Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-03-04, Aktenzeichen 5 C 2331/12.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:0304.5C2331.12.N.0A

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.
Von den Kosten des Verfahrens haben die Antragsteller zu 1) und 2) sowie die Antragsteller zu 5) und 6) je 1/3 jeweils als Gesamtschuldner und die Antragsteller zu 3) und 4), sowie die Antragsteller zu 7) und 8) je 1/6 jeweils als Gesamtschuldner zu tragen.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:
Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Frage der Gültigkeit der Satzung über die Benutzung der Kindertageseinrichtungen der Antragsgegnerin vom 27. Dezember 2011 einschließlich der Anlage zu § 10 Abs. 1 über die Erhebung von Gebühren und Verpflegungsgeld.
Die Satzung wurde von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung vom 21. Dezember 2011 beschlossen, am 27. Dezember 2011 ausgefertigt und am 30. Dezember 2011 im Wiesbadener Kurier und im Wiesbadener Tageblatt öffentlich bekannt gemacht.
Die Satzung hat unter anderem folgenden Wortlaut:
I. Allgemeines § 1 Träger (1) Die Landeshauptstadt Wiesbaden unterhält Tageseinrichtungen für Kinder als öffentliche Einrichtungen. (2) Tageseinrichtungen für Kinder sind a) Kindertagesstätten in den Betreuungsformen Kinderkrippe, Kindergarten (Elementarbereich), Hort, Kindergemeinschaftsgruppe oder geöffnete Elementargruppe, b) Betreuungsangebote an Grundschulen (Betreuende Grundschule).
V. Gebühren § 10 Gebühren / Verpflegungsgeld (1) Die Landeshauptstadt Wiesbaden erhebt für die Benutzung der Tageseinrichtungen die in der Anlage zu dieser Satzung aufgeführten Gebühren. Für die Teilnahme an der Gemeinschaftsverpflegung ist ein Verpflegungsgeld zu entrichten, dessen Höhe sich aus der Anlage ergibt. Die Anlage ist Bestandteil dieser Satzung. (2) Gemäß § 90 Abs. 3 und 4 des Sozialgesetzbuches - Achtes Buch - (SGB VIII) kann ein Antrag auf Zuschuss zu den Gebühren gestellt werden. Dieser ist an das Amt für Soziale Arbeit - Abteilung Kindertagesstätten - zu richten.
§ 11 Zahlungspflicht / Fälligkeit (1) Die Gebührenpflicht entsteht mit der Aufnahme des Kindes und endet mit Ablauf des Monats, in dem das Kind abgemeldet oder von dem Besuch der Einrichtung ausgeschlossen wird. Die Gebühren sind monatlich im Voraus zu entrichten; sie sind zum Dritten eines jeden Monats fällig. (2) Die Gebühr ist auch zu entrichten, wenn das Kind, ohne ordnungsgemäß abgemeldet zu sein, die Tageseinrichtung nicht besucht. Gleiches gilt für Zeiten, in denen die Tageseinrichtung geschlossen ist, insbesondere für die Sommerferien (§ 6 Abs. 3 und 4). (3) Für das Verpflegungsgeld gelten die vorstehenden Absätze entsprechend.
§ 12 Gebührenschuldner Gebührenschuldner und Schuldner des Verpflegungsgeldes sind die gesetzlichen Vertreter des Kindes. Mehrere Schuldner haften als Gesamtschuldner.
Die Antragsteller sind die gesetzlichen Vertreter von Kindern, die eine Kindertagesstätte der Antragsgegnerin besuchen. Sie wurden mit Bescheiden vom Januar 2012 zu Kita- /Krippegebühren und Verpflegungsgeld in unterschiedlicher Höhe herangezogen. Die gegen diese Bescheide erhobenen Widersprüche hat die Antragsgegnerin noch nicht beschieden.
Mit Schriftsatz vom 19. Dezember 2012 - bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof am gleichen Tage eingegangen - haben die Antragsteller Normenkontrollantrag mit dem Ziel gestellt, die Satzung über die Benutzung der Kindertageseinrichtungen für unwirksam zu erklären.
Der Bevollmächtigte der Antragsteller trägt dazu vor, der Normenkontrollantrag sei zulässig, insbesondere seien die Antragsteller antragsbefugt, da sie aufgrund der angegriffenen Satzung zur Zahlung von Gebühren zu den nunmehr geltenden Gebührensätzen nach der Anlage zu § 10 Abs. 1 der Satzung herangezogen worden seien.
