Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-03-02, Aktenzeichen 1 C 11675/20
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2022:0302.1C11675.20.00

Tenor:
Der Antrag, die Rechtsverordnung der Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord über den Erlass einer vorläufigen Anordnung im Verfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets für den Brunnen „I.“ in der Gemarkung B., Landkreis Vulkaneifel, zu Gunsten der Verbandsgemeinde Gerolstein vom 30. März 2020 für unwirksam zu erklären, wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Davon ausgenommen sind die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung über den Erlass einer vorläufigen Anordnung im Verfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets.
Die Antragstellerin bewirtschaftet im Rahmen einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR) einen milchviehhaltenden landwirtschaftlichen Betrieb mit rund 1.100 Stück Rindern in ganzjähriger Stallhaltung. Rund 150 Großvieheinheiten werden zudem auf Stroheinstreu gehalten. Die Hofstelle befindet sich in der Ortsgemeinde B.. Die Betriebsfläche beträgt ca. 505 ha. Rund 20 Prozent der Grundstücke sind Eigentumsflächen, die restlichen Parzellen hat die Antragstellerin gepachtet.
Die streitgegenständliche Rechtsverordnung schützt den südöstlich der Ortslage von B. gelegenen Brunnen „I.“ und erstreckt sich auf einen Geltungsbereich von 147,13 ha. Sie ist in die Schutzzonen I (Brunnenfassung), II S (Sonderzone innerhalb der engeren Schutzzone), II (engere Schutzzone) und III (weitere Schutzzone) untergliedert. Zusammen mit den weiteren Tiefbrunnen „O.“ und „P.“ wird der Brunnen „I.“ für die ortsnahe Wasserversorgung in der Verbandsgemeinde Gerolstein genutzt. So versorgen die drei Brunnen in den Ortsgemeinden B., L., G., F., E., J. und S. ca. 3.900 Einwohner mit Trinkwasser. Die durchschnittliche Entnahmemenge aus den Brunnen beträgt etwa 380.000 m³ im Jahr, womit ca. 65 Prozent des gesamten Trinkwasserbedarfs im Versorgungsbereich sichergestellt werden.
Anlass für die vorläufige Unterschutzstellung war das Außerkrafttreten der auf 30 Jahre befristeten Rechtsverordnung der Bezirksregierung Trier vom 1. Juni 1983 über die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets für die Quelle „C.“, die Quelle und den Brunnen „O.“, den Brunnen „I.“ und den Brunnen „V.“ zugunsten der Verbandsgemeinde Obere Kyll.
Dem Erlass der von der Antragstellerin angegriffenen Rechtsverordnung liegt das hydrogeologische Gutachten des Ingenieurbüros „W.“ vom Februar 2016 zugrunde. Am 16. Januar 2020 fand unter Teilnahme einer Vertreterin der Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz ein Abstimmungstermin bei der Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord (Regionalstelle Wasserwirtschaft) zur Formulierung von Eckpunkten für die landwirtschaftlichen Verbote statt. Darin wurden wegen des sehr hohen Gefährdungspotentials durch landwirtschaftliche Nutzungen insbesondere Einschränkungen bei der Anwendung von Düngemitteln für erforderlich gehalten. Darüber hinaus einigte man sich darauf, auf bestimmten Flächen im unmittelbaren Anstrombereich der Quelle eine Sonderzone (Zone II S) auszuweisen. Am 27. Januar 2020 erstellte das Ingenieurbüro W. daraufhin eine hydrogeologische Begründung (Abgrenzungsvorschlag) für die Zone II S. Es folgte am 30. Januar 2020 ein Abgrenzungstermin bei der Beigeladenen. Unter dem 19. Februar 2020 legte der Antragsgegner schließlich eine überarbeitete fachliche Begründung der Verbote vor.
Nach Unterzeichnung der Rechtsverordnung am 30. März 2020 wurde diese am 6. April 2020 im Staatsanzeiger Rheinland-Pfalz veröffentlicht. Sie trat am folgenden Tag in Kraft.
Einen Antrag der Antragstellerin auf Befreiung von den Festsetzungen der Rechtsverordnung lehnte der Antragsgegner mit Bescheid vom 15. Juli 2020 ab. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies er mit Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 2020 zurück.
