Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-08-26, Aktenzeichen OVG 10 B 1.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2021:0826.OVG10B1.18.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ist mit der in einem Bescheid getroffenen Entscheidung der endgültigen Einstellung der Nutzung eines Grundstücks als Campingplatz die vollständige Räumung verbunden, handelt es sich um eine Beseitigungsanordnung.(Rn.24)
2. Eine solche positive Verpflichtung zur Entfernung von Gegenständen kann nicht Gegenstand einer Nutzungsuntersagung sein, die ihrem Inhalt nach auf ein passives Unterlassen beschränkt ist und keine aktiven Pflichten konstituieren darf.(Rn.25)
3. Jedenfalls dann, wenn die Nutzung sich nicht in einer Lagerung erschöpft, stellt sich eine Beräumungsanordnung als eine über die reine Nutzungsuntersagung hinausgehende Beseitigungsanordnung dar.(Rn.25)
4. War die anfängliche Errichtung einer Erholungsanlage formell und materiell legal und ihre nachfolgende Nutzung rechtmäßig, bis sie aufgrund einer nachträglichen Genehmigungspflicht formell und materiell illegal wurde, scheidet - unabhängig davon, ob die zugehörigen Einzelanlagen ebenfalls rechtmäßig errichtet wurden - eine Nutzungsuntersagung bezüglich der Gesamtanlage und der Einzelanlagen seit August 1990 aufgrund des § 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 aus.(Rn.32) (Rn.34) (Rn.56) (Rn.70)
Verfahrensgang
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 26. November 2013 geändert, soweit die Klage abgewiesen worden ist.
Der Bescheid des Landkreises Dahme-Spreewald vom 9. April 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar 2012 wird aufgehoben, soweit er sich auf das Flurstück 7..., Flur 4..., Gemarkung B..., bezieht.
Der Beklagte trägt die Kosten des nicht erledigten erstinstanzlichen Verfahrens und des Berufungsverfahrens. Die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine bauaufsichtliche Ordnungsverfügung des Beklagten, mit welcher gegen den Betrieb einer Erholungsanlage vorgegangen wird.
Der Kläger ist ein eingetragener Verein, der am 2. Juni 1990 gegründet wurde und etwa 60 Vereinsmitglieder zählt. Diese nutzen ein am östlichen Ufer des K... gelegenes Wald- und Wiesengelände als Sportfläche, zum FKK-Baden sowie zur Aufstellung von Zelten und Wohnwagen – im Folgenden: die Erholungsanlage –. Zu diesem Zweck hat der Verein, wie zuvor seine Rechtsvorgänger, der Arbeitersportverein F... und die Betriebssportgemeinschaft (BSG) E...“, Sektion Faustball, seit mehr als 90 Jahren das etwa 3 ha große Flurstück 7..., Flur 4...Gemarkung B..., gepachtet. Ursprünglich erstreckte sich die Erholungsanlage auch auf das südlich angrenzende, etwa gleich große Flurstück 7... dessen Pachtvertrag im Lauf des Verfahrens endete. Auch auf dem benachbarten Flurstück 7... erfolgte über Jahrzehnte eine Erholungsnutzung durch einen Verein, dessen verbleibende sechs Mitglieder nach Aufgabe des Geländes im Jahr 2010 Mitglieder des Klägers wurden.
Der Kläger ist aus seiner Tradition heraus auf eine im Einklang mit der Natur stattfindende Erholungsnutzung eher einfacher Form ausgerichtet, die auf dem zum Wasser gelegenen Teil der Pachtfläche erfolgt. Es werden mehrheitlich Hauszelte, seit den 70iger Jahren aber auch einzelne Wohnwagen aufgestellt. Die vereinzelt stehenden Unterkünfte werden zu Beginn der Saison aufgebaut, zwischen April und September genutzt und alljährlich vor dem Winter entfernt. Es verbleibt eine 10 bis 20 cm über den Boden aufragende Sandaufschüttung der Zeltstandflächen und deren hölzerne Einfassung, die von dem einzelnen Mitglied für seine Standfläche angelegt und nur beseitigt wird, falls ein Umzug auf dem Gelände erfolgt oder die aktive Mitgliedschaft aufgegeben wird. Ende der 70iger/ Anfang der 80iger Jahre wurde ein Zaun um die Pachtfläche errichtet, dessen Betonpfeiler noch vorhanden sind und nunmehr zur Absperrung mittels Spanndraht und Metallketten genutzt werden. Es fehlen bauliche Anlagen für eine gemeinschaftliche Nutzung und es gibt weder Strom noch Trinkwasserversorgung oder eine feste Saugstelle für Löschwasser. Die Mitglieder halten jeweils eigene Chemietoiletten vor, die in eine Fäkaliengrube entleert werden, welche bei Bedarf entsorgt wird. Wasser wird über eine Pumpe auf dem Gelände bezogen, das nicht als Trinkwasser genutzt wird, weil sich die Mitglieder insoweit durch mitgebrachte Wasserflaschen versorgen. Für den Brandschutz ist durch Wassereimer, Löschwasserbehälter und Feuerlöscher gesorgt.
Zum rechtlichen Rahmen der Nutzung ist folgendes bekannt: Mit Pachtvertrag vom 13. Mai 1929 verpachtete Herr W... sein Wiesen-Grundstück bei F... – das Flurstück 7... – für fünf Jahre an Herrn Willi S... und gestattete es dessen Familienangehörigen und Bekannten, das Grundstück als Lager und Spielplatz zu benutzen. Die Vertragsurkunde trägt einen Beglaubigungsvermerk des Amtsvorstehers K... vom 19. Mai 1929 sowie einen Vermerk des kommissarischen Amtsvorstehers G... vom 18. April 1933, gegen ein Weiterbestehen des Pachtvertrages bestehe unter der Voraussetzung keine Bedenken, dass sich keine Personen nackt auf dem Gelände aufhielten. In einer Bekanntmachung zum öffentlichen Aushang auf dem Pachtgelände des kommissarischen Amtsvorstehers für die Amtsbezirke K... und G...vom 23. Mai 1933 wurde verfügt, das Gelände sei durch einen Draht zu umgrenzen, die Errichtung von Baulichkeiten aus Holz oder Stein sei untersagt, ferner seien die Kleidervorschriften zu beachten und Anwesenheitslisten zu führen. In einem Schreiben vom 29. April 1937 erklärte der Amtsvorsteher als Ortspolizeibehörde, er habe weiterhin keine Bedenken gegen das Zelten auf dem Gelände der Witwe S... am S... – Flurstück 7...–, sofern die allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen, insbesondere zum Feuermachen im Walde und Tragen vorschriftsmäßiger Badebekleidung, eingehalten seien. Der Rat der Gemeinde B..., Abteilung Haupt- und Allgemeine Verwaltung, bescheinigte am 14. August 1956 gegenüber dem Vereinsmitglied K..., gegen das Betreiben von Freikörperkultur auf dem Gelände S... – Flurstück 7... – sei nichts einzuwenden, sobald dasselbe eingezäunt und durch Schilder kenntlich gemacht sei. Die BSG ... übernahm mit Pachtverträgen vom 1. August 1958 und 15. Oktober 1958 das Gelände am S... – Flurstück 7... – von Herrn F. S... und das Gelände am S... – Flurstück 7... – vom Rat der Gemeinde B... als Vertreter für Herrn E... aus D... als Sommertrainingslager. Aus der BSG...“ ging 1990 die Sportvereinigung „... e.V. hervor, aus der sich der Kläger am 4. September 1990 ausgliederte, den Faustballvereinsbetrieb übernahm und in die Rechte und Pflichten aus dem Pachtvertrag eintrat. Am 27. Oktober 1990 schloss der Kläger mit einer Erbin des Bauern S... einen unbefristeten Pachtvertrag über das Flurstück 7.... Am 10. Dezember 1994 schloss er mit den Erben des Bauern S... einen befristeten Pachtvertrag über das Flurstück 7..., der in der Folge verlängert wurde und inzwischen ausgelaufen ist.
Seit dem Jahre 2000 unterlag die Nutzung der Erholungsanlage Beanstandungen verschiedener Behörden. Im Sommer 2000 erließ die untere Bauaufsichtsbehörde der Beklagten gegen die damalige Vereinsvorsitzende eine später für erledigt erklärte bauaufsichtliche Ordnungsverfügung zur Herstellung von Trink- und Löschwasserversorgung, Brandschutzstreifen, Toiletten- und Kläranlagen, Sanitärbereichen sowie einer Beleuchtung. Am 10. Februar 2003 und erneut am 11. März 2008 kündigte sie dem Kläger eine Nutzungsuntersagung wegen Verstoßes gegen die Brandenburgische Camping- und Wochenendhausplatzverordnungen (BbgCPWV) von 1995 bzw. 2005 an.
Mit für sofort vollziehbar erklärter Ordnungsverfügung der unteren Bauaufsichtsbehörde vom 9. August 2008 forderte der Beklagte den Kläger auf, die Nutzung des Campingplatzes auf den Flurstücken 7... und 7... bis zur Herstellung eines der BbgCPWV 2005 entsprechenden Zustandes einzustellen und wies darauf hin, dass mit der Einstellung der Nutzung als Campingplatz die vollständige Beräumung des Grundstücks verbunden sei. Er beanstandete die Trinkwasserqualität und das Fehlen der nach der BbgCPWV 2005 erforderlichen sanitären Anlagen, die Abwasserentsorgung und den Brandschutz. Die Behebung dieser Mängel setze eine Errichtung baulicher Anlagen voraus, die jedoch an § 35 BauGB scheitere. Ferner rügte er das Fehlen einer Waldumwandlungsgenehmigung. Für den Fall, dass die Nutzung bis zum 31. August 2008 nicht eingestellt werde, drohte der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- Euro an.
Dagegen legte der Kläger am 24. April 2008 Widerspruch ein, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 25. November 2008 zurückwies. Dagegen erhob der Kläger am 19. Dezember 2008 Anfechtungsklage – VG 7 K 1076/08 – und beantragte gleichzeitig die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung – VG 7 L 379/08 –, die das Verwaltungsgericht Cottbus mit Beschluss vom 30. September 2009 ablehnte und der Senat im Beschwerdeverfahren mit Beschluss vom 14. September 2010 – OVG 10 S 62.09 – unter Verweis darauf vornahm, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung unzureichend begründet und die Klärung der Rechtmäßigkeit dem Hauptsacheverfahren vorzubehalten sei. Nachdem das Verwaltungsgericht im Klageverfahren Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verfügung im Hinblick darauf bekundet hatte, dass die geforderte Anpassung an die BbgCPWV 2005 nicht geeignet sei, bauplanungsrechtskonforme Zustände herzustellen, hob der Beklagte den Widerspruchsbescheid auf und erklärten die Beteiligten das Klageverfahren – VG 7 K 1076/08 – für erledigt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 2012 beschied der Beklagte den Widerspruch erneut und änderte den Ausgangsbescheid dahin, „dass das Aufstellen von Zelten und Wohnwagen auf dem o.g. Grundstück und das Nutzen des Grundstücks zu Campingplatzzwecken nicht gestattet wird.“ Im Übrigen wies er den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte er aus, dass die beanstandete Nutzung formell illegal sei, da sie sowohl gegenwärtig als auch zu DDR-Zeiten einer Baugenehmigung bedurft habe, welche nicht vorliege, und sie auch materiell illegal, insbesondere bauplanungsrechtlich und waldrechtlich unzulässig sei, kein Bestandsschutz auf Grundlage der Verordnung über Bevölkerungsbauwerke von 1984 bestehe und ein behördliches Einschreiten gesetzlich intendiert sei.
Am 8. März 2012 hat der Kläger Klage erhoben – VG 5 K 263/12 – und sich darauf berufen, dass die beanstandete Nutzung seit 1928 erfolge, bis 1990 genehmigungsfrei und materiell rechtmäßig gewesen sei, jedenfalls aber Bestandsschutz genieße und sie bis 2000 unbeanstandet geblieben sei, weshalb sich ihre Untersagung jedenfalls als ermessenfehlerhaft erweise.
Im Termin am 26. November 2013 hat der Beklagte die Zwangsgeldandrohung aufgehoben. Diesbezüglich und soweit die streitgegenständlichen Bescheide das nicht mehr genutzte Flurstück 7... betreffen, haben die Beteiligten den Rechtsstreit erstinstanzlich übereinstimmend für erledigt erklärt.
