Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-16, Aktenzeichen 1 MB 12/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2020:0916.1MB12.20.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsteller wird der Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 8. Kammer - vom 18. Mai 2020 geändert:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 20. Januar 2020 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 06. Januar 2020 wird hinsichtlich der ausgesprochenen Nutzungsuntersagung wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine Nutzungsuntersagungsverfügung der Antragsgegnerin.
Sie sind Eigentümer einer Wohnung in deren Stadtgebiet. Die Wohnung, ..., Nr. ... („...“), liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 60 „Jungfernstieg Nord – Hafenspitze“ der Antragsgegnerin vom 14.12.2010, der in seinem nördlichen, an die Wasserfläche des Hafens angrenzenden Bereich ein Sondergebiet Hafen sowie – von den Wasserflächen des Hafens im Norden und des Sportboothafens im Osten etwas zurückgesetzt – zwei weitere Sondergebiete, „SO Beherbergung/Ferienwohnen“ und „SO Veranstaltungsfläche“, festsetzt, an die sich südlich ein Mischgebiet anschließt, in dem gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO Tankstellen und Vergnügungsstätten ausgeschlossen sind. Das Mischgebiet ist aufgeteilt in insgesamt acht Bauflächen, die von Verkehrsflächen besonderer Zweckbestimmung (verkehrsberuhigter Bereich) durchzogen werden. Dem Bebauungsplan liegt ein städtebaulicher Vertrag der Antragsgegnerin mit dem Vorhabenträger zugrunde, in dem u.a. vereinbart worden ist, dass der Anteil für nicht dauerhaftes Wohnen im Mischgebiet max. 750 m² der Bruttogeschossfläche beträgt.
Die am 02.05.2014 als eine von insgesamt 45 Wohneinheiten genehmigte Wohnung der Antragsteller befindet sich an der Nordostecke der Baufläche ... mit Ausrichtung und „Öffnung“ zur Promenade. Die Antragsteller erwarben die Wohnung unmittelbar nach Fertigstellung im Jahr 2016 und nutzen sie seither ausschließlich als Ferienwohnung. Die Vermarktung bzw. Verwaltung erfolgte zunächst durch die Eckernförde Touristik und Marketing GmbH (ETMG), seit dem Jahr 2019 durch andere Anbieter.
Am 12.06.2018 stellten sie neben 38 weiteren Wohnungseigentümern im Bebauungsplangebiet einen Antrag auf Änderung der Nutzung ihrer (jeweiligen) Wohnung in eine Ferienwohnung. Diesen Antrag lehnte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 19.10.2018 ab. Über den dagegen erhobenen Widerspruch u.a. der Antragsteller ist bislang noch nicht entschieden worden.
Das Nutzungsänderungsbegehren nahm die Ratsversammlung der Antragsgegnerin zum Anlass, am 28.06.2018 die Aufstellung der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 60 zu beschließen und zur Sicherung dieser Planung zugleich eine (zunächst) längstens zwei Jahre geltende Veränderungssperre zu erlassen. Letztere Satzung der Stadt Eckernförde über die Veränderungssperre Nr. 32 ist Gegenstand eines noch nicht entschiedenen Normenkontrollantrags vor dem Senat (1 KN 10/19); die Geltungsdauer der Veränderungssperre ist für einen im Übrigen auf die Mischgebietsfläche reduzierten Geltungsbereich durch Beschluss der Ratsversammlung der Antragsgegnerin vom 18.06.2020 um ein weiteres Jahr verlängert worden.
Mit für sofort vollziehbar erklärter Ordnungsverfügung vom 06.01.2020 untersagte die Antragsgegnerin den Antragstellern die Nutzung der Wohnung ab dem 01.03.2020 als Ferienwohnung und drohte für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 € an. Zur Begründung der auf § 59 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. § 61 LBO gestützten Anordnung wurde ausgeführt, dass die Nutzung als Ferienwohnung öffentlich-rechtlichen Vorschriften widerspreche. Eine Baugenehmigung für besagte Nutzung liege nicht vor und könne aufgrund der geltenden Veränderungssperre auch nicht erteilt werden. Aufgrund der großen Anzahl von Ferienwohnungen im Gebäude sei daneben auch die Frage des Brandschutzes zu bewerten. Da eine Gleichsetzung von Ferienwohnungen mit Wohnungen ausscheide (§ 33 LBO), dürfte, auch soweit Ferienwohnungen nicht unter die Sonderbauvorschrift der Beherbergungsstättenverordnung fielen (§ 2 Abs. 1 BeVO), gleichwohl wegen der fehlenden Ortskenntnis der Nutzer und der höheren Brandlasten eine Gleichsetzung mit den brandschutzrechtlichen Anforderungen eines Hotels geboten sein. Die Nutzungsuntersagung sei auch ermessensgerecht, weil ein rechts- und ordnungswidriger Zustand beseitigt werde. Sie sei zudem verhältnismäßig, um den Zweck der Ordnungsverfügung sicherzustellen. Es sei vorgesehen, gegen alle illegalen Ferienwohnnutzungen im Bereich der Hafenspitze vorzugehen.
Den Antrag der Antragsteller vom 26.02.2020 auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres unter dem 20.01.2020 gegen die Ordnungsverfügung vom 06.01.2020 eingelegten Widerspruchs hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 18.05.2020 abgelehnt: Den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO sei genügt. Insbesondere sei die Begründung zur sofortigen Vollziehung nicht zu beanstanden, die auf eine Abweichung der Ferienwohnnutzung von der unstreitig nur für eine Nutzung in der Form dauerhaften Wohnens erteilten bauaufsichtlichen Genehmigung abstelle und insofern zu Recht das Interesse an der Verfolgung illegaler Bauvorhaben, d.h. die Notwendigkeit der Unterbindung einer unberechtigte Vorteile bietenden illegalen Nutzung herausstelle. Das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Nutzungsuntersagung überwiege auch in der Sache das private Aussetzungsinteresse der Antragsteller, da sich die Ordnungsverfügung nach den erkennbaren Umständen als offensichtlich rechtmäßig erweise. Der Tatbestand der einschlägigen Rechtsgrundlage des § 59 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LBO sei erfüllt. Es liege ein den Erlass einer Nutzungsuntersagung rechtfertigender Verstoß vor, weil die Nutzung der Wohnung als Ferienwohnung mangels Vorliegens der erforderlichen Baugenehmigung formell illegal erfolge. Diese Nutzung sei auch nicht offensichtlich genehmigungsfähig. Dem stehe die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre Nr. 32 entgegen. Anhaltspunkte für deren Unwirksamkeit bestünden nicht. Insbesondere lasse die mit dem Aufstellungsbeschluss zur 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 60 eingeleitete Planung ein hinreichend konkretes Maß an Vorstellungen zur Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundstücksflächen erkennen. Namentlich gehe es der Antragsgegnerin um die planungsrechtliche Zuordnung von Ferienwohnungen im ausgewiesenen Mischgebiet. Die Antragsteller könnten sich auch nicht auf § 14 Abs. 3 BauGB berufen. Satz 1 dieser Vorschrift komme bereits mangels Genehmigung der Ferienwohnnutzung nicht in Betracht. Auch die letzte Alternative des § 14 Abs. 3 Satz 2 BauGB – „die Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung wird von der Veränderungssperre nicht berührt“ – sei nicht einschlägig, da insoweit ebenfalls nur genehmigte Nutzungen erfasst seien. Für die vorgenommene Nutzungsänderung, auch wenn sie faktisch von Anfang an praktiziert worden sei, liege eine entsprechende Genehmigung nicht vor. Die Nutzung als Ferienwohnung sei überdies auch vor Inkrafttreten der Veränderungssperre nicht offensichtlich genehmigungsfähig gewesen. Davon wäre nur dann auszugehen, wenn sie dem Tatbestandsmerkmal des „nicht störenden Gewerbebetriebs“ im Sinne des § 6 Abs. 1 BauNVO 1990 entsprochen hätte. Ob dies der Fall sei, sei jedenfalls nicht offensichtlich. Die erkennende Kammer neige dazu, diese