Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-07, Aktenzeichen 4 K 7/23
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2023:0307.4K7.23.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils insgesamt vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen § 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 5.9 Spalte Zone II Anlage 3 der Verordnung des Antragsgegners zur Festsetzung/Anpassung für das Wasserschutzgebiet G-Stadt II - Sch. und Anordnung von Schutzbestimmungen.
Die Antragsteller sind Eigentümer von Grundstücken in der Gemeinde J. im Gebiet des Antragsgegners, die in Flur A der Gemarkung (R.) gelegen (Flurstücke …, …, …, …, … und …) und im Grundbuch des Amtsgerichts Burg eingetragen sind. Als in einer Gesellschaft verbundene Unternehmer nutzen die Antragsteller die Flächen land- und forstwirtschaftlich.
Die Grundstücke liegen im Bereich der Wasserfassung G-Stadt-Sch.. Für diesen Bereich war unter dem 12. Oktober 1989 ein Trinkwasserschutzgebiet festgesetzt worden. Der Trinkwasser- und Abwasserverband G-Stadt stellte am 22. März 2018 einen Antrag auf Neufestsetzung des Wasserschutzgebietes für die Grundwasserfassung Sch.. Mit seinem Antrag legte er ein hydrologisch-hydrogeologisches Gutachten der IHU Geologie in S-Stadt vor. Der Antragsgegner beteiligte die Träger öffentlicher Belange. Die öffentliche Auslegung der geplanten Verordnung zur Neufestsetzung erfolgte in der Gemeinde E.-P., der Stadt G. und der Stadt J. jeweils ab dem 14. August 2019. Bei dem Antragsgegner fand am 26. September 2019 ein Erörterungstermin statt. Nach Anpassung der geplanten Verordnung wurde sie in den vorgenannten Gemeinden erneut jeweils ab dem 13. Januar 2020 ausgelegt. Ein weiterer Erörterungstermin fand am 12. März 2020 statt. Am 2. Juni 2020 wurde im Amtsblatt für den Antragsgegner Nummer 10 des 14. Jahrgangs auf Seite 147 bis 180 die Verordnung zur Festsetzung/Anpassung für das Wasserschutzgebiet G-Stadt II - Sch. und Anordnung von Schutzbestimmungen veröffentlicht.
Diese Verordnung setzt ein Wasserschutzgebiet zum Schutz des Grundwassers im Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlage Sch. fest. Als Schutzbereiche werden drei Zonen festgelegt. Zone I stellt den Fassungsbereich, Zone II eine engere Schutzzone und Zone III eine weitere Schutzzone dar. Die Grundstücke der Antragsteller bilden mit 129,5 ha Wald und 2,3 ha Ackerland einen Teil der Zone II, die insgesamt eine Fläche von ungefähr 143 ha umfasst.
Die Schutzbestimmungen unter anderem in der Zone II regelt § 3 der Verordnung:
„§ 3Schutzbestimmungen in der Zone II und Zone III
(1) In den Zonen II und III gelten die Verbote und Beschränkungen gemäß der Anlage 3 zu dieser Verordnung.
(2) Die untere Wasserbehörde kann die Einhaltung eines näher zu bestimmenden Stickstoff-Zielsaldos für die Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen anordnen, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass durch die landwirtschaftliche Bodennutzung Gewässerbelastungen hervorgerufen werden, die die Trinkwassergewinnung gefährden können.
(3) Handlungen, die nach Absatz 1 beschränkt zulässig sind, bedürfen der vorherigen Genehmigung durch die untere Wasserbehörde. Die Genehmigung wird nur auf Antrag erteilt.
(4) Die Kontrolle der gemäß Absatz 1 festgesetzten Verbote und Beschränkungen sowie die Einhaltung der Nebenbestimmungen der gemäß Absatz 2 und Absatz 3 erteilten Genehmigung und der gemäß § 5 erteilten Befreiungen erfolgen durch die untere Wasserbehörde.“
Die Schutzbestimmungen in der Zone II werden im Sachgebiet Land- und Forstwirtschaft sowie Erwerbsgartenbau in Nr. 5.9 Anlage 3 der Verordnung im Hinblick auf Pflanzenschutzmittel konkretisiert:
„Handlungen bzw. Nutzungen
Zone II
Zone III
5
Sachgebiet Land- und Forstwirtschaft sowie Erwerbsgartenbau
5.9
Lagern und Anwenden (auch aus der Luft) von Pflanzenschutzmitteln
verboten
verboten,ausgenommen die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, die nach PflSchAnwV6) keinen Anwendungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten unterliegen und Anlagen, die nach AwSV7) errichtet wurden“
Als Ausnahmeregelung zu den Schutzbestimmungen regelt § 5 der Verordnung:
„§ 5Befreiung von Schutzbestimmungen (Ausnahmeregelungen)
(1) Die untere Wasserbehörde kann von in dieser Verordnung erlassenen Schutzbestimmungen und Pflichten befreien, soweit
1. der Schutzzweck nicht gefährdet wird,
2. überwiegende Gründe des Allgemeinwohls dies erfordern oder
3. die Schutzbestimmungen im Einzelfall zu einer unzumutbaren Beschränkung des Eigentums führen und die Abweichungen mit dem Schutzzweck dieser Verordnung sowie dem Gewässerschutz vereinbar sind.
Die Befreiung wird nur auf Antrag erteilt.
(2) Die Überwachung der mit der Befreiung erteilten Nebenbestimmungen erfolgt durch die untere Wasserbehörde.“
Die Antragsteller haben am 26. Mai 2021 einen Normenkontrollantrag gestellt.
