Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-12, Aktenzeichen 4 K 4862/20
ECLI: ECLI:DE:VGSIGMA:2023:0612.4K4862.20.00

Tenor:
Die mit Wirkung zum 28. April 2020 als erteilt geltende Genehmigung an die Beigeladenen nach § 22 BauGB, das Fiktionszeugnis des Landratsamts Bodenseekreis vom 27. August 2020 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 19. November 2020 werden aufgehoben.
Der Beklagte und die Beigeladenen tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Gemeinde, wendet sich gegen eine zugunsten der Beigeladenen als erteilt geltende Genehmigung nach § 22 BauGB.
Uhldingen-Mühlhofen ist eine am Bodensee gelegene Gemeinde mit etwa 8.500 Einwohnern. Sie ist stark durch Tourismus und Fremdenverkehr geprägt und beherbergt zahlreiche Hotels, Pensionen und Ferienwohnungen, insbesondere in ihrem Ortsteil Unteruhldingen, der sich am Ufer des Bodensee befindet. In Unteruhldingen befindet sich unter anderem auch das Freilichtmuseum Pfahlbauten Unteruhldingen, das seit 2011 zum UNSESCO-Welterbe prähistorische Pfahlbauten um die Alpen gehört.
Die Beigeladenen sind die Eigentümer des Grundstücks ..., Gemarkung Unteruhldingen, ...in Uhldingen-Mühlhofen. Das Grundstück ist mit einem Haus bebaut, in dem sich drei Wohneinheiten sowie ein Büro befinden. Das Gebäude befindet sich etwa 150 Meter vom Bodensee entfernt in der ...Reihe der Bebauung und ist seit 2004 bestandskräftig genehmigt. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich der Satzung der Gemeinde Uhldingen-Mühlhofen nach § 22 BauGB zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktionen vom 24.07.2019 (im Folgenden: Fremdenverkehrssatzung). Die Fremdenverkehrssatzung wurde im Volltext nebst Begründung im Amtsblatt der Klägerin in der Ausgabe vom 30.08.2019 ortsüblich bekanntgemacht und trat am selben Tag in Kraft.
Die Fremdenverkehrssatzung enthält unter anderem folgende Regelungen:
„§ 1 GenehmigungIm Geltungsbereich dieser Satzung unterliegt zur Sicherung der Zweckbestimmung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktionen folgendes der Genehmigung:1. Die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum oder Teileigentum nach § 1 des Wohnungseigentumsgesetzes, […]
§ 3 Zulässige Anzahl von WohneinheitenUnter Bezugnahme auf die gesetzliche Ermächtigung in § 22 Abs. 9 Satz 1 BauGB wird im Geltungsbereich dieser Satzung die höchstzulässige Anzahl von Wohnungen in Wohngebäuden auf vier festgesetzt.
§ 4 Verfahren1. Die Genehmigung erteilt die Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde. Das Genehmigungsverfahren richtet sich nach § 22 Abs. 5 BauGB.2. Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn durch die Begründung oder Teilung der Rechte, durch die Regelung nach § 1010 des Bürgerlichen Gesetzbuches oder durch die Nutzung als Nebenwohnung die Zweckbestimmung des Gebiets für den Fremdenverkehr und dadurch die städtebauliche Entwicklung und Ordnung beeinträchtigt wird. […]“Mit Schreiben vom 24.03.2020 – eingegangen am 25.03.2020 – beantragten die Beigeladenen, vertreten durch den Notar ..., die Genehmigung oder das Negativattest nach § 22 BauGB zu erteilen. Als Betreff enthielt das Schreiben folgende Zeile: „Teilungserklärung ...vom 22.11.2019, Objekt ..., Unteruhldingen, Ihr Zeichen ...“.
Das Landratsamt Bodenseekreis bat mit E-Mail vom 02.04.2020 die Klägerin um Rückmeldung oder Erteilung des Einvernehmens. Der Bürgermeister der Klägerin teilte mit E-Mail vom 06.04.2020 mit, der Gemeinderat werde über den Antrag in der Gemeinderatssitzung am 21.04.2020 entscheiden. Er brauche jedoch kein Prophet zu sein, um mitzuteilen, dass der Antrag abgelehnt werde. Der Gemeinderat der Klägerin lehnte mit Beschluss vom 21.04.2020 den Antrag auf Aufteilung in Sondereigentum für das Objekt ...in Unteruhldingen ab. Eine Sitzungsniederschrift leitete die Klägerin mit E-Mail vom 07.05.2020 an das Landratsamt Bodenseekreis weiter.
Mit Schreiben vom 04.06.2020 hörte das Landratsamt Bodenseekreis die Klägerin zu einer beabsichtigten Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens an. Die Klägerin nahm mit Schreiben vom 08.07.2020 Stellung. Sie gab an, sie halte an der Versagung ihres Einvernehmens fest. Die Bildung von Wohnungseigentum sei nicht genehmigungsfähig. Es entstünden damit Nutzungen, durch die das betroffene Gebiet der Gemeinde in seiner Funktion als Fremdenverkehrsgebiet gefährdet werde. Es spreche eine Vermutung dafür, dass die dingliche Aufteilung die Nutzung der Wohnungen im Gebäude als Zweit- oder Nebenwohnung begünstige. Die Aufteilung habe eine negative Vorbildwirkung und entziehe dem Gebiet außerdem potenziell weitere Wohnungen, die dann nicht mehr für Zwecke des Fremdenverkehrs zur Verfügung stünden.
Mit Schreiben vom 27.08.2020 stellte das Landratsamt Bodenseekreis den Beigeladenen das Fiktionszeugnis aus. Als Betreff ist in ihm „Genehmigung / Negativattest gemäß § 4 der Satzung nach § 22 BauGB zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktionen der Gemeinde Uhldingen-Mühlhofen“ aufgeführt. Es hat weiter folgenden Wortlaut: „Die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum oder Teileigentum für das Grundstück Uhldingen-Mühlhofen, Gemarkung Unteruhldingen, ..., Flurstück Nr. ... in 4 Einheiten, basierend auf der Baugenehmigung der unteren Baurechtsbehörde des Landratsamtes Bodenseekreis vom xx.xx.2011 (BTB-Nr. ...), wird genehmigt bzw. bestätigt.“ Eine Rechtsbehelfsbelehrung war dem Zeugnis nicht beigefügt. In einem gesonderten, ebenfalls auf den 27.08.2020 datierenden Anschreiben an die Klägerin wurde ihr mitgeteilt, ihr Einvernehmen sei ersetzt und die Genehmigung erteilt worden. Dem gesonderten Anschreiben war eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.
Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 29.09.2020 und (nochmals) vom 10.10.2020 Widerspruch. Zur Begründung führte sie aus, ihre Regelungen in § 1 und § 3 der Fremdenverkehrssatzung seien getrennt voneinander zu betrachten. § 3, der eine Obergrenze von bis zu 4 Wohnungen pro Wohngebäude vorsehe, treffe keine Aussage zur Genehmigungsfähigkeit der Bildung von Wohnungseigentum. Es handele sich lediglich um eine auf § 22 Abs. 9 und § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB beruhende bauplanerische Festsetzung. Unter den Genehmigungsvorbehalt sei nach § 1 der Satzung schon die bloße Teilung von Eigentum in Wohnungs- bzw. Sondereigentum gestellt worden. Gerade die zivilrechtliche Bildung des Sondereigentums lasse dieses erst verkehrsfähig werden. Sie ermögliche den Verkauf an eine Vielzahl unterschiedlicher (Sonder-)Eigentümer auf einem Grundstück bzw. in einem Gebäude und begünstige hierdurch eine Zweitwohnungsnutzung. Diese gefährde die Fremdenverkehrsfunktion des Gebiets, es entstünden Geisterstädte. Es seien außerdem schon jetzt zu viele Zweit- und Nebenwohnungen in Unteruhldingen vorhanden. Der Bescheid vom 27.08.2020 und sein Begleitschreiben zur Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens seien außerdem ein einheitlicher Bescheid.
Mit Widerspruchsbescheid vom 19.11.2020 wies das Regierungspräsidium Tübingen den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es aus, der Widerspruch sei statthaft. Er richte sich zulässigerweise gegen die am 28.04.2020 gemäß § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB eingetretene Genehmigungsfiktion. Die Klägerin habe ihr Einvernehmen nicht fristgemäß versagt, dies führe gesetzlich zwingend dazu, dass die Genehmigung mit Fristablauf als erteilt gelte. Der Antrag sei am 25.03.2020 eingegangen, die Frist aus § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB sei daher mit Ende des 27.04.2020 abgelaufen; die Genehmigungsfiktion sei am 28.04.2020 eingetreten. Der 25.04.2020 sei ein Samstag gewesen, sodass sich das Fristende auf Montag, den 27.04.2020, verlagert habe (§ 193 BGB). Von der Möglichkeit aus § 22 Abs. 5 S. 2 BauGB, die Entscheidungsfrist per Bescheid an die Beigeladenen zu verlängern, habe das Landratsamt keinen Gebrauch gemacht. Die Genehmigungsfiktion sei in gleicher Weise anfechtbar wie eine ausdrücklich erteilte Genehmigung. Es könne deshalb dahinstehen, ob die am 27.08.2020 erteilte Genehmigung ggf. als Zweitbescheid oder als bloße Fiktionsbescheinigung anzusehen sei. Im Übrigen werde die Klägerin durch die Ersetzung ihres Einvernehmens nicht in ihren Rechten verletzt. Versagungsgründe nach § 22 Abs. 4 BauGB lägen nicht vor, es liege deshalb keine Rechtsverletzung der Klägerin darin, dass das Landratsamt die Fiktionswirkung habe eintreten lassen, ohne die Entscheidungsfrist zu verlängern. Die Fiktionsbescheinigung vom 27.08.2020 sei auch hinreichend bestimmt. Ihr Wortlaut enthalte zwar mehrere Alternativen und sei offen gehalten, sie nehme aber auf eine bestimmte notarielle Teilungserklärung Bezug. Aus dieser gehe hervor, dass das Eigentum am streitgegenständlichen Grundstück im Wesentlichen in vier unterschiedliche Wohnungen aufgeteilt werden solle, zu denen jeweils bestimmte Miteigentumsanteile und Sondereigentum gehören sollten. Die erteilte Genehmigungsfiktion verletze die Mitwirkungsrechte der Klägerin, also ihre dadurch geschützte Planungshoheit, nicht. Es fehle an einer Beeinträchtigung der Zweckbestimmung des Gebiets für den Fremdenverkehr. Die Klägerin habe in der Begründung ihrer Fremdenverkehrssatzung selbst ausgeführt, die Zahl von vier Wohnungen in einem Wohngebäude sei die Zahl an Wohnungen, die gerade noch erträglich sei, um die Zweckbestimmung des Satzungsgebiets als Gebiet mit Fremdenverkehrsfunktion beizubehalten. Sie bringe damit in ihrer Satzung zum Ausdruck, dass bei bis zu 4 Wohnungen pro Wohngebäude regelmäßig noch keine Beeinträchtigung der Zweckbestimmung des Gebiets vorliege. Diese Höchstzahl halte der Genehmigungsantrag ein. Er umfasse nur die Bildung von Sondereigentum für vier Wohnungen. Diese bestünden auch schon bisher, nur noch als ungeteiltes Eigentum an einem Grundstück.
Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 23.11.2020 zugestellt.
Die Klägerin hat am 23.12.2020 die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Ausführungen aus dem Vorverfahren. Ergänzend führt sie aus, sie habe ihr Einvernehmen zur Grundstücksteilung rechtzeitig versagt. Dies habe sie mit Schreiben vom 20.09.2020 mitgeteilt, also noch innerhalb der zweimonatigen Frist des § 22 Abs. 5 S. 6 BauGB. Rechtsgrundlage für die Ersetzung des Einvernehmens sei nicht § 54 Abs. 4 LBO, sondern nur § 123 GemO. § 54 Abs. 4 LBO sei verfassungswidrig und deshalb nicht anzuwenden. Dem Land fehle die Gesetzgebungskompetenz für § 54 Abs. 4 LBO. Die Möglichkeit zur Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens auch in Fällen des § 22 Abs. 5 BauGB sei eine Regelung des Bodenrechts. Hierfür bestehe eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, Art. 74 Nr. 18 und Art. 72 Abs. 1 GG. Von dieser habe der Bund in § 22 BauGB abschließend Gebrauch gemacht, was die Gesetzgebungskompetenz der Länder verdränge. Der abschließende Charakter des § 22 Abs. 5 BauGB folge schon aus einem Vergleich mit den Regelungen in § 36 Abs. 2 BauGB. In letzterer Norm habe der Bundesgesetzgeber vorgesehen, dass ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde auch ersetzt werden könne, in § 22 Abs. 5 BauGB hingegen nicht. § 22 BauGB enthalte keine Öffnungsklausel für die Bundesländer. Wegen der Verfassungswidrigkeit von § 54 Abs. 4 LBO sei als Rechtsgrundlage für die Ersetzung des Einvernehmens § 123 GemO heranzuziehen. Dessen Voraussetzungen lägen nicht vor. Es fehle schon an einer bestandskräftigen Anordnung nach §§ 120 bis 122 GemO. Das Einvernehmen habe die Klägerin außerdem zu Recht versagt. Die Bildung des Wohnungseigentums führe zu einer Beeinträchtigung der Fremdenverkehrsfunktion von Unteruhldingen. Die Klägerin habe die Erfahrung gemacht, dass die Veräußerung von Grundstücken, in deren Gebäuden sich mehrere
Wohnungen befänden, regelmäßig dann unproblematisch sei, wenn das gesamte Grundstück nur einem Eigentümer gehöre. Bei solchen Vorgängen entstünden regelmäßig keine Zweit- oder Nebenwohnungen. Anders liege es aber bei der Bildung von Wohnungseigentum. Hier zeige die Erfahrung in Unteruhldingen, dass die neu gebildeten Wohnungen oft an Personen verkauft würden, die sie nur als Zweit- oder Nebenwohnung nutzten, sodass sie die meiste Zeit des Jahres leer stünden. Es gebe schon über 300 solcher unerwünschter Neben- bzw. Zweitwohnungen in Unteruhldingen. Die Fremdenverkehrssatzung solle dem mit ihrem Genehmigungsvorbehalt Einhalt gebieten. Die Zahl der zulässigen Wohnungen pro Wohngebäude in § 3 der Fremdenverkehrssatzung sei eigenständig neben dem Genehmigungsvorbehalt aus § 1 der Satzung festgesetzt worden und modifiziere die Genehmigungsvoraussetzungen nicht. Es handele sich um eine bauplanungsrechtliche Festsetzung, die ansonsten regelmäßig in einem Bebauungsplan getroffen werde.
