Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-30, Aktenzeichen 10 A 2298/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:1030.10A2298.08.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 9. Juli 2008 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsver-fahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Voll¬strec¬kung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn der Kläger nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen Widerrufs- und Rückforderungsbescheid der Beklagten hinsichtlich bewilligter Landeszuschüsse zur Erhaltung und Erneuerung des Wasserschlosses C. in D. -S. .
Das denkmalgeschützte Schloss C. existiert seit dem 14. Jahrhundert. Erhalt und Nutzung des weitläufigen Gebäudekomplexes ist seit vielen Jahren Gegenstand der Stadtplanung in D. -S. . Nach längeren Vorgesprächen erwarb Dr. I. -K. C1. (Investor) die zugehörigen Grundstücke mit dem Ziel, die Schlossanlage zu sanieren und insbesondere zu Wohnzwecken umzubauen. Die Eigentumseintragung erfolgte am 23. Juli 1996. Der neue Eigentümer war zum damaligen Zeitpunkt in mehrere Schlosssanierungsprojekte eingebunden, u.a. in Kooperation mit dem Land Nordrhein-Westfalen in die Sanierung von Schloss C2. . Über das Nutzungskonzept des Schlosses C. wurden seit etwa 1994 Gespräche mit der Stadt D. -S. , dem Westfälischen Amt für Denkmalpflege, der Bezirksregierung N. und des Ministeriums für Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen geführt. Gegenstand dieser Gespräche war u.a. die Möglichkeit der Förderung der Sanierung mit öffentlichen Mitteln nach den Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Maßnahmen zur Stadterneuerung (im Folgenden: Förderrichtlinien Stadterneuerung) – Runderlass des Ministeriums für Stadtentwicklung und Verkehr vom 5. Dezember 1992 (MBl. NRW 1993, 84 ff.).
Am 7. November 1996 beantragte der Investor beim Kläger die Bewilligung entsprechender Fördermittel nach Ziffern 20, 21 der Förderrichtlinien Stadterneuerung. Von den geplanten Gesamtausgaben in Höhe von 2.329.807,00 DM (1.191.211,40 Euro) entfielen 520.000,00 DM (265.871,78 Euro) auf die Erneuerung einer privaten Hof- und Hausfläche nach Ziffer 20 der Förderrichtlinien Stadterneuerung (gemeindlicher Eigenanteil 10 %) und 1.809.000,00 DM (924.927,01 Euro) auf eine Ergänzungsförderung zur Modernisierung von Wohnraum nach Ziffer 21 der Förderrichtlinien Stadterneuerung (gemeindlicher Eigenanteil 20 %). Unter Bezugnahme auf diesen Förderantrag beantragte der Kläger bei der Beklagten unter dem 5. Dezember 1996 eine Zuwendung in einer Gesamthöhe von 1.915.842,00 DM (979.554,46 Euro).
Mit Bescheid vom 9. Dezember 1996 bewilligte die Beklagte eine Landeszuwendung in Höhe von 1.915.000,00 DM (979.123,95 Euro) für Erhalt und Erneuerung des Wasserschlosses C. für den Zeitraum vom 9. Dezember 1996 bis 31. Dezember 2000. Der Bewilligungszeitraum wurde später mehrfach verlängert, zuletzt mit Bescheid vom 25. Juli 2003 bis zum 31. Dezember 2004. Hiervon entfielen 468.000,00 DM (239.284,60 Euro) auf eine Förderung nach Ziffer 20 der Förderrichtlinien Stadterneuerung (private Hof- und Hausfläche) und 1.447.000,00 DM (739.839,35 Euro) auf eine Förderung nach Ziffer 21 der Förderrichtlinien Stadterneuerung (städtebauliche Ergänzungsförderung). Der Bewilligungsbescheid enthält neben den allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an Gemeinden (ANBest-G) in den Anlagen 1 bis 3 weitere Nebenbestimmungen für die Durchführung der Maßnahmen und den Einsatz der Mittel. Ziffer 1.1 der Anlage 1 enthält folgende Regelung:
Für die Durchführung der Maßnahmen und den Einsatz der Mittel gelten die "Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Maßnahmen der Stadterneuerung (Förderrichtlinien Stadterneuerung)" des Ministeriums für Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15. Dezember 1992 (SMBl. NW 2313), insbesondere die Ziffern 1 bis 8 (allgemeiner Teil- und Förderungsgrundsätze; außerdem die Ziffer 20, 21 (Teilmaßnahmen im Einzelnen).
Die Anlage 2 zum Zuwendungsbescheid enthält Regelungen nach Ziffern 9 bis 15, 20 der Förderrichtlinien für die Förderung der privaten Hof- und Hausflächen.
Die Anlage 3 zum Zuwendungsbescheid betrifft die Ziffer 21 der Förderrichtlinien. Sie lautet:
1. Die Gemeinde hat darauf hinzuwirken, dass durch möglichst gleichzeitige Bewilligung der Modernisierungs- bzw. Wohnungsbaumittel die Gesamtfinanzierung gesichert ist.
2. Die bewilligten Stadterneuerungsmittel sind zusammen mit den Gemeindemitteln (Eigenanteil) an den Grundeigentümer oder die sonstigen Verfügungsberechtigten weiterzuleiten.
3. Für die Weitergabe der Zuwendung (Stadterneuerungsmittel und Gemeindemittel) sind die von der WFA bekanntgegebenen Vordrucke zu verwenden.
4. Mit dem Zuwendungsbescheid der Gemeinde zur Weitergabe der Mittel sind dem Grundeigentümer folgende Nebenbestimmungen – soweit zutreffend – aufzugeben:
4.1 Der geförderte Wohnraum darf innerhalb der Zweckbindungsfrist von 25 Jahren nur zu Wohnzwecken verwandt und innerhalb dieses Zeitraums nur dem in § 25 Abs. 2 WoBauG genannten Personenkreis zum Gebrauch überlassen werden; der Gemeinde ist das Recht einzuräumen, entsprechende Mieter und Mieterinnen zu benennen, ...
Bei Verstößen gegen vorstehende Bindungen oder bei Veräußerung des Gebäudes vor Ablauf der allgemeinen Zweckbindungsfrist ist die Zuwendung zurückzuzahlen. Im Falle einer Rückzahlung, die der Grundstückseigentümer zu vertreten hat, wirken vorstehende Bindungen bis zum Ablauf des 5. Kalenderjahres nach dem Jahr der Rückzahlung fort.
Die vorstehenden Bindungen und der sich daraus ergebende Rückzahlungsanspruch sind durch Eintragung einer brieflosen Grundschuld an bereitester Stelle im Grundbuch zu Gunsten der Gemeinde zu sichern.
4.2 Das Anforderungs- und Auszahlungsverfahren bei der Gemeinde richtet sich bei gleichzeitiger Inanspruchnahme von Modernisierungsmitteln sinngemäß nach Nr. 2.5 ModR 1990 und bei gleichzeitiger Inanspruchnahme von Wohnungsbaumitteln sinngemäß nach Nrn. 7.31 und 8.32 WFB 1984. Für den Kostennachweis sind die nach dem ModR 1990 bzw. den WFB 1984 vorgeschriebenen Vordrucke zu verwenden ...