Die Anträge seien auch begründet, denn die Satzung verstoße gegen § 10 Abs. 1 und 4 HessKAG. Nach § 10 Abs. 3 Satz 1 HessKAG sei die Gebühren nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der Einrichtung zu bemessen. Dieser Grundsatz der leistungsgerechten Gebührenbemessung folge aus Art. 3 Abs. 1 GG, dem regelmäßig nur entsprochen werde, wenn die Benutzer der öffentlichen Einrichtung nach dem Ausmaß der Einrichtungsbenutzung belastet würden. Es sei deshalb eine Staffelung der Gebühren nach Intensität und/oder Umfang der Benutzung der öffentlichen Einrichtung geboten, so dass die Satzung für die unterschiedlichen Nutzungen der Kindertageseinrichtungen auch unterschiedliche Gebühren festlegen müsse. Aus den Gebührentatbeständen Nr. 1, 2 und 4 der Anlage zu § 10 Abs. 1 der Satzung folge, dass für die „Halbtagsnutzung“ der jeweiligen Einrichtung keine Gebühren erhoben würden, während die Kosten der Einrichtung allein von den Erziehungsberechtigten zu tragen seien, deren Kinder sich länger als 5 Stunden in einer Kindertagesstätte befänden. Dies stelle einen eklatanten Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dar. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass die Kindertagesstätten von der Stadt bezuschusst würden. Denn der von den Erziehungsberechtigten über die Gebühren aufzubringende Anteil an der Kostentragung unterliege selbstverständlich ebenso dem Gleichheitsgrundsatz wie die vollständige Gebührenfinanzierung einer Einrichtung. Zwar könnten nach § 10 Abs. 4 HessKAG auch soziale Gesichtspunkte bei der Gebührenbemessung berücksichtigt werden, jedoch müsse dann die Satzung entsprechende Regelungen enthalten, die diese Merkmale festlegten. Keinesfalls sei die Gebührenfreiheit für eine Nutzungsart aus § 10 Abs. 4 HessKAG zu rechtfertigen. Etwas anderes folge auch nicht aus § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII in Verbindung mit § 31 HKJGB, da das Merkmal „Betreuungszeit“ in § 31 HKJGB gerade nicht aufgeführt sei; diesbezüglich greife ohnehin § 10 Abs. 3 Satz 1 HessKAG. Bedeutsam sei, dass die Landesförderung von jährlich 1.200,- € pro Kind ausschließlich zur Finanzierung der Halbtagsbetreuung verwendet werde. Zwar stehe es der Antragsgegnerin frei, für die Halbtagsnutzung der Einrichtungen niedrigere Gebühren zu erheben als für die Ganztagsnutzung, nicht aber nur eine Gruppe von Nutzern allein zur (Mit-) Finanzierung der Kindertagesstätten heranzuziehen. Unerheblich sei in diesem Zusammenhang, dass die Gebühren insgesamt nicht kostendeckend seien. Darüber hinaus folge aus § 1 der Satzung, dass jede Tageseinrichtung eine individuelle „öffentliche Einrichtung“ sei. § 10 Abs. 1 HessKAG normiere, dass für die Nutzung der öffentlichen Einrichtung Gebühren erhoben werden könnten, die Abs. 2 bis 4 regelten die Grundsätze, nach denen dies zu erfolgen habe. Dies zeige, dass die Gebührenbemessung für die Nutzung jeder einzelnen öffentlichen Einrichtung separat zu erfolgen habe. Die streitgegenständliche Satzung treffe dagegen eine für sämtliche Kindertageseinrichtungen der Antragsgegnerin geltende einheitliche Regelung. Da die Antragsgegnerin ihr organisatorisches Ermessen dahingehend ausgeübt habe, eine Mehrheit von öffentlichen Einrichtungen zu betreiben, müsse sie für jede dieser Einrichtungen die Benutzungsgebühr individuell kalkulieren und festsetzen.
Die Antragsteller beantragen,
die Satzung über die Benutzung der Kindertageseinrichtungen der Landeshauptstadt Wiesbaden vom 27. Dezember 2011 für unwirksam zu erklären, hilfsweise die Anlage zu § 10 Abs. 1 der Satzung über die Benutzung der Kindertageseinrichtungen der Landeshauptstadt Wiesbaden für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie trägt vor, die streitgegenständliche Satzung beruhe auf § 5 HGO in Verbindung mit §§ 1, 2, 9 und 10 HessKAG. Entgegen der Auffassung der Antragsteller verstoße die Kindertageseinrichtungssatzung nicht gegen § 10 HessKAG in der im Zeitpunkt des Erlasses der Satzung geltenden Fassung. Nach dieser Vorschrift könnten Gemeinden als Gegenleistung für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben, die nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der Einrichtung zu bemessen seien. Die Regelung des § 90 Abs. 1 SGB VIII in Verbindung § 31 HKJGB gehe den Vorschriften nach dem Hessischen Kommunalabgabengesetz vor. Sie stelle eine sondergesetzliche Abweichung zu § 10 Abs. 3 HessKAG dar und eröffne den Kommunen als Trägern von Kindertageseinrichtungen einen Gestaltungsspielraum zur Gebührenbemessung. Gemäß § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII in Verbindung mit § 31 HKJGB könne als Kriterium für die Bemessung der Benutzungsgebühr neben dem Einkommen und der Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder auch die tägliche Betreuungszeit herangezogen werden. Nach der streitgegenständlichen Satzung werde die Gebühr nach dem zeitlichen Umfang der angebotenen Leistung bemessen. Die Staffelung erfolge ausweislich der Anlage zu § 10 Abs. 1 der Satzung nach der Betreuungszeit und -form. Aus der vorgenommenen Gebührenstaffelung ergebe sich, dass für alle Kinder die Betreuung bis 12:00 Uhr beziehungsweise bis zur 5. Stunde seit Beginn der Öffnungszeit der Einrichtung gebührenfrei sei. Nur für eine darüber hinausgehende Inanspruchnahme des Betreuungsangebots würden Gebühren erhoben. Die Höhe der Gebühr knüpfe also