Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-04-25, Aktenzeichen 1 K 1778/21.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2022:0425.1K1778.21.KS.00

Tenor:
Die dienstliche Beurteilung des Klägers für den Beurteilungszeitraum vom 16. März 2017 bis zum 31. März 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. September 2021 wird aufgehoben.
Der Beklagte wird verpflichtet, für den Kläger eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Amtsrat in Diensten des Beklagten. Er versieht seinen Dienst im Statusamt A 12.
Mit Schreiben vom 10. März 2021 bewarb sich der Kläger um die Beförderungsstelle eines Oberamtsrats bei dem Amtsgericht … (Stellenausschreibung vom 8. März 2021 – 2012 E – II/2 – 2951/20).
Mit Mail vom 25. April 2021 erhielt der Kläger einen Beurteilungsentwurf zur Kenntnis- und Stellungnahme. Hierauf äußerte er sich mit E-Mail vom 26. April 2021 und beantragte, bestimmte Angaben zu ergänzen und zu vervollständigen. Diese betrafen insbesondere die zu berücksichtigenden Familienaufgaben und Nebentätigkeiten.
Nachdem der Schwerbehindertenvertretung Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden war, wurde mit Datum vom 30. April 2021 durch den Erstbeurteiler, den Geschäftsleiter beim Amtsgericht …, eine dienstliche Beurteilung in Form einer Anlassbeurteilung erstellt. Diese umfasste den Beurteilungszeitraum vom 16. März 2017 bis zum 31. März 2021. Die Beurteilung schloss mit dem Gesamturteil im ausgeübten Amt mit „sehr gut“ und für das angestrebte Amt ebenfalls mit „sehr gut“.
Der Zweitbeurteiler, der Präsident des Amtsgerichts …, schloss sich mit Datum vom 3. Mai 2021 der Beurteilung durch den Erstbeurteiler an.
Die dienstliche Beurteilung wurde dem Kläger am 5. Mai 2021 eröffnet.
Am gleichen Tag legte der Kläger Widerspruch gegen die dienstliche Beurteilung ein. In der Begründung seines Prozessbevollmächtigten vom 7. Juni 2021 (Bl. 6 ff. des Sonderhefts) trug er vor, die dienstliche Beurteilung verstoße gegen Ziffer 4.2 der Beurteilungsrichtlinien, da die Voraussetzungen für eine Anlassbeurteilung nicht vorlägen. Es sei kein Ausnahmefall für eine Erstellung einer Beurteilung aus besonderem Anlass gegeben. Außerdem verstoße das Vorgehen des Beklagten gegen Ziffer 3.1 der Beurteilungsrichtlinien. Danach seien regelmäßige Beurteilungen innerhalb eines Zeitraumes von 3 Jahren zu erstellen. Eine solche Regelbeurteilung sei jedoch nicht erfolgt. Außerdem verstoße die dienstliche Beurteilung gegen Ziffer 5.3.1 der Beurteilungsrichtlinien. Danach sollte die Erstbeurteilung in der Regel nicht durch den unmittelbaren Vorgesetzten erfolgen. Grund hierfür sei, eine zu große Beurteilungsnähe zu vermeiden. Eine Begründung, warum von dieser Sollvorschrift abgewichen worden sei, sei nicht erkennbar. Hieraus folgend sei auch ein Beurteilungsvorschlag gemäß Ziffer 5.3.2 der Beurteilungsrichtlinien nicht erstellt worden. Außerdem sei die Tätigkeitsbeschreibung fehlerhaft. Es sei auf die Anregungen des Klägers nicht eingegangen worden.
Mit Schreiben vom 6. Juli 2021 wandte sich der Beklagte an die Prozessbevollmächtigte des Klägers und führte aus, vorliegend sei eine Anlassbeurteilung erforderlich gewesen, denn der Kläger sei letztmalig am 31. März 2017 beurteilt worden. Es lägen damit mehr als 4 Jahre zwischen der letzten und der nunmehr angegriffenen Beurteilung, sodass eine Anlassbeurteilung geboten gewesen sei. Zwar sei gegen Ziffer 3.1 der Beurteilungsrichtlinien verstoßen worden. Konsequenz dieses Verstoßes sei jedoch, dass nunmehr eine Anlassbeurteilung zu erstellen sei.
