Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-01-29, Aktenzeichen 5 L 788/13
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2014:0129.5L788.13.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2013 (5 K 3176/13) wird wiederhergestellt, soweit sie sich gegen die Untersagung der Nutzung des Grundstücks I.----straße 1 als Schrottplatz richtet, und angeordnet, soweit sie sich gegen die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 16.000,00 € richtet. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller zu 20% und die Antragsgegnerin zu 80%.
2. Der Streitwert wird auf 9.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,
die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2013 wiederherzustellen beziehungsweise anzuordnen,
hat teilweise Erfolg.
Der Antrag ist zulässig und, soweit er sich gegen die Untersagung der Nutzung des Grundstücks I.----straße 1 als Schrottplatz richtet, auch begründet. Im Übrigen ist der Antrag unbegründet.
Zunächst ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) formell ordnungsgemäß ergangen. Danach ist in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung angeordnet wird, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Diesem Begründungserfordernis ist die Antragsgegnerin hier nachgekommen.
Grundsätzlich ist im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO die Behörde verpflichtet, abgestellt auf den konkreten Fall das besondere Interesse sowie die Ermessenserwägungen, die sie zur Anordnung der sofortigen Vollziehung bewogen haben, darzulegen. Formelhafte und pauschale Begründungen oder Wendungen, mit denen lediglich der Gesetzestext wiederholt wird, reichen dagegen nicht aus. Erforderlich aber auch ausreichend ist demnach jede schriftliche Begründung, die - sei sie sprachlich oder gedanklich auch noch so unvollkommen - zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 10. September 2003 – 13 B 1313/03 -, zitiert nach juris; Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 80 Rn. 97; Kopp / Schenke, VwGO, 15. Auflage 2007, § 80 Rn. 84, 85.
Die Antragsgegnerin hat hinreichend zu erkennen gegeben, dass sie sich mit dem Einzelfall auseinandergesetzt und die hier maßgeblichen konkreten Umstände in ihre Ermessenserwägungen einbezogen hat. Sie hat dargelegt, dass das Interesse an der sofortigen Vollziehung insbesondere in der Sicherung der Ordnungsfunktion des formellen Baurechts liege, da durch das Genehmigungserfordernis jedem Bürger das Opfer auferlegt werde, bis zur Erteilung der Genehmigung sein Vorhaben zurückzustellen. Hiermit sei es unvereinbar, wenn allein dem gesetzestreuen Bürger dieses Opfer auferlegt würde, während derjenige, der ein Vorhaben bereits rechtswidrig durchgeführt habe und den wirtschaftlichen Nutzen daraus ziehe, durch Ausnutzung des gegebenen Rechtsbehelfs und den dadurch eintretenden Suspensiveffekt bevorzugt würde. Diese Begründung genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Eine weitergehende Auseinandersetzung mit der Rechtfertigung der sofortigen Vollziehung würde das Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO dagegen überspannen.
Die Erfolgsaussichten des Antrags richten sich im Übrigen nach einer Ermessensentscheidung des Gerichts.
Hat die Verwaltungsbehörde die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes angeordnet, so kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels wiederherstellen beziehungsweise im Falle des gesetzlichen Wegfalls der aufschiebenden Wirkung diese anordnen. Dabei hat es in dem wegen der Eilbedürftigkeit nur summarischen Verfahren nicht unmittelbar die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes zu überprüfen, sondern zu untersuchen, ob das – in der Regel öffentliche – Interesse an dessen sofortiger Vollziehung das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage überwiegt. Bei der vorzunehmenden Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs mit zu berücksichtigen. Stellt sich heraus, dass der Rechtsbehelf aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben wird und rechtfertigt der Sachverhalt, der die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes begründet, insgesamt oder in Teilaspekten zugleich auch dessen sofortige Vollziehung, so spricht dies für ein vorrangiges Vollzugsinteresse. Hat demgegenüber der Rechtsbehelf aller Voraussicht nach Erfolg, überwiegt regelmäßig das private Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
In Anwendung dieser Grundsätze überwiegt im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung vom 5. Juli 2013 gegenüber dem privaten Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage nur insoweit, als mit ihr die Nutzung des Grundstückes Gemarkung I1. , Flur 3, Flurstück Nr. 130 (im Folgenden: das Flurstück 130) als Schrottplatz untersagt wird. Denn die Klage hat voraussichtlich nur in diesem Umfang in der Hauptsache keinen Erfolg, da die Ordnungsverfügung im Übrigen rechtswidrig ist.
Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Ordnungsverfügung ist § 61 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW). Danach haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden. In Wahrnehmung dieser Aufgaben haben sie nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
Die Ordnungsverfügung vom 5. Juli 2013 ist zunächst insgesamt formell rechtmäßig ergangen. Unabhängig von der Frage, ob die Ordnungsverfügung hätte ergehen dürfen, bevor dem Antragsteller Akteneinsicht gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) gewährt wurde, ist der Verfahrensfehler jedenfalls inzwischen nach § 45 Abs. 1 Nr. 4 in Verbindung mit Absatz 2 VwVfG NRW geheilt. Denn die erforderliche Anhörung wurde, sofern man davon ausgeht, dass die Anhörung nicht ordnungsgemäß durchgeführt und damit unterblieben ist, da der angefochtene Bescheid erging, bevor dem Antragsteller Akteneinsicht in die Verwaltungsvorgänge gewährt wurde, jedenfalls im Rahmen des gerichtlichen Eilverfahrens nachgeholt.
Die mit der Ordnungsverfügung angeordnete Nutzungsuntersagung ist in der Sache nur hinsichtlich der Nutzung des Flurstücks 130 als Schrottplatz zu Recht erfolgt. Denn insofern ist die Nutzung formell illegal, da eine diesbezügliche Baugenehmigung nicht existiert.
Nach ständiger Rechtsprechung der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen begründet die formelle Illegalität der Nutzung allein in aller Regel ‑ so auch in diesem Fall ‑ ein erhebliches öffentliches Interesse an deren sofortiger Verhinderung. Andernfalls würde nämlich der Vorteil, eine nicht zugelassene Nutzung bis zum Eintritt der Bestandskraft einer sie untersagenden Ordnungsverfügung wegen der aufschiebenden Wirkung der dagegen gerichteten Klage fortführen bzw. aufnehmen zu können, einen erheblichen Anreiz bieten, dies auch tatsächlich zu tun. Auf diese Weise würde nicht nur die Ordnungsfunktion des Bauaufsichtsrechts entwertet, sondern auch der gesetzestreue Bürger, der die Errichtung bzw. Nutzung einer baulichen Anlage nur auf der Grundlage einer vollziehbaren Baugenehmigung verwirklicht, gegenüber dem ‑ bewusst oder unbewusst ‑ rechtswidrig Handelnden in bedenklicher, das Rechtsbewusstsein der Allgemeinheit erschütternder Weise bevorzugt.
Vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Juli 2009 – 10 B 617/09 - und vom 12. Juli 2007 – 7 E 664/07 – mit weiteren Nachweisen, zitiert nach juris.
Ein Ausnahmefall, in dem die Untersagung der Nutzung nicht zu rechtfertigen wäre, ist vorliegend nicht gegeben. Er setzt nämlich voraus, dass der erforderliche Bauantrag gestellt und nach Auffassung der Behörde offensichtlich genehmigungsfähig wäre und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst nichts im Wege stünde. Erst der Umstand, dass die Behörde der in der formellen Illegalität liegenden Störung genauso gut durch die Legalisierung des Vorhabens begegnen könnte, lässt eine Untersagung der Nutzung als unverhältnismäßig erscheinen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Januar 2006 – 10 B 2159/05 - und vom 13. Januar 2003 – 10 B 1617/02 -, zitiert nach juris.
Demnach begegnet die Anordnung der Nutzungsuntersagung allein aufgrund formeller Illegalität hier keinen Bedenken, da eine für das Betreiben eines Schrottplatzes auf dem Flurstück 130 gemäß § 63 Abs. 1 BauO NRW erforderliche Baugenehmigung weder beantragt noch erteilt wurde.