Dem Zuwendungsantrag vom 5. Dezember 1996 waren u.a. Schreiben des Klägers beigefügt, wonach die Stadt D. -S. keinerlei finanziellen Einsatz für die vorgesehenen Maßnahmen übernehme und übernehmen könne. Der Investor habe sich vielmehr verpflichtet, den städtischen Eigenanteil von 10 bzw. 20 % der Fördersumme selbst zu übernehmen und auf entsprechende Leistungen der Stadt zu verzichten. Aus dem ebenfalls beigefügten Bericht der Kommunalaufsicht zur finanziellen Situation der Stadt D. -S. sowie aus dem Bericht zur Durchführung des Haushaltssicherungskonzeptes ergibt sich, dass die Kommunalaufsicht einen aus Rechtsgründen in jedem Fall vorzuhaltenden Eigenanteil von ca. 50.000,00 DM für die Maßnahmen nach Ziffer 20 der Förderrichtlinien Stadterneuerung für gerade noch vertretbar hält.
Mit Schreiben vom 28. Februar 2000 beantragte der Kläger bei der Beklagten förmlich, von der Zahlung des Eigenanteils zu der nach Nr. 20 der Förderrichtlinien Stadterneuerung freigestellt zu werden. Am 2. März 2000 erweiterte er diesen Antrag auf den städtischen Eigenanteil nach Nr. 21 der Richtlinien. Zugleich bestätigte er, dass eine Spende des Investors zur Verkürzung des Eigenanteils der Stadt für einen besonders förderungswürdigen Zweck im Hinblick auf den Eigenanteil zu Nr. 20 vorliege. Mit Schreiben vom 19. März 2000 ließ die Beklagte gestützt auf einen Erlass des Ministeriums für Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes NRW vom 10.10.1995 zu, dass eine Spende Dritter auf die kommunale Eigenleistung angerechnet werden könne.
Am 20. bzw. 23. März übersandte der Kläger der Beklagten den Entwurf seines Bewilligungsbescheides an den Investor zu Nr. 21 der Förderrichtlinien Stadterneuerung und bat um Bestätigung, dass die Auflagen aus dem Bewilligungsbescheid vom 9. Dezember 1996 erfüllt seien. Mit Schreiben vom 28. März 2000 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass keine Bedenken gegen die gewählte Form des Bewilligungsbescheides und des privatrechtlichen Zuschussvertrages bestünden.
Mit Bescheid vom 20. April 2000 bewilligte der Kläger dem Investor aus Mitteln des Landes NRW einen Kostenzuschuss in Höhe von 1.447.000,00 DM (739.839,35 Euro) zweckgebunden zur Erhaltung und Erneuerung des Wasserschlosses C. zur Abdeckung von Mehrkosten für die Durchführung von Maßnahmen im Zuwendungsbereich städtebaulicher Ergänzungsförderung gemäß Ziffer 21 der Förderrichtlinien Stadterneuerung. Die Zuwendung werde in Form der Anteilsfinanzierung durch das Land NRW in Höhe von 80 % der zuwendungsfähigen Gesamtkosten in Höhe von 1.809.000,00 DM als Zuschuss gewährt. Neben den Zuwendungen des Landes in Höhe von 1.447.000,00 DM (739.839,35 Euro) trage der Investor einen Eigenanteil in Höhe von 362.000,00 DM (185.087,66 Euro) selbst. Der Bewilligungsbescheid enthält mehrere Bedingungen und Auflagen nach dem von der landeseigenen Wohnungsbauförderungsanstalt (WFA) zur Verfügung gestellten Vordruck "ST". Er enthält nach dem beigefügten Merkblatt für die Gemeinden den Hinweis, dass die "Anlage zum Bewilligungsbescheid ... alle nach den Förderungsbestimmungen möglichen Auflagen (enthält). Auflagen, die im einzelnen nicht zutreffen, müssen deshalb von der Gemeinde gestrichen werden."
Zu diesen Bedingungen und Auflagen gehören u.a.:
11. Der geförderte Wohnraum unterliegt einer allgemeinen Zweckbindungsfrist von 25 Jahren. Während dieser Zeit darf er nur zu Wohnzwecken verwendet werden. ....
13. Bei Verstößen gegen Auflagen dieses Bescheides und bei Veräußerung des Gebäudes innerhalb der Zweckbindungsfrist von 25 Jahren ist die Zuwendung zurückzuzahlen. Im Falle einer Rückzahlung, die der Zuwendungsempfänger zu vertreten hat, wirken die vorgenannten Bindungen bis zum Ablauf des 5. Kalenderjahres nach dem Jahr der Rückzahlung fort.
17. Die sich aus diesen Auflagen und Bedingungen ergebenden Verpflichtungen sind in einem Vertrag zwischen Gemeinde und Bescheidempfänger schuldrechtlich zu vereinbaren.
18. Der bewilligte Betrag und die Belegungsbindung sind grundbuchlich durch Eintragung einer Hypothek und einer beschränkten persönlichen Dienstbarkeit an rangbereitester Stelle zu Gunsten der Gemeinde dinglich abzusichern. ...
21. Weitere Bedingungen und Auflagen: Siehe beigefügte Anlagen 1. und 3. zum Zuwendungsbescheid Nr. 06/65/96.
Unter demselben Datum schlossen der Kläger und der Investor einen mit dem Bewilligungsbescheid im Wesentlichen identischen Zuschussvertrag. Dieser enthält ergänzend insbesondere konkrete Regelungen hinsichtlich Rückforderung und Nichtauszahlung von Zuschüssen, etwa für den Fall der Eröffnung eines Konkursverfahrens.
Mit notariellem Vertrag vom 26. April 2000 gab der Investor gegenüber der Stadt D. -S. ein Schuldversprechen in Höhe von 1.447.000,00 DM (739.839,35 Euro) ab, das durch eine Buchhypothek in derselben Höhe dinglich gesichert wurde. Gleichzeitig räumte er der Stadt eine beschränkte persönliche Dienstbarkeit zur Sicherung ihres Besetzungsrechtes hinsichtlich der geförderten Wohnungen im Schloss C. ein. Diesen Grundbucheintragungen gingen zwei Grundpfandrechte der Sparkasse D. -S. in Höhe von insgesamt 4,4 Mio. DM und zwei Grundpfandrechte der WFA in Höhe von insgesamt 1.251.000,00 DM im Range vor.
Mit Bescheid vom 28. Juli 2000 bewilligte der Kläger dem Investor einen Kostenzuschuss in Höhe von 468.000,00 DM (239.284,60 Euro) aus Mitteln des Landes NRW zur Erhaltung und Erneuerung des Wasserschlosses C. zur Abdeckung von Mehrkosten für die Durchführung von Maßnahmen im Zuwendungsbereich privater Haus- und Hofflächen und schloss mit ihm einen privatrechtlichen Zuschussvertrag, der inhaltlich dem am 20. April 2000 geschlossenen entspricht.
Im Rahmen einer Ortsbesichtigung am 20. Februar 2001 stellten Vertreter des Klägers und der Investor übereinstimmend fest, dass alle 16 Wohnungen fertiggestellt worden seien. In der Folgezeit wurden die Landesmittel nach Ziffer 21 der Förderrichtlinie Stadterneuerung in Höhe von 1.447.000,00 DM (739.839,35 Euro) voll ausgezahlt. Von den Mitteln nach Nr. 20 der Richtlinie wurde ein Teilbetrag in Höhe von 104.834,60 DM (53.601,08 Euro) nicht ausgekehrt. Im Herbst 2001 begründete der Investor mit Genehmigung des Klägers und des Landes NRW, vertreten durch die Beklagte, Teileigentum an den verschiedenen Wohneinheiten im Schloss C. und veräußerte einzelne, nicht von den Zuwendungsbescheiden erfasste Wohnungen an Dritte.
