Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2015-07-14, Aktenzeichen 2 A 377/14

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin, eine im geschäftlichen Verkehr nach außen auftretende Gesellschaft bürgerlichen Rechts, begehrt von der Beklagten die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids hinsichtlich der geplanten Nutzungsänderung eines Sonderpostenmarktes.
Die Klägerin ist Eigentümerin bzw. Erbbauberechtigte der beiden Buchgrundstücke G. H. straße 25 und 27 in E., Gemarkung E., Flur x, Flurstücke I. (Nr. 25) und J. (Nr. 27). Die beiden Gesellschafter der Klägerin sind zugleich Inhaber der Firma K. Sonderposten GmbH, die als Mieterin auf den genannten Grundstücken einen Sonderpostenmarkt betreibt. Der Sonderpostenmarkt wird auf dem Grundstück G. H. straße 25 mit einer damaligen Verkaufsfläche von ca. 1.300 m² bereits seit dem Jahre 1995 betrieben. Davor befand sich in den dort aufstehenden Hallen ein Verbrauchermarkt der L. Warenhandels GmbH. In unmittelbarer Nähe der klägerischen Grundstücke auf derselben Straßenseite ist seit einigen Jahren ein großflächiger Einzelhandel in Form eines Hobby-/Garten-Centers (Fa. M. N.) gelegen. Auf der gegenüberliegenden Straßenseite befindet sich der sog. O. -Park, der mehrere großflächige Einzelhandelsbetriebe beherbergt (P., Q., Möbel R.) und vom B-Plan Nr. 73 „S. T. II“ umfasst ist.
Die beiden Grundstücke der Klägerin sind im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nummer 31 „S. T.“ der Beklagten gelegen, der im Jahre 1969 aufgestellt wurde und mit Wirkung zum 29. Januar 1971 in Kraft getreten ist. Dieser Bebauungsplan sieht für das damalige Flurstück U. (im Wesentlichen das heutige Grundstück Nr. 25) die Festsetzung eines Sondergebietes „Laden“ und im südöstlichen Bereich einer Kleingartenfläche vor. Hinsichtlich des damaligen Flurstücks V. (im Wesentlichen das heutige Grundstück Nr. 27) setze die Beklagte ein Industriegebiet mit einem nördlichen und südlichen Baufeld fest, die mit Baugrenzen eingefasst sind. Im Jahre 1982 vollzog die Beklagte die erste Änderung des Bebauungsplans Nr. 31, die im Wesentlichen heutige Straßenflächen der G. H. straße zur Schaffung von Zufahrten für die anliegenden Industriegrundstücke betraf.
Am 13. Oktober 1997 beantragte die Klägerin bei der Bauaufsichtsbehörde der Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für eine Baumaßnahme auf den beiden streitbefangenen Grundstücken, die zum einen eine Nutzungsänderung des damals auf dem Grundstück Nr. 27 leerstehenden Hallenkomplexes (eine frühere Näherei bzw. Textilfabrik der Firma W. -X., die später als Y. -Z. mit Bistro-Räumlichkeiten genutzt wurde und zudem einige Büroräumlichkeiten aufwies) und zum anderen die Errichtung eines Verbindungstraktes parallel zur G. H. straße zum Gegenstand hatte. Mit dem Verbindungstrakt sollten die auf den beiden Grundstücken bestehenden Hallenkomplexe mit dem Ziel der Erweiterung der Verkaufsflächen des bereits 1995 genehmigten K. -Sonderpostenmarktes um 1.500 m² auf insgesamt 3.360 m² räumlich zusammengeführt werden.
Ihren Antrag auf Erteilung einer entsprechenden Baugenehmigung verfolgte die Klägerin vor dem Hintergrund nicht weiter, dass zwischen ihr und der Beklagten keine Einigung hinsichtlich der Gesamtgröße der künftigen Verkaufsflächen des K. -Sonderpostenmarktes erzielt werden konnte. Die Beklagte zeigte sich seinerzeit lediglich bereit, der Klägerin maximal 2.800 m² Verkaufsfläche zu genehmigen, um negative Auswirkungen auf den in ihrer Innenstadt vorhandenen Einzelhandel ausschließen zu können. Die Beklagte ging u.a. aufgrund eines am 12. Juni 1998 durchgeführten Ortstermins (vgl. dazu die Dokumentation der vorgefundenen Sortimentsstruktur Bl. 34 f. der Beiakte D) davon aus, dass es sich bei dem Sonderpostenmarkt der Klägerin um einen Mehrbranchenanbieter handele, dessen - zum Teil stark zentrenrelevante (Textilien, Schuhe, Sportartikel und Spielwaren) - Sortimentsstruktur sich jederzeit wandeln könne.
Vor diesem Hintergrund beantragte die Klägerin bei der Beklagten am 25. Juli 1998 die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids des Inhalts, dass der Betrieb eines auf den beiden Grundstücken G. H. straße 25 und 27 befindlichen Sonderpostenmarkt mit eine Verkaufsfläche von insgesamt 3.500 m² bauplanungsrechtlich zulässig sei. Mit Bescheid vom 26. August 1998 lehnte die Beklagte diesen Antrag im Wesentlichen mit der Begründung ab, ein vergrößerter K. -Sonderpostenmarkt diene vorwiegend der übergemeindlichen Versorgung der Verbraucher und sei somit als Verbrauchermarkt im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 einzustufen. Er sei damit in einem Industriegebiet nicht zulässig. Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch, der nach Erhebung einer Untätigkeitsklage zum erkennenden Gericht - 2 A 2170/99 - von der damals zuständigen Bezirksregierung Braunschweig mit Widerspruchsbescheid vom 29. April 1999 positiv beschieden wurde. Die Bezirksregierung Braunschweig gelangte darin zu der Auffassung, das Bauvorhaben der Klägerin sei auch nach den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 31 „S. T.“ in Verbindung mit § 11 BauNVO 1968 bauplanungsrechtlich zulässig. Die Einschätzung der Beklagten, der beabsichtigte Sonderpostenmarkt diene vorwiegend der übergemeindlichen Versorgung, habe sich nach eingehender Prüfung unter Beteiligung der Industrie- und Handelskammer Hannover - Hildesheim nicht bestätigt.
Anlässlich dieses Widerspruchsverfahrens empfahl die Bezirksregierung Braunschweig der Beklagten, den im Widerspruchsverfahren maßgeblich gewesenen Bebauungsplan Nr. 31 im Hinblick auf die Folgen der kommunalen Gebietsreform aus dem Jahre 1971 zu aktualisieren und in städtebaulicher Hinsicht an wesentliche Veränderungen anzupassen.
Zur Umsetzung der Entscheidung der Bezirksregierung erteilte die Beklagte der Klägerin unter dem 3. Juni 1999 einen Bauvorbescheid mit dem Tenor, sie stimme unter Aufhebung ihres ablehnenden Bescheides vom 26. August 1998 der Erweiterung der Verkaufsflächen des Verbrauchermarktes G. H. straße Nr. 25 durch Nutzungsänderung des im Industriegebiet liegenden Gebäudes G. H. straße Nr. 27 auf insgesamt circa 3.500 m² zu.
Im September 2000 leitete die Beklagte das Verfahren zur zweiten Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 mit dem Ziel ein, dessen textliche Festsetzungen im vereinfachten Verfahren so zu ergänzen, dass für ihn die Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 1990 Geltung beanspruche. Um die Funktion ihrer Innenstadt zu stärken und die vorhandenen Industrieflächen dem produzierenden und verarbeitenden Gewerbe zu erhalten, wurde von der Bauverwaltung der Beklagten daneben das Ziel verfolgt, auf den als Industriegebiet festgesetzten Flächen künftig Einzelhandelsbetriebe auszuschließen. Hiervon ausgenommen werden sollten jedoch die seinerzeit vorhandenen Betriebe.
In der 28. Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses der Beklagten vom 27. September 2000 führte hierzu Dipl.-Ing. AA. für die Verwaltung aus, Ziel der Änderung sei es, „im hinteren Bereich die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben auszuschließen.“ Auf Nachfrage des Ratsherrn AB. erläuterte AA., dass sich der bestehende Einzelhandel nicht vergrößern dürfe. Hierzu ergänzte Baudirektor AC. auf Nachfrage des Ratsherrn Dr. AD., der in der Innenstadt befindliche Einzelhandel genieße Bestandsschutz. Im Hinblick darauf schließe der Bebauungsplan Nr. 31 in seiner Neufassung eine weitere Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben aus. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift (Bl. 4 der Beiakte Q) verwiesen. In der 32. Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses vom 13. Februar 2001 führte Dipl.-Ing. AA. erneut aus, dass die Zielsetzung, über eine Bauleitplanänderung dafür zu sorgen, dass die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben auf Teilflächen des zum Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 31 gehörenden Areals ausgeschlossen werde, mit dem Innenstadt-Entwicklungskonzept konform laufe. Daraufhin rief Ratsherr AE. in Erinnerung, dass im Jahre 1998 in Bezug auf die inzwischen Realität gewordene Nutzungsänderung hinsichtlich der Gebäude auf den Grundstücken G. H. straße 25 und 27 ein Widerspruchsverfahren stattgefunden habe, in dessen Rahmen ein negativer Bauvorbescheid angefochten worden sei, der im Vorfeld des Neubaus eines Verbindungstraktes und der Erweiterung einer bestehenden Halle ergangen sei. Für ihn sei daher von Interesse, ob trotz Abhilfe des im Auftrag der K. -Sonderposten GmbH als Antragstellerin erhobenen förmlichen Rechtsbehelfs die Angelegenheit wieder aufgerollt werde oder ob die zum Tragen gekommene Vergrößerung der Einzelhandelsflächen auf dem in Rede stehenden Areal aus Vertrauensschutzgründen nicht revidiert zu werden brauche. Diese Nachfrage beantwortete Dipl.-Ing. AA. für die Verwaltung der Beklagten unter Hervorhebung des auf Bestandsschutzgesichtspunkte verdeutlichenden Tenors der neuen planungsrechtlichen Festsetzung und betonte, dass durch die Bebauungsplanänderung auf die früher dem betroffenen Betrieb zusätzlich zugestandenen Einzelhandelsflächen von 1.500 m² - zumal sie inzwischen etabliert seien - kein Einfluss genommen werden solle. Dies gelte allerdings nicht für die nach Wirksamwerden des Satzungsbeschlusses hinzukommenden Einzelhandelsflächen. Ohnehin sei momentan keine Antragstellung zu verzeichnen, mit der man nochmals auf eine Erweiterung der zurzeit vorhandenen Baulichkeiten abziele. Wegen der weiteren Einzelheiten wird insoweit auf den Auszug der Niederschrift über die 32. Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses vom 13. Februar 2001 (Bl. 14 f. der Beiakte Q) verwiesen.
Nach entsprechender Behandlung im Verwaltungsausschuss beschloss der Rat der Beklagten in seiner 24. Sitzung am 14. März 2001 die zweite Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 „S. T.“ nebst Begründung wie folgt:
„Neue planerische Festsetzung:
Für diesen Bebauungsplan ist die Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.01.1990 maßgebend.
Ausgeschlossen wird die Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben. Vorhandene Betriebe sind in ihrem Bestand geschützt.“
Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf die Ausfertigung der zweiten Änderung zum Bebauungsplan Nr. 31 der Beklagten vom 15. Mai 2001 (Bestandteil der Beiakte F) verwiesen. Diese Änderung ist am 4. Mai 2001 rechtsverbindlich geworden.
Wenig später beantragte die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung für den Neubau des beschriebenen Verbindungstrakts und die Nutzungsänderung der auf dem Grundstück G. H. straße 27 vorhandenen Halle. Sie bezog sich dabei auf den positiven Bauvorbescheid vom 3. Juni 1999 und fügte als Bauvorlage u.a. eine Betriebsbeschreibung bei, in der der vorhandene K. -Sonderpostenmarkt u.a. wie folgt beschrieben wurde: „Einzelhandel mit Warenhaus-Baumarkt-Sortiment.“ Nachdem der Verwaltungsausschuss der Beklagten in seiner Sitzung am 15. November 2001 der von der Klägerin daneben beantragten Befreiung von den die Baufelder betreffenden Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 31 zugestimmt hatte, erteilte die Beklagte unter dem 3. Juli 2002 der Klägerin die beantragte Baugenehmigung für den Neubau eines Verbindungstraktes und die Nutzungsänderung der bestehenden Hallen auf den Grundstücken G. H. straße 25 und 27. Wegen der Einzelheiten der Baugenehmigung wird auf die in den Verwaltungsakten der Beklagten befindliche Ausfertigung (Bl. 91 ff. der Beiakte C) verwiesen.