Die Klägerin beantragt, die mit Wirkung zum 28. April 2020 als erteilt geltende Genehmigung an die Beigeladenen nach § 22 BauGB, das Fiktionszeugnis des Landratsamtes Bodenseekreis vom 27. August 2020 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 19. November 2020 aufzuheben,
hilfsweise die mit Bescheid des Landratsamtes Bodenseekreis vom 27. August 2020 an die Beigeladenen erteilte Genehmigung nach § 22 BauGB und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 19. November 2020 aufzuheben,
sowie die Zuziehung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er ergänzend vor, § 54 Abs. 4 LBO sei nicht verfassungswidrig und eine Sonderregelung gegenüber § 123 GemO. § 54 Abs. 4 LBO sei sachlich Teil des Verwaltungsorganisationsrechts und unterliege der Gesetzgebungskompetenz der Länder. Eine Öffnungsklausel in § 22 BauGB sei nicht erforderlich. Eine konkrete Beeinträchtigung der Fremdenverkehrsfunktion durch die genehmigte Teilung liege nicht vor. Die Klägerin habe mit ihrer Satzungsbegründung selbst festgelegt, dass sie für sich vor Ort erst bei mehr als vier Wohnungen pro Wohngebäude von einer konkreten Beeinträchtigung ausgehe.
Die Beigeladenen wurden mit Beschluss vom 28.12.2020 zum Verfahren beigeladen.
Die Beigeladenen beantragen, die Klage abzuweisen.
Zur Begründung tragen sie vor, die Klägerin sei nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt worden. Sie trage außerdem nur nebulöse Vermutungen und Behauptungen vor. Sie sei beweisbelastet dafür, dass das Vorhaben der Beigeladenen die Fremdenverkehrsfunktion des Gebiets konkret beeinträchtige, was sie bisher nicht belegt habe. Außerdem seien die Genehmigungsvoraussetzungen aus ihrer eigenen Fremdenverkehrssatzung eingehalten worden. Das Vorhaben der Beigeladenen halte die nach der Fremdenverkehrssatzung zulässige Grenze von vier Wohnungen ein.
Dem Gericht liegen die Behördenakte des Landratsamtes Bodenseekreis und die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Tübingen vor. Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes wird auf diese, die Gerichtsakte sowie die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig (I.) und begründet und hat daher Erfolg. Die mit Wirkung zum 28.04.2020 als erteilt geltende Genehmigung an die Beigeladenen nach § 22 BauGB, das Fiktionszeugnis des Landratsamtes Bodenseekreis vom 27.08.2020 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 19.11.2020 sind rechtswidrig (II.) und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO (III.).
I. Die Klage ist zulässig, insbesondere ist die Klägerin klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO).
Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die (Anfechtungs- oder Verpflichtungs-) Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies setzt die Möglichkeit der behaupteten Rechtsverletzung voraus. Die Möglichkeit der Rechtsverletzung besteht nicht, wenn die geltend gemachten Rechte unter Zugrundelegung des Klagevorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder dem Kläger zustehen können, eine Verletzung subjektiver Rechte des Klägers also nicht in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.7.2001 – 1 C 35.00 –, BVerwG NVwZ 2001, 1396, 1397; mwN: Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Störmer Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 42 VwGO Rn. 54).
Gemessen hieran ist es jedenfalls möglich, dass die Klägerin durch die am 28.04.2020 eingetretene – hierzu im Einzelnen unten unter II. 2. – Genehmigungsfiktion (§ 22 Abs. 5 S. 4 BauGB) in ihrem formellen Beteiligungsrecht aus § 22 Abs. 5 S. 1 und 6 BauGB verletzt wird, das Ausfluss der Planungshoheit ist (Art. 28 Abs. 2 GG). Unerheblich ist hierbei, dass die Genehmigung lediglich als erteilt gilt (§ 22 Abs. 5 S. 4 BauGB). Eine nach § 22 Abs. 5 S. 1 BauGB erteilte Genehmigung kann seitens der Gemeinde, die nicht zugleich Baurechtsbehörde ist, mittels Anfechtungsklage angegriffen werden (vgl. Rieger in: Schrödter BauGB, 9. Aufl. 2019, § 22 Rn. 31; Grziwotz in: BeckOK BauGB, Stand: 01.03.2023, § 22 Rn. 43). Gleiches gilt für eine nach § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB als erteilt geltende Genehmigung, da die Genehmigungsfiktion rechtlich gleich zu behandeln ist wie eine erteilte Genehmigung. Die Rechtswirkung einer Genehmigungsfiktion kann nicht weiter reichen als die einer tatsächlich erteilten Genehmigung. Die fingierte Genehmigung ist deshalb durch die Gemeinde in gleicher Weise anfechtbar wie eine erteilte Genehmigung.
II. Die mit Wirkung zum 28.04.2020 als erteilt geltende Genehmigung an die Beigeladenen nach § 22 BauGB, das Fiktionszeugnis des Landratsamtes Bodenseekreis vom 27.08.2020 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 19.11.2020 sind rechtswidrig, § 22 Abs. 4 und 5 BauGB (1. bis 4.).
1. Der Prüfungsmaßstab des Gerichts ist nicht darauf beschränkt, ob die formellen Voraussetzungen für den Eintritt der Genehmigungsfiktion vorliegen und ob deren Eintritt das formelle Beteiligungsrecht der Klägerin verletzt. Das Gericht prüft daher auch, ob die Genehmigungsvoraussetzungen (§ 22 Abs. 4 S. 1 BauGB) vorliegen.
Eine solche Einschränkung des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs im Fall der Drittanfechtung der Genehmigung oder Genehmigungsfiktion durch eine Gemeinde lässt sich weder § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO (a.) noch § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB (b.) entnehmen (a.A. wohl OVG Lüneburg, Urteil vom 25.01.2001 - 1 L 3233/00 -, NVwZ 2001, 1066 und Rieger in: Schrödter BauGB, 9. Aufl. 2019, § 22 Rn. 31).
a. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO schränkt den Prüfungsmaßstab des Gerichts nicht ein, sondern gebietet umgekehrt vielmehr eine umfassende gerichtliche Kontrolle.
Nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Aufgrund der Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) ist hierdurch ein Verwaltungsakt sowohl in tatsächlicher als auch rechtlicher Hinsicht stets umfassend auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen (Decker in: BeckOK VwGO, Stand: 01.04.2023, § 113 Rn. 4; BVerfG, Beschluss vom 31.05.2011 − 1 BvR 857/07 –, NVwZ 2011, 1062, 1064 Rn. 66). Für die Kontrolle von als erteilt geltenden Verwaltungsakten kann im Grundsatz nichts anderes gelten, da – vorbehaltlich spezialgesetzlicher Regelungen – die Wirkung eines fingierten Verwaltungsakts nicht weiter reichen kann als die eines tatsächlich erlassenen. Eine Beschränkung des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs ist vor diesem Hintergrund stets eine Ausnahme von § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO und dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) und als solche restriktiv zu handhaben.
b. Aus § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB folgt ebenfalls keine Beschränkung des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs. Eine solche Beschränkung lässt sich weder dem Wortlaut noch der Systematik, der Entstehungsgeschichte oder dem Sinn und Zweck der Norm entnehmen.
aa. Aus dem Wortlaut des § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB ergibt sich bereits keine Einschränkung des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs, weil der Text der Norm keine Aussage über den gerichtlichen Prüfungsmaßstab trifft und sich hierzu nicht verhält. Nach § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB gilt die Genehmigung als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist versagt wird. Die Regelung nimmt Bezug auf § 22 Abs. 5 S. 1 und 2 BauGB, wonach die Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde über die Genehmigung entscheidet. Über die Genehmigung ist gemäß § 22 Abs. 5 S. 2 BauGB innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrags bei der Baugenehmigungsbehörde zu entscheiden, wobei es – unter weiteren Voraussetzungen – Fristverlängerungsmöglichkeiten nach § 22 Abs. 5 S. 3 BauGB gibt.
bb. Der Vergleich mit anderen Vorschriften, die Genehmigungsfiktionen regeln, zeigt, dass § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB lediglich eine (verwaltungs-)verfahrensrechtliche Wirkung zukommt, die Norm den Prüfungsmaßstab und die Kontrolldichte des Gerichts aber nicht verändert. Genehmigungsfiktionen gehen rechtlich regelmäßig nicht mit einem eingeschränkten Prüfungsmaßstab des Gerichts einher, weil die Rechtmäßigkeit der Genehmigung regelmäßig nicht fingiert wird. Weitere Genehmigungsfiktionen sind unter anderem in § 15 Abs. 1 S. 5 PBefG, § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB und § 145 Abs. 1 S. 1 und 3 Hs. 2 BauGB geregelt, in § 15 Abs. 1 S. 5 PBefG und § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB nahezu wortgleich mit § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB. Diese weiteren Regelungen zu Genehmigungsfiktionen sehen ihrerseits keine Einschränkung ihrer Anfechtbarkeit oder hierzu des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs vor. Eine nach § 15 Abs. 1 S. 5 PBefG als erteilt geltende Genehmigung ist in gleicher Weise wie eine tatsächlich erteilte Genehmigung anfechtbar (Heinze/Fiedler in: Heinze/Fehling/Fiedler Personenbeförderungsgesetz, 2. Aufl. 2014, § 15 Rn. 30; OVG Magdeburg, Urteil vom 07.04.1998 - A 1/4 S 221/97 –, LKV 1999, 31 Leits. 2; VGH München, Beschluss vom 12.05.1997 - 11 ZE 97.1158 –, BeckRS 1997, 23519). Die nach § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB fingierte Genehmigung eines Flächennutzungsplanes steht der erteilten Genehmigung rechtlich in Nichts nach und kann deshalb wie die erteilte Genehmigung bis zu ihrer Bekanntmachung z.B. von der höheren Verwaltungsbehörde gemäß § 48 VwVfG oder § 49 VwVfG zurückgenommen werden (mwN.: Jaeger in BeckOK BauGB, Stand: 01.09.2022, § 6 Rn. 27; Krautzberger in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger BauGB, 149. EL Februar 2023, § 6 Rn. 54; Schrödter/Otto in: Schrödter BauGB, 9. Aufl. 2019, § 6 Rn. 14). Gleiches gilt für die Genehmigungsfiktionen aus § 145 Abs. 1 S. 1 und S. 3 Hs. 2 BauGB. Auch diese fingierten Genehmigungen haben die gleichen Rechtswirkungen wie eine tatsächlich erteilte Genehmigung (Schmitz in BeckOK BauGB, Stand: 01.12.2022, § 145 Rn. 9; Krautzberger in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger BauGB, 149. EL Februar 2023, § 145 Rn. 20). Hiermit entsprechen die in § 15 Abs. 1 S. 5 PBefG, § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB und § 145 Abs. 1 S. 1 und S. 3 Hs. 2 BauGB geregelten Genehmigungsfiktionen den allgemeinen Grundsätzen zu Genehmigungsfiktionen aus § 42a Abs. 1 S. 2 VwVfG. Hiernach gelten – bei Genehmigungsfiktionen – die Vorschriften über die Bestandskraft von Verwaltungsakten und über das Rechtsbehelfsverfahren entsprechend. Die Genehmigungsfiktion entfaltet die gleiche Wirkung wie ein ordnungsgemäß zustande gekommener und bekannt gegebener Verwaltungsakt, weshalb die Regelungen über die Nichtigkeit, die Rücknahme, den Widerruf und die Erledigung von Verwaltungsakten auch auf fingierte Verwaltungsakte mit § 42a Abs. 1 S. 2 VwVfG für entsprechend anwendbar erklärt wurden (BT-Drucks. 16/10493, S. 16). Die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts wird hierbei jedoch nicht fingiert, er wird wie ein ordnungsgemäß zustande gekommener und bekannt gegebener Verwaltungsakt behandelt und kann mit Widerspruch und Anfechtungsklage angefochten werden (BT-Drucks. 16/10493, S. 16).
cc. Auch aus der Entstehungsgeschichte des § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB ergibt sich nicht, dass die hiernach fingierte Genehmigung nur eingeschränkt gerichtlich kontrollierbar sein soll. Die heute geltende Fassung des § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB geht im Wesentlichen auf die Neuregelung im Rahmen des EAG Bau 2004 zurück, wobei die zuvor bestehenden Regelungen zur Genehmigungsfiktion aus § 19 und § 20 BauGB a.F. wegen der Umgestaltung der Vorschriften über die Teilung von Grundstücken (§ 19 und § 20 BauGB a.F.) in § 22 Abs. 5 BauGB übernommen wurden (BT-Drucks. 15/2250, S. 53). Letztere gehen ihrerseits auf § 19 Abs. 4 S. 3 BBauG 1960 zurück, der die Genehmigungsfiktion nur aus Gründen der Verfahrensbeschleunigung vorsah.
