Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-07-24, Aktenzeichen 10 A 5693/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0724.10A5693.98.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 13. Juni 1996 verpflichtet, der Klägerin auf ihre Bauvoranfrage vom 9. Mai 1995 auf der Grundlage des nachgereichten Lageplans (Variante 02) eine Bebauungs-genehmigung zur Errichtung eines mehrgeschossigen Wohnhauses auf dem Grundstück B. Landstraße 274 in D. (Gemarkung R. , Flur 51, Flurstück 204) zu erteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Vorbescheides für die Errichtung eines mehrgeschossigen Wohnhauses auf dem in ihrem Eigentum stehenden Grundstück B. Landstraße 274 in D. (Gemarkung R. , Flur 51, Flurstück 204).
Das etwa 1000 qm große Grundstück, das aus einer Teilung des vormaligen Flurstücks 78 hervorgegangen ist, liegt südwestlich der B. Landstraße, die an dieser Stelle - von Norden kommend - eine 90°- Biegung nach Osten beschreibt. Das in Form eines Parallelogramms geschnittene Grundstück grenzt lediglich mit seiner nordöstlichen Ecke an die Straße und entfernt sich im übrigen - wegen des Kurvenverlaufs - deutlich von dieser. Das Grundstück, das der Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in der Stadt D. und dem Kreis M. vom 2. Juni 1971 unterfiel, war nach dem Kriege bis 1992 mit einem (nicht genehmigten) eingeschossigen Behelfsheim bebaut. Nördlich des klägerischen Grundstücks liegt das Grundstück B. Landstraße 276, das mit einem zweigeschossigen Wohngebäude (zzgl. Dachgeschoss) und einer grenzständigen Garage bebaut ist. Westlich und südlich des klägerischen Grundstücks schließen sich ausgedehnte Waldflächen an. Unmittelbar südlich des Grundstücks findet sich ein Böschungseinschnitt. Das Gelände weist insgesamt markante Höhenunterschiede auf. Östlich des klägerischen Grundstücks verläuft ein von Böschungen eingerahmter Hohlweg. Jenseits des Hohlweges, in einer Entfernung von ca. 25 m zur östlichen Grenze des Flurstücks 204, findet sich ein eingeschossiges Einfamilienhaus (B. Landstraße 266). Die Entfernung zwischen den Wohnhäusern B. Landstraße 266 und 276 beträgt ca. 50 m.
Eine für das Flurstück 78 gestellte Bauvoranfrage der Klägerin vom 1. Juni 1993 zur Errichtung eines mehrgeschossigen Wohnhauses lehnte der Beklagte durch Bescheid vom 22. Februar 1994 ab. Zur Begründung führte er aus, das Grundstück erfülle nicht die Voraussetzungen des § 4 BauO NRW, weil es nicht an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche liege. Zur Ausräumung dieser Bedenken erwarb die Klägerin daraufhin von der Stadt D. eine zwischen ihrem Grundstück und der B. Landstraße gelegene Grundfläche von 6 qm sowie eine im Eigentum der Stadtwerke D. AG stehende weitere Fläche von etwa 4 qm.
Im Zusammenhang mit dem Grundstückserwerb beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 10. November 1994 die Teilung der vormaligen Grundstücke 78 und 197 zum Zwecke der Bebauung. Durch Bescheid vom 5. September 1995 genehmigte der Beklagte die beantragte Grundstücksteilung. Der auf dem Bescheidtext formularmäßig enthaltene Hinweis, die "Bindungswirkung des § 21 Abs. 1 des Baugesetzbuches erstreckt sich weder auf landschafts- oder naturschutzrechtliche noch auf straßenrechtliche Bauverbote oder Baubeschränkungen", ist nicht angekreuzt.
Bereits während des laufenden Teilungsverfahrens beantragte die Klägerin am 9. Mai 1995 bei dem Beklagten die Erteilung eines Bauvorbescheides. Die eingereichten Pläne sahen zunächst die Errichtung eines Wohnhauses mit 15 bis 20 Wohneinheiten und einer Tiefgarage für 19 Stellplätze vor. Später wurden, ohne Anschreiben oder nähere Erläuterungen, neue Lagepläne eingereicht, die verkleinerte Baukörper in mehreren Varianten, teilweise mit Tiefgarage, teilweise mit oberirdischen Stellplätzen, vorsahen.
Der Beklagte lehnte die Erteilung des beantragten Bauvorbescheides mit Bescheid vom 13. Juni 1996 ab, wobei er durch Aufbringung des Vermerks "Anlage ablehnender Bescheid" auf einem der später eingereichten Lagepläne kenntlich machte, welche der Vorhabenvarianten seiner Prüfung zugrundelag. Zur Begründung führte er aus: Das Vorhaben liege im Geltungsbereich eines nach einer Landschaftsschutzverordnung aus dem Jahre 1971 ausgewiesenen Landschaftsschutzgebietes, in dem die Errichtung baulicher Anlagen unzulässig sei. Ein Anspruch auf Erteilung einer Befreiung von den Verboten der Landschaftsschutzverordnung bestehe nicht.
Den gegen diesen Bescheid erhobenen Widerspruch der Klägerin beschied die Beigeladene nicht.
Die Klägerin hat am 2. April 1997 Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, sie habe bereits aufgrund der Bindungswirkung der ihr erteilten Teilungsgenehmigung einen Anspruch auf den beantragten Bauvorbescheid. Die Bindungswirkung erstrecke sich auch auf etwaige landschaftsrechtliche Bebauungshindernisse. Dies ergebe sich nicht nur aus dem Gesetz, sondern auch aus einem entsprechenden Hinweis in der ihr erteilten Teilungsgenehmigung. Unabhängig davon sei ihr Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig, weil es im unbeplanten Innenbereich im Sinne von § 34 BauGB errichtet werden solle.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 13. Juni 1996 zu verpflichten, ihre Bauvoranfrage vom 1. Juni 1993 zur Errichtung eines mehrgeschossigen Wohnhauses auf dem Grundstück B. Landstraße 274 in D. , Gemarkung R. , Flur 51, Flurstück 204 positiv zu bescheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die Auffassung vertreten, das Vorhaben sei dem Außenbereich zuzurechnen und dort planungsrechtlich unzulässig.
Während des erstinstanzlichen Verfahrens ist die Satzung zum Schutz und zur Pflege der Landschaft und ihrer Bestandteile außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und des Geltungsbereichs der Bebauungspläne in der Landeshauptstadt D. (Landschaftsplan) vom 10. November 1997 in Kraft getreten. Hiernach liegt das Vorhabengrundstück im räumlichen Geltungsbereich des Landschaftsschutzgebietes "Hauptterrasse". An das Grundstück grenzt westlich und südlich ein Naturschutzgebiet an (Verordnung über die Festsetzung des Naturschutzgebietes "P. bach und D. " in der Stadt D. vom 4. Juli 1996).
Das Verwaltungsgericht hat die Klage nach Durchführung einer Ortsbesichtigung des Berichterstatters durch das angefochtene Urteil abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf den begehrten Bauvorbescheid, weil ihrem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden. Eine Prüfung dieser Vorschriften könne nicht deshalb unterbleiben, weil die ihr erteilte Teilungsgenehmigung Bindungswirkung hätte. Insoweit könne dahinstehen, ob der Teilungsgenehmigung überhaupt noch Bindungswirkung zukomme, nachdem § 21 BauGB a.F. mit dem 31. Dezember 1997 außer Kraft getreten sei. Selbst wenn man ein Fortbestehen der Bindungswirkung annehme, erstrecke diese sich nur auf die nach § 20 Abs. 1 BauGB a.F. rechtserheblichen Gründe. Dazu gehörten Gründe des Landschaftsrechts nicht. Rechtserheblich im Sinne des § 20 Abs. 1 BauGB a.F. seien ausschließlich bauplanungsrechtliche, in der Vorschrift abschließend geregelte Gründe. Könne eine Teilungsgenehmigung aber nicht aus landschaftsrechtlichen Gründen versagt werden, hindere die Bindungswirkung einer erteilten Teilungsgenehmigung auch nicht die Versagung einer Baugenehmigung bzw. eines Bauvorbescheides aus Gründen des Entgegenstehens landschaftsrechtlicher Regelungen. Dem Vorhaben der Klägerin stünden öffentlich- rechtliche Vorschriften des Landschaftsschutzes entgegen, weil es im räumlichen Geltungsbereich des durch den Landschaftsplan der Stadt D. vom 15.(richtig: 10.) November 1997 festgesetzten Landschaftsschutzgebiets "Hauptterrasse" liege. Die Einbeziehung des klägerischen Grundstücks in das Landschaftsschutzgebiet sei wirksam, insbesondere liege ihr Grundstück im Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB. Die Klägerin habe auch weder einen Anspruch auf Gewährung einer Ausnahme vom Verbot der Errichtung baulicher Anlagen im Landschaftsschutzgebiet noch auf Erteilung einer Befreiung von den Festsetzungen des Landschaftsplanes gemäß § 69 Abs. 1 Satz 1 LG NRW.
