Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-12-09, Aktenzeichen 20 A 791/12
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:1209.20A791.12.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.
Der Streitwert beträgt auch im Berufungszulassungsverfahren 181.833,- Euro.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Die Berufung kann nur zugelassen werden, wenn einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe fristgerecht dargelegt ist und vorliegt (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Das ist hier nicht der Fall.
Das Verwaltungsgericht hat zur Abweisung der Klage gegen den angefochtenen Übernahmebescheid des Beklagten vom 18. Juli 2008 ausgeführt: Der Bescheid sei rechtmäßig auf der Grundlage von § 8 Abs. 1 Satz 2 ErftVG. Der Beklagte habe nach § 2 Abs. 1 Nr. 8 ErftVG im Verbandsgebiet die Aufgabe der Abwasserbeseitigung nach Maßgabe des Landeswassergesetzes. Nach § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG oblägen Abwasserverbänden in ihrem Verbandsgebiet näher bezeichnete Aufgaben der Abwasserbeseitigung. Diese Aufgabenzuordnung sei nicht verfassungswidrig (geworden). § 54 Abs. 1 LWG in der aktuell geltenden Fassung (LWG n. F.) stimme im Wesentlichen mit § 54 Abs. 1 LWG in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1989 (GV. NRW. S. 384) - a. F. - überein, der Gegenstand der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Dezember 1990
- VerfGH NRW, Urteil vom 17. Dezember 1990
- VerfGH 2/90 -, OVGE 42, 270 = NVwZ 1991, 467 -
gewesen sei. Die tragenden Erwägungen dieser Entscheidung beanspruchten auch vor dem Hintergrund des Wandels des Wasserrechts heute noch Richtigkeit.
Dem setzt die Klägerin mit ihrem Zulassungsvorbringen nichts entgegen, was einen Zulassungsgrund ergibt.
Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor. Derartige Zweifel müssen sich auf das Ergebnis der erstinstanzlichen Rechtsfindung beziehen, hier also auf die Richtigkeit der Klageabweisung. Zweifel lediglich an einzelnen Begründungserwägungen reichen nur aus, wenn sie auf das Ergebnis durchschlagen. Auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens bestehen keine ernstlichen Zweifel daran, dass, wogegen sich die Klägerin wendet, die Regelung des § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. über die Abwasserbeseitigungspflicht eines Abwasserverbandes in seinem Gebiet nicht gegen Verfassungsrecht verstößt und damit rechtsverbindlich ist.
Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen hat im vorgenannten Urteil vom 17. Dezember 1990 auf Verfassungsbeschwerden von kreisangehörigen Städten und Gemeinden aus dem Bereich des Beklagten entschieden, dass § 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 LWG a. F. mit dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 78 Abs. 1 und 2 der Landesverfassung (VerfNRW) vereinbar ist. Das Urteil, dessen Entscheidungsformel im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 3. Mai 1991 (GV. NRW. S. 198) veröffentlicht worden ist, entfaltet gegenüber den seinerzeitigen Verfahrensbeteiligten, zu denen die Klägerin gehörte, Rechtskraftwirkung.
Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 30. Mai 1972
- 1 BvL 21/69 u. a. -, BVerfGE 33, 199 (203).
Es hat darüber hinaus Bindungswirkung für alle Gerichte und Behörden (§ 26 Abs. 1 VGHG NRW) und Gesetzeskraft (§ 26 Abs. 2 Satz 1 VGHG NRW).
Die Ansicht der Klägerin, gleichwohl sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts eine Vorlage an den Verfassungsgerichtshof zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. geboten, trifft nicht zu. Richtig ist allerdings, dass die Rechtskraft und Bindungswirkung des Urteils des Verfassungsgerichtshofs vom 17. Dezember 1990 sich auf den seinerzeitigen Verfahrensgegenstand sowie den Zeitpunkt beziehen, in dem das Urteil ergangen ist. Spätere Veränderungen tatsächlicher oder rechtlicher Art werden nicht erfasst. Eine erneute verfassungsgerichtliche Überprüfung des Gegenstands des Urteils und damit eine Vorlage nach § 50 Abs. 1 VGHG NRW zur Klärung der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift kommen in Betracht, wenn tatsächliche oder rechtliche Veränderungen eingetreten sind, die die Grundlagen der früheren Entscheidung berühren und deren Überprüfung nahelegen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 4. Mai 2011 - 2 BvR 2365/09 u. a. -, BVerfGE 128, 326 (364 f.), und Beschluss vom 18. November 2003 - 1 BvR 302/96 -, BVerfGE 109, 64 (84), jeweils zu § 31 Abs. 1 BVerfGG.
Die Veränderungen müssen, ausgehend von der Begründung der früheren Entscheidung, geeignet sein, eine von ihr abweichende Entscheidung zu ermöglichen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 2 BvL 5/99 -, BVerfGE 105, 61 (70 f.); Lenz/Hansel, BVerfGG, § 31 Rn. 26 ff.; Heusch in: Umbach/ Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl., § 31 Rn. 83.
