Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-10, Aktenzeichen 6 K 8227/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:0310.6K8227.02.00

Tenor:
Die Klage wird auf Kosten des Klägers abgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Der am 00. Juni 0000 geborene Kläger betreibt eine Zahnarztpraxis in K. Nachdem der Beklagte dem Kläger durch Schreiben vom 30. Januar 2002 mitgeteilt hatte, dass er aufgrund seiner derzeitigen Rangstellung in der Bewerberliste für Neubewerber für die Erteilung einer Genehmigung in Betracht komme, und ihn gebeten hatte, einen entsprechenden Antrag zu stellen, beantragte der Kläger durch Schreiben vom 11. März 2002 bei dem Beklagten die Erteilung der Genehmigung (Ersterteilung) für einen Gelegenheitsverkehr mit Taxen. Nach mehrfacher Korrespondenz bezüglich der Ausgestaltung des von dem Kläger beabsichtigten Taxengewerbes und des Umfangs seiner zahnärztlichen Tätigkeit legte der Kläger Ende Juli 2002 dem Beklagten den - mit einem Vermerk über den Nachweis der Ortskunde für die Stadt E versehenen - Führerschein zur Fahrgastbeförderung vor.
Durch Versagungsverfügung vom 3. September 2002 versagte der Beklagte dem Kläger die Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen unter Hinweis darauf, dass gemäß § 13 Abs. 5 Satz 3 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) ein Antragsteller unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt werde, wenn er das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtige. Mit dem Erfordernis der hauptberuflichen Tätigkeit solle sichergestellt werden, dass der Taxiunternehmer den überwiegenden Teil der Arbeitskraft und Arbeitszeit seinem Taxiunternehmen widme, damit die gesetzliche Betriebspflicht erfüllt und das öffentliche Verkehrsmittel „Taxi" angeboten werde. In einem kleinen Einzelunternehmen geschehe dies üblicherweise dadurch, dass der Unternehmer die Taxe selbst fahre. Aufgrund der Angaben des Klägers sei davon auszugehen, dass er nicht das Taxiunternehmen hauptberuflich betreiben, sondern vielmehr weiterhin seiner hauptberuflichen Tätigkeit als Zahnarzt nachgehen wolle. Auf die mehrfachen Aufforderungen des Beklagten hin habe er nicht nachgewiesen, wie er die Führung einer Zahnarztpraxis und die hauptberufliche Tätigkeit als Taxiunternehmer miteinander vereinbaren wolle, da er nach den zuletzt abgegebenen Erklärungen die Zahnarztpraxis nicht schließen wolle.
Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 11. September 2002 Widerspruch, zu dessen Begründung er unter anderem ausführte: Er habe seine zahnärztliche Tätigkeit auf ca. siebzehn Wochenstunden begrenzt. Auch liege eine ausdrückliche schriftliche Erklärung des Klägers vor, dass er das Taxengewerbe als Hauptbeschäftigung betreiben und als Unternehmer den überwiegenden Teil seiner Arbeitszeit und Arbeitskraft dem Taxengewerbe widmen werde. Ein entsprechender schriftlicher Antrag gegenüber der kassenärztlichen Vereinigung sei Ende August 2002 gestellt worden, der positiv mit Antwortschreiben vom 16. September 2002 beantwortet worden sei. Dass eine hauptberufliche Tätigkeit regelmäßig dann nicht gegeben sein könne, wenn der Unternehmer die Taxe nicht selbst fahre, sei nicht zwingend. Darüber hinaus habe der Kläger zwischenzeitlich die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung erworben und beabsichtige, nach Erhalt der Genehmigung hauptberuflich als Taxiunternehmer tätig zu werden.
