Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-02-04, Aktenzeichen 15 A 355/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0204.15A355.19.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in jeweils entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Am 1. März 2017 meldete der Kläger zu 2) für den Kläger zu 1) beim Beklagten für den 28. April 2017 eine Versammlung mit dem Motto "C. und N. : Finger weg von unserem Essen und Hände weg von unserem Saatgut!" an. Die Versammlung sollte auf dem Platz Y. direkt vor dem Eingang des X. Conference Center in C. (im Folgenden: X.) parallel zu der Jahreshauptversammlung der Beigeladenen stattfinden. Am bzw. vor dem Eingang zum X. würden durch ca. sechs bis acht Personen Informationsblätter verteilt werden, ohne dass dabei eine Behinderung des Zugangs zur Hauptversammlung erfolge. Herein- und herausgehende Personen würden nicht aufgehalten. Der übrige Teil der Kundgebung mit ca. 100 bis 200 Personen solle nicht im unmittelbaren Eingangsbereich vor den Türen des X. stattfinden, sondern die Positionierung solle in ca. zehn bis 15 m Entfernung vom Eingang erfolgen, wobei auch eine mobile Bühne mit Lautsprecheranlage in Form eines 7,5 t-Lkw vorhanden sein werde.
Am 20. März 2017 erteilte die Stadt C. der Beigeladenen die Erlaubnis zur Durchführung einer Straßensperrung für den Vorplatz des X. vom 25. bis zum 29. April 2017. Antragsgemäß dürfe auf dem Vorplatz ein Zeltbau errichtet werden. Außerdem dürfe für die Zeit der Veranstaltung das Gelände mit Zaunelementen eingefriedet werden.
Mit Verfügung vom 21. April 2017 bestätigte der Beklagte die angemeldete Versammlung unter Auflagen. Gemäß Auflage Ziffer 1 wies der Beklagte für die Kundgebung entgegen der Anmeldung als Versammlungsort den Platz Y. in südöstlicher Richtung vom Haupteingang des X. zu. Der genaue Aufstellort für die Versammlung sei dem beigefügten Plan zu entnehmen. Zur Begründung führte der Beklagte aus, um die Jahreshauptversammlung der Beigeladenen durchführen und ihre Sicherheit gewährleisten zu können, sei es zwingend erforderlich, die Aktionäre im Rahmen einer Sicherheitskontrolle zu überprüfen, bevor ihnen Einlass ins Haus gewährt werde. Aufgrund der Räumlichkeiten in Verbindung mit der Größenordnung der Veranstaltung (ca. 3.500 Aktionäre) sei es nicht möglich, diese Sicherheitsüberprüfung im Gebäude vorzunehmen. Darüber hinaus werde seit den Geschehnissen am Brüsseler Flughafen im Jahr 2016 dringend dazu geraten, Sicherheitsüberprüfungen von Personen außerhalb von Gebäuden vorzunehmen. Gemäß der der Beigeladenen erteilten Straßensperrungserlaubnis vom 20. März 2017 dürfe auf dem Vorplatz des X. ein Zeltbau errichtet werden. Außerdem dürfe das Gelände für die Zeit der Veranstaltung mittels Zaunelementen gesichert werden. Die Zuweisung des vom Beklagten gewählten Versammlungsorts beruhe auf der Erwägung, den geeignetsten Ort zu finden, der dem beabsichtigten Versammlungszweck gerecht werde. Dieser Ort widerspreche insbesondere nicht dem Grundcharakter der Versammlung. Er ermögliche dieser, von den ankommenden Aktionären wahrgenommen zu werden und mit diesen zu interagieren. Die Zuweisung des angemeldeten Orts hätte dagegen zur Folge, dass die Aktionärsversammlung nicht durchführbar wäre, da einerseits der Zugang zum X. erschwert, wenn nicht sogar unmöglich gemacht werde, andererseits die erforderliche Sicherheitsüberprüfung außerhalb des X. in dessen unmittelbarer Nähe nicht erfolgen könne.
Die Kläger haben am 25. April 2017 Klage erhoben. Zugleich stellten sie beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Diesen lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 26. April 2017 - 20 L 1811/17 - im Hinblick auf die Auflage Ziffer 1 ab. Die dagegen gerichtete Beschwerde der Kläger wies der erkennende Senat mit Beschluss vom 27. April 2017 - 15 B 491/17 - zurück.
