Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-02-18, Aktenzeichen 1 L 78/11.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2011:0218.1L78.11.NW.0A

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die im Zuge der Ausführung der verkehrsbehördlichen Anordnung der Antragsgegnerin vom 18. August 2010 aufgestellten Verkehrszeichen 274-57 (70 km/h) StVO, im Bereich der Bundesstraße 9 zwischen der Anschlussstelle B 9/A 61 im Norden und der Anschlussstelle B 9/B 39 im Süden, wird angeordnet.
2. Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, die infolge ihrer verkehrsbehördlichen Anordnung vom 18. August 2010 aufgestellten Verkehrszeichen 274-57 (70 km/h) StVO zu beseitigen oder durch geeignete Maßnahmen – z.B. durch Abhängen oder Durchstreichen – als zur Zeit nicht geltend zu kennzeichnen.
3. Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsgegnerin und die Beigeladenen zu 1) und 2) jeweils zu einem Drittel.
4. Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 2.500,-- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der vorliegende Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig und begründet.
Die vom Antragsteller formulierten Anträge bedürfen zunächst der Auslegung. Dabei ist das Gericht nicht an die formale Fassung der Anträge gebunden (§ 88 VwGO) und insbesondere bei juristischen Laien gehalten, diese sachdienlich und nach dem erkennbaren Rechtsschutzziel auszulegen. Die Kammer geht in Folge dessen davon aus, dass Haupt- und Hilfsantrag ein einheitliches Rechtsschutzbegehren darstellen. Dieses ist erkennbar darauf gerichtet, eine gerichtliche Entscheidung über die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die im Tenor bezeichneten Verkehrszeichen (1.) und die vorläufige Aufhebung der Vollziehung zu erreichen (2.).
(1.)
Der Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 VwGO statthaft, denn Verkehrszeichen sind – im Gegensatz zu der ihnen zugrunde liegenden verkehrlichen Anordnung – Verwaltungsakte in Gestalt von Allgemeinverfügungen, die in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO sofort vollziehbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. September 1993 – 11 C 37.92 und Beschluss vom 26. Januar 1988 - 7 B 189.87, juris).
Trotz des Erfolgs des Antragstellers in dem von ihm gegen die streitbefangene Geschwindigkeitsbeschränkung durchgeführten Widerspruchsverfahren besteht vorliegend ein Rechtsschutzinteresse auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs.
Denn über den Widerspruch des Antragstellers ist mangels Bestandskraft des Widerspruchsbescheids vom 8. Dezember 2010 noch nicht abschließend entschieden. Damit behalten die streitbefangenen Verkehrsschilder ihre sofortige Vollziehbarkeit, solange die Klageverfahren der Beigeladenen gegen den Widerspruchsbescheid (1 K 37 und 38/11.NW) nicht rechtskräftig abgeschlossen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Januar 1983 – 8 C 78 und 79/81, juris; dort zur sofortigen Vollziehbarkeit eines Erschließungsbeitragsbescheides trotz dessen noch nicht bestandskräftiger Aufhebung durch einen Widerspruchsbescheid).
Bei der Prüfung der Begründetheit des somit zulässigen Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO ist eine Interessenabwägung vorzunehmen. Die gebotene Abwägung zwischen den öffentlichen Interessen an einer weiteren sofortigen Vollziehbarkeit der in Folge der verkehrlichen Anordnung vom 18. August aufgestellten Verkehrszeichen mit dem privaten Interesse des Antragstellers, von einer Vollziehung verschont zu bleiben, führt zu der begehrten Anordnung. Denn die Aufstellung der Verkehrszeichen 274-57 (70 km/h) StVO ist nach der im vorliegenden Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung offensichtlich rechtswidrig.
Zur Vermeidung von Wiederholungen verweist das Gericht vorab auf die zutreffenden Ausführungen im Widerspruchsbescheid des Stadtrechtsausschusses der Antragsgegnerin vom 8. Dezember 2010.
