Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-25, Aktenzeichen 1 K 589/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:0825.1K589.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Beschäftigungsverbots.
Der Kläger war als Türsteher bei der O. C. GmbH in den beiden Diskotheken „O1. “ und „O2. “ tätig.
Am 05.09.2014 erfuhr die Beklagte durch eine polizeiliche Mitteilung, dass der Kläger bei der O1. C. GmbH als Türsteher beschäftigt war, obschon es ihm nach polizeilicher Einschätzung aufgrund einer Vielzahl durch ihn zum Teil noch in der jüngeren Vergangenheit begangener Straftaten an der für diese Tätigkeit erforderlichen Zuverlässigkeit fehle. Er sei durch zahlreiche erhebliche Gewaltdelikte polizeibekannt, sei Konsument von Betäubungsmitteln und werde alleine in den zurückliegenden drei Jahren in 21 Strafverfahren als Beschuldigter geführt. Außerdem sei er in seiner Tätigkeit als Türsteher durch provozierendes und Eskalationen begünstigendes Verhalten sowohl gegenüber Gästen der Diskotheken als auch gegenüber Polizeikräften auffällig geworden.
Ein von der Beklagten eingeholtes Führungszeugnis vom 09.02.2015 wies insgesamt zehn Eintragungen im Bundeszentralregister aus, darunter dreimal Körperverletzung, zweimal gefährliche Körperverletzung, zweimal Besitz von Betäubungsmitteln, einmal Verstoß gegen das Waffengesetz, einmal Förderung sexueller Handlungen Minderjähriger und Menschenhandel, Zuhälterei, einmal versuchte Nötigung, einmal Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte und Beleidigung. Die Einträge lauten wie folgt:
„(...)
4. 17.12.2001 Amtsgericht C.
- 00 LS -000 JS 0000/00- N 0/00 –
Rechtskräftig seit 25.12.2001
Datum der letzten Tat: 28.6.2001
Tatbezeichnung: Körperverletzung sowie gefährliche Körperverletzung in Tateinheit mit Förderung sexueller Handlungen Minderjähriger und Menschenhandel, Dirigierende Zuhälterei sowie Missbrauch von Ausweispapieren
Angewendete Vorschriften: StGB § 23, § 20 Abs. 1 Nr. 2, § 180 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, § 180b Abs. 2 S. 2, § 180a, § 281
zwei Jahre Jugendstrafe
Rest der Jugendstrafe zur Bewährung ausgesetzt bis 10.4.2005
Ausgesetzt durch: 31.03.2003+00 VRJS 00/00 + R0000+ AG Iserlohn
Bewährungshelfer bestellt
Rest der Jugendstrafe erlassen mit Wirkung vom 3.3.2009
Strafmakel beseitigt
(...)
7. 04.04.2007 Landgericht C.
- 000 Js 000/00 0 Ns 00/00 –
Rechtskräftig seit 04.04.2007
Datum der letzten Tat: 29.05.2005
Tatbezeichnung: Betrug
Angewendete Vorschriften: StGB § 263 Abs. 1
7 Monate Freiheitsstrafe
Strafrest zur Bewährung ausgesetzt bis 5.3.2012
ausgesetzt durch: 22.2.2008 +00 StVK 00/00 + R0000+ LG C.
Bewährungszeit verlängert bis 5.3.2013
Bewährungszeit verlängert bis 5.3.2014
8. 08.03.2010 Amtsgericht T.
- 000 Js 000/00 000 Ds 0/00 -
Rechtskräftig seit 16.03.2010
Datum der letzten Tat: 29.03.2009
Tatbezeichnung: Körperverletzung
Angewendete Vorschriften: StGB § 223 Abs. 1
60 Tagessätze zu je 10 Euro Geldstrafe
9. 18.08.2011 Amtsgericht C.
- 000 Js 0/00 00 Ds 00/00 –
Rechtskräftig seit 27.1.2012
Datum der letzten Tat: 14.11.2010
Tatbezeichnung: Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte und Beleidigung
Angewendete Vorschriften: StGB § 185, § 113 Abs. 1, § 53
90 Tagessätze zu je 10 Euro Geldstrafe
10. 14.08.2014 Amtsgericht L.
- 00 Js 0000/00 000 Ds 000/00 –
Rechtskräftig seit 14.08.2014
Datum der letzten Tat: 13.08.2013
90 Tagessätze zu je 10 Euro Geldstrafe“
Mit Schreiben vom 22.04.2015 und 28.04.2015 wurde die O1. C. GmbH mit der Absicht der Beklagten konfrontiert, ein Beschäftigungsverbot auszusprechen. Der Kläger wurde am 28.04.2015 über das beabsichtigte Beschäftigungsverbot in Kenntnis gesetzt. Die O1. C. GmbH gab an, mit der Arbeitsleistung des Klägers sehr zufrieden zu sein. Zudem könne der Kläger aufgrund einer Verletzung bis Ende 2015 seiner Tätigkeit nicht mehr nachgehen.
