Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-11-26, Aktenzeichen 1 A 1447/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:1126.1A1447.08.00

Tenor:
Die Berufung wird mit der Maßgabe zurück¬ge-wiesen, dass der Tenor des angefochtenen Urteils - mit Ausnahme des Ausspruchs zur Teil¬einstellung des Verfahrens nach Teilrück¬nahme der Klage und mit Ausnahme der Kosten¬ent¬scheidung - wie folgt neu gefasst wird:
Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung der Bescheide des Oberbürgermeisters der Stadt F. vom 30. Juli 2004 und 9. November 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar 2005 verpflichtet, die Beihilfeanträge der Klägerin vom 3. Juli 2004 und 11. Oktober 2004 unter Beachtung der Rechtsauffassung des erkennenden Senats neu zu bescheiden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungs¬ver-fahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll¬streck-bar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreck¬baren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des je¬weils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die am 12. Januar 1918 geborene und am 28. Oktober 2008 verstorbene vormalige Klägerin begehrte für die hier allein streitgegenständlichen exemplarisch zur gerichtlichen Klärung der sich in dem betreffenden Zusammenhang allgemein stellenden Rechtsfragen herausgegriffenen Monate Juli und Oktober 2004 eine höhere Beihilfe zu den Gesamtkosten ihrer dauernden Heimunterbringung. Als Witwe eines im Jahre 1968 verstorbenen, bei der Beklagten tätig gewesenen Oberamtsrats der Besoldungsgruppe A 13 (gehobener Dienst) BBesO bezog sie eine Hinterbliebenenversorgung von der Beklagten und war mit einem Beihilfebemessungssatz in Höhe von 70 v.H. beihilfeberechtigt. Daneben bezog sie Leistungen für Kindererziehung.
Nach einem Gehirnschlag im Januar 2004 und einhergehender vaskulärer Demenz wurde der vormaligen Klägerin die Pflegestufe II zuerkannt und es erfolgte zunächst eine stationäre Aufnahme im Pflegeheim St. K. in F. . Nachfolgend wurde die vormalige Klägerin im ebenfalls in F. gelegenen Seniorenstift St. B. aufgenommen.
Unter dem 3. Juli 2004 beantragte die vormalige Klägerin die Gewährung einer Beihilfe unter Vorlage der Rechnung des Pflegeheims St. K. vom 1. Juli 2004 für den Monat Juli 2004 in Höhe von 3.029,03 Euro . Der Betrag setzt sich aus 1.773,82 Euro Pflegekosten, 833,59 Euro Unterkunfts- und Verpflegungskosten und 421,62 Euro Investitionskosten zusammen (vgl. auch nachfolgende Übersicht).
Mit Bescheid vom 30. Juli 2004 gewährte die Beklagte unter Berücksichtigung des Beihilfebemessungssatzes von 70 v.H. eine Beihilfe in Höhe von 1.241,67 Euro zu den geltend gemachten Pflegekosten. Eine anteilige Erstattung der weiteren Kosten erfolgte nach Durchführung einer Eigenanteilsberechnung (unter Zugrundelegung eines bereinigten Bruttoeinkommens in Höhe von 1.855,28 Euro) nicht.
Die private Pflegeversicherung der vormaligen Klägerin übernahm unter Berücksichtigung des Pauschbetrages für pflegebedingte Aufwendungen im Rahmen der Pflegestufe II (1.279,00 Euro) und der Tarifstufe 30 v.H. einen monatlichen Betrag in Höhe von 383,70 Euro.
Übersicht über die der vormaligen Klägerin im Zusammenhang mit ihrer Pflegebedürftigkeit entstandenen und erstatteten Kosten im Juli 2004 in Euro:
Juli 2004
Pflege
Unterkunft u. Verpflegung
Investitionskosten
Gesamt
Kosten
1.773,82
833,59
421,62
3.029,03
Erstattungen Beihilfe
1.241,67
---
Erstattungen Pflegeversicherung
383,70
Verbleibende Kosten
148,45
1.403,66
Mit Schreiben vom 4. August 2004 legte die vormalige Klägerin durch ihren Betreuer Widerspruch gegen den Bescheid vom "29. Juli 2004" – richtig 30. Juli 2004 – ein und beantragte, ihr eine weitere Beihilfe zu den Pflegekosten in Höhe von 166,66 Euro für den Monat Juli 2004 zu gewähren. Zur Begründung führte sie aus, dass die Berechnungen der Beklagten zwar der Regelung des § 5 Abs. 7 Satz 1 BVO NRW entsprächen. Sie berücksichtigten aber nicht, dass wegen des Vorliegens eines besonderen Ausnahmefalls im Sinne von § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO NRW eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes ggfls. auf bis zu 100 v.H. vorzunehmen sei. Hilfsweise seien auf Grund einer analogen Anwendung des § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO NRW bzw. auf Grund der Fürsorgepflicht, welche andernfalls in ihrem Wesenskern verletzt werde, zusätzliche Leistungen zu gewähren. Eine Absicherung der eingetretenen Deckungslücke sei ihr, der vormaligen Klägerin, durch Abschluss einer ergänzenden Versicherung nicht möglich gewesen. So sei sie bei Einführung der Pflegepflichtversicherung im Jahre 1995 bereits älter als 65 Jahre gewesen und habe ausweislich des Schreibens der Versicherungsgesellschaft E. vom 13. Juli 2004 keinen Pflegeergänzungstarif mehr abschließen können. Die Pflegeheimkosten seien auch nicht etwa besonders hoch. Sie würden sich vielmehr im unteren Mittelbereich der Pflegekosten aller E. Pflegeheime bewegen. Die vormalige Klägerin führte ferner aus, dass infolge der bestehenden Kostendeckungslücke im Beihilfebereich ihr Witwengeld nicht mehr ausreichend hoch bemessen sei. So belaufe sich ihr gesamter monatlicher Alimentationsbedarf auf 1.819,66 Euro, bestehend aus 1.403,66 Euro verbleibender Heimkostenbelastung zuzüglich sonstige Kosten in Höhe von 366,00 Euro (230,00 Euro Beitrag Kranken und Pflegeversicherung, 10,00 Euro Selbstbehalt Beihilfe (§ 12a BVO NRW), 10,00 Euro Kontenführungsgebühren, 20,00 Euro Grabpflegekosten, 20,00 Euro Friseur, 10,00 Euro Fußpflege, 10,00 Euro Körperreinigungsmittel / Pflegemittel, 10,00 Euro Abführmittel, 20,00 Euro Bekleidung, 26,00 Euro monatliche Betreuerkosten), zuzüglich eines monatlichen Taschengeldes in Höhe von 50,00 Euro, welches ihr unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Sozialhilfeempfängern in Heimen und Anstalten zur Führung eines menschenwürdigen Lebens zustehe. Tatsächlich verfüge sie aber nur über ein Witwengeld in Höhe von 1.653,00 Euro netto pro Monat, woraus sich bei Monaten mit 31 Tagen ein Differenzbetrag in Höhe von 166,66 Euro ergebe, den sie aus ihren Ersparnissen zuschießen müsse. Ein Anspruch auf Sozialhilfeleistungen stehe ihr trotz der unverschuldeten Notlage nicht zu, da ihre Ersparnisse das Schonvermögen des § 88 BSHG (heute: § 90 SGB XII) übersteigen würden und sie im Übrigen unterhaltspflichtige Kinder habe.
Am 11. Oktober 2004 beantragte die vormalige Klägerin die Gewährung einer weiteren Beihilfe für den Monat Oktober 2004 unter Vorlage der Rechnung des Seniorenstift St. B. vom 6. Oktober 2004 – sie hatte die Einrichtung zwischenzeitlich gewechselt – über 3.345,83 Euro. Dieser Betrag setzt sich aus 1.870,54 Euro Pflegekosten, 862,11 Euro Unterkunfts- und Verpflegungskosten und 613,18 Euro Investitionskosten zusammen (vgl. auch nachfolgende Übersicht).
