoriums sowie in die Vereinbarungen und den Schriftwechsel zwischen dem DIMDI und Dr. A. in dem beantragten Umfang zu (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Die Klage ist insgesamt zulässig, auch soweit der Zugang zu den Vereinbarungen und den Schriftwechsel zwischen dem DIMDI und Dr. A. streitig ist. Entgegen der Ansicht der Beklagten ist gegen die Ablehnung dieses Informationsbegehrens mit Bescheid vom 13. Februar 2013 der Widerspruch mit dem Schreiben vom 12. März 2013 wirksam erhoben und damit das Widerspruchsverfahren als notwendige Prozessvoraussetzung ordnungsgemäß durchgeführt worden. Auch wenn dieses Schreiben (nur) eine unleserliche Unterschrift trägt und die Funktion des Unterschreibenden nicht erkennen lässt, ist damit der Widerspruch - wie in § 70 Abs. 1 VwGO vorgeschrieben - schriftlich erhoben worden. Erforderlich, aber auch ausreichend ist in diesem Zusammenhang, dass sich aus der Widerspruchsschrift oder aus den ihr beigefügten Anlagen eindeutig und ohne Notwendigkeit einer Rückfrage oder Beweiserhebung ergibt, dass der Widerspruch vom Widerspruchsführer herrührt („Urheberschaft“) und mit dessen Willen an die Ausgangs-/ Widerspruchsbehörde gelangt ist („Verkehrswille“).
Kopp/ Schenke, VwGO, 21. Auflage 2015, zu § 70 Rz. 2.
Diese Voraussetzungen erfüllt das Schreiben vom 12. März 2013. Es trägt den Briefkopf der Klägerin, ist ausdrücklich als „Widerspruch“ gegen den Ablehnungsbescheid vom 13. Februar 2013 bezeichnet, trägt eine eigenhändige Unterschrift, die nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin von ihrem zu diesem Zeitpunkt amtierenden Vorstandsvorsitzenden stammt, und setzt sich mit den Argumenten der Beklagten im ablehnenden Bescheid so konkret auseinander, dass die Urheberschaft der Klägerin und ihr Wille, es in den Verkehr zu bringen, nicht zweifelhaft ist. Der Vorstandsvorsitzende war – ohne dass es hierauf entscheidungserheblich ankommt – auch befugt, den Widerspruch allein zu erheben. Zwar sieht § 11 der Satzung der Klägerin vor, dass jeweils zwei Vorstandsmitglieder gemeinsam vertretungsbefugt sind. Der Vorstandsvorsitzende war jedoch nach dem Vortrag der Klägerin vom Vorstand nach § 8 Abs. 4 Satz 1 der Satzung beauftragt, das Verfahren um den Informationszugang durchzuführen und alle Verfahrenshandlungen im Zusammenhang damit allein mit Wirkung für und gegen die Klägerin vorzunehmen. Er war damit gemäß § 167 BGB bevollmächtigt, u.a. den Widerspruch zu erheben.
Die Klage ist auch begründet.
Anspruchsgrundlage für das Informationsbegehren der Klägerin ist § 1 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (IFG). Danach hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Dies gilt auch für sonstige Bundesorgane und -einrichtungen, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Anspruchsgrundlage sind erfüllt. Die Klägerin ist als juristische Person des Privatrechts „jeder“ im Sinne des Gesetzes und damit anspruchsberechtigt. Das DIMDI als nicht-rechtsfähige Bundesanstalt des öffentlichen Rechts ist als sonstige Bundeseinrichtung auskunftsverpflichtet. Mit der Herausgabe des OPS nach § 301 Abs. 7 SGB V nimmt es öffentliche Verwaltungsaufgaben im Auftrag des Ministeriums wahr. Bei der Erfüllung dieser Verwaltungsaufgabe sind die von der Klägerin begehrten Informationen entstanden, dienen also amtlichen Zwecken und sind damit amtliche Informationen.
Die von der Beklagten geltend gemachten Ausschlussgründe stehen dem Anspruch auf Informationszugang nicht entgegen.
Der Zugang zu den Sitzungsprotokollen des Kuratoriums ist nicht nach § 3 Nr. 3 Buchst. b IFG ausgeschlossen. Nach dieser Bestimmung besteht ein Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn und solange die Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden.
