Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-11-28, Aktenzeichen 5 A 4522/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:1128.5A4522.99.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin stellte ihr Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen am 5. April 1998, einem Sonntag, abends auf dem rechten Parkstreifen der Straße in Fahrtrichtung M. straße ab und flog am nächsten Tag in Urlaub. Bedienstete des Beklagten ordneten am 9. April 1998 um 8.00 Uhr das Abschleppen des Fahrzeugs an, weil dieses den Fortgang von Bauarbeiten behinderte.
Nach Darstellung des Beklagten hatte die Firma "G. Tief- und Straßenbau GmbH" den Bereich, in dem die Klägerin ihr Fahrzeug abgestellt hatte, bereits am 2. April 1998 durch mobile Haltverbotsschilder gekennzeichnet. Die Einrichtung der Haltverbotszone beruhte auf einer unter dem 3. April 1998 erteilten verkehrsrechtlichen Anordnung anlässlich der Durchführung von Straßenbauarbeiten. Nach dem von dem Zeugen B. angefertigten Verkehrszeichenplan sollten die Bauarbeiten ab dem 1. April 1998 in zwei Phasen durchgeführt werden. In dem "Absperrplan Phase I und II" ist die Straßenseite zum Krankenhaus als Phase II mit mehreren Haltverbotszeichen, die gegenüberliegende Straßenseite als Phase II mit Absperrbaken markiert. Für Bauphase III ist eine Vollsperrung des Straßenabschnitts zwischen L. straße und G. straße vorgesehen. Die Arbeiten sollten dem "Ausbau der vorhandenen Straße" dienen.
Der Beklagte zog die Klägerin durch Leistungsbescheid vom 5. Mai 1998 zur Zahlung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 160,-- DM heran. Ihren hiergegen eingelegten Widerspruch begründete die Klägerin damit, dass sie ihr Fahrzeug ordnungsgemäß auf einem der Anwohnerparkplätze abgestellt habe.
Die Bezirksregierung D. wies den Widerspruch mit Bescheid vom 10. August 1998 zurück.
Die Klägerin hat am 3. September 1998 Klage erhoben und im Wesentlichen ergänzend vorgebracht: Die Haltverbotsschilder könnten nicht bereits am 2. April 1998 aufgestellt gewesen sein, weil der Verkehrszeichenplan erst unter dem 3. April 1998 genehmigt worden sei. Zudem zeigten die vom Beklagten gefertigten Fotos, dass entgegen der Angaben des Zeugen B. die Haltverbotszeichen nicht mit dem Zusatzschild "Bauarbeiten ab 06.04.1998" versehen gewesen seien. Daraus könne gefolgert werden, dass die Haltverbotszeichen erst mit Beginn der Bauarbeiten umgesetzt worden seien. Bei ihrer persönlichen Befragung in der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin angegeben, sie könne sich an eine besondere Verkehrsregelung auf der Straßenseite, auf der sie ihr Fahrzeug abgestellt habe, nicht erinnern. Sie habe sich vielmehr auf die gegenüberliegende Straßenseite konzentriert, weil wegen der dortigen Bauarbeiten eine Sperrung bestanden habe.
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 5. Mai 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung D. vom 10. August 1998 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat über die anlässlich der Baumaßnahmen in der Straße getroffene Verkehrsregelung Beweis erhoben durch Vernehmung des Straßenbaumeisters B. als Zeugen. Er hat im Wesentlichen ausgesagt, dass in dem von ihm gefertigten Beschilderungsplan zwei zeitlich aufeinander folgende Bauphasen beschrieben worden seien. In der Phase I sollten die Absperrbaken und die Haltverbotsschilder auf der jeweiligen Straßenseite wie eingezeichnet aufgestellt werden; in der Phase II sollten sie spiegelverkehrt, also jeweils auf der gegenüberliegenden Straßenseite aufgestellt werden. Allerdings sei tatsächlich erst die Bauphase II, dann die Bauphase I durchgeführt worden. Wegen des weiteren Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf den Inhalt der Sitzungsniederschrift verwiesen.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Gebühr sei zu Unrecht erhoben worden. Die Abschleppmaßnahme sei rechtswidrig gewesen, weil die in Rede stehende Haltverbotsregelung nichtig gewesen sei. Der zu Grunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnung könne nicht eindeutig entnommen werden, dass es sich um zwei zeitlich aufeinander folgende Bauphasen gehandelt habe. Zudem sei entgegen dem Plan zunächst mit der Bauphase II und der entsprechenden Verkehrsregelung begonnen worden.