Diese Kriterien hat das Verwaltungsgericht bei seiner Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit von § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. erkennbar angewandt. Es hat ausgeführt, dass § 54 Abs. 1 LWG a. F. inhaltlich im Wesentlichen mit § 54 Abs. 1 LWG n. F. übereinstimmt und geprüft, ob sich seit dem Urteil vom 17. Dezember 1990 rechtserhebliche Änderungen der Sach- und/ oder Rechtslage ergeben haben. Diese Frage hat es verneint, indem es die Richtigkeit der das Urteil vom 17. Dezember 1990 tragenden Erwägungen als angesichts der rechtlichen Entwicklungen seit seinem Erlass "noch" gegeben gewertet hat. Die Richtigkeit dieser Einschätzung ist nicht ernstlich zweifelhaft.
Der Verfassungsgerichtshof hat unter Bezugnahme auf die Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 23. November 1988
- BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u. a. -, BVerfGE 79, 127 -
für die Vereinbarkeit einer Regelung über die Aufgabenausstattung der Gemeinden mit dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht entwickelt hat, angenommen, dass § 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 LWG a. F. den Kernbereich der Selbstverwaltung nicht antastet und im Hinblick auf das Aufgabenverteilungsprinzip von Art 78 VerfNRW vertretbar ist. Zur Vertretbarkeit hat er ausgeführt, diese ergebe sich im Wesentlichen aus der wasserwirtschaftlichen Bedeutung einer ganzheitlichen Betrachtung eines Vorfluters.
Veränderungen, die ausgehend hiervon eine vom Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 17. Dezember 1990 abweichende Entscheidung zur Verfassungsmäßigkeit von § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. ermöglichen können, sind dem Zulassungsvorbringen nicht zu entnehmen.
Entscheidungserhebliche Änderungen des Regelungsgehalts von § 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 LWG a. F. durch die Bekanntmachung des Landeswassergesetzes vom 25. Juni 1995 (GV. NRW S. 926) und dessen spätere Novellierungen (LWG n. F.) bezeichnet die Klägerin nicht; sie sind auch sonst nicht erkennbar. Die Klägerin geht selbst davon aus, dass die Verfassungsmäßigkeit von § 54 Abs. 1 LWG (n. F.) schon einmal verfassungsgerichtlich überprüft worden ist. Nach § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. obliegt, wie schon nach § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG a. F., im Gebiet eines Abwasserverbandes für Abwasseranlagen, die für mehr als 500 Einwohner bemessen sind, dem Verband die Übernahme, Behandlung und Einleitung von Schmutzwasser oder mit Niederschlagswasser vermischtem Schmutzwasser sowie die Rückhaltung von Abwasser aus öffentlichen Kanalisationen in dazu bestimmten Sonderbauwerken, sofern das Abwasser von Verband zu behandeln ist. Die Abwasserbeseitigungspflicht der Abwasserverbände, also auch des Beklagten, ist gegenüber der Rechtslage im Zeitpunkt des Urteils vom 17. Dezember 1990 insbesondere nicht auf für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des streitigen Übernahmebescheids entscheidungserhebliche zusätzliche Maßnahmen der Abwasserbeseitigung ausgedehnt worden.
Das Zulassungsvorbringen, das Verwaltungsgericht habe der Beseitigung des Abwassers, soweit es um dessen Behandeln und Einleiten gehe, fehlerhaft einen für die Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift relevanten örtlichen Charakter abgesprochen, erschüttert nicht die das erstinstanzliche Urteil tragende Auffassung, der vom Verfassungsgerichtshof im Anschluss an den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1988 an die Vereinbarkeit von § 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 LWG a. F. mit dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht angelegte Maßstab sei nicht veraltet. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob der Verfassungsgerichtshof, was das Verwaltungsgericht angenommen hat, einen Eingriff in den Schutzbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts verneint oder aber wegen seiner Vertretbarkeit für gerechtfertigt erachtet hat. Jedenfalls hat das Verwaltungsgericht das von ihm für - vorbehaltlich eingetretener Veränderungen - bindend gehaltene Urteil des Verfassungsgerichtshofs mit der von der Klägerin in diesem Zusammenhang aufgegriffenen Äußerung zum Fehlen relevanter örtlicher Bezüge lediglich interpretiert. Die Klägerin verdeutlicht keinen konkreten Anhaltspunkt dafür, dass es dadurch zu einem unrichtigen Ergebnis hinsichtlich der Möglichkeit einer Vorlage gelangt ist. Vor allem zeigt die Klägerin mit ihren Erwägungen zur Anwendbarkeit auch des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht auf, dass der Maßstab der Vertretbarkeit, so wie er vom Verfassungsgerichtshof im Urteil vom 17. Dezember 1990 verstanden und angewandt worden ist, später in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung aufgegeben worden ist oder aufgrund sonstiger Entwicklungen nicht mehr für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit von § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F maßgeblich ist. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung zu Art. 28 Abs. 2 GG, von der sich der Verfassungsgerichtshof hat leiten lassen, an den in seinem Beschluss vom 23. November 1988 genannten Kriterien festhält.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 -, BVerfGE 110, 370 (399 ff.), und vom 19. November 2002 - 2 BvR 329/97 -, BVerfGE 107, 1 (12 ff.).