Mit Bescheid vom 9. November 2004 gewährte die Beklagte zu den Pflegekosten eine Beihilfe in Höhe von 1.309,37 Euro, wobei die weiteren Kosten (Unterkunft/Verpflegung, Investitionskosten) nach Durchführung der Eigenanteilsberechnung (unter Berücksichtigung eines bereinigten Bruttoeinkommens in Höhe von 1.863,07 Euro) zusätzlich in Höhe von 171,14 Euro erstattet wurden. Die vormalige Klägerin erhielt mithin eine Gesamtbeihilfe in Höhe von 1.480,51 Euro.
Übersicht über die der vormaligen Klägerin im Zusammenhang mit ihrer Pflegebedürftigkeit entstandenen und erstatteten Kosten im Oktober 2004 in Euro:
Oktober 2004
1.870,54
862,11
613,18
3.345,83
1.309,37
171,14
1.480,51
177,47
1.304,15
1.481,62
Dagegen legte die vormalige Klägerin mit Schreiben vom 14. November 2004 Widerspruch ein und führte unter Darlegung weiterer Berechnungen ergänzend aus, dass sich durch den Wechsel des Pflegeheimes und die zwischenzeitliche Anhebung der Pflegekosten der nicht gedeckte Kostenanteil weiter erhöht habe mit der Folge, dass sie nunmehr in Monaten mit 31 Tagen 410,76 Euro von ihren Ersparnissen zuschießen müsse.
Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Januar 2005 – zugestellt am 28. Januar 2005 – wies die Beklagte u.a. die Widersprüche vom 4. August 2004 und vom 14. November 2004 zurück und führte zur Begründung aus, dass der Dienstherr auf Grund der Fürsorgepflicht nicht gehalten sei, für die gesamten Aufwendungen im Krankheits und Pflegefall einzustehen. Die Beihilfe sei ihrem Wesen nach eine bloße Hilfeleistung, die neben der zumutbaren Eigenvorsorge des Beamten ergänzend eingreife. § 5 Abs. 7 BVO NRW sehe keine weitere Beihilfegewährung vor. Auch lägen die Voraussetzungen für die Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes gemäß § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO NRW nicht vor, da die geschilderte Situation alle Beihilfeberechtigten in stationärer Pflege betreffe.
Die vormalige Klägerin hat am 22. Februar 2005 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen ergänzend ausführt, dass ihr Fall tatsächlich kein Einzelfall sei. Infolge der zahlreichen Sparmaßnahmen im öffentlichen Dienst, die sich in ihrer Wirkung summierten, würden die Versorgungsbezüge und die ergänzend eintretende Beihilfe erkennbar nicht mehr ausreichen, die verfassungsrechtlich geschuldete Alimentation und Fürsorge im Pflegefall zu gewährleisten.
Am 3. März 2006 hat die vormalige Klägerin ergänzend mitgeteilt, dass sie seit dem 1. Oktober 2005 in die Pflegeklasse III eingestuft sei und sich die Deckungslücke auf 520,00 Euro monatlich erhöht habe.
Die vormalige Klägerin hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht den zunächst schriftsätzlich gestellten Verpflichtungsantrag auf Zahlung bezifferter Beihilfeleistungen zurückgenommen.
Sie hat (zuletzt) beantragt,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung der Bescheide vom 30. Juli 2004 und 9. November 2004 sowie unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar 2005 zu verpflichten, die Anträge der Klägerin vom 3. Juli 2004 und 11. Oktober 2004 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie ergänzend ausgeführt, dass eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes nach § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO NRW nicht in Betracht komme, da kein besonderer Ausnahmefall im Sinne dieser Vorschrift vorliege. Selbst unter der Prämisse, die vormalige Klägerin habe im Hinblick auf ihr Lebensalter im Jahre 1995 keine Zusatzpflegeversicherung abschließen können, wäre hiervon eine Vielzahl älterer Versorgungsempfänger betroffen gewesen. Im Übrigen gäbe es im Hinblick auf die zu berücksichtigende gesamtwirtschaftliche Situation des Beihilfeberechtigten vorliegend Anhaltspunkte dafür, dass die vormalige Klägerin den ihr verbleibenden Anteil der monatlichen Pflegeheimkosten finanziell tragen könne. Ein Anspruch der vormaligen Klägerin könne auch nicht aus § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO NRW analog hergeleitet werden, da gerade keine Regelungslücke, sondern eine abschließende Regelung vorliege. Ebenso wenig könne ein weiterer Anspruch unter Fürsorgegesichtspunkten begründet werden.
Durch das angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren, soweit die vormalige Klägerin die Klage zurückgenommen hat, eingestellt. Im Übrigen hat es der für zulässig erachteten Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang stattgegeben. Die vormalige Klägerin habe einen weitergehenden Anspruch auf Gewährung von Beihilfe zu den Kosten für die Heimunterbringung in den beiden streitgegenständlichen Monaten Juli und Oktober 2004, der über die für diese Monate geleistete Beihilfe hinausgehe. Entscheidend hierfür sei, dass die unzureichende Beihilfegewährung für die stationäre Unterbringung in den Pflegeeinrichtungen mit einer gravierenden Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht einhergehe. Die vormalige Klägerin sei unverschuldet in die finanzielle Notlage geraten. Sie habe zutreffend darauf hingewiesen, dass sich der Dienstherr in § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO NRW zwar bemüht habe, Vorkehrungen zu treffen, dass der Beihilfeberechtigte durch die Heimkosten nicht überfordert werde und die verfassungsrechtlich gebotene Mindestalimentation gewährleistet bleibe. Er habe aber auf Kostensteigerungen in allen Bereichen, insbesondere im Pflegebereich seit Inkrafttreten der Regelung am 1. Juli 1996 nicht reagiert. Er habe es somit versäumt, die Regelungen an die tatsächlichen Verhältnisse anzupassen. Die unverändert gebliebenen Regelungen seien daher regelmäßig nicht (mehr) geeignet, die besonderen finanziellen Belastungen im Pflegefall aufzufangen. Auch unter Berücksichtigung von § 12 Abs. 5 Buchstabe c der Beihilfeverordnung, wonach in besonderen Ausnahmefällen bei Anlegung eines strengsten Maßstabes eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes auf bis zu 100 v.H. möglich sei, könne ein unmittelbar aus der Fürsorgepflicht abgeleiteter Anspruch nicht verneint werden.
Gegen das der Beklagten am 5. Mai 2008 zugestellte Urteil vom 18. April 2008 hat diese am 23. Mai 2008 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung geltend gemacht:
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehe weder ein Anspruch aus § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO NRW noch aus der Fürsorgepflicht allgemein. Die vom Verwaltungsgericht angenommene Alimentationslücke könne nicht dadurch geschlossen werden, dass die Leistungen der Beihilfe erhöht würden. In einem solchen Fall sei die vormalige Klägerin vielmehr darauf zu verweisen, im Wege der Feststellungsklage geltend zu machen, ihr Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage, soweit sie nicht zurückgenommen worden ist, abzuweisen.
Unter dem 8. Juni 2009 haben die Prozessbevollmächtigten der vormaligen Klägerin mitgeteilt, dass ihre drei Söhne als gemeinschaftliche Erben das Verfahren fortführen. Die (neuen) Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung führen die Kläger aus, dass die Fehlbeträge im Juni 2004 (offenbar gemeint: Juli 2004) von 166,66 Euro und im Oktober 2004 von lediglich 239,72 Euro - statt zunächst angenommener 410,76 Euro - ca. 10 bis 15 v.H. des Monatsnettoeinkommens der vormaligen Klägerin betragen hätten, dass sich das Defizit im August 2008 auf 265,50 Euro gesteigert habe und im Oktober 2008 sogar zu einem auf 293,96 Euro erhöhten Defizit geführt hätte, falls die vormalige Klägerin nicht im Verlauf dieses Monats verstorben wäre. Es handele sich hier nicht schon deswegen um eine Frage der Alimentation aller Beamten und Versorgungsberechtigten, weil die Alimentation von Versorgungsberechtigten in Pflegeheimen gegebenenfalls nicht amtsangemessen sei. Vorliegend gebiete es vielmehr die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht, dass eine einzelfallbezogene Entscheidung der Beklagten zugunsten der Kläger getroffen werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der (Bescheidungs)Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Denn die Klage ist – auch unter Berücksichtigung der Klageänderung in zweiter Instanz – zulässig und begründet. Dies ergibt sich im Einzelnen aus den nachfolgend niedergelegten, nur teilweise mit denjenigen des Verwaltungsgerichts übereinstimmenden Gründen. Letztere haben zugleich abweichende Gesichtspunkte ergeben, welche die Beklagte bei der Neubescheidung zu beachten haben wird. Dies führte zwangsläufig zur im Entscheidungssatz enthaltenen "Maßgabe".
