Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-09-06, Aktenzeichen 34 K 348/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:0906.34K348.20.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des nach diesem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem das Auswärtige Amt Ersatz für Auslagen im Zusammenhang mit der Durchführung von Repatriierungsflügen verlangt.
Anfang 2020 wurde das Coronavirus SARS-CoV-2 als Auslöser der sich verbreitenden Erkrankung COVID-19 bekannt. Das Coronavirus breitete sich im Verlauf des Frühjahres 2020 weltweit aus. In der Folge begannen die meisten Staaten angesichts der Gefahr der Überlastung der Gesundheitssysteme, insbesondere der intensivmedizinischen Versorgung, zunehmend, das öffentliche Leben und insbesondere auch den internationalen Reiseverkehr zu beschränken. Im März 2020 befanden sich noch mehrere zehntausend Deutsche und deren Familienangehörige im Ausland. Der internationale kommerzielle Luftverkehr kam zum Erliegen. Am 17. März 2020 begann eine durch das Auswärtige Amt organisierte Rückholaktion, für die 272 Flüge von kommerziellen Fluggesellschaften ganz oder teilweise gechartert wurden, mit denen im Verlauf der folgenden Wochen über 55.000 deutsche Staatsangehörige sowie etwa 7.500 EU-Bürger und rund 3.500 Drittstaatsangehörige aus dem Ausland zurückgeholt wurden.
Die Klägerin ist vietnamesische Staatsangehörige und mit Herrn U..., einem deutschen Staatsangehörigen, verheiratet, von dem sie aber dauernd getrennt ist. Sie lebt mit einem anderen deutschen Staatsangehörigen, nämlich Herrn H..., dem Kläger des Verfahrens VG 34 K 347/20, zusammen.
Im April 2020 hielt sich die Klägerin gemeinsam mit Herrn D... in Vietnam auf.
Am 5./6. April 2020 unterschrieb sie eine „Erklärung gemäß § 6 Konsulargesetz“, in der u.a. der Antrag enthalten ist, „in die von der Bundesregierung zum Schutz vor Katastrophenfolgen organisierten Betreuungsmaßnahmen eingeschlossen zu werden“. Die Teilnahme sei freiwillig. Die gesetzliche Verpflichtung zur Erstattung anteiliger Kosten der Katastrophenmaßnahmen erkannte sie an. Als Kontaktadresse im Bundesgebiet benannte sie Herrn U.... In einer Liste der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Hanoi, in der E-Mail-Anmeldungen zu Repatriierungsflügen eingetragen wurden, ist für die Klägerin vermerkt, sie sei mit einem Deutschen verheiratet.
Mit einem Flugzeug der V... flog sie am 6. April 2020 gemeinsam mit Herrn D... vom Flughafen Hanoi unter der Flugnummer V... nach Frankfurt am Main. Als Gesamtkosten für den Flug stellte die V... der Beklagten 339.144,95 Euro in Rechnung.
Mit Bescheid vom 10. August 2020 setzte das Auswärtige Amt die von der Klägerin der Beklagten für ihre Beförderung nach Deutschland zu erstattenden Auslagen auf 600,- Euro fest. Zur Begründung führte das Auswärtige Amt aus, durch die Corona-Pandemie habe eine erhebliche Gefahr für Leben und Gesundheit bestanden. Repatriierungsflüge seien eine typische und durch die Einstellung des kommerziellen Flugverkehrs erforderliche Hilfsmaßnahme gemäß § 6 Abs. 1 des Konsulargesetzes. Aus verwaltungspraktischen Erwägungen seien die tatsächlich pro Flug angefallenen Auslagen nicht auf die einzelnen Reisenden umgelegt, sondern mittels regional gestufter Pauschalen berechnet worden. Die Pauschalen entsprächen näherungsweise einem durchschnittlichen Ticketpreis in der Economy-Klasse. Besondere Umstände, derentwegen auf die Erstattung zu verzichten sei, seien nicht ersichtlich. Die Lage vor Ort habe eine geordnete Rückführung erlaubt. Es sei davon auszugehen, dass Personen, die finanziell in der Lage seien, Auslandsreisen zu bestreiten, auch unvorhergesehene Ereignisse auf der Reise tragen könnten. Dies gelte insbesondere für die Rückreise ins Heimatland. Von einer vorherigen Anhörung sei abgesehen worden, da der Bescheid mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen worden und die Anhörung nicht geboten gewesen sei. Eine vorherige Anhörung hätte aufgrund der Vielzahl der Fälle einen unverhältnismäßigen Aufwand verursacht, außerdem seien die den Bescheid begründenden Tatsachen bereits bekannt. Der festgesetzte Betrag stelle der Höhe nach keine besondere Belastung dar.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 9. September 2020 vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, es sei fraglich, ob ihr anstelle der tatsächlichen Kosten eine Pauschale in Rechnung gestellt werden dürfe. Auch habe sie keine konkrete Aufschlüsselung der tatsächlichen Kosten der Rückholung erhalten. Zudem stehe eine Rückzahlung der Kosten des ursprünglich gebuchten Fluges aus.
Sie beantragt,
den Bescheid des Auswärtigen Amtes vom 10. August 2020 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die Klägerin sei zu Recht als nichtdeutsche Familienangehörige eines Deutschen, mit dem sie in Haushaltsgemeinschaft lebe oder längere Zeit gelebt habe, in Anspruch genommen worden. Sinn und Zweck der Einbeziehung von Familienangehörigen sei es, Familien und Personen mit einer vergleichbaren Nähebeziehung geschlossen die Konsularhilfe zukommen zu lassen, um diese insbesondere bei der Heimführung nicht trennen zu müssen. Hierunter fielen nicht nur Ehegatten sowie Verwandte und Verschwägerte, sondern auch andere Personen, die längere Zeit als zur Familie gehörig betrachtet und dementsprechend behandelt worden sind. In der weltweiten Notsituation im Frühjahr 2020 habe sie einen möglichst großzügigen Maßstab angelegt und dabei aus Praktikabilitätsgründen maßgeblich auf die Aussagen der Betroffenen vertraut.
Das Gericht hat eine Melderegisterauskunft der Klägerin eingeholt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und – soweit erheblich – Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid des Auswärtigen Amtes vom 10. August 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO). Die Klägerin wird rechtmäßig zum Auslagenersatz in Höhe von insgesamt 600,- Euro für ihre Repatriierung aus Vietnam herangezogen.
1. Rechtsgrundlage der Erstattungsforderung ist § 6 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 5 Satz 1 des Gesetzes über die Konsularbeamten, ihre Aufgaben und Befugnisse – Konsulargesetz – (KonsG) vom 11. September 1974 (BGBl. I S. 2317). Wenn im Konsularbezirk Naturkatastrophen, kriegerische oder revolutionäre Verwicklungen oder vergleichbare Ereignisse, die der Bevölkerung oder Teilen von ihnen Schaden zufügen, eintreten oder einzutreten drohen, sollen die Konsularbeamten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um den Geschädigten oder den Bedrohten, soweit sie Deutsche sind, Hilfe und Schutz zu gewähren, § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 KonsG gilt § 5 Abs. 5 entsprechend, wonach der Empfänger zum Ersatz der Auslagen verpflichtet ist.
a) Der angefochtene Bescheid ist materiell rechtmäßig.
aa) Die sich aus § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG ergebenden tatbestandlichen Voraussetzungen liegen vor. Die Klägerin hat konsularische Hilfe in einem Katastrophenfall im Sinne der Norm empfangen, sie unterfällt trotz fehlender deutscher Staatsangehörigkeit dem persönlichen Anwendungsbereich dieser Vorschrift.
(1) Im Zeitpunkt der Evakuierung im April 2020 war Vietnam von der Corona-Pandemie betroffen. Hierbei handelt es sich um ein mit Naturkatastrophen, kriegerischen oder revolutionären Verwicklungen, die der Bevölkerung oder Teilen von ihnen Schaden zufügen, vergleichbares Ereignis. Den genannten Ereignissen ist gemein, dass diese durch ihren Geschehensablauf Schäden oder Gefahren für eine größere Anzahl von Menschen, darunter Deutsche im Konsularbezirk, zur Folge haben, also eine „gemeinsame Gefahr für viele Menschen“ vorliegt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21. Februar 2007 – OVG 11 B 9.06 –, juris Rn. 25; VG Berlin, Urteil vom 4. April 2006 – 14 A 12.04 –, juris Rn. 33; Hoffmann/Glietsch, KonsR, Stand 2011, § 6 1.1; Hecker/Rausch, Handbuch der konsularischen Praxis, 2. Auflage 2008, § 3 Rn. 8). Auf die Ursachen der Gemeingefahr, ob diese etwa auf menschliche Handlungen zurückgehen, kommt es hierbei nicht an. Entscheidend ist, dass die Auswirkungen des „Katastrophenfalles“ (vgl. amtliche Überschrift des § 6 KonsG) der Bevölkerung oder Teilen von ihnen Schaden zufügen können, und zwar auf unmittelbarem Wege oder durch die mittelbaren Folgen. Denn es reicht aus, wenn der Schadenseintritt erst noch droht. Ein Anspruch auf konsularische Hilfe entsteht daher auch dann, wenn im Zuge einer Naturkatastrophe oder eines Bürgerkrieges die Strom- oder Wasserversorgung oder die ausreichende Nahrungsmittelversorgung zusammenbricht, ohne dass die betroffenen Deutschen bereits unmittelbar von den Auswirkungen der Naturkatastrophe oder etwaigen Kampfhandlungen betroffen sind. Denn in den genannten Katastrophenfällen sind Deutsche im Ausland, die sich dort im Regelfall nur temporär aufhalten, ungleich schwerer getroffen als Einheimische. Sie können in der Regel nicht auf familiäre Unterstützung vor Ort oder soziale Netzwerke zurückgreifen, die die Bewältigung der drohenden oder bereits eingetretenen Gefahr erleichtern.
