Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-08-28, Aktenzeichen A 1 K 2078/14

Tenor:
Der Bescheid des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge vom 02.09.2014 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des - gerichtskostenfreien - Verfahrens.

Tatbestand:
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Der Kläger reiste am 26. oder 27.05.2014 nach Aufenthalten in Italien, der Schweiz und Norwegen ins Bundesgebiet ein, wo er um Asyl nachsuchte. Dabei gab er an, aus Nigeria zu stammen; Identitätspapiere legte er nicht vor. Am 17.06.2014 beantragte er beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) seine Anerkennung als Asylberechtigter.
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Ein am 19.07.2014 an Italien gerichtetes Übernahmeersuchen ist nicht beantwortet worden. Nach einem Vermerk in den Bundesamtsakten vom 02.09.2014 ist der Zuständigkeitsübergang auf Italien am 13.08.2014 erfolgt; die Überstellungsfrist ende am 13.02.2015.
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Mit Bescheid vom 02.09.2014 stellt das Bundesamt fest, dass der Asylantrag unzulässig sei (Nr. 1), und ordnete die Abschiebung des Klägers nach Italien an (Nr. 2). Der Bescheid wurde dem Kläger am 05.09.2014 zugestellt.
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Der Kläger hat am 11.09.2014 Klage erhoben und einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt, den das Gericht mit Beschluss vom 30.12.2014 abgelehnt hat (A 1 K 2079/14). Er beruft sich zuletzt darauf, dass die Überstellungsfrist abgelaufen und daher eine Abschiebung nach Italien nicht mehr durchführbar sei.
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Der Kläger beantragt,
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den Bescheid des Bundesamts Migration und Flüchtlinge vom 02.09.2014 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hat auf Aufforderungen des Gerichts, im Einzelnen darzulegen, ob der Kläger tatsächlich noch nach Italien überstellt werden könne, obwohl die Überstellungsfrist abgelaufen sei, weder behauptet, eine Abschiebung sei noch möglich, noch hat sie Umstände vorgetragen, die für das Fortbestehen einer Überstellungsmöglichkeit sprechen könnten. Sie meint, die Voraussetzungen der §§ 71 Abs. 1 bzw. 71a Abs. 1 AsylVfG lägen nicht vor, sodass der Asylantrag jedenfalls unzulässig (Zweitantrag, keine Wiederaufgreifensgründe) und der angefochtene Bescheid gemäß § 47 VwVfG umzudeuten sei.
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Das Regierungspräsidium Karlsruhe hat mitgeteilt, dass der Kläger nicht untergetaucht und auch kein Abschiebeversuch unternommen worden sei.
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Dem Gericht liegen ein Heft Akten des Bundesamts und die Gerichtsakten des Verfahrens A 1 K 2079/14 vor. Der Inhalt dieser Akten und die im laufenden Verfahren gewechselten Schriftsatze samt Anlagen sind Gegenstand der Entscheidung. Hierauf wird Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der Vorsitzende entscheidet im Einverständnis der Beteiligten als Berichterstatter und ohne mündliche Verhandlung (§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO).
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Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.04.2014 - A 11 S 1721/13 - InfAuslR 2014, 293; OVG NRW, Urteil vom 07.03.2014 - 1 A 21/12.A - DVBl 2014, 790) und A 1 K 484/14begründet. Die Feststellung, dass der Asylantrag unzulässig ist, ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Daher kann auch die auf § 34a Abs. 1 AsylVfG gestützte Abschiebungsanordnung keinen Bestand haben.
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1. Die Frage, welcher Mitglied- oder Vertragsstaat für die Prüfung des Asylantrags des Klägers zuständig ist, beantwortet hier die Vorordnung (EU) Nr. 604/2013 vom 26.06.2013 (Dublin III-VO). Nach Art. 49 Dublin III-VO ist diese Vorordnung für Anträge auf internationalen Schutz anzuwenden, die ab dem 01.01.2014 gestellt werden. Im vorliegenden Fall hat der Antragsteller seinen Asylantrag im Bundesgebiet am 17.06.2014 gestellt.