Zum Hintergrund ihres Antrags betonen die Antragsteller, dass es ihnen um eine Einschränkung des Verbots des Lagerns und Anwendens derjenigen Pflanzenschutzmittel in der Zone II des Wasserschutzgebietes gehe, die nach der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung keinen Anwendungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten unterliegen. Zur Begründung ihres Antrags haben die Antragsteller ausgeführt, das ausnahmslose Verbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln in der Zone II sei unvereinbar mit höherrangigem Recht und daher unwirksam. Es stelle einen nicht zu rechtfertigenden Eingriff in das Eigentumsrecht und in die Berufsausübung dar. Die Antragsteller seien im Vergleich zu anderen Grundstückeigentümern besonders betroffen, da sich die Zone II zu 94 Prozent in ihrem Eigentum befinde. Sie hätten sich mehrfach auch in zwei Anhörungen um eine Einschränkung des Verbots für die Zone II in der Weise bemüht, dass zumindest solche Pflanzenschutzmittel eingesetzt werden dürfen, die nach sachverständig-fachlicher Bewertung auch in Wasserschutzgebieten Verwendung finden dürfen. Eine vage Aussicht auf Befreiung für deren Anwendung gebe den Antragstellern weder Rechtssicherheit noch gewährleiste sie die erforderliche Umsetzungsgeschwindigkeit bei akutem Handlungsbedarf. Ein Antrag werde von vorneherein unmöglich gemacht, indem er nach den Angaben des Antragsgegners den Beweis beinhalten solle, dass von den eingesetzten Pflanzenschutzmitteln keine Gefährdung des Grundwassers ausgehe. Die Antragsteller verfügten nicht über die Möglichkeit, diesen Beweis zu liefern. Dafür gebe es ein Zulassungsverfahren, ob ein Mittel in einem Wasserschutzgebiet eingesetzt werden dürfe. Für die Ackerflächen komme das Verbot einem Verbot der konventionellen Bewirtschaftung gleich. Ein generelles Verbot für die Waldwirtschaft sei schlicht unverhältnismäßig, da Pflanzenschutzmittel im Wesentlichen in der Landwirtschaft eingesetzt würden und nur im vergleichsweise sehr geringen Umfang in der Forstwirtschaft - und dort nicht präventiv, sondern anlassbezogen. Die Grundwasserabdeckung für den Waldbereich sei in Wahrheit deutlich größer, da der Waldbereich höher als die niedrig liegenden landwirtschaftlichen Flächen liege. Enorme Auswirkungen könnten erhebliche Kosten beim Waldschutz, hohe Mehrkosten in der Waldpflege und geringere Erträge sein. Das Übermaß des Verbots werde besonders deutlich, wenn dem Forstamt der Einsatz von Pheromonfallen zum bundesweiten Schädlingsmonitoring verboten sei. Ebenso könnten untergeordnete Mittel wie Verwitterungsmittel gegen Wildschäden nicht mehr eingesetzt werden. Zudem liege eine Diskriminierung der Antragsteller vor. In der Zone III dürften 300 Meter vor den Pumpen wassergebietsverträgliche Pflanzenschutzmittel in großen Mengen - tatsächlich schätzungsweise bis zu 5.400 kg auf 600 ha - eingesetzt werden, obwohl keine anderen Bodenverhältnisse als in Zone II herrschten. In dem fünf Kilometer entfernten Wasserschutzgebiet G-Stadt I - A. dürften in der dortigen landwirtschaftlich geprägten Zone II unbeschränkt wasserschutzgebietstaugliche Pflanzenschutzmittel eingesetzt werden. Das Verbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentümerbefugnisse sei nicht erforderlich. Die Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung enthalte bereits ein austariertes System auf der Basis des Stands der Wissenschaft und Technik zur fachlichen Bewertung der Pflanzenschutzmittel, deren Einsatz in Wasserschutzgebieten ohne Bedenken möglich sei. Die dortige Bewertung sei wie ein antizipiertes Sachverständigengutachten. Sie habe der Bundesgesetzgeber nicht dem Verordnungsgeber auf Kreisebene zugeordnet. Der Antragsgegner verfüge im eigenen Haus wohl nicht über die Kompetenz, die Verträglichkeit von Pflanzenschutzmitteln besser zu bewerten. Der Gestattung des Pflanzenschutzmitteleinsatzes nur durch Ausnahmegenehmigung bedürfe es nicht, um unberechtigte und nicht fachkundige Nutzer auszuschließen. Auf den Land- und Forstwirtschaftsflächen wirtschafteten nur fachkundige Nutzer. Des Verbots bedürfe es ferner nicht, weil es sich vor Ort um Sandböden handele und Sandböden über eine erhöhte Durchlässigkeit verfügten. Denn für die Beurteilung der Verträglichkeit von Pflanzenschutzmitteln in Wasserschutzgebieten werde in der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung nicht zusätzlich nach den Böden eines Wasserschutzgebietes differenziert. Zudem resultierten festzustellende Grundwasserbelastungen mit Pflanzenschutzmitteln laut Umweltbundesamt häufig aus der Vergangenheit und von heute nicht mehr zugelassenen Pflanzenschutzmitteln.
Die Antragsteller beantragen,
§ 3 Abs. 1 der Verordnung zur Festsetzung/Anpassung für das Wasserschutzgebiet G-Stadt II - Sch. und Anordnung von Schutzbestimmungen i.V.m. Ziffer 5.9 der Anlage 3 Zone II für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Antragsteller seien im Verlauf des Verfahrens mehrfach darauf hingewiesen worden, dass es sich bei dem Verbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln in der Zone II um ein generelles Verbot handele, aber jederzeit ein Antrag auf Befreiung von Schutzbestimmungen gestellt werden könne. Die Befreiung könne nach erfolgter Prüfung des Einzelfalls eventuell für zehn Jahre erfolgen. Ohne das Verbot könnten derzeitige Nutzer der Grundstücke in der Zone II Pflanzenschutzmittel ohne Absprache einsetzen. Eine Verhinderung des uneingeschränkten und unkontrollierten Einsatzes sei zum Grundwasserschutz und zur Gewährleistung der Trinkwasserversorgung unbedingt erforderlich. Der Einsatz stelle ein sehr hohes Gefährdungspotenzial dar. Im Fassungsbereich befänden sich generell Sandböden. Im unmittelbaren Bereich der Wasserfassung sei die Schutzfunktion der Grundwasserüberdeckung sehr gering und der Grundwasserleiter ungeschützt. Es sei wichtig, dass Pflanzenschutzmittel gar nicht erst in das Grundwasser gelangten, weil sie für den Menschen stark gesundheitsgefährdend seien und nur mit hohem Aufwand oder gar nicht aus dem Trinkwasser entfernt werden könnten. Dem öffentlichen Interesse an einer gesicherten Trinkwasserversorgung komme ein überragender Rang zu. Dem Schutz des Grundwasservorkommens sei daher der Vorrang gegenüber den Eigentümerinteressen der Antragsteller und ihrem Recht auf unbeschränkte Fortführung des eingerichteten und ausgeübten Land- und Forstwirtschaftsbetriebs einzuräumen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und des beigezogenen Vorgangs des Antragsgegners Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat in der Sache keinen Erfolg.
Der Antrag ist zulässig.
Eine Normenkontrolle des durch die Antragsteller angegriffenen § 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 5.9 Spalte Zone II Anlage 3 der Verordnung ist statthaft. Denn diese Rechtsvorschrift steht als Teil der durch den Antragsgegner erlassenen und damit landesrechtlichen Verordnung im Rang unter einem Landesgesetz im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 10 AG VwGO LSA.
Die Antragsteller haben den am 26. Mai 2021 eingegangenen Normenkontrollantrag innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt. Die Bekanntmachung der Verordnung erfolgte am 2. Juni 2020.
