Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-18, Aktenzeichen 26 K 441.13
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:0618.26K441.13.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Schreiben, die nur unverbindliche Auskunft über die tatsächlich erfolgenden – intern angewiesenen – Zahlungen geben bzw. unverbindliche Mitteilungen hiervon machen, sind keine Verwaltungsakte.(Rn.27)
2. Rückforderungsansprüche nach § 12 BBesG Bln (juris: BBesG BE), die nach dem 31. Dezember 2001 entstanden sind, verjähren gemäß § 195 BGB nach drei Jahren.(Rn.34)
3. Anders als im Falle der Gewährung durch Verwaltungsakt, in welchem der Rückforderungsanspruch erst mit der Aufhebung des gewährenden Verwaltungsakts entsteht, entstehen bei faktischer Zahlung von Auslandszuschlägen Rückforderungsansprüche bereits mit der Auszahlung der überzahlten Zuschläge.(Rn.37)
Verfahrensgang
Der Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 20. Dezember 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 29. Oktober 2013 wird aufgehoben.
Der Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 24. April 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 29. Oktober 2013 wird aufgehoben, soweit der Kläger zur Rückzahlung überzahlter Auslandszuschläge von mehr als 26.485,28 Euro aufgefordert wird.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Beklagte zu 68,25 v.H. und der Kläger zu 31,75 v.H.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für den Kläger in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweiligen Vollstreckungsbetrages leistet.

Tatbestand:
Der im Jahre 1966 geborene Kläger wendet sich im Wesentlichen gegen die Rückforderung überzahlter Auslandszuschläge.
Er steht im Dienst des Beklagten, seit dem Jahre 1997 im Amt eines Kriminalhauptkommissars (BesGr. A 11). Mit Wirkung zum 15. März 2004 ordnete der Beklagte den Kläger zum Bundeskriminalamt ab. Von dort wurde der Kläger mit Wirkung zum 15. Juli 2004 der Europol am Dienstort Den Haag, Niederlande, zugewiesen.
Mit (formlosen) Schreiben des Polizeipräsidenten in Berlin vom 27. April 2004 teilte der Beklagte dem Kläger auf dessen Anfrage – „in der Hoffnung, [ihm] mit diesen Angaben behilflich zu sein“ – u. a. mit, dass er während des Abordnungs- und Zuweisungszeitraums seine regulären Dienstbezüge in Höhe von 3.197,69 Euro (brutto) zuzüglich der Auslandsdienstbezüge gemäß der Anlage VIb zu § 55 Abs. 3 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) in Höhe von 1.991,93 Euro (brutto) erhalte. Mit dem Umzug der Ehefrau des Klägers nach Den Haag werde ihm gemäß Anlage VIa zu § 55 Abs. 2 BBesG der Betrag in Höhe von 2.343,05 Euro gezahlt.
Nachdem der Kläger den Umzug seiner Ehefrau nach Den Haag angezeigt hatte und der Beklagte daraufhin unter dem 2. August 2004 die Auszahlung eines erhöhten Auslandszuschlags angewiesen hatte, teilte der Beklagte dem Kläger mit (formlosem) Schreiben des Polizeipräsidenten in Berlin vom 5. August 2004 – erneut „in der Hoffnung, [ihm] mit diesen Angaben behilflich zu sein“ – u. a. mit, dass ihm zum nächstmöglichen Termin zuzüglich zu seinen regulären Dienstbezügen Auslandsdienstbezüge gemäß Anlage VIa zu § 55 Abs. 2 BBesG in Höhe von 2.343,05 Euro gezahlt würden.
Nachdem der Kläger mitgeteilt hatte, dass seine Ehefrau aus gesundheitlichen Gründen wieder zurück nach Berlin ziehen werde, teilte ihm der Beklagte mit (formlosem) Schreiben des Polizeipräsidenten in Berlin vom 6. Februar 2006 mit, dass der zuständige Personalservice angewiesen worden sei, ihm ab dem 1. März 2006 bis auf weiteres die abgesenkten Auslandsdienstbezüge gemäß Anlage VIb zu § 55 Abs. 3 BBesG in Höhe von 2.184,07 Euro anzuweisen.
Für die Zeit bis zum 31. Juli 2008 erhielt der Kläger einen Auslandszuschlag auf der Grundlage der Dienstortstufe 8, für die Zeit danach bis zum 30. April 2011 einen Zuschlag auf der Grundlage der Dienstortstufe 9 und für die Zeit danach einen Zuschlag auf der Grundlage der Dienstortstufe 10. Dabei gingen die auf Seiten des Beklagten seinerzeit zuständigen Sachbearbeiter davon aus, dass die anzuwendenden Stufen des Auslandszuschlages mit der jeweiligen Dienstaltersstufe des Beamten identisch seien.
