Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-02-22, Aktenzeichen 10a B 81/02.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0222.10A.B81.02NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 7.500,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sinngemäß gestellte Antrag,
die Satzung der Antragsgegnerin vom 21. September 2001 über die Anordnung einer Veränderungssperre für den Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 13-04 "S. Straße",1. Änderung, vorläufig außer Vollzug zu setzen,
hat keinen Erfolg.
Der Antrag ist allerdings zulässig. Der Antragsteller ist für das noch nicht anhängige Normenkontrollhauptsacheverfahren gegen die angegriffene Satzung im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag gegen eine Veränderungssperre - und mithin auch einen hierauf bezogenen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung - jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Veränderungssperre oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Danach genügt der Antragsteller seiner Darlegungspflicht, wenn er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Veränderungssperre in einem Recht verletzt wird,
vgl. (betr. Normenkontrollverfahren gegen Bebauungspläne) BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46 = BauR 1999, 134 ff.
Nach Maßgabe dieser Kriterien ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie ist Eigentümerin eines Grundstücks im Geltungsbereich der streitigen Veränderungssperre, für das sie am 23. April 1999 einen Bauvorbescheid für die Errichtung eines Lebensmittelmarktes beantragt hat, der durch Bescheid des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 17. Juli 2000 abgelehnt worden ist. Durch Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 23. August 2001 ist der Bürgermeister der Antragsgegnerin verpflichtet worden, den Bauvorbescheid zu erteilen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat durch Beschluss vom 15. Januar 2002 die Berufung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin gegen das Urteil zugelassen. Die streitige Veränderungssperre steht sämtlichen Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB im Plangebiet entgegen, belastet damit die Antragstellerin und begründet deren Antragsbefugnis. Für den bereits vor Erhebung der Normenkontrollklage zulässigen Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Februar 1990 - 10a NE 14/89 -, BRS 50 Nr. 55, und vom 16. Mai 1994 - 10a B 3267/93.NE -,
sind auch die sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen, insbesondere das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig ist ein Normenkontroll(eil)antrag nur dann, wenn die Außervollzugsetzung der Norm nichts dazu beizutragen vermag, das Rechtsschutzziel des Antragstellers zu erreichen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Mai 1993 - 4 NB 50.92 -, BRS 55 Nr. 25.
Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Die Außervollzugsetzung der Veränderungssperre ist geeignet, die Antragstellerin ihrem Rechtsschutzziel der Bebauung ihres Grundstücks, näher zu bringen. Ob diesem Ziel unabhängig von der Außervollzugsetzung der Veränderungssperre unter Umständen § 34 BauGB entgegensteht, lässt sich nicht ohne weiteres beantworten und ist vom Verwaltungsgericht immerhin verneint worden.
Der Antrag ist aber nicht begründet.
Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Der an den Kriterien der Unabweisbarkeit auszurichtende Begriff des "schweren Nachteils", der auf den Individualrechtsschutz bezogen ist, ist strenger als der Begriff "wesentliche Nachteile" im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung setzt eine Gewichtung voraus, bei der auf die Folgen für den Antragsteller abzustellen ist, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag in der Hauptsache jedoch Erfolg hätte. Dabei werden die Gründe, die für die Fehlerhaftigkeit der Norm vorgebracht werden, im Allgemeinen nur dann untersucht, wenn erkennbar ist, dass sich der Antrag in der Hauptsache aus diesen Gründen bereits als offensichtlich erfolgreich erweist oder wenn zumindest Überwiegendes für einen Erfolg im Hauptsacheverfahren spricht.
Nach diesen Maßstäben hat der Antrag keinen Erfolg.
Die Satzung über die Veränderungssperre vom 21. September 2001 ist nicht offensichtlich nichtig. Sie leidet nicht an offensichtlichen Form- oder Verfahrensfehlern, insbesondere ist sie im Kreisblatt - Amtsblatt des Kreises M. und seiner Städte und Gemeinden - vom 27. September 2001 ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Ebenso wenig drängt es sich auf, dass die Veränderungssperre in materieller Hinsicht rechtswidrig wäre. Nach summarischer Prüfung kann die Gemeinde nach § 14 BauGB zur Sicherung der Bebauungsplanung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre des in der Satzung der Antragsgegnerin beschlossenen Inhalts erlassen. Materiell-rechtliche Voraussetzung der Veränderungssperre ist, dass die Gemeinde die ortsüblich bekannt gemachte Aufstellung eines Bebauungsplans beschlossen und die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Nur dann kann die Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine hinreichende Konkretisierung und Fixierung der Planungsabsichten vorliegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BRS 30 Nr. 76; Beschluss vom 15. April 1988 - 4 N 4.87 -, BRS 48 Nr. 21; Beschluss vom 9. Februar 1989 - 4 B 236.88 -, BRS 49 Nr. 21; Beschluss vom 9. August 1991 - 4 B 135.91 -, Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 17; OVG NRW, Urteile vom 30. November 1989 - 7a D 138/97.NE - und vom 8. Februar 2001 - 7a D 81/00.NE -.