Mit Beschluss vom 6. Mai 2002 ordnete das Amtsgericht D. -S. auf Antrag der Stadtsparkasse D. -S. die Zwangsversteigerung und Zwangsverwaltung hinsichtlich der auf den Namen Dr. I. -K. C1. eingetragenen zum Schloss C. gehörigen Grundstücke einschließlich seines Sondereigentums an Räumlichkeiten des Schlosses an. Der Kläger erhielt hiervon am 17. Mai 2002, die Beklagte am 22. Mai 2002 Kenntnis. Unter Hinweis auf § 7 des Zuschussvertrages vom 28. Juli 2000 stoppte der Kläger daraufhin die Auszahlung noch ausstehender Fördermittel in Höhe von 53.600,00 Euro. Am 20. September 2002 kündigte er beide Zuschussverträge. Die zurückzufordernden Fördermittel in Höhe von 961.872,87 Euro (1.881.259,82 DM) meldete er als Insolvenzforderung an.
Mit Schreiben vom 11. Juli 2002 bat der Kläger die Beklagte um Zustimmung zur Löschung der grundbuchlichen Sicherung der Belegungsbindung. Nur unter dieser Voraussetzung wolle die Sparkasse D. -S. die noch ausstehenden Sanierungsarbeiten zu Ende führen und die Wohnungen am Markt absetzen. Im Falle der drohenden Zwangsversteigerung gingen die Belegungsbindung und das Besetzungsrecht ohnehin unter. Die Sparkasse sei bereit, der WFA die gewährten Darlehen zurückzuzahlen. Eine Rückzahlung der Zuschüsse aus der Städtebauförderung sei dagegen nicht vorgesehen und für die Sparkasse wirtschaftlich nicht tragfähig. Die hierfür eingetragenen Sicherungshypotheken würden bei einer Zwangsversteigerung voraussichtlich nicht realisiert werden können. Das zuständige Ministerium wies die Beklagte im August 2002 an, der von dem Kläger beabsichtigten Löschungsbewilligung nicht zuzustimmen sowie Schritte zur Rückforderung der Städtebauförderungsmittel in Höhe von 1.915.000,00 DM einzuleiten.
Mit Schreiben vom 26. September 2002 hörte die Beklagte den Kläger zum beabsichtigten Widerruf des Bescheides vom 9. Dezember 1996 und zur Rückforderung der tatsächlich ausgezahlten Städtebaumittel in Höhe von 1.810.165,40 DM (925.522,87 Euro) an. Mit Schreiben vom 23. Oktober 2002 erklärte der Kläger, die Stadt habe die Zuschussverträge gegenüber dem Investor gekündigt und ihre Forderung beim Insolvenzverwalter angemeldet. Eine Rückforderung des Zuschusses nach Nr. 20 der Richtlinien Stadterneuerung scheide ohnehin aus, weil deren Zweck nicht gefährdet sei.
Im Verfahren zur Zwangsversteigerung betreffend die Grundstücke sowie das Wohnungs- und Teileigentum bezüglich des Wasserschlosses C. ergab ein Wertgutachten einen Gesamtwert von 2.024.962,00 Euro. Im Zwangsversteigerungstermin am 17. Februar 2006 erhielt die Sparkasse W. S1. (Rechtsnachfolgerin der Sparkasse D. -S. ) den Zuschlag für 800.000,00 Euro. Leitungsrechte für die F. S2. AG und Geh- und Fahrrechte für den Regionalverband Ruhrgebiet blieben bestehen. Alle anderen grundbuchlich gesicherten Rechte wurden gelöscht.
Mit dem hier angefochtenen Änderungsbescheid Nr. 06/23/06 vom 21. April 2006 widerrief die Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 9. Dezember 1996 in Höhe von 548.713,58 Euro und forderte den Beklagten zur Rückzahlung eines Betrages von 495.112,50 Euro auf. Die gewährte Zuwendung wurde – informatorisch – auf 430.410,37 Euro neu festgesetzt. Nach § 49 Abs. 3 VwVfG NRW dürfe ein rechtmäßiger Verwaltungsakt u.a. dann widerrufen werden, wenn mit ihm eine Auflage verbunden sei und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt habe. Dies sei hier der Fall. Durch den Wegfall der Belegungsbindung sei eine wesentliche Bedingung des Zuwendungsbescheides nicht mehr gegeben. Die Rückzahlungsverpflichtung ergebe sich aus § 49 a VwVfG NRW. Auf den Widerruf und die Neufestsetzung habe nicht verzichtet werden können, da es nicht im öffentlichen Interesse liege, zuerkannte Landesmittel zu belassen, wenn die der Bewilligung zugrundeliegenden Auflagen tatsächlich nicht erfüllt seien. Weder die Finanzlage des Landes NRW noch die angespannte Haushaltslage der Stadt D. -S. führten zu einer anderen Ermessensentscheidung. Die Höhe der Rückforderung ergebe sich aus der Differenz der abgerufenen Fördermittel abzüglich der nicht an den Investor ausgezahlten und der bestimmungsgemäß verwandten Mittel. Die Zuwendung nach Ziffer 20 der Förderrichtlinien Stadterneuerung werde nicht zurückgefordert. Insoweit sei der Zuwendungszweck nicht gefährdet. Hinsichtlich der Förderung nach Ziffer 21 sei von einer 62 monatigen zweckgerechten Mittelverwendung auszugehen. Insgesamt ergebe sich so der Widerrufsbetrag von 548.713,58 Euro und der Rückforderungsbetrag von 495.112,50 Euro. Wegen der Einzelheiten der Berechnung wird auf die Begründung des Bescheides vom 21. April 2006 Bezug genommen.
Gegen diesen am 2. Mai 2006 zugestellten Bescheid legte der Kläger am 29. Mai 2006 Widerspruch ein. Eine Nichterfüllung von Auflagen durch ihn liege nicht vor. Er habe seine Verpflichtungen durch Weitergabe der Zweckbestimmung an den Zuwendungsempfänger (Investor) erfüllt. Das Erlöschen der grundbuchlich gesicherten Belegungsbindung ändere nichts daran, dass der Kläger sich auflagengemäß verhalten habe. Die Nichteinhaltung der Zweckbestimmung durch den Investor wirke sich nicht auf das Subventionsverhältnis zwischen dem Kläger und dem Beklagten aus. Im Übrigen habe die Beklagte ermessensfehlerhaft nicht berücksichtigt, dass der Kläger das Zwangsversteigerungsverfahren nicht zu vertreten habe. Der Erstattungsanspruch scheitere jedenfalls an einer Entreicherung des Klägers sowie an den Grundsätzen von Treu und Glauben.
