Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-30, Aktenzeichen 15 A 2024/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0830.15A2024.13.00

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage im Berufungsverfahren zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt und das angefochtene Urteil in dem entsprechenden Umfang für wirkungslos erklärt.
Im Übrigen wird das angefochtene Urteil im Umfang der Berufung geändert.
Die Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Bescheids des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 30. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. September 2012 verpflichtet, der Klägerin Zugang zu den im Bescheid vom 30. März 2012 unter III. lfd. Nr. 3 und IV. lfd. Nr. 5-8, 11, 13-16, 19, 28, 31-34, 36-37, 39 und 43 aufgeführten Dokumenten zu gewähren.
Unter Einbeziehung des erstinstanzlich für erledigt erklärten sowie zweitinstanzlich zurückgenommenen Teils des Rechtsstreits tragen die Klägerin und die Beklagte die Kosten des Verfahrens beider Instanzen jeweils zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Unternehmen der Energiewirtschaft. Sie ist u. a. Betreiberin von Kernkraftwerken.
Am 25. November 2011 beantragte die Klägerin beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (im Folgenden: BMU) auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG), hilfsweise des Umweltinformationsgesetzes (UIG), den Zugang zu allen dem BMU vorliegenden Informationen, die im Zusammenhang mit der Erarbeitung, Beratung und Verabschiedung des 13. Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 31. Juli 2011 (BGBl. I S. 1704; im Folgenden: 13. AtG-Novelle) stehen; es bestehe - so die Klägerin - grundsätzlich Einverständnis mit Schwärzungen im Hinblick auf personenbezogene Daten Dritter. Wesentliches Ziel der 13. AtG-Novelle ist die Verkürzung der Laufzeiten der Kernkraftwerke in Deutschland, um die zivile Nutzung der Kernenergie zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität aus Gründen des absoluten Vorrangs der nuklearen Sicherheit zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu beenden (siehe dazu im Einzelnen die Begründung des Entwurfs der 13. AtG-Novelle, Bundestags-Drucksache 17/6070).
Die Klägerin hat gegen die 13. AtG-Novelle beim Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerde erhoben (dortiges Aktenzeichen 1 BvR 1626/12), über die noch nicht entschieden ist.
Mit Bescheid vom 30. März 2012 gab das BMU dem Antrag der Klägerin mit Ausnahme der im Bescheid unter III. und IV. aufgeführten Dokumente statt. Hinsichtlich der sieben Einzeldokumente unter III., bei denen es sich im Wesentlichen um Auszüge aus den Ergebnisprotokollen der Besprechungen von beamteten Staatssekretären im Zeitraum von Mai bis Juli 2011 handelt, könne der Informationszugang aus den Gründen des Bescheids vom 23. März 2012, mit dem bereits das Bundeskanzleramt ein vergleichbares Informationsbegehren der Klägerin beschieden habe. Die dortigen Ausführungen unter III.1.b) und c) zum Vertraulichkeitsschutz nach § 3 Nr. 4 IFG, zu den einengenden Vorwirkungen eines Informationszugangs und zum Schutz des Kernbereichs der exekutiven Eigenverantwortung gemäß § 3 Nr. 3 b) IFG trügen auch eine Versagung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG. Die 44 Einzeldokumente unter IV., die im Wesentlichen Anträge der Bundesländer an verschiedene Ausschüsse des Bundestages und des Bundesrates sowie Sitzungsprotokolle dieser Ausschüsse von April bis Juli 2011 betreffen, fielen unter den Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen gemäß § 69 GO BT bzw. §§ 37, 44 GO BR. Danach seien die Sitzungen der Bundestags- und Bundesratsausschüsse sowie die Niederschriften über diese Sitzungen vertraulich. Die Vertraulichkeit solle den Verhandlungsvorgang schützen, um einen unbefangenen und freien Meinungsaustausch zu gewährleisten. Die im Rahmen einer solchen Diskussion eingebrachten Beiträge, Mitteilungen und sonstigen Informationen würden vom Schutzzweck der Geheimhaltungsregelungen ebenso erfasst wie schriftlich oder mündlich geäußerte Verhandlungspositionen, da sie deren Grundlage bildeten und vom eigentlichen Verhandlungsvorgang nicht zu trennen seien. Auch die vorab übermittelten Anträge der Bundesländer seien nichts anderes als eine auf schriftlichem Wege geäußerte Verhandlungsposition, die gleichermaßen der Vertraulichkeit unterliege. Die Vertraulichkeit der Sitzungen sichere die Funktionsfähigkeit der Legislative als Verfassungsorgan und sei Ausdruck der Gewaltenteilung. Die Vertraulichkeit müsse auch nach Ablauf eines längeren Zeitraums gewahrt bleiben, um eine offene und umfassend abwägende Meinungsbildung in der Legislative zu gewährleisten. Nur wenn auch nach Abschluss der Entscheidungsfindung mit der Vertraulichkeit des in den Ausschusssitzungen gesprochenen Wortes gerechnet werden könne, sei die Freiheit der Willensbildung der Legislative hinreichend sichergestellt. Ein schrankenloser Informationszugang nach Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses würde durch seine einengende Vorwirkung die Legislative stark beeinträchtigen. Der Schutz des Kernbereichs der legislativen Eigenverantwortung müsse sich gegenüber einfachgesetzlichen Auskunftsansprüchen Dritter durchsetzen, damit er im Verhältnis der Verfassungsorgane untereinander nicht unterlaufen werde und ins Leere gehe. Dies gelte insbesondere für die Legislative, die die abschließende gesetzgeberische Entscheidung treffe.
Die Klägerin erhob am 26. April 2012 Widerspruch. Zur Begründung führte sie aus, sie habe gemäß § 3 Abs. 1 UIG einen Anspruch auf freien Zugang zu den zurückgehaltenen Informationen unter Ziffern III. und IV. des Bescheids vom 30. März 2012. Das BMU sei eine informationspflichtige Stelle i.S.d. § 2 Abs. 1 UIG. Nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens zur 13. AtG-Novelle stehe § 2 Abs. 1 Nr. 1 a) UIG dem Informationszugang nicht mehr entgegen. Die Dokumente der Ziffern III. und IV. des Ausgangsbescheids seien Umweltinformationen i.S.v. § 2 Abs. 3 Nr. 3 UIG. Ausschlussgründe, die nach Art. 4 Abs. 2 UAbs. 2 der Umweltinformationsrichtlinie (UIRL) eng auszulegen seien, seien nicht ersichtlich. Insbesondere könne die Verweigerung des Informationszugangs nicht auf den Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG gestützt werden. Es fehle an einer spezifischen gesetzlichen Anordnung der Vertraulichkeit der Beratungen. Die Bestimmungen in den Geschäftsordnungen oberster Bundesorgane - hier § 69 GO BT für den Bundestag und §§ 37, 44 GO BR für den Bundesrat - seien lediglich autonom gesetztes Binnenrecht ohne verbindliche Anordnung der Vertraulichkeit. Ferner könnten unter die Ausnahme der Vertraulichkeit von Beratungen allenfalls die abschließenden Etappen des Entscheidungsprozesses fallen, mithin nicht vorbereitende Tätigkeiten, Entwürfe oder Vorlagen. Schließlich sei der Schutz von Informationen aus Gesetzgebungsverfahren zeitlich auf die Dauer des Verfahrens beschränkt. Der beantragte Informationszugang könne auch nicht nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG verwehrt werden. Das Bekanntwerden der zurückgehaltenen Informationen hätte keine nachteiligen Auswirkungen auf die Durchführung des verfassungsgerichtlichen Verfahrens. Auch würde der Anspruch der Bundesregierung auf ein faires Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht nicht verletzt. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG schütze die öffentliche Hand nicht vor Klagen der Bürger. Auch der Schutz des Kernbereichs legislativer Eigenverantwortung könne die Ablehnung des Informationszugangs nicht rechtfertigen. Die Gründe für einen Ausschluss des Zugangs zu Umweltinformationen seien im Einklang mit den europarechtlichen Vorgaben des Art. 4 Abs. 2 UAbs. 2 UIRL in §§ 8, 9 UIG abschließend geregelt. Ein Ausschlussgrund des Schutzes des Kernbereichs legislativer Eigenverantwortung sei dort nicht genannt. Selbst wenn man hilfsweise annähme, dass Ausschlussgründe vorlägen, überwiege das öffentliche Interesse an der Informationsherausgabe. Der Antrag der Klägerin diene dem Informationsinteresse der Öffentlichkeit. Er beziehe sich auf Informationen zur 13. AtG-Novelle, die grundlegende (energie‑)politische Weichenstellungen enthalte und zu intensiven Debatten geführt habe. Die Entscheidung für einen vorgezogenen Ausstieg aus der Kernenergie, die der Gesetzgeber mit der 13. AtG-Novelle getroffen habe, sei von maßgeblicher Bedeutung für die Energieversorgung und -erzeugung in Deutschland. Sie sei zugleich von enormer Bedeutung für eine Vielzahl umweltrelevanter Fragen. So sei z. B. mit zusätzlichen CO2-Emissionen infolge der Substitution der Kernenergie durch fossile Energieträger zu rechnen. Darüber hinaus führe die 13. AtG-Novelle mit hoher Wahrscheinlichkeit zu höheren Strompreisen, wovon alle Einwohner sowie Unternehmen in der Bundesrepublik betroffen wären.
Mit Widerspruchsbescheid vom 14. September 2012 half das BMU dem Widerspruch im Hinblick auf die Dokumente Ziffer III.1, III.2 und III.7 ab. Im Übrigen wies es den Widerspruch im Wesentlichen aus den Gründen des Ausgangsbescheids zurück.
