Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-05-10, Aktenzeichen 4 C 841/11.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2012:0510.4C841.11.N.0A

Tenor:
Der Regionalplan Mittelhessen 2010 ist unwirksam, soweit er unter Ziffer 7.2.2-1 (Z) (K) als Ziel der Raumordnung Vorranggebiete für Windenergienutzung festlegt und zugleich bestimmt, dass außerhalb dieser Vorranggebiete raumbedeutsame Windenergieanlagen ausgeschlossen sind.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens haben die Antragstellerin und der Antragsgegner je zur Hälfte zu tragen. Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, sofern nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den Regionalplan Mittelhessen 2010, soweit darin in ihrem Stadtgebiet Vorranggebiete für Windenergienutzung mit Ausschlusswirkung an anderer Stelle in ihrem Gebiet festgelegt worden sind.
Der Regionalplan Mittelhessen 2010 ist am 22. Juni 2010 durch die Regionalversammlung Mittelhessen beschlossen und am 13. Dezember 2010 durch die Hessische Landesregierung genehmigt worden. Am 28. Februar 2011 ist er im Staatsanzeiger für das Land Hessen (Nr. 9) bekannt gemacht worden. Auf dem Gebiet der Antragstellerin werden durch den angegriffenen Regionalplan für zwei bereits bestehende Windfarmen (Billertshausen und Lingelbach) mit insgesamt 14 Windenergieanlagen (WEA) zwei Vorranggebiete für Windenergienutzug Bestand festgelegt. Zudem enthält der Plan die Festlegung von drei weiteren Vorranggebieten für Windenergienutzung Planung im Gebiet der Antragstellerin. Letztere sieht sich durch die genannten Ausweisungen daran gehindert, eine Bauleitplanung zu betreiben, die von den festgelegten Vorranggebieten abweichend die Standorte für mögliche Windkraftanlagen zum Inhalt hat. Zugleich fühlt sie sich gezwungen, die übrige Bauleitplanung auf die festgelegten Vorranggebiete abzustimmen.
Dem streitgegenständlichen Regionalplan liegt der nachfolgende Verfahrensablauf zu Grunde:
Am 13. März 2002 fasste die Regionalversammlung Mittelhessen den Beschluss, den am 18. Juni 2001 in Kraft getretenen Regionalplan Mittelhessen gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 HLPG neu aufzustellen und gemäß § 6 Abs. 2 HLPG vor der Erstellung des Regionalplans von der oberen Landesplanungsbehörde gutachterlich die regionale Entwicklung untersuchen zu lassen.
Am 27. Februar 2004 beschloss die Regionalversammlung die von der oberen Landesplanungsbehörde erarbeiteten Grundsatzpapiere, u.a. auch die Windenergienutzung betreffend, als Eckpunkte für den zu erarbeitenden Regionalplan.
Nach Durchführung u.a. einer Plan-Umweltprüfung und parallel dazu einer FFH-Vorprüfung legte die obere Landesplanungsbehörde auf der Grundlage des von ihr entwickelten und von der Regionalversammlung beschlossenen Grundsatzpapiers "Windenergienutzung“ der Regionalversammlung einen Regionalplanentwurf vor, dessen Offenlegung die Regionalversammlung am 15. Februar 2006 beschloss. In der Zeit vom 1. August 2006 bis zum 31. Oktober 2006 lag der Entwurf öffentlich aus. Aufgrund der in der Offenlegung eingegangenen Stellungnahmen, insbesondere der von einzelnen Fachbehörden und Gemeinden, nahm die obere Landesplanungsbehörde auf der Grundlage des von ihr weiterentwickelten und mit der Regionalversammlung abgestimmten neuen Grundsatzpapiers "Windenergienutzung" sowie der Ergänzungen zum Umweltbericht und zu der FFH-Vorprüfung Änderungen an dem Planentwurf vor, unter anderem dergestalt, dass die vorgesehenen Windenergievorranggebiete vergrößert wurden. Da nach Auffassung der oberen Landesplanungsbehörde mit diesen Änderungen die Erheblichkeitsschwelle des § 10 Abs. 4 HLPG nicht überschritten wurde, führte die Behörde nach entsprechender Beschlussfassung durch die Regionalversammlung eine "erneute Beteiligung" der von wesentlichen Änderungen Betroffenen durch.
Nach Auswertung aller Stellungnahmen legte die obere Landesplanungsbehörde den geänderten Planentwurf der Regionalversammlung vor. Am 1. Oktober 2008 beschloss die Regionalversammlung Mittelhessen den Regionalplan Mittelhessen 2006 sowie dessen (zukünftige) Ergänzung durch einen sachlichen Teilplan " Regionales Energieversorgungskonzept", für den die obere Landesplanungsbehörde die Grundlage schaffen soll.
Aufgrund eines Hinweises der oberen Landesplanungsbehörde, dass der Beschluss über den Regionalplan an einem formellen Mangel leide, beschloss die Regionalversammlung am 10. Dezember 2008 erneut über den Regionalplan (mit Text, Karte und Begründung) und zudem die Vorlage des Plans an das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung zum Zwecke der Genehmigung.
In seinem Erlass vom 18. Mai 2009 entschied das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung, den Regionalplan mit dem Hinweis zurückzugeben, dass vor der nochmaligen Beschlussfassung der Regionalversammlung und Vorlage zur Genehmigung eine erneute Offenlegung und Öffentlichkeitsbeteiligung wegen erheblicher Änderungen des Entwurfs zu erfolgen hat. In der Zeit vom 24. August 2009 bis zum 23. September 2009 erfolgte die (zweite) Anhörung und Offenlegung des Regionalplanentwurfs.
Am 22. Juni 2010 beschloss die Regionalversammlung Mittelhessen den Regionalplan Mittelhessen 2010 und beauftragte die Geschäftsstelle, den Regionalplan der obersten Landesplanungsbehörde zur Genehmigung vorzulegen. Des Weiteren beschloss die Regionalversammlung, dass sie den befassten Genehmigungsbehörden dringend empfehle, entsprechend den Handlungsempfehlungen des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung sowie des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (veröffentlicht im Staatsanzeiger Nr. 22 vom 31. Mai 2010) zu Abständen von raumbedeutsamen Windenergieanlagen zu schutzwürdigen Räumen und Einrichtungen (Absatz II a „Abstände zu bebauten Gebieten“) bei vor Ort umstrittenen Vorranggebieten für Windenergienutzung Planung einen Abstand von 1.000 Metern zu vorhandenen oder geplanten, dem Wohnen dienenden Gebieten einzuhalten.
Die Genehmigung des Regionalplans Mittelhessen 2010 durch die Landesregierung erfolgte am 13. Dezember 2010.
Der Regionalplan Mittelhessen 2010 enthält in dem Kapitel 7.2.2 „Windenergienutzung" die nachfolgende Zielfestlegung:
„7.2.2-1 (Z) (K) Raumbedeutsame Windenergieanlagen sind in den festgelegten Vorranggebieten für Windenergienutzung zu bündeln. In diesen Vorranggebieten hat die Nutzung der Windenergie Vorrang vor entgegenstehenden Nutzungen, Planungen und Maßnahmen. Sie sind auch für das Repowering zu nutzen. Diese Gebiete sind nicht parzellenscharf. Außerhalb dieser Vorranggebiete sind raumbedeutsame Windenergieanlagen ausgeschlossen (§ 6 Abs. 3 S. 2 HLPG). Die Regelung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 zur Zulässigkeit von Windenergieanlagen in Vorranggebieten Industrie und Gewerbe (LEP 2000, Planziffer 11.1) bleibt unberührt."
Zudem enthält der Regionale Raumordnungsplan Mittelhessen 2010 unter der Ziffer 7.2.2-3 (G) nachfolgenden Grundsatz:
"Die gemeindliche Bauleitplanung soll durch entsprechende Darstellungen und Festsetzungen dafür Sorge tragen, dass die mit der Ausweisung der Vorranggebiete für Windenergienutzung verfolgten regionalplanerischen Ziele in Anpassung an die örtlichen Gegebenheiten bestmöglich umgesetzt werden."
In der Regionalplankarte sind 52 Vorranggebiete für Windenergienutzung Bestand mit einer Gesamtfläche von circa 1.940 ha und 19 Vorranggebiete für Windenergienutzung Planung mit einer Gesamtfläche von circa 820 ha ausgewiesen. Damit soll auf einem Anteil von 0,51% der Regionsfläche die Nutzung der Windenergie aus raumordnerischer Sicht möglich sein (vgl. Zusammenfassende Erklärung, Anhang 1 zum Regionalplan Mittelhessen 2010; Bl. 42 ).
Bei den Vorranggebieten für Windenergienutzung Bestand handelt es sich um Flächen, die bereits durch Windenergieanlagen in Anspruch genommen sind oder bei denen Genehmigungen für Windenergieanlagen vorliegen. Es sind diejenigen Bereiche für Windenergienutzung Bestand aus dem Regionalplan Mittelhessen 2001 und diejenigen Windfarmen, deren Fortbestand über den Bestandsschutz hinaus aus raumordnerischer Sicht angestrebt wird.
Im Zuge der Aktualisierung der Windenergiekonzeption für Mittelhessen durch den neuen Regionalplan wurden zunächst die Bereiche für Windenergienutzung Bestand und Planung des Regionalplans Mittelhessen 2001 einer Plan-Umweltprüfung unterzogen. Dabei wurde eine Vielzahl von raumordnerischen Ausschluss-, Restriktions- und Eignungskriterien berücksichtigt, die fachlich aus der Umweltprüfung hergeleitet wurden. Bei der Überprüfung der bestehenden Windfarmen beziehungsweise der Bereiche für Windenergienutzung Bestand erfuhr der Aspekt der Vorbelastung durch die bereits bestehenden Windenergieanlagen ein besonderes Gewicht. Mit dieser Vorgehensweise sollten im Sinne des Vertrauensschutzes Abstimmungsergebnisse, die auf der Grundlage eines fachlich begründeten Flächenauswahlverfahrens im Regionalplan Mittelhessen 2001 erzielt worden waren, nur in gravierenden Konfliktfällen in Frage gestellt werden. Ein strengerer Prüfmaßstab wurde bei der Prüfung der Bereiche für Windenergienutzung Planung gemäß Regionalplan Mittelhessen 2001 und bei der flächendeckenden Suche nach möglichen weiteren Bereichen, die sich für eine Windenergienutzung eignen, angelegt.
