Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-07-19, Aktenzeichen 1 S 2975/21

Tenor:
Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 04. August 2021 - 7 K 5004/19 - werden zurückgewiesen.
Der Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten, die Wahl zum Gemeinderat der Beigeladenen vom 26.05.2019 für ungültig zu erklären.
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Am 26.05.2019 fand die Wahl zum Gemeinderat der Beigeladenen als unechte Teilortswahl gem. § 27 Abs. 2 Satz 1 GemO statt, die mit dem Zusammenschluss der Beigeladenen in den 1970er Jahren mit den ehemals selbständigen Gemeinden D ..., Dis ... x, Ditt ... , Ditt ..., H ... und I...-... eingeführt wurde.
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Der Zusammenschluss der Gemeinden wurde mit Ausnahme der Gemeinde Dittig ... aufgrund von Eingliederungsvereinbarungen vollzogen, die im Hinblick auf die unechte Teilortswahl weitere Regelungen enthielten. So bestimmte die Eingliederungsvereinbarung zwischen den Gemeinden Ditt ... und T ... - ... vom 26.04.1974, dass der Gemeinde Ditt ... mindestens ein Sitz im Gemeinderat garantiert werden und die Sitzverteilung auf die Teilorte im Übrigen nach dem Höchstzahlverfahren von d´Hondt erfolgen solle. Die Anzahl der Gemeinderatssitze sei entsprechend der nächsthöheren Gemeindegrößengruppe nach § 25 Abs. 2 GemO festzulegen. Gleichlautende Regelungen finden sich auch in den Eingliederungsvereinbarungen zwischen der Beigeladenen und D... (vom 22.12.1971) und Dis ... (vom 12.11.1974) sowie von I ... und H ... (vom 02.08.1971).
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Mit Beschluss vom 27.01.1999 änderte der Gemeinderat der Beigeladenen den für die Sitzverteilung bei der unechten Teilortswahl maßgeblichen § 2 der Hauptsatzung. Ziel dieser Änderung war eine Reduzierung der Gesamtsitzzahl des Gemeinderats der Beigeladenen. Hierzu wählte der Gemeinderat die Eingruppierung in die nächst niedrigere Gemeindegrößengruppe und bestimmte:
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„(1) Die in § 9 Abs. 1 genannten Stadteile bilden je einen Wohnbezirk im Sinne von § 27 Abs. 2 Satz 1 GemO. Die Sitze im Gemeinderat sind nach Maßgabe des Absatzes 2 mit Vertretern dieser Wohnbezirke zu besetzen (unechte Teilortswahl). Die Zahl der Stadträte beträgt 18.
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(2) In Anwendung des Prinzips des Verhältniswahlrechts und der Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und des Bevölkerungsanteils der einzelnen Wohnbezirke sind die insgesamt 18 Sitze im Gemeinderat nach folgendem Verhältnis zu besetzen:
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2.1 Wohnbezirk T ... ... 12 Sitze 2.2 Wohnbezirk D ... 1 Sitz 2.3 Wohnbezirk Dis ... 1 Sitz 2.4 Wohnbezirk Dittig ... 1 Sitz 2.5 Wohnbezirk Ditt ... 1 Sitz 2.6 Wohnbezirk H ... 1 Sitz 2.7 Wohnbezirk I ... 1 Sitz"
2.1 Wohnbezirk T ... ...
12 Sitze
2.2 Wohnbezirk D ...
1 Sitz
2.3 Wohnbezirk Dis ...
2.4 Wohnbezirk Dittig ...
2.5 Wohnbezirk Ditt ...
2.6 Wohnbezirk H ...
2.7 Wohnbezirk I ...
1 Sitz"
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Dem Satzungsänderungsbeschluss ging eine schriftliche Bürgerbefragung der beteiligten Gemeinden voraus. Die Beteiligung lag bei ca. 46 %. Die Mehrheit der Befragten in den Teilorten sprach sich für die Beibehaltung der unechten Teilortswahl aus, die Mehrheit der Befragten in der Kernstadt T ... ... - ... x für deren Abschaffung. Die Ergebnisse wurden ausweislich des Protokolls in der Sitzung des Gemeinderats diskutiert. Der Gemeinderat votierte mehrheitlich für die Verkleinerung des Gemeinderats auf 18 Sitze und die Beibehaltung der unechten Teilortswahl dergestalt, dass jedem Teilort außer der Kernstadt jeweils ein Sitz im Gemeinderat garantiert werden sollte. Der Gemeinderat verfolgte mit der Verkleinerung das Ziel, die Effizienz des Gremiums zu erhöhen, durch die Garantie eines Sitzes für jeden Teilort sollte den „berechtigten Interessen“ der ehemals selbständigen Gemeinden Rechnung getragen werden. Für sämtliche Teilorte mit Ausnahme der Kernstadt T ... ... x ist ein Ortschaftsrat vorgesehen (§ 12 Abs. 2 Hauptsatzung). Die Hauptsatzung wurde in der Folgezeit mehrfach geändert, die Bestimmungen zur Sitzverteilungen blieben jedoch unberührt.
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Zum Zeitpunkt der Satzungsänderung stellten sich die Einwohnerzahlen im Gebiet der Beigeladenen (zum Stichtag 01.01.1999) wie folgt dar:
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T ... ... 9.298 I ... 955 H ... x 715 D ... 322 Ditt ... 820 Dittig ... 1.100 Dis ... 1.008 Gesamt 14.218
T ... ...
9.298
I ...
955
H ... x
715
D ...
322
Ditt ...
820
Dittig ...
1.100
Dis ...
1.008
Gesamt
14.218
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Am 26.05.2019 fand die Wahl zum Gemeinderat der Beigeladenen statt. Die Ergebnisse der Gemeinderatswahl wurden am 05.06.2019 im Gemeindeblatt bekanntgegeben. Der gewählte Gemeinderat hatte aufgrund zweier Ausgleichssitze 20 Mitglieder.
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Die maßgebliche Zahl der Einwohner zum Stichtag (30.09.2017, § 57 KomWG) stellte sich wie folgt dar:
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T ... ... 9.515 I ... 1.108 H ... x 766 D ... 342 Ditt ... 747 Dittig ... 968 Dis ... 942 Gesamt 14.388
9.515
1.108
766
342
747
968
942
14.388
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Am 10.06.2019 erhob die Klägerin, wohnhaft im Ortsteil I ..., Einspruch gegen die Gemeinderatswahl am 26.05.2019. Zur Begründung ihres Einspruchs trug sie vor, dass sämtliche Wahlvorschläge vom Wahlausschuss unter Verstoß gegen § 18 Abs. 2 KomWO i.V.m. § 9 Abs. 6 KomWG zugelassen worden seien, wonach Männer und Frauen gleichermaßen bei der Aufstellung eines Wahlvorschlags berücksichtigt werden sollen. Denn dadurch, dass alle Wahlvorschläge überproportional mit Männern besetzt worden seien, würden in dem neu gewählten Gemeinderat nur zwei der 18 Sitze von Frauen eingenommen. Das „Durchwinken der Wahlvorschläge durch den Wahlausschuss“ sei gesetzeswidrig gewesen. Ihr sei als Wählerin die Möglichkeit genommen worden, gleichberechtigt von Männern und Frauen im Gemeinderat vertreten zu werden. Daher müsse die Wahl für ungültig erklärt und eine Neuwahl mit gesetzeskonformen Wahlvorschlägen durchgeführt werden.
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Außerdem sei die Konstruktion der unechten Teilortswahl verfassungswidrig, wodurch sie ebenfalls in ihren Rechten verletzt werde. So entsende jede der Ortschaften einen Vertreter in den Gemeinderat, obwohl bei den Einwohnerzahlen erhebliche Unterschiede bestünden. I ... sei die einwohnerstärkste Ortschaft, entsende aber nur einen Gemeinderat, genau wie die Ortschaft D ..., die im Vergleich zu I ... nur die Hälfte der Einwohner habe. Hinzu komme, dass die Kernstadt ca. 7mal mehr Einwohner als der Stadtteil I ... habe, aber mit 12 Vertretern im Gemeinderat vertreten sei. Somit wiege eine Stimme eines lmpfinger Wählers nicht gleich viel wie die Stimme eines Wählers aus den kleineren Ortschaften oder der Kernstadt. Dies sei undemokratisch und verstoße gegen Art. 20 Abs. 1 GG und Art. 28 Abs. 1 GG. Ein weiterer Verstoß sei darin zu sehen, dass der Ersatzkandidat der CDU für den Wohnbezirk I ..., Herr ... ..., mit nur 191 erhaltenen Stimmen theoretisch in den Gemeinderat nachrücken könnte, obwohl die Bewerber der Bürgerliste, Herr ... xx und Herr ... ..., mit je 1.331 und 501 Stimmen in ihrem Ergebnis um ein Vielfaches mehr demokratisch legitimiert seien. Auch dies sei undemokratisch und verstoße gegen Art. 20 Abs. 1 GG und Art. 28 Abs. 1 GG.
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Darüber hinaus diskriminiere die unechte Teilortswahl sie als „Zugezogene“ in einem Ortsteil mit wenigen Sitzen im Gemeinderat in ihrer eigenen Wählbarkeit. Sie habe in Erwägung gezogen, für die Gemeinderatswahlen einen eigenen Wahlvorschlag aufzustellen. Aufgrund der unechten Teilortswahl habe sie diesen Aufwand nicht betrieben, denn den einzigen Sitz für den Gemeinderat könne praktisch nur eine allseits bekannte Person oder ein Einheimischer ergattern.
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Schließlich seien die amtlichen Stimmzettel unverständlich. Obwohl sie Akademikerin mit abgeschlossenem Staatsexamen sei und den Stimmzettel nach bestem Wissen und Gewissen ausgefüllt habe, sei ihre Stimmabgabe falsch und somit teilungültig gewesen. So habe sie den unter jedem Wahlvorschlag stehenden Hinweis, dass sie bei den Wahlvorschlägen unter dem Wahlbezirk I ... nicht mehr als einen Bewerber wählen dürfe, dahingehend verstanden, dass man im Wahlbezirk I ... nicht mehr als einen Bewerber je Wahlvorschlag wählen könne.
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Die Beigeladene äußerte sich zum Einspruch der Klägerin nicht.
