Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-05-07, Aktenzeichen 1 Bs 77/14

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 18. März 2014 geändert.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.

Tatbestand:
Die Antragsgegnerin wendet sich gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem sie im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet wurde, dem Antragsteller die Teilnahme an einer Schülerfahrt nach Rom im Zeitraum 30. Juni bis 5. Juli 2014 zu genehmigen.
Der Antragsteller ist Schüler der 9. Klasse am Gymnasium X. und hat als 2. Fremdsprache Latein gewählt. Am Gymnasium X. werden - neben verbindlichen Klassen- und Profilreisen - mehrere Auslandsfahrten unterschiedlicher Dauer durchgeführt, bei denen die Teilnahme für die Schüler freiwillig ist, z.B. Schüleraustausche u.a. mit Frankreich, Spanien und USA sowie eine in der Jahrgangsstufe 9 den Schülern der Lateinkurse angebotene Fahrt nach Rom. Da der Antragsteller zu Beginn des Schuljahres 2013/2014 schon an dem Schüleraustausch der S.-Band mit Florida teilgenommen hatte, wurde seine Anmeldung für die am Ende des Schuljahres stattfindende Romfahrt abgelehnt. Dagegen suchte der Antragsteller um einstweiligen Rechtsschutz nach.
Das Verwaltungsgericht hat die begehrte einstweilige Anordnung erlassen und den Anordnungsanspruch des Antragstellers aus § 28 HmbSG und den Richtlinien für Schulfahrten vom 4. Oktober 2006 (MBl-Schul Nr. 11 S. 125) hergeleitet: Die Romfahrt sei eine Schulfahrt im Sinne der Richtlinien. Da nach § 28 Abs. 2 HmbSG eine Pflicht zur Teilnahme an pflichtgemäßen Schulveranstaltungen bestehe und nach Ziffer 1.3 der Richtlinien Schülerinnen und Schüler zur Teilnahme an Schulfahrten verpflichtet seien, korrespondiere damit auch ein Anspruch auf Teilnahme an Schulfahrten. Ein Ausschluss könne nur als Ordnungsmaßnahme in dem dafür vorgesehenen Verfahren erfolgen. Der Umstand, dass die Schulleitung und die Antragsgegnerin die Teilnahme an der Romfahrt entgegen Ziffer 1.3 der Richtlinien nicht für verpflichtend erachteten, führe nicht zu einer Einschränkung des Teilnahmeanspruchs des Antragstellers. Der Anspruch sei auch nicht durch die Fahrtenregelung der Schulleitung vom 22. Dezember 2006 eingeschränkt, da schulinterne Grundsätze für Schulfahrten nach Ziffer 2.1 der Richtlinien nur durch die Schulkonferenz aufgestellt werden könnten.
Gegen diesen Beschluss wendet sich die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Die Antragsgegnerin hat die Gründe des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses mit ihren fristgerecht vorgetragenen Ausführungen zur Freiwilligkeit der Romreise erschüttert. Die daher durchzuführende Vollprüfung, die nicht auf die dargelegten Gründe begrenzt ist, führt zur Ablehnung der begehrten einstweiligen Anordnung. Es fehlt an einem Anordnungsanspruch.
1. Der Antragsteller kann einen Anspruch auf Teilnahme an der Romfahrt nicht aus § 28 Abs. 2 HmbSG in Verbindung mit Ziffer 1.3 der Richtlinien für Schulfahrten herleiten. Zwar geht auch das Beschwerdegericht davon aus, dass sich aus der Pflicht eines Schülers zur Teilnahme an verbindlichen Unterrichts- und Schulveranstaltungen grundsätzlich ein Anspruch auf Teilnahme an diesen Veranstaltungen ergeben dürfte. Jedoch handelt es sich bei der Romfahrt nicht um eine verbindliche, „pflichtmäßige“ Schulveranstaltung im Sinne von § 28 Abs. 2 HmbSG. Vielmehr ist die Teilnahme an der Romfahrt den Schülern der Lateinkurse freigestellt, wie sich ohne weiteres aus dem Anmeldeformular vom 5. August 2013 ergibt: Eine Verpflichtung zur Teilnahme besteht danach ausdrücklich nicht.
Ziffer 1.3 der Richtlinien für Schulfahrten, wonach alle Schülerinnen und Schüler zur Teilnahme an Schulfahrten verpflichtet sind, begründet keine Verpflichtung des Antragstellers zur Teilnahme an der Romfahrt. Zwar ist die Romfahrt eine Schulfahrt im Sinne der Richtlinien. Jedoch statuiert Ziffer 1.3 der Richtlinien keine generelle Verpflichtung von Schülern zur Teilnahme auch an freiwilligen Schulfahrten.
