Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-10-21, Aktenzeichen 8 B 2618/16
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2016:1021.8B2618.16.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Auf die Beschwerde der Antragsteller wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 18. Oktober 2016 - 7 L 3717/16.F - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung abgeändert.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 11. Oktober 2016 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin nach dem Hessischen Ladenöffnungsgesetz vom 23. September 2016, bekannt gegeben durch die Veröffentlichung im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 4. Oktober 2016, wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 18. Oktober 2016 - 7 L 3717/16.F - ist zulässig und begründet.
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts, den Antrag der Antragsteller auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin abzulehnen, stellt sich als unzutreffend dar.
Im Hinblick darauf, dass die Anforderungen an die Beschwerdebegründung in § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO und die Beschränkung des Prüfungsumfangs des Beschwerdegerichts auf die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe in § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die einmonatige Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO zugeschnitten sind, die den Antragstellern hier auf Grund der Eilbedürftigkeit der Angelegenheit jedoch nicht zur Verfügung steht, hat das Beschwerdegericht zur Wahrung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer umfassenden Kontrolle unterworfen, die nicht auf das Beschwerdevorbringen der Antragssteller reduziert ist (vgl. st. Rspr. des Senats, zuletzt Beschluss vom 7. Oktober 2016 - 8 B 2537/16 -, juris; BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 31. März 2004 - 1 BvR 356/04 -, juris, Rdnr. 21 ff. Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 146 Rdnr. 32).
Bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich der Eilantrag als begründet, weil das Aussetzungsinteresse der Antragsteller das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht der Hauptsache in Fällen des Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, in denen - wie hier - die gesetzlich vorgesehene aufschiebende Wirkung aufgrund einer behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung entfällt, die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen. Die hiernach zu treffende gerichtliche Eilentscheidung erfolgt unter Abwägung der Interessen der Beteiligten. Einem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO ist dabei Erfolg beschieden, wenn die behördliche Vollziehungsanordnung formell defizitär ist oder sich der Verwaltungsakt, dessen Vollziehbarkeit in Rede steht, als offensichtlich rechtswidrig darstellt oder eine besondere Dringlichkeit seiner Vollziehung (sog. besonderes Vollzugsinteresse) nicht besteht.
Die Allgemeinverfügung, deren Vollziehbarkeit in Rede steht, stellt sich nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung als offensichtlich rechtswidrig dar.
Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung vom 23. September 2016 ist § 6 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Ladenöffnungsgesetzes (HLöG) vom 23. November 2006 (GVBl. I S. 606), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Dezember 2012 (GVBl. S. 622). Nach dieser Vorschrift sind die Gemeinden aus Anlass von Märkten, Messen, örtlichen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen berechtigt, abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich bis zu vier Sonn- oder Feiertagen freizugeben. Mit dieser Regelung, die nur in begrenzter Zahl und auch nicht aus beliebigem Anlass Ausnahmen von dem in § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG normierten grundsätzlichen Gebot zulässt, Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, ist der Landesgesetzgeber seinem objektivrechtlichen Schutzauftrag für die Sonn- und Feiertage aus Art. 139 WRV i. V. m. Art. 140 GG nachgekommen. Hiernach sind Sonn- und Feiertage erkennbar als Tage der Arbeitsruhe zur Regel zu erheben und Ausnahmen nur bei einem dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrund zuzulassen, wobei ein bloß wirtschaftliches Interesse der Verkaufsstelleninhaber oder ein alltägliches Erwerbsinteresse potentieller Kunden hierfür nicht ausreicht (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 -, juris, Rdnr. 157; Urteil des Senats vom 15. Mai 2014 - 8 A 2205/13 -, S. 10 UA; Thür. OVG, Beschluss vom 7. März 2016 - 3 EN 123/16 -). Zu schützen ist der allgemein wahrnehmbare Charakter des Tages als eines grundsätzlich für alle verbindlichen Tages der Arbeitsruhe. Gemäß § 6 Abs. 2 HLöG kann demgemäß bei der Freigabe die Offenhaltung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden.
Zwar besteht kein Zweifel daran, dass die Frankfurter Buchmesse als anlassgebende Messe im Sinne von § 6 Abs. 1 HLöG zu einer Ladenöffnung berechtigen kann. Jedoch erweist sich die erfolgte Gestattung der Sonntagsöffnung für den Bereich des gesamten Stadtgebiets der Antragsgegnerin, lediglich unter Ausschluss des Kraftfahrzeughandels einschließlich des Handels mit motorisierten Wasser-Fahrzeugen, des Baustoffhandels und Einzelhandels mit Baubedarf, des Möbelhandels und des Rohstoff- und Brennstoffhandels bei der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtsfehlerhaft.