Voraussetzung für die Festlegung eines Vorranggebiets war zunächst, dass es sich um einen Raum mit mittleren Windgeschwindigkeiten über 4 m/Sekunde in 50 m Höhe (nach Angaben des Deutschen Wetterdienstes) handelt. Über die Windhöffigkeit hinaus wurden zahlreiche weitere Ausschluss-, Restriktions- und Eignungskriterien berücksichtigt. Die festgelegten Vorranggebiete Planung liegen grundsätzlich außerhalb der in der Begründung der Zielfestlegung Ziff. 7.2.2-1 (Bl. 134 des Regionalplans) genannten Ausschlussflächen. Zu diesen zählen etwa die Vorranggebiete Siedlung (Bestand und Planung) einschließlich einer Abstandszone von 750 m; FFH- und Naturschutzgebiete einschließlich einer Abstandszone von 200 m, Gebiete mit sehr hoher Bedeutung für gegen Windenergieanlagen empfindliche Vogelarten, Wald mit sehr hoher Bedeutung für gegen Windenergieanlagen empfindliche Fledermausarten, Erholungswald). Als Restriktionsflächen werden Pufferzonen zu den vorgenannten Abstandszonen angeführt, etwa eine Pufferzone von 750 m bis 1000 m zu den Vorranggebieten Siedlung oder von 200 m bis 500 m zu den FFH- und Naturschutzgebieten; zudem sind auch Grundflächen, etwa die eines Überschwemmungsgebietes oder eines Bereiches oberflächennaher Lagerstätten, als Restriktionsflächen vorgesehen. Neben den genannten Ausschluss- und Restriktionskriterien wurden (im Sinne von Eignungskriterien) auch Vorbelastungen für den Naturhaushalt und das Landschaftsbild berücksichtigt. Als solche gelten insbesondere Hoch- und Höchstspannungsleitungen, Bundesfernstraßen, Vorranggebiete für Industrie und Gewerbe, Deponien und vorhandene Windenergieanlagen beziehungsweise Windfarmen. Eine Reduzierung der Landschaftsbildbeeinträchtigung soll durch die Bündelung der WEA in Windfarmen (mindestens 3 Anlagen) und dadurch erfolgen, dass zwischen Vorranggebieten für Windenergienutzung in der Regel Abstände von mindestens 3 km freigehalten werden (sog. Überlastungsschutz).
Am 1. April 2011 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Zulässigkeit ihres Antrags trägt sie vor, dass nicht nur eine Zielfestlegung des Regionalplans zulässigerweise zum Gegenstand einer Normenkontrollklage gemacht werden könne, sondern auch eine als Grundsatz gekennzeichnete Regelung, wie die von ihr angegriffene Bestimmung 7. 2.2-3 (G) des streitgegenständlichen Regionalplans. Zwar habe der Hessische Verwaltungsgerichtshof jüngst die Normenkontrollfähigkeit der Festlegung von Grundsätzen im Regionalplan unter Hinweis auf eine mangelnde Verbindlichkeit verneint. Dem habe aber eine andere Fallgestaltung zugrunde gelegen, nämlich ein Normenkontrollantrag eines privaten Betreibers von Windkraftanlagen. Die Antragstellerin sei jedoch eine planbetroffenen Kommune, welche sich auch in Bezug auf die Aufstellung von Grundsätzen auf eine Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit (Artikel 28 Abs. 2 S. 1 Grundgesetz) berufen könne. Dass auch Grundsätze auf dieses subjektive-öffentliche Recht einschränkend einwirkten, sei in der Rechtsprechung anerkannt. Im Hinblick auf die konkrete Ausweisung von Bebauungsplänen oder auch Konzentrationszonen für und mittelbar gegen Windkraftanlagen sei die kommunale Planungsfreiheit durch die Aufstellung des Grundsatzes in Ziffer 7.2.2-3 des Regionalplans nicht nur unwesentlich oder geringfügig beeinträchtigt; vielmehr werde es einer Gemeinde und damit auch der Antragstellerin nahezu unmöglich sein, bei ihrer Bauleitplanung hinter den Flächenvorgaben des Regionalplans zurück zu bleiben. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Vorliegend sei vom Plangeber zugleich mit der Festlegung von Vorranggebieten für Windenergienutzung für das übrige Plangebiet eine Ausschlusswirkung nach § 6 Abs. 3 S. 2 HLPG bestimmt worden. Mit dieser Kombination werde die unmittelbare und letztgültige räumliche Steuerung von Windkraftanlagen unterstrichen. Folglich liege dem Regionalplan ein Konzept abschließender Bewertung von möglichen und angestrebten Standorten für Windkraftanlagen zugrunde. Für die ordnungsgemäße und abschließende Abwägung komme es also nicht nur darauf an, dass die Eignung der Vorranggebiete für eine Windkraftnutzung geprüft worden sei, sondern dass für die gesamte übrige Ausschlussfläche des Plangebietes Gründe gegen eine Windkraftnutzung abschließend ermittelt und abgewogen worden seien. Letzteres dürfte schlechterdings ausgeschlossen sein. Dass eine solche vollständige Ermittlung und Abwägung aller Gesichtspunkte stattgefunden habe, werde weder in den Materialien zur Planaufstellung und in der Begründung des Regionalplans behauptet, noch ergebe sich das aus sonstigen Gründen. Im Gegenteil ergebe sich bereits aus der Regionalplanbegründung, dass der Festlegung der Vorranggebiete kein solch abschließendes Konzept zu Grunde liege. So unterstelle die Begründung zum Grundsatz unter Ziffer 7.2.2-3, dass den Gemeinden eine eigene Steuerungsmöglichkeit im Sinne einer Priorität bei der Auswahl von Vorranggebieten verbleibe und ohne entsprechende Festlegung von Standorten in Flächennutzungsplänen ein Investor nicht auf einem Standort in einem Vorranggebiet bestehen könne. Das sei rechtlich so nicht haltbar. Aus der Begründung zum Ziel 7.2.2-1 ergebe sich ferner, dass für die festgelegten Vorranggebiete eine abschließende Prüfung der Eignung im Hinblick auf den Lebensraum von Vögeln, insbesondere dem Rotmilan, sowie von Fledermäusen nicht erfolgt sein könne. Die Beachtung der Lebensräume dieser Tiere sei aber schon auf der Ebene der Regionalplanung relevant, da diese in der Regel nicht nur auf wenige Quadratmeter beschränkte Lebensräume hätten, mithin diese Lebensräume in ihrer Ausdehnung einen wesentlichen Eignungsfaktor für die festgelegten Vorranggebiete darstellten. Deshalb sei schon auf der Ebene der Regionalplanung die Vereinbarkeit von Windkraftanlagen an den durch Vorranggebiete festgelegten Standorten mit den Lebensräumen der Fledermäuse zu untersuchen. Dem werde nicht schon mit der pauschalen Behauptung hinreichend Rechnung getragen, dass die festgelegten Vorranggebiete in ihrer Größe ausreichend seien, um die Erfordernisse des Schutzes des Lebensraums von Vögeln und Fledermäuse zu berücksichtigen. Unterbleibe diese Prüfung, werde die Frage notgedrungen auf die nächste Planungsebene, nämlich die Ausweisung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan, die Aufstellung eines Bebauungsplans und / oder die Durchführung eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens, verschoben, ohne dass gewährleistet sei, dass aus diesen Gründen die Zulassung der Windkraftanlage noch versagt werden könne. Damit handele es sich um einen Fall des unzulässigen Konflikttransfers. Auch der in der Begründung zu Ziff. 7.2.2. enthaltene Planungshinweis, dass noch weitere Vorranggebiete angestrebt werden, stehe der Feststellung einer abschließenden Abwägung bei der Festlegung der Vorranggebiete verbunden mit einer umfassenden Ausschlusswirkung entgegen. Eine solche Erweiterung der Vorranggebiete verbiete sich, wenn einem Regionalplan die nötige abschließende Abwägung zu Grunde liege. Dass zudem bereits unmittelbar nach Inkrafttreten des Plans vier Abweichungen bzw. Befreiungen von den Festlegungen in Bezug auf Windkraftstandorte erfolgt seien, zeige, dass solche Verfahren noch während der Planaufstellung eingeleitet worden sein müssten. Das belege zusätzlich, dass dem Konzept der Festlegung von Vorranggebieten keine abschließende Abwägung zu Grunde gelegen haben könne. Darüber hinaus seien offenbar noch weitere entsprechende Verfahren anhängig. Unter Geltung der angegriffenen Festlegungen des Regionalplans Hessen 2010 bleibe zudem für die Anwendung des § 249 BauGB (neu) kein Raum, weil er den Gemeinden die räumliche Steuerungsmöglichkeit für Windkraftanlagen völlig entziehe. Insgesamt sei mithin nicht ersichtlich, dass der Festlegung der Vorranggebiete verbunden mit der Ausschlusswirkung im übrigen Plangebiet ein schlüssiges Planungskonzept zu Grunde liege. Daraus folge, dass es auf der Ebene der Regionalplanung nicht hinzunehmen sei, wenn der kommunale Planungsspielraum bei der Standortzuweisung für Windkraftanlagen auf Null schrumpfe. Selbst für eine restriktive Ansiedlung von Windkraftanlagen im Vorranggebiet sei wegen der Bindungswirkung der Gemeinden an die Regionalplanung infolge des Grundsatzes unter Ziff. 7.2.2-3 kein Raum, denn die Gemeinde habe im Rahmen der planerischen Abwägung auf eine bestmögliche Umsetzung der Ziele des Plans hinzuwirken, was z.B. auf eine Optimierung der Zahl der Anlagen und ihrer Leistungsfähigkeit hinauslaufe. Damit sei der Gemeinde die eigene planerische Steuerungsmöglichkeit völlig entzogen. Zugleich werde damit auch das in § 2 Abs. 4 S. 2 HLPG verankerte Gegenstromprinzip verletzt. Den kommunalen örtlichen Planungsvorstellungen komme dabei ein erhebliches Gewicht zu, sie seien nicht nur einfaches Abwägungsmaterial. Jedenfalls ab der Schwelle so genannter hinreichend konkretisierter Planungsabsichten werde der im Werden befindlichen Bauleitplanung der Kommunen auch ein beachtliches Gewicht für überörtliche Planungen und Fachplanungen zugesprochen. Demgegenüber führe der Regionalplan Mittelhessen 2010 zur Begründung für die räumliche Festlegung der Vorranggebiete für die Windenergienutzung aus, dass kommunale Planungsabsichten für die Windenergienutzung, die Gegenstand von rechtskräftigen Bebauungsplänen seien, integriert worden seien, soweit sie mit den dargestellten regionalplanerischen Kriterien vereinbar seien. Das bedeute im Umkehrschluss, dass kommunale Planungsabsichten, selbst wenn sie hinreichend konkretisiert und schon im Stadium der so genannten Planreife gestanden hätten, nicht berücksichtigt worden seien. Weiterhin werde damit von einem Vorrang der regionalplanerischen Kriterien selbst gegenüber rechtskräftigen Bebauungsplänen ausgegangen. Dies sei grob abwägungsfehlerhaft und verletze die kommunale Planungshoheit. Soweit eine überörtliche Planung sich über hinreichend konkretisierte (örtliche) Planungsabsichten hinwegsetzen wolle, müsse sie dies mit gewichtigen Gründen rechtfertigen. Die Festlegung von Vorranggebieten für Windenergienutzung verletze den Anspruch auf gerechte Abwägung auch deshalb, weil dem Prinzip der gerechten Lastenverteilung weder mit Blick auf das gesamte Staatsgebiet, noch in Bezug auf das Plangebiet des Regionalplans Mittelhessen entsprochen werde. Kein Teilraum des Planungsgebietes dürfe grundlos über- oder unterproportional mit Windkraftanlagen ausgestattet werden. Dass jedenfalls die Region Mittelhessen im Verhältnis zum gesamten Staatsgebiet bereits jetzt weit überproportional mit Windkraftanlagen ausgestattet sei, zeige die entsprechende Standortkarte mit Stichtag 31. Dezember 2010. Die ungleiche Verteilung sei dabei derart gravierend, dass sie nicht mehr mit Standortbesonderheiten begründbar sei. Insbesondere im Vergleich zur Region Nordhessen dürften auf die Fläche gesehen eigentlich keine eklatanten Abweichungen auftreten. Dieses Ungleichgewicht setze sich auch innerhalb des Planungsgebietes des Regionalplans fort. Auch dort sei eine sehr unterschiedliche Anlagendichte sowohl im Bestand als auch in der Planung gegeben, ohne dass dies aus zwingenden örtlichen Gründen erklärbar sei. Es dränge sich vielmehr auf, dass die Standortfestlegungen maßgeblich von politischen Erwägungen getragen seien, mithin von dem jeweiligen kommunalen Wunsch oder Widerstand. Die aufgezeigten Abwägungsmängel seien auch nicht unbeachtlich im Sinne des § 15 HLPG. Sie seien auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, denn es könne nicht ausgeschlossen werden, dass der Antragsgegner auf der Grundlage nachvollziehbar dargelegter Ausschlusskriterien zu einer anderen Ausweisung von Vorranggebieten für Windenergienutzung gelangt wäre. Dies dränge sich schon deshalb auf, weil inzwischen in vier Fällen Abweichungen von den streitgegenständlichen Festlegungen erfolgt seien. Die festgestellten Abwägungsmängel hätten die Unwirksamkeit der gesamten Konzentrationsplanung von Windenergieanlagen zur Folge und nicht lediglich die geregelte Ausschlusswirkung. Die Abwägung des Antragsgegners sei unter dem Gesichtspunkt des schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts zu beanstanden, weil das Verfahren der Ausarbeitung des Planungskonzepts nicht hinreichend nachvollziehbar sei. Dieser Mangel führe dazu, dass die angefochtene Festlegung insgesamt für unwirksam zu erklären sei.