Diesen Anforderungen genügt die Veränderungssperre entgegen der Ansicht der Antragstellerin. Der Veränderungssperre ist ein Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 22. Februar 1997 über die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 13-04 "S1. Straße" 1. Änderung vorausgegangen, der im Kreisblatt - Amtsblatt des Kreises M. und seiner Städte und Gemeinden - vom 10. März 1997 ordnungsgemäß bekannt gemacht worden ist. Die Veränderungssperre dient ferner in zulässiger Weise der Sicherung der Planung, die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitet worden ist. Die Antragsgegnerin hat ihre Planungsabsichten durch den Vorentwurf der 1. Änderung des Bebauungsplans 13-04 "S. Straße" und die zugehörige Informationsbroschüre, die Gegenstand der Beschlussvorlage (FB.6) 88/00 für die Sitzung des Ausschusses für Stadtentwicklung der Antragsgegnerin vom 5. April 2000, der frühzeitigen Bürgerbeteiligung vom 27. März bis zum 28. April 2000 sowie der frühzeitigen Beteiligung der Träger öffentlicher Belange gewesen ist, in ausreichender Weise konkretisiert. Der Vorentwurf beinhaltet einen Planentwurf, nach dem das Plangebiet im nordöstlichen Bereich als Gewerbegebiet und im südwestlichen als Mischgebiet ausgewiesen ist. Zudem enthält der Planentwurf Festsetzungen hinsichtlich der Grundflächen- und Geschossflächenzahl, der Gebäudehöhe, der Dachform und -neigung. Ferner sind öffentliche Grünflächen, Pflanzgebote, ein öffentlicher Fußweg sowie mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten zu belastende Flächen vorgesehen. Weiterhin enthält der Vorentwurf textliche Festsetzungen, nach denen u.a. der Versorgung des Gebiets dienende Lebensmitteleinzelhandelsbetriebe bis zu 700 qm Verkaufsfläche nur ausnahmsweise zulässig sind. Der Begründung des Vorentwurfs ist dazu zu entnehmen, dass die Planänderung Teil eines Gesamtpakets gleich gerichteter Bebauungspläne für das gesamte Stadtgebiet sein soll, mit u.a. der Intention, die unkontrollierte Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in E. zu begrenzen. Dieser Bebauungsplanvorentwurf lässt die Planungsabsichten der Antragsgegnerin bereits deutlich erkennen. Er gibt nicht nur Auskunft über die zukünftige Nutzungsart des Gebietes, sondern enthält bereits ein detailliertes Regelungsgeflecht, das - ohne weitere Konkretisierung - abschließend als Bebauungsplan beschlossen werden könnte. Infolgedessen ist nicht ersichtlich, dass die Möglichkeit der Realisierung dieser konkreten Plankonzeption nicht durch eine Veränderungssperre gesichert werden könnte. Unerheblich ist es insoweit, dass die Offenlegung des Bebauungsplans nach § 3 Abs. 2 BauGB vor Erlass der Veränderungssperre - und soweit nach Aktenlage ersichtlich auch bis zum heutigen Tage - noch nicht erfolgt ist, denn § 14 Abs. 1 BauGB verlangt für den Erlass der Veränderungssperre nur den Planaufstellungsbeschluss, nicht aber das Vorliegen bestimmter weiterer Verfahrensschritte. Ebenso wenig ist es erforderlich, dass die nach dem Planaufstellungsbeschluss erfolgte Konkretisierung der Planungsabsichten durch den Rat der Gemeinde selbst beschlossen worden ist. Vielmehr reicht es jedenfalls aus, dass die Planungsabsichten - wie hier am 5. April 2000 vom Ausschuss für Stadtentwicklung - von einem Ausschuss des Gemeinderats zur Kenntnis genommen worden sind. Schließlich bestehen auch keine Anhaltspunkte für die Annahme, die Antragsgegnerin habe ihre Planungsabsichten aufgegeben. Dies behauptet auch die Antragstellerin nicht, die gerade befürchtet, dass der Rat der Antragsgegnerin die Änderung des Bebauungsplans noch vor dem Ablauf der Veränderungssperre bis Mitte 2002 beschließen wird. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist auch nicht zweifelhaft, dass der Gemeinderat im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre über die Planungsziele hinreichend informiert war. In der Begründung für die dementsprechende Beschlussvorlage wird ausdrücklich auf die Mitteilungsvorlage (FB.6) 88/00 an den Stadtentwicklungsausschuss vom 5. April 2000 betreffend den Planentwurf für die 1. Änderung des Bebauungsplans 13-04 "S. Straße" und dessen Begründung Bezug genommen. Außerdem war der Rat der Antragsgegnerin nach den unwidersprochenen Angaben in der Antragserwiderung der Antragsgegnerin vom 29. Januar 2002 in der Sitzung vom 25. Mai 2000 betreffend einen früheren Antrag auf Erlass einer Veränderungssperre für das Plangebiet bereits umfassend über die Planungsziele informiert worden. Eines besonderen formalisierten Nachweises über die dementsprechende Information des Gemeinderates bedarf es nicht. Dessen Notwendigkeit ergibt sich insbesondere nicht aus der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des
BVerwG, Urteil vom 10. September 1976, a.a.O.