Mit am 26. November 2013 verkündetem Urteil hat das Verwaltungsgericht das Verfahren im Umfang der Erledigungserklärung eingestellt und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung der Klageabweisung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Ordnungsverfügung stelle eine Nutzungsuntersagung dar, die hinreichend bestimmt und materiell rechtmäßig sei. Die Nutzung des Campingplatzes, einer baulichen Anlage, widerspreche öffentlichem Recht. Der Campingplatz sei ein Vorhaben i. S. d. § 29 Satz 1 BauGB und verstoße gegen § 35 BauGB, da er nicht zu den im Außenbereich privilegierten Nutzungen zähle und öffentliche Belange jedenfalls deshalb beeinträchtige, weil er Ausdruck unerwünschter Zersiedlung sei. Eine formelle Legalisierung der Nutzung des Campingplatzes sei nicht feststellbar, da den vorgelegten behördlichen Bescheinigungen keine baurechtliche Regelungsintention zu entnehmen sei und die langjährige behördliche Duldung nicht den Anscheinsbeweis der Legalisierung erbringe; sie liege auch deshalb fern, weil die Errichtung von Zelten, ihrer holzgefassten Sandaufschüttungen, der Wohnwagen und eines Campingplatzes bis zur Wiedervereinigung genehmigungsfrei gewesen sei. Auch eine formelle Legalisierung der einzelnen Zelte und Wohnwagen scheide aus diesem Grund oder – sofern man letztere als genehmigungsbedürftige Fertigteilbauwerke ansehe – deshalb aus, weil entsprechende Genehmigungen nicht erteilt, mit dem alljährlichen Saisonende verbraucht bzw. auf eine konkrete, nicht mehr vorhandene Bausubstanz bezogen gewesen seien. Bestandsschutz erlangt habe der Campingplatz weder in der DDR-Zeit, da ein solcher nur formell legalisierten baulichen Anlagen zukomme, noch nach der Wiedervereinigung, da er ab Juli 1990 nicht mehr mit dem materiellen Recht in Einklang gestanden habe. § 11 Abs. 3 der Verordnung über Bevölkerungsbauwerke 1984 hindere den Erlass einer Nutzungsuntersagung nicht. Der verjährungsähnliche Schutz der Norm sei bezogen auf die Zelte und Wohnwagen mit dem jährlichen Abbau und zwischenzeitlichen Austausch der Bausubstanz entfallen; bezogen auf den Campingplatz komme er nicht in Betracht, da die Norm nur für genehmigungsbedürftige Anlagen gelte. Das Ermessen sei fehlerfrei ausgeübt, insbesondere unterliege die Befugnis zum ordnungsbehördlichen Einschreiten nicht der Verwirkung und sei für eine Untätigkeit nach Kenntnis des baurechtswidrigen Zustands nichts ersichtlich.
Auf den Antrag des Klägers hat der Senat die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts mit Beschluss vom 11. Januar 2018 – OVG 10 N 74.13 –zugelassen. Der Kläger, dem dieser Beschluss am 17. Januar 2018 zugestellt worden ist, hat diese am 12. Februar 2018 wie folgt begründet:
Der Tenor vom Ausgangs- und Widerspruchsbescheid sei unbestimmt und nicht vollstreckungsfähig. Die durch den Kläger und seine Mitglieder ausgeübte Nutzung genieße Bestandsschutz, da insoweit auf die Erholungsfläche in ihrer Gesamtheit abzustellen sei, deren Nutzung über die saisonale Unterbrechung hinaus andauere. Die Nutzung habe formellen Bestandsschutz dadurch erlangt, dass das behördliche Handeln der Jahre 1933 bis 1960 sich auf eine zwar genehmigungsfreie, aber baurechtlich relevante Anlage bezogen habe. Die Nutzung genieße auch materiellen Bestandsschutz, weil sie gemäß § 90 der Deutschen Bauordnung 1958 genehmigungsfähig gewesen sei und als gesellschaftlich erwünscht unter dem faktischen Schutz der DDR-Behörden gestanden habe. Die Anpassungspflichten der BbgCWPV seien nur für allgemein zugängliche Campingplätze relevant. Jedenfalls sei eine Nutzungsuntersagung durch den Grundsatz der unvordenklichen Verjährung und durch § 11 Abs. 3 der Verordnung über Bevölkerungsbauwerke 1984 gehindert, deren Anwendungsbereich die Erholungsanlage unterfalle, weil sie ein Bauwerk von städtebaulicher Relevanz gewesen sei. Es sei ermessensfehlerhaft außer Betracht geblieben, dass die Nutzung seit 90 Jahren andauere, bis zum Jahr 2000 unbeanstandet gewesen sei, sie anders als behördlich geduldetes Wildcamping im Umfeld geordnet erfolge und es im Allgemeininteresse liege, dass der Verein jährlich das gesamten Ufergelände von fremdem Müll reinige.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. November 2013 teilweise zu ändern und den Bescheid des Landkreises Dahme-Spreewald vom 9. April 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar 2012 aufzuheben, soweit dieser sich auf das Flurstück 7..., Flur 4..., Gemarkung B..., bezieht,
die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend und verweist ergänzend auf die Lage der Erholungsanlage im Landschaftsschutzgebiet „D...“.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte dieses Verfahrens (zwei Bände), der Verfahren VG 7 L 379/08 bzw. OVG 10 S 62.09 (zwei Bände) und VG 7 K 1076/08 (ein Band) sowie den Verwaltungsvorgang des Beklagten (ein Band) Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers hat Erfolg. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht den nach teilweiser Erledigung verbliebenen Teil der Klage abgewiesen, welcher zulässig und begründet ist. Der verfahrensgegenständliche Teil des Bescheides vom 9. April 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar 2012 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat betreffend das Flurstück 7..., Flur 4..., Gemarkung B... in formell rechtmäßiger Weise eine Nutzungsuntersagung sowie eine Beseitigungsanordnung erlassen (I.), die jeweils materiell rechtswidrig sind (II. und III.).
I. Der Bescheid vom 9. April 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar 2012 regelt eine Nutzungsuntersagung und Beseitigungsanordnung bezüglich der auf dem Flurstück 7... errichteten Erholungsanlage, die formell rechtmäßig ist.
1. Dass der Beklagte dem Kläger die Nutzung des Flurstücks 7... als Erholungsanlage untersagen wollte, ergibt sich nicht allein aus der Tenorierung des Ausgangsbescheides, „hiermit fordere ich … auf, die Nutzung … einzustellen“, sondern ebenso aus der Gestalt, die dieser Ausspruch im Tenor des Widerspruchsbescheides erfahren hat. Die dort erfolgte Änderung des Ausgangsbescheides dahingehend, „dass das Aufstellen von Zelten und Wohnwagen auf dem o. g. Grundstück und das Nutzen des Grundstücks zu Campingplatzzwecken nicht gestattet wird“, lässt mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, dass der Beklagte weiterhin eine Verbotsverfügung wie in dem in Bezug genommenen Ausgangsbescheid treffen wollte. Auch aus der Begründung des Widerspruchsbescheides, die auf die maßgebliche Rechtsgrundlage – § 73 der Brandenburgischen Bauordnung in der zum Erlasszeitpunkt geltenden Fassung – Bezug nimmt (S. 2 und 3), den Ausgangsbescheid als „Ordnungsverfügung“ und „Nutzungsuntersagung“ bezeichnet (S. 3), deren „Überprüfung … im Widerspruchsverfahren“ mit dem Ergebnis einer „Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung“ vorgenommen wird (S. 3), ergibt sich eindeutig, dass der Beklagte mit dem Widerspruchsbescheid weiterhin die Nutzung als Erholungsanlage zu unterbinden bezweckte. Auch war dem Kläger, auf dessen Empfängerhorizont für die Auslegung der getroffenen Regelung maßgeblich abzustellen ist, bewusst, dass er keinen Bauantrag gestellt hatte, was es ausschließt, den Tenor des Widerspruchsbescheides als Bescheidung eines solchen zu verstehen.
2. Darüber hinaus hat der Beklagte eine Beseitigungsanordnung getroffen, indem er den Kläger auf Seite 5 des Ausgangsbescheides darauf hinwies, „dass mit der Einstellung der Nutzung des Grundstücks als Campingplatz die vollständige Beräumung verbunden ist". Auf diese Verpflichtung wird im Widerspruchsbescheid zwar nicht ausdrücklich Bezug genommen, sie ist indes in der Sache dadurch aufrechterhalten worden, dass dieser auf die planungsrechtliche und mithin endgültige Unzulässigkeit der Nutzung des Flurstücks als Erholungsanlage abgestellt hat.
Eine solche positive Verpflichtung zur Entfernung von Gegenständen kann auch nicht Gegenstand einer Nutzungsuntersagung sein, die ihrem Inhalt auf ein passives Unterlassen beschränkt ist und keine aktiven Pflichten konstituieren darf. Ob dies auch dann gilt, wenn die rechtswidrige Nutzung gerade in der Aufbewahrung von Objekten auf dem Gelände liegt, wie dies bei Lagerplätzen und Tiergehegen der Fall ist, kann dahinstehen (dies verneinend BayVGH, Beschluss vom 4. August 2004 – 15 CS 04.1648 –, juris Rn. 15; a. A. BayVGH, Urteil vom 19. November 2007 – 25 B 05.12 –, juris Rn. 24.; Jäde, in: Jäde/Dirnberger/Förster/Bauer/Böhme/Michel/Radeisen, Bauordnungsrecht Brandenburg, Std. Januar 2021, § 73 BbgBO 2003 Rn. 33 m.w.N). Jedenfalls wenn die Nutzung sich – wie vorliegend – nicht in einer solchen Lagerung erschöpft, stellt sich eine Beräumungsanordnung als eine über die reine Nutzungsuntersagung hinausgehende Beseitigungsanordnung dar.
3. Aus den vorgenannten Gründen erweisen sich die Regelungen auch als hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 Satz 1 VwVfG; auch im Übrigen sind sie formell rechtmäßig.
II. Die Untersagung der Nutzung des Flurstücks 7... als Erholungsanlage erweist sich jedoch materiell als rechtswidrig.
Rechtsgrundlage der Nutzungsuntersagung war zunächst die im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheiderlasses geltende Regelung des § 73 Abs. 3 Satz 1 der Brandenburgischen Bauordnung vom 26. Juli 2003 (GVBl.I, S. 210) in der Fassung der Neubekanntmachung vom 17. September 2008 (GVBl.I, S. 226) – BbgBO 2003 –. An deren Stelle ist zum 1. Juli 2016 die Regelung des § 80 Abs. 1 Satz 2 der Brandenburgischen Bauordnung vom 19. Mai 2016 (GVBl.I Nr. 14) in der Fassung der Neubekanntmachung vom 15. November 2018 (GVBl.I, Nr. 39), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. Februar 2021 (GVBl.I Nr. 5), – BbgBO 2016 – getreten.
Die Anordnung einer Nutzungsuntersagung ist ein Dauerverwaltungsakt, welcher über das Gebot, die beanstandete Nutzung einmalig zu unterlassen, hinausgehend das dauerhafte Verbot enthält, diese Nutzung wiederaufzunehmen. Für die Rechtmäßigkeit einer solchen Anordnung kommt es nicht nur auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung an, vielmehr ist deren Rechtmäßigkeit fortwährend zu kontrollieren, weshalb insoweit auch der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblich ist (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss des Senats vom 2. Oktober 2018 – OVG 10 S 75.17 –, juris Rn. 20 m.w.N.; Urteil vom 8. November 2018 – OVG 2 B 4.17 –, juris Rn. 20).
Nach diesen Regelungen kann die Nutzung untersagt werden, wenn (bauliche) Anlagen bzw. Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Hierfür genügt die formelle Illegalität einer Anlage; auch die materielle Illegalität einer Anlage begründet indes die Rechtswidrigkeit ihrer Nutzung, sofern sie nicht durch eine Genehmigung formell legalisiert worden ist (Jäde in: Jäde, a.a.O., § 73 BbgBO 2003; Rn. 24; 27; Reimus/Semtner/Langer, BbgBO, 4. Aufl. 2017, § 80 Rn. 20). Ist – wie vorliegend – nicht die Nutzungsänderung einer ehemals zu anderen Zwecken errichteten bzw. baulich veränderten Anlage, sondern diejenige Nutzung zu beurteilen, die dem Zweck der ursprünglichen Errichtung bzw. baulichen Veränderung entspricht, so richtet sich deren Rechtmäßigkeit danach, ob die Errichtung bzw. bauliche Veränderung der Anlage selbst formell bzw. materiell rechtmäßig war. Denn eine Baugenehmigung legalisiert über den Errichtungsprozess hinaus die dauerhafte Nutzung der Anlage zu ihrem ursprünglichen Errichtungszweck (BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1998 – BVerwG, 4 C 9/97 –, juris Rn. 14 f.; Sächs. OVG, Urteil vom 22. Dezember 2017 – 1 A 111/15 –, juris Rn. 39). Ebenso erstreckt sich die materielle Rechtmäßigkeit der Errichtung bzw. baulichen Veränderung einer genehmigungsfreien Anlage auf deren bestimmungsgemäße Nutzung.
Nach diesem Maßstab erweist sich die vorliegende Nutzungsuntersagung als rechtswidrig. Die anfängliche Errichtung der Erholungsanlage war formell und materiell legal (1.). Auch die nachfolgende Nutzung der Gesamtanlage war rechtmäßig (2.), bis sie aufgrund einer nachträglichen Genehmigungspflicht formell und materiell illegal wurde (3.). Ob die zugehörigen Einzelanlagen ebenfalls rechtmäßig errichtet worden sind, kann offenbleiben (4.), weil einer Nutzungsuntersagung bezüglich der Gesamtanlage und der Einzelanlagen seit August 1990 die Regelung des § 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 entgegensteht (5.). Eine erneute formelle oder materielle Rechtswidrigkeit der Erholungsanlage ist seitdem nicht eingetreten (6.).