Die generelle Genehmigungspflicht von Grundstücksteilungen (§ 20 BauGB a.F.) wurde im Zuge des EAG Bau aufgehoben, sodass der Verweis aus § 22 Abs. 5 BauGB a. F. auf die Regelungen zur Genehmigungsfiktion in § 20 BauGB a.F. geändert werden musste (vgl. Söfker/Meurers in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 148. EL Oktober 2022, § 22 Rn. 7a). Ein Wille des Gesetzgebers dahin, die gerichtliche Kontrolle der fingierten Genehmigung einzuschränken, lässt sich dem nicht entnehmen, zumal der Gesetzgeber die Änderung selbst als nur redaktionelle Änderung beschrieben hatte (BT-Drucks. 15/2250, S. 53). Gleiches gilt für die bis zum 19.07.2004, also vor dem Inkrafttreten des EAG Bau, bestehende, alte Rechtslage. Auch dem damaligen Gesetzgebungsverfahren lässt sich kein Wille des Gesetzgebers entnehmen, die gerichtliche Kontrolldichte der fingierten Genehmigung zu beschränken. Die rechtliche Wirkung der Genehmigungsfiktion war nicht Thema des Gesetzgebungsverfahrens. Dieses befasste sich mit dem Verfahren zum Erlass einer Fremdenverkehrssatzung und dessen Vereinfachung sowie dem räumlichen Geltungsbereich von Fremdenverkehrssatzungen (vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 106 f.). Ursprünglich war im Gesetzgebungsverfahren vorgesehen, die generelle Genehmigungspflicht von Grundstücksteilungen (§§ 19-20 BauGB a.F.) aufzuheben, der Bundesrat forderte jedoch die Beibehaltung des Rechts der Grundstücksteilung (Söfker/Meurers in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 148. EL Oktober 2022, § 22 Rn. 7). Der Vorschlag des Vermittlungsausschusses (BR-Drucks. 478/97) wurde Gesetz und enthielt unter anderem § 22 Abs. 5 S. 2 BauGB 1998. Hiernach waren § 19 Abs. 3 S. 2 bis 5 BauGB 1998 entsprechend anzuwenden. § 19 Abs. 3 S. 2 und 4 BauGB 1998 sahen – entsprechend den jetzigen § 22 Abs. 5 S. 2 und 4 BauGB – eine Genehmigungsfiktion nach Ablauf der Entscheidungsfrist der Behörde von einem Monat vor. Eine Begründung, welche Wirkung die Genehmigungsfiktion haben sollte, enthielt der Vorschlag des Vermittlungsausschusses nicht (BR-Drucks. 478/97).
Hiermit knüpfte der Vermittlungsausschuss – und ihm folgend der Gesetzgeber – an die Vorgängerregelung aus § 19 Abs. 3 S. 3 und 6 BauGB 1987 an. Diese hatte ihrerseits § 19 Abs. 4 S. 3 BBauG 1960 aufgegriffen, nachdem das BBauG-Änderungsgesetz 1976 die Vorschriften über den Bodenverkehr im Wesentlichen unberührt beließ (vgl. Söfker/Meurers in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 148. EL Oktober 2022, § 19 Rn. 9). Die schon zuvor geltende Genehmigungsfiktion aus § 19 Abs. 4 S. 3 BBauG 1960 wurde übernommen, die Bearbeitungsfrist der Behörde aber von ursprünglich zwei auf drei Monate verlängert. Die noch im Entwurf der Bundesregierung vorgesehene Streichung der Genehmigungsfiktion, um hierdurch den Behörden mehr Zeit zu verschaffen und ihrer Praxis entgegenzuwirken, Anträge abzulehnen, um die Genehmigungsfiktion nicht eintreten zu lassen (BT-Drucks. 7/2496, S. 8 und 43), wurde hingegen nicht Gesetz. § 19 Abs. 4 S. 3 BBauG 1960 enthielt die Genehmigungsfiktion für die Bodenverkehrsgenehmigung, die – im Gesetzgebungsverfahren noch in § 23 Abs. 2a BBauG – im Interesse der Bürger das Genehmigungsverfahren abkürzen sollte (BT-Drucks. 3/1794, S. 7). Eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolldichte hatte der Gesetzgeber hierbei nicht vor Augen.
dd. Der Sinn und Zweck der Genehmigungsfiktion – Verkürzung des Genehmigungsverfahrens (BT-Drucks. 3/1794, S. 7) – erfordert ebenfalls keine eingeschränkte gerichtliche Kontrolldichte bzw. einen eingeschränkten Prüfungsmaßstab des Gerichts. Der Gesetzeszweck wird bereits durch die verfahrensrechtliche Wirkung der Genehmigungsfiktion erreicht, denn mit Eintreten der Fiktion wird der Antragsteller verfahrensrechtlich so gestellt, als sei ihm die Genehmigung erteilt worden. Dritte können die Fiktion zudem mit Rechtsbehelfen anfechten, sodass ein Widerspruchsverfahren und ggf. ein anschließendes Klageverfahren bereits zu einem früheren Zeitpunkt initiiert werden können. Schon hierdurch wird das Verwaltungsverfahren zeitlich verkürzt, ebenso dadurch, dass die Existenz der Bearbeitungsfrist mit Genehmigungsfiktion die Baurechtsbehörde zu einer zügigen Bearbeitung anhält.
2. Die Genehmigungsfiktion trat mit Wirkung zum 28.04.2020 ein, § 22 Abs. 5 S. 1, 2 und 4 BauGB.
Nach § 22 Abs. 5 S. 1 BauGB entscheidet über die Genehmigung die Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde. Über die Genehmigung ist gemäß § 22 Abs. 5 S. 2 BauGB innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrags bei der Baugenehmigungsbehörde zu entscheiden. Wird die Entscheidung nicht fristgerecht getroffen, so tritt die Fiktionswirkung des § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB ein. Hiernach gilt die Genehmigung als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist versagt wird. Voraussetzung für den Eintritt der Genehmigungsfiktion ist, dass der Antrag prüfbar und damit bescheidungsfähig ist. Er muss deshalb so bestimmt sein, dass die Behörde und die Gemeinde beurteilen können, ob die beabsichtigte oder bereits notariell beurkundete oder beglaubigte Nutzung eine Beeinträchtigung des Fremdenverkehrs und der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung zur Folge hat. Insbesondere muss das betroffene Grundstück genau bezeichnet werden (mwN.: Grziwotz in: BeckOK BauGB, Stand: 01.03.2023, § 22 BauGB Rn. 35; Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 22 Rn. 33; BVerwG, Urteil vom 06.5.1970 - IV C 28.68 -, VerwRspr 1971, 44).
Gemessen hieran ist der Antrag vom 25.03.2020 bescheidungsfähig (a.) und führt zum Eintritt der Genehmigungsfiktion am 28.04.2020 (b.).
a. Der Antrag vom 25.03.2020 ist bescheidungsfähig. Der auf den 24.03.2020 datierende und beim Landratsamt Bodenseekreis am 25.03.2020 eingegangene Antrag (AS 2 der Behördenakte) enthält alle für einen prüffähigen Antrag erforderlichen Angaben. Er benennt hinreichend genau das Grundstück, für das eine Genehmigung begehrt wird (..., Unteruhldingen), den Antragsteller sowie das Vorhaben, für das eine Genehmigung begehrt wird. Letzteres wird schon im Betreff des Antrags ersichtlich, wo die Teilungserklärung der Beigeladenen zu 1 vom 22.11.2019 aufgeführt wird. Hierdurch ist ersichtlich, dass die Genehmigung für die Aufteilung eines zuvor einheitlichen Grundstücks in Wohnungseigentum nach dem WEG begehrt worden ist. Dies führt auch der Beklagte im Fiktionszeugnis vom 27.08.2020 (AS 59 der Behördenakte) an, wo es heißt, die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum in vier Einheiten werde genehmigt bzw. bestätigt.
b. Die Genehmigungsfiktion trat am 28.04.2020 ein. Die Entscheidungsfrist des § 22 Abs. 5 S. 2 BauGB begann am Tag nach dem Eingang des Antrags beim Landratsamt Bodenseekreis am 25.03.2020, d.h. am 26.03.2020, zu laufen (§ 31 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 187 Abs. 1 BGB). Sie endete mit Ablauf des 27.04.2020, da der 25.04.2020 ein Samstag war (§ 31 Abs. 1 und Abs. 3 S. 1 LVwVfG i.V.m. § 188 Abs. 1 Alt. 1 BGB), sodass die Fiktionswirkung am 28.04.2020 eintrat.
