Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-13, Aktenzeichen 7 A 10094/15
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2015:1113.7A10094.15.0A

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. Dezember 2014 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Trägerin der viergruppigen Kindertagesstätte "St. …" in N. mit entsprechender Betriebserlaubnis. Zum 1. Januar 2012 übernahm sie zusätzlich die Trägerschaft der etwa 2,34 km entfernten eingruppigen Kindertagesstätte "R." im benachbarten G. Dies zeigte sie dem Beklagten mit Schreiben vom 4. Oktober 2011 an, erklärte, die Kindertagesstätte in G. als Außenstelle der Kindertagesstätte in N. führen zu werden, und beantragte hierfür die "Änderung der Betriebserlaubnis", sollte dies erforderlich sein. Wie schon in einem vorangegangenen E-Mail-Wechsel äußerte der Beklagte mit Schreiben vom 10. November und vom 19. Dezember 2011, die eigenständige Einrichtung in G. könne nicht als Außengruppe einer anderen Einrichtung geführt werden und bedürfe deshalb einer eigenen Betriebserlaubnis. Mit Schreiben vom 9. Januar 2012 bat die Klägerin den Beklagten indes gleichwohl um Erteilung einer Betriebserlaubnis für die "Gesamteinrichtung".
Dies lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 6. September 2012 (28/966-56412-03) ab, erteilte der Klägerin jedoch mit Bescheid ebenfalls vom 6. September 2012 (28/966-56412-14) eine Betriebserlaubnis für die eingruppige Kindertagesstätte "R." in G. und lehnte auch darin den Antrag der Klägerin ab, ihr eine Betriebserlaubnis zum Betrieb einer Kindertagesstätte in N. mit einer Außenstelle in G. zu erteilen. Gegen beide Bescheide erhob die Klägerin am 28. September 2012 Widersprüche.
Mit Bescheid vom 15. August 2013 änderte der Beklagte die der Klägerin für die Kindertagesstätte in N. erteilte Betriebserlaubnis bezüglich der Zahl der unter dreijährigen Kinder in den vier Gruppen und bezüglich der Ganztagsplätze, lehnte indes den weitergehenden Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer – einschließlich der Außenstelle in G. – fünfgruppigen Kindertagesstätte unter Hinweis auf den Bescheid vom 6. September 2012 erneut ab. Gegen letzteres erhob die Klägerin am 13. September 2013 Widerspruch.
Mit Widerspruchsbescheid vom 13. November 2013 wies der Beklagte den "Widerspruch" der Klägerin "vom 28. September 2012 sowie vom 18. September 2013" zurück.
Daraufhin hat die Klägerin am 11. Dezember 2013 Klage erhoben und beantragt, "den Bescheid … vom 06. September 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides … vom 13. November 2013 aufzuheben und" den Beklagten "zu verpflichten, die eingruppige Außengruppe in G. in eine gemeinsame Betriebserlaubnis des Kindergartens 'St. …' in N. in einheitlicher Trägerschaft der Klägerin aufzunehmen und die Betriebserlaubnis einheitlich zu erteilen". Die Beklagte hat die Abweisung der Klage beantragt und erklärt, Bedenken gegen die Erfüllung der in § 45 Abs. 2 bis 4 SGB VIII normierten Voraussetzungen würden derzeit nicht geltend gemacht. Es gehe allein um die Klärung der Frage, wie in § 45 SGB VIII der Begriff der "Einrichtung" zu verstehen sei.
Mit Urteil vom 8. Dezember 2014 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, der Klägerin eine Betriebserlaubnis für den Betrieb der Kindertagesstätte "St. …" mit einer Hauptstelle in N. und einer Nebenstelle in G. zu erteilen, und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Der Begriff der Einrichtung sei in § 45 SGB VIII nicht definiert. Nach der Gesetzesbegründung sei unter einer Einrichtung eine auf eine gewisse Dauer angelegte Verbindung von sächlichen und persönlichen Mitteln zu einem bestimmten Zweck unter der Verantwortung eines Trägers zu verstehen, deren Bestand und Charakter vom Wechsel der Personen, denen sie zu dienen bestimmt sei, weitgehend unabhängig und die orts- und gebäudebezogen sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 100 BSHG sei damit nicht gemeint, dass sich die organisatorische Zusammenfassung in räumlicher Hinsicht "unter einem Dach" befinden müsse, da auch bei dezentraler Organisation die Bindung an ein Gebäude oder an das Räumliche gewährleistet sei. Etwas anderes folge auch nicht etwa aus § 48a SGB VIII. Der Umstand, dass danach der Betrieb sonstiger betreuter Wohnformen mit Haupt- und Nebenstelle möglich sei, habe keine Auswirkungen auf den Einrichtungsbegriff des § 45 Abs. 1 SGB VIII.
