Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-01-14, Aktenzeichen 25 L 3233/01
ECLI: ECLI:DE:VGD:2002:0114.25L3233.01.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt, weil der Widerspruch der Antragstellerin gegen den Zustimmungsbescheid der Antragsgegnerin vom 10. September 2001 - Errichtung einer offenen Vollzugseinrichtung für maximal 250 Gefangene in der Sonderform für Ersatzfreiheitsstrafen in der ehemaligen NATO-Kaserne H -, mit dem zugleich das fehlende Einvernehmen der Antragstellerin gemäß § 37 Abs. 1 BauGB ersetzt worden ist, nach der hier nur möglichen summarischen Prüfung des Streitfalls voraussichtlich erfolglos bleiben dürfte und deshalb die gemäß §§ 80 Abs. 5, 80a Abs. 3 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin ausgeht.
Der Antrag einer Gemeinde, die eine Verletzung ihrer Planungshoheit rügt, ist nach § 212a BauGB in Verbindung mit §§ 80a, 80 Abs. 5 VwGO zulässig. Durch den Widerspruch der Antragstellerin gegen den Zustimmungsbescheid vom 10. September 2001 ist keine aufschiebende Wirkung eingetreten; nicht § 80 Abs. 1 VwGO, sondern § 212a BauGB findet Anwendung. Als Dritter im Sinne dieser Vorschriften muss auch die Gemeinde angesehen werden, wenn sie geltend macht, dass ihre Planungshoheit durch eine Baugenehmigung verletzt wird. Die Gemeinde muss sich nicht auf den Weg einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel des Baustops verweisen lassen, weil sie das Einvernehmen nach § 36 BauGB nicht erteilt habe. Die materielle Frage der Verletzung der Planungshoheit muss die Gemeinde mit den Mitteln der Rechtsbehelfe durchsetzen können, die die Prozessordnung für die Überprüfung der Baugenehmigung zur Verfügung stellt, und zwar unabhängig davon, ob die Beteiligungsregel des § 36 BauGB greift,
vgl.: zum Vorstehenden OVG NRW, Beschluss vom 14. August 1997, BRS 59 Nr. 73.
Nach Auffassung der Kammer gelten diese durch das OVG NRW aufgestellten Grundsätze im Bereich des nordrhein-westfälischen Landesrechts für den Fall der Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens gemäß § 37 Abs. 1 BauGB entsprechend, wenn mit dem Zustimmungsbescheid durch die gleiche Behörde das Einvernehmen ersetzt wird; die von dem Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin angeführte Entscheidung ist nach Auffassung der Kammer nicht einschlägig, weil sie sowohl eine andere Fallkonstellation wie anderweitiges Landesrecht betrifft.
Im gerichtlichen Anfechtungsprozess, in dem sich die Gemeinde gegen ein missachtetes Einvernehmenserfordernis wehrt - gleichzusetzen ist das ersetzte Einvernehmen -, prüft das Gericht nicht, ob der Bauherr einen materiellen Anspruch auf die beantragte Genehmigung besitzt. Vielmehr ist Streitgegenstand des Anfechtungsprozesses allein die von der klagenden Gemeinde für sich in Anspruch genommene Rechtsposition,
vgl.: Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. März 1999, BRS 62 Nr. 178.
Bei der im Verfahren der §§ 212a BauGB, 80a, 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung ist davon auszugehen, dass das Vorhaben gemäß Zustimmungsbescheid vom 10. September 2001 bei summarischer Prüfung keine aus der Planungshoheit folgenden Rechte der Antragstellerin verletzt. Die Antragstellerin stützt die Verletzung ihrer Planungshoheit und ihres Selbstverwaltungsrechts darauf, dass das Vorhaben eine in Gestalt der 28. Änderung des Flächennutzungsplans der Gemeinde H vorliegende konkretisierte Planung durchkreuze.
In dem Verfahren 25 K 3191/00 wegen Genehmigung der Änderung eines Flächennutzungsplans hat die Kammer durch Urteil vom 12. Juni 2001 für Recht erkannt, dass der Gemeinde H ein Anspruch auf Genehmigung der vom Rat am 17. Mai 1999 beschlossenen 28. Änderung des Flächennutzungsplanes nicht zustehe, weil die Ablehnung der Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans durch die Bezirksregierung E zu Recht erfolgt sei. Die Kammer hat dazu wie folgt ausgeführt:
„Ein Versagungsgrund nach § 6 Abs. 2 BauGG ist gegeben, weil die 28. Änderung des Flächennutzungsplanes mit den materiellen Vorgaben des BauGB unvereinbar ist, nämlich ein Verstoß gegen die Erfordernisse des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 6 BauGB) vorliegt.