Die Antragstellerin beantragt,
den Regionalplan Mittelhessen 2010 für unwirksam zu erklären, soweit er unter Ziffer 7.2.2-1 i.V.m. dem Kartenwerk als Ziel der Raumordnung Vorranggebiete für Windenergienutzung festlegt und soweit er weiterhin unter Ziffer 7.2.2-3 als Grundsatz die Antragstellerin zu einer bestmöglichen Umsetzung der mit der Ausweisung von Vorranggebieten für Windenergienutzung verfolgten regionalplanerischen Ziele in der gemeindlichen Bauleitplanung anhält.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Zulässigkeit des Normenkontrollantrags trägt er vor, lediglich Ziele eines Regionalplans könnten Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein, Grundsätze hingegen nicht, denn sie stellten abwägungsfähige Sachverhalte und als solche keine raumordnerischen Letztentscheidungen dar. Der Plansatz 7.2.2-3 sei folglich einer Überprüfung durch die Normenkontrolle von vornherein entzogen. Grundsätzlich werde durch die Ausweisung von Vorranggebieten für Windenergie in einem Regionalplan, die mit einem Ausschluss von Standorten an anderer Stelle verbunden werde, nicht nur die Privilegierung gesteuert, sondern zugleich auch die kommunale Planungshoheit eingeschränkt. Damit werde ein subjektives Recht der jeweiligen Kommune berührt, dass nach § 47 Abs. 2 VwGO die Voraussetzung für die Erhebung einer Normenkontrollklage bilde. Im vorliegenden Fall habe allerdings der Hessische Verwaltungsgerichtshof im Zusammenhang mit einer von der Antragstellerin beschlossenen Veränderungssperre entschieden, deren gesamte Vorgehensweise in den zurückliegenden Jahren lasse hinsichtlich der Ausweisung von Standorten für Windenergieanlagen nur den Schluss zu, dass es ihr nicht um eine Standortwahl gehe, sondern dass sie vielmehr eine unzulässige Verhinderungsplanung betrieben habe (Urteil vom 29. August 2011 - 3 C 124/10.N -). Ob eine Kommune, die von ihrer Planungshoheit ausschließlich zum Zweck der Verhinderung von Windenergieanlagen Gebrauch mache, sich noch darauf berufen könne, eine überörtliche Planung von Windenergieanlagen schränke ihre subjektiven Rechte ein, erscheine äußerst fraglich. Jedenfalls sei der Normenkontrollantrag aber unbegründet. Das beklagte Land habe die im Landesplanungsgesetz genannten Voraussetzungen für die Aufstellung von Regionalplänen allesamt erfüllt. Soweit die Antragstellerin bestreite, dass es grundsätzlich gelingen könne, außerhalb der Vorranggebiete für Windenergie einen Ausschluss für derartige Anlagen zu begründen, weil sie es für schlechterdings ausgeschlossen halte, dass alle dagegen sprechenden Umstände vollständig ermittelt und sachgerecht abgewogen werden könnten, sei dem entgegenzuhalten, dass sie mit diesen Ausführungen die entsprechende, in § 6 Abs. 3 S. 2 HLPG ausdrücklich eingeräumte Möglichkeit in Frage stelle. Damit kritisiere die Antragstellerin letztlich die gesetzliche Regelung selbst und nicht deren Anwendung im Einzelfall. Das beklagte Land habe im Übrigen in der Übersicht auf Seite 134 des Regionalplans die bei der Ausweisung von Vorranggebieten maßgeblichen Ausschluss- und Restriktionskriterien (die harten und weichen Tabus) zusammengefasst und auch die Gründe für deren sachliche Rechtfertigung ausführlich dargestellt. Bei konsequenter Anwendung dieser Kriterien sei im Regionalplan ein Anteil von 0,51 % der Regionsfläche für die Windenergie ausgewiesen worden, nachdem dieser Anteil im Planentwurf 2006 noch 0,36 % der Fläche betragen habe. Die Ausweisung dieses Flächenanteils werde ausführlich dokumentiert. Die Antragstellerin habe lediglich pauschal behauptet und nicht detailliert dargelegt, dass eine vollständige Ermittlung aller für die Windenergiekonzeption abwägungsrelevanten Gesichtspunkte nicht stattgefunden habe. Aus den Erläuterungen zum Regionalplan 2010 ergebe sich entgegen der Meinung der Antragstellerin keineswegs, dass der Festlegung der Vorranggebiete kein abschließendes Konzept zu Grunde liege. Dazu stehe insbesondere nicht in Widerspruch, dass die Gemeinden auf der örtlichen Ebene konkrete örtliche städtebauliche Belange berücksichtigen könnten, die vom Regionalplanungsträger, weil sie so detailliert bzw. nicht bekannt gewesen seien, nicht geprüft worden seien. Die Gemeinden seien berechtigt, regionalplanerische Festlegungen in zulässiger Weise zu konkretisieren, dürften sie aber nicht konterkarieren. Im Regionalplan werde geprüft und abgewogen, ob aus rechtlicher und tatsächlicher Sicht die Voraussetzungen für die Umsetzung von Vorranggebieten für Windenergie vorlägen. Diese Anforderungen werde der angegriffene Regionalplan in vollem Umfang gerecht. In materieller Hinsicht seien dazu beispielsweise Informationen aus einem avifaunistischen Gutachten und vorliegende Erkenntnisse zu Fledermauslebensräumen ausgewertet worden, die für eine Betrachtung auf der regionalen Ebene mit Wirkungsabschätzung und Prüfung möglicher Vorkehrungen zur Vermeidung und Minimierung erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen völlig ausreichend gewesen seien. Das schließe nicht aus, dass ergänzend in nachgeordneten Verfahren (Bauleitplanung, immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren) konkretisierende örtliche Untersuchungen erforderlich werden könnten. Diese lokalen faunistischen Untersuchungen dienten dazu, dass "Wie" der Realisierung der jeweiligen Vorranggebiete für Windenergie auszuformen. Das „Ob“ könne dadurch in der Regel nicht mehr in Frage gestellt werden, auch wenn es durchaus sein könne, dass ausgewiesene Vorranggebiete letztlich nicht in ihrer Gesamtheit für die Errichtung von Windenergieanlagen genutzt werden könnten. Das sei rechtlich unbedenklich und stelle den Anspruch der Letztentscheidung durch den Regionalplanungsträger nicht in Frage. Zugleich handele es sich um eine zulässige Abschichtung der Prüfung und Bewältigung von Umweltauswirkungen zwischen regionaler und örtlicher Ebene, indem auf jeder Ebene die maßstabsbedingt relevanten Konflikte angemessen behandelt und gelöst würden. Die Flächengröße der festgelegten Windenergievorranggebiete lasse entgegen der Ansicht der Antragstellerin grundsätzlich eine örtliche Konkretisierung der Anzahl und der Standorte der zu errichtenden Anlagen zu. Das lasse sich bereits daraus erkennen, dass die durchschnittliche Gebietsgröße der Vorranggebiete für Windenergie bei knapp 40 ha liege. Darin seien im Mittel vier Windenergieanlagen mit einer Nennleistung von 2 MW realisierbar. Außerdem seien die regionalplanerisch festgelegten Vorranggebiete nicht parzellenscharf abgegrenzt, so dass auch vor diesem Hintergrund die Vorranggebiete ausreichend Spielraum für die Errichtung von Windenergieanlagen böten. Dass der angegriffene Regionalplan Raum für eine Konkretisierung durch örtliche Bauleitpläne lasse, zeigten nicht zuletzt die laufende Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans "Windenergie“ durch die Antragstellerin sowie andere, noch laufende oder abgeschlossene Bauleitplanverfahren zu Windenergienutzung, beispielsweise in den angrenzenden Kommunen Antrifttal und Feldatal. Die bekannt gewordenen Überlegungen der Antragstellerin zeigten, dass die im Regionalplan Mittelhessen 2010 im Stadtgebiet der Antragstellerin festgelegten Vorranggebiete für Windenergienutzung in sehr weiten Teilen auch nach den örtlichen Kriterien für eine Windenergienutzung in Frage kämen. Insgesamt sei daher festzustellen, dass der Regionalplan Mittelhessen 2010 ein schlüssiges Gesamtkonzept enthalte. Schließlich sei auch der Einwand der Antragstellerin zurückzuweisen, bei der Festlegung der Vorranggebiete sei eine gerechte Lastenverteilung nicht erfolgt. Mit Stand 30. September 2011 seien im Vogelsbergkreis, dem die Antragstellerin angehöre, 178 Windenergieanlagen mit einer Nennleistung von ca. 164 MW errichtet worden. Im Mittelhessen stünden mit insgesamt 250 Windenergieanlagen mit ca. 239 MW Nennleistung 40 % der in Hessen insgesamt errichteten über 600 Anlagen. Soweit die Antragstellerin vortrage, bei der Festlegung der Vorranggebiete sei eine gerechte Lastenverteilung auf der Landesebene nicht erfolgt, und als Beleg dafür auf die Materialien der Planfeststellung verweise, sei dies nicht nachvollziehbar. Im Umweltbericht zum Regionalplan werde nämlich hervorgehoben, dass die Vorranggebiete für Windenergie auch im Hinblick auf eine ausgewogene räumliche Verteilung ausgewiesen worden seien. Dem Überlastungsschutz der Landschaft werde im Regionalplan dadurch Rechnung getragen, dass zwischen den festgelegten Vorranggebieten für Windenergienutzung i.d.R. mindestens 3 km freigehalten werden sollen. Wie die beigefügte Kartendarstellung verdeutliche, werde diese Abstandsfläche auch im Bereich der Antragstellerin eingehalten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Unterlagen des Antragsgegners zur Aufstellung des angefochtenen Teil des Regionalplans, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat teilweise Erfolg. Er ist zulässig, soweit er die Ziffer 7.2.2-1 (Z) (K) des Regionalplans Mittelhessen 2010 zum Gegenstand hat. Nur insoweit ist der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft.