Für eine weite Auslegung streitet auch die Systematik. Im Gegensatz zu § 5 KonsG, der die Hilfeleistung an einzelne (Deutsche) bei individuellen Notlagen regelt, enthält § 6 KonsG weniger Einschränkungen. So sieht § 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG vor, dass die erforderliche Hilfe (nur) zu leisten ist, wenn die Notlage auf andere Weise nicht behoben werden kann. Auch enthält § 6 KonsG keine Einschränkungen in Bezug auf Deutsche, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Ausland haben und/oder die zusätzlich die Staatsangehörigkeit des Staates des Konsularbezirks haben, wie sich dies jedoch aus § 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 KonsG ergibt.
Auch Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck der Norm sprechen dafür, § 6 Abs. 1 KonsG weit auszulegen und eine Vielzahl von Ereignissen und deren Auswirkungen jeder Art zu erfassen. In der Gesetzesbegründung stellt der Gesetzgeber klar, dass Naturkatastrophen und kriegerische oder revolutionäre Verwicklungen „den Charakter [umschreiben], den solche Ereignisse haben müssen“, die „Gefahren oder Schäden für eine größere Anzahl von Menschen, unter ihnen Deutsche, mit sich bringen“ (vgl. BT-Drucks. 7/131, S. 21). Die Formulierung „mit sich bringen“ spricht dafür, dass der Gesetzgeber alle unmittelbaren und mittelbaren schädigenden oder gefährlichen Folgen eines Ereignisses erfasst wissen wollte, die Deutsche im Konsularbezirk betreffen können. Mit der Wahl der Beispiele „Naturkatastrophen“ und „kriegerische oder revolutionäre Verwicklungen“ hat der Gesetzgeber gerade Ereignisse gewählt, deren Auswirkungen im Konsularbezirk für die Bevölkerung und insbesondere sich dort aufhaltende Deutsche in ihrer Natur vielfältig sind. Ausweislich der Gesetzesbegründung sah es der Gesetzgeber auch ohne die Regelung des § 6 KonsG als selbstverständliche Pflicht des Konsularbeamten, in diesen Fällen hiervon betroffenen Deutschen zu helfen. In der Praxis geschehe dies auch ohne die gesetzliche Regelung. Ihm kam es ausweislich der Gesetzesbegründung auch maßgeblich darauf an, diese konsularische Aufgabe im Gesetz zu verankern und sah dies als umso mehr geboten an, um wegen der entstehenden Kosten eine Ersatzpflicht im Gesetz zu schaffen (vgl. BT-Drucks. 7/131, S. 21). Auch dies spricht für ein weites Verständnis, um den gesetzlichen Kostenerstattungsanspruch auf Hilfe- und Schutzmaßnahmen zu erstrecken, die nicht als Hilfegewährung in individuellen Notlagen von § 5 KonsG erfasst sind.
Ohne Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, ob die Gefahrenlage auf den betreffenden Konsularbezirk beschränkt ist, mehrere Konsularbezirke umfasst oder weltweit besteht. Schon der Wortlaut von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG gibt für eine Beschränkung auf Gefahren, die nur auf den einzelnen Konsularbezirk begrenzt sind, nichts her. Nach dem Gesetz muss die Gefahr zwar im Konsularbezirk bestehen. Dies ist jedoch auch dann der Fall, wenn die Gefahr auch noch weitere Regionen betrifft. Auch der Zweck von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG steht der Begrenzung von ausschließlich auf einen Konsularbezirk lokal beschränkten Gefahrenlagen entgegen. Denn anderenfalls würde gerade in besonders schwerwiegenden Situationen, deren Wirkungen über einen Konsularbezirk hinausgreifen – wie etwa bei grenzüberschreitenden Naturkatastrophen oder militärischen Grenzauseinandersetzungen – und in denen Deutsche im Ausland besonders hilfsbedürftig sein können, kein Anspruch auf konsularische Hilfe nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG bestehen.
Bei der Beurteilung, ob seinerzeit die Voraussetzungen von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG vorlagen, kommt es nur darauf an, ob der jeweilige Konsularbeamte bei verständiger Würdigung der objektiven Gesamtumstände ex ante die Hilfe in Katastrophenfällen für geboten und erforderlich halten durfte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Februar 2010 – BVerwG 7 B 40.09 –, juris Rn. 5). Ohne Bedeutung ist dagegen, ob sich ex post – etwa im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung – dank nachträglicher Kenntnisse über den Verlauf und die Gefährlichkeit der Corona-Pandemie die konsularischen Maßnahmen als unnötig erweisen, wofür im Übrigen nichts spricht.
Davon ausgehend ist nicht zu beanstanden, dass der Konsularbeamte in Vietnam aus seiner ex-ante-Sicht im April 2020 die Corona-Pandemie als vergleichbares Ergebnis im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG angesehen hat. Es handelte sich um eine Gemeingefahr, die jedenfalls Teile der Bevölkerung erheblich an Leib und Leben bedrohte. Mangels ausreichender wissenschaftlicher Erkenntnisse war unklar, wie sich die Pandemie weiterentwickeln würde, wie rasch sich das Coronavirus in der Bevölkerung verbreiten würde, ob und welche wirksamen Schutzmaßnahmen möglich sind, wie sich der Krankheitsverlauf darstellen würde und ob das Gesundheitssystem vor Ort den gestiegenen Behandlungsbedarf würde bewältigen können. Es stand daher im Raum, dass weltweit – auch in Vietnam – zahlreiche Menschen an COVID-19 schwer erkranken und versterben würden und die örtliche Gesundheitsversorgung zusammenbrechen könnte. Es liegt auf der Hand, dass eine solche Lage schwerer Gesundheitsgefahren für eine große Masse der Bevölkerung mit den Gefahren einer Naturkatastrophe oder kriegerischer oder revolutionärer Verwicklungen vergleichbar ist.
Deutsche Staatsangehörige im Ausland sowie ihre nichtdeutschen Familienangehörigen waren von den Auswirkungen der Corona-Pandemie besonders betroffen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn sie sich nur vorübergehend im Ausland aufhielten und ihren Wohnsitz im Bundesgebiet beibehielten. Zum einen bestand für sie die Gefahr, auf unabsehbare Zeit im Ausland verbleiben zu müssen. Im März 2020 wurde der Flugverkehr aufgrund der Gefahrenlage durch das Coronavirus zunehmend eingestellt. Zum anderen stand zu befürchten, dass im Ausland festsitzende deutsche Staatsangehörige und ihre nichtdeutschen Familienangehörigen keine hinreichende Unterkunft mehr haben würden, weil Hotels und andere Unterkünfte geschlossen wurden, und dass sie Schwierigkeiten haben könnten, zur Finanzierung ihres Lebensunterhalts im Ausland für ungewisse Dauer auf ausreichende Geldmittel zuzugreifen. Weiter stand im Raum, dass sie bei einer Erkrankung mit dem Coronavirus mangels ausreichenden Krankenversicherungsschutzes im Ausland erschwerten Zugang zu angemessener medizinischer Versorgung erhalten könnten.
Vor diesem Hintergrund hat der Konsularbeamte in Vietnam im April 2020 rechtsfehlerfrei angenommen, dass der Klägerin bei einem fortgesetzten Auslandsaufenthalt die genannten Schäden durch die Corona-Pandemie drohten. Es spricht nichts dafür und ist von ihr auch nicht geltend gemacht worden, dass sie von den allgemeinen Gefahren für gestrandete deutsche Staatsangehörige und ihre nichtdeutschen Familienangehörigen im Ausland nicht betroffen war. Sofern sie in Vietnam keine eigene Gefährdung gesehen hätte, stellte sich im Übrigen die Frage, weshalb sie den Repatriierungsflug der Beklagten überhaupt in Anspruch genommen hat.
