Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Urteil vom 2025-07-03, Aktenzeichen 2 K 315/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:0703.2K315.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
Die Bezirksverordnetenversammlung ist nicht befugt, von den einer Fraktion zustehenden Fraktionszuschüssen Kosten für die Protokollierung in einem Ausschuss abzuziehen. (Rn.22)
Es wird festgestellt, dass der Beklagte nicht berechtigt ist, von den der Klägerin zustehenden Fraktionszuschüssen seit März 2022 Kosten für die Protokollführung im Ausschuss für Weiterbildung und Kultur (später Ausschuss für Weiterbildung, Kultur und Städtepartnerschaften) abzuziehen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Fraktion einer Bezirksverordnetenversammlung von Berlin, wendet sich gegen die Kürzung ihrer Fraktionszuschüsse durch den beklagten Vorsteher der Bezirksverordnetenversammlung.
Am 24. November 2021 beschloss die Bezirksverordnetenversammlung Pankow von Berlin (im Folgenden: BVV Pankow) die Zusammensetzung ihrer Ausschüsse. Danach stand der Klägerin im Ausschuss für Weiterbildung und Kultur ein Sitz sowie das Vorschlagsrecht für den Schriftführer zu.
Bei der konstituierenden Ausschusssitzung am 7. Dezember 2021 erklärte der Vertreter der Klägerin im Ausschuss, der Bezirksverordnete M..., die Klägerin werde bis auf Weiteres keine Kandidaten für das Amt des Schriftführers zur Wahl vorschlagen. Das Protokoll wurde von einer Protokollantin gefertigt und vom Beklagten unterzeichnet. Bei der Ausschusssitzung vom 5. Januar 2022 schlug der Bezirksverordnete der Klägerin eine Bezirksverordnete der CDU für die Schriftführung vor, welche die Bereitschaft hierzu ablehnte. Das Protokoll wurde sodann von der stellvertretenden Ausschussvorsitzenden gefertigt.
Mit Schreiben vom 17. März 2022 teilte der Beklagte der Klägerin u.a. mit, dass er für die Sitzung des Ausschusses vom 2. März 2022 ein externes Schreibbüro beauftragt habe, da die Klägerin ihrer Verpflichtung zur Schriftführung nicht nachgekommen sei. Der hierfür in Rechnung gestellte Betrag in Höhe von 171,36 EUR bei einem Stundensatz von 36 EUR werde mit den monatlich vorausgezahlten Fraktionszuschüssen in Höhe von 1.002,27 EUR verrechnet. Ein entsprechendes Vorgehen sei auch für die nächste Sitzung beabsichtigt. Dem Schreiben war die Rechnung eines Schreibbüros vom 17. März 2022 beigefügt. Dem widersprach die Klägerin schriftlich und teilte mit weiterem Schreiben vom 22. November 2022 mit, sie halte die Praxis weiterhin für rechtswidrig, schlage aber vor, die Protokollierung an ein benanntes Schreibbüro zu vergeben, welches ein Angebot mit einem Stundensatz von 20 EUR vorgelegt hatte. Hierauf teilte der Beklagte mit, ein Wechsel könne nur in Abstimmung mit dem Vorsitzenden des Ausschusses vorgenommen werden. Das vorgeschlagene Schreibbüro werde von einer Mitarbeiterin der Klägerin geführt. Diese könne einen Bezirksverordneten jederzeit bei der Erfüllung seiner Pflichten in der BVV unterstützen, ein Honorarvertrag mit dem BVV-Büro würde jedoch eine Doppelzahlung darstellen.
Nach den Wiederholungswahlen vom 12. Februar 2023 beschloss die BVV Pankow am 14. Juni 2023, dass der Klägerin im Ausschuss für Weiterbildung, Kultur und Städtepartnerschaften zwei Sitze sowie das Vorschlagsrecht für die Schriftführung zustehen. Bei der konstituierenden Sitzung des Ausschusses vom 22. Juni 2023 schlugen die Bezirksverordneten der Klägerin den Beklagten als Schriftführer vor, welcher mitteilte, nicht als solcher zur Verfügung zu stehen. An der Sitzung des Ausschusses vom 4. Juli 2023 nahmen keine Vertreter der Klägerin teil. Der Ausschuss beschloss, dass die Protokolle von einem externen Schreibbüro geführt werden sollten.
Insgesamt kürzte der Beklagte die Fraktionszuschüsse für die Sitzungen im Jahr 2022 um 1.092,42 EUR und im Jahr 2023 um 855,42 EUR, weiterhin für Sitzungen im Jahr 2024 in Höhe von 1.158,27 EUR und im ersten Halbjahr 2025 um 1.142,40 EUR; für die Einzelheiten wird auf die Aufstellungen des Beklagten vom 13. September 2023 und vom 24. Juni 2025 verwiesen.
Bereits am 4. September 2023 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, die Kürzung der ihr zustehenden Zuschüsse für den personellen und sachlichen Aufwand sei rechtswidrig und finde im Gesetz keine Stütze. Aus der Pflicht der Bezirksverordneten zur Teilnahme an der Ausschussarbeit folge keine Pflicht zur Ausübung des Vorschlagsrechts. Die Ansicht des Beklagten verkenne schon die Trennung zwischen Rechten und Pflichten der Bezirksverordneten einerseits und derjenigen der Fraktionen andererseits. Zudem sehe sie ihre Arbeitsfähigkeit erheblich gefährdet, weil die von ihr zur Wahl gestellten Bürgerdeputierten keine Mehrheit erhalten hätten. In ähnlicher Weise hätten es die Bezirksverordneten anderer Fraktionen in der Hand, durch die Verweigerung der Wahl des ihrerseits vorgeschlagenen Kandidaten deren Fraktionsmittel durch die zu erwartende Kostenverrechnung zu mindern. Der Effekt ließe sich durch die Durchführung außerordentlicher Sitzungen weiter verstärken.
Gegen eine Vorschlagspflicht spreche auch, dass die Wahl eines Schriftführers zur Erfüllung der Aufgaben der BVV nicht erforderlich sei. Die fehlende Wahl führe lediglich dazu, dass in der nächsten Sitzung erneut zu wählen sei. Auch folge aus der Geschäftsordnung der BVV Pankow lediglich, dass ein Ergebnisprotokoll zu fertigen und vom Schriftführer zu unterzeichnen sei. Eine Protokollierung durch den Schriftführer sei jedoch nicht vorgesehen. In den BVV einiger Bezirke erfolge die Protokollerstellung durch Mitarbeitende im BVV-Büro bzw. der Fachabteilungen des Bezirksamts, in anderen BVV durch die Mitglieder des Ausschusses oder deren Schriftführer. Überdies habe sie ihr Vorschlagsrecht bereits ausgeübt. Sie könne aber die Bereitschaft von Bezirksverordneten zur Übernahme des Amtes des Schriftführers nicht erzwingen. Bestehe keine Pflicht zur Protokollierung oder sei diese eine Pflicht einzelner Bezirksverordneter, so widerspreche die Kürzung der Fraktionszuschüsse auch deren Zweckbindung, der zufolge die Mittel nur für Fraktionsausgaben verwendet werden dürfen. Es würden auch keine Aufwendung der Fraktion erspart. Schließlich hätte der Beklagte wegen seiner Schadensminderungspflicht das günstigere Angebot des vorgeschlagenen Schreibbüros beauftragen müssen. Eine Doppelzahlung finde nicht statt, da die Mitarbeiterin die Tätigkeit außerhalb ihrer regulären Arbeitszeit ausführen würde.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt ist, von den ihr zustehenden Fraktionszuschüssen seit März 2022 Kosten für die Protokollführung im Ausschuss für Weiterbildung und Kultur (später Ausschuss für Weiterbildung, Kultur und Städtepartnerschaft) abzuziehen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, zur Kürzung sei das Verfahren bezüglich Zwangsmitteln wegen fehlerhafter Verwendungsnachweise für Fraktionszuschüsse analog angewendet worden. Komme die Antragstellerin ihrer Verpflichtung zur Protokollführung nicht nach, so erspare sie sich nicht nur Kosten für Schreibmaterialien und Papier, sondern auch Personalkosten. Fraktionszuschüsse würden ihr aber gerade zur Erfüllung ihrer Aufgaben gewährt und könnten daher auch gekürzt werden, wenn sie dauerhaft nicht zur Aufgabenerfüllung verwendet würden. Der Klägerin stehe der Ausschussvorsitz für den Ausschuss für Eingaben und Beschwerden, der stellvertretende Ausschussvorsitz für den Ausschuss für Schule und Sport sowie die streitgegenständliche Funktion als Schriftführerin zu. Alle drei Funktionen habe sie jedoch nicht besetzt. Umkehrschluss aus den Mitwirkungsbefugnissen der Fraktionen könne nur sein, dass die Fraktionen zur Mitwirkung verpflichtet seien. Andernfalls könnten die Ausschüsse nicht die ihnen übertragenen Aufgaben erfüllen. Zur Aufgabenerfüllung bedürfe es auch der Protokollierung. Werde ein Protokoll mangels Schriftführer/in nicht gefertigt, so könne dem Anspruch anderer Bezirksverordneter und des Bezirksamts auf Übersendung des Protokolls oder der Öffentlichkeit auf Einsichtnahme nicht entsprochen werden. Indem die Antragstellerin von ihrer Mitwirkungsbefugnis keinen Gebrauch mache, verletzten ihre Fraktionsmitglieder ihre Pflichten als Bezirksverordnete gem. § 1 Satz 1 der Geschäftsordnung der BVV Pankow, welche auch für Fraktionen gelten müssten. Andernfalls könnten sich die Bezirksverordneten von der Pflicht zur Mitarbeit befreien und sich hinter ihrer Fraktionszugehörigkeit „verstecken“. Die Mitwirkungsbefugnisse könnten auch nicht an andere Fraktionen delegiert werden, weswegen die Klägerin keine Mitglieder anderer Fraktionen als Schriftführer benennen dürfe. Ein Zusammenhang zwischen einer gescheiterten Wahl von Bürgerdeputierten und der Ausfüllung der Funktion des Schriftführers bestehe nicht. Seit der Wiederholungswahl sei die Klägerin zudem mit zwei Mitgliedern im Ausschuss vertreten, sodass einer Protokollierung bei gleichzeitiger aktiver Teilnahme nichts entgegenstehe.
Bei der Beauftragung des Schreibbüros sei die Auswahl der Auftragnehmerin regelkonform nach den Verwaltungsrichtlinien erfolgt. Zur Qualitätssicherung sei dabei nur auf bereits etablierte Angebote zurückgegriffen worden. Der Klägerin stehe es frei, das Protokoll von einem bzw. einer Mitarbeiter/in anfertigen zu lassen, deren Stelle aus Fraktionszuschüssen finanziert werde. Das Protokoll könne sodann vom Schriftführer unterzeichnet werden.
Die Kammer hat den mit der Klage erhobenen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 12. Oktober 2023 – VG 2 L 317/23 – mangels Vorliegens eines Anordnungsgrundes abgelehnt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
1. Die Klage ist zulässig. Sie ist als Feststellungsklage gem. § 43 VwGO statthaft. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage u. a. die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Zwischen den Beteiligten besteht eine Rechtsbeziehung in Gestalt eines konkreten, streitigen und mithin feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses. Ein solches liegt immer dann vor, wenn rechtliche Beziehungen im Streit stehen, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen zueinander ergeben (BVerwG, Urteil vom 12. Februar 2025 – 6 C 5/23 – juris Rn. 14 m.w.N.). Zwischen den Beteiligten steht im Streit, ob der Beklagte aufgrund des Bezirksverwaltungsrechts berechtigt ist, von den der Klägerin zustehenden Fraktionszuschüssen seit März 2022 Kosten für die Protokollführung im Ausschuss für Weiterbildung und Kultur (später Ausschuss für Weiterbildung, Kultur und Städtepartnerschaft) abzuziehen.
Die Klägerin ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Sie macht geltend, durch die Kürzung in ihrem Recht auf Zahlung der ihr aus § 8a Abs. 1 Bezirksverordnetenentschädigungsgesetz (BzVEG) zustehenden Fraktionszuschüsse verletzt zu sein. Eine solche Verletzung erscheint nach dem Vortrag der Klägerin möglich.
Die Klägerin und der Beklagte sind auch beteiligungsfähig. Streiten die Beteiligten wie hier um ihre Rechte und Pflichten innerhalb eines Organs, so handelt es sich um ein Intraorganstreitverfahren, in welchem die Personen in ihrer Eigenschaft als Organ beteiligungsfähig sind, wenn sie mit eigenen Rechten ausgestattet und im Prozess insoweit betroffen sind (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 30. Juli 1997 – 1 M 55/97 – juris Rn. 51; s.a. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. Oktober 2016 – OVG 12 S 68.16 – juris Rn. 2). Die Klägerin und der Beklagte streiten als Teile des Organs BVV (vgl. § 2 Abs. 2 Bezirksverwaltungsgesetz – BezVwG) um Rechte, die ihnen durch Gesetz (vgl. §§ 5a, 7 BezVwG, § 8a Abs. 1 BzVEG) und die Geschäftsordnung der BVV Pankow vom 13. September 2017 bzw. vom 17. April 2024 (im Folgenden: GO BVV a.F. bzw. n.F.) zugewiesen sind. In Übereinstimmung hiermit ist die Klage gegen das Organ, den Organteil oder den Funktionsträger zu richten, der nach dem materiellen Recht verpflichtet ist (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 74 Rn. 16 m.w.N.), hier also gegen den Beklagten, der sich hier im Intraorganverhältnis gegenüber der Klägerin des Rechts zur Kürzung der Fraktionszuschüsse berühmt.
Die Klägerin hat an der begehrten Feststellung ein berechtigtes Interesse (§ 43 Abs. 1 VwGO) wirtschaftlicher Art. Aus der positiven Feststellung folgt die Pflicht des Beklagten, zu Unrecht gekürzte Zuschüsse nachzuzahlen und entsprechende Kürzungen in der Zukunft zu unterlassen.
Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht schließlich nicht der in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelte Subsidiaritätsgrundsatz entgegen. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Zweck dieser gesetzlichen Regelung ist zum einen, unnötige Feststellungsklagen zu verhindern, wenn für die Rechtsverfolgung unmittelbarere, sachnähere und wirksamere Rechtsschutzverfahren zur Verfügung stehen. Zugleich soll u.a. vermieden werden, dass die Gerichte mit nicht oder noch nicht erforderlichen Feststellungsklagen belastet werden und dass der Kläger später dann das Gericht unter Umständen ein zweites Mal mit der Streitsache befassen muss, wenn der/die Beklagte nicht freiwillig bereit ist, aus der festgestellten Rechtslage die gebotenen Folgerungen zu ziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 38/09 – juris Rn. 56). Dabei gilt eine Ausnahme vom Subsidiaritätsgrundsatz für die Fälle, in denen die Ausführung durch den Schuldner – wie bei Behörden wegen der verfassungsrechtlichen Gesetzesbindung (Art. 20 Abs. 3 GG) – mit Sicherheit zu erwarten ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2001 – 5 C 34/00 – juris Rn. 8). Unter beiden Gesichtspunkten muss sich die Klägerin nicht auf eine Leistungsklage gerichtet auf Nachzahlung der gekürzten Zuschüsse verweisen lassen. Die Feststellungsklage ist hier rechtsschutzintensiver. Sie betrifft ein Rechtsverhältnis über wiederkehrende Kürzungen, deren Höhe im Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht bezifferbar sind, soweit die Kosten für die Protokollführung erst künftig anfallen. Zudem ist davon auszugehen, dass der Beklagte bei einem rechtskräftigen Feststellungsurteil die gekürzten Kosten der Protokollierung zurückzahlen und künftig nicht weiter in Abzug bringen wird. Die Beklagtenvertreterin hat im Termin zur mündlichen Verhandlung zu Protokoll gegeben, der Beklagte werde einem rechtskräftigen Feststellungsurteil Folge leisten.
Soweit die Klägerin ihren zuvor angekündigten Leistungsantrag auf einen Feststellungsantrag umgestellt hat, liegt hierin wegen der Identität des Klagegrundes keine Klageänderung (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1995 – 8 C 37/93 – juris Rn. 21).
2. Die Klage ist begründet. Der Beklagte ist nicht berechtigt, von den der Klägerin gem. § 8a Abs. 1 BzVEG zustehenden Fraktionszuschüssen seit März 2022 Kosten für die Protokollführung im Ausschuss für Weiterbildung und Kultur (später Ausschuss für Weiterbildung, Kultur und Städtepartnerschaft) abzuziehen.
Als Rechtsgrundlage für den Abzug kommt nur die Aufrechnung (§§ 387 ff. BGB) mit einer dem Beklagten zustehenden Gegenforderung in Betracht. Eine solche Gegenforderung besteht jedoch nicht.
a) Die Gegenforderung ergibt sich nicht aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch. Hierfür beruft sich der Beklagte ohne Erfolg auf eine analoge Anwendung von Ziffer 6.4.2. der Ausführungsvorschriften über Zuschüsse für die Fraktionen in den Bezirksverordnetenversammlungen (AV BVV-Fraktionszuschüsse, Bekanntmachung vom 19. November 2019, ABl. Nr. 50 vom 6. Dezember 2019, 7637) in Verbindung mit § 8a Abs. 5 BezVEG. Die analoge Anwendung setzte einen vergleichbaren Sachverhalt voraus, an dem es hier fehlt. Nach Ziffer 6.4.2 AV BVV-Fraktionszuschüsse ist bei einem nicht fristgerecht oder fehlerhaft vorgelegten Verwendungsnachweis eine von der Fraktion zu erstattende Überzahlung entstanden, die zu einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gegen die Fraktion führt, der von der Bezirksverordnetenvorsteherin beziehungsweise dem Bezirksverordnetenvorsteher geltend gemacht oder gegen künftige Leistungsansprüche aufgerechnet werden kann. Die Vorschrift regelt den Fall, dass von den Fraktionszuschüssen, die zur im Rahmen der Zweckbindung freien Verwendung gezahlt werden, genau bezifferte Fraktionsmittel zweckwidrig verwendet wurden bzw. dass der Nachweis für die Verwendung der Fraktionsmittel nicht fristgerecht erfolgte, weswegen für die Zahlung der Zuschüsse kein Rechtsgrund besteht. Der vom Beklagten geltend gemachte Anspruch betrifft jedoch einen wesentlich anders gelagerten Fall. Es steht gerade keine Verwendung von Mitteln außerhalb der Fraktionsaufgaben in Rede, vielmehr macht der Beklagte losgelöst von § 8a Abs. 1 BezVEG der Sache nach einen Aufwendungsersatzanspruch geltend. Er verlangt von der Klägerin, die rechtmäßig gewährten Fraktionsmittel für einen bestimmten Zweck als Teil der Fraktionsaufgaben – für die Protokollführung – nach seiner Ansicht zweckgemäß zu verwenden oder aber die ihm durch die anderweitige Beauftragung entstanden Kosten zu ersetzen.
b) Die Gegenforderung ergibt sich allerdings auch nicht aus einem Anspruch auf Aufwendungsersatz, welchen der Beklagte grundsätzlich auf die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag stützen könnte. Dessen Voraussetzungen liegen nicht vor.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die bürgerlich-rechtlichen Bestimmungen über die Geschäftsführung ohne Auftrag (§§ 677 ff. BGB) grundsätzlich auch im öffentlichen Recht Anwendung finden können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. März 2003 – 6 B 22/03 – juris Rn. 4). Anspruchsgrundlage für den Aufwendungsersatzanspruch der berechtigten Geschäftsführung ohne Auftrag sind damit §§ 677, 683 Satz 1 i.V.m. § 670 BGB. Der Anspruch setzt voraus, dass der Beklagte als Geschäftsführer ein fremdes Geschäft – nämlich ein solches der Klägerin als Geschäftsherrin – ohne Auftrag oder sonstige Berechtigung führt und dies dem Interesse und dem wirklichen oder mutmaßlichen Willen des Geschäftsherrn entspricht, wobei gem. § 679 BGB der entgegenstehende Wille bei einer Pflicht, deren Erfüllung im öffentlichen Interesse liegt, unbeachtlich ist. Hier fehlt es bereits an einem Geschäft der Klägerin. Dies setzte voraus, dass die Protokollführung im Ausschuss in deren Rechts- und Interessenkreis liegt (vgl. BGH, Urteil vom 5. Juli 2018 – III ZR 273/16 – juris Rn. 20). Die Klägerin ist aber schon nicht verpflichtet, Kandidaten für das ihr zustehende Amt des Schriftführers vorzuschlagen (dazu aa)). Selbst wenn eine solche Verpflichtung unterstellt wird, trifft die Klägerin mangels gewählten Schriftführers (noch) keine Pflicht zur Protokollführung im Ausschuss (dazu bb)).
aa) Den Fraktionen der BVV Pankow ist nur das Recht zum Vorschlag eines Kandidaten für das Amt des Schriftführers eingeräumt. Eine Pflicht zum Vorschlag lässt sich weder aus dem Gesetz noch aus Geschäftsordnung der BVV Pankow ableiten.
Das Bezirksverwaltungsgesetz enthält keine Regelungen zu den Schriftführern in den Ausschüssen der BVV. § 9 Abs. 2 BezVwG besagt lediglich, dass in den Ausschüssen jede Fraktion mindestens einen Sitz erhält. Gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1, 2. Halbsatz BezVwG „erhalten“ die Fraktionen einen ihrer Stärke entsprechenden Anteil an den Stellen jeweils des Vorstands der Bezirksverordnetenversammlung und der Vorstände der Ausschüsse. Zur Rolle der Fraktionen besagt § 5a Abs. 2 Satz 1 BezVwG, dass diese an der Willensbildung und Entscheidungsfindung der Bezirksverordnetenversammlung mitwirken; sie dürfen ihre Auffassung öffentlich darstellen. Auch aus dem Zweck dieser Regelungen lässt sich keine unmittelbare Pflicht der Fraktionen ableiten, bestimmte ihnen zustehende Positionen zu besetzen.
Der Zweck einer Fraktion besteht in erster Linie darin, eine gleichgerichtete und damit wirksame politische Ausübung der ihren Mitgliedern zustehenden Befugnisse sowie die Steuerung des Ablaufs der Meinungsbildung und Beschlussfassung in der Vertretung und die vorbereitende Wahrnehmung der übrigen Aufgaben der BVV zu gewährleisten (vgl. Ottenberg/Wolf, Praxiskommentar zum Berliner Bezirksverwaltungsrecht, Stand: 30. September 2024, § 5 Rn. 17). Wesentliche Aufgabe der Fraktionen ist, die Willensbildung und Entscheidungsfindung im Plenum vorzuprägen, indem sie vor der Plenardebatte und -abstimmung in interner Meinungsbildung Willensblöcke bilden, die sie im Plenum möglichst geschlossen zur Geltung bringen. Dadurch wird die Arbeit im Plenum erleichtert, das auf die Vorarbeit der Fraktionen angewiesen ist, da eine umfassende erstmalige Meinungsbildung jedes einzelnen Vertreters im Plenum kaum geleistet werden kann (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 6. September 2016 – VG 2 L 347.16 – juris Rn. 17). Ausgehend hiervon zielen die den Fraktionen eingeräumten Rechte im Wesentlichen darauf ab, diesen als Repräsentanten der Parteien in den Körperschaften die gleiche und effektive Teilhabe an der Willensbildung zu ermöglichen. Die spiegelbildliche Berücksichtigung von Fraktionen bei der Zusammensetzung der Ausschüsse ist Ausfluss dieses Teilhabeanspruchs der Fraktionen und trägt damit nichts zur Begründung einer Benennungspflicht bei.
Auch aus den Regelungen zum Amt des Schriftführers in der Geschäftsordnung der BVV (a.F. bzw. n.F.), welche sich die BVV gem. § 8 BezVwG gegeben hat, lässt sich eine Verpflichtung der Klägerin zu dessen Benennung nicht ableiten. Die Geschäftsordnung geht lediglich von einem Vorschlagsrecht aus. Auch die am 18. April 2024 in Kraft getretene Fassung der Geschäftsordnung hat hieran nichts geändert. § 17 Abs. 2 Satz 2 GO BVV sieht vor, dass der Ältestenrat einen Vorschlag zur Verteilung der Ausschussvorsitzenden, deren Stellvertretung sowie der Schriftführerinnen/Schriftführer auf die Fraktionen vorlegt (§ 17 Abs. 2 Satz 2 GO BVV). Die Ausschüsse wählen die Kandidatin oder den Kandidaten der jeweils vorschlagsberechtigten Fraktion zu Vorsitzenden, zu stellvertretenden Vorsitzenden und zu Schriftführerinnen/Schriftführern (§ 18 Abs. 6 Satz 1 GO BVV). Bei der Wahl der Stellvertretung des Vorsitzes und der Schriftführerin/des Schriftführers veranlasst der Ausschussvorsitz die Nominierung von Kandidatinnen und Kandidaten durch die jeweils vorschlagsberechtigten Fraktionen (§ 18 Abs. 8 Satz 1 GO BVV). Vorsitz, stellvertretender Vorsitz und Schriftführerin/Schriftführer können mit Mehrheit der Ausschussmitglieder abgewählt werden (§ 18 Abs 9 GO BVV). Über die Sitzung der Ausschüsse ist ein Ergebnisprotokoll zu fertigen, das von der Schriftführerin/dem Schriftführer zu unterzeichnen und spätestens mit der Einladung zur nächsten Sitzung zuzustellen ist (§ 21 Abs. 7 Satz 1 GO BVV a.F.; n.F.: „zumindest“ ein Ergebnisprotokoll).
Diesen Vorschriften ist eine Pflicht der Fraktionen, Schriftführer zu benennen, nicht zu entnehmen. Bereits der Wortlaut der „vorschlagsberechtigten“ Fraktion zeigt, dass es sich bei dem Vorschlagsrecht um ein Recht der Fraktion, eine Person für die Wahl zum Schriftführer zu nominieren, handelt. Zwar „veranlasst“ der Ausschussvorsitz die Nominierung der Kandidierenden; dies bedeutet aber lediglich, dass er die Fraktion zur Wahrnehmung ihres Vorschlagsrechts auffordern muss, und nicht eine nicht vorschlagsberechtigte Fraktion. In Übereinstimmung hiermit war in den Beschlüssen der BVV Pankow über die Ausschussbildung vom „Vorschlagsrecht“ (vgl. Drs. IX-0033 vom 24. November 2021, Ziff. 6 und Anlage 3) bzw. zusätzlich von „Zugriffen“ die Rede (vgl. Drs. IX-0675 vom 14. Juni 2023, Ziff. VIII).
Auch eine Auslegung der genannten Vorschriften nach Sinn und Zweck führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Verteilung der Vorschlagsrechte soll auch auf der Ebene der Geschäftsordnung eine gleichberechtigte Mitwirkung der Fraktionen in der BVV ermöglichen. Dafür, dass sie durch die Benennung eines Schriftführers zum ordnungsgemäßen Ablauf der Ausschussarbeit beitragen müssen, bestehen keine Anhaltspunkte. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Sitzungen der Ausschüsse auch ohne Benennung eines Schriftführers stattfinden und protokolliert werden können. Denn nach § 18 Abs. 8 GO BVV ist für den Fall, dass eine Kandidatur für den Schriftführer nicht die erforderliche Mehrheit erhält, zunächst nach § 18 Abs. 7 GO BVV zu verfahren, d.h. erneut oder ein anderer Kandidat zur wählen. Führt auch dies nicht zur Wahl, so setzt der oder die Vorsitzende die Wahl auf die Tagesordnung der nächsten Ausschusssitzung. Auf die Durchführung der Ausschusssitzung hat dies jedoch – anders als die fehlende Wahl eines Vorsitzenden, die gem. § 18 Abs. 7 GO BVV zur Vertagung führt – keine Auswirkungen. Zudem ordnet § 20 Abs. 9 GO BVV für die Ausschusssitzungen im Übrigen die Geltung der Vorschriften der GO BVV für die Tagungen der BVV an. Nach § 48 Abs. 1 GO BVV a.F./ § 49 Abs. 1 GO BVV n.F. ist das Protokoll vom Vorsteher oder der Stellvertretung zu unterzeichnen. Entsprechend diesen Vorschriften wurden die Sitzungen des Ausschusses vom 7. Dezember 2021 und vom 5. Januar 2022 jeweils fortgesetzt und das Protokoll vom Vorsteher bzw. von der stellvertretenden Ausschussvorsitzenden unterzeichnet. Für den Zeitraum nach dem Inkrafttreten der GO BVV n.F. kommt hinzu, dass nach deren § 18 Abs. 10 das Vorschlagsrecht verfällt, wenn es sechs Monate ab der Konstituierung des Ausschusses nicht ausgeübt wird. Hiermit wurde eine Neuvergabe des Vorschlagsrechts ermöglicht, während eine Verpflichtung zur Besetzung gerade nicht in die Geschäftsordnung aufgenommen wurde. Ausgehend hiervon führt selbst eine treuwidrige Verweigerung der Ausübung des Vorschlagsrechts nicht zu einer Vorschlagspflicht der Fraktion.
