Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-02-25, Aktenzeichen 1 S 519/21

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen § 9 Abs. 1 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung - CoronaVO) vom 30.11.2020 zuletzt in der Fassung der Achten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 13.02.2021. Die angefochtene Vorschrift beschränkt Ansammlungen, private Zusammenkünfte und private Veranstaltungen. Sie regelt, dass nach näherer Maßgabe von Ausnahmebestimmungen grundsätzlich nur Zusammenkünfte mit Angehörigen des eigenen Haushalts sowie von Angehörigen eines Haushalts und einer weiteren Person eines anderen Haushalts gestattet sind, wobei Kinder der jeweiligen Haushalte bis einschließlich 14 Jahre dabei nicht mitzählen.
2
Die in ... wohnhafte Antragstellerin macht geltend, sie habe zwei Töchter, deren Familien im Bereich der Stadt ... wohnten. In deren Haushalten lebten jeweils der Ehegatte sowie zwei Kinder. Die Kinder in der einen Familie seien beide unter ... Jahre, die in der anderen Familie beide unter ... Jahre alt. Nach der angefochtenen Verordnungsbestimmung dürfe sie (die Antragstellerin) die Familien der Kinder und Enkelkinder nicht zusammen mit ihrem Ehemann gemeinsam besuchen.
3
Die angefochtene Vorschrift sei rechtswidrig. Sie sei bereits angesichts der derzeitigen Infektionszahlen in und um ... - im Stadtkreis ... liege die Inzidenz bei ca. 40 (Stand 15.02.2021) - nicht zu halten, wie sich aus dem Beschluss des Senats vom 05.02.2021 (- 1 S 321/21 -, juris) ergebe, mit dem er die damaligen Verordnungsbeschränkungen zu abendlichen und nächtlichen Ausgangsbeschränkungen außer Vollzug gesetzt habe. Dem Verordnungsgeber sei mit § 9 Abs. 1 CoronaVO außerdem deshalb der Gaul durchgegangen, weil die Vorschrift nicht logisch sei. Nach der Vorschrift sei es erlaubt, dass sie (die Antragstellerin) ihre Enkelkinder besuche, den Besuch dann abbreche, dass anschließend ihr Ehemann einen Besuch durchführe und anschließend nach Hause zurückzukomme. Das mache (gemeint: unter Infektionsschutzgesichtspunkten im Vergleich zu einem gemeinsamen Besuch der Großeltern bei den Enkelkindern) keinen Unterschied. Die angefochtene Vorschrift verstoße außerdem gegen ihre (der Antragstellerin) Grundrechte auf Freizügigkeit, auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und auf Schutz der Familie. Es fehle darüber hinaus an der hinreichenden Bestimmtheit „bezüglich der weiteren Kontaktmöglichkeiten der zwei Personen und zwar verschiedene Haushalte“ (sic). Insbesondere wegen der beiden genannten Gesichtspunkte werde auch auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 20.01.2021 (- 2 B 7/21 -, juris) verwiesen, das gleichlautende Vorschriften des dortigen Verordnungsrechts beanstandet habe.
4
Die Antragstellerin beantragt:
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„Es wird festgestellt, dass die Bestimmung (...), wonach ein Kontaktverbot dann besteht, wenn mehr als eine Person sich mit zwei Personen in jeweils einem Haushalt trifft, unwirksam ist, hilfsweise(,) dass die Bestimmung dahingehend erweitert wird, dass es zulässig ist, dass jeweils zwei Personen aus zwei Haushalten sich treffen (Kinder nicht mitgerechnet), höchst hilfsweise, dass es zulässig ist, dass sich Großeltern (zwei Personen mit den im Haushalt der Kinder lebenden Enkelkinder(n) ohne Kontaktbeschränkung) treffen können.“
6
Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Er verteidigt die angefochtene Verordnungsbestimmung.
9
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen. II.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
10
Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 - GRS 1/08 - ESVGH 59, 154).
11
Der Antrag der Antragstellerin ist sachdienlich (vgl. § 122 Abs. 1 i.V.m. § 88 VwGO) dahin auszulegen, dass sie beantragt,
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§ 9 Abs. 1 CoronaVO vorläufig außer Vollzug zu setzen,
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hilfsweise, die genannte Vorschrift außer Vollzug zu setzen, soweit sie private Zusammenkünfte von jeweils zwei Personen aus zwei Haushalten verbietet, wobei Kinder der jeweiligen Haushalte nicht mitzählen,
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höchst hilfsweise, die genannte Vorschrift außer Vollzug zu setzen, soweit sie Zusammenkünfte von Großeltern mit den im Haushalt ihrer Kinder lebenden Enkelkindern verbietet.
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Weder der Haupt- (1.) noch die Hilfsanträge (2.) haben Erfolg.
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1. Der Hauptantrag der Antragstellerin ist zulässig (a), aber nicht begründet (b).
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a) Der Hauptantrag ist zulässig.
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Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
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aa) Die Statthaftigkeit eines Antrags in der Hauptsache folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen - wie hier - der Landesregierung.
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bb) Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.
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cc) Die Antragstellerin ist antragsbefugt.
22
Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462 m.w.N.). Danach liegt eine Antragsbefugnis vor. Es ist jedenfalls nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die Antragstellerin in ihrem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt ist.
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dd) Für den Antrag in der Hauptsache und den nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt ein Rechtsschutzinteresse vor. Denn die Antragstellerin kann mit einem Erfolg dieser Anträge ihre Rechtsstellung jeweils verbessern.
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b) Der Hauptantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist aber nicht begründet.
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Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2/98 - NVwZ 1998, 1065).
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An diesen Maßstäben gemessen ist der Hauptantrag der Antragstellerin nicht begründet. Im Hauptsacheverfahren hätte ein gegen § 9 Abs. 1 CoronaVO gerichteter Normenkontrollantrag gegenwärtig voraussichtlich keinen Erfolg (aa). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (bb).
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aa) Ein gegen § 9 Abs. 1 CoronaVO gerichteter Normenkontrollantrag würde sich im Hauptsacheverfahren derzeit aller Voraussicht nach als unbegründet erweisen.
28
Infektionsschutzrechtliche Maßnahmen gegen die Verbreitung des Coronavirus können auf Ermächtigungsgrundlagen aus dem 5. Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes gestützt und auch gegen sog. Nichtstörer gerichtet werden (1). Die angefochtene Verordnungsvorschrift ist voraussichtlich auf eine einfachgesetzliche Rechtsgrundlage aus dem Infektionsschutzgesetz gestützt ist, die den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts genügt (2). Die sich aus dieser einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ergebenden Voraussetzungen für Kontaktbeschränkungen der hier normierten Art sind gegenwärtig voraussichtlich erfüllt (3). Die angefochtene Vorschrift dürfte auch im Übrigen mit höherrangigem Recht in Einklang stehen. Sie genügt insbesondere dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot (4) und begründet aller Voraussicht nach keine unverhältnismäßigen Eingriffe in die Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 2 Abs. 1 GG (5), Art. 6 GG (6) oder Art. 11 Abs. 1 GG (7).
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(1) Für die Regelungen in § 9 Abs. 1 CoronaVO zur Beschränkung von privaten Zusammenkünften besteht eine Rechtsgrundlage in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 IfSG, die Regelungen der hier fraglichen Art am Maßstab des einfachen Gesetzesrechts gemessen grundsätzlich tragen kann (stRspr, vgl. zuletzt Senat, Beschl. v. 20.01.2021 - 1 S 80/21 -, ferner Beschl. v. 11.11.2020 - 1 S 3379/20 - juris, v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris, und v. 13.05.2020 - 1 S 1314/20 - juris).
