Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-12-15, Aktenzeichen 5 K 825/08
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2011:1215.5K825.08.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Abänderung seines Bescheides vom 7. April 2008 verpflichtet, der Klägerin auf ihren Antrag vom 4. Juni 2007 einen positiven abgrabungsrechtlichen Vorbescheid für die Erweiterung ihrer Abgrabung zu erteilen, soweit die Vorhabenflächen sich nicht innerhalb der in den durch den Flächennutzungsplan der Gemeinde O. als Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen ausgewiesenen Bereichen befinden.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/5 und der Beklagte zu 3/5.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung gegen dieses Urteil wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines abgrabungsrechtlichen Vorbescheides für eine Trockenabgrabung von Sand und Kies.
Die Klägerin ist ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Sand und Kies. Sie betreibt auf der Grundlage einer - ihrer Rechtsvorgängerin, der Firma L. , erteilten - bestandskräftigen Abgrabungsgenehmigung vom 13. Februar 2004 auf dem Gebiet der Gemeinde O. (Grundstücke G1) eine Trockenabgrabung von ca. 20 ha. Sie beabsichtigt die Erweiterung der bestehenden Abgrabung nach Norden (Flurstücke 00 und 00) und Süden (Flurstücke 00 bis 00 und 00 bis 00).
Die vorgenannten Grundstücke liegen nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans. Der Flächennutzungsplan der Gemeinde O. stellt die Erweiterungsfläche teilweise als Fläche für die Landwirtschaft und teilweise als Konzentrationszone für Windenergieanlagen dar. Im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk L1. - jetzt Regionalplan -, Teilabschnitt B. , in der geltenden Fassung vom 28. April 2010 (im Folgenden: Regionalplan bzw. RP) ist die Fläche nicht als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB), sondern als Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich (AFAB) ausgewiesen. Nach Kapitel 1.4 Ziel 1 ist in den zeichnerisch dargestellten BSAB deren Abbau zu gewährleisten; die Inanspruchnahme der Bereiche für andere Zwecke ist auszuschließen (Satz 1). Beim Abbau dürfen die innerhalb dieser Bereiche vorhandenen Nutzungen nur insoweit beeinträchtigt werden, wie dies für den geordneten Abbau erforderlich ist (Satz 2). Schutzwürdige Lebensräume für Pflanzen und Tiere (Biotope), geowissenschaftlich bedeutsame Objekte (Geotope) und Bodendenkmäler sind soweit wie möglich zu erhalten (Satz 3). Außerhalb der zeichnerisch dargestellten BSAB sind Abgrabungen und Abgrabungserweiterungen auszuschließen (Satz 6). Für Erweiterungen von zulässigerweise in Betrieb befindlichen Abgrabungs- und Steinbruchbetrieben, die wegen geringer Größe (< 10 ha) im Regionalplan nicht dargestellt sind, gilt die Ausschlussregelung nicht, wenn die geplante Erweiterung offensichtlich dazu dient, den bisherigen Betrieb an Ort und Stelle oder in näherer Nachbarschaft ohne wesentliche Größenveränderung weiter zu führen (Satz 8). Die diesbezüglichen Erläuterungen lauten auszugsweise wie folgt: "(1) In den zeichnerisch dargestellten BSAB stehen die Lagerstätten für den Abbau zur Verfügung. Sie sollen die bisher kaum vermeidbare Streuung der Abgrabungen verhindern und Unternehmen sowie betroffenen Kommunen langfristige Planungssicherheit geben. Die BSAB stellen eine Angebotsplanung dar, die die Versorgung von Bevölkerung und Wirtschaft für einen längeren Zeitraum ermöglicht. In die mit vorhandenen Abgrabungen verbundenen Rechte wird nicht eingegriffen. Bei der Abgrenzung der zeichnerisch dargestellten BSAB sind notwendige Sicherheitsabstände beachtet worden. Bei der Auswahl der BSAB aus den Reservegebieten sind in der Regel die bisher dargestellten Abbaubereiche bzw. größere in Betrieb befindliche Abgrabungen zugrunde gelegt worden. Die Auswahlkriterien im Einzelnen sind in der nachfolgenden Erläuterung "Bestimmung und Abgrenzung der Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze" (s. nachfolgende Absätze 9 bis 14) behandelt. Damit wird die "Planungsvorbehalts"-Klausel des § 35 Abs. 3 BauGB auf regionaler Ebene ausgefüllt (s. Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuches vom 30.07.1996, BGBl. I S. 1189). Innerhalb der im GEP dargestellten BSAB sowie zum Zweck der gemäß Ziel 1 dargestellten Weiterführung von Kleinbetrieben können die Gemeinden ausgewählte Flächen als Abgrabungskonzentrationszonen im Flächennutzungsplan darstellen, um die Abgrabungstätigkeit den gemeindlichen Gestaltungsvorstellungen entsprechend zeitlich und räumlich konkreter zu steuern. ... (9) Die zeichnerisch darzustellenden BSAB sollen prinzipiell a) über eine möglichst mächtige Rohstofflagerstätte verfügen, b) möglichst nur geringmächtige, nicht verwertbare Deckschichten aufweisen, c) im Hinblick auf die Qualität und Ausbildung des Rohstofflagers eine wirtschaftlich interessante Gewinnung erwarten lassen, d) keine wasserwirtschaftlichen Restriktionen aufweisen, e) im Interesse einer räumlichen Konzentration von Abgrabungen an bisher dargestellte Abgrabungsbereiche anschließen (s. LEP NRW, Kap, C. IV., Ziel 2.2.3), f) die langfristige Versorgung mit heimischen Rohstoffen ermöglichen (s. LEP NRW, Kap. C. IV., Ziel 2.1), g) möglichst keine nach Ertragskraft hochwertigen Böden bzw. keine besonders gute landwirtschaftliche Struktur aufweisen, h) möglichst keine wertvollen Waldbestände aufweisen, i) möglichst keinen Restriktionen aufgrund von Landschafts-, Naturschutz- oder Erholungsbelangen unterliegen, j) möglichst gut an leistungsfähige Teile des regionalen Straßennetzes sowie an Bahnstrecken und Schiffswege anschließbar sein, k) weder die Funktion vorhandener Siedlungen beeinträchtigen noch sinnvolle Entwicklungsmöglichkeiten für die Zukunft zerstören bzw. verbauen, l) aufgrund ihrer räumlichen Lage nach Ende des Abbaus gut in die sie umgebende Landschaft integrierbar sein. ..."
Unter dem 4. Juni 2007 beantragte die Rechtsvorgängerin der Klägerin beim Beklagten die Erteilung eines abgrabungsrechtlichen Vorbescheides. Gegenstand des Vorbescheidantrages ist ausschließlich die Frage, ob das Vorhaben der Klägerin bauplanungsrechtlich zulässig ist. Nach den Angaben der Rechtsvorgängerin der Klägerin soll das Vorhaben auf einer Fläche von 9,8 ha bei einer Abbautiefe von maximal 30 m durchgeführt werden. Bei einer jährlichen Fördermenge von ca. 140.000 m3 soll sich die (vorhandene) Auskiesung um ca. 14 Jahre verlängern. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin vertrat bereits im Rahmen der Antragstellung die Auffassung, dass ihr die in Kapitel 1.4 Ziel 1 Satz 8 RP vorgesehene Ausnahme zugutekomme. Die Erweiterung ihrer Abgrabung, die wegen ihrer geringen Größe nicht im Regionalplan dargestellt sei, diene dazu, den bisherigen Betrieb an Ort und Stelle ohne wesentliche Größenänderung weiter zu führen.
