Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-05-11, Aktenzeichen 26 K 2073/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0511.26K2073.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Polizeivollzugsbeamter im Dienst des beklagten Landes.
Polizeivollzugsbeamte, die an gerichtlich angeordneten Leichenöffnungen teilnehmen oder die zur Identifizierung von Toten oder zur Feststellung der Todesursache Verrichtungen an Leichen vornehmen, erhalten gemäß Ziffer 1 des Runderlasses des Innenministeriums des beklagten Landes vom 23. April 2008 24 3.31.06.11 Nebenkosten bei Dienstreisen und Dienstgängen von Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten aus Anlass der Teilnahme an Leichenöffnungen (MBl. NRW. 2008, S. 258, nachfolgend nur Erlass genannt) "zur Abgeltung der damit verbundenen Nebenkosten eine Pauschvergütung in sinngemäßer Anwendung des § 15 in Verbindung mit § 9 LRKG in Höhe von 10 Euro je Dienstgang bzw. Dienstreise." Im Zuständigkeitsbereich des Polizeipräsidiums E war die im Erlass geregelte Pauschvergütung (sog. Leichenpauschale) in der Vergangenheit dem Wortlaut entsprechend pro Dienstgang bzw. Dienstreise gewährt worden und konnte deshalb auch mehrfach pro Arbeitstag bzw. Dienstschicht anfallen.
Im Februar 2009 nahm der Kläger an einem Arbeitstag bzw. in einer Dienstschicht jeweils an zwei verschiedenen Leichen nach dem Erlass einschlägige Diensthandlungen vor und reichte daraufhin auch zwei Anträge ein. Daraufhin wurde dem Kläger die Leichenpauschale einmal in Höhe von 10, Euro gewährt. Mit Schreiben vom 3. März 2009 teilte das Polizeipräsidium E dem Kläger mit, dass gemäß einem im Betreff genannten Bezugserlass vom 23. Dezember 2008 die Leichenpauschale nicht mehr je Dienstgang bzw. je Dienstreise, sondern nur noch einmal je Arbeitstag bzw. Dienstschicht zu gewähren sei. Der weitere (zweite) Antrag werde daher zur Entlastung zurückgesandt. Der Kläger erhob Widerspruch, den das Polizeipräsidium E mit Widerspruchsbescheid vom 10. März 2009 unter Wiederholung der Erwägungen aus dem Schreiben vom 3. März 2009 zurück wies.
Am 21. März 2009 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor, nach dem Wortlaut des Erlasses entstehe der Anspruch auf die Pauschale pro Dienstreise bzw. Dienstgang. Wenn an einem Tag daher mehrere Dienstgänge zu unterschiedlichen Leichen anfielen, sei die Leichenpauschale entsprechend häufig, hier also 2 mal zu gewähren. Aus dem Erlass ergebe sich keine Einschränkung, dass die Pauschale nur einmal pro Arbeitstag bzw. Dienstschicht gewährt werden könne. Auf Hinweis des Gerichts zur mangelnden Rechtsqualität eines Erlasses als Anspruchsgrundlage trägt der Kläger vertiefend vor, einen Änderungserlass vom 23. Dezember 2008 gebe es nicht, sondern nur ein unveröffentlichtes Schreiben des Innenministeriums. Er habe aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Erlass Anspruch auf Gewährung der Leichenpauschale. Wenn der Erlass hätte geändert werden sollen, so hätte dies nur förmlich, also durch im Ministerialblatt zu veröffentlichenden Änderungserlass, geschehen können.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidiums E vom 3. März 2009 sowie unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides desselben vom 10. März 2009 zu verurteilen, an den Kläger eine weitere Leichenkostenpauschale in Höhe von 10, EUR zu zahlen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es führt aus, an den Erlass des Innenministeriums gebunden zu sein.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage, über die die Kammer mit Zustimmung der Beteiligten durch den Berichterstatter und ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist nicht begründet.
Der Kläger hat keinen Rechtsanspruch auf Zahlung einer weiteren Leichenpauschale in Höhe von 10, EUR, weil er für entsprechende Verrichtungen an dem betreffenden Tag bereits einmal die Leichenpauschale erhalten hat, § 42 Abs. 2 VwGO.
Ziffer 1. des Erlasses des Innenministeriums für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. April 2008, dessen Wortlaut die Auffassung des Klägers allerdings stützt, scheidet als selbständige Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch aus, weil ihm keine hinreichende Rechtsqualität zukommt. Bei dem Erlass handelt es sich nicht um eine Rechtsnorm, sondern um eine verwaltungsinterne Weisung und damit um Verwaltungsvorschriften. Verwaltungsvorschriften sind dazu bestimmt, für die Gewährung der Pauschale Maßstäbe zu setzen und regeln insoweit das Ermessen der für die Gewährung zuständigen Stellen. Allerdings ist anerkannt, dass Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus vermittels sowohl des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und Art. 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung zu begründen vermögen.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 8. April 1997, 3 C 6/95 , Juris, m.w.N.
