Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-09-05, Aktenzeichen 8 A 1255/12
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:0905.8A1255.12.0A

Tenor:
Das Verfahren wird zur Vorlage an den Staatsgerichtshof ausgesetzt.
Die Sache wird dem Staatsgerichtshof zur Entscheidung über die Frage vorgelegt, ob § 23b Finanzausgleichsgesetz mit Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 S. 1, Abs. 5 der Verfassung des Landes Hessen vereinbar ist.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zuweisungen des Beklagten an die Klägerin nach dem Finanzausgleichsgesetz zu deren Ausgaben der örtlichen Jugendhilfe im Jahre 2009.
Die Klägerin ist eine kreisangehörige Stadt mit einem eigenen Jugendamt. Als solche erhält sie vom Beklagten jährliche Finanzzuweisungen zu den Ausgaben der örtlichen Jugendhilfe. Der Beklagte stellt hierfür jährlich landesweit einen bestimmten Betrag zur Verfügung, der sich für den Jugendhilfelastenausgleich des Jahres 2009 auf 63 Mio. € belief. § 23b Finanzausgleichsgesetz– FAG – in der Fassung vom 29. Mai 2007 (GVBl. I S.310) sieht für die Verteilung dieser Mittel auf die Kommunen – bis dato unverändert – einen bestimmten Schlüssel vor. Danach werden die Kommunen zunächst in vier Gruppen eingeteilt, die aus den kreisfreien Städten und den kreisangehörigen Städten mit Jugendämtern (so genannte Sonderstatusstädte) sowie aus den Landkreisen ohne kreisangehörige Jugendämter (ohne kreisangehörige Sonderstatusstädte) und den Landkreisen mit kreisangehörigen Jugendämtern (mit kreisangehörigen Sonderstatusstädten) bestehen. Die im Haushaltsplan des Beklagten für diesen Zweck bereitgestellten Mittel werden auf diese vier Gruppen in dem Verhältnis aufgeteilt, in dem die der jeweiligen Gruppe angehörenden Gebietskörperschaften insgesamt Ausgaben der Erziehungshilfe haben (§ 23b Abs. 2 FAG). Innerhalb der jeweiligen Empfängergruppen werden die Zuweisungen für den einzelnen Träger nach dem Anteil an der Gesamtzahl der Jugendlichen bis 21 Jahren berechnet (§ 23b Abs. 3 FAG).
Der Beklagte bewilligte der Klägerin mit Bescheid des Hessischen Ministeriums der Finanzen vom 20. März 2009 Abschläge auf diese Zuweisungen für das Haushaltsjahr 2009 in Höhe von 826.100 €. Dies begründete der Beklagte im Bescheid damit, dass der Haushaltsplan für das Jahr 2009 noch nicht verabschiedet sei. Im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung sei die Zahlung von Abschlägen möglich. Für die Berechnung der Abschläge seien die vom Statistischen Landesamt ermittelnden Zahlen der Jugendlichen bis 21 Jahre zum Stichtag 31. Dezember 2007 maßgebend, die aber noch nicht als Statistik veröffentlicht seien. Ferner seien die Bruttoausgaben der Jugendämter für die Erziehungshilfe im Jahre 2007 zugrunde gelegt worden. Von den vorläufigen Zuweisungsbeträgen würden im März jeweils 50 % ausgezahlt. Die Restzahlung sei für den Monat Juli vorgesehen, sofern bis dahin der Haushalt verabschiedet sei.
Nachdem ein Abschlag in Höhe von 413.050 € an die Klägerin ausgezahlt worden war, erklärte der Beklagte mit Bescheid des Hessischen Ministeriums der Finanzen vom 8. Juni 2007 die Berechnung aus dem Bescheid vom 20. März 2009 für endgültig und veranlasste die Auszahlung des ausstehenden Betrags. Dieser der Klägerin am 10. Juli 2009 zugegangene Bescheid enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung.
Mit einem am 6. Juli 2010 bei dem Verwaltungsgericht Gießen eingegangenen Schriftsatz ihres Magistrats vom 5. Juni 2010 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, die das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 26. April 2012 – 8 K 1937/10.GI– abgewiesen hat. Wegen der Einzelheiten, insbesondere wegen des Vorbringens der Beteiligten in erster Instanz, ihrer dort gestellten Anträge und wegen der Entscheidungsgründe wird auf dieses Urteil Bezug genommen.
Gegen dieses ihr am 14. Mai 2012 zugestellte Urteil hat die Klägerin mit Schriftsatz ihres Magistrats vom 1. Juni 2012, der am 4. Juni 2012 bei dem Verwaltungsgericht Gießen eingegangen ist, die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, die sie mit einem am selben Tag beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Schriftsatz ihres Magistrats vom 12. Juni 2012 begründet hat.
