Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-01-28, Aktenzeichen 12 B 38/18
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2019:0128.12B38.18.00

Tenor:
Der Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 15.02.2018 wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine glücksspielrechtliche Untersagungsanordnung.
Sie veranstaltet im Internet unter der Domain .....öffentliches Glücksspiel und bietet u.a. folgende Online-.....spiele an:
Automatenspiele bzw. Slot-Machines mit und ohne Jackpot,
…..
Tischspiele wie z.B. „Roulette“ in verschiedenen Varianten, „Blackjack“, .....
„Video..... wie z.B. „…..
Live-.....-Spiele wie z.B. “….. “…..”
Lotto-Wetten wie z.B. „…..
Nachdem er der Antragstellerin Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hatte, untersagte der Antragsgegner ihr mit Verfügung vom 15.02.2018, abgesandt am 26.02.2018, selbst oder durch Dritte im Internet unter der Domain .....Online-.....spiele als öffentliches Glücksspiel im Sinne des § 3 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) in Schleswig-Holstein zu veranstalten oder zu vermitteln sowie unter Verstoß dagegen abgeschlossene Verträge zu erfüllen (Ziffer 1). Die Anordnung zu Ziffer 1) sei innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides zu erfüllen (Ziffer 2) und die Umsetzung zeitgleich schriftlich mitzuteilen, fristwahrend ggfs. vorab per E-Mail (Ziffer 3). Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Ziffer 1) drohte der Antragsgegner der Antragstellerin ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- Euro an (Ziffer 4).
In der Begründung heißt es: Nach § 9 Abs. 1 GlüStV habe die Glücksspielaufsicht darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibe. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes könne die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Insbesondere könne die Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Für öffentliche Glücksspiele bestehe ein grundsätzliches Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV), d.h. sie dürften nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Eine Genehmigung gemäß § 4 in Verb. mit §§ 19 und 20 des Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspiels vom 20.10.2011 (Glücksspielgesetz) aus Schleswig-Holstein liege nicht vor. Die über die Antragstellerin angebotenen Glücksspiele seien daher schon wegen Fehlens der in Deutschland erforderlichen Erlaubnis unzulässig und könnten untersagt werden. Für Online-.....- und -.....spiele könne nach deutschem Recht auch keine Erlaubnis erteilt werden, da sie dem Verbot nach § 4 Abs. 4 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) unterlägen. Bei den von der Antragstellerin angebotenen Online-.....spielen und bei dem Online-..... handele es sich um öffentliche Glücksspiele (§ 3 Abs. 1 und 2 GlüStV). Veranstaltet und vermittelt würden die Glücksspiele auch in Schleswig-Holstein, da das Online-..... hier im Internet angeboten und auch dort veranstaltet werde (§ 3 Abs. 4 GlüStV). Unerheblich sei nach der Rechtsprechung, dass bei der Internetnutzung der Veranstalter sein Angebot nicht an bestimmte Personen oder an Personen in bestimmten Orten richte. Ein Glücksspielangebot ziele jedenfalls dann auf den deutschen Markt, wenn es wesentlich auf den deutschen Nutzer zugeschnitten sei, etwa wenn eine deutschsprachige Spielversion angeboten oder eine inländische Kontoverbindung angegeben werde. Das sei hier der Fall (wird ausgeführt). Die der Antragstellerin erteilte Lizenz der .....entfalte in Schleswig-Holstein keine Wirkung. Der EuGH habe anerkannt, dass es beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts im Glücksspielsektor keine Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung der von den verschiedenen Mitgliedstaaten erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse geben könne.
Die Untersagung von Online-.....- und -.....spielen stelle eine verhältnismäßige Maßnahme dar. Sie wirke der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegen und wehre die Folge- und Begleitkriminalität ab. Sie verhindere die Glücksspielsucht, lenke den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen, gewährleiste den Jugend- und Spielerschutz und schütze die Spieler vor betrügerischen Machenschaften. Die Untersagung sei geeignet, den verfolgten Zweck zu fördern, und auch erforderlich, da kein anderes gleich wirksames, aber weniger belastendes Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung stehe.
Schließlich sei die Untersagung auch angemessen, da sie nicht außer Verhältnis zu dem erstrebten Erfolg stehe. Die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) könne hier eingeschränkt werden, da das Internetverbot die unionsrechtlich legitimen Gemeinwohlziele verfolge.
In welcher Form die Antragstellerin dem Verbot nachkomme, bleibe ihr überlassen. Die Antragstellerin könne das Online-angebot ihrer Internetseite vollständig vom Netz nehmen oder über Geolokalisation nur den Spielern zugänglich machen, die sich außerhalb von Schleswig-Holstein aufhielten.
Die Untersagungsverfügung verstoße auch nicht gegen den Gleichheitssatz. Angesichts der Vielzahl von unerlaubten Glücksspielangeboten im Internet sei ein zeitgleiches Vorgehen gegen alle Anbieter selbst bei Einsatz erheblicher Ressourcen nicht möglich. Er - der Antragsgegner - habe daher eine Priorisierung der Anbieter vorgenommen und sich dabei der „Prioritätenliste Internetvollzug“ der Glücksspielaufsichtsbehörden bedient, die die in Deutschland nicht genehmigten Anbieter nach dem Bruttospielertrag, nach den Besucherzahlen der Internetseite sowie nach dem Werbeaufwand priorisiere.
Zur Abwicklung der untersagten Tätigkeiten erscheine ein Zeitraum von zwei Wochen als ausreichend. Die Androhung des Zwangsgeldes nach §§ 236, 237 LVwG sei erforderlich und angemessen.
Am 28.03.2018 hat die Klägerin gegen die Untersagungsverfügung Klage beim hiesigen Verwaltungsgericht erhoben (Az. 12 A 183/18) und am 15.05.2018 um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend:
1. Die Untersagungsverfügung habe keine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Die Verbotsnormen des GlüStV 2012 [im Folgenden GlüStV] seien europarechts- und verfassungswidrig. Die Europarechtswidrigkeit des mit dem GlüStV vergleichbaren Glücksspielstaatsvertrages vom 01.01.2008 (GlüStV 2008) habe das Bundesverwaltungsgericht festgestellt.
Das Staatsmonopol (§ 10 Abs. 2, 3 und 5 GlüStV), der Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV und das Internetverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV verletzten ihre Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AUEV, da die Anforderungen an eine kohärente Ausgestaltung der Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nicht erfüllt würden. Das Bundesverwaltungsgericht habe nicht das Kriterium der Gesamtkohärenz als solches abgelehnt, sondern nur den Umfang dieser Gesamtkohärenz definiert. Es nehme bei der teilweisen Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet eine sektorübergreifende Betrachtung vor, in der das Gericht die unterschiedlichen Regelungen zu den verschiedenen Formen von Glücksspiel berücksichtige. Das Staatsmonopol für Glücksspiele aus dem GlüStV stelle sich nicht als sektorübergreifend kohärente Regelung des Glücksspielmarktes dar, sondern als Versuch der Bundesländer, die fiskalischen Einnahmequellen aus dem staatlichen Glücksspielmonopol zu sichern. So stehe Glücksspiel an gewerblichen Geldglücksspielautomaten - das am stärksten suchtauslösende Glücksspiel - weiterhin nach den Vorschriften der Gewerbeordnung einer unbeschränkten Anzahl von privaten Anbietern offen. Auch Pferdewetten könnten von einer potentiell unbeschränkten Anzahl von privaten Anbietern angeboten werden. Bei Anbietern von Sportwetten werde die Anzahl begrenzt. Größere Lotterien unterlägen dagegen dem Staatsmonopol, obwohl ihr Suchtpotential als gering eingeschätzt werde, und würden bevorzugt. Es gebe keinerlei Regelungen zur Transparenz des Lotteriebetriebs. Das Internetverbot sei im GlüStV inkonsequent ausgestaltet, da sich für den Eigenbetrieb und die Vermittlung von Lotterien, die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten im Internet sowie in weitem Umfang für Pferdewetten im Internet Ausnahmeregelungen fänden. Es könne daher nicht mehr von einem kohärenten Internetverbot, das auch sektorübergreifend gelte, gesprochen werden. Fast alle im GlüStV vorgesehenen Öffnungen des Vertriebswegs Internet zielten auf eine Marktvergrößerung der staatlichen Glücksspielanbieter ab. Sei der Vertriebsweg generell als gefährlich anzusehen, dürfe er nicht für einzelne Glücksspielsegmente geöffnet werden. Das Internetverbot für Online-..... und Online-.....-Angebote lasse sich auch nicht mit einer höheren Ereignisfrequenz und damit der Gefährlichkeit dieser Angebote rechtfertigen. Auch in Bezug auf die Manipulationsfähigkeit gehe von Sportwetten eine mindestens genau so hohe Gefahr aus wie von .....spielen, die dort nur im Falle bestimmter unseriöser Anbieter bestehe. Es gebe keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass die Spielsuchtgefahr bei Online-Angeboten grundsätzlich höher sei als im stationären Angebot. Das strikte Verbot genüge auch nicht den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit. Zur Erreichung der angegebenen Regulierungsziele (Bekämpfung der Spielsucht, Betrugsvorbeugung und Bekämpfung von Geldwäsche) wäre es ausreichend, die potentiellen Anbieter durch ein Konzessionsmodell zu kontrollieren. Das derzeitige Verbot fördere hingegen die Entwicklung eines nicht-regulierten Glücksspielmarktes. Die schleswig-holsteinische Regierung plane daher eine Änderung der Regulierung dahingehend, dass eine Lizenzvergabe für Online-..... und -..... ermöglicht werde. Schließlich sei das Internetverbot technisch nicht zu realisieren.
