Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2009-05-12, Aktenzeichen 1 KN 122/08

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragsteller begehren nunmehr die Feststellung, die Veränderungssperre für das Gebiet des Bebauungsplans Nr. 17a „Ortskern Nordwest“ der Antragsgegnerin sei rechtswidrig gewesen. Sie machen insbesondere geltend, die Antragsgegnerin habe nicht hinreichend konkretisierte Planungsvorstellungen entwickelt.
Die Antragsteller sind Eigentümer des Grundstücks Bahnhofstraße 23 in C., das im Gebiet des Bebauungsplans Nr. 17a liegt. Dieser setzte es bis zu seiner mittlerweile beschlossenen 4. Änderung als Kerngebiet fest. In dem Gebäude wurde unter anderem ein Schuhgeschäft betrieben. Nach dessen Aufgabe bemühten sich die Antragsteller um die Genehmigung der Nutzungsänderung dieser Räume in eine Spielhalle. Unter dem 31. Januar 2008 stellten die Antragsteller einen entsprechenden Antrag über die Antragsgegnerin bei der Bauaufsichtsbehörde. Mit Schreiben vom 13. März 2008 wies die Bauaufsichtsbehörde, nach dem Vorbringen der Antragsteller, darauf hin, dass die Antragsgegnerin zur geplanten Umnutzung das Einvernehmen versagt habe.
Bereits am 28. Februar 2008 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 17a „Ortskern Nordwest, 4. Änderung“ und die Veränderungssperre. Der Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan wurde mit Aushang vom 7. März bis 7. April 2008 bekannt gemacht.
In der Begründung für den Beschlussvorschlag zum Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans heißt es:
„Die städtebauliche Situation im Geltungsbereich der Änderung, die den gesamten Bereich des Bebauungsplans Nr. 17a „Ortskern Nordwest“ aus dem Jahr 1986 betrifft (siehe Anlage), hat sich deutlich geändert. Mit bislang drei Änderungen wurde diesen Änderungen sporadisch und jeweils nur einzelfallbezogen Rechnung getragen.
Die 4. Änderung, die gegebenenfalls als Neufassung des Bebauungsplanes Nr. 17a gefasst wird, soll insbesondere die Bedürfnisse der allgemeinen Wohnbebauung, die sich im westlichen Teil des Plangebietes aus einer geplanten Mischbebauung entwickelt hat, berücksichtigen. In dem Mischgebiet und den Kerngebieten an der Bahnhofstraße sollen für die vorhandenen und weiteren anzusiedelnden Einzelhandelsbetriebe in der Einkaufsstraße von C. planerische Voraussetzungen geschaffen werden, die einen attraktiven Branchenmix gewährleisten, der der Versorgungsfunktion des Grundzentrums C. als zentralem Einkaufsort gerecht wird. In diesem Zusammenhang wird auch die verkehrliche Erschließung des Plangebietes neu zu überdenken sein.“
Im Amtsblatt für den Landkreis F. vom 15. März 2008 wurde die Veränderungssperre bekannt gemacht.
Am 4. Juni 2008 haben die Antragsteller den Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie ausführen, das geforderte Mindestmaß an Konkretisierung der mit dem Änderungsbeschluss verbundenen Planung sei nicht gegeben. Positive planerische Vorstellungen lägen nicht vor. Die Antragsgegnerin sei nicht in der Lage, eine bestimmte Art der baulichen Nutzung über die bereits bestehende hinaus ins Auge zu fassen. Ihr planerischer Wille gehe nicht über die Absicht hinaus, „neu planen“ zu wollen. Inhaltliche Vorstellungen seien offensichtlich nicht gegeben.
Am 15. März 2009 wurde im Amtsblatt des Landkreises F. der Bebauungsplan Nr. 17a „Ortskern Nordwest, 4. Änderung“ bekannt gemacht.
