Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-08-14, Aktenzeichen 8 K 3450/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0814.8K3450.23.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 31. Mai 2023 verpflichtet, der Klägerin den beantragten Bauvorbescheid zur Erweiterung der Verkaufsfläche des Einzelhandelsbetriebes auf dem Grundstück P.-straße 00, 00000 V. zu erteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 7. Dezember 2016, bei der Beklagten eingegangen am 19. Dezember 2016, die Erteilung eines planungsrechtlichen Bauvorbescheids zur Verkaufsflächenerweiterung durch Nutzungsänderung einer Lagerfläche für einen bestehenden Supermarkt auf dem Grundstück Gemarkung G01 mit der postalischen Lagebezeichnung P.-straße 00 auf dem Stadtgebiet der Beklagten (im Folgenden: Vorhabengrundstück). Die gestellte Vorbescheidsfrage lautete: „Ist die geplante Erweiterung der Verkaufsfläche bauplanungsrechtlich (hilfsweise beschränkt auf die Prüfung der zulässigen Nutzungsart) zulässig?“.
Das Vorhabengrundstück ist im Bestand bebaut mit einem Supermarkt, welcher eine Verkaufsfläche von 799,95 m2 aufweist. Ausweislich der Bauvorlagen ist aus betrieblichen Gründen eine Vergrößerung der Verkaufsfläche auf 916,11 m2 geplant durch Entfernung einer Trennwand zwischen bisheriger Verkaufsfläche und einem Lagerraum; das äußere Erscheinungsbild soll unverändert bleiben. Die Geschossfläche des Gebäudes beträgt nach den Bauvorlagen 1.440,88 m2. Bei einem etwaigen Immissionskonflikt mit angrenzender Wohnbebauung solle die diesbezügliche Prüfung ausgeklammert werden.
Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. N01 in der 4. Änderung, welcher für es u. a. ein Gewerbegebiet (Bereich 1A), Baugrenzen, eine Grundflächenzahl von 0,8 sowie eine Geschossflächenzahl von 1,6 bei maximal zweigeschossiger Bebauung festsetzt. Ausweislich der textlichen Festsetzungen sind in den mit „1A“ gekennzeichneten Bereichen der festgesetzten Gewerbegebiete nur das Wohnen nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe zulässig. Eine Sortimentsbeschränkung wie für die ausgewiesenen Gewerbegebiete in Bereich „1B“ existiert nicht; diese wurde für den Bereich 1A mit der 4. Änderung des Bebauungsplans gestrichen.
Ausweislich des Einzelhandelsstandort- und Zentrenkonzepts für das Stadtgebiet der Beklagten aus Juni 2010 handelt es sich bei dem Standort P.-straße um einen Ergänzungsstandort für die Nahversorgung. Nach dem Konzept sollen großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten und Versorgungsfunktionen, die sich nicht nur auf die Stadtteilebene, sondern auf das Gesamtgebiet der Beklagten bezögen, zukünftig nur noch innerhalb der zentralen Versorgungsbereiche, welche im Stadtzentrum der Beklagten sowie in den Bereichen N. und M. ausgewiesen sind, zugelassen werden.
Mit Schreiben vom 12. Januar 2017 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Ablehnung der Bauvoranfrage an, da das geplante Bauvorhaben den Festsetzungen des anzuwendenden Bebauungsplans widerspreche. Die beantragte Verkaufsflächenerweiterung auf über 800 m2 führe gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO dazu, dass der nunmehr großflächige Supermarkt allein in einem Kern- oder Sondergebiet zulässig sei, nicht jedoch im festgesetzten Gewerbegebiet. Zudem stehe dem Vorhaben auch das mit der Bezirksregierung Köln abgestimmte Entwicklungskonzept aus dem Jahr 2010 entgegen, das an jener Stelle keinen zentralen Versorgungsbereich festlege. Eine Befreiung könne nicht erteilt werden.
Die Klägerin teilte daraufhin im Februar 2017 mit, die Auswirkungen des Vorhabens durch ein Gutachten untersuchen lassen zu wollen, welches sie im März 2017 bei der Beklagten einreichte (Auswirkungsanalyse der H. Z. GmbH aus Februar 2017).
Da die Beklagte gerichtliche Verfahren zu einem Parallelverfahren in V.-N. abwarten wollte, stellte sie eine Entscheidung über den Antrag der Klägerin weiterhin zurück. Mit Schreiben vom 2. Februar 2023 bat die Klägerin um Beendigung der Ruhendstellung der Bauvoranfrage und Bescheidung des Antrags.
Im Rahmen einer internen Behördenbeteiligung führte die Bezirksregierung Köln mit Schreiben vom 3. April 2023 gegenüber der Beklagten aus, dass das Bauvorhaben dem Einzelhandelskonzept widerspreche. Auch der Einzelhandelserlass NRW aus 2021 formuliere als Voraussetzungen für einen Sonderfall städtebaulicher Atypik i. S. d. § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO in Ziffer 5.2.2, dass der Flächenanteil für nicht nahversorgungsrelevante Sortimente weniger als 10 % betragen sowie der Standort verbrauchernah, hinsichtlich des induzierten Verkehrsaufkommens verträglich und städtebaulich integriert sein müsse. Das vorgelegte Verträglichkeitsgutachten der Klägerin aus 2017 arbeite demgegenüber mit veralteten Werten und verlange selbst unter deren Zugrundelegung beinahe 70 % der im fußläufigen Umfeld verfügbaren Kaufkraft, wenngleich ein Betrag von 35 % nach der Rechtsprechung nicht überschritten werden solle.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 31. Mai 2023 lehnte die Beklagte die Bauvoranfrage der Klägerin ab. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten Vorbescheids, da das Vorhaben gegen den maßgeblichen Bebauungsplan verstoße. Zudem seien auch die 15. vereinfachte Änderung sowie die Gestaltungssatzung zum Bebauungsplan zu beachten.
Der auf eine Verkaufsfläche von 916,11 m2 zu vergrößernde Supermarkt überschreite die Grenze zur Großflächigkeit und sei damit kein im Gewerbegebiet zulässiger Einzelhandelsbetrieb mehr, sondern sei nach § 11 Abs. 3 Nr. 2 und § 7 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 2 BauNVO nur in Kern- oder Sondergebieten zulässig. Auch nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 sowie Sätzen 2 und 3 BauNVO i. V. m. dem Einzelhandelserlass NRW Nr. 2.7.2 vom 22. September 2008 ergebe sich nichts anderes. Zwar könne ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb hiernach auch in anderen Baugebieten zulässig sein, wenn von ihm keine negativen Auswirkungen i. S. d. § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO ausgingen. Mit einer zu erreichenden Geschossfläche von 1.440,88 m2 falle der geplante Betrieb jedoch unter die Regelvermutung nach § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO, wonach bei einer Überschreitung einer Geschossfläche von 1.200 m2 nach einer typisierenden Betrachtungsweise von derartigen negativen Auswirkungen auszugehen sei. Eine atypische Fallgestaltung habe die Klägerin nicht geltend gemacht.
Daran ändere auch die eingereichte Auswirkungsanalyse der H. Z. GmbH aus Februar 2017 nichts. Unabhängig davon, dass diese aufgrund des langjährig ruhend gestellten Verwaltungsverfahrens von nunmehr veralteten Zahlen ausgehe, könne dieser in wesentlichen Punkten nicht gefolgt werden. Ausgehend vom Einzelhandelserlass NRW Nr. 2.8 vom 22. September 2008 seien dann keine negativen Auswirkungen anzunehmen, wenn der Flächenanteil für nicht nahversorgungsrelevante Sortimente weniger als 10 % betrage und der Standort verbrauchernah, hinsichtlich des indizierten Verkehrsaufkommens verträglich sowie städtebaulich integriert sei. Mangels dahingehender Angaben könne das Sortiment nicht überprüft werden; jedenfalls aber sei der Standort weder städtebaulich integriert noch verbrauchernah. Indizien für eine städtebauliche Integration seien bspw. eine Anbindung an zentrale Versorgungsbereiche oder eine sonstige derartige Erreichbarkeit der Bevölkerung zur Sicherung der nahversorgungsrelevanten Grundversorgung. Dies sei regelmäßig in der Nähe eines baulich verdichteten Siedlungszusammenhangs mit wesentlichen Wohnanteilen der Fall, was auf das vorliegende Gebiet nicht zutreffe. Es weise lediglich einen Einzugsbereich von rund 6.200 Einwohnern auf und werde im Einzelhandelsstandort- und Zentrenkonzept der Beklagten lediglich als „Ergänzungsstandort für die Nahversorgung“ definiert.
