Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-26, Aktenzeichen 10 K 338/12

Tenor:
Zu dem Rechtsstreit werden die Landeshauptstadt B-Stadt und die Mittelstadt V. beigeladen.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin und der Beklagte streiten um die Pflicht der Klägerin, die mit Bescheid des Beklagten vom 19.05.2011 festgesetzte Umlage zur Finanzierung der Kreisverkehre im Regionalverband B-Stadt für das Jahr 2010 zu bezahlen.
Am 30. August 1996 wurde der Zweckverband ÖPNV auf dem Gebiet des Stadtverbands B-Stadt mit am 01.08.1996 genehmigter Satzung des Zweckverbandes ÖPNV auf dem Gebiet des Stadtverbandes B-Stadt (Amtsbl. S. 904 ff.) i.d.F. der 2. Änderungssatzung vom 20.04.2011 (Amtsbl. S. 519) - nachfolgend: Satzung -gegründet. Gründungsmitglieder waren alle Städte und Gemeinden auf dem Gebiet des Stadtverbandes. Als Verbandszweck wurde die Aufgabenträgerschaft für den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) im Sinne der §§ 8 Abs. 3 PBefG, 5 Abs. 2 und 6 Abs. 1 Satz 2 ÖPNVG des Saarlandes auf dem Gebiet des Stadtverbands (heute: Regionalverband) festgelegt. Ferner wurde bestimmt, dass die Stimmen der verbandsangehörigen Gemeinden in der Verbandsversammlung gewichtet werden und jeder Gemeinde je eine Stimme pro angefangene tausend Einwohner zukommt.
Die Leistungen des ÖPNV wurden und werden in Teilen des Verbandsgebiets, so auch im Gebiet der Klägerin, von Saarbrücker Verkehrsbetrieben erbracht. Auch die Mittelstadt V. unterhält eigene Verkehrsbetriebe, die in V. (und Umgebung) Verkehrsdienstleistungen erbringen. Öffentlicher Personennahverkehr konnte schon im Zeitpunkt der Verbandsgründung nicht kostendeckend durchgeführt werden. Die jährlich anfallenden Defizite wurden, jedenfalls soweit das von Saarbrücker Verkehrsbetrieben bediente Gebiet betroffen war, als Verluste der Verkehrsgesellschaft(en) verbucht und gingen letztlich zu Lasten des dahinter stehenden städtischen Wirtschaftsunternehmens. Eine Regelung über die Erhebung einer Umlage zur Finanzierung von Verkehrsleistungen auf die anderen Mitglieder des Zweckverbands beinhaltete die Ursprungssatzung nicht.
Im Jahr 2008 begannen verbandsinterne Beratungen über die Beteiligung der anderen Verbandsmitglieder bei der Finanzierung der Verkehrsleistungen auf den Kreislinien. Am 27.03.2009 fand eine Verbandsversammlung zur Beratung über eine künftige Finanzierungsumlage statt, bei der die Klägerin mitteilte, dass ihr Stadtrat die geplante Satzungsänderung abgelehnt hatte. Dennoch wurde in dieser Sitzung mit 240 Ja-Stimmen, 48 Nein-Stimmen und 54 Enthaltungen der Einstieg in die Umlagefinanzierung der Kreislinien im Regionalverband B-Stadt beschlossen.
In der Sitzung der Verbandsversammlung vom 29.05.2009 wurde die Satzungsänderung zur Umlagefinanzierung durch Einfügen des jetzigen § 17 a abschließend beraten und mit 281 gegen 39 Stimmen bei 13 Enthaltungen angenommen.
In der gleichen Sitzung wurden die Anträge der Landeshauptstadt B-Stadt und der Mittelstadt V. auf Übertragung der Aufgabenträgerschaft im Sinne von § 5 Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG i.V.m. § 8 Abs. 3 PBefG für die Busverkehre auf dem jeweiligen Stadtgebiet mit einstimmigem Beschluss angenommen.
Außerdem wurde am selben Tag ein Antrag der Gemeinde Großrosseln beraten, die Satzung in Bezug auf die Stimmgewichtung in der Verbandsversammlung zu ändern, in dem jede Gemeinde eine und für je 40.000 Einwohner eine weitere Stimme haben sollte. Dieser Antrag wurde mit 299 Nein-Stimmen bei 34 Enthaltungen einstimmig abgelehnt.
Die beschlossene Änderungssatzung wurde in der von der Kommunalaufsichtsbehörde genehmigten Fassung im Amtsblatt vom 10.12.2009 (S. 1854 f.) öffentlich bekanntgemacht.
Die den Kern der Satzungsänderung ausmachende Regelung des § 17 a bestimmt, dass der Verband von seinen Mitgliedern eine Umlage zur Finanzierung von Zuschüssen zur Sicherung eines ausreichenden Angebots im Linienverkehr im ÖPNV auf der Grundlage des gültigen Nahverkehrsplans erhebt. Die Umlage wird gem. § 17 a Nr. 1 Satzung wie folgt ermittelt:
„a) Je Einwohner wird ein Betrag von einem Euro je Mitglied erhoben.
b) Der verbliebene Umlagebetrag wird nach einem gemischten Schlüssel ermittelt, der sich zu 30 vom Hundert nach der Einwohnerzahl und je 35 vom Hundert nach dem Angebot im Linienverkehr in Fahrplankilometern und der Anzahl der Haltestellen zur Bedienung im Linienverkehr auf dem Gebiet eines Mitglieds bemisst.
c) Von dem Umlageanteil nach Buchstabe b) sind die Mitglieder befreit, für deren Gebiet kein Zuschussbedarf nachgewiesen wird.
d) Die Landeshauptstadt B-Stadt und die Mittelstadt V. sind von der Umlage befreit, sofern und soweit die Finanzierung anderweitig sichergestellt ist.
e) Die Umlage wird in zwei Teilbeträgen zum jeweils 1. März bzw. 1. September fällig.“
Im Zuge der Erstellung der Änderungssatzung wurde vereinbart, dass für das Jahr 2009 zunächst nur die Hälfte des zuschussfähigen Betrags auf die Zweckverbandsgemeinden umgelegt werden sollte. Dieser Betrag sollte jährlich um 10 % erhöht werden, bis der Ausgleichbetrag 100 % betragen würde.
Mit Schreiben vom 24.07.2009 kündigte die Klägerin erstmals die Mitgliedschaft im beklagten Zweckverband aus wichtigem Grund. Als Kündigungsgrund wurde die Einführung der Umlagefinanzierung durch die Mitglieder des beklagten Zweckverbands angegeben.
Eine Entschließung des Stadtrats der Klägerin über die Kündigung der Mitgliedschaft im Zweckverband hatte zuvor nicht stattgefunden. Nach entsprechendem Hinweis durch die vom Beklagten eingeschaltete Kommunalaufsichtsbehörde, dem Landesverwaltungsamt des Saarlandes, wurde der Stadtratsbeschluss nachgeholt und in der Sitzung vom 11.12.2009 die Kündigung der Mitgliedschaft im beklagten Zweckverband durch die Klägerin beschlossen.