Ein auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 Straßenverkehrsordnung (StVO) gestützter Modellversuch setzt eine Gefahrenlage voraus, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in § 45 Abs. 1 - 8 StVO genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt (VGH Bayern, Beschluss vom 7. Dezember 2006 – 11 CS 06.2450, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Oktober 2003 – 8 B 468/03, juris; VG Koblenz, Urteil vom 19. April 1993 – 3 K 748/92, juris). Indem § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO den Anwendungsbereich des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO konkretisiert, setzt ein Modellversuch dessen Eignung und Erforderlichkeit zur Erreichung des angestrebten Ermittlungsziels voraus (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19.12.1995 – 25 B 2750/95, juris). Dabei dürfen nicht hinsichtlich der konkreten Gefahr Zweifel bestehen, sondern nur hinsichtlich der geeigneten zu ergreifenden Maßnahmen (Hentschel, Kommentar zum Straßenverkehrsrecht, § 45 Rn. 32). Allein die Absicht der Straßenverkehrsbehörde, im Rahmen des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO zu erproben, ob eine Gefahr im vorstehenden Sinne besteht, wird von dieser Norm nicht gedeckt. Es genügt deshalb nicht, dass die Straßenverkehrsbehörde eine Gefahr nur vermutet und durch den Verkehrsversuch Aufschluss darüber erlangen will, ob sie tatsächlich gegeben ist. Denn einen Gefahrenerforschungseingriff ermöglicht § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO nicht (vgl. VGH Bayern, Beschluss vom 7. Dezember 2006, a.a.O.).
Die Durchführung eines Modellversuchs setzt daher vor der verkehrsbehördlichen Anordnung ein folgerichtiges, systematisches Vorgehen der Straßenbehörde voraus. Dies erfordert in der Regel eine sorgfältige Bestandsaufnahme und Bewertung derjenigen Umstände, die die als korrekturbedürftig eingeschätzte Situation begründen und diejenigen verkehrsregelnden Maßnahmen aufzeigen, die geeignet und erforderlich sein können, die Situation auf Dauer zu beseitigen oder zu entschärfen. Erst in diesem Stadium der Planung verkehrsrechtlicher Regelungen kommt die Durchführung eines Verkehrsversuchs als Voraussetzung für eine endgültige Regelung unter Berücksichtigung der Folgen der veränderten Situation in Betracht. Das verbietet es, nach dem Prinzip von „Versuch und Irrtum“ im Sinne einer freien, voraussetzungslos anwendbaren Experimentierklausel verkehrsregelnde Maßnahmen zur Probe zu treffen, auch wenn bestimmte Maßnahmen sich auf den ersten Blick als irgendwie geeignet anbieten mögen, es sei denn, es läge auf der Hand, dass zur Behebung eines verkehrsrechtlichen Missstandes überhaupt nur eine einzige verkehrsregelnde Anordnung zur Verfügung steht. Aber auch dann setzt die Verkehrsregelung zur Probe eine sorgfältige Bestandsaufnahme und Bewertung derjenigen Umstände voraus, die die als korrekturbedürftig eingeschätzte Situation begründen. Erst auf dieser Grundlage kann nämlich entschieden werden, welche verkehrsregelnden Maßnahmen überhaupt geeignet und erforderlich sein können, die Situation auf Dauer zu beseitigen oder zu entschärfen sowie welche von diesen sinnvollerweise zum Gegenstand einer Erprobung gemacht werden sollen. Erst in diesem Stadium der Planung verkehrsrechtlicher Regelungen kommt der empirische Ansatz des Verkehrsversuchs und dessen Auswertung als Voraussetzung für eine endgültige Regelung unter Berücksichtigung der Folgen der veränderten Situation auf andere, benachbarte Verkehrsbereiche in Betracht (vgl. zu den vorstehenden Ausführungen: OVG Saarlouis, Beschluss vom 21. Mai 2002 – 9 W 9/02). Argumente und Anliegen von Bürgerinitiativen oder Proteste, gleich welcher Zielrichtung und Güte, dürfen eine solche fundierte verkehrsplanerische Prüfung nicht ersetzen (vgl. Hentschel, a.a.O., § 45 Rn. 32).
Diesen Anforderungen wird die verkehrliche Anordnung vom 18. August 2010 und ihre Umsetzung nicht gerecht.