Dass das Flurstück 130 inzwischen geräumt wurde und nicht mehr zur Lagerung von Schrott genutzt wird, steht der Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung nicht entgegen. Es ist weder aus dem vorliegenden Akteninhalt noch sonst für die Kammer erkennbar, dass das betroffene Grundstück bereits vor dem Erlass der Nutzungsuntersagung geräumt wurde. Zwar hat der Antragsteller im Rahmen seiner Antragsbegründung ein Foto vorgelegt, auf dem der geräumte Zustand des Grundstücks zu erkennen ist. Allerdings enthält weder das Foto noch die darauf bezugnehmende Antragsschrift die Angabe, wann das Foto aufgenommen wurde. Demzufolge geht die Kammer mangels entgegenstehender Anhaltspunkte davon aus, dass der rechtmäßige Zustand erst nach Zustellung der Nutzungsuntersagung hergestellt wurde.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist die Nutzungsuntersagung hinsichtlich des Flurstücks 130 auch nicht ermessensfehlerhaft ergangen. Wie sich aus dem beigezogenen Verwaltungsvorgang ergibt, wurde die Frage der Nutzung von Grundstücken für den Schrotthandel außerhalb des Betriebsgeländes bereits während mehrfach durchgeführter Ortskontrollen diskutiert und der Antragsteller zur Räumung aufgefordert. Ein milderes Mittel als die Untersagung der Nutzung zum Erreichen des ordnungsgemäßen Zustands stand der Beklagten nicht mehr zur Verfügung.
Allerdings ist die Ordnungsverfügung vom 5. Juli 2013 materiell rechtswidrig, soweit sie die Nutzung des Grundstücks I.----straße 1 als Schrottplatz untersagt. Denn die durch den Antragsteller ausgeübte Nutzung des Grundstücks ist weder formell noch materiell illegal. Der Betrieb eines Schrotthandels auf dem Grundstück I.----straße 1 ist keine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung, da die aktuelle Nutzung durch den Antragsteller im Rahmen der genehmigten Nutzung erfolgt. Durch Baugenehmigung vom 13. Oktober 1969 in Gestalt der Änderungsgenehmigung vom 29. Januar 1977 wurde der Betrieb eines Schrotthandels genehmigt. Der Antragsgegner betreibt auch weiterhin auf dem Grundstück einen Schrotthandel im genehmigten Umfang.
Ob eine konkrete Nutzung von der Legalisierungswirkung einer Baugenehmigung umfasst wird oder ob eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung vorliegt, ist grundsätzlich danach zu beurteilen, ob die Variationsbreite der bestehenden genehmigten Nutzung überschritten wird und aufgrund der Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange, wie sie insbesondere § 1 Abs. 6 des Baugesetzbuches (BauGB) bestimmt, erneut berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichen Aspekten neu stellt. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn der geänderten Nutzung unter städtebaulichen Gesichtspunkten eine andere Qualität zukommt.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschlüsse vom 1. März 1989 – 4 B 24/89 – und vom 14. April 2000 – 4 B 28/00 -; OVG NRW, Urteile vom 29. Oktober 2012 – 2 A 2809/11 – und vom 21. November 2005 10 A 1166/04 –, mit weiteren Nachweisen, sowie Beschluss vom 29. März 1999 – 10 B 417/99 -; jeweils zitiert nach juris.
Die Variationsbreite der Baugenehmigung wird zunächst nicht dadurch überschritten, dass der Antragsteller nach Angaben der Antragsgegnerin im Vergleich zu dem früheren Betriebsinhaber den Schrotthandel in einem größeren Ausmaß betreibt. Denn die Betriebsbeschreibung vom 29. Januar 1977, die als Anlage b) zur Änderungsgenehmigung vom 28. September 1977 aufgenommen wurde, verhält sich gerade nicht zu der Frage des beabsichtigten Auftragsvolumens beziehungsweise zu einer messbaren Höchstgrenze der auf dem Schrottplatz zu verarbeitenden Materialien. Auch ist aus den Verwaltungsvorgängen zu dem Baugenehmigungsverfahren nicht ersichtlich, dass nur der Betrieb eines Schrottplatzes bis zu einer bestimmten Obergrenze erlaubt werden sollte. Vielmehr lässt sich bereits aus dem Wortlaut der Betriebsbeschreibung „Lagerung in Boxen bzw. Container zum sofortigen Abtransport zum Großhandel“ erkennen, dass die Antragsgegnerin bereits von einem gewissen Umfang des Schrotthandels ausgegangen ist. Auch aus der Genehmigung eines Stellplatzes für einen Kranwagen, vgl. Anlage d) zur Baugenehmigung vom 28. September 1977, kann der Schluss gezogen werden, dass die Antragsgegnerin bereits im Genehmigungszeitpunkt von einem größeren Umfang des Schrotthandels ausgegangen ist.
Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin wird die bestehende Baugenehmigung auch nicht dadurch überschritten, dass der Antragsteller einen Greifbagger und einen Gabelstapler einsetzt. Zwar werden in der Betriebsbeschreibung vom 29. Januar 1977 nur Trennscheiben und Schneidbrenner unter dem Stichpunkt „Maschinen zur Verarbeitung“ erfasst. Allerdings wurde durch die Bauzeichnung, die als Anlage d) Bestandteil der Baugenehmigung geworden ist, ausdrücklich ein überdachter Stellplatz für einen Kranwagen genehmigt. Da der Antrieb eines Kranwagens regelmäßig durch einen Dieselmotor erfolgt, ist das Gerät ohne weiteres mit dem Einsatz eines Greifbaggers vergleichbar. Es ist nicht ersichtlich, dass sich der Einsatz eines Greifbaggers lärmintensiver oder sonst immissionsträchtiger auswirkt als der Einsatz eines Kranwagens. Der Antragsteller braucht sich demnach nicht auf die in der Betriebsbeschreibung genannten Maschinen zu beschränken, vielmehr ergibt sich aus dem gesamten Umfang der Baugenehmigung, dass die Antragsgegnerin von vornherein nicht davon ausgegangen war, dass lediglich die in der Betriebsbeschreibung genannten Maschinen zum Einsatz kommen.
Etwas anderes folgt auch nicht aus dem von der Antragsgegnerin aufgeführten § 4 Abs. 2 Ziff. 1 der Verordnung über Bauvorlagen im bauaufsichtlichen Verfahren (BauVorlVO) vom 30. Januar 1975. Danach muss für gewerbliche Anlagen, die einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder gewerberechtlichen Erlaubnis nicht bedürfen, die Baubeschreibung zusätzliche Angaben über die Art der gewerblichen Tätigkeit unter Angabe unter anderem der Art und der Zahl der Maschinen oder Apparate enthalten. Die Vorschrift entspricht dem heutigen § 5 Abs. 2 Ziff. 1 der Verordnung über bautechnische Prüfungen (BauPrüfVO). Allerdings war zum einen im Zeitpunkt des Erstellens der Betriebsbeschreibung noch nicht bekannt, dass ein Greifbagger und ein Gabelstapler eingesetzt werden sollten. Zum anderen sollen die nach § 4 Abs. 2 Ziff. 1 BauVorlVO bzw. § 5 Abs. 2 Ziff. 1 BauPrüfVO erforderlichen Angaben nicht den Zweck erfüllen, abschließend die Grenzen der Genehmigung festzusetzen. Die Angaben in der Betriebsbeschreibung dienen vielmehr dazu, dem Baugenehmigungsantrag einen prüffähigen Inhalt zu geben und der Behörde in den wesentlichen Zügen die beabsichtigte Nutzung aufzuzeigen. Er besagt dagegen nicht, dass nicht auch solche Maschinen zulässig sind, die sich auch im Übrigen im Rahmen der Genehmigung bewegen. Es spricht auch nichts dafür, dass die Variationsbreite der Baugenehmigung allein aus dem Wortlaut der Betriebsbeschreibung zu bestimmen ist. Vielmehr bildet die Baugenehmigung mit ihren Anlagen eine Gesamtheit, von der die Betriebsbeschreibung lediglich einen Teil bildet. Ergibt sich aus anderen Unterlagen als der Betriebsbeschreibung, wie hier der Bauzeichnung in Anlage d), dass noch weitere über die in der Betriebsbeschreibung genannten Maschinen zulässig sind, so ist der Betriebsinhaber nicht an die, im Zeitpunkt der Genehmigungssituation wohl ohnehin noch nicht in ihrem gesamten Umfang überschaubaren, Angaben in der Betriebsbeschreibung gebunden. Dies folgt insbesondere auch unter dem Aspekt, dass eine Baugenehmigung für einen gewerblichen Betrieb über Jahrzehnte unverändert bestehen kann und somit allein wegen des technologischen Fortschritts nicht verlangt werden kann, dass im Zeitpunkt der Genehmigung alle denkbaren Entwicklungsmöglichkeiten des Betriebes erfasst werden. Die BauPrüfVO gibt auch nichts dafür her, dass die Betriebsbeschreibung von dem Berechtigten jeweils in aktualisierter Fassung genehmigungsbedürftig ist. Hält sich die aktuelle Nutzung also nach einer Gesamtbetrachtung im Rahmen der ursprünglichen Genehmigung, so ist dessen Nutzung zulässig, unabhängig von dem Wortlaut der Betriebsbeschreibung.