Mit Schreiben vom 22.12.2009 erklärte die Klägerin darauf hin erneut ihre Kündigung aus wichtigem Grund mit sofortiger Wirkung, hilfsweise zum 30.03.2010, weiter hilfsweise zum nächst möglichen Zeitpunkt. Zur Begründung bezog sie sich darauf, dass es ein ungeschriebenes Recht zur Kündigung der Mitgliedschaft in einem Zweckverband aus wichtigem Grund gebe. Das in § 10 Abs. 1 Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) gesetzlich geregelte Recht zum Ausscheiden eines Verbandsmitglieds bezeichne nur die einvernehmliche Entscheidung über das Ausscheiden eines Mitgliedes. Eine Kündigung zeichne sich aber gerade durch einen Dissens zwischen dem ausscheidewilligen Mitglied und dem Verband aus und würde, wollte man hierfür, wie im KGG vorgesehen, eine Zweidrittelmehrheit fordern, letztlich zu einer Zwangsmitgliedschaft in einem Zweckverband führen. Im Übrigen werde ein ungeschriebenes Recht zur Kündigung weitgehend anerkannt. Ein wichtiger Grund zur Kündigung sei in der in mehrfacher Hinsicht eingetretenen Änderung der rechtlichen und tatsächlichen Situation im Vergleich zu der, die bei Gründung bestanden habe, zu sehen. Unbedingter Ausgangspunkt für die Gründung des Zweckverbands seinerzeit sei die feste und definitive Absprache der beteiligten Bürgermeister und Oberbürgermeister gewesen, dass der Zweckverband die angehörenden Gemeinden nicht zur Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) heranziehen würde. Hintergrund hierfür sei die historische Entwicklung des ÖPNV im Bereich des damaligen Stadtverbands. Traditionell hätten B-Stadt und V. eigene Verkehrsbetriebe unterhalten, die auch die Umlandsgemeinden bedient hätten. Hieran habe sich durch die Gründung des beklagten Zweckverbandes nichts ändern sollen. Insbesondere die Landeshauptstadt B-Stadt habe kein Interesse an einer Übernahme des ÖPNV durch den Stadtverband B-Stadt gehabt, weil dies ihren wirtschaftlichen und politischen Einfluss geschmälert haben würde. Außerdem sei eine wesentliche Änderung des in der Satzung festgelegten Verbandszwecks vorgenommen worden, indem der Zweckverband seine Aufgabe teilweise auf die Städte B-Stadt und auf V. übertragen habe. Dennoch seien die Stimmenverhältnisse in der Verbandsversammlung beibehalten worden. Der satzungsändernde Charakter des Beschlusses zur Aufgabenträgerschaft sei den Mitgliedern des Verbandes wohl nicht bewusst gewesen. Eine Änderung der ursprünglichen Satzungsregelung über die Aufgaben des Verbands sei nicht vorgenommen worden. Grund für die Kündigung sei nicht eine bloße Enttäuschung der Erwartungen der Klägerin über die kostenmäßige Entwicklung im ÖPNV. Der Klägerin sei vielmehr die Mitgliedschaft in dem derart veränderten Zweckverband, der sich einerseits durch die beibehaltene Stimmenzusammensetzung und andererseits durch die Veränderung seiner Zuständigkeiten auszeichne, nicht mehr zumutbar, nachdem damit zugleich ein massiver Eingriff in ihre Finanzhoheit verbunden sei. Sie könne nicht hinnehmen, dass sie wegen eines von der Mehrheit aufoktroyierten Umlagemaßstabes wesentlich stärker zur Tragung der Defizite herangezogen werde als das bei einer Aufgabenträgerschaft des Regionalverbands B-Stadt der Fall wäre. Es könne nicht sein, dass sie auf der einen Seite im Wege der neu eingeführten Finanzierung zur Ausgleichung nicht nachvollziehbarer Defizite herangezogen werde und auf der anderen Seite über die Verbandsversammlung überhaupt keine effektiven Mitspracherechte habe, da die Landeshauptstadt B-Stadt die Verbandsversammlung majorisiere. Dieses Demokratiedefizit wäre anders gelöst, wenn der Regionalverband zuständig wäre. Außerdem wirke sich der Maßstab nach Streckenkilometern für Kommunen wie Sulzbach besonders nachteilig aus, weil durch das Sulzbachtal beispielsweise eine Anbindung nach Friedrichsthal bzw. nach Spiesen-Elversberg stattfinde. Gemeinden, die von der Saarbahn angefahren würden, kämen besser davon, weil die Saarbahnkilometer in die Berechnung des Defizits nicht einflössen. Hinzu komme in der Sache, dass die Entstehung des Fehlbetrags nicht nachvollziehbar sei. Das Defizit werde nicht linienbezogen angegeben.
Das vom Beklagten zur Prüfung der Kündigung eingeleitete kommunalaufsichtsrechtliche Verfahren ist bislang nicht endgültig abgeschlossen.
In seiner Sitzung am 17.08.2010 beschloss die Verbandsversammlung des Beklagten einstimmig, das Austrittsbegehren der Klägerin abzulehnen und forderte gleichzeitig die Klägerin zur aktiven Mitarbeit im beklagten Zweckverband auf.
Mit Bescheid vom 19.05.2011 forderte der Beklagte die Klägerin zur Zahlung von 91.353,83 Euro als Umlage zur Finanzierung der Kreisverkehre im Regionalverband B-Stadt für das Jahr 2010 auf.
Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch ein. Sie bezog sich erneut darauf, den Beklagten schon vor Entstehung des Umlagezeitraums aus wichtigem Grund verlassen zu haben.
Mit Bescheid des Rechtsausschusses für den Regionalverband B-Stadt aufgrund mündlicher Verhandlung vom 14.02.2012 - versandt mit Schreiben vom 07.03.2012- AZ.: O-114/11 - wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass Rechtsgrundlage für die Erhebung der Kosten § 17 a der Satzung sei. Bedenken gegen die Satzung in formeller Hinsicht bestünden nicht. Von der materiellen Rechtmäßigkeit der Satzung müsse der Rechtsausschuss ausgehen. Eine wirksame Kündigung sei nicht anzunehmen. Es müssten hohe Anforderungen an die Annahme eines ungeschriebenen Kündigungsgrundes aus wichtigem Grund gestellt werden. Außerdem sei ein Zweckverband für die von ihm zu erfüllende Aufgabe auf Dauer angelegt. Die Allgemeinheit habe ein schützenswertes Interesse an einer dauerhaft gesicherten, gemeindeübergreifenden, nachfragegerechten und ressourcenschonenden Gewährleistung des ÖPNV. Ein wichtiger Grund könne allenfalls dann vorliegen, wenn die festgestellte Umlage erdrosselnde Wirkung habe und die wirtschaftliche Existenz der betroffenen Gemeinde gefährde. Eine derartige Existenzgefährdung sei nicht erkennbar. Die Rechtmäßigkeit der Umlage ihrer Höhe nach sei nicht hinreichend substantiiert in Zweifel gezogen worden.
Am 05.04.2012 hat die Klägerin gegen den ihr am 09.03.2012 zugestellten Widerspruchsbescheid Klage erhoben. Zur Begründung bezieht sie sich erneut auf ihre Kündigung. Aufgrund der satzungsmäßigen Stimmgewichtung, die zu einer Zweidrittelmehrheit der Städte B-Stadt und V. führe, sei man sich bei Gründung des Zweckverbandes einig gewesen, dass die kleineren Gemeinden im Gegenzug auch nicht zu möglichen Defiziten des ÖPNV würden beitragen müssen. Insoweit werde Beweis durch das Zeugnis des damaligen Bürgermeisters der Klägerin angeboten. Nach der Einführung der Umlagefinanzierung für die Kreislinien und der Übertragung der Aufgabenträgerschaft für den ÖPNV auf dem Gebiet der Städte B-Stadt und V. auf diese, sei die Grundlage, auf der der Beklagte einst gegründet worden sei, entfallen. Die Situation stelle sich nunmehr so dar, dass die Klägerin in der Verbandsversammlung kein echtes Mitspracherecht habe, aber dennoch durch die beschlossene Umlage zur Tragung von rund drei Vierteln des entstandenen Defizits herangezogen werde. Im Gegenzug dazu verfüge zum Beispiel die Stadt B-Stadt über die Mehrheit in der Verbandsversammlung, beteilige sich jedoch nicht an den Kosten des Defizits der Kreislinien. Der Beklagte sei nach der Übertragung der Trägerschaft für die Verkehre der Städte B-Stadt und V. nur noch für die kleineren Umlandgemeinden zuständig. Die gemeinsame, auf Dauer angelegte Aufgabe des Verbands gebe es in der ursprünglichen Form mithin nicht mehr. Es seien nicht mehr alle Mitglieder des Beklagten für die Erstellung des Nahverkehrsplans für das gesamte Gebiet des Regionalverbands gleichermaßen zuständig. Die Umlandgemeinden seien für die Nahverkehrsplanung auf den Stadtgebieten der Städte B-Stadt und V. nicht mehr zuständig. Colorandi causa könne der Entwurf für den Nahverkehrsplan 2012 vorgelegt werden, der erkennen lasse, dass der von der Zweckverbandsversammlung zu beschließende Nahverkehrsplan sich nur auf das Gebiet des Regionalverbands ohne die Landeshauptstadt B-Stadt und die Mittelstadt V. beziehe. Umgekehrt seien aber die Städte B-Stadt und V. weiterhin für die Nahverkehrsplanung auf dem Gebiet aller übrigen Mitglieder des Beklagten zuständig geblieben. Dennoch beteiligten sie sich nicht an den Kosten des Nahverkehrs in den Umlandgemeinden. Dass die Städte V. und B-Stadt die Kosten für die in eigener Trägerschaft auf ihren Stadtgebieten durchgeführten Nahverkehre tragen müssten, sei selbstverständlich. Die Klägerin wolle sich auch nicht ihrer grundsätzlichen Zahlungsverantwortung entziehen. Sie sehe sich aber als Vertreterin der kleineren Umlandgemeinden, wenn sie ein dem Finanzierungsaufwand entsprechendes Mitspracherecht bei der Gestaltung der Nahverkehrspläne fordere. Sie habe es nämlich nicht in der Hand, z.B. durch Reduzierung der Fahrplankilometer bzw. Haltestellen auf ihrem Stadtgebiet, zu einer Senkung der sie treffenden Umlage beizutragen. Sie habe sich, um eine gütliche Einigung zu erreichen, mehrfach darum bemüht, die Stimmenverhältnisse in der Verbandsversammlung derart anzupassen, dass diese den nunmehr geltenden Zuständigkeiten und Finanzierungsverpflichtungen entsprächen. Die Gespräche seien jedoch gescheitert. Die Städte B-Stadt und V. hätten mit ihrer Mehrheit in der Verbandsversammlung stets verhindert, dass es zu einer Anpassung der Stimmenverhältnisse gekommen sei. Neben all dem sei die Berechnung, die dem Bescheid vom 19.05.2011 beigefügt sei, nicht transparent. Aus ihr ergebe sich schon nicht, wie es zu der Festlegung des umgelegten Gesamtdefizits gekommen sei.
