Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1991-03-27, Aktenzeichen 9 A 2487/89
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1991:0327.9A2487.89.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit von Abfallentsorgungsgebühren, die der Beklagte vom Kläger für 1988 erhoben hat. Im einzelnen geht es um folgenden Sachverhalt:
Der ... Kreis betreibt aufgrund Satzung vom 22. Dezember 1982, hier einschlägig nach der Änderung durch die am 1. Januar 1988 in Kraft getretene 4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987, (AS) die Abfallentsorgung im Gebiet der Städte ... und ... den Gemeinden ... und ... als öffentliche Einrichtung. Dabei bedient er sich gemäß § 1 Abs. 2 AS der ... -Abfallbeseitigungsgesellschaft (neuerdings umbenannt in ... Abfallwirtschaftsgesellschaft) mit beschränkter Haftung (RSAG), deren alleiniger Gesellschafter er ist. Die vom Kreis wahrgenommene Abfallentsorgung umfaßt satzungsgemäß (§ 2 Abs. 1) das Einsammeln, die Bereitstellung von Sammelbehältern für die Getrenntsammlung und das Befördern von Abfällen mit Ausnahme der fortgeworfenen und verbotswidrig abgelagerten Abfälle, sowie das Behandeln, Lagern, Ablagern und Verwerten von Abfällen. Grundlage der dargestellten Tätigkeit des Kreises und Beauftragung der RSAG mit der Durchführung seiner Aufgaben sind neben den ihn nach dem Landesabfallgesetz NW vom 18. Dezember 1973, GV NW S. 562, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. November 1984, GV NW S. 679, (LAbfG 73) treffenden Verpflichtungen der Abfallbeseitigung die zwischen ihm und den genannten Städten und Gemeinden 1982 und 1983 geschlossenen Vereinbarungen, nach denen die Städte und Gemeinden dem Kreis die ihnen ihrerseits nach dem LAbfG 73 obliegenden Aufgaben des Einsammelns und Beförderns von Abfällen sowie ihre Kompetenz zur Regelung der Abfallbeseitigung und Erhebung von Gebühren durch Satzung übertragen haben. Die RSAG ist mit Genehmigung des Regierungspräsidenten ... aus dem vormaligen Müllbeseitigungszweckverband ... -Kreis hervorgegangen und erhält gemäß § 3 des zwischen ihr und dem ... -Kreis geschlossenen Vertrages vom 28. Februar 1983 den ihr bei der Durchführung der Abfallbeseitigung für den Kreis entstehenden Aufwand erstattet.
Gemäß § 6 AS sind die Grundstückseigentümer verpflichtet, ihr Grundstück an die Abfallentsorgung des Kreises anzuschließen und ausreichendes Behältervolumen für die auf dem Grundstück tatsächlich anfallenden Abfälle bereitzustellen; zugelassen sind unter anderem 50-, 120- und 240-Liter-Abfallbehälter. Jeder Grundstückseigentümer hat Anspruch auf leihweise zur Verfügung gestellte Behälter bis zu einem Gesamtbehältervolumen, welches sich nach der ermittelten durchschnittlichen Abfallmenge je Haushaltsgröße errechnet (Regelausstattung). Für die Regelausstattung wurde entsprechend den Satzungsunterlagen und der Handhabung bei Ausgabe der Abfallbehälter von einem Müllvolumen von 50 l für eine Person, 80 l für zwei Personen, 105 l für drei Personen, 120 l für vier Personen und von jeweils 10 l für jede weitere Person ausgegangen. Die Verpflichtung, anfallenden Abfall der Abfallentsorgung des Kreises zu überlassen, hat jeder, dem ein Recht zum Anschluß an diese Einrichtung zusteht, und jeder Abfallbesitzer.
Für die Inanspruchnahme der Einrichtungen und Anlagen der Abfallentsorgung erhebt der ... -Kreis nach Maßgabe seiner Gebührensatzung (GS) und dem zugehörigen Gebührentarif (GT) Benutzungsgebühren. Für 1988 war insoweit zunächst die Gebührensatzung vom 29. Oktober 1985, für 1988 zuletzt geändert durch die 2. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987, einschlägig, nach deren Vorschriften die Gebühren für an die Abfallentsorgung angeschlossene Wohngrundstücke nach der Zahl der auf dem Grundstück geführten Haushaltungen und der Zahl der in einem Haushalt wohnenden Personen bemessen werden; bei Gewerbegrundstücken wird die Gebühr nach den (tatsächlich) aufgestellten und entleerten Abfallbehältern, mindestens aber nach der entsprechend der Abfallbeseitigungssatzung vorzuhaltenden Behältergrundausstattung berechnet. Gebührenpflichtig ist - neben anderen Gebührenpflichtigen - der Grundstückseigentümer bzw. bei Wohnungseigentum der Wohnungseigentümer. Mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1988 erließ der Kreis die Gebührensatzung vom 29. Oktober 1985 in der Fassung der 2. Änderungssatzung als "Gebührensatzung 1988" ohne inhaltliche Veränderung am 24. Juni 1988 erneut, nachdem das Verwaltungsgericht Köln in verschiedenen Klageverfahren den Standpunkt eingenommen hatte, der Kreistag sei vor Beschluß der Satzung vom 29. Oktober 1985 nicht hinreichend über die Gebührenkalkulation aufgeklärt worden.
Zur Bereitstellung des Abfalls auf den Wohngrundstücken in dem Gebiet, in dem der Kreis im dargestellten Umfang die Abfallentsorgung wahrnimmt, werden vielfach privat angeschaffte Abfallbehälter mit einem Volumen von 50 l genutzt; die Anschaffung und Nutzung solcher Behälter geht auf die Zeit vor Inkrafttreten des Satzungsrechts vom 29. Oktober 1985 am 1. Januar 1986 zurück, in der solche Behälter im Rahmen der stattfindenden Abfallbeseitigung geleert wurden, wenn sie mit einer vom Kreis ausgegeben Müllmarke versehen waren.
Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstückes ... Straße in ... in dem er mit seiner Familie wohnt und das an die Abfallentsorgung des ... Kreises angeschlossen ist. Für den Abfall wird entsprechend dem Satzungsrecht ein 120-Liter-Abfallbehälter genutzt.
Mit Bescheid vom 1. März 1988 zog der Beklagte den Kläger für das genannte Grundstück zu Abfallentsorgungsgebühren von 220,- DM für 1988 heran. Dabei ging er davon aus, daß im Haus des Klägers ein Vier-Personen-Haushalt mit einer weiteren Person, für den nach der Satzung eine Gebühr von 220,- DM anfiel, unterhalten werde.
Nach erfolglosem Vorverfahren hat der Kläger Klage erhoben, mit der er geltend gemacht hat, die Gebührenerhebung sei rechtswidrig.
Die Gebührenbemessung nach dem seit 1986 geltenden Satzungsrecht nach für die jeweilige Haushaltsgröße berechneten, durchschnittlichen Abfallmengen sei nicht leistungsgerecht. Für die Gebührenbemessung hätte an das Volumen der im einzelnen Haushalt zu entsorgenden Abfallmenge angeknüpft werden müssen. Er, der Kläger, benötige für seinen Haushalt keinen 120-Liter-Behälter, sondern würde wegen seines umweltbewußten Verhaltens mit einem 50-Liter-Behälter auskommen. Das müsse bei der Gebührenbemessung berücksichtigt werden. Durch die Wahl des Gebührenmaßstabes müsse ein Anreiz zur Abfallvermeidung gegeben werden. Im übrigen sei die von 1987 auf 1988 erfolgte Gebührensteigerung nicht gerechtfertigt, sondern müsse auf einer schlechten Wirtschaftsführung beruhen. Es leuchte nicht ein, daß der RSAG im Jahre 1988 nicht mehr im hinreichenden Umfang eigener Abfalldeponieraum zur Verfügung gestanden habe und sie deshalb die Fremddeponie in Mechernich gegen Zahlung von Gebühren habe in Anspruch nehmen müssen. Vor Inanspruchnahme dieser kostenaufwendigen Deponie hätten günstigere Möglichkeiten ausgenutzt werden müssen.
Der Kläger hat sinngemäß beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 1. März 1988 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 9. August 1988 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, die Gebührenerhebung sei dem Grunde und der Höhe nach rechtmäßig, sie beruhe auf gültigem Satzungsrecht und fehlerfreien Feststellungen der für die Gebührenerhebung maßgeblichen Bemessungsgrundlagen.
Mit dem angefochtenen Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage mit der Begründung stattgegeben, daß die der Gebührenerhebung zugrundeliegenden Satzungsvorschriften des Gebührentarifs für Wohngrundstücke rechtswidrig und nichtig seien. In die Kalkulation der Gebührensätze für Wohngrundstücke sei ein Betrag von 954.000,- DM an Verlusten der Abfallentsorgung im Jahre 1987 angesetzt worden. Das verstoße gegen § 6 Abs. 2 Kommunalabgabengesetz NW (KAG).
Hiergegen richtet sich die vorliegende Berufung des Beklagten, mit der er - wie schon im Klageverfahren - geltend macht, der Ansatz des Gebührendefizits des Jahres 1987 bei der Gebührenkalkulation für das Jahr 1988 stehe mit den Vorschriften des KAG in Einklang. Verluste der Vorperioden könnten als sog. kalkulatorische Gewinnzuschläge nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen angesetzt werden. Auch nach dem Äquivalenzprinzip sei der Ansatz von Verlusten der Vorperiode als Kosten der folgenden Leistungsperiode zulässig. Nach Auskunft des statistischen Landesamtes gebe es beim Wechsel der im ... -Kreis wohnenden Einwohner bezogen auf die Gesamteinwohnerzahl nur eine Fluktuation von etwa 5-6 v.H.. Dementsprechend könne davon ausgegangen werden, daß zumindest 95 v.H. der Haushalte im ... -Kreis, die für 1988 zu Abfallentsorgungsgebühren herangezogen würden, auch schon im Jahr 1987 an die Abfallentsorgung des Kreises angeschlossen gewesen seien und dementsprechend die Verluste dieses Jahres mitverursacht hätten. Letztlich könnten diese Haushalte zur Deckung der Verluste des Jahres 1987 auch durch gesonderte Gebühren für dieses Jahr nachveranlagt werden. Durch die Einbeziehung der Verluste in die Gebührenkalkulation für 1988 werde indessen im Interesse der Gebührenpflichtigen der bei einer Nachveranlagung zu Gebühren für 1987 entstehende zusätzliche Kostenaufwand vermieden. Selbst wenn der Ansatz der Verluste für 1987 als unzulässiger Kostenansatz angesehen würde, folge daraus noch nicht die Ungültigkeit des Gebührentarifs für 1988. Bezogen auf das Gesamtvolumen der für 1988 im Haushaltsbereich angesetzten Kosten von 28,8 Mio DM mache der Verlustansatz von etwa 950.000,- DM lediglich etwa 3,3 v.H. aus. Eine solche Überschreitung der ansatzfähigen Kosten halte sich noch im zulässigen Rahmen des Kostenüberschreitungsverbots nach § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG. Im übrigen werde ein Teil der Kostenüberschreitung durch zulässige Kostenpositionen, die in der Gebührenkalkulation nicht angesetzt worden seien, ausgeglichen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er stützt sich im wesentlichen auf die Begründung des angefochtenen Urteils.
