Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-24, Aktenzeichen 6 K 357/07
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:1124.6K357.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt die Internetseite www. . Hierauf warb sie zeitweise für Sportwetten der Anbieter C. (www.C. .de) und E. T. GmbH E1. bzw. J. Ltd. A. /N. (www.J. de).
Mit Ordnungsverfügung vom 10.12.2004 untersagte das Bezirksregierung Düsseldorf der Klägerin nach vorheriger Anhörung und unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, im Internet für nicht genehmigte Sportwetten zu werben, und gab ihr auf, die Werbung innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung des Bescheides einzustellen (Ziffern 1 und 2). Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000 Euro angedroht (Ziffer 3). Zur Begründung wurde ausgeführt: Bei den über die vorgenannten Internetseiten abrufbaren Sportwetten handele es sich um Glücksspiele, die nach dem nordrhein-westfälischen Sportwettengesetz – allein darauf komme es an – nicht erlaubt worden seien.
Den dagegen am 30.12.2004 erhobenen Widerspruch wies das beklagte Land mit Widerspruchsbescheid vom 02.01.2007, zugestellt am 08.01.2007, zurück.
Die Klägerin hat am 03.02.2007 Klage erhoben. Sie hält die Ordnungsverfügung nach der allein maßgeblichen aktuellen Rechtslage für rechtswidrig und führt u. a. aus: Die Beklagte sei nicht zuständig für den Erlass der Verfügung. Die Bezirksregierung dürfe keinen Verwaltungsakt erlassen, der – wie hier – in seinen tatsächlichen Auswirkungen die Hoheitsbefugnisse anderer Bundesländer oder Staaten berühre und darin eingreife. Materiell verstießen die in Rede stehenden Ermächtigungsgrundlagen gegen Europarecht. Das Vorgehen des Landes sei inkohärent. Dies ergebe sich zum einen aus der fehlenden Gesamtkohärenz der Sportwettpolitik, die auf das Internetverbot durchschlage; zum anderen auch aus der fehlenden inneren Kohärenz des Onlineverbots. Eine Glücksspielpolitik, die Spielsuchtbekämpfung nicht systematisch und kohärent verfolge, sondern in suchtgefährdenden Bereichen eine Politik verfolge, die private Anbieter zulasse und Angebotsausweitung betreibe, sei nicht geeignet, das von ihr geltend gemachte Suchtbekämpfungsziel zu erreichen. Das gelte nicht nur für den stationären, sondern auch für den Internetvertrieb. Die tatsächlichen Anwendungsmodalitäten dieser Verbote hätten, wie ein Blick auf die Werbeaktivitäten staatlicher Anbieter im Internet belege, mit der vorgeblichen Suchtbekämpfung durch den Glücksspielstaatsvertrag nichts zu tun. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Klagebegründung Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung des beklagten Landes vom 10.12.2004 und den Widerspruchsbescheid vom 02.01.2007 aufzuheben,
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es verteidigt die angegriffenen Bescheide und tritt der Klage entgegen.
Die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes begehrte Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung blieb letztlich ohne Erfolg (OVG NRW, Beschluss vom – 13 B 1796/06 –, juris).
Mit Beschluss vom 16.06.2008 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren im Hinblick auf beim Europäischen Gerichtshof anhängige Vorlageverfahren zum Ruhen gebracht und nach Ergehen der vorgenannten Verfahren wieder aufgenommen.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin zusätzlich beantragt festzustellen, dass die Ordnungsverfügung des beklagten Landes vom 10.12.2004 und der Widerspruchsbescheid vom 02.01.2007 vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages rechtswidrig waren. Die Kammer hat das Verfahren hinsichtlich dieses Feststellungsantrag in der mündlichen Verhandlung durch Beschluss abgetrennt. Es wird unter dem neuen Aktenzeichen 6 K 6508/11 fortgeführt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte im vorliegenden und in den Verfahren 6 L 3487/04 und 6 L 701/06, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der von der Klägerin eingereichten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Ordnungsverfügung des beklagten Landes vom 10.12.2004 und der Widerspruchsbescheid vom 02.01.2007 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des vorliegenden Dauerverwaltungsakts ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, da sich aus dem anzuwendenden materiellen Fachrecht kein abweichender Zeitpunkt ergibt.
Vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 01.06.2011 – BVerwG 8 C 2.10 – Rn. 18 m. w. N., NVwZ 2011, 1328, – BVerwG 8 C 4.10 – Rn. 18 ff., NVwZ 2011, 1326 und vom 11.07.2011 – BVerwG 8. C 11.10 – Rn. 16 ff., – BVerwG 8 C 12.10 – Rn. 14 ff., jeweils juris.
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist daher nunmehr allein § 9 Abs. 1 i. V. m. § 5 Abs. 3 GlüStV.
Die Verfügung ist rechtmäßig. Zum einen sind die Voraussetzungen der maßgeblichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für die Untersagung von Werbung erfüllt (I.). Zum anderen genügen die als Rechtsgrundlage herangezogenen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages sowohl verfassungs- als auch unionsrechtlichen Anforderungen (II.)
I. 1. Die unter Ziffer 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung getroffene Anordnung
genügt zunächst den verfahrensrechtlichen Anforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW. Hiernach muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts muss sich allerdings nicht unmittelbar und ausschließlich aus dem Entscheidungssatz ergeben. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 03.12.2003 – 6 C 20.02 –, BVerwGE 119, 282 (284), vom 25.04. 2001
– 6 C 6.00 –, BVerwGE 114, 160 (164), und vom 29.09.1992 – 1 C 36.89 –, Buchholz 451.45 § 16 HwO Nr. 8.
Hieran gemessen ist die unter Ziffer 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung getroffene Anordnung nicht zu beanstanden. Der Verfügung lässt sich nach ihrem Gesamtinhalt und unter Berücksichtigung der Vorgeschichte sowie der auch der Klägerin bekannten Umstände, die das beklagte Land zum Erlass der Verfügung veranlasst haben, mit hinreichender Klarheit entnehmen, dass ausschließlich die Werbung für private Sportwettenveranstalter untersagt wird. Zwar deuten die Formulierungen der Entscheidungssätze der Verfügung nicht darauf hin, dass das beklagte Land zwischen der Werbung für private Sportwettenveranstalter und der Werbung für staatliche Wettanbieter anderer Bundesländer differenziert hat. Unter Berücksichtigung der Begründung der Verfügung sowie der den Beteiligten bekannten und das Sportwettengeschäft im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung und auch aktuell prägenden Gesamtumstände war ihr jedoch auch aus der Sicht der Klägerin ohne Weiteres zu entnehmen, dass ausschließlich die Werbung für private Sportwettenveranstalter untersagt worden ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.11.2006 – 13 B 1796/06 –, juris.
2. Gegenstand der Verfügung ist nur das in Nordrhein-Westfalen abrufbare Angebot. Eine darüber hinausgehende Regelungswirkung entfaltet die Verfügung nicht. Die abweichende Auffassung der Klägerin teilt die Kammer nicht.
3. Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 und § 5 Abs. 3 GlüStV liegen ebenfalls vor. Die Werbung für das Sportwettenangebot, das auf und über die Internetseiten www.C. .de und www.J .de abgerufen werden kann und das die Klägerin im Rahmen ihres Internetauftritts (wieder) aufnehmen will, stellt eine Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet dar. Dabei ist inzwischen in der obergerichtlichen Rechtsprechung geklärt, dass es sich bei dem Sportwettenangebot um öffentliches Glücksspiel i. S. d. §§ 3 Abs. 2, 2 GlüStV handelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12.11.2009 – 13 B 959/09 –; VGH Ba.-Wü., Beschlüsse vom 29.04.2010
– 6 S 1997/09 – und 16.10.2008 – 6 S 1288/08 –, Bay-VGH, Urteil vom 18.12.2008 – 10 BV 07.774, jeweils juris.
Als öffentliches Glücksspiel unterfällt das beworbene Angebot dem Anwendungsbereich des § 5 Abs. 3 GlüStV, so dass die Werbung hierfür im Internet untersagt ist. Das Internet-Verbot gilt nicht nur für staatliche oder staatlich dominierte (Monopol)-Anbieter von Sportwetten, sondern für alle Veranstalter und Vermittler der vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele, auch für solche, die Inhaber einer nach dem Gewerbegesetz der DDR erteilten und nach dem Einigungsvertrag fortgeltenden gewerberechtlichen Erlaubnis zum Betrieb eines Wettbüros für Sportwetten sind.