Zur Begründung ihrer Klage haben die Kläger im Wesentlichen vorgetragen: Die Auflage Ziffer 1 sei rechtswidrig. Sie greife in das von Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters hinsichtlich der Wahl des Versammlungsorts ein. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne von § 15 Abs. 1 VersG habe nicht vorgelegen. Der Umstand, dass die Stadt C. eine - ohnehin wegen Unbestimmtheit nichtige - Straßensperrungserlaubnis erteilt habe, sei kein Grund, den Platz Y. als Versammlungsort zu versagen. Bei diesem handele es sich um eine öffentlich zugängliche Verkehrsfläche. Diese könne nicht einseitig ohne Berücksichtigung der Versammlungsfreiheit der Kläger einem Dritten zugeordnet werden. Außerdem sei die Versammlungsanmeldung zeitlich deutlich vor der Erteilung der Straßensperrungserlaubnis erfolgt. Davon abgesehen sei das Sicherheitsargument nicht plausibel. Der Beklagte, der den Klägern keinen gemeinsamen Ortstermin angeboten habe, habe sich hierüber nicht selbst konkrete Informationen verschafft; das Sicherheitskonzept der Beigeladenen habe ihm nicht vorlegen. Er habe sich lediglich die allgemein gehaltenen Behauptungen der Beigeladenen zu eigen gemacht. Es sei aufgrund der Gesamtumstände davon auszugehen, dass die Konstruktion eines Sicherheitsbereichs durch die Beigeladene allein dazu habe dienen sollen, die Aktionäre nicht der Protestkundgebung auszusetzen und auch eine große räumliche Trennung zu den internationalen Pressevertretern herzustellen. Dabei sei nicht ansatzweise konkret ausgeführt, welche Art von Überprüfungen habe erfolgen sollen, wie diese genau hätten aussehen sollen und was für eine Infrastruktur hierfür benötigt worden sei. Es sei nicht erkennbar, weshalb man für die Durchführung von Sicherheitsüberprüfungen ein Zelt benötigt habe. Das X., das Platz für bis zu 5.000 Besucher biete, sei ein vor kurzem eröffnetes, modernes Konferenzzentrum, in dem internationale politische Treffen stattfänden. Es verfüge über eine eigene ausreichende Sicherheitsinfrastruktur innerhalb des Gebäudes. Sicherheitsüberprüfungen hätten auch bei einer Besucherzahl von 3.500 Personen mit Sicherheitsschleusen in Multifunktionsräumen bzw. im Foyer des X. durchgeführt werden können. Eine Blockade von Flucht- und Rettungswegen hätte es dabei nicht gegeben. Allenfalls hätte die Beigeladene mehr Zeit für die Sicherheitsüberprüfungen aufbringen müssen. Jedenfalls sei es möglich gewesen, sich den Platz Y. zu teilen. Welche erkennbaren tatsächlichen Umstände vorgelegen hätten, nach denen nicht weiter definierte Auseinandersetzungen zwischen Versammlungsteilnehmern und Aktionären zu befürchten gewesen seien, erschließe sich nicht. In der Vergangenheit sei es nicht zu Problemen gekommen. Es habe keine Absicht bestanden, den Zugang zum X. zu erschweren oder zu verhindern. Es hätten lediglich ein paar Versammlungsteilnehmer im Eingangsbereich gestanden und Flugblätter verteilt. Abstrakte Gefahren reichten zur Begründung einer versammlungsrechtlichen Verfügung nicht aus. Die Auflage Ziffer 1 sei auch nicht verhältnismäßig. Der Beklagte habe der Beigeladenen den weitaus größten Teil - 80 % - des Platzes Y. zugewiesen. Die Beigeladene habe den gesamten Platz und sein Zentrum - verstärkt durch Absperrungen - völlig dominiert. Den Klägern sei nur der Südteil des Platzes geblieben. Dies sei kein angemessener Interessenausgleich. Man hätte stattdessen das Zelt beispielsweise etwas näher in Richtung Eingang zum X. sowie etwas weiter nach Südwesten hin versetzen können. Gleichzeitig hätte man den Platz nicht komplett sperren lassen müssen. Es hätte demnach ohne Probleme im Bereich der angemeldeten Stelle eine Kundgebung stattfinden können - sei es mit Absperrgittern in Richtung Zelt und Eingang, sei es ohne. Der Handvoll Versammlungsteilnehmer, die Flugblätter hätte verteilen sollen, hätte dann ein Platz zugeordnet werden können, der sich möglichst nah am Eingangsbereich zum abgesperrten Bereich oder zum Zelt befunden hätte. Die Beigeladene hätte ihr behauptetes Sicherheitskonzept umsetzen können. Stattdessen sei eine Versammlung in Sicht- und Hörweite faktisch verweigert worden, weil die Entfernung zum Eingangsbereich selbst am nächstgelegenen Punkt bei ca. 60 m gelegen und die Trennung mit einem Zaun eine Kommunikation des Protests an die Aktionäre verhindert habe.