Im Verlauf des weiteren Verwaltungsverfahrens machte die Rechtsvorgängerin der Klägerin geltend, dem Vorhaben stünden keine zwingenden Versagungsgründe entgegen. Die Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen im Regionalplan sei in vielfacher Hinsicht rechtswidrig und deshalb unwirksam. Es fehle schon an einer Ermächtigungsgrundlage für derartige Darstellungen. Eine solche könne insbesondere nicht der allgemeinen Ermächtigung zur Festlegung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen in § 14 Abs. 1 des Landesplanungsgesetzes (LPlG) in der bei Erlass des Regionalplans geltenden Fassung vom 11. Februar 2001 (im Folgenden: LPlG a.F.) entnommen werden. Denn diese Vorschrift lasse nicht erkennen, dass es infolge ihrer Anwendung zu Eingriffen in Rechte Privater kommen könne. Des Weiteren fehle es an dem für die Schaffung von Abgrabungskonzentrationsflächen erforderlichen schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept. Ein solches liege bereits deshalb nicht vor, weil die Planung für die Steuerung von Vorhaben der Rohstoffgewinnung im Regierungsbezirk L1. noch nicht vollständig abgeschlossen sei. Der Plangeber habe dies im Erarbeitungsbeschluss zur 3. Änderung des Regionalplans, Teilabschnitt Bonn/Rhein-Sieg "Quarzkies im Raum Kottenforst/Ville" vom 23. Juni 2006 offenbart. Müsse die Rohstoffart des hochreinen weißen Quarzkieses erst noch in einen Teilplan einbezogen werden, so bedeute dies im Umkehrschluss zwingend, dass bisher entgegen den ausdrücklichen Vorgaben des Landesentwicklungsplans Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: LEP NRW) nicht alle Rohstoffe erfasst und damit die abwägungserheblichen Tatsachen nicht vollständig ermittelt worden seien. Außerdem seien die für die Abwägung maßgebenden konkreten örtlichen Gegebenheiten und die Belange der Betroffenen nicht ausreichend und zutreffend ermittelt sowie berücksichtigt worden. Auch sei der Vorrang der Rohstoffgewinnung in den Abgrabungsbereichen nicht gesichert. Die Belange der Bodendenkmalpflege seien nicht ermittelt, einbezogen und abschließend gewürdigt worden.
Der Beklagte lehnte die Erteilung eines positiven Vorbescheides nach vorheriger Anhörung der Klägerin mit Bescheid vom 7. April 2008 ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, das Vorhaben der Klägerin sei bauplanungsrechtlich unzulässig. Es beeinträchtige öffentliche Belange, weil es den Zielen der Raumordnung und Landesplanung widerspreche. Das Vorhaben liege außerhalb der im Regionalplan ausgewiesenen Abgrabungskonzentrationsflächen. Zu Gunsten der Klägerin greife auch nicht Kapitel 1.4 Ziel 1 Satz 8 RP ein. Denn diese Ausnahmeregelung gelte nur für Betriebe, deren Gesamtbetriebsfläche unter 10 ha liege. Letzteres sei bei dem Betrieb der Klägerin, der nach seiner Erweiterung eine Gesamtgröße von fast 30 ha erreiche, indes nicht der Fall. Kapitel 1.4 Ziel 1 des Regionalplans sei - entgegen der Auffassung der Klägerin - auch nicht deshalb unwirksam, weil es an einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage für die Ausweisung von Konzentrationszonen gefehlt habe. Die Ermächtigung zur Festlegung regionaler Ziele der Raumordnung in den §§ 11 und 14 Abs. 1 LPlG a.F. erfasse bei sachgerechter Auslegung nämlich auch die Ermächtigung zur Festlegung von Zielen mit negativ-planerischer Funktion. Anders als die Klägerin glaube, fehle es auch nicht an dem für die landesplanerische Ausweisung von Konzentrationsflächen erforderlichen, auf den gesamten Planungsraum bezogenen schlüssigen Planungskonzept. Der Plangeber habe den Regierungsbezirk L1. in drei eigenständige Plangebiete aufgeteilt und den Plangebieten jeweils eigenständige gesamträumliche Planungskonzepte zugrunde gelegt. Bei den drei Teilabschnitten handele es sich daher nicht um Teilfortschreibungen eines Gesamtplanes, sondern um eigenständig in sich schlüssige Plankonzepte. Schließlich sei ein Abwägungsmangel nach der obergerichtlichen Rechtsprechung auch nicht darin zu sehen, dass die Belange der potentiellen Vorhabenträger nicht gesondert ermittelt und insbesondere die Grundstückseigentümer nicht am Verfahren beteiligt worden seien.
Die Rechtsvorgängerin der Klägerin hat am 21. April 2008 Klage erhoben. Zur Begründung ihrer Klage hält die Klägerin an ihrer Auffassung fest, dass ihre Abgrabung planungsrechtlich zulässig sei: Ihr stehe zunächst § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Halbsatz des Baugesetzbuches (BauGB) nicht entgegen, wonach raumbedeutsame Vorhaben den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen dürften. Die Darstellung der Vorhabenfläche im Regionalplan als AFAB beinhalte nämlich kein Ziel der Raumordnung. Als "Allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche" seien alle Flächen dargestellt, die nicht als Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen Funktionen und Siedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt seien. Bezogen auf die Vorhabenfläche mangele es der Darstellung AFAB demzufolge an der genügenden Konkretheit. Ihr Vorhaben sei auch nicht nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unzulässig. Insbesondere stehe ihm die Darstellung von Vorranggebieten für Abgrabungen im Regionalplan nicht entgegen. Die Ausweisung von Vorranggebieten sei unwirksam, weil ihr keine ordnungsgemäße planerische Abwägung zugrunde liege. Erforderlich für die landesplanerische Ausweisung von Konzentrationszonen sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein auf den gesamten Planungsraum bezogenes schlüssiges Planungskonzept, das nicht nur Auskunft darüber gebe, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen würden, sondern auch deutlich mache, welche Gründe es rechtfertigten, den übrigen Planungsraum von Abgrabungen freizuhalten. Dabei dürfe die positive Komponente kein bloßes "Feigenblatt" sein, das auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinauslaufe. Das verlange, dass sich die betroffenen Vorhaben an den positiv festgesetzten Standorten gegenüber mit ihnen nicht zu vereinbarenden Nutzungen durchsetzten und ihnen in substantieller Weise Raum verschafften. Schließlich seien bei der Abwägung auch die privaten Belange zu berücksichtigen. Mit diesen Anforderungen stehe Kapitel 1.4 RP nicht in Einklang. Es fehle zunächst an dem erforderlichen schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept. Das dem Rohstoffgewinnungsverbot zugrunde liegende Plankonzept sei bereits deshalb unvollständig, weil es sich nicht auf Quarzkiese und Quarzsande erstrecke und damit nicht alle Rohstoffarten berücksichtige. Darüber hinaus gebe der Regionalplan keine Auskunft darüber, von welchen Erwägungen die positiven und negativen Standortzuweisungen getragen würden. Es fehle nicht nur an einer umfassenden Bestandsaufnahme des Gebiets und einer gesamträumlichen Analyse; der Plangeber, der sich bei der Ausweisung der Vorranggebiete in erster Linie an den Wünschen von Abgrabungsunternehmern orientiert habe, habe