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor: Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht von einer Außenbereichslage ihres Vorhabengrundstücks aus. Es bestehe ein Bebauungszusammenhang zwischen dem Antragsgrundstück und den bebauten Grundstücken B. Landstraße 266 und 276. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe der östlich des klägerischen Grundstücks verlaufende Hohlweg keine trennende Wirkung. Liege das Grundstück demnach im Innenbereich, sei Landschaftsschutzrecht nicht einschlägig, weil es sich nur auf den baulichen Außenbereich erstrecke. Selbst wenn man mit dem Verwaltungsgericht von einer Außenbereichslage des Grundstücks ausgehen wollte, nähme der Landschaftsschutz, der durch § 35 Abs. 3 BauGB materiell in das Genehmigungsverfahren eingeführt sei, an der Bindungswirkung für die Teilung im Außenbereich teil. Beziehe sich die Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung damit auch auf landschaftsrechtliche Regelungen, hätte der beantragte Vorbescheid nicht aus Gründen des Entgegenstehens landschaftsrechtlicher Regelungen versagt werden dürfen.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 13. Juni 1996 zu verpflichten, ihr auf ihre Bauvoranfrage vom 9. Mai 1995 (auf der Grundlage des nachgereichten Lageplans, Variante 02) eine Bebauungsgenehmigung zum Neubau eines mehrgeschossigen Wohnhauses auf dem Grundstück B. Landstraße 274 (Gemarkung R. , Flur 51, Flurstück 204) zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor: Das klägerische Grundstück sei dem Außenbereich nach § 35 BauGB zuzuordnen. Es unterfalle landschaftsschutzrechtlichen Bestimmungen, die der beabsichtigten Bebauung entgegenstünden. Die Bindungswirkung der erteilten Teilungsgenehmigung beziehe sich nicht auf landschaftsschutzrechtliche Aspekte.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Der Berichterstatter des Senats hat eine Ortsbesichtigung durchgeführt. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das hierüber gefertigte Terminsprotokoll verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Streitakten und der von den Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge, Pläne und ein in der Gerichtsakte befindliches Luftbild Bezug genommen. Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. A. Die Klage ist zulässig.
Der Klägerin fehlt nicht das erforderliche Sachbescheidungsinteresse. Sie kann ihr geplantes Vorhaben allerdings nicht schon dann verwirklichen, wenn ihr der jetzt streitige Bauvorbescheid zu erteilen ist. Neben der bauaufsichtlichen Zulassung des Vorhabens ist für dessen Verwirklichung eine Ausnahme oder eine Befreiung von einem landschaftsschutzrechtlichen Bauverbot erforderlich. Dieses ergibt sich aus der Satzung zum Schutz und zur Pflege der Landschaft und ihrer Bestandteile außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und des Geltungsbereichs der Bebauungspläne in der Landeshauptstadt D. (Landschaftsplan) vom 10. November 1997.
Die Frage, ob die Klägerin Anspruch auf den begehrten Bauvorbescheid hat, ist grundsätzlich unabhängig davon zu beurteilen, ob die erforderliche Ausnahme zugelassen oder eine landschaftsschutzrechtliche Befreiung erteilt werden kann. Das nordrhein-westfälische Landesrecht trennt verfahrensrechtlich zwischen der Erteilung des Bauvorbescheides einerseits und der Zulassung einer Ausnahme bzw. der Erteilung einer landschaftsschutzrechtlichen Befreiung andererseits. Über den Vorbescheid ist unabhängig von einer erforderlichen landschaftsschutzrechtlichen Ausnahme oder Befreiung zu entscheiden.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 12. August 1977 - IV C 48 und 49.75 -, BRS 32 Nr. 90, und vom 19. April 1985 - 4 C 25.84 -, BRS 44 Nr. 80; OVG NRW, Urteil vom 16. November 1989 - 7 A 503/88 - und Beschluss vom 3. September 1999 - 10 A 3691/97 -; Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, § 71 Rn. 44 und § 75 Rn. 82; Hahn, Landschaftsrecht und Baufreiheit, DVBl. 1992 1408.