Zu diesen Kriterien gehört nicht zuletzt, dass eine Aufgabe mit relevantem örtlichen Charakter den Gemeinden nur entzogen werden darf, wenn die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip nach Art. 28 Abs. 2 GG überwiegen. Der Verfassungsgerichtshof hat identische Anforderungen für das Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 78 VerfNRW zugrunde gelegt und sie bezogen auf § 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 LWG a. F. als erfüllt erachtet, weil der Aufgabenentzug auf hinreichend gewichtigen überörtlichen Interessen beruhe. Dieser Prüfungsmaßstab dient funktional dazu sicherzustellen, dass der Gesetzgeber einen prinzipiellen Vorrang der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung berücksichtigen muss und der Entzug von Aufgaben eines gemeinwohlorientierten rechtfertigenden Grundes bedarf sowie auf das zu beschränken ist, was der Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs für erforderlich halten kann; dabei steht ihm aber ein grundsätzlich weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 2007 - 2 BvR 2433/04 u. a. -, BVerfGE 119, 331 (363), und Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u. a. -, a. a. O. (152 ff.).
Das entspricht anerkanntermaßen der Funktion des Verhältnismäßigkeitsprinzips.
Vgl. Dreier in: Dreier (Hrsg.), GG, 2. Aufl. Art. 28, Rn. 128; Mehde in: Maunz-Dürig, GG, Art. 28 Abs. 2, Rn. 118 ff.
Angesichts dessen geht die Auffassung der Klägerin zur gebotenen Anwendung auch des Verhältnismäßigkeitsprinzips ohne weitere - fehlende - inhaltliche Erläuterungen nicht über eine lediglich terminologische Erwägung hinaus. Im Zulassungsvorbringen findet eine etwaige Vorstellung der Klägerin, auf der Grundlage des Verhältnismäßigkeitsprinzips sei ein Aufgabenentzug zulasten der Gemeinden erschwert, keine auch nur annähernd tragfähige Stütze. Insbesondere findet sich kein aussagekräftiger Hinweis darauf, dass in der verfassungsrechtlichen Diskussion zu Art. 28 Abs. 2 GG oder Art. 78 VerfNRW ernsthaft angenommen wird, das Verhältnismäßigkeitsprinzip enge den Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers über den durch die vorgenannte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vorgegebenen Rahmen hinaus ein oder hebe ihn gar auf. Soweit die Klägerin die Eignung und Erforderlichkeit der Aufgabenzuweisung nach § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. in Zweifel zieht, lässt sie eben diesen Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers außer Acht.
Ebenso keine nachträgliche Veränderung der Sach- und/oder Rechtslage zeigt die Klägerin auf, soweit sie geltend macht, die Heranziehung sachlicher Gründe für den Entzug an sich gemeindlicher Aufgaben, die in den Gesetzesmaterialien keinen Niederschlag gefunden haben, sei unvereinbar mit den vom Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 23. November 1988 aufgestellten Maßstäben für die Vereinbarkeit einer Vorschrift mit dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht. Das Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 17. Dezember 1990 zieht zu seiner Begründung ausdrücklich und gerade die im vorgenannten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts genannten Maßstäbe und Kriterien heran. Damit greift die von der Klägerin am erstinstanzlichen Urteil geübte Kritik insofern zu kurz, weil sie der Sache nach auf die Annahme hinausläuft, der Verfassungsgerichtshof habe nach der seinerzeit geltenden Sach- und Rechtslage fehlerhaft entschieden. Zudem lässt die vom Verwaltungsgericht entscheidungstragend eingestellten rechtlichen Wirkungen des Urteils vom 17. Dezember 1990 unberücksichtigt. Für die Verbindlichkeit dieses Urteils ist es aber unerheblich, ob die mit ihm verlautbarte Rechtsauffassung der schon bei seinem Erlass geltenden Sach- und Rechtslage gerecht wird oder nicht. Eine vermeintlich unrichtige Rechtsauffassung des Verfassungsgerichtshofs rechtfertigt keine Vorlage an ihn zur nochmaligen Befassung mit der Verfassungsmäßigkeit der verbandlichen Abwasserbeseitigungspflicht nach § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F.
Darüber hinaus widerspricht die von der Klägerin kritisierte Berücksichtigung objektiv vorhandener Gründe, die der Gesetzgeber nicht herangezogen oder als für ihn wesentlich dokumentiert hat, nicht dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1988. Die gegenteilige Auffassung findet in diesem Beschluss keine ausreichende Grundlage. Die von der Klägerin genannte Meinung im Schrifttum geht nicht über eine thesenartige Interpretation des Beschlusses hinaus. Im Allgemeinen kommt es für die Verfassungsmäßigkeit einer Regelung nicht auf die Motive des historischen Gesetzgebers an, sondern auf das objektive Fehlen von verfassungsrechtlich anzuerkennenden gesetzgeberischen Zielsetzungen und sachlichen Gründen an.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. Februar 1992 - 1 BvL 29/87 -, BVerfGE 85, 238 (245), und vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u. a. -, BVerfGE 75, 246 (268).
