Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2026-01-19, Aktenzeichen 29 K 221/24
ECLI: ECLI:DE:VGD:2026:0119.29K221.24.00

Tenor:
Die Bescheide des Beklagten vom 7. Dezember 2023 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.

Tatbestand:
Gegenstand des Verfahrens sind zwei jeweils gegenüber den Klägern ergangene Ordnungsverfügungen des Beklagten, mit der sie aufgefordert wurden, einen Nachweis über einen ausreichenden Masernschutz ihres am 30. September 2011 geborenen Sohnes G. L. vorzulegen. Dieser wird in der Schule an der N. in Q. betreut.
Mit Schreiben vom 15. November 2022, überschrieben mit „Durchsetzung des Masernschutzgesetzes hier: Anforderung eines Nachweises zum Masernschutz gemäß § 20 Abs. 12 S. 1 IfSG“ bat der Beklagte die Kläger als Sorgeberechtigte um Vorlage eines Nachweises gemäß § 20 Abs. 12 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten bei Menschen (Infektionsschutzgesetz -IfSG) bis spätestens zum 13. Dezember 2022.
Mit E-Mail vom 8. Dezember 2022 übermittelten die Kläger ein ärztliches Attest der Gemeinschaftspraxis Y. in F. vom 20. Dezember 2020. Darin heißt es: „Aufgrund der globalen Entwicklungsverzögerung meines o.g. Patienten und den damit einhergehenden neurologischen, körperlichen und immunologischen Defiziten halte ich aus ärztlicher Sicht eine Masern-Mumps-Röteln-Impfung für nicht vertretbar. Jede noch so geringfügige bzw. schwerwiegende Impfreaktion kann die ohnehin gravierende gesundheitliche Beeinträchtigung meines Patienten erheblich verschlechtern und Entwicklungspotenziale zerstören.“
Nach einer internen Überprüfung des Attestes durch das Gesundheitsamt hörte der Beklagte die Kläger mit Schreiben vom 19. Januar 2023 zur beabsichtigten Anordnung einer ärztlichen Untersuchung an. Es bestünden Zweifel an der inhaltlichen Richtigkeit des Nachweises.
Unter dem 29. Januar 2023 nahmen die Kläger hierzu Stellung, verwiesen darauf, dass bei ihrem Sohn eine anerkannte Schwerbehinderung vorliege, und legten ein weiteres ärztliches Attest der Gemeinschaftspraxis Y. vom 27. Januar 2023 vor.
Mit Schreiben vom 7. Februar 2023 wurde der Arzt Y. um die Vorlage von Unterlagen und um Akteneinsicht gebeten. Ferner ordnete der Beklagte mit an die Kläger adressierter Ordnungsverfügung vom 8. Februar 2023 eine ärztliche Untersuchung nach dem Infektionsschutzgesetz an und forderte diese auf, Unterlagen, die Auskunft über die dem Nachweis zugrunde liegenden Tatsachen ermöglichten, bis zum 22. Februar 2023 vorzulegen. Dem kam die Klägerin durch Vorlage einer Reihe ärztlicher Berichte nach.
Mit zwei jeweils an die Kläger adressierten, mit Rechtsmittelbelehrung versehenen und förmlich am 12. bzw. 13. Dezember 2023 zugestellten Schreiben vom 7. Dezember 2023, überschrieben mit „Durchsetzung des Masernschutzgesetzes, hier: Überprüfung des eingereichten Nachweises“ erkannte der Beklagte den durch die Kläger eingereichten Nachweis und die weiteren Unterlagen nicht als Nachweis über eine medizinische Kontraindikation im Sinne des § 20 Abs. 9 IfSG an. Gleichzeitig bat er um Vorlage eines neuen Nachweises bis zum 15. Februar 2024.
Hiergegen haben die Kläger am 12. Januar 2024 Klage erhoben, die sie ausführlich begründet haben.