Die Kläger haben beantragt,
festzustellen, dass die Auflage Ziffer 1 der Versammlungsbestätigung vom 21. April 2017 rechtswidrig war.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Die Auflage Ziffer 1 sei von § 15 Abs. 1 VersG gedeckt. Die Größe des Zelts, das für die Sicherheitsüberprüfung benötigt worden sei, habe die Kapazitäten des X. überstiegen. Das Zelt habe sich unmittelbar vor dem Zugang des X. befunden, sozusagen als eine vorgelagerte Eingangssituation. Die Gesamtfläche des Platzes Y., die die Kläger für sich beansprucht hätten, betrage 1.700 m². Die Zeltfläche belaufe sich auf 600 m², mithin einen Bruchteil der angemeldeten Fläche. Den Klägern sei mehrfach vorgeschlagen worden, die bestehenden Gegebenheiten im Rahmen eines gemeinsamen Ortstermins in Augenschein zu nehmen, die Fläche der Versammlung aufzuzeigen sowie etwaige Detailfragen zu klären. Dieses Angebot sei nicht angenommen worden. Weiterhin sei das Sicherheitskonzept der Beigeladenen zugunsten der Kläger geändert worden. Die Zaunanlage (Zuwegung der Aktionäre zum Zelt) sei näher am Kontrollzelt aufgebaut worden, so dass sich die für die Kläger zur Verfügung stehende Versammlungsfläche vergrößert habe. Die Versammlungsfläche sei dem Anliegen der Kläger auch vollumfänglich gerecht geworden. Sie habe bis unmittelbar an den das Zelt umgebenden Zaun sowie die Zuwegung herangereicht. Die Demonstrationsteilnehmer hätten jederzeit die Möglichkeit gehabt, auf "Armlänge" an die Aktionäre heranzukommen und zu diskutieren. Mit Ausnahme einer transparenten und schmalen Zaunanlage habe es keine Begrenzung räumlicher Art zwischen den Aktionären und den Demonstranten gegeben. Diese hätten wie geplant Handzettel an die Aktionäre reichen oder diese vor dem umzäunten Bereich verteilen können. Die Darbietungen und Redebeiträge, die auf der Bühne stattgefunden hätten, seien von den Aktionären wahrgenommen worden. Zudem hätten die Aktionäre, um die Zuwegung zum X. zu erreichen, die Versammlung passieren müssen.
Die Beigeladene hat beantragt,
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Bei der Ausgestaltung der Durchführung der - rechtlich nicht nur zulässigen, sondern aktienrechtlich gebotenen - Hauptversammlung der Beigeladenen handele es sich um ein Schutzgut, zu dessen Sicherung Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersG in Betracht gekommen seien. Die widerstreitenden grundrechtlichen Positionen (insbesondere Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 8 Abs. 1 GG) seien im Wege der praktischen Konkordanz in Einklang zu bringen gewesen. In diese Abwägung seien das in der Verantwortung des Veranstalters liegende Sicherheitskonzept (vgl. § 43 Abs. 1 SBauVO NRW) und dessen Umsetzung einzubeziehen gewesen, das insbesondere dazu gedient habe, Leib und Leben von Menschen (Art. 2 Abs. 2 GG) zu schützen. Die Kläger hätten am Tag der Hauptversammlung gleichwohl, wie beabsichtigt, in einer Entfernung von 15 bis 20 m zum Eingang des X. demonstrieren und durch einzelne Versammlungsteilnehmer Flugblätter an die ankommenden Aktionäre verteilen können. Dementsprechend trügen die Kläger auch nicht vor, die Wirkung ihrer Versammlung sei in irgendeiner Weise geschmälert worden. Das Gegenteil sei der Fall gewesen. Eine Verlegung des Zelts auf dem Platz Y. sei insbesondere mit Blick auf brandschutztechnisch erforderliche Mindestabstände sowie die erforderlichen Flucht- und Rettungswege nicht möglich gewesen. Außerdem könnten Verzögerungen die Abhaltung der Hauptversammlung in Gänze in Frage stellen. Im Übrigen schließe die Beigeladene sich dem Vorbringen des Beklagten an.
Mit Urteil vom 29. November 2018 hat das Verwaltungsgericht die Klage gegen die Auflage Ziffer 1 der Verfügung vom 21. April 2017 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Beigeladene sei aufgrund eines wirksamen Verwaltungsakts der insoweit zuständigen Behörde - der Stadt C. - berechtigt gewesen, einen Teil der Platzfläche für das Zelt zur Abwicklung der Sicherheitskontrollen bei der Ankunft der Aktionäre in Anspruch zu nehmen. Dies habe der Beklagte zu Recht berücksichtigt und in seine Rechtsgüterabwägung eingestellt. Andererseits sei zugunsten der Kläger die Abwicklung ihrer Versammlung so gestaltet worden, dass die Teilnehmer sich in unmittelbarer Nähe zum Zelteingang hätten bewegen, mit den eintreffenden Aktionären direkten Kontakt haben und an diese Flugblätter verteilen können.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.
