Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-05-31, Aktenzeichen 1 L 2051/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2002:0531.1L2051.02.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 8.000,-- Euro festgesetzt.
Der Tenor soll den Beteiligten vorab fernmündlich bekannt gegeben werden.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die am 31. Mai 2002 gestellten Anträge,
1. den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung als Oberbürgermeister der Stadt E anzuweisen, sich in den Organen der „N Immobiliengesellschaft mbH & Co. KG" für eine Aussetzung der Unterzeichnung des „Totalunternehmervertrages N" bis zur nächsten Ratssitzung (6. Juni 2002) auszusprechen,
2. den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung als Oberbürgermeister der Stadt E anzuweisen, von der für den 31. Mai 2002 geplanten Unterzeichnung einzelner Verträge bzw. des Vertragsnetzwerkes „N" bis zur Sitzung des Rates der Stadt E am 6. Juni 2002 abzusehen,
haben keinen Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Der Erlass einer solchen Sicherungsanordnung setzt voraus, dass der zu Grunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch, und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund, glaubhaft gemacht sind (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung [ZPO]).
Wird eine die Entscheidung der Hauptsache vorwegnehmende einstweilige Anordnung begehrt, setzt der Erlass der Anordnung voraus, dass das Begehren schon auf Grund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes anzustellenden summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten bei Anlegung eines strengen Maßstabes erkennbar Aussicht auf Erfolg hat.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 13. August 1999 - 2 VR 1/99 -, BVerwGE 109, S. 258 ff.; Beschluss vom 14. Dezember 1989 - 2 ER 301/89 -, Buchholz 310 § 123 VwGO Nr. 15.
Daran scheitert das Antragsbegehren. In der Hauptsache ist es auf Feststellung gerichtet, dass die Unterzeichnung des Vertragsnetzwerkes „N" in der am 31. Mai 2002 vorgesehenen Form nicht im Einklang steht mit dem Beschluss des Rates der Stadt E vom 11. März 2002 (Drucksache 01/068/02), und zielt damit der Sache nach auf Untersagung der für den 31. Mai 2002 beabsichtigten Vertragsunterzeichnung. Die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gestellten Anträge nehmen dieses Hauptsachebegehren faktisch vorweg, zumal gemäß § 7 Abs. 2 des von den Vertragsparteien bereits unterzeichneten Generalplanungs- und Bauvertrages Kündigungsrechte ausgelöst werden, wenn bis zum 31. Mai 2002 „ein Einvernehmen über einen ausschreibungskonformen Vertragsschluss nicht erzielt werden kann".
Das Begehren des Antragstellers in der Hauptsache hat nach dem bisherigen Sach- und Streitstand keine hinreichende Aussicht auf Erfolg
vgl. zu diesem Maßstab BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1989 - 2 ER 301/89 -, a.a.O., S. 2,
so dass der erforderliche Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht ist.
Der Antragsteller wendet sich in seiner Eigenschaft als Mitglied des Rates der Stadt E gegen die Unterzeichnung des Vertragsnetzwerkes „N E" durch den Antragsgegner in dessen organschaftlicher Stellung als Hauptverwaltungsbeamter und gesetzlicher Vertreter der Stadt E und führt zur Begründung an, die Vertragsunterzeichnung sei durch den Ratsbeschluss vom 11. März 2002 nicht gedeckt. Es handelt sich damit um eine Rechtsstreitigkeit über die sich aus dem kommunalen Verfassungsrecht ergebenden Rechte und Pflichten zweier kommunaler Organe bzw. ihrer Mitglieder (so genanntes Kommunalverfassungsstreitverfahren). Die gegenüber dem Antragsgegner geltend gemachten Ansprüche, sich in den Organen der „N Immobiliengesellschaft mbH & Co. KG" für eine Aussetzung der Unterzeichnung des „Totalunternehmervertrages N" am 31. Mai 2002 auszusprechen und die Unterzeichnung einzelner Verträge bzw. des Vertragsnetzwerkes „N" am 31. Mai 2002 zu unterlassen, bestünden daher nur dann, wenn dem Antragsteller als Ratsmitglied eine durch das kommunale Innenrecht zugewiesene Rechtsposition zukäme, die durch die streitige Vertragsunterzeichnung beeinträchtigt würde. Eine solche Rechtsposition des Antragstellers, die durch die beanstandete Maßnahme des Antragsgegners berührt werden könnte, ist nicht ersichtlich.
Sie setzte voraus, dass dem Antragsteller ein entsprechendes wehrfähiges Organrecht zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen wäre.
Vgl. allgemein OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 - NWVBl. 2002, S. 31, m.w.N.; Beschluss vom 21. Mai 2002 - 15 B 238/02 -; ferner z.B. Held/Becker/ Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2001, § 56 GO NRW, Anm. 3.
