Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-10-18, Aktenzeichen 2 K 6759/15
ECLI: ECLI:DE:VGD:2016:1018.2K6759.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der aufgrund des Urteils vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% der jeweils vollstreckbaren Kosten leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin steht im Polizeidienst des beklagten Landes. Sie ist im PolizeipräsidiumE. (im Folgenden: Polizeipräsidium) als Polizeihauptkommissarin (Besoldungsgruppe A 11 BBesO) in der Direktion Gefahrenabwehr/Einsatz tätig.
Für den Zeitraum vom 1. Juli 2011 bis zum 31. Mai 2014 wurde über die Klägerin eine dienstliche Regelbeurteilung erstellt. Der Erstbeurteiler, EPHK T. , schlug eine Beurteilung mit einer Gesamtnote von fünf Punkten vor, die sich aus einer Bewertung in den acht Einzelmerkmalen von 5-5-5-5-4-4-5-4 zusammensetzte. Unter dem 12. Juni 2014 gab der weitere Vorgesetzte der Klägerin, EPHK H. , unter Hinweis auf einen Quervergleich mit anderen Mitgliedern der Vergleichsgruppe ein abweichendes Votum ab, wonach das Gesamturteil auf vier Punkte lautete und die Merkmale Arbeitseinsatz, Arbeitsweise, soziale Kompetenz und Mitarbeiterführung um jeweils einen Punkt abgesenkt wurde. Dieser Vorschlag wurde von den weiteren Linienvorgesetzten, so auch vom Direktionsleiter LPD T1. , mitgezeichnet.
In der Beurteilungskonferenz vom 21. Juli 2014 folgte der Endbeurteiler, PP X. , dem Vorschlag aus der Linie unter Hinweis auf den behördenintern angelegten Beurteilungsmaßstab und den Quervergleich mit den Leistungsstärksten innerhalb der Vergleichsgruppe.
Mit einer ergänzenden Stellungahme vom 15. September 2014 teilte EPHK H. mit, er habe aufgrund eines Übermittlungsfehlers eine zu starke Absenkung in den Einzelmerkmalen vorgeschlagen; lediglich die Merkmale soziale Kompetenz und Mitarbeiterführung, nicht aber die Merkmale Arbeitseinsatz und Arbeitsweise habe er absenken wollen. Diese Stellungnahme wurde wiederum von den weiteren Linienvorgesetzten, so auch von LPD T1. , mitgezeichnet.
Die Beurteilung der Klägerin wurde sodann in einer weiteren Beurteilungskonferenz am 26. Januar 2015, bei der EPHK H. und LPD T1. anwesend waren, dem Endbeuteiler vorgelegt. Hierbei erläuterte EPHK H. laut Vermerk vom 6. Mai 2015 die Gründe für seine ergänzende Stellungnahme vom 15. September 2014. Nach erneutem behördenweiten Vergleich des Leistungsbildes der Klägerin mit dem der übrigen Angehörigen der Vergleichsgruppe senkte der Endbeurteiler weiterhin alle vier Merkmale Arbeitseinsatz, Arbeitsweise, soziale Kompetenz und Mitarbeiterführung um je einen Punkt ab. Diese Entscheidung teilte er der Klägerin persönlich am 18. Mai 2015 mit. Die Beurteilung wurde am 9. Juni 2015 vom Endbeurteiler unterzeichnet und der Klägerin am 18. Juni 2015 bekannt gegeben.
Die Klägerin hat am 7. Oktober 2015 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor: Die Beurteilung sei rechtswidrig. Der Endbeurteiler habe eine nicht lineare Absenkung von Einzelmerkmalen im Quervergleich vorgenommen. In einem solchen Fall bedürfe es einer gesonderten Begründung, weshalb sich der Endbeurteiler veranlasst gesehen habe, gerade die Bewertung der in der Abweichungsbegründung genannten Merkmale abzusenken. Vor diesem Hintergrund sei die Absenkungsentscheidung des Endbeurteilers nicht plausibel. Nach der ergänzenden Stellungnahme von EPHK H. vom 15. September 2014 sei allenfalls die Absenkung der Merkmale soziale Kompetenz und Mitarbeiterführung nachvollziehbar. Hinsichtlich der Merkmale Arbeitseinsatz und Arbeitsweise hingegen habe es keinen Vorschlag eines Linienvorgesetzten gegeben, auf den sich der Endbeurteiler in der Beurteilungskonferenz habe stützen können.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 9. Juni 2015 zu verpflichten, über die Klägerin für den Zeitraum vom 1. Juli 2011 bis 31. Mai 2014 eine neue dienstliche Beurteilung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, dass die angegriffene Beurteilung rechtmäßig sei. Der Endbeurteiler habe auch nach der ergänzenden Stellungnahme von EPHK H. vom 15. September 2014 die Merkmale Arbeitseinsatz und Arbeitsweise aufgrund eines erneut vorgenommenen Quervergleichs mit allen Angehörigen der Vergleichsgruppe absenken können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, des beigezogenen Verwaltungsvorgangs und der Personalakte der Klägerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist als Leistungsklage zulässig, aber unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Aufhebung der streitigen und Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung. Die Beurteilung des Polizeipräsidiums vom 9. Juni 2015 ist rechtmäßig.