Etwa ein Jahrzehnt später trat die Klägerin - nachdem sie von gemeinsamen Überlegungen zur Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 65 mit dem Ziel der Festsetzung von Sortimentsbeschränkungen Abstand genommen hatte - im Februar 2013 über die AF. AG. GmbH an die Beklagte mit einem Antrag auf „Erteilung einer baurechtlichen Bestätigung“ heran, der ein verändertes Nutzungskonzept des Gebäudekomplexes „K. Sonderpostenmarkt“ zum Gegenstand hatte. Kern des neuen Nutzungskonzeptes war der Abbruch von Teilen des Gebäudekomplexes - u.a. des Verbindungstrakts - und die Reduzierung der Gesamtverkaufsfläche sowie die Aufteilung in vier separate Nutzungseinheiten für den Einzelhandel. Wegen der Einzelheiten wird auf den Antrag nebst Anlagen (Bl. 261 ff. der Beiakte B) verwiesen.
Zur Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit dieses klägerischen Vorhabens richtete die Bauaufsicht der Beklagten eine Anfrage an ihre Fachaufsichtsbehörde. Zu deren Beantwortung wies das Niedersächsische Sozialministerium mit Email vom 28. März 2013 (Bl. 277 ff. der Beiakte B) darauf hin, dass die mit der 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 vorgenommene Festsetzung „Vorhandene Betriebe sind in ihrem Bestand geschützt“ unglücklich gewählt sei, da das Baurecht grundsätzlich die bauliche Anlage und deren Nutzung in den Blick nehme, dagegen auf einen „Betrieb“ nur in wenigen Fällen abstelle. Dies nahm die Verwaltung der Beklagten zum Anlass, durch Verwaltungsanweisung ihrer Bürgermeisterin und ihres städtischen Baudirektors eine Auslegungsregel zu der genannten textlichen Festsetzung mit dem Ziel zu formulieren, eine hinreichende Bestimmtheit der Bestandsschutzklausel herbeizuführen. Danach sollen die vorhandenen baurechtlich genehmigten Verkaufsflächen mit den genehmigten Sortimenten auf dem jeweiligen Baugrundstück in ihrem Bestand geschützt sein. Auch bei umfangreichen baulichen Veränderungen, Aufsplittung in mehrere Verkaufsstätten oder Abriss und sofortiger Neuerrichtung eines Gebäudes sei die zuletzt genehmigte Art der Nutzung nachwirkend in ihrem Bestand geschützt. Wegen der Einzelheiten wird auf die Verwaltungsanweisung der Bürgermeisterin der Beklagten vom 18. April 2013 verwiesen, die Bestandteil der Beiakte S ist, sowie auf die Information der Bürgermeisterin im Verwaltungsausschuss der Beklagten am 25. April 2013 (Mitteilungsvorlage Nr. 2013/201, Bl. 292 der Beiakte B).
Auf dieser Grundlage teilte die Beklagte der Klägerin in Erledigung ihrer Anfrage vom Februar 2013 mit Schreiben vom 22. April 2013 mit, dass die von ihr geplante Baumaßnahme genehmigungspflichtig und diese nur hinsichtlich der Art der Nutzung mit den Festsetzungen der 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 vereinbar sei. Die Beantwortung der Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit im Übrigen müsse einem Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben.
Hieran anknüpfend legte die Klägerin der Beklagten unter dem 25. Februar 2014 eine Aktualisierung ihrer Planungen zur Umsetzung eines neuen Nutzungskonzeptes für die streitbefangenen Grundstücke vor. Danach sind u.a. ein vollständiger Abbruch und die anschließende Neuerrichtung eines erheblich kleineren Gebäudes auf dem Grundstück G. H. straße 25 sowie die Reduzierung der Gesamtverkaufsfläche auf unter 3.000 m² vorgesehen. In dem Neubau sollen ein Drogeriefachmarkt der Firma AH. mit einer voraussichtlichen Verkaufsfläche von 665 m² und eine Verkaufsstelle für Gastronomie / Lebensmittel / Handwerk (Backshop) mit einer Verkaufsfläche von circa 35 m² betrieben werden. Auf dem Grundstück G. H. straße Nr. 27 sollen ein Schuhfachmarkt der Firma AI. mit einer Verkaufsfläche von rund 485 m² und ein Textilfachmarkt der Firma AJ. AK. mit einer Verkaufsfläche von circa 1.800 m² entstehen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Erläuterung der Klägerin (Blatt 360 ff. der Beiakte A) verwiesen. Aufgrund der geplanten Etablierung eines Textilfachmarktes mit einer Verkaufsfläche von rund 1.800 m² und der Zentrenrelevanz des Sortiments von Textil- und Schuhfachmarkt sowie des vollständigen Wegfalls der niedrigpreisigen, nicht zentrenrelevanten Sonderposten vermochte die Bauverwaltung der Beklagten vor dem Hintergrund der Zielsetzungen aus dem Einzelhandelskonzept 2008 und dessen Fortschreibung (Entwurf 2014) eine Vereinbarkeit der aktualisierten Planung der Klägerin mit dem Bauplanungsrecht im Hinblick auf das Grundstück Nr. 27 nicht mehr zu erkennen und empfahl der Klägerin mit Schreiben vom 27. März 2014 die Stellung einer Bauvoranfrage.
Dieser Empfehlung folgend beantragte die Klägerin am 23. Mai 2014 bei der Beklagten die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids für den Umbau und die Änderung von Einzelhandelsflächen betreffend die streitbefangenen Grundstücke zu folgender Fragestellung:
„Ist eine bauliche Nutzungsänderung in der Art zulässig, dass aus der einen bestehenden Nutzungseinheit Einzelhandel mit Warenhaus-Baumarkt-Sortiment durch Umbau, Abbruch und Änderung in Zukunft vier Nutzungseinheiten Einzelhandel mit Warenhaus-Baumarkt-Sortiment zu errichten und zu betreiben?“
Unter dem 31. Juli 2014 beschied die Beklagte den Antrag der Klägerin dahingehend, dass hinsichtlich der zulässigen Art der baulichen Nutzungen zwischen den beiden streitbefangenen Grundstücken unterschieden werden müsse. Hinsichtlich der G. H. straße Nr. 25 sei die beabsichtigte Nutzungsänderung zulässig, in Bezug auf das Grundstück mit der Hausnummer 27 indes unzulässig, weil das geplante Vorhaben insoweit nicht von der mit der 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 geschaffenen Bestandsschutzklausel für vorhandene Betriebe umfasst werde. Das Vorhaben überschreite mit 1.800 m² Verkaufsfläche für Bekleidung und 485 m² Verkaufsfläche für Schuhe die der Baugenehmigung von 2002 zugrundeliegende Verkaufsfläche von 1.900 m² (1680 m² Sonderposten + 220 m² Zwischentrakt). Zudem sei nur der Verkauf von Sonderposten bzw. Einzelhandel mit Warenhaus-Baumarkt-Sortiment genehmigt worden; ein solches Sortiment zeichne sich durch eine breite Mischung von zentrenrelevanten und nicht zentrenrelevanten Artikeln aus. Das künftige Sortiment entspreche nicht dem breiten Sortiment eines Warenhauses. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Begründung des teilweise ablehnenden Bescheids der Beklagten vom 31. Juli 2014 (Bl. 355 ff. der Beiakte A) verwiesen.
Hiergegen erhob die Klägerin am 6. August 2014 Widerspruch, den sie mit Schreiben vom 29. August 2014 eingehend begründete und hierzu eine Umplanung dergestalt vorlegte, dass der von ihr geplante Fachmarkt für Schuhe nunmehr in dem auf dem Grundstück Nr. 25 neu zu errichtenden Gebäude untergebracht wird und stattdessen auf dem Grundstück Nr. 27 neben dem geplanten Textilfachmarkt ein Onlinehandel-Büro und ein Backshop angesiedelt werden (vgl. dazu das klägerische Schreiben Bl. 391 ff. der Beiakte A und die dazugehörige Planskizze Bl. 390 der Beiakte A).
Diesen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 6. November 2014 als unbegründet zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, die Baugenehmigung vom 3. Juli 2002 berechtige die Klägerin nicht zum Betrieb von Einzelhandel aller Art. Vielmehr liege eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung vor, weil das geplante Bekleidungsfachgeschäft kein breites und tiefes Sortiment vergleichbar eines Warenhauses vorhalte und insoweit auch nicht einem Baumarkt entspreche. Ihre im Schreiben vom 22. April 2013 geäußerte Rechtsauffassung habe noch auf der Annahme beruht, dass die Verkaufsfläche des Grundstücks Nr. 27 in mehrere gleichgroße Verkaufsstätten aufgeteilt werde, die unterschiedliche Sortimentsbereiche abdecken würden. Demgegenüber nehme das nunmehr geplante Bekleidungsgeschäft weit mehr als die Hälfte der Gesamtverkaufsfläche auf dem Grundstück Nr. 27 ein, sodass von der seinerzeit unterstellten ausgewogenen Sortimentsvielfalt keine Rede mehr sein könne. Die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB komme nicht in Betracht, da die Grundzüge der Planung berührt seien. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Begründung des Widerspruchsbescheides (Bl. 418 ff. der Beiakte A) verwiesen.
Hiergegen hat die Klägerin am 13. November 2014 die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen folgende Punkte anführt:
Nach ihrer Rechtsauffassung liege schon keine bauplanungsrechtlich relevante Nutzungsänderung vor, weil sich das künftige Sortiment der vier Einzelhandelsbetriebe innerhalb der Variationsbreite bewege, die durch die Baugenehmigung vom 3. Juli 2002 zugunsten der Klägerin festgeschrieben worden sei. Gegenstand dieser Baugenehmigung sei kein Warenhaus, sondern der „Einzelhandel mit Warenhaus-Baumarkt-Sortiment“ als Beschreibung eines breiten Sortiments, welches auch auf dem Grundstück G. H. straße 27 gehandelt werden dürfe. Die Genehmigung sei an den Einzelhandel und die genannten Sortimente angeknüpft, nicht an den Betriebstypus Warenhaus. Einzelne Sparten eines Warenhaus-Sortiments seien damit als zulässiger Einzelhandel anzusehen; Einzelhandel sei sowohl ein Schuhhaus als auch ein Sonderpostenmarkt.
Daneben setze sich die Beklagte mit den angefochtenen Entscheidungen in Widerspruch zu der von ihr unter dem 22. April 2013 antragsgemäß erteilten „baurechtlichen Bestätigung“. Aufgrund dieser Bestätigung könnten ihr die Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 31 in der Fassung der 2. Änderung heute nicht mehr entgegengehalten werden.
Jedenfalls habe sie einen Anspruch auf Befreiung von Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 31, da sich die gesamte Umgebungsstruktur in den letzten Jahren gewandelt habe und das S. T. heute in beachtlichem Ausmaß großflächigen Einzelhandel beherberge.
Das von der Beklagten angeführte Einzelhandelskonzept aus dem Jahre 2014 enthalte nur Empfehlungen der GMA. Hiervon gingen jedoch keinerlei rechtliche Bindungen für das vorliegende Verfahren aus. Überdies sehe die GMA für E. noch Entwicklungspotential hinsichtlich der Ansiedlung von Fachgeschäften mit Bekleidung und Schuhen. Der Verweis der Beklagten auf die Zentrenrelevanz des geplanten klägerischen Sortiments sei nicht zielführend, da das Zentrum von E. nicht konturenscharf definiert sei. Nach ihrer Auffassung stelle auch der sog. O. -Park ein Zentrum für den Einzelhandel in E. dar.
