Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-11, Aktenzeichen 3 K 46/00
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2002:0611.3K46.00.00

Tenor:
Die Verkehrsanordnung des Beklagten vom 8. Juli 1999 und dessen Widerspruchsbescheid vom 2. November 1999 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn die Kläger nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leisten.

Tatbestand:
Mit ihrer Klage wenden sich die Kläger als Eigentümer und Bewohner des Grundstücks X. straße 13 a in M. gegen die Aufhebung der Einbahnstraßenregelung für die X. straße.
Zu dem Problem, wie der Quell- und Zielverkehr in der Stadt M. insbesondere in/aus Richtung Westen geführt werden kann, damit eine Benutzung der Bundesstraßen B 239 und B 65 weitgehend vermieden wird, damit aber andererseits der Durchgangsverkehr weiterhin diese Bundesstraßen nutzt, erstattete der Dipl.-Ing. S. im Auftrag des Beklagten das Gutachten "Verkehrsuntersuchung X. straße" vom 1. August 1996, auf das Bezug genommen wird (Bl. 15 bis 29 der Beiakte I). Von den von ihm untersuchten vier Varianten einer geänderten Verkehrsführung sprach sich der Gutachter für die von ihm so bezeichnete Variante 2 aus, nach der die zum damaligen Zeitpunkt als Einbahnstraße in Richtung Süden ausgewiesene, 4,5 m breite X. straße von G. bis zur T. straße für den Zweirichtungsverkehr geöffnet wird, zwischen der T. straße und der B 239 als Einbahnstraße in Richtung Süden erhalten bleibt und die Fahrtbeziehung B 239 - X. straße über die C. straße - T. straße hergestellt wird. Zur Begründung heißt es dazu in dem Gutachten: Diese Variante biete ungefähr die gleiche verkehrliche Netzstruktur wie die Variante 1, sei aber auf Grund der umwegigen Führung im Bereich X. platz/C. straße/T. straße für den Durchgangsverkehr mit Fahrtrichtung Norden/Westen nicht so attraktiv wie jene Variante. Die Verkehrsbelastung der X. straße dürfte geringfügig niedriger als in der Variante 1 sein und geschätzt rund 1.500 Kraftfahrzeuge in der Zeit von 15.00 bis 19.00 Uhr und rund 4.800 Kraftfahrzeuge pro Tag betragen. Weiter heißt es in dem Gutachten: Die Realisierung des Zweirichtungsverkehrs in der X. straße werde zwei wesentliche positive verkehrliche Auswirkungen haben. Zum einen werde der Schleichverkehr durch den Bereich X. straße/Auf dem H. (rund 60 bis 70 Pkw in der Spitzenstunde) gänzlich auf die X. straße verlagert, und zum anderen werde für rund 2.000 Pkw-Fahrten pro Tag eine Fahrtverkürzung von rund 1 km eintreten. Die Variante 2 erfülle die Forderung nach guter Anbindung der westlichen Innenstadt an die südliche B 239, ohne aber eine optimale Strecke für den Durchgangsverkehr anzubieten. Ergänzend werde empfohlen, keine überörtliche Wegweisung für die X. straße und ein Durchfahrtverbot für Lastkraftwagen vorzusehen, das auf Grund der Fahrbahnbreite ohnehin erforderlich sei, schließlich noch auf Grund der teilweise problematischen Sichtverhältnisse und der Grundstückszufahrten eine Geschwindigkeitsbegrenzung auf 30 km/h zu verfügen.
Nachdem die Kreispolizeibehörde dem von dem Beklagten beantragten Verkehrsversuch "Zulassen des Gegenverkehrs auf dem südlichen Abschnitt der X. straße" zugestimmt hatte, ordnete der Oberkreisdirektor des Kreises N. -M. auf den Antrag des Beklagten mit Verfügung vom 10. August 1998 gegenüber dem Beklagten diese Maßnahme formell an, und er bat den Beklagten, die Beschilderung und die notwendigen Markierungen entsprechend einem der Verfügung beigefügten Plan auszuführen. Gleichzeitig legte er die Dauer des Verkehrsversuchs auf ein Jahr fest. Zur Begründung heißt es in dieser Verfügung: Nach dem Verkehrsgutachten vom 1. August 1996 sei die Variante 2 "Zulassen des Gegenverkehrs auf der X. straße" zur Problemlösung vorgeschlagen und vom Planungs- und Bauausschuss der Stadt M. am 28. August 1996 für eine einjährige Versuchsphase beschlossen worden. Der Inhalt und Umfang einer straßenverkehrsrechtlichen Anordnung sei dann in mehreren Gesprächen und Ortsterminen mit Stadtvertretern, der Polizei und dem Verkehrsingenieur der Bezirksregierung erörtert worden. Die von den Fachbehörden geforderten Voraussetzungen lägen nunmehr vor. Der auf ein Jahr beschränkte Verkehrsversuch sei mittels monatlicher Verkehrszählungen zu begleiten. Die örtliche Polizei solle ebenfalls das Verkehrsgeschehen monatlich dokumentieren.
