Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1996-05-30, Aktenzeichen 20 A 2640/94
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1996:0530.20A2640.94.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Beklagte nimmt die Klägerin wegen Grundwasser- und Bodenverunreinigungen im Bereich der Waldsiedlung in M. -T. in Anspruch.
Die Waldsiedlung ist auf dem ca. 80 ha großen Gelände eines früheren Sprengstoffwerkes in der ehemals selbständigen Gemeinde T. errichtet. Der 1887 genehmigte Betrieb zur Herstellung von Bergwerkssprengstoffen wurde 1890 von der Sprengstoff Aktiengesellschaft D. (D. AG) übernommen, die spätestens ab 1905 zusätzlich militärische Sprengstoffe produzierte. Die Rüstungsproduktion, die auch die Herstellung von Munition umfaßte, wurde bis 1918 erheblich gesteigert und nach dem Waffenstillstand eingestellt. Bis 1920 wurde Munition delaboriert. Die Herstellung der gewerblichen Sprengstoffe wurde 1926 beendet. Anschließend wurden die betrieblichen Anlagen demontiert und beseitigt. 1934 veräußerte die D. AG das Gelände an eine Siedlungsgesellschaft. In der Folgezeit wurde das Gebiet in mehreren Bauabschnitten bis Anfang der 60er Jahre hauptsächlich mit Wohnhäusern bebaut. Zu der Siedlung gehören inzwischen etwa 900 Häuser; durch Bebauungsplan der Stadt M. ist das Gebiet überwiegend als reines Wohngebiet ausgewiesen.
Das bei der Herstellung und Verarbeitung der Sprengstoffe anfallende Abwasser wurde nach Vorreinigung zunächst auf dem Werksgelände versickert. Im Zusammenhang mit dem Verkauf einer Kiesgrube an die D. AG beschloß der Rat der Gemeinde T. im Jahre 1914, die in die Grube einzuleitenden Abwässer seien zuvor zu reinigen; sollten die Brunnen des gemeindlichen Wasserwerkes durch Abwässer geschädigt werden, habe die D. AG die Gemeinde schadlos zu halten. Im Oktober 1915 faßte der Gemeinderat aufgrund eines Gutachtens zur Qualität des geförderten Wassers den Beschluß, das Wasserwerk zu schließen, weil das Wasser gesundheitsschädlich sei. Das Wasserwerk wurde daraufhin außer Betrieb gesetzt. Die Gemeinde nahm hinsichtlich der Wasserversorgung Verhandlungen auf mit der D. AG sowie der E. -Actien- Gesellschaft vormals B. O. & Co (E. AG), die auf dem dem Carbonitwerk westlich benachbarten Gelände ebenfalls eine Sprengstoffabrik mit Abwasserversickerung betrieb. Nachdem sich infolge der gestiegenen Produktion die anfallenden Abwassermengen stark erhöht hatten, beabsichtigten die D. AG und die E. AG ab 1916, das Abwasser mittels eines Kanals in den Rhein abzuleiten. Die Königliche Landesanstalt für Wasserhygiene hielt in einem Gutachten vom 15. Januar 1918 eine nachteilige Beeinflussung des Rheins durch das u.a. säurehaltige Abwasser im Hinblick auf die sich einstellende Verdünnung für ausgeschlossen. Mit Vertrag vom 14. August 1918 verpflichteten sich die D. AG und die E. AG gegenüber der Gemeinde T. zur Erbringung einer Entschädigungszahlung wegen der Nichtbenutzung des Wasserwerkes (§ 1), zur Finanzierung eines neuen Wasserwerkes (§ 2) sowie zur kostenlosen Lieferung von bis zu 1.440 m3 Wasser/Tag bis zur Inbetriebnahme des neuen Wasserwerks (§ 4). Außerdem waren der Gemeinde neben den Kosten eines Beweissicherungsverfahrens die Aufwendungen für den erstellten Anschluß an das Wasserwerk der D. AG zu erstatten (§ 11). Die Gemeinde erklärte, aus der Verunreinigung des Wassers weitere Ansprüche gegen die Fabriken nicht herleiten zu wollen, auf etwaige Ansprüche vielmehr zu verzichten (§ 12). Die Fabriken sagten zu, hinsichtlich der Behandlung der Abwässer alle gewerbepolizeilichen, landespolizeilichen und wasserrechtlichen Vorschriften zu erfüllen und nach der schnellstmöglichen Fertigstellung des Abwasserkanals zum Rhein keine Abwässer oder Stoffe in den Boden einzuleiten, die den Boden oder das Grundwasser verunreinigen könnten (§ 13). Des weiteren regelt der Vertrag den An- bzw. Verkauf von Grundstücken.
Mit Wirkung vom 26. Juli 1935 übertrug die D. AG ihr Vermögen einschließlich der Schulden unter Ausschluß der Liquidation auf die zum Konzern der I.G. Farbenindustrie AG gehörende E. AG, mit der sie bis dahin durch einen Beherrschungsvertrag verbunden gewesen war. Nach dem 2. Weltkrieg war die E. AG von den besatzungsrechtlichen Maßnahmen zur Entflechtung der I.G. Farbenindustrie AG betroffen. Die hiermit verbundenen Verbote, Beschränkungen und Kontrollen wurden 1953 aufgehoben. 1959 wurde die E. AG durch Übertragung sämtlicher Aktiva und Passiva auf die neu gegründete Aktiengesellschaft für Kunststoffwerte unter Ausschluß der Abwicklung umgewandelt; die Firma dieser Gesellschaft wurde geändert in E. O. AG. Mit Wirkung zum 1. Januar 1988 übertrug die E. O. AG ihre Unternehmensbereiche Sprengmittel und Kunststofformteile auf die G. O. AG, die diese Bereiche zeitgleich in ihre Tochtergesellschaft E. O. S. AG einbrachte. Die Aktien der E. O. AG übernahmen die I. AG und die J. GmbH, die die Gesellschaft mit den verbliebenen Unternehmenssparten Chemie und Kunststoffe unter der Firma I. U. AG fortgeführt haben; inzwischen trägt die Gesellschaft die Firma Kunststoffe N. AG. Die E. O. S. AG, die auf die 1949 gegründete Deutsche K. GmbH, S. , zurückgeht, wurde in E. O. AG (neu) umfirmiert.
Der vertraglich vereinbarte Bau eines neuen Wasserwerkes unterblieb. Hingegen lieferte die E. AG entsprechend dem Vertrag Wasser. In Ablösung des Vertrages und eines Ergänzungsvertrages aus dem Jahre 1922 vereinbarten die E. AG und die Stadt M. unter dem 1./4. Juni 1956 die Lieferung einer erhöhten Wassermenge. An die Stelle dieses Vertrages trat der Vertrag vom 3./16. September 1963, der eine weitere Steigerung der Wasserlieferung vorsah und aufgrund der Lieferpflichten laut Vertrag vom 14. August 1918 bis Juni 1986 für 2.000 m3 Wasser/Tag einen Preisvorteil einräumte. Inzwischen ist die Wasserlieferung durch Vertrag vom 10./17. August 1984 geregelt.
Seit 1981 stufte der Beklagte das Werksgelände als Altlastenverdachtsfläche ein. Ab Herbst 1988 untersuchte er im Bereich der Waldsiedlung das Grundwasser auf Schadstoffparameter mit Bezug zur Sprengstoffproduktion. Die Untersuchungen ergaben Belastungen des Grundwassers durch Nitroaromaten (Nitrotoluole und Nitrobenzole); der Gehalt an 2, 4, 6-Trinitrotoluol (TNT) belief sich in dem Grundwasserpegel an der T. straße (Pegel 92), der im Bereich einer städtischen Grünanlage mit Kinderspielplatz eingerichtet ist, auf bis zu 1,821 mg/l. Der Beklagte ließ daher durch die Planungsgesellschaft und mbH (PGBU) eine historisch- deskriptive Erstbewertung der Örtlichkeit vornehmen. In ihrem Bericht vom 4. Mai 1990 arbeitete die PGBU anhand von Archivunterlagen die Lage der Werksanlagen der früheren D. AG und deren betriebliche Abläufe auf; hiernach befanden sich an der T. straße Produktionsanlagen für TNT. Die PGBU gelangte zu dem Ergebnis, das Untersuchungsgebiet stelle einen Standort mit potentiell weitreichenden Boden- und Grundwasserbelastungen dar. Wegen der Wohnbebauung und der damit verbundenen intensiven Freiflächennutzung sei das Gefährdungspotential besonders hoch. Das Waschhaus der TNT- Abteilung sei einer der potentiellen Kontaminationsschwerpunkte. Daraufhin verfügte der Beklagte für die Waldsiedlung das Verbot der Grundwasserförderung und -nutzung.
Nach Einholung einer Stellungnahme des Bundesgesundheitsamtes zur Gefährdungswirkung von Nitrotoluolen und nach vorheriger Anhörung forderte der Beklagte die Klägerin durch Ordnungsverfügung vom 18. Juli 1991, zugestellt am 29. Juli 1991, auf, in einer in einem Lageplan präzisierten, etwa 7.000 m2 großen Fläche an der T. straße innerhalb von zehn Wochen nach Zugang drei Grundwassermeßstellen einzurichten, dreizehn Rammkernsondierungen niederzubringen, näher bezeichnete Grundwasser- und Bodenproben zu nehmen und zu untersuchen sowie einen Gutachter mit der Auswertung der Untersuchungsergebnisse und der Erstellung eines Konzeptes der erforderlichen Folgemaßnahmen zu beauftragen. Der Beklagte ordnete die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung an und drohte der Klägerin die Ersatzvornahme an, sofern nicht binnen acht Wochen nach Zustellung mit den angeordneten Maßnahmen begonnen werde; die voraussichtlichen Kosten der Ersatzvornahme bezifferte der Beklagte auf 129.900,-- DM. Zur Begründung gab der Beklagte an, das Grundwasser sei an der Meßstelle 92, in deren Nähe sich ein Schwerpunkt der Verunreinigung befinde, sehr hoch belastet. Das stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Das toxikologische Gefährdungspotential von Nitrotoluolen bestehe in nachgewiesener Mutagenität und möglicher Humankarzinogenität. Daher müsse die Quelle der Grundwasserverunreinigung ermittelt werden, um den Grundwasserschaden beseitigen zu können. Die angeordneten Maßnahmen seien Teil der Gefahrenabwehr und nach Art sowie Umfang erforderlich. Die Klägerin sei als Gesamtrechtsnachfolgerin der D. AG in deren abstrakte Polizeipflicht eingetreten. Hieran ändere die Ausgliederung der Sparte Sprengmittel nichts. Die D. AG sei im Sinne des § 17 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG) verhaltensverantwortlich gewesen. Der Grundwasserschaden sei auf ihren Betrieb zurückzuführen. Auch ein pflichtwidriges Verhalten der D. AG sei anzunehmen. Zumindest sei ihr das Risiko der Verunreinigung zuzurechnen, weil es sich um eine typische Folge des Betriebes handele; der Eintrag von Schadstoffen in den Boden sei bei der gesamten Herstellung, der Abwasserbeseitigung und den zahlreichen Störfällen zwangsläufig gewesen. Der Verbleib von Produktionsrückständen auf dem Werksgelände sei von etwaigen gewerberechtlichen Genehmigungen nicht mitumfaßt. Gründe für eine Einschränkung der Verantwortlichkeit seien nicht gegeben. Eine Heranziehung der Grundstückseigentümer, die möglicherweise die Zustandsverantwortlichkeit treffe, lasse eine erhebliche Erschwerung der Durchführung der Maßnahmen befürchten. Umstände, die für eine vorrangige Inanspruchnahme von Zustandsstörern sprechen könnten, lägen nicht vor, zumal die Klägerin unter Umständen bei der E. O. AG Regreß nehmen könne.
Die Klägerin machte mit ihrem am 19. August 1991 eingelegten Widerspruch geltend, sie sei nicht Rechtsnachfolgerin in eine Polizeipflichtigkeit der D. AG. Die D. AG sei in bezug auf die Verunreinigungen, die maßgeblich während der Kriegsrüstungsproduktion in der Zeit des 1. Weltkrieges angefallen seien, nicht polizeipflichtig gewesen, sondern habe als weisungsabhängiges Werkzeug des Deutschen Reiches gehandelt. Die Produktion sei auf Befehl im Rahmen der Zwangsbewirtschaftung erfolgt. Die kriegsrechtlich angeordnete massive Steigerung der Produktion schließe eine gleichzeitige polizeirechtliche Verantwortlichkeit aus. Sie - die Klägerin - sei außerdem nicht Gesamtrechtsnachfolgerin der D. AG. Die handelsrechtlichen Voraussetzungen für eine Gesamtrechtsnachfolge durch Verschmelzung im Jahre 1935 seien nicht erfüllt gewesen. Ferner gehe eine nicht durch Ordnungsverfügung konkretisierte Polizeipflicht allenfalls unter besonderen Umständen, die nicht gegeben seien, auf einen Gesamtrechtsnachfolger über. Die bei einer Gesamtrechtsnachfolge in zivilrechtlicher Hinsicht eintretende Verjährung sei auch öffentlich-rechtlich zu beachten. Jedenfalls sei eine Inanspruchnahme aus Ermessensgründen ausgeschlossen. Die wasserwirtschaftliche Gefährlichkeit von TNT sei im Produktionszeitpunkt nicht erkennbar gewesen. Im übrigen seien die angeordneten Maßnahmen nicht erforderlich, ungeeignet und unverhältnismäßig.
Weil die Klägerin der Ordnungsverfügung nicht nachkam, setzte der Beklagte mit Bescheid vom 25. September 1991, zugestellt am 30. September 1991, die Ersatzvornahme fest und forderte die Klägerin zur Zahlung von 129.900,-- DM auf. Hiergegen legte die Klägerin am 30. Oktober 1991 Widerspruch ein.
Noch im Oktober 1991 beauftragte der Beklagte die PGBU mit der Durchführung der angeordneten Maßnahmen. Nach dem hierüber erstellten Gutachten der P vom 5. Juni 1992 waren sowohl die Bodenproben als auch die Grundwasserproben zum Teil deutlich mit Nitroaromaten - vornehmlich 2, 4, 6-TNT - belastet. Es sei als gesichert anzusehen, daß die Belastung des Grundwassers aus der Belastung des Bodens im Bereich des ehemaligen TNT- Waschhauses herrühre. Wegen der gesundheitsgefährdenden Wirkung von Nitroaromaten sei jede Konzentration oberhalb der Nachweisgrenzen als kritisch zu betrachten. Zur Unterbindung des weiteren Schadstoffeintrags in das Grundwasser würden Sicherungs- und Sanierungsmaßnahmen empfohlen.
Außerdem nahm die P im Auftrag des Beklagten für das Werksgelände eine Gefährdungsabschätzung anhand weiterer Archivmaterialien sowie Boden- und Grundwasseruntersuchungen vor, die großflächige Verunreinigungen u.a. mit Nitroaromaten ergaben. In ihrem Gutachten vom 31. Oktober 1992 bewertete die PGBU die Grundwasserbelastung als Folge der Bodenverunreinigung und als sehr hoch; die Nitroaromaten im Boden könnten langfristig in das Grundwasser mobilisiert werden.
Der Regierungspräsident L. wies die Widersprüche der Klägerin mit Bescheid vom 4. September 1992, zugestellt am 8. September 1992, zurück. Die D. AG sei trotz der Kriegszwangswirtschaft nicht von ihrer Verantwortung für die Grundwasserverunreinigung freigestellt worden. Die Klägerin sei Gesamtrechtsnachfolgerin der D. AG und in deren Polizeipflichtigkeit eingetreten. Ziel der Ordnungsverfügung sei es, die Quelle einer an einer bestimmten Stelle vorhandenen Grundwasserverunreinigung festzustellen. Dagegen handele es sich nicht um die willkürliche Forderung einer Einzeluntersuchung aus einem Gesamtuntersuchungsprogramm.
Am 7. Oktober 1992 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen, die D. AG sei nach dem anzuwendenden damaligen Recht nicht polizeipflichtig gewesen. Während des 1. Weltkriegs sei eine quantitativ und qualitativ neue Stufe der Produktion erreicht worden. Dies sei im Rahmen der Kriegszwangswirtschaft geschehen. Die D. AG habe für eigene Willensentscheidungen gegenüber den ihr auferlegten Pflichten keinen Spielraum besessen. Dem Kriegsrecht sei Vorrang vor dem Polizeirecht zugekommen. Verunreinigungen seien zwangsläufige Folge der befohlenen Art und Weise der Produktion gewesen. Daher hafte das Deutsche Reich bzw. dessen Nachfolgerin, die Bundesrepublik Deutschland, als Verhaltensstörer. Verunreinigungen außerhalb der Kriegsproduktionsphase seien vom Beklagten nicht ermittelt und nicht bewiesen worden; diesbezüglich hätte der Beklagte den Sachverhalt weiter aufklären müssen. Eine Gesamtrechtsnachfolge im Wege der gesellschaftsrechtlichen Umwandlung habe 1935 nicht stattgefunden. Durch das Besatzungsrecht über die Aufspaltung der I.G. Farbenindustrie AG sei die E. AG enteignet, aufgelöst und 1953 als eine mit der früheren E. AG nicht identische, wenngleich namensgleiche Nachfolgegesellschaft neu gegründet worden. Es sei verfassungsrechtlich geboten, mit Blick auf die allgemeinen Verjährungsbestimmungen an derart lange zurückliegende Vorgänge keine polizeirechtliche Inanspruchnahme zu knüpfen, die ohnehin nur wertend festgestellt werden könne. Die Annahme einer polizeirechtlichen Rechtsnachfolge verstoße bezogen auf das Jahr 1935 gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Der Vertrag vom 14. August 1918 sei öffentlich-rechtlicher Natur und enthalte eine abschließende Regelung hinsichtlich der Verunreinigungen; daher entfalte er eine Sperrwirkung hinsichtlich der Heranziehung. Der Beklagte habe sein Ermessen hinsichtlich der Störerauswahl nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Die in Frage kommenden Störer habe er nicht sämtlich berücksichtigt. Neben der Haftung der E. O. AG (neu) habe er insbesondere seine maßgebliche Verantwortung für das Vorhandensein der Waldsiedlung, die in Kenntnis der potentiellen Gefahren baurechtlich zugelassen worden sei, verkannt. Sie - die Klägerin - befinde sich auch wegen der Ausgliederung der Sparte Sprengstoffe in einer Opferposition. Letztlich gehe es dem Beklagten um Gefahren für die Wohnbevölkerung, wie anhand der Vielzahl der im übrigen ergangenen Ordnungsverfügungen in bezug auf die Sanierung der Waldsiedlung und der gutachterlichen Einschätzung der PGBU deutlich werde. Eine isolierte Grundwassersanierung komme nicht in Betracht und werde vom Beklagten, der ein am Gesundheitsschutz der Bewohner der Siedlung ausgerichtetes Sanierungskonzept verfolge, nicht erstrebt. Daher sei eine einheitliche Bewertung unter Einbeziehung der zum Schutz der Bevölkerung ergangenen Ordnungsverfügungen angezeigt. Die Zustandsstörer seien vorrangig in Anspruch zu nehmen.
Die Klägerin hat beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 18. Juli 1991 und 25. September 1991 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 4. September 1992 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, das Verhalten der D. AG habe gegen die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 10 II 17 des preußischen Allgemeinen Landrechts (ALR) verstoßen. Anhaltspunkte für eine Befreiung der D. AG von ihrer polizeirechtlichen Verantwortlichkeit hinsichtlich der Rüstungsproduktion lägen nicht vor; eine zwangsweise Verpflichtung zur Produktion sei nicht ersichtlich. Vorgaben des Deutschen Reichs in bezug auf die Entsorgung der Produktionsrückstände seien nicht belegt. Das Reich sei lediglich Besteller der Rüstungsgüter gewesen. Die Verunreinigungen seien nicht unvermeidbar gewesen. Die E. AG sei 1935 im Wege der Umwandlung der D. AG deren Gesamtrechtsnachfolgerin geworden und habe ihre Rechtspersönlichkeit nicht durch die Zugehörigkeit zum Konzern der I.G. Farbenindustrie AG sowie dessen Entflechtung verloren. Die D. AG sei durch die E. AG beherrscht worden. Die Ausgliederung der Sparte Sprengstoff zum 1. Januar 1988 habe auf den Bestand der Verantwortlichkeit der Klägerin keinen Einfluß. Eine zeitliche Begrenzung der öffentlich-rechtlichen Verantwortlichkeit eines Gesamtrechtsnachfolgers sei nicht veranlaßt. Der Vertrag vom 14. August 1918 beinhalte allein die privatrechtliche Regelung der Erbringung von Schadensersatzleistungen an die Gemeinde als Betreiberin des Wasserwerkes. Zuständige Polizeibehörde in bezug auf Grundwasserverunreinigungen sei der Landrat gewesen, so daß die Gemeinde über öffentlich-rechtliche Verantwortlichkeiten nicht habe befinden können. Die Sanierung des Grundwasserschadens im fraglichen Bereich sei unabhängig von der Bebauung des Werksgeländes geboten.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, stattgegeben.
Gegen diese Entscheidung, die ihm am 9. Mai 1994 zugestellt worden ist, hat der Beklagte am 6. Juni 1994 Berufung eingelegt. Er trägt ergänzend und vertiefend vor, das gesamte Abwassersystem der D. AG, der ein starkes Gewicht in der Gemeinde T. zugekommen sei, sei auf Versickerung angelegt gewesen. Die Versickerung habe an den einzelnen Produktionsstätten begonnen. Beim Verkauf des Werksgeländes habe die D. AG, obwohl sie die Bebauung initiiert habe und ihr wegen des vorangegangenen gefährlichen Handelns eine Rechtspflicht zum Tätigwerden oblegen habe, nicht auf das im Boden befindliche Schadstoffpotential aufmerksam gemacht. Deshalb habe die Wohnbebauung auch angesichts des nach der seinerzeitigen Rechtslage eng begrenzten Handlungsinstrumentariums unbedenklich zugelassen werden können. Der Sache nach sei die Veräußerung des Geländes einer polizeirechtlich unzulässigen Dereliktion vergleichbar. Dem Vertrag vom 14. August 1918 lasse sich ein Verzicht auf polizeirechtliches Einschreiten nicht entnehmen. Eine Regelung derartiger Befugnisse enthalte der Vertrag seinem Gegenstand nach nicht; er beziehe sich ausschließlich auf privatrechtliche Schadensersatzansprüche. Ein anderslautender Wille der Vertragsparteien, die wahrscheinlich einen über den Schadensersatz hinausgehenden Regelungsbedarf nicht gesehen hätten, sei nicht feststellbar. Das gelte um so mehr, als das Wasserwerk sich außerhalb des Gemeindegebietes befunden habe, der Abwasserkanal zum Rhein schon vor Abschluß des Vertrages vereinbart worden sei und die in Betracht kommenden Abwehrbrunnen den Grundwasserzustrom zum Wasserwerk unterbunden hätten. Außerdem habe die Gemeinde das Gelände des Wasserwerkes in dem Vertrag an die E. AG verkauft. Die vereinbarte Wasserlieferung sei der E. AG ohne besonderen Aufwand möglich gewesen. Die geänderte Bewertung der Gefahr stehe der Verantwortlichkeit des Verursachers nicht entgegen. Die Voraussetzungen für eine vom Verwaltungsgericht angenommene Verwirkung seien nicht erfüllt. Weder liege ein Vertrauenstatbestand vor noch habe die D. AG darauf vertraut, daß von den polizeirechtlichen Eingriffsbefugnissen kein Gebrauch gemacht werde. Im übrigen sei der Vertrag vom 14. August 1918 ebenso wie die Nachfolgeverträge im Rahmen insgesamt guter Beziehungen zwischen der Gemeinde bzw. der Stadt M. und der E. AG geschlossen worden. Die Entflechtung der I.G. Farbenindustrie AG habe die E. AG nicht in ihrer juristischen Existenz berührt; weder eine Auflösung noch eine Neugründung lasse sich aus dem Besatzungsrecht herleiten. Anders als andere Unternehmen habe die E. AG infolge ihrer Zugehörigkeit zum Konzern der I.G. Farbenindustrie AG ihre eigenständige Rechtspersönlichkeit nicht verloren. Das komme auch im Handelsregister zum Ausdruck. Bei den mit der Ordnungsverfügung angeordneten Maßnahmen handele es sich um solche der Abwehr einer bekannten Gefahr. Die Grundsätze der Amtsermittlung hinderten die Inanspruchnahme des Störers zur Ermittlung von Umfang und Quelle der Gefahr nicht. Die zwischenzeitlich abgeschlossene Sanierungsuntersuchung habe ergeben, daß der Sanierungsbedarf hinsichtlich des Oberbodens räumlich begrenzt sei; hinsichtlich des Grundwassers sei geplant, das Grundwasser im Abstrombereich der Waldsiedlung zu erfassen und zu behandeln. Das Kostenvolumen belaufe sich auf insgesamt ca. 33 Millionen DM.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor, Ziel des Beklagten sei es, sie mit den Kosten der Gesamtsanierung des Geländes, die in erster Linie dem Schutz der Wohnbevölkerung diene, zu belasten. Die Ordnungsverfügung sei daher als Teil des Sanierungskonzeptes zu betrachten. Aufgrund Besatzungsrechts seien die zum Konzern der I.G. Farbenindustrie AG zählenden Gesellschaften vollständig entrechtet worden. Infolge des Entzugs aller Vermögensrechte und aller Organkompetenzen sei die E. AG erloschen. Die Neugründung der E. AG sei mit der Anordnung von Einzelrechtsnachfolge verbunden gewesen; dabei sei die E. AG von allen bis zum 8. Mai 1945 entstandenen Verbindlichkeiten befreit worden. Der Vertrag vom 14. August 1918 enthalte einen rechtlich unbedenklichen Verzicht auf eine künftige ordnungsbehördliche Inanspruchnahme und ziele darauf ab, einen Schlußstrich unter die verunreinigungsbedingte Schadenssituation zu ziehen. Das mache nicht zuletzt der erhebliche Umfang der von der D. AG eingegangenen Verpflichtungen, die von der E. AG bzw. später der E. O. AG über Jahrzehnte erfüllt worden seien, deutlich. Jedenfalls komme dem Vertrag erhebliche Bedeutung hinsichtlich der Verwirkung der Eingriffsbefugnisse gegenüber der D. AG bzw. ihr - der Klägerin - zu. Insoweit sei der Vertrag als zulässige Ausübung von Ermessen anzusehen. Das Gefahrenpotential der Verunreinigungen sei seinerzeit bekannt gewesen. Die D. AG und ihre Rechtsnachfolger hätten sich auch wegen der langjährigen Untätigkeit der Gemeinde T. und des Beklagten darauf eingerichtet, nicht mehr zu einer Sanierung herangezogen zu werden. Außerdem sei sie - die Klägerin - mit der Sprengstoffproduktion der D. AG zu keinem Zeitpunkt befaßt gewesen. Ihr fehle zumal nach der Ausgliederung des Unternehmensbereichs Sprengmittel jeder inhaltliche Bezug zu der Gefahrensituation. Ferner sei der Gefahrenbeseitigungsanspruch, bei dem es in erster Linie um vermögensrechtliche Fragen gehe, verjährt. Der Beklagte habe es versäumt, zumindest bei der Ermessensausübung die unumgängliche wertende Würdigung der charakteristischen Besonderheiten des vorliegenden Falles vorzunehmen. Schließlich stelle die Ordnungsverfügung einen unzulässigen Gefahrerforschungseingriff dar. Sie diene der Entscheidungsfindung und der Abwälzung der den Beklagten treffenden Pflicht, den Sachverhalt selbst zu ermitteln.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Verfahrensakten 20 A 2638/94 und 20 A 2639/94 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der Widerspruchsbehörde Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Die Ordnungsverfügung mit Androhung der Ersatzvornahme vom 18. Juli 1991 und der die Ersatzvornahme festsetzende Bescheid vom 25. September 1991 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Rechtsgrundlage der mit Blick auf die Ersatzvornahme und das hieran anknüpfende Kostenerstattungsverlangen noch Rechtswirkungen entfaltenden Grundverfügung vom 18. Juli 1991, die in dem Lageplan gekennzeichnete Fläche an der T. straße nach Maßgabe der einzelnen Anordnungen auf Grundwasser- und Bodenverunreinigungen zu untersuchen sowie ein Maßnahmenkonzept erstellen zu lassen, ist § 14 OBG. Diese Vorschrift findet über § 138 des Landeswassergesetzes (LWG), § 12 OBG Anwendung, da der Beklagte die Verfügung ausweislich der ihr beigegebenen Begründung zum Schutz des Grundwassers und damit in seiner Eigenschaft als untere Wasserbehörde, also als Sonderordnungsbehörde, erlassen hat. Das Wasserrecht enthält in bezug auf den zu regelnden Sachverhalt keine speziellen Eingriffsermächtigungen, sondern verweist auf die Befugnisse nach allgemeinem Ordnungsrecht und dementsprechend auch auf die ordnungsbehördliche Generalklausel des § 14 OBG. Es ist daher nicht entscheidungserheblich, daß in der Verfügung als die sie tragenden Rechtsvorschriften ausschließlich solche des Ordnungsbehördengesetzes genannt sind.
Die Voraussetzungen für ein Einschreiten des Beklagten nach pflichtgemäßem Ermessen gemäß § 14 Abs. 1 OBG liegen vor. Es besteht eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die sich in Gestalt der vorhandenen Grundwasserverunreinigungen bereits zu einer Störung verdichtet hat. Das Grundwasser ist durch das Wasserhaushaltsgesetz vor Verunreinigungen oder sonstigen nachteiligen Veränderungen seiner Eigenschaften geschützt. An die Reinhaltung des Grundwassers werden in Anbetracht seiner herausragenden Bedeutung für einen geordneten Wasserhaushalt sowie seiner Empfindlichkeit gegenüber Beeinträchtigungen seiner Qualität besonders hohe Anforderungen gestellt. Unabhängig davon, ob das Grundwasser unmittelbar zum Gebrauch oder zum Verbrauch - etwa zu Trinkwasserzwecken - bestimmt ist, ist es nach der materiellen Wertung vor allem der §§ 6, 26, 34 des Wasserhaushaltsgesetzes vor jeder Beeinträchtigung seines Ge- und Verbrauchswertes im Hinblick auf seine spätere Nutzung geschützt.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 24. August 1989 - 4 B 59.89 -, NVwZ 1990, 474; Urteil vom 16. November 1973 - 4 C 44.69 -, ZfW 1974, 296.
Nach den örtlichen Gegebenheiten überschreiten die in bezug auf die in Frage stehende Fläche ermittelten Verunreinigungen die Gefahrenschwelle beträchtlich. Dieser Teilbereich des früheren Werksgeländes der D. AG war, wie die historisch-deskriptive Untersuchung der P und die von ihr ebenfalls vorgenommene Gefährdungsabschätzung ergeben haben, im wesentlichen Standort der umfangreichen TNT-Produktion, insbesondere eines Waschhauses, in dem große Mengen hochgradig mit Nitrotoluolen und sonstigen Kohlenwasserstoffen belastete Abwässer anfielen. Die vom Beklagten wiederholt vorgenommenen Untersuchungen des Grundwassers auf sprengstoffspezifische Schadstoffparameter haben für den an der T. straße eingerichteten Pegel 92, der am südwestlichen Rand der zur Untersuchung ausgewählten Fläche in deren Grundwasserabstrom und in unmittelbarer Nähe eines ehemaligen Kanals zur Ableitung der Abwässer der TNT-Produktion eingerichtet ist, Verunreinigungen des Grundwassers durch Nitrotoluole und -benzole bestätigt. Während sich die Gesamtbelastung an derartigen Schadstoffen auf bis zu 2,28 mg/l belief, wurden für die im Vordergrund der Kontamination stehende Einzelsubstanz 2, 4, 6-TNT Werte von bis zu 1,82 mg/l ermittelt. Das Ergebnis dieser Grundwasseruntersuchungen steht tendenziell im Einklang mit dem der seitens der P zur Gefährdungsabschätzung und im Rahmen der Ersatzvornahme vorgenommenen Grundwasserbeprobungen, die für den Pegel an der T. straße eine - wenngleich erheblich niedrigere - Belastung durch Nitrotoluole von bis zu 0,79 mg/kg erbracht haben. Die P ist zusammenfassend zu der Auffassung gelangt, der Kernbereich der ehemaligen TNT-Produktion mit den zugehörigen Abwasseranlagen bilde die Ursache für die extrem hohe Grundwasserbelastung mit Nitroaromaten.
Nach Einschätzung des vom Beklagten eingeschalteten Bundesgesundheitsamtes, das auf die von Nitroverbindungen je nach chemischer Zusammensetzung ausgehenden gesundheitlichen Risiken hingewiesen hat, sind Werte der vorgefundenen Größenordnung als sehr hoch einzustufen. Wenngleich sich diese Beurteilung vor allem an einer Nutzung des Grundwassers zu Trinkwasserzwecken ausrichtet, die, was private Eigenversorgungsanlagen anbelangt, vom Beklagten untersagt worden ist und im Rahmen einer öffentlichen Anlage weder stattfindet noch sich für die Zukunft abzeichnet, da das Wasserwerk der ehemaligen Gemeinde T. schon um 1915 wegen der bereits damals bekannten Grundwasserverunreinigungen mit gesundheitsgefährdenden Substanzen stillgelegt und bei späteren Bohrversuchen kein für die Gewinnung von Trinkwasser qualitativ taugliches Grundwasser vorgefunden worden ist, läßt dies den Schluß auf eine erhebliche Beeinträchtigung des Grundwassers zu. Die Schadstoffe haben eine räumlich umfangreiche und ihrer Intensität nach schwerwiegende schädliche Veränderung der chemischen Beschaffenheit des Grundwassers herbeigeführt. Das Grundwasser ist ungeachtet einer durch die Schadstoffbelastung bewirkten Gefährdung der menschlichen Gesundheit in seinen für den Wasserhaushalt bedeutsamen Eigenschaften nachhaltig in nachteiliger Weise betroffen. Bestätigt wird das durch die von der PGBU im einzelnen aufgezeigten chemischen Wirkungen der verschiedenen Nitroverbindungen; diese werden auch wegen der an anderen Standorten der Sprengstoffproduktion gewonnenen Erfahrungen in bezug auf trotz langjähriger Betriebsstillegung noch nachweisbare Rückstände aufgrund ihres Gefährdungspotentials generell als kritisch angesehen, wobei in bezug auf die durch die chemischen Umwandlungsprozesse u.a. entstehenden aromatischen Amine ein dauerhaftes Auftreten oberhalb der Nachweisgrenze als im Grundwasser bedenklich betrachtet wird.
Außerdem ist ausweislich der Untersuchungen der P der Boden im fraglichen Bereich gleichfalls mit Schadstoffen der vorgenannten Art in einem Maße belastet, das die Fläche als Folge ihrer Nutzung zur TNT-Produktion und der Ableitung des hierbei angefallenen Abwassers als potentiellen Kontaminationsschwerpunkt auf dem Gesamtgelände erscheinen und ein fortschreitendes Auswaschen sowie Einsickern der wassergefährdenden Substanzen in das Grundwasser als hinreichend wahrscheinlich erwarten läßt. Im Rahmen der Gefährdungsabschätzung wurde auf dem Kinderspielplatz neben anderen signifikanten Substanzen eine TNT-Konzentration - gemessen als Summenparameter - von 143 mg/kg im Oberboden festgestellt. Die lange Dauer zwischen der Einstellung der Sprengstoffabrikation und den durchgeführten Untersuchungen schließt es nicht aus, daß (weiterhin) Schadstoffe aus dem Boden in das Grundwasser gelangen können. Umstände, die eine Mobilisierung der schädigenden Substanzen durch Niederschläge entgegen der Darstellung der P , die die Grundwasserbelastung auf die Bodenbelastung im Bereich des TNT-Waschhauses zurückführt und auf der Grundlage der chemischen und physikalischen Eigenschaften der einzelnen Substanzen von einem sich langfristig fortsetzenden Eintrag in das Grundwasser ausgeht, hindern könnten, sind weder dargetan worden noch sonst ersichtlich.
Die im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung noch bestehenden Ungewißheiten über die näheren Einzelheiten der Verunreinigungen, vor allem einen möglichen lokalen Schadensherd, und das Ziel der Ordnungsverfügung, diesbezüglich zusätzliche Erkenntnisse zur Vorbereitung der Entscheidung, situationsangepaßte Sicherungs- oder Sanierungsmaßnahmen ergreifen zu können, stehen der Annahme einer vorhandenen Gefahr nicht entgegen. Abgesehen davon, daß das Vorliegen einer Gefahr anhand der objektiven Gegebenheiten zu beurteilen ist, die erforderlichenfalls nachträglich im Klageverfahren aufzuklären und festzustellen sind, so daß auch die nach Erlaß der Ordnungsverfügung zusätzlich gewonnenen Sachverhaltskenntnisse in die Bewertung mit einzubeziehen sind, rechtfertigten schon die aufgrund der Gewässeruntersuchungen des Beklagten bekanntgewordenen Tatsachen den Schluß auf eine Gefahr. Die Fragen sogenannter "Gefahrerforschungseingriffe" und der Pflicht des Beklagten zur Aufklärung des Sachverhaltes von Amts wegen betreffen nicht das Tatbestandsmerkmal der "Gefahr" in § 14 Abs. 1 OBG, sondern stellen sich im Hinblick auf die zulässigerweise im Falle einer Gefahr zu deren "Abwehr" anzuordnenden Maßnahmen. Ordnungsbehördliches Vorgehen auf der Grundlage der Generalklausel kann von vornherein nur rechtmäßig sein, wenn trotz vorhandenen Sachaufklärungsbedarfs eine nach Art und Umfang gegebenenfalls noch näher zu erkundende Gefahr zu bejahen ist.
Die mit der Ordnungsverfügung angeordneten Maßnahmen halten sich nicht innerhalb der Grenzen, die in Ausübung der dem Beklagten damit dem Grunde nach zukommenden Befugnis, nach pflichtgemäßem Ermessen zur Abwehr der Gefahr einzuschreiten, einzuhalten sind. Durchgreifenden Bedenken begegnet bereits die Ordnungspflicht der Klägerin. Eine Inanspruchnahme der Klägerin als Zustandsstörerin (§ 18 OBG) scheidet aus; die Klägerin ist weder Eigentümerin der verunreinigten Fläche noch Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über das Gelände. Die Zustandsverantwortlichkeit knüpft an an die im Zeitpunkt des ordnungsbehördlichen Einschreitens bestehenden Eigentums- bzw. Sachherrschaftsverhältnisse hinsichtlich der Sache, von der die Gefahr ausgeht. Sie beruht auf der durch die rechtliche bzw. tatsächliche Sachherrschaft vermittelten spezifischen Verbindung zur Gefahrenquelle, die den Eigentümer bzw. Inhaber der tatsächlichen Gewalt in die Lage versetzt, auf die Gefahr abwehrend einzuwirken.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Oktober 1985 - 4 C 76.82 -, DVBl. 1986, 360; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 318 f.
Mit der Übertragung des Eigentums bzw. der tatsächlichen Gewalt geht dieser Bezug verloren. Der bisherige Eigentümer und Inhaber der Sachherrschaft wird von seiner Verantwortlichkeit für die Sache frei. Die Verantwortlichkeit entsteht in der Person des neuen Eigentümers bzw. Inhabers der tatsächlichen Gewalt, weil nunmehr diesem aufgrund seiner Sachherrschaft die Einwirkung auf die gefahrauslösende Sache möglich ist. Da mit der Veräußerung des Geländes der Waldsiedlung im Jahre 1934/35 die Sachherrschaft der D. AG, die bereits zuvor ihre Produktion eingestellt hatte, sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht erloschen ist, scheidet auch aus, die Klägerin unter dem Gesichtspunkt der Rechtsnachfolge nach der D. AG neben den jetzigen Eigentümern und Inhabern der tatsächlichen Gewalt oder an ihrer Stelle als zustandsverantwortlich zu betrachten. Die vom Beklagten gezogene Parallele zwischen der Veräußerung des Werksgeländes und einer Eigentumsaufgabe im Wege der Dereliktion, die den Fortbestand der Zustandsverantwortlichkeit nach gegenwärtiger Rechtslage nicht aufhebt (§ 18 Abs. 3 OBG), trifft nicht zu. Das Gebiet der Waldsiedlung ist nicht herrenlos, sondern unterliegt der Sachherrschaft von Eigentümern und Nutzern. Der Wechsel in der Person des jeweiligen Zustandsverantwortlichen steht einer Eigentumsaufgabe, die das ordnungsrechtliche Problem der Überwälzung des Sachrisikos auf die Allgemeinheit aufwirft, nicht gleich, sondern beurteilt sich danach, daß die Zustandsverantwortlichkeit gemäß § 18 Abs. 1 und 2 OBG Ausdruck der Sachherrschaft im Moment der Gefahrenabwehrmaßnahme ist.
Auf den Bestand einer Ordnungspflicht der D. AG unter dem Aspekt der Verursachung der Gefahr (§ 17 Abs. 1 OBG) hatte die Veräußerung keinen Einfluß. Eine Verursachung durch eigenes Verhalten der Klägerin ist indessen ausgeschlossen; ihre Heranziehung kommt allein im Rahmen einer Rechtsnachfolge nach der D. AG in Frage. Die Existenz der Verunreinigungen mit den aus der Sprengstoffabrikation herrührenden Schadstoffen ist ausschließlich mit der betrieblichen Tätigkeit der D. AG zu erklären. Der Betrieb der Vorgängerfirma, der 1890 von der D. AG übernommen worden ist, hat außerhalb des von der Ordnungsverfügung erfaßten räumlichen Bereichs stattgefunden und sich nicht auf die Herstellung von TNT erstreckt, so daß er sowohl räumlich als auch vom Schadstoffbild her als Ausgangspunkt der Schadstoffeinträge ausscheidet und der Rechtsnachfolge nach dieser Firma nicht nachgegangen zu werden braucht. Dafür, daß die E. AG das Gelände betrieblich genutzt hat oder auf ihm in sonstiger Weise etwas unternommen hat, was als Ursache der Verunreinigungen denkbar wäre, spricht nichts, weil die Sprengstoffproduktion 1926 eingestellt wurde, der Abbau der Betriebsanlagen 1927 im wesentlichen durchgeführt war und unmittelbar nach der - vor der Verschmelzung der D. AG mit der E. AG bewirkten - Veräußerung 1934/35 mit der Errichtung der ersten Siedlungshäuser begonnen worden ist. Ob in bezug auf eine Verhaltensverantwortlichkeit eine Rechtsnachfolge stattfindet, die nicht durch eine speziell hierauf bezogene gesetzliche Nachfolgeregelung angeordnet ist, ist, wenn - wie hier - eine Ordnungsverfügung vor dem Rechtsübergang noch nicht ergangen ist und die Verantwortlichkeit daher allein als sogenannte abstrakte Polizeipflicht bestehen kann, bislang nicht hinreichend geklärt. Während eine Einzelrechtsnachfolge nach gesicherter Rechtsauffassung nicht möglich ist, weil die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit im öffentlichen Interesse nicht zur rechtsgeschäftlichen Disposition steht,
vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, a.a.O., S. 298, 301; Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 38 m.w.N.,
so daß dem zum 1. Januar 1988 vorgenommenen Übergang der Unternehmenssparte Sprengmittel auf die E. O. AG (neu) entscheidungserhebliche Bedeutung nicht zukommt, sind die Meinungen zur Gesamtrechtsnachfolge geteilt.
Vgl. BayVGH, Beschluß vom 28. November 1988 - Nr. 8 CS 87.02857 -, ZfW 1989, 147; OVG NW, Urteil vom 29. März 1984 - 12 A 2194/82 -, UPR 1984, 279; Ossenbühl, a.a.O., S. 39 f. m.w.N.; Brandt, Altlastenrecht, S. 148 f. m.w.N..
Zu einer vertieften Erörterung und abschließenden Entscheidung besteht diesbezüglich vorliegend kein Anlaß, obgleich die Klägerin durch vermögensübertragende Verschmelzungsakte Gesamtrechtsnachfolgerin der D. AG geworden ist. Die 1935 und 1958 stattgefundenen Umwandlungen einerseits der D. AG - Verschmelzung mit der E. AG - und andererseits der E. AG - Verschmelzung mit der Aktiengesellschaft für Kunststoffwerte - hatten jeweils die Übertragung sämtlicher Aktiva und Passiva unter Ausschluß der Liquidation, mithin einen umfassenden Wechsel des Rechtssubjekts in bezug auf das Gesellschaftsvermögen als Ganzes einschließlich der Verbindlichkeiten und damit den Eintritt der übernehmenden Gesellschaft in alle Rechte und Pflichten der übertragenden Gesellschaft zum Gegenstand. Die Zweifel der Klägerin an dem Gesamtrechtscharakter der Umwandlung im Jahre 1935 sind, weil diese Transaktion nach zeitnahen Angaben der E. AG gegenüber amtlichen Stellen auf der Grundlage des Gesetzes über die Umwandlung von Kapitalgesellschaften vom 5. Juli 1934 i.V.m. der hierzu erlassenen Durchführungsverordnung vom 14. Dezember 1934 (RGBl. S. 569, 1262) vorgenommen und im Handelsregister eingetragen worden ist, nicht begründet; das unsubstantiierte Bestreiten der Eigenschaft der E. AG als Hauptgesellschafterin der D. AG und damit der gesetzlichen Voraussetzungen für die Umwandlung bietet im Hinblick darauf, daß die Verschmelzung seinerzeit unangegriffen auf dieser Prämisse stattfand und registergerichtlich vollzogen worden ist, keinen Anlaß zu einer weiteren Aufklärung des Sachverhaltes. Die Änderungen der jeweiligen Firma der Gesellschaften berühren die Gesamtrechtsnachfolge ebensowenig wie der Wechsel der Gesellschafter und die Abtrennung des Unternehmensbereiches Sprengmittel. Letzteres verminderte die Bandbreite der gewerblichen Betätigung der Klägerin und ließ ihre juristische Identität ungeachtet dessen unangetastet, welche Ansprüche im Hinblick auf die Folgen der früheren Aktivitäten der D. AG im Bereich Sprengmittel zugunsten der Klägerin in ihrem Verhältnis zur heutigen E. O. AG (neu) aus dem Vertragswerk abgeleitet werden können.
Die besatzungsrechtlichen Maßnahmen zur Aufspaltung des I.G. Farbenindustrie AG Konzerns haben nicht den Verlust der Existenz der E. AG als juristische Person bewirkt. Eine aktienrechtliche Liquidation und Abwicklung hat nicht stattgefunden. Das Handelsregister spiegelt vielmehr die ungebrochene Kontinuität der E. AG wider. Ein Untergang der E. AG außerhalb der gesellschaftsrechtlich hierfür vorgesehenen Mechanismen kann dem Besatzungsrecht nicht entnommen werden. Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die durch Art. 1 des Kontrollratsgesetzes (KRG) Nr. 9 vom 30. November 1945 in der deutschen Übersetzung ausgesprochene "Beschlagnahme" entgegen einer wortgetreuen Interpretation als Enteignung und nicht als Verfügungsbeschränkung zu verstehen ist. Selbst eine Enteignung bestand allenfalls im Entzug sämtlicher Vermögensrechte der E. AG; die Vermögenslosigkeit führte nicht zur Aufhebung der juristischen Existenz der Gesellschaft. Die Unterstellung des Vermögens unter die Kontrolle der Alliierten beschränkte sich auf die Suspendierung der Leitung der Gesellschaft durch eigene Organe. Das entspricht der Zielsetzung des Kontrollratsgesetzes Nr. 9, die zuvor in den einzelnen Besatzungszonen getroffenen Anordnungen der jeweiligen Besatzungsmacht zu koordinieren, durch die das Vermögen der I.G. Farbenindustrie AG beschlagnahmt und der Leitung der Militärregierungen unterstellt worden war.
Vgl. von Schmoller/Maier/Tobler, Handbuch des Besatzungsrechts, § 44 Anm. IV 1.
Seine Bestätigung findet dies in den Bestimmungen des Gesetzes Nr. 35 der Alliierten Hohen Kommission vom 17. August 1950 (Abl. AHK S. 534), das als Ausführungsgesetz zum Kontrollratsgesetz Nr. 9 konzipiert ist und das in seinem Art. 1 Abs. 3 eine Liquidation der I.G. Farbenindustrie AG und ihre Auflösung als juristische Person erst für die Zukunft ins Auge faßte, als Ziel der Maßnahmen die Aufspaltung des Konzerns in mehrere Gesellschaften zur Vermeidung übermäßiger Konzentration bezeichnete (Abs. 2 der Präambel, Art. 1 Abs. 4), was die generelle Liquidation vorhandener Gesellschaften nicht notwendig machte, die E. AG ausdrücklich als eine nicht zu errichtende - also existente - Gesellschaft (Art. 4 Abs. 1 a, c, d i.V.m. Nr. 50 des 1. Teils des Anhangs) behandelte, die aufgelöst oder umgestaltet werden konnte (Art. 4 Abs. 1 c, d), und in Art. 2 als Rechtswirkungen des Kontrollratsgesetzes Nr. 9 lediglich eine fortdauernde Beschlagnahme und Kontrolle voraussetzte und die Fremdverwaltung anordnete. Nichts anderes gilt im Hinblick auf die Durchführungsverordnung Nr. 1 zum Gesetz Nr. 35 vom 17. Mai 1952 (Abl. AHK S. 1680), die die Errichtung oder Umgestaltung der aufgeführten Gesellschaften, zu denen die E. AG (Nr. 11 des Anhangs) zählte, regelte. Die hiernach nach damaligem Verständnis noch ausstehende Liquidation der E. AG innerhalb des durch das Gesetz Nr. 35 gezogenen Handlungsrahmens ist nicht erfolgt; die Verbote, Beschränkungen und Kontrollen aufgrund des Kontrollratsgesetzes Nr. 9 und des Gesetzes Nr. 35 sind vielmehr durch die Anordnung Nr. 97 vom 16. Dezember 1953 (Abl. AHK S. 2853) aufgehoben und die organschaftlichen Rechte der Hauptversammlung sowie des Aufsichtsrates wiederhergestellt worden. Auch das bringt sowohl dem Wortlaut als auch dem Sinn und Zweck der Regelung nach die fortdauernde Existenz der E. AG zum Ausdruck, zumal die E. AG durch die Zugehörigkeit zum Konzern der I.G. Farbenindustrie AG ihre rechtliche Selbständigkeit nicht eingebüßt hatte, so daß die angestrebte Zerschlagung des Kartells eine Errichtung der Gesellschaft deshalb nicht erforderte. Angesichts auch der ununterbrochenen Fortführung des Handelsregisters mit Eintragungen u.a. der Erteilung und des Entzugs von Prokura und der Aufgabe einer Zweigniederlassung sowie der unter Beachtung des Gesellschaftsrechts sowie Handelsregisterrechts vorgenommenen Neugründung von Gesellschaften aus dem Konzernverbund - vor allem den Farbenfabriken Bayer AG im Jahre 1951/52 - und der gesonderten Anordnung der Liquidation weiterer Gesellschaften zeigt sich, daß die handels- und gesellschaftsrechtlichen Vorgaben des deutschen Rechtes, soweit sie mit den Zielen der besatzungsrechtlichen Maßnahmen vereinbar waren, beachtet wurden und eine Beendigung der E. AG durch einen Rechtsakt der Alliierten gerade nicht bestimmt worden ist. Die E. AG ist vielmehr lediglich umgestaltet worden. Die hoheitliche Zuordnung der Vermögensgegenstände der I.G. Farbenindustrie AG zu der jeweiligen Nachfolgegesellschaft, als die jede gemäß der Durchführungsverordnung Nr. 1 errichtete oder umgestaltete Gesellschaft definiert war (Art. 4 der Durchführungsverordnung Nr. 1), stellt die besatzungsrechtliche Regelung und Praxis, die einzelnen Gesellschaften nach jeweils spezieller Bestimmung entweder aufzulösen oder aufrechtzuerhalten, nicht in Frage; die Zuordnung betrifft nicht den Bestand der jeweiligen Gesellschaft, sondern die Zusammensetzung ihres Vermögens. Das gilt auch für die in bezug auf die E. AG erlassene Anordnung Nr. 97.
Die Klägerin ist aber trotz der Gesamtrechtsnachfolge nach der D. AG nicht im Sinne des § 17 OBG verhaltensverantwortlich. Die zivilrechtlichen Nachfolgetatbestände für Verbindlichkeiten sind im öffentlichen Recht grundsätzlich einer zumindest entsprechenden Anwendung zugänglich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 1981 - 8 C 72.80 -, BVerwGE 64, 105; Kopp, VwVfG, 6. Aufl., § 13 Rdnr. 49.
Eine Klärung der Frage, ob die - abstrakte - Verhaltensverantwortlichkeit eine der Gesamtrechtsnachfolge fähige Pflicht ist, steht jedoch noch aus. Versteht man die Verhaltensverantwortlichkeit lediglich dahin, daß der Betreffende im Sinne der Eingriffsermächtigung die Eigenschaft eines potentiellen Adressaten einer noch ausstehenden ordnungsbehördlichen Inanspruchnahme innehat, auf deren Grundlage eine Rechtspflicht zukünftig erst begründet werden könnte,
vgl. Papier, Zur rückwirkenden Haftung des Rechtsnachfolgers für Altlasten, DVBl. 1996, 125 (127 f.) m.w.N.,
oder nimmt man an die Person des Rechtsvorgängers gebundene und daher die Nachfolge hindernde Besonderheiten der abstrakten Verhaltensverantwortlichkeit an,
vgl. Ossenbühl, a.a.O., S. 29 ff., 65 ff. m.w.N.,
fällt der Klägerin schon deshalb keine von der D. AG abgeleitete Verantwortlichkeit zur Last. Betrachtet man die ordnungsbehördliche Verfügung dagegen als bloße Konkretisierung einer ohnehin kraft Gesetzes bestehenden materiellen Polizeipflicht,
vgl. Schink, Rechtsfragen der Altlasten, GewArch 1996, 50 (60 f.) m.w.N., Brandt, a.a.O., S. 148 f. m.w.N.,
fehlt es an einer derartigen Pflichtenstellung der D. AG. Die D. AG hat die Gefahr nicht im Sinne des § 17 OBG verursacht; im Zeitpunkt der Verschmelzung mit der E. AG im Jahre 1935 traf sie auch aus sonstigen Gründen keine materielle Polizeipflicht. Der Ursachenzusammenhang ist anerkanntermaßen wertend nach ordnungsrechtlich geprägten Maßstäben zu ermitteln. Taugliches Zurechnungskriterium ist dabei im allgemeinen die Feststellung, daß durch ein bestimmtes Verhalten nach den Umständen des Einzelfalles die Gefahrenschwelle überschritten und damit die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr gesetzt worden ist.
Vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, a.a.O., S. 313 m.w.N.; OVG NW, Urteil vom 7. März 1996 - 20 A 657/95 -.
Das schließt aber die ergänzende Heranziehung weiterer Kriterien, die - wie vor allem Gesichtspunkte der Rechtswidrigkeit oder des Pflichtverstoßes - dazu bestimmt und geeignet sind, bei Vorliegen besonderer Umstände eine angemessene Risikoverteilung sicherzustellen, nicht aus.
Vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 27. April 1983 - Bf. II 15/79 -, ZfW 1984, 368; Brandt, a.a.O., S. 132 ff.; Kloepfer, Die Verantwortlichkeit für Altlasten im öffentlichen Recht, NuR 1987, S. 7 (10 f.).
Ein solches Korrektiv ist gerade bei der Beurteilung von Altlastenfällen deshalb unerläßlich, weil die Frage der Verursachung im Sinne des § 17 Abs. 1 OBG im Ansatz unabhängig davon zu beantworten ist, ob das Tun oder Unterlassen subjektiv vorwerfbar und die Gefahr vorhersehbar war. Hieraus eine letztlich konturenlose Gefährdungshaftung für jegliche Folgen gewerblicher Tätigkeit wegen objektiv gefahrenträchtigen Verhaltens zu entwickeln, verfehlt den Zweck der Verhaltensverantwortlichkeit, eine der verfassungsrechtlich verbürgten Verhältnismäßigkeit gerecht werdende Zurechnung gegenwärtiger Gefahren anhand der Risikosphären einerseits des Handelnden und andererseits der Allgemeinheit herbeizuführen. Die gebotenen objektivierten Verhaltenskriterien müssen, weil sie rechtliche Wertungen nachvollziehen und eine Richtschnur für das rechtskonforme Tun oder Unterlassen bilden, der Rechtslage in der Vergangenheit und den in ihr niedergelegten Wertungen angepaßt sein. Ausgehend hiervon kann eine Verursachung der Gefahr durch die D. AG nicht festgestellt werden.
Auf die betriebliche Tätigkeit der D. AG während des Zeitraums der Sprengstoffproduktion findet das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht Anwendung, wie es sich auf der Grundlage des § 10 II 17 ALR darstellt und in seiner Auslegung durch das Preußische Oberverwaltungsgericht im Preußischen Polizeiverwaltungsgesetz kodifiziert worden ist, das seinerseits, was die ordnungsbehördliche Generalklausel und die Ordnungspflichtigen anbelangt, im wesentlichen ohne inhaltliche Abweichung in die §§ 14, 17, 18 OBG übernommen worden ist. Nach den örtlichen und betrieblichen Gegebenheiten, soweit sie aufgeklärt sind, ist die D. AG zwar Urheberin der Gefahr. Die Gefahr ist von ihr jedoch nicht unter Verstoß gegen normierte Verhaltens- bzw. Unterlassungspflichten herbeigeführt worden. In tatsächlicher Hinsicht ist ungewiß, welche betrieblichen Vorgänge die Verunreinigungen im einzelnen ausgelöst haben. In Betracht kommen etwa neben den angewandten Produktionsmethoden einschließlich der Ausgestaltung der Sicherheitsvorkehrungen und den wiederholten Störfällen mögliche Undichtigkeiten bei Abwasserleitungen, das Versickernlassen von Abwasser oder die Beseitigung von Abfällen, wobei ferner offen ist, in welchem Zeitpunkt oder Zeitraum sich die maßgebenden Vorgänge ereignet haben. Daß die Gefahr, wie im Widerspruchsbescheid angenommen worden ist, darauf zurückgeht, daß und wie sich die D. AG der Produktionsrückstände entledigt hat, ist ebensowenig gesichert wie andere als auslösende Faktoren zu erwägende Umstände. In rechtlicher Hinsicht bietet sich namentlich kein zureichender Anhaltspunkt für einen gefahrauslösenden Verstoß der D. AG gegen wasserrechtliche Vorschriften. Das gilt für den Zeitraum sowohl vor als auch nach dem Inkrafttreten des Preußischen Wassergesetzes (PrWG) vom 7. April 1913. Durch das Preußische Wassergesetz war das Grundwasser nicht gegen jegliches Hineingelangen von Schadstoffen geschützt. Der Eigentümer eines Grundstücks konnte über das unter der Oberfläche befindliche Wasser vorbehaltlich besonderer Bestimmung und entgegenstehender Rechte Dritter frei verfügen (§ 196 PrWG). § 202 PrWG untersagte die Einbringung oder Einleitung von Stoffen in den Boden, durch die das unterirdische Wasser zum Nachteil anderer verunreinigt wurde. Einbringen und/oder Einleiten erfaßte ein zweckgerichtet auf den Gebrauch und die Nutzung des unterirdischen Wassers bezogenes Verhalten, vor allem die Zuführung von Abwasser und sonstigen Stoffe in der Absicht, sich ihrer zu entledigen.
Vgl. BGH, Urteil vom 22. März 1966 - V ZR 126/63 -, NJW 1966, 1360; Holtz- Kreutz, Preußisches Wassergesetz, 4. Aufl., § 19 Anm. 5.
Ein solches finales Verhalten der D. AG, auf das die der Ordnungsverfügung zugrundeliegende Gefahr zurückgeführt werden könnte, ist aus den bisherigen Kenntnissen über die Betriebsabläufe nicht abzuleiten; zusätzliche Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung sind weder dargetan worden noch ersichtlich. Die Umstände, unter denen das im Werk anfallende Abwasser beseitigt worden ist, konnten nur unvollständig und in Umrissen ermittelt werden. Einrichtungen zum Verpressen von Abwasser in den Untergrund oder sonstige dem Ziel der Beseitigung des Abwassers durch Einbringen in den Boden dienende Anlagen sind im entscheidungserheblichen Bereich an der T. straße und der näheren Umgebung nicht festgestellt worden. Die im südwestlichen Werksbereich gelegene ehemalige Kiesgrube, in die vorgereinigtes Abwasser zur Versickerung eingeleitet worden ist, befindet sich in deutlicher Entfernung vom TNT-Waschhaus in Grundwasserfließrichtung und stellt daher keinen annähernd verläßlichen Anhalt für die Annahme dar, von dieser Stelle könnten die gefahrbildenden Verunreinigungen ausgegangen sein. Daß die näher gelegenen Abwasserbecken - in erster Linie dasjenige an der C. straße - ebenfalls der Versickerung dienten, ist ebensowenig belegt wie eine hierdurch bedingte Beeinflussung der Schadstoffsituation im Umfeld des TNT-Waschhauses. Tatsachen, die hierüber Aufschluß geben könnten, sind nicht bekannt. Daß die Abwasserverhältnisse bis zur Erstellung des Kanals zum Rhein insgesamt auf Versickerung ausgerichtet waren, besagt nicht, daß die Verunreinigungen an der T. straße maßgebend auf eine Versickerung zurückgehen. Neben der Lage der Kiesgrube, die allein als Einrichtung zur Versickerung nachgewiesen ist, ist dabei zu bedenken, daß der Boden des Geländes auch außerhalb der Trasse der Abwasserkanäle mit Schadstoffen belastet ist und letztlich lediglich Hypothesen darüber angestellt werden können, auf welche Weise die Schadstoffe in den Boden bzw. in das Grundwasser gelangt sind. Die P führt die vorhandenen bzw. drohenden Grundwasserbeeinträchtigungen allein auf den Gefährdungspfad Boden-Grundwasser zurück und vertritt - ebenso wie der Beklagte in der Ordnungsverfügung - nicht die Auffassung, die Gefahr beruhe auf dem direkten Eintrag von Schadstoffen in das Grundwasser mittels hierauf bezogener Handlungen. Als Ausgangspunkt für die Grundwasserverunreinigung werden vielmehr Bodenverunreinigungen angenommen, die sukzessive in das Grundwasser absickern und abgesickert sind.
Darüber hinaus zielte das Preußische Wassergesetz mit den §§ 196 ff. auf den privatrechtlichen Schutz der Rechte Dritter, nicht aber - was für die gegebene Gefahr entscheidend ist - auf die Bewahrung der natürlichen Beschaffenheit des Grundwassers als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit. Ein polizeiliches Interesse gegenüber einer Verunreinigung des Grundwassers bestand nicht generell, vor allem nicht im Hinblick auf die Beeinträchtigung von Rechten Dritter, sondern lediglich insoweit, als die Beschaffenheit des Grundwassers zu einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung führte. Verunreinigungen des Grundwassers in Überschreitung der Eigentümerbefugnisse war deshalb grundsätzlich im Wege der privatrechtlichen Rechtsverfolgung des Geschädigten zu begegnen, nicht aber durch - subsidiäres - polizeiliches Einschreiten.
Vgl. PrOVG, Urteil vom 13. Dezember 1928 - V A 6/26 -, OVGE 84, 357; Holtz- Kreutz, a.a.O., § 196 Anm. 4, Vorbem. III zum 6. Abschnitt.
Polizeiliche Interessen waren durch den Zustand des Grundwassers u.a. dann berührt, wenn aus seiner Verunreinigung im Einzugsbereich einer Wassergewinnungsanlage Gesundheitsgefahren für die Bevölkerung erwuchsen.
Vgl. PrOVG, Urteil vom 12. Dezember 1929 - III B 24/28 -, OVGE 85, 283.
Polizeiwidrig war es damit, wenn infolge eigenen Verhaltens eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintrat, mithin ein Schaden an geschützten Rechtsgütern hinreichend wahrscheinlich war. Mit dem Eintritt der Gefahr entstand neben der materiellen Pflicht zur Gefahrenabwehr die polizeiliche Eingriffskompetenz. Das trifft in bezug auf die Qualität des Grundwassers aufgrund der spätestens 1915 produktionsbedingt eingetretenen Grundwasserverunreinigungen zu. Ab diesem Zeitpunkt unterblieb die Wasserversorgung der Bevölkerung aus dem im gemeindlichen Wasserwerk geförderten Wasser, nachdem gesundheitsschädliche Eigenschaften des Wassers zu Tage getreten waren. Ausweislich des Entwurfs eines Verwaltungsberichtes für die Jahre 1920 bis 1923 war die gesundheitsschädliche Wirkung durch einen erheblichen Gehalt des Wassers an salpeterhaltigen Säuren belegt. Die Verunreinigungen nahmen ihren Ausgangspunkt in Vorgängen auf dem Werksgelände der D. AG, wie sich aus dem Schadensbild, der Darstellung der P von den betrieblichen Abläufen sowie aus Lage und Ausdehnung der Schadstoffahne ergibt, die der Eingabe der Farbenfabriken vormals G. C. & Co vom 30. Juli 1921 zu entnehmen ist.
Unklar geblieben ist trotz der umfangreichen Ermittlungen jedoch, ob hieraus in polizeirechtlicher Hinsicht ein Pflichtenverstoß der D. AG abgeleitet werden kann. Dabei kann auch mit Blick darauf, daß ungewiß ist, worauf genau die Verunreinigungen beruhen, unerörtert bleiben, ob die als konkrete Ursache zu erwägenden Verhaltensweisen durch Genehmigungen legalisiert waren, deren Geltungsanspruch je nach dem Inhalt der Genehmigung zuwiderlaufende Polizeipflichten ausschloß. Wegen der in Ausübung eines Rechtes bewirkten schädigenden Folgen konnte der Betreffende polizeirechtlich nicht verantwortlich gemacht werden, soweit er sich innerhalb der Grenzen eines ihm zustehenden Rechtes hielt.
Vgl. PrOVG, Urteil vom 29. September 1927 - V B 29/24 -, OVGE 82, 351; Urteil vom 17. März 1910 - IV C 39/09 -, OVGE 56, 366.
Dabei ist zu bedenken, daß Anlagen zur Sprengstoffproduktion gewerberechtlich zu genehmigen (§ 16 der Gewerbeordnung - GewO -) und in diesem Zusammenhang polizeirechtliche Aspekte zu prüfen waren, so daß Regelungen etwa über den Verbleib von Reststoffen und Abwässern getroffen werden konnten (§ 18 GewO). Die Archivauswertung durch die P hat auch die Erteilung von gewerbepolizeilichen Genehmigungen unter Nebenbestimmungen bestätigt. Die Genehmigungsurkunden zeigen, daß im gewerberechtlichen Genehmigungsverfahren den Gefahren infolge der Sprengstoffproduktion zumindest teilweise auch tatsächlich nachgegangen worden ist.
Jedenfalls entfällt ein die Qualifizierung als "Verursachung" zulassender Verstoß der D. AG gegen die ihr obliegenden Verhaltenspflichten aufgrund der besonderen Bedingungen der Produktion der militärischen Sprengstoffe. Für zivile Verwendungszwecke bestimmte Sprengstoffe wurden nach den Untersuchungen der P im fraglichen Bereich an der T. straße nicht hergestellt. Dieser Teil des Werkes wurde für die TNT-Produktion zu Rüstungszwecken genutzt und dieser Bestimmung mit dem Ende des 1. Weltkrieges entzogen; die Verunreinigungen sind geprägt von diesen Produktionszweig kennzeichnenden Substanzen. Als entscheidungserheblich sind des weiteren in erster Linie die Verhältnisse während des 1. Weltkrieges zu berücksichtigen. Zwar ist es wegen der hinsichtlich der konkreten Entstehungsursachen der Gefahr bestehenden Ungewißheiten möglich, daß die Verunreinigungen zumindest auch auf der vor dem 1. Weltkrieg stattgefundenen Produktionshandhabung beruhen, was bedeuten würde, daß die Verunreinigungen letztlich auf freie unternehmerische Entscheidungen der D. AG zurückzuführen wären. Dies ist aber ungewiß, ohne daß sich vor dem Hintergrund des bereits getätigten Ermittlungsaufwandes erfolgversprechende Ansätze für eine zusätzliche und abschließende Sachverhaltsaufklärung bieten würden; auf die bloße Möglichkeit eines bestimmten Geschehens kann eine Verhaltensverantwortlichkeit nicht gestützt werden. Im Gegenteil lassen die beträchtliche Produktionsausweitung während des 1. Weltkrieges und die hieraus nach dem Gutachten der Königlichen Landesanstalt für Wasserhygiene vom 15. Januar 1918 folgende Schwierigkeit, die bisher ausgeübte Versickerung auf Dauer durchführen zu können, einen maßgebenden Einfluß der Friedensproduktion auf Art und Umfang der Verunreinigung wenig wahrscheinlich erscheinen. In der Kriegsphase traten neben die unternehmerische Leitung der Produktion staatliche Einflußnahmen - Lenkungsmaßnahmen planwirtschaftlicher Art zur Schaffung einer Kriegswirtschaft -, die die Rechtsbeziehungen zwischen der D. AG und dem Deutschen Reich, die zuvor in einem rein zivilrechtlichen Beschaffungsverhältnis bestanden hatten, überlagerten. Das spiegelt sich in der Einbeziehung des Werkes in das sogenannte Hindenburg-Programm zur Sicherung und Steigerung der Sprengstoffproduktion und der in diesem Rahmen stattfindenden Vorgaben für Rohstofflieferung, Rohstoffverteilung und Endprodukte wider. Dabei mag es sein, daß die unternehmerische Selbstbestimmung der D. AG im Kern fortbestand, weil verbindliche Anordnungen des Deutschen Reiches im Sinne von strikt zu befolgenden Befehlen nicht ergingen und sich die staatlichen Einwirkungen unterhalb der Schwelle der Begründung von Pflichten - vor allem hinsichtlich der die Verunreinigungen konkret bedingenden Einzelheiten der Produktion - bewegten. Ferner kommt es nicht darauf an, ob die Erfüllung der Belieferungsinteressen des Deutschen Reiches schlicht der wirtschaftlichen sowie sonstigen Zielsetzung der D. AG entsprach oder ob sie es unter dem Druck der politischen Gegebenheiten oder aufgrund übereinstimmender Interessen als eine schlechthin selbstverständliche Pflicht ansah, sich den Rüstungsbedürfnissen vorbehaltlos und rückhaltlos anzupassen. Selbst wenn die Verantwortung über die für die Verunreinigungen ausschlaggebenden Umstände grundsätzlich nicht zuletzt deshalb bei der D. AG verblieb, weil sich in ihnen das mit dem nach wie vor privatnützigen und gewinnorientierten Betrieb produktspezifisch verbundene Risiko realisierte, trat die damit an sich gebotene Sorgfalt hinsichtlich der Vermeidung von Umweltschäden in ihrer Bedeutung hinter der staatlich verlangten Ausschöpfung aller Produktionsmöglichkeiten zurück. Die betriebliche Situation während des Krieges war nach den Geschäftsberichten für die Jahre 1915 und 1917 durch die Erreichung der Grenze der Leistungsfähigkeit sowie die Umsetzung des Hindenburg-Programms geprägt, was sich in der Erreichung von Produktionshöchstmengen unter äußerster Anspannung der personellen und sächlichen Mittel äußerte. Anlagenerweiterungen führten bis zum Waffenstillstand im Jahre 1918 zu einer nochmaligen Steigerung der Produktion. Die hierdurch bedingten und gegenüber der Friedensproduktion stark erhöhten Abwassermengen veranlaßten ab 1916 Überlegungen, das Abwasser nicht mehr zu versickern, sondern mittels eines Kanals dem Rhein zuzuleiten; auf die Unschädlichkeit dieser Art der Abwasserableitung wurde aus der infolge der Vermischung des Abwassers mit dem Rheinwasser eintretenden Verdünnung der Schadstoffkonzentration geschlossen. Das zeigt auch im Hinblick auf die schon eingetretene und bekannte Grundwasserschädigung sowie den Vertrag vom 14. August 1918, daß die D. AG sich einerseits gehalten sah, nachteilige Auswirkungen ihres Betriebes in Kenntnis des Schadstoffpotentials unbedenklich zu gestalten, daß andererseits aber die Produktion Vorrang vor der Beachtung von umweltbezogenen Sicherheitsanforderungen beanspruchte. Diese Rangfolge entsprach den staatlich verfolgten Rüstungszielen, bei akuter Rohstoffknappheit und krisenhaften militärischen Kräfteverhältnissen alle Anstrengungen auf die zu Kriegszwecken nutzbaren Mittel zu konzentrieren, wobei der an sich zu beachtenden generellen Ausrichtung jeglichen Unternehmens, den Betrieb so einzurichten, daß er keine gemeinschädlichen Wirkungen hervorrief, trotz erkannter Risiken kein bzw. wesentlich weniger Augenmerk gewidmet wurde. Der Vorrang der militärischen Erfordernisse wird augenfällig deutlich daran, daß ein polizeiliches Einschreiten gegen die als grund- und trinkwasserschädigend bewiesenen Wirkungen der Produktion unterblieben ist. Der D. AG sind schon 1914/15, noch vor der Verschärfung der betrieblichen Situation infolge des Hindenburg-Programms, gewerberechtliche Genehmigungen erteilt worden, die wegen des Kriegszustandes einen herabgesetzten Schutzstandard zuließen. Erst mit dem "Eintritt normaler Verhältnisse" waren an sich vorgegebene Anforderungen für die Einrichtung und den Betrieb von Anlagen u.a. gerade für die hier kritischen Nitroverbindungen umzusetzen; eine Ergänzung der Genehmigung nach Kriegsende behielt sich die Behörde ausdrücklich vor. Soweit das "vaterländische Interesse" es unbedingt erforderte, wurde die Verwendung einer giftigen Sprengstoffkomponente zugelassen (Genehmigungen vom 25. November 1914, 13. Januar 1915 und 21. Januar 1915). Weitere Genehmigungen wurden unter Mitwirkung militärischer Dienststellen speziell für die Dauer des Krieges bzw. des Belagerungszustandes erteilt, wobei (allein) auf die Wahrung von Leben, Gesundheit und Eigentum Dritter hingewiesen wurde (Genehmigungen vom 17. Juli 1915, 21. September 1915). Die Nebenbestimmungen beschränkten sich in erster Linie auf - gegenüber den Friedenszeiten verminderte - Schutzvorkehrungen zugunsten der beschäftigten Arbeiter. Die Verfügbarkeit der militärisch erforderlichen Sprengstoffprodukte wurde demzufolge als zureichender und übergeordneter Rechtfertigungsgrund für die Unterschreitung eigentlich einzuhaltender Sicherheitspflichten angesehen. Auch der Vertrag vom 14. August 1918 beschränkt sich auf Kompensationsleistungen der D. AG; die Produktion als solche, insbesondere auch alle Vorgänge, die nicht als Einleitung oder Abwasserbehandlung anzusehen waren (§ 13 des Vertrages), die dennoch aber das produktionstypische Handhabungsrisiko verkörperten, blieben unangetastet. Das läßt insgesamt den Schluß darauf zu, daß die Produktion von den zuständigen Behörden aufgrund überwiegender Kriegsinteressen, die polizeirechtlich dem Verantwortungsbereich der Allgemeinheit zugehören, unter den gegebenen Bedingungen gebilligt und gewollt war und zwar unabhängig davon, ob diese Bedingungen unzulänglich waren, um den Boden und das Grundwasser vor Verunreinigungen zu schützen, und ob zusätzliche, mit der Friedensproduktion (so) nicht einhergehende Umweltrisiken entstanden. Das stellt keine bloße polizeiliche Duldung des Inhalts dar, gegen ein gefahrverursachendes Handeln in Ausübung von Ermessen nicht einzuschreiten, wodurch eine zur Fortsetzung dieses Handelns berechtigende Wirkung nicht hätte eintreten können. Vielmehr lassen diese Umstände das Handeln der D. AG öffentlich- rechtlich als im Einklang mit den polizeirechtlichen Anforderungen stehend erscheinen, so daß sie eine Einschränkung der Risikosphäre der D. AG dahin zur Folge haben, daß hinsichtlich der allgemeinen Auswirkungen der Rüstungsproduktion auf das Grundwasser eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit nicht gegeben war. Trotz der formalen und in den Genehmigungsurkunden in Bezug genommenen Pflicht, bei Auftreten von Nachteilen, Gefahren oder Belästigungen für die Allgemeinheit zur Mängelbeseitigung geeignete betriebliche Änderungen vorzunehmen, waren die normativen Maßstäbe für pflichtgemäßes Handeln außer Kraft gesetzt. Selbst wenn direkter staatlicher Zwang zu umweltschädigendem Verhalten nicht ausgeübt worden sein sollte, würde es den Befugnissen und Pflichten der D. AG nicht gerecht, ihre Kriegsrüstungsproduktion während des 1. Weltkriegs wegen der grundwasserschädigenden Folgen dieses Tuns als Anknüpfungspunkt für eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit gegenüber der Allgemeinheit, die dieses Tun zumindest aktiv gefördert hat und auf die Rüstungsproduktion zur Kriegsführung zwingend angewiesen war, heranzuziehen; diese betrieblichen Umweltrisiken unterfallen der Sphäre der Allgemeinheit.
Nimmt man gleichwohl eine Verursachung der Gefahr im Sinne des § 17 OBG an, ergab sich hieraus bezogen auf die Verschmelzung im Jahre 1935 keine der Gesamtrechtsnachfolge fähige materielle Polizeipflicht der D. AG, die als Bestandteil ihres auf die E. AG - nachfolgend auf die Klägerin - übergegangenen Vermögens betrachtet werden könnte. Hierfür reicht es nicht aus, daß die D. AG den Anlaß dafür gesetzt hat, daß gegenwärtig eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit besteht. Nicht der bloße Verpflichtungsgrund einer noch "unfertigen" und damit inhaltlich nicht hinreichend konkreten Verpflichtung kann auf einen Rechtsnachfolger übergehen, sondern allenfalls eine - von den Befürwortern der Gesamtrechtsnachfolge im Bereich der Verhaltensverantwortlichkeit angenommene und als nachfolgefähig betrachtete - materiell schon entstandene Pflicht. Die Verhaltensverantwortlichkeit ist darauf gerichtet, konkrete Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Die tatbestandliche Begrenzung der behördlichen Eingriffskompetenz bestimmt zugleich den Inhalt der materiellen Pflichtenstellung, weil diese lediglich aus denselben Rechtsnormen - der Generalklausel und den Vorschriften über die Verantwortlichkeit - hergeleitet werden kann. Das bedeutet, daß die materielle Pflichtigkeit nur bestehen kann, wenn und soweit die polizeirechtlichen Eingriffsvoraussetzungen erfüllt sind.
Vgl. Kloepfer, a.a.O., NuR 1987, 7 (10); Brandt, a.a.O., S. 149; Ossenbühl, a.a.O., S. 57; Papier, a.a.O., DVBl. 1996, 125 (126).
Das war im Jahre 1935 nicht der Fall; es war kein Anlaß zu polizeilichem Einschreiten gegen die D. AG gegeben. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit wegen Verstoßes gegen die Vorschriften des Preußischen Wassergesetzes oder sonstige Rechtsnormen bestand - wie erwähnt - nicht. Die beim Gebrauch des verunreinigten Grundwassers für die öffentliche Wasserversorgung bestehende und Interessen der Allgemeinheit berührende Gesundheitsgefahr war dadurch abgewendet, daß das Wasserwerk außer Betrieb genommen worden war und durch den Vertrag vom 14. August 1918 sowie die vertragsgemäßen Wasserlieferungen für die Zukunft die Zurverfügungstellung gesundheitlich unbedenklichen Wassers sichergestellt war. Ein polizeirechtlich motiviertes Einschreiten der Gemeinde klingt folgerichtig weder im Text des Vertrages noch in den seine Entstehung und Handhabung durch die Parteien betreffenden Unterlagen auch nur ansatzweise als beabsichtigt oder als in den Raum gestellte Handlungsmöglichkeit an; hierfür bestand aufgrund der vertraglich zugesagten Leistungen kein Erfordernis. Auch die Beschaffenheit des Oberbodens des Geländes konnte öffentliche Interessen daher allein im Hinblick auf die anstehende Errichtung der Wohnsiedlung betreffen. Eine - vorliegend entscheidungserhebliche - Pflicht zur Abwehr von Gefahren vom Grundwasser konnte sich hieraus allerdings nicht ergeben. Abgesehen hiervon konnten - und können - etwaige Gefahren für die angesiedelte Bevölkerung nicht der D. AG als von ihr verursacht zugerechnet werden. Die Gefahrengrenze für die der Wohnbevölkerung drohenden spezifischen Risiken ist nicht durch ein Verhalten der D. AG überschritten worden, sondern erst infolge der von der Siedlungsgesellschaft nach Stillegung des Betriebes betriebenen und behördlich zugelassenen Bebauung. Insoweit stellt der Produktionsbetrieb der D. AG eine bloß mittelbare und deshalb eine Ordnungspflicht nicht tragende Ursache dar. Die D. AG war polizeirechtlich auch nicht verpflichtet, von der Veräußerung des Geländes zu Wohnzwecken Abstand zu nehmen oder aber Vorsorge dafür zu treffen, daß eine zukünftige Bebauung ohne aus der Beschaffenheit des Baugrundes folgende Gefahren für die anzusiedelnde Bevölkerung realisiert werden konnte. Die in Frage stehende Gesundheitsgefährdung wurde hinreichend wahrscheinlich erst mit der Bebauung, die auf die eigenständigen und deshalb eigenverantwortlich zu vertretenden Willensentscheidungen der Bauherren - sowie die behördlichen Zulassungsentscheidungen - zurückgeht und deshalb in deren polizeirechtlichen Verantwortungsbereich fällt. Aus dem vom Beklagten angeführten Gesichtspunkt (pflichtwidrig) unterlassener Aufklärung über die Schadstoffbelastung ergibt sich schon deshalb nichts anderes, weil die Bebauung nicht auf unzureichender Kenntnis von der örtlichen Situation beruht. Unklarheiten über den früheren Verwendungszweck des Geländes konnten weder auf seiten der die Fläche erwerbenden Siedlungsgesellschaft noch auf seiten der mit der Errichtung der Siedlung befaßten öffentlichen Stellen bestehen. Selbst wenn Einzelheiten insoweit trotz der Zeitnähe zur Produktionsphase nicht aktuell bewußt gewesen sein sollten, ließen jedenfalls die in der Örtlichkeit noch vorhandenen Anlagenreste, die im Kaufvertrag mit der Siedlungsgesellschaft noch gesondert angesprochen worden sind ("Sprengstoffmagazine"), sowie das auf behördlicher Seite aktenmäßig verfügbare Wissen Zweifel in dieser Richtung nicht zu. Bekannt war desgleichen, daß die Sprengstoffproduktion den Umgang mit einer Vielzahl unterschiedlicher und potentiell gesundheitsgefährdender chemischer Substanzen in ganz erheblichen Mengen mit sich gebracht hatte. Die gesundheitlichen Risiken speziell von Nitroverbindungen waren, wie die in den gewerberechtlichen Genehmigungen in Bezug genommenen "Grundzüge für die Herstellung von Nitro- oder Aminoverbindungen" (HMBl. 1911, 405) belegen, seinerzeit zumindest in Grundzügen geläufig. Im Zeitpunkt der Errichtung der ersten Wohnhäuser 1935 wußte zumindest die Gemeinde T. als Rechtsvorgängerin der Stadt M. darüber hinaus jedenfalls aufgrund der Vorgänge um das gemeindliche Wasserwerk um die starke Verunreinigung des Grundwassers mit gesundheitsschädigenden Stoffen. Aktenkundig ist des weiteren, daß 1921 aus der Bevölkerung Säureschäden an einem nahen Waldbestand gemeldet worden sind. Dem Leserbrief eines ehemaligen Anwohners zufolge fiel zudem beim Aushub der Baugruben für die Häuser eine Gelbfärbung des Bodens auf, die auf den Eintrag von Chemikalien zurückgeführt wurde. Der abschließenden Bebauung des Siedlungsgeländes Anfang der 60er Jahre waren Mitte der 50er Jahre Grundwasseruntersuchungen vorangegangen, die nach dem hierüber erstellten und dem Beklagten bekannten Gutachten Dr. T. schon wegen der Farbe des Wassers mit Sicherheit auf das Vorhandensein von Nitrokörpern schließen ließen. Die polizeirechtliche Verantwortlichkeit für die Eignung des Geländes zu Wohnzwecken dennoch unter dem Gesichtspunkt des abgeschlossenen Schadstoffeintrages in den Boden und nicht unter dem der den Verhältnissen nicht bzw. nur unzureichend angepaßten Nutzungsart zu bestimmen, würde dem Umstand nicht gerecht, daß die Bebauung Ausfluß der Eigentümerbefugnisse war und ist und daher der Risikosphäre des Eigentümers bzw. Bauherrn unterfällt. Diesbezüglich eine "latente", infolge der Bebauung lediglich aktualisierte und offengelegte Gefahr anzunehmen, würde eine den Eigentumswechsel überdauernde Verantwortlichkeit für den Zustand der gefahrbringenden Sache voraussetzen, die § 18 OBG gerade nicht enthält.
Die vom Beklagten angeordneten Maßnahmen sind ferner deshalb rechtsfehlerhaft, weil die Klägerin hierdurch unzumutbar und unbillig hart belastet wird (§ 15 OBG). Der gebotene Schutz des Grundwassers verlangt regelmäßig intensive und damit kostenträchtige Bemühungen um die Ausräumung von Verunreinigungen, die das Grundwasser schädigen, so daß die Kosten entsprechender Gefahrenabwehrmaßnahmen bei angemessenem Sanierungsziel allenfalls unter besonderen Umständen außer Verhältnis zu dem angestrebten Erfolg stehen. Die mit der angefochtenen Ordnungsverfügung abverlangten Maßnahmen sind allerdings dadurch gekennzeichnet, daß sie nur einen Bruchteil der anstehenden Gesamtmaßnahmen ausmachen. Schon bei Erlaß der Ordnungsverfügung bestanden aufgrund der Ergebnisse der Grundwasserbeprobungen und der historisch-deskriptiven Untersuchung klare Anhaltspunkte dafür, daß das Werksgelände großflächig mit grundwassergefährdenden Schadstoffen belastet ist, wobei mit mehreren potentiellen Schwerpunkten zu rechnen war; diese Einschätzung hat durch die nachfolgenden Untersuchungen ihre Bestätigung erfahren. Dieser Erkenntnisstand schloß es von vornherein aus, die Situation mit ausschließlich auf den von der Ordnungsverfügung erfaßten Bereich an der T. straße bezogenen Maßnahmen sachgerecht bewältigen und den Grundwasserschutz effektiv gewährleisten zu können; allenfalls konnte mit der Ordnungsverfügung das Problem einer Verbesserung der Grundwasserqualität in einem verhältnismäßig kleinen Ausschnitt des Verunreinigungsgebietes angegangen werden, was im Hinblick auf die Beschaffenheit des Grundwassers im übrigen selbst im Falle des Auffindens eines lokal eingrenzbaren Schadensherdes - des TNT-Waschhauses - einen greifbaren Erfolg im Sinne einer tatsächlichen Behebung der Gefahr wegen der fortdauernden Verunreinigungen der Umgebung nicht erwarten ließ. Von einem sehr viel weiterreichenden Handlungsbedarf ist auch der Beklagte ausgegangen. Das bedeutet nicht, daß die der Klägerin aufgegebenen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nicht geeignet - weil diesem Ziel nicht förderlich - sind, verlangt aber, das Ausmaß der Inanspruchnahme der Klägerin nicht isoliert allein im Hinblick auf den überschaubaren Aufwand zur Umsetzung der Ordnungsverfügung zu beurteilen, sondern die Gesamtsituation in den Blick zu nehmen. Hierbei handelt es sich, was schon bei Erlaß der Ordnungsverfügung bekannt war und nachfolgend durch die späteren Ordnungsverfügungen sowie das aktuelle Sanierungskonzept bestätigt wird, sowohl hinsichlich des Umfangs der Verunreinigungen als auch hinsichtlich der Art der Schadstoffe um ein technisches und finanzielles Großprojekt. Das Gewicht der der Klägerin abverlangten Maßnahmen verstärkt sich für sie ferner dadurch, daß die Ordnungsverfügung allein an die Gefahr für das Grundwasser anknüpft und die gesundheitlichen Risiken für die Bevölkerung ausklammert, obwohl diese im Vordergrund der Gesamtsituation stehen und der Klägerin - wie dargelegt - nicht als von der D. AG verursacht zugerechnet werden können. Die mit der Ordnungsverfügung angestrebte Erlangung von Kenntnissen über die Details der Boden- und Grundwasserverhältnisse ist nicht nur von Bedeutung für etwaige Maßnahmen des Grundwasserschutzes, sondern ebenfalls dienlich für etwaige Maßnahmen des Gesundheitsschutzes. Daher ist es sachlich nicht angemessen, die Klägerin allein und hinsichtlich sämtlicher zur Erkundung der Örtlichkeit für erforderlich gehaltener Maßnahmen in Anspruch zu nehmen. Eine Betrachtungsweise, die die Abwehr der - nach Einschätzung der P zudem vordringlich in Angriff zu nehmenden - Gesundheitsgefahren lediglich als tatsächliches Ergebnis der ohnehin zur Beseitigung der Grundwasserbeeinträchtigung angezeigten Maßnahmen in den Blick nimmt, läßt die objektiv gegebene Doppelfunktionalität der Maßnahmen zum Nachteil der Klägerin außer acht.
Mit Blick auf dieses erhebliche Ausmaß der Belastung der Klägerin erweist sich ihre Heranziehung wegen des den vorliegenden Fall kennzeichnenden Zeitmomentes sowie des Vertrages vom 14. August 1918 als unbillig. Die die Gefahr verursachenden Handlungen lagen bei Erlaß der Ordnungsverfügung 60 Jahre und mehr zurück. Das bedingt nicht die Verjährung der Ordnungspflicht in Anwendung der mangels einschlägiger Sonderbestimmungen allein in Betracht kommenden zivilrechtlichen Bestimmungen über die Verjährung von Ansprüchen. Unter einem Anspruch ist das Recht zu verstehen, von einem anderen ein Tun oder ein Unterlassen zu verlangen (§ 194 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches). Demgegenüber verschafft § 14 OBG die hoheitliche Befugnis, ordnungsbehördlich einzuschreiten, und zwar deshalb, weil aktuell eine Gefahr vorliegt. Weder hebt § 14 OBG auf den Zeitpunkt des Eintritts der Gefahr in der Vergangenheit oder den Zeitraum des Vorhandenseins der Gefahr ab noch ist diese Ermächtigung ihrem Charakter nach einem Anspruch im bürgerlich-rechtlichen Gleichordnungsverhältnis vergleichbar. Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht außer acht gelassen werden kann aber, daß die Zeitdauer von mehreren Jahrzehnten seit der Herbeiführung der Gefahr und dem Eigentumswechsel zu einer Verfestigung des Zustandes in dem Sinne geführt hat, daß für den allgemeinen Rechtsverkehr die Umstände, unter denen das Werksgelände seine tatsächliche Beschaffenheit erlangt hat, entscheidend an Bedeutung verloren haben. Die Verjährung von Ansprüchen dient nicht nur dem Interesse des Schuldners, der wegen der mit fortschreitender Zeit zunehmend in Frage gestellten vollständigen Sachverhaltsaufklärung in seinen Verteidigungsmöglichkeiten eingeschränkt ist und dessen Dispositionsmöglichkeiten beeinträchtigt sind, sondern bringt auch im öffentlichen Interesse an Rechtssicherheit und Rechtsfrieden die Einsicht zur Geltung, daß tatsächliche Zustände, die seit längerer Zeit unangegriffen Bestand haben, als gegeben hingenommen und anerkannt werden.
Vgl. BGH, Urteil vom 20. April 1993 - X ZR 67/92 -, BB 1993, 1395; Urteil vom 16. Juni 1972 - I ZR 154/70 -, BGHZ 59, 72; Palandt, BGB, 55. Aufl., vor § 194 Rdnr. 4.
Der Rechtsgedanke, eine bestehende Situation nach Ablauf gewisser Zeit nicht aus Gründen ihrer Entstehung gleichsam ungeschehen zu machen, berührt auch den für die Verhaltensverantwortlichkeit entscheidenden Zurechnungsgrund. Das objektiv gefahrauslösende Verhalten bildet zwar ungeachtet von Verschulden, Vorhersehbarkeit und der sich im Zuge des technisch-wissenschaftlichen Fortschritts ändernden Gefahrenbewertung ein spezifisches, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unterfallendes Risikomoment. Das hierdurch begründete Näheverhältnis zur Gefahr erfährt jedoch durch einen Zeitabstand von mehreren Jahrzehnten zumindest dann eine Lockerung, wenn - wie hier - das Risiko vom früheren Eigentümer in Ausübung seiner Eigentümerbefugnisse geschaffen worden ist.
Vgl. BayVGH, Beschluß vom 13. Mai 1986 - 20 Cs 86.00338 -, NVwZ 1986, 942.
Während die seinerzeitigen Ereignisse unvordenklich lange zurückliegen, und - wenn überhaupt - nur unvollständig, eher zufällig und lückenhaft, rekonstruiert werden können, hat der neue Eigentümer gegenüber der Allgemeinheit für den Zustand der Sache unabhängig von den einzelnen Entstehungsfaktoren und einer betrieblichen Kontinuität einzustehen; zivilrechtlich kann er schon aus Gründen der Verjährung gegen den früheren Eigentümer wegen der schädigenden Folgen der früheren Eigentumsnutzung nicht erfolgreich Rückgriff nehmen.
Darüber hinaus stellen sich die Anordnungen der Ordnungsverfügung der Sache nach als dem Vertrag vom 14. August 1918 zuwiderlaufende Ergänzung früherer Maßnahmen dar. Die im Wissen um diesen Vertrag jahrzehntelang unterbliebene Heranziehung der D. AG bzw. ihrer Nachfolgegesellschaften zu Gefahrenabwehrmaßnahmen läßt die gegebene Inanspruchnahme als unangemessen hart erscheinen. Die D. AG hat sich im Vertrag vom 14. August 1918 zu Leistungen im Hinblick auf den Grundwasserschaden verpflichtet. Diese Leistungen sind in Gestalt einer Entschädigungszahlung für die Unbrauchbarkeit des Wasserwerkes und der zunächst kostenlosen, später kostengünstigen Lieferung von Wasser für die öffentliche Versorgung auch erbracht worden, wobei unerheblich ist, ob dies durch die D. AG selbst geschah oder durch die E. AG, weil beide Gesellschaften im Innenverhältnis über einen Beherrschungsvertrag verbunden waren und im Außenverhältnis einheitlich handelten. Der Vertrag sollte die Gemeinde T. durch Finanzierung eines neuen Wasserwerkes und Belieferung mit Wasser bis zu dessen Inbetriebnahme in den Stand versetzen, trotz der gesundheitsschädlichen Verunreinigung des bislang genutzten Grundwasservorkommens die öffentliche Wasserversorgung aufrechtzuerhalten. Im Blickpunkt der Parteien standen dabei privatrechtliche Schadensersatz- bzw. Entschädigungsansprüche der Gemeinde T. . Hierauf deuten der ausdrückliche Regelungsgehalt der die Leistungspflicht der D. AG begründenden §§ 1, 2 und 4 des Vertrages hin. Das steht im Einklang einerseits mit der Beurteilung des Vertragswerkes durch die Gemeinde T. , die ausweislich der Gemeinderatssitzung vom 23. Juli 1918 von der Regelung der Entschädigung und der hiermit zusammenhängenden Fragen ausgegangen ist, und andererseits dem Eingeständnis der E. AG in ihrem Schreiben vom 14. Februar 1917 an Prof. Dr. X. , der Gemeinde zum Schadensersatz verpflichtet zu sein. Der Vertrag stellt erkennbar den Abschluß der wegen geltend gemachter Schadensersatzansprüche der Gemeinde, die bereits ein Beweissicherungsverfahren eingeleitet hatte, geführten Verhandlungen dar. Während der Verhandlungen waren von dem Chemiker Dr. M. ausweislich seiner Kostenrechnung Wasseruntersuchungen u.a. hinsichtlich des Vorhandenseins von TNT durchgeführt worden, was belegt, daß die Problematik dieser spezifischen Substanz, die gegenwärtig den Hauptfaktor der Verunreinigung bildet, erkannt war. Eine privatrechtliche Regelung lag zudem deshalb nahe, weil Verunreinigungen des Grundwassers wasserrechtlich nach dem oben Gesagten als Frage der Verletzung privatrechtlicher Ansprüche betrachtet wurden (§§ 196, 202 PrWG); über Ansprüche des Geschädigten war im ordentlichen Rechtsweg zu befinden, so daß eine polizeirechtliche Regelungsbefugnis insoweit nicht bestand.
Das ändert aber nichts daran, daß die Gemeinde T. nicht nur privatrechtlich geschädigt war, sondern daß ihr Bürgermeister als allgemeine Ortspolizeibehörde (§ 28 der Kreisordnung für die Rheinprovinz vom 30. Mai 1887, pr GS S. 209) für die öffentliche Sicherheit gegenüber Gefahren durch verunreinigtes Grundwasser Sorge zu tragen hatte. Dieser Zuständigkeit standen wasserpolizeiliche Aufgaben (§ 352 PrWG) nicht entgegen, da solche in bezug auf die Qualität des Grundwassers nicht wahrzunehmen waren.
Vgl. PrOVG, Urteil vom 12. Dezember 1929 - III B 24/28 - a.a.O.; Urteil vom 25. November 1904 - Rep. I A 154/02 -, OVGE 46, 423.
Angesichts der Tatsache, daß sich die Schadensersatzpflicht und die Polizeipflicht in tatsächlicher Hinsicht - Beeinträchtigung der ordnungsgemäßen Wasserversorgung - überschnitten, konnte und mußte die D. AG das Vorgehen der Gemeinde T. und ihres sie vertretenden Bürgermeisters dahin verstehen, daß es hinsichtlich der Grundwasserverunreinigung mit der Erbringung der vereinbarten Leistungen sein Bewenden haben sollte. Eine außerhalb der vertraglichen Beziehungen stehende, auf Polizeirecht gestützte Inanspruchnahme der D. AG etwa zur Reinigung des Grundwassers oder des Bodens von Schadstoffen hätte wirtschaftlich den im Vertrag gefundenen, eingehend geregelten Interessenausgleich einseitig zu Lasten der D. AG verändert. Eine Handlungsalternative in dieser Richtung wäre denkbar, aber allenfalls im Falle der Klarstellung und Erwähnung eines entsprechenden Vorbehaltes im Vertrag zu erwarten gewesen. § 12 des Vertrages besagt aber, daß die Gemeinde aus der Verunreinigung des Wassers weitere Ansprüche nicht herleiten wolle, auf etwaige weitere Ansprüche vielmehr verzichte. Wenngleich damit privatrechtliche Schadensersatzansprüche gemeint waren, der Vertrag einer ausdrücklichen Regelung hinsichtlich eines polizeirechtlichen Einschreitens also entbehrt, spricht nichts dafür, daß zugunsten der Gemeinde als Ortspolizeibehörde die Möglichkeit eines solchen Vorgehens offengehalten werden sollte. Eine solche Annahme kann namentlich nicht daraus abgeleitet werden, daß das beeinträchtigte Wasserwerk außerhalb des Gemeindegebiets lag und sich die Schadstoffahne im Grundwasser entsprechend der Fließrichtung des Grundwasserstroms in erster Linie auf das Gebiet der Nachbargemeinden erstreckte. Es ging bei dem Vertrag vielmehr ersichtlich darum, die in der Gemeinde T. und damit im Zuständigkeitsbereich ihres Bürgermeisters ausgelösten Auswirkungen des Betriebes der D. AG auf das Grundwasser unschädlich zu gestalten. Das zeigt sich auch daran, daß der Vertrag über Jahrzehnte hinweg als abschließende Regelung des Komplexes der betriebsbedingten Grundwasserverunreinigung gehandhabt worden ist. Erstmals die angefochtene Ordnungsverfügung, die nach Angaben des Beklagten in Unkenntnis des Vertrages und damit auf der Grundlage eines in wesentlicher Hinsicht unvollständigen Sachverhaltes erlassen worden ist - was bereits als solches die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung in Frage stellt -, beinhaltet ein auf die Verbesserung der Grundwasserqualität gerichtetes ordnungs-(polizei-)behördliches Handeln.
Dieses Verständnis des Vertrages und seiner Umsetzung erweist sich nicht deswegen als verfehlt, weil die Befugnis zum polizeilichen Einschreiten nicht zur vertraglichen Disposition steht. Aus damaliger Sicht war aufgrund der vertraglichen Leistungen ein polizeiliches Tätigwerden zur Abwehr von Gefahren für das Grundwasser, sofern die öffentliche Sicherheit durch die Verunreinigungen betroffen war, nicht veranlaßt. Geändert haben sich nicht die tatsächlichen Gegebenheiten der Gefahrensituation, sondern der Handlungsbedarf zur Gefahrenabwehr. Gegenüber der früher, auch bei Abschluß des Vertrages im Vordergrund stehenden Nutzbarkeit des Grundwassers zu Trinkwasserzwecken, die nach Lage der Dinge mit wirtschaftlich vertretbarem Aufwand schwerlich hergestellt werden kann, wovon das derzeitige Sanierungskonzept des Beklagten selbst ausgeht, hat der weiterreichende Gedanke, das Grundwasser um seiner selbst willen zu schützen, maßgebende Bedeutung erlangt. Die Klägerin dem Risiko dieses Wandels auszusetzen, würde außer acht lassen, daß die Polizeipflichtigkeit der D. AG sich seinerzeit nicht auf die Beschaffenheit des Grundwassers als solche bezog und würde die von der D. AG bzw. der E. AG erbrachten vertraglichen Leistungen gleichsam rückwirkend als unzulänglich qualifizieren. Zwar schließen erfolglos gebliebene Versuche der Gefahrenabwehr eine erneute ordnungsbehördliche Inanspruchnahme nicht aus, da Ausgangspunkt hierfür grundsätzlich das Vorliegen einer gegenwärtigen Gefahr ist und die Ordnungspflicht nicht dadurch erlischt, daß letztlich unzureichende Maßnahmen zur Gefahrenabwehr unternommen werden. Anderes gilt aber dann, wenn der Ordnungspflichtige schutzwürdig darauf vertrauen konnte und vertraut hat, nicht (mehr) in Anspruch genommen zu werden. So ist es hier. Der Vertrag vom 14. August 1918 diente dazu, die das Grundwasser schädigenden Folgen des Betriebes der D. AG zu bewältigen. Der Beklagte hat im Zusammenhang mit der Ablösung des Vertrages in den 50er Jahren auf die Fortschreibung der Vertragspflichten der D. AG und der E. AG gedrängt und diese Pflichten bis 1986 zur Durchsetzung einer zunächst kostenlosen, ab 1963 preisgünstigen Wasserbelieferung genutzt. Die Bebauung des Geländes mit Wohnhäusern ist ersichtlich für unbedenklich erachtet worden. Auch die wiederholten Wasseruntersuchungen, die zuletzt 1955/56 durch das Gutachten Dr. T. die fortdauernden Grundwasserverunreinigungen aufzeigten, sowie die Einstufung des Geländes als Altlastenverdachtsfläche ab 1981 lösten über den Vertrag hinausgehende Forderungen zum Grundwasserschutz nicht aus. Hierzu kam es erst aufgrund der ab 1988 durchgeführten gezielten Suche nach sprengstoffspezifischen Schadstoffen im Grundwasser. Es wäre widersprüchlich und verstieße gegen den das öffentliche Recht einschließlich des Polizei- und Ordnungsrechts beherrschenden Grundsatz von Treu und Glauben, einerseits über ca. 70 Jahre hinweg Leistungen aufgrund des Vertrages vom 14. August 1918 einzufordern, andererseits aber unter Hinweis auf zeitgemäße Maßstäbe der Gefahrenbeseitigung und unter Verwendung der modernen Analysemethoden zum Schadstoffnachweis auf Kosten der Klägerin einen weitreichenden zusätzlichen Handlungsbedarf zu befriedigen. Dadurch würde der Rechtsnachfolgerin der D. AG im nachhinein ein Gefahren- und Kostenrisiko aufgebürdet, das nach damaliger Rechtslage die D. AG selbst nicht zu tragen hatte. Dies der Klägerin zuzumuten, ist auch nicht deswegen gerechtfertigt, weil der wirtschaftliche Wert der von der D. AG bzw. der E. AG bzw. der E. O. AG (alt) vertraglich erbrachten Leistungen aus heutiger Sicht hinter dem anstehenden hohen Sanierungsaufwand deutlich zurückbleibt.
Daß die Klägerin - wie auch ihre Rechtsvorgängerinnen - darauf vertraut hat, der Beklagte werde nicht in der gegebenen Weise gegen sie vorgehen, ergibt sich schon daraus, daß nur unter dieser Voraussetzung die vertragsgetreue Erfüllung des Vertrages vom 14. August 1918 und der Nachfolgeverträge erklärlich ist; ein auf den Grundwasserschutz gerichtetes Gefahrenabwehrverlangen hätte der beiderseitigen Vorstellung, durch die vertraglichen Leistungen das Problem der Grundwasserverunreinigung tatsächlich, vollständig und dauerhaft zu lösen, die Grundlage entzogen. Der von der E. AG 1954 im Zusammenhang mit den Verhandlungen um eine Erhöhung der gelieferten Wassermenge geäußerten Auffassung, die Vertragspflicht aus dem Jahre 1918 sei durch die lange Zeit der Lieferung von Wasser und den wirtschaftlichen Wert dieser Leistung erfüllt, trat der Beklagte mit der Erwägung entgegen, die Wasserlieferung von 1.440 m3/Tag sei unbefristet bis zum noch ausstehenden Bau eines neuen Wasserwerkes geschuldet; außerdem habe die Grundwasserverseuchung einen bei Vertragsschluß nicht vorauszusehenden Umfang angenommen, wofür die E. AG unter Umständen haftbar gemacht werden könne. Ausgehend von diesen Verhandlungspositionen und in Kenntnis der nachgewiesenen Fortdauer der Belastung des Grundwassers mit Schadstoffen aufgrund der Sprengstoffproduktion wurde der Vertrag vom 1./4. Juni 1956 geschlossen, durch den das Anliegen des Beklagten, den städtischen Wasserbedarf in größerem Umfang als zuvor und zu günstigen Konditionen durch Lieferungen der E. AG zu decken, langfristig bis Juni 1986 verwirklicht worden ist. Das läßt es, zumal der Preisvorteil in den Verträgen vom 3./16. September 1963 und 10./17. August 1984 fortgeschrieben worden ist, nicht zu, anzunehmen, die E. AG habe auch nur entfernt damit gerechnet oder rechnen müssen, neben ihren vertraglich eingegangenen Pflichten aus Gründen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts beträchtliche Aufwendungen zur Verbesserung bzw. Sicherung der Grundwasserqualität tätigen zu müssen. Übereinstimmende Meinung der Vertragsparteien war es ersichtlich, mit der einvernehmlichen Lösung der Trinkwasserfrage die Verantwortlichkeit der D. AG für die Grundwasserschädigung auf Dauer und insgesamt abzugelten.
Die der angefochtenen Ordnungsverfügung beigegebene Androhung der Ersatzvornahme teilt das rechtliche Schicksal der Grundverfügung, zu deren Durchsetzung sie ergangen ist. Entsprechendes gilt für die Festsetzung der Ersatzvornahme und die Geltendmachung der Kostenforderung durch den Bescheid vom 25. September 1991.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen. Die vom Beklagten als rechtsgrundsätzlich angesehenen Fragen beurteilen sich nach Landesrecht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14, 17, 18 OBG
§§ 196, 202 PrWG
§§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung
§§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO
§ 14 OBG
§ 12 OBG
§ 18 OBG
§ 17 OBG
§ 196 PrWG
§ 202 PrWG
§ 18 GewO
§ 15 OBG
§ 352 PrWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 18 Abs. 3 OBG
§ 18 Abs. 1 und 2 OBG
§ 17 Abs. 1 OBG
§ 16 der
Gewerbeordnung
§ 194 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 17 des Ordnungsbehördengesetzes
§ 138 des Landeswassergesetzes
§ 28 der
Kreisordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 474
BVerwGE 64, 105
NJW 1966, 1360
BB 1993, 1395
BGHZ
59, 72
NVwZ 1986,
942
20 A 2638/94
20 A 2639/94
4 B 59.89
4 C
44.69
4 C 76.82
8 CS
87.02
12 A
2194/82
8 C 72.80
20 A 657/95
V ZR 126/63
V A 6/26
III B 24/28
V B 29/24
IV C
39/09
X ZR 67/92
I ZR 154/70
20 Cs 86.00
I A 154/02