vielmehr auch versäumt, deutlich zu machen, welche Gründe es rechtfertigten, die Negativbereiche von Abgrabungen freizuhalten. Ein Abwägungsfehler ergebe sich aber auch daraus, dass die für die im Wege der Planung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB getroffene Flächenauswahl maßgeblichen Erwägungen nicht in der Begründung bzw. Erläuterung der Planung und den Aufstellungsunterlagen dokumentiert worden seien. Die Bezirksregierung L1. habe zu der in den Jahren 1997 bis 1999 erfolgten Gebietsauswahl, die Grundlage für den ersten Entwurf des Gebietsentwicklungsplans gewesen sei, keine Dokumente vorlegen können. Es sei des Weiteren nicht sichergestellt, dass sich die Belange der Rohstoffgewinnung in den Abgrabungskonzentrationszonen gegenüber allen konkurrierenden Nutzungen durchsetzten. Dies gelte schon deshalb, weil der Plangeber versäumt habe zu ermitteln, ob den Abgrabungsvorhaben in den Vorranggebieten unüberwindbare Hindernisse, z.B. Bodendenkmäler, entgegenstünden. Entsprechende Nachforschungen seien indes zwingende Voraussetzung für die Ausweisung von Vorranggebieten. Denn je nach den tatsächlichen Gegebenheiten könne die Erhaltung eines Bodendenkmals an Ort und Stelle zu einem teilweisen bzw. vollständigen Verbot der Rohstoffgewinnung führen. Außerdem habe der Beklagte versäumt, die Belange der Eigentümer von nach den örtlichen Gegebenheiten potentiell für Abgrabungen nutzbaren Flächen im Einzelnen zu ermitteln und in die Abwägung einzubeziehen. Ein Verstoß gegen § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB sei schließlich auch nicht deshalb gegeben, weil ein Teil der Vorhabenflächen im Flächennutzungsplan der Gemeinde O. als Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen ausgewiesen seien. Die Darstellungen stünden der Erteilung des begehrten Vorbescheides nicht entgegen, weil in beiden Vorranggebieten bereits mehrere Windenergieanlagen errichtet worden seien. Die zwischen den Anlagen einzuhaltenden Mindestabstände schlössen es aus, dass in den betreffenden Vorranggebieten weitere Windkraftanlagen errichtet werden könnten. Selbst wenn innerhalb der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen weitere Windkraftanlagen errichtet werden könnten, ergäbe sich keine andere rechtliche Beurteilung. Denn das klägerische Vorhaben schlösse die dauerhafte Nutzung der Flächen für Windkraftanlagen nicht aus, da es sich lediglich um einen temporären Eingriff handele.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 7. April 2008 zu verpflichten, der Klägerin einen positiven abgrabungsrechtlichen Vorbescheid entsprechend ihrem unter dem 4. Juni 2007 gestellten Antrag zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er vertritt weiterhin die Auffassung, dass die Auswahl der im Regionalplan vorgesehenen Vorranggebiete auf einem schlüssigen Planungskonzept beruhe. Grundlage für die Bestimmung der Vorranggebiete seien nach den Angaben der Regionalplanungsbehörde die vom Geologischen Landesamt erarbeiteten geologischen Karten, die Darstellungen der "Vorläufer"-Regionalpläne und die sog. Fachplansammlung gewesen, die Auskunft über die in Betrieb befindlichen Abgrabungen und in der Vergangenheit gestellte Anträge auf Erteilung einer Abgrabungsgenehmigung bzw. eines abgrabungsrechtlichen Vorbescheides gegeben hätten. Soweit die bisher dargestellten Abbaubereiche, größere in Betrieb befindliche Abgrabungen und bereits beantragte Abgrabungen noch mindestens mittelfristige Spielräume für die Rohstoffgewinnung geboten hätten, seien diese als Vorranggebiete ausgewiesen worden. Dieses Vorgehen entspreche den Vorgaben von Kapitel C.IV. Ziel 2.2.3 LEP NRW, der bestimme, dass zukünftige Abgrabungsbereiche in Zuordnung zu bislang dargestellten Bereichen für den oberirdischen Abbau von Bodenschätzen räumlich konzentriert dargestellt werden sollten. Entsprechend diesen Vorgaben habe die Regionalplanungsbehörde dem Regionalrat auch vorgeschlagen, die bereits zum damaligen Zeitpunkt in Betrieb befindliche Abgrabung der Klägerin, für die die Rechtsvorgängerin der Klägerin ein konkretes Erweiterungsinteresse nicht angemeldet habe, als Reservegebiet auszuweisen. Dieser Anregung sei der Regionalrat allerdings nicht gefolgt. Der Stand der Fachplansammlung zum Zeitpunkt der Erarbeitung des ersten Planentwurfs könne heute nicht mehr dokumentiert werden, da die Fachplansammlung in Form eines Katasters geführt worden sei, das regelmäßig fortgeschrieben worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, der Bezirksregierung L1. und der Gemeinde O. ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet und im Übrigen unbegründet.
Die Klägerin hat Anspruch auf Erteilung des beantragten abgrabungsrechtlichen Vorbescheids, soweit die Vorhabenflächen sich nicht innerhalb der in den durch den Flächennutzungsplan der Gemeinde O. als Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen ausgewiesenen Bereichen befinden. Der Bescheid vom 7. April 2008 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihrem Rechten, soweit er diesem Anspruch entgegensteht, § 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Gegenstand des Vorbescheidantrages der Klägerin ist lediglich die Frage, ob die Ausweitung der Abgrabung unter bauplanungsrechtlichen Gesichtspunkten zulässig ist. Weitere Fragen sind nicht zum Gegenstand des Vorbescheides gemacht worden. Dies ist nach § 5 des Gesetzes zur Ordnung von Abgrabungen (AbgrG) zulässig. Nicht anders als im baurechtlichen Vorbescheidverfahren hat es der Antragsteller im Vorbescheidverfahren nach § 5 AbgrG in der Hand, den Umfang des Entscheidungsgegenstandes auf bestimmte Einzelfragen des Vorhabens zu beschränken.
Vgl. hierzu ausführlich: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 14. September 1989 - 7 A 81/84 -, NWVBl. 1990, 196 ff. = juris Rdnr. 5 ff.
Das klägerische Vorhaben unterliegt als ein einer baulichen Anlage gleichgestelltes Vorhaben der baurechtlichen Genehmigungspflicht, §§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 63 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - Landesbauordnung - (BauO NRW). Seine bauplanungsrechtliche Zulässigkeit ist gemäß § 29 Abs. 1 des Baugesetzbuches nach §§ 30 bis 37 BauGB zu beurteilen, die insoweit die aus dem Landesrecht folgenden Maßstäbe verdrängen. Bei dem Vorhaben der Klägerin handelt es sich um eine Abgrabung größeren Umfangs im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB. Größeren Umfang hat eine Abgrabung, wenn sie aufgrund ihres Standorts, angesichts des mit ihr verfolgten Zwecks und unter Berücksichtigung ihrer Größe für die städtebauliche Ordnung von solcher Bedeutung ist, dass ein Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung besteht.
Vgl. Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 1. April 2010, § 29 Rdnr. 48.
Ein solches Bedürfnis ist im Falle der von der Klägerin beabsichtigten Abgrabung schon wegen ihrer beträchtlichen Flächenausdehnung von insgesamt ca. 30 ha anzunehmen.
Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des im Außenbereich der Gemeinde O. geplanten Vorhabens der Klägerin richtet sich nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB. Danach darf ein Vorhaben, das - wie die Abgrabung der Klägerin - einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dient, und deshalb im Außenbereich an sich privilegiert ist, unter anderem dann nicht zugelassen werden, wenn öffentliche Belange "entgegenstehen".
Dem Vorhaben der Klägerin entgegenstehende öffentliche Belange ergeben sich zwar nicht aus den Darstellungen des Regionalplans, der die Vorhabenfläche als AFAB (vgl. dazu I.) ausweist und Konzentrationszonen für Abgrabungen (vgl. dazu II.) festlegt, aber aus dem Flächennutzungsplan der Gemeinde O. , der Teile der Vorhabengrundstücke als Konzentrationszonen für Windenergieanlagen (vgl. dazu unter III) darstellt.
I. Zu den öffentlichen Belangen, die dem im Außenbereich privilegiert zulässigen Vorhaben entgegenstehen können, gehören nach § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Halbsatz BauGB zwar auch die Ziele der Raumordnung, denen raumbedeutsame Vorhaben nicht widersprechen dürfen.
Das Vorhaben der Klägerin ist mit seiner Flächenausdehnung von insgesamt etwa 30 ha zwar raumbedeutsam. Es steht aber nicht in Widerspruch zu Zielen der Raumordnung. Insbesondere kann die Annahme einer das Vorhaben hindernden Zielsetzung nicht auf die die Vorhabenflächen betreffenden zeichnerischen (positiven) Darstellungen, d.h. die Ausweisung der Fläche als AFAB durch den Regionalplan, gestützt werden.
Kennzeichnendes Merkmal eines Ziels der Raumordnung ist sein materieller Gehalt als eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung. Diese Definition des § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes vom 22. Dezember 2008 in der derzeit geltenden Fassung vom 31. Juli 2009 (im Folgenden: ROG 2008) lehnt sich an an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) zu früheren Fassungen des Raumordnungsgesetzes,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 BN 20.91 -, BVerwGE 90, 329,
und stimmt mit den in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien inhaltlich überein. Der Verbindlichkeitsanspruch eines Ziels hinsichtlich der Beurteilung eines Einzelvorhabens bedingt allerdings eine hinreichende Konkretisierung eines bestimmten Ziels für einen bestimmten Bereich.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -, juris Rdnr. 76 ff.
Eine solche konkrete, einem privilegierten Vorhaben entgegenstehende Standortbindung lässt sich jedoch nur Planungsaussagen entnehmen, die über den Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 BauGB hinausgehen. Unbeachtlich ist daher etwa eine landesplanerische Aussage, dass der Außenbereich vor Bebauung zu schützen, dass eine Zersiedlung zu vermeiden sei, oder ähnliches. Das gilt im allgemeinen auch für die Darstellung von Flächen für Land- und Forstwirtschaft in einem Plan der Landesplanung; denn sie sind im allgemeinen keine qualifizierten Standortzuweisungen, sondern weisen dem Außenbereich nur die ihm ohnehin zukommende Funktion zu, der Land- und Forstwirtschaft - und dadurch zugleich auch der allgemeinen Erholung - zu dienen.
vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43/81 -, BVerwGE 68, 311 ff. = juris Rdnr. 19.
Eine konkrete Standortbezogenheit der Darstellung "Fläche für die Landwirtschaft" kommt nur für bestimmte Außenbereichsflächen in Betracht, für die besondere Verhältnisse gerade in Bezug auf deren landwirtschaftliche Nutzung vorliegen. Ziel einer solchen standortbezogenen Darstellung muss es - ebenso wie bei der Feststellung von Flächen für die Landwirtschaft im Bebauungsplan - sein, gerade die Landwirtschaft wegen besonderer Gegebenheiten zu sichern und zu fördern, nicht aber jegliche andere Nutzung unabhängig von § 35 Abs. 1 und 2 BauGB zu verhindern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57/84 -, BVerwGE 77, 300 ff. = juris Rdnr. 23.
Ausgehend von den vorgenannten Grundsätzen dürfte es der Darstellung "Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich" jedenfalls auf die Vorhabenflächen bezogen an der hinreichenden Konkretheit fehlen.
Als "Allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche" sind nach der Vorbemerkung zu Kapitel 2.1.1 RP neben Flächen für die landwirtschaftliche Nutzung, die aus agrarwissenschaftlichen oder ökologischen Gründen zu erhalten oder zu entwickeln sind,
Agrarbrachen,
* Grün-, Sport- und sonstige Gemeinbedarfsflächen sowie Freizeit- und Erholungsflächen, deren Erscheinungsbild nicht durch Bebauung oder Bodenversiegelung geprägt ist,
* bisherige Siedlungsbereiche oder Teile von Siedlungsbereichen, die zum Ausgleich für die planerische Inanspruchnahme von Freiraum für Siedlungszwecke als Freiraum zu sicher sind (Tausch- und Ersatzflächen),
* sonstige Flächen, die als Freiraum zu sichern sind,
* Siedlungen und Verkehrswege unterhalb der regionalbedeutsamen Darstellungsschwelle sowie
* Dauerbrachen, Gehölze, kleinere Waldflächen und andere, zum Teil baulich genutzte Flächen, für die die 3. DVO zum LPlG keine eigenständige Darstellung vorsieht,
gekennzeichnet. Die Darstellung als "Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich" bedeutet nach Kapitel 2.1.1 Ziel 1 und 2 des Regionalplans, dass in einem derartigen Bereich die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der landwirtschaftlich genutzten Flächen erhalten werden soll und den allgemeinen Anforderungen der Landschaftsentwicklung und des Bodenschutzes Rechnung zu tragen ist (Ziel 1 Satz 1). In den Bereichsteilen mit besonders guten landwirtschaftlichen Produktionsbedingungen ist die Inanspruchnahme von landwirtschaftlich genutzten Flächen für andere Nutzungen nur bei ausnahmsweisem Bedarf möglich (Ziel 1 Satz 2). Bei der Entscheidung über die Inanspruchnahme von landwirtschaftlich genutzten Flächen gemäß den Regelungen des LPG NRW für den Freiraum - B III 1.23 bis 1.25 - ist die Bedeutung besonders guter natürlicher Produktionsbedingungen, einer besonders guten Agrarstruktur oder einer besonders spezialisierten Intensivnutzung zu beachten (Ziel 2 Satz 1). In den Agrarbereichen mit spezialisierter Intensivnutzung ist die Inanspruchnahme der entsprechend genutzten Flächen für andere Nutzungen auszuschließen (Ziel 2 Satz 2). Es lässt sich demnach eine Regelung konstatieren, wonach die Inanspruchnahme landwirtschaftlich genutzter Flächen, deren Bodenqualität geringer als besonders gut ist, für nicht freiraumtypische Zwecke bzw. nicht landwirtschaftliche freiraumtypische Zwecke nach den Regeln des LEP NRW bzw. in dem durch die übrigen Ziele des Plans gesetzten Rahmen möglich ist (vgl. hierzu auch die Erläuterung (1) zu Kapitel 2.1.1). Dagegen soll eine Inanspruchnahme für Flächen mit besonders guten Agrarbedingungen nur bei unabweisbarem Bedarf bzw. bei Flächen mit spezialisierter Intensivnutzung sogar auszuschließen sein. Es spricht zwar Vieles dafür, dass der Plangeber hinsichtlich der Flächen mit besonders guten natürlichen Produktionsbedingungen bzw. besonders guten Agrarbedingungen sowie hinsichtlich der Agrarbereiche mit spezialisierter Intensivnutzung eine Regelung treffen wollte, deren Ziel es ist, die Landwirtschaft wegen besonderer Gegebenheiten zu fördern. Ob er hierdurch ein Ziel der Raumordnung geschaffen hat, dass einem Abgrabungsvorhaben zwingend entgegensteht, brauchte die Kammer nicht abschließend zu entscheiden. Denn es bestehen nach dem Vorbringen der Beteiligten keine Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei der Vorhabenfläche, die unmittelbar an die Abgrabung der Klägerin angrenzt, um eine solche Fläche handeln könnte. Hinsichtlich der übrigen Gebiete fehlt es indes offensichtlich an einer hinreichend konkreten Regelung.
