Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1998-01-07, Aktenzeichen 20 A 4063/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1998:0107.20A4063.96.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Der Beschluß ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert beträgt auch im Berufungsverfahren 8.000,-- DM.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Unternehmen der papierherstellenden Industrie. Auf ihren Antrag erteilte ihr die Beklagte mit Bescheid vom 24. Juli 1990 für das Werk H. die Erlaubnis zur Einleitung des in der betriebseigenen Kläranlage gereinigten Abwassers in den T. kanal , ein Teilstück des Rechtsrheinischen Kölner Randkanals. Hierbei setzte die Beklagte "Überwachungswerte" u.a. für Stickstoff aus Ammoniumverbindungen (10 mg/l) und für Phosphor, gesamt (3 mg/l) fest. Die Voraussetzungen für die Einhaltung der Überwachungswerte erläuterte die Beklagte für den Zeitraum bis zum Außerkrafttreten der 19. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer (19. AbwasserVwV) sowie für den Zeitraum ab Inkrafttreten der Neufassung der auf Abwasser aus der Papierproduktion anwendbaren Verwaltungsvorschrift nach § 7 a Abs. 1 Satz 3 des Wasserhaushaltsgesetzes. In der Begründung heißt es, die festgesetzten Überwachungswerte, denen das einzuleitende Abwasser zu entsprechen habe, entsprächen den Werten der 19. AbwasserVwV. Es sei damit zu rechnen, daß im Zuge der Überarbeitung der 19. AbwasserVwV Anforderungen für die Parameter Stickstoff aus Ammoniumverbindungen und Phosphor, gesamt vorgegeben würden. Deshalb würden auch für diese Parameter Überwachungswerte, ausgehend vom derzeitigen Kenntnisstand, festgesetzt. Die Klägerin sei hiermit einverstanden. Sollten in der Neufassung der Verwaltungsvorschrift schärfere Anforderungen gestellt werden, werde die Einleitungserlaubnis entsprechend ergänzt bzw. angepaßt.
Zum 1. Januar 1992 trat die 19. AbwasserVwV außer Kraft. An ihre Stelle trat Anhang 19, Teil B zur Allgemeinen Rahmen-Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Rahmen- AbwasserVwV). Nunmehr sind u.a. Mindestanforderungen für Stickstoff als Summe aus Ammonium-, Nitrit- und Nitratstickstoff (10 mg/l) sowie für Phosphor, gesamt (2 mg/l) vorgesehen.
Unter dem 1. Juni 1993 beantragte die Klägerin, die Überwachungswerte rückwirkend ab dem 1. Januar 1992 anzupassen. Daraufhin setzte die Beklagte mit dem streitigen 3. Änderungsbescheid vom 22. Juli 1993 mit sofortiger Wirkung den Überwachungswert für Phosphor, gesamt auf 2 mg/l herab und für Stickstoff als Summe aus Ammonium-, Nitrit- und Nitratstickstoff auf 10 mg/l fest. Eine rückwirkende Anpassung der Überwachungswerte sei rechtlich nicht zulässig.
Gegen diesen Bescheid, der ihr am 4. August 1993 zugestellt wurde, legte die Klägerin am 1. September 1993 Widerspruch ein. Die Anpassung müsse auch aus Gründen der Gleichbehandlung zum 1. Januar 1992 wirksam werden. Die Beklagte habe sich im Erlaubnisbescheid hierzu verpflichtet. Die Verzögerung der Anpassung widerspreche den der Erlaubnis beigefügten Erläuterungen.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 23. September 1994, zugestellt am 4. Oktober 1994, zurück. Die Erlaubnis beinhalte keine Selbstbindung hinsichtlich des Zeitpunktes der Anpassung an Anhang 19, Teil B der Rahmen- AbwasserVwV. Eine rückwirkende Anpassung widerspreche der Systematik des Abwasserabgabengesetzes. Eine effektive Überwachung sei bei rückwirkend verschärften Werten nicht gewährleistet.
