Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-08-16, Aktenzeichen 1 S 625/18

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 08.06.2017 - 9 K 582/17- geändert. Der Bescheid des Polizeipräsidiums Tuttlingen vom 17.08.2016 und dessen Widerspruchsbescheid vom 04.01.2017 werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt in beiden Rechtszügen der Beklagte.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu den Kosten eines Polizeieinsatzes in Höhe von 4.154,-- EUR.
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Am Freitag, den ...2016, fuhr der Kläger mit seinem PKW, einem ... mit dem amtlichen Kennzeichen ..., die Landesstraße ... von ... kommend in Richtung ... Auf der Höhe des Kilometers ... überholte er gegen 22:44 Uhr ein vorausfahrendes Fahrzeug. Beim Einscheren kam er auf den rechten Grünstreifen ab. Sein Wagen drehte sich, überschlug sich zweimal und blieb neben der Fahrbahn auf der linken Fahrzeugseite liegen.
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Die Fahrerin des überholten Fahrzeugs, Frau ... ..., führte eine Vollbremsung durch und brachte ihren Wagen zum Stehen. Sie schilderte den Vorfall und die unmittelbar nachfolgenden Ereignisse bei ihrer polizeilichen Zeugenvernehmung auszugsweise wie folgt:
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„Also ich bin von ... aus den [Berg] ... runtergefahren und war dann in der Kurve nach dem Parkplatz, dann hat das Auto hinter mir mich überholt. Beim Wiedereinscheren kam er mit den Vorderreifen in den Grünstreifen auf der rechten Seite, daraufhin hat sich sein Pkw gedreht, so dass er mit dem Heck in Fahrtrichtung zeigte, woraufhin er sich zweimal seitlich überschlagen hat. Dann ist er mit der linken Autoseite im Graben gelandet. Ich habe dann auch gleich die Polizei angerufen, da war es kurz vor 23:00 Uhr.[...]
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Frage:
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Haben sie mit dem Unfallverursacher geredet und wenn ja was?
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Antwort:
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Ja, also ich bin ausgestiegen und habe gerufen, ob mich jemand hören kann, dann ist er auch schon aus dem Auto geklettert. Dabei habe ich schon mit ihrer Leitstelle telefoniert. Der Mann hat nur zu mir gesagt: „Keine Polizei. Keine Polizei.“ Als dann zwei [Anm. des Senats: im Zuge der polizeilichen Ermittlungen nicht identifizierte] Männer hinzukamen und mit dem Fahrer geredet haben, bin ich einige Meter weggegangen, um in Ruhe telefonieren zu können. Als ich zurückging, rannte er auch schon in den Wald. Dann hat nochmal mein Handy geklingelt; die Leitstelle wollte nach dem Kennzeichen fragen. Da diese nicht mehr vorhanden waren, meinte die Kollegin am Telefon, ich solle nach einem Aufkleber auf der Windschutzscheibe schauen, dabei halfen mir die zwei Mädels, die mittlerweile hinzugekommen waren. [Anm. des Senats: Gemeint sind Frau ... ...-... und Frau ... ..., die bei ihren polizeilichen Vernehmungen im Wesentlichen bekundeten, den Unfall nicht gesehen, aber gehört zu haben, deshalb in Richtung der Unfallstelle gelaufen zu sein und dabei den nicht erkannten Fahrer an sich vorbei in den Wald hineinrennen gesehen zu haben.][...]
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Sind [I]hnen irgendwelche Verletzungen oder sonst etwas an seinem [des Unfallverursachers] Verhalten aufgefallen?
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Ich habe ihm nichts angesehen. Ich habe ihn auch gefragt, ob er einen Arzt braucht, darauf meinte er[,] es ginge ihm gut. Aber er war irgendwie neben der Spur.
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Hat der Mann einen alkoholisierten Eindruck auf [S]ie gemacht?
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Ich kann nicht genau sagen, ob es Alkohol war oder einfach der Schock vom Unfall. Er stand gerade, also er ist nicht getorkelt oder so.“ (Protokoll vom ...2016, S. 2 f., Verw.-Akte des Polizeipräsidiums Tuttlingen).
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Das Polizeipräsidium Tuttlingen hielt später fest, Frau ... habe insgesamt drei Telefonate mit der Polizei geführt. Sie habe um 22:44:57 Uhr erstmals - bevor der Kläger in den Wald gelaufen sei - von ihrem Mobiltelefon aus bei der Polizei angerufen. Dieses Gespräch sei um 22:45:44 Uhr beendet worden. Um 22:50:12 Uhr habe sie nochmals angerufen um mitzuteilen, dass der Unfallverursacher - der Kläger - weggelaufen sei. Dieser Anruf habe bis 22:50:52 Uhr gedauert. Um 22:51:48 Uhr habe das Führungs- und Leitzentrum bei Frau ... angerufen, um sich nach dem Kennzeichen des Unfallfahrzeugs zu erkundigen. Dieses dritte Gespräch sei um 22:55:07 Uhr beendet worden.
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Um 22:57 Uhr traf die Polizei bei dem Unfallort ein. Die Beamten blickten zunächst in den Pkw des Klägers und stellten unter anderem ein Mobiltelefon sicher. Die Polizeistreife vermerkte, dass nicht ausgeschlossen werden könne, dass der Kläger im Schock in den Wald gelaufen sei. Um 23:17 Uhr forderte die Polizei einen Hubschrauber zum Absuchen des Geländes an, zeitgleich erfolgte eine Suche am Boden mit 20 Beamten in zwei Schichten und einem Spürhund. Ab 00:41 Uhr beteiligten sich auch Einsatzkräfte des Deutschen Roten Kreuzes und der Bergwacht aufgrund der Vermutung an der Suche, der Kläger könne sich eventuell unter Schock als hilflose verlassene Person in unwegsamem Gelände befinden. Der Einsatz des Hubschraubers endete um 00:45 Uhr. Zwischen 01:42 Uhr und 10:25 Uhr fuhren Polizeibeamte mehrfach die Wohnadressen des Klägers, seiner Mutter und mehrerer Bekannter erfolglos an. Eine Telekommunikationsüberwachung (Handyortung) blieb ebenfalls ohne Erfolg. Um 10:51 Uhr wurde die Suche schließlich abgebrochen, nachdem eine Nachbarin des Klägers, Frau ... ..., nach dem Eindruck der Polizeibeamten zunächst sinngemäß angegeben hatte, gesehen zu haben, dass der Kläger bereits um ca. 23.30 Uhr von einer dritten Person an seinem Wohnort abgesetzt worden sei.
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Am Samstag, den ...2016, erschien der Kläger nach 17:00 Uhr bei dem Polizeirevier ... und gab sich als der Fahrer des Unfallfahrzeugs zu erkennen. Der diensthabende Beamte hielt fest, ein freiwillig durchgeführter Alkoholtest habe ein Ergebnis von 0,00 mg/l erbracht. Ausfallerscheinungen oder sichtbare Verletzungen seien nicht erkennbar gewesen, der Kläger habe auch keine Verletzungen geltend gemacht. Am Sonntag, den 12.06.2016, nahm der Kläger auf dem Revier die aus dem Fahrzeug sichergestellten Gegenstände entgegen. Auf eine Frage des Beamten nach seinem Gesundheitszustand erklärt er, es gehe ihm gut und er habe bei dem Unfall keine Verletzungen erlitten.
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Am ...2016 befragte die Polizei Frau ... nochmals zur Rückkehr des Klägers. Sie erklärte, sie habe am ...2016 lediglich gesagt, dass „ich gemeint hätte ca. 11.00 Uhr sei der Gesuchte dann (...) zurückgelaufen[,], aber es war ja bereits ‚Nacht‘[,] also kann ich es nicht 100%ig sagen, da[ss] es der Gesuchte war. Mehr weiß ich nicht und so kann ich auch nicht mehr sagen“ (Hervorhebung im Original; handschriftliches Fax und Aktenvermerk vom 15.06.2016, Verw.-Akte des Polizeipräsidiums Tuttlingen).
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Ein gegen den Kläger eingeleitetes Ermittlungsverfahren wegen Straßenverkehrsgefährdung (...) stellte die Staatsanwaltschaft ... am ...2016 gemäß § 170 Abs. 2 StPO ein. Im anschließenden Ordnungswidrigkeitenverfahren wurde er mit Bescheid vom ...2016 unter Festsetzung eines Verwarnungsgelds von 35,-- EUR verwarnt.
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Mit Bescheid vom 17.08.2016 erhob das Polizeipräsidium Tuttlingen bei dem Kläger für den Polizeieinsatz am ...2016 Gebühren in Höhe von insgesamt 4.154,-- Euro, darunter 3.016,-- EUR für den Einsatz der Polizeibeamten (20 Beamte mit 58 Stunden), 48,-- EUR für den Einsatz des Polizeidiensthundes (4 Stunden), 1.000,-- EUR für den Einsatz des Hubschraubers (1 Stunde) und 90,-- EUR für die Handyortung. Zur Begründung verwies es auf die §§ 1 bis 5, 7 LGebG sowie Nr. 15.8.1, 15.11 und 15.12 GebVerz IM. Die zuletzt genannten Gebührentatbestände lauten wie folgt:
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Nummer Gegenstand Gebühr EUR 15.8.1 Ungerechtfertigtes Anfordern von Polizeikräften oder Veranlassen eines ungerechtfertigten Anforderns durch Dritteje angefangene Stunde und je eingesetztem BeamtenAnmerkung:Ein Anfordern ist ungerechtfertigt, wenn die Person, die die Polizei alarmiert hat oder Dritte dazu veranlasst hat, hätte erkennen können, dass keine Gründe für ein polizeiliches Einschreiten vorlagen (mindestens fahrlässiges Verursachen einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts). 52, insgesamt höchstens 50 000 je Einsatz, zuzüglich Auslagen für die notwendige Inanspruchnahme Dritter 15.11 Zusätzliche Aufwendung für den Einsatz eines Polizeidiensthundesje angefangene Stunde 12 15.12 Zusätzliche Aufwendungen für den Einsatz eines Polizeihubschraubersje Viertelstunde 250
Nummer
Gegenstand
Gebühr EUR
15.8.1
Ungerechtfertigtes Anfordern von Polizeikräften oder Veranlassen eines ungerechtfertigten Anforderns durch Dritteje angefangene Stunde und je eingesetztem BeamtenAnmerkung:Ein Anfordern ist ungerechtfertigt, wenn die Person, die die Polizei alarmiert hat oder Dritte dazu veranlasst hat, hätte erkennen können, dass keine Gründe für ein polizeiliches Einschreiten vorlagen (mindestens fahrlässiges Verursachen einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts).
