Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-04-22, Aktenzeichen 11 K 6556/03
ECLI: ECLI:DE:VGK:2005:0422.11K6556.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt vom Beklagten die Erstattung von Kosten, die ihm 1986 bis 1992 durch die Renovierung des Fernbahnhofs Zoologischer Garten im Westen Berlins entstanden sind.
Die Fernbahn und die S-Bahn in Berlin wurden vor 1945 von der Deutschen Reichsbahn betrieben, die seit 1939 ein Sondervermögen des Deutschen Reiches mit eigener Wirtschaftsführung war. Nach dem Ende des 2. Weltkrieges wurde das Vermögen der früheren Deutschen Reichsbahn auch in den Westsektoren von Berlin beschlagnahmt und der jeweiligen Militärregierung nach der Belegenheit des Ortes unterworfen. Die Betriebsabwicklung und die Verwaltung des Betriebsvermögens wurde in Gesamtberlin ab dem 1. September 1945 der sowjetischen Besatzungsmacht und von dieser der Reichsbahndirektion Ost übertragen.
Auf Grund der zunehmenden Spannungen zwischen den Alliierten kam es im Jahr 1948/49 zur Blockade Berlins. Am 14. Mai 1949 einigten sich die Alliierten für Berlin auf das sog. kleine Besatzungsstatut. Es enthielt die Kompetenzabgrenzung zwischen alliierter Zuständigkeit und originär deutschen Angelegenheiten. Die "Verbindungslinien" galten als Besatzungsrecht, die Verantwortung für das Verkehrswesen lag bei der Alliierten Kommandatur, d.h. den Oberkommandierenden der vier Sektoren. Der Betrieb der Reichsbahn und die Verwaltung der Betriebsgrundstücke wurde in ganz Berlin den sowjetischen Behörden unterstellt. Die Reichsbahn führte Unterhaltungsarbeiten an Betriebsanlagen in Westberlin auf eigene Kosten durch eigenes Personal durch. 1952 wurde die Reichsbahndirektion in den Ostteil der Stadt verlegt.
1960 wurde der Passierscheinzwang für Westberlin eingeführt und der Straßen - und Schienenverkehr erheblich behindert. Nach dem Mauerbau am 13. August 1961 wurden alle Übergänge der S-Bahn im Westteil der Stadt ins Umland bis auf einen gekappt. Die Fernbahn verkehrte nur noch auf den Transitstrecken und zum Bahnhof Friedrichstraße. Die Reichsbahndirektion wurde ab 1964 in organisatorischer Hinsicht dem Ministerium für Verkehrswesen der DDR zugeordnet.
Mit dem Vier-Mächte-Abkommen vom 3. Juni 1972 änderte sich der Status der Bahnen nicht. Die Alliierten sicherten sich gegenseitig zu, dass der Eisenbahnbetrieb, für den die sowjetische Seite eine besondere Verantwortung trage, durch die Deutsche Reichsbahn als Rest der Behördenorganisation des Deutschen Reiches abgewickelt werde, die dabei der Gesetzgebung der Alliierten Kommandatur, dem deutschen Eisenbahnrecht und der allgemeinen Gesetzgebung in Berlin unterliege. Das für den Betrieb notwendige Vermögen werde von der Deutschen Reichsbahn unter der Aufsicht der jeweiligen Besatzungsmacht verwaltet.
Bei Baumaßnahmen für Anlagen, die in der Baulast der Reichsbahn lagen, übermittelte der Senator für Bau- und Wohnungswesen dem "Präsidenten der Reichsbahndirektion Berlin" bis 1990 die Pläne mit der Bitte um grundsätzliche Zustimmung. Diese wurde dann jeweils unter Berücksichtigung von dem Einzelfall angepassten Bedingungen erteilt. Der Betrieb der S-Bahn wurde auf Grund einer Vereinbarung vom 29. Dezember 1983 ab Januar 1984 von der Stadt Berlin(West) weitergeführt und die Bahn in ihr öffentliches Nahverkehrsnetz integriert. Die Ermächtigung der Alliierten Kommandantur zum Abschluss dieser Vereinbarung (Anordnung BK/0 (83) 7 vom 27.10.1983 (GVBl. S. 1424) und BK/O (83) 9 vom 28. Dezember 1983 (GVBl. 1984, S. 56) (GA Bl. 97) weist darauf hin, dass die Vereinbarung lediglich technischer Natur sei und den Status der betroffenen Einrichtungen und des Vermögens sowie die Rechte und Verantwortlichkeiten der Alliierten auf dem Gebiet der Kontrolle nicht berühre. Der Protokollvermerk 1 bestimmt:
"1. ... Die Betriebsdurchführung der S-Bahn einschließlich Unterhaltung, Verkehrssicherung oder Nutzung aller S-Bahnstrecken nebst den dazugehörigen Anlagen, Einrichtungen und Betriebsmitteln wird ... von einer vom Senat zu bestimmenden Stelle wahrgenommen".
Der Protokollvermerk 2 enthält folgende Bestimmungen:
"4. Baumaßnahmen, die Auswirkungen auf den Betriebsbereich des anderen haben, werden schriftlich angekündigt ... Die Maßnahmen werden abgestimmt."
"7. Die Kosten für abgestimmte Maßnahmen trägt der Veranlasser".
Der Bahnhof Zoologischer Garten war 1936 als Haltepunkt der Stadtbahn ausgebaut worden. Nach dem Krieg war er nur notdürftig renoviert und wurde zum Haupthaltepunkt für Fernzüge in Westberlin (80 % des Fernreiseverkehrs). Im Jahr 1977 benutzten 2,419 Mio Personen den Bahnhof, 1979 verkehrten dort täglich 30 Zugpaare.
Der Kläger hielt den Zustand des Bahnhofs für völlig unzureichend und bemühte sich deshalb seit 1979 bei der Deutschen Reichsbahn um die Zustimmung zur Renovierung des Bahnhofs. Die Deutsche Bundesbahn forderte dabei die Erweiterung der Leistungen um 50 %. Der Bund sagte die Finanzierung mit Schreiben vom 11. Januar 1979 zu, die Kosten wurden damals auf 50,1 Mio DM geschätzt.
Das Ministerium für Verkehrswesen der DDR erklärte mit Schreiben vom 22. November 1983 für die Deutsche Reichsbahn:
"....Im Gespräch vom 27. 10. 1983 wurde Ihnen unsere Auffassung dargelegt. Hiermit stimmen wir einer von Ihnen zu finanzierenden Renovierung von Teilbereichen des Bahnhofs Zoologischer Garten grundsätzlich zu.
... Der Vorschlag zum Einbau von Fahrtreppen sollte weiter präzisiert werden. Dabei ist auch eine Regelung für entstehende Mehraufwendungen bei den Betriebskosten der DR zu finden. ....
Bei der Verlegung der Bahnhofsmission ...dürfen der Deutschen Reichsbahn keine Kosten entstehen..."
1985 lehnte die Deutsche Reichsbahn die Renovierung des Bahnhofs ab. Nach einem Treffen zwischen dem Staatsratsvorsitzenden der DDR Honecker und dem damaligen regierenden Bürgermeister Berlins bei der Leipziger Messe im Jahr 1985 wurde vereinbart, dass der Bahnhof renoviert und die Bahnanlagen erweitert und modernisiert werden sollten. Am 25. März 1986 stimmte die Deutsche Reichsbahn der Renovierung zu. Der Hauptausschuss des Klägers erteilte am 14. Mai 1986 die Zustimmung zum Ausbau des Bahnhofs. Die Kosten wurden auf 61 Mio geschätzt. Dem Einbau von Aufzügen und Fahrtreppen stimmte die Deutsche Reichsbahn mit Schreiben vom 16. Februar 1988 zu, nachdem der Kläger sich verpflichtet hatte, die laufenden Instandhaltungskosten für diese Anlagen zu übernehmen.
Die Bahnhofsanlagen wurden in der Zeit von 1986 bis 1992 ausgebaut und der Kläger bezahlte die Kosten in Höhe von 116.801.199,42 DM. Dabei erstattete er auch der Deutschen Reichsbahn die von dieser in Rechnung gestellten Kosten für Sonderleistungen wie z. B. die 2. Rate vom 26. August 1986 in Höhe 1.330.768,00 DM. Die Verwaltung des ehemaligen Reichsbahnvermögens (Vorratsvermögens) beteiligte sich wegen der in ihre Zuständigkeit fallenden Nebenbetriebe mit 10 % an den Kosten des Ausbaues. Der Kostenanteil der S-Bahn wurde nicht beziffert.
Der Bund gewährte neben der allgemeinen Berlinhilfe in den Jahren 1987 und 1988 einen Zuschuss für die Grundinstandsetzung des Fernbahnhofs Zoologischer Garten in Höhe von 30 Mio DM bzw. 20 Mio. DM und für 1989 in Höhe von 23 Mio. DM.
Mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland am 3. Oktober 1990 endeten die Vier-Mächte-Verantwortung für Berlin und die alliierten Vorbehaltsrechte. Das Betriebsvermögen der Deutschen Reichsbahn ging nach dem Einigungsvertrag als Sondervermögen Deutsche Reichsbahn auf die Bundesrepublik Deutschland über; die S-Bahn in Berlin wurde bis zum 31. Dezember 1993 weiter von der Berliner Verkehrsgesellschaft betrieben und ihr Betriebsvermögen vom Kläger verwaltet.
Bei der Reform des Eisenbahnwesens 1993 wurden die Sondervermögen Deutsche Reichsbahn und Deutsche Bundesbahn durch Gründung des Beklagten als nichtrechtsfähiges Sondervermögen des Bundes zusammengeführt, dieses übernahm auch die Verbindlichkeiten. Der unternehmerische Teil des Vermögens wurde am 5. Januar 1994 in die Deutsche Bahn AG ausgegliedert. Im Ausgliederungsplan vom 1. Januar 1994 ist unter Ziff. V L geregelt, dass das übertragene, bahnnotwendige Bundeseisenbahnvermögen alle zum Ausgliederungszeitpunkt bestehenden ungewissen Verbindlichkeiten einschließt, für die nach § 249 Abs. 1 Satz 1 HGB Rückstellungen zu bilden sind. Die Betriebsgrundstücke gingen in das Eigentum der Deutschen Bahn AG über.
Mit Schreiben vom 9. Juli 1999 und vom 20. September 2000 forderte der Kläger von dem Beklagten die Erstattung von 109.099.208,85 DM. Dadurch sollten 50 % der Kosten für die Änderungen und Erneuerungen an Kreuzungen von Straßen und Eisenbahnen in Westberlin in der Zeit von 1953 bis 1992 sowie die vollen Kosten der Unterhaltungsmaßnahmen aus der Zeit von 1966 bis zum 3. Oktober 1990 abgegolten werden. Außerdem verlangte der Kläger die Erstattung der Kosten, die er zur Beseitigung von am 3. Oktober 1990 vorhandenen Unterhaltsrückständen aufgewendet habe. Dies lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 13. Februar 2001 ab, weil eine Forderung nicht bestehe. Diese Forderungen waren Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens 11 K 3778/01 und der von ihm abgetrennten Verfahren.
Mit Schreiben vom 31. Juli 2003 forderte der Kläger von dem Beklagten die Erstattung von 59.719.504,98 Euro für den Ausbau des Bahnhofs. Dies lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 26. August 2003 ab.
Am 22. September 2003 hat der Kläger die Klage im Verfahren 11 K 3778/01 um den hier streitigen Anspruch erweitert.
Er behauptet, beim Umbau und der Erweiterung des Bahnhofs seien keine abschließenden Vereinbarungen über die Kostenlast getroffen worden, man habe vielmehr nur die Vorfinanzierung geregelt. Die entgültige Kostenerstattung sei in der Schwebe geblieben, um die aus statusrechtlichen Gründen ohnehin schwierige Abstimmung nicht zu belasten und die Durchführung der Maßnahme nicht zu gefährden. Das stelle keinen Verzicht auf bestehende Erstattungsansprüche dar, zumal Ansprüche nicht zwangsweise durchsetzbar gewesen wären. Die Zustimmung der Besatzungsmächte zur Durchführung der Maßnahmen impliziere die Zustimmung zur finanziellen Beteiligung der Deutschen Reichsbahn. Diese habe ihre rechtliche Sonderstellung ausgenutzt, um sich der Kostenverantwortung systematisch zu entziehen.
Der Kläger ist der Ansicht, dass die Deutsche Reichsbahn als Eisenbahnunternehmerin unterhaltungspflichtig gewesen sei. Wer die Änderungen veranlasst habe, sei unerheblich. Der Anspruch sei auch nicht auf die Deutsche Bahn AG übergegangen, weil sie nicht deren operativem Geschäft diene, und sei deshalb auch nicht verjährt.
Die Forderung habe wegen der Sondersituation im Land Berlin nicht früher geltend gemacht werden können. Zunächst seien dringendere einigungsbedingte Aufgaben zu erfüllen gewesen. Die Berlinhilfe sei nicht dazu bestimmt, bestehende Forderungen abzugelten, sondern sei nur das Surrogat für den Finanzausgleich an die Länder. Der Haushaltsfehlbedarf sei auch nicht voll ausgeglichen worden.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, an den Kläger 59.719.504,98 Euro zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er behauptet, die Beteiligten hätten sich darüber geeinigt, dass sich die Deutsche Reichsbahn nicht an den Renovierungskosten zu beteiligen brauche. Die Renovierung des Bahnhofs sei aus bahntechnischen Gründen nicht notwendig gewesen, sondernsollte vor allem den optisch schlechten Eindruck ("ekelerregende Visitenkarte") des Bahnhofs verbessern. Die Aufgabe der Deutschen Reichsbahn sei nach den Anordnungen der Alliierten auf den bahntechnischen Betrieb beschränkt gewesen. Sie habe weder die Pflicht noch ein Interesse daran gehabt, den Bahnhof zu verschönern.
Im Übrigen habe der Bund durch zweckgebundene Bundeszuschüsse in Höhe von 42,5 Mio Euro bereits den weit überwiegenden Teil der Kosten getragen. Die Restkosten seien bei der jährlichen Festsetzung der Berlinhilfe mit berücksichtigt worden. Mit der Berlinhilfe sollten die lagebedingten Nachteile Berlins ausgeglichen werden. Dazu gehörten gerade die Lasten, die durch die Vorbehaltsrechte der Alliierten entstanden seien. Die Höhe der Zuschüsse sei zwischen dem Bund und dem Kläger jeweils ausgehandelt worden und stelle eine abschließende, gesetzlich-vertragliche Regelung dar, durch die Erstattungsansprüche ausgeschlossen würden. Eine Kostenübernahme würde dazu führen, dass die Bundesrepublik Deutschland für die Maßnahmen doppelt bezahle.
Der Kläger habe die anspruchsbegründenden Voraussetzungen auch nicht substantiiert und nachvollziehbar dargelegt. Es sei auch unklar, welchen Anteil der Kläger selbst als Verantwortlicher für den S-Bahnbetrieb übernommen habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, auf die Akten des Verfahrens 11 K 3778/01 und die übrigen von diesem Verfahren abgetrennten Verfahren sowie die dazu vorgelegten Verwaltungsakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Das Verwaltungsgericht Köln ist für die Entscheidung sachlich zuständig.
§ 50 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach das Bundesverwaltungsgericht in erster Instanz für nichtverfassungsrechtliche Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern sachlich zuständig ist, ist hier nicht anzuwenden. Denn die Klage richtet sich nicht gegen die Bundesrepublik Deutschland als solche, sondern gegen das Bundeseisenbahnvermögen, das nach § 4 des Gesetzes zur Zusammenführung und Neugliederung des Eisenbahnwesens vom 27. Dezember 1993, BGBl. I S. 2378 (Art. 1 ENeuOG) - BEZNG - parteifähiges, aber nicht rechtsfähiges Sondervermögen des Bundes ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 2002 - 3 A 1.02 -(Verwaltungsgericht Köln 11 K 389/03).
Das Verwaltungsgericht Köln ist nach § 52 Nr. 5 VwGO auch örtlich zuständig, weil der Beklagte seinen Sitz in Bonn hat. § 52 Nr. 1 VwGO ist nicht anzuwenden, weil sich die Streitigkeit nicht unmittelbar auf das Grundstück und damit auf unbewegliche Vermögensgegenstände bezieht, sondern nur auf Geldforderungen aus dem Ausbau von Bahnanlagen.
Vgl. BVerwG, Beschl. vom 10. Dezember 1996 - 7 AV 11-18.96 -, NJW 1997, 1022; OVG NRW, Urt. vom 3. Januar 1992 - 23 A 949/89 -, NVwZ 1993, 588.
Die Klage ist aber nicht begründet.
1. Die Klage richtet sich zu Recht gegen das Bundeseisenbahnvermögen. Dieses entstand durch die Zusammenführung des Sondervermögens Deutsche Reichsbahn mit dem Sondervermögen Deutsche Bundesbahn nach § 2 BEZNG. Dabei gingen die mit dem Vermögen in Zusammenhang stehenden Verbindlichkeiten und Forderungen auf das Bundeseisenbahnvermögen über.
Das Sondervermögen Deutsche Reichsbahn entstand am 3. Oktober 1990 nach Art. 26 des Vertrages über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18. Mai 1990, BGBl. II, S. 537, und Art. 26 des Einigungsvertrages vom 31. August 1990, BGBl. II S. 889 - EV - i. V. m. der Anlage I Kapitel XI Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 3 Buchst. b zum Einigungsvertrages aus den Liegenschaften und sonstigen Vermögensbestandteilen, die dem Betrieb der Reichsbahn dienten. Auf dieses Sondervermögen gingen auch die mit dem Vermögen in Zusammenhang stehenden Verbindlichkeiten über. Nach § 2 Abs. 3 des Gesetzes zur Überleitung von Bundesrecht nach Berlin (West) vom 25. September 1990 , BGBl. I S. 2106 - 6. ÜberlG - gelten die Eisenbahnvorschriften des Bundes nach Maßgabe der Anlage I Kap. XI Sachgebiet A des Einigungsvertrages in Berlin (West). Zu dem Betrieb der Reichsbahn in Berlin gehörten die Fernbahn und die S-Bahn, die die Stadt mit dem Umland verband und die teilweise als Kopfbahnhöfe errichteten Fernbahnhöfe untereinander verknüpfte.
Vgl. Schmidt-Aßmann/Fromm, Aufgaben und Organisation der Deutschen Bundesbahn in verfassungsrechtlicher Sicht, 1986, S. 79.
Es kann hier davon ausgegangen werden, dass die vom Kläger geltend gemachten Ansprüche gegen das Sondervermögen - sofern sie bestanden - nicht auf die Deutsche Bahn AG übergegangen und dadurch auch nicht nach § 9 des Gesetzes über die Gründung einer Deutsche Bahn Aktiengesellschaft vom 27. Dezember 1993 (Art. 2 ENeuOG), BGBl. I S. 2378 - DBGrG - seit dem 5. Januar 1999 gegenüber dem Beklagten verjährt sind.
Mit der Eintragung der Deutsche Bahn AG ins Handelsregister am 5. Januar 1994 gingen die unmittelbar und ausschließlich bahnnotwendigen Grundstücke und sonstigen Liegenschaften nach § 21 BEZNG kraft Gesetzes auf die Deutsche Bahn AG über. Nach § 20 Abs. 1 BEZNG war das Bundeseisenbahnvermögen darüber hinaus berechtigt und verpflichtet, der Deutsche Bahn AG alle Liegenschaften und sonstigen Vermögensgegenstände zu übertragen, soweit sie für das Betreiben der Eisenbahninfrastruktur notwendig (bahnnotwendig) sind. Außerdem waren die nicht zinspflichtigen Verbindlichkeiten sowie die durch dingliche Rechte an den zu übertragenden Liegenschaften gesicherten Verbindlichkeiten zu übertragen.
Zu diesen in Satz 2 des § 20 Abs. 1 BEZNG genannten Verbindlichkeiten gehören Erstattungsansprüche aus früheren Baumaßnahmen nicht. Denn diese Verbindlichkeiten sind weder dinglich gesichert noch bahnnotwendig. Sie ermöglichen nicht wie z. B. Lieferverträge aus derzeit laufenden Geschäften das Erbringen von Eisenbahnverkehrs- oder infrastrukturleistungen.
Vgl. Kunz, Eisenbahnrecht, Loseblattsammlung, Stand Juni 2003, A 2.1 S. 61.
Die Deutsche Bahn AG sollte nicht mit Altschulden belastet werden, die eine unternehmerische Wirtschaftsführung über Gebühr erschwert hätten.
Vgl. BR-Drucksache 131/93 S. 72; Fromm, Die Reorganisation der Deutschen Bahnen, DVBl. 1994, S. 187 ff.
Als nicht nach § 20 BEZNG übertragbare Verbindlichkeiten sind die Erstattungsansprüche dann auch nicht von der pauschalen Überleitung nach Ziff. 7 V.L des Ausgliederungsplanes nach den §§ 4, 8 DBGrG umfasst, unabhängig davon, ob die pauschale Überleitung den Anforderungen, die § 4 Abs. 2 Ziff. 5 DBGrG an die Bestimmtheit der Bezeichnung stellt, genügt und unabhängig davon, ob die Einschränkung "nicht zinspflichtige" Verbindlichkeiten eine potentielle Zinspflicht nach Rechtshängigkeit einschließt.
2. Die hier streitige Baumaßnahme begründete aber keine Verbindlichkeit des Sondervermögens Deutsche Reichsbahn.
a) Durch die Baumaßnahme ist kein Anspruch auf Kostenerstattung aus § 1 des Gesetzes über die Deutsche Reichsbahn vom 4. Juli 1939 (RGBl. I S. 1205) - RbG - entstanden.
Vorkonstitutionelles Recht wie das Reichsbahngesetz und das Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen vom 4. Juli 1939, RGBl. I S. 1211, - KrG - blieb auch in Berlin nach Maßgabe des Art. 123 Abs. 1 GG anwendbar.
Vgl. Maunz/Dürig, Grundgesetz, Bd 5, Stand 2003, Art. 123 RdNr. 6; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kap. 20, Rdnr. 39.
Davon gingen auch die damals Beteiligten aus.
Die Änderungen des Eisenbahnrechtes durch das Allgemeine Eisenbahngesetz vom 29. März 1951, BGBl. I S. 225 - AEG - und das Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951, BGBl. I S. 955 - BbG - und deren spätere Änderungen sind vor dem 3. Oktober 1990 in Westberlin nicht in Kraft getreten. Bundesrecht konnte nach § 11 des Gesetzes über die Stellung des Landes Berlin im Finanzsystem des Bundes vom 4. Januar 1952, BGBl. I, S. 1 - 3. ÜberlG - nur nach ausdrücklicher Übernahme oder später im Rahmen der Mantelgesetzgebung durch eine Berlinklausel übernommen werden.
Vgl. Schmidt-Bleibtreu/Klein, Grundgesetz, 9. Aufl. 1999, Art. 144 Anm. 3 b.
Das AEG, das BbG und das KrG erfüllte diese Voraussetzungen nicht. Nach dem deshalb noch anwendbaren RbG oblag die Unterhaltungspflicht für Bahnanlagen dem Eisenbahnunternehmer (vgl. auch § 8 Abs. 1 KrG).
Eisenbahnunternehmer i. S. des Eisenbahnrechtes war auch nach 1945 die von der sowjetischen Seite verwaltete Deutsche Reichsbahn. Das Vermögen der früheren Deutschen Reichsbahn war in den Westsektoren von Berlin durch Gesetz Nr. 52 der Militärregierung über die Sperre und Beaufsichtigung von Vermögen vom 24. August 1945 -MRG- (abgedruckt bei Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 7. Aufl. 1949, S. 2240ff) zwar beschlagnahmt und der jeweiligen Militärregierung nach der Belegenheit des Ortes unterworfen worden. Das öffentliche Vermögen in Westberlin durfte aber nach Art. IV Ziff.6 b) MRG Nr. 52 entsprechend seinem normalen Gebrauchszweck benutzt werden, sofern nicht die Militärregierung ein Verbot erließ; das galt auch für den Eisenbahnbetrieb.
Vgl. Kilian/Hesse, Der rechtliche Status von Deutscher Bundesbahn und Deutscher Reichsbahn seit 1945, Die Verwaltung, Bd. 27, S. 175,177.
b) Diese gesetzliche Kostenzuweisung ist hier durch eine abweichende Vereinbarung zwischen den Beteiligten verändert worden.
Für Baumaßnahmen an Bahnanlagen wie hier dem Bahnhof brauchte der Kläger die Zustimmung der Deutschen Reichsbahn. Er konnte die Anlagen nicht ohne Zustimmung der für die Reichsbahndirektion handelnden DDR-Behörden verändern und alleine nicht die Unterhaltungs- oder Verbesserungsmaßnahmen durchführen, die seinen Vorstellungen entsprachen. Als Gegenleistung für die Erteilung der Zustimmung übernahm der Kläger die Baukosten für die von ihm gewünschten Änderungen der Bahnanlagen.
Verträge über die Übernahme von Baukosten für öffentliche Sachen, wie z. B. Erschließungsverträge, sind im öffentlichen Sachenrecht möglich, sofern keine gesetzlichen Verbote entgegenstehen. Dies galt auch schon vor dem Inkrafttreten der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechtes.
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG 8. Aufl. 2003, § 54, Anm. 13 m. w. Nw. .
Die Beteiligten konnten auch abweichende Kostenvereinbarungen schließen.
Die Reichsbahndirektion bzw. die mit Zustimmung der Sowjetischen Militärverwaltung für sie handelnden Behörden der DDR konnten vorbehaltlich besonderer Weisungen der Alliierten Verträge abschließen und Verpflichtungen eingehen. Denn Art. IV Ziff.6 a) MRG Nr. 52, der das Eingehen von Verpflichtungen ausschloss, galt nur bei der Beschlagnahme privater Vermögen. Entgegenstehende Weisungen der Alliierten bestanden nicht, diese hatten in der S-Bahnvereinbarung von 1983 vielmehr das - damals schon langjährig praktizierte - Abstimmungsverfahren über die Veränderung von Bahnanlagen in Westberlin und die Kostenübernahme durch den Veranlasser in Ziff. 7 des Protokollvermerks 2 vielmehr ausdrücklich sanktioniert. Der Kläger hat die Baukosten in seinen Haushaltsplan aufgenommen und die vom Senator für Bau- und Wohnungswesen getroffenen Vereinbarungen wurden vom Hauptausschuss gebilligt.
Das Verfahren, um diese Zustimmung der Reichsbahn zu bekommen, lief im allgemeinen folgendermaßen ab: Der Kläger bat nach mündlicher Vorbesprechung den "Präsidenten der Reichsbahndirektion" an Hand der Vorentwurfsplanung schriftlich um Zustimmung zur Änderung der in der Unterhaltungslast der Reichsbahn stehenden Bahnanlagen. Die für die Reichsbahn handelnde Stelle der DDR erteilte dann die "grundsätzliche Zustimmung" und später noch die u. U. notwendigen Einzelgenehmigungen.
Dieses Verfahren bis zur Erteilung der "grundsätzlichen Zustimmung" stellte einen Vertragsabschluss dar, der hier nicht nur die Befugnis zum Handeln vermittelte, sondern auch die Kostenaufteilung vertraglich regelte. Dadurch wurde die gesetzlich vorgesehene Kostenverteilung ausgeschlossen.
Verträge sind übereinstimmende Willenserklärungen. Sie sind nach § 157 BGB so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern. Wenn nicht alle Punkte ausdrücklich benannt sind, ist im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung zu ermitteln, was mit Rücksicht auf den objektiven Vertragszweck, den Grundgedanken des Vertrages und bei Berücksichtigung der Interessen der Beteiligten Inhalt des Vertrages sein sollte. Willenserklärungen können auch stillschweigend durch schlüssiges Handeln abgegeben werden. Dabei findet das Gewollte nicht unmittelbar in einer Erklärung Ausdruck, der Erklärende nimmt vielmehr Handlungen vor, die mittelbar den Schluss auf einen bestimmten Rechtsfolgewillen zulassen.
Vgl. Palandt-Heinrichs, Bürgerliches Gesetzbuch, 63. Aufl. 2004, Einf. v. § 116, Rdnr. 6.
Derartige Grundsätze gelten nicht nur im bürgerlichen und nationalen öffentlichen Recht, sondern auch bei der Auslegung völkerrechtlicher oder quasi-völkerrechtlicher Verträge oder Verwaltungsvereinbarungen, um die es sich hier angesichts der alliierten Vorbehaltsrechte über die "Verbindungslinien" und der treuhänderischen Verwaltung der Reichsbahn durch die DDR-Behörden handelte.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Juli 1973 - 2 BvF 1/73 -, BVerfGE 36, 1;
Nach Art. 31 der Wiener Vertragskonvention vom 23. Mai 1969, BGBl. II 1985, S. 927
- WVK -, die unabhängig von ihrem konkreten Anwendungsbereich schon früher geltendes Völkergewohnheitsrecht kodifiziert hat,
Vgl. Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, 3. Aufl. 1984, S. 432,
ist ein Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen. Als ergänzende Auslegungsregel ist die spätere Übung bei der Anwendung der Verträge zu berücksichtigen; nach Art. 32 WVK können außerdem die Umstände des Vertragsschlusses zur Auslegung des Vertrages herangezogen werden. Diese allgemeine Auslegungsregel gilt auch außerhalb der Konvention.
Vgl. Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 1985, S. 133ff.
Angesichts dieser Auslegungsregeln ist der Inhalt der "grundsätzlichen Zustimmung" zum Umbau des Bahnhofs vor dem politischen und wirtschaftlichen Umfeld zu beurteilen, in dem die Beteiligten tätig wurden.
Die sowjetische Militärverwaltung und die Behörden der DDR, die für den Betrieb der Reichsbahn verantwortlich waren, hatten auf Grund der politischen Lage Westberlins kein Interesse an der Verschönerung des Bahnhofs.
Die gemeinsame Vier-Mächte-Verwaltung Deutschlands und Berlins war schon mit dem Auszug der Sowjetunion aus dem Kontrollrat am 20. März 1948 und aus der Alliierten Kommandatur am 16. Juni 1948 beendet. Der Versuch, die Westmächte 1948/49 durch die Blockade der Zugangswege nach Berlin zu einem Verzicht auf die Westsektoren der Stadt zu bewegen, scheiterte dank der Luftbrücke der Alliierten und des Durchhaltewillens der Bevölkerung. Damit war die politische und faktische Teilung der Stadt vorgezeichnet, selbst wenn man sich in den 50-er Jahren eine langfristige Trennung noch nicht vorstellen konnte.
Westberlin bildete eine Enklave in der DDR und wurde deshalb im Zeitalter des kal-
ten Krieges zum bevorzugten Ort des Wettbewerbs zwischen den beiden deutschen Staaten und zwischen den politischen und wirtschaftlichen Systemen. Die Bundesrepublik versuchte durch finanzielle Unterstützung Westberlin an sich zu binden. Dank der Berlinhilfe durch den Bund und dank amerikanischer Hilfsprogramme hatte der Westen der Stadt am Wirtschaftswunder teil. Ostberlin dagegen, wo noch bis 1958
Lebensmittel auf Karten bezogen werden mussten, fiel wirtschaftlich zurück. Neben der Planwirtschaft hatten Reparationen, d. h. kostenlose Warenlieferungen an die Sowjetunion, bis 1953 den Neubeginn belastet. Die Unzufriedenheit führte am 17. Juni 1953 zum "Generalstreik". Viele Menschen verließen die DDR und Ostberlin. Allein im Jahr 1953 wurden 331000 Flüchtlinge registriert, von 1945 bis 1961 insgesamt 3,6 Millionen.
Vgl. Informationen zur politischen Bildung, hrsg. von der Bundeszentrale für
politische Bildung, Nr. 240, Hauptstadt Berlin, 1996, S. 12ff.
Der dauernde Systemvergleich in Berlin - täglich pendelten etwa 500.000 Menschen mit S- und U-Bahn zwischen Ost- und Westberlin hin und her - erschwerte der Sowjetunion und der DDR-Führung die Stabilisierung ihrer Einflusssphäre. Das führte zur rigorosen Abschottung des Westteils der Stadt durch den Bau der Mauer am 13. August 1961. Zugleich wurde der bis dahin noch durchgehende S- und U-Bahnverkehr unterbrochen. Damit verlief die von den Westmächten faktisch anerkannte Grenze der Einflusssphären quer durch Berlin.
Selbst wenn der Bestand der DDR nun nicht mehr gefährdet war, störte Westberlin durch seine Existenz als Vorposten des Westens weiterhin. Die DDR versuchte, die Bindungen Westberlins zur Bundesrepublik weiterhin zu schwächen, während die Bundesrepublik durch ihren Anspruch auf deutsche Alleinvertretung die DDR innerstaatlich schwächte und international isolierte. Die Frage des Status' von Westberlin und die der Anerkennung der DDR rückte immer stärker in den Vordergrund. Das führte zu einem zähen Ringen um Kleinigkeiten wie die Benutzung von Amtsbezeichnungen und der Präsenz von Bundesorganen in Berlin und gleichzeitig zu Tragödien für die betrof-
fenen Menschen. Vor dem Hintergrund des atomaren Patts, des Bemühens um weltpolitischen Entspannung und des Ringens um menschliche Erleichterungen wurden schließlich mit dem Viermächteabkommen vom 3. Juni 1972 und dem deutsch-deutschen Grundlagenvertrag vom 21. Dezember 1972 der Status quo von Westberlin und der DDR faktisch anerkannt.
Vgl. Informationen zur politischen Bildung, a.a. O., S. 16f; BVerfG, Beschluss vom 31. Juli 1973 - 2 BvF 1/73 -, a.a.O.
Angesichts dieser Statuskämpfe und wegen des Devisenmangels und der wirtschaftlichen Schwierigkeiten der DDR war jede Zustimmung für - kostenaufwändige - Baumaßnahmen an Eisenbahanlagen in Westberlin nur sehr mühsam zu erhalten. Da das Stadtgebiet von Eisenbahnlinien durchschnitten war, war schon der dringend notwendige Wiederaufbau und die Erweiterung der Straßen- und Eisenbahnbrücken schwierig. Dies war dem Kläger bewusst, der schon in einem Vermerk vom 9. Februar 1953 zum Neubau der Leberbrücke (11 K 3778/01, Beiakte 1, S. 2 unten) feststellte: "Es ist dabei völlig offen, ob die Reichsbahn - in deren Eigentum die Brücke steht - die nötigen Mittel für einen Neubau der Brücke aufbringen wird, wenn sie schon die geringen Aufwendungen für die dringend notwendigen Reparaturen und Unterhaltungsarbeiten kaum erübrigt oder für erforderlich hält". Die technische Abwicklung bei der Zustimmung zu Bauvorhaben war nach Auskunft des früheren technischen Hauptreferenten des Klägers in der mündlichen Verhandlung vom 13. Februar 2004 im Verfahren 11 K 3778/01 u.a. zwar sachlich-kooperativ, darüber hinaus gab es aber keine Verständigung. Es war nicht vorhersehbar, ob Bitten um Zustimmung überhaupt entgegen genommen wurden oder ob der Antrag ungelesen auf dem Verhandlungstisch liegen blieb.
Die erste grundsätzliche Zustimmung vom 20. Dezember 1952 für den Wiederaufbau einer Straßenbrücke über Bahnlinien wurde erst erteilt, nachdem der Kläger den amerikanischen Sektorenkommandanten Generalmajor Mathewson um Hilfe gebeten hatte (11 K 6511/03 Kolonnenbrücke, Bl. 9 der Gerichtsakte). Diese Zustimmung enthielt mit der Bestimmung "Alle Arbeiten, Aufwendungen, Hilfsdienste, die mittelbar oder unmittelbar durch das Bauvorhaben verursacht werden, gehen zu Lasten des Antragstellers; insbesondere gilt dies auch für alle Arbeiten an den Anlagen der Reichsbahn..." eine klare und ausdrückliche Kostenzuweisung, die von ihrem Wortlaut her nicht nur als vorläufige, sondern als endgültige Kostenregelung zu verstehen ist.
Dass diese Vereinbarungen als "technische Abstimmungen" bezeichnet und bewußt unterhalb der staatsvertraglichen Ebene eingeordnet wurden, ist angesichts der verschiedenen Auffassungen über den Status von Westberlin verständlich. Auch in der Ermächtigung der Alliierten Kommandantur zum Abschluss dieser Vereinbarung (Anordnung BK/0 (83) 7 vom 27.10.1983 und BK/O (83) 9 vom 28. Dezember 1983) wird darauf hingewiesen, dass die Vereinbarung lediglich technischer Natur sei. Diese Klausel bedeutet nicht, dass die Vereinbarung sich nur auf eisenbahntechnische Fragen erstreckte und im Übrigen keine Bindungswirkung erzeugte, sondern nur, dass ihr Abschluss keine Statusveränderung und keine Anerkennung des Vertragspartners als Völkerrechtssubjekt beinhaltete.
Spätere Zustimmungen enthielten keine ausdrückliche Kostenzuweisung an den Kläger, meist wurden nur noch die Kosten von Sondermaßnahmen und die der Reichsbahn zu erstattenden Kosten ausdrücklich erwähnt. Sie enthielten aber umgekehrt auch keine Zusage der Deutschen Reichsbahn, einen Teil der Kosten zu übernehmen oder einen Hinweis auf die gesetzliche Kostenverteilung. Das spricht nicht dafür, dass die Reichsbahn nun bereit war, Kosten zu übernehmen, sondern im Gegenteil dafür, dass beide Beteiligten selbstverständlich davon ausgingen, dass der Kläger die Kosten tragen würde. Der Kläger bezahlte die Maßnahmen, ohne dass dies in der generellen Zustimmung ausdrücklich erwähnt wurde, plante die Kosten in seinem Haushalt ein, ließ sich dafür Bundeshilfen geben und erstattete der Reichsbahn die Kosten für Gebühren, Bauaufsichtsmaßnahmen und Streckenposten, ohne mit Gegenforderungen aufzurechnen und ohne entsprechend der Verpflichtung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen vom 5. Juli 1939, RGBl. I S. 1215, - DV-KrG - über die Gesamtkosten Rechnung zu legen.
Keiner der Beteiligten brachte ausdrücklich oder konkludent zum Ausdruck, dass die Kostenverteilung nur vorläufig sein sollte. Die genaue bürokratische Auflistung aller Verpflichtungen, von der Abnahme des - geldwerten - Schrotts bis zur Kostenerstattung der Gebühren und die Übernahme der Kosten für Streckenposten wäre überflüssig gewesen, wenn die allgemeine Kostenregelung nach § 5 Abs. 2 KrG bzw. § 8 Abs. 1 KrG hätte angewendet werden sollen. Dann hätte es nahe gelegen, nur die Gesamtkostenmasse zu definieren. Die Regelung der einzelnen, für die jeweilige Maßnahme im Einzelfall angefallenen Sonderposten zeigt dagegen, dass die Beteiligten von dem Grundsatz ausgingen, dass der Kläger die Kosten der von ihm geforderten Baumaßnahmen trug, und nur Einzelfragen einer ausdrücklichen weiteren Klärung im Vertrag bedurften. Die Kostenübernahme des Klägers und Freistellung der Reichsbahn von allen Verpflichtungen wurde damit von beiden Beteiligten in der Folgezeit stillschweigend zur Grundlage der Vereinbarungen gemacht. Das kommt z. B. auch im Schreiben der Verwaltung des ehemaligen Reichseisenbahnvermögens an den Regierenden Bürgermeister von Berlin vom 17. Juli 1967 (11 K 6514/03 Wolfensteindamm, Bl. 10 der Gerichtsakte) zum Ausdruck, wo es zur Frage der Kostenverteilung heißt: "Wir vermuten, dass die Deutsche Reichsbahn(SBZ) aber soweit eine Kostenbeteiligung ausgeschlossen hat".
Nur diese Vertragsauslegung entspricht den oben dargestellten damaligen wirtschaftlichen und politischen Gegebenheiten. Der Kläger führt selbst aus, dass die Frage der Kostenerstattung bis 1977 nicht angesprochen worden sei, um das politisch schwierige Abstimmungsverfahren nicht weiter zu erschweren (11 K 3778/01 Julius-Leber-Brücke, Bl. 221 der Gerichtsakte). Diese Vertragsauslegung wird auch durch die langjährige Praxis bestätigt. Der Kläger bezahlte Jahrzehnte lang die Rechnungen für die Baumaßnahmen, ohne der Gegenseite die Höhe der Gesamtkosten vorab oder nachträg-
lich mitzuteilen und legte ihr keine Rechnungen vor. Angesichts dieses Verhaltens musste auch die Reichsbahn als Vertragspartnerin davon ausgehen, dass die von ihr geforderten Bedingungen akzeptiert worden waren. Dementsprechend teilte sie noch nach der Öffnung der Mauer, am 21. Dezember 1989 (11 K 6544/03, Beiakte 1 unter II. Zustimmung der DR, Seehofstraße) dem Kläger mit: "Es wird davon ausgegangen, dass entsprechend der bisherigen Praxis alle Kosten, die aus der Baumaßnahme entstehen, von der Senatsverwaltung für Bau und Wohnungswesen getragen werden".
Dementsprechend ist auch hier davon auszugehen, dass die grundsätzliche Zustimmung vom 25. März 1986 zum Umbau des Bahnhofs Zoologischer Garten die Kostenübernahme des Klägers voraussetzte. Der Kläger hat die Zustimmungserklärung des Ministeriums für Verkehrswesen der DDR nicht vorgelegt, sie wird nur in der vorgelegten Anlage zur "Präzisierung" der Zustimmung (Bl. 12 der Gerichtsakte) erwähnt. Es ist aber anzunehmen, dass die Zustimmungserklärung eine Klausel wie die erste Zustimmungserklärung der Reichsbahn vom 22. November 1983 hinsichtlich des Ausbaues des Bahnhofs enthielt, wonach die Reichsbahn " einer von Ihnen zu finanzierenden Renovierung von Teilbereichen des Bahnhofs Zoologischer Garten grundsätzlich zustimmt". Auch in dem Bericht der Senatsverwaltung für Bau - und Wohnungswesen vom 23. April 1990 an den Vorsitzenden des Hauptausschusses ging die Bauverwaltung von "aus dem Landeshaushalt zu finanzierenden Ausgaben für den Fernbahnbereich" (Bl. 172 der Gerichtsakte) aus.
Die Kostenübernahme war auch keine besondere Bürde, weil der Bund schon vor Abschluss der Vereinbarung mit Schreiben vom 11. Janur 1979 eine Übernahme der Kosten zugesagt hatte und die Baukosten allein in der Zeit von 1987 bis 1989 in Höhe von 73 Mio. DM unmittelbar bezuschusst hat. Dies entsprach der Praxis bei der Verbesserung der Transitwege, wobei sich die DDR jede Erleichterung nur äußerst widerstrebend abringen und oft teuer bezahlen ließ.
Vgl. Informationen zur politischen Bildung Nr. 240, a.a.O., S. 17.
Falls der Kläger davon ausgegangen sein sollte, dass er die Kosten später nachfordern könne, wäre dies unbeachtlich. Denn nach § 116 BGB ist eine Willenserklärung nicht unwirksam, weil sich der Erklärende insgeheim vorbehält, das Erklärte nicht zu wollen. Eine derartige Mentalreservation erkennt die Rechtsordnung auch im öffentlichen Recht nicht an. Es ist auch unerheblich, ob es sich um ausdrückliche oder konkludente Willenserklärungen handelt.
Vgl. Palandt-Heinrichs, a.a.O., § 116 Rdnr. 1f.
Auch nach völkerrechtlichen Grundsätzen läge kein gültiger Vorbehalt vor. Ein Vorbehalt nach Art. 2 Abs. 1 lit. d WVK ist eine spätestens zum Zeitpunkt der bindenden Zustimmungserklärung abgegebene, einseitigen Erklärung, durch die ein Staat bezweckt, die Rechtswirkung einzelner Vertragsbestimmungen in der Anwendung auf sich auszuschließen oder zu ändern. Ein rechtswirksamer Vorbehalt liegt nur vor, wenn der betreffende Staat seine Erklärung als Bedingung seiner Zustimmung betrachtet und dies zum Ausdruck bringt.
Vgl. Geiger a. a. O., S. 122 f.
Hier lag bei Abschluss der Vereinbarung auch keine Erklärung über eine spätere Kostenrückforderung vor und wurde vom Kläger auch nicht zur Bedingung für das Zustandekommen der Vereinbarung gemacht. Erklärungen, mit denen der Kläger beim Umbau von Brücken seit 1977 die Reichsbahndirektion darauf hinwies, dass er sich vorbehalte, Kostenerstattung zu fordern, widersprach Reichsbahn jeweils und machte die Zustimmung dann ausdrücklich von der Kostenübernahme des Klägers abhängig (z. B. 11 K 6534/03 Großbeerenstraße und 11 K 6536/03 Holzhauser Straße). Insofern ist auch bei den hier streitigen Baukosten nicht von einem wirksamen Vorbehalt auszugehen.
Ein solcher Vorbehalt wäre damals auch uninteressant gewesen, weil der Kläger dann die Rückerstattung der erhaltenen Bundeszuschüsse hätte einplanen müssen.
Die Übernahme der Kosten war auch nicht unbillig. Denn die Baumaßnahme war vom Kläger veranlasst und entsprachen im wesentlichen seinen Interessen.
Der Bahnhof Zoologischer Garten war Anfang der 80er Jahre funktionsfähig und die unmittelbaren Kriegschäden waren beseitigt. Er entsprach allerdings von seinem Zustand her wahrscheinlich nur dem Standard der übrigen Bahnanlagen der Reichsbahn in Ostberlin und der DDR. Diese waren häufig in katastrophalem Zustand, weit unter dem westeuropäischen Standard.
Vgl. BT-Drucksache, 12/ 5126, S. 1.
Denn die Reichsbahn fuhr angesichts ihrer finanziell begrenzten Mittel "auf Verschleiss."
Vgl.Urs Krämer , Das Recht der Eisenbahninfrastruktur, Diss. Marburg 2002, S. 40.
Das jährliche Defizit aus dem Betrieb der S-Bahn in Westberlin wurde z.B. 1983 auf 100 Mio. beziffert.
Vgl. Gottwaldt/Kuom/Risch, Die S-Bahn in Berlin, Kohlhammer 1984.
Für Westberlin mit seiner Insellage war der Bahnhof dagegen das Tor zur Stadt. Alle Bahnreisenden aus dem Westen kamen dort an und wurden als erstes mit der "ekeleregenden Visitenkarte" konfrontiert. Die Bahn war ein wichtiges Verkehrsmittel, weil Transitfahrten mit dem Auto wegen der langen Wartezeiten an den Kontrollpunkten oft mühsam waren. Der heruntergekommene Zustand des Bahnhofs wurde als städtebaulicher Schandfleck empfunden, dessen Beseitigung Westberlin so wichtig war, dass dies zu einem der Gesprächsgegenstände bei der spektakulären Begegnung zwischen Honecker und dem damaligen regierenden Bürgermeister Berlins (West) bei der Leipziger Messe 1985 gemacht wurde. Die "optische Verbesserung" war deshalb auch sofort Teil des ersten Bauabschnitts von Juni 1986 bis April 1987.
Außerdem entsprach die Kostenübernahme dem Veranlasserprinzip. Dieser Grundsatz wurde auch bei der Neuordnung des Eisenbahnrechtes in der Bundesrepublik 1963/1971 stärker berücksichtigt. Obwohl das westdeutsche Eisenbahnrecht wegen des alliierten Vorbehalts in Berlin nicht galt, ging auch die Reichsbahn vom Veranlasserprinzip aus und machte es bei vertraglichen Vereinbarungen zur Grundlage der Kostenverteilung (Schreiben vom 28. März 1989, 11 K 6544/03, Beiakte 1 unter II. Zustimmung der DR, Seehofstraße). Das Veranlasserprinzip wurde auch ausdrücklich in die S-Bahn-Vereinbarung von 1983 aufgenommen und damit von den Alliierten anerkannt.
Die Vereinbarung über die Kostenübernahme war auch nicht entsprechend § 133 BGB wegen Ausnutzens einer Notlage nichtig. Diese Vorschrift ist hier nicht anwendbar. Völkerrechtliche Verträge und Vereinbarungen über Besatzungsmaßnahmen werden gerade nach Kriegen häufig aus einer Notlage heraus geschlossen, bei der die unterlegene Seite wenig oder keinen Spielraum hat. Art. 52 WVK besagt, dass ein Vertrag nichtig ist, "wenn sein Abschluss durch Androhung mit oder Anwendung von Gewalt unter Verletzung der in der Satzung der Vereinten Nationen niedergelegten Grundsätze des Völkerrechts herbeigeführt wurde". Unter "Gewalt" ist dabei der militärische oder körperliche Zwang zu verstehen. Den Antrag, unter "Zwang" auch "wirtschaftlichen oder politischen Zwang" als Nichtigkeitsgrund zuzulassen, lehnte die Konferenz bei ihrer Beschlussfassung in Wien ab.
Vgl. Geiger a.a.O., S. 129 ff.
Eine Lösung "ungleicher Verträge" ist nach der Wiener Vertragskonvention allenfalls wegen grundlegender Änderung der Umstände nach § 62 WVK möglich, so wie dies § 60 VwVfG auch innerstaatlich vorsieht.
c) Ein Anspruch auf nachträgliche Änderung und Anpassung des Vertrages besteht hier aber nicht. Denn der Einigungsvertrag und die Überleitungsgesetze regeln die durch die Einigung notwendig gewordenen Maßnahmen umfassend und sehen keine Anpassung alter Verträge vor.
Art. 26 EV bestimmt, dass das Eigentum und alle sonstigen Vermögensrechte des Betriebsvermögens das Sondervermögen Deutsche Reichsbahn bilden. Unter Vermögen sind generell die Aktiva in ihrem gegenwärtigen Bestand, mit allen in der Vergangenheit entstandenen Wertsteigerungen oder Wertminderungen, anzusehen.
Vgl. Palandt-Heinrichs, BGB, 61. Aufl., Anm. 4 zu § 311; Marschall/Schroeter/ Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl. 1998, § 6 Rdnr. 7.
Mit den Vermögensrechten gingen die mit ihnen in Zusammenhang stehenden Verbindlichkeiten auf das Sondervermögen über. Dazu gehören aber auch nur die im Zeitpunkt des Beitritts bereits bestehenden Verbindlichkeiten.
Weder der Einigungvertrag noch die Überleitungsgesetze oder die Übergangsvorschriften des nach Anlage I, Kapitel XI, Sachgebiet A, Nr. 5 EV nun anwendbaren Eisenbahnkreuzungsgesetzes enthielt Vorschriften, wonach aus abgeschlossenen Vorgängen neue Erstattungsansprüche entstehen sollten. Aus der Sondervorschrift in Anlage I, Kapitel XI, Sachgebiet A, Nr. 3 c EV, die sich auf noch "anhängige Verfahren" über den Bau von S-Bahnanlagen in Berlin (West) bezieht, wird vielmehr deutlich, dass abgeschlossene Verfahren im Übrigen nicht wieder aufgerollt werden sollten.
Vgl. BVerwG, Urt. vom 16.12.1999 - 3 A 2.99 -, VRS 99, 298ff.
Das entspricht auch den allgemeinen Grundsätzen des öffentlichen Sachenrechtes. Rechte und Pflichten an öffentlichen Sachen ergeben sich aus der Eigentumsordnung, sofern Besonderheiten nicht durch öffentlich-rechtliche Sondervorschriften geregelt sind. Dies gilt auch bei Rechts- und Funktionsnachfolge öffentlicher Sachen. Sofern bei dem Übergang der Bau- oder Unterhaltungslast schuldrechtliche Verpflichtungen oder sonstige Rechten und Pflichten übergehen oder neu entstehen sollen, wird dies in den entsprechenden Vorschriften wie den Neugliederungsgesetzen besonders geregelt. Pflichten und Ansprüche, die nicht genannt werden, entstehen auch nicht.
Vgl. OVG NRW, Urt. vom 23. 5. 2003 - 11 A 5503/99 -, S. 17 der Ausfertigung.
Die Entscheidung des Gesetzgebers, abgeschlossene Verfahren nicht wieder aufzu-
rollen, war auch nicht ermessensfehlerhaft.
Dem Gesetzgeber stand bei der Wiederherstellung der deutschen Einheit ein besonders weiter Ermessensspielraum zu. Es ging dabei nicht nur um die Übernahme der sich noch in relativ gutem Zustand befindlichen Infrastruktur in Westberlin, sondern auch um die übrigen Eisenbahnanlagen im Beitrittsgebiet, die sich in viel schlechterem Zustand befanden. Außerdem konnte und musste der Gesetzgeber auch auf die übrigen durch die Wiederherstellung der Einheit bedingten Aufgaben und die dadurch anfallenden Kosten Rücksicht nehmen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 23. 4. 1991 - 1 BvR 1170/90 -, NJW 1991, 1597, 1600; Beschl. vom 18. 4. 1996 - 1 BvR 1452/90 -, NVwZ 1996, 781.
d) Ein Erstattungsanspruch für die hier streitigen Kosten besteht auch nicht aus der Finanzierungsverantwortung des Bundes nach Art. 120 GG.
Nach Art. 120 GG trägt der Bund Besatzungskosten und die äußeren und inneren Kriegsfolgelasten nach näherer Bestimmung durch die Bundesgesetze. Kriegsfolgelasten sind Lasten, deren entscheidende Ursache der 2. Weltkrieg ist. Dazu gehören auch Vermögensschäden, die nicht unmittelbar durch Kriegseinwirkungen oder Besatzungsmaßnahmen verursacht worden sind, sondern durch die politischen Nachkriegswirkungen in der DDR.
Vgl. Schmidt-Bleibtreu/Klein, a.a.O., Anm. 3 zu Art. 120.
Diese Aufgabe und Finanzierungsverantwortung hat der Bund Westberlin gegenüber bereits erfüllt. Denn er hat sich nach § 16 des 3. Überleitungsgesetzes verpflichtet, Berlin finanziell - einschließlich einer ruhenden Hauptstadtfunktion - zu unterstützen bzw. lebensfähig zu erhalten. Dies war nicht nur ein Ersatz für den vertikalen Finanzausgleich nach Art. 106 GG. Diese Funktion hatte das 3. Überleitungsgesetzes nach seinem § 1 zwar auch, weil eine Einbeziehung in das 2. Überleitungsgesetz, das der Neuverteilung der finanziellen Lasten zwischen Bund und Ländern diente, damals
wegen des besonderen Status Berlins noch nicht möglich war. § 16 des 3. ÜberleitG bestimmte aber darüber hinaus, dass das Land Berlin einen Bundeszuschuss zur
Deckung seines Haushaltsfehlbedarfs erhalten sollte, um die durch die besondere
Lage Berlins bedingten Lasten auszugleichen.
Vgl. auch Görg, Die Überleitungsgesetze des Bundes, DÖV 1951, S. 625ff.
Die Ergänzungsabgabe "Notopfer Berlin" diente nach § 16 Abs. 3 des 3. ÜberlG zunächst der Deckung des Bundeszuschusses. Darüber hinaus wurden seit in Kraft
Treten des Gesetzes zur Förderung der Wirtschaft von Groß-Berlin (West) vom
7. März 1950 (BGBl. I S. 41) Steuererleichterungen für Berlin geschaffen.
Die Finanzhilfe zwischen Bund und Ländern hat zwar im allgemeinen keine Korrekturfunktion und ist kein Ersatz für richtige Aufteilung des Finanzaufkommens. Sie kann aber als gesetzliche Regelung oder Vereinbarung weitere Erstattungsansprüche ausschließen.
Vgl. VGH Kassel, Urteil vom 16. 05. 1986 - IX OE 53/82 -, NVwZ 1987, 822; Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1998, § 29 II Rdnr. 12, S. 441.
Hier ist davon auszugehen, dass die Berlinhilfe weitere Erstattungsansprüche ausschloss. Davon ist jedenfalls dann auszugehen, wenn wie hier unmittelbare verlorene Zuschüsse für ein bestimmtes Projekt (73 Mio. DM in den Jahren 1986 bis 1989) gewährt wurden. Das gilt aber auch für die sonstige Berlinhilfe. Der allgemeine Zuschuss der Berlinhilfe zur Deckung des Haushaltsfehlbedarfs wurde in den Jahren 1951 bis 1992 jeweils gesondert festgestellt. Die Kosten für Bauvorhaben gingen als Aufwendungen in den Haushalt ein und der Haushaltsfehlbedarf wurde zu rund 50 % vom Bund erstattet. Insgesamt leistete der Bund von 1952 bis 1994 neben den Steuervergünstigungen 248,5 Milliarden DM an direkter Berlinhilfe. Er hielt damit Berlin lebensfähig und glich gerade auch die Kosten von Maßnahmen aus, die wie hier auf den Vorbehaltsrechten der Alliierten und den Besatzungsanordnungen beruhten. Die Berlinhilfe wurde nach Anl. I Kap. IV Sachgebiet I Nr. 2 EV auch nach dem Beitritt noch eine gewisse Zeit lang weitergewährt.
Vgl. Denkschrift zum Einigungsvertrag , BT-Drucks. 11/7817 S. 102; Fiedler, Die Regelung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen im Einigungsvertrag, DVBl. 1990, S. 1263(1269).
Mit der Berlinhilfe hat der Bund seine Verpflichtungen nach Art 120 GG erfüllt, ohne dass es darauf ankommt, dass die Ausgaben in voller Höhe durch die Berlinhilfe gedeckt sind. Denn auch bei der Regelung der Kriegsfolgen steht dem Gesetzgeber ebenso wie im Einigungsvertrag ein weiter Ermessensspielraum zu. Nach einem Staatsbankrott am Ende eines Krieges ist nur ein Lastenausgleich unter Beachtung des Gleichheitsgebotes möglich und keine umfassende Erstattung aller Schäden oder Aufwendungen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Januar 1976 - 1 BvR 631/69 -, NJW 1976, 1491f.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Ausgleich zwischen öffentlichen Haushalten nicht in allen Einzelheiten gerecht sein muss, sondern zur Vermeidung größeren Verwaltungsaufwandes auch in gröberer Weise geregelt sein darf.
Vgl. BVerwG, Urt. vom 11. Dezember 1981 - 4 C 97.79 -, Buchholz 407.2 EKrG Nr. 8.
e) Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Aufwendungsersatz aus einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung mit oder ohne Auftrag in entsprechender Anwendung der §§ 677, 683, 670 BGB.
Die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über eine Geschäftsführung ohne Auftrag (§ 677 ff. BGB) sind im öffentlichen Recht entweder analog oder als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens anzuwenden.
Vgl. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht , 5. Aufl. 1998, S. 425.
Wenn eine Behörde eine Angelegenheit erledigt, die - wie sie weiß - zum Aufgabenbereich einer anderen Behörde gehört, tätigt sie ein objektiv fremdes Geschäft und handelt als Geschäftsführerin ohne Auftrag. Mit den Investitionen für den Ausbau des Bahnhofs hat der Kläger aber kein fremdes, sondern auch ein eigenes Geschäft ausgeführt, da er die Maßnahme veranlasst hat. Er war außerdem nicht ohne Auftrag tätig, sondern handelte, soweit er ein fremdes Geschäft betrieb, auf Grund der Zustimmung der Reichsbahn in deren Auftrag. Da der Vertrag zwischen den Beteiligten - wie oben ausgeführt - auch eine Kostenvereinbarung enthielt, scheidet ein Anspruch auf Aufwendungserstattung aus Geschäftsführung mit oder ohne Auftrag aus.
f) Auch ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch scheidet aus. Denn die Leistungen sind hier nicht ohne Rechtsgrund erbracht, sondern beruhten auf einer gültigen Vereinbarung. Eine Wertsteigerung des Reichsbahnvermögens durch diese Investition hatte hierin ihre Rechtsgrundlage.
Vgl. BVerwG , Urt. vom 16. Dezember 1999 - 3 A 2.99 -, VRS 99, 298 und vom 30. November 1995 - 7 C 56/93 -, BVerwGE 100, S. 56.
Da der Anspruch insoweit schon dem Grunde nach nicht besteht, kommt es auf die Frage, ob die Aufwendungen angemessen und notwendig waren und ob die Beteiligung der als Nahverkehrsmittel vom Kläger zu finanzierenden S-Bahn angemessen berücksichtigt wurde, nicht an.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4, 8 DBGrG umfasst, unabhängig davon, ob die pauschale Überleitung den Anforderungen, die § 4 Abs. 2 Ziff. 5 DBGrG
§§ 677, 683, 670 BGB
§ 2 BEZNG
§ 21 BEZNG
§ 20 BEZNG
§ 157 BGB
§ 116 BGB
§ 133 BGB
§ 60 VwVfG
§ 249 Abs. 1 Satz 1 HGB
§ 50 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Nr. 5 VwGO
§ 52 Nr. 1 VwGO
§ 20 Abs. 1 BEZNG
§ 8 Abs. 1 KrG
§ 5 Abs. 2 KrG
§ 16 des 3. ÜberleitG
§ 16 Abs. 3 des 3. ÜberlG
§ 677 ff. BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 1 ENeuOG
Art. 2 ENeuOG
Art. 123 Abs. 1 GG
Art. 26 EV
Art. 120 GG
Art. 106 GG
Art 120 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1997, 1022
NVwZ 1993, 588
BVerfGE 36, 1
VRS 99, 298
NJW 1991, 1597, 1600
NVwZ 1996, 781
NVwZ 1987, 822
NJW 1976, 1491
11 K 3778/01
3 A 1.02
11 K 389/03
23 A 949/89
2 BvF 1/73
11 K 6511/03 K
11 K 6514/03
11 K 6544/03
11 K 6534/03
11 K 6536/03
3 A 2.99
11 A 5503/99
1 BvR 1170/90
1 BvR 1452/90
IX OE 53/82
1 BvR 631/69
4 C 97.79
7 C 56/93