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Nach vorheriger Anhörung der Klägerin am 14.06.2019 wies das Landratsamt M ... ... den Einspruch der Klägerin gegen die Gemeinderatswahl in T ... ... mit Bescheid vom 21.06.2019 zurück. Zur Begründung führte es aus, dass der Einspruch weder zulässig noch begründet sei. Die von der Klägerin geltend gemachten Einspruchsgründe ließen in keiner Weise eine mögliche Verletzung subjektiver Rechte erkennen. Die in Bezug genommenen Vorschriften dienten allesamt öffentlichen Interessen und bezweckten nicht den Schutz subjektiver Rechte. Soweit die Klägerin nicht die Verletzung eigener Rechte geltend mache, fehle es ihr an dem gem. § 32 Abs. 1 Satz 3 KomWG erforderlichen Quorum von 100 Wahlberechtigten.
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Darüber hinaus sei der Einspruch auch nicht begründet. Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 6 Satz 1 KomWG liege nicht vor. Soweit § 9 Abs. 6 Satz 2 KomWG die Möglichkeit eröffne, die Zielsetzung des § 9 Abs. 6 Satz 1 KomWG dadurch umzusetzen, dass man eine alternierende Reihenfolge innerhalb der Wahlvorschläge festsetze, handle es sich lediglich um eine Kann-Vorschrift. Der Gesetzgeber bringe in § 9 Abs. 6 Satz 3 KomWG unmissverständlich zum Ausdruck, dass die Einhaltung des § 9 Abs. 6 Satz 1 und 2 KomWG kein Entscheidungskriterium für die Zulassung eines Wahlvorschlages sei.
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Auch die Anwendung des Systems der unechten Teilortswahl führe nicht zu einem Wahlfehler. Diese bezwecke, für die räumlich getrennten Ortsteile eine Vertretung im Gemeinderat zu sichern. Die Einführung der unechten Teilortswahl stehe im Ermessen des Gemeinderats. Das Verhältnis der Vertreter aus der Kernstadt und den Ortsteilen werde durch die Hauptsatzung der Stadt festgelegt. Nach § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO seien bei der Bestimmung der Anzahl der Sitze die örtlichen Verhältnisse und die Bevölkerungszahl zu berücksichtigen. Insoweit sei das Verhältnis der Bevölkerungszahl alleine nicht maßgebend. Zu den örtlichen Verhältnissen gehörten neben gewachsenen Strukturen oder der eingeführten Ortschaftsverfassung auch Regelungen aus der Eingliederungsvereinbarung. Ob die Klägerin als „Zugezogene" in einem Ortsteil eine indirekte Einschränkung bei der Aufstellung eines Wahlvorschlags oder eine Einschränkung ihrer Wählbarkeit habe, sei rechtlich unerheblich. Allein der Umstand, dass es sich bei der unechten Teilortswahl um eine anspruchsvolle Wahl handle, führe nicht zur Verfassungswidrigkeit des Wahlsystems. Die von der Klägerin vorgetragenen Aspekte ließen in keiner Weise eine mögliche, aber erforderliche subjektive Rechtsverletzung der Klägerin erkennen.
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Am 24.07.2019 hat die Klägerin gegen den Einspruchsbescheid Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben und beantragt, die Einspruchsentscheidung des Landratsamts M ... ... vom 21.06.2019 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Wahl der Gemeinderäte der Beigeladenen vom 26.05.2019 für ungültig zu erklären. Zur Begründung hat sie vorgetragen, ihr Einspruch sei zulässig und begründet. Als Wählerin, Frau und Mutter von vier Töchtern habe sie einen Anspruch auf gleichberechtigte Repräsentation von Männern und Frauen im Gemeinderat. Weil § 18 Abs. 2 KomWO i. V. m. § 9 Abs. 6 KomWG bei der Vorbereitung zur Wahl nicht beachtet worden sei, sei sie in ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 2 GG verletzt. Im Ergebnis der Wahl spiegle sich aufgrund der männerfreundlichen Wahlvorschläge die Strategie zur männlichen Machterhaltung wider. Selbst wenn die Kann-Vorschrift des § 9 Abs. 6 Satz 2 KomWG nicht zwingend zu beachten sei, so habe man jedoch § 9 Abs. 6 Satz 1 KomWG zwingend umzusetzen. Eine Rechtsverletzung sei auch dadurch gegeben, dass das System der unechten Teilortswahl verfassungswidrig sei. Die weitere Begründung hat den Vortrag aus dem Einspruchsschreiben vom 10.06.2019 wiederholt.
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Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und zur Begründung seines Antrags auf seine Ausführung im Einspruchsbescheid verwiesen. Die Klage sei bereits mangels Klagebefugnis unzulässig.
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Mit Urteil vom 04.08.2019 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben, den Einspruchsbescheid des Landratsamtes M ... ... ... vom 21.06.2019 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, die Wahl der Gemeinderäte der Beigeladenen vom 26.05.2019 für ungültig zu erklären. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung im Wesentlichen damit begründet, dass die Sitzverteilung im Gemeinderat durch die Hauptsatzung der Beigeladenen gegen die Vorschrift des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO verstoße. Als Einwohnerin eines Stadtteils habe die Klägerin ein Recht auf eine dem Gesetz entsprechende Repräsentation ihres Stadtteils im Gemeinderat. Da es sich hierbei um ein subjektives Recht der Klägerin handele, bedürfe es zur Geltendmachung auch keines Quorums. Zu den örtlichen Verhältnissen, die der Satzungsgeber zu berücksichtigen habe, gehörten auch die Regelungen in den jeweiligen Eingliederungsvereinbarungen, in denen die vertragsschließenden Gemeinden die Aufteilung der Sitze für die zukünftigen Wohnbezirke festgelegt hätten. Es seien vorliegend keine örtlichen Verhältnisse gegeben, die die Über- bzw. Unterrepräsentation der einzelnen Stadtteile rechtfertigten. Die Eingliederungsvereinbarungen mit den Stadtteilen I ... x, H ... xx und D ... seien so zu verstehen, dass eine Sitzverteilung entsprechend des Bevölkerungsanteils nach dem Höchstzahlverfahren d´Hondt mit vorherigem Abzug eines jeweils vorher garantierten Sitzes gewollt gewesen sei. Der Verstoß gegen § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO wirke sich zudem auf das Ergebnis der Wahl aus.
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Soweit die Klägerin geltend mache, als „Zugezogene“ keine realistische Chance zu haben, gewählt zu werden, sei der Einspruch bereits unzulässig. Da sie sich nicht habe zur Wahl stellen lassen, komme auch keine Verletzung ihrer Rechte als passiv Wahlberechtigte in Betracht. Gleiches gelte für ihren Einwand, es liege ein Verstoß gegen § 9 Abs. 6 Satz 1 und 2 KomWG vor, durch den sie in ihrem Gleichheitsgrundrecht aus Art. 3 Abs. 2 GG verletzt sei. Bei § 9 Abs. 6 KomWG handle es sich nur um einen Appell, die Klägerin sei hierdurch nicht in ihren Rechten verletzt. Schließlich bestehe keine subjektive Betroffenheit der Klägerin soweit sie vortrage, das Wahlsystem sei zu kompliziert, es sei einem mündigen Bürger zuzumuten, sich vor der Stimmabgabe mit den jeweiligen Regelungen auseinander zu setzen. Darüber hinaus sei offensichtlich kein Verstoß gegen die Vorschriften zur Gestaltung der Stimmzettel gegeben.
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Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zum Verwaltungsgerichtshof wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
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Gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Stuttgart haben der Beklagte am 15.09.2021 und die Beigeladene am 24.09.2021 Berufung eingelegt.
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Der Beklagte begründet die Berufung insbesondere damit, dass die Klägerin schon nicht einspruchsbefugt gewesen sei, da keine subjektive Rechtsverletzung i.S.d. § 31 Abs. 1 Satz 3 KomWG i.V.m. § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG vorliege. Die von der Klägerin gerügte Verletzung des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO sei keine Vorschrift der „Wahlvorbereitung“, der „Wahlhandlung“ und der „Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses“ i.S.d. § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG. Diese Begriffe entstammten der Terminologie des Kommunalwahlrechts selbst und müssten daher auch gesetzessystematisch in diesem Sinne ausgelegt und angewendet werden. Eine Ausweitung auf die Anforderungen des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO i.V.m. der Hauptsatzung der Stadt T ... xx- ... x im Wahlanfechtungsverfahren - ungleich einem Normenkontrollverfahren i.S.d. § 47 VwGO - scheide daher aus.
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Darüber hinaus sei weder dem Wortlaut noch dem Gesetzeszweck des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO zu entnehmen, dass ein einzelner Wähler, dessen Stimmenkontingent (§ 26 Abs. 2 Satz 3 GemO), auch bei der unechten Teilortswahl, auf die Gesamtgemeinde ausgelegt sei, ein eigenes Recht haben solle, dass „sein" Wohnbezirk (Stadt- bzw. Ortsteil) mit einer entsprechenden Anzahl von Personen im Gesamtgemeinderat repräsentiert bzw. ausgestattet sein solle. Die Beschlüsse im Gemeinderat würden mit Stimmenmehrheit aller Gemeinderäte aus allen Ortsteilen einschließlich Kernstadt gefasst (§ 37 Abs. 6 Satz 2 GemO), die Gemeinderäte seien zudem verpflichtet, das Allgemeinwohl der gesamten Einwohnerschaft zu fördern (§§ 1 Abs. 2, 17 Abs. 1, 32 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 GemO). Hieraus lasse sich kein Recht des einzelnen Wählers im Wohnbezirk ableiten, eine gewisse Repräsentanz zu erreichen. Vielmehr kompensierten diese Rechtsinstitute lediglich die im Zuge der Gebietsreform Anfang der siebziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts erfolgte Preisgabe der Selbstständigkeit der damaligen Gemeinden und berücksichtigten ausschließlich Kollektivinteressen, um den damaligen Gemeinden gewisse Interessensvertretungen der nun (neuen) Teilorte in der Gesamtgemeinde zu ermöglichen.
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Dies werde auch von dem insofern zu beachtenden Grundsatz der Bestandssicherung von Wahlen im öffentlichen Interesse und dem Gesichtspunkt eines verlässlichen Funktionierens von demokratisch legitimierten Entscheidungsträgern getragen, deren legitime Existenz nicht wegen jedweder behaupteten Rechtsverletzung in Frage gestellt werden solle. Dieser Gedanke finde letztlich auch in dem in § 31 Abs. 1 Satz 3 KomWG normierten Quorum seinen Ausdruck. Eine „überspannte Auslegung“ von §§ 31, 32 KomWG hätte letztlich zur Folge, dass im Rahmen einer Wahlanfechtung jeder beliebige Rechtsverstoß im Zusammenhang mit einer Kommunalwahl eine verwaltungs- und finanzaufwändige Wahl zu Fall bringen könne. Die bringe für die 284 Kommunen in Baden-Württemberg, die die unechte Teilortswahl praktizierten, ein nicht mehr vertretbares Rechtsrisiko mit der Folge, dass nur noch die Abschaffung der unechten Teilortswahl als „einzige Lösung“ bliebe. Dies würde den gesetzgeberischen Zweck des Rechtsinstituts der unechten Teilortswahl konterkarieren.