Wegen dieser verfahrensrechtlichen Trennung ist bei der Entscheidung über eine Bauvoranfrage nicht im Einzelnen zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Ausnahme oder eine Befreiung von dem Bauverbot der Landschaftsschutzverordnung vorliegen. Der Klägerin würde allerdings das Sachbescheidungsinteresse für ihre Bauvoranfrage mit der Folge der Unzulässigkeit der Klage fehlen, wenn offensichtlich wäre, dass für das Vorhaben eine erforderliche landschaftsschutzrechtliche Ausnahme oder Befreiung schlechthin nicht erteilt werden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. November 1989 - 7 A 503/88 - und Beschluss vom 3. September 1999 - 10 A 3691/97 -; Hahn, aaO.
Dass eine Ausnahme oder Befreiung schlechthin nicht erteilt werden kann, ist hier nicht in diesem Sinne offensichtlich, sondern bedarf vielmehr näherer Prüfung in dem dafür vorgesehenen Verfahren. Insoweit ist eine Prüfung der konkreten Umstände des Einzelfalls durch die zur Entscheidung berufenen Fachbehörden vorzunehmen, wobei insbesondere von Bedeutung ist, welchen Schutzzweck die Landschaftsschutzverordnung mit der Unterschutzstellung des klägerischen Grundstücks verfolgt und inwieweit das Vorhaben der Klägerin auf diese Schutzgründe einwirkt. Von Bedeutung ist auch die besondere Schutzbedürftigkeit des unmittelbar an das klägerische Grundstück angrenzenden Naturschutzgebietes, das möglicherweise ebenfalls durch das Vorhaben beeinträchtigt wird.
B. Die Klage ist begründet. Die Klägerin hat Anspruch darauf, dass der Beklagte ihr den begehrten Bauvorbescheid (Bebauungsgenehmigung) erteilt. Sein ablehnender Bescheid vom 13. Juni 1996 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Das Vorhaben der Klägerin ist in bauplanungsrechtlicher Hinsicht, die hier allein zu prüfen ist, nach § 35 Abs. 2 BauGB genehmigungsfähig. Dem Vorhaben der Klägerin stehen öffentlich- rechtliche Vorschriften, soweit diese im vorliegenden Verfahren (§ 71 Abs. 2, § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW) zu prüfen sind, nicht entgegen.
1. Der Klägerin kann kein Verstoß ihres Vorhabens gegen die in § 35 Abs. 3 BauGB aufgeführten öffentlichen Belange entgegengehalten werden.
a) Allerdings beurteilt sich das Wohnbauvorhaben der Klägerin entgegen deren Auffassung nicht nach § 34 BauGB, sondern nach § 35 BauGB. Das zur Bebauung vorgesehene Flurstück 204 liegt im Außenbereich.
aa) Für die Abgrenzung von Innen- und Außenbereich ist ausschlaggebend, inwieweit die aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und die zur Bebauung vorgesehene Fläche (noch) diesem Zusammenhang angehört.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 - 4 C 2.66 -, BVerwGE 31, 20 und Beschluss vom 18. Juni 1997 - 4 B 238.96 -, ZfBR 1997, 324.
Hierüber ist nicht nach geographisch-mathematischen Maßstäben, sondern aufgrund einer umfassenden Bewertung des im Einzelfall vorliegenden konkreten Sachverhalts zu entscheiden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Dezember 1967 - 4 C 94.66 -, BVerwGE 28, 268 und Beschluss vom 18. Juni 1997, aaO.
Grundlage und Ausgangspunkt dieser bewertenden Beurteilung sind die tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten, also insbesondere die vorhandenen baulichen Anlagen sowie darüber hinaus bestimmte topographische Verhältnisse, wie z.B. Geländehindernisse, Erhebungen oder Einschnitte (Dämme, Böschungen, Gräben, Flüsse und dergleichen) und Straßen.
BVerwG, Beschlüsse vom 10. März 1994 - 4 B 50.94 -, Buchholz 406.11, § 34 BauGB Nr. 165 und Beschluss vom 18. Juni 1997, aaO.
Die Berücksichtigung solcher äußerlich erkennbarer Umstände kann dazu führen, dass der Bebauungszusammenhang im Einzelfall, abweichend von der Regel, nicht am letzten Baukörper endet, sondern noch ein oder mehrere unbebaute Grundstücke bis zu einer sich aus der örtlichen Situation ergebenden natürlichen Grenze mit einschließt. Auch Straßen und Wege können in dieser Hinsicht von Bedeutung sein. Ob sie geeignet sind, einen Bebauungszusammenhang herzustellen, eine trennende Funktion erfüllen oder für die Abgrenzung von Innen- und Außenbereich ohne jegliche Aussagekraft sind, kann stets nur das Ergebnis einer Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhalts sein.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 1994, aaO.
bb) Auf der Grundlage dieser Kriterien und unter Berücksichtigung der Erkenntnisse, die der Senat durch Auswertung des ihm vorliegenden Kartenmaterials und des Luftbildes sowie durch die ihm vermittelten Eindrücke des Berichterstatters aus dem Ortstermin über die derzeitigen, allein maßgeblichen Verhältnisse gewonnen hat, steht zu seiner Überzeugung fest, dass das Vorhabengrundstück an keinem Bebauungszusammenhang im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB teilnimmt, sondern vielmehr Bestandteil des Außenbereichs ist.
