Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2018-06-12, Aktenzeichen 8 ME 36/18

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 12. Kammer - vom 12. März 2018 wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der wegen ungeklärter Staatsangehörigkeit geduldete Antragsteller wurde 1998 wegen Vergewaltigung und sexueller Nötigung zu einer Jugendstrafe von 3 Jahren und 6 Monaten verurteilt. Unter Bezugnahme darauf wies ihn der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin durch Bescheid vom 1. Dezember 2006 aus. Der Antragsteller beging weitere Straftaten, insbesondere verurteilte ihn das LG A-Stadt (…) am 11. November 2013 wegen sexuellen Missbrauchs eines Kindes in zwei Fällen unter Einbeziehung einer weiteren Entscheidung zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von 2 Jahren und 6 Monaten. Der Antragsteller verbüßte die Strafe in vollem Umfang. Nach seiner Haftentlassung stellte das LG B-Stadt (…) fest, dass Führungsaufsicht eintritt, und wies ihn an, seinen Wohn- oder Aufenthaltsort nicht ohne Erlaubnis zu verlassen, sich monatlich bei seiner Bewährungshelferin oder seinem Bewährungshelfer zu melden, jeden Wechsel des Wohnortes mitzuteilen, sich nicht an Schulen, Kindergärten und Kinderspielplätzen aufzuhalten und zu Kindern und Jugendlichen keinen Kontakt aufzunehmen.
Durch Bescheid vom „28.06.2018“ verpflichtete ihn der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin, sich täglich bei der örtlichen Polizeidienststelle zu melden, und ordnete die sofortige Vollziehung an. Auf Antrag des Antragstellers hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung seiner Klage durch Beschluss vom 12. März 2018 wiederhergestellt, weil die über die Weisungen in dem Beschluss der Strafvollstreckungskammer hinausgehende Meldepflicht unverhältnismäßig sei. Dagegen richtet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die mit ihr dargelegten Gründe ergeben zwar, dass die Begründung, aufgrund deren das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom „28.06.2018“ wiederhergestellt hat, nicht tragfähig sind. Die deswegen erforderliche eigenständige Prüfung des Antrags gemäß § 80 Abs. 5 VwGO durch das Oberverwaltungsgericht ergibt aber, dass ihm das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht stattgegeben hat.
1. Die Erforderlichkeit der Meldepflicht kann nicht mit der Begründung verneint werden, die das Verwaltungsgericht angeführt hat. Es hat allein tragend ausgeführt, das Landgericht habe die erteilten Weisungen für erforderlich und angemessen gehalten, um ein künftig straffreies Leben des Antragstellers zu begünstigen. Warum über diese Weisungen hinaus noch eine weitere Meldepflicht nötig sein solle, erschließe sich dem Gericht nicht. Demgegenüber lässt sich der Beschwerde - noch - die Auffassung entnehmen, die zusätzliche Meldepflicht weise eine höhere Eignung zur Gefahrenabwehr auf als die mit der Führungsaufsicht verbundenen Weisungen allein. Folglich gebe es kein gleich geeignetes, milderes Mittel zu diesem Zweck.
