Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2025-02-04, Aktenzeichen 7 LC 54/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:0204.7LC54.22.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen - 4. Kammer - vom 17. November 2022 wie folgt geändert wird:
Der Bescheid der Beklagten vom 4. Dezember 2019 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine auf der Grundlage des § 22 Abs. 2 Verpackungsgesetz (VerpackG) erlassene Rahmenvorgabe der Beklagten hinsichtlich der Sammlung von restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen (Leichtstoffverpackungen, nachfolgend: LVP) bei privaten Haushalten.
Sie betreibt ein bundesweit genehmigtes System zur regelmäßigen Abholung von als Abfall anfallenden restentleerten Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher.
Die Beklagte ist öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgerin für die in ihrem Gebiet anfallenden und ihr zu überlassenden Abfälle. Sie nimmt diese Aufgabe durch den Eigenbetrieb "I." (nachfolgend: I.) wahr. Für das Einsammeln und Befördern von Abfällen sind gemäß § 16 Abs. 1 der Satzung über die Abfallbewirtschaftung in der Stadt J. vom 16. Dezember 2016 (nachfolgend: Abfallwirtschaftssatzung a. F.) allgemeine Abfallbehälter (Restabfallbehälter) und besondere zusätzliche Abfallbehälter (Biotonnen und Papiertonnen) zugelassen. Gemäß § 18 der Abfallwirtschaftssatzung a. F. wird die Abholung dieser Abfallbehälter von einem gemeinsamen Stellplatz auf dem Grundstück des Anschlusspflichtigen in einer Entfernung von bis zu 15 m vom Fahrbahnrand gewährleistet, ohne dass hierfür zusätzliche Abfallgebühren anfallen. § 18 der Abfallwirtschaftssatzung a. F. enthält zudem Regelungen zu der Beschaffenheit der Stellplätze und des Transportweges für die Abfallbehälter. Die haushaltsnahe Erfassung von LVP erfolgte auf dem Gebiet der Beklagten zunächst in Wertstoffsäcken, die am Abfuhrtag gut sichtbar am Rand der öffentlichen, befahrbaren Straße bereitgestellt werden mussten.
Eine zwischen den Beteiligten bestehende Abstimmungsvereinbarung endete nach Ansicht der Beklagten am 31. Dezember 2020. Nachdem Verhandlungen über den Abschluss einer neuen Abstimmungsvereinbarung ergebnislos verlaufen waren, erließ die Beklagte gegenüber der Klägerin - nach vorheriger Anhörung - unter dem 4. Dezember 2019 eine Rahmenvorgabe, wonach die Sammlung von LVP auf dem Gebiet der Beklagten ab dem 1. Januar 2021 wie folgt im Holsystem durchzuführen sei (Ziffer I.1 des Bescheides):
"a. In dem in der Anlage 1 graphisch dargestellten Sammelgebiet sind LVP mit Abfallsäcken mit einer bestimmten Mindestwandstärke von 22 µm zu erfassen. Die Säcke sind kostenlos an die betroffenen Haushalte abzugeben.
b. Die Sammlung in dem übrigen [...] Gebiet ist [...] folgendermaßen durchzuführen:
bei Grundstücken mit nicht mehr als drei gemeldeten Personen mit Müllgroßbehältern (MGB) mit einem Volumen von 120 l [...];
bei Grundstücken mit vier bis 27 gemeldeten Personen mit einer entsprechenden Anzahl MGB mit einem Volumen von 240 l [...] und 120 l-MGB und
bei Grundstücken mit mehr als 27 gemeldeten Personen mit einer entsprechenden Anzahl MGB mit einem Volumen von 1.100 l [...], 120 l-MGB und 240 l-MGB.
[...]
Die eingesetzten MGB müssen aus schwarzem, graue[m] oder gelbe[m] Kunststoff (Korpus) und gelbem Kunststoff (Deckel) bestehen.
c. Soweit für gelbe Tonnen ein gemeinsamer Stellplatz auf dem Grundstück des Anschlusspflichtigen in bis zu 15 m Entfernung zum Fahrbahnrand besteht, hat die Abholung der Tonnen von dort kostenlos zu erfolgen, im Übrigen vom Fahrbahnrand.
d. Die eingesetzten Sammelbehältnisse sind im 14-täglichen Entsorgungs-rhythmus ab 06:00 Uhr zu entleeren."
Die Beklagte erlegte der Klägerin die Kosten des Verfahrens auf (Ziffer I.2 des Bescheides) und ordnete die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 der Rahmenvorgabe an (Ziffer I.3 des Bescheides). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus:
Die in der Rahmenvorgabe getroffenen Festsetzungen seien von der Rechtsgrundlage des § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG gedeckt. Bei der Vorgabe, die Abfallbehälter von einem gemeinsamen Stellplatz in bis zu 15 m Entfernung vom Fahrbahnrand abzuholen (sog. partieller Vollservice), handele es sich um eine Ausgestaltung des Sammelsystems, die ausweislich der Gesetzesbegründung auf Grundlage von § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG angeordnet werden könne. Eine "inhaltsgleiche Kopie" des Erfassungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei stets zulässig. Würde für die Gelben Tonnen keine Abholung von den Stellplätzen angeboten, würde die Entsorgung für die Bürger deutlich unkomfortabler und drohte eine Erhöhung der Fehlwürfe unter anderem in die Restabfallgefäße. Die Festsetzungen in der Rahmenvorgabe seien zudem geeignet, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushalten sicherzustellen. Im Vergleich zu Gelben Säcken sei das Erfassungsvolumen von Tonnen größer, sodass deutlich mehr Verkaufsverpackungen getrennt erfasst würden und sich der Anteil an Fehlwürfen in den Restabfallstrom verringere. Zudem fördere der Einsatz von Gelben Tonnen anstelle von Gelben Säcken auch die Umweltverträglichkeit der LVP-Erfassung. Die LVP-Erfassung über Gelbe Tonnen sei technisch möglich, in der Praxis weit verbreitet und auch wirtschaftlich zumutbar. Die Festsetzungen der Rahmenvorgabe gingen nicht über den Entsorgungsstandard hinaus, den sie - die Beklagte - der in ihrer Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle zugrunde lege. Insbesondere entspreche die Abholung der Gelben Tonnen von einem gemeinsamen Stellplatz auf dem Grundstück des Anschlusspflichtigen in bis zu 15 m Entfernung zum Fahrbahnrand ihrem Standard der Restabfallentsorgung. Es sei auch nicht ersichtlich, dass die Kosten des von der Klägerin zu unterhaltenden Systems die Kosten übersteigen würden, die sie - die Beklagte - für die Restabfallerfassung aufzubringen habe. Vielmehr dienten die Festsetzungen in der Rahmenvorgabe der Schaffung eines Standards für die LVP-Erfassung, der größtenteils dem kommunalen Erfassungssystem entspreche. Daher füge sich die LVP-Erfassung in das bestehende, hochwertige System der haushaltsnahen Müllerfassung optimal ein.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 2. Januar 2020 Anfechtungsklage erhoben und zugleich um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Mit Beschluss vom 10. Juli 2020 (4 B 135/20) hat das Verwaltungsgericht Göttingen die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Rahmenvorgabe der Beklagten vom 4. Dezember 2019 wiederhergestellt. Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 31. August 2020 (7 ME 81/20, juris) zurückgewiesen.
Am 30. November 2021 bzw. 16. Dezember 2021 haben die Beteiligten eine Abstimmungsvereinbarung unterzeichnet. Nach der Präambel ersetzt der Text dieses Vertrages alle bis dahin getroffenen Vereinbarungen und gibt den Inhalt der zwischen den Parteien erfolgten Abstimmung abschließend wieder. Daneben enthält die Vereinbarung unter anderem folgende Bestimmungen:
"§ 3 Systemfestlegungen
1. [...]
2. [...] Soweit eine bestandskräftige Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 VerpackG besteht oder nachträglich erfolgt, ist diese ebenfalls Bestandteil dieser Vereinbarung.
§ 9 Einbezug anderer Materialien als Verkaufsverpackungen in das Erfassungssystem
2. Die Parteien sind sich darüber einig, dass Verkaufsverpackungen und sog. stoffgleiche Nichtverpackungen aus Kunststoffen und/oder Metallen ab dem 01.01.2024 in einem gemeinsamen Sammelbehälter nach den Vorgaben des § 22 Abs. 5 VerpackG erfasst werden. Die Einzelheiten der Zusammenarbeit sind in Anlage 8 zu diesem Vertrag geregelt.
§ 11 Vertragsanpassung
1. Sofern sich aus § 22 Abs. 8 VerpackG ein Anspruch des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auf Anpassung dieser Vereinbarung ergibt, verpflichten sich die Systeme, mit dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger umgehend Verhandlungen über eine Vertragsanpassung mit dem Ziel der Integration der veränderten Rahmenbedingungen in dieses Regelwerk aufzunehmen und zum Abschluss zu bringen.
§ 12 In-Kraft-Treten, Vertragsdauer, Kündigung
1. Diese Vereinbarung wird ab dem 01.01.2021 mit Unterzeichnung von mindestens zwei Dritteln der genehmigten Systeme [...] wirksam.
2. [...]
3. Dieser Vertrag endet mit Ablauf des 31.12.2026, ohne dass es einer Kündigung bedarf.
4. Das Recht zur außerordentlichen Kündigung aus wichtigem Grund bleibt für die Parteien von den vorstehenden Regelungen unberührt.
[...]"
Nach Anlage 3 der Abstimmungsvereinbarung ("Systemfestlegung für die Stadtbezirke im Verantwortungsbereich der dualen Systeme in der Stadt J. ab dem 1. Januar 2024 bis 31. Dezember 2026") erfolgt die Erfassung der LVP-Fraktion im Stadtgebiet der Beklagten bis zum 31. Dezember 2023 ausschließlich in Gelben Säcken. Zum 1. Januar 2024 wird das Erfassungssystem für LVP sodann auf eine Sammlung mittels Wertstofftonne mit 14-Tage-Entleerungsrhythmus umgestellt. Dabei sind die Dualen Systeme und die Beklagte als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger jeweils für ein Teilgebiet des Stadtgebiets der Beklagten verantwortlich. Die Anfallstellen sind nach der Anlage 3a zur Abstimmungsvereinbarung bedarfsgerecht im Holsystem zu entsorgen. Bestandteil der Abstimmungsvereinbarung ist zudem die "Vereinbarung über die Einführung und den Betrieb einer Wertstofftonne im Gebiet der Stadt J." (Anlage 8; nachfolgend: Wertstofftonnenvereinbarung). Gegenstand dieser Vereinbarung ist die Festlegung von verbindlichen Eckpunkten zur gemeinsamen Erfassung von LVP und stoffgleichen Nichtverpackungen, die Aufteilung des Entsorgungsgebietes, die gegenseitige Beauftragung und Mitbenutzung sowie die Festlegung von verbindlichen Eckpunkten für die anschließende Sortierung und Verwertung der Störstoffe (§ 1 der Wertstofftonnenvereinbarung). Für diese Vereinbarung wurde eine Laufzeit vom 1. Januar 2024 bis 31. Dezember 2029 vereinbart (§ 7 der Wertstofftonnenvereinbarung).
Zur Begründung der Klage hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht: Die Abstimmungsvereinbarung vom 16. Dezember 2021 habe keine Auswirkungen auf das Klageverfahren. Die streitgegenständliche Rahmenvorgabe sei suspendiert, da die Klage aufschiebende Wirkung habe. Falls die Klage abgewiesen werde, könne die Beklagte von den Dualen Systemen eine angemessene Anpassung der Abstimmungsvereinbarung verlangen. Die Beteiligten hätten bewusst keine Regelung über den sog. Vollservice in die Abstimmungsvereinbarung aufgenommen, weil die Frage der Rechtmäßigkeit einer solchen Anordnung nach Übereinkunft beider Beteiligter zunächst gerichtlich geklärt werden solle. Die Abstimmungsvereinbarung stelle lediglich einen temporären Kompromiss im Hinblick auf die Art und Weise der LVP-Sammlung in dem Gebiet der Beklagten dar. Zudem werde die auf unbestimmte Zeit erlassene Rahmenvorgabe jedenfalls ab dem Zeitpunkt des Auslaufens der Abstimmungsvereinbarung zum 31. Dezember 2026 ihre Rechtswirkungen vollumfänglich entfalten.
