Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2005-02-01, Aktenzeichen 3 A 228/03

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zur Vergnügungssteuer für Spielautomaten. Sie betreibt im Gebiet der Beklagten eine Spielhalle mit Bistro, in der im Jahr 2002 unter anderem 12 Geräte mit Gewinnmöglichkeit, 4 Geräte ohne Gewinnmöglichkeit und 3 Geräte zur sportlichen Betätigung aufgestellt waren. Auf Grundlage der Vergnügungssteuersatzung der Gemeinde I. vom 17.12.1985 in der Fassung der 1. Änderung vom 01.01.1994 - VSS85 - zog die Beklagte die Klägerin durch Bescheid vom 28.01.2002 wie folgt für das gesamte Jahr 2002 zur Vergnügungssteuer heran:
Anzahl
Gerät
monatl. Steuersatz je Gerät
monatl. Gesamtbetrag
Jahressteuersatz
10
mit Gewinnmöglichkeit
76,69 €
766,90 €
9.202,80 €
2
46,02 €
92,04 €
1.104,48 €
4
ohne Gewinnmöglichkeit
15,34 €
61,36 €
736,32 €
1
zur sportlichen Betätigung
10,23 €
122,76 €
Der Bescheid wurde nicht mit einem Rechtsbehelf angegriffen. Mit Wirkung vom 01.07. 2002 hob die Gemeinde I. die VSS85 auf und setzte eine neue Vergnügungssteuersatzung - VSS02 - in Kraft, die ihr Rat am 17.06.2002 beschlossen hatte. Auf Grundlage der VSS02 setzte die Beklagte die von der Klägerin zu zahlende Vergnügungssteuer durch Bescheid vom 01.08.2002 wie folgt neu fest:
4.601,40 €
552,24 €
368,16 €
3
30,69 €
184,14 €
129,00 €
1.290,00 €
7.740,00 €
62,00 €
124,00 €
744,00 €
21,00 €
84,00 €
504,00 €
17,00 €
51,00 €
306,00 €
Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch mit der Begründung ein, die massive Steuererhöhung um 63 % habe für ihren Gewerbebetrieb eine erdrosselnde Wirkung. Mit Widerspruchsbescheid vom 22.08.2003, zugestellt am 27.08.2003, wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Die Erhöhung der Vergnügungssteuer diene der Konsolidierung der äußerst angespannten kommunalen Finanzlage ihrer Mitgliedsgemeinde; auch die Aufsichtsbehörde meine, dass bei der Erhöhung der Vergnügungssteuer keine erdrosselnde Wirkung vorliege. Neben dem fiskalischen diene die Erhöhung auch dem Lenkungszweck, der Verbreitung der Spielsucht entgegen zu wirken.
Am 09.09.2003 hat die Klägerin Klage erhoben.
Sie ist der Auffassung, dass eine Besteuerung ausschließlich nach der Gerätezahl gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoße. Die Steuererhöhung entfalte eine erdrosselnde Wirkung. Der Jahresüberschuss der Klägerin für das Geschäftsjahr 2002 belaufe sich nur auf 11.871,38 €, wobei kein Geschäftsführerentgelt gezahlt worden sei; schon bei einem monatlichen Betrag von 1.200,00 € wäre ein negatives Betriebsergebnis erzielt worden. Das Betriebsergebnis stehe in keinem Verhältnis zu den Risiken des Kapitaleinsatzes. Der Klägerin fehlten aufgrund der überhöhten Vergnügungssteuer, welche mit nahezu 15.000 € den weitaus überwiegenden Teil des gesamten Steueraufkommens vom 23.234,62 € ausmache, die Mittel für Neuanschaffungen.
