Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-02-11, Aktenzeichen 1 A 3031/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0211.1A3031.01.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am XXXXXX geborene Kläger steht in den Diensten der Beklagten, und zwar seit dem XXXXX als Regierungsamtmann (Besoldungsgruppe A 11 BBesO). Er ist als Sachbearbeiter bei dem Bundesamt für W. (XXX) tätig, das zum Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern (BMI) gehört. Er ist inzwischen auf der Grundlage einer weiteren als der hier streitigen Regelbeurteilung zum Regierungsamtsrat befördert worden.
Nach Durchführung eines Gespräches mit dem Kläger am 14. November 1997 wurde unter dem 10. Dezember 1997 über diesen auf der Grundlage der am 1. Juli 1997 in Kraft getretenen "Richtlinie für die Beurteilung der Beamten/Beamtinnen im nachgeordneten Geschäftsbereich des BMI (ohne BGS) vom 1. Juli 1997" für den Zeitraum vom 1. Dezember 1994 bis zum 1. Oktober 1997 eine Regelbeurteilung erstellt. Mit Erlass vom 30. Juni 1997 hatte das BMI verfügt, dass die Beamten des gehobenen Dienstes - abweichend von dem in Nr. 3.1.1 der genannten Beurteilungsrichtlinien festgelegten Termin - erstmals zum Stichtag 1. Oktober 1997 nach diesen Beurteilungsrichtlinien zu beurteilen seien. Die Leistung des Klägers wurde nach Vergabe von Einzelnoten für die für seinen Arbeitsbereich relevanten und teils als besonders wichtig hervorgehobenen Leistungsmerkmale durch Erst- und Zweitbeurteiler mit der Gesamtnote 6 bewertet. Damit befand sich der Kläger an der oberen Grenze der mittleren von insgesamt fünf Notenstufen, die mit "entspricht den Anforderungen in jeder Hinsicht" definiert war. In seiner vorherigen, den Zeitraum vom 12. November 1991 bis zum 30. November 1994 erfassenden Regelbeurteilung hatte der Kläger noch die zusammenfassende Note gut - die zweithöchste Note der seinerzeit verwendeten siebenstufigen Notenskala - erzielt, ebenso in den beiden vorangegangenen Beurteilungen aus den Jahren 1992 und 1988.
Bei der Erörterung der dienstlichen Beurteilung am 9. Januar 1998 beantragte der Kläger die Abänderung der Gesamtnote. Mit Schreiben vom 10. Februar 1998 führte er hierzu aus, dass die zuerkannte Note seine erbrachten Leistungen nicht annähernd gerecht bewerte. Er beantragte die Zuerkennung mindestens der Note 8.
Mit Bescheid vom 22. April 1998 lehnte das XXX den Antrag des Klägers unter Verweis auf die ihm eröffnete Stellungnahme des Abteilungsleiters XXX und Zweitbeurteilers (Direktor beim XXX M. ) vom 17. März 1998 ab. Darin hieß es: Die Leistungen des Klägers lägen - soweit auf das arithmetische Mittel aller Einzelnoten der Erst- und Zweitbeurteilung abgestellt werde - deutlich im unteren Bereich der Note 6. Hinzu komme, dass das Gesamtleistungsbild im direkten Vergleich zu den besser beurteilten Mitarbeitern der Abteilung noch nicht der Note 7 und schon gar nicht der Note 8 entspreche.
Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 15. Mai 1998 Widerspruch, den er wie folgt begründete: Die dienstliche Beurteilung beruhe in zweierlei Hinsicht auf Fehlern: Zum einen sei die erfolgte Bildung der Vergleichsgruppe aller Beamten des gehobenen Dienstes in der Abteilung XXX, der auch er zugeordnet worden sei, sachlich nicht gerechtfertigt. Denn die Mitarbeiter der Abteilung XXX übten sehr unterschiedliche Tätigkeiten aus und seien zudem teils im Innen- und teils im Außendienst tätig. Zum anderen beruhe die Beurteilung, wie die nicht erklärliche Verschlechterung der Gesamtnote gegenüber den in den Vorbeurteilungen erzielten Gesamtnoten verdeutliche, auf sachfremden Erwägungen.
Mit Bescheid vom 6. August 1998 wies das XXX den Widerspruch des Klägers zurück und führte zur Begründung insbesondere aus: Die Regelung in Ziffer 5.4.2 der Beurteilungsrichtlinien ermögliche die Bildung der Vergleichsgruppe aus den Angehörigen entweder derselben Funktionsebene oder derselben Besoldungsgruppe. Die Amtsleitung habe für das Regelbeurteilungsverfahren des gehobenen Dienstes 1997 nicht zuletzt aufgrund der im XXX praktizierten sog. "Topfwirtschaft", die in weiten Bereichen eine summarische Bewertung der Dienstposten vorsehe, festgelegt, dass sich die den Kläger betreffende Vergleichsgruppe aus den Mitgliedern der Funktionsebene zusammensetze, die Sachbearbeitertätigkeit ausüben. Die Reichweite der Vergleichsgruppen sei im XXX auf die jeweiligen Abteilungen bzw. auf die direkt der Amtsleitung unterstellten Organisationseinheiten erstreckt worden. In Bezug auf die sehr unterschiedlichen Tätigkeitsbilder in der Laufbahn des gehobenen Dienstes der Abteilung III sei anzumerken, dass die Erteilung von Einzelnoten bei der Leistungsbeurteilung eine deutliche Differenzierung erlaube, wobei mit der erforderlichen Gewichtung zugleich verdeutlicht werde, welchen Anforderungen der Beurteilte auf seinem Dienstposten in besonderem Maße zu genügen habe. Die Beurteilung beruhe auch nicht auf sachfremden Erwägungen. Die niedrigere Bewertung gegenüber früheren Beurteilungen sei nicht notwendigerweise auf ein Nachlassen der Leistungen des Klägers, sondern auf die generelle Anhebung der Beurteilungsmaßstäbe und den Zwang zur stärkeren Differenzierung in den neuen Beurteilungsrichtlinien zurückzuführen. Das habe notwendigerweise zu einer starken Verringerung des Anteils der vergebenen Spitzennoten gegenüber früheren Beurteilungsrunden geführt. Ein Vergleich der früher und jetzt erzielten Noten verbiete sich deshalb; im Übrigen sei die Beurteilung nach Ziffer 6.1 der Beurteilungsrichtlinien unabhängig von vorausgegangenen Beurteilungen vorzunehmen.
Gegen den am 17. August 1998 abgesandten und nach dem Vortrag des Klägers am 19. August 1998 zugestellten Widerspruchsbescheid hat der Kläger am 21. September 1998 (einem Montag) Klage erhoben, zu deren Begründung er über sein bisheriges Vorbringen hinaus ausgeführt hat: Die Beurteilung sei verfahrensfehlerhaft auch für den vor Inkrafttreten der neuen Beurteilungsrichtlinien liegenden Beurteilungszeitraum auf diese neuen Richtlinien gestützt worden. Ein erheblicher Verfahrensfehler liege auch deshalb vor, weil ein hier jedenfalls wegen der Verschlechterung der Beurteilung zwingend gebotenes Personalführungsgespräch ausweislich des Beurteilungsvordruckes nicht stattgefunden habe. Die wegen der vorgenommenen Vergleichsgruppenbildung nicht mehr gewährleistete gleichmäßige Beurteilung könne nicht mehr durch die Differenzierung bei der Vergabe der Einzelnoten ausgeglichen werden. Die Vergleichsgruppenbildung werde hier auch nicht durch § 41 a BLV gedeckt, weil die betroffenen Beamten der gewählten, durch die Abteilung des Zweitbeurteilers begrenzten Vergleichsgruppe mit Blick insbesondere auf Innen- und Außendienst keine vergleichbaren Aufgaben wahrnähmen und deshalb auch keine Funktionsebene darstellten und im gehobenen Dienst - anders als Beamte auf hohen und höchsten Dienstposten - bei Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Besoldungsgruppen auch nicht in unmittelbarem (Beförderungs-)Wettbewerb zueinander stünden. Außerdem könne die erfolgte Vergleichsgruppenbildung dazu führen, dass sich die besseren Noten in den höheren Besoldungsgruppen konzentrieren, weil die betroffenen Beamten über eine höhere Diensterfahrung verfügten; außerdem sei zu befürchten, dass innerhalb einer Besoldungsgruppe nicht mehr hinreichend differenziert werden könne. Ferner seien die die Beamten der Vergleichsgruppe betreffenden Noten nicht nur entsprechend der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung vergeben, sondern zuvor auf Konferenzen der Gruppen- und Referatsleiter gleichsam ausgehandelt worden. Dabei sei berücksichtigt worden, welche Beamten wegen einer anstehenden Beförderung eine hohe Punktzahl benötigten. Zudem hätten durchsetzungsstärkere Referatsleiter - im Gegensatz zu schwachen oder abwesenden Referatsleitern - ihren Mitarbeitern hohe Punktzahlen sichern können. Dass nicht allein Leistungsgesichtspunkte bei der Notenvergabe maßgeblich gewesen seien, zeige sich auch an einem Vorgang, bei dem ein Kollege auf entsprechende Bitten hin zugunsten eines anderen Kollegen auf die Bestpunktzahl verzichtet und mit 8 Punkten vorlieb genommen habe. Schließlich könne die Verschlechterung der Noten des Klägers nicht schlicht durch die Anwendung verschärfter Maßstäbe erklärt werden, weil seine Leistung entgegen der früheren Beurteilung als überdurchschnittlich jetzt nur noch als durchschnittlich gewertet werde.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 22. April 1998 und ihres Widerspruchsbescheides vom 6. August 1998 zu verpflichten, die dienstliche Beurteilung vom 10. Dezember 1997 dahingehend abzuändern, dass der Kläger mit der Gesamtpunktzahl "9" bewertet wird.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie vorgetragen: Die Beurteilung sei zu Recht nur nach den im Beurteilungszeitpunkt geltenden neuen Beurteilungsrichtlinien erstellt worden, weil der Dienstherr die Beurteilungsrichtlinien und damit auch die geltenden Maßstäbe jederzeit und auch für zurückliegende Beurteilungszeiträume ändern dürfe und allein maßgeblich das im Zeitpunkt der Beurteilung geltende Beurteilungssystem sei. Eine rückwirkende Verschärfung des Beurteilungsmaßstabes bedeute auch keine gegen die Fürsorgepflicht verstoßende rückwirkende Verschärfung der Leistungsanforderungen, da diese sich aus Rechtsvorschriften und erteilten Weisungen ergäben und durch die Veränderung des Maßstabes unberührt blieben. Ob während des Beurteilungszeitraumes ein Personalführungsgespräch stattgefunden habe, könne dahinstehen. Im Zeitraum vor Inkrafttreten der neuen Beurteilungsrichtlinien könne ein etwaiger Verstoß gegen die Pflicht, ein solches Gespräch zu führen, schon mangels einer Nr. 6.2 der Beurteilungsrichtlinien entsprechenden Regelung nicht vorliegen. Im Übrigen werde die dienstliche Beurteilung durch eine etwaige Verletzung der Pflicht aus Nr. 6.2 der Beurteilungsrichtlinien nicht rechtswidrig, weil eine dienstliche Beurteilung in jedem Fall dem im Beurteilungszeitraum tatsächlich vorhandenen Leistungsstand des Beamten zu entsprechen habe.