Gemäß § 6 Abs. 2 HLöG liegt es im pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltung, die Freigabe der Öffnung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige zu beschränken. Das (auch) ermessenssteuernde Tatbestandsmerkmal "aus Anlass von Märkten, Messen, örtlichen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen" ist mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die zugelassene Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2/14 -; Beschluss des Senats vom 5. April 2016 - 8 B 751/16 -).
Regelmäßig kann dies dadurch bewirkt werden, dass die Ladenöffnung auf das Umfeld der Veranstaltung im Sinne des § 6 Abs. 1 HLöG begrenzt wird, so dass auf diese Weise ihr Bezug zum Veranstaltungsgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung ist, desto weiter kann der räumliche Bereich sein, in dem die Ladenöffnung noch den erforderlichen Bezug zum Veranstaltungsgeschehen hat. Bei thematisch begrenzten Veranstaltungen kann der erforderliche Bezug auch dadurch hergestellt werden, dass neben den der Versorgung der Veranstaltungsbesucher während der Veranstaltung dienenden Läden lediglich diejenigen Läden zugelassen werden, deren Sortiment einen Bezug zum Thema der Veranstaltung aufweist. In Betracht kommt auch eine Kombination räumlicher und thematischer Eingrenzung der Zulassung nach § 6 HLöG um zu gewährleisten, dass nicht der Eindruck einer typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung entsteht.
Das im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz maßgebliche Ziel, einen vorherrschenden Eindruck einer typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung zu vermeiden verlangt überdies in jedem Fall zusätzlich, dass nach einer von der Behörde anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den die Veranstaltung für sich genommen auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen in den von der Öffnung erfassten räumlichen Bereich kämen.
Die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 23. September 2016 schränkt den räumlichen Bereich der Ladenöffnung nicht ein. Vielmehr bestimmt die Antragsgegnerin in Nr. 1 der Allgemeinverfügung: "....dürfen Verkaufsstellen im Stadtgebiet Frankfurt am Main anlässlich der Frankfurter Buchmesse 2016 am Sonntag, 23.10.2016 in der Zeit von 13.00 Uhr bis 19.00 Uhr für den geschäftlichen Verkehr mit Kundinnen und Kunden offen gehalten werden." Diese Ausdehnung der Ladenöffnung auf das gesamte Stadtgebiet ist nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung nicht haltbar, denn die Antragsgegnerin hat keine Prognose über die zu erwartenden Besucherströme aufgestellt. Daher liegt kein Anhaltspunkt für die Beurteilung vor, ob die Zahl der Buchmessebesucher die Zahl derjenigen Besucher übersteigt, die allein wegen der Ladenöffnung im gesamten Stadtgebiet der Stadt Frankfurt am Main in dieses strömen würden. Auch wenn in der Antragserwiderung der Antragsgegnerin ausgeführt wird, an den letzten beiden Tagen der Buchmesse (Samstag und Sonntag) sei die Messe jeweils auch für den allgemeinen Publikumsverkehr geöffnet und auf diese beiden letzten Tage entfielen über 100.000 Besucher, so wird diesen Zahlen jedoch keine Prognose hinsichtlich der Zahl der Besucher gegenüber gestellt, die allein wegen der Sonntagsöffnung im gesamten Stadtgebiet der Stadt Frankfurt am Main zu erwarten wären. Diese Prognose bzw. dieser Vergleich ist auch nicht ausnahmsweise wegen der Besonderheiten der Buchmesse entbehrlich, denn der verfassungsrechtlich verankerte Sonn- und Feiertagsschutz erfährt nicht allein schon dadurch eine Begrenzung, dass sich durch die Besucherströme, die der Buchmesse zuzuordnen sind, im Gebiet der Antragsgegnerin ein (zusätzliches) internationales Flair ergibt.
Auch der in der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin in Nr. 2 vorgenommene Ausschluss bestimmter Geschäftszweige (Kraftfahrzeughandel einschließlich Handel mit motorisierten Wasser-Fahrzeugen, Baustoffhandel und Einzelhandel mit Baubedarf, Möbel, Rohstoff- und Brennstoffhandel) führt nicht dazu, dass ein Bezug der Ladenöffnung zu der anlassgebenden Buchmesse hergestellt wird. Mit Ausnahme der ausgeschlossenen Handelszweige umfasst nämlich die Ladenöffnung das gesamte übrige Sortiment im ganzen Stadtgebiet.
Die Antragsgegnerin hat die in beiden Instanzen entstandenen Kosten zu tragen, da sie unterliegt (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung entspricht der erstinstanzlichen Wertfestsetzung (§§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG
§ 6 Abs. 2 HLöG
§ 6 Abs. 1 HLöG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 139 WRV
Art. 140 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 L 3717/16
8 B 2537/16
1 BvR 356/04
1 BvR 2857/07
1 BvR 2858/07
8 A 2205/13
3 EN 123/16
8 CN 2/14
8 B 751/16
00 Uhr bis 19.00