Daraufhin haben die Antragsteller ihren Antrag umgestellt. Sie tragen zur Begründung ihres Feststellungsinteresses vor, die Versagung ihrer unter dem 31. Januar 2008 beantragten Baugenehmigung durch den Landkreis F. mit Bescheid vom 3. Juni 2008 sei allein unter Berufung auf die Veränderungssperre erfolgt. Ohne die Veränderungssperre hätte der Landkreis offensichtlich den Antrag genehmigt. Damit habe ein Amtshaftungsanspruch Erfolg, weil die Veränderungssperre nichtig sei und die Antragsteller einen Schaden durch Ausfall des entsprechenden Mietzinses hätten.
Die Antragsteller beantragen
festzustellen, dass die am 28. Februar 2008 als Satzung beschlossene Veränderungssperre für das Gebiet des Bebauungsplans Nr. 17a „Ortskern Nordwest“ bis zu ihrem Außerkrafttreten rechtswidrig gewesen sei.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung macht sie geltend: Die mit der Änderung des Bebauungsplans angestrebten Ziele seien ausreichend konkretisiert. Sie sei ein Grundzentrum, dessen Aufgabe es sei, die Bevölkerung der umliegenden Ortsteile mit den zum täglichen Leben notwendigen Waren und Dienstleistungen zu versorgen. Diese Funktion könne sie nur erfüllen, wenn die Ladenflächen auch dementsprechend genutzt würden. Kerngebietstypische Vergnügungsstätten benötigten einen zentralen Ort mit einem weiteren Einzugsbereich und sollten deshalb möglichst nicht in einer Gemeinde wie der ihrigen vorhanden sein. Eine planungsrechtliche Maßnahme zur Bewältigung dieses städtebaulichen Konflikts sei deshalb gerechtfertigt. Gerade der Nutzungsänderungsantrag der Antragsteller habe die Gefahr belegt, ihre Planungsabsichten zunichte zu machen.
Wegen der weiteren Einzelheiten von Vortrag und Sachverhalt wird auf die gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Fortsetzungsfeststellungsantrag ist zulässig.
Die Veränderungssperre ist mit Inkrafttreten der Bebauungsplanänderung, deren Sicherung sie dienen sollte, außer Kraft getreten.
Die Antragsteller haben ein berechtigtes Interesse an der erstrebten Feststellung. Sie machen dazu geltend, sie wollten Entschädigungsansprüche geltend machen, weil ihnen die beantragte Baugenehmigung versagt worden sei mit der Begründung, dem stehe die Veränderungssperre entgegen. Sie hätten begründete Aussicht auf Genehmigung ihres Nutzungsänderungsantrags gehabt, weil die vorherige Ausweisung des Bebauungsplans als Kerngebiet eine solche zugelassen hätte. Für die Geltendmachung eines Feststellungsinteresses reicht es aus, wenn sich die Betroffenen auf die Möglichkeit von Entschädigungsansprüchen berufen. Dazu müssen die Voraussetzungen weder im Einzelnen dargelegt noch überprüft werden. Das berechtigte Interesse an einer derartigen Feststellung ist schon dann gegeben, wenn dem Antragsteller mit einer antragsgemäßen Entscheidung „gedient“ ist, das heißt wenn sie ihm von Nutzen sein kann. Es fehlt erst dann, wenn derartige Ansprüche offensichtlich aussichtslos sind (BVerwG, Beschl. v. 26.5.2005 - 4 BN 22/05 -, BRS 69 Nr. 57; Urt. d. Sen. v. 24.4.2007 - 1 KN 22/07 -). Das Begehren der Antragsteller auf Erteilung einer Nutzungsänderungsgenehmigung von einem Schuhgeschäft in eine Spielhalle war nicht offensichtlich aussichtslos, denn das Gebiet war bislang ohne weitere Einschränkungen als Kerngebiet festgesetzt.