Der Senat hat den Beklagten in verschiedenen Schreiben in diesem sowie in Verfahren, deren Akten - wie nachstehend aufgeführt - beigezogen sind, gebeten, zu bestimmten Fragen der Organisation der Abfallbeseitigung im ... -Kreis, der Durchführung der Abfallbeseitigung durch die RSAG, des insoweit anfallenden Kostenaufwandes sowie der Kalkulation der Abfallbeseitigungsgebühren Stellung zu nehmen. Insoweit wird auf die Antragen des Senats und die dazu abgegebenen Stellungnahmen des Beklagten, die auch der Klägerseite übermittelt worden sind, und die vom Beklagten eingereichten Unterlagen Bezug genommen.
Wegen des Sachverhalts im übrigen und des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der dazu eingereichten Verwaltungsvorgänge Satzungsunterlagen sowie die Akte des VG Köln 14 L 1442/88 und ferner auf die Gerichtsakten der beim Senat anhängig gewesenen Berufungsverfahren 9 A 764/88, 9 A 765/88 und 9 A 380/89, in denen es um Abfallbeseitigungsgebühren des ... -Kreises für 1986 bzw. 1987 gegangen ist, sowie die zu jenen Verfahren eingereichten Unterlagen des Kreises Bezug genommen.
Hiernach liegen dem Senat insbesondere folgende Unterlagen vor:
1.
Unterlagen über die Gründung des Müllbeseitigungszweckverbandes im ... -Kreis sowie dessen Satzung (Anlage 3 in BA V zu 9 A 764/88)
2.
Unterlagen über die "Umwandlung" des Müllbeseitigungszweckverbandes in die RSAG und die damit verbundene Auflösung des Verbandes (Anlage 4 in BA V zu 9 A 764/88)
3.
Öffentlich-rechtliche Vereinbarungen zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden und Städten von 1982 und 1983 über die Übertragung von Aufgaben der Abfallbeseitigung auf den Kreis (Anlage 2 in BA V zu 9 A 764/88)
4.
Gesellschaftsvertrag der RSAG und deren Vertrag mit dem Kreis über die Durchführung der Aufgaben der Abfallbeseitigung (BA III zu 9 A 764/88)
5.
Satzungsakte der Abfallbeseitigungssatzung i.d.F. der 3. Änderungssatzung vom 29. Oktober 1985 und der Abfallbeseitigungsgebührensatzung vom selben Tage (Anlage 1 in BA V zu 9 A 764/88)
6.
Beschluß- und Kalkulationsunterlagen (Gebührenbedarfsberechnung) zu den Satzungen vom 29. Oktober 1985 (BA III und IV zu 9 A 764/88)
7.
Satzungstext und Beschluß sowie Kalkulationsunterlagen (Gebührenbedarfsberechnung) zu der mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1987 beschlossenen Gebührensatzung 1987 vom 24. Juni 1988 (BA I zu 9 A 380/89)
8.
Satzungstexte und Satzungsunterlagen zu der Abfallbeseitigungssatzung i.d.F. der 4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987 und der Gebührensatzung i.d.F. der 2. Änderungssatzung vom selben Tage (BA IV zu 9 A 2487/89)
9.
Satzungstext und Kalkulationsunterlagen zur "Abfallentsorgungsgebührensatzung 1988" vom 24. Juni 1988 (BA I zu 9 A 2487/89).
10.
Wirtschaftspläne der RSAG für
1986 (Anlage 5 in BA V zu 9 A 764/88)
1987 (BA III zu 9 A 380/89)
1988 (BA IV zu 9 A 2487/89, BA V zu 9 A 765/88)
11.
Geschäftsbericht der RSAG für
1986 (Anlage 8 in BA V zu 9 A 764/88)

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Der in der Fassung des Widerspruchsbescheides angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
A.
Die Gebührenerhebung beruht auf gültigem Satzungsrecht. Einschlägig ist hier die Gebührensatzung vom 24. Juni 1988, die mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1988 erlassen ist, in Verbindung mit der Abfallentsorgungssatzung des ... -Kreises vom 22. Dezember 1982 in der nach Erlaß der 4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987 ab 1. Januar 1988 gültigen Fassung. Gegen die rückwirkende Anwendung der Gebührensatzung vom 24. Juni 1988 bestehen keine Bedenken, weil sie sich mit den Vorschriften der bis zu ihrem Erlaß für 1988 geltenden Gebührensatzung vom 29. Oktober 1985 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987 (2.ÄS) inhaltlich deckt. Die Inhalte und Vorschriften der genannten Gebührensatzung verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
I.
Rechtmäßig ist in Sonderheit die Vorschrift des § 1 GS i.V.m. § 2 AS, wonach der Kreis für die Abfallentsorgung der Grundstücke im Kreisgebiet Gebühren erhebt. Die Entsorgung umfaßt - mit den Einschränkungen nach §§ 3 und 4 AS - die Bereitstellung von Abfallbehältern sowie von Sammelbehältern für die Getrenntsammlung, das Einsammeln, Befördern mit Ausnahme der fortgeworfenen und verbotswidrig abgelagerten Abfälle sowie das Behandeln, Lagern, Ablagern und Verwerten von Abfällen sowie das Gewinnen von Stoffen oder Energie aus Abfällen. Mit diesen (gebührenpflichtigen) Leistungen - soweit sie hier interessieren -hält sich der Kreis im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen. Das sind die Vorschriften des seit dem 1. November 1986 geltenden Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz 1986 - AbfG 1986) vom 27. August 1986 BGBl I S. 1410, und des dieses Gesetz ergänzenden Landesabfallgesetzes NW (LAbfG 1973) vom 18. Dezember 1973, GV NW S. 562, das zuletzt durch Gesetz vom 6. November 1984, GV NW S. 679, geändert worden ist und bis zur Verkündung des Landesabfallgesetzes vom 21. Juni 1988, GV NW S. 250, gegolten hat, sowie des letztgenannten Landesabfallgesetzes (LAbfG 1988).
Die Erbringung der genannten Entsorgungsleistungen ist insbesondere auch insoweit rechtmäßig, als der Kreis nicht nur die ihm nach § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG 1986 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 LAbfG 1973 obliegenden Verpflichtungen der Abfallbeseitigung bzw. Abfallentsorgung, sondern auch die nach § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG 1986 i.V.m. § 1 Abs. 2 LAbfG 1973 bzw. § 5 Abs. 2 LAbfG 1988 den kreisangehörigen Gemeinden obliegende Aufgabe, die in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle einzusammeln und zu den Abfallbeseitigungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen, soweit sie von den Kreisen oder in deren Auftrag betrieben werden, zu befördern, wahrnimmt. Das hat der Senat schon in seinen Urteilen vom 30. Januar 1991 in den Verfahren, in denen es um die Gebührenerhebung des Kreises für 1986 und 1987 ging,
vgl. z.B. - 9 A 765/88 - und - 9 A 380/89 -,
an Hand der einschlägiger Unterlagen, die auch zum vorliegenden Verfahren beigezogen sind, erläutert. Die genannten Aufgaben sind dem Kreis durch öffentlich- rechtliche Vereinbarungen im Sinne von § 23 Abs. 1 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1979, GV NW S. 621, zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juni 1984, GV NW S. 362, (GkG) von den einzelnen kreisangehörigen Gemeinden in der Weise übertragen worden, daß der Kreis diese Aufgaben in seine Zuständigkeit übernommen hat (§ 23 Abs. 2 Satz 1 GkG). Solche Vereinbarungen sind nach § 2 Abs. 1 LAbfG 1973 bzw. § 6 Abs. 3 LAbfG 1988, die die Vorschriften des GkG jeweils für anwendbar erklären, zulässig. Der bis 1982 tätige Müllbeseitigungszweckverband in ... -Kreis, der bis dahin die dem Kreis und den mit ihm im Verband zusammengeschlossenen Gemeinden obliegenden öffentlichen Aufgaben der Abfallbeseitigung wahrnahm, ist durch Beschluß der Verbandsversammlung vom 18. November 1982 über die Umwandlung dieses Verbandes in die RSAG mit der dafür nach § 20 Abs. 2 GkG erforderlichen Zustimmung des Regierungspräsidenten ... vom 30. Dezember 1982 aufgelöst worden und nimmt seitdem keine Aufgaben der Abfallbeseitigung mehr wahr. Für die Zulässigkeit der genannten Vereinbarungen zwischen Kreis und Gemeinden kommt es nicht darauf an, ob es durch die Zusammenlegung der Aufgaben im einzelnen Gemeindegebiet zu einer Erhöhung der Abfallentsorgungsgebühren kommt, sofern sich die Gebührenerhebung durch den Kreis - wie hier - im Rahmen der insoweit geltenden Vorschriften hält.
Unbedenklich ist ferner, daß sich der ... -Kreis gemäß § 1 Abs. 2 AS zur Durchführung der Abfallentsorgung im Kreisgebiet, wie sie satzungsmäßig erfolgt, in vollem Umfang der RSAG bedient. Der Kreis betreibt die Abfallentsorgung im Kreisgebiet als öffentliche Einrichtung (§ 1 Abs. 1 AS). Hiernach ist die RSAG bei der Aufgabenwahrnehmung nicht mit öffentlichen Befugnissen betraut, sondern wird nur als privates Unternehmen im Auftrage des Kreises bei der Erfüllung seiner Aufgaben tätig. Das ist nach § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG 1986 zulässig, wonach sich die nach dem Landesrecht zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts zur Erfüllung ihrer Pflichten bei der Entsorgung der in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle Dritter bedienen dürfen. Soweit sich der Kreis auch beim Inkasso der Gebühren der RSAG bedient, ist das rechtlich zulässig, da die RSAG nur technisch mit der Zahlungsabwicklung betraut ist, rechtlich indessen der Beklagte als gebührenerhebende und Vollstreckungsbehörde tätig wird.
II.
Die Satzung verfügt - soweit das hier von Bedeutung ist -in § 4 GS i.V.m. den ergänzenden Vorschriften des Gebührentarifs auch über eine gültige Maßstabsregelung, insbesondere einen gültigen Gebührenmaßstab für Wohngrundstücke.