Das Erfordernis der Darlegung bestimmter Gründe im Gesetzgebungsverfahren und deren alleinige Beachtlichkeit besteht nur unter besonderen Voraussetzungen. Es soll etwa der Unbestimmtheit des materiellen Maßstabs begegnen
- vgl. BVerfG, Urteil vom 18. April 1989 - 2 BvF 1/82 -, BVerfGE 79, 311 (344 f.) -
und erlangt auch dann Geltung, wenn eine Regelung einen deutlichen planerischen Einschlag aufweist, bei der dem Gesetzgeber eine - planerische - Abwägung gegenläufiger Belange aufgegeben ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 - 2 BvR 470/90 u. a. -, BVerfGE 86, 90 (108 f.).
Ein solcher oder hiermit annähernd vergleichbarer Sachverhalt liegt bezogen auf die Ermittlung und Einbeziehung von Gründen des überwiegenden Gemeinwohls, die nach den Maßstäben des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1988 den Entzug von Aufgaben mit örtlichen Bezügen aus der gemeindlichen Zuständigkeit rechtfertigen, nicht vor.
Im Übrigen handelt es sich bei dem vom Verfassungsgerichtshof im Urteil vom 17. Dezember 1990 mit entscheidendem Gewicht für die Vertretbarkeit der Aufgabenzuordnung durch § 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 LWG a. F. genannten Gesichtspunkt der wasserwirtschaftlichen Bedeutung einer ganzheitlichen Betrachtung des jeweiligen Vorfluters um einen Umstand, der im Kern schon der Vorgängerregelung zugrunde lag und mit der Neuregelung ersichtlich nicht in Frage gestellt werden sollte. Nach der durch das Landeswassergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1989 abgelösten Vorgängerregelung des § 54 Abs. 1 LWG vom 4. Juli 1979 (GV. NRW. S. 488) waren Abwasserverbände anstelle der Gemeinden zur Abwasserbeseitigung verpflichtet, soweit sie diese als Verbandsunternehmen übernahmen. Das beruhte auf der Annahme des Gesetzgebers, dass sich in Nordrhein-Westfalen die Möglichkeit bewährt habe, neben anderen wasserwirtschaftlichen Aufgaben vor allem die Abwasserbeseitigung großen und leistungsfähigen Wasserverbänden zu übertragen; diese Regelung sollte bestehen bleiben.
Vgl. LT-Drucks. 8/2388, S. 109.
Der wesentliche Gehalt der Neuerung durch § 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 LWG a. F. bestand danach darin, das Zugriffsrecht der Abwasserverbände entfallen zu lassen und durch die strikte Zuweisung der - inhaltlich begrenzten - Abwasserbeseitigungspflicht zu ersetzen. Damit ging einher, dass in der Reichweite der neuen Regelung die verbandsrechtlichen Vorgaben für das Zugriffsrecht und dessen Ausübung ihre praktische Bedeutung verloren. Dadurch wurde indessen der gesetzgeberische Grundgedanke, die Abwasserbeseitigung von den Abwasserverbänden vornehmen zu lassen, nicht aufgegeben, sondern im Gegenteil weitergehend umgesetzt. Die mit der Schaffung der großen sondergesetzlichen Wasserverbände verfolgte Zielsetzung, die hauptsächlich wasserwirtschaftlich geprägt und auch bezogen speziell auf den Beklagten verfassungsrechtlich unbedenklich ist,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002 - 2 BvL 5/98 -, BVerfGE 107, 59 (93), und Urteil vom 29. Juli 1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89 (103 ff.) -,
wurde beibehalten. Ferner ist anerkannt, dass die Auswahl der auf diese Wasserverbände zu übertragenden Aufgaben weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers steht und bei dessen Wahrnehmung nicht zuletzt dem Umstand Gewicht zukommt, dass die verbandliche Aufgabenerledigung historisch überkommen ist und sich bewährt hat.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002 - 2 BvL 5/98 u. a. -, a. a. O., und Urteil vom 29. Juli 1959 - 1 BvR 394/58 -, a. a. O.