II. Dem Vorhaben der Klägerin entgegenstehende Belange ergeben sich auch nicht aus der Ausweisung von Abgrabungsbereichen im Regionalplan.
Derartige Belange ergeben sich insbesondere nicht aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Nach dieser Vorschrift stehen den in § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB aufgeführten privilegierten Vorhaben öffentliche Belange auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen des Flächennutzungsplans oder - bei raumbedeutsamen Vorhaben - als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Auf die Herbeiführung dieser Ausschlusswirkung zielt der Regionalplan zwar, der in Kapitel 1.4 Ziel 1 Satz 6 bestimmt, dass neue Abgrabungen und Abgrabungserweiterungen, die - wie das Vorhaben der Klägerin - außerhalb der zeichnerisch dargestellten BSAB verwirklicht werden sollen, auszuschließen sind. Auch kommt der Klägerin die in Kapitel 1.4 Ziel 1 Satz 8 RP vorgesehene Ausnahme nicht zugute. Hiernach gilt die Ausschlussregelung für Erweiterungen von zulässigerweise in Betrieb befindlichen Abgrabungs- und Steinbruchbetriebe nicht, die wegen geringer Größe (< 10 ha) im RP nicht dargestellt sind, wenn die geplante Erweiterung offensichtlich dazu dient, den bisherigen Betrieb an Ort und Stelle oder in näherer Nachbarschaft ohne wesentliche Größenveränderung weiter zu führen. Das Vorhaben der Klägerin weist schon deshalb nicht die Merkmale eines Erweiterungsvorhabens auf, bei dem der Ausschluss von Abgrabungen nicht zum Tragen kommt, weil der 20 ha große Abgrabungsbetrieb der Klägerin nicht wegen geringer Größe (> 10 ha) nicht im RP dargestellt ist, sondern weil die Klägerin bereits vor dem Inkrafttreten des Regionalplans einen bauplanungsrechtlichen Vorbescheid erlangt hatte, auf dessen Grundlage sie auch nach dem Inkrafttreten des Regionalplans ihr Vorhaben noch realisieren konnte.
Der Regionalplan ist jedoch nicht geeignet, die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeizuführen.
Anders als die Klägerin meint, ist der Regionalplan indes nicht bereits deshalb unwirksam, weil es zum Zeitpunkt seiner Inkraftsetzung im Jahre 2003 an einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage fehlte.
So: Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 11. August 2006 - 14 K 1718/03 -, juris Rdnr. 29 ff.
Richtig ist allerdings, dass von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur Gebrauch gemacht werden kann, wenn sich die Konzentrationsentscheidung des Trägers der Raumordnung auf eine landesplanerische Ermächtigungsgrundlage zurückführen lässt. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vermag die erforderliche raumordnungsrechtliche Ermächtigung zur Festlegung von Konzentrationsflächen nämlich nicht zu ersetzen. Der Gesetzgeber des Baugesetzbuches knüpft an die Ziele der Raumordnung in der Vorschrift ebenso wie in § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB oder § 1 Abs. 4 BauGB bestimmte Rechtsfolgen, regelt aber nicht die rechtlichen Voraussetzungen für die Aufstellung der Ziele. Diese Regelung überlässt er dem Landesgesetzgeber. Bundesrecht, insbesondere das Bundesraumordnungsrecht, enthielt und enthält keine Rechtsgrundlage, die es dem Träger der Regionalplanung unmittelbar und ohne Rückgriff auf Landesrecht erlaubt, bestimmte Arten von Festlegungen zu treffen. Insbesondere vermittelt § 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes in der bei Erlass des Regionalplans im Jahre 2003 geltenden Fassung vom 18. August 1997, BGBl. I S. 2081 (ROG 1998), wonach Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, von Trägern der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes sind, keine Ermächtigung zur Aufstellung von Zielen der Raumordnung. § 3 Nr. 2 ROG 1998 beschränkt sich - in Übereinstimmung mit der auch zuvor maßgeblichen Rechtslage - darauf, den Begriff der Ziele der Raumordnung zu definieren und damit Ziele von Grundsätzen und sonstigen Erfordernissen der Raumordnung abzugrenzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 2010 - 4 C 6/09 -, juris Rdnr. 11.
Der Planungsvorbehalt, unter den § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und die Träger der Raumordnungsplanung stellt, setzt allerdings nicht voraus, dass der Landesgesetzgeber Eignungsgebiete im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG 1998 (§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG 2008) oder Gebiete im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 2 ROG 1998 (§ 8 Abs. 7 Satz 2 ROG 2008) vorsieht. Erforderlich ist nur, dass sich aus dem Landesplanungsrecht hinreichend bestimmt ableiten lässt, der Landesgesetzgeber habe den Träger der Regionalplanung ermächtigen wollen, durch eine Konzentrationsflächenplanung die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeizuführen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 2010 - 4 C 6/09 -, a.a.O., Rdnr. 14 und 16.
Letzteres ist in Nordrhein-Westfalen der Fall. Rechtsgrundlage für die Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen auch in ihrer negativen - Abgrabungen hindernden - Ausprägung war in der Vergangenheit die allgemeine Ermächtigung zur Festlegung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen (§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG a.F.).
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -, BRS 71 Nr. 107 = juris Rdnr. 98 ff., und vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, juris Rdnr. 56; vgl. hierzu, die Frage in Bezug auf die Darstellung von Abgrabungsflächen in der Tendenz bejahend, aber letztlich offen lassend, auch: OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -, juris Rdnr. 85 ff., nachgehend: BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92/03 -, NVwZ 2004, 1240 ff.; anderer Auffassung: OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 11. November 2004 - 2 K 144/01 -, ZNER 2004, 370 ff. = juris Rdnr. 48 ff.
Den Regelungen des Landesplanungsgesetzes a.F. ist nicht zu entnehmen, dass nur "positive" Festlegungen möglich und zulässig sein sollen. Ein derartiges Verständnis würde der Steuerungsaufgabe und -funktion des Gebietsentwicklungsplans als regionalem Flächensicherungskonzept auch nicht gerecht.
In diesem Zusammenhang ist auch in den Blick zu nehmen, dass die Zulässigkeit einer planerischen Darstellung bestimmter Flächen für Abgrabungen mit dem Ziel, die Inanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern, auch schon vor Inkrafttreten des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB anerkannt war. Das gilt für entsprechende Darstellungen in einem Flächennutzungsplan, die als öffentliche Belange einem privilegierten Außenbereichsvorhaben entgegengesetzt werden können,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57/84 -, BVerwGE 77, 300 ff.,
schließt aber entsprechende Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung nicht aus.
vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170/96 -, NVwZ-RR 1997, 523 ff.
An dieser Rechtsprechung, die maßgebend in Bezug auf negativ-planerische Darstellung von Abgrabungsbereichen nach nordrhein-westfälischem Landesplanungsrecht entwickelt worden ist, hat sich der Bundesgesetzgeber bei der Einführung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB orientiert.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. September 2007 - 8 A 4566/05 -, a.a.O. = juris Rdnr. 105 ff.; BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6/98 -, NVwZ 1998, 960 ff., unter Hinweis auf BT-Drucks. 13/4978, S. 7.
Kapitel 1.4 Ziel 1 RP erweist sich indes deshalb als unwirksam, weil die Auswahl der im Gebietsentwicklungsplan vorgesehenen Abgrabungsflächen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf einem offensichtlichen Abwägungsmangel beruht.
Bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen sind die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen. Sonstige öffentliche Belange sowie private Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 7 Abs. 7 Sätze 1 und 3 ROG a.F.) Für die rechtliche Prüfung gelten insoweit die gleichen Grundsätze wie im Bauplanungsrecht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 - 4 C 5/04 -, BRS 69 Nr. 107.
Die gerichtliche Kontrolle ist danach darauf beschränkt, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob in sie an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge einzustellen war, ob die Bedeutung der öffentlichen und privaten Belange richtig erkannt und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belagen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit in einem angemessenen Verhältnis steht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1966 - 4 C 105/66 -, BVerwGE 34, 301.
In Bezug auf die Ziele der Raumordnung ist bei der Abwägung zudem zu berücksichtigen, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen. Der Ausschluss von privilegierten Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine gezielte (rein negative) "Verhinderungsplanung" ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen, indem er der privilegierten Nutzung in substanzieller Weise Raum verschafft. Nur auf diese Weise kann er den Vorwurf der unzulässigen "Negativplanung" entkräften.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. März 2003 - 4 C 4/02 -, BVerwGE 118, 33, 47, und vom 15. September 2009 - 4 BN 25/09 -, BauR 2010, 82 ff. = juris Rdnr. 8; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. September 2010 - OVG 2 A 4.10 -, juris Rdnr. 20.
Die auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelte Ausarbeitung eines Planungskonzept vollzieht sich nach der vom Bundesverwaltungsgericht für Windenergieanlagen entwickelten Rechtsprechung,
vgl. z.B. das Urteil vom 15. September 2009 - 4 BN 25/09 -, a.a.O.,
abschnittsweise. Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind ("harte" Tabuzonen) und in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien ermitteln darf, aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen. Nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen bleiben sog. Potentialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den mit ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substantieller Weise Raum geschaffen werden. Mit einer bloßen "Feigenblatt"-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf es nicht sein Bewenden haben. Erkennt die Gemeinde, dass der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird, muss sie ihr Auswahlkonzept nochmals überprüfen und gegebenenfalls ändern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 - 4 CN 2/07 -, NVwZ 2008, 559, 560.
Nach alledem leidet die Konzentrationsplanung des Regionalrats an einem beachtlichen Abwägungsfehler. Dies hat zur Folge, dass die Konzentrationsregelung dem Vorhaben der Klägerin nicht im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegengehalten werden kann.
Dabei kann dahinstehen, ob ein Abwägungsmangel bereits deshalb zu bejahen ist, weil das dem Rohstoffgewinnungsverbot zugrunde liegende Plankonzept unvollständig ist, weil es sich nicht auf Quarzkiese und Quarzsande erstreckt.
Vgl. hierzu: Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 15. März 2007 - 1 K 1469/05 -, juris Rdnr. 38 f.
Der Abwägungsvorgang ist jedenfalls deshalb abwägungsfehlerhaft, weil die Bezirksregierung L1. als Trägerin der Regionalplanung nicht hat nachweisen können, von welchen Erwägungen sich der Regionalrat bei der Entscheidung über die beschränkte Anzahl von Abgrabungsgebieten und damit gegen die Darstellung weiterer in Betracht kommender Gebiete hat leiten lassen. Dem liegen folgende Überlegungen zugrunde:
Den abstrakten Rahmen für die von ihm durchgeführte Abwägung hat der Regionalrat in den Erläuterungen (1) und (9) bis (14) zu Kapitel 1.4 beschrieben. Er hat danach bei der Auswahl der BSAB aus den Reservegebieten "in der Regel die bisher dargestellten Abbaubereiche bzw. größere in Betrieb befindliche Abgrabungen zugrunde gelegt" und die Eignung dieser Gebiete für die Darstellung von Abgrabungsflächen anhand der in den Erläuterungen bezeichneten Auswahlkriterien bewertet. Ob dieser abstrakte Rahmen, der - wie von der Klägerin gerügt - die vom Bundesverwaltungsgericht für Windenergieanlagen vorgesehene abschnittsweise Ausarbeitung eines Plankonzepts in Form von harten und weichen Tabuzonen sowie Potentialflächen nicht berücksichtigt, sondern im Hinblick darauf, dass Abgrabungen Flächen praktisch verbrauchen und nur sehr eingeschränkt Folgenutzungen zulassen, die Standortuntersuchungen auf Erweiterungsbereiche im Anschluss an bereits ausgewiesene bzw. bestehende Abgrabungen beschränkt, dem Substanzgebot Genüge tut,
vgl. hierzu u.a.: BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2011 - 7 B 19/10 -, a.a.O.; siehe auch: OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2002 - 8 A 480/01 -, NuR 2003, 46 ff.,
brauchte die Kammer nicht zu entscheiden. Denn selbst wenn man ein solches Vorgehen für rechtmäßig hält, ist nicht ersichtlich, wie der Regionalrat in Anwendung des von ihm selbst geschaffenen abstrakten Rahmens konkret zu den letztlich ausgewiesenen Vorrangstandorten für Abgrabungen gelangt ist. Hierdurch stellt sich sowohl der Abwägungsvorgang als auch das gewonnene Abwägungsergebnis als fehlerhaft dar. In der Rechtsprechung,
vgl. u.a. OVG NRW, Urteil vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, BRS 70 Nr. 37; OVG Lüneburg, Urteil vom 31. März 2011 - 12 KN 187/08 -, juris Rdnr. 18; OVG Berlin-Brandenburg - OVG 2 A 4.10 -, juris Rdnr. 46,
ist anerkannt, dass für die Wirksamkeit einer im Wege der Planung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB getroffenen Flächenauswahl allein die Erwägungen maßgeblich sind, die tatsächlich Grundlage für die Abwägungsentscheidung des zuständigen Organs - hier des Regionalrats - waren und dass diese Erwägungen im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle durch die Begründung bzw. Erläuterung der Planung und die Aufstellungsunterlagen bzw. Verfahrensakten nachgewiesen werden müssen.
Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Abwägungsentscheidung ist gemäß den vorstehenden Grundsätzen und dem durch § 7 Abs. 7 ROG a.F. vorgezeichneten Abwägungsprogramm mithin jedenfalls, dass der Träger der Regionalplanung dokumentiert, dass von der Bezirksplanungsbehörde eine Bestandsaufnahme durchgeführt worden ist, die die für zukünftige Abgrabungen ungeeigneten Standorte ausgegrenzt, und dass die Bezirksplanungsbehörde im Anschluss hieran eine Auswahlentscheidung zwischen den nach Zahl und Größe geeigneten Standorten getroffen hat, die einerseits das Gewicht der Privilegierung und andererseits die Grundsätze der Raumordnung in den Blick genommen hat, und dass er diese Entscheidung eigenverantwortlich nachvollzogen hat.