Die Richtlinien für Schulfahrten vom 4. Oktober 2006, die sich bei näherer Betrachtung zum Teil als missverständlich erweisen, haben das Ziel, den Schulen für die Planung und Durchführung von Schulfahrten ein geeignetes Regelwerk an die Hand zu geben. Nach der Begriffsbestimmung in Ziffer 1.2 gelten als Schulfahrten verschiedene schulische Veranstaltungen, die außerhalb von Schulen stattfinden. Neben Schulfahrten, die typischerweise verpflichtenden Charakter haben (Klassen- und Studienfahrten, Wandertage, Exkursionen), sind dort auch Veranstaltungen aufgeführt, die typischerweise auf freiwilliger Basis nur von einem Teil der Schüler einer Klasse oder eines Kurses wahrgenommen werden (schulische Wettbewerbe, Schüleraustausche); allerdings kann es in beide Richtungen Ausnahmen geben, wenn Schulen z.B. Fahrten wie die in Streit stehende Romfahrt als freiwillige Angebote konzipieren oder aber Schüleraustausche für bestimmte Sprachgruppen als verbindlichen Unterrichtsinhalt vorsehen.
Die meisten Regelungen der Richtlinien gelten nach ihrem Sinn und Zweck ersichtlich für alle Arten von Schulfahrten unabhängig davon, ob es sich um verbindliche, „pflichtmäßige“ oder aber freiwillige Veranstaltungen handelt, z.B. die Vorgaben und Hinweise zu Leitung (Ziffer 3), Aufsicht (Ziffer 4), Vorbereitung (Ziffer 5), Genehmigung (Ziffer 6), Vertragsschluss (Ziffer 8), Ausschluss von Schülerinnen und Schülern (Ziffer 9), Beförderung (Ziffer 10), Jugendschutz (Ziffer 11) und Versicherung (Ziffer 12 und 13).
Dies kann aber nicht für Ziffer 1.3 der Richtlinien gelten, deren Wortlaut zu weit geht, wenn er sich vorbehaltlos auf alle in Ziffer 1.2 aufgeführten schulischen Veranstaltungen bezieht. Eine Verwaltungsvorschrift könnte schon nicht originär verbindlich regeln, dass Schüler auch an solchen Schulfahrten teilzunehmen haben, die nach der Konzeption der Schule freiwillig sein sollen. Vielmehr bezieht sich die Vorschrift in erster Linie auf eine Teilnahmepflicht an Schulfahrten, die zu den „pflichtmäßigen“ Schulveranstaltungen im Sinne von § 28 Abs. 2 HmbSG gehören; insoweit gibt Ziffer 1.3 nur wieder, was gesetzlich in § 28 Abs. 2 HmbSG geregelt ist (vgl. auch § 39 APO-GrundStGy). Dieses Verständnis wird auch durch den Hinweis in Ziffer 1.3 auf die mögliche Befreiung von der Teilnahme aus wichtigem Grund gemäß § 28 Abs. 3 HmbSG gestützt. Von einer Verpflichtung, auch an freiwilligen Schulfahrten teilzunehmen, wird man darüber hinausgehend allenfalls für den Fall sprechen können, dass sich ein Schüler bereits erfolgreich und verbindlich für eine solche freiwillige Schulfahrt angemeldet hat. Ein noch weitergehendes Verständnis stünde auch im Widerspruch zu dem an Hamburger Schulen seit langem praktizierten Angebot freiwilliger Schulfahrten, v.a. Schüleraustauschen, und würde dieses letztendlich abschaffen.
Lediglich ergänzend weist das Beschwerdegericht darauf hin, dass auch Zweifel bestehen, ob die Vorgaben der Richtlinien zur Anzahl von Klassen- und Studienfahrten in Ziffer 2.1 sowie die in der Anlage aufgeführten Höchstkostensätze für freiwillige Angebote wie die Romfahrt gelten sollen - das Gymnasium X. nimmt dies ausweislich des Beschlusses der Schulkonferenz vom 1. April 2014 offensichtlich an und fühlt sich an diese Vorgaben gebunden. Da für Schüleraustausche, die typischerweise auf freiwilliger Basis stattfinden, aber häufig mit sehr hohen Kosten verbunden sind (z.B. bei Schüleraustauschen mit USA), weder Vorgaben zur Anzahl noch Höchstkostensätze bestehen, spricht viel dafür, dass durch die Richtlinien lediglich die Anzahl von und Höchstkosten für verpflichtende Schulfahrten mit einem hohen Grad an Verbindlichkeit für die Schulen festgelegt werden sollen.
