Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-06-26, Aktenzeichen 4 K 207.17
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2019:0626.VG4K207.17.00

Tenor:
Der Bescheid des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 23. März 2017 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Gebührenbescheid.
Geschäftsgegenstand der Klägerin ist die Entwicklung, Bereitstellung und der Vertrieb von Produkten und Dienstleistungen auf dem Gebiet der elektronischen Medien, insbesondere die internetbasierte Vermittlung der Teilnahme an Lotterien. Sie erhielt auf Antrag mit Bescheid des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 13. Juli 2015 die Erlaubnis, als gewerbliche Spielvermittlerin in sämtlichen Bundesländern, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Super 6“, „Spiel 77“, EuroJackpot“, „Keno“ und „Plus5“ der dort im Einzelnen genannten Glücksspielveranstalter zu vermitteln.
Mit Bescheid vom 23. März 2017, der Klägerin zugestellt am 27. März 2017, erhob das Ministerium für die Erteilung der Erlaubnis Kosten in Höhe von 62.310 Euro. Zur Begründung verwies der Bescheid auf Ziffer 57.1.1.5.1 des Kostentarifs der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung – AllGO) des Landes Niedersachsen, wonach für die Erteilung der Grunderlaubnis ein Gebührenrahmen von 1.000 Euro bis 100.000 Euro je Bundesland vorgesehen ist. Nach dem Niedersächsischen Verwaltungskostengesetz sei bei der Festsetzung der Gebühr das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung sowie der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zu berücksichtigen. Der Umfang der Amtshandlungen orientiere sich an dem Prüfverfahren, wie es in dem Anforderungskatalogs für Anträge auf gewerbliche Spielvermittlung vom 18. Juli 2012 festgelegt sei. Konkret seien dem Ministerium und den beteiligten Stellen der Bundesländer ein Bearbeitungsaufwand in Höhe von 8.370 Euro entstanden. Der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung für den mit der Erlaubniserteilung verbundenen wirtschaftlichen Vorteil werde mit dem Sechsfachen des durchschnittlichen Bearbeitungsaufwandes berücksichtigt und daraus abgeleitet anteilig für jedes Bundesland individuell unter Berücksichtigung der Einwohnerzahl und der daraus zu erwartenden Spielteilnehmer (Königsteiner Schlüssel) ermittelt. Mit dieser Wertrelation sei sichergestellt, dass die Gesamtgebühr in einem angemessenen Verhältnis innerhalb des vorgegebenen Gebührenrahmens festgesetzt werde und des Weiteren auch das Wertverhältnis der verschiedenen Bundesländer abgebildet sei.
Den Verwaltungsaufwand ermittelte die Behörde anhand des erwähnten Anforderungskatalogs. Die im Verwaltungsvorgang enthaltene tabellarische Übersicht weist bei dem jeder Prüfungs- und Genehmigungsschritte eine Punktspanne aus, die im Zuge der Antragsbearbeitung jeweils mit Begründung ausgefüllt wurde. Jedem Teilprüfungsschritt ist darüber hinaus als Teil des Vordrucks ein ungefährer prognostizierter Zeitaufwand zugeordnet. Als Gesamtpunktwert bezeichnet das Formular eine Spanne von 100 bis 190 Punkten. Im vorliegenden Fall stellte die Behörde einen Aufwand von 135 Punkten fest. Für den so ermittelten Bearbeitungsaufwand berechnete die Behörde einen mittleren Stundensatz in Höhe von 62 Euro. Mit diesem Wert als Faktor rechnete die Behörde den Punktwert in einen Euro-Wert um.