Auch eine Verbrauchernähe scheide aus. Negative Auswirkungen auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs seien dann gegeben, wenn durch seine Kaufkraftbindung die verbrauchernahe Versorgung im Einzugsbereich gefährdet werde. Dies sei dann nicht der Fall, wenn der voraussichtliche Umsatz des Vorhabens für nahversorgungsrelevante Sortimente überwiegend aus diesem Umfeld generiert werde. Im Umkreis einer Gehzeit von 10 bis 15 Minuten und einer fußläufigen Entfernung von 700 bis 1.000 Metern müsse eine derartige Kaufkraft vorhanden sein, dass 35 % davon ausreichten, um 75 % und damit den überwiegenden Umsatz aus jenem Nahbereich zu generieren. An dieser Stelle gehe die vorgelegte Auswirkungsanalyse zu Unrecht von einer umgebenden Einwohnerzahl von 20.000 Personen aus, während diese innerhalb des Einzugsbereichs von 700 bis 1.000 Metern lediglich 6.200 Personen betrage. Lege man den korrekten Wert von ca. 6.200 Einwohnern im fußläufigen Bereich zugrunde, komme man auf eine Gesamtkaufkraft von rund 16,42 Millionen Euro. Bei einem Gesamtumsatz von ca. 11 Millionen Euro, wovon laut Angaben der Klägerin rund 9,4 Millionen Euro auf Kernsortimente anfielen, reichten 35 % dieser Gesamtkaufkraft nicht aus, um den Großteil des Umsatzes des in Rede stehenden Einzelhandelsbetriebes aus dem Nahbereich zu generieren.
Befreiungen von dem Bebauungsplan seien nicht zu erteilen; Befreiungsgründe seien weder geltend gemacht noch ersichtlich.
Die Klägerin hat am 23. Juni 2023 Klage erhoben.
Sie führt zur Begründung aus, Beurteilungsgrundlage sei nicht § 30 BauGB i. V. m. dem Bebauungsplan, sondern § 34 BauGB. Denn der Bebauungsplan sei insoweit unwirksam, als dieser – unabhängig von der Wirksamkeit der Vielzahl an unselbständigen Änderungen, die dieser erfahren habe – insgesamt und bereits in der Ursprungsfassung die folgende Festsetzung treffe: „Im gesamten Gewerbegebiet sind gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauNVO Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter, die dem Gewerbebetrieb zugeordnet und ihm gegenüber in Grundfläche und Baumasse untergeordnet sind, zulässig.“ Eine solche Festsetzung komme im Hinblick auf die Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets nur dann in Betracht, wenn erheblich belästigende Betriebe weitgehend ausgeschlossen seien. Zwar gelte dies für das das Vorhabengrundstück betreffende Gewerbegebiet 1A, nicht jedoch für die Bereiche 1B, in welchen Betriebe der Abstandsklasse VII und damit störende Betriebe zulässig seien. Zudem fehle es an einer entsprechenden städtebaulichen Rechtfertigung für eine derartige Festsetzung, hinsichtlich derer auch die Begründung zum Bebauungsplan keinen Aufschluss gebe.
Auch eine etwaige Änderung jener Festsetzung zu Betriebsleiterwohnungen ändere nichts an der Gesamtunwirksamkeit, da es sich sämtlich um unselbständige Änderungen zum Ursprungsbebauungsplan gehandelt habe und Änderungen eines bereits nichtigen Bebauungsplans nicht möglich seien. Es habe einer vollständigen Neuaufstellung inklusive neuen Abwägungsprozesses betreffend sämtlicher Festsetzungen bedurft, um einen neuen wirksamen Bebauungsplan in Kraft treten zu lassen. Dies sei nicht erkennbar und mit der 15. vereinfachten Änderung auch nicht erfolgt.
Zudem sei textlich festgesetzt, dass gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB für Aufenthaltsräume von Wohnungen/Büros Schallschutzwände mit einem Schalldämmmaß von 30/35 dB(A) einzubauen seien; Fenster von Schlafräumen erhielten Schalldämmlüfter entsprechend der Schallschutzklasse des Fensters. Jene Festsetzung sei mangels hinreichender Bestimmtheit unwirksam. Es sei bereits nicht klar, ob diese lediglich für das Gewerbegebiet 1B – hinter dessen Festsetzungen die textliche Festsetzung positioniert sei – gelte oder für sämtliche Gebietsarten Geltung beanspruche, zumal die Bebauungsplanbegründung die Notwendigkeit von Schallschutzmaßnahmen für diejenigen zur Planstraße orientierten Bebauungen allein im festgesetzten Mischgebiet erwähne. Auch bleibe unklar, ob ein Schalldämmmaß von 30 oder 35 dB(A) zu erreichen sei; weder Berechnungsgrundlage noch diesbezügliche gutachterliche Erwägungen seien Bestandteil des Bebauungsplans geworden, was diesen insgesamt unwirksam werden lasse.
Der Bebauungsplan sei jedenfalls funktionslos geworden, da sich auf den als Gewerbegebiet festgesetzten Flächen eine Vielzahl von Mehrfamilienwohnhäusern befänden, welche offenbar keine „betriebsgebundenen“ Wohnungen i. S. d. § 8 Abs. 3 BauNVO seien. Weiterhin seien im Ursprungsbebauungsplan Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten ausgeschlossen worden, wenngleich diese nunmehr in einer Vielzahl vorhanden seien. Ob dies durch die zahlreichen Änderungen zum Bebauungsplan gedeckt sei, erschließe sich nicht. Schließlich befänden sich im weiter nördlich festgesetzten Mischgebiet ausschließlich Wohnnutzungen, sodass es sich um ein faktisches Reines Wohngebiet handele.
Ausgehend von einer Beurteilung nach § 34 BauGB stelle sich in planungsrechtlicher Hinsicht allein die Frage nach der zulässigen Nutzungsart neu, da der Rest unverändert bleibe. Da sich gegenüber auf dem Grundstück mit der Lagebezeichnung P.-straße 0 ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb in Form eines A.-Supermarktes befinde, könne sich die Klägerin auf diesen als Vorbild für ihr eigenes Vorhaben berufen. Schädliche Auswirkungen i. S. d. § 34 Abs. 3 BauGB seien von diesem nicht zu befürchten. Die diesbezügliche Rechtsprechung sei bei einer geringen Vergrößerung um 161 m2 wie hier nicht einschlägig. Es bestehe zudem eine direkte Konkurrenz zum gegenüberliegenden A.-Supermarkt sowie einem benachbarten X.-Supermarkt. Schädliche Auswirkungen seien auch aufgrund des Auswirkungsanalyse aus Februar 2017 auszuschließen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 31. Mai 2023 zu verpflichten, den beantragten Bauvorbescheid zur Erweiterung der Verkaufsfläche des Einzelhandelsbetriebes auf dem Grundstück P.-straße 00, 00000 V. zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, der Bebauungsplan sei maßgebliche Beurteilungsgrundlage. Bei der 4. Änderung handele es sich nicht um eine unselbständige Änderung, vielmehr sei im Kontext von einem eigenen qualifizierten Bebauungsplan auszugehen, dessen Bezeichnung als Änderung insoweit nicht maßgeblich sei. Infolge der unmittelbaren Erschließung durch angrenzende Verkehrsflächen, Aufstellung im Regelverfahren und Regelung abschließender Nutzungsmöglichkeiten in seinem Geltungsbereich sei dieser in seiner Wirksamkeit nicht an den Ursprungsbebauungsplan gekoppelt.
