Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-04-24, Aktenzeichen 1 K 2541/22
ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2024:0424.1K2541.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der bei der Beklagten immatrikulierte Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Zweitstudiengebühren.
Der Kläger absolvierte von 2011 bis 2014 an der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen (heute: Hochschule Meißen) ein Studium im Diplomstudiengang Steuerverwaltung. Im Jahr 2014 legte er die Laufbahnprüfung für die Laufbahngruppe 2, 1. Einstiegsebene, ab und bestand diese. Eine Diplomarbeit, die Voraussetzung für die Verleihung des akademischen Grades Diplom-Finanzwirt (FH) gewesen wäre, fertigte er nicht an. In der Folgezeit war der Kläger in der sächsischen Finanzverwaltung tätig.
Im Jahr 2022 bewarb sich der Kläger bei der Beklagten für ein Studium im Bachelorstudiengang Politik- und Verwaltungswissenschaft (1. Fachsemester).
Mit Bescheid vom 10.08.2022 wurde der Kläger von der Beklagten zum Zweitstudium im Studiengang Politik- und Verwaltungswissenschaft / Bachelor (1. Fachsemester) zugelassen und ihm wurde ein Studienplatz angeboten. Weiterhin verpflichtete die Beklagte den Kläger, für die Dauer seiner Immatrikulation an der Universität Konstanz eine Zweitstudiengebühr in Höhe von 650,00 EUR pro Semester zu bezahlen.
Der Kläger erhob am 12.09.2022, einem Montag, Klage gegen die Einstufung seines Studiums bei der Beklagten als Zweitstudium sowie die Erhebung von Zweitstudiengebühren im Bescheid der Beklagten vom 10.08.2022. Er macht geltend, bei seinem Studium bei der Beklagten handele es sich nicht um ein zweites Studium nach einem in der Bundesrepublik Deutschland erworbenen Hochschulabschluss oder einem gleichwertigen Abschluss gemäß § 8 Abs. 1 LHGebG. Er habe zwar bei der Beklagten ein Studium in einem grundständigen Studiengang (Bachelorstudiengang) aufgenommen. In seinem vorangegangenen Studium habe er aber keinen Hochschulabschluss erlangt. Die Ausbildung an der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen sei einerseits auf die berufliche Ausbildung und Vorbereitung für die Tätigkeit in der Steuerverwaltung und deren Nachweis, andererseits auf den Nachweis der akademischen Befähigung ausgerichtet gewesen. Der Nachweis der beruflichen Ausbildung und Vorbereitung für die Tätigkeit in der Steuerverwaltung sei über die von ihm abgelegte Laufbahnprüfung für die Laufbahngruppe 2, 1. Einstiegsebene, erfolgt; formal entspreche der damit verbundene Abschluss - ohne Erstellung einer Diplomarbeit - dem eines Finanzwirtes, also dem Abschluss des mittleren Dienstes (Laufbahngruppe 1, 2. Einstiegsebene). Der Nachweis der akademischen Befähigung und die Verleihung des akademischen Grades „Diplom-Finanzwirt“ hätte an der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen die Erstellung einer Diplomarbeit erfordert. Da er den akademischen Grad des Diplom-Finanzwirtes nicht erlangt habe, habe er auch keinen Zugang zu den damit verbundenen Vorteilen. Die Entwicklungsmöglichkeiten innerhalb der Steuerverwaltung seien eingeschränkt. Auch die beruflichen Einstellungschancen außerhalb der Steuerverwaltung seien beschränkt, weil er sich nicht auf Stellenausschreibungen mit der Anforderung „Bachelorabschluss oder vergleichbarer Abschluss“ bewerben könne. Weiterhin sei die Aufnahme eines weiterführenden (Master-)Studiums nicht möglich. Im Übrigen seien Diplomstudiengänge ohnehin keine „grundständigen Studiengänge“ i. S. v. § 8 Abs. 1 Satz 1 LHGebG. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LHGebG falle eine Zweitstudiengebühr zudem nicht an, wenn das Erst- oder Zweitstudium an einer Hochschule für den öffentlichen Dienst absolviert werde. Schließlich habe er sich nicht nur bei der Beklagten, sondern auch bei anderen Hochschulen beworben. Dort sei er, obwohl er identische Angaben zu seinem Werdegang gemacht habe, ohne Erhebung von Zweitstudiengebühren zum Studium zugelassen worden.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 10.08.2022 aufzuheben, soweit darin Zweitstudiengebühren in Höhe von 650,00 EUR pro Semester festgesetzt werden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, das Studium des Klägers sei gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 LHGebG ein gebührenpflichtiges Zweitstudium, weil dieser bereits zuvor in einem grundständigen Studiengang studiert und mit der bestandenen Laufbahnprüfung für die Laufbahngruppe 2, 1. Einstiegsebene, der Fachrichtung Finanz- und Steuerverwaltung mit fachlichem Schwerpunkt Steuerverwaltungsdienst einen Hochschulabschluss erworben habe. Diese Prüfung eröffne auch ohne Erstellung einer Diplomarbeit gemäß § 4 StBAG den Einstieg in den gehobenen Dienst. Der fehlende akademische Grad stelle keinen Grund dar, einen Hochschulabschluss zu verneinen. Es gebe auch andere Studiengänge, die mit einer staatlichen Prüfung abschlössen, keinen akademischen Grad für ihre Absolventen vorsähen (beispielsweise der Staatsexamensstudiengang Rechtswissenschaft) und als Hochschulabschlüsse angesehen würden, weil mit ihnen ein berufsqualifizierendes Studium an einer Hochschule abgeschlossen werde. Maßgeblich für die Einordnung als Hochschulstudium seien der Status der betreffenden Bildungseinrichtung als Hochschule sowie der Charakter der Ausbildung. Die Hochschule Meißen, bei der es sich nach § 1 HRG um eine Hochschule handele, habe selbst mit E-Mail vom 02.03.2022 mitgeteilt, dass die vom Kläger absolvierten Laufbahnprüfung für den gehobenen Dienst einen Hochschulabschluss darstelle, und Personen, die diese Laufbahnprüfung abgeschlossen hätten, zu einem fachlich darauf aufbauenden Masterstudium zugelassen werden könnten. Weder eine Diplom- noch eine Bachelorarbeit seien Zugangsvoraussetzungen für diese Masterstudiengänge. Eine Befreiung von der Zweitstudiengebühr erfolge nach § 8 Abs. 1 Satz 1, 2. Hs. LHGebG nur dann, wenn die Aufnahme eines Zweitstudiums an einer Hochschule für den öffentlichen Dienst erfolge.
Die Akten der Beklagten (ein Heft) liegen vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Hierauf sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 9 LHGebG ohne Vorverfahren und auch im Übrigen zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 10.08.2022 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Zweitstudiengebühren ist § 8 Abs. 1 Satz 1 LHGebG. Danach erheben die Hochschulen ab dem Wintersemester 2017/2018 für das Land von Studierenden, die ein zweites oder weiteres Studium in einem grundständigen Studiengang (Bachelorstudiengang oder Studiengang nach§ 34 Abs. 1 LHG) oder in einem zweiten oder weiteren konsekutiven Masterstudiengang nach einem in der Bundesrepublik Deutschland erworbenen Hochschulabschluss oder gleichwertigen Abschluss aufnehmen (Zweitstudium), Gebühren in Höhe von 650,00 EUR pro Semester (Zweitstudiengebühr).