Der Senat hat auf Antrag des Beklagten die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Zur Begründung seiner Berufung trägt der Beklagte vor: Nicht jede Abweichung von dem genehmigten Beschilderungsplan führe zur Nichtigkeit der Verkehrsregelung. Vielmehr müsse nach der Schwere der Abweichung vom Plan differenziert werden. Insoweit komme es darauf an, ob die Aufstellung der Beschilderung genehmigungsfähig sei. Im vorliegenden Fall liege eine Abweichung vom Beschilderungsplan nur insoweit vor, als tatsächlich mit der Bauphase II anstelle der Bauphase I begonnen worden sei. Im Übrigen ergebe sich aus dem Plan, dass die Phasen I und II die Reihenfolge der Bauarbeiten bezeichneten. Absperrbaken seien auf der Seite erforderlich, wo gerade Straßenbauarbeiten durchgeführt würden; die Haltverbotsschilder auf der gegenüberliegenden Seite dienten dazu, dass der fließende Verkehr nicht durch parkende oder haltende Fahrzeuge behindert werde. Im Übrigen könne von Polizeibeamten vor Ort nicht verlangt werden, stets die tatsächliche Aufstellung der Beschilderung mit dem Beschilderungsplan zu vergleichen. Der Gebührensatz in Höhe von 160,-- DM orientiere sich am durchschnittlichen Verwaltungsaufwand. Ausgehend von einer Dienstbesprechung der Kreispolizeibehörden sei ursprünglich ein personeller Zeitaufwand von 1 Stunde 25 Minuten (vor Ort: 30 Minuten bei durchschnittlichem Personaleinsatz von 1,5 Personen; Leitstelle 10 Minuten; Schreibdienst: 30 Minuten) zu Grunde gelegt worden. Bei einem Stundensatz von 93,-- DM für den gehobenen Dienst ergebe sich eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 132,-- DM. Der Sachaufwand (Einsatz von Technik) betrage anteilig 28,-- DM. Auf Grund von Erhebungen im eigenen Verwaltungsbereich sei nunmehr davon auszugehen, dass der zeitliche Aufwand im Innendienst nicht 30, sondern 60 Minuten betrage. Für die 60 Minuten Innendienst sowie für einen Anteil von rund 20 der 45 Minuten vor Ort würden Bedienstete des mittleren Dienstes, ansonsten Bedienstete des gehobenen Dienstes eingesetzt.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 20. Juli 1999 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angegriffene Urteil.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klage ist unbegründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig.
1. Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 7 a Abs. 1 Nr. 7 bzw. § 7 a Abs. 2 Buchst. a) der Kostenordnung in der Fassung vom 12. August 1997 (GV NRW S. 258) - KostO NRW -. Danach ist für das Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeugs im Wege der Ersatzvornahme eine Gebühr von 50,- - bis 300,-- DM bzw. für die Sicherstellung einer Sache eine Gebühr von 10,-- bis 500,-- DM zu erheben. Ob die in Rede stehende Abschleppmaßnahme als Ersatzvornahme oder als Sicherstellung zu qualifizieren ist, bedarf - wie noch darzulegen ist - keiner Entscheidung.
a) Die Gebührentatbestände des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 bzw. § 7 a Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie beruhen auf der Ermächtigungsgrundlage des § 77 VwVG NRW. Nach dessen Abs. 1 können für Amtshandlungen nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz von dem Vollstreckungsschuldner oder -pflichtigen nach näherer Bestimmung einer Kostenordnung Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben werden. § 77 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW ermächtigt das Innenministerium und das Finanzministerium, durch Rechtsverordnung die Kostenordnung zu erlassen. Für Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme können Verwaltungsgebühren vorgesehen werden, die durch feste Sätze, durch Rahmensätze oder durch eine Pauschale zu bestimmen sind (§ 77 Abs. 2 Sätze 5 und 6 VwVG NRW). Für die Sicherstellung und Verwahrung können ebenfalls Verwaltungsgebühren vorgesehen werden, die durch feste Sätze oder Rahmensätze zu bestimmen sind (§ 77 Abs. 2 Satz 10 VwVG NRW). In den Fällen der Ersatzvornahme, der Sicherstellung und der Verwahrung berücksichtigen die Gebührensätze den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand (§ 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW).
b) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Sätze 1, 2, 5, 6, 10 und Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW verstößt entgegen verschiedentlich geäußerten Bedenken nicht gegen höherrangiges Recht.
aa) Die für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen vorgesehene Gebühr widerspricht nicht dem verfassungs- und bundesrechtlichen Abgabensystem. Der Begriff der Gebühr ist weder bundesgesetzlich vorgegeben noch verfassungsrechtlich abschließend geprägt. Unter Gebühren werden allgemein öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die - in Abgrenzung zur Steuer - aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Dem Gebührengesetzgeber steht ein weiter Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum zu, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen will.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 f. m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 1994 - 1 BvL 19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223.