(2) Die Klägerin hat auch zu Recht Hilfe in Katastrophenfällen nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG erhalten, obwohl sie nicht die deutsche Staatsangehörigkeit hat. Grundsätzlich steht die Hilfe nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG – wie auch die Hilfe nach § 5 Abs. 1 KonsG – nur deutschen Staatsangehörigen zu. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG gilt die Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG auch für nichtdeutsche Familienangehörige von Deutschen, wenn sie mit diesen in Haushaltsgemeinschaft leben oder längere Zeit gelebt haben. Über die Regelung in § 9a Abs. 1 KonsG sind auch bestimmte Unionsbürger und deren Familienangehörige erfasst. Die Klägerin erfüllt die Voraussetzungen von § 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG.
(a) Sie ist allerdings – entgegen der Ansicht der Beklagten – nicht als Familienangehörige von Herrn D... im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG anzusehen. Zwar lebt sie mit diesem in Haushaltsgemeinschaft. Er ist aber kein Familienangehöriger, weil zwischen beiden nur eine nichteheliche Lebensgemeinschaft besteht. Die Partner einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft, die keine familienrechtlich anerkannte Beziehung aufweisen, sind keine Familienangehörigen im Sinne des Konsulargesetzes.
Der Begriff des „Familienangehörigen eines Deutschen“ im Sinne des Konsulargesetzes erfordert zumindest, dass zwischen dem Ausländer und dem Deutschen eine familienrechtliche Bindung besteht. Eine (bloße) innere Verbundenheit oder hinreichende Nähebeziehung der Betreffenden genügt dagegen nicht.
Der Begriff „Familienangehöriger“ ist im Konsulargesetz nicht definiert. Aus einer Auslegung folgt aber die dargestellte Definition.
Bereits das allgemeine Sprachverständnis von „Familienangehöriger“ spricht eher für die dargestellte Auffassung. Üblicherweise wird darunter der Verbund von Ehegatten sowie Verwandten und Verschwägerten bis zu einem bestimmten Grad verstanden. Auch bestimmte weitere Formen rechtlich anerkannter Bindungen (etwa Verlöbnis oder Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz – LPartG) sind von der Wortbedeutung erfasst. Dagegen zählen im allgemeinen Sprachgebrauch regelmäßig Personen, die – möglicherweise auch sehr enge – persönliche Beziehungen unterhalten, aber keine rechtlichen Bindung aufweisen, nicht zu „Familienangehörigen“.
Auch die Normstruktur von § 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG streitet für diese Verständnis. Denn wenn mit „Familienangehörigen von Deutschen, wenn sie mit diesen in Haushaltsgemeinschaft leben oder längere Zeit gelebt haben“, nur zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass zwischen dem Deutschen und dem Ausländer eine innere Verbundenheit bzw. eine hinreichende Nähebeziehung besteht oder bestanden hat, hätte die Regelung „Ausländer, wenn sie mit Deutschen in Haushaltsgemeinschaft leben oder längere Zeit gelebt haben“ ausgereicht. Typischerweise dürfte das Führen eines gemeinsamen Haushaltes, also jedenfalls ein teilweise gemeinsames Wirtschaften, eine ausreichende Nähe der Beteiligten belegen. Dagegen führen bloße Zweckgemeinschaften (z.B. Wohngemeinschaften) regelmäßig keinen gemeinsamen Haushalt. Da aber die Norm zusätzlich zum Vorliegen einer Haushaltsgemeinschaft verlangt, dass der Ausländer Familienangehöriger eines Deutschen ist, folgt, dass mit der Verwendung dieses Tatbestandsmerkmals der Kreis der Anspruchsberechtigten weiter begrenzt werden soll.
In die gleiche Richtung weist die Systematik von § 6 Abs. 1 und Abs. 3 KonsG. In § 6 Abs. 3 Satz 1 KonsG ist aufgeführt, dass die Konsularbeamten eine Liste der in ihrem Konsularbezirk ansässigen Deutschen und anderer Schutzbefohlener sowie ihrer Familienangehörigen erstellen und auf dem Laufenden halten sollen (die sog. Krisenvorsorgeliste ELEFAND). An dieser Stelle differenziert das Konsulargesetz zwischen Deutschen und ihren Familienangehörigen sowie anderen Schutzbefohlenen. Da in § 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG „andere Schutzbefohlene“ nicht erwähnt werden, legt dies den Schluss nahe, dass diese vom Schutzbereich dieser Vorschrift nicht umfasst sind. Offenkundig gehen die Regelungen in § 6 Abs. 1 und Abs. 3 KonsG davon aus, dass es neben Deutschen und ihren Familienangehörigen weitere Schutzbefohlene gibt. Wenn dagegen jeder Schutzbefohlener eines Deutschen aufgrund dieser Eigenschaft zugleich als „Familienangehöriger“ anzusehen wäre, bliebe diese Differenzierung weitgehend inhaltsleer. Zudem kann aus dem weiten Personenkreis, der auf die Liste nach § 6 Abs. 3 KonsG aufgenommen werden kann, nicht auf den Kreis der Anspruchsberechtigten nach § 6 Abs. 1 KonsG geschlossen werden. Der Anwendungsbereich beider Vorschriften ist nicht deckungsgleich. In § 6 Abs. 1 KonsG ist geregelt, unter welchen Voraussetzungen ein Deutscher und bestimmte Familienangehörige einen Anspruch auf Konsularhilfe (oder jedenfalls auf ermessensfehlerfreie Entscheidung) haben. Die in § 6 Abs. 3 Satz 1 KonsG genannte Liste dient auch dem Zweck, in den Fällen, in denen die Betreffenden keinen subjektiven Anspruch nach dem Konsulargesetz haben, effektiv und sofort wirksam helfen zu können. Häufig dürfte es sich dabei um Fälle handeln, in denen ein besonderes öffentliches Interesse an der Hilfeleistung besteht. Dies könnte etwa bei Ortskräften der deutschen Auslandsvertretungen oder ausländischen Beschäftigten deutscher Schulen oder Unternehmen im Ausland der Fall sein. Die fehlende Kongruenz eines Anspruchs auf Konsularhilfe nach § 6 Abs. 1 KonsG mit der Regelung über die Krisenvorsorgeliste in § 6 Abs. 3 Satz 1 KonsG zeigt sich zudem darin, dass auf diese Liste auch Familienangehörige von Deutschen unabhängig vom (früheren) Bestand einer Haushaltsgemeinschaft aufgenommen werden können. Soweit in § 6 Abs. 3 Satz 1 KonsG auf die „in den in Absatz 1 genannten Fällen“ verwiesen wird, bezieht sich dies nur auf die in § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG genannten Katastrophenfälle.
Einem sehr weiten Verständnis von „Familienangehörigen“ und insbesondere der Einbeziehung der ausländischen Partner einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft steht ferner entgegen, dass nach dem Konsulargesetz Konsularhilfe grundsätzlich nur deutschen Staatsangehörigen sowie Unionsbürgern zusteht und deren Erstreckung auf Drittstaatsangehörige einen Ausnahmefall darstellt. So ist nach § 1 KonsG die konsularische Aufgabe der Konsularbeamten im Allgemeinen, Deutschen […] Rat und Beistand zu gewähren. Auch Völkerrecht steht einem weiten Anwendungsbereich von „Familienangehöriger“ entgegen. Denn nach Art. 5 Buchst. a des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen vom 24. April 1963 (WÜK), dem die Bundesrepublik gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG mit Gesetz vom 2. September 1969 zugestimmt hat und auf das § 4 KonsG verweist, bestehen die konsularischen Aufgaben darin, die Interessen des Entsendestaats sowie seiner Angehörigen […] zu schützen. Der Grund für die Beschränkung des konsularischen Schutzes auf die Staatsangehörigen des Heimatstaates („Staatsangehörigkeitsgrundsatz“) liegt im Wesen des Konsularrechts als einer Durchbrechung des Territorialitätsgrundsatzes im Völkerrecht. Das WÜK erlaubt ausnahmsweise die hoheitliche Tätigkeit von ausländischen Konsularbeamten auf fremdem Territorium, begrenzt diese aber auf die in Art. 5 WÜK festgelegten Zwecke (vgl. Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestags, Rechtsfragen zum Konsularrecht, WD 2 – 3000 – 011/21, 28. Januar 2021, S. 3). Soweit in der Literatur die Ansicht vertreten wird, der Begriff „Familienangehöriger“ sei weit auszulegen (vgl. Lenz, Der konsularische Schutz, Dissertation 2017, S. 171 und 193; Hoffmann/Glietsch, Konsularrecht, März 2011, § 5 KonsG Nr. 2.1.1; Hecker/Rausch, Handbuch der konsularischen Praxi, August 2007, § 8 Rn. 21), ist dem nur insofern zuzustimmen, dass bei der Bestimmung von „Familienangehöriger“ der Begriff der „Familie“ nicht auf ein überkommenes Verständnis reduziert werden darf.