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Wenn - wie im Fall des Coronavirus unstreitig - eine übertragbare Krankheit festgestellt ist, können nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen - hierzu zählen im Anwendungsbereich des § 28a IfSG grundsätzlich auch Kontaktbeschränkungen im privaten sowie im öffentlichen Raum (vgl. § 28a Abs. 1 Nr. 3 Var. 2 und 3 IfSG) - zur Verhinderung der Verbreitung der Krankheit durch eine Verordnung der Landesregierung getroffen werden. Mit solchen repressiven Bekämpfungsmaßnahmen gehen zulässigerweise auch stets präventive Wirkungen einher, solche präventiven Folgen sind gerade bezweckt. Daher ist die Landesregierung insbesondere nicht auf Maßnahmen nach § 16 oder § 17 IfSG beschränkt. Dabei ermächtigt § 28 Abs.1 IfSG nach seinem Wortlaut, seinem Sinn und Zweck und dem Willen des Gesetzgebers zu Maßnahmen auch gegenüber Nichtstörern (vgl. ausf. zum Ganzen Senat, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 S 925/20 - juris; Beschl. v. 23.04.2020 - 1 S 1003/20 -; je m.w.N.).
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(2) Die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1, § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG genügt auch dem Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt. Denn der Gesetzgeber selbst hat bereits in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG ausdrücklich vorgesehen, dass die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 insbesondere Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen beschränken oder verbieten und Personen verpflichten kann, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte nicht zu betreten (vgl. Senat, Beschl. v. 11.11.2020, a.a.O.), und dies im Hinblick auf COVID-19 in § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG ebenfalls normiert (vgl. Senat, Beschl. v. 20.01.2021, a.a.O.).
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(3) Die sich aus der einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ergebenden Voraussetzungen für Kontaktbeschränkungen der hier normierten Art sind gegenwärtig voraussichtlich erfüllt. Insbesondere genügt die angefochtene Verordnungsbestimmung derzeit den sich aus § 28a Abs. 3 CoronaVO ergebenden Anforderungen (a) zum Zeitpunkt der vorliegenden Senatsentscheidung noch (b).
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(a) Mit den Regelungen des § 28a Abs. 3 IfSG hat der Bundesgesetzgeber die Grundentscheidung getroffen, dass bei dem Erlass von Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie grundsätzlich ein differenziertes, gestuftes Vorgehen geboten ist, das sich an dem tatsächlichen regionalen Infektionsgeschehen orientieren soll (vgl. Senat, Beschl. v. 05.02.2021, a.a.O.; NdsOVG, Beschl. v. 18.01.2021 - 13 MN 11/21 - juris; BayVGH, Beschl. v. 14.12.2020 - 20 NE 20.2907 - juris). Das wird durch die Gesetzesbegründung bestätigt. So heißt es in dem Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD für ein Drittes Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (BT-Drs. 19/23944 vom 03.11.2020, S. 34 f. zu § 28a Abs. 2 des Entwurfs, Hervorhebung durch den Senat):
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„Die Maßnahmen nach Absatz 1 finden ihre Rechtfertigung in dem sehr dynamischen Infektionsgeschehen dieser Pandemie mit einem äußerst infektiösen Virus, das insbesondere über Aerosole verbreitet wird.
35
Das Infektionsgeschehen weist gleichwohl regionale Unterschiede auf. So geht die jüngste Verbreitungswelle maßgeblich von urbanen Räumen aus und setzt sich verzögert auch in ländlichen Räumen fort. Die Möglichkeiten zur Eindämmung hängen dabei von der Inzidenz ab. Dort wo das Infektionsgeschehen noch nicht 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen erreicht hat, ist eine individuelle Kontaktnachverfolgung regelmäßig noch leistbar, so dass schwerwiegende Einschränkungen des öffentlichen Lebens nicht absolut notwendig sind. Wenn die Inzidenz zwischen 35 und 50 Neuinfektionen beträgt, sind starke Einschränkungen zwar schon geboten, um ein exponentielles Wachstum zu verhindern, aber bestimmte Bereiche des öffentlichen Lebens können offengehalten werden, insbesondere bei Vorliegen von Schutz- und Hygienekonzepten. Unterhalb einer Inzidenz von 35 Neuinfektionen können weitere Einschränkungen wegfallen, so dass eine größere ökonomische und soziale Entfaltung und Normalisierung des öffentlichen Lebens möglich wird. Einfache Maßnahmen sind dann gleichwohl notwendig, um dem Infektionsgeschehen möglichst effektiv entgegenzutreten bzw. zumindest eine Erhöhung der Inzidenz zu vermeiden. Landeseinheitliche Maßnahmen bleiben insbesondere bei landesweit übergreifenden oder gleich gelagerten Infektionsgeschehen oder -phänomen unberührt.
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Die bisherige Erfahrung in der SARS-CoV-2-Pandemie hat gezeigt, dass sich eine Intensivierung des Infektionsgeschehens häufig absehbar ist. Zeichnen sich eine zunehmende Dynamik und eine Überschreitung von Schwellenwerten ab, sind präventiv wirkende Schutzmaßnahmen angezeigt.
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Liegt das Infektionsgeschehen bundesweit über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen, sollte die Infektionsbekämpfung nach einer bundesweit möglichst einheitlichen Strategie erfolgen, um mögliche infektiologische Wechselwirkungen und Verstärkungen zwischen einzelnen Regionen auszuschließen und die Akzeptanz der erforderlichen schwerwiegenden Maßnahmen in der Bevölkerung zu erhöhen. Vor diesem Hintergrund sind die für den Vollzug des Infektionsschutzgesetzes primär zuständigen Länder aufgefordert, die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen abzustimmen und sich auf eine gemeinsame Bekämpfungsstrategie zu verständigen.
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Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit ist folglich ein gestuftes Vorgehen geboten, das sich an dem tatsächlichen regionalen Infektionsgeschehen orientiert. Daher sieht die Regelung Schwellenwerte vor, die kann an Schwellenwerte der Inzidenz für die Einführung oder die Fortdauer von Maßnahmen angeknüpft werden.“ (Die wohl fehlerhafte Formulierung findet sich so im Original, Anm. d. Senats.)
39
Das Ziel des Gesetzgebers, der Exekutive ein gestuftes Vorgehen vorzugeben, das sich an dem tatsächlichen regionalen Infektionsgeschehen orientiert, kommt in der Grundnorm des Satzes 2 des § 28a Abs. 3 IfSG in besonderem Maße zum Ausdruck. Daraus folgt auch, dass der Verordnungsgeber, wenn er eine Schutzmaßnahme dem Grunde nach für erforderlich hält, auch zu prüfen und darzulegen (§ 28 Abs. 5 Satz 1 IfSG) hat, ob diese gerade landesweit angeordnet werden muss oder ob insoweit differenziertere Regelungen in Betracht kommen (Senat, Beschl. v. 05.02.2021, a.a.O.). Hat der Verordnungsgeber zu einem früheren Zeitpunkt bereits landesweite Regelungen getroffen, ist er zudem - wie stets - auch von Verfassungs wegen dazu verpflichtet, fortlaufend und differenziert zu prüfen, ob diese und die dadurch bewirkten konkreten Grundrechtseingriffe auch weiterhin gerechtfertigt oder aufzuheben sind (stRspr., vgl. nur Senat, Beschl. v. 15.10.2020 - 1 S 3156/20 - juris, v. 18.05.2020 - 1 S 1386/20 -, m.w.N., und v. 05.02.2021, a.a.O.).