Die Klägerin hält die angegriffenen Bescheide für rechtswidrig und begründet dies im Wesentlichen mit der Rechtsauffassung, § 23b FAG, insbesondere dessen Absätze 2 und 3, verletze das interkommunale Gleichheitsgebot, führe zu einer deutlichen Unterfinanzierung ihrer notwendigen Ausgaben der Jugendhilfe, verstoße deshalb gegen Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 S. 1, Abs. 5 der Verfassung des Landes Hessen (HV) und sei daher verfassungswidrig. Das Verwaltungsgericht habe im angegriffenen Urteil das interkommunale Gleichbehandlungsgebot zwar zutreffend definiert. Danach sei der Gesetzgeber verpflichtet, Finanzzuweisungen an kommunale Gebietskörperschaften nach einheitlichen und sachlich vertretbaren Maßstäben – und nicht ohne sachlichen Grund ungleich – auf die kommunalen Gebietskörperschaften zu verteilen. Dem Gesetzgeber stehe dabei ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu, der dann verletzt sei, wenn für die vorgenommene Differenzierung jeder vernünftige oder sachlich einleuchtende Grund fehle. Die normative Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ende dort, wo die Behandlung des geregelten Lebenssachverhalts nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar sei. Dagegen sei der Gesetzgeber nicht verpflichtet, die bestmögliche oder gerechteste Lösung zu wählen. Das Verwaltungsgericht habe diese Kriterien jedoch nicht angewandt, sondern sich mit der Feststellung begnügt, das vom Gesetzgeber gewählte Verteilungssystem sei nicht „schlechterdings unvertretbar“. Dabei sei die offensichtliche Ungerechtigkeit des angewandten Systems unberücksichtigt geblieben, die dazu geführt habe, dass der Klägerin als finanzschwacher Kommune für das Haushaltsjahr 2009 pro Euro erbrachter Jugendhilfeleistungen im Rahmen des Finanzausgleichs nur 0,09 € erstattet worden seien, während beispielsweise eine andere kreisangehörige Stadt für den gleichen Zeitraum 0,62 €, eine kreisfreie Stadt 0,21 € und zwei Landkreise 0,22 € bzw. 0,19 € pro Euro erbrachter Jugendhilfeleistungen erhalten hätten. Diese Gebietskörperschaften hätten damit weit mehr als doppelt so hohe Kostendeckungsquoten wie die Klägerin erreicht, ohne dass diese starken Schwankungen sich aus Eigenheiten der Jugendhilfe oder Argumenten des Finanzausgleichs oder sonst wie sachlich herleiten ließen.
Nach Auffassung der Klägerin ist insbesondere die unterschiedliche Behandlung der kreisfreien Städte und der Sonderstatusstädte bei der Vorverteilung der Finanzausgleichsmasse nach § 23b Abs. 2 FAG verfassungswidrig, weil zwischen beiden Gruppen hinsichtlich der Belastung durch Jugendhilfeleistungen keine wesentlichen strukturellen Unterschiede bestünden, so dass die unterschiedliche Eingruppierung willkürlich sei. Die vorhandenen erheblichen Unterschiede beim Jugendhilfeaufwand bei den Städten resultierten ungeachtet ihrer Gruppenzugehörigkeit aus den sozioökonomischen Unterschieden in der Struktur ihrer jugendlichen Bevölkerung, die nicht ohne Auswirkung auf die Höhe des jeweiligen Jugendhilfeaufwands sein könnten. So wende die Klägerin jährlich für jeden Jugendlichen in ihrem Zuständigkeitsbereich durchschnittlich Jugendhilfeleistungen in Höhe von 672,25 € auf, während etwa die kreisfreie Stadt Offenbach im gleichen Zeitraum dafür lediglich 411,71 € und die Sonderstatusstadt Bad Homburg sogar nur 96,05 € aufzubringen hätten. Dies führe dazu, dass die Klägerin mit ihrem Anteil an der Zuteilungsmasse nur 8,83 % ihrer tatsächlichen Jugendhilfeaufwendungen decken könne, während Offenbach auf einen Kostendeckungsgrad von 21,18 % und Bad Homburg auf einen Deckungsgrad von 61,80 % komme. Die Ausnahmestellung Bad Homburgs resultiere daraus, dass diese Kommune als einzige hessische Sonderstatusstadt im Speckgürtel benachbarter kreisfreier Großstädte liege und daher eine besonders günstige Sozialstruktur habe, was bei der Verteilung der vorhandenen Mittel aber nicht berücksichtigt werde.
Im Einzelnen rügt die Klägerin eine gesetzlich nicht vorgesehene Abrundung des errechneten Zuweisungsbetrags um 21 € nach Ziff. II der Ausführungsbestimmungen zum FAG vom 2. Mai 2007 (StAnz. S 1128), Unklarheiten im Wortlaut des § 23b Abs. 2 FAG in Bezug auf „kreisangehörige Jugendämter“ und die Unterscheidung zwischen kreisfreien Städten und kreisangehörigen Städten mit eigenen Jugendämtern bei der Vorverteilung der Finanzausgleichsmasse nach dieser Vorschrift. Die Anwendung unterschiedlicher Verteilungsmaßstäbe bei der Verteilung der Finanzausgleichsmasse nach § 23b Abs. 2 FAG– Ausgabenmaßstab – einerseits und der Verteilung innerhalb der einzelnen Empfängergruppen nach § 23b Abs. 3 FAG– modifizierter Einwohnermaßstab – andererseits hält die Klägerin für systemwidrig. Hinzu komme, dass die Einführung des modifizierten Einwohnermaßstabs als einziges Verteilungskriterium in § 23b Abs. 3 FAG im Jahre 2004 letztlich auf einer Prüfungsmitteilung des Hessischen Rechnungshofs an das Hessische Ministerium der Finanzen über Zuweisungen zu den Ausgaben der örtlichen Jugendhilfe vom 14. Juli 2003 (Bd. I Bl. 58 ff. BA) beruhe, der rechtlich zweifelhafte Berechnungen des Rechnungshofs zum Umfang festgestellter Unregelmäßigkeiten bei den Ausgabenstatistiken der geprüften Gebietskörperschaften zugrunde lägen. Dem Gesetzgeber sei bei der letzten Änderung des § 23b Abs. 3 FAG vor nunmehr zehn Jahren bewusst gewesen, dass der modifizierte Einwohnermaßstab wegen der extremen Diskrepanzen bei den Jugendhilfeaufwendungen der einzelnen Gebietskörperschaften in Hessen kein geeigneter Maßstab für die Binnenverteilung der Mittel innerhalb der Empfängergruppen sei. Im Übrigen habe der Gesetzgeber seine Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht verletzt, indem er trotz der schon damals bekannten Unzulänglichkeiten seither kein geeigneteres Verteilungsverfahren entwickelt habe.