Ihren am 30. Dezember 2020 gegen die Rechtsverordnung gestellten Normenkontrollantrag begründet die Antragstellerin wie folgt:
Es sei bereits nicht erkennbar, aufgrund welcher Fakten der Antragsgegner die Abgrenzung der Schutzgebiete vorgenommen habe. So sei ein hydrogeologisches Gutachten zur Gebietsabgrenzung nicht bekannt. Die räumliche Ausdehnung des aktuellen Schutzgebiets habe man zudem auf der Grundlage alter Daten, die man für die Rechtsverordnung vom 1. Juni 1983 verwendet habe, bestimmt. Ferner seien nicht nur die die räumlichen Grenzen, sondern auch die Schutzanordnungen unverhältnismäßig. Mit Blick auf die von dem Antragsgegner ausgesprochenen Verbote falle ins Gewicht, dass eine Bodenprobe des von ihr beauftragten landwirtschaftlichen Sachverständigen J. vom 2. August 2019 einen Nitratwert von 49,13 mg/l ergeben habe. Dieser Wert liege unterhalb des nach der Trinkwasserverordnung maßgeblichen Grenzwertes von 50 mg/l. Weiterhin sei nicht erwiesen, dass die angeblich hohe Nitratbelastung allein durch ihren Betrieb verursacht werde. Bei dieser Bewertung falle ins Gewicht, dass es zu das Grundwasser belastenden Einträgen (Reifenabtrieb, Fahrzeugflüssigkeiten etc.) durch vorbeiführende Straßen, z.B. die B 421, komme. Gleiches gelte für Belastungen durch Heizöllagertanks aus Haushaltungen und Gewerbebetrieben im Bereich des Brunnens.
Davon abgesehen hätten die einzelnen Verbotstatbestände existenzgefährdende Betriebseinschränkungen zur Folge. Durch die außerordentlich kurzfristig erlassenen Anordnungen habe keine Möglichkeit bestanden, hierauf angemessen und mit ausreichendem Zeitvorlauf reagieren zu können, zumal die betrieblichen Planungen für das Jahr 2020 im Zeitpunkt des Erlasses der Rechtsverordnung bereits abgeschlossen gewesen seien. Nicht nachvollziehbar sei das Vorgehen des Antragsgegners auch deswegen, weil seit dem Außerkrafttreten der ursprünglichen Rechtsverordnung sieben Jahre vergangen seien und mithin keine dringliche Gefährdung bestanden habe. Gegenmaßnahmen wie die Pachtung oder der Ankauf von Ersatzflächen seien zu teuer. Aus Kostengründen sei sie darauf angewiesen, die im Betrieb anfallenden Wirtschaftsgüter tierischer Herkunft auf den eigenen Flächen ausbringen zu können. Sollten Wirtschaftsgüter aus dem Betrieb nicht mehr wie bisher in gleichem Maße ausgebracht werden können, müssten andere landwirtschaftliche Flächen stärker mit diesen Gütern belastet werden, was wiederum aufgrund gesetzlicher Vorgaben nicht zulässig sei, weil dies zu einer Überdüngung dieser Flächen führen und sie – die Antragstellerin – sich ggf. strafbar machen würde. Aufgrund des Düngeverbots und des Verbots, Gülle und Festmist auszufahren, sei sie gehalten, Futtermittel hinzuzukaufen, um eine ausreichende Ernährungsgrundlage für ihren Viehbestand mit der Folge erheblicher Zusatzkosten sicherzustellen. Eine schnelle Reduzierung der Anzahl der Milchkühe, um die anfallende Güllemenge so zu verringern, dass diese auf den Restflächen ausgebracht werden könne, sei unzumutbar. Auch bestehe keine Möglichkeit eines Handels mit überschüssiger Gülle, um sie auf fremden Flächen ausbringen zu können, da es einen entsprechenden Markt hierfür nicht gebe. Zu erwarten sei eine beträchtliche Minderung des Verkehrswerts ihrer Eigentumsflächen verbunden mit einer Kostensteigerung um ca. 80.200 Euro pro Jahr durch die notwendige Neuanpachtung von 65 ha Flächen. Bei fehlenden Zupachtflächen und einer Abstockung des Milchkuhbestandes entstehe ein jährlicher Deckungsbeitragsverlust von 103.880 Euro.
Die Antragstellerin reicht zum Beleg der Richtigkeit ihrer Angaben Stellungnahmen des Sachverständigen J. vom 10. Juni und 7. September 2020 sowie vom 10. März 2021 zu den Gerichtsakten.
Die Antragstellerin beantragt,
die Rechtsverordnung der Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord über den Erlass einer vorläufigen Anordnung im Verfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets für den Brunnen „I.“ in der Gemarkung B., Landkreis Vulkaneifel, zu Gunsten der Verbandsgemeinde Gerolstein vom 30. März 2020 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er tritt den Darlegungen der Antragstellerin mit eigenen Ausführungen entgegen. Insbesondere weist er darauf hin, dass die Nutzbarkeit des durch die Brunnen erschlossenen Grundwasservorkommens durch die ansteigenden, auf die landwirtschaftliche Bodennutzung zurückzuführenden Nitratkonzentrationen konkret gefährdet sei. Dies werde durch die Ergebnisse der langjährigen und engmaschigen Analysen des Rohwassers der drei B.er Brunnen belegt. Die von der Antragstellerin befürchteten Betriebseinschränkungen stellten zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums dar. Die behaupteten wirtschaftlichen Auswirkungen der angefochtenen Regelungen auf ihr landwirtschaftliches Unternehmen erwiesen sich überdies weitgehend als nicht nachvollziehbar.