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Gleichzeitig hat der Bundesgesetzgeber die zur Entscheidung berufenen öffentlichen Stellen, insbesondere die zum Erlass von Verordnungen ermächtigten Landesregierungen (vgl. § 28 Abs. 5 Satz 1, § 32 IfSG), dazu verpflichtet, zu berücksichtigen, ob landesweit (Satz 10) oder gar bundesweit (Satz 9) der Schwellenwert von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen überschritten ist, und, falls es nach einer Überschreitung zu einer Unterschreitung kommt, seit wann letzteres der Fall ist (s. Satz 11: „solange“). Dabei darf im Falle einer bundesweiten Überschreitung des Wertes von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohnern binnen sieben Tagen der Verordnungsgeber bei der Entscheidung, ob er bundesweit abgestimmte Maßnahmen durch landesweit einheitliche oder regional differenzierende Regelungen umsetzt, die Wertung des Bundesgesetzgebers berücksichtigen, dass „mögliche infektiologische Wechselwirkungen und Verstärkungen zwischen einzelnen Regionen“ (BT-Drs. 19/23944, a.a.O.) möglichst ausgeschlossen werden sollen (s. näher dazu Senat, Beschl. v. 18.02.2021 - 1 S 398/21 - juris).
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(b) An diesen gesetzlichen Vorgaben gemessen, ergeben sich aus § 28a Abs. 3 IfSG aller Voraussicht nach derzeit keine durchgreifenden Bedenken gegen die angefochtenen Verordnungsbestimmungen. Insbesondere muss der Antragsgegner gegenwärtig - anders als die Antragstellerin meint - nicht wegen § 28a Abs. 3 IfSG in Betracht ziehen, auf landesweit einheitliche Vorgaben für Kontaktbeschränkungen zugunsten von regional, etwa nach Land- und Stadtkreisen differenzierenden Regelungen zu verzichten.
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Der Anwendungsbereich des § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG ist derzeit eröffnet. Denn der Schwellenwert von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen ist zurzeit bundesweit (vgl. zum Begriff „landesweit“ Senat, Beschl. v. 05.02.2021, a.a.O.) überschritten. Die bundesweite 7-Tages-Inzidenz betrug zuletzt (23.02.2021) 60 (vgl. Robert-Koch-Institut [RKI], Lagebericht vom 23.02.2021, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-23-de .pdf?__blob=publicationFile, zuletzt abgerufen am 24.02.2021).
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Der Antragsgegner hat infolgedessen gegenwärtig nach § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG weiterhin „bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben“. Die Entscheidung des Antragsgegners in der angefochtenen Verordnungsbestimmung, private Zusammenkünfte den dort geregelten Kontaktbeschränkungen zu unterwerfen, ist auch Teil einer solchen „bundesweiten Abstimmung“ im Sinne von Satz 9. Der von der Antragstellerin angefochtene § 9 Abs. 1 CoronaVO wurde durch die Dritte Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 08.01.2021 mit Wirkung vom 11.01.2021 neu gefasst. Der Antragsgegner setzte damit einen am 05.01.2021 in einer Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und -chefs der Länder gefassten, von ihm dort mitgetragenen Beschluss um, der unter anderem vorsieht, dass sich bundesweit grundsätzlich lediglich Angehörige eines Haushalts und einer weiteren Person eines anderen Haushalts treffen dürfen (vgl. Den Beschluss vom 05.01.2021, dort insbesondere unter Nr. 2, abrufbar unter https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1834306/75346aa9bba1050fec8025b18a4bb1a3/2021-01-05-beschluss-mpk-data.pdf; ferner die Begründung der Dritten Änderungsverordnung des Antragsgegners vom 08.01.2021, Allgemeiner Teil und Einzelbegründung zu § 9, abrufbar unter https://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Coronainfos/210110_Begruendung_zur_3.AenderungsVO_zur_5.CoronaVO.pdf). An dem Ergebnis dieser bundesweiten Abstimmung hat der Antragsgegner auch im Zuge der letzten - Achten - Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 13.02.2021 festgehalten. Er hat dazu in der Verordnungsbegründung ausgeführt (abrufbar unter https://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Corona-infos/210213_Begruendung_zur_8.AenderungsVO_zur_5.CoronaVO.pdf):
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„Ziel der Maßnahmen der Landesregierung ist, das Infektionsgeschehen noch deutlicher als bisher zu reduzieren und nachhaltig auf ein Niveau zu bringen, das einen Übergang zu einer Strategie einer umfassenden Nachverfolgung von Infektionsketten durch die Gesundheitsämter ermöglicht. Die aktuelle Lage lässt dies noch nicht zu. Die Anzahl der Neuinfektionen muss deutlich und stabil unter das derzeitige Niveau gebracht werden. Noch immer liegt das Infektionsgeschehen sowohl bundes- als auch landesweit noch über dem Schwellenwert von 50 Neuinfektionen auf 100.000 Einwohner in den vergangenen sieben Tagen.
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Um diese Zielsetzung erreichen zu können, erscheint es aus Sicht der Landesregierung, die sich dabei auf die Empfehlungen zahlreicher deutscher Wissenschaftsorganisationen stützt, unabdingbar, die auf § 28a Absatz 3 Sätze 9 und 10 IfSG gestützten umfassenden Maßnahmen zur Kontaktbeschränkung in den kommenden Wochen beizubehalten. Dies gilt, obwohl erstmalig seit Herbst 2020 eine landesweite 7-TageInzidenz von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in Sichtweite ist. Die derzeit geltenden umfassenden Schutzmaßnahmen müssen daher für einen gewissen Zeitraum weiter aufrechterhalten werden, da die Beibehaltung dieser Maßnahmen zur Verhinderung der (Wieder-)Verbreitung der Pandemie – insbesondere angesichts der von den Virusmutationen ausgehenden Gefahren – erforderlich ist. Der Bundesgesetzgeber hat dieses Erfordernis eines „stabilen Übergangs“ hin zu breit angelegten Schutzmaßnahmen erkannt und dies in § 28a Absatz 3 Satz 11 IfSG explizit normiert. Insofern ist und bleibt der Grundsatz der maximal möglichen Reduzierung physischer Kontakte bis 7. März 2021 das wesentliche Instrument im Kampf gegen die Pandemie.