Die zusammenhängende Bebauung endet nördlich des klägerischen Grundstücks mit dem Hause B. Landstraße 276 und östlich des klägerischen Grundstücks mit dem Hause B. Landstraße 266. Die zwischen beiden Wohnhäusern liegende unbebaute Fläche, von der das Grundstück der Klägerin einen Teil einnimmt, hat zwar nur eine Ausdehnung von etwa 50 m. Sie erscheint gleichwohl aufgrund der in der Örtlichkeit anzutreffenden konkreten Gegebenheiten als Bestandteil des Außenbereichs, der sich hier wie ein breiter Keil an die B. Landstraße heranschiebt. Der südlich und westlich an das klägerische Grundstück angrenzende Bereich, der teils unter Landschafts-, teils unter Naturschutz steht, ist großräumig bewaldet. Auf Höhe der Gebäude B. Landstraße 266 und 276 beschreibt die B. Landstraße eine Biegung von nahezu 90 Grad. Dies ist im Wesentlichen durch die topographischen Verhältnisse vorgegeben. Zwischen den Häusern B. Landstraße 266 und 276 fällt das Gelände nach Süden hin stark ab, so dass eine Straßenführung der B. Landstraße in diese Richtung problematisch gewesen wäre. Es findet sich dort nur ein von hohen Böschungen eingerahmter Hohlweg. Die B. Landstraße wird in einer großen Schleife um dieses Gebiet herumgeführt und erreicht danach wieder ihre ursprüngliche Nord-Süd-Richtung. Das abfallende Gelände zwischen den Gebäuden B. Landstraße 266 und 276 lässt - noch verstärkt durch den in Nord-Süd- Richtung verlaufenden tiefen Böschungseinschnitt mit Hohlweg - den Eindruck entstehen, dass dieses Gelände nicht durch die wesentlich höher gelegenen Grundstücke B. Landstraße 266 und 276, sondern vielmehr durch den angrenzenden Waldbereich geprägt wird, der höhenmäßig insgesamt nach Süden hin abfällt und im Übrigen ebenfalls durch tiefe Böschungseinschnitte und auffällige Höhenunterschiede gekennzeichnet ist. Auch die anzutreffende Vegetation lässt den Bereich zwischen den Gebäuden B. Landstraße 266 und 276 nicht als Bestandteil eines Bebauungszusammenhangs erscheinen. Von dem asphaltierten Hohlweg abgesehen, der eine Breite von ca. 2,50 m hat, ist der gesamte Bereich bis an die B. Landstraße heran mit Bäumen und Buschwerk bewachsen. Die Vegetation auf dem klägerischen Grundstück ist mittlerweile derart dicht, dass das Grundstück beim Ortstermin zweiter Instanz nicht mehr betreten werden konnte. Es mag sein, dass die Vegetation wenige Jahre zuvor noch nicht das heutige Ausmaß erreicht hatte. Hierfür sprechen die von der Klägerin vorgelegten, allerdings zur Winterzeit angefertigten Lichtbilder. Auch diese lassen indessen bereits eine beachtliche Vegetation erkennen, die nahtlos in die Vegetation der umgebenden Forstflächen übergeht.
Das zur Bebauung vorgesehene Grundstück der Klägerin, das nur mit seiner nordwestlichen Ecke an den Straßenkörper der B. Landstraße heranreicht, ragt tief in den als zusammenhängende Waldfläche erscheinenden Bereich hinein. Ursächlich hierfür ist der Umstand, dass die B. Landstraße, wie bereits erwähnt, zwischen den Gebäuden B. Landstraße 266 und 276 um nahezu 90 Grad verschwenkt. Das Grundstück der Klägerin folgt richtungsmäßig den Grundstücken, die an dem in Nord-Süd-Richtung verlaufenden Teil der B. Landstraße liegen und infolge dessen dort eine straßenrandnahe Bebauung ermöglichen. Infolge der Richtungsänderung der B. Landstraße entfernt sich das Grundstück der Klägerin zunehmend von dem straßenrandnahen Bereich. Auch insoweit kann keine Rede davon sein, dass das Grundstück lediglich eine Lücke in einem vorhandenen Bebauungszusammenhang schlösse.