Von der Möglichkeit der Verlängerung der Entscheidungsfrist durch Zwischenbescheid (§ 22 Abs. 5 S. 3 BauGB) hatte der Beklagte keinen Gebrauch gemacht. Die E-Mail der Klägerin vom 07.05.2020, mit der sie das Landratsamt Bodenseekreis über die Verweigerung des ihres Einvernehmens informierte, ging bei diesem erst nach Eintritt der Fiktionswirkung des § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB ein und ist deshalb rechtlich unbeachtlich.
3. Es kann dahinstehen, ob das Eintretenlassen der Fiktionswirkung (§ 22 Abs. 5 S. 4 BauGB) zu einem Zeitpunkt, als die Frist der Klägerin zur Erteilung ihres Einvernehmens noch nicht abgelaufen war (§ 22 Abs. 5 S. 6 BauGB) bereits das formelle Beteiligungsrecht der Klägerin verletzt. Es bedarf deshalb auch keiner Entscheidung, ob aus § 22 Abs. 5 S. 3 BauGB möglicherweise ein subjektives Recht der Klägerin auf Verlängerung der Entscheidungsfrist des § 22 Abs. 5 S. 1 BauGB folgt, um ihre zweimonatige Frist zur Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens (§ 22 Abs. 5 S. 6 BauGB) nicht leerlaufen zu lassen.
Ebenfalls keiner Entscheidung bedarf, ob der Beklagte das Einvernehmen der Klägerin ersetzen durfte (§ 54 Abs. 4 S. 1 LBO) und ob § 54 Abs. 4 S. 1 LBO möglicherweise verfassungswidrig ist. Hierauf kommt es nicht an, da die Fiktionswirkung bereits vor Verweigerung des Einvernehmens der Klägerin eingetreten ist. Rechtlich fehlt es deshalb an einem (rechtzeitig) verweigerten Einvernehmen, das nach § 54 Abs. 4 S. 1 LBO hätte ersetzt werden können.
4. Die Teilung des Eigentums an dem Grundstück der Beigeladenen ist genehmigungspflichtig (a.), aber nicht genehmigungsfähig. Die Genehmigungsvoraussetzungen aus § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB liegen nicht vor (b.).
a. Die Begründung von Sondereigentum am Grundstück der Beigeladenen ist genehmigungspflichtig, § 1 Nr. 1 der Fremdenverkehrssatzung der Klägerin. Das Grundstück der Beigeladenen befindet sich innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs der Satzung. Anhaltspunkte für eine Unwirksamkeit der Fremdenverkehrssatzung hat das Gericht nicht, zumal keiner der Beteiligten dies geltend gemacht hat.
b. Die Genehmigungsvoraussetzungen liegen nicht vor, § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB.
Die Genehmigung darf nach § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB nur versagt werden, wenn unter anderem durch die Begründung oder Teilung der Rechte oder durch die Nutzung als Nebenwohnung die Zweckbestimmung des Gebiets für den Fremdenverkehr und dadurch die städtebauliche Entwicklung und Ordnung beeinträchtigt wird. Eine Beeinträchtigung liegt vor, wenn aufgrund der konkreten örtlichen Gegebenheiten und feststellbaren Entwicklungstendenzen durch die beantragte Teilung eine (weitere) Verschlechterung der Situation eintritt. Dabei darf die jeweils beantragte Teilung nicht isoliert gesehen werden, da sie – für sich genommen – gerade bei kleineren Vorhaben oft noch nicht zu einer Beeinträchtigung der Fremdenverkehrsfunktion führen wird. Es reicht deshalb aus, wenn von dem beantragten Vorhaben eine negative Vorbildwirkung ausgeht, die gegebene Situation gleichsam “negativ in Bewegung gebracht" wird (BVerwG, Urteil vom 27.09.1995 - 4 C 12.94 -, NVwZ-RR 1996, 373; Söfker/Meurers in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger BauGB, 149. EL Februar 2023, § 22 BauGB Rn. 46). Der Norm liegt die widerlegliche Vermutung des Gesetzgebers zugrunde, dass die Begründung von Wohnungseigentum in Fremdenverkehrsgebieten regelmäßig zur Zweitwohnungsnutzung führt mit der für den Fremdenverkehr negativen Folge, dass Wohnraum der wechselnden Benutzung durch Fremde entzogen wird (BVerwG, Urteil vom 27.09.1995 - 4 C 12.94 -, NVwZ-RR 1996, 373).
aa. Nach diesem Maßstab führt die Aufteilung des Grundstücks der Beigeladenen in Miteigentumsanteile mit Sondereigentum nach dem WEG zu einer Verschlechterung der städtebaulichen Situation des Fremdenverkehrsgebiets in Uhldingen-Mühlhofen. Im räumlichen Geltungsbereich der Fremdenverkehrssatzung befinden sich gegenwärtig bereits rund 625 Eigentumswohnungen, von denen 320 lediglich als Zweit- oder Nebenwohnung genutzt werden, bei einem zahlenmäßig unbekannten Bestand an weiteren Wohnungen in (nicht in Miteigentumsanteile mit Sondereigentum aufgeteilten) Mehrfamilienhäusern. Das Fremdenverkehrsgebiet ist hierdurch erheblich vorbelastet, bislang aber noch nicht funktionslos geworden. Mit der Genehmigung der Teilung des Grundstücks der Beigeladenen würde dieser in Uhldingen-Mühlhofen bereits vorhandene Prozess des Entstehens einer „Rolladensiedlung“ weiter fortschreiten und perspektivisch dazu führen, dass die Gemeinde Uhldingen-Mühlhofen ihren Charakter als Fremdenverkehrsgemeinde einbüßt, weil sie dann zu einem großen Teil nur noch aus Zweit- oder Nebenwohnungen bestünde. Ausreichend hierfür ist bereits, dass die Aufteilung des Grundstücks der Beigeladenen in Miteigentumsanteile mit Sondereigentum nach dem WEG dazu führt, dass die auf diese Weise gebildeten vier Wohnungen fortan jeweils verkehrsfähig werden. Dies ermöglicht ihren Verkauf an Interessenten für Zweitwohnungen. Anhaltspunkte dafür, dass die § 22 Abs. 4 BauGB zugrundeliegende Vermutung im Einzelfall der Grundstücksteilung der Beigeladenen widerlegt sein könnte, bestehen nicht.
bb. § 3 der Fremdenverkehrssatzung der Klägerin modifiziert die Genehmigungsvoraussetzungen aus § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB nicht. Die Grundstücksteilung der Beigeladenen verschlechtert deshalb die städtebauliche Situation im Fremdenverkehrsgebiet, obwohl die höchstzulässige Zahl von Wohnungen pro Wohngebäude aus § 3 der Fremdenverkehrssatzung eingehalten wird.
§ 3 der Fremdenverkehrssatzung der Klägerin setzt eine höchstzulässige Zahl von vier Wohnungen pro Wohngebäude fest und beruht auf der Satzungsermächtigung aus § 22 Abs. 9 S. 1 BauGB. Hiermit enthält § 3 der Fremdenverkehrssatzung eine bauplanungsrechtliche Festsetzung (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB) zur Zulässigkeit von Vorhaben im Sinne der §§ 29 ff. BauGB. § 22 Abs. 9 BauGB ermöglicht eine verfahrensmäßige Verknüpfung der Einführung des Genehmigungsvorbehalts durch sonstige Satzung nach § 22 Abs. 1 BauGB mit der Festsetzung der höchstzulässigen Wohnungszahl (§ 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB). Die Norm dient zur Verfahrenserleichterung der Gemeinden (BT-Drucks. 10/4630, S. 79). Diese können durch § 22 Abs. 9 BauGB die höchstzulässige Zahl von Wohnungen in Wohngebäuden (§ 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB) auch außerhalb eines Bebauungsplanes unter erleichterten Voraussetzungen regeln; sie müssen nicht das Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplanes durchlaufen (vgl. Söfker/Meurers in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger BauGB, 149. EL Februar 2023, § 22 BauGB Rn. 70; Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 22 BauGB Rn. 40). Die Satzungsermächtigung wurde mit dem Gesetz über das Baugesetzbuch vom 08.12.1986 eingeführt und trat nach dessen Art. 5 zum 01.07.1987 in Kraft (BGBl. I S. 2191). Der Gesetzgeber ging – wie es schon aus dem Wortlaut der Norm hervorgeht – davon aus, dass die Zahl der zulässigen Wohnungen eine bauplanungsrechtliche Festsetzung ist, die im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen ist (BT-Drucks. 10/4630, S. 79 f.). Eine Satzungsermächtigung, um die Genehmigungsvoraussetzungen des § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB durch die Gemeinde zu modifizieren, wollte der Gesetzgeber nicht schaffen. Eine Festsetzung der Zahl zulässiger Wohnungen pro Wohngebäude gemäß § 22 Abs. 9 S. 1 BauGB steht deshalb nur durch das gemeinsame Verfahren in einem Zusammenhang mit dem Erlass einer Fremdenverkehrssatzung (§ 22 Abs. 1 S. 1 BauGB), nicht aber durch den Inhalt der Festsetzung. Letztere hat einen anderen Gesetzeszweck, was der Gesetzgeber auch damit zum Ausdruck brachte, § 22 Abs. 3 bis 8 BauGB fänden auf Festsetzungen nach § 22 Abs. 9 BauGB keine Anwendung (BT-Drucks. 10/4630, S. 80).
III. Die zum 28.04.2020 als erteilte geltende Genehmigung verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO, namentlich ihrer Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG).
Nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO hebt das Gericht einen Verwaltungsakt auf, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Eine Anfechtungsklage ist deshalb nur begründet, wenn der rechtswidrige Verwaltungsakt eigene Rechte des Klägers verletzt, d.h. gegen eine für den Kläger drittschützende Norm verstößt. Eine drittschützende Norm liegt vor, wenn die Norm nicht ausschließlich dem öffentlichen Interesse, sondern zumindest auch dem Schutz des Individualinteresses des Klägers zu dienen bestimmt ist (sog. Schutznormtheorie), und zwar derart, dass die Geschützten die Einhaltung des Rechtssatzes sollen verlangen können. Dazu muss der Kläger unter den geschützten Personenkreis fallen und die Norm muss das von ihm geltend gemachte Interesse vor Verletzungen der geltend gemachten Art schützen (mwN.: Wolff in Sodan/Ziekow VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 VwGO Rn. 38; Schübel-Pfister in: Eyermann VwGO, 16. Aufl. 2022, § 113 Rn. 25 f.).
Gemessen hieran dient § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB zumindest auch dem Schutz der Planungshoheit der Gemeinden und ist deshalb für sie drittschützend. Dies folgt aus dem systematischen Zusammenhang zu § 22 Abs. 1 S. 1 BauGB und wird von der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck der Norm gestützt. Nach § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB ist die Genehmigung zu versagen, wenn durch den genehmigungspflichtigen Vorgang die Zweckbestimmung des Gebiets für den Fremdenverkehr und dadurch die städtebauliche Entwicklung und Ordnung beeinträchtigt wird. Diese materielle Voraussetzung steht in systematisch engem Zusammenhang zu § 22 Abs. 1 S. 1 BauGB, wonach die Gemeinden durch die Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplanes oder den Erlass einer Fremdenverkehrssatzung darüber bestimmen können, ob, und wenn ja auch für welche Teile ihres Gemeindegebiets, das Genehmigungserfordernis aus § 22 BauGB gilt. Das Genehmigungserfordernis knüpft deshalb stets daran an, dass die betreffende Fremdenverkehrsgemeinde sich durch Satzung dazu entschieden hat, einem Überhandnehmen von Zweit- oder Nebenwohnungen begegnen zu wollen. Dies stellt sich als Ausfluss ihrer Planungshoheit dar und unterscheidet die Mitwirkung der Gemeinde im Rahmen des § 22 BauGB grundlegend von den Fällen des § 36 Abs. 1 und 2 BauGB. In letzteren Fällen kann die Gemeinde einerseits nicht darüber entscheiden, ob der Genehmigungsvorbehalt greift (vgl. § 49 LBO), und sie darf andererseits ihr Einvernehmen nur aus bestimmten gesetzlich abschließend normierten Gründen verweigern (§ 36 Abs. 2 S. 1 BauGB), während § 22 Abs.5 BauGB eine derartige Einschränkung nicht vorsieht. Die Genehmigungsvoraussetzungen aus § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB weisen deshalb – anders als die Genehmigungsvoraussetzungen in den Fällen des § 36 Abs. 1 und 2 BauGB – einen besonders engen Zusammenhang mit der Planungshoheit der Gemeinden auf. Dies legt eine für Gemeinden drittschützende Wirkung des § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB nahe. Die Entstehungsgeschichte sowie der Sinn und Zweck des § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB stützen dies. Die Norm wurde in ihrer Ursprungsfassung mit dem Gesetz über das Baugesetzbuch vom 08.12.1986 eingeführt und trat nach dessen Art. 5 zum 01.07.1987 in Kraft (BGBl. I S. 2191). Nach den Gesetzesmaterialien sollte mit § 22 BauGB bestimmten Gemeinden die Möglichkeit gegeben werden, durch die Einführung des Genehmigungsvorbehalts Gebiete mit Fremdenverkehrsfunktion zu sichern, insbesondere bei Begründung von Wohnungseigentum nach dem WEG (BT-Drucks. 10/4630, S. 55). Durch dieses Sicherungsinstrument sollten die Gemeinden dieser Entwicklung – d.h. der Beeinträchtigung der städtebaulichen Funktion von Fremdenverkehrsorten durch ein Überhandnehmen von Zweit- oder Nebenwohnungen – wirksam begegnen können (BT-Drucks. 10/6166, S. 143). Dieser Zweck des § 22 BauGB, den (Fremdenverkehrs-)Gemeinden ein wirksames Instrument zur Sicherung ihrer Gebiete mit Fremdenverkehrsfunktion zu geben, liefe in weiten Teilen leer, wenn § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB nicht auch dem Schutz der Planungshoheit zu dienen bestimmt wäre. Aufgrund der gesetzestechnisch missglückten Ausgestaltung der Fristen für die Baugenehmigungsbehörde einerseits (ein Monat ab Eingang des Antrags, § 22 Abs. 5 S. 2 BauGB) und für die Gemeinde zur Erteilung des Einvernehmens andererseits (zwei Monate ab Eingang des Ersuchens der Baugenehmigungsbehörde, § 22 Abs. 5 S. 6 BauGB) führt die gleichzeitig angeordnete Genehmigungsfiktion (§ 22 Abs. 5 S. 4 BauGB) nämlich dazu, dass – wie vorliegend – die Genehmigungsfiktion zu einem Zeitpunkt eintreten kann, in dem die Frist zur Erteilung des Einvernehmens (§ 22 Abs. 5 S. 6 BauGB) noch läuft. Das Sicherungsinstrument der Gemeinden (§ 22 BauGB) wäre in diesen Fällen entgegen der Zielsetzung des Gesetzgebers nicht wirksam, wenn die Gemeinde eine unter Verstoß gegen § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB eingetretene Genehmigungsfiktion nicht erfolgreich angreifen könnte.
IV. Der Hilfsantrag fällt nicht zur Entscheidung an, da die Klage bereits mit ihrem Hauptantrag Erfolg hat.
V. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3VwGO.
Die Beigeladenen und der Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte, da sie unterliegen, § 154 Abs. 1 und 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen hälftig dem Beklagten aufzuerlegen, da die Beigeladenen einen Antrag gestellt haben und damit ein Prozesskostenrisiko eingegangen sind, §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Zuziehung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren ist angesichts der komplexen Materie des Verfahrens mit bislang ungeklärten Rechtsfragen notwendig.
VI. Die Berufung wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, § 124 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, wenn sie eine in der Rechtsprechung bislang noch nicht geklärte fallübergreifende, verallgemeinerungsfähige Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, die für das Verwaltungsgericht entscheidungserheblich war und auch für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich und damit klärungsfähig ist, und die im Interesse der Rechtssicherheit, der Rechtseinheit oder der Fortbildung des Rechts einer Klärung im Berufungsverfahren bedarf (Roth in: BeckOK VwGO, Stand: 01.04.2023, § 124 VwGO Rn. 53; BVerfG, Kammerentscheidung, Beschluss vom 09.06.2016 – 1 BvR 2453/12 = BVerfG NVwZ 2016, 1243 Rn. 20).
Gemessen hieran enthält die Rechtssache mehrere fallübergreifende, verallgemeinerungsfähige und bislang nicht abschließend geklärte Rechtsfragen. Nicht abschließend geklärt und entscheidungserheblich ist, ob der Prüfungsmaßstab des Gerichts bei der Drittanfechtung einer Genehmigungsfiktion nach § 22 Abs. 5 S. 4 BauGB durch eine Gemeinde eingeschränkt ist (so wohl: OVG Lüneburg, Urteil vom 25.01.2001 - 1 L 3233/00 -, NVwZ 2001, 1066 und Rieger in: Schrödter BauGB, 9. Aufl. 2019, § 22 Rn. 31) und ob § 22 Abs. 4 S. 1 BauGB zu Gunsten der Fremdenverkehrsgemeinde drittschützend ist.
VII. Von seinem Ermessen, das Urteil für vorläufig vollstreckbar zu erklären, macht das Gericht keinen Gebrauch (§ 167 Abs. 2 VwGO).
Beschluss vom 12. Juni 2023Der Streitwert wird auf 15.000 € festgesetzt.
GründeDie Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1 GKG. Bei der Bemessung des Streitwerts orientiert sich das Gericht an Ziff. 9.10 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wonach bei einer Klage wegen der Ersetzung des Einvernehmens einer Gemeinde ein Streitwert von 15.000 € anzusetzen ist. Diese Bestimmung ist vorliegend nicht anwendbar, weil das Einvernehmen der Klägerin infolge der mit Fristablauf eingetretenen Genehmigungsfiktion nicht ersetzt worden ist. Die wertmäßige Bedeutung des Verfahrens für die Klägerin ist damit gleichwohl zutreffend bemessen, da sie ihre gemeindliche Planungshoheit mit der Klage gegen eine Genehmigung verteidigt, was Ziff. 9.10 des Streitwertkatalogs mit einem Wert 15.000 € bemisst.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 120 bis 122 GemO
§§ 19-20 BauGB
§§ 29 ff. BauGB
§ 22 BauGB
§ 193 BGB
§ 123 GemO
§ 42 VwGO
§ 48 VwVfG
§ 49 VwVfG
§ 20 BauGB
§ 113 VwGO
§ 49 LBO
§ 124 VwGO
§ 22 Abs. 9 Satz 1 BauGB
§ 22 Abs. 5 BauGB
§ 1010 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB
§ 22 Abs. 5 S. 4 BauGB
§ 22 Abs. 5 S. 2 BauGB
§ 22 Abs. 4 BauGB
§ 22 Abs. 5 S. 6 BauGB
§ 54 Abs. 4 LBO
§ 36 Abs. 2 BauGB
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 22 Abs. 5 S. 1 und 6 BauGB
§ 22 Abs. 5 S. 1 BauGB
§ 22 Abs. 4 und 5 BauGB
§ 22 Abs. 4 S. 1 BauGB
§ 22 Abs. 5 S. 1 und 2 BauGB
§ 22 Abs. 5 S. 3 BauGB
§ 15 Abs. 1 S. 5 PBefG
§ 6 Abs. 4 S. 4 BauGB
§ 42a Abs. 1 S. 2 VwVfG
§ 19 Abs. 4 S. 3 BBauG
§ 19 Abs. 3 S. 2 bis 5 BauGB
§ 19 Abs. 3 S. 2 und 4 BauGB
§ 22 Abs. 5 S. 2 und 4 BauGB
§ 19 Abs. 3 S. 3 und 6 BauGB
§ 23 Abs. 2a BBauG
§ 22 Abs. 5 S. 1, 2 und 4 BauGB
§ 31 Abs. 1 LVwVfG
§ 187 Abs. 1 BGB
§ 31 Abs. 1 und Abs. 3 S. 1 LVwVfG
§ 188 Abs. 1 Alt. 1 BGB
§ 54 Abs. 4 S. 1 LBO
§ 22 Abs. 9 S. 1 BauGB
§ 22 Abs. 9 BauGB
§ 22 Abs. 1 BauGB
§ 22 Abs. 1 S. 1 BauGB
§ 22 Abs. 3 bis 8 BauGB
§ 36 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 36 Abs. 2 S. 1 BauGB
§ 22 Abs.5 BauGB
§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3VwGO
§ 154 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 1 des Wohnungseigentumsgesetzes
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 1396, 1397
NVwZ 2001, 1066
NVwZ 2011, 1062, 1064
NVwZ-RR 1996, 373
NVwZ 2016, 1243
1 C 35.00
1 L 3233/00
1 BvR 857/07
4 S 221/97
11 ZE 97.11
IV C 28.68
4 C 12.94
1 BvR 2453/12