Im Januar 2012 bemerkte der (nunmehr) zuständige Sachbearbeiter, dass Den Haag während des gesamten hier relevanten Zeitraums in der Verordnung über die Gewährung von Auslandszuschlägen – Auslandszuschlagsverordnung – tatsächlich der Dienstortstufe 1 zugeordnet war, woraufhin er die überhöhten Zahlungen ab dem 1. Februar 2012 einstellte und dies dem Kläger Ende Januar 2012 mitteilte. In dem entsprechenden Prüfvermerk vom 19. Januar 2012 wurde ausgeführt, dass erst nach intensiven und umfangreichen, sich über drei Monate hinziehenden Abstimmungsgesprächen zwischen den Bereichen ZSE I C und I B es den aktuell agierenden Dienstkräften gelungen sei, das umfangreiche Regelwerk des § 55 BBesG korrekt auszuwerten. Der Umstand, dass die Tabellen mit einer nicht näher bezeichneten 12-stufigen Regelung bezüglich der Dienstortstufen aufgestellt seien und vor dem 1. August 2011 sich die Besoldungsdienstaltersstufen in der Beamtenbesoldung ebenfalls in 12 Stufen aufgegliedert hätten, habe die Möglichkeit einer Fehlinterpretation begünstigt.
Mit Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 30. Januar 2012 hob der Beklagte den Bescheid vom 27. April 2004 mit Wirkung vom 1. Februar 2012 teilweise hinsichtlich der Zahlung von Auslandszuschlag auf und gewährte dem Kläger mit Wirkung vom 1. Februar 2012 Auslandszuschlag in Höhe von 1.110 Euro.
Hiergegen erhob der Kläger am 8. Februar 2012 Widerspruch, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 26. März 2012 zurückwies. Die Zahlung der überhöhten Auslandsbezüge wurde währenddessen noch bis zum 30. April 2012 fortgesetzt.
Mit Schreiben vom 1. Juni 2012, dem eine Aufstellung der überzahlten Zahlungen beigefügt war, unterrichtete der Beklagte den Kläger von seiner Absicht, die Bescheide vom 27. April 2004, 5. August 2004 und 6. Februar 2006 mit Wirkung für die Vergangenheit teilweise aufzuheben und die monatlichen Überzahlungen, die zwischen ca. 1.100 und ca. 1.400 Euro lägen, zurückzufordern; insgesamt beliefen sich die überzahlten Auslandszuschläge auf 119.154,19 Euro (brutto).
Im Juli 2012 teilte der Kläger hieraufhin mit, dass er im Vertrauen auf das Behaltendürfen der gesamten Auslandsdienstbezüge Anschaffungen getätigt habe, die er sonst nicht getätigt hätte. So habe er sich im Jahr 2005 einen Porsche Carrera zum Preis von 69.565,51 Euro und im Jahr 2007 einen Mercedes SLK für 39.520,00 Euro gekauft. Zudem habe er im Jahr 2010 für einen Wohnungseigentumsanteil an einer Wohnung in Berlin 70.000 Euro und für die Anschaffung einer Wohnung in Versailles im Jahre 2012 ebenfalls 70.000 Euro ausgegeben. Selbst wenn einzelne dieser Gegenstände noch vorhanden seien, müsse ein Abschlag für den eingetretenen Wertverlust vorgenommen werden. Er werde gegebenenfalls die Finanzierungsverträge für die Wohnungen nachreichen. Insoweit habe er Zinsbelastungen übernommen, die er bei zutreffender Mitteilung seiner Bezüge nicht auf sich genommen hätte.
Mit Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 20. Dezember 2012, zugestellt am 14. Januar 2013, nahm der Beklagte die Bescheide vom 27. April 2004, 5. August 2004 und 6. Februar 2006 mit Wirkung für die Vergangenheit teilweise zurück. Zur Begründung führte er an, dass die Bescheide rechtswidrig seien, soweit der Auslandszuschlag auf der Grundlage einer höheren als der Dienstortstufe 1 gewährt worden sei. Der Kläger habe nicht auf den Bestand dieser Bescheide vertrauen dürfen. Denn er habe die Rechtswidrigkeit erkennen müssen. Jedenfalls sei sein Vertrauen nicht schutzwürdig, da er um die überzahlten Beträge noch bereichert sei.
Hiergegen erhob der Kläger am 13. Februar 2013 Widerspruch. Zur Begründung trug er u. a. vor, der Verkauf der Berliner Wohnung sei ihm nicht zumutbar, da er dort nach seinem Rückzug nach Berlin leben wolle. Die Forderung sei auch verjährt, die zuständigen Mitarbeiter des Beklagten hätten die Fehlerhaftigkeit der Zahlungen erkennen müssen.
Mit Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 24. April 2013, zugestellt am 3. Mai 2013, forderte der Beklagte von dem Kläger die teilweise Rückzahlung der in der Zeit vom 15. Juli 2004 bis 30. April 2012 überzahlten Auslandsdienstbezüge in einem Umfang von 83.407,93 Euro. Zur Begründung führte er im Wesentlichen an, dass der Kläger die überzahlten Bezüge in Höhe von 119.154,19 Euro ohne Rechtsgrund erlangt habe und er sich nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen könne bzw. weiterhin bereichert sei. Im Rahmen der anzustellenden Billigkeitsentscheidung werde von einer Rückforderung im Umfang von 30 v. H. des überzahlten Betrages abgesehen. Damit werde das eigene Mitverschulden an der Überzahlung hinreichend berücksichtigt.
Hiergegen erhob der Kläger am 31. Mai 2013 Widerspruch.
