Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-30, Aktenzeichen 1 K 78/08

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten um die Zulassung eines Bürgerbegehrens.
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Die Kläger sind Bürger der Beklagten. Ihre Wohngrundstücke liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Alter Berg“, der in seiner ersten Fassung am 07.02.1964 in Kraft getreten ist und dessen 6. Änderung am 29.03.2000 von der Beklagten beschlossen, aber dann nicht weiter verfolgt wurde. In seiner ursprünglichen Fassung wies der Plan eine ca. 1,5 ha große Vorbehaltsfläche für einen Sportplatz aus. Sie war im Osten, Norden und Westen von Wohnbebauung umgeben. Teile dieser Fläche wurden in der Folgezeit verschiedenartig überplant. Mit der am 10.09.1993 in Kraft getretenen 5. Änderung des Bebauungsplans wurden die verbliebenen Flurstücke Nr. 719, 722 und 724/3 als Sportplatz ausgewiesen. Der Platz ist der Öffentlichkeit zugänglich und wird zur Zeit vorwiegend von Kindern und Jugendlichen als Bolzplatz genutzt.
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Im Flächennutzungsplan war der Sportplatzbereich als Grünzone ausgewiesen. Als der Sportplatz am Alten Berg von den örtlichen Vereinen nicht mehr beansprucht wurde, führten Nachbarbeschwerden einerseits und finanzielle Interessen der Beklagten andererseits zu der Überlegung, den nur noch wenig genutzten Sportplatz in dringender benötigte Wohnflächen umzuwandeln. Am 17.03.2004 beschloss der Gemeinderat der Beklagten, das Areal des Sportplatzes „Alter Berg“ soll zur Ausweisung als Baugebiet vorgesehen werden. Demgemäß beantragte die Beklagte beim zuständigen Nachbarschaftsverband Heidelberg-Mannheim den einschlägigen Flächennutzungsplan 2015/2020 fortzuschreiben und die Grünzone am „Alten Berg“ in eine Wohnbaufläche umzuwandeln. Dies beschloss der Nachbarschaftsverband mit der Maßgabe, dass die neue Wohnbaufläche bis zum Jahr 2015 einer Bebauung zugeführt werden soll. Der Flächennutzungsplan wurde am 15.07.2006 bestandskräftig.
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Die Kläger initiierten in der Folgezeit mit anderen Bürgern der Beklagten eine Interessengemeinschaft „Rettet den Alten Berg“. Sie beantragten als Vertrauensleute am 24.05.2007 bei der Beklagten, ein Bürgerbegehren zur Frage der Bebauung des Sportgeländes am Alten Berg zuzulassen. Am 20.06.2007 entschied der Gemeinderat der Beklagten, dass die Durchführung des beantragten Bürgerbegehrens nicht zulässig sei. Bürger- entscheide über Bauleitpläne, zu denen auch ein Flächennutzungsplan gehöre, seien nach dem Negativkatalog der Gemeindeordnung ausgeschlossen. Die Entscheidung wurde den Klägern am 27.06.2007 bekanntgegeben.
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Am 04.07.2007 erhoben die Kläger Widerspruch. Das Bürgerbegehren sei zulässig mit dem Ziel, dass die Umsetzung des Flächennutzungsplans in Bezug auf die Bebauung des Sportplatzes „Alter Berg“ unterbleibe. Da ein Flächennutzungsplan nicht verwirklicht werden müsse, ziele ihr Begehren nicht auf dessen Änderung. Gegenstand des Begehrens sei vielmehr ein schlichter Planungsstopp, die vorgesehene Umsetzung des Flächennutzungsplans solle vorerst unterbleiben. Dazu seien keine Abwägungen in einem förmlichen Planverfahren erforderlich, die Entscheidung sei bürgerentscheidsfähig. Dieser Auffassung schloss sich jedoch das Kommunalrechtsamt des Rhein-Neckar-Kreises nicht an und wies den Widerspruch mit Bescheid vom 17.12.2007 als unbegründet zurück. Es bemängelte das Fehlen eines durchführbaren Vorschlags zur Deckung der Folgekosten, die mit einer Beibehaltung des Sportplatzes am Alten Berg verbunden seien. Auch befasse sich das Begehren mit einer Angelegenheit, welche vom Gesetz für Bürgerentscheide ausgenommen sei. Es gehe um die Änderung der Festsetzungen eines Flächennutzungsplans, der in einem einheitlichen Abwägungsprozess zustande gekommen sei. Der Plan sei für die Gemeinde bei der Erstellung der örtlichen Bauleitplanung bindend. Also würde auch in diese Planung eingegriffen, wenn die Umsetzung des Flächennutzungsplans untersagt würde. Der bereits konkretisierte Planungswille würde ins Leere laufen, ein Kernbereich der Bauleitpläne würde entgegen dem Gesetzeswortlaut für Bürgerbescheide geöffnet.