Vgl. BVerwG; Urteil vom 01.06.2011, – BVerwG 8 C 5.10 –, NVwZ 2011, 1319; sowie OVG NRW, Beschluss vom 16.06.2011 – 13 B 618/11 –, juris.
Die Untersagung der Internetwerbung stellt sich des Weiteren auch als ermessensfehlerfrei dar. Das beklagte Land hat von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und die gesetzlichen Grenzen des Ermessen nicht überschritten (§ 114 Satz 1 VwGO).
Die Verfügung ist insbesondere nicht bereits deshalb ermessensfehlerhaft, weil das beklagte Land sein Entschließungsermessen unter Verstoß gegen das Gleichheitsgebot ausübt. Soweit die Klägerin diesbezüglich ausführt, es werde nicht gegen das Werbeverhalten staatlicher oder staatlich konzessionierter Glücksspielanbieter im Internet vorgegangen, begründet dies – die Richtigkeit des Vortrags unterstellt – keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz. Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichheit im Unrecht. Das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen des beklagten Landes ist hier aufgrund der Strafbarkeit der Werbung für verbotenes Glücksspiel nach § 284 Abs. 4 StGB auf Null reduziert. Ein (rechtswidriges) Nichteinschreiten gegen Werbung im Internet kann einen Anspruch der Klägerin auf Duldung ihrer Werbung für Sportwetten im Internet nicht begründen. Der diesbezüglichen Beweisanregung der Klägerin unter III. Nr. 17 (Seite 34 ihres Schriftsatzes vom 21.10.2011) war daher nicht nachzugehen.
Auch hinsichtlich des dem beklagten Land zustehenden Auswahlermessens sind Ermessensfehler nicht ersichtlich. Die Verfügung ist insbesondere verhältnismäßig.
Die Verfügung ist geeignet, das gesetzliche Verbot der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Durch sie wird von der Klägerin nichts tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt. Sie kann die betreffende Internetwerbung – wie auch geschehen – gänzlich von ihrer Internetseite entfernen und derart der Untersagungsverfügung nachkommen. Ob dies von ihr erwartet werden kann, ist demgegenüber keine Frage der Unmöglichkeit, sondern der Angemessenheit,
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 03.11.2009 – 13 B 804/09 – und vom 02.07.2010 – 13 B 646/10 –, jeweils juris.
Die Untersagung ist auch erforderlich. Ein milderes, aber gleich geeignetes Mittel zur Umsetzung des gesetzlichen Werbeverbots ist nicht ersichtlich.
Die Untersagungsverfügung ist auch angemessen. Ihre Befolgung führt auch unter Berücksichtigung wirtschaftlichen Auswirkungen für die Klägerin nicht zu einem Nachteil, der zu dem erstrebten Erfolg außer Verhältnis steht. Die streitgegenständliche Verfügung gibt insofern, was nicht zu beanstanden ist, keine Maßnahmen vor. Es obliegt der Klägerin, die geeignete Methode zur Umsetzung der Verfügung anzuwenden. Sie kann neben der gänzlichen Entfernung der Werbung von ihrer Internetseite den Zugang für Nordrhein-Westfalen mittels Geolokalisation oder anderer technischer Mittel verhindern und so dem Werbeverbot nachkommen. Ist ihr dies aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen nicht möglich – wobei dem beklagten Land, wie dies in der mündlichen Verhandlung klargestellt hat, eine dem Stand der Technik entsprechende Anwendung der Geolokalisation genügen würde – ist auch der völlige Verzicht auf Werbung der Klägerin zumutbar. Allein der Umstand, dass die Klägerin nur durch den völligen Verzicht auf Werbung der Untersagungsverfügung nachkommen kann, verpflichtet die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung des in § 5 Abs. 3 GlüStV verbindlich vorgegebenen Werbeverbots abzusehen und die in Rede stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen als dies nach den gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist.