Dies darzulegen ist der Bezirksregierung L1. als Regionalplanungsbehörde jedoch nicht gelungen. Weder anhand der Begründung/Erläuterung des Regionalplans noch anhand der Aufstellungsunterlagen wird deutlich, zu welchem Ergebnis die Bestandsaufnahme der bereits dargestellten und/oder in Betrieb befindlichen bzw. der beantragten Abgrabungen geführt hat, welche Standorte als ungeeignet ausgegrenzt worden sind, und wie die Konflikte zwischen den Abgrabungen und den sonstigen an den Raum zu stellenden Anforderungen gelöst worden sind; entsprechende Unterlagen fehlen vollständig. Der Aufstellungsvorgang enthält lediglich die von der Bezirksplanungsbehörde - nach ihren eigenen Angaben - mit Hilfe der "Vorläufer"-Regionalpläne, der vom (damaligen) Geologischen Landesamt erarbeiteten Karten und der sog. Fachplansammlung - einem Kataster, das fortgeschrieben worden ist, und dessen Stand zum Zeitpunkt des Erarbeitungsverfahrens heute nicht mehr nachgewiesen werden kann - entwickelten Entwürfe des Regionalplans (Stand: Mai 1999). Diese Entwürfe sind im Verlauf des Erarbeitungsverfahrens zwar mit den Gemeinden, Gemeindeverbänden und sonstigen Beteiligten erörtert worden; darüber hinaus ist eine Sonderkommission des Regionalrats über das Ergebnis der Erörterung gemäß § 15 Abs. 2 LPlG a.F. unterrichtet worden und hat der Regionalrat in der Folgezeit die Aufstellung des Regionalplans beschlossen (§ 15 Abs. 3 LPlG a.F.). Letzteres ersetzt aber nicht die Vorlage der vorbeschriebenen Unterlagen. Denn ohne diese Unterlagen war es den Mitgliedern des Regionalrats nicht möglich, die von der Bezirksplanungsbehörde vorgenommene (Vor-)Auswahl der Abgrabungsgebiete in verantwortlicher Weise nachzuvollziehen.
Erweist sich Kapitel 1.4 Ziel 1 RP mithin aufgrund eines Abwägungsmangels als unwirksam, kommt es auf die von der Klägerin im Übrigen vorgebrachte Kritik an der Wirksamkeit des Regionalplans nicht an.
III. Dem Vorhaben der Klägerin entgegenstehende öffentliche Belange ergeben sich in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang aber aus dem am 17. Mai 2002 in Kraft getretenen Flächennutzungsplan der Gemeinde O. (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB), der die Vorhabengrundstücke teilweise als Konzentrationszone für Windenergieanlagen ausweist.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. u.a. den Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6/98 -, BRS 60 Nr. 90 = juris Rdnr. 6 mit weiteren Nachw. zur Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts,
ist geklärt, dass die in § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB beispielhaft genannten Belange grundsätzlich auch privilegierten Vorhaben entgegenstehen können. Darunter fallen auch Darstellungen des Flächennutzungsplans, denen das Vorhaben im Außenbereich widerspricht. Entschieden ist ferner, dass Darstellungen eines Flächennutzungsplans im Außenbereich einem dort privilegiert zulässigen Vorhaben als öffentlicher Belang nur dann entgegenstehen können, wenn sie sachlich und räumlich hinreichend konkret sind. Eine konkrete standortbezogene Aussage des Flächennutzungsplans kann u.a. darin liegen, dass er den für das Vorhaben vorgesehenen Standort als Fläche für eine andere Nutzung darstellt, diesen Standort also qualifiziert "anderweitig verplant".
Vgl. hierzu auch: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 7. Februar 2003 - 8 S 2422/02 -, juris, Rdnr. 16.
So ist beispielsweise die Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft keine qualifizierte Standortzuweisung, weil sie dem Außenbereich nur die ihm ohnehin nach dem Willen des Gesetzgebers in erster Linie zukommende Funktion zuweist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43/81 -, BVerwGE 68, 311 ff. = juris Rdnr. 19.
Spezifische Standortaussagen können aber beispielsweise Flächen für bestimmte Anlagen und Baugebiete, für Ver- und Entsorgungsanlagen, für Verkehr, für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur- und Landwirtschaft sowie für Erholungs-, Kur- und Freizeitzwecke sein.
Vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 35 Rdnr. 65.
Die Darstellung eines Teils der Vorhabenflächen im Flächennutzungsplan der Gemeinde O. , gegen dessen Wirksamkeit keinen Bedenken bestehen und gegen den die Klägerin auch keine konkreten Einwendungen vorgebracht hat, als Konzentrationsfläche für Windenergieanlagen, weist einen Teilbereich des vorgesehenen Standorts des Vorhabens konkret, d.h. sachlich und räumlich eindeutig, einer anderen Nutzung zu.
Anders als in den Fällen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfaltet eine Darstellung im Flächennutzungsplan keine Sperrwirkung für Anlagen im Plangebiet. Die Beantwortung der Frage, ob öffentliche Belange dem Vorhaben entgegenstehen, setzt vielmehr eine Abwägung voraus, und zwar nicht eine planerische Abwägung, sondern eine nachvollziehende Abwägung zwischen dem jeweils berührten öffentlichen Belang und dem Interesse des Antragstellers an der Verwirklichung des Vorhabens. "Nachvollziehende Abwägung" meint hier einen gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren Vorgang der Rechtsanwendung, der eine auf den Einzelfall ausgerichtete Gewichtsbestimmung verlangt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4/00 -, juris Rdnr. 18.
Ob sich die öffentlichen Interessen im Einzelfall durchsetzen, ist eine Frage ihres jeweiligen Gewichts und der die gesetzlichen Vorgaben und Wertungen konkretisierenden Abwägung mit dem Vorhaben, zu dem es konkret in Beziehung zu setzen ist. Innerhalb dieser Beziehung ist dem gesteigerten Durchsetzungsvermögen privilegierter Außenbereichsvorhaben gebührend Rechnung zu tragen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 - 4 C 13/04 -, BVerwGE 124, 132 ff. = juris Rdnr. 35.
Allerdings können Belange, die die Gemeinde bereits bei Aufstellung des Flächennutzungsplans fehlerfrei ermittelt und abgewogen hat, im Rahmen der nachvollziehenden Abwägung nicht anders gewichtet werden. Es ist jedoch zu prüfen, ob das Vorhaben den der grobmaschigeren planerischen Abwägung zugrunde liegenden Annahmen in wesentlichen Punkten widerspricht, insofern also atypisch ist, und ob sonstige Umstände vorliegen, die nicht Gegenstand der planerischen Abwägungen waren und das Gewicht der gemeindlichen Planungsvorstellungen mindern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 - 4 C 13/04 -, juris Rdnr. 37.
Ausgehend von diesen Grundsätzen überwiegen vorliegend die öffentliche Belange die privaten Belange der Klägerin.