Die Klägerin beantragt,
den Vergnügungssteuerbescheid der Beklagten vom 01.08.2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22.08.2003 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt die angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus, die Vergnügungssteuersätze hätten keine erdrosselnde Wirkung. Sie seien genauso hoch wie in anderen Gemeinden mit vergleichbarer Lage und Einwohnerzahl. Die Klägerin habe ihren Jahresüberschuss 2002 gegenüber dem Vorjahr trotz eines Personalaufwandes von nahezu 32.000 € verdoppelt. Wenn der Geschäftsführer keine Vergütung beziehe, dann läge das wohl daran, dass er lediglich zeitlich völlig untergeordnet für die Klägerin tätig geworden sei. Die Klägerin habe im Jahr 2002 Neugeräte für mehr als 5.500 € geleast.
Die Kammer hat den Rechtsstreit nach Anhörung der Beteiligten dem Einzelrichter zur Entscheidung übertragen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhaltes im Übrigen wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Der Vergnügungssteuerbescheid der Beklagten vom 01.08.2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22.08.2003 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 und 2 VwGO).
Der streitbefangenen Steuererhebung liegt keine hinreichende satzungsrechtliche Ermächtigung zu Grunde. Hierbei kommt es nicht darauf an, dass die Stadt I. gar nicht befugt gewesen wäre, ihre - für rechtmäßig gehaltene - VSS85 aufzuheben und mit erheblich anderen Regelungsinhalten in Bezug auf den Steuergegenstand, den Steuerschuldner und die Steuersätze die VSS02 an ihre Stelle zu setzen. Denn weder die alte noch die neue VSS bestimmt eindeutig, ob die Vergnügungssteuer als eine Jahres-, Monatssteuer oder nach einem anderen Intervall erhoben wird. Während in § 4 VSS85 die Steuersätze für jeden (angefangenen) Kalendermonat festgelegt wurden, was eher für eine Monatssteuer sprach, erlaubte § 5 Abs. 2 VSS85 eine jährliche Fälligkeit zum 01.07. eines jeden Jahres, was bei noch gar nicht entstandenen monatlichen Steuerschulden für das jeweilige 2. Halbjahr (vgl. § 5 Abs. 1 VSS85) schwerlich zulässig wäre. § 4 VSS02 trifft zum Geltungszeitraum der festgelegten Steuersätze gar keine Aussage mehr; er ist auch nicht durch eine Auslegung der Norm mit hinreichender Sicherheit zu ermitteln. Denn während der in § 4 Abs. 1 Nr. 5 VSS02 festgelegte Steuersatz von 1.000 € als Monatssteuersatz ersichtlich auf eine Unterbindung der Aufstellung derartiger Geräte gerichtet wäre, ohne Wenn und Aber erdrosselnd wirken und damit der beabsichtigten Einnahmeerzielungsfunktion zuwider laufen würde, wäre ein Jahressteuersatz von 62 € für ein Gerät mit Gewinnmöglichkeit nach § 4 Abs. 1 Nr. 1a VSS02 ersichtlich viel zu niedrig. § 4 Abs. 2 VSS02 trägt zur Festlegung des Geltungszeitraums der Steuersätze nichts bei, denn die Regelung, dass angefangene Kalendermonate (nur zum Beginn oder auch zum Endes des Geltungszeitraums ?) voll zu berechnen sind, sagt nichts darüber aus, ob der angefangene Kalendermonat beispielsweise mit 62 € (Abs. 1 Nr. 1 a), mit dem Zwölffachen oder nur mit einem Bruchteil dieses Betrages zu berechnen wäre. Die Fälligkeitsregelung des § 5 Abs. 3 VSS02 spricht wiederum für eine antizipiert am 01.Januar entstehende Jahressteuer, weil eine zum ersten Tag jedes Monats entstehende Steuer nicht bereits zur Mitte des Quartals fällig gestellt werden dürfte; denn die Steuerschuld für den jeweils letzten Monat des Quartals wäre noch gar nicht entstanden. Eine Jahresvergnügungssteuer für den Betrieb von Spielgeräten wäre aber schon deswegen zweifelhaft, weil (im Gegensatz zur Gebührenerhebung bei leitungsgebundenen Anlagen, bei der von einem dauerhaften Anschluss ausgegangen werden kann) gerade nicht ohne weiteres angenommen werden kann, dass das fragliche Spielgerät während