Nachdem die Klägerin in ihrer Klageschrift einen Verpflichtungsantrag dergestalt angekündigt hat, die Beklagte unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide zu verpflichten, ihr antragsgemäß einen Bauvorbescheid unter Zugrundelegung der geänderten Planung vom 21. August 2014 zu erteilen, hat sie ihre Klage in der mündlichen Verhandlung erweitert und beantragt nunmehr,
festzustellen, dass das mit dem Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids vom 23. Mai 2014 unter Berücksichtigung der geänderten Planung vom 21. August 2014 der Beklagten zur Prüfung gestellte Bauvorhaben keine bauplanungsrechtliche Relevanz im Sinne des § 29 BauGB hervorruft,
hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 31. Juli 2014 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 6. November 2014 zu verpflichten, ihr unter Zugrundelegung der geänderten Planung vom 21. August 2014 auf ihre Frage im Antrag vom 23. Mai 2014 einen positiven Bauvorbescheid zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist zur Begründung auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden und stellt zunächst klar, dass das Bauvorhaben der Klägerin sowohl bauplanungsrechtlich als auch bauordnungsrechtlich genehmigungsbedürftig sei. Davon gehe offensichtlich auch die Klägerin aus, denn sie begehre die Erteilung eines Bauvorbescheids. Das Vorhaben der Klägerin laufe der Sache nach auf die Umwandlung eines Einzelhandelsbetriebes mit faktischem Vollsortiment in vier separate Fachmärkte mit jeweils einem Kernsortiment hinaus, das bislang jeweils nur Teil- oder Randsortiment des bestehenden K. -Sonderpostenmarktes sei.
Nach den Festsetzungen ihres Bebauungsplans Nr. 31 in der Fassung der 2. Änderung aus dem Jahre 2001 in Verbindung mit § 9 BauNVO 1990 seien Einzelhandelsbetriebe in dem Industriegebiet, in dem das klägerische Grundstück G. H. straße 27 gelegen sei, generell nicht zulässig. Diese Bindung entfalle auch nicht aufgrund des Schreibens vom 22. April 2013. Die Klägerin könne sich für ihr Vorhaben insbesondere nicht auf die Bestandsschutzklausel des Bebauungsplans S. T. berufen. Diese könne nur die Betriebe umfassen, die zum Zeitpunkt der 2. Änderung im Plangebiet bereits vorhanden gewesen seien. Der Bestandsschutz umfasse nach der Rechtsprechung nur den genehmigten Bestand und die genehmigte Funktion eines Betriebs; das Bauvorhaben der Klägerin verlasse diesen Rahmen, weil es dafür maßgeblich auf die Beibehaltung der Sortimentsvielfalt ankomme, die der im Jahre 2002 erteilten Baugenehmigung durch die Beschreibung „Warenhaus-Baumarkt-Sortiment“ zugrunde liege.
Die planerische Intention der textlichen Festsetzungen aus dem Jahre 2001 sei die Verhinderung der Verschiebung von Kundenströmen von der Innenstadt in die G. H. straße gewesen. Hieran habe sich bis heute nichts geändert, vielmehr sei diese Intention durch das von ihrem Rat beschlossene Einzelhandelsgutachten (2008) und das nachfolgende Einzelhandelskonzept (2014) bestärkt worden. Innenstadtschützende Festsetzungen wie der Ausschluss des Einzelhandels mit zentrenrelevanten Sortimenten seien laut Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts im Bauplanungsrecht zulässig, um die innerstädtische Kernzone zu stärken.
Eine Befreiung von den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans komme nicht in Betracht, weil andernfalls die Grundzüge der Planung berührt seien. Der von der Klägerin bemühte Vergleich mit der Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben im sog. O. -Park sei nicht zielführend, denn dieser Bereich folge den Regeln des Bebauungsplans Nr. 73; es habe bislang nur Überlegungen gegeben, die vorliegend streitgegenständlichen Grundstücke der Klägerin darin einzubeziehen. Der Einzelhandelsbetrieb M. N. weise - anders als die Klägerin beabsichtigt - nicht zentrenrelevanten Sortimente auf.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsakten der Beklagten (Beiakten A bis S) Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung des Einzelrichters gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Der Einzelrichter hat gemäß § 91 Abs. 1 VwGO über das von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung erweiterte Klagebegehren zu entscheiden, denn der Prozessvertreter der Beklagten hat sich in der mündlichen Verhandlung hierauf ohne Widerspruch eingelassen, § 91 Abs. 2 VwGO. Die von ihm hinsichtlich des mit dem Hauptantrag von der Klägerin verfolgten Feststellungsbegehrens geäußerten Bedenken betrafen die Zulässigkeit desselben, nicht jedoch die Klageerweiterung an sich. Daneben ist die Klageänderung auch sachdienlich i.S.d. § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO, denn der Streitstoff ist durch die Klageerweiterung im Wesentlichen derselbe geblieben und die endgültige Beilegung des Rechtsstreits zwischen den Beteiligten wird hierdurch gefördert (vgl. zu dieser Voraussetzung insbesondere für den baurechtlichen Rechtsstreit: BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1980 - IV C 61.77 -, Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 161, zit. nach juris Rn. 23). Die danach zulässig erweiterte Klage entspricht im Übrigen den Voraussetzungen der objektiven Klagenhäufung nach § 44 VwGO.
II. Die erweiterte Klage ist sowohl hinsichtlich des Hauptantrags als auch des Hilfsantrags zulässig.
1.) Die Klägerin verfolgt ihr Begehren in der Hauptsache zutreffend mit einer allgemeinen (negativen) Feststellungsklage gem. § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO.
a) Für das Bauordnungsrecht ist anerkannt, dass die Klärung der zwischen Beteiligten umstrittenen Frage, ob eine bestimmte Baumaßnahme genehmigungsbedürftig ist oder ob nach den einschlägigen Vorschriften der Landesbauordnung Baugenehmigungsfreiheit besteht, Gegenstand einer allgemeinen (negativen) Feststellungsklage sein kann, weil ihr ein hinreichend konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zugrunde liegt. Dies gilt unter anderem für den Fall, dass die Beteiligten - wie hier - die bodenrechtliche Relevanz einer Nutzungsänderung i.S.d. § 29 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB) unterschiedlich beurteilen (vgl. etwa VG Ansbach, Urteil vom 22. Januar 2014 - AN 9 K 13.01189 -, zit. nach juris Rn. 17 f. und 26). Insbesondere kann der Zulässigkeit einer solchen Feststellungsklage nicht der in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO verankerte Subsidiaritätsgrundsatz mit der Begründung entgegen gehalten werden, der Bauwillige könne sein Begehren vorrangig mit der Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheids verfolgen. Denn vom Rechtsstandpunkt des Bauwilligen aus - hier der Klägerin jedenfalls in der mündlichen Verhandlung - kommt eine allein auf Erlaubnis- bzw. Vorbescheidserteilung gerichtete Verpflichtungsklage nicht in Frage. Mit der alleinigen Erhebung einer Verpflichtungsklage müsste dieser nämlich seinen Rechtsstandpunkt aufgeben und überdies noch die Prozesskosten tragen, sofern das Gericht das Vorhaben ebenfalls für erlaubnisfrei hielte und somit die Verpflichtungsklage mangels Erteilungsanspruchs abweisen würde (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 2 A 126/09 -, zit. nach juris Rn. 31 f. m.w.N.; im Ergebnis ebenso: VG Hannover, Urteil vom 17. November 2011 - 12 A 1397/11 -, zit. nach juris Rn. 31; Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, Kommentar zur VwGO, 6. Aufl. 2014, § 43 Rn. 11). Mit dem Feststellungs- und dem nur hilfsweise zur Entscheidung gestellten Verpflichtungsbegehren verfolgt die Klägerin mithin unterschiedliche Ziele; dies ist prozessual nicht zu beanstanden (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 18. November 2004 - 1 LB 337/03 -, ÖffBauR 2005, S. 20 f., zit. nach juris Rn. 46 m.w.N.).
b) Die Subsidiarität der negativen Feststellungsklage kann der Klägerin auch nicht mit der Begründung entgegen gehalten werden, sie könne gegen die Beklagte einen Anspruch auf Erlass eines die Genehmigungsfreiheit ihres Bauvorhabens feststellenden Verwaltungsakts im Wege einer Verpflichtungsklage gerichtlich durchsetzen. Dies wäre nach Auffassung des Einzelrichters nur dann geboten, wenn sich aus dem Gesetz eindeutig ein Anspruch des Bürgers auf Erlass eines solchen feststellenden Verwaltungsakts gegen die zuständige Behörde ergäbe (vgl. Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 20. Aufl. 2014, § 43 Rn. 2 m.w.N.; exemplarisch zu § 10 Abs. 3 Satz 2 SächsDSchG: Sächsisches OVG, Beschluss vom 3. Juli 2013 - 1 A 286/12 -, BRS 81 Nr. 216 (2013), zit. nach juris Rn. 7). Für das niedersächsische Bauordnungsrecht ist bislang nicht geklärt, ob der Baugenehmigungsbehörde die Befugnis zukommt, bei Zweifeln, ob ein Vorhaben genehmigungsfrei ist oder nicht, auf Antrag des Bauwilligen die Genehmigungsfreiheit durch Bescheid festzustellen (befürwortend Burzynska in: Große-Suchsdorf, Kommentar zur NBauO, 9. Aufl. 2013, § 73 Rn. 7; ablehnend VG Hannover, Urteil vom 17. November 2011, a.a.O., Rn. 33; offengelassen vom Niedersächsischen OVG, Beschluss vom 4. März 2013 - 1 LA 245/11 -, BA S. 9, n.v.). Deshalb muss dem Rechtschutzsuchenden die Möglichkeit der Erhebung einer allgemeinen Feststellungsklage aus Gründen der Prozessökonomie und der Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach wie vor offen stehen (vgl. Sodan in: Sodan/Ziekow, Kommentar zur VwGO, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 122 und 132 m.w.N.; Kopp/Schenke, a.a.O.).
c) Die allgemeine Feststellungsklage ist auch im Übrigen zulässig. Sie ist nach allgemeiner Meinung nicht fristgebunden (vgl. etwa VG Aachen, Urteil vom 16. Dezember 2013 - 6 K 2434/12 -, zit. nach juris Rn. 19; VG München, Urteil vom 28. Oktober 2013 - M 16 K 12.1065 -, zit. nach juris Rn. 40; VG Halle, Urteil vom 27. Februar 2009 - 3 A 124/06 -, zit. nach juris Rn. 33; Bader u.a., a.a.O., § 43 Rn. 31); insoweit sind die vom Prozessvertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung geäußerten Bedenken im Hinblick auf ein mögliches Fristversäumnis der Klägerin unbegründet. Insoweit maßgeblich ist vielmehr nur, dass die - nunmehr nur noch hilfsweise verfolgte - Versagungsgegenklage innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 VwGO erhoben wurde; die fristgerecht erhobene Verpflichtungsklage konnte die Klägerin aus den Gründen zu I. um das in der Hauptsache verfolgte Feststellungsbegehren erweitern.
2.) Die Klägerin ist als (Außen-)Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR) gemäß § 61 Nr. 2 VwGO im vorliegenden Verfahren beteiligtenfähig, denn sie nimmt nach übereinstimmendem Vortrag der Beteiligten als solche im Rahmen der gesamten Verwaltung des gemeinschaftlichen Betriebseigentums am Rechtsverkehr teil. Ihr können insoweit eigene Rechte zustehen, die für das öffentliche Baurecht relevant sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2004 - 9 A 1/03 -, NuR 2005, S. 177, zit. nach juris Rn. 18; a.A. Czybulka in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 61 Rn. 24, der eine partielle Beteiligtenfähigkeit der Außen-GbR nach § 61 Nr. 1VwGO befürwortet).
III. Die Klage ist in der Hauptsache unbegründet, das hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsbegehren ist dagegen begründet, sodass der Klage insoweit stattzugeben war.