Die Klägerin regt eine Vorlage an den Staatsgerichtshof an und bezieht sich dabei auf dessen Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St. 2361 – zur Verfassungswidrigkeit einzelner Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes wegen fehlender Finanzbedarfsermittlung durch den Gesetzgeber.
Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Klägerin im Berufungsverfahren wird auf die Schriftsätze ihres Magistrats vom 12. Juli 2012, vom 3. September 2013 und vom 13. Januar 2014 Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
1.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 26. April 2012 - 8 K 1937/10.GI - abzuändern,
2.
den Bescheid des Hessischen Ministeriums der Finanzen vom 20. März 2009 und dessen Bescheid vom 8. Juli 2009 aufzuheben und
3.
das Hessische Ministerium der Finanzen zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Hilfsweise beantragt die Klägerin,
festzustellen, dass der durch Bescheid des Hessischen Ministeriums der Finanzen vom 20. März 2009 in Gestalt des Bescheids dieses Ministeriums vom 8. Juli 2009 bewilligte Jugendhilfelastenausgleich verfassungswidrig zu niedrig bemessen ist.
Der Beklagte tritt der Berufung entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts.
Die Klägerin sehe das interkommunale Gleichbehandlungsgebot zu Unrecht dadurch als verletzt an, dass die einzelnen Träger der Jugendhilfe mit den ihnen zugewiesenen Zweckzuweisungen nach § 23b FAG unterschiedlich hohe Deckungsgrade ihrer Aufwendungen für die Jugendhilfe erreichten. Die Regelung in § 23b FAG dürfe nicht, wie es die Klägerin getan habe, isoliert gesehen werden, sondern sei in das Gesamtgefüge der finanzausgleichsrechtlichen Normen des Finanzausgleichsgesetzes eingebettet. Es sei zu berücksichtigen, dass den Sonderstatusstädten beispielsweise bei den Schlüsselzuweisungen der Ergänzungsansatz gemäß § 11 Abs. 1 FAG zustehe, um ihre zusätzlichen Auflagen (auch für die Jugendhilfe) finanziell zu alimentieren. Außerdem komme den Sonderstatusstädten eine zusätzliche finanzielle Entlastung bei der Kreisumlage nach § 37 Abs. 2 S. 2 FAG zugute.
Die von der Klägerin vermisste Rechtsgrundlage für die Abrundung der ihr überwiesenen Zweckzuweisung um 21 € sieht der Beklagte in den Ausführungsbestimmungen zu § 49 FAG. Die von ihr vorgetragenen terminologischen Bedenken hinsichtlich des Wortlauts des § 23b Abs. 2 FAG sieht der Beklagte unter Hinweis auf ein inzwischen außer Kraft getretenes Ausführungsgesetz zum Kinder- und Jugendhilfegesetz als unerheblich an.
Soweit die Klägerin dievom Gesetzgeber in § 23b Abs. 2 und 3 FAG gewählten Verteilungsmaßstäbe beanstandet, verkennt sie nach Auffassung des Beklagten einerseits die Weite des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums und die Grenzen einer möglichen verfassungsgerichtlichen Kontrolle seiner Entscheidungen. Andererseits berücksichtige sie nicht, dass die im Jahre 2004 erfolgte Veränderung des Verteilungsmaßstabs in § 23b Abs. 3 FAG vom Hessischen Rechnungshof in dessen Prüfungsmitteilung vom 14. Juli 2003 ausdrücklich angeregt worden sei. Die Klägerin unterliege einem Trugschluss insofern, als sie meine, von Gesetzes wegen sei der tatsächliche Jugendhilfeaufwand der einzelnen Träger als Verteilungsmaßstab festgeschrieben, so dass es gleichheitswidrig sein, dass die Kommunen unterschiedliche Deckungsquoten ihrer Ausgaben zu verzeichnen hätten. Die gesetzgeberische Intention sei dahin gegangen, möglichst objektive Verteilungsfaktoren zu schaffen, weil auch der Aufwand maßgeblich nicht von externen Faktoren abhänge, sondern vom individuellen Ausgabeverhalten der Zuweisungsempfänger. Die Orientierung am Kriterium der Zahl der Jugendlichen im jeweiligen kommunalen Gebiet sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und schaffe einen Anreiz für ein ausgabenbewusstes Verhalten der Zuweisungsempfänger.