52, insgesamt höchstens 50 000 je Einsatz, zuzüglich Auslagen für die notwendige Inanspruchnahme Dritter
15.11
Zusätzliche Aufwendung für den Einsatz eines Polizeidiensthundesje angefangene Stunde
15.12
Zusätzliche Aufwendungen für den Einsatz eines Polizeihubschraubersje Viertelstunde
250
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Gegen den Gebührenbescheid legte der Kläger Widerspruch mit der Begründung ein, er habe den Polizeieinsatz nicht veranlasst.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 04.01.2017 wies das Polizeipräsidium Tuttlingen den Widerspruch zurück. Es führte unter anderem aus, dem Kläger werde „das Veranlassen Dritter durch Wegrennen in den Wald nach einem erheblichen Unfall im Straßenverkehr“ vorgeworfen. Ihm sei bewusst gewesen und er habe billigend in Kauf genommen, dass sich ein vernünftiger Dritter veranlasst sehen müsse, polizeiliche Hilfe in Anspruch zu nehmen.
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Die vom Kläger dagegen am 07.02.2017 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen mit Urteil vom 08.06.2017 - 9 K 582/17 - abgewiesen. Zur Begründung hat es unter anderem ausgeführt, die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig und verletzten den Kläger nicht in seinen Rechten. Insbesondere seien die sich aus Nr. 15.8.1 GebVerz ergebenden Voraussetzungen gegeben. In objektiver Hinsicht sei das Anfordern der Polizei im Sinne dieses Gebührentatbestands „nicht gerechtfertigt“ gewesen, denn es hätten keine Gründe für ein polizeiliches Einschreiten vorgelegen, da der Kläger keine Verletzungen erlitten habe. Die Polizei habe aber ex ante betrachtet das Vorhandensein der Gefahr zumindest im Sinne eines Gefahrenverdachts für möglich halten dürfen. Es habe sich um einen schwereren Unfall gehandelt, bei dem sich der Insasse des sich überschlagenden Wagens nach allgemeiner Lebenserfahrung erhebliche Verletzungen zuziehen könne. Dass der Kläger „keine Polizei, keine Polizei!“ gerufen habe und in den Wald gelaufen sei, könne zwar einerseits als Flucht eines unverletzten Mannes vor der Polizei gedeutet werden. Andererseits liege es, selbst wenn man von dem Fluchtmotiv ausgehe, nicht fern, dass ein überstürztes Weglaufen in den Wald nach einem schweren Unfall darauf schließen lasse, dass er möglicherweise verwirrt gewesen sei und unter dem noch frischen Eindruck des Unfalls irrational gehandelt habe. Auch innere Verletzungen seien nach einem derartigen Unfall nicht auszuschließen. Sie könnten sich etwa vom Adrenalin verdrängt auch erst später schmerzhaft äußern, sodass sich der Betroffene, wenn er nachts und orientierungslos in den Wald flüchte, in einer hilflosen Lage wiederfinden könne. Die Polizei habe dieses Szenario und damit eine Gefahr unter den gegebenen Umständen des schweren Unfalls, möglicher innerer Verletzungen, des unwegsamen Geländes und der Dunkelheit für möglich halten dürfen. Entgegen der Ansicht des Klägers sei die Polizei auch nicht repressiv zur Strafverfolgung, sondern präventiv (zur Gefahrenabwehr) tätig geworden. Die in subjektiver Hinsicht mindestens geforderte Fahrlässigkeit hinsichtlich des Verursachens des Gefahrenverdachts sei ebenfalls gegeben. Der Gebührentatbestand verlange mit der Formulierung „mindestens fahrlässiges Verursachen“ entgegen dem Klagevorbringen keinen über eine einfache Fahrlässigkeit hinausgehenden Grad der Vorwerfbarkeit. Der Kläger habe bei seinem Weglaufen zumindest unüberlegt gehandelt und erkennen können, dass Dritte ihn aufgrund der Gesamtumstände in einer hilflosen Lage wähnten und sich zur Alarmierung der Polizei bzw. dem entsprechenden Polizeieinsatz hätten veranlasst sehen können. Der Einsatz sei auch verhältnismäßig gewesen.
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Auf Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 13.03.2018 - 1 S 1833/17 - die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
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Zur Begründung der Berufung macht der Kläger geltend, der Gebührentatbestand aus Nr. 15.8.1 GebVerz IM sei nicht verständlich und unbestimmt. Das gelte sowohl für das Tatbestandsmerkmal „Anfordern“ als auch für das noch kritischere Merkmal „Veranlassen Dritter“, das vermeintlich jedwede Subsumtion zulasse und die Frage des (subjektiven) Zurechnungsgrades nicht klar beantworte, weil sich die Bezugnahme im Tatbestand auf „mindestens fahrlässiges Verursachen“ nicht auf das Merkmal „Veranlassen“ beziehe und auch der Begriff „mindestens fahrlässig“ selbst keine klare Regelung darstelle. Jedenfalls habe er (der Kläger) den Gebührentatbestand nicht erfüllt. Es habe weder eine Anscheinsgefahr noch ein Gefahrenverdacht vorgelegen. Er sei „in intaktem Gesundheitszustand“ aus seinem Fahrzeug geklettert und habe sogleich das Herbeirufen der Polizei unmissverständlich abgelehnt. Überdies habe er deutlich gemacht, keinen Arzt zu benötigen. Durch seinen mehrmaligen Ruf „Keine Polizei!“ sei auch für Dritte klar gewesen, dass er sich polizeilichen Kontrollmaßnahmen habe entziehen wollen. Wenn der Beklagte und das Verwaltungsgericht hiergegen mit der Möglichkeit eines Schocks argumentierten, müsste diese Möglichkeit auch zu seinen (des Klägers) Gunsten im Rahmen der subjektiven Zurechnung (gemeint wohl: eine Fahrlässigkeit ausschließend) berücksichtigt werden. Unabhängig davon habe er nicht damit rechnen müssen, dass die Zeugen trotz der genannten Umstände Einsatzkräfte der Polizei herbeirufen würden und diese einen Großeinsatz zur Klärung einer vermeintlichen Gefahrenlage durchführen würde, sodass es (jedenfalls deshalb) an einem fahrlässigen Verursachen einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachtes fehle. Erst recht fehle es an der über eine einfache Fahrlässigkeit hinausgehenden „Vorwerfbarkeit von gewissem Gewicht“, welche Nr. 15.8.1 GebVerz IM mit dem Tatbestandsmerkmal „mindestens fahrlässig“ voraussetze. Das gelte umso mehr, als auch nicht allgemein bekannt sei, dass nach einem Verkehrsunfall üblicherweise nach hilflosen Personen gesucht werde. Unabhängig davon fehle es auch an dem vom Verwaltungsgericht nur als erfüllt behaupteten, aber inhaltlich nicht geprüften Merkmal der „Veranlassung Dritter zur Anforderung der Polizeikräfte“. Frau ... habe bereits mit der Leitstelle telefoniert, bevor er den Unfallort verlassen habe, sodass im Entfernen vom Unfallort keine Veranlassung zur Anforderung von Polizeikräften liegen könne. Insoweit sei das Verwaltungsgericht auch von falschen Tatsachen ausgegangen. Frau ... habe entgegen dessen Annahme nicht nochmals bei der Polizei angerufen um zu melden, dass er in den Wald gelaufen sei. Vielmehr sei es zu dem „zweiten Telefonat“ nur gekommen, weil die Leitstelle zurückgerufen habe, um sich nach dem Kennzeichen des Wagens zu erkundigen. An einem „Veranlassen“ fehle es zudem deshalb, weil er ausdrücklich gefordert habe, keine Polizei zu rufen. Ein „Veranlassen“ im Sinne des Gebührentatbestands setze aber ein zweckgerichtetes Verhalten voraus, was durch das bloße Verlassen des Unfallortes nicht gegeben sei. Wenn man den Tatbestand in Nr. 15.8.1 GebVerz IM stattdessen in dem vom Verwaltungsgericht befürworteten Sinne ausdehne, seien unzählige Konstellationen denkbar, in denen der Grundsatz der Kostenfreiheit polizeilichen Handelns durchbrochen würde, weil Bürger dann auch mit Kosten eines Polizeieinsatzes belastet werden könnten, der auf ein für sie überraschendes Verhalten Dritter zurückzuführen sei. Dadurch werde das Regel-/Ausnahmeprinzip im polizeilichen Kostenrecht ins Gegenteil verkehrt. Im vorliegenden Fall sei auch das Tatbestandsmerkmal „Anfordern“ nicht erfüllt. Darunter könne nicht jedwede Anforderung der Polizei etwa zur bloßen Meldung eines Unfalls, sondern allenfalls eine solche Anforderung subsumiert werden, bei der die später getroffenen kostenauslösenden Maßnahmen erkennbar ins Auge gefasst worden seien, woran es hier fehle. Für ihn habe auch keine Pflicht bestanden, am Unfallort zu verweilen, weil andernfalls der Grundsatz „nemo tenetur“ unterlaufen würde. Letztlich habe die Polizei Strafverfolgungsinteressen mit der Suchaktion verfolgt, wofür man ihm nun die Kosten auferlegen wolle. Die Suchmaßnahmen seien überdies unverhältnismäßig gewesen.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 08.06.2017 - 9 K 582/17- zu ändern und den Bescheid des Polizeipräsidiums Tuttlingen vom 17.08.2016 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 04.01.2017 aufzuhebenund die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er verteidigt die angefochtene Entscheidung und macht (zuletzt) geltend, der Gebührentatbestand aus Nr. 15.8.1 GebVerz IM sei nicht unbestimmt. Danach könne „der fahrlässige Verursacher eines objektiv nicht erforderlichen Polizeieinsatzes zu Kosten herangezogen werden, wenn die Anscheinsgefahr bzw. der Gefahrenverdacht zurechenbar veranlasst“ worden sei. Dass dies der Inhalt des Gebührentatbestands sei, ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm, weil sie eine Reaktion auf das Senatsurteil vom 25.07.2013 - 1 S 733/13 - darstelle, in dem der Senat ausgeführt habe, dass der Verordnungsgeber eine Norm mit eben diesem Inhalt schaffen könne. Der Kläger habe die Voraussetzungen des Gebührentatbestands auch erfüllt. Den im vorliegenden Fall aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen bestehenden Gefahrenverdacht habe er zurechenbar veranlasst. „Zurechenbar“ meine nach dem allgemeinen Sprachgebrauch „sich zuordnen lassen, zuordenbar“. Im Strafrecht sei ein Taterfolg dem Täter dann „objektiv zurechenbar“, wenn er durch sein Verhalten eine rechtlich missbilligte Gefahr für das geschützte Rechtsgut geschaffen und sich diese Gefahr in tatbestandstypischer Weise im konkreten Erfolg verwirklicht habe. Hier sei der Kläger „wollend in den Wald gelaufen“ und er habe dabei auch gewusst, dass er einen schweren Unfall verursacht habe. Aufgrund der Lage seien Verletzungen nicht auszuschließen gewesen. Nach „rechtlicher Wertung und Heranziehung der Normen des § 142 StGB und der StVO“ hätte der Kläger sich dieser Lage nicht entziehen dürfen. Auch das habe er gewusst. Der anschließende Sucheinsatz sei auch durch sein Wegrennen in den Wald „veranlasst“ worden. Er habe durch sein Verhalten Frau ... veranlasst, dieses Wegrennen nach dem schweren Unfall der Polizei mitzuteilen; sie habe dazu in dem zweiten von drei Telefonaten entgegen der Behauptung des Klägers die Polizei angerufen. Das Merkmal „Veranlassen“ sei auch bestimmt genug. Es bedürfe dazu in objektiver Hinsicht einer „Einwirkungshandlung“ im Sinne der „Verursachung“ einer Anscheinsgefahr und in subjektiver Hinsicht müsse „für die Person, die die Polizei alarmiert (..) oder Dritte dazu veranlasst hat, erkennbar gewesen sein, dass keine Gründe für ein polizeiliches Einschreiten vorlagen“, wobei ein fahrlässiges Verursachen einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts bzw. eine „fahrlässige Einwirkungshandlung auf Dritte“ genüge. Diese Voraussetzungen seien erfüllt und es liege auch die vom Kläger geforderte „zielgerichtete Handlung“ vor. Er sei willentlich weggerannt und zwar - ausweislich seines Rufs „Keine Polizei!“ - in dem Wissen, dass Frau ... die Notwendigkeit der Inanspruchnahme polizeilicher Hilfe sehen würde. Dass schon die Mitteilung darüber, dass ein einen schweren Unfall verursachender Autoinsasse plötzlich in den Wald renne, eine kostenauslösende Suchmaßnahme auslöse, gerade wenn eine hilflose Lage nicht ausgeschlossen werden könne, sei nach der Lebenserfahrung bekannt und werde von den Bürgern erwartet. Das belegten auch die vorgelegten Presseberichte über solche Suchmaßnahmen (Anlagenkonvolute zu den Schriftsätzen vom 01.09.2017 und vom 15.05.2018 = Bl. 51 ff., 141 ff. d. Senatsakte).