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Die die Bundes- und Landesregierung beratenden Wissenschaftler haben vor der Konferenz der Bundeskanzlerin mit den Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten nochmals eindrücklich darauf hingewiesen, dass es zur Erreichung des angestrebten Ziels der Unterschreitung der in § 28a IfSG genannten Schwellenwerte der Neuinfektionen auf jede einzelne Kontaktvermeidung ankommt und daher die strengen Regelungen zur Kontaktbeschränkung - aus infektiologischer und epidemiologischer Sicht - unbedingt aufrecht zu erhalten sind. Denn angesichts der hohen Infektiosität der Mutationen geht von jeder weiteren Kontaktreduktion eine sehr große Wirkung aus.“
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Die in den angefochtenen Vorschriften getroffene Entscheidung des Antragsgegners, private Zusammenkünfte den in § 9 Abs. 1 CoronaVO geregelten Kontaktbeschränkungen zu unterwerfen, stellt damit keine landesspezifische Entscheidung dar, sondern ist Teil der vom Bundesgesetzgeber bei bundesweiter Überschreitung des Schwellenwerts von 50 ausdrücklich gewünschten „bundesweit möglichst einheitlichen Strategie“ (vgl. erneut BT-Drs. 19/23944 vom 03.11.2020, S. 34 f. zu § 28a Abs. 2 des Entwurfs). Bei der Umsetzung einer solchen bundesweit einheitlichen Strategie in Landesrecht durfte der Antragsgegner, wie gezeigt, berücksichtigen, dass „mögliche infektiologische Wechselwirkungen und Verstärkungen zwischen einzelnen Regionen“ möglichst ausgeschlossen werden sollen (vgl. erneut BT-Drs. 19/23944, a.a.O.). Hiervon ausgehend bietet § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG dem Antragsgegner gegenwärtig keinen Anlass, bei der Regelung von Kontaktbeschränkungen regional differenzierende Regelungen zu schaffen. Die Vorschrift spricht zurzeit im Gegenteil dafür, solche Regelungen - wenn die übrigen Voraussetzungen dafür vorliegen - landesweit einheitlich zu erlassen. Denn es liegt auf der Hand, dass es zwischen den Kreisen des Landes in wesentlich größerem Umfang zu Bewegungen und Kontakten von Menschen kommen würde, wenn die Kontaktbeschränkungen unterschiedlich geregelt würden. Dies würde zu einem erheblichen Anstieg der Sozialkontakte und infolgedessen der Infektionsgefahren führen (anders insoweit bei regionalen Differenzierungen in Bezug auf nächtliche Ausgangsbeschränkungen, vgl. Senat, Beschl. v. 05.02.2021, a.a.O., und bei Fahrschulen, vgl. Senat, Beschl. v. 23.02.2021 - 1 S 467/21 -, die jeweils anders als § 9 Abs. 1 CoronaVO auch nicht Teil einer „bundesweiten Abstimmung“ im Sinne von § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG sind) und die vom Gesetzgeber gewünschte bundesweite Strategie, die auf eine umfassende Reduzierung von Sozialkontakten zielt, konterkarieren.
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Von diesen Erwägungen hat sich im Wesentlichen auch und ohne Rechtsfehler der Antragsgegner leiten lassen. Er hat hierzu in Erfüllung der ihm insoweit obliegenden Begründungspflicht aus § 28a Abs. 5 IfSG zuletzt in der Begründung der oben genannten Achten Änderungsverordnung vom 13.02.2021 ausgeführt, dass die Landesregierung (unter anderem) in Bezug auf Kontaktbeschränkungen „aktuell weiterhin eine landesweit einheitliche Regelung aus Gründen der effektiven Pandemiebekämpfung für zwingend geboten“ erachte:
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„Denn auch hier hätte eine regional differenzierende Regelung zur Konsequenz, dass es zu Zusammenkünften und Ansammlungen in solchen Stadt- und Landkreisen kommt, für die keine Kontaktbeschränkungen bzw. weniger strikte Kontaktbeschränkungen angeordnet werden. Da die Kontaktbeschränkungen unabhängig von dem Wohnort der teilnehmenden Personen gelten, wäre es damit auch Personen, die aus einem Stadt- und Landkreis mit besonders hoher Inzidenz kommen, ermöglicht, an privaten Zusammenkünften im Land teilzunehmen. Regional differenzierende Regelungen zu Kontaktbeschränkungen ohne eine entsprechend regionale Beschränkung der an solchen Zusammenkünften teilnehmenden Personen würden die Wirkung der Regelung aushöhlen.“
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Anhaltspunkte dafür, dass die dem zugrunde liegende „bundesweite Abstimmung“ zum Bereich der Kontaktbeschränkungen ihrerseits im Lichte von § 28a Abs. 3 IfSG Bedenken begegnen könnte, bestehen ebenfalls nicht. Ähnlich wie beim Tatbestandsmerkmal des „landesweiten Abstimmung“ in Satz 10 gilt auch im Anwendungsbereich des Satzes 9, dass eine „bundesweite Abstimmung“ bundesweit einheitliche, aber insbesondere bei einer disparaten Verteilung des Infektionsgeschehens auch regional differenzierte Regelungen zum Ziel haben kann (vgl. zu Satz 9 Senat, Beschl. v. 05.02.2021, a.a.O.). Im vorliegenden Fall bestand auf Bundesebene aus den genannten Gründen derzeit allerdings noch kein rechtlicher Anlass, in Bezug auf Kontaktbeschränkungen regional zu differenzieren.
51
Aus dem Umstand, dass die 7-Tages-Inzidenz von 50 im landesweiten Durchschnitt (vgl. Satz 10) - anders als im bundesweiten (vgl. Satz 9) - inzwischen unterschritten wird, folgt nichts anderes. Dieser Umstand zwingt den Antragsgegner insbesondere nicht dazu, sich einer bundeseinheitlich abgestimmten Strategie zur Pandemiebekämpfung zu verweigern. Denn die Unterschreitung des auf den Landesdurchschnitt bezogenen Inzidenzschwellenwerts (Satz 10) ändert nichts daran, dass der Anwendungsbereich von Satz 9 des § 28a Abs. 3 IfSG weiterhin eröffnet ist. Auch im Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist der Verordnungsgeber gleichwohl verpflichtet, fortlaufend zu prüfen, ob die Infektionslage im Land die bundesweit abgestimmten Maßnahmen weiterhin trägt. Dies ist hier noch der Fall. Denn der Schwellenwert im Land ist erst seit wenigen Tagen und bislang auch nur geringfügig sowie mit zuletzt stagnierendem Verlauf unterschritten (45,4 am 23.02.2021 um 16:00 Uhr, vgl. Landesgesundheitsamt, Tagesbericht COVID-19 vom 23.02.2021, abrufbar unter https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/DE/Fachinformationen/Infodienste_Newsletter/InfektNews/Lagebericht%20COVID19/COVID_Lagebericht_LGA_210223.pdf, zuletzt abgerufen am 24.02.2021) und eine regionale Differenzierung im Land ist aus den oben genannten Gründen derzeit nicht geboten. Dass in einer solchen Lage landesweit einheitliche Regelungen weiterhin in Betracht kommen, auch wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des Satzes 10 nicht mehr erfüllt sind, wird auch durch Satz 11 bestätigt. Diese Vorschrift bestimmt, dass nach Unterschreitung eines in den Sätzen 5 und 6 genannten Schwellenwertes - darunter der Schwellenwert von 50 (Satz 5) - die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen aufrechterhalten werden können, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 erforderlich ist (vgl. Senat, Beschl. v. 18.02.2021, a.a.O.).
52
(4) Die angefochtene Vorschrift in § 9 Abs. 1 CoronaVO dürfte auch im Übrigen mit höherrangigem Recht in Einklang stehen. Sie genügt entgegen dem Antragsvorbringen insbesondere dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot.