1.) Die allgemeine Feststellungsklage der Klägerin ist unbegründet, denn das Bauvorhaben der Klägerin in seiner Gesamtheit wirft die Frage dessen Genehmigungsfähigkeit neu auf und unterfällt damit § 29 Abs. 1 BauGB. Gemäß § 29 Abs. 1 BauGB in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. September 2004 (BGBl. I S. 2414) gelten die §§ 30 bis 37 BauGB u.a. für Vorhaben, die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (grundlegend: Urteil vom 31. August 1973 - IV C 33/71 -, BVerwGE 44, S. 59 ff., zit. nach juris Rn. 21) ist dafür (ungeschriebene) Voraussetzung, dass eine in ihrem bisherigen Bestand oder in ihrer bisherigen Nutzung geänderte bauliche Anlage bodenrechtlich bzw. planungsrechtlich relevant ist oder relevant sein kann, mithin die in § 1 Abs. 4 und 5 BBauG (heute § 1 Abs. 5 bis 7 BauGB) genannten Belange in einer Weise berühren kann, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung (neu) hervorzurufen.
a) Dem von der Klägerin beabsichtigten Abriss und der anschließenden (verkaufsflächenmäßig verkleinerten) Neuerrichtung des Gebäudes G. H. straße 25 sowie dem Abbruch des Verbindungstraktes zwischen diesem und der auf dem Grundstück G. H. straße 27 aufstehenden Halle, die neben der beabsichtigten Nutzungsänderung Gegenstand des klägerischen Bauvorhabens i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB (zum Begriff des Vorhabens, dem insoweit bestehenden Bestimmungsrecht des Bauherrn und dessen Grenzen näher Rieger in: Schrödter [Hrsg.], Kommentar zum BauGB, 8. Aufl. 2015, § 29 Rn. 5 m.w.N.) sind, kommt ohne Zweifel die bodenrechtliche Relevanz im Sinne dieser höchstrichterlichen Rechtsprechung zu; hinsichtlich dieser geplanten Maßnahmen des Gesamtvorhabens hat die Klägerin auch keinerlei Bedenken vorgebracht. Ihr Vorbringen fokussiert sich vielmehr auf die für das Grundstück G. H. straße 27 beabsichtigte Nutzungsänderung, der die Beklagte mit ihren bauplanungsrechtlichen Bedenken in dem angefochtenen Bescheid vom 31. Juli 2014 entgegen getreten ist. Insoweit ergibt sich jedoch kein anderer Befund. Maßgeblich für die Beurteilung der bodenrechtlichen Relevanz ist bei Erweiterungen oder Nutzungsänderungen von baulichen Anlagen regelmäßig das Gesamtvorhaben in seiner durch die Erweiterung oder Nutzungsänderung geänderten Gestalt (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Juni 1993 - 4 C 17/91 -, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 158, zit. nach juris Rn. 16, und vom 18. November 2010 - 4 C 10/09 -, BVerwGE 138, S. 166 ff., zit. nach juris Rn. 13).
b) Durch das zitierte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. November 2010 (a.a.O., Rn. 12 m.w.N.) ist daneben wiederholt geklärt worden, dass eine Nutzungsänderung i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB vorliegt, wenn durch die Verwirklichung eines Vorhabens die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichem Aspekt neu stellt. Die Variationsbreite der bisherigen Nutzung wird überschritten, wenn das bisher charakteristische Nutzungsspektrum durch die Änderung sowohl erweitert wird (BVerwG, a.a.O.) als auch unter städtebaulichen Gesichtspunkten eine andere Qualität zukommt (BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990 - 4 C 49/89 -, NVwZ 1991, S. 264 ff., zit. nach juris Ls 1), etwa eine völlig veränderte Schwerpunktbildung erfährt (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 9. September 2013 - 14 ZB 12.1899 -, BRS 81 Nr. 164 (2013), zit. nach juris Rn. 11). Dabei richtet sich der Regelungsumfang einer Baugenehmigung hinsichtlich der mit ihr zugelassenen Art der Nutzung einschließlich ihrer Variationsbreite bzw. ihrer Zweckbestimmung nicht ausschließlich nach der Bezeichnung des Vorhabens in der Genehmigung, sondern auch nach den weiteren Regelungen im Genehmigungsbescheid (etwa in Anlagen), den Bauvorlagen und sonstigen in Bezug genommenen Unterlagen. Er kann damit wesentlich durch den Bauantrag (etwa durch die beigefügte Betriebsbeschreibung) mitbestimmt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. April 2014 - 8 S 1528/13-, zit. nach juris Rn. 11; Bayerischer VGH, a.a.O., Rn. 7 f.)
Unter Zugrundelegung dieser Kriterien verlässt die Klägerin mit ihrem Gesamtvorhaben die Variationsbreite der Baugenehmigung vom 3. Juli 2002. Der Klägerin kann nämlich nicht in der Auffassung gefolgt werden, diese Baugenehmigung knüpfe generell an den „Einzelhandel“ an, umfasse damit sämtliche Formen von Einzelhandelsbetrieben. Ihr Gegenstand ist nach dem Tenor der Neubau eines Verbindungstraktes zwischen den Gebäuden G. H. straße 25 und 27 und die Nutzungsänderung der auf dem Grundstück G. H. straße 27 vorhandenen Halle „nach den beiliegenden, mit Genehmigungsvermerk versehenen Bauvorlagen.“ Zu diesen Bauvorlagen, die die Bauaufsichtsbehörde der Beklagten mit grünem Genehmigungsvermerk versehen hat, gehört u.a. die im Auftrag der Klägerin von ihrem damaligen Entwurfsverfasser unter dem 16. August 2001 verfasste Baubeschreibung als notwendige Bauvorlage gem. §§ 1 Abs. 1 Nr. 4, 5 Abs. 1 BauVorlVO 1989, in auf Seite 3 (Bl. 100 der Beiakte C) unter der Überschrift „2. Nutzungsänderung Gebäude G. H. straße 27“ u.a. Folgendes ausgeführt wird: „Die beantragte Nutzungsänderung betrifft die großflächige Halle, die jetzt mit als Verkaufsfläche für Sonderposten des K. -Marktes genutzt werden soll.“ Ohne Zweifel ergibt sich schon daraus, dass es der Klägerin mit ihrem Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung um die verkaufsflächenmäßige Erweiterung ihres auf dem Grundstück G. H. straße 25 betriebenen Sonderpostenmarktes und damit um die Genehmigung dieser Betriebsform des Einzelhandels als solcher ging. Von einer sortimentsmäßigen Charakterisierung ihres Einzelhandelsbetriebes ist dort keine Rede. Die in der Zeile 1 (Art des Betriebes oder der Anlage - Bezeichnung der gewerblichen Tätigkeit) der gem. § 5 Abs. 2 BauVorlVO 1989 von der Klägerin daneben vorgelegten Betriebsbeschreibung (Bl. 104 ff. der Beiakte C) enthaltene Angabe „Einzelhandel mit Warenhaus-Baumarkt-Sortiment“ rechtfertigt keinen anderen Befund. Sie kann bei verständiger Würdigung durch einen objektiven Erklärungsempfänger nur dahingehend verstanden werden, dass das Sortiment der zu genehmigenden Betriebsform „Sonderpostenmarkt“ die Vielfalt eines Warenhauses und eines Baumarktes aufweist bzw. aufweisen wird; insoweit tritt der Einzelrichter der klägerischen Sichtweise bei. Schließlich verdeutlicht auch der Zusammenhang, in dem der Bauantrag vom 14. August 2001 (Bl. 164 ff. der Beiakte C) zu würdigen ist, dass es der Klägerin stets um eine Erweiterung ihres bestehenden Sonderpostenmarktes als Betriebsform ging. In dem Bauantragsformular wird auf den positiven Bauvorbescheid der Beklagten vom 3. Juni 1999 Bezug genommen (vgl. Bl. 164 der Beiakte C, unter „früher erteilte Bescheide“). Dieser Bauvorbescheid (Bl. 85 f. der Beiakte D) erging in Ausführung des dem klägerischen Begehren stattgebenden Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Braunschweig vom 29. April 1999 (Bl. 81 f. der Beiakte D). In den Gründen des Widerspruchsbescheides wird ausdrücklich auf die von der Klägerin beabsichtigte Erweiterung der Verkaufsfläche ihres Sonderpostenmarktes abgestellt und dazu ausgeführt, dass ein derart großer Verbrauchermarkt nach Prüfung unter Beteiligung der IHK Hannover - entgegen der damaligen Auffassung der Beklagten - nicht der übergemeindlichen Versorgung dienen solle.
c) Der Wegfall des für den K. -Sonderpostenmarkt charakteristischen und genehmigten breiten Warensortiments, das nach dem Vermerk über die Ortsbesichtigung der Beklagten vom 11. März 2014 (Bl. 319 der Beiakte B) auch Lebensmittel umfasste, durch Schaffung von vier separaten Fachmärkten, die jeweils nur noch eine Warengruppe aus dem Non-Food-Bereich - Textilien / Bekleidung, Schuhe, Drogerieartikel und Gastronomie / Lebensmittel / Handwerk (Backshop) - handeln werden, führt im Ergebnis dazu, dass dem geplanten Einzelhandel auf den Grundstücken G. H. straße 25 und 27 unter städtebaulichen Gesichtspunkten eine andere Qualität beizumessen ist, weil er eine völlig veränderte Schwerpunktbildung erfährt. Er berührt durch seine geänderte Qualität den öffentlichen Belang der Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche i.S.d. § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB, insbesondere die Ergebnisse der von der Beklagten im September 2014 beschlossenen Fortschreibung ihres Einzelhandelskonzeptes als städtebauliches Entwicklungskonzept i.S.d. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB (näher zu diesem Belang Schrödter/ Wahlhäuser in: Schrödter [Hrsg.], a.a.O., § 1 Rn. 373 sowie § 9 Rn. 257 ff. m.w.N.). Während ein Sonderpostenmarkt regelmäßig durch ein breites bzw. vielfältiges Warenangebot (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29. März 1999 - 10 B 417/99 -, zit. nach juris Ls 1:„unbegrenztes Warenangebot“) gekennzeichnet ist, wird ein Fachmarkt als Betriebsform des Einzelhandels dadurch definiert, dass bei derartigem Handel das Prinzip des Fachgeschäftes - also mit einem branchenmäßig, nach Bedarfsgesichtspunkten oder auf andere Art in sich geschlossenen Sortiment in möglichst großer Breite und Tiefe - durch ein abgesenktes Beratungs- und Serviceniveau, geringeren Bedienungsgrad, gut gegliederte und meist großflächige Warenpräsentation sowie niedrigeres Preisniveau und häufige Sonderangebote abgewandelt wird (so ausdrücklich Niedersächsisches OVG, Urteil vom 18. November 2004, a.a.O., Rn.48).
Vor diesem Hintergrund ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung bereits entschieden worden, dass ein bauplanungsrechtlich relevantes Vorhaben i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB vorliegt, wenn die genehmigte Nutzung einer Halle als SB-Warenhaus bzw. Verbrauchermarkt nicht fortgesetzt, sondern stattdessen eine Nutzung derselben zur Führung eines selbständigen Einzelhandelsbetriebes mit den Sortimenten Schuhe, Textilien und Haushaltswaren angestrebt wird (vgl. das von der Beklagten zitierte Urteil des VG Neustadt an der Weinstraße vom 28. Juli 2008 - 3 K 295/08 -, zit. nach juris Rn. 33). Denn durch eine derartige Nutzungsänderung wird die Breite des Sortiments eines Warenhauses bzw. eines Verbrauchermarktes, das auch Waren aus dem Lebensmittelbereich umfasst, verlassen und die für einen Fachmarkt charakteristische Breite und Tiefe des Sortiments aus einem Warenbereich oder wenigen kombinierten Warenbereichen des Non-Food-Sektors geschaffen. Auch wenn es sich in beiden Fällen nach wie vor um Einzelhandelsbetriebe handelt, kommt es zur Beantwortung der hier maßgeblichen Frage der Reichweite der Variationsbreite der Baugenehmigung allein darauf an, dass der bestehende Sonderpostenmarkt einerseits und - den kleinflächigen Backshop einmal ausgeblendet - die geplanten drei Fachmärkte andererseits unter Zugrundelegung einer betriebsbeschreibenden Betrachtungsweise als unterschiedliche Betriebsformen des Einzelhandels zu qualifizieren sind, an die das städtebauliche Planungsrecht auch andere Anforderung stellen kann (vgl. VG Neustadt, a.a.O., Rn. 36 f.). Unerheblich sind deshalb Überschneidungen im Warenangebot des bestehenden Sonderpostenmarktes der Klägerin mit den von ihr geplanten drei Fachmärkten; entscheidend ist auf die Veränderung von Breite und Tiefe des Warensortiments dieser unterschiedlichen Einzelhandelsbetriebe abzustellen (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 4. Juli 2012 - AN 9 K 11.00149 -, zit. nach juris Rn. 51).
