Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-22, Aktenzeichen 1 K 1216/05

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin ist eine Tochtergesellschaft der Sparkasse ...-... ..., welche Alleingesellschafterin der Klägerin ist und deren Träger die Stadt ... und der Landkreis ... sind. Die Klägerin, die als Immobilienmaklerin tätig ist, wendet sich mit ihrer Klage gegen ihre vom beklagten Land bejahte Auskunftspflicht nach dem Gesetz über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst (Finanz- und Personalstatistikgesetz - FPStatG -).
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Das Statistische Landesamt Baden-Württemberg teilte der Klägerin im September 2004 erstmals mit, dass nach dem Finanz- und Personalstatistik-Gesetz bei den staatlichen und kommunalen Fonds, Einrichtungen, Betrieben und Unternehmen sowie kaufmännisch buchenden Zweckverbänden jährlich Daten der Bilanz, der Gewinn- und Verlustrechnung, des Anlagennachweises sowie der Behandlung des Jahresergebnisses zu erheben seien. Die Klägerin sei berichtspflichtig und werde deshalb gebeten, den als Anlage beigefügten Erhebungsbogen bis spätestens 08.10.2004 auszufüllen und zurückzusenden. Mit Schreiben vom 22.11.2004 teilte das Statistische Landesamt der Klägerin mit, als Tochterunternehmen der Sparkasse ...-... ... werde sie dem öffentlichen Bereich zugeordnet. Die Sparkassen gehörten nach dem Finanz- und Personalstatistikgesetz zum Kreis der Berichtspflichtigen, seien aber selbst von der Berichtspflicht befreit, da sie bereits von der Bundesbank im Rahmen der Bankenstatistik erfasst würden. Dies treffe jedoch für die Tochtergesellschaft einer Sparkasse nicht zu. Die Klägerin werde deshalb gebeten, die ausgefüllten Erhebungsunterlagen bis spätestens 01.12.2004 an das Statistische Landesamt zurück zu senden.
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Die Klägerin ließ durch ihre Prozessbevollmächtigten mit Schreiben vom 25. 11.2004 vortragen, ihr Gesellschaftszweck sei die freie und unabhängige Vermittlung von Immobilien für Kunden und zwar unabhängig davon, ob diese eine eigene Geschäftsbeziehung zur Sparkasse ...-... ... unterhielten oder nicht. Sie agiere am regionalen Immobilienmarkt wie jeder andere Makler. § 2 FPStatG unterwerfe aber nur solche Erhebungseinheiten der Auskunftspflicht, die öffentliche Aufgaben erfüllten. Dies sei bei ihr nicht der Fall. Allein der Umstand, dass die Sparkasse ... - ... ... ihr Gesellschafter sei, reiche hierfür nicht aus.
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Das Statistische Landesamt antwortete hierauf mit Schreiben vom 29.12.2004, für die Zugehörigkeit zum Berichtskreis sei nicht mehr entscheidend, ob eine Erhebungseinheit öffentliche Aufgaben wahrnehme. Gemäß § 2 Abs. 3 FPStatG sei vielmehr allein entscheidend, ob eine Erhebungseinheit - wie die Sparkasse ...-... ... mit mehr als 50 von 100 des Nennkapitals oder des Stimmrechts an Fonds, Einrichtungen und Unternehmen beteiligt sei. Das treffe im Fall der Klägerin zu.