Dieser Einwand greift durch. Es bei den Weisungen des Landgerichts allein zu belassen, wäre nur dann ein gleich geeignetes Mittel, wenn deren isolierte Wirkung ebenso groß wäre wie die Wirkung der Kombination von Führungsaufsicht samt Weisungen und ausländerrechtlicher Meldepflicht. Die Meldepflicht dürfte mit anderen Worten nicht zu einer weitergehenden Reduktion der Wahrscheinlichkeit neuer Straftaten führen. So verhält es sich aber. Nimmt ein möglicher Straftäter wahr, dass sich das Entdeckungsrisiko erhöht hat, so ist dieser Umstand geeignet, die Tatgeneigtheit zu reduzieren und die Wahrscheinlichkeit der Begehung zu verringern. Dieser Zusammenhang besteht grundsätzlich auch, wenn eine Straftat gegen die sexuelle Selbstbestimmung droht. Dem Tatentschluss mag keine Planung zugrundeliegen, er mag eher impulsiv gefasst werden. Dass aber das wahrgenommene Entdeckungsrisiko auf ihn ohne Einfluss wäre, lässt sich nicht feststellen. Die Meldepflicht erhöht das wahrgenommene Entdeckungsrisiko auch. Sie macht dem Betroffenen bewusst, dass die Sicherheitsbehörden von seiner Gefährlichkeit ausgehen und ihn in ihrem Blickfeld behalten. Er bleibt zudem rein tatsächlich im Blickfeld der Polizei, weil er bei der örtlichen Dienststelle bekannt ist und sich in deren Nähe aufhalten muss. Ersichtlich ist auch der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass die Verdeutlichung der Tatsache, dass eine Wachsamkeit der Sicherheitsbehörden besteht, nicht nur in Fällen des Terrorismus und Extremismus, sondern auch im Falle anderer Straftaten zur Gefahrenabwehr beitragen kann.
Die Verstärkung des vom Antragsteller wahrgenommenen Entdeckungsrisikos durch die Meldeauflage ist besser geeignet, die von ihm ausgehende Gefahr zu bekämpfen, als die Weisungen des Landgerichts allein. Dieses hat nicht angenommen, die Maßnahmen auf strafrechtlicher Grundlage bewirkten, dass der Antragsteller ein straffreies Leben führen werde. Wäre das sicher anzunehmen, gäbe es allerdings keine geeigneteren Mittel, weil die erstrebte Gefahrenabwehr bereits vollständig bewirkt wäre. Das Landgericht ist aber nur davon ausgegangen, dass ein künftig straffreies Leben begünstigt werde. Das schließt nicht aus, dass zusätzliche ausländerrechtliche Maßnahmen die Wahrscheinlichkeit neuer Straftaten weitergehend reduzieren.
2. Gleichwohl hat der zulässige Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung Erfolg. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt zwar den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO, das Aussetzungsinteresse wiegt aber schwerer als das Vollzugsinteresse.
a. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung bezeichnet die aus Sicht der Behörde bestehenden Gründe für das besondere öffentliche Interesse und begründet ihr Überwiegen gegenüber dem Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts vorerst verschont zu bleiben. Sie geht über lediglich formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen hinaus und stellt einen Bezug zu dem konkreten Fall her (vgl. zu diesen Anforderungen nur Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 17.5.2018 - 10 ME 198/18 -, juris Rn. 11 m.w.N.). Damit genügt sie den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
b. Das Aussetzungsinteresse wiegt schwerer als das Vollzugsinteresse, denn die Anordnung der Meldepflicht in dem Bescheid vom „28. Juni 2018“ ist bei summarischer Prüfung rechtswidrig.
aa. Ermächtigungsgrundlage ist § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AufenthG. Nach dieser Vorschrift kann eine § 56 Abs. 1 Satz 1 AufenthG entsprechende Meldepflicht angeordnet werden, wenn der Ausländer auf Grund anderer als der in § 56 Abs. 1 Satz 1 AufenthG genannten Ausweisungsinteressen vollziehbar ausreisepflichtig ist und die Anordnung der Meldepflicht zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung erforderlich ist.
bb. Die Anordnung ist formell rechtmäßig. Allerdings hat es die Antragsgegnerin in ursprünglich rechtswidriger Weise unterlassen, den Antragsteller gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 28 Abs. 1 VwVfG anzuhören. Die Voraussetzungen eines Absehens gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG waren nicht erfüllt. Der Erlass der Anordnung Ende Juni 2017 nach Haftentlassung Ende April war nicht so eilbedürftig, als dass nicht zumindest eine mündliche Anhörung hätte erfolgen können. Die Antragsgegnerin hat sich jedoch im Rahmen des vorliegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahrens mit den Einwänden des Antragstellers gegen die angefochtene Verfügung im Einzelnen auseinandergesetzt, so dass der Mangel der unterbliebenen Anhörung als geheilt im Sinne des § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG anzusehen ist.
cc. Die Anordnung der Meldepflicht ist wegen eines Ermessensfehlers materiell rechtswidrig.
(1) Die Voraussetzungen des § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AufenthG liegen vor.
Der Antragsteller ist vollziehbar ausreisepflichtig (§ 58 Abs. 2 Satz 2 AufenthG). Die Ausreisepflicht besteht aufgrund anderer als der in § 56 Abs. 1 Satz 1 AufenthG genannten Ausweisungsinteressen. Allerdings kann, wie bereits das Verwaltungsgericht angemerkt hat, eine Person nicht aufgrund eines Ausweisungsinteresses ausreisepflichtig sein. Jedenfalls, wenn die Ausreisepflicht aufgrund einer Ausweisung besteht, die auf ein Ausweisungsinteresse i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AufenthG gestützt wurde, ist der Tatbestand dieser Vorschrift aber erfüllt (vgl. BT-Drs. 18/4097, S. 54). Ob das auch der Fall ist, wenn die Ablehnung der Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis mit dem Bestehen eines Ausweisungsinteresses begründet worden ist (vgl. Hailbronner, Ausländerrecht, § 56 AufenthG Rn. 14 (Nov. 2017); a.A. Schäfer, in: GK-AufenthG, § 54a Rn. 19 (Okt. 2009)), kann offen bleiben. Auch über die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Voraussetzungen der Vorschrift seien erfüllt, weil der Antragsteller aufgrund des negativen Abschlusses des Asylverfahrens vollziehbar ausreisepflichtig sei und sich Ausweisungsinteressen aus seiner zweimaligen Verurteilung wegen Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung ergäben, muss nicht entschieden werden; dies ist allerdings zweifelhaft, weil der vom Wortlaut des § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AufenthG erkennbar intendierte Zusammenhang zwischen Ausreisepflicht und Ausweisungsinteresse insoweit fehlt. Darauf kommt es aber nicht an, weil die vollziehbare Ausreisepflicht auch aufgrund der bestandskräftigen Ausweisung vom 1. Dezember 2006 besteht und die Ausweisung auf seiner Verurteilung zu einer Jugendstrafe von 3 Jahren und 6 Monaten beruht. Diese Verurteilung begründet ein Ausweisungsinteresse, das dem heutigen § 54 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG entspricht.
(2) Das Entschließungsermessen wurde fehlerfrei ausgeübt, das Auswahlermessen jedoch nicht.
Die Erwägungen, die der Anordnung der Meldepflicht als solcher ausweislich des angefochtenen Bescheides zugrundeliegen, sind fehlerfrei. Insbesondere ist die Antragsgegnerin nicht von dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage abgewichen. Die Maßnahme muss nach § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AufenthG der Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dienen und erforderlich, also verhältnismäßig, sein. Die Gefahrenabwehr wird bewirkt, indem der Aufenthalt des Antragstellers gemäß § 56 Abs. 2 AufenthG auf den Bezirk der Ausländerbehörde beschränkt wird und die Anwesenheit in diesem räumlichen Bereich durch Meldung bei der für den Aufenthaltsort zuständigen polizeilichen Dienststelle überprüft wird. Dem Betroffenen wird das konspirative Treffen mit Mittätern und Hintermännern erschwert. Zugleich wird ihm verdeutlicht, dass er sich im Blickfeld der deutschen Sicherheitsbehörden befindet und diese ihn für gefährlich halten. Die erschwerte Tatvorbereitung und das Bewusstsein eines erhöhten Vereitelungs- und Entdeckungsrisikos soll den Täter von einer Tatplanung und -begehung abhalten. Bezugspunkt der Maßnahme nach § 56 Abs. 1 AufenthG ist der Aufenthaltsort des Betroffenen (vgl. auch Hailbronner, Ausländerrecht, § 56 AufenthG Rn. 4 (Nov. 2017): „durch Einschränkung seiner Bewegungsmöglichkeiten“), nicht der Kontakt zur Polizei. Diese wird lediglich als Meldestelle eingeschaltet. Dagegen ist es nicht Zweck der Maßnahme nach § 56 Abs. 1 AufenthG, den Betroffenen der Polizei zuzuführen, damit diese Wahrnehmungen von seinem Verhalten machen kann. Der Vorschrift lassen sich keine Anhaltspunkte für die Annahme entnehmen, der Polizei solle über die Feststellung des Aufenthalts hinaus die Möglichkeit gegeben werden, eine Einschätzung der Tatgeneigtheit anhand des Auftretens des Betroffenen zu bilden.