d) Verallgemeinernd kann daher festgehalten werden, dass sowohl die Änderung der Betriebsform eines Einzelhandelsbetriebes (vgl. VG Neustadt, a.a.O., Rn. 36) als auch wesentliche Änderungen (vgl. VG Ansbach, a.a.O., Rn. 55) - bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben i.S.d. § 11 Abs. 3 Nr. 2 Baunutzungsverordnung (BauNVO) jede Änderung (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29. März 1999 - 10 B 417/99 -, zit. nach juris Rn. 24 und 28) - des bisherigen Warenangebots bzw. Sortiments, die oft schon aus der Änderung der Betriebsform resultieren, die Frage der bauplanungsrechtlichen Genehmigungsfähigkeit erneut aufwerfen und deshalb bauplanungsrechtliche Relevanz i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB zukommen (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 18. November 2004, a.a.O., Rn. 51). Dass sich insoweit aus dem von der Klägerin ins Feld geführten Urteil des OVG Mecklenburg-Vorpommern (Az. 3 L 193/97 -, NordÖR 1999, S. 463 ff., zit. nach juris) nichts anderes herleiten lässt, hat der 1. Senat des Niedersächsischen OVG in seinem Urteil vom 18. November 2004 (a.a.O., Rn. 52 f.) bereits entschieden. Der Einzelrichter folgt den dortigen Erwägungen und betont, dass sich die konkrete städtebauliche Situation, in die das Vorhaben der Klägerin gestellt ist, ebenfalls von der unterscheidet, die der Entscheidung des OVG Mecklenburg-Vorpommern zugrunde lag. Während sich dort die nähere Umgebung als faktisches Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel darstellte, liegen die streitbefangenen Grundstücke der Klägerin hier zum Teil in einem Sondergebiet „Laden“ und im Übrigen in einem Industriegebiet, mithin in überplanten Bereichen, für die die Beklagte jeweils unterschiedliche Festsetzungen vorgenommen hat. Das OVG Mecklenburg-Vorpommern hat seine zentrale Aussage zur Zulässigkeit des Branchenwechsels eines Einzelhandelsbetriebs ausdrücklich unter den Vorbehalt „solange nicht konkrete Festsetzungen getroffen sind“ gestellt (a.a.O., zit. nach juris Os 2).
2.) Die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage ist begründet, denn die Klägerin hat gegen die Beklagte einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheids. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 31. Juli 2014 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 6. November 2014 ist daher rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
a) Der Anspruch der Klägerin folgt allerdings nicht aufgrund des Schreibens der Beklagten vom 22. April 2013 (Bl. 289 f. der Beiakte B), denn diesem Schreiben ist weder die rechtliche Qualität eines anspruchsbegründenden Verwaltungsakts, insbesondere eines Bauvorbescheids i.S.d. § 73 Niedersächsische Bauordnung (NBauO) in der Fassung vom 3. April 2012 (Nds. GVBl. S. 46), noch die einer Zusicherung i.S.d. § 38 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) i.V.m. § 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz (NdsVwVfG) beizumessen. Dies ergibt die Auslegung desselben bei verständiger Würdigung aus der Sicht eines objektiven Erklärungsempfängers unter Berücksichtigung des Verfahrensgegenstands, der mit dem Antrag der AL. AF. AG. GmbH vom 23. Februar 2013 der Beklagten zur Prüfung unterbreitet wurde.
Durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass öffentlich-rechtliche Willenserklärungen (Verwaltungsakte, Verwaltungserklärungen) auslegungsfähig und ggf. auslegungsbedürftig sind. Es handelt sich in der Regel um empfangsbedürftige Willenserklärungen, die individualisiert sind, wenn von Allgemeinverfügungen abgesehen wird. Hierbei kommt dem Horizont des Erklärungsempfängers eine größere Bedeutung zu als im Fall abstrakt-genereller Regelungen. Deshalb sind Verwaltungsakte und Verwaltungserklärungen in entsprechender Anwendung des § 133 BGB auszulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1991 - 7 C 43.90 -, BVerwGE 88, 286 (292), zit. nach juris Rn. 18). Eine Auslegung erfolgt mithin nach dem objektiven Erklärungswert unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs der Erklärung (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 - 7 B 48.07 -, zit. nach juris Rn. 6). Abzustellen ist auf den erklärten Willen, wie ihn der Adressat von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen konnte (vgl. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 71 m.w.N.). Die Auslegung einer Willenserklärung ist ebenso wie die eines Verwaltungsakts kein ausschließlicher Akt der Tatsachenfeststellung, sondern ein Ineinander von tatsächlichen Feststellungen und Rechtsanwendungen; deshalb ist eine Willenserklärung unter Berücksichtigung der Begleitumstände auszulegen, unter denen sie abgegeben worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Mai 2012 - 3 C 12.11 -, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 113, zit. nach juris Rn. 16). Bei allen öffentlich-rechtlichen Willenserklärungen von Hoheitsträgern wird man dabei widerleglich vermuten können, dass der jeweilige Amtswalter mit Blick auf Art. 20 Abs. 3 GG eine rechtskonforme Erklärung abgeben wollte, und wird daher rechtswidrige Auslegungsvarianten im Zweifel als nicht gewollt auszuscheiden haben (Hessischer VGH, Urteil vom 6. Mai 2015 - 6 A 1514/14 -, zit. nach juris Rn. 27).
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kann das Schreiben der Beklagten vom 22. April 2013 weder als Erteilung eines Bauvorbescheids i.S.d. § 73 NBauO noch als eine Art Negativattest (näher dazu U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 Rn. 83a und 220) oder als Zusicherung des Erlasses derartiger feststellender Verwaltungsakte (näher zur Zusage im Baurecht Burzynska in: Große-Suchsdorf, a.a.O., § 73 Rn. 43 ff.) ausgelegt werden. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Beklagte ihr Schreiben - anders als unter dem 3. Juni 1999 (Bl. 85 f. der Beiakte D) - bewusst nicht so überschrieben und eine Bezugnahme auf § 73 NBauO oder § 38 VwVfG tunlichst vermieden hat. Sie hat stattdessen nur den von den klägerischen Entwurfsverfassern in ihrem Antrag vom 23. Februar 2013 verwendeten Begriff der „baurechtlichen Bestätigung“ im Betreff aufgegriffen und in den Gründen von einer ausreichenden Beantwortung - nicht Bescheidung - des Antrags der AF. AG. GmbH gesprochen. Dies erklärt sich vor dem Hintergrund, dass die Niedersächsische Bauordnung eine Anspruchsgrundlage für die Erteilung einer „baurechtliche Bestätigung“ nicht vorsieht; ein darauf gerichtetes Verfahren ist dem öffentlichen Baurecht - abgesehen von etwaigen Negativattesten im Rahmen der Genehmigung von Grundstücksteilungen, vgl. etwa § 94 Abs. 1 Satz 4 NBauO 2003 - fremd. Hierfür besteht nach Auffassung des Einzelrichters vor dem Hintergrund der Existenz des § 73 NBauO auch kein praktisches Bedürfnis. Ob das Schreiben der Beklagten als bauaufsichtliche Auskunft zur Sach- und Rechtslage i.S.d. § 25 Abs. 1 Sätze 1 oder 2 VwVfG (ablehnend im Hinblick auf die Frage, ob sich Vorhaben nach § 34 BauGB beurteilen: Bayerischer VGH, Urteil vom 14. Februar 2008 - 15 B 06.3463 -, NVwZ-RR 2008, S. 377, zit. nach juris Rn. 17) oder als bloßer - nicht verfahrensbezogener - Hinweis qualifiziert werden kann, aus dem sich etwaige Schadensersatzansprüche der Klägerin wegen Verzögerung ihres Bauvorhabens gründen können, bedarf hier keiner Entscheidung, sondern muss ggf. einer zivilgerichtlichen Klärung vorbehalten bleiben.
Eine Nachfrage des Einzelrichters in der mündlichen Verhandlung an die Gesellschafter der Klägerin hat zudem ergeben, dass es ihnen zum damaligen Zeitpunkt auch (noch) nicht um die Erteilung eines Bauvorbescheids gegangen sei, sondern sie mit ihrem Antrag - ebenfalls bewusst - hinter dem Maß der rechtlichen Verbindlichkeit eines Bauvorbescheids zurückbleiben wollten. Nach Angaben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin sei es ihr seinerzeit im Ergebnis um eine erste - schriftlich fixierte - bauplanungsrechtliche Einschätzung der Beklagten zum verfolgten neuen Nutzungskonzept für die streitbefangenen Grundstücke gegangen, die je nach Ausgang der Prüfung eine Umplanung in den Details ermöglichen sollte, ehe ein förmliches Genehmigungsverfahren beschritten werde. Dieser Befund wird durch die Angaben der Klägerin zu den Ziffern 38 und 39 ihres Antrags vom 23. Februar 2013 (Seite 5) bestärkt. Danach erstrebte die Klägerin seinerzeit noch keinen Bauvorbescheid oder eine darauf gerichtete Zusicherung, sondern begehrte vielmehr die Feststellung („förmliche Bestätigung“), dass ihr beabsichtigtes Vorhaben mit geltendem Planungsrecht und den bisher erteilten Genehmigungen übereinstimme, deshalb kein Planungserfordernis auslösten. Das seinerzeit von der Beklagten eingeleitete (vorhabenbezogene) Bauleitplanverfahren solle - soweit es die klägerischen Grundstücke betreffe - förmlich beendet werden.
b) Der Anspruch der Klägerin auf Erteilung des begehrten Bauvorbescheids folgt aus § 73 Abs. 1 NBauO 2012. Danach ist auf Antrag (Bauvoranfrage) für eine Baumaßnahme über einzelne Fragen, über die im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden wäre und die selbständig beurteilt werden können, durch Bauvorbescheid zu entscheiden. Dies gilt auch für die Frage, ob eine Baumaßnahme nach städtebaulichem Planungsrecht zulässig ist. Zwar begehrt die Klägerin hier nicht die vollumfängliche Feststellung, dass ihr Vorhaben mit dem städtebaulichen Planungsrecht vereinbar ist (sog. Bebauungsgenehmigung), sondern als Ausschnitt aus diesem Prüfungsprogramm lediglich eine rechtsverbindliche Feststellung zur Zulässigkeit der Art der angestrebten baulichen Nutzung ihrer beiden Grundstücke im Hinblick auf künftig „vier Nutzungseinheiten Einzelhandel mit Warenhaus-Baumarkt-Sortiment.“ Durch die Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts ist jedoch geklärt, dass auch einzelne, selbständig zu beurteilende Fragen des Bauplanungsrechts von dem Bauwilligen zur Prüfung gestellt oder aber von der Prüfung ausgeklammert werden können (eingehend: Urteil vom 26. Juni 2013 - 1 LB 40/10 -, NVwZ-RR 2013, S. 915 f., zit. nach juris Rn. 20 ff.). Die Frage, ob ein Vorhaben den Festsetzungen eines qualifizierten Bebauungsplans zur Art der baulichen Nutzung einer Fläche widerspricht (vgl. § 30 Abs. 1 BauGB) oder sich ein Vorhaben nach der Art der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt (vgl. 34 Abs. 1 BauGB), lässt sich selbständig beurteilen und kann daher Gegenstand eines Bauvorbescheids sein (vgl. Burzynska in: Große-Suchsdorf, a.a.O., § 73 Rn. 4).
aa) Die Zulässigkeit der von der Klägerin beabsichtigten Art der baulichen Nutzung der streitbefangenen Grundstücke richtet sich vorliegend nach § 30 Abs. 1 BauGB in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. September 2004 (BGBl. I S. 2414) i.V.m. dem von der Beklagten erlassenen Bebauungsplan Nr. 31 „S. T.“ vom 11. Mai 1970, rechtsverbindlich seit dem 29. Januar 1971, in der Fassung der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 vom 10. März 1982, rechtsverbindlich seit dem 3. September 1982.