Frage zu verneinen, so wie dies bereits im Urteil vom 17.08.2016 (8 A 173/14) für ein allgemeines Wohngebiet entschieden worden sei. Die Neufassung des § 13a BauNVO 2017 dürfte insofern keine klarstellende, sondern eine die Rechtslage verändernde Funktion haben. Auch begegne die Ermessensausübung der Antragsgegnerin keinen Bedenken. Die Antragsgegnerin habe ihren Ermessensspielraum erkannt und mit Hinweis auf die formelle und materielle Baurechtswidrigkeit der fraglichen Nutzung genutzt. Es lägen auch keine Umstände vor, die es geboten hätten, von dem aus der Natur der Sache heraus gerechtfertigten Einschreiten gegen den baurechtswidrigen Zustand ausnahmsweise abzusehen. Insbesondere könnten sich die Antragsteller nicht auf Vertrauensschutz berufen. Allein der Umstand, dass die Ferienwohnung zunächst über die ETMG an Feriengäste vermietet worden sei, begründe kein entsprechendes Vertrauen. Anhaltspunkte dafür, dass die Bauaufsicht die Ferienwohnnutzung bei unterstellter Kenntnis von der Einbindung der ETMG aktiv geduldet habe, bestünden nicht. Von Seiten der Antragsteller getroffene Investitionen und steuerliche Nachteile seien ebenfalls nicht geeignet, Vertrauen dergestalt zu begründen, dass es einem bauaufsichtlichen Einschreiten entgegenstehe. Auch sei der Einwand unbegründet, die Antragsgegnerin habe ihr Ermessen dadurch verletzt, dass sie nicht systemgerecht vorgehe und sich lediglich mit der Ferienwohnnutzung an der Hafenspitze beschäftige. Für eine willkürliche Vorgehensweise seien Ansatzpunkte nicht erkennbar. Die Antragsgegnerin habe ein Konzeptpapier zur Verfolgung rechtswidriger Ferienwohnnutzungen in ihrem Stadtgebiet vorgelegt. Insofern sei unschädlich, dass dieses Papier vom 21.02.2020 erst nach Erlass der Ordnungsverfügung erstellt worden sei, zumal es deutlich mache, dass ein schrittweises Vorgehen nach entsprechender Bestandsaufnahme erfolgen solle. Es sei daher nicht zu beanstanden, dass sie mit dem Gebiet der Hafenspitze zunächst ein bedeutendes großflächiges Stadtquartier ausgewählt habe, dort gegen mehr als 30 Wohnungseigentümer parallel vorgehe und das vorliegende Verfahren als „Musterverfahren“ führe, um die rechtliche Einschätzung des Gerichts für übrige Verfahren fruchtbar zu machen. Der Entscheidung stehe auch nicht entgegen, dass die Wohnung für eine Dauerwohnnutzung nach Auffassung der Antragsteller infolge unzumutbarer Lärmimmissionen – bedingt durch zahlreiche Veranstaltungen und Volksfeste im Hafenbereich – nicht geeignet sei. Dem stünden die auf der Grundlage eines Lärmgutachtens getroffenen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 60 entgegen. Offensichtliche erhebliche Abwägungsfehler seien insoweit nicht ersichtlich. Außerdem sei aktuell die 1. Änderung dieses Bebauungsplanes eingeleitet, sodass sich dort die Lärmthematik ggf. erneut stelle. Auf die von der Antragsgegnerin ferner angesprochenen Brandschutzerwägungen komme es nach alledem nicht weiter an.
Gegen den ihnen am 18.05.2020 zugestellten Beschluss richtet sich die am 02.06.2020, dem Dienstag nach Pfingsten, erhobene und am 17. und 18.06.2020 sowie – insoweit auf das Vorbringen der Antragsgegnerin erwidernd – mit weiterem Schriftsatz vom 19.08.2020 begründete Beschwerde der Antragsteller, mit der sie unter Änderung der angefochtenen erstinstanzlichen Entscheidung weiterhin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Nutzungsuntersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 06.01.2020 erstreben. Das Verwaltungsgericht hätte von der offensichtlichen Rechtswidrigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung ausgehen müssen, nicht umgekehrt, denn die Ferienwohnnutzung sei offensichtlich genehmigungsfähig; sie sei bestandsgeschützt, da bereits nach der BauNVO 1990 Ferienwohnungen in Mischgebieten zulässig gewesen seien. Diese Rechtsfrage habe das Verwaltungsgericht nur knapp angesprochen und eine belastbare inhaltliche Entscheidung rechtsfehlerhaft auf das Hauptsacheverfahren „vertagt“. Bei sachgerechter Entscheidung der notwendig auch im einstweiligen Rechtsschutzverfahren bereits zu beantwortenden Rechtsfrage hätte unter Berücksichtigung u.a. der Rechtsprechung des für die Beschwerdeentscheidung zuständigen Senats, wonach Ferienwohnungen sogar in reinen Wohngebieten für zulässig erklärt worden seien (1 LB 4/05, Urteil vom 31.05.2005), für die Belegenheit der Wohnung im Mischgebiet eine Zulässigkeit erst recht angenommen werden müssen. Auch wenn § 13a BauNVO für den fraglichen Bebauungsplan Nr. 60 nicht einschlägig sei, diene diese Vorschrift jedenfalls als Auslegungshilfe. Insoweit sei daher maßgeblich, welchen Regelungsgehalt die Antragsgegnerin ihrer Mischgebietsfestsetzung seinerzeit habe beigeben wollen. Die Festsetzung sei in Kenntnis der bei Erlass des Bebauungsplans herrschenden Rechtsprechung erfolgt, die Ferienwohnungen als Gewerbe- oder auch Beherbergungsbetriebe qualifiziert habe. Da diese Nutzungsart nicht ausgeschlossen worden sei, habe die Antragsgegnerin Ferienwohnungen dort mithin zulassen wollen; das gelte auch in Ansehung der im Übrigen getroffenen Sondergebietsfestsetzung „SO Beherbergung/Ferienwohnen“. Das Verwaltungsgericht habe zudem rechtsfehlerhaft eine Anwendbarkeit des § 14 Abs. 3 BauGB verneint, indem es hierfür eine formell genehmigte Nutzung fordere und den gegebenen Bestandsschutz der Ferienwohnnutzung vor Erlass der Veränderungssperre übersehen bzw. zu Unrecht nicht „durchentschieden“ habe. Auch sei die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht korrekt. Auch wenn bei Nutzungsuntersagungen von einem intendierten Ermessen auszugehen sei, fehle vorliegend eine Prüfung besonderer Umstände. Das gelte im Besonderen hinsichtlich der Vorgänge um die konkret bezeichnete Ferienwohnung eines ortsansässigen Eigentümers, die das Verwaltungsgericht zu Unrecht gänzlich ignoriert habe. Die benannte Ferienwohnung im ... sei die einzige Ferienwohnung im Bebauungsplangebiet, die entweder genehmigt worden sei oder jedenfalls geduldet werde bzw. über eine entsprechende Zusicherung verfüge. Bereits dieser Umstand, aber auch das Vorgehen im Übrigen belege, dass das Einschreiten der Antragsgegnerin keineswegs systemgerecht erfolgt sei, da ausschließlich – mit Ausnahme der Wohnung im ... – gegen Ferienwohnungen an der Hafenspitze, nicht jedoch gegen illegale Ferienwohnungen auch in anderen Lagen des Stadtgebiets vorgegangen werde. Ein Rückgriff auf das Konzeptpapier der Antragsgegnerin von Februar 2020 sei schon deshalb nicht möglich, weil es nach Erlass der Ordnungsverfügung erstellt worden sei und willkürliche wie systemwidrige Maßnahmen nicht nachträglich rechtfertigen könne. Insofern helfe auch der Verweis des Verwaltungsgerichts auf die Möglichkeit der Ergänzung von Ermessenserwägungen im Widerspruchsverfahren (§ 114 Abs. 1 LVwG) nicht weiter, da im Konzeptpapier gänzlich neue Gesichtspunkte erwähnt seien. Das belege nicht zuletzt auch eine Berichterstattung in der Eckernförder Zeitung vom 16.06.2020, die deutlich mache, dass nunmehr der Sachverhalt verwaltungsseitig abweichend von den Überlegungen noch zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre dargestellt werde und die Bauaufsicht gegen illegale Nutzungen (nur) auf Zuruf aus der Politik vorgehe. Das verkenne die Aufgabe der Bauaufsicht. Schließlich sei nicht verständlich, weshalb es das Verwaltungsgericht als rein spekulativ erachte, ob mit der Planänderung eine Ferienwohnnutzung genehmigungsfähig sein werde. Die geschilderte Lärmproblematik lasse die Festsetzung einer Dauerwohnung nicht zu, sodass ausschließlich eine Ferienwohnung in Betracht komme.