Familienrechtlich zählen nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch (Viertes Buch) zur Familie die (auch gleichgeschlechtlichen) Ehegatten und Verlobten (§§ 1297 ff. BGB), Verwandte und Verschwägerte (§§ 1589 ff. BGB) sowie Personen in Vormundschafts-, Betreuungs- und Pflegschaftsverhältnissen (§§ 1773 ff. BGB). Zivilrechtlich bestehen zwischen den Partnern einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft keine familienrechtlichen Ansprüche, sondern allenfalls solche nach allgemeinen zivilrechtlichen Grundsätzen (etwa Wegfall der Geschäftsgrundlage, § 313 BGB, vgl. BGH, Urteil vom 18. Juni 2019 – X ZR 107/16 –, juris Rn. 11). Bei einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft handelt es sich nicht um ein familienrechtliches Institut, möglicherweise kann aber eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts vorliegen (vgl. Schöne, in: Hau/Poseck, BeckOK BGB, 62. Aufl., § 705 Rn. 178).
Des Weiteren wird in anderen Bundesgesetzen üblicherweise ein der dargestellten Auffassung im Wesentlichen entsprechendes Verständnis von „Familienangehöriger“ verwendet. Die Verwaltungsgerichtsordnung verweist in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 – wie auch die Zivilprozessordnung (§ 79 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2) – für die Definition des Familienangehörigen als vertretungsbefugte Person auf § 15 der Abgabenordnung (AO) und § 11 LPartG. Nach § 15 Abs. 1 AO sind Angehörige der Verlobte, der Ehegatte oder Lebenspartner, näher bestimmte Verwandte und Verschwägerte sowie gewisse Pflegeeltern und -kinder. Ähnliche Definitionen finden sich in § 20 Abs. 5 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), § 16 Abs. 5 des Zehnten Buches Sozialgesetzbuch (SGB X) und § 11 Abs. 1 Nr. 1 des Strafgesetzbuches (StGB). Im Grundsatz vergleichbar regeln die Prozessordnungen das Zeugnisverweigerungsrecht für Angehörige einer Partei bzw. eines Beschuldigten (§ 383 Abs. 1 der Zivilprozessordnung – ZPO, worauf § 98 VwGO verweist; § 52 Abs. 1 der Strafprozessordnung).
Außerdem spricht die besondere Regelung über die Bedarfsgemeinschaft in § 7 Abs. 3 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (SGB II) für das aufgezeigte insoweit engere Verständnis von „Familienangehöriger“. Nach § 7 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. c SGB II gehören zur Bedarfsgemeinschaft auch der Partner der erwerbsfähigen leistungsberechtigten Person, mit dem er in einem gemeinsamen Haushalt so zusammenlebt, dass nach verständiger Würdigung der wechselseitige Wille anzunehmen ist, Verantwortung füreinander zu tragen und füreinander einzustehen. Es handelt sich dabei aber um einen spezifischen, nur das SGB II prägenden Begriff (vgl. Geiger, in: Münder/ders., SGB II, 7. Aufl., § 7 Rn. 57). Es wird damit nicht ein anderes Verständnis von „Familienangehöriger“ geregelt, sondern für den Anwendungsbereich des SGB II die Bedarfsgemeinschaft explizit über bestimmte Familienangehörige hinaus auf sonstige Personen erweitert. Dass das Konsulargesetz nicht eine vergleichbare Definition von Bedarfsgemeinschaft enthält und auch nicht auf die Regelung im SGB II verweist, sondern bloß den Begriff des Familienangehörigen verwendet, zeigt, dass dort gerade nicht der Anwendungsbereich auf sonstige Haushaltsangehörige erweitert werden soll. Vor diesem Hintergrund führt auch der Verweis der Beklagten auf den sozialhilferechtlichen Charakter von §§ 5, 6 KonsG nicht weiter.
Ferner bestehen keine Hinweise darauf, dass der (historische) Gesetzgeber mit der Verwendung von „Familienangehörige von Deutschen“ im Konsulargesetz die Partner einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft in den Kreis der Anspruchsberechtigten nach § 6 Abs. 1 KonsG einbeziehen wollte. Mit der Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG über nichtdeutsche Familienangehörige von Deutschen, die mit diesen in Haushaltsgemeinschaft leben, sollte der Konsularbeamte die Möglichkeit erhalten, diese in seine Hilfeleistung einzubeziehen. Andernfalls könne eine Hilfsmaßnahme möglicherweise enge Familienbande zerreißen und damit mehr Schaden als Nutzen stiften, was insbesondere bei Konsularhilfe in Form der Verlagerung des Aufenthaltsortes in Betracht kommen könne (vgl. BT-Drucks. 7/131, S. 19). Nach der Gesetzesbegründung sollte der Kreis möglicher Berechtigter von Konsularhilfe zum Schutz „enger Familienbande“ ausgedehnt werden. Eine Erstreckung auf sonstige nichtdeutsche Personen, die außerhalb von familienrechtlich anerkannten Beziehungen enge Bindungen an das Bundesgebiet aufweisen, war damit nicht bezweckt.
Sinn und Zweck der Regelung, mit der nichtdeutschen Familienangehörigen von Deutschen Konsularhilfe gewährt werden kann, erfordert ebenfalls nicht, über die dargestellte Definition von „Familienangehöriger“ hinaus weitere Personen als Anspruchsberechtigte von Konsularhilfe anzusehen. Denn mit der Einbeziehung nichtdeutscher Familienangehöriger sollen rechtlich geschützte Beziehungen des Deutschen und des Ausländers bewahrt werden. Sie dient damit auch der Wahrung der rechtlich geschützten Interessen der deutschen Angehörigen eines hilfebedürftigen Ausländers. Dies trifft auf Ausländer, die keine rechtlich anerkannten Beziehungen zu deutschen Staatsangehörigen aufweisen, nicht in gleicher Weise zu. Darüber hinaus spricht gegen die Einbeziehung von nichtehelichen Lebenspartnern in die Definition von „Familienangehörige“, dass sich die Partner einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft regelmäßig bewusst dagegen entschieden haben, durch die Eingehung einer Ehe eine rechtlich anerkannte umfassende Lebensgemeinschaft zu begründen, oder die Rechtsordnung – etwa bei Vorliegen von Eheverboten (§§ 1306 ff. BGB) – der Verbindung die rechtliche Anerkennung versagen möchte. An dieser Entscheidung müssen sich die nichtehelichen Lebenspartner auch in den vom Konsulargesetz erfassten Not- und Katastrophenfällen festhalten lassen.
Auch das Verständnis von Ehe und Familie in Art. 6 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) gebietet nicht, die nichteheliche Lebensgemeinschaft in den Anwendungsbereich von § 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG einzubeziehen. Grundgesetzlich ist die Familie im Ausgangspunkt die umfassende Gemeinschaft von Eltern und ihren Kindern (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1978 – 1 BvR 683/77 –, juris Rn. 38; Uhle, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 51. Aufl., Art. 6 Rn. 14). Dazu zählen auch Stief-, Adoptiv- und Pflegekinder (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 1964 – 1 BvL 16/62 –, juris Rn. 38). Auch Bindungen innerhalb einer Großfamilie können den Schutz von Art. 6 Abs. 1 GG genießen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 2014 – 1 BvR 2926/13 –, juris Rn. 23 f.). Dagegen sind von Art. 6 Abs. 1 GG keine gleichgeschlechtlichen Ehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 2014 – 2 BvR 661/12 –, juris Rn. 178) oder familienähnliche Beziehungen jenseits von Ehe und Familie umfasst. Solche Bindungen sind „nur“ vom Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) geschützt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 –, juris Rn. 111 f.).
Dagegen kann die Ansicht der Beklagten, es reiche eine Nähebeziehung zwischen dem Deutschen und dem Ausländer aus, aus den dargestellten Gründen nicht überzeugen. Ihr Verweis, bei der Bestimmung von Familienangehörigen seien auch Gepflogenheiten im Empfängerstaat zu berücksichtigen (vgl. dazu Lenz, Der konsularische Schutz, Dissertation 2017, S. 171; Hoffmann/Glietsch, Konsularrecht, März 2011, § 5 KonsG Nr. 2.1.1), greift hier schon deswegen nicht, weil im Falle der Klägerin keine Gepflogenheiten Vietnams, nach denen diese und ihr Lebensgefährte als Familienangehörige anzusehen sind, in Rede stehen. Zudem betrifft die Berücksichtigung von „Gepflogenheiten im Empfängerstaat“ nicht die Frage, wie der Begriff „Familienangehöriger“ im Konsularrecht zu definieren ist, sondern nach welchem materiellen Recht die genannten Verwandtschaftsverhältnisse und sonst rechtlich geschützten Beziehungen zu bestimmen sind. Dabei ist zu erwägen, dem auch das (Gewohnheits-)Recht des Empfängerstaates zugrunde zu legen (siehe auch Art. 14 und Art. 19 EGBGB). Wenn aber auch im Empfängerstaat bestimmte Beziehungsformen nicht rechtlich anerkannt sind, besteht keine Grundlage dafür, die Mitglieder dieser Beziehung als Familienangehörige im Sinne des Konsulargesetzes zu betrachten. Soweit die Beklagte ausführt, sie habe bei der Organisation und Durchführung der Repatriierungsflüge aus Praktikabilitätsgründen auf die Aussagen der Betroffenen vertraut, zielt das nicht auf die Definition von „Familienangehörigen“, sondern allein darauf, welche Anforderungen an den Nachweis familiärer Beziehungen zu stellen sind.