Die Kläger beantragen,
die Bescheide des Beklagten vom 7. Dezember 2023 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: In § 20 Abs. 8 IfSG sei eine Pflicht zum Aufweisen einer Masernimmunität bzw. eines Masernimpfschutzes für Schülerinnen und Schüler ausdrücklich vorgesehen. Der Zweck der Nachweispflicht über einen ausreichenden Masernschutz in Schulen liege darin, dass der Immunitätsschutz dort erhöht wird und vulnerable Personen sowie Personen, die sich aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht impfen lassen könnten, geschützt werden, und gesamtgesellschaftlich betrachtet die Elimination der Masern ermöglicht werde. Die Erfüllung der Nachweispflicht sei auch möglich. Die Amtsärztin habe eine Plausibilitätskontrolle des ärztlichen Zeugnisses vorgenommen. Bei der Anforderung eines Nachweises handele es sich um einen Fall von intendiertem Ermessen. Die Aufforderung sei auch verhältnismäßig. Sie sei geeignet zu befördern, dass das jeweils betroffene Kind der Aufweispflicht gemäß § 20 Abs. 8 IfSG nachkomme. Ein Betretungsverbot komme aufgrund der Schulpflicht nicht infrage.
Mit Schreiben vom 29. April 2025 hörte der Beklagte die Kläger nachträglich zur Ablehnung der vorgelegten Bescheinigung vom 27. Januar 2023 an. Die Kläger nahmen mit Schreiben vom 22. Mai 2025 Stellung. Nach Prüfung dieser Ausführungen hielt der Beklagte im Ergebnis an der getroffenen Entscheidung fest.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig.
Bei den beiden angefochtenen Schreiben des Beklagten vom 7. Dezember 2023 handelt es sich um Verwaltungsakte im Sinne des § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW), mit denen inhaltlich jeweils zwei verbindliche Regelungen, nämlich die Nichtanerkennung des eingereichten Nachweises und die Anforderung eines neuen Nachweises, getroffen wurden.
Ob eine behördliche Maßnahme die Kriterien des § 35 VwVfG NRW erfüllt und wenn ja, welchen Regelungsgehalt sie hat, ist entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - 4 C 3/09 -, juris Rn. 21 m.w.N.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 71.
Danach kann zunächst kein Zweifel daran bestehen, dass es sich bei den angefochtenen Schreiben um Verwaltungsakte handelt. Das ergibt sich bereits aus der äußeren Form. Die Schreiben sind zwar - anders als die Ordnungsverfügungen vom 8. Februar 2023 - weder als Bescheid noch als Ordnungsverfügung gekennzeichnet und enthalten auch keinen optisch abgehobenen Entscheidungssatz. Ebenso wenig wird eine Rechtsgrundlage für die ergriffenen Maßnahmen genannt. Die Qualifizierung als Verwaltungsakte ergibt sich jedoch daraus, dass beide Schreiben mit „Durchsetzung des Masernschutzgesetzes hier: Überprüfung des eingereichten Nachweises“ überschrieben sind, sie eine Rechtsmittelbelehrung enthalten und sie förmlich zugestellt worden sind.
Inhaltlich lassen die Schreiben nach ihrem objektiven Erklärungswert mit der erforderlichen Klarheit erkennen, dass der Beklagte verbindlich die Vorlage eines neuen Nachweises anordnen wollte. Auch wenn die Nachweisanforderung als Bitte formuliert ist, ergibt sich der Regelungswille des Beklagten aus den Umständen. Zum einen wird den Klägern eine Frist zur Vorlage gesetzt. Zum anderen hat der Beklagte in den Schreiben deutlich gemacht, dass bislang kein geeigneter Nachweis im Sinne des § 20 Abs. 9 IfSG vorliegt und deshalb ein neuer Nachweis vorzulegen ist.
Eine Auslegung entsprechend §§ 133, 157 BGB ergibt ferner, dass der Beklagte auch hinsichtlich der Nichtanerkennung der eingereichten Unterlagen als Nachweis über eine medizinische Kontraindikation eine Regelungsabsicht hatte und die Schreiben vom 7. Dezember 2023 auch insoweit als Verwaltungsakte im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW anzusehen sind.