Jedenfalls sei der Ursprungsplan seinerseits wirksam, da mit der 15. vereinfachten Änderung des Bebauungsplans mit Satzungsbeschluss vom 13. Mai 1998 die allgemeine Zulässigkeit von Betriebswohnungen ersatzlos gestrichen worden sei und es damit bei der ausnahmsweisen Zulässigkeit nach § 8 Abs. 3 BauNVO bleibe. Im Übrigen nimmt sie Bezug auf die Ausführungen im streitgegenständlichen Bescheid.
Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat Erfolg.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf den mit Schreiben vom 7. Dezember 2016 beantragten Vorbescheid. Dem Vorhaben stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegen, §§ 71 Abs. 2, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW vom 1. März 2000 (im Folgenden: BauO NRW 2000).
Die Anwendbarkeit der BauO NRW 2000 ergibt sich aus § 90 Abs. 4 BauO NRW 2018 vom 21. Juli 2018, zuletzt geändert durch Gesetz vom 31. Oktober 2023 (GV. NRW. S. 1172), denn das Verfahren wurde durch die Antragstellung vor dem Stichtag gem. Artikel 2 BauModG NRW, dem 31. Dezember 2018, nämlich am 19. Dezember 2016, eingeleitet.
Das Bauvorhaben ist sowohl bescheidungsfähig (hierzu I.) als auch bauplanungsrechtlich zulässig. Es fügt sich sowohl nach der Art der Nutzung i. S. d. § 34 Abs. 1 BauGB in die nähere Umgebung ein (hierzu II.), als auch steht der Erteilung des begehrten planungsrechtlichen Vorbescheids eine zu befürchtende Schädigung der Grund- und Nahversorgungszentren i. S. d. § 34 Abs. 3 BauGB nicht entgegen (hierzu III.).
I.
Die Klägerin hat dem Antrag alle Bauvorlagen beigefügt, die zur Beurteilung der durch den Vorbescheid zu entscheidenden Fragen des Bauvorhabens erforderlich sind (vgl. § 69 Abs. 1 BauO NRW 2000 i. V. m. § 16 Satz 1 BauPrüfVO NRW).
Insbesondere fehlen nicht die zur Durchführung einer notwendigen allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls nach § 7 Abs. 1 UVPG gemäß § 7 Abs. 4 UVPG erforderlichen Angaben.
Zwar unterliegt das Vorhaben der Anwendbarkeit des UVPG NRW, allerdings ist es nach seiner Ausgestaltung im hier vorliegenden konkreten Einzelfall nicht von den Vorgaben des UVPG (Bund) erfasst.
Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UVPG NRW sind für Vorhaben, für die nach Anlage 1 jenes Gesetzes die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder eine allgemeine oder standortbezogene Vorprüfung des Einzelfalles vorgesehen ist, die Vorschriften des UVPG (Bund) in der jeweils geltenden Fassung anzuwenden. Nach Anlage 1, Ziffer 12 Abs. 3 des UVPG NRW werden Vorhaben gemäß Nummern 18.1, 18.2, 18.3, 18.4, 18.6 oder 18.8 der Anlage 1 zum UVPG (Bund) – d. h. großflächige Einzelhandelsbetriebe mit einer zulässigen Geschossfläche von 1.200 m2 oder mehr bzw. 5.000 m2 oder mehr – erfasst, für die kein Beschluss zur Aufstellung, Änderung oder Ergänzung eines Bebauungsplanes gefasst wurde, soweit der in diesen Nummern genannte jeweilige Prüfwert für die Vorprüfung erreicht oder überschritten wird.
Die nach dem UVPG NRW damit auf das streitgegenständliche Bauvorhaben dem Grunde zur Anwendung kommenden Vorschriften des UVPG (Bund) erfassen den hiesigen Fall jedoch nicht. Es handelt sich weder um ein Neuvorhaben i. S. d. § 2 Abs. 4 Nr. 1 Buchst. b) oder c) noch um ein Änderungsvorhaben i. S. d. Nr. 2 Buchst. b) oder c) UVPG (Bund).
Nach § 2 Abs. 4 UVPG erfassen Neuvorhaben den Bau einer sonstigen (nicht technischen) Anlage bzw. die Durchführung einer in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme, während Änderungsvorhaben die Änderung, einschließlich der Erweiterung, der Lage oder der Beschaffenheit einer sonstigen Anlage bzw. einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme meinen.
Bei der vorliegenden (Nutzungs-)Änderung ohne Abriss und Neubau des Bestandsbaukörpers kommen folglich allenfalls die Vorschriften zu Änderungsvorhaben (§ 9 UVPG unter Verweis in Absatz 4 auf die Vorprüfungspflicht in § 7 UVPG) zur Anwendung.
Änderungen sind hierbei sowohl qualitativer als auch quantitativer Art nach erfasst, wenngleich nicht wesentliche Änderungen unter teleologischen Gesichtspunkten abzulehnen sind.
Vgl. Hamacher, in: Schink/Reidt/Mitschang, UVPG/UmwRG, 2. Aufl. 2023, § 2 UVPG Rn. 53.
Ausgehend hiervon stellt sich die geplante (Nutzungs-)Änderung unter Entfernung einer innenliegenden Trennwand ohne jegliche äußere Erweiterung der baulichen Anlage bereits nicht als quantitative, darüber hinausgehend aber auch nicht als qualitative Änderung i. S. d. § 2 Abs. 4 Nr. 2 UVPG dar. Denn anders als Ziffer 12 der Anlage 1 zum UVPG NRW stellen Ziffern 18.6 ff. der Anlage 1 zum UVPG (Bund) nicht auf die Großflächigkeit der Verkaufsfläche, sondern die Größe der Geschossfläche, welche für eine Anwendbarkeit der (Vor-)Prüfungsregelungen über 1.200 m2 bzw. über 5.000 m2 liegen muss, ab. Jene maßgebliche Bezugsgröße der Geschossfläche, welche für die Annahme eines Änderungsvorhabens i. S. d. § 2 Abs. 4 Nr. 2 UVPG (Bund) „[geändert], einschließlich der Erweiterung, der Lage oder der Beschaffenheit“ werden muss, wird hingegen bei dem streitgegenständlichen Bauvorhaben in seiner konkreten Ausgestaltung nicht tangiert. Es wird auch weder äußerlich noch durch sonstige bauliche Maßnahmen Einfluss auf die Umgebung genommen; es ist für den konkreten Einzelfall nach den Maßgaben des UVPG (Bund) und anhand von dessen verwendeten Bezugsgrößen in teleologischer Auslegung keine wesentliche, die (Vor-)Prüfpflicht (erneut) aufwerfende Änderung erkennbar.
II.
Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens ist gegeben.
§ 34 BauGB und nicht § 30 BauGB ist für die Beurteilung maßgeblich. § 30 BauGB ist für Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans anzuwenden. Der Bebauungsplan Nr. N01 ist jedoch in seiner am 28. November 1991 bekannt gemachten – und in der Folgezeit hinsichtlich der maßgeblichen zur Unwirksamkeit führenden textlichen Festsetzung unverändert gebliebenen – Fassung bzgl. seiner Festsetzungen für das Vorhabengrundstück unwirksam. Er leidet in durchgreifender Weise unter Bestimmtheitsmängeln (hierzu 1.). Nach § 34 Abs. 1 BauGB fügt sich das Vorhaben in die maßgebliche nähere Umgebung ein (hierzu 2.).
1.
Auf der Grundlage der von der Beklagten im vorliegenden Verfahren vorgelegten Unterlagen leidet der Plan unter einem Verstoß gegen das Gebot hinreichender Bestimmtheit von Rechtsnormen.