53
Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urt. v. 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 - BVerfGE 20, 150; Beschl. v. 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 - BVerfGE 21, 73, v. 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 - BVerfGE 31, 255, v. 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 - BVerfGE 108, 52, und v. 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33, jeweils m.w.N.; Senat, Urt. v. 16.08.2018 - 1 S 625/18 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.11.2017 - 9 S 1145/16 - JuS 2018, 402, und v. 22.02.2017 - 5 S 1044/15 - juris). Dieses Gebot zwingt den Normgeber allerdings nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Auch die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und die Entscheidung des Normgebers - gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden - zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 - BVerfGE 45, 363, v. 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 -, BVerfGE 86, 288, und v. 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 - BVerfGE 134, 33; BayVerfGH, Entscheidung v. 22.06.2010 - Vf. 15-VII-09 juris; Senat, Urt. v. 22.04.2002 - 1 S 1667/00 - VBlBW 2002, 423). In jedem Fall müssen sich aber aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die eine willkürliche Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden ausschließen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.07.2006 - 10 C 9.05 - BVerwGE 126, 222; Beschl. v. 10.04.2000 - 11 B 61.99 - juris; Senat, Urt. v. 22.04.2002, a.a.O., v. 16.10.2001 - 1 S 2346/00 - VBlBW 2002, 292, und v. 18.08.1992 - 1 S 2550/91 - VBlBW 1993, 99, sowie zur Auslegung von Bestimmungen der Corona-Verordnung Beschl. v. 30.07.2020 - 1 S 2087/20 - juris).
54
An diesen Maßstäben gemessen, bestehen keine durchgreifenden Einwände gegen die Bestimmtheit von § 9 Abs. 1 CoronaVO. Welche Bedenken die Antragstellerin insoweit konkret hegt, hat sie in ihrer Antragsschrift nicht in jeder Hinsicht nachvollziehbar dargelegt. Falls sie mit ihrer Bezugnahme auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 20.01.2021 (a.a.O.) geltend machen will, § 9 Abs. 1 CoronaVO lasse - wie die von dem Oberverwaltungsgericht beanstandete Regelung aus dem saarländischen Verordnungsrecht - nicht erkennen, ob sie sich auf den öffentlichen oder den privaten Raum oder auf beides beziehe (vgl. OVG Saarl., Beschl. v. 20.01.2021, a.a.O., Rn. 11), ist dieser Einwand bezogen auf § 9 Abs. 1 CoronaVO unbegründet. Diese Vorschrift erfasst jegliche „Ansammlungen, private Zusammenkünfte und private Veranstaltungen“. Weder der Wortlaut der Norm noch der normsystematische Zusammenhang, in dem sie steht, bietet einen Anhaltspunkt dafür, dass ihr Anwendungsbereich auf bestimmte „Räume“ beschränkt sein könnte. Der Antragsgegner weist zutreffend sinngemäß darauf hin, dass dieses Auslegungsergebnis durch die historische Interpretation bestätigt wird. Denn der Verordnungsgeber hat ausweislich der Begründung zur Dritten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 08.01.2021 einen „Gleichklang zwischen den zulässigen Personenkonstellationen im nicht-öffentlichen Raum und im öffentlichen Raum, insbesondere im Freien,“ angestrebt (vgl. a.a.O., Begründung zum damaligen § 1b der Verordnung).
55
Falls die Antragstellerin mit ihrer Bezugnahme auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 20.01.2021 (a.a.O.) auch oder stattdessen geltend machen will, die Corona-Verordnung lasse - wie die von dem Oberverwaltungsgericht beanstandete Regelung aus dem saarländischen Verordnungsrecht - insgesamt nicht hinreichend deutlich erkennen, welche Kontakte innerhalb des familiären Bezugskreises erlaubt seien (vgl. OVG Saarl., Beschl. v. 20.01.2021, a.a.O., Rn. 12 ff.), ist auch dieser Einwand nicht begründet. Die dahingehenden Bedenken des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes betrafen sich überlagernde und deshalb im Anwendungsbereich nicht eindeutige Vorschriften aus der dortigen Rechtsverordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 08.01.2021 (vgl. § 1 Abs. 2 und § 6 Abs. 1 SaarlVO-CP, SaarlABl. 2020 I, S. 5). Die aktuelle baden-württembergische Corona-Verordnung enthält - entgegen dem Antragsvorbringen - keine „gleichlautenden“, insbesondere keine § 1 Abs. 2 SaarlVO-CP entsprechenden Regelungen.
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(5) Die Bestimmungen in § 9 Abs. 1 CoronaVO begründen voraussichtlich keinen verfassungswidrigen Eingriff in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit der Antragstellerin aus Art. 2 Abs. 1 GG. Der Eingriff ist aller Voraussicht nach gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig.
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(a) Mit der angefochtenen Bestimmung verfolgt der Verordnungsgeber einen legitimen Zweck.
58
Der Verordnungsgeber ist Ende November 2020 zu der - unter anderem durch die Erhebungen des Robert-Koch-Instituts bestätigten - Einschätzung gelangt, dass mit den seit 01.11.2020 zunächst angeordneten Maßnahmen des sog. „Lockdowns light“ zwar das exponentielle Wachstum des pandemiebedingten Infektionsgeschehens zunächst gestoppt, hingegen das Ziel einer Umkehrung der damals besorgniserregenden Entwicklung des Infektionsgeschehens nicht erreicht werden konnte, sondern dass im Gegenteil ausgehend von einem schon sehr hohen Niveau wieder der Beginn eines erneuten exponentiellen Wachstums der Infektionszahlen festzustellen war. Der Verordnungsgeber hatte sich vor diesem Hintergrund dazu entschlossen, das „unmittelbare Ziel“ zu verfolgen, „die Anzahl physischer Kontakte in der Bevölkerung umgehend und flächendeckend auf ein absolut erforderliches Mindestmaß zu reduzieren. Nur durch eine umgehende, drastische Beschränkung von Kontakten lässt sich die erneute exponentielle Dynamik des Infektionsgeschehens nicht nur brechen, sondern auch nachhaltig umkehren“ (Begründung der Zweiten Änderungsverordnung, https://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Corona-infos/201215_Begruendung_zur_2.AenderungsVO_zur_5. CoronaVO.pdf).
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Diesem Ziel dienten die Maßnahmen, die der Verordnungsgeber in der Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 11.12.2020 und der Zweiten Änderungsverordnung vom 15.12.2020 sowie der Dritten Änderungsverordnung vom 08.01.2021 eingeführt hat. Das galt aus seiner Sicht Anfang Januar 2021 auch und gilt weiterhin für die Regelungen, die aktuell in dem streitbefangenen § 9 Abs. 1 CoronaVO enthalten sind. Damit soll zu der im Rahmen eines Gesamtkonzepts zusammen mit anderen Maßnahmen erstrebten möglichst umfassenden Kontaktreduzierung beigetragen werden. Ziel auch dieser Maßnahme ist es „nach wie vor, die Anzahl physischer Kontakte in der Bevölkerung umgehend und flächendeckend auf ein absolut erforderliches Mindestmaß zu reduzieren. Nur durch eine umgehende, drastische Beschränkung von Kontakten lässt sich die erneute exponentielle Dynamik des Infektionsgeschehens nicht nur brechen, sondern auch nachhaltig umkehren“ (Begründung der Dritten Änderungsverordnung, a.a.O.).
60
Mit den nach dem 08.01.2021 beschlossenen Änderungen der Corona-Verordnungen hat der Antragsgegner auf die weitere Entwicklung des Infektionsgeschehens im Bund und im Land reagiert. Er ist dabei zuletzt unter Bezugnahme auf die am 10.02.2021 stattgehabte Abstimmungskonferenz der Bundeskanzlerin mit dem Regierungschefinnen und -chefs der Länder unter anderem von der Annahme ausgegangen, erstmals
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„seit Ende Oktober 2020 ist es gelungen, die Anzahl der Neuinfektionen pro 100.000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen bundesweit auf einen Wert von unter 80 zu reduzieren. Auch in Baden-Württemberg konnte auf der Grundlage des Maßnahmenpakets der Landesregierung ein signifikanter Rückgang des Infektionsgeschehens (von über 200 auf unter 60) am 10. Februar 2021 festgestellt werden. (...) Dennoch ist das Infektionsgeschehen noch immer auf einem deutlich zu hohen Niveau, als dass weitreichende Lockerungen der derzeit geltenden Maßnahmen zur Kontaktreduzierung erfolgen könnten. Angesichts der sich im Land rapide ausbreitenden Varianten des SARS-CoV-2-Virus wäre eine zu frühe Lockerung der Maßnahmen mit der erheblichen Gefahr eines Kontrollverlusts verbunden. Die Maßnahmen des sog. „Lockdown light“ im November 2020, insbesondere die Öffnung zahlreicher Einrichtungen für den Publikumsverkehr unter Hygienevorgaben haben rückblickend gezeigt, dass konsequente Maßnahmen erforderlich sind, um eine Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verhindern. Diese Erfahrungen im Umgang mit dem Virus, in Verbindung mit der Gefahr, die von der Ausbreitung der Mutationen ausgeht, bedeuten für die Landesregierung, dass die umfassenden Schutzmaßnahmen Großteils zunächst für einen weiteren Übergangszeitraum beibehalten werden müssen. Nämlich soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 im Land erforderlich ist, wie dies in § 28a Absatz 3 Satz 11 IfSG auch vorgesehen ist. (...) Ausgehend von dem derzeitigen Infektionsgeschehen ist der Spielraum des Landes zur Rücknahme der Maßnahmen zur Kontaktreduzierung gering. Die Rate der Neuinfektionen liegt bundes- und landesweit aktuell noch über dem Wert 50. Eine zuverlässige, schnelle und konsequente Nachverfolgung von Infektionsketten kann von den Gesundheitsämtern im Land erst bei einer Inzidenz gewährleistet werden, die deutlich und stabil unter dem Schwellenwert von 50 liegt und sich dem zweiten Schwellenwert von 35 zumindest nähert (vgl. § 28a Absatz 3 Satz 6 IfSG). Denn bei der aktuellen 7-Tage-Inzidenz von rund 50 Neuinfektionen auf 100.000 Einwohner sind für die Gesundheitsämter die Infektionsketten in der Rückwärtsermittlung nicht nachzuvollziehen. Konkret können aktuell in rund sieben von zehn Infektionsfällen die Infektionsquellen nicht ermittelt werden. Besorgniserregend ist insbesondere, dass sich Mutationen des Coronavirus mit veränderten Eigenschaften in Baden-Württemberg und Deutschland insgesamt weiter ausbreiten. Solche Mutanten, die signifikant ansteckender sind als der bislang bekannte „Wildtyp“ des Virus, erfordern erhebliche zusätzliche Anstrengungen, um die Infektionszahlen weiter zu senken. (...) Die bisherigen epidemiologischen Erkenntnisse deuten darauf hin, dass die Mutation B.1.1.7 deutlich infektiöser (30 – 50%) ist und mit einer höheren Viruslast einhergeht als das bei der bisher dominierenden Virusvariante der Fall ist. Auch weisen sämtliche Mutationen nach aktuellem Stand eine erhöhte Reproduktionszahl auf. Wie schnell sich insbesondere die Mutation B.1.1.7 ausbreiten kann, war in Irland und Großbritannien zu beobachten: (...). Einem derartigen exponentiellen Wachstum kann kein Gesundheitssystem der Welt auf Dauer standhalten. Dies hätte zur Folge, dass deutlich mehr Menschen schwer, langfristig oder tödlich an COVID-19 erkranken. Deshalb ist die Aufrechterhaltung der vorsorgenden Maßnahmen dieser Verordnung zwingend erforderlich, um den Folgen der Verbreitung von Virusmutationen mit höherem Ansteckungspotenzial entgegenzutreten, weil diese eine schwerwiegende Verschärfung der pandemischen Lage bedeuten würde. Die nächsten Wochen sind daher für den weiteren Verlauf der Pandemie entscheidend. Das Robert Koch-Institut hat die Folgen der Verbreitung von Virusmutationen mit höherer Infektiosität und Reproduktionszahl aufgezeigt: Je mehr Menschen erkranken, umso mehr weitere Personen werden angesteckt. Bei einem höheren Reproduktionswert steckt eine Person deutlich mehr Menschen an, wodurch es zu einer schnelleren Ausbreitung kommt. Wenn die Mutanten um 40 Prozent ansteckender wären, würde das bedeuten, dass der RWert von 0,88 auf 1,23 steigt. Ausgehend von den aktuell 820 Neuinfektionen, die vom Landesgesundheitsamt Baden-Württemberg am 12. Februar 2021 gemeldet wurden, würde diese Entwicklung in einem Monat zu landesweit rund 19.000 täglichen Neuinfektionen führen, ohne dass Lockerungen eingeführt wären oder das Verhalten geändert würde.(...)
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Ziel der Maßnahmen der Landesregierung ist, das Infektionsgeschehen noch deutlicher als bisher zu reduzieren und nachhaltig auf ein Niveau zu bringen, das einen Übergang zu einer Strategie einer umfassenden Nachverfolgung von Infektionsketten durch die Gesundheitsämter ermöglicht. Die aktuelle Lage lässt dies noch nicht zu. Die Anzahl der Neuinfektionen muss deutlich und stabil unter das derzeitige Niveau gebracht werden“ (Begründung der Achten Änderungsverordnung vom 13.02.2021, a.a.O.).
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Mit dem angeordneten Maßnahmenpaket und der angefochtenen Vorschrift verfolgt der Antragsgegner damit insgesamt insbesondere die Ziele einer zielgerichteten und wirksamen Reduzierung von Infektionsgefahren und der Gewährleistung der Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten und der Aufrechterhaltung der medizinischen Versorgungskapazitäten im Land (vgl. die Begründung der Achten Änderungsverordnung, a.a.O., und zuvor bereits die Begründung der Dritten Änderungsverordnung, a.a.O., sowie insoweit im Kern schon der Änderungsverordnung vom 11.12.2020, abrufbar unter https://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Corona-infos/201211_Begruendung_zur_1.AenderungsVO_zur_5. CoronaVO.pdf).
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Diese Ziele sind im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes legitim. Ziel der Regelung ist im Kern der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit jedes Einzelnen wie auch der Bevölkerung insgesamt, wofür den Staat gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG eine umfassende Schutzpflicht trifft (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.10.1977 - 1 BvQ 5/77 - juris Rn. 13 f.; st. Rspr. auch des Senats, vgl. nur Beschl. v. 18.01.2021, a.a.O.).
65
(b) Die sich aus § 9 Abs. 1 CoronaVO ergebenden Verbote sind zur Erreichung dieses legitimen Zwecks geeignet.
66
Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann (vgl. nur Senat, Beschl. v. 09.04.2020, a.a.O., m.w.N.). Diese Voraussetzung erfüllt die angefochtene Vorschrift. Das ist hier der Fall. Denn die in § 9 Abs. 1 CoronaVO geregelten Verbote verringern die Zahl der Situationen, in denen sich Menschen begegnen und deshalb insbesondere Tröpfcheninfektionen und Infektionen durch Aerosole verursachen können (Senat, Beschl. v. 20.01.2021, a.a.O., zu § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 CoronaVO, u.H. auf NdsOVG, Beschl. v. 18.11.2020 - 13 MN 448/20 - juris Rn. 81).