Ein Verstoß gegen Ziffer 5.3.1 der Beurteilungsrichtlinien liege nicht vor. Vielmehr habe das Hessische Ministerium der Justiz die Befugnis zur Festlegung der Erst- und Zweitbeurteiler auf das Oberlandesgericht Frankfurt am Main übertragen. Mit Rundverfügung vom 12. März 2015 sei bestimmt worden, dass bei Präsidialamtsgerichten der Geschäftsleiter Erstbeurteiler und der Präsident des Amtsgerichts Zweitbeurteiler sei. Einer Anhörung habe es daher nicht bedurft. Die Tätigkeiten des Klägers seien hinreichend beschrieben worden. Ein Ermessensfehler sei nicht ersichtlich.
Mit Widerspruchsbescheid vom 23. September 2021 wies der Präsident des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. In der Begründung bezog sich die Behörde auf die Ausführungen des Amtsgerichts … vom 2. Juli 2021. Ferner enthält der Widerspruchsbescheid allgemeine Ausführungen zur gerichtlichen Kontrolldichte bei dienstlichen Beurteilungen.
Am 19. Oktober 2021 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor, die Voraussetzungen für eine Anlassbeurteilung lägen nicht vor. Es hätte eine Regelbeurteilung erstellt werden müssen. Unklar sei auch, warum der Beurteilungszeitraum für die Zeit vom 16. März 2017 bis 31. März 2021 festgelegt worden sei. Es fehle auch eine Erläuterung für den Umstand, warum für den Kläger keine Regelbeurteilung erstellt worden sei.Außerdem seien die dienstlichen Leistungen des Klägers nicht objektiv dargestellt worden, sodass auch gegen Ziffer 1.3 der Beurteilungsrichtlinien verstoßen worden sei.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 23. September 2021 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung aus besonderem Anlass des Präsidenten des Amtsgerichts … für die Beurteilungszeit vom 16. März 2017 bis 31. März 2021 vom 3. Mai 2021 – … – aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, die vorliegende Anlassbeurteilung sei nicht schon deshalb rechtswidrig, weil eine Regelbeurteilung hätte erstellt werden müssen. Es treffe zwar zu, dass der Kläger entgegen § 39 Abs. 1 der Hessischen Laufbahnverordnung (HLVO) und entgegen Ziffer 3.1 der Beurteilungsrichtlinien nicht regelmäßig nach 3 Jahren beurteilt worden sei. Dies führe jedoch vorliegend nicht zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung. Das Erfordernis der Regelbeurteilung nach drei Jahren gelte nicht ausnahmslos. Nach § 39 Abs. 2 Satz 2 HLVO könne von einer regelmäßigen Beurteilung abgesehen werden, wenn sie nicht zweckmäßig sei. Dies entspreche auch Ziffer 3.3 der Beurteilungsrichtlinien. Davon sei insbesondere dann auszugehen, wann der Beamte ohnehin periodisch beurteilt worden sei und eine stichtagsbezogene Regelbeurteilung auf eine bloße Förmelei hinausliefe. Die Beurteilung des Klägers sei gegenüber förmlichen Regelbeurteilungen als gleichwertig anzusehen. Dies sei auch in der Rechtsprechung des Hess. VGH anerkannt. Der hier vorliegende Beurteilungszeitraum von 4 Jahren überschreite den Regelbeurteilungszeitraum auch nur unwesentlich. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern eine Regelbeurteilung gegenüber der Anlassbeurteilung ein anderes Ergebnis hätte erbringen können. Aus den gleichen Gründen verstoße die Beurteilung des Klägers auch nicht gegen Ziffer 4.2 der Beurteilungsrichtlinien.
Der Beurteilungszeitraum sei auch nicht willkürlich gewählt worden. Vielmehr schließe die streitgegenständliche Beurteilung nahtlos an die vorangegangene dienstliche Beurteilung, die den Zeitraum vom 15. November 2010 bis zum 15. März 2017 erfasse, an. Auf fehle es nicht an einer objektiven und vollständigen Darstellung der Leistungen des Klägers.
Mit Schriftsätzen vom 28. Oktober 2021 und 18. Februar 2022 haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung des Rechtsstreits durch den Berichterstatter anstelle der Kammer erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Behördenakte sowie die Personalakte des Klägers Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Mit seiner Klage erstrebt der Kläger die Aufhebung seiner dienstlichen Beurteilung vom 5. Mai 2021 (Datum der Eröffnung) und die Erstellung einer neuen, rechtmäßigen dienstlichen Beurteilung. Für dieses Begehren stellt die allgemeine Leistungsklage die statthafte Klageart dar, weil dienstliche Beurteilungen als innerdienstliche Maßnahme innerhalb des Beamtenverhältnisses als besonderem Gewaltverhältnis nicht als Verwaltungsakte zu qualifizieren sind. Folglich ist hier die Erhebung einer Gestaltungsklage ausgeschlossen (ständige Rechtsprechung der Kammer, vgl. dazu auch Hess. VGH, Urteile vom 13. März 1991 - 1 UE 2507/89 - und vom 24. Mai 1989 - 1 UE 1270/84 -).
Die damit als allgemeine Leistungsklage statthafte Klage ist auch im Übrigen zulässig. Das gemäß § 54 Abs. 2 BeamtStG für alle Klagen aus dem Beamtenverhältnis - einschließlich der Leistungs- und Feststellungsklagen - vorgeschriebene Vorverfahren ist vorliegend ordnungsgemäß durchgeführt worden. Auch erfolgte die Klageerhebung nach Ergehen des Widerspruchsbescheids vom 23. September 2021 form- und fristgerecht.
Die Klage erweist sich auch als begründet. Der Kläger kann beanspruchen, für den hier maßgeblichen Zeitraum neu beurteilt zu werden. Die für ihn erstellte dienstliche Beurteilung vom 5. Mai 2021 ist rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO analog).
Dienstliche Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Denn bei der Erstellung von Beurteilungen ist dem Dienstherrn bzw. dem jeweils für ihn handelnden Beurteiler eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt. Die Entscheidung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbsteinschätzungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245, Beschluss vom 17. März 1993 - 2 B 25.93 -, Juris, ständige Rechtsprechung der Kammer). Soweit der Dienstherr Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften gebunden. Solche Verwaltungsvorschriften sind dabei nicht wie Rechtsnormen, sondern als Willenserklärung der Behörde unter Berücksichtigung der tatsächlichen Handhabung auszulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - BVerwG 2 C 38.95 -, juris). Das Gericht kann folglich kontrollieren, ob die Vorschriften im Sinne der gängigen Verwaltungspraxis eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 2 C 34.04 -, BVerwGE 124, 356).
Auch unter Berücksichtigung dieses eingeschränkten Prüfungsrahmens ist die vorliegend streitbefangene Regelbeurteilung rechtswidrig, denn der Beklagte hat für den Kläger nicht, wie von § 39 Abs. 1 HLVO gefordert, eine Regelbeurteilung erstellt, sondern eine Anlassbeurteilung, die nur ausnahmsweise und bei Vorliegen besonderer Gründe zulässig ist. Solche liegen jedoch nicht vor.