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Verwaltungsakte des Polizeipräsidiums Tuttlingen und die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Sie ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Polizeipräsidiums Tuttlingen vom 17.08.2016 und dessen Widerspruchsbescheid vom 04.01.2017 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
36
Für die in den Bescheiden festgesetzten Gebühren für den Einsatz der Polizeibeamten (I.), des Polizeidiensthundes und des Polizeihubschraubers (II.) sowie für die Handyortung (III.) besteht keine Rechtsgrundlage. I.
Für die in den Bescheiden festgesetzten Gebühren für den Einsatz der Polizeibeamten (I.), des Polizeidiensthundes und des Polizeihubschraubers (II.) sowie für die Handyortung (III.) besteht keine Rechtsgrundlage.
I.
37
Die in den angefochtenen Bescheiden genannten Rechtsgrundlagen aus den §§ 1 ff. LGebG in Verbindung mit § 1 GebVO IM und Nr. 15.8.1 GebVerz IM tragen die Gebührenfestsetzung für den Einsatz der Polizeibeamten nicht.
38
Gemäß § 4 Abs. 1 LGebG setzen die Behörden, die eine öffentliche Leistung erbringen, für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen Gebühren und Auslagen nach dem Landesgebührengesetz fest. Eine „öffentliche Leistung“ ist behördliches Handeln (§ 2 Abs. 2 Satz 1 LGebG). „Individuell zurechenbar“ ist eine öffentliche Leistung, wenn sie im Interesse des Einzelnen erbracht wird; insbesondere gehört dazu auch die verantwortliche Veranlassung einer öffentlichen Leistung (§ 2 Abs. 3 LGebG).
39
Gemäß § 4 Abs. 2 LGebG setzen die obersten Landesbehörden für ihren Geschäftsbereich die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren durch Rechtsverordnung fest. Nur soweit dies geschehen ist, kann eine Gebührenpflicht entstehen. Allein mit der individuellen Zurechenbarkeit einer Leistung kann die Gebührenpflicht hingegen nicht begründet werden (Senat, Urt. v. 25.07.2013 - 1 S 733/13 - VBlBW 2014, 56 m.w.N.).
40
Für Leistungen des Polizeivollzugsdienstes sind solche Tatbestände in der Verordnung des Innenministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Innenministeriums (GebVO IM) vom 12.07.2011 (GBl. S. 404), zuletzt geändert durch Verordnung vom 29.04.2015 (GBl. S. 286), in dem § 1 der GebVO IM beigefügten Gebührenverzeichnis (GebVerz IM) festgesetzt worden. Dieses enthält unter anderem den folgenden oben genannten Gebührentatbestand:
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Nummer Gegenstand Gebühr EUR 15.8.1 Ungerechtfertigtes Anfordern von Polizeikräften oder Veranlassen eines ungerechtfertigten Anforderns durch Dritteje angefangene Stunde und je eingesetztem BeamtenAnmerkung:Ein Anfordern ist ungerechtfertigt, wenn die Person, die die Polizei alarmiert hat oder Dritte dazu veranlasst hat, hätte erkennen können, dass keine Gründe für ein polizeiliches Einschreiten vorlagen (mindestens fahrlässiges Verursachen einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts). 52, insgesamt höchstens 50 000 je Einsatz, zuzüglich Auslagen für die notwendige Inanspruchnahme Dritter
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Dieser Gebührentatbestand bietet keine taugliche Rechtsgrundlage für die Festsetzung von Gebühren für den Polizeieinsatz vom ...2016. Dem rechtsstaatlichen Gebot der Bestimmtheit von Normen (1.) genügt die im vorliegenden Fall allein in Betracht kommende zweite Tatbestandsalternative („Veranlassen eines ungerechtfertigten Anforderns durch Dritte“) nicht (2.).
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1. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urt. v. 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 - BVerfGE 20, 150; Beschl. v. 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 - BVerfGE 21, 73, v. 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 - BVerfGE 31, 255, v. 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 - BVerfGE 108, 52, und v. 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33, jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.11.2017 - 9 S 1145/16 - JuS 2018, 402, und v. 22.02.2017 - 5 S 1044/15 - juris). Dieses Gebot zwingt den Normgeber zwar nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift dabei noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es kann nicht erwartet werden, dass jeder Zweifel ausgeschlossen wird. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und die Entscheidung des Normgebers - gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden - zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 - BVerfGE 45, 363, v. 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 -, BVerfGE 86, 288, und v. 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 - BVerfGE 134, 33; BayVerfGH, Entscheidung v. 22.06.2010 - Vf. 15-VII-09 juris; Senat, Urt. v. 22.04.2002 - 1 S 1667/00 - VBlBW 2002, 423). Verfahren und gerichtliche Kontrolle sind geeignet, mögliche Nachteile der Unbestimmtheit der Rechtsvorschrift bis zu einem gewissen Grade auszugleichen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.01.1967 und v. 07.07.1971, jeweils a.a.O., sowie Urt. v. 18.07.1972 - 1 BvL 32/70, 25/71 - BVerfGE 33, 303; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.11.2017, a.a.O.). In jedem Fall müssen sich aber aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die eine willkürliche Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden ausschließen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.07.2006 - 10 C 9.05 - BVerwGE 126, 222; Beschl. v. 10.04.2000 - 11 B 61.99 - juris; Senat, Urt. v. 22.04.2002, a.a.O., v. 16.10.2001 - 1 S 2346/00 - VBlBW 2002, 292, und v. 18.08.1992 - 1 S 2550/91 - VBlBW 1993, 99).
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Der Grad der von Verfassungs wegen geforderten Bestimmtheit einer Norm hängt dabei sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-)Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab (BVerwG, Urt. v. 27.06.2013 - 3 C 7.12 - NdsVBl 2014, 44). Je schwerwiegender die Auswirkungen einer Regelung sind und je intensiver der Grundrechtseingriff ist, desto genauer müssen die Vorgaben des Normgebers sein (BVerfG, Beschl. v. 03.06.1992, a.a.O., v. 09.08.1995 - 1 BvR 2263/94 u.a. - BVerfGE 93, 213, v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. - BVerfGE 102, 254, v. 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 - BVerfGE 109, 133, und v 03.03.2004, a. a. O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.11.2017, a.a.O.). Handelt es sich um eine Rechtsgrundlage für eine - wie hier - Gebührenerhebung, muss diese so gefasst sein, dass der (künftige) Gebührenschuldner erkennen kann, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welchen Zweck der Normgeber mit der Gebührenerhebung verfolgt (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.03.2003 - 2 BvL 9 bis 12/98 - BVerfGE 108, 1; BVerwG, Urt. v. 01.09.2009 - 6 C 30.08 - NVwZ-RR 2010, 146). Auch im Bereich des Abgabenrechts nimmt die Auslegungsbedürftigkeit einer Regelung derselben zwar noch nicht die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.03.1967 - 1 BvR 334/61 - BVerfGE 21, 209, v. 18.05.1988 - 2 BvR 579/84 - BVerfGE 78, 205 und v. 09.11.1988 - 1 BvR 243/86 - BVerfGE 79, 106). In jedem Fall muss der Gebührenpflichtige aber den Gegenstand und den Zweck der Gebührenerhebung erkennen können. Die willkürfreie Handhabung eines Gebührentatbestandes ist durch nachträgliche Auslegung nur dann gewährleistet, wenn ein Gebührenschuldner mit seiner Heranziehung rechnen musste, weil dies in Anwendung juristischer Methoden ein vertretbares Auslegungsergebnis darstellt (BVerwG, Urt. v. 01.09.2009, a.a.O., und v. 12.07.2006 - 10 C 9.05 - BVerwGE 126, 222; OVG Bremen, Urt. v. 05.02.2018 - 2 LC 139/17 - NordÖR 2018, 157). Sollen mit einem Gebührentatbestand Gebühren für ein Handeln von Polizeibehörden festgesetzt und soll so der Grundsatz der Kostenfreiheit des Polizeihandelns durchbrochen werden, bedürfen solche Durchbrechungen einer eindeutigen, unmissverständlichen, für den Bürger vorhersehbaren Rechtsgrundlage (Senat, Urt. v. 25.07.2013, a.a.O.).
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2. An diesen Maßstäben gemessen bietet Nr. 15.8.1 GebVerz IM mit seiner Formulierung
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„1Ungerechtfertigtes Anfordern von Polizeikräften oder Veranlassen eines ungerechtfertigten Anforderns durch Dritte
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2Anmerkung: Ein Anfordern ist ungerechtfertigt, wenn die Person, die die Polizei alarmiert hat oder Dritte dazu veranlasst hat, hätte erkennen können, dass keine Gründe für ein polizeiliches Einschreiten vorlagen (mindestens fahrlässiges Verursachen einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts).“
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für den vorliegenden Fall keinen hinreichend bestimmten Gebührentatbestand.