des ganzen Kalenderjahres an seinem Aufstellungsort verbleibt (vgl. aber BVerwG, Beschluss vom 07.01.1998 - 8 B 228.97 -, KStZ 1998, 238f). Die Unterscheidung - und damit das Erfordernis einer hinreichend bestimmten satzungsrechtlichen Regelung hinsichtlich des Besteuerungsintervalls - hat unmittelbare Auswirkungen auf die Steuerfestsetzungsbescheide; wenn eine Jahressteuer antizipiert zu Beginn des Erhebungszeitraumes nach Grund und Höhe in Anwendung des in diesem Zeitpunkt geltenden Satzungsrechts für den gesamten Erhebungszeitraum endgültig entsteht, so kann sie nicht zu einem späteren Zeitpunkt in anderer Höhe erneut entstehen (vgl. Driehaus-Lichtenfeld, Kommunalabgabenrecht, Stand: 09/04, § 6 Rn 770). Eine Anpassung der einmal entstandenen Jahressteuer aufgrund einer Änderung der Abgabensatzung wäre damit ebenso unzulässig wie eine Änderung der Steuersätze zum Nachteil der Gesamtheit der Steuerpflichtigen im laufenden Veranlagungsjahr. Nach alledem ist nicht erkennbar, für welchen Zeitraum die in der VSS festgelegten Steuersätze gelten sollen, so dass die Satzung gegen § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG verstößt und damit unwirksam ist.
Davon abgesehen, enthält weder die VSS85 noch die VSS02 eine hinreichend bestimmte Regelung des Entstehens der Steuerschuld. § 5 Abs. 1 der VSS85 wie auch der VSS02 lautet: Die Steuer entsteht mit der Inbetriebnahme des in § 4 bezeichneten Gerätes. § 6 Abs. 2 beider Satzungen definiert die Inbetriebnahme als die erste Aufstellung des Gerätes, ohne den Aufstellungsort zu berücksichtigen. Zwar lautet die Überschrift von § 5: Entstehung, Festsetzung und Fälligkeit der Steuerschuld, Steuererklärung, und andere diesbezügliche Regelungselemente enthält die VSS (85 wie 02) nicht. Bei verständiger Würdigung kann § 5 Abs. 1 aber nur als Normierung des Entstehens der abstrakten Steuerpflicht verstanden werden, wenn auch nicht geregelt ist, wann die Pflicht wieder endet. Denn die Steuerpflicht braucht nur einmal zu entstehen, wogegen die Steuerschuld jeweils für den Erhebungszeitraum immer wieder neu entstehen muss. Die VSS (85 wie 02) trifft keine Aussage dazu, ob die konkret zu zahlende Steuer in einem täglichen, wöchentlichen, monatlichen, viertel-, halb- oder ganzjährlichen Intervall, an dessen Beginn oder Ende bzw. aufgrund eines tatsächlichen Ereignisses entsteht (vgl. Driehaus-Driehaus, aaO., § 2 Rn 92). Nicht ersichtlich ist darum, ob die fällig gestellte Abgabe überhaupt schon von jedem konkreten Steuerpflichtigen geschuldet wird, oder ob in Wirklichkeit eine Vorauszahlung im Rahmen eines bestehenden abstrakten Steuerverhältnisses auf eine erst später entstehende Schuld gefordert wird. Zwar hat das Nds.OVG wiederholt entschieden, bei fehlender ausdrücklicher Regelung des Entstehens einer Kindergartengebührenschuld ergebe eine Auslegung, dass sie am 1. des Monats entsteht, in dem das Kind den Kindergarten besucht; als maßgeblicher Zeitpunkt des Entstehens einer monatlichen Gebührenschuld komme nur der erste Tag des jeweiligen Besuchsmonats in Betracht (z.B. Urteil vom 15.09.1997 - 9 L 4663/95 -, NdsRpfl 1998, 19, 20 m.w.N.). Unabhängig davon, dass durch diese Auslegung kein Entstehungszeitpunkt der Gebührenschuld in all den Fällen zu ermitteln ist, in denen ein Kind nicht mit dem Beginn eines Kalendermonats - insbesondere erst nach dem in der Satzung festgelegten monatlichen Fälligkeitszeitpunkt - in den Kindergarten aufgenommen (bzw., übertragen auf den vorliegenden Fall, wenn ein Spielgerät im laufenden Steuererhebungsintervall neu aufgestellt) wird, scheitert vorliegend eine Übertragbarkeit der tragenden Gründe dieser Entscheidung zur Ermittlung des Zeitpunktes durch eine Auslegung im kommunalen Steuerrecht bereits daran, dass das Erhebungsintervall selbst unklar ist.