Eine von der Klägerin monierte Absenkung der Zuweisungen zu den Ausgaben der Jugendhilfe im Jahre 2005 war nach Darstellung des Beklagten auf eine damals rückläufige Entwicklung der Steuereinnahmen zurückzuführen und sei später im Einklang mit den Forderungen kommunaler Spitzenverbände nicht mehr rückgängig gemacht worden, weil der Gesetzgeber sich für einer Verbesserung der für die Kommunen frei verfügbaren Schlüsselzuweisungen anstelle einer Anhebung der Mittel für die Besonderen Finanzzuweisungen entschieden habe, was verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten im Berufungsverfahren wird auf die Schriftsätze seiner Bevollmächtigten vom 27. Juni und vom 20. Dezember 2013 sowie vom 12. Februar 2014 Bezug genommen.
Dem Senat liegen die die streitige Zuweisung betreffenden Behördenakten des Beklagten (zwei Ordner des Hessischen Ministeriums der Finanzen) vor. Sie sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Klägerin ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist sie form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden (§§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 2 und 3 VwGO).
Die im Hauptantrag der Klägerin enthaltene Verpflichtungsklage in Gestalt einer Neubescheidungsklage ist zulässig, insbesondere als solche statthaft (§§ 42 Abs. 1, 113 Abs. 5 VwGO). Eine Klagefrist hatte die Klägerin nicht zu wahren, da beide angegriffenen Bescheide nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen waren (§§ 58 Abs. 1, 68 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1, 74 VwGO). Die Jahresfrist gem. § 58 Abs. 2 S. 1 VwGO hat sie durch Klageerhebung innerhalb eines Jahres nach Zugang des angefochtenen Bescheids vom 8. Juli 2009 gewahrt; der Zugang des angefochtenen Bescheids vom 20. März 2009 hatte diese Frist noch nicht in Lauf gesetzt, weil darin noch keine endgültige Regelung getroffen worden war.
Ob die Klage und damit auch die Berufung begründet sind, kann derzeit nicht entschieden werden, weil die gesetzliche Bestimmung über die Gewährung Besonderer Finanzzuweisungen des Beklagten an Kommunen zu den Ausgaben der örtlichen Jugendhilfe, § 23b FAG, insbesondere dessen Abs. 2 und 3, in der derzeitigen Fassung wegen Verstoßes gegen Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 S. 1, Abs. 5 der Verfassung des Landes Hessen (HV) vom 1. Dezember 1946 (GVBl. S. 229), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. April 2011 (GVBl. I S.182), verfassungswidrig ist, eine verfassungskonforme Auslegung der Bestimmung nicht möglich ist und die angefochtenen Bescheide sich nicht schon aus anderen Gründen als rechtswidrig erweisen. Eine Entscheidung über die Gültigkeit dieser Norm durch den Senat ist nicht möglich, weil dem Verwaltungsgerichtsgerichtshof die Verwerfungskompetenz fehlt. Denn nach Art. 132 HV entscheidet nur der Staatsgerichtshof darüber, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch steht. Mithin ist die Sache nach Maßgabe des Art. 133 in Verbindung mit § 41 Abs. 1 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof (StGHG) i.d.F. vom 19. Januar 2001 (GVBl I. S 78), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Staatsgerichtshof und anderer Vorschriften vom 14. Mai 2012 (GVBl. S. 126), dem Staatsgerichtshof (StGH) zur Entscheidung über die Gültigkeit des § 23b FAG vorzulegen.
Das aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht abzuleitende Recht der Klägerin auf angemessene Finanzausstattung wird durch die angegriffenen Bestimmungen verletzt. Aus Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 HV ergibt sich ein Anspruch der Gemeinden auf angemessene Finanzausstattung gegen das Land Hessen (StGH, Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St. 2361 –, NVwZ 2013, 1151 = juris Rn.90 m.w.N.). Der Anspruch auf angemessene Finanzausstattung wird unter anderem durch den kommunalen Finanzausgleich gemäß Art. 137 Abs. 5 Satz 1 HV abgesichert und konkretisiert. Danach hat der Staat den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Geldmittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Die Hauptfunktionen dieses kommunalen Finanzausgleichs bestehen darin, die Finanzmittel der Kommunen (vertikal) aufzustocken, damit sie ihre Aufgaben erfüllen können (fiskalische Funktion), sowie die Finanzkraftunterschiede zwischen den Kommunen (horizontal) auszugleichen (redistributive Funktion). Der Landesgesetzgeber hat einen erheblichen Spielraum, wie er den kommunalen Finanzausgleich konkret ausgestaltet (StGH, a.a.O., juris Rn. 100 ff. m.w.N.).