1. Die ursprüngliche Errichtung der Erholungsanlage war in formeller und materieller Hinsicht rechtmäßig.
Nach der unwidersprochenen und mit Blick auf den Pachtvertrag vom 13. Mai 1929 auch plausiblen Angaben des Klägers begann der Arbeitersportverein F... etwa im Jahr 1928 damit, am K... zu zelten. Es ist nicht ersichtlich, dass die damit einhergehende Errichtung der Erholungsanlage in ihrer Gesamtheit und ihrer einzelnen Bestandteile zum damaligen Zeitpunkt baurechtlich relevant war. Konkrete örtliche Baurechtsregelungen aus dieser Zeit werden von keinem Beteiligen vorgetragen und sind auch sonst nicht ersichtlich. Einer Baugenehmigung bedurften nach § 1 Abschnitt A. lit. a) der Einheitsbauordnung Preußen vom 25. April 1919 (zitiert nach https://www.stadtgrenze.de/s/preussen/einheitsbauord-nung.htm) – bzw. der auf ihrer Grundlage zu erlassenden örtlichen Bauordnungen – „alle neuen baulichen Anlagen über und unter der Erde“. Die nachfolgende Aufzählung „hierzu gehören auch Einfriedigungen an Straßen und Grundstücksgrenzen, Blitzableiter, Brunnen, Dungstätten, Aborte, Abort- und Jauchegruben, Landungsstege, Leitungsmasten, soweit sie auf massivem Sockel aufgestellt sind, Zu- und Abflussleitungen sowie freistehende Reklametafeln von mehr als 1 qm Größe, freistehende Schaukästen u. dgl.;“ lässt erkennen, dass die Genehmigungsbedürftigkeit an eine dauerhafte Verbindung der Anlage mit dem Boden und die Verwendung von Baustoffen anknüpfte. Eine solche war im vorliegenden Fall wegen der nur saisonalen Aufstellung von Zelten auf einer bloßen Sandaufschüttung nicht gegeben. Eine Regelung für fiktive bauliche Anlagen und fliegende Bauten enthielt die Einheitsbauordnung noch nicht. Auch für eine materielle Rechtswidrigkeit der Errichtung ist vorliegend nichts ersichtlich; insbesondere traf die Preußische Einheitsbauordnung keine bauplanungsrechtlichen Vorgaben und überließ den Regierungs- oder Ortspolizeiverordnungen, Vorgaben Wasser- und Abwasserversorgung zu regeln (§ 21 f.)
2. Die nachfolgende Nutzung der Erholungsanlage in ihrer Gesamtheit entsprach ihrem ursprünglichen Zweck und war bis zum Jahr 1959 legal.
a. Rechtliche Regelungen aus der Zeit des Deutschen Reiches, die eine nachträgliche Genehmigungspflicht für die bereits errichtete Anlage begründeten, sind nicht ermittelbar.
Dass die 1931 entstandene "Bauordnung für das platte Land" und die 1938 erschienene neue Einheitsbauordnung für Preußen eine solche eingeführt hätten, liegt angesichts dessen fern, dass weder die vorausgehende Einheitsbauordnung 1919, auf der diese Regelungen fußten, noch die nachfolgende Deutsche Bauordnung 1958, die ihrerseits auf den vorgefundenen Regelungen aufbaute, eine solche enthalten.
Ebenso liegt es fern, dass tatsächliche Veränderungen eine Genehmigungspflicht auslösten: Die in der „Bekanntmachung zum öffentlichen Aushang auf dem Pachtgelände“ des kommissarischen Amtsvorstehers für die Amtsbezirke K... vom 23. Mai 1933 erfolgte Anordnung, das Gelände durch einen Draht zu umgrenzen, zielte ersichtlich nicht auf die Errichtung einer genehmigungspflichtigen „Einfriedigung“ im Sinne der Einheitsbauordnung, da die Art der Abgrenzung lediglich der Kennzeichnung diente. Auch deutet nichts darauf hin, dass der Verein dem Verbot, Baulichkeiten aus Holz oder Stein zu errichten, zuwidergehandelt hätte. Dieses Verbot, das ersichtlich auf die Verhinderung einer baurechtlich relevanten Verfestigung zielte, lässt indes erkennen, dass der Amtsvorsteher die Baurechtskonformität der Anlage im Blick hatte und ihre bisherige Errichtung für baurechtlich irrelevant erachtete.
b. Auch nach Einführung der Anordnung Nr. 2 über verfahrensrechtliche und bautechnische Bestimmungen im Bauwesen (Deutsche Bauordnung) vom 2. Oktober 1958 (Sonderdruck Nr. 287 des Gesetzblattes) – DBO 1958 – blieb die Erholungsanlage in ihrer Gesamtheit rechtmäßig.
aa. Zwar erfasste der Anwendungsbereich der DBO 1958 auch Erholungsanlagen wie die vorliegende als baulichen Anlage. Zum einen erstreckte sich die Begriffsbestimmung der „baulichen Anlage (Bauwerke)“ – Teil I, vor Abschnitt 1, Ziff. 5 – nunmehr sowohl auf „für die Dauer oder vorübergehend errichtete ortsfeste Bauten“ – lit.a – als auch auf „fliegende Bauten [wie] Versammlungs- Schau- und Zirkuszelte … Wohn- und Werkstattwagen“ – lit b. –, was erkennen lässt, dass der Normgeber von dem früheren Erfordernis einer dauerhaften Verbindung mit dem Boden abgerückt war. Zum anderen werden in § 90 Ziff. 2 d) DBO 1958 „Zeltlagerplätze“ ausdrücklich zu den „nachfolgenden baulichen Anlagen“ gezählt, die unter den dort näher bestimmten Voraussetzungen in Erholungs- und Grüngebieten für zulässig erklärt worden sind; die Norm fingiert mithin ihren Anlagencharakter.
bb. Aus der damit begründeten baurechtlichen Relevanz der Erholungsanlage resultierte jedoch nicht ihre formelle Rechtswidrigkeit, denn vorliegend war keiner der Tatbestände erfüllt, an den die DBO 1958 eine Genehmigungsbedürftigkeit anknüpft.
(1) Gemäß § 21 Abs. 1 DBO 1958 musste, wer ein Bauwerk errichten oder verändern wollte, einen Bauantrag stellen oder eine Bauanzeige erstatten, wenn es sich nicht um Baumaßnahmen handelte, die nach den Bestimmungen der DBO 1958 weder bauantrags- noch bauanzeigepflichtig waren. Bauantragspflichtig (§ 22) waren u.a. die Errichtung und bauliche Veränderung von Bauwerken mit mehr als 15 m2 Grundfläche (Nr. 1 Alt. 1), bestimmte Einfriedungen (Nr.10) und Anlagen zur Wasserversorgung, Entwässerung oder Abwässerbeseitigung, Aborten und Jauchegruben (Nr. 12), ferner die Herstellung, Erneuerung oder Veränderung tragender oder brandschutztechnisch bedingter Bauteile bereits bestehender antragspflichtiger Bauwerke (Nr. 15) sowie die Veränderung der Benutzungsart baulicher Anlagen, deren Errichtung antragspflichtig war, sofern mit der neuen Zweckbestimmung besondere bauaufsichtliche Bestimmungen verbunden waren (Nr. 20). Ein nachträgliches Genehmigungserfordernis für bereits vor Erlass der DBO 1958 errichtete Bauwerke enthielt diese hingegen nicht.
(2) Der Genehmigungstatbestand der DBO 1958 knüpfte damit, ebenso wie der heutige Genehmigungstatbestand des § 59 Abs. 1 BbgBO 2016, nicht an einen Status quo – das Bestehen einer baulichen Anlage –, sondern an eine beabsichtigte Veränderung – deren Errichtung oder Veränderung – an. Ohne eine solche Veränderung löst der Umstand, dass eine bereits bestehende oder veränderte Anlage genehmigungspflichtig wäre, würde sie nunmehr errichtet oder verändert, keine nachträgliche Genehmigungspflicht aus. Die Genehmigungstatbestände erfassen dabei indes sowohl den Herstellungsvorgang als auch das fertiggestellte Werk. Auch eine bereits fertiggestellte Anlage bleibt daher genehmigungspflichtig, wenn die vorgenommene Errichtung oder Veränderung zum Zeitpunkt ihrer Ausführung der Genehmigung bedurfte (Hauser in: Jäde/Dirnberger/Förster/Bauer/ Böhme/Michel/Radeisen, Bauordnungsrecht Brandenburg, Std. Januar 2021, § 3 BbgBO 2016 Rn. 23, 26; vgl. auch Krautzberger in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2021, § 29 Rn. 14; Dürr in: Brügelmann, Kommentar zum BauGB, Stand November 2016, § 29 Rn. 5).
(3) Nach diesem Maßstab unterfiel die Erholungsanlage selbst keiner Genehmigungspflicht der DBO 1958, da sie zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens bereits errichtet war und in der Folge keine genehmigungsrelevante Veränderung mehr erfolgte.
(a) Eine bauliche Gesamtanlage, wie die vorliegende Erholungsanlage sie darstellt, umfasst das Gelände und die damit im Zusammenhang stehenden einzelnen baulichen Anlagen insgesamt (OVG Berlin, Urteil vom 15. August 2003 – OVG 2 B 18.01 –, juris Rn. 14; Wilke, in: Wilke/Dageförde u.a., BauO Berlin, 6. Aufl. 2008, § 2 Rn. 19 f, 38 f.). Eine Trennung zwischen dem Platz als solchem und den auf ihm errichteten baulichen und sonstigen Anlagen kommt daher grundsätzlich nicht in Betracht (Hauser, a.a.O., § 2 BbgBO 2016, Rn. 32). Die Zusammenfassung hat zur Folge, dass die Zulässigkeit des Vorhabens und die Frage, ob Modifikationen als Erweiterung, Aufgabe oder Veränderung zu qualifizieren sind, allein im Hinblick auf die Gesamtanlage zu beurteilen sind. Diese Gesamtschau rechtfertigt sich daraus, dass die planungsrechtliche Relevanz bzw. das Störpotential in einem solchen Fall maßgeblich von der Ausgestaltung der Gesamtanlage abhängt und die Veränderung einzelner Komponenten für die Auswirkung der Gesamtanlage zumeist ein geringeres Gewicht entfaltet als es bei einem isolierten Bestehen der jeweiligen Komponente der Fall wäre.
Vorliegend ist mithin eine einheitlichen Betrachtung des Geländes, der saisonal aufgestellten Zelte und Campingwagen, der vom Vereinsbeitritt bis zum Ausscheiden oder Umzug auf dem Platz verbleibenden Aufschüttungen samt Holzumrandung sowie der dauerhaften Aufbauten Wasserpumpe und Abwassergrube und Einfriedung als Gesamtanlage unabhängig davon vornehmen, ob die genannten Komponenten für sich genommen als bauliche Anlagen zu qualifizieren sind. Dies gilt, unabhängig von möglichen Bedeutungsunterschieden im Detail, nicht nur für die damalige Gesamtanlage eines Zeltlagerplatzes i.S.d. § 90 Ziff. 2 d) DBO 1958, sondern auch für die heutige Gesamtanlage als bauplanungsrechtliches Vorhaben eines Camping- oder Zeltplatzes i.S.d. § 29 BauGB, § 10 Abs. 5 BauNVO oder als bauordnungsrechtliche bauliche Anlage eines Camping-, Wochenend- oder Zeltplatzes i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BbgBO 2016.
(b) Die Veränderung einer baulichen Anlage setzt, in Abgrenzung zu ihrer Instandhaltung, voraus, dass die ursprüngliche bauliche Anlage nicht mehr als unveränderte Hauptsache erscheint, sondern nach der Verkehrsauffassung ihre Identität ändert. Dies ist der Fall, wenn der Eingriff in den vorhandenen Bestand entweder qualitativ so intensiv oder quantitativ so umfassend ist, dass die Standfestigkeit berührt wird, die notwendigen Arbeiten den Aufwand für einen Neubau erreichen, die Bausubstanz ausgetauscht oder das Bauvolumen wesentlich erweitert wird (BVerwG, Beschluss vom 21. März 2001 - BVerwG 4 B 18.01 -, juris Rn. 11; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil des Senats vom 23. September 2014 – OVG 10 B 5.12 –, juris Rn. 46 m.w.N.; Dirnberger in: Jäde/Dirnberger/Förster/ Bauer/Böhme/Michel/Radeisen, Bauordnungsrecht Brandenburg, Std. Januar 2021, § 55 BbgBO 2003 Rn. 283 f.).
Eine solche Identitätsänderung der Erholungsanlage in ihrer Gesamtheit ist vorliegend weder unter der Geltung der §§ 21 f. DBO 1958 noch unter der Geltung ihrer Nachfolgenormen eingetreten, weshalb eine konkrete zeitliche Zuordnung der im Einzelnen in Betracht kommenden Umstände entbehrlich ist.