Eine nachträgliche Veränderung der Sach- und/oder Rechtslage ergibt sich auch nicht, soweit die Klägerin den Entzug der Aufgabe der Abwasserbeseitigung im Umfang von § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. als willkürlich und wegen der bei den Gemeinden bleibenden übrigen Aufgaben der Abwasserbeseitigung als kontraproduktiv sowie nachteilig für die sachgerechte Erfüllung der Gesamtaufgabe der Abwasserbeseitigung betrachtet. Die von der Klägerin vorgetragenen tatsächlichen Auswirkungen der Vorschrift stellen als solche gegenüber den bei Erlass des Urteils vom 17. Dezember 1990 vorhandenen oder absehbar eintretenden Verhältnissen keine neu- oder andersartigen Folgen der Aufgabenzuweisung teilweise zu den Gemeinden und teilweise zu den Abwasserverbänden dar. In ihnen realisiert sich bezogen auf das Gemeindegebiet der Klägerin und den dort gegebenen Bestand an Einrichtungen für die Abwasserbeseitigung, was in § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG a. F./ n. F. an möglichen praktischen Konsequenzen angelegt ist. Das trifft namentlich zu für die von der Klägerin betonte Problematik von Schnittstellen innerhalb des Gesamtsystems der Anlagen und die daraus für die praktische Erledigung der gesamten Aufgaben der Abwasserbeseitigung folgende Notwendigkeit von Abstimmungen. Dem Zulassungsvorbringen sind keine substantiellen Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass die Auswirkungen von § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. auf die konkreten Verhältnisse im Bereich der Klägerin aufgrund spezifischer Umstände nach Art und/oder Intensität eine entscheidungserhebliche Besonderheit gegenüber den Gegebenheiten darstellen, auf die sich das Urteil vom 17. Dezember 1990 bezieht. Das gilt umso mehr deshalb, weil in dem Urteil mit Rücksicht auf den generellen Charakter der gesetzgeberischen Entscheidung eine Typisierung für zulässig erachtet worden ist.
Das Zulassungsvorbringen, durch die Wasserrahmenrichtlinie (Richtlinie 2000/60/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik vom 23. Oktober 2000, ABl. L 327 vom 22. Dezember 2000, S. 1) und das Siebte Gesetz zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes vom 18. Juni 2002 (BGBl. I S. 1914) sei ein gegenüber der Situation im Zeitpunkt des Erlasses des Urteils vom 17. Dezember 1990 grundlegend anderes, umfassendes System zur integrierten Bewirtschaftung der Gewässer geschaffen worden, das ein Bedürfnis für einen Aufgabenentzug zulasten der Gemeinde jedenfalls habe entfallen lassen, betrifft zwar für eine Vorlage an den Verfassungsgerichtshof potentiell erhebliche rechtliche Entwicklungen. Es erschüttert aber nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass diese Entwicklungen nicht für die Verfassungswidrigkeit von § 54 Abs. 1 LWG n. F. sprechen und dementsprechend nicht geeignet sind, eine vom Urteil vom 17. Dezember 1990 abweichende Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Regelung der verbandlichen Abwasserbeseitigungspflicht zu ermöglichen.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass der Verfassungsgerichtshof im Urteil vom 17. Dezember 1990 den Schluss auf die objektive Vertretbarkeit des Entzugs von Teilen der Aufgabe der Abwasserbeseitigung zulasten der Gemeinden auf die in den letzten Jahren erheblich gestiegenen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Wasserbewirtschaftung gestützt hat. Der Verfassungsgerichtshof hat eine (auch) immissionsbestimmte, ganzheitliche Betrachtung des jeweiligen gesamten Vorfluters für angezeigt erachtet und die Konzentration der Zuständigkeit für die Abwasserbeseitigung bei den Abwasserverbänden - begrenzt auf die Reichweite von § 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 LWG a. F. - als auch mit Blick auf den hohen Wert des Wassers und die Lebensnotwendigkeit einer geordneten Wasserbewirtschaftung vorteilhaft eingestuft. Die Aufgabenzuweisung durch § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG a. F. stellt danach ein - vertretbares - organisatorisches Mittel zur sachgerechten Umsetzung der materiellen Anforderungen an die Abwasserbeseitigung als Teil der Gesamtmaßnahmen zur Gewässerbewirtschaftung dar. Die als Folge der zwischenzeitlichen Neuregelungen nunmehr vorgegebene Bewirtschaftung der Gewässer nach Flussgebietseinheiten (§ 7 Abs. 1 Satz 1 WHG vom 31. Juli 2009, BGBl. I S. 2585, - WHG n. F.) nach Maßgabe von Bewirtschaftungszielen, bei denen über rein wasserwirtschaftliche Gesichtspunkte hinausgehende ökologische Aspekte im Vordergrund stehen (§§ 27, 47 WHG n. F.) und zu deren Durchsetzung den Behörden besondere verfahrensmäßige Instrumente in Gestalt von Maßnahmenprogrammen (§ 82 WHG n. F.) und Bewirtschaftungsplänen (§ 83 WHG n. F.) zur Verfügung stehen, schließt die vom Verfassungsgerichtshof hervorgehobene ganzheitliche Betrachtung der einzelnen Vorfluter ein und geht über sie noch beträchtlich hinaus.