Vgl. u. a. OVG NRW, Beschlüsse vom 03.11.2009 – 13 B 804/09 – und vom 02.07.2010 – 13 B 646/10 –; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22.11.2010 – OVG 1 S 22.10 –, jeweils juris.
II. Die Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV verstößt nach der nunmehr vorliegenden höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung weder gegen Art. 12 GG noch gegen Unionsrecht.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Werbeverbot im Internet – ebenso wie das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV – nicht von der Gültigkeit und dem Bestand des staatlichen Glücksspielmonopols abhängt, sondern unabhängig davon allgemein geltendes Recht ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 01.06.2011, – BVerwG 8 C 5.10 –, NVwZ 2011, 1319 = juris.
Die Kammer teilt die Auffassung der höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung, wonach das Internet-Verbot dem verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zweck dient, den mit der zeitlich und örtlich grundsätzlich unbeschränkten Verfügbarkeit der Glückspiel-Angebote im Internet verbundenen besonderen Gefahren entgegenzuwirken. Geschützt werden sollen damit vor allem Jugendliche und Personen, die eine ausgeprägte Neigung zum Glücksspiel besitzen oder eine solche entwickeln könnten. Das Internet-Verbot trägt dazu bei, diese Personenkreise vor der mit problematischen Spielverhalten verbundenen Suchtgefahr und deren möglichen finanziellen Folgen zu schützen. Überdies dient es der Abwehr der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität. Das Internet-Verbot entspricht daher dem nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Kohärenzgebot.
Vgl. EuGH, Urteile vom 08.09.2009 – C-42/07 (Liga Portuguesa), NJW 2009 S. 3221 m.w.N.; vom 08.09.2010 – C-46/08 (Carmen Media), NVwZ 2010, S. 1422 vom 08.09.2010, – C-316/07 u.a. (Markus Stoß u.a.) juris; 06.03.2007 – C-338/04 u.a. (Placanica), NJW 2007, S. 1515 sowie vom 06.11.2003 – C-243/01 (Gambelli), NJW 2004, S. 139;
BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 –; juris, BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 – BVerwG 8 C 5.10 – , NVwZ 2011, 1319; OVG NRW, Beschluss vom 16.06.2011 – 13 B 618/11 –; ebenso BGH, Urteile vom 28.09.2011 – I ZR 92/09 u. a. –.
Ein andere Bewertung ergibt sich auch nicht aus dem Urteil des EuGH vom 30.06.2011 – C-212/08 – (Zeturf). Der EuGH ist mit dieser Entscheidung zur Überzeugung der Kammer nicht von seiner bisherigen Linie zu den Internetverboten abgewichen, sondern er hat in den Randnummern 78 bis 80 ausdrücklich auf seine bisherige Rechtsprechung Bezug genommen.
In dem der Entscheidung zugrunde liegenden Fall hatte der nationale Gesetzgeber in Bezug auf die Ausgestaltung einer Ausschließlichkeitsregelung im Zusammenhang mit Pferdewetten eine Unterscheidung zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen nicht für erforderlich gehalten. Für diese Konstellation sind nach den Darlegungen des EuGH sämtliche austauschbaren Vertriebskanäle in den Blick zu nehmen, es sein denn, die Nutzung des Internets führe dazu, dass die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren über diejenigen hinaus verstärkt werden, die mit den über traditionelle Kanäle vertriebenen Spielen einhergingen.
Von dieser Ausgangskonstellation unterscheidet sich die hiesige Konstellation grundlegend: Im Glückspielstaatsvertrag wird ausdrücklich zwischen Glücksspielen, die im Internet und solchen, die über andere Vertriebskanäle angeboten werden, unterschieden. Dass eine derartige Unterscheidung vom nationalen Gesetzgeber wegen der vom Internet ausgehenden besonderen oder jedenfalls andersartigen Gefahren vorgenommen werden darf, ist nach der zitierten Rechtsprechung des EuGH geklärt.
Vor diesem Hintergrund ist eine geänderte Bewertung der Internetverbote durch den EuGH nicht zu erkennen.
Vgl. auch Deiseroth, in: jurisPr-BVerwG 17/2011 Anm. 6; VG Düsseldorf, Urteile vom 12.07.2011 – 27 K 5538/09 – und – 27 K 8790/08 –, jeweils juris.