I. Die Klage ist zulässig.
Zwar liegt in der Fortführung des Rechtsstreits durch die Kläger eine Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO, weil die ursprünglich geltend gemachten Beihilfeansprüche mit dem Tod der vormaligen Klägerin am 28. Oktober 2008 untergegangen und nicht etwa auf die Kläger in deren Eigenschaft als Erben und damit Gesamtrechtsnachfolger (§ 1922 Abs. 1 BGB) der Verstorbenen übergegangen sind. Die Kläger machen vielmehr einen ihnen kraft ausdrücklicher beihilferechtlicher Regelung (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1 BVO NRW) etwa zustehenden eigenständigen Beihilfeanspruch geltend.
Vgl. Urteil des Senats vom 19. November 1981 – 1 A 1450/80 – (rechtskräftig), DÖD 1982, 181 m.w.N.
Eine Klageänderung liegt damit aus zwei Gründen vor: Zum einen mit Blick auf den Wechsel in der Person des Klägers, zum anderen wegen der Auswechselung des Streitgegenstandes. Nach § 91 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 VwGO ist diese Klageänderung aber zulässig. Dies folgt zum einen daraus, dass sich die Beklagte auf die geänderte Klage widerspruchslos eingelassen hat. Unabhängig davon ist die Klageänderung zum anderen deswegen zulässig, weil sie sachdienlich ist. Denn sie ist geeignet, den zwischen den Beteiligten bestehenden Streit auszuräumen und einem neuen Prozess vorzubeugen, ohne dass eine wesentliche Änderung des Streitstoffes vorläge.
Der Zulässigkeit der geänderten Klage steht nicht entgegen, dass die (neuen) Kläger die mit der Klage verfolgten Beihilfeansprüche nicht vor Klageerhebung bei der Beklagten geltend gemacht haben. Denn vor Erhebung einer Klage aus einem Beamtenverhältnis, in welchem – wie hier – bereits ein Vorverfahren (Widerspruchsverfahren) für einen inhaltlich übereinstimmenden Antrag – hier der vormaligen Klägerin - durchlaufen wurde, würde eine erneute Antragstellung die ihr zugedachte Schutzfunktion nicht mehr erfüllen können und sich mithin in bloßem Formalismus erwachsen, der zudem den Grundsätzen der Verwaltungspraktikabilität und der zügigen Durchführung von Verfahren widerspräche.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2001 – 2 C 48/00 –, juris, Rn. 16 sowie Urteil des Senats vom 19. November 1981 – 1 A 1450/80 – (rechtskräftig), a.a.O.
Denn das Antragserfordernis und die dazu ergangene Rechtsprechung beruhen vornehmlich auf der Erwägung, dass eine vorherige Antragstellung der Behörde die Möglichkeit gibt, die Angelegenheit innerhalb des üblichen Verwaltungsverfahrens prüfen zu können, ohne dem mit einem gerichtlichen Verwaltungsstreitverfahren typischerweise verbundenen Zeitdruck und Kostenrisiko ausgesetzt zu sein. Dies rechtfertigt die Verweisung des Bürgers auf die Durchführung eines erneuten Antragsverfahrens ausnahmsweise aber eben dann nicht, wenn der neue Antrag lediglich geringfügige Änderungen mit sich bringt und der Behörde eine sofortige Entscheidung möglich ist.
Im vorliegenden Fall ist es so, das die von den Klägern geltend gemachten Beihilfeansprüche zwar rechtlich eigenständig, aber materiell identisch mit den von ihrer verstorbenen Mutter und vormaligen Klägerin geltend gemachten Ansprüchen sind. Die Beklagte hat sich daher der Sache nach auch außerhalb des Verwaltungsstreitverfahrens bereits ausgiebig mit der Angelegenheit befasst, sodass eine nochmalige Antragstellung, hier also eine solche durch die nunmehrigen Kläger, die diesem Verfahrenserfordernis zugedachte Schutzfunktion nicht mehr erfüllen könnte. Ist demnach vorliegend ein Antrag der Kläger vor Klageerhebung auf Grund der benannten Besonderheiten des Falles nicht erforderlich gewesen, muss jedenfalls aus Gründen der bereits erfolgten Vorbefassung der zuständigen Behörde mit der Sache auch unerheblich sein, dass ein Vorverfahren bezüglich des nunmehr geltend gemachten Anspruchs ebenfalls nicht stattgefunden hat. Denn insofern besteht gleichermaßen kein Bedürfnis, dass in der Person der vormaligen Klägerin bereits durchgeführte Widerspruchsverfahren hier allein deswegen zu wiederholen, weil ein Beteiligtenwechsel auf der Klägerseite stattgefunden hat.
Vgl. auch hierzu im Allgemeinen Urteil des Senats vom 19. November 1981 – 1 A 1450/80 – (rechtskräftig), a.a.O.
II. Die zulässige Verpflichtungsklage ist auch begründet. Die Kläger haben einen Anspruch auf Neubescheidung der Beihilfeanträge vom 3. Juli 2004 und vom 11. Oktober 2004, soweit eine über die gewährten Beihilfen hinausgehende Erstattung von Aufwendungen für die stationäre Pflege der vormaligen Klägerin für die Monate Juli 2004 und Oktober 2004 abgelehnt worden ist. Denn die Beihilfebescheide des Oberbürgermeisters der Stadt F. vom 30. Juli 2004 und vom 9. November 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar 2005 sind, soweit dort weitere Beihilfeleistungen zu den geltend gemachten Aufwendungen abgelehnt worden sind, rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
1. Bei sachgerechter Auslegung des Klagebegehrens handelt es sich unter Beachtung des seinerzeit und heute praktizierten "Mischsystems" von Beihilfeleistungen einerseits und allgemeinen Alimentationsleistungen zur Eigenvorsorge andererseits vorliegend allein um eine rein beihilferechtliche Streitigkeit.
Insoweit ist zunächst die Wechselbezüglichkeit zwischen allgemeinen Alimentationsleistungen zur Eigenvorsorge und Fürsorgeleistungen in den Blick zu nehmen. Die Dienstherren in Bund und Ländern erfüllen nach der geltenden Rechtslage die Verpflichtung zur amtsangemessenen Alimentation (Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz - GG -) durch das benannte "Mischsystem", das in erster Linie den Beamten (und Richtern) aufgibt, selbst Vorsorge für Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle zu treffen, wobei es ihnen grundsätzlich überlassen bleibt, wie sie die im Beihilferecht vorausgesetzte Eigenvorsorge bewerkstelligen. Der Besoldungsgesetzgeber stellt dem Beamten insoweit im Rahmen der allgemeinen Alimentationsleistungen lediglich einen Durchschnittssatz zur Eigenvorsorge zur Verfügung, mit dem er den von der Beihilfe nicht abgedeckten Teil der in Krankheits- oder Pflegefällen zu erwartenden Aufwendungen begleichen kann (und soll). Die Beihilfe ergänzt somit nach der ihr derzeit und zugleich in dem hier maßgeblichen Zeitraum des Entstehens der streitgegenständlichen Aufwendungen zugrunde liegenden Konzeption - welche Besoldungs- wie Fürsorgegeber bis zu einem Systemwechsel zu beachten haben - die allgemeinen Alimentationsleistungen. Insofern sind beide Leistungen wechselseitig aufeinander bezogen. Die Beihilfe ist eine Hilfeleistung, die zu der zumutbaren Eigenvorsorge des Beamten in angemessenem Umfang hinzutritt, um ihm seine wirtschaftliche Lage in einer der Fürsorgepflicht entsprechenden Weise durch Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln zu erleichtern (einfach-rechtlicher Grundsatz der Nachrangigkeit der Beihilfe). Innerhalb des dargestellten Mischsystems genügt der Dienstherr den Anforderungen der Fürsorgepflicht, wenn er sicherstellt, dass der Beamte in den genannten Fällen nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine zumutbare Eigenvorsorge nicht abdecken kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. Oktober 2007 – 2 BvR 1715/03 u.a. –, juris, Rn. 23 ff.; BVerwG, Urteile vom 30. April 2009 – 2 C 127/07 –, juris, Rn. 9 ff., vom 20. März 2008 – 2 C 101/07 –, juris, Rn. 11 und vom 3. Juli 2003 – 2 C 36/02 –, BVerwGE 118, 277, 279 ff.
