Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-09-04, Aktenzeichen 4 L 143/24
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0904.4L143.24.00

Tenor:
Die Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes werden zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 500.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die wörtlichen Anträge,
„die aufschiebende Wirkung der beim Verwaltungsgericht Berlin anhängige Klage der Antragstellerin vom 29. April 2024 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 28. März 2024 (Az. 6193.8/1-5) wird angeordnet,
hilfsweise: Es wird vorläufig festgestellt, dass die Mitteilung der Antragsgegnerin vom 28. März 2024 unverbindlich ist und die Antragstellerin keinem Start-, Überflug- und Landeverbot nach Art. 3d der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 unterliegt,“
haben keinen Erfolg.
1. Der Hauptantrag ist unzulässig. Er ist nicht statthaft. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung der Klage gegen einen Verwaltungsakt in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO ganz oder teilweise anordnen. Dies kann nach § 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch ein rechtsgestaltender, ein feststellender oder ein Verwaltungsakt mit Doppelwirkung im Sinne des § 80a VwGO sein. Verwaltungsakt ist nach § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
Die E-Mail der Antragsgegnerin vom 28. März 2024 hat den Betreff „Start-, Überflug- und Landeverbot X... Artikel 3d der Verordnung (EU) Nr. 833/2014“. Sie lautet:
„BMDV – Az 5...
Sehr geehrter Herr F...,
die EU-Kommission hat das Bundesministerium für Digitales und Verkehr informiert, dass das Luftfahrtunternehmen H... einem Start-, Überflug- und Landeverbot nach Artikel 3d der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren, unterfällt. Dementsprechend sind Starts vom, Überflug über das und Landung im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland untersagt. Das Start- Überflug- und Landeverbot gilt ab sofort.
Mit freundlichem Gruß“
Bei dieser E-Mail handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG; ihr fehlt es an einer Regelungswirkung. Eine Maßnahme hat Regelungscharakter, wenn sie nach ihrem objektiven Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Sie muss für den Betroffenen rechtsverbindlich Rechte oder Pflichten begründen, inhaltlich ausgestalten, ändern, aufheben, feststellen oder einen derartigen Ausspruch rechtsverbindlich ablehnen (BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2017 – BVerwG 6 C 3.16 – juris, Rn. 12; BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – BVerwG 4 C 3.09 – juris, Orientierungssatz und Rn. 14 f.). Entscheidend ist, dass die Maßnahme ihrem objektiven Sinngehalt nach dazu bestimmt ist, Außenwirkung zu entfalten, nicht aber, wie sie sich im Einzelfall auswirkt (BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1989 – BVerwG 6 A 2.87 – juris, Rn. 21). Die Regelung kann auch darin bestehen, eine generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes für den Einzelfall mit Bindungswirkung als bestehend oder nicht bestehend festzustellen, zu konkretisieren oder zu individualisieren (BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 – BVerwG 9 C 54.87 – juris, Rn. 7; Knauff, in: Schoch/Schneider, 4. EL August 2023, VwVfG, § 35 Rn. 140 m.w.N.). Kennzeichnend ist, dass durch die Willenserklärung der Behörde ein materieller Zustand herbeigeführt werden soll (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 142; von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, 64. Edition, Stand: 1. April 2023, § 35 Rn. 139).
Kein Regelungsgehalt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG kommt behördlichen Erklärungen zu, denen sich kein Regelungs- bzw. Rechtsbindungswille entnehmen lässt. Hierzu gehören Auskünfte oder Mitteilungen, dass die Behörde gegen ein bestimmtes Verhalten keine rechtlichen Bedenken hat oder nicht beabsichtigt, eine rechtsverbindliche Maßnahme zu ergreifen (BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2017 – BVerwG 6 C 3.16 – juris, Rn. 12 m.w.N.). Ob eine behördliche Maßnahme Regelungscharakter und damit Verwaltungsaktqualität hat, ist durch Auslegung zu bestimmen. Dabei kommt vor allem der entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) Bedeutung zu. Danach ist der objektive Erklärungsgehalt der Maßnahme zu bestimmen; es kommt darauf an, wie sie der Adressat bei objektiver Betrachtung verstehen kann (BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2017 – BVerwG 6 C 3.16 – juris, Rn. 14). Dafür sind die äußere Form, die Abfassung, die Begründung, die Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung und alle sonstigen dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung der Erklärung oder des Verhaltens der Behörde zu berücksichtigen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Juli 2010 – OVG 5 S 13.10 – juris, Rn. 2 m.w.N.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 35 Rn. 54).