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Ungeachtet der fehlenden Zulässigkeit des Einspruchs verstoße die Sitzverteilung nach der Hauptsatzung der Stadt T ... ... x auch nicht gegen § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO. Nach dieser Norm seien bei der Bestimmung der auf die einzelnen Wohnbezirke entfallenden Anzahl der Sitze die örtlichen Verhältnisse und der Bevölkerungsanteil zu berücksichtigen. Der Satzungsgeber habe dabei ein Ermessen. Die Grenze des Entscheidungsspielraums des Satzungsgebers sei überschritten, wenn die in der Satzung geregelte Sitzverteilung darauf beruhe, dass einer der beiden in § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO normierten Grundsätze völlig preisgegeben oder "in einer das Gerechtigkeitsgefühl grob verletzenden Weise" zurückgedrängt worden sei.
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Diese Beschränkung des Satzungsermessens sei von der Stadt T ... xx- ... x bei der erstmaligen Reduzierung der Sitze im Gemeinderat durch Satzungsbeschluss vom 27.01.1999 von ursprünglich 26 auf 18 - zu der er gem. § 25 Abs. 2 GemO berechtigt gewesen sei - und der damit einhergehenden Aufteilung auf die einzelnen Wohnbezirke vollumfänglich beachtet worden. Es habe eine umfangreiche Abwägung stattgefunden, die Interessen der Einwohner seien in einer Bürgerbefragung eruiert und einbezogen worden. Sodann habe man sich aus Effizienzgründen für eine Reduzierung der Sitze und - entsprechend dem Ergebnis der Einwohnerbefragung - auch für die Beibehaltung der unechten Teilortswahl entschieden und den kleineren Teilorten jeweils einen Sitz zugeschlagen, wie es auch in den Eingliederungsvereinbarungen festgeschrieben gewesen sei. Hierbei sei auch den Wohngebieten „ohne Sitzgarantie“ aus Gründen des Interessensausgleichs ein Sitz zugebilligt worden. Auch infrastrukturelle Erwägungen die seit Jahrzehnten nach Abschluss der Eingliederungsvereinbarung eingesetzte städtebauliche Entwicklung seien berücksichtigt worden. Die Sitzanteile der Kernstadt mit 12 Sitzen seien dadurch tragfähig, dass die Kernstadt im Gegensatz zu den Ortsteilen nicht über eine Ortschaftsverfassung verfüge. Auf die Eingliederungsvereinbarungen aus dem Jahre 1971 komme es im Übrigen nicht mehr an, da der Satzungsgeber auf Grundlage von § 27 Abs. 6 GemO mittels Hauptsatzung eine Änderung der Sitzzahlen im Gemeinderat habe vornehmen und damit von den Eingliederungsvereinbarungen habe abweichen können.
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Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass es immer erhebliche Über- und Unterrepräsentationen geben könne. Dies habe zur Folge, dass dadurch künftige Wahlanfechtungen gleichsam „vorprogrammiert“ seien, weil die Vertretungsgewichte der Ortsteile in den Berechnungsvarianten nur „verschoben“ würden. Das Maß einer zulässigen Abweichung lasse sich nicht schematisch bestimmen. Auch das Verwaltungsgericht habe keine Berechnung vorgenommen, in der die von ihm in Bezug genommene 20 %-Grenze eingehalten werde. Dieses Ergebnis sei realitätsfern und vom Gesetzgeber der Gemeindeordnung und des Kommunalwahlrechts weder nach Wortlaut noch nach dem Sinn und Zweck des Regelungskanons gewollt. Andernfalls hätte jeder Wähler nach einer verwaltungs- und finanzaufwendigen Kommunalwahl - die Wahlkosten in T ... xx- ... x lägen bei rund 30.000,- Euro - die Möglichkeit, die Einhaltung der Hauptsatzung, mithin eine komplexe Rechtsfrage, im Wahlanfechtungsverfahren einer gerichtlichen Prüfung zu unterziehen, was künftig zu einer Vielzahl von Wahleinsprüchen mit allen Konsequenzen für die Gebietskörperschaften führen und den Grundsatz der Bestandssicherung von Wahlen im öffentlichen Interesse aushöhlen könne. Würde die unechte Teilortswahl in der Folge abgeschafft, so wäre die Repräsentanz einzelner Ortsteile gar nicht mehr gewährleistet.
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Die Beigeladene hat sich in ihrer Berufungsbegründung im Wesentlichen der Argumentation des Beklagten angeschlossen. Der Einspruch der Klägerin sei schon mangels Quorums nicht zulässig gewesen, da eine Verletzung ihrer eigenen Rechte gem. § 31 Abs. 1 Satz 3 KomWG nicht vorliege. § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO sei keine Vorschrift, die im Rahmen von § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG zu prüfen sei, es handle sich nicht um eine Regelung der Wahlvorbereitung, der Wahlhandlung oder zu der Feststellung des Wahlergebnisses. Auch im Übrigen sei keine Verletzung von Wahlrechtsgrundsätzen erkennbar, jeder Wahlberechtigte habe im Rahmen seines aktiven Wahlrechts ein gleiches Stimmrecht. Auch die Sitzverteilung, wie sie die Hauptsatzung der Beigeladenen i.V.m. § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO vorsehe, sei nicht zu beanstanden, sie sei im Wesentlichen Ausgleich zur Zustimmung der seinerzeitigen Eingliederung der einzelnen Gemeinden.
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Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 04.08.2021 - 7 K 5004/19 - aufzuheben und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie hält das Urteil des Verwaltungsgerichts, soweit es der Klage stattgeben hat, für zutreffend. Das Gericht komme überzeugend zu dem Ergebnis, dass die festgestellte Unterrepräsentation des Stadtteils I ... einen Wahlfehler darstelle, so dass die Wahl für ungültig zu erklären gewesen sei. Die Klägerin sei als Wahlberechtigte in subjektiven Rechten verletzt. Eines Quorums bedürfe es somit nicht. Entgegen der Auffassung der Beklagten sei § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO eine Vorschrift der Wahlvorbereitung und -durchführung.
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Überdies verfange auch der Einwand nicht, dass durch Satzung die Eingliederungsvereinbarungen hätten geändert werden können. Die Vereinbarungen stellten insoweit die koordinationsrechtlichen Verwaltungsverträge auf Grundlage des Art. 74 Abs. 2 Satz 1 Verfassung des Landes Baden-Württemberg (LV) dar. Dass eine solche Vereinbarung durch Änderung der Hauptsatzung geändert werden könne, ergebe sich aus Art. 74 LV gerade nicht. Wenn aber schon die Beigeladene auf Grundlage von § 27 Abs. 6 GemO eine Änderung der Hauptsatzung zur Verteilung der Sitzzahlen vornehmen wolle, so gehe dies nur unter Beibehaltung der Sitzverteilung, wie sie in den Eingliederungsvereinbarungen angelegt sei - oder allenfalls im Rahmen der der Anteile der Teilorte entsprechenden notwendigen Repräsentanz.
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Selbst wenn aber die Sitzverteilung geändert werden könne, so habe das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass die Beigeladene mit der hiesigen Sitzverteilung ihr Satzungsermessen überschritten habe. Die Sitzverteilung im Gemeinderat der Beigeladenen durch § 10 der Hauptsatzung führe nicht nur zu einer unzureichenden Berücksichtigung der Stimme der Klägerin, sondern stelle sich als eklatanter und offensichtlicher Verstoß gegen die Stimmrechtsgewichtung dar, so dass sie entgegen der Einschätzung des Berufungsklägers in ihrer Stellung als Wahlberechtigte betroffen sei. Dies verstoße gegen § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO, da sich die Über- bzw. Unterrepräsentation der einzelnen Stadtteile nicht durch die örtlichen Verhältnisse sachlich rechtfertigen ließen.
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Das Abwägungsergebnis stehe im klaren Widerspruch zu den tatsächlichen örtlichen Verhältnissen bezüglich des Kriteriums der eigenständigen Entwicklung der Stadtteile. In der Kernstadt sowie drei weiteren Stadtteilen sei es zu einem Anstieg der Bevölkerungszahlen gekommen. Den deutlichsten Anstieg verzeichne der Stadtteil I ... x mit 62,28 % bei gleichzeitiger Unterrepräsentation im Gemeinderat von 40,11 %. Auch das Argument der infrastrukturellen Entwicklung der Kernstadt als Schul- und Gewerbestandort seit den 1970er Jahren gehe fehl. Diese positive Entwicklung stehe im direkten Zusammenhang mit einem Anstieg der Einwohnerzahlen im gesamten Gemeindegebiet und rechtfertige nicht, dass die gegenüber dem Stadtteil I ... hinsichtlich ihrer Einwohnerzahl siebenmal größere Kernstadt mit 12 Sitzen im Gemeinderat vertreten sei. Denn es seien die Eingliederungsvereinbarungen, soweit noch gültig, im Rahmen der örtlichen Verhältnisse zu berücksichtigen. Unabhängig von der Satzungsänderung hinsichtlich der Sitzzahl und Festlegung der Gemeindegrößengruppe liege zumindest den Eingliederungsvereinbarungen grundsätzlich der Wille der Vertragspartner zu Grunde, unter Inkaufnahme einer Benachteiligung der Kernstadt, den eingegliederten Stadtteilen eine Überrepräsentation einzuräumen. Dass dieser Wille zur dauerhaften Gewährung der besonderen Vertretung in den einzelnen Stadtteilen auch weiterhin bestehe, komme insbesondere durch die Befragungsergebnisse der Einwohner der betroffenen Stadtteile zum Ausdruck. Die Reduzierung der Gemeinderatssitze auf 18 laufe diesem Willen entgegen und führe im Ergebnis zu einer leichten Überrepräsentation der Kernstadt bei gleichzeitiger Unterrepräsentation von mehr als 20 % dreier Wohnbezirke.
