Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-08-25, Aktenzeichen 7 K 1167/15
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2015:0825.7K1167.15.00

Tenor:
Der Änderungs- und Teilrückforderungsbescheid des E. der M. O. -X. als M1. vom 28. Mai 2015 wird aufgehoben.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in Höhe von 120% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Landwirt und betreibt einen landwirtschaftlichen Betrieb in T. -E1. .
Die für das Wirtschaftsjahr 2013 mit Zuwendungs- und Bewilligungsbescheid vom 15. Januar 2014 bewilligte Betriebsprämie war aufgrund von CC-Verstößen gegen die Vorgaben zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern um 50% gekürzt worden. Das erkennende Gericht hatte die dagegen gerichtete Klage mit Urteil vom 06. Oktober 2014 abgewiesen (7 K 240/14). Über den Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung ist noch nicht entschieden (16 A 2340/14).
Mit Sammelantrag vom 13. Mai 2014 beantragte der Kläger u.a. die Gewährung einer Betriebsprämie und einer Umverteilungsprämie für das Wirtschaftsjahr 2014.
Anlässlich einer Vor-Ort-Kontrolle am 25. November 2014 wurde eine übermäßige Anzahl behobener Meldeverstöße festgestellt. Ausweislich der Gesamtbewertung stufte die Kontrollbehörde die Verstöße als vorsätzlich ein und bewertete sie mit 20%.
Mit Zuwendungs- und Bewilligungsbescheid vom 08. Januar 2015 gewährte der Direktor der M. O. -X. als M1. dem Kläger für das Jahr 2014 eine Betriebsprämie in Höhe von 4.832,98 € sowie eine Umverteilungsprämie in Höhe von 829,70 € und erstattete ihm aus den Mitteln der EU einen Betrag in Höhe von 114,92 €. Der dem Bescheid als Anlage beigefügten Berechnung ist zu entnehmen, dass ein Abzug wegen CC-Verstößen in Höhe von 20% - das sind bei der Betriebsprämie ausgehend von einem Bewilligungsbetrag von 6.041,23 € (nach Kürzung Haushaltsdisziplin) 1.208,25 €, bei der Umverteilungsprämie ausgehend von einem Bewilligungsbetrag von 1.037,13 € (nach Kürzung Haushaltsdisziplin) 207,43 € und schließlich bei der Erstattung Haushaltsdisziplin ausgehend von einem Erstattungsbetrag von 143,65 € ein Betrag von 28,73 € - vorgenommen worden ist. In den Erläuterungen zu dem Bescheid wird hinsichtlich der Kürzung auf den Prüfbericht zur CC-Kontrolle verwiesen. Weiter heißt es, der festgesetzte Kürzungssatz sei nach den geltenden Vorschriften und dem ihm eingeräumten Ermessen, insbesondere im Hinblick auf die Gleichbehandlung aller Antragsteller, angemessen und geboten.
Mit Änderungs- und Teilrückforderungsbescheid vom 28. Mai 2015 änderte der Direktor der M. O. -X. als M1. den Bescheid vom 08. Januar 2015 insoweit ab, als er die Betriebsprämie auf nur noch 1.812,37 €, die Umverteilungsprämie auf 311,14 € und die Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin auf 43,09 festsetzte. Zur Begründung führte der Direktor der M. O. -X. als M1. aus, der Zuwendungs- und Bewilligungsbescheid vom 08. Januar 2015 sei rechtswidrig, weil die Direktzahlungen für das Jahr 2014 nach Prüfung des von der Kontrollbehörde mitgeteilten Sachverhalts statt um 20% nun um 70% gekürzt würden. Der Kläger habe vorsätzlich und zum wiederholten Male gegen Bestimmungen zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern verstoßen. Angemessen und gerechtfertigt sei daher eine Erhöhung der Kürzung auf 70%. Eine Regeleinstufung des Meldeverstoßes scheide für das Jahr 2014 mit 20% scheide bereits deshalb aus, weil in seinem Betrieb der Mängelbeseitigung im Bereich Kennzeichnung von Rindern nicht die nötige Bedeutung beigemessen werde. Vielmehr habe er – wie in den Jahren zuvor – darauf vertraut, dass es zu keiner Prüfung im Folgejahr kommen werde. Vertrauensschutzerwägungen stünden der Teilaufhebung des Bewilligungsbescheides und der Rückfoderung nicht engegen.
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 29. Juni 2015 Klage erhoben. Er macht geltend, zum Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungs- und Bewilligungsbescheides vom 08. Januar 2015 sei der gesamte Sachverhalt bereits im Rahmen der mündlichen Verhandlung in dem Verfahren 7 K 240/14 erörtert worden. Im Bewilligungsbescheid habe die Bewertung des behaupteten CC-Verstoßes schon vorgelegen.