Die Vergleichsgruppenbildung sei in Übereinstimmung mit § 41 a Satz 1 BLV und Nr. 5.4.2 Abs. 1 der Beurteilungsrichtlinien erfolgt. Der Gesetzgeber habe mit der Einführung des § 41 a BLV insbesondere den Strukturverhältnissen der sog. Topfwirtschaft, d. h. der Vergabe von Beförderungsplanstellen, die keinem bestimmten Dienstposten zugeordnet seien, von Fall zu Fall dort, wo eine Beförderungsmöglichkeit ausgeschöpft werden solle, Rechnung getragen. Damit gehe einher, dass bei Beförderungen innerhalb einer Funktionsebene kein höherwertiger Dienstposten übertragen werde, der Beamte also auf ein- und demselben Dienstposten z. B. vom Regierungsinspektor bis zum Regierungsoberamtsrat befördert werden könne. Die an den Beamten zu stellenden Anforderungen korrespondierten dementsprechend nicht allein mit seinem Statusamt, sondern orientierten sich maßgeblich am innegehabten Dienstposten. Aus diesem Grunde sei es sachgerecht, bei Beurteilungen nicht nur die Beamten einer Besoldungsgruppe miteinander zu vergleichen, sondern die Beamten mehrerer Besoldungsgruppen zu einer Vergleichsgruppe zusammenzufassen, soweit sie im Rahmen der Topfwirtschaft als gleichwertig angesehene Dienstposten innehätten, d. h. eine einheitliche Funktionsebene bildeten. Ob eine einheitliche Funktionsebene gegeben sei, sei jeweils nach der tatsächlichen Sachlage, nicht aber nach der "Höhe" der betroffenen Dienstposten zu entscheiden. Hinsichtlich der hier gebildeten Vergleichsgruppe der Beamten des gehobenen Dienstes der Abteilung XXX seien die genannten Besonderheiten gegeben. Die fraglichen Dienstposten seien nicht einer bestimmten Besoldungsgruppe zugeordnet, und auf jedem dieser Dienstposten könne eine Beförderung vom Eingangs- bis zum Endamt der Laufbahn erfolgen. Jeder Sachbearbeiterdienstposten könne jedem Sachbearbeiter der Abteilung unabhängig von seiner Besoldungsgruppe und unabhängig davon, ob es sich um eine Tätigkeit im Innen- oder Außendienst handelt, übertragen werden. Die Dienstposten bildeten damit eine einheitliche Funktionsebene. Die Bildung einer Vergleichsgruppe erfordere entgegen der Ansicht des Klägers nicht, dass die einbezogenen Dienstposten gleich sein müssten. Eine solche Forderung würde dazu führen, dass hinreichend große Vergleichsgruppen für viele Beamte weder auf Abteilungs- noch auf Behördenebene gebildet werden könnten. So reiche etwa die Bandbreite der Dienstposten in den Fachabteilungen des C. vom Außendienstmitarbeiter (Beschaffer) über den im Innendienst tätigen Auswertungssachbearbeiter bis hin zu dem Beamten, der für die IT-Hard- und Softwareausstattung zuständig sei. Die durch die Beurteilungen angestrebte Vergleichbarkeit nicht der Dienstposten oder der übertragenen Tätigkeit, sondern der jeweils erbrachten Leistungen ergebe sich vielmehr aus der Art des Beurteilungssystems. Grundlage der Leistungsbeurteilung sei die Tätigkeitsbeschreibung, in der die dem Arbeitsplatz prägenden Tätigkeiten aufgeführt seien. Anhand einer Vielzahl von Leistungsmerkmalen sei sodann für diese Tätigkeiten zu prüfen, inwieweit der Beamte den Anforderungen seines Arbeitsplatzes gerecht werde. Einzelne Leistungsmerkmale, die für den jeweiligen Arbeitsplatz besonders wichtig seien, könnten durch Kennzeichnung höher gewichtet werden, im Beurteilungsvordruck vorgesehene, aber für den jeweiligen Arbeitplatz nicht einschlägige Merkmale seien zu streichen, und bedeutsame, aber im Vordruck nicht enthaltene Merkmale könnten zusätzlich aufgenommen und bewertet werden. Durch diese Differenzierungen werde gewährleistet, dass die erbrachten Leistungen tatsächlich an den spezifischen Anforderungen des jeweiligen Arbeitsplatzes gemessen und mittels dieser Noten dann die Leistungen aller Beamten der Vergleichsgruppe trotz unterschiedlicher Dienstposten vergleichbar würden. Durch die Zusammenfassung mehrerer Besoldungsgruppen zu einer Vergleichsgruppe werde der insbesondere für Beförderungsentscheidungen erforderliche (horizontale) Vergleich innerhalb ein- und derselben Besoldungsgruppe nicht berührt; es komme lediglich der (vertikale) Vergleich mit Beamten anderer Besoldungsgruppen derselben Funktionsebene hinzu. Durch den vertikalen Vergleich erhalte der Dienstherr im Übrigen Aufklärung darüber, ob Beförderungsstellen überhaupt ausgeschöpft werden sollten. Letzteres wäre etwa für die Beamten einer höheren Besoldungsgruppe in Frage zu stellen, wenn innerhalb derselben Funktionsebene Beamte einer niedrigeren Besoldungsgruppe sich als leistungsstärker herausstellten und demgemäß bessere Beurteilungsnoten erzielten als die Beamten der höheren Besoldungsgruppe. Die Befürchtungen des Klägers hinsichtlich einer Verzerrung des Notenbildes und einer mangelnden Differenzierung innerhalb einer Besoldungsgruppe seien unbegründet. Beispielsweise hätten im gehobenen Dienst gleich viele Beamte der Besoldungsgruppe A 13 die Gesamtnote 9 erhalten wie Beamte der Besoldungsgruppe A 9. In der Besoldungsgruppe A 11 seien Noten von 4 bis 9 Punkten vergeben worden. 24 Beamte hätten dabei 9 Punkte, nur zwei Beamte 4 Punkte und 48 Beamte - wie der Kläger - 6 Punkte erhalten. In den anderen Besoldungsgruppen verhalte es sich ähnlich. Dem Kläger sei auch kein Leistungsabfall attestiert worden; lediglich der Maßstab habe sich verändert. Nach den früher angewandten Maßstäben seien Sachbearbeiter im Bereich der hier betroffenen Vergleichsgruppe überwiegend mit der Note "sehr gut" beurteilt worden. In der Beurteilungsaktion des Jahres 1994 hätten beispielsweise 57 % der Sachbearbeiter die Spitzennote und weitere 41 % die Note "gut" erhalten, während nach dem neuen Maßstab nur noch insgesamt 50 % der Beamten einer Vergleichsgruppe den beiden obersten Notenstufen zugeordnet werden dürften.