an das Kriterium Betreuungszeit an und sehe einheitlich für alle „Halbtagsnutzer“ die Gebührenfreiheit vor. Der Antragsgegnerin stehe es im Rahmen ihres Ermessens frei, zwischen den jeweiligen Betreuungsformen zu unterscheiden und dementsprechend unterschiedliche Gebührensätze festzulegen. Aufgrund der Unterschiede zwischen der Halbtags- und der Ganztagsbetreuung sei eine stärkere Subventionierung der Halbtagsbetreuung gerechtfertigt. Das Gebot der verhältnismäßigen Gleichheit unter den Schuldnern sei noch nicht verletzt, wenn bei unterschiedlicher Inanspruchnahme der Kindertageseinrichtung ein für die Halbtagsnutzung niedrigeres oder - wie hier - kein Entgelt festgesetzt werde. Eine Gebührenbemessungsregelung verstoße erst dann gegen das Äquivalenzprinzip, wenn deren Anwendung zu einer gröblichen Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen Gebühr und Wert der Leistung für den Empfänger führe. Im Hinblick auf die sozialpolitischen Ziele der Kindertageseinrichtungen seien bei der Gebührenfestsetzung zudem weder das gebührentypische „Kostendeckungsprinzip“ noch der gebührentypische Grundsatz der „speziellen Entgeltlichkeit“ allein maßgebend. Für die streitgegenständliche Satzung sei nicht erkennbar, dass das für den Besuch einer Kindertageseinrichtung zu leistende Entgelt für die Betreuung ab 12:00 Uhr beziehungsweise ab der 6. Stunde in keinem angemessenen Verhältnis zu der erbrachten Betreuungsleistung stehe. Darüber hinaus gehe auch die Annahme der Antragsteller fehl, zur Kostendeckung der Einrichtung würden ausschließlich die Erziehungsberechtigten herangezogen, deren Kinder auch noch nach 12:00 Uhr beziehungsweise länger als 5 Stunden betreut würden. Denn auch für die Vollzeitbetreuungsform sei die Gebührenerhebung nicht kostendeckend. Selbst die Höchstgebühr von 250,- € pro Monat decke bei Weitem nicht die tatsächlichen Kosten der Einrichtung.
Auch die weitere Argumentation der Antragsteller, die Antragsgegnerin müsse für jede einzelne Tageseinrichtung die Gebührenbemessung separat vornehmen, sei nicht nachvollziehbar, denn bereits aus der Formulierung des § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII und § 31 HKJGB - „Tageseinrichtungen“ - folge, dass es nur auf die Gesamtkosten im Bezirk des jeweiligen örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe ankomme. Die Antragsgegnerin betrachte im Übrigen alle Kindertageseinrichtungen als eine öffentliche Einrichtung. Dies mache auch die Verwaltungsstruktur deutlich, denn alle städtischen Kindertageseinrichtungen seien in einer Abteilung der Antragsgegnerin organisatorisch zusammengefasst. Zudem habe die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung vom 21. Dezember 2011 beschlossen, dass für die Benutzung der Kindertageseinrichtungen im Bereich der Betreuung bis zum vollendeten 3. Lebensjahr bis 12:00 Uhr und für den Bereich der Betreuung von Kindern ab dem vollendeten 3. Lebensjahr für die ersten fünf Betreuungsstunden keine Gebühren zu erheben seien. Dieser Beschluss müsse die Grundlage der Kalkulation bilden. Darüber hinaus komme eine solche separate Gebührenkalkulation auch aus Praktikabilitätsgründen nicht in Betracht. Denn die einzelnen Kindertageseinrichtungen seien innerhalb der jeweiligen Betreuungsform durch die gesetzlichen Regelungen, insbesondere hinsichtlich der Personalausstattung und des pädagogischen Konzepts des Trägers in der Kostenstruktur vergleichbar.
Der Berichterstatter hat die Beteiligten mit Verfügung vom 27. Januar 2014 darauf hingewiesen, dass der Senat beabsichtigt, durch Beschluss zu entscheiden, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten haben sich mit dieser Vorgehensweise einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (ein Leitzordner) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über den Normenkontrollantrag der Antragsteller durch Beschluss, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Beteiligten sind zu dieser Verfahrensweise gehört worden.
Der Antrag ist sachdienlich dahin auszulegen, dass die Antragsteller lediglich die Nichtigerklärung des gebührenrechtlich relevanten Teils der Satzung über die Benutzung der Kindertageseinrichtungen der Antragsgegnerin begehren, da sie nach dem aus der Antragsbegründung erkennbaren Willen ihre Beschwer - bezogen auf die von der Antragsgegnerin erlassenen Gebührenbescheide - allein in der Gebührenbelastung sehen.
Mit diesem Inhalt ist der Normenkontrollantrag der Antragsteller zulässig.
Er ist zunächst gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft, denn er ist auf die Überprüfung der Satzung über die Benutzung der Kindertageseinrichtungen der Landeshauptstadt Wiesbaden als einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift gerichtet. Dafür sieht § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 15 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der VwGO - HessAGVwGO - die Überprüfung durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof im Normenkontrollverfahren vor. Der Überprüfung durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof steht nicht gemäß § 47 Abs. 3 VwGO eine Prüfungskompetenz des Landesverfassungsgerichts entgegen. Art. 132 der Hessischen Verfassung behält dem Hessischen Staatsgerichtshof nur Entscheidungen über die Vereinbarkeit von Gesetzen und Rechtsverordnungen, nicht von Satzungen, mit der Hessischen Verfassung vor.