Am 21. April 2017 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt im Wesentlichen vor: Die Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid, Ziffer 57.1.1.5.1 des Kostentarifs, sei nichtig wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht. Der Gebührenrahmen weise eine Maximalgebühr in hundertfacher Höhe der Minimalgebühr aus, so dass völlig ungewiss sei, mit welcher Gebühr auch nur ungefähr zu rechnen sei, weshalb diese Tarifstelle dem Bestimmtheitsgebot nicht gerecht werde. Sie sei auch unverhältnismäßig, da ein grobes Missverhältnis zwischen Verwaltungsaufwand und möglicher Gebühr bestehe. Die Maximalgebühr sei nahezu vollständig vom durchschnittlichen Verwaltungsaufwand für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung entkoppelt, zumal sie die 154-fache Höhe des von der Behörde als durchschnittlich angenommenen Verwaltungsaufwandes aufweise. Auch sei der Gebührenrahmen gemessen an den unterschiedlichen wirtschaftlichen Ausgangsbedingungen der Vermittler und Veranstalter unvertretbar. Denn bei der bundesweiten Veranstaltung einer Klassenlotterie müsse nach dem hierfür geltenden und an die voraussichtlichen Spiel- und Wetteinsätze anknüpfenden Regelwerk des Glücksspielstaatsvertrages ein solcher Glücksspielveranstalter einen voraussichtlichen Umsatz von 196.666.666 Euro erzielen, um eine Gebühr von 100.000 Euro auszulösen. Dagegen könne für die bloße Vermittlung von Lotterien bereits für ein Bundesland eine Gebühr in dieser Höhe anfallen ohne Rücksicht auf die Höhe der voraussichtlichen Umsätze. Ein Ungleichgewicht bestehe auch innerhalb der Gebührenordnung zu der Gebühr für die Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen, weil für diese eine geringere Mindestgebühr geregelt sei als für die hier streitige Erlaubnis. Eine Unverhältnismäßigkeit liege ferner in dem Umstand, dass der Gebührenrahmen der Tarifstelle 57.1.1.5.1 keine Kostendegression in Abhängigkeit der Anzahl der Länder vorsehe, obwohl der Prüfungsaufwand für jedes weitere Bundesland abnehme.
Die Behörde habe den Gebührenrahmen ermessensfehlerhaft ausgefüllt. Denn die Gebühr dürfe sich nicht völlig von den Kosten des Verwaltungsaufwandes lösen. Außerdem dürfe dem Wert des Gegenstandes keine vorrangige Geltung zugemessen werden. Hier habe die Behörde keine Ausführungen gemacht, weshalb vom Verwaltungsaufwand als vorrangiger Bemessungsgrundlage abgewichen werde. Die von der Behörde angeführte anteilige Berücksichtigung der Spielerzahl in den Bundesländern betreffe nicht das Verhältnis zwischen Verwaltungsaufwand und Gesamtgebühr. Die Heranziehung des Sechsfachen des durchschnittlichen Verwaltungsaufwandes lasse einen Bezug zum Gegenstandswert nicht erkennen. Die Ermittlung des Faktors sei unklar geblieben. Insbesondere sei nicht berücksichtigt worden, dass gewerbliche Spielvermittler in der Regel noch keine Gewinne aus dem operativen Geschäft erzielten. Zudem bestehe ein grobes Missverhältnis zwischen der festgesetzten Gebühr und dem Wert der Erlaubnis. Auch lasse sich der streitige Gebührenrahmen nicht rechtmäßig durch die bloße Addition von Verwaltungsaufwand und wirtschaftlichem Wert ausfüllen. Schließlich widerspreche die Berechnungsmethode des Verwaltungsaufwands der Gebührenordnung, weil danach der Zeitaufwand für jede Amtshandlung zugrunde zu legen sei. Die Behörde habe jedoch vorliegend Punktwerte mit Spannbreiten für einzelne Prüfungsschritte ausgewiesen und durch deren Ausfüllung den Aufwand ermittelt.
Lediglich hilfsweise beziehe sie sich auf den Umstand, dass nach der Punktetabelle der Behörde für den „Aufwand der Bundesländer ohne Niedersachsen“ mit 45 Punkten ein Drittel des Aufwandes ausgewiesen seien, obwohl das „Beteiligungsverfahren der Länder“ bereits als gesonderter Punkt berücksichtigt sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 23. März 2017 aufzuheben,
hilfsweise, unter Aufhebung des vorgenannten Bescheides auf der Grundlage des § 113 Abs. 2 zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält entgegen: Dem Verwaltungsaufwand liege eine interne Berechnung anhand eines Punktesystems zugrunde. Der errechnete Stundensatz bilde den Einsatz der beteiligten Amtspersonen verschiedener Besoldungsstufen ab. Die Berücksichtigung des Gegenstandswertes beruhe auf einer Einschätzung des Verhältnisses zwischen dem Aufwand und dem Wert, den die Erlaubnis einer allgemeinen Vermittlungstätigkeit in den beantragten und genehmigten Bundesländern besitze. Bei einer durchschnittlichen Erlaubnis solle die Gesamtgebühr das Siebenfache des durchschnittlichen Verwaltungsaufwandes nicht übersteigen. Eine durchschnittliche Erlaubnis komme bei durchschnittlich 145 Aufwandspunkten daher auf 1015 Gesamtpunkte. Auf den Wert entfielen also im Verhältnis 870 Punkte (bei 16 Bundesländern). Der nach Ziffer 57.1.1.5.1 des Kostentarifs der AllGO für jedes Land einzeln auszuweisende Wert werde nach dem Königsteiner Schlüssel berechnet; betreffe die Erlaubnis weniger als 16 Bundesländer, ermäßige sich die festzusetzende Gebühr nach diesem Schlüssel.