Zur Begründung der von ihnen eingelegten Berufung wiederholen und vertiefen die Kläger im Wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend tragen sie vor, §§14, 15 VersG stellten die zentralen Normen für sämtliche Entscheidungen in Verbindung mit der Anmeldung und Durchführung einer Versammlung dar. Es sei dabei von einer Konzentrationswirkung auszugehen. Folglich könne als geschütztes Rechtsgut nicht die Straßensperrerlaubnis bzw. das daraus resultierende Recht herangezogen werden. Ohnehin seien die Rechtsgrundlagen für die Straßensperrerlaubnis - § 29 Abs. 2, § 46 StVO - eng auszulegende Ausnahmebestimmungen. Vielmehr könne geschütztes Rechtsgut nur das eigentliche Interesse der Beigeladenen sein, ihre Aktionärsversammlung durchzuführen. Allerdings habe eine unmittelbare konkrete Gefahr insofern nicht bestanden. Eine schriftliche Erläuterung des Sicherheitskonzepts sei unterblieben. Die Beigeladene habe die zu diesem gehörenden Unterlagen nicht vollständig vorgelegt und es auch sonst nicht plausibel erläutert. Der Beklagte habe die diesbezüglichen Angaben der Beigeladenen schlicht übernommen. Er habe einseitig und ausschließlich deren private Interessen berücksichtigt. In die Ermessensausübung des Beklagten hätte auch eingestellt werden müssen, dass die Beigeladene ihre Aktionärsversammlung in Kenntnis der räumlichen Verhältnisse von L. nach C. verlagert habe.
Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass die Auflage Ziffer 1 der Versammlungsbestätigung vom 21. April 2017 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend trägt er vor, die Frage der Konzentrationswirkung könne dahinstehen, weil in der Sache keine andere Entscheidung in Bezug auf die Wahl des Kundgebungsorts in Betracht gekommen sei. Der Übersichtsplan der Eingangsebene des X. verdeutliche die Lage der Multifunktionsräume und zeige, dass eine Trennung von kontrollierten und unkontrollierten Personen aufgrund der räumlichen Gegebenheiten nicht gewährleistet werde. Darüber hinaus seien die Multifunktionsräume mit einer Fläche von insgesamt 344 m² deutlich kleiner als das vor dem Haupteingang aufgestellte Zelt von 600 m². Dies habe - ungeachtet der Problematik einer Vermischung der kontrollierten/unkontrollierten Personen - zur Folge, dass die Räume des X. aufgrund der Größe nicht geeignet seien, die Installation von acht Stationen für die Sicherheitsüberprüfung der Aktionäre zu gewährleisten.
Die Beigeladene beantragt,
Am 4. Juli 2019 hat der Berichterstatter des Senats den Platz Y. vor dem X. im Rahmen eines Ortstermins in Augenschein genommen.
Im Ortstermin am 4. Juli 2019 haben die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen. Bezug genommen wird außerdem auf die Gerichtsakte des Eilverfahrens Verwaltungsgericht Köln - 20 L 1811/17 - (OVG NRW - 15 B 491/17 -).

Entscheidungsgründe:
I. Nachdem die Beteiligten sich hiermit im Ortstermin am 4. Juli 2019 einverstanden erklärt haben, entscheidet der Senat über die Berufung der Kläger gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung. Wie der Senat den Beteiligten bereits mit Verfügung vom 14. Januar 2020 mitgeteilt hat, sind die Verzichtserklärungen nach wie vor wirksam. Die von den Klägern in ihrem Schriftsatz vom 24. Oktober 2019 angeregte Anberaumung einer mündlichen Verhandlung ist auch sonst nicht veranlasst. Eine wesentliche Änderung der Prozesslage, die zu einem Verbrauch der Verzichtserklärungen hätte führen können, ist zwischenzeitlich nicht eingetreten. Ferner ist es nicht aus Gründen der Gewährung rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG geboten, eine mündliche Verhandlung durchzuführen.
Vgl. zu diesem Themenkreis BVerwG, Beschlüsse vom 5. Juli 2016 - 4 B 21.16 -, juris Rn. 9 f., vom 13. Dezember 2013 - 6 BN 3.13 -, juris Rn. 8 ff., vom 1. März 2006 - 7 B 90.05 -, juris Rn. 13 f., vom 27. August 2003 - 6 B 32.03 -, juris Rn. 10, vom 17. September 1998 - 8 B 105.98 -, juris Rn. 4 f., und vom 29. Dezember 1995 - 9 B 199.95 -, juris Rn. 4.
Ausweislich des Protokolls des Ortstermins am 4. Juli 2019 hat der Prozessbevollmächtigte der Beigeladenen erklärt, er werde im Nachgang zu dem Termin Auszüge aus dem sonderbauordnungsrechtlichen Genehmigungsverfahren hinsichtlich des Sicherheitskonzepts - primär also die Pläne - zur Akte reichen. Mit Schriftsatz vom 26. August 2019 hat die Beigeladene zwei Pläne aus der Anlage der der Betreiberin des X. von der Stadt C. erteilten sonderbauordnungsrechtlichen Genehmigung für die Hauptversammlung der Beigeladenen am 28. April 2017 vorgelegt. Dass die Kläger die Vorlage dieser Unterlagen in ihrem Schriftsatz vom 24. Oktober 2019 - und nochmals mit Schriftsatz vom 22. Januar 2020 - für unzureichend erachten und in diesem Zusammenhang die Plausibilität des Sicherheitskonzept der Beigeladenen weiterhin in Frage stellen, liegt jedoch auf der Linie ihres bisherigen Vorbringens und stellt somit keine wesentliche Änderung der Prozesslage dar. Die Kläger hatten ebenso wie die übrigen Beteiligten hinreichend Gelegenheit, zu diesem Aspekt Stellung zu nehmen. Auch einer weitergehenden Sachverhaltsaufklärung bedarf es dazu im Rahmen des entscheidungserheblichen versammlungsrechtlichen Prüfungsprogramms mit Blick auf die Auflage Ziffer 1 der Versammlungsbestätigung vom 21. April 2017 nicht, was weiter unten noch näher auszuführen sein wird.