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Mit Schreiben vom 06.04.2005 ließ die Klägerin über ihre Prozessbevollmächtigten mitteilen, dass sie gegen die Heranziehung zur Auskunftserteilung ausdrücklich Widerspruch einlege.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 11.05.2005 wies das Statistische Landesamt Baden- Württemberg den Widerspruch zurück und führte zur Begründung aus: Der angegriffene Bescheid sei rechtmäßig. Die Heranziehung der Klägerin zur Jahresabschlussstatistik 2003 sei durch das Finanz- und Personalstatikgesetz gedeckt. Nach § 3 Abs. 7 FPStatG würden jährlich bei Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 1 Nr. 10 FPStatG die Daten der Bilanz, der Gewinn- und Verlustrechnung, des Anlagennachweises sowie der Behandlung des Jahresergebnisses erhoben. Zu den Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 1 Ziff. 10 in Verbindung mit Abs. 3 FPStatG zählten staatliche und kommunale Fonds, Einrichtungen, Betriebe und Unternehmen, die in öffentlicher oder privater Rechtsform geführt würden. Unternehmen die in einer privatrechtlichen Form geführt würden, gehörten nur zu den Erhebungseinheiten, wenn Erhebungseinheiten nach Abs. 1 Nr. 1 bis 4 und 10 mit mehr als 50 von 100 des Nennkapitals oder des Stimmrechts beteiligt seien. Die Sparkasse ... - ... ...., die Gesellschafterin der Klägerin sei, sei eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts und zähle deshalb zu den Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 1 Ziff. 10 FPStatG. Die Sparkasse selbst sei jedoch von der Berichtspflicht gegenüber dem Statistischen Landesamt befreit, da sie von der Bundesbank im Rahmen der Bankenstatistik hinreichend statistisch erfasst werde. Da die Sparkasse mit mehr als 50 von 100 des Nennkapitals oder des Stimmrechts an der Klägerin beteiligt sei, sei die Klägerin selbst auskunftspflichtige Erhebungseinheit nach § 2 Abs.3 Satz 1 FPStatG. Die Abgrenzung des öffentlichen Sektors sei durch die Tendenz, Aufgaben aus den öffentlichen Haushalten auszulagern und ihre Finanzwirtschaft in gesonderter Rechnung zu führen, erschwert worden. Hinzu komme, dass sich die Definition von öffentlichen Aufgaben laufend verändere. Dies zeige etwa die Privatisierung der Bundespost und der Strom- und Gasversorgung. Die grundlegende Aufgabe der Finanzstatistik, über die gesamten Finanzen aller öffentlicher Haushalte zu berichten, werde dadurch zunehmend beeinträchtigt. Die Tochtergesellschaften der Sparkassen würden erstmals für das Jahr 2003 im Rahmen der Jahresabschlussstatistik befragt. Darüber seien der Sparkassenverband und die 57 Sparkassen im März 2004 informiert worden. Aufgrund der eindeutigen Gesetzeslage könne die Klägerin nicht von ihrer Auskunftspflicht befreit werden.
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Am 08.06.2005 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Freiburg erhoben. Sie trägt vor, die rein formalistische Betrachtungsweise, mit der das Statistische Landesamt ihre Berichtspflicht begründe, lasse den Gesetzeszweck völlig außer acht. Wie der Gesetzesbegründung zu § 2 FPStatG entnommen werden könne, gelte für die Einbeziehung in die Berichterstattung zu allererst das Kriterium, ob die konkrete Erhebungseinheit öffentliche Aufgaben erfülle. Diese Voraussetzung sei bei ihr nicht gegeben. Sie sei ein gewerbliches Maklerunternehmen, das keine öffentlichen Aufgaben erledige und nicht einmal im Ansatz der öffentlichen Finanzwirtschaft zugeordnet werden könne. Vielmehr stelle sie sich dem örtlichen und regionalen Wettbewerb wie jeder andere in ... und der Region ansässige Makler. Sie sei ausschließlich auf dem Immobilienmarkt tätig und stelle sich dort den gegebenen Marktmechanismen. Sie handle ausschließlich gewinnorientiert. Ihre Angebote orientierten sich an der konkreten Nachfrage. Irgendeine öffentliche Versorgung mit Immobilien, z. B. für einen bestimmten Personenkreis, finde nicht statt. Die Behörde habe diese erforderliche inhaltliche Prüfung bisher unterlassen und stelle allein auf die Beteiligungsquote von mehr als 50 % ab.
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Die Klägerin beantragt,
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die Bescheide des Statistischen Landesamtes vom September 2004 und vom 22.11.2004 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 11.05.2005 aufzuheben und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Das Beklagte Land beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt es vor:
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Die Auskunftspflicht der Klägerin ergebe sich eindeutig aus § 2 Abs. 1 Nr. 10 in Verbindung mit Abs. 3 Satz 1 FPStatG. Die Sparkassen, wie auch die Sparkasse ...-... ... seien nach § 1 SparkassenG Einrichtungen der Gemeinden, Landkreise, Zweckverbände oder des Sparkassenverbandes. Auch diese kommunalen Träger seien über die Sparkasse mittelbar zu mehr als 50 % am Stammkapital der Klägerin beteiligt. Die Klägerin sei auch nicht deshalb von der Berichtspflicht befreit, weil sie außerhalb des Kreditwesens tätig sei. Der Gesetzgeber gehe davon aus, dass allein die Mehrheitsbeteiligung die Zuordnung des in privatrechtlicher Form geführten Unternehmens zum öffentlichen Bereich rechtfertige. Im Zuge der laufenden Veränderungen bei der Definition von öffentlichen Aufgaben biete die Abgrenzung des öffentlichen vom privaten Bereich an Hand der Beteiligungsverhältnisse eine ausreichend sichere und klare Grundlage für die Bestimmung des Berichtskreises in den Statistiken der öffentlichen Finanz- und Personalwirtschaft. Die auf der Grundlage des Finanz- und Personalstatistikgesetzes durchgeführten Statistiken zur öffentlichen Finanzwirtschaft und zum Personal im öffentlichen Dienst seien überdies wichtige Entscheidungshilfen für die einzelnen Bereiche der Politik, insbesondere für die Finanz- und Wirtschaftpolitik. Der Verzicht auf die Auskünfte von Tochtergesellschaften der Sparkassen sei auf Grund der eindeutigen Gesetzeslage und der bundesweiten Vorgaben des statistischen Bundesamtes nicht möglich.
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Dem Gericht liegt 1 Heft Akten des Statistischen Landesamtes vor. Auf diese Akten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, und die Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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1. Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig (§ 42 Abs. 1 VwGO). Das Statistische Landesamt Baden-Württemberg hat die Klägerin durch Verwaltungsakt zur Auskunftserteilung nach dem Finanz- und Personalstatistikgesetz herangezogen. Bereits das erste Schreiben (ohne genauere Datierung) vom September 2004 enthält alle Merkmale eines Verwaltungsaktes i.S.v. § 35 LVwVfG. In diesem Schreiben heißt es, dass die Behörde die Klägerin nach dem oben genannten Gesetz als berichtspflichtig ansieht. Die Klägerin wird ferner gebeten, den beigefügten Fragebogen bis spätestens 8. Oktober 2004 auszufüllen. Auch wenn dieses Schreiben nicht ausdrücklich als Bescheid bezeichnet wurde und keine Rechtsbehelfsbelehrung (§ 58 VwGO) enthält, besteht kein Zweifel daran, dass die Behörde trotz der höflichen Formulierung die Klägerin rechtsverbindlich zur Auskunftserteilung auffordern wollte.
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Gleiches gilt für das Schreiben vom 22.11.2004, mit dem das Statistische Landesamt die Klägerin erneut zur Auskunftserteilung aufgefordert und eine neue Frist bis 01.12.2004 gesetzt hat.
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Die Klägerin hat mit Schreiben vom 06.04.2005 form- und fristgerecht Widerspruch gegen beide Bescheide erhoben. Da beide Bescheide keine Rechtsbehelfsbelehrung enthielten, konnte Widerspruch innerhalb eines Jahres erhoben werden (§ 58 Abs. 2 VwGO). Diese Jahresfrist ist gewahrt. Die Klägerin hat auch fristgerecht am 08.06.2005 Anfechtungsklage erhoben, nachdem ihr der Widerspruchsbescheid vom 11.05.2005 am 13.05.2005 zugestellt worden war (§ 74 Abs. 1 VwGO).