Der Feststellungsantrag ist auch begründet, weil die Veränderungssperre an einem formellen Mangel leidet. Voraussetzung für eine Veränderungssperre ist, dass ein wirksamer Planaufstellungsbeschluss vorliegt. Zwar können der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans und der Beschluss über die Veränderungssperre in einer Ratssitzung gefasst werden, wenn der Aufstellungsbeschluss dem über die Veränderungssperre zeitlich vorausgeht. Notwendig ist jedoch, dass der Planaufstellungsbeschluss durch ortsübliche Bekanntmachung wirksam geworden ist (Ernst/Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 2008, § 14 BauGB Rdn. 36 + 38), bevor die Veränderungssperre bekannt gemacht wird. Diese Reihenfolge wurde hier nicht eingehalten. Die Veränderungssperre ist im Amtsblatt des Landkreises F. vom 15. März 2008 bekannt gemacht worden. Zu diesem Zeitpunkt war der Planaufstellungsbeschluss vom 28. Februar 2008 noch nicht wirksam bekannt gemacht worden.
Nach § 8 Abs. 3 der Hauptsatzung werden sonstige Bekanntmachungen durch Aushang an der Bekanntmachungstafel der Samtgemeinde C. veröffentlicht. Nach § 8 Abs. 3 Satz 2 beträgt die Aushangdauer 14 Tage. Der Planaufstellungsbeschluss wurde nach den Vermerken am 7. März im Aushangkasten ausgehängt. Ende der Aushangfrist war somit der 21. März. Die Veröffentlichung der Veränderungssperre im Amtsblatt des Landkreises am 15. März ist damit vor Ablauf der Aushangfrist vorgenommen worden. Diese hätte die Antragsgegnerin abwarten müssen.
Der Senat hat in dem Beschluss vom 6. April 2009 (1 MN 289/08) noch offen gelassen, ob die Bekanntmachung erst nach Ablauf der in der Hauptsatzung jeweils vorgesehenen Frist bewirkt ist. Er bejaht nunmehr diese Frage. Maßgeblich sind dafür die nachstehenden Erwägungen. Diese befassen sich zunächst mit der Frage, wann die Bekanntmachung einer Ortsnorm im Falle ihres öffentlichen Aushangs als bewirkt anzusehen ist.
Will die Gemeinde Normen (insbesondere: Satzungen) durch Aushang bekannt machen, muss ihre Hauptsatzung die Dauer des Aushangs regeln, damit das Inkrafttreten des durch Aushang bekannt gemachten Ortsrechts festgestellt werden kann (Urt. d. Sen. v. 1.4.1971 - 1 OVG A 144/69 -, DÖV 71, 821). Weil es sich um einen „Vorgang“ handelt, der sich über eine gewisse Zeit erstreckt und erst nach deren Ablauf abgeschlossen ist, ist es notwendig, Anfangs- und Endpunkt des Vorgangs zu fixieren. Erst mit Abschluss des Vorgangs kann dann das Ortsrecht Gültigkeit beanspruchen. Es entspricht anderer obergerichtlicher Rechtsprechung anzunehmen, dass im Falle einer Bekanntmachung durch Aushang „nicht schon durch den Akt der Aushängung selbst, sondern erst mit Ablauf der vorgeschriebenen Frist (die Bekanntmachung) bewirkt worden ist und erst mit dem Abschluss des Aushangs das Ortsrecht Gültigkeit beanspruchen kann“ (OVG Münster, Urt. v. 14.8.2008 - 7 D 120/07.NE -, ZfBR 2008, 802 unter Hinweis auf die weitere Rechtsprechung der Obergerichte und des Bundesverwaltungsgerichts; BVerwG, Urt. v. 14.12.1973 - 4 C 71.71 -, BRS 27 Nr. 167; BVerwG, Urt. v. 7.5.1971 - IV C 76.68 -, BRS 24 Nr. 15). Zweck der öffentlichen Bekanntmachung ist, dass jedermann Gelegenheit haben soll, vom Wortlaut der Satzung Kenntnis zu nehmen. Dies verlangt einmal, dass nicht eine vom jeweiligen oder zufälligen Belieben der aushängenden Gemeinde abhängige Zeit festgelegt wird, sowie dass so lange ausgehängt ist, bis die Kenntnisnahme nicht allein vom Zufall abhängig ist. Dazu ist erforderlich, dass erstens eine entsprechende Frist in der Hauptsatzung festgelegt ist, auf die sich der Bürger einstellen und verlassen kann, und zweitens, dass diese Frist auch jeweils eingehalten wird. Erst mit Ablauf dieser Frist ist die Bekanntmachung endgültig vollzogen (OVG Magdeburg, Urt. v. 15.3.2007 - 2 K 128/06 -, zitiert nach Juris). Eine Gemeinde wird diese Frist im Hinblick auf ihre besonderen örtlichen Gegebenheiten ausgestalten. So dürfte bei einer flächenmäßig sehr großen - also über größere Entfernungen „verteilten“ - Gemeinde eine längere Frist des Aushangs von der Gemeinde als zweckmäßig angesehen werden. Solche Fristen sind folglich schon deshalb einzuhalten, weil nur so den örtlichen Besonderheiten Rechnung getragen werden kann und die Kenntnisnahme diesen entsprechend ermöglicht wird. Die Gemeinde muss sich andererseits an den von ihr in der Hauptsatzung einmal festgeschriebenen Fristen festhalten lassen und kann nicht nach Belieben davon abweichen.
