Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-15, Aktenzeichen 27 K 6026/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:1115.27K6026.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Die U SE mit Sitz in I, die ursprüngliche 100%-ige Mutter der britischen N Ltd., die wiederrum ursprünglich alle Anteile an der Klägerin hielt, war Marktführerin auf dem Gebiet der gewerblichen Spielvermittlung über das Internet an staatliche Lotterien, insbesondere an die Lottogesellschaften der Länder. Seit 1999/2000 betrieb sie zunächst unter www.U.de, ab November 2008 unter www.tU.com die gewerbliche Vermittlung ausschließlich von Spielaufträgen an inländische staatliche Lotterien, insbesondere von Zahlenlotto 6 aus 49, Spiel 77, Super 6 und den weiteren Spielen des Deutschen Lotto- und Totoblocks (DLTB) sowie der Nord- und der Süddeutschen Klassenlotterie sowie der ARD-Fernsehlotterie.
Unter dem 30. Dezember 2008 teilte die U SE der Bezirksregierung E mit, dass sie im Hinblick auf die ungeklärte Rechtslage bis auf weiteres ihre Tätigkeit in der Internetvermittlung von Lotterien eingestellt und diesen Geschäftszweig der Klägerin überlassen habe, die dieses Geschäft ab dem 1. Januar 2009 eigenverantwortlich aus Großbritannien zu führen beabsichtige.
Die Klägerin bot Anfang Januar 2009 für einige Tage noch auf der übernommenen Website www.U.com die Lottovermittlung unmittelbar an deutsche Lotteriegesellschaften an. Nach Schließung der betreffenden elektronischen Schnittstelle seitens der Lotteriegesellschaften stellte sie diese Tätigkeit ein und bietet seit dem 8. Januar 2009 auf www.U.com unter anderem die Vermittlung von Zweitlotterien an, welche die N Ltd. veranstaltet. Hierzu gehört auch eine Zweitlotterie, bei der auf den Ausgang der deutschen Lottoziehungen getippt werden kann. Ende April 2009 hat die U SE schließlich jeweils eine Stimmrechtsmehrheit von 60% vermittelnde Vorzugsaktien der N Ltd. und der Klägerin an die von ihr gegründete Stiftung "G" mit Sitz in A verkauft. Infolgedessen ist ihre Beteiligung an der N Ltd. auf 40% und an der Klägerin auf 16% gesunken.
Sowohl die Klägerin als auch die N Ltd. verfügen nach Angaben auf der genannten Website über entsprechende Lizenzen der britischen Glücksspielbehörde. Bei einem Aufruf der Domain www.U.com aus Deutschland erscheint die Seite in deutscher Sprache. Im Registrierungsformular wird hinsichtlich des Herkunftslandes ein Menu angeboten, in dem Belgien, Deutschland, Großbritannien, die Schweiz, Spanien und Österreich den übrigen Ländern vorangestellt sind, und hinsichtlich der Telefon- und Mobilfunknummer als Beispiel eine Telefonnummer mit der internationalen Vorwahl 49 für Deutschland angegeben wird.
Nach Anhörung erließ die Bezirksregierung E mit Bescheid vom 11. August 2009 – per Einschreiben/Rückschein am selben Tage abgesandt und nach Angaben der Klägerin am 20. August 2009 ihr ohne Rückschein zugegangen – ihr gegenüber eine Untersagungsanordnung folgenden Inhalts:
"1. es wird untersagt, im Internet öffentliches Glücksspiel i.S.d. § 3 GlüStV, insbesondere mit den unter der Domain www.U.com aufrufbaren Angeboten, in Nordrhein-Westfalen zu veranstalten und zu vermitteln sowie hierfür zu werben.
2. Die Anordnung zu Ziffer 1 ist innerhalb einer Woche nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen.
3. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000 Euro (zwanzigtausend Euro) angedroht.
4. Für diese Untersagungsanordnung wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 400,00 (vierhundert) Euro erhoben."
Zur Begründung führte die Bezirksregierung E aus: Auf der genannten Internetseite würden öffentliche Glücksspiele (u.a. Lotto, Keno, Glücksspirale) angeboten sowie hierfür geworben. Den im Internet abrufbaren Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) sei zunächst die Vermittlung unerlaubten Glücksspiels durch die Klägerin zu entnehmen. Wegen der angenommenen engen Verflechtungen zum Veranstalter der Zweitlotterie (N) sei auch das Veranstalten zu untersagen. Das Angebot sei unzulässig, weil ein Glücksspiel unter Verletzung von § 4 Abs. 1 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV) ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde in NRW für Spieler in NRW veranstaltet bzw. vermittelt sowie in Widerspruch zu § 5 Abs. 4 GlüStV hierfür geworben werde und dies entgegen § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV im Internet geschehe. Das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis durch die Klägerin stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Das zu sperrende Angebot verstoße sowohl gegen strafrechtliche Vorschriften (§ 284 des Strafgesetzbuches – StGB) als auch gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages, der das staatliche Glücksspielmonopol festschreibe. In welcher Form und über welche Maßnahme die Klägerin dem Verbot nachkomme, bleibe ihr überlassen. Entscheidend sei allein, dass vom Gebiet des Landes NRW Spielangebote und Werbung hierfür auf den von der Klägerin angebotenen Seiten, insbesondere unter www.U.com, im Internet nicht mehr aufrufbar seien. Neben der vollständigen Entfernung der Seite aus dem Netz kämen hierzu auch die Einrichtung eines Geolokalisationsprogrammes oder die Festnetz- bzw. Handyortung in Betracht. Aktuelle Geolokalisationsprogramme wiesen einen Wirkungsgrad von 90 bis 99 % auf. Da hier jedoch im regionalen Bereich (z.B. bezogen auf ein Bundesland) mit Fehlern in einer Größenordnung von ca. 10 % zu rechnen sei, sei hier nachzusteuern. Dies könne durch eine zusätzliche Implementierung von systemseitiger Abfrage des Spielerstandortes gegenüber dem Spieler selbst und im Falle einer Abweichung durch Absicherung mittels Handy- oder Festnetzortung bzw. Ausschluss des Spielers von der Spielteilnahme geschehen.
Die Klägerin hat am 18. September 2009 Klage erhoben.
Mit Bescheid vom 13. Oktober 2009 hat die Bezirksregierung E einen Antrag der Klägerin (Klageverfahren 27 K 7586/09) – wie auch zuvor einen solchen der U SE (Bescheid vom 11. Dezember 2008, Klageverfahren 27 K 6714/08) – auf Erteilung einer Erlaubnis für die gewerbliche Vermittlung entsprechender Lotterien abgelehnt.
Die Klägerin trägt vor: Die von der Bezirksregierung E herangezogenen Bestimmungen des GlüStV – insbesondere der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV und das Internet-Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV – seien weder mit dem Unionsrecht noch mit dem deutschen Verfassungsrecht vereinbar. Der GlüStV sei nach den Maßstäben des Europäischen Gerichtshofs in dessen Urteilen vom 8. September 2010 unionsrechtswidrig. Auch wenn danach ein Mitgliedstaat ein staatliches Monopol für geeignet und erforderlich, mithin für verhältnismäßig halten könne, so lägen die dafür notwendigen Voraussetzungen im Fall des GlüStV entsprechend der vom Europäischen Gerichtshof geäußerten Bedenken nicht vor. Gleiches gelte für § 4 Abs. 4 GlüStV. Insbesondere rechtfertigten nicht schon die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet als solche eine andere Regulierung, als sie bei terrestrischen Glücksspielen gelte. Die vom Europäischen Gerichtshof in den genannten Urteilen geschilderten Besonderheiten führten insbesondere nicht dazu, dass die Beschränkungen von Glücksspielen über das Internet isoliert zu betrachten seien. Darüber hinaus bestünden an der Eignung des generellen Internetverbots erhebliche Zweifel, da es den deutschen Behörden ersichtlich unmöglich sei, ein solches Verbot weltweit durchzusetzen. Außerdem gebe es insoweit mildere, aber ebenso effiziente Möglichkeiten zur Kontrolle von Spielern, etwa in Form von Registrierungsvorgaben, einer Identitätsprüfung mithilfe der Post und der SCHUFA, entsprechender Höchstgrenzen für die Einsätze sowie des – von ihr praktizierten – Einsatzes eines Disclaimers. Auch habe der Europäische Gerichtshof nicht die generelle Zulässigkeit von Werbung für ein Glücksspielmonopol festgestellt. Die insoweit bestehende Anforderung einer strikten Begrenzung auf das zur Lenkung der Verbraucher zu den genehmigten Spielnetzwerken Erforderliche und das Verbot der Ausrichtung der Werbung auf die Förderung des natürlichen Spieltriebs der Verbraucher werde von den Werbepraktiken der staatlichen Lotteriegesellschaften tatsächlich nicht beachtet. Insoweit handele es sich auch nicht um einzelne Verstöße, sondern um eine massive, von den Aufsichtsbehörden geduldete Überschreitung der Grenzen des GlüStV. Darüber hinaus verstießen die Maßnahmen des GlüStV gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Insoweit bedürfe es einer Gesamtkohärenz, die nicht nur die verschiedenen Glücksspielsektoren erfasse, sondern entgegen dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juni 2011 auch vertriebskanalübergreifend gelte. Dies habe der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 30. Juni 2011 in der Rechtssache Zeturf in Bezug auf die Pferdewetten festgestellt. Insoweit seien sämtliche austauschbaren Vertriebskanäle zu berücksichtigen, es sei denn der Vertriebskanal des Internets sei von solchen Besonderheiten geprägt, dass die damit verbundenen Gefahren über denjenigen lägen, die bei terrestrischen Angeboten (ohnehin) gegeben seien. Im Fall des Markts für Pferdewetten habe der Europäische Gerichtshof solche Umstände nicht gesehen. Sie lägen aber im hier streitgegenständlichen Fall der Lotterievermittlung erst recht nicht vor – es mache keinerlei Unterschied, ob ein Spieler am Lotto (oder an einer Zweitlotterie) über das Internet teilnehme oder ob er seinen Spielschein traditionell in einer Lottoannahmestelle physisch abgebe. Die Suchtgefahren seien bei beiden Vertriebskanälen insoweit identisch. Gerade die im Zusammenhang mit dem Vertriebskanal Internet beschworene Gefahr, der Spieler könne versucht sein, Verluste durch sofortiges nochmaliges Spiel mit immer höheren Einsätzen auszugleichen, bestehe beim Lotto angesichts der lediglich zweimal wöchentlich stattfindenden Ziehungen nicht. Es sei unstreitig, dass die staatlichen Lotterien aus diesem Grunde allgemein kein ernsthaftes Suchtpotenzial aufwiesen. Diese Einschätzung werde durch zahlreiche wissenschaftliche Untersuchungen (Studien der Leibniz Universität Hannover und der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, von Meyer/Hayer sowie von Peren/Clement) und die Rechtsprechung (insbesondere das Verwaltungsgericht Halle) bestätigt. Die unionsrechtlich geforderte (sektor- und vertriebskanalübergreifende) Gesamtkohärenz sei weder mit Blick auf den Rechtsrahmen noch mit Blick auf die jeweilige Anwendungspraxis der staatlichen Lotteriegesellschaften bzw. der Glücksspielaufsichtsbehörden gegeben. Dies gelte zunächst entgegen den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 1. Juni 2011 für den Bereich der Pferdewetten. Dabei komme es nicht auf die Größe des Pferdewettenmarktes im Vergleich zum gesamten Glücksspielmarkt an. Es treffe auch nicht zu, dass von Pferdewetten nur geringe Suchtgefahren ausgingen. Schließlich könne auch die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts nicht überzeugen, das Pferdewetten nach geltender Rechtslage nicht über das Internet angeboten oder vermittelt werden dürften. Das Bundesverwaltungsgericht stütze sich insoweit auf den sich aus § 2 Abs. 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes (RennwLottG) ergebenden Örtlichkeitsbezug, klammere damit aber die Totalisatorwetten vollständig aus, für die § 2 Abs. 2 RennwLottG nicht gelte, die aber die Hälfte des konzessionierten Pferdewettenmarktes ausmachten. Es treffe auch nicht zu, dass dem Gesetzgeber als typusprägende Vorstellung der Wettabschluss unter Anwesenden vor Augen gestanden habe. Dies zeige bereits § 11 der Ausführungsbestimmungen zum RennwLottG. Das Internet sei auch nicht von einer grundsätzlich anderen Qualität. Auch der Abschluss einer Pferdewette auf der Rennbahn weise einen erheblichen Grad an Anonymität aus. Zum anderen komme dem Internet nicht ohne weiteres die Ubiquität zu, die das Bundesverwaltungsgericht in diesem Kommunikationsmedium sehen wolle. Auch dort setze ein Wettabschluss ein Handeln des Wettwilligen voraus. Jedenfalls aber gebe es im Bereich der Pferdewetten bei Annahme eines entsprechenden Internetverbotes ein strukturelles Vollzugsdefizit. Des weiteren fehle es mit Blick auf die tatsächliche und rechtliche Ausgestaltung des regulatorischen Rahmens für Automatenspiele an einer kohärenten und systematischen Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit. Dabei sei dieser Glücksspielbereich von einer wesentlich höheren Suchtgefahr gekennzeichnet als Sportwetten oder Lotterien und stelle gleichzeitig den wirtschaftlich bedeutendsten Einzelsektor dar. Ausgerechnet dieser Bereich sei aber von einer behördlicherseits geduldeten und legislativ geförderten Expansion in den letzten Jahren gekennzeichnet, wohingegen der Bereich der Lotterien praktisch keine Suchtgefahren aufweise, gleichwohl mit dem Ausschluss Privater und dem undifferenzierten Internetverbot strengstens reguliert sei. Außerdem konterkariere der Gesetzgeber hinsichtlich des Lottospiels selber das angebliche Ziel der Suchtbekämpfung, indem er eine Ausnahme vom Ausschluss gesperrter Spieler und dem Erfordernis einer Identitätskontrolle speziell im Fall von Lotterien vorsehe, die nicht häufiger als einmal pro Woche veranstaltet würden. Inkohärenzen ergäben sich schließlich auch wegen der Duldung von Onlineangeboten. Dies gelte sowohl für die Übermittlung von Lotto-Tipps mittels E-Postbrief in Hessen als auch für das Internetangebot der Y mbH, das Angebot von X unter www.M.lu (die hierfür erforderliche Kreditkarte einer luxemburgischen Bank könne auch von Deutschland aus bestellt werden) und die Einrichtung von Selbstbedienungsterminals, die technisch wie funktional dem Internetvertrieb gleichstünden. Abgesehen davon begründeten auch Verstöße der staatlichen Lotteriegesellschaften gegen den GlüStV tatsächliche Inkohärenzen. Insbesondere genüge die Werbung der staatlichen Lotteriegesellschaften den insoweit zu stellenden Anforderungen durchweg nicht. Auch eine Art geltungserhaltender Reduktion der Gestalt, dass bei Unanwendbarkeit des Glücksspielmonopols jedenfalls das Internetverbot oder der Erlaubnisvorbehalt weiter anzuwenden seien, komme zumindest in vorliegender Konstellation nicht in Betracht. Beide Regelungen seien auch für den Fall, dass lediglich die strikt auf das staatliche Glücksspielmonopol bezogenen Regelungen, namentlich § 10 Abs. 2 GlüStV, unionsrechtswidrig sein sollten, unanwendbar. Der GlüStV stelle eine Gesamtregelung dar. Sowohl die Erlaubnisregelung des § 4 Abs. 1 GlüStV als auch das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV stünden mit dem staatlichen Glücksspielmonopol in einem unauflöslichen Zusammenhang. Bei der Gesetzesauslegung müssten die Regelungsabsichten des Gesetzgebers so weit wie möglich respektiert werden. Der Gesetzgeber habe aber bisher private Veranstalter und Internetvermittler wie die Klägerin insgesamt vom Markt für Sportwetten und Lotterien ausschließen wollen. Ein anderweitiger hypothetischer Wille könne ihm nicht unterstellt werden. Schließlich verbliebe hinsichtlich der Erlaubnisregelung bei einer entsprechenden Reduktion auch kein Restbestand an sinnvollen Regelungen, da sich aus den in § 1 GlüStV normierten Zielen keine für ein Erlaubnisverfahren handhabbaren Kriterien ergäben, wie sie unionsrechtlich erforderlich seien. Darüber hinaus sei zu bedenken, dass das Internet für private Anbieter angesichts der monopolfinanzierten Betriebsinfrastruktur der staatlichen Glücksspielanbieter die einzige realistische Zugangsmöglichkeit zum deutschen Glücksspielmarkt darstelle. Abgesehen davon genügten beide Regelungen wie dargelegt den unionsrechtlichen Anforderungen an die Kohärenz selbst nicht. Verfassungsrechtlich verstießen die Regelungen des GlüStV nicht nur gegen das Bestimmtheitsgebot und verletzten sie in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, 5 Abs. 1 und 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG), sondern enthielten auch insoweit einen Verstoß gegen die Gesetzgebungskompetenz, als der Bundesgesetzgeber hinsichtlich der Lotterievermittlung abschließend von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht habe. Aber auch im übrigen sei die angegriffene Untersagungsverfügung sowohl formell als auch materiell rechtswidrig. In formeller Hinsicht überschreite die Bezirksregierung E mit Ihrem Bescheid vom 11. August 2009 die Verbandskompetenz des Beklagten. Das in der Verfügung ausgesprochene Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet beanspruche tatsächlich Geltung