Den Antragstellern kommt ferner die erforderliche Antragsbefugnis zu. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die streitige Rechtsvorschrift in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragsteller sind als natürliche Personen Eigentümer von Grundstücken, die in dem durch die Verordnung festgesetzten Wasserschutzgebiet G-Stadt II - Sch. und in dessen Zone II liegen. Als Land- und Forstwirtschaft betreibende Unternehmer sind die Antragsteller durch das Verbot selbst betroffen, das gemäß § 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 5.9 Spalte Zone II Anlage 3 der Verordnung das Lagern und Anwenden (auch aus der Luft) von Pflanzenschutzmitteln untersagt. Diese Beschränkung betrifft ihr Eigentumsrecht gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 18 Abs. 1 LVerf. Eine Betroffenheit ihres Rechts auf Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 16 Abs. 1 Satz 1 LVerf ist ebenfalls nicht von vorneherein ausgeschlossen. Die Antragsteller können mithin die Möglichkeit geltend machen, dass das Verbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums sowie als Berufsausübungsregelung rechtswidrig sein und sie in ihren Grundrechtspositionen verletzen kann.
Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die Rechtsvorschrift des § 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 5.9 Spalte Zone II Anlage 3 der Verordnung des Antragsgegners zur Festsetzung/Anpassung für das Wasserschutzgebiet G-Stadt II - Sch. und Anordnung von Schutzbestimmungen (Amtsblatt des Antragsgegner Nr. 10/14. Jahrgang vom 2. Juni 2020, S. 147) erweist sich als gültig.
1. Rechtsgrundlage für den Erlass der Verordnung ist im Hinblick auf die Festsetzung des Wasserschutzgebietes § 51 Abs. 1 WHG i.V.m. § 73 Abs. 1 Satz 1 WG LSA.
Nach § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Wasserschutzgebiete festsetzen, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen (§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG), das Grundwasser anzureichern (§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG) oder das schädliche Abließen von Niederschlagswasser sowie das Abschwemmen und den Eintrag von Bodenbestandteilen, Dünge- oder Pflanzenschutzmitteln in Gewässer zu vermeiden (§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3). Die Landesregierung kann gemäß § 51 Abs. 1 Satz 3 WHG die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Landesbehörden übertragen. Nach § 73 Abs. 1 Satz 1 WG LSA setzt die Wasserbehörde Wasserschutzgebiete nach § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG fest.
Rechtsgrundlage im Hinblick auf die Festlegung besonderer Anforderungen in Wasserschutzgebieten ist § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG i.V.m. § 74 WG LSA.
Nach § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG können unter anderem in der Rechtsverordnung nach § 51 Abs. 1 WHG in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert, bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden (§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG). Ferner können die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden, bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen (§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a WHG), Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen (§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b WHG) und bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen vorzulegen (§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c WHG). Schließlich können Begünstigte verpflichtet werden, die nach § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c WHG zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen (§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG).
2. Einwände wegen formeller Mängel der Verordnung, die ihre Rechtsgültigkeit betreffen, sind von den Antragstellern nicht erhoben worden. Bedenken sind auch sonst nicht ersichtlich.
3. In materieller Hinsicht liegt kein Verstoß des Verbots des Lagerns und Anwendens (auch aus der Luft) von Pflanzenschutzmitteln in der Zone II des Wasserschutzgebietes gegen höherrangiges Recht vor. Dies gilt auch für die Erstreckung des Verbots auf Pflanzenschutzmittel, die gemäß der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung keinen Anwendungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten unterliegen.
a) Ein Verstoß gegen die bundesrechtlichen Vorgaben über Anwendungsbeschränkungen von Pflanzenschutzmitteln gemäß § 3 Abs. 2 PflSchAnwV ist nicht gegeben.
Nach dieser Vorschrift dürfen Pflanzenschutzmittel, die aus einem in Abschnitt B Anlage 3 der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung aufgeführten Stoff bestehen oder einen solchen Stoff enthalten, nicht in Wasserschutzgebieten und Heilquellenschutzgebieten angewandt werden. Ausnahmen werden in Abschnitt B Spalte 3 Anlage 3 PflSchAnwV bestimmt (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 PflSchAnwV). Ausnahmen liegen ferner bei Pflanzenschutzmitteln vor, die in Unkrautstäben, gebrauchsfertig in Sprühdosen, zur Anwendung nach Wasserzugabe in Handzerstäubern oder als Stäbchen oder Zäpfchen zur Anwendung an Topfpflanzen in den Verkehr gebracht werden (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 PflSchAnwV). Eine weitere Ausnahme besteht, wenn die Schutzregelung für ein Wasserschutzgebiet eine Anwendung ausdrücklich gestattet (§ 3 Abs. 2 Nr. 3 PflSchAnwV).
Aus diesen pflanzenschutzrechtlichen Anwendungsbeschränkungen ist jedoch nicht zu folgern, dass umgekehrt Pflanzenschutzmittel ohne Anwendungsbeschränkungen für Wasserschutzgebiete keinen gewässerrechtlichen Maßnahmen in Gestalt von Verboten und Einschränkungen als besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG unterfallen dürfen.
Die Vorschrift des § 3 PflSchAnwV trifft keine generelle Regelung zu Einschränkungen und Verboten bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, weil sie sich nur auf bestimmte in der Anlage ausdrücklich aufgeführte Stoffe bezieht (vgl. VGH Bayern, Beschluss vom 1. Februar 1993 - 19 CS 92.3746 -, juris Rn. 33). Für die ausdrücklich aufgeführten Pflanzenschutzmittel ohne Anwendungsbeschränkungen für Wasserschutzgebiete ist nach dem Verhältnis der pflanzenschutzrechtlichen Vorgaben des Bundes und den wasserschutzrechtlichen Bestimmungen insbesondere der Länder nicht zu folgern, dass das System der pflanzenschutzrechtlichen Beschränkungen und Freigaben gewissermaßen als antizipierte sachverständige Wertung durch den landesrechtlichen Verordnungsgeber für die Festlegung des Schutzniveaus von Wasserschutzgebieten zu übernehmen sei und dort keine eigenständige sachverständige Wertung erfolgen dürfe. Denn die Bestimmungen beider Regelungsbereiche verfolgen zwar gemäß § 1 Nr. 3 PflSchG und § 1 WHG einen teilweise deckungsgleichen Zweck, wenn es um die Abwehr von Gefahren für Gewässer als Teil des Naturhaushaltes geht. Die Beschränkungen des Pflanzenschutzrechts stehen aber neben den Maßnahmen des Gewässerschutzes und schränken letztere weder im Hinblick auf möglich verbleibende Ausnahmen noch strengere Anforderungen ein. Allgemein folgt dies aus der weitergehenden Befugnis der Länder gemäß § 22 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a PflSchG, Vorschriften über die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln in Schutzgebieten nach unter anderem wasserrechtlichen Bestimmungen zu erlassen. Konkretisiert wird diese allgemeine Öffnungsklausel im Bereich der Anwendungsbeschränkungen für Pflanzenschutzmittel durch die Gestattung von Ausnahmen für Wasserschutzgebiete in § 3 Abs. 2 Nr. 3 PflSchAnwV, nach dem die Schutzregelung für ein Wasserschutzgebiet eine Anwendung ausdrücklich gestatten kann. Umgekehrt sind strengere Vorgaben für den Gewässerschutz möglich, indem die Festsetzung von Wasserschutzgebieten gemäß § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG ausdrücklich der Vermeidung des Abschwemmens und des Eintrags von Pflanzenschutzmitteln in Gewässer dienen kann, ohne dass die Art der Pflanzenschutzmittel eingegrenzt wird.
Daher bleibt eine Einschränkung oder gar ein Verbot der zuständigen Behörden möglich, wenn es die örtlichen und sachlichen Gegebenheiten im Einzelfall erfordern. Diese Möglichkeit berührt nicht den Gesichtspunkt, dass ein Pflanzenschutzmittel im Bundesgebiet grundsätzlich generell zulassungspflichtig ist, die Zulassung mit Auflagen versehen und seine ordnungsgemäße und sachgerechte Anwendung allgemein vorgeschrieben werden kann (vgl. VGH Bayern, Beschluss vom 1. Februar 1993 - 19 CS 92.3746 -, juris Rn. 34). Zudem ist Hintergrund der Möglichkeit für strengere gewässerrechtliche Anforderungen, dass der Gewässerschutz auch dem Ziel verpflichtet ist, auf die Einhaltung der strengen Grenzwerte für Pflanzenschutzmittel-Wirkstoffe und Biozidprodukt-Wirkstoffe im Grundwasser hinzuwirken, aus dem Trinkwasser gewonnen werden kann. Im Trinkwasser darf der Anteil gemäß § 6 Abs. 2 und Teil I lfd. Nr. 10 Anlage 2 TrinkwV den Grenzwert von 0,00010 mg/l nicht überschritten werden. Hierfür eröffnet der Bundesgesetzgeber Handlungsmöglichkeiten über das Pflanzenschutzrecht hinaus.
b) Das angegriffene Verbot genügt den bundesrechtlichen Anforderungen des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG für die Festlegung besonderer Anforderungen in Wasserschutzgebieten.
Als besondere Anforderung zur Festlegung des im Wasserschutzgebiet geltenden Schutzregimes ist das Verbot an § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG zu messen. Denn das Verbot knüpft an eine Nutzung im Gebiet an, ohne sich (eingrenzend) an bestimmte Betroffene - wie Eigentümer und Nutzungsberechtigte im Sinne des § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG oder Begünstigte im Sinne des § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG - zu richten.
Nach § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG können in Rechtsverordnungen nach § 51 Abs. 1 WHG oder durch behördliche Entscheidung in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert, bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden.
Von den Antragstellern wird hier die Gültigkeit eines Handlungsverbots gerügt, das zugleich einen lediglich beschränkenden Charakter hat. Denn zum grundsätzlichen Verbot des Lagerns und Anwendens von Pflanzenschutzmitteln in der Zone II (§ 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 5.9 Spalte Zone II Anlage 3 der Verordnung) tritt eine Ausnahmemöglichkeit hinzu (§ 52 Abs. 1 Satz 2 und 3 WHG i.V.m. § 5 der Verordnung). Danach ist auf Antrag eine Befreiung unter anderem in dem Fall möglich, dass der Schutzzweck nicht gefährdet wird (§ 52 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 WHG i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung). Dies bedeutet, dass die Lagerung und Anwendung den Schutzzweck nicht gefährdender Pflanzenschutzmittel in der Zone II zwar unter einem Erlaubnisvorbehalt stehen, aber unter anderem erlaubnisfähig sind, soweit der Schutzzweck nicht entgegensteht. Der Erlaubnisvorbehalt ist als eingeschränkte Zulässigkeit von Handlungen gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 WHG ebenfalls ausdrücklich ein zulässiges Mittel zur Festlegung von Anforderungen in Wasserschutzgebieten (vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 22. April 1993 - 8 N 3/92 -, NVwZ 1994, 1029, 1032; VGH Bayern, Urteil vom 13. Juni 1996 - 22 N 93.2863 -, juris Rn. 28).
Für beide Regelungswirkungen - das Handlungsverbot und die Maßnahme mit beschränkendem Charakter - liegen die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG vor.
Während § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG auf Rechtsfolgenseite dem Verordnungsgeber ein normatives Ermessen zur Festlegung besonderer Anforderungen in Wasserschutzgebieten einräumt, ist der wasserrechtliche Begriff der Erforderlichkeit auf Tatbestandsseite voll gerichtlich überprüfbar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 2015 - 7 BN 2.14 -, juris Rn. 26; Urteil vom 26. November 2015 - 7 CN 1.14 -, juris Rn. 25 jeweils zu § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG). Die Tatbestandsvoraussetzung ist Ausfluss des verfassungsrechtlichen Übermaßverbots und verlangt bereits auf Ebene des einfachen Bundesrechts, dass die verbietende Schutzbestimmung verhältnismäßig im weiteren Sinne ist (vgl. OVG Niedersachen, Urteil vom 20. Dezember 2017 - 13 KN 67/14 -, juris Rn. 97).
Gemessen hieran sind die Voraussetzungen erfüllt. Das Verbot und der hierauf bezogene Befreiungsvorbehalt erweisen sich als nach dem Schutzzweck erforderlich, der mit den Festlegungen des Wasserschutzgebietes verbunden ist.
aa) Der gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung allgemein verfolgte Schutzzweck zur Festsetzung des Wasserschutzgebiets ist der Schutz des Grundwassers im Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlage Sch.. Es handelt sich um einen legitimen Zweck. Wesentlicher Bestandteil des Wassers als wichtigste Grundlage allen menschlichen, tierischen und pflanzlichen Lebens (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, juris Rn. 153) ist im Naturhaushalt das Grundwasser (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG). In diesem Zusammenhang ist besonderer Zweck des Verbots des § 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 5.9 Spalte Zone II Anlage 3 der Verordnung, dem Eintrag von Pflanzenschutzmitteln in das Grundwasser zu begegnen, um die Gewinnung von Trinkwasser an der Wassergewinnungsanlage Sch. zu sichern. Diese Konkretisierung verfolgt grundsätzlich ebenfalls einen legitimen Zweck, weil Pflanzenschutzmittel, wenn sie in das Grundwasser gelangen, eine schwere Belastung darstellen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 1996 - 3 C 13.95 -, juris Rn. 28).
bb) Ein Verbot der Lagerung und Anwendung sämtlicher Pflanzenschutzmittel ist zur Erreichung dieses Ziels in der Zone II des Wasserschutzgebietes geeignet, indem ohne eine Mittelanwendung kein Eintrag in das Grundwasser erfolgt. Die Einführung eines Erlaubnisvorbehalts kraft Verordnung ist ebenfalls ein taugliches Instrument des Gewässerschutzes, weil es die Kontrolle über die angewandten Pflanzenschutzmittel im Wege der Überprüfung auf die Vereinbarkeit mit dem Schutzzweck vor dem Mitteileinsatz erlaubt.
cc) Das generelle Lagerungs- und Anwendungsverbot ist zur Verhinderung des Eintrags von Pflanzenschutzmitteln in das Grundwasser auch erforderlich.