Die Antragsgegnerin tritt dem Beschwerdevortrag in allen Punkten entgegen. Das Verwaltungsgericht habe eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit der Ferienwohnnutzung schon vor dem Hintergrund der verlängerten Geltungsdauer der Veränderungssperre zu Recht verneint. Eine Zulässigkeit dieser Nutzung bereits vor deren Inkrafttreten sei ebenfalls nicht gegeben gewesen. Da eine „Rückwirkung“ der Regelung des § 13a BauNVO auf „Altpläne“ nicht in Betracht komme, sei vorliegend die BauNVO 1990 einschlägig, wonach Ferienwohnungen in Mischgebieten unzulässig gewesen seien. Das bestätige einerseits einschlägige Rechtsprechung (OVG M.-V., 3 L 212/12, Beschluss vom 19.02.2014; Nds. OVG, 1 KN 61/14, Urteil vom 15.01.2015 und 1 LB 245/10, Urteil vom 24.07.2013; Bay. VGH, 15 CS 19.1609, Beschluss vom 12.12.2019; Schl.-H. VG, 8 A 173/14, Urteil vom 17.08.2016), folge andererseits aber auch aus dem dem Bebauungsplan zugrunde liegenden „ausziselierten“ System bezüglich der Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung mit drei Sondergebieten, eines davon „SO Beherbergung/Ferienwohnen“, in dem nicht dauerhaftes Wohnen beabsichtigt sei, und der daneben erfolgten Mischgebietsfestsetzung, die nach der Planbegründung vorgenommen worden sei, um die innenstadttypische Mischnutzung vor allem von Wohnen, nicht wesentlich störendem Gewerbe, Einzelhandel, Gastronomie, Anlagen für kulturelle, sportliche und soziale Zwecke im Plangebiet zu realisieren. Eine Einstufung der Ferienwohnung als sonstiger nichtstörender Gewerbebetrieb scheide im Hinblick auf § 10 BauNVO (Sondergebiete, die der Erholung dienen) ebenfalls aus. Ihr Vorgehen gegen die illegale Ferienwohnnutzung der Antragsteller verstoße zudem nicht gegen den Grundsatz systemgerechten Einschreitens. Sie habe sich nach der Änderung der Baunutzungsverordnung in ihrem Konzeptpapier vom 21.02.2020 zunächst nur zu dem Bereich der Hafenspitze geäußert, sei dort gegen insgesamt 36 Ferienwohnungen eingeschritten, habe Zwangsmaßnahmen einstweilen bei allen Nutzern indes zurückgestellt und betreibe das vorliegende Eilrechtsschutzverfahren der Antragsteller als eines von zwei Musterverfahren, um die Rechtsauffassung des Gerichts auch zu Altplänen zu erhalten. Parallel dazu erfolge von ihrer Stadtplanung eine Bestandsaufnahme zu bestehenden Ferienwohnungen, deren Bewertung in vielen Bereichen zu einer Änderung oder Aufstellung von Satzungen führen werde. Angesichts der Vielzahl der Planbereiche werde insoweit eine Prioritätenliste aufgestellt. Sie gehe mithin Schritt für Schritt vor und ein Einschreiten der Bauaufsicht erfolge dann, wenn bei Altplänen eine Unzulässigkeit von der Politik bestätigt werde oder bei bestehender Zulässigkeit in Gebieten im Sinne des § 34 BauGB entsprechende Verfahren eingeleitet seien. Dieses Gesamtkonzept werde durch die Verlautbarungen in dem von den Antragstellern zitierten Zeitungsartikel nicht infrage gestellt. Insbesondere sei es kein Widerspruch zu den bisherigen Planaussagen, von einem Ausschluss von Ferienwohnungen im Mischgebiet zu sprechen; die im Aufstellungsbeschluss zur 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 60 erwähnte Steuerung von Ferienwohnungen könne auch einen gänzlichen Nutzungsausschluss beinhalten. Auch erfolge schließlich keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung innerhalb des Gebiets „Hafenspitze“. Für die von den Antragstellern angesprochene Wohnung eines einzelnen Eigentümers sei keine Baugenehmigung erteilt worden; diesem Eigentümer sei lediglich unter dem Eindruck eines Erlasses der obersten Bauaufsichtsbehörde vom 21.11.2017, der bis zu einer abweichenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts eine Anwendung des § 13a BauNVO auch auf Alt-Pläne empfohlen hatte, unter dem 05.12.2017 schriftlich mitgeteilt worden, dass seine Ferienwohnung zulässig sei. Vor dem Hintergrund dieser Aussage habe sie sich entschlossen, den Ausgang des vorliegenden Verfahrens zunächst abzuwarten. Die neue Erlasslage vom 03.04.2018, die sich mit der Auslegung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.10.2017 (4 CN 6.17) befasse, verpflichte nicht zu einem Abgehen von ihrer Rechtsauffassung, insbesondere nicht zur Zulassung der streitigen Ferienwohnung.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 146 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 18.05.2020 hat Erfolg. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den Prüfumfang des Senats bestimmen, rechtfertigen die von den Antragstellern mit ihr erstrebte Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung und insofern die bei verständiger Auslegung des Antrags allein begehrte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 20.01.2020 gegen den für sofort vollziehbar erklärten Teil der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 06.01.2020 (Nutzungsuntersagung). Auf der Grundlage des vom Verwaltungsgericht zwar zutreffend dargestellten Entscheidungsmaßstabs im einstweiligen Rechtsschutzverfahren [Beschl. - Abdr. S. 12] erweist sich die streitbefangene Untersagung einer Nutzung der Wohnung „...“ der Antragsteller als (reine) Ferienwohnung entgegen der erstinstanzlichen Einschätzung indes als offensichtlich rechtswidrig. Das Interesse der Antragsteller an der fortgesetzten Nutzung ihrer Wohnung zu Ferienwohnzwecken überwiegt daher trotz deren (noch) formeller Illegalität das von der Antragsgegnerin geltend gemachte öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der streitbefangenen Verfügung.
Rechtsgrundlage für den Erlass der angefochtenen Nutzungsuntersagung ist § 59 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LBO. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Nutzung einer baulichen Anlage untersagen, wenn diese im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfolgt. Insoweit rechtfertigt in aller Regel – wovon die erstinstanzliche Entscheidung zutreffend ausgegangen ist – bereits die sich aus dem Fehlen einer im Einzelfall notwendigen Baugenehmigung für die konkrete Nutzung einer baulichen Anlage ergebende formelle Illegalität den Erlass einer Nutzungsuntersagung. Da die Nutzungsuntersagung in erster Linie die Funktion hat, den Bauherrn auf das Genehmigungsverfahren zu verweisen, muss grundsätzlich nicht geprüft werden, ob das Vorhaben auch gegen materielles Recht verstößt (std. Rspr. des Senats, vgl. Beschluss vom 26.05.2017 - 1 MB 7/17 -, juris [Rn. 2]; Beschluss vom 16.01.2018 - 1 MB 22/17 -, juris [Rn. 8].; Beschluss vom 08.05.2020 - 1 LA 52/17 -, S. 6, n. v. und Beschluss vom 25.06.2020 - 1 MB 31/19 -, juris [Rn. 15]). In Anwendung dieser Grundsätze ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Nutzung der streitgegenständlichen Wohnung als Ferienwohnung formell illegal erfolge, weil eine solche Nutzung einer Baugenehmigung bedürfe, die nicht vorliege (Beschl.-Abdr. S. 12). Diese Feststellungen sind unstreitig; sie werden durch das parallele Bestreben der Antragsteller, eine Nutzungsänderungsgenehmigung für eine Ferienwohnnutzung zu erlangen, gestützt und sind mit dem Beschwerdevorbringen auch nicht angegriffen; vertiefter Ausführungen hierzu bedarf es daher nicht.