Sie lag namentlich nicht im alljährlichen Auf- und Abbau der Zelte bzw. Wohnwagen, da die saisonale Unterbrechung dieser Art von Nutzung geradezu immanent ist (so bereits der Beschluss des Senats vom 14. September 2010 – OVG 10 S 62.09 –, EA S. 6). Dasselbe gilt für eine Ortsveränderung von Wohnwagen oder Zelten nebst ihrer Sandaufschüttung und Holzumrandung im Rahmen des Umzugs von Vereinsmitgliedern innerhalb der Anlage. Nichts anderes folgt aus dem vom Verwaltungsgericht angeführten Umstand, dass die heute aufgestellten Wohnwagen und Zelte nach allgemeiner Lebenserfahrung nicht mehr den ursprünglich verwendeten entsprechen, denn der Charakter eines Zelt- oder Campingplatzes ändert sich nach der Verkehrsauffassung nicht dadurch, dass die Substanz einzelner Zelte ausgetauscht wird. Die diesbezügliche Anwendung des durch das Bundesverwaltungsgericht für massive Bauwerke entwickelten Kriteriums des Substanzaustauschs auf Campingplätze durch das Verwaltungsgericht lässt außer Betracht, dass ein Campingplatz gerade durch die nur vorübergehende – kurzzeitige oder saisonale – Errichtung seiner Aufbauten gekennzeichnet ist, deren konkrete Substanz seinen Charakter deshalb ebenso wenig prägt wie ihr Standort innerhalb des Platzes.
Maßgeblich für die Identität eines Campingplatzes ist vielmehr seine ungefähre Lage und Größe, der Standard seiner ständigen Ausstattungsmerkmale und der Charakter seiner vorübergehenden Aufbauten, deren Wechselhäufigkeit und Stelldichte sowie der Benutzerkreis der Anlage. Diese Umstände waren vorliegend keinen wesentlichen Änderungen unterworfen; vielmehr handelte es sich vom Zeitpunkt der Errichtung bis heute um eine einfache und naturnahe, locker bestandene und durch einen geschlossenen Benutzerkreis saisonal genutzte Anlage: Die Lage der Erholungsanlage am Ufer des K... und bis zur Aufgabe des Flurstücks 7... auch ihre Größe blieben unverändert. Auch die Stelldichte der Aufbauten hat sich über die Jahre nicht maßgeblich verändert, da die Mitgliederzahl über die Jahre etwa konstant blieb, insbesondere die Aufnahme von sechs Mitgliedern des Nachbarvereins zu rund 60 Bestandsmitgliedern nicht ins Gewicht fiel, und auch die Aufgabe des Flurstücks 7... angesichts der erheblichen Größe der verbliebenen Pachtfläche nicht an dem optischen Eindruck eines lockeren Bestandes rührte. Auch wurde die Erholungsanlage durchgehend durch einen geschlossenen Benutzerkreis für die gesamte Saison genutzt; es erfolgte weder eine Öffnung für beliebige, häufig wechselnde Nutzer noch eine Reduzierung auf eine Individualnutzung durch eine einzelne Familie. Die Einzäunung in den 70iger Jahren ersetzte die bereits 1933 gebotene Drahtumspannung und änderte nichts am Erscheinungsbild eines umgrenzten Privatgeländes; gleiches gilt für die spätere Beseitigung der Zaunfelder und Ersetzung durch die heute verwendeten Spanndrähte und Metallketten. Auch die Aufstellung einzelner Wohnwagen, deren Volumen etwa dem der Hauszelte entsprach, deren Funktion ersetzte und ihren Komfort nicht erheblich überstieg, so dass davon auszugehen ist, dass sich die Mitglieder weiterhin größtenteils im Freien aufhielten, hatte keinen identitätsverändernden Qualitätssprung zur Folge. Gleiches gilt für die Errichtung von Wasserpumpe und Fäkaliengrube, die weder die Optik des Geländes prägten noch den Komfort gegenüber der anfänglichen Versorgung mit Seewasser und Entsorgung in der Natur erheblich verbesserten.
cc. Ebenso wenig unterfiel die bestehende Erholungsanlage in ihrer Gesamtheit den materiellen Vorgaben der DBO 1958.
Auch diese knüpfen – ebenso wie nach heutiger Rechtslage der bauplanungsrechtliche Vorhabenbegriff des § 29 BauGB und die bauordnungsrechtlichen Grundpflichten des § 3 Satz 1 Alt. 2 und 3 BbgBO 2016 – nicht an das Bestehen einer Anlage, sondern an eine beabsichtigte Veränderung an. Dies ergibt sich zum einen aus dem Wortlaut der in § 11 Abs. 1 DBO 1958 normierten Grundpflicht, die Bestimmungen der DBO bei allen Bau“maßnahmen“ einzuhalten, und systematisch daraus, dass im 67. Abschnitt der DBO nur punktuelle, hier nicht einschlägige Bestimmungen für „bestehende bauliche Anlagen“ getroffen werden. Auch die materiellen Vorgaben der DBO 1958 und späterer materieller Baurechtsregelungen erfassen indes sowohl den Herstellungsvorgang als auch das fertiggestellte Werk. Ein bereits fertiggestelltes Vorhaben bleibt daher den materiellen Anforderungen unterworfen, denen es zum Zeitpunkt seiner Ausführung entsprechen musste. Dies ist namentlich dann von Gewicht, wenn nicht über die Zulässigkeit eines erst beabsichtigten, sondern über die Beseitigung eines bereits durchgeführten Vorhabens zu entscheiden ist (Krautzberger, a.a.O., § 29 Rn. 14).
Ermangelt es dagegen einer solchen Veränderung, so führt der Umstand, dass eine bestehende bauliche Anlage den aktuellen Baurechtsvorgaben widerspricht, nicht zu ihrer materiellen Rechtswidrigkeit. Eine bloße Diskrepanz zwischen früheren und späteren baurechtlichen Anforderungen bietet keine Grundlage für eine Nutzungsuntersagung oder Beseitigungsverfügung; daraus resultierende konkrete Gefahren können lediglich Anlass für eine punktuelle nachträgliche Anpassungsanordnung geben (aktuell: gemäß § 81 Abs. 1 BbgBO 2016). Da aus den vorgenannten Gründen auch insoweit auf die Gesamtanlage abzustellen ist, deren Identität keiner maßgeblichen Veränderung unterworfen war, fehlt es auch in materieller Hinsicht an einem Anknüpfungspunkt für die materiellen Vorgaben der DBO 1958.
c. Ebenso wenig unterfiel die Erholungsanlage in ihrer Gesamtheit den Genehmigungserfordernissen und materiellen Anforderungen derjenigen Regelungen, die in der Folge an die Stelle der DBO 1958 traten.
Diese wurde partiell durch die Verordnung über die Staatliche Bauaufsicht vom 22. März 1972 (GBl. II S. 285) – BauaufsichtsVO 1972 – und die Verordnung über die Verantwortung der Räte der Gemeinden, Stadtbezirke, Städte und Kreise bei der Errichtung und Veränderung von Bauwerken der Bevölkerung vom 22. März 1972 (GBl. II S. 293) – BevölkerungsbauwerkeVO 1972 – ersetzt, die ihrerseits durch die Verordnung über die Staatliche Bauaufsicht vom 30. Juli 1981 (GBl. I S. 313) – BauaufsichtsVO 1981 – und die Verordnung über die Verantwortung der Räte der Gemeinden, Stadtbezirke und Städte bei der Errichtung und Veränderung von Bauwerken durch die Bevölkerung vom 8. November 1984 (GBl. I S. 433) – BevölkerungsbauwerkeVO 1984 – abgelöst wurden.
Dieser Regelungen entsprachen in ihrer Systematik im Wesentlichen derjenigen der DBO 1958 und sahen für Bestandsanlagen weder nachträgliche Genehmigungserfordernisse noch materielle Anforderungen vor. Auch die damalige Rechtspraxis ging davon aus, dass die Genehmigungsvorschriften nur für die Bautätigkeit galten und fertiggestellte Bauwerke lediglich den Ordnungsmaßnahmen unterfielen (so zum Verhältnis zwischen § 3 Abs. 2 und § 11 BevölkerungsbauwerkeVO 1984: Gill/ Tarnick, Errichtung und Veränderung von Bauwerken durch die Bevölkerung, NJ 1985, 237).
3. Rechtswidrig geworden ist die Erholungsanlage in ihrer Gesamtheit jedoch dadurch, dass sie ab dem Jahr 1959 einer nachträglichen Genehmigungspflicht und materiellen Anforderungen unterfiel, denen sie in formeller Hinsicht und materieller Hinsicht nicht vollständig entsprach.
a. Solche nachträglichen Anforderungen ergaben sich vom 15. Mai 1959 an aus der Anordnung über die Einrichtung und Benutzung von Zeltplätzen, Wanderquartieren und Behelfsunterkünften vom 7. Mai 1957 (GBl. I S. 295) in der Fassung der Änderungsanordnung vom 4. April 1959 (GBl. I S. 324) – ZeltplatzAO 1957/59 –.
aa. Die ZeltplatzAO 1957/59 bezweckte einen Ausbau der Einrichtungen für die Touristik sowie eine einheitliche Regelung des Zeltens (Präambel Satz 1). Sie bestimmte, dass Zeltplätze mit den erforderlichen sanitären, hygienischen und brandschutztechnischen Einrichtungen zu versehen sind (§ 1 Abs. 3), ermächtigte die Räte der Gemeinden, Städte und Stadtbezirke, die Einrichtung weiterer Zeltplätze zu veranlassen (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und verpflichtete sie, bei deren Auswahl und Einrichtung die Organe der Forst- und Wasserwirtschaft, des Gesundheitswesens, der Hygieneinspektion, des Natur- und Brandschutzes zu beteiligen (§ 1 Abs. 1 Satz 2). Bestehende Zeltplätze staatlicher Forstwirtschaftsbetriebe und sonstiger staatlicher Einrichtungen blieben in deren Verwaltung (§ 1 Abs. 2 Satz 1); die Neueinrichtung von Zeltplätzen durch diese Träger war im Einvernehmen mit den kommunalen Räten und unter Beteiligung der vorgenannten Behörden vorzunehmen (§ 1 Abs. 2 Satz 2). Mit der zum 15. Mai 1959 in Kraft getretenen Änderung der ZeltplatzAO 1957/59 bedurfte auch die Einrichtung von Zeltplätzen durch andere Stellen einer Erlaubnis des zuständigen kommunalen Rates im Einvernehmen mit den Organen des Gesundheitswesens und des Brandschutzes (§ 1 Abs. 2 Satz 3); für bereits eingerichtete Zeltplätze war die vorgesehene Erlaubnis nachträglich einzuholen (§ 1 Abs. 2 Satz 4).
bb. Mit dem Inkrafttreten des § 1 Abs. 2 Satz 4 ZeltplatzAO 1957/59 zum 15. Mai 1959 ist die Erholungsanlage nachträglich formell illegal geworden.
Mit der Regelung wurde ein nachträglicher Genehmigungstatbestand geschaffen, der nach heutiger Begrifflichkeit baurechtlicher Natur war. Dass die entsprechende Regelung nicht im Rahmen der DBO 1958 erfolgte und die Erlaubnis nicht als „Baugenehmigung“ bezeichnet wurde, ist für diese Einordnung ohne Belang.
Die BSG E... als damalige Betreiberin der Erholungsanlage unterfiel dem persönlichen Anwendungsbereich der Genehmigungspflicht, weil es sich um eine andere Stelle als einen staatlichen Forstwirtschaftsbetrieb oder eine sonstige staatliche Einrichtung i.S.d § 1 Abs. 2 Satz 1 und 2 ZeltplatzAO 1957/59 handelte. Betriebssportgemeinschaften wurden ab 1948 in Produktions- und Verwaltungsbetrieben gegründet. Ihre Trägerbetriebe übernahmen unter Verantwortung der Betriebsgewerkschaftsgruppen des FDGB die Logistik und die Finanzierung aus dem Gewerkschaftsfonds. Jede BSG hatte ihre eigene einheitliche Leitungsstruktur mit Vorsitzendem und Sektionsleitern für die einzelnen Sportarten (Eintrag „Betriebssportgemeinschaft“, https://de.wikipedia.org/wiki/Betriebssportgemeinschaft, abgerufen am 3. September 2021). Sie waren mithin nicht Teil ihres Trägerbetriebes, sondern organisatorisch verselbständigte Einrichtungen, die eigenen, von der Aufgabe des Trägerbetriebes zu trennenden Zwecken dienten. Sie waren folglich selbst dann als eine „andere Stelle“ i.S.d. § 1 Abs. 2 Satz 4 ZeltplatzAO 1957/59 anzusehen, wenn der Trägerbetrieb seinerseits eine staatliche Einrichtung war, wie hier ausweislich der Bezeichnung „... eine kommunale Verwaltung in Gestalt des M....
Auch dass die vorliegende Erholungsanlage nur den Mitgliedern der Sektion Faustball der BSG E...“ zugänglich war, stand ihrer nachträglichen Genehmigungsbedürftigkeit nicht entgegen, da die ZeltplatzAO 1957/59 nicht danach differenzierte, ob es sich um einen öffentlichen oder privaten Campingplatz handelt.
