Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-11-13, Aktenzeichen 1 K 364/18
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2018:1113.1K364.18.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 20.12.2017 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 24.10.2017 zur Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Altkleidercontainern im Stadtgebiet der Beklagten hinsichtlich der Standorte 1 bis 5 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Unternehmen, welches sich mit der gewerblichen Sammlung von Altkleidern und Schuhen befasst.
Mindestens ab dem Jahr 2007 erhielten die Rechtsvorgänger der Klägerin – nämlich die „Textil- und Schuhaufwertung A.F. Q. “ bzw. die E. GmbH – von der Beklagten Sondernutzungserlaubnisse zum Aufstellen mehrerer Altkleider- und Schuhcontainer im Stadtgebiet der Beklagten. Die Sondernutzungserlaubnisse waren auf jeweils ein Kalenderjahr befristet und standen unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs. Sie betrafen sieben Containerstandorte (1 Container -klein- Parkplatz B. Q1. , 1 Container -klein- Parkplatz I. , 1 Container -klein- Parkplatz P. , 1 Container -klein- und 1 Container -mittel- C.-------platz , 1 Container -klein- und 1 Container -groß- Kreisbauhof). Zuletzt erhielt die E. GmbH für diese Standorte eine Sondernutzungserlaubnis vom 01.01.2017 bis zum 31.12.2017. Im Mai 2017 teilte die E. GmbH der Beklagten mit, dass der Teilbetrieb Recycling abgespalten und künftig von der Klägerin übernommen werde. Die Rechte und Pflichten würden nun von dieser wahrgenommen.
Im Folgenden änderte die Beklagte ihre Genehmigungspraxis. Unter dem 07.07.2016 legte die SPD-Ratsfraktion der Verwaltung einen Antrag vor. Der Beschlussvorschlag lautete:
„Der Rat möge beschließen, die Verwaltung zu beauftragen, die Anzahl von Kleider- und Schuhcontainern, die von privater Hand, Firmen oder Schein-Hilfsorganisationen in allen Vlothoer Stadtteilen aufgestellt worden sind zu ermitteln. Sofern sie auf öffentlichen Flächen stehen, ist die Aufstellung zu untersagen. Mit Grundstückseigentümern, die Container auf ihren privaten Flächen haben aufstellen lassen, sollten entsprechende Gespräche geführt werden, mit dem Ziel, dass auch sie die Erlaubnis zur Aufstellung zurückziehen. Auf öffentlichen Flächen sollen nur Container von anerkannten Hilfsorganisationen wie dem Deutschen Roten Kreuz aufgestellt werden dürfen.“
Begründung:
Der Handel mit Altkleidern in Ostmitteleuropa, Osteuropa und Afrika ist zu einem blühenden und auch schmutzigen Geschäft geworden, mit dem inzwischen große Summen zu verdienen sind, weil gutgläubige Zeitgenossen davon ausgehen, dass ihre wohlgemeinte Spende tatsächlich Bedürftigen zugute kommt. Dieser Betrug sollte von uns nicht unterstützt und soweit wie möglich unterbunden werden. Zudem wird in unmittelbarer Nähe der Container immer wieder Unrat jeder Art abgeladen.“
Die Verwaltung der Beklagten nahm zu dem Vorschlag Stellung und schlug im Ergebnis vor, dem Vorschlag zuzustimmen. Zur Begründung führte sie unter anderem aus, auf öffentlichen Flächen befänden sich 22 Sammelcontainer. Die verbliebenen 18 Container auf Privatflächen könnten den Bedarf von jährlich rund 100 t Altkleider decken. Gemäß dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz seien aber alle Anträge auf Sondernutzungserlaubnis nach einheitlichen Kriterien zu prüfen. Somit könne nicht zwischen gewerblichen und gemeinnützigen Sammlern unterschieden werden. Auch fiskalisch sei es vertretbar, keine Sondernutzungserlaubnisse für die vorhandenen Container zu erteilen.
In der Sitzung vom 05.09.2017 beschloss der Betriebsausschuss für Baubetriebshof und Straßen der Beklagten (BA BS) mit 11 Ja-Stimmen, 0 Gegenstimmen und 1 Stimmenthaltung, dem Vorschlag zuzustimmen. Eine Entscheidung des Gemeinderats der Beklagten erfolgte im weiteren Verlauf nicht.