Zwar kann nach der Rechtsprechung (vgl. z.B. Hess. VGH, Beschluss vom 26. Februar 2016 - 1 B 43/16 -, juris, im Anschluss an OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 9. Januar 2013 - 6 B 1125/12 -, juris, und OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. November 2013 - 2 A 10804/13 -, juris) jede dienstliche Beurteilung zur Grundlage einer Auswahlentscheidung gemacht werden, so dass Anlass- und Regelbeurteilung grundsätzlich sowohl miteinander vergleichbar als auch ausreichend für eine rechtmäßige Auswahlentscheidung sind. Demzufolge hat ein Bewerber um einen Beförderungsdienstposten auch keinen Anspruch auf Erstellung einer Regelbeurteilung, wenn diese in den maßgeblichen Beurteilungsvorschriften nicht vorgesehen ist (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 5. März 2012 - 1 B 2356/11 -, juris).
Anders ist dies jedoch dann, wenn Laufbahnvorschriften eine Regelbeurteilung zwingend vorsehen und dennoch für die Auswahlentscheidung lediglich Anlassbeurteilungen erstellt werden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 4. Dezember 2008 - 6 B 1326/08 -; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 18. August 2011 – 1 M 65/11 -, VG B-Stadt, Beschluss vom 30. Oktober 2014 - 1 L 827/14.KS -; Beschluss vom 23. November 2020 - 1 L 700/20.KS -; VG Wiesbaden, Beschluss vom 10. Juli 2020 - 3 L 560/19.WI -, alle zit. nach juris). Wird so verfahren, wird die Regelbeurteilung als wesentliches Mittel der Personalauslese entwertet, während auf der anderen Seite Anlassbeurteilungen ein ihnen nicht zustehendes, unverhältnismäßig großes Gewicht erhalten. Anlassbeurteilungen sind lediglich dann heranzuziehen, wenn ein aktueller Leistungsvergleich anders nicht möglich ist; sie sind ferner auch deshalb von geringerer Aussagekraft, weil sie Aussagen lediglich zur Eignung für ein bestimmtes, konkret angestrebtes Amt enthalten. Die Regelbeurteilung demgegenüber erfasst die Leistungen eines Beamten in ihrer zeitlichen Entwicklung und ist demzufolge ungleich besser geeignet, ein Leistungsbild eines Beamten zu entwickeln (vgl. VG B-Stadt, Beschluss vom 16. Juli 2021 - 1 L 577/21.KS – LaReDa).
Dies entspricht auch der Rechtslage in Hessen, denn nach § 39 Abs. 1 S. 1 HLVO sind Beamtinnen und Beamte mindestens alle drei Jahre zu beurteilen. Der Wortlaut („sind“) eröffnet dem Dienstherrn kein Ermessen, ob er Regelbeurteilungen erstellt. Zwingend sind alle Beamten im hessischen Landesdienst (mit Ausnahme der Lehrkräfte, vgl. § 46 Abs. 1 HLVO) im Abstand von drei Jahren regelmäßig zu beurteilen.
Gem. § 39 Abs. 2 S. 2 HLVO kann von einer Regelbeurteilung nur dann abgesehen werden, wenn diese „nicht zweckmäßig“ ist. Weder Wortlaut noch Sinn und Zweck noch die Entstehungsgeschichte lassen eine Auslegung dieser Regelung dahingehend zu, dass es dem Dienstherrn freisteht, auf Regelbeurteilungen gänzlich zu verzichten, wie dies bei der Behörde des Klägers der Fall zu sein scheint.
„Zweckmäßig“ bedeutet laut Duden „sinnvoll“ oder „im gegebenen Zusammenhang nützlich“. Demzufolge wäre eine Regelbeurteilung immer dann nicht zweckmäßig, wenn deren Erstellung keinen Sinn ergäbe. Dies ist aber vorliegend nicht der Fall. Eine Regelbeurteilung ist sogar für den Kläger sehr sinnvoll, denn sie spiegelt weitaus besser den aktuellen Leistungsstand eines Beamten wider als eine fehleranfälligere Anlassbeurteilung.