II. Die Berufung der Kläger hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die Auflage Ziffer 1 der Versammlungsbestätigung vom 21. April 2017 war rechtmäßig, wie der Senat schon in seinem Eilbeschwerdebeschluss vom 27. April 2017 - 15 B 491/17 - ausgeführt hat.
Gemäß § 15 Abs. 1 VersG kann die zuständige Behörde die Versammlung verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist.
Ist eine versammlungsbehördliche Verfügung - wie hier - auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus. Gibt es neben Anhaltspunkten für die von der Behörde und den Gerichten zugrunde gelegte Gefahrenprognose auch Gegenindizien, haben sich die Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den Grundrechtsschutz des Art. 8 Abs. 1 GG hinreichend berücksichtigenden Weise auseinanderzusetzen. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 12. Mai 2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 17, vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 9 und 13, vom 26. April 2001 - 1 BvQ 8/01 -, juris Rn. 11 f., vom 18. August 2000 - 1 BvQ 23/00 -, juris Rn. 32 ff., vom 1. Dezember 1992 - 1 BvR 88/91, 1 BvR 576/91 -, juris Rn. 52, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 80 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Januar 2017 - 15 A 296/16 -, juris Rn. 10, vom 29. Dezember 2016 - 15 B 1500/16 ‑, juris Rn. 17, vom 7. Oktober 2016 - 15 B 1154/16 -, juris Rn. 8, vom 29. Juli 2016 - 15 B 875/16 -, juris Rn. 6, und vom 21. Oktober 2015 ‑ 15 B 1201/15 -, juris Rn. 10.
Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde auch bei dem Erlass von Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 30, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 ‑, juris Rn. 79 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Januar 2017 - 15 A 296/16 -, juris Rn. 12, vom 29. Dezember 2016 - 15 B 1500/16 -, juris Rn. 19, vom 7. Oktober 2016 ‑ 15 B 1154/16 -, juris Rn. 10, vom 29. Juli 2016 ‑ 15 B 875/16 -, juris Rn. 8, und vom 21. Oktober 2015 - 15 B 1201/15 -, juris Rn. 12.
Geht es - wie vorliegend in der Auflage Ziffer 1 - um die versammlungsbehördliche Verlegung der Versammlung von dem angemeldeten an einen anderen Ort bzw. um die Beschränkung des beabsichtigten Versammlungsorts, ist zu berücksichtigen, dass von dem Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters nach Art. 8 Abs. 1 GG prinzipiell auch die Auswahl des Orts und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung umfasst ist. Die Behörde hat im Normalfall lediglich zu prüfen, ob durch die Wahl des konkreten Versammlungsorts Rechte anderer oder sonstige verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter der Allgemeinheit beeinträchtigt werden. Ist dies der Fall, kann der Veranstalter die Bedenken durch eine Modifikation des geplanten Ablaufs ausräumen oder aber es kommen versammlungsrechtliche Auflagen in Betracht, um eine praktische Konkordanz beim Rechtsgüterschutz herzustellen. Art. 8 Abs. 1 GG und dem aus ihm abgeleiteten Grundsatz versammlungsfreundlichen Verhaltens der Versammlungsbehörde entspricht es, dass auch bei Auflagen das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters im Rahmen des Möglichen respektiert wird. Ferner ist von Bedeutung, ob durch die Auflage die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit beseitigt werden kann, ohne den durch das Zusammenspiel von Motto und geplantem Veranstaltungsort geprägten Charakter der Versammlung - ein Anliegen ggf. auch mit Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen am Wirksamsten zur Geltung zu bringen - erheblich zu verändern.
Vgl. insoweit BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2015 - 1 BvQ 25/15 -, juris Rn. 9, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, juris Rn. 64, Beschlüsse vom 2. Dezember 2005 - 1 BvQ 35/05 -, juris Rn. 23 ff., vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 38, vom 4. Januar 2002 - 1 BvQ 1/02 -, juris Rn. 3, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 61 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Januar 2017 - 15 A 296/16 -, juris Rn. 14, vom 29. Dezember 2016 - 15 B 1500/16 -, juris Rn. 21 ff., und vom 24. Oktober 2015 - 15 B 1226/15 -, juris Rn. 10 ff.; Nds. OVG, Beschluss vom 22. April 2016 - 11 ME 82/16 -, juris Rn. 22 ff.
Gemessen an diesen Maßstäben war die Auflage Ziffer 1 rechtmäßig.