Die Klägerin hat am 28. Oktober 1994 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt.
Die Klägerin hat beantragt,
den 3. Änderungsbescheid vom 22. Juli 1993 zu der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 24. Juli 1990 insoweit zu ändern, als die herabgesetzten Überwachungswerte für Stickstoff anorganisch und Phosphor gesamt bereits ab 1. Januar 1992 gelten sollen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen.
Gegen diese Entscheidung, die ihr am 4. Juli 1996 zugestellt worden ist, hat die Klägerin am 31. Juli 1996 Berufung eingelegt. Sie trägt ergänzend und vertiefend vor, wegen der nicht rechtzeitigen Änderung der Erlaubnis würden von ihr Abwasserabgaben in Höhe von annähernd 400.000,-- DM zu Unrecht erhoben. Die Beklagte habe sich im Erlaubnisbescheid selbst gebunden, die Erlaubnis mit Wirkung ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der schärferen Anforderungen an die Abwassereinleitung anzupassen. Außerdem seien die Anforderungen des Anhangs 19, Teil B der Rahmen-AbwasserVwV auch ohne Umsetzung im Erlaubnisbescheid verbindlich geworden. In der Praxis hielten die Wasserbehörden die Regelungen der Rahmen-AbwasserVwV etwa hinsichtlich der Prüfung der Einhaltung der Überwachungswerte ohne Anpassung der Erlaubnisbescheide für anwendbar.
Die Klägerin beantragt - sinngemäß -,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Die Beklagte hat sich im Berufungsverfahren nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Berufung nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130 a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluß, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
Die Berufung hat keinen Erfolg. Der angefochtene Bescheid ist, soweit er hinsichtlich des Wirksamwerdens der verfügten Änderungen der wasserrechtlichen Erlaubnis angegriffen wird, rechtmäßig; die Klägerin hat keinen Anspruch auf Änderungen mit Wirkung bereits ab dem 1. Januar 1992 (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Rechtsgrundlage des 3. Änderungsbescheides sind §§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 7 a Abs. 1 Sätze 1 und 3, Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes in der Fassung vor Inkrafttreten des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG), § 52 Abs. 1 Satz 1 b, Abs. 2 des Landeswassergesetzes (LWG). Mit der durch den angegriffenen Bescheid verfügten Änderung wird die der Klägerin erteilte Einleitungserlaubnis durch nachträgliche Anforderungen an die Beschaffenheit des einzuleitenden Abwassers an die seit der Erteilung der Erlaubnis fortentwickelten Mindestanforderungen hinsichtlich der Herabsetzung der Schadstofffracht des Abwassers angepaßt. Die Mindestanforderungen für das Einleiten von Abwasser aus der Herstellung von Papier, die im Zeitpunkt des Ergehens der Erlaubnis vom 24. Juli 1990 in der nach § 7 a Abs. 1 Satz 3 WHG erlassenen 19. AbwasserVwV niedergelegt waren, wurden durch Anhang 19, Teil B der Rahmen-AbwasserVwV um Begrenzungen der Schadstofffracht für die vorliegend streitigen Parameter Stickstoff als Summe aus Ammonium-, Nitrit- und Nitratstickstoff sowie Phosphor, gesamt ergänzt und damit erhöht. Diese Verschärfung der Mindestanforderungen erlangte am 1. Januar 1992 mit Inkrafttreten des Anhangs 19, Teil B und gleichzeitigem Außerkrafttreten der 19. AbwasserVwV (Art. 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Allgemeinen Rahmen-Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer vom 4. März 1992, GMBl. 1992, 178) Geltung.