In gleicher Weise verhält es sich mit der nunmehr stattfindenden Beschäftigung von Arbeitnehmern. Die Nutzung des Grundstücks als Schrottplatz ist nicht deshalb formell illegal, weil in der Betriebsbeschreibung vom 29. Januar 1977 die Angabe „Beschäftigte: keine“ erfolgte. Im Zeitpunkt der Betriebsgründung war gegebenenfalls noch nicht absehbar, ob die Beschäftigung von Arbeitnehmern erforderlich werden sollte oder nicht. Allerdings geht aus den Auflagen des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts Dortmund, die ebenfalls Bestandteil der Änderungsgenehmigung vom 28. September 1977 geworden sind, hervor, dass auch von Seiten der Antragsgegnerin ausgegangen wurde, dass Arbeitnehmer beschäftigt werden können. Die Auflagen B 227, B 9003, B 9004, B 248 und B 9005 des Gewerbeaufsichtsamtes beziehen sich ausschließlich auf die Situation der Beschäftigung von Arbeitnehmern. Es ist nicht erkennbar, warum die Antragsgegnerin diese Auflagen zum Bestandteil der Baugenehmigung machen wollte, wenn sie davon ausging, dass die Beschäftigung von Arbeitnehmern nicht von der Genehmigung umfasst werden soll. Vielmehr spricht auch hier einiges dafür, dass die Beschäftigung von Arbeitnehmern von vornherein nicht ausgeschlossen war. Damit überschreitet die jetzige Nutzung des Grundstücks nicht deshalb die Grenzen der Baugenehmigung, da entgegen des Wortlauts der Betriebsbeschreibung nunmehr auch Arbeitnehmer beschäftigt werden.
Sofern der Antragssteller die genehmigten Betriebszeiten nicht einhält und den Schrotthandel, wenn auch nur wie von ihm behauptet in geringem Umfang, auch nach 18 Uhr betreibt, ist die Nutzung formell illegal, da sie die Grenzen der Baugenehmigung überschreitet. Allerdings ist die Nutzung bis 18 Uhr gerade durch die Baugenehmigung legalisiert, so dass das Überschreiten der Betriebszeiten keinesfalls zu einer Untersagung der Nutzung des Schrottplatzes als Ganzem führen darf. Ebenso verhält es sich mit dem Umstand, dass der Antragsteller auch benachbarte Grundstücke als das Grundstück I.----straße 1, auf die sich die Baugenehmigung nicht erstreckt, für die Lagerung von Schrott nutzt. Wird der genehmigte Umfang hinsichtlich der Betriebszeiten und der Flächen überschritten, muss die Bauaufsichtsbehörde vorrangig Maßnahmen ergreifen, um das Einhalten der Auflagen zu gewährleisten.
Schließlich liegt entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin auch keine Nutzungsänderung unter dem Gesichtspunkt vor, dass sich die Betriebsabläufe dadurch wesentlich geändert haben, dass der Antragsteller lärmintensiv Altmetalle jeder Art schneide, presse und sortiere. Denn diese Art der Tätigkeit wird gerade durch die Genehmigung der Nutzung eines Grundstücks zum Betrieb eines Schrotthandels erlaubt.