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Am 10.01.2008 haben die Kläger Klage erhoben. Sie tragen vor, es gehe in dem Bürgerbegehren nicht um eine Änderung des Flächennutzungsplans, die Bürger sollten vielmehr die Frage beantworten, ob die von der Beklagten angestrebte Bebauung des Sportplatzes „Alter Berg“ unterbleiben solle. Das Gesetz verbiete als Ausnahme nur den Bürgerentscheid über Bauleitpläne, also dass über ein bestimmtes Ergebnis eines Planverfahrens abgestimmt werde. Ein als Satzung zu beschließender Bebauungsplan sei aber nicht Gegenstand des hier verlangten Bürgerbegehrens, es gehe vielmehr um eine Grundsatzentscheidung im Vorfeld eines planungsrechtlichen Verfahrens. So wie durch Bürgerbegehren entschieden werden könne, mit welcher Zielrichtung eine Bauleitplanung erfolgen solle, sei auch umgekehrt eine negative Entscheidung zulässig, also ein Planungsverzicht. Darauf ziele ihr Begehren „Rettet den Alten Berg“. Es handele sich um eine Entscheidung im Vorfeld eines planungsrechtlichen Verfahrens, das hier noch nicht begonnen habe. Dieser Status quo solle aufrechterhalten werden. Dabei gehe es im Kern um die Beibehaltung einer bereits vorhandenen öffentlichen Einrichtung, nämlich eines gemeindlichen Freizeitgeländes, das auch keine neuen und zusätzlichen Kosten verursache, so dass die Forderung eines Kostendeckungsvorschlags fehl gehe.
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Die Kläger beantragen,
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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 27.06.2007 und des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 17.12.2007 zu verpflichten, in ... das Bürgerbegehren „Rettet den Alten Berg“ zuzulassen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie trägt vor, Hintergrund des streitigen Bürgerbegehrens seien eindeutig private Interessen der dem Sportplatz benachbarten Grundstückseigentümer, insbesondere der Kläger. Im Hinblick auf die geringe Frequentierung des Platzes wolle man die jetzt vorhandene Wohnruhe erhalten. Es gehe also um das Partikularinteresse einzelner und nicht um ein Gemeininteresse am Erhalt von Sportflächen. Die Beklagte habe genügend andere Sportflächen ausgewiesen, die auch entsprechend angenommen würden. Das Begehren der Kläger ziele mit dem geforderten Unterlassen von Baumaßnahmen darauf, dass kein Bebauungsplan erstellt werde. Darüber finde aber nach dem Wortlaut des Gesetzes ein Bürgerentscheid nicht statt. Eine andere Interpretationsmöglichkeit bestehe nicht, denn nur durch Planungsverzicht könne eine tatsächliche Bebauung des jetzigen Sportplatzgeländes verhindert werden. Eine Grundsatzentscheidung im Vorfeld des planungsrechtlichen Verfahrens sei nicht mehr möglich gewesen, als das Bürgerbegehren beantragt worden sei. Die Abwägungsentscheidung über das Ob der Bebauung sei nämlich mit dem Flächennutzungsplan getroffen worden, der für die Beklagte verbindlich sei. Diese Entscheidung sei nicht teilbar, es könne nun nur noch über das Wie der Bebauung befunden werden. Somit ziele das Bürgerbegehren auf eine Änderung des Flächennutzungsplans, der als Bauleitplan ebenfalls einem solchen Entscheid entzogen sei.