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Nr. 15.8.1 GebVerz IM enthält in Satz 1 zwei eigenständige Gebührentatbestände („oder“). Zum einen erklärt Satz 1 das „ungerechtfertigte Anfordern von Polizeikräften“ für gebührenpflichtig (Alt. 1). Zum anderen unterwirft Satz 1 das „Veranlassen eines ungerechtfertigten Anforderns durch Dritte“ der Gebührenpflicht (Alt. 2). Der erste Tatbestand ist auf ein Zweipersonenverhältnis zugeschnitten („Anfordernder“ - Polizei), der zweite Tatbestand regelt ein Dreipersonenverhältnis („Veranlasser“ - „Anfordernder“ - Polizei).
50
Der Gebührentatbestand der Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM ist hinreichend bestimmt, kommt aber als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide tatbestandlich nicht in Betracht (a). Der Gebührentatbestand der Alternative 2 ist unbestimmt und deshalb unwirksam (b).
51
a) Der Tatbestand der Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM genügt den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen an Gebührenvorschriften (aa). Er ist im vorliegenden Fall aber tatbestandlich nicht einschlägig (bb).
52
aa) Nr. 15.8.1 Satz 1 Alt. 1 GebVerz IM ist hinreichend bestimmt. Der Tatbestand („Ungerechtfertigtes Anfordern von Polizeikräften“) lässt bei Heranziehung der üblichen Auslegungsmethoden noch hinreichend deutlich erkennen, unter welchen Voraussetzungen ein Gebührenschuldner mit seiner Heranziehung zu Polizeieinsatzgebühren rechnen muss.
53
Dem Klammerzusatz der Legaldefinition aus Satz 2 ist zu entnehmen, dass die Entstehung der Gebühren - erstens - voraussetzt, dass entweder eine Anscheinsgefahr oder ein Gefahrenverdacht vorlag. Diese beiden Rechtsbegriffe sind auslegungsbedürftig, aber auch auslegungsfähig und in der Rechtsprechung des Senats bereits geklärt. Für das Vorliegen einer Anscheinsgefahr ist es danach entscheidend, ob der handelnde Beamte aus der ex ante-Sicht mit Blick auf die ihm tatsächlich zur Verfügung stehenden Informationen aufgrund hinreichender Anhaltspunkte vom Vorliegen einer Gefahr ausgehen konnte und diese Prognose dem Urteil eines fähigen, besonnenen und sachkundigen Amtswalters entspricht. Dabei muss er das Vorliegen einer Gefahr für sicher halten. Im Fall der Anscheinsgefahr zweifelt die Polizei aufgrund der ihr vorliegenden Informationen nicht am tatsächlichen Vorliegen einer Gefahr, obwohl schon zu diesem Zeitpunkt objektiv feststeht, dass eine solche nicht existiert (Senat, Urt. v. 25.07.2013, a.a.O., und v. 07.12.2004 - 1 S 2218/03 - VBlBW 2005, 231, jeweils m.w.N.). Von der Anscheinsgefahr zu unterscheiden ist der Gefahrenverdacht. Im Fall eines Gefahrenverdachts hält die Polizei aufgrund objektiver Umstände das Vorhandensein der Gefahr zwar für möglich, nicht aber für sicher. Beim Gefahrenverdacht sind die Abwehrmaßnahmen vorrangig auf die Klärung der Gefahrensituation zu richten. In besonderen Fällen, insbesondere bei einer möglichen unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben, können die notwendigen Maßnahmen über die bloß vorläufige Klärung und Sicherung hinaus den Charakter endgültiger Gefahrenabwehr annehmen (Senat, Urt. v. 25.07.2013, a.a.O.).
54
Dem Klammerzusatz der Legaldefinition aus Satz 2 ist weiter zu entnehmen, dass die Entstehung der Gebühren nach Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM - zweitens - voraussetzt, dass derjenige, der als Gebührenschuldner herangezogen werden soll, die Anscheinsgefahr oder den Gefahrenverdacht „verursacht“ haben muss. Auch dieses Tatbestandsmerkmal ist auslegungsbedürftig. Denn der Begriff der „Verursachung“ wird im einfachen Gesetzesrecht nicht einheitlich gebraucht (vgl. Senat, Urt. v. 16.11.2017 - 1 S 2136/17 - VBlBW 2018, 287). Neben Regelungszusammenhängen, in denen als Ursache einer Folge jegliche Bedingung angesehen wird, die nicht hinweggedacht werden kann, ohne dass der Erfolg entfiele (conditio sine qua non, sog. Äquivalenz- oder Bedingungstheorie, vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.11.2011 - 2 B 71/11 - juris; BAG, Urt. v. 10.05.1990 - 8 AZR 209/89 -, BAGE 65, 128), genügt eine solche rein naturwissenschaftliche Betrachtung in anderen Bereichen nicht (vgl. nur SächsOVG, Beschl. v. 06.02.2012 - 2 A 171/09 - juris). So ist etwa nach der im bürgerlichen Schadenersatzrecht entwickelten Adäquanztheorie eine Bedingung nur dann adäquat kausal und daher rechtserheblich, „wenn das Ereignis im allgemeinen und nicht nur unter besonders eigenartigen, unwahrscheinlichen und nach dem gewöhnlichen Verlauf der Dinge außer Betracht zu lassenden Umständen geeignet ist, einen Erfolg dieser Art herbeizuführen“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.02.1983 - 8 C 178/81 - BVerwGE 67, 13; BGH, Urteil vom 14. Oktober 1971 - 7 ZR 313/69 - BGHZ 57, 137), während in öffentlich-rechtlichen Vorschriften aus dem Bereich des Gefahrenabwehrrechts grundsätzlich nur derjenige als rechtlich relevanter „Verursacher“ einer Gefahr angesehen werden kann, der durch sein Verhalten die Gefahr oder Störung unmittelbar herbeiführt, indem er im konkreten Fall die polizeiliche Gefahrengrenze überschreitet (Theorie von der unmittelbaren Verursachung, vgl. Senat, Urt. v. 16.11.2017, a.a.O.; Beschl. v. 25.03.2003 - 1 S 190/03 - NJW 2003, 2550; Würtenberger/Heckmann/Tanneberger, Polizeirecht Bad.-Württ., 7. Aufl., § 5 Rn. 306 ff. auch zu weiteren Verursachungsbegriffen). Der nähere Inhalt des von einer Vorschrift geforderten Kausalzusammenhangs kann daher nur nach Maßgabe des jeweiligen materiellen Rechts beantwortet werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.06.1993 - 4 B 101/93 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 22) und erschließt sich allein aus dem Wortlaut des Tatbestandsmerkmals „verursacht“ nicht. Im vorliegenden Regelungszusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der Gebührentatbestand aus Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM bei dem Begriff der „Verursachung“ auf polizeirechtliche Begriffe Bezug nimmt (Anscheinsgefahr, Gefahrenverdacht). Dieser Regelungszusammenhang lässt hinreichend deutlich erkennen, dass der Verordnungsgeber auch für die Entstehung der Gebührenschuld auf den oben genannten gefahrenabwehrrechtlichen Verursachungsbegriff abstellen wollte.
55
Dem Klammerzusatz und der Einleitung der Legaldefinition aus Satz 2 ist weiter zu entnehmen, dass die Entstehung der Gebühren nach Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM - drittens - in subjektivrechtlicher Hinsicht voraussetzt, dass die Verursachung der Anscheinsgefahr oder des Gefahrenverdachts „mindestens fahrlässig“ erfolgt sein muss und dass dies jedenfalls voraussetzt, dass die Person, welche die Polizei „angefordert“ (Satz 1 Alt. 1), d.h. (synonym) „alarmiert“ (Satz 2 Halbs. 1) hat, „hätte erkennen können, dass keine Gründe für ein polizeiliches Einschreiten vorlagen“, dass also objektiv keine Gefahr bestand. Das Tatbestandsmerkmal „Fahrlässigkeit“ ist ebenfalls auslegungsbedürftig, aber auch auslegungsfähig. Der Begriff der „Fahrlässigkeit ist ein Unterfall der Kategorie des „Verschuldens“ (die vom weiterreichenden Begriff des „Vertretenmüssens“ abzugrenzen ist, vgl. Senat, Urt. v. 22.01.2014 - 1 S 923/13 - juris zu § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 StAG). Verschulden umfasst, wenn, wie hier, keine davon abweichende normative Konkretisierung erfolgt ist, entsprechend § 276 BGB „Vorsatz“ und „Fahrlässigkeit“ (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.12.2006 - 2 B 59/06 - juris). In der Rechtsprechung ist geklärt, dass sich der Fahrlässigkeitsbegriff auf ein individuelles Verhalten bezieht und einen subjektiven Vorwurf enthält (Senat, Urt. v. 07.10.2014 - 1 S 1327/13 - VBlBW 2015, 207). Fahrlässig handelt danach, wer die im Verkehr erforderliche Sorgfalt außer Acht lässt (BVerwG, Beschl. v. 14.12.2006, a.a.O.). Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt stark von den Umständen des Einzelfalls ab und ist weitgehend von der tatrichterlichen Würdigung geprägt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.12.2006, a.a.O.). Diese Würdigung hat unter Berücksichtigung der persönlichen Umstände sowie der individuellen Kenntnisse und Erfahrungen des Handelnden zu beurteilen, ob und in welchem Maß ein Verhalten fahrlässig war (Senat, Urt. v. 07.10.2014, a.a.O.).
56
Dass der Verordnungsgeber bei der Schaffung des Gebührentatbestands in Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM auf diesen allgemeinen Begriff der „Fahrlässigkeit“ abstellen wollte, belegt auch die Entstehungsgeschichte dieser Norm. Sie wurde als Reaktion auf das genannte Urteil des Senats vom 25.07.2013 (- 1 S 733/13 - a.a.O.) geschaffen. Darin hatte der Senat entschieden, dass das in einem anderen Gebührentatbestand damals enthaltene Merkmal der „missbräuchlichen Veranlassung von Polizeieinsätzen“ in subjektiver Hinsicht ein bedingt vorsätzliches Handeln des Verursachers voraussetzte und fahrlässiges Handeln für ein „missbräuchliches“ Verhalten gerade nicht genügte. Der Senat hatte in der Entscheidung aber zugleich zur „Vermeidung von Missverständnissen (...) darauf hin(gewiesen), dass der Verordnungsgeber nicht durch Vorschriften des Polizeirechts oder des Gebührenrechts gehindert ist, bei einer etwaigen Neufassung des fraglichen Gebührentatbestandes auch den fahrlässigen Verursacher eines objektiv nicht erforderlichen Polizeieinsatzes zu Kosten heranzuziehen, wenn die Anscheinsgefahr bzw. der Gefahrenverdacht zurechenbar veranlasst wurde“ (ebd.). Auf dieser Abgrenzung zwischen Vorsatz und Fahrlässigkeit beruht ersichtlich auch das Tatbestandsmerkmal „fahrlässige“ Verursachung in Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM. Der Verordnungsgeber wollte damit erkennbar zum Ausdruck bringen, dass für den dort geregelten Gebührentatbestand gerade keine (bedingt) vorsätzliche Verursachung erforderlich ist, sondern Fahrlässigkeit genügt.