Der Staatsgerichtshof hat mit seinem zitierten Urteil vom 21. Mai 2013 unter Berücksichtigung dieses Spielraums den Anspruch der damals mit einer kommunalen Grundrechtsklage tätig gewordenen Stadt auf angemessene Finanzausstattung durch die für verfassungswidrig erklärten Bestimmungen des hessischen Finanzausgleichsrechts als verletzt angesehen, weil der Gesetzgeber durch das Unterlassen einer nachvollziehbaren Bedarfsermittlung verfahrensrechtliche Mindestanforderungen für die Finanzausgleichsentscheidung nicht beachtet habe (StGH, a.a.O., juris Rn. 1). Im Einzelnen hat der Staatsgerichtshof hierzu ausgeführt, (a.a.O. juris Rn. 112 ff.):
„…Der Spielraum des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs wird durch das Gebot eines aufgabengerechten Finanzausgleichs begrenzt…
Bereits aus dem Wortlaut des Art. 137 Abs. 5 Satz 1 HV ist ersichtlich, dass die Aufgaben der Kommunen den verfassungsrechtlichen Maßstab bilden, der den Umfang der angemessenen Finanzausstattung bestimmt…
Der Gesetzgeber kann seiner Verpflichtung zu einem aufgabengerechten Finanzausgleich deshalb nur nachkommen, wenn er bei der Ausgestaltung des vertikalen Finanzausgleichs zwischen Land und Kommunen die Höhe der zur kommunalen Aufgabenerfüllung erforderlichen Finanzmittel kennt, d. h. nachvollziehbar einschätzt…
Dies setzt eine nachvollziehbare Ermittlung des durch Aufgabenbelastung und Finanzkraft vorgezeichneten Bedarfs der Kommunen voraus…
Die Einstellung dieser Parameter in die gesetzgeberische Entscheidung zur Festlegung der Finanzausgleichsmasse dient der Sicherstellung eines gerechten, transparenten und rationalen Systems der Finanzverteilung, welches nicht lediglich politischem Belieben unterliegt…
Der Gesetzgeber muss daher den Finanzbedarf der Kommunen im Hinblick auf die pflichtigen Aufgaben realitätsgerecht ermitteln und unterliegt insofern auch einer Beobachtungs- und gegebenenfalls Nachbesserungspflicht…
Die hiernach erforderliche Bedarfsermittlung erstreckt sich auch auf den horizontalen Finanzausgleich, … der unterschiedliche Bedarfslagen der kommunalen Gebietskörperschaften zu berücksichtigen hat.
Die wesentlichen Ergebnisse seiner Ermittlungen hat der Gesetzgeber in die Gesetzesmaterialien (z. B. die Gesetzesbegründung oder die Ausschussprotokolle) aufzunehmen und nachvollziehbar darzulegen.“
Es ist nicht auszuschließen, dass die vom Staatsgerichtshof in diesem Urteil festgestellten Verfahrensfehler des Gesetzgebers einen für die Klägerin negativen Einfluss auf die Höhe der Finanzausgleichsmasse nach § 23 Abs. 1 FAG und damit letztlich auch auf die Gesamthöhe der für Besondere Finanzzuweisungen nach § 23b FAG zur Verfügung stehenden Mittel gehabt haben. Zwar hat der Staatsgerichtshof sich in seinem zitierten Urteil vom 21. Mai 2013 mit § 23b FAG nicht befasst, da diese Bestimmung nicht Gegenstand der zu Grunde liegenden kommunalen Grundrechtsklage war und der Staatsgerichtshof – im Unterschied zu anderen Bestimmungen des Finanzausgleichsrechts – auch keinen Anlass gesehen hat, sie von Amts wegen in seine Unvereinbarkeitserklärung einzubeziehen (§ 40 Abs. 1 S. 2, §§ 46, 45 Abs. 3 StGHG). Daraus kann jedoch nicht der Schluss gezogen werden, der Staatsgerichtshof habe § 23b FAG damals für verfassungsgemäß angesehen. Der Senat geht davon aus, dass die vom Staatsgerichtshof festgestellten Verfahrensfehler des Gesetzgebers auf das Gesamtgefüge des kommunalen Finanzausgleichs in Hessen eingewirkt haben und damit auch zur Unvereinbarkeit des § 23b FAG mit Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 S. 1, Abs. 5 HV führen, zumal die vom Staatsgerichtshof monierten Verfahrensfehler speziell auch bei der Neufassung dieser Bestimmung im Jahre 2004 aufgetreten sind, eine besonders ausgeprägte Bedeutung gehabt haben und noch heute nachwirken.
§ 23b Abs. 2 und 3 FAG galt bis zum 31. Dezember 2003 in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Februar 2001 (GVBl. I S. 146) mit folgendem Wortlaut:
(2) Die im Haushaltsplan bereitgestellten Mittel werden zwischen den Gruppen der Landkreise ohne kreisangehörige Jugendämter, der Landkreise mit kreisangehörigen Jugendämtern, der kreisfreien Städte und der kreisangehörigen Städte mit eigenen Jugendämtern nach den Anteil der jeweiligen Gruppe an den Ausgaben der Erziehungshilfe aufgeteilt.
(3) Innerhalb der jeweiligen Empfängergruppe wird die Zuweisung für den einzelnen Träger je zur Hälfte nach dem Anteil an den Ausgaben der Erziehungshilfe und nach dem Anteil an der Gesamtzahl der Jugendlichen bis 21 Jahren berechnet.
Bei der rückwirkend ab 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Neufassung des Finanzausgleichsgesetzes vom 16. Januar 2004 (GVBl. I S. 22) blieb § 23b Abs. 2 FAG unverändert, § 23b Abs. 3 FAG wurde wie folgt neu gefasst:
(3) Innerhalb der jeweiligen Empfängergruppe wird die Zuweisung für den einzelnen Träger nach dem Anteil an der Gesamtzahl der Jugendlichen bis 21 Jahre berechnet.