Mit Bescheid vom 20. Oktober 2006, zugestellt am 14. November 2006, wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Die Regelungen in Nr. 21.4 der Förderrichtlinien Stadterneuerung stellten eine Auflage dar, die in der Anlage 3 Bestandteil des Zuwendungsbescheides geworden sei. Diese Auflage beinhalte die Verpflichtung zur zweckgebundenen Verwendung der Mittel über 25 Jahre. Diese Auflage habe der Kläger insofern nicht erfüllt, als durch den Wegfall der Belegungsbindung in der Zwangsversteigerung diese Frist nicht mehr einzuhalten sei. Die Ermessensausübung sei nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens nicht zu beanstanden. Bei rechtswidrigen Verwaltungsakten sei im Regelfall das Ermessen nur durch eine Entscheidung für die Rücknahme fehlerfrei auszuüben. Ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt liege nicht vor. Eine umfassende Abwägung hinsichtlich der Frage, ob der Zuwendungsbescheid zu widerrufen sei, sei deshalb nicht erforderlich. Der Umfang der Rücknahme richte sich nach dem Interesse der Allgemeinheit an der ordnungsgemäßen Verwendung öffentlicher Mittel sowie bei einem Verstoß gegen die landesweit geltenden Förderrichtlinien nach dem Grundgedanken der Generalprävention zur Vermeidung von Nachahmung und Mitnahmeeffekten. Gemessen daran sei die Zwangsversteigerung des Objektes kein außergewöhnlicher Umstand. Bei derartigen Restaurierungsprojekten sei immer auch die Insolvenz des Zuwendungsempfängers zu befürchten. Das Risiko, dass dieser nicht entsprechend dem Bewilligungsbescheid zwischen Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger handele, und damit auch das Insolvenzrisiko lägen in der Sphäre der Gemeinde. Ob sie auf eine Sicherung verzichte, diese versäume oder eine nicht taugliche Sicherung wähle, sei für den Zuwendungsgeber nicht von Belang. Entgegen seiner Auffassung sei der Kläger auch nicht nur als "Zahlstelle" zwischen dem Land und dem Grundstückseigentümer zu betrachten. Auf den Entreicherungseinwand könne sich eine Behörde grundsätzlich nicht berufen. Zudem habe sich der Kläger bei der Weiterleitung der Zuwendungen über eventuelle Nebenbestimmungen absichern können und auch müssen. Ihm bleibe die Möglichkeit, sich direkt bei dem Empfänger der Zuwendung schadlos zu halten. Wegen dieser Regressmöglichkeit gehe der Einwand treuwidrigen Verhaltens ins Leere.
Am 12. Dezember 2006 hat der Kläger Klage erhoben. Der Bescheid sei ermessensfehlerhaft, die Grundsätze des intendierten Ermessens habe die Beklagte zu Unrecht angewandt. Sie sei ausdrücklich auf die besonderen Umstände hingewiesen worden, die die Annahme eines atypischen Falles rechtfertigten. Hiermit habe sie sich nicht hinreichend auseinandergesetzt. Unabhängig davon lägen die Voraussetzungen für die Aufhebung des Zuwendungsbescheides nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW nicht vor. Ziffer 21.4.1 der Förderrichtlinien verlange von ihm, dem Kläger, nur, dass er bei Weitergabe der Zuwendung die Regelungen der Förderrichtlinie zum Bestandteil des Zuwendungsbescheides an den Grundstückseigentümer mache. Durch die so zweckbestimmte Weitergabe habe er seine Verpflichtungen erfüllt. Inhaltlich könne die Pflicht zur Erfüllung dieser Regelung nur den Grundstückseigentümer treffen. Erfülle er diese Verpflichtung nicht, müsse er die Zuwendung zurückzahlen. Er sei jedoch nicht als weiterer Zuwendungsempfänger hierfür haftbar zu machen. Der Zuwendungsbescheid vom 9. Dezember 1996 lege die Rechtsfolge der Rückerstattung der Fördermittel jedenfalls nicht offen. Für einen objektiven Empfänger, der die Fördermittel bestimmungsgemäß an den weiteren Zuwendungsempfänger weitergegeben habe, werde nicht hinreichend deutlich, dass er unabhängig von der Realisierung eines eigenen Erstattungsanspruches selbst zum rückzahlungspflichtigen Zuwendungsempfänger zu werden drohe. Im Rahmen des Ermessens sei im Übrigen zu berücksichtigen gewesen, dass aufgrund der bei Rückzahlung eintretenden Verschlechterung der Haushaltslage der Stadt D. -S. die Gefahr bestehe, dass öffentliche Aufgaben nicht ordnungsgemäß erfüllt werden könnten. Zudem bestehe hier die Besonderheit, dass sich die Gründe für den Teilwiderruf nicht aus dem Subventionsverhältnis zwischen der Beklagten und ihm, dem Kläger, ergäben, sondern unmittelbar aus einem anderen Subventionsverhältnis. Eine solche Sachlage biete vom Regelfall eines Subventionswiderrufs abweichende Umstände, die eine andere Entscheidung als den Widerruf des Zuwendungsbescheides als möglich und gegebenenfalls sogar geboten erscheinen lassen könnten. Dies gelte im vorliegenden Fall umso mehr, als eine Subvention widerrufen werde, deren Vergabeverfahren die Beklagte zu verantworten habe. Sie habe ihm die Bedingungen für eine Weitergabe der Fördermittel präzise vorgeschrieben. Er habe erwarten dürfen, dass die Beklagte aufgrund ihrer Erfahrungen bei der Bewilligung von Subventionen ihn inhaltlich vollständig über die annähernd realistischen Risiken zum Schutz vor Insolvenzausfällen informiert hätte. Die Beklagte gehe selbst davon aus, eine solche Gefahr bestehe immer. Schließlich könne er sich nach dem Vertrauensschutzprinzip auch auf eine Entreicherung berufen. Dies sei nur dann ausgeschlossen, wenn der Empfänger einer Leistung diejenigen Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheides geführt hätten. Dies könne man ihm hier nicht vorwerfen. Er habe die Insolvenz des Grundstückseigentümers nicht zu vertreten.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 21. April 2006 und deren Widerspruchsbescheid vom 20. Oktober 2006 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie auf die angefochtenen Bescheide verwiesen. Eine Ermessensentscheidung sei getroffen, die Einwände des Klägers ausreichend berücksichtigt worden. Maßgeblich für die Auflagenerfüllung sei, ob die Belegungsbindung an dem geförderten Objekt auf Dauer tatsächlich gegeben sei. Dies sei hier nicht der Fall gewesen. Soweit der Kläger davon ausgehe, der Zuwendungsbescheid sei deshalb nicht hinreichend bestimmt, weil er nicht habe erkennen können, dass er unabhängig von der Realisierung eines eigenen Erstattungsanspruchs die Pflicht zur Rückzahlung der bewilligten Mittel habe, sei dies als Schutzbehauptung zu bewerten. Wäre diese Auffassung richtig, trage letztlich das Land das Risiko der Insolvenz des "End"zuwendungsempfängers. Dies solle durch die Zwischenschaltung der Gemeinden aber gerade verhindert werden. Die unsubstantiierte Behauptung der Verschlechterung der Haushaltslage könne nicht zur Reduzierung des Rückforderungsbetrages führen. Erkenne man einen solchen Einwand an, würde das Regelprinzip der Rückforderung praktisch ausgehebelt.
Mit Urteil vom 9. Juli 2008, zugestellt am 24. Juli 2008, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Die Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 49 Abs. 3 VwVfG NRW lägen nicht vor. Der Kläger habe die in der Anlage 3 unter Ziffer 4 enthaltene Nebenbestimmung erfüllt, in dem er sie in seinen eigenen, an den Investor gerichteten Bewilligungsbescheid vom 20. April 2000 übernommen habe. Ein eigenes Tun in unmittelbarem Bezug auf die Verwendung des geförderten Wohnraums zu Wohnzwecken für 25 Jahre sei dem Kläger damit auch unter Berücksichtigung der Ziffer 1.1 der Anlage 1 nicht vorgeschrieben worden. Dies ergebe sich auch nicht aus Ziffer 21.6 der Förderrichtlinien Stadterneuerung. Der Zuwendungsbescheid der Beklagten enthalte keine Nebenbestimmung, in der festgelegt sei, dass die Regelungen der Nr. 21.4 für die Gemeinde selbst maßgebend sei. Anderenfalls wäre von dem Kläger auch Unmögliches verlangt worden, da er nicht Verfügungsberechtigter und auch nicht Beteiligter der abzuschließenden Mietverträge gewesen sei. Eine Umdeutung des fehlerhaften Verwaltungsaktes in einen Widerruf nach § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG NRW scheide aus. Denn auch dessen Voraussetzungen lägen nicht vor. Die zweckwidrige Verwendung der Zuwendung, die objektiv vorliege, sei dem Kläger nicht zuzurechnen. Zwar verlange die Norm kein Verschulden, jedoch müsse die Zweckverfehlung im Verantwortungsbereich des Begünstigten liegen. Eine eigene Verpflichtung zur zweckgerechten Mittelverwendung hinsichtlich der Einhaltung der Zweckbindungsfristen lasse sich dem Zuwendungsbescheid nicht entnehmen. Die Regelung nach Ziffer 4.1 sei schon optisch so gestaltet, dass damit nur der Umfang der an den Letztempfänger zu stellenden Anforderungen gemeint sein könne. Etwas Anderes folge auch aus Ziffer 21.6 der Förderrichtlinien Stadterneuerung nicht. Eine entsprechende Nebenbestimmung enthalte der Bescheid nicht.