Die Klägerin sei nicht in ihren Rechten verletzt. Denn der angegriffene Kostenfestsetzungsbescheid befinde sich mit einer Höhe von 62.310 Euro im untersten Bereich des möglichen Gebührenrahmens, der vorliegend zwischen 16.000 und 1.600.000 Euro liege. Wegen des Gegenstandswertes sei auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung abzustellen. Dabei könne ein späterer wirtschaftlicher Erfolg oder Misserfolg nicht berücksichtigt werden. Der Gebührenrahmen entspreche dem Bestimmtheitsgrundsatz, zumal es hier um eine konkrete Amtshandlung gehe und nicht, wie in der von der Kläger herangezogenen Rechtsprechung, um einen generalklauselartigen Auffangtatbestand. Die Gebührenspanne selbst werde in der Rechtsprechung als zulässig erachtet. Das Äquivalenzprinzip, wonach Verwaltungsleistung und Gegenleistung in einem angemessenen Wertverhältnis stehen müssten, sei nicht verletzt. Denn eine Begrenzung auf die Aufwendungen der Behörde bestehe nicht. Ein Missverhältnis zwischen Gebühr und Verwaltungsleistung sei unter diesem Gesichtspunkt erst bei einer „erdrosselnden Wirkung“ anzunehmen, die aber hier nicht gegeben sei. Der ihr bei der Gebührenbemessung zukommende weite Ermessensspielraum sei erst bei einem offensichtlichen und gröblichen Verstoß gegen Bemessungsgrundsätze anzunehmen. So liege es hier aber nicht.
Die Wertrelation zwischen Aufwand und Gegenstandswert sei in Form einer Gewichtung und nicht etwa durch bloße Addition erfolgt. Hierbei sei maßgeblich gewesen, dass durch die gebündelte Zuständigkeit des Landes Niedersachsen bei der Erlaubnis für gewerbliche Spielvermittlung für bis zu 16 Bundesländer für den Antragsteller ein erheblicher Arbeits-, Zeit- und Kostenaufwand entfalle, der entstehen würde, wenn er die Erlaubnisse gesondert in jedem Bundesland beantragen müsste. Diese Verfahrensökonomie setze sich in der Zuständigkeit einer einzigen Aufsichtsbehörde fort. Zudem werde die Erlaubnis für fünf Jahre erteilt. Schließlich eröffne die Erlaubnis die Möglichkeit, Gewinne in potentiell erheblichem Ausmaß zu erzielen. Ein wertbezogener Gebührenanteil von 53.940 Euro könne daher im Verhältnis zu den am Lotteriemarkt umgesetzten Summen keineswegs als unverhältnismäßig angesehen werden. Dem Kostenbescheid liege bereits die verhältnismäßige Begrenzung zugrunde, dass die durchschnittliche Gesamtgebühr das Siebenfache des durchschnittlichen Bearbeitungsaufwandes nicht überschreite. Diese Wertrelation sei ausreichend, aber auch erforderlich. Der Vorwurf fehlender Kostendegression verfange nicht. Denn es werde nicht die 16-fache Gebühr für die Erteilung der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung in 16 Bundesländern erhoben, sondern die Gebühr erheblich reduziert. Sie betrage sogar weniger als die Hälfte des 16-fachen Verwaltungsaufwandes. Ermessensausfall oder Ermessensfehlgebrauch liege nicht vor. Soweit die Klägerin ihre Vermittlertätigkeit noch nicht aufgenommen habe, betreffe dies nicht den wirtschaftlichen Wert der Erlaubnis.
Soweit die Position „Aufwand der Länder ohne Niedersachsen“ betroffen sei, handele es sich um den Aufwand der anderen beteiligten Bundesländer, der vor und während des Glücksspielkollegiums anfalle. Die Position „Beteiligungsverfahren der Länder durch Niedersachsen“ dagegen enthalte den Aufwand Niedersachsens hinsichtlich der Sitzung des Glücksspielkollegiums, in dem die Entscheidung über den Antrag auf gewerbliche Spielvermittlung gefasst werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Denn der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Das erkennende Gericht ist für die Entscheidung örtlich zuständig nach § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Danach ist für Anfechtungsklagen, wenn der angefochtene Bescheid von einer Behörde erlassen wurde, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt, das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk der Beschwerte seinen Sitz oder Wohnsitz hat. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport handelt vorliegend aufgrund einer Zuständigkeit nach § 19 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV), wonach Erlaubnisse für gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Bundesländern tätig sind, gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt werden. Diese Zuständigkeit erfasst auch die mit der Erlaubniserteilung verbundene Gebührenerhebung. Die Klägerin hat ihren Sitz in Berlin.
2. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid sind §§ 1 und 3 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes vom 25. April 2007 (Nds. GVBl., S. 172) in der Fassung des Gesetzes vom 31. Oktober 2013 (Nds. GVBl. 2013, S. 254 – NVwKostG) in Verbindung mit § 1 der Niedersächsischen Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung – AllGO) vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. 1997, S. 171) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Gebührenordnung vom 10. Januar 2014 (Nds. GVBl. 2014, S. 19) und Tarifstelle 57.1.1.5.1 des Kostentarifs zu dieser Verordnung (im Folgenden: Tarifstelle 57.1.1.5.1). Danach beträgt die Gebühr für eine Grunderlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen durch gewerbliche Spielvermittlung (§ 19 Abs. 2 GlüStV, § 3 Abs. 4 NGlüSpG) je Bundesland 1.000 bis 100.000 Euro. Die Allgemeine Gebührenordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 5 Satz 1 NVwKostG, wonach die gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Höhe der Gebühren in einer Allgemeinen Gebührenordnung zu bestimmen sind.
Dagegen scheidet § 9a Abs. 4 Satz 4 GlüStV als Rechtsgrundlage aus. Nach dieser Vorschrift wird für die Erteilung einer Erlaubnis für das Vermitteln eines Glücksspiels eine Gebühr in Höhe von 50 v.H. der Gebühr nach § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV erhoben. Die Vorschrift des § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV regelt die Gebührenbemessung für die Erteilung einer Erlaubnis oder Konzession für das Veranstalten eines Glücksspiels im ländereinheitlichen Verfahren, bei dem die Behörde eines Bundeslandes für die Erteilung bestimmter Erlaubnisse und Konzessionen für das Gebiet aller Länder zuständig ist, in Abhängigkeit von genehmigten oder voraussichtlichen Spiel- oder Wetteinsätzen. Nach der durch § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV für entsprechend anwendbar erklärten Regelung des § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Berechnung gesondert für jedes Jahr und jede Veranstaltung, wobei sich die Gebühr nach Satz 2 der Vorschrift für jedes Folgejahr und jede Folgeveranstaltung um 10 v.H. ermäßigt. Für die Gebühr in Bezug auf eine Erlaubnis für das gewerbliche Vermitteln eines Glücksspiels ist die Vorschrift indes nicht anwendbar, weil § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV wegen des Verfahrens zwar auf § 9a Abs. 3 und Abs. 5 bis 8 GlüStV verweist, jedoch nicht auf die Gebührenregelung des § 9a Abs. 4 GlüStV.
Die hier inmitten stehende Tarifstelle 57.1.1.5.1 genügt allerdings nicht den Anforderungen des im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) wurzelnden Bestimmtheitsgebots. Der Grad der von Verfassungs wegen geforderten Bestimmtheit einer Norm hängt sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-) Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 u.a. –, juris Rn. 172). Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts fordert das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt (BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 – BVerwG 8 B 170.97 –, juris Rn. 14). Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003, a.a.O., Rn. 174 m.w.N.).
Zwar bestehen gegen die Normierung eines Gebührenrahmens als solchen unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten keine grundsätzlichen Bedenken. Das auch in Bezug auf die Gebührenhöhe geltende Bestimmtheitsgebot soll nicht die gleichsam Cent-genaue Vorausberechenbarkeit der Gebühren gewährleisten, sondern hat lediglich die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 – BVerwG 8 C 29.94 –, juris Rn. 11 m.w.N.). Doch ein Gebührenrahmen, der hinreichend verlässliche Schätzungen der zu erwartenden Gebührenlast nicht zulässt, entspricht diesen Anforderungen nicht (OVG Lüneburg, Urteil vom 20. November 2014 – 13 LB 54/12 –, juris Rn. 80). Zwar bedarf es nicht der Möglichkeit einer exakten arithmetischen Vorausberechnung. Aber ein Mindestmaß an Orientierungssicherheit muss gewährleistet sein (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 16. Juli 2018 – 11 A 226/17 –, juris Rn. 18).