Die Beigeladene schließt sich dem Vorbringen des Antragsgegners an und stellt keinen eigenen Antrag.
Gegen die Ablehnung einer Befreiung von den Festsetzungen der Rechtsverordnung hat die Antragstellerin Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht Trier hat mit Blick auf den beim Senat anhängigen Normenkontrollantrag insoweit das Ruhen des Verfahrens angeordnet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der einschlägigen Verwaltungsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin auf gerichtliche Normenkontrolle hat keinen Erfolg.
I. Gegen die Zulässigkeit des Antrages bestehen keine durchgreifenden Bedenken.
Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – i.V.m. § 4 Abs. 1 des rheinland-pfälzischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO – ist der Normenkontrollantrag statthaft; die angegriffene Rechtsverordnung unterfällt nicht der Bestimmung des § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO. Insbesondere kann die Antragstellerin als Eigentümerin und Pächterin von in den Schutzzonen des vorgesehenen Wasserschutzgebiets gelegenen Grundstücken, deren Nutzung den in der angegriffenen Verordnung festgelegten Beschränkungen unterworfen sind, geltend machen durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihrem von Artikel 14 Abs. 1 Grundgesetz – GG – geschützten Eigentum bzw. eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
II. In der Sache ist das Begehren der Antragstellerin jedoch unbegründet.
Hinsichtlich des Prüfungsumfangs ist dabei dem Charakter des Normenkontrollantrages als objektives Beanstandungsverfahren Rechnung zu tragen. Anders als bei sogenannten Individualklagen in Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 VwGO genügt bereits das Bestehen einer Antragsbefugnis gegenüber einer in der Norm getroffenen Regelung unter einem bestimmten Aspekt, wie dies hier der Fall ist, um – im Rahmen des Streitgegenstandes – eine umfassende Überprüfung der Rechtmäßigkeit auch in Bezug auf solche Bestimmungen herbeizuführen, bezüglich derer subjektive Rechte des jeweiligen Antragstellers nicht beeinträchtigt sind (vgl. W.-R. Schenke/R.P. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 47 Rn. 50).
Dies vorausgeschickt hält die Verordnung einer rechtlichen Nachprüfung stand.
Nach § 52 Abs. 2 Satz 1 Wasserhaushaltsgesetz – WHG – können in einem als Wasserschutzgebiet vorgesehenen Gebiet vorläufige Anordnungen nach Absatz 1 getroffen werden, wenn andernfalls der mit der Festsetzung des Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck gefährdet wäre.
Die Vorschrift dient der Sicherung einer künftigen Wasserschutzgebietsfestsetzung. Sie soll sicherstellen, dass in dem Zeitraum zwischen dem Beginn der Schutzgebietsplanung und dem Inkrafttreten der Verordnung kein schutzloser Zustand besteht. Die Voraussetzungen einer vorläufigen Anordnung stimmen damit grundsätzlich mit den für die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets nach § 51 WHG maßgebenden Bestimmungen überein. Aus dem Zweck der Regelung, möglichst unverzüglich einen hinreichenden – vorläufigen – Schutz während des ggf. langwierigen Festsetzungsverfahrens zu gewährleisten, ergibt sich, dass die Kriterien, unter denen vorläufige Anordnungen erlassen werden können, weniger streng sind als diejenigen, die vorliegen müssen, damit ein Wasserschutzgebiet endgültig festgesetzt werden darf. Für ihre Zulässigkeit kommt es darauf an, dass die obere Wasserbehörde diejenigen Ermittlungen anstellt, die sich ohne Gefährdung des auf beschleunigte Unterschutzstellung gerichteten Verfahrenszwecks treffen lassen. Mithin muss die Behörde – und im Streitfall das Gericht – aufgrund einer summarischen Prüfung zu dem Ergebnis gelangen können, dass die getroffenen vorläufigen Anordnungen voraussichtlich auch in der künftigen Wasserschutzgebietsverordnung enthalten sein werden. Volle Gewissheit hierüber braucht indes nicht zu bestehen, weil es nicht Aufgabe des vorläufigen Verfahrens nach § 52 Abs. 2 WHG ist, sämtliche Zweifelsfragen schon einer abschließenden Lösung zuzuführen; dies muss vielmehr dem förmlichen Verfahren nach § 111 i.V.m. §§ 102 bis 108 Landeswassergesetz – LWG – vorbehalten bleiben (vgl. OVG RP, Urteil vom 2. Dezember 1985 – 10 C 26/85 –, NVwZ 1987, 243).