Im Hinblick auf bereits vorhandene, den gestiegenen Mindestanforderungen indessen nicht genügende Einleitungserlaubnisse bedeutete dies die Erforderlichkeit der Umstellung des jeweiligen Erlaubnisbescheides, um die Erfüllung der aktuellen Erlaubnisvoraussetzungen sicherzustellen (§§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 7 a Abs. 2 WHG, § 52 Abs. 1 Satz 1 b, Abs. 2 LWG). Durch die Festlegung der neuen Anforderungen an die Beschaffenheit des einzuleitenden Abwassers wird ordnungsrechtlich der Rahmen eingeschränkt, innerhalb dessen das Gewässer rechtmäßig benutzt werden darf, der also zur Vermeidung von Sanktionen wegen unbefugter Gewässerbenutzung einzuhalten ist; die auf der gegebenen Einleitungserlaubnis beruhende Befugnis zur Gewässerbenutzung wird durch eine derartige Anpassung im Einklang mit den gestiegenen materiellen Erfordernissen für die Minderung der Schadstofffracht des Abwassers gehalten. Dies trifft für die Einleitungserlaubnis vom 24. Juli 1990 in der Fassung vor dem angegriffenen Änderungsbescheid zu; die Einleitungserlaubnis weist für Stickstoff als Summe aus Ammonium-, Nitrit - und Nitratstickstoff keinen Grenzwert und für Phosphor, gesamt mit 3 mg/l einen oberhalb der Vorgaben des Anhangs 19, Teil B der Rahmen- AbwasserVwV (2 mg/l) liegenden Wert auf. Erst die bescheidmäßige Umstellung der Erlaubnis vom 24. Juli 1990 auf die Mindestanforderungen nach Anhang 19, Teil B der Rahmen-AbwasserVwV konnte die sich aus der Erlaubnis (formell) ergebende Einleitungsbefugnis der Klägerin begrenzen. Die durch die Einleitungserlaubnis begründete Rechtsposition der Klägerin blieb durch das Inkrafttreten des neuen Regelwerkes unberührt, weil zum einen die Rahmen-AbwasserVwV als bloße Verwaltungsvorschrift keine unmittelbaren Außenwirkungen gegenüber Abwassereinleitern entfaltete und zum anderen die Erlaubnis kraft ihrer Bestandskraft ihre Wirksamkeit ungeachtet der geänderten materiellen Anforderungen an ihre Erteilung bzw. Aufrechterhaltung behielt.
Die im Widerspruchsbescheid verlautbarten Erwägungen, mit denen die Beklagte eine rückwirkende Umstellung des Erlaubnisbescheides abgelehnt hat, sind frei von Rechtsfehlern. Das Ziel der Beklagten, die sich aus der Erlaubnis ergebende Einleitungsbefugnis (nur) für die Zukunft zu beschränken, steht im Einklang mit dem Sinn und Zweck der Ermächtigung, die Schadstofffracht des Abwassers auch bei schon erteilten Einleitungserlaubnissen entsprechend den aktuellen Mindestanforderungen zu mindern, mithin auf die Beschaffenheit des einzuleitenden Abwassers Einfluß zu nehmen. Einer solchen Beeinflussung ist allein das zukünftige Verhalten des Einleiters zugänglich. Eine Herabsetzung der Einleitungsbefugnis mit Wirkung für die Vergangenheit macht wasserrechtlich keinen Sinn: Eine solche Verfahrensweise könnte allenfalls zur Folge haben, die geschehenen Einleitungen je nach dem Ergebnis von Überwachungsmaßnahmen im nachhinein als unbefugt zu qualifizieren, nicht aber dazu beitragen, Schadstoffeinträge in das zur Einleitung benutzte Gewässer zu vermeiden.