Die durch die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 vom 14. März 2001 vorgenommenen textlichen Festsetzungen, welche die Geltung der BauNVO in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 1990 (dazu nachstehend aaa), den vollständigen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben (dazu nachstehend bbb) und den Bestandsschutz für „vorhandene Betriebe“ (dazu nachstehend ccc) zum Gegenstand haben, können dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegen gehalten werden, denn die letztgenannte Festsetzung ist - soweit es die Bestandsschutzklausel betrifft - nicht hinreichend bestimmt (dazu nachstehend ddd). Deshalb sind die Festsetzungen in Gänze unwirksam (dazu nachstehend eee).
aaa) Der Beklagten ist es grundsätzlich unbenommen, den Bebauungsplan Nr. 31 „S. T.“ in der Fassung der 1. Änderung, welchem noch die BauNVO 1968 zugrunde liegt, an eine aktuellere Fassung der BauNVO - namentlich der BauNVO 1990 - anzupassen, um dadurch insbesondere den großflächigen Einzelhandel im Industriegebiet auszuschließen. Hierfür bedarf es lediglich eines städtebaulichen Erfordernisses i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB, das in der Regel sowohl in der Bereithaltung von Flächen für das produzierende Gewerbe und die industrielle Produktion als auch in der Stärkung der zentralen innerstädtischen Versorgungsbereiche zum Zwecke des Erhalts einer guten Nahversorgung der Bevölkerung und der Urbanität einer Kommune erblickt werden kann (vgl. Fickert/Fieseler, Kommentar zur BauNVO, 12. Aufl. 2014, § 11 Rn. 17 und 28 ff.).
bbb) Für den von der Beklagten bezweckten vollständigen Ausschluss des Einzelhandels im Plangebiet existiert mit § 1 Abs. 5 BauNVO in der hier von der Beklagten herangezogenen Fassung vom 23. Januar 1990 auch eine Rechtsgrundlage. Nach dieser Bestimmung kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach dem §§ 2, 4 bis 9 und 13 allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Bestimmte Arten von Nutzungen sind die in den Absätzen 2 der Baugebietsvorschriften aufgezählten einzelnen Nutzungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 N 4/86 -, BVerwGE 77, 308 (314), zit. nach juris Rn. 15 ff.). Das ist in der hier interessierenden Fallgestaltung die Einzelhandelsnutzung. In der Rechtsprechung ist bereits geklärt, dass ein vollständiger Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit der Zweckbestimmung eines Industriegebiets i.S.d. § 9 BauNVO vereinbar sein kann, etwa um der Verdrängung des produzierenden Gewerbes entgegen zu wirken (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 14 ZB 06.538 -, zit. nach juris Rn. 13; für ein Gewerbegebiet vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. Juni 2003 - 7a D 108/00.NE -, zit. nach juris Rn. 62 und 68; zu den diesbezüglich bestehenden planerischen Anforderungen näher Bayerischer VGH, Urteil vom 25. Oktober 2000 - 26 N 99.490 -, zit. nach juris Rn. 34).
Anders läge der Sachverhalt, wenn die Beklagte im Plangebiet nicht den gesamten Einzelhandel, sondern nur den Einzelhandel mit zentrumsrelevanten Sortimenten ausgeschlossen hätte, was nach den Ausführungen der von ihr im Verfahren vorgelegten und von ihrem Rat im September 2014 beschlossenen Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts vom Juni 2014 (Anlage B2 zum Schriftsatz vom 16. Dezember 2014, dort S. 60) jedenfalls für den gegenwärtigen Zeitpunkt nach entsprechend begründeter Prognose städtebaulich gerechtfertigt werden könnte und daher Grundlage einer zukünftigen Planung der Beklagten für das Gebiet „S. T.“ sein sollte. Ein derartiger sortimentsbezogener Ausschluss des Einzelhandels ließe sich auf § 1 Abs. 9 BauNVO 1990/2013 zu stützen. Nach dieser Vorschrift kann im Bebauungsplan bei Anwendung der Absätze 5 bis 8 festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Der Einzelhandel mit innenstadtrelevanten Sortimenten bildet eine typische Nutzungsart nach § 1 Abs. 9 BauNVO, die zur Stärkung der Innenstadt und damit aus besonderen städtebaulichen Gründen in einem Gewerbe- oder Industriegebiet im Einzelfall ausgeschlossen werden kann (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 10. März 2004 - 1 KN 336/02 -, BauR 2004, S. 1108 ff., zit. nach juris Rn. 26 m.w.N.; vgl. zum EHK mit der sog. „Göttinger Sortimentsliste“: Beschluss der Kammer vom 6. August 2014 - 2 B 199/14 -, BA S. 16 f., n.v.; bestätigt durch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 31. Oktober 2014 - 1 ME 128/14 -, n.v.; zu den planerischen Anforderungen eines branchenbezogenen Einzelhandelsausschlusses näher: OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 17. Dezember 2003 - 3 K 6/01 -, BRS 66 Nr. 41, zit. nach juris Rn. 47 ff., insb. Rn. 54; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2005 - 9 K 1858/02 -, zit. nach juris Rn. 30 f. m.w.N.).
ccc) Der Beklagten ist es nach den Regelungen der BauNVO 1990 zudem grundsätzlich unbenommen, einen (erweiterten) Bestandsschutz für „vorhandene Betriebe“ festzusetzen. Als Rechtsgrundlage hierfür kommt nur § 1 Abs. 10 BauNVO 1990 in Betracht. Die Norm bestimmt in Satz 1 für den Fall, dass bei der Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 9 BauNVO in überwiegend bebauten Gebieten bestimmte vorhandene bauliche und sonstige Anlagen unzulässig wären, im Bebauungsplan festgesetzt werden kann, dass Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen dieser Anlagen allgemein zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können. Nach Satz 2 können im Bebauungsplan nähere Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden. Satz 3 schränkt diese Befugnis des Plangebers dahingehend ein, dass die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets in seinen übrigen Teilen gewahrt bleiben muss. Gemäß Satz 4 gelten die Sätze 1 bis 3 auch für die Änderung und Ergänzung von Bebauungsplänen.
Die Vorschrift zielt darauf ab, dem Plangeber eine Rechtsgrundlage für die Schaffung eines erweiterten Bestandsschutzes für im Plangebiet gelegene - sich durch die Überplanung zum „Fremdkörper“ in einem Baugebiet mutierte - bauliche Anlagen an die Hand zu geben, der über den normalen, sich schon aufgrund der erteilten Baugenehmigung nach der Rechtsprechung ergebenden Bestandsschutz (d.h. im Wesentlichen Reparatur- und Erhaltungsmaßnahmen umfassend, nicht aber Betriebserweiterungen oder Nutzungsänderungen) weit hinausgeht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15/99 -, Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27, zit. nach juris Rn. 12; Fickert/Fieseler, a.a.O., § 1 Rn. 132 und 140). Hierdurch lassen sich insbesondere die Schwierigkeiten einer zu engen Auslegung des normalen Bestandsschutzes weitgehend ausschalten, denn die planende Gemeinde hat es aufgrund § 1 Abs. 10 BauNVO in der Hand, einen bestehenden Betriebsstandort und dessen künftige Entwicklung planerisch abzusichern (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., Vorbem §§ 2-9 und 12-14, Rn. 10.92 m.w.N.). Will der Plangeber hingegen einem vorhandenen Betriebsstandort keine Entwicklungsmöglichkeiten (z.B. für Betriebserweiterungen oder -umstellungen) einräumen, die sich nicht schon im Rahmen des normalen Bestandsschutzes ergeben, bedarf es keiner Bestandsschutz bezweckenden planerischen Festsetzung. Eine derartige Festsetzung wäre funktionslos und damit überflüssig. Dies verkennt die Beklagte, wenn sie in ihrer Klageerwiderung davon ausgeht, dass die hier im Streit stehende textliche Festsetzung nur deklaratorischer Natur sei und nur das erfasse, was dem Einzelhandelsstandort der Klägerin bereits aufgrund der erteilten baulichen Genehmigungen zuzubilligen sei. Diese Auffassung nimmt fehlerhaft nicht in den Blick, dass es dem Plangeber mit der von ihm formulierten Bestandsschutzklausel nach den im Planaufstellungsverfahren erkennbar gewordenen Motiven eindeutig um eine Standortsicherung für vorhandene Einzelhandelsbetriebe, insbesondere für den K. -Sonderpostenmarkt der Klägerin ging (vgl. insbesondere die Erläuterungen des Dipl-Ing. AA. in der 32. Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses am 13. Februar 2001 (Bl. 14 der Beiakte Q); näher dazu nachstehend eee)). Vor diesem Hintergrund kann die hier streitgegenständliche Bestandsschutzklausel der Beklagten nicht als überflüssig, weil funktionslos, sondern nur als solche im Sinne des § 1 Abs. 10 BauNVO 1990 verstanden werden.
ddd) Die textliche Festsetzung der 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 vom 14. März 2001 ist, soweit sie den Bestandsschutz für „vorhandene Betriebe“ zum Gegenstand hat, zu unbestimmt und daher unwirksam.
(1) Ausgehend von der Prämisse, dass es sich bei einer erweiterten Bestandsschutz bezweckenden Regelung i.S.d. § 1 Abs. 10 BauNVO 1990 um eine anlagenbezogene Planung im Sinne einer Einzelfallregelung für Gewerbebetriebe handelt, bei der der an sich abstrakte Normencharakter des Bebauungsplans verlassen wird und sich die Festsetzungen konkret auf bestimmte vorhandene Nutzungen beziehen (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 1 Rn. 133), ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung bereits entschieden worden, dass die Anlagen, für die ein derart erweiterter Bestandsschutz zugelassen werden soll, im Bebauungsplan oder zumindest in der Planbegründung konkret benannt werden müssen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteile vom 19. Mai 2015 - 10 D 115/12.NE -, zit. nach juris Rn. 47; und vom 9. November 2010 - 10 D 15/08.NE -, zit. nach juris Rn. 34 bis 37 m.w.N., dort entschieden für die textliche Festsetzung „vorhandene Einzelhandelsbetriebe“). Daran mangelt es vorliegend. Weder die textlichen Festsetzungen der Beklagten noch die amtliche Begründung zur 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 bezeichnet die im Plangebiet gelegenen baulichen Anlagen, denen der erweiterte Bestandsschutz zu Teil werden soll. Aus dem Umstand, dass sich aus der Niederschrift über die 32. Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses am 13. Februar 2001 (Bl. 14 der Beiakte Q) unter anderem ergibt, dass der K. -Sonderpostenmarkt nach dem Willen der Verwaltung und der Mitglieder des Ausschusses hiervon erfasst sein soll, folgt kein anderer Befund. Der erforderlichen Bestimmtheit einer Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO ist nicht dadurch Rechnung getragen, dass sich aus den Unterlagen des Planaufstellungsverfahrens oder sonst bekannten Umständen die betroffenen Betriebe ermitteln lassen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9. November 2010, a.a.O., Rn. 37).
(2) Es tritt hinzu, dass diese textliche Festsetzung hinsichtlich des vom Plangeber für die Begünstigung in den Blick genommenen Adressatenkreises als auch hinsichtlich der räumlichen Geltung und des Umfangs der Begünstigung, d.h. der zulässigen Maßnahmen, innerhalb derer der erweiterte Bestandsschutz greifen soll, zu unbestimmt ist.
Der Grundsatz der Bestimmtheit verlangt, Tatbestände so präzise zu formulieren, dass die Normadressaten ihr Handeln kalkulieren können, weil die Folgen der Regelung für sie voraussehbar und berechenbar sind. Rechtsnormen brauchen jedoch nur so bestimmt zu sein, wie dies nach der Eigenart der zu regelnden Sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Es genügt, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Die Vorschrift darf nicht so konturenlos sein, dass ihre willkürfreie Handhabung durch Behörden und Gerichte nicht gewährleistet ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. Mai 2015, a.a.O., Rn. 54 ff. m.w.N. aus der höchstrichterl. Rspr.).
