Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2016-07-27, Aktenzeichen 1 A 263/14

Tenor:

Tatbestand:
Der V. geborene Kläger wendet sich gegen eine dienstliche Missbilligung.
Er steht als Postdirektor (A 15) im Dienst der Beklagten und ist bei der Deutschen Telekom AG beschäftigt. Seit August 2010 war ihm im Unternehmen Telekom Deutschland GmbH, W., in J. eine Tätigkeit als Senior Experte bzw. Senior Referent Geschäftsstrategie und Stab zugewiesen. Mit Wirkung vom 31.03.2014 wurde die Zuweisung zurückgezogen und dem Kläger mit Schreiben vom 23.07.2014 mitgeteilt, dass für ihn amtsangemessene Beschäftigungsmöglichkeiten geprüft würden. Eine neue Zuweisung erhielt der Kläger bis heute nicht. Das damalige W. ist inzwischen in der Telekom Deutschland GmbH aufgegangen.
Die Deutsche Telekom AG bedient sich sog. „HR-Business Partner“: Dem Tochterunternehmen Telekom Deutschland GmbH steht eine mehrköpfige Geschäftsführung vor. Einer der Geschäftsführer ist für Personalangelegenheiten (Human Resources - HR) zuständig und bedient sich dafür mehrerer Bereiche und Abteilungen. Einen Bereich bilden die sogenannten HR-Business Partner. Zuständiger HR-Business Partner für das W. war damals Herr X. Y.. Unstreitig war er nicht (Dienst- oder Fach)Vorgesetzter des Klägers. Fachvorgesetzter des Klägers war Herr Z. AA., der „Leiter Business Strategy“ des W..
Im Dezember 2013 begehrte der Kläger eine Datensicherung der auf seinem Rechner gespeicherten Daten. Er forderte seinen Fachvorgesetzten und zugleich Kostenstellenverantwortlichen mit E-Mail vom 12.12.2013 auf, dies zeitnah zu veranlassen. Darauf meldete sich der HR-Business Partner und wies ihn mit E-Mail vom selben Tag darauf hin, dass die Datensicherung bei der Umstellung auf Windows 7 von jedem Mitarbeiter selbst durchzuführen sei. Im Rahmen der sich entwickelnden elektronischen Kommunikation kündigte der Kläger am 18.12.2013, 14.34 Uhr, schließlich an, er werde den Vorgang eskalieren, wenn er bis zum nächsten Morgen keine schriftliche Antwort erhalte. Daraufhin erteilte Herr Y. ihm am 18.12.2013 um 14:48 Uhr per E-Mail die dienstliche Weisung, ihn anzurufen. Dem kam der Kläger nicht nach.
Mit Schreiben vom 11.03.2014 hörte die Beklagte ihn zu einer dienstlichen Missbilligung an. Der Kläger beanstandete, dass bei dem ihm übersandten Vorgang einige E-Mails fehlten. Außerdem solle die Beklagte nachweisen, dass der HR-Business Partner die E-Mail bezüglich der Weisung abgesandt und er - der Kläger - sie gelesen habe. Schließlich möge ihm mitgeteilt werden, wer nach dem 11.11.2013 seine Vorgesetzten gewesen seien.
Nachdem die Gesamtschwerbehindertenvertretung keine Einwendungen erhoben hatte, sprach die Beklagte gegenüber dem Kläger mit Bescheid vom 31.07.2014 wegen der Missachtung der Weisung eine dienstliche Missbilligung aus, die nicht als Verweis bezeichnet wurde. Verfasst wurde der Bescheid unter dem Briefkopf „Vorstand Deutsche Telekom AG“ von dem Prozessbevollmächtigten der Beklagten, dem Disziplinarbevollmächtigten K. L.. Zur Begründung heißt es, es bestehe kein Zweifel, dass Herr Y. die E-Mail vom 18.12.2013, 14:48 Uhr, abgesandt habe, da er diese mit E-Mail vom 06.02.2014, an die Abteilung M., N. -8, Frau AB. AC., weitergeleitet habe. Es bestehe auch kein Anhaltspunkt dafür, dass der Rechner des Klägers technische Probleme aufgewiesen habe, da der Kläger nach seinem eigenen Vortrag später weitere E-Mails erhalten habe. Die Weisung des HR-Ansprechpartners sei nicht zu beanstanden. Da der Kläger gegen seine Pflicht, dienstliche Anordnungen von Vorgesetzten auszuführen, verstoßen habe und diese pflichtwidrige Verhaltensweise nicht hingenommen werden könne, werde ihm gegenüber ausdrücklich eine dienstliche Missbilligung ausgesprochen. Bei erneutem Fehlverhalten müsse er mit disziplinarrechtlichen Konsequenzen rechnen.