Tatsächlich umgesetzt wurde der Verkehrsversuch ab dem 27. August 1998. Gegen die versuchsweise geänderte Führung des Straßenverkehrs durch die X. straße erhoben die Kläger nach erfolglosem Vorverfahren zum Aktenzeichen 1 K 4459/98 Klage. Dieses Klageverfahren wurde von den Beteiligten, nachdem die einjährige Frist für den Verkehrsversuch abgelaufen war, übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt und eingestellt.
Mit Verfügung vom 8. Juli 1999 ordnete der Beklagte als örtliche Verkehrsbehörde unter Bezug auf die §§ 39 Abs. 1 und 45 Abs. 9 StVO an, dass die X. straße in M. unter Beibehaltung der bisherigen Beschilderung dauerhaft für den Begegnungsverkehr geöffnet bleibt: Der bisherige Verkehrsversuch sei am 7. Juli 1999 gemeinsam mit der Kreispolizeibehörde N. -M. und dem Straßenverkehrsamt des Kreises N. -M. ausgewertet worden. Die Versuchsphase sei positiv verlaufen. Es habe keinerlei Gefährdungslage festgestellt werden können.
In der Niederschrift der Verkehrsbesprechung vom 7. Juli 1999, auf die die Verfügung vom 8. Juli 1999 Bezug nimmt, heißt es u.a.: Diese Verkehrsbesprechung ersetze das vorgeschriebene Anhörungsverfahren von Polizei und Straßenbaulastträger. Die einstimmig getroffenen Entscheidungen dieser Niederschrift gälten gleichzeitig als straßenverkehrliche Anordnung gegenüber der Baulastträgerin. Während des Auswertezeitraums habe sich bei Öffnung der X. straße im Begegnungsverkehr ein durchschnittlicher täglicher Verkehr von 5.727 Fahrzeugen ergeben. Im Vergleichszeitraum Juni 1997 seien es bei Öffnung der X. straße in südlicher Richtung 3.190 Fahrzeuge gewesen. Dieser Vergleich zeige, dass die X. straße nicht die befürchtete Funktion einer "kleinen Nord-Süd-Tangente" angenommen habe. Der durchschnittliche tägliche Verkehr von 5.727 Kraftfahrzeugen entspreche dem einer innerörtlichen Verbindungsstraße. Durch den erfolgten Ausbau und die Beschilderung entspreche die X. straße den Anforderungen an eine innerörtliche Verbindungsstraße. Dies sei von der Kreispolizeibehörde N. -M. bestätigt worden. Während des Versuchszeitraumes habe es keinerlei Erkenntnisse über Unfälle oder Gefährdungssituationen gegeben. Auf Grund des Gefälles der X. straße sei es im Winter durch Schnee und Eis zu keinerlei Auffälligkeiten gekommen.
Gegen die Anordnung des Beklagten vom 8. Juli 1999 erhoben die Kläger am 24. August 1999 Widerspruch: Die bisherigen verwaltungsseitigen Erhebungen und Mitteilungen seien so dürftig, dass feste und widerspruchsfreie Prognosen und Tatsachenfeststellungen nicht möglich erschienen. Lediglich die Tatsache, dass die X. straße nunmehr sehr stark befahren werde, scheine festzustehen, ebenso die Tatsache, dass eine bloße Inaugenscheinnahme die Gefährlichkeit für den Zweirichtungsverkehr ergebe. Beide Bordsteinkanten seien nämlich mit dickem Abrieb von Reifen versehen. Die diesseits angeregten Untersuchungen und Feststellungen seien bislang noch nicht getroffen worden. Es liege noch nicht einmal eine ordnungsgemäße Anordnung für die Sperrung der E. vor. Abgesehen von der Tatsache, dass der Beklagte diesen Bereich für den Fall der endgültigen Anordnung einer Verkehrsbeschränkung neu habe ordnen wollen, dies aber bis heute nicht geschehen sei, lediglich Hindernisse im Straßenraum bereitet worden seien, spreche alles dafür, dass der Beklagte eine endgültige Regelung im Bereich G. noch nicht getroffen habe. Auch die Tatsache, dass die Straße C. straße/G. wegen des allgemeinen Zustandes sanierungsbedürftig sein werde, spreche für unverzügliches Handeln. Nachdem bereits in früheren Jahren die eingebauten Schwellen entfernt worden seien, sei nunmehr festzustellen, dass sämtliche Gehwege und der Straßenbelag immer wieder defekt seien, dass sie den Belastungen des Straßenverkehrs nicht standhielten und wohl objektiv der gewählte Belag hinsichtlich der Bordsteine und Bürgersteine nicht tauglich sei.