Die Klägerin beantragt,
1. „Der Bescheid des Beklagten vom 19.05.2011 -Umlage zur Finanzierung der Kreisverkehre im Regionalverband B-Stadt für das Jahr 2010- in Form des Widerspruchsbescheides vom 07.03.2012 des Rechtsausschusses für den Regionalverband B-Stadt wird aufgehoben.“
Hilfsweise:
2. „Es wird festgestellt, dass die Übertragung der Aufgabenträgerschaft im Sinne von § 5 ÖPNVG für B-Stadt auf B-Stadt und für V. auf V. (Beschluss der Verbandsversammlung vom 29.05.2009) unwirksam ist.“
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich darauf, dass die Klägerin nach wie vor Mitglied im beklagten Zweckverband sei. Dies habe die Kommunalaufsicht so festgestellt. Eine satzungsmäßige Grundlage für die Kündigung der Klägerin bestehe nicht. Auch eine gesetzliche Grundlage sei nicht ersichtlich. Eine außerordentliche Kündigung, wie sie in einigen Landesgesetzen über die kommunale Gemeinschaftsarbeit vorgesehen sei, beinhalte das saarländische Recht nicht. Selbst wenn man ein ungeschriebenes Kündigungsrecht annehmen wolle, sei ein wichtiger Grund hierfür vorliegend nicht anzuerkennen. Eine Vereinbarung zwischen den verbandsangehörigen Kommunen, dass die Umlandgemeinden im Gegenzug für ihr geringes Stimmgewicht nicht zum ÖPNV-Defizit würden beitragen müssen, habe es nicht gegeben. Insoweit werde die Zeugeneinvernahme der zur Zeit der Gründung des Verbands tätigen Kämmerer der Verbandsgemeinden, insbesondere der Landeshauptstadt Saarbrücken, angeregt. Zu der von der Klägerin aufgezeigten Übertragung der Aufgabenträgerschaft auf die Städte V. und B-Stadt sei es zwar gekommen. Die Interpretation, die diese Vorgänge durch die Klägerin erfahren hätten, sei aber rechtsirrig. Nach wie vor seien alle Mitglieder des Beklagten für die Nahverkehrsplanung auf dem Gebiet des Beklagten zuständig. Lediglich die Erfüllung der Aufgaben des Nahverkehrs durch Verkehrsleistungen auf ihrem jeweiligen Stadtgebiet obliege nunmehr den Städten B-Stadt und V..
Was die Berechnung des Umlagebeitrags angehe, sei darauf hinzuweisen, dass der gesamte Finanzierungsbedarf im Jahr 2008 von der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft ... ermittelt worden sei. Dies sei Gegenstand mehrerer Beratungen in der Zweckverbandsversammlung des Beklagten gewesen. Die Beratungen seien einstimmig verlaufen. Grundlage der Fehlbetragsermittlungen seien die Kreislinien, die der Verband in seinem Nahverkehrsplan 2005 als Kreislinien ausgewiesen habe und die von der ... GmbH gefahren würden. Andere Betreiber, wie z.B. die R…., würden bei der Berechnung nicht erfasst, weil sie keinen Finanzierungsbedarf angemeldet hätten. Für die Kostenbewertung seien Kostensätze in Höhe von 2,50 Euro pro Nutzwagenkilometer eines Solobusses und 2,90 Euro pro Nutzwagenkilometer für Gelenkbusse eingesetzt und zusätzlich 0,70 Euro als Zuschlag für Regiekosten zu Grunde gelegt worden. Auf diese Kostensätze seien die Erlöse anzurechnen, so dass der ermittelte Fehlbetrag durchschnittlich 1,59 Euro pro Nutzwagenkilometer betrage. Hieraus werde der leistungsbezogene Anteil am Umlagebetrag berechnet und zum Grundbetrag, der sich auf 1 Euro pro Einwohner belaufe, addiert. Von dem so ermittelten Gesamtfinanzierungsbedarf sei der Anteil, der auf die Klägerin entfalle, berechnet worden. Es sei darauf hinzuweisen, dass lediglich die Planleistungen zur Umlage herangezogen seien und nicht die tatsächlich gefahrene Leistung, die circa doppelt so hoch sei. Ferner sei der sich ergebende Finanzierungsbedarf im Jahr 2010 nur zu 60 % erhoben worden. Der Beklagte habe der ... GmbH in den Ausführungsbestimmungen zu § 17 a der Verbandssatzung zugestanden, die Sätze der Umlage 2009 und 2010 nach den ...-Zahlen von 2008 zu bestimmen. Dies sei mit Beschluss der Verbandsversammlung vom 02.03.2012 auf das Jahr 2011 verlängert worden. Zugleich habe man für die Umlage 2012 eine echte Kosten- und Erlösrechnung eingefordert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Akte des Rechtsausschusses für den Regionalverband B-Stadt -114/11-, der eingereichten Unterlagen durch den Beklagten -ohne Aktenzeichen-, der Akten des Landesverwaltungsamts – Az. 1.1/09- 108/109 und 1.1/10 – 107/109 – und der Gerichtsakte der Verfahren 10 L 572/10 und 1 E 331/10 des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes verwiesen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Mittelstadt V. und die Landeshauptstadt B-Stadt werden beigeladen, weil ihre rechtlichen Interessen durch die Entscheidung berührt werden (§ 65 Abs. 1 VwGO).
Die im Hauptantrag zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 19.05.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14.02.2012 (versandt unter dem 07.03.2012) ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten im Sinne von § 113 Abs. 1 VwGO (1.). Der Hilfsantrag ist bereits unzulässig (2.).
1.
Zunächst ist die die Klägerin dem Grunde nach umlagepflichtig, weil sie weiterhin Mitglied beim Beklagten ist. Sie ist nicht vor Beginn des Jahres 2010, dem Jahr, das der Umlage zugrunde liegt, wirksam aus dem Zweckverband ausgetreten.
Dies kann festgestellt werden, ohne dass es einer abschließenden Klärung bedarf, ob im Saarland überhaupt die Möglichkeit besteht, durch einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung die Mitgliedschaft in einem Zweckverband zu kündigen, wenn die Verbandssatzung, wie vorliegend, ein solches Recht nicht einräumt.