Die Auswirkungen der - aus der Sicht der Klägerin verspäteten - Umstellung des Erlaubnisbescheides auf die Höhe der von der Klägerin zu entrichtenden Abwasserabgaben rechtfertigt keine andere Rechtsauffassung. Allerdings sind in dem die Abwassereinleitung nachträglich beschränkenden Bescheid von Amts wegen die Überwachungswerte im Sinne des § 4 Abs. 1 des Abwasserabgabengesetzes (AbwAG) - hier anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. November 1990, BGBl. I, S. 2432 - festzusetzen (§ 69 Abs. 1 Satz 1 LWG). Die Beklagte hat dem dadurch Rechnung getragen, daß sie "Überwachungswerte" mit sowohl wasserrechtlichem als auch abwasserabgabenrechtlichem Aussagegehalt festgesetzt hat. Die Erwägungen der Klägerin, durch rückwirkende Umstellung des Erlaubnisbescheides Ermäßigungen des Abgabensatzes zu erlangen, werden den der Bemessung der Abwasserabgabe zugrunde liegenden gesetzlichen Bestimmungen nicht gerecht. Mit der in § 4 Abs. 1 AbwAG normierten sog. Bescheidlösung, also der Anknüpfung an die Festlegungen des die Abwassereinleitung zulassenden Bescheides, erlangt im Grundsatz die Einleitungsbefugnis ausschlaggebende Bedeutung für die Höhe der Abwasserabgabe. Hinsichtlich der Berücksichtigung des tatsächlichen Einleitungsverhaltens enthält das Abwasserabgabengesetz besondere Regelungen, von denen die Klägerin aber keinen Gebrauch gemacht hat. Insbesondere hat die Klägerin, wie aus ihren Angaben gegenüber dem Landesumweltamt zu schließen ist, hinsichtlich des im Erlaubnisbescheid schon berücksichtigten Parameters Phosphor, gesamt keine Erklärung im Sinne des § 4 Abs. 5 AbwAG und hinsichtlich des Parameters Stickstoff als Summe aus Ammonium-, Nitrit - und Nitratstickstoff keine mit den Werten nach Anhang 19, Teil B der Rahmen-AbwasserVwV übereinstimmende Erklärung im Sinne des § 6 AbwAG abgeben. Diesen Mangel an nach dem Abwasserabgabengesetz notwendigerweise zukunftsgerichteten Erklärungen der Klägerin durch rückwirkende Festsetzung bzw. Änderung der vorliegend in Frage stehenden Überwachungswerte zu korrigieren, würde im Ergebnis bewirken, trotz der in der Vergangenheit gegebenen weitergehenden - von der Klägerin ihren Angaben zufolge lediglich nicht wahrgenommenen - Einleitungsbefugnis in abwasserabgabenrechtlicher Hinsicht auf die tatsächliche Beschaffenheit des eingeleiteten Abwassers zurückzugreifen. Das verbietet sich; eine solche Ablösung der wasserrechtlichen Soll-Beschaffenheit des Abwassers von den abwasserabgabenrechtlich erheblichen Abwasserverhältnissen ist mit der Systematik der Bescheidlösung in ihrer gesetzlichen Modifizierung sowie dem Sinn der Abwasserabgabe nicht vereinbar. Denn die Abwasserabgabe soll ein ökonomisches Mittel zur Durchsetzung der wasserrechtlichen Ziele bilden, d.h. den auf Abwassereinleitungen zurückgehenden Schadstoffeintrag in Gewässer mindern. Bestätigt wird diese Unvereinbarkeit dadurch, daß die Klägerin mit ihrem Klagebegehren ersichtlich die Folgerung daraus zieht, daß sie nach ihrer Darstellung die mit dem angegriffenen Änderungsbescheid festgesetzten Überwachungswerte schon in der Vergangenheit eingehalten hat. Unabhängig davon, daß der behördliche Vollzug vor Erlaß des 3. Änderungsbescheides weder wasserrechtlich noch abwasserabgabenrechtlich auf die Einhaltung der später festgelegten Werte ausgerichtet gewesen sein kann, verdeutlicht dies, daß eine rückwirkende Verschärfung von Überwachungswerten Ergebnisse zeitigt, die den Regelungen des Abwasserabgabengesetzes zuwiderlaufen.