Die Bezirksregierung E wies den Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 7. November 2002 als unbegründet zurück. Zur Begründung wies sie unter anderem darauf hin, dass derjenige das Taxigewerbe als Hauptbeschäftigung betreibe, der den überwiegenden Teil seiner Arbeitszeit und Arbeitskraft dem Taxigeschäft widme und dabei als Unternehmer all den Pflichten nachkomme, die sich für ihn im besonderen aus dem PBefG, der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft) und der aufgrund des PBefG erlassenen sonstigen rechtlichen Bestimmungen ergäben. Aus den vorliegenden Unterlagen werde ersichtlich, dass der Kläger seit mehreren Jahren eine Zahnarztpraxis in K betreibe. Zum Zeitpunkt der Antragstellung habe der Kläger beabsichtigt, für sein Taxigeschäft eine GmbH zu gründen, dort einen Geschäftsführer zu installieren und die entsprechende Taxe nicht selber zu fahren, um sich selber seiner zahnärztlichen Tätigkeit weiter widmen zu können. Von diesem Vorhaben sei der Kläger im Laufe des Verfahrens offenkundig abgerückt, da er dem Beklagten erklärt habe, auf einen Geschäftsführer verzichten zu wollen; zudem habe er den Führerschein zur Fahrgastbeförderung erworben. Da der Kläger jedoch auch weiterhin seine Zahnarztpraxis betreiben wolle, werde nicht ersichtlich, für welche Tätigkeit (Arztpraxis oder Taxigewerbe) der Kläger den überwiegenden Teil seiner Arbeitszeit und -kraft in Zukunft einsetzen werde. Die von dem Kläger genannte Begrenzung seiner zahnärztlichen Tätigkeit auf etwa siebzehn Wochenstunden habe er jedenfalls nicht eindeutig nachgewiesen. Zusätzlich ergebe sich aus dem Schreiben der kassenzahnärztlichen Vereinigung O vom 16. September 2002, dass eine nicht näher beschriebene Reduzierung der zahnärztlichen Tätigkeit des Klägers nur für einen begrenzten Zeitraum von zwei Jahren genehmigt worden sei. Es sei daher davon auszugehen, dass spätestens nach Ablauf dieses Zeitraumes eine hauptberufliche Tätigkeit des Klägers als Taxiunternehmer nicht mehr möglich sein werde.
Der Kläger hat am 22. November 2002 Klage erhoben, zu deren Begründung er unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens im wesentlichen geltend macht: Er erfülle sowohl die subjektiven als auch die objektiven Zulassungsvoraussetzungen für die beantragte Genehmigung. Insbesondere stehe § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG der beantragten Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen nicht entgegen. Der Kläger habe den Beklagten nicht darüber im Unklaren gelassen, dass er letztendlich beabsichtige, in persona das Taxigewerbe zu betreiben. Dies solle jedoch nicht von einem Tag auf den anderen geschehen, sondern geplant und auf Dauer angelegt. Dass der Kläger zunächst beabsichtigt habe, eine GmbH zu gründen, dies jedoch verworfen und den Beklagten davon umgehend unterrichtet habe, könne ihm nicht zum Nachteil gereichen. Der Kläger habe bereits im Mai 2002 gegenüber dem Beklagten erklärt, dass er seine Hauptberufstätigkeit so bald wie möglich auf das zu genehmigende Taxigewerbe verlegen werde. Insbesondere habe der Kläger den Beklagten auf seine wöchentliche Arbeitszeit hingewiesen. Es habe zu keinem Zeitpunkt in Frage gestanden, dass der Kläger in persona nicht sicherstelle, den überwiegenden Teil seiner Arbeitskraft und Arbeitszeit dem zu genehmigenden Taxigewerbe zu widmen. Allein der Beklagte mutmaße, dass der Kläger auch weiterhin hauptberuflich seiner Tätigkeit als Zahnarzt nachgehen werde. Der Kläger beabsichtige, bei Aufnahme des Taxigewerbes zunächst nicht auch seinen privaten Wohnsitz von K nach E zu verlegen. Vielmehr beabsichtige er zunächst, seine berufliche Tätigkeit nach dorthin zu verlegen und ein entsprechendes Büro anzumieten, von dem aus die Abwicklung des Taxibetriebes erfolge. Eine Vielzahl der zu erledigenden Arbeiten könne der Kläger sowohl von seinem Privatwohnsitz als auch von der Zahnarztpraxis aus erledigen. Die finanzielle und wirtschaftliche Situation könne der Kläger sich dergestalt vorstellen, dass der Taxibetrieb zunächst mit einer behördlich erteilten Konzession aufgenommen werde, wobei von Umsatzerwartungen in Höhe von 5.000,-- bis 6.000,-- Euro monatlich ausgegangen werde. Der Kläger beabsichtige sodann, zukünftig weitere Konzessionen zu erhalten und den Betrieb schnellstmöglich zu erweitern, was durch den Ankauf weiterer Mietwagen realistisch sei. Die zahnärztliche Tätigkeit des Klägers solle im Gegenzug immer weiter reduziert werden. Es werde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Kläger nicht beabsichtige, die Tätigkeit des Taxifahrens in persona auszuüben. Dies führe jedoch nicht dazu, dass der Kläger nicht beabsichtige, das Taxiunternehmen hauptberuflich zu betreiben. Des weiteren sei der Kläger nicht gehalten, bei hauptberuflicher Ausübung des Taxigewerbes die Zahnarztpraxis gänzlich zu schließen. Auch hier schließe die hauptberufliche Tätigkeit des Taxigewerbes die stundenweise Tätigkeit in der Zahnarztpraxis nicht aus. Das von dem Beklagten in Auftrag gegebene Gutachten der Firma M Marketing-Forschung könne nicht zugrundegelegt und seinen Empfehlungen könne nicht gefolgt werden, da die Ausführungen des Gutachtens insgesamt nicht nachvollziehbar seien und das Gutachten erhebliche Mängel aufweise.