(b) Die Klägerin war aber als Familienangehörige des Deutschen U... berechtigt, Konsularhilfe in Anspruch zu nehmen. Mit ihm ist sie seit dem Jahr 2003 verheiratet. Der Umstand, dass sie von ihrem Ehemann dauernd getrennt lebt, ändert daran nichts, weil auch bei einer Trennung die rechtlichen Bindungen der Ehe fortbestehen. Von einer Ehe der Klägerin mit einem deutschen Staatsangehörigen durfte auch schon der Konsularbeamte ausgehen, weil in der Liste der deutschen Botschaft in Hanoi zu E-Mail-Anmeldungen zum Repatriierungsflug für die Klägerin eingetragen war, sie sei mit einem Deutschen verheiratet. Auch hat sie in ihrer „Erklärung gemäß § 6 Konsulargesetz“ Herrn W... als ihre Kontaktadresse in Deutschland angegeben, ohne ihn jedoch als ihren Ehemann zu kennzeichnen.
Die Klägerin erfüllte auch die weiteren Voraussetzungen für Konsularhilfe an nichtdeutsche Familienangehörige eines Deutschen, nämlich dass sie mit diesem in Haushaltsgemeinschaft lebt oder längere Zeit gelebt hat.
In Haushaltsgemeinschaft lebt, wer tatsächlich zusammen lebt und hierbei auch gemeinsam wirtschaftet (vgl. Lenz, Der konsularische Schutz, Dissertation 2017, S. 171; Hoffmann/Glietsch, Konsularrecht, März 2011, § 5 KonsG Nr. 2.1.1; siehe auch § 39 Satz 1 des Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch – SGB XII). Im Rahmen von § 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG reicht dabei aus, dass der Ausländer mit dem deutschen Familienangehörigen längere Zeit in Haushaltsgemeinschaft gelebt hat. Die Haushaltsgemeinschaft muss demnach nicht bis zum Zeitpunkt der Gewährung von Konsularhilfe fortbestehen. Eine zeitliche Grenze, bis zu der der Bestand einer früheren Haushaltsgemeinschaft tatbestandlich beachtlich ist, existiert nach der Vorschrift nicht. Der Wortlaut bietet für eine solche Begrenzung keinen Anhaltspunkt (vgl. Lenz, Der konsularische Schutz, Dissertation 2017, S. 172). Zwar war der Anlass des damaligen Gesetzgebers, eine vergangene Haushaltsgemeinschaft in das Konsulargesetz aufzunehmen, damit die Fälle zu erfassen, in denen Familienangehörige erst aufgrund des Todes eines Deutschen in eine finanzielle Notlage geraten, also insbesondere wenn mit dessen Tod das Familieneinkommen plötzlich wegfällt (vgl. Lenz, ebenda). Es ist aber nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber den Anwendungsbereich der Norm auf diese Fälle, die er zum Anlass für die Gesetzesänderung genommen hat, begrenzen wollte. Zudem hätte ein solcher – unterstellter – Wille keinen Niederschlag im Normtext gefunden. Ferner steht einer engen zeitlichen Begrenzung der Beachtlichkeit einer früheren Haushaltsgemeinschaft entgegen, dass das Tatbestandsmerkmal der Haushaltsgemeinschaft in Fällen, in denen der Schutzbereich von Art. 6 Abs. 1 GG eröffnet ist, bedenklich sein kann. Insbesondere im Verhältnis von Eltern und ihren minderjährigen Kindern kommt es nämlich für den Schutz von Art. 6 Abs. 1 GG nicht darauf an, ob diese in einer Haushaltsgemeinschaft leben, sondern ob zwischen ihnen unabhängig davon eine Lebens- und Erziehungsgemeinschaft besteht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Januar 2002 – 2 BvR 231/00 –, juris Rn. 22). Bei einer starren zeitlichen Grenze für die Relevanz einer früheren Haushaltsgemeinschaft bestünde die Gefahr, dass Familienangehörige, deren Bindungen zu deutschen Staatsangehörigen von Art. 6 Abs. 1 GG geschützt sind und die aber mit diesen nicht mehr in Haushaltsgemeinschaft leben (etwa nach einer Trennung der Eltern und dem Verbleib der Kinder bei einem Elternteil), schon tatbestandlich von einem Anspruch auf Konsularhilfe ausgeschlossen sind. Auch kann ein enger zeitlicher Zusammenhang der Auflösung der Haushaltsgemeinschaft mit dem Eintritt des Hilfefalls nicht mit der Begründung angenommen werden, ansonsten könnten auch solche Personen in die Konsularhilfe einbezogen sein, die keinerlei Bindungen mehr zu ihren deutschen Familienangehörigen aufweisen. Denn ob im Einzelfall die Nähe zu dem deutschen Familienangehörigen und die früher bestandene Haushaltsgemeinschaft noch ausreicht, um dem Drittstaatsangehörigen Konsularhilfe zu gewähren, ist vom Konsularbeamten im Rahmen seiner auch bei § 6 Abs. 1 KonsG anzustellenden Ermessenserwägungen zu berücksichtigen (vgl. Lenz, Der konsularische Schutz, Dissertation 2017, S. 172 [zu § 5 KonsG]).
Nach diesen Maßstäben hat die Klägerin ausweislich der vorliegenden Melderegisterauskunft mit ihrem deutschen Ehemann längere Zeit in Haushaltsgemeinschaft gelebt. Die Ehegatten haben nach der Eheschließung im Jahr 2003 einen gemeinsamen Wohnsitz begründet und bis zum Auszug der Klägerin im Jahr 2015 unter derselben Anschrift gelebt. Mangels gegenteiliger Angaben ist davon auszugehen, dass die Ehegatten während dieses Zeitraums auch gemeinsam gewirtschaftet haben.
(3) Der Annahme einer Hilfeleistung des Konsularbeamten im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG steht nicht entgegen, dass die Zentrale des Auswärtigen Amtes maßgeblich an der Organisation der Rückholflüge mitgewirkt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – BVerwG 7 C 13.08 –, juris Rn. 19). In den von § 6 Abs. 1 KonsG erfassten Fällen und erst recht bei der weltweiten Gefahrenlage für zehntausende Deutsche im Frühjahr 2020 versteht es sich von selbst, dass der Konsularbeamte vor Ort in enger Abstimmung mit der Zentrale agiert, zumal nach den Angaben der Beklagten etwa Landeerlaubnisse und Flugrouten mit den ausländischen Staaten von der Zentrale verhandelt werden mussten.
(4) Die Beklagte hat durch die Repatriierung der Klägerin eine im Sinne des § 6 Abs. 1 KonsG erforderliche Maßnahme getroffen, um bedrohten Deutschen und ihren nichtdeutschen Familienangehörigen Hilfe und Schutz zu gewähren.
Die Auswahl der erforderlichen Maßnahme steht nach den Grundsätzen des Konsulargesetzes im pflichtgemäßen Ermessen des Konsularbeamten (vgl. VG Köln, Urteil vom 19. Mai 2011 – 26 K 4731/09 –, juris Rn. 59 zu § 5 KonsG; BT-Drucks 7/131, S. 12). Dabei ist die Evakuierung eine typische Maßnahme im Rahmen des § 6 Abs. 1 KonsG (vgl. VG Berlin, Urteil vom 1. Februar 2006 – VG 14 A 94.03 –, juris Rn. 22; BT-Drucks 7/131, S. 21; Hecker/Rausch, a.a.O., § 3 Rn. 8). Auch insoweit ist darauf abzustellen, ob der Konsularbeamte die Maßnahme bei verständiger Würdigung der objektiven Gesamtumstände ex ante für erforderlich halten durfte, um sofort wirksame Hilfe und Schutz zu gewähren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Februar 2010 – BVerwG 7 B 40.09 –, juris Rn. 5 zu § 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG).