Der Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV sei inkohärent und damit europarechtswidrig. Eine Inkohärenz ergebe sich schon aus der untrennbaren Verknüpfung des Erlaubnisvorbehalts mit dem unionsrechtswidrigen Staatsmonopol. Für .....- und .....spiele im Internet gebe es keine Erlaubnismöglichkeit. Der EuGH gehe von einer Unionsrechtswidrigkeit der Durchführung des Konzessionsverfahrens für die Vergabe von Genehmigungen im Sportwettbereich aus. Denn während kein privater Anbieter eine Konzession erhalten habe, hätten die staatlichen Anbieter auch weiterhin ohne Konzession am Markt agieren dürfen. Die Rechtsprechung des EuGH zum Sportwettenangebot könne auf Online-..... und -..... übertragen werden. Es gebe zahlreiche erfolglose Versuche, den Markt für Sportwetten zu regulieren. Das in §§ 10a, 4a, 4b GlüStV enthaltene Konzessionsmodell sei bis heute nicht rechtskonform umgesetzt. Der Erlaubnisvorbehalt für Glücksspiele sei auch im Hinblick auf die Suchtgefahren der unterschiedlichen Glücksspielarten nicht kohärent ausgestaltet und damit unionsrechtswidrig. Es sei nicht ersichtlich, warum es möglich sein solle, Erlaubnisse für die stärker suchtgefährdenden Sportwetten und Spielautomaten (s. Erläuterungen zum GlüStV) erlangen zu können, nicht jedoch für das weniger spielsuchtgefährdende Onlineangebot von .....- und .....spielen. Die unterschiedliche Behandlung von Lotterien und Sportwetten einerseits und anderen Glücksspielangeboten andererseits dürfte darauf beruhen, dass auch staatliche Lotteriegesellschaften ein Angebot für Sportwetten vorhielten, das vor privaten Anbietern geschützt werden solle.
Die vom Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 26.10.2017 (Az. 8 C 18.16 und 14.16) geäußerte Rechtsauffassung könne nicht überzeugen. Es habe entgegen den Vorgaben des EuGH nicht im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit eine Gesamtwürdigung aller Umstände vorgenommen, sondern die tatsächliche Umsetzung und Auswirkungen des Internetverbots unberücksichtigt gelassen. Das Internetverbot sei nicht geeignet, die Ziele des GlüStV in systematischer und kohärenter Weise zu verfolgen. Der Markt für Online-..... und -..... sei sogar weiter gewachsen. Dabei entfielen 98% der Spieleinsätze im Online-Glücksspielmarkt auf illegale Glücksspiele. 2016 habe der nicht-regulierte Glücksspielmarkt einen Umsatzanstieg von 13% zu verzeichnen gehabt, während der Umsatz am regulierten Markt nur um 4% zugenommen habe. Da der GlüStV hinsichtlich der Regelungen zum Internetverbot gescheitert sei, strebe Schleswig-Holstein an, zusammen mit anderen Ländern eine Regelung zu erlassen, die sich an den Regelungen des bis 2013 gültigen Glücksspielgesetzes orientiere. Es sei daher davon auszugehen, dass in einer zukünftigen Regelung das Verbot für Online-..... und -..... aufgehoben werde. Das Bundesverwaltungsgericht hätte die Entscheidung des VGH Mannheim aufheben und die Sache mangels Entscheidungsgrundlage zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückverweisen müssen. Darüber hinaus habe das Bundesverwaltungsgericht die Pflicht zur Vorlage an den EuGH und dadurch das Recht der Beteiligten auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) verletzt. Es sei keine der Fallgruppen gegeben gewesen, in denen von einer Vorlage habe abgesehen werden können. Entscheidungserheblich sei nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts die Frage gewesen, ob die Beeinträchtigung der Dienstleistungsfreiheit durch die streitgegenständlichen Vorschriften des GlüStV gerechtfertigt sei. Gleichwohl habe es eine Vorlage überhaupt nicht in Erwägung gezogen, obwohl es Zweifel an der Beantwortung der Frage gehabt haben müsse. Sollten solche Zweifel nicht bestanden haben, sei das darauf zurückzuführen, dass das Gericht keine konforme Gesamtwürdigung aller Umstände vorgenommen habe.
Das Internetverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV, der Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV und das Staatsmonopol für Glücksspiele aus § 10 Abs. 2, 3 und 6 GlüStV seien auch verfassungswidrig. Indem das Staatsmonopol ihre Dienstleistungsfreiheit verletze, führe dies auch zu einer Verletzung ihrer Berufswahlfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 in Verb. mit Art. 2 Abs. 1 GG. Das Verbot des Veranstaltens von Glücksspielen im Internet stelle darüber hinaus eine objektive Berufszugangsbeschränkung und damit einen Eingriff in ihre Berufsfreiheit dar, der nicht gerechtfertigt sei. Die Verhältnismäßigkeit sei nicht mehr gewährleistet, wenn eine glücksspielrechtliche Regelung - wie hier - gegen Unionsrecht verstoße. Auch der Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV sei eine objektive Berufszugangsbeschränkung. Er verstoße in seiner jetzigen Ausgestaltung gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot und müsse daher unanwendbar bleiben. An der Beurteilung der Verfassungswidrigkeit ändere sich nach den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts nichts. Die angestrebte Kanalisierung sei ausgeblieben. Ein besser geeignetes, aber milderes Mittel zur Bekämpfung von Spielsucht, Manipulation und Geldwäsche würde ein Konzessionsmodell für Online-..... und -..... darstellen. Der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zur Angemessenheit könne auch nicht gefolgt werden. Führende deutsche Verfassungsrechtler attestierten dem GlüStV ebenfalls in weiten Teilen, etwa hinsichtlich des Glücksspielkollegiums Verfassungswidrigkeit.
Auch die auf dem Ince-Fall des EuGH beruhende Entwicklung der aktuellen Rechtsprechung zeige auf, dass der Erlaubnisvorbehalt in seiner derzeitigen Form europarechtswidrig sei und hierauf keine Untersagungsverfügung gestützt werden könne.
2. Die streitgegenständliche Verfügung sei auch formell rechtswidrig.
Sie sei entgegen § 108 Abs. 1 LVwG inhaltlich nicht hinreichend bestimmt. Ihr werde ohne Begründung nicht nur das Veranstalten, sondern auch das Vermitteln von Glücksspielen untersagt. Es werde nicht dargelegt, inwiefern sie jemals als „Vermittlerin“ von Beteiligungen an Glücksspielen tätig geworden sei, insbesondere an wen sie Glücksspiel vermittelt haben solle. Auch in der Begründung bleibe unklar, was ihr vorgeworfen werde und was zu unterlassen sei. Mit welchen Mitteln die Begrenzung der Verfügung auf in Schleswig-Holstein abrufbare Angebote gewährleistet werden solle, lasse der Antragsgegner offen. Die Bezugnahme auf das gänzliche Entfernen des Angebots und eine Geolokalisationstechnologie genügten nicht den Anforderungen an das rechtsstaatliche Bestimmtheitsangebot.