Der Maßnahme liegt nach den Ermessenserwägungen in dem angefochtenen Bescheid der gesetzlich vorgesehene Zweck zugrunde. Die Gefahr weiterer Straftaten des Antragstellers gegen die körperliche Unversehrtheit und die sexuelle Selbstbestimmung soll abgewehrt werden. Dass die Antragsgegnerin eine solche Gefahr angenommen hat, unterliegt keinen Bedenken. Angesichts der vorangegangenen Taten des Antragstellers und des Ausbleibens einer Bearbeitung seiner sexuell-devianten Persönlichkeitsanteile im Vollzug besteht eine beachtliche Wiederholungsgefahr. Die Antragsgegnerin verfolgt den Zweck, durch die Einschränkung seiner Bewegungsfreiheit eine Überwachungs- und Kontrollmöglichkeit seines tatsächlichen Aufenthalts sicherzustellen. Damit ist sie von der gesetzlichen Zweckbestimmung nicht abgewichen.
Allerdings hat der Vertreter der Antragsgegnerin während des gerichtlichen Verfahrens Ausführungen gemacht, die als Ermessenserwägungen nicht fehlerfrei wären. Er hat die Ansicht vertreten, einerseits werde es im Rahmen der Befolgung der Meldepflicht Polizeibeamten ermöglicht, Wesens- und Verhaltensänderungen wahrzunehmen und daraus auf die aktuelle Intensität der Gefahr zu schließen, und andererseits solle der Antragsteller gezwungen werden, sich fortwährend mit seinen Taten und charakterlichen Schwächen auseinanderzusetzen. Beides ist vom Zweck der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt. Das Gericht sieht die Ausführungen allerdings allein als Vortrag im gerichtlichen Verfahren an. Die Antragsgegnerin hat weder bekundet, damit sollten Ermessenserwägungen nachgeschoben werden, noch ergibt sich dies aus den Umständen.
Die Anordnung der Meldepflicht an sich ist auch verhältnismäßig. Sie dient dem oben angegebenen, legitimen Zweck. Dazu ist sie aus den oben zu 1. angeführten Gründen geeignet; ein gleich geeignetes, milderes Mittel ist nicht gegeben. Die Maßnahme ist angemessen. Die Belastung für den Antragsteller ist allerdings erheblich. Dessen Aufenthalt ist auf den Bezirk der Antragsgegnerin beschränkt. Um ihn verlassen zu können, muss er Verlassenserlaubnisse einholen. Die Meldepflicht verstärkt die Einschränkung der Bewegungsfreiheit weiter und hindert eine freie Zeitgestaltung. Dem steht jedoch gegenüber, dass von dem Antragsteller eine beachtliche Wiederholungsgefahr in Bezug auf schwere Straftaten ausgeht. Insbesondere das kindliche und jugendliche Alter eines Teils seiner Opfer begründet ein überragend hohes öffentliches Interesse an der Abwehr der Gefahr.
Gleichwohl hat der angefochtene Verwaltungsakt keinen Bestand, weil das Auswahlermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt worden ist. Die Antragsgegnerin hatte die Ausgestaltung der Meldepflicht im Einzelnen festzulegen und insbesondere über die Häufigkeit zu entscheiden. Das ist nicht ermessensfehlerfrei erfolgt.