Ausgehend von diesem Einrichtungsbegriff spreche nichts gegen den Betrieb einer Kindertagesstätte in Gestalt einer Haupt- und einer Nebenstelle. Der Annahme des Beklagten, mit Blick auf die Belange des Kindeswohls müsse der Einrichtungsbegriff des § 45 SGB VIII von vornherein enger gefasst werden und lasse deswegen aus einer Haupt- und einer oder mehreren Nebenstellen bestehende Kindertagesstätten generell nicht zu, sei nicht zu folgen. § 45 SGB VIII erfasse eine Vielzahl verschiedener Einrichtungen, die aufgrund ihrer jeweiligen Art unterschiedliche Anforderungen zu erfüllen hätten. Deswegen gelte aber nicht etwa je nach den Umständen des Einzelfalls ein unterschiedlicher Einrichtungsbegriff. Dies spreche für einen weit auszulegenden funktionalen Einrichtungsbegriff, von dem auch das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung zu § 100 BSHG ausgegangen sei. Entgegen der Annahme des Beklagten nötige die unterschiedliche Zielsetzung von § 100 BSHG einerseits und § 45 SGB VIII andererseits nicht zur Verwendung unterschiedlicher Einrichtungsbegriffe. Denn die bedarfsgerechte Ausgestaltung des Hilfeangebotes im jeweiligen Einzelfall sei letztlich eine Frage des materiellen Rechts.
Dann aber obliege es der Organisationshoheit des jeweiligen Einrichtungsträgers, wie er seine personellen und räumlichen Ressourcen einsetzen wolle. Dementsprechend sei es dessen Sache, ein entsprechendes Konzept vorzulegen, das dann im Rahmen des Genehmigungsverfahrens am Maßstab des § 45 SGB VIII zu messen sei. Erfülle das vorgelegte Konzept dessen Anforderungen, so sei die Erlaubnis gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII zwingend zu erteilen, sodass eine bestimmte Organisationsform nicht grundsätzlich abgelehnt werden könne. Die Betriebserlaubnis für eine aus einer Haupt- und einer Nebenstelle bestehenden Einrichtung stelle auch keine unzulässige Sammelerlaubnis dar.
Es sei auch nicht etwa aus tatsächlichen Gründen von vornherein unmöglich, den Anforderungen des § 45 SGB VIII beim Betrieb einer Kindertagesstätte als Haupt- und Nebenstelle zu genügen. So könne den vom Beklagten insoweit genannten Bedenken jedenfalls teilweise durch nach § 45 Abs. 4 SGB VIII zulässige Nebenbestimmungen zur Betriebserlaubnis Rechnung getragen werden. Die Begrenztheit dieser Möglichkeit berühre nicht den Einrichtungsbegriff, sondern könne im Einzelfall aus Gründen des Kindeswohls unter Umständen zu einer gerechtfertigten Ablehnung der beantragten Betriebserlaubnis oder zum Widerruf einer erteilten Betriebserlaubnis für die gesamte Einrichtung führen.
Zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht gegen sein Urteil zugelassenen Berufung macht der Beklagte im Wesentlichen geltend:
Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts dürfe die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 100 BSHG nicht auf den § 45 SGB VIII zugrundeliegenden Einrichtungsbegriff übertragen werden. Zum einen habe der Gesetzgeber durch das am 1. Januar 2012 in Kraft getretene Kinderschutzgesetz auch § 45 SGB VIII geändert und dadurch den Schutz von Kindern und Jugendlichen verbessern wollen. Dies verbiete eine Übertragung des sozialhilferechtlichen Einrichtungsbegriffs auf das Jugendhilferecht. Zum anderen hätten § 100 BSHG und § 45 SGB VIII eine jeweils völlig andere Intention. § 100 BSGH regele die Zuständigkeit und damit letztlich die Kostentragung, während § 45 SGB VIII zum Schutz der körperlichen, seelischen und geistigen Unversehrtheit der betreuten Kinder ein bußgeld- und strafbewehrtes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt enthalte. Der Annahme, § 45 SGB VIII lasse dezentral betriebene Einrichtungen zu, stehe auch § 48a SGB VIII entgegen. Wenn § 48a SGB VIII sonstige Wohnformen § 45 SGB VIII unterstelle, zeige dies, dass § 45 SGB VIII streng nach dessen Wortlaut auszulegen sei. Denn gäbe es § 48a SGB VIII nicht, so wäre für jede genutzte Wohnung eine separate Betriebserlaubnis zu erteilen. Entgegen der Annahme der Klägerin folge auch nicht etwa aus § 46 Abs. 2 SGB VIII die Möglichkeit dezentral betriebener Einrichtungen. Dadurch werde es zur Überprüfung lediglich ermöglicht, "alle für die Einrichtung genutzten Grundstücke und Räume", also auch nicht zur Einrichtung gehörender Grundstücke und Räume zu betreten, nicht aber der Einrichtungsbegriff erweitert. Offen bleibe zudem die Frage, von wem dezentral betriebene Einrichtungen zu erlauben seien, wenn sich – wie im Bistum … möglich – ein Einrichtungsteil in einem anderen Bundesland befinde als die übrigen.
Aber auch in tatsächlicher Hinsicht handele es sich im vorliegenden Fall nicht um nur eine Einrichtung. Den Kindern sei es nämlich nicht möglich, allein von einem Einrichtungsteil zum anderen zu gelangen. Ein Transport sei durch die Klägerin nicht sichergestellt, beim Transport durch Eltern stelle sich die Haftungsfrage. Zudem müsse der Rechtsanspruch auf einen Platz in einer Kindertagesstätte wohnortnah erfüllt werden. Dies sei im ländlichen Raum bei einer Entfernung von ca. 3 km nicht der Fall.