Die Klägerin hat am 27. September 2012 Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ihr Widerspruchsvorbringen wiederholt und vertieft. Ergänzend hat sie vorgetragen: §§ 8, 9 UIG regelten die Ausschlussgründe abschließend. Sie seien zudem eng auszulegen. Die Vertraulichkeit von Beratungen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG müsse gesetzlich angeordnet sein, weswegen das Binnenrecht gemäß § 69 GO BT und §§ 37, 44 GO BR nicht ausreiche. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG erfasse im Übrigen lediglich den Beratungsprozess, nicht aber den Beratungsgegenstand und das Beratungsergebnis. Ohnehin seien Parlamentsausschüsse selbst keine informationspflichtige Stelle. Sie fielen daher schon begrifflich nicht in den Anwendungsbereich von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG, der den innerbehördlichen Beratungsvorgang und damit die Qualität des Beratungsergebnisses schützen wolle. Die Ausführungen der Beklagten zum Schutzumfang des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG könnten auch sonst nicht überzeugen. Die Niederschriften und Ergebnisprotokolle zu Beratungen auf Staatssekretärsebene (Ziffer III. des Ausgangsbescheids) ließen nur eingeschränkt Rückschlüsse auf die Willensbildung in der Bundesregierung selbst zu. Sie beträfen das Beratungsergebnis, nicht den eigentlichen Beratungsvorgang. Sofern ein Meinungsaustausch auf Ebene der Staatssekretäre Grundlage und Gegenstand der Beratungen der Bundesregierung sei, so würden die hier vertretenen Auffassungen weder die Bundeskanzlerin noch das Bundeskabinett binden. Erst recht bestehe daher im Hinblick auf künftige Entscheidungsprozesse nicht die Gefahr einer Beeinträchtigung der freien und offenen Willensbildung der Regierung. Auch die Meinungsbildung im Gremium der Staatssekretäre selbst würde durch die Veröffentlichung der Informationen nicht beeinträchtigt. Es gehöre zu den Aufgaben der beamteten Staatssekretäre, in diesen Besprechungen die eigene und die Position ihres Ministeriums offen zum Ausdruck zu bringen. Dass ein offener und umfassender Meinungsaustausch im Vorfeld der Kabinettsberatungen beeinträchtigt würde, wenn die betroffenen Personen mit einem Bekanntwerden der vertraulichen Äußerungen rechnen müssten, überzeuge nicht. Mit diesem Vorbringen werde die Beklagte dem Erfordernis nicht gerecht, die befürchtete Beeinträchtigung der behördlichen Beratungen im Einzelnen nachvollziehbar zu belegen. Entsprechendes gelte für die Ergebnisberichte zu Ausschusssitzungen (Ziffer IV. des Ausgangsbescheids). Anträge und Positionspapiere der Länder seien lediglich Diskussionsgrundlage der fraglichen Ausschusssitzungen. Sie ließen über den nicht geschützten Beratungsgegenstand hinaus keinerlei Rückschlüsse auf den konkreten Beratungsvorgang zu. Selbst wenn man hilfsweise davon ausgehe, der Schutzbereich des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG sei hinsichtlich der begehrten Dokumente eröffnet, seien - insbesondere nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens - keine nachteiligen Auswirkungen auf den Entscheidungsprozess erkennbar. Konkrete Darlegungen der Beklagten dazu fehlten. Die Beklagte lege nicht dar, dass die Veröffentlichung von Ergebnisprotokollen zu Jahre zurückliegenden Sitzungen konkrete weitere Beratungen innerhalb der Staatssekretärsrunde dergestalt beeinträchtigen könne, dass hierunter zukünftige Beratungsergebnisse leiden würden. Überdies habe die Beklagte nicht dargelegt, inwiefern sich die zurückgehaltenen Protokolle von den bereits herausgegebenen Protokollen unterschieden. Auch zur Schutzbedürftigkeit der Niederschriften zu den Sitzungen von Bundestags- und Bundesratsausschüssen, die allein als schutzbedürftig in Betracht kämen, habe die Beklagte nichts dargetan. Die Plenartätigkeit zur 13. AtG-Novelle sei seit Jahren abgeschlossen. Des Weiteren könne der ungeschriebene Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung den Ausschluss ebenso wenig rechtfertigen wie der Schutz des Kernbereichs legislativer Eigenverantwortung. Der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung sei äußerst restriktiv anzuwenden. Dieses restriktive Verständnis gelte insbesondere, wenn der Willensbildungsprozess abgeschlossen sei. In diesem Fall sei eine einzelfallbezogene Abwägung zwischen dem Informationsinteresse und der Gefahr der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung vorzunehmen. Eine derartige Gefahr sei vorliegend nicht erkennbar. Aus dem Schutz des Kernbereichs legislativer Eigenverantwortung ergebe sich nichts anderes. Eine gegenständlich und zeitlich unbegrenzte Vertraulichkeit der Beratungen in parlamentarischen Ausschüssen sei mit den Zielen der Umweltinformationsrichtlinie nicht vereinbar. Schließlich überwiege jedenfalls das öffentliche Interesse an einer Informationsherausgabe. Von einer missbräuchlichen Antragstellung i.S.v. § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG könne keine Rede sein. Der Informationsantrag diene auch der Kontrolle der Verwaltung. Die gegen die 13. AtG-Novelle erhobene Verfassungsbeschwerde diene nicht nur dem Individualrechtsschutz, sondern zugleich der Weiterentwicklung des Verfassungsrechts. Der Ausschlussgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG liege im Hinblick auf das Dokument Ziffer IV.15 des Bescheids vom 30. März 2012 („Kurzzusammenfassung der Ergebnisse der BR-Ausschusssitzungen am 9. Juni 2011“) nicht vor. Selbst wenn dieses nur innerhalb des BMU zirkuliert sei, beziehe es sich auf einen abgeschlossenen Entscheidungsprozess.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 18. Juli 2013 haben die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Unterlagen unter Ziffer IV.17 und 38 des Bescheids vom 30. März 2012 in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Die Klägerin hat sodann beantragt,
die Beklagte unter Abänderung des Bescheids des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 30. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. September 2012 zu verpflichten, ihr Zugang zu den im Bescheid vom 30. März 2012 unter III. lfd. Nr. 3-6 und IV. lfd. Nr. 1-16, 18-37 und 39-44 aufgeführten Dokumenten zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ihr Vorbringen aus dem Ablehnungs- und Widerspruchsbescheid wiederholend und vertiefend vorgetragen: Sie stütze sich insbesondere auf den in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG normierten Schutz der Vertraulichkeit von Beratungen sowie auf den ungeschriebenen Schutz des Kernbereichs exekutiver bzw. legislativer Eigenverantwortung. Einer besonderen gesetzlichen Anordnung der Vertraulichkeit von Beratungen bedürfe es nicht. Vertraulich seien die unter Ziffer III. des Bescheids vom 30. März 2012 genannten Dokumente, die sich zu Beratungen der beteiligten beamteten Staatssekretäre und damit der beteiligten Ministerien verhielten. Auch als „Ergebnisprotokolle“ überschriebene Dokumente gäben den Beratungsvorgang wieder. Entsprechendes gelte für die unter Ziffer IV. des Bescheids genannten Dokumente der Legislative. Insoweit existierten jedenfalls auch besondere Bestimmungen, die die Vertraulichkeit dieser Beratungen anordneten, nämlich §§ 69 Abs. 1, 73 Abs. 2 GO BT sowie §§ 37 Abs. 2, 44 Abs. 2 GO BR. Diese Vorschriften ließen sich auch auf ein Gesetz im formellen Sinn ‑ Art. 40 Abs. 1 Satz 2, 52 Abs. 3 Satz 2 GG ‑ zurückführen -, was den Anforderungen des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG in jedem Fall genüge. Auch wenn parlamentarische Vertraulichkeitspflichten keine Außenrechtswirkung entfalteten, könnten sie einem Auskunftsanspruch entgegengehalten werden. Die Vertraulichkeit sei nicht auf die Dauer des Gesetzgebungsverfahrens beschränkt. Die Beratungen von Legislativorganen seien in den Schutzbereich des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG einzubeziehen. Der Wortlaut des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG sei insoweit unzureichend, wie sich auch aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ergebe. Erfasst seien damit auch die Beratungen von selbst nicht informationspflichtigen Stellen. Für die Beratungen von Bundestag und Bundesrat gelte dies erst recht. Die Legislative werde schon nicht vom Anwendungsbereich des Umweltinformationsgesetzes erfasst, weil ihre nichtöffentlichen Beratungen als privilegiert und stets schutzbedürftig angesehen würden. Dies gelte umso mehr, als Bundesrat und Bundestag die hier in Frage stehenden Dokumente den obersten Bundesbehörden nur deshalb zur Verfügung stellten, damit diese die ihnen verfassungsgemäß zugewiesenen Aufgaben im Gesetzgebungsverfahren erfüllen könnten. Entsprechende Änderungen im Kommunikationsverhalten hätten daher nicht zuletzt auch gravierende Auswirkungen auf die Mitwirkung der Exekutive am Gesetzgebungsverfahren. Eine Herausgabe der Dokumente unter Ziffer III. und IV. des Bescheids vom 30. März 2012 habe auch nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen des BMU und der anderen beteiligten Ministerien sowie der Legislative. An die Annahme derartiger nachteiliger Auswirkungen seien vorliegend geringe Anforderungen zu stellen. Die Beklagte könne sich dazu auf eine Prognose stützen, die zwangsläufig mit Ungewissheiten und Unwägbarkeiten verbunden sei. Die Aufgaben, die das BMU sowie die Legislative im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens wahrnähmen, seien bedeutsam. Deshalb bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass diese Stellen auf einem qualitativ hohen Niveau ungehindert arbeiten und dabei zu sachlich beständigen und ausgewogenen Lösungen gelangen könnten. Bezüglich der unter Ziffer III. des Bescheids vom 30. März 2012 genannten Dokumente komme der unbeeinflussten Willensbildung der Exekutive eine gewichtige Funktion zu. Die dort dokumentierten Beratungen dienten unmittelbar der Vorbereitung von Kabinettssitzungen. Die Aufzeichnungen in den Auszügen aus den Protokollen ermöglichten einen unmittelbaren Rückschluss auf anstehende Diskussionen in den darauffolgenden Kabinettssitzungen und die Zuordnung einzelner Beiträge zu den handelnden Personen. Die Dokumente protokollierten die Positionen der einzelnen Ministerien zu einzelnen Punkten (z. B. beschleunigtes Energiepaket, 13. AtG-Novelle) und führten aus, welche Themen gesondert und ggf. mit welchen Schlussfolgerungen erörtert worden seien. Hierbei seien auch einzelnen Ressorts weitere Arbeits- und Prüfaufträge erteilt und dargelegt worden, zu welchen Punkten weitere interne Prüfungen erforderlich seien. Gerade die Erteilung weiterer Prüfaufträge zeige, dass die Beratungen zu den jeweiligen Punkten noch nicht abgeschlossen gewesen seien und es sich insoweit nicht um Beratungsergebnisse gehandelt habe. Zudem würden einzelne Textergänzungen zu der Gegenäußerung der Bundesregierung erörtert. Für diese Inhalte müsse auch nach Abschluss des Verfahrens die Vertraulichkeit gewahrt bleiben. Andernfalls wäre ein offener und umfassender Meinungsaustausch im Vorfeld zu treffender Entscheidungen, insbesondere solcher mit besonderer wirtschaftlicher politischer Bedeutung, nicht möglich und die Funktionsfähigkeit der Bundesregierung erheblich beeinträchtigt, da die betroffenen Personen im Nachhinein mit einem Bekanntwerden der vertraulichen Äußerungen rechnen müssten. Hieraus würde eine einengende Vorwirkung entstehen, die sich negativ auf den Beratungsverlauf auswirke. Dies gelte vorliegend aufgrund der wirtschaftlichen und politischen Bedeutung der 13. AtG-Novelle in besonderem Maße. Ebenso bestehe die konkrete Gefahr nachteiliger Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen der Legislative, sofern die unter Ziffer IV. genannten Dokumente herauszugeben wären. Auch hier entstehe eine einengende Vorwirkung, die sich negativ auf den Beratungsverlauf auswirke. Die Protokolle der nichtöffentlichen Bundesratsausschusssitzungen etwa dokumentierten