So liegen die Dinge allerdings hier. Die Bestandsschutzklausel der Beklagten ist in ihren Tatbestandsmerkmalen so konturenlos, dass eine willkürfreie Handhabung durch Behörden und Gerichte nicht mehr gewährleistet ist. Dies folgt erstens aus dem Umstand, dass die hierfür einzig in Betracht kommende Rechtsgrundlage des § 1 Abs. 10 BauNVO nach dem Wortlaut auf vorhandene bauliche oder sonstige Anlagen abstellt (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 1 Rn. 133 und 139). Demgegenüber hat die Beklagte in ihrer textlichen Festsetzung den Begriff des Betriebes verwendet. Eine Auslegung dahingehend, dass die Beklagte mit dem von ihr verwendeten Terminus der Sache nach bauliche oder sonstige Anlagen gemeint hat, scheitert daran, dass die bauliche oder sonstige Anlage einerseits und der Betrieb andererseits in der Verwendung durch den Normgeber der BauNVO inhaltlich unterschiedlich belegt sind. Deshalb unterscheidet die BauNVO 1990, wie sich etwa aus § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO ergibt, eindeutig zwischen beiden Begriffen (zum Inhalt beider Begriffe vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 1 Rn. 80 f.). Dass auch die Beteiligten hinsichtlich des Kreises der Normadressaten der Bestandsschutzklausel unterschiedlicher Ansicht sind, wie sich bei der Erörterung dieses Rechtsproblems in der mündlichen Verhandlung gezeigt hat, verdeutlicht die mangelnde Bestimmtheit der gewählten Formulierung. Denn während die Gesellschafter der Klägerin und ihr Prozessvertreter eine anlagenbezogene Interpretation mit der Folge bevorzugen, dass ein Wechsel des Betreibers und auch der Betriebsform des Einzelhandels auf dem mit einem Hallenkomplex bebauten Grundstücken G. H. straße 25 und 27 von der Bestandsschutzklausel erfasst sein sollen, will der Beklagtenvertreter den festgesetzten Bestandsschutz nur auf die Firma K. Sonderposten GmbH als Mieterin und Betreiberin des in dem Hallenkomplex befindlichen gleichnamigen Sonderpostenmarktes erstreckt wissen. Dies hätte zur Folge, dass - die Wirksamkeit der den Einzelhandelsausschluss bezweckenden textlichen Festsetzungen unterstellt - sich die Klägerin hinsichtlich ihres Bauvorhabens nicht auf die Bestandsschutzklausel berufen könnte, weil sie nicht personenidentisch mit der K. Sonderposten GmbH ist. Die GmbH soll nach den Angaben der Klägerin in der mündlichen Verhandlung nach Betriebseinstellung ohnehin nicht weitergeführt werden.
Daneben bleibt nach der streitgegenständlichen Festsetzung unklar, ob diese sich auf das gesamte Plangebiet erstreckt, wie ihre uneingeschränkte Formulierung suggeriert, oder aber ob sie sich nur auf das darin festgesetzte Industriegebiet bezieht, nicht aber auf das Sondergebiet Läden, in der das streitbefangene Grundstück G. H. straße 25 gelegen ist. Für letzteres streiten die Planbegründung, die im Planaufstellungsverfahren geäußerten Motive für den Einzelhandelsausschluss (Bereitstellung der Flächen für das produzierende Gewerbe) sowie der Umstand, dass ein vollständiger Einzelhandelsausschluss in einem Sondergebiet Läden die der allgemeinen Zweckbestimmung dienende Hauptnutzung dieses Baugebiets ausschlösse und damit unwirksam wäre (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 1 Rn. 102).
Schließlich bleibt nach der von der Beklagten gewählten Formulierung „sind in ihrem Bestand geschützt“ unklar, ob alle oder welche der in § 1 Abs. 10 Satz 1 BauNVO 1990 genannten Baumaßnahmen - Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen von baulichen oder sonstigen Anlagen - danach für bestandsgeschützte „Betriebe“ in welchem Umfang zulässig sein sollen. Diese Frage kann, wie aus Satz 2 des § 1 Abs. 10 BauNVO folgt, vom Plangeber nicht offengelassen werden, weil das danach eingeräumte gemeindliche Ermessen wegen des planerischen Verbesserungsgebots regelmäßig auf Null reduziert ist, d.h. nähere Bestimmungen zum konkreten Umfang des eingeräumten erweiterten Bestandsschutzes aufgrund der erforderlichen Abwägung der widerstreitenden privaten und öffentlichen Belange unverzichtbar sind (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 1 Rn. 144 f.; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9. November 2010, a.a.O., Rn. 38, das eine derart uneingeschränkte Formulierung der Festsetzung für bedenklich hält). Daher verlangt eine hinreichend bestimmte und abwägungsfehlerfreie Festsetzung erweiterten Bestandsschutzes, dass der Plangeber die als zulässig angesehene einzelne Maßnahme - hier etwa Nutzungsänderungen des in einer bestimmten baulichen Anlage befindlichen genehmigten Einzelhandels - und deren Umfang - hier etwa der Wechsel des Warensortiments, soweit dadurch nicht wirksam festgelegte zentrenrelevante Sortimente berührt werden - im Einzelnen festsetzt. Dies hat die Beklagte vorliegend ebenfalls unterlassen.
Nicht zielführend ist in diesem Zusammenhang die Herangehensweise der Beklagten, in Umsetzung der Hinweise des Niedersächsischen Sozialministerium aus der Email vom 28. März 2013 (Bl. 277 ff. der Beiakte B) durch Verwaltungsanweisung ihrer Bürgermeisterin und ihres städtischen Baudirektors vom 18. April 2013 eine Auslegungsregel zu der streitgegenständlichen textlichen Festsetzung mit dem Ziel zu formulieren, eine hinreichende Bestimmtheit der Bestandsschutzklausel herbeizuführen. Diese Verwaltungsanweisung entfaltet keinerlei Außenwirkung und vermag ein Votum ihres Rates als zuständigem Satzungsgeber zu Art und Umfang eines erweiterten Bestandsschutzes für „vorhandene Betriebe“ nicht zu ersetzen. Sie ist daher nicht geeignet, den aufgezeigten Planmangel zu heilen. Vielmehr muss sich die Beklagte auf ein weiteres Planänderungsverfahren nach den Vorgaben der §§ 2 ff. BauGB verweisen lassen, um das von ihrer Verwaltung gewünschte Ergebnis, die vorhandenen baurechtlich genehmigten Verkaufsflächen mit den genehmigten Sortimenten auf dem jeweiligen Baugrundstück - auch bei umfangreichen baulichen Veränderungen, Aufsplittung in mehrere Verkaufsstätten oder Abriss und sofortiger Neuerrichtung eines Gebäudes - in ihrem Bestand zu schützen, nachträglich rechtsverbindlich herbeizuführen (zu nachträglichen Festsetzungen i.S.d. § 1 Abs. 10 BauNVO durch ein weiteres Verfahren zur Änderung des Bebauungsplans vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999, a.a.O., zit. nach juris Rn. 12; Fickert/Fieseler, a.a.O., § 1 Rn. 143).
eee) Die Unwirksamkeit der den Bestandsschutz für vorhandene Einzelhandelsbetrieben bezweckenden textlichen Festsetzung der Beklagten führt zur Unwirksamkeit der gesamten 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 31.
Durch das Bundesverwaltungsgericht ist insoweit geklärt, dass Mängel, die einer einzelnen Festsetzung eines Bebauungsplans anhaften, zu dessen Gesamtnichtigkeit führen, wenn die einzelne nichtige Festsetzung mit dem gesamten Bebauungsplan in einem untrennbaren Zusammenhang steht. Umgekehrt führt die Nichtigkeit einer einzelnen Festsetzung dann nicht zu einer Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen und Festsetzungen, für sich betrachtet, noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck kommenden Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses einschränkenden Inhalts beschlossen hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2002 - 4 CN 1/02 -, BVerwGE 117, S. 58 ff., zit. nach juris Rn. 12 m.w.N.).
Zwischen den textlichen Festsetzungen der Beklagten, die das Inkraftsetzen der BauNVO 1990 und den vollständigen Ausschluss der Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben einerseits und den Bestandsschutz für „vorhandene Betriebe“ andererseits zum Gegenstand haben, besteht ein solcher untrennbarer Zusammenhang. Die Beklagte hat nach der Begründung zur 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 mit ihren textlichen Festsetzungen vorrangig bezweckt, die weitere Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben im festgesetzten Industriegebiet zu verhindern. Insoweit heißt es darin unter anderem, die BauNVO von 1968 gehe nur unzureichend auf die Probleme des großflächigen Einzelhandels ein und die Anpassung sei erforderlich, da ansonsten leerfallende große Werkshallen für großflächigen Einzelhandel umgenutzt werden könnten, da dieser in Industriegebieten nach der BauNVO 1968 zulässig sei. Dagegen würde bei einer Geltung des § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO 1990 dieser für das Plangebiet generell ausgeschlossen, soweit sich ein ansiedlungswilliger großflächiger Einzelhandelsbetrieb nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken würden. Solche großflächigen Einzelhandelsbetriebe mit städtebaulich erheblichen Auswirkungen sind, wie sich im Umkehrschluss aus § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO 1990 ergibt, in anderen als Kern- oder für sie festgesetzten Sondergebieten nicht zulässig (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 11 Rn. 32 und 32.12).
Der dem im Aufstellungsverfahren dokumentierte Wille der Verwaltung und der zuständigen kommunalen Beschlussgremien (Stadtentwicklungsausschuss, Verwaltungsausschuss und Rat) der Beklagten belegt, dass die Gewährung eines erweiterten Bestandsschutzes für „vorhandene Betriebe“ (Satz 3 der textlichen Festsetzungen) als zwingende Ausnahme zum vollständigen Ausschluss des - nicht nur großflächigen - Einzelhandels gewollt war. Dagegen kann nach den in den Niederschriften zu den Sitzungen des Stadtentwicklungsausschusses der Beklagten vom 27. September 2000 und 13. Februar 2001 festgehaltenen Erläuterungen der Vertreter der Stadtverwaltung und den Wortmeldungen einzelner Ratsherren ausgeschlossen werden, dass die zuständigen kommunalen Beschlussgremien der Beklagten einem vollständigen Ausschluss von - unter anderem großflächigen - Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet ohne die Hinzufügung der streitgegenständlichen Bestandsschutzklausel zugestimmt hätten. Exemplarisch ist auf die Ausführungen des Baudirektors AC. in der 28. Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses am 27. September 2000 (Bl. 4 der Beiakte Q) zu verweisen, dem es mit der verwaltungsseitig vorgeschlagenen Festsetzung offenbar nur um den Ausschluss einer „weiteren Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben“ im Plangebiet ging. Dies deckt sich mit den Erläuterungen des Dipl-Ing. AA. in der 32. Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses am 13. Februar 2001 (Bl. 14 der Beiakte Q), der als Motiv für den vollständigen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben ebenfalls nur die Verhinderung einer (weiteren) „Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben auf Teilflächen des zum Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 31 gehörenden Areals“ im Hinblick auf das „Innenstadt-Entwicklungskonzept“ benannt hat und ausdrücklich den Bedenken des Ratsherrn AE. entgegen getreten ist, dass durch die vorgeschlagene Festsetzung „die Angelegenheit“ der „K. Sonderposten GmbH“ wieder aufgerollt werde. Diese Bedenken vermochte Dipl.-Ing. AA. für die Verwaltung der Beklagten nur unter Bezugnahme auf den „Bestandsschutzgesichtspunkte verdeutlichenden Tenor der neuen planerischen Festsetzung“ zu entkräften, indem er die Auswirkungen dieser Einschränkung des geplanten vollständigen Einzelhandelsausschlusses in Bezug auf die K. Sonderposten GmbH dahingehend erläuterte, dass „auf die früher dem betroffenen Betrieb zusätzlich zugestandenen Einzelhandelsflächen von 1.500 m² kein Einfluss genommen werde.“ Dies gelte - so AA. - indes nicht „für nach Wirksamwerden des Satzungsbeschlusses hinzukommende Einzelhandelsflächen.“ Vor dem Hintergrund dieser Erläuterungen, die sich der Stadtentwicklungsausschuss der Beklagten im Zuge seines einstimmigen Beschlusses der Verwaltungsvorlage zur 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 augenscheinlich zu eigen gemacht hat, kann die streitgegenständliche Festsetzung der Beklagten nur dahingehend verstanden werden, dass der vollständige Ausschluss von - nicht nur großflächigen - Einzelhandelsbetrieben im Industriegebiet untrennbar mit der Einräumung erweiterten Bestandsschutzes für zum Zeitpunkt der Beschlussfassung bereits vorhandene, zum Teil großflächige Einzelhandelsbetriebe verknüpft ist, mithin der Einzelhandelsausschluss durch den Bestandsschutz begrenzt ist. Es lässt sich daher im Ergebnis nicht feststellen, dass der Rat der Beklagten die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 31 nur mit dem Inkraftsetzen der BauNVO 1990 und dem vollständigen Ausschluss des Einzelhandels im Plangebiet, jedoch ohne die streitgegenständliche Bestandsschutzklausel beschlossen hätte (vgl. zu einer ähnlich gelagerten unbestimmten Ausnahmeregelung: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. Mai 2015, a.a.O., Rn. 72).