Den Widerspruch der Kläger wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 2. November 1999 zurück. Zur Begründung führte er aus: Soweit sich die Widerspruchsbegründung nicht auf die verkehrsrechtliche Anordnung zur Öffnung der X. straße für den Begegnungsverkehr beziehe, sehe er davon ab, auf sie einzugehen. Im Übrigen dürften nach § 45 Abs. 9 StVO Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen nur dort angeordnet werden, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend geboten sei. Insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs dürften nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen Verhältnisse eine Gefahrenlage bestehe, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in § 45 StVO genannten Rechtsgüter erheblich übersteige. Die Entscheidung, die X. straße für den Begegnungsverkehr zu öffnen, resultiere aus dieser Vorschrift sowie aus dem Ausbauzustand der Straße. Bis heute seien keinerlei Gründe ersichtlich, die es zwingend geböten, die X. straße als Einbahnstraße zu beschildern. Weder der Polizeiinspektion M. noch der Verkehrsbehörde lägen Erkenntnisse über Verkehrsgefährdungen oder Unfallsituationen vor. Die Ausbaubreite der Straße erlaube bei der angeordneten zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 20 km/h ohne Probleme den Begegnungsverkehr von Personenkraftwagen und Kraftfahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von bis zu 3,5 t. Neben Verkehrszählungen seien zur Beurteilung der Situation auch Geschwindigkeitsmessungen veranlasst worden. Die durchgeführten Geschwindigkeitsmessungen am 26. November 1998, 18. Dezember 1998 und am 1. März 1999 hätten Durchschnittsgeschwindigkeiten von 31,3 km/h, 29,1 km/h bzw. 31,4 km/h ergeben. Bei diesen Geschwindigkeiten sei keine objektive Gefährdung durch den Begegnungsverkehr gegeben. Zudem dürfe der Fahrzeugführer nur so schnell fahren, dass er sein Fahrzeug ständig beherrsche. Der vorhandene Reifenabrieb an den Bordsteinen der X. straße sei das Ergebnis fehlerhaften Verhaltens der Verkehrsteilnehmer, nicht das Ergebnis einer fehlerhaften verkehrsrechtlichen Anordnung. Entgegen der Behauptung sei der Verkehrsversuch sowohl von der Polizeiinspektion M. als auch von der Örtlichen Verkehrsbehörde der Stadt M. ausreichend begleitet worden. Im Anschluss an die Versuchsphase seien von der Örtlichen Verkehrsbehörde der Stadt M. nach Anhörung der Polizeiinspektion M. unter Einbeziehung aller sachgerechten Aspekte die Ergebnisse des Verkehrsversuchs ausgewertet worden. Hierbei hätten sowohl die monatlichen Verkehrszählungen als auch das tatsächliche Verkehrsgeschehen Berücksichtigung gefunden.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage tragen die Kläger weiter vor: Ihnen stehe eine Folgenbeseitigungsanspruch zu. Der gesamte Ablauf des Verwaltungsverfahrens erweise sich schon bei oberflächlicher Betrachtung als grob fehlerhaft, rechtswidrig und die Kläger massiv in ihren Rechten verletzend. Die X. straße sei vor der versuchsweisen Öffnung für den Begegnungsverkehr seit Jahrzehnten als Einbahnstraße ausgelegt und ausgerichtet gewesen. Bei einer Querschnittsöffnung von knapp 5 m sei es dem Beklagten nicht ratsam erschienen, diese Straße für den Begegnungsverkehr freizugeben. Die mit etwa über 10 % Gefälle bis zur Kuppe ansteigende Straße sei in Nord-Süd-Richtung für den Einbahnstraßenverkehr geöffnet worden. An der Straße lägen ausschließlich Wohnhäuser. Es handele sich um eine innerstädtische Straße. Der aus dem Süden kommende und von der Bundesstraße 239 abbiegende Verkehr sei in früheren Zeiten über die C. straße und G. auf die X. straße im nördlichen Teilbereich gelenkt worden. Der frühere Einbahnstraßenverkehr habe für die Anlieger noch hinnehmbare Auswirkungen gehabt. Insbesondere sei es für die Anlieger relativ gefahrlos möglich gewesen, die Zufahrten zu den Grundstücken zu erreichen und aus den Grundstücken auszufahren sowie in die Grundstücke einzufahren.
Die versuchsweise Zulassung des Begegnungsverkehrs in der X. straße für die Dauer eines Jahres habe zu einer massiven Steigerung des Verkehrsaufkommens und zu einer massiven Gefährdung der Grundstückszufahrten geführt. Angesichts des Querschnitts der Fahrbahn sei ein gefahrloser Begegnungsverkehr für zwei Kraftfahrzeuge nicht gegeben. Unfälle und Beinahe-Unfälle hätten sich bereits in der Erprobungsphase gehäuft, die angeordneten Zählungen hätten in der Versuchsphase nicht stattgefunden. Soweit das Straßenverkehrsamt und die Bezirksregierung Bedenken baulicher Art gegen die Öffnung der X. straße für den Begegnungsverkehr gehabt hätten, seien diese nicht beseitigt worden. Die endgültige Anordnung der Öffnung der Straße basiere nicht auf tragfähiger Rechtsgrundlage. Auf Grund der besonderen Verhältnisse vor der beanstandeten Regelung habe keine Gefahrenlage bestanden, erst durch die Anordnung des Begegnungsverkehrs sei eine Gefahrenlage geschaffen worden, die nicht nur die Rechte der Kläger massiv beeinträchtige, sondern auch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Soweit sich der Beklagte in seinem Widerspruchsbescheid darauf stütze, dass die Entscheidung, die X. straße für den Begegnungsverkehr zu öffnen, aus § 45 StVO resultiere sowie aus dem Ausbauzustand der Straße, bleibe zu fragen, woher die Rechtfertigungsgründe genommen würden. Die Abänderung der bestehenden Lage stelle eine Beeinträchtigung dar. Der Ausbauzustand der Straße sei generell und speziell nicht geeignet, den Verkehr aufzunehmen. Sei früher ein relativ mäßiger Verkehrsstrom zu beobachten gewesen, der von nördlicher in südlicher Richtung geflossen sei, herrsche nunmehr ein sehr starker Verkehr in beiden Richtungen. Durch die Öffnung für den Begegnungsverkehr stelle sich aus der Sicht der Kläger die Situation einer viel befahrenen Durchgangsstraße dar. Diese Situation habe der Beklagte in keiner Weise zur Kenntnis genommen oder auch nur in irgendeiner Form in seine Überlegungen einbezogen. Die Kläger würden durch die derzeitige Situation nachhaltig beeinträchtigt. Für den Beklagten sei es absehbar gewesen, welche Folgen die Öffnung haben werde. Aus der Sicht der Kläger habe sich zudem eine nachhaltige Wertverschlechterung hinsichtlich der Werthaltigkeit des bebauten Grundstücks ergeben.