Die vorgenannte, von der Antragstellerin angegriffene Festlegung des Regionalplans kann zulässigerweise zum Gegenstand eines Normenkontrollantrags gemacht werden, weil es sich insoweit um eine Zielfestlegung im Sinne des § 3 Nr. 2 des Hessischen Landesplanungsgesetzes (HLPG) bzw. des § 3 Nr. 2 des hier auf das Regionalplanverfahren gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (ROG 2008) noch Anwendung findenden Raumordnungsgesetzes in der bis zum 30. Juni 2009 geltenden Fassung (ROG) handelt. Wie der erkennende Senat bereits in seinem Urteil vom 17. März 2011 - 4 C 883/10.N - BauR 2012, 459) dargelegt hat, haben Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG den Charakter von Außenrechtsvorschriften. Sie können als Regelungen mit beschränktem Adressatenkreis Außenwirkung entfalten und vom Zieladressaten zum Gegenstand einer Normenkontrolle gemacht werden, auch wenn der Landesgesetzgeber für den Regionalplan keine Rechtssatzform vorgibt (BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - BVerwG 4 CN 6.03 - BRS 66 Nr. 55). Soweit - wie hier - ein Regionalplan als Ziel der Raumordnung Vorranggebiete für Windenergienutzung ausweist und außerhalb der Vorranggebiete raumbedeutsame Windkraftanlagen für unzulässig erklärt, ist diese Festlegung als abstrakt-generelle Regelung mit rechtliche Außenwirkung für die Antragstellerin als Behörde gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 HLPG bzw. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG verbindlich. Gleiches gilt für die Antragstellerin als Selbstverwaltungskörperschaft, denn sie ist aufgrund des Anpassungsgebotes nach § 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet, ihre gemeindliche Bauleitplanung den Zielen der Raumordnung anzupassen.
Dagegen ist der Normenkontrollantrag unstatthaft und daher abzulehnen, soweit er sich auf die Ziffer 7.2.2-3 (G) des Regionalplans bezieht. Bei dieser Festlegung handelt es sich nicht um ein Ziel, sondern um einen Grundsatz der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 3 HLPG bzw. § 3 Nr. 3 ROG, der eine Aussage zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgabe für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen enthält. Als Grundsatz fehlt es dieser Festlegung aber an der (für Rechtsvorschriften) erforderlichen Verbindlichkeit, denn raumordnerische Grundsätze dürfen im Rahmen einer Abwägungs- oder Ermessensentscheidung - anders als Ziele der Raumordnung - durch öffentliche oder private Belange von höherem Gewicht überwunden werden (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Beschluss vom 15. Juni 2009 - BVerwG 4 BN 10.09 - m.w.N., BRS 74 Nr. 44 sowie OVG Saarland, Urteil vom 18. Mai 2006 - 2 N 3/05 - BRS 70 Nr. 56).
Die Antragstellerin ist als Gemeinde hinsichtlich der angegriffenen Zielfestlegung auch antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden sowie jede Behörde. Da - wie oben bereits angeführt - Gemeinden nicht nur Selbstverwaltungskörperschaften sind, sondern auch Behörden, können sie gegen Rechtsvorschriften, die in ihrem Gemeindegebiet gelten und die von ihnen bei der Wahrnehmung der eigenen oder übertragenen Angelegenheiten zu beachten sind, im Wege der Normenkontrolle vorgehen. Die Festlegung von Vorranggebieten für Windenergienutzung als Ziel der Raumordnung ist von der Antragstellerin gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 HLPG bzw. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG zu beachten, so dass sie insoweit auch antragsbefugt ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15. Juli 2005 - 5 S 2124/04 - BRS 69 Nr. 54).
Des Weiteren ist die Antragstellerin auch deshalb antragsbefugt, weil sie aufgrund des Anpassungsgebotes nach § 1 Abs. 4 BauGB ihre gemeindliche Bauleitplanung den Zielen der Raumordnung anzupassen hat und sie sich in Bezug auf ihre als Selbstverwaltungsrecht durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte kommunale Planungshoheit auf eine mögliche Verletzung dieses Rechts berufen kann. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts reicht es insoweit aus, dass die Gemeinde durch die bindenden Ziele der Raumordnung gehindert ist, Darstellungen in einem Flächennutzungsplan oder Festsetzungen in einem Bebauungsplan rechtswirksam zu erlassen, die den Zielen der Raumordnung widersprechen (s. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2009, Rn 540 f mit Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 7. Juni 2001 - BVerwG 4 CN 1.01 - BVerwGE 114, 301; s. auch: Scheidler, Rechtsschutz gegen die Festsetzung von Vorrangflächen für die Windenergienutzung in Regionalplänen, UPR 2012, 58 m.w.N.). Davon ist in Bezug auf die von der Antragstellerin angegriffenen Festlegungen des streitgegenständlichen Regionalplans auszugehen. Der Antragsbefugnis steht auch nicht entgegen, dass die Antragstellerin eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans „Flächen für die Windkraftnutzung Eudorf, Hattendorf, Elbenrod“ erlassen hatte, die vom 3. Senat des Hessischen VGH (Urteil vom 29. August 2011 - 3 C 124/10.N -) als unzulässige Verhinderungsplanung betrachtet und für unwirksam erklärt worden ist. Diese Planung, auch wenn sie rechtlich zu beanstanden war, nimmt ihr nicht die Befugnis, eine Verletzung ihrer kommunalen Planungshoheit durch regionalplanerische Festlegungen betreffend Vorranggebiete für die Windenergienutzung geltend zu machen.
Der zulässige, auf die (Ziel-) Festlegung von Vorranggebieten für Windenergienutzung im Regionalplan Mittelhessen 2010 bezogene Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Formelle Fehler beim Zustandekommen des Regionalplans werden von der Antragstellerin nicht gerügt.
Zu Recht macht die Antragstellerin aber geltend, dass die regionalplanerische Abwägung in Bezug auf die hier in Rede stehende Zielfestlegung nicht fehlerfrei erfolgt ist.
Der Antragsgegner hat mit dem Regionalplan Mittelhessen 2010 Vorranggebiete für Windenergiegewinnung ausgewiesen mit dem Ziel einer dortigen Konzentration von raumbedeutsamen Windkraftanlagen und ihres Ausschlusses außerhalb dieser Standorte. Das hessische Landesrecht hat den Träger der Regionalplanung in § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HLPG dazu ermächtigt, Vorranggebiete als Ziel der Raumordnung festzulegen. In § 6 Abs. 3 Satz 2 HLPG wird bestimmt, dass die Vorrangfunktionen oder –nutzungen nach § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HLPG an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen werden können. Mit dieser Bestimmung ist in dem Landesplanungsrecht die Grundlage dafür geschaffen, die nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Außenbereich privilegierte Windenergienutzung durch Festlegung von Vorranggebieten mit Ausschluss an anderen Stellen des Planungsraums zu steuern.
Gemäß § 6 Abs. 6 HLPG sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und miteinander abzuwägen. Sonstige öffentliche Belange sowie private Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Soweit die Erhaltungsziele oder der Schutzzweck der Gebiete gemeinschaftlicher Bedeutung (Flora-Fauna-Habitat-Gebiet) und der Europäischen Vogelschutzgebiete erheblich beeinträchtigt werden können, ist die Verträglichkeit und Zulässigkeit der Ziele der Raumordnung nach Maßgabe der naturschutzrechtlichen Vorschriften zu überprüfen.
Für die rechtliche Prüfung gelten insoweit die gleichen Grundsätze wie im Bauplanungsrecht (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 - BVerwG 4 C 5.04 - BRS 69 Nr. 107). Die gerichtliche Kontrolle ist danach darauf beschränkt, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob in sie an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge einzustellen war, ob die Bedeutung der öffentlichen und privaten Belange richtig erkannt und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit in einem angemessenen Verhältnis steht. Sind diese Anforderungen an die Planungstätigkeit beachtet worden, so wird das Abwägungsgebot nicht dadurch verletzt, dass der Planungsträger bei der Abwägung der verschiedenen Belange dem einen den Vorzug einräumt und sich damit notwendigerweise für die Zurücksetzung eines anderen entscheidet (BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 105.66 - BVerwGE 34,301). Sofern in einem Regionalplan - wie hier - Konzentrationszonen für bestimmte raumbedeutsame Nutzungen festgelegt und mit Ausschlusswirkung verbunden werden, ist weiterhin vorauszusetzen, dass sich die von der Ausschlusswirkung erfassten Maßnahmen und Nutzungen innerhalb der Konzentrationszonen auch tatsächlich durchsetzen können. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287; Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BRS 66 Nr. 10; Urteil vom 27. Januar 2005 - BVerwG 4 C 5.04 - BRS 69 Nr. 107; Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - BRS 73 Nr. 94) ist bei der Auslegung und Anwendung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB davon auszugehen, dass diese Vorschrift die Errichtung von Windkraftanlagen im gemeindlichen Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt stellt, der sich an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und - für raumbedeutsame Anlagen - an die Träger der Raumordnungsplanung, insbesondere der Regionalplanung, richtet. Dieser Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windkraftanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Ausschlusswirkung gegenüber dem jeweiligen Bauantragsteller und Vorhabenträger mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind. Dabei bedingen die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander. Denn der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich dabei auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger der Windenergienutzung im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen hat, ist der gesetzlichen Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) Verhinderungsplanung bzw. eine bloße Feigenblattplanung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, ist dem Plangeber jedoch verwehrt (BVerwG, Beschluss vom 26. März 2010 - BVerwG 4 BN 65/09 - BauR 2010, 2074). Er muss die in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB enthaltene Entscheidung des Gesetzgebers, Windkraftanlagen im Außenbereich zu privilegieren, beachten und für die Windenergienutzung im Plangebiet in substantieller Weise Raum schaffen. Eine Verhinderungsplanung liegt dabei nicht schon dann vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führt. Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzungen zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern. Deshalb versteht es sich von selbst, dass der Planungsträger nicht dazu verpflichtet ist, überall dort Konzentrationsflächen festzulegen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind. Auf der anderen Seite kann der Planungsträger der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Auswahlkonzept mit einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an den vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein „Repowering“-Potential auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substantiellen Raum, so braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005, a. a. O.). Wo die Grenze einer unzulässigen Negativplanung verläuft, lässt sich nicht abstrakt, sondern nur angesichts der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum bestimmen. Die Relation zwischen der Gesamtfläche der Konzentrationszonen einerseits und der für die Windenergienutzung überhaupt geeigneten Potentialflächen andererseits kann, muss aber nicht auf das Vorliegen einer Verhinderungsplanung schließen lassen.
Die Ausarbeitung des Planungskonzepts vollzieht sich abschnittsweise. Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Hierfür kann das Gemeindegebiet zunächst auf hinreichend windhöffige Flächen untersucht werden. Das sind diejenigen Flächen, auf denen aufgrund des Winddargebots wenigstens die Anlaufgeschwindigkeit für Windenergieanlagen erreicht wird. In einem nächsten Arbeitsschritt können die Bereiche als Tabuzonen ausgeschlossen werden, die zu unüberbrückbaren und unerwünschten Nutzungskonflikten mit technischen, ökologischen oder raumordnungspolitischen Aspekten führen würden. In seiner neueren Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 15. September 2009 - BVerwG 4 BN 25/09 - BRS 74 Nr. 112) ausgeführt, dass sich die Tabuzonen in zwei Kategorien einteilen lassen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen ist („harte“ Tabuzonen) und in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde (bzw. der Träger der Regionalplanung) anhand eigener Kriterien entwickeln darf, aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen („weiche“ Tabuzonen). Nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen bleiben sogenannte Potentialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substantieller Weise Raum geschaffen werden. Mit einer bloßen „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf es nicht sein Bewenden haben. Erkennt die Gemeinde, dass der Windenergie nicht ausreichend substantiell Raum geschaffen wird, muss sie ihr Auswahlkonzept nochmals überprüfen und gegebenenfalls ändern (BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009, a. a. O., m. w. N.; vgl. auch Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 1. Aufl. 2009, Rdnrn. 646 ff.)
Darüber hinaus hat sich der erkennende Senat in seinem bereits zitierten Urteil vom 17. März 2011 (a.a.O.) der Auffassung angeschlossen, dass das Verfahren der Ausarbeitung des Planungskonzepts hinreichend nachvollziehbar und - nicht zuletzt aus Gründen des Rechtsschutzes - dokumentiert sein muss (vgl. dazu auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 02. Oktober 2007, a. a. O.). Denn für die Wirksamkeit einer im Wege der Planung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB getroffenen Flächenauswahl sind allein die Überlegungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage für die Abwägungsentscheidung des zuständigen Organs des Planungsträgers waren. Diese Überlegungen müssen im Rahmen einer gerichtlichen Kontrolle durch die Begründung bzw. Erläuterung der Planung und die Aufstellungsunterlagen bzw. Verfahrensakten nachgewiesen werden (Gatz, a. a. O., Rdnr. 659; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. September 2010 - OVG 2 A 1.10 - zitiert nach Juris).
Danach ist die im Urteilstatbestand zusammengefasste, in der Begründung des angefochtenen Regionalplans zu Ziffer 7.2.2-1 (Bl. 131 - 135), im Anhang 1 (Zusammenfassende Erklärung im Kapitel 3.2.7 (Bl. 27 ff) und auch in der Zusammenfassung der Plan-Umweltprüfung betreffend die Windenergienutzung (Anhang 2 des Umweltberichts) ausführlich beschriebene Methode des Antragsgegners zur Ermittlung der Potentialflächen für Windenergienutzung in ihrem Ansatz zunächst nicht zu beanstanden. Aus der Beschreibung wird deutlich, dass es dem Antragsgegner - wie von der zuvor dargestellten höchstrichterlichen Rechtsprechung gefordert - um die Erarbeitung eines schlüssigen gesamträumlichen (flächendeckenden) Gesamtkonzepts für die Windenergienutzung in Mittelhessen ging, unter Einbeziehung der schon im Regionalplan Mittelhessen 2001 (RPM 2001) ausgewiesenen Bereiche für Windenergienutzung Bestand und Planung sowie zwischenzeitlich bereits durchgeführter Genehmigungs- und Abweichungsverfahren. Dieses Konzept orientierte sich an teilweise dem RPM 2001 entsprechenden, teils aber geänderten und ergänzten raumordnerischen Kriterien. Ausschlusskriterien kennzeichnen die Bereiche, in denen keine Vorranggebiete Windenergie ausgewiesen werden sollen, Restriktionskriterien kennzeichnen Bereiche, in denen Vorranggebiete unter bestimmten Voraussetzungen ausgewiesen werden können, während Eignungskriterien Bereiche kennzeichnen, in denen Vorranggebiete bevorzugt ausgewiesen werden sollen (vgl. zu dieser Begriffsbestimmung Kapitel 2.1 des Anhangs 2 zum Umweltbericht). Für die Ermittlung neuer, also im RPM 2001 noch nicht für eine Windenergienutzung vorgesehener Flächen kamen danach nur Gebiete außerhalb von Ausschlussbereichen in Frage, die mindestens eine Windgeschwindigkeit von 4m/sec in 50 m Höhe aufwiesen und für die keine oder nur einzelne Restriktionskriterien zutrafen (s. Kap. des Anhangs 2 zum Umweltbericht).
In methodischer Hinsicht ist gegen diese Vorgehensweise des Antragsgegners grundsätzlich nichts einzuwenden. Es ist rechtlich zulässig, zunächst alle Flächen zu kartieren, auf denen aus Gründen des Naturschutzes, des Immissionsschutzes und aus Sicherheitsgründen die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll. Auch das Bilden von Pufferzonen und pauschalen Abständen zu diesen Flächen ist im Grundsatz nicht zu beanstanden (BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2004 – BVerwG 4 C 2.04–BRS 67 Nr. 98). Der Ausschluss von Tabuflächen nebst Pufferzonen hält sich im Rahmen des weiten Planungsermessens (Niedersächsisches OVG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 12 KN 65/07–BauR 2010, 1043; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 09.Oktober 2008, a. a. O.; Sächsisches OVG, Urteil vom 17. Juli 2007 – 1 D 10/06–BRS 71 Nr. 209; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 05. Juli 2006, a. a. O.; Sächsisches OVG, Urteil vom 07. April 2005 – 1 D 2/03– SächsVBl. 2005, 225), das dem Planungsträger zusteht und zu dessen Aufgaben es auch gehört, Vorsorge für einzelne Raumfunktionen und Raumnutzungen zu treffen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG). Dass der Antragsgegner vorliegend nicht ausdrücklich zwischen „harten“ Tabuzonen (Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind) und „weichen“ Tabuzonen (Zonen, in denen die Errichtung von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich ist, in denen nach den eigenen Kriterien des Trägers der Regionalplanung aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen; vgl. zu dieser Unterscheidung: BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009, a.a.O.) differenziert hat, begründet keinen Abwägungsfehler, da sich der Antragsgegner inhaltlich an den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat.
Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang einwendet, das vom Antragsgegner herangezogene Ausschlusskriterium einer mittleren Windgeschwindigkeit in 50 m Höhe von weniger als 4 m/s sei nicht sachgerecht, weil es nicht dem Stand der Technik heutiger Windenergieanlagen entspreche, so ist dem entgegenzuhalten, dass ein schlüssiges Planungskonzept nicht die Auswahl der bestgeeigneten Flächen gebietet (vgl. dazu Gatz, a.a.O., Rn 81). Wird die Anlaufgeschwindigkeit für Windenergieanlagen erreicht, die nach der vorzitierten Literaturmeinung aus dem Jahr 2009 nach dem Stand der Technik bei 3 bis 3,5 m/s in Nabenhöhe liegt, wird der Bereich des zulässigen Gestaltungsspielraums des Trägers der Regionalplanung nicht überschritten, wenn für die mangelnde Windhöffigkeit als Ausschlusskriterium nicht auf den technischen Stand modernster Anlagen abgestellt wird.
Die Antragstellerin hat weiter vorgebracht, aus der Regionalplanbegründung ergebe sich, dass für die festgelegten Vorranggebiete eine abschließende Prüfung der Eignung im Hinblick auf den Artenschutz (Lebensraum von Vögeln, speziell dem Rotmilan, sowie von Fledermäusen) nicht erfolgt sein könne. Dieser Aspekt sei aber schon auf der Ebene der Regionalplanung relevant. Dem ist entgegenzuhalten, dass vom Träger der Regionalplanung Gebiete mit sehr hoher Bedeutung für gegen WEA empfindliche Vogelarten sowie Waldflächen mit sehr hoher Bedeutung für gegen WEA empfindliche Fledermausarten und Altholzinseln als Ausschlussfläche für Vorranggebiete für Windenergienutzung behandelt worden sind. Im Hinblick auf den Vogelschutz hat der Plangeber sich dabei auf ein avifaunistisches Gutachten der Staatlichen Vogelwarte für Hessen und Rheinland-Pfalz gestützt. Danach wurden in einem ersten Arbeitsschritt Gebiete mit höchster avifaunistischer Bedeutung und/oder spezieller Ausstattung, für die das Gefährdungspotenzial als sehr hoch eingestuft werden musste, und für die konkrete Gefährdungen sehr wahrscheinlich zu erwarten waren, als Ausschlussfläche betrachtet und für die Suche von Vorranggebieten nicht weiter berücksichtigt. In einem zweiten Arbeitsschritt fand, nachdem von der oberen Landesplanungsbehörde vorläufige Vorranggebiete für Windenergienutzung abgegrenzt worden waren, eine gezielte Überprüfung dieser Flächen im Hinblick auf ihr avifaunistisches Konfliktpotenzial statt. Dies führte im Ergebnis dazu, dass überörtlich bedeutsame Rastplätze und Lebensräume von seltenen und gefährdeten Brutvögeln, die gegen WEA empfindlich sind, als Ausschlussflächen behandelt wurden. Wie der Zusammenfassung des avifaunistischen Gutachtens sowie der Zusammenfassenden Erklärung (Anhang 1 zum Regionalplan) zu entnehmen ist, kommt nahezu 30% der Regionalplanflächen eine sehr hohe Bedeutung für gegen WEA empfindliche Vogelarten zu. In diesen Gebieten sieht der Regionalplan daher keine neuen Vorranggebiete für Windenergie Planung vor (s. Zusammenfassende Erklärung, S. 28). In diese Ermittlung avifaunistisch bedeutsamer Räume ist insbesondere auch der von der Antragstellerin angeführte Rotmilan einbezogen worden, dem in dem genannten Gutachten als Spezialfall ein eigenes Kapitel gewidmet ist.