Eine solche nachträgliche Genehmigung ist der Rechtsvorgängerin des Klägers unstreitig nicht erteilt worden.
cc. Ebenso begründete die ZeltplatzAO 1957/59 nachträgliche materielle Anforderungen für bestehende Zeltplätze, denen die vorliegende Erholungsanlage nicht vollständig entsprach. Die allgemeine Vorgabe, Zeltplätze mit den erforderlichen sanitären, hygienischen und brandschutztechnischen Einrichtungen zu versehen (§ 1 Abs. 3), wurde in den „Richtlinien über hygienische Erfordernisse für die Einrichtung von Zeltplätzen, Wanderquartieren und Behelfsunterkünften“ vom 15. April 1958 (Verfügungen und Mitteilungen des Ministeriums für Gesundheitswesen 1958, Nr. 5 S. 2) in bauplanungs- und bauordnungsrechtlicher Hinsicht näher konkretisiert. Jedenfalls den dortigen Maßgaben, Abfluss- und Spülwasser in einer Zementwanne aufzufangen (Ziff. 3 Abs.2), geschlechtergetrennte Abortanlagen aufzustellen (Ziff. 4 Abs.1) und Abfallgruben anzulegen (Ziff. 5), entsprach die vorliegende Erholungsanlage zu keiner Zeit.
b. Die nachträglichen Anforderungen aus der ZeltplatzAO 1957/59 wurden zum 1. Juni 1977 durch solche aus der Anordnung über die Gewährleistung hygienischer Bedingungen auf Campingplätzen vom 10. Mai 1977 (Sonderdruck Nr. 934 des Gesetzblattes) – AO Campingplätze 1977 – abgelöst.
aa. Die AO Campingplätze 1977 galt für sämtliche Campingplätze mit einer Kapazität von mehr als 50 Personen, unabhängig davon ob es sich um öffentliche Campingplätze oder – wie hier – um Erholungseinrichtungen mit campingplatzähnlichem Charakter handelte (§ 1 Abs. 1). Sie bestimmte zwingende „hygienische“ Mindestanforderungen für die Projektierung, Errichtung, Rekonstruktion und Nutzung solcher Campingplätze (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m der Anlage zur AO), die ungeachtet dieser Bezeichnung im Schwerpunkt bauplanungs- und bauordnungsrechtlicher Natur waren. So musste der sog. Makrostandort des Platzes von besonderer Eignung für die Erholung sein und die Entfernung u.a. zu Wohn- und Industriegebieten, Sanatorien, Lärm- und Luftverunreinigungsquellen war festzulegen (Ziff. 2.1 der Anlage). Der sog. Mikrostandort des Platzes musste u.a. wasserdurchlässigen Boden und Schattenquellen haben, in der Lage sein, sauberes Trinkwasser bereitzustellen, Abwasser und Abfall ordnungsgemäß zu beseitigen und Brandschutz zu gewährleisten sowie verkehrstechnisch und elektrisch erschlossen sein (Ziff. 2.2). Detaillierte Vorgaben gab es nicht nur für gesundheitspolitische, sondern auch für bauordnungsrechtliche Belange, unter anderem für die Zufahrt (Ziff. 3.1), aktiven und passiven Lärmschutz (Ziff. 3.2) sowie Art und Umfang der Trinkwasserversorgung (Ziff. 3.4), der sanitären Anlagen (Ziff. 3.5) sowie der Abwasser- und Abfallbeseitigung (Ziff. 3.6 und 3.7).
Gemäß § 4 Abs. 2 AO Campingplätze 1977 galten diese Mindestvorgaben zum einen für künftige Vorhaben, deren Errichtung und Nutzung sowie Kapazitätsfestlegung und -erhöhung eines Antrags und der vorherigen Zustimmung der zuständigen Kreis-Hygieneinspektion bedurfte. Zum anderen bestimmte § 5 Satz 1 AO Campingplätze 1977 für bestehende Campingplätze, die den Mindestanforderungen nicht entsprachen, dass deren Rechtsträger nach Abstimmung mit den zuständigen Kreis-Hygieneinspektionen in einem Maßnahmeplan Festlegungen über eine planmäßige und schrittweise Rekonstruktion und Sanierung bis zum 30. November 1979 zu treffen hatten. Deren fehlende Umsetzung wurde nach § 5 Satz 2 AO Campingplätze 1977 durch eine zwingende Neufestsetzung der Kapazität sanktioniert.
bb. Auf der Grundlage dieser AO Campingplätze 1977 stellte sich die Erholungsanlage auch nach dem 1. Juni 1977 als formell illegal dar, denn die formalisierte Festlegung der künftigen Ausgestaltung eines bestehenden Campingplatzes nach § 5 Satz 1 AO Campingplätze 1977, welche nach den Vorgaben der Kreis-Hygieneinspektion zu erfolgen hatte, steht dem Erfordernis einer nachträglichen Baugenehmigung gleich. Die Festlegung war erforderlich, um den Campingplatz fortbetreiben zu dürfen, denn im Fall ihrer Nichtumsetzung, und nach dem Zweck der Regelung erst recht im Fall ihres Nichtzustandekommens, war die Kapazität zwingend neu festzulegen, wobei eine Kapazitätsreduzierung auf null einer Beseitigung entsprach. Ebenso legalisierte die Festlegung den bestehenden Campingplatz formell, denn ihr Zustandekommen schützte den Betreiber vor möglichen weitergehenden materiellen Pflichten aus der Anordnung. Für ein Genehmigungsäquivalent spricht schließlich, dass die Regelung an die Stelle der Genehmigungspflicht nach der ZeltplatzAO 1957/59 getreten ist und der Verordnungsgeber eine Erhöhung der Anforderung und Kontrolldichte intendierte. Dass für die Erholungsanlage des Klägers eine entsprechende formalisierte Festlegung erfolgt wäre, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.
cc. Auch begründete die AO Campingplätze 1977 nachträgliche materielle Anforderungen für bestehende Zeltplätze, denen die vorliegende Erholungsanlage nicht vollständig entsprach. Nicht erfüllt waren jedenfalls die Vorgaben zur Beleuchtung von Zufahrt, Aborten und Zugangswegen (Ziff. 3.1 Abs. 1, Ziff. 3.5 Abs. 1), zur Befestigung des Bodens unter der Wasserpumpe (Ziff. 3.4 Abs. 3), zur Anlage geschlechtergetrennter Aborte und Urinale (Ziff. 3.5 Abs.1 und Tabelle 2), zur geschlossenen Ableitung des Abwassers (3.6) und zur Anlage von Müllanlagen (Ziff. 3.7).
4. Ob die Errichtung bzw. Veränderung der mit der Gesamterholungsanlage in Zusammenhang stehenden baulichen Einzelanlagen ihrerseits einer Genehmigung bedurfte und den materiellen Anforderungen der DBO 1958, den BauaufsichtsVOen 1972 und 1981 sowie den BevölkerungsbauwerkeVOen 1972 und 1984 entsprach, lässt der Senat ausdrücklich offen. Denn eine diesbezüglich ggf. eingetretene formelle oder materielle Illegalität würde aus den nachfolgenden Gründen keine Nutzungsuntersagung oder Beseitigungsverfügung rechtfertigen.
5. Soweit die Erholungsanlage vor August 1985 rechtswidrig geworden ist, ist der Erlass einer Nutzungsuntersagung dauerhaft durch § 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 gehindert. Dies gilt zum einen für die formelle und teilweise materielle Illegalität der Erholungsanlage in ihrer Gesamtheit nach der ZeltplatzAO 1957/59 und der AO Campingplätze 1977, zum anderen für jegliche andere Verstöße gegen baurechtliche Vorgaben formeller oder materieller Art, die mit der Errichtung oder Veränderung der Gesamtanlage und mit ihr im Zusammenhang stehenden Einzelanlagen ggf. einhergingen.
a. Wurde ein Bauwerk widerrechtlich errichtet oder verändert, so war der Vorsitzende des Rates gemäß § 11 Abs. 1 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 berechtigt, den Bauauftraggeber durch Auflage zu verpflichten, die Bauarbeiten einzustellen (Ziff. 1), eine Zustimmung gemäß § 3 innerhalb einer festzulegenden Frist zu beantragen (Ziff. 2), wenn das gesellschaftliche Interesse dies erfordert, innerhalb einer angemessenen Frist auf dessen Kosten dieses Bauwerk oder Bauwerksteil zu beseitigen und den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen (Ziff. 3). Eine Auflage gemäß § 11 Abs. 1 Ziff. 3 durfte indes gemäß § 11 Abs. 3 nicht mehr erteilt werden, wenn seit der Fertigstellung des Bauwerkes fünf Jahre vergangen waren.
Zur Auslegung von § 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 nimmt der Senat Bezug auf sein Urteil vom 23. September 2014 – OVG 10 B 5.12 – (juris Rn. 39 ff., 43, 46), in dem er zu einem vergleichbaren Fall ausgeführt hat:
„ … [Rn. 39] Der Anwendung des § 11 Abs. 3 VO über Bevölkerungsbauwerke steht nicht entgegen, dass die Verordnung am 1. August 1990 außer Kraft getreten ist (§ 11 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 6 und Nr. 13 des Gesetzes zur Einführung des Gesetzes über die Bauordnung vom 20. Juli 1990, GBl. I S. 950). Denn § 11 Abs. 3 VO über Bevölkerungsbauwerke vermittelt den Betroffenen eine Rechtsposition gegenüber bauaufsichtlichen Maßnahmen, die durch das Außerkrafttreten der Norm nicht nachträglich entfallen ist. Die Vorschrift regelt den Ausschluss behördlicher Maßnahmen nach Ablauf einer bestimmten Frist und stellt damit eine Form der Verjährungsregelung dar (vgl. grundlegend ThürOVG, Urteil vom 18. Dezember 2002 - 1 KO 639/01 -, BRS 65 Nr. 206, juris Rn. 33; zustimmend Janke, NJ 2003, 330, 331; Lieder, ThürVBl. 2004, 173, 177 f.). Sie beruht auf der Vorstellung des Verordnungsgebers, dass auf Verstöße gegen die Bestimmungen der Verordnung über Bevölkerungsbauwerke schnell reagiert werden muss (vgl. Gill/Tarnick, NJ 1985, 237, 239) und eine später als fünf Jahre nach Fertigstellung des Bauwerks erteilte Auflage zur Beseitigung als staatliche Reaktion auf die Widerrechtlichkeit politisch-sozial zweifelhaft wäre (Boden/Dornberger, NJ 1986, 501, 502, Fn. 9). Denn zur Unumgänglichkeit und Angemessenheit staatlicher Reaktionen auf Pflichtverletzungen gehört auch ein vertretbarer Zeitraum zwischen Pflichtverletzung und Reaktion. Das Ausbleiben einer staatlichen Reaktion innerhalb von fünf Jahren nach Fertigstellung eines widerrechtlich errichteten Bauwerks rechtfertigte daher die Annahme, dass sich die Gesellschaft mit dem bestehenden rechtswidrigen Zustand abgefunden hatte (Boden/Gläss, NJ 1989, 455, 456). Damit wurde nach Ablauf der Fünf-Jahres-Frist der Rechtssicherheit des Eigentümers eines ungenehmigt errichteten oder veränderten Bauwerks gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Herstellung baurechtmäßiger Zustände der Vorrang eingeräumt (vgl. Lieder, a.a.O., S. 178).
[Rn. 40] Der Eintritt der Voraussetzungen des § 11 Abs. 3 VO über Bevölkerungsbauwerke führte zwar nicht zu einer nachträglichen Legalisierung des Gebäudes, verschaffte aber dem Betroffenen eine verfahrensrechtliche Rechtsposition, die ihn vor einem behördlichen Einschreiten gegen rechtwidrige Maßnahmen (insbesondere im Wege der Beseitigungsverfügung) bewahrte (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Juli 2013 - OVG 10 N 61.11 -, BA S. 3; grundlegend ThürOVG, Urteil vom 18. Dezember 2002, a.a.O., Rn. 32 ff. und zuvor schon Beschluss vom 24. Oktober 2000 - 1 EO 212/00 -, DVBl. 2001, 404, juris Rn. 34; OVG LSA, Beschluss vom 27. Dezember 2006 - 2 L 66/05 -, juris Rn. 4). Diese unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes sowie der Rechtssicherheit und Rechtsstaatlichkeit schützenswerte Rechtsposition sollte durch die Aufhebung der Verordnung über Bevölkerungswerke und das Inkrafttreten des neuen Bauordnungsrechts nicht beseitigt werden (vgl. hierzu überzeugend ThürOVG, Urteil vom 18. Dezember 2002, a.a.O., Rn. 35 ff.; zustimmend Janke, a.a.O., und Lieder, a.a.O., der die aus dem Ablauf der Verjährungsfrist resultierende Rechtsposition als Teil des mittlerweile im Beitrittsgebiet verfassungsmäßig geschützten Eigentums ansieht, S. 178), so dass sich die Betroffenen nach wie vor auf den Schutz durch § 11 Abs. 3 VO über Bevölkerungsbauwerke berufen können.