Die Vorgaben für die Bewirtschaftung der Gewässer bilden einen neuen rechtlichen Rahmen für die Wasserwirtschaft, heben aber das für den Vollzug und die Realisierung der materiellen Vorgaben wichtige Erfordernis der im Fall unterschiedlicher behördlicher Zuständigkeiten für einzelne Teilaspekte der Gewässerbewirtschaftung unumgänglichen Koordination und die dabei potenziell auftretenden Interessenkonflikte bzw. -unterschiede nicht auf. Auch diese Interessenlage hat der Verfassungsgerichtshof im Urteil vom 17. Dezember 1990 bedacht; sie ist nicht weggefallen. Die Auffassung der Klägerin, eine durch die Aufgabenzuweisung nach § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. zu bewirkende organisatorische Unterstützung der Erfüllung der materiellen Anforderungen an die Abwasserbeseitigung sei nicht (mehr) erforderlich, lässt schon unberücksichtigt, dass dem Urteil vom 17. Dezember 1990 nicht das Kriterium einer gleichsam zwingenden Erforderlichkeit der Aufgabenübertragung auf die Abwasserverbände, sondern die Vertretbarkeit der Einschätzung des Gesetzgebers zugrunde liegt. Die Klägerin setzt sinngemäß voraus, dass der Gesetzgeber strikt auf die Anwendung des objektiv für die Wahrnehmung der Abwasserbeseitigung mildesten Mittels beschränkt ist; das von ihr hierfür in Bezug genommene Verhältnismäßigkeitsprinzip stützt diese Annahme nach dem Vorstehenden jedoch nicht. Dass die Beibehaltung der verbandlichen Abwasserbeseitigungspflicht trotz des Entscheidungs- und Beurteilungsspielraums des Gesetzgebers offensichtlich fehlsam oder aus anderen Gründen unvertretbar geworden ist, legt sie nicht dar. Die gemeindeübergreifend ausgerichteten behördlichen Handlungsinstrumente zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele weisen nicht die Detailschärfe auf, die in der Art einer konkreten Ausführungsplanung für die Ebene der Wahrnehmung der Abwasserbeseitigungspflicht lediglich noch die Ausführung inhaltlich im Einzelnen festgelegter Maßnahmen belassen würde. Das organisatorische Element der personalen Zuweisung der Abwasserbeseitigungspflicht hat seine Berechtigung zumindest für die Ausfüllung des vorgegebenen Rahmens nicht verloren.
Die Klägerin übergeht darüber hinaus, dass die bei der Beurteilung der personalen Zuordnung der Abwasserbeseitigung durch § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG a. F. vom Verfassungsgerichtshof mit wesentlichem Gewicht einbezogene außerordentlich hohe Bedeutung der ordnungsgemäßen Gewässerbewirtschaftung unverändert fortgilt. Sie verdeutlicht nichts Konkretes, was darauf hindeuten würde, dass die Neuerungen im Wasserrecht das gleiche Maß an Verlässlichkeit hinsichtlich der Aufgabenerfüllung versprechen wie die durch § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. bewirkte Bündelung der Zuständigkeit bei den Abwasserverbänden und die dadurch erreichte einheitliche Erledigung der gesamten Aufgabe. Unverändert ist weiter, dass den großen, sondergesetzlichen Wasserverbänden im Allgemeinen sowie dem Beklagten im Besonderen seit langem ein großer Teil der wasserwirtschaftlichen Aufgaben für das die jeweilige örtliche Zuständigkeit bestimmende Einzugsgebiet des jeweiligen Gewässers zugewiesen ist und die Abwasserbeseitigung enge wasserwirtschaftliche Bezüge zu den sonstigen Aufgaben aufweist. Gerade die Konzentration wasserwirtschaftlicher Aufgaben in einer auf das gemeindeübergreifende Einzugsgebiet eines Vorfluters bezogenen und leistungsfähigen Hand ist einer der herausragenden Gründe für die Legitimation der Existenz der großen Wasserverbände einschließlich des Beklagten überhaupt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 29. Juli 1959 - 1 BvR
394/58 -, a. a. O.; VerfGH NRW, Urteil vom 22. Februar 1988 - VerfGH 21/86 -, ZfW 1989, 30; BVerwG, Urteil vom 16. November 1984 - 4 C 3.81 -, ZfW 1986, 220; OVG NRW, Urteil vom 28. Juni 1991 - 2 A 1233/90 -.
Die verbandliche Abwasserbeseitigung ist, was der Verfassungsgerichtshof eingestellt hat, Teil einer Gesamtheit von miteinander verzahnten und aufeinander bezogenen wasserwirtschaftlichen Aufgaben. Auch die Klägerin bezweifelt zu Recht nicht, dass die Abwasserbeseitigung nach wie vor eindeutige und gewichtige Berührungspunkte unter anderem mit der vom Verwaltungsgericht genannten Aufgabe gemäߠ § 2 Abs. 1 Nr. 7 ErftVG aufweist, Wasser zur Sicherung der Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft zu beschaffen und bereit zu stellen. Schließlich sind die Abwasserverbände bei der ihnen aufgegebenen Bewältigung der komplexen wasserwirtschaftlichen Verhältnisse in ihrem jeweiligen Gebiet nicht zuletzt auch auf den Ausgleich der unterschiedlichen Interessen aller Verbandsmitglieder ausgerichtet.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 22. Februar 1988 - VerfGH 21/86 -, a. a. O.; BVerwG, Urteil vom 16. November 1984 - 4 C 3.81 -, a. a. O.