Es stellt entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch keinen unzulässigen Konflikttransfer dar, dass für die konkrete örtliche avifaunistische und fledermauskundliche Untersuchung und artenschutzrechtliche Bewertung der für Windenergieanlagen vorgesehenen Flächen auf das vorhabenbezogene Genehmigungsverfahren verwiesen wird, denn diese Untersuchung und Bewertung gehört nicht mehr auf die Ebene der Regionalplanung. Sie kann in einem vorhabenbezogenen Verfahren geleistet werden, zumal - worauf im Umweltbericht hingewiesen wird - die Plan-Umweltprüfung nur den aktuellen Zustand zum Zeitpunkt der Prüfung berücksichtigen kann und die Bestände und die räumliche Verbreitung vieler Vogel- und Fledermausarten sich im Laufe der Zeit ändern können (s. Anhang 2 des Umweltberichts, S. 4, letzter Absatz).
Die von der Regionalversammlung anhand der oben dargelegten raumordnerischen Kriterien getroffene Abwägungsentscheidung in Bezug auf die Vorranggebiete für Windenergienutzung stellt sich aber unter einem anderen Aspekt nicht als eine abschließende Abwägung dar. Zugleich fehlt es damit der Planung betreffend die Windenergienutzung an einem gesamträumlichen Planungskonzept, mit der Folge, dass es sich bei der Festsetzung Ziff. 7.2.2.-1 (Z) (K) „Vorranggebiete für Windenergie“ nicht um ein wirksames Ziel des Regionalplans Mittelhessen 2010 handelt. Dies ergibt sich aus folgendem:
Die Vorranggebiete für Windenergie sind in dem angegriffenen Regionalplan Mittelhessen 2010 als Ziel der Raumordnung festgelegt; diese grundsätzliche Einordnung als Zielfestlegung wird vom erkennenden Senat auch nicht in Zweifel gezogen. Als Raumordnungsziel muss es sich nach der Legaldefinition in § 3 Nr. 2 HLPG / § 3 Nr. 2 ROG um eine vom Träger der Regionalplanung abschließend abgewogene textliche oder zeichnerische Festlegung handeln. Das Erfordernis der abschließenden Abwägung von Zielen der Raumordnung wird auch in § 7 Abs. 2 Satz 1, 2. HS ROG ausdrücklich betont. Das Merkmal der abschließenden Abwägung und der damit einhergehende Letztentscheidungscharakter sind mithin kennzeichnend für Raumordnungsziele (s. Koch / Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 5. Aufl., § 3 Rn 15 m.w.N.). Bei der Festlegung der Vorranggebiete für Windenergienutzung handelt es sich also um eine regionalplanerische „Letztentscheidung“, die auf einen Ausgleich der Konflikte und auf einer Abwägung regionalplanerischer Gesichtspunkte beruht und Lösungen bietet, die auf regionalplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Ebene der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich - je nach dem jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage - noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind (s. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 -; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. März 2007 - OVG 10 A 3.05 -, a.a.O.).
Ist aber in Bezug auf eine vom Träger der Regionalplanung getroffene Festlegung von einer nicht abschließenden Abwägung auszugehen, hat dies zur Folge, dass kein Ziel der Raumordnung vorliegt (vgl. Bielenberg / Runkel / Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, L § 6 Rn 101).
Der Annahme einer abschließend abgewogenen Zielfestlegung steht vorliegend entgegen, dass der Regionalplan in seiner Begründung der Zielfestlegung Ziffer 7.2.2-1 (Vorranggebiete für Windenergienutzung) in Bezug auf insgesamt fünfzehn im einzelnen näher umschriebene Räume des Regionalplangebiets - u.a. auch für einen im Gebiet der Antragstellerin liegenden Raum (östlich von Alsfeld-Eudorf im Bereich „Riedstrauch“) einen „Planungshinweis“ enthält, dass für diese Räume die Ausweisung eines Vorranggebietes Windenergienutzung Planung (bzw. die Erweiterung eines Vorranggebietes für Windenergienutzung) angestrebt wird (Bl. 132 des RPM 2010). Weiter wird in der Begründung ausgeführt, dass aufgrund fehlender aktueller Beurteilungsgrundlagen eine abschließende raumordnerische Abstimmung noch nicht erfolgt sei. In diesen Räumen gälten die regionalplanerischen Festlegungen gemäß Regionalplankarte. Neben der vorgenannten Begründung des Regionalplans lassen sich insbesondere den von der Regionalversammlung beschlossenen Einzelabwägungen zu den Anträgen auf Erweiterung der Vorranggebiete in den von den Planungshinweisen angesprochenen Räumen deutliche Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass es insoweit an einer abschließenden Abwägung fehlt. So wird beispielsweise ein Antrag, der darauf gerichtet ist, das Vorranggebiet Windenergienutzung Planung 5001 Alsfeld-Elbenrod, Eudorf und Hattendorf nach Süden zu vergrößern, teilweise berücksichtigt und zwar mit der nachfolgenden Begründung:
„Es sind folgende raumordnerische Kriterien betroffen: keine Ausschlusskriterien; gewichtige Restriktionskriterien: 750 - 1000 m um Vorranggebiet Siedlung, 200 - 500 m um Auenverbund-LSG, Vorbelastung Bundesfernstraße. Aufgrund der genannten raumordnerischen Kriterien ist die beantragte Fläche nach derzeitigem Kenntnisstand nicht mit den Erfordernissen der Raumordnung vereinbar. Die Antragsbegründung reicht nicht aus, um den "atypischen Einzelfall" nachzuweisen. Eine kurzfristige Änderung der dem Regionalplan zu Grunde liegenden Windenergiekonzeption mit ihren Kriterien und Abstandszonen ist nicht angemessen. Der RPM - E 2009 (einschließlich kleinflächiger Arrondierungen) gibt nämlich zunächst einen substanziellen Rahmen für einen weiteren Ausbau der Windenergienutzung einschließlich Repowering in den ausgewiesenen Vorranggebieten für die Windenergienutzung mit Ausschlusswirkung. Zusätzlich ist eine zeitnahe Reaktion über Abweichungsverfahren möglich, sofern die Grundzüge des Plans nicht berührt werden. Insofern sind die Festlegungen des RPM-E 2009 dazu geeignet, den Zeitraum bis zu einer Teiländerung des RPM-E 2009 hinsichtlich der Aussagen zu erneuerbaren Energien, insbesondere zur Windenergienutzung, zu „überbrücken“. Da in dem vorgeschlagenen Gebiet nur (grundsätzlich überwindbare!) Restriktionskriterien vorliegen, kann eine Abstimmung mit den raumordnerischen Erfordernissen auf der Basis ergänzend vorgelegter Unterlagen z.B. über ein späteres Abweichungsverfahren (oder nach einer Planänderung) angestrebt werden. Das beantragte Gebiet wird als unabgestimmter Planungshinweis im Text erwähnt: (es folgt die oben wiedergegebene Begründung der Zielfestlegung 7.2.2-1 zu dem Planungshinweis).“
Diese Abwägungsbegründung geht zurück auf eine Vorlage der oberen Landesplanungsbehörde vom 30. November 2009 an den Ausschuss für Landwirt und Umwelt der Regionalversammlung, der dieser zugestimmt hat. In dieser Vorlage heißt es:
„Die auf der Basis der derzeitigen Windenergiekonzeption ausgewiesenen Vorranggebiete Windenergienutzung reichen nicht aus, um bis 2020 denjenigen Windenergieanteil am Energiemix zu gewährleisten, der im Hinblick auf das Ziel 20% (Landesregierung) beziehungsweise 33% (Regionalversammlung Mittelhessen) erneuerbare Energien am Energieverbrauch erforderlich ist. Allerdings gibt der Regionalplan Mittelhessen- E 2009 (einschließlich kleinflächiger Arrondierungen) zunächst einen substantiellen Rahmen für einen weiteren Ausbau der Windenergienutzung einschließlich Repowering in den ausgewiesenen Vorranggebieten Windenergienutzung. Zusätzlich ist eine zeitnahe Reaktion über Abweichungsverfahren möglich, sofern die Grundzüge des Plans nicht berührt werden. Insofern sind die Festlegungen des Regionalplans Mittelhessen- E 2009 dazu geeignet, den Zeitraum bis zu einer Teiländerung des Regionalplans Mittelhessen- E 2009 hinsichtlich der Aussagen zu erneuerbaren Energien, insbesondere zur Windenergie, zu "überbrücken". Eine Überarbeitung der Windenergiekonzeption ist kurzfristig nicht zu erreichen.
Ein derartiges Konzept für den weiteren Ausbau der Windenergienutzung ist die Voraussetzung dafür, umfangreiche Anträge auf zusätzliche Vorranggebiete Windenergie Planung angemessen beurteilen und für die Gesamtfläche einheitlich steuern zu können.
Somit ist es angemessen, die derzeitige Windenergiekonzeption in ihren Grundzügen einschließlich der bisherigen Abwägungsgrundsätze unverändert zu belassen. Erhebliche Änderungen des Regionalplans Mittelhessen- E 2009 sind nicht erforderlich und damit auch keine nochmalige Offenlegung.
