Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-04-27, Aktenzeichen 15 E 816/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0427.15E816.22.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG, § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Verwaltungsrechtsweg zu Recht gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17a Abs. 3 GVG für zulässig erklärt.
Das zuerst angerufene Gericht darf den Rechtsstreit nach §§ 17a Abs. 2 Satz 1, 17 Abs. 2 Satz 1 GVG lediglich dann verweisen, wenn der Rechtsweg zu ihm schlechthin, d. h. mit allen für den Klageanspruch in Betracht kommenden Klagegründen, unzulässig ist. Ob für das Klagebegehren auch eine Rechtsgrundlage in Betracht kommt, die in dem beschrittenen Rechtsweg zu verfolgen ist, ist auf Grund des Klageantrags und des zu seiner Begründung vorgetragenen Sachverhalts zu prüfen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Mai 2016 - 15 E 330/16 -, n. v., vom 6. August 2014 - 5 E 375/14 -, juris Rn. 3, und vom 7. Juli 2006 - 5 E 585/06 -, juris Rn. 4 f., m. w. N.
Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Wird die Polizei zur Gefahrenabwehr tätig, ist danach der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Dagegen sind die Strafgerichte für die Überprüfung von Strafverfolgungsmaßnahmen nach § 23 Abs. 1 EGGVG bzw. § 98 Abs. 2 StPO analog zuständig.
Hamb. OVG, Beschluss vom 7. August 2018 - 4 So 24/18 -, juris Rn. 15; Bay. VGH, Beschluss vom 17. August 2015 - 10 C 15.996 -, juris Rn. 3; Nds. OVG, Beschuss vom 8. November 2013- 11 OB 263/13 -, juris Rn. 3.
Bei Handlungen der Polizei, die sich nicht ohne Weiteres als Maßnahmen der Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung einordnen lassen, weil sie nach Maßgabe entsprechender Befugnisnormen sowohl nach Polizeirecht als auch nach der Strafprozessordnung vorgenommen worden sein könnten (sog. doppelfunktionale Maßnahmen der Polizei), ist der Rechtsweg nach der überwiegenden Rechtsprechung danach zu bestimmen, ob der Grund oder das Ziel des polizeilichen Einschreitens und gegebenenfalls dessen Schwerpunkt der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung dienten.
Vgl. Bay. VGH, Beschlüsse vom 29. September 2022 - 10 C 22.556 -, juris Rn. 8, und vom 5. November 2009 - 10 C 09.2122 -, juris Rn. 12; Nds. OVG, Beschluss vom 8. November 2013- 11 OB 263/13 -, juris Rn. 4; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14. Dezember 2010 - 1 S 338/10 -, juris Rn. 16.
Dem liegt indes die Annahme zugrunde, dass die Zielrichtung des polizeilichen Einschreitens für den Betroffenen unschwer zu erkennen ist. Ansonsten kommt es darauf an, wie sich der konkrete Lebenssachverhalt einem verständigen Bürger in der Lage des Betroffenen bei natürlicher Betrachtungsweise darstellt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1974 - I C 11.73 -, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Mai 2016 - 15 E 330/16 -, n. v., vom 6. August 2014 - 5 E 375/14 -, juris Rn. 5, vom 9. Januar 2012 - 5 E 251/11 -, juris Rn. 14, und vom 11. März 2003- 5 E 1086/02 -, juris Rn. 12; Bay. VGH, Beschlüsse vom 29. September 2022 - 10 C 22.556 -, juris Rn. 8, sowie vom 5. November 2009 - 10 C 09.2122 -, juris Rn. 12; Hamb. OVG, Beschluss vom 7. August 2018 - 4 So 24/18 -, juris Rn. 18 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 8. November 2013 - 11 OB 263/13 -, juris Rn. 4; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14. Dezember 2010- 1 S 338/10 -, juris Rn. 16.