Bebauungspläne müssen wie andere Rechtsnormen auch die Rechtslage für die Betroffenen eindeutig erkennbar umschreiben. Dies gilt sowohl für die Planzeichnung als auch für die textlichen Festsetzungen. Die gebotene Normenklarheit und -‍bestimmtheit fehlt allerdings nicht schon dann, wenn die planerische Festsetzung der Auslegung bedarf. Es ist ausreichend, wenn der Inhalt des Bebauungsplans durch Auslegung ermittelt werden kann, wobei die Interpretation nicht durch den formalen Wortlaut beschränkt wird. Ausschlaggebend ist vielmehr der objektive Wille des Plangebers, soweit er wenigstens andeutungsweise im Satzungstext einen Niederschlag gefunden hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 2011 – 2 D 36/09.NE –, juris, Rn. 96 f., m. w. N.
Es fehlt nicht an der rechtsstaatlich gebotenen Bestimmtheit und Klarheit, wenn textliche (oder auch zeichnerische) Planfestsetzungen der Auslegung bedürfen. Es ist vielmehr ausreichend, wenn der Norminhalt durch die anerkannten Auslegungsmethoden zweifelsfrei ermittelt werden kann. Zur Ermittlung dessen, was Inhalt des Plans sein soll, können vor allem die Planbegründung sowie die Aufstellungsvorgänge herangezogen werden. Planbegründung und Aufstellungsvorgänge sind allerdings nicht geeignet, den Planinhalt zu ergänzen oder einzuschränken. Dieser muss vielmehr in dem Bebauungsplan selbst – zumindest andeutungsweise – seinen Niederschlag gefunden haben.
Vgl. Reidt, in: Bracher/Reidt/Schiller (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 9. Aufl. 2022, Kap. 9, Rn. 9.14, 9.16.
Nach diesen Maßgaben ist der Bebauungsplan nicht hinreichend bestimmt. Es besteht eine nicht aufzulösende Unklarheit, für welche Gebietsarten die in den textlichen Festsetzungen geforderten passiven Schallschutzmaßnahmen, hinsichtlich derer gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB für Aufenthaltsräume von Wohnungen/Büros Schallschutzwände mit einem Schalldämmmaß von 30/35 dB(A) einzubauen seien sowie Fenster von Schlafräumen Schalldämmlüfter entsprechend der Schallschutzklasse des Fensters erhalten müssten, Geltung beanspruchen. Zwar mag entgegen der Ansicht der Klägerin aufgrund einer optischen Abgrenzung durch Absätze von denjenigen textlichen Festsetzungen, die allein das Gewerbegebiet 1B betreffen, keine Unklarheit dahingehend verbleiben, ob der Plangeber eine Beschränkung der Schallschutzfestsetzung nur auf jenes Gebiet vorgesehen hat. In der Folge beansprucht die betreffende textliche Festsetzung jedoch mangels weiterer Einschränkungen für sämtliche festgesetzten Gebietstypen und die dort vorhandenen bzw. geplanten Wohn- und Büronutzungen mit Aufenthaltsräumen Geltung. Zu diesem weitreichenden Verständnis der textlichen Festsetzung steht die dahingehende Begründung des Bebauungsplans jedoch in unauflöslichem Widerspruch, was eine nicht hinzunehmende Unklarheit für Rechtsanwender und Bauherren mit sich bringt. Denn die Begründung des Bebauungsplans weist auf deren Seite 2 infolge gutachterlicher Erkenntnisse eine Festsetzung von passiven Schallschutzmaßnahmen allein für das nördlich gelegene Mischgebiet (MI) und auch dort nur in der Planstraße zugewandten Bereichen aus. Im Übrigen wird ausgeführt, dass gerade die Anordnung der verschiedenen Typen der Gewerbegebiete (1A und 1B) mit unterschiedlichen zulässigen Nutzungen, insbesondere abhängig von der Wohnverträglichkeit, im Gegensatz zu vorherigen Grünflächen eine ausreichende ringförmige Lärmschutzvorkehrung für angrenzende Gebiete mit Wohnnutzungen darstelle. Bei einem solchen Auslegungsbefund bleibt die Reichweite der Festsetzung sowie der tatsächliche Planungswille insgesamt unklar. Es verbleiben erhebliche Unsicherheiten für Rechtsanwender und insbesondere Bauherren, welche Anforderungen in welchen Baugebieten für Vorhaben mit Aufenthaltsräumen einzuhalten sind.
Der Bebauungsplan ist in der Folge auch insgesamt unwirksam. Weder stellt die 4. Änderung des Bebauungsplans für das Vorhabengrundstück hier maßgebliche Gewerbegebiet 1A betreffend die Streichung der Sortimentsbegrenzung zur Ermöglichung der Ansiedlung eines Einzelhandelsbetriebs eine derartige selbständige Änderung dar, welche als eigenständiger (qualifizierter) Bebauungsplan Geltung beanspruchen könnte (hierzu a.), noch liegt eine Teilbarkeit des Bebauungsplans hinsichtlich des Bestimmtheitsmangels vor (hierzu b.).
a.
Es verbleibt mit der 4. Änderung des Bebauungsplans entgegen der Ansicht der Beklagten kein selbständiger (qualifizierter) Bebauungsplan, der unabhängig von dem – unwirksamen – Ursprungsbebauungsplan bestehen und für das Vorhabengrundstück maßgebliche Bedeutung entfalten kann.
Eine Planänderung stellt eine unselbständige Änderung dar, wenn sie ohne den ihr zugrundeliegenden Ursprungsplan nicht „lebensfähig“ ist. Dies ist bspw. dann der Fall, wenn sie sich auf eine textliche Festsetzung beschränkt, mit der Nutzungen im Detail festgelegt sind, die in im Ursprungsplan festgesetzten uneingeschränkten und eingeschränkten Gewerbegebieten zulässig sind. Ohne den Ursprungsplan mit den dort ausgewiesenen Gewerbegebieten wäre die Planänderung inhaltsleer und damit unwirksam.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. August 2006 – 7 D 112/05.NE –, juris, Rn. 43.
So liegt der Fall hier. Zwar stellt die Planurkunde zur 4. Änderung des Bebauungsplans ein Gewerbegebiet mit weiteren Maßfestsetzungen sowie Baugrenzen dar; jedoch ergibt sich auch in diesem Fall aus der Begründung zur 4. Änderung des Bebauungsplans, dass eine Rückkopplung an den Ursprungsbebauungsplan gewollt war. Der Plangeber wollte mit der 4. Änderung ersichtlich lediglich die vormalige Sortimentsbeschränkung für das Gewerbegebiet 1A streichen, um den Standort für einen Lebensmitteleinzelhandel zu erhalten und eine Abwanderung zu verhindern. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte kann nicht angenommen werden, dass vor allem die Übernahme der textlichen Festsetzungen des Ursprungsbebauungsplans zu den ansonsten zulässigen (wohnverträglichen) Gewerbebetrieben im Gewerbegebiet 1A aufgegeben werden sollte. Vielmehr liegt auf der Hand, dass der Plangeber ausweislich der – kurzen – Begründung zur 4. Änderung davon ausging, die weiteren Festsetzungen des Ursprungsbebauungsplans unangetastet zu lassen, welche weiterhin Geltung beanspruchen sollten. Dass mit der 4. Änderung eine eigenständige Neuregelung des betreffenden Gewerbegebiets geschaffen werden sollte, lässt sich den vorliegenden Unterlagen nicht entnehmen.
b.
Auch eine Teilbarkeit des Bebauungsplans dahingehend, dass ein ohne den maßgeblichen Fehler, d. h. hinsichtlich der Lärmschutzfestsetzungen, abtrennbarer und seitens des Plangebers gewollter Restregelungsgehalt verbliebe, ist nicht gegeben.