2. Der Antragsteller hat auch im Übrigen keinen Anspruch auf Teilnahme an der Romfahrt. Gemäß § 1 Satz 4 HmbSG ergeben sich aus dem Recht auf schulische Bildung individuelle Ansprüche nur, wenn sie nach Voraussetzungen und Inhalt im Schulgesetz bzw. aufgrund des Schulgesetzes bestimmt sind. Bezüglich der Teilnahme an freiwilligen Schulfahrten gibt es solche Bestimmungen nicht. Folglich steht dem Antragsteller lediglich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Teilnahme an der Romfahrt zu, der seine Grundlage im Schulverhältnis und in Art. 3 Abs. 1 GG findet. Durch die Ablehnung der Teilnahme des Antragstellers an der Romfahrt hat die Antragsgegnerin das ihr zustehende Ermessen nicht fehlerhaft ausgeübt.
Zwar erfüllt der Antragsteller als Lateinschüler der 9. Klasse die grundsätzlichen Teilnahmevoraussetzungen für die Romfahrt und könnte nach den Ermittlungen des Beschwerdegerichts bei Flug und Unterkunft voraussichtlich noch berücksichtigt werden. Auch liegen in der Person des Antragstellers keine individuellen Gründe vor (etwa im Hinblick auf seine Gesundheit, sein Verhalten oder seine schulischen Leistungen), die eine Teilnahme an der Romfahrt ausschließen könnten.
Die Antragsgegnerin durfte jedoch die Teilnahme des Antragstellers an der Romfahrt allein mit der Begründung ablehnen, der Antragsteller habe im laufenden Schuljahr bereits an einem Schüleraustausch mit den USA teilgenommen.
a. Den Schulen steht hinsichtlich der Organisation und Durchführung von Schulfahrten ein sehr weiter Organisations- und Ermessensspielraum zu, der auch Raum für generalisierende und pauschalierende Regelungen lässt. In diesem Rahmen ist die Versagung der Teilnahme an der Romfahrt rechtmäßig, insbesondere verhältnismäßig und frei von Willkür.
Aufgrund der auf einem Beschluss der Schulleitung vom 22. Dezember 2006 beruhenden Fahrtenregelung am Gymnasium X. darf jeder Schüler pro Schuljahr nur an einem von verschiedenen als „Austauschfahrten“ bezeichneten freiwilligen Programmen teilnehmen, darunter vor allem Schüleraustausche einschließlich der Floridafahrt der S.-Band, aber auch die Romfahrt, obwohl es sich bei ihr nicht um einen Schüleraustausch handelt (vgl. jetzt Beschluss der Schulkonferenz vom 1. April 2014, der die Romfahrt als „Studienfahrt“ bezeichnet). Keine „Austauschfahrt“ darf mehr als 7 Unterrichtstage pro Schuljahr bzw. 10 Unterrichtstage zweijährlich beanspruchen (vgl. Beschluss der Schulkonferenz vom 1. April 2014). Weiterhin werden verschiedene kürzere Fahrten angeboten, bei denen die Teilnahme freiwillig ist (z.B. Orchesterreise, Föhrfahrt der S.-Band, Jugend trainiert für Olympia). Daneben gibt es in bestimmten Jahrgangsstufen verbindliche Klassen- und Profilfahrten.
Die Schulleitung am Gymnasium X. verfolgt mit der Regelung, jedem Schüler pro Schuljahr nur eine solche freiwillige „Austauschfahrt“ zu genehmigen, verschiedene legitime und nachvollziehbare Ziele, nämlich eine gerechte Verteilung des begrenzten Angebots solcher Fahrten an die Schüler zu gewährleisten, die Kosten in vertretbarem Rahmen zu halten sowie insbesondere den Unterrichtsausfall sowohl für die teilnehmenden als auch für andere Schüler, deren Lehrkräfte die verschiedenen Schülerreisegruppen begleiten, möglichst zu begrenzen.
Schwerwiegende Nachteile für den Antragsteller entstehen nicht. Er wird aufgrund der Nichtteilnahme an der Romfahrt keine unterrichtlich-fachlichen Nachteile erleiden (vgl. insoweit auch das Anmeldeformular zur Romfahrt vom 5. August 2013). Die Romfahrt findet am Ende des Schuljahres statt und kann sich auf die Lateinnoten nicht mehr auswirken.