Nach alldem kann festgestellt werden, dass die aktuelle Nutzung des Grundstücks I.----straße 1 im Rahmen der Baugenehmigung vom 13. Oktober 1969 in Gestalt der Änderungsgenehmigung vom 29. Januar 1977 variiert und damit nicht formell illegal ist. Sofern Betriebszeiten oder der Umfang der Lagerflächen überschritten werden, rechtfertigt dies keine Nutzungsuntersagung des gesamten Betriebes, sondern lediglich auf diese konkreten Verstöße gerichtete Maßnahmen.
Die Nutzung des Grundstücks I.----straße 1 ist darüber hinaus auch nicht wegen materieller Illegalität rechtswidrig. Unabhängig von der Frage der Genehmigungsfähigkeit der Anlage nach den oben genannten Kriterien, ist die Nutzung dann materiell legal, wenn sie aufgrund des durch die Baugenehmigung vermittelten Bestandsschutzes legalisiert ist. Dies ist hier der Fall.
Die Baugenehmigung vom 13. Oktober 1969 in Gestalt der Änderungsgenehmigung vom 29. Januar 1977 hat sich entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin auch nicht auf andere Weise im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG NRW erledigt. Danach bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist.
Auf andere Weise erledigt ist ein Verwaltungsakt, wenn er durch einen Wegfall des Berechtigten oder des Regelungsobjekts oder auch durch Verzicht des Berechtigten auf die Wahrnehmung seiner Rechte seine regelnde Wirkung verliert sowie wenn die Beteiligten übereinstimmend davon ausgehen, dass er gegenstandslos ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1998 – 4 C 11/97 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. März 2013 – 8 A 11152/12 -, zitiert nach juris; Kopp / Ramsauer, VwVfG, 13. Auflage 2012, § 43 Rn. 41a.
Der Verzicht auf die durch eine Baugenehmigung genehmigte Nutzung bedeutet den Verzicht auf eine Rechtsposition, die einen wirtschaftlichen Nutzen hat. Daher kann ein endgültiger Verzicht ohne ausdrückliche Erklärung nicht bereits dann angenommen werden, wenn die genehmigte Nutzung unterlassen wird, sondern erst dann, wenn es dafür erkennbar besondere Gründe gibt, die darauf hindeuten, dass die genehmigte Nutzung dauerhaft nicht mehr gewollt oder unmöglich ist.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. März 2013 – 8 A 11152/12 -, mit weiteren Nachweisen, zitiert nach juris.
Dass der Betrieb eines Schrotthandels durch den früheren Inhaber eingestellt und abgemeldet wurde und der Antragsteller den Betrieb erst nach knapp zweieinhalb Jahren wieder anmeldete, führt nicht zu der Annahme, dass auf die genehmigte Nutzung dauerhaft verzichtet wurde mit der Folge, dass der durch die Baugenehmigung begründete Bestandschutz entfallen ist. Denn die bloße zeitlich begrenzte Nichtweiterführung der genehmigten Nutzung – zumal bei fortbestehender Nutzungstauglichkeit der baulichen Anlagen – ohne zusätzliche Anhaltspunkte lässt noch nicht auf einen dauerhaften Verzichtswillen schließen, zumal im Baurecht keine Rechtpflicht zur fortgesetzten Nutzung eines genehmigten Baubestands besteht.
Vgl. Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Urteil vom 4. März 2009 – 3 S 1467/07 -; OVG Thüringen, Beschluss vom 29. November 1999 – 1 EO 658/99 -; jeweils zitiert nach juris.
Schließlich kann entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin aus den vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsätzen zu den Grenzen des Bestandsschutzes nicht auf eine Erledigung der Baugenehmigung nach § 43 Abs. 2 VwVfG NRW,
Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Beschluss vom 9. August 2013 – 2 A 2520/12 -, zitiert nach juris.
geschlossen werden.