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Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen. Dem Gericht lagen die einschlägigen Akten der Beklagten (2 Leitzordner) vor.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
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Zu Recht hat der Gemeinderat der Beklagten das Bürgerbegehren „Rettet den Alten Berg“ für unzulässig erklärt, so dass der dies bekanntgebende Bescheid der Beklagten vom 27.06.2007 und der ihn bestätigende Widerspruchsbescheid des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 17.12.2007 die Kläger als Initiatoren des Begehrens nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
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Maßgebend für die Beurteilung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist § 21 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg - GemO - in der derzeit gültigen Fassung vom 28.07.2005 (GBl. S. 578). Nach Abs. 3 Satz 1 dieser Vorschrift kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Nach § 21 Abs. 2 GemO findet jedoch in einer Reihe von Angelegenheiten ein Bürgerentscheid nicht statt, so nach Nr. 6 über Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften.
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Das von den Klägern vertretene Bürgerbegehren richtet sich gegen die vorgesehene Bebauung des Sportplatzes „Alter Berg“. Die Zulässigkeit einer solchen Bebauung setzt die Änderung des hier geltenden Bebauungsplans voraus, was die Kläger mit ihrem Begehren verhindern wollen. Auch eine solche Änderungsplanung, wie auch die verbindliche Entscheidung, sie zu unterlassen, betrifft unmittelbar die in der Zuständigkeit der Beklagten liegende verbindliche Bauleitplanung (vgl. §§ 8 Abs. 1, 10 Abs. 1 BauGB). Darüber findet ein Bürgerentscheid nicht statt, so dass ein darauf gerichtetes Bürgerbegehren nicht zulässig ist.
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Die Kläger vertreten demgegenüber die Auffassung, § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO verbiete nur, dass die Bürgerschaft anstelle des Gemeinderats formell einen Bebauungsplan als Satzung beschließe; die diesem Satzungsbeschluss vorangehende Vorentscheidung, also ob überhaupt und was im einzelnen geplant und festgesetzt wird, könne jedoch der Entscheidung der Bürger unterstellt werden. Dieser engen Auslegung folgt das Gericht jedoch nicht.
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Zum einen versteht es sich von selbst, dass in den Fällen, in denen die Umsetzung eines Bürgerentscheids den Erlass einer Satzung erfordert, dies auf dem formell dafür vorgeschriebenen Weg erfolgen muss, die Bürgerschaft ist dazu allein nicht in der Lage. Der Negativkatalog des § 21 Abs. 2 GemO hat also erkennbar materiell-rechtlichen Charakter. Dies gilt auch für Nr. 6 dieser Vorschrift.
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Mit der verbindlichen Bauleitplanung werden vielfältige Planaussagen zur städtebaulichen Ordnung in der Gemeinde getroffen. Dies ist bundesgesetzlich insbesondere im Baugesetzbuch geregelt. Bundesrechtlich ist auch geregelt, auf welche Art und Weise dort Festsetzungen getroffen werden können. Ganz wesentlich ist dabei die vorgeschriebene Abwägung der verschiedenen Interessen unter Berücksichtigung eines städtebaulichen Gesamtkonzepts, bei dem nahezu alle kommunalen Aufgabenstellungen, soweit sie sich räumlich niederschlagen, heranzuziehen sind. Demgemäß ist auch der Landesgesetzgeber bei der Änderung des § 21 GemO im Jahr 2005 (vgl. LT-Drucks. 13/4495) zu der Auffassung gelangt, wegen der in diesem Bereich erforderlichen vielschichtigen Abwägungsprozesse sei Bauleitplanung keine Angelegenheit, die auch die Bürgerschaft entscheiden könne. Dies gilt grundsätzlich für das Ob und das Wie, denn beide Fragestellungen sind abwägungsrelevant und in die geforderte städtebauliche Gesamtkonzeption einzubeziehen.