Ein Zurverfügungstellen ergänzender finanzieller Mittel in Höhe potentiell anfallender (überschießender) Pflegekosten für alle Besoldungs- und Versorgungsempfänger unabhängig davon, ob sie aktuell pflegebedürftig sind oder nicht, wäre vorliegend zur angemessenen Bewältigung der Situation der vormaligen Klägerin, also bei bedürfnisorientierter Betrachtung, offensichtlich nicht geboten und als generelle Regelung auch nicht sachgerecht (gewesen). Ebenso wenig geeignet, einem bereits realisierten Pflegerisiko zu begegnen, erscheint jedenfalls hier die Gewährung zusätzlicher allgemeiner Alimentationsleistungen durch den Besoldungs- bzw. Versorgungsgesetzgeber in Form eines (höheren) Durchschnittssatzes zur Absicherung gegen weitere pflegebedingte Aufwendungen, etwa durch Abschluss einer Pflegezusatzversicherung. Denn dieser Gedanke könnte ohnehin nur bei entsprechend versicherbaren Personen greifen. Die vormalige Klägerin war aber nicht pflegezusatzversichert (vgl. hierzu die Ausführungen weiter unten). Die Gewährung eines (höheren) Durchschnittssatzes zum Betreiben von Vorsorge gegen das Pflegefallrisiko hätte schon deswegen die bei ihr eingetretene finanzielle Deckungslücke nicht im Ansatz kompensieren können. Nicht oder nicht mehr versicherbaren Beihilfeberechtigten wie der vormaligen Klägerin kann der Dienstherr - soweit diese das Fehlen einer zusätzlichen Versicherung nicht zu vertreten haben somit allein im Rahmen des Beihilferechts bedürfnisorientiert die gebotenen finanziellen Mittel zur Verfügung stellen.
Etwaige Alimentationsansprüche der vormaligen Klägerin könnten darüber hinaus von deren Söhnen als den jetzigen Klägern auch nicht erfolgreich geltend gemacht werden, weil solche potentiellen Ansprüche mangels Vererbbarkeit nicht in die Erbmasse fielen und folglich auch nicht im Rahmen der Gesamtrechtsnachfolge nach § 1922 Abs. 1 BGB auf die Kläger übergehen konnten. Im Rahmen des vorliegenden Berufungsverfahrens könnte die Klage schließlich nicht um ein entsprechendes weiteres Feststellungsbegehren erweitert werden, da alleinige Berufungsführerin die Beklagte ist (vgl. § 129 VwGO) und eine Anschlussberufung nach § 127 VwGO aus Fristgründen nicht mehr in Betracht kommt.
2. Als Anspruchsgrundlage für das somit als allein auf Gewährung weiterer Beihilfeleistungen gerichtet zu verstehende Begehren sind infolge des grundsätzlich abschließenden Charakters der Beihilfevorschriften jedenfalls vorrangig die entsprechenden Normen der Beihilfenverordnung des Landes in der seinerzeit geltenden Fassung in den Blick zu nehmen, die auch den Klägern als Söhnen der vormaligen Klägerin einen etwaigen Anspruch vermitteln.
Der Neubescheidungsanspruch der Kläger ergibt sich hiervon ausgehend aus § 14 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 12 Abs. 5 Buchstabe c der landesrechtlichen Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen in der Fassung vom 27. März 1975 (GV.NRW. 1975, 332) (Beihilfenverordnung – BVO -) – im Hinblick auf die beihilfefähigen Aufwendungen der vormaligen Klägerin unter Berücksichtigung der Änderungen bis zum sich hier aus dem materiellen Recht ergebenden entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Entstehens der in Rede stehenden Aufwendungen im Juli 2004 bzw. Oktober 2004, d.h. bis einschließlich der Änderung durch Gesetz vom 27. Januar 2004 (GV.NRW. 2004, S. 30) (BVO 2004). Ein Anspruch aus weiteren Rechtsgrundlagen wie insbesondere aus § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO 2004 analog oder unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 85 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – Landesbeamtengesetz -LBG NRW – in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Mai 1981 (GV.NRW. 1981, S. 234, ber. 1982, S. 256) - a.F. – heute § 45 BeamtStG) besteht hingegen nicht.
Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 BVO 2004 werden Kindern – wie hier den Söhnen der vormaligen Klägerin – zu beihilfefähigen Aufwendungen, die einem beihilfeberechtigtem Elternteil – hier der vormaligen Klägerin – zu Lebzeiten entstanden sind, Beihilfen gewährt. Nach § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 können die Bemessungssätze der Abs. 1, 3 und 4, das heißt der zu erstattende Vom-Hundert-Satz der beihilfefähigen Aufwendungen, von der Festsetzungsstelle im Einzelfall - bei den Beihilfeberechtigten der Gemeinden wie hier mit Zustimmung des Dienstvorgesetzen (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BVO 2004) - erhöht werden, allerdings allein in besonderen Ausnahmefällen, die nur bei Anlegung eines strengsten Maßstabes anzunehmen sind.
Die Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes – hier von 70 v.H. (nach § 12 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe c BVO 2004) auf einen höheren Vom-Hundert-Satz –, der sich allein auf die Höhe der zu erstattenden Pflegekosten auswirkt, nicht aber auf die Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung sowie Investitionskosten, welche bei der stationären Pflege für den dauernd Pflegebedürftigen zusätzlich anfallen, soll im Einzelfall dem Ausgleich außergewöhnlicher Belastungen dienen, die dem Beihilfeberechtigten auch unter Berücksichtigung der Regelbeihilfe - hier von 70 v.H. – letztlich nicht zumutbar sind.
Vgl. Mohr/Sabolewski, Beihilfenrecht, Band I, LBS, Stand: April 2009, B I § 12 Anm. 10
Solche unzumutbaren Belastungen haben in Bezug auf die vormalige Klägerin aber vorgelegen. Denn insbesondere mit Blick auf eine hinsichtlich der Pflegekosten entstandene (beachtliche) Deckungslücke ist diese nicht in der Lage gewesen, aus ihrer Hinterbliebenenversorgung einerseits die unausgeglichen gebliebenen Heimpflegekosten zu tragen und andererseits auch noch ihren allgemeinen Lebensbedarf zu befriedigen, ohne dabei vorhandenes Vermögen mehr und mehr aufzuzehren. Nach dem Gewährleistungsgehalt der Fürsorgepflicht, welcher mit für dasjenige bestimmend ist, was einen "besonderen Ausnahmefall" im Sinne von § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 kennzeichnet, konnte ihr Letzteres aber nicht abverlangt werden. Weiterer tragender Bestandteil des hier anzunehmenden besonderen Ausnahmefalles ist schließlich der Umstand, dass die Klägerin für das hier in Rede stehende Risiko einer Deckung von (Rest)Pflegekosten auch keine (zumutbare) Zusatzversicherung abschließen konnte.
Im Einzelnen:
In den hier exemplarisch streitigen Monaten Juli 2004 und Oktober 2004 wurde die vormalige Klägerin durch den verbleibenden Selbstkostenanteil der Pflegekosten nach Abzug der Regelbeihilfe- und Pflegeversicherungsleistungen wie folgt – im Ergebnis unzumutbar – belastet: Der Oberbürgermeister der Stadt F. erstattete im Rahmen der angefochtenen Bescheide für die streitigen Zeiträume Juli 2004 und Oktober 2004 auf der Grundlage von § 5 Abs. 7 Satz 1 BVO 2004 und von § 12 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe c BVO 2004, der insofern als Bemessungssatz für beihilfefähige Aufwendungen der beihilfeberechtigten Personen – wie hier der vormaligen Klägerin als Witwe eines Kommunalbeamten (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 BVO 2004) - siebzig vom Hundert vorsieht, jeweils allein 70 v.H. der für die stationäre Pflege der vormaligen Klägerin tatsächlich angefallenen Pflegekosten in Höhe von 1.773,82 Euro (Juli 2004) bzw. in Höhe von 1.870,54 Euro (Oktober 2004). Der Erstattungsbetrag des Oberbürgermeisters der Stadt F. belief sich danach für Juli 2004 auf 1.241,67 Euro und für Oktober 2004 auf 1.309,37 Euro. Nach weiterem Abzug der monatlichen Teilerstattungen der Pflegekosten durch die Pflegeversicherung in Höhe von 383,70 Euro (= 30 v.H. von 1.279,- Euro pro Monat) hatte die vormalige Klägerin im Juli 2004 somit 148,45 Euro und im Oktober 2004 177,47 Euro Pflegekosten selbst zu tragen. Diese Deckungslücke war der vormaligen Klägerin nicht zumutbar, wenn man bedenkt, dass der Oberbürgermeister der Stadt F. in unstreitig rechnerisch korrekter Anwendung des § 5 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 BVO 2004 im Übrigen nur für die im Oktober 2004 angefallenen Kosten für Unterkunft/Verpflegung und Investitionskosten einen weiteren Kostenanteil in Höhe von 171,14 Euro erstattete, da die diesbezüglichen Ausgaben nur im Oktober 2004 und nicht auch im Juli 2004 den monatlichen Eigenanteil von siebzig vom Hundert des Einkommens der vormaligen Klägerin überstiegen. Denn nach § 5 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 BVO 2004 sind Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung sowie Investitionskosten (§ 82 Abs. 3 SGB XI), welche bei der stationären Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung (§ 72 Abs. 1 Satz 1 SGB XI) für den dauernd pflegebedürftigen Beihilfeberechtigten entstehen, (regelmäßig) nicht beihilfefähig, es sei denn, dass sie bei Beihilfeberechtigten ohne Angehörige siebzig vom Hundert des monatlichen Einkommens im Sinne von § 5 Abs. 7 Satz 3 BVO 2004 übersteigen.
Unter Berücksichtigung der vorgenannten Erstattungen durch die Beihilfe sowie der Erstattungen durch die Pflegeversicherung in Höhe von 383,70 Euro pro Monat hatte die vormalige Klägerin von den Alten/Plegeheimkosten im Juli 2004 in Höhe von insgesamt 3.029,03 Euro bzw. im Oktober 2004 in Höhe von insgesamt 3.345,83 Euro somit 1.403,66 Euro (Juli 2004) bzw. 1.481,62 Euro (Oktober 2004) aus ihrem Einkommen zu tragen (vgl. auch die vorstehend im Urteilstatbestand wiedergegebenen Übersichten).
Das nach § 5 Abs. 7 Satz 3 BVO 2004 zu Grunde zu legende bereinigte monatliche Bruttoeinkommen der vormaligen Klägerin belief sich in den hier in den Blick zu nehmenden Monaten unstreitig auf 1.855,28 Euro brutto (Juli 2004) bzw. 1.863,07 Euro brutto (Oktober 2004). Denn die der vormaligen Klägerin als vor 1921 geborener Mutter gemäß § 294 SGB VI gewährten Leistungen für Kindererziehung in Höhe von monatlich 78,39 Euro waren bei der Berechnung des berücksichtigungsfähigen Einkommens im Rahmen der Beihilfe nicht zu berücksichtigen, da sie infolge des bereits hohen Lebensalters der Anspruchsberechtigten zu Beginn des Auszahlungszeitraums nicht als "Verrechnungsposten" für andere öffentlich-rechtliche Leistungen herhalten sollten, welche ihre tatsächliche Auszahlung zu Lebzeiten der Anspruchsberechtigten möglicherweise verhindert hätte.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1997 – 1 BvL 3/89 –, juris, Rn. 51.
Das heißt aber mit Blick auf die für sie verbliebenen Kosten (1.403,66 Euro für Juli 2004 und 1.481,62 Euro für Oktober 2004), dass die vormalige Klägerin hier lediglich noch 451,62 Euro brutto (Juli 2004) bzw. 381,45 Euro brutto (Oktober 2004) aus ihren Versorgungsbezügen zur Bestreitung weiterer allgemeiner Lebenshaltungskosten hatte. Das entspricht deutlich weniger als 30 v.H. ihrer (zu berücksichtigenden) bereinigten Bruttoversorgungsbezüge, die sich auf 556,58 Euro (= 30 v.H. von 1.855,28 Euro brutto im Juli 2004) bzw. auf 558,92 Euro (= 30 v.H. von 1.863,07 Euro brutto im Oktober 2004) beliefen. Dieser Wert von 30 % Selbstbehalt vermag insofern einen gewissen Anhalt auch im vorliegenden Zusammenhang zu geben, als § 5 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 BVO 2004 jedenfalls hinsichtlich Unterkunfts-, Verpflegungs- und Investitionskosten lediglich eine monatliche finanzielle Belastung des Betroffenen von siebzig vom Hundert seines bereinigten Bruttoeinkommens als Eigenanteil vorsieht. Der in § 5 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 BVO 2004 vom Verordnungsgeber getroffenen Wertung und Grenzziehung lässt sich als Kern entnehmen, dass stationär pflegebedürftigen Beihilfeberechtigten ohne beihilfeberechtigte Angehörige grundsätzlich ein Eigenbehalt/Selbstbehalt in Höhe von 30 v.H. ihres monatlichen bereinigten Bruttoeinkommens verbleiben soll und (in der Regel) auch muss, um die weiteren Lebenshaltungskosten bestreiten zu können. Insofern dürfte der Verordnungsgeber ursprünglich davon ausgegangen sein, dass die neben Unterkunfts-, Verpflegungs- und Investitionskosten anfallenden Pflegekosten dem Betroffenen prinzipiell zu 100 v.H. oder allenfalls mit geringfügigen Abschlägen erstattet werden, was vorliegend aber offenkundig nicht der Fall war. Das bedeutet aber, dass die Kostendifferenzierung in Pflegekosten auf der einen Seite und Unterkunfts-, Verpflegungs- und Investitionskosten auf der anderen grundsätzlich nicht dazu führen darf, dass dem Beihilfeberechtigten – auf die Belastung durch die neben den Pflegekosten anfallende zweite Kostengruppe bis hin zur sog. Eigenbehaltsgrenze noch "aufgesattelt" – eine weitere erhebliche Belastung durch die Deckungslücke bei den (nur teilweise erstatteten) Pflegekosten verbleibt. Die im Wesentlichen bereits daraus zu folgernde Härte im Sinne eines besonderen Ausnahmefalles nach § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 wird hier zudem noch durch einen weiteren Gesichtspunkt verstärkt, der sich auf die Notwendigkeit bezieht, die Versicherungsprämie für den Krankheits und Pflegefall aus den monatlichen Bezügen zu bestreiten. Jene Prämien beliefen sich hier auf 230 Euro monatlich. Bliebe dieser Umstand im gegebenen Zusammenhang als Härtefaktor unberücksichtigt, würde übersehen, dass der vom Dienstherrn in der Besoldung/Versorgung vorgesehene Durchschnittssatz für die Bestreitung der Versicherungsprämien auf 100 % der jeweiligen Bezüge berechnet ist, der vormaligen Klägerin hierfür aber deutlich weniger als 30 % ihrer Bezüge als Selbstbehalt verblieben, sie also die vollen, regelmäßig nur aus 100 % der Bezüge aufzubringenden Versicherungsprämien aus weniger als 30 % ihrer Bezüge zu bestreiten hatte. Unter Berücksichtigung dieses Aspektes ist nach der Rechtsauffassung des erkennenden Senats im vorliegenden Einzelfall die Möglichkeit einer individuellen Erhöhung der Beihilfeleistungen zur Deckung auch dieser über die bisher ungedeckten Pflegekosten hinausgehenden Kosten eröffnet. Denn der landesrechtliche Verordnungsgeber hat im Rahmen der in § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO 2004 getroffenen Grenzziehung offensichtlich die entstehende weitere Sonderbelastung in Gestalt eines in Höhe von 70 v.H. des Durchschnittssatzes für Kranken- und Pflegeversicherungsprämien zu bemessenden Betrages nicht mit bedacht.
Konkret bedeutet dies im vorliegenden Fall, dass die Beklagte jedenfalls die Pflegedifferenzkosten in Höhe von 148,45 Euro im Juli 2004 und 177,47 Euro im Oktober 2004 zu erstatten hat, was einer Erhöhung des Bemessungssatzes auf (mindestens) 78,37 v.H. im Juli 2004 bzw. 79,49 v.H. im Oktober 2004 erfordert. Im Übrigen liegt es im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten, eine weitere Erhöhung des Bemessungssatzes zum Ausgleich des im Rahmen des Eigenbehalts von 30 v.H. der bereinigten Bruttobezüge in Höhe von 70 v.H. nicht berücksichtigten Durchschnittssatzes der betreffenden Mittel für die Eigenvorsorge vorzunehmen. Vorliegend wäre dies ein Betrag von 161,- Euro (= 70 v.H. von 230,- Euro Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge pro Monat). Folglich kann die Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen für Juli 2009 ergänzend bis zu 309,45 Euro (148,45 Euro + 161,- Euro) für Juli 2004 bzw. bis zu 338,47 Euro (177,47 Euro + 161,- Euro) für Oktober 2004 erstatten, also den Bemessungssatz auf bis zu 87,44 v.H. im Juli 2004 bzw. 88,09 v.H. im Oktober 2004 anheben. Dass Kranken und Pflegeversicherungsprämien als solche nicht beihilfefähig sind, ist in diesem Zusammenhang unerheblich, weil die Härteregelung in § 12 Abs. 5 lit. c BVO lediglich eine spezielle Ausprägung/Ausformung des Kernbereichs der Fürsorgepflicht ist, die den Dienstherrn über bestehende Einschränkungen bei der Beihilfeleistung hinausgehend ermächtigt und gegebenenfalls verpflichtet, weitergehende als die ausdrücklich vorgesehenen Leistungen zu bewilligen, damit den weiter oben erwähnten Anforderungen an die Fürsorgepflicht Rechnung getragen werden kann.
Für dieses Ergebnis spricht - im Rahmen einer "Kontrollüberlegung" - auch der unbestrittene Vortrag der Kläger, wonach der vormalige Klägerin im Juli 2004 1653,- Euro netto und im Oktober 2004 1658,- Euro netto zur Verfügung standen. Der vormaligen Klägerin verblieben nach den weiteren Berechnungen der Kläger 249,34 Euro (Juli 2004) bzw. 176,28 Euro (Oktober 2004), um ihren weiteren finanziellen Bedarf für monatliche Beiträge ihrer Kranken- und Pflegeversicherung bei der E. in Höhe von 230,00 Euro, 10,00 Euro Selbstbehalt Beihilfe (§ 12a BVO NRW), 10,00 Euro Kontenführungsgebühren, 20,00 Euro Grabpflegekosten, 20,00 Euro Friseur, 10,00 Euro Fußpflege, 10,00 Euro Körperreinigungsmittel/Pflegemittel, 10,00 Euro Abführmittel, 20,00 Euro Bekleidung, 26,00 Euro monatliche Betreuerkosten und unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Sozialhilfeempfänger in Heimen und Anstalten auch ein Taschengeld in Höhe von 50,00 Euro, insgesamt mithin 416,00 Euro zu decken. Die sich hieraus ergebende finanzielle Belastung in den Monaten Juli und Oktober 2004 war der vormaligen Klägerin nicht mehr zumutbar, zumal die von ihr veranschlagten Aufwendungen für (notwendige) persönliche Bedürfnisse durch das Pflegeheim im Rahmen der Unterbringungs- und Pflegekosten nicht befriedigt wurden und diese auch nicht als unangemessen hoch anzusehen waren.
Diese unzumutbaren Belastungen der vormaligen Klägerin setzten sich für die (nunmehrigen) Kläger unter dem Gesichtspunkt der nachwirkenden Fürsorge in vollem Umfang fort. Denn nur bei einer entsprechenden Erstattung an die Kinder kann dem Gebot der nachwirkenden Fürsorge gegenüber dem verstorbenen Beihilfeberechtigten, dessen Sozialachtung und Ansehen auch nachträglich nicht durch noch offene Beträge für Krankheits- und Pflegeaufwendungen beeinträchtigt werden soll, hinreichend Rechnung getragen werden.
Auch unter Berücksichtigung dessen, dass die vormalige Klägerin nicht durch eigene Versicherungsbeiträge für eine (Pflege-)Zusatzversicherung belastet war, liegt somit ein besonderer Ausnahmefall im Sinne von § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 vor.
Der erkennende Senat geht wie aufgezeigt davon aus, dass der Anwendungsbereich des § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 Fälle stationärer Pflege im Sinne von § 5 Abs. 7 Satz 1 BVO 2004 im Falle aufgetretener (beachtlicher) Deckungslücken bei der Erstattung der Pflegekosten jedenfalls dann erfasst, wenn sich Personen im Zeitpunkt der Einführung der Pflegeversicherung nicht mehr ergänzend pflegezusatzversichern konnten. Hierfür spricht zum einen, dass es der Verordnungsgeber versäumt hat, für Fälle dauerhafter stationärer Pflege der vorliegenden Art eine spezielle Härtefallklausel zu normieren, wie dies beispielsweise für nicht mehr versicherungsfähige Personen in § 12 Abs. 4 Satz 2 BVO 2004 geschehen ist. Nach § 12 Abs. 4 Satz 2 BVO 2004 kann/konnte nämlich die Festsetzungsstelle den nach Absatz 1 der Norm zustehenden Bemessungssatz auf achtzig vom Hundert für Personen erhöhen, die am 1. Juni 1965 nicht versichert waren, das sechzigste Lebensjahr vollendet hatten und bis zum 31. März 1967 nachgewiesen haben, dass sie von keiner Krankenversicherung mehr aufgenommen wurden. Eine solche Härtefallregelung für den Bereich der Pflegeversicherung fehlt. Für einen Rückgriff auf die allgemeine Härtefallklausel des § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 in diesen Fällen spricht ferner bereits, dass in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung die innere Legitimation für die Anerkennung eines besonderen Ausnahmefalles im Sinne der allgemeinen Härtefallklausel gerade auch in dem Umstand gesehen wird, dass der betroffene Beihilfeberechtigte an einer dauernden Erkrankung leidet, für die er (beispielsweise wegen der Art der Erkrankung) keine Selbstvorsorge treffen konnte, so dass eine verpflichtende Erhöhung des Bemessungssatzes aus anderen Gründen – hier etwa nach § 12 Abs. 4 Satz 1 BVO 2004 – ausscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1982 – 2 C 46/81 –, juris, Rn. 33, unter Verweis auf die Fortführung seiner Rechtsprechung zum Vorliegen eines besonderen Ausnahmefalls durch Urteile vom 16. Dezember 1976 – 6 C 24.71 – und vom 28. November 1963 – 8 C 140.63 –; vgl. auch Urteil des Senats vom 27. März 1973 – 1 A 478/72 – sowie OVG NRW, Beschluss vom 1. Juni 1999 – 6 A 5362/98 –, juris, Rn. 15; Mohr/Sabolewski, Beihilfenrecht, Band I, LBS, Stand: April 2009, B I § 12 Anm. 10.
Nach § 12 Abs. 4 Satz 1 BVO 2004 erhöht sich der Bemessungssatz um zwanzig vom Hundert, höchstens auf neunzig vom Hundert, für Aufwendungen in den Fällen, in denen Versicherte trotz ausreichender und rechtzeitiger Versicherung für bestimmte Krankheiten von den Leistungen ausgeschlossen oder die Leistungen auf Dauer eingestellt worden sind. § 12 Abs. 4 Satz 1 BVO 2004 setzt im Umkehrschluss mithin eine Versicherungsfähigkeit des Krankheits- und Pflegerisikos im Übrigen grundsätzlich voraus.
Bei dieser Sachlage ist es mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn aber nicht vereinbar, wenn er unter Außerachtlassung der bei beihilferechtlichen Ermessensentscheidungen mit zu beachtenden Besonderheiten des Einzelfalles eine Beihilfe (lediglich in einer entsprechend bemessenen Höhe) gewährt, die offenbar von der Versicherungsfähigkeit des Risikos zu zumutbaren Bedingungen ausgeht. Zwar hat der Verordnungsgeber mit der ausdrücklichen Hervorhebung eines anzulegenden strengsten Maßstabes in § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004, klargestellt, dass eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes nur in sehr engen Grenzen in Frage kommt. Eine Ausnahme ist daher etwa nur anzunehmen, wenn eine durch die getroffenen beihilfefähigen Aufwendungen bedingte wesentliche Beeinträchtigung der gesamte Lebenshaltung des Beihilfeberechtigten auf längere Zeit vorliegt und er der Not nicht mehr Herr werden kann, ohne dass ihn an diesem Umstand ein Verschulden im Sinne eines Vertretenmüssens trifft.
So bereits Urteil des Senats vom 27. März 1973 – 1 A 478/72 –.
War dem Beihilfeberechtigten eine eigenverantwortliche Vorsorge durch Abschluss einer Versicherung aber nicht möglich, so ist eine schuldlos durch Krankheit eingetretene Notlage und damit ein besonderer Ausnahmefall im Sinne von § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 anzunehmen, wenn - wie auch im vorliegenden Fall - die Versorgungsbezüge, die nach § 5 Abs. 7 Satz 1 und 2 BVO 2004 zu gewährende Beihilfe sowie die Leistungen der Pflegeversicherung nicht ausreichen, die Kosten der Unterbringung einschließlich derjenigen Aufwendungen für notwendige persönliche Bedürfnisse, die durch die Pflegeeinrichtung im Rahmen der Unterbringungs- und Pflegekosten nicht befriedigt werden, zu decken. In diesem Fall kann der Beihilfeberechtigte erwarten, dass er grundsätzlich in dem Umfang zusätzliche Beihilfe erhält, wie er sie bei Leistungsausschlüssen im Rahmen einer ihm möglichen Versicherung auf Grundlage des § 12 Abs. 4 Satz 1 BVO 2004 hätte erhalten können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1982 – 2 C 46/81 –, juris, Rn. 33; vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1976 – 6 C 24.71 –.
Er muss sich damit gerade nicht auf seine gesamtwirtschaftliche Situation, namentlich Ersparnisse oder unterhaltspflichtige Angehörige, verweisen lassen, so wie es die Beklagte im Falle der vormaligen Klägerin in zu enger Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs eines "besonderen Ausnahmefalls" im Sinne von § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 unter Anlehnung an die zitierte Kommentierung getan hat. Denn der Begriff des "besonderen Ausnahmefalls" kann auch in Würdigung der in der Norm selbst benannten Voraussetzungen nicht so verstanden werden, dass der Besoldungs- oder Versorgungsempfänger (stets) zunächst seine Ersparnisse aufgebraucht und etwaige Unterhaltsansprüche realisiert haben muss, bevor er in den Genuss einer Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes kommen kann. Vielmehr kann der Begriff im Kontext der Kerngewährleistung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nur so verstanden werden, dass der Beihilfeberechtigte durch Krankheit oder Pflegebedürftigkeit nicht in eine zeitlich nicht absehbare Lage geraten darf, die ihn bei einer gewissen Dauerhaftigkeit finanziell überfordern würde, weil die monatlich anfallenden Krankheits-/Pflegekosten die monatlichen Alimentations- und Fürsorgeleistungen fortlaufend übersteigen und das etwaig vorhandene Vermögen kontinuierlich aufzehren. Dieses Verständnis vom Vorliegen eines "besonderen Ausnahmefalles" leitet der Senat aus der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn ab, wie sie auch vom Bundesverwaltungsgericht verstanden wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 2009
– 2 C 62.08 –, Rn. 14.
Danach fordert die Fürsorgepflicht, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten und ihrer Familie auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit sicherstellt. Er muss dafür Sorge tragen, dass Beamte in diesen Lebenslagen nicht mit erheblichen finanziellen Aufwendungen belastet bleiben, die sie nicht mehr in zumutbarer Weise aus ihrer Alimentation bestreiten können. Rechnerischer Bezugspunkt der Verpflichtungen des Dienstherrn ist damit allein die Alimentation des Beamten/Versorgungsempfängers und nicht etwa dessen vorhandenes/nicht vorhandenes Vermögen. In einer vergleichbaren, verfassungsrechtlich nicht haltbaren Lage befand sich indes die frühere Klägerin. Der Umstand, dass sie ihre oben charakterisierte Notlage mit anderen, in vergleichbarer Lage sich befindenden Beihilfeberechtigten geteilt haben mag, stellt die Berechtigung nicht in Frage, aus den genannten Gründen das Vorliegen eines besonderen Ausnahmefalles anzunehmen. Denn die für die vormalige Klägerin festgestellte rechtswidrige Lücke hinsichtlich ihr zustehender Fürsorgeleistungen büßt ihren anspruchsbegründenden Charakter nicht dadurch ein, dass andere Beihilfeberechtigte vergleichbare Ansprüche aus vergleichbaren Gründen haben könnten.