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a) Nach § 29 Abs. 1 Dublin III-Verordnung erfolgt die Überstellung eines Asylantragstellers aus dem ersuchenden Mitgliedstaat (hier Deutschland) in den zuständigen Mitgliedstaat (hier Italien) gemäß innerstaatlichen Rechtsvorschriften des ersuchenden Mitgliedstaats nach Abstimmung der beteiligten Mitgliedstaaten, sobald dies praktisch möglich ist und spätestens innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach der Annahme des Aufnahme- oder Wiederaufnahmegesuchs durch den anderen Mitgliedstaat oder der endgültigen Entscheidung über einen Rechtsbehelf oder eine Überprüfung, wenn diese gemäß Art. 27 Abs. 3 Dublin III-Verordnung aufschiebende Wirkung hat. Gemäß Art. 29 Abs. 2 Satz 1 Dublin III-Verordnung ist der zuständige Mitgliedstaat nicht mehr zur Aufnahme oder Wiederaufnahme der betreffenden Personen verpflichtet, wenn die Überstellung nicht innerhalb der Frist von sechs Monaten durchgeführt wird; die Zuständigkeit geht in diesem Fall auf den ersuchenden Mitgliedstaat über.
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b) Im vorliegenden Fall hat der Kläger einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den angefochtenen Bescheid gestellt, der jedoch erfolglos geblieben ist. Ein Rechtsbehelf mit einer aufschiebenden Wirkung im Sinne des Art. 27 Abs. 3 Dublin III-Verordnung lag somit nicht vor. Andererseits war es im Hinblick auf den gebotenen effektiven Rechtsschutz sowohl nach Verfassungsrecht als auch nach einfachem Gesetzesrecht bis zur unanfechtbaren Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes unmöglich, die Überstellung durchzuführen. Es ist daher davon auszugehen, dass eine Regelungslücke in der Dublin III-Verordnung vorliegt, denn auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 29.01.2009 - C-19/08 - InfAuslR 2009,139) wird ausdrücklich akzeptiert, dass für den ersuchenden Mitgliedstaat bestehende rechtliche Hindernisse berücksichtigt werden müssen, um nicht zu untragbaren Ergebnissen zu kommen. Diese Regelungslücke ist in der Weise zu schließen, dass während des vorübergehenden Vollstreckungshindernisses von der Zustellung des Bescheids bis zur Zustellung der negativen Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes eine Ablaufhemmung angenommen wird, mit der Folge, dass sich die Frist entsprechend verlängert. Allerdings ist dieser Sicht der Dinge immanent, dass der ersuchende Mitgliedstaat nach der Zustimmung durch den ersuchten Mitgliedstaat die Überstellungsentscheidung unverzüglich erlassen muss, um nach einer negativen Gerichtsentscheidung noch ausreichend Zeit für die Durchführung der Überstellung zur Verfügung zu haben (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.08.2014 - A 11 S 1285/14 - NVwZ 2015, 92).
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c) Hier war nach der zum 13.08.2014 gemäß § 25 Abs. 2 Dublin III-VO fingierten Aufnahmebereitschaft Italiens die angefochtene Entscheidung am 02.09.2014 und somit unverzüglich ergangen. Die Zustellung des Bescheids erfolgte am 05.09.2014. Der auf den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ergangene ablehnende Beschluss vom 30.12.2014 wurde noch am selben Tag formlos an die Beteiligten übersandt. Die formlose Mitteilung war auch ausreichend, da der Beschluss unanfechtbar ist und keine Frist in Lauf gesetzt wird (vgl. § 56 Abs. 1 VwGO, § 329 Abs. 2 ZPO); er wurde demzufolge mit der ersten Bekanntgabe an einen der Beteiligten wirksam (vgl. Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 6 Rn. 12). Die Überstellungsfrist des Art. 29 Abs. 1 Dublin III-Verordnung, die zunächst am 13.08.2014 zu laufen begonnen hatte, war somit vom 15.09.2014 bis zur Übermittlung des Beschlusses vom 30.12.2014 gehemmt. Sie ist damit Ende Mai/Anfang Juni 2015 abgelaufen. Selbst wenn in der Verwaltungspraxis eine von den ersuchten Mitgliedstaaten allgemein akzeptierte Übung bestehen sollte, wonach die Überstellungsfrist erst durch die negative gerichtliche Entscheidung (erneut) in Lauf gesetzt wird (hierzu: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.08.2014 - A 11 S 1285/14 - InfAuslR 2014, 452, juris-Rn. 59), ist sie spätestens Ende Juni/Anfang Juli 2015 abgelaufen.