Schließlich ist die Beklagte den Behauptungen des Klägers zum Inhalt und Ablauf der Beurteilerkonferenzen entgegengetreten und hat insoweit eine dienstliche Erklärung des Erstbeurteilers vorgelegt, in der dieser erklärt hat: Ausschlaggebend für die Notenfindung bei dem Kläger sei einzig seine im Beurteilungszeitraum gezeigte Leistung unter Berücksichtigung der Quotenvorgabe gewesen, wobei die Note nach intensiver Abstimmung mit dem Leiter des Referats III B 5 erfolgt sei, dem der Kläger während des weit überwiegenden Teils des Beurteilungszeitraums angehört habe. Die Frage, ob ein anderer Beamter wegen einer in naher Zukunft beabsichtigten Beförderung eine gute Note benötigte, habe bei der Abfassung der Beurteilung keine Rolle gespielt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 17. Mai 2001 als unbegründet abgewiesen und dazu im Wesentlichen ausgeführt: Die streitgegenständliche Beurteilung und die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig. Formelle Fehler seien nicht erkennbar. Das Fehlen eines durch Beurteilungsrichtlinien vorgeschriebenen Personalführungsgesprächs führe nicht zur Rechtswidrigkeit einer Beurteilung. Denn eine unter Missachtung dieser Verpflichtung erstellte Beurteilung könne inhaltlich zutreffen oder nicht. Folge man der Ansicht des Klägers, entstünde zudem die kaum hinnehmbare Konsequenz, dass der "Fehler" eines unterlassenen oder verspätet geführten Beurteilungsgesprächs nicht geheilt werden könnte mit der Folge, dass die Beurteilung, wäre sie deshalb als rechtswidrig aufzuheben, nicht erneut erstellt werden könnte und dürfte. Mit Blick auf das vorliegend ordnungsgemäß durchgeführte Eröffnungsverfahren bestehe für eine Aufhebung der Beurteilung um so weniger die Notwendigkeit, als dieses Verfahren in annähernd gleicher Weise wie ein Beurteilungsgespräch geeignet sei, das objektive und subjektive Interesse an der Richtigkeit der Beurteilung zu wahren. Die Beurteilung leide auch nicht an materiellen Fehlern. Die Anwendung der neuen Beurteilungsrichtlinien auf den vor ihrem Inkrafttreten gelegenen Beurteilungszeitraum sei nicht zu beanstanden. Der Dienstherr sei grundsätzlich befugt, die Richtlinien für künftige Beurteilungen und dabei auch die anzulegenden Maßstäbe jederzeit und auch für zurückliegende Beurteilungszeiträume zu ändern. Ferner sei es bedenkenfrei, dass vorliegend der Dienstherr in Anwendung der Beurteilungsrichtlinien die Beamten des gehobenen Dienstes einer Abteilung als die maßgebliche Vergleichsgruppe bei der Beurteilung des Klägers gebildet habe. Seit Einführung der Vorschrift des § 41 a BLV sei es rechtlich zulässig, die Vergleichsgruppe nicht mehr an dem Bezugspunkt des statusrechtlichen Amtes der betroffenen Beamten zu orientieren, sondern statt dessen an der jeweiligen Laufbahngruppe. Zwar erfasse der Wortlaut des § 41 a BLV nur die Einführung von Richtwerten und die dabei zu bildenden Vergleichsgruppen; aufgrund der untrennbaren Verknüpfung dieser Vergleichsgruppen mit dem bei einer Beurteilung anzulegenden Maßstab sei es aber auch rechtlich zulässig, die Vergleichsgruppe nicht mehr wie bisher an dem Bezugspunkt des statusrechtlichen Amtes der betroffenen Beamten zu orientieren, sondern statt dessen auf die Funktionsebene (Laufbahngruppe) abzustellen. Die Vergleichsgruppenbildung sei hier auch nicht fehlerhaft erfolgt. Insbesondere könnten auch bei nach Aufgabengebiet und Anforderungen unterschiedlichen Dienstposten des Innen- und Außendienstes Vergleichspunkte gefunden werden, die für alle Dienstposten gleichermaßen gelten, z. B. die "gute" oder weniger "gute" Aufgabenerfüllung, der Grad des Engagements etc. Eine unzutreffende Bewertung der Leistungen des Klägers sei nicht erkennbar. Auf vorangegangene Beurteilungsergebnisse könne er sich schon deshalb nicht berufen, weil aufgrund des (zulässigerweise) verschärften Beurteilungsmaßstabes eine Vergleichbarkeit nicht gegeben sei. Außerdem fehle es an substantiiertem Vortrag dazu, dass dem Kläger eine bessere Beurteilung zustünde. Das Gesamturteil lasse sich aus der Bewertung der Einzelmerkmale schlüssig ableiten. Schließlich sei nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme nicht erkennbar, dass die Beurteilung des Klägers unter Anwendung sachfremder Erwägungen in der Beurteilerkonferenz zustande gekommen sei. Denn seine diesbezüglichen Behauptungen seien sämtlich nicht durch die Beweisaufnahme bestätigt worden. Im Übrigen würde sich ein Verzicht des Zeugen M. auf die Gesamtnote 9 nicht auf die Beurteilung des Klägers auswirken, da insoweit lediglich die Reihung innerhalb der Noten 8 und 9 in Rede gestanden habe.
Zur Begründung der von dem Senat mit Beschluss vom 19. Juni 2002 zugelassenen Berufung trägt der Kläger im Wesentlichen noch vor: Die Heranziehung der neuen Beurteilungsrichtlinien führe zu einer Ungleichbehandlung gegenüber früher beurteilten Beamten. Eine Vergleichsgruppenbildung nach der Funktionsebene sei nur zulässig, wenn und soweit erstens die Einbeziehung der irregulären Fallgruppen im Interesse einer umfassenden Beurteilungsregelung für einen Geschäftsbereich unverzichtbar erscheine und zweitens die Praxis bei der Handhabung der Richtwerte in Bezug auf diese Fallgruppen in einer den Abweichungen vom Modell korrespondierenden Weise flexibel gestaltet werde. Beide Voraussetzungen lägen hier nicht vor. Die zuerst genannte Voraussetzung sei nicht erfüllt, weil die von der Beklagten vorgetragene Begründung, die erfolgte Vergleichsgruppenbildung sei als Folge der Topfwirtschaft erforderlich, eine allgemeine Begründung darstelle. Die zweite Voraussetzung sei nicht gegeben, weil intensiv darum gerungen worden sei, die Richtwerte sklavisch einzuhalten.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für W. vom 22. April 1998 und dessen Widerspruchsbescheides vom 6. August 1998 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 10. Dezember 1997 dahingehend abzuändern, dass ihm die Gesamtnote "9" zuerkannt wird.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung macht sie über ihren bisherigen Vortrag hinausgehend geltend, dass die Anwendung der neuen Beurteilungsrichtlinien schon deshalb nicht zu einer Ungleichbehandlung führe, weil spätestens zum Regelbeurteilungsstichtag 1. Oktober 1997 alle Beamten des gehobenen Dienstes im C. eine Beurteilung nach den neuen Richtlinien erhalten hätten. Die Vergleichsgruppenbildung nach Besoldungsgruppe oder nach Funktionsebene seien in § 41 a BLV gleichrangig nebeneinander gestellt. Mit Blick auf den nach dem Beurteilungssystem möglichen vertikalen Vergleich stünden auch Beamte unterschiedlicher Besoldungsgruppen in einem gewissen Wettbewerb miteinander. Die von dem Präsidenten des C. gemäß Nr. 4.3 der Beurteilungsrichtlinien verfügte Bestimmung des jeweiligen Abteilungsleiters als Zweitbeurteiler sei angesichts der Größe der Abteilungen die einzig sachgerechte Bestimmung. Eine Ausdehnung der Funktionsebene auf (einzelne) Sachbearbeiter anderer Abteilungen ließe nämlich die Abgabe des persönlichkeitsbedingten Werturteils, ob der Beamte den Anforderungen des konkreten Amtes und der Laufbahn entspreche, nicht mehr zu. Innerhalb der Abteilung XXX sei auch nicht zwischen Innen- und Außendienstposten zu differenzieren. Denn hinsichtlich dieser unterschiedlichen Dienstposten könnten aufgrund der Art des Beurteilungssystems Vergleichspunkte gefunden werden, die unabhängig von den konkreten Anforderungen des Dienstpostens seien, so dass die jeweiligen Anforderungen vergleichbar seien. Außerdem könne die Art des Dienstpostens bei der Bildung der Vergleichsgruppe im Rahmen des Beurteilungsverfahrens deshalb nicht von Bedeutung sein, weil auch eine unter den Beamten einer Besoldungsgruppe zu treffende Beförderungsauswahl unabhängig von der Art des innegehabten Dienstpostens erfolge. Schließlich verteidigt die Beklagte die von dem Verwaltungsgericht Köln vorgenommene Beweiswürdigung. Unerheblich sei, wie der Zeuge X. seine Beurteilungen erstellt habe, da er nicht an der Beurteilung des Klägers beteiligt gewesen sei. Auch das Zustandekommen der Beurteilung des Zeugen M. sowie dessen Gesamtnote hätten keinerlei Einfluss auf die Beurteilung des Klägers gehabt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (drei Hefte) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die form- und fristgerecht begründete Berufung ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Die Klage ist zulässig. Das erforderliche Rechtsschutzinteresse für das mit ihr verfolgte Abänderungsbegehren besteht auch in Ansehung der inzwischen erfolgten weiteren dienstlichen Beurteilung und der zwischenzeitlichen Beförderung des Klägers fort.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398; OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 2003 - 1 A 482/01 -, IÖD 2003, 269 und Urteil vom 15. Oktober 2003 - 1 A 2338/01 - sowie Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A 2138/01-.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass der Bescheid des C. vom 22. April 1998 und der Widerspruchsbescheid vom 6. August 1998 aufgehoben werden und die Beklagte die dienstliche Beurteilung vom 10. Dezember 1997 dahingehend abändert, dass dem Kläger die Gesamtnote "9" zuerkannt wird. Auch ein in dem Leistungsbegehren als "Minus" enthaltener Anspruch auf Beseitigung der dienstlichen Beurteilung sowie darauf, dass die Beklagte über den Kläger für den Zeitraum vom 1. Dezember 1994 bis zum 1. Oktober 1997 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue Regelbeurteilung erstellt, ist nicht gegeben. Die dem Kläger unter dem 10. Dezember 1997 erteilte Regelbeurteilung ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für diesen handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung - §§ 40, 41 BLV - ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrundegelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, ZBR 2003, 31; Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82; BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, DÖD 2003, 200 = NVwZ 2003, 1398 = ZBR 2003, 359, m.w.N.; OVG NRW, Urteile vom 11. Juni 2003 - 1 A 482/01 -, IÖD 2003, 269, und vom 15. Oktober 2003 - 1 A 2338/01 -.
Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002, a.a.O., m.w.N.
Gemessen an diesen Maßstäben sind rechtliche Fehler der streitgegenständlichen Regelbeurteilung nicht festzustellen. Sie ist in Anwendung der "Richtlinien für die Beurteilung der Beamten/Beamtinnen im nachgeordneten Geschäftsbereich des BMI (ohne BGS) vom 1. Juli 1997" (im Folgenden: BRL), die das BMI zur Durchführung der §§ 40 bis 41 a BLV erlassen hat, von den nach Nr. 4 BRL zuständigen Beurteilern (Referatsleiter RD M. als unmittelbarer Vorgesetzter des Klägers und Erstbeurteiler sowie Abteilungsleiter XXX Direktor beim C. M. als höherer Vorgesetzter und Zweitbeurteiler) unter Verwendung des den BRL als Anlage 3 beigefügten Formblattes (Nr. 6.1 Abs. 3 BRL) erstellt worden.