Allerdings beinhaltet das Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.07.1997 (Amtsblatt 1997, S. 273), anders als etwa die entsprechenden Landesgesetze der Länder Bayern, Hessen, Sachsen und Thüringen, keine Regelung über ein einseitiges Kündigungsrecht eines Zweckverbandsmitglieds. Hieraus könnte sich der Schluss ziehen lassen, dass im Saarland eine Kündigung nicht vorgesehen ist und das austrittswillige Zweckverbandsmitglied auf den Weg über § 10 Abs. 1 KGG zu verweisen ist, wonach das Ausscheiden eines Mitglieds aus dem Zweckverband einer Mehrheit von zwei Dritteln der satzungsmäßigen Stimmenzahl der Verbandsversammlung bedarf. Konsequenz dieser Rechtsauffassung wäre, dass das ausscheidewillige Verbandsmitglied bei Vorliegen eines hinreichend gewichtigen Grundes lediglich einen Anspruch gegen den Zweckverband hätte, einen Ausscheidensbeschluss der Verbandsversammlung zu seinen Gunsten herbeizuführen. Die diesbezügliche Anspruchsgrundlage wäre in den gegenseitigen Treuepflichten aller Zweckverbandsmitglieder untereinander zu suchen.
Vgl. dazu Dietlein; Wege aus dem Zweckverband, in LKV 1999, 41 ff.
Auch im Weigerungsfall durch die Verbandsversammlung stünde dem austrittswilligen Mitglied kein einseitiges Kündigungsrecht zu. Es wäre vielmehr auf die Möglichkeit zu verweisen, im Wege der Kommunalaufsicht gemäß §§ 127 ff. KSVG, die gemäß § 22 Abs. 1 KGG auch für die Aufsicht über Zweckverbände gelten, vorzugehen und so eine ihm günstige Entschließung über seinen Austritt zu erreichen. Da der Austritt eines Mitglieds zugleich eine Satzungsänderung bewirkt, nämlich die Bestimmung über die Mitglieder des Zweckverbands, wie sie vorliegend in § 2 Satzung enthalten ist, erforderte ein wirksamer Austritt nach dieser Rechtsauffassung die öffentliche Bekanntmachung der Änderungssatzung gemäß §§ 10 Abs. 1 und 3 KGG, 8 Abs. 1 KGG, 19 Satzung im Amtsblatt des Saarlandes. Nach dieser Ansicht wäre also die Klägerin schon deswegen weiter Mitglied beim Beklagten, weil das beschriebene Verfahren nicht durchgeführt und eine Satzungsänderung nicht vorgenommen und veröffentlicht wurde. Im Gegenteil: Die Zweckverbandsversammlung hat mit Beschluss vom 17.08.2010 einen Austritt der Klägerin, allerdings ohne Beteiligung der Klägerin, die ihrer Rechtsauffassung entsprechend nicht anwesend war, abgelehnt. Kommunalaufsichtsrechtliche oder eventuell gegebene sonstige rechtliche Schritte gegen diesen Beschluss wurden seitens der Klägerin nicht eingeleitet.
Zwar spricht es für eine solche Struktur des „Austrittsrechts“ aus einem Zweckverband, dass schon im Vorfeld des Ausscheidens eine rechtliche Prüfung des wichtigen Grundes durch die Kommunalaufsichtsbehörde erfolgen muss, wenn dieser, wie hier, strittig ist, und deswegen eine entsprechende Mehrheit in der Verbandsversammlung nicht erreicht werden kann. Damit kann dem besonderen Interesse an der rechtlichen Sicherheit über den Mitgliederbestand eines Zweckverbands besser Rechnung getragen werden als bei der Anerkennung einer einseitigen Kündigungsmöglichkeit. Auch hat das Verfahren den Vorteil, direkt auf der Satzungsebene zu wirken, was ebenfalls der Rechtsklarheit zu dienen geeignet ist.
Indessen ist die Lesart des § 10 KKG als ausschließlicher Möglichkeit zum Ausscheiden aus einem Zweckverband nicht zwingend. Es ist festzustellen, dass in der Rechtsprechung weitgehend die Möglichkeit eines einseitigen Kündigungsrechts/Austrittsrechts aus wichtigem Grund im Prinzip anerkannt wird.
Vgl. insoweit ausführlich und anhand einer dem saarländischen Recht offenbar entsprechenden Regelung: Urteil OVG NRW vom 06.12.2011, 15 A 1544/11, Rz. 58 ff., zitiert nach juris; so auch vorgehend: VG Münster, Urteil vom 06.05.2011, 1 K 2716/10, zitiert nach juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.03.1989, 1 S 247/87, der für eine eingeschränkte Anwendung der in § 60 VwVfG normierten Grundsätze auf die Mitgliedschaft im Zweckverband trotz Fehlens einer gesetzlich normierten Kündigungsregelung im baden-württembergischen Recht abstellt, zitiert nach juris
Zudem spricht es für eine Anerkennung eines ungeschriebenen Kündigungsrechtes, dass die Mitgliedschaft in einem Zweckverband letztlich auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag der Zweckverbandsmitglieder basiert und Verträge nach dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht mehr binden, wenn ein Festhalten an ihnen nach der Lehre des Wegfalls der Geschäftsgrundlage für einen Vertragsteil nicht mehr zumutbar ist.
Vgl. insoweit Oppenländer/Dolde, Auswirkung veränderter Verhältnisse auf den Zweckverband als Freiverband, in DVBl. 1995, 637 ff.
Letztlich kann dies alles auf sich beruhen, weil ein einseitiges Kündigungsrecht in jedem Fall einen wichtigen Grund nach der Lehre vom Wegfall der Geschäftsgrundlage erfordern würde und ein solcher nicht vorliegt.
Die Anforderungen an einen wichtigen Grund für die Kündigung der Mitgliedschaft in einem Zweckverband, wie sie von der Rechtsprechung entwickelt wurden, sind durchaus hoch, selbst in den Bundesländern, in denen das Landesrecht eine Kündigungsmöglichkeit vorsieht.
Vgl. hierzu VG Regensburg, Urteil vom 16.03.2005, RN 3 K 04.00617, zitiert nach juris; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 06.03.2000, A 2 S 364/98, zitiert nach juris; OVG Thüringen, Beschluss vom 19.09.2000, EO 133/00, zitiert nach juris
Dies muss umso mehr gelten, wenn das einschlägige Recht, wie das saarländische, eine Kündigungsmöglichkeit gar nicht vorsieht.
Im Einzelnen gilt: Einen positiv-rechtlichen Niederschlag hat der Rechtsgedanke vom Wegfall der Geschäftsgrundlage in § 60 SVwVfG gefunden. Danach gilt, dass jede Vertragspartei die Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern dies nicht möglich bzw. zumutbar ist, den Vertrag kündigen kann, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert haben, dass der Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglich vertraglichen Regelung nicht mehr zuzumuten ist.
Insoweit hat es Auswirkungen auf die Definition dessen, was als unzumutbare Änderung der Vertragsgrundlagen im Sinne des § 60 SVwVfG anzuerkennen ist, dass der Gründungsvertrag zu einem Zweckverband kein klassischer Austauschvertrag ist, sondern es Zweck des Vertrags ist, eine neue juristische Person des öffentlichen Rechts zur Erfüllung gemeinsamer Interessen aller Mitglieder zu schaffen. Hinzu kommt, dass die Bildung eines Zweckverbands auch im Interesse der von der gemeinsamen Zweckerfüllung profitierenden Allgemeinheit in der Regel auf Dauer angelegt ist. Von daher erfordert die Kündigung eine Abwägung der wechselseitigen Interessen und ist nur zulässig, wenn die Interessen des austrittswilligen Verbandsmitglieds das Interesse an seinem Verbleib im Verband deutlich überwiegt. Schließlich muss die Kündigung, wie dies auch in § 60 SVwVfG angelegt ist, ultima ratio sein. Andere zumutbare Möglichkeiten zur Anpassung des Vertrags bzw. Lösung des Konflikts dürfen nicht bestehen.
Eine derart gewichtige Änderung der bei Gründung des Beklagten herrschenden Verhältnisse, die die Klägerin nach Abwägung der wechselseitigen Interessen zum Austritt aus dem beklagten Zweckverband berechtigen würde, ist hier nicht festzustellen.
Ein wichtiger Grund liegt insbesondere nicht in der Einführung einer Umlagefinanzierung für vom Zweckverband gewährte Zuschüsse für Verkehrsdienstleistungen auf den Kreislinien. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die Umlagefreiheit der Umlandgemeinden derart zur Geschäftsgrundlage des Gründungsvertrags geworden ist, dass deren Änderung einen Verbleib im beklagten Zweckverband für die Klägerin unzumutbar machen würde.