Am 27.08.2014 erhob der Kläger Widerspruch mit der Begründung, der HR-Business Partner sei bei Erteilung der Weisung nicht sein Vorgesetzter gewesen. Nachdem die Gesamtschwerbehindertenvertretung keine Einwendungen erhoben hatte, wies die Beklagte durch den Disziplinarbevollmächtigten L. den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 13.11.2014, zugestellt am 18.11.2014, zurück. Nicht nur der Fachvorgesetzte sei gegenüber dem Kläger weisungsbefugt gewesen. Vielmehr stellten die HR-Business Partner gegenüber den Führungskräften der betreuten Einheiten eine umfassende Beratungsfunktion sicher. Sie träten als Weisungsberechtigte (nicht als Vorgesetzte) gegenüber den Mitarbeitern der betreuten Fachbereiche auf, insbesondere wenn sie durch die Führungskräfte der betreuten Einheiten beauftragt würden. Dies sei vorliegend der Fall gewesen.
Dagegen hat der Kläger am 16.12.2014 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, eine Missbilligung dürfe nur der Dienstvorgesetzte aussprechen. Herr L. sei als Disziplinarbevollmächtigter jedoch weder Vorstand der Deutschen Telekom AG noch Leiter der Abteilung AD. / AE. oder auf sonstiger Grundlage sein Dienstvorgesetzter. Ferner seien für schriftliche Missbilligungen, in denen dem Beamten ein Dienstvergehen zur Last gelegt würde, die Bestimmungen des Bundesdisziplinargesetzes anzuwenden. An der insoweit erforderlichen Einleitungsverfügung fehle es jedoch. Weiterhin habe er - der Kläger - keine missbilligenswerte Pflichtverletzung begangen, denn es sei nicht ersichtlich, woraus sich eine Weisungsbefugnis des HR-Business Partners ihm gegenüber ergebe. Schließlich habe er davon ausgehen dürfen, dass sich die Angelegenheit nach einer E-Mail des Herrn Y. vom 18.12.2013, 19:35 Uhr, erledigt habe, in der dieser ihm ein entspanntes Weihnachtsfest gewünscht habe.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 31.07.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13.11.2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, die Missbilligung sei durch den Vorstand der Deutschen Telekom AG ausgesprochen worden. Der Disziplinarbevollmächtigte L. sei nach den (mit Schriftsätzen vom 07.07.2016 vorgelegten) internen Regelungen über die Organisation und Geschäftsverteilung damit betraut, alle Verfahren des Disziplinarrechts und Verfahren unterhalb der Schwelle des Disziplinarrechts - d.h. Missbilligungsverfahren - einschließlich der damit verbundenen Prozessvertretung eigenverantwortlich für den Vorstand durchzuführen. Der Disziplinarbereich (AF., M. -N.), zu dem der Disziplinarbevollmächtigte gehöre, sei organisatorisch der Abteilung AD. / AE. (M. -AG.) direkt unterstellt. Diese Abteilung sei Teil des Betriebs AD. / AE. / AH..
Ferner sei die Telekom Deutschland GmbH befugt gewesen, dem Kläger Anordnungen zu erteilen (§ 4 Abs. 4 Satz 7 PostPersRG a.F.). Herr Y. sei als zuständiger HR-Business Partner nach der Geschäftsverteilung und Organisation der Telekom Deutschland GmbH ermächtigt gewesen, dem Kläger die Weisung zu erteilen. Dessen unkollegiales und unkooperatives Verhalten sei dem Betriebsfrieden nicht dienlich und missbilligungswürdig gewesen.
Die Beteiligten haben übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die vom Gericht beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten A-C) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage hat Erfolg. Sie ist als Anfechtungsklage zulässig (I.) und begründet (II.).
I. Bei der streitgegenständlichen Missbilligung handelt es sich um eine qualifizierte Missbilligung, die als Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG mit der Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO angegriffen werden kann.
Eine qualifizierte Missbilligung liegt dann vor, wenn sie den Vorwurf einer schuldhaften Dienstpflichtverletzung, also eines Dienstvergehens, enthält. Abzugrenzen ist sie von einer nur ermahnenden, belehrenden oder hinweisenden einfachen Missbilligung, die die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts nicht erfüllt (Nds. OVG, Urteil vom 22.01.2013 – 5 LB 227/11 –, NVwZ-RR 2013, 652 = juris, Rn. 47 m.w.N.; Gansen, in: Disziplinarrecht in Bund und Ländern, Stand November 2015, § 6 Rn. 9a). Ein ausdrücklicher Schuldvorwurf wurde dem Kläger zwar weder in dem angegriffenen Bescheid noch in dem Widerspruchsbescheid gemacht. Aus den dortigen Sachverhaltsschilderungen ergibt sich jedoch, dass die Beklagte davon ausging, der Kläger habe seine Dienstpflicht, Anordnungen der Vorgesetzten auszuführen, schuldhaft verletzt.