1. Verfahrensvorschriften, namentlich Beurteilungsrichtlinien, sind nicht verletzt worden.
a) Der Kläger beanstandet zu Unrecht, dass die auf der Grundlage der neuen, erst am 1. Juli 1997 in Kraft getretenen Beurteilungsrichtlinien abgegebene Beurteilung verfahrensfehlerhaft sei, weil sie sich auch auf den Zeitraum vom 1. Dezember 1994 bis zum 30. Juni 1997 bezieht, der vor Inkrafttreten der neuen BRL liegt. Die Regelbeurteilung war nämlich - wie geschehen - einheitlich für den gesamten Beurteilungszeitraum nach den neuen Beurteilungsrichtlinien anzufertigen. Maßgebend ist allein, welches Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag gilt. Die dienstliche Beurteilung mit ihrer auf das Amt (bzw. hier auf die Funktion) bezogenen Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Beamten dient als Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen regelmäßig dem Vergleich unter den für die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens oder für die Verleihung eines Beförderungsamtes in Betracht kommenden Beamten (Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 BBG, §§ 12, 40 Abs. 1 BLV). Subjektive Rechte des Beamten sind durch eine Neuregelung der Beurteilungsrichtlinien nicht betroffen. Soweit der Dienstherr neue Beurteilungsrichtlinien erlässt, wozu er jederzeit befugt ist, und diese Beurteilungsrichtlinien die Beurteilungsmaßstäbe und damit den Aussagegehalt der Noten gegenüber den bei früheren Beurteilungen vergebenen Noten verändern, greift er nicht belastend in die Rechtsposition des Beamten ein; insbesondere bedeutet eine etwaige Verschärfung der Beurteilungsmaßstäbe auch keine rückwirkende Verschärfung der Leistungsanforderungen. Denn die Rechts- und Pflichtenstellung des Beamten ergibt sich nicht aus den Vorschriften über die dienstliche Beurteilung, sondern aus dem materiellen Beamtenrecht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, NVwZ-RR 2000, 621 = DÖD 2001, 38, und Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13.79 -, ZBR 1981, 197; OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 2003 - 1 A 482/01 -, IÖD 2003, 269.
Entgegen der Ansicht des Klägers führt die Heranziehung der neuen Beurteilungsrichtlinien auch nicht zu einer (nicht zu rechtfertigenden) Ungleichbehandlung gegenüber früher beurteilten Beamten. Denn sämtliche - der Beurteilung unterliegenden - Beamten des gehobenen Dienstes im C. haben nach dem Vortrag der Beklagten spätestens zum Regelbeurteilungsstichtag 1. Oktober 1997 eine Beurteilung nach den neuen Beurteilungsrichtlinien erhalten, sind also - was allein gefordert werden kann - nach dem 1. Juli 1997 ebenso anhand des gleichen Systems beurteilt worden wie es bei vor dem 1. Juli 1997 erstellten Beurteilungen der Fall war, bei denen insoweit der zuvor geltende Runderlass vom 30. November 1970 Anwendung gefunden hatte. Soweit der Kläger mit seiner Rüge den - denkbaren - Fall einer Konkurrenz mit einem nicht mehr (neu) beurteilten Kollegen im Auge hat, könnte und müsste die Anknüpfung an unterschiedliche Maßstäbe - soweit sie überhaupt zulässig ist und nicht gegebenenfalls eine Neubeurteilung auch des Konkurrenten erforderlich wäre - bei der Auswahlentscheidung berücksichtigt werden.
b) Den Dienstherrn zur Beurteilung berechtigender Anlass war der Erlass des BMI vom 30. Juni 1997, nach dem die Beamten des gehobenen Dienstes und damit auch der Kläger abweichend von dem in Nr. 3.1.1 BRL festgelegten Termin erstmals zum Stichtag 1. Oktober 1997 nach den neuen Richtlinien zu beurteilen waren.
c) Die Auffassung des Klägers, die Beurteilung sei deshalb rechtswidrig, weil im Beurteilungszeitraum entgegen der Regelung in Nr. 6.2 BRL kein Personalführungsgespräch mit ihm stattgefunden habe, greift nicht durch. Allerdings hat der Erstbeurteiler nach Nr. 6.2 Abs. 1 BRL ggf. unter Hinzuziehung des unmittelbaren Vorgesetzten mit dem Beamten die Ziele, Schwerpunkte und Anforderungen der übertragenen Aufgaben zu erörtern; entsprechendes gilt bei wesentlicher Änderung der übertragenen Aufgaben. Ein Verstoß gegen diese Regelung kann indes nicht festgestellt werden.
Wenn während der Zeitspanne vom Beginn des Beurteilungszeitraums am 1. Dezember 1994 bis zum Inkrafttreten der neuen Beurteilungsrichtlinien am 1. Juli 1997 und insbesondere auch anlässlich des (allerdings nicht mit einer Änderung des Arbeitsgebietes verbundenen) Referatswechsels des Klägers aufgrund der Umsetzungsverfügung vom 15. Mai 1997 ein Personalführungsgespräch nicht stattgefunden hat, kann hierin kein Verstoß gegen Nr. 6.2 BRL liegen. Denn dieser Regelung kann bei verständiger Auslegung nicht der Sinn beigelegt werden, ein Verhalten in der Vergangenheit gemäß einer noch nicht existierenden Vorschrift zu verlangen. Sollte insoweit noch auf die vor Inkraftsetzung der neuen BRL geltenden Regelungen (Runderlass des BMI vom 30. November 1970 - Buchst. Z I 2 - 001 208/2 -, GMBl. 1971, 15, geändert durch Runderlass des BMI vom 12. Juni 1980 - Buchst. Z I 2 - 001 208/2, GMBl. 1980, 399) zurückgegriffen werden können, ergibt sich nichts anderes, da sie ein entsprechendes Erfordernis noch nicht enthielten. Ein solches Erfordernis folgte auch nicht aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1999 - 2 A 6.98 -, DÖD 2000, 108 = ZBR 2000, 269 = NVwZ- RR 2000, 366: allgemeine Rechtsgrundsätze fordern keinen frühzeitigen Hinweis während des Beurteilungszeitraums, dass eine Verschlechterung der Beurteilung absehbar ist.
Auch für den verbleibenden Beurteilungszeitraum vom 1. Juli 1997 bis zum 1. Oktober 1997 kann in einem Unterbleiben eines Personalführungsgesprächs (noch) keine Verletzung der insoweit unproblematisch heranzuziehenden Vorschrift in Nr. 6.2 BRL liegen. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass nach der von Nr. 6.2 Abs. 1 Satz 1 BRL in Bezug genommenen Anlage 4 das Personalführungsgespräch regelmäßig und möglichst einmal im Jahr (Hervorhebung durch das Gericht) durchgeführt werden soll. Mit Blick auf diese zeitliche und unter den Vorbehalt des Möglichen gestellte Vorgabe sowie im Übrigen auch darauf, dass wegen der bereits zum Beurteilungsstichtag 1. Oktober 1997 anstehenden Regelbeurteilungsrunde vor der Erstellung der Beurteilungen mit den betroffenen Beamten Gespräche nach Nr. 6.4 BRL zu führen waren und ein solches Gespräch mit dem Kläger am 14. November 1997 auch stattgefunden hat, kann eine Verpflichtung des Dienstherrn, ein Personalführungsgespräch mit dem Kläger gerade schon zwischen dem 1. Juli und 1. Oktober 1997 zu führen, nicht angenommen werden. Auch die (deutliche) Verschlechterung der Beurteilung des Klägers bei der anstehenden Regelbeurteilung gebot, sofern sie dem Dienstherrn überhaupt schon vor der Beurteilungsrunde bewusst geworden war, kein anderes Verhalten. Denn entgegen der Ansicht des Klägers lag bei diesem kein deutlicher Leistungsabfall vor, sondern war die Zuerkennung schlechterer Noten den veränderten Beurteilungsmaßstäben bzw. den Richtwertvorgaben geschuldet. Verdeutlicht wird dies schon durch einen Vergleich der von der Beklagten mitgeteilten Prozentwerte für die Beurteilungsaktion des Jahres 1994 einerseits und für die Beurteilungsrunde 1997 andererseits: 1994 hatten 57 % der Sachbearbeiter die Spitzennote erhalten, so dass mindestens 57 % der Kollegen des Klägers, dem die Gesamtnote "gut" zuerkannt worden war, vor diesem rangierten. 1997 verhielt es sich dann sogar etwas günstiger für den Kläger. Denn bei Zugrundelegung der insoweit von der Beklagten mitgeteilten Zahlen, nach denen 25 der 48 beurteilten Beamten des gehobenen Dienstes in der Abteilung III eine bessere Note als dem Kläger zuerkannt wurde, dessen Leistungen mit der Note 6 bewertet wurden und somit im oberen Bereich der Notenstufe "entspricht den Anforderungen in jeder Hinsicht" lagen, wurden 1997 rund 52 % der Kollegen des Klägers besser als er selbst beurteilt.
Mit Blick auf das Vorstehende kann vorliegend offen bleiben, ob ein Verstoß gegen Nr. 6.2 BRL die Rechtswidrigkeit der dem Kläger erteilten dienstlichen Beurteilung begründen könnte und ob der "Fehler" eines unterlassenen oder verspätet geführten Gesprächs nicht geheilt werden könnte mit der Folge, dass die Beurteilung nicht erneut erstellt werden könnte und dürfte.
Vgl. dazu allgemein einerseits BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 - 2 C 28.83 -, ZBR 1986, 330, und andererseits BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2001 - 2 C 41.00 -, NVwZ-RR 2002, 201.
Dass letzteres zutreffen könnte, unterliegt nachhaltigen Zweifeln insoweit, als in einer erneut zu erstellenden Regelbeurteilung dem Fehlen eines etwa erforderlichen Personalführungsgesprächs Rechnung getragen werden könnte und ggf. müsste, wenn jener Umstand sich auf die Leistung des betroffenen Beamten ausgewirkt haben kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2001, a.a.O.
d) Die dienstliche Beurteilung ist auch ansonsten entsprechend den sich aus den maßgeblichen Beurteilungsrichtlinien ergebenden Anforderungen zustande gekommen. Die BRL sehen ein gestuftes Beurteilungssystem mit einem Erst- und einem Zweitbeurteiler vor, das im Wesentlichen dadurch geprägt ist, dass der Erstbeurteiler - das ist in der Regel der unmittelbare Vorgesetzte (Nr. 4.1 Satz 2 BRL) des zu beurteilenden Beamten - namentlich in Kenntnis dessen Person und dessen regelmäßiger Arbeitsergebnisse unabhängig und weisungsfrei (vgl. Nr. 6.1 Abs. 1 Satz 1 BRL) in einem ersten Schritt seine Beurteilung abgibt und der Zweitbeurteiler als höherer Vorgesetzter insbesondere für die Anwendung eines gleichen Beurteilungsmaßstabes verantwortlich ist (Nrn. 4.2, 6.5 BRL). Mit einem solchen Beurteilungssystem sollen zwei Prinzipien harmonisiert und möglichst wirkungsvoll zur Geltung gebracht werden: Das Prinzip vollständiger und richtiger Tatsachengrundlage einerseits und dasjenige der durchgängigen Einhaltung gleicher Beurteilungsstandards andererseits.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266 = RiA 2001, 305 = Schütz/Maiwald, BeamtR, ES/D I 2 Nr. 51 = ZBR 2001, 338; OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2002 - 1 B 1469/01 -, RiA 2003, 256.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist dazu in Nr. 6.3 Abs. 1 BRL vorgesehen, dass vor dem Beurteilungsstichtag ein Vorgespräch zum anstehenden Beurteilungsdurchgang (Beurteilungsvorgespräch) stattfindet. An diesem Gespräch nehmen u. a. der Dienststellenleiter als Vorsitzender und alle Zweitbeurteiler, ggf. auch die Erstbeurteiler teil (6.3 Abs. 1 Satz 2 BRL). Themen sind dabei neben allgemeinen Verfahrensfragen die Information über den vorgegebenen Beurteilungsmaßstab sowie die Umsetzung der Richtwerte (6.3 Abs. 1 Satz 3 BRL). Beurteilungen der Leistung und Befähigung einzelner Beamter dürfen hierbei nicht vorgenommen werden (6.3 Abs. 1 Satz 4 BRL). Durch diese Regelungen soll sichergestellt werden, dass der Erstbeurteiler seine Beurteilung - bis auf den äußeren Rahmen betreffende Vorgaben - frei erstellen und damit dem Zweitbeurteiler eine allein an sachgerechten Einschätzungen orientierte Bewertung der Beurteilungsmerkmale verschaffen kann, anhand derer dieser dann die abschließende Note festlegt (vgl. Nr. 5.5.1 Abs. 1 BRL).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2002, a.a.O.