Der Umstand, dass das Grundstück der Klägerin bis 1992 mit einem während des Krieges oder nach dem Kriege errichteten Behelfsheim bebaut war, ändert an der planungsrechtlichen Beurteilung des Grundstücks nichts. Unstreitig ist das Behelfsheim zu keiner Zeit baurechtlich genehmigt worden. Behelfsheime, die während des Zweiten Weltkrieges auf der Grundlage des Führererlasses vom 9. September 1943 oder auf der Grundlage des Notwohnungsrechts der Nachkriegszeit genehmigungsfrei errichtet worden sind, haben ihre formelle Legalität spätestens mit Aufhebung der Wohnraumbewirtschaftung im Jahre 1965 wieder verloren.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 1999 - 10 B 1687/99; OVG NRW, Urteil vom 12. September 1994 - 7 A 3672/92 -; OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Oktober 1979 - VI A 45/76 -, BRS 36 Nr. 103; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25. November 1991 - 1 L 115/91 -, BRS 54 Nr. 206;.
Wegen des nur vorübergehenden Rechts zur Nutzung des Behelfsheims kam diesem keine prägende Kraft für die Frage des Bestehens eines Bebauungszusammenhangs zu.
Auch der Umstand, dass die dem Grundstück der Klägerin gegenüberliegende Seite der B. Landstraße durchgängig bebaut ist, führt hinsichtlich der Frage des Bestehens eines Bebauungszusammenhangs auf der hier maßgeblichen Seite zu keinem anderen Ergebnis. Die B. Landstraße, eine vielbefahrene Bundesstraße, hat aufgrund ihrer Breite (mehr als 20 m) ersichtlich trennende Wirkung.
Die Annahme, dass das Grundstück der Klägerin einem Bebauungszusammenhang angehört, rechtfertigt sich schließlich nicht aus der von ihr angeführten Begründung, südlich des Vorhabengrundstücks verlaufe eine tiefe Böschung, die das Grundstück zum Außenbereich hin abgrenze und es als noch dem Innenbereich zugehörig erscheinen lasse. Der Böschungseinschnitt - dies hat die Augenscheinseinahme im Ortstermin zweiter Instanz ergeben - ist, obwohl er eine Tiefe bis zu 9 m aufweist, aufgrund seiner geringen Breite keinesfalls geeignet, einen so markanten Geländeinschnitt darzustellen, dass er als natürliche Begrenzung der Bebauung gelten könnte. Das Gelände setzt sich vielmehr bereits nach wenigen Metern in nahezu derselben Höhe weiter fort und könnte theoretisch weitere Bebauung aufnehmen.
2. Auch wenn das Grundstück der Klägerin nach den vorstehenden Ausführungen dem Außenbereich zuzurechnen ist und es als nichtprivilegiertes Vorhaben grundsätzlich nur genehmigungsfähig ist, wenn es die in § 35 Abs. 3 BauGB aufgeführten öffentlichen Belange nicht beeinträchtigt, ist eine entsprechende Prüfung dieser Belange hier insoweit ausgeschlossen, als die Bindungswirkung der der Klägerin erteilten Teilungsgenehmigung vom 5. September 1995 reicht.
a) Die - bestandskräftige - Teilungsgenehmigung hat ihre aus § 21 BauGB a.F. sich ergebende Bindungswirkung nicht dadurch verloren, dass die genannte Vorschrift mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (BauROG) vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081) am 1. Januar 1998 weggefallen ist.
Auszugehen ist davon, dass die Teilungsgenehmigung neben der Sicherungsfunktion, die auf die Erhaltung der städtebaulichen Ordnung gerichtet war, eine Schutzfunktion für den Adressaten der Genehmigung bzw. einen späteren Grundstückserwerber besaß.
Vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 19 Rn. 17 f.
Der Eigentümer bzw. der Erwerber einer abgetrennten Teilfläche konnten darauf vertrauen, dass auf einen innerhalb von drei Jahren seit der Erteilung der Teilungsgenehmigung gestellten Antrag eine Baugenehmigung nicht aus Gründen versagt werden würde, die im Zusammenhang mit der Erteilung der Teilungsgenehmigung gemäß § 20 Abs. 1 BauGB a.F. zu prüfen waren. Hinsichtlich ihrer Bindungswirkung stellt die Teilungsgenehmigung daher eine spezialgesetzliche Form der Zusicherung dar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1989 - 4 C 54.87 -, NJW 1990, 1495 = BRS 49 Nr. 118.