Die Unwirksamkeit eines Teils einer Satzungsbestimmung hat nur dann nicht die Gesamtunwirksamkeit zur Folge, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen Teil erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Die bloße Teilunwirksamkeit eines Bebauungsplans stellt eine von besonderen Umständen abhängende Ausnahme der Gesamtunwirksamkeit dar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2019 – 4 CN 8.18 –, juris, Rn. 38 m. w. N., und Urteil vom 5. Mai 2015 – 4 CN 4.14 –, juris, Rn. 19, m. w. N.
Vorliegend ist nichts dafür ersichtlich, dass der Plangeber den Bebauungsplan im Zweifel auch ohne die Festsetzungen zum Lärmschutz getroffen hätte. Dies ergibt sich schon daraus, dass ausweislich Ziffer 2 der Planbegründung zur Regelung von Schutzvorkehrungen für Wohnnutzungen und bekannter Vorbelastungen gleich zwei schalltechnische Gutachten eingeholt wurden, von welchen ausgehend weitgehendere Schallschutzmaßnahmen als die vormaligen Grünstreifen für Schutzpflanzungen zur Verhinderung von Gesundheitsgefährdungen getroffen wurden. Es wurde ausweislich der Planbegründung ein Gesamtkonzept bestehend aus ringförmigen und schalldämpfenden unterschiedlichen Gewerbegebieten sowie passiven Schallschutzmaßnahmen erarbeitet, welches eine diesbezügliche Teilbarkeit nicht zulässt. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Aufstellvorgängen zum Bebauungsplan, soweit sie von der Beklagten vorgelegt worden sind; vielmehr erfüllt insbesondere das hier maßgebliche Gewerbegebiet 1A in der Gesamtkonstruktion eine zwischen den unterschiedlichen Nutzungsarten als „Immissionsdämmring“ verbindende Rolle; in diesem Gesamtkonzept können die – wenn auch unbestimmten – Regelungen zur weiteren passiven Schallschutzmaßnahmen nicht hinweggedacht werden, ohne die insgesamt angestellten Abwägungen zu entwerten.
Vgl. auch zur Verfälschung des kommunalen Planungskonzepts bei Wegfall des wesentlichen Teils der Planung Bay. VGH, Urteil vom 11. Juli 2008 – 22 A 07.40058 –, juris, Rn. 33, m. w. N.
2.
In der folglich nach § 34 BauGB zu betrachtenden näheren Umgebung fügt sich das Vorhaben als geplanter großflächiger Einzelhandelsbetrieb ein.
Nach § 34 Abs. 1 BauGB ist ein Bauvorhaben innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist.
Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete nach der Baunutzungsverordnung, so beurteilt sich nach § 34 Abs. 2 BauGB die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach dieser Verordnung im Baugebiet zulässig wäre. Dabei ist auf die nach der Baunutzungsverordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben § 31 Abs. 1 BauGB entsprechend anzuwenden.
Die nähere Umgebung wird durch den Bereich umrissen, auf den sich die Ausführung des Vorhabens auswirken kann und der den bodenrechtlichen Charakter des Vorhabengrundstücks prägt oder doch beeinflusst.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Oktober 2020 – 4 B 18.20 –, juris, Rn. 4.
Die für die Beurteilung des faktischen Gebietscharakters nach § 34 Abs. 2 BauGB maßgebliche nähere Umgebung wird dadurch ermittelt, dass in zwei Richtungen, nämlich in Richtung vom Vorhaben auf die Umgebungsbebauung sowie in Richtung von der Umgebung auf das Vorhaben geprüft wird, wie weit die jeweiligen Auswirkungen reichen. Zu berücksichtigen ist die Umgebung einmal insoweit, als sich die Ausführung des Vorhabens auf sie auswirken kann und zweitens insoweit, als die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst. Bei der für die Prüfung erforderlichen Bestandsaufnahme ist grundsätzlich alles tatsächlich Vorhandene mit in den Blick zu nehmen. Es darf dabei nicht nur diejenige Bebauung als erheblich angesehen werden, die gerade in unmittelbarer Nachbarschaft des Baugrundstücks überwiegt, es muss auch die Bebauung der weiteren Umgebung insoweit berücksichtigt werden, als sie noch prägend auf das Vorhabengrundstück einwirkt. Wie weit die wechselseitige Prägung und damit die nähere Umgebung reicht, ist eine Frage des Einzelfalls.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. März 2016 – 7 A 409/14 –, juris, Rn. 35.
Hierbei kann in Anwendung dieser Grundsätze dahinstehen, ob die maßgebliche Umgebung, die jedenfalls beidseitig entlang der P.-straße zu ziehen ist und insbesondere den großflächig genehmigten W.-Supermarkt erfasst, noch weiter unter Berücksichtigung der nördlich und östlich anschließenden Wohnbebauung zu ziehen ist. Hielte man den Einfügensrahmen unter Ausklammerung der Wohnbebauung eng, ist das Bauvorhaben in einem anzunehmenden faktischen Kerngebiet i. S. d. § 34 Abs. 2 BauGB i. V. m. § 7 BauNVO zu beurteilen, da die nähere Umgebung sodann von (großflächigen) Einzelhandelsbetrieben, Anlagen der Verwaltung in Form eines Bau- und Betriebshofs der Beklagten, einer Sportstätte (C. V.) sowie kultureller Einrichtungen (R. O. K.) und Geschäfts- und Bürogebäuden (insbesondere Friseur und Rechtsanwaltsbüro) geprägt würde. Unter Einbeziehung der vorhandenen umgebenden Wohnbebauung ist das Gebiet hingegen als Gemengelage i. S. d. § 34 Abs. 1 BauGB zu qualifizieren. In beiden Varianten der Gebietszuordnung fügt sich das Vorhaben als großflächiger Einzelhandelsbetrieb jedenfalls ein, zumal es mit dem direkt benachbarten großflächigen W.-Supermarkt, der in beiden Fällen das maßgebliche Gebiet vordringlich prägt, ein entsprechendes Vorbild der Nutzungsart gibt.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 6. November 2008 – 10 A 2601/07 –‍, juris, Rn. 54 ff. (hinsichtlich eines Einfügens i. R. d. § 34 Abs. 1 BauGB in einer vergleichbaren Konstellation).
Insbesondere ist der nunmehr großflächig geplante Supermarkt auch bei einem anzunehmenden faktischen Kerngebiet nach § 34 Abs. 2 i. V. m. § 7 BauNVO gemäß § 7 Abs. 1 und 2 Nr. 2 sowie § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO zulässig.
III.
Das Vorhaben der Klägerin verstößt auch nicht gegen § 34 Abs. 3 BauGB.
Nach dieser Vorschrift dürfen von Vorhaben nach § 34 Abs. 1 oder 2 BauGB keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
Zentrale Versorgungsbereiche sind räumlich abgrenzbare Bereiche einer Gemeinde, denen auf Grund vorhandener Einzelhandelsnutzungen – häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomisch Angebote – eine bestimmte Versorgungsfunktion für die Gemeinde zukommt. Ein „Versorgungsbereich“ setzt mithin Nutzungen voraus, die für die Versorgung der Einwohner der Gemeinde – ggf. auch nur eines Teils des Gemeindegebiets – insbesondere mit Waren aller Art von Bedeutung sind. „Zentral“ sind Versorgungsbereiche, wenn ihnen die Bedeutung eines Zentrums für die Versorgung zukommt. Dies ist dann zu bejahen, wenn die Gesamtheit der auf eine Versorgung der Bevölkerung ausgerichteten baulichen Nutzungen in dem betreffenden Bereich auf Grund der verkehrsmäßigen Erschließung und verkehrlichen Anbindung die Funktion eines Zentrums mit einem bestimmten Einzugsbereich hat. Diese Funktion besteht darin, die Versorgung des Gemeindegebiets oder eines Teilbereichs mit einem auf den Einzugsbereich abgestimmten Spektrum an Waren des kurz-, mittel oder langfristigen Bedarfs funktionsgerecht sicherzustellen.