Zwar ist der Klägerin beizupflichten, dass bis zum Jahr 2009, als die Regelung des § 17 a Satzung eingeführt wurde, eine Umlagefinanzierung für Verkehrsdienstleistungen nicht vorgesehen war und zuvor offenbar die Stadt B-Stadt, die über ihre Verkehrsbetriebe traditionell auch Sulzbach bediente und das Sulzbachtal auch in Richtung Friedrichsthal und weiter bis Spiesen-Elversberg (im Landkreis Neunkirchen) durchfuhr, die bei ihren Verkehrsbetrieben angefallenen Fehlbeträge als Unternehmensdefizite abgebucht und über die Trägergesellschaft der Verkehrsbetriebe getragen hat. Auch ist zutreffend, dass der öffentliche Personennahverkehr schon zum Zeitpunkt der Gründung des Zweckverbandes im Jahre 1996 defizitär war und dennoch von einer Umlageregelung für Defizite aus dem Verkehrsbetrieb abgesehen wurde. Ebenso erscheint es nachvollziehbar, dass gerade dies ein wichtiges Motiv für die kleineren Umlandgemeinden gewesen sein könnte, sich zum Zweckverband ÖPNV auf dem Gebiet des Stadtverbands zusammen zu schließen und die Regelung des § 4 Nr. 2 Satzung zu beschließen, die der Stadt B-Stadt einen vergleichsweise großen Einfluss einräumt.
Auf der anderen Seite hat die Klägerin aber keine Gründe substantiiert vorgebracht, die mit Gewicht dafür sprechen würden, dass seinerzeit ausdrücklich verabredet wurde oder alle Beteiligte ansonsten mit Festigkeit davon ausgehen konnten und auch davon ausgegangen sind, dass die vereinbarte Kostenfreiheit für Verkehrsdienstleistungen in den Umlandgemeinden unveränderbar fortbestehen würde bzw. anderenfalls der ÖPNV auf dem Regionalverbandsgebiet von Grund auf neu organisiert werden müsste. Eine ausdrückliche Festschreibung der Umlagefreiheit auch für die Zukunft ist in der Satzung nicht enthalten. Auch sind die Vorstellungen und ggf. vorgenommenen Absprachen der politischen Entscheidungsträger der betroffenen Gründungsmitglieder, namentlich der Klägerin, wie der ÖPNV organisiert werden sollte, wenn die Umlagefreiheit wegfallen würde, nicht dargelegt worden. Von daher ist auch das Anerbieten des Beweises durch die Klägerin ohne Belang, weil es sich nicht explizit auch darauf bezieht, dass die seinerzeit getroffene Regelung änderungsfest ausgestaltet sein sollte.
Ein wichtiger Grund ist auch nicht darin zu sehen, dass trotz Einführung der Umlagefinanzierung das in § 4 Nr. 2 Satzung enthaltene System der gewichteten Stimmen beibehalten wurde.
Ausgangspunkt der Überlegung ist, dass die Regelung der Stimmengewichtung von Beginn an Teil der Gründungssatzung war, die von den Gründungmitgliedern gemeinsam, so auch der Klägerin, die der Satzung am 25.07.1996 zugestimmt hat, erlassen wurde. Ein Anspruch der Klägerin gegen die Zweckverbandsversammlung auf Änderung des § 4 Nr. 2 Satzung mit dem Ziel, die Stimmgewichte an die Kostentragungspflicht anzupassen, ist nicht zu erkennen. Denn die Regelung des § 4 Nr. 2 Satzung hat eine innere Rechtfertigung auch jenseits des Kostenarguments. Auch wenn, worauf die Klägerin zu Recht hinweist, bei einer Aufgabenerfüllung des öffentlichen Personennahverkehrs durch den Regionalverband, wie sie in § 5 Abs. 2 ÖPNVG - mit Übertragungsmöglichkeit, von der vorliegend Gebrauch gemacht wurde - gesetzlich vorgesehen ist, eine andere Stimmgewichtung bestehen würde, weil jedes Mitglied der Regionalverbandsversammlung eine Stimme besitzt und eine Gewichtung nach Einwohnerzahl allenfalls durch den Zuschnitt der Wahlbezirke erfolgt, muss gesehen werden, dass tatsächlich in B-Stadt die meisten Bürger, die von Entscheidungen des Zweckverbandes betroffen sind, leben. Von daher findet die Stimmengewichtung in § 4 Nr. 2 Satzung eine innere Rechtfertigung auch in der geographischen Verteilung der Bevölkerung im Regionalverband. Außerdem bestimmt § 7 Nr. 2 Satzung, dass, wie dies auch in § 10 Abs. 1 KGG angelegt ist, für besonders wichtige Entscheidungen der Verbandsversammlung eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist. Zu diesen Entscheidungen zählt auch die Aufstellung der Nahverkehrspläne gemäß § 5 Nr. 10 Satzung. Damit beinhaltet die Satzung einen Minderheitenschutz, der eine Alleinentscheidungsmöglichkeit der Landeshauptstadt B-Stadt in wichtigen Angelegenheiten ausschließt. Es ist – anders als dies im Vortrag der Klägerin anklingt - keineswegs zwingend, dass die Mittelstadt V., mit deren Stimmen zusammen mit denen von B-Stadt die Zweidrittelmehrheit erreicht werden kann, tatsächlich immer die gleichen Interessen wie die Landeshauptstadt vertritt.
Zudem steht der Annahme einer Unzumutbarkeit der Beibehaltung der Stimmgewichtung entgegen, dass die Klägerin, auch wenn sie nach eigenem Vorbringen in der Folge mehrfach versucht hat, auf eine Änderung des § 4 Nr. 2 Satzung hinzuwirken, bei der Sitzung der Verbandsversammlung vom 29.05.2009, bei der auch die Satzungsänderung zur Umlagefinanzierung beschlossen wurde, nicht für einen das Stimmgewicht der Stadt B-Stadt schmälernden Satzungsänderungsvorschlag gestimmt hat. Die Klägerin hat den Vorschlag Großrosselns, wonach jede verbandsangehörige Gemeinde eine und je 40.000 weitere Einwohner eine weitere Stimme haben sollte, nicht unterstützt. Eine solche Regelung hätte B-Stadt die einfache Mehrheit und B-Stadt und V. zusammen die Zweidrittelmehrheit gekostet.
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Kündigung aus dem Zweckverband nach der Wertung des § 60 SVwVfG ultima ratio sein soll. Andere Möglichkeiten der Anpassung der Stimmgewichte durch die Klägerin, etwa im Wege der Kommunalaufsicht, sind nicht erkennbar.
Auch die Übertragung der Aufgabenträgerschaft für den ÖPNV vom Verband auf die Städte B-Stadt und V. für den auf den jeweiligen Stadtgebieten durchgeführten Verkehr stellt keinen wichtigen Kündigungsgrund für die Klägerin dar. Im Übrigen ist die Übertragung der Aufgabenträgerschaft auf die Städte B-Stadt und V. ohnehin unwirksam.
Vorbehaltlich der Wirksamkeit der Aufgabenübertragung an die Städte V. und B-Stadt (dazu unten) ist zur Frage des Vorliegens eines wichtigen Grundes von Folgendem auszugehen:
Zunächst ist die Klägerin nicht deswegen zum Austritt berechtigt, weil es sich, wie sie vorträgt, bei dem nunmehr bestehenden Zweckverband mit dem verbleibenden Verbandszweck für das „Rumpfgebiet“ nicht mehr um den ursprünglich gegründeten Verband handelt. Zwar ist es vom Ansatz her richtig, dass der Beklagte im Fall der Wirksamkeit der Übertragung tatsächlich nicht mehr Aufgabenträger auf dem gesamten Regionalverbandsgebiet wäre. Denn es ist rechtlich nicht möglich, einzelne Aufgaben aus der Aufgabenträgerschaft auszugliedern und zu delegieren. Dies ergibt sich aus § 5 Abs. 2 ÖPNVG i.V.m. § 8 Abs. 3 Personenbeförderungsgesetz (PBefG). Danach sind die Aufgabenträger für den ÖPNV für die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr vollumfänglich zuständig. Eine Abspaltung einzelner Aufgaben des Aufgabenträgers sieht das Gesetz nicht vor. Es ist lediglich gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG eine Delegation der Aufgabenträgerschaft insgesamt möglich. Nach § 6 Abs. 1 ÖPNVG können dies kreisangehörige Gemeinden oder Zusammenschlüsse von Gemeinden sein, wie etwa der beklagte Zweckverband, dem bei seiner Gründung gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 und § 6 Abs. 1 ÖPNVG die Aufgabenträgerschaft vom damaligen Stadtverband (heute: Regionalverband) übertragen wurde. Von daher konnte die bei den Beteiligten offenbar bestehende Vorstellung, nur einen Teilaspekt der Aufgabenträgerschaft, nämlich die Durchführung des Verkehrs auf den jeweiligen Stadtgebieten, zu übertragen, in Ermangelung einer gesetzlichen Regelung so nicht verwirklicht werden. Dass die Beteiligten diese Intention hatten, ergibt sich aus der Art der Übertragung durch bloßen Beschluss der Verbandsversammlung, der zunächst vom Beklagten vertretenen Auffassung, dass ungeachtet der Übertragung alle Zweckverbandsgemeinden nach wie vor für die Erstellung eines gemeinsamen Nahverkehrsplans zuständig seien und der von der Klägerin in ihrem Schreiben an die Kommunalaufsicht vom 23.11.2010 dargestellte Eindruck von der Motivationslage der Beteiligten. Ob § 6 Abs. 1 ÖPNVG eine regionale Aufteilung der Aufgabenträgerschaft, wie sie nach all dem im Ergebnis bewirkt wurde, überhaupt zulässt, kann in vorliegendem Zusammenhang letztlich offenbleiben.