Soweit die Klägerin weiterhin Unionsrechtswidrigkeit wegen mangelnder Kohärenz aufgrund widersprüchlichen Verhaltens des Normgebers bei der Verfolgung seiner Ziele in Bezug auf die weitgehende Duldung u. a. von Pferdewetten im Internet, der Duldung der Werbung für staatliche Anbieter, in Bezug auf Online-Spielbanken, Online-Spielautomaten, 50-Cent-Gewinnspiele im Internet, Lotto per E-Postbrief sowie DDR-Gewerbeerlaubnisse usw. annimmt, teilt die Kammer die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 01.06.2011, – BVerwG 8 C 5.10 –, Rn. 20, dass Zweifel an der tatsächlichen Verfolgung der Ziele der Regelung nicht bestehen.
Dem von der Klägerin behaupteten fehlenden Vorgehen der Aufsichtsbehörden gegen Werbung staatlicher Anbieter im Internet ist die Beklagte substantiiert durch Darlegung ihres Vorgehens gegen den Anbieter Westlotto entgegengetreten. Einzelne nicht geahndete Verstöße gegen das Werbeverbot können Zweifel an der tatsächlichen Verfolgung der mit dem Werbeverbot verfolgten Ziele nicht begründen. Dies wäre allein im Falle einer (nicht ersichtlichen) flächendeckenden systematischen Duldung der Internetwerbung staatlicher Anbieter anzunehmen.
Hinsichtlich der Pferdewetten nimmt die Kammer Bezug auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 01.06.2011, – BVerwG 8 C 5.10 –, Rn. 37 ff., die auch durch die von der Klägerin angeführten Zahlen hinsichtlich des Volumens der Pferdewetten, die weitgehend den der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Daten entsprechen, nicht in Frage gestellt werden. Zudem ist in der Folge der nunmehr erfolgten Klärung der Frage der Zulässigkeit von Pferdewetten durch das Bundesverwaltungsgericht in dem genannten Urteil davon auszugehen, dass auch gegen das Angebot von Pferdewetten im Internet vorgegangen werden wird. Damit ist auch den sich auf den Bereich der Pferdewetten beziehenden Beweisanregungen unter III. Nr. 13 und 15 des Schriftsatzes der Klägerin vom 21.10.2011 wegen fehlender Erheblichkeit nicht weiter nachzugehen.
Auch vermögen die weiteren von der Klägerin angeführten Beispiele der Duldung von Online-Spielbanken, Online-Spielautomaten, 50-Cent-Gewinnspielen im Internet, Lotto per E-Postbrief usw. – eine Duldung durch die Aufsichtsbehörden unterstellt – bereits wegen geringen Anteils am gesamten Glücksspielmarkt eine Inkohärenz der Regelung nicht zu begründen.
Im Übrigen teilt die Kammer dazu die Auffassung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf in dem den Prozessbevollmächtigten der Klägerin und dem Beklagten bekannten Urteil vom 12.07.2011 – 27 K 8790/08 –, das ausführt:
„Der Betrieb von Online-Spielbanken ist in Nordrhein-Westfalen nach gegenwärtiger Rechtslage nicht erlaubnisfähig. Spielbanken unterfallen nach § 2 Satz 2 GlüStV dem Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Der Betrieb einer Spielbank im Internet ist – wie in § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken im Land Nordrhein-Westfalen (Spielbankgesetz NRW – SpielbG NRW) wiederholend geregelt wird – verboten.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26).
Soweit vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Genehmigungen zum Betrieb einer Spielbank zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet berechtigen,
vgl. hierzu VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -, juris ; Urteil vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 31. März 2008 - 11 LA 458/07 -, Juris,
vermag dies keine Zweifel an der Kohärenz der durch den GlüStV verfolgten Glücksspielpolitik hinsichtlich des Online-Vertriebsweges zu begründen. Es handelt sich um auf dem Weg der vollständigen Verhinderung solcher Angebote hinzunehmende ungewollte Einzelfälle, welche die Konzeption der Glücksspielpolitik nicht in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als nach der Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (185 f.) -
solche Angebote zwischenzeitlich eingestellt worden sind,
vgl. den Hinweis auf die entfallene Verfügbarkeit des Online-Casinos der Spielbank Niedersachsen unter http://www.spielbanken-niedersachsen.de/Online-Casino sowie den Eintrag zur Einstellung des Online-Roulettes der Spielbank Wiesbaden zum 31. Dezember 2007 unter http://www.spielbank-wiesbaden.de/index.php?id=11,
oder von dem Bundesland auf einen Verzicht auf die Genehmigung oder deren Widerruf hingewirkt wird.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 26).
Auch dem Betrieb von Online-Spielautomaten steht – soweit mit ihnen Glücksspiele im Sinne des §§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB veranstaltet werden – das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV entgegen.
So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26); Hüsken, "Die verwaltungsrechtliche Zulässigkeit von Gewinnspielen im Internet", GewArch 2010, 336 (337, 342 f.); Postel, "Spielhallen im Internet ?", ZfWG 2009, 246 (250).
Eine Inkohärenz dieses Internetverbotes ergibt sich auch nicht aus der begrenzten Zulässigkeit von Gewinnspielen in (dem Rundfunk) vergleichbaren Telemedien nach § 58 Abs. 4 in Verbindung mit § 8a Abs. 1 RStV bis zu einem Entgelt von 0,50 Euro. Dabei kann dahinstehen, ob beziehungsweise unter welchen Voraussetzungen es sich bei einem konkreten im Internet angebotenen Spiel um ein Gewinnspiel in vergleichbaren Telemedien im Sinne des § 58 Abs. 4 RStV handelt. Soweit für das Spiel nur ein Entgelt von bis zu 0,50 Euro verlangt wird, ist es mangels Erreichens der wegen der Deckungsgleichheit der Glücksspielbegriffe des § 3 Abs. 1 GlüStV einerseits und des § 284 StGB andererseits in Anlehnung an die strafgerichtliche Rechtsprechung dort zu ziehenden Grenze zu einem nicht ganz unbeträchtlichen Einsatz kein Glücksspiel,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 32 ff.),
so dass seine Zulassung die Kohärenz des Internetverbotes für Glücksspiele nicht in Frage zu stellen vermag. Soweit ein Spiel in vergleichbaren Telemedien auf eine Mehrfachteilnahme ausgerichtet ist, handelt es sich um ein Glücksspiel im Sinne des GlüStV
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 471/10 -, Juris (Rn. 277 f.),
und unterliegt damit auch dem Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.
Vgl. allgemein zur Anwendung des GlüStV auf Gewinnspiele nach §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV: Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. April 2011 - 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 26); vgl. zur Frage der Ungleichbehandlung der Sportwetten gegenüber Gewinnspielen im Rundfunk und in vergleichbaren Telemedien: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 58).
Vor diesem Hintergrund bedarf es auch nicht der von der Klägerin hinsichtlich der Internet-Gewinnspiele nach §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV angeregten Beweisaufnahme.
Die Höhe des Suchtpotentials derartiger Gewinnspiele ist für die vorliegende Entscheidung nicht erheblich, soweit es sich bei diesen Spielen jedenfalls infolge einer Ausrichtung auf eine Mehrfachteilnahme um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV handelt, da sie unter diesen Umständen ebenfalls dem Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV unterfallen. Dazu, dass auch von Gewinnspielen im Internet zu einem Entgelt von bis zu 0,50 Euro, die lediglich auf eine Einzelteilnahme ausgerichtet sind, ein zumindest genauso großes Suchtpotential ausgeht wie von Sportwetten zu festen Gewinnquoten, hat die Klägerin in tatsächlicher Hinsicht nicht vorgetragen, sondern ihr Vorbringen lediglich an die "durch die Gewinnspielsatzungen der Landesmedienanstalten ohne weiteres mögliche(...) Mehrfachteilnahme" angeknüpft.