Auf die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob von den in der VSS02 deutlich angehobenen Steuersätzen - außer im eklatanten Fall des § 4 Abs. 1 Nr. 5, sofern es sich um einen Monatssteuersatz handeln soll - eine erdrosselnde Wirkung ausgeht, kommt es mangels hinreichender satzungsrechtlicher Ermächtigungsgrundlage nicht mehr an. Im Hinblick darauf, dass die Stadt I. voraussichtlich nicht dauerhaft auf die Erhebung von Vergnügungssteuern wird verzichten wollen und deshalb der erneute Erlass einer VSS sehr wahrscheinlich ist, sieht das Gericht Anlass zu folgenden Hinweisen:
Bei der Festlegung der Höhe der Steuersätze steht dem Rat der Stadt I. ein gerichtlich nur sehr eingeschränkt überprüfbares ortsgesetzgeberisches Ermessen zu, welches zusätzlich erweitert wird, indem mit der Vergnügungssteuer als Nebenzweck der Einnahmeerzielung „vernünftige und gewichtige Erwägungen des Gemeinwohls“ (Driehaus-Birk, aaO., § 3 Rn 190 m.w.N.) verfolgt werden dürfen; hierzu gehört zweifelsohne auch die Eindämmung der Spielsucht. Auf der anderen Seite ist neben der Grenze dieser Lenkungsfunktion (erdrosselnde Wirkung, vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.07.1989 - 8 NB 2.89 -) auch zu beachten, dass mit der Vergnügungssteuer die erhöhte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der sich vergnügenden Personen - und nicht der Veranstalter - besteuert werden soll (Driehaus-Birk, aaO., § 3 Rn 189 m.w.N.). Damit kommt es nicht in erster Linie darauf an, ob die Bilanzen des Veranstalters - hier: der Klägerin - einen befriedigenden Nettogewinn ausweisen, sondern vielmehr darauf, ob der Veranstalter alle Möglichkeiten genutzt hat, die Vergnügungssteuer auf die Benutzer seiner Veranstaltung (kalkulatorisch) abzuwälzen (vgl. Hess.VGH, Beschluss vom 12.08.2004 - 5 N 4228/98 -, KStZ 2004, 192, 193). Hierzu hat die Klägerin nichts vorgetragen.