57
Unbestimmt wird der Gebührentatbestand entgegen dem Vorbringen des Klägers auch nicht dadurch, dass der Verordnungsgeber in Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM eine „mindestens“ fahrlässige Verursachung der Anscheinsgefahr oder des Gefahrenverdachts fordert. Der Verschuldensbegriff umfasst neben der Einteilung in Vorsatz und Fahrlässigkeit weitere Unterteilungen sowohl des Vorsatz- als auch des Fahrlässigkeitsbegriffs in Verschuldensgrade. So hat der Gesetzgeber auch den Kostenersatz für Maßnahmen der Gefahrenabwehr in manchen Vorschriften beispielsweise von einem „grob“ fahrlässigen Verhalten abhängig gemacht (vgl. etwa § 34 Abs. 1 Satz 2 FwG 2009). Auch die Begriffe solcher Unterteilungen („bedingter“ Vorsatz, „grobe“ Fahrlässigkeit u. dgl.) sind in der Rechtsprechung geklärt (vgl. Senat, Urt. v. 16.11.2017, a.a.O., m.w.N., zum Begriff der groben Fahrlässigkeit). Indem der Verordnungsgeber in der Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM eine „mindestens“ fahrlässige Verursachung fordert, hat er klargestellt, dass der Gebührentatbestand einerseits voraussetzt, dass dem Verursacher überhaupt ein subjektiver Verschuldensvorwurf zu machen sein muss („mindestens“), dass dieser aber andererseits nicht über den Grad einer einfachen Fahrlässigkeit hinausgehen muss. Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber mit dem Tatbestandsmerkmal „mindestens fahrlässig“ stattdessen die zum Verschuldensbegriff anerkannten Begrifflichkeiten verlassen und eine neue Kategorie einer - wie der Kläger meint - „Vorwerfbarkeit von gewissem Gewicht“ schaffen wollte, bestehen nicht. Eine solche Auslegung liegt vor dem Hintergrund der skizzierten Entstehungsgeschichte der Norm im Gegenteil fern.
58
Mit der beschriebenen Auslegung der Tatbestandsmerkmale der Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM (Anscheinsgefahr und Gefahrenverdacht, Verursachung im gefahrenabwehrrechtlichen Sinn, Fahrlässigkeit) begegnet der Gebührentatbestand aus der Verordnung auch im Übrigen keinen im höherrangigen Recht wurzelnden rechtlichen Bedenken. Dem landesgesetzlichen Polizeirecht liegt eine Unterscheidung zwischen gefahrenabwehrrechtlicher Primär- und kostenrechtlicher Sekundärebene zugrunde. Auf der, einer effektiven Gefahrenabwehr dienenden Primärebene ist für die Prüfung, ob Maßnahmen der Gefahrenabwehr gerechtfertigt sind, die versubjektivierte ex ante-Perspektive maßgeblich. Die sekundärrechtliche Kostenebene folgt dagegen dem Grundsatz der gerechten Lastenteilung und dem Gebot der rechtsstaatlichen Haftungsbegrenzung (vgl. Würtenberger u.a., a.a.O., § 10 Rn. 56 f.; Finger, DVBl. 2007, 798 <799 ff.>; zur Auswahl unter mehreren Störern für die Heranziehung zur Kostentragung auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.01.2012 - 10 S 1476/11 - NVwZ-RR 2012, 387). Für die Erstattungsfähigkeit von Polizeikosten ist deshalb die ex post-Sicht maßgeblich. Kann bei der gebotenen ex post-Betrachtung nicht festgestellt werden, dass der Anscheinsstörer tatsächlich Störer war, so ist er nur dann zum Kostenersatz verpflichtet, wenn er die Anscheinsgefahr oder den Anschein der Störereigenschaft in zurechenbarer Art und Weise verursacht hat (vgl. Senat, Urt. v. 17.03.2011 - 1 S 2513/10 - VBlBW 2011, 350; v. 20.03.2003 - 1 S 397/01 - juris - und v. 22.01.2004a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.05.1990 - 5 S 1842/89 - DVBl 1990, 1047; OVG Berlin, Beschl. v. 28.11.2001 - 1 N 45.00 - NVwZ-RR 2002, 623), d.h. wenn er die Anscheinsgefahr (mit) veranlasst und zu verantworten hat (Senat, Urt. v. 25.07.2013, a.a.O.; vgl. auch Urt. v. 22.01.2004 - 1 S 2263/02 - VBlBW 2004, 218: „vorwerfbar“; ähnl. bereits VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.05.1990 - 5 S 1842/99 - NVwZ-RR 1991, 24; Finger, a.a.O., S. 801). Dasselbe gilt beim Gefahrenverdacht, wenn sich nachträglich herausstellt, dass der vermeintliche Verursacher die den Verdacht begründenden Umstände nicht zu verantworten hat (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.01.2012, a.a.O.; OVG NW, Beschl. v. 14.06.2000 - 5 A 95/00 - NWVBl. 2001, 142; Würtenberger u.a., a.a.O., § 10 Rn. 57 f.; jeweils m.w.N.). Diesen Grundsätzen zur Heranziehung von Anscheins- und sog. Verdachtsstörern wird der Gebührentatbestand der Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM in der oben dargelegten Auslegung gerecht. Denn der Tatbestand stellt mit den Voraussetzungen der Verursachung im gefahrenabwehrrechtlichen Sinn und eines diesbezüglich mindestens fahrlässigen Handelns des Verursachers Kriterien auf, die eine Zurechnung der Anscheinsgefahr oder des Gefahrenverdachts und auch die Heranziehung zu dadurch verursachten Polizeikosten rechtfertigen.
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Mit der genannten Auslegung genügt der Gebührentatbestand der Alternative 1 der Nr. 15.8.1 GebVerz IM zugleich auch den Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage aus dem Landesgebührengesetz. Auch für das allgemeine Gebührenrecht - jenseits des vom Grundsatz der Kostenfreiheit geprägten Polizeirechts - ordnet § 2 Abs. 3 Satz 2 LGebG nicht jede Verursachung im naturwissenschaftlichen Sinn, sondern nur die „verantwortliche Veranlassung“ einer öffentlichen Leistung als individuell zurechenbar und damit gebührenpflichttauglich ein. Der Landesgesetzgeber hat den Begriff der „Veranlassung“ bewusst um das einschränkende Merkmal „verantwortlich“ ergänzt, um der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Rechnung zu tragen. Nach dieser verfügt der Gebührengesetzgeber zwar innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen grundsätzlich über einen weiten Gestaltungsraum bei der Entscheidung, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen will. Erforderlich ist aber auch im allgemeinen Gebührenrecht stets, dass die öffentliche Leistung auch tatsächlich „individuell zurechenbar“ ist. Als Zurechnungsgrund kommt dabei nicht jeder sachlich vertretbare Gesichtspunkt in Betracht. Vielmehr muss die gebührenpflichtige Leistung an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Personen anknüpfen; diese Verantwortlichkeit muss aus der Sache selbst ableitbar sein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.10.1994 - 1 BvL 19/90 - BVerfGE 91, 207; Schlabach, Gebührenrecht, 40. Lfg., § 3 Rn. 36, 42 m.w.N.; s. auch BVerwG, Urt. v. 24.08.1990 - 8 C 73.88 - BVerwGE 85, 300; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.03.2003 - 5 S 2147/02 - NVwZ-RR 2003, 785 m.w.N.). Der Landesgesetzgeber wollte mit der zum 02.01.2005 erfolgten Einführung des Begriffs der „verantwortlichen“ Veranlassung unter Bezugnahme auf diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als Zurechnungskriterium - auch jenseits des Polizeikostenrechts - insbesondere „Fälle von schlichter Verursachung“ abgrenzen, „in denen keine Gebührenerhebung zulässig wäre. Es bedarf für die Erhebung von Gebühren einer besonderen Verantwortlichkeit des Verursachers“ (Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 03.08.2004, LT-Drs., 13/3477, S. 40; vgl. zu Fallgruppen, in denen der Gesetzgeber von einer die Gebührenfestsetzung rechtfertigenden „besonderen Verantwortung“ ausgehen kann, auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.03.2003, a.a.O.; Urt. v. 02.04.1998 - 2 S 1148/97 - ESVGH 49, 73; Schlabach, a.a.O., Rn. 43ff., jeweils m.w.N.). Auch diesen Vorgaben wird der Gebührentatbestand der Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM in der oben dargelegten Auslegung gerecht.
60
bb) Im Ergebnis hat der Verordnungsgeber mit der Formulierung des Gebührentatbestands in Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz allerdings erhebliche Einschränkungen der Kostentragungspflicht des Anscheins- oder Verdachtsstörers normiert. Denn der Gebührentatbestand ist nach dem Wortlaut der Norm auf den Fall beschränkt, dass die Person, welche die Anscheinsgefahr oder den Gefahrenverdacht zurechenbar verursacht hat, zugleich diejenige ist, die auch die Polizei angefordert hat.
61
Das folgt bereits aus Satz 1. Denn dieser regelt in Alternative 2 Fälle, in denen Dritte die Polizei alarmieren. Das legt in gesetzessystematischer Hinsicht den Schluss nahe, dass solche Konstellationen mit der Alternative 1 gerade nicht erfasst werden sollten. Dass der Tatbestand der Alternative 1 des Satzes 1 auf Fälle mit Personenidentität beschränkt ist, ergibt sich ferner aus dem auf Satz 1 Alt. 1 bezogenen Satz 2 Alt. 1. Denn dort wird der Fahrlässigkeitsvorwurf, der sich auf die Verursachung der Anscheinsgefahr oder des Gefahrenverdachts bezieht, zugleich auf „die Person, die die Polizei alarmiert hat“, bezogen.
62
Der Gebührentatbestand in Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz ist deshalb auf die - in der Praxis voraussichtlich wenigen - Fälle beschränkt, in denen der Anscheins- oder Verdachtsstörer selbst die Polizei alarmiert. Der Tatbestand ist hingegen zum einen dann nicht einschlägig, wenn ein anderer als der Anscheins- oder Verdachtsstörer die Polizei anfordert. Er ist zum anderen dann nicht einschlägig, wenn niemand - weder der Störer noch ein Dritter - die Polizei alarmiert, sondern diese von sich aus, etwa auf einer Streifenfahrt, Umstände bemerkt, die eine Anscheinsgefahr oder einen Gefahrenverdacht begründen.
63
Für den vorliegenden Fall folgt daraus, dass die Gebührenfestsetzung - wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen - nicht auf die Alternative 1 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz gestützt werden kann. Denn der Kläger als möglicher Verursacher einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts hat jedenfalls nicht selbst die Polizei angefordert („alarmiert“).
64
b) Als Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Gebührenfestsetzung kommt daher allenfalls der Gebührentatbestand der Alternative 2 des Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM in Betracht, der im Gegensatz zur Alternative 1 kein Zwei-, sondern ein Dreipersonenverhältnis regelt („Veranlasser“ - „Anfordernder“ - Polizei). Dieser Tatbestand genügt jedoch den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen an Gebührenvorschriften nicht.
