Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-05-25, Aktenzeichen OVG 3 S 23.16
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:0525.OVG3S23.16.0A

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. März 2016 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde trägt die Antragstellerin.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist eine bundesweit tätige politische Partei, gegen die vor dem Bundesverfassungsgericht ein Parteiverbotsverfahren anhängig ist. Im Hinblick darauf gewährte die Antragsgegnerin der Antragstellerin zum 15. Februar 2016 mit Bescheid vom 16. Februar 2016 im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung eine erste Abschlagszahlung für das Jahr 2016, „unter der Bedingung, dass Ihre Partei zuvor eine Sicherheitsleistung in entsprechender Höhe erbringt“. Die Antragstellerin hatte anlässlich ihrer vorherigen Anhörung dieses Vorgehen zwar für rechtswidrig gehalten, sich aber dennoch bereit erklärt, der Antragsgegnerin als Sicherheit eine Grundschuld abzutreten, was durch einen zwischen den Beteiligten geschlossenen Abtretungsvertrag erfolgte.
Mit ihrer gegen den Bescheid vom 16. Februar 2016 erhobenen Klage - VG 2 K 65.16 - begehrt die Antragstellerin die Verpflichtung der Antragsgegnerin, ihr eine erste Abschlagszahlung für 2016 ohne Leistung einer Sicherheit zu gewähren. Zugleich hat sie im Wege vorläufigen Rechtsschutzes beantragt, der Antragsgegnerin aufzugeben, die als Sicherheit abgetretene erstrangige Grundschuld […] zurück zu übertragen. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zurückgewiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist nicht begründet. Das Beschwerdevorbringen, das nach § 146 Abs. 4 VwGO den Umfang der Überprüfung durch das Oberverwaltungsgericht bestimmt, rechtfertigt keine Aufhebung oder Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses.
1. Der Antrag festzustellen, dass die Klage VG 2 K 65.16 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 16. Februar 2016 aufschiebende Wirkung hat, und der Antragsgegnerin aufzugeben, die als Sicherheitsleistung abgetretene erstrangige Grundschuld […] zurück zu übertragen, hat keinen Erfolg.
a) Dies ergibt sich allerdings nicht bereits daraus, dass das Beschwerdeverfahren - wie das in § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 4 VwGO normierte Darlegungsgebot verdeutlicht - ausschließlich der rechtlichen Überprüfung der nach §§ 80 und 123 VwGO ergangenen erstinstanzlichen Entscheidung dient, es mithin auf den erstinstanzlichen Streitgegenstand beschränkt ist und für eine Antragsänderung bzw. Antragserweiterung keinen Raum lässt (so z.B. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Juni 2011 – OVG 3 S 58.11 -, Beschluss vom 26. April 2012 - OVG 5 S 27.11 -, juris Rn. 52; VGH München, Beschluss vom 3. März 2016 – 11 CE 16.219 -, juris Rn. 17).
Die Antragstellerin hat den auf § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO in analoger Anwendung gestützten Feststellungsantrag (vgl. zum Rechtsschutz bei so genannter faktischer Vollziehung OVG NW, Beschluss vom 29. Mai 2008 – 10 B 616/08 -, juris Rn. 3 f.; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Oktober 2015, § 80 Rn. 352, 356), den sie mit einem Antrag auf Aufhebung der Vollziehung nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO (Rückübertragung der Grundschuld) verbunden hat, nicht erstmalig im Beschwerdeverfahren gestellt. Zwar hat sie im erstinstanzlichen vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit ihrem ausdrücklich formulierten Antrag nur eine Rückübertragung der Grundschuld begehrt. Eine Auslegung der Antragsbegründung, die hier trotz anwaltlicher Vertretung nach § 88 VwGO wegen der prozessualen Komplexität geboten ist, ergibt jedoch, dass die Antragstellerin die aufschiebende Wirkung ihrer Klage für möglich gehalten und gegenüber dem Verwaltungsgericht angeregt hat, den Rückübertragungsantrag als Feststellungsantrag einschließlich eines Antrags auf Beseitigung der Vollzugsfolgen entsprechend § 80 Abs. 5 Satz 1 und 3 VwGO auszulegen. Selbst wenn dieses Vorbingen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur als Hilfsantrag - im Verhältnis zu dem Antrag auf Rückübertragung – hätte angesehen werden können, wäre dieser Antrag zum Streitgegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens geworden. Da das Verwaltungsgericht die Frage, ob Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO oder aber nach § 123 Abs. 1 VwGO zu gewähren ist, offen gelassen hat, konnte die Antragstellerin den Antrag erneut zum Gegenstand des Beschwerdeverfahrens machen, und zwar auch an Stelle des bisherigen Hauptantrags.
b) aa) Der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung in entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO geht ins Leere. Der von der Antragstellerin gegen den Bescheid vom 16. Februar 2016 erhobenen Klage kommt keine aufschiebende Wirkung (hinsichtlich der Nebenbestimmung) zu, weil deren Eintritt nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich die Erhebung einer Anfechtungsklage voraussetzt. Dies ist hier nicht die statthafte Klageart.