3. Die streitgegenständliche Verfügung sei darüber hinaus materiell rechtswidrig.
Da der Erlaubnisvorbehalt und das Internetverbot aus unionsrechtlichen Gründen unanwendbar bleiben müssten, könne ihr nicht das bloße Fehlen einer Erlaubnis entgegengehalten werden. Nach der Rechtsprechung des EuGH müssten bei der weiterhin zulässigen Regulierung auf nationaler Ebene die Grundregeln der Verträge, der Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das Transparenzgebot beachtet werden. Ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung für das Angebot bestimmter Arten von Glücksspielen, das auf objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien beruhe, gebe es in Deutschland nicht. Sie habe sich daher auch nicht um eine Erlaubnis bemühen müssen.
Der Antragsgegner gehe nicht systematisch oder planvoll gegen Glücksspielanbieter vor. Vielmehr liege eine willkürliche Ungleichbehandlung zu ihrem Nachteil vor. Es fehlten weitere Ausführungen des Antragsgegners zur „Prioritätenliste Internetvollzug“. Gegen bestimmte Unternehmen finde trotz offensichtlicher Verstöße gegen den GlüStV und breiter Öffentlichkeitswirkung kein Einschreiten statt (wird ausgeführt). Die….. .. verstoße gegen die auf der Grundlage des § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV erlassene Werberichtlinie (wird ausgeführt). Diese Verstöße würden nicht geahndet. Dabei dürften fiskalische Interessen im Vordergrund stehen.
Darüber hinaus sei die streitgegenständliche Verfügung in mehrerer Hinsicht ermessensfehlerhaft. So sei nicht zu erkennen, dass der Antragsgegner die Entscheidung des EuGH in Sachen Ince in seine Erwägungen einbezogen habe. Auch vor dem Hintergrund der aktuellen Entwicklungen des Glücksspielrechts in Schleswig-Holstein und anderen Bundesländern erweise sich die Verfügung als ermessensfehlerhaft. Der nicht regulierte Glücksspielmarkt wachse mehr als der regulierte Markt, wobei Online-..... gut die Hälfte des nicht regulierten Online-Glücksspielmarktes ausmache. Schleswig-Holstein beabsichtige, in einer neuen Regelung das Verbot für Online-..... und -..... aufzuheben. Die Mehrheit des schleswig-holsteinischen Landtags halte die Regelungen des GlüStV weder für europarechtskonform noch für diskriminierungsfrei und spreche sich daher für ein Konzessionsmodell aus. Des Weiteren habe sich der Antragsgegner nicht mit milderen Mitteln, etwa der Auferlegung von Auflagen, auseinandergesetzt. So biete der Antragsgegner seit Mitte 2018 neben dem Verfahren nach § 10a GlüStV ein Verfahren an, bei dem Glücksspielanbieter eine sog. Übergangsregelung für die Veranstaltung und den Vertrieb von Sportwetten in Schleswig-Holstein beantragen könnten, und signalisiere damit, dass Ausnahmen vom Internetverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV möglich seien, ohne dass die Ziele des § 1 GlüStV gefährdet würden. Soweit derzeit in Schleswig-Holstein Online-..... und -..... aufgrund der Genehmigungen nach dem Schleswig-Holsteinischen Glücksspielgesetz angeboten würden, sei nicht erkennbar, dass in Schleswig-Holstein - im Vergleich zu anderen Bundesländern - ein Anstieg von Spielsucht, Jugendschutzverletzungen oder etwaiger Vorfälle der Begleitkriminalität festzustellen sei. Sie sei gewillt, die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für das Angebot von Online-..... und -..... umzusetzen. Die Verfügung diene offensichtlich nicht dem Zweck, die Ziele des GlüStV zu verfolgen. Ziel scheine vielmehr die Sicherung des Staatsmonopols und der entsprechenden Einnahmen zu sein.
Auch verstoße die Verfügung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Eine Umsetzung der geographischen Beschränkung mittels Geolokalisation sei ihr, was der Antragsgegner einräume, tatsächlich und rechtlich nicht möglich und daher unzumutbar. Auch die Rechtsprechung habe Bedenken bzgl. der technischen Möglichkeiten einer Geolokalisation geäußert. Ihr bleibe als einzige Möglichkeit, auf die mit ihr verbundenen betreibenden Unternehmen so einzuwirken, dass diese die Webseiten gänzlich aus dem Internet löschten. Dies sei unverhältnismäßig. Eine deutsche Regelung, die einem europaweiten Angebot von Online-Glücksspielen entgegenstehe und nicht einmal innerhalb Deutschlands einheitlich durchgesetzt werde, stehe im Widerspruch zu den in der Verordnung EU 2018/302, betr. die Diskriminierung innerhalb des Binnenmarktes, zum Ausdruck kommenden Bestrebungen. Sie würde gegen Art. 3 Abs. 1 der Verordnung verstoßen, wenn sie versuchte, der Untersagungsverfügung durch Geolokalisation nachzukommen.
Der Antragsgegner habe sein Ermessen hinsichtlich der Störerauswahl nicht pflichtgemäß ausgeübt. Soweit der Antragsgegner bei der Auswahl auf die „Prioritätenliste Internetvollzug“ verweise, sei nicht auszuschließen, dass der Antragsgegner sich in willkürlicher Weise nicht an dieses Konzept gehalten habe. Es sei nicht bekannt, welche Daten zu ihrem Bruttospielerertrag, ihren Besucherzahlen und ihrem Werbeaufwand und welche Daten zu anderen Anbietern zugrunde gelegt worden seien. Es sei fraglich, wie die Gemeinsame Geschäftsstelle Glücksspiel diese Daten überhaupt habe ermitteln können bzw. auf welcher Grundlage eine Schätzung erfolge und inwiefern „Schwellenwerte“ nach diesen Kriterien definiert würden. Es fehlten Angaben darüber, gegen wie viele Anbieter von Glücksspielangeboten vorgegangen worden sei, ob ein Vorgehen nach Listenplätzen erfolge und in welchem zeitlichen Rahmen vorgegangen werde. Dies lege den Schluss nahe, dass der Antragsgegner willkürlich gegen sie vorgehe. Das Bundesverwaltungsgericht habe festgestellt, dass die Rechtfertigung eines zeitlich gestaffelten Vorgehens vom Vorliegen zureichender sachlicher Gründe für etwaige Differenzierungen abhänge. Solche sachlichen Gründe seien nicht erkennbar.
4. Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,- Euro sei grob unverhältnismäßig. Soweit er auf ihr wirtschaftliches Interesse an der Nichtbefolgung verweise, fehle es an Angaben, welche Zahlen er zugrunde lege. Es bleibe unklar, welche sozialen Schäden sie verursacht haben solle. Die allgemeinen Formulierungen hätten nur eine willkürlich festgelegte Summe rechtfertigen sollen. Im Übrigen habe der Antragsgegner insoweit den Text einer Verfügung der Freien und Hansestadt Hamburg übernommen.
5. Die streitgegenständliche Verfügung sei somit offensichtlich rechtswidrig. Auch bei einer notwendigen Gesamtabwägung der Umstände überwiege ihr Aussetzungsinteresse. Lasse sich im summarischen Verfahren nicht feststellen, ob sich die angefochtene Verfügung voraussichtlich als rechtmäßig oder rechtswidrig erweisen werde, sei eine Interessenabwägung vorzunehmen. Das OVG Münster habe in einer Entscheidung (Beschluss vom 13.11.2014 - 13 B 827/14 -) ein Überwiegen des Aussetzungsinteresses des Betreibers des Internetangebotes angenommen.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen Ziffern 1) bis 4) der Untersagungsverfügung vom 15.02.2018 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er erwidert, ergänzend zu seinem bisherigen Vorbringen, im Wesentlichen:
Die Antragstellerin hätte die in Schleswig-Holstein benötigte Genehmigung nach dem schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetz für Online-.....spiele im Zeitraum vom 01.01.2012 bis 07.02.2013 beantragen können. Ein solcher Antrag sei seinerzeit nicht gestellt worden. Dass in Schleswig-Holstein beabsichtigt sei, zusammen mit anderen Ländern wieder eine Möglichkeit für die Genehmigung von Online-.....- und -.....spielen zu schaffen, bedeute nicht, dass bis dahin jegliche Online-.....- und -.....spiele ohne Einhaltung materiell-rechtlicher Voraussetzungen geduldet werden müssten.