Daran fehlt es hier. Der Antragsteller beruft sich zur Begründung seines Begehrens darauf, die von dem Antragsgegner beabsichtigte Umsetzung des Ratsbeschlusses vom 11. März 2002 stehe mit dessen Inhalt nicht im Einklang. Dabei handelt es sich der Sache nach um die Ausübung von Kontrolle gegenüber dem Antragsgegner in seiner Funktion als Verwaltungsspitze. Es besteht kein innerorganschaftliches Rechtsverhältnis zwischen dem Antragsteller und dem Antragsgegner, wonach ein einzelnes Ratsmitglied hinsichtlich der Umsetzung von Ratsbeschlüssen über Kontrollbefugnisse verfügte, die es berechtigten, dem Antragsgegner im Stadium der Durchführung eines Ratsbeschlusses Vorgaben zu machen.
Gemäß § 55 Abs. 3 GO NRW überwacht der Rat die Durchführung seiner Beschlüsse sowie den Ablauf der Verwaltungsangelegenheiten (Satz 1). Zu diesem Zweck kann er vom (Ober-)Bürgermeister Einsicht in die Akten durch einen von ihm bestimmten Ausschuss oder einzelne von ihm beauftragte Mitglieder verlangen (Satz 2). Entsprechend heißt es in § 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW, dass der (Ober- )Bürgermeister die Beschlüsse des Rates unter der Kontrolle des Rates und in Verantwortung ihm gegenüber durchführt. Danach werden - ungeachtet von Art und Umfang der durch diese Regelungen zugewiesenen organschaftlichen Befugnisse im Einzelnen - solche jedenfalls nur zu Gunsten des ausdrücklich genannten Kommunalorganes, mithin des Rates und - nach § 55 Abs. 4 Satz 1 GO NRW - einer bestimmten Ratsminderheit begründet, nicht indes zu Gunsten des einzelnen Ratsmitgliedes. Für ein solches Normverständnis spricht neben dem klaren Wortlaut auch die Systematik der die Kontrolle der Gemeindeverwaltung betreffenden Vorschriften in der Gemeindeordnung. Die kommunalverfassungrechtliche Konzeption der Gemeindeordnung, wie sie außer in §§ 55 und 62 GO NRW zum Beispiel in §§ 40 und 41 GO NRW zum Ausdruck kommt, geht dahin, dass grundsätzlich der Rat in seiner Gesamtheit, nicht aber der einzelne Mandatsträger die Verwaltung der Gemeinde zu überwachen, zu kontrollieren und zu bestimmen hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. September 1989 - 15 A 1657/87 -, NWVBl. 1991, S. 115 (116).
Das einzelne Ratsmitglied ist in Wahrnehmung eigener organschaftlicher Zuständigkeiten lediglich insoweit an der Kontrolle der Verwaltung beteiligt, als ihm Fragerechte gegenüber dem (Ober-)Bürgermeister eingeräumt sind, vgl. § 47 Abs. 2 Satz 2 GO NRW.
Siehe dazu Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, a.a.O., § 47 GO NRW, Anm. 7.1, wonach das Fragerecht der Ratsmitglieder der Kontrolle des Bürgermeisters zuzuordnen und damit im engen Zusammenhang mit § 55 GO NRW zu sehen sei.
Eine andere rechtliche Beurteilung ergibt sich auch nicht mit Blick darauf, dass in § 55 Abs. 3 Satz 2 bzw. Abs. 4 Satz 1 GO NRW das einzelne Ratsmitglied im Zusammenhang mit der Ausübung der Kontrollbefugnisse (Akteneinsichtsrecht) angeführt wird. Denn Voraussetzung ist das Vorliegen eines entsprechenden Ratsbeschlusses oder die Initiative einer bestimmten Minderheit (Fünftel der Ratsmitglieder). Damit ist aber die Zuständigkeit für die Wahrnehmung der Kontrollbefugnis auch insoweit dem Rat bzw. der bestimmten Minderheit zugeordnet.
Auch im Übrigen bieten sich keine Anknüpfungspunkte für eine Auslegung von §§ 55, 62 GO NRW, wonach die Kontrollrechte neben dem Rat in seiner Gesamtheit auch dessen Mitgliedern als Organteil zukommen. Nach der Konzeption der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung sind die Fälle, in denen den Ratsmitgliedern eigene Mitgliedschaftsrechte zugeordnet sind, entweder ausdrücklich als solche gekennzeichnet, vgl. z.B. §§ 45, 47 Abs. 2 Satz 2, 48 Abs. 2 Satz 3, 58 Abs. 1 Sätze 4 und 6 GO NRW. Oder die Zuweisung eigener Organrechte ergibt sich - unter entsprechender Auslegung der jeweils einschlägigen innerorganisatorischen Norm - mit Rücksicht auf das Mitwirkungsrecht des einzelnen Ratsmitglieds bei Beschlüssen, Abstimmungen und Wahlen, das es zwecks Gewährleistung einer freien und effektiven Willensbildung bereits im Vorfeld der Stimmabgabe zu schützen gilt (z.B. durch das Recht auf Teilnahme an Sitzungen, Beratungen, Abstimmungen, organisationsinternen Wahlen, durch Antragsrechte, das Recht auf ordnungsgemäße Ladung zu Ratssitzungen, Abwehr von die Willensbildung beeinträchtigenden Störungen, Informationsrechte).
Vgl. etwa Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, a.a.O., § 56 GO NRW, Anm. 3; Rehn/Cronauge, Kommentar zur Gemeindeordnung für Nordrhein- Westfalen, Stand: März 2001, § 47 Anm. II 3; ferner z.B. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 - betreffend den Informationsanspruch von Ratsmitgliedern über den Kreis der Bewerber um das Amt eines Beigeordneten.
Eine vergleichbare Sachverhaltskonstellation ist hier nicht gegeben. Der Antragsteller macht keine Beeinträchtigung von Mitwirkungsrechten bei Beschlüssen, Abstimmungen und Wahlen geltend, sondern rügt die Umsetzung eines bereits gefassten Ratsbeschlusses. Da in diesem Stadium, wie dargelegt, die Zuständigkeit für die Verwaltungskontrolle nach den Regelungen der Gemeindeordnung - vorbehaltlich des hier nicht einschlägigen Fragerechts nach § 47 Abs. 2 Satz 2 GO NRW - dem Rat insgesamt überantwortet ist, fehlt es an einem Anknüpfungspunkt für eine Ausweitung der Kontrollorgane im Wege der Auslegung.
Dazu, dass die Kontrollbefugnisse nicht dem einzelnen Mandatsträger zustehen, sondern dem Rat in seiner Gesamtheit, vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 22. September 1989 - 15 A 1657/87 -, NWVBl. 1991, S. 115 (116).
Zu einer anderen rechtlichen Beurteilung vermag dabei auch nicht die Überlegung zu führen, dass in Fällen besonderer Dringlichkeit die dem Rat zugewiesenen Kontrollbefugnisse nicht mehr effektiv wahrgenommen werden könnten, weil eine Einberufung des Rates zwecks entsprechender Beschlussfassung nicht mehr rechtzeitig möglich sei. Aus dieser Überlegung lässt sich schon deshalb keine außerordentliche Wahrnehmungskompetenz einzelner Ratsmitglieder ableiten, weil die Gemeindeordnung hierfür eine ausdrückliche Regelung bereithält. Die Bestimmungen in § 60 GO NRW ermöglichen auch in Fällen besonderer Eilbedürftigkeit die Ausübung der Kontrollrechte, da die Entscheidungsbefugnis des Rates auf den Hauptausschuss bzw. auf den (Ober-)Bürgermeister und ein Ratsmitglied übergeht.
Hinsichtlich des Antrages zu 1. ergibt sich eine organschaftliche Rechtsposition des Antragstellers schließlich auch nicht mit Blick auf § 113 Abs. 1 GO NRW. Soweit § 113 Abs. 1 Satz 2 GO NRW bestimmt, dass die Vertreter der Gemeinde in Organen juristischer Personen, an denen die Gemeinde beteiligt ist, an die Beschlüsse des Rates gebunden sind, folgt daraus kein Weisungsrecht des einzelnen Ratsmitgliedes. Auch insoweit ist die Zuständigkeit ausdrücklich dem Rat zugewiesen, nicht aber dem einzelnen Mandatsträger.
Ist die Rechtslage hier eindeutig zu Lasten des Antragstellers zu beurteilen, braucht die Kammer der Frage nicht mehr nachzugehen, wie sich der Umstand auswirkt, dass der Antragsteller den dem Gericht unterbreiteten Sachverhalt seit „Mittag des 28. Mai 2002" kennt, das Gericht aber erst wenige Stunden vor der beabsichtigten Vertragsunterzeichnung angerufen hat. Allerdings spricht alles dafür, dass sich vor diesem Hintergrund nicht nur tatsächliche, sondern auch in der Kürze der Zeit nicht mehr klärbare Zweifel in der rechtlichen Bewertung zu Lasten des Antragstellers ausgewirkt hätten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 Gerichtskostengesetz. Im Hinblick auf die begehrte Vorwegnahme der Hauptsache hat die Kammer für jedes der beiden Antragsbegehren den Auffangstreitwert ohne Reduzierung zu Grunde gelegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294
Zivilprozessordnung
§§ 55 und 62 GO NRW
§§ 40 und 41 GO NRW
§§ 55, 62 GO NRW
§§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3
Gerichtskostengesetz
§ 123 VwGO
§ 47 GO
§ 55 GO
§ 56 GO
§ 60 GO NRW
§ 123 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 55 Abs. 3 GO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 55 Abs. 4 Satz 1 GO NRW
§ 47 Abs. 2
Satz 2 GO NRW
§ 55 Abs. 3 Satz 2 bzw. Abs. 4 Satz 1 GO NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 113 Abs. 1 GO NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 VR 1/99
2 ER 301/89
15 A 3021/97
15 B 238/02
15 A 1657/87
15 A 2604/99