Die Anordnung einer täglichen Meldung beruht auf einem Ermessensfehlgebrauch. Es haben nicht alle ermessensrelevanten Belange Beachtung gefunden. Grundsätzlich sieht § 56 Abs. 1 AufenthG vor, dass die Meldung mindestens einmal wöchentlich zu geschehen hat, und ermächtigt die Ausländerbehörde zur anderweitigen Bestimmung. Auch im Falle terroristischer und extremistischer Machenschaften geht der Gesetzgeber davon aus, dass der Überwachungszweck des § 56 Abs. 1 AufenthG regelmäßig erreicht werden kann, wenn der Meldepflicht im Wochenabstand nachgekommen wird (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 16.8.2017 - 13 ME 173/17 - InfAuslR 2017, 441, juris Rn. 11). Sieht die Behörde eine größere Häufigkeit als erforderlich an, hat sie die Gründe dafür im Rahmen der Ermessensausübung zu benennen. Daraus muss sich ergeben, warum die zeitlich engmaschigere Feststellung des Aufenthaltsortes als geboten angesehen wird. Kein taugliches Argument ist dabei, dass die Meldepflicht um so effektiver ist, je häufiger ihr nachgekommen werden muss; die häufigere Meldung ist stets ein besser geeignetes Mittel als die seltenere. Denn das ist in allen Fällen so. Denkbar ist demgegenüber beispielsweise, dass bei Terroristen eine erhöhte Bedrohungslage die Notwendigkeit häufigerer Meldungen in einem bestimmten Zeitraum nach sich zieht.
Relevante Ermessensgründe für die Anordnung eines täglichen Meldeintervalls enthält der angefochtene Bescheid nicht. Darin wird nur ausgeführt, längere Meldeintervalle wären nicht mehr geeignet, die räumliche Aufenthaltsbeschränkung sicherzustellen. Woran das liegen könnte und wie sich die Einschätzung mit der gesetzlichen Regelhäufigkeit verträgt, wird nicht erläutert. Im erstinstanzlichen Verfahren hat der Vertreter der Antragsgegnerin zur Frage der Verhältnismäßigkeit zwar vorgetragen, die tägliche Vorsprache solle es ermöglichen, kurzfristige Verhaltensänderungen zu erfassen. Das ändert am Vorliegen eines Ermessensfehlers nichts. Zum einen ist nicht zu erkennen, dass damit eine Ermessenserwägung nachgeschoben werden sollte. Zum anderen wäre die Erwägung auf den unzulässigen Zweck gerichtet, den Antragsteller der Polizei zur Verhaltensbeobachtung zuzuführen und begründete daher ebenfalls einen Ermessensfehlgebrauch.
dd. Auf § 61 Abs. 1e AufenthG kann die Maßnahme nicht gestützt werden, da sie jedenfalls unverhältnismäßig ist. In dem angefochtenen Bescheid wird ausgeführt, die Meldeauflage und die räumliche Beschränkung bezweckten es sicherzustellen, dass der Antragsteller für weitere Maßnahmen der Identitätsklärung zur Verfügung stehe. Angesichts dieses Zwecks ist die Beeinträchtigung durch eine tägliche, ein Jahr andauernde Meldepflicht unangemessen. Das gilt zumal dann, wenn - wie hier - solche Maßnahmen nicht konkret bevorstehen, da nicht erkennbar ist, auf welche Weise die Identität des Antragstellers ohne dessen Mitwirkung noch ermittelt werden soll.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 56 AufenthG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AufenthG
§ 56 Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 58 Abs. 2 Satz 2 AufenthG
§ 54 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG
§ 56 Abs. 2 AufenthG
§ 56 Abs. 1 AufenthG
§ 61 Abs. 1e AufenthG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: InfAuslR 2017, 441
10 ME 198/18
13 ME 173/17