Dieser Änderung war eine Beanstandung in einer Prüfungsmitteilung des Hessischen Rechnungshofs an das Hessische Ministerium der Finanzen vom 14 Juli 2003 – Az.: 03 PO2 17 20 – 63302 – (Bd I Bl. 58 ff. BA) vorausgegangen. Der Rechnungshof hatte bei elf der 33 hessischen Jugendhilfeträger anhand der Ausgaben für die örtliche Jugendhilfe im Jahr 2001 deren Angaben gegenüber dem Ministerium zur Höhe ihrer Ausgaben geprüft und war zu dem Ergebnis gekommen, dass in einer Größenordnung von insgesamt 35 Mio. DM Falschmeldungen erfolgt waren, wobei in den zu Grunde liegenden Rechnungstabellen des Rechnungshofs allerdings gemeldete Mehr- und Minderausgaben der einzelnen Träger addiert und nicht saldiert worden waren. Im Einzelnen enthält diese Prüfungsmitteilung u.a. folgende Feststellungen:
„Die dem Ministerium der Finanzen für die Berechnung der Zuweisungen im Rahmen des Jugendhilfelastenausgleichs 2003 übermittelten Daten aus der Kinder- und Jugendhilfestatistik … sind fehlerhaft. Die geprüften Jugendhilfeträger haben Ausgaben in Höhe von insgesamt 35,35 Mio. DM falsch gemeldet ...
Hauptursache für die Falschmeldungen war die fehlerhafte Umsetzung der vorgegebenen Haushaltssystematik. Das Ministerium des Innern und für Sport wird in seiner Funktion als oberste Kommunalaufsichtsbehörde gebeten, auf die tatsächliche Einhaltung dieser Vorschriften hinzuwirken...
In der Phase der Umstellung auf das kaufmännische Rechnungswesen kann es durch Beachtung u.a. des Grundsatzes der periodengerechten Abgrenzung zu Falschmeldungen kommen, die sich finanziell auch außerhalb des geprüften Bereichs auswirken könnten... Das Hessische Ministerium des Innern und für Sport sollte bei Genehmigungen nach § 133 Hessische Gemeindeordnung auf diese Problematik hinweisen…“
Bei der Bewertung der festgestellten Falschmeldungen hat der Rechnungshof ein Phänomen nicht gewürdigt, das bei Durchsicht seiner tabellarisch aufgelisteten Beanstandungen (Bd. I Bl. 89 Zeilen 32, 35 BA) auffällt und das Gewicht der festgestellten Buchungsfehler insgesamt deutlich relativiert: Aus den dort aufgelisteten Zahlen ergibt sich, dass die geprüften Kommunen für 2001 insgesamt rund 12 Mio. DM zu viel und rund 23 Mio. DM zu wenig als Ausgaben für die örtliche Jugendhilfe an das Ministerium der Finanzen gemeldet hatten. Von den zu wenig gemeldeten Ausgaben entfielen allein rund 14,7 Mio. DM auf die Stadt Frankfurt am Main, die ihre Ausgaben für die Betreuung unbegleiteter minderjähriger Flüchtlinge in einer Größenordnung von 13,5 Mio. DM überhaupt nicht gemeldet hatte. Da keine der geprüften Kommunen ein Interesse haben konnte, dem Ministerium vorsätzlich zu niedrige Ausgaben der örtlichen Jugendhilfe zu melden, liegt die Vermutung nahe, dass die damaligen Falschmeldungen in erheblichem Umfang auf Fehlbuchungen im Zuge des Übergangs von der kameralistischen zur kaufmännischen Haushaltsführung zurückzuführen waren und daher nicht repräsentativ für die längerfristige Behördenpraxis sind. Saldiert haben sich die damaligen Falschmeldungen aller geprüften Kommunen in einer Größenordnung von neun Mio. DM und nicht – wie vom Rechnungshof aufgrund bloßer Addition der Differenzbeträge moniert – mit rund 35 Mio. DM ausgewirkt.
In seinen „Folgerungen aus den Einzelfeststellungen“ (Abschnitt 4 der Prüfungsmitteilung, S. 26 f., Bd. I Bl. 85 f. BA) gab der Hessische Rechnungshof gleichwohl folgende Empfehlung:
„Als schnell umsetzbare Kompromisslösung könnte erwogen werden, die Ausgaben für 2001 festzustellen und nach den Anteilen der vier Empfängergruppen aufzuteilen. Darauf basierend sollte eine Verteilung innerhalb der Empfängergruppen ausschließlich nach der Zahl der Jugendlichen bis 21 Jahren erfolgen. Hierdurch würde nicht nur die Berechnung des Jugendhilfelastenausgleichs vereinfacht, sondern auch wirtschaftliches Verhalten der örtlichen Jugendhilfeträger gefördert.“
Dieser Empfehlung ist der Gesetzgeber mit der Änderung des § 23b Abs. 3 FAG durch das Finanzausgleichsänderungsgesetz 2004 gefolgt, wie der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 14. Oktober 2003 (LT-Drs. 16/784) zu entnehmen ist. Es heißt dort im Abschnitt B (Lösung, S. 1 f):
„Die Zuweisungen zu den Ausgaben der öffentlichen Jugendhilfe werden künftig nicht mehr nach den nicht belastbaren Daten über die Ausgaben der Erziehungshilfe erfolgen, sondern als Verteilungskriterium der Zuweisungen innerhalb der Gruppe der kreisfreien Städte bzw. des kreisangehörigen Raumes wird die Zahl der Jugendlichen bis 21 Jahre herangezogen.“
Dass dabei ein gewisses Unbehagen bestanden haben muss und die vorgeschlagene Lösung von der Landesregierung selbst nicht für wirklich belastungsgerecht gehalten wurde, ergibt sich aus der Einzelbegründung zu § 23b Abs. 3 FAG (LT-Drs. 16/784, S. 5 f.):
„Der Rechnungshof hat anlässlich einer Überprüfung der Zuweisungen zu den Ausgaben der örtlichen Jugendhilfe nach § 23b bei elf Trägern gravierende Mängel hinsichtlich der statistischen Grundlagen festgestellt und eine generelle Neuregelung der Verteilungskriterien angeregt. Als Mängel wurden im Wesentlichen uneinheitliche Abgrenzungen der Leistungen seitens der kommunalen Stellen genannt, weiter die fehlende Differenzierung zwischen effektiv belastenden und lediglich ‚durchlaufenden' Hilfen. Der Rechnungshof hält daher die bisher zu Grunde gelegte Statistik der Ausgaben der Erziehungshilfe für eine ungeeignete Bemessungsbasis der Zuweisungen.