Der gegenwärtige GlüStV stelle eine wirksame Rechtsgrundlage dar. Dies sei mit Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.10.2017 (Az. 8 C 14/16) bestätigt worden. Die von der Antragstellerin genannten Entscheidungen des EuGH bezögen sich lediglich auf das Anbieten von Sportwetten. Sportwetten seien im Gegensatz zu Online-.....- und -.....spielen nach dem derzeitigen GlüStV genehmigungsfähig. Die Untersagungsverfügung sei auch bestimmt genug. Der Antragstellerin werde aufgegeben, das unerlaubte Angebot von Internetglücksspielen gänzlich einzustellen oder dies in Schleswig-Holstein zu unterbinden.
Der Hinweis, es werde nicht gegen andere Firmen, die ähnliche Spiele im Internet anbieten würden, vorgegangen, gehe fehl. Es werde gegen mehrere Unternehmen vorgegangen, die in Schleswig-Holstein ohne Genehmigung Online-.....- und -.....spiele anbieten würden. Schon aus Gründen der Arbeitskapazität sei ein gleichzeitiges Vorgehen gegen sämtliche unerlaubte Angebote nicht möglich und werde auch von der Rechtsprechung nicht verlangt, wohl aber eine sachgerechte Vorgehensweise. Es werde nicht willkürlich eingeschritten. Er habe sich mit den übrigen deutschen Glücksspielaufsichtsbehörden abgestimmt und sich über die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Anforderungen hinaus an den von der Gemeinsamen Geschäftsstelle Glücksspiel (GGS) geschätzten Bruttospielertrag, den Besucherzahlen der Internetseite und dem Werbeaufwand orientiert.
Das Ermessen sei richtig ausgeübt worden. Die Untersagung von Online-.....- und Online-.....spielen stelle eine verhältnismäßige Maßnahme dar. Sie verfolge legitime Zwecke, denn sie wirke der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen im Schwarzmarkt entgegen und wehre die Folge- und Begleitkriminalität ab. Sie verhindere die Glücksspielsucht, lenke den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen, gewährleiste den Jugend- und Spielerschutz und schütze die Spieler vor betrügerischen Machenschaften (vgl. § 1 GlüStV). Online-.....spiele und Online-..... wiesen im Besonderen eine hohe Manipulationsanfälligkeit und, da sie ortsunabhängig und jederzeit nutzbar seien, ein herausragendes Suchtpotential auf. Zudem seien sie besonders anfällig für eine Nutzung zu Zwecken der Geldwäsche. Daher habe der Gesetzgeber bei .....spielen einschl. ..... das Angebot, soweit eine Nachfrage bestehe, auf die Spielbanken beschränkt. Nicht erlaubte Angebote solcher Spiele im Internet sollten mit Nachdruck bekämpft werden. Das Bundesverwaltungsgericht habe das Verbot von Online-.....spielen und Online-..... als mit Unions- und Verfassungsrecht vereinbar angesehen.
Die Untersagung sei geeignet, die durch den GlüStV verfolgten Ziele zu fördern, indem sie das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet durchsetze. Zudem vermöge sie die Bürgerinnen und Bürger sowie die Rechtsordnung vor den aufgeführten besonderen Gefahren von Online-.....spielen und Online-..... zu schützen. Die Untersagung sei auch erforderlich, da kein anderes gleich wirksames, aber weniger belastendes Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung stehe. Aufgrund des ausdrücklichen Verbotes erschienen weder der Erlass von Nebenbestimmungen noch ein Teilverbot geeignet. Auch andere Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 GlüStV, insbesondere die Unterbindung von Zahlungsströmen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV, seien im Vergleich mit den Wirkungen einer Untersagung als nicht gleich geeignet zur Durchsetzung des Verbotes anzusehen.
Schließlich sei die Untersagung auch angemessen, da sie nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Erfolg stehe. Der Schutz der Gesundheit der Bürgerinnen und Bürger rechtfertige ein Einschreiten. Vor allem Online-.....spiele und Online-..... wiesen durch die jederzeitige Verfügbarkeit eine besonders hohe Suchtgefahr auf. Die Schutzbedürftigkeit der Bürgerinnen und Bürger überwiege das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin, weiterhin Online-.....spiele und Online-..... anzubieten. Angemessen erscheine die Untersagung auch deshalb, weil es der Antragstellerin überlassen bleibe, in welcher Form sie dem Verbot nachkomme. Eine Abschaltung des bundesweiten Angebotes sei nicht zwingend erforderlich. Entscheidend sei allein, dass unerlaubtes Online-..... von der angebotenen Internetseite .....vom Gebiet des Landes Schleswig-Holstein aus nicht mehr aufrufbar sei. Zu diesem Zweck könne das Online-.....-Angebot der Webseite vollständig vom Netz genommen oder über Geolokalisation nur den Spielern zugänglich gemacht werden, die sich außerhalb von Schleswig-Holstein aufhielten. Es sei auch möglich, nur Spieler mit vollständiger Adresse zu registrieren und über einen Abgleich ihrer Postleitzahl vom Echtgeldspiel auszuschließen, sofern sie ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt in Schleswig-Holstein hätten. Durch die Kombination aus Geolokalisation und Front-End-Validierung über die Postleitzahl könne eine Spielteilnahme von Spielern aus Schleswig-Holstein ausgeschlossen werden.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 15.02.2018 anzuordnen, ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, und zwar hinsichtlich der Ziffern 1) bis 3) der Verfügung in Verb. mit § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3, Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrages für das Glücksspielwesen in Deutschland vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV - in Schleswig-Holstein aufgrund des Zustimmungsgesetzes vom 01.02.2013, GVOBl. S. 51, am 09.02.2013 in Kraft getreten) und bzgl. Ziffer 4) der Verfügung in Verb. mit §§ 236, 237, 248 Abs. 1 Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein (LVwG) statthaft.
Der Antrag ist in der Sache jedoch unbegründet. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs ganz oder teilweise anordnen. Bei der im Rahmen dieser Entscheidung gebotenen Interessenabwägung kommt den Erfolgsaussichten in der Hauptsache maßgebliche Bedeutung zu. Ist der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig, überwiegt das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der sofortigen Vollziehung. Umgekehrt kommt dem öffentlichen Interesse am Vollzug regelmäßig der Vorrang zu, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache hingegen als offen, ist eine von der Vorausbeurteilung der Hauptsache unabhängige Folgenabwägung vorzunehmen, wobei auch die gesetzgeberische Entscheidung für den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs mit zu berücksichtigen ist (VG des Saarlandes, Beschluss vom 21.01.2015 - 6 L 1188/14 - zitiert nach juris Rn. 4).
Danach überwiegt vorliegend das öffentliche Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin, da nach Maßgabe der im vorliegenden Eilrechtsschutzverfahren allein gebotenen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage keine durchgreifenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 15.02.2019 bestehen. Die Klage der Antragstellerin wird daher aller Voraussicht nach erfolglos bleiben.
Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung nach Ziffern 1) bis 3) des Bescheides ist § 9 Abs. 1 Sätze 1 und 2 sowie Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Insbesondere kann sie die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen (§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV). Zuständig für den Erlass der Untersagungsverfügung ist gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 des Gesetzes zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 01.02.2013 (Erster GlüÄndStV AG, GVOBl. S. 64) der Antragsgegner, da die Antragstellerin in mehreren Kreisen oder kreisfreien Städten Schleswig-Holsteins unerlaubtes Glücksspiel veranstaltet.