Diese ebenfalls legitime Zielsetzung
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Februar 2002 - 2 BvL 5/98 u. a. -, a. a. O. -
dient dazu, die praktische und ordnungsgemäße Erledigung der öffentlichen Aufgaben zu fördern. Insgesamt ergibt sich kein tragfähiger Anhaltspunkt für die Annahme, mit der Wasserrahmenrichtlinie und dem Änderungsgesetz vom 18. Juni 2002 sei die Zuordnung von Teilen der Gesamtaufgabe der Abwasserbeseitigung zu den Abwasserverbänden unvertretbar geworden. Das gilt auch unter Berücksichtigung der von der Klägerin angesprochenen neueren technischen Regelwerke. Diese enthalten ebenfalls nur materielle Anforderungen, die zu ihrer wasserwirtschaftlichen Wirksamkeit der effektiven Durchsetzung bedürfen.
Versteht man das Zulassungsvorbringen der Klägerin dahin, dass sie einen Verstoß von § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. gegen Art. 28 Abs. 2 GG geltend macht, unterliegt eine diesbezüglich in Erwägung zu ziehende Vorlage an das Bundesverfassungsgericht (Art. 100 Abs. 1 GG) nicht dem Erfordernis von Veränderungen der Sach- und/oder Rechtslage nach dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 17. Dezember 1990. Gegenstand dieses Urteils war die Vereinbarkeit von § 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 LWG a. F. mit den Vorschriften der Landesverfassung über das Recht der gemeindlichen Selbstverwaltung (§ 52 Abs. 1 VGHG NRW). Die inhaltlichen Übereinstimmungen der Rechte aus Art. 78 VerfNRW und Art. 28 Abs. 2 GG erstrecken die Rechts- und Bindungswirkung des Urteils nicht über diesen Gegenstand hinaus.
Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht scheidet jedoch deshalb aus, weil auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens keine ernstlichen Zweifel an der Vereinbarkeit von § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. mit Art. 28 Abs. 2 GG bestehen. Die Erwägungen des Verfassungsgerichtshofs im Urteil vom 17. Dezember 1990 greifen inhaltlich, wie ausgeführt, die Kriterien auf, die vom Bundesverfassungsgericht für die Beurteilung von Sachverhalten der gegebenen Art entwickelt worden sind und an denen es nach wie vor festhält. Die Bedenken, die die Klägerin gegen diesen Maßstab und seine Handhabung durch den Verfassungsgerichtshof vorbringt, verfangen nicht. Ihre Erwägungen zum Erfordernis der zusätzlichen Heranziehung auch des Verhältnismäßigkeitsprinzips, zur Fehlerhaftigkeit der Berücksichtigung von in den Gesetzesmaterialien nicht festgehaltenen objektiven Gründen für den Entzug prinzipiell gemeindlicher Aufgaben und zu den Auswirkungen der aktuellen rechtlichen sowie technischen Vorgaben sowie behördlichen Handlungsinstrumente für die Bewirtschaftung der Gewässer rufen nach dem Vorstehenden keinen ernstlichen Zweifel daran hervor, dass der Verfassungsgerichtshof die Vereinbarkeit der verbandlichen Abwasserbeseitigungspflicht mit dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht inhaltlich zutreffend und überzeugend auch mit Blick auf die gegenwärtigen Rahmenbedingungen beurteilt hat. Dass § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. die verbandliche Abwasserbeseitigung für die Gebiete der großen sondergesetzlichen Wasserverbände vorsieht, die sich lediglich auf Teile von Nordrhein-Westfalen erstrecken, ist nicht willkürlich, sondern findet eine hinreichende sachliche Grundlage in der vom Gesetzgeber mit der Schaffung eben dieser Verbände für bestimmte Einzugsgebiete von Gewässern verfolgten wasserwirtschaftlichen Zielsetzung. Die mit der Zuweisung lediglich von Teilen der Gesamtaufgabe der Abwasserbeseitigung verbundenen Erschwernisse, die die Klägerin als unzweckmäßig für die Erfüllung der insgesamt im Zuge der Abwasserbeseitigung zu bewältigenden Anforderungen betrachtet, beruhen nach ihren eigenen Angaben zumindest ganz überwiegend auf der Beschaffenheit des in ihrem Gebiet konkret vorhandenen und vom Beklagten nach der streitigen Übernahmeverfügung zu übernehmenden Bestands an Anlagen für die Abwasserbeseitigung, nämlich der Stauraumfunktion bestimmter Abschnitte der Kanalisation. Bedenken gegen die generelle Eignung der verbandlichen Abwasserbeseitigungspflicht zur Erreichung des ihr gesetzlich zugeordneten Zwecks ergeben sich hieraus nicht. Für die sonstigen von der Klägerin als problematisch angeführten praktischen Auswirkungen einer Abwasserbeseitigungspflicht des Beklagten gilt Entsprechendes.
Das erstinstanzliche Urteil beruht nicht auf der gerügten Abweichung (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) von der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1988.
BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988
- 2 BvR 1619/83 u. a. -, a. a. O.