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Zudem komme es zwischen den „Ein-Sitz-Wohnbezirken“ auf Grund der stark voneinander abweichenden Einwohnerzahlen der Stadtteile zu einer Überrepräsentation der Stadtteile mit weniger als 800 Einwohnern und einer Unterrepräsentation der Stadtteile mit über 800 Einwohnern. Hierbei ergebe sich zwischen dem Stadtteil D ... mit 58,46 % Überrepräsentation und dem Stadtteil I ... mit 40,11 % Unterrepräsentation die größte Differenz. Dabei handele es sich um eine deutliche Abweichung des Vertretungsgewichts der einzelnen Wohnbezirke von ihrem Bevölkerungsanteil. Diese Diskrepanz werde, insbesondere durch die Festsetzung der nächstniedrigeren Gemeindegruppengröße bei der Bestimmung der Sitzzahl verursacht. Dieser Problematik könne allerdings durch die Festsetzung der nächstgrößeren Gemeindegruppengröße gemäß § 25 Abs. 2 GemO begegnet werden. Gehe man von 14.427 Einwohnern aus, so würde sich nach § 25 Abs. 2 GemO eine Gemeinderatszahl von 22 Sitzen ergeben. Durch die Festsetzung der nächstniedrigeren Gemeindegruppengröße durch Anpassung der Hauptsatzung sei zwar grundsätzlich eine Reduzierung auf 18 Gemeinderatssitze im Rahmen des § 25 Abs. 2 Satz 2 GemO möglich. Dies führe allerdings zu einer immer stärker nachteilig wirkenden Unterrepräsentanz und damit zu ungleicher Stimmgewichtung. Eine solche Änderung der Sitzzahlen sei daher stets am Prüfungsmaßstab des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO zu messen.
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Aus dem Beklagtenvortrag werde gerade nicht deutlich, inwieweit sich dieses unterschiedliche Vertretungsgewicht der „Ein-Sitz-Wohnbezirke“ durch die örtlichen Verhältnisse hinsichtlich der infrastrukturellen Ausstattung der Ortsteile, der eigenständigen Entwicklung der Wohnbezirke oder des in der Bürgerbefragung zum Ausdruck gekommenen Einwohnerwillens rechtfertigen lasse. Offensichtlich sei im Rahmen der Abwägung gerade bewusst und gewollt außer Acht geblieben, inwieweit der Grundgedanke einer effizienten Verwaltung überhaupt mittels Reduzierung der Sitze im Gemeinderat mit dem System der unechten Teilortswahl und den vorherrschenden örtlichen Verhältnissen und der Verteilung der Bevölkerungsanteile in der Gemeinde vereinbar sei.
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Neben den beschriebenen Punkten der Über- bzw. Unterrepräsentation zeige sich daran auch die konkrete Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses. Gerade die kommunalwahlrechtlichen Möglichkeiten des Kumulierens und Panaschierens würden ausgeschlossen, wenn die Klägerin hier gehalten sei, hinsichtlich des unterrepräsentierten Teils I ... zwangsläufig anders wählen zu müssen als sie dies dürfte, wenn ihr die Möglichkeit gegeben wäre, entsprechend der Anteile ihrer Einwohnerzahl mehrere Sitze im Gemeinderat mitbestimmen zu können. Schon deswegen sei der Verstoß gegen § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO „erheblich“ im Sinne des Gesetzes und des § 32 Abs. 1 KomWG.
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Die örtlichen Verhältnisse in T ... ... x legten aber auch hinsichtlich der übrigen Punkte, in denen das Gericht eine Rechtsverletzung nicht angenommen habe, eine Überprüfung nahe.
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Die unechte Teilortswahl sei verfassungswidrig. Das Wahlsystem beeinträchtige durch die Bildung von Wohnbezirken die Klägerin als sogenannte „Zugezogene“ und Einwohnerin eines Ein-Sitz-Wohnbezirks in ihren Mitwirkungsrechten und hinsichtlich der Stimmgewichtung. Die Mitwirkungsrechte der Einwohner innerhalb der Gesamtgemeinde richteten sich nach ihrem Wohnort. Die Erfahrung mit der unechten Teilortswahl habe gezeigt, dass immer wieder dieselben Vertreter größerer Parteien das Mandat ihres „Ein-Sitz-Wohnbezirkes“ erhielten und somit Zugezogene aufgrund ihres Wohnorts in der Gemeinde als Bewerber keine realistische Chance hätten, gewählt zu werden. Selbst die Bildung einer wirkungsvollen Opposition gegen Entscheidungen des Gemeinderats bleibe verwehrt, da von vornherein die Aufstellung einer Liste mit Mitgliedern eines Ortsverbands ihres Wohnbezirks oder gar der Kernstadt versagt bleibe. Diese Abhängigkeit der Mitwirkungsrechte zum Wohnort sowie die starre Begrenzung auf einen Sitz im Gemeinderat führe zu einer Ungleichheit unter den Einwohnern. Um als engagierte Einwohnerin die Interessen der Gemeinde im Gemeinderat vertreten zu können, bedürfte es somit eines Umzuges der Klägerin vor ihrer Aufstellung als Bewerberin in den zentralen Wohnbezirk, denn nur die Kernstadt sei mit mehr als einem Gemeinderatssitz vertreten.
48
Zudem führe die unechte Teilortswahl zwangsläufig zur Verhärtung veralteter und überkommener Strukturen. Mit der Einführung des Absatzes 6 des § 9 KomWG, gültig ab 20.04.2013, solle zumindest der Frauenanteil in den Gemeinderäten gefördert werden, um somit der gesellschaftlichen Realität, den örtlichen Verhältnissen und nicht zuletzt Art. 3 Abs. 2 GG Rechnung zu tragen. Da das System der unechten Teilortswahl jedoch Neubewerbern in Wohnbezirken mit geringer Sitzzahl praktisch kaum Chancen gegenüber altbewährten Amtsträgern einräume, konterkariere dieses Wahlsystem zwangsläufig und langfristig den Appell des § 9 Abs. 6 KomWG. Fakt sei, dass seit Jahren der Anteil der Männer (aktuell 16 Sitze) den Anteil der Frauen im Gemeinderat weit übersteige. Die unechte Teilortswahl stelle insoweit sicher, dass sich dies - zumindest hinsichtlich der sechs „Ein-Sitz-Wohnbezirke“ - auch in Zukunft nicht ändern werde.
49
Zusätzlich stelle die unechte Teilortswahl eine unnötige Verkomplizierung des ohnehin schon unübersichtlichen Wahlverfahrens dar. Im Ergebnis führe dies nicht nur zu einem unübersichtlichen Stimmzettel, sondern regelmäßig zu einem höheren Prozentsatz ungültiger Stimmabgaben und einer niedrigeren Stimmausschöpfungsquote. Dies führe damit jedenfalls zu einem Verstoß auch gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch bleibe es völlig im Dunkeln, inwieweit teilungültige Stimmen sich auf das Wahlergebnis insgesamt ausgewirkt hätten.
50
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Verwaltungsakte der Beklagten und die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
51
Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, nachdem die Beteiligten sich damit einverstanden erklärt haben (vgl. § 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO).
52
Die zulässigen Berufungen des beklagten Landes sowie der Beigeladenen sind jeweils nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Verpflichtungsklage im Ergebnis zu Recht stattgegeben und das beklagte Land unter Aufhebung der Einspruchsentscheidung vom 21.06.2019 verpflichtet, die Wahl zum Gemeinderat der Beigeladenen für ungültig zu erklären. Der Einspruch der Klägerin war teilweise zulässig und soweit er zulässig war, überwiegend begründet.
53
I. Der fristgerecht von der Klägerin eingelegte Einspruch gem. § 31 Abs. 1 KomWG (Wahlanfechtung) gegen die Gemeinderatswahl in T ... ... - ... x am 26.05.2019 ist zulässig, soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass die unechte Teilortswahl verfassungswidrig sei und sie in ihrem Recht auf angemessene Repräsentation ihres Teilorts verletzt werde (1). Unzulässig ist der Einspruch jedoch im Hinblick auf die weiteren von der Klägerin vorgebrachten Einwendungen (2).
54
Die Klägerin kann als Wahlberechtigte grundsätzlich die Gültigkeit der Gemeinderatswahl in T ... ... x im Wege der Wahlanfechtung (§ 31 Abs. 1 Satz 1 KomWG) zur Überprüfung stellen, soweit sie sich auf solche Gründe stützt, die in der abschließenden Regelung (Senat, Urt. v. 24.08.1981 - 1 S 400/81 - BWGZ 1982, 574 sowie vom 13.01.1987 - 1 S 1246/86 - VBlBW 1987, 420) des § 32 Abs. 1 KomWG aufgeführt sind. Als weitere Voraussetzung kommt hinzu, dass die Klägerin, die für ihren Einspruch kein Quorum gem. § 31 Abs. 1 Satz 3 a. E. KomWG nachgewiesen hat, die Verletzung eigener Rechte geltend machen muss (§ 31 Abs. 1 Satz 3 KomWG). Die gerichtliche Überprüfung ist auf diejenigen Einspruchsgründe beschränkt, die innerhalb der einwöchigen Einspruchsfrist des § 31 Abs. 1 Satz 1 KomWG geltend gemacht wurden (Senat, Urt. v. 07.03.2007 - 1 S 19/06 - UA S. 11).
