Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-09, Aktenzeichen 6 K 506/06
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2006:0509.6K506.06.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 6. September 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung L. vom 16. Februar 2006 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt in E. -N. eine offene Getreideannahmestelle. Nachdem sich Anwohner über erhebliche Staub- und Lärmbelästigungen beschwert hatten, ordnete der Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 folgendes an:
"1. Die o. g. offene Anlage zum Be- und Entladen von Getreide ist vor der anstehenden Erntesaison (Beginn Anfang Juli) des Jahres 2003 entweder - einzuhausen und mit einer Randabsaugung zu versehen oder - eine Randabsaugung mit ausreichender Saugleistung zu installieren, so dass ein Betrieb ohne eine erhebliche Staubbelästigung gewährleistet ist.
Die Entladung des Getreides auf Lkw hat so zu erfolgen, dass die Fallstrecke des Getreides minimiert wird.
Die abgesaugte Luft ist in den v. g. Fällen so zu entstauben, dass die im Abgas enthaltenen staubförmigen Emissionen (Gesamtstaub einschließlich Feinstaub) die Massenkonzentration von 20 mg/m³ nicht überschreiten.
2. Die Anlage ist so zu betreiben, dass die von diesen Anlagen verursachten Geräuschimmissionen folgende Werte ... nicht überschreiten: ..."
Weiterhin hieß es in der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003:
"Sollten Sie den o. g. Anordnungen zu den genannten Terminen nicht nachkommen, so wird Ihnen hiermit ... für die Nichteinhaltung der Anordnung ein Zwangsgeld in Höhe von je 5.000,- EUR ... angedroht."
Die Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 wurde der Klägerin am 18. Juni 2003 zugestellt. Widerspruch wurde nicht erhoben.
Nachdem es im Sommer 2005 erneut zu Anwohnerbeschwerden gekommen war, setzte der Beklagte mit Bescheid vom 6. September 2005, adressiert an den "Geschäftsführer der Firma G. J. GmbH & Co. KG" und zugestellt am 19. September 2005, ein Zwangsgeld i.H.v. 5.000,- EUR fest und drohte gleichzeitig ein erneutes Zwangsgeld i.H.v. 10.000,- EUR an, "für den Fall, dass die in der Ordnungsverfügung vom 17.06.2003 ... genannten Maßnahmen nicht bis zum 01.01.2006 vollständig erfüllt sind". Zur Begründung führte der Beklagte aus, örtliche Überprüfungen hätten ergeben, dass die Klägerin die mit Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 angeordneten Maßnahmen nicht durchgeführt habe. Eine erneute Zwangsgeldandrohung sei notwendig, um eine Durchsetzung der "Anordnungen der Ordnungsverfügung zu gewährleisten". Die Klägerin erhob am 19. Oktober 2005 Widerspruch. Mit dem Beklagten habe im Vorfeld der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 Einigkeit darüber bestanden, dass eine Einhausung aus Platz- bzw. Zufahrtsgründen nicht realisierbar sei. In Anbetracht der Verfügung sei innerhalb kurzer Zeit eine Randabsaugung durch eine Fachfirma installiert worden. Zur Reduzierung der Fallstrecke des Getreides bei der Verladung auf Lkw sei noch vor der Ernte 2003 ein flexibler Stutzen an das Verladerohr angebracht worden. Der von der Randabsaugung abgesaugte Staub werde nicht nach außen emittiert, so dass hiervon keine Belästigung ausgehen könne. Vor der Ernte 2004 seien von einer Fachfirma noch weitere Ansaugschlitze an der Randabsaugung angebracht worden. Dadurch habe sich die Absaugleistung weiter verbessert. Vor der Ernte 2005 sei zudem das komplette Verladerohr erneuert worden. Das neue Rohr sei so tief wie möglich angebracht worden. Dadurch sei ersichtlich, dass die angeordneten Maßnahmen durchgeführt worden seien.
Mit Widerspruchsbescheid vom 16. Februar 2006 wies die Bezirksregierung L. den Widerspruch zurück.
Die Klägerin hat am 16. März 2006 Klage erhoben.
Zur Begründung trägt sie ergänzend im wesentlichen vor, fraglich sei bereits, ob die Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 und der Bescheid vom 6. September 2005 überhaupt dem richtigen Adressaten zugestellt worden seien. Jedenfalls sei die Zwangsgeldfestsetzung rechtswidrig. Die Klägerin habe Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 nämlich erfüllt. Zu berücksichtigen sei auch der Zeitablauf, der dadurch eingetreten sei, dass der Beklagte mit der Festsetzung des Zwangsgeldes bis nach der Ernte 2005 zugewartet habe.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
den Bescheid des Beklagten vom 6. September 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung L. vom 16. Februar 2006 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Beklagten und der Bezirksregierung L. vorgelegten Verwaltungsvorgänge (jeweils 1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten gemäß §§ 87 a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 6. September 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung L. vom 16. Februar 2006 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung eines Zwangsgeldes ist § 64 Satz 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW -).
Nach dieser Vorschrift setzt die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel fest, wenn die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt wird.
Die Rechtmäßigkeit einer Zwangsgeldfestsetzung setzt u. a. voraus, dass diese auf einer i.S.v. § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW), § 63 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW inhaltlich hinreichend bestimmten Zwangsgeldandrohung beruht. Dies gilt auch dann, wenn die Zwangsgeldandrohung bestandskräftig ist. Zwar führt die Bestandskraft einer Zwangsgeldandrohung grundsätzlich dazu, dass sie ausreichende Grundlage für eine androhungsgemäß erfolgende Zwangsgeldfestsetzung ist, ohne dass deren Rechtmäßigkeit von der etwaigen Rechtswidrigkeit der bestandskräftigen Androhung berührt würde. Dies hat zur Folge, dass die Bestandskraft der Zwangsmittelandrohung Einwendungen etwa gegen die Verhältnismäßigkeit ihrer Höhe oder die Wahl des angedrohten Zwangsmittels im Verfahren gegen die Zwangsmittelfestsetzung auszuschließen vermag. Die Bestandskraft kann allerdings nicht dazu führen, dass so schwerwiegende Fehler der Zwangsmittelandrohung für die spätere Zwangsgeldfestsetzung unbeachtlich sind, die ihr die Geeignetheit für den bestimmungsgemäßen Zweck nehmen, den Vollstreckungsschuldner erkennen zu lassen, welches Zwangsmittel er in welchem Fall zu erwarten hat. Leidet die Zwangsgeldandrohung an einem so schwerwiegenden Fehler, der ihre hinreichende Bestimmtheit ausschließt, kann sie trotz Unanfechtbarkeit nicht taugliche Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung sein. Dies ist notwendige Folge des Aufeinanderbezogenseins der verschiedenen Stufen des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens. Einer Entscheidung darüber, ob eine mangelnde Bestimmtheit bereits zur Nichtigkeit der Zwangsgeldandrohung führt (§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW), bedarf es daher nicht.
Vgl. Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Urteil vom 17. August 1995 - 5 S 71/95 -, juris und Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungsreport (NVwZ- RR) 1996, 612 ff.; siehe auch Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 11. Mai 2000 - 10 B 306/00 -, juris, demzufolge die Annahme näher liegt, dass ein inhaltlich nicht hinreichend bestimmter Verwaltungsakt ungeachtet seiner Unanfechtbarkeit wegen der Unklarheit über die getroffene und zu vollstreckende Regelung nicht vollzugsfähig ist und aus diesem Grund keine geeignete Grundlage für die Verwaltungsvollstreckung bildet.
Die Androhung eines einheitlichen Zwangsgeldes im Hinblick auf eine Vielzahl unterschiedlicher Handlungspflichten ist somit ungeachtet der Bestandskraft der Androhungsverfügung keine taugliche Grundlage für eine spätere Zwangsgeldfestsetzung, wenn nicht erkennbar ist, für den Verstoß gegen welche Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflicht ein Zwangsgeld in welcher Höhe angedroht ist. Eine Androhung zur Durchsetzung mehrerer Verpflichtungen muss nämlich erkennen lassen, ob sie sich auf Verstöße gegen jede einzelne Verpflichtung bezieht oder nur auf Verstöße gegen alle Verpflichtungen zugleich. Sie muss also sozusagen "pflichtenscharf" ausgestaltet werden.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. August 1995 - 5 S 71/95 -, juris und NVwZ-RR 1996, 612 ff.; Hessischer VGH, Urteil vom 21. Oktober 1993 - 4 UE 1286/89 - juris, sowie Bundesverwaltungsgericht, Gerichtsbescheid vom 26. Juni 1997 - 1 A 10.95 -, NVwZ 1998, 393 ff.
Gemessen an diesem Maßstab ist die streitgegenständliche Festsetzung eines Zwangsgeldes rechtswidrig, weil die ihr zugrunde liegende - wenn auch bestandskräftige - Zwangsgeldandrohung in der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 inhaltlich nicht hinreichend bestimmt und deswegen jedenfalls nicht vollzugsfähig ist. Denn es lässt sich ihr auch nach Vornahme einer Auslegung entsprechend § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuchs nicht hinreichend deutlich entnehmen, ob sie sich auf einen Verstoß gegen alle der in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 enthaltenen selbständigen Handlungspflichten (Errichtung einer Einhausung mit Randabsaugung oder einer Randabsaugung mit ausreichender Saugleistung, Minimierung der Fallstrecke des Getreides, Entstaubung der abgesaugten Luft) - nur um diese geht es vorliegend - bezieht oder ob es ihr zufolge für die Auslösung eines Zwangsgeldes i.H.v. 5.000,- EUR ausreichte, wenn die Klägerin nur eine der in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung bezeichneten verschiedenen Verpflichtungen nicht erfüllte.
Vgl. zu den Bestimmtheitsanforderungen für eine Zwangsgeldandrohung auch OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 2000 - 10 B 306/00 -, juris.
Der Wortlaut der Zwangsgeldandrohung in der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 lässt eine hinreichend eindeutige Antwort auf diese Frage nicht zu. Die Formulierung von den "o. g. Anordnungen" erlaubt - zumal unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 neben ihrer Ziffer 1 auch noch eine Ziffer 2 beinhaltet, mit der gegen Geräuschimmissionen eingeschritten wird - sowohl die Lesart, dass ein Zwangsgeld - in dem allein in Rede stehenden Zusammenhang der (Nicht-)Erfüllung der Ziffer 1 - erst dann festgesetzt werden kann, wenn die Klägerin keiner der Pflichten aus Ziffer 1 nachkommt, also im Falle vollständiger Nichterfüllung, als auch die Sichtweise, dass ein Zwangsgeld schon dann verhängt werden kann, wenn die Klägerin nur eine der Pflichten der Ziffer 1 nicht erfüllt, mithin auch bei teilweiser Nichterfüllung. Der Inhalt der Zwangsgeldandrohung wird weiterhin nicht klarer durch die im Singular gefasste Wendung "Nichteinhaltung der Anordnung" in Verbindung mit dem Passus "Zwangsgeld in Höhe von je 5.000,- EUR". Denn auch danach bleiben die aufgeworfenen Zweifelsfragen offen, wenngleich mit Rücksicht auf das Wort "je" die Annahme näher liegen könnte, die Zwangsgeldandrohung erstrecke sich auf jede einzelne der Handlungspflichten der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003, also auch auf jede einzelne der Handlungspflichten in ihrer Ziffer 1.
Dagegen spricht aber wiederum der weitere Verfahrensverlauf, weshalb der letztendliche Bedeutungsgehalt der Zwangsgeldandrohung auch nicht anhand dessen mit hinreichender Sicherheit erschlossen werden kann. Denn obwohl die Klägerin nach Auffassung des Beklagten keine der sich aus Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 ergebenden drei Handlungspflichten, zwischen denen der Beklagte im angefochtenen Bescheid ausdrücklich differenziert, erfüllt hat, beschränkt sich die Zwangsgeldfestsetzung auf einen Betrag von 5.000,- EUR.
Ein hinreichend bestimmter Inhalt der Zwangsgeldandrohung in der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 war schließlich auch nicht aufgrund der Ausführungen der Vertreter des Beklagten im Erörterungstermin am 3. Mai 2006 zu ermitteln. Vielmehr sind diese der Einschätzung des Gerichts, die Zwangsgeldfestsetzung könnte sich infolge einer Unbestimmtheit der vorausgegangenen Zwangsgeldandrohung als rechtswidrig erweisen, nicht entgegen getreten.
Das Gericht erlaubt sich auf den im Erörterungstermin von den Vertretern des Beklagten geäußerten Wunsch die Anmerkung, dass sich das Verdikt der Unbestimmtheit der Zwangsgeldandrohung - wie sich aus den vorstehenden Ausführungen an sich auch bereits ergibt - etwa vermeiden ließe, indem der Beklagte diese explizit auf jede einzelne Handlungspflicht der Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 bezöge. Denkbar wäre insoweit - nach entsprechender Anpassung von Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 - beispielweise eine Formulierung wie: "Für den Fall, dass die Klägerin die Verpflichtung aus Ziffer 1 b) bis zum ... nicht erfüllt, wird ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- EUR angedroht."
Die weitere Zwangsgeldandrohung im streitbefangenen Bescheid i.H.v. 10.000,- EUR ist ebenfalls rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Unter Anwendung der dargestellten Grundsätze ermangelt auch sie der erforderlichen Bestimmtheit. Wie bereits in der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 droht der Beklagte das Zwangsgeld nicht "pflichtenscharf" an, sondern bezieht es zu pauschal auf die "in der Ordnungsverfügung vom 17.06.03 ... genannten Maßnahmen."
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 87 a Abs. 2
und 3, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW
§
44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 133 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11,
711 der Zivilprozessordnung
§ 64 Satz 1
des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1996, 612
NVwZ 1998, 393
5 S 71/95
10 B 306/00
4 UE 1286/89
1 A 10.95