auch außerhalb Nordrhein-Westfalens, da ihr zur Beachtung dieser Verfügung letztlich keine andere Wahl bliebe, als die betreffenden Angebote gänzlich vom Netz zu nehmen und damit faktisch ihre Geschäftstätigkeit einzustellen, obwohl sie ihre Tätigkeit ausschließlich in London ausübe und hierfür über eine Lizenz der britischen Behörden verfüge. Nur in London eröffne sie die Möglichkeit zur Teilnahme an den von ihr vermittelten Glücksspielen. Auch bei einem Angebot über das Internet wäre eine Teilnahmemöglichkeit nicht am Aufstellungsort des PC eröffnet. Denn eine Spielvermittlung bzw. -teilnahme erfolge erst mit dem Eingang des Spielscheins auf ihren Servern, die sich ausschließlich in London befänden. Darüber hinaus sei die streitgegenständliche Verfügung auch nicht hinreichend bestimmt, da die Bezirksregierung E nicht definiere, welche Maßnahmen sie zur Erfüllung der Untersagungsanordnung für ausreichend erachte. Des Weiteren sei der angegriffene Bescheid auch unabhängig von dem dargelegten Verstoß gegen Unionsrecht materiell rechtswidrig. Die Eingriffsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 S. 2, S. 3 Nr. 3 GlüStV lägen nicht vor. Entgegen der Auffassung der Bezirksregierung E benötige sie für ihre Tätigkeit keine Erlaubnis der nordrhein-westfälischen Aufsichtsbehörde, weil sie ihre Tätigkeit – wie dargelegt – nicht hier, sondern ausschließlich in London ausübe. Im übrigen sei die Umsetzung der Verfügung tatsächlich unmöglich. Es werde von ihr gefordert, dass der Aufruf der Seite vom Gebiet des Landes NRW aus überhaupt nicht mehr möglich sei. Eine Ermittlung des jeweiligen Standorts der Teilnehmer sei jedoch nicht mit hinreichender Sicherheit möglich. Dies gelte insbesondere angesichts der dynamischen Adressvergabe bei DSL-Zugängen, der Verwendung von Proxyservern, des Einsatzes mobiler Endgeräte sowie so genannter Anonymisierungsdienste auch für die Methode der Geolokalisation. Jedenfalls aber sei die Zwangsmittelandrohung rechtswidrig, da sie nach den gesetzlichen Vorgaben zuzustellen gewesen wäre. Mit der Wahl der Zustellungsart "Einschreiben mit Rückschein" habe die Bezirksregierung Eeine Zustellungsart gewählt, die völkerrechtlich in Bezug auf das Vereinigte Königreich nicht zulässig sei, da sie dort insoweit weder erlaubt worden sei, noch geduldet werde. Daher scheide aber auch eine Heilung des betreffenden Zustellungsmangels durch Zugang und tatsächliche Kenntnisnahme aus, weil insoweit der Zustellungswille fehle, der die Wahl einer zulässigen Zustellungsart voraussetze. Andernfalls würden die gesetzlichen Regelungen insoweit vollständig leerlaufen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Bezirksregierung E vom 11. August 2009 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt zur Begründung ergänzend aus: Der Klägerin sei trotz ihrer derzeitigen Beschränkung auf die Vermittlung von Glücksspielen auch die Veranstaltung zu untersagen gewesen, da durch einfachen Austausch von Beteiligten oder Zwischenschalten einer dritten Person aus Vermittlung leicht eine Veranstaltung und umgekehrt werde. Auch die Bewerbung sei mit aufzunehmen gewesen, da diese auf der Seite www.U.com umfangreich zu finden sei. Unions- und verfassungsrechtliche Bedenken seien nicht zu besorgen. Die Klägerin handele anders als X in Nordrhein-Westfalen unerlaubt. Hinweise auf vermeintliche Verstöße des staatlichen Lottoanbieters seien nicht geeignet, die angegriffene Untersagungsverfügung zu Fall zu bringen. Es werde erneut versichert, dass konkreten Verstößen konsequent und zeitnah nachgegangen werde. Angesichts der Klageerhebung sei der Klägerin auch die Zwangsgeldandrohung nachweislich zugegangen. Die Zustellung des Bescheides sei mit Einschreiben/Rückschein veranlasst worden, ein Rückschein jedoch nicht eingegangen. Ein entsprechender Nachforschungsantrag sei erfolglos geblieben. Damit lägen die Voraussetzungen der Heilung von Zustellungsmängeln vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Bezirksregierung E verwiesen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid der Bezirksregierung E vom 11. August 2009 ist sowohl hinsichtlich der Untersagungsanordnung in Ziffer 1 einschließlich der auf sie bezogenen Fristsetzung in Ziffer 2 (I) als auch hinsichtlich des Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 (II) und der Gebührenfestsetzung in Ziffer 4 (III) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
I. Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 einschließlich der auf sie bezogenen Fristsetzung in Ziffer 2 des Bescheides vom 11. August 2009 ist nach der wegen ihrer Dauerwirkung grundsätzlich maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts, hier also zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -, NVwZ 2008, 301; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris., OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122,
formell (1) und materiell (2) rechtmäßig.
1. Die formelle Rechtmäßigkeit der Ziffer 1 der Ordnungsverfügung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.
Im Besonderen genügt die Regelung in Ziffer 1 dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW). Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit auf die Gründe des Beschlusses des OVG NRW vom 9. November 2009 (Az.: 13 B 991/09) im vorläufigen Rechtsschutzverfahren der Tipp24 SE verwiesen, dem eine im Wesentlichen gleichlautende Verfügung zugrunde lag.
2. Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 sowie die auf diese bezogene Fristsetzung in Ziffer 2 sind auch materiell rechtmäßig.
Die Anordnung genügt den gesetzlichen Anforderungen (a) und die der Verfügung zu Grunde gelegten Vorschriften zur Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie der Werbung hierfür begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken (b).
a) Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung getroffene Regelung einschließlich der Fristsetzung in Ziffer 2 ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV gedeckt. Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Klägerin verstößt nicht gegen den Territorialitätsgrundsatz des Völkerrechts und die Bezirksregierung E hat im Rahmen ihrer Verbandskompetenz gehandelt (aa), die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV sind erfüllt (bb) und Ermessensfehler nicht gegeben (cc).
aa) Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Klägerin verstößt nicht gegen den Territorialitätsgrundsatz des Völkerrechts. Berührt ist vorliegend ausschließlich die Frage nach der Regelungsgewalt des Beklagten, nicht hingegen nach dem von der Regelungsgewalt abzugrenzenden, unzweifelhaft ohne Genehmigung des Fremdstaates unzulässigen Vollzug durch die Ausübung von Hoheitsgewalt im Ausland.
Aus dem Völkerrecht ergibt sich im Grundsatz keine Beschränkung der Regelungsgewalt eines Nationalstaats auf sein Hoheitsgebiet.
Vgl. Ohler, Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Tübingen 2005, S. 327, m. w. N.; Epping / Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, 5. Auflage (2004), § 23 Rdnr. 87, m. w. N.
Die Erstreckung der Regelungsgewalt auf einen Auslandssachverhalt setzt im Kern ausschließlich einen Anknüpfungspunkt des Auslandssachverhaltes an einen Inlandssachverhalt und die Hoheitsgewalt des die Regelung setzenden Staates voraus.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 -, BVerfGE 63, 343; Ohler, a. a. O. S. 328; Epping / Gloria, a. a. O., § 23 Rdnr. 88, m. w. N.
Ein ausreichender Anknüpfungspunkt in Hinsicht auf die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet und die Werbung hierfür durch die Klägerin ergibt sich aus dem im Völkerrecht anerkannten und im Kartell- und Wettbewerbsrecht verwurzelten Wirkungsprinzip. Dieses Prinzip knüpft an die Auswirkung einer vom Ausland ausgehenden Handlung im Inland an.
Vgl. Ohler, a. a. O., S. 339, m. w. N.
Offen gelassen werden kann, welche Anforderungen im Einzelnen zur Eingrenzung des Wirkungsprinzips an die Qualität der Auswirkung im Inland zu stellen sind. Denn diese sind unzweifelhaft erfüllt, wenn aus dem Ausland – wie von der Klägerin – zielgerichtet auf Märkte im Inland eingewirkt wird. Diese Wertung spiegelt sich in dem vom Bundesgerichtshof im Bereich des Wettbewerbsrechts aufgestellten Grundsatz des Marktortprinzips wieder. Auf dieses zurückgreifend geht der Bundesgerichtshof davon aus, dass bei Wettbewerbsverletzungen im Internet die Wettbewerbsregelungen des Staates Anwendung finden, in welchem sich der Internetauftritt bestimmungsgemäß auswirken soll.
Vgl. BGH, Urteil vom 30. März 2006 - I ZR 24/03 -, BGHZ 167, 91, und siehe auch Spindler, Internationale Kapitalmarktangebote und Dienstleistungen im Internet – Öffentlich-rechtliche Regulierung und Kollisionsrecht unter besonderer Berücksichtigung der E-Commerce-Richtlinie -, WM 2001, 1690, 1700 f. zu § 34c Abs. 1 GewO: "Marktortprinzip im öffentlich-rechtlichen Gewand", sowie ders., Herkunftslandprinzip und Vermittlung an ausländische Diensteanbieter, Anmerkung zu OLG Hamburg, Urteil vom 6. Dezember 2006 - 5 U 9/06, JurisPR-ITR 3/2007 Anm.4.
Das Glücksspielangebot und die Glücksspielwerbung der Klägerin ist gezielt (auch) auf Spieler aus Deutschland ausgerichtet. Bei Aufruf der Eingangsseite der im Bescheid genannten Domain durch einen Nutzer aus Deutschland werden die Inhalte vollständig auf Deutsch angeboten. Im Registrierungsformular wird hinsichtlich des Herkunftslandes ein Menu angeboten, in dem Deutschland neben Belgien, Großbritannien, der Schweiz, Spanien und Österreich den übrigen Ländern vorangestellt ist, und hinsichtlich der Telefon- und Mobilfunknummer als Beispiel eine Telefonnummer mit der internationalen Vorwahl 49 für Deutschland angegeben wird.
Für den Erlass des Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbots in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung steht dem Land Nordrhein-Westfalen und damit der für das Land handelnden Bezirksregierung E die territoriale Hoheitsgewalt (Verbandskompetenz) zu. Die Hoheitsgewalt eines Landes bezieht sich auf das dieser Gebietskörperschaft zugehörige Territorium. Grundsätzlich ist sie auch darauf beschränkt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, NVwZ-RR 2009, 202; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rdn. 35.
Die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung hält sich in den Grenzen der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen. In Bezug auf das Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot ergibt sich dies aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird – beim Spiel über das Internet also an seinem Aufenthaltsort.
Vgl. LT-Drs. 14/4849, Anlage "Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland", Erläuterungen S. 33 f.
Auf den Wohnsitz beziehungsweise Sitz des Anbieters (Veranstalter oder Vermittler) kommt es ebenso wenig an wie auf den Ort, an dem die Veranstaltung oder die Vermittlung des Glücksspiels technisch durchgeführt wird (zum Beispiel der Standort des Servers). Ferner ist das Land Nordrhein-Westfalen berufen, ein auf sein Landesgebiet beschränktes Werbeverbot bezüglich des von der Klägerin im Internet räumlich unbeschränkt verbreiteten Internetangebots anzuordnen. Bei der grenzüberschreitenden Regelung von Sachverhalten reicht nach völkerrechtlichen Grundsätzen zur Begründung der Regelungskompetenz eines Staates – wie dargelegt – ein Anknüpfungspunkt im Inland aus. Dieser Grundsatz ist mangels Regelung im Staatsrecht auf das Hoheitsgefüge der Bundesländer übertragbar.
Vgl. zur Berücksichtigung völkerrechtlicher Regeln im Rahmen der Binnenbeziehung der Gliedstaaten: Isensee, a. a. O., § 126 Rdn. 34 f.
Ein hinreichender Anknüpfungspunkt liegt hier vor. Das Internetangebot der Klägerin ist in Nordrhein-Westfalen abrufbar. Es richtet sich an Nutzer in der gesamten Bundesrepublik Deutschland und damit bestimmungsgemäß auch an solche in Nordrhein-Westfalen.
bb) Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten nach § 9 Abs. 1 GlüStV sind erfüllt. Die Klägerin vermittelt öffentliche Glücksspiele im Internet, was nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten ist. Die Vermittlung erfolgt auch ohne die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis, die ihr wegen des Verbots in § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden kann. Darüber hinaus wirbt die Klägerin im Internet auch für ein in Nordrhein-Westfalen unerlaubtes Glücksspielangebot, womit ein Verstoß gegen § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV vorliegt. Schließlich bestand angesichts der vielgliedrigen Konzernstruktur und der nicht zwingenden, erst in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen zu Tage tretenden Verteilung der Geschäftstätigkeit auf eine Veranstalterin der Zweitlotterien (N Ltd.) und eine Vermittlerin (Klägerin) unter dem Dach eines Konzerns Anlass, der Klägerin auch die Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels im Internet in Nordrhein-Westfalen zu untersagen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2010 - 13 B 645/10 -, Juris (Rn. 31 ff.); VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. Mai 2010 - 27 L 28/10 -, Juris (Rn. 72 ff.).
Bei den von der Klägerin angebotenen Lotterien handelte es sich unstreitig um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, da bei ihnen für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt.
Unerlaubt ist das Glücksspielangebot der Klägerin, weil sie nicht über die nach § 4 Abs. 1 GlüStV in Verbindung mit § 17 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des GlüStV (GlüStV AG NRW) erforderliche Erlaubnis für die Vermittlung von Glücksspielen an Spieler im Bundesland Nordrhein-Westfalen verfügt. Die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV ist der Klägerin – wie im Parallelverfahren 27 K 7586/09 festgestellt zu Recht – mit Bescheid vom 13. Oktober 2009 verweigert worden. Gleiches gilt hinsichtlich einer etwaigen Veranstaltung der Zweitlotterien.
Die der Klägerin durch die britische Glücksspielbehörde erteilte Lizenz hat keine Legalisierungswirkung im Bundesgebiet und damit auch nicht in Nordrhein-Westfalen, da es (bislang) keinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Konzessionen zwischen dem Vereinigten Königreich von Großbritannien und Nordirland einerseits und Deutschland andererseits im Bereich des Glücksspielmarktes gibt. Insbesondere folgt eine Anerkennungspflicht mangels entsprechender Harmonisierung der Glücksspielregelungen nicht aus unionsrechtlichen Regelungen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 110 ff.); BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 – 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 61).
Vielmehr ist der Bereich der Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten sowohl vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (Abl. L 376, S. 36) ausgenommen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122; VGH Bayern, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, ZfWG 2009, 97,
als auch vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt (Abl. Nr. L 178, S. 1) – e-commerce-Richtlinie –.
Vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, ZfWG 2007, 432.
Der unter der Domain www.U.com abrufbare Internetinhalt stellt auch Werbung im Sinne des § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV für (in Nordrhein-Westfalen unerlaubtes) Glücksspiel dar. Bereits der Inhalt der Eingangsseite ist nicht als bloße Information, sondern nach der entsprechend heranzuziehenden Definition des § 2 Abs. 2 Nr. 7 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) als Werbung zu qualifizieren, nämlich als Äußerung bei der Ausübung eines Gewerbes, die als Eigenwerbung im Internet abrufbar gemacht wird mit dem Ziel, die Erbringung von Dienstleistungen gegen Entgelt zu fördern. Auf dieser Eingangsseite wird der Zugang zur Lotterieteilnahme über die Anmeldung beziehungsweise die Registrierung sowie der Übergang zum Lotterieprogramm ermöglicht. Dies dient im Zusammenhang mit der Aufmachung und den Aussagen auf der Seite – wie "Lotto 6 aus 49 – Millionär werden!" und "So einfach kann Gewinnen sein – GEWONNEN! U-Kunde gewinnt 1 Mio Euro mit 3 Richtigen bei Lotto! (...) JETZT AUCH LOTTO TIPPEN!" – nicht nur der bloßen Information, sondern erkennbar (auch) der Förderung des entgeltlichen Lotterieangebotes in Form der Eigenwerbung.
cc) Ermessensfehler in Bezug auf die Anordnungen in den Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 11. August 2009 sind nicht gegeben. Die Ermessensausübung hält sich in den gesetzlichen Grenzen. Im Besonderen ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt.