Der Kläger beantragt,
den Änderungs- und Teilrückforderungsbescheid des E. der M. O. -X. als M1. vom 28. Mai 2015 aufzuheben.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es trägt vor:
Im Rahmen einer Nachkontrolle sei festgestellt worden, dass Ausmaß, Schwere und Dauer der im Rahmen der am 25. November 2014 durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle festgestellten Verstöße sowie der Umstand, dass es sich bei diesen bereits um wiederholte Verstöße handele, bei der Ermessensausübung nicht ausreichend berücksichtigt worden seien.
Einschränkungen bei der Aufhebung bzw. Abänderung eines Bewilligungsbescheides gebe es allein bei der Rückforderung einer bereits ausgezahlten Beihilfe. Nach Art. 80 Abs. 3 UAbs. 1 der VO (EG) Nr. 1122/2009 bestehe eine Rückzahlungspflicht nur, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der Behörde zurückzuführen sei und der Betriebsinhaber den Irrtum billigerweise nicht habe erkennen können. Bereits bei der Berechnung der Betriebsprämie und der Umverteilungsprämie für das Betriebsjahr 2013 sei eine CC-Kürzung in Höhe von 50% vorgenommen worden. Für den Kläger sei erkennbar gewesen, dass bezüglich der Höhe der Kürzung von 20% ein Irrtum der Behörde vorgelegen haben müsse. Da jeder vorsätzliche Verstoß mindestens mit 20% Kürzung zu sanktionieren sei, sei es für den Kläger ohne weiteres erkennbar gewesen, dass die Behörde den gleichen Verstoß nicht einmal im Vorjahr deutlich höher und dann bei Wiederholung geringer sanktionieren würde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid des E. der M. O. -X. als M1. vom 28. Mai 2015 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1.) Als Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Zuwendungs- und Bewilligungsbescheides vom 08. Januar 2015 (Betriebsprämie, Umverteilungsprämie, Erstattung aus den Mitteln der EU) kommt allein § 10 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation und der Direktzahlungen - Marktorganisation (Marktorganisationsgesetz - MOG) in Betracht. Nach dieser Vorschrift sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen. Betriebsprämien fallen gemäß §§ 1 Abs. 1a, 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG unter den Anwendungsbereich dieser Regelung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 01.10.2014 – 3 C 31/13 –, juris Rn. 13; BayVGH, Urteil vom 16.04.2013 – 21 B 12.1309 –, juris; Nds.OVG, Urteil vom 20.12.2011 - 10 LC 174/09 -, juris; VG Augsburg, Urteil vom 28.04.2015 – Au 3 K 15.16 – juris Rn. 37; VG Hannover, Urt. v. 24.08.2011 - 11 A 3274/09 -; VG Meiningen, Urteil vom 15.05.2012 - 2 K 274/10 Me.
Nationales Recht ist hier ungeachtet der Tatsache anwendbar, dass die Zuwendung auf gemeinschaftsrechtlicher Grundlage gewährt wurde. Denn das europäische Gemeinschaftsrecht bietet für die Rücknahme des Festsetzungsbescheids keine Grundlage. Zwar geht es um eine Zuwendung, die auf der Grundlage von Gemeinschaftsrecht, nämlich der VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, gewährt wurde. Diese Verordnung enthält indes keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde gegenüber dem Zuwendungsempfänger regeln, Bewilligungsbescheide über in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährte Zuwendungen zurückzunehmen oder zu widerrufen.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den die Regelungen der Betriebsprämie betreffenden Durchführungsbestimmungen.
Vgl. allg. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 -, juris; Nds.OVG, Urteil vom 20.12.2011 - 10 LC 174/09 -, juris.
§ 10 MOG geht den Regelungen über die Rücknahme rechtswidriger begünstigender bzw. den Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte in §§ 48, 49 VwVfG NRW vor. Denn nach § 1 Abs. 1 VwVfG NRW und § 1 Abs. 1 VwVfG Bund gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz nur in dem Umfang für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden, soweit nicht Rechtsvorschriften des Landes oder des Bundes eine inhaltsgleiche oder eine entgegenstehende Regelung enthalten. Eine solche Regelung ist in § 10 Abs. 1 und 2 MOG zu sehen.
Vgl. in Bezug auf das bayerische VwVfG BayVGH, Urteil vom 16.02.2009 - 19 B 08.2522 -, juris; in Bezug auf das niedersächsische VwVfG und das VwVfG des Bundes Nds. OVG, Urteil vom 20.12.2011 - 10 LC 174/09 -, juris.