Nach diesem Maßstab stellt die streitgegenständliche E-Mail vom 28. März 2024 keine einseitig verbindliche Regelung der Antragsgegnerin dar; weder Form noch Inhalt rechtfertigen bei objektiver Betrachtung die Annahme eines Regelungscharakters.
a) Bereits der Form nach ist die E-Mail vom 28. März 2024 nicht als Verwaltungsakt mit Regelungswirkung zu qualifizieren. Die in der Rechtsprechung zur Auslegung herangezogenen förmlichen Indizien sprechen dagegen. Die E-Mail ist weder als Bescheid bezeichnet, noch enthält sie einen besonders abgesetzten Entscheidungsausspruch (zur daraus folgenden indiziellen Wirkung: BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 – BVerwG 2 C 23.12 – juris, Rn. 33). Sie enthält überdies keine Rechtsmittelbelehrung, was ebenfalls indiziell gegen eine Regelung durch die Antragsgegnerin spricht (BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 2022 – BVerwG 2 WD 13.21 – juris, Rn. 5; BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 – BVerwG 2 C 23.12 – juris, Rn. 33; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Juli 2010 – OVG 5 S 13.10 – juris, Rn. 2). Der E-Mail fehlt es auch vollständig an einer Begründung. Da die Begründung nach § 39 VwVfG – ebenso wie die Rechtsbehelfsbelehrung nach § 37 Abs. 6 VwVfG – verpflichtend ist, kommt deren Fehlen ebenfalls indizielle Wirkung zu (vgl. bereits zur indiziellen Wirkung einer fehlenden Trennung von Tenor und Begründung: BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 – BVerwG 2 C 23.12 – juris, Rn. 33). Damit liegt äußerlich kein Verwaltungsakt vor.
b) Vor diesem Hintergrund käme die Qualifizierung als – insbesondere feststellender – Verwaltungsakt nur in Betracht, wenn sich der Regelungscharakter ohne jeden Zweifel aus dem Inhalt ergäbe (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 – BVerwG 2 C 23.12 – juris, Rn. 33; BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – BVerwG 4 C 3.09 – juris, Rn. 20). Dem ist nicht so. Der Inhalt der E-Mail vom 28. März 2024 spricht ebenso wenig für das Vorliegen einer Regelung.
Die Annahme eines gestaltenden Verwaltungsakts kommt inhaltlich bereits aufgrund der Formulierung – „ist (…) untersagt“ statt „wird (…) untersagt“ – nicht in Betracht. Aus der E-Mail ergibt sich nicht, dass die Antragsgegnerin ein eigenes Verbot aussprechen wollte.
Für einen feststellenden Verwaltungsakt fehlt es an der charakteristischen verbindlichen Festlegung eines behördlichen Subsumtionsvorgangs (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – BVerwG 4 C 3.09 – juris, Rn. 15 m.w.N.; von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, 64. Edition, Stand: 1. April 2023, § 35 Rn. 66). Die E-Mail lässt keine eigene Subsumtion der Antragsgegnerin erkennen. Vielmehr stellt die Antragsgegnerin gleich im ersten Satz der E-Mail klar, dass sie von der EU-Kommission nur über das Flugverbot informiert worden ist. An der Entscheidung über die Aufnahme der Antragstellerin in die Flugverbotsliste war sie hingegen nicht beteiligt. Dementsprechend prüft sie keine Tatsachen selbst und bewertet diese rechtlich. Mangels Begründung ist auch nicht erkennbar, aufgrund welcher Tatsachen das für die Antragstellerin geltende Start-, Überflug- und Landeverbot nach Artikel 3d der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 des Rates vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (VO (EU) 833/2014) gelten sollte. Die Antragsgegnerin hat der Antragstellerin lediglich ihr Wissen über das Ergebnis der Prüfung mitgeteilt.