Die Untersagung ist geeignet, die gesetzlichen Verbote der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel und der Werbung für (unerlaubtes) Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches wird mit der auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkten Untersagung, im Internet öffentliches Glücksspiel zu veranstalten, zu vermitteln und hierfür zu werben, von der Klägerin nicht verlangt. Sie kann der räumlich beschränkten Untersagung jedenfalls dadurch nachkommen, dass sie den betreffenden Internetinhalt ganz, das heißt mit weltweiter Wirkung, aus dem Netz entfernt. Ob die Ergreifung einer derartigen (weitreichenden) Maßnahme zur Erfüllung des Gebots erwartet werden kann, ist keine Frage der Unmöglichkeit, sondern eine Frage der Angemessenheit.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 , ZfWG 2008, 122; OVG NRW, Beschluss vom 2. Juli 2010 - 13 B 646/10 -, Juris (Rn. 31); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. November 2010 - OVG 1 S 22.10 -, Juris (Rn. 5); Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734 -, Juris (Rn. 25); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 – 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); a.A. wohl OVG Thüringen, Beschluss vom 3. Dezember 2008 - 3 EO 565/07 -.
Das der Klägerin unter Ziffer 1 der Verfügung aufgegebene Unterlassungsgebot ist ferner ein taugliches Mittel zu dem mit der Verfügung verfolgten Zweck, die Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung im Internet zu unterbinden. Es genügt insoweit, dass das angeordnete Mittel "ein Schritt in die richtige Richtung ist",
vgl. Rachor, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. (2007), Kap. F Rn. 211; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rn. 21,
die Maßnahme also zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt.
Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 420.
Dem steht nicht entgegen, dass es wegen des grenzüberschreitenden Charakters des Internets und der Weite des betreffenden Angebotes schwierig ist, die Beachtung der Verbote der Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung öffentlichen Glücksspiels im Internet sicherzustellen und Verstöße zu ahnden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 21).
Die Anordnung ist auch erforderlich, um die gesetzlichen Verbote der Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung von Glücksspiel im Internet durchzusetzen. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zweckes ist nicht ersichtlich. Insbesondere stellt entgegen der Einschätzung der Klägerin ein Disclaimer kein solches gleich geeignetes Mittel zur Erreichung des Zweckes der Umsetzung der Verbote der Glücksspielveranstaltung, -vermittlung und -werbung im Internet dar – auch nicht ein solcher, der darauf hinweist, das nur Spieler, die sich bei Wettabgabe außerhalb Nordrhein-Westfalens aufhalten, das Angebot nutzen könnten, und gegen diese Vorgabe verstoßende Wetten ungültig sind und daher keinen Anspruch auf Gewinnausschüttung begründen können. Denn es ist davon auszugehen, dass sich durch einen solchen Hinweis nicht alle in Nordrhein-Westfalen aufhaltenden User davon abhalten lassen, das Glücksspielangebot zur Kenntnis und in Anspruch zu nehmen. Die Werbewirkung der Äußerungen auf der Internetseite könnte durch einen Disclaimer ohnehin nicht verhindert werden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juni 2010 - 13 B 191/10 -, Juris (Rn. 7) und vom 6. November 2009 - 13 B 723/09 -, Juris (Rn. 35).
Mangels weiterer Kontrollmöglichkeiten im Rahmen der Geschäftsabwicklung kann insoweit auch nicht auf die Wertungen des Bundesgerichtshofs im Bezug auf Arzneimittelwerbung und -versand
Vgl. BGH, Urteil vom 30. März 2006 - I ZR 24/03 -, BGHZ 167, 91.
zurückgegriffen werden.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. Mai 2010 – 27 L 1837/09 -, Juris (Rn. 15).
Schließlich stellt sich das Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auch als angemessen dar. Die mit einer Befolgung dieser Anordnung verbundenen praktischen Auswirkungen stehen nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck und zwar auch unter Berücksichtigung der für die Klägerin nicht unerheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen.
Einen Weg zur Befolgung ihrer Untersagungsanordnung gibt die Bezirksregierung E der Klägerin nicht vor, sie überlässt es vielmehr – was ordnungsrechtlich nicht zu beanstanden ist –,
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1968 – I C 29.67 -, juris (Rn. 11); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 428 ,
der Entscheidungsfreiheit der Klägerin, welchen sie wählt. In den Gründen der streitgegenständlichen Verfügung nennt die Bezirksregierung E lediglich Verfahrensweisen, die nach ihrer Auffassung eine Befolgung des Unterlassungsgebots ermöglichen. Neben der gänzlichen Entfernung des betroffenen Inhaltes aus dem Netz ist dies als Alternative die – auf das Land Nordrhein-Westfalen beziehungsweise auf das gesamte Bundesgebiet bezogene – Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik und/oder die Handy-Ortung beziehungsweise Festnetzlokalisation.
Hinsichtlich des auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Veranstaltungs- und Vermittlungsverbotes dürfte für die Klägerin am wenigsten einschneidend, aber zur Umsetzung des Verbotes dennoch hinreichend wirksam eine mehrstufige Verfahrensweise in Form der Einfügung eines Disclaimers, des Einsatzes der Methode der Geolokalisation sowie – für den Fall, dass die Geolokalisation trotz des Disclaimers zur Annahme eines Standortes in Nordrhein-Westfalen führt – der nachgeschalteten Handyortung oder Festnetzlokalisation sein.
Vgl. hierzu im Einzelnen VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 5009/08 -, Juris (Rn. 112 ff.).
Sollte dieser Weg von der Klägerin ausgeschlossen oder nicht präferiert werden, steht es ihr aber auch frei, das auf Nordrhein-Westfalen bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot ebenso wie das Werbeverbot über den Weg des Ausschlusses von Internetnutzern aus dem gesamten Bundesgebiet mittels Geolokalisation nach dem Stand der Technik zu befolgen. Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches wird damit von der Klägerin nicht verlangt.
Soweit bei der Anwendung der Geolokalisationstechnologie Daten der Internetnutzer verwendet werden, findet ein unzulässiger Eingriff in datenschutzrechtliche Belange – wie sie durch spezielle Vorschriften des Telemediengesetzes (TMG) oder die allgemeinen Regelungen des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) beziehungsweise das zugrundeliegende Recht auf informationelle Selbstbestimmung geschützt werden – nicht statt. Ungeachtet der Frage, ob die zum Zwecke der Geolokalisation verwendeten IP-Adressen als personenbezogene Daten eingeordnet werden, werden sie jedenfalls nicht unzulässig erhoben oder verwendet; sie werden insbesondere weder gespeichert, verändert noch übermittelt (vgl. §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG), sondern allein für die jeweils aktuelle Internetkommunikation benötigt (vgl. §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG). Die Verbindungsaufnahme im Internet erfolgt mit Hilfe der IP-Adresse des Nutzers (diese entspricht der "Telefonnummer des Anrufers"). Die Abfrage der Geolokalisation geschieht durch "Verwerfen" der IP-Adresse, wenn der Aufruf etwa aus Nordrhein-Westfalen erfolgt (vergleichbar mit der Nichtannahme eines Telefonanrufs mit einer Ortskennzahl aus Nordrhein-Westfalen). Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass eine Speicherung oder ein sonstiger Vorgang von datenschutzrechtlicher Bedeutung durch die Geolokalisation von vornherein nicht ausgelöst wird. Auch der mit der "Verwerfung" der IP-Adresse verbundene Ausschluss der Nutzung durch den Aufrufenden stößt auf keine Bedenken. Dieser ist vielmehr zur Wahrung des berechtigten Interesses des Anbieters erforderlich (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BDSG). Denn die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet sowie die Bewerbung unerlaubten Glücksspiels gegenüber einem Nutzer aus Nordrhein-Westfalen verstieße gegen die entsprechenden in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV vorgegebenen Verbote und die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet zudem gegen § 5 Abs. 3 GlüStV.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Juli 2010 - 13 B 676/10 -, Juris (Rn. 59).
Diese Methode des Einsatzes der auf das Bundesgebiet bezogenen Geolokalisationstechnik zur Umsetzung des Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbots in Nordrhein-Westfalen erweist sich auch als hinreichend wirksam und technisch umsetzbar.
Zur Bewertung der Geolokalisation als taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher einer Internetseite: OVG NRW, z.B. Beschlüsse vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, Juris sowie vom 13. Juli 2010 - 13 B 676/10 -, Juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 19. Mai 2010 – 10 CS 09.2672 -, Juris, vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, Juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, Juris.
Eine Zuordnung von Spielinteressenten zu einem europäischen Land mittels der Methode der Geolokalisation ist nach Auswertung der vorliegenden Gutachten
Hoeren, Geolokalisation und Glücksspielrecht, Teil 1, ZfWG 2008, 229 und Teil 2, ZfWG 2008, 311; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Gutachten vom 12. August 2008 zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts, Bericht Nr. 63001758, V.n.b.; Hoeren, Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b.; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Stellungnahme vom 22. April 2009 zum "Gutachten IP-Lokation" von Prof. Dr. Thomas Hoeren, V.n.b.,
und auch bei Berücksichtigung der zwischenzeitlich erweiterten Nutzungsmöglichkeiten des Internets (z.B. über den Zugriff durch mobile Empfangsgeräte) mit einer hohen Erfolgsquote möglich und die Fehlerquote damit bei wertender Betrachtung zu vernachlässigen. Ob dabei letztlich von einer Treffsicherheit von 99 %,
oder auch von 90 % ausgegangen werden kann, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Wird eine hohe Erfolgsquote erreicht, stellt die verbleibende Fehlerquote die Wirksamkeit der Maßnahme zur Zielerreichung nicht in Frage. Denn diese wäre nicht bereits bei jeder Unvollkommenheit der eingesetzten Methode zu verneinen. Vielmehr bedarf es für die Prüfung einer über die rechnerische Gegenüberstellung von Zielvorgabe und Trefferquote hinausgehenden wertenden Betrachtung, für die eine verbleibende geringfügige Fehlerquote, wie hier, keine ausschlaggebende Bedeutung hat. Hierfür spricht nicht zuletzt, dass auch der Gesetzgeber mit der Regelung in § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV eine gewisse durch den Stand der Technik bedingte Ungenauigkeit in Kauf nimmt. Denn die nach dieser Regelung für eine Übergangszeit vorgesehene, bundeslandsbezogene Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien im Internet darf nur erteilt werden, wenn durch Lokalisierung "nach dem Stand der Technik" "sichergestellt" wird, dass nur Personen teilnehmen können, die sich im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhalten. Dementsprechend hat die Bezirksregierung E mehrfach, auch in mündlicher Verhandlung deutlich gemacht, dass sie einen Anbieter bei Einsatz einer dem Stand der Technik entsprechenden bundesweiten Geolokalisationssoftware nicht mehr als Veranstalter bzw. Vermittler von öffentlichem Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen und als hier für (unerlaubtes) Glücksspiel Werbenden ansieht und die verbleibende Fehlerquote ordnungsrechtlich hingenommen wird.
Eine entsprechende Sperrung aller Nutzer, die von Deutschland aus auf die betreffende Website zugreifen, würde auch nicht zu unzumutbaren Nachteilen führen. Denn die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels sowie die Werbung für (unerlaubtes) Glücksspiel im Internet sind nach dem flächendeckend in den Ländern ratifizierten Glücksspielstaatsvertrag im gesamten Bundesgebiet verboten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 16); Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 -, Juris (Rn. 50); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 – 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2009 – 1 S 213.08 -, Juris (Rn. 18).
Der Verweis auf die Möglichkeit eines bundesweiten Ausschlusses von Nutzern bedeutet auch keine Überschreitung der Regelungskompetenz durch den Beklagten.
So auch BayVGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -. A. A. wohl Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, Juris (Rn. 57) und VG Ansbach, Beschluss vom 30. April 2009 - AN 4 S 09.591 -.
Vielmehr ist die Untersagung auf das Gebiet Nordrhein-Westfalens begrenzt. Der bundesweite Ausschluss von Nutzern ist allein die faktische Folge dessen, dass die Klägerin gegebenenfalls aufgrund der technischen Gegebenheiten im Internet die räumliche Auswirkung der von ihr verursachten Gefahr nicht beherrscht.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, Juris.
Für diese Fallkonstellation findet sich auch keine die Regelungskompetenz eines einzelnen Bundeslandes bezogen auf sein Territorium ausschließende spezielle Norm in § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV.
Anders wohl Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, Juris (Rn. 57).
Denn die in dieser Vorschrift eröffnete Möglichkeit der Ermächtigung eines Bundeslandes, auch mit Wirkung für die ermächtigenden anderen Bundesländer tätig zu werden, dient lediglich der Entlastung der Aufsichtsbehörden in Fällen der Veranstaltung oder Vermittlung unerlaubten Glücksspiels oder der Werbung hierfür in mehreren Ländern, indem parallele Verwaltungsverfahren vermieden werden. Für dieses "Wahlrecht" der Länder hinsichtlich ihrer Vorgehensweise sprechen auch die Erläuterungen zum GlüStV,
vgl. LT-Drs. 14/4849, Anlage "Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland", Erläuterungen S. 41,
die darauf verweisen, dass mit § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV die Befugnisse der einzelnen Länder "ergänzt" werden um die Möglichkeit der gegenseitigen Ermächtigung.
Selbst wenn aber der Untersagungsverfügung nur dadurch Folge geleistet werden kann, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel sowie die Werbung für (unerlaubtes) Glücksspiel über das Internet insgesamt eingestellt werden muss, ist dies nach der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW von der Klägerin hinzunehmen. Danach verpflichtet der Umstand, dass die Klägerin sich offenbar nicht in der Lage sieht, eine räumliche Beschränkung der Veranstaltung, Vermittlung und Werbung technisch umzusetzen, die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung der in §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3 und 4 GlüStV verbindlich vorgegebenen Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbote abzusehen und die in Rede stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen, als dies nach den gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist. Es liegt vielmehr allein im Verantwortungsbereich der Klägerin als derzeitiger Vermittlerin von Glücksspiel im Internet und Werbende für (unerlaubtes) Internetglücksspiel, dass die fraglichen Inhalte hier in Nordrhein-Westfalen nicht mehr erreichbar sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. November 2009 - 13 B 804/09 -, Juris (Rn. 33); Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734 -, Juris (Rn. 25); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 - 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 22. November 2010 - OVG 1 S 22.10 -, Juris sowie vom 21. Dezember 2009 - 1 S 213.08 -, Juris (Rn. 18).
Ferner ist die der Klägerin zur Erfüllung der Ziffer 1 der Verfügung in deren Ziffer 2 gesetzte Frist von einer Woche nach Bekanntgabe des Bescheides vom 11. August 2009, die angesichts des nach Angaben in der Klageschrift am 20. August 2009 erfolgten Zugangs am 27. August 2009 endete, noch angemessen.
Vgl. mit dem gegenteiligen Ergebnis im Falle einer Frist von vier Tagen: VG Ansbach, Beschlüsse vom 27. Oktober 2009 - AN 4 S 09.01870 und 01887 -, juris (Rn. 32 bzw. 30); auf die Beschwerde zum erstgenannten Beschluss hat der Bayerische VGH im Beschluss vom 19. Mai 2010 - 10 CS 09.2672, juris (Rn. 25) für die gegebenenfalls erforderliche Anschaffung, Erprobung und endgültige Implementierung einer Geolokalisation eine Frist von vier Wochen für angemessen erklärt.
Die Klägerin musste seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags von dem Verbot der Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung von Glücksspiel im Internet Kenntnis haben und wusste seit ihrer Anhörung vom 2. Juli 2009 davon, dass die Bezirksregierung E von ihr die Unterlassung der Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung von Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen erwartet.
Vgl. insoweit ebenfalls auf die Anhörung abstellend: OVG NRW Beschluss vom 2. Juli 2010 – 13 B 646/10 -, Juris (Rn. 43).
Dass es ihr trotz entsprechender Bemühungen nicht möglich war, bis zum Ablauf des 27. August 2009 geeignete Maßnahmen zu ergreifen, hat sie weder substantiiert dargelegt noch ist dies sonst ersichtlich. Selbst wenn die Installation eines Geolokalisationsprogramms bis zu diesem Zeitpunkt tatsächlich nicht hätte erfolgen können, wäre es der Klägerin jedenfalls bis dahin möglich und auch zumutbar gewesen, die betreffenden Internetseiten zumindest vorübergehend ganz aus dem Netz zu nehmen.
Des Weiteren kann der Untersagungsverfügung nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, dass sie deshalb an zur Rechtswidrigkeit führenden Ermessensfehlern leide, weil die Bezirksregierung E das ihr zukommende Entschließungsermessen nicht gleichförmig, sondern unter Verstoß gegen das Gleichheitsgebot (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG) ausübe. Dies gilt auch in Anbetracht des Angebotes vergleichbarer Spiele im Internet. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es angesichts der Vielschichtigkeit des Internets bereits objektiv nicht möglich ist, gegen alle Anbieter entsprechender Glücksspiele gleichzeitig vorzugehen. Im Übrigen ist der Kammer aus einer Vielzahl von Verfahren bekannt, dass die Bezirksregierung Ein gleicher Weise wie gegen die Klägerin gegen die Veranstaltung und Vermittlung von unerlaubtem Glücksspiel im Internet einschreitet. Gleiches gilt im Hinblick auf Werbung für unerlaubtes Glücksspiel. Soweit hinsichtlich der Produkte Lotto und ODDSET ein mangelhaftes Vorgehen der zuständigen Aufsichtsbehörden gegen als Werbung zu qualifizierende Internetinhalte des Deutschen Lotto- und Totoblocks festgestellt werden sollte, stellt dies zum einen mangels Gleichheit der Sachverhalte keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dar. Denn hierbei handelt es sich anders als bei der Werbung für das von der Klägerin unterbreitete Angebot einer unerlaubten Zweitlotterie unter www.U.com um Werbung für erlaubte Glücksspiele. Zum anderen steht einer Berufung auf eine etwaige Gleichbehandlung im Unrecht entgegen, dass Art. 3 Abs. 1 GG keinen Anspruch auf Gleichheit im Unrecht gewährt.
Hierzu z.B. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1993 – 8 C 20/92 -, BVerwGE 92, 153 ff. m.w.N.
Im Übrigen scheidet die Annahme eines Ermessensfehlers bereits deshalb aus, weil das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen wegen der Ordnungswidrigkeit (§ 21 Abs. 1 lit. a) GlüStV AG NRW), gegebenenfalls sogar Strafbarkeit des unerlaubten Anbietens des Abschlusses von Spielverträgen für eine öffentliche Lotterie wie auch der dahingehenden Werbung (§ 287 Abs. 1 und 2 StGB) zu Lasten des Zweitlotterieanbieters auf Null reduziert ist.
Vgl. zu § 284 StGB Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 10); in diesem Sinne auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 10), m. w. N. und Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 37) sowie in Hinsicht das Verbot des § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13/09 -, Juris (Rn. 72).
b) Die der Verfügung zu Grunde gelegten Vorschriften zur Untersagung von Glücksspiel im Internet sowie der Werbung hierfür begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken. Dies gilt sowohl in Bezug auf das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV (1) als auch hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV (2), die in der vorliegenden Konstellation hinsichtlich des Werbeverbotes zudem mittelbar über das in § 5 Abs. 4 GlüStV enthaltene Verbot der Werbung für unerlaubte und aufgrund ihres Vertriebsweges auch nicht erlaubnisfähige Glücksspiele zur Anwendung gebracht werden. Schließlich ist auch das Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel im Internet nach § 5 Abs. 3 GlüStV weder verfassungs- noch unionsrechtswidrig (3).
1. Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV verstößt nicht gegen Verfassungsrecht, insbesondere nicht gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes und dessen Vorgaben im Hinblick auf die Bestimmtheit.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (insbesondere Rn. 25 f.) auf die entsprechende Verfassungsbeschwerde der Tipp24 SE; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 18 ff.).
Zugleich ist es unionsrechtlich nicht zu beanstanden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 30 ff.); BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, Juris (Nachricht vom 28. September 2011); OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Juni 2011 - 13 B 618/11 und 13 B 619/11 -, 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 - und vom 23. November 2010 - 13 B 1016/10 -, Juris; Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 22 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 68 ff.); dass., Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris; Hessischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 - 8 A 2423/09 -, Juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 8. Juni 2011 - OVG 1 B 31.08 -, 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 - und 26. Oktober 2010 - OVG 1 S 154.10 -, Juris; OLG Köln, Urteil vom 19. November 2010 - 6 U 38/10 -, Juris; LG Düsseldorf, Urteil vom 3. November 2010 - 12 O 232/09 -, Juris.
Dies gilt nicht nur hinsichtlich der Frage der Notifizierung nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für Dienste der Informationsgesellschaft (Informationsrichtlinie),
vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris (Rn. 98 ff.); ständige Rechtsprechung der Kammer, zuletzt VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 283 ff.),
sondern auch in Bezug auf die Vereinbarkeit mit den Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV.
Ein Verstoß gegen die in Rede stehende Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV (früher Art. 49 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft) ist nicht ersichtlich.
Dabei kann offenbleiben, ob das staatliche Sportwettenmonopol (§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV) gegen Unionsrecht verstößt.
Vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-409/06 - [Winner Wetten], - C-316/07, C-409/07, C-410/07, C-358/07, C-359/07 und C-360/07 - [Markus Stoß] sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.
Denn eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasst das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV – wie auch die Verbote des §§ 5 Abs. 3 und 4 GlüStV – nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 12); so auch: Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 29 ff.); Hessischer VGH, Beschluss vom 7. September 2011 – 8 B 1552/10 -, Juris (Nachricht vom 9. September 2011); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 21); VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 114 ff.); hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV auch: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (194) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).
Sie würde nur zu einer Unanwendbarkeit der Vorschriften in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV führen, die Anwendbarkeit des Internetverbots in § 4 Abs. 4 GlüStV aber unberührt lassen. Letzteres könnte ohne weiteres für sich allein stehen. Es bezieht sich nicht ausschließlich auf die staatlichen, sondern auch auf private Glücksspielangebote. Der Wortlaut der §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 und 4 GlüStV stellt keinerlei Bezug zum staatlichen Monopol her. Die genannten Vorschriften enthalten insbesondere keine unmittelbar mit diesem Monopol zusammenhängenden oder daran anknüpfenden Anforderungen. Die Regelungssystematik spricht ebenfalls für eine übergreifende Geltung der §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 und 4 GlüStV. Denn sie sind Teil des ersten Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages ("Allgemeine Vorschriften"), der sich nach den Erläuterungen zum GlüStV ausdrücklich auf das Angebot sowohl des staatlichen als auch des privaten Glücksspiels bezieht.
So LT-Drs. 14/4849, Anlage "Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland", Erläuterungen S. 31.
Das staatliche Sportwettenmonopol ist hingegen im zweiten Abschnitt ("Aufgaben des Staates") geregelt.
So hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 64); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6).
Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 1. Juni 2011 ausdrücklich festgestellt, dass sich die Internetverbote des § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV nicht nur an die in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Träger des staatlichen Glücksspielmonopols richten, sondern gemäß § 2 GlüStV alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele erfassen, und im weiteren im einzelnen dargelegt, dass sie unter Berücksichtigung des klaren Wortlauts, der Systematik sowie des Sinn und Zwecks dieser Regelungen nicht "monopolakzessorisch" sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 11 f.).
Ob das Bundesverwaltungsgericht damit möglicherweise von seiner früheren Feststellung, dass "die Bestimmungen über Art und Zuschnitt zulässiger Sportwetten und die Vorgaben für deren Vermarktung (...) nur das Angebot der (...) staatlichen oder staatlich beherrschten Monopolträger (regeln)",
vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 30 i.V.m. 13),
abgewichen ist, ist unbeachtlich. Im Übrigen sei darauf verwiesen, dass das Bundesverwaltungsgericht bereits in einem seiner Urteile vom 24. November 2010 deutlich gemacht hatte, dass eine Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Monopols die übrigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags grundsätzlich nicht berührt.
Vgl. insoweit zu den Vorschriften des § 4 Abs. 1 und § 21 Abs. 2 GlüStV: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13/09 - Juris (Rn. 73 und 77). Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 105); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7).
Durch das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet wird der freie Dienstleistungsverkehr zwar beschränkt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa] und 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris.
Diese Beschränkung ist jedoch gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.
So auch im Einzelnen BVerwG, Urteil, vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 30 ff.); BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, Juris (Nachricht vom 28. September 2011); OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 13 B 702/11 -, Juris (Rn. 24 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 68 ff.); Hessischer VGH, Beschluss vom 7. September 2011 – 8 B 1552/10 -, Juris (Nachricht vom 9. September 2011); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 22 ff.); VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 136 ff.).
Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen über das Internet dient zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Als solche sind unter anderem der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen anerkannt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 67), vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 46), vom 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 56) und vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 55).
Diesen Zielen dient das Internetverbot wie die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags insgesamt, der auf die Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV), die Gewährleistung des Jugend- und des Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie die Kanalisation der Spiel- und Wettnachfrage auf legale Angebote (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und die Bekämpfung der Folge- und Begleitkriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV) ausgerichtet ist. Sie werden durch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet in besonderem Maße gefährdet.
Die Online-Teilnahme an einem Glücksspiel bringt spezifische Anreize und Gefahren mit sich. So ermöglicht der Vertriebsweg Internet bequeme, orts- und zeitunabhängige Glücksspielaktivitäten auf einer großen Vielfalt von Spielplattformen, mit hoher Ereignisfrequenz, ohne spürbare soziale Kontrolle und mit der Gefahr des Kontrollverlustes durch den bargeldlosen Zahlungsverkehr. Internet-Glücksspiel kann rund um die Uhr von jedem stationären oder mobilen Empfangsgerät – sei es zu Hause im eigenen Wohnzimmer oder am Arbeitsplatz mit dem PC, sei es unterwegs mit dem Handy, Smartphone, Tablet-PC, Net- oder Notebook – gespielt werden, ohne einen stationären Anbieter aufsuchen und sich dabei an dessen Öffnungszeiten und sonstige Zugangsvoraussetzungen (z.B. Kleidervorschriften) halten zu müssen. Die Angebotspalette im Internet umfasst ein breites Spektrum an Spielformen und Einsatzmöglichkeiten. Besonders gefährlich ist dabei die – etwa im Bereich der Live-Wetten – angebotene hohe Anzahl an Spielen pro Zeitintervall, die den schnellen Ausgleich etwaiger Verluste in Aussicht stellt. Ebenso zur Gefahr des Kontrollverlustes trägt der im Internet allein mögliche bargeldlose Zahlungsverkehr bei, der den eigentlichen Geldwert verschleiert und zu einem gesteigerten Risikoverhalten verleiten kann. Des Weiteren bestehen beim Online-Glücksspiel Hemmschwellen nicht, die im stationären Bereich durch den persönlichen Kontakt zu Mitspielern oder Angestellten gegeben sind. Die Spielteilnahme lässt sich im Internet bezogen auf das soziale Umfeld eher verheimlichen. Die soziale Kontrolle greift nicht in vergleichbarem Maße. Zudem können die Angebote im Internet ohne großen Aufwand sehr benutzerfreundlich gestaltet werden: übersichtliche Darstellung, Hilfetexte, Kundenservice per Chat, E-Mail oder Telefon. Schließlich lässt sich ein Glücksspielangebot im Internet besonders einfach und effektiv vermarkten – etwa durch entsprechende Werbung mit dem Angebot eines Bonusspielkapitals oder anderer Sonderkonditionen, der Nutzung von E-Mail-Verteilern mit entsprechendem Glücksspiellink sowie Exit-Pop-Up-Fenstern, die sich immer dann öffnen, wenn ein Internetnutzer die Seite eines Glücksspielanbieters verlassen will, um ihn an das eigene Angebot zu binden. Diese Faktoren machen einen Erstkontakt mit Online-Glücksspielen wahrscheinlicher und begünstigen die Aufrechterhaltung einer (exzessiven) Online-Spielteilnahme.
Vgl. Hayer/Bachmann/Meyer, Pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen im Internet, Wiener Zeitschrift für Suchtforschung, Jg. 28 2005 Nr. 1/2 S. 29 (32 f.), abrufbar unter: http://www.api.or.at/wzfs/beitrag/WZ_28_2005_12_03_Hayer.pdf; Meyer/Hayer Problematisches und pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen, Bundesgesundheitsblatt, Gesundheitsforschung/Gesundheitsschutz 2010 S. 295 (302), abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/s00103-010-1039-6.pdf; Meyer/Hayer, Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwertten – eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen, Mai 2005 S. 40, abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/gefaehrdungspotenzial-lotterien.pdf; Adams, Was wird aus dem Glücksspielstaatsvertrag?, abrufbar unter: http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/Presse/2010/2010_11_29_PM_Gl%C3%BCcksspiel_Prof.Adams.pdf; vgl. hierzu nicht tragend auch die Aufzählung der Risikofaktoren durch das Komitee für Informationstechnologien des australischen Parlaments im englischsprachigen Papier "Netbets – A review of online gambling in Australia" aus März 2000 S. 52, abrufbar unter: http://www.aph.gov.au/senate/committee/it_ctte/completed_inquiries/1999-02/gambling/report/ contents.htm.
Über diese theoretischen Feststellungen hinaus liegen auch mehrere Studien vor, die Belege für den Zusammenhang zwischen einer Glücksspielbeteiligung im Internet und psychosozialen Belastungen liefern.
Vgl. Hayer/Bachmann/Meyer, a.a.O. (33 f.).
Dementsprechend ist jüngst in der deutschsprachigen Wissenschaft das Gefährdungspotential etwa von Sportwetten (Live-Wetten im Internet) und Poker im Internet auf der Grundlage empirisch validierter Beurteilungsmerkmale als hoch eingestuft worden.
Meyer/Häferli/Mörsen/Fiebig, Die Einschätzung des Gefährdungspotentials von Glücksspielen, Sucht 56 (6), 2010 S. 405 (411 f.), abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/Sucht_6_2010__Messinstrument.pdf.
Ohne dass es hierauf ankommt, sei angemerkt, dass dies auch Ergebnissen fremdsprachiger Studien entspricht, die auf Selbstauskünften beruhen, insbesondere der Auswertung der britischen Untersuchung zur Spielprävalenz aus dem Jahre 2007 (2007 British Gambling Prevalence Survey). Diese hat sogar gezeigt, dass die Prävalenzrate für problematisches Spielen unter Internetspielern deutlich höher ist als unter Spielern außerhalb des Internets, und nahegelegt, dass dies insbesondere an der Bequemlichkeit, der Enthemmung, der Verfügbarkeit, der Zugänglichkeit und der Anonymität des häuslichen Internetspiels liegt.
Vgl. Griffiths/Wardle/Orford/Sproston/Erens, Sociodemographic Correlates of Internet Gambling: Findings from the 2007 British Gambling Prevalence Survey, CyberPsychology & Behaviour (2009) 12 (2), S. 199 ff., Zusammenfassung abrufbar unter: http://www.liebertonline.com/ doi/abs/10.1089/cpb.2008.0196; Griffiths/Wardle/Orford/Sproston/Erens, Internet Gambling, Health, Smoking and Alcohol Use: Findings from the 2007 British Gambling Prevalence Survey, International Journal of Mental Health and Addiction (2011) 9, S. 1 ff. (4 und 9 f.), abrufbar unter: http://www.springerlink.com/content/24717w407j8j47p8/fulltext.pdf.
Dabei wird eingeräumt, dass es auch Studien der Harvard Medical School gibt, die unter Verwendung eines anderen methodischen Ansatzes – nämlich der Analyse von Originaldatensätzen eines Glücksspielanbieters – zur Einschätzung gelangt sind, dass ihre Ergebnisse nicht die Annahme unterstützen, dass das Internetspiel einen großen Anteil der Spieler zu exzessivem Spielverhalten anregt.
Vgl. LaBrie/LaPlante/Nelson/Schumann/Shaffer, Assessing the Playing Field: A Prospective Longitudinal Study of Internet Sports Gambling Behavior, Journal of Gambling Studies (2007) 23, S. 347 ff. (358), abrufbar unter: http://www.austgamingcouncil.org.au/images/pdf/eLibrary/ 19408.pdf.
Ungeachtet des Umstandes, dass diese Studien der Harvard Medical School Ergebnis einer "engen Zusammenarbeit" mit C, einem der größten Online-Glücksspielanbieter weltweit sind,
vgl. http://www.C.com/Sustainability/OurBusiness/AppliedResearch.aspx,
vermögen sie aus verschiedenen Gründen die Einschätzung, dass vom Internetglücksspiel spezifische Gefahren ausgehen, nicht zu erschüttern. Zum einen ist nicht ersichtlich, wie in diesen Studien im Einzelnen die Grenzziehung zum auffälligen Spieler (mit exzessivem Spielverhalten) erfolgt ist
vgl. zu diesem Kritikpunkt ausführlich: Wilcke/Fiedler, Zur Aussagekraft der Onlineglücksspielstudien der Harvard Medical School, S. 3 f. und 9 f., abrufbar unter. http://uni-hamburg.academia.edu/ IngoFiedler/Papers/741928/Zur_Aussagekraft_der_Onlinglucksspielstudien_der_Harvard_Medical_School,
– bei der Sportwette wurde festgelegt, dass zu dieser Gruppe die Spieler gehören, deren Aktivitäten 99% des gesamten Datensatzes überstiegen, während beim Online-Casino die Top 5% als solche bestimmt wurde.
Vgl. LaBrie/LaPlante/Nelson/Schumann/Shaffer, a.a.O.; LaBrie/Kaplan/LaPlante/Nelson/ Shaffer, Inside the virtual casino: a prospective longitudinal study of actual Internet casino gambling, European Journal of Public Health (2008) 18, S. 410 ff, abrufbar unter: http://eurpub.oxfordjournals.org/content/18/4/410.full.pdf+html.
Zum anderen berücksichtigen diese Studien lediglich das Verhalten der Spieler auf einer einzelnen Glücksspielseite und damit regelmäßig nicht ihr gesamtes Glücksspielverhalten.
Vgl. Wilcke/Fiedler, a.a.O. S. 4; Griffiths/Auer, Approaches to understanding online versus offline gaming impacts, Casino & Gaming International (2011) 3, S. 45 (46).
Dementsprechend ist nicht nur in der obergerichtlichen,
vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, Juris (Rn. 65 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 11 f.),
sondern auch in der höchstrichterlichen Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass Wetten, aber auch sonstige Glücksspiele im Internet besondere Gefahren begründen.
Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 1. Juni 2011 ausdrücklich festgestellt und hierzu ausgeführt:
"Wie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, so ist auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass Wetten und Glücksspiele im Internet diese Ziele in besonderem Maße gefährden. Schon wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bergen sie anders geartete und größere Gefahren in sich, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden. Zudem begründen die Eigenheiten des Internets, verglichen mit herkömmlichen Vertriebsformen, anders geartete und größere Gefahren besonders für Jugendliche und für Personen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können."
BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 34).
In diesem Zusammenhang hatte das Bundesverwaltungsgericht bereits zuvor dargelegt, dass diesen Gefahren speziell Kinder und Jugendliche unterliegen, in deren Altersgruppe die Nutzung der interaktiven Medien besonders beliebt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 41).
Nachdem das Bundesverfassungsgericht bereits im Zusammenhang mit dem früheren Lotterierstaatsvertrag darauf hingewiesen hatte, dass die – damalige – Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internetangebot der Staatlichen Lotterieverwaltung vor dem Hintergrund der rechtlich gebotenen Ausrichtung des Wettangebotes am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft bedenklich sei,
vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/11 -, Juris (Rn. 139),
hat es zwei Jahre später insoweit in Bezug auf den Glücksspielsstaatsvertrag ausdrücklich festgestellt:
"Das Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes – und möglichen Verlustes von Geld – in den Hintergrund treten zu lassen."
BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 40).
Diese Bewertung der nationalen Gerichte steht überdies im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, der die besonderen Gefahren des Internet-Glücksspiels ebenfalls anspricht, wenn er im Urteil vom 8. September 2010 in der Rechtssache Carmen Media gerade in Bezug auf § 4 Abs. 4 GlüStV ausführt:
"Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hervorzuheben (vgl. Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 72).
Er hat insbesondere ausgeführt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 70).
Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können."
EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 102 f.).
Dementsprechend prüft inzwischen auch die Europäische Kommission, die das Internetverbot im Glücksspielstaatsvertrag als ungerechtfertigte Beschränkung der Grundfreiheiten moniert hatte,
vgl. Aufforderungsschreiben der EU-Kommission vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (33 ff.),
angesichts des schnellen Wachstums der Online-Gewinnspiele in Europa,
vgl. Unternehmensberatung Goldmedia, "Glücksspielmarkt Deutschland – Key Facts zur Studie April 2010", Abb. 2 S. 6, abrufbar unter: http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,
und des Schutzbedürfnisses der Bürger selbst Maßnahmen einer zuverlässigen Regulierung dieses Marktes.
Vgl. EU-Kommission, Pressemitteilung vom 24. März 2011, Juris; Europäische Kommission, Grünbuch vom 24. März 2011 "Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt", KOM(2011) 128 endgültig.
Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet ist auch im unionsrechtlichen Sinne geeignet, die vom Land Nordrhein-Westfalen geltend gemachten Ziele zu verwirklichen.
Vgl. hierzu schon: OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris.
So hat auch der Europäische Gerichtshof im oben zitierten Urteil festgestellt:
"Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt."
EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 105).
Der Annahme eines zwingenden Grundes des Allgemeininteresses für die Einführung eines Internetverbotes in Bezug auf die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels und der Eignung eines solchen Verbotes zur Zielerreichung steht auch nicht der von der Klägerin geäußerte Einwand entgegen, von den von ihr vermittelten Glücksspielen, insbesondere den niedrigfrequenten staatlichen Lotterien gingen keine relevanten Suchtgefahren aus.
Dabei kann unterstellt werden, dass solche staatlichen Lotterien, wie etwa das klassische Lotto "6 aus 49", ein geringeres Suchtpotential als viele andere Glücksspiele, insbesondere als Sportwetten, Casinospiele sowie Geld- und Glücksspielautomaten, aufweisen.
Vgl. Meyer in: Jahrbuch Sucht 2010, S. 134; Stöver, Universität Bremen, Glücksspiele in Deutschland – Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spielens um Geld, Dezember 2006, abrufbar unter: http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/untersuchungen _glinde_BISDRO.pdf; Becker, Universität Hohenheim, Häufigkeit der Glücksspielsucht in Deutschland, S. 4 ff., abrufbar unter: https://gluecksspiel.unihohenheim.de/fileadmin/einrichtungen/gluecksspiel/ Sucht/Gluecksspielsucht.pdf.
Dies stellt die Eignung des Internetverbotes zur Erreichung der mit ihm verfolgten Ziele, vor allem der Vermeidung von Glücksspielsucht, der Begrenzung des Glücksspielangebotes und der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes, jedoch nicht in Frage und musste den Gesetzgeber nicht dazu veranlassen, derartige Lotterien vom Anwendungsbereich des Internetverbotes auszunehmen.
§ 4 Abs. 4 GlüStV statuiert ein generelles Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und erstreckt sich auf alle Arten der im Staatsvertrag geregelten Glücksspiele. Den Gesetzgebern war ausweislich der Erläuterungen zum GlüStV daran gelegen, ein "klares" und "konsequentes" Verbot von Internetangeboten zu schaffen, um seine Durchsetzung bei allen Beteiligten zu erleichtern.
So LT-Drs. 14/4849, Anlage "Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland", Erläuterungen S. 29 und 37.
Damit überschreitet der Gesetzgeber den ihm insoweit zukommenden Beurteilungsspielraum
vgl. hierzu allgemein: EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 79 ff.); EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 104); EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 37 und 39); BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 30),
nicht. Dies wäre erst dann der Fall, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 30)
Hieran gemessen sind die Erwägungen der Partner des GlüStV rechtlich nicht zu beanstanden. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, angesichts der beschriebenen erheblichen Gefahren, die von Glücksspielangeboten im Internet allgemein ausgehen, diesen Vertriebsweg insoweit vollständig zu verbieten. Hierfür sprechen gerade auch Gründe der Praktikabilität bei der Durchsetzung des Verbotes, die durch eine differenzierte Regelung, mit der entsprechende Abgrenzungsschwierigkeiten verbunden sind, naturgemäß erschwert würde. Der Gesetzgeber durfte insoweit also typisieren und pauschalieren und war nicht gehalten, verschiedene Arten des Glücksspiels hinsichtlich der Zulässigkeit ihres Angebotes im Internet unterschiedlich zu behandeln.
Entgegen der Einschätzung der Klägerin hat der Gesetzgeber das ihm zustehende Typisierungsermessen auch nicht dadurch bereits abschließend ausgeübt, dass er in anderen Bereichen des GlüStV für einzelne Glücksspielarten, insbesondere Lotterieprodukte unterschiedliche Regelungen getroffen hat. Es trifft zwar zu, dass er etwa in § 22 Abs. 2 GlüStV Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche privilegiert hat, indem er sie nicht dem System der Spielersperre unterworfen hat. Hierdurch dürfte er auch tatsächlich zum Ausdruck gebracht haben, dass er diese Glücksspielart im Vergleich zu anderen als weniger gefährlich einstuft. Damit hat er sich der Möglichkeit einer einheitlichen Regelung aller Glücksspiele in Bezug auf ihren Vertrieb im Internet aber nicht begeben. Die Differenzierung zwischen einzelnen Glücksspielarten in bestimmten Regelungsbereichen steht zum vollständigen Verbot aller Glücksspiele im Internet nicht in Widerspruch. Der GlüStV hat – wie bereits oben gesehen – das Internetverbot im ersten Abschnitt als allgemeine Vorschrift allen übrigen, zum Teil differenzierenden Regelungen vorangestellt. Letztere können daher nur noch für die übrigen Vertriebswege Geltung beanspruchen. Nur insoweit hat der Gesetzgeber Veranlassung gesehen, für bestimmte Glücksspiele etwa aufgrund ihres unterschiedlichen Gefährdungspotentials differenzierte Regelungen zu treffen. Dieses Konzept ist angesichts der besonderen vom Internet ausgehenden Gefahren, wie sie eingangs dargelegt worden sind, auch schlüssig. Dem steht auch nicht die Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 Nr. 3 GlüStV entgegen, die hinsichtlich entsprechend niedrigfrequenter Lotterien die Möglichkeit einer zeitlich eng – nämlich auf ein Jahr – begrenzten Ausnahme vom Internetverbot eröffnete, da diese vor allem dem Verhältnismäßigkeitsausgleich der gesetzlichen Regelung gegenüber den beiden bei Abschluss des GlüStV vorhandenen gewerblichen Spielvermittlern diente und ihnen ausreichend Zeit für eine Umstellung des Betriebs auf zulässige Vertriebswege einräumen sollte.
So LT-Drs. 14/4849, S. 50 f.
Der weitergehende allgemeine Einwand, Lotto werde nicht dadurch gefährlich, dass man den Spielschein im Internet abgibt, geht fehl. Er verengt den Blick unzulässig auf eine einzelne Spieltätigkeit und übersieht, dass mit der Zulassung eines entsprechenden Internetangebotes von Lotterien die Gefahr begründet wird, dass ein Spieler, der dieses für sich genommen nur begrenzt gefährliche Angebot in Anspruch nimmt, am Internetspiel Gefallen findet, damit an einen im Grundsatz in Bezug auf Glücksspiele gefährlichen Vertriebsweg herangeführt wird und auf diesem in der Folge auch an suchtgefährdenderen Glücksspielen teilnimmt.
Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV erfüllt auch die weiteren Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit einer entsprechenden Beschränkung. Es erweist sich als geeignet, die Verwirklichung der angeführten legitimen Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass es kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt, geht nicht über das hinaus, was zu deren Erreichung erforderlich ist und ist auch unterschiedslos anwendbar.
Vgl. zu diesen Anforderungen EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 65 ff.); Urteile vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 406 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 77 ff.) sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris, (60 ff.).
Insbesondere wird das Internetverbot dem vom Europäischen Gerichtshof in der Rechtssache Gambelli entwickelten,
vgl. Urteil vom 6. November 2003 - C- 243/01 -, Juris (Rn. 67),
und in den Urteilen vom 8. September 2010,
Rechtssachen C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [Markus Stoß], Juris (Rn. 83, 88 und 97) sowie C-46/08 [Carmen Media], Juris (Rn 55 und 64),
hervorgehobenen Kohärenzgebot gerecht.
So auch BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 35 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 69 ff.); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 23 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15).
Dieses Gebot erfordert allerdings nicht, dass das gesamte Glücksspielrecht in jeder Hinsicht in sich konsistent und systematisch ist.
So aber letztlich Dörr, Das Verbot gewerblicher Internetvermittlung von Lotto auf dem Prüfstand der EG-Grundfreiheiten, DVBl. 2010, 69 (74 f.); Klöck / Klein, Die Glücksspiel-Entscheidungen des EuGH und die Auswirkungen auf den Glücksspielstaatsvertrag, NVwZ 2011, 22 (25); dies., Anmerkung zu den Urteilen des EuGH in der Rs. Markus Stoß und Carmen Media ZfWG 2010, 356 (359), die zur Rechtfertigung ihrer Einschätzung, dass das Internetverbot gegen das Kohärenzgebot verstößt, neben der relativ liberalen Regelung der Pferdewetten auf die suchtgefährdenden Automatenspiele und die teilweise stimulierende Werbung für staatliche Sportwetten und Kasinos verweisen.
Erforderlich ist lediglich, dass die betreffende restriktive Regelung dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65).
Gegenstand der Prüfung nach den Maßstäben des Köharenzgebotes ist daher nicht das gesamte Glücksspielrecht, sondern die konkrete streitbefangene Beschränkung.
So letztlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31); Hambach / Hettich / Pfundstein, "Rechtssicherheit für Internetglücksspiele durch die Rechtsprechung des EuGH?", K&R 2010, 711 (712 f.).
Die Beschränkung liegt hier im Verbot eines bestimmten Vertriebskanals, nämlich des Internets. Inwieweit die Wetttätigkeiten über andere Vertriebswege, insbesondere den terrestrischen, konsistent und systematisch begrenzt werden, ist für die Frage der Beachtung des Kohärenzgebotes durch das Internetverbot unbeachtlich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 36), das die Kohärenzprüfung auf das Online-Glücksspiel begrenzt und speziell Automatenspiele insoweit ausdrücklich für "irrelevant" erklärt, "da diese die körperliche Anwesenheit des Spielers voraussetzen".
Hieran hält die Kammer auch in Anbetracht der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf fest.
Vgl. hierzu auch Deiseroth, Anmerkung zu BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, jurisPR-BVerwG 17/2011 Anm. 6.
Zwar hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 30. Juni 2011 festgestellt, dass das Internet lediglich ein Vertriebskanal für Glücksspiele ist und für die Frage des bei der Prüfung des Kohärenzgebotes in den Blick zu nehmenden Regelungsbereiches der Grad an Austauschbarkeit der verschiedenen Vertriebskanäle aus Sicht des Verbrauchers eine erhebliche Erwägung darstellt, und ist daran anknüpfend zur Einschätzung gelangt, dass speziell der Markt der Pferdewetten insoweit grundsätzlich in seiner Gesamtheit betrachtet werden soll, unabhängig davon, ob die fraglichen Wetten über die traditionellen Kanäle, das heißt physische Annahmestellen, oder über das Internet angeboten werden. Der Gerichtshof hat jedoch sodann diese Forderung einer Gesamtbetrachtung lediglich auf den Fall einer nationalen Regelung bezogen, die gleichermaßen für online angebotene wie für Wetten gilt, die über traditionelle Vertriebskanäle angeboten werden, und für die der nationale Gesetzgeber eine Unterscheidung zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen nicht für erforderlich gehalten hat.
Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - [Zeturf], abrufbar unter: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (Rn. 75-77 und 82).
Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Denn das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV betrifft naturgemäß nur einen Vertriebskanal. Insoweit hat der nationale Gesetzgeber zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen unterschieden, indem er (nur) einen davon wegen der dort bestehenden besonderen Gefahren für den Anwendungsbereich des GlüStV generell verboten hat. Dementsprechend hat der Gerichtshof auch in seinem Urteil in der Rechtssache Zeturf noch einmal ausdrücklich unter Wiederholung seiner oben zitierten Feststellungen aus seiner zu § 4 Abs. 4 GlüStV ergangenen Entscheidung in der Rechtssache Carmen Media auf die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hingewiesen und seine Forderung nach einer Berücksichtigung sämtlicher austauschbarer Vertriebskanäle dahingehend eingeschränkt, dass sie nicht gilt, wenn die Nutzung des Internets dazu führt, dass die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren über diejenigen hinaus verstärkt werden, die mit den über traditionelle Kanäle vertriebenen Spielen einhergehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - [Zeturf], abrufbar unter: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (Rn. 78-81).
Gerade dieser Vorbehalt greift jedoch hier ein. Denn vom Internet gehen – wie oben gesehen und höchstrichterlich anerkannt – für die zu schützenden Allgemeininteressen im Vergleich zu den anderen Vertriebsmöglichkeiten zusätzliche Gefahren aus.
Vor diesem Hintergrund bedurfte es insoweit auch keiner Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.
Nach Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV besteht für ein mitgliedstaatliches Gericht eine Pflicht zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, wenn ein Gericht in letzter Instanz entscheidet und wenn die Verwerfung von Unionsrecht infrage steht.
Vgl. Dörr, in: Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Auflage (2010), EVG Rn. 125; Karpenestein, in: Grabitz / Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Loseblattwerk (Oktober 2009), EGV Art. 234 Rn. 62.
Im Übrigen liegt es nach § 267 Abs. 2 AEUV im pflichtgemäßen Ermessen des Gerichts, eine gemeinschaftsrechtliche Frage dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen, wenn es eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1992 - 5 B 72/92 -, Juris (Rn. 3).
Eine Vorlagepflicht nach Art. 267 AEUV bestand nicht, da das Urteil mit dem Rechtsmittel des Antrags auf Zulassung der Berufung angreifbar ist und die Gültigkeit einer entscheidungserheblichen Gemeinschaftsnorm nicht in Rede steht. Im Übrigen hat die Kammer von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgesehen, da dieser in seinem Urteil vom 8. September 2010 in der Rechtssache C-46/08 [Carmen-Media] die Vereinbarkeit der Bestimmung des § 4 Abs. 4 GlüStV mit Art. 56 AEUV hinreichend geklärt hat und durch eine (wiederholte) Vorlage keine weitere Konkretisierung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu erwarten ist. Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht in dem Verfahren BVerwG 8 C 5.10, welches die Vereinbarkeit des Internetverbots des § 4 Abs. 4 GlüStV mit dem Unionsrecht zum Gegenstand hatte, von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgesehen und sonach zu erkennen gegeben, dass die sich stellenden unionsrechtlichen Fragen geklärt sind.
Ausgehend von diesen Grundsätzen verletzt das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV nach der im vorliegenden Zusammenhang allein maßgeblichen aktuellen Sach- und Rechtslage das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht. Grundsätzlich sind nach dieser Vorschrift im Internet generell öffentliche Glücksspiele verboten. Das Verbot betrifft staatliche Anbieter ebenso wie private, nationale ebenso wie mitgliedstaatliche. Eine Inkohärenz ergibt sich auch aus anderen Glücksspielangeboten und den ihnen zugrundeliegenden gesetzlichen Regelungen nicht.
Hinsichtlich der Online-Pferdewetten gilt dies auch dann, wenn davon ausgegangen wird, dass der Anteil der pathologischen Spieler unter allen Teilnehmern an Pferdewetten (stationär wie online) recht beachtlich ist,
vgl. hierzu Stöver, Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spieles um Geld (Dezember 2006), http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/un-tersuchungen_glinde_BISDRO.pdf; Landesstelle für Glücksspielsucht in Bayern, Glücksspielsucht in Bayern - Zahlen, Daten, Fakten, http://www.lsgbayern.de/fileadmin/user_upload/lsg/presse/Hinter-grund/Gluecksspielsucht_in_ Zahlen.pdf,
was den Fachbeirat Glücksspielsucht dazu bewogen hat, den Ländern eine Bundesratsinitiative für ein (ausdrückliches) Verbot von Online-Wetten bei Pferderennen zu empfehlen.
Vgl. Beschluss des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vom 12. März 2008 zum Verbot von Online-Pferdewetten, http://www.fachbeirat-gluecksspielsucht.de.
Denn im Internet veranstaltete und vermittelte Pferdewetten bilden aufgrund ihrer geringen Popularität lediglich ein kleines Marktsegment, dem bezogen auf den gesamten Online-Glücksspielmarkt nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung zukommt und das bei der notwendigen auf die tatsächlichen Verhältnisse bezogenen Gesamtbetrachtung nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Online-Glücksspiele allgemein zu vergleichen sein dürfte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 -, Juris (Rn. 87); dass., Beschluss vom 2. Juli 2010 - 4 B 581/10 -, Juris (Rn. 82); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 77); dass., Beschlüsse vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 17), vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32) und vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 27); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 27); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 6 S 1110/07 -, Juris (Rn. 65); a. A. VG Gera, Urteil vom 14. Dezember 2010 - 5 K 155/09 Ge -, Juris (Rn. 90 ff.).
Insoweit ist nach Einschätzung der Kammer auch unter Berücksichtigung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf allein der Online-Pferdewettenmarkt in den Blick zu nehmen. Ist nach oben Gesagtem allgemein die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes auf den Online-Vertriebskanal zu beschränken, so kann sich nämlich eine Inkohärenz des Internetverbotes nicht aus dem terrestrischen Angebot von Pferdewetten ergeben.
Allerdings bedarf es insoweit keiner weiteren Differenzierung. Denn bereits die geringe Bedeutung des gesamten Bereichs der Pferdewetten – stationär und online – wird anhand der hierzu vorliegenden Zahlen sowohl zu den Umsätzen (Spieleinsätzen) als auch zu den Bruttospielerträgen (den Beträgen, die nach Abzug der Gewinnauszahlungen von den Spieleinsätzen verbleiben) deutlich.
So beliefen sich die mit Pferdewetten erwirtschafteten Bruttospielerträge im Jahre 2009 in Deutschland auf etwa 60 Mio. Euro,
und damit lediglich 6% des gesamten deutschen Online-Glücksspielmarktes, auf dem Bruttospielerträge in Höhe von etwa 1 Mrd. Euro erzielt wurden.
Vgl. Goldmedia, a.a.O. S. 5 f. und 9 f.; BITKOM, Stellungnahme vom 6. Juni 2010 im Rahmen der Strukturierten Anhörung zum Thema "Zukunft des Glücksspielwesens in Deutschland”, Punkt 3.18, abrufbar unter: http://www.bitkom.org/files/documents/Stellungnahme_Strukturierte_Anhoerung_ Gluecksspiel.pdf; vgl. auch die Prognose von H2 Gambling Capital, wiedergegeben in: Wöhr, Forschungsstelle Glücksspiel, Universität Hohenheim, Online-Spiele in Deutschland: Marktdaten, abrufbar unter: https://gluecksspiel.uni-hohenheim.de/fileadmin/einrichtungen/gluecksspiel/intern/Markt Online Spiele.pdf.
Ein noch deutlich geringerer Anteil ergibt sich aufgrund der niedrigeren Ausschüttungsquote bei der Pferdewette,
vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 6 S. 9,
wenn man stattdessen auf die Spieleinsätze abstellt. Sie betrugen im Jahre 2010 im gesamten Bereich der Pferdewette 251 Mio. Euro,
vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 5 S. 8; EPMA (europäischer Totalisatorverband), Der wirtschaftliche und soziale Beitrag des Pferderennsportes in Europa / The economic and social contribution of horseracing in Europe, September 2009, Abb. 9 S. 17, abrufbar unter: http://www.parimutuel-europe.org/index.php?option=com_content&view=article&id=60&Itemid= 6. Die letztgenannte Abbildung veranschaulicht im Übrigen auch eindrucksvoll die geringe Größe des deutschen Pferdewettmarktes im europäischen Vergleich, in dem das bevölkerungsreichste Land Europas nach absoluten Umsätzen zusammen mit Finnland hinter Großbritannien, Frankreich, Irland, Italien, Schweden und Norwegen auf Rang 7 liegt,
während 3,9 Mrd. Euro allein bei sonstigen Online-Sportwetten eingesetzt wurden,
vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 5 S. 8,
die ihrerseits lediglich etwa ein Drittel des gesamten Online-Glücksspielmarktes ausmachen.
Vgl. unter Berücksichtigung ähnlich hoher Ausschüttungsquoten die Verhältnisse zwischen Online-Wetten auf der einen und Online-Poker, Online-Casinos und Online-Lotto auf der anderen Seite in Bezug auf die Bruttospielerträge: Goldmedia, a.a.O. Abb. 2 S. 6.
Soweit geltend gemacht wird, dass bei den Zahlen Unschärfen im Hinblick auf den schwer zu beziffernden Umfang der Umsätze und Erträge ausländischer Anbieter von Online-Pferdewetten auf dem deutschen Markt bestehen, so ist dem entgegenzuhalten, dass insbesondere angesichts der Illegalität des Angebotes Gleiches für den gegenüber zu stellenden sonstigen Online-Glücksspielmarkt gilt.
Stellt man stattdessen auf das Volumen am Gesamtglücksspielmarkt ab,
so BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 42); Niedersächsisches OVG; Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 77),
so fällt der Anteil der Pferdewetten gemessen hieran noch geringer aus.
Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 24. November 2010 im Verfahren 8 C 13.09 bereits festgestellt: "Vielmehr durfte der Gesetzgeber aufgrund der jahrzehntelangen Erfahrungen im Bereich der Pferdesportwetten, wegen ihres vergleichsweise geringen Marktanteils und des äußerst geringen Anteils von Wetten mit festen Gewinnquoten davon ausgehen, dass das Suchtpotential dort deutlich geringer ist als im stark expandierenden Bereich sonstiger Sportwetten mit festen Gewinnquoten."
Juris (Rn. 82) unter Hinweis auf Diegmann / Hoffmann / Ohlmann, Praxishandbuch für das gesamte Spielrecht, S. 15 Rn. 43; Hecker / Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht - Kommentar, § 21 GlüStV Rn. 29.
Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht inzwischen entschieden, dass auch Pferderennwetten über das Internet nicht angeboten oder vermittelt werden dürfen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 37 ff.) und in gleicher Weise VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32), und Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 76); VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 - 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 64 f.).
Dies gilt nicht nur in Hinsicht auf das Wettangebot der Buchmacher, auf welches sich das Bundesverwaltungsgericht in den Gründen des Urteils vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - beschränkt, wenn es ausführt, dass die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) des Bundes erforderlichen Erlaubnisse Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt werden dürfen, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden (§ 2 Abs. 2 RennwLottG) und sich eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet erstreckt, sondern in gleicher Weise in Hinsicht auf das Wettangebot der Totalisatoren. Aus den Vorschriften der § 7 Abs. 2 Nr. 1 RennwLottG sowie § 5 RennwLottGABest und § 2 RennwLottGABest ergibt sich ein klarer Örtlichkeitsbezug, welcher einen Vertrieb der Totalisatorenwette über das Internet ausschließt. Nach § 5 RennwLottGABest ist dem Verein vorzuschreiben, auf welchen Plätzen der Rennbahn der Totalisator aufgestellt werden darf und welches der Mindestbetrag der Wetteinsätze sein soll. Es kann ihm gestattet werden, auch außerhalb der Rennbahn Wettannahmestellen für sein eigenes und für andere deutsche Totalisatorunternehmungen zu unterhalten. Nach § 2 RennwLottGABest darf zum Betrieb eines Totalisators nur ein Renn- oder Pferdezuchtverein (Verein) zugelassen werden. Die Erlaubnis ist für jeden Verein besonders zu erteilen und darf sich nur auf bestimmte Rennbahnen erstrecken. Im Besonderen die Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 1 RennwLottG, nach der ordnungswidrig handelt, wer ohne zugelassener Unternehmer einer Totalisators oder zugelassener Buchmacher zu sein, außerhalb der Örtlichkeiten des Totalisatorunternehmens oder der Örtlichkeit, für welche die Erlaubnis erteilt ist, öffentlich zum Abschluss von Wetten auffordert, setzt den Örtlichkeitsbezug des Totalisators selbstverständlich voraus. Zudem geht das Rennwett- und Lotteriegesetz – wie § 4 RennwLottG unter besonderer Berücksichtigung der Ausführungsbestimmungen in § 9 RennwLottGABest zeigt – von einem Wettschein als ausgehändigter Urkunde aus, der bei Totalisatorwetten einen Tagesstempel oder das Tageszeichen des Rennvereins (§ 9 Buchstabe a) RennwLottGABest) bzw. bei Buchmacherwetten eine Unterschrift des Buchmachers oder seines Gehilfen (§ 10 Abs. 1 Satz 5 Buchstabe f) RennwLottGABest) trägt, wobei letztgenannter Wettschein mithilfe des Durchschreibeverfahrens und damit gegenständlich hergestellt wird und mit nicht löschbarem Schreibmittel auszufüllen ist (§ 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 RennwLottGABest). Diese Anforderungen an die Dokumentation der Pferdewetten vermittels Urkundenerstellung und Aushändigung erfüllt das Veranstalten oder Vermitteln von Pferdewetten im Internet nicht.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 - 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 64 f.)
Dem steht auch nicht die tatsächliche Anwendungspraxis entgegen. Zwar muss sich die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes insbesondere auch auf die konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung beziehen,
vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65),
so dass die Kohärenz etwa dann nicht gewahrt ist, wenn der Staat einerseits ein bestimmtes Verhalten zu seiner Begrenzung nur einem staatlichen Monopolträger erlaubt, andererseits aber die Verbraucher zur Inanspruchnahme dessen Angebotes anreizt und ermuntert oder aber zumindest die Bereitschaft hierzu fördert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, Juris (Rn. 77 f.).
Auch sind verschiedene Länderbehörden zurückliegend wohl von der Rechtmäßigkeit von Angeboten von Pferdewetten im Internet ausgegangen und es mögen zudem Buchmachern und Totalisatoren vereinzelt Erlaubnisse erteilt worden sein, welche sich ausdrücklich auf das Angebot von Pferdewetten im Internet erstreckten. Daraus lässt sich jedoch eine vergleichbar widersprüchliche Anwendungspraxis bei der Zulassung von Sportwetten im Internet hinsichtlich der Pferdewetten nicht ableiten. Denn zum einen beschränkte sich die Einschätzung der Rechtmäßigkeit des Angebots von Pferdewetten im Internet auf den Umfang der niedergelassenen Buchmachern und Totalisatoren nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz erteilten Erlaubnisse und zudem kommt den Pferdewetten – wie ausgeführt – nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung im Vergleich zum gesamten Online-Glücksspielmarkt zu. Zum anderen war die Frage der Zulässigkeit von Pferdewetten im Internet nicht eindeutig geklärt,
vgl. einerseits: OVG NRW, Beschluss vom 6. November 2009 – 13 B 723/09 -, Juris (Rn. 68 ff.); andererseits: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32),
und es ist davon auszugehen, dass nach der Entscheidung durch das Bundesverwaltungsgericht konsequent und systematisch gegen das Angebot von Pferdewetten im Internet vorgegangen wird.
Der Betrieb von Online-Spielbanken ist in Nordrhein-Westfalen nach gegenwärtiger Rechtslage nicht erlaubnisfähig. Spielbanken unterfallen nach § 2 Satz 2 GlüStV dem Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Der Betrieb einer Spielbank im Internet ist – wie in § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken im Land Nordrhein-Westfalen (Spielbankgesetz NRW – SpielbG NRW) wiederholend geregelt wird – verboten.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26).
Soweit vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Genehmigungen zum Betrieb einer Spielbank zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet berechtigen,
vgl. hierzu VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -, juris ; Urteil vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 31. März 2008 - 11 LA 458/07 -, Juris,
vermag dies keine Zweifel an der Kohärenz der durch den GlüStV verfolgten Glücksspielpolitik hinsichtlich des Online-Vertriebsweges zu begründen. Es handelt sich um auf dem Weg der vollständigen Verhinderung solcher Angebote hinzunehmende ungewollte Einzelfälle, welche die Konzeption der Glücksspielpolitik nicht in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als nach der Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (185 f.) -
solche Angebote zwischenzeitlich eingestellt worden sind,
vgl. den Hinweis auf die entfallene Verfügbarkeit des Online-Casinos der Spielbank Niedersachsen unter http://www.spielbanken-niedersachsen.de/Online-Casino sowie den Eintrag zur Einstellung des Online-Roulettes der Spielbank Wiesbaden zum 31. Dezember 2007 unter http://www.spielbank-wiesbaden.de/index.php?id=11,
oder von dem Bundesland auf einen Verzicht auf die Genehmigung oder deren Widerruf hingewirkt wird.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 26).
Auch dem Betrieb von Online-Spielautomaten steht – soweit mit ihnen Glücksspiele im Sinne des §§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB veranstaltet werden – das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV entgegen.
So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26); Hüsken, "Die verwaltungsrechtliche Zulässigkeit von Gewinnspielen im Internet", GewArch 2010, 336 (337, 342 f.); Postel, "Spielhallen im Internet ?", ZfWG 2009, 246 (250).
Eine Inkohärenz dieses Internetverbotes ergibt sich auch nicht aus der begrenzten Zulässigkeit von Gewinnspielen in (dem Rundfunk) vergleichbaren Telemedien nach § 58 Abs. 4 in Verbindung mit § 8a Abs. 1 RStV bis zu einem Entgelt von 0,50 Euro. Dabei kann dahinstehen, ob beziehungsweise unter welchen Voraussetzungen es sich bei einem konkreten im Internet angebotenen Spiel um ein Gewinnspiel in vergleichbaren Telemedien im Sinne des § 58 Abs. 4 RStV handelt. Soweit für das Spiel nur ein Entgelt von bis zu 0,50 Euro verlangt wird, ist es mangels Erreichens der wegen der Deckungsgleichheit der Glücksspielbegriffe des § 3 Abs. 1 GlüStV einerseits und des § 284 StGB andererseits in Anlehnung an die strafgerichtliche Rechtsprechung dort zu ziehenden Grenze zu einem nicht ganz unbeträchtlichen Einsatz kein Glücksspiel,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 32 ff.),
so dass seine Zulassung die Kohärenz des Internetverbotes für Glücksspiele nicht in Frage zu stellen vermag. Soweit ein Spiel in vergleichbaren Telemedien auf eine Mehrfachteilnahme ausgerichtet ist, handelt es sich um ein Glücksspiel im Sinne des GlüStV
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 277 f.),
und unterliegt damit auch dem Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.
Vgl. allgemein zur Anwendung des GlüStV auf Gewinnspiele nach §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV: Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. April 2011 - 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 26); vgl. zur Frage der Ungleichbehandlung der Sportwetten gegenüber Gewinnspielen im Rundfunk und in vergleichbaren Telemedien: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 58).
Das Gericht kommt entgegen der Auffassung der Klägerin vorliegend auch nicht zu dem Ergebnis, dass sich eine inkohärente und unsystematische Gesetzeslage hinsichtlich des Online-Glücksspiels dadurch ergibt, dass seit Juli 2010 Spielaufträge an Lotto Hessen mittels eines E-Postbriefes der Deutschen Post durch Spieler in Hessen eingereicht werden können. Dabei lässt das Gericht offen, ob es sich bei dieser Möglichkeit der Teilnahme an Lottospielen um ein Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspiel "im Internet" im Sinne des § 4 Abs. 4 GlüStV handelt.
Vgl. hierzu VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 - 5 K 718/10.WI -, Juris (Rn. 72); VG Wiesbaden, Urteil vom 17. Februar 2011 – 5 K 122/09.WI -, Juris (Rn. 69).
Denn selbst unterstellt, es handelte sich um das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspiel "im Internet", so erwiese sich dies als Angebot der konzessionierten staatlichen Lottounternehmen contra legem. Denn das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV gilt umfassend. Dementsprechend gab es nach den vom Gericht eingeholten Auskünften auch in mehreren Bundesländern Überlegungen, gegen die Entgegennahme von Lotterie-Spielaufträgen per E-Postbrief vorzugehen. So befindet sich die Freie und Hansestadt Hamburg etwa noch im Anhörungsverfahren zu einem etwaigen ordnungsbehördlichen Einschreiten. Vor diesem Hintergrund ist nicht festzustellen, dass der Gesetzgeber insoweit Regelungen getroffen hätte, die das Veranstalten oder Vermitteln von Lotto im Internet legalisieren.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 – 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 76).
Abgesehen davon ist das Angebot des E-Postbriefes nicht nur regional sondern sowohl zeitlich als auch inhaltlich eingeschränkt.
Vgl. hierzu Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 84).
So ist die Annahme von Spielaufträgen auf die Zeit zwischen 6 und 23 Uhr und der maximale Spieleinsatz pro Person und Woche auf 250 Euro beschränkt.
Ebenso wenig führt das Angebot der Y mbH zur Annahme der Inkohärenz der Regelungen zum Internetverbot. Denn dieses Angebot bietet keine unmittelbare Teilnahmemöglichkeit über das Internet.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 82); dass., Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 19).
Bei Y wird lediglich der Tippschein online ausgefüllt, während der Spielvertrag erst durch eine anschließende Unterschrift auf einem entsprechenden Formular und dessen postalischer Übersendung zustande kommt, so dass es sich insoweit um eine postgebundenes Angebot handelt.
Vgl. Angaben des Unternehmens unter: www.Y.de/s/play/ground/homepage.do.
In den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Y mbH,
abrufbar unter: https://www.Y.de/s/managed_html/425/index.html,
wird bereits unter A – Allgemeines ausgeführt:
"Die Y mbH (Y) (...) bietet ab dem 01.01.2009 nur noch terrestrische LOTTO-Abonnements (...) an (...). Ein Spiel über das Internet ist ab dem 01.01.2009 gesetzlich nicht mehr möglich. Lediglich serviceorientierte und vorbereitende Tätigkeiten können über die Website vorgenommen werden."
Der konkrete Ablauf wird unter B – Spielvermittlung durch Y / IV Modalitäten der Auftragserteilung / 5. Der neue Vertriebsweg / b. Spiel wie folgt beschrieben:
"Der Spielteilnehmer wählt auf der Website von Y seine gewünschten Spiele und kreuzt – elektronisch unterstützt – die entsprechenden Felder an. Zur Verfügung stehen LOTTO 6aus49 mit den Zusatzlotterien Spiel 77 und Super 6, LottoXtra, Glücksspirale und Bingo!Die Umweltlotterie jeweils im Abo-Verfahren. Hat der Spielteilnehmer die Produkte gewählt und seinen Tipp getätigt, druckt er diesen aus, unterschreibt ihn und sendet ihn an Y. Dieses Dokument ist der eigentliche Spielvertrag. Der unterschriebene Spielauftrag muss bei Y eingetroffen sein, bevor der Kunde am Abo-Lotto teilnehmen kann. Vorher kommt kein Spiel zustande. Der Versand des unterschriebenen Dokuments kann per Post oder per Fax erfolgen."
Der eigentliche Spielvertrag liegt also in jedem Fall in Papierform vor. Damit handelt es sich nicht mehr um ein Glücksspiel im Internet. Diese Einschätzung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Spieler den ausgedruckten und unterschriebenen Spielvertrag sodann wieder einscannen und in elektronischer Form (als E-Mail) an Y senden kann.
Vgl. die ergänzenden Angaben unter: https://www.Y.de/s/managed_Html/608/index.html.
Denn dabei handelt es sich lediglich um eine im Rechtsverkehr inzwischen weithin anerkannte Alternative der Übermittlung einer schriftlichen Willenserklärung zur Übersendung per Post oder Fax.
Ebenfalls stellt das von der Klägerin angeführte Glücksspielangebot unter www.M.lu die Kohärenz des Internetverbotes nicht in Frage. Selbst eine faktische Duldung dieses Angebotes der X1 GmbH & Co. KG durch Vermittlung der luxemburgischen Loterie Nationale kann dem deutschen Staat insoweit nicht vorgeworfen werden. Denn die deutschen Behörden hätten keine Veranlassung und auch keine Kompetenz zum ordnungsbehördlichen Einschreiten gegen dieses Angebot, da es aufgrund seiner Gestaltung in französischer Sprache, bei der unter dem Menüpunkt "Règlement officiel" lediglich die Teilnahmebedingungen des deutschen Lotterieunternehmens in deutscher Sprache eingestellt worden sind,
https://www.M.lu/player/lottoReglement.do
und des Erfordernisses eines Wohnortes oder eines Kontos in Luxemburg,
vgl. Art. 1.3 der RÈGLES DE PARTICIPATUION INTERNET AUX JEUX REGOUPÉS SOUS LA DÉNOMINATION « LOTTO »; abrufbar unter: https://www.M.lu/player/export/sites/default/lottery/resources/lottery/fr/lotto/pdf/reglement_internet.pdf,
nicht auf den deutschen Markt ausgerichtet ist.
Vgl. zu dem hinsichtlich der Frage der Regelungsgewalt geltenden Wirkungs- bzw. Marktortprinzip die ständige Rechtsprechung der Kammer, zuletzt etwa VG Düsseldorf, Urteil vom 13. September 2011 - 27 K 1005/09-, Juris (Rn. 32 ff.).
Eine Inkohärenz der Regelung des Internetverbots wird auch nicht durch die von einigen Lotteriegesellschaften (zum Beispiel Lotto Hamburg, Lotto Rheinland-Pfalz und Sachsenlotto) aufgestellten SB-Terminals (sogenannte "JackPoints") begründet.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 83).
Abgesehen davon, dass das Lotterieangebot an diesen Terminals zumindest derzeit noch erheblich eingeschränkt ist, werden entsprechende Geräte bisher soweit ersichtlich lediglich in den Annahmestellen aufgestellt.
Vgl. http://www.lotto-rlp.de/news/details/datum/2010/06/10/tipp-des-tages-oddset-ohne-tippschein-spielbar.html; http://www.sachsenlotto.de/mskp/de/portal/navigation/lotto-sb-terminal/lsb_spielangebot/lsb_spielangebot.jsp;jsessionid=EB36CC2C4B4E9AAA9B695A04D24397EC.infocus1b; http://www.isa-guide.de/articles/14303_lotto_hamburg_praesentiert_lotto_jackpoint.html
In Anbetracht dessen werden durch diese Terminals gerade nicht die oben beschriebenen besonderen Gefahren des Onlinespiels begründet. Eine bequeme Spielteilnahme von zu Hause oder unterwegs ist so nicht möglich. Das Angebot ist zudem nicht zeitlich unbeschränkt verfügbar. Auch fehlt es an einem zahl- und umfangreichen Angebot mit internationalem Charakter. Ferner ist eine soziale Kontrolle und der Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter in der Annahmestelle gegeben. Dort können gerade auch Minderjährige vom Spiel abgehalten werden. Dies geschieht teilweise sogar automatisiert, da die Bezahlung per EC-Karte mit Alterskontrolle erfolgt.
Vgl. http://www.sachsenlotto.de/mskp/de/portal/navigation/lotto-sb-terminal/lsb_spielangebot/lsb_ spielangebot.jsp;jsessionid=EB36CC2C4B4E9AAA9B695A04D24397EC.infocus1b
Die Terminals vereinfachen daher im Kern lediglich den Tipp- und Bezahlvorgang in der Annahmestelle, ohne in erheblichem Umfang zusätzliche Suchtgefahren zu begründen.
Auch stehen die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigen nach Auffassung der Kammer nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspiel im Internet. Es kann offen bleiben, ob diese Erlaubnisse generell oder in Einzelfällen ursprünglich auch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet umfassten.
So zur Rechtslage vor Inkrafttreten des GlüStV: Sächsisches OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 - BS 286/06 -, ZfWG 2007, 447 zu bwin e. K..
Jedenfalls durch das Inkrafttreten des generellen Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet erstreckt sich die Erlaubnis nicht mehr auf einen Vertragsabschluss im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV. Die seinerzeit erteilten Erlaubnisse können ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, Juris.
Das Verbot, öffentliches Glücksspiel im Internet zu veranstalten oder zu vermitteln, stellt eine solche Berufsausübungsregel dar.
Schließlich vermag auch die rechtskräftige Feststellung der erlaubnisfreien Zulässigkeit der gewerblichen Vermittlung entsprechender Lotterien im Land Sachsen-Anhalt über das Internet, die das Verwaltungsgericht Halle in Bezug auf U SE getroffen hat,
Urteil vom 11. November 2000 - 3 A 158/09 -, Juris,
angesichts der beschränkten Bindungswirkung dieser Entscheidung (vgl. § 121 VwGO) die Kohärenz des weiterhin geltenden Internetverbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht in Frage zu stellen.
Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV geht auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung der angeführten Ziele erforderlich ist. Dies verlangt, dass das Ziel nicht durch eine andere Maßnahme, die die betroffene Rechtsposition weniger beeinträchtigen würde, gleich wirksam verfolgt werden kann.
Vgl. EuGH, Urteil vom 11. Mai 1989 - C-25/88 - [Wurmser], Juris (Rn. 13); Pache, "Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung der Gerichte der Europäischen Gemeinschaften", NVwZ 1999, 1033 (1036); ders. in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht - Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 2. Aufl., § 10 Rn. 57; Schroeder, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 30 EGV Rn. 53.
Insoweit ist jedoch dem Normgeber ein Beurteilungsspielraum dabei einzuräumen, ob ein milderes Mittel ebenso effektiv ist.
Vgl. zum Ermessen im Rahmen der Beurteilung der Erforderlichkeit EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 79 und 81); Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 39); Pache, a. a. O., 1033 (1039).
Danach ist die Entscheidung, wie weit ein Mitgliedstaat in seinem Gebiet den Schutz bei Glücksspielen ausdehnen will, seinem Ermessen überlassen. Ihm kommt die Beurteilung zu, ob es im Rahmen des angestrebten Zieles notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 35); EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - C-275/92 - [Schindler], Juris (Rn. 61).
Angesichts dessen ist es auch unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der deutsche Normgeber ein allgemeines Internetverbot für die Veranstaltung von Glücksspielen im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV zur Bekämpfung der spezifischen Gefahren des Glücksspiels auf diesem Vertriebsweg im Vergleich zu einer Regelung als wirksamer erachtet, die Internetglücksspiel grundsätzlich zulässt, aber Auflagen macht, die – wie etwa eine Identitäts- und Alterskontrolle sowie den Anschluss an zentrale Sperrdateien – der Suchtprävention und dem Jugendschutz dienen.
Vgl. zu diesem Ansatz: TÜV-Rheinland/Weissmann, Die Bedeutung der Studie "Was kann das Internet" in der Praxis; Koenig, "Wirkungen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen Carmen Media Group Ltd., Markus Stoß u.a. und Kulpa Automatenservice Asperg GmbH u.a. im Hinblick auf den deutschen Glücksspielstaatsvertrag", Time Law News 4/2010, 2 (4 f.).
Des Weiteren ist das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV auch unterschiedslos anwendbar, das heißt nicht diskriminierend. Soweit darauf verwiesen wird, dass die staatlichen Glücksspielanbieter ihre lokale Betriebsinfrastruktur ganz überwiegend aus den Monopoleinnahmen finanziert haben und die bisher rechtswidrig von einer Zulassung ausgeschlossenen privaten Glücksspielanbieter gegen diese bereits vorhandene Infrastruktur angesichts der immensen Investitionskosten kaum konkurrieren könnten, mit der Folge, dass das Internet für sie deshalb häufig die einzige realistische Zugangsmöglichkeit zum deutschen Glücksspielmarkt darstellte, und der Konsequenz, dass das Totalverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV insofern eine faktisch diskriminierende und nicht zu rechtfertigende Beschränkungswirkung im Hinblick auf den Marktzugang von neuen Anbietern aus dem In- und Ausland entfalte,
vgl. Klöck / Klein, NVwZ 2011, 22 (25); Koenig, a. a. O. 2 (3 f.),
vermag dies keine Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV zu begründen. So zeigt die Vielzahl und Verschiedenartigkeit (nicht konzessionierter) Vermittlungsstellen, dass es sich um angreifbare Märkte handelt und ein Markteintritt nicht mit signifikanten, an eine Marktzugangsbarriere heranreichenden Irreversibilitäten verbunden ist. Zudem würde eine erforderliche Marktöffnung und Zugangsregulierung keine Aufhebung des generell wirkenden Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV gebieten, sondern allenfalls Ansprüche auf Zugang zu den vorhandenen Infrastrukturen des Marktbeherrschers.
2. Des weiteren ist auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 1 Satz 2 und § 9 Abs. 1 GlüStV darstellt, sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 78 ff.),
als auch mit Unionsrecht vereinbar. Auch dem stünde eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols nicht entgegen, da der Erlaubnisvorbehalt von diesem Monopol unabhängig besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 29ff.) und Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); Bayerischer VGH, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).
Die mit dem Erlaubnisvorbehalt verbundene Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist entsprechend obigen Ausführungen zum Internetverbot durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (Suchtvorbeugung und -bekämpfung, Jugend- und Spielerschutz sowie Kriminalitätsbekämpfung) gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig, weil zur Verwirklichung dieser Ziele geeignet und erforderlich; auch beruht das vorgesehene System der vorherigen behördlichen Erlaubnis angesichts der in § 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV und § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des GlüStV (GlüStV AG NRW) genannten Tatbestandsvoraussetzungen auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien.
Vgl. zu diesen Anforderungen: EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 84 ff.); EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 50); EuGH, Urteil vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 53 ff.); zum Erlaubnissystem nach dem GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 76 ff.); OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. Dezember 2010 - 6 B 11013/10 -, Juris (Rn. 5 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 7).
3. Nach diesen Maßstäben ist schließlich auch das Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet (§ 5 Abs. 3 GlüStV) weder verfassungs- noch unionsrechtswidrig.
So auch BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 18 ff.); BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, Juris (Nachricht vom 28. September 2011).
Dabei kann in verfassungsrechtlicher Hinsicht dahinstehen, ob § 5 Abs. 3 GlüStV in der vorliegenden Konstellation in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) eingreift. Denn jedenfalls ist ein entsprechender Eingriff nach obigen Ausführungen auch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. November 2009 - 13 B 716/09 -, Juris (Rn. 57).
Schließlich steht der Eignung des Verbotes der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet – wie im Fernsehen und über Telekommunikationsanlagen – zur Erreichung dieser Ziele nicht entgegen, dass derartige Werbung über andere Kommunikationswege, etwa das Radio, zulässig bleibt. Denn jedenfalls das Internet begründet mit der Möglichkeit des sofortigen Übergangs zur Glücksspielteilnahme über eine entsprechende Verlinkung ein zusätzliches Gefahrenelement und auch vom Fernsehen geht angesichts seiner gerade im Vergleich zum Hörfunk größeren Suggestivkraft und seiner Reichweite ein zusätzliches Gefährdungspotential aus.
Vgl. LT-Drs. 14/4849, Anlage "Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland", Erläuterungen S. 38.
II. Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW).
Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung, an die die Bezirksregierung E hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung über die Fristsetzung in Ziffer 2 anknüpft, stellt einen sofort vollstreckbaren, mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW dar. Die Bezirksregierung E hat mit dem Zwangsgeld das richtige Zwangsmittel ausgewählt. Es bestehen keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit des angedrohten Betrags. Konkrete Anhaltspunkte diesbezüglich hat auch die Klägerin nicht vorgetragen.
Die durch Einschreiben mit Rückschein an die Klägerin nach Großbritannien übersandte Ordnungsverfügung vom 11. August 2009 mit Zwangsgeldandrohung ist auch entsprechend der Vorgabe des § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW zugestellt worden. Eine Zustellung im Ausland erfolgt nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 des Verwaltungszustellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LZG NRW) durch Einschreiben mit Rückschein, soweit die Zustellung von Dokumenten unmittelbar durch die Post völkerrechtlich zulässig ist.
Nach dem Willen des Gesetzgebers ermöglicht die durch Gesetz vom 7. März 2006 (GV. NRW 2006 S. 94) in das Landeszustellungsgesetz aufgenommene Vorschrift des § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW die Zustellung im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein, wenn dies "völkerrechtlich zulässig" ist, was nicht nur völkerrechtliche Übereinkünfte umfassen soll, sondern auch etwaiges Völkergewohnheitsrecht, ausdrückliches nichtvertragliches Einverständnis, aber auch Tolerierung einer entsprechenden Zustellungspraxis durch den Staat, in dem zugestellt werden soll.
Vgl. LT-Drs. 14/913, S. 19.
Die Vorschrift hat den gleichen Wortlaut wie die Regelung zur Auslandszustellung der Novelle des Verwaltungszustellungsgesetzes des Bundes (VwZG) vom 12. August 2005 (BGBl. I 2005 S. 2354). In gleicher Weise hat die Landesregierung die Gesetzesbegründung der Bundesregierung (BT-Drs. 15/5216) zu § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG übernommen. Zuvor verwies das LZG NRW auf die Regelung des in der Sache durch § 9 VwZG ersetzten § 14 VwZG. Zwar war die Auslandszustellung durch die Post vor Erlass des § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG anerkannt,
vgl. Engelhardt / App, Verwaltungsvollstreckungsgesetz / Verwaltungszustellungsgesetz - Kommentar, 8. Auflage (2008), § 9 VwZG Rn. 3,
in § 14 VwZG jedoch (noch) nicht geregelt.
Es ist davon auszugehen, dass eine Zustellung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW durch das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland – wie von einer Mehrzahl von Staaten – geduldet wird und ohne ausdrückliche Übereinkunft zulässig ist.
Auf eine Duldungs- und Tolerierungspraxis kann auf Grund der Feststellungen des Bundesministeriums der Finanzen in dem Anwendungserlass zur Abgabenordnung (AEAO) in Hinsicht auf die Zustellung von Steuerverwaltungsakten im Ausland geschlossen werden. Im Anwendungsbereich der Abgabenordnung erfolgt die Zustellung nach den Regelungen der VwZG. Im AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 wird festgestellt, dass ausgenommen im Einzelnen aufgeführter Staaten davon ausgegangen werden kann, dass eine Zustellung von Steuerverwaltungsakten an Empfänger im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein nach § 9 VwZG erfolgen kann. Diese Verwaltungsvorschrift wurde nach der Novellierung des VwZG im Jahr 2006 in den AEAO aufgenommen. So führt das Bundesfinanzministerium im AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 26. Januar 2007 (Amtliches AO-Handbuch 2007) aus:
"Soweit ein Verwaltungsakt im Ausland zuzustellen ist und nicht ein Fall des § 9 Abs. 1 Nr. 3 VwZG (vgl. Nr. 3.1.4.2) vorliegt, sollte vorrangig von der Möglichkeit der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG) bzw. der Zustellung elektronischer Dokumente (§ 9 Abs. 1 Nr. 4 VwZG) Gebrauch gemacht werden. Beide Zustellungsarten setzen aber voraus, dass sie "völkerrechtlich zulässig" sind. Diese Formulierung umfasst nicht nur völkerrechtliche Übereinkünfte, sondern auch etwaiges Völkergewohnheitsrecht, ausdrückliches nichtvertragliches Einverständnis, aber auch Tolerierung einer entsprechenden Zustellungspraxis durch den Staat, in dem zugestellt werden soll. Es kann davon ausgegangen werden, dass eine Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein oder eine Zustellung elektronischer Dokumente zumindest toleriert wird und daher völkerrechtlich zulässig ist; dies gilt nicht hinsichtlich folgender Staaten: Ägypten, Argentinien, Bulgarien, China, Republik Korea, Kuwait, Lettland, Mexiko, Norwegen, Russische Föderation, San Marino, Schweiz, Sri Lanka, Türkei, Ukraine, Venezuela, Zypern."
Die Aufzählung der Staaten, in Hinsicht welcher das Bundesfinanzministerium von keiner Tolerierung der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein ausgeht, ist nachgehend wiederholt revidiert worden. So sind in der Aufzählung in dem AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 22. Januar 2008 (Amtliches AO-Handbuch 2008) Bulgarien, Lettland und Norwegen weggefallen. In dem AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 2. Januar 2009 (Amtliches AO- Handbuch 2009) sind weiter die Türkei und Zypern weggefallen und Liechtenstein und Slowenien hinzugekommen. Nachgehend haben sich in dem AEAO in der Fassung vom 2. Januar 2010 (Amtliches AO-Handbuch 2010) und vom 1. Januar 2011 (Amtliches AO-Handbuch 2011) keine Veränderungen ergeben. Daraus wird ersichtlich, dass das Bundesministerium der Finanzen seine Einschätzung der Tolerierungspraxis prüft und sich der AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 sonach als verlässliche Basis zur Bewertung der völkerrechtlichen Zulässigkeit der Zustellung im Sinne § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG erweist. Zugleich sind keine Gründe für eine Differenzierung zwischen der Rechtspraxis der Zustellung im Ausland in Bezug auf Verwaltungsakte im Anwendungsbereich der Abgabenordnung und Verwaltungsakte im Anwendungsbereich der Verwaltungsverfahrensgesetze ersichtlich.
Die Einschätzung sieht sich – ohne dass es hierauf ankommt – in Bezug auf das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland durch die von der Kammer in anderen Verfahren eingeholte Auskunft des Auswärtigen Amts vom 2. Mai 2011 bestätigt. In dieser führt das Auswärtige Amt aus, dass nach seiner Kenntnis die Regierung des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland einer direkten postalischen Zustellung in Zivil- und Handelssachen nie widersprochen habe. Im Wege der Analogie sei anzunehmen, dass das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland auch einer verwaltungsrechtlichen direkten Zustellpraxis nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG nicht widerspräche und die Zustellung eines Verwaltungsaktes einer deutschen Behörde an eine Person auf ihrem jeweiligen Staatsgebiet durch Einschreiben mit Rückschein dulde.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. Mai 2011 - 27 L 355/10 -, Juris (Rn. 10 ff.).
Im Übrigen wäre die Zustellung der Zwangsgeldandrohung nach der Rechtsprechung des OVG NRW selbst dann wirksam, wenn die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW mangels völkerrechtlicher Zulässigkeit einer solchen Zustellung nicht erfüllt sind. Denn der Zustellungsmangel wäre in diesem Fall gemäß § 8 LZG NRW geheilt. Die Heilungsregelung in § 8 LZG NRW ist auch bei einer Zustellung im Ausland nach § 9 LZG NRW anwendbar und die Voraussetzungen des § 8 LZG NRW für die Heilung von völkerrechtlichen Mängeln der Zustellung lägen vor. Für eine Heilung ist zunächst vorausgesetzt, dass die Behörde den Willen hatte, eine Zustellung vorzunehmen. Ferner muss das Dokument dem Empfangsberechtigten tatsächlich zugegangen sein und der Zeitpunkt des Zugangs muss beweiskräftig feststehen.
Vgl. zur Heilung und ihren Voraussetzungen speziell in diesen Konstellationen: OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 13 B 702/11 -, Juris (Rn. 33 ff.); OVG NRW, Beschluss vom 14. Juli 2011 - 13 B 696/11 -, Juris (Rn. 36 ff.).
Dass die Bezirksregierung E der Klägerin die Zwangsgeldandrohung vom 11. August 2009 zustellen wollte, unterliegt keinen Zweifeln, da sie diese noch am selben Tage per Einschreiben mit Rückschein – als einer gesetzlich vorgesehen Zustellungsform – an die Klägerin abgesandt hat. Auch ist die Zwangsgeldandrohung der Klägerin nach eigenen Angaben in der Klageschrift und ausweislich des Stempels auf dem mit der Klage vorgelegten Exemplar des Bescheides am 20. August 2009 tatsächlich zugegangen.
III. Die Gebührenfestsetzung in Ziffer 4 des Bescheides der Bezirksregierung E vom 11. August 2009 erweist sich in gleicher Weise als rechtmäßig.
Sie beruht auf § 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 2 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) sowie der Tarifstelle 17.7 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT).
Der Gebührentatbestand der Tarifstelle 17.7 AGT (Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel, Durchführung und Vermittlung einschließlich Werbung), an den die Bezirksregierung E mit Ziffer 4 ihres Bescheides vom 11. August 2009 anknüpft, ist im Hinblick auf die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 des Bescheides erfüllt. Diese Tarifstelle begegnet im Gegensatz zur früheren Regelung in der Tarifstelle 17.8 AGT a.F., die einen Gebührenrahmen von 1.000,00 bis 10.000,00 Euro vorsah und dabei wohl unzulässigerweise nicht nur den Verwaltungsaufwand, sondern auch den wirtschaftlichen Vorteil des betreffenden Anbieters berücksichtigte,
vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 -, Juris (Rn. 11 ff.),
ihrerseits keinen rechtlichen Bedenken.
Die Gebührenschuld ist gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung der Bezirksregierung E, das heißt dem Erlass der Untersagungsanordnung vom 11. August 2009, entstanden.
Die Klägerin ist gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW auch Kostenschuldnerin, da sie die Amtshandlung durch die Vermittlung und Bewerbung unerlaubten Glücksspiels im Internet zurechenbar verursacht hat.
Schließlich wahrt die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 400,00 Euro für die genannte Untersagungsanordnung auch die Grundsätze des § 9 GebG NRW zur Gebührenbemessung. Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift sind bei der Festsetzung der Gebühren, sofern – wie hier in der Tarifstelle 17.7 AGT ("Gebühr 50 bis 5000") – insoweit Rahmensätze vorgesehen sind, im Einzelfall zu berücksichtigen:
1. der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und
2. die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie auf Antrag dessen wirtschaftliche Verhältnisse.
Hiernach ist Ausgangspunkt der Gebührenbemessung der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, der allerdings im Einzelfall nicht genau ermittelt, sondern nur berücksichtigt werden muss und deshalb einer Schätzung durch die Behörde zugänglich ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2004 – 9 B 1591/04 -, Juris (Rn. 5).
Da die Untersagungsanordnung der Klägerin keinen Vorteil brachte, scheidet die Berücksichtigung eines Nutzens der Amtshandlung für den Gebührenschuldner im vorliegenden Fall aus.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 -, Juris (Rn. 11 f.).
Dass die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 400,00 Euro gegenüber der Klägerin für den Erlass der Untersagungsanordnung vom 11. August 2009 die damit gezogenen Grenzen überschreitet und die maßgeblichen Gesichtspunkte nicht berücksichtigt, macht die Klägerin nicht substantiiert geltend und ist angesichts des aus dem Verwaltungsvorgang ersichtlichen Ermittlungsaufwandes der Bezirksregierung E auch sonst nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Zulassung der Berufung ist nach § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Hinblick auf die bisher obergerichtlich (in Hauptsacheverfahren) noch nicht entschiedenen Fragen der Unionsrechtmäßigkeit des Verbots der Vermittlung auch von weniger suchtgefährdenden Lotterien im Internet und der Möglichkeit der Heilung eines völkerrechtlichen Zustellungsmangels erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG
§§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG
§§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3 und 4 GlüStV
§§ 5 Abs. 3 und 4 GlüStV
§§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 und 4 GlüStV stellt keinerlei Bezug zum staatlichen Monopol her. Die genannten Vorschriften
§§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 und 4 GlüStV
§§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB
§§ 8a, 58 Abs. 4 RStV
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 3 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 284 StGB
§ 2 GlüStV
§ 21 GlüStV
§ 5 RennwLottGABest
§ 2 RennwLottGABest
§ 5 RennwLottGABest
§ 4 RennwLottG
§ 9 RennwLottGABest
§ 284 StGB
§ 121 VwGO
§ 9 VwZG
§ 14 VwZG
§ 122 AO
§ 122 AO
§ 8 LZG
§ 9 LZG
§ 9 GebG NRW
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 2 Abs. 2 RennwLottG
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 S. 2, S. 3 Nr. 3 GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 34c Abs. 1 GewO
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 und 4 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 und 4 GlüStV
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BDSG
§ 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 287 Abs. 1 und 2 StGB
§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Nr. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 22 Abs. 2 GlüStV
§ 25 Abs. 6 Nr. 3 GlüStV
§ 267 Abs. 2 AEUV
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 2 Abs. 2 RennwLottG
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 RennwLottG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 RennwLottGABest
§ 2 Satz 2 GlüStV
§ 8a Abs. 1 RStV
§ 58 Abs. 4 RStV
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG
§ 9 Abs. 1 Nr. 3 VwZG
§ 9 Abs. 1 Nr. 4 VwZG
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 284 des Strafgesetzbuches
§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 55 Abs. 1, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 des Verwaltungszustellungsgesetzes
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 2 des Gebührengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV
Art. 267 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 30 EGV
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 301
BVerfGE 63, 343
BGHZ 167, 91
WM 2001, 1690, 1700
BVerfGE 11, 6
NVwZ 2002, 984
NVwZ-RR 2009, 202
BVerwGE 92, 153
NVwZ 2011, 22
NVwZ 1999, 1033
NVwZ 2008, 1338
27 K 7586/09
27 K 6714/08
1 BvR 2218/06
13 B 1215/07
13 B 991/09
2 BvR 475/78
I ZR 24/03
5 U 9/06
2 BvG 1/57
9 A 20/01
10 CS 08.23
13 B 645/10
27 L 28/10
8 C 13.09
13 B 1215/07
10 BV 07.55
6 S 2223/07
13 B 646/10
1 S 22.10
10 CS 09.17
6 S 1565/09
3 EO 565/07
8 C 5.10
13 B 191/10
13 B 723/09
27 L 1837/09
I C 29.67
27 K 5009/08
13 B 676/10
13 B 958/09
10 CS 09.26
10 CS 08.23
1 S 224.08
27 K 437/09
4 S 09.01
6 S 1565/09
1 S 213.08
10 CS 09.11
11 ME 399/08
4 S 09.59
1 S 224.08
13 B 804/09
10 CS 09.26
8 C 20/92
3 B 507/09
4 B 48/11
11 MC 429/10
8 C 13/09
1 BvR 928/08
I ZR 92/09
13 B 618/11
13 B 619/11
13 B 1290/10
13 B 1016/10
10 CS 10.21
10 CS 10.58
6 S 2255/10
6 S 1685/10
11 LC 348/10
11 MC 13/11
8 A 2423/09
1 B 31.08
1 S 221.10
1 S 154.10
6 U 38/10
12 O 232/09
13 B 776/09
27 K 8790/08
8 B 1552/10
13 B 702/11
1 BvR 1054/11
5 B 72/92
8 C 5.10
4 B 733/10
4 B 581/10
11 ME 367/08
6 S 1110/07
5 K 155/09
4 K 26/07
8 C 14.09
10 A 4171/06
10 A 1224/07
11 LA 458/07
27 L 471/10
5 K 718/10
5 K 122/09
27 K 1005/09
3 A 158/09
10 AS 10.24
6 B 11013/10
13 B 716/09
27 L 355/10
13 B 696/11
9 B 1788/08
9 B 1591/04