Dabei können zentrale Versorgungsbereiche sowohl einen umfassenden als auch einen nur eingeschränkten Versorgungsbedarf abdecken. Zu den zentralen Versorgungsbereichen gehören demnach Innenstadtzentren, die einen größeren Einzugsbereich, in der Regel das gesamte Stadtgebiet und ggf. darüber hinaus ein weiteres Umland, versorgen, und in denen regelmäßig ein breites Spektrum von Waren für den lang-, mittel- und kurzfristigen Bedarf angeboten wird. Ferner gehören dazu auch Nebenzentren, welche eine Teilfunktion des eigentlichen Innenstadtzentrums übernehmen.
Schließlich können auch Bereiche für die Grund- und Nahversorgung zentrale Versorgungsbereichen im Sinne des § 34 Abs. 3 darstellen. Diese versorgen in der Regel nur bestimmte Stadtteile größerer Städte bzw. gesamte kleinere Orte mit Waren des kurzfristigen und mittelfristigen Bedarfs. In größeren und mittleren Städten dienen sie der Versorgung der Bevölkerung verschiedener Quartiere von zumeist einigen tausend Einwohnern vornehmlich mit Waren des kurzfristigen Bedarfs, die regelmäßig auch durch beschränkte Angebote von einzelnen Waren des mittelfristigen Bedarfs wie z. B. Bekleidung sowie von Dienstleistungen (Bank, Lottoannahmestellen, Friseur etc.) ergänzt werden. Häufig sind solche Grund- und Nahversorgungszentren dadurch gekennzeichnet, dass in ihnen ein größerer Frequenzbringer – zumeist ein Vollsortimenter des Lebensmittelbereichs – vorhanden ist.
Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2007 – 10 A 2439/06 –, juris, Rn. 47 ff., m. w. N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7.07 –, juris, Rn. 11.
Der hier relevante zentrale Versorgungsbereich stellt die etwa 2 Kilometer von dem Vorhaben entfernte Innenstadt der Beklagten entlang der dortigen Y.-straße und S.-straße dar, welche die Beklagte auch in ihrem Einzelhandelsstandort- und Zentrenkonzept aus Juni 2010 als Hauptzentrum der zentralen Versorgungsbereiche festgelegt hat. Die davon erheblich weiter entfernten weiteren Nahversorgungszentren in I. und M. sind demgegenüber nicht i. R. v. § 34 Abs. 3 BauGB für das Vorhabengrundstück von Relevanz.
Aus dem Wortlaut des Begriffs „schädliche Auswirkungen“ i. S. d. § 34 Abs. 3 BauGB ist abzuleiten, dass die zu erwartenden Auswirkungen des jeweiligen Vorhabens auf den betroffenen zentralen Versorgungsbereich als in besonderem Maße negativ einzustufen sind. Ein Vorhaben lässt schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche erwarten, wenn es deren Funktionsfähigkeit so nachhaltig stört, dass sie ihren Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr substantiell wahrnehmen können.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. November 2008 – 10 A 2601/07 –‍, juris, Rn. 69.
Für die Annahme einer beachtlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Versorgungsbereichs ist von der vom Gesetzgeber beabsichtigten Zielrichtung des § 34 Abs. 3 BauGB auszugehen. Dem Gesetzgeber kam es mit der Einfügung des Absatzes 3 in § 34 BauGB maßgeblich darauf an, bei Zulassungsentscheidungen nach § 34 BauGB über die nähere Umgebung hinausgehende Fernwirkungen namentlich im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO zu berücksichtigen. Damit ist die Zulassungsfähigkeit von Vorhaben, von denen schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB zu erwarten sind, der Sache nach der Zielsetzung des § 11 Abs. 3 BauNVO jedenfalls angenähert, ohne dass jedoch das Regelungssystem des § 11 Abs. 3 BauNVO – namentlich die Vermutungsregel des Satzes 3 der genannten Vorschrift – uneingeschränkt übernommen wurde.
Der Regelung des § 11 Abs. 3 BauNVO liegt eine typisierende Betrachtungsweise zugrunde, bei der vermutet wird, dass von Einzelhandelsbetrieben ab einer bestimmten Größe regelmäßig bestimmte Fernwirkungen, u. a. auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche ausgehen. Betriebe dieser Art sind nur in Kerngebieten und in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Aus der ggf. ausgelösten gesetzlichen Vermutung i. S. d. § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO kann hingegen kein Rückschluss auf das Vorliegen (auch) der Voraussetzungen des § 34 Abs. 3 BauGB gezogen werden.
Denn der Gesetzgeber hat das Regelungssystem des § 11 Abs. 3 BauNVO – namentlich die Vermutungsregel des Satzes 3 der vorgenannten Vorschrift – nicht in § 34 Abs. 3 BauGB übernommen. Das folgt bereits aus einem wörtlichen Vergleich der beiden Vorschriften. Im § 34 Abs. 3 BauGB ist von schädlichen Auswirkungen die Rede, während § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO großflächige Einzelhandelsbetriebe erfasst, die sich nach Art, Lage oder Umfang u. a. auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können. Damit setzt der Anwendungsbereich des § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO bereits unter der Schädigungsgrenze ein. Wenn der Gesetzgeber den Regelungsgehalt des § 11 Abs. 3 BauNVO in § 34 Abs. 3BauGB – insbesondere auch die Vermutungsregel – hätte übertragen wollen, wäre dies durch einen Verweis oder eine wörtliche Übernahme möglich gewesen. Anders als im Rahmen von § 11 Abs. 3 BauNVO geht es im Rahmen des § 34 Abs. 3 BauGB aber auch nicht um die bauplanungsrechtliche Typisierung von Einzelhandelsbetrieben, sondern um die Verhinderung von konkreten schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche im jeweiligen Einzelfall.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. November 2008 – 10 A 2601/07 –‍, juris, Rn. 73 ff., nachfolgend bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 12. Februar 2009 – 4 B 3.09 –, juris, Rn. 9.
Schädliche Auswirkungen i. S. d. § 34 Abs. 3 BauGB ergeben sich demgemäß nicht bereits daraus, dass der Lebensmitteldiscountmarkt der Klägerin mit der Erweiterung zu einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO wird, da der Gesetzgeber die Vermutungsregel des Satzes 3 der vorgenannten Vorschrift nicht in § 34 Abs. 3 BauGB übernommen hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. November 2008 – 10 A 2601/07 –‍, juris, Rn. 73.
Die Frage, in welchem Ausmaß ein Unternehmen auf die bestehende Markt- und Versorgungssituation i. S. d. § 34 Abs. 3 BauGB einwirkt, hängt von verschiedenen, baurechtlich nicht beeinflussbaren Faktoren der individuellen Betriebsgestaltung des Unternehmens und der Auswirkungen dieser Faktoren auf ein ebenfalls durch individuelle Besonderheiten anderer Betriebe geprägtes Marktgeschehen ab. Hierzu gehören etwa die Preisgestaltung, die Attraktivität des Warenangebots und seine Präsentation sowie das Werbeverhalten. Diese Faktoren sind allesamt bodenrechtlich nicht relevant und damit für die bauplanungsrechtliche Beurteilung von Vorhaben nur eingeschränkt geeignet. Schon deshalb gibt es keinen „Schwellenwert“, der – quasi automatisch – die Grenze zur Schädlichkeit markiert.