Die gebührenpflichtige Leistung muss allerdings an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Personen anknüpfen; diese Verantwortlichkeit muss aus der Sache selbst ableitbar sein.
BVerfG, Urteil vom 12. Oktober 1994, a.a.O.
Die Verwaltungsgebühr für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen genügt diesen Anforderungen an eine Gebühr. Die Gebührenpflicht knüpft an die Pflicht zur Gefahrenbeseitigung der polizeirechtlich Verantwortlichen an (vgl. §§ 4 und 5 PolG NRW i.V.m. §§ 52 Abs. 2 Satz 1, 50 Abs. 2, 46 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW). Dem Begriff der Gebühr widerspricht es nicht, dass die Leistung, die die Behörde sich "entgelten" lassen will, der Beseitigung einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dient und damit in erster Linie im öffentlichen Interesse erbracht wird. Es genügt, wenn eine Verwaltungstätigkeit dem Gebührenschuldner "individuell zurechenbar" ist, unabhängig davon, ob sie für den Betroffenen konkret nützlich ist oder nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1991 - 8 C 37.90 -, NJW 1992, 2243, 2244; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1992 - 3 C 2.90 -, Buchholz 442.16 § 29 d StVZO Nr. 3; BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 200 f.
bb) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 VwVG NRW entspricht auch den sich aus Art. 70 LV NRW ergebenden Anforderungen. Der Gesetzgeber hat insbesondere Zweck, Inhalt und Ausmaß dieser Ermächtigung selbst bestimmt und insoweit Tendenz und Programm der Rechtsverordnung umrissen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 und 174/84 -, BVerfGE 80, 1, 20 f.; BVerfG, Beschluss vom 7. November 1991 - 1 BvR 1469/86 -, BVerfGE 85, 97, 104 f.
Es genügt, dass Zweck, Inhalt und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung durch Auslegung zu ermitteln sind.
BVerfG, Beschluss vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56 u. a. -, BVerfGE 8, 274, 307 ff.; BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1967 - 7 C 142.66 -, BVerwGE 28, 36, 45; BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 198; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, 326.
Das ist hier der Fall. Der Umfang der gesetzlichen Ermächtigung ist hinreichend bestimmt. Es sollen Gebühren für Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme erhoben werden können. Die bewusst weit gefasste Formulierung "für Amtshandlungen in Zusammenhang mit" (§ 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG NRW) soll es ermöglichen, sämtliche Kosten, die bei der Ersatzvornahme entstehen, in die Gebühr einzubeziehen.
Vgl. LT-Drs. 12/1449, S. 16.
Dazu gehören neben den Kosten der Androhung und Festsetzung der Ersatzvornahme auch die Personal- und üblichen Sachkosten für den administrativen Aufwand im Innendienst bei der Anwendung der Ersatzvornahme. Die Begründung zum Regierungsentwurf erwähnt beispielhaft die Kosten für das Einholen von Angeboten, für die Bearbeitung der Angebote, für die Entscheidung, für die Auftragserteilung, für die Erstellung des Leistungsbescheids und für die Vor-Ort- Tätigkeit der Bediensteten bei der Durchführung der Ersatzvornahme. Für die Sicherstellung gilt Entsprechendes. Zwar wiederholt § 77 Abs. 2 S. 10 VwVG NRW für die Sicherstellung nicht ausdrücklich die Formulierung "für Amtshandlungen in Zusammenhang mit", verweist aber auf die Regelungen für die Ersatzvornahme durch die Bezugnahme "ebenfalls". Ein sachlicher Grund, bei der Sicherstellung nicht gleichfalls alle im Zusammenhang mit der Sicherstellung entstehenden Kosten zu berücksichtigen, ist nicht ersichtlich. Die Begründung zum Regierungsentwurf spricht daher auch von einer "entsprechenden" gesetzlichen Legitimation.
Darüber hinaus sieht § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW für die Gebührensätze in den Fällen der Ersatzvornahme und der Sicherstellung als einheitlichen Maßstab vor, dass der durchschnittliche Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen ist.
Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, die Gebührenhöhe oder einen Gebührenrahmen zahlenmäßig festzulegen. Hiervon darf er sich gerade bei Angabe näherer Berechnungskriterien entlasten. Das Bestimmtheitsgebot soll nicht gleichsam pfenniggenaue Vorausberechenbarkeit der Gebühren gewährleisten, sondern hat lediglich die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffnen. Die dem Sachbereich des Gebührenrechts anhaftende Eigenart - u. a. Erfordernis für flexible und häufige Anpassungen der Gebührensätze - rechtfertigt darüber hinaus zusätzlich, die Festlegung der Gebührenhöhe im Einzelnen dem Verordnungsgeber bzw. innerhalb eines bestimmten Rahmens der zuständigen Behörde zu überlassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969 - 4 C 68.67 -, Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, 326 f.
Der Verordnungsgeber ist auf Grund der in § 77 VwVG NRW normierten Maßstäbe ohne weiteres in der Lage, den ihm vorgegebenen und erkennbaren gesetzgeberischen Willen sinnvoll zu konkretisieren.
cc) Von dieser Ermächtigung haben das Innenministerium und das Finanzministerium durch Erlass der Kostenordnung NRW Gebrauch gemacht. Die Regelungen des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 und § 7 a Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW halten sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage.
2. Die Gebühr gemäß § 7 a Abs. 1 Nr. 7 a bzw. § 7 Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW ist zu erheben, wenn eine rechtmäßige Ersatzvornahme bzw. eine rechtmäßige Sicherstellung vorliegt. Das Verwaltungsgericht hat die Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme zu Unrecht verneint.
Die Abschleppmaßnahme hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW bzw. § 43 Nr. 1 PolG NRW. Der Gesetzgeber hat mit der Änderung des § 77 VwVG NRW durch Gesetz vom 18. März 1997 (GV NRW, S. 50) keine Regelung des Inhalts getroffen, dass Abschleppmaßnahmen (ausschließlich) im Wege der Ersatzvornahme und nicht (auch) als Sicherstellung durchgeführt werden können. § 77 VwVG NRW enthält lediglich eine allgemeine Ermächtigung an die Exekutive, eine Rechtsverordnung mit Gebührenregelungen für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen zu erlassen, ohne zu normieren, unter welchen Voraussetzungen oder in welchen Fällen eine Ersatzvornahme oder eine Sicherstellung vorliegt. Als gebührenrechtliche Ermächtigungsnorm wäre § 77 VwVG NRW hierfür auch der systematisch falsche Standort. Das Gebührenrecht knüpft lediglich kostenrechtliche Konsequenzen an die nach dem Polizei- bzw. Verwaltungsvollstreckungsrecht zu beurteilenden Amtshandlungen. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung des § 77 VwVG NRW ergibt sich nichts anderes. Die Gesetzesbegründung erwähnt lediglich das "Abschleppen von Kraftfahrzeugen" als ein Beispiel für massenhaft vorkommende Ersatzvornahmen,
LT-Drs. 12/1449, S. 1
ohne auszuschließen, dass Abschleppmaßnahmen auch als Sicherstellungen zu qualifizieren sein könnten. Der Gesetzesbegründung sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass die vom erkennenden Senat bislang offen gelassene Frage der rechtlichen Einordnung von Abschleppmaßnahmen entschieden werden sollte. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass in der Kostenordnung NRW das Abschleppen von Kraftfahrzeugen zwar im Rahmen der Gebührensätze für Ersatzvornahmen als eigenständiger Gebührentatbestand aufgeführt wird, nicht hingegen bei der Sicherstellung von Sachen. Abgesehen davon, dass dieser Unterschied gebührenrechtlich nicht von entscheidungserheblicher Bedeutung ist (dazu noch unten), fehlt dem (lediglich) zu einer Gebührenregelung ermächtigten Verordnungsgeber die Regelungsbefugnis, die gesetzlich normierten Voraussetzungen für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen zu ändern bzw. festzulegen, welche Fallgruppen als Ersatzvornahme oder Sicherstellung zu qualifizieren sind.