Gemäß § 4 Abs. 3 BauGB sind die Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange in der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB zu berücksichtigen; Belange, die von den Trägern öffentlicher Belange nicht innerhalb der Frist des Absatzes 2 Satz 1 vorgetragen wurden, werden in der Abwägung nicht berücksichtigt, es sei denn, die verspätet vorgebrachten Belange sind der Gemeinde bekannt oder hätten ihr bekannt sein müssen. Dem entsprechend sind die Belange der Interessen des Strafvollzugs in der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB zu berücksichtigen, obgleich die Einwände des Bundesvermögensamtes erst mit Schreiben vom 20. Januar 1999 erfolgt sind - aus der im Tatbestand detailliert geschilderten zeitlichen Abfolge ergibt sich, dass das Interesse des Landes Nordrhein-Westfalen, die ehemalige NATO- Kaserne für Zwecke der Justizverwaltung zu nutzen, der Klägerin vor der Fassung des maßgeblichen Ratsbeschlusses vom 17. Mai 1999 bekannt war.
Gemäß § 1 Abs. 6 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Dieses so genannte Abwägungsgebot wird zunächst dann verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Es ist ferner dann verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Schließlich liegt eine solche Verletzung auch dann vor, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungsgebot jedoch genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet,
vergl. zum Vorstehenden OVG NRW, Urteil vom 26. Oktober 1999 - 11 a D 173/96.NE -.
Die 28. Änderung des Flächennutzungsplanes ist in mehrfacher Hinsicht abwägungsfehlerhaft; die Änderung leidet an erheblichen Mängeln im Abwägungsvorgang. Der Abwägungsvorgang ist deshalb fehlerhaft, weil der Rat der Klägerin das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Strafvollzug nicht angemessen, also fehlerhaft, gewichtet und es deshalb nicht mit der ihm zukommenden Bedeutung in die Abwägung eingestellt hat. Das Interesse des Landes Nordrhein-Westfalen, die ehemalige NATO-Kaserne für Zwecke der Justizverwaltung zu nutzen, gehört zum notwendigen Abwägungsmaterial und war bei der Entscheidung über die 28. Änderung des Flächennutzungsplanes in die Abwägung einzustellen. Bei der Gewichtung des Abwägungsmaterials - die die Gemeinde unter Berücksichtigung der ihr zustehenden planerischen Gestaltungsfreiheit vorzunehmen hat - kommt es maßgeblich auf die Bedeutung der abwägungsrelevanten Belange und auf deren tatsächliches Betroffensein an, das heißt in welchem konkreten Ausmaß der jeweilige Belang von der Planung berührt wird. Dabei sind die Grenzen der Gestaltungsfreiheit überschritten, wenn einer der betroffenen Belange in geradezu unvertretbarer Weise zu kurz kommt, das heißt wenn sein Gewicht verkannt wird und deshalb das Verhältnis zwischen ihm und dem Planungsinhalt auch bei Berücksichtigung der Planungshoheit nicht mehr aufgeht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974, BRS 28 Nr. 4.
In dem Schreiben des Staatssekretärs Dr. S - Ministerium für Inneres und Justiz - vom 13. Januar 1999 an den Gemeindedirektor der Klägerin, welches den Fraktionen zugestellt worden ist, wurde auf die Überbelegungssituation in den Justizvollzugsanstalten des Landes Nordrhein-Westfalen hingewiesen, die auch durch die hohe Zahl von zu vollstreckenden Ersatzfreiheitsstrafen mit verursacht wird. Demgemäß hat der Landtag ein Sofortprogramm beschlossen, das unter anderem zum Gegenstand hat, Gefangene, bei denen wegen Uneinbringlichkeit einer verhängten Geldstrafe ausschließlich eine Ersatzfreiheitsstrafe zu vollstrecken ist, in einer speziell für diese Vollstreckungsform einzurichtenden offenen, aber dennoch in bestimmter Weise gesicherten Anstalt zusammen zu fassen. Mehrere aufgelassene Kasernen sind besichtigt und zwei Standorte in die nähere Wahl gezogen worden, wobei die Entscheidung angesichts der akuten Haftplatznot und in Verantwortung für die innere Sicherheit in Nordrhein-Westfalen zügig getroffen werden muss. Letztendlich war die Entscheidung auf den Standort H gefallen, da die dortige Liegenschaft im Vergleich zu den anderen Objekten die wenigsten Berührungspunkte zur umgebenden Wohnbebauung aufweist und die Unterbringungseinheiten relativ kurzfristig bezugsfertig sind. Der Plangeber hat das Gewicht dieser Belange so nicht in den Blick genommen, vielmehr fehlgewichtet und damit die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt. Wie aus der Sitzungsvorlage zu entnehmen ist, die dem maßgeblichen Ratsbeschluss vom 17. Mai 1999 zu Grunde liegt und die maßgeblichen Erwägungen wiedergibt, finden sich dort zwar die Erwägungen „so wichtig und richtig auch das Vorhaben der Landesregierung sein mag, die regulären Justizvollzugsanstalten von der Verbüßung von Ersatzfreiheitsstrafen zu entlasten", einzelne wichtige Belange sind jedoch nicht aufgeführt, sodass der Rat der Klägerin darauf nicht detailliert eingegangen ist, sondern die Interessen des Landes NRW nur pauschal gewertet hat. Wenn in der Sitzungsvorlage die maßgeblichen Erwägungen damit begründet werden, für die Wahl H als Standort der JVA würden im Wesentlichen finanzielle Aspekte angeführt, werden die geltendgemachten und abzuwägenden öffentlichen Belange unzutreffend auf die Kostengünstigkeit des Standorts reduziert. Demgegenüber war - wie dem oben angeführten Schreiben vom 13. Januar 1999 zu entnehmen ist - letztlich für die Entscheidung des Standortes H maßgeblich, dass die dortige Liegenschaft im Vergleich zu den anderen Objekten die wenigsten Berührungspunkte zur umgebenden Wohnbebauung aufweist; dieser Gesichtspunkt erweist sich nach den Örtlichkeiten als zutreffend. Dem Rat der Klägerin war bekannt, dass sich die Vollzugsanstalten im Land Nordrhein-Westfalen derzeit kaum mehr verkraftbaren Kapazitätsproblemen ausgesetzt sehen; die vorhandenen Haftplätze sind erheblich überbelegt, wobei die starke Belastung des Vollzugs auch durch die hohe Anzahl von zu vollstreckenden Ersatzfreiheitsstrafen mit verursacht wird. Belange wie die Sicherstellung eines zügigen Strafvollzugs aus Gründen der inneren Sicherheit oder ordnungsgemäße Unterbringung der Häftlinge bzw. Wahrung der gesundheitlichen Anforderungen sind mit dem pauschalen Einbringen der Wichtigkeit und Richtigkeit nicht ihrer Bedeutung entsprechend in die Abwägung eingestellt und damit nicht gegen die von dem Rat der Klägerin für wichtiger gehaltenen Belange gerecht abgewogen worden. Damit leidet der Abwägungsvorgang an einer Verkennung der Interessenlage des Landes Nordrhein-Westfalen und damit an einem Defizit. Im Übrigen liegt es - abgesehen von den oben aufgeführten Gründen der Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Strafvollzugs - durchaus im öffentlichen Interesse, bei der Unterbringung von Häftlingen Lösungen zu finden, deren Kosten sich in einem noch vertretbaren Rahmen halten. Dabei sind auch die Interessen zu werten, die das Land NRW daran hat, jetzt leer stehende Einrichtungen ehemaliger Kasernen einer wirtschaftlich sinnvollen Nutzung zuzuführen.
Andererseits hat der Rat der Klägerin ausweislich der laut Sitzungsvorlage maßgeblichen Erwägungen den Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht, in dem er nämlich das Entwicklungsinteresse der Gemeinde H mit zu starker Gewichtung in die Abwägung eingestellt hat, die zudem auf unzutreffenden bzw. zumindest nicht nachvollziehbar begründeten Tatsachenfeststellungen beruht. Der Rat der Klägerin hat sich davon leiten lassen, dass die Nutzung der NATO-Kaserne als JVA einen weiteren Ausbau von Freizeit- und Erholungseinrichtungen in der Gemeinde H verhindere. Eine Realisation dieser Einrichtungen sei an anderer Stelle des Gemeindegebiets aus vielerlei Gründen nicht sinnvoll bzw. gänzlich unmöglich. Zum einen fehlten hierzu geeignete Flächen mit ähnlicher Standortgunst, zum anderen könnten die am geplanten Standort gegebenen Synergieeffekte mit bereits vorhandenen Einrichtungen nicht realisiert werden. Eine Entwicklung der geplanten Freizeiteinrichtungen an anderer Stelle H sei nicht möglich.
Diese Absolutheit der Feststellungen ist nicht einsichtig - in jedem Fall aber nicht nachvollziehbar begründet. Ein weiterer Ausbau von Freizeit- und Erholungseinrichtungen - unterstellt dass hierfür überhaupt ein Bedarf besteht, dies wäre gegebenenfalls noch zu überprüfen - ist ebenso gut auf den Flächen südlich bzw. südwestlich des ehemaligen Kasernengeländes möglich. Dieses Gebiet könnte ebenfalls durch die von der L 00 abzweigende Zuwegung zum Kasernengelände erschlossen werden; gleichermaßen ist räumliche Nähe zu den vorhandenen Freizeiteinrichtungen gegeben, die östlich angrenzen - das Kasernengelände liegt räumlich weiter nördlich abgesetzt. Das westlich an die bestehenden Freizeiteinrichtungen angrenzende Gebiet war in dem rechtskräftigen Flächennutzungsplan als Fläche für den Gemeinbedarf mit der Zweckbestimmung Museum dargestellt, durch die 28. Änderung soll zum überwiegenden Teil eine Umwandlung in Fläche für die Landwirtschaft vorgenommen werden, ohne die Möglichkeit als Erweiterungsbereich für Freizeit- und Erholungseinrichtungen in Betracht zu ziehen. Als weitere Alternativfläche wäre das Gebiet östlich der Straße J in den Blick zu nehmen gewesen; dieses ist in dem geltenden Flächennutzungsplan als Sondergebiet mit der Zweckbestimmung Erholungs-, Freizeit- und Übernachtungseinrichtungen dargestellt. Ausweislich der Planunterlagen weist es ebenfalls räumlichen Zusammenhang mit den bestehenden Freizeiteinrichtungen auf. In der Sitzungsvorlage Nr. P VI/249 V vom 11. Februar 1997 zur Vorberatung im Planungs- und Umweltausschuss und zur Beschlussfassung im Rat über die 28. Änderung des Flächennutzungsplanes ist ausgeführt, gegebenenfalls sei die gleichartige Darstellung östlich der „J" entsprechend zurückzunehmen. Erwägungen, die entsprechende Darstellung östlich der „J" zu belassen, um gleichermaßen den Belangen des Strafvollzugs Rechnung tragen zu können, fehlen.
Unabhängig von oben erörterten, zwischen den Parteien streitigen Gegebenheiten ist die Kammer der Auffassung, dass das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB auch insoweit verletzt worden ist, als in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Nördlich an das geplante Sondergebiet mit der Zweckbestimmung Erholungs-, Freizeit- und Übernachtungseinrichtungen angrenzend befindet sich die Ortslage W mit der überwiegenden Nutzung als reines Wohngebiet. Die Klägerin plant ausweislich des Erläuterungsberichts lärmintensive Freizeitnutzungen. Zur Vereinbarkeit beider Nutzungsarten fehlen jegliche Erwägungen, insbesondere dahingehend, welchen Lärmbelastungen das Wohngebiet ausgesetzt ist."
Aus Vorstehendem folgt, dass die Antragstellerin die geltend gemachte Rechtsposition mithin nicht in Anspruch nehmen kann. Zwar ist gegen vorbezeichnetes Urteil Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt worden - Az.: 10 A 3283/01 OVG NRW -; die Begründung mit Schreiben des Prozessbevollmächtigten vom 24. Juli 2001 vermag die Rechtsauffassung und die Rechtsausführungen der Kammer jedoch nicht zu ändern.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.
Der Streitwert wird auf 12.500,-- Euro festgesetzt, §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 20 Abs. 3 GKG.