Diese Mängel wirken sich vordringlich bei der Verteilung der Zuweisungen innerhalb der Empfängergruppen aus. Bei der Vorwegverteilung auf die Empfängergruppen werden sie durch die Saldierung abgeschwächt. Es wird deshalb vorgeschlagen, in einem ersten Schritt die Zuweisungen innerhalb der Gruppen ausschließlich nach dem Kriterium Jugendliche bis 21 Jahre zu verteilen.
Es ist vorgesehen, in Zusammenarbeit mit den kommunalen Spitzenverbänden nach Möglichkeiten für eine belastungsgerechtere Gestaltung der Zuweisungskriterien zu suchen.“
Ob die (horizontale) Verteilung von Finanzausgleichsmitteln auf die einzelnen Kommunen nach dem - hier modifizierten - Einwohnermaßstab verfassungsrechtlich zulässig ist, hat der Staatsgerichtshof in seinem zitierten Urteil vom 21. Mai 2013 – allerdings unter ausdrücklichem Hinweis auf eine kritische Entscheidung eines anderen Landesverfassungsgerichts – offen gelassen (a.a.O., juris Rn. 167 ff.):
„… Soweit der Antragsgegner vorträgt, Hessen habe seit jeher seinem kommunalen Finanzausgleich keine konkreten Bedarfsberechnungen zugrunde gelegt, weder für die Gesamtheit noch für die einzelne Kommune, sondern den Bedarf unmittelbar nach Einwohnerzahl und Gemeindegröße bemessen, verkennt er, was mit der von Verfassungs wegen geforderten Finanzbedarfsermittlung gemeint ist. Es geht primär nicht darum, nach welchen Kriterien die Finanzausgleichsmasse (horizontal) auf die einzelnen Kommunen zu verteilen ist, sondern um die vorrangige Frage, wie die Höhe der vom Land an die Kommunen insgesamt (vertikal) zu leistenden Finanzmittel und damit die Finanzausgleichsmasse zu bestimmen ist. Ob auch die Systematik der horizontalen Verteilung unter den Kommunen, insbesondere die Methode der ‚Einwohnerveredelung‘, ebenfalls verfassungswidrig ist,
- Vgl. für eine Verfassungswidrigkeit der entsprechenden Regelung im FAG Sachsen-Anhalt Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, Urteil vom 09.10.2012 - LVG 23/10 -, DVBl. 2012, 1494 [1495 ff.] - kann deshalb insoweit dahinstehen.“
Die von der Klägerin vorgetragenen und vom Beklagten nicht bestrittenen Vergleichszahlen belegen, dass der 2004 vollzogene Übergang von einem Mischsystem der Verteilung der Jugendhilfemittel nach tatsächlichem Aufwand einerseits und modifiziertem Einwohnermaßstab anderseits auf eine Verteilung nur noch nach dem Anteil der jugendlichen Einwohner bis 21 Jahre zu Ungleichgewichten auch innerhalb der einzelnen Empfängergruppen geführt hat, die jede Beziehung zum konkreten Finanzbedarf der betroffenen Kommunen vermissen lassen und das interkommunale Gleichbehandlungsverbot offenkundig verletzen. Dabei liegt es auf der Hand, dass gerade bei Sozialleistungen wie der Jugendhilfe der Finanzbedarf der einzelnen Kommune wesentlich von der nur bedingt beeinflussbaren sozioökonomischen Struktur ihrer Bevölkerung bestimmt wird, wie besonders der Vergleich der Ausgaben und des Deckungsgrades bei den Jugendhilfeleistungen der Stadt Bad Homburg mit den entsprechenden Parametern bei der Klägerin zeigt.