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2. Die Anfechtungsklage ist aber nicht begründet, denn die oben genannten Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
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a) Das Statistische Landesamt ist befugt, die von ihm geltend gemachte Auskunftspflicht der Klägerin nach dem Finanz- und Personalstatistikgesetz durch Verwaltungsakt geltend zu machen. Diese Befugnis ergibt sich aus § 15 Abs. 6 des Bundesstatistikgesetzes - BStatG - sowie aus § 13 Abs. 5 des ergänzend anwendbaren Landesstatistikgesetzes - LStatG -. Nach diesen beiden Bestimmungen haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Aufforderung zur Auskunftserteilung keine aufschiebende Wirkung. Daraus ist die Befugnis der zuständigen Behörde zu entnehmen, die gesetzliche Auskunftspflicht der jeweiligen einzelnen Statistikgesetze durch Verwaltungsakt geltend zu machen.
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b) Die Klägerin unterliegt der gesetzlichen Auskunftspflicht. Das Finanz- und Personalstatistikgesetz, das hier in der Fassung der Bekanntmachung vom 08.03.2000 anzuwenden ist, legt auch ausdrücklich fest, dass für seine Statistiken Auskunftspflicht besteht (§ 11 Abs. 1 S. 1 FPStatG, § 15 Abs. 1 BStatG, § 13 Abs. 1 LStatG). Die Klägerin gehört gem. § 2 Abs. 1 Nr. 10 i.V.m. Abs. 3 S. 1 FPStatG zu den auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten i.S.d. Gesetzes. Nach § 2 Abs. 3 S. 1 FPStatG gehören unter anderem Unternehmen, die - wie die Klägerin - in einer privatrechtlichen Form geführt werden, dann zu den Erhebungseinheiten, wenn Erhebungseinheiten nach Absatz 1 Nr. 1 - 5, 7 und 10 mit mehr als 50 v. H. des Nennkapitals oder des Stimmrechts beteiligt sind. Diese gesetzlichen Voraussetzungen sind hier erfüllt. Denn die Sparkasse ...-... ... ist Alleingesellschafterin der Klägerin und ist außerdem selbst eine auskunftspflichtige Erhebungseinheit i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 10 FPStatG. Nach dieser zuletzt genannten Bestimmung sind staatliche und kommunale Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die in öffentlicher oder privater Rechtsform geführt werden, soweit nicht die Nummern 1 bis 4, 7 und 8 Anwendung finden, Erhebungseinheiten, auf deren Finanzwirtschaft und Personal sich die Statistiken des Gesetzes erstrecken. Das Statistische Landesamt geht in seinen angefochtenen Bescheiden zu Recht davon aus, dass die Sparkasse ...-... ... eine auskunftspflichtige Erhebungseinheit ist, weil es sich bei ihr um ein kommunales Unternehmen i.S.d. Bestimmung handelt. Nach dem Sparkassengesetz für Baden-Württemberg - SpG - auch in der Fassung vom 19.07.2005 - sind die von Gemeinden, Landkreisen, Zweckverbänden oder dem Sparkassenverband als Träger errichteten Sparkassen rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts (§ 1 SpG). Die Körperschaft des öffentlichen Rechts, die eine Sparkasse errichtet hat, ist Träger dieser Sparkasse (§ 8 Abs. 1 SpG). Im vorliegenden Fall sind Träger der Sparkasse ...-... ... die Stadt ... und der Landkreis .... Sparkassen sind selbständig Wirtschaftsunternehmen in kommunaler Trägerschaft mit der Aufgabe, auf der Grundlage der Markt- und Wettbewerbserfordernisse vorrangig in ihrem Geschäftsgebiet den Wettbewerb zu stärken und die angemessene und ausreichende Versorgung aller Bevölkerungskreise, der Wirtschaft, insbesondere des Mittelstands und der öffentlichen Hand mit geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen auch in der Fläche sicherzustellen. Sie unterstützen damit die Aufgabenerfüllung der Kommunen im wirtschaftlichen, regionalpolitischen, sozialen und kulturellen Bereich. Außerdem fördern die Sparkassen den Sparzins und die Vermögensbildung breiter Bevölkerungskreise und die Wirtschaftserziehung der Jugend (§ 6 Abs. 1 SpG).