Ziffer 1) der streitgegenständlichen Verfügung, wonach der Antragstellerin untersagt wird, selbst oder durch Dritte im Internet unter der Domain .....Online-.....spiele als öffentliches Glücksspiel im Sinne des § 3 GlüStV in Schleswig-Holstein zu veranstalten oder zu vermitteln sowie unter Verstoß dagegen abgeschlossene Verträge zu erfüllen, ist inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 108 Abs. 1 LVwG). Die an die Antragstellerin gerichtete Verfügung bezieht sich auf unter einer bestimmten Internet-Adresse (Domain) angebotene Glücksspiele im Sinne des § 3 GlüStV, konkret .....spiele, deren Veranstaltung und Vermittlung untersagt werden. Welche Spiele gemeint sind, ergibt sich im Einzelnen aus der Begründung der Verfügung, die insgesamt fünf verschiedene Spiele mit entsprechenden Beispielen aufführt. Eine vollständige Auflistung („Inventarisierung“) sämtlicher Spielvarianten kann aus Gründen der Effektivität der Gefahrenabwehr und der Praktikabilität des Verwaltungsvollzuges nicht verlangt werden (OVG Lüneburg, Beschluss vom 17.08.2016 - 11 ME 61/16 - zitiert nach juris Rn. 12). Hinsichtlich der Tathandlung untersagt Ziffer 1) der Verfügung eindeutig das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichem Glücksspiel. Dies sind keine generalisierenden Begriffe, deren Wertung der Antragstellerin überlassen bleibt. Die Antragstellerin kann der Verfügung vielmehr unzweifelhaft entnehmen, welche Handlungen untersagt werden. Soweit die Antragstellerin einwendet, dass sie keine Glücksspiele vermittelt, geht die Untersagungsverfügung zwar gegenwärtig insoweit ins Leere. Eine mangelnde Bestimmtheit der untersagten Handlung ergibt sich daraus jedoch nicht (vgl. OVG Lüneburg, Beschlüsse vom 17.08.2016, a.a.O., Rn. 17 und vom 18.06.2018 - 11 LA 237/16 - zitiert nach juris Rn. 15). Damit ist die Reichweite der Verfügung sowohl hinsichtlich der Antragstellerin als in Anspruch genommene Störerin als auch inhaltlich hinreichend eingegrenzt (vgl. OVG B-Stadt-Brandenburg, Beschluss vom 02.12.2016 - OVG 1 S 104.15 - zitiert nach juris Rn. 45).
Die angefochtene Verfügung leidet auch nicht insofern an einer mangelnden Bestimmtheit als der Antragsgegner der Antragstellerin bei der Frage, in welcher Form und über welche Maßnahmen sie dem Verbot nachkommt, keine verbindlichen Vorgaben gemacht hat. Die Behörde darf auf eine klare Mittelvorgabe verzichten, wenn es aus Verhältnismäßigkeitsgründen sachgerecht erscheint, bei mehreren Möglichkeiten zur Zielerreichung die Wahl des Mittels in das Belieben des Adressaten zu legen. Wenn - wie hier - die Art der Untersagung hinreichend deutlich wird, müssen die zur Erreichung des Ziels erforderlichen Mittel nicht angegeben werden und eine gleichwohl erfolgte beispielhafte Aufzählung derartiger Mittel begegnet keinen Bedenken (OVG Lüneburg, Beschluss vom 18.06.2018, a.a.O., Rn. 16 ff. mit weit. Nachw.). Soweit der Antragsgegner in der Begründung der Untersagungsanordnung beispielhaft darauf hinweist, dass der Einsatz des Geolokalisationsverfahrens, evtl. in Verbindung mit einer Front-End-Validierung über die Postleitzahl in Betracht kommt, hat er hinreichend deutlich gemacht, dass er von der Antragstellerin für den Fall, dass sie ihr Angebot nicht gänzlich oder zumindest deutschlandweit einstellt, jedenfalls hinreichend wirksame technische Vorkehrungen verlangt, die genügend sicherstellen, dass Teilnehmer aus Schleswig-Holstein vom Spielbetrieb ausgeschlossen sind. Der Einwand der Antragstellerin, eine Umsetzung der geographischen Beschränkung mittels Geolokalisation sei ihr tatsächlich und rechtlich nicht möglich, ändert nichts an der Bestimmtheit des Bescheides. Wenn sie selbst der Auffassung ist, dass die Geolokalisation nach dem Stand der Technik keine genügend sichere Abgrenzung ermöglicht, so hat sie auf andere Weise sicherzustellen, dass ihr Angebot für Spieler aus Schleswig-Holstein nicht erreichbar ist. Insbesondere bleibt es ihr unbenommen, ihr Angebot gänzlich oder zumindest deutschlandweit einzustellen (vgl. VG des Saarlandes, Urteil vom 02. 02.2017 - 6 K 2012/14 - zitiert nach juris Rn. 36; so auch BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 - 8 C 5/10 - zitiert nach juris Rn. 16; OVG Lüneburg, Beschluss vom 18.06.2018, a.a.O., Rn. 19; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19.02.2014 - 3 L 20/12 - zitiert nach juris Rn. 41).
Einer Beschränkung des Internetangebots der Antragstellerin im Wege der Geolokalisation steht auch nicht die Verordnung EU 2018/302 vom 28.02.2018 (ABl. EU 60, I/1), die sog. Geoblocking-Verordnung, entgegen. Zwar verbietet es Art. 3 Abs. 1 der Verordnung, den Zugang des Kunden zur Online-Benutzeroberfläche auf technischem oder anderem Wege zu sperren oder zu beschränken, wenn dies aufgrund der Staatsangehörigkeit, des Wohnortes oder des Ortes der Niederlassung erfolgt. Die Anbieter dürfen folglich ihre Online-Benutzeroberflächen grundsätzlich weder so gestalten noch technische Mittel einsetzen, dass hierdurch Kunden aus anderen Mitgliedstaaten insoweit diskriminiert werden, als sie entsprechende Seiten nicht nutzen können, um beispielsweise ein Geschäft hierüber abzuschließen (so Erwägungsgrund 9; s. Paschke/Halder, jurisPR-ITR 22/2018 Anm. 2). Eine Ausnahme von diesem Grundsatz ergibt sich jedoch aus Art. 3 Abs. 3. Danach darf der Anbieter die Beschränkung, Sperrung oder Weiterleitung vornehmen, wenn diese erforderlich sind, um Unionsrecht oder unionsrechtskonformem mitgliedstaatlichem Recht zu genügen. So liegt der Fall hier. Die Antragstellerin ist nach dem in der Bundesrepublik Deutschland geltenden, unionsrechtskonformen Recht verpflichtet, Teilnehmer aus Schleswig-Holstein von ihrem Internetangebot auszuschließen.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten des Antragsgegners nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV in Verb. mit § 6 Erster GlüÄndStV AG liegen vor. Die Antragstellerin veranstaltet im Internet unter der Domain .....öffentliches Glücksspiel. Sie verlangt im Rahmen der von ihr veranstalteten Online-.....- und -.....spiele ein Entgelt für den Erwerb einer Gewinnchance, und die Entscheidung über den Gewinn hängt ganz oder überwiegend vom Zufall ab (§ 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GlüStV; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22.01.2014 - 8 C 26/12 - zitiert nach juris Rn. 12). Es handelt sich auch um ein öffentliches Glücksspiel, da für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit besteht (§ 3 Abs. 2 GlüStV). Über die dafür erforderliche Erlaubnis verfügt die Antragstellerin nicht. Insbesondere ist ihr seinerzeit keine Veranstaltungs- und Vertriebsgenehmigung aufgrund der §§ 4, 19, 20 des bis zum 07.02.2013 in Schleswig-Holstein gültigen Glücksspielgesetzes vom 20.10.2011 (GVOBl. S. 280) erteilt worden. Aus dem Diskriminierungsverbot ergibt sich auch keine Pflicht des Antragsgegners, die der Antragstellerin von staatlichen Stellen in .....erteilte Glücksspielkonzession anzuerkennen. Vielmehr ist es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung der Glücksspielregelungen jedem Mitgliedstaat unbenommen, nationale, nicht nach der Staatsangehörigkeit des Anbieters oder Vermittlers differenzierende und verhältnismäßige Beschränkungen vorzusehen (BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 - 8 C 13/09 - zitiert nach juris Rn. 61 mit weit. Nachw.; vgl. auch VG B-Stadt, Urteil vom 06.06.2018 - 4 K 213.17 - zitiert nach juris Rn. 41). Die Antragstellerin veranstaltet somit unerlaubtes und damit verbotenes Glücksspiel (§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV), das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV untersagt werden kann.
Veranstaltet wird das von der Antragstellerin im Internet angebotene Glücksspiel auch in Schleswig-Holstein, denn hier wird den Teilnehmern die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet (§ 3 Abs. 4 GlüStV). Dies hat der Antragsgegner in der angefochtenen Verfügung, auf die gemäß § 117 Abs. 5 VwGO entspr. zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird, im Einzelnen dargelegt und wird von der Antragstellerin auch nicht bestritten.