… [Rn. 41] Die durch § 11 Abs. 3 VO über Bevölkerungsbauwerke vermittelte Rechtsposition schützt nicht nur vor Beseitigungsverfügungen, sondern auch vor dem Erlass einer Nutzungsuntersagung (grundlegend auch hierzu ThürOVG, Urteil vom 18. Dezember 2002, a.a.O., Rn. 51 f. und Beschluss vom 24. Oktober 2000, a.a.O., Rn. 36; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. September 2013 - OVG 10 N 59.10 -, juris LS 1 und Rn. 9; in der Tendenz bereits bejahend OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 26. Oktober 2005 - OVG 10 S 15.05 -, juris Rn. 13 und vom 24. November 2006 - OVG 10 S 23.06 -, BA S. 3 sowie vom 22. Mai 2007 - OVG 2 S 39.07 -, BA S. 4 und vom 7. Juni 2007 - OVG 2 S 40.07 -, BA S. 2; VG Cottbus, Beschluss vom 9. Juli 2014 - 3 L 76/14 -, juris Rn. 17; VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 22. August 2012 - 7 K 575/09 -, juris Rn. 38). Der Wortlaut der Vorschrift erfasst zwar nur die Auflage zur Beseitigung eines Bauwerks oder Bauwerkteils, das darin formulierte Ziel der Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands kann aber auch durch eine Nutzungsuntersagung erreicht werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. Oktober 2005, a.a.O., Rn. 13). Die Beschränkung des § 11 Abs. 1 Ziff. 3 VO über Bevölkerungsbauwerke auf die Erteilung einer Abrissauflage beruhte darauf, dass nach dem Recht der DDR bis zum Inkrafttreten des Gesetzes über die Bauordnung am 1. August 1990 der Erlass eines baurechtlichen Nutzungsverbots als Reaktion auf eine baurechtswidrige Nutzung nicht vorgesehen war (vgl. näher ThürOVG, Urteil vom 18. Dezember 2002, a.a.O., Rn. 52). Wie dargelegt, verschaffte der Ablauf der Fünf-Jahres-Frist dem Bauauftraggeber einen umfassenden Schutz vor bauaufsichtlichen Maßnahmen zur Beseitigung des Bauwerks. Dies beinhaltete nicht nur einen (abstrakten) Schutz der Bausubstanz, sondern gewährleistete zugleich die Möglichkeit, die aufgenommene Nutzung fortzuführen. Diese schutzwürdige Position besteht fort und schließt nach heutigem Recht auch den Erlass einer Nutzungsuntersagung aus.
… [Rn. 43] Da die Verordnung über Bevölkerungsbauwerke am 1. August 1990 außer Kraft getreten ist, konnte sie seit diesem Zeitpunkt keine schützenswerten Rechte mehr vermitteln. Ein Schutz nach § 11 Abs. 3 VO über Bevölkerungsbauwerke setzt daher voraus, dass noch während der Geltung der Verordnung die in der Vorschrift genannte Fünf-Jahres-Frist abgelaufen ist. Denn nur in diesem Fall hat der Betroffene bei Außerkrafttreten der Verordnung bereits eine schützenswerte Rechtsposition erreicht, die ihm nicht nachträglich wieder genommen werden kann (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. Oktober 2005, a.a.O., Rn. 14; ThürOVG, Urteil vom 18. Dezember 2002, a.a.O., Rn. 31, 50; OVG MV, Urteil vom 14. August 2013 - 3 L 4/08 -, juris Rn. 102). Es kommt daher darauf an, ob die streitgegenständliche Nutzung am 1. August 1990 bereits seit mindestens fünf Jahren stattfand, also spätestens im Sommer 1985 aufgenommen wurde.
… [Rn. 46] Der Schutz nach § 11 Abs. 3 VO über Bevölkerungsbauwerke setzt voraus, dass die am 1. August 1990 ausgeübte Nutzung in dieser Form schon seit mindestens fünf Jahren im wesentlichen unverändert bestanden hat, da nur in diesem Fall eine schutzwürdige Rechtsposition vermittelt worden ist. Diese Rechtsposition darf zudem nicht nachträglich infolge wesentlicher Veränderungen untergegangen sein. Denn die Wirkungen des § 11 Abs. 3 VO über Bevölkerungsbauwerke können nicht weiter gehen, als die Wirkungen einer Baugenehmigung oder eines baurechtlichen Bestandsschutzes (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. November 2006 - OVG 10 S 23.06 -, BA S. 3 und Beschluss vom 23. August 2012 - OVG 2 N 20.10 -, juris Rn. 9; OVG LSA, Beschluss vom 27. Dezember 2006 - 2 L 66/05 -, juris Rn. 4). Ein Bestandsschutz entfällt jedoch, wenn bauliche Maßnahmen zu einer Identitätsänderung des Bauwerks führen und dieses gegenüber dem ursprünglichen als ein anderes Bauwerk („aliud“) erscheint. …“
b. Unter Zugrundelegung dessen ist der Erlass einer Nutzungsuntersagung vorliegend bezüglich sämtlicher Umstände gehindert, aufgrund derer die Erholungsanlage bis zum 31. Juli 1985 formell oder materiell rechtswidrig geworden ist.
aa. Die Erholungsanlage unterfällt dem sachlichen Anwendungsbereich der BevölkerungsbauwerkeVO 1984. Diese galt für die Errichtung und Veränderung nicht nur von Eigenheimen (§ 1 Abs. 2), sondern allgemein von Bauwerken (§ 1 Abs. 1), zu denen ausweislich der Legaldefinition sowohl Gebäude als auch „bauliche Anlagen“ zählten. Die Verordnung nahm damit Bezug auf die Begrifflichkeit der baulichen Anlage der insoweit unverändert fortgeltenden DBO 1958, welche ausdrücklich auch Zeltlagerplätze zu den baulichen Anlagen zählte.
bb. Die BSG E... als damalige Betreiberin der Erholungsanlage unterfiel auch dem persönlichen Anwendungsbereich der Verordnung. Diese galt gemäß ihres § 1 Abs. 1 nicht nur für Bürger, sondern auch für andere Bauauftraggeber, die nicht den für Investitionen geltenden Rechtsvorschriften unterlagen. Ausgenommen waren damit nur Baumaßnahmen von Investoren, die den bauwirtschaftlichen Effizienzvorgaben des § 7 BauaufsichtsVO 1981 unterlagen. Dies betraf staatliche und wirtschaftsleitende Stellen, Geschäftsbanken, Betriebe, Kombinate etc., die in Ziff. 2.1 bis 2.6 des Beschlusses über die Planung und Leitung des Prozesses der Reproduktion des Grundfonds vom 16. Dezember 1970 (GBl. II 1971 S. 1) und später in § 1 Abs. 2 der Verordnung für die Vorbereitung und Durchführung von Investitionen vom 30. November 1988 (GBl. I S. 287) aufgezählt waren. Eine solche Investition war vorliegend nicht gegeben, da die Erholungsanlage nicht Zwecken der Produktion oder Verwaltung, sondern dem Sport und der Erholung diente und von einer Betriebssportgemeinschaft betrieben wurde, die ungeachtet ihrer Anbindung an eine staatliche Verwaltung nicht deren Effizienzvorgaben unterworfen war.
cc. Der Anwendungsbereich des § 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 ist auch insoweit eröffnet, wie die Rechtswidrigkeit der Erholungsanlage nicht auf deren formeller Illegalität beruht, denn die Regelung findet auch auf solche Anlagen Anwendung, deren Errichtung oder Veränderung keiner Zustimmung nach § 3 Abs. 2 der Verordnung bedurfte. Soweit der Feststellung des 2. Senates des OVG Berlin-Brandenburg im Urteil vom 8. Dezember 2016 – OVG 2 B 7.14 – (juris Rn. 45), Lagerplätze seien vom Schutz der Norm ausgeschlossen, da sie keine Bauwerke im Sinne von § 3 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 der BevölkerungsbauwerkeVO 1984 seien, die Ansicht zugrunde liegt, diese sei nur auf genehmigungsbedürftige Anlagen anzuwenden, folgt der Senat dem aus den nachfolgenden Gründen nicht.
Die Ausschlussregelung des § 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 setzt die vorausgehende Möglichkeit einer Beseitigungsverfügung nach § 11 Abs. 1 Nr. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 voraus. Diese knüpft ihrerseits an eine „widerrechtliche“ Errichtung des Bauwerks an und erfasst daher nach ihrem Wortlaut und mangels einer Beschränkung auf das Fehlen einer erforderlichen Zustimmung i.S.d. § 3 Abs. 2 der VO sowohl formell und/ oder materiell rechtswidrige genehmigungsbedürftige Bauwerke als auch materiell rechtswidrige genehmigungsfreie Bauwerke. Nach der damaligen Kommentarliteratur war eine solche „widerrechtliche“ Errichtung zwar „insbesondere“ bei fehlender Zustimmung und Abweichung von einer erteilten Zustimmung gegeben (Tarnick/ Gill, a.a.O., NJ 1985, 237, 239); dies schließt es jedoch nicht aus, dass auch materiell illegale genehmigungsfreie Bauwerke „widerrechtlich“ im Sinne der Norm sind.
Dagegen spricht auch nicht der vom Verwaltungsgericht herangezogene Umstand, dass für genehmigungsfreie Bauten nicht alle Ordnungsmaßnahmen des § 11 Abs. 1 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 greifen. Der Absatz enthält eine bloße Auflistung von Maßnahmen, die im Fall der Widerrechtlichkeit potentiell in Betracht kommen, deren parallele Anwendbarkeit verlangt er nicht. Dass ein Baustopp i.S.d. Ziff. 1 nur bis zum Abschluss der Bauarbeiten möglich ist, hindert es daher nicht, im Nachgang der Errichtung eine Genehmigungsauflage nach Ziff. 2 auszusprechen. Ebenso wenig hindert es der Umstand, dass eine Auflage nach Ziff. 2 nur für genehmigungsbedürftige Bauten in Betracht kommt, gegen genehmigungsfreie Bauten eine Beseitigungsverfügung nach Ziff. 3 zu erlassen.
Für eine Erstreckung des § 11 Abs. 1 Ziff. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 auf genehmigungsfreie Bauten spricht insbesondere der Umstand, dass im Bauordnungsrecht der DDR sonst keine Handhabe für die Beseitigung nur materiell baurechtswidriger Bevölkerungsbauwerke zur Verfügung gestanden hätte. Die neben § 11 Abs. 1 Nr. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 in Betracht kommenden Normen der BauaufsichtsVO 1981 sahen lediglich die Baueinstellung, Nutzungsuntersagung und Auflagenerteilung zur Gefahren- und Schadensbeseitigung (§ 12 Abs. 2) bzw. zur Durchführung von erforderlichen Veränderungen (§ 22 Abs. 2 Satz 1) vor. Sie enthielten jedoch keine darüber hinausgehende Befugnis, die Beseitigung rechtswidriger Bauten zu verlangen. Auch die BauaufsichtsVO 1987 führte eine solche Beseitigungspflicht nur für Investitionsbauwerke i.S.d. § 14 ein (§ 28 Abs. 1 Nr. 3), für Bevölkerungsbauwerke i.S.d. § 15 galten hingegen die Regelungen des § 11 Abs. 1 Nr. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 fort. Dass dabei für Investitionsbauwerke eine unbefristete Beseitigung vorgesehen, diese aber einschränkend an eine Errichtung oder Veränderung „ohne Vorliegen der Baugenehmigung“ geknüpft war (§ 28 BauaufsichtsVO 1987), wohingegen für Bevölkerungsbauwerke der weitergehende Wortlaut und die zeitliche Befristung des § 11 der VO auch im Rahmen der 2. Verordnung über Bevölkerungsbauwerke vom 13. Juli 1989 (GBl. I S. 191) - VO über Bevölkerungsbauwerke 1989 – bestehen blieben, weist darauf hin, dass der DDR-Gesetzgeber für die beiden Rechtskreise bewusst zwei unterschiedliche Regelungskonzepte verfolgte.
dd. Ebenso greift der Anwendungsbereich der Ausschlussregelung auch bezüglich solcher Anforderungen, denen eine bestehende Anlage nachträglich unterworfen wurde. § 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 knüpft seinem Wortlaut nach an eine widerrechtliche Errichtung oder Veränderung der baulichen Anlage. Dem steht es gleich, wenn – wie hier durch die ZeltplatzAO 1957/59 und die AO Campingplätze 1977 – eine anfangs rechtmäßige Errichtung oder Veränderung der Anlage nachträglich dadurch formell bzw. materiell rechtswidrig wurde, dass für sie nachträgliche Genehmigungspflichten und ggf. materielle Anforderungen eingeführt wurden. In einem solchen Fall richteten sich die Ordnungsmaßnahmen des § 11 Abs. 1 VO darauf, einen rechtmäßigen Zustand dadurch herzustellen, dass der Bauauftraggeber zur Einholung einer nachträglichen Genehmigung (Nr. 2) oder zur Beseitigung der nachträglich rechtswidrig gewordenen Anlage verpflichtet wurde (Nr. 3). Dies folgt daraus, dass der Schutzzweck des § 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984, den Bauauftraggeber fünf Jahre nach Eintritt des baurechtswidrigen Zustandes vor bauaufsichtlichen Maßnahmen zu ihrer Beseitigung zu bewahren und ihm die Fortführung der Nutzung zu ermöglichen, in den Fällen einer nachträglich ohne eigenes Zutun eingetretenen Rechtswidrigkeit mindestens ebenso billigenswert erscheint.
ee. Zum maßgeblichen Stichtag – der vorliegend frühestens mit dem Inkrafttreten der BevölkerungsbauwerkeVO 1984 am 1. Februar 1985 und spätestens mit deren Außerkrafttreten durch das Gesetz zur Einführung des Gesetzes vom 20. Juli 1990 über die Bauordnung (GBl. I S. 950) am 1. August 1990 anzusetzen ist – hatte die Erholungsanlage auch fünf Jahre bestanden, ohne dass bis dahin eine wesentliche, d.h. die Identität der Anlage berührende tatsächliche Veränderung erfolgt wäre, welche den Eintritt der Rechtsfolge des § 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 hätte hindern können. Ebenso wenig ist die von der Norm geschützte Rechtsposition in der Folge dadurch untergegangen, dass eine solche tatsächliche Veränderung nachträglich eingetreten wäre.