Die Kläger beantragen,
die Verkehrsanordnung des Beklagten vom 8. Juli 1999 und dessen Widerspruchsbescheid vom 2. November 1999 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte führt zur Begründung seines Antrags aus: Er habe mit Datum vom 29. Juni 1999 bei der Örtlichen Verkehrsbehörde als Unterer Staatlicher Verwaltungsbehörde beantragt, den Verkehrsversuch X. straße zu beenden und die befristete straßenverkehrsrechtliche Anordnung für die Öffnung der X. straße für den Begegnungsverkehr in eine dauerhafte Anordnung umzuwandeln. Am 7. Juli 1999 sei im Rahmen einer Verkehrsbesprechung unter Beteiligung der Kreispolizeibehörde N. , der Polizeiinspektion M. , des Straßenverkehrsamtes des Kreises N. -M. , der Stadt M. als Trägerin der Straßenbaulast sowie der Örtlichen Verkehrsbehörde der Stadt M. unter Zugrundelegung der Ergebnisse der Verkehrszählungen, des im Vorfeld des Verkehrsversuchs u.a. mit der Bezirksregierung E. abgestimmten Ausbaus der Straße, der durchgeführten Geschwindigkeitsmessungen und der Stellungnahmen der Kreispolizeibehörde von allein Teilnehmern übereinstimmend befürwortet worden, die X. straße dauerhaft für den Begegnungsverkehr zu öffnen. Im Übrigen wiederholt der Beklagte die Gründe seines Widerspruchsbescheides.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte 1 K 4459/98 sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten ihr Einverständnis hiermit erklärt haben (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist zulässig. Die Kläger sind insbesondere nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Sie wehren sich mit der Klage gegen die ausdrücklich auf die §§ 39 Abs. 1 und 45 Abs. 9 StVO, nach dem Zusammenhang aber auch auf § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO gestützte Anordnung des Beklagten, mit der dieser die Einbahnstraßenregelung für die X. straße in Fahrtrichtung Süden von G. bis zur T. straße aufhebt und dieses Teilstück der Straße wieder für den Zweirichtungsverkehr öffnet, gleichzeitig mit dem Ziel, auch bei einem Zweirichtungsverkehrs die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs aufrechtzuerhalten, die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf 20 km/h festsetzt sowie für die Straße ein Verbot für Fahrzeuge, deren Breite 2 m überschreitet, und ein absolutes Halteverbot festlegt. Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Entsprechend ihrer ordnungsrechtlichen Funktion bezweckt diese Vorschrift in erster Linie den Schutz der Allgemeinheit, daneben aber auch die Wahrung von Individualinteressen. Dementsprechend kann der Einzelne aus ihr einen - regelmäßig auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde begrenzten - Anspruch ableiten, wenn und soweit vom Schutzgut der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, etwa in der Ausgestaltung des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO, mitumfasste Individualrechtsgüter betroffen sind. Dazu gehören die Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (körperliche Unversehrtheit) und aus Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentum) sowie in deren Vorfeld auch der Schutz vor solchen Einwirkungen des Straßenverkehrs, die das nach allgemeiner Anschauung zumutbare Maß übersteigen. Der Betroffene kann als eine Verletzung seiner Rechte geltend machen, die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen für eine auch ihn treffende Verkehrsbeschränkung nach § 45 Abs. 1 StVO oder für die Aufhebung einer solchen auch in seinem Interesse ergangenen Verkehrsbeschränkung seien nicht gegeben. Hinsichtlich der behördlichen Ermessensausübung kann er allerdings in beiden Alternativen nur verlangen, dass seine eigenen Interessen ohne Rechtsfehler abgewogen werden mit den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener, die für die Verkehrsbeschränkung beziehungsweise für deren Aufhebung sprechen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1979 - 7 C 46.78 -, BVerwGE 59, 221 (227 f.); Urteil vom 4.6.1986 - 7 C 76.84 -, BVerwGE 74, 234 (235 f.); Beschluss vom 3.7.1986 - 7 B 141.85 -, Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 17; Urteil vom 27.1.1993 - 11 C 35.92 -, BVerwGE 92, 32 (35).
Die Kläger haben hinreichend substanziiert Tatsachen vorgetragen, die es als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angefochtene Anordnung in den genannten Rechtspositionen beeinträchtigt sind.