2. Diese Bestimmung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Die Erhebung von Gebühren für ein Zweitstudium ist im Grundsatz sowohl formell als auch materiell verfassungsgemäß. Dies ist in der Rechtsprechung geklärt (vgl. BVerfG, Urteil vom 26.01.2005 - 2 BvF 1.03 - BVerfGE 112, 226; BVerfG, Beschluss vom 31.03.2006 - 1 BvR 1771.01 - juris; BVerwG, Urteil vom 25.07.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32; BVerwG, Beschluss vom 18.06.2008 - 6 B 23.08 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 164; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.04.2000 - 2 S 1860/99 - juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.03.2020 - 2 S 1170/19 -, BeckRS 2020, 3585 Rn. 6 ff.) und entspricht auch der ständigen Rechtsprechung der Kammer (VG Freiburg, Urteil vom 18.07.2018 - 1 K 9010/17 - juris).
3. Die Voraussetzungen für die Erhebung einer Zweitstudiengebühr nach § 8 Abs. 1 S. 1 LHGebG liegen hier vor.
a. Der Kläger hat bei der Beklagten ein Studium in einem Studiengang aufgenommen, der unter die Regelungen für die Zweitstudiengebühren fällt. Es handelt sich bei dem aufgenommenen Bachelorstudiengang gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 LHGebG um einen grundständigen Studiengang.
b. Eine Anwendung des § 8 Abs. 1 Satz 1 LHGebG scheidet auch nicht deshalb aus, weil es sich bei dem vom Kläger an der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen absolvierten Studiengang nicht um einen Bachelorstudiengang oder einen Studiengang nach § 34 Abs. 1 LHG handelt. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 LHGebG kommt es im Hinblick auf das Zweitstudium allein darauf an, ob der Kläger bereits in Deutschland einen Hochschulabschluss oder einen gleichwertigen Abschluss erworben hat. Entgegen der Ansicht des Klägers bezieht sich die Definition des grundständigen Studiengangs (Bachelorstudiengang oder Studiengang nach § 34 Absatz 1 LHG) nicht auf das Erststudium, sondern auf das in Baden-Württemberg aufgenommene Zweitstudium („die ein zweites oder weiteres Studium in einem grundständigen Studiengang (…) aufnehmen“). Insbesondere legt schon der Wortlaut der Norm diese vom Gericht vorgenommene Auslegung nahe. Aus der Formulierung „ein zweites oder weiteres Studium“ ist nicht abzuleiten, dass auch bereits das erste Studium unter die in der Klammer genannten Studiengänge fallen muss (VG Karlsruhe, Urteil vom 05.10.2018 - 11 K 13385/17 -, BeckRS 2018, 36525 Rn. 21 ff.; a. A. Braun in: von Coelln/Haug (Hrsg.), BeckOK Hochschulrecht Baden-Württemberg, 29. Ed. 01.09.2022, § 8 LHGebG Rn. 4.1). Gegen die vom Kläger vertretene Auslegung der Norm spricht bereits, dass im gesamten Bundesgebiet erworbene Studienabschlüsse unter die Gebührenregelung fallen sollen („in der Bundesrepublik Deutschland erworbenen“). Eine Beschränkung auf die im baden-württembergischen Landeshochschulgesetz vorgesehenen Studiengänge würde dem Regelungsziel, verschiedene Studienabschlüsse nach 16 verschiedenen Landeshochschulgesetzen zu erfassen, erkennbar zuwiderlaufen (VG Karlsruhe, Urteil vom 05.10.2018 - 11 K 13385/17 -, BeckRS 2018, 36525 Rn. 22). Die vom Gericht vorgenommene Auslegung der Norm wird von der Gesetzesbegründung gestützt, denn der Verweis auf Bachelorstudiengänge und Studiengänge nach § 34 Abs. 1 LHG wird damit begründet, dass neben den grundständigen Studiengängen