Auf erneute Anfrage der Beklagten teilte die Polizei C. am 28.05.2015 mit, dass gegen den Kläger seit seiner letzten strafrechtlichen Verurteilung wiederum in 14 Strafverfahren von den Staatsanwaltschaften L. und C. ermittelt worden sei. Neun dieser Ermittlungsverfahren beträfen Delikte, die unmittelbar mit der Tätigkeit des Klägers in den beiden Bonner Diskotheken zusammenhingen.
Die Beklagte hörte die O1. C. GmbH mit Schreiben vom 02.12.2015 erneut an. Den Kläger unterrichtete die Beklagte ebenfalls mit Schreiben vom 02.12.2015 über ihre Absicht.
Am 20.01.2016 erließ die Beklagte die streitbefangene Ordnungsverfügung. Sie untersagte der O1. C. GmbH jede weitere Beschäftigung des Klägers während der Betriebszeit ihrer Gaststätten „O1. “ und „O2. “. Zudem wurde die sofortige Vollziehung angeordnet. Für den Fall, dass die O1. C. GmbH der Anordnung nicht oder nicht fristgerecht nachkommen sollte, wurde ein Zwangsgeld i.H.v. 1.000 € angedroht. Der Kläger wurde über den Erlass der Ordnungsverfügung informiert.
Am 03.02.2016 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung trägt er vor, dass vor Erlass der Ordnungsverfügung keine Anhörung des Klägers stattgefunden habe. Die in der Ordnungsverfügung genannten Gründe reichten für ein Beschäftigungsverbot nicht aus. Die von ihm begangenen Rechtsverstöße gehörten der Vergangenheit an, er habe sein Leben geändert. Die Beklagte zerstöre seine Existenz und seine Bemühungen, sich auch zukünftig im Einklang mit der Rechtsordnung zu verhalten. Zudem habe die Beklagte auf Erwägungen Bezug genommen, welche sich auf eingestellte Verfahren bezögen. Teilweise sei der Kläger freigesprochen worden. Die letzte Verurteilung liege fünf Jahre zurück. Seitdem liege eine anstandslose Weiterbeschäftigung des Klägers vor.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20.01.2016 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bezieht sich zur Begründung auf ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren. Der Kläger sei rechtzeitig vor Erlass der Ordnungsverfügung informiert worden. Sollte dies für eine Anhörung nicht ausreichen, so sei eine Anhörung jedenfalls mit den Äußerungen des Klägers gegenüber der Beklagten nachgeholt worden. Die Darstellung des Klägers, er sei inzwischen zuverlässig, da er sein Leben geändert habe, deckten sich nicht mit den Erkenntnissen der Beklagten.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20.01.2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist die nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW auch für den von dem Beschäftigungsverbot betroffenen Kläger erforderliche Anhörung,
vgl. Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Stand: März 2016, § 21 GastG Rn 5; Michel/Kienzle/Pauly, Das Gaststättengesetz, Kommentar, § 21 Rn 6.
durch die Schreiben der Beklagten vom 28.04.2015 (Beiakte 1, Bl. 55, Beiakte 2, Bl. 76) und 02.12.2015 (Beiakte 2, Bl. 92 f.), mit der die Beklagte den Kläger über die Absicht informiert hat, ein Beschäftigungsverbot zu erteilen, erfolgt. Unschädlich ist, dass der Kläger nicht explizit drauf hingewiesen wurde, dass er sich zu dem beabsichtigten Verbot äußern könne. Ausreichend ist insoweit, wenn der Betroffene über die Verfahrenseinleitung und die beabsichtigte Entscheidung informiert wird. Die Behörde ist nicht verpflichtet, die Beteiligten auf die Möglichkeit zur Äußerung in der Sache hinzuweisen oder Sie dazu aufzufordern. Der Pflicht zur Gewährung rechtlichen Gehörs ist mit der Mitteilung über die Einleitung des Verfahrens genügt,
vgl. VGH Kassel, NVwZ-RR 1989, 137; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 28 Rn. 20.
Die Ordnungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig. Das Beschäftigungsverbot findet seine materielle Grundlage in § 21 Abs. 1 GastG. Danach kann die Beschäftigung einer Person in einem Gaststättenbetrieb dem Gewerbetreibenden untersagt werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person die für ihre Tätigkeit erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt.
