Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-11-25, Aktenzeichen 9 S 1424/24

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 27. August 2024 - 3 K 4303/24 - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts von Amts wegen auf jeweils 102.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen sofort vollziehbare lebensmittelrechtliche Anordnungen.
Die Antragsgegnerin untersagte der Antragstellerin mit Bescheid vom 07.12.2023 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung das Inverkehrbringen diverser, nicht näher bezeichneter Lebensmittel. Das in der Folge angerufene Verwaltungsgericht Karlsruhe stellte mit Beschluss vom 02.05.2024 - 3 K 5356/23 - die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin hinsichtlich der lebensmittelrechtlichen Anordnung vom 07.12.2023 wegen mangelnder Bestimmtheit wieder her.
In der Folge kontrollierte die Antragsgegnerin die Verkaufsstätte der Antragstellerin und untersagte ihr - nach vorheriger Anhörung - mit Bescheid vom 23.07.2024 das Inverkehrbringen von 40 namentlich aufgeführten Cannabinoid(CBD)-haltigen Produkten (Nr. 1). Darüber hinaus untersagte sie ihr das Inverkehrbringen von anderen als den unter Nr. 1 genannten Produkten der Produktkategorien Öle, Kaugummis, Kapseln, Tabletten, Pastillen, Tees (lose oder im Beutel) und Kristalle, die Bestandteile/Extraktionen der Hanfpflanze Cannabis sativa L. wie zum Beispiel CBD, CBG, CBN oder H4CBD enthalten; ausgenommen hiervon ausschließlich Produkte, die lediglich Hanfsamen und/oder Hanföl enthalten sowie Hanf-Blätter als wässriger Aufguss (Nr. 2). Die Antragsgegnerin ordnete die sofortige Vollziehung der beiden Verfügungen an (Nr. 3). Für den Fall der Nichtbeachtung von Nrn. 1 oder 2 drohte sie der Antragstellerin pro Produkt jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 EUR an (Nr. 4) und setzte Gebühren und Auslagen mit gesondertem Bescheid fest (Nr. 5).
Unter dem 12.08.2024 legte die Antragstellerin Widerspruch ein. Am gleichen Tag hat sie beim Verwaltungsgericht Karlsruhe um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Mit dem hier angegriffenen Beschluss vom 27.08.2024 - 3 K 4303/24 - hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte sowie fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO) Beschwerde der Antragstellerin, mit der sie die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs in Bezug auf die Verfügungen Nrn. 1, 2 und 4 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 23.07.2024 begehrt, hat keinen Erfolg. Die mit der Beschwerde dargelegten Gründe, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern sein soll und auf deren Prüfung sich der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, ergeben nicht, dass das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin zu Unrecht abgelehnt hat.
Soweit die Antragstellerin ihr Begehren weiterverfolgt, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs auch insofern anzuordnen, als dieser sich gegen die Zwangsgeldandrohung in Nr. 4 des angefochtenen Bescheids bezieht, lässt die Beschwerde bereits die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO gebotene Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung vermissen. Das Verwaltungsgericht hat darin ausgeführt, dass gegen die Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme keine Bedenken bestünden und solche von der Antragstellerin auch nicht vorgetragen worden seien. Die Beschwerde verhält sich hierzu nicht.
Auch im Übrigen besteht für den Senat kein Anlass, die Interessenabwägung abweichend vom Verwaltungsgericht vorzunehmen und dem privaten Interesse der Antragstellerin den Vorrang gegenüber dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug einzuräumen.
1. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, die Anordnung der sofortigen Vollziehung der unter den Nrn. 1 und 2 des angefochtenen Bescheids getroffenen Regelungen genüge nicht dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
Die Antragsgegnerin hat zur Begründung ihrer Anordnung ausgeführt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei erforderlich und angemessen. Aufgrund der Verwendung von nicht zugelassenen Novel Food-Zutaten und der möglicherweise daraus resultierenden Gefahren für die Gesundheit der Verbraucher könne nicht hingenommen werden, dass die Antragstellerin im Rahmen eines Widerspruchs die Möglichkeit erhalte, die entsprechenden Produkte weiterhin zu vermarkten, bis eine endgültige rechtskräftige Entscheidung vorliege. Für die Inhaltsstoffe CBD, CBN, CBG und H4CGD lägen derzeit keine Zulassungen nach der Novel Food-Verordnung vor. Entsprechende Zulassungen seien in absehbarer Zeit nicht zu erwarten, da ein Nachweis in Bezug auf die Unbedenklichkeit des Stoffes aktuell noch ausstehe. Im Gegenteil - die Prüfung einer solchen Zulassung sei seitens der European Food Safety Authority (EFSA) aufgrund mangelnder Datenlage und Zweifel an deren Sicherheit ausgesetzt worden. So heiße es aus der Pressemittelung der EFSA vom 07.06.2022, es lägen keine ausreichenden Daten über die Wirkungen von CBD auf die Leber, den Magen-Darm-Trakt, das endokrine System, das Nervensystem und das psychische Wohlbefinden der Menschen vor. Tierversuche zeigten signifikante schädliche Wirkungen, insbesondere in Bezug auf die Fortpflanzung. Es sei wichtig festzustellen, ob diese Wirkungen auch beim Menschen zu beobachten seien. Die Antragstellerin habe auch keinen Nachweis vorgelegt, dass die von ihr vertriebenen und unter Nr. 1 aufgeführten Produkte als Arzneimittel zugelassen seien. Somit hätten die von ihr vertriebenen CBD-haltigen Produkte grundsätzlich nicht in Verkehr gebracht werden dürfen. Ein milderes Mittel, das die Einhaltung und Durchsetzung der einschlägigen lebensmittelrechtlichen Vorschriften gewährleisten könne, sei nicht ersichtlich. Das private wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin als Gewerbetreibende habe gegenüber dem Interesse der Allgemeinheit - dem Schutz des Wohlbefindens und der Gesundheit des Verbrauchers - zurückzustehen.
Dem hält die Antragstellerin entgegen, die Argumentation der Antragsgegnerin lasse den erforderlichen Einzelfallbezug vermissen; vielmehr könne sie beliebig für andere Stoffe herangezogen werden. Der Gesetzgeber habe mit der Regelung des § 39 Abs. 7 LFGB klargestellt, dass das bloße Vorliegen eines angeblich neuartigen Lebensmittels nicht dafür ausreiche, um von einem gesetzlich angeordneten Sofortvollzug auszugehen. Der Gesetzgeber gehe auch in diesen Fällen grundsätzlich davon aus, dass eine aufschiebende Wirkung den Grundsatz darstellen müsse. Eine danach erforderliche Darlegung von Besonderheiten, die im Einzelfall die Anordnung des Sofortvollzugs rechtfertigen könne, sei nicht erfolgt. Es fehle an einer Konkretisierung und Plausibilisierung der von den betroffenen Produkten ausgehenden gesundheitlichen Risiken.