bb) Das Vorhaben der Klägerin ist hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung nach § 30 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 31 in der Fassung der 1. Änderung zulässig.
aaa) Gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO in der hier anzuwendenden Fassung vom 26. November 1968 (BGBl. I S. 1233 und 1237, ber. BGBl. 1969 I S. 11) sind in Industriegebieten u.a. Gewerbebetriebe aller Art zulässig. Unter den Begriff „Gewerbebetriebe aller Art“ fallen als spezielle Unterart auch Einzelhandelsbetriebe, selbst wenn diese - wie hier der von der Klägerin auf dem Grundstück G. H. straße geplante Fachmarkt für Bekleidung („AJ. AK.“) - großflächig i.S.d. § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO in der heute geltenden Fassung sind (zur Großflächigkeit bei einer Verkaufsfläche von mehr als 800 m² grundsätzlich: BVerwG, Urteile vom 24. November 2005 - 4 C 10.04 und 14.04 -, BVerwGE 124, 364 und 376, zit. nach juris Ls 1). Gerade die uneingeschränkte Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben in Gewerbe- und Industriegebieten nach der BauNVO 1962 hat dazu geführt, dass der Verordnungsgeber im Zuge der Änderung vom 26. November 1968 den damaligen § 11 um einen Absatz 3 angefügt hat, nach dem Einkaufszentren und Verbrauchermärkte, die außerhalb von Kerngebieten errichtet werden und die nach Lage, Umfang und Zweckbestimmung vorwiegend der übergemeindlichen Versorgung dienen sollen, als Sondergebiete darzustellen und festzusetzen sind (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 9 Rn. 7.11 und § 8 Rn. 8 und 8.1). Daraus folgt im Umkehrschluss, dass in einem Industriegebiet nach § 9 BauNVO 1968 nur solche Einkaufszentren und Verbrauchermärkte unzulässig sind, die nach Lage, Umfang und Zweckbestimmung vorwiegend der übergemeindlichen Versorgung dienen sollen (näher dazu: Fickert/Fieseler, a.a.O., § 11 Rn. 13 und 32.12).
bbb) Der von der Klägerin geplante Fachmarkt für Bekleidung („AJ. AK.“) unterfällt nur insoweit dem Anwendungsbereich des § 11 Abs. 3 BauNVO, als er nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als „Verbrauchermarkt“ im Sinne dieser Vorschrift anzusehen ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 18. Juni 2003 (4 C 5.02 -, Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 27, zit. nach juris Rn. 6) klargestellt, dass sich der Begriff des Verbrauchermarkts nicht auf großflächige Einzelhandelsbetriebe mit einem hauptsächlich auf Lebensmittel und verwandte Waren ausgerichteten oder mit einem insgesamt warenhausähnlichen Sortiment beschränkt, sondern auch ein Fachmarkt ein Verbrauchermarkt sein kann.
Die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 liegen jedoch nicht vor. Zwischen den Beteiligten stand bis zur mündlichen Verhandlung zu keinem Zeitpunkt in Streit, ob ein Bekleidungsfachmarkt des regionalen Labels „AJ. AK.“ und der Größe von ca. 1.800 m² Verkaufsfläche bei einer Ansiedlung in E. der übergemeindlichen Versorgung i.S.d. § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 dienen soll. Hierzu haben die Beteiligten nichts vorgetragen. Der Einzelrichter hat dafür auch keinerlei Anhaltspunkte, sodass eine weitere Sachverhaltsaufklärung in diesem Punkt etwa durch Einholung einer Stellungnahme der IHK Braunschweig oder Hannover oder aber durch ein Sachverständigengutachten nicht geboten war (auch im Baurecht gilt: keine ungefragte Fehlersuche, vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1993 - 4 C 7/91 -, Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 30, zit. nach juris Rn. 17). Nach der von der Beklagten vorgelegten Fortschreibung ihres Einzelhandelskonzepts vom Juni 2014 ist in der Warengruppe Bekleidung eine deutlich überdurchschnittliche Verkaufsflächenausstattung festzustellen, wobei etwa ein Drittel des Angebots außerhalb der Innenstadt ansässig ist. Mit Ausnahme der Magnetbetriebe „AM.“ und „AN.“ ist der Bekleidungseinzelhandel in E. kleinflächig strukturiert und inhabergeführt. Durch das bestehende Angebot kann insgesamt ca. 68 % der Kaufkraft der E. er Bevölkerung gebunden werden, sodass von den Verfassern des Konzeptes eine Ergänzung des Angebots - insbesondere im Bereich Junge Mode (niedriges bis mittleres Genre) - ausdrücklich empfohlen wird, vornehmlich durch Ansiedlung von mittel- bis großflächig dimensionierten Magnetbetrieben in der Innenstadt (vgl. S. 66 des Konzepts). Vor diesem Hintergrund mag der von der Klägerin geplante Bekleidungsfachmarkt die von den Konzeptverfassern aufgezeigte Angebotslücke (teilweise) schließen können, für eine interkommunale oder sogar überregionale Magnetwirkung besteht angesichts des Filialnetzes der Firma AJ. AK. (vgl. https://www. AJ. -AK..de/modehaeuser/) jedoch kein Anhaltspunkt.
Der Klage war nach alledem teilweise stattzugeben.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wobei der Einzelrichter davon ausgegangen ist, dass Haupt- und Hilfsantrag der Klägerin bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise denselben Gegenstand betreffen (siehe dazu nachstehender Streitwertbeschluss), sodass das Obsiegen der Beklagten hinsichtlich des Hauptantrags und das Obsiegen der Klägerin hinsichtlich des Hilfsantrags eine hälftige Kostenteilung rechtfertigen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2 sowie 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung gem. §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 344.250,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß § 52 Abs. 1 GKG sowohl für das mit dem Hauptantrag auf Feststellung fehlender bauplanungsrechtlicher Relevanz als auch für das mit dem Hilfsantrag auf Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids gerichtete Begehren einheitlich und orientiert sich an den Vorgaben der Ziffern 3 b) und 5 a) des Streitwertkatalogs der Bausenate des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts für die Zeit ab dem 1. Januar 2002 (NdsVBl 2002, Seite 192), wonach die in Streit stehende geplante Verkaufsfläche für das Grundstück G. H. straße Nr. 27 (2.295 m²) mit dem Wert von 150,00 € zu multiplizieren ist. Gegenüber der vorläufigen Streitwertfestsetzung (Beschluss des Berichterstatters vom 17. November 2014) ergibt sich somit eine Reduzierung des Wertes des Streitgegenstands. Der Beklagten folgend (Schriftsatz vom 16. Dezember 2014, Seite 6) bleibt die von ihr schon genehmigte Verkaufsfläche für das Grundstück G. H. straße hier außer Betracht.
Ein Abschlag gemäß Ziffer 5 b) des Streitwertkatalogs der Bausenate des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (a.a.O.) war hingegen nicht vorzusehen. Zwar erstrebt die Klägerin keine Bebauungsgenehmigung; die von ihr zur Prüfung gestellte bauplanungsrechtliche Frage nach der Zulässigkeit der Art der baulichen Nutzung zielt indes bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise auf die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung ab. Ein wesentliches Prüfprogramm hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung, das bei Erteilung des erstrebten Bauvorbescheides noch zu absolvieren wäre, vermag der Einzelrichter nicht zu erkennen.
Die Stellung eines Haupt- und eines Hilfsantrags war hier schließlich nicht streitwerterhöhend zu berücksichtigen. Nach § 45 Abs. 1 Satz 2 GKG wird zwar ein hilfsweise geltend gemachter Anspruch mit dem Hauptanspruch zusammengerechnet, soweit eine Entscheidung über ihn ergeht. Haupt- und Hilfsantrag sind aber nach § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG auch dann, wenn über den Hilfsantrag entschieden wird, nicht zusammenzurechnen, wenn sie denselben Gegenstand betreffen. Vielmehr ist in diesem Fall nur der Wert des höheren Anspruchs maßgebend. Ob die Anträge denselben Gegenstand betreffen, bestimmt sich nicht nach dem prozessualen Streitgegenstandsbegriff. Maßgebend ist vielmehr eine wirtschaftliche Betrachtungsweise. Nach dem insoweit maßgeblichen kostenrechtlichen Gegenstandsbegriff sind für das Merkmal "desselben Gegenstands" zwei Voraussetzungen erforderlich, nämlich dass die Ansprüche nicht nebeneinander bestehen können und dass sie auf dasselbe Interesse gerichtet sind (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. März 2013 - 18 E 1241/12 -, zit. nach juris Rn. 11 ff. m.w.N.). So liegen die Dinge hier. Wäre der von der Klägerin erstrebten Nutzungsänderung ihres Sonderpostenmarktes keine bauplanungsrechtliche Relevanz beizumessen gewesen, hätte der von ihr geltend gemachte Anspruch auf Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids von vorn herein keine Grundlage gehabt. Umgekehrt setzt die Erteilung eines solchen Vorbescheids die Genehmigungsbedürftigkeit der Baumaßnahme denknotwendig voraus. Beide Begehren sind bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise einheitlich auf die Realisierung der von der Klägerin erstrebten Nutzungsänderung gerichtet.
Wenn Sie den Link markieren (linke Maustaste gedrückt halten) können Sie den Link mit der rechten Maustaste kopieren und in den Browser oder in Ihre Favoriten als Lesezeichen einfügen.', WIDTH, -300, CENTERMOUSE, true, ABOVE, true );" onmouseout="UnTip()"> Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE150002938&psml=bsndprod.psml&max=true

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30 bis 37 BauGB
§§ 1 Abs. 1 Nr. 4, 5 Abs. 1 BauVorlVO
§§ 2 bis 9 BauNVO
§§ 2 ff. BauGB
§§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2 sowie 711 ZPO
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO
§ 11 BauNVO
§ 29 BauGB
§ 9 BauNVO
§ 35 BBauG
§ 44 VwGO
§ 34 BauGB
§ 38 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 133 BGB
§ 73 NBauO
§ 38 VwVfG
§ 1 BauNVO
§ 11 BauNVO
§ 10 BauGB
§ 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 29 Abs. 1 Baugesetzbuch
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 3 Satz 2 SächsDSchG
§ 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 61 Nr. 2  VwGO
§ 61 Nr. 1VwGO
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 4 und 5 BBauG
§ 1 Abs. 5 bis 7 BauGB
§ 5 Abs. 2 BauVorlVO
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 11 Abs. 3 Nr. 2 Baunutzungsverordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 94 Abs. 1 Satz 4 NBauO
§ 73 Abs. 1 NBauO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 10 Satz 1 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 45 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 45 Abs. 1 Satz 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 88, 286
BVerwGE 77, 308
BVerwGE 124, 364
2 A 2170/99
IV C 61.77
9 K 13.01
2 A 126/09
12 A 1397/11
1 LB 337/03
1 A 286/12
1 LA 245/11
6 K 2434/12
16 K 12.10
3 A 124/06
9 A 1/03
IV C 33/71
4 C 17/91
4 C 10/09
4 C 49/89
14 ZB 12.18
8 S 1528/13
10 B 417/99
3 K 295/08
9 K 11.00
3 L 193/97
7 C 43.90
7 B 48.07
3 C 12.11
6 A 1514/14
15 B 06.34
1 LB 40/10
4 N 4/86
14 ZB 06.53
7a D 108/00
26 N 99.49
1 KN 336/02
2 B 199/14
1 ME 128/14
3 K 6/01
9 K 1858/02
4 BN 15/99
10 D 115/12
10 D 15/08
4 CN 1/02
4 C 10.04
4 C 5.02
4 C 7/91
18 E 1241/12