Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-21, Aktenzeichen 7 K 951/00
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2005:0321.7K951.00.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragte am 12.04.1999 bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer mechanisch-biologischen Abfallbehandlungsanlage in W. Als voraussichtliche Errichtungskosten gab sie einen Betrag von 29.330.000 DM an. Mit Schreiben vom 09.09.1999 beantragte die Klägerin die Zulassung des vorzeitigen Beginns gemäß § 8 a Abs. 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG), wobei sie die durchzuführenden Arbeiten wie folgt bezeichnete: „Baustelleneinrichtung, Erd- und Gründungsarbeiten wie z. B. Mutterbodenabtrag, Bodenaushub, Bodenverfestigung, Gründung der Gruben und Gebäude auf dem Baugelände". Mit Bescheid vom 14.09.1999 erteilte der Beklagte die Zulassung im begehrten Umfang. Die Kosten hierfür erlegte er der Klägerin auf und setzte die Verwaltungsgebühr nach Ziffer 15 a 1.2 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung des Landes Nordrhein-Westfalen auf 30.163 DM (= 15.422,10 Euro) fest. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung gemäß § 4 BImSchG wurde unter dem Datum des 30.09.1999 erteilt.
Die Klägerin legte gegen die Festsetzung der Verwaltungsgebühr im Bescheid vom 14.09.1999 Widerspruch ein, mit dem sie geltend machte, der Beklagte sei zu Unrecht von den voraussichtlichen Errichtungskosten der Gesamtanlage als Bemessungsgrundlage für die Verwaltungsgebühr ausgegangen. Die Zulassung vorzeitigen Beginns habe nur die im Antrag beschriebenen Bodenarbeiten zum Gegenstand gehabt. Hierfür seien 3.925.217 DM zuzüglich Mehrwertsteuer zu veranschlagen. Bei der Berechnung der Verwaltungsgebühr dürfe allenfalls von diesem Betrag ausgegangen werden. Im Übrigen sei der vorzeitige Beginn nur deshalb beantragt worden, weil der Beklagte die Genehmigungsfrist von drei Monaten nach § 10 Abs. 6 a Satz 1 BImSchG nicht eingehalten habe. Mit Blick hierauf und auf den geringen Verwaltungsaufwand bestehe ein Anspruch auf Niederschlagung der Gebühren im Rahmen einer Billigkeitsentscheidung.
Durch Widerspruchsbescheid vom 14.03.2000 wies die Bezirksregierung Münster den Widerspruch zurück.
Mit der Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie macht geltend: Wenn die Verwaltungsgebührenordnung vorsehe, dass 1/3 der Gebühr für die endgültige Genehmigung nach Tarifstelle 15 a 1.1 anzusetzen sei, sei damit deren Regelung in Bezug genommen, dass Errichtungskosten sowohl die Gesamtkosten der Anlage als auch die Kosten derjenigen Anlagenteile sein könnten, die nach einer Teil- oder Änderungsgenehmigung errichtet werden dürften. Dies zeige, dass der Verordnungsgeber eine flexible Handhabung der Gebührenerhebung, zugeschnitten auf den jeweiligen Umfang der Genehmigung, beabsichtigt habe. Errichtungskosten seien demnach bei der Entscheidung über den vorzeitigen Beginn die Kosten der im Zulassungsantrag genannten Arbeiten, hier in einem Umfang von 3.925.217 DM. Nur eine derartige Auslegung werde dem im Gebührenrecht zu beachtenden Äquivalenzprinzip gerecht, zumal hier die Entscheidung des Beklagten zu § 8 a BImSchG nahezu identisch mit der späteren Erteilung der Genehmigung gewesen sei. Da die Entscheidung nur deshalb erforderlich gewesen sei, weil der Beklagte die Frist des § 10 Abs. 6 a Satz 1 BImSchG nicht eingehalten habe, hätte es der Billigkeit entsprochen, die Gebühr zu ermäßigen oder von ihr abzusehen.
Die Klägerin beantragt,
1. den Bescheid des Beklagten vom 14.09.1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Münster vom 14.03.2000 hinsichtlich der Gebührenfestsetzung aufzuheben,
2. den Beklagten zur Erstattung der gezahlten Gebühren nebst 4 % Zinsen seit Klageerhebung zu verpflichten,
3. die Beiziehung eines Anwalts im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Die vorzeitige Zulassung eines Vorhabens erfordere stets eine positive prognostische Beurteilung aller Genehmigungsvoraussetzungen, unabhängig davon, ob etwa nur das Fundament erstellt oder bereits die gesamte Anlage errichtet werden solle. Die Existenz ergänzender Tarifstellen, in denen es nur um Teilgenehmigungen, Änderungen oder Vorbescheide gehe, mache deutlich, dass die Orientierung an Teilbaukosten hierauf beschränkt sei. Anderenfalls hätte es nahe gelegen, einzelne Errichtungsschritte in der Tarifstelle 15 a 1.2 der Verwaltungsgebührenordnung selbst anzusprechen. Ein Anspruch auf Gebührenreduzierung bestehe nicht, da eine rechtswidrige Verfahrensverzögerung nicht vorgelegen habe.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die - selbstständig anfechtbare - Gebührenfestsetzung im Bescheid des Beklagten vom 14.09.1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Münster vom 14.03.2000 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Der Beklagte hat die Verwaltungsgebühr für seine Entscheidung über die Zulassung des vorzeitigen Beginns der Errichtung der mechanisch-biologischen Behandlungsanlage der Klägerin in rechtlich nicht zu beanstandender Weise und Höhe festgesetzt.
Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühr sind die §§ 1 Abs. 1, 2, 13 Abs. 1 Nr. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.08.1999 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO NRW) in der hier anzuwendenden Fassung der 19. Änderungsverordnung vom 20.10.1998. Nach Tarifstelle 15 a 1.2 des Allgemeinen Gebührentarifs zur AVwGebO, eingefügt durch die 18. Änderungsverordnung vom 10.02.1998, GVBl NRW S. 171, wird für die Entscheidung über die Zulassung des vorzeitigen Beginns der Errichtung einer Anlage nach § 8 a des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) eine Gebühr in Höhe von 1/3 der Gebühr nach Tarifstelle 15 a 1.1 erhoben. Letztere sieht eine nach den Errichtungskosten gestaffelte Gebührenberechnungsformel für behördliche Entscheidungen über immissionsschutzrechtlich relevante Anlagen im Sinne des Anhangs zur 4. Verordnung zur Durchführung des BImSchG vor. Als mögliche Entscheidungen bezeichnet Tarifstelle 15 a 1.1 die Genehmigung (§§ 4, 6 BImSchG), die Teilgenehmigung (§ 8 BImSchG) und die Genehmigung einer wesentlichen Änderung (§ 15 BImSchG). Die Liste der Genehmigungen ist abschließend; sie ordnet Gebührentatbestände, in denen hierauf Bezug genommen wird, einer der drei genannten Genehmigungen zu. Auch die Definition der Errichtungskosten in der Ergänzung 1. zur Tarifstelle 15 a 1.1 erweitert - entgegen der Auffassung der Klägerin - diese Regelung nicht. Sie nennt neben den voraussichtlichen Gesamtkosten der Anlage als Kosten von Anlageteilen nur diejenigen, die auf Grund einer Teilgenehmigung und diejenigen, die auf Grund einer Änderungsgenehmigung entstehen. Damit spiegelt sie exakt den Aufbau des 1. Satzes der Tarifstelle 15 a 1.1 wieder und erweitert dessen Anwendungsbereich nicht. Insofern sind Anhaltspunkte für die von der Klägerin vertretene „flexible Handhabbarkeit" in die Richtung, dass in der Tarifstelle 15 a 1.1 nicht erwähnte Genehmigungen gebührenrechtlich nur anhand der ihnen unmittelbar zuzuordnenden Errichtungskosten abgerechnet werden dürfen, aus dem Gesamtzusammenhang der Tarifstellen 15 a 1.1 und 15 a 1.2 gerade nicht ersichtlich. Hätte der Verordnungsgeber eine derartige Regelung treffen wollen, so hätte er dies sicherlich zum Ausdruck gebracht, und zwar in einer wesentlich einfacheren Form. Statt der Bezugnahme auf eine andere Tarifstelle hätte er als Berechnungsgrundlage der Gebühr für die Entscheidung über die Zulassung des vorzeitigen Beginns nach § 8 a BImSchG 1/3 der hiermit anfallenden Errichtungskosten bestimmen können. Die Verweisung bestätigt demgegenüber, dass die „voraussichtlichen Gesamtkosten der Anlage", sofern Teil- und Änderungsgenehmigungen nicht angestrebt werden, auch für die Genehmigung nach § 8 a BImSchG maßgeblich sein sollen.