Andererseits lässt der Rat das ihm zustehende Ermessen pflichtwidrig ausfallen und überschreitet damit dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen, wenn er die Steuersätze aus primär fiskalischen Erwägungen ohne jegliche Berücksichtigung der Interessen von Veranstaltern und Benutzern der Veranstaltungen so lange immer weiter anhebt, wie die Rechtsprechung nicht endlich die äußerste Grenze für überschritten hält und deswegen die Steuersätze für unwirksam erklärt. Ohne eine hinreichende Ermittlung der Tatsachengrundlagen wäre eine Festlegung der Sätze von Steuern, die ihre Grundlage in der erhöhten wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Steuerschuldner haben, letztlich willkürlich, gleich ob sie durch einen Satzungsbeschluss oder eine gerichtliche Entscheidung ergeht. Es ist deshalb die Aufgabe des Rates, unter sorgfältiger Feststellung der tatsächlichen Grundlagen, unter Beachtung der - z.B. durch § 13 SpielV (zuletzt geändert durch Artikel 4 der Verordnung vom 24. April 2003, BGBl. I S. 547) begrenzten - Bruttoeinnahmen und unter Abwägung der Interessen aller Betroffenen zu angemessenen Steuersätzen zu finden. Die Steuersätze haben sich in den vergangenen 10 Jahren zu einer Höhe entwickelt, welche die wirtschaftliche Belastung durch die Umsatzsteuer, die zweifelsohne keine „Bagatellsteuer“ ist, schon teilweise übersteigt. Steuersätze in derartiger Höhe stellen keine zu vernachlässigende Größe mehr dar. Daran anknüpfend erscheint es gerechtfertigt zu verlangen, dass sich der Rat der Gemeinde eine Tatsachengrundlage zur Höhe des durchschnittlich investierten Vergnügungsaufwandes innerhalb eines angemessen langen Zeitraums im Gebiet der steuererhebenden Gemeinde verschafft und diese bei seiner Ermessensausübung beachtet, wenn die Vergnügungssteuersätze mehr als nur unerheblich angehoben werden sollen. Besondere Beachtung wird dabei dem Gesichtspunkt der „erhöhten wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit“ der Veranstaltungsbenutzer zukommen müssen. Um Willkür zu vermeiden, wird mindestens zu erwägen sein, welchen Einkommensgruppen die typischen Veranstaltungsbenutzer zuzuordnen sind. Bei Geräten mit und ohne Gewinnmöglichkeit sowie bei der Darstellung exzessiver Gewalt und sexueller Handlungen spricht jedenfalls prima facie Erhebliches dafür, dass die hieran interessierten Personenkreise, soweit sie finanziell besser gestellt sind, diese Form von Freizeitgestaltung längst an den heimischen PC und in das Internet verlagert haben dürften, so dass nicht ohne weitere Ermittlung der Erhebungsgrundlagen angenommen werden kann, dass eine nennenswerte „erhöhe wirtschaftliche Leistungsfähigkeit“ bei dem typischen Benutzer von Spielhallen im Stadtgebiet, die einer Abschöpfung mittels der Vergnügungssteuer zugänglich wäre, überhaupt existiert. Denn die gegenwärtige schwierige wirtschaftliche Situation trifft nicht nur die Gemeinden, sondern mindestens in gleichem Maße auch ihre Bürgerinnen und Bürger. Außerdem wird abgewogen werden müssen, ob und in welchem Umfang die Abschöpfung einer angenommenen erhöhten wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in Form einer Abwälzung vom Veranstalter auf die Nutzer überhaupt möglich ist, ob also begründet angenommen werden darf, dass sich der Gesamtumsatz des Veranstalters im Vergleich zum vorhergehenden Veranlagungszeitraum im Umfang einer beabsichtigten Erhöhung der Vergnügungssteuer überhaupt noch steigern lässt, oder ob vielmehr damit zu rechnen ist, dass eine höhere Vergnügungssteuer weitaus überwiegend zu Lasten der Erlöse des Veranstalters gehen und ihn dazu bewegen wird, über kurz oder lang die entsprechenden Veranstaltungen im betreffenden Gemeindegebiet nicht mehr vorzuhalten. Das Gericht sieht es nicht als seine Aufgabe an, diese durchaus aufwändigen Ermittlungen und Abwägungen in einem Verwaltungsprozess selbst anzustellen, damit ein künftiger, wegen fehlender Tatsachengrundlage und Abwägung fehlerhafter Satzungsbeschluss nachträglich rechtmäßig werden kann. Um in einem verwaltungsgerichtlichen Prozess wegen der Höhe der Vergnügungssteuer nicht in Beweisnot zu geraten, ob eine angemessene Tatsachenfeststellung und Interessenabwägung überhaupt stattgefunden hat, wird die Beklagte gehalten sein, die wesentlichen Erwägungen zur Festlegung der Steuersätze dokumentieren zu lassen, beispielsweise in den Ausschuss- und Ratsvorlagen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 13 SpielV
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG

Zitierte Entscheidungen: 8 B 228.97
9 L 4663/95
8 NB 2.89
5 N 4228/98