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Die Antragstellerin kann dem nicht mit Erfolg ihren Einwand entgegenhalten, die angefochtene Vorschrift sei „nicht logisch“, weil es erlaubt sei, dass sie ihre Enkelkinder besuche, den Besuch dann abbreche, dass anschließend ihr (der Antragstellerin) Ehemann einen Besuch durchführe und anschließend nach Hause zurückzukomme, was unter Infektionsschutzgesichtspunkten im Vergleich zu einem gemeinsamen Besuch keinen Unterschied mache. Die Antragstellerin erfasst bei ihrem Vortrag das Ziel, das der Antragsgegner mit der angefochtenen Maßnahme verfolgt, nicht vollständig. Dieses besteht, wie gezeigt, im Kern darin, durch zahlreiche Maßnahmen darauf hinzuwirken, dass die Zahl der Sozialkontakte weitgehend reduziert wird, um auf diese Weise Infektionsgefahren, die bei Sozialkontakten bestehen, zu vermeiden. Die Regelung in § 9 Abs. 1 CoronaVO ist zweifellos geeignet, dieses Ziel zu fördern. Denn sie beseitigt in erheblichem Umfang Anreize, mit anderen Menschen zusammenzukommen. Aus dem Vortrag der Antragstellerin selbst ergibt sich, dass die von ihr beschriebene Vorgehensweise von zeitlich „gestaffelten“ Besuchen für alle Beteiligten in erheblichem Maße umständlicher und aufwändiger ist. Die angefochtene Regelung führt deshalb dazu, dass auf solche Besuche tatsächlich in erheblichem Umfang verzichtet wird. Das trägt zur Verringerung der Sozialkontakte und zur Reduzierung der Infektionsgefahren fraglos bei.
68
(c) Die sich aus der Vorschrift ergebenden Verbote sind zur Erreichung des genannten legitimen Zwecks auch erforderlich. Gleich geeignete, aber weniger belastende Mittel sind nicht ersichtlich (Senat, Beschl. v. 20.01.2021, a.a.O.). Insbesondere musste der Antragsgegner beim derzeitigen Stand der Pandemie aus den oben genannten Gründen noch nicht auf regional differenzierende Vorschriften zurückgreifen.
69
(d) Die Verbote in § 9 Abs. 1 CoronaVO sind aller Voraussicht nach gegenwärtig auch noch angemessen. Der Senat hat hierzu in seinem Beschluss vom 20.01.2021 (a.a.O.) ausgeführt:
70
„Der Verordnungsgeber greift durch die genannten Verbote in die allgemeine Handlungsfreiheit der Bürger nach Art. 2 Abs. 1 GG sehr erheblich ein. Die Verbote betreffen den privaten Lebensbereich und schränken die sozialen Kontaktmöglichkeiten in gravierendem Umfang ein. Sie dürften jedoch verhältnismäßig im engeren Sinne sein. Der Antragsgegner verfolgt mit dem oben beschriebenen Ziel der Reduzierung physischer Kontakte den Schutz von hochrangigen, den Schutz der Verfassung genießenden wichtigen Rechtsgütern. Die Vorschrift dient dazu, - auch konkrete - Gefahren für das Leben und die körperliche Unversehrtheit einer potenziell großen Zahl von Menschen abzuwehren. Die angefochtene Norm bezweckt zugleich, die Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems in Deutschland durch die Verlangsamung des Infektionsgeschehens sicherzustellen. Der Antragsgegner kommt damit der ihn aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht nach.
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Der Senat misst den von dem Antragsgegner verfolgten Eingriffszwecken ein sehr hohes Gewicht bei. Er geht insbesondere davon aus, dass die Gefahren, deren Abwehr die angefochtene Vorschrift dient, derzeit in hohem Maße bestehen. Dies rechtfertigt es gegenwärtig zweifellos, weiterhin auch normative und mit Grundrechtseingriffen verbundene Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie zu ergreifen.
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Dazu können grundsätzlich auch Kontaktbeschränkungen gehören. Zu deren Zumutbarkeit trägt derzeit maßgeblich bei, dass Kontakte zu anderen Menschen nur beschränkt, aber nicht ausgeschlossen sind. Das entspricht der gesetzgeberischen Wertung des § 28a Abs. 2 Satz 2 IfSG, wonach die Untersagung oder Beschränkung des Betretens oder des Besuchs von Einrichtungen des Gesundheits- oder Sozialwesens nicht zur vollständigen Isolation von einzelnen Personen oder Gruppen führen dürfen und ein Mindestmaß an sozialen Kontakten gewährleistet bleiben muss. Die angegriffene Vorschrift schreibt unverändert nicht vor, wie in einem Hausstand lebende Personen ihren Alltag gestalten. Die Betroffenen sind weiterhin nicht gehindert, sich mit jeder beliebigen Person individuell privat zu treffen. Wer einen dringenden Grund hat, eine größere Anzahl an haushaltsfremden Personen zu treffen, kann diese jedenfalls nacheinander treffen. Die Teilhabe am sozialen Leben in der Gemeinschaft hat der Antragsgegner weder vollständig unmöglich gemacht noch unzumutbar erschwert, insbesondere indem er vorgesehen hat, dass Kinder bis einschließlich 14 Jahren im Rahmen des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 CoronaVO nicht mitzählen.“
73
An diesen Erwägungen hält der Senat auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin im vorliegenden Verfahren fest.
74
(6) Die angefochtene Verordnungsbestimmung begründet aller Voraussicht nach auch keinen unverhältnismäßigen Eingriff in das Grundrecht der Antragstellerin aus Art. 6 GG. Der Senat hat hierzu in seinem Beschluss vom 20.01.2021 (a.a.O.) ausgeführt:
75
„Das Grundrecht auf Schutz der Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG wird durch die angefochtene Norm aller Voraussicht nach ebenfalls nicht verletzt. Als Freiheitsrecht schützt Art. 6 Abs. 1 GG vor Eingriffen des Staates in die Familie. Das Grundrecht berechtigt die Familienmitglieder, ihre Gemeinschaft nach innen in familiärer Verantwortlichkeit und Rücksicht frei zu gestalten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.04.1989 - 2 BvR 1169/84 - BVerfGE 80, 81 <92>). Art. 6 Abs. 1 GG schützt die Familie als einen geschlossenen, gegen den Staat abgeschirmten Autonomie- und Lebensbereich (BVerwG, Urt. v. 29.10.1992 - 2 C 24.90 - BVerwGE 91, 130; v. Coelln, in: Sachs, GG, 8. Aufl., Art. 6 Rn. 22 m.w.N.) und insbesondere das Zusammenleben von Eltern und Kindern in einer häuslichen Gemeinschaft (BVerfG, Beschl. v. 30.11.1988 - 1 BvR 37/85 - BVerfGE 79, 203 m.w.N.). Einen Eingriff in diesen Schutzbereich stellen alle staatlichen Maßnahmen dar, die die Ehe und Familie schädigen, stören oder sonst beeinträchtigen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03.10.1989 - 1 BvL 78/86 - 81, 1 <6>). Ob die Vorschrift einen solchen Eingriffscharakter hat, ist fraglich. Die Maßnahme beeinträchtigt weder gezielt noch typischerweise das Zusammenleben in der Familie (vgl. zu diesem Kriterium BVerfG, Beschl. v. 17.02.2010 - 1 BvR 529/09 - NVwZ 2010, 1022; zum Ganzen bereits Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 115 ff.). Gegen einen Eingriffscharakter im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 GG mag mithin sprechen, dass der Verordnungsgeber mit den Regelungen, die allgemein auf die Einschränkung persönlicher Kontakte gerichtet sind, einen gezielten Eingriff in die häusliche Gemeinschaft ersichtlich nicht bezweckt und das familiäre Zusammenleben in der häuslichen Gemeinschaft weiterhin gewährleistet ist (so OVG LSA, Beschl. v. 24.11.2020 - 3 R 220/20 - juris Rn. 114). Andererseits sind die mittelbaren Auswirkungen der Kontaktbeschränkungen auf Ehe und Familie keine untypische Nebenfolge und nicht marginal (für einen Eingriffscharakter NdsOVG, Beschl. v. 18.01.2021 - 13 MN 11/21 - juris Rn. 34 ff.). Ein Eingriff in Art. 6 Abs. 1 GG wäre aber aus den zu Art. 2 Abs. 1 GG ausgeführten Gründen voraussichtlich gerechtfertigt.“
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77
(7) Die angefochtene Verordnungsbestimmung begründet aller Voraussicht nach auch keinen unverhältnismäßigen Eingriff in das Grundrecht der Antragstellerin auf Freizügigkeit Art. 11 GG.
78
Nach Art. 11 Abs. 1 GG genießen alle Deutschen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet. Dies umfasst das Recht, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebietes Aufenthalt und Wohnung zu nehmen. (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.12.2013 - 1 BvR 3139, 3386/08 - BVerfGE 134, 242, und v. 17.03.2004 - 1 BvR 1266/00 - BVerfGE 110, 177; BVerwG, Urt. v. 20.11.2018 - 1 C 5.17 - NVwZ-RR 2019, 340). Dass § 9 Abs. 1 CoronaVO in diesen Schutzbereich eingreifen könnte, legt die Antragstellerin nicht ansatzweise dar und ist auch sonst nicht erkennbar (ebenso bereits Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris, zu § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO a.F.). Es spricht bereits nichts dafür, dass diese Vorschrift überhaupt den Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 GG berühren könnte, bei dessen Bestimmung auch mit Blick auf den sehr eng gefassten, qualifizierten Gesetzesvorbehalt des Art. 11 Abs. 2 GG das systematische Verhältnis zu den die körperliche Bewegungsfreiheit schützenden Grundrechten, insbesondere aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und Art. 2 Abs. 1 GG, zu beachten ist (vgl. Senat, Urt. v. 22.07.2004 - 1 S 410/13 - juris; Ogorek, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 42. Ed., Art. 11 Rn. 21 ff.). Jedenfalls liegt aller Voraussicht nach kein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 11 GG vor. Die Bestimmungen in § 9 Abs. 1 CoronaVO können sich allenfalls mittelbar auf Entscheidungen der Antragstellerin auswirken, an welchen Orten, an denen sich auch andere Menschen aufhalten, sie zeitweise Aufenthalt nehmen möchten (vgl. Senat, Beschl. v. 18.05.2020, a.a.O., zu § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO a.F.). Auch mittelbare und faktische Beeinträchtigungen der Wahl des Aufenthaltsorts können zwar einen zu rechtfertigenden Eingriff in die Freizügigkeit darstellen. Das setzt aber voraus, dass sie in ihrer Zielsetzung und Wirkung einem normativen und direkten Eingriff gleichkommen (BVerfG, Beschl. v. 17.02.2010 - 1 BvR 529/09 - NVwZ 2010, 1022 m.w.N.). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Bei den mit § 9 Abs. 1 CoronaVO verbundenen - unterstellten - Auswirkungen auf die Freizügigkeit der Antragstellerin handelt es sich allenfalls um unbeabsichtigte Nebenfolgen, die auch in der Wirkung nicht annährungsweise eine ähnliche Wirkung wie ein Verbot des Nehmens von Aufenthalt oder Wohnsitz haben (vgl. Senat, Beschl. v. 18.05.2020, a.a.O., zu § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO a.F.; allg. dazu BVerfG, Beschl. v. 17.02.2010, a.a.O.; Ogorek, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 42. Ed., Art. 11 Rn. 21). Unabhängig davon wäre selbst ein - unterstellter - Eingriff in das Grundrecht auf Freizügigkeit aus den oben genannten Gründen aller Voraussicht nach gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig.
79
bb) Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist in Bezug auf § 9 Abs. 1 CoronaVO auch nicht nach § 47 Abs. 6 VwGO geboten.
80
Dies folgt bereits daraus, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache insoweit bereits aller Voraussicht nach unbegründet ist. In einem solchen Fall ist - wie oben dargelegt - der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Unbeschadet dessen ist eine erhebliche, die von dem Antragsgegner vorgebrachten Interessen des Schutzes von Leib und Leben überwiegende Beeinträchtigung der Belange der Antragstellerin auch in dieser Hinsicht nicht ersichtlich. Die bewirkten Einschränkungen sind von erheblichen Gewicht, ihr im Rahmen der gebotenen Abwägung aber aus den oben dargelegten Gründen gegenwärtig noch zumutbar.
81
2. Die Hilfsanträge der Antragstellerin haben keinen Erfolg. Sie sind jeweils zulässig, nach dem oben (unter 1.) zum Hauptantrag Gesagten aber ebenfalls unbegründet.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
83
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Für eine Halbierung des Auffangstreitwerts bestand im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes wegen der weitgehend begehrten Vorwegnahme der Hauptsache kein Anlass.
84
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 AGVwGO
§ 88 VwGO
§ 123 VwGO
§ 28a IfSG
§ 17 IfSG
§ 32 IfSG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 9 Abs. 1 CoronaVO
§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 28a Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs.1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 3 CoronaVO
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 28 Abs. 5 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG
§ 28a Absatz 3 Satz 11 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 28a Absatz 3 Satz 6 IfSG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 CoronaVO
§ 28a Abs. 2 Satz 2 IfSG
§ 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 9 Abs. 1 der Verordnung
§ 1b der Verordnung
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 6 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 11 GG
Art. 11 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 1065
BVerfGE 20, 150
BVerfGE 21, 73
BVerfGE 31, 255
BVerfGE 108, 52
BVerfGE 110, 33
BVerfGE 45, 363
BVerfGE 86, 288
BVerfGE 134, 33
BVerwGE 126, 222
BVerfGE 80, 81
BVerwGE 91, 130
BVerfGE 79, 203
NVwZ 2010, 1022
BVerfGE 134, 242
BVerfGE 110, 177
NVwZ-RR 2019, 340
1 S 321/21
2 B 7/21
1 S 1458/12
4 VR 5.14
4 VR 2/15
5 S 437/16
6 S 309/17
4 VR 2/98
1 S 80/21
1 S 3379/20
1 S 1357/20
1 S 1314/20
1 S 925/20
1 S 1003/20
13 MN 11/21
20 NE 20.29
1 S 3156/20
1 S 1386/20
1 S 398/21
1 S 467/21
1 BvF 1/61
1 BvR 169/63
1 BvR 775/66
1 BvL 1/01
1 BvR 1749/01
1 BvF 3/92
1 S 625/18
9 S 1145/16
5 S 1044/15
2 BvR 308/77
2 BvR 1041/88
2 BvR 2302/11
1 S 1667/00
10 C 9.05
11 B 61.99
1 S 2346/00
1 S 2550/91
1 S 2087/20
1 BvQ 5/77
13 MN 448/20
2 BvR 1169/84
2 C 24.90
1 BvR 37/85
1 BvL 78/86
1 BvR 529/09
3 R 220/20
1 BvR 1266/00
1 C 5.17
1 S 410/13