Soweit die Antragsgegnerin in der E-Mail ausführt, dementsprechend seien Start vom, Überflug über das und Landung im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland untersagt, enthält auch dies keine Regelung, sondern gibt bei einer Auslegung nach Sinn und Zweck nur die Folge der Information der EU-Kommission wieder. Dass sich die Antragsgegnerin auf Aussagen zum Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland beschränkt, erscheint angesichts der begrenzten Zuständigkeit der Antragsgegnerin folgerichtig; eine Regelung lässt sich daraus nicht ableiten. Die Ausführungen zur Geltung des Verbots im 3. Satz der E-Mail vom 28. März 2024 dienen erkennbar nur der Information über die zeitliche Wirkung des Verbots und sollen Unklarheiten vermeiden. Eine Regelungswirkung oder sogar die Anordnung der sofortigen Vollziehung ergibt sich daraus nicht.
2. Der wörtliche Hilfsantrag der anwaltlich vertretenen Antragstellerin ist unter verständiger Würdigung nach §§ 122 Satz 1, 88 VwGO so zu verstehen, dass sie unabhängig von der E-Mail, deren Unverbindlichkeit nach obigen Ausführungen feststeht, die Feststellung begehrt, nicht dem Flugverbot nach Art. 3d VO (EU) 833/2014 zu unterliegen. Ein anderes Verständnis, wonach das Flugverbot von der Verbindlichkeit der E-Mail vom 28. März 2024 abhängt, wäre nämlich weniger rechtschutzintensiv. Der so verstandene Hilfsantrag ist unzulässig.
a) Er ist zwar statthaft, weil § 123 Abs. 1 VwGO auch vorläufige Feststellungsbegehren erfasst (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, 45. EL Januar 2024, VwGO, § 123 Rn. 57 m.w.N.).
b) Zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin besteht aber nicht das erforderliche feststellungsfähige Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO.
Der von der Antragstellerin begehrten vorläufigen gerichtlichen Feststellung entspricht in der Hauptsache eine (negative) Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. Danach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand des Feststellungsantrags muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass gerade zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt (vgl. zusammenfassend nur: BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – BVerwG 8 C 19.09 – juris, Rn. 24 m.w.N.).
Das Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO besteht grundsätzlich zwischen dem Normadressaten und der normanwendenden Behörde, die die Regelung durchsetzt oder ihre Befolgung zu überwachen hat. Das gilt auch bei den sog. „self-executing“ Normen, die von den betroffenen Unternehmen unmittelbar beachtet werden müssen und nicht auf eine Vollziehung durch die Verwaltung angewiesen sind (BVerwG, Urteil vom 14. August 2023 – BVerwG 6 C 6.22 – juris, Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – BVerwG 8 C 19.09 – juris, Rn. 29 m.w.N.). Ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 VwGO scheidet demgemäß aus, wenn die andere Partei nicht an der Umsetzung der Norm gegenüber dem Adressaten beteiligt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 – BVerwG 7 C 13.06 – juris, Rn. 22). So liegt es hier.