Dieser Zweck, der Bevölkerung die Möglichkeit der Kenntnisnahme tatsächlich zu geben und zwar auch in Übereinstimmung mit der vorher festgelegten Zeitspanne, ist nicht begrenzt auf die Bekanntmachung von Satzungen, sondern gilt in gleicher Weise auch für sonstige Bekanntmachungen im Sinne des § 8 Abs. 3 Satz 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin (i.d.S. auch BVerwG, Urt. v. 7.5.1971, a.a.O.). Diese sollen der Bevölkerung in gleicher Weise nahe gebracht werden. Ihre Wirksamkeit hängt damit von der Möglichkeit der Kenntnisnahme durch die betroffene Bevölkerung ab. Es besteht kein Grund, für diese Bekanntmachungen etwas anderes gelten zu lassen als für die Dauer der Bekanntmachung von Satzungen. Aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Mai 1971 (- IV C 76.68 -, Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 7 = BauR 1971, 182 = DVBl. 1971, 633 = BRS 24 Nr. 15) folgt nichts anderes. Darin hatte das Bundesverwaltungsgericht zwar angenommen, eine durch Aushang zu bewerkstelligende ortsübliche Auslegungsbekanntmachung nach § 2 Abs. 6 Satz 2 BBauG knüpfe an die Tätigkeit des Aushängens und nicht an den durch diese Tätigkeit bewirkten Erfolg an; daher sei die Wochenfrist schon dann gewahrt, wenn der Aushang mindestens eine Woche vor Beginn der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs begonnen worden sei. Es hat aber zugleich ausgeschlossen, das Bundesrecht enthalte insoweit eine zwingende Regelung, welche anders lautendem Landes- oder Ortsrecht vorgehe. Das verbiete sich schon deswegen, weil § 2 Abs. 6 Satz 2 BBauG eine Mindestfrist bestimme. Sehe die Gemeinde wegen der besonderen örtlichen Bedürfnisse und Verhältnisse Anlass, für ihren Bereich die Wirkungen der Bekanntmachung erst mit Ablauf einer in ihrer Hauptsatzung bestimmten Frist eintreten zu lassen, dann werde dies durch Bundesrecht nicht verdrängt, sondern sei auch bei Anwendung des § 2 Abs. 6 Satz 2 BBauG zu beachten.