Die Klage ist auch begründet. Die verkehrsregelnde Anordnung des Beklagten vom 8. Juli 1999 ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. November 1999 rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Anordnung des Beklagten bezüglich der Aufhebung der Einbahnstraßenregelung für die X. straße im Bereich G. /T. straße und bezüglich der Einführung des Zweirichtungsverkehrs in diesem Straßenabschnitt stellt nicht eine allein durch die §§ 39 Abs. 1 und 45 Abs. 9 StVO bestimmte, rechtlich gebundene Entscheidung dar. Auch der Beklagte geht nicht davon aus, dass die Einbahnstraßenregelung immer schon oder seit einem bestimmten, in der Vergangenheit liegenden Zeitpunkt ersatzlos hätte entfallen, dass die X. straße ohne jegliche mit der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs zu begründende Einschränkung für den Verkehr auch in Gegenrichtung hätte eröffnet werden können. Vielmehr liegen die besonderen Verhältnisse bei der X. straße, die aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs auf § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO gestützte Verkehrsbeschränkungen erfordern, immer noch vor, nämlich die verhältnismäßig geringe Breite der Straße, die an der schmalsten Stelle nur 4,50 m beziehungsweise 4,40 m ausmacht, das auf einem Teilabschnitt 12 % betragende Gefälle, die Straßenkuppe, die es ausschließt, dass die Verkehrsteilnehmer einen über sie hinaus gehenden Überblick bekommen, sowie der Verlauf der Straße, der den Überblick zusätzlich erschwert und insbesondere bei der Ausfahrt von Anliegergrundstücken auf die X. straße zu Problemen führen kann. Dies bedeutet indessen entgegen der Auffassung der Kläger nicht, dass der Beklagte die Einbahnstraßenregelung in jedem Falle hätte beibehalten müssen. Vielmehr stand es ihm frei, im Ermessenswege ein anderes Mittel auszuwählen, das ausreichend wirksam ist, um Gefahren für die Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs unter Zugrundelegung der aufgeführten Besonderheiten der Straße zu vermeiden. Hiernach kamen an sich auch die von dem Beklagten zur Sicherung des Verkehrs auf der X. straße ersatzweise angeordneten Maßnahmen in Betracht, insbesondere die Begrenzung der Höchstgeschwindigkeit auf 20 km/h, das Verbot für Fahrzeuge, deren Breite 2 m überschreitet, und das absolute Halteverbot. Dass es auf dieser Grundlage zu einem Anwachsen des Unfallgeschehens oder zu einer verstärkten Gefährdung der Verkehrsteilnehmer, ihrer körperlichen Unversehrtheit und der ihnen gehörenden bedeutenden Sachwerte gekommen wäre, lässt sich den dazu in der Gerichtsakte und in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen enthaltenen Stellungnahmen nicht entnehmen. Die Ersetzung der Einbahnstraßenregelung durch die weiter genannten Maßnahmen ist, abgesehen von Bedenken gegen die die Grenze von 30 km/h unterschreitende Geschwindigkeitsbegrenzung, wie sie in § 45 Abs. 1 d StVO nur bei einer besonderen, hier nicht vorliegenden Fallgestaltung vorgesehen ist, wie sie auch in dem Gutachten Verkehrsuntersuchung X. straße aus nachvollziehbaren Gründen abgelehnt wird (S. 8 des Gutachtens), indessen deshalb rechtswidrig, weil sie in der Verkehrsanordnung des Beklagten vom 8. Juli 1999 und in dessen Widerspruchsbescheid vom 2. November 1999, auf den es wegen 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO entscheidend ankommt, nicht ermessensfehlerfrei erfolgt ist. Denn der Beklagte hat im vorliegenden Fall die Belange der Kläger nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die vorzunehmende Abwägung eingestellt.
Bei der Entscheidung über eine verkehrsregelnde Anordnung nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO hat die zuständige Straßenverkehrsbehörde sowohl die Belange des Straßenverkehrs und der Verkehrsteilnehmer zu würdigen, als auch die Interessen etwa betroffener Anlieger in Rechnung zu stellen, von übermäßigem Lärm und einer unzumutbaren Zunahme der Abgasbelastung verschont zu bleiben, die durch die Wiederzulassung des Zweirichtungsverkehrs, wenn auch verbunden mit einer niedrigen Geschwindigkeitsbeschränkung sowie einem Verbot von Kraftfahrzeugen mit einer Breite von mehr als zwei Metern und mit einem Halteverbot, eintreten können. Das Lärmschutzinteresse und Abgasschutzinteresse des betroffenen Anliegers darf sie in Wahrung allgemeiner Verkehrsrücksichten und sonstiger entgegenstehender Belange umso eher zurückstellen, je geringer der Grad der Lärmbeeinträchtigung ist, der von der angeordneten Verkehrsregelung ausgeht. Umgekehrt müssen bei erheblichen Lärmbeeinträchtigungen die für die Anordnung sprechenden öffentlichen Interessen schon von einigem Gewicht sein, wenn die Behörde ihnen gegenüber dem Lärmschutzinteresse und Abgasschutzinteresse des betroffenen Anliegers den Vorzug geben will. Jedenfalls darf die zuständige Behörde auch bei erheblichen Lärmbeeinträchtigungen an der verkehrsregelnden Maßnahme festhalten, wenn ihr dies mit Rücksicht auf die damit verbundenen Vorteile gerechtfertigt erscheint. Bei der zu treffenden Ermessensentscheidung ist nicht nur auf die gebietsbezogene Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der Anlieger sowie auf das Vorhandensein beziehungsweise Fehlen einer bereits gegebenen Lärmvorbelastung abzustellen. Maßgeblich sind auch andere Besonderheiten des Einzelfalles.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1979 - 7 C 46.78 -, BVerwGE 59, 221 (230); Urteil vom 4.6.1986 - 7 C 76.84 -, BVerwGE 74, 234 (239 f.); OVG NRW, Urteil vom 12. Januar 1996 - 25 A 2475/93 -, NZV 1996, S. 293 ff.; HessVGH, Urteil vom 7.3.1989 - 2 UE 319/84 -, NJW 1989, S.2767 (2768 f.).