lediglich die konsekutiven Masterstudiengänge, nicht jedoch die weiterbildenden Bachelor- und Masterstudiengänge, die sonstigen Weiterbildungsstudiengänge nach § 31 Absatz 3 LHG sowie die - soweit noch vorhanden - sogenannten nicht-konsekutiven Masterstudiengänge (Altfälle) erfasst sein sollen (vgl. LT-Drs. 16/1617, S. 29). Zu möglichen anderen Studiengängen aus anderen Bundesländern wird in der Begründung hingegen keine Aussage getroffen. Daraus kann geschlossen werden, dass sich die einschränkende Definition des grundständigen Studiengangs ausschließlich auf das in Baden-Württemberg aufgenommene Zweitstudium beziehen soll (VG Karlsruhe, Urteil vom 05.10.2018 - 11 K 13385/17 -, BeckRS 2018, 36525 Rn. 22). Es ist bei der Auslegung der Norm zudem zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der Einführung der Studiengebühren für ein Zweitstudium das Ziel verfolgte, zusätzliche Einnahmen zu erzielen und dadurch die Qualität und die Kapazitäten der Ausbildung an den baden-württembergischen Hochschulen langfristig zu sichern (vgl. LT-Drs. 16/1617, S. 1). Der Verfolgung dieses Ziels würde es ersichtlich zuwiderlaufen, wenn im Hinblick auf das abgeschlossene Erststudium ausschließlich Bachelorstudiengänge und Studiengänge nach § 34 Abs. 1 LHG von der Vorschrift erfasst wären. Ein Grund für eine Privilegierung der Absolventen anderer Studiengänge, beispielsweise der im Zuge des Bologna-Prozesses weitgehend ausgelaufenen Diplom- oder Magisterstudiengänge, ist gerade mit Blick auf die Intention des Gesetzgebers, zusätzliche Einnahmen zu generieren, nicht erkennbar. Dass der Gesetzgeber die Absolventen dieser Studiengänge bei der Formulierung der Vorschrift übersehen hat und daher nicht erfassen wollte, ist angesichts ihrer großen Anzahl kaum denkbar.
c. Der Anwendbarkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 LHGebG steht auch nicht entgegen, dass der Kläger sein Erststudium an einer Hochschule der öffentlichen Verwaltung absolviert hat. Nach dem klaren Wortlaut des § 8 Abs. 1 Satz 1, 2. Hs. LHGebG („Die Hochschulen erheben (…); dies gilt nicht für die Hochschulen für den öffentlichen Dienst.“) sind Zweitstudiengebühren nur dann nicht zu erheben, wenn das Zweitstudium an einer Hochschule für den öffentlichen Dienst aufgenommen wird (im Ergebnis ebenso: VG Karlsruhe, Urteil vom 05.10.2018 - 11 K 13385/17 -, BeckRS 2018, 36525 Rn. 26). Der Verzicht auf die Erhebung von Studiengebühren für ein Zweitstudium an den Hochschulen für den öffentlichen Dienst dient ersichtlich dem Zweck, qualifizierten Nachwuchs für die öffentliche Verwaltung zu gewinnen und einen Anreiz für ein (weiteres) Studium an einer Hochschule für den öffentlichen Dienst zu setzen. Hingegen kann es offenkundig nicht der Absicht des Gesetzgebers entsprochen haben, allen Absolventen der Hochschulen des öffentlichen Dienstes ein kostenfreies Zweitstudium zu ermöglichen.
d. Der Kläger hat vor der Aufnahme seines Studiums bei der Beklagten zudem einen Hochschulabschluss im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 LHGebG erworben. Im Landeshochschulgebührengesetz wird der Begriff des Hochschulabschlusses nicht näher definiert. Dies erscheint konsequent, denn es obliegt dem jeweiligen Landesgesetzgeber festzulegen, was an den im jeweiligen Bundesland befindlichen Hochschulen den regulären Abschluss eines Studiums darstellt.