Mit diesem Vorbringen wird die Bewertung des Verwaltungsgerichts nicht erschüttert. Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darlegung des öffentlichen Interesses dafür erforderlich, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehung notwendig ist und hinter dieses erhebliche öffentliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss, von dem angefochtenen Verwaltungsakt einstweilen nicht betroffen zu werden (vgl. Senatsbeschlüsse vom 16.08.2023 - 9 S 969/23 -, juris Rn. 11, und vom 16.10.2019 - 9 S 535/19 -, juris Rn. 10). Das Begründungserfordernis soll die Behörde dazu anhalten, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) mit Blick auf den grundsätzlich gemäß § 80 Abs. 1 VwGO durch einen Rechtsbehelf eintretenden Suspensiveffekt bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzugs sorgfältig zu prüfen. Zugleich soll der Betroffene über die für die Behörde maßgeblichen Gründe des von ihr angenommenen überwiegenden Sofortvollzugsinteresses informiert werden und die Grundlage für eine gerichtliche Kontrolle der Anordnung geschaffen werden. Demgemäß verlangt § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO eine gesonderte schriftliche Begründung für die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts, die bestimmten Mindestanforderungen genügen muss: Die Behörde hat die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe darzulegen, die im konkreten Fall ein Vollziehungsinteresse ergeben und die zu ihrer Entscheidung geführt haben, von der Anordnungsmöglichkeit des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO Gebrauch zu machen (vgl. Senatsbeschluss vom 16.08.2023 - 9 S 969/23 -, juris Rn. 11; Schoch in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Februar 2025, § 80 Rn. 245). Anders als die Antragstellerin geltend macht, bedeutet dies jedoch nicht, dass die Behörde verpflichtet wäre, eine Begründung zu geben, die ausschließlich auf den konkreten Einzelfall zutrifft. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend berücksichtigt hat, kann sich die Behörde gerade dann, wenn immer wiederkehrenden Sachverhaltsgestaltungen eine typische Interessenlage zugrunde liegt, darauf beschränken, die für diese Fallgruppen typische Interessenlage zur Rechtfertigung der Anordnung der sofortigen Vollziehung aufzuzeigen und deutlich zu machen, dass nach ihrer Auffassung diese Interessenlage auch im konkreten Fall vorliegt (vgl. Senatsbeschlüsse vom 16.08.2023 - 9 S 969/23 -, juris Rn. 14, und vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -, juris Rn. 14). § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO normiert formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts. Ob die Erwägungen der Behörde auch inhaltlich zutreffen und die Anordnung der sofortigen Vollziehung tatsächlich rechtfertigen, ist in diesem Zusammenhang unbeachtlich (vgl. Schoch in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Februar 2025, § 80 Rn. 246 m. w. N.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 19.09.2018 - 10 S 6.18 -, juris Rn. 6, und vom 19.07.2018 - 10 S 67.17 -, juris Rn. 5).
Mit der im Bescheid gegebenen Begründung wird den genannten Zwecken des Begründungserfordernisses nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, die Behörde zu einer sorgfältigen Prüfung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts anzuhalten, dem Betroffenen die für die Sofortvollzugsanordnung maßgeblichen Gründe zur Kenntnis zu bringen sowie die Grundlage für eine gerichtliche Kontrolle der Anordnung zu bilden, ausreichend Rechnung getragen. Denn mit der Systematik des Lebensmittelrechts im Bereich der neuartigen Lebensmittel wäre es nach der Rechtsprechung des Senats nicht vereinbar, die sofortige Vollziehbarkeit einer Untersagungsverfügung, die voraussichtlich zu Recht auf die Novel Food-Eigenschaft eines Lebensmittels gestützt ist, vom Vorliegen konkreter Gefährlichkeitsnachweise oder Sicherheitsbedenken abhängig zu machen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 16.08.2023 - 9 S 969/23 -, juris Rn. 14, vom 22.06.2022 - 9 S 1003/22 -, juris Rn. 11, und vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -, juris Rn. 32; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.01.2020 - 13 B 1423/19 -, juris Rn. 24; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 12.12.2019 - 13 ME 320/19 -, juris Rn. 59). Vor diesem Hintergrund können für die Begründung des Sofortvollzugs in formeller Hinsicht keine weitergehenden Anforderungen gelten. Insbesondere bedarf es keiner eingehenden Auseinandersetzung mit Wahrscheinlichkeit, Art und Schwere möglicher Gesundheitsschäden (vgl. Senatsbeschluss vom 16.08.2023 - 9 S 969/23 -, juris Rn. 14) und damit auch keiner Konkretisierung und Plausibilisierung gesundheitlicher Risiken. Die von der Antragstellerin in Bezug genommenen Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 18.07.2022 - 20 CS 22.1069 -, juris) sowie der Verwaltungsgerichte Regensburg (Beschluss vom 28.09.2021 - RN 5 S 21.1615 -, juris) und München (Beschluss vom 25.07.2022 - M 26b S 22.1159 -, juris) rechtfertigen - auch soweit darin auf die Wertung des § 39 Abs. 7 LFGB verwiesen wird - keine andere Beurteilung (vgl. Senatsbeschluss vom 07.06.2023 - 9 S 48/23 -). Eine konkrete Gesundheitsschädlichkeit der betroffenen Produkte ist aus den vorstehend dargelegten Gründen nach der Rechtsprechung des Senats nicht Voraussetzung für eine Sofortvollzugsanordnung. Daran hält der Senat weiterhin fest.
2. Die Einordnung der streitgegenständlichen Produkte als Lebensmittel ist auf der Grundlage der von der Beschwerde vorgebrachten Gründe nicht zu beanstanden.
a) Das Verwaltungsgericht hat zur Auslegung des Begriffs des Lebensmittels auf die Definition in Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit - Lebensmittelbasis-VO - abgestellt. Ausgehend hiervon handele es sich bei den in Nr. 1 sowie Nr. 2 der angegriffenen Verfügung benannten Produkten aller Voraussicht nach um Lebensmittel im Sinne des Art. 6 Abs. 2 der Novel Food-Verordnung.
Die Antragsgegnerin komme nachvollziehbar und überzeugend zu dem Ergebnis, dass die CBD-Öle der Antragstellerin nach ihrer Gesamtaufmachung und dem allgemeinkundigen Verwendungszweck zum menschlichen Verzehr bestimmt seien, jedenfalls ein Verzehr nach vernünftigem Ermessen zu erwarten sei. Nach der auch insoweit anzustellenden Gesamtbetrachtung dienten die CBD-Öle der Antragstellerin nicht ausschließlich oder zumindest überwiegend der Pflege des Mundraums. Zwar finde sich auf der Homepage der Antragstellerin bei den Produkten „CBD-Öl Cannameleon Gold - 5%“, „CBD-Öl Cannameleon Gold - 10%“, „CBD-Öl Cannameleon Gold - 15%“, „CBD-Öl Cannameleon Gold - 30%“ sowie „CBD-Öl Vitadol Gold - 10%“ jeweils die „Anwendungsempfehlung: Das Produkt vor dem Gebrauch gut schütteln! Das Öl unter die Zunge tröpfeln, mindestens 1 Minute einwirken lassen, danach den Mund mit Wasser ausspülen (dient der Mundpflege).“ Die in der Akte durch ein Lichtbild dokumentierte Seitenansicht der CBD-Öl-Umverpackung zeige folgende „Anwendungsempfehlung: Das Mundöl unter die Zunge tröpfeln, mind. 1 Minute einwirken lassen und danach den Mund mit Wasser ausspülen. Bei Bedarf 1 – 3 Tropfen bis zu 3 Mal täglich“ sowie den Hinweis „Zur Pflege des Mundraumes“. Trotz der damit zum Ausdruck gebrachten Intention der Antragstellerin, ihre CBD-Öle als kosmetische Mittel verstanden wissen zu wollen, könne nach Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht angenommen werden, dass diese ausschließlich oder zumindest überwiegend zum Zweck, die Mundhöhle oder die Zähne zu reinigen, zu parfümieren, ihr Aussehen zu verändern, sie zu schützen, sie in gutem Zustand zu halten oder den Körpergeruch zu beeinflussen, eingesetzt würden. Dafür spreche, dass sich auf der Vorderseite der Umverpackung kein Hinweis darauf finde, dass es sich um ein Mundöl handle. Eine Aufschrift, dass die Öle nicht verzehrt werden sollen, finde sich nicht. In der Verwaltungsakte sei weiter dokumentiert, dass jedenfalls in der Vergangenheit auf der Homepage der Antragstellerin auch Produktbewertungen auffindbar gewesen seien, die einen Verzehr des CBD-Öls „Cannameleon Gold 30%“ nahelegten, sowie ein Artikel der Geschäftsführerin der Antragstellerin mit dem Titel „Leben geniessen: CBD-Anwendung im Alter“ vom 01.12.2021, in dem als Darreichungsform für CBD im Alter die orale Einnahme von CBD-Öl genannt worden sei. Zwar seien diese Bewertungen sowie der Artikel mittlerweile von der Homepage der Antragstellerin gelöscht worden, doch dieser Umstand ändere nichts an der genannten Einschätzung, denn entsprechende nachwirkende Werbeaussagen ließen sich nicht allein durch Entfernung von der Website aus dem Gedächtnis des Verbrauchers tilgen. Zudem vermöge eine rein aus prozesstaktischen Gründen erfolgte Anpassung eines Internetauftritts das Gesamtbild nicht abzuändern. Es bestehe mittlerweile auch eine gefestigte Verkehrserwartung dahin, dass CBD-Öle als „Lifestyle“-Produkte zur oralen Einnahme vorgesehen seien, von der sich die Konsumenten positive gesundheitliche Wirkungen erhofften. Auch, dass die Auslobung zur „Mundpflege“ und die Verwendungshinweise bei den genannten CBD-Ölen mit den Konzentrationen 5%, 10%, 15% und 30% identisch seien, deute darauf hin, dass die behauptete Funktion als kosmetisches Mittel nur vorgeschoben sei. Schließlich könnten auch bezüglich des CBD-Öls „CBNight - mit CBN, CBD, Melatonin und Kräutern“, das auf der Homepage explizit als Schlafmittel ausgewiesen sei, keine vernünftigen Zweifel daran bestehen, dass dieses zum Herunterschlucken und damit ebenfalls zum Verzehr bestimmt sei. Auch bei den übrigen in Nr. 1 des streitgegenständlichen Bescheids genannten Produkten handle es sich um Lebensmittel, da diese zum Verzehr durch den Menschen bestimmt seien.
b) Diese Beurteilung des Verwaltungsgerichts wird durch das Beschwerdevorbringen nicht erschüttert.
aa) Die Antragstellerin begründet ihre Auffassung, dass es sich bei den von Nr. 1 der angefochtenen Verfügung betroffenen „CBD-Mundölen“ nicht um Lebensmittel handele, im Wesentlichen damit, dass es nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg (Beschluss vom 16.03.2022 - 9 E 353/22 -, juris), des Verwaltungsgerichts Hamburg (Beschluss vom 18.07.2022 - 3 BS 51/22 -, juris) und des Verwaltungsgerichts Düsseldorf (Beschluss vom 22.06.2023 - 16 L 771/23 -, juris) keine allgemeine Verkehrsauffassung in Bezug auf CBD-Öle gebe, sondern jeweils auf die individuelle Produktaufmachung abzustellen sei. CBD komme seit Jahren in unterschiedlichen Produktkategorien zum Einsatz, es handele sich mithin um einen ambivalenten Wirkstoff, dessen Einordnung von der konkreten Produktaufmachung abhänge. Von einem aufmerksamen, verständigen Durchschnittsverbraucher sei zu erwarten, dass er sich mit einer geänderten Produktaufmachung auseinandersetze. Auch dürfe nicht auf frühere, inzwischen nicht mehr aufrechterhaltene Werbeaussagen des Herstellers abgestellt werden; eine nachprägende Wirkung dürfe nach der einschlägigen Rechtsprechung nicht einfach unterstellt, sondern müsse konkret nachgewiesen werden. Auch sei in der Rechtsprechung geklärt, dass von einem aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbraucher erwartet werden dürfe, dass er die gesamte Produktaufmachung zur Kenntnis nehme. Im Eilverfahren müsse es ausreichen, so die Antragstellerin weiter, dass drei voneinander unabhängige Gerichte im Eilverfahren entschieden hätten, dass keine allgemeine Verkehrsauffassung für die Verwendung von CBD in Lebensmitteln bestehe. Im Übrigen habe die Antragstellerin substantiiert dargelegt, dass CBD in unterschiedlichen Produktkategorien seit Jahren zum Einsatz komme, seien dies Arzneimittel, Lebensmittel, kosmetische Erzeugnisse oder Aromaöle, und dass es sich damit um einen ambivalenten Wirkstoff handle, dessen juristische Einstufung dann von der konkreten Produktaufmachung im Einzelfall abhänge.
Damit dringt die Antragstellerin nicht durch.
Bei der Frage, ob ein Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung vorliegt, kommt es nicht allein auf die subjektive Zweckbestimmung des Veräußerers an, vielmehr sind auch solche Produkte erfasst, bei denen ein menschlicher Verzehr nach vernünftigem Ermessen zu erwarten ist (Art. 2 Abs. 1 Var. 2 Lebensmittelbasis-VO). In diesem Zusammenhang ist die Bedeutung der in Aufmachung, Verwendungshinweisen und Werbung zum Ausdruck kommenden subjektiven Zweckvorstellung des Herstellers umso größer, je weniger ein Produkt durch eine bereits bestehende Verwendungspraxis und Verkehrsauffassung fixiert ist. Dies betrifft vor allem neuartige, dem Verkehr bislang unbekannte Produkte sowie ambivalente Stoffe (vgl. Senatsbeschluss vom 13.12.2007 - 9 S 509/07 -, juris Rn. 7, zur Abgrenzung von Kosmetik- und Arzneimittelrecht). Besteht hingegen eine gefestigte Verkehrsauffassung, kommt einer abweichenden Kennzeichnung durch den Hersteller, die erkennbar allein dem Zweck dient, das Regime des Lebensmittelrechts zu umgehen, keine Relevanz zu (vgl. Senatsbeschluss vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 -, juris Rn. 19 m. w. N.). Der Senat geht in seiner ständigen Rechtsprechung davon aus, dass mittlerweile eine gefestigte Verkehrserwartung dahin besteht, dass CBD-Öle als „Lifestyle“-Produkte zur oralen Einnahme vorgesehen sind, von der sich die Konsumenten positive gesundheitliche Wirkungen erhoffen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 16.08.2023 - 9 S 969/23 -, juris Rn. 27 ff., vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 -, juris 18, und vom 09.03.2022- 9 S 3426/21 -, juris Rn. 19).
Das Beschwerdevorbringen hat weder diese Maßstäbe erfolgreich in Zweifel gezogen noch aufgezeigt, dass das Verwaltungsgericht sie im konkreten Fall fehlerhaft angewendet hätte. Die Beschwerdeschrift erschöpft sich im Wesentlichen in der Zitierung der genannten Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Hamburg und der Verwaltungsgerichte Hamburg und Düsseldorf. Anders als die Antragstellerin meint, reicht es für eine Begründung i. S. d. § 146 Abs. 4 VwGO nicht aus, dass „drei voneinander unabhängige Gerichte im Eilverfahren entschieden haben, dass keine allgemeine Verkehrsauffassung für die Verwendung von CBD in Lebensmitteln bestehe“. Es obliegt ihr, darzulegen, dass eine andere Verwendung der Mundöle als die vom Verwaltungsgericht im Einzelnen aufgeführte ernsthaft in Betracht kommt. Das leistet die Beschwerde nicht. Hinsichtlich der anderen in Nr. 1 sowie in Nr. 2 des angegriffenen Bescheids genannten Produkte ist die Antragstellerin der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Einordnung als Lebensmittel ohnehin nicht entgegentreten.
Soweit die Antragstellerin sinngemäß geltend macht, dass in der Rechtsprechung die Lebensmitteleigenschaft eines CBD-haltigen „Mundpflegeöls“ mit der Erwägung verneint worden sei, das Produkt werde - wie vom Hersteller angegeben - lediglich zum Ausspülen der Mundhöhle verwendet, so dass eine Resorption über den Magen-Darmtrakt nicht zu erwarten sei, hat sich der Senat dieser Einschätzung nicht angeschlossen (vgl. Senatsbeschluss vom 16.08.2023 - 9 S 969/23 -, juris Rn. 21 ff., insbesondere Rn. 35 ff.). Daran hält der Senat fest. Hinzu kommt, dass auch das Verwaltungsgericht Hamburg betont hat, es komme für die Qualifikation eines Produkts als Lebensmittel auf eine Gesamtbetrachtung der objektiven Zweckbestimmung, Kennzeichnung, Aufmachung und Vermarktung an. Eine substantiierte Auseinandersetzung mit den vom Verwaltungsgericht angeführten, sich aus der nahrungs- bzw. arzneimittelüblichen Darreichungsform des CBD-Öls ergebenden Indizien, die für eine der allgemeinen Verkehrserwartung entsprechende orale Einnahme sprechen, findet nicht statt. Der pauschale Einwand, dass es sich bei CBD um einen „ambivalenten Wirkstoff“ handele, der „in einer Vielzahl von Produktkategorien“ - Arzneimittel, Lebensmittel oder Kosmetik - Anwendung finde, wird bereits den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht gerecht (vgl. Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 S 384/23 - und vom 09.03.2022 - 9 S 3426/21 -, juris Rn. 9).
Im Übrigen ist der aktuellen Homepage der Antragstellerin zu entnehmen, dass sie eine Verzehrempfehlung nicht nur für die aromatisierten Mundöle („Cannemeleon MCT-Öl Blaubeere 10% CBD“, „Cannameleon MCT-Öl Mango 10% CBD“, „Cannameleon MCT-Öl Minze 10% CBD“, „Cannameleon MCT-Öl Wassermelone 10% CBD“), sondern auch für die übrigen in Nr. 1 des angegriffenen Bescheids genannten Mundöle, die sich derzeit auf der Homepage finden („CBD-Öl Cannameleon Gold - 5% Vollspektrum“, „CBD-Öl Cannameleon Gold - 10% Vollspektrum“, „CBD-Öl Cannameleon Gold - 15% Vollspektrum“ und „CBD-Öl Cannameleon Gold - 30% Vollspektrum“), abgibt. So heißt es bei den Ölen in der jeweiligen Einzelansicht unten unter „Fragen“: „Kann ich CBD-Öl in Speisen oder Getränke mischen?“ als Antwort der Antragstellerin: „Ja, du kannst CBD-Öl problemlos in Speisen oder Getränke einmischen. Beachte jedoch, dass die Wirkung in diesem Fall später einsetzt, da das CBD erst über den Verdauungstrakt aufgenommen wird. Dies kann die Bioverfügbarkeit leicht verringern, da ein Teil des CBD während der Verdauung abgebaut wird. Für eine schnellere Wirkung empfiehlt sich die sublinguale Einnahme (unter die Zunge). Tipp: Um den Geschmack dezent zu halten, mische das Öl in Speisen oder Getränke mit einem kräftigen Aroma, wie Smoothies, Suppen oder Tees.“ (statt vieler exemplarisch https://cannameleon.de/products/cbd-oel-cannameleon-gold-5-prozent und https://cannameleon.de/products/cbd-oel-blaubeere-10-prozent). Warum es sich demnach bei sämtlichen CBD-Ölen nicht um Lebensmittel handeln sollte, erschließt sich dem Senat nicht. Ohne dass es noch darauf ankäme, merkt der Senat an, dass das Verwaltungsgericht Düsseldorf die zum Eilverfahren 16 L 771/23 gehörende Hauptsache mittlerweile anders entschieden und die Klage abgewiesen hat (Urteil vom 25.10.2024 - 26 K 2072/23 -, juris).