das Abstimmungsverhalten der einzelnen Länder zu den gestellten Anträgen. Soweit dieses Abstimmungsverhalten im Rahmen der Ausschussarbeit vor den eigentlichen Abstimmungen im Plenum publik würde, bestünde die Gefahr, dass das Abstimmungsverhalten einzelner Länder bereits vor der eigentlichen Plenumsentscheidung öffentlich diskutiert würde und letztlich Auswirkungen auf das Abstimmungsverhalten des Landes in der anschließenden eigentlichen Plenumsentscheidung hätte. Dies solle durch die Vertraulichkeitsregelungen der Geschäftsordnungen gerade vermieden werden. Auch die ggf. eingebrachten Änderungsanträge der Länder unterlägen diesem Vertraulichkeitsbereich. Sie seien den Ländern einzeln zuzuordnen. Soweit diese Anträge in den vorbereitenden Ausschüssen nicht als Beschlussempfehlung an das Plenum angenommen oder aber im Plenum erneut von dem betreffenden Land gestellt würden, würden sie grundsätzlich nicht Teil des öffentlichen Erörterungsprozesses. So entstehe für die Länder zur Vorbereitung der eigentlichen Plenumssitzung ein geschützter Beratungsraum. Dieser wäre erheblich beeinträchtigt, wenn die Vertraulichkeit nicht gewährleistet oder mit einer nachträglichen Veröffentlichung der Dokumente zum Beratungsverlauf zu rechnen wäre. Für die Protokolle der nichtöffentlichen Bundestagsausschusssitzungen gelte dies umso mehr, als dort Äußerungen in einem geschützten Raum den Parteien bzw. teilweise sogar einzelnen Abgeordneten zugeordnet werden könnten. Die so entstehende einengende Vorwirkung und deren Auswirkungen auf den Beratungsverlauf wögen für den Bereich der Legislative schwerer als für den Bereich der Exekutive. Der Legislative solle gerade durch die Nichteinbeziehung in den Anwendungsbereich des Umweltinformationsgesetzes und durch die gesonderten Vertraulichkeitsregelungen der jeweiligen Geschäftsordnungen ein besonders geschützter Beratungsraum zugestanden werden. Die Klägerin habe nichts vorgebracht, das diese Einschätzung in Frage stellen könne. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass der zurückgehaltene Teil der beim BMU vorhandenen Dokumente gegenüber dem der Klägerin bereits zugänglich gemachten Teil verschwindend gering sei. Die Klägerin habe schon viele tausend Blatt erhalten. Soweit eine Anwendung des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG auf die zurückgehaltenen Dokumente der Ziffern III. und IV. des Bescheids vom 30. März 2012 nicht möglich sein sollte, greife jedenfalls der Ausschlussgrund des Kernbereichs exekutiver bzw. legislativer Eigenverantwortung. Diese Rechtsfigur gelte auch im UIG-Verfahren. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass der europäische Richtliniengeber mit dem Erlass der Umweltinformationsrichtlinie oder der deutsche Gesetzgeber mit dem Erlass des Umweltinformationsgesetzes die Möglichkeit der Beeinträchtigung der Regierung in der ihr zugewiesenen selbständigen Funktion habe schaffen wollen. Ein derartiges Regelungsverständnis sei verfassungsrechtlich und europarechtlich nach der ultra-vires-Lehre unhaltbar. Der Kernbereich sei auch betroffen. Die Runden der beamteten Staatssekretäre fänden jeweils vor den Kabinettssitzungen statt und dienten unmittelbar der Vorbereitung der darauffolgenden Kabinettsentscheidung. Sie stünden in untrennbarem Zusammenhang mit der innersten Willensbildung der Bundesregierung. Die aus dem Protokoll ersichtlichen Äußerungen ließen unmittelbare Rückschlüsse auf mögliche Diskussionen in der darauffolgenden Kabinettssitzung zu. Für die nichtöffentlichen Sitzungen der Ausschüsse des Bundestages und des Bundesrates sei evident, dass diese unmittelbar der Vorbereitung der legislativen Entscheidung des Plenums dienten. Auch die Abwägung des öffentlichen Interesses an der Bekanntgabe der begehrten Information mit dem Interesse an ihrer Zurückhaltung sei nicht zu beanstanden. Die Klägerin habe keine Abwägungsfehler aufgezeigt, weil sie die vom BMU in den beiden Bescheiden angeführten möglichen Folgen der Zugangsgewährung vollkommen ausblende. Zudem beziehe sich das berechtigte öffentliche Interesse primär auf die dem Beratungsprozess zugrunde liegenden Sachverhalte und dessen Ergebnisse, nicht hingegen darauf, welche individuellen persönlichen Wertungen die an der Beratung Beteiligten im Vorfeld der Entscheidungsfindung geäußert hätten. Die vom BMU zurückgehaltenen Dokumente ermöglichten jedoch gerade die Zuordnung einzelner Wertungen zu den handelnden Personen. Die Klägerin beabsichtige auch nicht, die von ihr gewonnenen Erkenntnisse mit der Öffentlichkeit zu teilen. Sie wolle die Informationen nicht umweltbezogen verwenden, sondern allein im Rahmen des laufenden Verfassungsbeschwerdeverfahrens gegen die 13. AtG-Novelle. Insoweit sei auch fraglich, ob der Informationsantrag der Klägerin missbräuchlich i. S. d. § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG sei. Hinsichtlich des Dokuments Ziffer IV.15 des Bescheids vom 30. März 2012 liege der Ausschlusstatbestand nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG vor. Es handele sich um eine interne Mitteilung der Zusammenfassung der Ergebnisse der Bundesratsausschusssitzungen am 9. Juni 2011 einschließlich des jeweiligen Abstimmungsergebnisses. Der Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens bedeute auch insofern nicht das pauschale zeitliche Ende der Schutzbedürftigkeit von Informationen.
Im Urteil vom 18. Juli 2013, der Klägerin zugestellt am 26. Juli 2013, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Beklagte unter Abänderung des Bescheids des BMU vom 30. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. September 2012 verpflichtet, der Klägerin Zugang zu den im Bescheid vom 30. März 2012 unter IV. lfd. Nr. 2-4, 9-10, 12, 42 und 44 aufgeführten Dokumenten zu gewähren. Die darüber hinausgehende Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Im Umfang der Stattgabe habe die Klägerin einen Anspruch gegen die Beklagte auf die begehrten Umweltinformationen gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG. Der Ausschlussgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG greife nur zum Teil ein und zwar mit Blick auf die Dokumente unter Ziffer III. lfd. Nr. 3-6 und IV. lfd. Nr. 1, 5-8, 11, 13-16, 18-37, 39-41 und 43. Der Anwendungsbereich dieser Norm sei nicht auf Fälle beschränkt, in denen die Vertraulichkeit bestimmter Beratungen ausdrücklich angeordnet sei. Sie sei auch nicht auf Beratungen von informationspflichtigen Stellen selbst beschränkt. In entsprechender Anwendung gelte sie auch für die Fälle, in denen das Bekanntgeben der Information nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Gesetzgebungsorganen hätte, die selbst nicht dem Umweltinformationsgesetz unterlägen. Bei den streitgegenständlichen Dokumenten handele es sich um Unterlagen über vertrauliche Beratungen i.S.d. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG. Allerdings habe ihre Bekanntgabe nicht in jedem Fall nachteilige Auswirkungen. Dies treffe mit Blick auf §§ 37 Abs. 2 Satz 2, 44 Abs. 2 GO BR über den Abschluss der Beratungen hinaus auf die Dokumente zu, die Niederschriften, Zusammenfassungen und Anträge zu Sitzungen verschiedener Ausschüsse des Bundesrates darstellen, wegen der Spezialregelung in § 73 Abs. 2 Satz 2 GO BT nicht aber auf die Ergebnisberichte des Bundestagsumweltausschusses. Solange die Vertraulichkeit für Dokumente über Bundesratsausschusssitzungen nicht aufgehoben werde, werde die von §§ 37 Abs. 2 Satz 2, 44 Abs. 2 GO BR vorausgesetzte Vertraulichkeit durch die Bekanntgabe nicht nur konkret gefährdet, sondern unmittelbar verletzt. Überdies habe eine Bekanntgabe der Ergebnisprotokolle der Besprechungen der beamteten Staatssekretäre vom 5., 15. und 20. Juni 2011 sowie des Ergebnisberichts über die Besprechung vom 20. Juni 2011 nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen in der Runde der beamteten Staatssekretäre. Das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe der zurückgehaltenen Unterlagen überwiege nicht das Interesse am Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.
Die Klägerin hat am 21. August 2013 Berufung eingelegt.
Im Verlauf des Berufungsverfahrens hat die Klägerin die Klage hinsichtlich der im Bescheid vom 30. März 2012 aufgeführten Dokumente Ziffer III.4-6 (Schriftsatz vom 8. Dezember 2014) und Ziffer IV.1, 18, 20-27, 29-30, 35 und 40-41 (Schriftsatz vom 28. April 2015) zurückgenommen. Diese teilweisen Klagerücknahmen hat die Klägerin im Erörterungstermin am 17. Mai 2016 wiederholt und bestätigt. Die Beklagte hat in die vorgenannten Teilklagerücknahmen eingewilligt. Die Beteiligten haben im Erörterungstermin am 17. Mai 2016 ferner übereinstimmend erklärt, dass streitgegenständlich nur noch die folgenden im Bescheid vom 30. März 2012 aufgelisteten Dokumente sind: Ziffer III.3 sowie Ziffer IV.5-8, 11, 13-16, 19, 28, 31-34, 36-37, 39, 43.
Zur Begründung ihrer in diesem Umfang noch anhängigen Berufung trägt die Klägerin wiederholend und vertiefend vor: Der eng auszulegende Ausnahmetatbestand zum Schutz vor nachteiligen Auswirkungen auf Beratungen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG greife nicht ein. Es fehle ganz überwiegend bereits am Merkmal der Beratungen „informationspflichtiger Stellen“. Der Bundesrat - in seiner Eigenschaft als Legislativorgan - sei keine Behörde im Sinne der Umweltinformationsrichtlinie und des Umweltinformationsgesetzes. Eine analoge Anwendung von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG scheide aus. Sofern überhaupt Beratungen informationspflichtiger Stellen betroffen seien, könnten diese nicht vollumfänglich als vertraulich angesehen werden. Bei zahlreichen der streitgegenständlichen Dokumente handele es sich entweder um Grundlagen der Willensbildung oder um Beratungsergebnisse, die nicht geschützt und daher herauszugeben seien. Andernfalls werde der Beratungsbegriff überdehnt. Etwas anderes habe die Beklagte nicht substantiiert dargelegt. Darüber hinaus seien keine nachteiligen Auswirkungen auf künftige Beratungen zu erkennen. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG solle vor ernsthaften, konkreten Gefährdungen eines künftigen behördlichen Beratungsprozesses schützen. Diese Gefahren seien im jeweiligen Einzelfall zu prognostizieren, vor allem dann, wenn der Entscheidungsprozess - hier bereits seit längerem - vollständig abgeschlossen und vollzogen sei. Mit dem Zeitablauf stiegen auch die Darlegungsanforderungen. Die Beklagte trage indes nur pauschale Bedenken vor, was nicht ausreiche. Geheimhaltungsvorschriften des Bundesrates seien irrelevant. Schließlich sei hilfsweise darauf hinzuweisen, dass das öffentliche Interesse an einer Informationsherausgabe überwiege. Der vorgezogene Atomausstieg werde in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert und bilde den Gegenstand laufender Verfassungsbeschwerdeverfahren. Für diese Belange sei eine Herausgabe der Informationen von erheblicher Bedeutung. Auf eine Ausnahme zum Schutz des Kernbereichs exekutiver oder legislativer Eigenverantwortung könne sich die Beklagte nicht berufen, weil die Gründe für einen Ausschluss des Zugangs zu Umweltinformationen im Einklang mit den europarechtlichen Vorgaben gemäß Art. 4 Abs. 2 UAbs. 2 UIRL eng auszulegen seien. Der Kreis der Ausschlussgründe könne nicht durch Rückgriff auf ungeschriebene Ausnahmen beliebig ausgedehnt werden. Schließlich stünde ein etwaiger Kernbereichsschutz - wenn man ihn für anwendbar hielte - dem Informationsanspruch nicht entgegen. Die Beklagte trage nichts vor, was einen derartigen Schutz rechtfertige. Die Ausnahme zum Schutz interner Mitteilungen nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG greife hinsichtlich des Dokuments IV.15 im Bescheid vom 30. März 2012 nach Abschluss des Entscheidungsprozesses nicht mehr ein. Zur Klärung der aufgeworfenen Fragen sei eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nicht erforderlich.