Im Rahmen der hier allein nur möglichen summarischen Prüfung scheint auf verkehrsbehördlicher Seite schon vor Anordnung des Modellversuchs die Erkenntnis geherrscht zu haben, dass weder die Unfallfrequenz, die Entwicklung der Unfallzahlen auf dem maßgeblichen Teilstück der Bundesstraße 9, noch die dortige Lärmschutzsituation in Folge des Mautausweichverkehrs die angeordnete Maßnahme tragen. Zu dieser Einschätzung gelangte jedenfalls wiederholt die oberste Straßenverkehrsbehörde, hier das rheinland-pfälzische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau. Auch das zuständige Polizeipräsidium Rheinpfalz sowie der Landesbetrieb Mobilität haben im Rahmen des Anhörungs- und Beteiligungsverfahrens nach der Verwaltungsvorschrift zu § 45 StVO darauf hingewiesen, dass das Unfallgeschehen sowie Aspekte des Lärmschutzes den Modellversuch nicht tragen. Im Gegenteil prognostizierte das Polizeipräsidium eine Zunahme des Lärms sowie einen – zwischenzeitlich eingetretenen – Anstieg der Spurwechselunfälle.
Eine gebotene sorgfältige Bestandsaufnahme und Bewertung der Umstände, die einen Modellversuch zur Folge haben können, ist nach den vorgelegten Unterlagen nicht erfolgt. Wohl aus diesem Grund erschöpft sich auch die verkehrsbehördliche Anordnung der Antragsgegnerin vom 18. August 2010 in der fast wörtlichen Wiedergabe des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO. Auch den vollständig vorzulegenden Verwaltungsakten der Antragsgegnerin sind keinerlei tragfähige Vorermittlungen und Bewertungen als Voraussetzung für die Durchführung eines Modellversuches zu entnehmen. Eine tragfähige Motivation der Antragsgegnerin zur Durchführung des Modellversuches, eine systematische Bestandserfassung, deren Analyse und eine Beschreibung konkret zu erprobender Maßnahmen zur späteren Beseitigung oder Verminderung einer vor Eintritt in den Modellversuch festgestellten Gefahrenlage sind nicht erkennbar.
Auch mit Blick auf die von den Beigeladenen hervorgehobenen Aspekte des Lärmschutzes fehlen ausreichende, durch Berechnungen und Messungen vor Ort verwertbare Erhebungen, die im Falle des Erreichens einer festzustellenden Belastungsschwelle ihrerseits als Grundlage des Verkehrsversuchs im Rahmen des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO hätten dienen können. Dies gilt umso mehr, als die straßenverkehrliche Anordnung das Ziel der Erprobung geeigneter Maßnahmen gegen eine festgestellte Lärmbeeinträchtigung gerade nicht anführt.
Schließlich weisen auch die durch den Beigeladenen X. vorgelegten Anlagen, insbesondere die Information zur „Aktualisierung der strategischen Lärmkartierung“ im Rahmen der Aktionsplanung 2008 des Dr. J. L.-H. sowie die Information zur Lärmkartierung in der Umgebung Speyers von demselben Verfasser, schlüssig auf Diskrepanzen zwischen den im Rahmen der Lärmaktionsplanung 2008 sowie den vom Landesbetrieb Mobilität berechneten Zahlenwerten einerseits und den durch stichprobenartige Messungen gewonnenen Zahlen andererseits hin. Von einer gesicherten Bewertungsgrundlage, die ihrerseits als Basis für die Erprobung geeigneter Maßnahmen im Rahmen des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO dienen könnte, kann somit nicht ausgegangen werden.
Mangelt es daher an den tatbestandlichen Voraussetzungen zur Durchführung eines Modellversuchs auf der Grundlage des § 45 Abs. 1 Nr. 6 StVO, so ist auch das von der Antragsgegnerin auszuübende Ermessen – mangels tragfähiger Tatsachen und Bewertungsgrundlage – fehlerhaft ausgeübt worden.
