Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-08-15, Aktenzeichen 12 B 41/24
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2024:0815.12B41.24.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. (Rn.6)
2. Eine Untersuchungsanordnung muss wegen des mit verbundenen Eingriffs in die persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen. (Rn.10)
3. Beamte auf Lebenszeit sind in den Ruhestand zu versetzen, wenn sie wegen ihres körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung ihrer Dienstpflichten dauernd unfähig sind. (Rn.12)
Verfahrensgang
Die Antragstellerin wird vorläufig bis zum rechtskräftigen Abschluss eines (noch durchzuführenden) Hauptsacheverfahrens von der Verpflichtung zur Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom 6. Mai 2024 freigestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird bei 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin vom 25. Juni 2024,
"Die Antragstellerin wird vorläufig von der Verpflichtung zur Durchführung der amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Untersuchungsanordnung des Antragsgegners im Schreiben vom 06.05.2024 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens freigestellt"
hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.
Der Zulässigkeit des Antrags steht es nicht entgegen, dass es sich bei der hier streitgegenständlichen Aufforderung an die Antragstellerin, sich durch einen Amtsarzt untersuchen zu lassen, nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a VwGO handelt. Nach dessen Satz 1 können Rechtsbehelfe gegen solche nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Die vorliegende Untersuchungsanordnung an die Antragstellerin, mit der sie verpflichtet wird, sich einer kompletten körperlichen Untersuchung nebst Befragung zur gesundheitlichen, persönlichen und sozialen Situation im dienstlichen und im privaten Umfeld zu unterziehen, fällt in den Schutzbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21. Oktober 2020 - 2 BvR 652/20 -, juris Rn. 32). Aufgrund des hohen Verfassungsranges der betroffenen Schutzgüter ist es mit dem Gedanken des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar, die Antragstellerin vorliegend auf nachrangigen Rechtsschutz zu verweisen. Dies würde bedeuten, dass sie der Untersuchungsanordnung zunächst Folge zu leisten hätte, weil es sich insofern um eine dienstliche Weisung handelt - selbst wenn sich diese im Nachhinein als rechtswidrig erweist. Zwar ist die Antragstellerin grundsätzlich nicht verpflichtet, eine rechtswidrigen Weisung zu beachten, allerdings wäre damit ein erhebliches Prognoserisiko zulasten der Antragstellerin verbunden, weshalb es vorliegend unzumutbar ist, sie auf eine etwaige Hauptsache zu verweisen, um die Rechtmäßigkeit einer Untersuchungsanordnung (inzident) überprüfen zu lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14. Januar 2022 - 2 BvR 1528/21 -, juris 25 ff. m. w. N.).
Der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz ist zudem begründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragsstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (Satz 1). Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (Satz 2). Gemäß den §§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung (ZPO) hat der Antragsteller sowohl die Eilbedürftigkeit der begehrten gerichtlichen Regelung (Anordnungsgrund) als auch seine materielle Anspruchsberechtigung (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen.
Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
Zunächst steht der Antragstellerin ein Anordnungsgrund zur Seite. Zwar enthält die Anordnung an die Antragstellerin vom 6. Mai 2024, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, keinen ausdrücklichen Termin. Dieser ist erst nachträglich mit Schreiben vom 17. Mai 2024 auf den 1. Juli 2024 festgesetzt worden und zum Zeitpunkt der Entscheidung der Kammer bereits verstrichen. Die Untersuchungsanordnung und die dadurch eingetretene grundsätzliche Befolgungspflicht bestehen jedoch unabhängig von einer isoliert ausgesprochenen Frist (vgl. VGH München, Beschl. v. 8. Januar 2013 - 3 CE 11.2345 -, juris Rn. 18). Dem Antragsgegner bleibt es daher unbenommen, unter Verweis auf die Mitwirkungspflicht jederzeit einen neuen Untersuchungstermin infolge der Grundanordnung vom 6. Mai 2024 anzuberaumen.
Die Antragstellerin hat darüber hinaus auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Gegen die Anordnung vom 6. Mai 2024 bestehen rechtliche Bedenken, weshalb die Antragstellerin von der Befolgung der darin enthaltenen dienstlichen Weisung zunächst freizustellen ist.
Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LBG ist der Beamte verpflichtet, sich nach Weisung des Dienstvorgesetzten ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten bestehen. Eine Untersuchungsanordnung muss wegen des mit verbundenen Eingriffs in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten ihr - wie oben ausgeführt - nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen. Voraussetzung ist, dass aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände zweifelhaft ist, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (vgl. BVerwG, Urt. v. 30. Mai 2013 - 2 C 68.11 -, juris Rn. 19; OVG Schleswig, Beschl. v. 31. Januar 2023 - 2 MB 13/22 -, juris Rn. 10). Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, sowie Art und Umfang der beabsichtigten Untersuchungsmaßnahmen in der Anordnung angeben (BVerwG, Beschl. v. 14. März 2019 - 2 VR 5.18 -, juris Rn. 43). Der Beamte muss anhand der darin gegebenen Begründung entnehmen können, was konkret der Anlass hierfür ist und ob die Darstellung in der Anordnung die Zweifel an seiner Dienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10. April 2014 - 2 B 80.13 -, juris Rn. 10). Darüber hinaus muss es für den Beamten überprüfbar sein, ob die beabsichtigten Untersuchungsmaßnahmen verhältnismäßig sind, so dass diese nicht frei dem Amtsarzt überlassen werden dürfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses einer Untersuchungsanordnung nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klarwerden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (BVerwG, Urt. v. 30. Mai 2013 - 2 C 68.11 -, juris Rn. 23). Entspricht die Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (BVerwG, Urt. v. 26. April 2012 - 2 C 17.10 -, juris Rn. 21).