Mit ihrer am 22. August 2008 erhobenen und vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beklagte im Wesentlichen ergänzend geltend, das Verwaltungsgericht habe die rechtliche Tragweite der in den Anlagen 1 bis 3 des Bescheides niedergelegten Nebenbestimmungen verkannt. Nach Ziffer 1.1 ANBest-G sei die Regelung der Ziffer 21.6 Förderrichtlinien Stadterneuerung als Nebenbestimmung einbezogen worden. Die von ihr unmissverständlich geforderte Bindung auch des Erstempfängers (Gemeinde) an die Belegungsauflagen (Ziffer 21.4) werde also bereits unmittelbar durch die Anlage 1 Ziffer 1.1 umgesetzt. Die Auflage sei bestandskräftig und insbesondere nicht nichtig. § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW erfasse nur die objektive Unmöglichkeit, hier liege jedoch allenfalls subjektives Unvermögen vor. Auch § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG NRW sei vom Verwaltungsgericht unzutreffend gewürdigt worden. Hierfür bedürfe es keines über die objektive Zweckvereitelung hinausgehenden Zurechnungszusammenhangs. Insbesondere komme es nicht auf ein Vertreten müssen oder auf einen Verantwortungsbereich an. Die nicht vom Leistungsempfänger zu vertretende Unmöglichkeit sei ggf. im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen. Entsprechende Erwägungen habe das Verwaltungsgericht jedoch nicht angestellt. Sie hätten auch nicht zu dem Ergebnis geführt, dass der Bewilligungsbescheid hätte geändert werden müssen. Denn dies widerspräche der einschlägigen Förderrichtlinie und der Verwaltungspraxis. Die Mittel der Stadterneuerung dürften nur an Kommunen bewilligt werden; diese hätten dem Land als Adressaten des Bewilligungsbescheides grundsätzlich für jegliche objektive Zweckverfehlung einzustehen. Die Nutzung des Instrumentes der Weiterleitung könne verschiedene Gründe haben. Sie könne – wie hier – erwünscht sein, weil die Kommunen als "Projektsteuerer" den Überblick über eine Vielzahl mit einem Projekt verbundener notwendiger Maßnahmen hätten oder weil sie sich selbst finanziell an dem Projekt beteiligen sollten. Zweck könne aber auch sein, dass das Land als Erstempfänger einen Zuwendungsempfänger suche und bevorzuge, dessen Insolvenzrisiko gering sei. In einem solchen Fall könne sich das Land stets mit seinem Rückforderungsverlangen an den Erstempfänger wenden. Unmittelbare Zugriffsmöglichkeiten auf den Letztempfänger habe es dagegen nicht. Aus Landessicht dürfte es unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kaum noch denkbar sein, Kommunen zu fördern, verbunden mit der Möglichkeit der Weitergabe der Gelder an Dritte. Das Land könne sich dann nur noch durch Abtretung der Forderung der Kommune gegen den Letztempfänger sichern. Das sei mit einem unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand verbunden.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 9. Juli 2008 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.
Die Klage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Teilwiderrufs und Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 21. April 2006 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 20. Oktober 2006 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Voraussetzungen für einen Teilwiderruf des Zuwendungsbescheides der Beklagten vom 9. Dezember 1996 liegen nicht vor. Weder kommt ein Widerruf nach dem von der Beklagten allein herangezogenen § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW in Betracht (1.), noch lässt sich die Ermessensentscheidung auf § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG NRW stützen (2.). Unabhängig davon ist die Beklagte zu Unrecht davon ausgegangen, der Kläger könne sich hinsichtlich des Rückforderungsbescheides nicht auf eine Entreicherung berufen (3.).
1.
Die Beklagte hat ihren Widerrufsbescheid zu Unrecht auf § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW gestützt. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift sind nicht erfüllt (1.1). Die Widerrufsentscheidung leidet zudem unter durchgreifenden Ermessensfehlern (1.2).
1.1
Nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit nur widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Es lässt sich nicht feststellen, dass der Kläger eine ihn treffende Auflage nicht erfüllt hätte.
Zwar handelt es sich bei dem Zuwendungsbescheid der Beklagten vom 9. Dezember 1996 um einen Verwaltungsakt im Sinne dieser Vorschrift. Mit ihm hatte die Beklagte auch zahlreiche Auflagen verbunden, darunter auch die Auflage bzw. Bedingung nach Anlage 3 Ziffer 4.1 des Zuwendungsbescheides. Danach sind dem Grundeigentümer mit dem Zuwendungsbescheid der Gemeinde zur Weitergabe der Fördermittel des Landes bestimmte Nebenbestimmungen aufzugeben. Hierzu gehört, dass der geförderte Wohnraum innerhalb der Zweckbindungsfrist von 25 Jahren nur zu Wohnzwecken verwandt und innerhalb dieses Zeitraums nur dem in § 25 Abs. 2 WoBauG genannten Personenkreis zum Gebrauch überlassen werden darf. Bei Veräußerung des Gebäudes vor Ablauf der allgemeinen Zweckbindungsfrist ist die Zuwendung zurückzuzahlen. Dieser Auflage ist der Kläger entgegen der von der Beklagten im angefochtenen Bescheid vom 21. April 2006 und im Widerspruchsbescheid vom 20. Oktober 2006 vertretenen Auffassung nachgekommen. Im Bewilligungsbescheid gegenüber dem Grundstückseigentümer vom 20. April 2000 sind diese Bindungen dem Investor durch ausdrückliche Nebenbestimmungen (Ziffern 11 und 13 des Bescheides vom 20. April 2000) sowie durch Verweis auf die in dem Zuwendungsbescheid vom 9. Dezember 1996 enthaltenen Anlagen 1 und 3 (Ziffer 21 der Auflagen zum Bescheid vom 20. April 2000) aufgegeben worden. Auch die in Anlage 3 Ziffer 4.1 zum Zuwendungsbescheid vom 9. Dezember 1996 enthaltene Auflage, wonach die Belegungsbindung und ein Rückzahlungsanspruch durch Eintragung einer brieflosen Grundschuld an bereitester Stelle im Grundbuch zu Gunsten der Gemeinde zu sichern sind, findet sich im Bewilligungsbescheid vom 20. April 2000 der Sache nach wieder (Ziffer 18). Beide Verpflichtungen hat der Investor durch notariellen Vertrag vom 26. April 2000 erfüllt. Schließlich hat der Kläger auch den auf Grund der Vordrucke der WFA unter Ziffer 17 verlangten privatrechtlichen Vertrag mit dem Investor geschlossen.
Ein weitergehender Inhalt kommt der Auflage in Anlage 3 Ziffer 4.1 zum Zuwendungsbescheid vom 9. Dezember 1996 nicht zu. Die Auflage kann entgegen der Auffassung der Beklagten nicht der zusätzliche Inhalt beigemessen werden, auch der Gemeinde werde die Einhaltung der 25jährigen Belegungsbindungsfrist selbst aufgegeben. Hiergegen spricht bereits, dass die Verpflichtung nach Nr. 4.1 inhaltlich eindeutig mit dem Einleitungssatz verbunden ist. Diese inhaltliche Eindeutigkeit wird durch die Gliederung als Punkt 4.1 damit dem Gliederungspunkt 4 zu und untergeordnet - sowie durch die optische Einrückung bestätigt. Die Auflage ist somit inhaltlich nicht an die Gemeinde, sondern über die Gemeinde an den Letztempfänger gerichtet.
Bestätigt wird diese Auslegung im Übrigen durch Ziffer 21.6 der Förderrichtlinien Stadterneuerung. Danach ist in den Zuwendungsbescheid eine Nebenbestimmung aufzunehmen, in der festzulegen ist, dass die Regelungen in den Nummern 21.4 und 21.5 für die Gemeinde maßgebend und von der Gemeinde in ihrem Bewilligungsbescheid auch, soweit zutreffend, dem Grundstückseigentümer aufzuerlegen sind. Die Förderrichtlinien unterscheiden insoweit eindeutig zwischen der Gemeinde und dem Grundstückseigentümer hinsichtlich der Anforderung nach Ziffer 21.4 der Förderrichtlinien Stadterneuerung. Diese sind inhaltlich im Wesentlichen identisch mit denen der Ziffer 4 der Anlage 3 zum Zuwendungsbescheid vom 9. Dezember 1996.
In diesem Sinne hat auch die Beklagte ihre Nebenbestimmung offenbar ursprünglich verstanden, wie sich aus ihrem Antwortschreiben vom 28. März 2000 auf die Bitte des Klägers ergibt, zu prüfen und zu bestätigen, dass die Auflagen aus dem Bewilligungsbescheid vom 9. Dezember 1996 mit den vorgelegten Bescheid und Vertragsentwürfen erfüllt seien. Die Beklagte äußerte insoweit ausdrücklich keine Bedenken und gab damit zumindest sinngemäß zu erkennen, dass sie die Auflagen als erfüllt ansehe.
Entgegen der von der Beklagten allein im Berufungs(zulassungs)verfahren vertretenen Auffassung enthält auch die Ziffer 1.1 der Anlage 1 zum Zuwendungsbescheid vom 9. Dezember 1996 keine weitergehende Auflage dahingehend, dass auch der Kläger selbst für die Einhaltung der Zweckbindungsdauer einzustehen hätte. Dabei kann dahinstehen, ob die Beklagte zu Recht davon ausgegangen ist, durch Ziffer 1.1 der AnBestG (Anlage 1) sei auch die Regelung der Nr. 21.6 der Förderrichtlinien Stadterneuerung eigenständig und erkennbar einbezogen worden. Dies liegt aus dem Empfängerhorizont nach dem Gesamtzusammenhang der Regelungen des Bewilligungsbescheides vom 9. Dezember 1996 jedoch bereits fern. Neben dem pauschalen Verweis in Ziffer 1.1 der Anlage 1 finden sich nämlich im Anhang 3, der sich unmittelbar auf die Ziffer 21 der Förderrichtlinien Städtebau bezieht, große Teile der dort enthaltenen Regelungen als eigenständige Auflagen wieder. Insbesondere wird die Verpflichtung der Ziffer 21.4 der Förderrichtlinien Stadterneuerung ausdrücklich und im Einzelnen aufgenommen. Verstünde man die Ziffer 1.1 der Anlage 1 in dem von der Beklagten nunmehr vertretenen Sinne, wäre dies überflüssig gewesen. Umgekehrt kann aus der gewählten Regelungssystematik letztlich nur geschlossen werden, dass diejenigen Verpflichtungen, die zwar in Ziffer 21 der Förderrichtlinien Stadterneuerung enthalten sind, jedoch nicht ausdrücklich in den Bewilligungsbescheid vom 9. Dezember 1996 aufgenommen wurden, keine Anwendung finden sollten. Dies folgt nicht zuletzt daraus, dass die Regelung der Ziffer 21.6 der Förderrichtlinien Stadterneuerung hinsichtlich der dem Grundstückseigentümer aufzuerlegenden Verpflichtung wörtlich in die Regelung nach Ziffer 4 der Anlage 3 (Einleitungssatz) zum Zuwendungsbescheid vom 9. Dezember 1996 aufgenommen wurde. Für die gleichermaßen zu verpflichtende Gemeinde fehlt indes eine vergleichbare Übernahme. Dass trotzdem weitere verpflichtende Regelungen gelten könnten, war zumindest aus dem Empfängerhorizont nicht zu erkennen, zumal die Förderrichtlinien Stadterneuerung anders als die ebenfalls in Bezug genommenen AnBestG dem Bescheid nicht beigefügt waren.
Diese Frage konnte jedoch letztlich dahingestellt bleiben, weil selbst bei einer wirksamen Einbeziehung der Regelung der Ziffer 21.6 der Förderrichtlinien Stadterneuerung der Zuwendungsbescheid vom 9. Dezember 1996 keine an die Gemeinde gerichtete Auflage enthält. Ziffer 21.6 ist bereits nach ihrem Wortlaut ("ist ...... aufzunehmen") eine Verpflichtung der (Erst)Bewilligungsbehörde, also der Beklagten, eine entsprechende Nebenbestimmung in ihren Bewilligungsbescheid aufzunehmen, und nicht schon selbst eine Nebenbestimmung oder Auflage, die der Richtliniengeber vorgegeben hätte und die durch bloße Inbezugnahme den Empfänger der Zuwendung verpflichten könnte.
Zur Zulässigkeit einer entsprechenden allgemeinen Auflage vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 2.9.2008 15 A 2328/06 – DVBl. 2008, 1450 ff.; Urteil vom 12.6.2007 15 A 1243/05 , NWVBl 2008, 66.
In diesem Sinne wurde die Regelung der Ziffer 21.6 von der Beklagten im Hinblick auf die Verpflichtung der Gemeinde, in ihrem Bewilligungsbescheid dem Grundstückseigentümer Nebenbestimmungen zur Sicherung der Regelungen in den Nummern 21.4 aufzuerlegen, auch verstanden, wie die Regelung der Ziffer 4 der Anlage 3 zeigt. Warum dies für die Gemeinde selbst anders zu sehen sein sollte, wird weder begründet noch ist dies nachvollziehbar. Das folgt auch nicht daraus, dass nach dem Wortlaut der Ziffer 21.6 Förderrichtlinien Stadterneuerung eine entsprechende Nebenbestimmung nicht im Ermessen der Beklagten stand. Eine fehlende Umsetzung macht den Verwaltungsakt allenfalls rechtswidrig, führt jedoch nicht dazu, dass er inhaltlich zulasten des Adressaten zu ergänzen wäre.
Angesichts dessen konnte der Senat auch dahingestellt lassen, ob die nunmehr vorgenommene Interpretation der Beklagten, die sie erstmals nach Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens vorgenommen hat, im Hinblick auf § 45 Abs. 2 VwVfG NRW grundsätzlich beachtlich ist.
1.2
Selbst wenn man jedoch entgegen der Auffassung des Senats davon ausginge, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW lägen vor, wäre der Bescheid der Beklagten vom 21. April 2006 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 20. Oktober 2006 rechtswidrig. Denn die Beklagte hat das ihr durch diese Vorschrift eingeräumte Widerrufsermessen in einer der Überprüfung des Gerichts unterliegenden Weise (§ 114 Satz 1 VwGO) fehlerhaft ausgeübt.
Die Beklagte ist im maßgeblichen Widerspruchsbescheid bereits fehlerhaft von einem rechtswidrigen Verwaltungsakt ausgegangen. Auf diese Annahme stützt sie ihre Erwägungen zum intendierten Ermessen mit der angenommenen Folge eines reduzierten Ermessens- und Begründungserfordernisses. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt lag jedoch zumindest nach ihrer Auffassung nicht vor.
Die Grundsätze eines intendierten Ermessens kamen hier jedoch vor allem deshalb nicht zum Tragen, weil eine nach den Maßstäben des § 49 VwVfG NRW atypische Sondersituation vorliegt. Denn die Subventionsgewährung im Dreiecksverhältnis oder genauer Verlängerungsverhältnis mit zwei nacheinander geschalteten Empfängern der gleichen Subvention stellt jedenfalls nicht den Regelfall dar, den der Gesetzgeber bei Erlass des § 49 Abs. 3 VwVfG NRW im Auge hatte und der der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde liegt. Die in einer solchen Dreierbeziehung auftretenden Probleme entziehen sich typischerweise einer schematischen Ermessensausübung. Die hinter der Annahme eines intendierten Ermessens bei einem Widerruf eines Zuwendungsbescheides stehenden Erwägungen eines Sanktionscharakters und des Schutz der öffentlichen Finanzen,
dazu BVerwG, Urteil vom 16.6.1997 - 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55 ff.,
greifen jedenfalls dann nicht ohne weiteres durch, wenn der Grund für die Nichterfüllung der Auflage – wie hier - nicht im Zuwendungsverhältnis der Beklagten zum Kläger, sondern in demjenigen zwischen Kläger und Grundstückseigentümer liegt. In einer solchen Konstellationen bedarf es stets einer dem Einzelfall gerecht werdenden wertenden Betrachtung. Danach lag hier ein Widerruf zumindest nicht auf der Hand.
Die Beklagte hat – offenbar in Folge der unzulässigen Verengung ihres Ermessensspielraums - im Rahmen ihrer Ermessensausübung nicht erkennbar berücksichtigt, dass der Kläger trotz vollständiger Umsetzung der Vorgaben des Landes für die konkrete Zuwendungsbewilligung in die Situation geraten ist, einen ihm zweifellos zustehenden Rückforderungsanspruch nicht realisieren zu können. Insofern kommt dem Umstand besondere Bedeutung zu, dass der Kläger nach Ziffer 3 der Anlage 3 zum Zuwendungsbescheid vom 9. Dezember 1996 verpflichtet war, die von der WFA zur Verfügung gestellten Vordrucke bei der Weiterbewilligung einer Zuwendung an den Grundstückseigentümer zu verwenden. Dieser Vordruck enthält für die hier maßgebliche Zuwendung einer Gemeinde an einen Grundstückseigentümer jedoch den ausdrücklichen Hinweis, dass nach den Förderbedingungen über die in dem Vordruck vorhandenen Nebenbestimmungen hinaus keine weiteren Auflagen gemacht werden dürften. Allenfalls die Streichung von Auflagen kommt danach in Betracht. Der Kläger hätte sich jedoch gegen ein Insolvenzrisiko nur durch weitergehende Auflagen etwa einer erstrangigen Sicherung effektiver absichern können. Dies war ihm nach den ausdrücklich zu verwendenden Vordrucken jedoch gar nicht möglich. Der im Widerspruchsbescheid enthaltene Vorwurf, der Kläger habe sich leichtfertig nicht ausreichend abgesichert, fällt damit auf die Beklagte als Vertreterin des Landes zurück, geht aber zumindest ins Leere.
Hinzu kommt, dass im konkreten Fall die Subventionsgewährung stets in enger Abstimmung zwischen dem Kläger und der Beklagten erfolgte. Bereits im Vorfeld der Projektplanung war die Beklagte in die Gespräche mit dem Investor eng eingebunden. Es kann deshalb keine Rede davon sein, dass die Auswahl des Letztempfängers eine Entscheidung allein des Klägers war, der dementsprechend die Konsequenzen hätte tragen müssen. Auch im eigentlichen Bewilligungsverfahren hat der Kläger die Beklagte über jeden seiner Schritte informiert.
Vor diesem Hintergrund liegen die Ermessenserwägungen im Widerspruchsbescheid, es gehe letztlich die Beklagte nichts an, wenn der Kläger unzureichende Sicherungen wähle oder auf sie ganz verzichte, es habe dem Kläger frei gestanden, bei der Weiterleitung der Zuwendungen über eventuelle Nebenbestimmungen sich gegen ein Insolvenzrisiko abzusichern und ein Widerruf sei aus Gründen der Generalprävention unausweichlich, neben der Sache. Die Beklagte als Vertreterin des Landes entzieht sich damit zu Unrecht ihrer (Mit-) Verantwortung, statt sie – wie erforderlich – im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen. Im übrigen ist nicht nachvollziehbar, warum es aus generalpräventiven Gründen erforderlich sein soll, eine Gemeinde mit einer Sanktion zu belegen, wenn sie in enger Absprache mit dem Land und unter vollständiger Übernahme der vom Land vorgesehenen Auflagen eine Landessubvention an einen Dritten weiterleitet.
Hinzu kommt, dass sich die Beklagte mit dem Widerruf und der Rückforderung eines großen Teils der gewährten Zuwendung treuwidrig verhält.
Zur Anwendbarkeit des Grundsatzes von Treu und Glauben bei einem Widerrufs- und Rückforderungsbescheid BVerwG, Urteil vom 18.1.2001 – 3 C 7.00 -, BVerwGE 112, 351 ff.
Ihr war bereits auf Grund der dem Antrag vom 5. Dezember 1996 beigefügten Unterlagen bewusst, dass der Kläger sich nicht einmal in der Lage sah, den ihm an sich obliegenden Eigenanteil von 10 und 20 % der Fördersumme aufzubringen. Auf Grund des damals bestehenden Haushaltssicherungskonzeptes wäre dies von der Kommunalaufsicht offensichtlich auch nicht genehmigt worden. Gleichzeitig hat die Beklagte nach eigenen Angaben gewusst, dass gerade bei Sanierungsgroßvorhaben ein relevantes Insolvenzrisiko des Zuwendungsempfängers besteht. Nach ihren Angaben liegt hierin sogar ein wesentlicher Grund dafür, warum nicht das Land direkt Subventionen an Dritte bewilligt, sondern die Städte und Gemeinden als Erstempfänger einschaltet. Vor diesem Hintergrund hätte die Beklagte den Kläger zum einen auf dieses Risiko ausdrücklich aufmerksam machen und zum anderen bei der von ihr vorgenommenen Vorprüfung des Förderbescheides vom 20. April 2000 und der Ausgestaltung des Zuschussverträge auf die nunmehr bemängelten unzureichenden Sicherungen hinweisen müssen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Nimmt man die Erwägungen im Widerspruchsbescheid ernst, hat die Beklagte den Kläger vielmehr sehenden Auges in dieses Risiko laufen lassen.