Nach diesen Maßstäben durfte der Konsularbeamte die Durchführung des Repatriierungsfluges für die Klägerin für erforderlich halten. In der Situation, die sich im April 2020 für den Konsularbeamten in Vietnam ergab, war die Repatriierung der sich im Konsularbezirk aufhaltenden Deutschen und ihrer nichtdeutschen Familienangehörigen im pflichtgemäßen Ermessen eine geeignete und erforderliche Maßnahme. Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich gewesen. Ein Verweis auf den kommerziellen Flugverkehr war nicht gleich erfolgsversprechend, weil dieser Flugverkehr von Vietnam nach Deutschland – jedenfalls weitgehend – eingestellt worden war. Zudem liegt es auf der Hand, dass für die Auslandsvertretungen wirksame Hilfe und Schutz für die weltweit gestrandeten Deutschen und ihrer nichtdeutschen Familienangehörigen durch andere Maßnahmen als die Rückholung aus dem Konsularbezirk nicht in Betracht kamen, insbesondere nicht angesichts der (drohenden) Hotelschließungen und sonstigen Maßnahmen, die befürchten ließen, dass sich möglicherweise mehrere zehntausend Deutsche und ihre nichtdeutschen Familienangehörigen im Ausland ohne Obdach und in unabsehbaren Schwierigkeiten befänden.
Die Geeignetheit des Rückholfluges lässt sich auch nicht mit der Erwägung verneinen, das Risiko, sich im Bundesgebiet mit dem Coronavirus zu infizieren, habe sich nicht signifikant vom Infektionsrisiko im Ausland unterschieden. Denn wie dargestellt fußte die Gefahrenlage für deutsche Staatsangehörige und ihre nichtdeutschen Familienangehörigen im Ausland nicht nur auf der Gefahr, an COVID-19 zu erkranken, sondern auch auf den an den Pandemieverlauf anknüpfenden Folgemaßnahmen (wie Hotelschließungen, Schwierigkeiten der Sicherung des Lebensunterhaltes, ungewisser Krankenversicherungsschutz). Die Annahme der Beklagten, dass von diesen Folgen Deutsche und ihre nichtdeutschen Familienangehörigen nach einer Rückkehr in das Bundesgebiet erheblich geringer betroffen sind, ist nicht zu beanstanden.
Auch im Fall der Klägerin sind keine konkreten Umstände ersichtlich, aufgrund derer der Konsularbeamte im April 2020 ihre Rückholung in das Bundesgebiet nicht als erforderlich ansehen durfte. Sie selbst hatte vor ihrem Rückflug keine Erklärungen gegenüber der Auslandsvertretung abgeben, aufgrund derer ihre Repatriierung sich als nicht erforderlich darstellen könnte.
(5) Des Weiteren erfordert die Rechtmäßigkeit der Hilfe in Katastrophenfällen nach § 6 Abs.1 Satz 1 KonsG, dass die Hilfe nicht aufgedrängt wird, sondern freiwillig in Anspruch genommen wird. Ein förmlicher Antrag ist aber nicht gesetzlich vorgeschrieben und daher auch nicht notwendig (vgl. VG Berlin, Urteil vom 1. Februar 2006 – VG 14 A 94.03 –, juris Rn. 24; Hecker/Rausch, a.a.O., § 3 Rn. 8). Diese Voraussetzung ist im Falle der Klägerin erfüllt. Sie hat den Rückflug freiwillig in Anspruch genommen und dies auch durch die Unterzeichnung der Erklärung nach § 6 KonsG am 5./6. April 2020 dokumentiert. Die Freiwilligkeit der Inanspruchnahme entfällt nicht dadurch, dass die Klägerin keine andere Möglichkeit hatte, den Konsularbezirk zu verlassen. Maßgeblich ist allein, dass der Konsularbeamte die Hilfe nicht aufgedrängt hat, und nicht, ob der Klägerin weitere Ausreisealternativen oder sonstige Schutzmöglichkeiten zur Verfügung standen.
bb) In rechtlich nicht zu beanstandender Weise hat die Beklagte von der Klägerin Auslagenersatz nach § 6 Abs. 2 Satz 1 KonsG i.V.m. § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG in Höhe von 600,- Euro gefordert. Nach § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG ist der Empfänger [der Hilfe oder Schutzmaßnahme] zum Ersatz der Auslagen verpflichtet.
Unter Auslagen im Sinne dieser Vorschrift sind die zur Hilfe bestimmten Sach- und Geldmittel zu verstehen, die entweder unmittelbar dem Hilfsbedürftigen zugewandt werden oder unmittelbar zur Hilfs- oder Schutzgewährung bestimmt sind und zu diesem Zweck einem Dritten zugewandt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – BVerwG 7 C 13.08 –, juris Rn. 20). Hierzu zählen die aufgewendeten Kosten für den Flug der Klägerin.
(1) Die Beklagte hat unmittelbar für den Rückholflug der Klägerin (also ohne Berücksichtigung weiterer Auslagen, etwa für Genehmigungen) insgesamt 1.033,97 Euro aufgewendet.
Für die Durchführung des Repatriierungsfluges, den die Klägerin in Anspruch genommen hat, hat die Beklagte 339.144,05 Euro an eine Fluggesellschaft bezahlt. Diese Geldmittel dienten unmittelbar dem Zweck der Durchführung der Hilfeleistung.
Die Höhe der verauslagten Kosten des Rückholfluges ist nicht zu beanstanden. Es spricht nichts dafür, dass günstigere Angebote in dem kurzen Zeitraum zu erlangen waren. Entweder bestand schon kein kommerzieller Flugverkehr mehr oder dessen Einstellung stand kurz bevor. Zudem versuchten auch kommerzielle Reiseanbieter Rückholflüge für ihre Kunden zu organisieren. Überdies liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Beklagte bei der Verwendung der zur Vorfinanzierung nötigen Steuermittel, deren komplette Rückerstattung ungewiss war, nicht die Grundsätze sparsamer Haushaltsführung beachtet hätte.
(2) Rechtlich fehlerfrei hat die Beklagte die Gesamtkosten des Rückfluges nach Kopfteilen auf die Passagiere des Flugzeuges umgelegt, weil sich die Repatriierung für alle Passagiere in gleicher Weise auswirkt (vgl. VG Berlin, Urteil vom 1. Februar 2006 – VG 14 A 94.03 –, juris Rn. 32 m.w.N.). Der kopfteilmäßige Betrag pro Passagier mit Sitzplatzanspruch beträgt 1.033,97 Euro (339.144,05 Euro / 328 Sitzplatzpassagiere).
(3) Die von der Beklagten getätigten Aufwendungen reduzieren sich nicht durch potentielle Zahlungen aus dem EU-Zivilschutzmechanismus. Die Bundesregierung erwartet, dass daraus 35 Prozent der Gesamtkosten der Rückholaktion gedeckt werden können, während die Rückzahlungen der Hilfeempfänger ca. 40 Prozent abdecken werden (vgl. BT-Drs. 19/22856, S. 2). Es spricht schon nichts dafür, dass die Europäische Union mit diesen Zahlungen bezweckt, die konkreten Aufwendungen der Beklagten für einzelne deutsche Staatsangehörige und ihre Familienangehörige zu reduzieren. Vielmehr dienen sie allein dem öffentlichen Interesse, die Reaktionsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union auf die Corona-Pandemie finanziell abzusichern und die damit verbundenen besonderen Belastungen des öffentlichen Haushaltes, die über die konkret geltend gemachten Aufwendungen hinausgehen, zu mildern (vgl. Beschluss (EU) 2019/420 vom 13. März 2019, Erwägungsgründe (1) und (2)). Selbst wenn die Zahlungen der Europäischen Union auf den Einzelnen umzulegen wären – wofür nichts spricht –, betrüge der Restbetrag der tatsächlichen Aufwendungen der Beklagten noch 672,08 Euro (65 Prozent der gesamten Zuwendungen) je Person und damit mehr als die lediglich geltend gemachten 600,- Euro.
(4) Die vorgenommene Pauschalierung, hier von 600,- Euro pro Kopf, begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Zwar regelt das Gesetz nach seinem Wortlaut, dass die tatsächlichen Auslagen zu erstatten sind. Die Erstattung einer Pauschale ist nicht vorgesehen. Da vorliegend der geforderte pauschale Betrag die tatsächlichen Auslagen unterschreitet, liegt der Sache nach ein teilweiser Forderungsverzicht der Beklagten vor, der die Klägerin jedenfalls nicht beschwert. Mangels subjektiver Rechtsverletzung kommt es nicht darauf an, welche Rechtsgrundlage für das teilweise Absehen von Auslagenersatz in Betracht kommt, etwa § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – BVerwG 7 C 13.08 –, juris Rn. 25) oder angesichts unterschiedlich ausgelasteter Flüge bei gleicher Flugstrecke mit dadurch bedingten Unterschieden in der Pro-Kopf-Belastung Gleichbehandlungsgesichtspunkte.