Mit Widerspruchsbescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 29. Oktober 2013, zugestellt am 31. Oktober 2013, hob der Beklagte den Bescheid vom 24. April 2013 wegen eines Berechnungsfehlers auf, soweit ein Betrag von mehr als 83.399,76 Euro verlangt wurde. Im Übrigen wies der Beklagte die Widersprüche gegen die Bescheide vom 20. Dezember 2012 und 24. April 2013 zurück. Wegen der teilweisen Aufhebung des Rückforderungsbescheides verwies er darauf, dass der Überzahlungsbetrag 119.142,51 Euro und nicht 119.154,19 Euro betragen habe. Im Übrigen wiederholte er im Wesentlichen die Begründung der Ausgangsbescheide.
Der Kläger hat am Montag, dem 2. Dezember 2013 Klage erhoben. Er ist gemäß § 87b VwGO aufgefordert worden, die behauptete Entreicherung bis zum 16. Juni 2015 darzulegen und Beweismittel anzubieten.
Zur Begründung seiner Klage verweist der Kläger im Wesentlichen auf den bisherigen Vortrag. Hinsichtlich der von ihm geltend gemachten Einrede der Entreicherung trägt er ergänzend, zuletzt mit einem bei Gericht am 16. Juni 2015 eingegangenen Schreiben u. a. vor, die vom ihm im Schreiben vom 27. Juli 2012 erwähnten Kraftfahrzeuge stünden nicht mehr in seinem Eigentum. Den Porsche habe er im Jahr 2007 veräußert, an dessen Stelle sei dann der Mercedes getreten. Die Immobilien seien in bar bezahlt worden; soweit bislang anderes vorgetragen worden sei, beruhe dies auf einem Abstimmungsmissverständnis zwischen ihm und seinem Verfahrensbevollmächtigten. Er habe bereits vor seinem Auslandseinsatz über Vermögen in einem gewissen Umfang verfügt. Er habe daher aus Erträgen die Wohnungseigentumsanteile finanzieren können. Daher sei der Erwerb der Eigentumsanteile nicht auf die gegebenenfalls überzahlten Beträge zurückzuführen.
Er beantragt,
die Bescheide des Polizeipräsidenten in Berlin vom 20. Dezember 2012 und 24. April 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 29. Oktober 2013 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält an den angefochtenen Bescheiden aus deren Gründen fest.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Personalakten des Klägers und die Verwaltungsvorgänge verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung waren.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Insoweit sind die angefochtenen Verwaltungsakte rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten – § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO (hierzu unter A. und B.). Im Übrigen ist die Klage unbegründet (hierzu unter C.).
A. Der Bescheid vom 20. Dezember 2012 ist rechtswidrig. Die Voraussetzungen des gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung anwendbaren § 48 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – (des Bundes) liegen nicht vor. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.
Bei den Schreiben vom 27. April 2004, 5. August 2004 und 6. Februar 2006 handelt es sich nicht um Verwaltungsakte im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG. Verwaltungsakt ist danach jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Hier fehlt es am Regelungsgehalt der Schreiben. Regelungsgehalt kommt einer behördlichen Maßnahme zu, wenn sie Rechte des Betroffenen begründet, ändert, aufhebt oder verbindlich feststellt oder die Begründung, Änderung, Aufhebung oder verbindliche Feststellung solcher Rechte verbindlich ablehnt (vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 23. August 2011 – BVerwG 9 C 2/11 – BVerwGE 140, 245 <251, Rn. 16> [= juris Rn. 16]). Ob dies der Fall ist, ist durch Auslegung nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Regel des § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) zu ermitteln. Maßgebend ist der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung des objektiven Erklärungswerts und der weiteren Begleitumstände, insbesondere des Zwecks der Erklärung verstehen konnte. Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Juli 1993 – BVerwG 7 B 10/93 – Buchholz 316 § 35 VwVfG Nr. 38, S. 9 [= juris, Rn. 3]).
Danach durfte der Kläger die Schreiben nur als unverbindliche Auskünfte über die tatsächlich an ihn erfolgenden – intern angewiesenen – Zahlungen bzw. unverbindliche Mitteilungen hiervon verstehen; hierauf hat bereits die Senatsverwaltung für Inneres und Sport in einem an den Polizeipräsidenten in Berlin gerichteten Schreiben vom 11. Februar 2013 hingewiesen (Bl. 260 ff. des Verwaltungsvorganges). Alle drei Schreiben geben lediglich Auskunft über die dem Kläger infolge seines Auslandsaufenthalts gegenwärtig oder erst zukünftig zustehenden Leistungen. So verweist das Schreiben vom 27. April 2004 darauf, dass der Kläger „auch weiterhin“ seine regulären Dienstbezüge erhalte zuzüglich der Auslandsdienstbezüge. Weiter teilt das Schreiben dann noch u. a. mit, was im Falle des Umzugs der Ehefrau des Klägers nach Den Haag erst noch geschehen werde. Nachdem das Schreiben noch über weitere mögliche Leistungen und die Notwendigkeit unterrichtet hat, dass hierfür zum Teil eine Antragstellung nötig sei, endet es schließlich in der Hoffnung, dem Kläger „mit diesen Angaben behilflich gewesen zu sein“. Dies sowie der Umstand, dass das Schreiben nicht etwa mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen ist, bekräftigt den Eindruck, dass mit ihm keine Rechte gewährt oder festgestellt werden sollen, sondern es dem Kläger lediglich eine Hilfestellung geben soll und auf Vorgänge verweist, die – wie die Auszahlung des Grundgehalts – nicht durch das Schreiben selbst ausgelöst werden, sondern durch interne Anweisungen schon in Gang gesetzt worden sind oder erst noch – gegebenenfalls auf Antrag des Klägers – in Gang gesetzt werden.