Nach ständiger Rechtsprechung,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 2015 - 6 A 360/14 -, juris, Rn. 31; Beschluss vom 7. April 2011 - 6 A 1495/10 -, juris, Rn. 14,
unterliegen dienstliche Beurteilungen nur der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es ferner, dass der Dienstherr, wenn er - wie hier - für einen Verwaltungsbereich Beurteilungsrichtlinien geschaffen hat, diese gleichmäßig auf alle zu beurteilenden Beamten anwendet. Die gerichtliche Kontrolle ist insoweit auf die Prüfung beschränkt, ob das tatsächlich durchgeführte Beurteilungsverfahren die in den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen wesentlichen Verfahrensstadien und Abläufe eingehalten hat und ob die beurteilten Beamten nach den gleichen Maßstäben beurteilt worden sind.
Vgl. allgemein BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 -, juris, Rn. 22; OVG NRW, Beschluss vom 26. September 2014 - 6 A 1767/11 -, juris, Rn. 9; Beschluss vom 22. September 2011 - 6 A 1284/11 -, juris, Rn. 10.
Die Beurteilung vom 9. Juni 2015 ist unter Beachtung der Form- und Verfahrensvorschriften erstellt worden, und das Gericht vermag auch keine materiell-rechtlichen Fehler festzustellen.
Ohne Erfolg bleibt der Einwand der Klägerin, die Absenkungsentscheidung des Endbeurteilers sei nicht hinreichend plausibel. Die dienstliche Beurteilung genügt dem Begründungserfordernis gemäß Nr. 9.2 Abs. 3 Satz 1 der Beurteilungsrichtlinien der Polizei (BRL Pol). Danach hat der Schlusszeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen, wenn Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Merkmale und des Gesamturteils nicht übereinstimmen. Das ist vorliegend mit dem Hinweis auf den behördenintern angelegten Beurteilungsmaßstab und den Quervergleich mit den Leistungsstärksten innerhalb der Vergleichsgruppe erfolgt.
Umfang und Intensität einer Begründung im Beurteilungsverfahren haben sich daran auszurichten, was angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig ist. Beruht die Endbeurteilung nicht auf einer abweichenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils, sondern auf einzelfallübergreifenden Erwägungen, etwa der Korrektur einer zu wohlwollenden oder zu strengen, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erstbeurteilers und/oder auf einem allgemeinen Quervergleich mit den Beurteilungen der weiteren zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Richtsätze, muss die Abweichungsbegründung diese Gesichtspunkte in den Vordergrund stellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2015 - 6 B 287/15 -, juris, Rn. 10 m.w.N.
Gemessen hieran ist der Verweis auf den Quervergleich hinreichend plausibel. Das Polizeipräsidium hat deutlich gemacht, dass die Abstufung gerade auf dem Quervergleich als einzelfallübergreifender Erwägung beruhte.
Zwar kommt auch der Quervergleich in aller Regel - abgesehen von dem hier nicht gegebenen Fall einer generellen Maßstabsverkennung eines Erstbeurteilers - nicht ohne den Blick auf die Leistungen des betreffenden Beamten aus. Bei der Absenkung einer Beurteilung aufgrund des Quervergleichs sowie zur Korrektur eines zu wohlwollenden Beurteilungsmaßstabs muss der Endbeurteiler - sollen wie hier nicht sämtliche Bewertungen linear herabgesetzt werden - nach sachgerechten Kriterien entscheiden, in welchen Punkten und in welchem Umfang diese Absenkung vorgenommen werden soll. Dies schließt eine entsprechend differenzierte Kenntnis über das individuelle Leistungsbild des Beurteilten oder jedenfalls die konkreten Beurteilungsmaßstäbe des personen- und sachkundigen Erstbeurteilers notwendig ein. Anderenfalls ist es nicht nachvollziehbar, auf welcher Grundlage der Endbeurteiler zu der Einschätzung gelangt, dass der betreffende Beamte im Quervergleich „zu gut" beurteilt worden ist. Dabei muss der Beurteiler das vom Beamten während des Beurteilungszeitraums gezeigte Leistungs- und Befähigungsbild nicht zwingend aus eigener Anschauung kennen. Vielmehr ist es ausreichend, aber auch erforderlich, dass er sich die für die Erstellung der Beurteilung notwendigen Kenntnisse verschafft. Hierfür kann er sich aller verfügbaren und geeigneten Erkenntnisquellen bedienen. Es obliegt grundsätzlich der Entscheidung des Beurteilers, auf welche Weise er sich die erforderlichen Erkenntnisse verschafft. Dem Endbeurteiler, dem es regelmäßig an einer hinreichenden eigenen Anschauung fehlt, kann die für die Beurteilung erforderliche tatsächliche Erkenntnisgrundlage anhand des Beurteilungsvorschlags, gegebenenfalls angefertigter Beurteilungsbeiträge sowie durch in der Endbeurteilerbesprechung anwesende personen- und sachkundige Bedienstete vermittelt werden (vgl. Nr. 10.2.1 Abs. 1 Satz 3 und Satz 4, Nr. 10.2.2 Abs. 3 Satz 3 BRL MBW).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Februar 2016 – 6 A 2596/14 –, juris, Rn. 36 ff. m. w. N.