Ausgehend von diesen Grundannahmen sind die bei den zusätzlich beantragten Vorranggebieten Windenergienutzung (Arrondierung beziehungsweise Neuausweisung) auftretenden Fallkonstellationen wie folgt zu behandeln:
1. Kleinflächige Arrondierung eines vorhandenen Vorranggebietes Windenergienutzung: Es ist anzunehmen, dass im Fall kleinflächiger Erweiterungen die Vorbelastung, auch in Vorranggebieten Windenergienutzung Planung, prägend ist. Deshalb wird eine kleinflächige Erweiterung um bis etwa 300 m oder bis 20% der bisherigen Flächengröße des Vorranggebietes Windenergie vorgenommen, sofern in dem Erweiterungsgebiet entweder keine raumordnerischen Ausschlusskriterien vorliegen oder ein atypischer Einzelfall gegeben ist. Eine derartige Arrondierung kann als unerhebliche Änderung gelten.
2. Weitergehende Arrondierung eines vorhandenen Vorranggebietes Windenergie oder Neuausweisung eines Vorranggebietes Windenergie Planung:
In diesen Fällen liegen nach derzeitigem Kenntnisstand regelmäßig raumordnerische Ausschluss- und/oder Restriktionskriterien vor. Die Antragsbegründungen reichen nicht aus, um den atypischen Einzelfall nachzuweisen. Wenn in dem vorgeschlagenen Gebiet nur (grundsätzlich überwindbare!) Restriktionskriterien und gegebenenfalls Vorbelastungen vorliegen, kann eine Abstimmung mit den raumordnerischen Erfordernissen regelmäßig über ein späteres Abweichungsverfahren auf der Basis ergänzend vorgelegter Unterlagen angestrebt werden. Diese Flächen werden als unabgestimmter Planungshinweis im Text erwähnt. Im Ergebnis kann derzeit für diese beiden Konstellationen ungefähr von folgenden Fallzahlen ausgegangen werden: Die Fallkonstellation Arrondierung eines Vorranggebietes Windenergie gilt für etwa 10 Anträge mit einer Gesamtfläche von etwa 280 ha. Dadurch würde sich der Flächenanteil der Vorranggebiete Windenergienutzung von 0,48 auf 0,53 % der Regionsfläche erhöhen. Die Fallkonstellation Planungshinweis gilt für etwa 20 Anträge, davon etwa 12 Fälle im Umfeld von bereits im Regionalplan Mittelhessen- E 2009 ausgewiesenen Vorranggebieten Windenergienutzung. Eine genaue Gesamtfläche kann hier nicht angegeben werden, weil diese von dem Ergebnis der jeweiligen raumordnerischen Abstimmung abhängt (ungefähre Größenordnung bis zu 1000 ha)“….
Gerade die in der auszugsweise wiedergegebenen Vorlage der oberen Landesplanungsbehörde vom 30. November 2009 angeführte Größenordnung, auch wenn sie als „ungefähr“ bezeichnet wird, verdeutlicht nach Auffassung des Senats, welchen enormen Flächenumfang die von dem Planungshinweis erfassten fünfzehn Räume aufweisen. Es handelt sich in etwa um die gleiche Flächengröße, wie sie im angegriffenen Regionalplan durch die neunzehn Vorranggebiete Windenergienutzung Planung festgesetzt worden ist; deren Gesamtfläche beläuft sich auf 820 ha (s. Anhang 1, Zusammenfassende Erklärung, Kap. 3.2.7, S. 42, Fazit). Der genannten Vorlage ist weiter zu entnehmen, als Ergebnis der zweiten Anhörung und Offenlegung des Regionalplanentwurfs Mittelhessen 2009 sei festzustellen, dass neben Anträgen zur Verkleinerung oder Streichung von VRG WE ca. 90 Anträge zur Erweiterung bzw. zusätzlichen Ausweisung von VRG WE gestellt worden sind. Dabei handele es sich teilweise um gleiche oder ähnliche Flächen, so dass sich insgesamt 75 neue oder gegenüber dem Planentwurf vergrößerte VRG WE ergäben, die eine Fläche von etwa 5.140 ha, also 0,95% der Region Mittelhessen umfassen würden.
Alle zuvor wiedergegebenen Angaben lassen erkennen, dass nach der zweiten Offenlegung des Regionalplanentwurfs von einer großen Zahl von Antragstellern in beachtlichem Umfang Erweiterungen bzw. Neuausweisungen von VRG WE Planung begehrt worden sind. Diese Anträge hätten - um den Anforderungen einer abschließenden Abwägung zu genügen - in vollem Umfang einer Prüfung unterzogen werden müssen und zwar entweder anhand der mit der Regionalversammlung bereits abgestimmten, im Planentwurf festgelegten Windenergiekonzeption (Ausschluss- und Restriktionskriterien, Eignungskriterien) oder aber - bei aus raumordnerischen Gesichtspunkten notwendig werdender veränderter Konzeption - anhand dieser geänderten Konzeption. In der Vorlage vom 30. November 2009 räumt die obere Landesplanungsbehörde ein, dass eine Überarbeitung der Windenergiekonzeption kurzfristig nicht zu erreichen sei, dass aber ein derartiges Konzept für den weiteren Ausbau der Windenergienutzung Voraussetzung dafür sei, umfangreiche Anträge auf zusätzliche VRG WE Planung angemessen zu beurteilen und für die Gesamtfläche einheitlich steuern zu können. Die aus dem Ergebnis der zweiten Offenlegung vom Regionalplanungsträger gezogene Konsequenz, es bei der derzeitigen Windenergiekonzeption zu belassen, von einer abschließenden raumordnerischen Abstimmung abzusehen und statt dessen für einen Großteil der von den Anträgen erfassten Räume in den Regionalplan den Planungshinweis aufzunehmen, dass diesbezüglich eine Erweiterung bzw. Neuausweisung von Vorranggebieten für Windenergie Planung angestrebt werde, und die Antragsteller diesbezüglich auf ein Zielabweichungsverfahren oder eine spätere Planänderung zu verweisen, wird aber dem Erfordernis einer abschließenden Abwägung nicht gerecht. Diese Vorgehensweise kann vom Antragsgegner auch nicht mit der in der Begründung der Zielfestlegung Ziff. 7.2.2.-1 genannten Argumentation gerechtfertigt werden, dass eine abschließende raumordnerische Abstimmung noch nicht erfolgt sei, weil es an aktuellen Beurteilungsgrundlagen fehle. Eine tragfähige Beurteilungsgrundlage für die zu treffende abschließende Abwägung zu schaffen, ist Aufgabe des Planungsträgers und gehört zu der jeder Abwägung vorausgehenden Ermittlung der abwägungserheblichen Umstände. Deshalb hätten vorliegend auch der Umweltbericht und die FFH-Vorprüfung die im Rahmen der zweiten Offenlegung vorgeschlagenen Vorranggebiete für Windenergie einbeziehen müssen. Dies ist nicht geschehen; vielmehr ist ausschließlich für zwei bereits in der ersten Offenlegung vorgeschlagene Vorranggebiete (Gesamtfläche ca. 140 ha) eine Ergänzung des Umweltberichts und der FFH-Vorprüfung vorgenommen worden (s. Vorbemerkung der entsprechenden Ergänzung des Umweltberichts sowie dort Kapitel 1.2.6 und 1.2.7 ). In der Zusammenfassenden Erklärung (Anhang 1 des Regionalplans) wird in dem Kapitel 2 „Einbeziehung von Umwelterwägungen in den Regionalplan“ und in der dazugehörigen Fußnote 1 bestätigt, dass die Ergänzungen des Umweltberichts und der FFH-Vorprüfung sich allein auf die Ergebnisse der ersten Anhörung beziehen und dass als Ergebnis der zweiten Anhörung und Offenlegung des Regionalplanentwurfs keine zusätzlichen Vorhabengebiete einer förmlichen Plan-Umweltprüfung unterzogen worden sind.
Die hier zu beurteilende Gesamtabwägung ist aber auch mit der vom Träger der Regionalplanung selbst mit der hier in Rede stehenden Zielfestlegung beabsichtigten gesamträumlichen, also flächendeckenden, Gesamtkonzeption betreffend die Windenergienutzug in Mittelhessen nicht zu vereinbaren, so dass sie nicht zu einem von der höchstrichterlichen Rechtsprechung geforderten schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept geführt hat. Die Verlagerung der raumordnerischen Prüfung der potentiellen, nach dem Planungshinweis angestrebten Vorranggebiete in einer Größenordnung von etwa 1000 ha in ein Zielabweichungsverfahren nach § 12 HLPG / § 6 Abs. 2 ROG 2008 stellt keinen zulässigen Konflikttransfer dar, weil die auf einen Antrag ergehende Entscheidung in einem Abweichungsverfahren als örtliche Einzelfallentscheidung schon vom Ansatz her nicht geeignet ist, die Erarbeitung eines gesamträumlichen Planungskonzepts zur raumordnerischen Steuerung der Windenergienutzung in Mittelhessen durch den Träger der Regionalplanung zu ersetzen. Dies wird auch dadurch deutlich, dass der Gesamtheit der in Bezug auf alle von dem Planungshinweis erfassten fünfzehn Räume notwendigen Abweichungsverfahren ein solches Gewicht zukommen würde, dass dadurch die Grundzüge der Planung betreffend die Windenergienutzung in Mittelhessen berührt würden und in der weiteren Folge eine erneute regionalplanerische Gesamtabwägung erforderlich werden würde.
Ein im Regionalplan als Ziel festgelegtes Planungskonzept darf vom Träger der Regionalplanung auch nicht - wie hier geschehen - unter Hinweis auf eine beabsichtigte Planänderung mit der Zielsetzung beschlossen werden, dass es als bloße „Überbrückung“ bis zu einer - vorliegend aufgrund des Aufstellungsbeschlusses der Regionalversammlung vom 1. Oktober 2008 bereits eingeleiteten - Teiländerung des Regionalplans durch einen sachlichen Teilplan „Regionales Energieversorgungskonzept“ (§ 6 Abs. 5 HLPG) dienen soll. Dies widerspricht ebenfalls dem abschließenden Charakter eines verbindlichen Raumordnungsziels, das während des in § 10 Abs. 7 HLPG angeführten Zeitraums der regelmäßigen Geltungsdauer des Regionalplans von acht Jahren (früher 5 Jahre) bis zur nächsten Anpassung an geänderte Verhältnisse auch Planungssicherheit für alle von der Zielfestlegung Betroffenen gewährleisten soll.