Die Klägerin kann hieraus nämlich keinen wichtigen Grund zur Kündigung herleiten. Dem steht zunächst entgegen, dass sie selbst, wie sich aus dem Protokoll der Verbandsversammlung vom 29.05.2009 ergibt, der Übertragung der Aufgabenträgerschaft an B-Stadt und V. zugestimmt hat und daher eine Berufung auf diesen Umstand als wichtigem Kündigungsgrund treuwidrig erscheint.
Außerdem hat die Übertragung der Aufgabenträgerschaft den beklagten Zweckverband nicht derart verändert, dass eine Mitgliedschaft sinnentleert und der Klägerin folglich unzumutbar wäre. Auch wenn sich als Kehrseite der Übertragung der Aufgabenträgerschaft an die Städte V. und B-Stadt die Aufgaben des Beklagten reduziert haben und er insbesondere die Nahverkehrspläne nicht mehr für das gesamte Gebiet des Regionalverbands aufstellen kann, ist er nicht „zwecklos“ geworden. Ungeachtet der Frage ihrer Zulässigkeit macht es auch und gerade im Fall der regionalen Aufteilung der Aufgabenträgerschaft auf drei unterschiedliche Körperschaften Sinn, die regionalen Nahverkehrspläne miteinander zu verzahnen und den ÖPNV des Gesamtgebiets zu integrieren. Auch und gerade bei einem regionalen Auseinanderfallen der Aufgabenträgerschaft ist es wichtig, dass die beteiligten Aufgabenträger nicht zuletzt über das Institut der Verbandstreue miteinander verbunden und zu gegenseitiger Rücksichtnahme verpflichtet sind. Auch aus Sicht der Fachaufsicht (vgl. deren Schreiben vom 20.08.2012, Bl. 89 der Akte des Landesverwaltungsamtes 1.1/10-107/109) kommt es in fachlicher Hinsicht in Bezug auf das Funktionieren des ÖPNV maßgeblich auf das Innenverhältnis zwischen den Aufgabenträgern an.
Auch der Umstand, dass es ungeachtet der Übertragung der Aufgabenträgerschaft auf die Städte V. und B-Stadt bei deren Mitwirkungsbefugnis bei Entscheidungen des beklagten Zweckverbands und dem entsprechenden Stimmgewicht aus § 4 Nr. 2 Satzung verblieben ist, macht die weitere Mitgliedschaft der Klägerin im beklagten Verband nicht unzumutbar.
Allein die Abspaltung der Aufgabenträgerschaft zu Gunsten der beiden großen Mitgliedsgemeinden des Beklagten führt nicht zu einer Änderung der Stellung der Klägerin im beklagten Zweckverband. Ein inhaltliches Interesse an der Planung des ÖPNV auf den Stadtgebieten von V. und B-Stadt hat die Klägerin nicht vorgebracht. Es ist bezeichnend, dass sie, wie erwähnt, gegen die Übertragung der Aufgabenträgerschaft auf die Städte B-Stadt und V. ursprünglich nichts einzuwenden hatte. An der Planung des sie betreffenden ÖPNV ist die Klägerin aber nach wie vor beteiligt. Außer dem allgemeinen Fairnessgedanken - die Umlandgemeinden dürfen bei der Erstellung der Nahverkehrspläne der großen Städte nicht mitentscheiden, letztere aber bei dem Nahverkehrsplan der Umlandgemeinden - ist zudem nichts dafür vorgetragen, dass die Beteiligung der Städte V. und B-Stadt bei der Planung des Umlandverkehrs, den sie schließlich auch bedienen, zu sachwidrigen Ergebnissen führen würde. Immerhin besteht insoweit die gegenseitige Pflicht zur Verbandstreue.
Letztlich kann dies aber auf sich beruhen, weil der letzte, derzeit noch gültige Nahverkehrsplan noch aus der Zeit vor der Übertragung der Aufgabenträgerschaft stammt und die Aufgabenträgerschaft ohnehin unwirksam ist, mit der Folge, dass nach derzeitigem Stand der Dinge alle Verbandsgemeinden bei der Erstellung des neuen Nahverkehrsplans für das gesamte Regionalverbandsgebiet zu beteiligen sein werden.
Die Übertragung der Aufgabenträgerschaft ist unwirksam, weil sie § 3 Satzung wiederspricht. Nach dieser Vorschrift ist der Verband auf seinem Gebiet Aufgabenträger des ÖPNV im Sinne der §§ 8 Abs. 3 PBefG, 5 Abs. 2 und 6 Abs. 1 Satz 2 ÖPNVG des Saarlandes und stellt insbesondere die Nahverkehrspläne und ÖPNV-Investitionspläne in seinem Gebiet auf. Nach § 1 Nr. 3 Satzung ist das Verbandsgebiet das der regionalverbandsangehörigen Gemeinden. Damit ändert die Übertragung der Aufgabenträgerschaft auf die Städte V. und B-Stadt faktisch die Regelungen aus §§ 3 und 1 Nr. 3 Satzung. Da allerdings schon das diesbezügliche Verfahren nicht eingehalten wurde, ist diese Änderung unwirksam.
Gemäß § 10 Abs. 3 KGG finden auf Änderungen der Verbandssatzung nach § 10 Abs. 1 die Vorschriften der §§ 7 und 8 KGG entsprechende Anwendung. § 10 Abs. 1 KGG unterfällt auch die Änderung der Verbandsaufgaben. Nach § 8 KGG müssen derartige Änderungen öffentlich bekannt gemacht werden. Abgesehen davon, dass der Verbandsversammlungsbeschluss vom 29.05.2009 nicht in Form einer satzungsändernden Regelung beschlossen wurde, fehlt es an einer öffentlichen Bekanntmachung der Satzungsänderung. Zudem ist nach § 7 KGG eine Genehmigung der Aufsichtsbehörde erforderlich. Auch diese ist (folgerichtig) nicht erfolgt. Nach § 8 Abs. 2 KGG tritt die Wirksamkeit der Änderung am Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung ein.
Da die Übertragung der Aufgabenträgerschaft schon aus diesem Grund unwirksam ist, kann dahinstehen, ob eine Übertragung der Aufgabenträgerschaft an einzelne Gemeinden des Regionalverbands unter dem Regelungsregime der §§ 5 Abs. 2 und 6 Abs. 1 ÖPNVG überhaupt zulässig wäre. Zunächst ist schon nicht klar, ob derjenige, an den die Aufgabe durch den Regionalverband delegiert wurde, also der beklagte Zweckverband, diese Aufgabe seinerseits ohne weiteres weiter delegieren darf. Zum anderen scheint es fraglich, ob § 6 Abs. 1 ÖPNVG mehrere, regional begrenzte Aufgabenträger innerhalb eines Trägergebietes zulässt. Nach der Regelung des § 5 Abs. 2 ÖPNVG wurde im Einklang mit § 3 des Gesetzes zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs vom 27.12.1993 (BGBl. S. 2395 f.), die Aufgabenträgerschaft im ÖPNV schließlich nicht den Gemeinden sondern den größeren Einheiten der Kreise bzw. des Regionalverbandes auferlegt. Neben all dem ist fraglich, ob die weitere tatbestandliche Voraussetzung des § 6 Abs. 1 ÖPNVG, wonach die Nahverkehrsbeziehungen der betreffenden Gemeinde im Wesentlichen auf ihr Gebiet beschränkt sein müssen, überhaupt erfüllt ist.