Diese Regelung geht demgemäß als speziellere Vorschrift des Gemeinschaftsrechts der in § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 MOG angeordneten Anwendung der Vertrauensschutzregelungen des § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG vor.
Vgl. Nds.OVG, Urteil vom 19.11.2013 – 10 LB 57/12 –, juris Rn. 56; BayVGH, Beschluss vom 17.07.2008 - 19 ZB 08.1232 –, juris Rn. 17.
Die Verpflichtung zur Rücknahme einer rechtswidrigen Begünstigung ist jedoch durch Regelungen zum Vertrauensschutz in Art. 80 Abs. 3 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 eingeschränkt. Danach gilt die Rückzahlungspflicht nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Art. 80 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009 findet nicht nur auf die Rückforderung, sondern auch die dem vorgelagerte (Teil-)Aufhebung des Zuwendungs- und Bewilligungsbescheides Anwendung. Denn die Aufhebung ist so eng mit der Rückforderung verbunden, dass sie jedenfalls dann als Einheit zu betrachten sind, wenn eine Rückforderung ausscheidet. Angesichts dessen bedeutet der durch Art. 80 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009 aus Vertrauensschutzgründen angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide entsprechend eingeschränkt ist.
Vgl. zu der entsprechenden Regelung des 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 OVG NRW, Urteil vom 01.06.2010 - 20 A 2705/08 - juris Rn. 66 m.w.N.; zu Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 OVG RP, Urteil vom 27.02.2008 - 8 A 11153/07 -, juris Rn. 29.
Die Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 3 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 sind hier erfüllt. Der Irrtum des E. der M. O. -X. als M1. war für den Kläger billigerweise nicht erkennbar.
Das schon mit der "Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen" (ABl. L 391 S. 36) eingeführte integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem hat einerseits die Verantwortungssphären von Antragsteller und bewilligender Behörde näher ausgestaltet und andererseits die Folgen von aufgetretenen Unregelmäßigkeiten näher bestimmt. Den Antragstellern ist damit eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens auferlegt worden. Im Hinblick auf die Vielzahl der Anträge und einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft wird von ihnen insbesondere verlangt, dass sie aktiv an der konkreten Durchführung der Verfahren mitwirken und die Verantwortung für die Richtigkeit der ihnen im Rahmen des integrierten Systems ausgezahlten Beträge übernehmen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 28.11.2002 - C- 417/00 -, Slg. 2002, I-11053, und vom 16.05.2002 - C-63/00 -, Slg. 2002, I-04483; OVG NRW, Urteil vom 01.06.2010 – 20 A 2705/08 –, juris Rn. 58.
Auch unter Berücksichtigung der sich aus diesen Erwägungen ergebenden hohen Anforderungen ist die Erkennbarkeit des Irrtums für den Kläger zu verneinen.
Maßgeblich abzustellen ist dabei auf den Umstand, dass der Direktor der M. O. -X. als M1. seine Entscheidung nicht auf unzutreffende, dem Kläger bekannte tatsächliche Verhältnisse gestützt hat. Der M.1 hat den Kürzungssatz vielmehr in voller Kenntnis der für die Beurteilung der Einhaltung der CC-Vorgaben maßgeblichen Tatsachen festgelegt. Allerdings hat er nach seiner Einschätzung das ihm bei der Bewertung von CC-Verstößen zustehende Ermessen nicht richtig ausgeübt. Die Auszahlung eines aus Sicht des beklagten Landes zu hohen Betrages an Betriebs- und Umverteilungsprämie sowie Erstattung aus EU-Mitteln beruhte nach den Ausführungen in dem Schriftsatz vom 22. Juli 2015 darauf, dass Ausmaß, Schwere und Dauer der im Rahmen der am 25. November 2014 im Betrieb des Klägers durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle Verstöße sowie der Umstand, dass es sich um wiederholte Verstöße handele, keine ausreichende Berücksichtigung bei den anzustellenden Ermessenserwägungen gefunden hätten. Für die hier entscheidende Sicht des Klägers ist demgegenüber in Betracht zu nehmen, dass 20% der Regelkürzungssatz ist und somit die Festsetzung des CC-Abzugs in dieser Höhe nicht von vornherein als fehlerhaft eingestuft werden kann. Dem Kläger war zwar zumindest aus den vorangegangenen Bewilligungsverfahren bekannt, dass eine Kürzung über 20% hinaus erfolgen darf und in Bezug auf die Betriebsprämie für das Jahr 2013 eine Kürzung über 50% vorgenommen worden