65
Der Gebührenpflicht unterwirft die Alternative 2 des Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz das „Veranlassen eines ungerechtfertigten Anforderns durch Dritte“. Dazu erläutert Satz 2: „Ein Anfordern ist ungerechtfertigt, wenn die Person, die [...] Dritte dazu veranlasst hat, hätte erkennen können, dass keine Gründe für ein polizeiliches Einschreiten vorlagen (mindestens fahrlässiges Verursachen einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts).“
66
Der Gebührentatbestand setzt damit zum einen - insoweit wie Alternative 1 - voraus, dass eine Anscheinsgefahr oder ein Gefahrenverdacht vorlag und dass dieser Zustand mindestens fahrlässig verursacht worden sein muss. Der Tatbestand erfordert zum zweiten, dass - anders als in Alternative 1 - nicht der Verursacher der Anscheinsgefahr oder des Gefahrenverdachts, sondern ein Dritter die Polizei angefordert („alarmiert“) hat. Zum Dritten verlangt der Gebührentatbestand, dass der Verursacher den Dritten zum Anfordern der Polizei „veranlasst“ hat.
67
aa) Die Begriffe der „Anscheinsgefahr“, des „Gefahrenverdachts“ und der „Verursachung“ derselben sowie der „Fahrlässigkeit“ sind hinreichend bestimmt. Sie sind wie oben (a)) beschrieben auslegungsfähig.
68
bb) Der in Alternative 2 weiter verwendete Begriff der „Anforderung“ der Polizei durch den Dritten ist ebenfalls auslegungsfähig. Wie die Formulierung in Satz 2 zeigt, verwendet der Verordnungsgeber den Begriff „anfordern“ synonym mit dem Begriff „alarmieren.“ Damit wird im allgemeinen Sprachgebrauch jedes Verhalten umschrieben, mit dem jemand zur Hilfe oder zum Einsatz gerufen wird (vgl. Duden, Bedeutungswörterbuch, 2. Auf., S. 40; ähnl. Wahrig, Deutsches Wörterbuch, 7. Aufl., S. 153 f.). Dies muss nicht ausdrücklich geschehen. Insbesondere im Gefahrenabwehrrecht genügt es vielmehr, dass eine Person eine zur Gefahrenabwehr verpflichtete Stelle von einer (möglichen) Gefahr benachrichtigt (vgl. etwa § 26 Abs. 2 und 3 FwG). Welche subjektiven Vorstellungen die benachrichtigende Person von der Reaktion der zur Hilfe gerufenen Stelle hat, ist für das Vorliegen einer Alarmierung (Anforderung) hingegen unerheblich. Ein „Anfordern“ („Alarmieren“) im Sinne des Nr. 15.8.1 GebVerz IM setzt deshalb entgegen dem Vorbringen des Klägers insbesondere nicht voraus, dass dabei „die später getroffenen kostenauslösenden Maßnahmen zumindest bereits erkennbar ins Auge gefasst“ werden.
69
cc) Der Gebührentatbestand der Alternative 2 enthält darüber hinaus die Tatbestandsvoraussetzung einer „Veranlassung“, die das Verhältnis im ersten Glied der Kette zwischen dem Verursacher der Anscheinsgefahr oder des Gefahrenverdachts und dem Dritten, der die Polizei anfordert, beschreibt. Dieses Tatbestandsmerkmal der „Veranlassung“ ist im vorliegenden Gebührentatbestand nicht dazu in der Lage, eine willkürfreie Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden zu gewährleisten. Die Norm genügt deshalb den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen insoweit nicht.
70
Der im Tatbestand selbst nicht weiter erläuterte Wortlaut allein erlaubt keine eindeutige Auslegung des Begriffs der „Veranlassung“. Er umfasst im allgemeinen Sprachgebrauch eine Vielzahl von Verhaltensweisen und könnte beispielweise auch jede Setzung einer objektiven Ursache (conditio sine qua non) ohne Hinzutreten weiterer Umstände erfassen (vgl. Wahrig, a.a.O., S. 1320: „dafür sorgen, dass etwas geschieht, etwas bewirken, hervorrufen“; ähnl. Duden, a.a.O., S. 695, wo als sinnverwandt u.a. „verursachen“ benannt wird).
71
Die Entstehungsgeschichte der Norm legt die Annahme nahe, dass der Verordnungsgeber bei der Wahl des Begriffs der „Veranlassung“ an die Rechtsprechung des Senats und das genannte Urteil vom 25.07.2013 (- 1 S 733/13 - a.a.O.) anknüpfen wollte. Dieser Versuch ist aber mit der gewählten Formulierung des Gebührentatbestands misslungen.
72
Der Senat hatte in der genannten Entscheidung, wie ausgeführt, darauf hingewiesen, „dass der Verordnungsgeber nicht durch Vorschriften des Polizeirechts oder des Gebührenrechts gehindert ist, bei einer etwaigen Neufassung des fraglichen Gebührentatbestandes auch den fahrlässigen Verursacher eines objektiv nicht erforderlichen Polizeieinsatzes zu Kosten heranzuziehen, wenn die Anscheinsgefahr bzw. der Gefahrenverdacht zurechenbar veranlasst wurde“ (ebd.). Der Senat hat die Einschränkung, dass für eine Heranziehung zu Polizeikosten die Anscheinsgefahr bzw. der Gefahrenverdacht „zurechenbar“ veranlasst sein muss, mit Bedacht gewählt. Denn erst durch diese Einschränkung werden die Grenzen gewahrt, die sich aus dem höherrangigen Recht, namentlich dem Gebot der rechtsstaatlichen Haftungsbegrenzung im Polizeikostenersatzrecht, ergeben (vgl. oben unter a)aa) und erneut auch § 2 Abs. 3 Satz 2 LGebG: „verantwortliche“ Veranlassung).
73
Bei der vor dem Hintergrund des Senatsurteils vom 25.07.2013 (a.a.O.) erfolgten Neufassung des Gebührentatbestands der Alternative 2 des Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz hat der Verordnungsgeber zwar den Begriff der „Veranlassung“ aufgegriffen. Auf das - aus den oben genannten Gründen entscheidende - einschränkende Kriterium aus der Rechtsprechung des Senats zum Polizeikostenrecht einer „zurechenbaren“ Veranlassung (oder zumindest einer „verantwortlichen“ Veranlassung im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2 LGebG) hat er hingegen verzichtet. Infolgedessen bleibt unklar, welche Verhaltensweisen der Verordnungsgeber als gebührenpflichtige „Veranlassung“ einordnen wollte.
74
Da der Verordnungsgeber keine weiteren Einschränkungen normiert hat, deutet der Wortlaut darauf hin, dass der Verordnungsgeber jedes Setzen einer Ursache im naturwissenschaftlichen Sinne (conditio sine qua non) als „Veranlassung“ des Dritten ansehen wollte. Eine solche Auslegung stieße allerdings auf verfassungsrechtliche Bedenken, weil sie eine Kostenhaftung auch auf Fälle ohne „individuelle Zurechenbarkeit“ im oben genannten Sinne erstrecken würde.
75
Es käme zwar in Betracht, den Anwendungsbereich des zu weit gefassten Tatbestands im Wege einer verfassungskonformen Auslegung daher dahingehend zu reduzieren, dass die bloße Verursachung im Sinne der Bedingungstheorie keine „Veranlassung“ im Sinne des Gebührentatbestands darstellen soll. Auch dann bleibt aber unklar, wie der Verordnungsgeber die rechtsstaatlich notwendige Begrenzung der Gebührenpflicht konkret vornehmen wollte. Unklar bleibt namentlich, ob der Begriff der „Veranlassung“ etwa als „objektiv zurechenbare Verursachung“ auszulegen sein soll oder ob das „Veranlassen“ des Dritten auch subjektiv vorwerfbar - etwa fahrlässig oder gar bedingt vorsätzlich - erfolgt sein muss. Unklar bleibt weiter, worauf sich ein etwaiger Fahrlässigkeitsvorwurf gegebenenfalls erstrecken soll, ob dieser etwa nur die Kenntnis von der Existenz des Dritten oder auch die Kenntnis davon, dass der Dritte sich zur Alarmierung der Polizei veranlasst sehen darf, zum Gegenstand haben soll.
76
Diese Unklarheit kann auch nicht durch die Anwendung anderer Auslegungsmethoden beseitigt werden. Die systematische Auslegung der Nr. 15.8.1 GebVerz IM bestätigt im Gegenteil nur, dass an dieser Stelle ein Bedarf für eine eindeutige Regelung besteht, den der Tatbestand nicht erfüllt. Das zeigt eine Gegenüberstellung der beiden Gebührentatbestände in Nr. 15.8.1 GebVerz IM. In dem Zwei-Personen-Verhältnis der Alternative 1 hat der Verordnungsgeber die Kostenpflicht an zwei Umstände geknüpft: Der Verursacher der Anscheinsgefahr bzw. des Gefahrenverdachts muss diese fahrlässig verursacht und er muss zusätzlich die Polizei angefordert (alarmiert) haben. Nur wenn diese beiden Umstände kumulativ vorliegen, entsteht die Gebührenpflicht. Die Alternative 2 erfordert ebenfalls eine fahrlässige Verursachung der Anscheinsgefahr bzw. des Gefahrenverdachts, aber, wie gezeigt, keine Alarmierung der Polizei durch den Verursacher. Da der Verordnungsgeber in dem Drei-Personen-Verhältnis eine Gebührenpflicht begründen wollte, obwohl der Verursacher nicht selbst die Polizei alarmiert hat, legt das die Annahme nahe, dass er zumindest für die Veranlassung des Dritten zur Alarmierung der Polizei eine ähnlich gelagerte Verantwortung tragen soll, wie dies bei einer eigenständigen Alarmierung durch den Verursacher der Fall ist. Denn beide Gebührentatbestände wurden in einer Gebührennummer (Nr. 15.8.1) zusammengefasst und mit derselben Rechtsfolge (Gebührenpflicht) verbunden. Das führt erneut zur Frage, wie die Verantwortlichkeit des Verursachers der Anscheinsgefahr bzw. des Gefahrenverdachts für die Alarmierung der Polizei durch den Dritten ausgestaltet sein muss. Unklar ist auch insoweit, ob etwa - in Anlehnung an den Fall einer eigenen Alarmierung der Polizei durch den Verursacher selbst - (zumindest bedingt) vorsätzliches Handeln gefordert werden soll oder - in Anlehnung an die Verursachung der Anscheinsgefahr und des Gefahrenverdachts - wenigstens Fahrlässigkeit vorausgesetzt wird oder ob - als Minimalvoraussetzung - nur eine objektive Zurechenbarkeit des Anrufs des Dritten vorhanden sein soll.