Anderes folgt nicht daraus, dass im Schuljahr 2011/2012 mehrere Schüler, darunter der ältere Bruder des Antragstellers, sowohl an der Floridafahrt der S.-Band als auch an der Romfahrt teilgenommen haben. Allerdings ist dies nicht, wie die Antragsgegnerin meint, eine Frage der „Gleichbehandlung im Unrecht“. Dem Antragsteller steht ein Anspruch auf fehlerfreie Entscheidung und insbesondere auf Gleichbehandlung im Rahmen der Verteilungspraxis der Schule zu; es wäre rechtsfehlerhaft, wenn nach der schulinternen Praxis eine Teilnahme an beiden Fahrten ohne weiteres möglich wäre und dies - ohne dass besondere Gründe in seiner Person vorliegen - allein dem Antragsteller verwehrt würde. Jedoch ist nach den Ermittlungen des Beschwerdegerichts davon auszugehen, dass die derzeitige Schulleitung die Beschränkung auf eine freiwillige „Austauschfahrt“ pro Schüler und Schuljahr konsequent anwendet und es sich bei der abweichenden Handhabung im Schuljahr 2011/2012 um eine Ausnahme der früheren Schulleitung handelte, die für die - allein maßgebliche - heutige Entscheidungspraxis keine Rolle mehr spielt. In seiner Stellungnahme vom 22. April 2014 hat der Schulleiter des Gymnasiums X. ausgeführt, die Planungen und Buchungen für die Reisen im Schuljahr 2011/2012 hätten vor seinem Dienstantritt im November 2011 begonnen, er wisse nicht, warum sich die damalige Schulleitung nicht an den Beschluss von Dezember 2006 gehalten habe. Es ist weder vom Antragsteller vorgetragen noch ersichtlich, dass es abgesehen von den Vorfällen im Schuljahr 2011/2012 zu weiteren Ausnahmen von der Fahrtenregelung gekommen ist; vielmehr hat die Antragsgegnerin vorgetragen, dass neben dem Antragsteller weiteren Schülern der Lateinkurse die Romfahrt nicht genehmigt worden sei, weil sie in diesem Schuljahr bereits an einer anderen Fahrt (nach Florida bzw. Tansania) teilgenommen hätten.
Die unterschiedliche Dauer der einzelnen „Austauschfahrten“ begründet keine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG), sondern liegt im Rahmen des Organisationsspielraums der Schule, der Generalisierungen zulässt. Dies gilt schon deshalb, weil nach der Konzeption am Gymnasium X. „Austauschfahrten“, die zu einem Unterrichtsausfall von bis zu 7 Tagen führen, jährlich stattfinden können, während längere Fahrten mit einem Unterrichtsausfall bis zu 10 Tagen nur zweijährlich angeboten werden (vgl. Beschluss der Schulkonferenz vom 1. April 2014). Demnach entsteht bei den längeren „Austauschfahrten“ ein Unterrichtsausfall durch die begleitenden Lehrer nur alle 2 Jahre, während die kürzeren, jährlich stattfindenden Fahrten wie die Romreise in jedem Schuljahr zu Unterrichtsausfall durch die begleitenden Lehrkräfte führen. Vor diesem Hintergrund ist es ohne weiteres nachvollziehbar, dass die Beschränkung auf eine Fahrt pro Schuljahr gleichermaßen für die zweijährlichen, längeren wie für die jährlich stattfindenden, kürzeren „Austauschfahrten“ gilt.
Schließlich ist es auch nicht rechtsfehlerhaft, dass nach der Praxis am Gymnasium X. Schüler neben den freiwilligen „Austauschfahrten“ im selben Schuljahr an verschiedenen weiteren freiwilligen Fahrten teilnehmen dürfen, für die die Beschränkungen der o.g. Fahrtenregelung nicht gelten. Im Rahmen des ihr zustehenden weiten Spielraums darf die Schule für bestimmte Bereiche oder zur Förderung besonderer Begabungen in musischer (Orchester, Band), sportlicher (Jugend trainiert für Olympia) oder sonstiger Hinsicht (Teilnahme an nationalen und internationalen Runden von Jugend forscht, Jugend debattiert, Mathe-Olympiade etc.) Sonderregelungen schaffen und praktizieren.
b. Ein Anspruch des Antragstellers auf Teilnahme an der Romfahrt ergibt sich nicht aus § 53 Abs. 4 Satz 2 Nr. 10 HmbSG i.V.m. Ziffer 2.1 der Richtlinien für Schulfahrten. Nach § 53 Abs. 4 Satz 2 Nr. 10 HmbSG entscheidet die Schulkonferenz über die Grundsätze für die Planung von Projektwochen und weiterer schulischer Veranstaltungen; nach Ziffer 2.1 der Richtlinien ist die Schulkonferenz berechtigt, schulinterne Grundsätze für Schulfahrten als schulische Veranstaltungen zu beschließen.