Dabei muss der Sachverhalt im Allgemeinen einheitlich betrachtet werden, es sei denn, dass einzelne Teile des Geschehens objektiv abtrennbar sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1974 - I C 11.73 -, juris Rn. 24; Bay. VGH, Beschluss vom 29. September 2022 - 10 C 22.556 -, juris Rn. 8; Hamb. OVG, Beschluss vom 7. August 2018 - 4 So 24/18 -, juris Rn. 19; Nds. OVG, Beschluss vom 8. November 2013 - 11 OB 263/13 -, juris Rn. 4
Ergibt sich nach diesen Kriterien keine eindeutige Zuordnung zu einer repressiven oder präventiven Zielrichtung, kommt eine Verweisung von einem angerufenen Verwaltungsgericht jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn die Maßnahme bei verständiger Würdigung aus der Perspektive des Betroffenen zumindest auch präventiv-polizeiliche Zwecke verfolgt und auf eine präventiv-polizeiliche Ermächtigungsgrundlage gestützt sein kann.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Mai 2016 - 15 E 330/16 -, n. v., vom 6. August 2014 - 5 E 375/14 -, juris Rn. 7, vom 9. Januar 2012 - 5 E 251/11 -, juris Rn. 16, und vom 7. Juli 2006 - 5 E 585/06 -, juris Rn. 7; Nds. OVG, Beschluss vom 8. November 2013 - 11 OB 263/13 -, juris Rn. 8.
Das gilt erst recht, wenn für den Betroffenen nicht ersichtlich ist, dass sein Verhalten strafrechtlich verfolgt wird.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Mai 2016 - 15 E 330/16 -, n. v., und vom 6. August 2014 - 5 E375/14 -, juris Rn. 9.
Gemessen an diesen Maßstäben ist dem Verwaltungsgericht auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens darin zuzustimmen, dass für die vorliegende Streitigkeit der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet ist.
Die Klageanträge zu 1. und 2. sind auf die Feststellungen gerichtet,
1. „dass die Einschließung des Klägers am 26.06.2021 von ca. 17.30 Uhr bis 23.00 Uhr im Bereich U.-straße/Ecke W.-straße in I. durch Einsatzkräfte des Beklagten rechtswidrig war“,
sowie
2. „dass die Feststellung der Personalien des Klägers sowie die Anfertigung von Fotos des Klägers rechtswidrig war.“
Zunächst ist festzustellen, dass für die von den streitbefangenen Maßnahmen Betroffenen nicht eindeutig zu erkennen war, dass die Zielrichtung des polizeilichen Handelns im repressiven Bereich lag. Insbesondere sind keine konkreten Anhaltspunkte dafür gegeben, dass ihnen von den vor Ort anwesenden Polizeibeamten der Eindruck vermittelt worden ist, die Maßnahmen dienten allein oder in erster Linie der Strafverfolgung. Dies lässt sich auch den Lautsprecherdurchsagen zu Beginn der Einschließung der Personengruppe, zu denen auch der Kläger gehörte, nicht entnehmen.
Die um 18.37 Uhr getätigte Durchsage hatte folgenden Wortlaut:
„Dies ist eine Durchsage der Polizei an die Personengruppe in der Umschließung der Polizei. Sie sind aus der Versammlung ausgeschlossen worden. Diese Ausschließung ist erfolgt, weil wiederholt diverse Straftaten wie Widerstandshandlungen gegen Polizeivollzugsbeamte, Vermummung durch Hochreißen von Banner und Flaggen und damit Unkenntlichmachung und durch das Abbrennen diverser Pyrotechnik resultiert. Ferner wurden Sie durch die Versammlungsleitung mehrfach aufgefordert, dieses Verhalten abzustellen. Dem sind Sie nicht nachgekommen. Durch die soeben erfolgte Ausschließung verlieren Sie den Schutz aus dem Versammlungsgesetz und Artikel 8 des Grundgesetzes. Dies ist die erste Auflösungsverfügung. Es ist - wie spät haben wir es? - 18.38 Uhr. Ende der Durchsage.“
Inhaltlich im Wesentlichen gleiche Durchsagen („zweite“ bzw. „dritte Auflösungsverfügung“) erfolgten um 18.41 Uhr und 18.45 Uhr. Da als Grund für die „Ausschließung“ jeweils nur der Umstand angeführt wird, es seien wiederholt Straftaten begangen und trotz mehrfacher Aufforderung der Versammlungsleitung und - so die dritte Durchsage - der Polizei strafbare Verhaltensweisen nicht abgestellt worden, ist Raum sowohl für eine repressive als auch für eine präventive Zielrichtung des polizeilichen Handelns. Es kann nach dem Wortlaut der Durchsagen zum einen der Strafverfolgung gedient haben und zum anderen erfolgt sein, um weitere Straftaten der in Rede stehenden Art aus der Gruppe heraus zu verhindern.
Auch sonst ist nicht ersichtlich, dass aus der Perspektive der von den polizeilichen Maßnahmen Betroffenen die Zielrichtung des polizeilichen Handelns eindeutig erkennbar war. Dass aufgrund der vorausgegangenen Verhaltensweisen der Versammlungsteilnehmer aus Block 7 strafprozessuale Ermittlungen veranlasst waren, bedeutet nicht, dass die Betroffenen den Schluss ziehen mussten, die ihnen gegenüber ergriffenen Maßnahmen dienten, wie die Beschwerde geltend macht, schwerpunktmäßig, geschweige denn ausschließlich der Strafverfolgung.
Bei verständiger Würdigung der Gesamtumstände lag aus ihrer Sicht vielmehr der Schluss nicht fern, dass die streitbefangenen polizeilichen Maßnahmen der Verhinderung weiterer Ausschreitungen bzw. Straftaten dienten und somit zumindest auch präventiv-polizeiliche Zwecke verfolgt werden sollten. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass in den Durchsagen die Begriffe „Ausschließung“ und „ausgeschlossen“ verwendet worden sind. Dies deutet auf ein Tätigwerden des Beklagten auf der Grundlage des § 19 Abs. 4 des Versammlungsgesetzes des Bundes (VersG) und damit zum Zwecke der Gefahrenabwehr hin. Darauf, dass diese und die mit ihr im Zusammenhang stehenden streitbefangenen Maßnahmen tatsächlich auch eine präventive Zielrichtung hatten, sprechen im Übrigen auch die vom Beklagten vorgelegten Unterlagen zum Ablauf der Veranstaltung, insbesondere der in der LUPUS-Dokumentation aufgeführte „Beleg 200, 18.44 h“ zur „Maßnahme Umschließung Antifa Block“, der folgende Ausführungen enthält:
„Der BPH hat mehrfach auf den VL eingewirkt, dass dieser auf seine Versammlungsteilnehmer im Bereich des Blocks der Antifa einwirkt, damit diese mit den massiven Verstößen aufhören und diese unterlassen. Die Vermummung wurde nicht abgelegt, die Seitenteile der Transparente sind weiterhin miteinander verbunden, um zu verhindern, dass die Kräfte den Block einsehen können. Der schwarze Block hat bisher auf keine Ansprachen des VL reagiert, die Verstöße gegen die Versammlungsauflagen zu unterlassen. Die Einsatzkräfte haben daraufhin mehrfach den schwarzen Block angesprochen, ebenfalls die Auflagenverstöße zu unterlassen. Die Vermummung wurde kurzzeitig vereinzelt heruntergenommen, um sich im Anschluss wieder erneut zu vermummen und die Transparente hochzuhalten. Der Block wurde umschlossen und wird von der Versammlung ausgeschlossen. Die gesamte Maßnahme wird offensiv durch Lautsprecherdurchsagen begleitet.“
Dies lässt darauf schließen, dass das in Rede stehende polizeiliche Handeln ebenso wie das mehrfache vorherige Einwirken auf den Versammlungsleiter sowie die zuvor erfolgten Ansprachen der polizeilichen Einsatzkräfte insbesondere dazu dienten, weitere Verstöße gegen Versammlungsauflagen zu verhindern, und damit jedenfalls auch zum Zwecke der Gefahrenabwehr erfolgte.