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt, weil der Widerspruch der Antragstellerin gegen den Zustimmungsbescheid der Antragsgegnerin vom 10. September 2001 - Errichtung einer offenen Vollzugseinrichtung für maximal 250 Gefangene in der Sonderform für Ersatzfreiheitsstrafen in der ehemaligen NATO- Kaserne H -, mit dem zugleich das fehlende Einvernehmen der Antragstellerin gemäß § 37 Abs. 1 BauGB ersetzt worden ist, nach der hier nur möglichen summarischen Prüfung des Streitfalls voraussichtlich erfolglos bleiben dürfte und deshalb die gemäß §§ 80 Abs. 5, 80a Abs. 3 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin ausgeht.
Nach Auffassung der Kammer gelten diese durch das OVG NRW aufgestellten Grundsätze im Bereich des nordrhein- westfälischen Landesrechts für den Fall der Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens gemäß § 37 Abs. 1 BauGB entsprechend, wenn mit dem Zustimmungsbescheid durch die gleiche Behörde das Einvernehmen ersetzt wird; die von dem Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin angeführte Entscheidung ist nach Auffassung der Kammer nicht einschlägig, weil sie sowohl eine andere Fallkonstellation wie anderweitiges Landesrecht betrifft.
Gemäß § 4 Abs. 3 BauGB sind die Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange in der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB zu berücksichtigen; Belange, die von den Trägern öffentlicher Belange nicht innerhalb der Frist des Absatzes 2 Satz 1 vorgetragen wurden, werden in der Abwägung nicht berücksichtigt, es sei denn, die verspätet vorgebrachten Belange sind der Gemeinde bekannt oder hätten ihr bekannt sein müssen. Dem entsprechend sind die Belange der Interessen des Strafvollzugs in der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB zu berücksichtigen, obgleich die Einwände des Bundesvermögensamtes erst mit Schreiben vom 20. Januar 1999 erfolgt sind - aus der im Tatbestand detailliert geschilderten zeitlichen Abfolge ergibt sich, dass das Interesse des Landes Nordrhein-Westfalen, die ehemalige NATO-Kaserne für Zwecke der Justizverwaltung zu nutzen, der Klägerin vor der Fassung des maßgeblichen Ratsbeschlusses vom 17. Mai 1999 bekannt war.
Die 28. Änderung des Flächennutzungsplanes ist in mehrfacher Hinsicht abwägungsfehlerhaft; die Änderung leidet an erheblichen Mängeln im Abwägungsvorgang. Der Abwägungsvorgang ist deshalb fehlerhaft, weil der Rat der Klägerin das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Strafvollzug nicht angemessen, also fehlerhaft, gewichtet und es deshalb nicht mit der ihm zukommenden Bedeutung in die Abwägung eingestellt hat. Das Interesse des Landes Nordrhein- Westfalen, die ehemalige NATO-Kaserne für Zwecke der Justizverwaltung zu nutzen, gehört zum notwendigen Abwägungsmaterial und war bei der Entscheidung über die 28. Änderung des Flächennutzungsplanes in die Abwägung einzustellen. Bei der Gewichtung des Abwägungsmaterials - die die Gemeinde unter Berücksichtigung der ihr zustehenden planerischen Gestaltungsfreiheit vorzunehmen hat - kommt es maßgeblich auf die Bedeutung der abwägungsrelevanten Belange und auf deren tatsächliches Betroffensein an, das heißt in welchem konkreten Ausmaß der jeweilige Belang von der Planung berührt wird. Dabei sind die Grenzen der Gestaltungsfreiheit überschritten, wenn einer der betroffenen Belange in geradezu unvertretbarer Weise zu kurz kommt, das heißt wenn sein Gewicht verkannt wird und deshalb das Verhältnis zwischen ihm und dem Planungsinhalt auch bei Berücksichtigung der Planungshoheit nicht mehr aufgeht,

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80a, 80 Abs. 5 VwGO
§§ 212a BauGB, 80a, 80 Abs. 5 VwGO
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 13 Abs. 1 Satz 1, 20 Abs. 3
GKG
§§ 80 Abs. 5, 80a Abs. 3 VwGO
§§ 212a BauGB, 80a, 80 Abs. 5
VwGO
§ 212a BauGB
§ 36 BauGB
§ 37 Abs. 1 BauGB
§ 80 Abs. 5, 80a
Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 1
VwGO
§ 6 Abs. 2 BauGG
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 4 Abs. 3 BauGB
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 6
BauGB

Zitierte Entscheidungen: 25 K 3191/00
10 A 3283/01