55
Vorliegend kommen einzig Wahlanfechtungsgründe nach § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG in Betracht, wonach die Wahl für ungültig zu erklären ist, wenn ihr Ergebnis dadurch beeinflusst werden konnte, dass wesentliche Vorschriften über die Wahlvorbereitung, die Wahlhandlung oder über die Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses unbeachtet geblieben sind. Dabei ist in der Rechtsprechung des Senats anerkannt, dass - anders als der Beklagte und die Beigeladene meinen - über das reine Wahlverfahren und die ordnungsgemäße Anwendung der Wahlvorschriften des Kommunalwahlgesetzes hinaus auch die Rechtsgrundlagen der Wahl als solche zum Gegenstand der Wahlanfechtung gemacht werden können (vgl. Senat, Beschl. v. 09.06.1980 - 1 S 952/80 - juris Rn. 25; Beschl. v. 15.08.1984 - 1 S 1250/84 - ESVGH 35, 38, BA S. 5; Beschluss v. 13.01.1987 - 1 S 1246/86 - VBlBW 1987, 420; Beschl. v. 14.09.1989 - 1 S 1958/89 - BWGZ 1993, 506, BA S. 5; Urt. v. 26.02.1996 - 1 S 2570/95 - juris Rn. 24; Beschl. v. 17.10.2002 - 1 S 2114/99 -, juris Rn. 56; Urt. v. 07.03.2007 - 1 S 19/06 - UA. S. 11). Als wesentliche Vorschriften über die Wahlvorbereitung, die Wahlhandlung oder über die Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses i.S.d. § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG sind daher alle Vorschriften zu verstehen, die entweder die tragenden Grund-sätze des Wahlrechts (die allgemeine, gleiche, unmittelbare, freie und geheime Wahl) sichern sollen, oder solche, welche die Öffentlichkeit des Verfahrens und korrekte wahlrechtliche Entscheidungen sowie die richtige Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses gewährleisten sollen (Quecke/Bock/Königsberg, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 7. Aufl., § 32, Rn. 98). Denn die Überprüfung der Rechtsgrundlagen für die Ermittlung des Wahlergebnisses i.S.v. § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG ist eine notwendige Voraussetzung für die Prüfung der Frage, ob das Wahlergebnis korrekt ermittelt wurde (vgl. Senat, Beschl. v. 13.01.1987 - 1 S 1246/86 - VBlBW 1987, 420). Dabei hat der Einzelne kein Recht auf ein ordnungsgemäßes Wahlverfahren (vgl. Senat, Urt. v. 08.03.1976 - I 1346/75 - EKBW KomWG § 31 E 7 und v. 24.08.1981 -1 S 400/81 - BWGZ 1982, 574), sondern muss die Verletzung eigener Rechte geltend machen. Zu prüfen ist daher, welche Vorschriften im Sinne des § 32 Abs. 1 KomWG subjektive Rechte begründen, indem sie neben dem öffentlichen Interesse an einem ordnungsgemäßen Wahlverfahren auch den Schutz des Einzelnen in seiner Stellung als Wahlberechtigten oder als Bewerber bezwecken (Senat, Urt. v. 24.08.1981 - 1 S 400/81 - BWGZ 1982, 574).
56
1. Gemessen hieran hat die Klägerin mit ihrem rechtzeitig erhobenen Einspruch und dem Vortrag, dass die Vorschriften der unechten Teilortswahl in verfassungswidriger Weise gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit (Art. 72 Abs. 1 Satz 1 LV und 28 Abs. 2 Satz 2 GG) verstoßen und sie darüber hinaus durch die in der Hauptsatzung festgelegte Sitzverteilung in ihrem Recht auf angemessene Repräsentation ihres Teilorts aus § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO verletzt ist, einen tauglichen Wahlanfechtungsgrund geltend gemacht.
57
Die unechte Teilortswahl, die sich dadurch auszeichnet, dass durch Gemeindesatzung Teilorten eine Vertretung im Gemeinderat gesichert werden kann (Art. 72 Abs. 1 Satz 1 LV und 28 Abs. 2 Satz 2 GG), läuft dem allgemeinen Wahlrechtsgrundsatz der Gleichheit der Wahl zuwider (Art. 72 Abs. 1 Satz 1 LV und 28 Abs. 2 Satz 2 GG), denn aus der Garantie einer bestimmten Anzahl von Sitzen für einen Wohnbezirk ergibt sich regelmäßig ein stärkerer Erfolgswert der Stimmen, die für die als Vertreter des Wohnbezirks gewählten Bewerber abgegeben werden (vgl. Senat, Beschl. v. 13.01.1987 - 1 S 1246/86 -, VBlBW 1987, 420). Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl hat neben dem objektivrechtlichen Gehalt für die Bildung des Vertretungsorgans, auch Bedeutung für die subjektiven Rechte der Wahlberechtigten, nämlich auf formal möglichst gleiche Berücksichtigung ihrer abgegebenen Stimmen (st. Rspr. BVerfG, Urt. v. 13.02.2008 - 2 BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 <102>, juris Rn. 102; Urt. v. 10.04.1997 - 2 BvC 3/96 - BVerfGE 95, 408 <417>, juris Rn. 41).
58
Auch die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob die Sitzverteilung in der Hauptsatzung den Anforderungen des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO gerecht wird, betrifft eine subjektive Rechtsposition der Klägerin. § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO bestimmt für die Verteilung der Sitze auf die Wohnbezirke im Vorfeld einer Wahl durch die Hauptsatzung einer Gemeinde, dass die örtlichen Verhältnisse und der Bevölkerungsanteil zu berücksichtigen sind. So soll bei der unechten Teil-ortswahl sichergestellt werden, dass die systembedingten Einschränkungen der Wahlrechtsgleichheit, die sich durch die Sicherung von Gemeinderatssitzen der eingegliederten Stadtteile ergeben, nicht willkürlich erfolgen. Auf diese Weise wird gewährleistet, dass auch die Interessen der Einwohner meist kleinerer Stadtteile, die im Zuge der Eingliederung ihre Selbstständigkeit verloren haben, durch eine entsprechende Repräsentation im Gemeinderat vertreten werden. Die Klägerin hat als Bürgerin und Bewohnerin eines von der Sitzverteilung betroffenen Wohnbezirks daher ein subjektives Recht auf die dem Gesetz entsprechende Repräsentation ihres Wohnbezirks im Gemeinderat (Senat, Beschl. v. 17.10.2002 - 1 S 2114/99 -, UA S. 19; Beschl. v. 14.09.1989 - 1 S 1958/89 -; 15.08.1984 - 1 S 1250/84 - ESVGH 35, 38; Beschl. v. 03.08.1989 - 1 S 1754/89 - UA S. 5; Beschl. v. 25.05.1981 - 1 S 277/81; Beschl. v. 09.06.1980 - 1 S 952/80 - juris; von Rotberg, VBlBW 1984, 297 <303>).
59
2. Die Wahlanfechtung kann hingegen nicht auf die weiteren von der Klägerin geltend gemachten Einspruchsgründe gestützt werden, da insoweit keine Verletzung subjektiver Rechte in Betracht kommt und die Klägerin kein Quorum gem. § 31 Abs. 1 Satz 3 KomWG nachgewiesen hat.
60
Soweit die Klägerin vorträgt, dass sie als Zugezogene eines Teilorts mit (nur) einem garantierten Sitz im Gemeinderat benachteiligt und in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzt sei, weil sie im Fall einer eigenen Kandidatur selbst keine „realistische Chance“ gehabt hätte, gewählt zu werden, dringt sie hiermit nicht durch. Da sie bei der angefochtenen Gemeinderatswahl gerade nicht selbst kandidiert hat, kann sie sich nicht auf die mögliche Verletzung ihres passiven Wahlrechts berufen.
61
Mit dem weiter erhobenen Einwand, die vom Wahlleiter zugelassenen Wahlvorschläge verstießen gegen § 9 Abs. 6 Satz 1 und 2 KomWG, vermag die Klägerin ebenso keine subjektive Rechtsverletzung darzulegen. § 9 Abs. 6 KomWG bestimmt, dass Männer und Frauen gleichermaßen bei der Aufstellung eines Wahlvorschlags berücksichtigt werden sollen (Satz 1). Dies kann in der Weise erfolgen, dass in den jeweiligen Wahlvorschlägen Männer und Frauen abwechselnd berücksichtigt werden (Satz 2), wobei die Beachtung von § 9 Abs. 6 Satz 1 und 2 KomWG nicht Voraussetzung für die Zulassung eines Wahlvorschlags ist (Satz 3). Schon aus dem Wortlaut des § 9 Abs. 6 KomWG ergibt sich, dass dieser weder verpflichtende Vorgaben für die Aufstellung der Wahlvorschläge enthält, noch dem einzelnen Wähler hieraus eine subjektive Rechtsposition erwächst (vgl. Quecke/Bock/Königsberg, a.a.O., § 9 Rn. 17a). Diese Auslegung entspricht auch dem gesetzgeberischen Willen, nach dem die Vorschrift lediglich appellativen Charakter haben soll und keine subjektiven Rechte vermittelt (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses zur Einführung des § 9 Abs. 6 KomWG, LT.-Drucks. 15/3214).
62
Auch die Rüge der Klägerin, das Wahlsystem der unechten Teilortswahl sei zu kompliziert und die Stimmzettel zu verwirrend, es sei selbst ihr als Akademikerin nicht gelungen, einen gültigen Stimmzettel abzugeben, vermag keine Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin zu begründen. Einem Wahlberechtigten kann grundsätzlich zugemutet werden, sich mit den jeweiligen Wahlmodalitäten rechtzeitig vor Stimmabgabe vertraut zu machen. Dass die Gestaltung der Stimmzettel nicht den gesetzlichen Vorgaben (§§ 18 KomWG, 24 KomWO iVm Anlage 6a) entsprochen hat, hat die Klägerin nicht geltend gemacht. Hierfür liegen auch keine Anhaltspunkte vor.
63
II. Soweit die Wahlanfechtung zulässig ist, ist sie in Teilen begründet. Zwar bestehen keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der unechten Teilortswahl (1), jedoch wurde die Klägerin durch die Regelungen der Hauptsatzung der Beigeladenen über die Sitzverteilung im Gemeinderat in ihrem Recht auf angemessene Repräsentation ihres Wohnbezirks verletzt (2). Durch den Verstoß gegen wesentliche Wahlvorschriften wurde auch das Ergebnis der Wahl beeinflusst (3).
64
1. Wie der Senat wiederholt und in ständiger Rechtsprechung - an der er weiter festhält - entschieden hat (vgl. Beschl. v. 13.01.1987 - 1 S 1246/86; v. 12.10.1987 - 1 S 89/86 - BWVPr 1988, 259; Beschl.v. 03.08.1989 - 1 S 1754/89, B.A. S. 6), ist die Ausgestaltung des Kommunalwahlrechts in der Form der unechten Teilortswahl verfassungsgemäß.
65
Charakteristisch für die nach Art. 72 Abs. 1 Satz 3 LV zugelassene und in § 27 Abs. 2 bis 5 GemO näher ausgestaltete unechte Teilortswahl - die württembergischer Tradition entspricht und 1953 landesweit eingeführt wurde (Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes zur vorläufigen Angleichung des Kommunalrechts v. 13.07.1953, GBl. S. 97) - ist die Sicherstellung einer Repräsentation des Teilorts einer durch Eingemeindung oder Zusammenschluss entstandenen (neuen) Gemeinde durch eine garantierte Anzahl von Gemeinderatsmitgliedern aus dem bestimmten Wohnbezirk. Die Bewerber sämtlicher Wohnbezirke (mit jeweils garantierten Sitzzahlen) stellen sich dabei jedoch für alle Wähler der Gemeinde im Sinne eines einheitlichen Wahlgebiet zur Wahl und sind so vom Votum der Wahlberechtigten nicht alleine des jeweiligen Wohnbezirks, sondern der ganzen Gemeinde abhängig. Diese Teilortswahl wird als „unecht“ bezeichnet, weil jeder Wahlberechtigte die Gemeinderäte aller Ortsteile und nicht nur die seines Wohnbezirks und Teilorts wählt, und somit seinen Einfluss auf die Bildung der gesamten Vertretung ausübt (§ 27 Abs. 2 Satz 3 GemO; § 25 Abs. 2 KomWG).