Die Anordnung eines Vollservice sei keine Anordnung zur "Art des Sammelsystems" im Sinne von § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG. Der Tatbestand dieser Vorschrift sei eng auszulegen und erfasse nicht die Festlegung der konkreten Art und Weise einer Abfallsammlung. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Norm. Dieser spreche lediglich von Festlegungen hinsichtlich der "Art des Sammelsystems". Die Begriffe des Hol- und des Bringsystems seien in § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG legaldefiniert. Bei einer weiten Auslegung des Tatbestands wären zudem § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG überflüssig, weil man dann auch die Art und Größe der Sammelbehälter oder die Häufigkeit und den Zeitraum der Behälterleerung unter den Begriff "Art des Sammelsystems" fassen könne. Dass über die Festlegung eines Hol- oder Bringsystems hinaus auch die jeweilige Ausgestaltung dieses Systems durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger möglich sei, widerspreche der Intention des Gesetzgebers, der ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien erkannt habe, dass durch den Erlass von Rahmenvorgaben in die unternehmerische Freiheit der Systeme eingegriffen werde. Die enge Auslegung des § 22 Abs. 2 VerpackG folge außerdem aus dem im Verpackungsgesetz verankerten Kooperationsprinzip. Dass den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern die Möglichkeit eingeräumt worden sei, im Einzelfall Rahmenvorgaben zu erlassen, habe die Gleichordnung von Systembetreibern und öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern nicht grundsätzlich verschoben. Den Systemen obliege seit der Einführung der Verpackungsverordnung im Jahr 1991 die abfallwirtschaftliche Organisationsverantwortung für die Erfassung von LVP. Das Abstimmungsgebot und das in § 22 Abs. 1 Satz 3 VerpackG geregelte Gebot, die Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger besonders zu berücksichtigen, dienten dazu, ein ungeordnetes Nebeneinander privater und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu vermeiden und den Betrieb der Erfassungssysteme zu harmonisieren. Auch der Gesetzgeber gehe davon aus, dass mittels der Rahmenvorgabe ein verbindlicher Rahmen für die zu treffende Abstimmungsvereinbarung vorgeben werden könne. Damit sei eine Durchbrechung des zwischen Systemen und kommunalen Entsorgungsträgern grundsätzlich geltenden Kooperationsprinzips, nicht aber eine Verkehrung der umweltpolitischen Ziele des Verpackungsrechts in ihr Gegenteil verbunden. Bei Einräumung einer umfassenden Gestaltungsmöglichkeit mittels der Rahmenvorgabe verbleibe kaum noch ein Spielraum für weitere Abstimmungen. Zwar werde in der Gesetzesbegründung das Ziel des Einfügens der LVP-Sammlung in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept der Kommune erwähnt. Im Gesetz finde dies aber lediglich in § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG, der den kommunalen Entsorgungsstandard betreffend die Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle als Obergrenze einer Rahmenvorgabe festlege, seinen Niederschlag. Es gehe daher nicht ausschließlich darum, das LVP-Erfassungssystem derart "optimal" in die bestehenden Erfassungsstrukturen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers einzufügen, dass dieser sämtliche politisch motivierten Wunschvorstellungen in Bezug auf die gar nicht in seiner Verantwortlichkeit liegende Verpackungsentsorgung in seinem Gebiet umgesetzt sehen könne. Vielmehr könne ein solches "optimales Einfügen" eben nur unter der Voraussetzung gefordert werden, dass hiermit das Ziel der Übertragung der verpackungsrechtlichen Entsorgungsverantwortung auf die Privatwirtschaft nicht ausgehebelt werde. Dementsprechend könne der von den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern in ihrer eigenen Zuständigkeit geprägte Entsorgungsstandard lediglich eine die Rahmenvorgaben beschränkende Obergrenze, keinesfalls aber eine "Art von Blaupause" darstellen. Zwar könne nach der Gesetzesbegründung der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG vorschreiben, dass die LVP-Sammlung in einem bestimmten Holsystem, zum Beispiel mittels Tonne oder Säcken, durchzuführen sei. Dem lasse sich aber nicht entnehmen, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch die konkrete Ausgestaltung des entsprechenden Sammelsystems einseitig im Wege der Rahmenvorgabe festlegen dürften. Es sei vielmehr intendiert gewesen, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern die Möglichkeit einer groben und auf die "Art" beschränkten Konkretisierung des Hol- bzw. Bringsystems einzuräumen. Darüber gehe die Anordnung eines "Vollservice" weit hinaus. Die Rahmenvorgabe sei zudem weder geeignet, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushalten sicherzustellen, noch sei sie erforderlich und angemessen. Das gelte insbesondere auch für die Einführung der Gelben Tonne. Ferner sei auch die Vorgabe unter Ziffer 1.a der Rahmenvorgabe, wonach Gelbe Säcke für Haushaltungen zur Verfügung zu stellen seien, nicht von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Die Verteilung der Gelben Säcke sei lediglich Folge der Entscheidung für eine Art und Größe der Sammelbehälter.
Bei der Rahmenvorgabe der Beklagten handele es sich um eine einheitliche Ermessensentscheidung, da dem Bescheid ein einheitliches Konzept zugrunde liege, dessen beide Komponenten - der "Vollservice" und die Umstellung von Gelben Säcken auf Tonnen - sich gegenseitig bedingten und ergänzten. Wie die Beklagte im Rahmen der Begründung der Rahmenvorgabe darlege, sei sie davon ausgegangen, dass im Falle der Nichtabholung der Tonnen auf den Grundstücken eine Erhöhung der Fehlwürfe unter anderem in die Restabfallgefäße drohe. Daneben habe sie in die Frage nach der Effektivität die Überlegung einbezogen, dass der Einsatz von Tonnen im Vergleich zu Säcken zu einer Verringerung der Fehlwurfquoten führen werde.
Nachdem das Verwaltungsgericht die Beteiligten darauf hingewiesen hatte, dass sich die streitbefangene Rahmenvorgabe aus seiner Sicht aufgrund der am 16. Dezember 2021 zustande gekommenen Abstimmungsvereinbarung für den Zeitraum bis zum 31. Dezember 2029 erledigt habe, hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ihren ursprünglich gestellten Aufhebungsantrag um einen Hilfsantrag ergänzt.
Die Klägerin hat beantragt,
die Rahmenvorgabe der Beklagten vom 4. Dezember 2019 aufzuheben,
hilfsweise, festzustellen, dass die Rahmenvorgabe der Beklagten vom 4. Dezember 2019 bezogen auf den Zeitraum 1. Januar 2021 bis 31. Dezember 2029 rechtswidrig gewesen ist, und im Übrigen die Rahmenvorgabe vom 4. Dezember 2019 ab dem 1. Januar 2030 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen:
Der Abschluss der Abstimmungsvereinbarung am 16. Dezember 2021 habe nicht zu einer Erledigung der Hauptsache geführt. Die Abstimmungsvereinbarung stelle eine befristete Übergangslösung dar. Weder ersetze sie die in der Rahmenvorgabe getroffenen Regelungen noch löse sie die zwischen den Beteiligten streitigen Rechtsfragen der Rahmenvorgabe. Für die Annahme, sie - die Beklagte - habe die Rahmenvorgabe aufheben wollen, bestehe kein Anhaltspunkt. Die Beteiligten hätten außerdem in § 3 Nr. 2 Satz 2 der Abstimmungsvereinbarung eine Regelung für den Fall einer bestandskräftigen Rahmenvorgabe vorgesehen. Zudem sei nach § 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG eine Rahmenvorgabe zwingend zu beachten. Folglich stehe es ihr - der Beklagten - frei, deren Umsetzung zu fordern.
Die Anordnung eines sog. Vollservice unterfalle § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG, da sie eine Regelung zur Art des Sammelsystems darstelle. Daher ergebe sich auch kein Widerspruch zu § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG. Nach Nr. 2 könne der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Art und Größe der Sammelbehälter, nach Nr. 3 die Häufigkeit und den Zeitraum der Behälterleerungen vorgeben.
In der Gesetzesbegründung sei dargelegt, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Sammlung von LVP in einem "bestimmten" Holsystem" oder einem "bestimmten" Bringsystem vorschreiben könne, und zwar "zum Beispiel mittels Tonne oder Sack". Dies stelle lediglich ein Beispiel dar, sodass die Aufzählung nicht abschließend sei.
Unzutreffend sei, dass § 22 Abs. 2 VerpackG aufgrund des Kooperationsprinzips eng auszulegen sei. Das Kooperationsprinzip sei zwar im Rahmen des Abstimmungsvorgangs zu beachten, in dem sich die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und die Systeme gleichgeordnet gegenüberstünden. Ausweislich der Gesetzesbegründung sei dieses Prinzip allerdings bei Erlass einer Rahmenvorgabe nicht anwendbar. Weiterhin spreche der Gesetzgeber von einer einseitigen hoheitlichen Steuerungsmöglichkeit, mit der der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger Einfluss auf die tatsächliche Ausgestaltung der Sammlung nehmen könne, ohne dabei auf die Zustimmung der Systeme angewiesen zu sein.
Darüber hinaus sei eine "inhaltsgleiche Kopie" des kommunalen Entsorgungsstandards zulässig. Hierzu werde in der Gesetzesbegründung weiter ausgeführt, dass sich die haushaltsnahe LVP-Sammlung optimal in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept der Kommune einfügen solle. Dies finde nicht lediglich in § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG seinen Niederschlag. Vielmehr sei die gesamte Systematik des § 22 VerpackG von der Vorstellung geprägt, dass sich die LVP-Sammlung in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen einfügen müsse. Bereits aus § 22 Abs. 1 Satz 1 VerpackG ergebe sich das Gebot, eine Harmonisierung der Entsorgungssysteme herzustellen. Zudem seien gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 VerpackG bei der Abstimmung die Belange des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers besonders zu berücksichtigen. Die Rahmenvorgabe sei als Instrument eingeführt worden, um wesentliche Inhalte der Abstimmung durchzusetzen, die nicht einvernehmlich geregelt werden könnten. Wenn sogar die Art des Sammelsystems, die Art und Größe der Sammelbehälter sowie die Häufigkeit und der Zeitraum der Behälterleerungen geregelt werden könnten, müsse erst recht eine Vorgabe zulässig sein, von wo diese Behälter der Einheitlichkeit willen abzuholen seien. Durch ein Entsorgungssystem, in dem einige Tonnenarten vom Standplatz abgeholt würden, andere Arten von Behältern aber von den Anwohnern an den Straßenrand verbracht werden müssten, würde eine ungewollte Unordnung entstehen. Die Abholung der Tonnen für Restmüll, Bioabfälle sowie Papier, Pappe und Karton (nachfolgend: PPK) vom Grundstück sei historisch gewachsen und werde in dem Stadtgebiet der Beklagten seit langer Zeit praktiziert. Daher könne dem Bürger bei der LVP-Sammlung nicht der Standard verwehrt werden, der ihm bei der Restmüllsammlung eingeräumt werde. Insoweit stelle der Entsorgungsstandard des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gemäß § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG nicht nur eine Beschränkung für Rahmenvorgaben dar, sondern sei eine Art von Blaupause. Hierdurch werde auch die Organisationsverantwortung der Systeme nicht in Frage gestellt. Diese Verantwortung erfasse neben der Sammlung von LVP unter anderem auch die Entsorgung anderer Fraktionen.
Die Rahmenvorgabe sei außerdem geeignet, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushalten sicherzustellen. Die Befolgung der Rahmenvorgabe sei auch nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar. Des Weiteren gehe die Rahmenvorgabe nicht über den Entsorgungsstandard hinaus, den sie - die Beklagte - der in ihrer Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushalten zugrunde lege. Auch die Anordnung, dass Gelbe Säcke bereitzustellen seien und eine Sammlung mit Gelben Tonnen zu erfolgen habe, sei von der Rechtsgrundlage des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 VerpackG gedeckt.