Bei der vorzunehmenden Prognoseentscheidung sind im jeweiligen Einzelfall die wechselseitigen Wirkungen zwischen dem in Rede stehenden Vorhaben und dem von ihm beeinflussten zentralen Versorgungsbereich zu berücksichtigen. Kriterien sind insbesondere die Verkaufsfläche des geplanten Vorhabens, die Verkaufsfläche derselben Branche in dem zu schützenden Versorgungsbereich, der Abstand des Vorhabens von dem betroffenen Versorgungsbereich sowie die konkrete städtebauliche Situation insgesamt. Von Bedeutung sein kann vor allem, ob der außerhalb des zentralen Versorgungsbereich anzusiedelnde Einzelhandelsbetrieb gerade auf solche Sortimente abzielt, die in diesem Bereich von einem „Magnetbetrieb“ angeboten werden, dessen unbeeinträchtigter Bestand maßgebliche Bedeutung für die weitere Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs hat.
Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2007 – 10 A 2439/06 –, juris, Rn. 60 ff.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7.07 –, juris, Rn. 21 ff., 25.
Daneben kann – insbesondere wenn es um die Zulassung großflächiger Einzelhandelsvorhaben geht – der voraussichtlichen Umsatzumverteilung Bedeutung zukommen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. November 2008 – 10 A 2601/07 –‍, juris, Rn. 77.
Die Darlegungs- und ggf. Beweislast für das Vorliegen schädlicher Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB trägt hierbei grundsätzlich nicht der Bauherr. Das Tatbestandsmerkmal „schädliche Auswirkungen“ ist ein gerichtlich voll überprüfbarer unbestimmter Rechtsbegriff. Die Behörde muss, um die Frage, ob schädliche Auswirkungen zu erwarten sind, beantworten zu können, die dem Prognoseschluss zugrundeliegenden Tatsachen (Prognosebasis) von Amts wegen in eigener Verantwortung ermitteln, § 24 Abs. 1 VwVfG NRW. Entsprechendes gilt für die gerichtliche Überprüfung einer behördlichen Entscheidung. Das Gericht hat sich gemäß § 86 Abs. 1 VwGO in eigener Verantwortung und ohne Bindung an eine Initiative der Beteiligten das Tatsachenmaterial zu beschaffen und die nötigen Beweise zu erheben. Im Verwaltungsprozess gibt es keine formelle Beweislast. Eine (materielle) Beweislastentscheidung kommt nur in Betracht, wenn es trotz der erfolgten Ermittlung des Tatsachenmaterials bei der Unerweislichkeit der Behauptung bleibt („non liquet“). Für den vorliegenden Fall einer behördlichen Entscheidung zu § 34 Abs. 1 und 3 BauGB ergibt eine Auslegung der gesetzlichen Regelung nach Wortlaut und Systematik, dass die Genehmigungsbehörde ggf. die Beweislast dafür trägt, dass schädliche Auswirkungen zu erwarten sind. § 34 Abs. 3 BauGB ist als Ausnahmevorschrift anzusehen. Sie schränkt die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB ein, so dass die Behörde für das Vorliegen der einschränkenden Tatbestandsvoraussetzungen beweispflichtig ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2007 – 10 A 2439/06 –, juris, Rn. 69 ff. sowie Urteil vom 19. August 2022 – 10 A 1242/20 –, juris, Rn. 55 ff.
Soweit bestehende Einzelhandelsbetreibe in der näheren Umgebung durch ein geplantes Vorhaben möglicherweise in besonderem Maße einer Konkurrenzsituation ausgesetzt sein werden, ist daraus allein nicht eine schädliche Auswirkung im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB anzunehmen. Denn es sind die Auswirkungen auf den gesamten Bereich des fraglichen Versorgungszentrums in den Blick zu nehmen und nicht nur auf einen einzelnen Betrieb, der ein ähnliches Sortiment anbietet. § 34 Abs. 3 BauGB dient nicht dem Konkurrentenschutz. Das Bauplanungsrecht hat nicht die Wahrung von Wettbewerbsinteressen im Blick, sondern verhält sich in dieser Hinsicht neutral. Mit der Vorschrift soll die Funktionalität des gesamten Versorgungsbereichs geschützt werden. Entscheidend ist allein, ob für diesen Gesamtbereich die kritische Schwelle der Schädlichkeit überschritten wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2007 – 10 A 2439/06 –, juris, Rn. 95.
Auch liegt auf der Hand, dass die Aussagekraft eines Verkaufsflächenvergleichs bei zunehmender Entfernung zwischen einem Vorhaben und dem betroffenen Zentrum und bei weniger eindeutigen Relationen in Bezug auf die geplanten und die bereits vorhandenen Verkaufsflächen nachlässt. In derartigen Konstellationen wird regelmäßig der Rückgriff auf ein (ergänzendes) Marktgutachten zur Ermittlung von Kaufkraftabflüssen notwendig sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7.07 –, juris, Rn. 25.
Im Rahmen der Prognoseentscheidung über schädlichen Auswirkungen ist im konkreten Einzelfall zudem zu berücksichtigen, dass die Klägerin bereits am Erweiterungsstandort ein genehmigtes Lebensmitteldiscountgeschäft mit einer Verkaufsfläche von 799,95 m² im Bestand betreibt und sich der Markt hierauf eingestellt hat. In die Prognose ist somit nicht die Neuansiedlung eines Discounters mit einer Verkaufsfläche von 916,11 m² einzustellen, sondern die Erweiterung eines Geschäftes mit 799,95 m² um 116,16 m², das dadurch großflächig wird. Eine andere Betrachtungsweise würde den Bestands- und Erweiterungsinteressen der Klägerin und der vorhandenen Marktsituation nicht gerecht. Bei der Prognoseentscheidung ist nämlich von der gegebenen städtebaulichen Situation auszugehen, die nicht nur von den anderen vorhandenen Einzelhandelsbetrieben, sondern auch durch den Betrieb, dessen Erweiterung geplant ist, in seinem bisherigen Bestand geprägt wird. Dieser Betrieb hat sich bereits am Markt etabliert und ist Bestandteil des Einzelhandelsangebotes. Bei der Beurteilung ist daher der gegenwärtige Betrieb in der vorhandenen Größe mit seinen möglicherweise bereits bestehenden Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich mit dem Zustand zu vergleichen, der (prognostiziert) nach Umsetzung der geplanten Erweiterung bestehen wird. Die Prüfung kann allerdings nicht auf einen reinen Vergleich der vorher und nachher vorhandenen Verkaufsflächen reduziert werden. Zwar kann sich die Erweiterung auf eine rein quantitative Flächenvergrößerung beschränken. Sie kann aber darüber hinausgehende qualitativen Veränderungen beinhalten, wenn etwa das Sortiment deutlich erweitert oder wesentlich anders präsentiert werden soll oder zusätzliche kleinere Verkaufsstellen für Neben- und Ergänzungsangebote (z. B. Backshop, Shops für Blumen, Zeitschriften und Tabakwaren usw.) geplant sind. Während sich eine geringfügige Verkaufsflächenerweiterung eines im Übrigen unveränderten Betriebes regelmäßig nicht auf das bestehende Gleichgewicht auswirken wird, können qualitative Änderungen die Attraktivität eines nicht integrierten Standortes deutlich steigern und durch eine Umorientierung der Kunden einen zentralen Versorgungsbereich schwächen.
Vgl. zu einem dahingehend ähnlich gelagerten Fall OVG NRW, Urteil vom 6. November 2008 – 10 A 2601/07 –‍, juris, Rn. 80.