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Die Kläger weisen demgegenüber darauf hin, dass im Vorfeld von Bauleitplanung Entscheidungen getroffen werden, die auf eine ja/nein Fragestellung reduziert werden können. Dies sei vorliegend bei der Frage der Erhaltung des Sportplatzes „Alter Berg“ der Fall. Die Kläger können sich dabei auf eine Stellungnahme des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 22.11.2005 (vgl. bw Woche Nr. 27 S. 12) berufen, wonach Grundsatzentscheidungen im Vorfeld eines bauplanungsrechtlichen Verfahrens zur Gemeindeentwicklung durchaus bürgerentscheidsfähig sein können.
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Eine solche grundlegende Entscheidung hat der Gemeinderat der Beklagten am 17.03.2004 getroffen. Gegen diese Entscheidung, das Sportplatzgelände am „Alten Berg“ bebaubar zu machen, richtet sich das Bürgerbegehren der Kläger. Allerdings ist diese Entscheidung, die den Antrag beinhaltete, den Flächennutzungsplan zu ändern und die als Sportplatz ausgewiesene Grünzone zur bis 2015 zu entwickelnden Wohnbaufläche zu machen, inzwischen verbraucht. Dem Antrag wurde stattgegeben, der Flächennutzungsplan entsprechend geändert. Das Verfahren ist rechtsbeständig abgeschlossen. Diese Grundsatzentscheidung ist nur durch eine Änderung des Flächennutzungsplans zu korrigieren. Eine solche Änderung ist jedoch nicht bürgerentscheidsfähig. Dies schon deshalb nicht, weil es keine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde ist, für die der Gemeinderat der Beklagten zuständig ist (§ 21 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 GemO). Zuständig für die Änderung des Flächennutzungsplans ist der Nachbarschaftsverband Mannheim-Heidelberg.
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Die Kläger wollen mit ihrem Bürgerbegehren jedoch keine Änderung des Flächennutzungsplans erreichen, sie wollen nur den noch möglichen Verzicht auf eine Bebauungsplanänderung zur Umsetzung der hier einschlägigen Festsetzung des Flächennutzungsplans. Eine Änderung des Bebauungsplans oder der bewusste Verzicht darauf ist eine Angelegenheit, für die der Gemeinderat der Beklagten zuständig ist. Dies allein rechtfertigt aber noch kein Bürgerbegehren. Dabei wird nämlich übersehen, dass zumindest jetzt ein Verzicht auf die vorgesehene Planänderung keine weichenstellende Grundsatzentscheidung im Vorfeld der Bauleitplanung mehr ist. Dies ergibt sich nach Auffassung des Gerichts aus folgenden Überlegungen:
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Der „Alte Berg“ ist ein seit 1964 überplantes Baugebiet. Die dort ursprünglich so festgesetzte Vorbehaltsfläche für den Sportplatz wurde im Zuge der Veränderungen der städtebaulichen Erfordernisse mehrfach geändert. Sportplatz wo und wie war dabei eine Detailfrage, die bei den mehrfachen Änderungen des Bebauungsplans „Alter Berg“ Gegenstand vielschichtiger Abwägungsprozesse war. Seit 2006 hat die Beklagte mit der von ihr erreichten Änderung des Flächennutzungsplans jede planerische Priorität des dort noch vorhandenen, bereits reduzierten Sportplatzgeländes rechtsbeständig verneint. Sie ist jetzt nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB verpflichtet, weitere planerische Festsetzungen dieses Geländes aus dem geänderten Flächennutzungsplan zu entwickeln. Dies ist nur noch in Richtung auf Wohnbebauung möglich. Entwicklung ja oder nein ist dabei keine im Vorfeld ohne weitere Abwägung zu treffende Grundsatzentscheidung. Entwicklung von Grund und Boden kann nicht aufgehalten werden. Sie städtebaulich zu ordnen, ist für die Gemeinde eine unverzichtbare Gesetzesaufgabe.
