Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-08-26, Aktenzeichen 20 D 87/96.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:0826.20D87.96AK.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit es den Kläger zu 1) betrifft.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger zu 2) trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen mit Ausnahme der Hälfte der Kosten, die im Ursprungsverfahren 20 D 86/96.AK bis zur Rücknahme der Klage durch den Kläger zu 1) entstanden sind und die der Kläger zu 1) trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer und Bewohner von Wohngrundstücken in der Umgebung des Verkehrslandeplatzes Mönchengladbach.
Der Verkehrslandeplatz wird von der Beigeladenen betrieben. Er geht zurück auf einen 1956 genehmigten Landeplatz für Segelflugzeuge und Motorflugzeuge bis zu einem Höchstabfluggewicht von 2.000 kg. Unter dem 24. Oktober 1968 genehmigte die Beklagte, damals bezeichnet als Regierungspräsident E. , die Änderung des Landeplatzes als "Verkehrslandeplatz Mönchengladbach". Gleichzeitig bestimmte sie einen beschränkten Bauschutzbereich mit einem Umkreis von 1,5 km Halbmesser um den Flugplatzbezugspunkt. Genehmigt ist eine von Nordwesten nach Südosten gerichtete Start- und Landebahn (130o/310o) mit 1.200 m Länge und 30 m Breite sowie mit einer Tragfähigkeit von LCN 25. Zugelassen ist der Flugplatz für die Benutzung u.a. durch Motorflugzeuge, Drehflügler und selbststartende Motorsegler. In Nr. IV.2. der Genehmigung hieß es:
"Der Flugbetrieb darf nur während der Tagesstunden und nur unter Sichtflugwetterbedingungen (VFR) durchgeführt werden."
Den Plan für den entsprechenden Ausbau des Landeplatzes stellte die Beklagte mit Beschluß vom 30. September 1969 fest. Die Start- und Landebahn wurde anschließend in den genehmigten Abmessungen erstellt. Nach der Luftverkehrskonzeption des Landes zählt der Flugplatz inzwischen zu den fünf regionalen Verkehrsflughäfen und Verkehrslandeplätzen in Nordrhein- Westfalen; er dient hiernach der Entlastung des Verkehrsflughafens Düsseldorf im Bereich des Geschäftsreise- und des Regionalluftverkehrs.
Das Grundstück des Klägers zu 2) liegt im Ortsteil O. der Stadt Mönchengladbach etwa 800 m westlich der Landeschwelle 13 der Start- und Landebahn, etwa 500 m südwestlich der Anfluggrundlinie. Zwischen dem Grundstück und dem Verkehrslandeplatz verläuft die Bundesautobahn A 44.
Die Beigeladene beantragte unter dem 26. Oktober 1989, die Betriebsgenehmigung durch Streichung der in Nr. IV.2. enthaltenen Formulierung "und nur unter Sichtflugwetterbedingungen (VFR)" zu ändern. Der Charakter des Landeplatzes habe sich seit der Erteilung der Genehmigung im Jahre 1968 infolge der allgemeinen Entwicklungen im Luftverkehr und der Entlastungsfunktion für den Flughafen Düsseldorf vollständig verändert. Künftig solle der Flugplatz verstärkt Allgemeine Luftfahrt und Regionalluftverkehr vom Flughafen Düsseldorf übernehmen. Hierfür seien Instrumentenflugverfahren und eine Kontrollzone unerläßlich. Ende März/Anfang April 1994 legte die Beigeladene zu diesem Antrag zeichnerische und gutachterliche Unterlagen sowie eine ausführliche Erläuterung vor. Die Nachfragesituation im Luftverkehr und die am Flughafen E. einzuhaltenden Bewegungsbeschränkungen erforderten eine Nutzung des Flugplatzes als Regionalflugplatz für den mittleren Niederrhein. Die pünktliche und weitgehend wetterunabhängige Durchführung des Regionalluftverkehrs und des qualifizierten Geschäftsreiseverkehrs könne nur durch die Abwicklung des Flugbetriebes nach Instrumentenflugregeln (IFR) gewährleistet werden. Mittelfristig sei zu erwarten, daß von den am Flughafen Düsseldorf abgewickelten etwa 20.000 Bewegungen im Regionalluftverkehr etwa die Hälfte zum Verkehrslandeplatz Mönchengladbach verlagert werde.
Zu den vorgelegten Unterlagen gehören u.a. Fluglärmtechnische Gutachten, die von Dr. X. unter dem 20. Dezember 1990 für den Ist-Flugbetrieb und unter dem 18. Februar 1993 für den Prognose-Flugbetrieb erstellt worden sind. Hiernach beläuft sich der äquivalente Dauerschallpegel für den Einzelpunkt "O. Nord" auf 61,1 dB(A) in der gegebenen Situation sowie auf 62,1 dB(A) in der Prognosesituation.
Die Antragsunterlagen lagen nach vorheriger öffentlicher Bekanntmachung vom 25. April bis 25. Mai 1994 bei den umliegenden Gemeinden und Städten zur Einsicht aus. In der Bekanntmachung wurde auf die Möglichkeit hingewiesen, bis 4 Wochen nach dem Ende der Auslegung Anregungen und Bedenken vorzubringen. Außerdem gab die Beklagte den Trägern öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Kläger wandten sich gegen das Vorhaben.
Unter dem 8. Februar/13. März 1995 zeigte die Beigeladene an, sie beabsichtige, von März bis August 1995 Bauarbeiten an der Start- und Landebahn vorzunehmen. Geplant seien die Verlegung einer Kabelleerrohrtrasse von der Energiezentrale bis in den Bereich Waldhütte, die Oberflächensanierung der Start- und Landebahn einschließlich der Stabilisierung der Schultern, die Erneuerung der Randbefeuerung, der Schwellen- und Anflugbefeuerung und die Befestigung von Sicherheitsflächen mit den Abmessungen 120 m x 30 m vor den beiden Schwellen. Der Flugbetrieb solle während der Baumaßnahme auf dem Rollweg A aufrechterhalten werden.
Der Kläger zu 2) machte geltend, er werde seit Jahren erheblich durch Lärm und Abgase an- und abfliegender Flugzeuge belästigt. Der Verkehrslandeplatz solle unter dem Deckmantel von Sanierungsarbeiten umfangreich erweitert werden. Die Maßnahmen wirkten sich direkt kapazitäts- und intensitätserhöhend aus.
Mit Bescheid vom 3. April 1995 stellte die Beklagte unter Beifügung von Nebenbestimmungen fest, daß es für die angezeigten Baumaßnahmen eines Planfeststellungs-, Plangenehmigungs- oder Genehmigungsänderungsverfahrens nicht bedürfe. Es handele sich um Änderungen von unwesentlicher Bedeutung. Gründe, die dennoch für die Durchführung dieser Verfahren sprechen könnten, seien nicht ersichtlich. Durch die Maßnahmen werde nicht die Möglichkeit eröffnet, die Start- und Landebahn für einen Flugbetrieb mit stärkeren Auswirkungen für die Anwohner zu nutzen, als sie bislang von der Genehmigung umfaßt seien. Die bisherige Begrenzung der Tragfähigkeit bleibe bestehen. Die Drainage des Platzes müsse erneuert, die Schultern müßten erneut durch Verdichtung befestigt werden. Die Sicherheitsflächen seien ausschließlich für Notfälle bestimmt. Das werde an ihrer Ausstattung mit Überflurbefeuerung deutlich; es bleibe bei der genehmigten Bahnlänge. Kapazitätserhöhende Wirkung besäßen die Maßnahmen nicht. Die vorhandene Befeuerung werde lediglich durch eine dem Stand der Technik entsprechende Befeuerung ersetzt.
Der Kläger zu 2) legte hiergegen Widerspruch ein.
Mit Genehmigungsbescheid vom 7. Juli 1995 faßte die Beklagte Nr. IV.2. der Genehmigung vom 24. Oktober 1968 dahingehend neu, daß der Flugbetrieb nur während der Tagesstunden durchgeführt werden darf. Die beigefügten Nebenbestimmungen betreffen u.a. die Einholung eines Fluglärmgutachtens in Abhängigkeit von der Entwicklung der Flugbewegungen (II.9.).
Mit dem auch hiergegen eingelegten Widerspruch nahm der Kläger zu 2) umfangreich zur Sach- und Rechtslage Stellung. Er werde unerträglich von Lärm und Abgasen betroffen. Außerdem suchte er um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (20 B 2043/95.AK) nach.
Die Widersprüche des Klägers zu 2) wies die Beklagte mit Bescheiden vom 10. April 1996, zugestellt am 15. April 1996, zurück. Hinsichtlich des Bescheides vom 7. Juli 1995 sei das Grundstück des Klägers zu 2) zu dessen Gunsten bei der Würdigung des Fluglärms als Teil eines Wohngebietes berücksichtigt worden. Hinsichtlich des Bescheides vom 3. April 1995 sei der Kläger zu 2) nicht widerspruchsbefugt; jedenfalls werde er durch den Bescheid nicht in seinen Rechten verletzt.
Am 10./13. Mai 1996 haben die Kläger gegen den Bescheid vom 7. Juli 1995 Klage erhoben, die zunächst unter dem Aktenzeichen 20 D 86/96.AK geführt worden ist. Der Kläger zu 1) hat seine Klage mit Schriftsatz vom 6. August 1999 zurückgenommen. Der Kläger zu 2) hat am 15. Mai 1996 Klage auch gegen den Bescheid vom 3. April 1995 erhoben. Der Senat hat die beiden Verfahren miteinander zum Aktenzeichen 20 D 87/96.AK verbunden.