bb) Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin die Annahme des Verwaltungsgerichts, es handle sich bei den CBD-Ölen nicht um Arzneimittel. Sie verweist auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.08.2022 - 3 B 36.21 - und macht geltend, dieses habe - anders als das Verwaltungsgericht - entschieden, dass die Einstufung als Funktionsarzneimittel nicht den Nachweis der therapeutischen Wirksamkeit des Produktes voraussetze. Dieser Einwand greift zu kurz.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in ständiger Rechtsprechung (vgl. etwa Urteile vom 03.08.2023 - 5 C 4.22 -, juris Rn. 19, und vom 07.11.2019 - 3 C 19.18 -, juris Rn. 20 m. w. N.), dass nicht alle Erzeugnisse, die eine physiologisch wirksame Substanz enthalten, als Funktionsarzneimittel eingestuft werden können. Funktionsarzneimittel im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AMG sind Stoffe oder Zubereitungen aus Stoffen, die im oder am menschlichen Körper angewendet oder einem Menschen verabreicht werden können, um entweder die physiologischen Funktionen durch eine pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung wiederherzustellen, zu korrigieren oder zu beeinflussen oder eine medizinische Diagnose zu erstellen. Notwendige, wenn auch nicht hinreichende Voraussetzung für die Einstufung als Funktionsarzneimittel ist demnach die Eignung des Erzeugnisses, physiologische Funktionen durch eine pharmakologische, immunologische und metabolische Wirkung positiv zu beeinflussen (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.11.2019 - 3 C 19.18 -, juris Rn. 17 ff. m. w. N.). Es genügt insoweit nicht, dass das Erzeugnis überhaupt geeignet ist, auf den menschlichen Körper und seine Funktionen einzuwirken. Erforderlich ist vielmehr, dass es aufgrund seiner Zusammensetzung einschließlich der Dosierung seiner Wirkstoffe und bei bestimmungsgemäßem Gebrauch eine nennenswerte Wirkung auf die physiologischen Funktionen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.08.2023 - 5 C 4.22 -, juris Rn. 19 m. w. N.). Das Erfordernis der signifikanten Wirkung dient in erster Linie als Abgrenzungskriterium zu Lebensmitteln, die gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 2 AMG keine Arzneimittel im Sinne des Arzneimittelgesetzes sind. Die Annahme eines Funktionsarzneimittels scheidet demgemäß aus, wenn die Auswirkungen des Erzeugnisses auf die physiologischen Funktionen nicht über die Wirkungen hinausgehen, die ein in angemessener Menge verzehrtes Lebensmittel auf diese Funktionen haben kann (BVerwG, Urteil vom 07.11.2019 - 3 C 19.18 -, juris Rn. 20; EuGH, Urteil vom 15.11.2007 - C-319/05 -, juris Rn. 68). Der von der Antragstellerin zitierte Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.08.2022 - 3 B 36.21 - (juris Rn. 8 ff.) bestätigt diese Rechtsprechung.
Dies hat das Verwaltungsgericht berücksichtigt, indem es entschieden hat, dass die alleinige Annahme einer pharmakologischen Wirkung - die bei CBD unstreitig nachgewiesen sei - unterhalb einer therapeutisch nachweislich wirksamen Dosis einem Extrakt noch nicht den gesetzlichen Status eines „Arzneimittels” verleihe; dies sei vielmehr erst bei Überschreiten einer „Erheblichkeitsschwelle“ der Fall, die im Falle der gängigen CBD-Öle nicht - jedenfalls nicht nachgewiesenermaßen - erreicht werde.
Auf Seite 26 des Beschlussabdruckes führt das Verwaltungsgericht überzeugend aus, warum den Mundölen der Antragstellerin keine signifikante pharmakologische Wirkung zuzuschreiben sei. Bei einer Einzeldosis von 1 bis 3 Tropfen bis zu dreimal täglich errechne sich für das genannte Produkt eine Tageshöchstdosis von 84 mg. Das Chemische und Veterinäruntersuchungsamt Karlsruhe gehe davon aus, selbst bei dem CBD-Öl der Antragstellerin mit dem höchsten CBD-Gehalt - dem Produkt „Cannameleon Gold 30%“ und - dies müsse erst recht für alle anderen CBD-Öle der Antragstellerin gelten, die jeweils geringere CBD-Gehalte aufweisen - unter Zugrundelegung der Anwendungsempfehlung der Antragstellerin die vom Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 16.05.2007 - 3 C 34.06 -, juris) geforderte „Erheblichkeitsschwelle“ nicht erreicht und eine nennenswerte pharmakologische Wirkung wissenschaftlich nicht eindeutig nachgewiesen sei. Eine nennenswerte pharmakologische Wirkung von CBD sei erst ab einer Dosierung im Bereich des Fertigarzneimittels Epidiolex sicher feststellbar, bei dem eine Einzeldosis von 2,5 bis 10 mg/kg Körpergewicht bzw. bei zweimal täglich erfolgender Einnahme einer Tagesdosis von 5 bis 20 mg/kg Körpergewicht angenommen werde. Für einen 60 kg schweren Erwachsenen errechne sich hieraus eine Tagesdosis von 300 bis 1200 mg CBD, für eine Person mit 70 kg Körpergewicht von 350 bis 1400 mg CBD. Dass eine nennenswerte pharmakologische Wirkung im Vergleich hierzu bei einer Tageshöchstdosis von 84 mg CBD im Fall des Produktes „Cannameleon Gold 30%“ nicht sicher angenommen werden könne, halte die Kammer für plausibel (vgl. auch für CBD-Öle mit bis zu 10% CBD die Berechnung bei Niermann/Beitzke/Nahler/Kruse, ZLR 2024, 32, 37). Diese Annahme des Verwaltungsgerichts greift die Beschwerde nicht an; sie zeigt schon nicht im Ansatz eine nennenswerte pharmakologische Wirkung der von ihr vertriebenen Produkte auf.
Geht der pauschale Verweis der Antragstellerin auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.08.2022 - 3 B 36.21 - ins Leere, führt auch der behauptete, aber nicht weiter begründete Widerspruch zu der von ihr zitierten Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs und der Verwaltungsgerichte Köln und Gießen sowie zu der fachwissenschaftlichen Bewertung der zuständigen Bundesoberbehörde, dem Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte, nicht zum Erfolg der Beschwerde.