Die Antragsteller sind nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch antragsbefugt, denn sie wurden auf der Grundlage der beanstandeten Satzung mit Bescheiden vom Januar 2012, die noch nicht bestandskräftig sind, für die Benutzung der Tageseinrichtungen durch ihre Kinder zu Gebühren herangezogen und machen insoweit eine Verletzung „in ihren Rechten“ geltend. Die in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannte Frist „von einem Jahr" nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift für die Stellung des Normenkontrollantrags ist eingehalten. Die streitgegenständliche Satzung ist am 30. Dezember 2011 veröffentlicht worden, den Normenkontrollantrag haben die Antragsteller am 19. Dezember 2012, also innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, gestellt.
Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet, denn die Gebührenregelungen der Satzung über die Benutzung der Kindertageseinrichtungen der Landeshauptstadt Wiesbaden, insbesondere die Anlage zu § 10 Abs. 1, sind nicht zu beanstanden.
Dies gilt zum einen in formeller Hinsicht. Die Satzung wurde am 21. Dezember 2011 von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin beschlossen, am 27. Dezember 2011 vom Magistrat ausgefertigt und am 30. Dezember 2011 - worauf bereits hingewiesen wurde - veröffentlicht. Auch in sonstiger Hinsicht sind formelle Mängel nicht ersichtlich.
In materieller Hinsicht ist die Satzung ebenfalls rechtmäßig. Nach § 10 Abs. 1 der Satzung erhebt die Antragsgegnerin für die Benutzung der Tageseinrichtungen die in der Anlage zu dieser Vorschrift aufgeführten Gebühren entsprechend den Ziffern 1.b), 2.b), 3. und 4.b), während die Nutzung der Einrichtungen für a l l e Kinder der verschiedenen Betreuungsformen für die Dauer von fünf Stunden ab Beginn der Öffnungszeit der Kindertageseinrichtung jeweils gebührenfrei ist.
Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Satzung ist § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Sozialgesetzbuch - Achtes Buch - SGB VIII - in Verbindung mit § 31 Hessisches Kinder- und Jugendhilfegesetzbuch - HKJGB -, § 5 Hessische Gemeindeordnung - HGO - und § 1 des Gesetzes über kommunale Abgaben - HessKAG -.
Als untergesetzliche Norm bedarf die Satzung über die Benutzung der Kindertageseinrichtungen der Antragsgegnerin einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Hinsichtlich der allgemeinen Satzungsgewalt ergibt sich diese aus § 5 HGO, wonach die Gemeinden die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft durch Satzung regeln können, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Für die Erhebung kommunaler Abgaben sind zusätzlich die Voraussetzungen des Hessischen Kommunalabgabengesetzes zu erfüllen. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 HessKAG gelten die §§ 3 bis 6 auch für Abgaben, die von den Gemeinden und Landkreisen aufgrund anderer Gesetze erhoben werden, soweit diese keine Bestimmungen treffen.
Bei der hier streitigen, in § 10 Abs. 1 der Satzung und der dazu erlassenen Anlage geregelten Gebühr handelt es sich nicht um eine kommunale Abgabe (Steuer, Gebühr oder Beitrag) im Sinne von § 1 Abs. 1 HessKAG, insbesondere nicht um eine Benutzungsgebühr im Sinne von § 10 HessKAG, die für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen erhoben wird. Der Kostenbeitrag nach § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII stellt vielmehr eine öffentlich-rechtliche Abgabe eigener Art dar. Denn Beiträge im klassischen abgabenrechtlichen Sinne dienen dem Vorteilsausgleich für die Möglichkeit der Inanspruchnahme einer Einrichtung, unabhängig davon, ob sie tatsächlich in Anspruch genommen wird. Die Entstehung der Kostenbeitragspflicht für die Benutzung der Kindertageseinrichtung setzt dagegen den tatsächlichen Besuch voraus (§ 4 - Anmeldung/Aufnahme). Von der Benutzungsgebühr unterscheidet sich der Kostenbeitrag insbesondere dadurch, dass ihm das gebührentypische „Kostendeckungsprinzip“ im Sinne einer darüber angestrebten vollständigen Deckung der Betriebskosten und der gebührentypische Grundsatz der „speziellen Entgeltlichkeit“ (Prinzip der Leistungsproportionalität) nicht immanent sind. Regelmäßig decken die Kostenbeiträge nämlich lediglich einen Bruchteil der Betriebskosten von Tageseinrichtungen für Kinder, während der überwiegende Teil der Betriebskosten von öffentlichen Kassen, insbesondere durch das Land (vgl. § 32 HKJGB und die Verordnung zur Förderung für Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege in der Fassung vom 17. Dezember 2007 [GVBl I, 942 ff.]) getragen wird (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 21. Juni 2013 - 4 LA 102/12 -, NJW 2013, 31387; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30. September 2005 - 12 A 2184/03 -, KStZ 2006, 34; Brüning, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: September 2013, § 6 Rn. 496a; Hofmeister, Hessisches Kinder- und Jugendhilfegesetzbuch, 2. Aufl. 2012, § 31, 2.). Vor diesem Hintergrund gelten für den hier streitgegenständlichen Kostenbeitrag als öffentlich-rechtliche Abgabe eigener Art gemäß § 1 Abs. 2 HessKAG lediglich die §§ 3 bis 6 , nicht jedoch § 10 HessKAG. Schon deshalb geht der Ansatz der Antragsteller fehl, die Antragsgegnerin müsse, da sie nach § 1 ihrer Gebührensatzung für die Benutzung der Kindertageseinrichtungen eine Mehrzahl öffentlicher Einrichtungen betreibe, für jede dieser Einrichtungen eine eigenständige Gebührenkalkulation vornehmen (vgl. dazu auch Brüning, a.a.O., § 6 Rn. 496f, nach dem bei dem Betrieb einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung für die Inanspruchnahme wesentlich andersartiger Leistungen verschiedener Teile der Einrichtung unterschiedliche Gebührensätze festgesetzt werden können).
Materielle Grundlage für die Erhebung dieser öffentlich-rechtlichen Abgabe eigener Art ist § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII, wonach für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und der Kindertagespflege nach den §§ 22 bis 24 Kostenbeiträge festgesetzt werden können. Soweit Landesrecht nichts anderes bestimmt, sind Kostenbeiträge, die für die Inanspruchnahme von Tageseinrichtungen und von Kindertagespflege zu entrichten sind, zu staffeln. Als Kriterien können insbesondere das Einkommen, die Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie und die tägliche Betreuungszeit berücksichtigt werden. Dieser Landesrechtsvorbehalt des Satzes 2 macht jedoch nicht die Festsetzung von Kostenbeiträgen insgesamt von Landesrecht abhängig, sondern eröffnet jenem nur die Möglichkeit, auf die Gestaltung der bereits durch § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII zulässigen Festsetzung von Kostenbeiträgen Einfluss zu nehmen (BVerwG, Urteil vom 25. April 1997 - 5 C 6/96 -, Buchholz 436.511 § 90 KJHG/SGB VIII Nr. 3 = DVBl. 1997, 1438). Von dieser Ermächtigung hat das Land Hessen durch § 31 HKJGB Gebrauch gemacht. Mit Satz 1 dieser Vorschrift ermächtigt der Landesgesetzgeber - in Übereinstimmung mit § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII - die kommunalen Träger von Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege zur Erhebung von Kostenbeiträgen. Nach Satz 2 k ö n n e n sie (die Teilnahme- oder Kostenbeiträge) nach Einkommensgruppen und Zahl der Kinder oder der Familienangehörigen gestaffelt werden. Mit der Wahrnehmung dieses Landesrechtsvorbehalts wird der Gestaltungsspielraum des öffentlichen Einrichtungsträgers in zweierlei Hinsicht gestaltet: Mit dem Begriff „können“ in § 31 Satz 2 HKJGB stellt der Landesgesetzgeber die Entscheidung über die Staffelung der Teilnahme- beziehungsweise Kostenbeiträge - anders als § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII ohne Ausübung des Landesrechtsvorbehalts (sind […] zu staffeln) - in das pflichtgemäße Ermessen des öffentlichen Einrichtungsträgers (vgl. dazu Hofmeister, a.a.O., § 31 Ziffer 3.1; soweit an dieser Stelle ausgeführt wird, dass § 31 Satz 2 HKJGB dem § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII folgend den öffentlichen Trägern die Staffelung freistelle, beruht dies auf der vom 1. Januar 2007 bis zum 14. Dezember 2008 geltenden Fassung des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII). Entscheidet sich der Einrichtungsträger für eine Staffelung der Kostenbeiträge, reduziert der Landesgesetzgeber durch die Regelung in § 31 Satz 2 HKJGB die Kriterien auf die Möglichkeit einer sozialen Staffelung nach Einkommensgruppen und Zahl der Kinder oder der Familienangehörigen, während § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII die dort genannten Kriterien nur beispielhaft („insbesondere“) aufzählt (Wiesner, Sozialgesetzbuch VIII, 4. Aufl. 2011, § 90 Rn. 13).
Unter Beachtung dieser Grundsätze ist die Satzung der Antragsgegnerin, insbesondere die Anlage zu § 10, von der Ermächtigungsgrundlage des § 90 Abs. 1 SGB VIII in Verbindung mit § 31 HKJGB gedeckt. Die Regelung über die Befreiung von Kostenbeiträgen für den Zeitraum der ersten fünf Betreuungsstunden stellt keine Staffelung des Kostenbeitrages nach Betreuungszeiten dar, die - da § 31 Satz 2 HKJGB nur eine soziale Staffelung nach den dort genannten Kriterien zulässt - von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt wäre. Denn mit der teilweisen Freistellung von Kostenbeiträgen nach Zeitabschnitten hat sich die Antragsgegnerin in Ausübung des ihr eingeräumten Gestaltungsspielraums bei der Entscheidung über die Erhebung eines Kostenbeitrages dem Grunde nach vielmehr dafür entschieden, für den genannten Zeitabschnitt (Vormittag) die gesetzlichen Vertreter a l l e r Nutzerinnen und Nutzer kostenbeitragsfrei zu stellen, während für den beitragspflichtigen Zeitabschnitt für alle Pflichtigen entsprechend den unterschiedlichen Betreuungsformen ein einheitlicher Kostenbeitrag erhoben wird.
Diese Entscheidung begegnet im Hinblick auf das durch § 31 Satz 1 HKJGB eröffnete, von der Antragsgegnerin ausgeübte Ermessen keinen Bedenken, denn sie ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Die Antragsgegnerin begründet ihre Entscheidung zur kostenfreien Bereitstellung von Betreuungsplätzen am Vormittag mit den sozialpolitischen Interessen der Kommune (Blatt IV 55 des Verwaltungsvorgangs). Dies hat folgenden Hintergrund: Gemäß § 32 HKJGB fördert das Land die Bildung, Erziehung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege, die Bereitstellung von Plätzen und die teilweise oder vollständige Freistellung der Kinder vom Kindergartenbeitrag nach Maßgabe des Haushalts. Nach der auf der Grundlage des § 34 Abs. 1 Nr. 2 HKJGB erlassenen Verordnung zur Landesförderung für Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege vom 2. Januar 2007 (GVBl. I Seite 3) in der Fassung des Art. 4 der Achten Verordnung zur Verlängerung der Geltungsdauer und Änderung befristeter Rechtsvorschriften vom 7. November 2011 (GVBl. I Seite 702) macht das Land Hessen die Förderung u.a. davon abhängig, dass alle Kinder, die eine Tageseinrichtung im Gemeindegebiet besuchen, in dem Jahr, das ihrer Einschulung unmittelbar vorausgeht, vom Kindergartenbeitrag freigestellt sind, wobei eine mindestens fünfstündige Freistellung erforderlich ist, soweit sich die vertragliche Betreuungszeit für das Kind auf mehr als fünf Stunden täglich erstreckt. Dieses landesrechtliche Freistellungsbegehren steht wiederum in dem Kontext eines staatlichen Bildungsauftrages der Kindertagesbetreuung (vgl. dazu Wiesner, a.a.O., Vor § 22 Rn. 10 ff. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und das Verhältnis zum elterlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag). Insbesondere vor dem Hintergrund der Vorteile zumindest eines Kindergartenjahres vor der Einschulung - gleitender Übergang in die Schule, rechtzeitige Erkennung von (Sprach-) Entwicklungsrückständen - und der verfassungsrechtlichen Schranken für die Einführung einer Kindergartenpflicht werden zur Erreichung des Ziels, allen Kindern dieses Alters den Besuch einer Tageseinrichtung zu ermöglichen, als strategische Lösungsansätze unter anderem die Gebührenfreiheit empfohlen (Wiesner, a.a.O., Vor § 22 Rn. 12 mit Hinweis auf BMFSFJ 2003, 274). Dieser Aspekt ist wiederum eingebettet in eine Diskussion über die besondere Bedeutung (früh-) kindlicher Entwicklungs- und Bildungsförderung, die neben sozialpolitischen Motiven auch durch frauenpolitische, wirtschaftspolitische und bevölkerungspolitische Perspektiven beziehungsweise Interessen gespeist wird (vgl. dazu Wiesner, a.a.O., Vor § 22 Rn. 3 bis 8 jeweils mit weiteren Nachweisen). Vor diesem Hintergrund ist die Entscheidung der Antragsgegnerin, Anreize für eine Nutzung der Kindertageseinrichtungen durch eine teilweise Freistellung vom Kostenbeitrag für den Zeitraum der ersten fünf Stunden für die Kinder aller Altersgruppen und Betreuungsformen zu bieten, im Rahmen des ihr zustehenden weiten Gestaltungsspielraums auf nachvollziehbare sachliche Gründe gestützt. Dass im Hinblick auf die aktuelle Diskussion um die Ausweitung der Ganztagsbetreuungsangebote in Kindertageseinrichtungen die Kostenbeiträge der gesetzlichen Vertreter der Kinder mit guten Gründen auch anders hätte gestaltet werden können, die Antragsgegnerin sich in Ausübung ihres weiten Gestaltungsspielraums jedoch für die in der Anlage zu § 10 Abs. 1 niedergelegte Art der Kostenbeteiligung entschieden hat, macht diese Entscheidung nicht ermessensfehlerhaft.
Die in der Anlage zu § 10 Abs. 1 der Satzung der Antragsgegnerin geregelten Gebühren (Kostenbeiträge im Sinne von § 90 Abs. 1 SGB VIII in Verbindung mit § 31 HKJGB) stehen auch mit dem sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebenden Grundsatz der Abgabengerechtigkeit und dem Äquivalenzprinzip in Einklang.
Die Kostenbeiträge im Sinne von § 90 Abs. 1 SGB VIII in Verbindung mit § 31 HKJGB (Gebühren im Sinne der Anlage zu § 10 Abs. 1 der Satzung) sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Schuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Aus dieser Zweckbestimmung folgt, dass die Gegenleistung für staatliche Leistungen nicht völlig unabhängig von den tatsächlichen Kosten der entgeltpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden dürfen; die Verknüpfung zwischen Kosten und Entgelt-/Gebührenhöhe muss sachgerecht sein. Aus der Zweckbindung der Gebühr ergibt sich jedoch keine verfassungsrechtlich begründete Begrenzung der Höhe durch die tatsächlichen Kosten einer staatlichen Leistung. Art. 3 Abs. 1 GG steht weder einer Unterdeckung noch einer Überdeckung der Kosten durch die Gebühren von vornherein entgegen. Das Kostendeckungsprinzip und ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien sind keine Grundsätze mit verfassungsrechtlichem Rang. Mit einer Gebührenregelung dürfen neben der Kostendeckung auch andere Zwecke verfolgt werden. Innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Maßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausgehenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung in bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung anstreben will (BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 = NJW 1998, 2128 = HSGZ 1998, 327). Die Ausübung dieses Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums durch den Gebührengesetzgeber ist im Hinblick auf die aus der spezifischen Ausprägung des Gleichheitsgrundsatzes folgenden Abgabengerechtigkeit und des bundesrechtlichen Äquivalenzprinzips unbedenklich, solange die Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht deckt und in einem angemessenen Verhältnis zu der damit abzugeltenden Verwaltungsleistung steht. Unter dieser Voraussetzung wird allen Leistungsnehmern im Ergebnis ein vermögenswerter Vorteil zugewendet und sie werden nicht zusätzlich und voraussetzungslos zur Finanzierung allgemeiner Lasten herangezogen. Ein Verstoß gegen diese Grundsätze liegt erst dann vor, wenn das Entgelt die anteilmäßigen rechnerischen Kosten der staatlichen Leistung erheblich übersteigt (BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, a.a.O.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 21. Juni 2013 - 4 LA 102/12 -, NJW 2013, 3387; Brüning, a.a.O., § 6 Rn. 496f).
Die Belastung der Pflichtigen mit den in der Anlage zu § 10 Abs. 1 der Satzung geregelten Kostenbeiträgen in Höhe von 250,- € bzw. 160,- € verletzt nicht den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil diese Beiträge im Verhältnis zu der Gruppe der „Halbtagsnutzer“ kein Entgelt für eine disproportionale öffentliche Leistung darstellen. Denn die Entscheidung der Antragsgegnerin, die gesetzlichen Vertreter a l l e r Nutzerinnen und Nutzer - also auch die Pflichtigen einer Ganztagesnutzung - ihrer Kindertageseinrichtungen für den beschriebenen Teil der Nutzung gebührenfrei zu stellen, ist - wie bereits ausgeführt wurde - durch den über die Kostendeckung hinausgehenden Zweck, Anreize zur Nutzung der Einrichtungen für Kinder aller Altersgruppen zu bieten, durch die dargestellten sachlichen Gründe gerechtfertigt und kommt für den beitragsfreien Zeitabschnitt in gleichem Umfang den Kostenbeitragspflichtigen zugute; auch den nach der Satzung Entgeltpflichtigen wird die Beitragsfreistellung für die unter a) der jeweiligen Leistungsziffern genannten Zeiträume gewährt.
Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes folgt auch nicht aus den unterschiedlichen Gebührenhöhen von 250,- € für die unter Ziffer 1 der Anlage zu § 10 Abs. 1 der Satzung beschriebenen Leistung beziehungsweise 160,- € für die unter Ziffer 2-4 beschriebenen Leistungen, denn diese Differenzierung rechtfertigt sich aus den unterschiedlichen Leistungsumfängen, insbesondere den Unterschieden hinsichtlich des personellen und zeitlichen Umfangs der Betreuungsformen.
Die Höhe des Kostenbeitrages verletzt auch nicht dadurch das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, dass infolge einer Kostenüberdeckung die Pflichtigen im Ergebnis zur Finanzierung von Vorteilen Dritter - insbesondere der „Halbtagsnutzer“- herangezogen werden. Denn das in der Anlage zu § 10 Abs. 1 der Satzung festgelegte Entgelt übersteigt - wovon selbst die Antragsteller ausgehen - die anteilmäßigen rechnerischen Kosten der den Pflichtigen zuteil werdenden staatlichen Leistung nicht. Eine „Quersubventionierung“ findet soweit nicht statt. Nach den von der Antragsgegnerin im Verwaltungsvorgang vorgelegten Zahlen sind die Kostenbeiträge in allen Betreuungsformen nicht kostendeckend festgesetzt worden. Allein die dort nachvollziehbar dargelegten anteiligen Kosten für die pädagogische Personalausstattung - also ohne Berücksichtigung von Leitungsanteilen, sonstigen Personals und ohne Sachkostenanteile, also insbesondere ohne Liegenschaftskosten - übersteigen die festgesetzten Kostenbeiträge zum Teil erheblich. Grundlage der Kalkulation der pädagogischen Personalausstattung der Antragsgegnerin ist die auf § 34 Abs. 1 Nr. 1 HKJGB beruhende Verordnung der Hessischen Landesregierung über Mindestvoraussetzungen in Tageseinrichtungen für Kinder - MVO - vom 28. Juni 2001 (GVBl. I Seite 318) in der Fassung der Verordnung zur Neuregelung der Mindestvoraussetzungen in Tageseinrichtungen für Kinder vom 17. Dezember 2008 (GVBl. I Seite 1047), die sowohl die Anzahl der für eine Kindergruppe erforderlichen Fachkräfte als auch die Gruppengröße bestimmt (zur Verfassungsgemäßheit dieser Verordnung vgl. Staatsgerichtshof des Landes Hessen, Urteil vom 6. Juni 2012 - P.St. 2292 -, ESVGH 63, 24 = LKRZ 2012, 323 = HSGZ 2012, 313 = NVwZ-RR 2012, 625). Gemäß § 1 Abs. 2 MVO beträgt die personelle Besetzung in Kindergruppen, die (1) ausschließlich Kinder bis zum vollendeten dritten Lebensjahr aufnehmen, mindestens 2,0 Fachkräfte, (2) ausschließlich Kinder vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Schuleintritt aufnehmen, mindestens 1,75 Fachkräfte, (3) ausschließlich Kinder im Schulalter aufnehmen, mindestens 1,5 Fachkräfte und (4) Kinder unterschiedlicher Altersstufen aufnehmen, mindestens 1,75 Fachkräfte. Nach § 3 Abs. 1 MVO soll die Zahl der vertraglich aufgenommenen Kinder in der Regel in Gruppen, die ausschließlich Kinder (1) bis zum vollendeten dritten Lebensjahr aufnehmen, acht bis zehn, (2) vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Schuleintritt aufnehmen, 15 bis 25, (3) ab dem Schuleintritt aufnehmen, 15 bis 20 nicht überschreiten. Gemessen an diesen Vorgaben hat die Antragsgegnerin unter Zugrundelegung ihrer Personalkostenkalkulationsrichtlinie für die Gruppe, die Kinder bis zum vollendeten dritten Lebensjahr aufnehmen, für die fünfstündige nachmittägliche Öffnungszeit bei einem Fachkraftschlüssel von 2,0 und einer Gruppensollstärke von 10 in nachvollziehbarer Weise monatliche Personalkosten pro Kind von 530,77 € ermittelt, mithin eine Unterdeckung von 370,77 €. Für die vierstündige nachmittägliche Betreuung von Kindern vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zur Einschulung hat die Antragsgegnerin unter Zugrundelegung eines Fachkraftschlüssels von 1,75 mit einer Gruppensollstärke von 21 monatliche Personalkosten pro Kind von 175,73 €, also eine Unterdeckung von 15,73 € ermittelt. Für schulpflichtige Kinder in Kindergemeinschaftsgruppen oder Horten beziehungsweise in Betreuenden Schulen ergeben sich bei einem Fachkraftschlüssel von 1,5 und einer Gruppensollstärke von 20 für die nachmittägliche Betreuung von 4 Stunden beziehungsweise 3 3/4 Stunden monatliche Personalkosten pro Kind von 159,48 € bzw. 149,52 €, bereits bei einer Gruppensollstärke von 18 erhöhen sich die Kosten jedoch auf 177,15 € beziehungsweise 166,10 €. Angesichts dieser Kosten allein für die pädagogische Personalausstattung - also, wie bereits ausgeführt, ohne Leitungsanteil, sonstige Personalkosten und Sachkostenanteile - steht zur Überzeugung des Senats fest, dass die in Anlage zu § 10 Abs. 1 der Satzung festgelegten Gebühren die anteilmäßigen rechnerischen Kosten der Betreuungsleistung in keiner der Betreuungsformen übersteigen, die Gebührenschuldner also nicht voraussetzungslos zur Finanzierung allgemeiner Lasten herangezogen werden. Vor dem Hintergrund der dargestellten tatsächlichen Kosten der Kindertageseinrichtungen sieht sich der Senat auch nicht veranlasst, durch weitere Aufklärung den tatsächlichen Umfang der Kostenunterdeckung zu ermitteln.
Nach allem war der Normenkontrollantrag der Antragsteller mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO, § 100 - Zivilprozessordnung - ZPO abzulehnen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der hierfür vorgesehenen Zulassungsgründe vorliegt (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung für das Normenkontrollverfahren beruht auf § 52 des Gerichtskostengesetzes - GKG -. Der Senat geht in solchen Verfahren entsprechend dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit mindestens vom "Auffangstreitwert" des § 52 Abs. 2 GKG aus (Nr. 3.3 des Streitwertkatalogs, abgedruckt bei Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, Anhang § 164 Rn. 14). Da die Antragsteller die Unwirksamkeit der Satzung hinsichtlich jedes ihrer Kinder begehren, war der Streitwert auf den 6-fachen Auffangstreitwert festzusetzen, wobei die Antragsteller zu 1) und 2) sowie die Antragsteller zu 7) und 8) je zwei Kinder und die Antragsteller zu 3) und 4) und die Antragsteller zu 5) und 6) je ein Kind in einer Tageseinrichtung der Antragsgegnerin angemeldet haben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 2, 9 und 10 HessKAG
§ 31 HKJGB
§ 5 HGO
§ 10 HessKAG
§ 32 HKJGB
§ 167 VwGO
§ 90 Abs. 3 und 4 des Sozialgesetzbuches
§ 10 Abs. 1 und 4 HessKAG
§ 10 Abs. 3 Satz 1 HessKAG
§ 10 Abs. 4 HessKAG
§ 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII
§ 10 Abs. 1 HessKAG
§ 90 Abs. 1 SGB VIII
§ 10 Abs. 3 HessKAG
§ 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
§ 47 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 3 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 Satz 1 HessKAG
§ 1 Abs. 1 HessKAG
§ 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII
§ 1 Abs. 2 HessKAG
§ 31 Satz 2 HKJGB
§ 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII
§ 31 Satz 1 HKJGB
§ 34 Abs. 1 Nr. 2 HKJGB
§ 34 Abs. 1 Nr. 1 HKJGB
§ 1 Abs. 2 MVO
§ 3 Abs. 1 MVO
§ 154 Abs. 1, 159 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 52 des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2013, 31387
BVerfGE 97, 332
NJW 1998, 2128
NJW 2013, 3387
LKRZ 2012, 323
NVwZ-RR 2012, 625
4 LA 102/12
12 A 2184/03
5 C 6/96
1 BvR 178/97