Da der Bescheid der Antragsgegnerin die Gewährung der beantragten Abschlagszahlung zum 15. Februar 2016, d.h. den Eintritt der Vergünstigung, nach § 20 Abs. 1 Satz 4 PartG von der vorherigen Erbringung einer Sicherheitsleistung abhängig macht, handelt es sich um eine aufschiebende Bedingung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG. Diese Nebenbestimmung kann nicht isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden, sondern es ist in der Hauptsache eine auf unbedingte Gewährung der Abschlagszahlung gerichtete Verpflichtungsklage zu erheben, was die Antragstellerin im Verfahren VG 2 K 65.15 auch unternommen hat.
Mit der aufschiebenden Bedingung verfolgt die Antragsgegnerin – anders als bei einer auflösenden Bedingung oder eine Auflage - den erklärten Zweck, dass die Antragstellerin als Begünstigte erst dann von der Abschlagszahlung profitieren soll, wenn die Bedingung eingetreten ist. Vor diesem Hintergrund kann eine aufschiebende Bedingung nicht mit dem Ziel der Suspendierung und einer vorzeitigen, von dem Bedingungseintritt unabhängigen Ausnutzung des begünstigenden Verwaltungsaktes isoliert angefochten werden. Anderenfalls könnte der Begünstigte etwas erlangen, was die Behörde auf diese Weise unter keinen Umständen gewähren wollte. Hinzu kommt, dass eine Rückabwicklung der vorzeitigen Gewährung bei erfolglosem Klageverfahren, d.h. bei einer Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung, ggf. schwierig oder sogar überhaupt nicht mehr möglich ist (vgl. zu alledem Schmidt, NVwZ 1996, 1188, 1189; Hufen/ Bickenbach, JuS 2004, 867, 871). Insoweit spielt es entgegen der Beschwerde keine Rolle, dass die Anordnung nach § 20 Abs. 1 Satz 4 PartG im Ermessen der Antragsgegnerin steht. Entscheidend ist allein, dass die Antragsgegnerin die Gewährung der Abschlagszahlung von der vorherigen Erbringung der Sicherheit abhängig gemacht hat.
Gleiches ergibt sich, wenn man die Möglichkeit einer Teilanfechtung und damit einer Teilsuspendierung nach § 80 Abs. 1 VwGO bei einem untrennbaren inneren Zusammenhang zwischen der Belastung und der Begünstigung, die ein Verwaltungsakt zugleich enthält, verneint (so Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage, § 80 Rn. 47; a.A. Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Oktober 2015, § 80 Rn. 49). Ein derartiger, die Teilsuspendierung ausschließender innerer und untrennbarer Zusammenhang liegt bei einer Begünstigung, die unter einer aufschiebenden Bedingung steht, grundsätzlich vor. Dieses Ergebnis widerspricht auch nicht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Danach können Nebenbestimmungen zwar grundsätzlich isoliert angefochten werden. Das soll jedoch - ohne dass dies allerdings näher erläutert wird – nicht zulässig sein, wenn die isolierte Aufhebbarkeit der Nebenbestimmung offenkundig ausgeschlossen ist (BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 – 11 C 2/00 -, juris Rn. 25 = BVerwGE 112, 221, 224). Dies ist bei einer aufschiebenden Bedingung der Fall.
bb) Ist der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO in entsprechender Anwendung nicht statthaft, so kommt auch keine Aufhebung der Vollziehung nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO in Form einer Rückübertragung der Grundschuld in Betracht.
2. Legt man den mit der Beschwerde gestellten Vollzugsfolgenbeseitigungsantrag auf Rückübertragung der Grundschuld gemäß § 88 VwGO als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1, Abs. 3 VwGO aus, so hat die Beschwerde ebenfalls keinen Erfolg. Die Antragstellerin hat weder einen Anordnungsgrund noch einen Anordnungsanspruch mit einer die Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigenden hohen Wahrscheinlichkeit glaubhaft gemacht.