66
Das System der unechten Teilortswahl läuft dabei in gewissem Umfang dem Prinzip der Erfolgswertgleichheit der Stimmen zuwider. Denn aus der Garantie einer bestimmten Anzahl von Sitzen für einen Wohnbezirk ergibt sich regelmäßig ein stärkerer Erfolgswert der Stimmen, die für die als Vertreter des Wohnbezirks gewählten Bewerber abgegeben werden.
67
Für Gemeinderatswahlen gelten die verfassungsrechtlich verankerten Wahlgrundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl (Art. 72 Abs. 1 Satz 1 LV, Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG). Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verlangt, dass die Stimme jedes Wählers den gleichen Zählwert hat. Beim Verhältniswahlrecht - wie es in Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV für den Fall, dass mehr als eine gültige Wahlvorschlagsliste eingereicht ist, gefordert wird - muss darüber hinaus auch der gleiche Erfolgswert gewährleistet sein. Hieraus folgt, dass alle Wähler mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben müssen, und jede Stimme bei der Zuteilung von Mandaten in gleicher Weise berücksichtigt werden soll. Differenzierungen bedürfen immer besonderer Rechtfertigungsgründe (st. Rspr. BVerfG, Urt. v. 05.04.1952 - 2 BvH 1/52 - BVerfGE 1, 208 <244>; BVerfG, Urt. v. 13.02.2008 - 2 BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 <102>, juris Rn. 102; Urt. v. 10.04.1997 - 2 BvC 3/96 - BVerfGE 95, 408 <417>, juris Rn. 41).
68
Da die tendenziell gegenläufigen Prinzipien der Sicherung einer Vertretung der Teilorte im Gemeinderat und der Wahlrechtsgleichheit gleichermaßen in der Landesverfassung normiert sind, besitzt der Gesetzgeber einen eng bemessenen Spielraum für Differenzierungen hinsichtlich des Erfolgswertes der Stimme und der Chance des Bewerbers, wenn ein besonderer, rechtfertigender, sachlich zwingender Grund vorliegt, der sich aus Zweck und Natur des Wahlverfahrens ergeben kann (vgl. BVerfG, Urt. v. 23.01.1957 - 2 BvE 2/56 - BVerfGE 6, 90, juris; Beschl. v. 06.12.1961 - 2 BvR 399/61 - BVerfGE 13, 246, juris). Im Interesse eines optimierenden Ausgleichs ist der Gesetzgeber verpflichtet, die Grundsätze der Verhältniswahl soweit als möglich zu berücksichtigen, jedenfalls „das System der Verhältniswahl nicht völlig preiszugeben oder in einer das Gerechtigkeitsgefühl grob verletzenden Weise zurückzudrängen“ (StGH, Urt. v. 14.07.1979 - GR 4/78 - ESVGH 29, 160 <164>). Um Verzerrungen im Hinblick auf die Erfolgswertgleichheit der Wahl entgegenzuwirken, hat der Gesetzgeber einen Verhältnisausgleich durch Zuteilung von Ausgleichssitzen (§ 25 Abs. 2 Satz 3 GemO, §§ 25 Abs. 2, 26 Abs. 2 KomWG) eingeführt (ausführlich dazu Finkbeiner, BWVPr. 1980, 50). Darüber hinaus bleibt das Recht der Bürger an der „gleichmäßigen Teilnahme“ an der Wahl sämtlicher Gemeinderäte unberührt (§ 27 Abs. 2 Satz 3 GemO), d.h. die für die Kandidaten in den Teilorten abgegebenen Stimmen bleiben bei der Feststellung des Gesamtwahlergebnisses relevant (§ 25 Abs. 2 Satz 5 KomWG), auch wenn der vom einzelnen Wahlberechtigten gewählte Kandidat im jeweiligen Teilort nicht den Sitz gewonnen hat.
69
Entsprechend dieser Maßstäbe geht auch der Einwand der Klägerin, dass der Ersatzkandidat der CDU für den Wohnbezirk I ..., Herr ... ..., mit nur 191 erhaltenen Stimmen theoretisch als Ersatzperson in den Gemeinderat nachrücken könnte, obwohl die Bewerber der Bürgerliste, Herr ... ... - und Herr ... x ..., mit je 1.331 und 501 Stimmen in ihrem Ergebnis um ein Vielfaches mehr demokratisch legitimiert seien, ins Leere. Das Nachrücken von Ersatzpersonen bei der unechten Teilortswahl bestimmt sich nach § 26 Abs. 2 Satz 1 und 2 KomWG und findet innerhalb des bei der Erstzuteilung obsiegenden Wahlvorschlags statt. Ersatzpersonen bei der Zweitzuteilung beim sog. Verhältnisausgleich hingegen werden aufgrund ihrer persönlich erreichten Stimmen bestimmt.
70
Die Grundsätze der Verhältniswahl werden schließlich auch dann hinreichend berücksichtigt, wenn die Wähler eines kleineren Teilorts anders als die Wähler des Hauptorts nicht sämtliche Stimmen an die Bewerber des Teilorts vergeben können. Dadurch wird das Erfordernis des gleichen Erfolgswerts nicht beeinträchtigt, denn Bezugsgröße ist nicht der einzelne Wohnbezirk, sondern das gesamte Wahlgebiet.
71
b) Die Wahlanfechtung ist jedoch begründet, soweit sich die Klägerin auf die mangelhafte Repräsentation ihres Wohnbezirks I ... im Gemeinderat beruft, denn die konkrete Ausgestaltung der unechten Teilortswahl durch die zum Zeitpunkt der Wahl gültige Hauptsatzung genügt den gesetzlichen Vorgaben des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO nicht.
72
Gem. § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO sind bei der unechten Teilortswahl bei der Bestimmung der auf die einzelnen Wohnbezirke entfallenden Anzahl der Sitze die örtlichen Verhältnisse und der Bevölkerungsanteil zu berücksichtigen. Bereits aus dem Wortlaut folgt nach ständiger Rechtsprechung des Senats, dass der Gemeinderat bei der Sitzverteilung in der Hauptsatzung an die in § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO normierten Grundsätze nicht strikt gebunden ist, sondern sie im Rahmen seines Satzungsermessens in seine Erwägungen einzubeziehen und „soweit als möglich zu berücksichtigen“ hat (vgl. Senat, Beschl. vom 27.03.1980 - 1 S 378/80 -; Beschl. v. 10.03.1975 - I 238/75 - ESVGH 25, 54). Die Grenze des Entscheidungsspielraums des Gemeinderats ist überschritten, wenn bei der in der Satzung geregelten Sitzverteilung einer der beiden im § 27 Abs. 2 Satz 4 GO normierten Grundsätze völlig preisgegeben oder „in einer das Gerechtigkeitsgefühl grob verletzenden Weise“ zurückgedrängt worden ist. Erforderlich ist deshalb, dass die Entscheidung des Gemeinderats, wenn neben den immer relevanten Bevölkerungsanteilen noch besondere örtliche Verhältnisse zu berücksichtigen sind, auf einer Abwägung dieser beiden Gesichtspunkte untereinander beruht, die an dem Erfordernis grundsätzlicher Gleichwertigkeit der Vertretung orientiert ist. Dass dabei in Einzelfällen das öffentliche Interesse an einer dem Bevölkerungsanteil entsprechenden oder zumindest möglichst nahekommenden Sitzverteilung zugunsten besonderer örtlicher Verhältnisse in der Gemeinde vernachlässigt werden kann, entspricht den Besonderheiten der unechten Teilortswahl, deren vom Gesetz gewollter Zweck es ist, durch eine gesonderte Vertretung räumlich getrennter Teile eines einheitlichen Wahlgebiets den gemeindepolitisch erwünschten Ausgleich von Interessengegensätzen unter den verschiedenen Bevölkerungsgruppen zu erreichen (vgl. Senat, Beschl. vom 27.03.1980 - 1 S 378/80 -; Beschl. v. 10.03.1975 - I 238/75 - ESVGH 25, 54). In dem Urteil des Staatsgerichtshofs vom 14.07.1979 (Urt. v. 14.07.1979 - GR 4/78 - ESVGH 29, 160 <164>) wird ebenso wie in der ständigen Rechtsprechung des Senats zur unechten Teilortswahl hervorgehoben, dass die Notwendigkeit eines Ausgleichs der verschiedenen, möglicherweise auch kontroversen Interessen in den einzelnen Ortsteilen eine besondere Bedeutung durch die Eingemeindungen und Gemeindezusammenschlüsse während der Kommunalreform erhalten hat, und dass dieser Gesichtspunkt in Einzelfällen auch Überrepräsentationen von Gemeindeteilen im Gemeinderat rechtfertigen kann, die bei dieser Reform ihre ursprüngliche Eigenständigkeit als politische Gemeinde verloren haben (vgl. Senat, Beschl. v. 25.06.1968 - I 75/68 - ESVGH 19, 18, Beschl. v. 09.06.1980 - 1 S 952/80 -, juris Rn. 33; Beschl. v. 04.08.1989 - 1 S 1754/89, B.A. 9; Urt. v. 26.05.1996 - 1 S 2570/95 - juris Rn. 33).
73
Gemessen an diesen Kriterien hat die Klägerin zu Recht darauf hingewiesen, dass die Sitzverteilung, wie sie in der im Zeitpunkt der Wahl gültigen Hauptsatzung vom 19.10.2016 festgelegt war, zu erheblichen Über- bzw. Unterrepräsentationen zwischen den einzelnen Teilorten und der Kernstadt T ... - ... führt, welche nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt sind.
74
Diese Über- bzw. Unterrepräsentation lässt sich berechnen, indem der Quotient von Gesamteinwohnerzahl und Zahl der Gemeinderatssitze (sog. Schlüsselzahl) mit der dem Teilort zugeteilten Sitzzahl multipliziert (ergibt die sog. Einwohnerrichtzahl) und die Differenz zwischen dieser Einwohnerrichtzahl und der tatsächlichen Einwohnerzahl des Teilorts durch die Einwohnerrichtzahl dividiert wird (vgl. Senat, Beschl. v. 15.08.1984 - 1 S 1250/84 - ESVGH 35, 38; Runderlass des Innenministeriums v. 30.08.1978, GABl. S. 920 Nr. 2 zu § 27).