II. Der Bescheid der Beklagten vom 31.07.2014 Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13.11.2014 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Eine Rechtsgrundlage zum Erlass von Missbilligungen findet sich zwar weder im Bundesbeamtengesetz (BBG) noch im Bundesdisziplinargesetz (BDG). § 6 Satz 2 BDG bestimmt lediglich, dass missbilligende Äußerungen (Zurechtweisungen, Ermahnungen oder Rügen), die - wie hier - nicht ausdrücklich als Verweis bezeichnet werden, keine Disziplinarmaßnahmen sind.
Die Ermächtigung, ein dienstliches Verhalten eines Beamten zu missbilligen, ergibt sich jedoch aus der dem Dienstherrn im Rahmen des beamtenrechtlichen Über- und Unterordnungsverhältnisses zustehenden Leitungs-, Aufsichts- und Weisungsbefugnis. Der Dienstherr ist aufgrund dieser Befugnis berechtigt und nach den Umständen des Einzelfalls sogar verpflichtet, auf die reibungslose und fehlerfreie Erledigung der Dienstgeschäfte hinzuwirken und erforderlichenfalls kritisch-missbilligend gegen unterstellte Beamte einzuschreiten. Der betreffende Beamte muss eine rechtmäßige missbilligende Äußerung infolge der ihm aufgrund des Beamtenverhältnisses obliegenden Treue- und Folgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG, §§ 4, 62 BBG) hinnehmen (Nds. OVG, a.a.O., Rn. 49 f. m.w.N.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 27.01.2015 – 6 ZB 14.2121 –, juris, Rn. 5 m.w.N.; Gansen, a.a.O., § 6 Rn. 9, 9b). Auch wenn eine Missbilligung ein Mittel darstellt, das im weiteren Sinn auch der Disziplinierung dient, steht sie zu Disziplinarmaßnahmen in einem alternativen Verhältnis und ist zu ihnen wesensverschieden (Nds. OVG, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 18.09.2008 – 2 C 126.07 –, BVerwGE 132, 40 = juris, Rn. 6; Weiß, in: Fürst, GKÖD, Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, Stand Mai 2016, M § 6 Rn. 31).
2. Die missbilligende Äußerung ist materiell rechtswidrig, weil der Kläger kein Dienstvergehen begangen hat.
Die im Ermessen der zuständigen Stelle stehende Aussprache einer qualifizierten Missbilligung setzt tatbestandlich die Begehung eines Dienstvergehens voraus. An einer solchen schuldhaften Verletzung der dem Beamten obliegenden Pflichten (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG) fehlt es hier. In Betracht kommt allein ein Verstoß gegen die Befolgungspflicht nach § 2 Abs. 3 Satz 2 Postpersonalrechtsgesetz (PostPersRG) in der hier maßgeblichen Fassung vom 05.02.2009 (a.F.) i.V.m. § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG. Nach Auffassung der Kammer liegt bereits keine objektive Dienstpflichtverletzung vor (a); jedenfalls fehlt es am Verschulden des Klägers (b).
Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 PostPersRG a.F. (jetzt: Abs. 2 Satz 2) finden auf die im Dienst der Deutschen Telekom AG stehenden Beamten die für Bundesbeamte allgemein geltenden Vorschriften Anwendung, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Nach § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG sind Beamte verpflichtet, dienstliche Anordnungen ihrer Vorgesetzten auszuführen und deren allgemeine Richtlinien zu befolgen. Vorgesetzter ist nach § 3 Abs. 3 BBG, wer dienstliche Anordnungen erteilen darf. Für Beamte, denen gemäß § 4 Abs. 4 PostPersRG eine Tätigkeit in einem Tochterunternehmen der Deutschen Telekom AG zugewiesen ist - wie dem Kläger bei der Telekom Deutschland GmbH -, bestimmt § 4 Abs. 4 Satz 7 PostPersRG in der hier maßgeblichen im Dezember 2013 geltenden Fassung vom 21.11.2012 (a.F.; jetzt: Satz 8), dass das Unternehmen zur Erteilung von Anordnungen befugt ist, soweit die Tätigkeit im Unternehmen es erfordert.
a) Der Kläger war nicht verpflichtet, der Weisung des HR-Business Partners Herrn Y. nachzukommen.