Eine andere Beurteilung folgt nicht daraus, dass im Weiteren die Identität des Klägers und anderer eingeschlossener Personen festgestellt worden ist und gegen einige dieser Personen Strafverfahren einleitet worden sind. Dies ändert nichts daran, dass mit den streitbefangenen Maßnahmen aus der Sicht eines objektiven Betrachters in der Lage des Klägers, dem, so der Beklagte in der Klageerwiderung vom 24. Januar 2022, „bis heute“ kein strafrechtlicher Vorwurf gemacht worden ist, zumindest auch präventiv-polizeiliche Zwecke verfolgt worden sind.
Dass die streitbefangenen Maßnahmen auf präventiv-polizeiliche Ermächtigungsgrundlagen gestützt sein können, stellt der Beklagte nicht in Frage. Er hat diese vielmehr als doppelfunktionale Maßnahmen qualifiziert und nach seiner Auffassung in Betracht kommende präventiv-polizeirechtliche Ermächtigungsgrundlagen in seiner Klageerwiderung angeführt, nämlich für das „Anhalten des Aufzugs“ bzw. die „Freiheitsentziehung durch Einziehen von Polizeiketten“ § 15 Abs. 3 und 1 VersG i. V. m. §§ 8 Abs. 1, 4 Abs. 1 PolG NRW bzw. § 15 Abs. 3 und 1 VersG i. V. m. § 35 Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW, für den „Ausschluss aus der Versammlung“ §§ 18 Abs. 3, 19 Abs. 4 VersG, für die „Identitätsfeststellung“ bzw. die „Ingewahrsamnahme“ zum Zwecke der Identitätsfeststellung § 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 3 PolG NRW sowie für die „Erkennungsdienstliche Behandlung (Anfertigen von Lichtbildern)“ § 14 Abs. 1 PolG NRW. In Bezug auf die beiden letztgenannten Maßnahmen hat das Verwaltungsgericht im Übrigen zu Recht darauf hingewiesen, dass diese mit den vorangegangenen Maßnahmen in einem derart engen tatsächlichen und rechtlichen Zusammenhang stehen, dass eine unterschiedliche Rechtswegzuordnung auf die künstliche Aufspaltung eines einheitlichen Lebenssachverhalts hinausliefe.
Dass für den Klageantrag zu 3., den der Kläger auf § 4 Abs. 1 IFG NRW stützt, der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist, zieht die Beschwerde nicht in Zweifel.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG i. V. m. § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Festsetzung eines Streitwerts für das Beschwerdeverfahren bedarf es nicht, weil lediglich die Festgebühr nach Nr. 5502 des Kostenverzeichnisses zum GKG - Anlage 1 (zu § 3 Abs. 2 GKG) - anfällt.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht liegen nicht vor (§ 17a Abs. 4 Satz 5 GVG).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 17a Abs. 4 Satz 4 GVG i. V. m. § 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 173 Satz 1 VwGO
§ 17a Abs. 4 Satz 3 GVG
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 17a Abs. 3 GVG
§ 17a Abs. 2 Satz 1, 17 Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 23 Abs. 1 EGGVG
§ 98 Abs. 2 StPO
§ 15 Abs. 3 und 1 VersG
§ 8 Abs. 1, 4 Abs. 1 PolG NRW
§ 15 Abs. 3 und 1 VersG
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 PolG
§ 18 Abs. 3, 19 Abs. 4 VersG
§ 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 3 PolG NRW
§ 14 Abs. 1 PolG NRW
§ 4 Abs. 1 IFG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 GKG
§ 17a Abs. 4 Satz 5 GVG
§ 17a Abs. 4 Satz 4 GVG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 19 Abs. 4 des Versammlungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 15 E 330/16
5 E 375/14
5 E 585/06
4 So 24/18
10 C 15.99
11 OB 263/13
10 C 22.55
10 C 09.21
11 OB 263/13
1 S 338/10
I C 11.73
5 E 251/11
5 E 1086/02
30 Uhr bis 23.00
41 Uhr und 18.45