Bei der vorzunehmenden Abwägung ist zunächst zugunsten der Klägerin in den Blick zu nehmen, dass ihr Betrieb in einem stärkeren Maße "ortsgebunden" ist, als dies für ein Abgrabungsunternehmen der Fall wäre, das an einem bestimmten Standort erstmals Kies und Sand abzubauen beabsichtigt. Einem privilegierten Vorhaben eines am Standort bereits ansässigen Betriebs wird gegenüber öffentlichen Belangen in der Regel ein stärkeres Gewicht beizumessen sein als dem Vorhaben eines standortmäßig noch ungebundenen Betriebs.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57/84 -, BVerwGE 77, 300 ff. = juris Rdnr. 35.
Gegenüber diesem privaten Interesse der Klägerin setzt sich das öffentliche Interesse an der bestimmungsgemäßen Nutzung der im Flächennutzungsplan als Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen dargestellten Flächen jedoch durch. Denn diesem kommt ein deutlich stärkeres Gewicht zu. Dies gilt schon deshalb, weil - wie bereits eingehend dargestellt - der Ausschluss von Windenergieanlagen auf Teilen des Plangebiets nur gerechtfertigt ist, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben innerhalb der Konzentrationszonen gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 - 4 CN 2/07 -, BRS 73 Nr. 94 = juris Rdnr. 11.
Der Plangeber hat daher regelmäßig ein erhebliches Interesse daran, eine gewissermaßen "unterwertige" Nutzung des ausgewiesenen Standorts zu vermeiden.
Zu Lasten der Klägerin wirkt sich auch aus, dass der Plangeber ihre Interessen bereits bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans fehlerfrei ermittelt und abgewogen hat. Er hat nämlich die Konzentrationszonen auf entsprechende Anregung des Beklagten so zugeschnitten, dass die bereits genehmigte Abgrabung der Klägerin hierdurch nicht tangiert wird. Es liegen auch keine Umstände vor, die nicht Gegenstand der planerischen Abwägungen gewesen wären und das Gewicht der gemeindlichen Planungsvorstellungen mindern würden. Insbesondere brauchte die Gemeinde O. bei ihrer Planung etwaige Erweiterungsabsichten der Klägerin nicht in den Blick zu nehmen. Denn diese hat im Verlauf des Plangebungsverfahrens nicht darauf hingewiesen, dass die Erweiterung der Abgrabung beabsichtigt sei bzw. in Betracht komme. Unabhängig hiervon beschränkt sich der aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz folgende Bestandsschutz für genehmigte Nutzungen und Anlagen auf den sog. passiven Bestandsschutz; Ansprüche auf Erweiterungen oder Erneuerungen bestandsgeschützter Nutzungen und Anlagen im Sinne eines erweiterten ("aktiven") Bestandsschutzes können hieraus grundsätzlich nicht hergeleitet werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1995 - 1 BvR 1713/92 -, BauR 1996, 235
Das Gewicht der gemeindlichen Planvorstellungen wird auch nicht deshalb gemindert, weil es sich bei der beantragten Abgrabung lediglich um einen temporären Eingriff handelt, der die Nutzung der Konzentrationszonen für Windenergieanlagen nicht auf Dauer ausschließt.
Ein Grundsatz, wonach einem privilegierten Vorhaben die Darstellung einer Konzentrationszone für Windenergieanlagen im Flächennutzungsplan nicht als öffentlicher Belang entgegengehalten werden kann, wenn die Gewinnung der Bodenschätze als Zwischennutzung im Vorfeld der Errichtung der Windenergieanlagen durchgeführt werden kann, existiert entgegen der Auffassung der Klägerin nicht und lässt sich insbesondere nicht dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 14. September 1989 - 7 A 81/84 -, NWVBl. 1990, 196 ff. = juris Rdnr 32, entnehmen. In dieser (Einzelfall-)Entscheidung, die sich zur Rechtslage vor dem Inkrafttreten des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verhält, wird lediglich ausgeführt, dass der Darstellung einer Abgrabungskonzentrationsfläche im Flächennutzungsplan als öffentlicher Belang bei einer außerhalb dieser Konzentrationsfläche geplanten Abgrabung im Außenbereich ein deutlich geringeres Gewicht zukommt, wenn die Fläche ohnehin als Eisenbahngelände genutzt werden soll und eine Zwischennutzung bis zu einer Verwirklichung der Ausbauplanung der Deutschen Bundesbahn in Frage steht. Ein verallgemeinerungsfähiger Grundsatz lässt sich dieser Aussage nicht entnehmen.
Vorliegend ist auch keine Konstellation gegeben, bei der die Planziele der Gemeinde O. durch eine lediglich temporäre Nutzung der Flächen nicht berührt würden. Denn die beantragte Abgrabung würde die Konzentrationsflächen für einen nicht näher absehbaren Zeitraum in einer Form in Anspruch nehmen, die die Flächen "praktisch verbraucht" und deren Inanspruchnahme durch weitere Windenergieanlagen ausschließt.
Zu einem anderen Ergebnis führt schließlich auch nicht das Argument der Klägerin, die zwischen den Anlagen einzuhaltenden Mindestabstände schlössen es aus, dass in dem nördlichen Vorranggebiet weitere Windenergieanlagen errichtet werden könnten. Denn bei Beibehaltung der von den bestehenden Windenergieanlagen eingehaltenen Abstände erscheint die Errichtung einer weiteren - kleineren - Windenergieanlage ohne Weiteres möglich. Im Übrigen ist auch nicht ausgeschlossen, dass die bestehenden Anlagen im Verlauf der nächsten Jahre durch modernere Anlagen ersetzt werden, die mehr Raum in Anspruch nehmen oder dass eine andere räumliche Anordnung von Windenergieanlagen erfolgt. Demgegenüber würde ein Heranrücken der Abgrabung an die derzeit vorhandenen Windenergieanlagen zu einer faktischen Verkleinerung der Vorranggebiete führen, für die eine sachliche Rechtfertigung nicht ersichtlich ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung wird zugelassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 1, 2 Nr. 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 und 14 Abs. 1 LPlG
§§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 63 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - Landesbauordnung
§§ 30 bis 37 BauGB
§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG
§ 5 AbgrG
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Halbsatz BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG
§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG 2008
§ 7 Abs. 4 Satz 2 ROG
§ 8 Abs. 7 Satz 2 ROG 2008
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 15 Abs. 2 LPlG
§ 15 Abs. 3 LPlG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 1, 2 Nr. 3 VwGO
§ 14 Abs. 1 des Landesplanungsgesetzes
§ 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Halbsatz des Baugesetzbuches
§ 29 Abs. 1 des Baugesetzbuches
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes
§ 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 869
BVerwGE 90, 329,

29
BVerwGE 68, 311
BVerwGE 77, 300
NVwZ 2004, 1240
NVwZ-RR 1997, 523
NVwZ 1998, 960
BVerwGE 34, 301
BVerwGE 118, 33, 47
NVwZ 2008, 559, 560
BVerwGE 124, 132
7 A 81/84
4 BN 60.01
4 BN 20.91
20 A 4257/99
4 C 43/81
4 C 57/84
14 K 1718/03
4 C 6/09
8 A 4566/04
10 A 973/04
7 B 92/03
2 K 144/01
4 B 170/96
8 A 4566/05
4 B 6/98
4 C 5/04
4 C 105/66
4 C 4/02
4 BN 25/09
2 A 4.10
4 CN 2/07
1 K 1469/05
7 B 19/10
8 A 480/01
8 A 2672/03
12 KN 187/08
8 S 2422/02
4 C 4/00
4 C 13/04
1 BvR 1713/92