Eine Umdeutung beziehungsweise ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage kommt im vorliegenden Fall nicht in Betracht. Die Antragsgegnerin hat die Anordnung bewusst auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO gestützt und das Beteiligungsverfahren entsprechend durchgeführt. Die Maßnahme sollte ausweislich der Begründung der verkehrlichen Anordnung auch zeitlich begrenzt sein. Die straßenverkehrliche Maßnahme und ihre Umsetzung kann daher nicht durch ein Austauschen der Ermächtigungsgrundlage wesensverändernd umgestellt werden. So ließe sich ein Verkehrsverbot zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen losgelöst von dem vorliegenden Fall zwar grundsätzlich auf § 45 Absatz 1 Satz 2 Nr. 3 oder Nr. 5 StVO gründen. Dies würde allerdings unter anderem die von der Straßenverkehrsbehörde angestrebte Dauerhaftigkeit der Maßnahme voraussetzen. Hier erfolgte die Verkehrsbeschränkung hingegen nach dem erklärten Willen der Antragsgegnerin nur zu Testzwecken. Dafür bietet § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und Nr. 5 StVO keine Ermächtigungsgrundlage (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. Oktober 1994 – 5 S 2344/94, juris).
Nach alledem bedarf es keiner weiteren Ausführungen mehr, ob der Modellversuch nicht auch deshalb beendet werden sollte, weil selbst die eigens für den Versuch gebildete Lenkungsgruppe die Entwicklung des Unfallgeschehens seit Beginn der Maßnahme als bedenklich bezeichnet hat.
Die von den Beigeladenen erhobenen Klagen (s.o.) stehen einer Anordnung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO nicht entgegen. Sie verhindern zwar den Eintritt der Bestandskraft des dort angefochtenen Widerspruchsbescheids vom 8. Dezember 2010. Der Widerspruchsbescheid der Antragsgegnerin trifft jedoch hinsichtlich der sofortigen Vollziehbarkeit der infolge des Modellversuchs aufgestellten Verkehrsschilder keine Regelung. Bezogen auf die sofortige Vollziehbarkeit der streitbefangenen Verkehrszeichen entfalten diese Klagen somit keine Sperrwirkung.
Gleiches gilt auch für den von dem Beigeladenen zu 1) gestellten Eilantrag vom 24. Januar 2011 (Az.: 1 L 68/11.NW). Allein die Stellung dieses Antrags besitzt nach der Ausgestaltung der Eilrechtsschutzsystematik in den §§ 80, 80a und 123 VwGO keine Rechtswirkungen, die der im vorliegenden Verfahren beantragten gerichtlichen Anordnung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO entgegenstünden.
(2.)
Ziffer 2. des Beschlusstenors beruht auf der Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Vollzugsfolgenbeseitigung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Juli 1994 – I VR 20/93 = NVwZ 1995, 590 ff.). Die erforderliche Antragstellung ist von dem auslegungsbedürftigen, aber auch auslegungsfähigen Inhalt des Haupt- und Hilfsantrags umfasst. Mit Blick auf den bisherigen Verfahrensgang besteht für eine entsprechende Antragstellung auch ein Rechtsschutzinteresse. Dies entfiele nur dann, wenn sicher davon ausgegangen werden könnte, dass die Antragsgegnerin von sich aus der Verpflichtung nachkommt, die sich aus der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ergibt (VGH Bayern, Beschluss vom 7. Dezember 2006, a.a.O.).
Aufgrund des Erfolgs des vorliegenden Eilantrags haben die Antragsgegnerin und die Beigeladenen zu 1) und 2) die Verfahrenskosten jeweils zu einem Drittel zu tragen (§§ 154 Abs. 1, Abs. 3; 159 Satz 1 VwGO; 100 Abs. 1 Zivilprozessordnung). Die Beigeladenen unterliegen der anteiligen Kostentragungspflicht, weil sie im Rahmen des vorliegenden Verfahrens die Ablehnung des Eilantrages beantragt haben (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes folgt den §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 und 63 Gerichtskostengesetz – GKG – i.V.m. den Ziffern 1.5 sowie 46.14 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl. 2004, 1525).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80, 80a und 123 VwGO
§§ 154 Abs. 1, Abs. 3; 159 Satz 1 VwGO; 100 Abs. 1 Zivilprozessordnung
§§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 und 63 Gerichtskostengesetz
§ 88 VwGO
§ 45 StVO
§ 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 45 Abs. 1 Nr. 6 StVO
§ 45 Absatz 1 Satz 2 Nr. 3 oder Nr. 5 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und Nr. 5 StVO
§ 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1995, 590
11 C 37.92
7 B 189.87
11 CS 06.24
8 B 468/03
3 K 748/92
25 B 2750/95
9 W 9/02
5 S 2344/94
1 L 68/11
I VR 20/93