Die Klägerin beantragt nunmehr sinngemäß noch,
das angefochtene Urteil im Umfang der Berufung zu ändern und die Beklagte unter entsprechender Aufhebung des Bescheids des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 30. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. September 2012 zu verpflichten, ihr Zugang zu den im Bescheid vom 30. März 2012 unter III. lfd. Nr. 3 und IV. lfd. Nr. 5-8, 11, 13-16, 19, 28, 31-34, 36-37, 39 und 43 aufgeführten Dokumenten zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt wiederholend und vertiefend vor: § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG sei offen für eine Einbeziehung von Beratungen anderer informationspflichtiger Stellen als nur der in Anspruch genommenen Stelle. Eine analoge Erstreckung des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG auf Beratungen der obersten Bundesbehörden während laufender Gesetzgebungsverfahren sei geboten und methodisch möglich. Dementsprechend komme im Übrigen auch eine analoge Anwendung von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 a) UIRL in Betracht. Jedenfalls bilde die Umweltinformationsrichtlinie keine unüberwindbare Hürde für eine analoge Erweiterung von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG. Darüber hinaus seien alle noch betroffenen Dokumente dem Beratungsvorgang „Energiewende“ bzw. „Atomausstieg“ zuzuordnen. Sie, die Beklagte, habe nachvollziehbare Angaben zum Inhalt der Dokumente gemacht. Diese beträfen nach der GO BT bzw. der GO BR vertrauliche Beratungen. Man könne sogar einen Schritt weitergehen und § 8 UIG als durch die Vorschriften der GO BR gänzlich verdrängt ansehen. Eine Einzelfallprüfung im Hinblick auf nachteilige Auswirkungen auf künftige Beratungen habe stattgefunden. Grundsätzlich sei jede Verletzung der Vertraulichkeit einer Beratung geeignet, sich auf künftige Beratungen nachteilig auszuwirken. In Anbetracht der Bedeutung der Beratungen des Bundesrates und der Staatssekretäre sei davon auszugehen, dass jegliche auf einen zuvor erfolgten Vertraulichkeitsbruch zurückgehende Zurückhaltung der Beratungsteilnehmer eine relevante Beeinträchtigung darstelle. Da sich die parlamentarische Arbeit im Wesentlichen in den Ausschüssen vollziehe, seien diese in besonderem Maß auf einen unbefangenen Meinungsaustausch angewiesen, um zu ausreichend begründeten und abgewogenen Ergebnissen zu kommen. Auch sei eine zügige und effiziente Durchführung der Kabinettssitzungen ohne die notwendige Vorbereitung durch die Besprechung der beamteten Staatssekretäre ernsthaft gefährdet. Der Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens zur 13. AtG-Novelle stelle insoweit kaum eine nennenswerte Zäsur dar. Der Benennung eines bestimmten künftigen Beratungsvorgangs, dessen Vertraulichkeit beeinträchtigt sein werde bzw. sein könne, bedürfe es nicht. Insoweit könnten stets nur allgemeine Erwägungen angestellt werden, denen es an konkreter Greifbarkeit fehle. Es dürften bezüglich der zu besorgenden Beeinträchtigung des Schutzguts des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Eine sog. „ad-inifinitum-Formel“ des Vertraulichkeitsschutzes könne insofern keine eigenständige Bedeutung bei der Bewertung von Zugangsanträgen haben. Auch die Abwägung des Zugangsinteresses mit dem Zurückhaltungsinteresse gehe nach wie vor zugunsten des Letzteren aus. Schließlich stehe dem Zugangsbegehren der Klägerin weiterhin neben dem Schutz der Vertraulichkeit von Beratungen - hilfsweise - der ungeschriebene Schutz des Kernbereichs der exekutiven bzw. legislativen Eigenverantwortung entgegen. Dieser gelte auch im Umweltinformationsrecht. Sofern der Senat die Umweltweltinformationsrichtlinie in einem anderen - restriktiveren - Sinn verstehe, auch was die Einbeziehung von Bundesratsberatungen in den Kreis des Vertraulichkeitsschutzes angehe, sei das Verfahren auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof im Wege eines Vorabentscheidungsverfahrens vorzulegen. Das Dokument Ziffer IV.15 im Bescheid vom 30. März 2012 unterfalle unverändert zusätzlich dem Ausschlussgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG.
Auf eine Anfrage des vormals zuständigen 8. Senats des erkennenden Gerichts hat der Präsident des Bundesrats mit Schreiben vom 27. Januar 2015 mitgeteilt, dass alle mit der Angelegenheit befassten Ausschüsse des Bundesrates der Aufhebung der Vertraulichkeit der jeweiligen streitigen Ausschussniederschriften widersprochen haben.
Im Erörterungstermin am 17. Mai 2016 haben die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf den Inhalt der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin die Klage im Berufungsverfahren im Hinblick auf die im Bescheid vom 30. März 2012 aufgeführten - von der Berufung zunächst umfassten - Dokumente Ziffer III.4-6 und Ziffer IV.1, 18, 20-27, 29-30, 35 und 40-41 teilweise zurückgenommen hat, wird das Verfahren entsprechend §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO eingestellt. Zur Klarstellung wird das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit für wirkungslos erklärt (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 ZPO).
Nachdem die Beteiligten sich im Erörterungstermin am 17. Mai 2016 hiermit einverstanden erklärt haben, entscheidet der Senat über die noch anhängige Berufung gemäß §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO ohne mündlichen Verhandlung. Die Verzichtserklärungen sind nicht aufgrund der nach dem Erörterungstermin gewechselten Schriftsätze der Beteiligten vom 12. August 2016 und vom 23. August 2016 verbraucht.
Vgl. zum Verbrauch derartiger Prozesserklärungen BVerwG, Beschlüsse vom 13. Dezember 2013 - 6 BN 3.13 -, juris Rn. 8, vom 1. März 2006 - 7 B 90.05 -, juris Rn. 13, vom 17. September 1998 - 8 B 105.98 -, juris Rn. 4, und vom 29. Dezember 1995 - 9 B 199.95 -, juris Rn. 4; Dolderer, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 101 Rn. 30 und Rn. 37 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 101 Rn. 7; Geiger, in: Eyermann/Fröhler, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 101 Rn. 9.
Durch diese Schriftsätze ist keine wesentliche Änderung der Prozesslage eingetreten. Es werden keine neuen tatsächlichen oder rechtlichen Gesichtspunkte thematisiert, sondern sie behandeln im Wesentlichen die im gesamten bisherigen Verfahren - auch im Erörterungstermin am 17. Mai 2016 - inmitten stehende Frage von Inhalt und Reichweite des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG.
Im noch anhängigen Umfang hat die Berufung der Klägerin Erfolg. Die Klage ist insoweit zulässig und begründet.
Der Bescheid des BMU vom 30. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. September 2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), sofern die Beklagte es abgelehnt hat, der Klägerin Zugang zu den im Bescheid vom 30. März 2012 unter III. lfd. Nr. 3 und IV. lfd. Nr. 5-8, 11, 13-16, 19, 28, 31-34, 36-37, 39 und 43 aufgeführten Dokumenten zu gewähren.
Die Klägerin hat diesbezüglich einen Anspruch auf Informationszugang gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG.
Die Anspruchsvoraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG liegen vor (dazu 1.). Der Anspruch ist nicht gemäß den vorliegend in Betracht kommenden Ablehnungstatbeständen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG, § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG und § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG ausgeschlossen (dazu 2.). Der Informationsantrag der Klägerin ist auch nicht i.S.v. § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG offensichtlich missbräuchlich (dazu 3.). Eine Aussetzung des Verfahrens entsprechend § 94 VwGO, um die Sache im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AEUV dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen, ist nicht veranlasst (dazu 4.). Ein in-camera-Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO ist ebenfalls nicht einzuleiten (dazu 5.).
1. § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG bestimmt, dass jede Person nach Maßgabe dieses Gesetzes Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen, über die eine informationspflichtige Stelle i.S.d. § 2 Abs. 1 UIG verfügt, hat, ohne ein rechtliches Interesse darlegen zu müssen.
a) Der Informationsantrag der auch als juristische Person des Privatrechts zum Kreis der Anspruchsberechtigten zählenden Klägerin,
vgl. insoweit die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Neugestaltung des UIG, BT-Drs. 15/3406, S. 15; siehe außerdem OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 27,
ist auf eine Umweltinformation i.S.v. § 2 Abs. 3 Nr. 3 b) UIG gerichtet.
Danach sind Umweltinformationen unabhängig von der Art ihrer Speicherung auch alle Daten über Maßnahmen, die den Schutz von Umweltbestandteilen i.S.d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG bezwecken; zu den Maßnahmen gehören auch politische Konzepte, Rechts- und Verwaltungsvorschriften, Abkommen, Umweltvereinbarungen, Pläne und Programme. Unter diesen - grundsätzlich weit auszulegenden -,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 21. Februar 2008 ‑ 4 C 13.07 -, juris Rn. 11 ff.; OVG Berl.-Bbg., Beschluss vom 14. Mai 2012 - OVG 12 S 12.12 -, juris Rn. 6 ff.; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band I, Loseblatt, Stand März 2010, § 2 Rn. 31 und 45 ff.
Begriff der Umweltinformationen fallen die von der Klägerin begehrten Dokumente ohne Weiteres. Sowohl der noch streitgegenständliche Ergebnisbericht des Referats KP über die Ergebnisse der Besprechung der beamteten Staatssekretäre vom 20. Juni 2011 (Ziffer III. lfd. Nr. 3 im Bescheid vom 30. März 2012) als auch die noch im Streit befindlichen Niederschriften von Bundesratsausschusssitzungen bzw. die diesbezüglichen Länderanträge aus dem Zeitraum von Mai bis Juli 2011 (Ziffern IV. lfd. Nr. 5-8, 11, 13-16, 19, 28, 31-34, 36-37, 39 und 43) sind im Vorfeld der 13. AtG-Novelle vom 31. Juli 2011 angefallen. Deren wesentliches Ziel ist ausweislich der Entwurfsbegründung in der Bundestags-Drucksache 17/6070 die Verkürzung der Laufzeiten der Kernkraftwerke in Deutschland, um die zivile Nutzung der Kernenergie zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität aus Gründen des absoluten Vorrangs der nuklearen Sicherheit zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu beenden. Die streitigen Unterlagen betreffen damit Maßnahmen, die den Schutz von Umweltbestandteilen i.S.d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG bezwecken.
