Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-05-24, Aktenzeichen 2 K 244/21
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0524.2K244.21.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Den Schwierigkeiten, vor denen die Behörde im Hinblick auf die erforderliche Prüfung der Unterlagen steht, wenn Einsicht in außerordentlich umfangreiche Aktenbestände begehrt wird, muss Rechnung getragen werden. (Rn.20)
2. Der eng auszulegende Ausschlussgrund des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands soll die verpflichtete Stelle vor institutioneller Überforderung und einer Beeinträchtigung ihrer Funktionsfähigkeit schützen. (Rn.22)
3. Der Zweck der Stiftungen wird bereits jetzt im Stiftungsverzeichnis zusammengefasst. (Rn.29)
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Informationszugang.
Am 18. Mai 2021 beantragte er bei der damaligen Senatsverwaltung für Justiz, Verbraucherschutz und Antidiskriminierung die Zusendung sämtlicher Satzungen der damals im Stiftungsverzeichnis eingetragenen 1.019 Stiftungen. Es bestünde ein hohes öffentliches Interesse daran, zu kontrollieren, ob die Stiftungsaufsicht ihrer Aufgabe rechtskonform nachkäme. Da die Stiftungsaufsicht laut eines Gesetzesentwurfs des Senats von Berlin künftig vom Informationsfreiheitsgesetz ausgenommen werden solle, bestünden ernsthafte Bedenken, dass dies der Fall sei. Er sei mit der Schwärzung personenbezogener Daten einverstanden. Geschäftsgeheimnisse könnten Stiftungssatzungen nicht enthalten.
Mit Bescheid vom 31. Mai 2021 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Dieser gehe erkennbar über den Gesetzeszweck des Informationsfreiheitsgesetzes hinaus, indem er anderen Zielen als der Ausübung eines individuellen Informationsrechts diene und zu Wertungswidersprüchen innerhalb der Rechtsordnung führe. Die Anfrage ziele darauf ab, die Satzungen auf der Internetplattform K... zu veröffentlichen. Dies unterliefe die gesetzgeberische Entscheidung, Stiftungen keinen erhöhten Publizitätspflichten zu unterwerfen.
Der Beklagte wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 26. August 2021 zurück.
Der Kläger hat am 29. September 2021 Klage erhoben. An der Einsicht in die Satzungen bestünde auch ein erhebliches öffentliches Interesse, da Stiftungen großen Einfluss auf die Mitgestaltung des gesellschaftlichen und politischen Lebens ausübten. Der Beklagte habe frühere Anträge auf Herausgabe einzelner Satzungen positiv beschieden.
Der Kläger beantragt,
1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids der Senatsverwaltung für Justiz, Verbraucherschutz und Antidiskriminierung vom 31. Mai 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26. August 2021 zu verpflichten, ihm Zugang zu den am 18. Mai 2021 vorliegenden Satzungen aller Stiftungen im Stiftungsverzeichnis zu gewähren durch Übersendung von Kopien
jedoch ohne Namen, Titel, akademische Grade, Berufs- und Funktionsbezeichnungen, Anschriften, Telekommunikationsnummern, Informationen zu der Lebensgeschichte, den familiären Verhältnissen, Krankheiten und auch den Vermögensverhältnissen der stiftenden Personen bzw. ihrer Familienmitglieder,
2. hilfsweise, den unter Ziff. 1 begehrten Informationszugang zu gewähren
jedoch ohne Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Die begehrten Informationen seien schon von vornherein nicht geeignet, die vom Kläger angeführte Kontrolle der Stiftungsaufsicht zu ermöglichen. Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung greife. Das Informationsbegehren habe zudem zumindest faktisch zur Folge, dass der Dienstbetrieb lahmgelegt werde. Der damit verbundene Verwaltungsaufwand sei unverhältnismäßig. Die eigentlichen Fachaufgaben wären massiv beeinträchtigt und die fachliche Aufgabenwahrnehmung erheblich behindert. Der Erkenntnisgewinn des Klägers sei allenfalls äußerst gering.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet durch die Berichterstatterin als Einzelrichterin, weil die Kammer ihr mit Beschluss vom 9. April 2024 den Rechtsstreit zur Entscheidung übertragen hat (§ 6 Abs. 1 VwGO).
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Senatsverwaltung für Justiz, Verbraucherschutz und Antidiskriminierung vom 31. Mai 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26. August 2021 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Er hat keinen Anspruch auf Übersendung der 1.019 Stiftungssatzungen, auch nicht in dem mit dem Hilfsantrag begehrten Umfang.
