Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-04-17, Aktenzeichen 15 A 2871/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0417.15A2871.21.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu unter 1.) noch weist die Rechtssache besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf (dazu unter 2.).
1. Ernstliche Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Das ist unter Berücksichtigung der mit dem Zulassungsantrag vorgebrachten Rügen nicht der Fall.
a) Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass das Bürgerbegehren mit der Formulierung
„Sollen die im Eigentum der Stadt Y. stehenden Gewerbegrundstücke im Bereich des Bebauungsplans U. (Nr. H00) nicht verkauft, sondern im Rahmen des Erbbaurechts vergeben werden, so dass die Stadt Y. Eigentümerin der Grundstücke bleibt?“
eine den Anforderungen des § 26 Abs. 1 und Abs. 7 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 GO NRW genügende Frage zur Abstimmung stellt. Es hat seinen Erwägungen die Rechtsprechung des Senats,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2017 - 15 A 1561/15 -, juris, Rn. 87, und Beschluss vom 15. Mai 2014 - 15 B 499/14 -, juris, Rn. 8 ff., jeweils m. w. N.,
zugrunde gelegt und insbesondere die von der Beklagten bezweifelte Bestimmtheit der Fragestellung überzeugend bejaht. Die formulierte Frage ist in sich widerspruchsfrei, eindeutig und aus sich heraus verständlich. Dem mit dem Zulassungsantrag wiederholten Einwand der Beklagten, die Fragestellung sei unbestimmt, weil der Begriff des Erbbaurechts dem durchschnittlichen Gemeindebürger nicht bekannt und deshalb erläuterungsbedürftig sei, ist das Verwaltungsgericht in nicht zu beanstandender Weise mit der Argumentation begegnet, von den Klägern könne nicht mehr als die Verwendung des ihr Begehren zutreffend beschreibenden Fachbegriffs verlangt werden. Zudem ergebe sich der Sinn der Vergabe im Wege des Erbbaurechts aus der – angesichts der eindeutig formulierten Frage zulässigerweise ergänzend heranzuziehenden – Begründung des Bürgerbegehrens.
Der Einwand der Beklagten, die Unzulänglichkeit der Fragestellung ergebe sich auch daraus, dass das Verwaltungsgericht Erläuterungsbedarf gesehen und erst aufgrund der Ausführungen der Kläger in der mündlichen Verhandlung festgestellt habe, die Mechanismen des Erbbaurechts seien „anschaulich dargestellt“, ist nicht richtig. Das Verwaltungsgericht hat die Erläuterungen der Kläger in der mündlichen Verhandlung nicht herangezogen, um den Inhalt der vom Bürgerbegehren formulierten Frage zu bestimmen. Vielmehr hat es sie angeführt, um zu belegen, dass die Angaben in der Begründung des Bürgerbegehrens weder unzutreffend noch irreführend seien. In diesem Zusammenhang hat es in nicht zu beanstandender Weise festgestellt, die Angabe, Leerstand könne bei einer Vermarktung der Grundstücke im Wege des Erbbaurechts im Gegensatz zum Verkauf effektiver entgegengewirkt oder von vornherein vermieden werden, sei zutreffend. Die der Beklagten durch die Grundstücksvergabe im Wege des Erbbaurechts eröffneten Handlungsoptionen hätten die Kläger in der mündlichen Verhandlung anschaulich dargestellt.
b) Auch im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Begründung des Bürgerbegehrens zutreffend beurteilt.
Nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats dient die Begründung des Bürgerbegehrens dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfüllt die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Dies gilt ungeachtet etwaiger Unrichtigkeiten im Detail sowie zulässiger Wertungen und Schlussfolgerungen, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres zugänglich sind. Die Grenzen sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden, die für die Begründung tragend sind. Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Dementsprechend ist die Begründung eines Bürgerbegehrens auch dann unzulänglich, wenn darin für die Entscheidung wesentliche Tatsachen unerwähnt bleiben. Das Gebot der richtigen Tatsachendarstellung wird insoweit ergänzt durch das Gebot der vollständigen Darstellung der wesentlichen Entscheidungsgrundlagen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2020 – 15 A 2927/18 -, juris, Rn. 107 ff., und Beschluss vom 30. Mai 2014 - 15 B 522/14 -, juris, Rn. 7 m. w. N.; entsprechend auch die im Zulassungsantrag angeführte Rechtsprechung zur vergleichbaren bayerischen bzw. baden-württembergischen Rechtslage: Bay. VGH, Urteil vom 13. April 2000 - Vf. 4 IX 00 -, juris, Rn. 152; VG Ansbach, Urteil vom 6. Juli 2006 - AN 4 K 06.00437 -, juris, Rn. 49; VG Stuttgart, Urteil vom 17. Juli 2009 - 7 K 3229/08 -, juris, Rn. 121.
Diesen Anforderungen genügt die dem Bürgerbegehren beigefügte Begründung. Das Zulassungsvorbringen führt zu keiner von der des Verwaltungsgerichts abweichenden Bewertung.
Mit ihrer Forderung nach einer umfassenden Darstellung der möglichen Folgen einer Vergabe der Grundstücke im Wege des Erbbaurechts überspannt die Beklagte die Begründungsanforderungen. Die dem Bürgerbegehren beigefügte Begründung ist nicht einer Weise unrichtig oder unvollständig, die den Willen der zur Abstimmung berufenen Bürgerinnen und Bürger verfälschen könnte. Die Angabe, bei Vergabe der Grundstücke im Wege des Erbbaurechts bleibe die Beklagte Eigentümerin, trifft zu. Der von der Beklagten vermissten Erläuterung, in welcher Weise das Erbbaurecht die Verfügungsmacht der Eigentümerin einschränke, bedurfte es nicht. Die Befürchtung, ohne eine solche Erläuterung entstehe bei den Bürgerinnen und Bürgern der Eindruck, durch die Bestellung eines Erbbaurechts werde sich „für die Stadt hinsichtlich ihrer Rechtsmacht als Eigentümerin nichts ändern“, liegt fern. Es ist offensichtlich, dass die Grundstücke im Plangebiet längerfristig für Gewerbeansiedlungen mit entsprechenden Nutzungsrechten vergeben werden sollen. Auch die Angabe, die Bestellung eines Erbbaurechts eröffne effektivere Möglichkeiten als der Verkauf des Grundstücks, Leerstand entgegenzuwirken oder ihn von vorneherein zu vermeiden, ist – wie die von den Klägern in der mündlichen Verhandlung geschilderten Optionen zeigen – richtig. Auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird Bezug genommen. Die in diesem Zusammenhang in der Begründung enthaltene Aussage „Leerstand zahlt keine Steuern“ ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Den Klägern steht es frei, eine im politischen Diskurs griffige Formulierung zu wählen, um für ihr Anliegen zu werben. Die Formulierung ist auch nicht unrichtig. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist sie nicht (allein) auf die Grundsteuer (bzw. die Möglichkeit, diese bei Leerstand zu erlassen) bezogen, sondern, wie die Kläger aufgezeigt haben, (auch) auf die nach dem Gewerbeertrag bestimmte Gewerbesteuer. Die weiteren Ausführungen in der Begründung, „Wenn alles gut läuft, kann das Erbbaurecht immer wieder verlängert werden. Wenn aber etwas schief geht, fällt das Erbbaurecht nach Ablauf der Erbbaurechtsfrist wieder an die Stadt zurück, die es neu für Gewerbe vergeben oder aber auch anderweitig nutzen kann (z. B. Wohnbau).