Auch die vorgenommene Einteilung der Länder und Regionen durch die Beklagte zur Bestimmung der Höhe der Pauschale ist nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat regional gestufte Pauschalbeträge festgesetzt: Kanaren und Nordafrika 200 Euro, südliches Afrika und Karibik 500 Euro, Südamerika und Asien 600 Euro, Neuseeland und Australien 1.000 Euro. Hiergegen ist rechtlich nichts zu erinnern. Der auf die Klägerin entfallende Betrag liegt schon unterhalb der tatsächlichen Auslagen (s.o.).
dd) Ein Ermessenspielraum der Beklagten, nach § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG auf die Kostenerstattung zu verzichten, war nicht eröffnet. Danach kann von der Geltendmachung der Ansprüche auf Auslagenersatz abgesehen werden, soweit die Entwicklung der Lage im Konsularbezirk, die persönlichen Verhältnisse des Hilfs- oder Schutzbedürftigen oder sonstige besondere Umstände es erfordern.
Ob die Voraussetzungen für ein Absehen von der Geltendmachung vorliegen, ist gerichtlich uneingeschränkt nachprüfbar. Es handelt sich bei der Lage im Konsularbezirk, den persönlichen Verhältnisse des Hilfs- oder Schutzbedürftigen und den sonstigen besonderen Umstände jeweils um unbestimmte Rechtsbegriffe auf der Tatbestandseite der Norm, nicht hingegen um Elemente einer einheitlichen Ermessensentscheidung (vgl. VG Berlin, Urteil vom 1. Februar 2006 – VG 14 A 94.03 –, juris Rn. 26). Dagegen lässt sich nicht einwenden, dass bei Vorliegen einer der unbestimmten Rechtsbegriffe kein Raum zur Ermessensausübung mehr verbliebe. Denn die Prüfung, ob einer der unbestimmten Rechtsbegriffe vorliegt, erschöpft nicht bereits alle Belange, die im Rahmen der Ermessensausübung behandelt werden können (vgl. zu diesen Fällen: Beschluss des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 19. Oktober 1971 – GmS-OGB 3/70 BVerwGE 39, 355 –, juris Rn. 24 ff.). Soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG zu bejahen sind, können im Rahmen der Ermessensausübung noch (weitere) individuelle Umstände der erstattungspflichtigen Person zu berücksichtigen sein. Erst recht kann ein Ermessensspielraum bestehen, ob die Beklagte vollständig vom Auslagenersatz absieht, auf einen Teil der Forderung verzichtet oder Zahlungserleichterungen (Stundung oder Ratenzahlung) gewährt.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG sind im Falle der Klägerin nicht erfüllt. Die Entwicklung der Lage im Konsularbezirk, die persönlichen Verhältnisse des Hilfs- oder Schutzbedürftigen oder sonstige besondere Umstände erfordern kein Absehen vom Auslagenersatzanspruch.
Dabei ist ein enger Maßstab anzulegen, wann die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG zu bejahen sind. Nach der grundsätzlichen Entscheidung des Gesetzgebers in Satz 1 soll nicht die Gesamtheit der Bürger als Solidargemeinschaft, sondern – über den Verweis auf § 5 Abs. 5 KonsG – der einzelne Hilfeempfänger zum Auslagenersatz verpflichtet sein. Dieser Grundsatz ist nach § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG nur in atypischen Fällen durchbrochen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 1. Februar 2006 – VG 14 A 94.03 –, juris Rn. 27). Auch nach der Gesetzesbegründung soll § 6 Abs. 2 KonsG „zunächst allgemein“ die Ersatzpflicht durch die entsprechende Anwendbarkeit des § 5 Abs. 5 KonsG regeln (vgl. BT-Drucks. 7/131, S. 21).
Hiernach lag keine Entwicklung der Lage im Konsularbezirk vor, aufgrund derer ein Absehen vom Auslagenersatz erforderlich sein könnte. Davon sind vorrangig Umstände erfasst, die aus verwaltungspraktischen Erwägungen ein Absehen von der Geltendmachung des Auslagenersatzes angemessen erscheinen lassen. Dies kommt insbesondere bei Maßnahmen in Betracht, bei denen es den Konsularbeamten nicht möglich oder zumutbar ist, im Einzelnen zu erfassen, wer die Hilfsmaßnahme in Anspruch nimmt, in welchem Umfang der Einzelne durch die Maßnahmen begünstigt ist oder der Aufwand der Geltendmachung des Aufwendungsersatz außer Verhältnis zu dessen Höhe steht. So finden in der Gesetzesbegründung beispielhaft Massenspeisungen und Massenunterbringungen Erwähnung (vgl. BT-Drucks 7/131, S. 21). Um einen solchen Fall handelt es sich bei den Repatriierungsflügen nicht. Die Beklagte konnte die Rückholflüge geordnet organisieren und mit Charterflugzeugen als Sonderflüge durchführen. Es sind keine verwaltungspraktischen Erwägungen ersichtlich, aufgrund derer die Beklagten insoweit von der Geltendmachung des Auslagenersatzes absehen musste.
Die persönlichen Verhältnisse der Klägerin erfordern kein Absehen von der Geltendmachung des Auslagenersatzes. Solche in ihrer Person liegenden individuellen Gründe sind weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Soweit nach der Gesetzesbegründung ausdrücklich Mittellosigkeit, vor allem dann, wenn sie die Folge des schädigenden Ereignisses ist, als Beispiel für individuelle Gründe zu berücksichtigen ist (vgl. BT-Drucks. 7/131, S. 21), verdeutlicht die Gesetzesbegründung die gebotene enge Auslegung des Merkmals der persönlichen Verhältnisse. Denn Mittellosigkeit wiegt begrifflich schwerer als eine bloße wirtschaftliche Herausforderung durch den geltend gemachten Auslagenersatz. Eine hinreichende Mittellosigkeit der Klägerin lässt sich nicht feststellen. Zudem ist auch die Höhe der Auslagenersatzforderung mit 600,- Euro nicht derart hoch, dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass in Relation zu ihren wirtschaftlichen Verhältnisse besondere Umstände vorliegen.
Die Beklagte durfte in pauschalierender Weise davon ausgehen, dass deutsche Staatsangehörige und ihre nichtdeutschen Familienangehörigen, die sich freiwillig im Ausland aufhalten, über ausreichende Geldmittel verfügen, um Auslagenersatz in Höhe von bis zu 1.000,- Euro, jedenfalls in Raten, zu begleichen. Die Höhe der Forderung ist auch nicht derart hoch, als dass dies die Annahme zuließe, die Verpflichtung zum Auslagenersatz übersteige die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Betreffenden. Es ist nicht ersichtlich, dass im Falle der Klägerin ausnahmsweise etwas anderes gelten kann.
Ferner ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung, ob die Klägerin anteilig die Kosten des gebuchten, aber nicht angetretenen Rückfluges zurückerstattet bekommen hat. Das Risiko der Klägerin, dass der Vertragspartner der gebuchten Reiseleistung zahlungsunfähig oder -willig ist, fällt allein in ihre Sphäre und kann nicht zu einer Kostentragungslast der öffentlichen Hand führen.
Ferner ist ohne Bedeutung, ob die Klägerin unverschuldet in die Notlage im Ausland geraten ist. Eine Ausnahme von der grundsätzlich bestehenden Ersatzpflicht kann eine unverschuldete Notlage nicht rechtfertigen. Auf eine Vorwerfbarkeit der Hilfsbedürftigkeit kommt es hier nicht an. Auch ist der typische Fall der Hilfe in Katastrophenfällen, dass deutsche Staatsangehörige und ihre nichtdeutschen Familienangehörigen unverschuldet in die Notlage geraten sind.
Sonstige besondere Umstände, die ein (teilweises) Absehen vom Auslagenersatzanspruch erfordern könnten, liegen nicht vor. Solche atypischen Gegebenheiten sind insbesondere nicht darin zu sehen, dass es im Vorfeld von öffentlicher Seite Ankündigungen gegeben hat, die Höhe der Auslagenerstattung werde mit den Kosten eines Economy-Tickets vergleichbar sein (vgl. etwa https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/regierungspressekonferenz/2333696#content_1). Die geltend gemachten Auslagen entsprechen diesen Ankündigungen. Es handelt sich dabei erkennbar nur um eine grobe Orientierung, mit welcher Erstattungspflicht die betroffenen deutschen Staatsangehörigen und ihre nichtdeutschen Familienangehörigen in etwa zu rechnen haben. Anhaltspunkte, dass damit zugesagt werden sollte, die Auslagen überstiegen nicht die Kosten des zuvor gebuchten Rückflugtickets, bestehen nicht. Die geltend gemachten 600,- Euro pro Person für einen Flug von Vietnam nach Deutschland bewegen sich im Rahmen dessen, was anhand einer groben Orientierung erwartet werden kann.
ee) Der geltend gemachte Auslagenersatz ist verhältnismäßig. Da keine besonderen Umstände vorliegen, die das Ermessen der Beklagten eröffnen, erweist sich der angefochtene Bescheid auch als verhältnismäßig. Denn die Umstände, die in die Verhältnismäßigkeitsprüfung einzubeziehen wären, sind deckungsgleich.
b) Der angefochtene Bescheid ist formell rechtmäßig.
aa) Einer vorherigen Anhörung bedurfte es nicht. Ein Verstoß gegen § 28 Abs. 1 VwVfG liegt nicht vor. Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist hiernach diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Eine solche Anhörung hat die Beklagte vor Erlass der Bescheide unstreitig nicht durchgeführt.