Ebenso im Hinblick auf die vorliegende Fallgestaltung Hess. VGH, Urteil vom 27. April 2016 - 6 A 2052/14 -, juris Rn. 27; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 27.
b) Das BMU, bei dem die Klägerin ihren Informationsantrag gestellt hat, ist insoweit nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens zur 13. AtG-Novelle auch eine informationspflichtige Stelle i.S.v. § 2 Abs. 1 UIG.
Informationspflichtige Stellen sind die Regierung und andere Stellen der öffentlichen Verwaltung (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG). Zu den informationspflichtigen Stellen gehören nicht die obersten Bundesbehörden, soweit und solange sie im Rahmen der Gesetzgebung tätig werden (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 a) UIG).
Der Anwendungsbereich der Ausnahmevorschrift des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 a) UIG ist somit zeitlich („solange“) durch den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens begrenzt. Denn der von der Norm bezweckte ordnungsgemäße Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens - hier zum Erlass der 13. AtG-Novelle - kann nach dessen Abschluss nicht mehr beeinträchtigt werden.
Vgl. dazu EuGH, Urteil vom 14. Februar 2012 ‑ C-204/09 -, juris Rn. 55; BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 C 7.12 -, juris Rn. 21
2. Der Informationsanspruch der Klägerin ist nicht nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG (dazu a), § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG (dazu b) und § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG (dazu c) ausgeschlossen.
a) Die Voraussetzungen des Ausschlussgrundes des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG sind nicht erfüllt.
Soweit das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen i.S.d. § 2 Abs. 1 UIG hätte, ist der Antrag danach abzulehnen, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG dient der Ermöglichung eines unbefangenen und freien Meinungsaustausches innerhalb der Behörde. Schutzgut ist der behördliche Entscheidungsprozess, der eine offene Meinungsbildung erfordert, um eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung zu gewährleisten. Hiervon ausgehend bezieht sich der Begriff der Beratung allein auf den Beratungsvorgang. Ausgenommen vom Schutzbereich der Vorschrift sind das Beratungsergebnis und vor allem der Beratungsgegenstand. Der Begriff der Beratung erfasst die Vorgänge interner behördlicher Meinungsäußerung und Willensbildung, die sich inhaltlich auf die Entscheidungsfindung beziehen. Dem Schutz der Beratung unterfallen Interessenbewertungen und Gewichtung einzelner Abwägungsfaktoren, deren Bekanntgabe Einfluss auf den behördlichen Entscheidungsprozess haben könnte. Der Schutz gilt danach vor allem dem Beratungsprozess als solchem, also der Besprechung, Beratschlagung und Abwägung, mithin dem eigentlichen Vorgang des Überlegens. Zum demgegenüber nicht geschützten Beratungsgegenstand können insbesondere Sachinformationen oder gutachterliche Stellungnahmen im Vorfeld gehören, also die Tatsachengrundlagen und Grundlagen der Willensbildung. Die amtlichen Informationen sind deshalb nur dann geschützt, wenn sie den Vorgang der behördlichen Willensbildung und Abwägung abbilden oder jedenfalls gesicherte Rückschlüsse auf die Meinungsbildung zulassen. Das trifft zwar auf viele Informationen zu, die in einem Verwaltungsverfahren anfallen; das gesamte Verwaltungsverfahren als solches fällt damit aber nicht unter den Begriff der Beratung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 C 7.12 -, juris Rn. 26, unter Hinweis auf die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Neugestaltung des UIG, BT-Drs. 15/3406, S. 19; OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2010 - 8 A 283/08 -, juris Rn. 38; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 30.
Für die Annahme nachteiliger Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ist eine ernsthafte und konkrete Gefährdung des Schutzguts erforderlich, die hinreichend wahrscheinlich ist. An die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung sind dabei umso geringere Anforderungen zu stellen, je größer und folgenschwerer die eintretende Beeinträchtigung ist. Diese Differenzierung des Grades der Wahrscheinlichkeit entspricht der ständigen Rechtsprechung im Recht der Gefahrenabwehr. Im Rahmen der gebotenen einzelfallbezogenen Prüfung ist ferner zu berücksichtigen, dass der Schutz innerbehördlicher Beratungen nicht auf laufende Beratungsvorgänge beschränkt ist. Die Vertraulichkeit der Beratungen kann auch wegen des Wissens um eine Offenlegung einzelner Beiträge und Meinungsbekundungen nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens beeinträchtigt werden. Der Abschluss des Verfahrens und die seither vergangene Zeit gehören daher zu den Kriterien, die bei der Prüfung nachteiliger Auswirkungen auf die geschützten Beratungen zu würdigen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 C 7.12 -, juris Rn. 28 ff., Beschluss vom 18. Juli 2011 - 7 B 14.11 -, juris Rn. 11; OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2010 - 8 A 283/08 -, juris Rn. 46; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 32.
Bei Informationen, die - wie das Dokument III.3 im Bescheid vom 30. März 2012 - die Willensbildung der Regierung betreffen, ist im Rahmen der Anwendung des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG zudem der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung zu berücksichtigen. Diese ausgehend vom Gewaltenteilungsprinzip insbesondere im Parlamentsrecht entwickelte Rechtsfigur schließt zur Wahrung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung einen ‑ auch von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht ausforschbaren - Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich ein. Zu diesem Bereich gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht. Um ein Mitregieren Dritter bei noch ausstehenden Entscheidungen der Regierung zu verhindern, erstreckt sich die Kontrollkompetenz selbst des Parlaments daher grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge. Laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen sind zur Wahrung eigenverantwortlicher Kompetenzausübung der Regierung geschützt. Aber auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, die dem Einblick Außenstehender weiterhin verschlossen bleiben müssen. Ein Informationsanspruch könnte durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der ihr zugewiesenen selbständigen Funktion beeinträchtigen. Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen sind umso schutzwürdiger, je näher sie der gubernativen Entscheidung stehen. Den Erörterungen im Kabinett kommt eine besonders hohe Schutzwürdigkeit zu. Die vorgelagerten Beratungs- und Entscheidungsabläufe sind der parlamentarischen Kontrolle demgegenüber in einem geringeren Maße entzogen.
Vgl. OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 33; zu der parallelen Regelung in § 3 Nr. 3 b) IFG siehe BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 -, juris Rn. 30, und vom 3. November 2011 ‑ 7 C 4.11 -, juris Rn. 35; OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2015 - 15 A 2062/12 -, juris Rn. 53, jeweils unter Hinweis auf BVerfG, Beschlüsse vom 17. Juni 2009 - 2 BvE 3/07 -, juris Rn. 122 ff., und vom BVerfG, Beschluss vom 30. März 2004 - 2 BvK 1/01 -, Rn. 43 ff.; zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung siehe zuletzt auch BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 - 2 BvE 5/11-, juris Rn. 137.
Der nach diesen Maßstäben gewährleistete Schutz der Regierungstätigkeit muss sich auch gegenüber einfachgesetzlichen Auskunftsansprüchen Dritter durchsetzen, damit er im Verhältnis der Verfassungsorgane untereinander nicht unterlaufen wird und ins Leere geht. Angesichts der unionsrechtlichen Vorgaben im Umweltinformationsrecht kommt eine Qualifizierung als ungeschriebener Versagungsgrund zwar nicht in Betracht. Den zum Kernbereichsschutz entwickelten verfassungsrechtlichen Grundsätzen kann jedoch richtlinienkonform im Rahmen der Prüfung, ob die Bekanntgabe der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen hätte, Rechnung getragen werden.
Vgl. OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 34; zu § 3 Nr. 3 b) IFG siehe wiederum BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 -, juris Rn. 31; OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2015 - 15 A 2062/12 -, juris Rn. 54.
Die Darlegungslast liegt insoweit - wie allgemein im Hinblick auf nachteilige Auswirkungen i.S.d. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG - bei der informationspflichtigen Stelle, die sich auf eine Ausnahme von dem grundsätzlich gegebenen Informationsanspruch beruft. Sie muss eine ernsthafte und konkrete Gefährdung der Vertraulichkeit der Beratungen und die befürchteten negativen Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der Regierung anhand der Umstände des Einzelfalles nachvollziehbar darlegen.
Vgl. OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 35; zu § 3 Nr. 3 b) IFG: BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 -, juris Rn. 31; OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2015 - 15 A 2062/12 -, juris Rn. 54.
Um diesen Anforderungen zu genügen, reicht es nicht aus, dass die Regierungsbehörde vorträgt, die Willensbildung innerhalb der Regierung nehme Schaden, weil eine nachträgliche Publizität von Unterlagen, die der Vorbereitung eines Gesetzes dienten, künftig eine sachlich förderliche Kommunikation zwischen den Beteiligten hemmen könnte, und es bestehe die Gefahr, dass die Offenheit des der Regierungsentscheidung vorgelagerten Abstimmungsprozesses leide und es zu einer Versteinerung dieses Prozesses komme, weil ein Abweichen von Bewertungen dann schwierig sei. Damit wird letztlich nur geltend gemacht, dass die Beratungen im Rahmen der Gesetzesvorbereitung in jeglicher Hinsicht vertraulich bleiben müssen und deshalb auch nach Abschluss des Verfahrens der Öffentlichkeit nicht zugänglich gemacht werden dürfen. Diese Argumentation läuft darauf hinaus, die gesetzesvorbereitende Tätigkeit einer Behörde im Gesetzgebungsverfahren ganz generell den Ansprüchen nach dem Umweltinformationsgesetz zu entziehen. Eine solche Bereichsausnahme sieht das Umweltinformationsgesetz indes - über § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 a) UIG hinaus - nicht vor.
Vgl. insoweit zu § 3 Nr. 3 b) IFG: BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 -, juris Rn. 31; OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2015 - 15 A 2062/12 -, juris Rn. 54, unter Hinweis auf BVerfG, Beschlüsse vom vom 17. Juni 2009 - 2 BvE 3/07 ‑, juris Rn. 126, und vom 30. März 2004 - 2 BvK 1/01 -, juris Rn. 51 ff.
Nach diesen Grundsätzen legt die Beklagte jedenfalls nicht hinreichend konkret dar, dass der streitige Informationszugang i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen im Bereich der Bundesregierung (dazu aa) oder in Bundesratsausschüssen (dazu bb) hätte. Es kann daher dahinstehen, ob § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG schon deswegen nicht eingreift, weil sein Schutz ohnehin auf die Vertraulichkeit der Beratungen der informationspflichtigen Stelle selbst - hier also des BMU - begrenzt ist, wenn es ‑ wie hier - um den Zugang zu Unterlagen aus einem (abgeschlossenen) Gesetzgebungsverfahren geht, die der in Anspruch genommenen informationspflichtigen Stelle im Rahmen ihrer gesetzesvorbereitenden Tätigkeit von einer selbst nicht informationspflichtigen Stelle - wie dem Bundesrat - zugeleitet worden sind.
Letztlich offen gelassen auch von OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 44.