Ob die hier in Rede stehende Abschleppmaßnahme als Sicherstellung nach § 43 Nr. 1 PolG NRW oder als Ersatzvornahme einer Beseitigungsmaßnahme auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel (§§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW) anzusehen ist, bedarf unter polizeirechtlichem Gesichtspunkt keiner Entscheidung; denn die Abschleppanordnung ist nach beiden Alternativen rechtmäßig. Die in den vorgenannten Vorschriften vorausgesetzte gegenwärtige bzw. konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestand vorliegend. Im Zeitpunkt des Einschreitens des Beklagten lag ein Verstoß gegen § 12 Abs. 1 Nr. 6 StVO vor, weil die Klägerin ihr Fahrzeug in einer durch Zeichen 283 gekennzeichneten Haltverbotszone abgestellt hatte. Zugleich behinderte sie den Fortgang der dortigen Bauarbeiten. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme im verwaltungsgerichtlichen Verfahren steht zur Überzeugung des Senats fest, dass die mobilen Haltverbotsschilder bereits am 2. April 1998 aufgestellt wurden, also bevor die Klägerin ihr Fahrzeug am 5. April 1998 abstellte. Dies folgt aus der glaubhaften Aussage des Zeugen B. , die Verkehrszeichen seien einen Tag vor der verkehrsbehördlichen Anordnung vom 3. April 1998 aufgestellt worden. Diese Zeugenaussage hat die Klägerin bei ihrer Befragung in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht nicht substantiiert in Frage gestellt. Sie hat lediglich angegeben, sie könne sich nicht an ein Haltverbotszeichen erinnern, weil sie sich auf die Absperrung auf der gegenüberliegenden Straßenseite konzentriert habe. Auch nach den eigenen Angaben der Klägerin ist somit die Baustellenabsperrung vor dem 5. April 1998 vorgenommen worden. Unerheblich ist, dass eines von mehreren Haltverbotszeichen gegen die Fahrtrichtung gedreht worden ist. Dieses Schild war - in der Reihe der anderen Schilder - weiterhin eindeutig dem betreffenden Straßenabschnitt zuzuordnen. Ein Verkehrsteilnehmer, der sein Kfz abstellt, ist auch grundsätzlich verpflichtet, sich über den Geltungsraum eines mobilen Park- oder Haltverbotsschildes zu informieren; denn es kann nicht ausgeschlossen werden, dass Passanten oder Parkplatzsuchende mobile Park- oder Haltverbotszeichen verstellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Juni 1997 - 5 A 4278/95 -.
Das Haltverbot ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts mit der verkehrsrechtlichen Anordnung vom 3. April 1998 wirksam geworden und war deshalb von der Klägerin zu beachten. Zwar war der die Straßenbauarbeiten durchführende private Bauunternehmer nicht befugt, bereits am 2. April 1998 für den Bereich der Baustelle Verkehrsverbote oder -beschränkungen durch das Aufstellen von Verkehrszeichen zu erlassen. Eine derartige Anordnungsbefugnis steht gemäß § 45 Abs. 1 bis 3, 6 StVO nur der zuständigen Behörde zu. Der Bauunternehmer, der den Anordnungen der zuständigen Behörde Folge zu leisten und die angeordneten Verkehrszeichen und -einrichtungen entsprechend dem genehmigten Verkehrszeichenplan aufzustellen hat, ist lediglich technisches Ausführungsorgan der anordnenden Behörde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1970 - 8 C 10.70 -, BVerwGE 35, 334, 336 ff.
Hier hat die Oberbürgermeisterin der Stadt D. als zuständige Straßenbaubehörde am 3. April 1998 entsprechende verkehrsrechtliche Anordnungen getroffen und damit ab diesem Zeitpunkt das Haltverbot in Kraft gesetzt. Das Haltverbot ist mit dem in den angebrachten Verkehrszeichen verkörperten Inhalt gegenüber den Verkehrsteilnehmern bekannt gemacht worden.
Zur Bekanntgabe von Verkehrszeichen vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 1990 - 5 A 1687/89 -, NJW 1990, 2835 f.
