Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-08-25, Aktenzeichen PL 15 S 1966/15

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. Juli 2015 - PL 22 K 3149/14 - geändert.
Die vom 1. bis 3. Juli 2014 durchgeführte Wahl zum Gesamtpersonalrat der Stadt Esslingen am Neckar wird für ungültig erklärt.

Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit einer Gesamtpersonalratswahl.
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Der Antragsteller, Oberbürgermeister der Stadt E., traf am 05.02.2014 eine Verfügung zur Aufhebung der Verselbständigung der Dienststellen 1 und 2, die folgenden Wortlaut hat:
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Vorbemerkungen:
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Nach § 9 Abs. 1 des Landespersonalvertretungsgesetzes (LPVG) sind die einzelnen Behörden und Betriebe selbständige Dienststellen.
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Nach § 9 Abs. 2 kann der Leiter der Hauptdienststelle Teile von Dienststellen zu selbständigen Dienststellen erklären oder die Verselbständigung nach Anhörung des Personalrats aufheben.
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Nach dem Urteil des VGH Mannheim vom 24.07.2007 war dies nach der bis zum 30.07.2009 geltenden Rechtslage nicht für Eigenbetriebe möglich, so dass die nach § 9 LPVG erlassenen OB-Verfügungen vom 01.02.1989, 05.05.1997 und die Organisationsverfügung vom 29.03.2006 aufgrund damals fehlender Rechtsgrundlagen ins Leere laufen.
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Zudem war die Aufteilung der Verwaltung in die Dienststellen 1 und 2 zu überdenken und eine erneute Abwägung zwischen den dienstlichen Belangen und den Belangen der Beschäftigten vorzunehmen.
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Nach erfolgter Anhörung ergeht deshalb folgende
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Entscheidung:
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1. Die OB-Verfügungen vom 01.02.1989, 05.05.1997 und die Organisationsverfügung vom 29.03.2006 - soweit letztere die personalvertretungsrechtliche Zuordnung zum DPR 1 betrifft - werden aufgehoben.
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2. Die Verselbständigung der Dienststellen 1 und 2 wird auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 Satz 3 des Landespersonalvertretungsgesetzes aufgehoben.
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3. Damit entsteht bei der Stadt E. folgende Dienststellenstruktur
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o Dienststelle 1 (Verwaltungsbehörde = frühere Dienststelle 1 und 2)
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o Dienststelle 3 (SGE)
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o Dienststelle 4 (SVE)
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o Der Bestand der Dienststelle 5 - VHS - richtet sich nach § 9 Abs. 1 bzw. Abs. 1a LPVG.
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o Dienststelle 6 (Städtische Pflegeheime)
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o Der Gesamtpersonalrat entfällt.
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4. Die Aufgaben des Dienststellenleiters nehmen wahr:
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a. bei Dienststelle 1 der Oberbürgermeister
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b. bei Dienststelle 3 Betriebsleitung der Städtischen Gebäude E.
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c. bei Dienststelle 4 Betriebsleitung des Städtischen Verkehrsbetriebs,
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d. bei Dienststelle 5, falls diese selbständig bleibt, Betriebsleitung der Volkshochschule,
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e. bei Dienststelle 6 Betriebsleitung der Städtischen Pflegeheime.“
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Am 24.04.2014 schrieb der Vorstand für die Wahl des Gesamtpersonalrats (weiterer Beteiligter) Wahlen für die Dienststelle E. (Dez. I, II, III, IV, SGE, VHS, SVE, Städtische Pflegeheime) aus, die vom 01.07. bis 03.07.2014 stattfanden. Das Wahlergebnis wurde am 07.07.2014 bekannt gegeben.
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Der Oberbürgermeister und Dienststellenleiter der Stadt E. hat am 11.07.2014 das Verwaltungsgericht Stuttgart - Fachkammer für Personalvertretungssachen - angerufen und diese Wahl angefochten. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, er habe mit Verfügung vom 05.02.2014 entschieden, dass die Verselbständigung der Dienststellen 1 und 2 gemäß § 9 Abs. 2 Satz 3 LPVG aufgehoben werde. Zugleich seien die vorausgegangenen Verfügungen vom 01.02.1989, 05.05.1997 sowie die Organisationsverfügung vom 29.03.2006 - betreffend die personalvertretungsrechtliche Zuordnung zum Dienststellenpersonalrat 1 - ebenfalls aufgehoben worden. Unter Ziffer 3 der Verfügung vom 05.02.2014 ist sodann geregelt: Hiernach sei kein Gesamtpersonalrat zu wählen gewesen, da die Voraussetzungen der §§ 54 Abs. 1, 9 Abs. 2 LPVG nicht vorgelegen hätten. Gleichwohl sei ein Gesamtpersonalrat gewählt worden. Vor Erlass der Verfügung vom 05.02.2014 seien der Gesamtpersonalrat sowie der Dienststellenpersonalrat 1 und 2 mit Schreiben vom 15.11.2013 angehört worden. Die Zusammenlegung sei nach pflichtgemäßem Ermessen unter Berücksichtigung dienstlicher Belange und der Belange der Beschäftigten erfolgt. Dem Gesamtpersonalrat und den beiden Dienststellenpersonalräten seien die maßgeblichen Gründe für die getroffene Entscheidung mit Schreiben vom 04.02.2014 mitgeteilt worden. Die Entscheidung habe dem Wahlvorstand rechtzeitig vorgelegen. Der Wahlvorstand habe seine Zusammensetzung am 03.02.2014 bekannt gegeben. Nachdem der Wahlvorstand das Wahlausschreiben und die Wahlvorschläge für die Wahl des Gesamtpersonalrats entgegen der Verfügung des Antragstellers bekannt gegeben hatte, sei der Wahlvorstand vom Antragsteller mit Schreiben vom 06.05.2014 erneut auf die Unrechtmäßigkeit der Wahl des Gesamtpersonalrats hingewiesen worden. Für die Zusammenlegungsentscheidung sei nicht § 9 Abs. 3 LPVG einschlägig, sondern § 9 Abs. 2 Satz 3 LPVG. Durch die Verfügung vom 01.02.1989 sollten aus einer Dienststelle zwei selbständige Dienststellen gemacht werden. Für die Aufhebung der Verselbständigung gelte nach § 9 Abs. 2 Satz 3 LPVG dessen Satz 1 entsprechend, weshalb es keiner Zustimmung von Beschäftigten bedürfe. Es liege keine Aufhebung der Zusammenfassung von Dienststellen, sondern eine Aufhebung der Verselbständigung von Dienststellen vor. Mit der Aufhebung der Verselbständigung der Dienststellen 1 und 2 sei die Grundlage für einen Gesamtpersonalrat entfallen. Die Entscheidung des Antragstellers sei nicht allein durch die steigenden Kosten bestimmt. Durch das Zusammenrücken der Dienststellen im Stadtzentrum und auch der Dienststellenpersonalräte sei eine orts- und sachnahe Interessenvertretung gegeben. Einer Anhörung der selbständigen Dienststellen Städtische Pflegeheime und SVE bezüglich der Aufhebung der Verselbständigung der Dienststellen 1 und 2 habe es nicht bedurft. Die Wahl des Dienststellenpersonalrats 1 sei vom Antragsteller nicht angefochten worden, wobei der Antragsteller seine Rechtsauffassung nicht aufgegeben habe.
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Der weitere Beteiligte ist dem Antrag entgegengetreten und hat im Wesentlichen ausgeführt, vor der angefochtenen Wahl zum Gesamtpersonalrat hätten bei der Stadt E. folgende Dienststellenpersonalräte bestanden:
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Dienststellenpersonalrat 1 - Innere Verwaltung
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Dienststellenpersonalrat 2 - Technischer Bereich
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Dienststellenpersonalrat 4 - Städtischer Verkehrsbetrieb (SVE)
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Dienststellenpersonalrat 5 - Volkshochschule E.
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Dienststellenpersonalrat 6 - Städtische Pflegeheime (SPE)
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Mit Schreiben vom 15.11.2013 sei dem Gesamtpersonalrat mitgeteilt worden, dass beabsichtigt sei, die Verselbständigung der Dienststellen 1 und 2 aufzuheben. Entsprechende Anhörungen hätten der Dienststellenpersonalrat 1 und 2 erhalten. Mit Beschluss des Wahlvorstands vom 11.03.2014 sei zum einen bekannt gegeben worden, dass die bisherigen Mitglieder des Wahlvorstands des Dienststellenpersonalrats 1 und 2 ihr Amt niedergelegt hätten und es seien neue Mitglieder für den Wahlvorstand der neu zusammengefassten Dienststelle 1 bestellt worden. Am 24.04.2014 sei der Wahltermin gemäß § 8 WO LPVG für die Zeit 01.07. bis 03.07.2014 bekannt gegeben worden. Hierbei sei auch mitgeteilt worden, dass eine Wahl des Gesamtpersonalrats stattfinden werde. Ebenfalls sei ein Wählerverzeichnis für die Wahl des Gesamtpersonalrats aufgelegt worden. In der Zeit vom 01.07. bis zum 03.07.2014 hätten sodann die Wahlen zu den örtlichen Personalräten der neu gebildeten Dienststelle 1 sowie der SVE und SPE und die Wahl zum Gesamtpersonalrat stattgefunden. Dies sei auch zu Recht erfolgt. Auszugehen sei von der Verfügung der Dienststelle vom 01.01.1989, mit der zunächst eine Zusammenlegung aller Ämter, Betriebe und Ortsverwaltungen der Stadt E. „gemäß § 9 Abs. 1, Abs. 3 LPVG“ zu einer Dienststelle erfolgt sei. Damit seien Eigenbetriebe und Verwaltung nicht getrennt betrachtet, sondern über § 9 Abs. 3 LPVG eine einheitliche Dienststelle geschaffen worden. Gemäß § 9 Abs. 2 LPVG sei sodann die Verselbständigung in die Dienststellen 2, 3 und 4 verfügt worden. Nach der damaligen Rechtslage habe es hierzu der Zustimmung der wahlberechtigten Mitarbeiter bedurft; diese sei auch eingeholt worden. Für den nun vorliegenden Gegenakt bedürfe es auch der Zustimmung der Mehrheit der wahlberechtigten Beschäftigten der Dienststelle. Bei der Stadt E. bestünden unverändert verselbständigte Dienststellen im Sinne von § 9 Abs. 2 LPVG, so dass zwingend § 54 Abs. 1 LPVG gelte. Denn es bestünden nach aktuellem Stand die Dienststelle 1 (zusammengefasst) sowie die Dienststellen 4 und 6, Städtische Verkehrsbetriebe und die Dienststelle Städtische Pflegeheime. Die Personalratsgremien hätten die Verfügung des Antragstellers hinsichtlich der Dienststellen 1 und 2 umgesetzt. Die ehemalige Dienststelle 5 (Volkshochschule) sei, da sie in der Regel weniger als 50 Beschäftigte aufweise, gemäß § 9 Abs. 1a LPVG der Dienststelle 1 zugeordnet. Die Entscheidung des Antragstellers sei auch deshalb fehlerhaft, weil die betroffenen Dienststellen SPE und SVE bezüglich des Wegfalls des Gesamtpersonalrats nicht angehört worden seien. Die Entscheidung des Antragstellers sei auch ermessensfehlerhaft. Diese sei allein von der Absicht bestimmt, Personalkosten zu sparen. Der Antragsteller wolle erkennbar nur die neue Freistellungsstaffel des § 47b LPVG umgehen und damit die gesetzgeberische Absicht, die mit dem LPVG-Änderungsgesetz 2013 verfolgt werde.