Der Rahmenvorgabe liege kein einheitliches Konzept zugrunde, wonach sich die Anordnung nach Ziffer 1.b und 1.c gegenseitig bedingten und ergänzten. Die Anordnung des partiellen Vollservice sei auch bei einer Sacksammlung denkbar. Die Anordnung der Sammlung in Tonnen statt in Säcken könne ebenfalls für sich stehen. Sie - die Beklagte - hätte die Anordnung der Tonnensammlung auch ohne die Anordnung des partiellen Vollservice erlassen. Zwar könne die Effektivität sowohl durch das eingesetzte Medium (Sack oder Tonne) als auch durch die zu erbringende Serviceleistung (Bereitstellung am Straßenrand oder Abholung am Grundstück) gesteigert werden. Wie sie - die Beklagte - in dem Bescheid dargelegt habe, sei ihr Ziel allerdings die Steigerung der Umweltverträglichkeit und Effektivität der LVP-Erfassung gewesen. Beide Anordnungen verfolgten diese Ziele.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 17. November 2022, zugestellt am 1. Dezember 2022, den Bescheid der Beklagten vom 4. Dezember 2019 aufgehoben, soweit er sich auf den Zeitraum ab dem 1. Januar 2030 bezieht. Außerdem hat es festgestellt, dass der Bescheid rechtswidrig gewesen ist, soweit er sich auf den Zeitraum vom 1. Januar 2021 bis zum 31. Dezember 2029 bezogen hat. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:
Hinsichtlich des Zeitraums vom 1. Januar 2021 bis zum 31. Dezember 2029 sei die Klage mit dem Hauptantrag unzulässig geworden. Insoweit habe sich die streitbefangene Rahmenvorgabe erledigt, weil sich die Beteiligten in der Abstimmungsvereinbarung vom 16. Dezember 2021 darauf verständigt hätten, bis zum 31. Dezember 2023 die LVP-Fraktion ausschließlich in Gelben Säcken zu erfassen und das Erfassungssystem für LVP für den Zeitraum vom 1. Januar 2024 bis zum 31. Dezember 2029 auf eine Sammlung mittels Wertstofftonne umzustellen. Die in der Rahmenvorgabe enthaltene Anordnung der Beklagten, die in ihrem Stadtgebiet anfallenden LVP ab dem 1. Januar 2021 mit Gelben Tonnen zu erfassen, laufe damit bezogen auf die Jahre 2021 bis 2029 ins Leere. Sie sei mit den einvernehmlich getroffenen Regelungen zur LVP-Erfassung in der Abstimmungsvereinbarung inhaltlich nicht in Einklang zu bringen. Aufgrund der abgeschlossenen Abstimmungsvereinbarung bestehe für die Beklagte nicht mehr die Möglichkeit, den in der Rahmenvorgabe getroffenen Anordnungen zur Wirksamkeit zu verhelfen. Das gelte auch unter Berücksichtigung von § 3 Nr. 2 Satz 2 der Abstimmungsvereinbarung, da ein unlösbarer Widerspruch zwischen den Regelungen in der Rahmenvorgabe und in der Abstimmungsvereinbarung bestehe. § 3 Nr. 2 Satz 2 der Abstimmungsvereinbarung lasse sich auch kein Vorrang einer im Widerspruch zur Abstimmungsvereinbarung stehenden Regelung der Rahmenvorgabe entnehmen, aufgrund dessen die Beklagte im Falle sich widersprechender Regelungen die Anpassung der Abstimmungsvereinbarung an die Bestimmungen der Rahmenvorgabe verlangen könnte. Auch enthalte die Abstimmungsvereinbarung keine Bezugnahme auf das vorliegende Gerichtsverfahren dergestalt, dass sich die Beklagte - für den Fall der gerichtlichen Bestätigung der Rahmenvorgabe - das Recht zur teilweisen Anpassung der Abstimmungsvereinbarung vorbehalten hätte. Die Beklagte könne sich zudem nicht auf § 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG berufen, weil sie in Kenntnis des gerichtlichen Verfahrens mit der Klägerin eine Abstimmungsvereinbarung abgeschlossen und sich daher mit dieser auf die Einführung und den Betrieb einer Wertstofftonne bis zum Jahr 2029 geeinigt habe. Hierzu stünde es im Widerspruch, wenn den Regelungen der Rahmenvorgabe nunmehr der uneingeschränkte Vorrang vor den Bestimmungen der Abstimmungsvereinbarung eingeräumt werde. Ebenso wenig ermögliche § 22 Abs. 8 Satz 1 VerpackG der Beklagten die Anpassung der Abstimmungsvereinbarung an die Anordnungen der Rahmenvorgabe. Es liege schon kein normierter Änderungsgrund im Sinne dieser Bestimmung vor. Der Eintritt der Vollziehbarkeit der Rahmenvorgabe stelle keine wesentliche Änderung der Rahmenbedingungen für die LVP-Sammlung dar. Auch würde hierdurch keine bereits bestehende Rahmenvorgabe geändert. Aber selbst wenn man den Eintritt der Vollziehbarkeit der Rahmenvorgabe im Wege einer analogen Anwendung als Änderungsgrund im Sinne des § 22 Abs. 8 VerpackG berücksichtige, ändere sich das gefundene Ergebnis nicht. Denn die Beklagte könnte auch in diesem Fall lediglich die angemessene Anpassung der Abstimmungsvereinbarung von der Klägerin verlangen. Dabei sei der Charakter der Abstimmungsvereinbarung als im Grundsatz einvernehmlicher Interessenausgleich beider Seiten zu wahren. Die von der Beklagten beabsichtigte Anpassung der einvernehmlich getroffenen Systemfestlegung (Wertstofftonne) hin zu der von ihr eigentlich gewünschten Gelben Tonne würde diesen Rahmen erkennbar deutlich überschreiten.
Soweit sich die Rahmenvorgabe vom 4. Dezember 2019 nicht erledigt habe, sei sie rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten. Sie sei nicht von der Rechtsgrundlage des § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG gedeckt. Die in dieser Vorschrift genannten Ausnahmetatbestände seien eng auszulegen. Bezogen auf den Zeitraum ab dem 1. Januar 2030 sei nicht ersichtlich, dass die Bestimmungen in der Rahmenvorgabe geeignet seien, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen. Wie sich ab diesem Zeitpunkt die Verhältnisse im Stadtgebiet der Beklagten im Hinblick auf die Sammlung der LVP darstellen würden, sei zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vollkommen offen. Die Rahmenvorgabe sei für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2030 aber auch dann rechtswidrig, wenn das Gericht seiner Prüfung ausschließlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zugrunde lege. Im Hinblick auf die Anordnung des partiellen Vollservice lägen die Voraussetzungen des § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG nicht vor. Die Anordnung gehe inhaltlich über die Festlegung eines in § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG legaldefinierten Holsystems hinaus, indem sie der Klägerin eine konkrete Vorgehensweise bei der Abholung auferlege. Etwas anderes folge auch nicht aus § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG. Indem die Vorschrift auf den Entsorgungsstandard des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Bezug nehme, werde dessen Befugnis begrenzt, gegenüber den Systemen die in § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG genannten Regelungen durch Rahmenvorgabe zu treffen. In der Gesetzesbegründung werde zwar das Ziel des Einfügens der LVP-Sammlung in die bestehenden Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept aufgeführt. Allerdings finde dies im Gesetz lediglich in § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG in Form einer "Obergrenze" seinen Niederschlag. Anders als im Hinblick auf die Effektivität und Umweltverträglichkeit der Sammlung habe der Gesetzgeber damit die Eignung zum Einfügen in die kommunalen Entsorgungsstrukturen nicht als Mindestanforderung festgelegt. Dem stehe nicht entgegen, dass der kommunale Entsorgungsträger den Systemen nach der Gesetzesbegründung vorschreiben könne, dass die LVP-Sammlung "in einem bestimmten Holsystem, zum Beispiel mittels ,Tonnen' oder ,Säcken', in einem bestimmten Bringsystem, zum Beispiel mittels Großsammelbehältern oder über Wertstoffhöfe, oder in einer Kombination aus diesen beiden Sammelsystemen durchzuführen sei". Der jeweils folgende Einschub, der allein die Art des jeweiligen Sammelsystems näher bezeichne, spreche dafür, dass der Gesetzgeber damit lediglich habe zum Ausdruck bringen wollen, die Art des Sammelsystems dürfe "bestimmt" werden, nicht hingegen dessen weitere Ausgestaltung. Sehe man zudem jegliche Ausgestaltung eines Sammelsystems als "Art des Sammelsystems" an, verbleibe für § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG und die dort genannten Sammlungsmodalitäten kein eigenständiger Anwendungsbereich. Durch die Rahmenvorgabe könne nur der Rahmen dessen abgesteckt werden, was letztlich Gegenstand der Abstimmungsvereinbarung sein könne. Nach Sinn und Zweck des § 22 VerpackG sei auch nicht ersichtlich, dass eine weite Interpretation geeignet sei, die von der Norm schon ausweislich der amtlichen Überschrift bezweckte Abstimmung bei der Wahrnehmung der jeweiligen Aufgaben der Systeme und der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu fördern. Der von den Systemen nach dem Willen des Gesetzes bei der Sammlung allein zu gewährleistende Mindeststandard werde durch § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG unmittelbar gesetzlich bestimmt. Außerdem ergäben sich die Anforderungen mittelbar aus der gesetzlichen Zielsteuerung über die zu erreichenden Wiederverwendungs- und Recyclingquoten (§ 16 VerpackG). Die den Systemen jenseits dieser Vorgaben grundsätzlich verbleibende Freiheit bei der Ausgestaltung der Sammlung diene einer kosteneffizienten Erreichung der vorgegebenen Ziele. Selbst wenn der Vollservice grundsätzlich nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG geregelt werden könnte, erweise sich die in der Rahmenvorgabe ausgestaltete Anordnung des partiellen Vollservice als rechtswidrig. Die Beklagte habe nicht substantiiert dargelegt, dass diese Anordnung geeignet und erforderlich sei, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen. Des Weiteren gehe die Anordnung über den nach der Abfallwirtschaftssatzung der Beklagten vorgesehenen Entsorgungsstandard bei der Sammlung von gemischten Siedlungsabfällen hinaus. Aufgrund der Rechtswidrigkeit von Ziffer 1.c der angefochtenen Rahmenvorgabe erweise sich die Rahmenvorgabe insgesamt als ermessensfehlerhaft und damit als rechtswidrig. Bei der erlassenen Rahmenvorgabe handele es sich um eine einheitliche Ermessensentscheidung. Ausweislich des Bescheids sei die Effektivität der Sammlung sowohl von der Frage des eingesetzten Mediums (Tonne oder Sack) als auch der zu erbringenden Serviceleistung (Abholung vom Grundstück oder Bereitstellung am Straßenrand) abhängig, sodass die Ermessensentscheidung unter Berücksichtigung dieser beiden Umstände einheitlich getroffen worden sei. Die Beklagte habe ihr Ermessen, für weite Teile ihres Stadtgebietes die Verwendung von Tonnen statt Säcken anzuordnen, also nicht losgelöst von der weiteren Anordnung des partiellen Vollservice ausgeübt, sondern diese im Rahmen der Gesamtabwägung bei dem Erlass der Rahmenvorgabe berücksichtigt. Die Beklagte habe im gerichtlichen Verfahren ihre Ermessenserwägungen auch nicht hinreichend substantiiert dahingehend ergänzt, dass jede einzelne der Erwägungen sie veranlasst habe, die getroffene Entscheidung vorzunehmen. Sie habe vielmehr schlicht behauptet, sie hätte die Tonnensammlung auch ohne einen partiellen Vollservice angeordnet.
Der hilfsweise gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag sei zulässig und begründet. Die Rahmenvorgabe sei bezogen auf den Zeitraum vom 1. Januar 2021 bis zum 31. Dezember 2029 rechtswidrig gewesen.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Am 22. Dezember 2022 hat die Beklagte Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt. Ergänzend zu ihrem Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren trägt sie vor:
Die Klage sei unbegründet. In Bezug auf den Zeitraum vom 1. Januar 2021 bis 31. Dezember 2029 habe sich die Rahmenvorgabe nicht erledigt. Die Abstimmungsvereinbarung stelle eine zeitlich begrenzte Regelung dar, während die Rahmenvorgabe dauerhaft gelte. Rechtsstreitigkeiten über die Rechtmäßigkeit von Rahmenvorgaben könnten sich über mehrere Jahre hinziehen. Dennoch sei es erforderlich, dass sich die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit den Systemen weiterhin vertraglich abstimmten. Neben der Erfassung von LVP sei insbesondere auch eine Einigung über die Erfassung von PPK von erheblicher finanzieller Bedeutung. Es sei in diesen Fällen regelmäßig nicht möglich, in der Abstimmungsvereinbarung eine vertragliche Regelung für die LVP-Erfassung zu treffen, die im Hinblick auf eine vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erlassene Rahmenvorgabe widerspruchsfrei sei.
Die Rahmenvorgabe sei rechtmäßig, und zwar sowohl hinsichtlich des Zeitraums vom 1. Januar 2021 bis 31. Dezember 2029 als auch hinsichtlich der Zeit danach. Es sei nicht entscheidungserheblich, dass sicher prognostiziert werden könne, ob ab dem 1. Januar 2030 die angeordnete Einführung der Gelben Tonnen und des partiellen Vollservice dazu geeignet sei, die Vorgaben des § 22 Abs. 2 VerpackG zu erfüllen.
Außerdem sei die Anordnung des partiellen Vollservice von dem Regelungsinhalt des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG gedeckt. Die gesamte Systematik des § 22 VerpackG sei von der Vorstellung geprägt, dass sich die LVP-Sammlung optimal in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen einfüge. Entgegen den Überlegungen des Verwaltungsgerichts sei eine Festlegung der "Eignung zum Einfügen in die kommunalen Entsorgungsstrukturen" als "Mindestanforderung" weder umsetzbar noch erforderlich. Es stelle sich bei dieser Aussage des Verwaltungsgerichts die Frage, wie ein entsprechendes Tatbestandsmerkmal gesetzlich ausgestaltet werden sollte. Weiterhin handele es sich dabei auch nicht um eine Mindestanforderung. Die Erwägungen des Gesetzgebers seien bei der Auslegung des § 22 Abs. 2 VerpackG zu berücksichtigen. Wenn der Gesetzgeber in § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG ausdrücklich regele, die Rahmenvorgabe dürfe nicht über den kommunalen Entsorgungsstandard hinausgehen, so bringe er zudem zum Ausdruck, dass der kommunale Entsorgungsstandard zugrunde gelegt werden könne. Darüber hinaus verbliebe für den Erlass von Rahmenvorgaben kein Anwendungsbereich, wenn der allein zu gewährleistende Mindeststandard bereits durch § 14 VerpackG und die Wiederverwendungs- und Recyclingquoten in § 16 VerpackG geregelt wäre. Etwas anderes folge auch nicht daraus, dass den Systemen die Zuständigkeit für die Erfassung der LVP-Verpackungen übertragen worden sei. Die auseinanderfallende Zuständigkeit mache gerade eine Harmonisierung erforderlich. Materielle Privatisierung entbinde nach dem Willen des Gesetzgebers gerade nicht von der grundsätzlichen Möglichkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, durch Rahmenvorgaben Festlegungen hinsichtlich der Art des Sammelsystems, der Art und Größe der Sammelbehälter sowie der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterentleerungen gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG zu treffen.
Bei den Anordnungen der Rahmenvorgabe handele es sich nicht um eine einheitliche Ermessensentscheidung. Insbesondere hätte eine etwaige Rechtswidrigkeit des partiellen Vollservice keine Auswirkungen darauf, ob die Anordnung, eine Tonnensammlung einzuführen, rechtmäßig sei. In dem Bescheid ließen sich keine Anhaltspunkte dafür finden, dass die Effektivität der Sammlung sowohl von dem eingesetzten Medium als auch von der zu erbringenden Serviceleistung abhängig sei. Sowohl die Anordnung des partiellen Vollservice als auch die "Tonnenanordnung" trügen dazu bei, eine effektive Erfassung der Abfälle sicherzustellen. Sie - die Beklagte - habe bereits im erstinstanzlichen Verfahren substantiiert zum Ausdruck gebracht, dass auch die "Tonnenanordnung" allein tragend sei.
Die Beklagte beantragt,
die Klage unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Göttingen vom 17. November 2022 abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie greift ihr erstinstanzliches Vorbringen auf und trägt ergänzend vor, die Frage, ob sich die Rahmenvorgabe für den Zeitraum vom 1. Januar 2021 bis 31. Dezember 2029 durch die Abstimmungsvereinbarung vom 16. Dezember 2021 erledigt habe, erweise sich im Ergebnis als für das Urteil nicht entscheidungserheblich. Sei die Rahmenvorgabe nicht erledigt, bleibe es bei der gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der Rahmenvorgabe. In diesem Falle wäre zwar der Hauptantrag der Klägerin zulässig und begründet sowie über den lediglich hilfsweise gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag nicht mehr zu entscheiden. Es bleibe dann jedoch weiterhin dabei, dass die Klage im Ergebnis begründet und die Rahmenvorgabe, soweit man davon ausgehe, dass diese weiterhin Rechtswirkung entfalte, aufzuheben sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Berufungsantrag der Beklagten ist dahingehend auszulegen (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 88 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)), dass die Beklagte begehrt, die Klage unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Göttingen vom 17. November 2022 (insgesamt) als unbegründet abzuweisen. Das Ausmaß der berufungsgerichtlichen Überprüfung bestimmt sich kraft der Dispositionsbefugnis der Prozessbeteiligten (§§ 128, 129 VwGO) nach dem von dem Berufungsführer mit seinem Antrag verfolgten Rechtsschutzziel. Dieses ist unter Berücksichtigung des gesamten Parteivorbringens, insbesondere auch der Berufungsbegründung, zu ermitteln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.03.2019 - 2 B 58.18 -, juris Rn. 7 f.; Beschluss vom 22.03.2018 - 7 C 1.17 -, juris Rn. 19; Rudisile/Röcker in: Schoch/Schneider, VerwaltungsR, Stand: August 2024, § 129 VwGO Rn. 3). Von diesen Maßstäben ausgehend, zielt die von der Beklagten eingelegte Berufung darauf ab, dass die Klage in vollem Umfang als unbegründet abgewiesen wird. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zum Teil als unzulässig abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, die von den Beteiligten am 30. November 2021 und 16. Dezember 2021 unterzeichnete Abstimmungsvereinbarung habe dazu geführt, dass sich der auf Aufhebung der Rahmenvorgabe vom 4. Dezember 2019 gerichtete Hauptantrag erledigt habe, soweit sich die Rahmenvorgabe auf den Zeitraum vom 1. Januar 2021 bis zum 31. Dezember 2029 beziehe. Die Beklagte hat in ihrem berufungsbegründenden Schriftsatz vom 14. März 2023 zwar den Antrag formuliert, die Klage unter Abänderung des angefochtenen Urteils abzuweisen. Zur Begründung führt sie jedoch aus, die Klage sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts unbegründet (Bl. 741 GA). Sodann setzt sie sich eingehend mit der Frage auseinander, ob sich die von ihr erlassene Rahmenvorgabe in Bezug auf den vorgenannten Zeitraum erledigt habe (Bl. 741R ff. GA). Ohne dass es einer Anschlussberufung und entsprechenden Antragstellung der Klägerin bedürfte, ist daher über den Hauptantrag der Klägerin auch insoweit zu entscheiden, als das Verwaltungsgericht diesen als unzulässig abgewiesen hat.
Die so verstandene Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (A)), aber unbegründet (B)).
A) Die Berufung ist zulässig.
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ist frist- und formgerecht eingelegt und begründet worden. Die Beklagte ist durch das erstinstanzliche Urteil beschwert, und zwar auch insoweit, als das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig abgewiesen hat. Die geringere Reichweite der Rechtskraft eines klageabweisenden Prozessurteils kann eine Beschwer des Beklagten begründen, die diesen zur Rechtsmitteleinlegung berechtigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.02.2011 - 7 B 49.10 -, juris Rn. 11 ff.; Rudisile in: Schoch/Schneider, VerwaltungsR, Stand: August 2024, Vorbemerkung § 124 VwGO Rn. 41 m. w. N.). Die Beklagte hat bereits in dem erstinstanzlichen Verfahren das Ziel verfolgt, dass die Klage als unbegründet abgewiesen wird, und hierzu insbesondere ausgeführt, dass der Abschluss der Abstimmungsvereinbarung nicht zu einer Erledigung der Hauptsache geführt habe (Bl. 552R f. GA).
B) Die Berufung ist jedoch unbegründet.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig (I.) und begründet (II.), sodass es einer Entscheidung über den von der Klägerin gestellten Hilfsantrag nicht bedarf.
I. Der Hauptantrag ist zulässig.
Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Nach dieser Vorschrift kann durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Soweit sich ein Verwaltungsakt erledigt hat, stellt die Fortsetzungsfeststellungsklage die speziellere Klageart dar (vgl. Pietzcker/Marsch in: Schoch/Schneider, VerwaltungsR, Stand: August 2024, § 42 Abs. 1 VwGO Rn. 86; Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 24). Die Erledigung eines Verwaltungsaktes bedeutet den Wegfall der mit der Anfechtungsklage bekämpften beschwerenden Regelung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.12.2014 - 6 B 26.14 -, juris Rn. 3; Urteil vom 15.11.1990 - 3 C 49.87 -, juris Rn. 22 m. w. N.; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 05.07.2022 - 12 KS 147/21 -, juris Rn. 57). Ob dieser Wegfall eingetreten ist, ist im Ausgangspunkt vom Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und nicht vom Klägerinteresse her zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.1990 - 3 C 49.87 -, juris Rn. 22 m. w. N.; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 05.07.2022 - 12 KS 147/21 -, juris Rn. 57). Insoweit kann insbesondere die Aufzählung in § 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz (NVwVfG) in Verbindung mit § 43 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) herangezogen werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.12.2014 - 6 B 26.14 -, juris Rn. 3). Nach § 43 Abs. 2 VwVfG bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Die Annahme einer Erledigung "auf andere Weise" im Sinne der letzten Alternative des § 43 Abs. 2 VwVfG ist nur in eng begrenzten Ausnahmefällen gerechtfertigt, da das Gesetz den Wirksamkeitsverlust des Verwaltungsakts bei den übrigen in § 43 Abs. 2 VwVfG genannten Alternativen entweder - wie in den Fällen der Rücknahme, des Widerrufs oder der anderweitigen Aufhebung - an ein formalisiertes Handeln der Behörde oder - wie im Fall des Zeitablaufs - an einen eindeutig bestimmbaren Sachverhalt knüpft. Als Fallgruppen kommen etwa der Wegfall des Regelungsobjekts, die inhaltliche Überholung, der einseitige Verzicht bzw. die Antragsrücknahme oder der Umstand in Betracht, dass der Verwaltungsakt aufgrund geänderter Sach- und Rechtslage gegenstandslos geworden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.12.2014 - 6 B 26.14 -, juris Rn. 3; Urteil vom 09.05.2012 - 6 C 3.11 -, juris Rn. 19; Niedersächsisches OVG Beschluss vom 07.02.2024 - 1 ME 134/23 -, juris Rn. 15).
Nach diesen Maßstäben hat sich die Rahmenvorgabe der Beklagten vom 4. Dezember 2019 nicht erledigt. Insbesondere wurde die mit dem Bescheid verbundene Regelung nicht inhaltlich überholt, indem die Beteiligten am 30. November 2021 bzw. 16. Dezember 2021 eine Abstimmungsvereinbarung im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 VerpackG unterzeichneten.
Ein Fall der inhaltlichen Überholung liegt dann vor, wenn die Auslegung der (nachfolgenden) Verfügung ergibt, dass es sich hierbei um eine neue Sachentscheidung handelt, die an die Stelle der früheren tritt (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.05.2012 - 6 C 3.11 -, juris Rn. 21; Beschluss des Senats vom 21.04.2017 - 7 ME 20/17 -, juris Rn. 14; Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 43 Rn. 213). Maßgeblich ist, ob nach dem objektivierten Willen der Behörde die ursprüngliche Regelung ersetzt werden soll (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 13.12.2012 - 2 B 1250/12 -, juris Rn. 13; Goldhammer in: Schoch/Schneider, VerwaltungsR, Stand: August 2024, § 43 VwVfG Rn. 119) oder alle Beteiligten übereinstimmend davon ausgehen, dass die ursprüngliche Regelung mit Erlass der neuen als obsolet zu betrachten ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.03.1998 - 4 C 11.97 -, juris; Goldhammer in: Schoch/Schneider, VerwaltungsR, Stand: August 2024, § 43 VwVfG Rn. 119). Dafür ist es nicht ausreichend, dass die Inhalte beider Entscheidungen lediglich widersprüchlich sind. Vielmehr muss die nachfolgende Verfügung deutlich über den bisherigen Verwaltungsakt hinausgehend einen bestimmten Regelungsbedarf umfassend neu strukturieren und dabei die punktuelle historische Regelung konsumieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.05.2012 - 6 C 3.11 -, juris Rn. 22; Goldhammer in: Schoch/Schneider, VerwaltungsR, Stand: August 2024, § 43 VwVfG Rn. 118). Gegen eine neue Sachentscheidung spricht dabei nicht, dass sich in der neuen Entscheidung keine Ausführungen über die Rücknahme oder den Widerruf der zuvor ergangenen Behördenentscheidung finden (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.06.2011 - 6 C 3.10 -, juris Rn. 13). Erledigung tritt jedoch dann nicht ein, wenn die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit besteht, den durch die nachfolgende Verfügung eingetretenen Wegfall der Beschwer rückgängig zu machen (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 30.10.2024 - 6 O 22/24 -, juris Rn. 10; Wysk in: Wysk, VwGO, 4. Aufl. 2025, § 42 Rn. 22; Müller in: Huck/Müller, VwVfG, 4. Aufl. 2025, § 43 Rn. 24 m. w. N.).
Auch ein öffentlich-rechtlicher Vertrag kann die Wirksamkeit eines zuvor erlassenen Verwaltungsaktes (rückwirkend) entfallen lassen (vgl. W.-R. Schenke/R. P. Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 113 Rn. 103). Für die Auslegung öffentlich-rechtlicher Verträge sind die gesetzlichen Auslegungsregeln gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 62 Satz 2 VwVfG in Verbindung mit §§ 133, 157 BGB zu beachten. Nach §§ 133, 157 BGB ist bei der Auslegung von Verträgen der wirkliche Wille der Erklärenden zu erforschen. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und demgemäß in erster Linie dieser und der ihm zu entnehmende objektiv erklärte Parteiwille zu berücksichtigen. Bei der Willenserforschung sind aber auch der mit der Erklärung verfolgte Zweck, die Interessenlage der Parteien und die sonstigen Begleitumstände zu berücksichtigen, die den Sinngehalt der gewechselten Erklärungen erhellen können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.06.2023 - 4 B 2.23 -, juris Rn. 6; Beschluss vom 16.12.2010 - 8 B 17.10 -, juris Rn. 7 m. w. N.; BGH, Urteil vom 16.10.2012 - X ZR 37/12 -, juris Rn. 18).
Von diesen Grundsätzen ausgehend hat die Abstimmungsvereinbarung vom 16. Dezember 2021 die Regelungen der streitgegenständlichen Rahmenvorgabe der Beklagten vom 4. Dezember 2019 - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts - nicht inhaltlich überholt. Der Senat ist zu der Überzeugung gelangt, dass die Abstimmungsvereinbarung keine neue Sachentscheidung darstellt, die an die Stelle der Rahmenvorgabe getreten ist. Die Abstimmungsvereinbarung, die einen öffentlich-rechtlichen Vertrag darstellt, sollte nach dem objektiv erkennbaren Willen der Vertragsparteien nicht den gegebenen Regelungsbedarf - deutlich über den bisherigen Verwaltungsakt hinausgehend - umfassend neu strukturieren und die Rahmenvorgabe konsumieren. Sie stellte vielmehr eine befristete Übergangsregelung dar, die die Wirksamkeit der Rahmenvorgabe unangetastet ließ. Im Einzelnen:
Zwar enthält die Abstimmungsvereinbarung keinen ausdrücklichen Hinweis auf das laufende verwaltungsgerichtliche Verfahren. Zudem trifft sie im Hinblick auf die Sammlung von LVP andere Regelungen als die Rahmenvorgabe. Im Übrigen lässt der Wortlaut der Abstimmungsvereinbarung jedoch nicht ohne Weiteres erkennen, dass die Vereinbarung die Rahmenvorgabe konsumieren sollte. Der dritte Absatz der Präambel zur Abstimmungsvereinbarung, wonach der Text der Vereinbarung "alle bisher nach § 6 Abs. 4 VerpackV oder Vorläuferfassung getroffenen Vereinbarungen" ersetzt, bezieht sich nicht auf die - im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung nicht bestandskräftige - Rahmenvorgabe vom 4. Dezember 2019. Dies gilt auch für § 3 Nr. 2 Satz 2 der Vereinbarung. Soweit eine bestandskräftige Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 VerpackG besteht oder nachträglich erfolgt, ist diese hiernach ebenfalls Bestandteil der Vereinbarung. Um auf dieser Grundlage ein Bestandteil der Vereinbarung zu werden, wäre es jedenfalls erforderlich, dass die streitgegenständliche Rahmenvorgabe bestandskräftig wird. Bestandskraft kann sie aber nicht erlangen, wenn sie von der Abstimmungsvereinbarung inhaltlich überholt ("konsumiert") würde.
Der Senat vermag auch sonst nicht zu erkennen, dass die Abstimmungsvereinbarung eine neue Sachentscheidung darstellt, die die streitbefangene Rahmenvorgabe inhaltlich ablösen sollte. Die Beteiligten haben übereinstimmend vorgetragen, dass die Beklagte die Rahmenvorgabe erlassen habe, weil sich die Beteiligten zuvor nicht auf eine Abstimmungsvereinbarung hätte einigen können (vgl. hierzu die "Dokumentation zur Verhandlung einer Abstimmungsvereinbarung mit [der Beklagten]", Bl. 82 ff. BA001). Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 VerpackG bedarf der Betrieb eines Systems der Genehmigung durch die zuständige Landesbehörde. Die Genehmigung setzt unter anderem voraus, dass ein System mit allen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern in dem betreffenden Land Abstimmungsvereinbarungen nach § 22 Abs. 1 VerpackG abgeschlossen oder sich bestehenden Abstimmungsvereinbarungen unterworfen hat (§ 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VerpackG). Gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 VerpackG kann die Behörde die Genehmigung ganz oder teilweise widerrufen, wenn sie feststellt, dass eine der in § 18 Abs. 1 Satz 2 VerpackG genannten Voraussetzungen nicht mehr vorliegt. Auf die Gefahr, dass der Klägerin ein Widerruf der Genehmigung drohe, wies die Beklagte die Klägerin bereits in dem Schreiben, mit dem sie die Klägerin zu dem beabsichtigten Erlass der Rahmenvorgabe anhörte, hin (Bl. 17 f. BA001). Die Beteiligten waren sich mithin der besonderen Bedeutung der Abstimmungsvereinbarung bewusst, nachdem die Klägerin gegen die Rahmenvorgabe vom 4. Dezember 2019 Klage erhoben und sich mit dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im gerichtlichen Verfahren durchgesetzt hatte. Dem konnten die Beteiligten dadurch Rechnung tragen, dass sie sich - wie mit der Abstimmungsvereinbarung vom 16. Dezember 2021 geschehen - auf zeitlich befristete Regelungen einigten. In einer E-Mail vom 1. Juli 2021 schlugen die I. der Klägerin vor, dass die abschließende gerichtliche Klärung der Frage, ob ein partieller Vollservice rechtmäßig sei, abgewartet werden solle und daher "das Thema Vollservice für den Abstimmungszeitraum 2024 - 2026 komplett aus den Entwürfen [der Abstimmungsvereinbarung] zu streichen" sei (Bl. 687R f. GA). Diesem Vorschlag stimmte die Klägerin mit E-Mail vom selben Tag (Bl. 87 ff. BA002) zu. Vor diesem Hintergrund ist es folgerichtig, dass die Beteiligten auf Nachfrage des Verwaltungsgerichts übereinstimmend mitgeteilt haben, dass die Rechtmäßigkeit der Rahmenvorgabe der Klärung im gerichtlichen Verfahren bedürfe und die Abstimmungsvereinbarung keine Auswirkungen auf die streitgegenständliche Rahmenvorgabe habe, weil es sich um eine "befristete Übergangsregelung" bzw. einen "temporären Kompromiss" handele (vgl. Bl. 611 f., 647R, 684R ff., 705 f. GA; vgl. auch die Niederschrift über die mündliche Verhandlung des Verwaltungsgerichts vom 17.11.2022 (Bl. 710R GA) und den berufungsbegründenden Schriftsatz der Beklagten (741R ff. GA)). Insoweit ist weiter zu berücksichtigen, dass die Beteiligten ihrem Vertrag eine Musterabstimmungsvereinbarung ("Orientierungshilfe für die Verhandlung der Abstimmungsvereinbarung") zugrunde gelegt haben, auf die sich die kommunalen Spitzenverbände und der Verband kommunaler Unternehmen gemeinsam mit allen Dualen Systemen verständigt hatten (abrufbar unter https://www.dstgb.de/themen/kommunale-abfallwirtschaft/aktuelles/verpackungsgesetz-orientierungshilfe-fuer-die-verhandlung-der-abstimmungsvereinbarung/, zuletzt abgerufen am 04.02.2025). Die Beteiligten haben diese Mustervereinbarung nur in wenigen Punkten angepasst. Insbesondere aber änderten sie § 12 Nr. 3 Halbsatz 1 der Mustervereinbarung, wonach eine Abstimmungsvereinbarung unbefristet gilt, in eine befristete Regelung.
Des Weiteren waren die Beteiligten faktisch dazu gezwungen, mit der Abstimmungsvereinbarung Systemfestlegungen zu treffen, die - abfallrechtlich und -politisch sowie betriebswirtschaftlich - eigenständig tragfähig waren, weil im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung ungewiss war, ob die Rahmenvorgabe bestandskräftig werden würde. Diesen Anforderungen wäre eine Vereinbarung nicht gerecht geworden, die allein - in weitem Umfang ergänzungsbedürftige - "Rumpfvorschriften" enthalten hätte. Es ist daher verständlich, dass sich die Inhalte der Abstimmungsvereinbarung und der Rahmenvorgabe inhaltlich deutlich voneinander unterscheiden.
Würde die in Streit stehende Rahmenvorgabe bestandskräftig, entfaltete sie - wie etwa § 23 Abs. 1 VerpackG verdeutlicht - unmittelbare Rechtwirkungen (vgl. Hartwig in: Flanderka/Stroetmann/Hartwig, VerpackG, 5. Aufl. 2020, § 22 Anm. II.2 und II.8) und wäre damit von der Klägerin zu beachten. Es bedarf daher vorliegend keiner gerichtlichen Entscheidung, ob die Rahmenvorgabe mit Eintritt ihrer Bestandskraft gemäß § 3 Nr. 2 Satz 2 der Abstimmungsvereinbarung zum Bestandteil der Vereinbarung würde oder ob gemäß § 22 Abs. 8 Satz 1 Alt. 1 VerpackG, gemäß § 22 Abs. 8 Satz 1 Alt. 2 VerpackG (analog) oder gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eine angemessene Anpassung der Vereinbarung verlangt werden kann.
II. Der Hauptantrag ist begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 4. Dezember 2019 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für den Erlass einer Rahmenvorgabe ist § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG. Danach kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 VerpackG durchzuführende Sammlung der LVP bei privaten Haushaltungen hinsichtlich (1.) der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen, (2.) der Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt, sowie (3.) der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Rahmenvorgabe).
2. Der Bescheid vom 4. Dezember 2019 ist formell rechtmäßig. Insbesondere gab die Beklagte der Klägerin vor Erlass des Bescheides Gelegenheit, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern (§ 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 1 VwVfG).
3. Der angegriffene Bescheid ist jedoch materiell rechtswidrig. Unter Ziffer I.1.c verfügte die Beklagte für die Sammlung von LVP bei privaten Haushalten auf ihrem Stadtgebiet, dass die Abholung der Gelben Tonnen - soweit für diese ein gemeinsamer Stellplatz auf dem Grundstück des Anschlusspflichtigen in bis zu 15 m Entfernung zum Fahrbahnrand bestehe - von dort kostenlos und im Übrigen vom Fahrbahnrand zu erfolgen habe. Die Anordnung, dass die Abfalltonnen von den Stellplätzen abzuholen, zu entleeren und anschließend am Fahrbahnrand abzustellen seien (sog. partieller Vollservice), ist nicht von der Regelungsbefugnis des § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG umfasst. Insbesondere geht diese Festsetzung in ihrem Detailierungsgrad über das hinaus, was der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG im Hinblick auf die Art des Sammelsystems ausgestalten kann (vgl. VG Würzburg, Beschluss vom 23.03.2021 - W 10 S 21.60 -, juris Rn. 70 ff.; VG Kassel, Beschluss vom 03.09.2020 - 4 L 826/20.KS -, juris Rn. 52 ff.; VG München, Beschluss vom 24.08.2020 - M 17 S 20.2672 -, juris Rn. 34 ff.; VG Mainz, Beschluss vom 28.07.2020 - 4 L 316/20.MZ -, juris Rn. 19 ff.; a. A. Hartwig in: Flanderka/Stroetmann/Hartwig, VerpackG, 5. Aufl. 2020, § 22 Anm. II.2).
Dafür spricht zunächst der Wortlaut der Vorschrift. Die Formulierung, der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger könne festlegen, wie die Sammlung hinsichtlich der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden System, auszugestalten ist, schließt es zwar - für sich genommen - nicht aus, dass damit zum Ausdruck gebracht werden soll, der kommunale Entsorgungsträger könne festlegen, wie die LVP-Sammlung hinsichtlich eines Holsystems, eines Bringsystems oder einer Kombination aus beiden Sammelsystemen (im Detail) auszugestalten ist. Die in Nummer 1 der Vorschrift genannten Sammelsysteme (Holsystem, Bringsystem oder eine Kombination aus beiden) wären nach diesem Verständnis nicht der allein zulässige Inhalt dessen, was der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger im Hinblick auf § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG festlegen könnte. Vielmehr wären sie lediglich eine inhaltliche Präzisierung des vorangestellten Begriffs "Art des Sammelsystems" und damit selbst Gegenstand dessen, was kraft behördlicher Anordnung ausgestaltet werden könnte. Die Regelung des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG lässt sich bei Betrachtung ihres Wortlauts jedoch auch dahingehend verstehen, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in Bezug auf die Art des Sammelsystems lediglich zwischen Holsystem, Bringsystem oder einer Kombination aus beiden Sammelsystemen wählen kann (dies bejahen im Ergebnis: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.10.2020 - 10 S 2820/20 -, juris Rn. 12; VG Kassel, Beschluss vom 03.09.2020 - 4 L 826/20.KS -, juris Rn. 55 m. w. N.; Oexle in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 22 VerpackG Rn. 40). Die Begriffe Hol- und Bringsystem werden in § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG legaldefiniert. Ein Holsystem bedeutet danach, dass die Systeme verpflichtet sind, im Einzugsgebiet der beteiligten Hersteller eine vom gemischten Siedlungsabfall getrennte, flächendeckende Sammlung aller restentleerten Verpackungen bei den privaten Endverbrauchern unentgeltlich sicherzustellen. Die Frage, ob die Sammelbehälter beispielsweise von einem auf dem Grundstück des Endverbrauchers gelegenen Stellplatz abzuholen sind, ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat (vgl. Urteilsabdruck S. 11 f.) - kein integraler Bestandteil eines Holsystems. Wird in die Auslegung des Wortlauts weiter einbezogen, dass die gesetzliche Regelung die Festlegungen in § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG als "Rahmenvorgabe" definiert, so spricht auch dies dafür, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ein Sammelsystem nicht im Detail ausgestalten und mithin einen partiellen Vollservice nicht anordnen kann. Das gilt erst recht, wenn man - mit der Beklagten - davon ausgeht, dass mit der Anordnung des partiellen Vollservice nicht allein die Abholung der Gelben Tonnen von dem jeweiligen Stellplatz auf dem Grundstück des Anschlusspflichtigen verbunden ist, sondern für diese Dienstleistung auch die Detailregelungen des § 18 der Abfallwirtschaftssatzung a. F. bzw. nunmehr des § 20 der Abfallwirtschaftssatzung vom 16. Dezember 2016 in der Fassung des Nachtrags vom 13. Dezember 2024 (abrufbar unter https://www.I.de/fileadmin/user_upload/Lesefassung_Abfallwirtschaftssatzung-2025_inkl._Anlagen.pdfC:\Users\J054267\Downloads\7_4_satzung_ueber_die_abfallbewirtschaftung_in_der_stadt_J._abfallwirtschaftssatzung_ab_01.01.2025.pdf, zuletzt abgerufen am 04.02.2025) - nachfolgend: Abfallwirtschaftssatzung n. F. - gelten.
Auch die systematische Auslegung bestätigt, dass § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG in diesem Sinne eng auszulegen ist.
Die Vorschrift des § 22 VerpackG ist geprägt vom sog. Kooperationsprinzip. Gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 und 2 VerpackG ist die Sammlung nach § 14 Abs. 1 VerpackG auf die vorhandenen Sammelstrukturen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren Gebiet sie eingerichtet wird, durch schriftliche Vereinbarung der Systeme mit dem jeweils zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abzustimmen. Die Abstimmungsvereinbarung ist gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 und 2 VerpackG eine Voraussetzung dafür, dass der Betrieb eines Systems durch die zuständige Landesbehörde genehmigt werden kann. Entfällt diese Voraussetzung nach Erteilung der Genehmigung, kann die Behörde die Genehmigung nach § 18 Abs. 3 Satz 1 VerpackG widerrufen. Auch die amtliche Überschrift des § 22 VerpackG ("Abstimmung") macht deutlich, dass die Norm auf einen inhaltlichen Konsens zwischen Systemen und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger angelegt ist. Das Kooperationsprinzip ist zwar insoweit eingeschränkt, als § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG dem kommunalen Entsorgungsträger ermöglicht, durch Verwaltungsakt - und damit einseitig - Rahmenvorgaben im Hinblick auf die Ausgestaltung der Sammlung von LVP zu erlassen. Dass die Rahmenvorgabe gemäß § 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG bei der Abstimmung zwischen Systemen und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger zwingend zu beachten, (sonstige) Belange des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern nach Satz 3 der Vorschrift aber "lediglich" besonders zu berücksichtigen sind, ist jedoch ein Hinweis darauf, dass die Rahmenvorgabe jedenfalls nicht dazu berechtigt, ins Detail gehende Regelungen - wie beispielsweise die Anordnung eines partiellen Vollservice - zu treffen. Anderenfalls geriete die vom Gesetz geforderte Abstimmung für den Bereich der Sammlung von LVP zu einer bloßen Förmelei, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger seine Belange ohnehin im Wege der Rahmenvorgabe durchsetzen könnte.
Ein anderes Verständnis lässt sich auch nicht aus § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG ableiten. Danach darf die Rahmenvorgabe nicht über den Entsorgungsstandard hinausgehen, welchen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt. Diese Regelung lässt nicht den Rückschluss zu, dass der kommunale Entsorgungsträger die Rahmenvorgaben dazu nutzen kann, um die Sammlung von LVP bis ins Detail an seinen eigenen Entsorgungsstandard anzupassen. Die Norm erweitert nicht den abstrakten Inhalt der in § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG aufgezählten Tatbestände, sondern setzt ihn voraus und begrenzt ihn. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung spricht für eine Überschreitung des kommunalen Entsorgungsstandards insbesondere, wenn die Erfüllung der Vorgaben für die Systeme mit höheren Kosten verbunden ist, als dies bei einer "inhaltsgenauen Kopie" des kommunalen Entsorgungsstandards der Fall wäre (vgl. BT-Drs. 18/11274 S. 110). Dies lässt indes - entgegen der Annahme der Beklagten - nicht darauf schließen, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Details seines eigenen Entsorgungsstandards zum Gegenstand der Rahmenvorgabe machen kann. Die Begründung des Gesetzentwurfs erklärt insoweit allein die Gesamtkosten des Entsorgungsstandards, die den Systemen auf der Grundlage der Rahmenvorgabe entstehen, für maßgeblich.
Für eine lediglich eingeschränkte Befugnis der kommunalen Entsorgungsträger, den Systemen Vorgaben für die Sammlung von LVP zu machen, spricht in gesetzessystematischer Hinsicht zudem, dass die Verantwortung für die Sammlung aller restentleerten Verpackungen gemäß § 14 VerpackG den Systemen obliegt. Diese Sammlung ist gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 VerpackG auf die vorhandenen Sammelstrukturen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abzustimmen. Angesichts dieser Grundkonzeption des Verpackungsgesetzes ist nicht ersichtlich, dass die Befugnis der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zum Erlass von Rahmenvorgaben so weit reicht, dass die Systeme in dem Bereich der LVP-Sammlung gezwungen werden können, das Sammelsystem im Detail nach den abfallpolitischen Maßgaben der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durchzuführen.
Das wird auch durch die historische und die teleologische Auslegung bestätigt.
Im Vergleich zu der Verpackungsverordnung vom 12. Juni 1991 (BGBl. I S. 1234) und der Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379) sollten die kommunalen Entsorgungsträger zwar nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Verpackungsgesetz eine "deutlich stärkere Position bei der erforderlichen Abstimmung mit den dualen Systemen" erhalten, indem sie insbesondere zum Erlass von Rahmenvorgaben ermächtigt wurden (vgl. BT-Drs. 18/11274 S. 52). Das Kooperationsprinzip sollte durch die Möglichkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, einseitige Vorgaben zu machen, durchbrochen werden (BT-Drs. 18/11274 S. 108). Zugleich wurde in der Begründung des Gesetzentwurfs jedoch dargelegt, dass diese Vorgaben lediglich den verbindlichen "Rahmen" für die Abstimmungsvereinbarung darstellen sollten (BT-Drs. 18/11274 S. 108). Auch hieraus wird deutlich, dass der Gesetzgeber den Begriff "Rahmenvorgabe" bewusst wählte, um zum Ausdruck zu bringen, dass es sich dabei nicht um in das Detail gehende oder gar erschöpfende Regelungen zu der nach § 14 Abs. 1 VerpackG durchzuführenden Sammlung von LVP handeln könne. Dies ist außerdem daran abzulesen, dass in der Begründung des Gesetzentwurfes ausgeführt wird, die Rahmenvorgabe sei bei den Verhandlungen zur Abstimmungsvereinbarung zwingend zu beachten, "eine - lediglich wiederholende - Übernahme der Rahmenvorgaben in die Abstimmungsvereinbarung [sei] insofern nicht erforderlich" und der Erlass von Rahmenvorgaben ersetze den Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung nach § 22 Abs. 1 VerpackG nicht, weil unter anderem "die nach [§ 22 Abs. 2] Satz 1 Nummer 1 bis 3 zulässigen Vorgabepunkte für eine vollständige Abstimmung inhaltlich nicht ausreich[t]en" (BT-Drs. 18/11274 S. 111).
Die Beklagte dringt auch nicht mit dem Einwand durch, in der Begründung des Gesetzentwurfs werde ausgeführt, dass ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger "durch solche Rahmenvorgaben [...] sicherstellen [könne], dass sich die haushaltsnahe Leichtverpackungssammlung optimal in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept der Kommune einfüg[e] und zugleich ökologische Aspekte ausreichend Berücksichtigung" fänden (BT-Drs. 18/11274 S. 109). Die Formulierung "durch solche Rahmenvorgaben" bezieht sich auf den vorausgehenden Satz der Begründung des Gesetzentwurfs. Dieser lautet:
"In [§ 22] Absatz 2 werden den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern - als eng begrenzte Ausnahme zum grundsätzlich geltenden Kooperationsprinzip - einseitige hoheitliche Steuerungsmöglichkeiten eingeräumt, mit denen sie Einfluss auf die tatsächliche Ausgestaltung der Sammlung der Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen (sogenannte Leichtverpackungen) durch die Systeme nehmen können, ohne dabei auf eine Zustimmung der Systeme angewiesen zu sein."