Der Beklagte hat diese Auflage erlassen, um die Kollisionslage zwischen den widerstreitenden Interessen der Kläger und der Beigeladenen durch die Erzielung einer praktischen Konkordanz aufzulösen. Am Veranstaltungstag des 28. April 2017 bestand ein Nutzungskonflikt mit Blick auf die Fläche vor dem X., dem Platz Y.. Während die Kläger dort ihre Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG realisieren wollten, bezweckte die Beigeladene mit der Einrichtung des Sicherheitsbereichs vor dem Eingang zum X. eine gefahrlose Durchführung ihrer Hauptversammlung und damit den Schutz der Rechtsgüter aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und aus Art. 12 Abs. 1 GG. Diese Umstände waren auch bereits im Zeitpunkt des Erlasses der Versammlungsbestätigung am 21. April 2017 erkennbar. Dass die Beigeladene ihr Sicherheitskonzept erst später näher erläutert haben mag, ändert daran nichts. Jedenfalls dessen relevante Eckpunkte - Schaffung einer Sicherheitszone vor dem X. durch Aufstellen eines Zelts, in dem die Sicherheitsüberprüfung der ankommenden Teilnehmer der Hauptversammlung der Beigeladenen erfolgen sollte, sowie eine räumliche Trennung der Besucher der Hauptversammlung und der Versammlungsteilnehmer durch eine Zaunanlage - waren dem Beklagten und den Klägern bereits vor dem Ergehen der Auflage bekannt. Letztere hatten etwa mit Schreiben an den Beklagten vom 6. April 2017 im Nachgang zum Kooperationsgespräch am 23. März 2017 die Gelegenheit ergriffen, zu einer eventuellen Verlegung des Versammlungsorts infolge von Sicherungsmaßnahmen der Beigeladenen auf dem Platz Y. vorzutragen. Der Beklagte hat in seiner Antragserwiderung im Eilverfahren vom 27. April 2017 darüber hinaus darauf hingewiesen, dass er die Kläger telefonisch am 19. April 2017 über das Sicherheitskonzept informiert habe. Im Rahmen dieses Telefonats sei auch ein Ortstermin vorgeschlagen worden, um die örtlichen Gegebenheiten in Augenschein zu nehmen. Dieser sei von den Klägern jedoch nicht wahrgenommen worden. In ihrem weiteren Schriftsatz vom 27. April 2017 im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes erklärten auch die Kläger, es sei im Vorfeld davon gesprochen worden, der Platz solle durch ein Zelt der Beigeladenen und durch Absperrungen besetzt werden. Ferner habe der Beklagte ihnen in einem Telefonat am 19. April 2017 das Angebot gemacht, die Versammlung weiter auf den Platz zu rücken, weil die Beigeladene bereit sei, den Zaun zu versetzen; bei dem vorgeschlagenen Ortstermin habe es darum gehen sollen, den beabsichtigten Zaunverlauf aufzuzeigen.
Die Auflage Ziffer 1 führte auch eine praktische Konkordanz zwischen dem Versammlungsrecht der Kläger aus Art. 8 Abs. 1 GG und den Sicherheitsinteressen der Beigeladenen zum Schutz der Rechtsgüter aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 12 Abs. 1 GG herbei.
Der Beklagte hat im Vorfeld der Versammlung hinreichend konkret dargelegt, dass die Sicherheitsinteressen der Beigeladenen beeinträchtigt würden, wenn die Kläger für die angemeldete Versammlung den gesamten Platz Y. - mithin auch den Bereich vor dem Haupteingang zum X. - in Anspruch nehmen könnten. Denn ohne Sicherheitsbereich vor dem X. wäre der Beigeladenen die Möglichkeit genommen worden, die in Anbetracht der hohen Teilnehmerzahl der Hauptversammlung von voraussichtlich 3.500 Aktionären erforderlichen umfangreichen Sicherheitsüberprüfungen vor das Gebäude zu verlagern, um auf diese Weise der Gefahr vorzubeugen, dass sich etwaige Konflikte vom Vorplatz ins X. hineinverlagern und/oder sich Unbefugte zum X. Zutritt verschafften. Des Weiteren wäre für die Beigeladene die Möglichkeit entfallen, die Besucherströme zu lenken und dergestalt einen reibungslosen Zugang zum X. sicherzustellen. Die zeitliche Abfolge von Versammlungsanmeldung und Entwicklung des Sicherheitskonzepts der Beigeladenen ist für diese Bewertung unerheblich.
Der Senat sah vor dem Hintergrund dieser besonderen Sachlage, die überdies dadurch geprägt war, dass die Beigeladene ihre Hauptversammlung im Jahr 2017 erstmals in C. ausrichtete und dafür neue Sicherheitsstandards definiert hatte, bereits in seinem Eilbeschwerdebeschluss vom 27. April 2017 - 15 B 491/17 - im konkreten Einzelfall keinen Anlass daran zu zweifeln, dass sich die Räumlichkeiten innerhalb des X. - wie der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 27. April 2017 im einstweiligen Rechtsschutzverfahren vorgetragen hat - nicht dazu eignen, 3.500 Aktionäre innerhalb eines Zeitfensters von ca. 45 Minuten einer Sicherheitsüberprüfung (Durchleuchtung an acht Kontrollstellen) zu unterziehen.
Die Beigeladene hatte dazu mit Schriftsatz vom 27. April 2017 noch ergänzt, die vorgesehenen und für die Anzahl der Teilnehmer notwendigen acht Sicherheitsschleusen könnten nicht im Foyer und in den Multifunktionsräumen des X. installiert werden, weil sie dort notwendige Rettungs- und Fluchtwege blockierten. Es sei auch nicht möglich, die Zahl der Sicherheitsschleusen zu verringern, da diese dann für die erwartete Zahl der Teilnehmer nicht ausreichten.
Dass der Beklagte die Grundlage für seine Gefahrenprognose auch aus Gesprächen mit der Beigeladenen als Ausrichterin der Hauptversammlung gewonnen hat, ist nicht zu beanstanden. Die Versammlungsbehörde kann wie jede Verwaltungsbehörde ihre Erkenntnisgrundlage auch durch die Angaben der an einem Verwaltungsverfahren Beteiligten bzw. von einer bevorstehenden Verwaltungsmaßnahme Betroffenen schaffen und verbreitern.
Da die Gefahreneinschätzung des Beklagte somit auf konkreten, einzelfallbezogenen Erwägungen beruht, läuft sie entgegen der Auffassung der Kläger nicht darauf hinaus, dass die Versammlungsbehörde zukünftig allein mit dem pauschalen Argument "Sicherheit" verbunden mit dem Schlagwort "Terrorgefahr" die Versammlungsfreiheit zurücktreten lassen kann.
Demgegenüber wurde die Versammlungsfreiheit der Kläger aus Art. 8 Abs. 1 GG durch die Schaffung des besagten Sicherheitsbereichs und die dadurch bedingte Verlegung des Versammlungsorts im Wege der Auflage Ziffer 1 nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt. Vielmehr konnte die angemeldete Versammlung ungeachtet dessen in unmittelbarer Nähe zum X. stattfinden. Die Teilnehmer der Versammlung waren weiterhin in der Lage, ihr kommunikatives Anliegen, das mit dem Versammlungsmotto "C. und N. : Finger weg von unserem Essen und Hände weg von unserem Saatgut!" verknüpft war, sowohl gegenüber der Öffentlichkeit als auch gegenüber den Besuchern der Hauptversammlung der Beigeladenen zu transportieren. Dazu trug auch bei, dass die aufgestellte Zaunanlage nicht blickdicht war. Sie verhinderte nicht, dass Handzettel auch an die Aktionäre verteilt werden konnten. Die räumliche Nähe zu dem Ort der Hauptversammlung, der für die Versammlung von symbolischer Bedeutung ist, war nach wie vor gegeben.
Die Einschätzung, dass der Beklagte mit der Auflage Ziffer 1 auf der Basis einer tragfähigen Gefahrenprognose gemäß § 15 Abs. 1 VersG einen angemessenen Ausgleich im Sinne einer praktischen Konkordanz zwischen der Versammlungsfreiheit der Kläger aus Art. 8 Abs. 1 GG und den am Versammlungstag des 28. April 2017 mit dieser konfligierenden Nutzungs- und Sicherheitsinteressen der Beigeladenen erreicht hat, wird auch durch die Erkenntnisse bestätigt, die der Berichterstatter im Ortstermin am 4. Juli 2019 gewonnen und den übrigen Senatsmitgliedern anhand dabei gefertigter Lichtbilder erläutert hat.
Die Inaugenscheinnahme und Begehung des Platzes Y. - des Vorplatzes zum X. ‑ gemeinsam mit den Beteiligten hat erhärtet, dass die Verlegung des Versammlungsorts durch die Auflage Ziffer 1 die Kläger in der Ausübung ihres Grundrechts der Versammlungsfreiheit lediglich geringfügig beeinträchtigt hat. Die den Klägern zugewiesene Versammlungsfläche erstreckte sich über einen südlichen Teilbereich des Platzes Y.. Unmittelbar nördlich an diese Versammlungsfläche angrenzend hatte die Beigeladene ihren umzäunten Sicherheitsbereich eingerichtet, wo sich das Zelt befand, in dem die Sicherheitskontrollen der ankommenden Aktionäre mit Hilfe von acht Sicherheitsschleusen stattfanden. Um diesen Sicherheitsbereich zu erreichen, mussten die Aktionäre die Versammlung der Kläger zu Fuß über eine westlich entlang der Versammlungsfläche entlangführende Zuwegung passieren. Dabei waren sie von den Versammlungsteilnehmern nur durch einen Gitterzaun getrennt. Dieser Zaun war nicht blickdicht oder mit Planen verhängt. Sein Standort ließ sich im Ortstermin anhand der im Boden des Platzes Y. eingelassenen Halterungen unmittelbar nachvollziehen, die eigens für das eventuelle Aufstellen von Zäunen oder ähnlichen Sicherheitsvorkehrungen seitens des X. vorgesehen sind. Die Zaunanlage stand damit einer kommunikativen Kontaktaufnahme der Versammlungsteilnehmer mit den ankommenden Aktionären nicht entgegen. Diese konnten den Sicherheitsbereich mithin nicht betreten, ohne zuvor die Versammlung und deren Anliegen wahrgenommen zu haben.