a) Es fehlt bereits an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes, § 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO. Die Antragstellerin hat sich im Anhörungsverfahren vor Erlass des Bescheides vom 16. Februar 2016 gegenüber der Antragsgegnerin bereit erklärt, Sicherheit durch Abtretung einer Grundschuld zu leisten, um die Auszahlung der Abschlagszahlung zum 15. Februar 2016 zu erhalten. Dass sie nunmehr entgegen dem von ihr erklärten Einverständnis einige Wochen nach der Abtretung aus finanziellen Gründen auf die Rückübertragung der Grundschuld dringend angewiesen ist, ist weder hinreichend dargelegt noch glaubhaft gemacht (vgl. dazu auch BVerfG, 3. Kammer des 2. Senats, Beschluss vom 8. Oktober 2007 – 2 BvR 1387/07 -, juris Rn. 10). Der Einwand der Beschwerde, die Antragstellerin benötige die Grundschuld, um die nächste Abschlagzahlung zum 15. Mai 2016 zu erhalten, greift nicht durch. Insoweit kann es der Antragstellerin zugemutet werden, bei einem eventuellen Streit um die nächste Abschlagzahlung vorläufigen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Dies gilt umso mehr, als die weitere Anordnung einer Sicherheitsleistung durch die Antragsgegnerin unabhängig von ihrer sonstigen Rechtmäßigkeit voraussetzt, dass die Antragstellerin über ausreichendes Vermögen verfügt, aus dem die geforderte Sicherheit erbracht werden kann.
b) Im Übrigen macht die Beschwerde nicht glaubhaft, dass sich die Antragstellerin entgegen der erstinstanzlichen Entscheidung auf einen Anordnungsanspruch berufen kann. Die Antragsgegnerin durfte die Gewährung der Abschlagszahlung nach § 20 Abs. 1 Satz 4 PartG von der Erbringung einer Sicherheitsleistung durch die Antragstellerin abhängig machen, weil Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass es zu einer Rückzahlungsverpflichtung kommen könnte.
aa) Eine Rückzahlungsverpflichtung hinsichtlich für das Jahr 2016 geleisteter Abschlagszahlungen wird entstehen, wenn die Antragstellerin vor dem 15. Februar 2017 durch das Bundesverfassungsgericht nach Art. 21 Abs. 2, Abs. 3 GG, § 13 Nr. 2, §§ 43 ff. BVerfGG, für verfassungswidrig erklärt wird. Da das Bundesverfassungsgericht mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit gemäß § 46 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG die Auflösung der Partei und das Verbot, eine Ersatzorganisation zu schaffen, zu verbinden hat, und da die Antragstellerin in diesem Fall gemäß § 18 Abs. 7 PartG ab dem Zeitpunkt der Auflösung aus der staatlichen Teilfinanzierung ausscheidet, könnten staatliche Mittel, die der Präsident des Deutschen Bundestages nach § 19a Abs. 1 Satz 1 PartG jährlich zum 15. Februar für das vorangegangene Jahr (Anspruchsjahr) nach Vorlage eines ordnungsgemäßen Rechenschaftsberichts festsetzt und auszahlt, nicht mehr festgesetzt werden. Entsteht der Anspruch auf Teilfinanzierung für das Jahr 2016 nicht, sind die geleisteten Abschlagszahlungen nach § 20 Abs. 2 Satz 1 PartG zurückzuzahlen (im Ergebnis ebenso Schwarz, in: Kersten/Rixen, Parteiengesetz und europäisches Parteienrecht, § 18 Rn. 43 f.).
Entgegen der Beschwerde entfällt die – zumindest entsprechende - Anwendbarkeit des § 20 Abs. 2 Satz 1 PartG nicht deshalb, weil gegenüber einer aufgelösten Partei eine Rückzahlungsverpflichtung nicht mehr durchgesetzt werden könne. Entscheidend ist, dass die Antragstellerin mit ihrer Auflösung vor dem 15. Februar 2017 eine Festsetzung der staatlichen Teilfinanzierung für das Jahr 2016 nicht mehr beanspruchen kann, sodass ihr auch keine Abschlagszahlungen zustehen. Damit ist sie bei der Anwendung des § 20 Abs. 2 Satz 1 PartG so zu stellen wie eine weiterhin existente Partei, der zum 15. Februar eines Jahres ebenfalls kein Anspruch auf Teilfinanzierung zusteht. Jedes andere Ergebnis hätte eine Privilegierung verbotener Parteien zur Folge.