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, wonach öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden dürfen, unterliegt nach ständiger Rechtsprechung keinen durchgreifenden Bedenken (BVerwG, Urteil vom 11.07.2011 - 8 C 11/10 - zitiert nach juris Rn. 38 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 18.06.2018. a.a.O., Rn. 63;, Beschluss vom 09.03.2017 - 4 Bs 241/16 - zitiert nach juris Rn. 39 ff.). Der Erlaubnisvorbehalt dient unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigem Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege der präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14/12 - zitiert nach juris Rn. 53). Auch die Rechtsprechung des EuGH gebietet es nicht, von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen. Insbesondere die Ince-Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (Urteil vom 04.02.2016 - C-336/14 - zitiert nach juris) verlangt eine solche Abweichung gerade nicht. Die genannte Entscheidung befasst sich ausdrücklich nur mit der strafrechtlichen Ahndung einer ohne behördliche Erlaubnis aufgenommenen Vermittlung von Sportwetten beim Bestehen eines (faktischen) staatlichen Sportwettenmonopols und trifft keine allgemeinen Aussagen zur Vereinbarkeit von Bestimmungen zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht (OVG Lüneburg, Beschluss vom 17.08.2016, a.a.O., Rn. 23). Es ist danach weiterhin von dem Fortbestehen des Erlaubnisvorbehalts auszugehen (VG Augsburg, Beschluss vom 29.01.2018 - Au 8 S 17.1663 - zitiert nach juris Rn. 58 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 39.12 - zitiert nach juris Rn. 50 mit weit. Nachw.; BayVGH, Urteil vom 26.06.2012 - 10 BV 11.2285 - zitiert nach juris Rn. 39 ff. mit weit. Nachw.).
Zwar vermag das allein formale Fehlen einer erforderlichen Erlaubnis eine umfassende glücksspielrechtliche Untersagung noch nicht zu rechtfertigen (OVG Schleswig, Beschluss vom 04.05.2015 - 2 MB 1/15 - zitiert nach juris Rn. 14). Die Antragstellerin hat jedoch auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis, da die Veranstaltung von Online-..... und -..... materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig ist. § 4 Abs. 4 GlüStV verbietet das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet. Eine Erlaubnis für den Internetvertrieb sieht § 4 Abs. 5 GlüStV nur für Sportwetten, Lotterien und Pferdewetten, nicht aber für die von der Antragstellerin angebotenen .....- und .....spiele vor. Das Internetverbot steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Das OVG Schleswig hat dazu in seinem Urteil vom 23.03.2017 - 4 LB 2/26 - zitiert nach juris Rn. 35 ff. ausgeführt:
„Die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV [Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union] ist nicht verletzt. Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit können aufgrund der Ausnahmeregelungen gemäß Art. 62 i.V.m. Art. 51 und 52 AEUV zulässig oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein (, Urteil vom 6. November 2003 – C-243/01 – Gambelli –, juris Rn. 60). Im Hinblick auf kohärente und systematische Beschränkungen der Spieltätigkeiten sind als zwingende Gründe des Allgemeininteresses der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen in Betracht zu ziehen (EuGH, Urteil vom 6. November 2003, a.a.O. Rn. 67). Über das Internet angebotene Glücksspiele bergen wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter eine größere Betrugsgefahr in sich. Desgleichen stellen neben dem fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 – Carmen Media Group –, juris Rn. 102 f.). Eine Maßnahme, mit der wie in § 4 Abs. 4 GlüStV jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, kann daher grundsätzlich als geeignet angesehen werden, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, a.a.O. Rn. 105).
Dass nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlaubt werden können, führt nicht zur Inkohärenz des § 4 Abs. 4 GlüStV. Die Ausnahmeregelung betrifft mit Lotterien und Sportwetten Glücksspiele, die als weniger gefährlich gelten als Automaten- und .....spiele. Die Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 5 GlüStV ist an strenge Voraussetzungen geknüpft. Insbesondere sind gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV solche Online-Glücksspiele ausgeschlossen, bei denen besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung bestehen. Lotterien mit hoher Ziehungsfrequenz, die dadurch zum Weiterspielen animieren, sind im Internet daher nicht erlaubnisfähig. Entsprechendes gilt für Sportwetten, bei denen nach § 21 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ein generelles Verbot von Live-Wetten besteht. Die Möglichkeit, während einer Fernsehübertragung auf laufende Sportereignisse zu wetten, läuft dem Ziel der Suchtbekämpfung entgegen und verstärkt die mit dem Wetten verbundenen Risiken einschließlich der Manipulation von Sportereignissen. Live-Ereigniswetten weisen aufgrund der hohen Ereignisfrequenz und der Schnelligkeit der Wettplatzierungen eine hohe Suchtgefahr auf. Das Spielbedürfnis wird über die fortwährende Einführung neuer Spielanreize stimuliert. Ausnahmen vom Live-Wetten-Verbot können nur für Wetten auf das Endergebnis zugelassen werden (§ 21 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 1 GlüStV) und sind damit auf wenige einzelne Wettmöglichkeiten begrenzt. Demgegenüber ist bei .....spielen und ..... im Internet die Zeit zwischen Einsatz, Spielausgang und nächstem Einsatz typischerweise eng getaktet und zudem die Teilnahme an mehreren Spielen gleichzeitig möglich, so dass diese Angebote aufgrund der schnellen Spielabfolge und der Möglichkeit zum Spielen rund um die Uhr ein erhöhtes Suchtpotenzial beinhalten (OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. August 2016 – 11 ME 61/16 –, juris Rn. 35; OVG Münster, Urteil vom 25. Februar 2014 – 13 A 2018/11 –, juris Rn. 195).
§ 4 Abs. 4 GlüStV verletzt die Klägerin auch nicht in ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG). Die Vorschrift hindert die Klägerin – vorbehaltlich des Bestandsschutzes für die bereits erteilte Genehmigung – daran, .....spiele im Internet zu veranstalten und zu vermitteln. Dies berührt den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, der dem Einzelnen das Recht gewährt, jede Tätigkeit als Beruf zu ergreifen und zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist allerdings verhältnismäßig und deshalb gerechtfertigt. Das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet ist geeignet, problematisches Spielverhalten einzudämmen. Das Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes und möglichen Verlustes von Geld in den Hintergrund treten zu lassen. Die Möglichkeiten des Internet-Glücksspiels zu beschneiden, bedeutet, die Umstände der Teilnahme für den Einzelnen zu erschweren und ihm den Vorgang des Spielens bewusster zu machen. Hierdurch kann einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten entgegenwirkt werden. Es erscheint zudem fraglich, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen per Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt. Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das geeignete Mittel. Das Verbot ist auch erforderlich. Es ist nicht ersichtlich, welche alternativen Maßnahmen in Betracht kämen, um den spezifischen Gefährdungen des Glücksspiels bei der Nutzung dieses Mediums wirksam zu begegnen. Im Internet können die Spielverträge bequem und rund um die Uhr von zu Hause aus abgeschlossen werden. Die hiermit einhergehenden Effekte der Gewöhnung und Verharmlosung sind systemimmanent, weshalb sie auch nicht durch Beschränkungen oder Auflagen ausgeglichen werden können. Ebenfalls nicht anderweitig zu lösen sind die spezifischen Gefährdungen jugendlicher Spieler. Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist schließlich auch nicht übermäßig belastend. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist. Die Eingriffsintensität des § 4 Abs. 4 GlüStV bringt es mit sich, dass von der Angemessenheit der Regelung nur ausgegangen werden kann, wenn dem mit ihrer Hilfe erreichten Rechtsgüterschutz ein entsprechend hoher Stellenwert beizulegen ist. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Die Besonderheiten des Glücksspiels per Internet, namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit, können problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise begünstigen. Deshalb dient eine Begrenzung solcher Möglichkeiten unmittelbar der Spielsuchtprävention und somit einem Gemeinwohlbelang von hohem Rang (BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, juris Rn. 9 ff.).“
Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht an. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat das Internetverbot nach dem Glücksspielstaatsvertrag als verfassungs- und unionsrechtskonform angesehen (Urteile vom 26.10.2017, 8 C 14 und 18/16, zitiert nach juris Rn. 31 ff. bzw. 33 ff.), und insbesondere im Hinblick darauf, dass der GlüStV für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten Ausnahmen vom Internetverbot zulässt, keinen Verstoß gegen das Kohärenzgebot festgestellt. Im Urteil zum Aktenzeichen 8 C 18/16 heißt es dazu (juris Rn. 41 f.):
„Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass eine die Dienstleistungsfreiheit einschränkende Regelung nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47Rn. 31 ff., 51 ff. m.w.N. und vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - BVerwGE 157, 126 <165>). Hingegen verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht zu einer sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifenden Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47Rn. 53 und 55).