1. Ausgehend von diesen Maßstäben liegt hier zunächst ein „als Wasserschutzgebiet vorgesehenes Gebiet“ vor.
Im Hinblick auf die künftige Ausweisung eines Wasserschutzgebiets ist dabei eine hinreichend konkrete Planungsabsicht notwendig, aber auch ausreichend. Hinreichend konkretisiert ist die Planungsabsicht jedenfalls dann, wenn die räumlichen Grenzen des Schutzgebiets einschließlich der einzurichtenden Schutzzonen (äußere und innere Abgrenzung) feststehen, um auf deren Grundlage die dem Übermaßverbot entsprechenden Einzelanforderungen gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG hinreichend präzise identifizieren zu können (vgl. Gößl in Siedler/Zeitler/ Dahme/Knopp, WHG, Stand: 1. Juli 2021, § 52 Rn. 55; Tünnesen-Harmes in Beck-OK, WHG, Stand: 1. Oktober 2020, § 52 Rn. 21; Czychowski/Reinhardt, WHG, 12. Auflage 2019, § 52 Rn. 48, Hünekens in Landmann/Rohmer, UmweltR, WHG, Stand: September 2021, § 52 Rn. 43).
Das ist vorliegend der Fall. Der Einwand der Antragstellerin, es sei nicht erkennbar, aufgrund welcher Fakten der Antragsgegner die Abgrenzung des Schutzgebiets vorgenommen habe, überzeugt nicht. Der Antragsgegner hat als wasserwirtschaftliche Fachbehörde – unter Einbindung weiterer Behörden und Träger öffentlicher Belange – Anfang 2020 die inneren und äußeren Grenzen des künftigen Wasserschutzgebiets, d.h. seinen räumlichen Geltungsbereich sowie die Einteilung in die einzelnen Schutzzonen, in nicht zu beanstandender Weise festgelegt. Anders als die Antragstellerin meint, erfolgte die Abgrenzung auch nicht unter Verwendung veralteter Unterlagen, sondern vielmehr auf der Grundlage der beiden aktuellen Gutachten des Ingenieurbüros W. vom Februar 2016 sowie vom 27. Januar 2020.
2. Ohne die vorläufige Anordnung wäre auch „der mit der künftigen Festsetzung eines Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck gefährdet“.
Der Festsetzungszweck entspricht der Zielsetzung im Sinne des § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG, wonach Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen sind, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert. Eine Gefährdung ist anzunehmen, wenn die Befürchtung besteht, dass durch bestimmte Vorhaben bzw. Nutzungen die materiellen Voraussetzungen für die Schutzgebietsfestsetzung selbst, namentlich Schutzbedürftigkeit, Schutzwürdigkeit und Schutzfähigkeit, infrage gestellt werden könnten, wobei bereits eine abstrakte Gefährdung des Schutzzwecks genügt, um seine Sicherung durch eine vorläufige Anordnung zu rechtfertigen (vgl. Hünekens in Landmann/Rohmer, a.a.O., § 52 Rn. 45).
Maßgebend ist mithin, dass die Ermächtigung zu einer Normsetzung aus § 52 WHG keine konkreten, sondern typische Gefährdungssachverhalte erfasst, die – nach der allgemeinen Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen – erfahrungsgemäß zu Schäden führen können. Weil der Normgeber lediglich generelle Regelungen treffen kann, ist er gezwungen und berechtigt, sich verallgemeinernd am Regelfall zu orientieren. Die Verallgemeinerungen müssen auf einer möglichst weiten Beobachtung, die alle betroffenen Regelungstatbestände einschließt, aufbauen, nur so kann ein möglichst lückenloser Schutz des Grundwassers überhaupt gewährleistet werden (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 20. Dezember 2017 – 13 KN 67/14 –, juris). Dabei ist in Rechnung zu stellen, dass der Schutz des Trinkwassers als ein für die Allgemeinheit lebensnotwendiges Gut mit Verfassungsrang (Art. 20a Grundgesetz – GG –) im überragenden Gemeinwohlinteresse liegt (Wasser als essentieller Stoff für den menschlichen Körper sowie für das tierische und pflanzliche Leben; vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 – 1 BvL 77/78 –, BVerfGE 58, 300). Fehlende konkrete Gefährdungspotentiale sind ggf. im Rahmen der Prüfung einer Befreiung nach § 52 Abs 1 Satz 2 oder 3 WHG (siehe auch § 5 der Rechtsverordnung – RVO –) zu berücksichtigen.