Gleichfalls kann deshalb offen bleiben, ob das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe i.S.d. § 8 Abs. 1 Satz 1 a. E. UIG überwiegt.
aa) Die Beklagte legt - unterstellt, dass insoweit der allein von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG geschützte Beratungsvorgang betroffen ist - nicht hinreichend konkret dar, dass der Zugang zu dem noch im Streit stehenden Dokument Ziffer III. lfd. Nr. 3 im Bescheid vom 30. März 2012 - dem Ergebnisbericht des Referats KP über die Ergebnisse der Besprechung der beamteten Staatssekretäre vom 20. Juni 2011 - nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen im Bereich der Bundesregierung hätte.
Die Beklagte verweist hierzu im Wesentlichen darauf, der begehrte Informationszugang lasse Änderungen im Kommunikationsverhalten befürchten, die nicht zuletzt auch gravierende Auswirkungen auf die Mitwirkung der Exekutive am Gesetzgebungsverfahren haben könnten. Bezüglich der unter Ziffer III. des Bescheids vom 30. März 2012 genannten Dokumente komme der unbeeinflussten Willensbildung der Exekutive eine gewichtige Funktion zu. Die dort dokumentierten Beratungen dienten unmittelbar der Vorbereitung von Kabinettssitzungen. Die Aufzeichnungen in den Auszügen aus den Protokollen ermöglichten einen unmittelbaren Rückschluss auf anstehende Diskussionen in den darauf folgenden Kabinettssitzungen und die Zuordnung einzelner Beiträge zu den handelnden Personen. Die Dokumente protokollierten die Positionen der einzelnen Ministerien zu einzelnen Punkten (z. B. beschleunigtes Energiepaket, 13. AtG-Novelle) und führten aus, welche Themen gesondert und ggf. mit welchen Schlussfolgerungen erörtert worden seien. Hierbei sei dargelegt worden, zu welchen Punkten weitere interne Prüfungen erforderlich seien und es seien einzelnen Ressorts weitere Arbeits- und Prüfaufträge erteilt worden. Gerade die Erteilung weiterer Prüfaufträge zeige, dass die Beratungen zu den jeweiligen Punkten noch nicht abgeschlossen gewesen seien und es sich insoweit nicht nur um Beratungsergebnisse gehandelt habe. Zudem würden einzelne Textergänzungen zu der Gegenäußerung der Bundesregierung erörtert. Für diese Inhalte müsse - so die Beklagte - auch nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens die Vertraulichkeit gewahrt bleiben. Andernfalls wäre ein offener und umfassender Meinungsaustausch im Vorfeld zu treffender Entscheidungen, insbesondere solcher mit besonderer wirtschaftlicher und politischer Bedeutung, nicht möglich und die Funktionsfähigkeit der Bundesregierung erheblich beeinträchtigt, da die betroffenen Personen im Nachhinein mit einem Bekanntwerden der vertraulichen Äußerungen rechnen müssten. Hieraus entstünde eine einengende Vorwirkung, die sich negativ auf den Beratungsverlauf auswirke, was aufgrund der herausgehobenen wirtschaftlichen und politischen Bedeutung der 13. AtG-Novelle für deren Erarbeitung in besonderem Maße gelte.
Diese Ausführungen der Beklagten erreichen den erforderlichen Grad an Konkretheit der Darlegung nachteiliger Auswirkungen i.S.d. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG nicht. Nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens zur 13. AtG-Novelle am 31. Juli 2011 ist insofern im Hinblick auf den Bereich der Bundesregierung keine konkrete Gefahrenlage zu erkennen. Vielmehr spricht die Beklagte letztlich allgemein den vorbereitenden Beratungsprozess der beamteten Staatssekretäre an, dessen nachträgliche Offenbarung die Funktionsfähigkeit der Regierung aber nicht in jedem Fall konkret zu beeinträchtigen droht. Schlösse man sich der Position der Beklagten an, würde dies darauf hinauslaufen, eine allgemeine Bereichsausnahme für die Vorbereitung von Gesetzesvorlagen durch die Regierung anzuerkennen, die das Umweltinformationsgesetz jedoch nicht vorsieht. Der oben bereits behandelte § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 a) UIG statuiert gerade keine zeitlich unbegrenzte Bereichsausnahme für jegliche Tätigkeit von Regierungsstellen und Behörden im Rahmen der Gesetzgebung. Das Umweltinformationsgesetz verlangt stattdessen - jedenfalls bei, wie hier, abgeschlossenen Gesetzgebungsverfahren - auch von der Regierung und obersten Bundesbehörden, sich Informationszugangsansprüchen zu stellen und auch auf diese Weise Regierungsentscheidungen und -positionen nachträglich zu erklären. Im Hinblick auf zukünftige Gesetzgebungsverfahren darf sich die Anwendung des Umweltinformationsgesetzes nicht an der Vorstellung orientieren, dass es bei den verantwortlich handelnden Regierungsangehörigen zu einengenden Vorwirkungen bzw. auch zu einer „Flucht in die Mündlichkeit“ kommt. Vielmehr entspricht es einer ordnungsgemäß agierenden Ministerialverwaltung, komplexe Entscheidungsprozesse schriftlich vorzubereiten und zu dokumentieren. Dies schließt die fortgesetzte Bereitschaft der Verantwortungsträger der Regierung sowie der Arbeitsebene ein, ihre jeweiligen Auffassungen (ab-)zubilden, mögen diese später im Entscheidungsprozess auch wieder aufgegeben werden. Erst recht gilt dies für Stellungnahmen der Beklagten im laufenden Verfassungsbeschwerdeverfahren gegen die 13. AtG-Novelle vor dem Bundesverfassungsgericht.
Vgl. zu dieser Argumentationslinie OVG NRW, Urteil vom 2. Juni 2015 - 15 A 2062/12 -, juris Rn. 57 f.; ebenso OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 39 ff., unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 -, juris Rn. 41.
bb) Auch mit Rücksicht auf die noch streitbefangenen Bundesratsdokumente (Ziffern IV. lfd. Nr. 5-8, 11, 13-16, 19, 28, 31-34, 36-37, 39 und 43 im Bescheid vom 30. März 2012) legt die Beklagte nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit von Beratungen i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG nicht hinreichend konkret dar.
(1) Dieser Ausschlussgrund ergibt sich zunächst nicht bereits aus den Vertraulichkeitsregelungen der §§ 44 Abs. 2, 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR. Diese schließen einen Anspruch auf Zugang zu Niederschriften von Bundesratsausschusssitzungen und von Länderanträgen zu Bundesratsausschusssitzungen - wie er hier in Rede steht - nicht von vornherein im Stile einer spezialgesetzlichen Bereichsausnahme aus.
So aber Hess. VGH, Urteil vom 27. April 2016 - 6 A 2052/14 -, juris Rn. 28 ff. (zu § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HessUIG).
Weder lässt das Umweltinformationsgesetz über § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 a) UIG hinaus Raum für eine solche Annahme noch kommt den §§ 44 Abs. 2, 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR von ihrem Regelungsgehalt her - ungeachtet der Frage, ob sie auch als ein „Gesetz“ i.S.v. Art. 4 Abs. 2 a) UIRL anzusehen sind - eine derart weitreichende Ausschlusswirkung gegenüber Informationsansprüchen aufgrund von § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG zu.
Gemäß § 44 Abs. 2 GO BR ist die Niederschrift über die Sitzung eines Bundesratsausschusses vertraulich, soweit nicht der Ausschuss gemäß § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR die Vertraulichkeit der Verhandlungen aufgehoben hat. Nach § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR sind die die Verhandlungen eines Bundesratsausschusses vertraulich, soweit der Ausschuss nichts anderes beschließt.
§§ 44 Abs. 2, 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR geben damit über das Bestehen von Zugangsansprüchen Dritter nach dem Umweltinformationsgesetz keinen Aufschluss. Wie auch aus Art. 51 Abs. 1, 52 Abs. 4 GG hervorgeht, verpflichtet die Geschäftsordnung des Bundesrates unmittelbar nur dessen Mitglieder und die Ausschussmitglieder. Das Gebot der Vertraulichkeit in §§ 44 Abs. 2, 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR bindet daher lediglich die durch die Geschäftsordnung Verpflichteten dahingehend, Sitzungsniederschriften - über den Dienstgebrauch hinaus - nicht Dritten bzw. öffentlich zugänglich zu machen.
Darauf weist auch Hess. VGH, Urteil vom 27. April 2016 - 6 A 2052/14 -, juris Rn. 29 hin; siehe dazu außerdem Reuter, Praxishandbuch Bundesrat, 2. Aufl. 2007, § 37 GO BR Rn. 9 ff.
Für die Bejahung oder Verneinung eines Anspruchs gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG lässt sich allein aus diesem innenrechtlichen Vertraulichkeitsgebot somit nichts Entscheidendes ableiten. Dies richtet sich unbeschadet dessen nach den Maßgaben des Umweltinformationsgesetzes. Dem steht die verfassungsrechtlich gewährleistete Geschäftsordnungsautonomie des Bundesrates nicht entgegen. Geschäftsordnungsfragen betreffen allein das Innenrecht des Bundesrates. Sie hindern den Bundesgesetzgeber indes nicht, Auskunftsansprüche zu regeln, die ‑ wie hier - im Einzelfall auch Bundesratsdokumente erfassen können.
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG geht zudem ohnehin von dem Grundsatz aus, dass Beratungen von informationspflichtigen Stellen vertraulich sind, sofern und soweit sich dies nicht bereits aus anderweitigen Bestimmungen ergibt. Dies ist die Umsetzung von Art. 4 Abs. 2 a) UIRL, demzufolge ein Informationsantrag zum Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden abgelehnt werden kann, sofern eine derartige Vertraulichkeit gesetzlich vorgesehen ist.
Vgl. insoweit EuGH, Urteil vom 14. Februar 2012 - C-204/09 -, juris Rn. 63 f.; BVerwG, Vorlagebeschluss vom 30. April 2009 - 7 C 17.08 -, juris Rn. 30; OVG NRW, Urteil vom 5. September 2006 - 8 A 2190/04 -, juris Rn. 188 f.; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band I, Loseblatt, Stand März 2010, § 8 Rn. 23.
Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG reicht für einen anspruchsvernichtenden Vertraulichkeitsschutz jedoch nicht nur die Vertraulichkeit der Beratung als solche. Hinzu kommen müssen darüber hinausgehend - zukunftsgerichtet - nachteilige Auswirkungen für den Beratungsvorgang. Daraus folgt, dass ein Verstoß gegen Vertraulichkeitsvorschriften wie §§ 44 Abs. 2, 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR für sich genommen regelmäßig noch nicht schon gleichbedeutend mit dem Versagungstatbestand des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG sein kann. Dafür spricht auch, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG die Ablehnung des Informationszugangs unter die zusätzliche Einschränkung stellt, dass das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe nicht überwiegt.
Vgl. zum europarechtlichen Hintergrund dieser Einschränkung wiederum EuGH, Urteil vom 14. Februar 2012 - C-204/09 -, juris Rn. 64.
Soweit der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 27. April 2016 - 6 A 2052/14 -, juris Rn. 30, zur Unterstützung seines Standpunkts, §§ 44 Abs. 2, 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR gingen Umweltinformationsansprüchen vor, auf die Wertung im Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 25. Februar 2016 - 7 C 18.14 -, juris, verweist, folgt daraus nichts anderes. Diese Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts verhält sich zur spezifischen Reichweite der Bereichsausnahme des § 3 Nr. 8 IFG für Nachrichtendienste des Bundes. Die dazu vom Bundesverwaltungsgericht getätigten Aussagen lassen sich auf die vorliegende Fallgestaltung mit ihren dargestellten, aus dem Umweltinformationsgesetz resultierenden Besonderheiten nicht übertragen.