Danach kommt es hier auf den Ablauf der in § 8 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung bestimmten 14-Tagesfrist an. Die von der Vertreterin der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung offerierte Auslegung, mit dieser Bestimmung habe die Antragsgegnerin anordnen wollen, nach Ablauf der 14 Tage träten die Bekanntmachungswirkungen rückwirkend zum Tage des Auslegungsbeginns ein, findet im Wortlaut der Hauptsatzung keine ausreichende Stütze. Dort wird in zwei aufeinander folgenden Sätzen angeordnet, dass unter anderem sonstige Bekanntmachungen durch Aushang an der Bekanntmachungstafel der Samtgemeinde C. zu bewirken sind und die Aushangdauer 14 Tage beträgt. Das lässt keinen Raum für Überlegungen, die Antragsgegnerin habe bei sonstigen Bekanntmachungen mit dem Ablauf der Vierzehntagesfrist eine Rückwirkung auf den Tag des Aushangbeginns (möglicherweise auch des Folgetags, s. § 187 Abs. 1 BGB) als bewirkt ansehen wollen. Weil dies vom "Normalfall", der nach § 8 Abs. 2 der Hauptsatzung auch für ergänzende Bekanntmachungen von Normen gelten soll ("Verordnungen und Satzungen werden … für die Dauer von 14 Tagen ausgehängt."), deutlich abweicht, hätte eine solche Rückwirkung im Wortlaut der Hauptsatzung seinen Ausdruck finden müssen. Es wird dort insbesondere nicht bestimmt, etwas "gelte" als bekannt gemacht, wenn ein bestimmtes Ereignis eingetreten sei, insbesondere, dass eine Frist abgelaufen sei. Außerdem hätte dann zum Ausdruck gebracht werden müssen, auf welchen Tag rückwirkend die Bekanntmachungswirkungen als eingetreten anzusehen seien. Das fehlt.
Es wäre im anderen Auslegungsfalle zudem ein mit der Rechtssicherheit nur schwer zu vereinbarendes Ergebnis, Rechtsakte wie hier die Bekanntmachung der Satzung über die Veränderungssperre als nur schwebend gültig anzusehen, wenn diese innerhalb der für den Planaufstellungsbeschluss laufenden Aushangfrist bekannt gemacht worden wäre.
Danach war hier die am 15. März bekannt gemachte Veränderungssperre vor Wirksamwerden des Planaufstellungsbeschlusses nach einem Aushang von zwei Wochen beginnend am 7. März bekannt gemacht worden und insoweit formell fehlerhaft.
Inhaltliche Bedenken gegen die Veränderungssperre hätten dagegen nicht durchgegriffen. Ihre Planungsabsichten hatte die Antragsgegnerin zwar nur knapp konkretisiert. Das reichte aber aus. Die auf Seite 3 wiedergegebenen Ausführungen enthalten den Hinweis auf nicht nur negative Festsetzungen. Mit dem Ausschluss bestimmter Nutzungen sollte vielmehr eine positive Verstärkung der zugelassenen Nutzungen bezweckt werden. Durch Ausschluss von Nutzungen, die eine Schwächung des Versorgungsbereichs bewirken können, wie etwa die Nutzung von leer stehenden Ladengeschäften für eine Spielhalle, will die Antragsgegnerin dafür sorgen, dass nicht alle Läden im Ort für derartige - lukrativere - Nutzungen verwendet werden und schon auf diese Weise die notwendige Versorgungsfunktion geschwächt wird. Das dürfte für einen Aufstellungsbeschluss, dem ein konkreter Wille der Gemeinde zugrunde liegt, noch hinreichen. Damit ist hinreichend sicher, dass die Gemeinde die Veränderungssperre nicht nur einsetzte, um lediglich ihre Planungshoheit zu sichern, sondern um ein konkretes positives Planungsziel zu erreichen (BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 -, BRS 67 Nr. 118 u. Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 -, BRS 67 Nr. 11). Letztlich bestätigt wird die Annahme, dass derartige positive Planungsvorstellungen bereits im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses vorhanden waren, durch die Tatsache, dass die Antragsgegnerin schon nach knapp einem Jahr die 4. Änderung des Bebauungsplanes als Satzung beschlossen hat.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 BauGB
§ 2 BBauG
§ 2 Abs. 6 Satz 2 BBauG
§ 187 Abs. 1 BGB

Zitierte Entscheidungen: DÖV 71, 821
4 BN 22/05
1 KN 22/07
1 MN 289/08
1 OVG A 144/69
7 D 120/07
4 C 71.71
IV C 76.68
2 K 128/06
4 CN 13.03
4 CN 16.03