bb) Es liegen ferner Anhaltspunkte im Sinne von § 20 Abs. 1 Satz 4 PartG dafür vor, dass es zu der dargelegten Rückzahlungsverpflichtung kommen kann. Derartige Anhaltspunkte müssen allerdings im Hinblick darauf, dass nicht verbotene Parteien einen Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung haben und diese bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über deren Verfassungswidrigkeit nicht ungerechtfertigt benachteiligt werden dürfen, hinreichend substantiiert sein. Das ist hier der Fall. Das derzeit vor dem Bundesverfassungsgericht anhängige Verbotsverfahren ist zum einen bereits so weit fortgeschritten, dass eine Entscheidung nach Art. 21 Abs. 2 GG absehbar ist. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 45 BVerfGG am 2. Dezember 2015 – 2 BvB 1/13 – beschlossen, dass eine mündliche Verhandlung durchzuführen ist, die vom 1. bis zum 3. März 2016 stattgefunden hat. Es ist zum anderen nicht ersichtlich, dass eine Entscheidung zu Lasten der Antragstellerin offensichtlich nicht in Betracht kommt, sondern der Ausgang des Verfahrens ist vielmehr offen. Dies reicht für die Annahme von Anhaltspunkten im Sinne von § 20 Abs. 1 Satz 4 PartG aus. Dass allein das Bundesverfassungsgericht für das Verbot einer Partei zuständig ist, ist unbestritten, hindert die Antragsgegnerin jedoch nicht, in diesem Zusammenhang auf § 20 Abs. 1 Satz 4 PartG zurückzugreifen.
Die Forderung einer Sicherheitsleistung stellt auch deshalb keine unangemessene Benachteiligung der Antragstellerin dar, weil sie bei einer Festsetzung nach § 19a PartG zum 15. Februar eines jeden Jahres einen Anspruch auf uneingeschränkte Gewährung und Auszahlung der ihr zustehenden staatlichen Teilfinanzierung hat und eine Sicherheitsleistung im Übrigen nur verlangt werden kann, solange die Partei in der Lage ist, die ihr obliegenden Aufgaben (Art. 21 Abs. 1 GG, § 1 PartG) zu erfüllen. Dass dies nicht der Fall sein könnte, ist weder dargelegt noch glaubhaft gemacht.
Schließlich greift auch der Einwand des Rechtsmissbrauchs nicht zu Gunsten der Antragstellerin durch. Dass es der Staat mit der Stellung eines Verbotsantrags selbst in der Hand habe, die Voraussetzungen für die Erbringung einer Sicherheitsleistung zu schaffen, trifft in dieser Absolutheit nicht zu. Zum einen ist – wie auch die bisherige Praxis seit Inkrafttreten des Grundgesetzes zeigt – nicht damit zu rechnen, dass die Antragsberechtigten leichtfertig einen Verbotsantrag gemäß § 43 BVerfGG stellen. Zum anderen dürfte die bloße Antragstellung bei dem Bundesverfassungsgericht noch nicht ausreichen, um das Vorliegen von Anhaltspunkten im Sinne von § 20 Abs. 1 Satz 4 PartG zu bejahen.
cc) Gerichtlich überprüfbare Ermessensfehler (§ 114 VwGO) sind nicht glaubhaft gemacht. Die Antragsgegnerin hat das ihr eingeräumte Ermessen, dessen sie sich bewusst war, schon deshalb nicht fehlerhaft ausgeübt, weil sich die Antragstellerin vor Erlass des versagenden Bescheides mit der Erbringung einer Sicherheitsleistung einverstanden erklärt und keine weiteren tatsächlichen Umstände vorgebracht hat, die die Antragsgegnerin in ihre Ermessenserwägungen hätte einstellen müssen. Auf den in diesem Zusammenhang geltend gemachten pauschalen Einwand der Antragstellerin, ihr müsse die Möglichkeit gegeben werden, am politischen Wettbewerb teilzunehmen und sich effektiv vor dem Bundesverfassungsgericht zu verteidigen, brauchte die Antragstellerin mangels hinreichender Konkretisierung und wegen des erklärten Einverständnisses nicht einzugehen.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat geht hier – wie das Verwaltungsgericht – von dem Nominalbetrag der abgetretenen Briefgrundschuld aus, der sich auf Euro beläuft. Hiervon ist nach Ziffer 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/ 1. Juni 2012 und 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ¼ anzusetzen. Der Senat macht keinen Gebrauch von der Möglichkeit, diesen Wert wegen einer Vorwegnahme der Hauptsache zu erhöhen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Mai 2007 – OVG 3 L 17.07 -, juris Rn. 6).
4. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 und 123 VwGO
§§ 43 ff. BVerfGG, für verfassungswidrig erklärt wird. Da das Bundesverfassungsgericht
§ 88 VwGO
§ 45 BVerfGG
§ 19a PartG
§ 1 PartG
§ 43 BVerfGG
§ 114 VwGO
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 und 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 1 Satz 4 PartG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1, Abs. 3 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 46 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG
§ 18 Abs. 7 PartG
§ 19a Abs. 1 Satz 1 PartG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 PartG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 21 Abs. 2, Abs. 3 GG
Art. 21 Abs. 2 GG
Art. 21 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1996, 1188, 1189
BVerwGE 112, 221, 224
2 K 65.16
3 S 58.11
5 S 27.11
11 CE 16.21
10 B 616/08
2 K 65.15
11 C 2/00
2 BvR 1387/07
2 BvB 1/13
3 L 17.07