(2) Ist § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG demnach auch auf lediglich nach innenrechtlichen Vorgaben vertrauliche Bundesratsausschussdokumente grundsätzlich anwendbar, sind seine weiteren Voraussetzungen zu prüfen. Die Beklagte legt indessen nicht hinreichend konkret dar, dass die Bekanntgabe der im Bescheid vom 30. März 2012 aufgeführten Dokumente Ziffern IV. lfd. Nr. 5-8, 11, 13-16, 19, 28, 31-34, 36-37, 39 und 43 nachteilige Auswirkungen im Sinne der Vorschrift hat.
Soweit die Beklagte erneut pauschal ins Feld führt, auch hier entstehe eine einengende Vorwirkung, die sich negativ auf den (zukünftigen) Beratungsverlauf auswirken würde, fällt die Bewertung nicht anders aus als unter 2. a) aa). Das Argument der Beklagten, die Protokolle der nichtöffentlichen Bundesratsausschusssitzungen dokumentierten das Abstimmungsverhalten der einzelnen Länder zu den gestellten Anträgen, das vor den Abstimmungen im Plenum nicht publik werden dürfe, wenn man öffentliche Diskussionen und Auswirkungen auf das Abstimmungsverhalten des Landes in der anschließenden Plenumsentscheidung vermeiden wolle, greift nach der Beendigung des Gesetzgebungsverfahrens zur 13. AtG-Novelle nicht mehr. Auch in dieser Hinsicht ist den einzelnen Ländern und ihren Vetretern im Grundsatz zuzumuten, ihren seinerzeit eingenommenen Standpunkt im Nachhinein ggf. öffentlich zu vertreten. Auf einen „geschützten Beratungsraum“ sind sie nach Abschluss der jeweiligen Gesetzgebungsarbeiten nicht mehr angewiesen.
Auch darüber hinausgehend zeigt die Beklagte zu den einzelnen im Berufungsverfahren noch herausverlangten Dokumenten der Bundesratsausschüsse keine nachteiligen Auswirkungen i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG auf.
Die Dokumente IV.5-8 beinhalten nach den Angaben im Bescheid vom 30. März 2012 die Niederschrift der 800. Sitzung des Bundesratswirtschaftsausschusses am 12. Mai 2011, die Niederschrift der 561. Sitzung des Bundesratsgesundheitsausschusses am 11. Mai 2011, die Niederschrift der 897. Sitzung des Bundesratsinnenausschusses am 12. Mai 2011 sowie die Niederschrift der 289. Sitzung des Bundesratsumweltausschusses am 12. Mai 2011 „zu TOP 10“. Dass in diesen Niederschriften auch die bei den Beratungen zur 13. AtG-Novelle anwesenden Personen vermerkt sind sowie die entsprechende Diskussion mit dem Abstimmungsergebnis wiedergegeben ist, wie die Beklagte vorträgt, führt noch nicht zur Annahme konkreter nachteiliger Auswirkungen i.S.d. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG.
Entsprechendes gilt für das Dokument IV.11 - die Niederschrift der 290. Sitzung des Bundesratsumweltausschusses am 31. Mai 2011 - sowie die Dokumente IV.13-16. Die letztgenannten enthalten die Niederschrift der 801. Sitzung des Bundesratswirtschaftsausschusses am 31. Mai 2011, die Niederschrift der 898. Sitzung des Bundesratsinnenausschusses am 31. Mai 2011, die Kurzzusammenfassung der Ergebnisse der Bundesratsausschusssitzungen am 9. Juni 2011 sowie die Niederschrift der 802. Sondersitzung des Bundesratswirtschaftsausschusses am 9. Juni 2011. Die Dokumente IV.37 und IV.39 sind gleichfalls jeweils die Niederschrift der 802. Sondersitzung des Bundesratswirtschaftsausschusses am 9. Juni 2011. Schließlich hat das Dokument IV.43 Auszüge aus der Niederschrift der 293. Sitzung des Bundesratsumweltausschusses am 1. Juli 2011 zum Gegenstand, so dass sich auch für diesen Aktenteil nichts anderes ergibt.
Die verbleibenden streitgegenständlichen Unterlagen IV.19, 28, 31-34 und 36 beinhalten vorab übersandte Anträge von Bundesländern an Bundesratsausschüsse (Anträge des Landes Rheinland-Pfalz zu TOP 3 und 4 der 291. Sitzung des Bundesratsumweltausschusses am 9. Juni 2011, Antrag des Landes Hessen zu TOP 3 der 291. Sitzung des Bundesratsumweltausschusses am 9. Juni 2011, Antrag des Landes Sachsen zu TOP 3 der 802. Sitzung des Bundesratswirtschaftsausschusses am 9. Juni 2011, Antrag des Landes Nordrhein-Westfalen zu TOP 1 und 2 der 899. Sitzung des Bundesratsinnenausschusses am 9. Juni 2011, Antrag des Landes Schleswig-Holstein zu TOP 3 der 802. Sitzung des Bundesratswirtschaftsausschusses am 9. Juni 2011). Hierzu macht die Beklagte lediglich geltend, dass diese Dokumente neben den Anträgen auch die entsprechenden Begründungen aufwiesen. Dies allein lässt die Offenlegung der Informationen indes - nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens zur 13. AtG-Novelle - aus den oben genannten Gründen nicht als konkret nachteilig für die Vertraulichkeit der Beratungen der Bundesratsausschüsse erscheinen.
Dass laut Mitteilung des Präsidenten des Bundesrats vom 27. Januar 2015 alle mit der Angelegenheit befassten Ausschüsse des Bundesrates der Aufhebung der Vertraulichkeit der jeweiligen streitigen Ausschussniederschriften widersprochen haben, füllt den Ausschlussgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ebenfalls nicht aus. Auch der Präsident des Bundesrats stellt im Wesentlichen darauf ab, dass der Schutz der Vorbereitung der innerorganschaftlichen Willensbildung allgemein besonders hoch zu bewerten sei und dass dieses Schutzinteresse auch mit dem Abschluss des jeweiligen Gesetzgebungsverfahrens nicht ende. Erst das Vertrauen in die Vertraulichkeit über das konkrete Gesetzgebungsverfahren hinaus - so der Präsident des Bundesrats weiter - ermögliche die unbefangene und freimütige Diskussion in einem Gesetzgebungsverfahren. Diese generelle Erwägung bedeutet jedoch - wie oben bereits ausgeführt - nicht, dass aus der spezifischen Warte des Umweltinformationsrechts kein Informationsanspruch besteht, weil nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit von (künftigen) Beratungen i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG auch konkret zu erwarten sind.
Gegen eine fortbestehende materielle Geheimhaltungsbedürftigkeit der streitigen Bundesratsausschussunterlagen spricht im Übrigen auch, dass deren Vertraulichkeit voraussichtlich ohnehin im Herbst 2017 turnusmäßig aufgehoben werden wird, worauf der Vertreter der Beklagten im Erörterungstermin am 17. Mai 2016 aufmerksam gemacht hat.
Vgl. zu dieser Praxis der Aufhebung der Vertraulichkeit auch Reuter, Praxishandbuch Bundesrat, 2. Aufl. 2007, § 37 GO BR Rn. 18.
b) Der Schutz des beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfassungsbeschwerdeverfahrens gegen die 13. AtG-Novelle steht dem Informationsanspruch der Klägerin gleichfalls nicht unter dem Blickwinkel des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG entgegen.
Dieser legt fest, dass der Antrag abzulehnen ist, soweit das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen hätte auf die Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens, den Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren oder die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.
Der Schutzbereich der Norm entspricht der inhaltsgleichen Regelung in § 3 Nr. 1 g) IFG, der dem Schutz der Rechtspflege gegen Beeinträchtigungen durch das Bekanntwerden verfahrensrelevanter Informationen dient. Neben der Unabhängigkeit der Gerichte soll der ordnungsgemäße Ablauf des gerichtlichen Verfahrens vor Nachteilen geschützt werden. Nicht geschützt sind dagegen die Erfolgsaussichten der öffentlichen Hand vor Gericht. Nachteilige Auswirkungen liegen vor, wenn aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalles eine Beeinträchtigung des Schutzguts mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist.
Vgl. OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 48, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 18.12 -, juris Rn. 17; zur Regelung im nordrhein-westfälischen Landesrecht des § 6 Satz 1 b) IFG NRW siehe OVG NRW, Beschluss vom 19. Juni 2002 - 21 B 589/02 -, juris Rn. 34.
Gemessen daran liegen die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG nicht vor. Konkrete nachteilige Auswirkungen des Informationszugangs auf das laufende Verfassungsbeschwerdeverfahren legt die Beklagte weder dar noch sind solche sonst ersichtlich. Die nicht auszuschließende Möglichkeit, dass die Klägerin ihre Verfahrensposition im Verfassungsbeschwerdeverfahren mit den streitbefangenen Dokumenten verbessern kann, ist nach dem oben Gesagten allein kein Grund, den Informationszugang auf der Grundlage von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG zu verwehren.
c) Die Beklagte kann die Ablehnung im Hinblick auf das Einzeldokument Ziffer IV.15 im Bescheid vom 30. März 2012 - die Kurzzusammenfassung der Ergebnisse der Bundesratsausschusssitzungen am 9. Juni 2011 - nicht auf § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG gründen.
Nach dieser Regelung ist der Antrag abzulehnen, soweit er sich auf interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen i.S.d. § 2 Abs. 1 UIG bezieht, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.
Interne Mitteilungen in diesem Sinne sind solche Verwaltungsinterna (Unterlagen, Vermerke etc.), die entweder Verwaltungs- oder Organisationsabläufe betreffen oder solche Dokumente, bei denen es nicht um Fakten, sondern um politische Bewertungen, Abwägungen und Einschätzungen - allerdings lediglich bezogen auf die Dauer eines behördlichen Entscheidungsprozesses - geht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2010 ‑ 8 A 283/08 -, juris Rn. 67 ff.; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 ‑, juris Rn. 58 ff., jeweils mit eingehender Begründung zu den europarechtlichen Auslegungsleitlinien.
Dieses Verständnis der Norm trägt der europarechtlichen Vorgabe einer engen Auslegung der Ausnahmevorschriften Rechnung. Auch wird der von der Aarhus- Konvention vorgenommene Zusammenhang mit dem Ablehnungsgrund des „material in the course of completion“ (vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 4 UIG: Material, das gerade vervollständigt wird, noch nicht abgeschlossene Schriftstücke oder noch nicht aufbereitete Daten) berücksichtigt: Es geht um den Schutz des internen Dis-kussionsprozesses bis zur abschließenden Entscheidung. Die Ablehnungsgründe nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 UIG bezwecken beide die Aufrechterhaltung eines geschützten Innenkreises der Verwaltung, damit diese störungsfrei und ohne Unterbrechungen ihre Entscheidungen vorbereiten, überdenken und ohne äußeren Rechtfertigungsdruck ändern kann. Damit ergibt sich zwangsläufig eine weitere Überschneidung mit dem Ablehnungsgrund der Vertraulichkeit der Beratung von Behörden, der - wie oben dargelegt - einen ähnlichen Schutzzweck, nämlich die Sicherstellung einer effektiven und neutralen Entscheidungsfindung der Behörde verfolgt. Eine trennscharfe Abgrenzung ist insoweit nicht möglich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2010 ‑ 8 A 283/08 -, juris Rn. 90.