Die teilweise Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet widerspricht keiner konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren. Sie bezieht sich lediglich auf die nach Einschätzung des Gesetzgebers unter suchtpräventiven Gesichtspunkten weniger gefährlichen Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten. Das demgegenüber höhere Suchtpotenzial von Online-.....spielen und Online-..... haben die Länder in ihren amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag unter Bezugnahme auf eingeholte Studien und Berichte hinreichend dargestellt. Diese Glücksspiele weisen nach der entsprechenden Einschätzung der Länder außerdem eine gegenüber anderen Glücksspielangeboten höhere Anfälligkeit für Manipulationen und die Nutzung für Geldwäsche auf (vgl. amtl. Erl. S. 12 = LT-Drs. BW 15/1570, S. 59). Darüber hinaus ist die ausnahmsweise Erlaubniserteilung für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im Internet nach § 4 Abs. 5 GlüStV 2012 an strenge Voraussetzungen geknüpft, die dem spezifischen Gefährdungspotenzial des Online-Glücksspiels Rechnung tragen (vgl. zur Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV 2008: BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338). Insbesondere ist gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV 2012 eine Erlaubnis für solche Online-Glücksspiele ausgeschlossen, bei denen besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung bestehen. Lotterien mit hoher Ziehungsfrequenz, die dadurch zum Weiterspielen animieren, sind im Internet daher nicht erlaubnisfähig. Entsprechendes gilt für Sportwetten, bei denen nach § 21 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 ein generelles Verbot von Live-Ereigniswetten besteht. Auch im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwieweit die begrenzte und regulierte Zulassung von Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im Internet die Erreichung des Ziels der Suchtbekämpfung bei im Internet weiterhin verbotenen Glücksspielen konterkarieren würde.“
Dieser Auffassung, die auch der Rechtsprechung anderer Obergerichte entspricht (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 18.06.2018, a.a.O., Rn. 57 mit weit. Nachw.), schließt sich das erkennende Gericht an.
Die der Untersagungsanordnung zugrundeliegende Ermessenausübung durch den Antragsgegner ist im Rahmen des insoweit eingeschränkten Prüfungsumfanges des Gerichts im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht zu beanstanden (§ 114 Satz 1 VwGO).
Die Ziffern 1) bis 3) der Untersagungsverfügung genügen den Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit. Die Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Online-.....spielen verfolgt das legitime Ziel, illegales Glücksspiel in Schleswig-Holstein zu unterbinden. Sie ist geeignet, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages, nämlich die Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und die Bekämpfung der Spielsucht sowie den Jugendschutz (vgl. § 1 Satz 1 Nrn. 1 und 3 GlüStV) zu erreichen, und geht nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist. Die Untersagungsverfügung ist insbesondere nicht deshalb unerfüllbar und mithin ungeeignet, weil es der Antragstellerin faktisch unmöglich ist, die Spielteilnahme von in Schleswig-Holstein ansässigen Spielern auszuschließen. Abgesehen davon, dass der Antragstellerin keine bestimmte Methode hierfür vorgegeben wird, ist die beschriebene Geolokalisationstechnik mittlerweile als zuverlässige Methode anerkannt, um die Grenzen der Bundesländer hinreichend sicher erkennen zu können (VG B-Stadt, a.a.O., Rn. 50 unter Hinweis auf OVG Lüneburg, Beschluss vom 14.03.2017 - 11 ME 236/16 - zitiert nach juris Rn. 40). Im Übrigen verlangt der Antragsgegner nicht, dass die Antragstellerin schleswig-holsteinische Spieler zu 100% von ihrem Internetangebot ausschließt. Ungeachtet dessen wäre auch eine Untersagung des von der Antragstellerin im Internet angebotenen Glücksspiels im gesamten Bundesgebiet verhältnismäßig, wenn eine Geolokalisation nicht hinreichend erfolgversprechend wäre. Die Antragstellerin ist unabhängig von der geografischen Reichweite der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung bereits kraft Gesetzes gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV verpflichtet, das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet im ganzen Bundesgebiet zu unterlassen (OVG Lüneburg, Beschluss vom 14.03.2017, a.a.O., Rn. 41).
Das Internetverbot für .....spiele wird auch dem Anliegen gerecht, die in § 1 Satz 1 Nrn. 1 und 3 GlüStV genannten Ziele in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (EuGH, Urteil vom 11.06.2015 - C-98/14 - zitiert nach juris Rn. 64). Die vertikale Kohärenzbetrachtung bezieht sich nicht nur auf die Schlüssigkeit des normativen Rahmens der Regulierung, sondern schließt zugleich die staatliche Vollzugspolitik in die Betrachtung mit ein. Durch die Einbeziehung der Anwendungsmodalitäten in die Kohärenzbetrachtung soll vermieden werden, dass ein Mitgliedstaat zwar einen abgestimmten und damit kohärenten Regelungsrahmen schafft, die vorgegebenen Ziele jedoch durch Untätigkeit der zuständigen Verwaltungsbehörden unterläuft. Es bedarf aber nicht der Prüfung der Kohärenz jeder Durchführungsmaßnahme im Einzelfall. Maßgeblich ist vielmehr, ob strukturelle Vollzugsdefizite vorliegen (OVG Lüneburg, Beschluss vom 17.08.2016, a.a.O., Rn. 38). Die durch das Internetverbot für .....spiele und .....spiele verfolgten Ziele werden nicht durch die Verwaltungspraxis (auch der anderen Bundesländer) konterkariert. Alle Bundesländer haben sich auf ein gemeinsames Vorgehen gegen illegales Glücksspiel im Internet geeinigt und dazu im Juli 2014 „Leitlinien zum Internetvollzug“ aufgestellt (vgl. zum Folgenden OVG Saarland, Beschluss vom 12.05.2016 - 1 B 199/15 - zitiert nach juris Rn. 23). Gemäß Ziffer 1 der Leitlinien „Entschließungsermessen bzw. Aufgreifensentscheidung“ soll gegen jede Art unerlaubten Online-Glücksspiels konsequent vorgegangen werden, wobei unter den besonders genannten Bereichen u.a. .....- und .....spiele ausdrücklich genannt sind. Nach dem unter Ziffer 2 „Hauptgesichtspunkte für die weitere Ermessensausübung bzw. die Verwaltungspraxis nach dem Prinzip der effektiven Gefahrenabwehr“ in Ziffer 2.1 angeführten Gegenstand des Aufgreifens/Prioritätensetzung sollen zunächst Angebote aufgegriffen werden, für die eine Legalisierung rechtlich nicht möglich ist und/oder für die eine Legalisierung nicht angestrebt wird. Da schon aus Kapazitätsgründen und wegen des unübersichtlichen Marktes nicht gegen alle Anbieter illegalen Glücksspiels im Internet vorgegangen werden kann, differenzieren die Leitlinien nach der Gefährlichkeit des Spiels und der Größe der Anbieter. Dabei werden .....- und .....spiele als besonders gefährlich eingestuft. Aufgrund festgelegter Kriterien wird ein priorisiertes Einschreiten angestrebt, wobei Umfang und Verbreitung des Angebots („Große vor Kleinen“), Gefährlichkeit des angebotenen Spiels und Effizienz des Einschreitens maßgeblich sein sollen (vgl. Ziffer 2.2 der Leitlinien). Dieses Konzept der Länder stellt die Grundlage für eine den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit entsprechende und damit kohärente Verwaltungspraxis dar (OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 55; OVG Lüneburg, Beschluss vom 17.08.2016, a.a.O., Rn. 39; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 12.05.2016, a.a.O., Rn. 34). Es ist nichts dafür ersichtlich, dass sich der Antragsgegner in willkürlicher Weise nicht an dieses Konzept gehalten hat. Er hat in dem angefochtenen Bescheid dargelegt, dass angesichts der Vielzahl von erlaubten Glücksspielangeboten im Internet ein zeitgleiches Vorgehen gegen alle Anbieter selbst bei Einsatz erheblicher Ressourcen nicht möglich sei. Möglich sei jedoch ein systematisches Vorgehen, das sich u.a. nach Art, Umfang und Reichweite der Angebote richte und auch berücksichtige, ob durch Maßnahmen der Glücksspielaufsichtsbehörden anderer Bundesländer bereits Schritte zur Gefahrenabwehr eingeleitet seien, die sich mittelbar auch auf die Sachlage in Schleswig-Holstein auswirken könnten. Diese Ausführungen machen deutlich, dass der Antragsgegner gegen illegales Glücksspiel im Internet im Vollzugsverbund mit den anderen Bundesländern vorgeht und sein Handeln auch im vorliegenden Fall an den gemeinsam festgelegten Kriterien ausgerichtet hat. Orientiert hat sich der Antragsgegner hinsichtlich der Priorisierung an dem von der Gemeinsamen Geschäftsstelle Glücksspiel (vgl. dazu § 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV) geschätzten Bruttospielertrag der Antragstellerin, den Besucherzahlen der Internetseite und dem Werbeaufwand. Es würde die Anforderungen an das Kohärenzgebot überspannen, wenn aus diesem Prinzip ein zeitgleiches und lückenloses Einschreiten gegen jedweden oder annähernd alle Anbieter abgeleitet werden müsste (OVG Lüneburg, Beschluss vom 17.08.2016, a.a.O., Rn. 40).