Auch Sinn und Zweck der Regelung sprechen gegen die von dem Beklagten vorgenommene Auslegung des § 39 Abs. 2 S. 2 HLVO. Wie schon in der Vorgängerfassung der Vorschrift wollte der Verordnungsgeber an dem grundsätzlichen Vorrang der Regelbeurteilung festhalten und nur für besondere Einzelfälle einen Verzicht auf eine Regelbeurteilung zulassen. Gemeint sind damit nur Fälle, bei denen eine dienstliche Beurteilung entweder nicht möglich (z.B. bei einer Beurlaubung oder Freistellung) oder nicht erforderlich ist (z.B. bei Beamten auf Widerruf oder politischen Beamten). Für diese Fälle ist die Regelung bestimmt, nicht jedoch soll sie ein generelles Absehen von Regelbeurteilungen ermöglichen.
Neben diesen angeführten Fällen nennt die amtliche Begründung der HLVO einen weiteren Zweck, der mit der Regelung des § 39 Abs. 2 S. 2 HLVO erreicht werden sollte. Sie trat an die Stelle des § 21 Abs. 2 Satz 2 HLVO a.F, der ein Absehen von einer Regelbeurteilung bei Beamten ab dem 50. Lebensjahr ermöglichte. Wie es zutreffend in der amtlichen Begründung heißt, war die Vorschrift in dieser generalisierenden Weise nicht mit dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) vereinbar und musste demzufolge ersetzt werden. Durch den neuen § 39 Abs. 2 S. 2 HLVO sollten auch solche Fälle erfasst werden, bei denen eine Regelbeurteilung deshalb entbehrlich ist, weil der Beamte nur noch kurze Zeit im aktiven Dienst verbleibt und demzufolge eine Beförderung nicht zu erwarten ist. Damit ist auch die Entstehungsgeschichte der Regelung ein weiteres Argument gegen die von dem Beklagten vorgenommene Auslegung des § 39 Abs. 2 S. 2 HLVO.
Soweit der Beklagte seine von der Gesetzeslage abweichende behördliche Praxis auf die Erlasslage stützen will, überzeugt dies nicht. Wenn, wie dies im Geschäftsbereich des Beklagten augenscheinlich der Fall ist, aufgrund einer allgemeinen Praxis oder einzelner Anweisungen generell keine Regelbeurteilungen erstellt werden, ist der Dienstherr verpflichtet, dies zu ändern und an die geltende Rechtslage anzupassen. Eine die gesetzlichen Regelungen missachtende Verwaltungspraxis ist rechtswidrig und kann schon deshalb keine Selbstbindung der Verwaltung bewirken. Den Dienstherrn trifft die Pflicht, im Rahmen ordnungsgemäßer Personalbewirtschaftung dafür Sorge zu tragen, dass die Beamten grundsätzlich regelmäßig dienstlich beurteilt werden, wenn dies das Gesetz vorschreibt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 08. Dezember 2020 – 6 B 1002/20 -, juris).
Zusammenfassend ist die dienstliche Beurteilung des Klägers damit bereits aus diesem Grund rechtswidrig und war aufzuheben. Ob die weiteren Einwände des Klägers gegen seine Beurteilung zutreffen, war nicht mehr zu prüfen, da es darauf nicht ankommt.
Der Kläger hat auch einen Anspruch auf eine erneute dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Dieser ergibt sich aus § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO analog (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 20. August 2019 – 2 K 16559/17 –, juris).
Nach alledem war der Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG i. V. m. Ziffer 10.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 39 Abs. 2 Satz 2 HLVO
§ 54 Abs. 2 BeamtStG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 HLVO
§ 39 Abs. 1 S. 1 HLVO
§ 46 Abs. 1 HLVO
§ 39 Abs. 2 S. 2 HLVO
§ 21 Abs. 2 Satz 2 HLVO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 60, 245
BVerwGE 124, 356
1 UE 2507/89
1 UE 1270/84
2 C 8.78
2 B 25.93
2 C 38.95
2 C 34.04
1 B 43/16
6 B 1125/12
2 A 10804/13
1 B 2356/11
6 B 1326/08
1 M 65/11
1 L 827/14
1 L 700/20
3 L 560/19
1 L 577/21
6 B 1002/20
2 K 16559/17