Ähnlich strukturiert und in dem gleichen Duktus gehalten ist das Schreiben vom 5. August 2004. Dieses beginnt zudem mit dem Hinweis, dass „in Anlehnung an (…) die [dem Kläger] mit Schreiben vom 27. April 2004 erläuterten zustehenden finanziellen Zuwendungen (…) zum nächstmöglichen Termin seitens der Berliner Polizeibehörde nachfolgende Zahlungen geleistet“ würden. Damit wird deutlich, dass auch nach dem eigenen Verständnis der Behörde das Schreiben vom 27. April 2004 lediglich „Erläuterungen“, also keine Regelungen enthält. Dies wiederum erweckt bei einem verständigen Erklärungsempfänger den Eindruck, dass das Schreiben vom 5. August 2004 selbst auch nur die Änderungen erläutern soll, die sich aus dem Umzug der Ehefrau des Klägers ergeben haben. Dementsprechend endet auch dieses Schreiben wiederum nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung, sondern gibt erneut der Hoffnung der Behörde Ausdruck, dem Kläger „mit diesen Angaben behilflich gewesen zu sein“.
Nichts wesentlich anderes gilt schließlich für das Schreiben vom 6. Februar 2006. Denn auch dieses gibt lediglich Auskunft über etwas, was bereits an anderer Stelle geschehen ist, nämlich über die bereits an den Personalservice ergangene (interne) Anweisung, dem Kläger ab dem März 2006 nur noch 2.184,07 Euro anzuweisen, da sich seine Ehefrau seitdem nicht mehr überwiegend in Den Haag aufhalte. Entsprechend diesem Auskunfts- und Mitteilungscharakter endet auch dieses Schreiben nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung, sondern mit dem Bedauern, keine günstigere „Mitteilung“ machen zu können.
B. Der Rückforderungsbescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom 24. April 2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, soweit der Beklagte mit dem Bescheid mehr als 26.485,28 Euro von dem Kläger zurückfordert. Denn weitergehenden Rückzahlungsansprüchen des Beklagten steht die vom Kläger erhobene Einrede der Verjährung entgegen, die entsprechend § 214 Abs. 1 BGB ein Leistungsverweigerungsrecht begründet.
Rechtsgrundlage für die Rückforderung der in Frage stehenden, dem Kläger in der Zeit vom 15. Juli 2004 bis zum 30. April 2012 gezahlten Auslandszuschläge ist § 12 Abs. 2 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin (BBesG Bln). Danach regelt sich die Rückforderung zuviel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.
Zwar sind dem Kläger in dem fraglichen Zeitraum 81.306,40 Euro (= 701,34 Euro + 24.710,64 Euro +15.481,62 Euro + 17680,60 Euro + 22.732,20 Euro [= 18 Monate x 1.262,90 Euro/Monat], s. die dem Anhörungsschreiben vom 1. Juni 2012 beigefügte Aufstellung Bl. 111 des Verwaltungsvorganges) zuviel gezahlt worden. Insoweit kann gemäß § 117 Abs. 5 VwGO auf die zutreffende Begründung des angefochtenen Bescheides verwiesen werden. Ungeachtet der Frage, ob der Kläger insoweit entreichert ist, ist ein (etwaiger) Rückforderungsanspruch des Beklagten hinsichtlich dieses Zeitraums jedenfalls gemäß §§ 196, 199 Abs. 1 BGB verjährt.
Rückforderungsansprüche nach § 12 BBesG Bln, die nach dem 31. Dezember 2001 entstanden sind, verjähren gemäß § 195 BGB nach drei Jahren. Nach § 199 Abs. 1 BGB beginnt die regelmäßige Verjährungsfrist mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste. Bei Behörden oder öffentlich-rechtlichen Körperschaften ist hierbei auf die Kenntnis der verfügungsberechtigten Behörde abzustellen. Verfügungsberechtigt in diesem Sinne sind dabei diejenigen Behörden, denen die Entscheidungskompetenz für den Rückforderungsanspruch zukommt, wobei die behördliche Zuständigkeitsverteilung zu respektieren ist (BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 – BVerwG 2 C 15/10 – Buchholz 240 § 12 BBesG Nr 35 S. 5, Rn. 21 [= juris, Rn. 21]).
Die für den Verjährungsbeginn erforderliche Kenntnis der anspruchsbegründenden Tatsachen im Sinne des § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB liegt dann vor, wenn der Gläubiger die Tatsachen kennt, die die Voraussetzungen der anspruchsbegründenden Norm erfüllen; nicht erforderlich ist grundsätzlich die zutreffende rechtliche Würdigung des Sachverhalts. Es genügt, dass der Gläubiger den Hergang in seinen Grundzügen kennt und weiß, dass der Sachverhalt erhebliche Anhaltspunkte für die Entstehung eines Anspruchs bietet (BGH, Urteil vom 13. Januar 2015 – XI ZR 303/12 – BKR 2015, 150 <151, Rn. 19 f.> [= juris, Rn. 19 f.]; OVG Weimar, Urteil vom 28. Juli 2011 – 3 KO 1326/10 – ThürVBl 2012, 61 <64> [= juris, Rn. 52]).