Das durch die aufgestellten Schilder bekannt gegebene Haltverbot war zwar möglicherweise rechtswidrig, weil es von der zu Grunde liegenden Anordnung abwich; es war jedoch nicht nichtig. Ein Verwaltungsakt ist gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW (nur) nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller Umstände offenkundig ist. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Welchen Inhalt die Anordnung der Straßenverkehrsbehörde vom 3. April 1998 gegenüber dem Bauunternehmer hatte, ist durch Auslegung zu ermitteln. Denn der zur Anordnung gehörende Verkehrszeichenplan erscheint auf den ersten Blick missverständlich, weil die Verkehrsregelungen für die zeitlich aufeinander folgenden Bauphasen I und II in einer Zeichnung zusammengefasst sind und einer Straßenseite die "Phase I", der anderen die "Phase II" zugeordnet ist. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ist der Plan nicht dahin zu verstehen, dass in der Bauphase I lediglich auf der Krankenhausseite eine Absperrung mit Baken und in der Bauphase II lediglich auf der gegenüberliegenden Straßenseite eine Haltverbotszone eingerichtet werden sollte. Vielmehr sollte bei verständiger Würdigung des Aussagegehalts der gesamten Anordnung und unter Berücksichtung der den Beteiligten bekannten Umstände sowohl in Bauphase I als auch in Bauphase II eine Absperrung mit Baken und eine Haltverbotszone eingerichtet werden, wobei die halbseitige Absperrung jeweils den eigentlichen Baubereich absichern und die Haltverbotszone jeweils die Durchfahrtsmöglichkeit für den Verkehr gewährleisten sollte. Dieses Verständnis folgt insbesondere aus dem in der Anordnung beschriebenen Umstand, dass die gesamte vorhandene Straße ausgebaut werden sollte. Dazu bedurfte es in den beiden Bauphasen I und II jeweils einer halbseitigen Sperrung des in Rede stehenden Straßenabschnitts; dementsprechend sollte in der Bauphase III, die einen anderen Straßenabschnitt betraf, eine ganzseitige Straßensperrung vorgenommen werden. Die Bezeichnungen "Phase I" und "Phase II" in dem Plan sollten daher kenntlich machen, in welcher Reihenfolge die jeweiligen Straßenseiten gesperrt werden sollten. Die tatsächliche Beschilderung wich von diesem Plan nur insoweit ab, als mit der Bauphase II begonnen und anschließend die Bauphase I durchgeführt wurde. Ob diese Planabweichung zu einer Rechtswidrigkeit des Haltverbots führte, kann dahinstehen. Jedenfalls stellte die zeitliche Umkehrung der Bauphasen keinen besonders schwerwiegenden Fehler mit der Folge der Nichtigkeit der Verkehrsregelung dar. Die Verkehrszeichen und Absperrungen der jeweiligen Bauphase stimmten mit dem genehmigten Verkehrszeichenplan überein; der erkennbaren Zielsetzung der behördlich angeordneten Sicherungsmaßnahmen wurde uneingeschränkt entsprochen. Die Reihenfolge der Bauarbeiten hatte im vorliegenden Fall keine Bedeutung für die Verkehrsführung oder -sicherheit. Angesichts dessen handelte es sich bei der Änderung der Reihenfolge der Bauarbeiten um eine eher unwesentliche Planabweichung, sodass die aufgestellten Verkehrszeichen nicht den Charakter einer allein von einer Privatperson unbefugt getroffenen Anordnung hatten. Deshalb kann von einem willkürlichen, jeder behördlichen Anordnung entbehrenden Handeln, also einem besonders schwerwiegenden Fehler nicht die Rede sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1970 - 8 C 10.70 -, BVerwGE 35, 334, 343.
3. Die Höhe der erhobenen Verwaltungsgebühr für das Abschleppen des Fahrzeugs der Klägerin ist rechtlich nicht zu beanstanden.
a) Die Bemessung der für das Abschleppen des Fahrzeugs zu erhebenden Gebühr liegt im nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Ermessen der Behörde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 1988, - 9 A 1129/88 -.
Auch für die Gebührenbemessung ist unerheblich, ob das Abschleppen im Wege der Ersatzvornahme oder als Sicherstellung erfolgte. Für das Abschleppen eines zugelassenen Fahrzeugs im Wege der Ersatzvornahme ist eine Rahmengebühr von 50,-- bis 300,-- DM vorgesehen, für die Sicherstellung von Sachen eine Rahmengebühr von 10,-- bis 500,-- DM. Ist eine Abschleppmaßnahme als Sicherstellung zu qualifizieren, wird sich die Behörde ebenfalls an dem engeren, speziell auf das Abschleppen von Kraftfahrzeugen zugeschnittenen Gebührenrahmen von 50,-- bis 300,-- DM zu orientieren haben. Denn es besteht mit Blick auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG kein sachlicher Grund dafür, für den gleichen durchschnittlichen Verwaltungsaufwand beim Abschleppen eines Kraftfahrzeuges eine unterschiedliche Gebühr je nach zu Grunde liegender Rechtsgrundlage zu erheben.
Gemäß § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW haben die Gebührensätze in den Fällen der Ersatzvornahme und der Sicherstellung den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen. Diese Regelung ist nicht nur Maßstab für den Verordnungsgeber bei der Festlegung des Gebührenrahmens, sondern muss - folgerichtig - auch bei der Ausfüllung des Gebührenrahmens der Gebührenbemessung zu Grunde gelegt werden.