Die sich hieraus ergebenden Anforderungen hat der Antragsgegner im Hinblick auf die mit den Verbotstatbeständen abzuwendenden Gefahren bei überschlägiger Betrachtung entgegen der Auffassung der Antragstellerin erfüllt.
a) Von der Schutzwürdigkeit des in Rede stehenden Grundwasservorkommens ist auszugehen. Dafür reicht es aus, dass das Vorkommen für die Trinkwasserversorgung überhaupt geeignet ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 9. März 2000 – 1 C 12087/98.OVG –, ESOVGRP). Das steht hier außer Frage, denn der Brunnen „I.“ ist seit den 1970er-Jahren Teil der öffentlichen Wasserversorgung im Sinne des § 51 Abs. 1 WHG und liefert Wasser, das nach seiner Menge und Qualität für die öffentliche Trinkwasserversorgung geeignet ist.
b) Die Schutzbedürftigkeit ist ebenfalls gegeben. Es ist vernünftigerweise geboten, abstrakte Gefährdungen für das Trinkwasser vorsorglich auszuschließen. Ein konkreter Nachweis eines unmittelbar drohenden Schadenseintritts ist nicht notwendig. Vielmehr genügt nach den vorgenannten Kriterien ein Anlass, um typischerweise gefährdenden Situationen zu begegnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. September 1980 – 4 C 89.77 –, BayVBl. 1980, 759; OVG RP, Urteil vom 5. November 2020 – 1 C 10840/19.OVG –, juris).
Das hier unter Schutz gestellte Gebiet liegt in einem Areal, das in erster Linie durch eine land- und forstwirtschaftliche Nutzung gekennzeichnet ist. Hydrogeologisch befindet sich der Brunnen am Rand eines Bereichs, in dem Schichten der mittleren Bundsandstein-Zeit festzustellen sind, die als „gut wasserdurchlässig“ bewertet werden (vgl. Gutachten W. vom Februar 2016). Es bedarf daher grundsätzlich der Inschutznahme des quellennahen Teils des Einzugsgebiets, um abstrakte Gefährdungen auszuschließen, die insbesondere durch die vorgenannte Nutzung und eine damit verbundene großräumige Verletzung der schützenden Deckschichten entstehen können.
c) Ferner ist die Schutzfähigkeit des vorgesehenen Wasserschutzgebiets zu bejahen. Davon ist auszugehen, wenn das Grundwasservorkommen ohne unverhältnismäßige Belastungen Dritter vor störenden Einwirkungen geschützt werden kann. Eingriffe in der Form von Schutzgebietsverordnungen müssen demnach geeignet sein, das angestrebte Schutzziel zu erreichen, sie müssen erforderlich im Sinne des geringsten Eingriffs sein, und sie müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn entsprechen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 9. März 2000, a.a.O.).
aa) Die Festlegung der räumlichen Grenzen der einzelnen Schutzzonen genügt voraussichtlich den an die Erforderlichkeit zu stellenden Maßstäben. Bezüglich dieser Bewertung geht der Senat von folgenden allgemeinen Kriterien aus:
Die Voraussetzungen, unter denen gemäß § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG die flächenmäßige Ausdehnung eines Wasserschutzgebiets als erforderlich angesehen werden kann, müssen für jede darin einbezogene Teilfläche gegeben sein (BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1984 – 4 B 157/83 und 4 B 158/83 –, BayVBl. 1984, 371). In ein Wasserschutzgebiet dürfen nur solche Grundstücke einbezogen werden, die im Einzugsbereich der zu schützenden Trinkwasserbrunnen und -quellen liegen und von denen nach den gegebenen Erkenntnismöglichkeiten aufgrund eingehender Prüfung der örtlichen Verhältnisse Einwirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen können. Der Normgeber muss die örtlichen Gegebenheiten prüfen und sich hierbei auf wasserwirtschaftliche und hydrogeologische Erkenntnisse stützen. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass sich die genauen Grenzen des erforderlichen Wasserschutzgebiets bzw. der einzelnen Schutzzonen oft selbst bei größter Sorgfalt und genauer Kenntnis der örtlichen Verhältnisse nur annähernd umreißen lassen. Solche Erkenntnislücken betreffen die Verhältnisse im Untergrund und sind mit verhältnismäßigem, dem konkreten Konflikt angemessenem, zumutbarem Aufwand nicht zu schließen. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn sich die zuständige Behörde bzw. der Verordnungsgeber bei einer näheren Abgrenzung des Schutzgebiets und seiner Zonen mit wissenschaftlich fundierten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügt, soweit diese auf wasserwirtschaftlichen und hydrogeologischen Fakten beruhen, und sich bei der Grenzziehung an in der Natur äußerlich erkennbaren Linien und an topografischen Gegebenheiten orientiert. Insoweit ist ein "administrativer Vereinfachungsspielraum" anzuerkennen. Dieser ist rechtlich nur beschränkt überprüfbar, nämlich auf die Wahl nachvollziehbarer Maßstäbe, und betrifft unter dem Aspekt der Erforderlichkeit letztlich nur die Erweiterung des Wasserschutzgebiets über das Wassereinzugsgebiet hinaus(vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 – 7 CN 1/11 –; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. Mai 2008 − 1 C 10511/06.OVG –, jeweils juris).