Diesen Anforderungen wird die Vorgehensweise bei der Absenkung der Beurteilung der Klägerin gerecht. Zwar lag der zunächst vom Endbeurteiler im Rahmen der Beurteilungskonferenz am 21. Juli 2014 getroffenen Absenkungsentscheidung ein irrtümliches Votum der Linienvorgesetzten der Klägerin zugrunde. Nach dem dieser Umstand von EPHK H. in seiner Stellungnahme vom 15. September 2014 mitgeteilt wurde, war der Endbeurteiler gehalten, in Ansehung des neuen Votums aus der Linie erneut über die Beurteilung der Klägerin gemäß den Vorgaben der BRL Pol zu entscheiden. Dem ist der Endbeurteiler nachgekommen: Die Beurteilung der Klägerin wurde zum Gegenstand einer weiteren Beurteilungskonferenz am 26. Januar 2015 gemacht. Bei dieser waren die Linienvorgesetzten der Klägerin EPHK H. und LPD T1. anwesend und haben die Hintergründe für die weitere Stellungnahme vom 15. September 2014 erläutert. Der Endbeurteiler hat sonach über die anwesenden Linienvorgesetzten als personen- und sachkundige Bedienstete die individuellen Leistungen der Klägerin in den Blick genommen. Auf dieser Grundlage hat er die Leistungen der Klägerin erneut einem behördenweiten Quervergleich unterzogen und ist dabei zu dem Ergebnis gekommen, dass die Merkmale Arbeitseinsatz und Arbeitsweise im Vergleich mit den leistungsstärksten Beamten der Referenzgruppe „zu gut“ bewertet wurden und um jeweils einen Punkt abzusenken sind. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Das Gericht folgt nicht der in der mündlichen Verhandlung von der Klägerin geäußerten Rechtsauffassung, dass eine nicht lineare Absenkung von Einzelmerkmalen im Quervergleich rechtmäßigerweise nur dann erfolgen könne, wenn als Grundlage dafür ein entsprechender Vorschlag aus der Linie vorhanden sei. Dies führte zu einer Bindung des Endbeurteilers an den Erstbeurteilervorschlag bzw. an etwaige davon abweichende Voten der Linienvorgesetzten und widerspräche der Aufgaben- und Verantwortungsverteilung gemäß den BRL Pol. Nach Nr. 9.1 „Erstbeurteilung" Abs. 5 BRL Pol ist der Beurteilungsvorschlag dem Schlusszeichnenden auf dem Dienstweg zur abschließenden Beurteilung vorzulegen. Dabei haben die Vorgesetzten der Erstbeurteiler den Vorschlag mit ihren Vorgesetzten zu erörtern und auch zu berücksichtigen, inwieweit der zu Beurteilende im Vergleich zu anderen ihnen unterstehenden Beamten der Vergleichsgruppe den Anforderungen entsprochen hat. Gemäß Nr. 9.1 „Erstellung der Beurteilungen" Abs. 3 BRL Pol ist der Beurteilungsvorschlag sodann als Entwurf zu kennzeichnen und einschließlich des Vorblatts - hier mit der abweichenden Stellungnahme und Bewertung - auf dem Dienstweg dem Schlusszeichnenden vorzulegen. Nach Nr. 9.2 „Schlusszeichnung“ Abs. 1 BRL Pol ist der Schlusszeichnende zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und soll bei Regelbeurteilungen die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze berücksichtigen. Gemäß Abs. 2 der Bestimmung sind die Beurteilungen in der Beurteilerbesprechung mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen.
Nach diesen Vorgaben wird eine Beurteilung vom Erstbeurteiler über die Linienvorsetzten nach oben zum Endbeurteiler gereicht, dem die abschließende Beurteilung vorbehalten ist. Auf den jeweils zu durchlaufenden Stufen wird die Beurteilung einem Vergleich mit den anderen Beamten der Vergleichsgruppe unterzogen, wobei sich dieser Vergleich naturgemäß nur auf die dem jeweiligen Vorgesetzten in seiner Organisationseinheit unterstehenden Beamten erstrecken kann. Den erforderlich Vergleich zwischen den Beamten der Vergleichsgruppe bezogen auf die gesamte Behörde kann nur der Endbeurteiler vornehmen, da er allein den behördenweiten Überblick über das Leistungsbild aller betreffenden Beamten hat. Diesem System ist die Befugnis des Endbeurteilers immanent, von vorangehenden Beurteilungsvorschlägen und Voten aus der Linie bei Anlegung eines behördenweiten Maßstabs abzuweichen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 34.04
6 A 360/14
6 A 1495/10
2 C 8.79
6 A 1767/11
6 A 1284/11
6 B 287/15
6 A 2596/14