Diese von der höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung für die Ermessensentscheidung der Straßenverkehrsbehörde zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO entwickelten Maßstäbe gelten auch für die Ermessensausübung der Straßenverkehrsbehörde im Rahmen ihrer Entscheidung nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO: Denn der sachliche Konflikt zwischen dem Lärmschutzinteresse des Anliegers einerseits und dem öffentlichen Verkehrsinteresse andererseits, den die Straßenverkehrsbehörde bei ihrer Ermessensentscheidung abwägend zu bewältigen hat, besteht, wenn sich ein Straßenanlieger aus Lärmschutzgründen gegen eine verkehrsregelnde Anordnung nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO wendet, in gleicher Weise wie bei einem auf Lärmschutz nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO gerichteten Verpflichtungsbegehren. Es macht insoweit lediglich einen verfahrensrechtlichen, aber keinen materiellrechtlichen Unterschied, ob der Bürger sein Lärmschutzbegehren aus der Abwehrposition gegenüber einer primär anderen Zwecken dienenden Verkehrsregelung geltend macht oder ob er es mit einem gegen die Behörde gerichteten Leistungsbegehren verfolgt. Der Ermächtigungstatbestand des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO rechtfertigt nämlich nicht etwa den Schluss, der Verordnungsgeber habe mit dieser Vorschrift den verkehrsrechtlichen Lärmschutz verselbstständigt und aus dem Schutzgut der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Generalklausel des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO herausgenommen. Im Gegenteil wird durch die Struktur ihrer gesetzlichen Grundlage in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG verdeutlicht, dass jene Vorschrift als sachlich begrenztes Ordnungsrecht nicht nur die Abwehr der dem Straßenverkehr selbst drohenden Gefahren betrifft, sondern auch vorwiegend die Abwehr solcher Gefahren umfasst, die vom Straßenverkehr ausgehen und die Umwelt beeinträchtigen. Dazu gehört auch der Verkehrslärm.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1979 - 7 C 46.78 -, BVerwGE 59, 221 (228).
Dementsprechend sind bei der Bewertung der Zumutbarkeit der durch die Wiederzulassung des Zweirichtungsverkehrs mit Geschwindigkeitsbeschränkung sowie einem Verbot von Kraftfahrzeugen mit einer Breite von mehr als zwei Metern und mit einem Halteverbot verursachten Lärmmehrbelastung zudem die vom Bundesminister für Verkehr zu § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO erlassenen "Vorläufigen Richtlinien für straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm (Lärmschutz- Richtlinien-StV)" vom 6.11.1981 (Verkehrsblatt 1981, S.428) sowie gegebenenfalls in entsprechender Anwendung die allgemein zum Verkehrslärmschutz veröffentlichten "Richtlinien für den Verkehrslärmschutz an Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes" vom 6.7. 1983 (Verkehrsblatt 1983, S.306) in der Fassung der Änderung vom 15.1.1986 (Verkehrsblatt 1986, S.101) zu berücksichtigen. Diese hier einschlägigen Verwaltungsvorschriften sind verwaltungsintern verbindlich; ihre Regelungen stimmen im Ausgangspunkt mit den hier zu Grunde zu legenden Ermessensmaßstäben überein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4.6.1986 - 7 C 76.84 -, BVerwGE 74, 234 (239 f.); OVG NRW, Urteil vom 12. Januar 1996 - 25 A 2475/93 -, NVZ 1996, S. 293 ff.; HessVGH, Urteil vom 7.3.1989 - 2 UE 319/84 -, NJW 1989, S.2767 (2768).
Die Lärmschutz-Richtlinien-StV sehen in ihrem 1. Abschnitt ("Allgemeines") vor, dass vor der Anordnung straßenverkehrsrechtlicher Maßnahmen die Vorteile und Nachteile der Einzelmaßnahmen gegeneinander abzuwägen sind. Dabei sind in die Abwägung insbesondere der Grad der Beeinträchtigungen, die Leichtigkeit der Realisierung von Maßnahmen, die Schutzwürdigkeit des betroffenen Gebietes und eventuelle Einflüsse auf die Verkehrssicherheit, auf den Energieverbrauch der Fahrzeuge, auf Erschwernisse bei der Versorgung der Bevölkerung und die Einschränkung der Freizügigkeit des Verkehrs einzubeziehen. Auch die Funktionen der Straßen sind zu berücksichtigen.