(1) Von einer Anhörung konnte aber gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG abgesehen werden. Danach kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, insbesondere wenn die Behörde eine Allgemeinverfügung oder gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen will.
Bei dem Bescheid vom 10. August 2020 handelt es sich um einen mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassenen Verwaltungsakt. Eine automatische Einrichtung muss die Entscheidungsfindung (teilweise) automatisieren, indem z.B. auf Grundlage der getätigten Eingaben eine Rechenoperation (etwa Berechnung der zu bewilligenden Versorgungsbezüge, der zu entrichtenden Abgaben) durchgeführt wird. Die Automatisierung muss sich mindestens auf die Formulierung des verfügenden Teils des Verwaltungsaktes auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 – BVerwG 8 C 57.91 –, juris Rn. 14; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 35a Rn. 17; Schneider in: Schoch/Schneider, VwVfG, Juli 2020, § 28 Rn. 74).
Dies ist hier der Fall. Nach dem Vortrag der Beklagten, an dessen Richtigkeit keine Zweifel bestehen, wurden die Bescheide anhand eines Musters erstellt. Dieses Muster enthielt Platzhalter und Formeln. In Listen waren Länder und Flughäfen eingetragen und die Höhe der Auslagenpauschale einprogrammiert. Nach Eingabe des Namens der zurückgeflogenen Person und des Landes, wurden dann bestimmte Textstellen durch die hinterlegten Listen automatisch ausgefüllt, einschließlich der Höhe der Forderung.
Dies genügt den Anforderungen an den Erlass mit Hilfe automatischer Einrichtungen. Der Entscheidungssatz, hier die Höhe des geltend gemachten Auslagenersatzes, wird ohne menschliche Prüfung anhand vordefinierter Parameter erstellt. Darüber hinaus handelt es sich im Sinn des § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG um gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl, die die Beklagte erlassen hat.
Die Ermessensentscheidung der Beklagten, von der Anhörung abzusehen, ist nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden hierzu Erwägungen angestellt und zulässigerweise im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt (§ 114 Satz 2 VwGO). Danach ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte davon ausgeht, dass die den Bescheid begründenden Tatsachen der Klägerin bekannt sind. Denn die Rechtsfolge des § 6 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 5 KonsG folgt aus dem Gesetz. Sie ist der Klägerin auch bereits bei Antritt des Rückfluges mitgeteilt worden, indem in der „Erklärung gemäß § 6 Konsulargesetz“ mitgeteilt wurde, „Ich erkenne die gesetzliche Verpflichtung zur Erstattung anteiliger Kosten der Katastrophenmaßnahme an.“
Ferner waren im Zeitpunkt des Bescheiderlasses keine Anhaltspunkte für die Annahme eines atypischen Falles gegeben. Auch die Klägerin hat sich in Kenntnis ihrer gesetzlichen Erstattungspflicht nicht vor Bescheiderlass an das Auswärtige Amt gewandt, um besondere individuelle Umstände mitzuteilen, die gegen einen Auslagenersatz sprechen könnten. Ferner durfte die Beklagte in ihre Erwägungen einbeziehen, dass Auslandsreisende typischerweise auch die üblichen Kosten einer unvorhergesehenen Rückbeförderung finanzieren können. Vor dem Hintergrund der Höhe der Rückforderung pro Person von 600,- Euro erweist sich diese Annahme unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als tragfähig.
(2) Unabhängig davon ist ein etwaiger Anhörungsmangel gemäß § 46 VwVfG überdies unbeachtlich.
Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines nicht nach § 44 VwVfG nichtigen Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Anhörungsfehler im Verwaltungsverfahren sollen danach folgenlos bleiben, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1982 – BVerwG 8 C 57.80 –, juris Rn. 12; BVerwG, Urteil vom 10. April 1968 – BVerwG IV C 227.65 –, juris Rn. 15). Vor diesem Hintergrund hat ein Anhörungsmangel im Verwaltungsverfahren bei gebundenen Entscheidungen regelmäßig keine selbstständige Bedeutung. Die umfassende gerichtliche Überprüfung der Verwaltungsentscheidung durch die zur Amtsermittlung verpflichteten Verwaltungsgerichte, die überdies dem Rechtsschutzsuchenden selbst rechtliches Gehör gewähren, führt dazu, dass sich eine Verwaltungsentscheidung am Ende entweder als rechtmäßig oder aber als materiell rechtswidrig erweist, ohne dass dem Verfahrensfehler eigenständige Bedeutung zukommt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2017 – BVerwG 1 C 26.16 –, juris Rn. 45; BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 – BVerwG 2 B 39.10 –, juris Rn. 6). So liegt der Fall hier. Bei der Geltendmachung des Auslagenersatzes handelt es sich um eine gebundene Entscheidung. Die Beklagte war gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 5 KonsG verpflichtet, die Klägerin zur Kostenerstattung heranzuziehen.
bb) Die Bescheide sind auch im Übrigen formell rechtmäßig.
(Auch) das Auswärtige Amt ist für den Erlass der Leistungsbescheide zuständig; es ist nicht auf die Erstattungstatbestände im Auslandskostengesetz beschränkt. Die Erfüllung der im Konsulargesetz geregelten Aufgaben obliegt nach § 1 Abs. 2 und 4 und § 2 GAD dem Auswärtigen Dienst als einheitlicher Behörde (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – BVerwG 7 C 13.08 –, juris Rn. 24).
Der Bescheid leidet nicht unter einem Begründungsmangel. Nach § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. Nach Satz 2 der Vorschrift sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Diesem Maßstab genügt der angefochtene Bescheid. Insbesondere zur Höhe führt der Bescheid aus, dass nicht die tatsächlich pro Flug angefallenen Auslagen auf die einzelnen Reisenden umgelegt worden sind, sondern mittels regional gestufter Pauschale gerechnet worden sei und diese Kosten näherungsweise einem durchschnittlichen Ticketpreis in der Economy-Klasse entsprächen. Damit ist dem Normzweck der Wahrung und Durchsetzung effektiven Rechtsschutzes genüge getan. Die Adressaten erfahren hierdurch, dass sie nicht die tatsächlich entstandenen Auslagen, sondern einen Betrag zahlen, für dessen Höhe ihnen ein Umstand genannt wird, anhand dessen sie in die Lage versetzt werden, eine Nachprüfung vorzunehmen. Auf die inhaltliche Richtigkeit der Begründung kommt es hingegen nicht an (vgl. Schuler/Harms in: Schoch/Schneider, VwVfG, Juli 2020, § 39 Rn. 55).
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
3. Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1297 ff. BGB
§§ 1589 ff. BGB
§§ 1773 ff. BGB
§§ 5, 6 KonsG
§§ 1306 ff. BGB
§ 6 KonsG
§ 5 KonsG
§ 1 KonsG
§ 4 KonsG
§ 313 BGB
§ 11 LPartG
§ 98 VwGO
§ 46 VwVfG
§ 44 VwVfG
§ 2 GAD
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 KonsG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG
§ 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 KonsG
§ 6 Abs. 1 KonsG
§ 5 Abs. 1 KonsG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 KonsG
§ 9a Abs. 1 KonsG
§ 6 Abs. 1 und Abs. 3 KonsG
§ 6 Abs. 3 Satz 1 KonsG
§ 6 Abs. 3 KonsG
§ 15 der Abgabenordnung
§ 15 Abs. 1 AO
§ 383 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 52 Abs. 1 der Strafprozessordnung
§ 39 Satz 1 des Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch
§ 6 Abs.1 Satz 1 KonsG
§ 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG
§ 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG
§ 5 Abs. 5 KonsG
§ 6 Abs. 2 KonsG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 des Konsulargesetzes
§ 20 Abs. 5 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 16 Abs. 5 des Zehnten Buches Sozialgesetzbuch (SGB X) und § 11 Abs. 1 Nr. 1 des Strafgesetzbuches
Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 EGBGB

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 39, 355
34 K 347/20
11 B 9.06
14 A 12.04
7 B 40.09
X ZR 107/16
1 BvR 683/77
1 BvL 16/62
1 BvR 2926/13
2 BvR 661/12
1 BvR 781/21
2 BvR 231/00
7 C 13.08
26 K 4731/09
14 A 94.03
8 C 57.91
8 C 57.80
IV C 227.65
1 C 26.16
2 B 39.10