Es kann dahinstehen, ob sich die Entscheidungskompetenz der Schulkonferenz neben pflichtmäßigen auch auf freiwillige Schulfahrten erstreckt. Ebenfalls braucht nicht entschieden zu werden, was im Einzelnen unter „Grundsätzen für die Planung“ zu verstehen ist und wie weit das Entscheidungsrecht der Schulkonferenz in Bezug auf Schulfahrten reicht, ob insbesondere die Schulkonferenz gegen den Willen der Schulleitung großzügigere Regelungen bezüglich Angebot und Teilnahmevoraussetzungen von Schulfahrten beschließen dürfte.
Denn ein Beschluss der Schulkonferenz, der dem Antragsteller die Teilnahme an der Romfahrt ermöglichen würde, liegt nicht vor. Die Schulkonferenz am Gymnasium X. hat sich nicht gegen die Praxis der Schulleitung entsprechend der Fahrtenregelung von Dezember 2006 ausgesprochen und nicht beschlossen, dass Schüler im selben Schuljahr sowohl an der Floridafahrt der S.-Band als auch an der Romfahrt teilnehmen dürfen. Für eine Verletzung von Rechten der Schulkonferenz durch die Schulleitung des Gymnasiums X. bestehen keine Anhaltspunkte. Vielmehr ist offensichtlich, dass die Schulkonferenz die Praxis der Schulleitung, die Teilnahme grundsätzlich auf eine freiwillige „Austauschfahrt“ pro Schuljahr zu beschränken, mitträgt: Im Protokoll der Schulkonferenz vom 28. November 2013 wird die schulinterne Regelung als „seit dem Schuljahr 2007/2008 akzeptierte Praxis“ bezeichnet und in der Sache nicht beanstandet; vielmehr werden die notwendige Begleitung durch mindestens zwei Lehrer, die der Schule entstehenden Kosten und die ausfallenden Unterrichtsstunden ausdrücklich als Gründe für die Regelung benannt. In der Sitzung vom 1. April 2014 hat die Schulkonferenz die bisherige Praxis ausdrücklich bestätigt.
c. Schließlich kann der Antragsteller einen Anspruch auf Teilnahme an der Romfahrt auch nicht aus dem Umstand herleiten, dass er erst nach der verbindlichen Anmeldung zu der Floridafahrt der S.-Band über die am Gymnasium X. geltende Beschränkung auf eine „Austauschfahrt“ pro Schuljahr informiert wurde. In diesem Zusammenhang geht das Beschwerdegericht nach der Stellungnahme der Schulleitung vom 22. April 2014 davon aus, dass der Antragsteller frühestens im Sommer 2013 durch ein Schreiben der Mittelstufenkoordinatorin über die Fahrtenregelung informiert wurde und sich zu diesem Zeitpunkt bereits für die im Oktober 2013 stattfindende Floridafahrt verbindlich angemeldet hatte. Daraus erwächst aber kein Teilnahmeanspruch des Antragstellers bezüglich der Romfahrt. Allerdings entspricht es nach Ansicht des Beschwerdegerichts den Grundsätzen einer guten Schulverwaltung, die Schüler bzw. ihre Erziehungsberechtigten rechtzeitig vor der Anmeldung zu der ersten im Schuljahr möglichen Fahrt über das bestehende Angebot und die Beschränkung auf eine „Austauschfahrt“ pro Schuljahr zu informieren. Jedoch begründet die Missachtung solcher Grundsätze keinen Teilnahmeanspruch. Davon abgesehen, dass das hamburgische Schulrecht insoweit der Antragsgegnerin keine Informationspflichten auferlegt, würde sich aus der Verletzung von Informationspflichten ohnehin kein Teilnahmeanspruch ergeben.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 HmbSG
§ 28 Abs. 2 HmbSG
§ 28 Abs. 3 HmbSG
§ 1 Satz 4 HmbSG
§ 53 Abs. 4 Satz 2 Nr. 10 HmbSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG