Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-04-12, Aktenzeichen 9 S 98/17

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 6. Juli 2016 - 4 K 4865/15 - mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass Nr. 2 des Tenors wie folgt gefasst wird:
Es wird festgestellt, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, der Aufforderung des Beklagten im Schreiben vom 31. März 2015 zur Rücksendung der Approbationsurkunde zum Zwecke der Änderung des akademischen Grads Folge zu leisten.
Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Klägerin und der Beklagte je zur Hälfte. Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens tragen die Klägerin zu drei Vierteln und der Beklagte zu einem Viertel.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin wendet sich gegen die Aufforderung des Beklagten, die ihr ausgestellte Approbationsurkunde zwecks Berichtigung des darin aufgeführten ausländischen akademischen Grads „Dr. med. dent." zurückzuschicken.
2
Die Klägerin studierte in den Jahren 2000 bis 2003 Zahnmedizin („fogorvos“) an der ... Universität ... Ihr Studium schloss sie am 05.07.2003 ab. Ihr wurde vom Rektor der ... Universität ... am selben Tag ein Diplom (Nr. 69/2003) ausgestellt und der Titel „Doktor der Zahnmedizin" verliehen, der sie ausweislich der Diplomurkunde zum Tragen des zahnmedizinischen Doktortitels „dr. dent." berechtigt. Im Wintersemester 2002 war die Klägerin zugleich an der Universität ... als Studentin der Zahnmedizin immatrikuliert; eine tatsächliche Studien- oder Prüfungsleistung erbrachte sie dort nicht. Auf ihren Antrag hin verlieh ihr die Universität ... durch Bescheid vom 21.07.2003 mit Wirkung vom 08.07.2003 den akademischen Grad „Doktorin der Zahnheilkunde (Dr. med. dent.)". Ausweislich des Bescheids wurden „gemäß § 59 Abs. 1 UniStG und gemäß dem Abkommen zwischen der Republik Österreich und der Republik Ungarn über Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich alle im Studienplan über die Studienrichtung Zahnmedizin vorgeschriebenen Prüfungen, welche an der ... Medizinischen Universität ... positiv abgelegt wurden, anerkannt und somit alle Voraussetzungen für die Verleihung des Akademischen Grades, Doktorin der Zahnheilkunde' erfüllt". In einer Bescheinigung der Universität ... vom 24.07.2003 wurde „informationshalber festgehalten, dass Frau Dr. med. dent. ... ... ... das Studium der Zahnmedizin gemäß § 59 Abs. 1 UniStG und gemäß dem Abkommen zwischen der Republik Österreich und der Republik Ungarn über Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich am 21.07.2003 erfolgreich abgeschlossen hat“.
3
Am 31.07.2003 wurde der Klägerin vom Regierungspräsidium Stuttgart antragsgemäß die Approbation als Zahnärztin erteilt. In die Approbationsurkunde wurde aufgrund der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen, insbesondere des Bescheids der Universität ... vom 21.07.2003, der akademische Grad „Dr. med. dent.“ aufgenommen.
4
Mit Schreiben vom 08.07.2014 wies die Landesärztekammer das Regierungspräsidium Stuttgart darauf hin, dass die Klägerin nicht berechtigt sei, den akademischen Grad „Dr. med. dent.“ in Deutschland zu führen. Mit Schreiben vom 15.07.2014 wies das Regierungspräsidium Stuttgart die Klägerin darauf hin, dass der von ihr erworbene akademische Grad nur in der Abkürzungsform „dr. dent.“ geführt werden dürfe; die Klägerin werde unter Hinweis auf § 132a Abs. 1 Satz 1 StGB um Übersendung ihrer Approbationsurkunde im Original zwecks Berichtigung gebeten.
5
Nach einem zwischenzeitlichen Schriftwechsel zwischen den Beteiligten und der Einholung von Stellungnahmen des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg sowie Schreiben des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 28.07.2014 und 08.12.2014 an die Klägerin forderte das Regierungspräsidium Stuttgart mit Schreiben vom 31.03.2015 diese unter Fristsetzung bis 31.05.2015 und Androhung der Stellung eines Strafantrags auf, die Approbationsurkunde zwecks Berichtigung zurückzusenden.
6
Mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 30.04.2015 bat die Klägerin das Regierungspräsidium Stuttgart um Bestätigung, dass der ihr von der Universität ... am 21.07.2003 verliehene Grad „Doktorin der Zahnheilkunde (Dr. med. dent)“ in der Originalform ohne Herkunftsbezeichnung geführt werden dürfe, anderenfalls um Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides.
7
Nachdem keine Reaktion erfolgte, hat die Klägerin am 09.10.2015 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben und zuletzt beantragt, die Verfügungen des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 08.12.2014 und vom 31.03.2015 aufzuheben und festzustellen, dass sie berechtigt sei, den in der Approbationsurkunde vom 31.07.2003 ausgewiesenen Doktorgrad „Dr. med. dent.“ zu führen.
8
Mit E-Mail vom 28.10.2015 hat die Nostrifizierungsstelle der Universität ... dem Regierungspräsidium Stuttgart auf zuvor mehrfach erfolgte Nachfrage mitgeteilt, dass es sich bei der Verleihung des Titels „Dr. med. dent." an die Klägerin nicht um eine Nostrifizierung gehandelt habe; vielmehr sei deren Studium in Ungarn als an der Universität ... erbracht zu werten.
9
Mit Urteil vom 06.07.2016 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart der Klage teilweise stattgegeben. Soweit sich die Klage gegen den Bescheid vom 31.03.2015 richte, sei sie als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft, da es sich bei dem Bescheid um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG handele. Bezüglich der Klage gegen das Schreiben vom 08.12.2014 fehle es am Rechtsschutzbedürfnis, da dieses Schreiben durch den Bescheid vom 31.03.2015 aufgehoben und ersetzt worden sei. Die Anfechtungsklage sei auch begründet. Als Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Bescheid komme mangels spezialgesetzlicher Regelung allein § 42 Satz 3 i. V. m. Satz 1 LVwVfG in Betracht. Offen bleiben könne dabei zunächst, ob § 42 Satz 3 LVwVfG überhaupt eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für das Berichtigungsverlangen des Regierungspräsidiums Stuttgart darstelle und ob diese Vorschrift das Rücksendungsverlangen des Regierungspräsidiums Stuttgart im Schreiben vom 31.03.2015 decke oder ob - dem Wortlaut entsprechend - ohnehin nur eine Dokumentenvorlage hätte verlangt werden dürfen. Denn jedenfalls sei die Urkunde nicht unrichtig, soweit darin vor dem Namen der Klägerin der akademische Grad „Dr. med. dent." enthalten sei. Die Berechtigung der Klägerin zur Führung des ihr von der Universität ... verliehenen ausländischen akademischen Grades „Dr. med. dent." in Deutschland ergebe sich aus § 37 Abs. 4 LHG i. V. m. Ziff. 1 des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001, wonach Hochschulgrade aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder des europäischen Wirtschaftsraum sowie Hochschulgrade des Europäischen Hochschulinstituts Florenz und der Päpstlichen Hochschulen in der Originalform ohne Herkunftsbezeichnung geführt werden könnten. Hinsichtlich des Feststellungsantrags sei die Klage zulässig, soweit das Klagebegehren der Klägerin dahingehend zu verstehen sei, dass sie vom Regierungspräsidium Stuttgart die über den konkreten Streitfall hinausgehende Feststellung begehre, zur Führung des in der Approbationsurkunde ausgewiesenen Doktorgrad „Dr. med. dent." berechtigt zu sein. Der Feststellungsantrag jedoch mangels Passivlegitimation des Regierungspräsidiums Stuttgart unbegründet. Nachdem die Führung eines ausländischen akademischen Grads nach § 37 Abs. 1 Satz 1 LHG genehmigungsfrei zulässig sei, fehle es an der Befugnis des Regierungspräsidiums Stuttgart, eine befugte oder unbefugte Gradführung mit allgemeinverbindlicher Wirkung festzustellen. Vielmehr habe der Gesetzgeber in § 37 Abs. 5 Satz 3 LHG ausdrücklich klargestellt, dass derjenige, der einen ausländischen Grad führe, die Berechtigung hierzu auf Verlangen einer öffentlichen Stelle urkundlich nachzuweisen habe. Durch diese Regelung werde dem Betroffenen die Beweislast für den Nachweis einer berechtigten Führung des erworbenen ausländischen Grad ausdrücklich aufgebürdet. Für eine Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Stuttgart, die befugte Gradführung feststellen zu können, bleibe angesichts dieser klaren Regelung kein Raum.
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Mit Beschluss vom 11.01.2017 hat der Senat auf Antrag des Beklagten die Berufung zugelassen, soweit der Klage stattgegeben wurde.
11
Der Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 6. Juli 2016 - 4 K 4865/15 - aufzuheben und die Klage insgesamt abzuweisen.