77
Für die Beantwortung dieser vom missglückten Wortlaut der Alternative 1 der Nr. 15.8.1 GebVerz IM und der Systematik der Norm aufgeworfene Frage führt auch die historische Interpretation nicht weiter. Denn die mehrfache ausdrückliche Differenzierung, die der Verordnungsgeber in dem Gebührentatbestand Nr. 15.8.1 GebVerz IM gewählt hat (Zweipersonen- und Dreipersonenverhältnis, „Verursachen“ der Anscheinsgefahr bzw. des Gefahrenverdachts und „Veranlassen“ der Alarmierung), war in dem Urteil des Senats vom 25.07.2013 (- 1 S 733/13 - a.a.O.), das Anlass für die Schaffung des Gebührentatbestands war, nicht angesprochen. Die oben skizzierte Entstehungsgeschichte der Norm legt daher allenfalls die Annahme nahe, dass der Verordnungsgeber die in diesem Urteil enthaltenen Ausführungen nicht unverändert umsetzen wollte. Sie erhellt aber nicht, welche Regelung der Verordnungsgeber stattdessen treffen wollte.
78
Das im vorliegenden Gebührentatbestand gewählte Tatbestandsmerkmal „Veranlassung“ ist daher nicht mehr dazu in der Lage, eine willkürfreie Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden zu gewährleisten. Dieses Defizit wird auch durch den insoweit wechselnden Vortrag des Beklagten im Laufe des Verwaltungs- und Gerichtsverfahren belegt. Im Ausgangsbescheid vom 17.08.2015 stellte der Beklagte bei der Subsumtion unter den Gebührentatbestand darauf ab, der Kläger habe es „zumindest billigend in Kauf genommen“, dass sich Dritte veranlasst sehen würden, nach seiner Flucht in den Wald die Polizei zu alarmieren (Bl. 1 d. Verw.-Akte; ähnlich der Widerspruchsbescheid vom 04.01.2017, Bl. 49 d. Verw.-Akte = S. 5 des Bescheids). Das legt die Annahme nahe, der Beklagte sei damals davon ausgegangen, ein Veranlassen setze neben einer objektiven Bedingung einen subjektiven Vorwurf voraus, wobei hier unklar blieb, ob insoweit der Grad des bedingten Vorsatzes („billigende Inkaufnahme“) als maßgeblich oder einfache Fahrlässigkeit als ausreichend angesehen wurde. Im anschließenden erstinstanzlichen Verfahren führte der Beklagte zunächst aus, der Kläger habe „damit gerechnet“, dass sich Frau ... zur Benachrichtigung der Polizei veranlasst sehen würde (Schriftsatz vom 18.04.2017, S. 2 = Bl. 48 d. VG-Akte). Das deutet darauf hin, dass als maßgebliches Zurechnungskriterium nun möglicherweise dasjenige der Vorhersehbarkeit angesehen wurde. An anderer Stelle hob der Beklagte im erstinstanzlichen Verfahren hervor, der Kläger habe sich durch sein Entfernen vom Unfallort pflichtwidrig verhalten, wobei unklar blieb, ob der Beklagte nun auf die objektive Pflichtwidrigkeit des Verhaltens (auch) als maßgebliches Zurechnungskriterium abstellen wollte (vgl. Schriftsätze vom 24.02.2017, S. 3, und vom 18.04.2017, S. 2 = Bl. 39, 48 d. VG-Akte). Im vor dem Senat geführten Zulassungsverfahren (1 S 1833/17) stellte der Beklagte auf eine „zurechenbare“ Veranlassung ab und führte aus, der Kläger sei „wissend und wollend in den Wald - mithin vorsätzlich“ gerannt und deshalb habe er Frau ... im Sinne des Tatbestands zur Alarmierung der Polizei veranlasst (Schriftsatz vom 01.09.2017, S. 5 = Bl. 47 d. Senatsakte). Gleichzeitig legte der Beklagte dar, dass und aus welchen Gründen der Kläger auch „hätte wissen müssen und können, dass derartige Unfälle (eine) Suche nach den verunglückten Insassen umgehend herausfordern“, was in der Bevölkerung bekannt sei (a.a.O., S. 5 f.). Hier schien der Beklagte als Zurechnungskriterium auf eine Kombination aus Fahrlässigkeitsvorwurf bezogen auf die Tätigkeit des „Veranlassten“ (Alarmierung der Polizei) und einer „Erkennbarkeit“ der Folgen dieser Alarmierung abzustellen (Auslösung eines Sucheinsatzes). Im Berufungsverfahren schließlich verwies der Beklagte zur Erläuterung des gebührenrechtlichen Tatbestandsmerkmals zunächst auf das materielle Strafrecht (Schriftsatz vom 15.05.2018, S. 5 = Bl. 133 d. Senatsakte: „Im Strafrecht ist ein Taterfolg dem Täter objektiv zurechenbar, wenn er durch sein Verhalten eine rechtlich missbilligte Gefahr für das geschützte Rechtsgut geschaffen und sich diese Gefahr in tatbestandstypischer Weise im konkreten Erfolg verwirklicht hat“). Bei der Subsumtion unter diese strafrechtlichen Maßstäbe stellte der Beklagte dann ohne weitere Erläuterung - nun kumulativ - auf das „Wissen und Wollen“ des Klägers von den Umständen am Unfallort und auf die aus Sicht des Beklagten objektive Pflichtwidrigkeit seines Wegrennens ab (a.a.O.). Im gleichen Schriftsatz zog der Beklagte an anderer Stelle wieder andere Maßstäbe heran und führte aus, ein „Veranlassen“ sei gleichbedeutend mit „auslösen, bewirken, hervorrufen“ und setze in objektiver Hinsicht eine „Einwirkungshandlung“ voraus, wofür das „Verursachen“ einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts ausreiche; in subjektiver Hinsicht müsse für die Person, die die Polizei alarmiert oder Dritte dazu veranlasst habe, erkennbar gewesen sein, dass keine Gründe für ein polizeiliches Einschreiten vorliegen; ein fahrlässiges Verursachen einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts genüge (a.a.O., S. 7). Das deutet an, dass der Beklagte hier keine subjektiven Voraussetzungen in Bezug auf das „Anfordern“ aufstellen wollte. An wieder anderer Stelle führte der Beklagte aus, die „zielgerichtete Handlung“, welche „die Veranlassung im vorliegenden Fall darstellt, war das (...) willentliche Wegrennen in den Wald mit den Worten ‚keine Polizei, keine Polizei!‘ und zwar in dem Wissen, dass die Zeugin die Notwendigkeit der Inanspruchnahme polizeilicher Hilfe sehen würde“ (a.a.O., S. 7, Hervorhebung im Original). Hier stellte der Beklagte also - teils entgegen dem unmittelbar davorstehenden Vortrag - wieder auf subjektive Anforderungen ab, die sich nicht nur auf die Verursachung der Anscheinsgefahr, sondern auch auf das Verhalten des Dritten („Anfordernden“) erstrecken müssen.
79
In der Zusammenschau lässt der mehrfach wechselnde und teils vage Vortrag des Beklagten nicht deutlich erkennen, unter welchen Voraussetzungen genau er selbst von einem „Veranlassen“ im Sinne des hier in Rede stehenden Gebührentatbestands ausgeht. Das zeigt sich beispielsweise auch an dem Fall, in dem ein vom Verursacher der Anscheinsgefahr nicht bemerkter Dritter vom Verursacher wiederum unbemerkt die Polizei alarmiert. Während einige vom Beklagten im Laufe des Verfahrens angebotene Subsumtionen diesen Fall möglicherweise als „Veranlassung“ des Dritten erfassen würden, scheint der Beklagte in der zuletzt vorgetragenen Formulierung nur Fälle erfassen zu wollen, in denen der Verursacher der Anscheinsgefahr Kenntnis vom Dritten hat.
80
Diese Unsicherheiten in der Anwendung der Norm werden durch die Unklarheiten verursacht, die der Verordnungsgeber durch seine Regelungs- und Formulierungstechnik in der Alternative 2 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM hervorgerufen hat. Sie haben zur Folge, dass es sich bei diesem Tatbestand nicht mehr um eine - wie erforderlich (vgl. Senat, Urt. v. 25.07.2013, a.a.O.) - eindeutige, unmissverständliche und für den Bürger vorhersehbare sowie eine willkürfreie Rechtsanwendung gewährleistende Rechtsgrundlage handelt, wie sie für eine Durchbrechung des Grundsatzes der Kostenfreiheit des Polizeihandelns erforderlich ist. Dieser Gebührentatbestand ist deshalb unwirksam. Er scheidet damit als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide aus. II.
Diese Unsicherheiten in der Anwendung der Norm werden durch die Unklarheiten verursacht, die der Verordnungsgeber durch seine Regelungs- und Formulierungstechnik in der Alternative 2 der Nr. 15.8.1 Satz 1 GebVerz IM hervorgerufen hat. Sie haben zur Folge, dass es sich bei diesem Tatbestand nicht mehr um eine - wie erforderlich (vgl. Senat, Urt. v. 25.07.2013, a.a.O.) - eindeutige, unmissverständliche und für den Bürger vorhersehbare sowie eine willkürfreie Rechtsanwendung gewährleistende Rechtsgrundlage handelt, wie sie für eine Durchbrechung des Grundsatzes der Kostenfreiheit des Polizeihandelns erforderlich ist. Dieser Gebührentatbestand ist deshalb unwirksam. Er scheidet damit als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide aus.
II.
81
Die in den Bescheiden weiter genannten Gebührentatbestände aus Nr. 15.11 und Nr. 15.12 GebVerz IM tragen die angefochtene Gebührenfestsetzung ebenfalls nicht. Sie sind als akzessorische Tatbestände nur dann einschlägig, wenn bei einem bereits dem Grunde nach - insbesondere nach Nr. 15.8.1 GebVerz IM - gebührenpflichtigen Tatbestand zusätzliche Aufwendungen für den Einsatz von Polizeidiensthunden (Nr. 15.11 GebVerz IM) und Polizeihubschraubern (Nr. 15.12 GebVerz IM) entstehen. Im vorliegenden Fall fehlt es jedoch bereits an der Erfüllung eines gebührenpflichtigen Grundtatbestands. III.
Die in den Bescheiden weiter genannten Gebührentatbestände aus Nr. 15.11 und Nr. 15.12 GebVerz IM tragen die angefochtene Gebührenfestsetzung ebenfalls nicht. Sie sind als akzessorische Tatbestände nur dann einschlägig, wenn bei einem bereits dem Grunde nach - insbesondere nach Nr. 15.8.1 GebVerz IM - gebührenpflichtigen Tatbestand zusätzliche Aufwendungen für den Einsatz von Polizeidiensthunden (Nr. 15.11 GebVerz IM) und Polizeihubschraubern (Nr. 15.12 GebVerz IM) entstehen. Im vorliegenden Fall fehlt es jedoch bereits an der Erfüllung eines gebührenpflichtigen Grundtatbestands.
III.
82
An einer Rechtsgrundlage fehlt es auch für die in den angefochtenen Bescheiden festgesetzte „Gebühr“ von 90,-- EUR für die Handyortung.