Einschlägig ist insoweit zunächst § 4 Abs. 1 GS i.V.m. Nr. 1 GT. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GS ist Bemessungsgrundlage der Gebühren für das Einsammeln und Beseitigen für Hausmüll einschließlich Sperrmüll der Haushalt und die Zahl der in einem Haushalt wohnenden Personen. Mit der Bemessung nach der Zahl der in einem Haushalt wohnenden Personen ist unter Berücksichtigung der Staffelung der Gebührentarife in Nr. 1.1 GT nach Ein-, Zwei-, Drei- und Vier-Personen-Haushalten sowie Haushalten mit fünf und mehr Personen gemeint, daß auf eine nach der jeweiligen Haushaltsgröße durchschnittlich anfallende Abfallmenge abgestellt werden soll bzw. auf ein bestimmtes Verhältnis, in dem die durchschnittlichen Abfallmengen der Haushaltungen verschiedener Größe zueinander stehen. Dabei wird ausweislich der Unterlagen zur 2. ÄS zur Gebührensatzung vom 29. Oktober 1985 (BA IV zu 9 A 2487/89, Anlage 3) und der Erläuterung der Gebührenkalkulation zur Satzung vom 24. Juni 1988 (BA I zu 9 A 2487/89, Bl. 9-33), die der Sache nach auch für die 2. ÄS zur Gebührensatzung vom 29. Oktober 1985 gilt und die Erläuterungen zur jener Satzung ergänzt, bis zur Zahl von vier Personen von einer Degression der je nach Haushaltsgröße anfallenden Abfallmenge/Haushalt und für die fünfte Person und mehr Personen von einer wachsenden Abfallmenge ausgegangen; das Abfallaufkommen pro Woche wurde entsprechend bestimmten Erfahrungen beim Abfallanfall, insbesondere unter Berücksichtigung einer im September 1987 in - durchgeführten Erhebung des Hausmüllaufkommens nach der Haushaltsgröße, die sich bei den Satzungsunterlagen befindet, und einer darauf aufbauenden Prognose zur Bewertung des Maßes der Inanspruchnahme im gesamten Kreisgebiet für einen Ein-Personen-Haushalt mit 45 l, einen Zwei-Personen-Haushalt mit 75 l, einen Drei-Personen-Haushalt mit 100, einen Vier-Personen-Haushalt mit 112,5 l und für einen Fünf- und Mehr-Personen-Haushalt mit 132 l angesetzt (BA I zu 9 A 2487/89 Bl 12, 27). Neben den dargestellten Bemessungskriterien wird gemäß Nr. 1 GT zusätzlich auf die Zahl der wöchentlichen Leerungen der Abfallbehälter abgestellt.
Die hiernach vorliegende Maßstabsregelung steht entgegen der Auffassung des Klägers mit höherrangigem Recht in Einklang.
Nach § 6 Abs. 3 KAG ist die Benutzungsgebühr nach der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung (Abfallbeseitigung) zu bemessen (Satz 1). Wenn das besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, kann ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf (Satz 2). Da es besonders schwierig ist, die tatsächliche Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Abfallbeseitigung genau (nach Menge, Beschaffenheit, Gewicht des Abfalls usw.) zu bestimmen, dürfen Gebühren für die Inanspruchnahme der Abfallbeseitigung nach einhelliger Auffassung nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen werden.
Vgl. OVG NW, Urteile vom 5. Juli 1982, Gemht 1983 S. 214 = StGR 1983 S. 182, und vom 22. Februar 1990 - 2 A 2305/87 -; Bayrischer VGH, Urteil vom 6. Juni 1984, BayVBl 1985 S. 17; OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Oktober 1984, NVwZ 1985 S. 441; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. März 1986, VBlBW 1987 S. 146.
Danach ist der Satzungsgeber hier bei der Auswahl der in Betracht kommenden Maßstäbe mit der Einschränkung frei, daß der Maßstab nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis zur Inanspruchnahme stehen darf. In dieser Hinsicht hat der Ortsgesetzgeber lediglich zu prüfen, ob der von der Maßstabsregelung vorausgesetzte Zusammenhang zwischen Gebührenbemessung und Art und Umfang der Inanspruchnahme denkbar und nicht offensichtlich unmöglich ist.
Vgl. die zitierten Urteile des OVG NW vom 5. Juli 1982 und 22. Februar 1990.
Dagegen kommt es nicht - wie der Kläger offenbar meint - darauf an, daß der Satzungsgeber den im einzelnen zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder wahrscheinlichsten Maßstab gefunden hat; die ihm eingeräumte (weite) Gestaltungsfreiheit findet unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 1 GG und verfassungskonformer Auslegung von § 6 Abs. 3 KAG erst dort ihre Grenze, wo die gleiche oder ungleiche Behandlung der von ihm geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise zu vereinbaren ist, weil ein einleuchtender, sachlich vertretbarer Grund für Gleich- oder Ungleichbehandlung fehlt.
Vgl. zu diesen Freiheiten und Grenzen des Satzungsgebers z.B. Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 8. November 1968, BVerwGE 31 S. 33 (34) und vom 23. Mai 1973, BVerwGE 42 S. 210 (216), und Beschluß vom 19. März 1981, KStZ 1981 S. 110.
Hiernach ist die Gebührenbemessung nach der Zahl wöchentlicher Leerungen, aber auch im übrigen rechtmäßig. Der einzelne Haushalt ist eine typische wirtschaftliche Einheit, die häuslichen Abfall erzeugt und danach einen geeigneten Ansatz für die Gebührenbemessung bietet.
Vgl. OVG Lüneburg, Urteile vom 4. Oktober 1984, a.a.O.
Durch die Berücksichtigung der Zahl der zum Haushalt gehörenden Personen und der je nach Haushaltsgröße durchschnittlich (relativ) anfallenden Abfallmenge wird in zulässiger Weise der Wahrscheinlichkeit Rechnung getragen, daß mit zunehmender Zahl der zu einem Haushalt gehörenden Personen auch die Abfallmenge steigt, die Steigerung indessen nicht notwendig gleichmäßig linear nach einer feststehenden Abfallmenge pro Person verlaufen muß. Zwar gibt es Untersuchungen, nach denen die Abfallmenge bis zu mehreren (z.B. 5) Personen im Durchschnitt in etwa gleich bleibt und erst bei einer größeren Zahl von Personen (z.B. 6-30) (linear) zunimmt.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. März 1979, KStZ 1979 S. 155; OVG NW, zitierte Urteile vom 5. Juli 1982 und 22. Februar 1990.
Andererseits kommt diesen Untersuchungen entsprechend den Bedingungen bei den durchgeführten Erhebungen keine Allgemeinverbindlichkeit zu und ist es deshalb unter Wahrscheinlichkeitsgesichtspunkten auch zulässig, von einer pro Person/Grundstück gleichmäßigen Zunahme der Abfallmenge,
vgl. auch hierzu die zitierten Urteile OVG NW vom 5. Juli 1982 und 22. Februar 1990, ferner Bayrischer VGH, Urteil vom 6. Juni 1984, a.a.O., und Peine, Die Finanzierung der Entsorgung häuslicher Abfälle in: Das neue Abfallwirtschaftsrecht - Umweltrechtstage 1989 - S. 75, 90 ff,
oder - wie hier - entsprechend anderen Prognosewerten bei Haushalten mit ein bis vier Personen von einer degressiven Steigerung der Abfallmenge pro Person/Haushalt und bei Haushalten mit fünf und mehr Personen von einem außerhalb der Degression liegenden festen Durchschnittswert des Abfallanfalls pro Haushalt auszugehen. Die vorliegenden Mengenansätze und die Degression, wonach für die erste Person ein Abfallvolumen von 45 l, die zweite Person 30 l, die dritte Person 25 l die vierte Person 12,5 l zugrundegelegt wird, halten sich als - in etwa der Erhebung vom September 1987 entsprechende - Werte zur Erfassung des wahrscheinlichen Maßes der je nach Haushaltsgröße unterschiedlichen Inanspruchnahme im Rahmen der dem Satzungsgeber zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielräume. Der Wert für Haushalte mit fünf und mehr Personen stellt eine zulässige Mittelung aus den bei der Erhebung von September 1987 festgestellten Werten für 5- und 6-Personen-Haushalte dar. Die dargestellten Mengenansätze bedürfen nicht etwa einer Rechtfertigung durch wissenschaftlich gesicherte Erkenntnisse, da es bei der Anwendung von Wahrscheinlichkeitsmaßstäben gerade nicht um eine wirklichkeitsgerechte Bemessung, sondern eben nur um einen Maßstab geht, der nicht in einem "offensichtlichen" Mißverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf. Danach ist auch unbeachtlich, daß der Kreis für 1986 und 1987 von anderen Ansätzen des durchschnittlichen Abfallanfalls ausgegangen ist. Beim (erstmaligen) Erlaß des insoweit maßgeblichen Satzungsrechts lag die in ... beispielhaft durchgeführte Untersuchung, an der sich der Kreis nunmehr im wesentlich orientiert hat, noch nicht vor. Im übrigen kommt es im Hinblick auf die dargelegten Wahrscheinlichkeitsgrundsätze des § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG ohnehin maßgeblich nicht auf eine genaue Erhebung und Übernahme bestimmter Mengenwerte, sondern die - hier gegebene - Plausibilität des angenommenen Verhältnisses der Inanspruchnahme der Abfallentsorgung durch Haushalte unterschiedlicher Größe an.
Rechtmäßig ist ferner, einen einheitlichen Gebührentarif für Haushalte mit fünf und mehr Personen zu bilden und damit bei der Gebührenbemessung auf eine weitere Differenzierung zu verzichten. Gegen diese Maßstabsvereinfachung bestehen keine Bedenken, weil die Zahl der Haushaltungen mit mehr als fünf Personen im Verhältnis zur Gesamtzahl der gebührenpflichtigen Haushalte nach den Feststellungen des Kreises zur Gebührenkalkulation unter 10 v.H. liegt. Nach den Kalkulationsunterlagen war entsprechend den Erkenntnissen beim Satzungserlaß von insgesamt 180.356 Haushalten auszugehen. Davon entfielen 14.659 auf Haushalte mit 5 und mehr Personen. Nach dem Grundsatz der sogenannten Typengerechtigkeit dürfen bei der Gebührenbemessung vom geregelten Fall abweichende Fälle vernachlässigt werden, sofern deren Zahl den genannten Vomhundertsatz nicht übersteigt.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. September 1981 KStZ 1982 S. 69; ferner VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 4. März 1986, VBlBW 1987 S. 146, wonach entsprechend den für jenen Fall maßgeblichen Verhältnissen ein einheitlicher Gebührensatz schon für Haushalte mit vier oder mehr Personen gerechtfertigt war.
Der Rechtmäßigkeit der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GS für Wohngrundstücke geltenden Maßstabsregelung steht nicht entgegen, daß ein sogenannter Gefäßmaßstab, d.h. eine Gebührenbemessung nach der Zahl und dem Fassungsvermögen der geleerten Abfallbehältnisse, möglicherweise besser geeignet sein könnte, das Maß der Inanspruchnahme der Abfallbeseitigung zu erfassen. Ein solcher Maßstab ist zulässig,
vgl. das zitierte Urteil des OVG NW vom 22. Februar 1990;
aus den schon dargelegten Gründen ist der Satzungsgeber indessen nicht verpflichtet, eher einen solchen als den hier für Wohngrundstücke maßgeblichen kombinierten Haushalts- und Personenmaßstab zu wählen. Zudem hat der Gefäßmaßstab seinerseits Schwächen, da die Bemessung der Gebühren nach aufgestellten Abfallgefäßen bestimmter Größe zu Ungerechtigkeiten führen kann, wenn im Sinne einer rationellen und damit kostengünstigen Abfallbeseitigung eine möglichst weitgehende Vereinheitlichung der den Haushaltungen bzw. Grundstücken zur Verfügung stehenden Abfallbehälter erfolgt und es dann nicht möglich ist, Veränderungen der Abfallmenge bei sich ändernder Zahl der auf einem Grundstück oder in einem Haushalt lebenden Personen genauer zu berücksichtigen.
Vgl. dazu das vorzitierte Urteil des OVG NW vom 22. Februar 1990, das einen Fall betraf, in dem 120 l-Abfallgefäße als kleinste Gefäße zur Verfügung gestellt und Gebühren nach dem Gefäßmaßstab erhoben wurden.
Dieser Schwäche des Gefäßmaßstabes wird unter Berücksichtigung des Volumens der von der RSAG auszugebenden kleinsten Abfallbehälter gerade auch hier begegnet. Zwar werden im Kreisgebiet für das Einsammeln und Befördern von Abfällen nach § 8 Abs. 1 a der Abfallentsorgungungssatzung auch 50-Liter- Abfallbehälter zugelassen, weil solche Abfallgefäße bis zur Neuordnung des Abfallbeseitigungsrechts mit dem 1. Januar 1986 verwandt wurden. Soweit indessen die Grundstückseigentümer von dem nach § 8 Abs. 3 AS bestehenden Anspruch einer leihweisen Überlassung von Abfallbehältern für Hausmüll Gebrauch machen, werden nach Darstellung des Beklagten von der RSAG als kleinste Gefäße nur 120-Liter- Abfallbehälter ausgegeben. Zudem entspricht ein Volumen von 120 l für Haushalte mit vier und mehr Personen gemäß § 8 Abs. 2 AS ohnehin dem vorzuhaltenden "ausreichenden " Behältervolumen. Gegen eine solche Handhabung und Regelung im Rahmen des Anschlußzwanges an die Abfallentsorgung des Kreises ist im Rahmen des Organisationsermessens des Kreises bei der Gestaltung der Abfallbeseitigung nichts einzuwenden, zumal bei der Ausgabe verhältnismäßig kleiner Abfallbehälter die Gefahr besteht, daß der Inhalt von den Benutzern aus falscher Sparsamkeit zu hoch verdichtet wird oder der Betreffende sich seines Abfalls auf nicht erwünschte Weise entledigt.
Hiernach ist auch nicht zu beanstanden, daß Haushaltungen, deren Mitglieder durch besonders umweltbewußtes Verhalten Abfall vermeiden und deshalb die vom Kreis bei der Kalkulation zugrundegelegte durchschnittliche Abfallmenge nicht erreichen und auch bei größerer Personenzahl möglicherweise statt mit 120 l auch mit einem 50 l-Tonnenvolumen auskommen würden, keine Gebührenabschläge wegen Unterschreitens der durchschnittlichen Abfallmenge eingeräumt werden. Der diesbezügliche Einwand, es werde weniger Abfall zur Entsorgung gegeben als in dem vom Satzungsgeber angenommenen Durchschnittsfall, zielt seinem Gehalt nach darauf, es müsse berücksichtigt werden, daß im konkreten Fall weniger Kosten für die Abfallbeseitigung verursacht würden als vom Satzungsgeber kalkuliert. Eine solche Betrachtung ist indessen schon vom Ansatz her verfehlt, weil es für die Maßstabsgerechtigkeit nicht auf das Maß der Kostenverursachung, sondern das Maß der Inanspruchnahme der gebührenpflichtigen Einrichtung ankommt. Danach ist es grundsätzlich unerheblich, welche Abfallbeseitigungskosten der einzelne Haushalt tatsächlich verursacht, nachdem der Satzungsgeber entsprechend den Grundsätzen des § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG zulässigerweise davon ausgehen durfte, daß die Inanspruchnahme der Abfallbeseitigung durch Haushaltungen verschiedener Größe entsprechend den von ihm angenommenen Bemessungsgrößen wahrscheinlich ist.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 29. Januar 1979 - II A 371/77, Gemhlt. 1979 S. 1986.
Im übrigen darf der Satzungsgeber auch deshalb vom Durchschnittsfall ausgehen, weil er das auch bei der Organisation der Abfallbeseitigung tun muß; er muß sich daran orientieren, welche personellen und sächlichen Kapazitäten er im Regelfall zur Bewältigung der Abfallbeseitigung vorhalten muß. Dabei muß notwendigerweise in Kauf genommen werden, daß der Abfallanfall in den einzelnen Haushalten nach unten oder oben abweichen kann. Inwieweit sich der einzelne Haushalt einer bestimmten Personenzahl umweltbewußt verhält oder nicht und viel oder wenig Abfall zur Entsorgung stellt, liegt weitgehend außerhalb der Einflußmöglichkeit des Entsorgungsträgers und beeinflußt insbesondere auch nicht die Kosten für das Vorhalten des Abfallentsorgungssystems, die einen ganz wesentlichen Anteil der durch Gebühren umzulegenden Kosten ausmachen. Die Berücksichtigung des unterschiedlichen Abfallanfalls innerhalb der Gruppe der Haushaltungen einer bestimmten Personenzahl wäre hiernach als eine weitere Verfeinerung des Personenmaßstabes zwar zulässig, ist aber aus Gründen der Maßstabsgerechtigkeit nicht geboten. Letzteres gilt zusätzlich deshalb, weil mit den Gebühren für die Entsorgung der Wohngrundstücke, auf die es hier nur ankommt, nach Nr. 1.4 GT nicht nur die Leistungen für das Bereitstellen und Leeren der Abfallbehälter, sondern auch die Sperrmüllabfuhr, die Papierabfuhr, die getrennte Annahme von Problemabfällen der Haushaltungen sowie Annahme und Abfuhr von Altstoffen zur Wiederverwertung abgegolten sind und es dementsprechend für die Ermittlung der Abfallmenge nicht nur auf die Menge ankommt, die über die auf den Grundstücken aufgestellten Abfallgefäße entsorgt wird, sondern auch auf die Abfallmenge, die an die anderen, in Nr. 1.4 GT aufgezählten Entsorgungseinrichtungen des Kreises abgegeben werden.
Der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GS für Wohngrundstücke geltende Maßstab verstößt schließlich nicht deshalb gegen § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG und Art. 3 Abs. 1 GG, weil gemäß § 4 Abs. 2 GS die Abfallbeseitigungsgebühren für gewerbliche und diesen nach der Satzung gleichgestellte Grundstücke grundsätzlich nach den tatsächlich aufgestellten und geleerten Abfallbehältern, d.h. einem Gefäßmaßstab, bemessen werden. Die Anwendung unterschiedlicher Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe für verschiedene Fallgruppen ist zulässig, wenn der vorgesehene Maßstab für eine der Fallgruppen ungeeignet ist. Letzteres trifft hinsichtlich der Anwendung des vorliegenden Haushalts- und Personentarifs auf gewerblich genutzte Grundstücke zu, weil für den Abfallanfall bei Gewerbegrundstücken nicht die für Wohnhaushalte bei der Abfallerzeugung typischen Wahrscheinlichkeitszusammenhänge gelten.
OVG Rheinland Pfalz, Urteil vom 14. Juni 1983, NVwZ 1985 S. 440; Bayrischer VGH, Urteil vom 6. Juni 1984, a.a.O. ferner Urteile des Senats vom 30. Januar 1991 - 9 A 765/88 - und - 9 A 380/89.
Die Maßstabsregelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 GS ist auch sonst
vgl. dazu im übrigen auch die zitierten Urteile des Senats vom 30. Januar 1991,
unbedenklich insbesondere hinsichtlich der Vorschriften, durch die die erörterte Regelung ergänzt wird. Das sind die Vorschriften des § 4 Abs. 1 Sätze 2-6 GS, in denen der Haushaltsbegriff definiert wird und geregelt ist, nach welchen Grundsätzen die Zahl und Größe der Haushalte bestimmt wird, die für die Gebührenbemessung von Bedeutung sind, sowie die Bestimmungen des § 3 GS, wonach bestimmte Veränderungen der für die Gebührenbemessung maßgeblichen Umstände im Verlauf des Kalenderjahres, das entsprechend der Erhebung der Gebühr als Jahresgebühr (vgl. § 6 Abs. 1 GS) der Leistungszeitraum ist, für den die Gebühr erhoben wird, berücksichtigt werden. Auch diese Vorschriften stehen, soweit sie für den vorliegenden Fall von Bedeutung sind, mit den Grundsätzen einer nach Wahrscheinlichkeitsmaßstäben leistungsgerechten Gebührenbemessung in Einklang, bedürfen vor allem auch keiner weitergehenden Differenzierung.
Das gilt insbesondere für die Ermittlung der Zahl der zum Haushalt gehörenden Personen nach dem Stand des Melderegisters am 1. Januar des beginnenden Gebührenjahres (§ 4 Abs. 1 Satz 3, § 3 Abs. 2 Satz 1 GS) sowie die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 4 GS, wonach Änderungen der Personenzahl eines Haushaltes im laufenden Kalenderjahr bei der Gebührenberechnung nicht berücksichtigt werden. Das Melderegister ist aufgrund der bestehenden gesetzlichen Meldepflichten eine geeignete Quelle zur zutreffenden Ermittlung der Zahl der auf einem Grundstück wohnenden und zu einem Haushalt gehörenden Personen und erspart besondere und kostenaufwendige Ermittlungen der gebührenerhebenden Behörde zur Personenzahl; letzteres rechtfertigt es, verbleibende Unsicherheiten bei der Feststellung der maßgeblichen Personenzahl nach dem Melderegister in Kauf zu nehmen. Bei Jahresbeginn etwa bestehende Fehler des Registers, die zu überhöhten Gebührenbeträgen führen, können durch Gebührenermäßigungen aus Gründen sachlicher Unbilligkeit ausgeglichen werden. Die Festschreibung der Haushaltsgröße auf den Personenbestand bei Jahresbeginn knüpft in Vereinfachung der Feststellungen zur maßgeblichen Haushaltsgröße an die Erfahrungstatsache an, daß bestehende Haushalte hinsichtlich der Zahl ihrer Mitglieder in der Regel keiner ständigen und kurzfristigen Fluktuation unterliegen, und ist im Hinblick darauf aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität zulässig. Die nach dieser Regelung verbleibenden Belastungen des Gebührenschuldners werden in hinreichendem Maße durch die übrigen Satzungsvorschriften gemildert. Einerseits bezieht sich die Stichtagregelung nur auf identische Haushalte und werden Haushaltsauflösungen - sofern es nicht nur um kurzfristige Leerstände von Mietwohnungen von unter drei Monaten geht - ebenso wie Veränderungen der übrigen für die Gebührenbemessung maßgeblichen Umstände gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 GS ab dem ersten Tage des auf die Veränderung folgenden Monats berücksichtigt. Dadurch werden in Sonderheit unzumutbare Härten für Vermieter vermieden, die im Verlauf eines Kalenderjahres durch länger andauernde Leerstände von Wohnungen entstehen könnten. Außerdem besteht zwischen den Gebührensätzen für eine bestimmte Haushaltsgröße und der nächstkleineren Haushaltsgröße nach Nr. 1.1 GT jeweils nur eine Differenz von zwischen 20,-und 35,- DM DM/Jahr und hält sich auch deshalb die durch Schwankungen der Personenzahl eines Haushalts im Verhältnis zu anderen Gebührenschuldnern für den betroffenen Schuldner entstehende Mehrbelastung in vertretbarem Rahmen. Verbleibenden unverhältnismäßigen Ungerechtigkeiten kann auch hier durch einen Billigkeitserlaß begegnet werden.
III.
Die anzuwendende Gebührensatzung enthält in Nr. 1.1 GT, die hier nur von Interesse ist, einen gültigen Gebührentarif für Wohngrundstücke, der den nach § 2 Abs. 1 KAG zu stellenden Anforderungen einer satzungsmäßigen Regelung des Gebührensatzes (1) sowie den Voraussetzungen einer kostengerechten Kalkulation des Gebührensatzes nach § 6 KAG (2) - noch - genügt.
Der Tarif nach Nr. 1 GT ist, wie im Rahmen der Maßstabserörterung schon dargestellt worden ist, nach den Haushaltsgrößen gestaffelt. Dabei ist ausweislich der Unterlagen zu den Satzungen für jeden Haushalt unabhängig von seiner Größe ein Sockelbetrag von 58,- DM angesetzt und diesem Betrag je nach Haushaltsgröße ein Mehrbetrag zugeschlagen worden, der vom durchschnittlichen Abfallanfall der jeweiligen Haushaltsgröße abhängig ist. Der Sockelbetrag von 58,- DM ist nach den Erläuterungen zur Satzung vom 24. Juni 1988 und dem ergänzenden Vortrag des Beklagten im Schriftsatz vom 31. Oktober 1990, in dem er zur - auch dem Kläger mitgeteilten - Antrage des Senats vom 21. September 1990 in der Sache 9 A 765/88 zum Satzungsrecht für 1986 und 1987 Stellung genommen hat, als Ansatz für sogenannte mengenunabhängige Kosten der Abfallentsorgung gerechtfertigt und - was an anderer Stelle noch auszuführen ist - insoweit als auch als fixer Grundbetrag für Vorhalteleistungen anzuerkennen, die jedem der gebührenpflichtigen Haushalte unabhängig von seiner Größe erbracht werden. Die diesbezüglichen Erläuterungen sind auch für die hier zu überprüfende Gebührenkalkulation von Interesse, da die dargestellte Zusammensetzung der Gebührensätze - allerdings mit anderen Beträgen - auch schon für 1986 und 1987 gehandhabt wurde und auch nachträgliche Rechtfertigungen des Gebührensatzes nach den Vorschriften des KAG beachtlich sind.
Vgl. zu letzterem die zitierten Urteile des Senats vom 30. Januar 1991.
Die dargestellte Bildung von Gebührensätzen für die Abfallentsorgung auf der Grundlage einer Pauschale für mengenunabhängige bzw. invariable Vorhaltekosten mit Zuschlägen für die übrigen (Vorhalte- und variablen) Kosten nach dem Maß der Inanspruchnahme der Abfallentsorgung ist zulässig, weil die Vorschriften des KAG (§§ 2 und 6) eine solche Kalkulation des Gebührensatzes nicht verbieten, sondern den Satzungsgeber insoweit einen Gestaltungsspielraum einräumen.
Vgl. auch dazu im einzelnen die zitierten Urteile vom 30. Januar 1991.
Hiernach begegnen auch die Gebührenbedarfsberechnung zum Haushaltsgebührentarif nach Nr. 1.1 GT und die danach im einzelnen festgesetzten Gebührensätze keinen Bedenken. Sie stehen mit § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG in Einklang, wonach das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung nicht übersteigen soll. Sie enthalten zwar Kosten, die nicht hätten umgelegt werden dürfen; der betreffende Kostenbetrag hält sich indessen in dem Rahmen, in dem Kostenüberschreitungen nach § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG (noch) vernachlässigt werden können.
a)
Ansatzfähige Kosten im Sinne von § 6 Abs. 1 KAG sind die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten. Dazu gehören auch Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen, Abschreibungen, die nach der mutmaßlichen Nutzungsdauer oder Leistungsmenge gleichmäßig zu bemessen sind, sowie eine angemessene Verzinsung des aufgewandten Kapitals, soweit die Verzinsung nicht aus Beiträgen und Zuschüssen Dritter aufgebrachtes Eigenkapital betrifft. Dieser Kostenabgrenzung hat der Satzungsgeber in der für 1988 aufgestellten Bedarfsberechnung (BA I zu 9 A 2487/89, Bl. 9 ff) Rechnung getragen. Dabei kann offenbleiben, ob der Satzungsgeber bei der Gebührenkalkulation hinsichtlich der Kostenansätze der RSAG, die er übernommen hat, im einzelnen nicht an die Grundsätze des § 6 Abs. 2 KAG gebunden war, weil die RSAG im Verhältnis zum Kreis Dritter im Sinne von § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG ist, dessen (Fremd-)Leistungen der Abfallentsorgung der Kreis in Anspruch nimmt und dem er das vertragsgemäß vereinbarte Entgelt zu zahlen hat; dieses besteht nach dem zwischen dem Kreis und dem RSAG geschlossenen Vertrag vom 28. Februar 1983 (BA III zu 9 A 764/88 Bl. 55) in der Erstattung des der RSAG durch die für den Kreis erfolgende Abfallentsorgung entstehenden Aufwandes. Die Aufwandsansätze der RSAG könnten nur entsprechend den bei Entgelten für Fremdleistungen geltenden großzügigen Bemessungsgrundsätzen, die ihre Grenze im wesentlichen erst am Äquivalenzprinzip finden,
Vgl. Urteil des Senats vom 30. November 1989 - 9 A 2108/87 -,
zu prüfen und zu übernehmen sein; unter Berücksichtigung der Höhe der Gebühren und der dafür erbrachten Entsorgungsleistungen ist eine Verletzung des Prinzips nämlich nicht erkennbar. Die vorliegende Fragestellung bedarf keiner Klärung, weil die Gebührenbedarfsrechnung unter Beachtung der Vorschriften des § 6 Abs. 2 KAG auch dann rechtmäßig ist, wenn die Leistungen der RSAG nicht als Fremdleistungen, sondern als eigene Leistungen des Kreises gewertet werden. Damit entfällt auch der Einwand, daß die Betrauung der nicht an die Kostenbestimmmungen des KAG gebundenen RSAG zu einer Gebührensteigerung geführt habe, die mit den für öffentliche Leistungsträger geltenden Bestimmungen der Gebührenkalkulation nicht mehr in Einklang stehe.
Nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähige Kosten sind nur solche, die auch betriebsbedingt sind, d.h. hier durch Erfüllung der nach den gesetzlichen Vorschriften zur Abfallentsorgung gehörenden Aufgaben des Kreises entstanden sind.
Hiernach bestehen an den Kostenansätzen keine Bedenken, soweit es nach § 1 Abs. 2 LAbfG 1973/§ 5 Abs. 2 LAbfG 1988, um eine Aufteilung der Abfallentsorgungsaufgaben zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden geht, da dem ...-Kreis nach dem zwischen ihm und den kreisangehörigen Gemeinden geschlossenen Verträgen auch deren nach § 1 Abs. 2 LAbfG 1973 bestehende Aufgaben übertragen worden sind.
Nach dem Inkrafttreten des Abfallgesetzes 1986 am 1. November dieses Jahres ist auch nicht zweifelhaft, daß die Kosten, die für die im Kreisgebiet erfolgende getrennte Erfassung und Verwertung von Altstoffen kalkuliert worden sind, Kosten der Abfallentsorgungseinrichtung des Kreises sind. Durch § 1 Abs. 1 Satz 2 AbfG 1986 ist klargestellt, daß auch bewegliche Sachen, die der Besitzer der entsorgungspflichtigen Körperschaft oder dem von dieser beauftragten Dritten überläßt, auch im Falle ihrer Verwertung Abfälle sind, bis sie oder die aus ihnen gewonnen Stoffe oder erzeugte Energie dem Wirtschaftskreislauf zugeführt werden. Danach sind auch die Kosten für die Aufstellung zentraler Altstoffsammelcontainer (299.020,- DM) auf die Abfallentsorgung des Haushaltsbereichs umzulegen. Diese Kosten mußten als umlegbare Kosten nicht etwa ausscheiden, weil die Benutzung dieser Behälter nicht nur den nach der Satzung gebührenpflichtigen Grundstückseigentümern als Abfallbesitzern zur Verfügung standen, sondern auch Abfallbesitzern, die nicht zu Gebühren herangezogen werden. Diese Frage hatte der Senat in den zitierten Urteilen vom 30. Januar 1991 noch offengelassen; sie ist im dargestellten Sinne zu beantworten.
Nach § 6 Abs. 1 und 2 KAG dürfen bei den Gebühren nur solche Kosten angesetzt werden, die dadurch anfallen, daß dem Gebührenpflichtigen durch den Entsorgungsträger Leistungen geboten werden, die für ihn im Verhältnis zur Allgemeinheit oder sonstigen Personengruppen von besonderem Vorteil sind. Diese Voraussetzungen sind bei der Aufstellung von Altstoffsammeicontainern zur Entsorgung von Wohngrundstücken, um die es hier geht, erfüllt. Zwar werden Container dieser Art an zentralen Stellen in den Wohngebieten des Kreises aufgestellt und stehen damit auch Personen zur Verfügung, die nicht im Einzugsgebiet der Container (Kreisgebiet) wohnen bzw. dort über Grundstücke verfügen. Es ist aber nicht zweifelhaft, daß die Container im Regelfall und nach hier zulässiger typisierender Betrachtung in erster Linie von den im Einzugsgebiet wohnenden Personen benutzt werden und daß die Aufstellung solcher Behälter danach für die Wohngrundstückseigentümer mit dem Vorteil der Entsorgung ihrer Grundstücke in vergleichbarer Weise wie bei der Bereitstellung spezieller Abfallbehälter auf dem einzelnen zu entsorgenden Grundstück verbunden ist. Darin liegt für sie ein besonderer, die Erhebung von Gebühren rechtfertigender Vorteil. Die Inanspruchnahme der Container durch dritte, außerhalb des Kreisgebiets wohnender Personen kann wegen dieser Typik vernachlässigt werden. Trotz der freien Zugänglichkeit der Sammelbehälter auch für solche Personen ist es unwahrscheinlich, daß sie in größerer Zahl von außerhalb des Einzugsgebiets der Behälter (Kreisgebiet) anfahren, um die Behälter zu benutzen. Selbst wenn man aber wegen einer Nutzung der Behälter durch diese Personen und sonstiger Vorteile der Allgemeinheit einen bestimmten Kostenabschlag machen wollte, könnte dieser aus den dargestellten Gründen gering sein, und wäre jedenfalls mit nicht mehr als 1/5 der Kosten anzusetzen, hier also 60.000,- DM.
Auch unter Berücksichtigung eines Betrages dieser Höhe als unzulässiger Kostenansatz wäre hier der beim Kostenüberschreitungsverbot nach § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG bestehende Spielraum für hinnehmbare Kostenüberschreitungen nicht - worauf später genauer einzugehen ist - überschritten.
Die im übrigen in die Bedarfsberechnung eingestellten Kostenpositionen geben bis auf den Ansatz einer "Abdeckung" von Verlusten des Jahres 1987 in Höhe von 954.000,- DM ebenfalls keinen Anlaß zur Beanstandung. Sie sind nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähig. Das gilt in Sonderheit auch für die Deponiekosten, die im Vergleich zu den Vorjahren erheblich dadurch angestiegen sind, daß die dem Kreis bzw. der RSAG gehörende Deponie St. Augustin 1988 nur noch in eingeschränkten Umfang zur Ablagerung von Abfall zur Verfügung stand und der Abfall zu der Fremddeponie in Mechernich verbracht wurde; allein für die Inanspruchnahme dieser Deponie sind ausweislich der Kostenaufstellung Deponiegebühren von 4.655.00,-DM zu veranschlagen gewesen. Abstriche von diesen Kosten sind nicht zu machen. Dem Kreis steht es im Rahmen des ihm zustehenden Organisationsermessens frei, den Abfall zu Fremddeponien zu bringen und auf die Schaffung kreiseigener Deponien zu verzichten. Das gilt selbst dann, wenn die Ablagerung von Abfall auf eigenen Deponien kostengünstiger sein sollte. Nach § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG kann er die für die Nutzung der Fremddeponien anfallenden Gebühren als Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen in die eigene Gebührenkalkulation einstellen; auch Gebühren, die andere Entsorgungsträger für von ihnen erbrachte Leistungen erheben, sind Entgelte im Sinne dieser Bestimmung. Ob die vom Träger der Deponie Mechernich erhobenen Gebühren in jeder Hinsicht ausgewogen sind, bedarf hier keiner Klärung. Den Kreis bzw. die RSAG trifft keine Verpflichtung, die Gebührenkalkulation dieses Entsorgungsträgers in Frage zu stellen oder in besonderer Weise Anstrengungen mit dem Ziel der Aushandelung besonderer Gebührentarife zu unternehmen, solange Gebühren und erbrachte Leistung zueinander nicht offensichtlich in einem Mißverhältnis stehen. Für letzteres gibt es keine Anhaltspunkte. Nicht zu beanstanden sind ferner die für die Müllumladestation im Kreisgebiet anfallenden, angesetzten Kosten. Auch bei der Organisation des Sammelns und Beförderns von Abfällen im Kreisgebiet besteht ein weiterer Gestaltungsspielraum des Kreises, der hier nicht überschritten ist.
Die Gebührenbedarfsberechnung ist allerdings insoweit fehlerhaft, als zum Ausgleich von Verlusten bei der Abfallentsorgung des Jahres 1987, die entstanden sind, weil die für den Haushaltsbereich in jenem Jahr erhobenen Gebühren die entstandenen Kosten nicht deckten, bei den Kosten des Haushaltsbereichs für 1988 ein Betrag von 954.000,- DM angesetzt worden ist. Dieser Betrag ist nicht ansatzfähig, weil es sich bei den Verlusten des Jahres 1987 weder um Kosten handelt, die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen als Kosten des Jahres 1988 veranschlagt werden könnten, noch um solche, die aufgrund einer nach §§ 4 und 6 KAG beabsichtigten Erweiterung dieser Grundsätze dem Leistungszeitraum 1988 zugerechnet werden könnten.
Bei der Ermittlung der ansatzfähigen Kosten ist gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG vom betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff auszugehen. Danach sind die Kosten, die sich auf die Erbringung einer Leistung des Entsorgungsträgers in einem bestimmten Zeitraum beziehen, der durch die Leistungserbringung in dieser Periode bedingte Wertverzehr an Gütern und Dienstleistungen (sog. wertmäßiger Kostenbegriff).
Vgl. OVG NW, Urteil vom 15. März 1988 - 2 A 1988/85 -, DVBl. 1988 S. 908; Hinsen, KStZ 1989 S. 221 (222); Dahmen in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 RN 93 m.w.N.; Traumann-Reinheimer Umfang und Bewertung der Kosten lt. § 6 KAG NW, Frankfurt a.M., 1977, S. 30-34.
Danach können Verluste aus der Zeit vor Beginn des maßgeblichen Leistungszeitraumes nicht als Wertverzehr von Gütern und Dienstleistungen in diesem Zeitraum angesehen werden, weil die Verluste nichts anderes sind als ungedeckte Kosten, die durch einen Wertverzehr von Gütern und Dienstleistungen außerhalb der Leistungsperiode entstanden sind. Der Umstand, daß die betreffenden Kosten nicht durch das Gebührenaufkommen der Vorperiode gedeckt werden, macht diese Kosten nicht zu solchen der Folgeperiode.
Hiernach sind die Verluste des Jahres 1987 im Jahre 1988 nicht ansatzfähig und zwar auch nicht als sog. kalkulatorischer Gewinnzuschlag. Der Ansatz eines solchen Zuschlages hätte bezogen auf den Leistungszeitraum 1988 ausschließlich den Zweck, in dieser Periode über eine Kostendeckung hinaus Gewinne zu erzielen. Eine Gebührenkalkulation speziell zur Gewinnerzielung ist indessen nicht nur nach Grundsätzen betriebswirtschaftlicher Kostenrechnung (im Leistungszeitraum), sondern auch mit dem Verständnis der §§ 4 und 6 KAG im übrigen nicht vereinbar. Danach dürfen Gebühren als Gegenleistung zur Benutzung kommunaler Einrichtungen und Anlagen grundsätzlich nur bis zur Höhe der gesetzlich definierten (voraussichtlichen) Kosten, nicht aber zur Gewinnerzielung erhoben werden (§ 6 Abs. 1 Satz 3 KAG).
Die Entscheidung des OVG Lüneburg vom 25. September 1980, KStZ 1981 S. 193, auf die sich der Beklagte für seinen Rechtsstandpunkt beruft, trägt zur Lösung des vorliegenden Problems nichts bei. In diesem Urteil wird - soweit hier von Interesse - maßgeblich darauf abgestellt, der Ansatz von Defiziten der Vorperiode in die Gebührenbedarfsberechnung der folgenden Leistungsperiode verstoße bei Gebühren für die Benutzung grundstücksbezogener kommunaler Entsorgungseinrichtungen (dort: Abwasserbeseitigung) nicht gegen das (bundesrechtliche) Äquivalenzprinzip und Art. 3 GG, weil der Kreis der gebührenpflichtigen Eigentümer der an die kommunale Entsorgungseinrichtung angeschlossenen Grundstücke in beiden Perioden im wesentlichen der gleiche sei. Letzteres mag in jenem Fall so gewesen sein und kann auch hier unterstellt werden. Die Einhaltung der genannten, allgemeinen (übergeordneten) Gebührenbemessungsgrundsätze ist indessen von der zusätzlich gebotenen Beachtung der spezifischen landesrechtlichen Kostenvorschriften, um die es hier geht, zu trennen. Mit der dargestellten Aussage des OVG Lüneburg ist somit für die Auslegung der Vorschriften der §§ 4, 6 KAG NW nichts gewonnen. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, daß die Gesetzesbegründung zu § 6 KAG (LT-Drucksache 6/810 S. 34) für eine landesrechtliche Beschränkung des Äquivalenzprinzips in zeitlicher Hinsicht spricht, die es ausschließt, den Gebühren der laufenden Periode Kosten der Vorperiode zuzuschlagen. Nach der Gesetzesbegründung soll der Gebührenschuldner nämlich grundsätzlich nur mit denjenigen Kosten der kommunalen Einrichtung belastet werden, die den Nutzungen in der betreffenden Periode entsprechen.
Danach greift auch die Überlegung des Beklagten nicht durch, wegen des im wesentlichen identischen Kreises der Gebührenschuldner in der abgelaufenen und der abzurechnenden Leistungsperiode die Defizite der vergangenen Periode als Bedarfspositionen bei der Kalkulation der Gebühren für die abzurechnende Leistungsperiode ansetzen zu dürfen, um Verwaltungsaufwand zu ersparen, der bei einer periodengerechten Nacherhebung von Gebühren zum Ausgleich von Defiziten in einer bestimmten Leistungsperiode entstehen würde. Der Beklagte läßt bei seiner Betrachtung zudem zu Unrecht außer Betracht, daß sich der Satzungsgeber durch die Festlegung des Gebührensatzes mit Wirkung für den abgelaufenen Leistungszeitraum zunächst einmal in der Weise gebunden hat, daß der Bürger auf den Bestand des einmal festgelegten Gebührensatzes vertrauen darf und eine rückwirkende Erhöhung des (gültigen) Gebührensatzes für den abgelaufenen Leistungszeitraum nur unter den erschwerten Bedingungen einer rückwirkenden Abgabenerhebung zulässig ist.
Vgl. zu dieser Problematik Urteil des Senats vom 31. August 1990 - 9 A 739/88 -
Eine Rechtfertigung des Ansatzes von Defiziten früherer Leistungsperioden ergibt sich auch nicht aus haushaltsrechtlichen Grundsätzen und Vorschriften, insbesondere nicht aus den Bestimmungen der §§ 62 und 63 Gemeindeordnung NW (GO).
Zwischen Haushaltswirtschaft der Gemeinde und Gebührenerhebung besteht zwar ein enger Zusammenhang. Die Gemeinde hat die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen (§ 62 Abs. 2 GO), Abgaben nach den gesetzlichen Bestimmungen zu erheben (§ 63 Abs. 1 GO) und die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen, soweit vertretbar und geboten, vorrangig aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und nur im übrigen aus Steuermitteln zu beschaffen, soweit die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen. Dementsprechend dient gerade die Gebührenerhebung für die Benutzung kommunaler Einrichtungen und Anlagen nach §§ 4, 6 KAG haushaltswirtschaftlichen Zwecken und ist die Gebührenerhebung haushaltsrechtlich - vorbehaltlich der Erhebung privater Entgelte - bei der Benutzung kommunaler Entsorgungseinrichtungen wie der Abfallbeseitigung und Abwasserbeseitigung vorrangig vor einer Steuererhebung zur Abdeckung der entstehenden Kosten geboten.
Vgl. dazu OVG NW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, KStZ 1990 S. 157.
Das gilt jedenfalls unter Berücksichtigung der Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG, wonach Benutzungsgebühren zu erheben sind, wenn eine kommunale Einrichtung oder Anlage überwiegend dem Vorteil einzelner Personen oder Personengruppen dient, sofern nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. Diese Vorschrift verfolgt das Ziel, daß die Kosten solcher kommunaler Einrichtungen grundsätzlich von den Nutznießern, nicht aber aus allgemeinen Steuermitteln getragen werden.
Vgl. die Begründung des Gesetzesentwurfs zu §§ 4 und 6 KAG, LT.-Drucks. 6/810 S. 26, 30.
Den genannten Bestimmungen kann aber trotz eines anzuerkennenden allgemeinen haushaltswirtschaftlichen Bedürfnisses, in vergangenen Leistungszeiträumen entstandene Kostendefizite speziell nur den Nutznießern der kommunalen Einrichtungen anzulasten und den Gemeindehaushalt davon zu entlasten, gleichwohl nicht entnommen werden, daß im Rahmen der Gebürenbedarfsberechnung nach § 6 KAG solche Defizite als Kosten oder sonstige Bedarfspositionen der folgenden Leistungsperiode angesetzt werden dürfen. Durch die genannten Bestimmungen des Gemeindehaushaltsrechts wird nämlich nicht festgelegt, welche Kosten in die Gebürenbedarfsberechnung nach § 6 KAG eingestellt werden dürfen. Soweit § 63 Abs. 2 Nr. 1 GO davon ausgeht, daß für die erbrachten Leistungen vor Erhebung von Steuern spezielle Entgelte zu erheben sind, soweit das "geboten" ist, wird vielmehr den für die Entgelterhebung einschlägigen Kostengesetzen überlassen zu regeln, was an Entgelten zu erheben ist und nach welchen Bemessungskriterien sich die Entgelte richten. § 63 Abs. 2 Nr. 1 GO enthält hiernach keine eigenständige oder die §§ 4, 6 KAG ergänzende Ermächtigung, Defizite früherer Leistungsperioden in die Gebührenrechnung für die laufende Leistungsperiode einzukalkulieren.
Ebenso Binsen in KStZ 1990, S. 1, 2; a.A. Honsdorf in KStZ 1984 S. 6 ff.
Umgekehrt ist den §§ 4 und 6 KAG ihrerseits nichts für eine Einschränkung bzw. Erweiterung der Grundsätze betriebswirtschaftlicher Kostenrechnung zu entnehmen, nach der wegen der Verknüpfung von Haushaltswirtschaft und Gebührenerhebung Kostendeckungsdefizite früherer Leistungsperioden ungeachtet des betriebswirtschaftlichen Kostenbegriffs in späteren Perioden anzusetzen wären. Das aus § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG zu entnehmende Kostendeckungsgebot für kommunale Einrichtungen und Anlagen, die überwiegend den Vorteil einzelner Personen oder Personengruppen dienen, gibt für einen Abweichung vom betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff nichts her, da es an das Kostenverständnis des § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG anknüpft.
Der hiernach fehlerhafte Kostenansatz führt aber gleichwohl nicht zur Ungültigkeit der Gebührensätze für den Haushaltsbereich, und zwar auch dann nicht, wenn der schon genannte Betrag von 60.000,- DM für die Aufstellung der Altstoffsammeicontainer als zusätzliche fehlerhafte Kostenposition berücksichtigt würde.
Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, daß sich der fehlerhafte Kostenansatz von 954.000,- DM in vollem Umfang in den hier interessierenden Gebührensätzen des Haushaltstarifs nach Nr. 1 GT niederschlage. Das ist indessen nicht der Fall. Ausweislich der Gebührenbedarfsberechnung (BA I zu 9 A 2487/89, Bl. 22, 27-30) sind als Gebühren für den Haushaltsbereich nicht der volle berechnete Kostenbetrag von 28.792.000,- DM, sondern insgesamt nur 28.571.940,- DM veranschlagt worden (vgl. auch BA IV zu 9 A 2487/89, Anlage 3 Bl. 3, 4). Damit bleibt das veranschlagte Gebührenaufkommen um 220.060,- DM hinter dem für diesen Bereich (einschließlich des Verlustübertrages von 954.000,- DM) kalkulierten Gesamtkostenbetrag zurück. Um diesen Differenzbetrag vermindert sich der dem Ansatz nach unzulässige Verlustübertrag, da er insoweit nicht auf die Gebührenpflichtigen umgelegt worden ist. Damit beträgt der Gesamtbetrag unzulässiger Kostenansätze im kalkulierten Gebührenaufkommen, einschließlich des Betrags von 60.000,- DM bei den Kosten der zentral aufgestellten Altstoffsammelbehälter, 793.940,- DM (954.000 - 220.060 + 60.000); das sind 2,7787 v.H. (793.940: 28.571.940) dieses Aufkommens. Eine solche Überschreitung der nach § 6 Abs. 2 KAG ansatzfähigen Kosten durch das veranschlagte Gebührenaufkommen stellt noch keinen beachtlichen Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG dar.
Nach der genannten Bestimmung "soll" das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der gebührenpflichtigen Einrichtung oder Anlage nicht übersteigen. Das bedeutet nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Gerichts nicht, daß jegliche Kostenüberschreitung oder jedenfalls solche Überschreitungen, die sich auf die Höhe des Gebührensatzes auswirken, zur Ungültigkeit des Gebührensatzes führen. Selbst wenn die Kostenüberschreitung sich auf den Gebührensatz auswirkt, ist sie nach dieser Rechtsprechung nur beachtlich, wenn sie eine erhebliche oder gröbliche Verletzung des Kostenüberschreitungsverbotes nach § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG darstellt.
Vgl. u.a. OVG NW Urteile vom 26. Februar 1982 - 2 A 1667/79 -, StGR 1982 S. 240, 245, und vom 6. Dezember 1989 - 2 A 390/87 -,
Daran ist festzuhalten, wobei hier offenbleiben kann, ob weiterhin auch auf die dargestellte Unterscheidung der Verletzungen des Kostenüberschreitungsverbots abzustellen ist.
Das Verbot der Kostenüberschreitung ist als Sollvorschrift ausgestaltet. Das rechtfertigt es unter Berücksichtigung der auch im übrigen bei der Gebührenkalkulation bestehenden Spielräume im unteren Grenzbereich der Gebührenbedarfsberechnung Kostenüberschreitungen hinzunehmen. Dabei kommt es in erster Linie auf eine objektiv einzuhaltende Grenze an. Denn unter dem Gesichtspunkt bundes- und landesrechtlicher Äquivalenz zwischen in Anspruch genommener Leistung und Gebühr ist für die durch die Kostenüberschreitung eintretende Beschwer des Gebührenschuldners weniger den Grund der Überschreitung als die nach dem Sollgebot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG beachtliche Zumutbarkeitsgrenze für die Höhe von Kostenüberschreitungen entscheidend. Hiernach führen Kostenüberschreitungen jedenfalls bis zu 3 v.H. der voraussichtlichen Kosten der gebührenpflichtigen Einrichtung oder Anlage bzw. der Teileinrichtungen, auf deren Inanspruchnahme der Gebührensatz sich bezieht (hier: Abfallentsorgung der Wohngrundstücke entsprechend Nr. 1 GT), nicht zur Ungültigkeit des Gebührensatzes. Etwas anderes gilt allerdings auch in diesem Rahmen bei willkürlichen bzw. sachfremden Kostenansätzen in nicht nur unerheblichen Umfang.
Nach diesen Grundsätzen ist die vorliegende Kostenüberschreitung hinnehmbar, weil sie unterhalb der Grenze von 3 v.H. der nach § 6 Abs. 2 KAG ansatzfähigen Kosten liegt und von einer rechtsmißbräuchlichen oder willkürlichen Kostenüberhöhung nicht die Rede sein kann. Die Frage der Zulässigkeit des Ansatzes von Verlusten der Vorperiode nach § 6 Abs. 2 KAG in der folgenden Leistungsperiode war für den Satzungsgeber erkennbar noch nicht geklärt. Es gibt dazu keinen einheitlichen Meinungsstand und gab insoweit bisher auch noch keine abschließende Klärung durch das erkennende Gericht. Hiernach kommt es nicht weiter darauf an, ob der unzulässige Ansatz von Verlusten der Vorperiode entsprechend den Berechnungen des Beklagten im Schriftsatz vom 6. März 1991 teilweise auch durch Ansätze kalkulatorischer Zinsen hätte ausgeglichen werden können.
Die somit insgesamt für die öffentliche Abfallentsorgung der Grundstücke anzuerkennenden Kosten sind auch im Sinne einer leistungs- und kostengerechten Trennung des Aufwandes für die Entsorgung der Wohngrundstücke bzw. des Haushaltsbereichs vom Aufwand für die Entsorgung der gewerblich genutzten Grundstücke bzw. des Gewerbebereichs zulässigerweise auf diese Bereiche verteilt worden. Die Erläuterungen zur Gebührenkalkulation weisen aus, daß der Satzungsgeber für die Erhebung von Gebühren für den Haushaltsbereich (nach Nr. 1 GT), den Gewerbebereich und die Entsorgung durch Beistellsäcke getrennte Kostenmassen gebildet hat, wobei er die dem jeweiligen Bereich direkt zuordnungsfähigen Kosten nur diesem Bereich zugeordnet und die auf alle Bereiche entfallenden Kosten entsprechend den in den einzelnen Entsorgungsbereichen jeweils anfallenden Abfallmengen verteilt hat. Dabei ist der Satzungsgeber davon ausgegangen, daß das gesamte geschätzte Abfallvolumen 150.000 t/Jahr beträgt und hat er es nach Erfahrungen der Vorjahre und sachgerechten Bewertungskriterien zu einem Anteil von 37.000 t dem Gewerbebereich, 7000 t der Entsorgung durch Beistellsäcke und zu 106.000 t dem Haushaltsbereich zugeordnet. Die dargestellte Methode zur Trennung der auf die drei Bereiche entfallenden Kosten ist zulässig und vermeidet, daß durch die Erhebung von Gebühren für die Abfallentsorgung der Haushalte die Abfallentsorgung gewerblich genutzter Grundstücke bzw. der Entsorgung durch Beistellsäcke mitfinanziert wird.
Die Kalkulation der Gebührensätze des Haushaltstarifs nach Nr. 1.1 GT begegnet auch insoweit keinen Bedenken, als die Kostenmasse auf die gebührenpflichtigen Haushalte verteilt worden ist. Das gilt zunächst hinsichtlich der Bemessung des für jeden Haushalt angesetzten Sockelbetrages von 58,- DM.
Der Beklagte hat im Schriftsatz vom 31. Oktober 1990, was auch für die Kontrolle der Gebührensätze für 1988 zu berücksichtigen ist, im einzelnen erläutert, daß sich bei der Haushaltsentsorgung (ohne Deponiekosten) erfahrungsgemäß der Aufwand für die Abfuhr zu etwa 50 v.H. aus Kosten für den Entleerungs- und Kippaufwand und zu den restlichen 50 v.H. aus Transportkosten zusammensetze; letztere ließen sich zu etwa 1/2 auf Transportwege innerhalb des Abfuhrbezirks und 1/2 auf den Transport des Abfalls vom Abfuhrbezirk zur Deponie bzw. Umladestation verteilen. Danach sei es gerechtfertigt, 3/4 der von den Deponiekosten zu trennenden Abfuhrkosten als für den Haushaltsbereich mengenunabhängige Kosten anzusetzen. Die Abfuhrkosten im genannten Sinne sind in der Gebührenbedarfsberechnung unter Position I. mit insgesamt 14.384.548,- DM (Beiakte I zu 9 A 2487/89, Bl. 21) erfaßt, wobei nicht einmal die invariable Postition des Geschäftsaufwandes von 3.395.603,-DM (Position III. der Bedarfsberechnung) berücksichtigt ist. Danach ergibt sich ein mengenunabhängiger Gesamtbetrag für die Haushaltsabfuhr von 10.788.411,- DM, der noch höher ist als die in der Gebührenkalkulation angesetzte Gesamtsumme von 10.460.648,- DM für die als Umlage von mengenunabhängigen Kosten zu vereinnahmenden Sockelbeträge. Der Senat hat keine Veranlassung, die Erfahrungsansätze des Beklagten in Frage zu stellen und dementsprechend auch keine Bedenken, der dargestellten Rechtfertigung des Ansatzes der mengenunabhängigen Gesamtkosten der Abfallentsorgung der Haushalte, die als fixe Kosten für Vorhalteleistungen ansatzfähig sind, zu folgen.
Daß durch die Vorhalteleistungen bei der Abfallabfuhr (Bereitstellung von Abfallbehältern, Anfahren der Grundstücke, Leeren der Behälter und später der Müllfahrzeuge) jeweils unabhängig von der Abfallmenge im Behälter bzw. im Müllfahrzeug die Hauptkosten der Abfuhr entstehen, bedarf keiner weiteren Darlegung. Dabei darf der Begriff der Mengenunabhängigkeit nicht fehlerhaft so verstanden werden, daß er vom Umfang der angebotenen Abfallentsorgung vollständig unabhängig sein würde. Die Abfallentsorgung ist im weiteren Sinne insoweit insgesamt von der Menge des zu beseitigenden Abfalls abhängig, als sich die für sie vorgehaltenen Gesamtkapazitäten nach der geschätzten Gesamtmenge des zu beseitigenden Abfalls richten. Mengenunabhängige d.h. invarable (fixe) Kosten, die als Grundgebühren bzw. Sockelgrundbetrag einer Gebühr erhoben werden dürfen, sind im schon dargestellten Sinne all jene Kosten, die bezogen auf den betreffenden Leistungszeitraum allein zur Aufrechterhaltung der Abfallentsorgung aufgewandt werden müssen, ohne daß es darauf ankäme, ob und inwieweit im Einzelfall in den bereitstehenden Abfallbehältern Abfall enthalten ist. Danach ist es zulässig, wenn der Satzungsgeber die mengenunabhängigen Kosten nach pauschalen Erfahrungswerten auf 3/4 der sogenannten Abfuhrkosten schätzt. Das gilt nach der vorliegenden Kostensituation zusätzlich deshalb, weil die Gebührenbedarfsberechnung, worauf schon hingewiesen worden ist, neben den genannten Kosten auch die Kosten für den auf den Haushaltsbereich entfallenden feststehenden Geschäftsaufwand als Vorhaltekosten der Abfallabfuhr anzusehen sind.
Bei der Ermittlung des Sockelbetrages für den einzelnen Haushalt durfte der Satzungsgeber ohne Rechtsfehler von einem gleichbleibenden Anteil von 58,- DM je Haushalt durch Teilung des Gesamtbetrages der mengenunabhängigen Kosten durch die Gesamtzahl der nach den Erfahrungen der Jahre 1986 und 1987 an die Abfallentsorgung 180.356 angeschlossenen Haushalte ausgehen. Zwar wäre theoretisch denkbar, auch bei den Vorhaltekosten eine Kostenstaffelung nach der Haushaltsgröße durchzuführen, indem Überlegungen angestellt werden, ob und inwieweit die Vorhaltekosten nach der Haushaltsgröße unterschiedlich sind. Nach den im Rahmen des § 6 Abs. 1 bis 3 KAG bestehenden Bewertungsspielräumen und sonstigen Grundsätzen der Bemessung von Grundgebühren bedarf es einer solchen Betrachtung aber aus Gründen der Praktikabilität nicht. Die Ermittlungen für eine solche Staffelung der Vorhaltekosten wären nämlich wegen der vom Zufall abhängigen Streuung der Haushalte verschiedener Größe, der je nach der Zahl der Haushalte und Regelausstattung unterschiedlichen Zahl der Abfallbehälter auf einem Grundstück sowie der unterschiedlichen Anfahr- bzw. Transportwege der Abfallfahrzeuge zu bzw. von den einzelnen Grundstücken mit unverhältnismäßigen Schwierigkeiten verbunden.
Die Verteilung der nach dem Ansatz des Sockelbetrages verbleibenden Restkosten pro Haushalt bestimmter Größe ist nach der Gebührenkalkulation ebenfalls bedenkenfrei und orientiert sich an den durch den Maßstab vorgegebenen Maßeinheiten. Entsprechend der Erläuterung der Kalkulation, wie sie aus den Satzungsunterlagen ersichtlich ist, ist die Zahl der Haushalte verschiedener Größe unter Ansatz der jeweiligen durchschnittlichen Abfallmenge des Haushalts jeweils auf ein Litervolumen umgerechnet und ist danach zunächst der Anteil am Abfallaufkommen pro Woche je Haushaltsgröße in Vom-Hundert-Sätzen berechnet worden. Entsprechend diesen Anteilen sind die leistungsbezogenen zu verteilenden Kosten auf die einzelnen Haushaltsgruppen verteilt worden und sind diese Kosten entsprechend der Zahl der zu jeder Gruppe gehörenden Haushaltungen anteilig dem Sockelbetrag von 58,- DM zugeschlagen worden. Die sich ergebenden Beträge sind nach sachlichen Kriterien auf volle 5,- DM Beträge auf- oder abgerundet worden.
Hiernach beruht die im Vergleich zu 1986 und 1987 erhebliche Erhöhung der Gebührensätze für 1988 nicht entscheidend auf unzulässigen Kostenansätzen, sondern einerseits auf allgemeinen Kostenerhöhungen, andererseits auf den erheblich angestiegenen Deponiekosten, die insgesamt nicht zu beanstanden sind, und ferner darauf, daß die Zahl der an die Abfallentsorgung im Kreisgebiet ausgeschlossenen Haushaltungen für die Jahre 1986 und 1987 erheblich zu hoch angesetzt worden war. Da das Gebührenerhebungssystem erst ab 1986 auf eine Gebührenberechnung nach der Zahl der Haushaltungen umgestellt wurde, hatte der Beklagte für dieses und das Folgejahr noch keine verläßlichen Werte und ging er nach einer Schätzung von einer Gesamthaushaltszahl von 204.536 aus. Dieser Wert mußte nach den ersten Gebührenberechnungen (1986 und 1987) und den danach gewonnenen Erkenntnissen sowohl hinsichtlich der Gesamtzahl (von 180.356) als auch der Zahlen der Haushalte unterschiedlicher Größe, die für die Gewichtung der Leistungs- bzw. Maßstabseinheiten von Bedeutung sind, erheblich nach unten korrigiert werden. Dadurch ergab sich beim einzelnen Gebührensatz eine kleinere Gesamtzahl an Maßstabseinheiten (Liter Abfall/Jahr) und dementsprechend eine Erhöhung des Gebührensatzes. Der zu hohe Ansatz der Gesamthaushaltszahl für 1986 und 1987 ist letztlich auch der wesentliche Grund für die in jenen Jahren entstandenen Verluste.
B.
Auf der Grundlage der Gebührensatzung des Kreises ist der Kläger für 1988 zu Recht zu Abfallgebühren in Höhe von 220,- DM herangezogen worden. Er hat die Abfallentsorgung in diesem Jahr unstreitig in Anspruch genommen und war deshalb nach Nr. 1.1 GT zu Gebühren in Höhe von 220,- DM heranzuziehen, da der Haushalt des Klägers im Sinne des Satzungsrechts vier Personen und eine weitere Person umfaßte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 6
KAG
§§ 4 und 6 KAG
§§ 4, 6 KAG NW
§§ 62 und 63 Gemeindeordnung
§§ 4, 6 KAG
§ 6 KAG
§ 6 Abs. 2
Kommunalabgabengesetz
§ 6 Abs. 1 Satz 3 KAG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG
§ 1 Abs. 1 LAbfG
§ 3 Abs. 2 Satz 1
AbfG
§ 1 Abs. 2 LAbfG
§ 5 Abs. 2 LAbfG
§ 23 Abs. 2 Satz 1
GkG
§ 2 Abs. 1 LAbfG
§ 6 Abs. 3
LAbfG
§ 20 Abs. 2 GkG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG
§ 6 Abs. 3 KAG
§ 6 Abs. 3 Satz 2 KAG
§ 6 Abs. 1 KAG
§ 6 Abs. 2 KAG
§ 6 Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 6 Abs. 2
KAG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 AbfG
§ 6 Abs. 1 und 2 KAG
§ 6 Abs. 1 Satz 3
KAG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 KAG
§ 62 Abs. 2 GO
§ 63 Abs. 1 GO
§ 6 Abs. 1 Satz 1
KAG
§ 63 Abs. 2 Nr. 1 GO
§
6 Abs. 1 Satz 3 KAG
§ 6 Abs. 1 bis 3 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs.
2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3
GG

Zitierte Entscheidungen: 14 L 1442/88
9 A 764/88
9
A 765/88
9 A 380/89
9 A
764/88
9 A 2487/89
9 A 765/88
9 A
2487/89
9 A 2487/89 B
2 A 2305/87
II A 371/77
9 A 764/88 B
9 A 2108/87
2 A 1988/85
9 A 739/88
4 A 698/84
2 A 1667/79
2 A 390/87