Soweit die Antragsteller allgemein einwenden, die Grundwasserbelastung mit Pflanzenschutzmitteln resultiere aus der Vergangenheit und der Verwendung heute nicht mehr zugelassener Pflanzenschutzmittel, ändert dies nichts an der Erforderlichkeit, im Wege der Gefahrenabwehr künftige Einträge in das Grundwasser und eine damit verbundene Belastung zu verhindern.
Für den konkreten Fall folgt die Erforderlichkeit aus der besonderen Schutzbedürftigkeit des gesamten Wasserschutzgebietes und gerade der Waldfläche in seiner Zone II aufgrund der dortigen hydrogeologischen Verhältnisse. Denn dem Eintrag in das Grundwasser wird nicht wesentlich durch natürliche Barrieren entgegengewirkt. Den Festsetzungen des Wasserschutzgebietes und den Festlegungen seiner Schutzmechanismen liegt ein im vorausgegangenen Verfahren des § 73 Abs. 1 WG LSA eingeholtes Gutachten zugrunde. Es handelt sich um das hydrologisch-hydrogeologische Gutachten zur Neufestsetzung des Wasserschutzgebietes für die Grundwasserfassung Sch., das die IHU Geologie in S-Stadt zuletzt mit Stand von November 2018 erstellt hat. Nach Ziff. 7.3 (S. 34) dieses Gutachtens ist im Bereich der Forstflächen im unmittelbaren Umfeld der Wasserführung Sch. und südöstlich davon die Schutzfunktion der Grundwasserüberdeckung sehr gering, das heißt der genutzte Grundwasserleiter ist ungeschützt. Dies betrifft das Gebiet der Zone II. Im Übrigen sind diese Beobachtungen aufgrund der anthropogenen Beeinflussungen auch für den überwiegenden Teil der Siedlungsgebiete von Sch., N-Stadt und N-Stadt anzunehmen, während die westlich und südlich der Wasserführung Sch. befindlichen Ackerflächen aufgrund des verbreiteten Vorkommens von Auenlehm über sandigem Untergrund zumindest eine geringe Schutzfunktion aufweisen. Soweit die Antragsteller einwenden, aufgrund der höheren Lage der Fortwirtschafts- im Vergleich zu den Landwirtschaftsflächen ergebe sich für den Wald in der Zone II des Wasserschutzgebietes eine größere Grundwasserabdeckung, folgt daraus im Ergebnis keine andere Bewertung als eine sehr geringe Schutzfunktion. Denn zum einen ist das Gutachten in Ziff. 7.3 (S. 33 f.) im Hinblick auf die Mächtigkeit der Überdeckung für den Forststandort von 4 m Grundwasserüberdeckung gegenüber einer Überdeckung von 2 bis 3 m an den Ackerstandorten und damit ebenfalls von einer größeren Mächtigkeit der forstwirtschaftlich genutzten Flächen ausgegangen. Zum anderen ändert die Mächtigkeit nichts an der Art der Bodenbeschaffenheit, die im Bereich der Waldflächen mit 1 m sandigem Bodensubstrat und 3 m Sanduntergrund gerade nicht eine Schicht 1 m anlehmigen oder lehmigen Bodensubstrats wie in dem Fall der Ackerflächen aufweist. Die sehr geringe Schutzfunktion der Grundwasserüberdeckung ist damit anhand der ermittelten hydrogeologischen Verhältnisse festzustellen.
Die Erforderlichkeit des grundsätzlichen Verbots in der Zone II des Wasserschutzgebietes ist auch mit Blick auf diejenigen Pflanzenschutzmittel gegeben, die nach der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung keinen Anwendungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten unterliegen. Entgegen dem Einwand der Antragsteller handelt es sich bei einem diese Pflanzenschutzmittel ausnehmenden Teilverbot, wie es § 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 5.9 Spalte Zone III Anlage 3 der Verordnung für die Zone III des Wasserschutzgebietes vorsieht, um kein gleich geeignetes Mittel. Im Vergleich ist die Schutzwirkung eines Verbots mit Ausnahmen bereits auf Ebene der Verordnung nicht von gleicher Effektivität wie eine vorbeugende behördliche Kontrolle bei einem präventiven Verbot mit Befreiungsmöglichkeit durch Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 1996 - 3 C 13.95 -, juris Rn. 29 f.). Mit der Prüfung des für die Befreiung erforderlichen Antrags kann nicht nur sichergestellt werden, dass bestimmte Pflanzenschutzmittel den Schutzzweck nicht gefährden. So ist der Erlass von Nebenbestimmungen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG möglich, deren Einhaltung gemäß § 5 Abs. 2 der Verordnung die untere Wasserbehörde überwacht. Dabei kann dem öffentlichen Interesse Rechnung getragen werden, dass durch die Art und Weise sowie das Maß der Anwendung der Schutzzweck nicht gefährdet wird. Dies geht über die Entscheidung über das „Ob“ der Zulässigkeit von Pflanzenschutzmitteln hinaus. Zudem können im Einzelfall die konkreten Interessen der Anwender mit dem Schutzzweck ins Verhältnis gesetzt werden.
Dem steht nicht der Einwand der Antragsteller entgegen, in der Zone II des Wasserschutzgebietes bedürfe es einer Gestattung nur durch Ausnahmegenehmigung nicht, weil es sich vorliegend nur um fachkundige Nutzer handele. Insoweit sei eine vorherige Prüfung nicht erforderlich. Die Ermächtigung zur Normsetzung in § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG dient jedoch der Regelung der typischen und nicht der konkreten Gefährdungssachverhalte, die nach der allgemeinen Lebenserfahrung oder Erkenntnis sachkundiger Stellen erfahrungsgemäß zu Schäden führen können. Daher genügt für die Betrachtung der Erforderlichkeit eine verallgemeinernde Betrachtung des Regelfalls, um einen lückenlosen Schutz des Grundwassers zu gewährleisten. Fehlende konkrete Gefährdungspotenziale sind hingegen der Entscheidung im Einzelfall auf der Grundlage von § 52 Abs. 1 Satz 2 und 3 WHG zuzuordnen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. Oktober 2015 - 1 C 10843/13 -, juris Rn. 73 f.; OVG Niedersachen, Urteil vom 20. Dezember 2017 - 13 KN 67/14 -, juris Rn. 99). Für die Regelung der typischen Gefährdungspotenziale kommt es mithin nicht darauf an, welche Personen den Kreis der Anwender von Pflanzenschutzmitteln in der Schutzzone voraussichtlich bilden und wie es um ihre Fachkunde bestellt ist. Dieser Kreis ist veränderlich. Die allgemeine Regelung der Verordnung erfasst hingegen nach dem abstrakten Gefahrenbild den Kreis sämtlicher potentieller Anwender.
dd) Das umfassende Verbot der Lagerung und Anwendung von Pflanzenschutzmitteln in der Zone II des Wasserschutzgebietes mit der Möglichkeit, eine Befreiung zu beantragen, steht nicht außer Verhältnis zum verfolgten Zweck des Grund- und zugleich Trinkwasserschutzes.
Dieses Verbot ordnet die Verordnung materiell-rechtlich nur an, soweit der konkrete Schutzzweck reicht und einer Lagerung und Anwendung von Pflanzenschutzmitteln entgegensteht. Zwar bedarf es für ein formell legales Handeln zuvor eines Antrags und einer vorherigen Befreiung durch die untere Wasserbehörde gemäß § 5 Abs. 1 der Verordnung. Befreiungsfähig sind Pflanzenschutzmitteln aber nach dem Katalog des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 der Verordnung, soweit der Schutzzweck nicht gefährdet wird, überwiegende Gründe des Allgemeinwohls dies erfordern oder bei unzumutbaren Beschränkungen des Eigentums eine Vereinbarkeit mit dem Schutzzweck und dem Gewässerschutz gegeben ist. Die Befreiungsfähigkeit stellt im Ergebnis eine Rechtslage her, die die Einzelfallentscheidung zur Zulässigkeit des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln strikt am verfolgten Schutzzweck des Grund- und Trinkwasserschutzes ausrichtet.
Ein verhältnismäßiges Übermaß folgt nicht aus dem Einwand der Antragsteller, ein von vorneherein beschränktes Verbot, wie es § 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 5.9 Spalte Zone III Anlage 3 der Verordnung für die Zone III des Wasserschutzgebietes vorsieht, genüge auch den Erfordernissen der Zone II. Denn es handelt sich um unterschiedliche Schutzerfordernisse aufgrund der Unterschiede zwischen diesen Schutzgebieten, denen der Antragsgegner durch eine differenzierte Ausgestaltung der Zulässigkeit des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln Rechnung tragen durfte. Die Abgrenzung des gesamten Wasserschutzgebietes hat sich an den hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen des Wassereinzugsgebiets zu orientieren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. September 2005 - 1 BvR 1161/03 -, juris Rn. 26). Die innerhalb des Wasserschutzgebietes erfolgte Unterscheidung der Zonen II und III folgt der Konzeption des Arbeitsblattes W 101 als Richtlinie für Trinkwasserschutzgebiete des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfachs (DVGW) mit Teil 1 über Schutzgebiete für Grundwasser. Dieses Arbeitsblatt enthält eine antizipierte sachverständige Regelwertung (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 CN 1.11 -, juris Rn. 29; Beschluss vom 20. Januar 2015 - 7 BN 2.14 -, juris Rn. 16; Beschluss vom 26. Juni 2020 - 7 BN 3.19 -, juris Rn. 11) und ist gemäß § 51 Abs. 2 WHG als allgemein anerkannte Regel der Technik für die Unterteilung der Zonen unterschiedlicher Schutzbestimmungen zugrunde zu legen (vgl. BT-Drucksache 16/12275, S. 67 l. Sp.). Seine letzte Ausgabe datiert aus März 2021. Die seinerzeitige Fassung des Arbeitsblattes aus Juni 2006 liegt dem hydrologisch-hydrogeologische Gutachten mit letztem Stand aus November 2018 zugrunde (Ziff. 10 [S. 57] des Gutachtens), das den Festlegungen der Verordnung vorausgegangen ist. Entsprechend den allgemein anerkannten Regeln der Technik dient die Zone II dem Schutz des hinter dem Fassungsbereich liegenden Einzugsbereichs vor Verunreinigungen - insbesondere durch pathogene Mikroorganismen - und sonstigen Beeinträchtigungen, die von verschiedenen menschlichen Tätigkeiten und Einrichtungen ausgehen und wegen ihrer Nähe zur Fassungsanlage besonders gefährlich sind. Demgegenüber dient die Zone III als Strömungsbereich dem Schutz des Grundwassers vor weitreichenden, mittel- oder langfristig wirkenden Beeinträchtigungen - insbesondere vor nicht oder nur schwer abbaubaren chemischen oder vor radioaktiven Verunreinigungen. Den Einzugsbereich der Zone II hat der Antragsgegner entsprechend der Linien geringer Fließdauer festgelegt, von deren Punkten aus das später genutzte Grundwasser bis zur Fassungsanlage eine Fließzeit von 50 Tagen benötigt (vgl. Ziff. 10.2 [S. 60 f.] des Gutachtens). Das Maß der Schutzbedürftigkeit in den Zonen II und III ist damit nach der fachlich als maßgebend anerkannten 50-Tages-Isochrone abgegrenzt. Der Einwand der Antragsteller, 300 Meter von der Fassungsstelle entfernt seien die Bodenverhältnisse in der Zone III keine anderen als in der Zone II greift damit zu kurz und übergeht den entscheidenden Unterschied der Abgrenzung der Gebiete nach der Fließdauer. Parallel zu letzterer Abgrenzung fallen die Einschränkungen mit zunehmendem Abstand von der Wasserfassung folgerichtig deutlich geringer aus (vgl. Ziff. 10 [S. 58] des Gutachtens). Diese Abgrenzung ist auch für die Schutzbedürftigkeit vor Gefahren aus der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln und die Festlegungen auf Ebene der nach § 51 Abs. 1 WHG erlassenen Landesverordnung relevant. Der Bundesverordnungsgeber hat das Schutzmaß in § 3 Abs. 3 PflSchAnwV bewusst nicht zwischen den Zonen II und III selbst festgelegt, wie es ursprünglich geplant gewesen ist (vgl. BR-Drucksache 126/88, S. 2), aber im Ergebnis nicht Eingang in die Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung vom 27. Juli 1988 (BGBl. I S. 1196) gefunden hat, deren Ansatz in den folgenden Verordnungen unverändert geblieben ist. Die Abgrenzung ist mithin den wasserrechtlichen Wertungen bei den Festlegungen für die einzelnen Schutzzonen überantwortet. Für die Zone II des Wasserschutzgebietes entspricht es den dort bestehenden besonderen Gefahren aus der Nähe zur Fassungsanlage, die Lagerung und Anwendung auch solcher Pflanzenschutzmittel einem Erlaubnisvorbehalt zu unterstellen, deren Anwendung gemäß § 3 Abs. 2 PflSchAnwV nicht in Wasserschutzgebieten beschränkt ist. Das Gefahrenpotenzial in der Zone III des Wasserschutzgebietes ist hingegen niedriger, weil sie fern der 50-Tages-Isochrone liegt. Mit dem höheren Gefahrenpotenzial in der Zone II des Wasserschutzgebiets korrespondiert auch der Erlaubnisvorbehalt, weil er nicht nur das „Ob“ der Lagerung und Anwendung von Pflanzenschutzmitteln erfasst, sondern auch einem Übermaß des Einsatzes begegnen kann.
Soweit die Antragsteller gegen die Verhältnismäßigkeit einwenden, ein Antrag auf Befreiung werde aufgrund der Nachweisschwierigkeiten einer fehlenden Beeinträchtigung des Schutzzwecks durch das jeweilige Pflanzenschutzmittel unmöglich gemacht und ein Antragsverfahren genüge nicht der erforderlichen Umsetzungsgeschwindigkeit, wird dies weder belegt und ist in dieser Pauschalität auch nicht nachvollziehbar. Im Übrigen betreffen die Einwände die konkrete Ausgestaltung des Befreiungsverfahrens. Auf Ebene des Bundesgesetzes (§ 52 Abs. 1 Satz 2 und 3 WHG) und auf Ebene der angegriffenen Landesverordnung (§ 5 der Verordnung) ist das Verfahren hingegen so ausgestaltet, dass es tatsächlich und rechtzeitig - gegebenenfalls unter Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes - zu Befreiungen für den Einsatz bestimmter Pflanzenschutzmittel unter Berücksichtigung der Art und des Maßes ihres Einsatzes führen kann. Die angegriffene Verordnung eröffnet eine Befreiungsmöglichkeit, um auch situativ auftretenden Gefahren durch den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln im Rahmen des Schutzzwecks angemessen begegnen zu können.
ee) Die Verhältnismäßigkeit des erlassenen Verbots von Pflanzenschutzmitteln mit Erlaubnisvorbehalt ist auch mit Blick auf die betroffenen Grundrechte der Antragsteller, insbesondere des Schutzes ihres Eigentums und ihrer Berufsausübung als Unternehmer in der Land- und Fortwirtschaft, gegeben. Die angegriffenen Vorschriften verstoßen nicht gegen das höherrangige Recht des Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 18 Abs. 1 LVerf, des Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 7 Abs. 1 LVerf sowie des Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 16 Abs. 1 LVerf.
(1) Regelungen in einer Wasserschutzgebietsverordnung, welche die Nutzung von Grundstücken in ihrem Geltungsbereich einschränken, bestimmen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums. Derartige Regelungen müssen deshalb den Anforderungen genügen, die Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG an eine Inhaltsbestimmung des Eigentums stellt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. April 2003 - 7 BN 4.02 -, juris Rn. 4). Dabei müssen die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden und die Verhältnismäßigkeit und der Gleichheitssatz gewahrt werden. Denn das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen, die nicht weitergehen dürfen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. September 2005 - 1 BvR 1161/03 -, juris Rn. 22).
Gemessen hieran sind die Erfordernisse, die an eine Inhalts- und Schrankenbestimmung zu stellen sind, erfüllt. Die verfassungsrechtliche Grenze der Zumutbarkeit der Beschränkungen des Nutzungsrechts der betroffenen Eigentümer ist gewahrt. Das Verbot des § 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 5.9 Spalte Zone II Anlage 3 der Verordnung, auch Pflanzenschutzmitteln, die keinen Anwendungsbeschränkungen des § 3 Abs. 2 PflSchAnwV in Wasserschutzgebieten unterfallen, in der Zone II zu lagern und anzuwenden, gilt nicht ausnahmslos, ohne die Berücksichtigung von Eigentümerinteressen im Einzelfall zu ermöglichen. Eine Befreiungsmöglichkeit wegen unzumutbarer Beschränkung des Eigentums unter Wahrung des Schutzzwecks ist grundsätzlich eröffnet (vgl. § 52 Abs. 1 Satz 3 WHG und § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Verordnung). Diese Befreiungsmöglichkeit stellt auf die verfassungsrechtliche Zumutbarkeit ab, die durch den Befreiungstatbestand gerade mit Blick auf die zum Gewässerschutz ergangene Rechtsprechung gewahrt werden soll (vgl. BT-Drucksache 16/12275, S. 67 r. Sp.). Vor diesem Hintergrund schließt das angegriffene Verbot von Pflanzenschutzmitteln in der Zone II des Wasserschutzgebiets entgegen dem Einwand der Antragsteller die Nutzung ihrer Grundstücke für die konventionelle Bewirtschaftung nicht unzumutbar aus. Vielmehr sind Ermessensbefreiungen, die die Grundrechte zu berücksichtigen haben, sogar ohne Überschreiten der Zumutbarkeitsschwelle der Gemeinwohlbindung des Eigentums möglich, indem weitere Ausnahmemöglichkeiten (vgl. § 52 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 WHG und § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung) für eine Befreiung auf Tatbestandsseite die fehlende Gefährdung des Schutzzwecks genügen lassen. Insbesondere der von den Antragstellern für die Forstwirtschaft angeführte geringe Einsatz von Pflanzenschutzmitteln ohne pflanzenschutzrechtliche Anwendungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten ist damit einer Einzelfallprüfung, einerseits gemessen am Eigentumsrecht und andererseits am Schutzzweck, zugänglich. Mit der Offenheit des Verordnungsrechts für eine solche Prüfung im Befreiungsverfahren ist die Zumutbarkeitsgrenze ersichtlich gewahrt.
Bei der Heranziehung für die Belange des Gemeinwohls in Gestalt des Grund- und Trinkwasserschutzes wahrt die Verordnung im Hinblick auf das Verbot der Lagerung und Anwendung von Pflanzenschutzmitteln in der Zone II des Wasserschutzgebietes auch die Anforderungen des Gleichheitssatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 7 Abs. 1 LVerf.
Soweit die Antragsteller auf eine Diskriminierung gegenüber den Eigentümern der Zone III des Wasserschutzgebiets verweisen, die ohne Befreiungsvorbehalt Pflanzenschutzmittel ohne pflanzenschutzrechtliche Anwendungsbeschränkung in Wasserschutzgebieten einsetzen dürfen, liegt kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor. Mit dem unterschiedlichen Gefährdungspotenzial innerhalb und außerhalb der 50-Tage-Isochrone liegt ein verschieden hoher Schutzbedarf zwischen den beiden Schutzzonen vor, der die Unterscheidung der Festlegungen des Schutzniveaus rechtfertigt. Die vorstehenden Ausführungen hierzu gelten gleichermaßen.
Der von den Antragstellern weiter gezogene Vergleich mit Festlegungen zu der Zone II anderer festgesetzter Wasserschutzgebiete im Gebiet des Antragsgegners zeigt bereits keine Vergleichbarkeit nach dem konkreten Schutzbedarfsniveau in den Gebieten auf. Die Antragsteller beziehen sich auf § 3 Abs. 1 i.V.m. Anlage 2 Ziff. 5.11 der Verordnung des Antragsgegners vom 18. April 2011 zur Anpassung und Anordnung von Schutzbestimmungen für das Wasserschutzgebiet (WSG) der Wasserfassung G-Stadt: G-Stadt I (A.). Danach sind Pflanzenschutzmittel von dem Verbot auch in der Zone II dieses Wasserschutzgebietes ausgenommen, soweit sie keinen Anwendungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten unterliegen. Für die Festlegungen ist indessen das in der jeweiligen Wasserfassung und ihren einzelnen Zonen erforderliche Schutzniveau maßgebend, das sachverständig in hydrologischer und hydrogeologischer Hinsicht festgestellt worden ist. Für das Wasserschutzgebiet G-Stadt II - Sch. ergibt sich das im gesamten Gebiet festgestellte besondere Schutzbedarfsniveau aus den bereits dargestellten Bodenverhältnissen, die nur - teils sehr - geringe natürliche Barrieren gegen Einträge in das Grundwasser bilden. Zur Lage im Wasserschutzgebiet G-Stadt I (A.) haben die Antragsteller weder auf die konkreten hydrologischen und hydrogeologischen Verhältnisse abgestellt noch ist hier eine Vergleichbarkeit im hohen Schutzbedarfsniveau ersichtlich.
(2) Es kann dahinstehen, ob das angegriffene Verbot in den Schutzbereich der Berufsfreiheit eingreift. Das ist bei Normen, die zwar die Berufstätigkeit selbst unberührt lassen, aber Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern, nur der Fall, wenn die Normen in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz haben (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 -, juris Rn. 45). Jedenfalls wäre ein solcher Eingriff hier gerechtfertigt. Regelungen der Berufsausübungsfreiheit sind schon dann mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls im Sinne des Grundgesetzes dienen und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Februar 1992 - 1 BvR 1531/90 -, juris Rn. 55). Dies ist vorliegend der Fall.
Mit dem Grund- und Trinkwasserschutz steht nicht nur ein vernünftiges und Gemeinwohlzwecken dienendes Schutzgut, sondern auch ein grundsätzlich gegenüber der Berufsausübung verhältnismäßig schwerer wiegendes Schutzgut in Rede. Das Grundwasser ist ein besonders empfindliches Gut, weil sich Verunreinigungen über weite Strecken auswirken können, und es besonders schutzbedürftig ist, weil es eine wichtige Grundlage der Trinkwasserversorgung bildet, so dass sich Beeinträchtigungen unmittelbar auf das Wohlergehen von Menschen und Tieren auswirken können (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 1996 - 3 C 13.95 -, juris Rn. 27). Angesichts dieses hohen Ranges ist den Interessen des Grundwasserschutzes in aller Regel der Vorrang vor dem Interesse an einer land- und forstwirtschaftlichen Ausnutzung des wirtschaftlich Gebotenen und Machbaren zu gewähren (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 4. Oktober 1995 - 2 K 2/94 -, juris Rn. 54).
Im vorliegenden Fall des Verbots auch derjenigen Pflanzenschutzmittel in der Zone II des Wasserschutzgebietes, die pflanzenschutzrechtlich keinen Anwendungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten unterfallen, liegt entgegen dem Vorbringen der Antragsteller kein Eingriff von einer solchen hohen Intensität vor, der das Übermaßverbot verletzt. Die Verordnung flankiert das Verbot mit Ausnahmemöglichkeiten. Deswegen kommen die Festlegungen der Verordnung nicht einem allgemeinen Verbot der konventionellen Bewirtschaftung gleich, da der Einsatz bisher verwendeter Pflanzenschutzmittel vollumfänglich zu beenden wäre und dadurch erhebliche Kosten in Land- und Forstwirtschaft entstünden. Vielmehr eröffnen das Bundesrecht und das Verordnungsrecht die Möglichkeit eines Verfahrens zur Befreiung vom Verbot im Einzelfall. Im Befreiungsverfahren können die Arten von pflanzenschutzrechtlich als geeignet für Wasserschutzgebiete angesehene Pflanzenschutzmittel und das Maß ihres Einsatzes am konkreten Schutzbedarf des Wasserschutzgebiets G-Stadt II - Sch. bewertet und zur Gestattung einer Lagerung und Verwendung führen. Zu einer solchen Bewertung ist gemäß § 52 Abs. 1 Satz 2 WHG, § 10 Abs. 3 und § 12 Abs. 1 Satz 1 WG LSA die untere Wasserbehörde verpflichtet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 159 Satz 2 VwGO. Die Kosten sind den unterlegenen Antragstellern als Gesamtschuldner aufzuerlegen. Wird der Normenkontrollantrag in demselben Verfahren von mehreren Miteigentümern gestellt und liegen bei ihnen keine rechtlich relevanten Unterschiede vor, so kann die Entscheidung in diesem Verfahren ihnen gegenüber nur einheitlich sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 2000 - 4 BN 48/00 -, juris Rn. 8). So ist es hier. Die Antragsteller machen als Miteigentümer mehrerer Grundstücke ihre Rechte im Zusammenhang mit der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes geltend, dessen Verbote die Miteigentümer gleichermaßen betreffen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 7.500 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an dem Streitwertrahmen von Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung seiner zuletzt am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen. Denn Normenkontrollverfahren von Privatpersonen gegen Verordnungen zur Festsetzung von Wasserschutzgebieten stellen eine vergleichbare Interessenlage wie bei Bebauungsplänen dar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26. März 2015 - 3 S 166/14 -, juris Rn. 74; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 2. August 2018 - 1 C 11685/16 -, juris Rn. 79; VGH Bayern, Beschluss vom 26. November 2020 - 8 N 15.2460 -, juris Rn. 10). Mit der vorliegend geltend gemachten Teilunwirksamkeit ist der Streitwert im unteren Bereich des anzuwendenden Rahmens zu bemessen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10 AG VwGO
§ 74 WG LSA
§ 3 PflSchAnwV
§ 1 WHG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 51 Abs. 1 WHG
§ 73 Abs. 1 Satz 1 WG LSA
§ 51 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG
§ 51 Abs. 1 Satz 3 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG
§ 3 Abs. 2 PflSchAnwV
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 PflSchAnwV
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 PflSchAnwV
§ 3 Abs. 2 Nr. 3 PflSchAnwV
§ 1 Nr. 3 PflSchG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 2 und 3 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 WHG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG
§ 73 Abs. 1 WG LSA
§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 51 Abs. 2 WHG
§ 3 Abs. 3 PflSchAnwV
§ 52 Abs. 1 Satz 3 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 WG LSA
§ 159 Satz 2 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 5.9 Spalte Zone II Anlage 3 der Verordnung
§ 3 der Verordnung
§ 5 der Verordnung
§ 3 Abs. 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
§ 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 5.9 Spalte Zone III Anlage 3 der Verordnung
§ 5 Abs. 2 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Verordnung
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung
§ 3 Abs. 1 i.V.m. Anlage 2 Ziff. 5.11 der Verordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 1029, 1032
19 CS 92.37
8 N 3/92
22 N 93.28
7 BN 2.14
7 CN 1.14
13 KN 67/14
1 BvL 77/78
3 C 13.95
1 C 10843/13
1 BvR 1161/03
7 CN 1.11
7 BN 3.19
7 BN 4.02
1 BvR 905/00
1 BvR 1531/90
2 K 2/94
4 BN 48/00
3 S 166/14
1 C 11685/16
8 N 15.24