Die Anordnung vom 6. Mai 2024 entspricht diesem Maßstab nicht. Es bleibt bereits unklar, ob der Antragsgegner § 26 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 2 BeamtStG als Rechtsgrundlage herangezogen hat, obwohl beide Vorschriften unterschiedliche Anforderungen hinsichtlich der Untersuchungsanordnung nach sich ziehen. So wird in dem Schreiben vom 6. Mai 2024 ausschließlich ausgeführt, dass er - der Antragsgegner - gemäß § 26, § 27 BeamtStG in Verbindung mit § 41 LBG verpflichtet sei, zu überprüfen, ob die Antragstellerin unter Beibehaltung des übertragenen Amtes die Dienstpflichten noch ganz erfüllen kann oder ggf. eine begrenzte Dienstfähigkeit besteht. Damit enthält die Anordnung weder eine Bezeichnung des Anlasses für die Anordnung noch Ausführungen dazu, worauf die Zweifel des Dienstherrn an der Dienstfähigkeit der Antragstellerin beruhen.
Zwar gilt zu beachten, dass die oben dargestellten Anforderungen an die Angabe der Gründe für eine Untersuchungsanordnung nur zu beachten sind, wenn der Dienstherr seine Zweifel an der Dienstfähigkeit auf § 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG stützt. Hiernach sind Beamte auf Lebenszeit in den Ruhestand zu versetzen, wenn sie wegen ihres körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung ihrer Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) sind (BVerwG, Beschl. v. 14. März 2019 - 2 VR 5.18 -, juris Rn. 46 m. w. N.). Bei einer auf die gesetzliche Vermutungsregel nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG gestützten Untersuchungsanordnung hingegen kann als dienstunfähig auch angesehen werden, wer infolge Erkrankung innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan hat und keine Aussicht besteht, dass innerhalb einer Frist, deren Bestimmung dem Landesrecht vorbehalten bleibt, die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt ist. Hier sind Anlass für die Untersuchungsanordnung die krankheitsbedingten Fehlzeiten des gesetzlich geregelten Umfangs. Für diese Fallgestaltung langdauernder Ausfallzeiten, bei denen auf Seiten des Dienstherrn keine weiteren Erkenntnisse über die zugrundeliegende Erkrankung vorliegen, gelten die zu Fällen der Untersuchungsanordnung nach § 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG entwickelten Anforderungen nicht. Die Untersuchungsanordnung muss deshalb keine Angabe von Gründen für die Untersuchung enthalten, die über die Dauer der krankheitsbedingten Fehlzeiten hinausgehen. Der Dienstherr muss insbesondere in der Untersuchungsanordnung nicht darlegen, dass und warum die zugrundeliegenden Erkrankungen Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten begründen. Weil die Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen Angaben zu Gründen der Dienstunfähigkeit nicht enthalten, kann er dies regelmäßig auch nicht (BVerwG, Beschl. v. 14. März 2019 - 2 VR 5.18 -, juris Rn. 47).
Diese Einschränkungen der Anforderungen an die Gutachtenanordnung gelten vorliegend jedoch nicht, weil eine Anordnung nach den Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG hier nicht anzunehmen ist. Zunächst ist der Grund für die erneute Gutachtenanordnung nicht die Tatsache, dass die Antragstellerin innerhalb von sechs Monaten mehr als drei Monate dienstunfähig erkrankt ist. So ergibt sich aus dem parallel zur Untersuchungsanordnung ebenfalls am 6. Mai 2024 übersandten Schreiben an das Gesundheitsamt der Landeshauptstadt B-Stadt (Bl. 34 f. Beiakte A), dass der Antragsgegner seine Zweifel an der Dienstfähigkeit der Antragstellerin maßgeblich auf das amtsärztliche Gutachten vom 10. Oktober 2023 stützt und die Tatsache, dass die Antragstellerin trotz der darin festgestellten nicht dauerhaft bestehenden Dienstunfähigkeit den Dienst noch nicht wieder angetreten hat. So ordnete der Antragsgegner unter dem 8. August 2023 schon einmal gegenüber der Antragstellerin an, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen. In der Folge wurde die Antragstellerin am 5. Oktober 2023 amtsärztlich untersucht. Die amtsärztliche Stellungnahme vom 10. Oktober 2023 (Bl. 14 ff. Beiakte A) kam zu dem Ergebnis, dass eine Erkrankung aus dem psychiatrisch / psychosomatischen Formenkreis vorliege und zum Untersuchungszeitpunkt Leistungseinschränkungen seitens der Antragstellerin bestehen würden. Eine ergänzende fachärztliche und ggf. psychotherapeutische Begleitung inkl. einer stationären Rehabilitationsmaßnahme wurde angeraten. Nach (damaliger) amtsärztlicher Einschätzung sei im Anschluss an einer stationären Rehabilitationsmaßnahme mit einer Wiederaufnahme der vollschichtigen Tätigkeit zu rechnen. In der darauffolgenden Zeit blieb die Antragstellerin jedoch weiterhin dienstunfähig erkrankt. Hierzu trägt der Antragsgegner vor, dass er sich aufgrund der unveränderten Dienstunfähigkeit der Antragstellerin zur Durchführung einer Nachuntersuchung veranlasst gesehen habe.