Zur Begründung der Klage nimmt der Kläger zu 2) Bezug auf seine Ausführungen im Verfahren 20 B 2043/95.AK. Ergänzend und vertiefend trägt er vor, er werde von dem verstärkten Luftverkehr in seinem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit sowie seinem Eigentumsrecht verletzt und habe einen Anspruch auf umfassende gerichtliche Überprüfung des angefochtenen Bescheides. Infolge der "Salamitaktik" zum Ausbau des Flugplatzes seien trotz zielgerichteter Verwirklichung eines einheitlichen Ausbauplans die vorgeschriebenen Verfahrensregelungen nicht beachtet worden, und zwar weder in den vorgelagerten Verfahrensabschnitten noch in den eigentlichen Anlagenzulassungsverfahren. Die Aufteilung des Gesamtvorhabens, das in der Umsetzung des Generalausbauplans und der als Vorgabe verstandenen Luftverkehrskonzeption bestehe, auf mehrere behördliche Verfahren sei sachwidrig und rechtsmißbräuchlich. Sie diene der Vermeidung der notwendigen Gesamtschau und der Verkürzung des Rechtsschutzes. Die prozessuale Situation der Drittbetroffenen werde gezielt ausgenutzt. Die Beklagte nehme einseitig Partei für die Beigeladene und sei befangen. Der Verkehrslandeplatz werde durch die Maßnahmen wesentlich geändert. Deshalb hätte ein Planfeststellungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung und Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden müssen. Im Planfeststellungsverfahren hätte für ihn - den Kläger zu 2) - die Möglichkeit bestanden, seine Rechte sachgerecht in das Verfahren einzubringen. Der Verfahrensrechtsschutz, den insbesondere auch die Umweltverträglichkeitsprüfung biete, sei vorsätzlich rechtsmißbräuchlich unterlaufen worden. Im Zusammenhang mit der im durchzuführenden Planfeststellungsverfahren und in der Umweltverträglichkeitsprüfung stattfindenden Aufklärung des Sachverhaltes hätte sich die fehlende Genehmigungsfähigkeit des Flugplatzes aufgedrängt. Die notwendige Abwägung des Gesamtausbaus des Flugplatzes sei vereitelt worden. Das Verkehrsaufkommen solle erhöht werden. Die Lärmereignisse erlangten eine neue Qualität. Gegenstand der "Sanierung" der Start- und Landebahn seien Maßnahmen, um größere Flugzeuge mit höheren Lärmemissionen verkehren zu lassen. Die Verlängerung und Verbreiterung der Start- und Landebahn würden vorbereitet. Die Bauausführung der "Sanierung" weiche von den genehmigten Plänen ab. Der Flugplatz stelle sich nach außen selbst als Verkehrsflughafen dar. Sowohl die Einzelmaßnahmen für sich als auch das Gesamtvorhaben wirkten sich kapazitätserhöhend aus. Das gelte auch wegen der Durchführung von Wartungs- und Reparaturleistungen. Ein ebenfalls kapazitätserhöhender Hangar für den Reparatur- und Wartungsdienst sowie Vorfeldflächen seien sogar durch die Bauordnungsbehörde genehmigt worden. Auch das sei rechtsmißbräuchlich; die Errichtung des Hangars und des Motorenteststandes seien aufgrund unmittelbar geltenden europäischen Rechts der Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegende Projekte. Letztlich solle der Flugplatz zum Verkehrsflughafen aufgestuft werden. Die Einführung des IFR-Betriebes sei lediglich eine Vorbereitung für die Verlängerung der Start- und Landebahn. Nur bei einer Verlängerung der Start- und Landebahn mache der IFR-Betrieb Sinn. Vorläufiges Zwischenziel des Ausbaus des Flugplatzes sei die Verlängerung der Start- und Landebahn zunächst auf 1.799 m und sodann auf ca. 2.400 m. Diese Verlängerung sei schon in den Entwurf des neuen Gebietsentwicklungsplanes eingeflossen. Es sei zu erwarten, daß die Verlängerung der Start- und Landebahn als "unwesentliche" Änderung genehmigt werde. Die vorhandene Länge der Start- und Landebahn reiche ohne Beschränkungen nur für die kleinen im Regionalflugverkehr eingesetzten Flugzeugmuster aus. Aufgrund der neuen europäischen Betriebsvorschriften und der hierin gestellten Anforderungen an die Länge von Start- und Landebahnen genüge die Bahn selbst nicht den Erfordernissen des Verkehrs mit den gegenwärtig geflogenen Flugzeugmustern. Diese Vorschriften dienten seinem - des Klägers zu 2) - Sicherheitsinteresse. Die Betriebsgenehmigung müsse deshalb insoweit angepaßt werden, um für ihn den in Europa üblichen Sicherheitsstandard zu gewährleisten. Art und Umfang des geplanten Flugverkehrs nach Instrumentenflugregeln entsprächen den Bedingungen für die Einstufung des Flugplatzes als Verkehrsflughafen; daher sei ein entsprechendes Genehmigungsverfahren notwendig. Ohne die hierauf bezogenen Antragsunterlagen könnten die Veränderungen nicht verläßlich beurteilt werden. Die vorgelegten Gutachten seien unzulänglich. Die zugrunde gelegten Daten seien nicht verifizierbar; die Unterlagen für das Datenerfassungssystem seien nicht ausgelegt worden. Die Ausgangsdaten für die Fluglärmtechnischen Gutachten seien nicht sachgerecht und würden der tatsächlichen Lärmsituation nicht gerecht. Der Prognosezeitraum sei zu kurz. Zugrunde zu legen sei die Maximalkapazität des Flugplatzes. Es fehle an genauen Angaben zum Flugverkehr mit Strahlflugzeugen. Der von den am Flughafen E. verkehrenden Flugzeugen erzeugte Lärm, der auf die Anwohner des Flugplatzes ebenfalls einwirke, sei nicht erfaßt worden. Der ermittelte Dauerschallpegel sei nicht problemgerecht; der Beurteilungspegel Lr hätte errechnet, die Spitzenschallpegel hätten berücksichtigt werden müssen. Das Flugmedizinische Gutachten sei in mehrfacher Hinsicht wissenschaftlich nicht haltbar. Bei dem Gutachten zur Flugsicherheit handele es sich um ein unwissenschaftliches Gefälligkeitsgutachten. Deutlich werde hierbei, daß es nicht um die absolute Sicherheit der kreuzenden Flugverkehre zum Flughafen E. bzw. zum Flugplatz Mönchengladbach gehe. Eine Zunahme des Fluglärms sei aus gesundheitlichen Gründen nicht zu verantworten und unzumutbar. Schon die gegenwärtigen Belastungen beeinträchtigten die Gesundheit erheblich. Die zusätzliche Freisetzung von Luftschadstoffen sei im Hinblick auf die Gesundheit der Anwohner des Flugplatzes und das Weltklima nicht vertretbar. Die Planrechtfertigung für den Ausbau des Flugplatzes zum Regionalflughafen sei nicht gegeben. Das Angebot von zusätzlichem Flugverkehr am Flugplatz Mönchengladbach sei nicht vernünftigerweise geboten. Dies zeige sich daran, daß der Flugplatz keine nennenswerte Verkehrsleistung im Bereich des Geschäftsreiseverkehrs erbringe. Die Anzahl der Flugbewegungen im gewerblichen Linienverkehr stagniere bzw. gehe zurück. Ein Betrieb des Flugplatzes als Flughafen sei wirtschaftlich unsinnig; die Geschäftsergebnisse der Beigeladenen seien negativ. Einen Bedarf für einen Flughafen in Mönchengladbach gebe es nicht. Die Schulflugbewegungen hätten in den letzten Jahren stark zugenommen und belasteten ihn - den Kläger zu 2) - besonders. Der Schulflugverkehr sei daher nach den Vorgaben der Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung zu beschränken. Zusätzliche Einschränkungen seien für propellergetriebene Flugzeuge und Motorsegler zu verfügen, die erhöhten Schallschutzanforderungen entsprächen. Der Fluglärm gehe insoweit auf die Ausübung von Luftsport zurück und sei als Sport- und Freizeitlärm zu behandeln.
Der Kläger zu 2) beantragt,
1. den Bescheid der Beklagten vom 3. April 1995 und die Genehmigung der Beklagten vom 7. Juli 1995 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 10. April 1996 aufzuheben,
2. die Beklagte zu verpflichten, Planfeststellungsverfahren zu den Genehmigungstatbeständen der Genehmigungen vom 3. April und 7. Juli 1995 durchzuführen,
3. die Beklagte zu verpflichten, den Betrieb auf dem streitgegenständlichen Landeplatz solange und in dem Umfang zu untersagen, als entsprechende Planfeststellungsverfahren noch nicht durchgeführt sind,
hilfsweise,
1. die Beklagte zu verpflichten, der Beigeladenen die Standards und Sicherheitszuschläge für Fluggeräte bei Starts und Landungen gemäß § 1 der Betriebsordnung für Luftfahrtgeräte in der Fassung vom 3. September 1998 im Rahmen der streitgegenständlichen Betriebsgenehmigung vorzugeben,
2. die Beklagte zu verpflichten, die in § 1 Abs. 1 der Landeplatz- Lärmschutz-Verordnung vom 5. Januar 1999 festgelegten zeitlichen Einschränkungen (Ruhezeiten) a) montags bis freitags vor 7.00 Uhr, zwischen 13.00 und 15.00 Uhr Ortszeit und nach Sonnenuntergang, b) samstags, sonntags und an Feiertagen vor 9.00 Uhr und nach 13.00 Uhr Ortszeit gegenüber der Beigeladenen durch Auflagen sicherzustellen,
3. die Beklagte zu verpflichten, zusätzliche Einschränkungen für propellergetriebene Flugzeuge und Motorsegler an dem streitgegenständlichen Landeplatz gemäß § 2 Abs. 1 der Landeplatz- Lärmschutz-Verordnung vom 5. Januar 1999 einzuführen, insbesondere die zeitlichen Einschränkungen nach § 1 Abs. 1 Ziff. 1 und 2 dergestalt auszudehnen, daß Freizeit- einschließlich Schulflugbetrieb auch mit Luftfahrzeugen beschränkt ist, für die ein Lärmzeugnis erteilt worden ist, aus dem die Einhaltung der Lärmgrenzwerte nach Anlage 2 der Verordnung ersichtlich ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt Bezug auf die angefochtenen Bescheide und schildert ergänzend die Entwicklung des Flugverkehrs am Verkehrslandeplatz seit der Aufnahme des IFR-Betriebes Ende März 1996. Dem Kläger zu 2) komme der starke Rückgang der Anzahl der Platzrundenflüge zugute. Ein besonderes Kollisionsrisiko bestehe nicht. Die Flugzeuge würden in den Kreuzungsbereichen je nach Verkehrslage und Erfordernis horizontal und vertikal so gestaffelt, daß der IFR-Betrieb am Verkehrslandeplatz sicher und störungsfrei abgewickelt werden könne. Die von der Beigeladenen zwischenzeitlich beantragte Änderung der Kennzahl für die Tragfähigkeit der Start- und Landebahn orientiere sich an deren vor der Sanierung tatsächlich vorhanden gewesenen Tragfähigkeit. Die Betriebsordnung für Luftfahrtgerät und die Landeplatz- Lärmschutz-Verordnung bedürften keiner Umsetzung.
Die Beigeladene beantragt,
Sie trägt vor, eine Verletzung von Rechten des Klägers zu 2) sei weder schlüssig dargetan worden noch zu erkennen. Die Einführung des IFR-Betriebes sei als reine Betriebsänderung nicht planfeststellungsbedürftig. Sie sei auch nicht mit einer unzumutbaren Lärmbelastung des Klägers zu 2) verbunden. Die Erhöhung des Fluglärms im Bereich des Grundstücks des Klägers zu 2) sei akustisch nicht wahrnehmbar und ordnungsgemäß abgewogen worden. Die Sanierung der Start- und Landebahn habe die Flugplatzanlage nicht wesentlich geändert. Sie habe auch den abgewickelten Luftverkehr nicht vergrößert und daher den Fluglärm nicht auf ein beachtliches Maß gesteigert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakten 20 D 86/96.AK und 20 B 2043/95.AK sowie der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist einzustellen, soweit es den Kläger zu 1) betrifft. Dieser hat die Klage zurückgenommen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die Klage des Klägers zu 2) hat keinen Erfolg.
Das auf Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 3. April 1995 zielende Begehren (Klageantrag zu 1) ist zulässig. Der Bescheid ist ein der Anfechtung zugänglicher Verwaltungsakt (§ 42 Abs. 1 VwGO). Die gegenüber der Beigeladenen getroffene Feststellung, daß es für die von ihr angezeigten Maßnahmen der "Sanierung" der Start- und Landebahn nach § 8 Abs. 3 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) nicht der Durchführung eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens und auch nicht der Durchführung eines Genehmigungsänderungsverfahrens nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG bedarf, stellt eine auf die Herbeiführung unmittelbarer Rechtswirkungen gerichtete Regelung (§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG -) dar. Die Beklagte hat durch diese Feststellung vor der Ausführung der angezeigten Maßnahmen verbindlich geklärt, daß über deren Zulassung luftverkehrsrechtlich nicht in einem der genannten Verfahren zu entscheiden sei. Das beinhaltet hinsichtlich eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens die in Ausübung von Ermessen ergehende Entscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG, hinsichtlich eines Genehmigungsänderungsverfahrens die gesetzesgebundene Entscheidung über die Entbehrlichkeit einer Änderung der Genehmigung. Eine solche Feststellung hat selbst die Regelungswirkung der Zulassung der Maßnahme.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar 1982 - 4 C 26.78 -, BVerwGE 64, 325 (zu § 17 Abs. 2 Satz 3 FStrG a.F.); Senatsbeschluß vom 18. August 1998 - 20 B 2500/97.AK -.
Gegenüber potentiell betroffenen Dritten wird mit der Feststellung zugleich über die Möglichkeit befunden, die in einem der erwähnten Verfahren etwa zustehenden Mitwirkungsrechte wahrzunehmen und gegen eine verfahrensabschließende Zulassungsentscheidung, soweit sie hierdurch beschwert sein können, mit Rechtsbehelfen vorzugehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1979 - 4 C 40.75 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11.
Der Kläger zu 2) ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Eine Verletzung seiner subjektiven Rechte ist nicht offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. Er ist als Eigentümer eines selbstgenutzten Wohnhauses in der näheren Umgebung des Flugplatzes flugbetrieblich verursachten Immissionen ausgesetzt, deren Zunahme seine subjektiven Rechte berühren kann. Gerade auch die im Zuge der "Sanierung" der Start- und Landebahn durchgeführten Maßnahmen sieht der Kläger zu 2) als wesentliche Faktoren für die Herbeiführung zusätzlichen bzw. andersartigen Fluglärms an. Die Möglichkeit immissionsmäßig beachtlicher und damit für die Rechte des Klägers zu 2) erheblicher Zusammenhänge zwischen den Maßnahmen und den Auswirkungen des Flugbetriebes auf den Kläger zu 2) kann entgegen der Auffassung der Beklagten nicht offensichtlich ausgeschlossen werden. Eine vertiefte Erörterung ist bei der Prüfung der Klagebefugnis nicht angezeigt.
Die Klage ist insofern nicht begründet. Der angefochtene Bescheid vom 3. April 1995 verletzt den Kläger zu 2) nicht in seinen Rechten; er kann daher nicht aufgehoben werden (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Anlage des Flugplatzes, eines Landeplatzes mit beschränktem Bauschutzbereich nach § 17 LuftVG, erfährt durch die angezeigten Maßnahmen Änderungen im Sinne der §§ 6 Abs. 4 Satz 2, 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG. Die Start- und Landebahn einschließlich der sie umgebenden Schutzstreifen (§ 12 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 LuftVG) wird jedenfalls durch die Befestigung der Sicherheitsflächen vor den Bahnköpfen in einen neuen, bislang nicht vorhandenen baulichen Zustand versetzt. Die Sicherheitsflächen sind bautechnisch in der Art von Verlängerungen der Start- und Landebahn ausgestaltet; ihre Benutzbarkeit zu Start- und Landezwecken wird unter baulichen Gesichtspunkten allein durch die auf ihr angebrachte Überflurbefeuerung verhindert. Es kann auf sich beruhen, ob die Befestigung der Bahnschultern, das Aufbringen der neuen bituminösen Deckschicht, durch die der Aufbau der Start- und Landebahn gegenüber der vorherigen Beschaffenheit der Bahn verstärkt worden ist, und die Arbeiten an der Befeuerungsanlage demgegenüber als Maßnahmen zur bloßen Erhaltung oder Modernisierung des seit langem gegebenen - und durch die Genehmigung vom 24. Oktober 1968 sowie den Planfeststellungsbeschluß vom 30. September 1969 gedeckten - Zustandes des Flugplatzes betrachtet werden können, die schon im Ansatz nicht planfeststellungsbedürftig sind. Desgleichen kann dahingestellt bleiben, ob die Änderungen von unwesentlicher Bedeutung sind, ob insbesondere durch die geänderte Anlage unmittelbar Rechte anderer nicht beeinflußt werden (§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LuftVG). Die Beurteilung von Änderungen als "wesentlich" verlangt eine umfassende Würdigung aller Umstände des Einzelfalles. Die Beklagte hat ihre den angefochtenen Bescheid tragende Auffassung, bei der "Sanierung" handele es sich allenfalls um unwesentliche Änderungen der Flugplatzanlage, im Widerspruchsbescheid unter Bezugnahme auf den in einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren zu diesem Bescheid ergangenen und dem Widerspruchsbescheid beigefügten Senatsbeschluß
vom 1. Juni 1995 - 20 B 1266/95.AK -
ergänzend begründet. Der Senat hat im vorgenannten Beschluß nach summarischer Prüfung des Sachverhalts anhand der Auswirkungen der von der Beigeladenen angezeigten Maßnahmen deren abwägungserhebliche Relevanz im Verhältnis zu der schon planfestgestellten und genehmigten Situation des Flugplatzes als nicht gegeben erachtet. Der Kläger zu 2) hält demgegenüber an seinem entgegengesetzten Standpunkt fest. Er sieht in den Maßnahmen die Schaffung erweiterter Möglichkeiten der betrieblichen Nutzung der Anlage. Außerdem ist er der Auffassung, die Beeinflussung der Rechte anderer - einschließlich seiner eigenen - sei über den Gegenstand der Bauanzeige vom 8. Februar/ 13. März 1995 hinausgreifend unter Einbeziehung weiterer von der Beigeladenen geplanter und durchgeführter Änderungen zu beurteilen, weil die einzelnen Maßnahmen sich inhaltlich aufeinander bezögen und einander ergänzten; die Maßnahmen seien bereits für sich genommen wesentlich, steigerten aber darüber hinaus wegen ihres Zusammenwirkens die Kapazität des Flugplatzes. In tatsächlicher Hinsicht mag man zu der Annahme gelangen können, daß die "Sanierung" einer von mehreren bloßen Teilakten eines größeren Gesamtvorhabens war. Immerhin hat die Beigeladene vor der Aufnahme des Regionalluftverkehrs zum Sommerflugplan 1996 bzw. begleitend zu ihr eine Anzahl von Maßnahmen in engem zeitlichen und inhaltlichen Zusammenhang durchgeführt, die verfahrensmäßig jeweils eigenständig behandelt worden sind. Bei realitätsnaher Betrachtung ist die "Sanierung" der Start- und Landebahn eines der auf ein einheitliches Ziel bezogenen Elemente zur Herbeiführung und Sicherung der Nutzbarkeit des Flugplatzes für den Regionalluftverkehr. Ein "zufälliges" Zusammentreffen ist um so weniger anzunehmen, als der technische Aufwand für die "Sanierung" wirtschaftlich mit beträchtlichen Investitionen einhergegangen ist, deren ökonomischer Sinn angesichts zuvor sinkender Flugbewegungszahlen schwerlich in der Aufrechterhaltung der vorherigen Betriebssituation gesehen werden kann. Nicht zu verkennen ist ferner, daß sich die einzelnen baulichen und betrieblichen Schritte der Beigeladenen in ihrer Summe zu einem einheitlichen Bild zusammenfügen, das in der dem Flugplatz in der Luftverkehrskonzeption des Landes zugedachten Funktion angelegt ist. Dem braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden. Denn es kann zugunsten des Klägers zu 2) unterstellt werden, daß die Maßnahmen, die Gegenstand des Bescheides vom 3. April 1995 sind, nennenswerte Auswirkungen auf das vorhandene Abwägungsgeflecht entfalten,
vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1990 - 4 C 30.87 -, NVwZ 1991, 66; Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 -, Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 1,
und damit als "wesentlich" zu charakterisieren sind. Der Bescheid verletzt selbst dann, wenn er sich auf Änderungen mit nicht unwesentlicher Bedeutung (§ 8 Abs. 3 LuftVG) und/oder wesentliche Änderungen (§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG) beziehen und folglich objektiv rechtswidrig sein sollte, jedenfalls nicht die subjektiven Rechte des Klägers zu 2).
Aus dem Unterbleiben eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens als solchem kann das geltend gemachte Aufhebungsbegehren nicht hergeleitet werden. Allein die Wahl einer falschen Verfahrensart vermittelt dem Kläger zu 2) kein Abwehrrecht gegen den angefochtenen Bescheid.
Dem Erfordernis, nach § 8 Abs. 1 und 2 LuftVG ein Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren durchzuführen, kommt keine (dritt-)schützende Wirkung zu; es hat keine Schutzfunktion zugunsten der materiellen Rechte potentiell Betroffener. Verfahrensrechtsschutz des Inhalts, daß gerichtlich die Aufhebung einer behördlichen Sachentscheidung ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache allein wegen eines Verfahrensmangels durchgesetzt werden kann, bietet die Rechtsordnung allenfalls vereinzelt. Er ist daher, vom Atomrecht abgesehen, weder im Fachplanungsrecht noch im sonstigen Zulassungsrecht anerkannt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 - 4 C 5.95 -, BVerwGE 100, 238.
Das gilt auch im Hinblick auf das luftverkehrsrechtliche Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren,
vgl. BVerwG, Beschluß vom 14. März 1996 - 4 B 124.95 -; OVG NRW, Urteil vom 2. Februar 1995 - 20 A 3485/91 -,
sowie das isolierte luftverkehrsrechtliche Genehmigungsverfahren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 - 11 C 1.97 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 27; Beschluß vom 5. April 1989 - 4 B 25.89 -.
Das Luftverkehrsrecht enthält eine Besonderheit lediglich dahingehend, daß Gemeinden im Genehmigungsverfahren ein formelles Beteiligungsrecht zusteht, das ihnen in spezifischer Weise und unabhängig vom materiellen Recht eine eigene, selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition einräumt. Dieses Beteiligungsrecht geht zurück auf die Planungshoheit der Gemeinden und ihre spezifische Betroffenheit in einem derartigen luftverkehrsrechtlichen Verfahren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 1987 - 4 C 39.84 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 17; Urteil vom 14. Februar 1969 - 4 C 82.66 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 2.
Dementsprechend dient das Beteiligungsrecht allein der Sicherung der gemeindlichen Belange, nicht hingegen den Interessen anderer von einem luftverkehrsrechtlichen Vorhaben Betroffener. Den sonstigen Betroffenen vermittelt das luftverkehrsrechtliche Verfahrensrecht keinen "isolierten" Anspruch auf Einhaltung der Verfahrensvorschriften.
Außerdem ist das gemeindliche Beteiligungsrecht auf Information und Anhörung beschränkt; es gewährleistet nicht die Durchsetzung materiell-rechtlicher Rechtspositionen. Der Kläger zu 2) beruft sich auf den behaupteten Verfahrensmangel jedoch, um seinen materiellen Schutzansprüchen gegenüber Immissionen Geltung zu verschaffen; eine bloße Beteiligung am Entscheidungsprozeß der Beklagten im Wege der Unterrichtung und der Eröffnung der Möglichkeit zur Stellungnahme fordert er dagegen nicht ein.
Die Kritik des Klägers zu 2), eine in einem objektiv falschen Verfahren ergehende Zulassungsentscheidung sei "verfahrensrechtlich verformt", was auf die Anfechtungsklage Drittbetroffener hin zu Rechtsfolgen für den Bestand der Entscheidung führen müsse, überzeugt nicht. Der Begriff der "verfahrensrechtlichen Verformung" umschreibt die aus der Verletzung von Verfahrensvorschriften folgende objektive Rechtswidrigkeit; für die weitere Frage eines Drittschutzes besagt er nichts. Ein korrektes Verwaltungsverfahren ist kein Selbstzweck. Im Grundsatz soll die Einhaltung der Verfahrensvorschriften nicht unabhängig davon erzwungen werden können, ob der betreffende Kläger in seinen Rechten verletzt ist oder nicht. Die vom Kläger zu 2) herangezogene Rechtsprechung zum "Rechtsschutz durch Verfahren" geht zurück auf die Annahme, anderenfalls sei die Verwirklichung materieller Abwehrrechte im Luftverkehrsrecht durchgreifend erschwert.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. Juli 1997 - 7 C 11843/93 -; Beschluß vom 28. Mai 1993 - 7 B 11228/93 -, NVwZ-RR 1994, 194.
Diese Einschätzung teilt der Senat in Übereinstimmung mit dem Bundesverwaltungsgericht nicht. Die rechtliche Beurteilung hat davon auszugehen, daß die Betroffenen bei einer Verletzung von Verfahrensvorschriften das an subjektiven Rechten durchsetzen können, was ihnen bei verfahrensrechtlich objektiv ordnungsgemäßem Vorgehen möglich gewesen wäre.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Oktober 1990 - 7 C 55 und 56.89 -, NVwZ 1991, 369; Urteil vom 22. Februar 1980 - 4 C 24.77 -, NJW 1981, 239; Urteil vom 14. Dezember 1973 - 4 C 50.71 -, BVerwGE 44, 235.
Es ist deshalb nicht zweifelhaft, daß ein Betroffener durch eine verfahrensfehlerhafte luftverkehrsrechtliche Zulassungsentscheidung nicht schlechter gestellt sein darf, als er stehen würde, wenn die Zulassung verfahrensrechtlich ordnungsgemäß ausgesprochen worden wäre. Deswegen ist anerkannt, daß sogar aus dem gemeindlichen Beteiligungsrecht im luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren hinsichtlich der Zulassung von Luftverkehr kein Anspruch auf Durchführung des "richtigen" Verfahrens erwächst; das Beteiligungsrecht kann auch außerhalb eines eigentlich objektiv gebotenen Verfahrens erfüllt werden.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. September 1993 - 4 B 68.93 -, Buchholz 442.40 § 25 LuftVG Nr. 1.
Die Überlegung, die Anerkennung einer wehrfähigen, auf das "richtige" Verfahren bezogenen subjektiven Rechtsposition sei Voraussetzung für die notwendige Sanktionierung behördlicher Verfahrensverstöße, wird der ausschließlich individualrechtlichen Ausrichtung des gerichtlichen Rechtsschutzes, der Abwehr der Beeinträchtigung subjektiver Rechte (§§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO), nicht gerecht. Die gerichtlich allein zu bewirkende Sicherung des Schutzes individueller Rechte des jeweiligen Klägers setzt notwendig der Reichweite der gerichtlichen Kontrolle verwaltungsbehördlicher Rechtsanwendung Grenzen. Die "Klagbarkeit" des Verfahrensrechts auszudehnen, um die Effektivität der gerichtlichen Mechanismen zu steigern, ist eine Forderung rechtspolitischer Natur. Durch die Beachtung der der Rechtsprechung gezogenen Grenzen wird die verwaltungsgerichtliche Rechtsgewährleistung nicht, wie es der Kläger zu 2) ausdrückt, "auf Null gesetzt"; im Gegenteil werden individuelle Rechte in vollem Umfang geschützt.