Grob fahrlässige Unkenntnis im Sinne des § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB liegt vor, wenn die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in besonders schwerem Maße verletzt worden ist und der Gläubiger auch ganz naheliegende Überlegungen nicht angestellt oder das nicht beachtet hat, was im gegebenen Fall jedem hätte einleuchten müssen. (vgl. BGH, Urteil vom 13. Januar 2015 – a. a. O., S. 152, Rn. 29 [= juris, Rn. 29]; OVG Lüneburg, Urteil vom 28. April 2015 – 5 LB 141/14 – juris, Rn. 92 m. w. N.).
Danach sind die Rückforderungsansprüche des Beklagten für die Zeit vom 15. Juli 2004 bis zum 31. Dezember 2009 verjährt. Anders als im Falle der Gewährung durch Verwaltungsakt, in welchem der Rückforderungsanspruch erst mit der Aufhebung des gewährenden Verwaltungsakts entsteht, sind die Ansprüche des Beklagten hier bereits mit der Auszahlung der überzahlten Auslandszuschläge in dem fraglichen Zeitraum entstanden.
Es kann dahin stehen, ob bei dem Polizeipräsidenten in Berlin als der verfügungsberechtigten Behörde bei der jeweiligen monatlichen Auszahlung bereits Kenntnis von dem Rückforderungsanspruch im oben beschriebenen Sinne gegeben war. Denn jedenfalls hätten die zuständigen Sachbearbeiter, deren Unkenntnis sich der Beklagte zurechnen lassen muss, von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners ohne grobe Fahrlässigkeit Kenntnis erlangen müssen. Die Sachbearbeiter haben ganz naheliegende Überlegungen nicht angestellt oder das nicht beachtet hat, was im gegebenen Fall jedem hätte einleuchten müssen, als sie annahmen, mit dem Wort „Stufe“ in den Anlagen VIa zu § 55 Abs. 2 BBesG (in der seinerzeit geltenden Fassung, im Folgenden: a. F.) bzw. Anlage VIb zu § 55 Abs. 3 BBesG (a. F.) könne die Dienstaltersstufe gemeint sein und deshalb entsprechende Zahlungsanweisungen gaben.
Selbst wenn man bei einem mit der Behandlung besoldungsrechtlicher Fragen betrauten Sachbearbeiter keine besonderen Kenntnisse von den Voraussetzungen für die Zahlung von Auslandszuschlägen voraussetzt, muss man von ihm jedoch die Lektüre der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften erwarten. Das Bundesbesoldungsgesetz lässt jedoch – wie sich schon aus seinem Inhaltsverzeichnis ergibt – keine Zweifel daran, dass die rechtlichen Voraussetzungen für den Auslandszuschlag in „§ 55 Auslandszuschlag“ geregelt sind. Tatsächlich hat bzw. haben der oder die zuständigen Sachbearbeiter dies auch ohne weiteres erkannt, wie die mehrfachen Bezugnahmen auf diese Vorschrift in den Schreiben vom 27. April 2004, 5. August 2004 und 6. Februar 2006 belegen.
Nach § 55 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BBesG (a. F.) wird der Auslandszuschlag nach den Aufstellungen in den Anlagen VIa bis VIh gewährt (Satz 1). Seine Höhe richtet sich nach den Voraussetzungen der Absätze 2 bis 5, der Besoldungsgruppe des Beamten, Richters oder Soldaten und nach der für den ausländischen Dienstort maßgebenden Stufe. Nach § 55 Abs. 6 BBesG (a. F.) wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Dienstorte den Stufen des Auslandszuschlages zuzuteilen; dabei sind die aus den Besonderheiten des Dienstes und den Lebensbedingungen im Ausland folgenden besonderen materiellen und immateriellen Belastungen in der Lebensführung zu berücksichtigen.
Bereits der Wortlaut des § 55 BBesG (a. F.) lässt demnach keinen Zweifel daran, dass sich die Höhe des Zuschlags nach der „für den ausländischen Dienstort maßgebenden Stufe“ richtet, wobei sich die Zuteilung des in Frage stehenden Dienstortes nach der auf der Grundlage des § 55 Abs. 6 BBesG (a. F.) erlassenen Rechtsverordnung richtet. Bereits bei Anstellen einfachster Überlegungen ist danach keinerlei Raum für die Annahme, die Stufeneinteilung der einschlägigen Anlagen zu § 55 BBesG beziehe sich auf die (in § 27 BBesG a. F. geregelte) Dienstaltersstufe des im Ausland verwendeten Beamten. Die Kammer vermag demnach auch nicht nachzuvollziehen, dass in dem Prüfvermerk des Polizeipräsidenten in Berlin vom 19. Januar 2012 ausgeführt wird, „erst nach intensiven und umfangreichen, sich über drei Monate hinziehenden Abstimmungsgesprächen sei es den aktuell agierenden Dienstkräften gelungen, das umfangreiche Regelwerk des § 55 des Bundesbesoldungsgesetzes korrekt auszuwerten“. Sofern man zu Gunsten des Beklagten annähme, dass § 55 BBesG (a. F.) tatsächlich Zweifel an der Bedeutung des Begriffs „Stufe“ zuließe, hätten die zuständigen Sachbearbeiter im Übrigen deshalb ganz naheliegende Überlegungen unterlassen, indem sie offenbar eine Nachfrage bei den gerichtsbekannt mit dienst- und besoldungsrechtlichen Fragen bestens vertrauten Fachjuristen im Personalservice des Polizeipräsidenten in Berlin nicht in Erwägung zogen.
Die Rückforderungsansprüche des Beklagten für den Zeitraum vom 15. Juli 2004 bis zum 31. Dezember 2009 sind deshalb mit Ablauf der jeweils dreijährigen Verjährungsfrist in der Zeit zwischen dem 31. Dezember 2007 und dem 31. Dezember 2012 verjährt. Dies gilt auch hinsichtlich der im Jahr 2009 entstandenen Rückforderungsansprüche, für die die Verjährungsfrist zum 31. Dezember 2012 ablief, weil die von dem Beklagten im Jahr 2012 zur Rückforderung der Überzahlung eingeleiteten Maßnahmen nicht geeignet waren, die Verjährung hinsichtlich dieser Ansprüche gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwVfG zu hemmen. Nach diesen Regelungen hemmt ein Verwaltungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, die Verjährung dieses Anspruchs bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts oder bis zum Ablauf von sechs Monaten nach seiner anderweitigen Erledigung. Der Rücknahmebescheid vom 20. Dezember 2012 erfüllt diese Voraussetzungen schon deshalb nicht, weil er den Anspruch erst schaffen und ihn nicht durchsetzen sollte. Das Anhörungsschreiben vom 1. Juni 2012 ist kein Verwaltungsakt und deshalb entgegen der anderslautenden Annahme im Widerspruchsbescheid vom 29. Oktober 2013 nicht geeignet, die Verjährung zu hemmen (vgl. auch allgemein Kopp/Schenke, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 53 Rn. 30).
C. Unbegründet ist die Klage hingegen, soweit der Bescheid vom 24. April 2013 überzahlte Auslandszuschläge für die Zeit vom 1. Januar 2010 bis zum 30. April 2012 zurückfordert.
I. Der Bescheid ist materiell rechtmäßig. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 2 BBesG Bln. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind erfüllt.
1. Dem Kläger sind in dem fraglichen Zeitraum 37.836,11 Euro (= 119.142,51 – 81.306,40 Euro) zuviel gezahlt worden. Auch insoweit kann gemäß § 117 Abs. 5 VwGO auf die zutreffende Begründung des angefochtenen Bescheides verwiesen werden.
2. Der Kläger ist nicht gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG Bln i. V. m. § 818 Abs. 3 BGB entreichert.
a) Soweit es um die in der Zeit vom 1. Februar 2012 bis zum 30. April 2012 erfolgten Überzahlungen geht, kann sich der Kläger schon nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, da er durch den Beklagten zuvor in Kenntnis von der teilweisen Unrechtmäßigkeit der Zuschlagszahlungen gesetzt worden ist und deshalb gemäß § 12 BBesG Bln i. V. m. §§ 819, 818 Abs. 4 BGB von dem Empfang der Überzahlungen an verschärft haftet. Ob eine verschärfte Haftung auch für den Zeitraum vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Januar 2012 gegeben ist, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Hiergegen könnte allerdings sprechen, dass nach der (neueren) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Mangel des rechtlichen Grundes nur dann offensichtlich im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG Bln ist, wenn dem Beamten aufgrund seiner Kenntnisse auffallen muss, dass die ausgewiesenen Beträge nicht stimmen können. Ihm muss sich aufdrängen, dass die Besoldungsmitteilungen fehlerhaft sind; nicht ausreichend ist, wenn Zweifel bestehen und es einer Nachfrage bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 – BVerwG 2 C 15/10 – Buchholz 240 § 12 BBesG Nr. 35, S. 4, Rn. 17 [= juris, Rn. 17]). Diese Voraussetzungen könnten hier jedenfalls wegen der Schreiben des Polizeipräsidenten in Berlin vom 27. April 2004, 5. August 2004 und 6. Februar 2006 nicht gegeben sein, da diese Schreiben bei dem Kläger den Eindruck erwecken konnten, es bestehe kein Anlass zu Zweifeln, weil die Behörde die Rechtslage und die einschlägigen Rechtsvorschriften eingehend geprüft habe.
b) Jedenfalls hat der Kläger seine Entreicherung nicht hinreichend dargelegt. Gemäß § 818 Abs. 3 BGB ist die Verpflichtung zur Herausgabe oder zum Ersatz des Wertes (§ 818 Abs. 2 BGB) ausgeschlossen, soweit der Empfänger nicht mehr bereichert ist.
Der Begriff "Wegfall der Bereicherung" ist dabei nicht nach rechtlichen, sondern nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten durch einen saldenmäßigen Vergleich des Aktiv- und des Passivvermögens zu beurteilen. Der zur Herausgabe verpflichtete Empfänger einer Leistung kann sich dann nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, wenn er sich damit noch vorhandene Vermögensvorteile geschaffen hat, wie etwa durch Bildung von Ersparnissen, durch Anschaffungen oder durch Tilgung von Schulden (vgl. BGH, Urteile vom 9. Mai 1984 – IV b ZR 7/83 – NJW 1984, 2095 f. und vom 18. April 1985 – VII ZR 309/84 – NJW 1985, 2700; BVerwG, Urteil vom 28. Januar 1993 – BVerwG 2 C 15/91 – Buchholz 239.2 § 49 SVG Nr. 4, S. 6 [= juris, Rn. 11)], jeweils m. w. N.). Entreicherung ist hingegen etwa dann eingetreten, wenn der zu Unrecht gezahlte Betrag für eine verhältnismäßig geringfügige Verbesserung der Lebensführung ausgegeben wird oder das Empfangene für außerhalb der sonstigen Lebensgewohnheiten des Empfängers liegende Aufwendungen, z. B. reine Luxusausgaben, verwendet wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. April 1959 – BVerwG VI C 91.57 – BVerwGE 8, 261<270> [= juris, Rn. 37]; Palandt, BGB, 73. Aufl. 2014, § 818 Rn. 41 m. w. N.). Darlegungs- und beweispflichtig für die Entreicherung ist der Bereicherte, der auch darzulegen hat, dass noch vorhandene Vermögensvorteile nicht auf dem Erlangten beruhen (Palandt, a. a. O., Rn. 55 m. w. N.).
Den sich hieraus ergebenden Darlegungsanforderungen ist der Kläger nicht gerecht geworden. Schon die von ihm vorgelegten Aufstellungen über Reisen oder sonstige Ausgaben, die er in der Zeit ab dem 1. Januar 2010 durchgeführt bzw. getätigt hat, machen nicht nachvollziehbar, ob und inwieweit es sich hierbei – auch angesichts seiner sonstigen, von ihm nicht weiter konkretisierten Einkommens- und Vermögensverhältnisse – um von ihm anderenfalls (ohne die erfolgte Überzahlung) nicht getätigte Luxusausgaben handelt.
Eine substantiierte Darlegung der geltend gemachten Entreicherung ist dem Kläger aber insbesondere deshalb nicht gelungen, weil er die Finanzierung der von ihm im Jahr 2010 erworbenen Anteile an zwei Eigentumswohnungen nicht dargelegt hat, von denen sich nunmehr eine – nach seinem Vortrag – in seinem Alleineigentum befindet. Die Kammer vermag nicht nachzuvollziehen, ob diese Wohnung mit Hilfe der im fraglichen Zeitraum erfolgten Überzahlungen finanziert worden ist oder nicht. Wäre dies der Fall, so wäre der Kläger nicht entreichert, da der Vermögensvorteil dann noch vorhanden wäre. Der Kläger hat – trotz entsprechender Aufforderung – keine Unterlagen vorgelegt, aus denen sich die Art der Finanzierung dieser Wohnung(en) ergibt. Vielmehr ist sein Vortrag insoweit widersprüchlich und schon deshalb nicht geeignet, eine für ihn günstige Überzeugung der Kammer zu begründen. Er hat zunächst im Verwaltungsverfahren mit Schreiben vom 27. Juli 2012 vorgetragen, Finanzierungsverträge für die Wohnungen abgeschlossen zu haben. Wäre dies der Fall, so hätte der Kläger zur Darlegung seiner Entreicherung aber vortragen müssen, dass er die ratenweise Abzahlung des Darlehens auch ohne die erfolgten Überzahlungen geleistet hätte, indem er in diesem Fall seinen Lebensstandard entsprechend beschränkt hätte (vgl. Palandt, a. a. O., Rn. 45); dies hat er jedoch nicht getan. Für den erstmals mit Schriftsätzen vom 7. April 2015 und 16. Juni 2015 erfolgten – hiervon abweichenden – Vortrag einer baren Bezahlung der Wohnungen aus den Erträgen eines – in der Höhe von ihm nicht bezifferten – Vermögens, das bereits vor Beginn seines Auslandseinsatzes im Juli 2004 vorhanden gewesen sei, hat der Kläger ebenfalls keinen Nachweis erbracht. Dieser Vortrag wirft zudem weitere Fragen auf, weil der Kläger bereits im Oktober 2005 einen Porsche Carrera zum Preis von ca. 70.000 Euro erworben hatte, d. h. zu einem Zeitpunkt, als die bis dahin erfolgte Überzahlung sich erst auf ca. 25.000 Euro belief. Damit aber stellte sich die Frage eines Verbrauchs des angeblich bereits im Juli 2004 vorhandenen Vermögens für die Anschaffung dieses Kraftfahrzeuges.
3. Der danach von dem Kläger grundsätzlich für die Zeit vom 1. Januar 2010 bis zum 30. April 2012 zurück zu zahlende Betrag ist durch die Billigkeitsentscheidung des Beklagten um 30 v. H. auf 26.485,28 Euro reduziert worden. Diese Entscheidung verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten; ihr haften keine Rechtsfehler im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO an, die zu Lasten des Klägers gingen.
Nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG Bln kann aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise von der Rückforderung abgesehen werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, bezweckt eine Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG Bln, eine allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Beamten tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie ist Ausdruck des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben und stellt eine sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung dar, so dass sie vor allem in Fällen der verschärften Haftung von Bedeutung ist. Dabei ist jedoch nicht die gesamte Rechtsbeziehung, aus welcher der Bereicherungsanspruch erwächst, nochmals unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu würdigen, sondern auf das konkrete Rückforderungsbegehren und vor allem auf die Modalitäten der Rückabwicklung und ihre Auswirkungen auf die Lebensumstände des Beamten abzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 – BVerwG 2 C 15/10 – Buchholz 240 § 12 BBesG Nr. 35, S. 5 f., Rn. 24 ff. [= juris, Rn. 24 ff.]).
Diesen Zweck hat der Beklagte bei seiner Entscheidung berücksichtigt; das Absehen von 30 v. H. der Forderung wird den genannten Anforderungen mehr als gerecht.
Der Kläger kann sich nicht auf die (neuere) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berufen, wonach aus Gründen der Billigkeit in der Regel von der Rückforderung teilweise abzusehen sei, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung liege. In diesen Fällen – so das Bundesverwaltungsgericht – sei der Beamte entreichert, könne sich aber auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen. Dann müsse sich die überwiegende behördliche Verantwortung für die Überzahlung aber in der Billigkeitsentscheidung niederschlagen. Das sei auch unter Gleichheitsgesichtspunkten geboten. Der Beamte, der nur einen untergeordneten Verursachungsbeitrag für die Überzahlung gesetzt habe, müsse besser stehen als der Beamte, der die Überzahlung allein zu verantworten hat. Angesichts dessen erscheine ein Absehen von der Rückforderung in der Größenordnung von 30 % des überzahlten Betrages im Regelfall als angemessen. Bei Hinzutreten weiterer Umstände, etwa besonderer wirtschaftlicher Probleme des Beamten, könne auch eine darüber hinausgehende Ermäßigung des Rückforderungsbetrages in Betracht kommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012, a. a. O.).
Abgesehen davon, dass besondere Umstände in der Person des Klägers, die dazu zwängen, einen höheren Abschlag vorzunehmen, weder vorgetragen noch sonst ersichtlich sind, liegt hier ein Fall wie er der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entspricht schon dem Grunde nach nicht vor. Denn die (Mit-)Verantwortung einer Behörde für die Überzahlung kann und muss sich nur dann in der Billigkeitsentscheidung niederschlagen, wenn der Empfänger entreichert ist, wovon bei dem Kläger – wie ausgeführt – jedoch nicht ausgegangen werden kann. Ist der unberechtigte Vermögenszuwachs hingegen noch vorhanden, gibt es auch in Ansehung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keinen vernünftigen Grund, dem Empfänger aus Billigkeitsgründen einen Teil der überzahlten Bezüge zu belassen. Dies ist ein vom Bundesverwaltungsgericht ersichtlich nicht gewolltes Ergebnis, weshalb in der oben erwähnten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass es bei überwiegendem Verschulden der Behörde nicht der Billigkeit entspricht, wenn der Beamte entreichert ist, sich aber nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen kann (vgl. hierzu anschaulich VG Düsseldorf, Urteil vom 17. Juni 2014 – 26 K 9255/12 – juris, Rn. 37; VG Berlin, Urteil vom 4. Mai 2015 – 5 K 78.14).
4. Die Forderung ist insoweit auch nicht verjährt. Der Rückforderungsbescheid vom 24. April 2013 hat die dreijährige Verjährung der ab dem 1. Januar 2010 entstandenen Rückzahlungsansprüche gemäß § 53 Abs. 1 VwVfG gehemmt.
II. Dem Bescheid haften schließlich auch keine formellen Mängel an, insbesondere ist der Kläger vor Erlass des Bescheides gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG angehört worden.
D. Die Kostenquotelung gemäß § 155 Abs. 1 VwGO entspricht dem Verhältnis des jeweiligen Unterliegens, wobei die Kammer dem Rücknahmebescheid vom 20. Dezember 2012 keinen gesonderten Wert beigemessen hat.
Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgen hinsichtlich des für den Kläger vollstreckbaren Betrages aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 der Zivilprozessordnung (ZPO), im Übrigen aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 BBesG
§ 195 BGB
§ 55 BBesG
§ 87b VwGO
§ 35 VwVfG
§ 27 BBesG
§ 49 SVG
§ 167 VwGO
§ 55 Abs. 2 BBesG
§ 55 Abs. 3 BBesG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 214 Abs. 1 BGB
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 199 Abs. 1 BGB
§ 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB
§ 55 Abs. 6 BBesG
§ 53 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwVfG
§ 12 Abs. 2 BBesG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG
§ 818 Abs. 2 BGB
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 53 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 55 Abs. 3 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 48 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 12 Abs. 2 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 55 des Bundesbesoldungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 140, 245
NJW 1984, 2095
NJW 1985, 2700
BVerwGE 8, 261
4 N 34.15
9 C 2/11
7 B 10/93
2 C 15/10
XI ZR 303/12
3 KO 1326/10
5 LB 141/14
VII ZR 309/84
2 C 15/91
VI C 91.57
26 K 9255/12
5 K 78.14