Diesen Anforderungen ist die Beklagte im Rahmen des Regelbeurteilungsverfahrens 1997 und damit auch die Beurteilung des Klägers betreffend gerecht geworden. Die Befragung der für ihre Referate zur Erstbeurteilung aufgerufenen Zeugen X. und M. in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Köln am 17. Mai 2001 hat nicht ergeben, dass es entgegen Nr. 6.3 Abs. 1 Satz 4 BRL bei den Beurteilungsvorgesprächen zu einer Vorwegnahme der Beurteilung einzelner Beamter gekommen wäre; insbesondere hat sich nicht die Behauptung bestätigt, dass dort (konkrete) Noten ausgehandelt worden seien oder dass ein "Feilschen" stattgefunden habe. Der Zeuge X. hat insoweit ausdrücklich bekundet, dass in den Beurteilungsvorgesprächen nicht um Noten gefeilscht und "nicht etwa gemeinsam beurteilt" worden sei, sondern dass die Gespräche der Findung eines Vergleichsmaßstabes gedient hätten. Die Beurteilung sei bei dem jeweiligen Beurteiler verblieben, der dann die notwendige Differenzierung eigenverantwortlich vorgenommen habe. Diese Angaben werden durch die Aussage des Zeugen M. bestätigt. Dieser hat u. a. bekundet, dass er hinsichtlich des Klägers von Anfang an und nach Rücksprache mit dessen früherem unmittelbaren Vorgesetzten von einer mit der Gesamtnote 6 zu beurteilenden Leistung ausgegangen sei und dass seine - durch die Angaben des Zeugen M. bestätigte - eigene Unsicherheit, ob die Leistung des Zeugen M. mit der Note 8 oder mit der Note 9 zu bewerten sei, auf die in der Beurteilungsrunde gewonnenen Eindrücke zurückzuführen sei. Das verdeutlicht, dass es ein Aushandeln von Noten, das die eigenverantwortliche und unabhängige Notengebung durch die Erstbeurteiler auch nur beeinträchtigt hätte, oder eine Vorwegnahme von Beurteilungen in den Beurteilungsvorgesprächen nicht gegeben hat. Der Senat hält diese in sich widerspruchsfreien und auch einander nicht widersprechenden Aussagen in Ermangelung sonstiger Anhaltspunkte dafür, dass sie falsch sein könnten, mit dem erstinstanzlichen Gericht für glaubhaft und legt sie auch im vorliegenden Verfahren als wahr zugrunde, zumal der Kläger ihre Glaubhaftigkeit nicht in Frage gestellt hat.
2. Materielle Beurteilungsfehler können nicht festgestellt werden. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Dienstherr den anzuwendenden Maßstab verkannt oder sachfremde Erwägungen angestellt hat.
a) Die Beklagte hat den anzuwendenden Maßstab zutreffend gewählt und angewendet. Insbesondere ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Dienstherr - namentlich mit Blick auf die Einhaltung der festgelegten Richtwerte - den Kläger bei dessen Beurteilung nicht allein mit Beamten aus derselben Besoldungsgruppe und Laufbahn verglichen, sondern die maßgebliche Vergleichsgruppe aus den Mitgliedern derselben Funktionsebene aller im gehobenen Dienst der Abteilung III tätigen Sachbearbeiter gebildet hat.
Diese hier von dem Dienststellenleiter in der genannten Weise erfolgte Festlegung der Vergleichsgruppe und deren Reichweite stützt sich auf Nr. 5.4 BRL, die sich mit dem Beurteilungsmaßstab befasst. Unter Nr. 5.4.1 Abs. 1 BRL werden zunächst Richtwerte für die zwei höchsten Notenstufen festgelegt. In Nr. 5.4.1 Abs. 2 Satz 1 BRL wird sodann klargestellt, dass sich die Prozentpunkte auf die Gesamtzahl der Beamten derselben Vergleichsgruppe beziehen, die beurteilt werden. Nach Nr. 5.4.1 Abs. 2 Satz 2 BRL legt der Dienststellenleiter unter Beachtung der besonderen zahlenmäßigen Verhältnisse die Vergleichsgruppe und deren Reichweite in seiner Dienststelle fest. Nr. 5.4.2 Abs. 1 BRL schließlich regelt, dass die Vergleichsgruppe aus den Mitgliedern derselben Funktionsebene oder Besoldungsgruppe gebildet wird. Sie stellt damit beide Möglichkeiten der Vergleichsgruppenbildung gleichrangig nebeneinander, räumt dem den Dienstherrn insoweit vertretenden Dienststellenleiter diesbezüglich ein Auswahlermessen ein und beschränkt ihn, wenn er von der Möglichkeit der Vergleichsgruppenbildung nach Funktionsebene Gebrauch machen will, entgegen der Ansicht des Klägers nicht auf Beamtengruppen mit "hohen" oder "sehr hohen" Dienstposten. Die hier vorgenommene Festlegung der Funktionsebene nach Abteilungen und dem Bereich "gehobener Dienst" genügt den Vorgaben der Richtlinie (5.4.1 und 5.4.2 BRL).
Diese Regelungen sind mit dem geltenden Recht auch insoweit vereinbar, als die Maßstabsbildung sich auf die Angehörigen des gehobenen Dienstes der Funktionsebene und nicht (nur) auf die der - gleichen - Besoldungsgruppe bezieht. Sie knüpfen an § 41 a Satz 1 BLV an. Diese bundesrechtliche Vorschrift hat der Gesetzgeber durch Art. 9 Nr. 6 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 24. Februar 1997 (BGBl. I 322) in die BLV eingefügt, der am 1. März 1997 in Kraft getreten ist. Nach § 41 a Satz 1 BLV, der durch Art. 1 Nr. 40 der Siebten Verordnung zur Änderung der BLV vom 2. Juli 2002 (BGBl. I 2447) redaktionell um die weibliche Form ergänzt worden ist, soll der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, bei der höchsten Note 15 vom Hundert und bei der zweithöchsten Note 35 vom Hundert nicht überschreiten. Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber zwar nur eine Sollvorgabe für den Anteil der Beamtinnen und Beamten bei den höchsten Notenstufen gemacht und damit eine Richtwerteregelung getroffen, zugleich aber vorausgesetzt und damit mittelbar als zulässig anerkannt, dass nicht nur die Leistungen der Beamten aus dem gleichen statusrechtlichen Amt miteinander verglichen werden dürfen, sondern dass auch - gleichrangig neben der erstgenannten Möglichkeit und unabhängig von der "Höhe" der betroffenen Dienstposten - Beamte derselben Funktionsebene eine Vergleichsgruppe bilden können.
Vgl. insoweit schon OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2003 - 1 B 2262/02 -; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2000 - 6 A 1316/97 -, ZBR 2001, 64 = DÖD 2001, 157.
Der hier von dem Dienstherrn des Klägers in Anwendung der Beurteilungsrichtlinien und in Übereinstimmung mit § 41 a Satz 1 BLV durch die vorgenommene Vergleichsgruppenbildung verwendete Maßstab verletzt ferner verfassungsrechtliche Vorgaben nicht. Insbesondere ein Verstoß gegen das Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) ist nicht gegeben.
Der Dienstherr kann innerhalb der durch das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen Verfahren und Inhalt dienstlicher Beurteilungen weitgehend durch Beurteilungsbestimmungen festlegen und nach den Erfordernissen in den einzelnen Verwaltungsbereichen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, Notenskalen aufstellen und festlegen, welchen Begriffsinhalt die einzelnen Notenbezeichnungen haben. Dienstliche Beurteilungen dienen der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Sie tragen zugleich dem berechtigten Anliegen der Beamten Rechnung, in ihrer Laufbahn entsprechend ihrer Eignung, Befähigung und Leistung angemessen voranzukommen. Beurteilungen haben entscheidende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen "Klärung einer Wettbewerbssituation". Ihre wesentliche Aussagekraft erhalten sie erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen. Um die Vergleichbarkeit der Leistungsbewertungen zu gewährleisten, muss soweit wie möglich gleichmäßig verfahren werden. Die Beurteilungsmaßstäbe müssen gleich sein und gleich angewendet werden. Dies setzt neben der Verwendung eines einheitlichen und einheitlich interpretierten Notensystems auch die Zugrundelegung eines einheitlichen, eine gerechte, d. h. etwaigen erheblichen Unterschieden Rechnung tragende Beurteilung ermöglichenden Bezugspunktes voraus, nach welchem sich die zu stellenden Anforderungen bestimmen. Das Gesamturteil muss für die Dienstbehörde und für den einzelnen Beamten zuverlässig Aufschluss darüber geben, welchen Standort der einzelne Beamte im Leistungswettbewerb einnimmt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 -, DÖD 2003, 202 = NVwZ 2003, 1397 = ZBR 2003, 420.