Im Zusammenhang mit dieser Aussage und den Ausführungen im Gesetzentwurf, durch § 22 Abs. 2 VerpackG könne den für die Sammlung von LVP verantwortlichen Systemen der inhaltliche "Rahmen" der Abstimmungsvereinbarung vorgegeben werden, lässt die von der Bundesregierung formulierte Zielsetzung, die LVP-Sammlung solle sich optimal in die kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept einfügen, nicht den Schluss zu, dass Rahmenvorgaben in die Einzelheiten gehende Aussagen treffen können. Es stellte keine "eng begrenzten Ausnahme", sondern eine weitreichende Durchbrechung der Organisationsverantwortung der Systeme für die Sammlung restentleerter Verpackungen dar, wenn die kommunalen Entsorgungsträger detaillierte Vorgaben für die Sammlung von LVP machen könnten. Zudem ist in die Betrachtung einzubeziehen, dass die Regelung des § 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VerpackG im Gesetzentwurf damit begründet wird, durch die Verpflichtung der Systeme, Abstimmungsvereinbarungen mit allen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu schließen oder sich bestehenden Vereinbarungen zu unterwerfen, solle gewährleistet werden, "dass ein System erst tätig wird, wenn durch die Abstimmung sichergestellt ist, dass es sich reibungslos in die bestehenden Entsorgungsstrukturen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger einfügt" (BT-Drs. 18/11274 S. 102). Hierdurch wird zum einen - ohne dass dies für den Bereich der LVP-Sammlung eingeschränkt wird - die grundsätzliche Vorrangstellung des Kooperationsprinzips verdeutlicht. Zum anderen ist ersichtlich, dass es dem Gesetzgeber insbesondere um ein "reibungsloses" Miteinander der Entsorgungsstrukturen ging. Insoweit wäre es überschießend, wenn die Aussage, durch Rahmenvorgaben könne erreicht werden, dass sich die Leichtverpackungssammlung "optimal" in die bestehenden kommunalen Strukturen einfüge, dahingehend zu verstehen wäre, dass die Art des Sammelsystems im Einzelnen ausgestaltet werden könne. "Optimal" bedeutet darüber hinaus nicht "maximal" und ist als Formulierung zu unbestimmt, um das von der Beklagten aus diesem Teil der Begründung abgeleitete Ergebnis tragen zu können. Weder legt der Gesetzentwurf offen noch ist anderweitig erkennbar, dass ein "reibungsloses" Miteinander der Sammlung von LVP auf der einen Seite und der kommunalen Sammelstrukturen auf der anderen Seite nur dann zu gewährleisten ist, wenn Rahmenvorgaben bis in das Detail gehende Regelungen im Hinblick auf die Art des Sammelsystems umfassen können.
Nach alledem ist eine andere Sichtweise auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil im Gesetzentwurf der Bundesregierung zu § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG Folgendes ausgeführt wird (BT-Drs. 18/11274 S. 110):
"1. Art des Sammelsystems: Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger kann den Systemen vorschreiben, dass die Leichtverpackungssammlung in einem bestimmten Holsystem, zum Beispiel mittels 'Tonnen' oder 'Säcken', in einem bestimmten Bringsystem, zum Beispiel mittels Großsammelbehältern oder über Wertstoffhöfe, oder in einer Kombination aus diesen beiden Sammelsystemen durchzuführen ist."
Danach ist die Formulierung "in einem bestimmten Holsystem" bzw. "in einem bestimmten Bringsystem" jeweils von einem Einschub gefolgt, der dies näher erläutert ("zum Beispiel mittels 'Tonnen' oder 'Säcken'", "zum Beispiel mittels Großsammelbehältern oder über Wertstoffhöfe"). Obwohl dies nahelegt, dass die genannten Beispiele nicht abschließend zu verstehen sind, lässt sich der Formulierung nicht hinreichend entnehmen, dass der kommunale Entsorgungsträger auch die konkrete Ausgestaltung des Sammelsystems einseitig festlegen darf (vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 28.09.2022 - 15 A 3633/19 -, juris Rn.75; VG Würzburg, Beschluss vom 23.03.2021 - W 10 S 21.60 -, juris Rn. 75; VG Kassel, Beschluss vom 03.09.2020 - 4 L 826/20.KS -, juris Rn. 56; VG Mainz, Beschluss vom 28.07.2020 - 4 L 316/20.MZ -, juris Rn. 20; Oexle in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 22 VerpackG Rn. 40). Wie der Senat bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ausgeführt hat (vgl. Beschluss vom 31.08.2020 - 7 ME 81/20 -, juris Rn. 10), kann dieser jeweils folgende Einschub, der allein die Art des jeweiligen Sammelsystems näher bezeichnet, dafürsprechen, dass der Gesetzgeber damit lediglich zum Ausdruck bringen wollte, dass die Art des Sammelsystems "bestimmt" werden darf, nicht hingegen dessen weitere Ausgestaltung. Im Ergebnis kann jedoch offen bleiben, ob die Ausführungen in dem Gesetzentwurf dahingehend zu verstehen sind, dass nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG eine grobe Konkretisierung der Art des Sammelsystems ("Holsystem [...] mittels 'Tonnen' oder 'Säcken', [...] Bringsystem [...] mittels Großsammelbehältern oder über Wertstoffhöfe") möglich ist. Denn die Anordnung eines partiellen Vollservice geht hierüber jedenfalls hinaus, und zwar in besonderem Maße dann, wenn insoweit auch die detaillierten Vorgaben des § 18 der Abfallwirtschaftssatzung a. F. bzw. des § 20 der Abfallwirtschaftssatzung n. F. heranzuziehen sind. Dass § 22 Abs. 2 VerpackG die Verantwortung der Systeme für die Sammlung restentleerter LVP im Kern unangetastet lässt und die kommunalen Entsorgungsträger lediglich den Rahmen, nicht aber die Einzelheiten der privaten Entsorgungsstrukturen - beispielsweise einen (partiellen) Vollservice - vorgeben können, wird außerdem dadurch verdeutlicht, dass die Erläuterung des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG in der Begründung des Gesetzentwurfs mit den Worten eingeleitet wird, "in inhaltlicher Hinsicht [seien] die Rahmenvorgaben auf die folgenden, in den Nummern 1 bis 3 des Satzes 1 aufgeführten Aspekte zu beschränken" (BT-Drs. 18/11274 S. 109). Würde § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG nach dem Willen der Bundesregierung auch eine detaillierte Ausgestaltung der Art des Sammelsystems ermöglichen, so wäre es unpassend gewesen, von einem beschränkten Regelungsbereich zu sprechen.
Die nach § 22 Abs. 1 VerpackG erforderliche Abstimmung dient dem Zweck, dass die den Systemen übertragene Sammlung restentleerter Verpackungen die kommunalen Entsorgungsträger bei der Erfüllung ihrer Entsorgungspflichten nicht beeinträchtigt (vgl. BT-Drs. 18/11274 S. 108). Zugleich soll die Tätigkeit der Systeme gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 VerpackG mit weiteren Belangen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in Einklang gebracht werden (vgl. BT-Drs. 18/11274 S. 109; vgl. Oexle in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 22 VerpackG Rn. 18, 20 m. w. N.). Als Beispiele nennt die Begründung des Gesetzentwurfs städtebauliche, planerische und ökologische Belange (BT-Drs. 18/11274 S. 109). § 22 VerpackG gestaltet somit das abfallrechtliche Kooperationsprinzip aus. Indem dem kommunalen Entsorgungsträger gemäß § 22 Abs. 2 VerpackG die Befugnis erteilt wird, Rahmenvorgaben zu erlassen, wird in die unternehmerische Freiheit der Systeme eingegriffen (vgl. BT-Drs. 18/11274 S. 110) und dieses Prinzip eingeschränkt. Es sprechen jedoch keine durchgreifenden Gesichtspunkte dafür, dass damit ein Paradigmenwechsel vollzogen werden sollte, indem die Organisationsverantwortung der Systeme und das Kooperationsprinzip für den Bereich der restentleerten LVP aufgegeben und den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern ermöglicht wird, die Art des Sammelsystems im Einzelnen auszugestalten (vgl. Oexle in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 22 VerpackG Rn. 27).
Unter Anwendung der dargestellten Grundsätze ist die Anordnung des sog. partiellen Vollservice unter Ziffer I.1.c des Bescheides vom 4. Dezember 2019 nicht von der Rechtsgrundlage des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG gedeckt. Die angeordnete Abholung der Abfallbehälter von einem gemeinsamen Stellplatz auf dem Grundstück des Anschlusspflichtigen in bis zu 15 m Entfernung vom Fahrbahnrand stellt eine unzulässige nähere Ausgestaltung des vorgesehenen Holsystems dar. Es bedarf somit keiner Entscheidung des Senats darüber, ob diese Festsetzung geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und ob die Rahmenvorgabe über den Entsorgungsstandard hinausgeht, den die Beklagte der in ihrer Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt.
4. Der Bescheid vom 4. Dezember 2019 ist insgesamt ermessensfehlerhaft und gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben. Nach dieser Vorschrift kann ein angefochtener Verwaltungsakt zwar auch teilweise aufgehoben werden, wenn seine rechtlich unbedenklichen Teile nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen. Der rechtswidrige Teil muss in der Weise selbständig abtrennbar sein, dass der Verwaltungsakt im Übrigen sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.10.2023 - 9 B 18.23 -, juris Rn. 7 m. w. N.). Unter diesen Voraussetzungen kann auch im Falle einer behördlichen Ermessensentscheidung eine Teilaufhebung in Betracht kommen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.10.2023 - 9 B 18.23 -, juris Rn. 8; Urteil vom 24.05.2012 - 5 C 18.11 -, juris Rn. 34 m. w. N.). Allerdings besteht die Mindestanforderung für die Teilbarkeit von Ermessensverwaltungsakten darin, dass der Verwaltungsakt auch ohne den aufzuhebenden Teil eine rechtmäßige und von der erlassenden Behörde so gewollte selbstständige Regelung zum Inhalt hat, wobei eine objektive Auslegung des Willens der Behörde geboten ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.10.2023 - 9 B 18.23 -, juris Rn. 8; Urteil vom 24.05.2012 - 5 C 18.11 -, juris Rn. 34 m. w. N.).
Nach Maßgabe dessen liegt der Rahmenvorgabe vom 4. Dezember 2019 eine einheitliche, unteilbare Ermessensentscheidung der Beklagten zugrunde und ist die Rahmenvorgabe insgesamt aufzuheben. Der Senat nimmt insoweit - in Anwendung von § 130b Satz 2 VwGO - Bezug auf die Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung (dort S. 17 Abs. 5 und 6, S. 18 Abs. 1 des Urteilsabdrucks), der er folgt (vgl. auch bereits Beschluss des Senats vom 31.08.2020 - 7 ME 81/20 -, juris Rn. 15).
Ergänzend ist auszuführen, dass die Beklagte den Ermessensfehler nicht geheilt hat. Die Befugnis, eine Ermessensentscheidung im gerichtlichen Verfahren nachzubessern, bestimmt sich nach dem einschlägigen materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 VwGO regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen derart veränderte Ermessenserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 46.12 -, juris Rn. 31 m. w. N.). Neue Gründe für einen Verwaltungsakt und damit auch Ermessenserwägungen dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden (§ 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG), wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 46.12 -, juris Rn. 32 m. w. N.; Bayerischer VGH, Urteil vom 24.07.2024 - 11 B 23.589 -, juris Rn. 61; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 19.04.2023 - 9 LB 189/20 -, juris Rn. 138). Diese Anforderungen gelten grundsätzlich auch für Verwaltungsakte mit Dauerwirkung wie die streitgegenständliche Rahmenvorgabe (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 46.12 -, juris Rn. 32; Bayerischer VGH, Urteil vom 24.07.2024 - 11 B 23.589 -, juris Rn. 61). Bei Dauerverwaltungsakten können allerdings ausnahmsweise auch wesentliche Ermessenserwägungen ausgetauscht werden, soweit die Begründung nur für die Zukunft geändert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 46.12 -, juris Rn. 33; Bayerischer VGH, Urteil vom 24.07.2024 - 11 B 23.589 -, juris Rn. 61). Dies ist zulässig, sofern die Behörde nicht zunächst defizitäre Ermessenserwägungen nachbessern und einen ursprünglich rechtswidrigen Verwaltungsakt "reparieren", sondern einen ursprünglich rechtmäßigen Dauerverwaltungsakt an geänderte Umstände anpassen will (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 24.07.2024 - 11 B 23.589 -, juris Rn. 61; Schübel-Pfister in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 114 Rn. 91). Denn Verwaltungsakte mit Dauerwirkung sind auf eine Anpassung an jeweils neue Umstände angelegt und werden dadurch nicht zwangsläufig in ihrem Wesen verändert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.10.2021 - 1 WRB 2/21 -, juris Rn. 31; Urteil vom 20.06.2013 - 8 C 46.12 -, juris Rn. 33; Bayerischer VGH, Urteil vom 24.07.2024 - 11 B 23.589 -, juris Rn. 61).