Vorliegend geben jedoch weder der Gleichheitssatz noch das Gebot des Vertrauensschutzes etwas für die Begründung des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs auf Zahlung einer weiteren Leichenpauschale her.
Schutzwürdiges Vertrauen des Klägers auf Gewährung der Leichenpauschale besteht schon dem Grunde nach nicht, weshalb Vertrauen auf die Häufigkeit der Gewährung insbesondere abzulehnen ist. Die Gewährung der Leichenpauschale erfolgt ohne die gemäß § 2 Abs. 1 BBesG erforderliche materielle Rechtsgrundlage. Bei Vornahme der im Erlass benannten Handlungen und Verrichtungen in Gestalt von Leichenöffnungen, Identifizierung von Toten oder Feststellung der Todesursache versieht der Kläger seinen Dienst als Polizeibeamter, für den er wie jeder andere Beamte auch Besoldung erhält. Mit der Besoldung sind insbesondere auch subjektiv als unangenehm empfundene dienstliche Verrichtungen abgegolten Eine Pauschalierung (§ 15 LRKG) von Auslagen (§ 9 LRKG) ohne typischerweise (im Sinne von im Einzelfall regelmäßig) entstehende Auslagen, wie sie der Erlass unter Berufung auf diese Vorschriften regelt, ist von den herangezogenen Ermächtigungen nicht gedeckt, was auch dem Verfasser angesichts der Formulierung "sinngemäß" bekannt sein dürfte. Es sind im Ansatz keine Auslagen vorstellbar, die im Rahmen der Verrichtung der im Erlass genannten Tätigkeiten typischerweise bzw. regelmäßig anfallen. Der Erlass honoriert damit offenkundig allein die Wahrnehmung von subjektiv als unangenehm empfundenen Tätigkeiten,
noch deutlicher hervortretend in dem vormaligen Erlass vom 22. März 1973, nach dem Polizeibeamtinnen 10, Euro, Polizeibeamte jedoch nur 8, Euro erhielten; dem lag ersichtlich die Annahme zugrunde, dass Polizisten männlichen Geschlechts "härter im Nehmen sind",
zu denen der Beamte aber ohne weiteres verpflichtet ist, weil es sich um dienstliche Tätigkeiten handelt. Auf den Fortbestand und die Anwendung derart rechtswidriger Vorschriften besteht jedoch kein schutzwürdiges Vertrauen, wiewohl auch nicht erkennbar ist, wie sich das Vertrauen hätte auswirken können. Der Kläger hätte die im Erlass benannten Handlungen und Verrichtungen auch ohne Leichenpauschale wahrnehmen müssen.
Der Kläger hat auch aus dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) keinen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Leichenpauschale. Das Polizeipräsidium E wendet den Erlass gegenüber allen Polizeibeamten in seinem Zuständigkeitsbereich unter Berücksichtigung des Erlasses des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen vom 23. Dezember 2008 an, wonach "die Zahlung nur einmal pro Arbeitstag oder Dienstschicht in Betracht kommt". Für den betreffenden Arbeitstag hat der Kläger die Leichenpauschale ein Mal erhalten. Damit ist sein Anspruch auf Gleichbehandlung erfüllt. Dass der Erlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 23. Dezember 2008 nicht im Ministerialblatt veröffentlich ist, ist ebenso unerheblich wie dass er nicht den Titel "Erlass" oder "Runderlass" trägt. Der Polizeipräsident E, an den sich der nur im Ministerialblatt veröffentlichte Erlass vom 23. April 2008 allein richtet,
vgl. auch hierzu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 8. April 1997, a.a.O.
erkennt den Erlass vom 23. Dezember 2008 zutreffend als ihn bindend an. Der Polizeipräsident E kann vom Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen in jeder geeigneten Form über die Art und Weise der Anwendung des Erlasses informiert werden.
Es bestehen auch sachliche Gründe für die geänderte Verwaltungspraxis. Neben dem Grundsatz der sparsamen Verwendung von Haushaltsmitteln spricht für die geänderte Handhabung auch, dass eine dem Gesetz (§ 2 Abs. 1 BBesG) nicht entsprechende Praxis zumindest in ihren Auswirkungen eingeschränkt wird.
Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die weiteren Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 LRKG
§ 15 LRKG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 28 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 6/95