aa) Die Antragsgegnerin hat keine Rechtsakte zum Vollzug erlassen. Bei dem Flugverbot nach Art. 3d VO (EU) 833/2014 handelt es sich um eine sog. selbstvollziehende („self-executing“) Norm. Die VO (EU) 833/2014 und die darin enthaltenen Beschränkungen sind nach Art 288 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) als unmittelbar geltendes Recht zu beachten. Aus dem Wortlaut des Art. 3d VO (EU) 833/2014 („…ist es untersagt…“) ergibt sich die Geltung des Verbot, ohne dass der Erlass von individuellen Verbotsverfügungen erforderlich wäre, und zwar weder seitens der EU noch der Mitgliedstaaten (vgl. zu den insofern gleichlautenden Formulierungen in Art. 2, 3, 6 und 7 der Verordnung (EU) 2017/2063 des Rates vom 13. November 2017 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Venezuela: EuGH, Urteil vom 22. Juni 2021 – C-872/19 P – juris, Rn. 90). Dementsprechend haben die Antragsgegnerin bzw. das ihr nachgeordnete Luftfahrtbundesamt (LBA) bewusst auf Rechtsakte gegenüber der Antragstellerin verzichtet. Überdies ist auch nicht ersichtlich, welche Rechtsakte der Antragsgegnerin zum Vollzug hier noch möglich sein könnten. Es befindet sich kein Luftfahrzeug der Antragstellerin im deutschen Hoheitsgebiet. Mit einer Landung im deutschen Hoheitsgebiet oder einem Überflug über das deutsche Hoheitsgebiet ist angesichts des unionsweit geltenden Verbots nicht zu rechnen.
bb) Der Vollzug des Flugverbots erfolgt hier – sofern erforderlich – vielmehr nach Art. 3e VO (EU) 833/2014 unabhängig von der Antragsgegnerin durch den Netzmanager für die Netzfunktion des Flugverkehrsmanagements im einheitlichen europäischen Luftraum (Netzmanager). Die Mitgliedstaaten haben nach Art. 6 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 551/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über die Ordnung und Nutzung des Luftraums im einheitlichen europäischen Luftraum (VO (EG) 551/2004) in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 des Durchführungsbeschlusses (EU) 2019/709 der Kommission vom 6. Mai 2019 über die Benennung des Netzmanagers für die Netzfunktionen des Flugverkehrsmanagements (ATM) im einheitlichen europäischen Luftraum die Europäische Organisation für Flugsicherung (Eurocontrol) mit der Durchführung des Verkehrsflussmanagements betraut. Eurocontrol ist eine von mehreren europäischen Staaten durch das Internationale Übereinkommen über Zusammenarbeit zur Sicherung der Luftfahrt vom 13. Dezember 1960 (Eurocontrol-Vertrag - ECV) gegründete rechtsfähige Organisation. Sie hat gegenwärtig 41 europäische Mitgliedstaaten, darunter alle Mitgliedstaaten der EU, und verfolgt nach Art. 1 Abs. 1 ECV den Zweck, die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Luftfahrt enger zu gestalten. Als von den Mitgliedstaaten betrauter Netzmanager lehnt Eurocontrol nach Art. 3e Abs. 1 Satz 2 VO (EU) 833/2014 insbesondere alle eingereichten Flugpläne ab, mit denen gegen das Flugverbot verstoßen werden soll. Denn für jeden Flug im europäischen Luftraum müssen die Piloten vorab einen Flugplan bei Eurocontrol einreichen, die ihn validiert, (falls erforderlich) korrigiert und an die betroffenen Flugsicherungsorganisationen und Betriebspartner weiterleitet. Diese zentralisierte Flugplanannahme wird zu einer entsprechenden Durchsetzung des Flugverbots nach Art. 3d VO (EU) 833/2014 genutzt. Dementsprechend hat Eurocontrol die Flugpläne der Flugzeuge der Antragstellerin nach ihrer Aufnahme in die sog. Flugverbotsliste auch am 28. und 29. März 2024 abgelehnt.
Unerheblich ist insofern, ob die Ablehnung im Einzelfall automatisiert erfolgt. Art. 3e Satz 2 VO (EU) 833/2014 weist Eurocontrol ausdrücklich die Pflicht zu, zur Vermeidung von Verstößen gegen das Flugverbot nach Art. 3d VO (EU) 833/2014 Flugplänen abzulehnen. Wie Eurocontrol diese Pflicht technisch umsetzt, ist ihre Sache. Sofern sie sich auf die – nach Aussagen des Gerichts der Europäischen (EuG) rechtlich unverbindliche (EuG, Beschluss vom 29. April 2024 – T-277/23 – curia, Rn. 48) – Flugverbotsliste der EU-Kommission verlässt, muss sie sich dafür auch verantworten. Durch die Ablehnung der Flugpläne durch Eurocontrol wird die Listung der betroffenen Flugzeuge auch nach außen verbindlich. Eurocontrol ist dabei die handelnde Stelle und damit der richtige Klageadressat.
Die Zuständigkeit der Eurocontrol für die Umsetzung des Flugverbots steht im Einklang mit den Entscheidungen des EuG zur Unzulässigkeit von Klagen gegen die EU-Kommission wegen der Aufnahme von Flugzeugen in die sog. Flugverbotsliste. In diesen Entscheidungen führt der EuG zwar aus, dass die Mitgliedstaaten – in Abgrenzung zur EU-Kommission – grundsätzlich für die Durchsetzung („implementation“) des Flugverbots zuständig sind (EuG, Beschluss vom 29. April 2024 – T-277/23 – curia, Rn. 41; EuG, Beschluss des Präsidenten vom 6. August 2024 – T 213/24 R – curia, Rn. 21). Jedoch sprechen die Entscheidungen nicht dagegen, dass die Durchsetzung zentralisiert für die Mitgliedstaaten erfolgt. Vielmehr nimmt der EuG ausdrücklich darauf Bezug, dass Eurocontrol für („on behalf“) die Mitgliedstaaten tätig wird (vgl. EuG, Beschluss vom 29. April 2024 – T-277/23 – curia, Rn. 41; EuG, Beschluss des Präsidenten vom 6. August 2024 – T 213/24 R – curia, Rn. 21).
cc) Angesichts dieser vorrangigen Zuständigkeit von Eurocontrol bei der Durchsetzung des Flugverbots nach Art. 3d VO (EU) 833/2014 kommt die Antragsgegnerin als Anwenderin dieser Norm hier nicht in Betracht. Daran ändert der Umstand nichts, dass die Antragsgegnerin ansonsten nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 Alt. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes für Anordnungen im Bereich des Dienstleistungsverkehrs auf dem Gebiet des Verkehrswesens auf Grund von Rechtsakten des Rates oder der Kommission der Europäischen Union im Bereich des Außenwirtschaftsrechts ausschließlich zuständig ist. Auf diese Zuständigkeit kommt es für die Normanwendung hier jedoch nicht an, da das Flugverbot für die Antragstellerin bereits unmittelbar gilt und ihr gegenüber von Eurocontrol durchgesetzt wird.
Die Handlungen von Eurocontrol können der Antragsgegnerin auch nicht in einer Weise zugerechnet werden, dass daraus ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis folgt. Insbesondere handelt Eurocontrol bei der Durchsetzung des Flugverbots nach Art. 3d VO (EU) 833/2014 nicht als eine Art (unselbständiger) Verwaltungshelfer der Mitgliedstaaten. Eurocontrol nimmt die Aufgaben des Netzmanagers selbständig wahr. Eine Kontrolle des Netzmanagers erfolgt nach Art. 23 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/123 der Kommission vom 24. Januar 2019 zur Festlegung detaillierter Durchführungsbestimmungen für die Netzfunktionen des Flugverkehrsmanagements nur durch die EU-Kommission; die Mitgliedstaaten werden darüber lediglich informiert. Ein Weisungsrecht o.ä. der Mitgliedstaaten gegenüber Eurocontrol in der Funktion als Netzmanager, das jedenfalls Voraussetzung für eine solche Zurechnung wäre, ist nicht vorgesehen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Verfahrensregeln für die Ausnahmen vom Flugverbot nach Art. 3d Abs. 3 und 4 VO (EU) 833/2014. Denn dort sind den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten ausdrückliche Entscheidungsbefugnisse zugewiesen („…können die zuständigen Behörden genehmigen…“). Hingegen gilt das grundsätzliche Flugverbot nach Art. 3d Abs. 1 VO (EU) 833/2014 unmittelbar („…ist es untersagt…“), ohne dass es noch einer Entscheidung eines Mitgliedstaats bedarf.
Da die Antragsgegnerin hier nicht Normanwenderin ist, können auch ihre informatorischen Tätigkeiten, insbesondere die streitgegenständliche E-Mail vom 28. März 2024, kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis begründen. Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass behördliche Äußerungen bereits ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis begründen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. August 2023 – BVerwG 6 C 6.22 – juris, Rn. 15). Allerdings wird die Feststellungsfähigkeit stets vor dem Hintergrund der konkret möglichen Vollzugsmaßnahmen seitens der beteiligten Behörde angenommen (vgl. ebenfalls BVerwG, Urteil vom 14. August 2023 – BVerwG 6 C 6.22 – juris, Rn. 15). Wie bereits ausgeführt, fehlt es daran hier.
dd) Die Verneinung eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verstößt auch nicht gegen den Grundsatz des wirksamen Rechtschutzes bei der Durchführung von Unionsrecht nach Art. 47 der Charta der Grundrechte der EU (GRCh). Im Bereich des Rechtsschutzes vor nationalen Gerichten ist es grundsätzlich die Aufgabe der Mitgliedstaaten, den wirksamen Rechtschutz zu garantieren. Die Ausübung des Rechts muss nach dem sog. Effektivitätsgrundsatz praktisch möglich gemacht sein und darf nicht übermäßig erschwert werden (EuGH, Urteil vom 16. April 2015 – C-570/13 – juris, Rn. 37; Jarass, GRCh, 4. Aufl. 2021, Art. 47 Rn. 21). Diese Anforderungen sind hier gewahrt. Die Antragstellerin kann nämlich gegen Eurocontrol gerichtlich vorgehen.
Eurocontrol besitzt nach Art. 4 ECV Rechtspersönlichkeit und die weitestgehende Rechtsfähigkeit, insbesondere kann sie verklagt werden. Örtlich zuständig für die Klagen gegen Eurocontrol sind – mit Ausnahme der Sonderzuständigkeit des Verwaltungsgerichts der Internationalen Arbeitsorganisation für arbeitsrechtliche Streitigkeiten nach Art 12 Abs. 2 der Satzung von Eurocontrol – die belgischen Gerichte, da Eurocontrol ihren Sitz nach Art. 1 Abs. 3 ECV in Brüssel hat. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass dies hier anders sein sollte.
Die Begründung der gerichtlichen Zuständigkeit in Belgien ist für den wirksamen Rechtsschutz ausreichend. In den Entscheidungen zum Flugverbot führt der EuG zwar aus, dass der Rechtsschutz durch die Mitgliedstaaten gewährleistet werden muss (vgl. EuG, Beschluss vom 29. April 2024 – T-277/23 – curia, Rn. 54; EuG, Beschluss des Präsidenten vom 6. August 2024 – T 213/24 R – curia, Rn. 29). Daraus folgt jedoch nur, dass der Rechtschutz grundsätzlich auf Ebene der Mitgliedstaaten – und nicht der Union – verortet ist. Hingegen ist es nach Überzeugung der Kammer nicht geboten, dass jeder Mitgliedstaat eigenen Rechtsschutz gewähren muss. Eine zentralisierte Durchsetzung des Flugverbots durch Eurocontrol korrespondiert mit einer zentralisierten Kontrolle durch belgische Gerichte. Gleichzeitig wird dadurch das Risiko divergierender Entscheidungen in unterschiedlichen Mitgliedstaaten vermieden, die ansonsten jeweils in Anspruch genommen werden müssten.
Eine Rechtschutzlücke ist auch nicht mit Blick auf eine ggf. erforderliche Auslegung des Unionsrecht zu befürchten. Ist die Auslegung von unionsrechtlichen Rechtsnormen streitig, können diese Fragen – ungeachtet Eurocontrols Status als zwischenstaatliche Organisation – dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) im Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV vorgelegt werden (EuGH, Urteil vom 19. Januar 1994 – C-364/92 – juris, Rn. 9; bestätigt durch EuGH, Urteil vom 26. März 2009 – C-113/07 P – juris, Rn. 62 ff.).
Dass die Antragstellerin nicht in Deutschland klagen kann, begründet keine übermäßige Erschwerung ihres Rechtschutzes. Dies ist nur dem Umstand geschuldet, dass keine deutsche Behörde, sondern Eurocontrol mit Sitz in Brüssel tätig geworden ist. Sie kann wirksamen Rechtschutz in Belgien erhalten. Eine weitere gerichtliche Zuständigkeit in anderen Mitgliedstaaten ist deswegen nicht geboten (vgl. zur fehlenden Erforderlichkeit einer Zuständigkeit deutscher Gerichte für Klagen gegen Eurocontrol nach dem Maßstab des deutschen Verfassungsrechts: BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 – BVerfG 2 BvR 1107/77 – juris, Rn. 90; BVerwG, Urteil vom 16. September 1977 – BVerwG VII C 72.75 – juris, Rn. 36).
c) Darüber hinaus fehlt der Klägerin auch das erforderliche Feststellungsinteresse. Das berechtigte Interesse des Feststellungsklägers an der erstrebten Feststellung umfasst nicht nur rechtlichen Interessen, sondern schließt über ein solches Interesse hinaus jedes als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse auch wirtschaftlicher oder ideeller Art ein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet ist, die Rechtsposition des Klägers zu verbessern (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – BVerwG 6 C 46.16 – juris, Rn. 20 m.w.N.). Daran fehlt es hier. Denn die von der Antragstellerin begehrte gerichtliche Feststellung wäre hier nutzlos. Die Durchsetzung des Flugverbots nach Art. 3d EU (VO) 833/2014 erfolgt – wie dargestellt – zentralisiert durch Eurocontrol. Eine Entscheidung von deutschen Gerichten bindet Eurocontrol oder die zuständigen belgischen Gerichte nicht. Die Antragstellerin könnte auch bei einer stattgebenden Entscheidung nicht den Flugverkehr nach Deutschland wieder aufnehmen. Vielmehr müsste sie trotzdem noch Eurocontrol verklagen, damit ihre Flugpläne nicht weiterhin abgelehnt werden.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung, zu der die Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme hatten, beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 und § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes. Dabei hat das Gericht in Ermangelung anderer Anhaltspunkte im Ausgangpunkt das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin am Erfolg zu Grunde gelegt. Die Antragstellerin hat dazu keine konkreten Angaben vorgetragen, sondern einen Streitwert von 500.000 Euro vorgeschlagen. Bei einem Angebot von 227.214 Plätzen, die die Antragstellerin im Rahmen des Sommerflugplans für die Flüge in die EU anbieten wollte, entspräche dies – rechnerisch – einem Gewinn von knapp über zwei Euro pro Passagier und erschiene damit eher niedrig. Allerdings hat die Antragstellerin auch vorgetragen, dass ein Teil der Verluste durch geringere Kosten und anderweitige Nutzung der Luftfahrzeuge aufgefangen werden könnte. Vor diesem Hintergrund erscheint der von der Antragstellerin vorgeschlagene Streitwert plausibel. Die Antragsgegnerin hat sich nicht abweichend geäußert. Bei der Streitwertfestsetzung legt das Gericht zudem zu Grunde, dass das Ziel der jeweiligen Anträge einer Vorwegnahme der Hauptsache gleichkam.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80a VwGO
§ 39 VwVfG
§ 43 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 133 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§ 37 Abs. 6 VwVfG
§ 122 Satz 1, 88 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 13 Abs. 2 Nr. 3 Alt. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 und § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 3d VO
Art. 3e VO
Art. 1 Abs. 1 ECV
Art. 3e Abs. 1 Satz 2 VO
Art. 3e Satz 2 VO
Art. 3d Abs. 3 und 4 VO
Art. 3d Abs. 1 VO
Art. 4 ECV
Art. 1 Abs. 3 ECV
Art. 267 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 6 C 3.16
4 C 3.09
6 A 2.87
9 C 54.87
5 S 13.10
2 C 23.12
2 WD 13.21
3d VO (EU) 833/20
8 C 19.09
6 C 6.22
7 C 13.06
3e VO (EU) 833/20
2 VO (EU) 833/20
4 VO (EU) 833/20
1 VO (EU) 833/20
2 BvR 1107/77
VII C 72.75
6 C 46.16
3d EU (VO) 833/20