“, werden nicht, wie die Beklagte geltend macht, dadurch unrichtig oder in wesentlicher Hinsicht unvollständig, dass eine anderweitige Nutzung eine Änderung des Bebauungsplans voraussetzte. Sollte – nach Ablauf der Erbbaurechtsfrist – der Heimfall eintreten und sich der Nutzungsbedarf im Bebauungsplangebiet geändert haben, stellt eine Änderung des Bebauungsplans, wie vom Verwaltungsgericht aufgezeigt, eine realistische Möglichkeit dar. Höhere Anforderungen sind an die Gewissheit der in diesem ohnehin eventuellen Fall bestehenden Handlungsoptionen nicht zu stellen. Der von der Beklagten zudem vermissten Erläuterung, dass die monatlich zu erwartenden Erbbauzinsen wesentlich geringer als die einmalig zu erzielenden Kaufpreise lägen, bedurfte es nicht. Dass ein über die gesamte Vertragslaufzeit regelmäßig zu entrichtender Betrag erheblich geringer ausfällt als eine einmalige Leistung, liegt auch für die abstimmenden Bürgerinnen und Bürger auf der Hand. Die weitere Angabe in der Begründung, die Vergabe der Grundstücke im Wege des Erbbaurechts habe zur Folge, dass Wertsteigerungen von Grund und Boden das Vermögen der Stadt erhöhten, nicht das der Gewerbetreibenden, ist ebenfalls weder unrichtig noch unvollständig. Der Hinweis der Beklagten, aufgrund der üblicherweise langen Dauer von Erbbaurechtsverträgen werde die Wertsteigerung vielen Bürgerinnen und Bürgern, um deren Unterstützung für das Bürgerbegehren heute geworben werde, nicht mehr zugutekommen, führt zu keiner anderen Bewertung. Der Eindruck, die heute abstimmungsberechtigten Bürgerinnen und Bürger würden von der bei steigenden Immobilienpreisen im Vermögen der Stadt eintretenden Wertsteigerung kurzfristig profitieren, wird in der Begründung nicht erweckt. Die von der Beklagten schließlich geforderte Information über die Ansprüche der Erbbauberechtigten bei Heimfall oder zeitbedingtem Erlöschen des Erbbaurechts würde auf eine umfassende Darstellung der möglichen Folgen der erbbaurechtlichen Grundstücksvergabe hinauslaufen, die Sinn und Zweck der Begründung nicht gebieten.
c) Das Bürgerbegehren der Kläger verstößt auch nicht gegen das Befassungsverbot nach § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW.
Nach dieser Vorschrift ist ein Bürgerbegehren unzulässig über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen. Eine solche Entscheidung hat das Bürgerbegehren – wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat – nicht zum Gegenstand.
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW entzieht durch Bebauungspläne und Flächennutzungspläne getroffene Regelungen dem Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens umfassend. Die Vorschrift steht einem Bürgerbegehren entgegen, das ausdrücklich oder nur in das formelle Gewand einer anderen Frage gekleidet der Sache nach gegen eine Bauleitplanung gerichtet ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. November 2019 - 15 B 1338/19 -, juris, Rn. 10 ff., m. w. N.
Der Ausschlusstatbestand nach § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW erstreckt sich indes nicht auf Entscheidungen, die eine Bauleitplanung lediglich mittelbar betreffen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, juris, Rn. 5, und vom 17. Juli 2007 - 15 B 874/07 -, juris, Rn. 5.
Dies ergibt sich insbesondere aus einem systematischen Vergleich mit § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW. Dieser Ausschlusstatbestand betrifft alle „Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind“. Von einer derart weiten Umschreibung des Anknüpfungstatbestands hat der Gesetzgeber in § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW indes abgesehen und diesen Tatbestand ausdrücklich nur auf bestimmte Entscheidungen der Bauleitplanung bezogen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, juris, Rn. 6, und vom 17. Juli 2007 - 15 B 874/07 -, juris, Rn. 6.