Mit der Regelung soll der unbefangene und freie Meinungsaustausch sowohl bei zwischen – und innerbehördlichen Beratungen als auch bei Beratungen zwischen Exekutive und Legislative sowie zwischen Behörden und sonstigen Einrichtungen gewährleistet werden. Es soll verhindert werden, dass von den Beratungsteilnehmern einzelne Meinungsbekundungen und Beiträge im Verlauf des Beratungsprozesses mit Blick darauf unterlassen werden, dass sie später offen gelegt werden können. Dabei werden nicht – wie es der Wortlaut vermuten lässt – die Beratungen von Behörden in toto und als solche, sondern nur – wie in Buchstabe a) dieser Regelungen – die aus tragfähigen Gründen „notwendige Vertraulichkeit“ solcher Beratungen geschützt.
Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 3. November 2011 – 7 C 4.11 –, juris, Rz. 31; vergleiche hierzu und zum ganzen auch Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 2. Juni 2015 – 15 A 2062/12 –, juris, Rz. 45-50 mit zahlreichen Nachweisen.
Erfasst wird nur der eigentliche Vorgang der behördlichen Entscheidungsfindung, d. h. der Beratungsprozess im engeren Sinne, nicht aber die Tatsachengrundlage und die Grundlagen der Willensbildung (Beratungsgegenstand) sowie das Ergebnis der Willensbildung (Beratungsergebnis).
BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2011 – 7 B 14.11 –, juris, Rz. 5.
Nach der Formulierung des Ausschlussgrundes ist der Informationszugang nicht insgesamt ausgeschlossen, sondern grundsätzlich nur aufgeschoben („solange“). Der Schutz endet aber nicht notwendig, wenn das laufende Beratungsverfahren abgeschlossen ist, sondern kann auch darüber hinausreichen. Dies gilt insbesondere dann, wenn - aufgrund der Einsichtsmöglichkeit in Unterlagen vertraulicher Beratungen - zukünftige Beratungen dadurch belastet würden, dass ihnen die Atmosphäre der Offenheit und Unbefangenheit fehlt.
Dies setzt jedoch voraus, dass die auskunftspflichtige Behörde substantiiert darlegt, dass die Bekanntgabe der streitigen Informationen auch zum Zeitpunkt der Entscheidung über das Verpflichtungsbegehren die Vertraulichkeit der behördlichen Beratungen beeinträchtigt.
OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 5. Oktober 2010 - OVG 12 B 6.10 -, juris Rz. 31.
Hinsichtlich der Beeinträchtigung muss kein sicherer Nachweis nachteiliger Auswirkungen erbracht werden, sondern es genügt die Möglichkeit, dass das Bekanntwerden der fraglichen Informationen sich auf die Beratungen einer Behörde behindernd oder hemmend auswirken kann. Diese Möglichkeit darf jedoch nicht nur eine theoretische sein. Es gilt der allgemeine ordnungsrechtliche Wahrscheinlichkeitsmaßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts, der sich wiederum nach dem Gewicht des Schutzguts richtet. Ein Beurteilungsspielraum hinsichtlich dieser Frage steht der auskunftspflichtigen Behörde nicht zu. Die Feststellung der konkreten Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen setzt vielmehr voraus, dass die informationspflichtige Stelle Tatsachen darlegt, aus denen sich im jeweiligen Fall eine Beeinträchtigung des Schutzguts ergeben kann.
BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 7 C 12.13 –, juris, Rz. 25, 32-33 mit weiteren Nachweisen.
Gemessen an diesen Anforderungen kann das Gericht nicht die Überzeugung gewinnen, dass die Voraussetzungen des Ausschlussgrundes erfüllt sind.