Durch den Erlaß der angefochtenen Entscheidung anstelle der Durchführung des vom Kläger zu 2) verlangten Planfeststellungsverfahrens sind Rechte des Klägers zu 2) weder übergangen noch in sonstiger Hinsicht geschmälert worden. Auch die gerichtliche Durchsetzung der individuellen Rechte ist nicht beeinträchtigt.
Das gilt vor allem im Hinblick auf das Unterbleiben einer in einem Planfeststellungsverfahren gegebenenfalls vorzunehmenden Umweltverträglichkeitsprüfung. Diese Prüfung zählt - wie die Wahl der Verfahrensart - zu den verfahrensrechtlichen Anforderungen, deren Nichteinhaltung nur dann zur Aufhebung einer Planungsentscheidung führt, wenn sich der formelle Mangel auf die Entscheidung in der Sache ausgewirkt haben kann. Das trifft zu, wenn nach den Umständen des Einzelfalles die konkrete Möglichkeit besteht, daß die Planungsbehörde ohne den Verfahrensfehler anders, materiell- rechtliche Rechtspositionen des jeweiligen Klägers begünstigend, entschieden hätte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1999 - 11 A 50.97 -; Urteil vom 25. Januar 1996 - 4 C 5.95 -, a.a.O.; Beschluß vom 30. August 1995 - 4 B 185.95 -, NVwZ-RR 1996, 253.
Anhaltspunkte in dieser Richtung sind dem Vorbringen der Beteiligten nicht zu entnehmen. Sie sind auch sonst nicht ersichtlich, zumal sich die zuständige Landschaftsbehörde mit den durch die Maßnahmen betroffenen landschaftsrechtlichen Belangen befaßt hat. Der Genehmigung vom 7. Juli 1995 hat die Beklagte sogar ein Verfahren der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung vorgeschaltet. Der Kläger zu 2) hat seine Behauptung, im Zuge der Umweltverträglichkeitsprüfung - wie auch des Planfeststellungsverfahrens im übrigen - werde sich wegen der dort stattfindenden eingehenden Aufklärung des Sachverhaltes die mangelnde Zulassungsfähigkeit des Vorhabens ergeben, nicht anhand konkreter tatsächlicher oder rechtlicher Gesichtspunkte substantiiert, geschweige denn anhand greifbarer Tatsachen erläutert, wie sich eine Umweltverträglichkeitsprüfung speziell hinsichtlich der vom angefochtenen Bescheid erfaßten "Sanierung" auf seine materiellen Rechtspositionen hätte auswirken können. In welcher Richtung zusätzliche Ermittlungen zur Sachverhaltsaufklärung hätten unternommen werden müssen, hat der Kläger zu 2) weder hinsichtlich der "Sanierung" noch hinsichtlich der von ihm erhobenen Forderung einer Prüfung des "Gesamtvorhabens" konkretisiert. Die mehrere Jahre nach Erlaß des angefochtenen Bescheides und des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheides durchgeführten Verfahren u.a. zur Zulassung eines Hangars sowie eines Motorenteststandes und von Abstellflächen können dem Regelungsgehalt des angefochtenen Bescheides nicht zugerechnet werden.
Der Einwand des Klägers zu 2), die Luftverkehrskonzeption des Landes, die mit den am Flugplatz durchgeführten Änderungen verwirklicht werde, sei als rein politische Festlegung nicht geeignet, das notwendige Raumordnungsverfahren zu ersetzen, führt gleichfalls nicht auf einen entscheidungserheblichen Verfahrensfehler. Ein Raumordnungsverfahren, sollte es denn für die mit dem angefochtenen Bescheid in Frage stehenden Maßnahmen zu erwägen sein, dient ausschließlich der geordneten Entwicklung des Landes und damit dem Wohl der Allgemeinheit. Auf den Schutz individueller privater Belange ist ein solches Verfahren weder von seinem Ablauf noch von seinem Entscheidungsprogramm her angelegt; eigene Rechtspositionen Dritter werden weder geschaffen noch gestaltet.
Die Beklagte hat gegen den angefochtenen Bescheid ein Widerspruchsverfahren durchgeführt und dem Prozeßbevollmächtigten des Klägers zu 2) während dieses Verfahrens Gelegenheit zur Akteneinsicht sowie zur inhaltlichen Stellungnahme gegeben. Der Kläger zu 2) hat sich, wenn auch anknüpfend an die Genehmigung vom 7. Juli 1995, umfangreich zu den von ihm als einheitliches Vorhaben angesehenen Veränderungsmaßnahmen der Beigeladenen geäußert. Er hat damit seine Belange geltend machen können. Weitergehenden Schutz zugunsten Planungsbetroffener entfaltet das Erfordernis eines Erörterungstermins, wie er in einem Planfeststellungsverfahren stattzufinden hat, nicht. Dementsprechend ist nicht ersichtlich, daß bei Durchführung eines Erörterungstermins die Entscheidung der Beklagten zugunsten des Klägers zu 2) anders ausgefallen wäre; derartiges macht der Kläger zu 2) auch nicht substantiiert geltend.
Zureichende tatsächliche Umstände, die die Annahme eines Verfahrensmangels unter dem Blickwinkel der Mitwirkung befangener Personen stützen könnten, liegen nicht vor. Der Kläger zu 2) macht die Befangenheit der Beklagten und der für sie handelnden Bediensteten insgesamt geltend. Er verweist auf eine vermeintlich einseitige Parteinahme der Beklagten zugunsten der Beigeladenen sowie eine von ihm gesehene Übereinstimmung der Ziele der Landespolitik, der Beigeladenen, der Betreiberin des Flughafens Düsseldorf und der Luftverkehrsverwaltung ("verfilzte Einheit"). Dies betrifft nicht die Mitwirkung bestimmter einzelner - oder mehrerer - individueller Mitarbeiter der Beklagten am Verwaltungsverfahren trotz Gründen speziell in der jeweiligen Person, sondern die ordnungsgemäße Amtsführung der Beklagten als Verwaltungseinheit. Ein solcher auf die Institution der Beklagten und ihre Einbindung in die Behördenorganisation bezogener Vorwurf betrifft keinen Sachverhalt, der für eine Befangenheit im Sinne des § 21 VwVfG beachtlich sein könnte. Diese Vorschrift zielt auf ein Mitwirkungsverbot von Bediensteten aufgrund persönlicher Merkmale oder individueller Gegebenheiten. Allerdings ist § 21 VwVfG Ausdruck des allgemeinen Verfahrensgrundsatzes, daß eine Behörde die ihr übertragenen Aufgaben unparteiisch wahrzunehmen hat. Diese Unparteilichkeit kann insbesondere gefährdet sein, wenn einer der am Verfahren Beteiligten oder - übergeordnete - Behörden unangebrachten Einfluß auf den Verfahrensablauf oder das Entscheidungsergebnis gewinnen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C 13.85 -, BVerwGE 75, 214 (230 f.).
Dagegen ist selbst eine behördliche Entscheidung "in eigener Sache" nicht von vornherein bedenklich; erst eine unzulässige Übergewichtung der eigenen Belange führt zur Fehlerhaftigkeit der Abwägung und damit zur Rechtswidrigkeit der Planungsentscheidung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juli 1990 - 4 C 26.87 -, Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 18.
Es ist weder vom Kläger zu 2) anhand konkreter, faßbarer Tatsachen ansatzweise dargetan worden noch sonst zu erkennen, daß die Beklagte sich einer hiernach zu beanstandenden Einflußnahme ausgesetzt hätte, die ihr die Freiheit zur eigenen planerischen Gestaltung faktisch genommen oder sie weitgehend eingeschränkt hätte, oder daß die Beklagte ihre innere Neutralität aufgegeben hätte. Der Kläger zu 2) schließt im Kern allein aus der verfahrensmäßigen Abwicklung und dem Ergebnis der seinen Interessen zuwiderlaufenden inhaltlichen Behandlung der Anträge der Beigeladenen, also der Rechtsanwendung durch die Beklagte, auf deren Voreingenommenheit. Aus den von ihm angesprochenen Gegebenheiten, die die Rechtsmeinung der Beklagten widerspiegeln, ist jedoch nicht abzuleiten, daß die Beklagte nicht in genügender Distanz auch zur Beigeladenen gestanden oder keine sachbezogenen Erwägungen verfolgt hätte; hierüber hat der Kläger zu 2) letztlich nur Vermutungen angestellt.
Materielle Rechte des Klägers zu 2) werden durch den angefochtenen Bescheid nicht verletzt. In einem Planfeststellungsverfahren steht einem von der Planung betroffenen Dritten das Recht auf gerechte Abwägung seiner Belange zu. Dieses Recht ist nicht beeinträchtigt. Der Kläger wird als Eigentümer und Bewohner eines Grundstücks in der Umgebung des Flugplatzes von flugbetrieblich verursachten Immissionen betroffen. Sein auf die Abwehr dieser Immissionen bzw. der durch die baulichen und betrieblichen Änderungen an dem Flugplatz ausgelösten Veränderungen der Immissionslage gerichteter Belang wird durch die "Sanierung" der Start- und Landebahn nicht direkt betroffen. Die "Sanierung" wirkt sich, betrachtet man sie für sich, nicht auf die vom Flugplatz ausgehenden Immissionen und damit die abwägungserheblichen Immissionsschutzbelange des Klägers zu 2) aus. Die baulichen und betrieblichen Möglichkeiten der Beigeladenen zur Abwicklung von Flugverkehr werden, was Einwirkungen auf die Umgebung anbelangt, (noch) nicht erweitert. Die Start- und Landebahn bleibt in ihrer bisherigen Länge und Breite erhalten. Die seitlichen Bahnschultern werden durch Einbringung von Schotter lediglich so befestigt, daß von der Bahn abkommende Flugzeuge und deren Insassen keinen oder möglichst geringen Schaden nehmen. Für eine planmäßige Einbeziehung in Start- und Landevorgänge sind die Bahnschultern aufgrund der fehlenden Oberflächenbefestigung baulich ungeeignet. Sicherheitsfunktion besitzen ebenfalls die mit fester Oberfläche angelegten Flächen vor den Bahnköpfen. Die auf diesen Flächen angebrachte Überflurbefeuerung schließt deren gefahr- und schadloses Überrollen durch Flugzeuge und damit, von außergewöhnlichen Ereignissen abgesehen, eine - tatsächlich und rechtlich - regelgerechte Verfügbarkeit als Start- und Landestrecke aus. Darüber hinaus bleiben die genehmigten und folglich zulässigerweise betrieblich nutzbaren Abmessungen der Start- und Landebahn beibehalten. Die Erhöhung des Gesamtaufbaus der Start- und Landebahn durch eine stärkere bituminöse Deckschicht bleibt, zumindest solange der festgesetzte Kennwert für die Tragfähigkeit - wie vorhanden - fortbesteht, ohne Auswirkungen auf den auf dem Verkehrslandeplatz abzuwickelnden Flugverkehr. Die Befeuerungsanlage wird ertüchtigt, erlangt jedoch keinen quantitativ oder qualitativ anderen Standard, der bislang nicht gegebene Nutzungsmöglichkeiten für Luftfahrzeuge eröffnen könnte. Der vom Kläger zu 2) gesehene Vorbereitungscharakter der angezeigten Baumaßnahmen für hierauf aufbauende und hieran anschließende weitere Maßnahmen, u.a. die Verlängerung der Start- und Landebahn, bedeutet nicht, daß die Veränderung der baulichen Gegebenheiten als solche und die bestimmungsgemäße Nutzung der veränderten Anlagen des Flugplatzes für dessen Umgebung andere bzw. zusätzliche Immissionen zur Folge hätten.
Der Kläger zu 2) verweist zur Substantiierung der behaupteten Beeinträchtigung seines Rechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit sowie seines Eigentumsrechts denn auch nicht auf die direkten Folgen der angezeigten Maßnahmen, sondern auf die Auswirkungen des IFR-Betriebes sowie auf sonstige zusätzliche - im wesentlichen - zukünftige bauliche sowie betriebliche Veränderungen und hieraus vermeintlich erwachsende Probleme. Er sieht sich durch das Zusammenwirken einer Vielzahl von Einzelmaßnahmen beeinträchtigt, die in ihrer Summe zum Verkehr anderer Luftfahrzeuge, zur Vermehrung der Flugbewegungen und zur Steigerung der Lärmimmissionen führen, und beanstandet die Aufspaltung des aus seiner Sicht einheitlich zu beurteilenden Projekts. Maßgeblich für den Erfolg der Klage bleibt indessen allein, ob der Kläger zu 2) durch die konkrete behördliche Entscheidung, den Bescheid vom 3. April 1995, in seinen Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zwar kann mit der übermäßigen Aufspaltung eines Gesamtvorhabens die Rechtswidrigkeit einer planerischen Entscheidung einhergehen. Planfeststellung und Plangenehmigung sind ebenso wie die isolierte Genehmigung nach § 6 LuftVG auf die grundsätzlich umfassende, einheitliche Konflikt- und Problembewältigung angelegt. Daher sind Sachfragen, die sachgerecht nur einheitlich gelöst werden können, im Grundsatz auch verfahrensrechtlich einheitlich zu planen und zu entscheiden. Die planerische Zulassung von Teilen eines Gesamtvorhabens kann objektiv geeignet sein, subjektive Rechte von Planungsbetroffenen faktisch zu beeinträchtigen bzw. zu vereiteln.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 27. August 1996 - 11 VR 10.96 -; Beschluß vom 26. Juni 1992 - 4 B 1 - 11.92 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89.
Diese Auffassung wird bestimmt durch das Risiko von Fehlplanungen dergestalt, daß die Planung in bloßen Teilschritten steckenbleibt ("Planungstorso"). Des weiteren können Planungsbindungen für anschließende Teilschritte geschaffen werden ("Zwangspunkte"), ohne daß die durch das Gesamtvorhaben ausgelösten Probleme bewältigt würden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - 4 C 5.96 -, BVerwGE 104, 236; Beschluß vom 29. November 1995 - 11 VR 15.95 -, NVwZ 1997, 165.
Jedoch stehen solche Folgen der als "Salamitaktik" kritisierten planerischen Behandlung der baulichen und betrieblichen Veränderungsabsichten der Beigeladenen vorliegend nicht in Rede. Insbesondere ist die von dem angefochtenen Bescheid erfaßte "Sanierung" der Start- und Landebahn nicht als eigenständige "Zwischenlösung" ungeeignet. Anschließende Maßnahmen sind nicht derart zwangsläufig, daß die "Sanierung" erst mit deren Verwirklichung planerisch tatsächlich sinnvoll wäre. Die Ergebnisse der "Sanierung" sind auch außerhalb des Regionalluftverkehrs, im Rahmen der durch die Genehmigung vom 24. Oktober 1968 und den Planfeststellungsbeschluß vom 30. September 1969 vorgezeichneten betrieblichen Möglichkeiten, für den Betrieb des Flugplatzes nutzbar. Im übrigen hat die Beklagte in engem zeitlichen Zusammenhang mit der "Sanierung" insbesondere die den Regionalluftverkehr ermöglichende Genehmigung vom 7. Juli 1995 erteilt, so daß es nicht allein bei der "Sanierung" geblieben ist. Weiterhin ist auch keine willkürliche Stückelung der Gesamtplanung mit der Folge festzustellen, daß materielle Rechte des Klägers zu 2) umgangen würden. Denn Einzelmaßnahmen der Beigeladenen waren - und sind - jeweils behördliche Zulassungsverfahren vorgeschaltet, bei denen gegenläufige Rechte potentiell betroffener Dritter zu beachten und gegebenenfalls in eine planerische Abwägung einzustellen sind. Die verfahrensabschließenden Entscheidungen können von hierdurch nachteilig betroffenen Dritten angegriffen werden; der Kläger zu 2) hat von diesen Möglichkeiten zum Teil Gebrauch gemacht. Hierbei können die Betroffenen ihre materiellen Rechte jeweils uneingeschränkt geltend machen, auch was die grundlegenden Ziele der Beigeladenen ("Gesamtkonzeption") angeht, mehr bzw. andersartigen Flugverkehr auf dem Flugplatz abwickeln zu können. Eine faktische Verkürzung und Vereitelung der Rechte des Klägers zu 2) im Wege einer planmäßigen Umgehung der von ihm beanspruchten Gesamtwürdigung sämtlicher gegenwärtiger oder seiner Meinung nach bevorstehender zukünftiger Veränderungen der baulichen und betrieblichen Gegebenheiten des Flugplatzes ist dementsprechend nicht zu besorgen. Das gilt vor allem im Hinblick auf eine schrittweise Intensivierung der Immissionsbelastung mittels mehrerer kleinerer Änderungsmaßnahmen.
Zieht man dennoch in Betracht, bei der Prüfung der Verletzung von Rechten des Klägers zu 2) durch den Bescheid vom 3. April 1995 nicht allein dessen Regelung in den Blick zu nehmen, ist allenfalls zu erwägen, die Beurteilung auch auf die sonstigen auf die Ermöglichung des Regionalluftverkehrs nach Instrumentenflugregeln bezogenen Maßnahmen der Jahre 1995/96 zu erstrecken. Ein darüber noch hinausgehender Rückgriff auf sonstige Absichten der Beigeladenen, etwa auf im Generalausbauplan aufgeführte Projekte oder eine Verlängerung der Start- und Landebahn - und sei es mit dem Mittel der "Umwidmung" der Sicherheitsflächen -, ist hingegen ausgeschlossen. Es ist ungewiß, ob sich derartige Planungen in einem Zulassungsantrag konkretisieren werden und ob einem solchen Antrag, wenn er gestellt werden sollte, stattgegeben werden wird. Im Anschluß an eine gegebenenfalls zu treffende behördliche Entscheidung über einen Antrag der Beigeladenen stehen dem Kläger zu 2) die Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung; auf unbestimmten internen Planungen der Beigeladenen aufbauende Befürchtungen und Vermutungen sind einer zureichend fundierten prognostischen Abschätzung der Auswirkungen des Flugverkehrs nicht zugänglich. Mögliche Abwehransprüche des Klägers zu 2) können nur konkrete Vorhaben der Beigeladenen betreffen, die tatsächlich bzw. potentiell nach außen wirken, mithin entweder behördlich zugelassen oder ohne behördliche Entscheidung verwirklicht werden. Anderenfalls würde (vorbeugender) Rechtsschutz gegenüber bloßen Absichten und Wünschen der Beigeladenen gewährt, wofür keine Veranlassung besteht.
Selbst bei einer hiernach unter Einschluß der Auswirkungen des IFR-Betriebes vorgenommenen "Gesamtbetrachtung" werden Rechte des Klägers zu 2) nicht verletzt; das ergibt sich aus den nachfolgenden Ausführungen zur Anfechtung der Genehmigung vom 7. Juli 1995. Mit dieser Genehmigung, die während des Widerspruchsverfahrens gegen den Bescheid vom 3. April 1995 und damit vor dem für die gerichtliche Prüfung des Aufhebungsbegehrens maßgebenden Zeitpunkt (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) ergangen ist, hat die Beklagte den Schutzansprüchen des Klägers zu 2), was den IFR-Betrieb angeht, auch hinsichtlich der diesem Betrieb zuzuordnenden Baumaßnahmen Genüge getan. Die Änderungen in der Immissionssituation rühren unmittelbar erst von den mit der Genehmigung vom 7. Juli 1995 zugelassenen betrieblichen Änderungen her. Die Beklagte hat die Genehmigung dementsprechend verfahrensmäßig sowie inhaltlich als zentrale Regelung der im Zusammenhang mit der Aufnahme des IFR- Betriebes ergehenden Einzelregelungen ausgestaltet. Dieses Vorgehen, den planungsrechtlichen Schutz der Umgebung gegenüber den Auswirkungen der Veränderungsmaßnahmen der Beigeladenen in dieser Genehmigung zu realisieren, stellt sicher, daß im Ergebnis die Rechte der von den Veränderungen Betroffenen einschließlich derjenigen des Klägers zu 2) gewahrt sind.
Die Klage gegen die Genehmigung vom 7. Juli 1995 ist nicht begründet; die Genehmigung verletzt den Kläger zu 2) nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Senat hat dies in dem das vorläufige Rechtsschutzgesuch des Klägers zu 2) gegen diese Genehmigung betreffenden Beschluß
vom 21. Dezember 1995 - 20 B 2043/95.AK -
im einzelnen ausgeführt. An diesen Erwägungen, auf die Bezug genommen wird, hält der Senat nach erneuter, abschließender Prüfung der Sach- und Rechtslage mit der Maßgabe fest, daß die aus der lediglich summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten herrührenden Einschränkungen entfallen. Wegen des summarischen Charakters des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens und der vom Kläger zu 2) zusätzlich vorgebrachten Einwände besteht lediglich Anlaß zu folgenden Ergänzungen: Die begehrte Aufhebung der Genehmigung kann allein auf einen Verstoß gegen eine gerade (auch) zum Schutz des Klägers zu 2) bestimmte (drittschützende) Rechtsvorschrift gestützt werden. Das schließt, weil die Genehmigung auch Planungsentscheidung ist, die Prüfung unter dem Gesichtspunkt des subjektiven Rechts des Klägers zu 2) auf Abwägung ein. Dieses Recht richtet sich auf die ordnungsgemäße Berücksichtigung der eigenen Belange des Klägers zu 2). Sonstige Belange, seien es solche des öffentlichen Interesses oder Belange privater Dritter, sind der Rechtssphäre des Klägers zu 2) nicht zugeordnet; aus ihnen kann eine Verletzung subjektiver Rechte des Klägers nicht abgeleitet werden. Dementsprechend ergibt sich für das geltend gemachte Aufhebungsbegehren nichts daraus, daß man das Vorbringen des Klägers zu 2) zur Umweltverträglichkeitsprüfung und zur umfassenden Aufklärung des Sachverhaltes dahin verstehen kann, daß der Kläger zu 2) sich auch auf einen Verstoß gegen materielles Umweltrecht beruft und den von ihm vorgebrachten Anspruch auf umfassende Prüfung der Sach- und Rechtslage u.a. hierauf erstreckt. In gleicher Weise unerheblich ist das Vorbringen des Klägers zu 2) zur gemeindlichen Planungshoheit und zu sonstigen ihn nicht berührenden Auswirkungen des Flugplatzes und der von ihm kritisierten Veränderungen. Die anhand des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes entwickelte, über die Kontrolle der ordnungsgemäßen Abwägung der eigenen Belange des jeweiligen Klägers hinausgehende gerichtliche Prüfung bei Anfechtungsklagen von durch die Planung mit enteignender Wirkung betroffenen Grundstückseigentümern,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 80.79 -, BVerwGE 67, 74,
findet keine Anwendung. Der Kläger zu 2) ist weder enteignend noch in einer dem gleichzusetzenden Art und Weise betroffen. Das zu besorgende Ausmaß der ihn berührenden Immissionen des Flugbetriebs unterschreitet die Schwelle zur "faktischen" Enteignung erheblich. Das gilt namentlich im Hinblick auf den Fluglärm. Eine Lärmbetroffenheit, wie sie hier mit einem Dauerschallpegel von ca. 62 dB(A) in Rede steht, ist weit entfernt von einer enteignungsrechtlich beachtlichen Unzumutbarkeit. Das bedarf keiner Vertiefung, weil der Kläger zu 2) insoweit selbst die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs heranzieht, nach der der entsprechende Schwellenwert für Wohngebiete im allgemeinen in einer Größenordnung von 70 bis 75 dB(A) tagsüber liegt.
Vgl. BGH, Urteil vom 25. März 1993 - III ZR 60/91 -, NJW 1993, 1700.
Auch ein Dauerschallpegel von 65 dB(A), der vorliegend deutlich unterschritten wird, ist nicht als gesicherte Schwelle zur Gesundheitsgefährdung anerkannt.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 29. Dezember 1998 - 11 B 21.98 -.
Die Genehmigung vom 7. Juli 1995 wahrt den Anspruch des Klägers zu 2) auf gerechte Abwägung seiner Belange. Die Genehmigung ist als Abwägungsentscheidung unter Gegenüberstellung und abwägender Einbeziehung der widerstreitenden Belange ergangen. Wortlaut und Begründung der Genehmigung verdeutlichen das unmißverständlich. Die Belange des Klägers zu 2) sind in tatsächlicher Hinsicht vollständig und zutreffend erkannt und ohne Rechtsfehler in die Abwägung eingestellt worden.
Es ist frei von Rechtsfehlern, daß die Beklagte die Lärmbelastung des Klägers zu 2) als zwar erheblich, aber zumutbar eingeschätzt hat. Die Beurteilung der Zumutbarkeit der Lärmimmissionen ausgehend von den Fluglärmtechnischen Gutachten Dr. X. vom 20. Dezember 1990 zum Ist-Flugbetrieb 1989 und vom 18. Februar 1993 zum Prognose-Flugbetrieb 1995 und den sich hieran anschließenden Ergänzungen beinhaltet keinen Mangel zum Nachteil des Klägers zu 2). Die vom Gutachter anhand des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm und der daran anschließenden Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen vorgenommene Ermittlung des äquivalenten Dauerschallpegels ist im Ausgangspunkt eine geeignete, anerkannte und bewährte Methode zur Erfassung des Tagfluglärms auch für individuelle Lärmprognosen.
Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 24. April 1998 - 20 B 1080/97.AK -; Urteil vom 23. Januar 1998 - 20 A 3642/91 - m.w.N.
Der Kläger zu 2) hat keine Gesichtspunkte aufgezeigt, die Anlaß zu einer abweichenden Einschätzung geben könnten. Ebensowenig sind Besonderheiten erkennbar, aus denen sich vorliegend etwas anderes ergeben könnte mit der Folge, daß die Aussagekraft des äquivalenten Dauerschallpegels für die Beurteilung der Zumutbarkeit des Fluglärms im gegebenen Einzelfall durchgreifend in Frage gestellt wäre. Wegen der auf die Tagesstunden beschränkten genehmigten Betriebszeiten des Flugplatzes ist eine Erörterung der spezifischen Problematik nächtlichen Fluglärms nicht veranlaßt. Nachtflugverkehr findet zulässigerweise allein auf der Grundlage von Erlaubnissen nach § 25 LuftVG statt. Derartige Erlaubnisse hat die Beklagte nach ihrer Aufstellung für den Zeitraum vom 28. März 1996 bis 30. Juni 1997 in einem Umfang erteilt, der auf ein planmäßiges Überschreiten der genehmigten Betriebszeit ("Tagesstunden") nicht hindeutet; dieser Aufstellung zufolge wurden von 34 erteilten Erlaubnissen 16 - 5 Starts, 11 Landungen - in Anspruch genommen, und zwar sämtlich in der Zeit zwischen 22.00 Uhr und 23.00 Uhr. Der Richtigkeit der Aufstellung hat der Kläger zu 2) nicht widersprochen. Es gibt auch sonst keine Anhaltspunkte dafür, daß sie nicht repräsentativ wäre und die reale Betriebssituation nicht in ihrer typischen Abwicklung wiedergeben könnte. Die Angaben des Klägers zu 2) zu von Flugschulen angebotenen Nachtflugkursen sind, was das Überschreiten der genehmigten Betriebszeiten angeht, mangels näherer Konkretisierung unergiebig; die schriftsätzlich angedeutete Gleichsetzung von "Nachtflug" und Flügen nach Sonnenuntergang stimmt nicht mit dem Zeitrahmen überein, der in der Betriebsgenehmigung gesetzt ist, und löst sich von dem, was sich als Flugbetrieb zu Nachtzeiten verstehen läßt. Der vom Gutachter Dr. X. unter dem 2. Mai 1995 auf der Grundlage der einschlägigen DIN 45463 für die Prognose- Situation zusätzlich berechnete mittlere Maximalpegel stellt ein methodisch sachgerechtes Beurteilungsmittel in Ergänzung des äquivalenten Dauerschallpegels dar.
Die flugbetrieblichen Ausgangsdaten für die gutachterlichen Berechnungen sind im Einklang mit den rechtlichen Anforderungen an die Erstellung einer ordnungsgemäßen Prognose,
vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u.a. -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 2,
an der zu erwartenden künftigen verkehrlichen Entwicklung des Flugplatzes orientiert, also auf die vollständige Abschätzung der vorhersehbar zukünftig eintretenden Belastung der Umgebung mit Fluglärm angelegt. Eine Ausrichtung an der technischen Endkapazität des Flugplatzes, mithin dessen höchstmöglicher Auslastung mit Flugbewegungen ("worst case"), war nicht geboten. Normativ ist eine solche Vorgehensweise, die auf die vorstellbare Spitzenbelastung abhebt, für Luftverkehrslärm nicht vorgegeben. Sie ist in der hier zu würdigenden Situation auch nicht realistisch und verfehlt so den Zweck der Prognose, mit den zur Zeit ihrer Erstellung verfügbaren Erkenntnismitteln die wahrscheinlichen und absehbaren Auswirkungen des Vorhabens vorauszuschätzen, d.h. die voraussichtliche Entwicklung des Lärmgeschehens möglichst wirklichkeitsnah abzubilden. Das Schutzbedürfnis der Umgebung des Flugplatzes gegenüber Fluglärmimmissionen gibt keinen Anlaß, von der im Zeitpunkt der Planungsentscheidung theoretischen Ausschöpfung der gesamten Kapazität und damit einer völlig ungewissen Entwicklung der zukünftigen Gegebenheiten auszugehen. Planerisch ist gegenüber den Auswirkungen eines Vorhabens derjenige Schutz zu gewähren, der zum Ausgleich der voraussehbaren nachteiligen Wirkungen des Vorhabens erforderlich ist. Vorsorgender Schutz gegen zu diesem Zeitpunkt objektiv nicht vorhersehbare nachteilige Wirkungen ist nicht notwendig; solche Wirkungen können nachträgliche Ansprüche, etwa nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, begründen. Deshalb sind auch bei Verkehrsprojekten anderer Art Lärmprognosen nicht unter Zugrundelegung einer lediglich möglichen Vollausschöpfung der Kapazität zu erstellen, sondern anhand der bei realistischer Betrachtungsweise mit hinreichender Verläßlichkeit abzuschätzenden Nutzung der Anlage.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1999 - 11 A 9.97 - (zum Schienenverkehr); Urteil vom 21. März 1996 - 4 A 10.95 -, Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 13 (zum Straßenverkehr).
Das ist hier in einer Weise geschehen, die eine prognostische Unterschätzung des zu erwartenden Fluglärms nicht erkennen läßt. Der Prognosezeitraum ist sachgerecht und nicht zu kurz bemessen. Die im Gutachten Dr. X. vom 18. Februar 1993 als Prognose-Flugbetrieb 1995 bezeichnete Situation von 52.500 Flugbewegungen in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres betrifft der Sache nach nicht das Jahr 1995. Die Beigeladene hat im Anschluß an das Gutachten und in Auseinandersetzung mit den im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung vorgebrachten Einwendungen in Ergänzung ihrer Antragsbegründung vom 8. April 1994 und der dort umrissenen Entwicklung des Flugbetriebes nachvollziehbar erläutert und präzisiert, daß die im Gutachten angenommenen Bewegungszahlen sich voraussichtlich erst mehrere Jahre nach dem seinerzeit für frühestens 1995 ins Auge gefaßten Beginn des IFR-Betriebes einstellen werden. Die Aussagen der Beigeladenen beruhen zum einen auf dem seit 1991 eingetretenen deutlichen Rückgang der Motorflugbewegungen der Allgemeinen Luftfahrt und zum anderen auf der zahlenmäßigen Abschätzung der Zunahme der Bewegungen in dem gleichzeitig mit dem IFR- Betrieb aufzunehmenden Regionalluftverkehr. Letzteren hat die Beigeladene auf etwa 15.000 Bewegungen veranschlagt, die sie bei fortschreitender Steigerung für das 10. Betriebsjahr erwartet. Ein Prognosezeitraum von 10 Jahren ist für die Lärmabschätzung in Anbetracht der erheblichen Ungewißheiten über die für das Lärmgeschehen maßgebliche Etablierung des Regionalluftverkehrs sachlich nicht verfehlt. Der Ansatz von 15.000 Flugbewegungen jährlich im Regionalluftverkehr ist von der als durchaus optimistisch - aus der Sicht der Beigeladenen - erscheinenden Annahme zu den Marktchancen getragen, mithin von eher pessimistischen Prämissen, was die Lärmbelastung der Umgebung anbelangt. Der von der Beigeladenen erkannte Bedarf an auf ihrem Flugplatz abzuwickelnden Flugbewegungen im Regionalluftverkehr ist nicht allein vom Kläger zu 2) und weiteren Einwendern von Anfang an bezweifelt worden; frühere Versuche in dieser Richtung waren mangels Nachfrage und deshalb Wirtschaftlichkeit nicht von Dauer. Insbesondere war die als wesentliches Ziel und gleichzeitig Grundlage der Aufnahme des Regionalluftverkehrs in Aussicht genommene weitgehende "Verlagerung" dieses Luftverkehrs vom nahegelegenen Flughafen Düsseldorf, dessen flugverkehrliche Situation die Beigeladene mit starkem Gewicht in ihre Nachfrageanalyse eingestellt hat, in erheblichem Maße unsicher. Die im März 1994 erstellte Studie der IATA bringt insoweit die beträchtlichen Schätzungsrisiken deutlich zum Ausdruck, und zwar nicht zuletzt hinsichtlich längerfristiger Vorhersagen. Die relativ geringe Länge der Start- und Landebahn des Flugplatzes hindert den beliebigen Einsatz von im Regionalluftverkehr üblichen Flugzeugmustern. Angesichts der vorhandenen Standortfaktoren ergeben sich deshalb trotz der generell hohen Wachstumsraten im Passagierflugverkehr und der damit einhergehenden allgemeinen Erfolgsaussichten der erwerbswirtschaftlich tätigen Anbieter von für den Luftverkehr notwendigen Bodenleistungen keine zureichenden Anhaltspunkte dafür, der Umfang des zu erwartenden Regionalluftverkehrs sei unter Verkennung maßgebender Umstände unvertretbar zu niedrig prognostiziert worden. Auch der tatsächlichen Verkehrsentwicklung seit der Aufnahme des Regionalluftverkehrs zum Sommerflugplan 1996, vor allem der vom Kläger zu 2) hervorgehobenen Zunahme der Schulflugbewegungen in den letzten Jahren bei gleichzeitigem Rückgang bzw. Stagnation des Linienverkehrs, kann das nicht entnommen werden.
Eine unrealistisch niedrige Lärmabschätzung beinhaltet die Prognose auch nicht wegen der Zuordnung der gesamten Flugbewegungen zu den einzelnen, lärmmäßig unterschiedlich einzustufenden Flugzeugklassen. Die Beigeladene hat sich orientiert an den in der Allgemeinen Luftfahrt auf dem Flugplatz verkehrenden sowie den im Regionalluftverkehr gebräuchlichen Flugzeugmustern. Dabei hat sie berücksichtigt, daß die Start- und Landebahn mit einer Länge von lediglich 1.200 m den Einsatzmöglichkeiten größerer und damit potentiell lauterer Fluggeräte enge Grenzen setzt. Im Zusammenhang mit ihrem Antrag auf Änderung des Kennwertes für die Tragfähigkeit der Start- und Landebahn betrachtet sie den Flugzeugtyp BAe146 mit einem maximalen Abfluggewicht über 40 t selbst als "oberes Referenzflugzeug" für die vorhandene Bahn. Weitergehende Erkenntnismöglichkeiten zur verläßlicheren Konkretisierung der voraussichtlich auf dem Flugplatz Verwendung findenden Flugzeugtypen hat der Kläger zu 2) nicht genannt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Mit den als wahrscheinlich zu überschauenden Gegebenheiten ist der Ansatz von (nur) 200 Flugbewegungen in der Flugzeugklasse S0 (Strahlflugzeuge mit einem Höchstabfluggewicht bis zu 100 t) für die sechs verkehrsreichsten Monate vereinbar, zumal zu dieser Flugzeugklasse die Flugzeuge zählen, die nicht zu den "leisen" Kapitel-3-Flugzeugtypen gehören und mit deren Einsatz auf dem Flugplatz der Beigeladenen nicht zu rechnen war. Die in der angefochtenen Genehmigung niedergelegte Würdigung der Beklagten, die der Kläger zu 2) nicht durch substantiierten Vortrag entkräftet hat, leuchtet insoweit ein; sie wird in ihrer Tendenz bestätigt durch das ergänzende Gutachten Dr. X. vom 11. Mai 1995, das 1000 Strahlflugzeugbewegungen der Klasse S5 (Kapitel-3-Flugzeuge mit einem Höchstabfluggewicht bis zu 150 t) zugrundelegt und auf dieser Basis zu einer lediglich geringfügigen Überschreitung der zuvor gewonnenen Ergebnisse gelangt. Das bedeutet sogar bei der Flugzeugklasse S5, daß die Lärmabschätzung - zugunsten der Umgebung des Flugplatzes - die höheren Lärmwerte von zu dieser Klasse gehörenden, indessen auf dem Flugplatz nicht verkehrenden Flugzeugtypen einbezieht. Sonstige Mängel der Gutachten, die Zweifel an ihrer Aussagekraft begründen könnten, sind weder substantiiert aufgezeigt worden noch zu erkennen. Ebensowenig war die Beklagte gehindert, ihre Überzeugung aus den Gutachten zu gewinnen, obwohl sie von der Beigeladenen eingeholt worden waren.
Dem mit der Prognose unvermeidbar verbundenen Risiko einer Fehlabschätzung hat die Beklagte durch die Nebenbestimmung II. Nr. 9 zur angefochtenen Genehmigung hinreichend Rechnung getragen. Danach hat die Beigeladene zur Vorbereitung der behördlichen Prüfung vorbehaltener Maßnahmen zum Schutz der Umgebung vor Fluglärm ein neues Fluglärmgutachten vorzulegen, wenn absehbar ist, daß in den sechs verkehrsreichsten Monaten des Folgejahres die Zahl von 7.500 Flugbewegungen im Regionalluftverkehr und/oder 45.000 sonstigen Motorflugbewegungen und/oder 200 Instrumentenflugbewegungen mit Strahlflugzeugen überschritten wird, spätestens aber zu Beginn des 10. Jahres, das auf die Aufnahme des IFR-Betriebes folgt. Mit dieser Nebenbestimmung ist ein Kontroll- und Korrekturmechanismus hinsichtlich der die Fluglärmprognose tragenden Faktoren - Prognosezeitraum, Art und Anzahl der Flugbewegungen - vorhanden, der sicherstellt, daß möglichen wesentlichen Abweichungen der tatsächlichen Entwicklung von der Prognose gegebenenfalls behördlich begegnet werden kann. Entscheidende Verschlechterungen der Lärmsituation können somit zumindest nicht ohne vorherige abermalige behördliche Kontrolle eintreten. Soweit die Lärmprognose inzwischen in Befolgung der Nebenbestimmung II. Nr. 9 wegen Überschreitung des Bewegungsanteils der Strahlflugzeuge aktualisiert worden ist, ist wiederum kein Anhaltspunkt gegeben, der die Annahme stützen könnte, der Prognose habe in ihrer ursprünglichen Fassung zum Nachteil der immissionsbetroffenen Umgebung des Flugplatzes der zureichende Realitätsbezug gefehlt.
Hiernach wird der Kläger zu 2) keinen unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen ausgesetzt sein. Der Senat hat diesen Schluß - wenn auch in anderem Zusammenhang - in dem im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschluß unter detaillierter Wiedergabe der gutachterlich berechneten Dauerschallpegel, des mittleren Maximalpegels und der Verteilung der Maximalpegel in erster Linie gestützt auf die Lärmbelastung, die der Kläger ohne die fragliche Änderung der Betriebsgenehmigung hinzunehmen hätte. Auf diese Ausführungen ist der Kläger zu 2) nicht näher eingegangen; substantiierte Einwände hat er hiergegen nicht erhoben. Eine aus Anlaß der Änderung eines Flugplatzes erforderliche planerische Abwägung hat tatsächliche oder plangegebene Vorbelastungen in den Blick zu nehmen und bewertend zu berücksichtigen. Die Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der von solchen Vorbelastungen betroffenen Belange sind grundsätzlich geringer zu bewerten als bei nicht derart vorbelasteten Belangen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1998 - 11 A 3.98 -, DVBl. 1999, 861; Urteil vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u.a. -, a.a.O.
Die vorgefundene Situation aus Anlaß einer Änderungsmaßnahme zu verbessern, besteht - im allgemeinen - keine Pflicht. Ein gegebener Zustand kann sich lediglich insoweit nicht als schutzmindernde Vorbelastung auswirken, als er die Grenze überschreitet, oberhalb derer das Grundrecht der Betroffenen auf körperliche Unversehrtheit verletzt wird oder ihr Recht auf Nutzung des Eigentums nur gegen Entschädigung eingeschränkt werden darf ("Sanierungsschwelle").
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 1985 - 4 C 63.80 -, BVerwGE 71, 150.
Letzteres trifft hier - wie gesagt - nicht zu. Das pauschale Vorbringen des Klägers zu 2), er werde unerträglich betroffen und in seinen Grundrechten verletzt, gibt keinen Anlaß zu einer abweichenden Einschätzung. Ist die Vorbelastung demnach zu berücksichtigen, so erweist sich die veränderte Lärmbelastung als zumutbar. Die durch die angefochtene Genehmigung bedingte Erhöhung des auf das Grundstück des Klägers zu 2) einwirkenden äquivalenten Dauerschallpegels von 61,1 dB(A) (Ist-Flugbetrieb) auf 62,1 dB(A) (Prognose- Flugbetrieb) ist nach allgemeinen Erkenntnissen der Akustik nicht wahrnehmbar.
Vgl. Senatsurteil vom 17. September 1998 - 20 A 3482/91 - m.w.N.
Damit gehen von der angegriffenen Änderung des Flugbetriebs insoweit keine zusätzlichen nachteiligen Auswirkungen aus, gegenüber denen im Interesse der Belange des Klägers zu 2) Schutzvorkehrungen zu ergreifen wären. Anhaltspunkte, die trotzdem die Annahme unzumutbarer Lärmeinwirkungen rechtfertigen könnten, sind nicht erkennbar. Der Kläger zu 2) nimmt zur konkreten Lage, zur baulichen Beschaffenheit und zur Ausstattung seines Hauses nicht in einer Weise konkret Stellung, daß sich hieraus ableiten lassen könnte, die Beklagte habe bei ihrer ausführlichen Würdigung der örtlichen Situation entscheidungserhebliche Umstände außer acht gelassen oder unzutreffend erfaßt. Soweit der Kläger zu 2) eine Betroffenheit auch durch Fluglärm geltend macht, der von am Flughafen Düsseldorf verkehrenden Flugzeugen ausgelöst wird, hat er dies bereits nicht nachvollziehbar substantiiert. Das Grundstück des Klägers zu 2) befindet sich nicht in dem - auch sicherheitsrelevanten - Kreuzungsbereich der am Flugplatz Mönchengladbach bzw. am Flughafen Düsseldorf abgewickelten Flugverkehre. Angesichts der Nähe und Lage des Grundstücks zum Flugplatz Mönchengladbach sowie der Entfernung zum Flughafen Düsseldorf und der damit einhergehenden Höhe dort landender bzw. abfliegender Flugzeuge gibt es keinen greifbaren Hinweis darauf, daß das Grundstück gleichwohl in nennenswertem Maße zumindest von seitlichen Lärmabstrahlungen der am Flughafen Düsseldorf verkehrenden Flugzeuge berührt sein könnte.
Eine nachteilige Betroffenheit des Klägers unter dem Aspekt von Schadstoffimmissionen des Flugbetriebes bzw. des Flugplatzes ist nach dem Gutachten des TÜV Rheinland aus dem Jahre 1993 zur Ermittlung der Emissions- und Abschätzung der Immissionsverhältnisse auf dem Verkehrslandeplatz, dessen Inhalt der Senat im Beschluß zum vorläufigen Rechtsschutzgesuch des Klägers zu 2) in den zusammenfassenden Kernaussagen wiedergegeben hat und dem der Kläger zu 2) nichts Konkretes entgegengesetzt hat, nicht erkennbar. Das Vorbringen des Klägers zu 2) zur Schadstoffbelastung der Luft infolge Luftverkehrs geht auf das Gutachten nicht ein und zeigt keinen Zusammenhang zwischen den konkreten Maßnahmen der Beigeladenen und deren Auswirkungen auf; das Vorbringen betrifft lediglich die allgemeine Problematik von Abgasimmissionen, nicht aber ein konkretes Risikopotential für den Kläger zu 2).
Die Bedenken des Klägers zu 2) gegen die Sicherheit des kreuzenden Flugverkehrs einerseits zum/vom Flugplatz Mönchengladbach und andererseits zum/vom Flughafen Düsseldorf beruhen nicht auf beachtlichen Risiken für den Kläger zu 2). Das Grundstück des Klägers zu 2) liegt weit außerhalb des Gebietes, in dessen Luftraum mit für die Kollisionsrisiken potentiell relevantem Kreuzungsverkehr zu rechnen ist. Problematisch ist, die gutachterliche Stellungnahme Prof. Dr. G. zugrundegelegt, allenfalls ein Bereich mehrere Kilometer südöstlich der Start- und Landebahn des Flugplatzes Mönchengladbach. Das Grundstück des Klägers zu 2) befindet sich jedoch nordwestlich der Start- und Landebahn. Außerdem hat die Beklagte zur Beherrschung von Unfallrisiken infolge von Kollisionen kreuzender Flugzeuge im Anschluß an die gutachterliche Stellungnahme Prof. Dr. G. vom 16. Dezember 1993 die Freigabe des IFR-Betriebes an eine die wesentlichen Einzelheiten der Betriebsabwicklung erfassende Prioritätenregelung mit der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH geknüpft (Nebenbestimmung II.2e); das trotz allem verbleibende Risiko ("Mensch") hat die Beklagte als letztlich theoretisch und deswegen hinnehmbar betrachtet. Das wird der hohen Bedeutung der Betriebssicherheit und den planerischen Anforderungen an die Festlegung des Sicherheitsstandards,
vgl. BVerwG, Beschluß vom 5. Oktober 1990 - 4 B 249.89 -, NVwZ-RR 1991, 118,
gerecht. Mit der von ihr für den Flugbetrieb vorausgesetzten Vorrangregelung hat die Behörde sich den Standpunkt der DFS vom 31. August 1994 zu eigen gemacht, aufgrund der Lagebeziehung der Flugplätze Mönchengladbach, Düsseldorf und Brüggen sei es nicht möglich, (allein) durch entsprechende IFR-Verfahren eine konfliktfreie, unabhängige Abwicklung der jeweiligen Flugbewegungen an den einzelnen Plätzen zu erreichen, so daß es zur Vermeidung von Konfliktsituationen ergänzender Maßnahmen bedürfe. Die durch die Prioritätenregelung gewährleistete, der örtlichen Situation angepaßte und problembezogene Koordination der Flugbewegungen an den einzelnen Flugplätzen ist dazu bestimmt und geeignet, das von der Beklagten hiernach erkannte Betriebsrisiko im praktischen Flugbetrieb durch vertikale und horizontale Staffelung der Flugzeuge sowie die zeitliche Beeinflussung der Flugbewegungen weitestgehend auszuschließen. Das gilt um so mehr deshalb, weil sicherheitsrelevanter Kreuzungsverkehr im Hinblick auf die Lage der Start- und Landebahnen in Mönchengladbach und Düsseldorf nur bei bestimmten Betriebsrichtungen entstehen kann, nicht aber jeder Betriebsrichtung innewohnt und durchgängig auftritt, und das im IFR-Betrieb in Mönchengladbach zu bewältigende Verkehrsaufkommen zahlenmäßig eher begrenzt ist. Der DFS ist generell die sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs u.a. durch die Lenkung der Bewegungen im Luftraum überantwortet (§§ 27 c Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 a, 31 b Abs. 1 Satz 1 LuftVG i.V.m. der Verordnung zur Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom 11. November 1992, BGBl. I S. 1928). Sie ist nach ihrer personellen und sächlichen Ausstattung zur Erfüllung ihrer Aufgaben imstande; dazu zählt auch die sachkundige und zuverlässige Abwicklung und Steuerung des Luftverkehrs benachbarter Flugplätze. Fundierte Gesichtspunkte, die DFS könnte dennoch und trotz der durch die Prioritätenregelung besonders angestoßenen Aufmerksamkeit hinsichtlich der fraglichen Risiken zur Umsetzung dieser Regelung nicht zureichend in der Lage sein, bringt der Kläger zu 2) nicht vor. Daß diese Regelung personell umgesetzt werden muß, um ihren Zweck zu erfüllen, ist kein Grund, sie als unzulänglich zu betrachten. Der Flugverkehr ist - wie andere potentiell risikoreiche, technisch nicht abschließend zu steuernde Vorgänge in der industriell geprägten Bundesrepublik - in vielfacher Hinsicht davon abhängig, daß bestehende Sicherheitsbestimmungen von den hierzu berufenen, ausgebildeten und praktisch erprobten Menschen in der täglichen Praxis verantwortungsbewußt eingehalten werden. Das gilt u.a. auch für die Mitarbeiter der DFS. Denkmögliche Verstöße hindern es nicht, sie dem Bereich des auch bei größtmöglicher Sorgfalt nicht auszuschließenden, unter Sicherheitsaspekten gleichwohl zu vertretenden Restrisikos zuzuordnen.
Die Ausführungen des Klägers zu 2) zu den klimatischen Auswirkungen von Flugverkehr heben auf globale Vorsorgegesichtspunkte ab, nicht auf seine individuelle Betroffenheit gerade durch den IFR-Betrieb am Flugplatz Mönchengladbach. Ein subjektiver, abwägungserheblicher Belang gerade des Klägers zu 2) ist mit solchen abstrakten Erwägungen nicht dargetan. Eine individuelle Zuordnung des geltend gemachten Schutzstandards ist nicht möglich.
Die Bejahung von den Belangen des Klägers zu 2) gegenüberzustellenden, für die Maßnahmen der Beigeladenen anzuführenden Belangen führt ebenfalls nicht auf einen Abwägungsfehler. Die Beklagte hat weder die öffentlichen Belange noch die Belange der Beigeladenen verkannt noch einen unverhältnismäßigen Ausgleich zwischen den Belangen einerseits des Klägers zu 2) und andererseits den das Vorhaben der Beigeladenen stützenden Belangen bewirkt. Die der Annahme eines am Flugplatz Mönchengladbach zu befriedigenden Bedarfs an Flugverkehr im IFR-Betrieb entgegengesetzten Einwände lassen einen entscheidungserheblichen Abwägungsfehler nicht erkennen. Ein leistungsfähiges Luftverkehrsnetz gehört zu den im öffentlichen Interesse unverzichtbaren Bestandteilen der Infrastruktur. Bei der Gewichtung dieses öffentlichen Interesses hat die Beklagte sich hauptsächlich an der - auch landespolitischen - Zielsetzung ausgerichtet, den Flugplatz Mönchengladbach als Entlastung für den Verkehrsflughafen Düsseldorf zu nutzen und die hierfür erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen; die Beklagte hat des weiteren die allgemeinen erheblichen Steigerungen des Passagieraufkommens im Luftverkehr berücksichtigt und zudem alternative Verkehrsträger bzw. andere Flugplatzstandorte in ihre Überlegungen einbezogen. Diese Erwägungen der Beklagten beruhen weder auf einer unzutreffenden oder in wesentlicher Hinsicht unvollständigen Tatsachengrundlage noch auf einer sachlich unvertretbaren Bewertung. Der Kläger zu 2) stellt der Genehmigung, in der die Beklagte sich mit dem Bedarf ausführlich auseinandersetzt, nichts Durchgreifendes entgegen. Vor Aufnahme des Regionalluftverkehrs gewonnene Umfrageergebnisse, die Skepsis gegenüber dem wirtschaftlichen Erfolg des Betriebs des Flugplatzes begründen könnten, geben über die wirklichen Aussichten für die Etablierung des Regionalluftverkehrs keinen auch nur annähernd verläßlichen Aufschluß; es ist schon nicht gesichert, daß die Umfragen in Gestalt repräsentativer, verläßlicher Erhebungen durchgeführt worden sind. Letztlich geht es bei der Genehmigung darum, der erwerbswirtschaftlich orientierten Beigeladenen, deren Tätigkeit im Ansatz öffentliche Interessen fördert, den Zugang zu einem Markt zu öffnen, auf dem im allgemeinen und am nahen Flughafen Düsseldorf im besonderen eine hohe Nachfrage aktuell vorhanden ist, zumindest aber durch zusätzliche Angebote geweckt werden kann. Der Kläger zu 2) stellt das Nachfragepotential nicht wirklich in Abrede; seine im Hinblick auf die Immissionsbelastung vorgebrachten Befürchtungen beruhen im Gegenteil auf der Annahme, daß es der Beigeladenen gelingen wird, sich die Marktchancen tatsächlich zu erschließen. Die Zielsetzung der Beigeladenen, als Flugplatzunternehmen ein nachfragegerechtes Leistungsangebot bereitzustellen, steht als solche mit dem Luftverkehrsgesetz im Einklang. Wenn die Beklagte in dieser Situation mit Rücksicht auf verkehrspolitische Gründe der Beigeladenen die Möglichkeit einräumt, das "Produkt" Regionalluftverkehr auch am Flugplatz Mönchengladbach anzubieten, hält sich das im Rahmen der der Beklagten zukommenden Gestaltungsfreiheit. Das hängt nicht davon ab, ob man die Steigerungen in der Nachfragesituation und die Schaffung eines nachfragegerechten Angebotes aus ökologischen und ökonomischen Erwägungen ablehnt oder begrüßt; es ist Aufgabe der Beklagten bei der planerischen Abwägung, sich auf der Grundlage der in vertretbarer Weise gewichteten Belange für den einen und damit für die Zurückstellung des anderen Belangs zu entscheiden. Im übrigen hängt die tatsächliche Belastung der Umgebung mit Immissionen davon ab, daß der prognostizierte Flugverkehr Realität erlangt; sollte es an einer für die Beigeladenen wirtschaftlich auskömmlichen Nachfrage nach Flugverkehrsleistungen fehlen, sind Immissionen gerade nicht zu erwarten. Die tatsächliche Entwicklung des Regionalluftverkehrs, soweit sie bislang zu überblicken ist, belegt übrigens, daß dieser Verkehr im Umfang von mehreren tausend Flugbewegungen jährlich tatsächlich stattfindet; eine völlige Fehlabschätzung der Situation ist auch danach nicht ersichtlich.
Ebenfalls nicht zu erkennen sind der angefochtenen Genehmigung anhaftende Verfahrensfehler, bei denen die konkrete Möglichkeit bestünde, daß sich die Beklagte ohne diesen Fehler in der Sache anders entschieden hätte. Der Kläger zu 2) hat sein früheres Vorbringen zu Verfahrensmängeln, mit dem der Senat sich bereits in seinem Beschluß zum vorläufigen Rechtsschutzgesuch eingehend befaßt hat, im wesentlichen hinsichtlich der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens mit dem sich dann ergebenden Erfordernis einer Umweltverträglichkeitsprüfung vertieft. Was diese Verfahren zusätzlich hätten erbringen können, hat er indessen nicht anhand konkreter Tatsachen präzisiert; daß die Träger öffentlicher Belange vor Erlaß der Genehmigung ebenfalls beteiligt worden sind, ihre fachliche Sicht also in die Genehmigung einfließen konnte, hat der Kläger zu 2) bei seiner Argumentation vernachlässigt. Der Kläger zu 2) war auch angemessen in der Lage, seine Belange in das Verfahren einzubringen. Gesichtspunkte, auf die er in einem Planfeststellungsverfahren zusätzlich oder entscheidend anders hätte hinweisen können, hat er nicht benannt; seine Einwendungen wären auch in einem Planfeststellungsverfahren sachlich keine anderen gewesen. Die gerügten Mängel der im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung ausgelegten Unterlagen betreffen deren Aussagekraft im Sinne der schlüssigen Darlegung der Rechtmäßigkeit der - seinerzeit beantragten - Genehmigung, nicht aber die Tauglichkeit der Unterlagen, über das zu genehmigende Vorhaben in einer für den Zweck der Öffentlichkeitsbeteiligung tauglichen und zureichenden Weise Aufschluß zu geben. Zudem hat die Beklagte nach Abschluß des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens das Widerspruchsverfahren durch Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 10. April 1996 abgeschlossen, nachdem sie dem Kläger zu 2) zuvor Gelegenheit zur ergänzenden Stellungnahme eingeräumt hatte. Dementsprechend ist nach wie vor nicht festzustellen, daß die behauptete objektiv-rechtlich fehlerhafte Verfahrensweise der Beklagten zu einer Beeinträchtigung subjektiver Rechte des Klägers zu 2) geführt hat. Hinsichtlich der sonstigen gerügten Verfahrensfehler wird auf das zum Bescheid vom 3. April 1995 Gesagte verwiesen.
Die mit den Klageanträgen zu 2) und 3) geltend gemachten Ansprüche stehen dem Kläger zu 2) nach dem Vorstehenden nicht zu.
Die Hilfsanträge sind unzulässig.
Mit ihnen bezieht der Kläger nachträglich neue Streitgegenstände in das Klageverfahren ein (§ 91 Abs. 1 VwGO). Eine Erweiterung oder Modifizierung des gegen die Bescheide vom 3. April 1995 und 7. Juli 1995 gerichteten Anfechtungsbegehrens (§ 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 der Zivilprozeßordnung - ZPO -) stellen die mit den Hilfsanträgen vorgebrachten Begehren nicht dar. Anknüpfungspunkt der Hilfsanträge sind nicht der Regelungsgehalt und die Auswirkungen der angefochtenen Bescheide. Der Kläger zu 2) erstrebt vielmehr, losgelöst von diesen Bescheiden und damit auf der Grundlage eines völlig anderen Sachverhaltes, Maßnahmen der Beklagten zur Verbesserung der Sicherheit und zur Verminderung von Lärmimmissionen. Der Verkehrslandeplatz soll unabhängig von der "Sanierung" der Start- und Landebahn und der Zulassung des IFR-Betriebs sicherer und lärmärmer betrieben werden; das ist ein gänzlich neuer Prozeßstoff.
Die Klageänderung ist zulässig. Die Beklagte und die Beigeladene haben sich, ohne ihr zu widersprechen, mit sachbezogenen Erwägungen auf die Hilfsanträge eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO).
Indessen ist die Klage im Umfang der Klageänderung deshalb unzulässig, weil der Kläger zu 2) nicht geltend machen kann, durch die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsaktes in seinen Rechten verletzt zu sein. Vor der Einbeziehung der Hilfsanträge in das Verfahren hat er bei der Beklagten keine entsprechenden Anträge gestellt, so daß weder von einer Ablehnung noch einer Unterlassung gesprochen werden kann. Ein vor Klageerhebung an die Behörde zu stellender Antrag ist aber eine im Klageverfahren nicht nachholbare Klagevoraussetzung einer - hier erhobenen - Verpflichtungsklage.
Vgl. Senatsbeschluß vom 14. Februar 1996 - 20 A 1708/95 - m.w.N.
Anderenfalls bliebe Raum für eine unzulässigerweise "auf Vorrat" erhobene Untätigkeitsklage, obwohl hierfür kein Rechtsschutzbedürfnis besteht (§ 75 Satz 2 VwGO).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 1995 - 5 C 11.94 -, BVerwGE 99, 158; Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl., § 75 Rdnr. 7; Sodan in: Nomos - Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: Juli 1998, § 42 Rdnr. 37.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711
ZPO
§§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO
§ 17 LuftVG
§ 30 LuftVG
§ 25 LuftVG
§ 21 VwVfG
§ 36 BBahnG
§ 6 LuftVG
§ 17 FStrG
§ 41 BImSchG
§ 173 VwGO
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3
Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 8 Abs. 3 LuftVG
§ 17 Abs. 2 Satz 3 FStrG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 4
Satz 2, 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 12 Abs. 1
Satz 3 Nr. 1 LuftVG
§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LuftVG
§ 8 Abs. 1 und 2 LuftVG
§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 1
VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 27 c Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 a, 31 b Abs. 1
Satz 1 LuftVG
§ 91 Abs. 1
VwGO
§ 264 Nr. 2 der
Zivilprozeßordnung
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1, 155
Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 1
der Betriebsordnung
§ 8 Abs. 3 des
Luftverkehrsgesetzes
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 64, 325
NVwZ 1991, 66
BVerwGE 100,
238
NVwZ-RR 1994, 194
NVwZ 1991,
369
NJW 1981, 239
BVerwGE 44, 235
NVwZ-RR 1996, 253
BVerwGE 75, 214
BVerwGE 104, 236
NVwZ 1997, 165
BVerwGE 67, 74,

89
NJW 1993, 1700
BVerwGE 71,
150
NVwZ-RR 1991, 118,

114
BVerwGE 99, 158
20 D 86/96
20 B
2043/95
20 D
87/96
20 B 2043/95
20 D
86/96
4 C 26.78
20 B 2500/97
4 C 40.75
20 B
1266/95
4 C 30.87
4 C
40.86
4 C 5.95
4 B 124.95
20 A
3485/91
11 C 1.97
4 B 25.89
4 C 39.84
4 C 82.66
7 C 11843/93
7 B 11228/93
4 C
24.77
4 C 50.71
4 B 68.93
11 A 50.97
4 B
185.95
4 C 13.85
4 C 26.87
11 VR 10.96
4 C 5.96
11 VR
15.95
4 C 80.79
III ZR 60/91
11 B 21.98
20 B 1080/97
20 A 3642/91
00 Uhr und 23.00
4 C 79.76
11 A 9.97
4 A 10.95
11 A 3.98
4 C 63.80
20 A 3482/91
4 B 249.89
20 A 1708/95
5 C 11.94