Zum einen leitet die Klägerin den von ihr genannten Rechtssatz des Bundesverfassungsgerichts, die Verfassungsmäßigkeit eines das kommunale Selbstverwaltungsrecht berührenden Gesetzes sei nur anhand der in den Gesetzesmaterialien dokumentierten Gründe zu prüfen, lediglich im Wege eigener Interpretation aus dem vorgenannten Beschluss ab. Ihrer Darstellung zufolge, die die Klägerin aber nicht näher erläutert hat und zudem nach dem Vorstehenden nicht zutrifft, "folgt" der von ihr angeführte Rechtssatz aus dem Beschluss. Zum anderen beruht das erstinstanzliche Urteil nicht auf einem hiervon abweichenden Rechtssatz. Das Verwaltungsgericht hat sich, wie ausgeführt, zur Verfassungsmäßigkeit von § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. unter dem Blickwinkel möglicher entscheidungsrelevanter Veränderungen der Sach- und/oder Rechtslage gegenüber dem verfassungsgerichtlichen Urteil vom 17. Dezember 1990 geäußert. Die von der Klägerin mit dem Zulassungsvorbringen aufgegriffene Formulierung im angefochtenen Urteil gibt die entsprechenden Erwägungen im Urteil vom 17. Dezember 1990 annähernd wörtlich und als Zitat ("so") wieder. Tragend für das erstinstanzliche Urteil ist die Überlegung des Verwaltungsgerichts, dass der Verfassungsgerichtshof angenommen hat, dass sich die Vertretbarkeit der Entscheidung des Gesetzgebers auch aus von ihm nicht angestellten und dokumentierten Gründen ergeben kann. Im Ergebnis hat das Verwaltungsgericht damit keinen eigenen diesbezüglichen Rechtssatz aufgestellt, sondern den des Verfassungsgerichtshofs (lediglich) angewendet.
Nichts anderes gilt für die Rüge der Abweichung von der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Mai 2004.
BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 -, a. a. O.
Das Verwaltungsgericht hat auch bezogen auf das von der Klägerin in diesem Zusammenhang aufgegriffene Vorliegen relevanter örtlicher Bezüge der Aufgabe der Abwasserbeseitigung die diesbezügliche Auffassung des Verfassungsgerichtshofs wiedergegeben.
Auch die geltend gemachten besonderen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegen nicht vor. Namentlich sind außergewöhnliche Schwierigkeiten hinsichtlich der Beurteilung der Auswirkungen des durch die geänderten rechtlichen Vorgaben zur Bewirtschaftung der Gewässer bewirkten "Paradigmenwechsels" auf die Rechtswirkungen des Urteils des Verfassungsgerichtshofs vom 17. Dezember 1990 oder auf die Vertretbarkeit der Aufgabenzuweisung durch § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. nicht dargetan und auch sonst nicht ersichtlich.
Die Rechtssache hat schließlich auch nicht die vorgebrachte grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Klägerin verdeutlicht für die von ihr aufgeworfenen Fragen keinen Umstand, der angesichts der vorliegenden einschlägigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung und der anerkannten wasserwirtschaftlichen Legitimation der mit der Abwasserbeseitigung betrauten Verbände den Schluss auf einen grundsätzlichen Klärungsbedarf tragen könnte. Im Ergebnis zielen die beiden von ihr formulierten (Grundsatz-)Fragen auf eine Verfassungswidrigkeit von § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG n. F. Ein substantiierter Anhaltspunkt dafür, dass die Rechtsverbindlichkeit dieser Vorschrift in der Rechtsprechung oder in sonstigen Fachkreisen ernsthaft in Zweifel gezogen wird, ist allerdings nicht dargetan und auch sonst nicht erkennbar. Allein daraus, dass die Klägerin die Vorschrift für verfassungswidrig hält, ergibt sich ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 27, 47 WHG
§ 82 WHG
§ 83 WHG
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 2 ErftVG
§ 2 Abs. 1 Nr. 8 ErftVG
§ 54 Abs. 1 Satz 1 LWG
§ 54 Abs. 1 LWG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 LWG
§ 26 Abs. 1 VGHG
§ 26 Abs. 2 Satz 1 VGHG
§ 50 Abs. 1 VGHG
§ 31 Abs. 1 BVerfGG
§ 54 Abs. 1 Satz 1 LWG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 2 Abs. 1 Nr. 7 ErftVG
§ 52 Abs. 1 VGHG
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1991, 467
BVerfGE 33, 199
BVerfGE 128, 326
BVerfGE 109, 64
BVerfGE 105, 61
BVerfGE 79, 127
BVerfGE 110, 370
BVerfGE 107, 1
BVerfGE 119, 331
BVerfGE 85, 238
BVerfGE 75, 246
BVerfGE 79, 311
BVerfGE 86, 90
BVerfGE 107, 59
BVerfGE 10, 89
1 BvL 21/69
2 BvR 2365/09
1 BvR 302/96
2 BvL 5/99
2 BvR 1619/83
2 BvR 2374/99
2 BvR 329/97
2 BvR 2433/04
1 BvL 29/87
1 BvR 724/81
2 BvR 470/90
2 BvL 5/98
1 BvR 394/58
4 C 3.81
2 A 1233/90