Auch dem sonstigen Vorbringen der Klägerin lässt sich kein wichtiger Kündigungsgrund entnehmen. Insbesondere bietet die Herausnahme der Städte V. und B-Stadt aus der Umlagepflicht für den ÖPNV keinen derartigen Grund. Zunächst ist mit der Übertragung der Aufgabenträgerschaft als Vorteil für die Umlandgemeinden verbunden, dass sich die Frage nach einer Bezuschussung auch des innerstädtischen Verkehrs in V. und B-Stadt nicht mehr stellt. Jede der beiden Städte ist als Aufgabenträger verpflichtet, ihr innerstädtisches Defizit selbst zu tragen. Eine Zuschussmöglichkeit besteht nach den Ausführungsbestimmungen zu § 17 a Satzung dementsprechend auch nur für Linienverkehre im ÖPNV auf den Kreislinien, die als solche im Nahverkehrsplan ausgewiesen sind, weil ihnen eine wichtige überörtliche Funktion zukommt. Für das Kreisliniendefizit hat die Regelung des § 17 a d) Satzung keine Auswirkungen auf die Höhe des von den anderen Verbandsgemeinden zu zahlenden Umlagebetrags. Denn die Umlagebeträge für die Zuschüsse zu den Kreislinien, die für B-Stadt und V. nach dem Schlüssel aus § 17 a a), b) und c) Satzung anfallen würden, werden berechnet, rechnerisch ausgewiesen und von der Umlagesumme abgezogen, bevor sie auf die zahlungspflichtigen Mitglieder verteilt werden. Für das Jahr 2010 ist bezogen auf die Stadt B-Stadt, deren Verkehrsbetriebe als einzige Verkehrsunternehmen einen Antrag auf Bezuschussung durch den Beklagten gestellt hat, zudem festzustellen, dass sich die Nichterhebung der Umlage des Jahres 2010 von der Landeshauptstadt B-Stadt letztlich als bloße Verrechnung darstellt.
Die Klägerin kann einen wichtigen Grund zur Kündigung auch nicht aus dem Schlüssel, nach dem der Umlagebetrag auf die übrigen Verbandsgemeinden verteilt wird, herleiten. Angesichts des großen Spielraums bei der Satzungsgestaltung auch in Bezug auf den Maßstab der Kostenerhebung, die einem Zweckverband zukommt,
vgl. VG Kassel, Urteil vom 20.12.2001, 6 E 1243/99, zit. nach juris
ist gegen die Verteilungsregelung nichts zu erinnern. Sie stellt sich insbesondere nicht als willkürlich dar, auch wenn der leistungsbezogene Anteil an der Umlagesumme nur die Verbandsgemeinden trifft, die von dem bezuschussten Verkehrsleistungserbringer bedient werden. Selbst wenn man eine gleichmäßige solidarische Verteilung unter allen Verbandsmitgliedern nach dem Schlüssel von § 17 a a) und b) Satzung als womöglich gerechter ansehen wollte, kann die gemäß § 17 a c) Satzung bewirkte Befreiung der Verbandsgemeinden, die von einem den Zweckverband keine Kosten verursachenden Verkehrsdienstleister bedient werden, von dem leistungsbezogenen Schlüssel des § 17 a b) Satzung nicht als willkürlich bezeichnet werden.
Auch der leistungsbezogene Schlüssel aus § 17 a b) Satzung, der der Einwohnerzahl im Vergleich zu den Kilometern und den Haltestellen vergleichsweise wenig Bedeutung zumisst, kann nicht als unzumutbar für die Klägerin angesehen werden, auch wenn sie als Durchgangsgemeinde eine vergleichsweise hohe Abgabenlast trägt. Nach § 16 Abs. 2 KGG soll eine Verbandsumlage grundsätzlich nach dem Verhältnis des Nutzens bemessen werden, den die einzelnen Mitglieder aus der Erfüllung der Verbandsaufgabe haben. Dazu sind gefahrene Kilometer und Haltestellen ein nachvollziehbarer Ansatz.
Neben all dem ist die Regelung des § 17 a Satzung mit all ihren Absätzen mit der erforderlichen Mehrheit in der Verbandsversammlung beschlossen worden. Anhaltspunkte dafür, dass B-Stadt und V. ihre Zweidrittelmehrheit -treuwidrig- dazu genutzt haben, eine für sie augenfällig günstige Umlageregelung zu installieren, sind nicht vorgetragen oder erkennbar, zumal sich aus der Anzahl der Ja-Stimmen rückschließen lässt, dass nicht nur die Städte B-Stadt und V. für die Umlageregelung votiert haben. Zudem muss gesehen werden, dass etwa die Stadt B-Stadt - die Völklinger Verkehrsbetriebe haben keinen Zuschuss beantragt - über ihre Verkehrsbetriebe alle Defizite trägt, die durch Leistungen, die über den Nahverkehrsplan hinaus erbracht werden, anfallen. Aus den eingereichten Berechnungen der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft ... ergibt sich, dass B-Stadt deutlich mehr Leistungen in Höhe von rd. 300 Tkm/Jahr erbringt als im Nahverkehrsplan vorgesehen (vgl. Bericht an die Verbandsversammlung am 26.09.2008). Dem ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten. Außerdem wird für die Übergangszeit nicht der volle Defizitbetrag vom Beklagten bezuschusst und daher auch nicht in voller Höhe umgelegt. Für das Jahr 2010, das vorliegend in Rede steht, übernimmt die Stadt B-Stadt über das bei ihren Verkehrsbetrieben anfallende Defizit 40 % des auf die Umlandgemeinden entfallenden Betrags. Angesichts all dessen ist eine unzumutbare Überwälzung von Kosten für den Umlandverkehr auf die Umlandgemeinden, wie die Klägerin, nicht zu erkennen. Nur zur Abrundung sei erwähnt, dass die Klägerin letztlich auch den Nachweis schuldig geblieben ist, dass sie der öffentliche Personennahverkehr günstiger kommen würde, wenn, wie gesetzlich in § 5 Abs. 2 ÖPNVG grundsätzlich vorgesehen, der Regionalverband als solcher Aufgabenträger für den öffentlichen Personennahverkehr bliebe oder würde.
Schließlich spricht es gegen ein Kündigungsrecht der Klägerin, dass gewichtige Interessen des Beklagten einem Austritt der Klägerin entgegenstehen. Es besteht durchaus die Gefahr, dass der Austritt eines Mitglieds zu einem Zusammenbrechen des beklagten Zweckverbands führen würde. Die Klägerin selbst kommt nach § 5 Abs. 2 ÖPNVG als Aufgabenträgerin für den sie betreffenden ÖPNV nicht in Betracht, mit der Folge, dass die Aufgabe dem Regionalverband zufiele. Es ist, wie dargelegt, mehr als fraglich, ob der Regionalverband überhaupt für einzelne regionalverbandsangehörige Gemeinden tätig werden kann. In jedem Fall hat er dies bislang auch abgelehnt. Von daher lässt sich durchaus sagen, dass das gesamte System der Aufgabenträgerschaft im öffentlichen Personennahverkehr auf dem Gebiet des Regionalverbands in Frage gestellt wird, wenn eine Regionalverbandsgemeinde dem Zweckverband fern bleibt. Dies würde bedeuten, dass eine Neuorganisation des gesamten ÖPNV im Regionalverbandsgebiet erforderlich wäre. Damit stehen einem Austritt der Klägerin gewichtige organisatorische Gründe entgegen.
Als Mitglied im beklagten Zweckverband ist die Klägerin nach all dem dem Grunde nach umlagepflichtig.
Auch der Höhe nach ist die mit Bescheid vom 19.05.2011 festgesetzte Umlage nicht zu beanstanden.
In diesem Zusammenhang ist vorab klarzustellen, dass § 17 a Satzung trotz der Unwirksamkeit der Übertragung der Aufgabenträgerschaft im ÖPNV auf die Städte V. und B-Stadt ihren Sinn behält und als Berechnungsgrundlage heranzuziehen ist.