Nicht hingegen kann die Antragstellerin eine Verletzung ihrer durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten kommunalen Planungshoheit wegen eines Verstoßes gegen das so genannte Gegenstromprinzip (s. § 2 Abs. 4 HLPG / § 1 Abs. 3 ROG) bei der erfolgten Festsetzung von Vorranggebieten für die Windenergienutzung als Ziel der Raumordnung geltend machen. Das Gegenstromprinzip ist ein raumordnerisches Prinzip, das die wechselseitige Beeinflussung von örtlicher und überörtlicher, von regionaler und überregionaler Planung kennzeichnet. Hiernach sollen sich die Planungen und Maßnahmen der Teilräume in die Gegebenheiten und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen; umgekehrt soll der Gesamtraum bei seinen Planungen und Maßnahmen die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen. Damit zeigt sich aber auch das Verhältnis der Planungsebenen zueinander. Während sich die unterstufige Planung in die höherstufige einfügen muss, ist die höherstufige Planung (nur) gehalten, die unterstufige Planung zu berücksichtigen; das Primat hat insoweit die höherstufige Planung (s. Dallhammer, in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Kommentar zum ROG 1998, Stand November 2011, Band 1, § 7 Rn 168). Der materielle Gehalt des Gegenstromprinzips in Form eines Rücksichtnahmegebots als grundlegendes Planungsprinzip, das bei Planungen und Maßnahmen auf der Ebene des Gesamtraumes Anwendung zu finden hat, besteht darin, dass grundsätzlich von der Eigenständigkeit der Planungen und Maßnahmen des Teilraumes auszugehen ist, so dass gegenüber den Teilräumen insbesondere die Unterrichtungs-, Mitteilungs-, Abstimmungs- und Beteiligungsrechte intensiv wahrgenommen, das heißt ernst genommen werden müssen. Es müssen vor allem deren Planungen und Maßnahmen im Zuge der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials ermittelt und eingestellt werden. Allerdings erschöpft sich das Rücksichtnahmegebot hierin nicht allein. Da es das originäre Recht der Teilräume ist, ihre „Erfordernisse“ und „Gegebenheiten“ unter Beachtung des geltenden Rechts selbst zu regeln, folgt aus dem Gebot der Rücksichtnahme zwar kein Bestandsschutz, aber eine besonders gewichtige Einstellung in der Abwägung. Die Planungen und Maßnahmen der Teilräume können nicht einfach "weggewogen" werden; das im Gegenstromprinzip verankerte Rücksichtnahmegebot verlangt vielmehr gewichtige und triftige Gründe für deren Zurücktreten. (Vgl. Dallhammer, a.a.O., Rn. 169).
Ein Verstoß gegen die vorgenannten Planungsprinzipien ist indes nicht festzustellen. Zum einen ist nicht ersichtlich, dass der Antragsgegner eine konkrete Bauleitplanung (etwa eine solche der Antragstellerin) nicht mit dem erforderlichen Gewicht in die Abwägung eingestellt hätte. Ein diesbezüglicher substantiierter Vortrag der Antragstellerin liegt nicht vor und ein solcher Verstoß ist auch nicht erkennbar. Die Bebauungsplanung, die in der vom Antragsgegner zitierten, der Antragstellerin bekannten Entscheidung des 3. Senats des Hess. VGH vom 29. August 2011 einer rechtlichen Prüfung zugeführt worden ist, nämlich die im noch nicht abgeschlossenen Bebauungsplanverfahren befindliche Planung „Flächen für die Windkraftnutzung - Eudorf, Hattendorf, Elbenrod“, ist vom Gericht als unzulässige Verhinderungsplanung bewertet worden und musste daher vom Antragsgegner nicht in seine Abwägung eingestellt werden. Soweit die Antragstellerin sich für ihre Rüge auf die Begründung des Regionalplans (S. 135) stützt, wonach kommunale Planungsabsichten für die Windenergienutzung, die Gegenstand von rechtskräftigen Bebauungsplänen sind, integriert wurden, soweit sie mit den dargestellten regionalplanerischen Kriterien vereinbar sind, spricht diese Formulierung nicht für einen Verstoß gegen das zuvor dargestellte Rücksichtnahmegebot vor dem Hintergrund, dass der vom Antragsgegner beabsichtigten raumordnerischen Zielfestlegung „Vorranggebiete für die Windenergienutzung“, die nur als gesamträumliches Planungskonzept unter Zugrundelegung vorab beschlossener Ausschluss-, Restriktions- und Eignungskriterien getroffen werden kann, für eine strukturierte Nutzung der Windenergie in Mittelhessen eine herausragende Bedeutung zukommt und einer ansonsten zu befürchtenden „Verspargelung“ der Landschaft durch einzelne Windenergieanlagen entgegenwirken soll, vom Antragsgegner mit entsprechendem Gewicht in die planerische Abwägung eingestellt werden konnte. Eine generelle Berücksichtigung von kommunalen Bauplanungsinteressen in der Abwägung in Bezug auf Vorranggebiete für Windenergienutzung findet sich bereits in den Ausschluss- und Restriktionskriterien, wonach nicht nur den Vorranggebieten Siedlung Bestand, sondern auch den Vorranggebieten Siedlung Planung einschließlich einer Abstandszone von 750 m die Funktion eines Ausschlusskriteriums und einer weiteren Pufferzone von 250 m die Funktion eines Restriktionskriteriums zukommt.
Der oben dargestellte Abwägungsfehler ist nicht nach den Grundsätzen der Planerhaltung unbeachtlich. Gemäß § 15 Abs. 2 HLPG / § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG 2008 sind Abwägungsmängel, die weder offensichtlich noch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind, unbeachtlich. Der aufgezeigte Abwägungsfehler ist offensichtlich; er ergibt sich - wie oben dargestellt - aus der Regionalplanbegründung selbst, aus verschiedenen Einzelabwägungen sowie aus dem Umweltbericht und der FFH-Vorprüfung, auf denen die Abwägung beruht. Dieser Fehler im Abwägungsvorgang ist auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, denn es kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Antragsgegner bei Einbeziehung der im Planungshinweis genannten fünfzehn Räume, die eine Gesamtfläche in einer ungefähren Größenordnung von 1.000 ha aufweisen, zu einer anderen Ausweisung von Vorranggebieten für Windenergienutzung gelangt wäre. Der aufgezeigte Abwägungsfehler kann durch ein ergänzendes Verfahren (s. § 13 Abs. 6 ROG 2008) behoben werden.
Der festgestellte Abwägungsfehler hat Auswirkungen auf die gesamte Zielfestlegung in Ziff. 7.2.2.-1 (Z) (K) „Vorranggebiete für Windenergienutzung“ im Regionalplan Mittelhessen 2010. Das Fehlen einer abschließenden Abwägung und damit einer tatbestandlichen Voraussetzung für das Vorliegen einer wirksamen regionalplanerischen Zielfestlegung sowie das Fehlen eines gesamträumlichen Planungskonzepts betreffend die Windenergienutzung in Mittelhessen erfasst hier alle in der Plankarte dargestellten Vorranggebiete für Windenergienutzung des gesamten Regionalplangebiets und nicht nur die im Stadtgebiet der Antragstellerin ausgewiesenen Vorranggebiete. Deshalb ist entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in der Entscheidung vom 20. August 1991 (- BVerwG 4 NB 3.91 - BRS 52 Nr. 36) für die Zielfestlegung Ziff. 7.2.2-1 vollumfänglich, also für das gesamte Regionalplangebiet, deren Unwirksamkeit festzustellen. Dies rechtfertigt sich aus der Doppelfunktion des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO als subjektives Rechtsschutzverfahren einerseits und objektives Prüfungsverfahren andererseits. Das Normenkontrollgericht hat den gestellten Antrag grundsätzlich zum Ausgang seiner gerichtlichen Prüfung zu nehmen. Diese prozessualen Voraussetzungen des Normenkontrollverfahrens bestimmen die Frage, ob und in welcher Hinsicht das Normenkontrollgericht tätig werden darf. Ist das Gericht auf der Grundlage eines in dieser Weise zulässigen Antrages in eine materielle Prüfung der Gültigkeit der angegriffenen Vorschrift eingetreten, so tritt nunmehr die Funktion des Normenkontrollverfahren als eines (auch) objektiven Verfahrens in den Vordergrund. Hinzu kommt ein weiterer, vom Bundesverwaltungsgericht in der zuvor zitierten Entscheidung betonter Aspekt, nämlich die Respektierung des planerischen Willens des Plangebers. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt: „Das Normenkontrollgericht muss vermeiden, in die kommunale Planungshoheit mehr als nötig einzugreifen. Es darf insbesondere nicht gestaltend tätig sein, sondern hat den planerischen Willen des Ortsgesetzgebers zu respektieren. Diesen Willen würde das Gericht jedoch in erheblichem Maße missachten, wenn es - im Falle einer nach materiell-rechtlicher Rechtslage bestehenden Gesamtregelung - durch die Erklärung einer Teilnichtigkeit zu einer Verfälschung des kommunalen Planungskonzeptes beitrüge. Vielmehr hat es bei einem Mangel in einer (nicht teilbaren) Gesamtregelung durch seine kassatorische Entscheidung dem Ortsgesetzgeber die Möglichkeit zu einer neuen planerischen Gesamtentscheidung zu eröffnen. Es steht dann mit Allgemeinverbindlichkeit gegenüber jedermann fest, dass der bisherige Bebauungsplan nicht nur teilweise, sondern in seiner Gesamtheit unwirksam war.“
Die wiedergegebenen Ausführungen des Bundesverwaltungsgericht treffen auf den Regionalplan und die Respektierung des planerischen Willens der Regionalversammlung, eine schlüssige, gesamträumliche Planungskonzeption für die Windenergienutzung zu verabschieden, in gleicher Weise zu.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708, 710 und 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708, 710 und 711 ZPO
§ 249 BauGB
§ 15 HLPG
§ 12 HLPG
§ 47 VwGO
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 HLPG
§ 6 Abs. 2 HLPG
§ 10 Abs. 4 HLPG
§ 6 Abs. 3 S. 2 HLPG
§ 2 Abs. 4 S. 2 HLPG
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 HLPG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 3 Nr. 3 HLPG
§ 3 Nr. 3 ROG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HLPG
§ 6 Abs. 3 Satz 2 HLPG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 6 Abs. 6 HLPG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 3 Nr. 2 HLPG
§ 6 Abs. 2 ROG 2008
§ 6 Abs. 5 HLPG
§ 10 Abs. 7 HLPG
§ 2 Abs. 4 HLPG
§ 1 Abs. 3 ROG
§ 15 Abs. 2 HLPG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG 2008
§ 13 Abs. 6 ROG 2008
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Artikel 28 Abs. 2 S. 1 Grundgesetz
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 114, 301
BVerwGE 34,301
BVerwGE 117, 287
3 C 124/10
4 C 883/10
4 CN 6.03
4 BN 10.09
2 N 3/05
5 S 2124/04
4 CN 1.01
4 C 5.04
4 C 105.66
4 C 15.01
4 C 4.02
4 CN 2.07
4 BN 65/09
4 BN 25/09
2 A 1.10
4 C 2.04
12 KN 65/07
1 D 10/06
1 D 2/03
4 NB 20.91
10 A 3.05
4 NB 3.91