In Übereinstimmung mit § 15 Abs. 1 Satz 1 HRG war in § 35 Abs. 1 Satz 1 des im Jahr 2014 - also zum Zeitpunkt der Laufbahnprüfung des Klägers - gültigen Sächsischen Hochschulfreiheitsgesetzes (heute ersetzt durch das Sächsische Hochschulgesetz) geregelt, dass Studiengänge durch eine Hochschulprüfung, eine staatliche oder eine kirchliche Prüfung abgeschlossen werden. Für die Studiengänge an der Hochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen fand sich eine spezielle Regelung im damals gültigen Gesetz über die Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen (heute ersetzt durch das Fachhochschule-Meißen-Gesetz). Nach § 17 Abs. 1 des Gesetzes über die Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen wurde das Studium an der Fachhochschule durch eine staatliche Prüfung oder eine Hochschulprüfung abgeschlossen. Nach § 17 Abs. 2 des Gesetzes über die Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen verlieh die Fachhochschule nur aufgrund der bestandenen staatlichen Prüfung und einer durch die Diplomarbeit erbrachten eigenständigen wissenschaftlichen Leistung den Diplomgrad mit dem Zusatz „Fachhochschule“ oder mit dem Zusatz „FH“.
Staatliche Prüfungen sind Prüfungen, die unter der Verantwortung des Staates nach einer staatlichen Prüfungsordnung abgenommen werden. Sie sind teils durch Bundesrecht, teils durch Landesrecht geregelt (H.-W. Waldeyer in: Geis (Hrsg.), Hochschulrecht in Bund und Ländern, HRG-Kommentar, 20. Lfg., Mai 1999, § 15 HRG Rn. 4). Das vom Kläger absolvierte Studium an der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen stellte zugleich den Vorbereitungsdienst für den gehobenen Steuerverwaltungsdienst dar. Die Modalitäten des Studiums und der Laufbahnprüfung sind in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für die Steuerbeamtinnen und Steuerbeamten (StBAPO) geregelt. Die Laufbahnprüfung stellte somit die staatliche Prüfung dar, mit der das Studium des Klägers an der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen abgeschlossen wurde. Mit der bestandenen Laufbahnprüfung konnte er im gehobenen Dienst der sächsischen Finanzverwaltung tätig werden.
Dabei verkennt das Gericht nicht, dass die Möglichkeiten des Klägers, sich mit diesem Abschluss ohne Verleihung eines akademischen Grades auf Arbeitsstellen außerhalb der Finanzverwaltung zu bewerben, möglicherweise eingeschränkt sind. Auch mögen die Entwicklungsmöglichkeiten innerhalb der Finanzverwaltung im Vergleich zu Personen mit einem Diplom- oder Bachelorabschluss beschränkt sein. Derartige Erwägungen spielen aber bei der Beurteilung der Frage, ob es sich bei der Laufbahnprüfung um einen Hochschulabschluss handelt, keine Rolle. Für diese Frage kommt es allein darauf an, ob die absolvierte staatliche Prüfung einen regulären Studienabschluss darstellt. Die Regelung des damals gültigen Gesetzes über die Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen ist insoweit eindeutig. Demnach ist auch die staatliche Prüfung ein gesetzlich ausdrücklich vorgesehener Abschluss des dortigen Studiums (§ 17 Abs. 1 Gesetz über die Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen).
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 1, 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, da die Fragen, ob ein Diplomstudiengang als Erststudium unter die Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 1 LHGebG fällt, und ob eine Laufbahnprüfung für die Laufbahngruppe 2, 1. Einstiegsebene, einen Hochschulabschluss darstellt, obergerichtlich nicht geklärt sind und grundsätzliche Bedeutung haben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 StBAG
§ 1 HRG
§ 9 LHGebG
§ 8 LHGebG
§ 15 HRG
§ 8 Abs. 1 LHGebG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 LHGebG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 34 Abs. 1 LHG
§ 8 Abs. 1 S. 1 LHGebG
§ 34 Absatz 1 LHG
§ 31 Absatz 3 LHG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 HRG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 1, 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 112, 226
BVerwGE 115, 32
2 BvF 1.03
1 BvR 1771.01
6 C 8.00
6 B 23.08
2 S 1860/99
2 S 1170/19
1 K 9010/17
11 K 13385/17