Ausgehend davon handelt es sich bei dem Dokument IV.15 nicht um eine schützenswerte interne Mitteilung i.S.d. § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG. Zum einen ist die Kurzzusammenfassung der Ergebnisse der Bundesratsausschusssitzungen am 9. Juni 2011 nicht dem Binnenbereich einer informationspflichtigen Behörde - hier etwa dem BMU - zuzurechnen. Zum anderen ist der Entscheidungsprozess, bei dem das Dokument erstellt wurde - die Verabschiedung der 13. AtG-Novelle - bereits beendet, so dass dieser Ablehnungsgrund auch deswegen nicht mehr zum Tragen kommen kann.
3. Der Informationsantrag der Klägerin ist nicht i.S.v. § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG offensichtlich missbräuchlich.
Von einem offensichtlichen Missbrauch i.S.v. § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG kann lediglich gesprochen werden, wenn der Antragsteller unter Formenmissbrauch des Umweltinformationsgesetzes ausschließlich zweckfremde, nicht umweltbezogene eigene Interessen verfolgt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 - 7 C 2.09 -, juris Rn. 37; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 51.
Dies ist hier nicht der Fall. Auch wenn die Klägerin im Schwerpunkt eigene privatwirtschaftliche Interessen - etwa im Hinblick auf etwaige Entschädigungsansprüche und ihre Verfahrensposition im anhängigen Verfassungsbeschwerdeverfahren - verfolgen mag, kann ihrem Informationsbegehren nicht jeder Bezug zu der vom Umweltinformationsgesetz bezweckten Offenheit und Transparenz im Umgang mit Umweltinformationen abgesprochen werden. Der möglichst freie Zugang zu Umweltinformationen dient gerade auch der Kontrolle der Verwaltung und der verbesserten Teilnahme der Öffentlichkeit an umweltbezogenen Entscheidungen, selbst wenn das (Haupt-)Motiv für den Umweltinformationsantrag zumindest auch ein anderes sein sollte.
So für die vorliegende Fallgestaltung auch OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 52.
4. Eine Aussetzung des Verfahrens entsprechend § 94 VwGO, um die Sache im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AEUV dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen, ist nicht veranlasst.
Der Europäische Gerichtshof entscheidet gemäß Art. 267 Abs. 1 a) AEUV im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung der Verträge. Wird eine derartige Frage einem Gericht eines Mitgliedstaats gestellt und hält dieses Gericht eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich, so kann es diese Frage aufgrund von Art. 267 Abs. 2 AEUV dem Gerichtshof zur Entscheidung vorlegen. Wird eine derartige Frage in einem schwebenden Verfahren bei einem einzelstaatlichen Gericht gestellt, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, so ist dieses Gericht zur Anrufung des Gerichtshofs verpflichtet (Art. 267 Abs. 3 AEUV).
Die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit und Erforderlichkeit eines Vorabentscheidungsersuchens liegt grundsätzlich allein bei dem nationalen Gericht. Sie ist der Nachprüfung durch den Europäischen Gerichtshof entzogen. Dies folgt neben dem Wortlaut des Art. 267 Abs. 2 AEUV daraus, dass es das nationale Gericht ist, das allein über eine unmittelbare Kenntnis des Sachverhalts und der von den Parteien vorgetragenen Argumente verfügt und die Verantwortung für die letzten Endes zu fällende Entscheidung zu tragen hat. Eine Vorlagepflicht trifft innerstaatliche Instanzgerichte über Art. 267 Abs. 3 AEUV hinaus lediglich dann, wenn diese eine unionsrechtliche Regelung für ungültig halten. Diese Vorlagepflicht greift auch dann, wenn zu einem ähnlichen Rechtsakt bereits eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ergangen ist.
Vgl. insofern etwa EuGH, Urteile vom 19. April 2007 - C-295/05 -, Slg. 2007, I-2999 Rn. 30, vom 6. Dezember 2005 - C-461/03 -, Slg. 2005 I-10513 Rn. 17 ff., und vom 22. Oktober 1987 - C-314/85 -, Slg. 1987, 4199 Rn. 15.
Gemessen an diesen Maßstäben ist im Rahmen des streitgegenständlichen Verfahrens kein Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof zu richten. Eine Vorlagepflicht des erkennenden Gerichts besteht nicht. Wie insbesondere unter 2. dargelegt, lassen sich die entscheidungserheblichen Fragen zudem ohne Weiteres anhand des Umweltinformationsgesetzes beantworten. Soweit sich teilweise Fragestellungen mit europarechtlichem Bezug zur Umweltinformationsrichtlinie auftun, ergibt sich aus diesen keine Unklarheit, die ein Vorabentscheidungsersuchen indiziert. Namentlich unter Berücksichtigung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 14. Februar 2012 - C-204/09 -, juris, stellt sich kein weitergehender europarechtlicher Klärungsbedarf.
In diesem Sinne auch OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 13. November 2015 - OVG 12 B 16.14 -, juris Rn. 57.
5. Auch ein in-camera-Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO ist nicht einzuleiten.
Auf der nach §§ 86 Abs. 1, Abs. 2, 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu beurteilenden Ebene der informationsfreiheitsrechtlichen Sachverhaltsfeststellung und ‑ würdigung ist zu prüfen, ob anhand des konkreten Inhalts der zur Verfügung stehenden Akten bzw. mittels der dazu gemachten behördlichen Angaben verifiziert werden kann, dass ein Ablehnungsgrund (auch) hinsichtlich der nicht zur Verfügung stehenden (Teile der) Information vorliegt.
Vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 2016 - 7 B 47.15 -, juris Rn. 8, Urteil vom 27. Juni 2013 - 7 A 15.10 -, juris Rn. 20; OVG NRW, Urteile vom 18. August 2015 - 15 A 2856/12 -, juris Rn. 56, und vom 2. Juni 2015 - 15 A 2062/12 -, juris Rn. 89.
Allein aus dem Umstand, dass Streitgegenstand des Verfahrens zur Hauptsache die Pflicht zur Vorlage der Behördenakten ist, folgt nicht, dass es zwingend der Einsicht in die zurückgehaltenen Akten bedarf. Streitigkeiten um Informationszugangsrechte führen nicht gleichsam automatisch zur Verlagerung in das in-camera-Verfahren des § 99 Abs. 2 VwGO. Dies gilt sowohl mit Blick auf prozedurale als auch hinsichtlich materieller Geheimhaltungsgründe. Auch für deren Feststellung muss der konkrete Akteninhalt nicht zwingend rechtserheblich sein. Das Hauptsachegericht muss zunächst die ihm nach dem Amtsermittlungsgrundsatz zur Verfügung stehenden Mittel ausschöpfen, um den Sachverhalt aufzuklären. Je nach Fallkonstellation muss es vor Erlass eines Beweisbeschlusses die aktenverweigernde Stelle ggf. auffordern, weitere Angaben mit abstrakter Umschreibung zur Kategorisierung der einzelnen in den zurückgehaltenen Akten befindlichen Schriftstücke einschließlich der Anlagen etwa in Form eines mit (paginierten) Blattzahlen spezifizierten Inhaltsverzeichnisses zu machen. Auch die Durchführung einer mündlichen Verhandlung oder eines Erörterungstermins kann hinreichende Grundlage für die Feststellung sein, dass eine Einsicht in die zurückgehaltenen Unterlagen entscheidungserheblich ist, weil die Angaben der Behörde - unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Erörterung der Sach- und Rechtslage - nicht ausreichen, um zu prüfen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen der geltend gemachten fachgesetzlichen Ausnahmegründe vorliegen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 23. Mai 2016 - 7 B 47.15 -, juris Rn. 8, 6. April 2011 - 20 F 20.10 -, juris Rn. 8, vom 2. November 2010 - 20 F 2.10 -, juris Rn. 12 f., vom 25. Juni 2010 - 20 F 1.10 -, juris Rn. 7; OVG NRW, Urteile vom 18. August 2015 – 15 A 2856/12 -, juris Rn. 58, und vom 2. Juni 2015 - 15 A 2062/12 -, juris Rn. 91.
An diesen Maßstäben gemessen ist ein in-camera-Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht durchzuführen. Bereits mit Hilfe des Akteninhalts und des insbesondere unter 2. ausgewerteten Vortrags der Beklagten lässt sich hinreichend sicher beurteilen, dass die vorliegend in Betracht zu ziehenden Ablehnungsgründe nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Nr. 3, Abs. 2 Nr. 2 UIG nicht gegeben sind. Auf die entsprechenden Ausführungen unter 2., aus denen sich diese Prüfung im Einzelnen ergibt, wird Bezug genommen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus einer entsprechenden Anwendung des § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil der Rechtsstreit grundsätzliche Bedeutung hat. Er wirft insbesondere bislang in der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht geklärte Fragen zur Auslegung des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG auf.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 37, 44 GO
§§ 8, 9 UIG
§§ 37, 44 GO BR nicht ausreiche. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
§§ 69 Abs. 1, 73 Abs. 2 GO BT sowie §§ 37 Abs. 2, 44 Abs. 2 GO BR. Diese Vorschriften
§§ 37 Abs. 2 Satz 2, 44 Abs. 2 GO
§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO
§§ 44 Abs. 2, 37 Abs. 2 Satz 2 GO
§§ 44 Abs. 2, 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR geben damit über das Bestehen von Zugangsansprüchen Dritter nach dem Umweltinformationsgesetz keinen Aufschluss. Wie auch aus Art. 51 Abs. 1, 52 Abs. 4 GG
§§ 86 Abs. 1, Abs. 2, 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO
§ 69 GO
§ 8 UIG
§ 94 VwGO
§ 37 GO
§ 167 VwGO
§ 3 Nr. 4 IFG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
§ 3 Abs. 1 UIG
§ 2 Abs. 1 UIG
§ 2 Abs. 3 Nr. 3 UIG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 UIG
§ 73 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 UIG
§ 99 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG
§ 2 Abs. 1 UIG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HessUIG
§ 44 Abs. 2 GO
§ 37 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 37 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 3 Nr. 8 IFG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UIG
§ 8 Abs. 2 Nr. 4 UIG
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 UIG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Nr. 3, Abs. 2 Nr. 2 UIG
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
Art. 40 Abs. 1 Satz 2, 52 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 267 AEUV
Art. 267 Abs. 2 AEUV
Art. 267 Abs. 3 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 1626/12
6 BN 3.13
7 B 90.05
8 B 105.98
9 B 199.95
12 B 16.14
4 C 13.07
12 S 12.12
6 A 2052/14
7 C 7.12
8 A 283/08
7 B 14.11
7 C 3.11
7 C 4.11
15 A 2062/12
2 BvE 3/07
2 BvK 1/01
2 BvE 5/11
7 C 1.12
7 C 17.08
8 A 2190/04
7 C 18.14
7 C 18.12
21 B 589/02
7 C 2.09
7 B 47.15
7 A 15.10
15 A 2856/12
20 F 20.10
20 F 2.10
20 F 1.10