Bei der Abgrenzung kommen den durch den Runderlass des rheinland-pfälzischen Ministeriums für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten vom 12. Juni 1963 (MinBl. S. 657) für verbindlich erklärten „Richtlinien für die Einrichtung von Schutzgebieten für Trinkwassergewinnungsanlagen (Trinkwasserschutzgebieten)“ des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfaches (DVGW) e.V. – DVGW-Arbeitsblatt W 101 – (jetzt: die als Arbeitsblatt W 101 veröffentlichten „Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete“ von 2006) eine wesentliche Bedeutung zu. Diese Richtlinien weisen keine Rechtsnormqualität auf. Sie stellen lediglich technische Regeln dar, die jedoch kraft eines qualifizierten Erfahrungsschatzes als „antizipierte Sachverständigengutachten“ bei der Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zugrunde gelegt werden können (siehe OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27. September 1989 − 10 C 42/88.OVG –, NVwZ-RR 1990, 126 m.w.N.). Danach sind Wasserschutzgebiete grundsätzlich in drei Zonen einzuteilen: den Fassungsbereich zum unmittelbaren Schutz der Fassungsanlage (Zone I), die engere Schutzzone (Zone II) zur Abhaltung vor allem von Verunreinigungen durch pathogene Mikroorganismen (z. B. Bakterien, Viren, Parasiten und Wurmeier) und die weitere Schutzzone (Zone III) zur Vermeidung weitreichender Beeinträchtigungen, insbesondere von nicht oder nur schwer abbaubaren chemischen oder radioaktiven Verunreinigungen. Vor diesem Hintergrund wird der mit der Ausweisung eines Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck grundsätzlich dann in geeigneter Weise erreicht, wenn die Maßnahme den Richtlinien entspricht oder aber eine Abweichung durch erkennbare, sachlich gebotene Gründe angezeigt erscheint.
Für den Senat steht bei summarischer Prüfung auf der Grundlage der beiden Gutachten des Ingenieurbüros W. vom Februar 2016 und vom 27. Januar 2020 mit hinreichender Sicherheit fest, dass die räumliche Abgrenzung derjenigen entspricht, die bei der endgültigen Festsetzung des Wasserschutzgebiets voraussichtlich erforderlich sein wird. Die Gutachten enthalten weder unlösbare Widersprüche noch sonstige grobe Mängel, gehen ersichtlich nicht von unzutreffenden sachlichen Voraussetzungen aus und geben dem Senat auch nicht zu Zweifeln an der Sachkunde oder Unparteilichkeit des Gutachters Anlass.
bb) Die Schutzfähigkeit des Trinkwasservorkommens wird weiterhin nicht deswegen in rechtserheblicher Weise beeinträchtigt, weil es nach der Ansicht der Antragstellerin zu belastenden Einträgen (Reifenabrieb, Fahrzeugflüssigkeiten etc.) durch vorbeiführende Straßen, wie die B 421, sowie zu Belastungen durch Heizöllagertanks aus Haushaltungen und Gewerbebetrieben im Bereich des Brunnens kommen soll. Denn es ist nicht erkennbar, dass hierauf beruhende Beeinträchtigungen die Geringfügigkeitsschwelle überschreiten und die generelle Verwendbarkeit des Brunnens für die Trinkwasserversorgung in Frage stellen könnten. Die jahrzehntelang gemessene Wasserqualität belegt zudem, dass unbeschadet der Nitratbelastung im Wesentlichen einwandfreies Trinkwasser bereitgestellt wurde. Darüber hinaus ist festzustellen, dass die gesamte bebaute Ortslage von B. außerhalb der Schutzzonen liegt. Es ist daher nicht nachvollziehbar, welche Haushaltungen und Gewerbebetriebe im Bereich des Brunnens die Antragstellerin meinen könnte. Daher ist die Wahrscheinlichkeit einer durch Bestandsrisiken verursachten Verunreinigung des Trinkwassers und eines dadurch bedingten Ausfalls des geschützten Brunnens als nicht ins Gewicht fallend bzw. im vorliegenden Fall sogar als rein spekulativ zu bewerten.
cc) In sachlicher Hinsicht sind auch die in § 3 RVO getroffenen Schutzanordnungen erforderlich.