Ob die vom Hessischen Rechnungshof im Jahre 2003 monierten, teilweise offenbar auf Buchungsproblemen beim Übergang vom kameralistischen zum kaufmännischen Rechnungswesen (Doppik) beruhenden Unregelmäßigkeiten bei den Ausgabenermittlungen der Jugendhilfeträger im Jahre 2001 im Jahre 2004 noch ein ausreichender Grund waren, von der vorher jedenfalls teilweise praktizierten Bedarfsermittlung für die horizontale Verteilung der Jugendhilfe-Zuweisungen vorübergehend gänzlich abzugehen, kann dahinstehen. Jedenfalls hätte der Gesetzgeber aufgrund seiner vom Staatsgerichtshof betonten Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht hinreichenden Anlass und Gelegenheit gehabt, die im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 14. Oktober 2003 (a.a.O.) angekündigte „gerechtere Gestaltung der Zuweisungskriterien“ ins Werk zu setzen.
Mithin war § 23b FAG, insbesondere dessen Absatz 3, in dem hier interessierenden Jahr 2009 wegen Verstoßes gegen Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 S. 1, Abs. 5 HV verfassungswidrig.
Die Frage der Vereinbarkeit dieser Norm mit der Landesverfassung ist entscheidungserheblich, weil jede Entscheidung über die im Hauptantrag enthaltene Neubescheidungsklage von dieser Vorfrage abhängt. Insbesondere erweisen sich die angefochtenen Bescheide nicht schon aus anderen Gründen als rechtswidrig. Dies gilt auch insoweit, als die Klägerin eine Kürzung des rechnerisch ermittelten Zuweisungsbetrags um 21 € im Wege der Abrundung nach einer Verwaltungsvorschrift rügt. Denn ob diese Abrundung zu Recht erfolgt ist, kann erst entschieden werden, wenn feststeht, dass der Zuweisungsbetrag auf verfassungsmäßiger Grundlage richtig errechnet worden ist. Insoweit ist die Sache aber nicht entscheidungsreif.
Die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Staatsgerichtshof § 23b FAG selbst dann nicht rückwirkend für nichtig erklären müsste, wenn er die hier vertretene Auffassung zu dessen Unvereinbarkeit mit Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 S. 1, Abs. 5 HV teilen sollte. In seinem zitierten Urteil vom 21. Mai 2013 hat der Staatsgerichtshof eine rückwirkende Nichtigerklärung der von ihm für verfassungswidrig gehaltenen Bestimmungen des hessischen Finanzausgleichsrechts mit dem Hinweis auf das Gebot der Rechtssicherheit und die Erfordernisse einer geordneten Finanz- und Haushaltswirtschaft abgelehnt (a.a.O., juris Rn. 203 m.w.N.). Dass mit einer solchen Entscheidung auch im vorliegenden Fall zu rechnen ist, entbindet den Senat nicht von seiner Vorlagepflicht, wenn er eine anzuwendende Norm für verfassungswidrig ansieht (Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, Kommentar zum Staatsgerichtshofgesetz, 1. Aufl. 2004, Rn. 15 zu § 41 StGHG m.w.N.; Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17. April 2008 – 2 BvL 4/05–, BVerfGE 121, 108 = juris Rn. 31 f.).
Eine verfassungskonforme Auslegung des § 23b FAG, die eine Vorlage an den Staatsgerichtshof entbehrlich machen könnte, ist angesichts des eindeutigen Wortlauts dieser Bestimmung und ihrer dargestellten Entstehungsgeschichte nicht möglich. Soweit die Klägerin den sprachlich misslungenen Wortlaut des § 23b Abs. 2 FAG rügt, ergibt sich aus § 5 Abs. 1 und 3 des Hessischen Kinder- und Jugendhilfegesetzbuchs (HKJGB) vom 18. Dezember 2006 (GVBl. I S. 698), zuletzt geändert durch Hess. KinderförderungsG vom 23. Mai 2013 (GVBl. S. 207), dass alle Landkreise örtliche Träger der Jugendhilfe sind und folglich ein kreiseigenes Jugendamt haben müssen. Mithin kann der in § 23b Abs. 2 FAG verwendete Begriff „kreisangehörige Jugendämter“ nicht dahin fehlinterpretiert werden, damit seien auch die kreiseigenen Jugendämter gemeint. Die sprachlich misslungene Formulierung wird auch in der Praxis so verstanden, dass zwischen Landkreisen mit oder ohne kreisangehörige(n) Sonderstatusstädte(n) mit eigenen Jugendämtern unterschieden werden soll.
Mithin ist das Verfahren zur Vorlage an den Staatsgerichtshof auszusetzen und dem Staatsgerichtshof die Sache zur Entscheidung über die Frage vorzulegen, ob § 23b FAG mit Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 S. 1, Abs. 5 der Verfassung des Landes Hessen vereinbar ist (Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG, 133 HV, 41 Abs. 1 StGHG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 23b FAG
§ 49 FAG
§ 41 StGHG
§ 23b Abs. 2 FAG
§ 23b Abs. 3 FAG
§ 11 Abs. 1 FAG
§ 37 Abs. 2 S. 2 FAG
§ 23b Abs. 2 und 3 FAG
§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 42 Abs. 1, 113 Abs. 5 VwGO
§ 58 Abs. 1, 68 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1, 74 VwGO
§ 58 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 23 Abs. 1 FAG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 S. 1, Abs. 5 der Verfassung
Art. 132 HV
Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 HV
Art. 137 Abs. 5 Satz 1 HV
Art. 137 Abs. 1, Abs. 3 S. 1, Abs. 5 HV
Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2013, 1151
BVerfGE 121, 108
8 K 1937/10
2 BvL 4/05