75
Entsprechend der Einwohnerzahl zum maßgeblichen Stichtag am 30.09.2017 (§ 57 KomWG) ergibt sich folgende Repräsentationsquote:
76
Ort EinwohnerSitze GREinwohnerrichtzahlRepräsentationT ... ... x9.515 12 9.592,0+ 0,80 %I ... 1.108 1 799,3 - 38,54 %H ... x766 1 799,3 + 4,17 %D ... 342 1 799,3 + 57,21 %Ditt ...747 1 799,3 + 6,54 %Dittig ... x968 1 799,3 - 21,10 %Dis ... x942 1 799,3 - 17,85 %Gesamt14.388
Ort
Einwohner
Sitze GR
Einwohnerrichtzahl
Repräsentation
T ... ... x
9.592,0
+ 0,80 %
799,3
- 38,54 %
+ 4,17 %
+ 57,21 %
+ 6,54 %
Dittig ... x
- 21,10 %
Dis ... x
- 17,85 %
77
Ausgehend von der Einwohnerzahl ist somit der Wohnort der Klägerin I ... x- ... um 38,54 % unterrepräsentiert. Eine Unterrepräsentation liegt auch für die Teilorte Dittig ... x (- 21,1 %) und Dis ... x (- 17,85 %) vor. Eine signifikante Überrepräsentation zeigt sich hingegen für den Teilort D ... mit + 57,21 %, der die wenigsten Einwohner im Gemeindegebiet hat, aber ebenso über einen garantierten Sitz im Gemeinderat verfügt wie die anderen Teilorte. Leichte Überrepräsentationen liegen auch in den Teilorten H ... x (+ 4,17 %) und Ditt ... (+ 6,54 %) vor, wohingegen die Kernstadt mit 12 Sitzen gemessen an ihrem Bevölkerungsanteil ein beinahe ausgeglichenes Verhältnis (+ 0,8 %) zeigt.
78
Wie anhand der Kriterien für die Sitzverteilung in § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO gezeigt, lässt sich die Grenze der zulässigen Abweichung von einer an Einwohnerzahlen orientierten Sitzverteilung nicht schematisch festlegen (vgl. Senat, Beschl. v. 14.09.1989 - 1 S 1958/89 - BWGZ 1993, 506), sondern erfordert immer eine Betrachtung des Einzelfalls. Teilweise orientierten sich die Gemeinden an einem - mittlerweile aufgehobenen - entsprechenden Runderlass des Innenministeriums vom 30.08.1978 (GABl. S. 920 Nr. 2 zu § 27), der eine Abweichung von bis zu 20% als zulässig erachtete, die mit zunehmender Größe der Wohnbezirke jedoch weniger betragen sollte. In der Rechtsprechung des erkennenden Senats wurde in der Vergangenheit eine Unterrepräsentation von 30 % nicht beanstandet, wenn in dem entsprechenden Teilort ein Ortschaftsrat eingeführt war (vgl. Senat, Beschl. v. 26.02.1996 - 1 S 2570/95 - juris Rn. 34), hingegen wurde in einem anderen Verfahren eine Unterrepräsentation von 22 % wegen des Fehlens eines rechtfertigenden Grundes gerügt (vgl. Senat, Beschl. v. 03.08.1989 - 1 S 1754/89 - VBlBW 1990,22). Ungeachtet starrer Prozentgrenzen gilt daher: Eine über die bei unechter Teilortswahl systembedingte Verzerrung der Vertretungsgewichte hinausgehende Über- oder Unterrepräsentation einzelner Ortsteile im Gemeinderat ist rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie am Maßstab der örtlichen Verhältnisse durch überwiegende sachliche Gründe gerechtfertigt ist (vgl. Senat, Beschl. v. 03.08.1989 - 1 S 1754/89 - ESVGH 39, 301). Dies ist hier nicht der Fall.
79
Der Beklagte und die Beigeladene als Satzungsgeberin haben für die Teilorte Ditt ..., Dis ... x und den hier zu prüfenden Teilort I ... nicht dargelegt, ob und wie die Unter- bzw. Überrepräsentation der einzelnen Wohnbezirke - wie sie sich durch die in der im Zeitpunkt der Wahl gültigen Hauptsatzung vom 19.10.2016 festgelegten Verteilung der Sitze (die seit der Hauptsatzungsänderung vom 27.01.1999 unverändert war) ergibt - am Maßstab der örtlichen Verhältnisse durch überwiegend sachliche Gründe gerechtfertigt wären. Das Satzungsermessen ist insoweit fehlerhaft ausgeübt.
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Soweit der Beklagte darauf verweist, dass der Gemeinderat der Beigeladenen bei der Änderung der Hauptsatzung die sich aus § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO ergebende „Beschränkung des Satzungsermessens“ vollumfänglich beachtet habe, substantiiert er dies nicht ausreichend. Ausweislich des - erst im Berufungsverfahren vorgelegten - Sitzungsprotokolls der Gemeinderatssitzung vom 27.01.1999, in der die Änderung der Hauptsatzung im Hinblick auf die Sitzverteilung zwischen der Kernstadt T ... ... und den sechs Teilorten beschlossen wurde, bezweckte der Satzungsgeber (der Gemeinderat der Beigeladenen) eine Reduzierung der Sitzzahl des Gremiums von vormals 26 auf 18 Sitzen bei gleichzeitiger Beibehaltung der unechten Teilortswahl. Durch die Reduzierung der Gesamtsitzzahl sollte die Effizienz des Gremiums gesteigert und dem anlässlich einer schriftlichen Bürgerbefragung eruierten Mehrheitswillen in den sechs Teilorten bezüglich der Beibehaltung des Systems der unechten Teilortswahl Rechnung getragen werden, indem jedem Teilort ein Sitz im Gemeinderat garantiert wurde. Bei der Festlegung der Gesamtsitzzahl von 18 orientierte sich der Satzungsgeber an der für die Beigeladene relevanten nächstniedrigeren Gemeindegrößengruppe gem. § 25 Abs. 2 GemO.
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Dem Sitzungsprotokoll ist auch zu entnehmen, dass das Problem der Über- bzw. Unterrepräsentation von den beteiligten Gemeinderäten erörtert wurde. Eine Begründung für die teils gravierende Über- bzw. Unterrepräsentation ist jedoch allenfalls in Ansätzen erkennbar: Die deutliche Überrepräsentation des Teilorts D ... von 57 % dürfte mit dem ausdrücklichen Willen des Satzungsgebers, jedem Teilort einen Sitz zu garantieren, erklärbar sein. Un-
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problematisch erscheint auch die Zuteilung je eines garantierten Sitzes für Ditt- ... und H ... x, die gemessen an ihrer Einwohnerzahl nur leicht über der Einwohnerrichtzahl liegen. Gleiches gilt für die Kernstadt T ... ..., deren zwölf garantierte Sitze genau proportional dem Bevölkerungsanteil entsprechen. Eine darüber hinaus gehende Erklärung für die Unterrepräsentation von jeweils ca. 20% der Teilorte Dis ... x und Dittig ... x findet sich jedoch nicht, erst Recht fehlt eine Begründung, warum dem einwohnerstärksten Teilort I ... nur ein garantierter Sitz zugeteilt wurde, was im Vergleich zu den anderen Teilorten zu einer Unterrepräsentation von 38,5 % führt.
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Die Garantie von zwölf Sitzen für die Kernstadt T ... ... x, die nach den obigen Berechnungen genau proportional dem Bevölkerungsanteil entspricht, begründen der Beklagte und die Beigeladene mit der infrastrukturellen Entwicklung und der gestiegenen Bedeutung als Schul- und Gewerbestandort, sowie der Tatsache, dass für die Kernstadt kein Ortschaftsrat bestehe und die Zahl von zwölf Sitzen daher gerechtfertigt sei. Diese Argumentation, die sich nur hinsichtlich des fehlenden Ortschaftsrats in den Materialien zur Satzungsänderung wiederfindet, bietet keine Erklärung für die differierenden Repräsentationsanteile der kleineren Teilorte. Grundsätzlich kann das Vorhandensein eines Ortschaftsrats zwar eine Unterrepräsentation kompensieren (vgl. erneut Senat, Beschl. v. 14.09.1989 - 1 S 1958/89 - BWGZ 1993, 906), auch dies führt hier jedoch zu keiner Rechtfertigung der Diskrepanz der Vertretungsanteile, da außer der Kernstadt T ... ... für jeden Teilort ein eigener Ortschaftsrat eingerichtet ist.
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Als Kriterien für die bei der Sitzzuteilung gem. § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO zu berücksichtigenden „örtliche Verhältnisse“ können nicht, wie die Beteiligten mit unterschiedlichen Argumenten meinen, die Eingliederungsvereinbarungen aus den 1970er Jahren zwischen dem „Hauptort“ T ... ... und den Teilorten herangezogen werden, denn mit der Neuverteilung der Gemeinderatssitze durch die Hauptsatzung vom 27.01.1999 ist die Bindungswirkung der Eingliederungsvereinbarungen entfallen. Zwar wurden die Eingliederungsvereinbarungen zwischen dem Hauptort T ... ... x und den Teilorten nach ihrem Wortlaut jeweils auf unbestimmte Zeit und ohne Anpassungsklauseln geschlossen, daraus folgt jedoch nicht, dass die Bestimmungen in den Eingliederungsvereinbarungen unbefristete Geltung beanspruchen können. Denn wenn dem Satzungsgeber gem. § 27 Abs. 6 GemO die Möglichkeit eingeräumt ist, durch Änderung der Hauptsatzung die durch Eingemeindungsvereinbarung nach § 8 Abs. 2 und 9 Abs. 4 GemO auf unbestimmte Zeit eingeführte unechte Teilortswahl - frühestens zur übernächsten regelmäßigen Wahl der Gemeinderäte nach ihrer erstmaligen Anwendung - aufzuheben, dann kann er gleichsam als „Weniger“ gegenüber der Aufhebung entscheiden, die Sitzverteilung - in Einklang mit § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO - zu ändern (so schon Senat, Beschl. v. 15.08.1984 - 1 S 1250/84 - ESVGH 35, 38; vgl. auch Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zur Gemeindeordnung für Baden-Württemberg - VwV GemO vom 01.12.1985, GBl. 1113, § 27 Ziff. 2; Bock, in: Kunze/Bronner/Katz, Stand April 2021, § 27 GemO, Rn. 20; Pautsch, in: Kommunalverfassungsrecht Baden-Württemberg, November 2018, § 27 GemO, S. 2). Mit der Neuregelung der Gesamtsitzzahl waren somit die Regelungen in den Eingliederungsvereinbarungen hinsichtlich der garantierten Sitzzahlen sowie die überwiegend festgeschriebene Verpflichtung, die Zahl der Gemeinderäte nach der nächsthöheren Gemeindegrößengruppe zu bestimmen (§ 5 Nr. 2 Eingliederungsvereinbarung Ditt ... vom 26.04.1974) hinfällig, und die Beigeladene verpflichtet, die Sitzverteilung entsprechend der Kriterien des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO neu zu regeln.