Mit diesem Inhalt verstößt die Tarifstelle 15 a 1.2 nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen § 3 GebG NRW. Danach muss zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen. Die Orientierung der Tarifstelle 15 a 1.2 an den Gesamterrichtungskosten ist nicht unangemessen im Sinne des § 3 GebG NRW. Sowohl der Verwaltungsaufwand als auch der Nutzen der Genehmigung sind nach § 8 a BImSchG zu beurteilen. Danach erfordert die Zulassung des vorzeitigen Beginns insbesondere die Prognose, dass im Genehmigungsverfahren mit einer Entscheidung zu Gunsten des Antragstellers gerechnet werden kann (§ 8 a Abs. 1 Nr. 1 BImSchG). Für die Entscheidung hierüber muss die geplante Anlage vorab insgesamt durchgeprüft werden. Der damit verbundene Verwaltungsaufwand geht über die Beurteilung der mit dem vorzeitigen Beginn zusammenhängenden Erd- und Gründungsarbeiten weit hinaus. Auch für den künftigen Betreiber hat die Prüfung gesteigerte Bedeutung. Die Zulassung des vorzeitigen Beginns durch die zuständige Behörde signalisiert ihm, dass er sein Vorhaben voraussichtlich verwirklichen kann. Auch dieser Effekt wäre mit einer Berechnungsgrundlage, die nur auf den Wert des unmittelbaren Beginns der Errichtung abstellt, gebührenrechtlich nicht zutreffend erfasst. Er wird nicht dadurch geschmälert, dass ein Antragsteller - wie die Klägerin - von der Zulassung vorzeitigen Beginns nur in relativ geringem Umfang Gebrauch macht; für die Gebührenfestsetzung ist in generalisierender Betrachtung von den durch § 8 a BImSchG insgesamt eingeräumten Möglichkeiten auszugehen. Dem Umstand, dass die behördliche Prognose nur kursorisch durchgeführt wird und die Genehmigung trotz Zulassung des vorzeitigen Beginns später noch versagt werden kann (§ 8 a Abs. 1 Nr. 3 BImSchG), wird dadurch Rechnung getragen, dass nur 1/3 der für die endgültige Genehmigung anfallenden Gebühr festgesetzt werden darf.
Unangemessen im Sinne des § 6 GebG NRW könnte es allenfalls sein, dass der Beklagte nach Erhebung der reduzierten Gebühr noch einmal die volle Gebühr für eine Amtshandlung angesetzt hat, die - wenn auch mit unterschiedlicher Prüftiefe - bereits einmal vorgenommen worden ist. Ein sich aus Billigkeitsgründen etwa ergebender Anspruch auf Anrechnung spielt jedoch im vorliegenden Fall, in dem es um die erstmalige Amtshandlung geht, noch keine Rolle; diese Frage stellt sich erst im Zusammenhang mit der Höhe der nach der Tarifstelle 15 a 1.1 festzusetzenden Gebühr für die Erteilung der Genehmigung nach §§ 4, 6 BImSchG, die nicht Gegenstand dieses Verfahrens ist.
Der Beklagte hat die vorstehenden Gebührenregeln zutreffend angewandt. Bedenken gegen die einzelnen Rechenschritte hat die Klägerin nicht erhoben; sie sind auch im Übrigen nicht ersichtlich.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Ermäßigung der Verwaltungsgebühr oder auf eine Befreiung hiervon gemäß § 6 GebG NRW. Allerdings scheitert das Begehren entgegen dem Vortrag des Beklagten nicht schon am Antragserfordernis. Ein Antrag ist im letzten Absatz der Begründung des Widerspruchs vom 10.11.1999 hinreichend deutlich formuliert worden. § 6 GebG NRW stellt jedoch die Zulassung von Ermäßigung und Befreiung in das Ermessen der zuständigen Behörde. Die Klägerin hat nicht dargetan, dass der Beklagte sein Ermessen in ihrem Falle fehlerhaft ausgeübt hat und eine Entscheidung nur in ihrem Sinne ergehen konnte. Ermäßigung und Befreiung setzen gem. § 6 GebG NRW „Gründe der Billigkeit" voraus. Zu solchen Gründen zählt zunächst nicht die erörterte Bezugnahme der Tarifstelle 15 a 1.2 auf die Gesamterrichtungskosten. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
vgl. Urteil vom 8.11.2000 - 9 A 5379/97 -,
ist eine sachliche Unbilligkeit nur gegeben, wenn und soweit nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass dieser die im Billigkeitswege begehrte Entscheidung - hätte er die Frage geregelt - im Sinne der Ermäßigung getroffen haben würde. Hat der Gesetzgeber die Erhebung der Gebühr trotz der von ihm erkannten Folgen angeordnet und damit die darin möglicherweise liegende Härte in Kauf genommen, so ist für eine Ermäßigung aus Billigkeitserwägungen allein wegen der damit verbundenen sachlichen Härte kein Raum. Eine Ermäßigung aus Billigkeitsgründen darf deshalb nicht gewährt werden, um ein vom Gesetzgeber zulässigerweise gewolltes (oder in Kauf genommenes) Ergebnis abzuwenden.