Legt man diese Maßstäbe hier zu Grunde, so hat der Beklagte sein Ermessen schon deshalb fehlerhaft ausgeübt, weil er das Lärmschutzinteresse der Kläger nicht mit dem ihm objektiv zukommenden Gewicht in die Abwägung der widerstreitenden Belange eingestellt haben. Ob dasselbe auch auf den Abgasschutz und den von den Klägern in den Vordergrund ihres Anfechtungsbegehrens gerückten Unfallschutz zutrifft, kann deshalb dahinstehen. Der Beklagte hat es sicherlich für möglich gehalten, dass durch die von ihm angeordnete Maßnahme die Lärmeinwirkungen auf das Grundstück der Kläger erhöht werden. Er hat aber weder die Lärmvorbelastung dieses Grundstücks noch - etwa im Rahmen des in der Zeit vom 27. August 1998 bis zum 7. Juli 1999 durchgeführten Verkehrsversuchs - eine sich durch die Wiederzulassung des Zweirichtungsverkehrs ergebende Lärmerhöhung konkret ermittelt. Letzteres hat der Vertreter des Beklagte im Ortstermin auf Befragen bestätigt. Eine solche konkrete Ermittlung der Belastungswerte wäre aber hier ebenso erforderlich gewesen wie sie bei einer verkehrsregelnden Anordnung zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO erforderlich ist.
Vgl., auch zum Folgenden, OVG NRW, Urteil vom 12. Januar 1996 - 25 A 2475/93 -, NVZ 1996, S. 293 ff.
Es versteht sich nämlich von selbst, dass der Grad der Lärmbeeinträchtigung nur dann sachgerecht mit den für die Anordnung sprechenden öffentlichen Interessen abgewogen werden kann, wenn die Behörde ihn positiv ermittelt hat. Wenn sie eine Erhöhung der Lärmbeeinträchtigung, wie hier, nur als Möglichkeit in ihre Überlegungen einstellt, so verkennt sie, dass es sich hierbei nicht um eine feste Größe handelt, deren Vorliegen sie ohne nähere Ermittlungen zu Gunsten der Kläger unterstellen könnte. Nach der zitierten Rechtsprechung ist für die zu treffende Ermessensentscheidung vielmehr von grundlegender Bedeutung, welches Ausmaß der auf das Wohngrundstück der Kläger zuvor einwirkende Lärm hatte (Lärmvorbelastung) und in welchem Umfang sich dieser Wert durch die angeordnete Maßnahme erhöht hat.
Nach Nr. 2.3 der Lärmschutz-Richtlinien-StV ist der der straßenverkehrsbehördlichen Bewertung zu Grunde zu legende Mittelungspegel im Allgemeinen nicht durch örtliche Schallmessungen zu ermitteln, sondern nach den "Richtlinien für den Lärmschutz an Straßen, Ausgabe 1990 (RLS-90)" vom 10.4.1990 (VkBl 1990, S.258; 1992, S.208) zu berechnen. Diese Richtlinien befassen sich unter anderem mit verkehrsrechtlichen Lärmschutzmaßnahmen zur Lärmsanierung (Lärmschutz an bestehenden Straßen), während bei der Lärmvorsorge (Lärmschutz beim Neubau oder der wesentlichen Änderung von Straßen) die nach § 43 BImSchG erlassene Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) vom 12.6.1990 (BGBl. I S. 1036) anzuwenden ist. Die RLS-90 beschreiben Berechnungsverfahren zur quantitativen Darstellung der Lärmvorbelastung unter Einbeziehung der auftretenden Verkehrsmenge, insbesondere des Lkw-Anteils, und der sonstigen relevanten Straßenverhältnisse (zulässige Höchstgeschwindigkeit, Steigung/Gefälle, Straßenbelag, Entfernung des Immissionsortes von der Straße).