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 3. September 2002 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 7. November 2002 zu verpflichten, ihm die beantragte Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt zur Begründung seines Antrages insbesondere aus: Aus den Angaben des Klägers gehe hervor, dass die derzeitige hauptberufliche Tätigkeit im Bereich der zahnärztlichen Arbeit liege. Sinngemäß könne das Taxengewerbe nur eingeschränkt als Hauptbeschäftigung betrieben werden. Wenn der Kläger tatsächlich seine Berufstätigkeit auf die gewerbliche Personenbeförderung verlagern und neben dem Taxiunternehmen ein Mietwagenunternehmen betreiben wolle, hätte hierzu die Möglichkeit bestanden, da für den Erwerb einer (oder mehrerer) Mietwagengenehmigungen das Erfordernis der Hauptberuflichkeit nicht bestehe. Es sei daher nicht nachvollziehbar, dass der Kläger den geschilderten Wechsel des Berufsfeldes vollziehen werde. Auch die Tatsache, dass der Kläger nicht plausibel mache, inwiefern seine Tätigkeit in der Zahnarztpraxis dauerhaft reduziert werde - zum Beispiel durch die Einstellung eines oder mehrerer Zahnärzte zur eigenen Entlastung -, spreche dafür, dass keine hauptberufliche Tätigkeit im Taxengewerbe angestrebt werde. Entgegen der Auffassung des Klägers könne das Gutachten der Firma M der von dem Beklagten zu treffenden und unter Berücksichtigung der Ausführungen in dem Gutachten getroffenen Prognoseentscheidung betreffend die Anzahl der ohne Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes möglichen Taxikonzessionen in der Stadt E zugrundegelegt werden.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhaltes im übrigen wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte - insbesondere der Schriftsätze des Klägers vom 24. November 2004 und des Beklagten vom 13. Dezember 2004 -, der Verwaltungsvorgänge des Beklagten, des Widerspruchsvorganges der Bezirksregierung E sowie auf den Inhalt des von dem Beklagten im Dezember 2003 bei der Firma M, in Auftrag gegebenen, im Juli 2004 erstellten Gutachtens gemäß § 13 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Landeshauptstadt E Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat im hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 27. November 1981 - 7 C 57.79 -, in: Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 64, S. 238 ff. (241), vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff. (214), vom 7. September 1989 - 7 C 44 u. 45.88 -, in: BVerwGE 82, 295 ff. (301), vom 6. November 1989 - 7 C 46/88 -, in: NJW 1990, S. 1378 f.; OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2003 - 13 B 29/03 -, in: NWVBl. 2004, S. 102 ff. (103)
keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der von dem Kläger begehrten Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen. Der Versagungsbescheid des Beklagten vom 3. September 2002 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 7. November 2002 verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG (in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. August 1990 - BGBl. I S. 1690 -, zuletzt geändert durch Art. 24 des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 vom 29. Dezember 2003 - BGBl. I S. 3076 -), gegen den verfassungsrechtliche Bedenken nicht bestehen,
vgl. unter anderem BVerwG, Urteil vom 27. November 1981 - 7 C 57.79 -, in: BVerwGE 64, S. 238 ff. (240) zu der Vorschrift des § 13 Abs. 3 PBefG in der Fassung des Vierten Änderungsgesetzes vom 7. Juni 1978 (BGBl. I S. 665),
ist beim Verkehr mit Taxen die Genehmigung zu versagen, wenn die örtlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird.
Die Voraussetzungen dieser Versagungsnorm sind erfüllt.
Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes besteht, sondern bereits dann, wenn die Behörde die Gefahr konkret belegen kann, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1989 - 7 C 44 u.45.88 -, in: BVerwGE 82, S. 295 ff. (302); Bidinger, Personenbeförderungsrecht, 1. Band, 2. Aufl., Stand: Dezember 2004, § 13 Anm. 85, S. 41/42; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff. (211), in dem darauf hingewiesen wird, dass das Merkmal der Funktionsfähigkeit weiter sei als das der Existenz, in der das örtliche Taxengewerbe bedroht sein musste, um die Versagung einer Genehmigung nach § 13 Abs. 3 PBefG 1961 zu rechtfertigen.
Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nicht dem Konkurrenzschutz der vorhandenen Taxiunternehmer dient, sondern die öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigung(en) zu erwartenden Auswirkungen geboten. Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde im Hinblick auf die zu treffende prognostische Entscheidung, die wertende Elemente mit verkehrs- und wirtschaftspolitischem Einschlag enthält, ein gerichtlich nur begrenzt nachprüfbares Einschätzungsermessen zu. Das Gericht kann die getroffene Entscheidung nur daraufhin überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung erkennbar fehlerhaft ist.
BVerwG, Urteile vom 27. November 1981 - 7 C 57.79 -, in: BVerwGE 64, S. 238 ff. (242) und vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, in: BVerwGE 79, S. 208 ff. (213).
Unter Berücksichtigung dieser Anforderungen an die von dem Beklagten zu treffende Prognoseentscheidung, der sich die Ergebnisse des von ihm in Auftrag gegebenen, im Juli 2004 erstellten Gutachtens der Firma M, über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Landeshauptstadt E zu eigen gemacht hat, ist seine Einschätzung, dass die Erteilung jeder weiteren Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht, nicht zu beanstanden.
Das eingeholte Gutachten stellt eine tragfähige Grundlage für die von dem Beklagten getroffene Einschätzung der Situation des Eer Taxengewerbes dar. Es ist unter Berücksichtigung der in § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG genannten Kriterien - Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, Taxendichte, Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben - erstellt worden und kommt aufgrund von durch das Statistische Landesamt für die Jahre 1995-2003 erhobenen Daten sowie aufgrund eigener Ermittlungen und Feststellungen nachvollziehbar zu dem Ergebnis, dass das Eer Taxengewerbe die Erteilung weiterer Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen nicht verträgt und die Zahl der vorhandenen Genehmigungen sogar reduziert werden müsste, um die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes sicherzustellen.
Anhaltspunkte dafür, dass maßgebliche, die Situation des Eer Taxengewerbes positiv beeinflussende Faktoren nicht in die gutachtliche Bewertung eingeflossen sind oder in ihrer Gewichtung keine gebührende Berücksichtigung gefunden haben, sind nicht erkennbar. Vielmehr machen die Ausführungen des Gutachtens nachvollziehbar deutlich, dass die im Vergleich zu anderen Großstädten günstigeren wirtschaftlichen Rahmendaten unter Berücksichtigung der Besonderheiten Es etwa als Messestadt mit einem internationalen Flughafen als solche erkannt und gewichtet worden sind, diese günstigen Faktoren in Anbetracht der das örtliche Taxengewerbe ungünstig beeinflussenden Komponenten eine erhebliche Verschlechterung der Ertrags- und Kostenlage im Eer Taxengewerbe in den letzten Jahren jedoch nicht verhindern konnten und im Hinblick auf das erhobene und ausgewertete umfangreiche Datenmaterial greifbare Anhaltspunkte für eine nachhaltige Verbesserung der Situation des örtlichen Taxengewerbes in absehbarer Zeit nicht bestehen.
Der Beklagte hat zu den von dem Kläger in dessen Schriftsatz vom 24. November 2004 im einzelnen beanstandeten Erhebungen und Feststellungen des Gutachtens in seinem Schriftsatz vom 13. Dezember 2004 - auf diesen Schriftsatz wird in entsprechender Anwendung des § 117 Abs. 5 VwGO verwiesen - detailliert Stellung genommen und ist den insoweit und erneut in der mündlichen Verhandlung vom 10. März 2005 geltend gemachten Einwendungen des Klägers in einer das Gericht überzeugenden Weise entgegen getreten.
Insgesamt hält die von dem Beklagten gezogene Schlussfolgerung aus dem erstellten Gutachten, dass im Falle der Erteilung neuer Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes in E bedroht ist, in Anbetracht der mit dieser Prognoseentscheidung verbundenen Bewertungsspielräume des Beklagten der - wie dargelegt nur eingeschränkt möglichen - gerichtlichen Überprüfung stand.
Es kann daher offen bleiben, ob der Erteilung der von dem zur Zeit als Zahnarzt tätigen Kläger begehrten Genehmigung auch § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 PBefG entgegensteht, wonach ein Antragsteller unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt wird, wenn er das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 PBefG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 82, 295
7 C 57.79
7 C 94.86
7 C 46/88
13 B 29/03