Insoweit gilt das oben unter 2.b.bb.(3) Gesagte spiegelbildlich. Jedenfalls in diesem Zusammenhang ist indes als Bezugspunkt ausschließlich die Gesamtanlage in den Blick zu nehmen. Der von Art. 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 vermittelte Schutz vor bauordnungsrechtlichen Nutzungsuntersagungen und Beseitigungsverfügungen für eine Gesamtanlage liefe leer, wenn er davon abhängen würde, dass die zu ihr gehörenden Einzelanlagen bei isolierter Betrachtung ebenfalls in ihrem Bestand geschützt wären. Würde der saisonale Abbau, Standortwechsel und Substanzaustausch von Zelten und Wohnanlagen vorliegend dazu führen, dass diese nicht erneut errichtet werden dürfen, müsste binnen kurzem auch die Erholungsanlage in ihrer Gesamtheit aufgegeben werden. Da eine Gesamtanlage ohne Einzelanlagen nicht existieren kann, muss sich der ihr zukommende Schutz, soll er effektiv sein, auch auf die mit ihr typischerweise verbundenen Einzelanlagen erstrecken.
Dieses Verständnis liegt auch der heutigen Regelung in § 61 Abs. 1 Nr. 10 a) BbgBO 2016 zugrunde, die die Errichtung von Wohnwagen und Zelten auf bauaufsichtlich genehmigten Campingplätzen genehmigungsfrei stellt, um die Zulässigkeit dieser Nutzung bereits im Rahmen der Baugenehmigung für den Campingplatz selbst zu klären (Reimus/Semtner/Langer, BbgBO, 4. Aufl. 2017, § 61 Rn. 36) und eine ergänzende Baugenehmigungspflicht für einzelne Wohnwagen und Zelte ungeachtet dessen zu vermeiden, dass diese regelmäßig bauliche Anlagen darstellen (Dirnberger, a.a.O., § 55 BbgBO 2016 Rn. 167 f.).
6. Nachfolgend ist, auf der Grundlage des seit August 1990 geltenden Rechts, keine erneute formelle oder materielle Rechtswidrigkeit der Erholungsanlage eingetreten, die Grundlage einer Nutzungsuntersagung sein könnte.
a. Insbesondere ist die Erholungsanlage entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts zwischenzeitlich nicht bauplanungsrechtlich unzulässig geworden.
Am 31. Juli 1990 trat die Verordnung zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und der Investitionen in den Gemeinden (Bauplanungs- und Zulassungsverordnung – BauZVO –) vom 20. Juni 1990 (GBl. I S. 739) in Kraft, deren Regelungen gemäß Art. 8 des Einigungsvertrages vom 31. August 1990 (BGBl II 1990, 889) zum 3. Oktober 1990 durch die Regelungen des Baugesetzbuches – BauGB – abgelöst wurden. Diese sahen bzw. sehen in §§ 15, 20 BauZVO bzw. §§ 29, 35 BauGB einander entsprechende Anforderungen für Vorhaben im Außenbereich vor (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss des Senats vom 14. Juli 2011 – OVG 10 N 20.09 –, EA S. 5 f.; Urteil vom 8. Dezember 2016 - OVG 2 B 7.14 -, juris Rn. 43). Insoweit ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch geklärt, dass die Errichtung eines baulich verfestigten Campingplatzes weder nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB noch nach § 35 Abs. 2 BauGB planungsrechtlich zulässig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 1975 – BVerwG IV C 41.73 –, juris Ls. 1-3 und Rn. 23 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil des Senats vom 14. August 2019 – OVG 10 A 6.13 –, juris Rn. 43) und eine solche bauliche Verfestigung bereits dann gegeben ist, wenn die aufstehenden Zelte und Wohnwagen ihrerseits bauliche Anlagen darstellen, weil sie – wie hier – angesichts der Dauer ihrer Aufstellung als Wochenendhausersatz dienen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 03. April 1987 – BVerwG 4 C 43/84 –, juris Rn. 13).
Daraus resultiert jedoch für sich genommen keine bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit der Erholungsanlage. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtes ist nicht der Status quo der Erholungsanlage an diesen materiellen Vorgaben zu messen, diese kamen bzw. kommen vielmehr nur im Rahmen der Verwirklichung eines Vorhabens i.S.d. in § 15 BauZVO bzw. §§ 29, 35 BauGB zum Tragen. Daran fehlt es hier, weil die Erholungsanlage in ihrer Gesamtheit im Nachgang des Eintritts der Rechtsfolgen des § 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 und des Inkrafttretens von BauZVO und BauGB weder neu errichtet noch maßgeblich verändert oder einer abweichenden Nutzung zugeführt worden ist und der daraus resultierende Schutz sich auf die ihr zugehörigen Einzelanlagen erstreckt. Diesbezüglich gilt das oben unter 2.b.bb. (3) und 5.b.ee.zum Bezugspunkt des Schutzes Gesagte.
b. Ebenso hatte die Ablösung der DBO 1958 und der BevölkerungsbauwerkeVO 1984/1987 zum 1. August 1990 durch das Gesetz über die Bauordnung vom 20. Juli 1990 (GBl. I S. 929) – BauO 1990 – keine Auswirkungen auf die formelle und materielle Rechtmäßigkeit der Erholungsanlage.
aa. Zwar erfasste der Anwendungsbereich der BauO 1990 nunmehr ausdrücklich Camping- und Zeltplätze, die fiktiv als bauliche Anlagen galten (§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3). Es war jedoch keiner der Tatbestände gegeben, an den die BauO 1990 eine Genehmigungspflicht knüpfte, da keine Errichtung, Veränderung oder Nutzungsänderung der Anlage (§ 62) mehr erfolgte und eine nachträgliche Genehmigungspflicht für Altanlagen nicht vorgesehen war.
bb. Dementsprechend unterfiel die bestehende Anlage auch nicht den materiellen Vorgaben der BauO 1990.
cc. Ebenso wenig hatte der Beklagte von der Möglichkeit des § 84 Abs. 1 BauO 1990 Gebrauch gemacht, eine punktuelle, aus Gründen der Sicherheit oder Gesundheit gebotene Anpassung der bestehenden Erholungsanlage an das neue Recht zu verlangen. Die Regelung begründete für sich genommen keine materiellen Pflichten für Altanlagen, sondern stellte lediglich eine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass eines Verwaltungsaktes dar (ebenso Jäde, a.a.O., § 78 BbgBO 2003 Rn. 15; zu § 85 BauOBln: Wilke, in: Wilke/Dageförde u.a., BauO Berlin, 6. Aufl. 2008, § 85, Rn. 22). Diese knüpfte tatbestandlich an eine von der baulichen Anlage ausgehende konkrete Gefahr für die Sicherheit und Gesundheit an und eröffnete in der Rechtsfolge Ermessen, dessen Ausübung auf das zur Gefahrenbehebung Erforderliche begrenzt war. Erst nachdem eine solche Anpassungsanordnung vollziehbar geworden wäre, hätte eine Altanlage im Widerspruch zu nachträglich erlassenen öffentlich-rechtlichen Vorschriften gestanden; andernfalls waren diese nach dieser Regelungskonzeption des Gesetzes für sie nicht relevant.
dd. Auch die auf der Grundlage von § 52 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 13, § 82 Abs. 1 Nr. 3 BauO 1990 erlassene Richtlinie über Camping- und Wochenendplätze (Anhang 1.7 zu Nr. 52.11 der Verwaltungsvorschrift zur Bauordnung vom 20. November 1990 – Bundesanzeiger-Sonderdruck) – Campingplatzrichtlinie 1990 – galt lediglich im Rahmen künftiger Errichtungen und Veränderungen; Anpassungsregelungen für bestehende Anlagen waren dort nicht vorgesehen.
c. Ebenso hatte die Ablösung der BauO 1990 durch die Brandenburgische Bauordnung vom 1. Juni 1994 (GVBl. I S. 126) und ihre Neufassung vom 25. März 1998 (GVBl. I S. 82) – BbgBO 1994 – keine Auswirkungen auf die formelle und materielle Rechtmäßigkeit der Erholungsanlage.
aa. Weder erfolgte in den Jahren 1994 bis 2003 eine genehmigungsbedürftige Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung der Anlage i.S.d. § 66 BbgBO 1994, weshalb die bestehende Anlage auch nicht den materiellen Vorgaben der BbgBO 1994 unterfiel, noch hatte der Beklagte eine Anpassungsverpflichtung i.S.d. § 86 Abs. 1 BbgBO 1994 erlassen.
bb. Eine materielle Rechtswidrigkeit der Erholungsanlage ergab sich auch nicht aus der Brandenburgischen Camping- und Wochenendhausplatzverordnung vom 23. Juni 1995 (GVBl. II S. 490) – BbgCWPV 1995 –.
(1) Entgegen der Ansicht des Klägers fand die BbgCWPV 1995 zwar auch auf Erholungsanlagen Anwendung, die – wie hier – als Vereinsgelände dienen und einen beschränkten, nichtöffentlichen Nutzerkreis haben. Ihrem Wortlaut nach ließ die Verordnung für ihre Anwendung die Aufstellung von mehr als vier Wohnwagen bzw. von mehr als vier Zelten für länger als einen Monat genügen (§ 1 Abs. 1 und 3); darauf, durch welchen Benutzerkreis dies erfolgte, kam es nicht an.
Damit bewegte sich die BbgCWPV 1995 auch im Rahmen ihrer Ermächtigungsgrundlage, des § 88 Abs. 1 Nr. 3 BbgBO 1994. Dieser ermächtigte zum Erlass von Vorschriften über besondere Anforderungen und Erleichterungen, die sich aus der besonderen Art oder Nutzung der baulichen Anlagen und Räume für die Errichtung, die Änderung, die Instandhaltung, den Betrieb und die Benutzung ergaben (§§ 55 und 56) und über die Anwendung solcher Anforderungen auf bestehende bauliche Anlagen dieser Art. Zu diesen – nach heutiger Terminologie – Sonderbauten gehörten gemäß § 55 Abs. 2 Nr. 15 BbgBO 1994 auch Camping- und Wochenendplätze und Zelte (Nr. 14). Dass §§ 55 Abs. 2 BbgBO 1994 Zeltplätze nicht ausdrücklich erwähnte, ist vorliegend ohne Belang, da die Erholungsanlage sich aufgrund der Existenz von Wohnwagen sowohl nach dem allgemeinen Sprachgebrauch als auch nach dem Begriffsverständnis des § 1 BbgCWPV 1995 als Campingplatz darstellte.
Auch dass § 55 Abs. 2 BbgBO 1994 die Möglichkeit solcher besonderen Regelungen nicht davon abhängig machte, dass die jeweilige Anlage öffentlich zugänglich ist, erscheint durch seinen Regelungszweck gerechtfertigt, aus der besonderen Art und Nutzung solcher Anlagen erwachsende Gefahren für die Allgemeinheit und die Benutzer abzuwenden (vgl. § 55 Abs. 1 Satz 1 BbgBO 1994). Solche spezifischen Gefahren, beispielsweise für den Waldbestand, den Wasserhaushalt und die Gesundheit der Benutzer können aus der Abgeschiedenheit und fehlenden Infrastruktur eines Campingplatzes unabhängig davon erwachsen, wie geschlossen sein Nutzerkreis ist. Die Vertrautheit der Nutzer mit den örtlichen Verhältnissen dürften deren eigene Gefährdung zwar reduzieren und ihre starke emotionale Verbundenheit mit der Anlage – welche in der Berufungsverhandlung eindrücklich zu Tage getreten ist – auch die umgebende Natur weniger belasten, als dies bei einem öffentlich zugänglichen Platz der Fall wäre. Dessen ungeachtet verbleibt ein besonderes Gefahrenniveau, dem der Verordnungsgeber durch besondere Regelungen Rechnung tragen darf. So vermag auch die Geschlossenheit des Nutzerkreises nicht davor zu schützen, dass keimbelastetes Wasser zu Erkrankungen führt, undichte Abwasserbehälter das Grundwasser gefährden und eine unzureichende Brandvorsorge verheerende Folgen für die Nutzer, ihren Besitz und den Wald haben kann.