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Auch sonstige historische Gründe, die die vorgenommene Sitzverteilung und damit auch die Unterrepräsentation von I ... rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Der Satzungsgeber hat bei der Änderung der Sitzverteilung im Gemeinderat ausdrücklich beschlossen, die unechte Teilortswahl aufrecht zu erhalten und jedem der sechs Teilorte eine Repräsentation im Gemeinderat durch garantierte Zuteilung eines Sitzes zu gewährleisten. Eine Erklärung für die Unterrepräsentation von I ... folgt hieraus jedoch ebenfalls nicht.
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Soweit der Beklagte und die Beigeladene anführen, dass entsprechend der nach § 25 GemO „gesetzlich möglichen Sitzzahlfestlegung“ auf „Basis des status quo“ es „wohl irgendwo (immer) zu einer Überschreitung der 20-Prozent-Grenze“ komme und auch das Verwaltungsgericht keine Berechnung aufgezeigt habe, in der die 20 %-Grenze „unter diesen Prämissen eingehalten“ werde und Wahlanfechtungen vorprogrammiert seien, da eine gerechte Berechnung „realitätsfern“ sei und daher im Ergebnis nur eine Abschaffung der unechten Teilortswahl rechtssichere Zustände schaffen könne, verfängt dies nicht. § 25 Abs. 2 Satz 2 2. HS GemO räumt den Gemeinden mit unechter Teilortswahl ausdrücklich die Möglichkeit ein, eine zwischen den Gemeindegrößengruppen liegende Zahl an Gemeinderäten festzulegen. Diese Sonderregelung nur für Gemeinden mit unechter Teilortswahl soll gerade dem Prüfungsmaßstab des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO Rechnung tragen und eine flexible Verteilung der Sitzzahlen ermöglichen. Der einzelnen Gemeinde wird hierdurch ermöglicht, eine den besonderen örtlichen Verhältnissen angepasste Größe der Gemeinderatsgremien zu finden (Bock, in: Kunze/Bronner/Katz, Stand April 2021, § 25 GemO, Rn. 5; LT-Drs. 11/2376 Gesetzentwurf zur Änderung der GemO, Neueinführung § 25 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs.) und durch eine passgenaue Festlegung der garantierten Sitzzahlen zu verhindern, dass es zu gesetzeswidrigen Schieflagen bei den Repräsentationsverhältnissen kommt.
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Der Senat verkennt nicht, dass die Besonderheiten der unechten Teilortswahl in manchen Konstellationen rein rechnerisch dazu führen können, dass gänzlich ausgeglichene Repräsentationsverhältnisse nicht - oder nur unter erheblicher Erhöhung der Gesamtsitzzahl - hergestellt werden können. Darüber hinaus kann es durchaus vorkommen, dass sich die Repräsentationsverhältnisse auch bei Änderung des Bevölkerungsanteils oder sonstiger örtlicher Verhältnisse wieder verschieben können. Der Gemeinde obliegt daher eine Verpflichtung zur regelmäßigen Überprüfung, ob die Kriterien des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO noch eingehalten werden. Ändern sich beispielsweise die Einwohnerzahlen stark, so ist gegebenenfalls eine Anpassung der Regelungen zur unechten Teilortswahl in der Hauptsatzung zu prüfen. Dabei ist zu beachten, dass bei Änderung der Sitzzahl in einem Wohnbezirk, die Sitzverteilung auch im Übrigen neu geregelt werden muss (vgl. Senat, Beschl. v. 03.08.1989 - 1 S 1754/89 - ESVGH 39, 301). Für eine solche Neuregelung kommen verschiedene Möglichkeiten in Betracht. Es ist Sache des Gemeinderats über die Ausgestaltung im Rahmen des Zulässigen zu entscheiden und im Falle der Beibehaltung der unechten Teilortswahl entsprechend seines Satzungsermessens zu begründen, auf welcher Basis die sich ergebenden Repräsentationsverhältnisse gewählt wurden.
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3. Der festgestellte Verstoß gegen wesentliche Wahlvorschriften hat auch Auswirkungen auf das Wahlergebnis, da bei einer den Anforderungen des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO genügenden Sitzverteilung die Zusammensetzung des Gemeinderats eine andere wäre.
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Die Erheblichkeitsklausel des § 32 Abs. 1 KomWG dient dem Zweck, die Wahl möglichst aufrecht zu erhalten, da die Wählerschaft im Rahmen des Vertretbaren vor unnötiger Belastung mit Neuwahlen und die Gemeinden und Landkreise vor dem damit verbundenen Aufwand bewahrt werden sollen (Quecke/Bock/Königsberg, a.a.O., § 32, Rn. 104). Nach § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG ist die Wahl für ungültig zu erklären, wenn ihr Ergebnis dadurch beeinflusst werden konnte, dass wesentliche Vorschriften über die Wahlvorbereitung, die Wahlhandlung oder über die Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses unbeachtet geblieben sind. Dabei reicht nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs eine bloß abstrakte Möglichkeit des Einflusses auf das Wahlergebnis nicht aus. Notwendig ist eine konkrete und nach der Lebenserfahrung nicht ganz fernliegende Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses. Nur wenn unbehebbare Zweifel an der Richtigkeit des Wahlergebnisses vorliegen, kommt eine Ungültigerklärung der Wahl in Betracht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.03.1959 - 4 F 171/58 - EKBW KomWG § 32 E 3; Urt. v. 18.02.1964 - III 405/61 - ESVGH 14, 11 = EKBW KomWG § 32 E 4; Urt. v. 18.08.1964 - III 733/63 - ESVGH 14, 193 = EKBW KomWG § 32 E 5; Urt. v. 04.03.1970 - I 703/69 - ESVGH 21, 93 = EKBW KomWG § 32 E 19; Urt. v. 26.04.1982 - 1 S 2416/83 - VBlBW 1983, 34; Urt. v. 02.12.1985 - 1 S 2083/85 - EKBW § 32 E 36; Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - EKBW KomWG § 32 E 39; Urt. v. 27.01.1997 - 1 S 1741/96 - EKBW KomWG § 32 E 41).
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Wie gezeigt verstößt die in der Hauptsatzung festgelegte Sitzverteilung im Rahmen der unechten Teilortswahl gegen das Recht der Klägerin auf angemessene Repräsentation ihres Teilortes. Sachliche Gründe, warum der Teilort I ... mit nur einem Sitz im Verhältnis zur Einwohnerzahl und Gesamtsitzverteilung mit ca. 38 % unterrepräsentiert ist, sind nicht ersichtlich. Die in der Hauptsatzung festgelegte Sitzverteilung war somit rechtswidrig. Dieser Wahlfehler hat Einfluss auf das Wahlergebnis, weil es bei anderer - den Anforderungen des § 27 Abs. 2 Satz 4 GemO entsprechender - Sitzverteilung zu abweichenden Wahlvorschlägen, einer abweichenden Verteilung der Wählerstimmen und damit wahrscheinlich zu einem anderen Wahlergebnis gekommen wäre.
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III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und Abs. 3 VwGO. Der Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.
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Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich.
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Beschlussvom 18. Juli 2022
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Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Rechtszüge auf jeweils 5.000,- EUR festgesetzt.
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Die Festsetzung des Streitwerts für das Berufungsverfahren beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 1 GKG, in Anlehnung an Nr. 22.1.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, da Streitgegenstand die Anfechtung einer Wahl durch eine Bürgerin ist.
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Die Abänderung des Streitwerts für das erstinstanzliche Verfahren beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 2, 17 Abs. 1, 32 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 GemO
§§ 31, 32 KomWG
§§ 18 KomWG, 24 KomWO
§§ 25 Abs. 2, 26 Abs. 2 KomWG
§ 57 KomWG
§ 47 VwGO
§ 9 KomWG
§ 27 GemO
§ 25 GemO
§ 27 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 25 Abs. 2 GemO
§ 18 Abs. 2 KomWO
§ 9 Abs. 6 KomWG
§ 32 Abs. 1 Satz 3 KomWG
§ 9 Abs. 6 Satz 1 KomWG
§ 9 Abs. 6 Satz 2 KomWG
§ 9 Abs. 6 Satz 3 KomWG
§ 9 Abs. 6 Satz 1 und 2 KomWG
§ 27 Abs. 2 Satz 4 GemO
§ 31 Abs. 1 Satz 3 KomWG
§ 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG
§ 26 Abs. 2 Satz 3 GemO
§ 37 Abs. 6 Satz 2 GemO
§ 27 Abs. 6 GemO
§ 25 Abs. 2 Satz 2 GemO
§ 32 Abs. 1 KomWG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 31 Abs. 1 KomWG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 KomWG
§ 27 Abs. 2 bis 5 GemO
§ 27 Abs. 2 Satz 3 GemO
§ 25 Abs. 2 KomWG
§ 25 Abs. 2 Satz 3 GemO
§ 25 Abs. 2 Satz 5 KomWG
§ 26 Abs. 2 Satz 1 und 2 KomWG
§ 27 Abs. 2 Satz 4 GO
§ 8 Abs. 2 und 9 Abs. 4 GemO
§ 154 Abs. 2 und Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 2 GG
Art. 74 Abs. 2 Satz 1 Verfassung
Art. 74 LV
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 72 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 72 Abs. 1 Satz 3 LV
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 120, 82
BVerfGE 95, 408
BVerfGE 1, 208
BVerfGE 6, 90
BVerfGE 13, 246
7 K 5004/19
1 S 400/81
1 S 1246/86
1 S 19/06
1 S 952/80
1 S 1250/84
1 S 1958/89
1 S 2570/95
1 S 2114/99
2 BvK 1/07
2 BvC 3/96
1 S 1754/89
1 S 277/81
1 S 89/86
2 BvH 1/52
2 BvE 2/56
2 BvR 399/61
1 S 378/80
V GemO vom 01.12
4 F 171/58
1 S 2416/83
1 S 2083/85
1 S 2266/91
1 S 1741/96