Um dem aus dem Prinzip der Bestenauslese folgenden Gebot zu genügen, die Vergleichbarkeit von Leistungsbewertungen in dienstlichen Beurteilungen zu gewährleisten, muss der Dienstherr hinsichtlich der zu beurteilenden und ggf. später miteinander hinsichtlich ihrer Leistung zu vergleichenden Beamten einen solchen Bezugspunkt wählen, sie also in einer solchen Vergleichsgruppe zusammenfassen, in der vergleichbare Leistungsanforderungen herrschen, in der also grundsätzlich ein und derselbe abstrakte, d. h. nicht nur auf die Anforderungen des Dienstpostens des einzelnen Beamten bezogene Maßstab auf alle zu beurteilenden Beamten Anwendung finden kann.
Zum Erfordernis der Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabes vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, NVwZ-RR 2000, 621 = DÖD 2001, 38.
Gemessen an diesen Voraussetzungen liegt ein Verstoß der Beklagten gegen das Prinzip der Bestenauslese nicht vor.
Es widerspricht dem Prinzip der Bestenauslese grundsätzlich nicht, wenn der Dienstherr bei den dienstlichen Beurteilungen den Maßstab für die Leistungsanforderungen nicht der herkömmlichen Übung entsprechend durch Anknüpfung an die Anforderungen des Statusamtes
- vgl. zu diesem Grundsatz OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1991 - 12 A 1169/89 -, JURIS, Beschluss vom 11. Januar 2000 - 6 A 1316/97 - sowie Urteil vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139; ferner OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 25. Februar 1997 - 2 B 10392/97 -, DÖD 1997, 283 = ZBR 1998, 59 -,
sondern dadurch bildet, dass er gleichartige und gleichwertige Funktionen (z. B. Sachbearbeiterfunktionen) zu einer Funktionsebene zusammenfasst. Denn beide Systeme sind grundsätzlich in gleicher Weise geeignet, die Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen zu sichern. Beide Systeme knüpfen an gedachte (idealtypische) abstrakte Leistungsanforderungen an, die für alle Beamten der Vergleichsgruppe gelten sollen. Bei der Anknüpfung an das Statusamt sollen die als gleich gedachten Leistungsanforderungen maßgeblich sein, die der Dienstherr an einen gedachten durchschnittlichen Beamten einer Besoldungsgruppe stellt, während es bei der Vergleichsgruppenbildung nach Funktionsebene auf die als gleich gedachten Leistungsanforderungen ankommt, die die in einer Funktionsebene zusammengefassten Dienstposten durchschnittlich stellen. Mit Blick auf die unterschiedlichen Laufbahnen
- vgl. zu diesem Gesichtspunkt vor allen Dingen Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 25. Mai 2000 - 15 K 3659/99 -, S. 14 des amtlichen Umdrucks -
und die Verschiedenartigkeit der Dienstposten die von Beamten einer Besoldungsgruppe wahrgenommen werden, liegt es auf der Hand, dass auch die Anknüpfung an das Statusamt nicht voraussetzt, dass die zu vergleichenden Amtsinhaber desselben Statusamtes und derselben Besoldungsgruppe durchweg gleiche Arbeit leisten, d. h. also gleichen Anforderungen, Belastungen und Erwartungen ausgesetzt sind. Das Statusamt als Anknüpfungspunkt kann vielmehr nur ein grobes Raster zur Verfügung stellen mit der Folge, dass die Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen in der Regel nur durch weitere, der Vielgestaltigkeit der Wirklichkeit Rechnung tragende Differenzierungen hergestellt werden kann. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Hinblick auf Unterschiede des Schwierigkeits- und Verantwortungsgrades von Dienstposten innerhalb der Bandbreite einer Besoldungsgruppe als richtig bestätigt, dass die Bedeutung und die Schwierigkeit des einzelnen Arbeitsgebietes schon bei der dienstlichen Beurteilung in der Weise berücksichtigt werden, dass sie Schlüsse auf die fachliche Eignung des Inhabers des fraglichen Dienstpostens zulassen und dies in der Regel auch in dem allgemeinen Eignungsurteil zum Ausdruck kommt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 13.80 -, ZBR 1981, 315 = DÖD 1981, 279, m.w.N.
Sie wirken sich darüber hinaus aber auch (schon) bei der Leistungsbeurteilung aus. Da z. B. ein Beamter, der eine über den durchschnittlichen Anforderungen liegende schwierige und verantwortungsvolle Aufgabe zufriedenstellend erledigt hat, eine bessere Leistung erbracht hat als ein Beamter, der eine einfache, lediglich geringe Anforderungen stellende Aufgabe unterhalb des durchschnittlichen Anforderungsprofils ebenfalls zufriedenstellend erfüllt hat, müssen sich Unterschiede in der Bedeutung und Schwierigkeit des einzelnen Arbeitsgebietes in der Leistungsbewertung ebenfalls niederschlagen. Erforderlich ist mithin eine konkrete Bewertung und Gewichtung der (besonders schwierigen und verantwortungsvollen) Tätigkeit in der Beurteilung selbst.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1991 - 12 A 1169/89 -, JURIS; zu der zur Wahrung des Gleichheitssatzes unerlässlichen differenzierenden Bewertung der einzelnen Dienstposten bei der (statusamtsbezogenen) Beurteilung vgl. vor allem BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2003 - 2 BvR 311/03 -, ZBR 2004, 45 ff. (46) = NVwZ 2004, 95 f. (96).
Ist aber bei der Zusammenfassung einer Gruppe zu beurteilender Beamter die Funktionsebene und nicht das Statusamt als Bezugspunkt für die vergleichende Beurteilung gewählt worden, so ist dies - jedenfalls soweit die einschlägigen Beurteilungsbestimmungen nichts Abweichendes vorsehen - vor dem Prinzip der Bestenauslese so lange nicht zu beanstanden, als eine abstrakte Maßstabsbildung bezogen auf die Funktionsebene ebenso (nur) annähernd verlässlich möglich ist, wie dies bei der Vergleichsgruppenbildung nach Statusämtern der Fall ist. Dann kann es auch keine Rolle spielen, wie viele verschiedene Besoldungsgruppen bzw. Statusämter der Funktionsebene zugeordnet werden. Beide Modelle der Maßstabsbildung sind so gesehen Instrumente zur weitgehenden Optimierung der Bemühungen um eine gerechte, dem Prinzip der Bestenauslese genügende Beurteilung. Genügen beide aber unter den genannten Voraussetzungen den verfassungsrechtlichen Vorgaben aus Art. 33 Abs. 2 GG, so bedarf es auch keiner weitergehenden Voraussetzungen für ihre Anwendung.
Anders wohl: OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2000 - 6 A 1316/97 - und Urteil vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139.
Genügt eines der Modelle den Anforderungen aus Art. 33 Abs. 2 GG aber nicht, so kann seine Verwendung auch nicht durch gesonderte Voraussetzungen oder Notsituationen gerechtfertigt sein.
Die hier vorgenommene Vergleichsgruppenbildung gewährleistet eine der Bestenauslese genügende Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen der Beamten. Denn der von dem Dienstherrn gewählte Bezugspunkt - die konkret zugrunde gelegte Funktionsebene -, nach dem sich die an den einzelnen Beamten zu stellenden Anforderungen (im Sinne gedachter Durchschnittsanforderungen) bestimmen, ist mit Blick auf die Gleichwertigkeit der Dienstposten und die damit einhergehende - abstrakte - Gleichartigkeit der Dienstaufgaben bzw. mit Blick auf die teilweise geforderte
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 193; Kathke, in: Schütz/Maiwald, BeamtR, Komm., Stand: Januar 2004, C § 104 Rn. 235; ähnlich Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Stand: September 2003, Rn. 414, 414 a -
und hier gegebene sinnfällige Verklammerung des Personenkreises durch Wahrnehmung gleichartiger Aufgaben ein einheitlicher.
Die Gleichwertigkeit der hier fraglichen Sachbearbeiterdienstposten und die (abstrakte) Gleichartigkeit der Dienstaufgaben der Sachbearbeiter bzw. die so eben angeführte sinnfällige Verklammerung des betroffenen Personenkreises durch die Wahrnehmung gleichartiger Aufgaben hat die Beklagte durch die Erläuterung der in gehobenen Dienst im C. praktizierten "Topfwirtschaft" und ihrer Konsequenzen eingehend und sachlich nachvollziehbar dargelegt, ohne dass der Kläger dem durchgreifend widersprochen hätte.
Nach dem im C. im gehobenen Dienst angewandten Systems der sog. "Topfwirtschaft"
- vgl. insoweit auch Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Stand: Juli 2003, BLV § 41 a Rn. 2, wonach sich die Quotenvorgabe in dieser Regelung deshalb auch auf nach derselben Funktionsebene gebildete Vergleichsgruppen bezieht, um insbesondere den Strukturverhältnissen der "Topfwirtschaft" Rechnung zu tragen -
werden Beförderungsplanstellen nicht bindend einem bestimmten der nur summarisch und als gleichwertig bewerteten Dienstposten zugeordnet, sondern von Fall zu Fall dort vergeben, wo eine Beförderungsmöglichkeit ausgeschöpft werden soll. Damit geht einher, dass bei Beförderungen innerhalb einer Funktionsebene regelmäßig kein gesondert ausgewiesener höherwertiger Dienstposten übertragen wird. Der Beamte kann also innerhalb der Funktionsebene auf jedem der vorhandenen - auch auf ein und demselben - Dienstposten vom Eingangs- bis zum Endamt befördert und mit Blick auf die Gleichwertigkeit aller Dienstposten - so deren Annahme nur tatsächlich sachlich gerechtfertigt ist - auch ungeachtet seiner Besoldungsgruppe auf jeden dieser Dienstposten umgesetzt werden. Die als sachlich gerechtfertigt vorausgesetzte Bewertung der Dienstposten der in Rede stehenden Funktionsebene als gleichwertig hat zur Folge, dass hier die Wahrnehmung gleichartiger Dienstaufgaben trotz unterschiedlicher statusrechtlicher Ämter der betroffenen Beamten im Vordergrund steht und dass alle Beamten der selben Funktionsebene gleichartigen Leistungsanforderungen ausgesetzt sind.
