Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-02-16, Aktenzeichen 6 L 2267/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:0216.6L2267.23.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage 6 K 6270/23 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 20.10.2023 wird hinsichtlich der Fahrerlaubnisentziehung wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 6 K 6270/23 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 20.10.2023 hinsichtlich der Fahrerlaubnisentziehung wiederherzustellen,
hat Erfolg. Der zulässige Antrag ist begründet.
Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Fall 2 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gerichtete Antrag ist statthaft, weil die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers hier durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Entziehungsverfügung der Antragsgegnerin vom 20.10.2023 (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) entfallen ist.
Die im Rahmen eines Verfahrens gemäß § 80 Abs. 5 VwGO sodann vorzunehmende Interessenabwägung fällt zugunsten des Antragstellers aus. Im Fall der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes nach § 80 Abs. 2 VwGO kann das Gericht nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherstellen bzw. anordnen, wenn das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung vorrangig ist. Ein überwiegendes Aussetzungsinteresse ist gegeben, wenn der Rechtsbehelf mit erheblicher Wahrscheinlichkeit Erfolg haben wird, das heißt, wenn die angefochtene Verfügung offensichtlich rechtswidrig ist. Hingegen setzt sich das gegenläufige Vollzugsinteresse durch, wenn die angefochtene Ordnungsverfügung als offensichtlich rechtmäßig anzusehen ist und darüber hinaus ein besonderes öffentliches Interesse an ihrer Umsetzung vor Abschluss des Rechtsschutzverfahrens in der Hauptsache besteht.
Der Rechtsbehelf des Antragstellers wird mit erheblicher Wahrscheinlichkeit Erfolg haben. Als Rechtsgrundlage für die Entziehung der Fahrerlaubnis kommt § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG, § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV in Betracht. Nach diesen Bestimmungen ist die Fahrerlaubnisbehörde verpflichtet, eine Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn der Inhaber sich als zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet erweist.
Die materiellen Voraussetzungen für die mit Verfügung vom 20.10.2023 ausgesprochene Fahrerlaubnisentziehung liegen nicht vor. Ungeeignet ist u. a. derjenige, der die notwendigen körperlichen oder geistigen Voraussetzungen nicht erfüllt (vgl. § 2 Abs. 4 Satz 1 StVG). Dies ist nach § 46 Abs. 1 Satz 2 FeV insbesondere der Fall, wenn Erkrankungen oder Mängel nach den Anlagen 4, 5 oder 6 FeV vorliegen, welche die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausschließen.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist der Antragsteller nicht gemäß § 46 Abs. 3, § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen anzusehen. Danach darf die Fahrerlaubnisbehörde u. a. dann auf die Nichteignung eines Betroffenen schließen, wenn dieser ein von ihr zur Aufklärung von Eignungszweifeln gefordertes Gutachten nicht fristgerecht beibringt. Das setzt allerdings voraus, dass die Anordnung der Gutachtenbeibringung rechtmäßig ist,
BVerwG, Urteil vom 09.06.2005 – 3 C 25.04 –, juris, Rn. 19,
und für die nicht fristgerechte Beibringung kein ausreichender Grund besteht,
OVG NRW, Beschluss vom 22.11.2001 – 19 B 817/01 –, juris, Rn. 4.
Diese Voraussetzungen sind nach summarischer Prüfung nicht erfüllt, weil sich die Anordnung vom 14.07.2023 als materiell rechtswidrig erweist. Da eine Gutachtenanordnung nicht selbstständig anfechtbar ist, sondern nur im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens gegen eine daran anknüpfende Fahrerlaubnisentziehung oder sonstige in Rechte des Betroffenen eingreifende Maßnahme der Fahrerlaubnisbehörde inzident auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden kann, ist es ein Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG), strenge Anforderungen zu stellen. Die Begutachtungsanordnung muss im Wesentlichen aus sich heraus verständlich sein. Für den Betroffenen muss ausgehend von der für die jeweilige Fallgestaltung in Betracht kommenden Befugnisnorm in der Fahrerlaubnis-Verordnung erkennbar sein, was der Anlass für die angeordnete Untersuchung ist und ob die in ihr verlautbarten Gründe die behördlichen Bedenken an der Kraftfahreignung zu rechtfertigen vermögen. Denn nur auf der Grundlage dieser Information kann er sachgerecht einschätzen, ob er sich trotz der mit einer Untersuchung verbundenen Beeinträchtigung seines Persönlichkeitsrechts und der Kostenbelastung der Begutachtung stellen oder die mit der Verweigerung der Begutachtung verbundenen Risiken eingehen möchte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.02.2015 – 3 B 16.14 –, juris, Rn. 8; OVG NRW, Beschlüsse vom 07.02.2013 – 16 E 1257/12 –, juris, Rn. 4 f., und vom 10.09.2014 – 16 B 912/14 –, juris, Rn. 6 f., jeweils m. w. N.