Soweit die Bindungswirkung unter dem Vorbehalt des Gleichbleibens der Sach- und Rechtslage stand - eine Baugenehmigung konnte trotz Vorliegens einer Teilungsgenehmigung gemäß § 21 Abs. 2 BauGB a.F. versagt werden, wenn sich die für die Erteilung der Genehmigung maßgeblichen rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen geändert hatten -, war dem Eigentümer nach Maßgabe der in der Vorschrift näher bezeichneten Voraussetzungen eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten. Der in der Bindungswirkung zum Ausdruck kommende Vertrauensschutz konnte daher ohne Änderung der Sach- oder Rechtslage nicht und bei einer nachträglichen Änderung nur gegen Entschädigung überwunden werden. Es gibt keinen Grund für die Annahme, dass der Gesetzgeber mit dem Wegfall des § 21 BauGB ab 1. Januar 1998 eine nach früherem Recht entstandene Vertrauensposition habe beseitigen wollen. Gesetzgeberisches Motiv für die Einschränkung des Rechtsinstituts der Teilungsgenehmigung war ausweislich der Gesetzesmaterialien (nur) eine Einschränkung des mit der Durchführung von Teilungsgenehmigungsverfahren verbundenen personellen und sonstigen Verwaltungsaufwandes und damit eine Entlastung der öffentlichen Verwaltungen beim Vollzug des Baugesetzbuchs.
Vgl. BT-Drucks. 13/6392 S. 53 und 13/7589 S. 17.
Diesem Zweck würde aber die Abschaffung der Bindungswirkung für bereits erteilte Teilungsgenehmigungen geradezu entgegenwirken. Denn im Falle der Bescheidung eines Bauantrags müssten Fragen, die im Zusammenhang mit der Erteilung der Teilungsgenehmigung (aus damaliger Sicht) bereits abschließend geprüft worden sind, einer erneuten Überprüfung unterzogen werden. Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber die durch Erteilung einer Teilungsgenehmigung bewirkte Rechtsposition überhaupt ohne gleichzeitige Entschädigungsregelung hätte beseitigen können. Eine solche Absicht lässt sich jedenfalls weder dem durch Auslegung ermittelten Inhalt der gesetzlichen Vorschriften noch den Gesetzesmaterialien entnehmen. Nach Überzeugung des Senats kommt dem Wegfall des § 21 BauGB a.F. Wirkung damit nur für die Zukunft zu; auf früherer Grundlage erteilte Teilungsgenehmigungen behalten damit ihre Bindungs- wirkung.
So auch Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 19 Rn. 66; Schmaltz in: Schröter, BauGB, § 19 Rn. 4.
b) Die Teilungsgenehmigung ist nicht nichtig. Allerdings ist sie insoweit rechtswidrig, als sie auf der fehlerhaften Annahme beruht, dass das Vorhabengrundstück der Klägerin einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB zuzurechnen sei. Tatsächlich gehört das Grundstück, wie oben ausgeführt, dem Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB an. Die fehlerhafte planungsrechtliche Einordnung des Grundstücks durch den Beklagten stellt indessen weder einen besonders schwerwiegenden noch einen offenkundigen Fehler dar, was gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG Voraussetzung für die Annahme der Nichtigkeit der Teilungsgenehmigung wäre. Die Nichtigkeitsvoraussetzungen sind auch insoweit nicht gegeben, als die Beteiligung der höheren Verwaltungsbehörde, deren Zustimmung zur Teilung des Außenbereichsgrundstücks gemäß § 19 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 3 BauGB a.F. erforderlich gewesen wäre, nicht beteiligt worden ist. Diese Unterlassung begründet gleichfalls nur die Rechtswidrigkeit der Teilungsgenehmigung vom 5. September 1995.
c) Die dargelegten Mängel der Teilungsgenehmigung sind auch ohne Einfluss auf deren Bindungswirkung. Eine Behörde, die ein Außenbereichsgrundstück irrtümlich dem Innenbereich zuordnet und für dieses Grundstück eine Teilungsgenehmigung erteilt, hat die in § 21 Abs. 1 BauGB a.F. beschriebenen Bindungswirkungen zu beachten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Februar 1986 - 4 C 30.84 -, DVBl. 1986, 682 und vom 14. Januar 1993 - 4 C 19.90 -, NVwZ 1993, 1184 = BRS 55 Nr. 175; vgl. ferner Taegen in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 21 Rn. 3.