Die Folgepflicht des Beamten nach § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG bezieht sich nur auf dienstliche Anordnungen und allgemeine Richtlinien seines Vorgesetzten. Der HR-Business Partner war jedoch unstreitig weder Dienst- noch Fachvorgesetzter des Klägers.
Aus § 4 Abs. 4 Satz 7 PostPersRG a.F. ergibt sich keine Pflicht der bei der Telekom Deutschland GmbH beschäftigten Beamten, die Anordnungen von HR-Business Partnern, die nicht zugleich ihre Vorgesetzten sind, zu befolgen. Der Bestimmung lässt sich lediglich entnehmen, dass auch in einem Tochterunternehmen der Deutschen Telekom AG - hier die Telekom Deutschland GmbH - (Fach)Vorgesetzte existieren, die gegenüber den ihnen unterstellten Beamten weisungsbefugt sind. Die Regelung beinhaltet hingegen keine Abweichung von der allgemeinen beamtenrechtlichen Regelung in § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG.
Wenn der Gesetzgeber eine solche Abweichung beabsichtigt hätte, hat er sie jedenfalls nicht mit der erforderlichen Klarheit zum Ausdruck gebracht. Denn das weisungsrechtliche Regelungsgefüge muss so klar und bestimmt sein, dass der Beamte erkennen kann, welche und wessen Anordnungen er zu befolgen hat (BVerwG, Urteil vom 27.11.2014 – 2 C 24.13 –, BVerwGE 150, 366 = juris, Rn. 32). Aus § 4 Abs. 4 Satz 7 PostPersRG a.F. ergibt sich nicht, dass die Beamten auch den Weisungen von anderen Personen als ihren (Dienst- oder Fach)Vorgesetzten Folge zu leisten hätten.
Die Beklagte versucht hier, neben der Weisungsbefugnis von Vorgesetzten eine mit einer Folgepflicht verbundene Weisungsbefugnis von HR-Business Partnern zu konstruieren. Dies widerspricht jedoch den beamtenrechtlichen Regelungen, in denen sich die Vorgesetzteneigenschaft und die Weisungsbefugnis gegenseitig bedingen.
Im Übrigen ergibt sich nicht einmal aus dem von der Beklagten mit Schriftsatz vom 07.07.2016 vorgelegten - erst ab dem 01.02.2016 geltenden - „OrgProfil“ hinreichend deutlich, dass die HR-Business Partner zur Erteilung von Weisungen nach § 4 Abs. 4 Satz 7 PostPersRG a.F. befugt wären. Dort heißt es, der HR-Business Partner stelle gegenüber den Führungskräften der betreuten Einheiten die umfassende Beratungsfunktion für alle HR-Themen sicher und vertrete in diesen Einheiten die HR-Interessen aktiv. Zu seinen Kernaufgaben gehörten die Verantwortung des HR-Beitrags zur Erreichung der jeweiligen funktionalen Geschäftsziele sowie die Umsetzung von HR-Produkten und -Prozessen in den betreuten Einheiten. Diesen Formulierungen vermag die Kammer eine Weisungsbefugnis des HR-Business Partners gegenüber den jeweiligen Beamten nicht mit der erforderlichen Eindeutigkeit zu entnehmen.
b) Selbst wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen eine Dienstpflichtverletzung annehmen würde, fehlt es nach Überzeugung der Kammer jedenfalls an deren Schuldhaftigkeit.
Angesichts der eindeutigen Regelung in § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG und der Information, dass der HR-Business Partner nicht sein Vorgesetzter sei, ist dem Kläger bezüglich der Nichtbefolgung von dessen Weisung keine Verletzung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt vorzuwerfen. Wenn der Kläger (objektiv) zur Befolgung der Weisung des HR-Business Partners verpflichtet gewesen wäre, hätte er dies zumindest (subjektiv) nicht wissen müssen.
3. Da die Missbilligung bereits aus vorstehenden Gründen rechtswidrig ist, kann dahinstehen, ob sie von der sachlich zuständigen Stelle ausgesprochen wurde oder nicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4, 62 BBG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 4 Satz 7 PostPersRG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Satz 2 BDG
§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 2 Abs. 3 Satz 2 PostPersRG
§ 3 Abs. 3 BBG
§ 4 Abs. 4 PostPersRG
§ 4 Abs. 4 Satz 7 PostPersRG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2013, 652
BVerwGE 132, 40
BVerwGE 150, 366
5 LB 227/11
6 ZB 14.21
2 C 126.07
2 C 24.13