Bereits im Oktober 2017 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass eine Sondernutzungserlaubnis für das Jahr 2018 nicht erteilt werde. Am 24.10.2017 beantragte die Klägerin die Verlängerung der Sondernutzungserlaubnis.
Mit Schreiben vom 24.11.2017 gab die Beklagte der Klägerin bis zum 11.12.2017 Gelegenheit, sich zur beabsichtigten Ablehnung des Antrags zu äußern. Mit der Sondernutzung durch die Container seien verschiedene Beschränkungen und negative Auswirkungen verbunden. Es sei in Zukunft beabsichtigt, keinerlei öffentliche Straßen und Flächen für die Aufstellung solcher Sammelcontainer bereitzustellen. Die Verkehrsflächen stünden nicht mehr uneingeschränkt für die widmungsgemäße Nutzung zur Verfügung. Auch komme es regelmäßig zu Verschmutzungen und illegalen Müllablagerungen, was die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beschränke. Auch werde das Straßen- und Stadtbild gestört. Durch die An- und Abfahrgeräusche sowie Abgase entstünden Belastungen. Außerdem stünden in Vlotho auf privaten Standorten ausreichend Sammelcontainer für Altkleider und Schuhe zur Verfügung. Auf Seiten der Klägerin stehe lediglich das private Interesse einer Gewinnerzielung.
Mit Schreiben vom 11.12.2017 nahm die Klägerin über ihren Prozessbevollmächtigten Stellung. Der Hinweis auf Verschmutzungen könne nicht nachvollzogen werden. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin bat um Mitteilung, wann und an welchen Standorten Verschmutzungen aufgetreten seien und ob die Beklagte der Klägerin die Verschmutzungen gemeldet habe. Ferner wurde um Auskunft gebeten, ob die Beklagte karitativen Sammlern Sondernutzungen oder Gestattungen auf Fiskalflächen eingeräumt habe. Es sei gesicherte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, dass ein fehlender Bedarf für Altkleidercontainer kein relevanter straßenrechtlicher Belang sei.
Mit Bescheid vom 20.12.2017 lehnte die Beklagte den Antrag auf Verlängerung der Sondernutzungserlaubnis ab und forderte die Klägerin auf, die Container bis zum 31.12.2017 von den betroffenen Flächen zu entfernen. Zur Begründung vertiefte die Beklagte ihre Argumente aus dem Anhörungsschreiben. So stünden die Flächen nicht mehr zum Parken zur Verfügung, was sich insbesondere bei Veranstaltungen in der Innenstadt, im Jobcenter und im Jugendamt, an der Burg und im K. negativ bemerkbar mache. Die illegalen Müllablagerungen hätten die Leichtigkeit des dortigen Verkehrs beschränkt, durch den Bauhof regelmäßig beseitigt und einer Entsorgung zugeführt werden müssen. Eine gesonderte Mitteilung an die Klägerin habe man wegen des damit einhergehenden Verwaltungsaufwandes unterlassen. Außerdem bemühe die Stadt sich um die Attraktivität ihrer Innenstadt und des Bereichs um die Burg W. , was durch die starke Möblierung mit Containern erschwert werde. Sie habe ihr Ermessen dahingehend ausgeübt, dass den öffentlichen Interessen im Verhältnis zu dem Interesse der Klägerin an der Erteilung der Sondernutzungserlaubnisse ein größeres Gewicht beizumessen sei. So stehe der Klägerin auch weiterhin die Möglichkeit zu, mit der Sammlung von Altkleidern und Schuhen Gewinne zu erzielen. Sie könne ihre Container nach wie vor auf privaten Flächen aufstellen, wie es im Stadtgebiet der Beklagten auf zahlreichen Flächen der Fall sei. Diesbezüglich sei der Einwand gegen den fehlenden Bedarf unbeachtlich, weil auf mehrere straßenrechtliche Belange Bezug genommen werde. Auch karitativen Sammlern erteile man keine Sondernutzungserlaubnisse oder Gestattungen für die Aufstellung von Altkleidercontainern. Des Weiteren wies die Beklagte darauf hin, dass man für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis auf dem Parkplatz am Kreisbauhof nicht zuständig sei. Die Klägerin wurde insofern an den Kreis I1. verwiesen. Der Bescheid wurde mittels eines Einwurfeinschreibens zur Q1. gegeben, wobei die Beklagte eine Zustellung des Bescheids vornehmen wollte. Nach dem im Internet verfolgbaren Sendungsstatus war das Einwurfeinschreiben am 21.12.2017 ausgeliefert.
Die Klägerin hat am Montag, den 22.01.2018 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie aus, die Ablehnung sei unsubstantiiert. Die nunmehr angeführten Erwägungen der Beklagten seien gänzlich pauschal. Sie hätten auch bereits seit 2002 vorgelegen und offenbar nicht gegen die Erteilung der Sondernutzungserlaubnisse gesprochen. Es sei auch nicht ersichtlich, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse geändert hätten. Nur dies könne eine abweichende Ermessensausübung rechtfertigen. Die Beklagte habe auch auf Nachfrage keine konkrete Antwort hinsichtlich angeblicher Vermüllungen gegeben. Die Beklagte könne sich nicht pauschal auf den Schutz des Ortsbildes als Ganzes berufen. Es bedürfe vielmehr eines konkretisierten, vom Gemeinderat beschlossenen Gestaltungskonzepts für einen bestimmten Bereich. Außerdem werde der bisherigen Verwaltungspraxis und der damit einhergehenden Selbstbindung zuwidergehandelt. Aus der Behördenakte sei zu entnehmen, dass seit 2002 ununterbrochen Sondernutzungserlaubnisse erteilt worden seien. Der Selbstbindung stehe auch nicht entgegen, dass die Erlaubnisse nur den Rechtsvorgängern der Klägerin erteilt worden seien. Sofern die Beklagte eine neue Verwaltungspraxis begründen wolle, sei dazu ein Beschluss des Gemeinderats erforderlich.
Da die Beklagte zu den Vorgängen hinsichtlich des BA BS erst in der mündlichen Verhandlung vorgetragen und entsprechende Unterlagen vorgelegt hat, ist der Klägerin Schriftsatzfrist gewährt worden. Innerhalb der gesetzten Frist trug die Klägerin vor, der Beschluss des BA BS sei unzureichend. Sowohl die Beschlussvorlage als auch die Korrektur durch den BA BS seien auf sachfremde und polemische Erwägungen gestützt. Insbesondere sei auch der fehlende Bedarf an Altkleidercontainern straßenrechtlich nicht relevant. Die Verwaltung fühle sich dennoch gezwungen, diesen Beschluss zu exekutieren und habe dazu die im Bescheid genannten, unsubstantiierten Erwägungen vorgeschoben.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 20.12.2017 zu verpflichten, ihren Antrag vom 24.10.2017 zur Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Altkleidercontainern im Stadtgebiet der Beklagten hinsichtlich der Standorte 1 bis 5 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt ihren Bescheid und führt ergänzend aus, die bisherigen Sondernutzungserlaubnisse für die begehrten Standorte seien nur den Rechtsvorgängern der Klägerin erteilt worden. Zudem ergebe sich wegen der Befristung jeweils für ein Kalenderjahr und der Erteilung unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs keinerlei Selbstbindung der Beklagten. Bei der Aufgabe der Altkleidercontainerstandorte handle es sich um eine konkrete baugestalterische und städtebauliche Maßnahme zur Verbesserung ihres Straßen- und Stadtbilds, um den steigenden Ansprüchen der Bürgerinnen und Bürger wie auch der Stadtgäste gerecht zu werden. Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei gewahrt, da auch die Anträge von anderen Unternehmen und Einrichtungen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidercontainern versagt worden seien.
Die Beteiligten haben sich schriftsätzlich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten konnte der Berichterstatter gemäß § 87a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO anstelle der Kammer entscheiden.
Die statthafte Verpflichtungsklage in der Ausprägung als Bescheidungsklage (§ 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO) ist zulässig und begründet.
Der Bescheid vom 20.12.2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO. Die Klägerin hat hinsichtlich der Standorte 1 bis 5 einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 24.10.2017 auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnisse, weil die Beklagte diesen Antrag ermessensfehlerhaft abgelehnt hat.
Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW. Danach bedarf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) unbeschadet des § 14a Abs. 1 StrWG NRW der Erlaubnis der Straßenbaubehörde. Die von der Klägerin begehrte Aufstellung von Altkleidercontainern im öffentlichen Straßenraum stellt eine Sondernutzung dar. Sie nutzt den öffentlichen Straßenraum nicht entsprechend seinem Widmungszweck überwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen, hauptsächlich gewerblichen Zwecken, nämlich zum Sammeln von Altkleidern, und damit über den in § 14 StrWG NRW definierten Gemeingebrauch hinaus.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.06.2015 – 11 A 1131/13 –, juris Rn. 24, 28;
OVG NRW, Beschluss vom 28.08.2014 – 11 A 1132/13 –, juris Rn. 7.
Die formalen Voraussetzungen liegen vor. Jedenfalls für die im Klageverfahren noch begehrten Standorte ist die Beklagte zuständig. Das Gericht geht auch von einem hinreichend bestimmten Antrag aus. Nach den Maßstäben des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen muss der Antrag auf Sondernutzungserlaubnis hinsichtlich des Standorts der begehrten Sondernutzung hinreichend bestimmt sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.01.2014 – 11 A 1986/13 –, juris Rn. 7ff.
Eine konkrete Angabe der Standorte auf den jeweiligen Parkplätzen ist dem Antrag nicht beigefügt. Aufgrund der jahrelangen Genehmigungspraxis zu den ausgewählten Standorten bestehen zwischen den Beteiligten jedoch keinerlei Unklarheiten, wo genau die Container aufgestellt werden sollen, zumal es auch nur um die Verlängerung der jeweiligen Sondernutzungserlaubnisse ging und die Container bereits an den beantragten Standorten standen.
Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG NRW). Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG), auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.06.2015 – 11 A 1131/13 –, juris Rn. 31.
Die Beklagte hat ermessensfehlerhaft gehandelt.
Dabei kann offenbleiben, ob es zu einem vom Gericht zu berücksichtigenden Ermessensfehler führt, wenn – wie hier – das Ermessen von einer dafür unzuständigen Stelle ausgeübt wird.
Nach der Überzeugung des Berichterstatters hat die Beklagte ihre Verwaltungspraxis aufgrund des Beschlusses des BA BS geändert. Dafür spricht zunächst der zeitliche Zusammenhang zwischen der entsprechenden Beschlussfassung durch diesen Ausschuss (Anfang September 2017) und der entsprechenden Ankündigung an die Klägerin, man werde ab dem Jahr 2018 keine Sondernutzungserlaubnisse mehr für Altkleider- und Schuhcontainer erteilen (Schreiben vom 19.10.2017, Bl. 38 BA). Auch die Vorlage des Ausschussbeschlusses während der mündlichen Verhandlung zur Rechtfertigung ihres Handelns lässt den Schluss zu, dass die Beklagte diesen Beschluss zur Grundlage ihrer neuen Verwaltungspraxis gemacht hat.
Zur ordnungsgemäßen Neuausrichtung des Verwaltungshandelns wäre aber jedenfalls ein Gemeinderatsbeschluss erforderlich gewesen, wovon auch der Ausschussbeschluss ausgeht. Ein solcher ist im Folgenden allerdings ausgeblieben, was die Stadtverwaltung der Beklagten jedoch nicht davon abgehalten hat, die Verwaltungspraxis bereits zu ändern.
Die Zuständigkeit des Gemeinderats ergibt sich aus § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, wonach er für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig ist, sofern die GO NRW nichts anderes bestimmt. Vorbehaltlich bestimmter nicht übertragbarer Aufgaben kann der Rat die Entscheidung über bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse oder den Bürgermeister übertragen (§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 der Hauptsatzung der Beklagten (abrufbar unter https://www...............de/index.phtml?sNavID=609.35&mNavID=609.4&La=1) gelten Geschäfte der laufenden Verwaltung im Namen des Rates als auf die Bürgermeisterin/den Bürgermeister übertragen, soweit nicht der Rat sich oder einem Ausschuss für einen bestimmten Kreis von Geschäften oder für einen Einzelfall die Entscheidung vorbehält. Die Änderung einer jahrelangen Verwaltungspraxis ist jedoch kein Geschäft der laufenden Verwaltung. Diese Geschäfte zeichnen sich gegenüber nicht dieser Kategorie unterfallenden Geschäften durch die Regelmäßigkeit und Häufigkeit des Vorgangs aus, ohne dass bejahendenfalls noch auf Umfang und Schwierigkeit in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht und auf die finanziellen Auswirkungen abzustellen wäre; wesentliches Merkmal ist die Erledigung nach feststehenden Grundsätzen auf eingefahrenen Gleisen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 08.05.2009 – 15 A 770/07 –, juris Rn. 22 m.w.N.
Da ein Wechsel der Verwaltungspraxis gerade die feststehenden Grundsätze ändert und man damit die „eingefahrenen Gleise“ verlässt, sind solche Vorgänge keine Geschäfte der laufenden Verwaltung.
Vgl. Paal, in: Rhem/Cronauge/Lennep/Knirsch, GO NRW, 45. Erg. Juni 2017, § 41 S. 17.
Gemäß Beschluss des Rates der Beklagten vom 24.06.2014 zur Übertragung von Zuständigkeiten auf die Ausschüsse und den Bürgermeister ist auch dem BA BS keine entsprechende Befugnis übertragen (vgl. dortige Auflistung unter II. 2, abrufbar unter https://www..................de/index.phtml?sNavID=609.35&mNavID=609.4&La=1).
Ob dies allein allerdings zu einem für das Gericht beachtlichen Ermessensfehler führt, ist für den hier vorliegenden Rechtsstreit nicht entscheidungserheblich. Denn es liegt jedenfalls ein Ermessensfehlgebrauch vor, weil die Erwägungen, auf welche die Änderung der Verwaltungspraxis im Ergebnis zurückzuführen sind, keinen straßenrechtlichen Bezug aufweisen und insofern sachfremd sind.
Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes und Ähnliches).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.06.2015 – 11 A 1131/13 –, juris Rn. 38 m.w.N.
Bei der Begrenzung der Containeranzahl handelt es sich im Ausgangspunkt um eine zulässige Entscheidung, sofern sie einen straßenrechtlichen Bezug aufweist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 07.04.2017 – 11 A 2068/14 –, juris Rn. 96.
Die Beklagte ist bei ihrer Ermessensausübung grundsätzlich auch nicht gehindert, das Aufstellen von Altkleidercontainern auf öffentlichen Verkehrsflächen in ihrem Stadtgebiet gänzlich auszuschließen, sofern dies auf taugliche straßenrechtliche Belange gestützt wird.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 08.12.2011 – OVG 1 B 66.10 –, juris Rn. 20; VG Braunschweig, Urteil vom 26.11.2014 – 6 A 6/14 –, juris Rn. 36ff.; VG Gießen, Urteil vom 02.11.2009 – 10 K 1099/09.GI –, juris Rn. 21.
Zuletzt kann die Beklagte im Grundsatz auch von der zuvor bestehenden jahrelangen Verwaltungspraxis der Erteilung der Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidercontainer abweichen. Eine Selbstbindung des Ermessens aufgrund einer entsprechenden ständigen Übung wirkt nicht aus sich heraus uneingeschränkt für alle Zukunft. Eine spätere abweichende Ermessensausübung ist generell zulässig, wenn sie sachgerecht ist und nicht nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. In Fällen, in denen neue Ermessenserwägungen auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirken, sind sie nur dann rechtlich bedenklich, wenn der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes im einzelnen Fall der abweichenden Ausübung des Ermessens Schranken setzt. Dies ist nicht bereits dann der Fall, wenn der Betroffene lediglich in seinen Erwartungen enttäuscht wird. Hinzukommen muss, dass er im Hinblick auf den Bestand der Ermessensbindung Dispositionen getroffen hat und billigerweise darauf vertrauen durfte, die Ermessensbindung werde auf Dauer Bestand haben. Diese Grundsätze werden dem Spannungsverhältnis zwischen der notwendigen Anpassung der Verwaltung an veränderte Umstände einerseits und dem Interesse des Einzelnen an der Beibehaltung ihm günstiger Verwaltungsübung andererseits gerecht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.03.1973 – I WB 217.72 –, BVerwGE 46, S. 89ff. m.w.N.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 14.07.1992 – 21 L 2964/92 –, juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 40 Rn. 43.
Das Handeln der Beklagten erfüllt diese Vorgaben nicht. Nach den obigen Ausführungen ist die grundsätzliche Entscheidung für eine flächendeckende Versagung der Sondernutzungserlaubnisse für Altkleider- und Schuhcontainer auf den Beschluss des BA BS zurückzuführen. Einen straßenrechtlichen Bezug vermag der Berichterstatter weder in dem ursprünglichen Beschlussvorschlag der SPD-Fraktion noch in der grundsätzlich zustimmenden Stellungnahme der Stadtverwaltung der Beklagten zu erkennen. Die SPD-Fraktion hat zur Begründung lediglich auf ein als unlauter und „betrügerisch“ empfundenes Geschäftsmodell der Klägerin und ihrer Mitbewerber abgestellt, weshalb gemeinnützigen Sammlern auch weiter Sondernutzungserlaubnisse erteilt werden könnten. Auch durch die Feststellung, es werde sonstiger Unrat an den Sammelstellen abgeladen, ist eine straßenrechtliche Relevanz nicht erkennbar. Darüber kann nach den oben genannten Maßstäben zwar ein sachlicher Bezug zur Straße hergestellt werden. Dies ist hier jedoch nicht zweifelsfrei geschehen. Außerdem geht der Berichterstatter davon aus, dass diese Erwägung gegenüber der Unterbindung des so genannten „Betrugs“ an gutgläubigen Spendern nachrangig sein sollte.
Die Stadtverwaltung hat zwar den evidenten Verstoß des Vorschlags gegen das Gebot der Gleichbehandlung erkannt und insofern bereinigt. Im Übrigen wurde der sachfremden Argumentation der SPD-Fraktion aber nicht widersprochen und auch keine eigenen straßenrechtlich relevanten Belange aufgeführt, die eine umfassende Versagung von Sondernutzungserlaubnissen für Altkleidercontainer tragen könnten. Stattdessen hat sie im Ergebnis keine Bedenken geäußert und vorgeschlagen, dem Antrag der SPD-Fraktion zuzustimmen. Dies hat der BA BS im Folgenden auch getan. Dabei ist nicht erkennbar, dass man sich bei der Entscheidung von anderen Erwägungen als denen in dem Beschlussvorschlag der SPD-Fraktion hat leiten lassen.
Auch die im weiteren Verwaltungs- und Gerichtsverfahren vorgebrachten Erwägungen der Beklagten zur Versagung der Nutzungserlaubnis ändern am Ergebnis des Ermessensfehlgebrauchs nichts. Zwar hat die Beklagte im Anhörungsschreiben und in dem Bescheid grundsätzlich taugliche straßenrechtliche Belange aufgeführt und die insofern grundrechtlich geschützten Interessen der Klägerin erkannt. Allerdings ist nach dem oben Gesagten der Beschluss des BA BS für die grundsätzliche Änderung der Verwaltungspraxis der Beklagten ausschlaggebend gewesen. Es ist nach Ansicht des Berichterstatters nicht von der Hand zu weisen, dass die anschließenden Erwägungen der Beklagten nicht den tatsächlichen Einschätzungen entsprachen, sondern lediglich vorgeschoben sind, um die auf anderen – sachfremden – Beweggründen beruhende Entscheidung zu rechtfertigen. Dies ist ein Fall des Ermessensfehlgebrauchs, der hier zu einem Anspruch auf Neubescheidung führt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.11.1991 – 2 C 41/89 –, juris Rn. 21; BFH, Urteil vom 28.09.2011 – VIII R 8/09 –, juris Rn. 25ff.; OVG NRW, Urteil vom 24.11.2017 – 15 A 2331/15 –, juris Rn. 120.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 14 StrWG NRW
§ 40 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 87a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW
§ 14a Abs. 1 StrWG NRW
§ 18 Abs. 2 StrWG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 11 A 1131/13
11 A 1132/13
11 A 1986/13
15 A 770/07
11 A 2068/14
1 B 66.10
6 A 6/14
10 K 1099/09
I WB 217.72
21 L 2964/92
2 C 41/89
VIII R 8/09
15 A 2331/15