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Mit Beschluss vom 15.07.2015 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart, den Antrag, die vom 01.07. bis 03.07.2014 bei der Stadt E. durchgeführte Wahl zum Gesamtpersonalrat für ungültig zu erklären, abgelehnt und im Wesentlichen zur Begründung ausgeführt, entgegen der Auffassung des Antragstellers sei in der Stadt E. ein Gesamtpersonalrat zu wählen gewesen, weshalb die durchgeführte Wahl nicht für ungültig zu erklären sei. Der Antragsteller gehe zu Unrecht davon aus, dass die früheren Verfügungen vom 01.02.1989, 05.05.1997 und 29.03.2006 rechtswidrig erfolgt seien, wobei er sich insoweit auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 24.07.2007 (- PL 15 S 3/06 -) stütze (Absatz 3 der Vorbemerkungen der Verfügung vom 05.02.2014). Dementsprechend würden diese früheren Verfügungen in Ziffer 1 der Verfügung des Antragstellers vom 05.02.2014 aufgehoben. Aus der vermeintlichen Rechtswidrigkeit dieser früheren Verfügungen schließe der Antragsteller zudem, dass im Jahre 1989 lediglich die Verselbständigung der Dienststelle 2 rechtswirksam erfolgt sei, die nun in Ziffer 2 der Verfügung vom 05.02.2014 „auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 Satz 3 des Landespersonalvertretungsgesetzes" aufgehoben werde. Dieses Vorgehen des Antragstellers sei in sich widersprüchlich und rechtswidrig, weshalb die Voraussetzungen für die Wahl eines Gesamtpersonalrats nicht entfallen seien. Ziffer 1 der Verfügung des Antragstellers vom 05.02.2014 sei jedenfalls insoweit rechtswidrig, als dort die Verfügung des früheren Oberbürgermeisters vom 01.02.1989 aufgehoben werde. Diese sei rechtmäßig zustande gekommen und nach wie vor rechtswirksam. Allein die verfügte Aufhebung der Verselbständigung der Dienststellen 1 und 2 (Ziffer 2 der Verfügung vom 05.02.2014) lasse die Erforderlichkeit eines Gesamtpersonalrats nicht entfallen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers entbehre die der Dienststellenstruktur der Stadt E. zugrundeliegende Verfügung vom 01.02.1989 nicht der rechtlichen Geltung. Diese stehe in Einklang mit dem seinerzeit geltenden Landespersonalvertretungsrecht. Die für die Verfügung vom 01.02.1989 maßgebliche Gesetzesfassung entspreche der Bekanntmachung der Neufassung des Landespersonalvertretungsgesetzes vom 20.12.1990. Bei Anwendung der im Jahre 1989 maßgeblichen Fassung des LPVG (1990) ergebe sich, dass Ziffer 1 der Verfügung vom 01.02.1989 des damaligen Oberbürgermeisters rechtmäßig gewesen sei. Denn bei den von Ziffer 1 dieser Verfügung angesprochen Ämtern, Betrieben und Ortsverwaltungen habe es sich um „Dienststellen eines Verwaltungszweigs" im Sinne von § 9 Abs. 3 LPVG (1990) gehandelt. Weitere Voraussetzungen inhaltlicher oder verfahrensrechtlicher Art habe das damalige Gesetz für eine Zusammenfassung von Dienststellen nicht aufgestellt. Damit sei Ziffer 1 der Verfügung vom 01.02.1989 rechtmäßig mit der Folge, dass bei der Stadt E. eine einheitliche Dienststelle (Dienststelle 1) entstanden gewesen sei. Ebenso bestünden keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit von Ziffer 2 der Verfügung vom 01.02.1989. Verselbständigungen in diesem Sinne wären nach § 9 LPVG (1990) ausschließlich nach dessen Absatz 2 möglich gewesen; dessen Absatz 3 habe eine solche Möglichkeit überhaupt nicht vorgesehen. § 9 Abs. 2 Satz 1 LPVG (1990) habe hierbei die Möglichkeit einer Verselbständigung insbesondere bei „räumlich weiter Entfernung" der verschiedenen Dienststellen vorgesehen; § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG (1990) habe es aber „in allen anderen Fällen“ in das Ermessen der obersten Dienstbehörde gestellt, „Außenstellen, Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle“ bei Zustimmung der wahlberechtigten Beschäftigten zu selbstständigen Dienststellen zu erklären. Von dieser Möglichkeit des § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG (1990) habe der damalige Oberbürgermeister mit Zustimmung der Beschäftigten Gebrauch gemacht, wobei er die verselbständigten Dienststellen 2, 3 und 4 als „Teile“ der Gesamtdienststelle Stadt E. behandelt habe. Dies sei nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber habe den Begriff „Teile einer Dienststelle“ seinerzeit erkennbar umfassend verstanden, insbesondere auch solche Dienststellen gemeint, die ursprünglich selbstständig gewesen und die in einer Entscheidung nach § 9 Abs. 3 LPVG (1990) zu einer Dienststelle zusammengefasst worden seien. Bei einer anderen Gesetzesauslegung würde es auch zu nicht auflösbaren Widersprüchen kommen. Denn es könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber eine einmal getroffene Zusammenfassungsentscheidung nach § 9 Abs. 3 LPVG (1990) als irreversible Ewigkeitsentscheidung habe ausgestaltet wollen. Damit sei aber für eine erneute Verselbständigung der nach § 9 Abs. 3 LPVG (1990) zusammengefassten Dienststellen ausschließlich § 9 Abs. 2 LPVG (1990) in Betracht gekommen. Die unter dem 01.02.1989 vom damaligen Oberbürgermeister der Stadt E. getroffenen Entscheidungen seien damit rechtmäßig und wirksam. Die Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 01.02.1989 werde nicht durch spätere Änderungen des LPVG in Frage gestellt. Insoweit könne sich der Antragsteller auch nicht mit Erfolg auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 24.07.2007 - PL 15 S 3/06 - berufen, dessen Entscheidung sich auf eine andere Fassung des LPVG beziehe. Von daher bedürfe es auch keiner Erörterung, ob die anschließende Änderung des LPVG, die durch diese Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg veranlasst worden sei, eine andere Sichtweise als die vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg vertretene gebiete. Die Verfügung vom 01.02.1989 sei auch nicht durch Ziffer 1 der Verfügung des Antragstellers vom 05.02.2014 wirksam aufgehoben worden. Hierbei sei schon zweifelhaft, wie dieser Teil der Verfügung überhaupt zu verstehen sei. So sei unklar, ob hier nur deklaratorisch die Konsequenz aus dem in den „Vorbemerkungen" zitierten Beschluss des Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg vom 24.07.2007 gezogen werden solle. Dann wäre Ziffer 1 der Verfügung gegenstandslos. Aber auch, wenn die Aufhebung der früheren Verfügungen durch Ziffer 1 konstitutiv erfolgt sein sollte, entstünde ein nicht auflösbarer Widerspruch zu den Ziffern 2 und 3 der Verfügung vom 05.02.2014. Unklar bleibe in der Verfügung auch, auf welcher rechtlichen Grundlage die Aufhebung der früheren Verfügungen nach Ziffer 1 der Verfügung vom 05.02.2014 erfolgt sein solle. Betrachte man lediglich die zentrale Verfügung vom 01.02.1989, so ergebe sich ohne weiteres, dass eine „Aufhebung“ dieser Verfügung rechtswidrig sei, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorlägen. Dies gelte für die „Aufhebung“ der Zusammenfassung (dortige Ziffer 1) aber auch für die in Ziffer 2 der Verfügung vom 01.02.1989 getroffene Verselbständigungsentscheidung. In der Verfügung vom 01.02.1989 sei unter der dortigen Ziffer 1 die Zusammenfassung aller Ämter, Betriebe und Ortsverwaltungen geregelt worden. Gestützt sei diese Entscheidung auf § 9 Abs. 3 LPVG (1990) gewesen. Eine Aufhebung dieser Zusammenfassungsentscheidung durch den Antragsteller könne zulässigerweise nur nach § 5 Abs. 4 Satz 2 LPVG n.F. erfolgen. Die hiernach notwendige Zustimmung der Mehrheit der wahlberechtigten Beschäftigten der ausscheidenden Dienststellenteile liege nicht vor. Insoweit sei Ziffer 1 der Verfügung des Antragstellers vom 05.02.2014 rechtswidrig. Die Rechtswidrigkeit dieses Teils der Verfügung vom 05.02.2014 beschränke sich nicht auf die Zusammenfassungsentscheidung (1989), sondern betreffe die gesamte Verfügung. Bei der Verfügung vom 01.02.1989 stünden die Ziffern 1 und 2 in einem untrennbaren Zusammenhang. Nur zu dieser Gesamtregelung (1989) hätten seinerzeit die befragten Beschäftigten ihre Zustimmung erteilt. Von daher sei es nicht möglich, die Zusammenfassungsentscheidung als fortbestehend zu betrachten und die Verselbständigungsentscheidung der dortigen Ziffer 2 isoliert aufzuheben. Dies würde zudem dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit widersprechen. Es spreche zudem einiges dafür, dass die Rückabwicklung solcher kombinierter Zusammenfassungs-Verselbständigungsentscheidungen nur nach § 5 Abs. 4 Satz 2, letzter Halbsatz LPVG n.F. erfolgen könne. Hiernach führe die Aufhebung einer Zusammenfassung automatisch zu einer Aufhebung der Verselbständigung nach § 5 Abs. 3 Satz 1 LPVG n.F., wobei hier erkennbar auf das Tatbestandsmerkmal „oder einer nach Absatz 4 zusammengefassten Dienststelle“ abgestellt werde. Aber selbst wenn man eine isolierte Aufhebung von Ziffer 2 der Verfügung vom 01.02.1989 für zulässig erachtete, müssten jedenfalls die Voraussetzungen des § 5 Abs. 3 Satz 4 LPVG n.F. erfüllt sein. Hierzu müssten vor einer Entscheidung alle betroffenen Personalräte angehört werden. Die Erforderlichkeit eines Gesamtpersonalrats sei auch nicht durch Ziffer 2 der Verfügung des Antragstellers vom 05.02.2014 entfallen. Sei Ziffer 1 der Verfügung des Antragstellers vom 05.02.2014 jedenfalls hinsichtlich der Aufhebung der Verfügung vom 01.02.1989 rechtswidrig, gelte auch deren Ziffer 2 (Verselbständigungsentscheidung) fort. Damit hätten zum maßgeblichen Zeitpunkt der Verfügung vom 05.02.2014 nicht nur die Dienststellen 1 und 2, die nach Ziffer 2 der Verfügung vom 05.02.2014 zusammengefasst worden seien, sondern jedenfalls auch die Dienststelle 4 fortbestanden. Insoweit könne auch dahinstehen, wie die späteren Verfügungen vom 05.05.1997 und 29.03.2006 des damaligen Oberbürgermeisters rechtlich zu bewerten seien, und ob diese rechtlichen Bestand hätten, weil einer neuen Organisationsentscheidung des Antragstellers im Jahre 2014 jedenfalls die Dienststellenstruktur zugrunde zu legen sei, wie sie durch die Verselbständigungsentscheidung vom 01.02.1989 entstanden sei.