Der vormaligen Klägerin kann nicht durchgreifend entgegengehalten werden, dass sie über keine (Pflege-)Zusatzversicherung verfügte. Denn diesen Umstand hatte sie – was nach hinreichender Darlegung der Kläger unstreitig sein dürfte - nicht zu vertreten. Denn der vormaligen Klägerin hat es zur Entlastung des Fürsorgegebers nicht bereits oblegen, sich zwecks Risikobegrenzung schon vor dem Auftreten ihrer Erkrankung und der damit einhergehenden Pflegebedürftigkeit nach Pflegestufe II entsprechend höher zu versichern. Die öffentliche Diskussion über die Problematik der Pflegekosten und deren Bewältigung, die schon im Jahre 1974 eingesetzt hatte,
vgl. in diesem Zusammenhang BVerfG, Urteil vom 3. April 2001 – 1 BvR 2014/95 –, BVerfGE 103, 197, sowie Beschluss vom 25. September 2001 – 2 BvR 2442/94 –, DVBl. 2002, 114,
bot den Beihilfeberechtigten auch in ihrem weiteren Fortschreiten bis ins Jahr 1996 noch keine gesicherte Grundlage, hinreichend beurteilen zu können, inwieweit es in konkreter Anpassung an sodann im Jahre 1996 erfolgte Änderungen im Beihilferecht des Landes einer zusätzlichen Absicherung der stationären Pflegekosten bedurfte, um in Zukunft ggf. nicht mit finanziell nicht mehr tragbaren Restbeträgen aus diesen Kosten belastet zu sein. Dies gilt selbst dann, wenn bereits in einem frühen Stadium der Überlegungen zur gesetzlichen Pflegeversicherung erkennbar gewesen war, dass damit nur eine (nicht notwendig alle im Verhältnis zu dem Pflegebedürftigen entstehenden Kosten auffangende) Basissicherung eingeführt werden sollte. Eine die Pflegekosten betreffende Zusatzversicherung "ins Blaue hinein", die zu einem früheren Zeitpunkt noch nicht konkret beihilfekonform ausgestaltet werden konnte, zumal die Beihilfeverordnung bis zum 30. Juni 1996 noch eine allgemeine Erhöhung des Bemessungssatzes auf 80 v.H. vorsah, mussten die Beihilfeempfänger damals nicht zumutbar abschließen. Sie konnten vielmehr grundsätzlich darauf vertrauen, dass der Dienstherr seine Verfassungspflichten aus allgemeinen Alimentationsleistungen zur Eigenvorsorge und beihilferechtlichen Fürsorgeleistungen betreffend den Pflegebereich auch in Zukunft weiterhin erfüllen würde, also Änderungen einschlägiger Normen unterlassen würde, die sie unabwendbar mit erheblichen Kosten belasten. Spätestens mit den im Jahre 1996 erfolgten Änderungen im Beihilferecht des Landes, wonach es einer zusätzlichen Absicherung der stationären Pflegekosten bedurfte, um das Pflegekostenrisiko zu minimieren, hätte es hingegen auch für die vormalige Klägerin nahe gelegen, eine finanzielle private Zusatzvorsorge für potentielle künftige Pflegeleistungen zu treffen. Bereits bei Einführung der Pflegeversicherung im Jahre 1995 hatte die vormalige Klägerin aber das 65. Lebensjahr erreicht (- sie wurde am 12. Januar 1918 geboren und erreichte somit schon im Januar 1983 das 65. Lebensjahr -) und galt infolgedessen im Rahmen eines Pflegeergänzungstarif bei ihrer damaligen Krankenversicherungsgesellschaft (E. ) als nicht mehr versicherungsfähig (vgl. vorgelegtes Schreiben der Krankenversicherungsgesellschaft E. vom 13. Juli 2004). Dass der vormaligen Klägerin der Abschluss einer Pflegezusatzversicherung bei einer anderen privaten Versicherungsgesellschaft als Neukundin - zumal unter finanziell zumutbaren Bedingungen - möglich gewesen wäre, ist auszuschließen. Insofern greift vorliegend auch der Rechtsgedanke des heutigen § 77 Abs. 7 Satz 4 LBG in der Fassung vom 21. April 2009 nicht ein, wonach eine Erhöhung des Bemessungssatzes in besonderen Härtefällen dann ausgeschlossen ist, wenn der Beihilfeberechtigte für sich und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen für ambulante und stationäre Krankheits- und Pflegefälle keinen ausreichenden Versicherungsschutz nachweisen kann. Denn dieser gegebenenfalls auch schon auf vor dem Inkrafttreten der Norm entstandene Aufwendungen anwendbare Rechtsgedanke setzt voraus, dass die Betroffenen tatsächlich auch in der Lage waren, eine entsprechende Versicherung abzuschließen.
Nach allem war die vormalige Klägerin nicht im Sinne von § 12 Abs. 4 Satz 1 BVO 2004 in der Lage, sich ausreichend und rechtzeitig für bestimmte Krankheiten zu versichern, so dass sie – auch bei Vorliegen der weiteren Voraussetzungen der benannten Norm - nicht in den Genuss einer gesetzlich gebundenen Erhöhung des Bemessungssatzes um zwanzig vom Hundert auf höchstens neunzig vom Hundert kommen konnte.
Ob aus den Erwägungen zu § 12 Abs. 4 Satz 1 BVO 2004 folgt, dass – jedenfalls in Fällen der vorliegenden Art - auch im Rahmen des § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 einer Begrenzung des erhöhten Bemessungssatzes auf höchstens neunzig vom Hundert vorzunehmen ist, kann vorliegend dahinstehen. Denn dem klägerischen Begehren wird bereits mit einer geringeren Erhöhung des Bemessungssatzes Genüge getan, wie sich aus obigen Ausführungen ergibt. Die Anhebung des beihilferechtlichen Bemessungssatzes auf bis zu neunzig vom Hundert würde die für die vormalige Klägerin verbliebenen Härten – entgegen den diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts – auch auffangen.
Die vom Beklagten getroffene Entscheidung steht damit nicht voll im Einklang mit dem geltenden Beihilferecht. Die Beklagte hätte vielmehr nach Bejahung der tatbestandlichen Voraussetzung eines "besonderen Ausnahmefalles" und nach Einholung der Zustimmung des Dienstvorgesetzten das ihr im Rahmen des § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 eingeräumte Ermessen, den Bemessungssatz nach Abs. 1 im Einzelfall zu erhöhen, unter Berücksichtigung der vorgenannten, zugunsten der vormaligen Klägerin sprechenden Aspekte im Sinne einer weitergehenden Beihilfegewährung ausüben müssen. Insofern ist unter Berücksichtigung der aufgezeigten Besonderheiten des Einzelfalls mit Bejahung eines besonderen Ausnahmefalls von einer Reduzierung des Entschließungsermessens, d.h. der Frage des "ob" einer weitergehenden Beihilfegewährung, im Sinne eines intendierten Ermessens auszugehen. Denn die Verneinung eines weiteren Anspruchs der vormaligen Klägerin - wie geschehen - war rechtswidrig.
Ein Anspruch auf Neubescheidung mit dem Ziel der Gewährung erhöhter Beihilfen kommt hingegen - entgegen dem Vortrag der Kläger - nicht auf der Grundlage einer analogen Anwendung des § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO 2004 in Betracht. Die Anerkennung der Kosten für Unterkunft und Verpflegung bis zur Höhe der tatsächlichen Aufwendungen in der geltend gemachten analogen Anwendung des § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO 2004 ist von der Beklagten zu Recht abgelehnt worden. Denn unter Berücksichtigung der Ausnahmeregelung des § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 fehlt es vorliegend bereits an der rechtstechnischen Voraussetzung einer Analogie in Form des Vorliegens einer planwidrigen Regelungslücke.
Nach allem besteht vorliegend auch keine Veranlassung, den zur gerichtlichen Entscheidung gestellten Anspruch – betreffend das oben umschriebene Minimum des Anspruchsinhalts bezüglich des Ausgleichs der Pflegekosten – unter Außerachtlassung der Härteregelung in § 12 Abs. 5 lit. c BVO 2004 unmittelbar aus dem (Kern-)Gewährleistungsgehalt der beihilferechtlichen Fürsorgepflicht herzuleiten. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lassen sich Beihilfeansprüche grundsätzlich nicht unmittelbar aus der Fürsorgepflicht herleiten, soweit Beihilfevorschriften für bestimmte Aufwendungen die Gewährung einer Beihilfe beschränken oder ausschließen. Auf die allgemeinen Vorschriften über die Fürsorgepflicht kann allenfalls dann zurückgegriffen werde, wenn sonst die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt wäre.
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, z.B. Urteile vom 31. Januar 2002 – 2 C 1.01 –, ZBR 2002, 401 = DÖD 2002, 172 (juris, Rn. 17), vom 10. Juni 1999 – 2 C 29.98 –, ZBR 2000, 46 = DÖD 2000, 39 (juris, Rn. 21, 22), vom 21. Januar 1982 – 2 C 46/81 – juris, Rn. 28 f. -, ferner etwa Senatsurteile vom 26. November 2007 – 1 A 35/06 –, juris, und vom 24. Mai 2006 – 1 A 3706/04 –, juris.
Eine Verletzung des Wesenskerns der Fürsorge liegt hier aber infolge des erläuterten Eingreifens der Ausnahmeregelung des § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO 2004 nicht vor. Bei hinreichender Konkretisierung der Fürsorgepflicht ist es aber nicht Aufgabe der Gerichte unter Berücksichtigung anderer beamtenrechtlicher Grundsätze zu von den Beihilfevorschriften abweichenden Ergebnissen zu gelangen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Januar 1982 – 2 C 46/81 –, juris, Rn. 28 f., und vom 18. Juni 1980 – 6 C 19/79 –, juris, Rn. 22 ff.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der § 132 Abs. 2, § 191 Abs. 2 VwGO und 127 BRRG nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung: