Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-07-08, Aktenzeichen 1 L 1114/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2008:0708.1L1114.08.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 4. Juli 2008 sinngemäß gestellte Antrag,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, das am 16.06.2008 eingereichte Bürgerbegehren „Unsere Stadtwerke: Kein Verkauf!" mit der Fragestellung „Sollen die Stadtwerke I2 vollständig im Eigentum der Stadt I2 bleiben?" vorläufig für zulässig zu erklären,
hilfsweise,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, über die Frage der Zuschlagserteilung im Rahmen des Europäischen Vergabeverfahrens zur Teilprivatisierung der Stadtwerke I2 GmbH solange nicht zu beschließen, bis eine rechtskräftige Feststellung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Unsere Stadtwerke: Kein Verkauf !" vorliegt,
hat keinen Erfolg.
Sowohl die mit dem Hauptantrag verfolgte Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO als auch die mit dem Hilfsantrag begehrte Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO setzen voraus, dass der zu Grunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch, und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund, glaubhaft gemacht sind (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 294, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung [ZPO]).
Diese Voraussetzungen liegen hier hinsichtlich des Hauptantrages nicht vor.
Die Antragsteller haben nicht glaubhaft gemacht, einen Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens durch den Antragsgegner gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW zu haben. Einem solchen Anspruch steht die Regelung des § 26 Abs. 3 GO NRW entgegen, wonach ein gegen einen Ratsbeschluss gerichtetes Bürgerbegehren innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntmachung des Beschlusses eingereicht sein muss (Satz 1). Gegen einen Beschluss, der nicht der Bekanntmachung bedarf, beträgt die Frist drei Monate nach Sitzungstag (Satz 2).
Danach ist das am 16.06.2008 eingereichte Bürgerbegehren verfristet. Das Bürgerbegehren richtet sich gegen den Beschluss des Antragsgegners vom 13.02.2008 und hätte daher bis spätestens zum 13.05.2008 eingereicht werden müssen.
In seinem Beschluss vom 13.02.2008 hat der Antragsgegner festgelegt, unter im einzelnen benannten Voraussetzungen (vgl. hierzu Seite 4 des von den Antragstellern als Anlage 4 vorgelegten Gutachtens) den Teilnahmewettbewerb zur Suche nach einem strategischen Partner für 49,9 % an den Stadtwerken I2 GmbH fortzusetzen.
Dieser Beschluss ist im Zusammenhang mit der bereits am 20.12.2007 erfolgten Entscheidung des Aufsichtsrates der Stadtwerke I2 GmbH zu sehen, ein förmliches Vergabeverfahren zur Veräußerung von 49,9 % der Geschäftsanteile an der Stadtwerke I2 GmbH einzuleiten. Durch ihn wird das bereits vom Aufsichtsrat angestoßene Vergabeverfahren fortgeführt und zugleich zum Ausdruck gebracht, dass es dem mehrheitlichen Willen der Vertretung entspricht, den Verkauf von 49,9 % der Anteile an der Stadtwerke I2 GmbH unter den im Beschluss formulierten Voraussetzungen zu prüfen (und bei entsprechenden Angeboten auch vorzunehmen).
Gegen diesen Beschluss richtet sich das Bürgerbegehren, weil es mit seiner Fragestellung „Sollen die Stadtwerke I2 vollständig im Eigentum der Stadt I2 bleiben?" gerade darauf abhebt, das Ziel des aufgrund des Beschlusses des Antragsgegners vom 13.02.2008 fortgeführten Vergabeverfahrens zu verhindern, denn grundsätzlich sind Zuschlagserteilung und Kontrahierung Ziel eines Vergabeverfahrens, auch wenn ein öffentlicher Auftraggeber eine Ausschreibung auch außerhalb der vergaberechtlichen Bestimmungen bei Vorliegen eines dies als ultima ratio erscheinen lassenden sachlichen Grundes aufheben darf.
Vgl. hierzu OLG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 13.10.2006 - 1 Verg 7/06 - sowie Beschluss der Kammer vom 12.12.2007 - 1 L 2054/07 -.
Kennzeichnend für das fristgebundene, sog. „kassatorische" Bürgerbegehren ist, dass es anders als initiierende Bürgerbegehren, die den Regelungen von Ratsbeschlüssen nicht widersprechen, kein „noch unbestelltes Feld" bearbeitet und damit ausschließlich gemeindliche Aktivitäten anstößt, sondern in die „auf einem Feld" vom Rat getroffenen Regelungen eingreift, sei es, dass es sich in dem Aufheben der getroffenen Regelungen erschöpft, sei es, dass die durch Ratsbeschluss getroffenen Regelungen durch andere ersetzt werden sollen. Maßgebend ist, ob das Bürgerbegehren bei einer verständigen Würdigung ein vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufheben oder ändern will, jedenfalls dann, wenn die Aufhebung oder Änderung nicht nur ein völlig nebensächliches Detail betrifft, von dem anzunehmen ist, dass es im Kontext der durch das Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellten Frage von bisherigen Ratsbeschlüssen nicht erfasst sein sollte. Unerheblich hierbei ist, ob nach dem Text des Bürgerbegehrens Ratsbeschlüsse ausdrücklich aufgehoben werden sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.01.2003 - 15 A 203/02 -, NWVBl 2003, S. 312 ff..
Gemessen hieran hat das Bürgerbegehren kassatorischen Charakter, denn es verfolgt das gegenüber dem oben geschilderten Ziel des Ratsbeschlusses vom 13.02.2008 konträre Ziel, die Stadtwerke I2 vollständig im Eigentum der Stadt I2 zu belassen. Für den kassatorischen Charakter des Bürgerbegehrens kommt es entgegen der Ansicht der Antragsteller nicht darauf an, dass nicht bereits durch die Fortführung des Vergabeverfahrens, sondern letztlich erst durch die Eingehung vertraglicher Bindungen der Gemeinde im Außenverhältnis zu Bietern irreversible Tatsachen geschaffen würden. Denn die Fortführung des Vergabeverfahrens ist Teil des aufgrund des Ratsbeschlusses vom 13.02.2008 bereits umgesetzten Regelungsprogramms. Durch die Fristgebundenheit des kassatorischen Bürgerbegehrens wollte der Gesetzgeber im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung verhindern, dass ein sachliches Regelungsprogramm des Rates beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann, und damit bewirken, dass es nach den im Gesetz genannten Fristen als sichere Planungsgrundlage dienen kann.
Vgl. die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 11/4983, S. 8).
Dieser Schutzzweck ist bereits berührt, wenn aufgrund eines Ratsbeschlusses hinsichtlich einer konkreten Entscheidungsfrage in eine bestimmte Richtung agiert wird; dass der eingeschlagene Weg erst durch weitere (künftige) Ratsbeschlüsse irreversibel festgelegt würde, ist unbeachtlich. Ein Ratsbeschluss, dessen Wirkungen ohnehin nicht mehr einholbar sind, bedürfte gerade keiner Absicherung nach § 26 Abs. 3 GO NRW.
Unabhängig davon haben die Antragsteller hinsichtlich ihres Hauptantrages auch keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Es ist ihnen nicht unzumutbar, die Klärung der Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens im Hauptsacheverfahren abzuwarten, denn es sind keine Umstände dargetan, die die spätere Durchführung des Bürgerentscheids vereiteln, über Gebühr erschweren oder dem beabsichtigten Bürgerentscheid sonst die Grundlage entziehen würden. Insbesondere sind keine objektivierbaren Anhaltspunkte dafür dargelegt oder sonst ersichtlich, dass die Umsetzung der von den Antragstellern zu verhindern gesuchten Teilprivatisierung der Stadtwerke I2 durch die (letztlich erst irreversible) Eingehung von vertraglichen Vereinbarungen mit Dritten / Bietern unmittelbar bevorstünde.
Aus den vorstehenden Ausführungen folgt zugleich, dass auch der hilfsweise gestellte Antrag keinen Erfolg hat.
Die Antragsteller haben keinen Anspruch auf Unterlassung der nach ihrer Ansicht die spätere Durchführung eines Bürgerentscheids gefährdende Beschlussfassung über die Zuschlagserteilung im Rahmen des Vergabeverfahrens glaubhaft gemacht.