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Zur Begründung führt er aus, dass die Approbationsurkunde vom 31.03.2003 hinsichtlich des in ihr enthaltenen akademischen Grades „Dr. med. dent." unrichtig sei. Der Klägerin stehe es nicht zu, den an der Universität ... mit Bescheid vom 21.07.2003 erworbenen Grad zu führen. Unstreitig habe die Klägerin an der Universität ... keine Studien- und Prüfungsleistungen erbracht. Die Immatrikulation habe ausschließlich der Anerkennung ihrer an der ...- ... Universität ... erbrachten Studien- und Prüfungsleistungen und der Erlangung eines weiteren Grades gedient. In Österreich würden ebenso wie in Ungarn alleine aufgrund des erfolgreich abgeschlossenen Studiums der Zahnmedizin ohne wissenschaftliches Promotionsverfahren Berufsdoktorate vergeben. Davon, dass der in der Approbationsurkunde bezeichnete akademische Grad nach den rechtlichen Bestimmungen in Baden-Württemberg in dieser Form nicht geführt werden dürfe, habe das Regierungspräsidium durch den Hinweis der Landeszahnärztekammer mit Schreiben vom 08.07.2014 Kenntnis erhalten. Zum Zwecke der Berichtigung habe das Regierungspräsidium Stuttgart in mehreren Schreiben um Herausgabe der Approbationsurkunde gebeten und auf die Strafbarkeit gem. § 132 Abs. 1 Satz 1 StGB und die Weiterleitung der Angelegenheit an die Staatsanwaltschaft hingewiesen. Die Klage sei bereits unzulässig, da das Schreiben vom 31.03.2015 (wie auch die diesem vorangegangenen Schreiben) keinen anfechtbaren, nicht erledigten Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG darstelle. Entgegen der Auffassung des erstinstanzlichen Gerichts sei das Schreiben des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 keine Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme. Die Klägerin sei lediglich unter Hinweis auf die Rechtsauffassung des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg aufgefordert worden, die Approbationsurkunde zur Korrektur zurückzugeben. Eine Regelung enthalte das Schreiben nicht. Dies gelte auch, soweit das Schreiben auf die Rechtsauffassung des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Bezug nehme und das Regierungspräsidium sich diese Auffassung zu eigen mache. Maßgebend bei der Prüfung, ob ein Verwaltungsakt gemäß § 35 Satz 1 LVwVfG vorliege, sei, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen müsse. Die Aufforderung der Rückgabe der Urkunde zur Berichtigung beziehe sich ausschließlich auf den Grad und nicht auf die Approbation selbst. Die Klägerin habe die Aufforderung nach ihrem Erklärungswert deshalb nicht als verbindliche Regelung verstehen können. Sie hätte sich sonst wohl kaum mit Schreiben vom 30.04.2015 an das Regierungspräsidium Stuttgart gewandt und um Bestätigung gebeten, dass sie den in der Approbationsurkunde ausgewiesenen Grad in der Originalform ohne Herkunftsbezeichnung führen dürfe und bei gegenteiliger Auffassung des Regierungspräsidiums, dass ihr ein rechtsmittelfähiger Bescheid erteilt werde. Bei der Argumentation des erstinstanzlichen Gerichts, das Schreiben sei nach dem maßgeblichen Empfängerhorizont als Verwaltungsakt zu werten, werde übersehen, dass weder die Klägerin noch ihr Vertreter davon ausgegangen sei, dass es sich um einen Verwaltungsakt handele. Die Klägerin habe auf das Schreiben des Regierungspräsidiums vom 08.12.2014 mit Schreiben vom 23.12.2014 u.a. erklärt, dass für den Fall, dass ein Verwaltungsakt zu erlassen sei, dieser unbedingt mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen werden müsse. Auch die Drohung mit der Weiterleitung an die Staatsanwaltschaft zeige, dass das Schreiben gerade keinen Verwaltungsakt darstelle, denn eine Regelung hätte das Regierungspräsidium mit den üblichen Mitteln des Verwaltungszwangs durchsetzen können. Es handele sich auch nicht um eine Rücknahme eines Verwaltungsaktes. Die Approbation stelle die staatliche Zulassung zur Berufsausübung als Zahnarzt dar und erschöpfe sich in ihrer Regelungswirkung hierin. Sie enthalte keine Erlaubnis, einen in ihr angeführten akademischen Titel führen zu dürfen. Der Klägerin sollte die Approbation belassen werden; nur der unrichtig aufgeführte akademische Grad habe berichtigt werden sollen. Die Klage sei zudem unbegründet. Die Klägerin sei weder gem. § 37 Abs. 1 LHG noch gemäß §§ 37 Abs. 1, 4 LHG in Verbindung mit den zwischen Deutschland und Österreich abgeschlossenen Äquivalenzabkommen vom 04.08.1983 bzw. vom 08.01.2004 noch in Verbindung mit dem Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 14.04.2000 und vom 21.09.2001 in der Fassung vom 26.06.2015 dazu berechtigt, den Grad „Dr. med. dent" zu führen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, der Antrag festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sei, der Aufforderung des Beklagten im Schreiben vom 31.03.2015 Folge zu leisten und ihre Approbationsurkunde zur Änderung des ausländischen Grades zurückzusenden, sei zulässig, weil sie ein berechtigtes Interesse daran habe, feststellen zu lassen, ob sie dem im Schreiben des Beklagten vom 31.03.2015 ausgesprochenen Rücksendeverlangens tatsächlich Folge leisten müsse. Der Feststellungsantrag sei auch begründet. Der Beklagte erkenne zwar richtig, dass die Führung ausländischer Hochschulgrade gemäß § 37 LHG zwischenzeitlich ohne Genehmigung zulässig sei und es der Verantwortung des Inhabers überlassen bleibe, selbst festzustellen, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Führung des Grades vorliegen. Der Beklagte habe bisher keine Anspruchsgrundlage vorgetragen, die ihm weitergehend als „Aufsichtsinstanz“ erlauben würde, die Approbationsurkunde zum Zwecke der Änderung des ausländischen Grades anzufordern. § 42 Satz 3 LVwVfG scheide aus. Die Approbationsurkunde sei nicht unrichtig. Eine Unrichtigkeit sei gegeben, wenn die Behörde etwas anderes nicht oder etwas anders als das gesagt habe, was sie zum Ausdruck bringen wollte, ähnlich eines Irrtums im Sinne von § 119 BGB. Eine solche Unrichtigkeit liege nicht vor. Auch § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG komme nicht in Betracht. Das Rücksendeverlangen müsse letztendlich daran scheitern, dass sie in ihrem Recht aus Art. 3 GG verletzt sei. So würden heute in Deutschland Berufskollegen, die an der ...-... Universität studiert hätten und ebenfalls in Österreich eingeschrieben gewesen sein, unter Führung dieses Hochschulgrades praktizieren. Zudem sei die Berufung unzulässig geworden. Sie habe ihren Wohnsitz dauerhaft in die Schweiz verlegt und übe den Beruf der Zahnärztin in Deutschland nicht mehr aus. Es sei deshalb kein rechtliches Interesse mehr erkennbar, mit dem der Beklagte die in seinem Zuständigkeitsbereich betroffene Allgemeinheit vorgeblich schützen könnte.
17
Dem Senat liegen die Verwaltungsakte des Beklagten (ein Heft) sowie die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Stuttgart - 4 K 4865/15 - vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im vorliegenden Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
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Das Verfahren ist insoweit einzustellen, als die Klägerin ihren Hauptantrag, die Verfügung des Beklagten vom 31.03.2015 aufzuheben, mit der Einwilligung des Beklagten zurückgenommen hat (vgl. § 92 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO).II.
Das Verfahren ist insoweit einzustellen, als die Klägerin ihren Hauptantrag, die Verfügung des Beklagten vom 31.03.2015 aufzuheben, mit der Einwilligung des Beklagten zurückgenommen hat (vgl. § 92 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO).
II.
19
Im Übrigen ist die vom Senat zugelassene Berufung des Beklagten statthaft und auch sonst zulässig. Dem Beklagten ist auch ein Rechtsschutzinteresse an der Durchführung des Berufungsverfahrens wegen der von der Klägerin begehrten Feststellung nicht abzusprechen. Das rechtliche Interesse des Beklagten an einer Sachentscheidung entfällt nicht dadurch, dass die Klägerin ihren Wohnsitz und ihre berufliche Tätigkeit als Zahnärztin in die Schweiz verlegt hat. Denn die Approbationsurkunde, deren Berichtigung der Beklagte erstrebt, verliert durch den Wegzug der Klägerin ins Ausland nicht ihre Wirksamkeit. Auch erscheint nicht ausgeschlossen, dass sie auch im deutschen Rechtsraum weiterhin mit dem vom Beklagten monierten Inhalt benutzt wird.III.
Im Übrigen ist die vom Senat zugelassene Berufung des Beklagten statthaft und auch sonst zulässig. Dem Beklagten ist auch ein Rechtsschutzinteresse an der Durchführung des Berufungsverfahrens wegen der von der Klägerin begehrten Feststellung nicht abzusprechen. Das rechtliche Interesse des Beklagten an einer Sachentscheidung entfällt nicht dadurch, dass die Klägerin ihren Wohnsitz und ihre berufliche Tätigkeit als Zahnärztin in die Schweiz verlegt hat. Denn die Approbationsurkunde, deren Berichtigung der Beklagte erstrebt, verliert durch den Wegzug der Klägerin ins Ausland nicht ihre Wirksamkeit. Auch erscheint nicht ausgeschlossen, dass sie auch im deutschen Rechtsraum weiterhin mit dem vom Beklagten monierten Inhalt benutzt wird.
III.
20
Die Berufung ist aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Die Klägerin ist nicht verpflichtet, der Aufforderung des Beklagten im Schreiben vom 31.03.2015 zur Rücksendung der Approbationsurkunde zwecks Änderung des ausländischen Grades zurückzusenden, Folge zu leisten.
21
Der in der mündlichen Berufungsverhandlung vom 12.04.2018 sachdienlich gefasste Antrag der Klägerin festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, der Aufforderung des Beklagten im Schreiben vom 31.03.2015 zur Rücksendung der Approbationsurkunde zwecks Abänderung des akademischen Grads Folge zu leisten, ist zulässig und begründet.
22
1. Das Begehren der Klägerin ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
23
Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob die Klägerin verpflichtet ist, die ihr vom Beklagten ausgehändigte Approbationsurkunde vom 31.04.2003 an diesen zur Abänderung des dort aufgeführten akademischen Grads „Dr. med. dent.“ in „dr. dent.“ zurückzusenden, so dass ein feststellungsfähiges und hinreichend konkretisiertes Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO vorliegt. Der Klägerin kommt bereits im Hinblick auf das wiederholte Drohen des Beklagten mit einer Strafanzeige auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Gerichtes zu (vgl. dazu Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 43 Rn. 24 m.w.N.).
24
Die Feststellungsklage scheitert auch nicht am Grundsatz der Subsidiarität gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Eine solche vorrangige Klagemöglichkeit steht der Klägerin vorliegend nicht zu. Insbesondere sind die Voraussetzungen der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO nicht gegeben. Anders als das Verwaltungsgericht sieht der Senat - wie der Beklagte und die Klägerin - in dem Schreiben des Beklagten vom 31.03.2015 keinen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG.
25
Entscheidend für die Beurteilung, ob einer behördlichen Erklärung Regelungscharakter zukommt, ist nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB nicht der innere Wille des Bearbeiters, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (st. Rspr. vgl. BVerwG, Urteile vom 20.06.2013 - 8 C 46.12 - juris, vom 27.06.2012 - 9 C 7.11 - juris, vom 02.09.1999 - 2 C 22.98 -, BVerwGE 109, 283, 286, und vom 08.10.1998 - 4 C 6.97 -, BVerwGE 107, 264, 267; Senatsbeschlüsse vom 15.12.2014 - 9 S 2073/14 -, juris; und vom 10.07.2017 - 9 S 1253/17 -, juris; Stuhlfauth, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 5. Aufl. 2018, § 35 Rn. 9 m.w.N.). Es kommt darauf an, ob der Adressat unter Berücksichtigung aller ihm bekannten Umstände bei verständiger Würdigung die Erklärung als rechtsverbindliche Regelung, also als unmittelbar auf Herbeiführung einer Rechtsfolge gerichtete Maßnahme auffassen musste.
26
Daran gemessen stellt sich das Schreiben vom 31.03.2015 nicht als rechtsverbindliche Regelung dar.
27
Zwar verkennt der Senat nicht, dass vor allem der vorletzte Satz dieses Schreibens („Wir fordern Sie daher nochmals auf, Ihre Approbationsurkunde zur Änderung des ausländischen Grades an uns bis spätestens 31.05.2015 zu senden.“) für die Annahme zu sprechen scheint, der Beklagte habe insoweit - der Klägerin erkennbar - eine verbindliche Regelung treffen wollen. Indes darf der Inhalt des Schreibens nicht isoliert betrachtet werden. Das Schreiben ist vielmehr unter Berücksichtigung aller der Klägerin bekannten oder erkennbaren Umstände, insbesondere auch des Zusammenhangs, in dem es steht, sowie der Umstände im Vorfeld seiner Abfassung auszulegen, wobei Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung gehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, BVerwGE 135, 209; Senatsbeschlüsse vom 15.12.2014, a.a.O. und vom 10.07.2017, a.a.O. m.w.N.). Hierbei ist festzustellen, dass auch die Beteiligten nicht vom Vorliegen eines Verwaltungsaktes ausgegangen sind. Der Beklagte wollte - ausweislich eines Aktenvermerks vom 11.05.2015 - keinen Verwaltungsakt erlassen. Auch die Klägerin ging nicht davon aus, dass es sich bei dem Schreiben um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG handelt. Denn in Reaktion auf das Schreiben vom 31.03.2015 hat sie über ihren Prozessbevollmächtigten mit Schriftsatz vom 30.04.2015 den Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides erbeten. Sie hat auch keinen Widerspruch eingelegt, sondern ausweislich der Klageschrift vom 02.10.2015 in erster Linie eine kombinierte Leistungs- und Feststellungsklage erhoben.
28
Auch die äußere Form spricht erkennbar gegen die Annahme eines Verwaltungsaktes. Weder hat der Beklagte das Schreiben als „Bescheid“ oder „Verfügung“ gekennzeichnet noch mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.06.2002 - 1 S 2785/00 -, juris). Soweit der Beklagte am Ende des Schreibens für den Fall der Unterlassung der Übersendung der Approbationsurkunde ankündigt, die Angelegenheit an die Staatsanwaltschaft weiterzuleiten, kann dies allenfalls als Hinweis auf in der Zukunft noch zu treffende behördliche Maßnahmen verstanden werden. Gerade auch diese Ankündigung spricht gegen die Annahme eines Verwaltungsaktes. Denn würde es sich bei dem Schreiben um einen Verwaltungsakt handeln, könnte er vom Beklagten mit Maßnahmen des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden (vgl. Stuhlfauth, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 42 Rn. 29).
29
2. Die Feststellungsklage ist auch begründet. Dem Beklagten fehlt es bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für das Rücksendeverlangen zwecks Abänderung des akademischen Grades.
30
a. Eine spezialgesetzliche Regelung im Gesetz über Ausübung der Zahnheilkunde ist nicht ersichtlich. § 52 Satz 1 LVwVfG scheidet als Ermächtigungsgrundlage für ein Rücksendeverlangen des Beklagten ebenfalls aus.
31
Ist ein Verwaltungsakt unanfechtbar widerrufen oder zurückgenommen oder ist seine Wirksamkeit aus einem anderen Grund nicht oder nicht mehr gegeben, kann die Behörde die auf Grund dieses Verwaltungsaktes erteilten Urkunden oder Sachen, die zum Nachweis der Rechte aus dem Verwaltungsakt oder zu deren Ausübung bestimmt sind, zurückfordern (§ 52 Satz 1 LVwVfG). Vorliegend fehlt es bereits an einem unanfechtbar widerrufenen oder zurückgenommenen oder sonst unwirksamen Verwaltungsakt. Insbesondere hat der Beklagte die mit der Approbationsurkunde vom 31.07.2003 der Klägerin verliehene Approbation zur Zahnärztin weder widerrufen oder zurückgenommen noch ist dies von ihm je beabsichtigt gewesen. Absicht des Beklagten war lediglich die Berichtigung des nach seiner Auffassung zu Unrecht eingetragenen akademischen Grads. Der akademische Grad ist indes nicht Bestandteil der Approbation. Die Approbationsurkunde dient dem Nachweis, dass die Klägerin im Geltungsbereich des ZHG berechtigt ist, die Zahnheilkunde dauernd auszuüben und zur Führung der Bezeichnung „Zahnärztin“ berechtigt ist (vgl. § 1 Abs. 1 ZHG; zur Bedeutung der Approbationsurkunde vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 17.11.1995 - 13 B 2880/95 -, NVwZ-RR 1997, 152f.). Sie erschöpft sich in dem Nachweis eines Berufsstatus und dient dagegen nicht dem Nachweis oder der Darstellung erworbener akademischer Grade. Mit anderem Worten: Die Frage der Führungsbefugnis eines akademischen Grades bleibt vom normativen Inhalt der Approbationsurkunde unberührt. Schließlich erfüllt auch für sich genommen die nur nachrichtliche Übernahme des akademischen Grades in die Approbationsurkunde nicht die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts.
32
b. Auch § 42 Satz 3 LVwVfG bildet keine Ermächtigungsgrundlage für das Rücksendeverlangens des Beklagten.
33
Nach § 42 Satz 1 LVwVfG kann die Behörde Schreibfehler, Rechenfehler und ähnliche offenbare Unrichtigkeiten in einem Verwaltungsakt jederzeit berichtigen. Bei berechtigtem Interesse des Beteiligten ist zu berichtigen (Satz 2). Die Behörde ist berechtigt, die Vorlage des Dokuments zu verlangen, das berichtigt werden soll (Satz 3).
34
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
35
aa. § 42 LVwVfG ermächtigt die Behörde im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens zur jederzeitigen Berichtigung offenbarer Unrichtigkeiten in einem Verwaltungsakt. Damit verkörpert die Vorschrift einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der es Behörden und Gerichten erlaubt, in existenten Entscheidungen vorhandene Unrichtigkeiten, die auf einer Abweichung des erklärten vom wahren Willen beruhen, zu berichtigen (Uechtritz, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2014, § 42 Rn. 1 m.w.N.). Anders als bei Fehlern, die zur Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes führen und nur über Rücknahme (§ 48 LVwVfG), Widerruf (§ 49 LVwVfG) oder Wiederaufgreifen des Verfahrens (§ 51 LVwVfG) korrigiert werden können, berühren Unrichtigkeiten im Sinne des § 42 LVwVfG den sachlichen Gehalt des Verwaltungsaktes nicht. Der Berichtigung nach § 42 LVwVfG kommt daher eine deklaratorische Klarstellungsfunktion hinsichtlich versehentlicher Unstimmigkeiten zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.1970 - VI C 26.66 - DÖV 1970, 747; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 16. Auflage 2015, § 42 Rn. 2 m.w.N.). Berichtigungsrecht bzw. -pflicht der Behörde nach § 42 Satz 1 und 2 LVwVfG weisen darauf hin, dass es sich bei offenbaren Unrichtigkeiten nicht um gänzlich unbeachtliche, folgenlose Fehler handelt; andererseits ist das im Wort „jederzeit“ implizierte Fehlen jeglicher Einschränkung des Berichtigungsrechts auf dem Hintergrund des Rechtsstaatsprinzips ein beachtliches Indiz dafür, dass nach dem Grundverständnis des Gesetzgebers solche Fehler für den Betroffenen keine wesentlichen Auswirkungen haben dürfen (vgl. Jachmann, Die Berichtigung offenbar unrichtiger Verwaltungsakte gemäß § 42 Verwaltungsverfahrensgesetz, S. 5). Vertrauensgesichtspunkte und Zumutbarkeitserwägungen spielen bei der Berichtigung nach § 42 LVwVfG keine Rolle (Uechtritz, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, a.a.O., § 42 Rn. 1 m.w.N.).
36
Der Begriff der Unrichtigkeit im Sinne von § 42 Satz 1 LVwVfG erfasst dabei nicht die Fehlerhaftigkeit, d.h. Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes, sondern ein Versehen der Behörde bei seiner Abfassung. Maßgeblich ist, ob der Mangel auf eine unrichtige Willensäußerung oder eine fehlerhafte Willensbildung zurückzuführen ist. Eine Unrichtigkeit ist mithin gegeben, wenn die Behörde etwas nicht oder etwas anderes als das gesagt hat, was sie zum Ausdruck bringen wollte (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.07.1972 - VI C 24.69 -, BVerwGE 40, 212; OVG Münster, Beschluss vom 29.10.2010 - 7 B 1293/10 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.04.1996 - 4 S 718/94 -, juris; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 42 Rn. 5; Ruffert, in: Knack/Henneke, a.a.O., § 42 Rn. 6; Stuhlfauth, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 42 Rn. 5; Musil, DÖV 2001, 947, 948). Unrichtigkeiten im Sinne von § 42 LVwVfG zeichnen sich folglich durch das Auseinanderfallen von Wille und Erklärung aus (vgl. Uechtritz, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, a.a.O., § 42 Rn. 6). Davon sind zu unterscheiden Fehler, die der Behörde bei der Willensbildung unterlaufen sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.04.1996 - 4 S 718/94 -; OVG Lüneburg, Urteil vom 06.01.1995 - 1 L 2131/93 - juris; Stuhlfauth, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 42 Rn. 6 m.w.N.). Die Unrichtigkeiten müssen zudem offenbar sein. Offenbar sind Unrichtigkeiten, wenn sie „ins Auge springen“ (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 42 Rn. 22-24, beck-online).
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bb. An diesen Voraussetzungen fehlt es hier. Es kann dabei offenbleiben, ob die Approbationsurkunde vom 31.07.2003 hinsichtlich des akademischen Grads fehlerbehaftet ist. Der Senat braucht mithin nicht zu klären, wie der von der Universität ... in Anerkennung der von der Klägerin an der ... Universität ... erbrachten Prüfungsleistungen und des dort erworbenen Berufsdoktorats „dr. dent.“ verliehene akademische Grad „Dr. med. dent.“ in Deutschland zu führen ist. Denn es spricht nichts dafür, dass das Aufführen des akademischen Grads „Dr. med. dent.“ in der Approbationsurkunde vom 31.07.2003 auf einem Auseinanderfallen von Wille und Erklärung beim Ausstellen der Urkunde beruht. Vielmehr ist anhand der vorgelegten Verwaltungsakten des Beklagten und seinem Vortrag im gerichtlichen Verfahren davon auszugehen, dass - unterstellt, die Verwendung des „Dr. med. dent.“ erfolgte zu Unrecht - ein sog. Rechtsanwendungsfehler und damit ein Fehler in der Willensbildung des Beklagten vorliegt. Denn der Beklagte hat beim Ausstellen der Approbationsurkunde aufgrund des von der Klägerin vorgelegten Bescheides der Universität ... vom 21.07.2003 angenommen, dass die Klägerin den akademischen Grad „Dr. med. dent.“ auch in Deutschland in dieser Form führen kann. Zweifel an dieser Rechtsauffassung sind erst mit dem Schreiben der Landeszahnärztekammer vom 08.07.2014 entstanden.
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Eine solche Unrichtigkeit wäre im Übrigen auch nicht „offenbar“. Denn dass sich eine solche Unrichtigkeit aus dem Sinn und Gesamtzusammenhang des Verwaltungsakts „jedermann aufdrängen muss, der in die Lage des Beteiligten versetzt wird“ bzw. dass der Irrtum gewissermaßen „ins Auge springt“, kann hier nicht angenommen werden. Dass die Verwendung des akademischen Grads „Dr. med. dent.“ möglicherweise auf unzutreffenden Grundlagen beruht, ist - wie gerade der vorliegende Rechtsstreit zeigt - keineswegs für jeden Beteiligten ohne weiteres ersichtlich. Dazu bedarf es - wie sowohl die schriftsätzlichen Äußerungen der Beteiligten als auch die Ausführungen im Urteil des Verwaltungsgerichts zeigen - einer umfänglichen und rechtlich durchaus komplexen Prüfung.
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Der Senat sieht auch keinen Raum für eine auf Rechtsanwendungsfehler erweiterte Auslegung des § 42 LVwVfG. Als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens ist die Regelung nur anwendbar bei Vorliegen einer offensichtlichen Unrichtigkeit, die die Entscheidung nicht rechtswidrig macht (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 42 Rn. 1). Auf Rechtsanwendungsfehler ist § 42 Satz 1 LVwVfG - nicht zuletzt aus Gründen der gesetzlichen Systematik (vgl. §§ 48, 49, 51 LVwVfG) - auch nicht entsprechend anwendbar (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 42 Rn. 4).IV.
Der Senat sieht auch keinen Raum für eine auf Rechtsanwendungsfehler erweiterte Auslegung des § 42 LVwVfG. Als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens ist die Regelung nur anwendbar bei Vorliegen einer offensichtlichen Unrichtigkeit, die die Entscheidung nicht rechtswidrig macht (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 42 Rn. 1). Auf Rechtsanwendungsfehler ist § 42 Satz 1 LVwVfG - nicht zuletzt aus Gründen der gesetzlichen Systematik (vgl. §§ 48, 49, 51 LVwVfG) - auch nicht entsprechend anwendbar (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 42 Rn. 4).
IV.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2, § 155 Abs. 2 VwGO. Da die Klägerin die Anfechtungsklage in der Berufungsinstanz zurückgenommen hat, trägt sie die Kosten des Berufungsverfahrens zur Hälfte. Die gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG geänderte Streitwertfestsetzung für den ersten Rechtszug (vgl. den Senatsbeschluss vom heutigen Tage) erfordert eine Abänderung der erstinstanzlichen Kostenentscheidung (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.04.2006 - 13 A 3656/04 -, juris). Angesichts des Obsiegen der Klägerin mit dem im Berufungsverfahren noch anhängigen Feststellungsbegehren (Streitwert 5.000,-- EUR) und dem Unterliegen mit dem allein erstinstanzlichen Begehren auf Feststellung der Berechtigung zum Führen des akademischen Grads (Streitwert 15.000,-- EUR) ist die Kostenquote der Klägerin entsprechend um ein Viertel zu erhöhen.
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Soweit das Verfahren eingestellt wurde, ist die Entscheidung unanfechtbar. Im Übrigen gilt nachfolgende
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Beschluss vom 12. April 2018
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Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 5.000,-- EUR, der Streitwert des erstinstanzlichen Verfahrens wird unter Abänderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 06.07.2016 auf 20.000,-- EUR festgesetzt.
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Die Streitwertfestsetzung für das Berufungsverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 2 GKG. Sowohl der in erster Linie verfolgte Anfechtungs- als auch der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag dienen ersichtlich (lediglich) der Klärung der Frage, ob die Klägerin verpflichtet ist, die Approbationsurkunde zwecks Berichtigung des akademischen Grads an den Beklagten zurückzusenden. Der Ansatz eines Streitwerts von 15.000,-- EUR in Anlehnung an Nr. 18.7 (Promotion, Entziehung des Doktorgrades) bzw. 18.8 (Nostrifikation) des Streitwertkatalogs 2013 kommt deshalb nicht in Betracht. Da der Sach- und Streitstand keine genügenden Anhaltspunkte bietet, um die Bedeutung der Sache nach den Klageanträgen in einem Geldbetrag auszudrücken, ist der Regelstreitwert (§ 52 Abs. 2 GKG) anzusetzen. Da Haupt- und Hilfsantrag denselben Gegenstand betreffen bzw. auf dasselbe Ziel gerichtet sind, erscheint eine Streitwerterhöhung nicht geboten (vgl. § 45 Abs. 1 Satz 2 und 3 GKG).
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Die Abänderung der Streitwertfestsetzung der ersten Instanz ergibt sich aus § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG i.V.m. § 52 Abs. 1 und 2, § 39 Abs. 1 GKG (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.09.2006 - 13 A 3656/04 -, juris). Für das Klagebegehren auf Feststellung der Berechtigung zum Führen des akademischen Grads (Klagantrag Nr. 2), dessen Abweisung in erster Instanz rechtskräftig geworden ist, war - insoweit im Einklang mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts - in Anlehnung an die Nrn. 18.7 und 18.8 des Streitwertkatalogs ein Streitwert in Höhe von 15.000,-- EUR anzusetzen. Das zusätzlich verfolgte Anfechtungsbegehren (Klagantrag Nr. 1) zielt - im Einklang mit den in der Berufungsverhandlung konkretisierten Anträgen - der Sache nach auf die Klärung der Frage ab, ob die Klägerin verpflichtet ist, die Approbationsurkunde zwecks Berichtigung des ausländischen Grads an den Beklagten zurückzusenden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sind die Klaganträge Nr. 1 und 2 deshalb auch nicht auf das gleiche (wirtschaftliche) Ziel gerichtet, weshalb eine Erhöhung des Streitwerts um den für diesen Gegenstand anzusetzenden Regelstreitwert (s.o.) geboten erscheint (vgl. § 39 Abs. 1 GKG).
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Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 37 Abs. 1, 4 LHG
§§ 48, 49, 51 LVwVfG
§ 37 LHG
§ 119 BGB
§ 133 BGB
§ 42 LVwVfG
§ 48 LVwVfG
§ 49 LVwVfG
§ 51 LVwVfG
§ 42 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 59 Abs. 1 UniStG
§ 132a Abs. 1 Satz 1 StGB
§ 35 Satz 1 LVwVfG
§ 42 Satz 3 i. V. m. Satz 1 LVwVfG
§ 42 Satz 3 LVwVfG
§ 37 Abs. 4 LHG
§ 37 Abs. 1 Satz 1 LHG
§ 37 Abs. 5 Satz 3 LHG
§ 132 Abs. 1 Satz 1 StGB
§ 37 Abs. 1 LHG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 92 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO
§ 52 Satz 1 LVwVfG
§ 1 Abs. 1 ZHG
§ 42 Satz 1 LVwVfG
§ 42 Satz 1 und 2 LVwVfG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 45 Abs. 1 Satz 2 und 3 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 109, 283, 286
BVerwGE 107, 264, 267
BVerwGE 135, 209
NVwZ-RR 1997, 152
DÖV 1970, 747
BVerwGE 40, 212
DÖV 2001, 947, 948
4 K 4865/15
8 C 46.12
9 C 7.11
2 C 22.98
4 C 6.97
9 S 2073/14
9 S 1253/17
4 C 3.09
1 S 2785/00
13 B 2880/95
VI C 26.66
VI C 24.69
7 B 1293/10
4 S 718/94
1 L 2131/93
13 A 3656/04