Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-11-20, Aktenzeichen 3 MB 16/25
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2025:1120.3MB16.25.00

Tenor:
Orientierungssatz
Verwaltungszwang gegenüber den Personensorgeberechtigten zur Durchsetzung der Pflicht, den ausreichenden Masernimpfschutz nachzuweisen, kann wiederholt angewendet werden.(Rn.6)
Verfahrensgang
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 1. Kammer - vom 13. August 2025 wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 1.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 13. August 2025 ist unbegründet. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage.
Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung einer Klage bzw. eines Widerspruchs der Antragstellerin gegen eine (zweite) Zwangsgeldandrohung (1.000 Euro), die spätere Festsetzung dieses Zwangsgeldes sowie die Androhung eines weiteren 5.000 Euro betragenden Zwangsgeldes angeordnet. Mittels der Zwangsgeldbewehrung soll gegenüber der Antragstellerin eine auf § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG gestützte Ordnungsverfügung des Antragsgegners durchgesetzt werden, für ihr eine Grundschule besuchendes Kind einen Nachweis über einen ausreichenden Impfschutz gegen Masern, einen entsprechenden Immunitätsnachweis oder ein ärztliches Zeugnis, dass das Kind aus medizinischen Gründen nicht gegen Masern geimpft werden kann, vorzulegen. Das Verwaltungsgericht hat die Zwangsgeldandrohungen und die Zwangsgeldfestsetzung als offensichtlich rechtswidrig angesehen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass die den Maßnahmen zugrunde liegende Ermessensbetätigung des Antragsgegners unzureichend gewesen sei. Es sei nicht in angemessener Weise die Wertung berücksichtigt worden, dass die Anwendung von Verwaltungszwang zur Durchsetzung der Nachweispflicht bei schulpflichtigen Kindern nicht zu einer faktischen Impfpflicht führen dürfe. Namentlich bei zweiten und weiteren Zwangsgeldandrohungen sei eine Anstoßwirkung, die Nachweispflicht zu befolgen, nicht ohne Weiteres gegeben. Dies müsse im Einzelfall abgewogen und dabei unter anderem berücksichtigt werden, ob die Anwendung des Zwangsmittels noch einen zweckentsprechenden und rechtzeitigen Erfolg erwarten lasse.
Dem hält die Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.
Der Einwand, bereits die Grundannahme des Verwaltungsgerichts, die Anwendung von Verwaltungszwang dürfe nicht zu einer faktischen Impfpflicht führen, sei falsch, vielmehr sei eine solche mit dem Grundgesetz vereinbar, verfängt nicht.
Das Verwaltungsgericht hat keineswegs – wie der Antragsgegner offenbar meint – eine Prämisse dahingehend aufgestellt, dass eine faktische Impfpflicht mit dem Grundgesetz unvereinbar sei. Es hat vielmehr lediglich auch dem Aspekt der gesetzlichen Schulpflicht und der deshalb fehlenden Möglichkeit, bei fehlendem Nachweis der Immunität ein Betretungsverbot auszusprechen (vgl. § 20 Abs. 12 Satz 5 IfSG), insoweit ein Gewicht beigemessen. Im vorliegenden Fall lässt sich eine generelle verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer faktischen Impfpflicht zudem nicht ohne Weiteres mit dem von der Beschwerde als Beleg dafür angeführten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a - untermauern. Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in den vom Antragsgegner in diesem Kontext zitierten Randnummern des Beschlusses (75 und 76) befassen sich zum einen lediglich mit der Eingriffsqualität und nicht damit, ob eine solche Nachweispflicht, die wegen des ansonsten bestehenden Betreuungsverbots (vgl. § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG) einer faktischen Impfpflicht gleichkäme, mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Zum anderen war Gegenstand der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die Nachweispflicht hinsichtlich einer Immunität gegen Masern für Kinder, die eine Kindertageseinrichtung bzw. eine Kindertagespflegestelle besuchen. Auch soweit das Gericht diese Nachweispflicht als verfassungsrechtlich gerechtfertigt angesehen hat (BVerfG, a. a. O., Rn. 93 ff.), obwohl sie sich faktisch wie eine Impfpflicht auswirkt, ist diese Aussage nicht unmittelbar auf den vorliegenden Fall übertragbar. Vorliegend steht nämlich die Nachweispflicht einer Immunität gegen Masern bei einem Schulkind in Streit, das – anders als ein in einer Kindertageseinrichtung zu betreuendes Kind – der gesetzlichen Schulpflicht unterliegt und deshalb nicht bereits wegen des fehlenden Immunitätsnachweises vom Betreten der Einrichtung ausgeschlossen werden kann, § 20 Abs. 12 Satz 5 IfSG. Von dieser abweichenden Konstellation ist das Verwaltungsgericht (vgl. Beschl.-Abdr. S. 6 f.) unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Urt. v. 5. Dezember 2024 - 20 BV 24.1343 -﻿, juris) grundsätzlich zutreffend und ohne pauschale Grundannahmen ausgegangen. Selbst wenn dies anders zu bewerten wäre, wäre damit im Übrigen nicht von Vornherein etwas über die Richtigkeit des daraus seitens des Verwaltungsgerichts im Hinblick auf den vorliegenden Einzelfall gezogenen Schlusses ausgesagt, nämlich dass über eine erste Zwangsgeldandrohung hinausgehende Zwangsmittel zur Durchsetzung der Nachweispflicht besonderen Anforderungen im Hinblick auf die Ermessensbetätigung unterliegen.