Zutreffend sind im Grundsatz auch die weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts, wonach eine formell rechtwidrige Nutzung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit regelmäßig dann nicht untersagt werden darf, wenn sie offensichtlich genehmigungsfähig ist bzw. bei verfahrensfreien Vorhaben offensichtlich zulässig ist (std. Rspr. des Senats, vgl. Beschluss vom 26.05.2017 - 1 MB 7/17 -, a.a.O. [Rn. 2]; Beschluss vom 16.01.2018 - 1 MB 22/17 -, a.a.O. [Rn. 8].; Beschluss vom 08.05.2020 - 1 LA 52/17 -, S. 6, n. v. und Beschluss vom 25.06.2020 - 1 MB 31/19 -, a.a.O. [Rn. 16]). Von einer solchen offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit der von den Antragstellern vorgenommenen Nutzung ihrer Wohnung als (reine) Ferienwohnung ist hier entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nach dem Erkenntnistand im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allerdings auszugehen. Es ist ersichtlich, dass die von den Antragstellern von Beginn der Nutzungsaufnahme im Jahr 2016 an praktizierte Vermietung ihrer Wohnung als Ferienwohnung dem öffentlichen Baurecht entspricht.
Dieser Annahme der offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit der unstreitig vorgenommenen Nutzungsänderung von genehmigter „allgemeiner Wohnnutzung“ in die davon abweichende eigenständige Nutzungsart „Ferienwohnnutzung“ (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.05.1989 - 4 B 78.89 -, juris [Rn. 3]) steht insbesondere die von der Antragsgegnerin erlassene und hinsichtlich ihrer Geltungsdauer um ein Jahr verlängerte Satzung über die Veränderungssperre Nr. 32, nach deren § 2 Nr. 1 in der Ursprungsfassung vom 28.06.2018 bzw. § 3 Abs. 1 Nr. 1 in der Fassung vom 18.06.2020 im Gebiet der Veränderungssperre Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB, mithin auch Nutzungsänderungen, nicht durchgeführt werden dürfen, nicht entgegen.
Die auf der Grundlage des § 14 Abs. 1 BauGB erlassene und hinsichtlich ihrer Geltungsdauer gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB um ein Jahr verlängerte Veränderungssperre ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Sie ist erkennbar gemäß § 16 Abs. 1 BauGB ordnungsgemäß als Satzung erlassen worden. Fehler hinsichtlich des Beschlussverfahrens sind nicht geltend gemacht worden und auch sonst im Rahmen des vorliegenden summarischen Verfahrens nicht ersichtlich. Das gilt sowohl für die gemäß Beschlussfassung der Ratsversammlung vom 28.06.2018 erlassene Veränderungssperre Nr. 32 als auch für die räumliche Reduzierung deren Geltungsbereichs und die Verlängerung ihrer Geltungsdauer gemäß Beschluss der Ratsversammlung vom 18.06.2020.
Die Antragsgegnerin hat die als Satzung erlassene Veränderungssperre sowie deren ebenso als Satzung beschlossene 1. Änderung und die Verlängerung ihrer Geltungsdauer auch gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB ortsüblich bekannt gemacht. Maßgebend für die ortsübliche Bekanntmachung ist diejenige Form der Verkündung, die nach Landes- oder Ortsrecht für die Bekanntmachung der örtlichen Rechtsetzung bestimmt ist (Schl.-Holst. OVG, Urteil vom 05.10.2016 - 1 KN 20/15 -, juris [Rn. 27]). Die maßgebliche Vorschrift im Ortsrecht ist hier § 20 Abs. 1 der Hauptsatzung der Stadt Eckernförde. Diese Vorschrift regelt die Form der Bekanntmachung von Satzungen und sonstigen gesetzlich vorgeschriebenen örtlichen Bekanntmachungen der Stadt. Sie erfolgt danach in deren amtlichen Bekanntmachungsblatt, welches die Bezeichnung „Amtsblatt der Stadt Eckernförde“ führt. Auf sein Erscheinen und seinen Inhalt wird in der Eckernförder Zeitung hingewiesen.
Diesen Anforderungen hat die Antragsgegnerin durch die (vollständige) Bekanntmachung der Veränderungssperre im Amtsblatt der Stadt Eckernförde Nr. 12/2018, herausgegeben am 04.07.2018 mit paralleler Bekanntgabe des Inhaltsverzeichnisses dieses Amtsblattes in der Eckernförder Zeitung vom 04.07.2018 genügt. Ebenso ist sie hinsichtlich der 1. Änderung und Verlängerung der Geltungsdauer der Veränderungssperre Nr. 32 verfahren, die im Amtsblatt der Stadt Eckernförde Nr. 06/2020, herausgegeben am 25.06.2020 mit paralleler Bekanntgabe des Inhaltsverzeichnisses dieses Amtsblattes in der Eckernförder Zeitung vom selben Tag ortsüblich bekanntgemacht worden ist. Flankierend dazu hat die Antragsgegnerin in beiden Fällen das jeweilige Amtsblatt auf ihrer Internetpräsenz veröffentlicht.
Nach summarischer Prüfung erweist sich die Veränderungssperre in ihrer ursprünglichen Fassung wie auch in ihrem reduzierten räumlichen, indes hinsichtlich ihrer Geltungsdauer verlängerten Umfang jedenfalls auch insoweit als rechtmäßig, als es den Bereich der Wohnlage der Antragsteller betrifft.
Die allgemeinen Voraussetzungen einer Veränderungssperre (§ 14 Abs. 1 BauGB) waren erfüllt. Sofern ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist – hier der Beschluss zur Aufstellung der 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 60 „Jungfernstieg Nord-Hafenspitze“, zugleich 5. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 4/7.1 „Jungfernstieg-Ost“ – kann die Gemeinde gemäß § 14 Abs. 1 BauGB eine Veränderungssperre zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich beschließen. Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre ist somit zunächst nur ein Planaufstellungsbeschluss der Gemeinde. Dies wird allerdings ausgeglichen durch das Erfordernis einer zu sichernden Planung. Die Anforderungen, die im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre an die Konkretisierung der planerischen Vorstellungen der Gemeinde zu stellen sind, sind jedoch mit Rücksicht auf die gemeindliche Planungshoheit denkbar gering. Der von der Veränderungssperre flankierte Aufstellungsbeschluss muss lediglich ein Mindestmaß dessen erkennen lassen, was Gegenstand und Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans bzw. der zu erwartenden Bebauungsplanänderung ist und erkennen lassen, welchen Inhalt die neue Planung haben soll. Die Gemeinde muss bereits positive planerische Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans so weit entwickelt haben, dass diese geeignet sind, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde über die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu steuern (Bay.VGH, Urteil vom 19.12.2019 - 1 N 17.1236 -, juris [Rn. 20] m.w.N.). Abgesehen davon, dass die zu sichernde Planung nicht von vornherein an einem nicht behebbaren Mangel leiden darf, kann die Überprüfung einer Veränderungssperre nicht die gerichtliche Normenkontrolle der durch sie zu sichernden Bauleitplanung noch vor deren Zustandekommen vorwegnehmen. Es ist jedoch anerkannt, dass eine reine „Negativplanung“ als Grundlage für den Erlass einer Veränderungssperre nicht ausreicht. Eine solche liegt aber nicht schon dann vor, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Bauplanerische Festsetzungen sind vielmehr insbesondere dann unzulässig, wenn sich die Planung darin erschöpft bzw. das Konzept einer künftigen Planung sich darauf beschränkt, einzelne Vorhaben auszuschließen. Die Gemeinde darf mit den Mitteln, die ihr insbesondere das Baugesetzbuch und die Baunutzungsverordnung zur Verfügung stellen – und unter Beachtung ihrer Grenzen – grundsätzlich auch städtebauliche Ziele verfolgen, die mehr auf Bewahrung als auf Veränderung der vorhandenen Situation zielen (vgl. Schl.-Holst. OVG, Urteil vom 05.10.2016 - 1 KN 20/15 - , juris [Rn. 44]). Ferner ist eine unzulässige „Verhinderungsplanung“ auch dann gegeben, wenn die planerischen Festsetzungen nicht dem wirklichen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern bzw. einen Bauwunsch zu durchkreuzen (s. BVerwG, Urteil vom 16.12.1988 - 4 C 48.86 -, juris [Rn. 47]; Beschluss vom 27.01.1999 - 4 B 129.98 -, juris [Rn. 9]; s. dazu insgesamt OVG Rh.-Pf., Urteil vom 20.01.2011 - 1 C 10801/10 - , juris [Rn. 27[). Für eine derartige Planung besteht kein Sicherungsbedürfnis im Sinne einer Veränderungssperre.