Feststellende Regelungen sind durch ein spezifisches Abgrenzungsbedürfnis gegenüber bloßen Begründungselementen eines Bescheides gekennzeichnet. Der Adressat des Bescheides muss - letztlich aus Gründen des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots - Klarheit darüber haben, ob die Behörde durch einen feststellenden Verwaltungsakt mit verbindlicher Wirkung festlegen wollte, was im Einzelfall rechtens sein soll, oder ob es sich insoweit lediglich um ein grundsätzlich nicht an der Bindungswirkung des Verwaltungsaktes teilnehmendes Begründungselement handelt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - 4 C 3/09 -, juris Rn. 23.
Was die Behörde mit verbindlicher Wirkung feststellen will, muss sich entweder aus dem Tenor des Bescheides oder aus sonstigen Umständen klar und unmissverständlich ergeben.
Einen Tenor enthalten die angefochtenen Schreiben nicht. Gleichwohl sprechen die sonstigen Umstände für einen feststellenden Verwaltungsakt mit verbindlicher Wirkung. Schon die Formulierung lässt auf eine feststellende Regelung des Inhalts, dass die eingereichten Nachweise und weiteren Unterlagen keinen geeigneten Nachweis im Sinne des § 20 Abs. 9 IfSG darstellen, schließen. In den beiden Schreiben heißt es auf Seite 2 wörtlich: „Insofern wird der durch Sie eingereichte Nachweis (…) nicht als Nachweis über eine medizinische Kontraindikation (…) anerkannt.“ Damit wird unmissverständlich über die (fehlende) Geeignetheit der eingereichten Unterlagen entschieden. Gestützt wird die Annahme eines feststellenden Verwaltungsakts auch durch den Zusammenhang mit dem nachfolgenden Satz „Da aufgrund fehlender geltend gemachter und anerkennungsfähiger medizinischer Kontraindikationen kein Nachweis i.S.d. § 20 Abs. 9 IfSG vorliegt, bitte ich um Vorlage eines neuen Nachweises bis zum 15.02.2024.“ Hätte der Beklagte die vorherige Nichtanerkennung der durch die Kläger eingereichten Unterlagen lediglich als Tatbestandsvoraussetzung für die Nachweisanforderung angesehen, hätte er sich auf diesen Satz beschränken können. Der ausdrücklichen Feststellung, der eingereichte Nachweis und die weiteren Unterlagen würden nicht anerkannt, hätte es nicht bedurft. Für eine Regelungsabsicht spricht darüber hinaus der Vergleich mit der Vorgehensweise des Beklagten bei der vorangegangenen Anordnung einer ärztlichen Untersuchung. In den Ordnungsverfügungen vom 8. Februar 2023 hatte der Beklagte nach Prüfung des vorgelegten neuen ärztlichen Attests lediglich Zweifel an der inhaltlichen Richtigkeit des Nachweises geäußert, und zur genaueren Überprüfung der inhaltlichen Richtigkeit eine ärztliche Untersuchung angeordnet. Demgegenüber wollte der Beklagte bei verständiger Würdigung im nachfolgenden Verfahren nach Durchführung dieser Untersuchung offenbar eine rechtsverbindliche Feststellung über die Qualität der eingereichten Unterlagen treffen. Der Beklagte ließ sich ersichtlich von der Vorstellung leiten, dass eine erneute Vorlageanforderung nur zulässig sei, wenn die bisher vorgelegten medizinischen Unterlagen förmlich zurückgewiesen wurden. Dass der Beklagte einen entsprechenden Regelungswillen hatte, bestätigen seine Einlassungen im gerichtlichen Verfahren. In der Klageerwiderung vom 4. April 2025 erklärte der Beklagte, das Attest vom 27. Januar 2023 sei nach eingehender Prüfung anhand der eingereichten Unterlagen der Klägerin „mit Bescheid vom 7. Dezember 2023 nicht anerkannt“ worden.
Die so verstandenen Bescheide des Beklagten vom 7. Dezember 2023 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie sind, nachdem die Anhörung im gerichtlichen Verfahren nachgeholt wurde, zwar formell rechtmäßig (§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW). Die Bescheide sind aber materiell rechtswidrig. Für die Nichtanerkennung des eingereichten Nachweises und der weiteren Unterlagen fehlt es an einer Rechtsgrundlage. Die (erneute) Anforderung eines Nachweises ist rechtswidrig, weil kein Ermessen ausgeübt wurde.