Wegen des hohen Schutzgutes des § 45 SGB VIII müsse sich jedenfalls unmittelbar aus der Betriebserlaubnis ergeben, unter welchen Voraussetzungen diese erteilt worden sei. In Nebenbestimmungen könnten lediglich Details geregelt werden, die keinen unmittelbaren Einfluss auf die Erteilungsentscheidung hätten, nicht aber Kernfragen, zumal es sich bei der Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII um einen gebundenen Verwaltungsakt handele. Die Regelung der räumlichen Voraussetzungen sei aber absolut unabdingbar, um die Gewährleistung des Wohls der Kinder in der Einrichtung sicherzustellen. Entsprechendes gelte für den Personaleinsatz. Nur wenn ausreichend viel und genügend ausgebildetes Personal zur Betreuung der Kinder in der Einrichtung zur Verfügung stehe, sei das Wohl der Kinder gewährleistet. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, ein Einrichtungsträger könne im Rahmen seiner Organisationshoheit darüber befinden, wie er seine räumlichen und personellen Ressourcen einsetze, widerspreche mithin § 45 SGB VIII. Dies müsse vielmehr in der Betriebserlaubnis geregelt werden. Zuvor sei zu prüfen, ob am Betreuungsort dem Betreuungsziel und der Zielgruppe entsprechendes Personal vorhanden sei und ob die Räumlichkeiten der Konzeption entsprächen. Auch für eine gemeinsame Betriebserlaubnis müsse der Einrichtungsträger für jeden Standort konzeptionell festlegen, welche Kinder in welcher Struktur mit wieviel Personal betreut werden sollen. Ferner benötige er für jeden Standort eine verantwortliche Leitung; eine gemeinsame Leitung widerspreche der Intention des § 45 SGB VIII, da ein ständiger Ansprechpartner vor Ort für Eltern und Kinder vorhanden sein müsse. Auch der Personalschlüssel und das an jedem Standort konkret tätige Personal müsse vorgegeben werden. Denn an allen Standorten müsse auch für den Vertretungsfall ausreichend Personal vorhanden sein, und die Herstellung einer vertrauensvollen Beziehung zwischen dem Personal und den Kindern mache es notwendig, Personalwechsel so gering wie möglich zu halten. Bei jeder Änderung der Verhältnisse auch an nur einem Standort müsse die gesamte Betriebserlaubnis angepasst werden. Die Einheit der Kindertagesstätte wäre mithin nur virtuell, eine gemeinsame Betriebserlaubnis sei somit weder nützlich noch geboten. Im Übrigen seien nach der bisherigen Konzeption der Klägerin die Voraussetzungen des § 45 Abs. 2 SGB VIII – denn um solche handele es sich nach der Begründung des Kinderschutzgesetzes – nicht erfüllt. Die Klägerin sei in einem Gespräch am 27. August 2013 nämlich davon ausgegangen, nach Erteilung einer gemeinsamen Betriebserlaubnis alle unter drei Jahre alten Kinder ausschließlich in G. betreuen, die Räumlichkeiten in beiden Standorten nach ihrem Gutdünken nutzen und das Personal flexibel an beiden Standorten einsetzen zu können. Die Räumlichkeiten seien aber grundlegend für die Erteilung und Ausgestaltung der Betriebserlaubnis. Auch seien Alter und Zahl der Kinder eine wesentliche Grundlage dafür, welche Plätze für Kinder einer bestimmten Altersgruppe zur Verfügung gestellt werden könnten. So hätten etwa jüngere Kinder ein höheres Ruhebedürfnis und benötigten entsprechende Rückzugsmöglichkeiten, wohingegen ältere Kinder einen größeren Aktionsradius hätten. Aus der bislang vorgelegten Konzeption ergebe sich jedenfalls nicht, wie sich der betriebliche Ablauf, die Betreuung der Kinder und die Zuordnung des Personals auf die einzelnen Häuser gestalten sollten. Die Konzeption sei gemäß § 45 Abs. 3 Nr. 1 SGB VIII aber grundlegend für die Erteilung der Betriebserlaubnis. Die Klägerin müsse deshalb ihre Konzeption in erheblichem Umfang nacharbeiten.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. Dezember 2014 die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht geltend, das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil die sich allein stellende Frage nach dem Einrichtungsbegriff des § 45 SGB VIII zu Recht unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 100 BSHG dahin beantwortet, dass eine Kindertagesstätte auch als Hauptstelle mit Nebenstelle betrieben werden könne. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts überholt sei. Indiz für dessen Richtigkeit sei § 46 Abs. 2 SGB VIII, wonach zur Überprüfung "alle für die Einrichtung genutzten Grundstücke und Räume" betreten werden dürften. Der Gesetzgeber gehe also davon aus, dass eine Einrichtung auf verschiedenen Grundstücken betrieben werden könne. Im Übrigen sei der später selbständige Kindergarten in G. ursprünglich als Außengruppe des Kindergartens in N. betrieben worden. Könne mithin eine Kindertagesstätte als Hauptstelle mit Nebenstelle betrieben werden, so könne eine Betriebserlaubnis nur versagt werden, wenn das Wohl der Kinder nicht gewährleistet sei. Davon gehe aber der Beklagte nicht aus. Somit missachte er ihren deshalb bestehenden Anspruch auf die Erteilung der beantragten Betriebserlaubnis, wenn er dafür weitere, im Gesetz jedoch nicht vorgesehene Anforderungen statuiere. Denn in § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII würden keine Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebserlaubnis aufgestellt, sondern Regelbeispiele aufgezeigt, wann von einer Gewährleistung des Wohls der Kinder auszugehen sei. Letzteres sei indes vorliegend unstreitig der Fall, was auch durch den Umstand belegt werde, dass der Beklagte den Betrieb beider Teile ihrer Einrichtung ausdrücklich erlaubt habe. Angesichts dessen sei die Annahme, im Falle des Betreibens beider Teile als gemeinsame Einrichtung sei das Wohl der Kinder nicht mehr gewährleistet, nicht plausibel zu begründen. Das diesbezügliche Vorbringen des Beklagten gehe aber auch sonst fehl. So habe sie nie beabsichtigt, alle unter drei Jahre alten Kinder in G. zu betreuen. Wie sich aus einer von ihr gefertigten Übersicht, aber auch aus der aktuellen Fortschreibung des Kindertagesstätten-Bedarfsplanes vom 2. Mai 2013 ergebe, sei dort eine geöffnete Kindergartengruppe mit sechs zweijährigen Kindern untergebracht. Zugleich enthalte ihre Übersicht die vom Beklagten verlangte konzeptionelle Festlegung, "welche Kinder in welcher Struktur und mit wieviel Personal betreut werden". Dass an jedem Standort eine verantwortliche Leitung erforderlich sei, finde im Gesetz keine Stütze. Ihre aktualisierte Konzeption sehe vor, dass an beiden Standorten jederzeit eine qualifizierte Fachkraft als stellvertretende Leitung sowie zu darin festgelegten Zeiten die Gesamtleitung als Ansprechpartner zur Verfügung stehe. Dies genüge. Soweit sonst der Personaleinsatz in Rede stehe, sei es selbstverständlich, dass auch künftig das notwendige Personal in jeder Einrichtungsstelle dauerhaft vorhanden sein würde. Bei organisatorischer Zusammenfassung sei es aber im Fall des plötzlichen Ausfalls einer Betreuungskraft in G. möglich, eine in N. tätige Betreuungskraft vorübergehend in G. einzusetzen, während bei organisatorischer Trennung dann die Kindertagesstätte in G. vorübergehend geschlossen werden müsste. Im Übrigen sei die Regelung des "wie" des Personaleinsatzes durch eine Nebenbestimmung zur Betriebserlaubnis zulässig, deren Rechtmäßigkeit ansonsten gegebenenfalls gerichtlich geklärt werden müsse. Angesichts dessen sei jedenfalls die vollständige Versagung der beantragten Betriebserlaubnis rechtswidrig. Im Übrigen sehe die aktuelle Fassung ihrer entstehenden, aber noch nicht fertigen Konzeption schon derzeit vor, dass sich die Eltern aussuchen könnten, ob ihr Kind in N. oder in G. betreut werde, auch ein Wechsel sei danach jederzeit möglich. Der Besuch des jeweils anderen Hauses sei aber bei für alle offenen Projekten, aber auch sonst tageweise möglich. Ein Wechsel der Kinder während eines Tages sei also ausgeschlossen, aber auch nicht aus pädagogischen Gründen erforderlich. Daneben gebe es gemeinsame Aktivitäten der Kinder beider Standorte. Somit handele es sich entgegen der Annahme des Beklagten nicht "nur virtuell" um eine einzige Einrichtung. Auf die diesbezügliche Wahrnehmung kleiner Kinder komme es nicht an. Bei einem Abstand von 2,3 km sei ferner ein wohnortnaher Betreuungsplatz gewährleistet. Unrichtig sei weiter die Annahme des Beklagten, die gemeinsame Betriebserlaubnis sei für sie ohne jeden Vorteil. Denn bei einer fünfgruppigen Einrichtung gewähre der … Kreis eine vollständige Freistellung der Gesamtleitung. Schließlich lägen sowohl N. als auch G. in Rheinland-Pfalz, sodass sich die vom Beklagten aufgeworfene Zuständigkeitsfrage nicht stelle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf zwei Ordner Verwaltungs- und Widerspruchsakten des Beklagten Bezug genommen, die allesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klägerin will nach ihrer – faktisch bereits umgesetzten – Konzeption eine fünfgruppige Kindertagesstätte "St. …" mit vier Gruppen in N. und einer Gruppe in G. als eine – einzige – Einrichtung im Sinne von § 45 Abs. 1 SGB VIII betreiben, in der zudem das Wohl der darin betreuten Kinder gewährleistet ist, und hat daher einen Anspruch auf die Erteilung einer – einzigen – Betriebserlaubnis für ihre fünfgruppige Kindertagesstätte; die Ablehnung ihres dahingehenden Antrages durch den Bescheid des Beklagten vom 6. September 2012 (28/966-56412-03) – bei den beiden Bescheiden vom 6. September 2012 (28/966-56412-14) und vom 15. August 2013 handelte es sich, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung des Senats auch ausdrücklich klargestellt hat, insoweit lediglich um wiederholende Verfügungen ohne Regelungsgehalt – ist deshalb rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Im Einzelnen:
Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII bedürfen unter anderem Einrichtungen, in denen Kinder und Jugendliche für einen Teil des Tages betreut werden, außer in den im folgenden Satz 2 abschließend genannten Fallgruppen einer Betriebserlaubnis. Gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII ist diese Betriebserlaubnis zu erteilen, wenn das Wohl der Kinder und Jugendlichen in der Einrichtung gewährleistet ist. Der Begriff "Einrichtung" ist in § 45 SGB VIII nicht definiert. Eine Definition findet sich aber im Gesetzentwurf der Bundesregierung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom 1. Dezember 1989, entgegen der Annahme des Beklagten und des Verwaltungsgerichts also nicht des 1922 entstandenen Jugendwohlfahrtsgesetzes, und zwar zu § 44 SGB VIII, der später als § 45 SGB VIII in Kraft getreten ist. Unter "Einrichtung" ist danach "eine auf eine gewisse Dauer angelegte Verbindung von sächlichen und persönlichen Mitteln zu einem bestimmten Zweck unter der Verantwortung eines Trägers zu verstehen", deren "Bestand und Charakter … vom Wechsel der Personen, denen sie zu dienen bestimmt ist, weitgehend unabhängig sein" muss und die (in ausdrücklicher Abkehr vom zweckorientierten Einrichtungsbegriff des § 78 Abs. 1 JWG, worunter zufolge des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. September 1969 – V C 86.68 – BVerwGE 34, 51 auch ambulante Maßnahmen wie etwa das tägliche dreistündige Spazierengehen mit Kindern fielen, indes in Anlehnung an den Einrichtungsbegriff des Heimgesetzes) "orts- und gebäudebezogen" ist (vgl. BT-Drucks. 11/5948 S. 83). Damit entspricht der Einrichtungsbegriff des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII seinem Wortlaut nach (vgl. dazu die Gegenüberstellung von Happe/Schimke in Jans/Happe/ Saurbier/Maas, Kinder- und Jugendhilferecht, Loseblatt, Art. 1 § 45 KJHG Rn. 15 [Stand 4/2007]) dem später ebenfalls in Anlehnung an den Anstaltsbegriff Otto Mayers vom Bundesverwaltungsgericht zu § 100 BSHG entwickelten funktionalen Einrichtungsbegriff (vgl. dessen insoweit wortgleichen Urteile vom 24. Februar 1994 in den Verfahren 5 C 24.92 [BVerwGE 95, 149], 5 C 42.91 [FEVS 45, 52], 5 C 17.91 [ZfSH/SGB 1995, 535] und 5 C 13.91 [FEVS 45, 183]). Aber auch inhaltlich entsprechen sich der Begriff "Einrichtung" in § 45 SGB VIII und der zu § 100 BSHG entwickelte Einrichtungsbegriff (so auch Happe/Schimke a.a.O. sowie Mann in Schellhorn/Fischer/Mann/Kern, SGB VIII, 4. Aufl. 2012, § 45 Rn. 4; vgl. ferner Busse in jurisPK-SGB VIII, § 45 Rn. 29 sowie Mörsberger in Wiesner, SGB VIII, 4. Aufl. 2011, § 45 Rn. 16).
Zwar weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass § 45 SGB VIII die Erforderlichkeit einer Betriebserlaubnis und deren Voraussetzungen regelt, während § 100 BSHG die sachliche Zuständigkeit des überörtlichen Trägers der Sozialhilfe regelte. Es ist jedoch nichts dafür ersichtlich, dass der unterschiedliche Regelungszweck beider Bestimmungen einen auch nur im Detail unterschiedlichen Einrichtungsbegriff zur Folge hätte. Insbesondere ist entgegen der Annahme des Beklagten die Gewährleistung des Wohls der Kinder und Jugendlichen nicht Teil des Begriffs "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII. Ist in einer "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII das Wohl der Kinder und Jugendlichen nicht gewährleistet, so ist gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII die Erteilung der erforderlichen Betriebserlaubnis abzulehnen, also nicht bereits das Bestehen einer "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII zu verneinen. Zwar wurden durch Art. 2 Nr. 13 BKiSchG § 45 Abse. 2 bis 4 SGB VIII zu § 45 Abse. 2 bis 7 SGB VIII und haben dabei zahlreiche Ergänzungen erfahren. Insbesondere ist seitdem das Wohl der Kinder und Jugendlichen in der Regel nur gewährleistet, wenn für jene ein Beteiligungs- und Beschwerdeverfahren vorgesehen ist (§ 45 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 SGB VIII), muss seitdem die Konzeption der Einrichtung auch Auskunft über Maßnahmen zur Qualitätsentwicklung und -sicherung geben (§ 45 Abs. 3 Nr. 1 SGB VIII) und muss seitdem der Einrichtungsträger regelmäßig auch erweiterte Führungszeugnisse für sein Personal anfordern und prüfen (§ 45 Abs. 3 Nr. 2 SGB VIII). Da aber § 45 Abs. 1 SGB VIII unverändert geblieben ist, hatte deshalb entgegen der Annahme des Beklagten auch die Änderung von § 45 SGB VIII durch Art. 2 Nr. 13 BKiSchG keinerlei Auswirkung auf den Begriff "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII (vgl. auch BT-Drucks. 17/6256 S. 23: "Der Anwendungsbereich entspricht Absatz 1 a.F.").