Rechtsgrundlage für sein Begehren ist § 3 Abs. 1 Satz 1 des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes (IFG Bln). Danach hat jeder Mensch nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 genannten öffentlichen Stellen nach seiner Wahl ein Recht auf Einsicht in oder Auskunft über den Inhalt der von der öffentlichen Stelle geführten Akten.
Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind zwar gegeben. Der Kläger ist als natürliche Person anspruchsberechtigt. Die Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz ist als Behörde des Landes Berlin eine öffentliche Stelle im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG Bln. Bei den Satzungen handelt es sich um Akten gemäß § 3 Abs. 2 IFG Bln.
Der Beklagte kann sich aber auf den Versagungsgrund des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands berufen.
1. Das Berliner Informationsfreiheitsgesetz regelt nicht, wie es sich auswirkt, wenn der Informationszugang mit einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verbunden ist. Gleichwohl muss den Schwierigkeiten, vor denen die informationspflichtige Behörde im Hinblick auf die erforderliche Prüfung der Unterlagen steht, wenn Einsicht in außerordentlich umfangreiche Aktenbestände begehrt wird, Rechnung getragen werden (vgl. VG Berlin, Urteil vom 25. August 2016 – VG 2 K 92.15 – juris Rn. 33 zum IFG Bln; BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 – 7 C 2/15 – juris Rn. 17 zum IFG Bund). Der Beklagte kann sich wegen des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands auf den Einwand der unzulässigen Rechtsausübung stützen.
Einem Antrag auf Informationszugang kann grundsätzlich der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegengehalten werden. Es handelt sich um einen allgemeinen Rechtsgedanken, der der gesamten Rechtsordnung zugrunde liegt und in §§ 226, 242 BGB für einen Teilbereich der Rechtsordnung seinen Ausdruck gefunden hat. Der Anspruch auf Informationszugang kann allerdings nur in eng umgrenzten Ausnahmefällen als rechtsmissbräuchlich abgelehnt werden. Der Einwand unzulässiger Rechtsausübung ist nur dann begründet, wenn es dem Antragsteller nicht um die begehrte Information geht, er vielmehr ausschließlich andere und von der Rechtsordnung missbilligte Zwecke verfolgt, etwa den Zweck, die in Anspruch genommene Behörde lahmzulegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2020 – 10 C 12/19 – juris Rn. 10-13 und vom 15. Dezember 2020 – 10 C 24/19 – juris Rn. 12 zum IFG Bund). Neben diesem allein "verwendungsbezogenen" Missbrauch ist aber auch der "behördenbezogene" Missbrauch zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 – 7 C 2/09 – juris Rn. 35-36 zum UIG). Dieser ist insbesondere im Falle eines unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands zu bejahen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 6. September 2018 – VG 2 K 121.17 – juris Rn. 23, 49-50 zum UIG m.V.a. EuGH, Urteil vom 2. Oktober 2014 – C-127/13 P – juris Rn. 27 f.; VG Berlin, Urteil vom 12. Oktober 2023 – VG 1 K 561/21 – juris Rn. 64 zur DSGVO m.V.a. § 275 Abs. 2 BGB; siehe auch die Erwähnung in BVerwG, Urteil vom 24. November 2020 – 10 C 12/19 – juris Rn. 16 zum IFG Bund).
2. Der eng auszulegende Ausschlussgrund des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands soll die informationspflichtige Stelle vor institutioneller Überforderung und einer Beeinträchtigung ihrer Funktionsfähigkeit schützen. Informationspflichtige Behörden müssen Vorsorge dafür treffen, dass durch die Aufbereitung und Sichtung von Akten sowie die Zusammenstellung der Unterlagen aus Anlass von Informationszugangsbegehren die ordnungsgemäße Wahrnehmung ihrer sonstigen Aufgaben nicht erheblich beeinträchtigt wird. Sie sind daher grundsätzlich gehalten, sich in ihrer Arbeitsorganisation und Aktenführung auf die mit der Erfüllung von Informationsanträgen verbundenen (Zusatz-)Aufgaben einzustellen. Der Verwaltungsaufwand ist zudem nicht schon dann unverhältnismäßig, wenn er eine Verlängerung der Bearbeitungszeit erfordert oder selbst mit höheren Gebühren nicht angemessen abgebildet werden kann. Von einer Unverhältnismäßigkeit des Verwaltungsaufwands ist aber dann auszugehen, wenn der Aufwand an Kosten oder Personal im Verhältnis zum Erkenntnisgewinn des Anspruchstellers und der Allgemeinheit unvertretbar wäre oder die Wahrnehmung der vorrangigen Sachaufgaben der Behörde – auch bei zumutbarer Personal- und Sachmittelausstattung sowie unter Ausschöpfung aller organisatorischen Möglichkeiten – erheblich behindert würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. März 2023 – 10 C 2/22 – juris Rn. 17 zum IFG Bund).