Demnach unterliegt erstens der Bestandsschutz in seinem Umfang Veränderungen, so dass maßgebend ist, in welchem Maß noch Bestandsschutz in dem Zeitpunkt besteht, in dem der Schutz gegenüber einer geänderten Rechtslage wirksam werden soll. Ist die Nutzung im Laufe der Zeit zurückgegangen und wird die bebauungsrechtliche Situation des Bestandsgeschützten und seiner Umgebung nur noch von der so reduzierten Nutzung geprägt, so genießt nur noch die Nutzung in dem so reduzierten Umfang den durch Art. 14 des Grundgesetzes (GG) vermittelten Schutz. Dabei sind allerdings gerade bei gewerblichen Nutzungen gewissen Schwankungen im Betriebsumfang und im Betriebsablauf unschädlich. Bei nachhaltiger Minderung der bestandsgeschützten Nutzung ist dagegen hinsichtlich des Umfangs des Bestandsschutzes auf das abzustellen, was im maßgebenden Zeitpunkt noch an Nutzung vorhanden ist. Zweitens kann das Maß des Bestandsschutzes davon abhängen, in welchem Ausmaß, in welchen Zeitraum und aus welchen Ursachen sich die Gesamtsituation einschließlich der Umgebung in der Zeit des Bestandsschutzes gewandelt hat, wobei im Verhältnis zwischen emittierenden Gewerbebetrieben und der umgebenden Wohnbebauung eine Rolle spielen kann, ob die Wohnbebauung sich inzwischen verdichtet hat oder näher an den Betrieb herangerückt ist. Drittens unterliegt der Bestandsschutz einer qualitativen und einer quantitativen Begrenzung, so dass selbst bei unveränderter Funktion der Bestandsschutz nicht eine qualitativ wesentliche Veränderung und auch nicht eine quantitativ mehr als untergeordnete Erweiterung des Bestandes oder der Nutzung deckt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1977 – IV C 8.75 -, BRS 32 Nr. 140, und Beschluss vom 18. Januar 1991 – 4 B 194/90 -; OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 12. Dezember 1996 – 3 M 103/96 -; jeweils zitiert nach juris.
Auch in Anwendung dieser Grundsätze gelangt die Kammer nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung zu dem Ergebnis, dass die aktuelle Nutzung den Bestandsschutz der genehmigten Nutzung genießt. Die Antragsgegnerin beruft sich hier zwar darauf, dass die Nutzung des Grundstücks als Schrottplatz bereits in den Jahren vor der Abmeldung des Gewerbes im Gewerberegister durch die frühere Inhaberin in einem solchen Maße zurückgegangen sei, dass die Wiederaufnahme des Schrotthandels durch den Antragsteller im Jahr 2013 nur in diesem eingeschränkten Umfang zulässig sei. Allerdings liegen weder Erkenntnisse über den konkreten Umfang der Nutzung in den Jahren vor der Betriebsaufgabe noch über den genauen Zeitraum der verminderten Nutzung vor. Die bloß pauschale Angabe, dass der Betrieb „wesentlich zurückgefahren“ worden sei, genügt nicht, um zu einer Reduzierung des Bestandsschutzes zu gelangen. Vor allem kann eine nur vorübergehende Reduzierung des Umfangs der tatsächlich erlaubten Nutzung nicht ohne weiteres dazu führen, dass die Grenzen des Bestandsschutzes dauerhaft verschoben werden. Insbesondere sprechen hier plausible Gründe, wie der Tod des früheren Inhabers und die Fortführung des Betriebes durch seine Ehefrau bis zur Aufgabe des Betriebes im Jahr 2010 dafür, dass es sich um eine aus den konkreten Umständen erzwungene Reduzierung des Betriebes handelt, ohne dass hieraus ein endgültiger Verzichtswillen geschlossen werden kann. Es spricht auch nichts dafür, dass die Umgebung innerhalb des unbestimmten Zeitraums, in dem der Schrotthandel in geringerem Ausmaß fortgeführt wurde, durch die reduzierte Nutzung geprägt wurde.