In der Sache ist der Klägerin zwar beizupflichten, dass der bezuschusste Defizitbetrag auf Zahlen beruht, die insofern pauschaliert sind, als das Defizit pro Kilometer, das mit 1,59 Euro angesetzt wurde, das durchschnittliche Defizit eines Nutzwagenkilometers auf allen von der ...GmbH bedienten Kreislinien darstellt und nicht konkret auf die einzelnen Linien bezogen ist. Eine Pflicht zu einer linienbezogenen Defizitberechnung ergibt sich aus der Umlageregelung indes nicht. Vielmehr bewirkt das in § 17 a b) Satzung angelegte Solidarprinzip, dass die Fehlbeträge aller Kreislinien, die von dem bezuschussten Verkehrsunternehmen gefahren werden, in ihrer Gesamtheit umgelegt werden. Von daher ist es auch irrelevant, ob die Linien, die durch das Stadtgebiet der Klägerin führen, defizitär sind oder nicht. Die Klägerin kann dementsprechend nichts daraus für sich herleiten, dass die Linien durch das Sulzbachtal, jedenfalls nach den Zahlen für das Jahr 2006, nicht defizitär waren (vgl. Bericht der ...-... vom 22.01.2008).
Der Klägerin ist auch nicht darin beizupflichten, dass der durchschnittliche Kilometerfehlbetrag seinerseits nicht transparent sei. Der Betrag wurde von einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, der …, erstellt. Anhaltspunkte dafür, dass dieser die nötige Sachkunde fehlen würde, sind nicht vorgetragen. Anhaltspunkte für eine Befangenheit der ... sind ebenfalls nicht erkennbar. Allein der Umstand, dass diese Gesellschaft von dem Beklagten und der ... GmbH beauftragt wurde, reicht hierfür nicht aus. Außerdem wurde das durchschnittliche Kilometerdefizit von der ... nachvollziehbar hergeleitet. Dazu wurden zunächst die durchschnittlichen Nutzwagenkilometerkosten, die mit 2,90 Euro für Gelenkbusse und 2,50 Euro für Solobusse angesetzt wurden, anhand einer Preisanfrage bei Verkehrsanbietern festgesetzt. Die tatsächlichen Kosten der ... GmbH auf den Kreislinien, die höher lagen, wurden als Kostenberechnungsgrundlage ausgeschieden. Hiergegen ist methodisch nichts einzuwenden. Der zuaddierte Zuschlag für die Regiekosten von 70 Cent/Km wurde von der ... anhand des Kostenmaßstabs des Europäischen Gerichtshofes „gut geführt“ und damit ebenfalls nachvollziehbar festgelegt (vgl. Bericht an die Verbandsversammlung am 26.09.2008).
Auch die Höhe der von den Durchschnittskosten abzuziehenden Einkünfte wurden plausibel hergeleitet. Allerdings stammen die Zahlen der letzten Verkehrserhebung, die die Auslastung der einzelnen Linien feststellen sollte, aus dem Jahr 2002 und wurden von der ... lediglich auf das Jahr 2006 „hochgerechnet“ (vgl. Bericht der ... vom 22.01.2008). Auch wurde die Zuordnung der verkauften Fahrkarten zu bestimmten Linien und damit dem zuschussfähigen Kreisverkehr als unsicher bezeichnet, weil bei bestimmten Fahrkarten, wie etwa Zeitkarten, nicht zuverlässig festgestellt werden konnte, auf welchen Linien sie tatsächlich genutzt wurden. Dennoch war es möglich, spezifische Erlössätze je Personenkilometer zu bilden und die aus der Verkehrserhebung vorliegenden Mengendaten mit diesen Erlössätzen zu bewerten (vgl. Bericht der ... an die Verbandsversammlung vom 26.09.2008). Auch wenn nach all dem für die Zahlen eine gewisse Unsicherheit in Bezug auf ihre Aktualität und die Zuordnung der Erlöse besteht, ist aus Rechtsgründen nicht dagegen einzuwenden, dass sie zur Festlegung des umgelegten Defizitbetrags herangezogen wurden. Die Herleitung des Durchschnittsdefizits waren maßgeblicher Gegenstand der Beratungen in der Verbandsversammlung im Vorfeld der Einführung des § 17 a Satzung und werden insofern von dem gestalterischen Spielraum umfasst, der dem Zweckverband, der hierüber unter Beteiligung aller Mitglieder in der Verbandsversammlung selbst entscheidet, bei der Bemessung der Umlageleistungen zukommt. Hinzu kommt, dass die bezeichneten Unsicherheiten nur übergangsweise bis zur Vorlage von aktuellen Erhebungen und Berechnungen durch die ... GmbH hingenommen werden und im Übrigen für die Übergangszeit nicht der volle Defizitbetrag bezuschusst und umgelegt wird. Eine Willkürlichkeit der der Umlage für das Jahr 2010 zu Grunde liegenden Zahlen lässt sich jedenfalls nicht feststellen.
Nach alledem ist die Klage im Hauptantrag abzuweisen.
2. Der Hilfsantrag, der auf die Feststellung gerichtet ist, dass die Übertragung der Aufgabenträgerschaft im Sinne von § 5 ÖPNVG auf B-Stadt und V. unwirksam ist, ist bereits unzulässig.
Feststellungsklagen nach § 43 VwGO sind nur zulässig, wenn derjenige, der die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt, ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat und er seine Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Dass das Rechtsverhältnis, um das es vorliegend geht, im Kern allein zwischen dem Beklagten und den Städten V. und B-Stadt besteht, steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage zwar nicht grundsätzlich entgegen.
Vgl. Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, zu § 43 Rz. 16
Auch hängen von diesem Rechtsverhältnis womöglich eigene Rechte der Klägerin ab, weil die Mitglieder des beklagten Zweckverbandes nur in dem Ausmaß an der Aufgabenträgerschaft für den ÖPNV beteiligt sind, in dem der Zweckverband selbst die Aufgabenträgerschaft innehat.
Indes ist das Klagerecht in Bezug auf die begehrte Feststellung verwirkt. Die Klägerin hat bei der Verbandsversammlung am 29.05.2009, bei der sie durch ihren damaligen Bürgermeister vertreten war, den einstimmigen Beschluss mitgetragen, die Aufgabenträgerschaft für den ÖPNV auf die Städte B-Stadt und V. zu übertragen. Im Übrigen kommt der Klägerin ein rechtlich schützenswertes Interesse an der begehrten Feststellung auch deswegen nicht zu, weil sie die Übertragung der Aufgabenträgerschaft als einen maßgeblichen Kündigungsgrund für ihre Mitgliedschaft beim Beklagten im Rahmen des Hauptantrags zur Entscheidung gestellt hat; ein Interesse an der isolierten Feststellung der Unwirksamkeit der Übertragung, die den Wegfall des behaupteten Kündigungsgrundes zur Folge hat und daher ihrem vorrangigen Begehren zuwiderläuft, ist nicht erkennbar.
Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 709 ZPO.
Da dem Rechtsstreit grundsätzliche Bedeutung im Sinne der §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zukommt, ist die Berufung zuzulassen.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 91.353,83 Euro festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 Abs. 3 PBefG, 5 Abs. 2 und 6 Abs. 1 Satz 2 ÖPNVG
§§ 127 ff. KSVG
§§ 10 Abs. 1 und 3 KGG, 8 Abs. 1 KGG
§§ 7 und 8 KGG entsprechende Anwendung. § 10 Abs. 1 KGG unterfällt auch die Änderung der Verbandsaufgaben. Nach § 8 KGG
§§ 5 Abs. 2 und 6 Abs. 1 ÖPNVG
§§ 167 VwGO, 709 ZPO
§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 5 ÖPNVG
§ 10 KKG
§ 60 VwVfG
§ 60 SVwVfG
§ 7 KGG
§ 43 VwGO
§ 5 Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG
§ 8 Abs. 3 PBefG
§ 65 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 KGG
§ 22 Abs. 1 KGG
§ 5 Abs. 2 ÖPNVG
§ 6 Abs. 1 ÖPNVG
§ 10 Abs. 3 KGG
§ 10 Abs. 1 die Vorschriften
§ 8 Abs. 2 KGG
§ 16 Abs. 2 KGG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 10 L 572/10
1 E 331/10
15 A 1544/11
1 K 2716/10
1 S 247/87
3 K 04.00
2 S 364/98
6 E 1243/99