Bei der Nichtanerkennung des eingereichten Nachweises und der weiteren Unterlagen als Nachweis über eine medizinische Kontraindikation im Sinne des § 20 Abs. 9 IfSG handelt es sich um einen feststellenden Verwaltungsakt. Mit dieser Regelung wird verbindlich festgestellt, dass der eingereichte Nachweis und die weiteren Unterlagen keinen geeigneten Nachweis gemäß § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 IfSG darstellen. Die Nichtanerkennung begründet keine über die verbindliche Feststellung hinausgehenden unmittelbaren Rechtsfolgen.
Feststellende Verwaltungsakte bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, wenn ihr Inhalt etwas als Rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen für nicht Rechtens hält; es ist aber keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage erforderlich, vielmehr genügt eine Grundlage, die im Wege der Auslegung ermittelt wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 1991 - 1 B 64/91 -, juris Rn. 3 m.w.N.
Die Nichtanerkennung des von den Klägern eingereichten Nachweises und der weiteren Unterlagen hat für diese belastende Wirkung, weil die Qualifizierung als ungeeignet inhaltlich von der Auffassung der Kläger abweicht. Die Feststellung bedarf daher einer gesetzlichen Grundlage.
Grundsätzlich kommt als Rechtsgrundlage für die infektionsschutzrechtliche Inanspruchnahme der Kläger als Sorgeberechtigte von G. zur Durchsetzung des Masernschutzgesetzes allein § 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG in Betracht. Danach haben Personen, die - wie der Sohn der Kläger - in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nummer 1 bis 3 betreut werden, dem Gesundheitsamt, in dessen Bezirk sich die jeweilige Einrichtung befindet, einen Nachweis nach Abs. 9 Satz 1 vorzulegen. Wenn eine nach den Absätzen 9 bis 12 verpflichtete Person minderjährig ist, so hat derjenige für die Einhaltung der diese Person nach den Absätzen 9 bis 12 treffenden Verpflichtungen zu sorgen, dem die Sorge für diese Person zusteht.
§§ 20 Abs. 12, Abs. 13 Satz 1 IfSG bietet jedoch keine gesetzliche Grundlage für einen feststellenden Verwaltungsakt des Inhalts, dass ein vorgelegter Nachweis nicht als Nachweis über eine medizinische Kontraindikation anerkannt wird.
Eine förmliche Entscheidung des Gesundheitsamts über die inhaltliche Unrichtigkeit des vorgelegten Nachweises ist in § 20 Abs. 12 Sätze 2 bis 4 IfSG nicht vorgesehen. Das Bestehen von Zweifeln an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit des vorgelegten Nachweises ist nach dem klaren Wortlaut der Norm lediglich Tatbestandsvoraussetzung für das Ergreifen der weiteren dem Gesundheitsamt nach § 20 Abs. 12 Sätze 2 bis 4 IfSG zur Verfügung stehenden Maßnahmen.
Die Gesetzessystematik sowie der Zweck des Masernschutzgesetzes stehen der Annahme einer Ermächtigung des Gesundheitsamts zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts über die Echtheit oder inhaltliche Richtigkeit des vorgelegten Nachweises entgegen.
Die Gesetzessystematik lässt auf den Willen des Gesetzgebers schließen, nur eine inzidente Überprüfung der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit des vorgelegten Nachweises im Rahmen der Überprüfung einer angeordneten Maßnahme zu ermöglichen. Wird auf eine Anforderung nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG ein Nachweis vorgelegt, bestehen aber Zweifel an dessen Echtheit oder inhaltlicher Richtigkeit, kann das Gesundheitsamt u.a. eine ärztliche Untersuchung dazu anordnen, ob die betroffene Person aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht gegen Masern geimpft werden kann (§ 20 Abs. 12 Satz 2 HS 1 IfSG). Wird der Nachweis nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG nicht innerhalb einer angemessenen Frist vorgelegt, ist das Entscheidungsprogramm des Gesundheitsamts auf der nächsten Stufe in § 20 Abs. 12 Sätze 3 bis 6 IfSG vorgezeichnet. Auf das Ergebnis der ärztlichen Untersuchung stellt die Norm an keiner Stelle ab, obwohl es sich bei der Anordnung der ärztlichen Untersuchung um eine durch Verwaltungsakt eingeleitete förmliche Überprüfung des vorgelegten Nachweises handelt. Der Gesetzgeber geht vielmehr davon aus, dass ein Fall der Nichtvorlage eines Nachweises nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG innerhalb einer angemessenen Frist vorliegt, wenn das Gesundheitsamt nach einer Überprüfung von der Unechtheit oder inhaltlichen Unrichtigkeit des vorgelegten Nachweises ausgeht. Dies eröffnet der Behörde ohne weitere förmliche Schritte das Ergreifen der in § 20 Abs. 2 Sätze 3 bis 6 IfSG genannten Maßnahmen.