(2) Maßgeblich waren insoweit die Anforderungen an die bauliche Ausführung des Campingplatzes (§§ 2-14 BbgCWPV 1995), welche unmittelbar nur im Rahmen künftiger Errichtungen und Veränderungen galten, indes sukzessive auf Altanlagen erstreckt wurden, indem § 18 Abs. 2 Satz 1 Anpassungsverpflichtungen bezüglich der Zufahrten, inneren Fahrwege und Brandschutzstreifen bis zum 31. Dezember 1997 sowie bezüglich der übrigen Anlagen und Einrichtungen bis zum 31. Dezember 1999 vorsah.
Eine solche nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 2 Satz 1 BbgCWPV 1995 zwingende und verordnungsunmittelbare Erstreckung auf Altanlagen (vgl. Förster, Die neue Brandenburgische Camping- und Wochenendhausplatz-Verordnung 2005, LKV 2006, 246, 247 unter IV.) wäre indes rechtswidrig (gewesen), weshalb § 18 Abs. 2 Satz 1 BbgCWPV 1995 einer geltungserhaltenden Reduzierung bedarf. Sie bewegt sich zwar im Rahmen der Ermächtigung des § 88 Abs. 1 Nr. 3 Hs. 2 BbgBO 1994, besondere Anforderungen für Sonderbauten auch auf Altanlagen zu erstrecken. Als verhältnismäßig erweist sich eine solche Anpassungsverpflichtung jedoch nur dann, wenn sie von einer konkreten Gefährdung für Leib und Leben abhängt und an eine Ermessensentscheidung im Einzelfall geknüpft ist.
Die besondere Art oder Nutzung eines bestehenden Sonderbaus kann zwar besondere Gefahren bergen, die eine Anpassung geboten erscheinen lassen, zwingend ist dies jedoch nicht. Insbesondere ist es denkbar, dass die Altanlage ihrem Gefährdungspotential bereits hinreichend in anderer Weise Rechnung trägt, als dies nach aktueller Rechtslage vorgesehen ist. Deshalb bedarf bzw. bedurfte es bei bestehenden Sonderbauten einer Einzelfallprüfung, ob von ihnen tatsächlich eine Gefahr ausgeht; denn andernfalls erwiese sich die Anpassungspflicht als nicht geeignet und erforderlich zur Erreichung eines legitimen Zweckes. Dieser liegt nämlich nicht in der Harmonisierung auf einen einheitlichen Qualitätsstandard, sondern lediglich in der Gefahrenabwehr (Förster, a.a.O., S. 250, unter VII.).
Zudem sind insoweit lediglich erhebliche Gefahren für Leben und Gesundheit, nicht aber Gefahren für das Vermögen oder für die Allgemeinheit relevant. Eine solche, den Anforderungen an eine Anpassungsanordnung i.S.d. § 86 Abs. 1 BbgBO 1994 entsprechende Einschränkung ist im Hinblick darauf geboten, dass die Anpassungspflichten der BbgCWPV 1995 nur für solche Anlagen praktisch bedeutsam sind bzw. waren, die Bestandsschutz genießen. Denn hätte sich die Errichtung, Veränderung oder Nutzungsänderung der Anlage bereits unabhängig von den Vorgaben der BbgCWPV 1995 als rechtwidrig erwiesen, wäre stattdessen eine Beseitigungsanordnung die maßgebliche Ordnungsmaßnahme gewesen (vgl. zum Verhältnis zwischen Beseitigung und Anpassung: Jäde, a.a.O., § 78 BbgBO 2003 Rn. 7 f.; Reimus/Semtner/ Langer, BbgBO, 4. Aufl. 2017, § 81 Rn. 3). Ein solcher Bestandsschutz kommt Anlagen immer dann zu, wenn der Pflichtige über eine rechtliche Position verfügt, die einem bauaufsichtlichem Einschreiten, d.h. einer Beseitigungsverfügung, entgegensteht (Jäde, a.a.O. § 78 BbgBO 2003 Rn. 7). Dies ist dann der Fall, wenn für die Anlage eine Baugenehmigung erteilt worden ist – sog. formeller Bestandsschutz – oder sie zum Zeitpunkt ihrer Errichtung oder zu irgendeinem anderen Zeitpunkt mit dem maßgeblichen öffentlichen Recht übereingestimmt hat – sog. materieller Bestandsschutz – (Jäde a.a.O. § 78 BbgBO 2003 Rn. 8, unzutreffend die Schutzwürdigkeit auf genehmigte Altanlagen reduzierend daher Förster, a.a.O., 248 unter VII.1.). Dasselbe gilt, wenn – wie vorliegend – die Rechtswirkungen des § 11 Abs. 3 VO über Bevölkerungsbauwerke eingetreten sind, denn auch in diesem Fall hat der Pflichtige eine verfahrensrechtliche Rechtsposition erlangt, die ihn vor behördlichem Einschreiten bewahrt, weil sie unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten in gleichem Maße schutzwürdig ist wie eine Position des materiellen Rechts (ThürOVG, Urteil vom 18. Dezember 2002 – 1 KO 639/01 –, juris Rn. 46).
Aus den vorgenannten Gründen ist es ferner geboten bzw. geboten gewesen, die Verpflichtung zur Anpassungspflicht von einer Ermessensentscheidung im Einzelfall abhängig zu machen. Die diesbezügliche Ermessensausübung wäre angesichts der hohen tatbestandlichen Anordnungen zwar intendiert (vgl. dazu Jäde, a.a.O., § 78 BbgBO 2016, Rn. 14), anders als im Rahmen einer verordnungsunmittelbaren Verpflichtung bliebe jedoch Raum für die Berücksichtigung atypische Sachlagen. Da eine solche Einzelfallentscheidung vorliegend nicht ergangen ist, stand die Erholungslage des Klägers nicht im Widerspruch zu den Vorgaben der BbgCWPV 1995.
d. Auch die Ablösung der BbgBO 1994 durch die BbgBO 2003 sowie deren Ablösung durch die BbgBO 2016 hatte keine Auswirkungen auf die formelle und materielle Rechtmäßigkeit der Erholungsanlage.
aa. Weder erfolgte seit dem Jahr 2003 eine genehmigungsbedürftige Errichtung, Veränderung oder Nutzungsänderung der Anlage i.S.d. § 54 BbgBO 2003 bzw. § 59 Abs. 1 BbgBO 2016, weshalb die bestehende Anlage auch nicht den materiellen Vorgaben der BbgBO 2003 bzw. BbgBO 2016 unterfiel, noch hatte der Beklagte eine vollziehbare Anpassungsverpflichtung i.S.d. § 78 Abs. 1 BbgBO 2003 bzw. § 81 Abs. 1 BbgBO 2016 erlassen.
bb. Eine materielle Rechtswidrigkeit der Erholungsanlage ergibt sich auch nicht aus der Brandenburgischen Camping- und Wochenendhausplatzverordnung vom 18. Mai 2005 (GVBl. II S. 254) – BbgCWPV 2005 –, welche auf der Grundlage von § 80 Abs. 1 Nr. 1 BbgBO 2003 erlassen worden ist. Deren Anforderungen an die bauliche Ausführung des Campingplatzes gelten lediglich im Rahmen künftiger Errichtungen und Veränderungen, eine Anpassungsverpflichtung für Altanlagen ist hingegen nicht mehr vorgesehen
e. Schließlich bedurfte die Erholungsanlage auch keiner Waldumwandlungsgenehmigung. Gemäß § 8 Abs. 1 des Waldgesetz des Landes Brandenburg vom 20. April 2004 (GVBl. I S.137) darf Wald nur mit Genehmigung der unteren Forstbehörde zeitweilig oder dauernd in eine andere Nutzungsart umgewandelt werden, sofern nicht in einem Planfeststellungsbeschluss oder in einer Baugenehmigung eine andere Nutzungsart für die Waldfläche zugelassen wird. Eine solche Umwandlung erfolgte vorliegend nicht, da die Erholungsanlage zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bereits vorhanden war. Nichts anderes folgt daraus, dass der Flächennutzungsplan das Gebiet der Erholungsanlage als Wald ausweist, da das Vorliegen einer Umwandlung sich nach den tatsächlichen Gegebenheiten bestimmt. Mangels dessen unterfällt die bestehende Anlage auch nicht den materiellen Vorgaben des Waldgesetzes.
III. Ebenso erweist sich die bezüglich des Flurstücks 7... ergangene Beseitigungsanordnung materiell als rechtswidrig.
Rechtsgrundlage der Beseitigungsanordnung ist § 74 Abs. 1 der Brandenburgischen Bauordnung der zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides am 14. Februar 2012 geltenden Fassung der BbgBO 2003.
Nach allgemeinen Grundsätzen kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines belastenden auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung an; nachträgliche Änderungen der Rechtslage sind gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG in einem gesonderten Verwaltungsverfahren bzw. im Rahmen eines ermessensgebundenen Zweitbescheides zu berücksichtigen (BVerwG, Beschluss vom 11. August 1992 – BVerwG 4 B 161.92 –, juris Rn. 7). Nach § 74 Abs. 1 BbgBO 2003 können die Bauaufsichtsbehörden, wenn bauliche Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert werden, die teilweise oder vollständige Beseitigung der baulichen Anlagen anordnen, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können.
Vorliegend bestand zwar ein derartiger Widerspruch zu öffentlichen-rechtlichen Vorschriften, weil die dem Errichtungszweck entsprechende Nutzung der Erholungsanlage aus den vorstehenden Gründen zwischenzeitlich ohne die erforderliche Genehmigung nach der ZeltplatzAO 1957/ 1959 und der AO Campingplätze 1977 sowie in Teilen materiell rechtswidrig erfolgte. Auch insoweit ist eine Beseitigungsanordnung jedoch nach § 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO 1984 seit spätestens August 1990 und bis gegenwärtig aus den genannten Gründen ausgeschlossen.
Die Kostenentscheidung, die sich gemäß § 158 Abs. 2 VwGO auf den nicht erledigten Teil des erstinstanzlichen Verfahrens und das Berufungsverfahren beschränkt, folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, weil sie vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei für erforderlich gehalten werden durfte und es dem Kläger angesichts der nicht einfachen Rechtslage nicht zumutbar war, das Widerspruchsverfahren selbst zu führen.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 21 f. DBO
§§ 15, 20 BauZVO
§§ 29, 35 BauGB
§§ 2-14 BbgCWPV
§ 35 BauGB
§ 73 BbgBO
§ 3 BbgBO
§ 2 BbgBO
§ 29 BauGB
§ 55 BbgBO
§ 11 BevölkerungsbauwerkeVO
§ 7 BauaufsichtsVO
§ 28 BauaufsichtsVO
§ 15 BauZVO
§ 78 BbgBO
§ 66 BbgBO
§ 1 BbgCWPV
§ 54 BbgBO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO
§ 29 Satz 1 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 37 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 21 Abs. 1 DBO
§ 59 Abs. 1 BbgBO
§ 10 Abs. 5 BauNVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BbgBO
§ 3 Satz 1 Alt. 2 und 3 BbgBO
§ 11 Abs. 1 DBO
§ 81 Abs. 1 BbgBO
§ 1 Abs. 2 Satz 4 ZeltplatzAO
§ 1 Abs. 2 Satz 1 und 2 ZeltplatzAO
§ 4 Abs. 2 AO
§ 5 Satz 1 AO
§ 5 Satz 2 AO
§ 11 Abs. 1 BevölkerungsbauwerkeVO
§ 11 Abs. 3 VO
§ 1 Abs. 1 der BevölkerungsbauwerkeVO
§ 11 Abs. 1 Nr. 3 BevölkerungsbauwerkeVO
§ 3 Abs. 2 der VO
§ 11 der VO
§ 11 Abs. 1 VO
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 84 Abs. 1 BauO
§ 82 Abs. 1 Nr. 3 BauO
§ 86 Abs. 1 BbgBO
§ 88 Abs. 1 Nr. 3 BbgBO
§ 55 Abs. 2 Nr. 15 BbgBO
§ 55 Abs. 2 BbgBO
§ 55 Abs. 1 Satz 1 BbgBO
§ 18 Abs. 2 Satz 1 BbgCWPV
§ 78 Abs. 1 BbgBO
§ 80 Abs. 1 Nr. 1 BbgBO
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 74 Abs. 1 BbgBO
§ 158 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 11 Abs. 3 der Verordnung
§ 1 Abschnitt A. lit. a) der Einheitsbauordnung
§ 1 Abs. 2 der Verordnung
§ 3 Abs. 2 der Verordnung
§ 8 Abs. 1 des Waldgesetz
Art. 11 Abs. 3 BevölkerungsbauwerkeVO

Zitierte Entscheidungen: 5 K 263/12
7 K 1076/08
7 L 379/08
10 S 62.09
10 N 74.13
15 CS 04.16
25 B 05.12
10 S 75.17
2 B 4.17
4 C 9/97
1 A 111/15
2 B 18.01
4 B 18.01
10 B 5.12
1 KO 639/01
10 N 61.11
1 EO 212/00
2 L 66/05
10 N 59.10
10 S 15.05
10 S 23.06
2 S 39.07
2 S 40.07
3 L 76/14
7 K 575/09
3 L 4/08
2 N 20.10
2 B 7.14
10 N 20.09
IV C 41.73
10 A 6.13
4 C 43/84
4 B 161.92