In der Schutzzone III sind vor allem der Anbau von Mono- und Sonderkulturen (III.1), die Anwendung von Düngemitteln, soweit sie nicht nach Maßgabe im Einzelnen bestimmter Vorgaben von der oberen Wasserbehörde genehmigt worden sind (III.2), die Verwendung von Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft (Gülle, Jauche, Fäkalien), Silagesickersaft und Gärrest auf Brache oder tiefgefrorenem oder stark schneebedecktem Boden (III.5) sowie die Lagerung von Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft außerhalb von dauerhaft dichten Anlagen (III.6) verboten. In Zone II sind weitergehend unter anderem jegliche Anwendung von Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft (II.2), die Errichtung und Erweiterung von Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Jauche, Gülle, Silagesäften, Festmist und Silagen (II.3), die Lagerung von Mineraldünger und Pflanzenschutzmitteln (II.4) sowie ein Tierbesatz, insbesondere Beweidung (II.5), untersagt. Noch strengere Vorgaben sieht die Rechtsverordnung für die Zone II S vor. Hier besteht zusätzlich ein Verbot der ackerbaulichen Nutzung, ausgenommen der Anbau von mehrschnittigem Feldfutter ohne Leguminosen (II.2), und der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, soweit diese nicht von der oberen Wasserbehörde genehmigt worden ist (II.3).
Diese sowie die damit in Zusammenhang stehenden sonstigen Regelungen sind bei summarischer Betrachtung vernünftigerweise geboten, um eine Beeinträchtigung der Eignung des in Anspruch genommenen Grundwassers für Trinkwasserzwecke zu vermeiden und entsprechende Restrisiken weiter zu vermindern. Gemäß der Tabelle 1 (Unterziffer 6) zu Nr. 7 DVGW-Arbeitsblatt W 101 besteht bei landwirtschaftlichen Nutzungen, wie zum Beispiel dem Düngen mit Wirtschaftsdüngern, in der Schutzzone II ein „sehr hohes“ und in den Schutzzonen III und III A ein „hohes“ Gefährdungspotenzial. Die von dem Antragsgegner gemessenen Nitratwerte des Brunnens „I.“ bestätigen, dass das für die Trinkwasserversorgung in Anspruch genommene Grundwasser auch tatsächlich Einwirkungen durch die landwirtschaftliche Grundstücksnutzung ausgesetzt ist, denen für die Zukunft sowie auf Dauer vorgebeugt werden muss. Allein zwischen 1985 und 2019 weist der Brunnen einen nahezu kontinuierlichen Anstieg der Nitratkonzentration im Rohwasser von ca. 26 mg/l (1985) bis 48 mg/l (2019) auf. In einzelnen Jahren lag der Jahreswert sogar bei 54 mg/l (2016) bzw. 57 mg/l (2018). 2021 wurde ein Durchschnittswert von 51 mg/l erreicht.
Dass der Nitratgehalt ausweislich einer am 2. August 2019 entnommenen Probe des von der Antragstellerin beauftragten Sachverständigen J. bei 49,13 mg/l gelegen hat, ist deshalb unerheblich. Hierbei handelt es sich zum einen um eine bloße Momentaufnahme. Eine abstrakte Gefährdung, die ein Einschreiten „erfordert“, liegt zum anderen nicht erst dann vor, wenn der einschlägige Grenzwert von 50 mg/l nach Nr. 7 der Anlage 2 zu § 6 Abs. 2 der Trinkwasserverordnung überschritten ist, die Gefahr sich also bereits verwirklicht hat. Bereits erhöhte Nitratwerte weit unterhalb der Grenzwerte der Trinkwasserverordnung, wie hier, rechtfertigen ein präventives Handeln.
Zu einer anderen Betrachtung führt auch nicht der Untersuchungsbericht der Landwirtschaftlichen Untersuchungs- und Forschungsanstalt Speyer vom 25. August 2020, den die Antragstellerin im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgelegt hat. Daraus geht hervor, dass eine am 3. August 2020 entnommene Probe bei „A.“ einen Nitratgehalt von 7,74 mg/l aufgewiesen hat. Offenbar wurde dieser Wert unmittelbar an der Hofstelle der Antragstellerin und nicht im Brunnenbereich gemessen. Unabhängig davon ist diese Einzelprobe jedenfalls nicht geeignet, die Richtigkeit der vom Antragsgegner gemessenen Nitratwerte auch nur ansatzweise zu erschüttern.
Ferner hat die Antragstellerin mit ihrem Einwand, die angeblich hohe Nitratbelastung sei nicht allein durch ihren Betrieb verursacht worden, keinen Erfolg. Wegen des Charakters der angegriffenen Rechtsverordnung als einer abstrakt-generellen Regelung, die für sämtliche landwirtschaftliche Nutzungen im Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage Geltung beansprucht, ist nicht individuell auf den Anteil abzustellen, der auf Düngungen der Antragstellerin zurückzuführen ist. Davon abgesehen ist evident, dass ein Ursachenzusammenhang zwischen einem erhöhten Düngeeinsatz in der Landwirtschaft und einem Anstieg der Nitratbelastung des Grundwassers besteht (siehe dazu auch die Feststellungen im Gutachten W. vom 27. Januar 2020, S. 3 f.).