Daran fehlt es hier unter mehreren Gesichtspunkten. So fehlt es zunächst an einer nachvollziehbaren Begründung für die obere Rahmengrenze, die für die streitige Erlaubnis auf 100.000 Euro je Bundesland festgesetzt wurde (vgl. OVG Münster, Urteil vom 14. Februar 2017 – 9 A 2655/13 –, juris Rn. 76). Weder verhält sich hierzu die vom Beklagten im Verfahren vorgelegte amtliche Begründung zur Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Gebührenordnung vom 3. Dezember 2013 (nicht veröffentlicht), mit der die hier betroffene Tarifstelle eingeführt wurde, noch konnten die Vertreter des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung nähere Angaben machen. Die bereits weite Spreizung des Gebührenrahmens im Umfang des Faktors 100 wird dadurch verschärft, dass es sich um eine Rahmengebühr je Bundesland handelt, für das eine Erlaubnis im länderübergreifenden Verfahren erteilt wird. Daraus folgt, dass sich der Rahmen im Ergebnis von einem Minimalwert von 1.000 Euro für ein Bundesland bis zu einem Maximalwert von 1.600.000 Euro für alle Bundesländer erstreckt. Weitere inhaltliche Vorgaben für die Ausfüllung des Rahmens lässt die Tarifstelle nicht erkennen.
Zwar sieht die Verwaltungspraxis der Beklagten eine Verteilung nach dem Königsteiner Schlüssel vor. Diese Verteilungsmethode, die sich an dem jeweiligen Gewicht des Bundeslandes orientiert, weist zwar ihrerseits nach Maßgabe des Verwaltungsvorgangs eine Beteiligungsspanne von 1,2% (betreffend das Saarland) bis zu 21,2% (betreffend Nordrhein-Westfalen) auf. Doch findet dieser Umstand bei der Konzeption des Gebührenrahmens keine Entsprechung. Denn der Kostentarif sieht für jedes Bundesland eine Spanne von 1.000 bis 100.000 Euro vor. Überdies hat ein solcher Verteilungsmaßstab, der seinerseits eine Spreizung von nahezu dem Faktor 18 vorsieht, jedenfalls für Fälle, bei denen – anders als hier – eine Erlaubnis nicht für alle Bundesländer erteilt wird, erhebliche Auswirkung für die konkrete Abgabenlast, so dass die Entscheidung hierüber dem Normgeber vorbehalten sein dürfte (vgl. in diesem Sinne zur Wesentlichkeit eines Verteilungsmaßstabes bei der Erhebung von Gebühren OVG Lüneburg, Urteil vom 20. November 2014 – 13 LB 54/12 –, juris Rn. 79). Für die vorliegende Konstellation dagegen, bei der eine Erlaubnis für alle Bundesländer erteilt wurde, wirkt die Anwendung des Königsteiner Schlüssels nicht als Konkretisierungsmaßstab für die Gebührenhöhe, da er lediglich die Funktion eines internen Verteilungsmaßstabes zwischen den Bundesländern für die eingenommene Gesamtgebühr besitzt.
Es kommt hinzu, dass umso strengere Anforderungen zu stellen sind, je intensiver und wiederkehrender die Gebührenlast auferlegt wird (VG Oldenburg, Urteil vom 20. März 2018 – 7 A 23/17 –, juris Rn. 37 m.w.N.). Danach fällt hier ins Gewicht, dass die Erlaubnis für eine Tätigkeit als gewerblicher Spielvermittler gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zu befristen ist. Dies hat zur Folge, dass die Gebühr für deren Erteilung wiederkehrend anfällt. Die Tarifstelle 57.1.1.5.1 verhält sich allerdings nicht dazu, auf welchen Geltungszeitraum der Erlaubnis der Gebührenrahmen Anwendung findet. Damit weicht der Tarif ab z.B. von den Regelungen für Gebühr für Erlaubnisse die Veranstaltung von Glücksspielen, wie sie in Nr. 57.1.1.1 ff. des Kostentarifs zu Allgemeinen Gebührenordnung geregelt sind. Denn nach Tarifstelle 57.1.1.1 bemisst sich die Gebühr für die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung oder Durchführung von Glücksspielen nach einem Prozentsatz des jährlichen Spielkapitals je angefangenes Erlaubnisjahr. Auch enthalten weder der Glücksspielstaatsvertrag noch das Niedersächsische Glücksspielgesetz eine Regelung, auf welchen Zeitraum die Befristung vorzunehmen ist. Mithin kann die in der Tarifstelle 57.1.1.5.1 Gebühr für die Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung im Fünfjahresturnus anfallen, wenn der Beklagte bei seiner Praxis bleibt. Der Gebührentarif würde aber auch eine Erlaubnis für die Dauer von zehn Jahren oder nur von einem Jahr abdecken. Die Begründung der Tarifstelle verhält sich zu diesem Umstand nicht.
Bestätigt wird die fehlende Vorhersehbarkeit der konkreten Gebührenhöhe durch den Umstand, dass bei Zugrundelegung der von der Beklagten vorgenommenen Gebührenbemessung eine Erlaubniserteilung mit durchschnittlichem Verwaltungsaufwand für alle Bundesländer mit einem Wert von 145 Aufwandspunkten eingeordnet wird. Dies ergibt, multipliziert mit einem Stundesatz von 62 Euro einen Wert von 8.990 Euro, dem die Behörde nach ihrer Praxis einen Wertanteil in Höhe des Sechsfachen des durchschnittlichen Verwaltungsaufwandes hinzusetzt, woraus sich ein Wert in Höhe von 62.930 Euro ergibt. Bei Zugrundlegung des vorgesehenen Höchstwertes von 190 Aufwandspunkten errechnet sich ein Wert in Höhe von (190 x 62,00 Euro = 11.780 Euro) + (6 x 145 x 62,00 Euro = 53.940 Euro) = 65.720 Euro. Damit liegen der Mittelwert und der Höchstwert bei der Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis für die gewerbliche Spielvermittlung bei etwa 4% des hierfür geregelten Gebührenrahmens. Der Gebührenrahmen selbst lässt mithin auch den 25-fachen Wert dieser Bemessung zu, ohne nähere Maßgaben für die Konkretisierung zu treffen. Bei dieser Sachlage ändert sich an der fehlenden Vorhersehbarkeit der zu erwartenden Gebühr nichts durch den Umstand, dass nach § 9 Abs. 1 NVwKostG der Gebührenrahmen durch den Verwaltungsaufwand und den Wert der Amtshandlung auszufüllen ist.
Die Vereinbarkeit des Kostentarifs mit sonstigem höherrangigen Recht, insbesondere dem Äquivalenzgebot und dem Kostendeckungsgrundsatz, bedarf danach keiner Entscheidung. Es kann auch auf sich beruhen, ob der Beklagte den seiner Berechnung zugrunde gelegten Stundensatz zutreffend ermittelt hat. Gleichermaßen unerheblich und nicht weiter aufklärungsbedürftig ist die Frage, ob die Regelung einer Rahmengebühr für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, der es dem Normgeber gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Verschiedenheit und Eigenart ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99 –, juris Rn. 69; stRspr). Gewerblicher Spielvermittler ist gemäß § 3 Abs. 6 GlüStV, wer, ohne Annahmestelle, Lotterieeinnehmer oder Wettvermittlungsstelle zu sein, einzelne Spielverträge an einen Veranstalter vermittelt oder Spielinteressenten zu Spielgemeinschaften zusammenführt und deren Spielbeteiligung dem Veranstalter – selbst oder über Dritte – vermittelt, sofern dies jeweils in der Absicht geschieht, durch diese Tätigkeit nachhaltig Gewinn zu erzielen. Ob es die Eigenart dieser Betätigung rechtfertigt, in der hier streitigen Tarifstelle 57.1.1.5.1 für die Erteilung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis eine Rahmengebühr zu regeln, während nach § 9a Abs. 4 Satz 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren für die Erteilung einer Erlaubnis für das Vermitteln eines Glücksspiels eine Gebühr in Höhe von 50 % der – in Abhängigkeit von der Höhe der genehmigten oder voraussichtlichen Spiel- und Wetteinsätze – erhobenen Gebühren für die Erteilung einer Erlaubnis oder Konzession für das Veranstalten eines Glücksspiels erhoben wird, muss ebenfalls nicht entschieden werden.
3. Ohne dass es nach alledem darauf ankäme, hätte die Klage auch denn keinen Erfolg haben können, wenn die Tarifstelle 57.1.1.5.1 nicht wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht als rechtswidrig und insoweit nichtig anzusehen wäre. Denn es liegen zwar die tatbestandlichen Voraussetzungen des Gebührentarifs vor, die Behörde ist aber bei der Ausfüllung der Rahmengebühr nicht rechtsfehlerfrei verfahren. Die Tarifstelle 57.1.1.5.1 räumt der Behörde ein Rahmenermessen ein. Die gerichtliche Überprüfung der Ermessensausübung ist nach Maßgabe des § 114 Satz 1 VwGO begrenzt. Danach hat der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt.
Ist – wie hier – für den Ansatz einer Gebühr durch die Gebührenordnung ein Rahmen bestimmt, so hat die zuständige Behörde, soweit die Gebührenordnung nichts anderes vorschreibt, bei Festsetzung der Gebühr das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung sowie den Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zu berücksichtigen (§ 9 Abs. 1 NVwKostG). Die Bestimmung der festzusetzenden Gebühr aus dem Gebührenrahmen ist eine durch die Bemessungsgrundsätze des § 9 Abs. 1 NVwKostG begrenzte Ermessensentscheidung. Die Behörde muss ihren Verwaltungsaufwand für die einzelne Amtshandlung nicht durch eine bis ins Einzelne gehende betriebswirtschaftliche Kostenberechnung ermitteln. Sie ist vielmehr berechtigt, von einem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand auszugehen. Ebenso gebietet § 9 Abs. 1 NVwKostG nicht, bei der Ermittlung des Gegenstandswertes für jeden Gebührenansatz ein exaktes Verhältnis zur Bedeutung, zum wirtschaftlichen Wert oder zum sonstigen Nutzen herzustellen. Es genügt vielmehr, einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab anzulegen und die Gebühr am typischen Nutzen, den die Amtshandlung einbringt, zu orientieren. Die von der Behörde zu treffende Entscheidung erstreckt sich auch auf die Frage, in welchem Verhältnis das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung einerseits und der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung andererseits in den Gebührenansatz im Einzelfall einfließen. Das Gericht hat lediglich zu prüfen, ob beide Faktoren im Ergebnis in einer angemessenen Wertrelation stehen. Der gesetzliche Maßstab führt nicht zu einem einzigen exakt bestimmbaren Gebührenwert, sondern lässt die Möglichkeit mehrerer richtiger Gebührenwerte zu, die - gemessen an den im Gesetz genannten Faktoren - nur nicht grob übersetzt sein dürfen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 18. März 2004 - 7 LB 112/03 -, juris Rn. 23). Dem entspricht die Ermessensentscheidung der Behörde im vorliegenden Fall nicht.
Es ist bereits fraglich, ob der Beklagte selbst im vorliegenden Fall sein Ermessen in Bezug auf 16 – auf die einzelnen erfassten Bundesländer bezogene – Gebührenrahmen von jeweils 1.000 bis 100.000 Euro oder lediglich auf einen einheitlichen Rahmen in Höhe von 16.000 bis 1.600.000 Euro bezogen hat. Allerdings ist der Verordnungsgeber ausweislich der Begründung des vorliegenden Kostentarifs (amtliche Begründung zur Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Gebührenordnung vom 3. Dezember 2013, S. 13) offenbar davon ausgegangen, dass für jedes betroffene Bundesland, auf die sich die beantragte Vermittlererlaubnis erstrecken soll, eine gesonderte Erlaubnis erteilt werde und eine gesonderte Gebühr entstehe, die auch gesondert zu erfassen sei. Dies mag der Grund für die nach Bundesländern gestaffelte Rahmengebühr sein. Zwar lässt sich der tabellarischen Übersicht über die Verteilung des Verwaltungsaufwandes auf die beteiligten Bundesländer im Verwaltungsvorgang des Beklagten entnehmen, dass der Wert des Gegenstandes mit dem Sechsfachen des durchschnittlichen Verwaltungsaufwandes nach dem Königsteiner Schlüssel auf die betroffenen Bundesländer verteilt wurde, während der konkret angefallene Verwaltungsaufwand nach Kopfteilen zugeordnet wurde. Doch hat die Behörde unter dem 13. Juli 2015 eine einheitliche Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung mit einem sich auf alle Bundesländer erstreckenden räumlichen Geltungsbereich erteilt und führt in der Klageerwiderung aus, dass vorliegend ein Rahmen von 16.000 bis 1.600.000 Euro eröffnet gewesen sei. Im Termin zur mündlichen Verhandlung konnte der Beklagte auch auf Nachfrage des Gerichts den Bezugspunkt der Ermessensausübung nicht eindeutig aufklären.
Jedenfalls aber wird es der nach § 9 Abs. 1 NVwKostG gebotenen „Berücksichtigung“ von Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert nicht gerecht, eine jeweils getrennt ermittelte Gebühr in Ansehung des Gegenstandswerts und des Verwaltungsaufwands einfach zu addieren. Vielmehr muss eine Abwägung der Gebührenmaßstäbe erfolgen, um eine angemessene Wertrelation herzustellen (OVG Lüneburg, a.a.O, Rn. 34; VG Oldenburg, Urteil vom 20. März 2018 - 7 A 23.17 -, juris Rn. 42 m.w.N. zur Gebühr für die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis). Die Klägerin beanstandet zu Recht, dass der Beklagte vorliegend in ebendieser Weise vorgegangen ist. Denn im angefochtenen Bescheid heißt es zur Begründung, der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung für den mit der Erlaubniserteilung verbundenen wirtschaftlichen Vorteil werde mit dem Sechsfachen des durchschnittlichen Bearbeitungsaufwandes berücksichtigt. Diesen Wert hat die Behörde zum im Einzelfall ermittelten Verwaltungsaufwand hinzugesetzt.
Dem kann der Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, eine Wertrelation ergebe sich aus dem Umstand, dass nicht etwa eine Erlaubnis gesondert für jedes Bundesland beantragt und bearbeitet werden müsse, sondern die Erlaubniserteilung in einem gebündelten Verfahren mit entsprechendem Kostenvorteil für den jeweiligen Antragsteller erfolge. Denn damit spricht der Beklagte nicht das Verhältnis zwischen Verwaltungsaufwand und Wert des Gegenstandes an, sondern allgemeine Erwägungen an, die wohl für den Erlass von § 19 Abs. 2 GlüStV maßgebend gewesen sein mögen, wonach die Erlaubnis für gewerbliche Spielvermittler länderübergreifend zu erteilen ist. Dagegen ist bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung offen und unerklärt geblieben, weshalb der Beklagte den wirtschaftlichen Wert der Erlaubnis für den Antragsteller pauschal mit dem Sechsfachen des durchschnittlichen Verwaltungsaufwand bemisst, obwohl die Erlaubnis eine gewerbliche Tätigkeit betrifft, die sich, wie die Regelung in § 9a Abs. 4 Satz 4 GlüStV zeigt, jedenfalls der Sache nach in Abhängigkeit von Umsatzzahlen erfassen lässt.
Auch der Einwand, die Erlaubnis werde für fünf Jahre erteilt, betrifft weniger die Relation zwischen Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert als vielmehr das Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der Amtshandlung für den Betroffenen und damit die insoweit nicht betroffene Frage der Äquivalenz. Gleiches gilt für die Erwägung, dass ein Wertanteil von rund 50.000 Euro für den Gegenstand der Erlaubnis, die den Zugang zu potentiell gewinnbringender Wirtschaftsbetätigung eröffne nicht außer Verhältnis stehe.
Ob eine rechtsfehlerfreie Ermessenausübung bei der Ausfüllung einer Rahmengebühr auch in den Fällen, in denen die Gebührenbemessung nicht auf den Verwaltungsaufwand beschränkt ist, voraussetzt, dass ein Fall von durchschnittlichem Aufwand und durchschnittlichem Wert grundsätzlich proportional zur Gebührenskala, also etwa in der Mitte des Rahmens, festzusetzen ist (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. September 2017 – OVG 12 B 11.16 –, juris Rn. 16), muss nicht entschieden werden. Denn in diesem Fall wäre eine Gebühr in Höhe von rund 800.000 Euro festzusetzen gewesen, so dass die Klägerin durch den angegriffenen Bescheid, der dahinter weit zurückbleibt, nicht in ihren Rechten verletzt wäre.
4. Der Bescheid war danach insgesamt aufzuheben. Selbst wenn die Tarifstelle 57.1.1.5.1 nicht nichtig wäre, hätte dies im Ergebnis in Ansehung der ermessensfehlerhaften Gebührenbemessung nichts geändert. Denn das Gericht ist nicht befugt, den der Behörde zukommenden Ermessensspielraum durch eine eigene Entscheidung zu ersetzen (OVG Lüneburg, Urteil vom 18. März 2004 – 7 LB 112/03 –, juris Rn. 40).
5. Da die Klage Erfolg hat, war über den Hilfsantrag nicht zu entscheiden.
6. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht §§ 167 VwGO, 709 S. 1 f. ZPO. Die Berufung war zuzulassen. Denn die Frage, ob die Tarifstelle 57.1.1.5.1 des Kostentarifs zur AllGO wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig ist, hat angesichts der über den Einzelfall hinaus klärungsbedürftigen Frage der Bestimmtheitsanforderungen an gestaffelte Gebührentarife grundsätzliche Bedeutung, §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 und 3 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO
§ 19 Abs. 2 GlüStV
§ 3 Abs. 4 NGlüSpG
§ 3 Abs. 5 Satz 1 NVwKostG
§ 9a Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 9a Abs. 3 und Abs. 5 bis 8 GlüStV
§ 9a Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 00 Euro bis 100.00
2 BvL 1/99
8 B 170.97
8 C 29.94
13 LB 54/12
11 A 226/17
9 A 2655/13
7 A 23/17
2 BvL 2/99
7 LB 112/03
7 A 23.17
12 B 11.16