Auf der anderen Seite stellen sich die zuwiderlaufenden Nutzungs- und Sicherheitsinteressen der Beigeladenen auch nach dem Ergebnis des Ortstermins ‑ nach wie vor ‑ als plausibel dar. Die Beigeladene hat ihr Sicherheitskonzept im Ortstermin, an dem auch der Ersteller dieses Sicherheitskonzepts teilgenommen hat, konkret in der Örtlichkeit erläutert. Dabei hat die Beigeladene insbesondere darauf verwiesen, dass eine Durchführung der Sicherheitskontrollen innerhalb des X. unter Brandschutzgesichtspunkten nicht möglich gewesen sei; die aufgestellten Sicherheitsschleusen hätten im Brandfall eine Brandlast dargestellt. Die Fluchtwege im Gebäude hätten durch die Sicherheitsschleusen nicht verstellt werden dürfen. Überdies sei die Gefahreneinschätzung der Beigeladenen dahin gegangen, dass gefährliche Gegenstände, die womöglich von Besuchern der Hauptversammlung mitgeführt worden wären, nicht erst im Gebäude aufgefunden werden sollten, um Gefahrenlagen für die Vielzahl dort befindlicher Personen im Vorfeld zu verhindern.
Um zu der Bewertung der Konfliktlage zu gelangen, benötigte der Beklagte keine weitergehenden Kenntnisse der Einzelheiten des Sicherheitskonzepts der Beigeladenen. Aus diesem Grund war auch der Senat nicht gehalten, die Beigeladene zur Vorlage zusätzlicher Unterlagen aus dem Sicherheitskonzept aufzufordern. Entsprechendes gilt für die von den Klägern zuletzt im Schriftsatz vom 24. Oktober 2019 angeregte Einholung eines Sachverständigengutachtens bzw. Zeugenvernehmung. Wie der Senat den Beteiligten auch mit Verfügung vom 24. Januar 2020 auf den Schriftsatz der Kläger vom 22. Januar 2020 mitgeteilt hat, ist entscheidend, ob der Beklagte auch ohne Kenntnis der Einzelheiten des Sicherheitskonzepts bei Erlass der Auflage Ziffer 1 der Verfügung vom 21. April 2017 eine tragfähige Gefahrenprognose treffen konnte bzw. getroffen hat. Dies ist - wie ausgeführt - der Fall.
Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass die zum Erlass der Auflage Ziffer 1 führende unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit im Sinne von § 15 Abs. 1 VersG nicht darin bestand, dass die Stadt C. der Beigeladenen am 20. März 2017 auf deren Antrag eine Erlaubnis zur Durchführung einer Straßensperrung für den Vorplatz des X. u. a. für den 28. April 2017 erteilt hatte, derzufolge die Beigeladene den Vorplatz des X. mit Zaunelementen einfrieden und dort einen Zeltbau errichten durfte. Diese Erlaubnis ist für die entscheidungserhebliche versammlungsrechtliche Beurteilung irrelevant. Die Frage von Inhalt und Reichweite der Konzentrationswirkung aus § 14, § 15 VersG stellt sich nicht. Diese Konzentrationswirkung beinhaltet, dass die Entscheidung darüber, ob und ggf. unter welchen näheren Bedingungen eine Straße bzw. ein Platz für eine Versammlung benutzt werden dürfen, allein die Versammlungsbehörde trifft.
Vgl. dazu zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 18. September 2019 - 15 B 1272/19 -, juris Rn. 7, m.w.N.
Diese Entscheidung hat im Hinblick auf die von den Klägern angemeldete Versammlung der Beklagte gefällt. Die Entscheidung über die Erteilung der Straßensperrungserlaubnis betrifft hingegen das Rechtsverhältnis zwischen der Stadt C. und der Beigeladenen und nicht das versammlungsrechtliche Rechtsverhältnis zwischen den Klägern und dem Beklagten als Versammlungsbehörde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2, § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, weil keiner der dort genannten Zulassungsgründe gegeben ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 StVO
§ 15 VersG
§ 167 VwGO
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 43 Abs. 1 SBauVO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 20 L 1811/17
15 B 491/17
4 B 21.16
6 BN 3.13
7 B 90.05
6 B 32.03
8 B 105.98
9 B 199.95
1 BvR 2794/10
1 BvR 2636/04
1 BvR 2147/09
1 BvQ 8/01
1 BvQ 23/00
1 BvR 88/91
1 BvR 576/91
1 BvR 233/81
1 BvR 341/81
15 A 296/16
15 B 1500/16
15 B 1154/16
15 B 875/16
15 B 1201/15
1 BvQ 32/03
1 BvQ 25/15
1 BvR 699/06
1 BvQ 35/05
1 BvQ 1/02
15 B 1226/15
11 ME 82/16
15 B 1272/19