Dass der Bau einer Trinkwassertransportleitung vom Hochbehälter H. zum Pumpwerk B. zu einer kurzfristigen Senkung der Nitratwerte im Trinkwasser führen würde, wie die Antragstellerin meint, ist nicht erkennbar. Vor allem besteht keine Veranlassung zu der Annahme, die getroffenen Verbote seien dadurch entbehrlich geworden. Die vom Antragsgegner ermittelten Werte belegen vielmehr das Gegenteil.
Schließlich liegt eine unverhältnismäßige Beschränkung des Rechts der Antragstellerin aus Art. 14 Abs. 1 GG betreffend ihre im Schutzgebiet gelegenen Grundstücke nicht vor. Angesichts des öffentlichen Interesses am Schutz des Wasservorkommens erweisen sich die in § 3 RVO enthaltenen Verbote und Beschränkungen sowie die unter § 4 RVO normierten Duldungspflichten als zumutbar. Im Hinblick auf den angesprochenen überragenden Rang des öffentlichen Interesses an einer gesicherten Trinkwasserversorgung ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner der Sicherung des Grundwasservorkommens den Vorrang gegenüber den Eigentümerinteressen eingeräumt hat (vgl. hierzu auch BayVGH, Urteil vom 28. August 2019 – 8 N 17.523 –, juris). Dies gilt selbst in dem Fall, dass die Restriktionen durch ihre Summierung für die Antragstellerin existenzgefährdend sein sollten, wie diese unter Verweis auf die Ausführungen des Sachverständigen J. behauptet. Der Verhältnismäßigkeitsausgleich muss bei Fehlen einer konkreten Gefährdung durch eine Befreiung (§ 5 RVO) von den Festsetzungen oder – sofern dies nicht zum Erfolg führt – durch Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen nach § 52 Abs. 4 und 5 WHG (siehe hierzu auch § 8 Abs. 1 RVO) erreicht werden (vgl. BayVGH, Urteil vom 25. Januar 2008 – 22 N 04.3471 –, juris) Dies gilt umso mehr, als von der Gesamtfläche des Betriebs der Antragstellerin in der Schutzzone III nur 4,7 ha (0,93 %) Ackerland und 4,84 ha (0,96 %) Grünland, in der Schutzzone II nur 9,8 ha (1,95 %) Grünland sowie in der Schutzzone II S 2,08 ha (0,41 %) Grünland liegen. Selbst wenn man die sich im Geltungsbereich der Rechtsverordnung zum vorläufigen Schutz der Quellen „O.“ und „P.“ befindenden Betriebsflächen hinzurechnet, wären insgesamt nur ca. 84,8 von 505 ha (16,79 %) des von ihr bewirtschafteten Bodens von Einschränkungen betroffen.
Nach allem vermag die Antragstellerin zugleich nicht mit ihrer Rüge durchzudringen, dass der Antragsgegner ihr zur Befolgung der einzelnen Verbote längere Übergangsfristen hätte einräumen müssen. Die jederzeit uneingeschränkte Sicherstellung der öffentlichen Trinkwasserversorgung in qualitativer und quantitativer Hinsicht ist angesichts der überragenden Bedeutung dieses Gemeinschaftsgutes rechtlich nicht verhandelbar (vgl. Reinhardt, Der Vorrang der öffentlichen Wasserversorgung, ZfW 2020, S.1, 23). Aus den gleichen Gründen kommt es nicht darauf an, dass der Antragsgegner nach dem Außerkrafttreten der Rechtsverordnung vom 1. Juni 1983 nahezu sieben Jahre zugewartet hat, bis er die vorläufige Anordnung erlassen hat. Entscheidend ist allein, dass die Voraussetzungen für eine vorläufige Unterschutzstellung nach § 52 Abs. 2 WHG hier gegeben sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Gemäß § 162 Abs. 3 VwGO entsprach es der Billigkeit, die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst tragen zu lassen, da diese keinen eigenen Sachantrag gestellt und sich damit auch keinem Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht gegeben sind.
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 20.000 Euro festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 analog des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit [LKRZ 2014, 169]).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 51 WHG
§ 52 WHG
§ 3 RVO
§ 4 RVO
§ 5 RVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 52 Abs 1 Satz 2 oder 3 WHG
§ 51 Abs. 1 WHG
§ 52 Abs. 4 und 5 WHG
§ 8 Abs. 1 RVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG
§ 5 der Rechtsverordnung
§ 6 Abs. 2 der Trinkwasserverordnung
Artikel 14 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 20a Grundgesetz
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 243
BVerfGE 58, 300
NVwZ-RR 1990, 126
LKRZ 2014, 169
10 C 26/85
13 KN 67/14
1 BvL 77/78
1 C 12087/98
4 C 89.77
1 C 10840/19
4 B 157/83
4 B 158/83
7 CN 1/11
1 C 10511/06
10 C 42/88
8 N 17.52
22 N 04.34