Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-01-10, Aktenzeichen 1 A 4449/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0110.1A4449.19.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren und – unter entsprechender Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung von Amts wegen – für das erstinstanzliche Verfahren auf die Wertstufe bis 10.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin, der Erbin des zwischenzeitlich verstorbenen Klägers (im Folgenden: Kläger), auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
I. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Verpflichtung der Beklagten, den Ruhensbescheid vom 2. Oktober 1996 unter Abänderung des Aufhebungs- und Neufestsetzungsbescheides vom 5. Dezember 2016 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 28. Februar 2017 mit Wirkung zum 1. April 2004 zurückzunehmen, im Wesentlichen mit der folgenden Begründung abgewiesen: Rechtsgrundlage für die Entscheidung sei § 51 Abs. 5 i. V. m. § 48 Abs. 1 VwVfG. Danach könne die Behörde einen Verwaltungsakt, der im Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig gewesen sei, aufheben; ein Anspruch auf Aufhebung bestehe, wenn das der Behörde grundsätzlich eröffnete Ermessen in der Weise reduziert sei, dass allein die Aufhebung des Verwaltungsakts ermessensgerecht sei. Die Beklagte habe den grundsätzlichen Anspruch des Klägers auf Aufhebung des Ruhensbescheides vom 2. Oktober 1996 mit der Aufhebung ab dem 1. Oktober 2013 erfüllt. Ein Anspruch auf weitergehende Aufhebung ab dem 1. April 2004 bestehe nicht. Dass der Ruhensbescheid vom 2. Oktober 1996 rechtswidrig gewesen sei, ergebe sich aus dem (rechtskräftigen) Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. Juni 2016 – VG Köln 23 K 3098/14 –, juris. Daraus ergebe sich ferner, dass die Beklagte dem Grunde nach zur Aufhebung des Ruhensbescheides verpflichtet gewesen sei, weil mit Ablauf des Monats März 2004 der Kapitalbetrag durch die Ruhensbeträge vollständig aufgezehrt worden sei. Die Beklagte habe mit Bescheid vom 5. Dezember 2016 in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ihr Ermessen dahingehend ausgeübt, dass sie den Zeitpunkt der Antragstellung des Klägers auf Wiedergreifen des Verfahrens als maßgeblichen Zeitpunkt für die Aufhebung des Ruhensbescheides bestimmt habe. Die verwaltungsgerichtliche Prüfung des der Verwaltung eingeräumten Ermessensspielraums sei nach § 114 VwGO beschränkt. Innerhalb des durch den Zweck der Ermächtigung gebildeten Ermessensraums habe die Behörde bei der Auswahl der Gesichtspunkte grundsätzlich Ermessensfreiheit. Es müssten (nur) die wesentlichen, nicht aber alle Gesichtspunkte des Einzelfalls einbezogen werden. Rechtlich begrenzt und gerichtlich überprüfbar sei die Ermessensausübung nach § 40 VwVfG nur, soweit sie durch den Zweck der Ermächtigung und die gesetzlichen Grenzen der Ermessensausübung gebunden werde. Das Ermessen sei – wie jedes staatliche Tun – an den Gleichheitssatz gebunden. Jede Entscheidung im Rechtsstaat müsse nicht nur in sich sachgerecht, sondern auch im Vergleich mit anderen rechtmäßig sein. So führe eine regelmäßige Praxis zu einer Selbstbindung der Verwaltung, die nur aus sachlichem Grund geändert werden dürfe. Ein solcher könne sich aus den Besonderheiten des konkreten Falles oder aus der Absicht ergeben, aufgrund eines sachlich einleuchtenden Grundes in Zukunft die Praxis zu ändern. Wenn sich die Behörde für ihre Ermessenshandhabung zulässigerweise binde, könne ein Ermessensfehler in aller Regel nur dann mit Erfolg geltend gemacht werden, wenn der Antragsteller dartue, dass die Behörde in seinem Fall von der Verwaltungspraxis abgewichen sei. Ausgehend von diesen Grundsätzen seien keine Ermessensfehler zu erkennen. Zunächst sei das Ermessen hinsichtlich der Wahl des Zeitpunktes nicht „auf Null“ reduziert. Dies sei bereits in dem rechtskräftigen Urteil festgestellt worden. Dass die Aufrechterhaltung des ursprünglichen Ruhensbescheides schlechthin unerträglich gewesen sei, führe nur zu der Ermessensreduzierung hinsichtlich des „Ob“ des Aufgreifens des Verfahrens, nicht aber hinsichtlich des „Wie“, d. h. des Zeitpunktes der Aufhebung. Auch ein Ermessensausfall sei nicht gegeben. Die Beklagte habe erkannt, dass ihr im Rahmen des § 48 VwVfG ein Ermessensspielraum auch mit Blick auf den zu wählenden Zeitpunkt zustehe. Ferner sei kein Ermessensdefizit gegeben. Die Beklagte habe insbesondere berücksichtigt, dass der ursprünglich erhaltene Kapitalbetrag durch Einbehalt der monatlichen Kürzungsbeträge nach § 55 b SVG a. F. ab dem 1. April 2004 rechnerisch aufgezehrt gewesen sei. Sie habe demgegenüber in rechtlich nicht zu beanstandender Weise aber auch den Aspekt der Rechtssicherheit berücksichtigt. Die Beklagte habe zulässigerweise angenommen, dass die Rechtssicherheit erst im Zeitpunkt des Antrags des Klägers auf Wiederaufnahme des Verfahrens erschüttert worden sei. Zudem habe die Beklagte in ihre Abwägung mit einbeziehen dürfen, dass der Kläger durch den Einbehalt des Kapitalbetrages die Option erlangt habe, Vermögenszuwachs mit dem Betrag in Form von Zinsen, Dividenden, Mietersparnis o. Ä. zu erwirtschaften. Die Beklagte habe für die Auswahl des Zeitpunktes insbesondere auch auf den Gleichbehandlungsgrundsatz hingewiesen. Sie habe auch in anderen gleichgelagerten Fällen – wie dem Verwaltungsgericht aus vorangegangenen Verfahren bekannt sei – auf den Zeitpunkt der Antragstellung abgestellt. Das Ermessen sei auch nicht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit überschritten worden. Es sei nicht ersichtlich, dass es unangemessen und damit für den Kläger unzumutbar gewesen sein sollte, nicht einen früheren Zeitpunkt auszuwählen. Dass die Aufrechterhaltung des Ruhensbescheides rechtswidrig und schlechthin unerträglich gewesen wäre, habe die Beklagte bei ihrer Entscheidung berücksichtigt. Diese Erwägung habe dazu geführt, dass der Ruhensbescheid aufgehoben worden sei. Sie erfordere aber nicht, den Bescheid noch weiter mit Wirkung für die Vergangenheit aufzuheben. Zwar habe das Verwaltungsgericht in dem rechtskräftigen Urteil dazu tendiert, einer Aufhebung zum Zeitpunkt des Aufzehrens des Ruhensbetrages den Vorzug zu geben. Damit habe es aber nicht die von der Beklagten vorzunehmende eigenständige Abwägung vorweggenommen. Die Beklagte habe hier in nicht zu beanstandender Weise insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz sowie den Grundsatz der Rechtssicherheit im Hinblick auf die Bestandskraft des Ruhensbescheides herangezogen und ihnen den Vorzug gegenüber den Erwägungen des Verwaltungsgerichts gewährt. Bestehe eine entsprechende Verwaltungspraxis, sei die Behörde hieran sogar gebunden. Im Rahmen des Wiederaufgreifens des Verfahrens gehe es entgegen der Auffassung des Klägers nicht darum, anstelle des ursprünglichen Bescheides einen neuen Bescheid zu erlassen, der den rechtlichen Anforderungen von Anfang an entspreche. Die Behörde habe darüber zu entscheiden, ob und inwieweit sie einen rechtswidrigen Bescheid aufhebe. Insofern seien im Rahmen des Wiederaufgreifens (zumindest auch) andere Gesichtspunkte zu berücksichtigen als bei der Entscheidung über den Ausgangsbescheid.
II. Die Berufung hiergegen ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Dabei bedeutet „darlegen“ i. S. v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2013– 1 A 106/12 –, juris, Rn. 2 m. w. N.; ferner etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 186, 194 m. w. N.
Hiervon ausgehend rechtfertigt das – fristgerechte – Zulassungsvorbringen in dem Schriftsatz vom 11. Dezember 2019 die begehrte Zulassung der Berufung weder wegen ernstlicher Zweifel an der angefochtenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, dazu 1.) noch wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO, dazu 2.).
1. Eine Zulassung der Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung kommt nicht in Betracht.
Ernstliche Zweifel in diesem Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der Rechtsmittelführer muss darlegen, warum die angegriffene Entscheidung aus seiner Sicht unrichtig ist. Dazu muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen und konkret aufzeigen, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen sie ernstlichen Zweifeln begegnen. Er muss insbesondere die konkreten Feststellungen tatsächlicher oder rechtlicher Art benennen, die er mit seiner Rüge angreifen will. Diesen Darlegungsanforderungen wird (beispielsweise) nicht genügt, wenn und soweit sich das Vorbringen in einer Wiederholung des erstinstanzlichen Vortrags erschöpft, ohne im Einzelnen auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung einzugehen.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 28. August 2018 – 1 A 249/16 –, juris, Rn. 2 ff.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze zeigt das Zulassungsvorbringen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung auf.
a) Das unmittelbar auf den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bezogene Vorbringen unter Punkt 1. Buchst. a), b) und c) des Schriftsatzes vom 11. Dezember 2019 geht von vornherein an der Sache vorbei. Die diesem Vorbringen zugrundeliegende Annahme, das Verwaltungsgericht habe die Beklagte mit dem rechtskräftigen Urteil vom 22. Juni 2016 – 23 K 3098/14 –, juris, uneingeschränkt verpflichtet, den Ruhensbescheid vom 2. Oktober 1996 aufzuheben und insgesamt neu über die Versorgungsbezüge des Klägers zu entscheiden, weshalb sich Fragen des Ermessens und seiner Ausübung gar nicht mehr stellten, trifft im Ansatz nicht zu. Der Tenor des Urteils vom 22. Juni 2016 lautete: „Die Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag des Klägers vom 26. September 2013 auf Rücknahme bzw. Abänderung des Ruhensbescheides vom 2. Oktober 1996 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden“. Die Klage wurde im Übrigen, d. h gerade bezüglich der noch beantragten Verpflichtung, den Ruhensbescheid vom 2. Oktober 1996 vollständig zurückzunehmen, ausdrücklich abgewiesen.
Mit Blick darauf, dass der (vermeintliche) Tenor des Urteils vom 22. Juni 2016 zum Teil inhaltlich deutlich abweichend („…den Bescheid vom 5. Mai 1987 aufzuheben“ bzw. „…erneut über die Versorgungsbezüge des Klägers zu entscheiden“) wörtlich zitiert wird, dürfte offensichtlich sein, dass die Argumentation des Zulassungsvorbringens insgesamt (ursprünglich) einen anders gelagerten Fall und ein anderes Urteil betraf.
b) Auch das – ausdrücklich nur dem Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugeordnete, in der Sache aber rein materiell-rechtliche – Vorbringen unter Punkt 2. des Schriftsatzes vom 11. Dezember 2019 rechtfertigt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung. Danach sei – folge man der Ansicht des Verwaltungsgerichts, der Beklagten habe Ermessen zugestanden – die Entscheidung der Beklagten, anders als vom Verwaltungsgericht angenommen, schon allein deswegen ermessensfehlerhaft, weil die Rechtsgrundsätze aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2013 – 2 C 47.11 –, juris, nicht aufgegriffen und berücksichtigt worden seien. Dieser Rechtsprechung zufolge seien Ruhensabzüge nach § 56 BeamtVG und § 55 b SVG dann und nur dann sowie so lange und nur so lange gerechtfertigt, wie der hierdurch eintretenden „Versorgungslücke", die durch Nicht-Auszahlung rechnerisch zustehender Versorgungsbezüge entstehe, eine „anderweitige Versorgungsleistung" gegenüberstehe. Als eine derartige anderweitige Versorgungsleistung könne lediglich der ausbezahlte und nicht an den Dienstherrn abgeführte Kapitalbetrag angesehen werden. Dieser wachse, einmal erhalten, aber nicht nach und sei – selbst bei günstiger Anlage – jendlich. Wie auch immer man mit fiktiven Erträgnissen rechnen wolle, irgendwann sei er durch die regelmäßigen Ruhensabzüge „aufgezehrt" und könne damit nicht weiter als fortwirkende „anderweitige Versorgungsleistung" betrachtet werden, die geeignet wäre, die Aufrechterhaltung von Ruhensabzügen zu rechtfertigen.
aa) Dieses Vorbringen dringt nicht durch. Es setzt der Annahme des Verwaltungsgerichts, die Beklagte habe dem Umstand, dass der Ruhensbescheid rechtswidrig und seine (grundsätzliche) Aufrechterhaltung schlechthin unerträglich gewesen sei, mit der Entscheidung, das Verfahren wiederaufzunehmen („ob“) und den Bescheid überhaupt zu ändern, ausreichend Rechnung getragen, die bloße, nicht näher begründete gegenteilige Behauptung entgegen, eine Berücksichtigung der rechtswidrigen Ruhensabzüge über den Zeitpunkt der vollständigen Kompensation des Kapitals sei unerträglich und nicht hinnehmbar. Nicht nur insoweit, sondern auch im Übrigen fehlt eine hinreichend substantiierte Auseinandersetzung mit der weiteren Annahme des Verwaltungsgerichts, die Entscheidung, ab wann der Bescheid aufzuheben sei, habe auch in Ansehung der Gründe des rechtskräftigen Urteils vom 22. Juni 2016– 24 K 3098/14 –, juris, im Ermessen der Beklagten gestanden.
bb) Es drängt sich im Übrigen auch nicht auf, dass diese Einschätzung des Verwaltungsgerichts unzutreffend wäre. Die Rechtskraft des Bescheidungsurteils umfasst nicht nur die Verpflichtung der Behörde, überhaupt neu zu entscheiden. Die Behörde ist darüber hinaus auch an die im rechtskräftigen Urteil ausgesprochene Rechtsauffassung des Gerichts gebunden, die sich aus den tragenden Gründen des Urteils ergibt. Nur diese erwachsen in materielle Rechtskraft. Fehlen dort wesentliche Elemente für die Ermessensausübung, tritt insoweit keine Bindung ein. Die Behörde ist daher bei einem Bescheidungsurteil nicht gehindert, den begehrten Verwaltungsakt aus Gründen, deren Heranziehung nicht durch das Bescheidungsurteil untersagt wurde, zu versagen.
Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 113 Rn. 448, m. w. N.
Gemessen hieran war die Beklagte nach den Entscheidungsgründen des Urteils vom 22. Juni 2016 – 23 K 3098/14 –, juris, nicht gebunden, den Ruhensbescheid vom 2. Oktober 1996 bereits ab dem 1. April 2004, dem Zeitpunkt der Aufzehrung des Kapitalbetrages, aufzuheben. Sie musste ihrer Entscheidung nach diesen Vorgaben zunächst die Auffassung des Verwaltungsgerichts zugrunde legen, der Ruhensbescheid sei rechtswidrig, weil kein Endzeitpunkt bestimmt sei (juris Rn. 23 bis 42). Ferner war sie gehalten, ihr – ausdrücklich nicht „auf Null“ reduziertes – Ermessen nach § 48 VwVfG auszuüben (juris, Rn. 43 ff.). Das Verwaltungsgericht hat damals ferner explizit festgestellt, dass ein Anspruch des Klägers auf Rücknahme des Bescheides nicht deshalb bestehe, weil dessen Aufrechterhalten „schlechthin unerträglich“ wäre (juris, Rn. 46 ff.).
Vgl. zu den allgemeinen Maßstäben auch BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 2020 – 2 C 18.19 –, juris , Rn. 42 f. sowie Rn. 52 und 55.
Die Beklagte war bei der Entscheidung, ob und inwieweit sie den Ruhensbescheid aufhebt, lediglich gehalten, den Gesichtspunkt, dass dem Aufzehren des Kapitalbetrags im Sinne einer zeitlichen Zäsur erhebliche Bedeutung zukommt, angemessen in die alle abwägungsrelevanten Ermessensgesichtspunkte gewichtende Entscheidung einzustellen (juris, Rn. 55). Dies hat die Beklagte getan, wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil dargelegt hat (Urteilsabdruck, Seite 6 ff.). Das Ergebnis dieser Gewichtung haben die Entscheidungsgründe des rechtskräftigen Urteils vom 22. Juni 2016 hingegen nicht vorgegeben. Die Beklagte war daher nicht aus Gründen der Rechtskraft gehindert, dort nicht erwähnte Gesichtspunkte der Gleichbehandlung im Verhältnis zu dem (hohen) Gewicht der materiellen Gerechtigkeit ein höheres Gewicht beizumessen.
2. Die Berufung ist nach alledem auch nicht wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Das Verhältnis zwischen der nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. Juni 2016 – 23 K 3098/14 –, juris, gebotenen Neubescheidung des Klägers und der Beachtung der in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zum Ruhen nach § 55 b SVG lässt sich – wie dargestellt – anhand allgemeiner (Auslegungs-) Regeln ohne weiteres bestimmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts, die der Senat in Anwendung der Regelung des § 63 Abs. 3 GKG unter Änderung der auf 47.383, 39 Euro lautenden erstinstanzlichen Festsetzung vornimmt, beruht auf den §§ 40, § 52 Abs. 1 GKG. Anzuwenden sind die Grundsätze zum sog. Teilstatus, da das wirtschaftliche Interesse des Klägers auf das Ende des monatlichen Abzugs von Ruhensbeträgen gerichtet ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss zum Urteil vom 28. März 2018 – 1 A 2411/15 –, juris, Rn. 94 f., und Beschluss vom 30. Juni 2020 – 1 A 227/18 –, juris, Rn. 50, 53 ff.
Da der Ruhensbetrag ab 1. April 2004 402,85 Euro betrug, erreicht der Streitwert der den Zeitraum vom 1. April 2004 bis zum 30. September 2013 betreffenden Klage die Wertstufe bis zu 10.000 Euro (24 x 577,85 Euro = 9.668,40 Euro).
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtkräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 114 VwGO
§ 40 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 55 b SVG
§ 56 BeamtVG
§ 55 b SVG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 23 K 3098/14
1 A 106/12
1 A 249/16
23 K 3098/14
2 C 47.11
24 K 3098/14
23 K 3098/14
2 C 18.19
1 A 2411/15
1 A 227/18