Zur Pauschalierung nach Durchschnittswerten vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19. Oktober 1966 - 4 C 99.65 -, BVerwGE 25, 147, 148
Der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand muss nicht genau ermittelt, sondern nur "berücksichtigt" werden. Der Gesetzgeber hat mit der Wahl des Wortes "berücksichtigen" zum Ausdruck gebracht, dass eine exakte Berechnung des Verwaltungsaufwands nicht erforderlich ist.
Landtags-Drucksache 12/1449, S. 17.
Der Verwaltungsaufwand kann deshalb - wie hier - von der Behörde auch geschätzt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. September 1992 - 9 A 1932/00 -.
b) Berücksichtigungsfähig sind alle Kosten, die im Zusammenhang mit dem Abschleppen von Kraftfahrzeugen im Wege der Ersatzvornahme oder Sicherstellung entstehen, mit Ausnahme der von § 11 Abs. 2 Nr. 7 bzw. Nr. 8 KostO NRW erfassten Auslagen. Allerdings ist § 7 a Abs. 1 KostO NRW sprachlich ungenau formuliert. Einerseits werden Verwaltungsgebühren "für die nachfolgend aufgeführten Amtshandlungen der Vollzugsbehörden im Zusammenhang mit der Ersatzvornahme" erhoben (Satz 1); andererseits greift die anschließende Tabelle in § 7 a Abs. 1 KostO NRW in der Überschrift nicht den Begriff "Amtshandlung" auf, sondern spricht vom "Gegenstand" der Ersatzvornahme. Entsprechend wird auch mit dem unter Nr. 7 aufgeführten "Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeuges", das im Regelfall ein privater Unternehmer durchführt, nicht eine Amtshandlung bezeichnet, sondern der Gegenstand der Ersatzvornahme umschrieben. Trotz des sprachlich missglückten Bezugs der Worte "nachfolgend aufgeführten" in § 7 a Abs. 1 Satz 1 KostO NRW ist aber eindeutig erkennbar, was der Verordnungsgeber zum Ausdruck bringen wollte. Nach § 7 a Abs. 1 KostO NRW wird - insoweit in Übereinstimmung mit der gleich lautenden Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG NRW - für alle "Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme" eine Verwaltungsgebühr erhoben, soweit sich die Ersatzvornahme auf einen der Gegenstände in der nachfolgend aufgeführten Tabelle bezieht. Für den Umfang der berücksichtigungsfähigen Kosten im Rahmen der Gebührenerhebung bei der Sicherstellung von Kraftfahrzeugen gilt nach dem oben Ausgeführten nichts anderes. Zu den berücksichtigungsfähigen Kosten zählen daher nicht nur die Kosten für die Anordnung und Überwachung der Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung vor Ort, sondern auch die Personal- und üblichen Sachkosten für den Verwaltungsaufwand im Innendienst bei der Anwendung der Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung und bei der Erstellung des Leistungsbescheids.
c) Gegen den der Gebührenbemessung zu Grunde gelegten durchschnittlichen zeitlichen Verwaltungsaufwand bestehen keine Bedenken. Der Beklagte hat im Einzelnen nachvollziehbar die regelmäßige zeitliche Inanspruchnahme der Bediensteten vor Ort, in der Leitstelle und im Innen-/Schreibdienst dargelegt. Dass die Gebührenbemessung den Verwaltungsaufwand für die Erstellung des Leistungsbescheids berücksichtigt, steht - wie dargelegt - mit § 7 a Abs. 1 Nr. 7 a bzw. § 7 Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW im Einklang. Auch der im Berufungsverfahren dargelegte, gegenüber den ursprünglichen Angaben höhere Zeitansatz für den Innen-/Schreibdienst ist plausibel. Der höhere Ansatz beruht darauf, dass ursprünglich die Schätzungen der Arnsberger Dienstbesprechung der Kreispolizeibehörden übernommen worden sind, während die Ermittlung der durchschnittlichen Bearbeitungszeiten im eigenen Behördenbereich des Beklagten höhere Werte ergab. Diese nachträglichen Erwägungen sind gemäß § 114 Satz 2 VwGO zu berücksichtigen. Der Beklagte war im Rahmen seines Ermessens auch berechtigt, für die Verwaltungstätigkeit vor Ort einen durchschnittlichen Personalaufwand von 1,5 Personen zu berücksichtigen, weil bei Abschleppmaßnahmen teils 2 Bedienstete eingesetzt sind, teils nur 1 Bediensteter (z.B. Einzelstreife, Kradfahrer). Dieser Zeitansatz berücksichtigt entsprechend § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand und dient der Verwaltungsvereinfachung.