Dem kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Dienstposten und die entsprechenden Leistungsanforderungen deshalb nicht gleichwertig seien und nicht in einer Funktionsebene zusammengefasst werden dürften, weil die Sachbearbeiter des Referats III teilweise als Beschaffer im Außendienst und teilweise als Auswertungssachbearbeiter im Innendienst eingesetzt werden. Die Beklagte hat auch insoweit nicht den ihr zustehenden, vom Grundsatz der Vergleichbarkeit dienstlicher Beurteilungen gezogenen Ermessensrahmen überschritten. Gleichartigkeit der Dienstaufgaben bedeutet nicht die Wahrnehmung gleicher Dienstaufgaben. Die Gleichartigkeit auch hinsichtlich von Außen- und Innendienstposten ist aber schon deshalb gegeben, weil jeder in der Abteilung XXX vorhandene Sachbearbeiterdienstposten nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beklagten jedem Sachbearbeiter in der Abteilung unabhängig von der Frage übertragen werden kann, ob dieser zuletzt im Innen- oder im Außendienst eingesetzt worden ist. Außerdem könnte der Kläger die Unterschiedlichkeit von Außen- und Innendienstposten auch nicht mit Erfolg einer etwaigen Vergleichsgruppenbildung allein nach dem Statusamt und der Laufbahngruppe (alle Beamten einer Organisationseinheit des C. mit der Besoldungsgruppe A 11) entgegensetzen. Aus welchen Gründen eine Vergleichsgruppenbildung nach Funktionsebene hier insoweit anders bewertet werden müsste, ist nicht erfindlich. Ferner hat die Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass die Forderung, nur gleiche Dienstposten dürften einbezogen werden, angesichts der Bandbreite der Dienstposten in den Fachabteilungen des C. die Bildung hinreichend großer Vergleichsgruppen auf Abteilungs- und sogar auf Behördenebene unmöglich machen würde. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die Vergleichbarkeit der Leistungsbewertungen durch das in Nr. 5.1.3 und Nr. 5.1.4 BRL für die einzelnen Leistungsmerkmale normierte und Differenzierungen je nach Dienstposten erlaubende und verlangende Bewertungssystem noch erhöht wird. Nach Nr. 5.1.4 BRL ist anhand eines jeden Leistungsmerkmals für die in der zuvor gefertigten Tätigkeitsbeschreibung (Nr. 5.1.2 BRL) aufgeführten Tätigkeiten zu prüfen, inwieweit der Beamte den Anforderungen des Arbeitsplatzes gerecht wird. Dabei können nach Nr. 5.1.3 BRL einzelne Leistungsmerkmale, die für den jeweiligen Arbeitsplatz besonders wichtig sind, durch Kennzeichnung höher gewichtet und für den Arbeitsplatz wichtige, aber nicht vorgegebene Leistungsmerkmale hinzugesetzt und bewertet werden; ferner sind Leistungsmerkmale, die wegen der Art der angefallenen Aufgaben im Beurteilungszeitraum nicht beobachtet werden konnten (mit Ausnahme der unter Nr. 5 aufgeführten Leistungsmerkmale, wenn die Beurteilten Führungskräfte sind), zu streichen. Beispielsweise leuchtet es ein, wenn bei dem zu jener Zeit im Außendienst beschäftigten Kläger die Initiative, nicht aber das schriftliche Ausdrucksvermögen als besonders wichtig betrachtet wurde, während es bei einem Auswertungssachbearbeiter angezeigt erscheinen mag, eher das schriftliche Ausdrucksvermögen als wichtig hervorzuheben. Durch diese Handhabung ist gewährleistet, dass dem Gleichheitssatz ausreichend Rechnung getragen wird: Die zugrunde liegende - abstrakte - Maßstabsbildung wird durch bewertende und gewichtende Einbeziehung der ggf. am jeweiligen Arbeitsplatz zu berücksichtigenden Besonderheiten zum Zwecke der optimierten Bestenauslese ergänzt.
Auch die Rügen des Klägers, die Vergleichsgruppenbildung führe zu einer ungerechtfertigten gemeinsamen Beurteilung nicht in Konkurrenz zueinander stehender Beamter sowie zur Vergabe vergleichsweise besserer Noten an Beamte, die sich in den höheren Besoldungsgruppen befinden und deshalb über eine größere Diensterfahrung verfügen, greifen nicht durch. Gegen das mit diesem Vortrag vorgebrachte Argument, die in Anwendung der Richtwerteregelung nur begrenzt zur Verfügung stehenden Spitzennoten - hier die Noten der Notenstufen 1 und 2 - kämen praktisch nur den Beamten in den höheren Besoldungsgruppen zugute, während die Beamten in den unteren Besoldungsgruppen "leer ausgingen", spricht zunächst schon das von der Beklagten mit Schriftsatz vom 28. Januar 2004 vorgelegte Zahlenmaterial zum Regelbeurteilungsdurchgang 1997. Die dortige Aufschlüsselung der innerhalb der Abteilung III vergebenen Noten nach Notenstufen allgemein sowie nach Notenstufen innerhalb der einzelnen Besoldungsgruppen zeigt vielmehr ein differenziertes Bild: Während 52,08 % der Beamten der Funktionseinheit eine der beiden höchsten Notenstufen erreicht haben, waren es in den Besoldungsgruppen A 9, A 10, A 11 bzw. A 12 jeweils 100 %, 50 %, 45,8 % bzw. 66,7 %. Abgesehen von dieser tatsächlichen Betrachtung kann der Argumentation des Klägers jedenfalls deshalb nicht gefolgt werden, weil - die Richtigkeit seiner These unterstellt - von einer solchen Benachteiligung alle Beamten der jeweiligen unteren Besoldungsgruppe gleichermaßen betroffen wären, aber jedenfalls nicht unmittelbar mit Beamten höherer Besoldungsgruppen in Konkurrenz um Beförderungsplanstellen in der Funktionseinheit stehen; letzteres hat der Kläger selbst zutreffend ausgeführt. Etwaige Verzerrungen im Notenspiegel zugunsten von Beamten in höheren Besoldungsgruppen können mithin die Beamten in den unteren Besoldungsgruppen unter keinem Gesichtspunkt in eigenen Rechten tangieren. Abgesehen davon kann nicht angenommen werden, dass die Beamten mit höherer Besoldungsgruppe vor allem aufgrund ihrer längeren Diensterfahrung befördert worden sind und schon aus diesem Grunde einen beurteilungsrelevanten Qualifikationsvorsprung aufweisen. Maßgeblicher Grund für ihre Beförderung war mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 GG vielmehr regelmäßig ihre bessere Leistung. Weshalb eine Vergleichsgruppenbildung mit Blick darauf zu beanstanden sein sollte, dass in ihr nicht nur im direkten Vergleich zueinander stehende Beamte zusammengefasst werden, sondern (zusätzlich) auch solche, für die zumindest auch ein vertikaler Vergleich in Frage kommt, erschließt sich nicht; insbesondere ist, wie bereits ausgeführt, insoweit nicht ersichtlich, dass hierdurch subjektive Rechte der Beamten einer bestimmten Besoldungsgruppe berührt sein könnten.
Soweit der Kläger schließlich - auf seiner These der Bevorzugung der Beamten höherer Besoldungsgruppen durch das Beurteilungssystem fußend - einwendet, die erfolgte Vergleichsgruppenbildung führe zu einer mangelnden Differenzierbarkeit der Leistungen der Beamten einer Besoldungsgruppe, überzeugt auch dies nicht. Welchen Grad der Differenzierung der Dienstherr mit dem neuen Beurteilungssystem innerhalb der Beamten einer Besoldungsgruppe erreicht, bleibt mit Blick auf die ihm diesbezüglich eingeräumte weite Gestaltungs- und Ermessensfreiheit einer Rüge der betroffenen Beamten grundsätzlich entzogen, sofern nur eine hinreichende Differenzierung sichergestellt ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2003 - 2 BvR 311/03 -, NVwZ 2004, 95 = ZBR 2004, 45.
Hier verdeutlichen die von der Beklagten für die Regelbeurteilungsrunde 1997 vorgetragenen Zahlen, dass das neue Beurteilungssystem dem früheren System auch hinsichtlich der Differenzierung innerhalb der Teilgruppe der Beamten einer Besoldungsgruppe offenbar weit überlegen ist. Aus der Aufschlüsselung für die Abteilung XXX im Schriftsatz vom 28. Januar 2004 ergibt sich etwa für die damalige Besoldungsgruppe des Klägers (A 11), dass vier Beamte 9 Punkte, sieben Beamte 8 Punkte, acht Beamte 6 Punkte und fünf Beamte 5 Punkte erreicht haben. Auch die bereits mit Schriftsatz vom 15. März 2001 für die Gesamtzahl der 151 nach A 11 besoldeten Beamten im Bundesamt für W. gemachten Angaben belegen den konstatierten Befund: Danach sind Noten von 4 bis 9 Punkten vergeben worden, wobei u. a. 24 Beamte 9 Punkte, 48 Beamte 6 Punkte und zwei Beamte 4 Punkte erhalten haben.
Ist die Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen der zu einer Funktionseinheit zusammengefassten Beamten - wie hier - im Einzelfall gewährleistet, so ist der Dienstherr bei der Anwendung eines Beurteilungssystems, nach dem die Vergleichsgruppe mit Blick auf die Einhaltung der Richtwerte nicht nach dem Statusamt, sondern nach der Funktionseinheit gebildet wird, nicht unter Hinweis auf den Grundsatz der statusamtsbezogenen Beurteilung, d. h. der Ausrichtung des (vergleichenden) Beurteilungsmaßstabs an dem durchschnittlichen Anforderungsprofil des jeweiligen Statusamtes,
vgl. zu diesem Grundsatz OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2000 - 6 A 1316/97 - sowie Urteil vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139,
weiteren Einschränkungen unterworfen. Denn zum einen verliert der Statusamtsbezug der abstrakten Anforderungen der Tätigkeit eines Beamten an Gewicht, wenn - wie hier - diese Anforderungen in der Hauptsache an die (mehrere Besoldungsgruppen überspannende) wahrgenommene Funktion anknüpfen. Zum anderen soll auch durch die Wahl des Statusamtes als Bezugspunkt der Leistungsanforderungen jedenfalls in erster Linie nur die Vergleichbarkeit der Beurteilungen und damit die Wahrung des Prinzips der Bestenauslese sichergestellt werden. Ob der Dienstherr durch eine Abkehr von der Statusamtsbezogenheit als Vergleichsmaßstab gegebenenfalls dem Grundsatz der Funktionsbezogenheit der Besoldung (§ 18 BBesG) keine hinreichende Beachtung mehr schenkt, ist für das Beurteilungsverfahren ohne Belang. Schließlich steht die Entscheidung für einen bestimmten Beurteilungsmaßstab, der das Prinzip der Bestenauslese nicht verletzt, im weit gespannten Ermessens- und Gestaltungsrahmen des Dienstherrn. Ob der Dienstherr jeweils das zweckmäßigste System gewählt hat oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist nicht Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 -, NVwZ 1982, 101 = ZBR 1982, 172, in dem das Gericht u.a. auch die zurückhaltende Formulierung verwendet, wonach es (nur) "zumindest naheliegend" ist, dass Beamte an den Anforderungen ihres statusrechtlichen Amtes gemessen werden; vgl. ferner Schröder/ Lemhöfer/Krafft, a.a.O., die von einem Wahlrecht des Dienstherrn zwischen Vergleichsgruppenbildung nach Statusamt und Vergleichsgruppenbildung nach Funktionseinheit ausgehen.