Auch aus dem Zusammenhang mit den Regelungen in § 20 Abs. 9 Satz 2, Abs. 10 Satz 2 und Abs. 11 Satz 2 IfSG ergibt sich, dass § 20 Abs. 12 IfSG nur die Grundlage für die Ergreifung der dort genannten Maßnahmen enthält und nicht auch für die Nichtanerkennung des vorgelegten Nachweises. Obwohl die Leitung der Einrichtung, in der die betroffene Person betreut werden soll oder betreut wird, regelmäßig über keine spezielle infektiologische Erfahrung verfügt, knüpft das Gesetz an Zweifel der Einrichtungsleitung an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit des vorgelegten Nachweises unmittelbare Rechtsfolgen: Die Leitung der betreffenden Einrichtung ist verpflichtet, das Gesundheitsamt unter Benennung der betroffenen Person zu benachrichtigen. Allein auf dieser Grundlage ist das Gesundheitsamt sodann gemäß § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG befugt, von den betroffenen Personen durch Verwaltungsakt die Vorlage eines Nachweises anzufordern. Das spricht gegen die Annahme, das Gesundheitsamt dürfe die Unechtheit oder inhaltliche Unrichtigkeit eines Nachweises förmlich feststellen, bevor es weitere Maßnahmen ergreift, zumal gerade das Gesundheitsamt über die notwendige Expertise verfügt.
Schließlich kommt § 20 Abs. 12 IfSG als gesetzliche Grundlage für die Feststellung der Unrichtigkeit des vorgelegten Nachweises auch deshalb nicht in Betracht, weil dies dem Zweck des Gesetzes zuwiderläuft. Ziel des Masernschutzgesetzes vom 10. Februar 2020 ist es, durch eine deutliche Steigerung der Impfquote einen besseren individuellen Schutz insbesondere von vulnerablen Personengruppen und einen ausreichenden Gemeinschaftsschutz vor Maserninfektionen sowie mittelfristig auch die Elimination der Masern in Deutschland zu erreichen.
Vgl. Entwurf eines Gesetzes für den Schutz vor Masern und zur Stärkung der Impfprävention, BT-Drs. 19/13452, Seite 1.
Dieses Ziel soll möglichst zügig erreicht werden, wie dem in § 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG angeordneten Wegfall der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage gegen eine vom Gesundheitsamt nach § 20 Abs. 12 Satz 1 oder Satz 2 erlassene Anordnung oder ein von ihm nach Satz 4 erteiltes Verbot entnommen werden kann.
Vgl. Urteil der Kammer vom 29. Dezember 2025 - 29 K 9035/23 -, juris Rn. 46.
Bei der Nichtanerkennung eingereichter Unterlagen handelt es sich nicht um eine Anordnung nach § 20 Abs. 12 Satz 1 oder 2 IfSG; „angeordnet“ nach diesen Vorschriften werden die Vorlage eines Nachweises oder eine ärztliche Untersuchung. Da es sich ersichtlich ebenso wenig um ein Verbot nach § 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG handelt, hätte eine Klage gegen die förmliche Nichtanerkennung von Nachweisen aufschiebende Wirkung. Bis zur bestandskräftigen Entscheidung hierüber käme die Anordnung weiterer Maßnahmen nach § 20 Abs. 12 Sätze 3 bis 6 IfSG nicht in Betracht. Das Verfahren würde damit verzögert und nicht, wie durch die Regelung in § 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG beabsichtigt, beschleunigt.