d) Ohne Belang für die Bindungswirkung ist des weiteren der Umstand, dass, wie bereits in anderem Zusammenhang erwähnt, die höhere Verwaltungsbehörde ihre Zustimmung zu der Erteilung der Teilungsgenehmigung nicht erteilt hat, obwohl dies in Anbetracht der Außenbereichslage des Vorhabengrundstücks erforderlich gewesen wäre.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1968 - IV C 18.66 -, DÖV 1968, 880; so auch Krautzberger in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 21 Rn. 2.
e) Unschädlich für das Bestehen der Bindungswirkung der der Klägerin erteilten Teilungsgenehmigung ist ferner, dass die Beantragung des hier streitigen Bauvorbescheides nicht, wie § 21 Abs. 1 BauGB vorsieht, innerhalb von drei Jahren "seit der Erteilung der Genehmigung", sondern bereits vor Erteilung der Teilungsgenehmigung vorgenommen worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1972 - IV C 3.70 -, DÖV 1972, 823.
f) Die Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung vom 5. September 1995 entfällt schließlich nicht deshalb, weil sich nachträglich im Sinne des § 21 Abs. 2 Satz 2 BauGB a.F. die für die Erteilung der Genehmigung maßgebenden rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen geändert hätten. Zwar ist nach Erteilung der Teilungsgenehmigung vom 5. September 1995 der Landschaftsplan der Stadt D. vom 10. November 1997 in Kraft getreten, dessen räumlichem Geltungsbereich das Grundstück der Klägerin unterfällt. Da, wie oben dargelegt, bei der Entscheidung über eine Bauvoranfrage grundsätzlich nicht zu prüfen ist, ob die Voraussetzungen für eine Ausnahme oder eine Befreiung von dem Bauverbot einer bestehenden Landschaftsschutzverordnung vorliegen, bewirkt jedoch das Inkrafttreten einer solchen landschaftsschutzrechtlichen Verordnung keine Änderung der rechtlichen Verhältnisse im Sinne des § 21 Abs. 2 Satz 1 BauGB a.F..
3. Im vorliegenden Verfahren keiner Prüfung unterliegen, wie bereits erwähnt, die Vorschriften des Landschaftsschutzrechts. Über Ausnahmen und Befreiungen von landschaftsschutzrechtlichen Bauverboten muss ggfls. in einem getrennten Verfahren entschieden werden. Entgegen der Ansicht der Klägerin erübrigt sich dies nicht, weil die Teilungsgenehmigung auch insoweit Bindungswirkung entfaltete. Die Bindungswirkung schließt es im Hinblick darauf, dass der Landschaftsschutz materiell durch § 35 Abs. 3 BauGB in das Genehmigungsverfahren eingeführt wird, lediglich aus, das Vorhaben aus landschaftsschutzrechtlichen Gründen schlechthin, d.h. ohne Prüfung von Ausnahme- und Befreiungstatbeständen, zu verhindern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. August 1977 - IV C 48 u. 49.75 -, BRS 32 Nr. 90.
Es bleibt indessen dem Landesrecht vorbehalten zu bestimmen, ob das Landschaftsschutzrecht auch formell hinter den materiellen Auswirkungen der Teilungsgenehmigung zurückstehen oder ob - trotz vorliegender Teilungsgenehmigung - ein gesondertes landschaftsschutzrechtliches Antragsverfahren erforderlich sein soll.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. August 1977, aaO.
Letzteres ist, wie in den Ausführungen zur Zulässigkeit bereits dargelegt, in Nordrhein-Westfalen der Fall.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 , § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 BauO NRW
§ 34 BauGB
§ 21 BauGB
§ 35 BauGB
§ 167 VwGO
§ 713 ZPO
§ 20 Abs. 1 BauGB
§ 69 Abs. 1
Satz 1 LG
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 21 Abs. 2 BauGB
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 21 Abs. 1 BauGB
§ 21 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 21 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§
35 Abs. 3 BauGB
§ 162 Abs.
3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 21
Abs. 1 des Baugesetzbuches

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 31, 20
BVerwGE 28, 268
NJW 1990, 1495
NVwZ 1993, 1184
DÖV 1968, 880
DÖV 1972, 823
4 C 25.84
7 A 503/88
10 A 3691/97
4 C 2.66
4 B 238.96
4 C 94.66
4 B 50.94
10 B 1687/99
7 A 3672/92
VI A 45/76
1 L 115/91
4 C 54.87
4 C 30.84
4 C 19.90
IV C 18.66
IV C 3.70