3. Der Antragstellerin gelingt es nicht, die Würdigung des Verwaltungsgerichts, die Beweislast für das Nichtvorliegen eines neuartigen Lebensmittels liege beim Inverkehrbringer und damit bei ihr, infrage zu stellen.
In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass ein Lebensmittel oder eine Lebensmittelzutat nicht neuartig ist, derjenige trägt, der das Lebensmittel in den Verkehr bringen will (vgl. Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 S 48/23 -, vom 22.06.2022 - 9 S 1003/22 -, juris Rn. 15, vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -, juris Rn. 16, vom 16.10.2019 - 9 5 535/19 -, juris Rn. 13, 16, und vom 23.10.2017 - 9 S 1887/17 -, juris Rn. 23 ff.; vgl. auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 12.12.2019 - 13 ME 320/19 -, juris Rn. 20; Bayerischer VGH, Urteil vom 12.05.2009 - 9 B 09.199 -, juris Rn. 19 ff). Zwar bleibt die mit dem Vollzug lebensmittelrechtlicher Vorschriften beauftragte Behörde nach allgemeinen Grundsätzen zur Amtsermittlung verpflichtet (§ 24 LVwVfG); den Lebensmittelunternehmer trifft nach Art. 4 Abs. 1 Novel Food-Verordnung jedoch nicht nur die Pflicht zur eigenverantwortlichen Überprüfung, ob das jeweilige Lebensmittel in den Anwendungsbereich der Novel Food-Verordnung fällt, sondern nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Novel Food-Verordnung auch die Obliegenheit, dem betroffenen Mitgliedstaat die erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen, um die Anwendbarkeit der Verordnung zu überprüfen. Lässt sich nach Auswertung der seitens des Lebensmittelunternehmers beigebrachten und der Behörde von Amts wegen bekannten oder bekannt gewordenen Information nicht feststellen, dass das betroffene Lebensmittel über eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union verfügt, wirkt dies zu Lasten des Lebensmittelunternehmers (Senatsbeschluss vom 08.02.2021- 9 S 3951/20 -, juris Rn. 16). In der Rechtsprechung ist dabei ebenfalls geklärt, dass eine entsprechende Aufnahme eines Lebensmittels in den Novel Food-Katalog, der auf Informationen aus allen Mitgliedstaaten der Union beruht und von einer Arbeitsgruppe der Europäischen Kommission ständig aktualisiert wird, innerhalb der Mitgliedstaaten zwar keine Bindungswirkung im Rechtssinne entfaltet, das Vorliegen der Novel Food-Eigenschaft aber indiziert (vgl. Senatsbeschlüsse vom 16.10.2019 - 9 5 535/19 -, juris Rn. 15 ff., und vom 23.10.2017 - 9 S 1887/17 -, juris Rn. 23 ff. sowie das von der Antragstellerin herangezogene Urteil des BGH vom 16.04.2015 - I ZR 27/14 -, juris, Rn. 31 ff.). Die von der Antragstellerin zitierte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 14.04.2011 - C-327/09 -, juris (Tenor)) verhält sich zur Frage der materiellen Beweislast nicht. Die weiter angeführten Entscheidungen des Bundesgerichtshofs (Urteil vom 16.04.2015 - I ZR 27/14 -, juris Rn. 22), des Oberlandesgerichts Frankfurt a.M. (Beschluss vom 02.03.2021 - 6 W 15/21 -, juris Rn. 7, 11 und 13), des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 11.05.2023 - 20 CE 23.626 -, juris Rn. 5 ff.) und des Verwaltungsgerichts Würzburg (Beschluss vom 31.03.2023 - W 8 E 23.277 -, juris Rn. 40, 43 und 46) sind in anderen rechtlichen Zusammenhängen (sekundäre Darlegungslast des Beklagten im Verfahren des gewerblichen Rechtsschutzes; zivilprozessualer Beibringungsgrundsatz in lauterkeitsrechtlichen Verfahren; Veröffentlichung nach § 40 Abs. 1a LFGB) ergangen und geben keinen Anlass zu einer abweichenden Bewertung.
4. Die Antragstellerin dringt ferner mit ihrer Rüge, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass es sich bei den streitbefangenen Produkten voraussichtlich um neuartige Lebensmittel handelt, nicht durch.
Das Verwaltungsgericht hat unter Bezugnahme auf Art. 3 Abs. 2 lit. a VO (EU) Nr. 2015/2283 und die im Senatsbeschluss vom 16.10.2019 dargelegten Grundsätze (vgl. Senatsbeschluss vom 16.10.2019 - 9 S 535/19 -, juris Rn. 22 ff.) ausgeführt, dass unter Berücksichtigung des Novel Food-Katalogs alle Produkte, die Extrakte von Cannabis sativa L. enthielten, und alle daraus abgeleiteten Produkte, die Cannabinoide enthielten, als neuartige Lebensmittel gelten, da eine Vorgeschichte des Konsums nicht nachgewiesen worden sei. Dies gelte sowohl für die Extrakte selbst als auch für alle Produkte, denen sie als Zutat zugesetzt würden (z. B. Hanfsamenöl). Davon würden im vorliegenden Fall alle Produkte der Antragstellerin, die die Cannabinoide Cannabidiol (CBD), Cannabigerol (CBG) oder Cannabinol (CBN) in konzentrierter bzw. extrahierter Form enthielten, erfasst. Aus der Mitteilung von Geraldine Wan, zuständige Mitarbeiterin der Food Standards Agency der für Novel Food zuständigen Behörde in Großbritannien, vom 13.12.2017, ergebe sich nichts Gegenteiliges, zumal der Inhalt der zitierten Mitteilung der britischen Food Standards Agency zwischenzeitlich überholt sei. Soweit die Antragstellerin sich auf die Positivlisten des EU-Mitgliedsstaates Italien berufe, habe sie die entsprechenden Dokumente weder im gerichtlichen Eilverfahren noch im Verwaltungsverfahren vorgelegt. Auch der Verweis der Antragstellerin auf die Warenverkehrsfreiheit nach Art. 34, 36 AEUV führe zu keinem anderen Ergebnis. Ob es sich bei CBD um einen „natürlichen Stoff“ handele oder nicht, sei nicht maßgeblich. Zu keinem anderen Ergebnis führten auch die von der Antragstellerin angeführten, aber im Gerichts- sowie Verwaltungsverfahren nicht vorgelegten „Gutachten der CIS Clinical Investigation Support Pharmaforschung GmbH“ sowie von „Prof. Dr. Pfannhauser vom 28.12.2015“.
Dem setzt die Beschwerdebegründung lediglich die pauschale Behauptung entgegen, die Ausgangspflanze sei unstreitig nicht neuartig, die Extraktion als solche mache aus einem nicht-neuartigen Lebensmittel kein neuartiges Lebensmittel und als neuartig würden lediglich neuartige Herstellungsverfahren angesehen, die - anders als das hier in Rede stehende alte, lebensmitteltypische Extraktionsverfahren - nicht bereits vor dem 15.05.1997 bei der Herstellung von Lebensmitteln verwendet worden seien. Auch die seitens der Antragstellerin selbst erstellte Recherche vermag die überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht zu erschüttern. Die Antragstellerin hat im vorliegenden Eilverfahren keine einzige der in ihrer Recherche genannten Quellen vorgelegt und auch keine konkreten Fundstellen bezeichnet. So hat etwa das zitierte Werk von Jack Herer „The Emperor Wears No Clothes: A History of Cannabis/Hemp/Marijuana“ 296 Seiten oder das genannte Buch „Marihuana: The First Twelve Thousand Years Taschenbuch“ von E.L. Abel 304 Seiten. An welcher Stelle in diesen beispielhaft genannten Büchern, die dem Senat nicht vorliegen, für die Antragstellerin ihrer Ansicht nach relevante Ausführungen zu finden sind, hat sie nicht angegeben. Unabhängig davon hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass sich diese Quellen auf Extrakte mit standardisierten CBD-Gehalten aus den Blättern der Hanfpflanze bzw. auf Produkte, die solche Extrakte enthalten, beziehen. Dagegen spricht vielmehr, dass die Antragstellerin ausführt, es handele sich um Stellungnahmen zu Lebensmitteln, die Teile der Hanfpflanze (wie z.B. Hanfblüten) enthalten.
5. Mit ihrer Rüge, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehe das für die Anordnung der sofortigen Vollziehung erforderliche, über die Rechtmäßigkeit der Verfügung hinausgehende besondere Vollzugsinteresse nicht, dringt die Antragstellerin nicht durch.
Die Antragstellerin meint, das Verwaltungsgericht argumentiere damit, dass ohne Novel Food-Zulassung die Verbraucher vor „eventuellen Risiken neuer in der Europäischen Union bisher nicht verzehrten Lebensmittel zu schützen seien“. Soweit das Verwaltungsgericht darauf verweise, dass gesundheitliche Risiken, die von Cannabidol-haltigen Produkten ausgingen, wissenschaftlich hinreichend [gemeint: nicht hinreichend] geklärt seien, sei in der einschlägigen Rechtsprechung geklärt, dass ein „Nichtwissen“ nicht gleichzusetzen sei mit einer Gesundheitsschädlichkeit. Ein Nichtwissen vermöge somit auch nicht ein besonderes Vollzugsinteresse zu begründen. Sie verweist in diesem Zusammenhang insbesondere auf Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 29.04.2024 - C-387/​99 -, juris Rn. 72) sowie des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Urteile vom 17.03.2006 - 13 A 1977/02 -, juris Rn. 127, und vom 17.03.2006 - 13 A 2095/02 -, juris Rn. 113).
Dieses Vorbringen lässt die gebotene substantiierte Auseinandersetzung mit den Erwägungen des Verwaltungsgerichts schon im Ansatz vermissen. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass nach der Systematik des Lebensmittelrechts das Inverkehrbringen eines Lebensmittels nur dann ohne vorherige Zulassung oder Genehmigung durch die Kommission zulässig sein soll, wenn aus einer nachgewiesenen Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union auf dessen Ungefährlichkeit geschlossen werden kann (vgl. Art. 6 Abs. 2 Novel Food- Verordnung). Darauf hat auch das Verwaltungsgericht abgestellt. Nur bei solchen Lebensmitteln ist es gerechtfertigt, die zuständigen Behörden auf die Anwendung von Bestimmungen zu verweisen, die den Nachweis konkreter Sicherheitsbedenken voraussetzen. Bei neuartigen Lebensmitteln im Sinne des Art. 3 Abs. 2 lit. a Novel Food- Verordnung sieht es der Unionsgesetzgeber hingegen als geboten an, den Nachweis über die Eignung des Lebensmittels zum menschlichen Verzehr im Rahmen eines Verfahrens für die Genehmigung des Inverkehrbringens eines neuartigen Lebensmittels in der Union zu führen (Art. 10 ff. Novel Food- Verordnung). Selbst bei traditionellen Lebensmitteln, die über eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in einem Drittland verfügen, sieht der Unionsgesetzgeber ein Inverkehrbringen innerhalb der Europäischen Union dabei erst nach Durchführung eines förmlichen Verfahrens vor (Art. 15 ff. Novel Food- Verordnung), in dessen Rahmen die Mitgliedstaaten oder ihre Behörden Einwände in Bezug auf die Sicherheit des Inverkehrbringens des jeweiligen Lebensmittels vorbringen können. Mit dieser Systematik des Unionsrechts - deren Zweck explizit darauf gerichtet ist, ein hohes Niveau beim Schutz der menschlichen Gesundheit herbeizuführen (Art. 1 Abs. 2 VO Novel Food- Verordnung) - wäre es nicht vereinbar, die sofortige Vollziehbarkeit einer Untersagungsverfügung, die voraussichtlich zu Recht auf die Novel Food-Eigenschaft eines Lebensmittels gestützt ist, vom Vorliegen konkreter Gefährlichkeitsnachweise oder Sicherheitsbedenken abhängig zu machen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 -, juris Rn. 37, vom 09.03.2022 - 9 S 3426/21 -, juris Rn. 26, und vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -, juris Rn. 32; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.01.2020 - 13 B 1423/19 -, juris Rn. 24; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 12.12.2019 - 13 ME 320/19 -, juris Rn. 59).
Die Antragsschrift gibt keinen Anlass, hiervon abzurücken. Die von der Antragstellerin angeführten Entscheidungen sind allesamt in gänzlich anderen rechtlichen Zusammenhängen ergangen (EuG, Urteile vom 11.09.2002 - T-13/99 und T-70/99 -, juris: Widerruf einer Zulassung für Zusatzstoffe in der Tiernahrung; EuGH, Urteil vom 05.05.1998 - C-180/96 -, juris: Ausfuhrverbote im Zusammenhang mit BSE; EuGH, Urteil vom 23.09.2003 - C-192/01 -, juris: nationales Verbot des Inverkehrbringens eines in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellten Lebensmittels; EuGH, Urteil vom 29.04.2004 - C-387/99 -, juris: Durchgängige Einstufung bestimmter Vitaminpräparate als Arzneimittel ohne Ermittlung des tatsächlich bestehenden Gesundheitsrisikos; EFTA-Gerichtshof, Entscheidung vom 05.04.2001 - E-3/00 -, juris: Abwägung zwischen Vorsorgeprinzip und dem Grundsatz des freien Warenverkehrs; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteile vom 17.03.2006 - 13 A 1977/02 -, und 13 A 2095/02 -, juris: nationale Einstufung eines in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellten Nahrungsergänzungsmittels als Arzneimittel), so dass die ihnen entnommenen Ausführungen auf die hier in Rede stehende Frage nicht übertragen werden können.
6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung und -änderung finden ihre Grundlage in § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nrn. 25.1, 1.5 und 1.7.1 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs. In Verfahren, die beim Verwaltungsgericht vor der Publikation am 01.07.2025 des am 21.02.2025 beschlossenen Streitwertkatalogs anhängig gemacht wurden, stellt der Senat aus Gründen des Vertrauensschutzes auf den Streitwertkatalog in der Fassung der zuletzt am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen ab (Senatsbeschluss vom 11.09.2025 - 9 S 1124/25 -, juris Rn. 77 m. w. N.).
Nach § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 25.1 des Streitwertkatalogs und der ständigen Rechtsprechung des beschließenden Senats (vgl. nur Senatsurteil vom 08.12.2010 - 9 S 783/10 -, juris, sowie Senatsbeschlüsse vom 16.08.2023 - 9 S 969/23 -, juris Rn 65, und vom 13.12.2007 - 9 S 1958/07 -, juris) wird der Streitwert für Verkaufsverbote und ähnliche Maßnahmen im Lebens- und Arzneimittelrecht in erster Linie anhand des Verkaufswerts der betroffenen Waren beziehungsweise der erwarteten wirtschaftlichen Auswirkungen bestimmt. Werden hierzu keine Angaben gemacht und fehlt es auch sonst an Anhaltspunkten, ist der Auffangwert (§ 52 Abs. 2 GKG) anzusetzen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 09.01.2023 - 9 S 1668/22 -, vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 - und vom 16.10.2019 - 9 S 535/19 -, juris Rn. 25).
Allerdings wird es der gemäß § 52 Abs. 1 GKG stets vorrangig Rechnung zu tragenden Bedeutung der Sache für den Betroffenen nicht gerecht, den Auffangwert ohne Rücksicht darauf anzusetzen, wie viele Produkte von einem Verkaufsverbot betroffen sind. Vielmehr erscheint es sachgerecht, für jedes dieser Produkte den Auffangwert anzusetzen. Gegenstand des Verfahrens sind in beiden Rechtszügen alle 40 in Nr. 1 des angefochtenen Bescheids angeführten Produkte. Hinzu kommt das in Nr. 2 getroffene Verbot, „Produkte der Produktkategorien Öle, Kaugummis, Kapseln, Tabletten, Pastillen, Tees (lose oder im Beutel) und Kristalle, die Bestandteile/Extraktionen der Hanfpflanze Cannabis sativa L. wie zum Beispiel CBD, CBG, CBN oder H4CBD enthalten, mit Ausnahme von Produkten, die lediglich Hanfsamen und/oder Hanföl enthalten sowie Hanf-Blättern als wässriger Aufguss in Verkehr zu bringen“; für diese Verfügung ist ebenfalls der Auffangwert anzusetzen (vgl. Senatsbeschluss vom 08.01.2024 - 9 S 1644/23 -).
Dieser für die Hauptsache errechnete Streitwert in Höhe von 205.000 EUR ist im vorliegenden Eilverfahren nach Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs zu halbieren. In einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren ist grundsätzlich die Annahme gerechtfertigt, dass die Bedeutung der Sache regelmäßig hinter der Hauptsache zurückbleibt, weil die Entscheidung nach ihrer Funktion und Rechtsnatur im Allgemeinen nur vorläufigen Charakter hat, weshalb der Streitwert in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in der Regel auf die Hälfte des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts festgesetzt wird (vgl. Puttler in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 80 Rn. 174). Eine vollständige oder teilweise Vorwegnahme der Entscheidung in diesem Sinne liegt dann vor, wenn der begehrte vorläufige Rechtsschutz nicht nur, wie unausweichlich, für den Interimszeitraum bis zur Hauptsacheentscheidung, sondern darüber hinaus zu endgültigen Folgen führt, welche die Hauptsacheentscheidung nicht nur offenhalten, sondern gegenstandslos werden lassen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 17.09.2025 - 9 S 1621/25 -, vom 15.09.2025 - 9 S 1592/25 -, und vom 06.09.2024 - 9 S 1155/24 -; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.04.2024 - 12 S 489/24 -, juris Rn. 6).
Eine solche Vorwegnahme der Hauptsache, die 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs zur Anwendung bringen könnte, liegt hier nicht vor (a. A. noch Senatsbeschlüsse vom 08.01.2024 - 9 S 1644/23 -; vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -, juris Rn. 37, und vom 16.10.2019 - 9 S 535/19 -, juris Rn. 25). Die hier getroffene Entscheidung regelt lediglich den Zeitraum bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache endgültig. Anhaltspunkte dafür, dass der Antragstellerin mit der begehrten aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die in Nrn. 1 und 2 des Bescheids vom 23.07.2024 verfügten Verbote des Inverkehrbringens der genannten Lebensmittel faktisch auf Dauer ein Inverkehrbringen ermöglicht werden würde, sind nicht ersichtlich.
Die Zwangsgeldandrohung unter Nr. 4 des angefochtenen Bescheids bleibt für die Streitwertfestsetzung außer Betracht (vgl. Nr. 1.7 des Streitwertkatalogs).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG hinsichtlich der Streitwertfestsetzung).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 24 LVwVfG
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 147 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 7 LFGB
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AMG
§ 2 Abs. 3 Nr. 2 AMG
§ 40 Abs. 1a LFGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 34, 36 AEUV
Art. 3 Abs. 2 lit. a VO
Art. 1 Abs. 2 VO

Zitierte Entscheidungen: 3 K 4303/24
3 K 5356/23
9 S 969/23
9 S 535/19
9 S 3951/20
10 S 6.18
10 S 67.17
9 S 1003/22
13 B 1423/19
13 ME 320/19
20 CS 22.10
5 S 21.16
26b S 22.11
9 S 48/23
9 E 353/22
3 BS 51/22
16 L 771/23
9 S 509/07
9 S 412/23
9 S 3426/21
9 S 384/23
26 K 2072/23
3 B 36.21
5 C 4.22
3 C 19.18
3 C 34.06
9 S 1887/17
9 B 09.19
I ZR 27/14
6 W 15/21
20 CE 23.62
8 E 23.27
13 A 1977/02
13 A 2095/02
9 S 2278/21
9 S 1124/25
9 S 783/10
9 S 1958/07
9 S 1668/22
9 S 1644/23
9 S 1621/25
9 S 1592/25
9 S 1155/24
12 S 489/24