Auch die inzwischen vorhandene Wohnbebauung in der etwa 100 Meter nördlich des Grundstücks I.----straße 1 gelegenen L.-----straße , die nach Angaben der Antragsgegnerin im Jahr 1999 entstanden ist, führt hinsichtlich der Prägung zu keinem anderen Ergebnis. Es liegen keine Anhaltspunkte vor, die darauf schließen lassen, dass die Nutzer der Wohngebäude seit dem Jahr 1999, also noch vor Übernahme des Betriebes durch die Ehefrau des früheren Inhabers im August 2003, sich bereits an eine weitaus geringe Nutzung des Grundstücks I.----straße 1 in schützenswerter Weise gewöhnt hatten. Aus der bloßen Entstehung der Wohnbebauung als solchen kann ebenfalls nicht der Schluss gezogen werden, dass das Ausmaß des Schrotthandels dauerhaft eingeschränkt war. Eine nachhaltige Minderung der bestandsgeschützten Nutzung ist demnach nicht erkennbar.
Schließlich hat die Nutzung des Grundstücks durch den Antragsteller weder eine qualitativ wesentliche Veränderung noch eine quantitativ mehr als untergeordnete Erweiterung erfahren. Wie bereits zu der Frage der formellen Illegalität ausgeführt, ist die Antragsgegnerin bereits im Rahmen des Genehmigungsverfahrens im Jahr 1977 davon ausgegangen, dass der Schrotthandel in größerem Umfang betrieben werden kann. Dies zeigt sich insbesondere durch die Genehmigung eines Stellplatzes für einen Kranwagen sowie die grundsätzliche Zulassung der Beschäftigung von Arbeitnehmern. Da die aktuelle Nutzung durch den Antragsteller sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht im Rahmen der Genehmigung variiert, erstreckt sich auch der Bestandsschutz hierauf.
Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 20.000,00 € ist gemäß §§ 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 Abs. 1, 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) in Höhe von 16.000,00 € rechtswidrig, da die Voraussetzungen der Anwendung von Verwaltungszwang jedenfalls in dieser Höhe nicht vorliegen. Da die Antragsgegnerin mit der Ordnungsverfügung vom 5. Juli 2013 ein einheitliches Zwangsgeld angedroht hat, ohne zwischen der Untersagung der Nutzung des Grundstücks I.----straße 1 und der Nutzung des Flurstücks 130 zu unterscheiden, ist es sachgerecht, das angedrohte Zwangsgeld in das gleiche Verhältnis wie die an den Grundstücksflächen orientierte Kostenverteilung (siehe unten) zu setzen. Demnach ist hier davon auszugehen, dass für die Nutzungsuntersagung des Grundstücks I.----straße 1 ein Zwangsgeld in Höhe von 16.000 € und für die Nutzungsuntersagung des Flurstücks 130 ein Zwangsgeld in Höhe von 4.000 € angedroht wurde. Aufgrund der Rechtmäßigkeit der Untersagung der Nutzung des Flurstücks 130 ist somit die Zwangsgelsandrohung lediglich in Höhe von 4.000,00 € rechtmäßig, im Übrigen jedoch rechtswidrig.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Da die Kammer das Interesse des Antragstellers an der Anfechtung der Ordnungsverfügung hinsichtlich der Nutzungsuntersagung des Flurstücks 130 mit 20% bewertet und der Antrag in diesem Umfang keinen Erfolg hat, sind dem Antragsteller in diesem Umfang die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetztes (GKG). Der Streitwert im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beträgt regelmäßig die Hälfte des Streitwertes im Verfahren zur Hauptsache. Da nach Angaben des Antragstellers der geschätzte Jahresnutzwert des Grundstücks 18.000 € beträgt, war hier als Streitwert ein Betrag von 9.000,00 € festzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 Abs. 1, 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen
§ 80 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 63 Abs. 1 BauO NRW
§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 61 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1 der Bauordnung
§ 29 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 1 Abs. 6 des Baugesetzbuches
§ 4 Abs. 2 Ziff. 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 2 Ziff. 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 5 K 3176/13
13 B 1313/03
10 B 617/09
7 E 664/07
10 B 2159/05
10 B 1617/02
4 B 24/89
4 B 28/00
2 A 2809/11
10 A 1166/04
10 B 417/99
4 C 11/97
8 A 11152/12
3 S 1467/07
1 EO 658/99
2 A 2520/12
IV C 8.75
4 B 194/90
3 M 103/96