Schließlich kann nach den von dem Beklagten beziehungsweise in seinem Auftrag vor allem während des Verkehrsversuchs durchgeführten Verkehrszählungen für die X. straße keinesfalls davon ausgegangen werden, dass die Zulassung des Zweirichtungsverkehrs dort nicht zu einer spürbaren Erhöhung des von dem Verkehr auf der X. straße ausgehenden Lärms geführt hat. So legt die Verkehrsuntersuchung des Dipl.- Ing. S. in dem Gutachten Verkehrsuntersuchung X. straße vom 1. August 1996 für das Jahr 1985 eine Belastung der X. straße mit rund 650 Kfz/4h und einen Tagesdurchschnitt von 2.100 zu Grunde. Ohne die Auswirkungen des Zweirichtungsverkehrs geht der Gutachter von einer Belastung der X. straße zur Zeit der Abfassung des Gutachtens von rund 680 Kfz/4h aus, was einer tagesdurchschnittlichen Belastung mit rund 2.200 Kraftfahrzeugen entspricht. Bei Verwirklichung des Zweirichtungsverkehrs auf der X. straße entsprechend der Variante 2 kommt der Gutachter zu einer Verkehrsbelastung dieser Straße mit zwischen 4.800 und 5.100 Kraftfahrzeugen, was bereits mehr als einer Verdoppelung entspricht. Im Juni 1997 - vor dem Verkehrsversuch - sind jeweils in der Zeit von 15.00 bis 19.00 Uhr im Durchschnitt rund 997 Fahrzeuge gezählt und sodann mit dem Faktor 3,2 auf rund 3.190 Fahrzeuge je 24 Stunden hochgerechnet worden. Die während des Versuchszeitraums gezählten Verkehrsbewegungen lagen demgegenüber bei einem täglichen Durchschnitt von 5.727 Kraftfahrzeugen für die Zeit von September 1998 bis Juni 1999 mit Spitzenwerten etwa für Mai 1999 mit durchschnittlich 6.753 Kraftfahrzeugbewegungen am Tag, was insgesamt wiederum nahezu einer Verdoppelung entspricht. Jedenfalls eine solche Steigerung entbindet den Beklagten, da eine Verdoppelung des Straßenverkehrs zu einem deutlich hörbaren Anwachsen des Lärms um 3 dB (A) führt,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22.5.1987 - 4 C 33-35.83 -, BVerwGE 77, 285 (293); Urteil vom 19.8.1988 - 8 C 51.87 -, BVerwGE 80, 99 (101 f.); HessVGH, Urteil vom 7.3.1989 - 2 UE 319/84 -, NJW 1989, S.2767 (2770),
nicht von der Verpflichtung, durch den Straßenbaulastträger eine Lärmberechnung vornehmen zu lassen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Januar 1996 - 25 A 2475/93 -, NVZ 1996, S. 293 ff.
Die Frage, ob es einer Berechnung und/oder Messung des Verkehrslärms im Bereich der von einer geänderten Verkehrsregelung betroffenen Anlieger selbst dann bedarf, wenn diese sich nicht zumindest vor der Entscheidung über ihren Widerspruch gegenüber der Straßenverkehrsbehörde auf ihr besonderes, nach § 45 Abs. 1 StVO in die Abwägung einzubeziehendes Interesse berufen haben, stellt sich hier nicht, da die Kläger ihr Interesse, von übermäßigem Lärm und einer unzumutbaren Zunahme der Abgasbelastung verschont zu bleiben, nicht nur in dem am 14. Mai 2002 durchgeführten Ortstermin, sondern bereits sehr viel früher, etwa auch in der mit Schriftsatz vom 7. Januar 1999 erfolgten Begründung ihrer Klage in dem Verfahren 1 K 4459/98, sinngemäß und noch ausreichend deutlich vorgetragen haben, wenn es dort nämlich unter anderem heißt, seit der Öffnung der X. straße für den Verkehr aus Richtung Süden betrage das Fahrzeugaufkommen über 6.000 Kraftfahrzeuge pro Tag, die vorgenommenen Begrenzungen auf eine angeordnete Geschwindigkeit von 30 km/h und auf Kraftfahrzeuge bis 2,8 t sowie mit einer Breite von nicht mehr als 2 m führe nicht dazu, dass ihre Beeinträchtigung gemildert werde, und durch die Öffnung der X. straße und die Einrichtung des Begegnungsverkehrs werde der Wert ihres Grundstücks nachhaltig gemindert. Ausdrückliche Beschwerden wegen erheblicher Lärmbelästigung sind darüber hinaus von anderen Anliegern mit zwei Schreiben vom 17. beziehungsweise vom 28. September 1998 an den Beklagten gerichtet worden (vgl. Bl. 73 ff. und 79 f. der Beiakte BA I).
Abschließend neigt das erkennende Gericht, ohne dass dies letztlich einer Entscheidung bedürfte, zu der Auffassung, dass in der vorliegenden Sache die 16. BImSchV mit den in ihr enthaltenen niedrigeren Beurteilungspegeln Anwendung findet. Letztlich hängt dies davon ab, ob es sich bei den im Vorfeld des Verkehrsversuchs vorgenommenen Bauarbeiten um wesentliche Änderungen einer öffentlichen Straße im Sinne des § 1 und vor allem im Hinblick auf § 1 Abs. 2 Nr. 2 16. BImSchV handelt, weil sie den Zweirichtungsverkehr mit einer bei einem Anwachsen des Verkehrs fast auf als das Doppelte als sicher anzunehmenden Erhöhung des Verkehrslärms um 3 dB (A) durch die Ausweitung des Einmündungsbereichs X. straße/G. wie auch dadurch, dass die X. straße mit einer Mindestbreite, einer einheitlichen Fahrbahndecke und mit einem Fußweg ausgestattet wurde, erst möglich gemacht haben.
Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 Abs. 1 und 45 Abs. 9 StVO
§§ 708 Nr. 11 und 711
ZPO
§ 45 StVO
§ 43 BImSchG
§ 45 Abs. 9 StVO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 und
45 Abs. 9 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO
§ 45 Abs. 1 StVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 1
StVO
§ 45 Abs. 1 d StVO
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 16. BImSchV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 59, 221
BVerwGE 74, 234
BVerwGE 92, 32
BVerwGE 77, 285
BVerwGE 80, 99
1 K 4459/98 K
1 K 4459/98
7 C 46.78
7 C 76.84
7 B 141.85
11 C 35.92
7 C
76.84
25
A 2475/93
2 UE 319/84
25 A 2475/93
2 UE
319/84
25 A
2475/93
8 C 51.87