Zwar unterfallen die Sitzungsprotokolle, soweit sie der Klägerin noch nicht zugänglich gemacht worden sind, dem Schutzbereich des Ausschlussgrunds. Es handelt sich bei den Sitzungen des Kuratoriums um innerbehördliche Beratungen des Ministeriums bzw. DIMDI. Das Kuratorium wird nach § 1 des Statuts „beim Bundesministerium für Gesundheit“ gebildet und berät das Ministerium bzw. das DIMDI, dem das Ministerium den Auftrag zur Herausgabe der OPS erteilt hat, in Klassifikationsfragen und gibt dazu Empfehlungen ab. Derartige Gremien, die ausschließlich eine beratende Funktion haben, sind Teil der Behörde, im vorliegenden Fall also des DIMDIs. Die Sitzungen des Kuratoriums sind nach § 4 Nr. 2 des Kuratoriums-Statuts grundsätzlich nicht öffentlich. Die Sitzungsteilnehmer sind über den Ablauf und den Inhalt der Beratungen zur Verschwiegenheit verpflichtet. Demgegenüber unterliegen die Ergebnisse der Beratung und die Empfehlungen einschließlich der dazugehörigen vom Kuratorium beschlossenen Begründungen nicht der Pflicht zur Verschwiegenheit. In diesem Umfang hat die Beklagte die Protokolle der Klägerin auch bereits zugänglich gemacht und haben die Beteiligten den Rechtsstreit bereits übereinstimmend für erledigt erklärt. Der nunmehr noch streitige Teil der Sitzungsprotokolle gibt den Inhalt der Beratung und den Beratungsverlauf wieder. Nach den geschwärzt vorgelegten Protokollen werden darin alle oder zumindest die für die Beratung wesentlichen Wortbeiträge unter Nennung des Namens des Sitzungsteilnehmers zwar nicht wörtlich, aber paraphrarisiert in indirekter Rede wiedergeben. Damit werden die jeweiligen Positionen, Stellungnahmen und Ideen offen gelegt und bestimmten Sitzungssteilnehmern zugeordnet. Die streitigen Teile der Protokolle des Kuratoriums betreffen also im Grundsatz vertrauliche behördliche Beratungen.
Die Beklagte hat jedoch weder in dem Widerspruchsbescheid vom 9. Mai 2014 noch im gerichtlichen Verfahren sowie insbesondere zuletzt in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar und auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage beruhend dargelegt, dass die Offenlegung der Sitzungsprotokolle aus den Jahren 2000-2011 nachteilige Auswirkungen auf die künftigen Beratungen des Kuratoriums haben kann oder auch nur haben könnte.
Die Beklagte hat ihre Befürchtung im Wesentlichen darauf gestützt, dass die OPS-Klassifikation Gegenstand stark unterschiedlicher Auffassungen zwischen Leistungser-bringern und Kostenträgern in der Gesundheitsversorgung sei. Ziel des Kuratoriums als Beratungsgremium sei eine unbefangene, sachliche Diskussion in diesem Spannungsfeld. Dabei spiele die Vertraulichkeit der Beratungen eine entscheidende Rolle, damit die Kuratoriumsmitglieder in der Sitzung nicht allein deshalb auf sachlich gebotene Diskussionsbeiträge verzichteten, weil sie bei einer späteren Offenlegung in der Öffentlichkeit vorwiegend als Ausdruck der Frontenbildung zwischen Leistungs- und Kostenträgern gedeutet werden könnten. Vor dem Hintergrund des besonderen öffentlichen und politischen Interesses an der Kostenentwicklung im Gesundheitswesen und den Bemühungen um Kostendämpfung berge die Offenlegung der Sitzungsprotokolle die Gefahr von Druck auf die Kuratoriumsmitglieder und verhindere mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit sachgerechte Diskussionsbeiträge in den zukünftigen Sitzungen. Da die Aufgabe des Kuratoriums nicht zeitlich begrenzt sei, sondern als ständige Beratungstätigkeit angelegt sei, müsse die Vertraulichkeit der Beratungen nicht nur für die Vergangenheit, sondern gerade und auch für die Zukunft geschützt werden. Die Arbeit würde auch dann erheblich erschwert, wenn die Vertraulichkeit für länger zurückliegende Beratungen aufgehoben würde. Die Kuratoriumsmitglieder würden in diesem Fall bei ihrem Verhalten in den Sitzungen bereits berücksichtigen, dass ihre Äußerungen zu einem späteren Zeitpunkt öffentlich gemacht würden. Eine solche Veröffentlichung der Sitzungsprotokolle habe eine Signalwirkung für alle zukünftigen Kuratoriumssitzungen.
Das Gericht hat jedoch nicht die Überzeugung gewinnen können, dass diese von der Beklagten genannten Umstände bei einer Veröffentlichung der Sitzungsprotokolle die zukünftigen Diskussionen in dem Beratungsgremium hemmen könnten. Weder die heterogene Besetzung des Gremiums noch der Umstand, dass die dort vertretenen Organisationen an dem Inhalt der beratenen Klassifikationen mit Blick auf die Auswirkungen für die Abrechnungspraxis von Operationen und Prozeduren im Krankenhaus ein zumindest teilweise gegensätzliches wirtschaftliches Interesse haben und die deshalb in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen (Kostenträger einerseits – Leistungsträger andererseits) sind ausreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Veröffentlichung des Beratungsverlaufs künftige Diskussionen in diesem Gremium mit hinreichender Wahrscheinlichkeit beeinträchtigen kann. Dies umso weniger, als nach Angaben in der mündlichen Verhandlung über die wirtschaftliche Bedeutung der einzelnen OPS-Kodierungen in Euro und Cent im Kuratorium nicht beraten oder beschlossen wird. Dies ist vielmehr Aufgabe des Instituts für das Entgeltsystem im Krankenhaus, dem die Selbstverwaltungspartner im Gesundheitswesen die Aufgaben im Zusammenhang mit der Einführung, Weiterentwicklung und Pflege des Vergütungssystems für die deutschen Krankenhäuser übertragen haben.
Vgl. Internetauftritt des Instituts für das Entgeltsystem im Krankenhaus unter www.g-drg.de/cms/Das_Institut.
Dass die von der Beklagten angeführte Gefahr durch Veröffentlichung der Sitzungsprotokolle nicht bei allen Beratungen des Gremiums besteht, zeigt auch der Umstand, dass das Ministerium über die Sitzungsöffentlichkeit oder die Befreiung von der Verschwiegenheitspflicht im Einzelfall entscheiden kann.
Zudem hat das Kuratorium verschiedene Arbeitsgruppen gebildet, um seine Arbeit vorzubereiten (Arbeitsgruppen ICD, OPS, ATC/DDD, ICF). Eine dieser Arbeitsgruppen (AG ATC/DDD) erarbeitet die Klassifikation von Arzneimitteln und definierten Tagesdosen, die wie die Klassifikation OPS nach dem SGB V vom DIMDI im Auftrag des Ministeriums jährlich herausgegeben wird. Diese Arbeitsgruppe ist ebenso wie das Kuratorium selbst heterogen besetzt und diskutiert mit gegenläufigen Interessen; die von ihr be- und erarbeitete Klassifikation spielt ebenso wie die Klassifikation OPS mittelbar eine Rolle für die Kostenentwicklung im Gesundheitswesen. Diese Arbeitsgruppe hat sich jedoch eine Geschäftsordnung gegeben, die die Öffentlichkeit der Sitzungen vorsieht. Entsprechend sind auch die Protokolle dieser Sitzungen in vollem Umfang im Internet veröffentlicht (beispielsweise das Protokoll vom 28. November 2014 der AG ATC/DDD). Weiter kommt hinzu, dass die Klägerin den Zugang zu den Sitzungsprotokollen von 2000 bis 2011 begehrt, die also Beratungen betreffen, die zwischen vier und 15 Jahren zurückliegen. Angesichts des Umstands, dass seit 2003 jährlich neue OPS-Klassifikationen herausgegeben werden, spricht vieles dafür, dass die Diskussion um ältere Versionen, insbesondere um die Versionen 1.0 bis 2.0 dieser Klassifikation, die wohl im Mittelpunkt des Interesses der Klägerin steht, durch die Fortentwicklung des OPS zumindest teilweise überholt ist. Die Beklagte hat auch keine Umstände substantiiert vorgetragen, die dagegen sprechen.
Die Argumentation der Beklagten läuft in der Sache darauf hinaus, die Protokolle des Kuratoriums ohne inhaltliche Überprüfung generell von dem grundsätzlichen Anspruch auf Informationszugang auszunehmen. Eine derartige Bereichsausnahme sieht das Informationsfreiheitsgesetz jedoch nicht vor, sondern verlangt, grundsätzlich den Informationszugang zu gewähren.
So auch zu einer ähnlichen Argumentation BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 7 C 12.13 –, juris Rz. 29; OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2015 – 15 A 2062/12 –, juris, Rz. 57; VG Berlin, Urteil vom 7. August 2013 – 2 K 273.12 –, juris, Rz. 29.
Auch andere Ausschlussgründe stehen der Informationsgewährung nicht entgegen. Insbesondere ist der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 4 IFG nicht erfüllt. Danach besteht kein Informationsanspruch, wenn die Information einer durch Rechtsvorschrift oder durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen geregelten Geheimhaltung- oder Vertraulichkeitspflicht oder einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis unterliegt.
Zwar regelt § 4 Nr. 2 Satz 2 des Statuts des Kuratoriums, dass die Sitzungssteilnehmer über den Ablauf der Arbeit und den Inhalt der Beratungen zur Verschwiegenheit verpflichtet sind. Es erscheint jedoch schon fraglich, ob das Statut eine „Rechtsvorschrift“ im Sinn des Ausschlusstatbestands ist. Jedenfalls reicht die bloße Vertraulichkeitserklärung dazu nicht aus, sondern neben dem formalen Element muss es sich auch materiell um geheimhaltungsbedürftige Inhalte handeln. Ansonsten könnte durch eine Vertraulichkeitserklärung zwischen den am Informationsaustausch Beteiligten in einer Geschäftsordnung eine vom Gesetz nicht vorgesehene Bereichsausnahme geschaffen und so das an sich bestehende Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen Informationsgewährung und Ausschluss des Informationszugangs, der dem IFG zugrundeliegt, unterlaufen werden.
Ähnlich zum Ausschlusstatbestand des § 3 Nr. 7 IFG OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2015 – 15 A 2062/12 –, juris, Rz. 75; VG Berlin, Urteil vom 7. August 2013 – 2 K 273.12 –, juris, Rz. 17 ff. mit weiteren Nachweisen, bestätigt durch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. April 2015 – 12 N 88.13 –, juris , Rz. 6.
Eine solche materielle Geheimhaltungsbedürftigkeit für die Sitzungsprotokolle des Kuratoriums ist nicht erkennbar. Die Beklagte hat hierzu vorgetragen, dass das Statut auf Vereinbarungen zwischen dem BMG und den im Kuratorium vertretenen Organisationen beruht und nur die gesetzlich angeordnete Vertraulichkeitsbestimmung des § 3 Nr. 3 Buchst. b IFG ausfülle. Die Regelung im Statut ist also nur ein Indiz für die Schutzbedürftigkeit der Protokolle, das die auskunftsverpflichtete Stelle durch entsprechenden Vortrag materiell ausfüllen muss. Aus den bereits oben dargelegten Gründen reicht dazu der Vortrag der Beklagten nicht aus.
Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Protokolle personenbezogene Daten Dritter (mit Ausnahme der Namen der Sitzungsteilnehmer, die gemäß § 5 Abs. 3 und 4 IFG in diesem Zusammenhang nicht schutzbedürftig sind) oder Betriebs-und Geschäftsgeheimnisse enthalten und deshalb der Zugang zu ihnen nach § 5 Abs. 1 Satz 1 bzw. § 6 Abs. 1 IFG jedenfalls teilweise ausgeschlossen sein könnte. Auch die Beklagte hat nicht vorgetragen, dass die Protokolle Informationen solcher Art aufweisen.
Die Klägerin hat auch Anspruch auf Zugang zu dem Schriftwechsel des Kuratoriums. Zwar hat die Beklagte dazu vorgetragen, dass sich in den Unterlagen des DIMDI kein Schriftwechsel des Kuratoriums befindet, zu dem sie der Klägerin den Informationszugang gewähren könnte. Es steht jedoch nicht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass beim DIMDI tatsächlich kein Schriftwechsel des Kuratoriums vorliegt. Das DIMDI ist nach § 5 des Kuratoriums-Statuts dessen Geschäftsstelle und für die administrative Vorbereitung und Durchführung der Sitzungen des Kuratoriums zuständig. Angesichts dieser Aufgabe ist nicht ohne nähere Erläuterung plausibel und nachvollziehbar, dass beim DIMDI kein Schriftwechsel des Kuratoriums vorliegt. Eine solche Erläuterung hat die Beklagte jedoch auch auf Nachfragen des Gerichts in der mündlichen Verhandlung nicht geben können. Anhaltspunkte dafür, dass dem Zugangsanspruch Ausschluss-gründe entgegenstehen, sind weder ersichtlich noch vorgetragen. Insbesondere erfasst die Vertraulichkeitsvorschrift im Statut den Schriftwechsel nicht, sondern nur die Beratungen des Gremiums.
Letztendlich steht der Klägerin auch der geltend gemachte Zugang zu den Informationen über die Vereinbarungen und den weiteren Schriftwechsel zwischen dem DIMDI und Dr. A. ab 1995 zu. Entgegen der Ansicht der Beklagten steht der Informationsgewährung insbesondere nicht der Ausschlusstatbestand des § 5 IFG entgegen. Nach der klarstellenden Einschränkung des entsprechenden Antrags in der mündlichen Verhandlung bezieht er sich nicht auf die personenbezogenen Daten, die in den Vereinbarungen und dem weiteren Schriftwechsel möglicherweise enthalten sind. Ist daher der Ausschlusstatbestand des § 5 IFG gar nicht berührt, weil die Klägerin personenbezogene Daten aus ihrem Auskunftsbegehren ausgeschlossen hat, kommt es auf die Frage nicht an, ob – falls dies überhaupt zutrifft – Dr. A. als Werkvertragsnehmer in einem Dienstverhältnis zur Beklagten im Sinne des § 5 Abs. 2 IFG steht und daher der besonderen Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Bediensteten auch in Bezug auf seine personenbezogenen Daten unterliegt. Zudem hat Dr. A. seine Einwilligung in den Informationszugang nur insoweit versagt, als darin schutzwürdige personenbezogene Daten bzw. Informationen „gemäß Bundesdatenschutzgesetz“ enthalten sind. Die Verweigerung betrifft also lediglich solche Informationen, die die Klägerin ohnehin nicht zugänglich gemacht bekommen möchte. Anhaltspunkte dafür, dass andere Ausschlusstatbestände erfüllt sein könnten, sind nicht ersichtlich und hat die Beklagte auch nicht vorgetragen.
Der begehrten Informationsgewährung steht auch nicht entgegen, dass die Klägerin die so erlangten Informationen dazu nutzen könnte, um ihren Prozessvortrag vor dem Oberlandesgericht Hamburg gegen das DIMDI bzw. in einem Amtshaftungsprozess gegen die Beklagte konkretisieren zu können. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, stellt dies keinen Ablehnungsgrund dar. Die Erfolgsaussichten der öffentlichen Hand vor Gericht bzw. der Schutz von verfahrens- oder materiellrechtlichen Positionen einer Behörde wird nicht von dem Anwendungsbereich eines Ausschlusstatbestandes erfasst.
So zum Ausschlusstatbestand des § 3 Nr. 1 Buchst. g IFG OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. Mai 2014 – 12 B 4.12 – juris, Rz. 19 mit weiteren Nachweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, entspricht es billigem Ermessen, der Beklagten auch insoweit die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, da sie der Klägerin ohne erkennbare Änderung der Sach- und Rechtslage den begehrten Informationszugang gewährt und sich damit freiwillig in die Rolle des Unterlegenen begeben hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1, 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 BGB
§ 5 IFG
§ 301 Abs. 7 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch
§ 5 Abs. 3 IFG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 301 Abs. 7 SGB V
§ 3 Nr. 4 IFG
§ 3 Nr. 7 IFG
§ 5 Abs. 3 und 4 IFG
§ 6 Abs. 1 IFG
§ 5 Abs. 2 IFG
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1, 2 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 13 K 4367/13
13 K 3206/14
7 C 4.11
15 A 2062/12
7 B 14.11
12 B 6.10
7 C 12.13
2 K 273.12
12 N 88.13
12 B 4.12