Schließlich folgt auch nichts anderes aus der Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 1 GO BVV. Nach dieser Vorschrift sind die Bezirksverordneten verpflichtet, an der Arbeit der BVV und ihrer Ausschüsse teilzunehmen. Die Vorschrift richtet sich schon nicht an die Fraktion, sondern an die einzelnen Bezirksverordneten. Das Vorschlagsrecht steht aber der Fraktion zu. Darüber hinaus beschreibt die Vorschrift nur die allgemeine Pflicht der Bezirksverordneten, an der Arbeit der BVV und der Ausschüsse teilzunehmen. Selbst wenn diese Pflicht zur Teilnahme die Bezirksverordneten auch zur Mitarbeit in der BVV und den Ausschüssen verpflichtete und eine solche Pflicht mittelbar auch die Fraktion träfe, verhielte sich die Vorschrift nicht zu der Frage, ob die Pflicht zur Mitarbeit sachlich auch die Ausübung des Vorschlagsrechts umfasste. Dies liegt bei systematischer Auslegung fern, weil die Bezirksverordneten durch die Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 1 GO BVV auch nicht verpflichtet sind, ihre Rechte aus § 2 GO BVV – wie z.B. das Antragsrecht in den Gremien der BVV – auszuüben.
bb) Selbst wenn die Klägerin zur Ausübung des Vorschlagsrechts verpflichtet wäre, handelt es sich bei der Beauftragung des Schreibbüros nicht um ein Geschäft im Rechts- und Interessenkreis der Klägerin.
Denn solange die Klägerin nicht über die Position eines Schriftführers in dem streitbefangenen Ausschuss verfügt, trifft sie keine Pflicht zur Unterzeichnung bzw. ggf. Fertigung des Protokolls. Die hierauf gerichtete Pflicht aus § 21 Abs. 7 Satz 1 GO BVV setzt voraus, dass ein Mitglied der Fraktion der Klägerin das Amt des Schriftführers innehat. Die Klägerin hätte es selbst bei Ausübung ihres Vorschlagsrechts nicht sicher in der Hand, die Position des Schriftführers zu besetzen. Die Geschäftsordnung der BVV Pankow gestaltet das Amt des Schriftführers als Wahlamt aus (§ 18 Abs. 8 Satz 1 GO BVV). Ausgehend hiervon hat die Klägerin keinen Anspruch auf die Wahl eines bestimmten Kandidaten. Selbst wenn Kandidaten für die Position des Schriftführers in der Praxis häufig gewählt werden, verlangt bereits der Wortlaut der Vorschrift eine Wahlfreiheit im Sinne einer Ergebnisoffenheit (vgl. zu den Bezirksamtsmitgliedern VG Berlin, Urteil vom 22. August 2024 – VG 2 K 336/22 – juris Rn. 20 ff.). Systematisch bestätigt dies die Regelung des § 18 Abs. 8 Satz 2 GO BVV, der die Folgen der nicht erreichten Mehrheit regelt.
Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob eine etwaige Verpflichtung zur Ausübung des Vorschlagsrechts gem. § 18 Abs. 10 GO BVV n.F. nachträglich entfallen wäre.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
5.000,00 Euro
festgesetzt. Die Festsetzung erfolgt unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Interesses der Klägerin an der Nachzahlung der bisherigen und dem Unterlassen der zukünftigen Kürzungen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5a, 7 BezVwG
§§ 387 ff. BGB
§§ 677 ff. BGB
§ 43 VwGO
§ 670 BGB
§ 679 BGB
§ 8 BezVwG
§ 2 GO
§ 167 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 8a Abs. 1 BzVEG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 8a Abs. 5 BezVEG
§ 8a Abs. 1 BezVEG
§ 9 Abs. 2 BezVwG
§ 9 Abs. 3 Satz 1, 2. Halbsatz BezVwG
§ 5a Abs. 2 Satz 1 BezVwG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 18 Abs. 6 Satz 1 GO
§ 18 Abs. 8 Satz 1 GO
§ 18 Abs 9 GO
§ 21 Abs. 7 Satz 1 GO
§ 18 Abs. 8 GO
§ 18 Abs. 7 GO
§ 20 Abs. 9 GO
§ 48 Abs. 1 GO
§ 49 Abs. 1 GO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 18 Abs. 8 Satz 2 GO
§ 18 Abs. 10 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 1 Satz 1 der Geschäftsordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 L 317/23
6 C 5/23
1 M 55/97
12 S 68.16
8 C 38/09
5 C 34/00
8 C 37/93
6 B 22/03
III ZR 273/16
2 L 347.16
2 K 336/22