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Die Zuständigkeit für das Asylverfahren ist somit nach Art. 29 Abs. 2 Dublin III-Verordnung auf Deutschland übergegangen, da hier keiner der Fälle des Art. 29 Abs. 2 Satz 2 Dublin III-Verordnung vorliegt, in denen die Überstellungsfrist verlängert werden kann.
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d) Sowohl der Übergang der Zuständigkeit auf Deutschland als auch der Ablauf der Überstellungsfrist dienen jedoch nicht dem Schutz des Asylsuchenden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 06.08.2013 - 12 S 675/13 - InfAuslR 2014, 29; Urteil vom 16.04.2014, aaO.). Die Dublin III-Verordnung räumt dem Einzelnen kein subjektives Recht darauf ein, dass sein Asylantrag in einem bestimmten Mitgliedstaat geprüft wird. Die dort niedergelegten Zuständigkeitsregeln sind an die Mitgliedstaaten adressiert und sehen Rechte und Pflichten für diese vor. Ein Asylsuchender kann den Zuständigkeitsübergang daher nicht mit Erfolg einwenden, solange die Überstellung an den bisher zuständigen Mitgliedstaat noch zeitnah möglich ist.
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2. Im vorliegenden Fall steht indes zur Überzeugung des Gerichts fest, dass eine zeitnahe Überstellung nach Italien nicht mehr durchführbar ist. Damit verletzt der anfangs rechtmäßige angefochtene Bescheid nunmehr das subjektive Recht des Klägers auf zeitnahe inhaltliche Prüfung eines Asylgesuchs.
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a) Wenn die Bundesrepublik Deutschland wie hier nach Art. 29 Abs. 2 Satz 1 Dublin III-VO ausschließlich zuständig geworden ist und eine Überstellung in den anderen Mitglied- oder Vertragsstaat Italien nicht (mehr) zeitnah möglich ist, liegen in rechtlicher Hinsicht die Voraussetzungen für die Ablehnung eines Antrags als unzulässig im Sinne des § 27a i.V.m. § 31 Abs. 6 AsylVfG nicht mehr vor (hierzu und zum Folgenden: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 29.04.2015 - A 11 S 121/15 - juris). In diesem Fall besteht ein Anspruch auf die Durchführung des Asylverfahren durch die Bundesrepublik Deutschland. Dabei kann eine rein theoretische Überstellungsmöglichkeit, die nicht durch konkrete aussagekräftige und auch eine überschaubare zeitliche Dimension der Überstellung umfassende Fakten untermauert wird, nicht genügen, da andernfalls das dem Dublinsystem immanente Beschleunigungsgebot (vgl. EuGH Urteile vom 21.12.2011 - C-411/10 u.a., N.S. u.a. - NVwZ 2012, 417, Rn. 79, und vom 10.12.2013 - C-394/12, Abdullahi - NVwZ 2014, 208, Rn. 53) verletzt wird. Dieses Beschleunigungsgebot gilt im Übrigen unabhängig davon, ob bereits ein erster Asylantrag negativ beschieden worden ist, solange noch die Entscheidung über einen - ggf. als Zweitantrag zu behandelnden - Asylantrag aussteht. Dem Zuständigkeitssystem liegt zugrunde, dass Asylantragsteller ein durchsetzbares Recht haben müssen, dass ihr Antrag von einem Mitglied- oder Vertragsstaat zeitnah geprüft wird. Dies ergibt sich unmissverständlich aus Art. 3 Abs. 1 Dublin III-VO (vgl. auch den 5. Erwägungsgrund). Eine andere Sichtweise würde dem Grundanliegen des gemeinsamen europäischen Asylsystems widersprechen. Dieses darf um seiner Effektivität willen nicht so ausgelegt und angewandt werden, dass die betroffenen Antragsteller in keinem Staat eine Prüfung ihres Schutzgesuchs erhalten können. Es liegt weder im privaten noch im öffentlichen Interesse, wenn die Betroffenen monate- oder gar jahrelang in einer „Warteschleife“ verbleiben, ohne dass eine inhaltliche Entscheidung über ihr Asylgesuch erfolgt.
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b) Im vorliegenden Fall ist in tatsächlicher Hinsicht nicht davon auszugehen, dass eine zeitnahe Überstellung nach Italien noch möglich ist.
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Im Falle Italiens stellt sich schon die Frage, ob das Dublin-Regime faktisch überhaupt eine zeitnahe inhaltliche Entscheidung über Asylgesuche gewährleisten kann, da es in der Praxis weitgehend leerzulaufen scheint. Nach den vom Bundesamt veröffentlichten Statistiken sind im Jahr 2014 insgesamt 9.102 Übernahmeersuchen an Italien gestellt, aber nur 782 Überstellungen tatsächlich durchgeführt worden (Das Bundesamt in Zahlen 2014, S. 39 f.). Dies entspricht einer Quote von lediglich ca. 8,6%. Auch wenn zu berücksichtigen ist, dass nicht jedes Übernahmeersuchen erfolgreich gewesen ist, lässt sich aus diesen Zahlen unschwer folgern, dass schon im Normalfall - also vor Ablauf der Überstellungsfrist - offenbar nur ein geringer Teil der rechtlich möglichen Überstellungen tatsächlich durchgeführt wird. Erst recht spricht bei dieser Ausgangslage bei lebensnaher Betrachtungsweise nichts dafür, dass Überstellungen auch noch nach einem deutlichen - und nach jeder Betrachtungsweise gegebenen - Ablauf der Überstellungsfrist erfolgen könnten. In ganz besonderer Weise muss dies dann gelten, wenn die Übernahmebereitschaft des ersuchten Mitgliedstaates wie hier nicht ausdrücklich erklärt, sondern nur wegen des Ablaufs der Frist des § 25 Abs. 1 Dublin III-VO gemäß § 25 Abs. 2 Dublin III-VO fingiert worden ist.
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Der Anspruch auf zeitnahe Entscheidung über ein Asylgesuch ist bei dieser Ausgangslage demzufolge im vorliegenden Fall verletzt, weil die Überstellungsfrist seit langem abgelaufen ist und keine konkreten Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine baldige Überstellung noch erfolgen kann. Es wäre Sache des Bundesamts gewesen, konkret darzulegen und ggf. nachzuweisen, weshalb trotz eines deutlichen Ablaufs der Überstellungsfrist im Einzelfall dennoch eine Überstellung nach Italien möglich sein soll (vgl. BayVGH, Beschluss vom 03.06.2015 - 11 ZB 15.50114 - juris-Rn. 9; VG Würzburg, Beschluss vom 09.04.2015 - W 3 S 15.50067 - juris-Rn. 40). Das Bundesamt hat auf entsprechende ausdrückliche Nachfragen des Gerichts jedoch nichts vorgetragen, was eine baldige Überstellung nach Italien als realistisch erscheinen lassen könnte. Mangels konkreter Anhaltspunkte für eine weiterhin bestehende Übernahmebereitschaft Italiens ist deshalb im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass eine zeitnahe Überstellung nicht mehr möglich ist.
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3. Auch wenn - wovon wohl auszugehen ist - der Kläger bereits in einem (oder mehreren) anderen Mitglied- oder Vertragsstaat ein Asylgesuch gestellt haben sollte, das dort abgelehnt worden ist, ist eine Umdeutung des angefochtenen Bescheids in die Ablehnung eines unzulässigen Zweitantrags gemäß § 47 Abs. 1 VwVfG nicht möglich. Insoweit fehlt es bereits an der Voraussetzung des § 47 Abs. 1 VwVfG, wonach der andere Verwaltungsakt auf das gleiche Ziel gerichtet sein muss. Die Entscheidung der Beklagten war im vorliegenden Fall ausdrücklich auf die Unzulässigkeit im Sinne des § 27a AsylVfG gerichtet und darauf, die zwingende Rechtsfolge des § 34a Abs. 1 AsylVfG herbeizuführen. Hingegen wird mit der Entscheidung zu § 71a AsylVfG die Durchführung eines weiteren Asylverfahrens abgelehnt, die dann in erster Linie die Rechtsfolge des § 71a Abs. 4 i.V.m. § 34 bzw. § 36 AsylVfG, d.h. eine Abschiebungsandrohung in den Herkunftsstaat, auslöst und damit eine völlig andere Qualität hat als eine Abschiebungsanordnung nach § 34a Abs. 1 Satz 1 AsylVfG (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.01.2015 - A 11 S 2508/14 - InfAuslR 2015, 168 sowie Urteil vom 29.04.2015 - A 11 S 121/15 - NVwZ 2015, 1155).
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Unabhängig davon dürfte es an dem weiteren Erfordernis des § 47 Abs. 1 VwVfG fehlen, dass der Verwaltungsakt, in den die Umdeutung erfolgen soll, von der Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können. Denn erst durch die Aufhebung der Ziff. 1 des angefochtenen Bescheides, mit der sich Deutschland als unzuständig für die Durchführung des Asylverfahrens erklärt hat, würden die Weichen für die erstmalige Durchführung eines Zweitverfahrens mit den dort maßgeblichen Verfahrensgarantien und Verfahrensanforderungen gestellt. So wäre dann eine umfassende Anhörung nach § 71a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 25 Abs. 1 AsylVfG geboten, von der nur unter den besonderen Voraussetzungen des § 71a Abs. 2 Satz 2 AsylVfG abgesehen werden kann, während die Anhörung im Dublin-Verfahren bereits grundsätzlich nach Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Dublin III-Verordnung beschränkt ist. Des Weiteren besteht bei einer Entscheidung über einen Zweitantrag die Verpflichtung zur Prüfung nationaler Abschiebungsverbote nach § 71a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 24 Abs. 2 AsylVfG (vgl. VGH Bad.-Württ., aaO.).
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Diese für das Zweitverfahren geltenden Anforderungen wurden hier nicht gewahrt. Insbesondere hat lediglich eine Anhörung des Klägers über den Reiseweg und nicht zu möglichen Flucht- oder Wiederaufgreifensgründen stattgefunden. Der Kläger hatte im vorliegenden Verfahren im Übrigen auch keinerlei Anlass, zu möglichen Flucht- oder Wiederaufgreifensgründen Stellung zu nehmen. Ein entsprechender Vortrag kann von einem Asylantragsteller, der hierzu im Verwaltungsverfahren nicht angehört worden war und dessen Asylantrag allein wegen der angenommen Zuständigkeit eines anderen Mitgliedstaates als unzulässig abgelehnt worden ist, nicht erwartet werden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei (§ 83b AsylVfG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 71 Abs. 1 bzw. 71a Abs. 1 AsylVfG
§ 47 VwVfG
§ 27a AsylVfG
§ 71a AsylVfG
§ 36 AsylVfG
§ 83b AsylVfG
§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 34a Abs. 1 AsylVfG
§ 56 Abs. 1 VwGO
§ 329 Abs. 2 ZPO
§ 31 Abs. 6 AsylVfG
§ 47 Abs. 1 VwVfG
§ 34a Abs. 1 Satz 1 AsylVfG
§ 25 Abs. 1 AsylVfG
§ 71a Abs. 2 Satz 2 AsylVfG
§ 24 Abs. 2 AsylVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: InfAuslR 2014, 293
DVBl 2014, 790
InfAuslR 2009,139
NVwZ 2015, 92
InfAuslR 2014, 452
InfAuslR 2014, 29
NVwZ 2012, 417
NVwZ 2014, 208
InfAuslR 2015, 168
NVwZ 2015, 1155
1 K 2079/14
11 S 1721/13
1 A 21/12
1 K 484/14
11 S 1285/14
12 S 675/13
11 S 121/15
11 ZB 15.50
3 S 15.50
11 S 2508/14