Die Anforderung zur Vorlage eines Nachweises nach § 20 Abs. 9 IfSG ist, ungeachtet der Frage, ob die erneute Anforderung eines Nachweises im Sinne von § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG überhaupt zulässig ist, wenn zuvor die inhaltliche Richtigkeit einer vorgelegten Bescheinigung vom Gesundheitsamt widerlegt wurde,
vgl. dazu Urteil der Kammer vom 29. Dezember 2025 - 29 K 9035/23 -, juris Rn. 44,
jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil sie ermessensfehlerhaft ist.
Die Ausübung der dem zuständigen Gesundheitsamt nach § 20 Abs. 12 IfSG verliehenen Befugnisse steht in dessen pflichtgemäßem Ermessen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2024 - 13 B 179/24 -, juris Rn. 85; Gebhard, in: Kießling, IfSG, 3. Auflage 2022, § 20 Rn. 61.
Das Gericht kann die vom Beklagten getroffene Ermessensentscheidung daher nur daraufhin überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten wurden und ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte hat mit der wiederholten Anforderung der Vorlage eines Nachweises gemäß § 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG das ihm eingeräumte Ermessen nicht ausgeübt.
Bei den angefochtenen Ordnungsverfügungen vom 7. Dezember 2023 handelt es sich um die zweite an die Kläger als Verpflichtete nach § 20 Abs. 13 IfSG gerichtete Aufforderung des Gesundheitsamts des Beklagten, ihm einen Nachweis über einen ausreichenden Masernschutz ihres Kindes vorzulegen. Bereits mit Schreiben vom 15. November 2022, die trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung als Verwaltungsakte zu qualifizieren sind,
vgl. dazu BayVGH, Urteil vom 5. Dezember 2024 - 20 BV 24.1343 -, juris Rn. 21,
sind die Kläger auf der Grundlage von § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG vom Beklagten aufgefordert worden, bis zum 13. Dezember 2023 einen „Nachweis zum Masernschutz“ vorzulegen. Dabei ist unschädlich, dass der Beklagte in dem Bescheid als Rechtsgrundlage § 20 Abs. 8 IfSG genannt hat, der die sogenannte Aufweispflicht regelt, während sich die Nachweispflicht von Personen, die, wie der Sohn der Kläger, die Schule besuchen und damit in einer Gemeinschaftseinrichtung nach § 33 Nr. 3 IfSG betreut werden, aus § 20 Abs. 10 Satz 1, Abs. 12 Satz 1 IfSG ergibt. Der Überschrift des Schreibens „Anforderung eines Nachweises zum Masernschutz gemäß § 20 Abs. 12 S. 1 IfSG“ in Verbindung mit der wörtlichen Wiedergabe von § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG ist ohne weiteres zu entnehmen, dass der Beklagte bereits mit diesem Schreiben die Nachweispflicht gemäß § 20 Abs. 12 Satz. 1, Abs. 9 Satz 1 IfSG durchsetzen wollte.
Den angefochtenen Bescheiden sind keinerlei Ermessenserwägungen zu entnehmen, so dass solche auch nicht nachgeschoben werden können. Eine Begründung für die Entscheidung, erneut einen Nachweis anzufordern, ist auch nicht entbehrlich. Anders, als der Beklagte meint, ist vorliegend kein Fall des intendierten Ermessens gegeben.
Unter intendiertem Ermessen wird eine Ermessensbetätigung verstanden, deren Richtung vom Gesetz vorgezeichnet ist, die im Grundsatz gewollt ist und von der nur ausnahmsweise abgesehen werden darf, wobei die Begründungspflicht der Behörde entfällt, wenn die Behörde dem gesetzlichen Regelfall folgt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1985 - 8 C 22/83 - NJW 1986, 738 (740)); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24. Februar 2022 - 1 S 2283/20 - juris Rn. 57.