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Gegen diesen ihm am 03.09.2015 zugestellten Beschluss hat der Antragsteller am 28.09.2015 Beschwerde eingelegt. Zur Begründung trägt er vor, dass zum Zeitpunkt der Wahl zum Gesamtpersonalrat vom 01.07.2014 bis 03.07.2014 die Voraussetzungen des § 54 Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 3 LPVG n.F. nicht vorgelegen hätten und daher eine Wahl zum Gesamtpersonalrat unstatthaft gewesen sei. § 54 Abs. 1 LPVG n.F. setze voraus, dass eine Dienststellenstruktur i.S.d. § 5 Abs. 3 LPVG n.F. vorliege. Durch die Verfügung des Oberbürgermeisters vom 05.02.2014 (OB-Verf. 2014) sei allerdings die bisher einzig bestehende Verselbständigung, nämlich die Dienststelle 2 (Technisches Dezernat), aufgehoben worden. Dadurch sei der Wahl eines Gesamtpersonalrats die Grundlage entzogen worden. Mit der Verfügung des Oberbürgermeisters vom 01.02.1989 (OB-Verf. 1989) sei für die hiesige Angelegenheit erstmalig gestaltend in die Dienststellenstruktur der Stadt E. eingegriffen worden. Zuvor hätten im Wesentlichen die Vorgaben des baden-württembergischen Personalvertretungsgesetzes in der Fassung vom 01.10.1975, geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes vom 14.12.1976 und Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes vom 14.07.1986 gegolten. § 9 Abs. 1 LPVG habe bestimmt, dass Dienststellen die einzelnen Behörden, Verwaltungsstellen und Betriebe der in § 1 LPVG genannten Körperschaften, mithin auch einer Gemeinde, seien. Die Stadt E. habe zum Zeitpunkt der OB-Verf. 1989 aus ihrem Verwaltungskorpus, dem Regiebetrieb Klinikum E. (heute Klinikum E. GmbH) und dem Eigenbetrieb „Städtischer Verkehrsbetrieb E." (SVE) bestanden. Folglich habe es drei Dienststellen i.S.v. § 9 Abs. 1 LPVG gegeben. Die OB-Verf. 1989 habe durch ihre Regelungen in Ziffer 1 und 2 in diese Dienststellenstruktur dahingehend eingreifen sollen, dass erstens aus sämtlichen Ämtern, Betrieben und Ortsverwaltungen der Stadt E. eine einheitliche Dienststelle 1 gebildet und aus dieser sogleich das Technische Dezernat als Dienststelle 2, die städtischen Krankenanstalten als Dienststelle 3 und der städtische Verkehrsbetrieb (SVE) als Dienststelle 4 nach § 9 Abs. 2 LPVG (1990) wieder abgespalten werden. Zweck der Regelung in Ziffer 2 sei es gewesen, die Möglichkeit eines Gesamtpersonalrats für alle Dienststellen inklusive der Eigen- und Regiebetriebe zu schaffen. Allerdings sei lediglich die Regelung in Ziffer 1 vollumfänglich wirksam gewesen. Die Ziffer 2 habe nur teilweise zum gewünschten Ergebnis geführt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführe, habe es sich bei den in Ziffer 1 angesprochenen Ämtern, Betrieben und Ortsverwaltungen um zusammengefasste Dienststellen eines Verwaltungszweigs im Sinne von § 9 Abs. 3 LPVG (1990) gehandelt. Da das damalige Gesetz für die Zusammenfassung von Dienststellen keine weiteren Voraussetzungen vorgesehen habe, habe Ziffer 1 der OB-Verf. 1989 zur Schaffung einer einheitlichen Dienststelle geführt. Die Ziffer 2 der OB-Verf. 1989 habe entgegen der vom Verwaltungsgericht vorgetragenen Ansicht unter Anwendung von § 9 Abs. 2 LPVG (1990) keine neuen verselbständigten Dienststellen 2 bis 4 (Technisches Dezernat, Stadt. Krankenanstalten. Stadt Verkehrsbetrieb) bewirken können, sondern lediglich die Verselbständigung des Technischen Dezernats als Dienststelle 2. Denn die Verselbständigung einer Dienststelle, die nach § 9 Abs. 3 LPVG (1990) zusammengefasst worden sei, sei damals nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 24.07.2007 (- PL 15 S 3/06 -) nicht auf der Grundlage des § 9 Abs. 2 LPVG (1990) möglich gewesen. Das habe zur Konsequenz gehabt, dass infolge der OB-Verf. 1989 nur ein Gesamtpersonalrat für die Dienststellen 1 und 2 zu wählen gewesen sei. Die Mitarbeiter des Eigen- und Regiebetriebs seien somit weder wahlberechtigt noch wählbar gewesen. Die Wahl sei damals allerdings nicht angefochten worden. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs gelte auch für die hier maßgebliche, am 01.02.1989 gültige Fassung des § 9 LPVG. Zum 01.01.1994 seien die VHS und zum 01.01.1997 das Altenheim Obertor als Eigenbetriebe der Stadt E. geschaffen worden. Sie stellten somit kraft Gesetzes nach § 9 Abs. 1 LPVG (1990/1996) eigene Dienststellen dar. Zugleich seien durch Verfügung des Oberbürgermeisters vom 05.05.1997 (Ob-Verf. 1997) die VHS und das Altenheim Obertor nach § 9 Abs. 2 LPVG (1996) zu eigenständigen Dienststellen erklärt worden. Diese Verfügung sei aber zum einen daran gescheitert, dass nach der im Jahr 1997 gültigen Rechtslage ein Zusammenschluss nach § 9 Abs. 3 LPVG (1996), der unabdingbare Voraussetzung für die nach der Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts möglichen Trennung nach § 9 Abs. 2 LPVG (1996) sei, der Zustimmung der Mehrheit der wahlberechtigten Beschäftigten bedurft hätte. Laut der Organisationsverfügung sei jedoch damals nur über die Verselbständigung abgestimmt worden. Zum anderen hätten die VHS und das Altenheim Obertor auch deswegen nicht verselbständigt werden können, weil auch diese Eigenbetriebe bereits nach § 9 Abs. 1 LPVG (1996) eigene Dienststellen gewesen seien. Folge dieser Eigenständigkeit sei, dass ein Gesamtpersonalrat nur für die Dienststellen 1 und 2 zu wählen gewesen wäre. Jedoch seien die VHS und das Altenheim Obertor dennoch in die Gesamtpersonalratswahl einbezogen worden; eine Anfechtung dieser Wahl habe aber nicht stattgefunden. Mit der Verfügung des Oberbürgermeisters vom 29.06.2006 (OB-Verf. 2006) sei zum einen der Eigenbetrieb „Städtische Gebäude“ gegründet worden. Somit sei eine weitere eigenständige Dienststelle entstanden. Weiterhin sei dieser Eigenbetrieb der Dienststelle 1 zugeordnet worden. Diese Zuordnung hätte nach § 9 Abs. 3 LPVG (2004) aber nur mit der Zustimmung der Mehrheit der Wahlberechtigten erfolgen können. Deswegen sei die Zuordnung gescheitert, weshalb die Mitarbeiter der SGE in den folgenden Gesamtpersonalratswahlen nicht wahlberechtigt bzw. nicht wählbar gewesen seien, wenngleich sie trotzdem einbezogen worden seien und eine Anfechtung auch dieser Wahl nicht erfolgt sei. Zum Zeitpunkt der Verfügung des Oberbürgermeisters vom 05.02.2014 (OB-Verf. 2014) habe es damit die Dienststellen 1 und 2 gegeben. Im Übrigen habe es weitere eigenständige Dienststellen gegeben, die hinsichtlich der Frage der Notwendigkeit eines Gesamtpersonalrats irrelevant seien. Mit Ziffer 2 der OB-Verf. 2014 sei die Verselbständigung der Dienststellen 1 und 2 auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 S. 3 LPVG aufgehoben worden. Die Voraussetzungen hierfür lägen vor. Im Zusammenhang mit der unklaren Rechtlage und den diversen tatsächlichen und rechtlichen Fehlern, die in den vorangegangenen Verfügungen gemacht worden seien, könne die Frage, was der Verfügende mit der Formulierung „aufheben“ gemeint habe, nur dahingehend beantwortet werden, dass er in Ziffer 1 der OB-Verf. 2014 allenfalls deklaratorisch dasjenige als nicht mehr wirksam habe bezeichnen wollen, was - wie dargestellt - sowieso keine Rechtswirkungen gehabt habe. Es könne keine konstitutive Verfügung, mithin keine rechtswirksame Aufhebung der vormaligen Verfügungen vorliegen, weil dadurch die Vorschriften des LPVG leerliefen bzw. umgangen würden. Folge man der Ansicht, wonach die Ziffer 1 konstitutive Wirkung habe, könne dies entgegen der Ausführungen des Verwaltungsgerichts nur zur Unwirksamkeit der Ziffer 1, nicht aber auch der Ziffer 2 führen. Es sei zunächst nicht zutreffend, dass die Befragten im Jahr 1989 nur der Gesamtregelung ihre Zustimmung erteilt hätten. Vielmehr sei nach § 9 Abs. 3 LPVG (1990) eine Zustimmung für die Bildung einer gesamtgemeindlichen Dienststelle überhaupt keine Zustimmung notwendig gewesen. Deswegen könne sich die Zustimmung nur auf die damalige Verselbständigung nach § 9 Abs. 2 LPVG (1990) bezogen haben. Ferner bedinge die Regelung in § 5 Abs. 4 Satz 2 letzter HS LPVG n.F. nicht, dass eine Verselbständigung nach § 5 Abs. 3 LPVG n.F., die durch Herauslösung aus einer zusammengefassten Dienststelle i.S.d. § 5 Abs. 4 LPVG n.F. erfolge, nicht unabhängig von der Zusammenfassung aufgehoben werden könnte. Nur für den Fall, dass eine Zusammenfassung i.S.d. § 5 Abs. 4 LPVG n.F. aufgehoben werde, werde von Gesetzes wegen fingiert, dass etwaige Verselbständigungen, welche nach § 5 Abs. 3 LPVG n.F. aus der aufzuhebenden einheitlichen Dienststelle herausgelöst würden, gleichfalls automatisch aufgehoben seien. Schließlich bleibe unklar, weswegen die Veränderung der Dienststellenstruktur durch die OB-Verf. 2014 dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit widersprechen solle, wenn das Gesetz diese Möglichkeit vorsehe.
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Der Antragsteller beantragt,
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den Beschluss der 22. Kammer des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. Juli 2015 - PL 22 K 3149/14 - zu ändern und die vom 01.07.2014 bis 03.07.2014 bei der Stadt Esslingen am Neckar durchgeführte Wahl zum Gesamtpersonalrat für unwirksam zu erklären.
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Der weitere Beteiligte beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
40
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und macht geltend, das Verwaltungsgericht habe zutreffend ausgearbeitet, dass völlig unklar bleibe, auf welcher rechtlichen Grundlage die Aufhebung der früheren Verfügungen nach Ziffer 1 der Verfügung zum 05.02.2014 erfolgt sein solle. Das Verwaltungsgericht habe zudem zutreffend dargelegt, dass die im Jahr 1989 getroffenen Verfügungen rechtmäßig gewesen seien. Zudem sei bereits im Jahr 1973 bei der Stadt E. ein Gesamtpersonalrat wirksam gebildet worden, der nicht angefochten worden sei. Bereits zu diesem Zeitpunkt seien Dienststellen nach der damaligen Fassung des § 9 Abs. 2 LPVG gebildet worden. Auch ergebe sich aus dem Schreiben vom 12.01.1989 an den damaligen Dienststellenleiter, dass bereits zu einem vorangegangenen Zeitpunkt selbstständige Dienststellen errichtet worden seien. Ausgehend von der Argumentation des Antragstellers hätte man gegebenenfalls damals allerdings unter dem Rechtsstand 2007 die Wahl anfechten müssen. Die fehlende Anfechtung durch die Dienststelle gehe zu ihren Lasten. Zudem sei der Beschluss des VGH Baden-Württemberg vom 27.07.2007 rechtsgeschichtlich einzuordnen, da, wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend ausgeführt habe, der Gesetzgeber diesbezüglich das Landespersonalvertretungsgesetz angepasst habe. Im Gesetzgebungsverfahren sei dies ausdrücklich als Klarstellung bezeichnet worden, was bedeute, dass der Gesetzgeber im Jahre 2009 einen Rechtszustand wiederhergestellt habe, der nach seiner eigenen Vorstellung bereits zum Zeitpunkt der Entscheidung 2007 gewollt gewesen sei. Dies habe das Verwaltungsgericht auch zutreffend dargelegt und zudem ausgeführt, dass sich die Entscheidung von 2007 auf eine andere Fassung des LPVG beziehe. Es sei deshalb auch nicht nachvollziehbar, weshalb nach der vom Antragsteller vertretenen Auffassung dann nicht bereits die vorangegangenen Wahlen unter Hinweis auf die angebliche Rechtswidrigkeit der Verfügung vom 01.02.1989 angefochten worden seien. Das Verwaltungsgericht habe auch nicht verkannt, dass die beschäftigten Mitarbeiter im Jahr 1989 nicht zu einer Gesamtregelung ihre Zustimmung hätten erklären können. Sie hätten aber über diese Frage der Verselbständigung abgestimmt, wie sich auch aus den erstinstanzlich durch den Gesamtpersonalrat vorgelegten Unterlagen ergebe. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, ob Ziffer 1 der Verfügung deklaratorisch oder konstitutiv sei, seien nicht entscheidungstragend. Sofern man davon ausginge, dass die Verfügung in Ziffer 1 rechtswirksam sei, entstehe ein Widerspruch, da dann die Verselbständigung nicht auf Grundlage von § 9 Abs. 2 Satz 3 LPVG (1990) durch die Dienststelle hätte aufgehoben werden können, sondern eine Zustimmung der Mehrheit der wahlberechtigten Beschäftigten der ausscheidenden Dienststelle hätte eingeholt werden müssen. Auch sei eine Anhörung der weiteren Teile der Dienststelle nicht erfolgt.
41
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen. II.
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
42
Die Beschwerde des Antragstellers ist nach § 92 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Baden-Württemberg (in der Fassung der Neubekanntmachung vom 12.03.2015, GBl. S. 221, - LPVG n.F. -) i.V.m. § 87 Abs. 1 ArbGG statthaft und auch sonst zulässig. Sie ist insbesondere in der nach § 89 Abs. 1 und 2 ArbGG vorgeschriebenen Form und nach § 87 Abs. 2 Satz 1, § 66 Abs. 1 Satz 1 ArbGG fristgerecht erhoben und begründet worden.
43
Die Beschwerde ist begründet.
44
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht den innerhalb der Frist des § 25 Abs. 1 HS. 1 LPVG (= § 21 Abs. 1 HS. 1 LPVG n.F.) erfolgten Wahlanfechtungsantrag des Oberbürgermeisters als Hauptdienststellenleiters der Stadt als zulässig erachtet. Der Antrag ist auch begründet. Die Wahl des Gesamtpersonalrats bei der Stadt E. vom 01.07. bis 03.07.2015 ist ungültig.
45
Nach § 25 Abs. 1 HS. 2 LPVG (= § 21 Abs. 1 HS. 2 LPVG n.F.) dringt eine Wahlanfechtung durch, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte. Diese Voraussetzungen liegen hier vor, weil die Gesamtpersonalrat bei der Stadt E. mit § 54 LPVG/LPVG n.F. und § 9 Abs. 2 LPVG (= § 5 Abs. 3 LPVG n.F.) nicht vereinbar ist, die das „Ob“ der Durchführung der Wahl eines Gesamtpersonalrats regeln und damit zu den wesentlichen Vorschriften über das Wahlverfahren im Sinne des § 25 Abs. 1 HS. 2 LPVG (= § 21 Abs. 1 HS. 2 LPVG n.F.) zählen (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 17.04.1986 - CB 27/85 -, zu § 6 Abs. 3 BPersVG, nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 14.07.1987 - 6 P 9.87 -, jeweils Juris). Nach § 54 Abs. 1 LPVG/LPVG n.F. wird in den Fällen des § 9 Abs. 2 LPVG (= § 5 Abs. 3 LPVG n.F.) neben den einzelnen Personalräten ein Gesamtpersonalrat gebildet, dessen Mitglieder von den Beschäftigten der Dienststellen gewählt werden, für die der Gesamtpersonalrat gebildet wird (§ 54 Abs. 2 Satz 1 LPVG/LPVG n.F.). Damit ist Voraussetzung für die Wahl eines Gesamtpersonalrats, dass mindestens eine gemäß § 9 Abs. 2 LPVG (= § 5 Abs. 3 LPVG n.F.) verselbständigte Dienststelle existiert. Dies war im Zeitpunkt der angefochtenen Wahl jedoch nicht der Fall.
46
Mit der Verfügung vom 05.02.2014 (vgl. auch das Begleitschreiben vom 04.02.2014) sollte die bisherige Verselbständigung des Technischen Dezernats aufgehoben und diese damit wieder Teil der Dienststelle 1 (Verwaltungsbehörde) werden. Daneben sollten die Eigenbetriebe „Städtische Gebäude E.“, „Städtischer Verkehrsbetrieb E.“, „Städtische Pflegeheime“ und - soweit die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1a LPVG (= § 5 Abs. 2 LPVG n.F.: in der Regel nicht mehr als 50 Beschäftigte) vorlagen - auch die Volkshochschule als selbständige Dienststellen im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG (= § 5 Abs. 1 LPVG n.F.) bestehen. (Der vormalige Regiebetrieb Klinikum E. war nicht in die Regelung einbezogen, weil dieser bereits in eine GmbH umgewandelt worden war). Bei Zugrundelegung dieser - mit der Verfügung angestrebten - Dienststellenstruktur gibt es nur noch die Dienststelle 1 und Eigenbetriebe als selbständige Dienststellen im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG (= § 5 Abs. 1 LPVG n.F.), aber keine verselbständigten Dienststellen im Sinne des § 9 Abs. 2 LPVG (= § 5 Abs. 3 LPVG n.F.) mehr, so dass die Voraussetzung für die Bildung eines Gesamtpersonalrats entfällt.
47
Das so beschriebene Ziel hat die Verfügung vom 05.02.2014 im Ergebnis erreicht. Der Städtische Verkehrsbetrieb (1.) war ebenso wie die übrigen Eigenbetriebe nicht wirksam verselbständigt worden (2.), so dass mit der wirksam erfolgten Aufhebung der Verselbständigung des Technischen Dezernats (3.) bei der Stadt E. nur noch Dienststellen im Sinne von § 9 Abs. 1 LPVG (= § 5 Abs. 1 LPVG n.F.) bestehen und keine gemäß § 9 Abs. 2 LPVG (= § 5 Abs. 3 LPVG n.F.) verselbständigten Dienststellen mehr vorhanden sind. Dementsprechend lagen die Voraussetzungen des § 54 Abs. 1 LPVG/LPVG n.F. nach Ergehen der Verfügung vom 05.02.2014 nicht mehr vor.
48
1. Der Städtische Verkehrsbetrieb war mit Ziffer 2 der Verfügung vom 01.02.1989 nicht wirksam verselbständigt worden. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht dargelegt, dass für die Beurteilung der Rechtswirkungen der Verfügung aus dem Jahr 1989 § 9 LPVG in der Fassung der Neubekanntmachung vom 20.12.1990 (GBl. 1991, S. 37, - LPVG 1990 -) maßgeblich ist.
49
Nicht streitig ist zwischen den Beteiligten, dass der Städtische Verkehrsbetrieb als Eigenbetrieb organisatorisch selbständig und - wie zur maßgeblichen Zeit gesetzlich vorgeschrieben - mit einer Werksleitung (vgl. §§ 3 bis 5 Eigenbetriebsgesetz i.F.d. vom 19.06.1987 - GBl. S. 284) ausgestattet war, die den für die verantwortliche Zusammenarbeit mit dem Personalrat erforderlichen Entscheidungs- und Handlungsspielraum besaß, und damit vor seiner Zusammenfassung mit der Dienststelle 1 ein selbständiger Betrieb im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG (1990) war (vgl. zu den Voraussetzungen Senatsbeschluss vom 27.07.1999 - PL 15 S 2927/98 -, m.w.N., Juris).
50
§ 9 Abs. 2 LPVG (1990) ließ es in seiner damaligen Fassung - anders als § 9 Abs. 2 LPVG in der ab dem 08.08.2009 geltenden Fassung (und auch § 5 Abs. 3 LPVG n.F.) - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht zu, selbständige Dienststellen im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG (1990) gemäß § 9 Abs. 2 LPVG (1990) zu verselbständigen, sondern war ausschließlich Grundlage für die Verselbständigung von unselbständigen Außenstellen, Nebenstellen und Teilen von Dienststellen im Sinne des Absatzes 1. Dies hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 24.07.2007 (- PL 15 S 3/06 -, Rn. 23, Juris) entschieden. Dort ging es um die Wirksamkeit einer Verselbständigungsentscheidung aus dem Jahre 2001, für die das Landespersonalvertretungsgesetz in der Fassung vom 01.02.1996 (GBl. S. 205, - LPVG (1996) -) galt, deren § 9 Abs. 2 lautete:
51
„Außenstellen, Nebenstellen und Teile einer Dienststelle, die räumlich weit von dieser entfernt liegen, gelten als selbständige Dienststellen, wenn die Mehrheit ihrer wahlberechtigten Beschäftigten dies in geheimer Abstimmung beschließt. Die oberste Dienstbehörde kann, auch wenn die Voraussetzungen des Satzes 1 nicht gegeben sind, Außenstellen, Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle, wenn die Mehrheit ihrer wahlberechtigten Beschäftigten in geheimer Abstimmung zustimmt, zur selbständigen Dienststelle erklären. Die Verselbständigung ist ab der folgenden Wahl wirksam. Für die Aufhebung der Verselbständigung gelten Sätze 1 bis 3 entsprechend; im Falle des Satzes 2 bedarf es nicht der Zustimmung der Mehrheit der wahlberechtigten Beschäftigten.“
52
Damit entsprach diese bis zum 31.12.2004 unverändert gebliebene Regelung des § 9 Abs. 2 LPVG (1996) der Vorschrift des § 9 Abs. 2 LPVG (1990). Zu dieser wortgleichen Regelung hat der Senat (Beschluss vom 24.07.2007 - PL 15 S 3/06 -, Juris) ausgeführt, dass die Ämter und Fachbereiche der Stadtverwaltung einerseits und die Eigenbetriebe der Stadt andererseits zwar gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 LPVG (1996) in der damals geltenden Fassung zu einer Dienststelle im Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes zusammengefasst werden, die Eigenbetriebe aber, da sie in den Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 LPVG (1996) fielen, nicht im Anschluss daran nach § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG (1996) wieder zu selbständigen Dienststellen erklärt werden konnten. Die darin liegende Kombination verbiete sich aus Gründen des systematischen Zusammenhangs zwischen diesen beiden Vorschriften. § 9 Abs. 2 und Abs. 3 LPVG (1996) seien nämlich zwei eigenständige Regelungen, wie insbesondere aus der - vorrangig zu beachtenden - Vorschrift des § 9 Abs. 1 LPVG (1996) hervorgehe. Das ergebe sich daraus, dass eine oberste Dienstbehörde, könnte sie nach einer gemäß § 9 Abs. 3 LPVG (1996) erfolgten Zusammenfassung mehrerer bisher selbständiger Dienststellen zu einer Dienststelle anschließend nach § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG (1996) die zusammengefasste einheitliche Dienststelle wieder zu mehreren selbständigen Dienststellen erklären, § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG (1996) nicht nur für Außenstellen, Nebenstellen und „Teilen“ einer Dienststelle, sondern darüber hinaus für Dienststellen angewendet würde, die nach § 9 Abs. 1 LPVG (1996) kraft Gesetzes selbständig seien. Diese erweiternde Auslegung verstoße gegen § 9 Abs. 1 LPVG (1996). Denn die darin genannten Verwaltungseinrichtungen, also auch Eigenbetriebe, seien nicht lediglich, wie § 9 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LPVG (1996) voraussetze, „Teile“ einer Dienststelle, sondern vollständige einheitliche Dienststellen. Daraus folge, dass für Eigenbetriebe, weil sie nach § 9 Abs. 1 LPVG (1996) einheitliche Dienststellen seien, Maßnahmen nach § 9 Abs. 3 und anschließend nach § 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG (1996) nicht geeignet gewesen seien, zusätzlich zu den bei ihnen gebildeten Personalräten die Wahl eines Gesamtpersonalrates zu ermöglichen.
53
Die Ausführungen im Senatsbeschluss vom 24.07.2007 gelten uneingeschränkt für das Verhältnis der Absätze 1 bis 3 des § 9 LPVG (1990) (- PL 15 S 3/06 -, Rn. 27, Juris). Soweit das Verwaltungsgericht darauf abhebt, dass § 9 Abs. 3 LPVG (1990) - anders als § 9 Abs. 3 LPVG (1996) - den Satz 2 mit der Regelung zur Aufhebung einer erfolgten Zusammenfassung noch nicht enthielt, hat der Senat seine damalige Argumentation hierauf nicht tragend gestützt, sondern lediglich festgestellt, dass das von ihm gefundene Ergebnis durch § 9 Abs. 3 Satz 2 LPVG (1996) bestätigt werde. Soweit vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang ausgeführt wird, dass § 9 Abs. 2 LVPG (1990) auf nach § 9 Abs. 3 LPVG (1990) zusammengefasste Dienststellen schon deshalb hätte Anwendung finden müssen, weil es sonst nach der damaligen Rechtslage keine Möglichkeit gegeben hätte, diese nach einer Zusammenfassung wieder zu verselbständigen, überzeugt dies auch im Übrigen nicht. Richtig ist, dass es in der hier maßgeblichen Fassung des Landespersonalvertretungsgesetzes noch keine ausdrückliche Regelung für die Aufhebung einer Zusammenfassung gemäß § 9 Abs. 3 LPVG (1990) gab. Nachdem aber eine Zusammenfassung nach der damaligen Rechtslage ohne Beteiligung der Beschäftigten durch Organisationsverfügung des Dienststellenleiters erfolgen konnte, kann nicht zweifelhaft sein, dass dieser nach damaliger Rechtslage auch eine Aufhebung der Zusammenfassung als actus contrarius verfügen konnte. Einer ausdrücklichen Regelung für die Aufhebung bedurfte es erst, als die Zusammenfassung von der Zustimmung der Mehrheit der Beschäftigten abhängig gemacht wurde, da sich nun erstmals die Frage stellte, ob auch die Aufhebung der Zustimmung und ggf. aller der Beschäftigten oder lediglich der der ausscheidenden Dienststelle bedurfte (vgl. § 9 Abs. 3 Satz 2 HS. 1 LPVG = § 5 Abs. 4 Satz 2 HS. 1 LPVG). Dieses Normverständnis lässt auch die Begründung zur Änderung des § 9 Abs. 3 LPVG (1990) durch das Gesetz zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes vom 21.12.1995 (GBl. S. 879, - LPVG (1996) -) erkennen. Danach wollte der Gesetzgeber eine Beteiligungslücke schließen, die er darin sah, dass § 9 Abs. 3 LPVG (1990) - anders als Absatz 2 dieser Vorschrift - keine Einbindung der betroffenen Beschäftigten in die Entscheidung über eine Zusammenfassung forderte. Davon ausgehend, dass es den Grundprinzipien des Personalvertretungsrechts widerspreche, die Beschäftigten bei solch gravierenden Veränderungen nicht zu beteiligen, sollten Zusammenfassungen nur noch verfügt werden können, wenn die Mehrheit der wahlberechtigten Beschäftigten der jeweils betroffenen Dienststellen zustimmt. Das gleiche sollte für die bisher überhaupt nicht geregelte Aufhebung solcher Zusammenfassungen gelten (LT-Drs. 11/6312, S. 33). Damit ist auch der Gesetzgeber im Jahre 1995 erkennbar nicht davon ausgegangen, dass die Verselbständigung gemäß § 9 Abs. 2 LPVG (1990) bisher als Instrument der Aufhebung einer Zusammenfassung in Betracht gekommen wäre. Mit einer Verselbständigung konnte und kann insbesondere nicht der ursprüngliche Zustand wiederhergestellt werden, sondern es wäre - anders als vor der Zusammenfassung - in der Folge regelmäßig ein Gesamtpersonalrat zu bilden gewesen.
54
Im Rahmen der Verwaltungsstrukturreform im Jahr 2004 hat der Gesetzgeber nochmals deutlich gemacht, dass er die vorgesehenen Personalvertretungen als ausreichend erachtet. Einen Korrekturbedarf sah er lediglich insoweit, als die personalvertretungsrechtliche Verselbständigung von Dienststellenteilen (vgl. LT-Drs. 13/3201, S. 580 zu Art. 18 Nr. 19) nunmehr nur noch durch den Dienststellenleiter möglich sein sollte und nicht mehr - wie bis dahin - auch durch die Mehrheit der wahlberechtigten Beschäftigten. Mit dem Gesetz zur Reform der Verwaltungsstruktur, zur Justizreform und zur Erweiterung des kommunalen Handlungsspielraums (Verwaltungsstruktur-Reformgesetz - VRG -, vom 01.07.2004 [GBl. S. 469]) entfiel daher der bisherige Satz 1 des § 9 Abs. 2 LPVG (1996), der neu gefasst wurde (Art. 18 VRG - Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes - LPVG (2004) -). § 9 Abs. 2 LPVG (2004) lautete:
55
„Außenstellen, Nebenstellen und Teile einer Dienststelle können auf Antrag der Mehrheit der betroffenen wahlberechtigten Beschäftigten oder von Amts wegen vom Leiter der Hauptdienststelle unter Berücksichtigung dienstlicher Belange und der Belange der Beschäftigten zu selbständigen Dienststellen erklärt oder zu solchen zusammengefasst werden. Der Personalrat ist vor der Entscheidung anzuhören. Für die Aufhebung der Verselbständigung gilt Satz 1 entsprechend. Vor der Aufhebung sind der Personalrat der Dienststelle nach Satz 1, der Personalrat der Hauptdienststelle und der Gesamtpersonalrat anzuhören. Die Verselbständigung und ihre Aufhebung sind jeweils ab der folgenden Wahl wirksam.“
56
Zudem wurde in Art. 10 (Personalvertretung) § 5 VRG bestimmt, dass bestehende Verselbständigungen von Außenstellen, Nebenstellen und Teilen einer Dienststelle nach § 9 Abs. 2 Satz 1 LPVG in der bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden Fassung (LPVG 1996) mit Ablauf der Amtszeit des am 31.12.2004 bei der Dienststelle bestehenden Personalrats enden. In der Gesetzesbegründung wird zu diesen Änderungen im Wesentlichen ausgeführt, die Bildung von Personalräten bei Außenstellen, Nebenstellen und Dienststellenteilen müsse künftig den von der Verwaltungsreform verfolgten Zielen der Integration und der Verschlankung der Verwaltung folgen. Nach den besonderen Bestimmungen dieses Gesetzes über die Personalvertretungen liefen derzeit bestehende Verselbständigungen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 mit Ablauf der Amtszeit der am 31.12.2004 bestehenden Personalvertretungen aus (LT-Drs. 13/3201, S. 288 f.). Vor diesem Hintergrund spricht nichts dafür, dass der Gesetzgeber es vor der im Jahr 2009 erfolgten Änderung hätte zulassen wollen, dass kombinierte Zusammenfassungen und Verselbständigungen ausschließlich zu dem Zweck vorgenommen werden, um einen Gesamtpersonalrat zu bilden. Insbesondere ist nichts dafür erkennbar, dass der Gesetzgeber eine entsprechende Praxis größerer Städte, die bereits Gegenstand einer Stellungnahme des Innenministeriums (auf Antrag des Abg. Günter Fischer u. a. SPD, vgl. LT-Drs. 12/1407 und LT-Drs. 12/1803, S. 46) war, bei seiner Änderung Bedeutung beigemessen hätte, was naheliegend gewesen wäre, wenn es sich um eine zulässige Gestaltungsmöglichkeit gehandelt hätte. Vielmehr hat der Verwaltungsstruktur-Reformgesetzgeber auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 Satz 1 LPVG in der bis zum 07.08.2009 geltenden Fassungen bereits erfolgte Verselbständigung unabhängig davon „kassiert“, ob sie im Zusammenwirken mit dem Dienststellenleiter in Kombination mit einer vorangegangenen Zusammenfassung der Hauptdienststelle und der gemeindlichen Eigenbetriebe von den Beschäftigten getroffen worden war.
57
Wenn sich der Gesetzgeber dann im Jahr 2009 entschließt, den „Handlungsspielraum“ für eine „entsprechende jahrzehntelange Praxis vieler Städte und Landkreise“ mit Hilfe der Verselbständigung für die gesamte Gemeinde oder den gesamten Landkreis, d.h. einschließlich der Eigenbetriebe, einen Gesamtpersonalrat zu bilden, nach der Entscheidung des Senats vom 24.07.2007 „wiederherzustellen“ (vgl. LT-Drs. 14/4780, S. 36 f.), kann dies trotz der entsprechenden Wortwahl in der Gesetzesbegründung nicht als bloße Klarstellung ohne rechtsändernden Charakter angesehen werden. Vielmehr hat der Gesetzgeber durch Art. 4 des Gesetzes zur Änderung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes und anderer Gesetze vom 30.07.2009 (GBl. S. 363, 365, - LPVG (2009) -) den § 9 LPVG (1990/1996/2004) auch inhaltlich geändert, indem er in Absatz 2 Satz 1 nach den Worten „Teile einer Dienststelle“ die Worte „nach Absatz 1 oder einer nach Absatz 3 zusammengefassten Dienststelle“, nach dem Wort „Hauptdienststelle“ die Worte „oder der zusammengefassten Dienststelle“ und in Absatz 3 Satz 2 folgenden Halbsatz angefügt hat: „eine Verselbständigung nach Absatz 2 Satz 1 gilt dadurch als aufgehoben“. Die Folgeänderung in Absatz 3 macht in besonderem Maße deutlich, dass die bis dahin geltenden Fassungen der Absätze 2 und 3 des § 9 LPVG (1990/1996/2004) keine Verselbständigungen von Dienststellen im Sinne des Absatzes 1, die zuvor nach Absatz 3 zusammenfasst worden waren, zugelassen hat. Denn nur aufgrund der entsprechenden Erweiterung musste nun verhindert werden, dass Dienststellen im Sinne des Absatzes 1 im Falle der Aufhebung ihrer Zusammenfassung zugleich weiterhin auch als verselbständigt im Sinne des Absatzes 2 hätten gelten können.
58
An seiner Entscheidung (Beschluss vom 24.07.2007 - PL 15 S 3/06 -, Juris) zum Verständnis des § 9 LPVG in den bis 07.08.2009 (Art. 4 und 5 des Gesetzes Gesetz zur Änderung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes und anderer Gesetze vom 30.07.2009) geltenden Fassungen hält der Senat daher fest. Danach ließ auch § 9 Abs. 2 LPVG (1990) lediglich eine Ausnahme von dem allgemeinen Grundsatz zu, dass Personalräte nur bei Dienststellen zu bilden sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.08.1986 - 6 P 7.85 -, Rn. 14, Juris). Wurde von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, „galten“ Nebenstellen bzw. Dienststellenteile als Dienststellen, ohne dass die strengen organisatorischen Maßstäbe anzulegen waren, die sonst gemäß § 9 Abs. 1 LPVG (1990) für die Personalratsfähigkeit von Dienststellen zu beachten waren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.11.2008 - 6 P 7.08 -, Juris zu § 6 Abs. 1 und 2 BPersVG m.w.N.). Es ist, wie dargelegt, nichts dafür erkennbar, dass der damalige Gesetzgeber mit diesen Regelungen auch für den Fall, dass neben der Gemeindeverwaltung Betriebe als selbständige Dienststellen vorhanden waren, die Bildung eines Gesamtpersonalrats bei der Kommune hatte ermöglichen wollen.
59
Eine bereits im Gesetzesentwurf vom 29.10.1976 zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes u.a. vorgesehene Ergänzung des § 54 LPVG dahingehend, dass auch bei einer solchen Konstellation ein Gesamtpersonalrat gebildet wird, hatte er bereits damals abgelehnt (vgl. Senatsbeschluss vom 27.11.1984 - 15 S 1792/83 -, VBlBW 1985, 347 mit der Darstellung der parlamentarischen Behandlung der im Regierungsentwurfs eines Änderungsgesetzes zum Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg [LT-Drs. 7/420] vorgesehenen Neufassung des § 9 Abs. 1 LPVG). Dementsprechend war § 9 Abs. 2 LPVG (1990) auch nach Sinn und Zweck nicht auf selbständige Dienststellen anwendbar, bei denen bereits gemäß §§ 9 Abs. 1, 14 Abs. 1 LPVG (1990) Personalräte zu bilden waren.
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2. Die erst nach Erlass der Verfügung vom 01.02.1989 errichteten Eigenbetriebe Volkshochschule (01.01.1994), Altenpflegeheim Obertor (01.01.1997, jetzt Städtische Pflegeheime) und Städtische Gebäude (2006) waren im Zeitpunkt der Wahl ebenfalls keine verselbständigten Dienststellen im Sinne des § 9 Abs. 2 LPVG (1996/2004). Maßgeblich sind insoweit die Verfügungen vom 05.05.1997 und vom 29.03.2006.
61
Mit Verfügung vom 05.05.1997 sollte die Verfügung vom 01.02.1989 durch eine Verselbständigung der Eigenbetriebe Volkshochschule und Altenpflegeheim Obertor gemäß § 9 Abs. 2 LPVG (1996) ergänzt werden. Zwischen den Beteiligten ist nicht streitig, dass diese Eigenbetriebe im damaligen Zeitpunkt selbständige Dienststellen im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG (1996) darstellten, so dass auch sie, unabhängig davon, dass eine vorangegangene wirksame Zusammenfassung schon nicht erkennbar ist, wie sich aus dem Dargelegten ergibt, jedenfalls nicht wirksam gemäß § 9 Abs. 2 LPVG (1996) verselbständigt werden konnten. Für die Volkshochschule ergibt sich die Behandlung als selbständige Dienststelle bereits daraus, dass in der Verfügung vom 05.05.1997 mitgeteilt wird, dass - vor der darin vorgenommenen Verselbständigung - deren Betriebsrat als ein eigenständiger Dienststellenpersonalrat geführt wurde. Dem entspricht es, dass die Volkshochschule nun - allein - wegen des Vorliegens der Voraussetzungen der Ausnahmeregelung des § 9 Abs. 1a LPVG (= § 5 Abs. 2 LPVG) keine selbständige Dienststelle mehr bildet, sondern der Dienststelle 1 zugeordnet wurde.
62
Etwas unklar erscheint die Ausgangssituation zwar hinsichtlich des früheren Eigenbetriebs Altenpflegeheim Obertor. Insoweit lässt die Verfügung vom 05.05.1997 nicht erkennen, ob dieser bis dahin als selbständige Dienststelle behandelt worden war. Dies bedarf jedoch keiner weiteren Aufklärung. Denn die Verselbständigung des Eigenbetriebs Altenpflegeheim Obertor hat auch dann, wenn dieser keine gegenüber der Stadtverwaltung selbständige Dienststelle gewesen sein sollte, zum einen deswegen keine Bedeutung mehr, weil dieser 2002/2003 organisatorisch in dem Eigenbetrieb Pflegeheime E. aufgegangen ist, dessen Dienststelleneigenschaft im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG (= § 5 Abs. 1 LPVG n.F.) nicht in Frage gestellt wird. Zum anderen beruhte diese Verselbständigung, die gemäß der Vorbemerkung in der Organisationsverfügung von der Mehrheit der Beschäftigten beschlossen worden war, auf § 9 Abs. 2 Satz 1 LPVG (1996), so dass sie gemäß Art. 10 § 5 VRG spätestens mit Ablauf der Amtszeit der am 31.12.2004 bestehenden Personalvertretung ausgelaufen wäre.
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Die Verfügung vom 29.03.2006 enthält keine Anordnung der Verselbständigung des Eigenbetriebs Städtische Gebäude nach § 9 Abs. 2 LPVG (= § 5 Abs. 3 LPVG n.F.). Es wird lediglich ausgeführt, dass dieser aufgrund der bisherigen Zuordnung des weit überwiegenden Teils der Beschäftigten personalvertretungsrechtlich zunächst der Dienststelle 1 zugeordnet wird. Ob der Eigenbetrieb Städtische Gebäude im damaligen Zeitpunkt nicht verselbständigt werden konnte, weil er eine Dienststelle im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG (2004) war, kann damit hier ebenso offenbleiben, wie die Frage, ob er - hiervon ausgehend - wirksam mit der Dienststelle 1 zusammengefasst worden ist. Denn auch wenn der Eigenbetrieb Städtische Gebäude - entgegen der Annahme in der Verfügung vom 05.02.2014 - keine selbständige Dienststelle war bzw. ist, wofür die Tatsache sprechen könnte, dass für diesen kein Personalrat gewählt wird, bleibt es jedenfalls dabei, dass eine Verselbständigung nach § 9 Abs. 2 LPVG (= § 5 Abs. 3 LPVG n.F.) nicht erfolgt ist.
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3. Die einzige gemäß § 9 Abs. 2 LPVG (= § 5 Abs. 3 LPVG n.F.) zum Zeitpunkt der Verfügung vom 05.02.2014 wirksam verselbständigte Dienststelle war damit das Technische Dezernat. Da diese Verselbständigung auf § 9 Abs. 1 Satz 2 LPVG (1990) beruhte, endete sie zwar nicht bereits auf der Grundlage von Art. 10 § 5 VRG mit Ablauf der Amtszeit des Personalrats, der am 31.12.2004 bei dem Technischen Dezernat bestand. Die Voraussetzungen des § 54 LPVG/LPVG n.F. sind aber durch Ziffer 2 der Verfügung vom 05.02.2014 entfallen.
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Mit Ziffer 2 der Verfügung von 2014 hat der Oberbürgermeister die Verselbständigung der Dienststelle 2 und damit des Technischen Dezernats aufgehoben. Ziffer 2 der Verfügung vom 05.02.2014 ist rechtmäßig und wirksam.
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Nach § 9 Abs. 2 Satz 2 und 4 i.V.m. Satz 1 LPVG (= § 5 Abs. 3 Satz 3 und 4 i.V.m. Satz 1 LPVG n.F.) konnte der Antragsteller als Leiter der Hauptdienststelle von Amts wegen unter Berücksichtigung dienstlicher Belange und der Belange der Beschäftigten die Verselbständigung des Technischen Dezernats nach Anhörung des Personalrats der Dienststelle, des Personalrats der Hauptdienststelle und des Gesamtpersonalrats aufheben. Diese Vorgaben sind hier eingehalten worden. Die betroffenen Personalräte der Dienststellen 1 und 2 sowie der Gesamtpersonalrat wurden angehört. Die Aufhebung der Verselbständigung des Technischen Dezernats vernachlässigt auch nicht die Belange der Beschäftigten. Es ist zunächst davon auszugehen, dass der Gesetzgeber den Dienststellenleitern, d.h. im Bereich der Städte und Gemeinden den Bürgermeistern weitgehenden Spielraum hinsichtlich der Verselbständigung und deren Aufhebung lassen wollte. Dies ergibt sich bereits aus den dargestellten Änderungen durch das Verwaltungsstrukturgesetz. Ziel der damaligen gesetzgeberischen Maßnahmen war u.a. die wirksamere und wirtschaftlichere Erledigung staatlicher Aufgaben, die binnen sieben Jahren die Einsparung von 20 % der Personal- und Sachkosten ermöglichen sollten (LT-Drs. 13/3201, S. 1). Die Bildung von Personalräten bei Außenstellen, Nebenstellen und Dienststellenteilen sollte künftig den von der Verwaltungsreform verfolgten Zielen der Integration und der Verschlankung der Verwaltung folgen. Außenstellen, Nebenstellen und Teile von Dienststellen sollten nur dann personalvertretungsrechtlich verselbständigt werden, wenn dies im Einzelfall in Anbetracht dienstlicher Belange und der Belange der Beschäftigen begründet ist (LT-Drs. 13/3201, S. 288 f., 580).
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Der Gesetzgeber ging auch nach der zum 08.08.2009 vorgenommenen Änderung davon aus, dass es von entsprechenden Entscheidungen der obersten Dienstbehörde und des zuständigen (Haupt-)Dienststellenleiters abhängig ist, ob ein Gesamtpersonalrat zu wählen ist (vgl. LT-Drs. 14/4780, S. 36 f.; vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 04.12.2012 - PL 15 S 696/12 -, Juris). Die anlässlich dieser Änderung erneut vorgebrachte Anregung, in Gemeinden und Landkreisen mit mehr als einer Dienststelle stets einen Gesamtpersonalrat vorzusehen, auf den nur bei Einvernehmen zwischen der obersten Dienstbehörde und den Personalräten verzichtet werden könne, nahm er nicht auf. Eine derartige systemverändernde Regelung sollte der Prüfung im Zusammenhang mit einer größeren Novellierung des Landespersonalvertretungsgesetzes vorbehalten werden (LT-Drs. 14/4780, S. 37). Aber auch mit dem Gesetz zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes, des Landesrichter- und -staatsanwaltsgesetzes und anderer Vorschriften vom 03.12.2013 wurde eine solche Änderung nicht vorgenommen. Vielmehr wurde eine Ausnahme von § 9 Abs. 1 LPVG (= § 5 Abs. 1 LPVG n.F.), wonach Eigenbetriebe selbständige Dienststellen sind, für solche Betriebe eingeführt, die in der Regel nicht mehr als 50 Beschäftigte haben (vgl. § 9 Abs. 1a LPVG = § 5 Abs. 2 LPVG n.F.). Die Beschäftigten solcher Betriebe gelten nun als Beschäftigte der Gemeinde oder des Gemeindeverbands. Auch damit sollte - wie bereits schon mit den Änderungen durch die Verwaltungsstruktur-Reform (vgl. dazu oben) - ein Beitrag zur Entbürokratisierung geleistet und insbesondere bei Gemeinden mit kleinen Eigenbetrieben einer „Zersplitterung“ von Personalräten entgegengewirkt werden (LT-Drs. 15/4224, S. 87).
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Hieraus lässt sich entnehmen, dass zukünftige Verselbständigungen eine zu begründende Ausnahme bilden. Hiervon ausgehend begegnet die vorliegende Aufhebung einer früheren Verselbständigung keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere ist die mit dieser Entscheidung verfolgte Absicht einer wesentlichen Einsparung von Personalmitteln nicht zu beanstanden, sondern stellt einen gewichtigen, von dem für Entscheidungen nach § 9 Abs. 2 LPVG (= § 5 Abs. 3 LPVG n.F.) verantwortlichen Hauptdienststellenleiters zu berücksichtigenden dienstlichen Belang dar. Dies gilt insbesondere auch deswegen, weil die dargelegten gesetzgeberischen Ziele der Integration, der Verschlankung und Entbürokratisierung der Verwaltung sowie der Verhinderung einer „Zersplitterung“ von Personalräten ebenfalls nicht nur einer effektiveren, sondern auch einer wirtschaftlicheren Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben dienen (vgl. LT-Drs. 13/3201, S. 1, 241 zur Zielsetzung des VRG; zu § 9 Abs. 1a LPVG als Ausnahme von einer kostenintensiven Qualifizierung von Eigenbetrieben als grundsätzlich selbständige personalvertretungsrechtliche Dienststellen vgl. LT-Drs. 15/4224, S. 87). Dass der verfügten Aufhebung im Vergleich hierzu gewichtigere Belange der Beschäftigten - z.B. aufgrund einer räumlich weiten Entfernung des Technischen Dezernats von der Hauptdienststelle - entgegenstünden, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Vielmehr hat der Antragsteller im Beschwerdeverfahren dargelegt, dass auch die nun gegebene räumliche Nähe des Technischen Rathauses zur Stadtverwaltung gegen die Beibehaltung der Verselbständigung spreche. Dem ist der weitere Beteiligte, der diese Begründung als nachgeschoben beanstandet, in der Sache nicht entgegengetreten. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter des Antragstellers noch ergänzend darauf hingewiesen, dass auch der damals noch vorgenommenen Unterscheidung zwischen Arbeitern und Angestellten heute keine Bedeutung mehr zukommt.
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Dass sich aus dem Nebeneinander der Gemeindeverwaltung und der Eigenbetriebe als selbständige Dienststellen im Sinne des § 9 Abs. 1 LPVG (= § 5 Abs. 1 LPVG n.F.) ohne gemeinsamen Gesamtpersonalrat ergebende Beteiligungslücken ohne Weiteres dadurch schließen lassen, dass der Personalrat des kommunalen Betriebs auch dann beteiligt wird, wenn nicht die Betriebsleitung, sondern kommunale Organe für dessen Beschäftigte beteiligungspflichtige Maßnahmen treffen, hatte der Senat bereits in seinem Beschluss vom 27.11.1984 (- 15 S 1792/83 -, VBlBW 1985, 347) aufgezeigt. Dieses Ergebnis beruht auf einer analogen Anwendung des § 85 Abs. 6 LPVG (= § 91 Abs. 8 LPVG n.F.), der eine Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Gesamtpersonalrat und örtlichem Personalrat regelt und damit für seine unmittelbare Anwendung das Vorhandensein eines Gesamtpersonalrats voraussetzt. Das darin enthaltene und schon in § 72 Abs. 2 LPVG 1968 zum Ausdruck gekommene Prinzip, dass bei beteiligungsfähigen Maßnahmen, die (nur) bestimmte Beschäftigte oder Dienststellen betreffen, nicht der Gesamtpersonalrat, sondern die dort gebildeten Personalvertretungen beteiligt werden, hat der Gesetzgeber bis heute beibehalten (BVerwG, Beschluss vom 26.11.1982 - 6 P 18.80 -, zu § 85 Abs. 6 LPVG BW 1974; zu § 91 Abs. 8 Satz 1 LPVG vgl. Senatsbeschluss vom 02.07.2015 - PL 15 S 1000/14 -, jeweils Juris). Dies bedeutet aber, dass der örtliche Personalrat unabhängig davon, ob die Dienststelle, bei der er gebildet ist, die Maßnahme selbst getroffen hat, immer dann zu beteiligen ist, wenn sie die Beschäftigten dieser Dienststelle betrifft und die gesetzlichen Voraussetzungen für Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats nicht gegeben sind oder ein solcher nicht existiert.
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Der Senat teilt auch nicht die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass es nicht möglich gewesen wäre, die Ziffer 2 der Verfügung vom 01.02.1989 isoliert aufzuheben, weil diese in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Ziffer 1 dieser Verfügung stünde, welche fortwirke. Denn das Technische Dezernat, dessen Verselbständigung mit Ziffer 2 der Verfügung vom 05.02.2014 aufgehoben wird, erfüllte die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 LPVG (1990) nicht. Es war deswegen von der Zusammenfassungsentscheidung unter Ziffer 1 gar nicht betroffen und damit ausschließlich Gegenstand der Ziffer 2 der ursprünglichen Verfügung vom 01.02.1989. Im Übrigen wirkt auch die Ziffer 1 der Verfügung vom 1989 nicht fort. Zwar teilt der Senat die Ansicht des Verwaltungsgerichts insoweit, als auch er die mit der Verfügung aus dem Jahr 1989 erfolgte kombinierte Zusammenfassung der Stadtverwaltung mit ihren Eigenbetrieben und deren anschließende Verselbständigung zum Zwecke der Bildung eines Gesamtpersonalrats als nicht trennbar ansieht. Die Zusammenfassung der Eigenbetriebe mit der Verwaltung war hier nur für den Fall gewollt, dass diese als verselbständigte Dienststellen wieder ausscheiden. Zum damaligen Zeitpunkt bedurfte es für die Zusammenfassung keiner Beteiligung der Beschäftigten, sondern lediglich für eine Verselbständigung. Vor diesem Hintergrund machte der damalige Hauptdienststellenleiter mit Erlass der Verfügung vom 01.02.1989 die unter Ziffer 1 verfügte Zusammenfassung davon abhängig, dass die unter Ziffer 2 verfügten Verselbständigungen der Eigenbetriebe wirksam wird, insbesondere die erforderliche Zustimmung der Beschäftigten hierzu erfolgt. Dies ergibt sich aus der Vorbemerkung und insbesondere daraus, dass er seine Entscheidung unter Ziffer 1 unter den Vorbehalt der Erteilung der Zustimmung der Beschäftigten gestellt hat. Dies führt im vorliegenden Fall aber dazu, dass aufgrund der fehlgeschlagenen Verselbständigung der Eigenbetriebe auch deren als solche isoliert nicht gewollte Zusammenfassung unter Ziffer 1 der Verfügung vom 1989 unwirksam ist. Da damit der Bestand des Personalrats der Dienststelle 4 nicht in Frage gestellt wird, ist dieser im vorliegenden Verfahren nicht beteiligt. Entsprechendes ergibt sich für den Personalrat der Dienststelle 6 aus dem oben zu II. 2. Ausgeführten.
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Nach der damit rechtmäßigen und wirksamen Aufhebung der Verselbständigung des Technischen Dezernats mit Verfügung vom 05.04.2014 bestand keine verselbständigte Dienststelle im Sinne des § 9 Abs. 2 LPVG (= § 5 Abs. 3 LPVG n.F.) mehr. Damit verstieß die im Juli 2014 durchgeführte Gesamtpersonalratswahl gegen § 54 LPVG/LPVG n.F., weil die Voraussetzungen für die Bildung eines Gesamtpersonalrats nicht vorlagen. Sie ist deshalb für unwirksam zu erklären.
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III. Die Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 92 Abs. 2 LPVG n.F. i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 2 und § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 54 Abs. 1, 9 Abs. 2 LPVG
§§ 9 Abs. 1, 14 Abs. 1 LPVG
§ 9 LPVG
§ 8 WO
§ 47b LPVG
§ 1 LPVG
§ 5 VRG
§ 54 LPVG
§ 9 Abs. 1 bzw. Abs. 1a LPVG
§ 9 Abs. 2 Satz 3 LPVG
§ 9 Abs. 3 LPVG
§ 9 Abs. 2 LPVG
§ 54 Abs. 1 LPVG
§ 9 Abs. 1a LPVG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 LPVG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 LPVG
§ 5 Abs. 4 Satz 2 LPVG
§ 5 Abs. 4 Satz 2, letzter Halbsatz LPVG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 LPVG
§ 5 Abs. 3 Satz 4 LPVG
§ 5 Abs. 3 LPVG
§ 9 Abs. 1 LPVG
§ 9 Abs. 2 S. 3 LPVG
§ 5 Abs. 4 LPVG
§ 92 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes
§ 87 Abs. 1 ArbGG
§ 89 Abs. 1 und 2 ArbGG
§ 66 Abs. 1 Satz 1 ArbGG
§ 6 Abs. 3 BPersVG
§ 5 Abs. 2 LPVG
§ 5 Abs. 1 LPVG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 LPVG
§ 9 Abs. 2 und Abs. 3 LPVG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LPVG
§ 9 Abs. 3 Satz 2 LPVG
§ 9 Abs. 2 LVPG
§ 6 Abs. 1 und 2 BPersVG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 LPVG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 und 4 i.V.m. Satz 1 LPVG
§ 5 Abs. 3 Satz 3 und 4 i.V.m. Satz 1 LPVG
§ 85 Abs. 6 LPVG
§ 91 Abs. 8 LPVG
§ 72 Abs. 2 LPVG
§ 91 Abs. 8 Satz 1 LPVG
§ 92 Abs. 2 LPVG
§ 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG
§ 9 Abs. 1 des Landespersonalvertretungsgesetzes
§ 9 Abs. 2 Satz 3 des Landespersonalvertretungsgesetzes
Art. 18 VRG

Zitierte Entscheidungen: L 22 K 3149/14
L 15 S 3/06
6 P 9.87
L 15 S 2927/98
6 P 7.85
6 P 7.08
15 S 1792/83
L 15 S 696/12
6 P 18.80
L 15 S 1000/14