Die Begutachtungsanordnung vom 14.07.2023 ist in materieller Hinsicht rechtswidrig. Sie erfüllt nicht die Voraussetzungen der als Rechtsgrundlage in Betracht kommenden und von der Antragsgegnerin am Ende der Anordnung ohne weitere Differenzierung oder Subsumtion aufgezählten Regelungen in § 46 Abs. 3, § 11 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 4, 5 oder 6 FeV. Gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 FeV kann die Beibringung eines Gutachtens einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung (medizinisch-psychologisches Gutachten) zur Klärung von Eignungszweifeln für die Zwecke nach § 11 Abs. 1 und 2 FeV u. a. angeordnet werden bei einem erheblichen Verstoß oder wiederholten Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften (Nr. 4), bei einer erheblichen Straftat, die im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr steht, oder bei Straftaten, die im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr stehen (Nr. 5) oder bei einer erheblichen Straftat, die im Zusammenhang mit der Kraftfahreignung steht, insbesondere wenn Anhaltspunkte für ein hohes Aggressionspotenzial bestehen oder die erhebliche Straftat unter Nutzung eines Fahrzeugs begangen wurde (Nr. 6).
Vorliegend kann dahinstehen, ob die Tatbestandsvoraussetzungen einer der wiedergebebenen, von der Antragsgegnerin nicht näher geprüften Rechtsgrundlagen für eine Gutachtenanordnung erfüllt wären. Denn selbst wenn man dies unterstellt, hat die Antragsgegnerin jedenfalls das dann eröffnete Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Die Entscheidung über eine Gutachtenanordnung nach § 11 Abs. 3 Satz 1 FeV steht im pflichtgemäßem Ermessen (vgl. § 40 VwVfG) der Antragsgegnerin. Dies bringt bereits der Wortlaut der Regelung mit dem Wort „kann“ zum Ausdruck, mit dem der Behörde regelmäßig – wie auch hier – auf der Rechtsfolgenseite ein Ermessen eingeräumt wird. Die behördliche Ermessensausübung unterliegt gemäß § 114 Satz 1 VwGO der Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte. Die Anordnung der Untersuchung muss in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise ausgeübt werden; insbesondere muss sie anlassbezogen und verhältnismäßig sein sowie das Vorgehen ausreichend und zutreffend begründen. Dabei ist entscheidend, ob die Umstände, die der Behörde Anlass für die Anordnung gegeben haben, einen Fahreignungsmangel des betreffenden Fahrerlaubnisinhabers als naheliegend erscheinen lassen.
Darüber hinaus ist zu bedenken, dass die Regelung des § 11 Abs. 3 Satz 1 FeV in einem Spannungsverhältnis zu § 4 StVG steht. Danach hat nämlich die Fahrerlaubnisbehörde zum Schutz vor den Gefahren, die von wiederholt gegen Verkehrsvorschriften verstoßenden Fahrzeugführern ausgehen, die in § 4 Abs. 5, 1 StVG genannten Maßnahmen des Punktesystems zu ergreifen. Das Punktesystem beinhaltet die Bewertung von Verkehrszuwiderhandlungen (Straftaten und Ordnungswidrigkeiten) mit einer nach Art und Schwere der Verstöße festgelegten Punktzahl und das Ergreifen abgestufter Maßnahmen der Fahrerlaubnisbehörde bei Erreichen oder Überschreiten bestimmter Punkteschwellen. Es bezweckt eine Vereinheitlichung der Behandlung von Mehrfachtätern und soll dem Betroffenen Gelegenheit geben, aufgetretene Mängel durch Aufbauseminare und verkehrspsychologische Beratung möglichst frühzeitig zu beseitigen. Das abgestufte und transparente System rechtfertigt die Annahme, dass Personen, die acht Punkte oder mehr erreicht haben, als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen anzusehen sind. Aus dem Punktesystem ergibt sich aber auch, dass der Gesetzgeber bewusst die weitere Straßenverkehrsteilnahme von Kraftfahrern mit nicht unerheblichen Eintragungen von Zuwiderhandlungen in Kauf genommen hat; auch diesen soll die Fahrerlaubnis im Regelfall nicht entzogen werden, bevor ihnen die gesetzlich vorgesehenen Angebote und Hilfestellungen unterbreitet worden sind.
Vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 21.06.2023 – 1 B 18/23 –, juris, Rn. 20.
Von der Spezialität des Punktesystems darf nur abgewichen werden, wenn dies die Verkehrssicherheit und damit die Sicherheit der anderen Verkehrsteilnehmer gebieten. Denn das Punktesystem findet gemäß § 4 Abs. 1 Satz 3 StVG keine Anwendung, wenn sich die Notwendigkeit früherer oder anderer die Fahreignung betreffender Maßnahmen aufgrund anderer Vorschriften, insbesondere der Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 StVG, ergibt. Das Punktesystem hat keinen Exklusivcharakter in dem Sinne, dass mit Punkten im Verkehrszentralregister bewertete Verstöße nur zu Maßnahmen nach § 4 Abs. 3 StVG führen dürften. Damit ist im öffentlichen Interesse sichergestellt, dass ungeeignete Kraftfahrer schon vor Erreichen von acht Punkten im Fahreignungsregister von der Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr wirksam ausgeschlossen werden können oder besondere Eignungszweifel durch weitergehende Maßnahmen, wie z. B. eine medizinisch-psychologische Untersuchung, sofort geklärt werden können. Ein Verlassen des Punktesystems auf der Grundlage des § 4 Abs. 1 Satz 3 StVG muss aber die Ausnahme bleiben und vom Vorliegen besonderer Gründe abhängen. Entscheidend ist demzufolge, ob frühere oder andere Maßnahmen als die des Punktesystems notwendig sind. Das Tatbestandsmerkmal der Notwendigkeit in § 4 Abs. 1 Satz 3 StVG ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, bei dessen Ausfüllung der Straßenverkehrsbehörde kein Beurteilungsspielraum eingeräumt ist. Die Anordnung, ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, greift in erheblicher Weise in das Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) des Betroffenen ein; ein solcher Eingriff ist nur gerechtfertigt, wenn er zur Abwehr einer bei realistischer Einschätzung tatsächlich bestehenden Gefahr notwendig ist, d. h. wenn eine hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass der Betroffenen ein entsprechendes Verhalten im Straßenverkehr zeigt. In diesem Sinne sind Maßnahmen notwendig, wenn der Fahrerlaubnisinhaber als möglicherweise fahrungeeignet angesehen werden kann, obwohl ihm die Hilfestellungen des § 4 Abs. 3 StVG nicht angeboten worden sind und obwohl er die Schwelle von acht Punkten noch nicht erreicht hat. Dazu müssen Umstände vorliegen, die den Schluss darauf zulassen, dass der Kraftfahrer auch dann nicht zu verkehrsordnungsmäßigem Verhalten zurückfindet, wenn er die präventiven Maßnahmen nach dem Punktesystem durchlaufen hat. Es muss alles dafürsprechen, dass er ungeeignet ist, am motorisierten Straßenverkehr teilzunehmen und keine Aussicht auf Besserung seines Verkehrsverhaltens besteht. Ausschlaggebend sind die Umstände des Einzelfalls, die nur in eng begrenzten, besonders gelagerten Ausnahmefällen vorliegen. Die Fahrerlaubnisbehörde muss hier im Einzelnen unter Auswertung aller konkreten Umstände sehr präzise begründen, warum sie es aus besonderen Gründen im Einzelfall, der sich erheblich vom Normalfall anderer Verkehrsteilnehmer mit Eintragungen im Fahrerlaubnisregister abheben muss, aufgrund einer Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Kraftfahrers oder wegen der Art, der Häufigkeit oder des konkreten Hergangs der Verkehrsordnungswidrigkeiten etwa für unerlässlich hält, die Fahreignungsbedenken sofort durch eine medizinisch-psychologische Untersuchung zu klären, ohne dem Betroffenen die Chance zu belassen, zuvor die abgestuften Hilfsangebote des § 4 Abs. 5 StVG wahrzunehmen. Besteht die andere Maßnahme im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 StVG in der Anordnung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens, die, wie dargelegt, als reine Verfahrenshandlung nicht isoliert mit Rechtsmitteln angreifbar ist, muss sich aus der Begründung der Anordnung ergeben, warum die Behörde vom Punktesystem abweicht (§ 11 Abs. 6 Satz 2 FeV).
Vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 21.06.2023, a. a. O., Rn. 22 ff.
Dies ist vorliegend nicht der Fall. Zwar lässt sich der Begutachtungsanordnung der Antragsgegnerin vom 14.07.2023 entnehmen, dass sie auch ohne die Subsumtion unter die Tatbestandsvoraussetzungen (einer) der von ihr angegebenen Rechtsgrundlagen (§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 4 - 6 FeV) von einer Ermessenseröffnung ausgegangen ist. Sie kam im Rahmen ihrer Ermessensausübung zu dem Ergebnis, dass ihre Anordnung verhältnismäßig sei, weil eine den Antragsteller weniger belastende Maßnahme mit Blick auf das Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit im Straßenverkehr nicht in Betracht komme. Sie hat jedoch außer Acht gelassen, dass nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem mit Punkten bewertete Verkehrsverstöße grundsätzlich noch keine Eignungsüberprüfung auslösen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 3 StVG). Es fehlen Ermessenserwägungen zu besonderen Gründen, aufgrund derer es die Antragsgegnerin im Einzelfall für unerlässlich hielt, die Fahreignungsbedenken sofort durch eine medizinisch-psychologische Untersuchung zu klären, ohne dem Antragsteller die Chance zu belassen, zuvor die abgestuften Hilfsangebote des § 4 Abs. 5 StVG wahrzunehmen. Das Fahreignungs-Bewertungssystem mit Punkten und die diesem zugrundeliegenden Regelungen werden in der Anordnungsbegründung nicht einmal erwähnt. Die pauschale Feststellung, dass eine weniger belastende Maßnahme mit Blick auf das Verkehrssicherheitsinteresse nicht in Betracht komme, genügt den dargelegten Anforderungen nicht.
Eine etwaige Ergänzung oder Korrektur der Begutachtungsanordnung wäre für die Beurteilung der darauf gestützten Entziehungsverfügung allenfalls relevant gewesen, wenn sie vor deren Erlass erfolgt wäre,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11.04.2019 – 3 C 14.17 –, juris, Rn. 11; BayVGH, Beschluss vom 29.09.2021 – 11 CS 21.2064 –, juris, Rn. 25.
Die von der Antragsgegnerin während des Gerichtsverfahrens mitgeteilte Unterrichtung des Kraftfahrtbundesamtes vom 20.11.2023 über die zwischenzeitlich zulasten des Antragstellers erfolgte Eintragung von acht Punkten im Fahreignungsregister ändert nichts an der hier entscheidungserheblichen Rechtswidrigkeit der Gutachtenanordnung vom 14.07.2023.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der gemäß § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG festgesetzte Streitwert entspricht in Anlehnung an Ziffern 1.5, 46.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit der Hälfte des Betrags, der im Hauptsacheverfahren anzusetzen ist.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 40 VwVfG
§ 4 StVG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 StVG
§ 46 Abs. 1 Satz 1 FeV
§ 2 Abs. 4 Satz 1 StVG
§ 46 Abs. 1 Satz 2 FeV
§ 11 Abs. 8 Satz 1 FeV
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 4, 5 oder 6 FeV
§ 11 Abs. 3 Satz 1 FeV
§ 11 Abs. 1 und 2 FeV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 5, 1 StVG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 StVG
§ 3 Abs. 1 StVG
§ 4 Abs. 3 StVG
§ 4 Abs. 5 StVG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 StVG
§ 11 Abs. 6 Satz 2 FeV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 K 6270/23
3 C 25.04
19 B 817/01
3 B 16.14
16 E 1257/12
16 B 912/14
1 B 18/23
3 C 14.17
11 CS 21.20