Mit dem Begriff "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII ist eine räumlich dezentrale Organisation mit zwei oder mehr Einrichtungsteilen vereinbar. Zum Ausschluss ambulanter Betreuung von Kindern und Jugendlichen aus dem Begriff "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII ist zwar eine Orts- und Gebäudebezogenheit erforderlich, doch wird dadurch nicht eine Einrichtung "unter einem Dach" verlangt. Eine "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII kann mithin aus verschiedenen Gebäuden bestehen. Auch bedeutet Ortsbezogenheit nicht etwa, dass alle Gebäude am selben Ort stehen müssen; die Teile einer "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII können deshalb auch in größerer Entfernung zueinander dezentral organisiert sein und sind dies in der Praxis auch häufig (vgl. Busse a.a.O., Happe/Schimke a.a.O. Rn. 23 sowie Stähr in Hauck/Noftz, SGB VIII, Loseblatt, § 45 Rn. 6 [Stand V/15]; vgl. ferner BVerwG, Urteile vom 24. Februar 1994 a.a.O. zu § 100 BSHG; dem im Bescheid vom 6. September 2012 zitierten Beschluss des BVerwG vom 4. August 2006 – 5 B 52/06 – juris kann nichts anderes entnommen werden, da darin "nicht zur Prüfung" stand, ob die gewählte "Betreuungsform" als "selbständig geführte Einrichtung der Erlaubnispflicht des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII" unterfiel).
Diesem Verständnis des Begriffs "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII steht auch nicht etwa § 48a SGB VIII entgegen. § 48a Abs. 1 SGB VIII – ursprünglich § 45 Abs. 4 Satz 1 SGB VIII – ordnet für "sonstige betreute Wohnformen" die "entsprechende" Anwendung der §§ 45 bis 48 SGB VIII an. Damit grenzt § 48a Abs. 1 SGB VIII "sonstige betreute Wohnformen" aus dem Begriff der "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII auch dann aus, wenn es sich dabei zumindest im Einzelfall um eine "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII handelt (so auch Stähr a.a.O. Rn. 7a und § 48a Rn. 4). Dies hat zur Folge, dass grundsätzlich für jede "sonstige betreute Wohnform" in entsprechender Anwendung von §§ 45 bis 48 SGB VIII eine eigene Betriebserlaubnis zu erteilen ist. In Fällen hingegen, in denen eine "sonstige betreute Wohnform" Teil einer einheitlichen "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII ist, sind die §§ 45 bis 48 SGB VIII unmittelbar anzuwenden (so auch Busse a.a.O. § 48a Rn. 12, Happe/Schimke a.a.O. § 48a Rn. 16, Mörsberger in Wiesner, SGB VIII, 5. Aufl. 2015, § 48a Rn. 5 sowie Stähr a.a.O., § 48a Rn. 6). Damit wegen der Regelung in § 48a Abs. 1 SGB VIII nicht gleichwohl auch dann für jede "sonstige betreute Wohnform" eine eigene Betriebserlaubnis erforderlich ist, enthält § 48a Abs. 2 SGB VIII – ursprünglich § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII – die (als Fiktion ["gilt"] insoweit sprachlich missglückte) Klarstellung, dass nur eine einzige Betriebserlaubnis für die Gesamteinrichtung erforderlich ist (so auch Lakies im FK-SGB VIII, § 48a Rn. 1 sowie Stähr a.a.O., § 48a Rn. 6). Darüber hinaus "gilt" gemäß § 48a Abs. 2 SGB VIII eine "sonstige betreute Wohnform" bereits dann als Teil einer "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII, wenn sie zwar nicht deren Teil, mit dieser aber "organisatorisch verbunden" ist (so auch Busse a.a.O., § 48a Rn. 12 sowie Lakies a.a.O., § 48a Rn. 3). § 48a SGB VIII lässt nach alledem nicht etwa den Schluss zu, eine (einzige) "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII könne nicht aus mehreren Teilen bestehen, weil es der Regelungen in § 48a SGB VIII ansonsten nicht bedurft hätte, wie der Beklagte annimmt. Im Gegenteil lässt sich aus § 48a Abs. 2 SGB VIII folgern, dass eine Einrichtung aus mehreren Teilen bestehen kann.
Etwas anderes gilt im vorliegenden Fall auch nicht etwa deshalb, weil es darum geht, ob gerade eine Kindertagesstätte mit einer Haupt- und einer Nebenstelle betrieben werden kann. Bereits das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII eine Vielzahl verschiedener Einrichtungen (insbesondere, aber nicht nur) der Kinder- und Jugendhilfe betrifft, die aufgrund ihrer jeweiligen Eigenart wiederum unterschiedlichen Anforderungen genügen müssen, damit in ihnen das Wohl der darin betreuten Kinder und Jugendlichen gewährleistet ist. Dies führt aber nicht dazu, dass der Einrichtungsbegriff des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII in Abhängigkeit vom "jeweiligen Einrichtungstyp" (vgl. BT-Drucks. 17/6256 S. 24) jeweils anders zu definieren wäre.
Ob nun mehrere Teile zusammen eine einheitliche "Einrichtung" im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII bilden, hängt nicht davon ab, ob die in der Einrichtung betreuten Kinder und Jugendlichen tagsüber ohne Begleitung von einem zum anderen Einrichtungsteil wechseln können oder ob sie die Einrichtungsteile als Einheit wahrnehmen, wie der Beklagte meint. Ausschlaggebend ist diesbezüglich vielmehr allein, ob die Teile der Rechts- und Organisationssphäre des Einrichtungsträgers so zugeordnet sind, dass sie gemeinsam als Einrichtungsganzes anzusehen sind (vgl. Stähr a.a.O., § 45 Rn. 6 und BVerwG, Urteile vom 24. Februar 1994 a.a.O. zu § 100 BSHG). Dies ist bei der in Rede stehenden fünfgruppigen Kindertagesstätte der Klägerin mit vier Gruppen in N. und einer Gruppe in G. unter Berücksichtigung des derzeitigen Standes ihrer diesbezüglichen – faktisch bereits umgesetzten – Konzeption der Fall. Danach stehen sowohl die vier in N. betriebenen Kindertagesstättengruppen als auch die in G. betriebene Kindertagesstättengruppe in der Trägerschaft der Klägerin, die die von ihr betriebenen Kindertagesstättengruppen organisatorisch dergestalt einander zugeordnet hat, dass sowohl in N. als auch in G. "Standorte" einer einzigen Kindertagesstätte mit einem einheitlichen Namen, unter einer einheitlichen "Einrichtungsleitung" und mit einer einheitlichen pädagogischen Konzeption vorhanden sind, wobei sich allerdings das "Hauptgebäude" in N. und in G. eine "Außengruppe" – jeweils unter einer "stellvertretenden Leitung" als ständigem Ansprechpartner – befinden; die "Einrichtungsleitung" ist zu festgelegten Zeiten, aber auch nach Vereinbarung in jedem der "beiden Häuser(n)" anzutreffen. Der Einsatz des Personals "der Einrichtung" erfolgt durch die "Einrichtungsleitung", wobei aber für jede Kindertagesstätten-Stammgruppe "feste Bezugspersonen" vorhanden sind. Zwar sollen die Kinder aus N. eine der dortigen Gruppen und die Kinder aus G. die dortige "Außengruppe" besuchen, jedoch können sich die Eltern auch "das Haus" aussuchen, in das ihr Kind aufgenommen werden soll. Ferner können die Kinder tageweise auch das "jeweils andere Haus" besuchen, zudem finden in beiden Häusern – auch ein- und mehrwöchige – Projekte statt, die – ebenso wie die traditionellen Feste – für alle Kinder "beider Häuser" offen sind. Schließlich gibt es für "die Einrichtung" einen einheitlichen Elternausschuss.
Wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung des Senats erneut erklärt hat, ist in der fünfgruppigen Kindertagesstätte der Klägerin in N. und G. das Wohl der darin betreuten Kinder gewährleistet. Davon geht auch die Klägerin aus, und für den Senat ist nichts anderes ersichtlich. Mehr verlangt § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII indes nicht als Voraussetzung für die Erteilung einer nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII erforderlichen Betriebserlaubnis. In § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII ist lediglich geregelt, wann "im Regelfall" davon ausgegangen werden kann, dass das Wohl der in einer Einrichtung betreuten Kinder und Jugendlichen gewährleistet ist. Dies ist je nach den Umständen des Einzelfalles ausnahmsweise auch dann möglich, wenn einer der in § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII genannten Anforderungen nicht vollständig genügt wird, wie umgekehrt im Einzelfall ausnahmsweise in einer Einrichtung das Wohl der darin betreuten Kinder und Jugendlichen nicht gewährleistet sein kann, obwohl allen in § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII genannten Anforderungen vollständig genügt wird. Bei den in § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII genannten Anforderungen handelt es sich mithin nicht um "Voraussetzungen" in dem Sinne, dass bei deren Nichterfüllung eine Betriebserlaubnis zwingend zu versagen ist (so auch Busse a.a.O., § 45 Rn. 44 sowie Lakies a.a.O., § 45 Rn. 28 m.w.N.; a.A.: Stähr a.a.O., § 45 Rn. 27 sowie die Begründung zum Regierungsentwurf des Art. 2 Nr. 13 BKiSchG [BT-Drucks. 17/6256 S. 23]). Gleichwohl weist der Senat mit Blick auf § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII sowie auf Teile des diesbezüglichen bisherigen bzw. sonstigen Vorbringens beider Beteiligter auf Folgendes hin:
Die Möglichkeit, mit der Einrichtungsleitung zu sprechen, ist für Eltern und Kinder so wie derzeit geregelt in beiden Einrichtungsteilen völlig ausreichend, zumal es in beiden Einrichtungsteilen daneben eine stellvertretende Leitung als weiteren möglichen Ansprechpartner gibt. Eine Gefährdung des Wohles der in der fünfgruppigen Kindertagesstätte der Klägerin betreuten Kinder droht insoweit nicht. Dies gilt umso mehr deswegen, weil der Beklagte in der mündlichen Verhandlung des Senats selbst auf die Möglichkeit einer organisatorischen Zusammenarbeit von Kindertagesstätten unter einer Gesamtleitung – wenn auch bei Erteilung getrennter Betriebserlaubnisse – hingewiesen hat.