Dies zugrunde gelegt, hat die Beklagte die in dem Bescheid vom 4. Dezember 2019 angestellten Ermessenserwägungen nicht mit Erfolg ergänzt. Es geht ihr zunächst nicht um eine zukunftsgerichtete Anpassung des Verwaltungsaktes an geänderte Umstände. Der Senat vermag nicht zu erkennen, dass die nachgeschobenen Gründe bereits bei Erlass der Rahmenvorgabe vorgelegen haben. Die Behörde darf lediglich diejenigen Gründe, die für den Erlass des Verwaltungsaktes tatsächlich maßgebend waren und die in der zunächst gegebenen Begründung nicht oder nicht ausreichend wiedergegeben worden waren, nachträglich bekanntgeben, nicht aber Gründe "nachschieben" in dem Sinne, dass die von ihr tatsächlich angestellten Erwägungen im Nachhinein korrigiert und durch neue oder andere Erwägungen ergänzt oder ausgewechselt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.12.2008 - 1 WB 19.08 -, juris Rn. 48; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16.03.2012 - 2 A 760/10 -, juris Rn. 75; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 18.08.2011 - 5 ME 209/11 -, juris Rn. 10; Beschluss vom 16.05.2007 - 5 ME 116/07 -, juris Rn. 7; Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 45 Rn. 18 f.). Weder hat die Beklagte hinreichend substantiiert dargetan noch ist anderweitig ersichtlich, dass sie bereits bei Erlass der Rahmenvorgabe vom 4. Dezember 2019 tatsächlich keine einheitliche, unteilbare Ermessensentscheidung traf, mithin die Anordnung, dass die Sammlung in einem bestimmten Teil ihres Stadtgebietes mittels Gelber Tonne zu erfolgen habe, und die Festsetzung des partiellen Vollservice unabhängig voneinander abgewogen wurden. Wie in dem - insoweit bereits in Bezug genommenen - Urteil des Verwaltungsgerichts und in dem Beschluss des Senats im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (7 ME 81/20) ausgeführt, zeigt zunächst die Begründung des angefochtenen Bescheides, dass in die Erwägungen der Beklagten zu der Frage, ob die Rahmenvorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle sicherzustellen, sowohl der Einsatz der Abfalltonnen als auch die Abholung der Gelben Tonnen von den Grundstücken der Anschlusspflichtigen einflossen. Für eine (subjektive) inhaltliche Verklammerung der Festsetzungen unter Ziffer I.1.b und I.1.c der Rahmenvorgabe spricht zudem, dass die Beklagte die sofortige Vollziehung für die Ziffer I.1 des Bescheides anordnete und diese Anordnung einheitlich mit den nach ihrer Auffassung für die Einführung der Gelben Tonne sprechenden Gesichtspunkten begründete. Dass die Anordnung der Einführung Gelber Tonnen nicht selbständig bestehen, sondern die Festsetzung des partiellen Vollservice ebenso zu dem Kern einer einheitlichen gestalterischen Ermessensentscheidung der Beklagten gehören sollte, wird außerdem daraus deutlich, dass die Beklagte auch nach Erlass der Rahmenvorgabe wiederholt darauf hinwies, sie habe die Rahmenvorgabe weitgehend an dem Vorbild des von ihr in eigener Verantwortung durchgeführten Entsorgungsstandards ausgerichtet. Im Zuge der Verhandlungen, die die Beteiligten mit dem Ziel des Abschlusses einer Abstimmungsvereinbarung führten, "bekräftigte" die Beklagte gegenüber der Klägerin bei einem am 20. Dezember 2019 geführten Telefonat "noch einmal, dass das Holen der Behälter aus einem 15 m Bereich eine Forderung von Seiten der Politik ist und die I. an dieser Forderung festhalten" (vgl. Bl. 94 BA001; vgl. auch das Protokoll der Telefonkonferenz der Beteiligten vom 20.04.2020 (Bl. 60 BA002) und die Zusammenfassung der Vorlage Betriebsausschuss Umweltdienste vom 26.11.2019 (Bl. 114 BA002)). Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat die Beklagte ergänzend ausgeführt (S. 6 des Schriftsatzes vom 14.08.2020, Bl. 142 GA): "Die Abholung der Tonnen für Restmüll, Biomüll und PPK vom Grundstück ist historisch gewachsen und wird in der Stadt J. seit langer Zeit praktiziert. Daher kann dem Bürger bei der LVP-Sammlung nicht der Standard verwehrt werden, der ihm bei der Restmüllentsorgung eingeräumt ist. Insoweit stellt der Entsorgungsstandard des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers [...] nicht nur eine Beschränkung für Rahmenvorgaben dar, sondern ist eine Art von Blaupause." Ferner hat die Beklagte stets betont, die Festsetzungen in der Rahmenvorgabe gewährleisteten, dass sich die LVP-Sammlung optimal in ihr bestehendes Entsorgungssystem einfüge. Damit hat sie ein Argument aufgegriffen, das sie bereits in dem angefochtenen Bescheid (dort S. 11) angeführt hatte. Soweit sie nunmehr ausführt, sie hätte die Anordnung der Tonnensammlung auch ohne die Anordnung des partiellen Vollservice erlassen, weil beide Verfügungen jeweils eine effektive Erfassung der Abfälle sicherstellten und der Rahmenvorgabe insoweit kein einheitliches Konzept zugrunde liege, vermögen diese Ausführungen die Überzeugung des Senats, dass eine einheitliche, unteilbare Ermessensentscheidung getroffen wurde, nicht zu erschüttern. Der Beklagten hätte es angesichts der vorgenannten Gesichtspunkte oblegen, näher auszuführen und zu belegen, dass sie im Zeitpunkt des Erlasses der Rahmenvorgabe die Entscheidung getroffen hatte, die Anordnung der Einführung der Gelben Tonnen und des partiellen Vollservice jeweils selbständig tragend zu erlassen.
Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die Anordnung unter Ziffer I.1.a des angefochtenen Bescheides, wonach LVP in der Altstadt der Beklagten mit Abfallsäcken mit einer bestimmten Mindestwandstärke zu erfassen seien und die Säcke kostenlos an die betroffenen Haushalte auszugeben seien, eine (subjektiv) abtrennbare Regelung darstellt. Im Rahmen der Verhandlungen, die die Beteiligten im Jahr 2019 mit dem Ziel des Abschlusses einer neuen Abstimmungsvereinbarung führten, bemühte sich die Beklagte vornehmlich darum, die Verwendung von MGB und die Einführung eines partiellen Vollservice zu erreichen (vgl. Bl. 82 ff. BA001). Dem entspricht es, dass die Beklagte in der Rahmenvorgabe vom 4. Dezember 2019 vorrangig diese Festsetzungen begründete und abwog. Bereits in der Schilderung des Sachverhalts (S. 3 f. des Bescheides) führte sie aus: "In den vergangenen Jahren kam es in [dem Gebiet der Beklagten] wiederholt zu Beschwerden über LVP-Verwehungen im Stadtbild, die auf gerissene LVP-Abfallsäcke (gelbe Säcke) zurückzuführen waren. Um die Umweltverträglichkeit und Effektivität der LVP-Erfassung zu steigern, beabsichtigt die [Beklagte] zum 01.01.2021 die Verwendung von MGB zur haushaltsnahen LVP-Erfassung für einen größeren Teil des Stadtgebietes mit den Systemen zu vereinbaren. Da eine entsprechende Vereinbarung über die Ersetzung von Säcken durch Tonnen bislang an der Zustimmung der Systeme scheiterte, ist der Erlass dieser Rahmenvorgabe erforderlich." Die Verfügungsziffer I.1.a des Bescheides begründete sie lediglich damit, diese trage dem geringeren Platzangebot zur Aufstellung von MGB im Innenstadtbereich Rechnung. In der Begründung der Anordnung des Sofortvollzuges (S. 13 f. des Bescheides) werden die auf den Gelben Sack bezogenen Festsetzungen nicht erwähnt. Die Anordnung, dass LVP in der Altstadt der Beklagten mittels Abfallsäcken zu erfassen und diese Säcke kostenlos zur Verfügung zu stellen seien, erscheint vor diesem Hintergrund als bloßer Annex zu den Festsetzungen, dass in den übrigen Stadtgebieten ein Holsystem mit Gelben Tonnen und partiellem Vollservice durchzuführen sei.
Die Berufung ist daher unter der Maßgabe, dass die Klage unbegründet ist, zurückzuweisen. Der Senat ist hieran durch § 129 VwGO nicht gehindert. Nach dieser Vorschrift darf das Urteil des Verwaltungsgerichts nur soweit geändert werden, als eine Änderung beantragt ist. Hat der Beklagte gegen ein Prozessurteil mit dem Ziel Berufung eingelegt, die Abweisung der Klage als unbegründet zu erreichen, kann das Oberverwaltungsgericht das Prozessurteil aufheben und der Klage stattgeben, weil dies auch das Verwaltungsgericht tun könnte, wenn das Oberverwaltungsgericht gemäß § 130 Abs. 2 VwGO das erstinstanzliche Urteil aufhöbe und das Verfahren an das Verwaltungsgericht zurückverwiese (vgl. Rudisile/Röcker in: Schoch/Schneider, VerwaltungsR, Stand: August 2024, § 129 VwGO Rn. 6; Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 129 Rn. 5; vgl. auch BGH, Urteil vom 13.07.1962 - V ZR 96/60 -, juris Rn. 49; Rimmelspacher in: Münchener Kommentar zur ZPO, 6. Aufl. 2020, § 528 Rn. 55; Stein/Jonas, ZPO, 23. Aufl. 2018, § 528 Rn. 20).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 128, 129 VwGO
§§ 133, 157 BGB zu beachten. Nach §§ 133, 157 BGB
§ 22 VerpackG
§ 16 VerpackG
§ 14 VerpackG
§ 88 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 129 VwGO
§ 124 VwGO
§ 43 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 VerpackG
§ 22 Abs. 5 VerpackG
§ 22 Abs. 8 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG
§ 22 Abs. 1 Satz 3 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG
§ 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 VerpackG
§ 22 Abs. 8 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 62 Satz 2 VwVfG
§ 6 Abs. 4 VerpackV
§ 18 Abs. 1 Satz 1 VerpackG
§ 22 Abs. 1 VerpackG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VerpackG
§ 18 Abs. 3 Satz 1 VerpackG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 VerpackG
§ 23 Abs. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 8 Satz 1 Alt. 1 VerpackG
§ 22 Abs. 8 Satz 1 Alt. 2 VerpackG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 VerpackG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 und 2 VerpackG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 und 2 VerpackG
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 130 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 B 135/20
7 ME 81/20
2 B 58.18
7 C 1.17
7 B 49.10
6 B 26.14
3 C 49.87
12 KS 147/21
6 C 3.11
1 ME 134/23
7 ME 20/17
2 B 1250/12
4 C 11.97
6 C 3.10
6 O 22/24
4 B 2.23
8 B 17.10
X ZR 37/12
10 S 21.60
4 L 826/20
17 S 20.26
4 L 316/20
10 S 2820/20
15 A 3633/19
9 B 18.23
5 C 18.11
8 C 46.12
11 B 23.58
9 LB 189/20
1 WRB 2/21
1 WB 19.08
2 A 760/10
5 ME 209/11
5 ME 116/07
V ZR 96/60