ist. Auch muss ihm klar sein, dass das Sanktionssystem auf eine Verschärfung ausgerichtet ist. So differenziert die Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 zwischen fahrlässigen und vorsätzlichen Verstößen. Die Sanktion fällt überdies härter aus oder kann zumindest schwerer wiegen, wenn ein Wiederholungsverstoß oder ein extremer Fall gegeben ist. In dieses System passt hinein, dass ein vorsätzlicher Verstoß in der Regel eine 20-prozentige Kürzung zur Folge hat (vgl. Art. 72 Abs. 1 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009), der Kürzungssatz aber im Einzelfall auf bis zu 100% erhöht werden und bei einem Wiederholungsfall auch der Ausschluss von der Beihilferegelung erfolgen kann. Indes sind Verschärfungen der Sanktion nicht zwingend vorgegeben, wie die Möglichkeit belegt, gemäß Art. 72 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 bei einem vorsätzlichen Verstoß den Regelkürzungssatz abzusenken (wenn auch nur auf 15%). Die Festlegung der Kürzung bleibt mithin eine Entscheidung des Einzelfalles. Dass der Direktor der M. O. -X. als M1. im Sinne einer Gleichbehandlung aller Antragsteller bei Wiederholungsfällen üblicherweise verschärfte Sanktionen verhängt, mithin - wie in dem Schriftsatz vom 22. Juli 2015 dargetan - keine Veranlassung sieht, in einem Wiederholungsfall einer weniger harte Sanktion als beim vorangegangenen Mal auszusprechen, muss der Kläger nicht vollständig im Blick haben, schon gar nicht, wenn die Behörde selbst diesen Überblick offenbar nicht hat. Der Verweis darauf, dass auch für einen rechtlichen Laien einleuchtend sei, dass ein Wiederholungsfall mindestens gleichbleibende oder gar erhöhende Sanktionen nach sich ziehen werde, ist vor diesem Hintergrund ein eher wenig überzeugendes Argument.
Es darf überdies nicht außer acht gelassen werden, dass in dem teilweise aufgehobenen Bescheid vom 08. Januar 2015 zu der Kürzung ausgeführt ist, der festgesetzte Kürzungssatz sei nach den geltenden Vorschriften und dem Ermessen des M1. , insbesondere im Hinblick auf die Gleichbehandlung aller Antragsteller, angemessen und geboten. Diese Aussage lässt zum einen nur die Schlussfolgerung zu, dass über die Höhe der Kürzung eine bewusste - für den Kläger eben günstige - Entscheidung getroffen worden ist. Wenn aber das Land in voller Kenntnis der tatsächlichen Umstände die Kürzung in der geschehenen Weise vornimmt, so kann von dem Kläger nicht erwartet werden, es besser zu wissen. Er muss in der Rechtsanwendung nicht klüger sein als die Behörde selbst. Weil zur Begründung der Kürzung nicht mehr ausgeführt ist, ist zum anderen zu konstatieren, dass es einen Widerspruch, der zu Zweifeln an der Angemessenheit der CC-Kürzung Anlass geben könnte, zwischen der Begründung in dem Bescheid einerseits und dem Kürzungssatz andererseits nicht gibt.
Der Kläger hat auch nicht aufgrund des Kontrollberichts über die Vor-Ort-Kontrolle am 25. November 2014 betreffend die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern davon ausgehen müssen, dass die CC-Kürzung um 20% auf einem behördlichen Irrtum beruht. Denn in der Gesamtbewertung wird vorgeschlagen: "Vorsatz - 20%". Die zunächst vorgenommene Kürzung entspricht diesem Vorschlag.
II.
Vor diesem Hintergrund erweist sich auch die Rückforderung der in Rede stehenden Zuwendungen einschließlich Zinsen als rechtswidrig. Sie findet keine Rechtsgrundlage in § 10 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz, Abs. 3 MOG i.V.m. § 49 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW. Danach sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Mit Teilaufhebung des Zuwendungs- und Bewilligungsbescheides vom 08. Januar 2015 fehlt es an dem zurückgenommenen Verwaltungsakt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 und 8 MOG
§§ 1 Abs. 1a, 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG
§§ 48, 49 VwVfG NRW vor. Denn nach § 1 Abs. 1 VwVfG NRW und § 1 Abs. 1 VwVfG Bund gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 10 MOG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 und 2 MOG
§ 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz, Abs. 3 MOG
§ 49 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 80 Abs. 3 VO
Art. 49 Abs. 4 VO

Zitierte Entscheidungen: 7 K 240/14
16 A 2340/14
3 C 31/13
21 B 12.13
10 LC 174/09
3 K 15.16
11 A 3274/09
2 K 274/10
3 C 22.02
19 B 08.25
10 LB 57/12
19 ZB 08.12
20 A 2705/08
8 A 11153/07