Der Rechtsanspruch auf einen wohnortnahen Platz in einer Kindertagesstätte wird bei der Konzeption der Klägerin erfüllt, da Kinder aus N. und G. jeweils eine bzw. die dort betriebene Gruppe besuchen können und lediglich die Möglichkeit haben, nicht aber gezwungen sind, ständig, tageweise oder während eines Projektes die bzw. eine Gruppe im anderen Einrichtungsteil zu besuchen. Unabhängig davon beträgt gerade im ländlichen Raum die Entfernung von einer Ortsgemeinde ohne eigene Kindertagesstätte zur nächsten Ortsgemeinde mit Kindertagesstätte häufig deutlich mehr als 2,34 km.
Der Beklagte hat die Möglichkeit, die derzeitige, von ihm nicht beanstandete Situation in beiden Einrichtungsteilen, was die Zahl und die Art der Kindertagesstättengruppen, die dafür benötigten Räumlichkeiten und das dafür vorzuhaltende Personal anbelangt, in der beantragten Betriebserlaubnis als deren Hauptbestimmung dauerhaft verbindlich festzulegen. Sofern die Klägerin später weshalb auch immer eine Änderung der derzeitigen Situation wünschen sollte, könnte dann ohne weiteres die Betriebserlaubnis geändert werden. Darüber hinaus kann die Betriebserlaubnis gemäß § 45 Abs. 4 Satz 1 SGB VIII mit Nebenbestimmungen versehen werden, etwa sofern der Beklagte den derzeitigen Stand der vorgelegten Konzeption der Klägerin noch immer für ergänzungsbedürftig halten sollte.
Die vom Beklagten aufgeworfene Frage, ob eine Gesamteinrichtung – wie nach Kenntnis des Senats in der Praxis nicht unüblich – auch im Zuständigkeitsbereich einer anderen Erlaubnis- und Aufsichtsbehörde gelegene Einrichtungsteile haben darf, stellt sich im vorliegenden Fall nicht.
Gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII "ist" dann, wenn das Wohl der in einer Einrichtung betreuten Kinder und Jugendlichen gewährleistet ist, die nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII erforderliche Erlaubnis "zu erteilen". Der Erlaubnisbehörde ist dabei kein Ermessensspielraum eröffnet (so auch Lakies a.a.O., § 45 Rn. 24, Mann a.a.O., § 45 Rn. 10 sowie Mörsberger a.a.O., § 45 Rn. 52). Es kommt deshalb nicht darauf an, ob nach Einschätzung der Erlaubnisbehörde die Erteilung einer eigenen Betriebserlaubnis für jeden Teil einer Gesamteinrichtung "klarer" wäre bzw. ob dann deren jeweiliger Regelungsgehalt besser beachtet würde als der Regelungsgehalt einer Gesamtbetriebserlaubnis sowie ob die Erteilung nur einer Betriebserlaubnis für die Gesamteinrichtung für deren Träger mit Vorteilen verbunden ist bzw. ob diese Vorteile nicht auch auf anderem Weg erreicht werden könnten. Beantragt der Träger einer Gesamteinrichtung eine einheitliche Betriebserlaubnis und ist das Wohl der in dieser Gesamteinrichtung betreuten Kinder und Jugendlichen gewährleistet, so ist ihm die einheitliche Betriebserlaubnis zwingend zu erteilen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Gerichtskosten werden gemäß § 188 Satz 2 VwGO nicht erhoben (vgl. die Urteile des Senats vom 24. März 2013 – 7 A 11237/12.OVG – ESOVGRP = juris Rn. 31, vom 27. November 2014 – 7 A 10445/14.OVG – ESOVGRP = juris Rn. 53 und vom 25. September 2015 – 7 A 11124/14.OVG – sowie Stelkens/Clausing in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Loseblatt, § 188 Rn. 7 [Stand Feb. 2007] m.w.N.).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 und Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Frage, ob eine Kindertagesstätte als Einrichtung im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII dezentral aus Einrichtungsteilen an verschiedenen Orten bestehen kann, höchstrichterlich – soweit für den Senat ersichtlich – noch nicht geklärt ist und angesichts dessen die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45 bis 48 SGB VIII an. Damit grenzt § 48a Abs. 1 SGB VIII
§§ 45 bis 48 SGB VIII
§ 45 SGB VIII
§ 100 BSHG
§ 48a SGB VIII
§ 44 SGB VIII
§ 45 KJHG
§ 45 Abs. 2 bis 4 SGB VIII
§ 45 Abs. 1 SGB VIII
§ 45 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII
§ 45 Abs. 4 SGB VIII
§ 46 Abs. 2 SGB VIII
§ 45 Abs. 2 SGB VIII
§ 45 Abs. 3 Nr. 1 SGB VIII
§ 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII
§ 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
§ 78 Abs. 1 JWG
§ 45 Abse. 2 bis 4 SGB VIII
§ 45 Abse. 2 bis 7 SGB VIII
§ 45 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 SGB VIII
§ 45 Abs. 3 Nr. 2 SGB VIII
§ 48a Abs. 1 SGB VIII
§ 45 Abs. 4 Satz 1 SGB VIII
§ 48a Abs. 2 SGB VIII
§ 45 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 188 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 und Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 2 Nr. 13 BKiSchG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 34, 51
BVerwGE 95, 149
V C 86.68
5 C 24.92
5 C 42.91
5 C 17.91
5 C 13.91
5 B 52/06
7 A 11237/12
7 A 10445/14
7 A 11124/14