3. Danach sind die Voraussetzungen des Ausschlussgrunds des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands hier gegeben. Der Aufwand an Kosten und Personal ist im Verhältnis zum Erkenntnisgewinn des Klägers und der Allgemeinheit unvertretbar. Darauf, ob auch die Wahrnehmung der vorangingen Sachaufgaben der Behörde erheblich behindert würde, kommt es hier nicht an.
Der Aufwand des Beklagten wird maßgeblich durch die Weite des Begehrens des Klägers, Zugang zu allen Satzungen der im Stiftungsverzeichnis eingetragenen 1.019 Stiftungen zu erhalten, bestimmt.
Das Gericht ist nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung überzeugt, dass der Beklagte mindestens durchschnittlich eine Stunde für die Zugangsgewährung zu einer Satzung benötigen würde. Denn der Beklagte muss dafür die Satzung aus der für jede Stiftung angelegten Verfahrensakte herausnehmen, die Satzung kopieren, jedenfalls auf personenbezogene Daten hin lesen, diese prüfen und schwärzen. Wie der Beklagte dargelegt hat, handelt es sich bei einer Stiftungssatzung nicht um eine formularmäßige Mustererklärung, sondern um eine privatautonome Erklärung mit erheblichem personalen Bezug; neben konkreten Daten zu Personen, wie Namen und Geburtsdaten, enthalten die Satzungen oft weitergehende personenbezogene Angaben, wie detaillierte Informationen zur Lebensgeschichte, den familiären Verhältnissen, Krankheiten und Vermögensverhältnissen der stiftenden Personen. Die Beklagtenvertreterin gab in der mündlichen Verhandlung unbestritten an, für die Aufbereitung der zehnseitigen, ihr gut bekannten F...bereits zwei Stunden benötigt zu haben. Eine durchschnittliche Bearbeitungszeit von mindestens einer Stunde ist daher auch bei Zugrundelegung des vom Kläger genannten niedrigsten Satzungsumfangs von vier Seiten als Durchschnittswert plausibel. Nicht zu entscheiden ist aus diesem Grund, ob die durchschnittliche Bearbeitungszeit und der durchschnittliche Seitenumfang pro Satzung höher anzusetzen wäre. Auch kommt es nicht darauf an, ob die Bearbeitungszeit sich darüber hinaus wegen weiterer zur Antragsbearbeitung erforderlicher Tätigkeiten erhöhen würde, etwa weil Stiftungssatzungen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalten könnten.
Denn bereits bei Zugrundlegung einer Bearbeitungszeit von einer Stunde pro Satzung entstünde für das Informationsbegehren des Klägers ein Verwaltungsaufwand von insgesamt 1.019 Stunden, was 127 Arbeitstage einer Vollzeitkraft bzw. 25 Wochen entspräche. Danach wäre eine Vollzeitkraft mehr als fünf Monate mit der Bearbeitung des Antrags des Klägers befasst; im Falle der Aufteilung auf die sieben Mitarbeiter der Stiftungsaufsicht wäre jede Mitarbeiterin bzw. jeder Mitarbeiter mehr als 3,5 Wochen allein mit der Bearbeitung des Antrags beschäftigt.
Dieser Aufwand ist im Verhältnis zum Erkenntnisgewinn des Klägers und der Allgemeinheit unvertretbar. Der Kläger vermochte – auch auf Nachfrage des Gerichts – nicht ansatzweise plausibel darzulegen, welchen Erkenntnisgewinn er sich aus dem Erhalt aller 1.019 Satzungen erhofft. Wie der Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung bekräftigte, stellte der Kläger den Antrag, weil er damals befürchtete, dass infolge einer geplanten Gesetzesänderung die Stiftungen aus dem Anwendungsbereich des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes genommen würden. Dies begründet die Stellung des Antrags, nicht aber den Erkenntnisgewinn aus dem Erhalt der 1.019 Satzungen.