83
1. Die im angefochtenen Bescheid auch insoweit allein genannte Rechtsgrundlage trägt die Festsetzung nicht. Der Bescheid verweist insoweit nur auf Nr. 15.8 GebVerz IM. Dieser enthält zwar in Verbindung mit Nr. 15.10 und Nr. 15.11 GebVerz IM Gebührentatbestände für den Einsatz von Polizeibeamten, -hunden und -hubschraubern, deren Ansatz sich nach der Anzahl der eingesetzten Beamten, Hunde bzw. Hubschrauber und der Einsatzzeit bemisst. Das Gebührenverzeichnis bietet jedoch in dem Abschnitt über Leistungen des Polizeivollzugsdienstes (Nr. 15 GebVerz IM) keinen Tatbestand für den Ansatz von Kosten einer Telekommunikationsüberwachung. Das gilt auch für Kosten, die - wie wohl hier - dadurch entstehen, dass der Polizeivollzugsdienst gemäß § 23a Abs. 1, 3 und 5 Satz 1 PolG einen Telekommunikationsdienstleister zur Ermöglichung einer Handyortung heranzieht und dieser gemäß § 23a Abs. 5 PolG i.V.m. § 23 JVEG dafür Entschädigung gegenüber dem Beklagten als Träger des Polizeivollzugsdienstes geltend macht (vgl. den Rechnungsnachweis vom 14.07.2016 in der Verw.-Akte des Polizeipräsidiums Tuttlingen).
84
2. Eine Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zum Ersatz der dem Telekommunikationsdienstleister gewährten Entschädigung ergibt sich auch nicht aus dem vom Beklagten erstmals im Berufungsverfahren nachgeschobenen § 14 LGebG, der den Auslagenersatz regelt.
85
„Auslagen“ im Sinne dieser Vorschrift sind Ausgaben, die die Behörde Dritten bezahlt, um die öffentliche Leistung erbringen zu können (§ 2 Abs. 5 LGebG), darunter etwa Entgelte für Telekommunikation oder Aufwendungen für Zeugen und Sachverständige (vgl. Schlabach, a.a.O., § 14 Rn. 42). § 14 Abs. 1 LGebG bestimmt, dass mit der Gebühr grundsätzlich auch die einer Behörde erwachsenen Auslagen, abgegolten sind. Übersteigen die Auslagen im Einzelfall das übliche Maß erheblich, sind sie abweichend von diesem Grundsatz gemäß § 14 Abs. 2 LGebG gesondert in der tatsächlich entstandenen Höhe festzusetzen.
86
Es bedarf keiner Entscheidung, ob die Ausgaben, die der Polizeivollzugsdienst einem Telekommunikationsdienstleister zur Entschädigung seiner Tätigkeit nach § 23a Abs. 5 PolG i.V.m. § 23 JVEG zahlt, in den Anwendungsbereich des § 14 LGebG fallen, obwohl das Polizeigesetz eigene Vorschriften über den Regress nach der Entschädigung eines zur Gefahrenabwehr herangezogenen Nichtstörers enthält (vgl. §§ 56 f. PolG) und der Landesgesetzgeber die spezialgesetzliche Vorschrift des § 23a Abs. 5 PolG ohne Regressbestimmungen ausgestaltet hat. Ebenso dahinstehen kann, ob die hier in Rede stehenden Auslagen in Höhe von 90,-- EUR „das übliche Maß erheblich“ überschreiten. Denn der Anwendungsbereich des § 14 Abs. 2 LGebG ist auf den Fall beschränkt, dass eine Gebührenfestsetzung erfolgt (vgl. § 14 Abs. 1 LGebG). Jedenfalls daran fehlt es hier. Denn für eine Gebührenfestsetzung fehlt ein (wirksamer) Gebührentatbestand (vgl. oben I. und II.).
87
3. Eine Rechtsgrundlage für eine Heranziehung des Klägers zum Ersatz für die Entschädigung des Telekommunikationsdienstleiters bietet auch § 14 Abs. 3 LGebG nicht. Nach dieser Vorschrift sind Auslagen nach § 14 Abs. 2 LGebG - also „das übliche Maß erheblich übersteigende“ Auslagen - auch dann festzusetzen, wenn die öffentliche Leistung gebührenfrei oder die Gebühr ermäßigt ist. Auch dieser Fall liegt nicht vor. Mit dem Tatbestandsmerkmal der „Gebührenfreiheit“ nimmt die Norm auf Fälle sachlicher und persönlicher Gebührenfreiheit im Sinne der §§ 9 f. LGebG Bezug, mit demjenigen der „Gebührenermäßigung“ auf die Gebührenerleichterungen im Sinne des § 11 LGebG (vgl. Schlabach, a.a.O., § 24 Rn. 57; ähnlich § 12 Abs. 1 Satz 2 BGebG). Diese Vorschriften sind jedoch im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Er betrifft keine besondere Angelegenheit Sinne der abschließenden Aufzählung des § 9 LGebG (Gnadensachen, dienstrechtliche Verfahren usw.). Es steht auch kein Fall einer persönlichen Gebührenfreiheit (§ 10 LGebG) oder -befreiung (§ 11 LGebG) von einer dem Grunde nach bestehenden Gebührenpflicht in Rede. Der Beklagte hat vielmehr eine öffentliche Leistung erbracht, die er in den genannten Grenzen der Gebührenpflicht durch Schaffung eines Gebührentatbestands unterwerfen könnte, die aber wegen des Verzichts auf die Schaffung eines (wirksamen) Gebührentatbestands schon dem Grunde nach nicht gebührenpflichtig ist. Jedenfalls im Anwendungsbereich des vom Grundsatz der Kostenfreiheit geprägten Polizeikostenrechts, in dem, wie gezeigt (oben I.), allein mit der individuellen Zurechenbarkeit einer Leistung keine Gebührenpflicht begründet werden kann, sondern diese einen Gebührentatbestand voraussetzt, kann ohne einen solchen Tatbestand auch kein Auslagenersatz für Maßnahmen der Gefahrenabwehr verlangt werden.
88
4. Eine Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zum Ersatz der Kosten der Handyortung besteht auch außerhalb des Landesgebührengesetzes nicht. Der Beklagte ist bei der Handyortung nicht im Wege der Verwaltungsvollstreckung vorgegangen (vgl. § 31 VwVG). Die speziellen Kostenvorschriften des Polizeigesetzes (vgl. § 8 Abs. 2 PolG und § 34 Abs. 4 PolG, § 3 Abs. 2 DVO PolG) sind ebenfalls nicht einschlägig. Auch § 57 PolG scheidet als Rechtsgrundlage aus, da der Beklagte nicht, wie von dieser Vorschrift vorausgesetzt, „nach § 56 PolG“, sondern nach der lex specialis des § 23a Abs. 5 PolG i.V.m. § 23 JVEG zur Entschädigung des Telekommunikationsdienstleisters verpflichtet war, die selbst keine Regressvorschriften enthält. IV.
4. Eine Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zum Ersatz der Kosten der Handyortung besteht auch außerhalb des Landesgebührengesetzes nicht. Der Beklagte ist bei der Handyortung nicht im Wege der Verwaltungsvollstreckung vorgegangen (vgl. § 31 VwVG). Die speziellen Kostenvorschriften des Polizeigesetzes (vgl. § 8 Abs. 2 PolG und § 34 Abs. 4 PolG, § 3 Abs. 2 DVO PolG) sind ebenfalls nicht einschlägig. Auch § 57 PolG scheidet als Rechtsgrundlage aus, da der Beklagte nicht, wie von dieser Vorschrift vorausgesetzt, „nach § 56 PolG“, sondern nach der lex specialis des § 23a Abs. 5 PolG i.V.m. § 23 JVEG zur Entschädigung des Telekommunikationsdienstleisters verpflichtet war, die selbst keine Regressvorschriften enthält.
IV.
89
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
90
Beschluss vom 16. August 2018
91
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 39 Abs. 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 4.154,-- EUR festgesetzt.
92
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 bis 5, 7 LGebG
§§ 1 ff. LGebG in Verbindung mit § 1 GebVO
§§ 56 f. PolG
§§ 9 f. LGebG
§ 142 StGB
§ 8 FStrG
§ 276 BGB
§ 23 JVEG
§ 14 LGebG
§ 11 LGebG
§ 9 LGebG
§ 10 LGebG
§ 31 VwVG
§ 57 PolG
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 LGebG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 LGebG
§ 2 Abs. 3 LGebG
§ 4 Abs. 2 LGebG
§ 1 der GebVO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 StAG
§ 34 Abs. 1 Satz 2 FwG
§ 2 Abs. 3 Satz 2 LGebG
§ 26 Abs. 2 und 3 FwG
§ 23a Abs. 1, 3 und 5 Satz 1 PolG
§ 23a Abs. 5 PolG
§ 2 Abs. 5 LGebG
§ 14 Abs. 1 LGebG
§ 14 Abs. 2 LGebG
§ 14 Abs. 3 LGebG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BGebG
§ 8 Abs. 2 PolG
§ 34 Abs. 4 PolG
§ 3 Abs. 2 DVO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 20, 150
BVerfGE 21, 73
BVerfGE 31, 255
BVerfGE 108, 52
BVerfGE 110, 33
BVerfGE 45, 363
BVerfGE 86, 288
BVerfGE 134, 33
BVerfGE 33, 303
BVerwGE 126, 222
BVerfGE 93, 213
BVerfGE 102, 254
BVerfGE 109, 133
BVerfGE 108, 1
NVwZ-RR 2010, 146
BVerfGE 21, 209
BVerfGE 78, 205
BVerfGE 79, 106
NordÖR 2018, 157
BAGE 65, 128
BVerwGE 67, 13
BGHZ 57, 137
NJW 2003, 2550
NVwZ-RR 2012, 387
DVBl 1990, 1047
NVwZ-RR 2002, 623
NVwZ-RR 1991, 24
BVerfGE 91, 207
BVerwGE 85, 300
NVwZ-RR 2003, 785
9 K 582/17
1 S 1833/17
1 S 733/13
1 BvF 1/61
1 BvR 169/63
1 BvR 775/66
1 BvL 1/01
1 BvR 1749/01
1 BvF 3/92
9 S 1145/16
5 S 1044/15
2 BvR 308/77
2 BvR 1041/88
2 BvR 2302/11
1 S 1667/00
1 BvL 32/70
10 C 9.05
11 B 61.99
1 S 2346/00
1 S 2550/91
3 C 7.12
1 BvR 2263/94
1 BvR 2307/94
2 BvR 2029/01
6 C 30.08
1 BvR 334/61
2 BvR 579/84
1 BvR 243/86
2 LC 139/17
1 S 2218/03
1 S 2136/17
2 B 71/11
8 AZR 209/89
2 A 171/09
8 C 178/81
7 ZR 313/69
1 S 190/03
4 B 101/93
1 S 923/13
2 B 59/06
1 S 1327/13
10 S 1476/11
1 S 2513/10
1 S 397/01
5 S 1842/89
1 N 45.00
1 S 2263/02
5 S 1842/99
5 A 95/00
1 BvL 19/90
8 C 73.88
5 S 2147/02
2 S 1148/97
3 GKG auf 4.15