Dieses Verhalten lässt sich auch nicht mit dem Hinweis darauf rechtfertigen, der Kläger sei selbst hinreichend sachkundig und habe schon mehrere Förderfälle abgewickelt. Es ist weder ersichtlich noch dargelegt, dass es in früheren Fällen zur Insolvenz des Letztempfängers und zur Haftung des Klägers gekommen sein könnte. Auch auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung konnten die Vertreter der Beklagten keinen solchen Fall benennen. Im Gegenteil war eine ausdrückliche Aufklärung hier die Richtigkeit der Auffassung der Beklagten unterstellt schon deshalb unabdingbar, weil diese Selbsteinstandspflicht allenfalls mit einem erheblichen Interpretationsaufwand dem Zuwendungsbescheid vom 9. Dezember 1996 entnommen werden konnte.
2.
Soweit die Beklagte im Anschluss an die Ausführungen des Verwaltungsgerichts geltend macht, eine mögliche Umdeutung des Verwaltungsaktes in einen auf § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG NRW gestützten Widerruf sei nicht hinreichend abgearbeitet worden, führt auch dies nicht zur Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides. Die Voraussetzungen nach § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG NRW liegen schon deshalb nicht vor, weil wie die Beklagte in allerdings unzutreffendem Zusammenhang vorträgt bei Anwendung dieser Vorschrift andere Ermessensgesichtspunkte insbesondere bezüglich eines Zurechnungszusammenhangs und einer Verteilung von Risikosphären zu berücksichtigen wären als bei der von der Beklagten tatsächlich ausschließlich herangezogenen Regelung des § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW. Insbesondere wäre in diesem Zusammenhang mitentscheidend, inwieweit der in Anspruch genommene Adressat eines begünstigenden Verwaltungsaktes die objektive Verfehlung des Zweckes subjektiv zu vertreten hätte.
Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG – Kommentar, 7. Aufl. 2008, § 49 Rn. 99 m.w.N.
Solche Erwägungen hat die Beklagte nicht angestellt. Denn sie hat die Regelung weder angewandt noch ist zu erkennen, dass sie sie überhaupt als einschlägig in Erwägung gezogen hat. Dies belegen insbesondere ihre gegen das erstinstanzliche Urteil gerichteten Einwendungen im Berufungs(zulassungs)verfahren. Die Beklagte bemängelt ausdrücklich, das Verwaltungsgericht habe bei seiner Rechtsanwendung die erforderlichen Ermessenserwägungen nicht angestellt. Sie übersieht dabei, dass es ihre Aufgabe ist, ausreichende Ermessenserwägungen anzustellen, nicht diejenige des Gerichtes. Es hat diese Ermessensentscheidung nur zu überprüfen. Dieser Mangel wäre allenfalls bis zum Ende des Verfahrens erster Instanz zu heilen gewesen (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW; § 114 Satz 2 VwGO).
Vgl. zum Zusammenhang dieser Regelungen Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGOKommentar, 2. Auflage 2006, § 114 Rn. 210 f.
Vor diesem Hintergrund kam es nicht darauf an, ob das Verwaltungsgericht zu Recht von einer Umdeutung des fehlerhaften Verwaltungsaktes im Sinne von § 47 Abs. 1 VwVfG NRW ausgegangen ist oder ob hier lediglich eine neue Begründung des gleichen Verwaltungsaktes in Rede steht. Nach § 47 VwVfG NRW kommt die Umdeutung einer Ermessensentscheidung in eine andere Ermessensentscheidung nur in Betracht, wenn die Behörde bei Erlass des fehlerhaften Verwaltungsaktes gleichzeitig ihr Ermessen entsprechend der gesetzlichen Ermächtigung, die zum Erlass des anderen VA berechtigt, ausgeübt und die für diesen Verwaltungsakt gezogenen gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten hat. Eine Umdeutung in eine tatsächlich nicht getroffene Ermessensentscheidung scheidet aus.
Vgl. Sachs, a.a.O., § 47 Rn. 43 m.w.N.; Kopp/Ramsauer, VwVfG-Kommentar, 10. Aufl. 2008, § 47 Rn. 30.
3.
Der auf § 49 a Abs. 1 VwVfG NRW gestützte Rückforderungsbescheid in Höhe von 495.112,50 Euro ist schon deshalb rechtswidrig und aufzuheben, weil der Teilwiderrufsbescheid vom 21. April 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. Oktober 2006 rechtswidrig ist. Zwar entfaltet der Kassationsausspruch hinsichtlich des Widerrufsbescheides erst mit Rechtskraft dieses Urteils seine Wirkung (§§ 133 Abs. 4, 167 Abs. 2, 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), so dass zur Zeit die Rückforderung die Voraussetzung eines Widerrufs mit Wirkung für die Vergangenheit vorliegt. Indes ergibt sich aus § 113 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 VwGO, dass dann, wenn die Aufhebung eines Verwaltungsaktes weitere Ansprüche auslöst, das Verwaltungsgericht zugleich sowohl über den Aufhebungsanspruch als auch über den gestuften Folgeanspruch im Interesse der Prozessökonomie entscheiden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.3.2007 15 A 4729/04 , NwVBl. 2007, 310 f.; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 49 a Rn. 7.
Unabhängig davon ist der Rückforderungsbescheid jedoch auch deshalb rechtswidrig, weil der Kläger gemäß § 49 a Abs. 2 VwVfG NRW entreichert ist. Dies hätte die Beklagte zumindest im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung oder bei Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens prüfen müssen. Das ist nicht geschehen. Die Beklagte ist vielmehr davon ausgegangen, dass sich der Kläger als Hoheitsträger gegenüber einem öffentlichrechtlichen Erstattungsanspruch nicht auf Vertrauensschutz und damit auf den diesem dienenden Entreicherungseinwand berufen könne. Dies mag grundsätzlich zutreffen, gilt jedoch für die hier vorliegende Fallkonstellation nicht. Der Kläger hat mit der Zuwendung keine Verwendungen auf ihm obliegende Verwaltungsaufgaben gemacht, deren objektive Erfüllung als eine Bereicherung im Rechtssinne verstanden werden könnte. Vielmehr hat er im Ergebnis nur der Beklagten seine Verwaltungskraft zur Verfügung gestellt und eine Landessubvention – hier sogar mit Zustimmung der Beklagten ohne den an sich vorgesehenen kommunalen Eigenanteil - an den begünstigten Grundstückseigentümer weitergeleitet. Er fungierte insoweit letztlich als reine Zahlstelle. In einer solchen Konstellation ist ihm die Entreicherungseinrede nicht von vornherein verwehrt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.3.2007 15 A 4729/04 , NWVBl. 2007, 310 f.; vgl. auch Sachs, a.a.O., § 49 a Rn. 46 m.w.N.
Nach § 818 Abs. 3 BGB ist die Verpflichtung zur Herausgabe oder zum Ersatz des Wertes ausgeschlossen, wenn der Empfänger nicht mehr bereichert ist und ihm insoweit weder Vorsatz noch grobe Fahrlässigkeit zur Last fällt. Das ist hier der Fall. Der Kläger hat den gesamten von der Rückforderung erfassten Förderungsbetrag an den Investor ausgekehrt. Er ist allenfalls noch hinsichtlich eines Rückforderungsanspruches bereichert, der wegen der Insolvenz des Letztempfängers praktisch wertlos ist. Im Übrigen besteht kein Zweifel daran, dass der Kläger zur Herausgabe dieses Anspruches an die Beklagte bereit ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 49 a VwVfG NRW
§ 49 VwVfG NRW
§ 47 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 25 Abs. 2 WoBauG
§ 49 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 49 a Abs. 1 VwVfG NRW
§ 133 Abs. 4, 167 Abs. 2, 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 VwGO
§ 49 a Abs. 2 VwVfG NRW
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 105, 55
BVerwGE 112, 351
15 A 2328/06
15 A 1243/05
3 C 22.96
3 C 7.00
15 A 4729/04