Unzuverlässig im Sinne des § 21 Abs. 1 GastG ist eine Person dann, wenn sie nach dem Gesamteindruck ihres Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, die Tätigkeit im Betrieb des Gewerbetreibenden künftig ordnungsgemäß auszuüben. Dabei müssen konkrete Tatsachen die Annahme der Unzuverlässigkeit rechtfertigen; bloße Vermutungen oder Verdächtigungen reichen nicht aus,
vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 17.02.2012 – 22 CS 11.3014 –, juris; Michel/Kienzle/Pauly, aaO, § 21 Rn 4.
Nach diesen Vorgaben ist der Kläger im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (bei Verzicht auf die mündliche Verhandlung),
vgl. BVerwGE 28, 202, 292; Michel/Kienzle/Pauly, aaO, § 21 Rn. 6.
als unzuverlässig anzusehen. Ausweislich des Bundeszentralregisterauszugs vom 09.02.2015 aus dem beigezogenen Verwaltungsvorgang weist der Kläger zahlreiche strafrechtliche Verurteilungen auf. Der Kläger hat sich zuletzt im Jahr 2014 wegen Betrugs (§ 263 Abs. 1 StGB) strafbar gemacht. In den Jahren davor, zuletzt im Jahr 2012, wurde der Kläger auch wegen Gewaltdelikten (Körperverletzung, Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte) verurteilt. Ein Verwertungsverbot gemäß § 51 Abs. 1 BZRG liegt nicht vor. Die Tilgungsfrist von fünf Jahren gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 1 Bundeszentralregistergesetz ist noch nicht abgelaufen.
Im Jahr 2001 ist der Kläger wegen Körperverletzung, gefährlicher Körperverletzung in Tateinheit mit Förderung sexueller Handlungen Minderjähriger und Menschenhandel, Zuhälterei sowie Missbrauch von Ausweispapieren zu einer Jugendstrafe von zwei Jahren verurteilt worden. Die hierfür geltende Tilgungsfrist von 20 Jahren, § 46 Abs. 3 BZRG (die Verurteilung betraf eine Tat nach § 180 StGB), ist ebenfalls nicht abgelaufen. Zudem ist gemäß § 47 Abs. 3 S. 1 BZRG die Tilgung einer Eintragung erst zulässig, wenn für alle Verurteilungen, die im Register eingetragen sind, die Voraussetzungen der Tilgung vorliegen.
Selbst wenn die zuständige Behörde nicht gehindert ist, die Zuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden schon vor Ablauf der Tilgungsfrist wieder anzunehmen, lässt sich die Frage, wie viele Jahre zwischen einer die Unzuverlässigkeit begründenden Straftat und dem Zeitpunkt liegen müssen, in dem der Gewerbetreibende wieder als zuverlässig angesehen werden kann, nicht generell beantworten. Ob und inwieweit länger zurückliegendes Verhalten die Annahme der Unzuverlässigkeit rechtfertigt, ist vielmehr nach den Umständen des Einzelfalls zu beurteilen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.07.1993 – 1 B 105.93 –, juris ; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 27.05.2008 – 22 ZB 07.3428 –, juris.
Insoweit ist vorliegend zu berücksichtigen, dass sich die Taten kontinuierlich über einen Zeitraum von mehr als zehn Jahren erstreckten. Insbesondere wird aus der mehrfachen Verurteilung des Klägers wegen (gefährlicher) Körperverletzung nicht nur dessen erheblicher Hang zur Gewalttätigkeit und zur rücksichtslosen Durchsetzung seiner Interessen ersichtlich, sondern auch seine Bereitschaft, bei der Gewaltausübung ein Werkzeug einzusetzen, das nach seiner objektiven Beschaffenheit und nach Art seiner Benutzung im Einzelfall geeignet ist, erhebliche Körperverletzungen zuzufügen,
vgl. auch Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 27.05.2008 – 22 ZB 07.3428 –, juris.
Es kommt hinzu, dass ausweislich des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (Bl. 86 ff. der Beiakte 2) innerhalb der letzten vier Jahre 21 Ermittlungsverfahren – ein Großteil innerhalb der letzten 2-3 Jahre – gegen den Kläger geführt wurden. 14 Ermittlungsverfahren betreffenden Zeitraum nach der letzten strafrechtlichen Verurteilung des Klägers. Nach der Auskunft der Polizei betrifft die überwiegende Zahl der ermittelten Straftaten die Türstehertätigkeit des Klägers. Zudem hat der überwiegende Anteil der Verfahren Körperverletzungsdelikte zum Gegenstand. Dadurch wird auch der Hinweis des Klägers auf seine – nach seinen Angaben – spätere beanstandungsfreie Tätigkeit als Türsteher bei der O. C. GmbH relativiert.
Dabei ist es unerheblich, dass die einzelnen Vorfälle zum Teil keine strafrechtlichen Konsequenzen nach sich gezogen haben, sondern die Verfahren in strafrechtlicher Hinsicht eingestellt wurden. Schließlich ist die gaststättenrechtliche Untersagung auch einer anderen Zielrichtung, nämlich dem Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, als einer strafrechtlichen repressiven Ahndung unterlegen,
vgl. VG München, Urteil vom 12.03.2007 – M 16 K 06.896 –, Rn. 39, juris.
Es kann dahinstehen, ob bezüglich der einzelnen Vorfälle ein strafbewehrtes Verhalten des Klägers nachgewiesen werden kann. Entscheidend ist und insoweit ist auch die von der Beklagten herangezogene Tatsachengrundlage ausreichend, dass es in einer Vielzahl von Fällen zu Anzeigen und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Rahmen der klägerischen Tätigkeit als Türsteher kam,
vgl. auch dazu VG München, Urteil vom 12.03.2007 – M 16 K 06.896 –, Rn. 41, juris.
Überdies kann eine Unzuverlässigkeitsprognose auch ohne Verwertung der durch die Ermittlungsverfahren zum Ausdruck kommenden Vorwürfe begründet werden.
Die Beklagte hat auch nicht ermessensfehlerhaft gehandelt. Ermessensfehler liegen nicht darin, dass die Beklagte sich auch auf strafrechtliche Ermittlungsverfahren bezogen hat. Soweit einzelne Ermittlungsverfahren gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden sind oder in einem Freispruch für den Kläger geendet haben, sind die Erkenntnisse daraus unverwertbar. Eine Unzuverlässigkeitsprognose ist aber auch ohne die Verwertung dieser Vorwürfe begründet.
Das Beschäftigungsverbot ist auch verhältnismäßig. Die Gaststättenbehörde handelt regelmäßig verhältnismäßig, wenn sie anstelle des möglichen Widerrufs der Gaststättenerlaubnis zunächst als milderes Mittel ein Beschäftigungsverbot erlässt,
vgl. VGH BW vom 25.6.1993, GewArch 1993, 388; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 27.05.2008 – 22 ZB 07.3428 –, juris
Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Zum Schutz der Allgemeinheit, insbesondere der Kundinnen und Kunden der O1. C. GmbH, ist es erforderlich, ein Beschäftigungsverbot auszusprechen. Ein bloßes Abwarten, ob vom Kläger in Zukunft weiterhin Straftaten begangen werden, erscheint vor dem Hintergrund der zahlreichen Ermittlungsverfahren und Vorstrafen des Klägers nicht vertretbar. Es ist auch verhältnismäßig, dass die Beklagte das Beschäftigungsverbot auf alle Tätigkeiten in den Gaststätten der O1. GmbH ausgedehnt hat. Die Anzahl an Ermittlungsverfahren und Vorverurteilungen lässt eine Zuverlässigkeit des Klägers für alle Tätigkeiten in den Gaststätten der O. GmbH entfallen, insbesondere weil sich nach Auskunft der Polizei die überwiegende Anzahl der angezeigten Straftaten auf die Tätigkeit des Klägers in den Gaststätten der O. C. GmbH bezieht.
Ist – wie hier – das Beschäftigungsverbot zum Schutz der Allgemeinheit erforderlich, so ist es nicht unverhältnismäßig, dem Schutzzweck des § 21 GastG Vorrang vor dem Interesse des Betroffenen zu geben, seinen Beruf weiter ausüben zu können,
vgl. zum Fall der Gewerbeuntersagung OVG NRW, Beschluss vom 22.12.2015 – 4 A 593/15 -, juris.
Die auf die §§ 55, 57, 60 und 63 VwVG NRW gestützte Androhung von Zwangsgeld in der Ziff. 3 der Ordnungsverfügung für den Fall der Nichtbefolgung der Ziff. 1 der Verfügung ist vor diesem Hintergrund gleichfalls nicht zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55, 57, 60 und 63 VwVG NRW
§ 21 GastG
§ 180 StGB
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 21 Abs. 1 GastG
§ 263 Abs. 1 StGB
§ 51 Abs. 1 BZRG
§ 46 Abs. 3 BZRG
§ 47 Abs. 3 S. 1 BZRG
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1989, 137
BVerwGE 28, 202, 292
00 JS 0000/00
00 VRJS 00/00
00 Js 000/00
0 Ns 00/00
00 StVK 00/00
00 Ds 0/00
00 Js 0/00
00 Ds 00/00
00 Js 0000/00
00 Ds 000/00
22 CS 11.30
1 B 105.93
22 ZB 07.34
16 K 06.89
4 A 593/15