Ausgehend von diesen Maßstäben ist der Inhalt der zu sichernden Planung zum Zeitpunkt sowohl des Erlasses der Veränderungssperre als auch zum Zeitpunkt ihrer (ersten) Verlängerung hinreichend konkret erkennbar. So nennt der Aufstellungsbeschluss vor dem Hintergrund der Novellierung des § 13a BauNVO 2017 und dem Bestreben zahlreicher Wohnungseigentümer, im Bereich der Mischgebietsflächen (legal) Ferienwohnnutzung zu betreiben, als erklärtes Planungsziel, eine „Steuerung von Ferienwohnungen“ vornehmen zu wollen, um dem mit der Planung für das Gebiet insgesamt verfolgten Ziel Rechnung zu tragen, „ein lebendiges und ganzjährig attraktives Stadtquartier“ zu schaffen, bzw. dieses „fortbestehen“ zu lassen. Unabhängig von der Frage, ob die Antragsgegnerin die Zulässigkeit der Ferienwohnnutzung im Plangebiet bei Erlass des Aufstellungsbeschlusses in jeder Hinsicht rechtlich zutreffend beurteilt hat, ist es jedenfalls legitim, eine sich abzeichnende Entwicklung eines Gebietes auf der Grundlage bestehender Planfestsetzungen zum Anlass zu nehmen, durch etwaige Planänderungen „steuernd“ einzugreifen. Unstreitig kann eine Bauleitplanung ihren Ausgang etwa in einem Bauantrag betroffener Grundstückseigentümer nehmen und die Antragsgegnerin darf – wie hier vor dem Hintergrund diverser Nutzungsänderungsbegehren von (reiner) Wohnnutzung in (reine) Ferienwohnnutzung – einen solchen zum Anlass nehmen, um ihre städtebaulichen und planerischen Vorstellungen im Bebauungsplan festzuschreiben (Schl.-Holst. OVG, Urteil vom 05.10.2016 - 1 KN 20/15 -, a.a.O., [Rn. 45] m.w.N.). Eine zunächst nur auf die Verhinderung einer – aus der Sicht der Gemeinde – Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist (BVerwG, Beschluss vom 18.12.1990 - 4 NB 8/90 -, juris [Rn. 16]). So liegt es hier, zumal das von der Antragsgegnerin formulierte Planungsziel durch denkbare Festsetzungsinhalte, die sich an den Vorgaben des § 13a BauNVO ggf. i.V.m. § 1 Abs. 5 oder 9 BauNVO orientieren, jedenfalls innerhalb der von ihr speziell angesprochenen Mischgebietsfläche grundsätzlich erreichbar scheint. Insofern mag ausgehend von ihrer Intention, Ferienwohnnutzung „zu steuern“ fraglich erscheinen, ob die räumliche Ausdehnung des Geltungsbereichs der Veränderungssperre zunächst auch auf die Sondergebietsflächen, jedenfalls soweit es die Bereiche „SO Hafen“ und „SO Veranstaltungsfläche“ betrifft, einer abschließenden rechtlichen Prüfung standhielte. Eine insoweit ggf. anzunehmende Teilunwirksamkeit berührte aber die Wirksamkeit der nunmehr auch durch die Satzung vom 18.06.2020 räumlich auf die Mischgebietsfläche reduzierten Veränderungssperre im Übrigen nicht. Ihre Wirksamkeit wird nach dem Erkenntnisstand im summarischen Verfahren auch nicht dadurch infrage gestellt, dass die intendierte Steuerung von Ferienwohnungen nach Maßgabe des § 13a BauNVO grundsätzlich innerhalb diverser Baugebietstypen in Betracht kommen kann. Der Antragsgegnerin geht es nicht um die alternative Festsetzung von Baugebieten, die in der Tat mit Blick auf die Steuerungsfunktion der Regelung über die Zulassung von Ausnahmen in § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB eine Eingrenzung und Präzisierung der in den jeweiligen Baugebietstypen zulässigen und durchaus unterschiedlichen Bebauungsmöglichkeiten geböten, um daraus das der künftigen Planung zugrunde liegende städtebauliche Konzept erkennen zu können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.10.2010 - 4 BN 26.10 -, juris [Rn. 8]). Ihr geht es vielmehr um eine Steuerung der Ferienwohnnutzung, d.h. deren ggf. begrenzte Zulassung bzw. deren ggf. teilweisen Ausschluss innerhalb der bereits festgesetzten Baugebiete, namentlich innerhalb der bereits festgesetzten Mischgebietsfläche. Ob diese – noch nicht beschlossene – Planänderung in ihren einzelnen Festsetzungen letztlich von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffenen Belange (vgl. § 1 Abs. 6 und 7 BauGB) getragen sein wird, die u.a. die von den Antragstellern thematisierte Lärmproblematik einschließen dürfte, ist demgegenüber nicht Inhalt der vorliegenden Prüfung.
Da das mit dem Aufstellungsbeschluss vom 28.06.2018 eingeleitete Planänderungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist, ergeben sich nach dem Erkenntnisstand im vorliegenden Verfahren auch keine greifbaren Ansatzpunkte für die Annahme, dass für die vor dem Außerkrafttreten der Veränderungssperre nunmehr beschlossene erstmalige Verlängerung das Sicherungsbedürfnis entfallen wäre. § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB begründet im Übrigen keine besonderen, insbesondere keine erschwerten Voraussetzungen einer ersten Verlängerung (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 137. EL Februar 2020, § 17 BauGB, Rn. 29).
Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts geht der Senat aber davon aus, dass die von den Antragstellern praktizierte streitgegenständliche Ferienwohnnutzung unter die Freistellungsvorschrift des § 14 Abs. 3 BauGB fällt. Danach werden Vorhaben, die vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre baurechtlich genehmigt worden sind, oder solche, von denen die Gemeinde nach Maßgabe des Bauplanungsrechts Kenntnis erlangt hat und mit deren Ausführung vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre hätte begonnen werden dürfen, von der Veränderungssperre ebenso wenig berührt wie Unterhaltungsarbeiten und die Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung. Zutreffend verneint das Verwaltungsgericht zwar die Einschlägigkeit der ersten Variante dieses sog. veränderungssperrenrechtlichen Bestandsschutzes, da die Ferienwohnnutzung vor Inkrafttreten der Veränderungssperre gerade nicht baurechtlich genehmigt worden ist. Auch die zweite Variante, die insbesondere Fälle der Genehmigungsfreistellung planungsrechtlich relevanter Vorhaben erfasst, die keiner Baugenehmigung bedürfen, aber der Gemeinde vor Baubeginn zur Kenntnis gebracht werden, greift vorliegend ersichtlich nicht ein. Ebenso verhält es sich mit der dritten Fallkonstellation der Unterhaltungsarbeiten, die hier nicht in Rede stehen. Indes unterfällt die seit der Bezugsfertigkeit des Gebäudes bereits seit dem Jahr 2016 praktizierte (reine) Ferienwohnnutzung dem Freistellungstatbestand des § 14 Abs. 3, 4. Variante BauGB. Der Umstand, dass die von den Antragstellern vor Inkrafttreten der Veränderungssperre begonnene Ferienwohnnutzung nicht genehmigt ist, hindert entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts die Anwendung der Vorschrift nicht. Gegen den erstinstanzlichen Ansatz, auch hier eine (auch) formell rechtmäßige Nutzung zu fordern, spricht bereits die in der Vorschrift selbst vorgenommene Gegenüberstellung von baurechtlich genehmigten Vorhaben einerseits und der Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung andererseits. Käme es für die Zulässigkeit der Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung trotz des Inkrafttretens einer Veränderungssperre darauf an, ob die Nutzung genehmigt ist, wäre diese Tatbestandsalternative des § 14 Abs. 3 BauGB offensichtlich überflüssig, da der Fall einer genehmigten Nutzung schon von der ersten Variante der Vorschrift erfasst wird. Zu einer entsprechenden Einschränkung der Vorschrift besteht auch im Hinblick auf den ihr zugrundeliegenden Gedanken des Bestandsschutzes kein Grund (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 22.01.1996 - 8 S 2964/95 -, juris [Rn. 9] und Beschluss vom 07.01.1999 - 5 S 3075/98 -, juris [Rn. 5]; Sennekamp, in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Stand: April 2020, § 14, Rn. 97). An der objektiven städtebaulichen Schutzwürdigkeit einer nach materiellem Städtebaurecht legalen Nutzung ändert die fehlende formelle Genehmigungslage nichts. Die Fortführung der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Veränderungssperre planungsrechtlich rechtmäßig ausgeübten Nutzung bleibt von der Veränderungssperre vielmehr unberührt (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 137. EL Februar 2020, § 14 BauGB, Rn. 137 f.; VG Ansbach, Beschluss vom 25.10.2019 - AN 3 K 19.01921 -, juris [Rn. 48]). Die vom Verwaltungsgericht für seine abweichende Auffassung herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 01.03.1989 - 4 B 24.89 -, juris) führt zu keiner anderen Bewertung. Mangels ausführlicher Sachverhaltsdarstellung in dem vorgenannten Beschluss spricht viel dafür, dass es sich bei der dort erstrebten Änderung eines Kinos in eine Spielhalle um eine erst nach Erlass der Veränderungssperre beabsichtigte Nutzungsänderung handelte (vgl. zu einem entsprechenden Verständnis dieser Entscheidung, Hornmann, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 49. Edition, Stand: 01.05.2020, § 14, Rn. 89).
Die „fortgeführte“ Nutzung der Wohnung der Antragsteller als (reine) Ferienwohnung stellt sich nach Auffassung des Senats auch als seit der Nutzungsaufnahme im Jahr 2016 materiell legale Nutzung im vorgenannten Sinne dar. Die in der angefochtenen Entscheidung geäußerte Tendenz des Verwaltungsgerichts, die Nutzung der Wohnung als Ferienwohnung vor Inkrafttreten der Veränderungssperre nach Maßgabe der Mischgebietsfestsetzung im Bebauungsplan Nr. 60 als nicht (offensichtlich) genehmigungsfähig einzustufen, weil es sich dabei nicht um einen „nicht störenden Gewerbebetrieb“ im Sinne des § 6 Abs. 1 BauNVO 1990 handele, Ferienwohnungen vielmehr – wie von der Kammer in einem zu allgemeinen Wohngebieten ergangenen Urteil entschieden (Urteil vom 17.08.2016 - 8 A 173/14) – in anderen als Sondergebieten generell nicht zulässig seien [Beschl.-Abdr. S. 15 f.], teilt der Senat nicht.
Ausgangspunkt der rechtlichen Einordnung der streitigen Ferienwohnnutzung ist dabei zunächst die im Bebauungsplan Nr. 60 der Antragsgegnerin erfolgte Festsetzung eines Mischgebiets im Sinne des § 6 BauNVO, innerhalb dessen sich die Ferienwohnung der Antragsteller befindet. Zudem erachtet der Senat es bei dieser Betrachtung als gesicherte Erkenntnis, dass § 13a BauNVO, der Ferienwohnungen legal definiert und diese unbeschadet des § 10 BauNVO u.a. zu den Gewerbebetrieben nach § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO zugehörig erklärt, auf den bereits am 03.01.2011 in Kraft getretenen Bebauungsplan Nr. 60 der Antragsgegnerin keine Anwendung findet, da die Vorschrift erst im Zuge des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vom 04.05.2017 (BGBl. 2017 I S. 1057) ohne Rückwirkung in die Baunutzungsverordnung eingefügt worden ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 18.10.2017 - 4 CN 6.17 -, juris [Rn. 8 f.] und - 4 C 5.16 -, juris [Rn. 11 f.]). Dass der Verordnungsgeber dieser Vorschrift die Funktion einer „im Wesentlichen klarstellenden Ergänzung der BauNVO“ beigemessen hat (BT-Drs. 18/10942, S. 35), ist rechtlich nicht ausschlaggebend (BVerwG, Urteile vom 18.10.2017 - 4 CN 6.17 -, a.a.O. [Rn. 9.] und - 4 C 5.16 -, a.a.O. [Rn. 12]). Sie kann vielmehr allenfalls, so wie es für den Begriff des Wohngebäudes in der Vorschrift des § 3 Abs. 4 BauNVO 1990 in Bezug auf den Inhalt eines unter der Geltung einer früheren Fassung der Baunutzungsverordnung zustande gekommenen Bebauungsplans anerkannt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.03.1996 - 4 B 302.95 -, juris [Rn. 11] und Beschluss vom 20.12.2016 - 4 B 49.16 -, juris [Rn. 9]) als Auslegungshilfe Bedeutung haben. Insofern ist vorliegend zunächst vom „originären“ Festsetzungsinhalt des Mischgebiets nach § 6 BauNVO auszugehen: Nach seinem Absatz 1 dienen Mischgebiete dem Wohnen und der Unterbringung von Gewerbebetrieben, die das Wohnen nicht wesentlich stören. Zulässig sind nach § 6 Abs. 2 BauNVO u.a. Wohngebäude (Nr. 1), Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes (Nr. 3) und sonstige Gewerbebetriebe (Nr. 4). Die danach ferner allgemein zulässigen Tankstellen (Nr. 7) sind im Plangebiet des Bebauungsplans Nr. 60 der Antragsgegnerin ebenso wie die in Nr. 8 aufgeführten Vergnügungsstätten gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO allerdings für unzulässig erklärt worden (Teil B, Ziffer 1.4).
Unter Zugrundelegung der anerkannt typisierenden bauplanungsrechtlichen Betrachtung der einzelnen Nutzungsarten in den Baugebietsvorschriften der Baunutzungsverordnung sind Ferienwohnungen unstreitig von Wohnungen (i.S.v. § 7 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) bzw. Wohngebäuden (i.S.v. § 3 Abs. 2 Nr. 1, § 4 Abs. 2 Nr. 1, § 4a Abs. 2 Nr. 1, § 5 Abs. 2 Nr. 3, § 6 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) zu unterscheiden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Begriff des Wohnens durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie die Freiwilligkeit des Aufenthalts gekennzeichnet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.03.1996 - 4 B 302.95 -, a.a.O. [Rn. 12] und Beschluss vom 25.03.2004 - 4 B 15.04 -, juris [Rn. 4]). Diese Definition ist aus der Abgrenzung zu anderen planungsrechtlichen Nutzungsformen (Beherbergung, Heimunterbringung, Formen der sozialen Betreuung und Pflege) entwickelt worden und soll den Bereich des Wohnens als Bestandteil der privaten Lebensgestaltung kennzeichnen. Gemeint ist damit die Nutzungsform des selbstbestimmt geführten privaten Lebens „in den eigenen vier Wänden", die auf eine gewisse Dauer angelegt ist und keinem anderen in der Baunutzungsverordnung vorgesehenen Nutzungszweck verschrieben ist, insbesondere keinem Erwerbszweck dient. Bei Ferienwohnungen, die vom Nutzungskonzept her ständig wechselnden (Ferien-)Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, fehlt es – anders als bei der vom Eigentümer selbst genutzten sog. Zweit- oder Nebenwohnung – an der für die Wohnnutzung kennzeichnenden dauerhaften Häuslichkeit. Die daraus resultierenden unterschiedlichen bodenrechtlichen Auswirkungen beider Nutzungsarten rechtfertigen mithin ihre bauplanungsrechtlich typisierende Unterscheidung.