Dem ist jedoch entgegen zu halten, dass die Untersuchungsanordnung vom 6. Mai 2024 auf die fortdauernde Dienstunfähigkeit seit dem Gutachten vom 10. Oktober 2023 überhaupt keinen Bezug nimmt. Dass der Antragsgegner die amtsärztlichen Feststellungen jedoch für seine Anordnung herangezogen hat, ergibt sich allein aus dem Untersuchungsauftrag, den er an das Gesundheitsamt mit der Bitte um Untersuchung der Antragstellerin übersandte.
Selbst wenn sich die Untersuchungsanordnung auf § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG stützen würde, ist hierfür Voraussetzung, dass dem Dienstherrn keine weitergehenden Erkenntnisse zur Verfügung stehen, weshalb der Beamte seinen Dienst nicht antreten kann. Dies ist jedoch offensichtlich nach dem Vorstehenden nicht der Fall, mit der Folge, dass der Antragsgegner im Rahmen seiner Anordnung gegenüber der Antragstellerin dazu verpflichtet war, die tatsächlichen Umstände, auf die er die Zweifel an der Dienstfähigkeit er Antragstellerin stützt, sowie Art und Umfang der beabsichtigten Untersuchungsmaßnahmen in der Anordnung angeben. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen (BVerwG, Beschl. v. 14. März 2019 - 2 VR 5.18 -, juris Rn. 43).
Auch in Bezug auf Letzteres hält die Anordnung vom 6. Mai 2024 einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Aufgrund der Tatsache, dass dem Antragsgegner durch das Gutachten vom 10. Oktober 2024 bewusst war, dass die Dienstunfähigkeit der Antragstellerin auf einer Erkrankung aus dem psychiatrisch / psychosomatischen Formenkreis beruht, wäre er verpflichtet gewesen, seine Anordnung hinsichtlich Art und Umfang der angeordneten amtsärztlichen Untersuchung entsprechend zu begrenzen. So muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses der Untersuchungsanordnung nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klarwerden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 30. Mai 2013 - 2 C 68.11 -, juris Rn. 19; vgl. auch OVG Münster, Beschl. v. 27. November 2013 - 6 B 975/13 -, juris Rn. 21 ff.).
Nach diesen Maßgaben bestehen gehen die hier streitbefangene Untersuchungsanordnung auch deshalb erhebliche rechtliche Bedenken, weil der Antragsgegner Art und Umfang der Untersuchung ausweislich seines Schreiben vom 6. Mai 2024 und des damit übersandten Fragenkatalogs nicht einmal in Grundzügen bestimmt, sondern dies vollständig der unteren Gesundheitsbehörde überlassen und damit der Antragstellerin die inhaltliche Überprüfung der Aufforderung unmöglich gemacht hat. Der Verweis auf die Aufgabenbeschreibung im Gutachtenauftrag vom 6. Mai 2024 ändert an diesem Ergebnis nichts. Zwar erteilt der Antragsgegner hier unter Ziff. II.12 ergänzende Hinweise zum Verfahren und verweist insofern auf das Ergebnis des amtsärztlichen Gutachtens vom 10. Oktober 2023 sowie die Empfehlungen des Hausarztes der Antragstellerin, wonach wiederholt längere Erholungsurlaube befürwortet worden seien. Eine entsprechende Einschränkung bzw. Eingrenzung des Prüfungsauftrages ist dem Katalog jedoch nicht zu entnehmen, sondern wird mit Blick auf den allgemeinen und in einer Vielzahl von Verfahren ebenfalls verwendeten Fragenkatalog aus Ziff. III. dem Amtsarzt selbst überlassen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 31. Januar 2023 - 2 MB 13/22 -, juris Rn. 33).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44a VwGO
§ 27 BeamtStG
§ 41 LBG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 41 Abs. 1 Satz 1 LBG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 2 BeamtStG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 652/20
2 BvR 1528/21
3 CE 11.23
2 C 68.11
2 VR 5.18
2 B 80.13
2 C 17.10
6 B 975/13