Zwar dürfte bei der auf § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG gestützten ersten Aufforderung des Gesundheitsamtes zur Vorlage eines Nachweises nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG intendiertes Ermessen anzunehmen sein. Von dieser Norm erfasst werden die Fälle von bereits in einer der genannten Einrichtungen betreuten Personen, die bis zum Ablauf des 31. Juli 2022 keinen Nachweis vorgelegt haben, oder bei denen Zweifel an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit des Nachweises vorliegen, und bei denen deshalb die jeweilige Einrichtungsleitung das zuständige Gesundheitsamt informiert hat (§ 20 Abs. 10 Satz 2, Abs. 11 Satz 2 IfSG). In dieser Konstellation dürfte regelmäßig nur die Aufforderung zur Vorlage eines Nachweises nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG ermessensfehlerfrei sein.
Der vorliegende Fall unterscheidet sich hiervon jedoch, weil der Beklagte unter mehreren möglichen Maßnahmen auswählen konnte. Die Kläger haben innerhalb der ersten gesetzten Frist bis zum 13. Dezember 2023 nur einen Nachweis in Form des ärztlichen Attests vom 22. Dezember 2020 vorgelegt, an dessen inhaltlicher Richtigkeit der Beklagte nach einer internen Überprüfung Zweifel hatte. Im weiteren Verlauf haben die Kläger ein weiteres ärztliches Attest sowie weitere Unterlagen vorgelegt, die der Beklagte nach einer Überprüfung durch seinen Kinder- und Jugendärztlichen Dienst mit den angefochtenen Bescheiden nicht als Nachweis im Sinne von § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 IfSG eingestuft hat. Ist die Tatbestandsvoraussetzung der Nichtvorlage eines geeigneten Nachweises erfüllt, stehen dem Gesundheitsamt jedenfalls auch die in § 20 Abs. 12 Sätze 3 bis 6 IfSG genannten Maßnahmen offen. So kann es die zur Vorlage verpflichtete Person zu einer Beratung laden (§ 20 Abs. 12 Satz 3 HS 1 IfSG) und muss sie zu einer Vervollständigung des Impfschutzes gegen Masern auffordern (§ 20 Abs. 12 Satz 3 HS 2 IfSG). Ferner kann das Gesundheitsamt der vorlageverpflichteten Person in einem letzten Schritt durch Verwaltungsakt untersagen, die dem Betrieb der jeweiligen Einrichtung dienenden Räume zu betreten oder in einer solchen Einrichtung tätig zu werden (§ 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG). Gegenüber schulpflichtigen Personen wie dem Sohn der Klägerin ist der Erlass eines Betretungsverbots der dem Schulbetrieb dienenden Räume zwar nach § 20 Abs. 12 Satz 5 IfSG gesetzlich ausgeschlossen. Soweit sich das Betretungsverbot aber auf das Betreuungsangebot beschränkt, das außerhalb der Schulpflicht liegt - beispielsweise Angebote der offenen Ganztagsschule oder außerunterrichtliche Veranstaltungen, wie etwa Arbeitsgemeinschaften -, kann das Gesundheitsamt, anders als der Beklagte meint, auch gegenüber Schülern bzw. ihren sorgeberechtigten Eltern nach § 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG vorgehen.
Vgl. Urteil der Kammer vom 29. Dezember 2025 - 29 K 9035/23 -, juris Rn. 42.
Welche Maßnahmen das Gesundheitsamt ergreift, steht in seinem pflichtgemäßen Ermessen. Es muss daher auch Ermessenserwägungen darlegen. Daran fehlt es.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,- Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem Auffangstreitwert.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 20 Abs. 12, Abs. 13 Satz 1 IfSG
§§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung
§ 35 VwVfG NRW
§ 20 Abs. 9 IfSG
§ 20 Abs. 8 IfSG
§ 42 Abs. 1 1. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 9 Satz 2, Abs. 10 Satz 2 und Abs. 11 Satz 2 IfSG
§ 20 Abs. 12 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 1 oder 2 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 13 IfSG
§ 33 Nr. 3 IfSG
§ 20 Abs. 10 Satz 1, Abs. 12 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz. 1, Abs. 9 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 10 Satz 2, Abs. 11 Satz 2 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 5 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1986, 738
4 C 3/09
1 B 64/91
29 K 9035/23
13 B 179/24
20 BV 24.13
8 C 22/83
1 S 2283/20