Es ist auch im Hinblick auf das Übermaßverbot nicht zu beanstanden, dass der Antragstellerin in der streitgegenständlichen Verfügung neben dem Veranstalten auch die Vermittlung von Online-.....- und -.....spielen untersagt wurde. Damit soll verhindert werden, dass das Verbot des Veranstaltens dieser Spiele durch eine Zwischenschaltung von Dritten umgangen wird. Die Untersagung des Veranstaltens und des Vermittelns dient dabei ein und demselben Zweck, das aus § 4 Abs. 1, Abs. 4 GlüStV folgende Verbot - welches sich explizit sowohl auf das Veranstalten als auch auf das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele bezieht - umzusetzen. Daher ist die zeitgleiche Untersagung sowohl der Veranstaltung als auch der Vermittlung von Online-.....- und -.....spielen geeignet und erforderlich, um eine effektive Einhaltung dieses Verbots zu gewährleisten (OVG Lüneburg, Beschluss vom 18.06.2018, a.a.O., Rn. 79, 92).
Soweit grundsätzlich als milderes Mittel gegenüber einer vollständigen Untersagungsverfügung der Erlass von Nebenbestimmungen in Betracht kommt, hat der Antragsgegner von dieser Möglichkeit ermessensfehlerfrei Abstand genommen. Durch § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV hat der interföderale Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass er zum Zwecke der präventiven Abwehr von Gefahren für die in § 1 GlüStV genannten Belange grundsätzlich ein unbedingtes Verbot unerlaubten Glücksspiels, welches als potentiell sozialschädlich eingeordnet wird, verankert wissen will. Eine allgemeine Glücksspielfreiheit besteht hier nicht. Zwar lässt sich aus diesem Unterschied zum allgemeinen Gewerberecht nicht ableiten, dass die materielle Erlaubnisfähigkeit der in den Blick genommenen Tätigkeit bei der Entscheidung über die Untersagungsverfügung gänzlich außer Acht zu lassen ist. Jedoch erscheint es zugunsten einer effektiven Gefahrenabwehr gerechtfertigt, dass es grundsätzlich in die Risikosphäre desjenigen, der eine erlaubnispflichtige Tätigkeit aufnimmt oder diese ohne die erforderliche Erlaubnis in seinen Räumen duldet, fällt, dass diese als solche materiell erlaubnisfähig ist. Ist dies nicht frei von Zweifeln oder sogar ernstlich zweifelhaft, rechtfertigt dies, den Antragsteller im Ergebnis an der formellen Illegalität seines Tuns festzuhalten und ihm die Fortsetzung der Tätigkeit bzw. deren Duldung insgesamt zu untersagen (OVG Schleswig, a.a.O., Rn. 20 f. unter Hinweis auf OVG B-Stadt, Beschluss vom 04.07.2012 - OVG 1 S 150.11 - zitiert nach juris Rn. 6).
Die Ziffern 2) und 3) der Untersagungsverfügung, wonach die Anordnung zu Ziffer 1) innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides zu erfüllen und die Umsetzung zeitgleich schriftlich mitzuteilen ist, fristwahrend ggfs. vorab per E-Mail, sind ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Dass ihr die Einhaltung der gesetzten Frist nicht möglich sei, hat die Antragstellerin nicht geltend gemacht.
Erweisen sich die Ziffern 1) bis 3) der Untersagungsverfügung als offensichtlich rechtswidrig und wird die auf Aufhebung der Untersagungsverfügung gerichtete Klage der Antragstellerin somit voraussichtlich keinen Erfolg haben, tritt auch ihr Aussetzungsinteresse hinter dem in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zum Ausdruck gebrachten öffentlichen Interesse am Vollzug der Untersagungsverfügung grundsätzlich zurück. Gründe, die es rechtfertigen könnten, trotz der mangelnden Erfolgsaussichten der Klage ausnahmsweise die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen, sind nicht gegeben. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf den Beschluss des OVG Münster vom 13.11.2014 (Az. 13 B 827/14) verweist, in dem die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gegen den Inhalt einer Untersagungsverfügung, betreffend die Durchführung von Online-Glücksspielen mit Gewinnmöglichkeiten und Werbung im Internet, angeordnet wurde, muss sie sich entgegenhalten lassen, dass die dortige Antragstellerin - im Gegensatz zur Antragstellerin in diesem Verfahren - über eine glücksspielrechtliche Lizenz des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein verfügte.
Die unter Ziffer 4) der Untersagungsverfügung für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Ziffer 1) der Verfügung angedrohte Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,- Euro findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 236, 237 LVwG. Im Falle der Vollstreckung von Anordnungen nach § 9 Abs. 1GlüStV mittels Zwangsgeld soll dieses das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat, erreichen. Reicht das gesetzliche Höchstmaß hierzu nicht aus, so kann es überschritten werden. Das wirtschaftliche Interesse des Pflichtigen ist nach pflichtgemäßem Ermessen zu schätzen (§ 9 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 GlüStV). Danach bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die Höhe des vom Antragsgegner angedrohten Zwangsgeldes. Das Zwangsgeld bewegt sich innerhalb des von § 237 Abs. 3 LVwG vorgegebenen Rahmens und schöpft diesen keineswegs aus. In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sind in vergleichbaren Fällen auch weitaus höhere Zwangsgelder rechtlich nicht beanstandet worden (VG Düsseldorf, Urteil vom 12.07.2011 - 27 K 5538/09 - zitiert nach juris Rn. 316: 50.000,- Euro; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30.06.2010 - 13 B 645/10 - zitiert nach juris Rn. 51: 100.000,- Euro).
Der Antrag ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 236, 237 LVwG
§§ 10a, 4a, 4b GlüStV
§§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 3 Glücksspielstaatsvertrag
§ 10a GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 3 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 Glücksspielstaatsvertrag
§ 3 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 10 Abs. 2, 3 und 5 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 10 Abs. 2, 3 und 6 GlüStV
§ 108 Abs. 1 LVwG
§ 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV
§ 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV
§ 21 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 21 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV
§ 21 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 1 Satz 1 Nrn. 1 und 3 GlüStV
§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1, Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1GlüStV
§ 237 Abs. 3 LVwG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 51 und 52 AEUV
Art. 56 AUEV
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 147, 47
BVerwGE 157, 126
NVwZ 2008, 1338
12 A 183/18
8 C 18.16
13 B 827/14
8 C 14/16
6 L 1188/14
11 ME 61/16
11 LA 237/16
1 S 104.15
6 K 2012/14
8 C 5/10
3 L 20/12
8 C 26/12
8 C 13/09
4 K 213.17
8 C 11/10
4 Bs 241/16
8 C 14/12
8 S 17.16
8 C 39.12
10 BV 11.22
4 LB 2/26
13 A 2018/11
1 BvR 928/08
8 C 18/16
8 C 10.12
8 C 6.15
11 ME 236/16
1 B 199/15
1 S 150.11
27 K 5538/09
13 B 645/10