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Die Entscheidung, ob städtebauliche Gründe es erfordern, das Baugebiet „Alter Berg“ gemäß Vorgaben des Flächennutzungsplans weiterzuentwickeln und den dortigen Bebauungsplan entsprechend zu ändern, ist von umfangreichen Überlegungen und Abwägungen abhängig, die das planerische Ermessen zu bestimmen haben. Hier gibt es auch rechtliche Vorgaben, etwa das Gebot der Nachhaltigkeit, die sowohl das Ob als auch das Wie einer Planänderung mitbestimmen. Für die Beklagte gibt es also bei der verbindlichen Bauleitplanung im Gebiet „Alter Berg“ nur noch einen vielschichtigen Entscheidungsprozess, der nicht mit einfacher Fragestellung der Entscheidung der Bürgerschaft unterstellt werden kann.
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§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO dient der Sicherung einer verantwortbaren, die rechtlichen Vorgaben respektierenden Bauleitplanung nach rein städtebaulichen Gesichtspunkten. In diese dem Gemeinderat der Beklagten obliegende Planungskompetenz soll nach dem Willen des Gesetzes die Bürgerschaft nicht unmittelbar eingreifen, zumal wenn letztlich die Beantwortung von Einzelfragen maßgebend dafür ist, wie sich ein bereits überplantes Gebiet städtebaulich weiterentwickeln soll. Die Diskussion im vorliegenden Verfahren zeigt deutlich, dass hier solche Einzelfragen im Vordergrund stehen. Ein Bürgerentscheid ist also nicht zulässig, wenn es um die bauplanungsrechtliche Weiterentwicklung des „Alten Bergs“ geht.
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Eine dieser Einzelfragen ist auch, ob und wie lange es noch vertretbar ist, den aktuell oft verwaisten Sportplatz inmitten des Wohngebiets als „öffentliche Einrichtung“ beizubehalten. Auch mit diesem Stichwort ist dies keine hier ausscheidbare Grundsatzfrage. Der Standort öffentlicher Einrichtungen ist regelmäßig Gegenstand von bauplanungsrechtlichen Entscheidungen. Diese können so grundsätzlicher Art sein, dass sie sich im Vorfeld eines Planverfahrens als Gegenstand einer gesonderten Entscheidung aufdrängen. Sie müssen aber keineswegs vorab einer Entscheidung zugeführt werden, etwa bei einem Kinderspielplatz im Wohngebiet ist dies kaum denkbar. Hier ist die Vorabentscheidung über die Beibehaltung des Sportplatzes - wie bereits ausgeführt - mit dem Antrag auf Änderung des Flächennutzungsplans verbunden worden und hat sich mit ihm erledigt. Die Umsetzung dieser Entscheidung, das heißt die Schließung des Platzes, ist eine zwingende Folge der anstehenden Änderung des Bebauungsplans und als solche keiner gesonderten Entscheidung mehr zugänglich. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob das ehemals als Sportplatz ausgewiesene Freizeitgelände überhaupt noch als öffentliche Einrichtung im Sinne von § 10 Abs. 2 GemO zu betrachten ist, da der Platz offensichtlich eine Sache im Gemeingebrauch wurde, deren Nutzung jedermann ungefragt und unentgeltlich freisteht, ohne dass er Einwohner von ... zu sein braucht.
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Die von den Klägern im Rahmen ihrer Gesetzesauslegung in den Raum gestellte „demokratieabträgliche Tendenz“ bedarf hier keiner Kommentierung. Es geht allenfalls um die Frage sinnvoller Bürgerbeteiligung zur Wahrung der Interessen Betroffener. Die Beklagte hat zu Recht darauf hingewiesen, dass Bürgerbeteiligung auch im Rahmen planungsrechtlicher Verfahren vorgesehen und erwünscht ist.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Berufung ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht erfüllt sind.
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Beschluss
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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf EUR 5.000,-- festgesetzt.
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Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1 und 3 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 Abs. 1, 10 Abs. 1 BauGB
§ 21 GemO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 21 der Gemeindeordnung
§ 21 Abs. 2 GemO
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO
§ 21 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 10 Abs. 2 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 1 und 3 GKG