Soweit der Antragsgegner darüber hinaus geltend macht, aus dem Wortlaut des § 20 Abs. 13 IfSG ergäben sich keine Anhaltspunkte, dass der Verwaltungszwang gegenüber den Personensorgeberechtigten zur Durchsetzung der Nachweispflicht nur einmal angewendet werden dürfe, verhilft auch dies der Beschwerde nicht zum Erfolg. Ungeachtet der Frage, inwieweit der Wortlaut des § 20 Abs. 13 IfSG, der lediglich den Verpflichtungsübergang im Falle minderjähriger betroffener Personen auf die Personensorgeberechtigten regelt, überhaupt für die Frage nach den Modalitäten des Vollstreckungsverfahrens fruchtbar gemacht werden kann, hat das Verwaltungsgericht seinem angegriffenen Beschluss überhaupt nicht in derart verallgemeinerter Form zugrunde gelegt, dass Verwaltungszwang nur einmal angewendet werden dürfe. Es hat lediglich ausgeführt, dass die Androhung über eine erste Zwangsgeldandrohung und -festsetzung hinausgehender Zwangsgelder im Einzelfall besonders abwägungsbedürftig sei, ohne die Möglichkeit dieser Maßnahmen des Verwaltungszwangs zur Durchsetzung der Nachweispflicht kategorisch auszuschließen (vgl. Beschl.-Abdr. S. 7).
Soweit der Antragsgegner ferner darauf abhebt, dass sich in der Gesetzesbegründung der entsprechenden Vorschriften des Infektionsschutzgesetzes keine Stütze dafür finde, dass der Gesetzgeber eine faktische Impfpflicht nicht gewollt habe, greift dies den eigentlichen Begründungsansatz des Verwaltungsgerichts nicht auf. Das Verwaltungsgericht ist nämlich – im Einklang mit der Gesetzesbegründung, aber ohne in diese (ob nun zu Recht oder zu Unrecht) das Verbot einer faktischen Impfpflicht hineinzulesen – davon ausgegangen, dass die Nachweispflicht grundsätzlich durch Verwaltungsvollstreckungsrecht durchgesetzt werden kann.
Auch die Möglichkeit mehrerer Zwangsgeldandrohungen und -festsetzungen durch Durchsetzung der Nachweispflicht schließt das Verwaltungsgericht – anders, als es offenbar der Antragsgegner versteht – nicht kategorisch aus, sondern formuliert insoweit lediglich besondere Voraussetzungen. Das Verwaltungsgericht bereitet mit seiner Entscheidung deshalb entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht den Weg dahin, dass Betroffene sich von der Erfüllung der Immunitätsnachweispflicht freikaufen könnten, wenn absehbar sei, dass lediglich einmal ein Zwangsgeld und eventuell noch ein Bußgeld festgesetzt werden.
Unter Berücksichtigung der vom Verwaltungsgericht im Hinblick auf weitere Zwangsgeldandrohungen und -festsetzungen aufgestellten Anforderungen an die Ermessensbetätigung, die der Antragsgegner – wie vorstehend ausgeführt – nicht erfolgreich angreift, verhilft der Beschwerde auch der Verweis darauf, dass die entsprechende Ermessensentscheidung ausführlich und zutreffend begründet worden sei, nicht weiter. Indem der Antragsgegner insbesondere weiterhin davon ausgeht, eine Androhung und Festsetzung immer höherer Zwangsgelder werde die Antragstellerin letztlich dazu veranlassen, der Nachweispflicht für ihren Sohn nachzukommen, sodass eine mangelnde Eignung der Zwangsmittel nicht offensichtlich sei, geht dies nicht über die ursprüngliche Begründung hinaus. Das alleinige Abstellen darauf, ob das Zwangsmittel nicht offensichtlich ungeeignet erscheint, lässt zudem außer Acht, dass das Ermessen bei der Auswahl der Zwangsmittel mit der Tendenz einer unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit größtmöglichen Effektivität in der Verwirklichung der zu vollziehenden Ordnungsverfügung auszuüben ist (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 25. Februar 1992 -​ 2 M 4/​92 -﻿, juris Rn. 1). Wie insbesondere der nach dieser Definition abstrakt bleibende vollstreckungsrechtliche und verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. Kuznik, in: Brandt/​Domgörgen, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozessrecht, 5. Aufl. 2023, E. Rn. 41 m. w. N.) in Fällen wie dem vorliegenden unter Berücksichtigung des maßgeblichen Fachrechts weiter ausgeformt werden kann, hat das Verwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung dargestellt, ohne dass die Beschwerde dem erfolgreich entgegentritt. In Anbetracht dessen bleibt die Ermessensbetätigung mit der – mit dem Beschwerdevorbringen erneut bekräftigten – allein tragenden Erwägung, ein immer höheres Zwangsgeld werde den Willen der Antragstellerin schon irgendwann beugen, und ohne Rücksicht auf die Besonderheiten, die sich insbesondere aus der gesetzlichen Schulpflicht und der fehlenden Möglichkeit, ein Betretungsverbot für Nicht-Immune auszusprechen, im Sinne der aufgestellten Anforderungen zwangsläufig defizitär.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 1.7.1 und Nr. 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 5 IfSG
§ 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG
§ 20 Abs. 13 IfSG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 B 28/25
1 BvR 469/20
20 BV 24.13