Diese bezieht sich vielmehr allein auf den Nachweis der erforderlichen Konkretisierung der Planungsabsichten der Gemeinde,
vgl. auch BGH, Urteil vom 17. Dezember 1981 - III ZR 88/80 -, NJW 1982, 1281, 1282 m.w.N.,
der durch die schon mehrfach erwähnte Beschlussvorlage (FB.6) 88/00 an den Ausschuss für Stadtentwicklung für die Sitzung vom 5. April 2000 erbracht worden ist.
Auch im Übrigen kann nicht festgestellt werden, dass die Veränderungssperre
offensichtlich unwirksam ist.
Sinn einer Veränderungssperre ist es, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Die eintretende Sperrwirkung soll das bestehende Baugeschehen gewissermaßen für einen begrenzten Zeitraum konservieren und Veränderungen unterbinden. Die Wirksamkeit einer Veränderungssperre hängt deshalb nicht davon ab, ob der noch nicht beschlossene Bebauungsplan in seinen einzelnen Festsetzungen von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffenen Belange (§ 1 Abs. 6 BauGB) getragen sein wird. Es kommt nur darauf an, ob die beabsichtigte Planung überhaupt auf ein Ziel gerichtet ist, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden kann. Die Wirksamkeit der Veränderungssperre kann nicht von Voraussetzungen abhängig gemacht werden, die für den Bebauungsplan erst in einem späteren Stadium des Planaufstellungsverfahrens vorliegen müssen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 -, BRS 55 Nr. 95 und OVG NRW, Beschluss vom 2. März 1994 - 11a B 184/94.NE -, BRS 56 Nr. 88 = NVwZ-RR 1995, 134.
Es ist nicht erkennbar, dass die angegriffene Veränderungssperre danach als Sicherungsmittel ungeeignet ist. Es ist keinesfalls ausgeschlossen, dass die Antragsgegnerin ihre planerischen Ziele, nach denen u.a. Lebensmitteleinzelhandel im Plangebiet nur ausnahmsweise zulässig sein soll, erreichen kann. Insbesondere kann die Beschränkung der Zulässigkeit des Lebensmitteleinzelhandels durchaus ein legitimes Ziel der Bauleitplanung sein.
Ist die Veränderungssperre (als Rechtsnorm) danach nicht offensichtlich nichtig, drängt sich als Ergebnis der Abwägung im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO auf, die Veränderungssperre (als Satzung) für die Allgemeinheit und damit auch anderen Bauwilligen gegenüber wirken zu lassen. Dieses Ergebnis entspricht den Wertungen des Gesetzgebers, wie sie in den Vorschriften über die Veränderungssperre zum Ausdruck kommen. Der Gesetzgeber hat damit das Ergebnis der Abwägung für eine Fallgestaltung wie hier vorweggenommen. Würde die Veränderungssperre außer Vollzug gesetzt, könnte die Antragstellerin - und könnten unter Umständen auch weitere Eigentümer - ggfls. Baugenehmigungen für eine Nutzung ihrer Grundstücke erhalten, die nicht den zulässigerweise verfolgten planerischen Vorstellungen der Antragsgegnerin entspricht. Diese Entwicklung wäre kaum rückgängig zu machen, wenn im Hauptsacheverfahren die Gültigkeit der Veränderungssperre festgestellt würde, denn die einmal erteilten Baugenehmigungen dürften schwerlich widerrufbar sein. Hätte der Normenkontrollantrag in der Hauptsache dagegen Erfolg, so wäre die Antragstellerin bis zum Zeitpunkt der Hauptsacheentscheidung möglicherweise durch die Veränderungssperre an der Bebauung ihres Grundstücks gehindert worden, soweit die Veränderungssperre ihr gegenüber dann noch gelten sollte. Eventuelle Verzögerungen bei der Bebauung seines Grundstücks mutet der Gesetzgeber dem Grundstückseigentümer indes grundsätzlich zu, wenn die Gemeinde ihre Planung dagegen sichern will, dass sie vor ihrem Abschluss unterlaufen wird. Nichts anderes ergibt sich dann, wenn die Antragstellerin damit rechnen muss, dass der Bebauungsplan bereits vor Ablauf der Veränderungssperre erlassen wird. Denn dieser zeitliche Ablauf entspricht gerade der gesetzlichen Zielvorstellung einer effektiven Sicherung der Planungsabsichten der Gemeinde. Sollte der Bebauungsplan unwirksam sein, so könnte die Antragstellerin ihre Bauabsichten mit den dafür zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfen durchsetzen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1
GKG
§ 29 BauGB
§ 34 BauGB
§ 14 BauGB
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 3 Satz 2
GKG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1982, 1281,
1282
NVwZ-RR 1995, 134
4 CN 2.98
10a NE 14/89
10a B 3267/93
4 NB 50.92
IV C 39.74
4 N 4.87
4 B 236.88
4 B 135.91
7a D 138/97
7a D 81/00
III ZR 88/80
4 NB 40.93
11a B 184/94