Unabhängig davon ist hier die weitere Voraussetzung, die nach teilweise vertretener Auffassung die Zulässigkeit der Vergleichsgruppenbildung nach Funktionseinheit einschränken soll und neben der Voraussetzung der Vergleichbarkeit von Dienstposten und Dienstaufgaben bzw. der sinnfälligen Verklammerung des betroffenen Personenkreises durch Wahrnehmung gleichartiger Aufgaben kumulativ erfüllt sein muss, gegeben. Gefordert wird insoweit, dass die Vergleichsgruppenbildung nach Funktionseinheit im Interesse einer umfassenden Beurteilungsregelung unverzichtbar erscheinen müsse
- vgl. das Urteil des OVG NRW vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139, das sich allerdings auf Beurteilungsrichtlinien bezieht, nach denen die Vergleichsgruppe "in erster Linie" nur aus Beamten derselben Besoldungsgruppe innerhalb einer Laufbahngruppe zu bilden war und in denen deshalb bereits ein Vorrang der Vergleichsgruppenbildung nach Besoldungsgruppen angelegt war -
bzw. dass sie die Behebung des (statistisch bedingten) Größenproblems zur Folge haben müsse.
Vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, Stand: September 2003, Rn. 414, 414 a.
Das von der Beklagten mit Schriftsatz vom 28. Januar 2004 vorgelegte Zahlenmaterial erhellt, dass die angestrebte Anwendung von Richtwerten innerhalb der Abteilung III des Bundesamtes für W. , durch die hier (gerade mit Blick auf die Überschaubarkeit der Vergleichsgruppe für den Zweitbeurteiler) ermessensfehlerfrei die Reichweite der Vergleichsgruppe bestimmt worden ist, nicht möglich wäre, wenn die Sachbearbeiter jeweils nach Zugehörigkeit zu einer Besoldungsgruppe beurteilt werden müssten. Nur bei einem hinreichend großen Verwaltungsbereich mit im großen und ganzen vergleichbarer Aufgaben- und Personalstruktur und bei hinreichend besetzten Vergleichsgruppen kann der Dienstherr im allgemeinen ohne Rechtsfehler - insbesondere ohne Verstoß gegen den Leistungsgrundsatz - davon ausgehen, dass das Gesamtbild der Eignung und Leistung der Beamten annähernd sowohl mit der Gesamtverwaltung als auch mit den einzelnen anderen Abteilungen übereinstimmen wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13.79 -, ZBR 1981, 197 = DÖD 1980, 224.
Eine hinreichend große Vergleichsgruppe dürfte, um dem Leistungsgrundsatz zu genügen, frühestens bei einer Zahl von etwa 30 oder besser 35 zu beurteilenden Beamten erreicht werden, weshalb auch die in Nr. 5.4.2 Abs. 3 BRL genannte Zahl von 10 Personen zu niedrig angesetzt ist.
Vgl. Kathke, a.a.O., § 104 Rn. 288 m.w.N. auf die insoweit vielgestaltige Rechtsprechung.
Im vorliegenden Fall umfasst die gebildete Vergleichsgruppe 48 Beamte, so dass die Richtwerte beachtet werden können; ihre Anwendung wäre indes nicht möglich, wenn die Vergleichsgruppen jeweils auf die Beamten einer Besoldungsgruppe beschränkt bleiben müssten (A 9: ein Beamter; A 10: 14 Beamte; A 11: 24 Beamte; A 12: neun Beamte).
b) Eine Verkennung des Maßstabes liegt ferner nicht darin, dass die Gesamtnote des Klägers bei (wohl) gleichgebliebener Leistung in der streitgegenständlichen Beurteilung deutlich niedriger bewertet festgesetzt worden ist als die Gesamtnote in der 1994 erstellten Regelbeurteilung. Die Herabstufung von der Note "gut" auf die Note "Durchschnitt" (oberer Bereich) beruht im Ergebnis indes nicht auf der Verkennung des richtigen, sondern auf der Anwendung eines strengeren Beurteilungsmaßstabes, der in den der Vorschrift des § 41 a Satz 1 BLV entsprechenden Richtwerteempfehlungen in Nr. 5.4.1 BRL zum Ausdruck kommt. Die damit verbundene neue Positionierung des Klägers hat im Übrigen, wie bereits ausgeführt, seinen Standort innerhalb des Feldes potentieller Wettbewerber nicht zu seinen Lasten verändert. Die angewandten Richtwerteempfehlungen sind rechtlich nicht zu beanstanden. Derartige Richtwerte begegnen unter den von der Rechtsprechung entwickelten einschränkenden und hier gegebenen Voraussetzungen - Bezug der Richtwerte auf einen hinreichend großen Verwaltungsbereich mit einer im großen und ganzen vergleichbaren Aufgabenstruktur sowie eine gewisse Flexibilität der Prozentsätze,
vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 5. Aufl. 2001, Rn. 461, m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13.79 -, a.a.O., und Urteil vom 13. November 1997 - 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638 -
keinen Bedenken. Der Dienstherr darf durch die Angabe eines in der Verwaltung insgesamt erwarteten anteiligen Verhältnisses der Noten den von ihm gewollten Inhalt der Noten und damit die anzuwendenden Maßstäbe näher bestimmen.
Vgl. im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 2003 - 1 A 482/01 -, m.w.N.
c) Es kann schließlich nicht festgestellt werden, dass die Beklagte bei der dienstlichen Beurteilung sachfremde Erwägungen angestellt hätte. Insbesondere hat sich der Vorwurf des Klägers, einzelne Gesamtnoten seien im Wege des Aushandelns nach Gesichtspunkten vergeben worden, die sich nicht am Leistungsgedanken orientiert haben, nicht bestätigt. In Bezug auf das Gespräch zwischen dem Zeugen M. und dem Zeugen M. hat der Zeuge M. ausgesagt, dass es ihm bei dem Gespräch mit dem Zeugen M. darum gegangen sei, unter Einhaltung der von ihm gefundenen Reihung, an deren Spitze der Zeuge M. gestanden habe, für sein Referat eine Lösung dafür zu finden, dass es in der Abteilung insgesamt zu viele Kandidaten für 9 Punkte gegeben habe. Keinesfalls habe dieses - zudem auf seine eigene Unsicherheit, ob dem Zeugen M. die Note 8 oder die Note 9 zustehe, zurückzuführende - Gespräch dazu gedient, den Zeugen M. zum Verzicht auf die Bestnote zugunsten eines bestimmten anderen Kollegen zu bewegen. Abgesehen davon habe es keinerlei Auswirkung auf die Benotung des Klägers und auch nicht auf die Reihung gehabt. Diese Aussage legt der Senat in Übereinstimmung mit dem erstinstanzlichen Urteil seiner Entscheidung als wahr zugrunde, ohne dass es einer erneuten Beweiserhebung bedürfte. Eine Heranziehung unzulässiger "Hilfskriterien" ist auch im Übrigen nicht erkennbar. Der Zeuge X. hat insoweit lediglich ausgesagt, dass in den Beurteilungsvorgesprächen nach Hilfskriterien für die erforderliche Differenzierung gesucht worden sei. Dabei habe eine Rolle gespielt, ob jemand gerade befördert worden war oder schon längere Zeit nicht mehr befördert werden konnte; in einer anderen Abteilung sei angeblich sogar diskutiert worden, ob die Überstundenzettel ein Hilfskriterium sein könnten. Diesen glaubhaften und auch hier als wahr zugrunde gelegten Äußerungen lässt sich nicht entnehmen, dass der Zeuge X. oder ein anderer Erstbeurteiler einschließlich des für den Kläger zuständigen Zeugen M. bei ihrer später jeweils erfolgten eigenverantwortlichen Notenvergabe unzulässige, nicht den gesetzlichen Vorgaben genügende Kriterien verwendet hätten. Der Zeuge M. hatte außerdem schon in seiner dienstlichen Stellungnahme vom 20. Juli 1999 betont, dass die Frage, ob ein anderer Beamter in naher Zukunft zur Beförderung angestanden hat und zu diesem Zweck eine gute Note benötigte, bei der Abfassung der Beurteilung des Klägers keine Rolle gespielt habe.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG) nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40, 41 BLV
§§ 40 bis 41 a BLV
§§ 12, 40 Abs. 1 BLV
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 41 a BLV
§ 18 BBesG
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 41 a Satz 1 BLV
§ 8 Abs. 1 BBG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
Art. 33 Abs.
2 GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 1398
NVwZ-RR 2000, 621
NVwZ-RR 2002, 201
RiA 2001, 305
RiA 2003, 256
NVwZ 2003, 1397
NVwZ 2004, 95
NVwZ 1982, 101
2 C
31.01
1 A 482/01
1 A 2338/01
1 A 2138/01
2
BvR 2357/00
2 BvR 723/99
2 C 31.01
1 A
482/01
2 C
7.99
2 C 13.79
2
A 6.98
2 C 28.83
2 C 41.00
6 A 3593/98
1 B 1469/01
1 B 2262/02
6 A 1316/97
2 C
16.02
2 C 7.99
12 A 1169/89
6 A 5645/00
2 B 10392/97
15 K 3659/99
2 C
13.80
2 BvR 311/03
2
BvR 311/03
2 C
8.79
2 C
13.79
2 A 1.97