Wo die Grenze zwischen einem dem Bürgerbegehren zugänglichen Gegenstand jenseits der Bauleitplanung und einer – gegebenenfalls in das Gewand einer anderen Maßnahme gekleideten – unzulässigen bauleitplanerischen Entscheidung verläuft, ist eine Frage des Einzelfalls,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. November 2019 - 15 B 1338/19 -, juris, Rn. 10 ff., m. w. N.,
die das Verwaltungsgericht überzeugend beantwortet hat. Das Bürgerbegehren zielt nicht auf eine Änderung, Ergänzung oder Aufhebung des Bebauungsplans Nr. H00 (U.). Die Vermarktung der Baugrundstücke im Wege des Verkaufs (und nicht etwa im Wege des Erbbaurechts) ist weder Regelungsgegenstand des Bebauungsplans noch ist er tragender Bestandteil der bauleitplanerischen Entscheidung der Beklagten. Denn es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die in Ziffer 10.2 der Begründung des Bebauungsplans enthaltenen Erwägungen,
„Von den Erschließungskosten trägt die Stadt Y. den Anteil, der gemäß Ortssatzung nicht von den Anliegern abgedeckt wird. Gegebenenfalls können Teile der Erschließungsanlagen auch über Erschließungsverträge verwirklicht werden. Die Kosten werden im Verkaufspreis der Grundstücke berücksichtigt.
Für erforderliche Ausgleichsmaßnahmen innerhalb der festgesetzten Grünflächen auf städtischen Grundstücken trägt die Stadt Y. die Kosten. Es ist nicht ausgeschlossen, dass diese Kosten im Verkaufspreis der Grundstücke berücksichtigt werden.“,
für die Aufstellung des Bebauungsplans tragend gewesen sind. Dass die Bauleitplanung nur mit einem Verkauf der Grundstücke umgesetzt werden könnte, ist nicht ersichtlich. Ist das Grundstück mit einem Erbbaurecht belastet, so ist für die Erschließungskosten der Erbbauberechtigte beitragspflichtig (§ 134 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Die Begründung des Bebauungsplans lässt auch nicht erkennen, dass der Verkauf der Grundstücke für die Entscheidung der Beklagten zur Aufstellung des Bebauungsplans entscheidend war. In der Begründung des Bebauungsplans spielt dieser Aspekt – wie vom Verwaltungsgericht ausgeführt –nur eine untergeordnete Rolle. Zudem hat die Beklagte in der Begründung auch keine abschließende Entscheidung über die Finanzierung getroffen. Für die Kosten der Erschließungsanlagen zieht sie in nicht näher bestimmtem Umfang Erschließungsverträge in Betracht („gegebenenfalls“, „Teile der Erschließungsanlagen“). Im Übrigen will sie die Kosten im Verkaufspreis der Grundstücke „berücksichtigen“. Inwieweit eine solche „Berücksichtigung“ die (nicht von eventuellen Erschließungsverträgen erfassten) Kosten decken würde, bleibt offen. Für die Kosten der erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen hält die Beklagte eine Finanzierung über den Verkaufspreis der Grundstücke lediglich für „nicht ausgeschlossen“. Mit diesen Formulierungen hat sie sich nicht auf bestimmte Modalitäten der Finanzierung festgelegt. Das Bürgerbegehren greift deshalb nicht, wie die Beklagte meint, in ein (abschließendes) bauplanerisches Abwägungsgefüge ein. Dass sich der Rat „bei seiner Abwägungsentscheidung ausführlich Gedanken da-rüber gemacht habe, wie die Realisierung des Bebauungsplans in einer Weise finanziell umgesetzt werden kann, die den städtischen Haushalt möglichst wenig belastet“, ist der Begründung nicht zu entnehmen. Aus dem angeführten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2004 – 4 CN 4.03 – kann die Beklagte für ihre Position nichts herleiten. Auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird Bezug genommen.
2. Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Beklagten gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2023 - 15 A 2994/21 -, juris Rn. 22 f., m. w. N.
Dass der Ausgang des Rechtsstreits in diesem Sinne offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 26 Abs. 1 und Abs. 7 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 GO NRW
§ 134 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 15 A 1561/15
15 B 499/14
15 A 2927/18
15 B 522/14
4 K 06.00
7 K 3229/08
15 B 1338/19
15 B 1744/07
15 B 874/07
4 CN 4.03
15 A 2994/21