Diese (stringente) – planungsrechtlich typisierende – Unterscheidung, die Ferienwohnungen als zulässige Nutzung im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO ausschließt, lässt sich auch bei Ferienwohnungen und Beherbergungsbetrieben im Sinne des § 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO vornehmen. Auch wenn der Senat im Jahr 2005 (Urteil vom 31.05.2005 - 1 LB 4/05 -, juris [Rn. 43]) ohne weitere Spezifizierung Ferienwohnungen – älterer Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts folgend (Urteil vom 20.05.1987 - 1 A 124/86 -, BRS 47 Nr. 37) – zu den kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes im Sinne des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO gezählt bzw. sie diesen gleichgestellt hat, ist einzuräumen, dass das bloße Vermieten von Räumlichkeiten schon nach dem allgemeinen Sprachgebrauch keine Beherbergung darstellt (so BVerwG, Beschluss vom 08.05.1989 - 4 B 78.89 -, juris [Rn. 3]). Ein Betrieb des Beherbergungsgewerbes liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vielmehr (nur) dann vor, wenn Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten können (BVerwG, Beschluss vom 08.05.1989 - 4 B 78.89 -, a.a.O. [Rn. 3]). Diese Voraussetzungen sind jedenfalls dann erfüllt, wenn sich die Überlassung der Räume auf eine reine Übernachtungsmöglichkeit beschränkt, sodass der Gast ausstattungsbedingt auf die Inanspruchnahme beherbergungstypischer Dienstleistungsangebote (z.B. Frühstücksbuffet, Reinigungsdienst, Bettwäschewechsel usw.) angewiesen ist (OVG M.-V., Urteil vom 19.02.2014 - 3 L 212/12 -, juris [Rn. 45] m.w.N.). Soweit Ferienwohnungen hingegen – typischerweise – auf eine Selbstversorgung der Feriengäste ausgerichtet sind, fehlt es am definitorisch für den Beherbergungsbetrieb vorgegebenen Bedarf solcher Dienstleistungsangebote.
Die Einordnung der Ferienwohnnutzung, die – wie vorliegend – gewerblich, d.h. mit der Absicht der Gewinnerzielung durch Zurverfügungstellung der Wohnung als Ferienwohnung gegen Entgelt, erfolgt, als eigenständige Nutzungsart im System der Baugebietskategorien der Baunutzungsverordnung hat auch bei der Fragestellung einer möglichen Zuordnung derselben zu der allgemeinen (nicht wesentlich störenden) gewerblichen Nutzung, wie sie in § 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 BauNVO erwähnt ist, Bedeutung. Ihre Herleitung als städtebaulich relevante eigenständige Nutzungsart aus § 10 Abs. 1 und 4 BauNVO mit der dort näher beschriebenen Ferienhausnutzung in einem ausschließlich der Erholung dienenden – also dem zeitweiligen Freizeitwohnen dienenden – Sondergebiet erfolgte insbesondere in Abgrenzung zur allgemeinen Wohnnutzung (BVerwG, Urteil vom 11.07.2013 - 4 CN 7.12 -, juris [Rn. 11]); dies rechtfertigt es indessen aus sich heraus nicht, § 10 BauNVO eine Spezialität bzw. eine abschließende Funktion in Bezug auf jede Form des Erholungs- und Ferienwohnens zuzuschreiben (a.A. OVG M.-V., Urteil vom 19.02.2014 - 3 L 212/12 -, a.a.O. [Rn. 50]; Nds. OVG, Urteil vom 15.01.2015 - 1 KN 61/14 -, juris [Rn. 25] m.w.N.; Bay. VGH, Beschluss vom 12.12.2019 - 15 CS 19.1609 -, juris [Rn. 6]). Allein aus dem Umstand, dass sich Sondergebiete nach § 10 BauNVO dadurch auszeichnen, dass in ihnen ausschließlich Erholungssuchende Unterkunft finden sollen, lässt sich nicht folgern, dass die Zurverfügungstellung von Ferienwohnungen in anderen Baugebieten – und damit auch im Mischgebiet im Sinne von § 6 BauNVO – als gewerbliche Nutzung von vornherein unzulässig wäre (so auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.07.2016 - 5 S 2220/15 -, juris [Rn. 9]). Entscheidend kann insoweit nicht auf das Gebiet bzw. seine Bezeichnung abgestellt werden, in dem die Nutzung stattfindet, sondern auf die jeweils in Rede stehende Nutzungsart selbst, hier namentlich auf die zur Erzielung von Einnahmen erfolgende Überlassung einer Wohnung an einen ständig wechselnden Kreis von Kurzzeiterholungsnutzern. Ihre Qualifizierung als gewerbliche Nutzungsform im städtebaulich relevanten Sinne steht damit außer Frage. Dabei wird keineswegs der Gebrauch der Räumlichkeiten als Bezugspunkt außer Acht gelassen und für die Einordnung als Gewerbebetrieb lediglich an die Erwerbsabsichten angeknüpft (so kritisch Nds. OVG, Urteil vom 09.08.2016 - 1 KN 65/15 -, BeckRS 2016, 117392 [Rn. 19]). Maßgeblich bleibt auch insoweit stets die städtebauliche Nutzungsprägung, die bei Ferienwohnungen im ständigen Nutzerwechsel begründet ist, während sie etwa bei der „normalen“ Wohnungsvermietung im dauerhaften Wohnen liegt, und diese nicht wegen der damit für den Vermieter verbundenen Einnahmeerzielung zur gewerblichen Nutzung macht (vgl. Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Baugesetzbuch, 137. EL Februar 2020, § 13a BauNVO, Rn. 6). Da der jeweilige Gebietscharakter in den Gebieten nach §§ 4, 4a, 5, 6 und 7 BauNVO, in denen eine solche (gewerbliche) Ferienwohnnutzung im Sinne eines sonstigen Gewerbebetriebes stattfinden soll, gewahrt bleiben muss – was sie in Gewerbe- und Industriegebieten (§§ 8 und 9 BauNVO) wegen ihres wohnähnlichen Charakters ausschließen dürfte – und sich Missbräuche über § 15 BauNVO verhindern ließen, spricht dies vorliegend mithin für ihre allgemeine Zulässigkeit im Mischgebiet gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO. Auch aus § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO 1990 – die Änderung des § 11 Abs. 1 Satz 2 BauNVO ist ebenso wie § 13a BauNVO erst durch das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vom 04.05.2017 (BGBl. 2017 I S. 1057) ohne Rückwirkung in die Baunutzungsverordnung eingefügt worden –, wonach als sonstige Sondergebiete auch Gebiete für die Fremdenbeherbergung festgesetzt werden können, folgt nichts anderes (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.07.2016 - 5 S 2220/15 -, a.a.O. [Rn. 9]). Denn Sondergebiete können nach § 11 Abs. 1 und 2 BauNVO 1990 auch für Nutzungsarten festgesetzt werden, die in anderen Baugebieten zulässig sind. Eine § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO entsprechende Ausschlussregelung für die Fremdenbeherbergung in Ferien- und Wochenendwohnungen gibt es nicht. Auch sonst ist anerkannt, dass die Aufführung spezieller gewerblicher Nutzungsarten bei einzelnen von der Baunutzungsverordnung geregelten Baugebieten, wenn diese - wie hier - lediglich den Charakter eines bestimmten Baugebiets kennzeichnen, deren Zulässigkeit in anderen Baugebieten nicht von vornherein ausschließt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.1992 - 4 C 43/89 -, juris [Rn. 18]).