Ob es in den letzten Jahren zu einer Ausweitung des Angebots an zulässigerweise betriebenen Internet-Gewinnspielen in Anzahl und Verbreitung gekommen ist, ist ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Zulässig waren sie – wie gesehen – selbst bei einem Entgelt von bis zu 0,50 Euro für das einzelne Spiel nur, soweit sie nicht auf eine Mehrfachteilnahme ausgerichtet waren. Andernfalls unterlagen sie ebenfalls den Verboten des GlüStV. Dass die tatsächliche Anwendungspraxis der für die Internetaufsicht zuständigen Behörden dahin ging, auch solche rechtswidrigen Angebote zu dulden, ist nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht substantiiert dargelegt worden. Wurde für die Gewinnspiele nur ein Entgelt von bis zu 0,50 Euro verlangt und waren sie lediglich auf eine Einzelteilnahme ausgerichtet, handelte es sich nicht um Glücksspiele, so dass der Umfang ihres Angebotes die Kohärenz des Internetverbotes für Glücksspiele nicht in Frage zu stellen vermag.
Das Gericht kommt entgegen der Auffassung der Klägerin vorliegend auch nicht zu dem Ergebnis, dass der Gesetzgeber eine inkohärente und unsystematische Gesetzeslage hinsichtlich des Online-Glücksspiels dadurch geschaffen habe, dass seit Juli 2010 Spielaufträge an Lotto Hessen mittels eines E-Postbriefes der Deutschen Post durch Spieler in Hessen eingereicht werden können. Dabei lässt das Gericht offen, ob es sich bei dieser Möglichkeit der Teilnahme an Lottospielen um ein Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspiel "im Internet" im Sinne des § 4 Abs. 4 GlüStV handelt.
Vgl. hierzu VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 - 5 K 718/10.WI -, Juris (Rn. 72); VG Wiesbaden, Urteil vom 17. Februar 2011 – 5 K 122/09.WI -, Juris (Rn. 69).
Denn selbst unterstellt, es handelte sich um das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspiel "im Internet", so erwiese sich dies als Angebot der konzessionierten staatlichen Lottounternehmen contra legem. Denn das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV gilt umfassend. Dementsprechend gehen die Aufsichtsbehörden in mehreren Bundesländern und insbesondere auch der Fachbeirat Glücksspielsucht gegen die Entgegennahme von Lotterie-Spielaufträgen per E-Postbrief vor. Vor diesem Hintergrund ist nicht festzustellen, dass der Gesetzgeber insoweit Regelungen getroffen hätte, die das Veranstalten oder Vermitteln von Lotto im Internet legalisieren.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 – 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 76).
Ebenso wenig führt das Angebot der XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbH zur Annahme der Inkohärenz der Regelungen zum Internetverbot. Denn dieses Angebot bietet keine unmittelbare Teilnahmemöglichkeit über das Internet.
Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 19).
Bei XOTTO wird lediglich der Tippschein online ausgefüllt, während der Spielvertrag erst durch eine anschließende Unterschrift auf einem entsprechenden Formular und dessen postalischer Übersendung zustande kommt, so dass es sich insoweit um eine postgebundenes Angebot handelt.
Vgl. Angaben des Unternehmens unter: www.xotto.de/s/play/ground/homepage.do.
In den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbH,
abrufbar unter: https://www.xotto.de/s/managed_html/425/index.html,
wird bereits unter A – Allgemeines ausgeführt:
"Die XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbH (XOTTO) (...) bietet ab dem 01.01.2009 nur noch terrestrische LOTTO-Abonnements (...) an (...). Ein Spiel über das Internet ist ab dem 01.01.2009 gesetzlich nicht mehr möglich. Lediglich serviceorientierte und vorbereitende Tätigkeiten können über die Website vorgenommen werden."
Der konkrete Ablauf wird unter B – Spielvermittlung durch XOTTO / IV Modalitäten der Auftragserteilung / 5. Der neue Vertriebsweg / b. Spiel wie folgt beschrieben:
"Der Spielteilnehmer wählt auf der Website von XOTTO seine gewünschten Spiele und kreuzt – elektronisch unterstützt – die entsprechenden Felder an. Zur Verfügung stehen LOTTO 6aus49 mit den Zusatzlotterien Spiel 77 und Super 6, LottoXtra, Glücksspirale und Bingo! Die Umweltlotterie jeweils im Abo-Verfahren. Hat der Spielteilnehmer die Produkte gewählt und seinen Tipp getätigt, druckt er diesen aus, unterschreibt ihn und sendet ihn an XOTTO. Dieses Dokument ist der eigentliche Spielvertrag. Der unterschriebene Spielauftrag muss bei XOTTO eingetroffen sein, bevor der Kunde am Abo-Lotto teilnehmen kann. Vorher kommt kein Spiel zustande. Der Versand des unterschriebenen Dokuments kann per Post oder per Fax erfolgen."