Weiter spielen bei der Ermittlung der Auswirkungen eines in Rede stehenden Vorhabens auf den von ihm beeinflussten zentralen Versorgungsbereich die räumliche Entfernung des Vorhabens von dem Versorgungsbereich sowie alle weiteren im Einzelfall relevanten Umstände der konkreten städtebaulichen Situation eine Rolle. Zu berücksichtigen ist auch, ob in der unmittelbaren Umgebung des Vorhabens bereits weitere Einzelhandelsangebote vorhanden sind, deren Auswirkungen auf den Versorgungsbereich durch die Auswirkungen des zu prüfenden Vorhabens gesteigert werden könnten. Zwar ist Prüfungsgegenstand des § 34 Abs. 3 BauGB nur das streitgegenständliche Vorhaben: Nur wenn dieses Vorhaben eine beachtliche Schädigung der Funktionsfähigkeit des Versorgungsbereichs befürchten lässt, ist der Tatbestand der Norm erfüllt. Eine solche Schädigung kann sich jedoch auch daraus ergeben, dass ein gerade noch unbedenkliches Nebeneinander von Einzelhandelsangeboten an einem nicht integrierten Standort und Versorgungsbereich durch das neu hinzukommende Vorhaben in eine unzulässige beachtliche Schädigung der Funktionsfähigkeit des Versorgungsbereichs umschlägt. Insbesondere dann, wenn an dem nicht integrierten Standort die Grenze zur Großflächigkeit gleichartiger Angebote durch das hinzukommende Vorhaben überschritten wird, besteht Anlass zu kritischer Prüfung, ob nunmehr die Schwelle des § 34 Abs. 3 BauGB erreicht wird. Denn die Vorschrift lässt sich nach ihrer Zielsetzung auch solchen Vorhaben entgegenhalten, die ein noch vorhandenes städtebaulich vertretbares Gleichgewicht unterschiedlicher Einzelhandelsangebote durch die Verstärkung des nicht integrierten Standortes zerstören. Sind bereits jetzt im Einzugsbereich des zentralen Versorgungsbereichs an anderer Stelle weitere Einzelhandelsbetriebe vorhanden, die sich auf das Verhältnis zwischen dem zentralen Versorgungsbereich und den nicht-integrierten Standorten auswirken, dürfen auch diese in der Gesamtbetrachtung nicht unberücksichtigt bleiben. Ob diese im Einzelhandelskonzept erfasst worden sind oder nicht, spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. November 2008 – 10 A 2601/07 –‍, juris, Rn. 81 ff.
Ausgehend hiervon sind schädliche Auswirkungen auf den maßgeblichen Innenstadtbereich der Beklagten durch das Vorhaben nicht anzunehmen.
Die Klägerin plant eine Vergrößerung der Verkaufsfläche des bestehenden Lebensmitteldiscountmarktes von 799,95 m² auf 916,11 m². Nach ihrem Vortrag und den Bauvorlagen ist eine Erweiterung des Sortimentes oder eine Neuausrichtung des Marktes nicht beabsichtigt. Dies entspricht dem bereits an anderen Standorten erkennbaren Konzept der Klägerin, in allen Filialen ein identisches Sortiment anzubieten, jedoch die Präsentation der angebotenen Waren durch eine Verkaufsflächenvergrößerung zu verbessern.
In unmittelbarer Nachbarschaft des Vorhabenstandortes sind ein weiterer, bereits großflächiger Lebensmitteleinzelhandelsmarkt sowie weitere Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevantem Warenangebot, wie bspw. zwei (Discount-)Bekleidungsgeschäfte sowie ein Elektrofachmarkt vorhanden. Diese Märkte üben zusammen mit dem Betrieb der Klägerin schon jetzt einen erheblichen Einfluss auf die Versorgungssituation und die Umsatzverteilung aus, auf den sich die im Zentrum ansässigen Betriebe bereits eingestellt haben. Die Märkte decken bereits jetzt einen nicht unerheblichen Teil des kurzfristigen Bedarfs der Einwohner des Ortsteils ab, zumal im Zentrum der Beklagten auch kein entsprechendes Angebot besteht. An diesem vorhandenen Zustand wird sich durch das Vorhaben der Klägerin nichts ändern. Anders als bei der Neuerrichtung eines Lebensmittelmarktes ist bei einer Verkaufsflächenvergrößerung um ca. 116 m² ohne Sortimentserweiterung nicht mit einer Umorientierung der Kunden und einer relevanten Umsatzumverteilung zu rechnen. Es ist auch nicht zu erwarten, dass sich die Erweiterung auf die im Zentrum vorhandenen kleineren Läden, von denen nach im Internet frei verfügbarem Kartenmaterial (insbesondere google maps) kaum Lebensmittel angeboten werden, auswirken wird; diese sind ohnehin auf den „kleinen Einkauf zwischendurch“ ausgerichtet. Entsprechendes gilt auch bezüglich der übrigen im Zentrum ansässigen Fachgeschäfte. Auch wenn nicht zu verkennen ist, dass sich grundsätzlich die in kurzen Zeitabständen wechselnden Aktionswarenangebote der Klägerin und der anderen Discounter in beachtlichem Umfang auf den Umsatz des branchenspezifischen Fachhandels auswirken können, sind durch die Erweiterung bedingte nachteilige Veränderungen nicht zu erwarten. Nach dem Marktkonzept der Klägerin ist das von ihr angebotene Sortiment auch hinsichtlich der Aktionswaren unabhängig von der Größe der jeweiligen Filiale in jedem ihrer Märkte identisch. Der Annahme in der der seitens der Klägerin vorgelegten Auswirkungsanalyse, konkret aufgrund der bisher bereits erreichten Umsatzstärke der Filiale zudem keine erhebliche Umsatzsteigerung zu erwarten, insbesondere nicht durch das auch bislang bereits angebotene Aktionswarensortiment, ist die Beklagte nicht entgegengetreten. Insgesamt betrachtet kann nicht festgestellt werden – und wurde von der Beklagten auch nicht vorgetragen –, dass es durch das Vorhaben der Klägerin zu weiteren nennenswerten Umsatzumverteilungen oder einem zusätzlichen Kaufkraftabfluss aus dem innerstädtischen Versorgungszentrum von beachtlichem Gewicht kommen wird.
Zu ähnlichen Konstellationen vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 6. November 2008 – 10 A 2601/07 –‍, juris, Rn. 86 ff.; VG Köln, Urteil vom 20. Februar 2024 – 2 K 1366/19 –, juris, Rn. 58 f.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1, 2 ZPO.
Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung insbesondere mit Blick auf die Rechtsfrage, ob Bestandssupermärkte, die infolge einer lediglich innenliegenden, jedoch die Großflächigkeit bedingenden Verkaufsflächenerweiterung ohne Geschossflächenänderung der Anwendbarkeit des § 7 UVPG i. V. m. Anlage 1, Ziffer 12 Abs. 3 des UVPG NRW zwar grundsätzlich unterliegen, auch die Voraussetzungen eines Änderungsvorhabens i. S. d. § 2 Abs. 4 Nr. 2 Buchst. b) oder c) UVPG (Bund) erfüllen. Deren Klärung erscheint im Interesse der einheitlichen Rechtsanwendung in einer Vielzahl von Fällen geboten.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Mün-ster schriftlich einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).
Die Berufung ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
11.616,00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache. Das Gericht orientiert sich hierbei an Ziffer 3 Buchstabe b (bezogen auf die begehrte Vergrößerung der Verkaufsfläche um 116,16 m2) und Ziffer 5 des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 2019.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: § 30 BauGB
§ 34 BauGB
§ 9 UVPG
§ 7 UVPG
§ 2 UVPG
§ 34 BauGB
§ 7 BauNVO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO
§ 7 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO
§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauNVO
§ 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB
§ 8 Abs. 3 BauNVO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 71 Abs. 2, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 90 Abs. 4 BauO NRW
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 69 Abs. 1 BauO NRW
§ 16 Satz 1 BauPrüfVO
§ 7 Abs. 1 UVPG
§ 7 Abs. 4 UVPG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UVPG
§ 2 Abs. 4 UVPG
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 UVPG
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 34 Abs. 1 oder 2 BauGB
§ 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 34 Abs. 3BauGB
§ 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 24 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 34 Abs. 1 und 3 BauGB
§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1, 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Artikel 2 BauModG

Zitierte Entscheidungen: 2 D 36/09
7 D 112/05
4 CN 8.18
4 CN 4.14
22 A 07.40
4 B 18.20
7 A 409/14
10 A 2601/07
10 A 2439/06
4 C 7.07
4 B 3.09
10 A 1242/20
2 K 1366/19