Soweit der Kläger ferner darauf verweist, dass ein hohes öffentliches Interesse daran bestünde, zu kontrollieren, ob der Beklagte seine Stiftungsaufsicht rechtskonform ausübe, ist nicht ersichtlich, wie diese Kontrolle anhand der Satzungen allein gelingen kann. Der Beklagte erläuterte, dass die Satzung als Organisationsstatut der Stiftung und als Manifestation des Stifterwillens zwar den Bezugspunkt der Aufsicht darstellt. Ohne ein sich darauf beziehendes konkretes Verwaltungshandeln kommt der Satzung aber keine Aussagekraft in Bezug auf eine Kontrolle staatlichen Handelns zu. Allein aus dem Umstand, dass eine Satzung in einer bestimmten Fassung aktuell existiert, lässt sich – so der Beklagte – noch nicht einmal ableiten, dass die betreffende Stiftung mit dieser Satzung seinerzeit in Berlin als rechtsfähig anerkannt worden ist. Dem ist der Kläger nicht entgegengetreten.
Auch soweit der Kläger ferner geltend macht, ihm gehe es darum, mehr über die konkrete Einflussnahme der Stiftungen auf Politik und Gesellschaft zu erfahren, ist nicht nachvollziehbar, inwieweit hierzu die Einsicht pauschal in alle Satzungen geeignet ist. Die Begründung des Klägervertreters in der mündlichen Verhandlung, die Einflussnahme auf die Politik und Gesellschaft ergebe sich aus dem in der Satzung genannten Zweck und der Organisationsstruktur, überzeugt insoweit nicht. Der Zweck der Stiftungen wird bereits jetzt im Stiftungsverzeichnis zusammengefasst. Die Beklagtenvertreterin erwiderte zudem nachvollziehbar, dass die Satzungen abstrakte Regelungen enthalten und gerade nicht (anders als das für 2026 geplante Stiftungsregister) die vertretungsberechtigten Personen benennen. Auch der Einwand des Klägervertreters, aus den Regelungen zur Vorstandsbesetzung ließe sich eine Einflussnahme erkennen, überzeugt nicht. Als Beispiel führte er die Satzung der I... an, ausweislich derer die Stifterin, die I..., den Vorstand beruft, und vermutete, dass andere Stiftungssatzungen weniger offenkundige Vorgaben enthalten könnten. Konkrete Beispiele hierfür vermochte der Kläger aber auch nicht anhand der sieben Satzungen zu benennen, die er ausweislich seiner Angaben in der mündlichen Verhandlung mit früheren IFG-Anträgen erlangt hatte.
Dem Kläger war nicht Schriftsatznachlass hinsichtlich des Schriftsatzes des Beklagten vom 17. Mai 2024, ihm am selben Tag zugestellt, und dem Vortrags des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 24. Mai 2024 zum Verwaltungsaufwand zu gewähren (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 283 ZPO). Die angesprochenen Umstände entstammen nicht einem Vorbringen, auf das sich der Kläger in der mündlichen Verhandlung nicht erklären konnte, weil es ihm nicht rechtzeitig mitgeteilt worden ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 2023 – OVG 9 B 5.15 – juris Rn .158; BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2008 – 4 B 42/07 – juris Rn. 19). Nichts anderes folgt aus der Wochenfrist in § 132 Abs. 1 ZPO. Jedenfalls nach den Umständen des Einzelfalls genügt hier eine kürzere Frist den Anforderungen der Rechtzeitigkeit (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2008 – 4 B 42/07 – juris Rn. 19). Bereits mit Schriftsatz vom 9. April 2024 hat der Beklagte den unzulässigen Verwaltungsaufwand erörtert.
Da es nicht entscheidungserheblich auf den Verwaltungsaufwand für etwaige Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse ankommt, hat der Kläger auch mit seinem Hilfsantrag keinen Erfolg.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung ist im Hinblick auf die grundsätzliche Bedeutung der Frage zuzulassen, ob eine informationspflichtige Stelle einem Anspruch auf Informationszugang nach dem Berliner Informationsfreiheitsgesetz einen mit der Bearbeitung des Antrags einhergehenden unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand entgegenhalten kann (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstands wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 226, 242 BGB
§ 283 ZPO
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 3 Abs. 2 IFG
§ 275 Abs. 2 BGB
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 1 ZPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 2 K 92.15
7 C 2/15
10 C 12/19
10 C 24/19
7 C 2/09
2 K 121.17
1 K 561/21
10 C 2/22
9 B 5.15
4 B 42/07