Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-03-26, Aktenzeichen 4 A 935/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0326.4A935.14.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13.3.2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Köln wird bezogen auf den Feststellungsantrag abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für die erste Instanz auf 5.195,00 € und für die zweite Instanz auf 5.000,00 € festgesetzt.
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat bezogen auf den allein streitgegenständlichen Feststellungsantrag keinen Erfolg.
Entgegen der nunmehr von ihrem Prozessbevollmächtigten vertretenen Auffassung ist die Frage nach der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zwangsmitgliedschaft der Klägerin bei der Beklagten von der Klägerin zum selbständigen Streitgegenstand gemacht worden. Nach dem (deshalb zutreffend ergangenen) Trennungsbeschluss des Senats vom 13.5.2014 im vorliegenden Verfahren ist deshalb ungeachtet des Beschlusses des 17. Senats des beschließenden Gerichts vom 3.3.2015 im abgetrennten Verfahren 17 A 1047/14 noch über den insoweit noch anhängigen Zulassungsantrag zu entscheiden.
Die Klägerin hat Klage erhoben „wegen der Zwangsmitgliedschaft bei der Beklagten und dem Beitragsbescheid“ und als Anträge angekündigt, die „Zwangsmitgliedschaft wird aufgehoben, die damit verbundenen Beitragsbescheide und Zahlungsverpflichtungen werden aufgehoben“. Ihre Angabe, sie wende sich „unmittelbar gegen die Heranziehung zu Beiträgen“, „mittelbar gegen die Bestimmungen des Gesetzes über die Zwangsmitgliedschaft“ hat sie dahingehend erläutert, dass sie zur Unterstützung einer Vereinigung gezwungen werde, deren Ziele sie nicht uneingeschränkt teile, weshalb es der Klärung durch das Gericht bedürfe, ob eine Zwangsmitgliedschaft mit akzessorischer Beitragspflicht verhältnismäßig sei. Mit Schriftsatz vom 28.6.2013 hat die Klägerin betont, dass die finanziellen Auswirkungen der Zwangsmitgliedschaft von nachrangiger Bedeutung seien. In der mündlichen Verhandlung hat die – zu diesem Zeitpunkt bereits anwaltlich vertretene – Klägerin zwei gleichrangige, selbständige Anträge gestellt, über die das Verwaltungsgericht jeweils auch entschieden hat. Hiergegen hat die Klägerin einen umfassenden Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt. Ihr vormaliger Prozessbevollmächtigter hat konsequenterweise auch nicht den Trennungsbeschluss des Senats vom 13.5.2014 beanstandet, sondern ihn offenkundig als zutreffend angesehen und seine Begründung allein bezogen auf den „von der Klägerin erhobenen Feststellungsantrag, dass sie nicht rechtswirksam Pflichtmitglied bei der Beklagten ist“ (vgl. Seite 2 der Zulassungsbegründungsschrift). Auf die Frage, ob der Feststellungsantrag nach § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig wäre, kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht an.
Das Vorbringen der Klägerin weckt in der Sache keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Zweifel in diesem Sinn sind anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.6.2000 – 1 BvR 830/00 –, NVwZ 2000, 1163 ff. = juris, Rn. 15.
Daran fehlt es hier.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage bezogen auf den Feststellungsantrag abgewiesen, weil die Pflichtmitgliedschaft der Klägerin rechtmäßig sei. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 2 Abs. 1 IHKG bestünden nicht.
Die gegen diese Wertung erhobenen Einwände der Klägerin greifen nicht durch.
Die Klägerin rügt eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 bzw. Art. 9 Abs. 1 GG in der gegenwärtigen Lage geänderter wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Rahmenbedingungen, z. B. der Struktur von den in den Kammern zusammengefassten Unternehmen und die Entwicklung des Verbandswesens, außerdem der Entwicklung des Europäischen Binnenmarkts, der Globalisierung und der Finanzkrise; insoweit habe der Gesetzgeber seit 1998 seiner ständigen Prüfpflicht nicht mehr genügt. Andernfalls hätte er zu dem Ergebnis kommen müssen, dass das gesetzgeberische Ziel des IHKG, nämlich die Vertretung des Gesamtinteresses der regionalen Wirtschaft durch die Industrie- und Handelskammern, in der Praxis nicht mehr zu realisieren sei.
Damit dringt die Klägerin nicht durch. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 12.7.2017 – 1 BvR 2222/12 u. a. –,
NVwZ 2017, 1282 = juris,
entschieden, dass im Hinblick auf die durch § 2 Abs. 1 IHKG angeordnete Pflichtmitgliedschaft bereits der Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG nicht eröffnet sei.
Vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 78 f.
Der durch die Regelung bewirkte Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG sei gerechtfertigt.
Vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 83 ff.
Insbesondere bestehe keine Pflicht zur „ständigen Prüfung“, die selbständig gerügt werden könne. Es liege kein Fall vor, in dem in der Vergangenheit mit den Anforderungen des Grundgesetzes vereinbare Normen verfassungswidrig geworden wären, weil sich die tatsächlichen Gegebenheiten geändert hätten. Verfassungswidrig sei das Ausbleiben einer Neuregelung in einem solchen Fall nur, wenn die Unterlassung eine Schutzpflicht verletzen würde. Eine derartige Gefährdung sei aber ebenso wenig erkennbar wie eine solche Schutzverantwortung.
Vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 84 f.
Auch mit Blick auf den europäischen Integrationsprozess und die Globalisierung ergäben sich keine Zweifel an der Eignung der Industrie- und Handelskammern zur Erreichung der legitimen Zwecke.
Vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 104.
Die Klägerin rügt überdies, der Gesetzgeber zwinge zu Unrecht Vertreter bestimmter beruflicher Partikularinteressen einer Organisation beizutreten, die weder eine organisatorisch-personelle noch eine ausreichend inhaltlich-sachliche Legitimation besitze und deren innere Strukturen und Entscheidungsprozesse dem im Grundgesetz verankerten Demokratieprinzip widersprächen. Insbesondere konkretisiere das IHKG die von den Kammerzugehörigen zu finanzierenden Aufgaben nicht, sehe keine Fachaufsicht vor, ordne nicht die Bildung der Organe nach demokratischen Grundsätzen an und sorge nicht für hinreichenden Schutz für Minderheitenpositionen.
Auch insoweit dringt die Klägerin nicht durch. Das Bundesverfassungsgericht hat vielmehr die Vereinbarkeit der Pflichtmitgliedschaft nach § 2 Abs. 1 IHKG mit den Anforderungen des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) auch unter Würdigung der von der Klägerin angeführten Gesichtspunkte angenommen.
Vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 112 ff.
Soweit die Klägerin behauptet, der gegenwärtige Zustand sei nicht mit dem Demokratieprinzip der Europäischen Union zu vereinbaren, fehlt es angesichts der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, wonach der Grundsatz der Demokratie in der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht bedeute, dass es außerhalb des klassischen hierarchischen Verwaltungsaufbaus keine öffentlichen Stellen geben könne, die von der Regierung mehr oder weniger unabhängig seien,
vgl. EuGH, Urteil vom 9.3.2010 – C-518/07 –, juris, Rn. 41 ff.,
an hinreichender Darlegung.
Die von der Klägerin geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteils mit Blick auf eine behauptete Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liegen nicht vor. Die Klägerin trägt insoweit vor, Förderung der Wirtschaft sei Allgemeingut, so dass nicht einzusehen sei, warum nur bestimmte Unternehmen dazu herangezogen würden. Bei der als Teil der Pflichtmitgliedschaft ausgestalteten Beitragspflicht handele sich um eine ungerechtfertigte Sonderabgabe. Damit dringt sie nicht durch. Zwar bedarf die Erhebung von Pflichtbeiträgen als Sonderlast vor Art. 3 GG einer Rechtfertigung. Ungeachtet der Frage, wie der Kammerbeitrag abgabenrechtlich zu qualifizieren ist, wird die Kammerumlage jedoch jedenfalls für einen individuellen Vorteil, der in den Mitgliedschaftsrechten liegt, erhoben.
Vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 71.
Die Klägerin hat auch nicht dargetan, dass die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen lassen sich bereits im Zulassungsverfahren ohne Weiteres in dem vorstehend aufgezeigten Sinn beantworten, sodass es nach aktueller verbindlicher Klärung durch das Bundesverfassungsgericht der Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht mehr bedarf.
Die Berufung ist ferner nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
Die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen,
ob der Bundesgesetzgeber seiner vom Bundesverfassungsgericht auferlegten Prüfungspflicht, ob die Voraussetzungen für eine öffentlich-rechtliche Zwangskorporation angesichts der Änderung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen noch bestehen, seit 1998 nachgekommen ist und
ob die Zwangsmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern verfassungsgemäß ist, insbesondere ob die beitragspflichtige Zwangsmitgliedschaft in einer funktionalen Selbstverwaltungskörperschaft mit der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG (bzw. Art. 9 Abs. 1 GG) und dem nach Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG für die Erfüllung von Gemeinwohlaufgaben unverzichtbaren Erfordernis der organisatorisch-personellen demokratischen Legitimation vereinbart werden kann,
- soweit den Organen dieser Vereinigungen eine ununterbrochene auf das Volk zurück zu führende Legitimation fehlt (keine organisatorisch-personelle demokratische Legitimation),
- soweit die Aufgaben und Handlungsbefugnisse der Organe, die eine Zwangsmitgliedschaft mit akzessorischer Beitragspflicht rechtfertigen sollen, nicht in einem von der Volksvertretung beschlossenen Gesetz ausreichend vorherbestimmt sind (unzureichende sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation) und das Volk dadurch nicht über die Möglichkeit verfügt, sein Selbstbestimmungsrecht zu wahren, indem es maßgeblichen Einfluss auf dieses Handeln behält,
- soweit eine Fachaufsicht durch eine staatliche Aufsichtsbehörde gänzlich fehlt (keine Fachaufsicht durch einen personell demokratisch legitimierten Amtswalter) und das Volk dadurch nicht über die Möglichkeit verfügt, sein Selbstbestimmungsrecht zu wahren, indem es maßgeblichen Einfluss auf dieses Handeln behält,
- soweit die Wahlen nicht dem im Grundgesetz verankerten Demokratieprinzip unterworfen sind und diesem auch nicht entsprechen und der Gesetzgeber somit im Rahmen des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern nicht sichergestellt hat, dass sich die verbindlich und autonom gesetzten Regelungen mit Eingriffscharakter als Ergebnis eines demokratischen Willensbildungsprozesses im Inneren darstellen,
- soweit der Gesetzgeber nicht sichergestellt hat, dass institutionelle Vorkehrungen getroffen werden, damit die Beschlüsse innerhalb der Kammern so gefasst werden, dass nicht einzelne Interessen bevorzugt werden,
sind angesichts der diesbezüglich erfolgten Klärungen durch das Bundesverfassungsgericht,
vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 83 ff.,
jedenfalls nicht mehr grundsätzlich klärungsbedürftig.
Gleiches gilt für die Frage,
ob aufgrund des erkennbaren Wandels in der Rechtslehre auch Art. 9 Abs. 1 GG als Maßstab zur Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit öffentlich-rechtlicher Zwangszusammenschlüsse zu berücksichtigen ist,
vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 78 f.,
sowie die Frage,
ob es sich angesichts der nahe liegenden Tatsache, dass die Herstellung eines „Gesamtinteresses“ aller Unternehmer, das es nach § 1 Abs. 1 IHKG und der ausdrücklichen Entschließung des Deutschen Bundestages aus dem Jahr 1998 zu vertreten gilt, in der Praxis entweder nicht oder zumindest nur sehr eingeschränkt möglich ist, da die Unternehmer keine homogene Gruppe darstellen, und somit nur die Förderung der gewerblichen Wirtschaft, die im Allgemeininteresse liegt, als von den Zwangsverpflichteten zu finanzierende Kernaufgabe übrig bleibt, bei den Zwangsbeiträgen um eine mit Pflichtmitgliedschaft garnierte (verfassungswidrige) Sonderabgabe handelt, die bei der Zurechnung von Sonderlasten der Abgabepflichtigen nicht an den Verursachungsgedanken anknüpft und ihre Rechtfertigung nicht in einer Verantwortlichkeit für die Folgen gruppenspezifischer Zustände oder Verhaltensweisen finden kann,
vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 71, 94 ff.,
und die Frage,
ob aufgrund des Inkrafttretens des Lissaboner Vertrages, den das Bundesverfassungsgericht aus verfassungsrechtlicher Sicht abgesegnet hat und der der Europäischen Union die Wirtschaftshoheit über die Mitgliedstaaten einräumt, eine Zwangsmitgliedschaft in einer nationalstaatlichen Wirtschaftskammer überhaupt noch verhältnismäßig sein kann.
Vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 104; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2017 – 17 A 108/17 –, GewArch 2017, 235 = juris, Rn. 9.
Die grundsätzliche Bedeutung folgt auch nicht schon aus dem Vorliegen von beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfassungsbeschwerden in gleichgelagerten Fällen. Ungeachtet dessen ist zwischenzeitlich über zwei der von der Klägerin genannten Verfassungsbeschwerden entschieden worden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung und Änderung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. Danach war der Streitwert unter Abänderung des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses vom für das Verfahren erster Instanz unter Einbeziehung der teilweise (hinsichtlich des auf Aufhebung des Beitragsbescheides der Beklagten vom 31.5.13 über 195 € gerichteten Klagebegehrens) rechtskräftig gewordenen Streitwertfestsetzung im Beschluss des 17. Senats des beschließenden Gerichts vom 3.3.2015 im Verfahren 17 A 1047/14 auf insgesamt 5.195,00 Euro und für das Zulassungsverfahren (betreffend das auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zwangsmitgliedschaft gerichtete Klagebegehren) auf 5.000,00 Euro festzusetzen. Wie eingangs der Gründe ausgeführt, hat die Klägerin nicht nur die Aufhebung des Beitragsbescheides, sondern selbständig auch die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zwangsmitgliedschaft begehrt. Entgegen der Ansicht des Prozessbevollmächtigten der Klägerin war für das Feststellungsbegehren die Streitwertfestsetzung nach § 52 Abs. 2 GKG vorzunehmen. Es liegt insbesondere kein Fall des § 52 Abs. 1 GKG vor. Sach- und Streitstand bieten nicht genügende Anhaltspunkte für eine Festsetzung, insbesondere nicht in Anlehnung an die daneben begehrte Aufhebung der Zahlungsbelastung in Höhe von 195 €. Das Feststellungsbegehren geht – auch nach dem ausdrücklich formulierten, oben ausgeführten Verständnis der Klägerin – deutlich, aber dem Betrage nach nicht bezifferbar, über die Belastung mit dem Jahresbeitrag für die Kammermitgliedschaft hinaus.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 IHKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 1 IHKG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1163
NVwZ 2017, 1282
17 A 1047/14
1 BvR 830/00
1 BvR 2222/12
17 A 108/17