Nach § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW kommt einem Bürgerbegehren, dessen „Zulässigkeit festgestellt" ist, „Sperrwirkung" zu. Dies bedeutet nach der genannten Vorschrift, dass bis zur Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden darf, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt haben rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu bestanden. Um diese Wirkung eintreten zu lassen, bedarf es nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut der förmlichen Feststellung. Die möglicherweise umstrittene und bis zur rechtskräftigen Klärung in der Schwebe bleibende materielle Zulässigkeit reicht hierfür nicht. Bei einem anderen Verständnis würde die Vorschrift ihrem Zweck, eine praktikable Handlungsanweisung für die Gemeindeorgane zu geben, nicht gerecht. Rechtsschutzlücken für Bürgerbegehren bzw. deren Vertreter entstehen bei einem dem Wortlaut folgenden Verständnis nicht. Denn der Rat kann nötigenfalls durch einstweilige Anordnung zu der erforderlichen Zulässigkeitsfeststellung angehalten werden. Hier hat weder der Antragsgegner die Zulässigkeit festgestellt noch erfolgt nach den obigen Ausführungen eine entsprechende gerichtliche einstweilige Anordnung.
Damit ist derzeit noch keine Sperrwirkung eingetreten. Der Antragsgegner kann mithin nur unter dem als äußerste Grenze zu verstehenden Gesichtspunkt der Organtreue,
vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -,
verpflichtet sein, von Entscheidungen abzusehen, die dem Bürgerbegehren die Grundlage entziehen oder ihm zuwider laufen. Diese Treuepflicht ist allerdings kein alle konkreten gesetzlichen Maßgaben - namentlich die des § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW - überspielendes Prinzip. Sie ist nicht schon dann verletzt, wenn die Entscheidung des Gemeindeorgans vor Eintritt der möglichen Sperrwirkung dem Bürgerbegehren entgegenläuft.
Das repräsentativ-demokratische System ist durch die Einführung des Bürgerentscheides als Element der unmittelbaren Demokratie ergänzt, nicht überlagert worden. Die beiden Entscheidungsformen sind gleichwertig, so dass ein Sicherungsanspruch zu Gunsten des Bürgerbegehrens selbst dann nicht besteht, wenn im Einzelfall eine Entscheidung der Gemeinde einen faktischen Vorrang erhält, weil diese Entscheidung wegen der Schwerfälligkeit des Verfahrens zur Herbeiführung eines Bürgerentscheides schon vor dessen Abschluss in die Tat umgesetzt werden kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 06.12.2007, aaO., Bl. 9 BA.
So lange die Zulässigkeit des Begehrens in der Schwebe ist, dürfen die Gemeindeorgane daher ein bereits eingeleitetes Konzept fortsetzen. Sie müssen dabei allerdings in Kauf nehmen, dass bereits ins Werk gesetzte Aufwendungen vergeblich sind, wenn der Entscheid Erfolg hat. Die äußerste Grenze ist nur überschritten, wenn das Handeln des Gemeindeorgans - sei es in der Sache selbst oder hinsichtlich des gewählten Zeitpunktes - bei objektiver Betrachtung nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist, sondern allein dem Zweck dient, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen und damit eine Willensbildung auf direkt-demokratischem Weg zu verhindern,
OVG NRW, Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -.
Diese Voraussetzungen liegen hier ersichtlich nicht vor. Vielmehr entspricht die für die Ratssitzung am 9.07.2008 unter TOP 9 vorgesehene Beschlussfassung über die Zuschlagserteilung dem schon vor Einreichung des Bürgerbegehrens geplanten zeitlichen Procedere - die diesbezügliche Beschlussfassung war ausweislich der als Anlage 2 von den Antragstellern vorgelegten Beschlussvorlage bereits für die Ratssitzung am 18.06.2008 vorgesehen, wurde dann allerdings mit Rücksicht auf das kurz zuvor am 16.06.2008 eingereichte Bürgerbegehren verschoben. Die Fortsetzung der schon vor Einreichung des Bürgerbegehrens begonnenen Maßnahmen ist schon objektiv nicht mit dem Verdacht behaftet, durch sachunangemessene Beschleunigung vollendete Tatsachen schaffen zu wollen.
Hinsichtlich der Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes gelten die diesbezüglichen obigen Ausführungen zum Hauptantrag entsprechend.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG iVm. Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (NVwZ 2004, S. 1327 - 1332) und berücksichtigt, dass der Hauptantrag faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 294, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs.
1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3
VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 3 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO
§ 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 Verg 7/06
1 L 2054/07
15 A 203/02
15 B 1744/07