Vergleichbares gilt für die von einigen Lotteriegesellschaften (zum Beispiel Lotto Hamburg, Lotto Rheinland-Pfalz und Sachsenlotto) aufgestellten SB-Terminals (sogenannte "JackPoints"). Abgesehen davon, dass das Lotterieangebot an diesen Terminals zumindest derzeit noch erheblich eingeschränkt ist, werden entsprechende Geräte bisher soweit ersichtlich lediglich in den Annahmestellen aufgestellt.
Vgl. http://www.lotto-hh.de/...; http://www.lotto-rlp.de/news/details/datum/2010/06/10/tipp-des-tages-oddset-ohne-tippschein-spielbar.html; http://www.sachsenlotto.de/mskp/de/portal/navigation/lotto-sb-terminal/lsb_spielangebot/lsb_spielangebot.jsp;jsessionid=EB36CC2C4B4E9AAA9B695A04D24397EC.infocus1b
In Anbetracht dessen werden durch diese Terminals gerade nicht die oben beschriebenen besonderen Gefahren des Onlinespiels begründet. Eine bequeme Spielteilnahme von zu Hause oder unterwegs ist so nicht möglich. Das Angebot ist zudem nicht zeitlich unbeschränkt verfügbar. Auch fehlt es an einem zahl- und umfangreichen Angebot mit internationalem Charakter. Ferner ist eine soziale Kontrolle und der Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter in der Annahmestelle gegeben. Dort können gerade auch Minderjährige vom Spiel abgehalten werden. Dies geschieht teilweise sogar automatisiert, da die Bezahlung per EC-Karte mit Alterskontrolle erfolgt.
Vgl. http://www.sachsenlotto.de/mskp/de/portal/navigation/lotto-sb-terminal/lsb_spielangebot/lsb_ spielangebot.jsp;jsessionid=EB36CC2C4B4E9AAA9B695A04D24397EC.infocus1b
Die Terminals vereinfachen daher im Kern lediglich den Tipp- und Bezahlvorgang in der Annahmestelle, ohne in erheblichem Umfang zusätzliche Suchtgefahren zu begründen.
Schließlich stehen die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigen nach Auffassung der Kammer nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspiel im Internet.“
Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die Sonderstellung des Glücksspiels über das Internet kommt es auch auf die weiteren Beweisanregungen der Klägerin nicht entscheidungserheblich an.
Schließlich begegnet auch die Zwangsgeldandrohung keinen rechtlichen Bedenken. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 63 des VwVG NRW und ist weder dem Grunde noch der Höhe nach zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO im Hinblick auf die bisher obergerichtlich noch nicht gewürdigte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 Abs. 2, 2 GlüStV
§§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB
§§ 8a, 58 Abs. 4 RStV
§§ 55 Abs. 1, 60, 63 des VwVG NRW
§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 16 HwO
§ 284 StGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 284 Abs. 4 StGB
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 2 Satz 2 GlüStV
§ 8a Abs. 1 RStV
§ 58 Abs. 4 RStV
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 1328
NVwZ 2011, 1326
BVerwGE 119, 282
BVerwGE 114, 160
NVwZ 2011, 1319
13 B 1796/06
6 K 6508/11
6 L 3487/04
6 L 701/06
8 C 2.10
8 C 4.10
8 C 12.10
6 C 20.02
6 C 6.00
1 C 36.89
13 B 959/09
6 S 1997/09
6 S 1288/08
10 BV 07.77
8 C 5.10
13 B 618/11
13 B 804/09
13 B 646/10
1 S 22.10
1 BvR 928/08
I ZR 92/09
27 K 5538/09
27 K 8790/08
10 CS 10.21
10 CS 10.58
10 A 4171/06
10 A 1224/07
11 LA 458/07
11 ME 367/08
27 L 471/10
8 C 13.09
5 K 718/10
5 K 122/09
4 K 26/07
11 MC 13/11