Die Klägerin kann sich ferner nicht darauf berufen, dass die Dauer der Bearbeitung ihres Antrags eine Gebührenerhebung unbillig erscheinen lasse. Zwar hat der Beklagte die Frist des § 10 Abs. 6 a Satz 1 BImSchG um etwa zwei Wochen überschritten. Dieser Umstand allein reicht aber nicht aus, um zwingende Konsequenzen für eine Gebührenermäßigung oder -befreiung daraus herzuleiten. Der Billigkeit entspräche eine solche Rechtsfolge im Sinne der Ermessensreduzierung nur, wenn der Beklagte die Fristüberschreitung schuldhaft verursacht und dadurch die Klägerin zu einem Antrag auf Zulassung des vorzeitigen Beginns ihres Vorhabens geradezu veranlasst hätte.
So verhält es sich jedoch nicht. Zunächst ist zu berücksichtigen, dass § 10 Abs. 6 a BImSchG selbst keine Sanktionen an die Überschreitung der Bearbeitungsfrist knüpft und - bei Schwierigkeiten der Prüfung - sogar eine Verlängerung um drei Monate zulässt, die der Bauherr ebenfalls vor der Errichtung der Anlage abzuwarten hat. Der Beklagte hat ferner unwidersprochen darauf hingewiesen, dass noch im September 1999 eine Änderung der Antragsunterlagen bezüglich der Filter vorgenommen worden sei, die erforderlich gewesen sei, weil die Abluftbehandlung von mechanisch-biologischen Abfallbehandlungsanlagen in der Kombination von geschlossenem Filter und Abluftführung über einen Kamin technisches Neuland darstelle. Erst eine Woche vor der Erteilung der Genehmigung nach § 4 BImSchG seien die von der Klägerin angeforderten Unterlagen zum Explosionsschutz und die Stellungnahme des Landesumweltamtes zu den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen an die Anlage eingegangen. Es ist dem Beklagten nicht abzusprechen, dass es im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens, in dem es - wie vorliegend - um die Zulassung einer in der Entwicklung begriffenen Technologie geht, zu unvermeidlichen, hier auch eher kurzzeitigen Verzögerungen kommen kann, die den regulären Zeitrahmen des § 10 Abs. 6 a BImSchG sprengen und von der Behörde nicht zu vertreten sind. Von einer derartigen Situation ist hier auszugehen. Als weiterer Gesichtspunkt kommt hinzu, dass die Klägerin selbst zu dem Mitte September 1999 entstandenen Zeitdruck beigetragen hat, indem sie eine Verpflichtung zur Zahlung von Vertragsstrafen in Anknüpfung an den Baubeginn eingegangen ist. Das Zusammentreffen aller Umstände entlastet den Beklagten von einer Unbilligkeit der Gebührenerhebung.
Da der Hauptantrag ohne Erfolg bleibt, sind die Nebenanträge zu 2.) und 3.) gegenstandslos.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4, 6
BImSchG
§§ 4, 6 BImSchG
§ 4 BImSchG
§ 8 BImSchG
§ 15 BImSchG
§ 8 a BImSchG
§ 3 GebG NRW
§ 6 GebG NRW
§ 167 VwGO
§ 10 Abs. 6 a Satz 1 BImSchG
§ 8 a
BImSchG
§ 8 a Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 8 a
Abs. 1 Nr. 3 BImSchG
§ 10 Abs. 6
a BImSchG
§ 10 Abs. 6 a BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11,
711 ZPO
§
8 a Abs. 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes
§ 8 a des Bundesimmissionsschutzgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 9 A 5379/97