Im Ansatz fehlerhaft ist hingegen der einheitlich zu Grunde gelegte Stundensatz für den gehobenen Dienst in Höhe von 93,-- DM. Nach den Angaben des Beklagten im Berufungsverfahren entfallen lediglich durchschnittlich rund 35 Minuten des gesamten Zeitaufwandes von 115 Minuten auf Tätigkeiten des gehobenen Dienstes, während die restliche Zeit auf Tätigkeiten des mittleren Dienstes entfällt. Bei einem Anteil des gehobenen Dienstes von somit lediglich rund 30 % am gesamten Personalaufwand ist es auf der Grundlage des vom Beklagten selbst gewählten Berechnungssystems ermessensfehlerhaft, insgesamt den (höheren) Stundensatz für den gehobenen Dienst zugrundezulegen. Dieser Bemessungsfehler wirkt sich jedoch im Ergebnis nicht aus. Denn auch bei anteiliger Zugrundelegung des niedrigeren Stundensatzes von 73,-- DM für den mittleren Dienst (Runderlass des Innenministeriums NRW in der hier maßgeblichen Fassung vom 23. Juli 1997, Ministerialblatt für das Land NRW 1997, 994) liegen die durchschnittlichen Kosten für den Personalaufwand mit insgesamt rund 161,-- DM (35/60 Minuten x 93,-- DM = 54,25 DM; 80/60 Minuten x 73,-- DM = 97,33 DM; Summe: rund 161,-- DM) über dem im vorliegenden Fall berücksichtigten Personalkostenanteil von 132,-- DM.
Der Ansatz für die Sachkosten in Höhe von 28,-- DM begegnet ebenfalls keinen Bedenken. Zwar enthalten die Stundensätze für den Personalaufwand bereits einen Sachkostenanteil in Höhe von 9,15 DM für allgemeine Arbeitsplatzkosten.
Vgl. Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen 1997, S. 994 f.
Die angesetzten Sachkosten in Höhe von 28,-- DM berücksichtigen jedoch die darüber hinaus gehenden Kosten für den Einsatz von technischen Hilfsmitteln (z.B. Kosten für Fahrzeughaltung und -wartung, Treibstoff, Computer, Drucker, Funkgeräte, Telefon). Anhaltspunkte, dass der Sachkostenansatz überhöht wäre, sind weder ersichtlich noch geltend gemacht.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 5 PolG NRW
§§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG
§ 29
d StVZO
§ 77 VwVG NRW
§ 77 VwVG
§ 167 VwGO
§ 713 ZPO
§ 77 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW
§ 77 Abs. 2 Satz 10 VwVG NRW
§ 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW
§ 52 Abs. 2 Satz 1, 50 Abs.
2, 46 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW
§ 77 Abs. 2 Satz 5
VwVG NRW
§ 77 Abs. 2 S. 10 VwVG NRW
§ 8 Abs. 1,
50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW
§ 43 Nr. 1 PolG NRW
§ 12 Abs. 1 Nr.
6 StVO
§ 45 Abs. 1 bis 3, 6 StVO
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 11 Abs. 2 Nr. 7 bzw. Nr. 8 KostO
§ 7 a Abs. 1 KostO
§ 7 a Abs. 1
Satz 1 KostO
§ 7 a Abs.
1 KostO
§ 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 7 a Abs. 2 Buchst. a) der Kostenordnung
Art. 70 LV
Art. 20 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE
50, 217, 225
BVerfGE 91, 207, 223
NJW 1992, 2243,
2244
BVerwGE 95,
188, 200
BVerfGE 80, 1, 20
BVerfGE 85, 97, 104
BVerfGE 8,
274, 307
BVerwGE
28, 36, 45
BVerwGE 95, 188,
198
BVerwGE 100, 323, 326
BVerwGE 35, 334,
336
NJW 1990, 2835
BVerwGE 35, 334,
343
BVerwGE 25, 147, 148
2 BvL 5/76
1 BvL
19/90
8 C 37.90
3 C 2.90
4 C 1.93
1 BvR 1033/82
1 BvR 1469/86
2 BvL 4/56
7 C 142.66
8 C 29.94
4 C 68.67
5
A 4278/95
8 C 10.70
5 A 1687/89
9 A 1129/88
4 C 99.65
9 A 1932/00