Dieses Verständnis findet ergänzend auch seine Stütze in § 13a BauNVO, der nunmehr – jedenfalls insoweit klarstellend – Ferienwohnungen im dort definierten Sinne zu den Gewerbebetrieben nach § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO zählt. Nach dem beigezogenen Aktenmaterial ergibt sich auch kein hinreichender Anhalt dafür, dass die Mischgebietsfestsetzung im Bebauungsplan Nr. 60 der Antragsgegnerin von dieser bei Planerlass anders verstanden worden ist. Die Planbegründung zur Mischgebietsfestsetzung (Anlage Ag. 3 = Bg. 5, S. 23) gibt zunächst den allgemeinen Gebietscharakter dieses Gebiets dem Wortlaut des § 6 Abs. 1 BauNVO entsprechend wieder und erläutert sodann die mit dieser Festsetzung konkret verfolgte Intention, „die innenstadttypische Mischnutzung vor allem von Wohnen, nicht wesentlich störendem Gewerbe, Einzelhandel, Gastronomie, Anlagen für kulturelle, sportliche und soziale Zwecke im Plangebiet zu realisieren“. Weiter heißt es, dass Tankstellen und Vergnügungsstätten ausgeschlossen seien, da diese Nutzungen mit den geplanten Nutzungen unverträglich seien. Abschließend enthält die diesbezügliche Begründung einen Verweis auf das dem Bebauungsplan zu Grunde liegende Bau- und Nutzungskonzept, welches „in der Zusammenschau die gem. § 6 BauNVO (Mischgebiet) vorgesehene Mischung von Wohnen, Gewerbe und anderen Nutzungen“ darstelle. Aus dem Anführen mithin des allgemeinen Mixes an mischgebietstypischen Nutzungen, von denen ausschließlich Tankstellen und Vergnügungsstätten als „unverträglich“ gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO ausgenommen worden sind, lässt sich der dieser Festsetzung nunmehr von der Antragsgegnerin im Rahmen des vorliegenden Eilrechtsschutzverfahrens beigemessene einschränkende Inhalt, wonach Ferienwohnungen nicht zu den im Mischgebiet zugelassenen Nutzungen zählen sollten, nicht herauslesen. Dieses – eingeschränkte – Festsetzungsverständnis folgt auch nicht zwingend aus dem im vorliegenden Verfahren als „ausziseliertes“ System bezeichneten Nebeneinander von Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung mit drei Sondergebieten, eines davon „SO Beherbergung/Ferienwohnen“, in dem nicht dauerhaftes Wohnen beabsichtigt sei, und der daneben vorgenommenen Mischgebietsfestsetzung. Die Planbegründung (Anlage Ag. 3 = Bg. 5, S. 21 f.) hebt zwar explizit hervor, dass das Sondergebiet Beherbergung/Ferienwohnen planungsrechtlich die Errichtung und Nutzung von Ferienwohnungen in einem fünfgeschossigen Gebäude in attraktiver Lage zwischen Hafeneinfahrt, Yachthafen und Kurstrand sichere, um den Standort Eckernförde als Ferienort zu stärken. Zudem heißt es, dass „mit dieser Festsetzung [ ] die Unterbringung von nicht dauerhaftem Wohnen beabsichtigt [sei], die auf die Funktion des Wohnens zur Erholung ausgerichtet [sei] und damit diese Wohnungen auf Dauer einem wechselnden Personenkreis zur Verfügung [stelle]“; dies schließe dauerhaftes Wohnen dort aus. Die ausdrückliche Zulassung von Ferienwohnungen sowie der damit einhergehende Ausschluss von Dauerwohnungen liefert indes keine zwingende Auslegungshilfe für das (nunmehr) geltend gemachte (enge, Ferienwohnungen ausschließende) Normverständnis der Antragsgegnerin für das daneben festgesetzte Mischgebiet, in dem allgemeines Wohnen, wozu Dauerwohnen und „Zweitwohnen“ des Eigentümers zählt, zulässig ist und das – uneingeschränkt – das Wohnen nicht wesentlich störende sonstige Gewerbebetriebe im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO erlaubt. Der jetzigen Lesart bzw. Interpretation ihrer Mischgebietsfestsetzung steht zudem entgegen, dass die Antragsgegnerin (noch) am 28.06.2018, als die Ratsversammlung den Aufstellungsbeschluss für die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 60 gefasst hat, davon ausging, dass den Genehmigungsanträgen für 39 Ferienwohnungen im Mischgebiet entsprochen werden müsse, weil insoweit eine planungsrechtliche Zulässigkeit dieser Nutzungsart in dem vor Inkrafttreten der BauNVO-Novelle 2017 festgesetzten Mischgebiet gegeben sei.
Wie sich aus vorstehenden Ausführungen zur materiellen Genehmigungslage vor Inkrafttreten der Veränderungssperre Nr. 32 ergibt, ist die praktizierte Ferienwohnnutzung der Antragsteller mithin auch nach derzeit (noch) geltender Rechtslage im Mischgebiet offensichtlich genehmigungsfähig. Dem stehen erkennbar auch keine bauaufsichtlichen Hinderungsgründe entgegen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass die in der streitbefangenen Ordnungsverfügung vom 06.01.2020 angesprochenen Fragen des Brandschutzes, die „zu bewerten“ seien, die Genehmigung der Ferienwohnnutzung hinderten. Die Verfügung nennt selbst keinen konkreten Verstoß gegen einschlägige Vorschriften des Brandschutzes; sie führt vielmehr an, dass Ferienwohnungen nicht unter die Sonderbauvorschriften der Beherbergungsstättenverordnung fielen (§ 2 Abs. 1 BeVO). Auch aus der „bloßen“ Erwähnung von Ferienwohngebäuden neben Wohngebäuden in § 33 LBO, einer Vorschrift, die sich insgesamt mit den brandschutztechnischen Anforderungen an Bedachungen befasst, und die in ihrem Absatz 2 Wohngebäude und Ferienwohngebäude der Gebäudeklasse 1 sogar gleichstellt, lässt sich diesbezüglich kein Genehmigungshindernis ableiten.
Ausgehend mithin von der materiellen Legalität der streitigen Ferienwohnnutzung erweist sich die im Wege des Ermessens getroffene Entscheidung, die Nutzung der Wohnung „...“ ab dem 01.03.2020 als Ferienwohnung zu untersagen, als fehlerhaft. Dass eine Behörde einschreitet, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür vorliegen, bedarf grundsätzlich keiner besonderen Rechtfertigung. Ist aber eine zwar formell illegale Nutzung – wie es hier nach derzeitigem Erkenntnisstand der Fall ist – offensichtlich genehmigungsfähig, so schlägt dies auch auf die Rechtsfolgenseite durch. Jedenfalls bedürfte es nachvollziehbarer Darlegungen, weshalb trotz absehbarer Genehmigungsfähigkeit des hier bereits zur Genehmigung gestellten Vorhabens die materiell rechtmäßige Nutzung einstweilen unterbunden werden soll. Ausgehend vom abweichenden rechtlichen Ansatz der Antragsgegnerin fehlt es daran. Auf die weiteren zur Ermessensausübung angeführten Aspekte, insbesondere diejenigen zum systemgerechten Vorgehen, kommt es hier nicht weiter an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4, 4a, 5, 6 und 7 BauNVO
§§ 8 und 9 BauNVO
§ 61 LBO
§ 33 LBO
§ 13a BauNVO
§ 10 BauNVO
§ 34 BauGB
§ 146 VwGO
§ 29 BauGB
§ 17 BauGB
§ 14 BauGB
§ 6 BauNVO
§ 15 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 2 Abs. 1 BeVO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 59 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LBO
§ 14 Abs. 3 BauGB
§ 14 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 6 Abs. 1 BauNVO
§ 114 Abs. 1 LVwG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 59 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LBO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 16 Abs. 1 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 oder 9 BauNVO
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 und 7 BauGB
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO
§ 3 Abs. 4 BauNVO
§ 6 Abs. 2 BauNVO
§ 7 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 BauNVO
§ 10 Abs. 1 und 4 BauNVO
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 11 Abs. 1 Satz 2 BauNVO
§ 11 Abs. 1 und 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 KN 10/19
8 A 173/14
1 LB 4/05
3 L 212/12
1 KN 61/14
1 LB 245/10
15 CS 19.16
4 CN 6.17
1 LA 52/17
4 B 78.89
1 KN 20/15
1 N 17.12
4 C 48.86
4 B 129.98
1 C 10801/10
4 NB 8/90
4 BN 26.10
8 S 2964/95
5 S 3075/98
3 K 19.01
4 B 24.89
4 C 5.16
4 B 302.95
4 B 49.16
4 B 15.04
1 A 124/86
4 CN 7.12
5 S 2220/15
1 KN 65/15
4 C 43/89