Etwas anderes gilt auch nicht wegen der von der Klägerin aufgegriffenen Aussagen im Erlaubnisbescheid vom 24. Juli 1990. Der Äußerung, die Erlaubnis werde entsprechend der Neufassung der Verwaltungsvorschrift nach § 7 a WHG ergänzt bzw. angepaßt, ist schon ihrem Wortlaut nach keine Erklärung zum Zeitpunkt einer solchen Neuregelung zu entnehmen. Auch für die Klägerin lag es auf der Hand, daß die Beklagte angesichts der Ungewißheiten über den Inhalt der Verwaltungsvorschrift und über den Zeitpunkt ihres Erlasses im Erlaubnisbescheid noch keine verbindliche Regelung über das zeitliche Wirksamwerden ihrer zukünftigen Maßnahmen treffen wollte und sachgerecht auch nicht treffen konnte. An einer verbindlichen Festlegung in dieser Richtung bestand, für die Klägerin unverkennbar, kein Interesse der Beklagten; die Klägerin konnte ebenfalls angesichts der möglicherweise erforderlich werdenden Sanierungsmaßnahmen und der dafür benötigten Übergangsfristen kein Interesse daran haben, die später anstehenden Entscheidungen vorwegzunehmen. Immerhin beruhen die im Erlaubnisbescheid vom 24. Juli 1990 festgesetzten Überwachungswerte ausweislich der Stellungnahme des Staatlichen Amtes für Wasser- und Abfallwirtschaft Bonn vom 27. Juni 1990 zum Einleitungsantrag der Klägerin auf eben diesem Antrag, ohne daß die Klägerin zu erkennen gegeben hätte, die mit dem Erlaubnisantrag erstrebte Einleitungsbefugnis sei betrieblich nicht in vollem Umfang veranlaßt. Der Unterschied zu den im Erlaubnisbescheid gegebenen Erläuterungen zur Einhaltung des Überwachungswertes erklärt sich, für die Klägerin gleichfalls nicht zu verkennen, daraus, daß nach dem seinerzeit bekannten Stand der Überarbeitung der 19. AbwasserVwV mit der Einarbeitung dieses Regelungskomplexes in die Rahmen- AbwasserVwV zu rechnen war, was hinsichtlich der in den Erläuterungen angesprochenen Meßmethoden auf Nummern 2.2.3, 2.2.4 Rahmen-AbwasserVwV führte; hingegen waren die einzelnen Parameter und Grenzwerte der als Anhang zur Rahmen-AbwasserVwV erwarteten Verwaltungsvorschrift nicht sicher abzuschätzen, so daß im Erlaubnisbescheid insoweit - wie ausdrücklich angeführt - der damalige Kenntnisstand zum Tragen kam. Der 1. Änderungsbescheid vom 25. Mai 1992, der die "Erläuterungen" unter Hinweis auf Nummern 2.2.3, 2.2.4 Rahmen-AbwasserVwV neu faßte und auf die gesetzliche Ermächtigung zu nachträglichen Änderungen der Einleitungsbefugnis verwies, spiegelt dies abermals wider.
Für eine sachlich nicht begründete Ungleichbehandlung zu Lasten der Klägerin ist nichts ersichtlich. Die diesbezüglich von der Klägerin angeführten Sachverhalte betreffen Fragestellungen außerhalb des Gegenstandes des vorliegenden Verfahrens.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung in entsprechender Anwendung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen, §§ 130 a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 4 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 7 a Abs. 2
WHG
§§ 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozeßordnung
§§ 130 a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 4 VwGO
§ 6 AbwAG
§ 7 a WHG
§ 167 VwGO
§ 7 a Abs. 1 Satz 3 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 130 a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 7 a Abs. 1 Satz 3 WHG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 b, Abs. 2 LWG
§ 4 Abs. 1
AbwAG
§ 4 Abs. 5 AbwAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2,
137 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 Satz 1 b, Abs. 2 des Landeswassergesetzes
§ 4 Abs. 1 des
Abwasserabgabengesetzes
§ 13 Abs. 1 Satz 2 des
Gerichtskostengesetzes