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Die Finanzwirtschaft und das Personal, auf die sich die Statistiken des Gesetzes erstrecken, wird auch nicht von der eigenen Auskunftspflicht der Träger der Sparkasse (Stadt ..., Landkreis ...) erfasst, die nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 FPStatG ihrerseits selbst auskunftspflichtige Erhebungseinheiten sind. Aus diesem Grunde ist die in § 2 Abs. 1 Nr. 10 FPStatG normierte Einschränkung nicht einschlägig, wonach kommunale Unternehmen keine auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten sind, soweit unter anderem § 2 Abs. 1 Nr. 3 FPStatG Anwendung findet.
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Ist die Sparkasse ...-... ... somit als kommunales Unternehmen auskunftspflichtige Erhebungseinheit i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 10 FPStatG, gehört die Klägerin als 100%ige Tochtergesellschaft der Sparkasse nach dem Wortlaut des § 10 Abs. 3 S. 1 FPStatG ebenfalls zu den auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten.
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c) Entgegen der Auffassung der Klägerin bedarf der Wortlaut der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen nach Sinn und Zweck des Finanz- und Personalstatistikgesetzes keiner Einschränkung. Die Klägerin ist der Auffassung, die Bestimmungen in § 2 Abs. 1 Nr. 10 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 FPStatG seien im Wege einer teleologischen Reduktion einschränkend so zu verstehen, dass Erhebungseinheiten nur dann auskunftspflichtig seien, wenn sie öffentliche Aufgaben erfüllten. Dem folgt die Kammer nicht.
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Das Finanz- und Personalstatistikgesetz will zwar mit seinen einzelnen Statistiken die öffentliche Finanzwirtschaft und das Personal im öffentlichen Dienst erfassen (§ 1 FPStatG). Die statistische Erfassung beschränkt sich dabei jedoch nicht auf die Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände). Als auskunftspflichtige Erhebungseinheiten werden vielmehr auch - unabhängig von ihrer öffentlichen oder privaten Rechtsform - staatliche oder kommunale Unternehmen erfasst (§ 2 Abs. 1 Nr. 10 FPStatG). Für die Einbeziehung eines in privatrechtlicher Form geführten Unternehmens, das - wie die Klägerin - nicht bereits als kommunales Unternehmen im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 10 FPStatG eingestuft werden kann, hebt § 2 Abs. 3 S. 1 FPStatG ausschließlich darauf ab, ob eine der dort genannten Erhebungseinheiten des § 2 Abs. 1 FPStatG mit mehr als 50 v.H. des Nennkapitals oder des Stimmrechts beteiligt ist. Damit bringt der Gesetzgeber deutlich zum Ausdruck, dass er eine statistische Erfassung der öffentlichen Finanzwirtschaft in einem umfassenden Sinne beabsichtigt hat. Er wollte, wie sich der von der Klägerin zitierten Gesetzesbegründung entnehmen lässt, der zunehmenden Tendenz begegnen, dass zahlreiche Aufgaben aus den öffentlichen Haushalten im engeren Sinne herausgelöst und ihre Finanzwirtschaft in gesonderten Rechnungen geführt werden. Ziel des Gesetzes ist es deutlich erkennbar, die öffentliche Finanzwirtschaft unabhängig von der organisatorischen Form der Aufgabenerfüllung umfassend und uneingeschränkt statistisch zu erfassen. Für die Einbeziehung der in privatrechtlicher Form geführten Unternehmen in die gesetzliche Auskunftspflicht verzichtet § 2 Abs. 3 Satz 1 FPStatG auf das unscharfe Abgrenzungskriterium der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Das stattdessen verwendete Abgrenzungskriterium einer mehr als 50%tigen Beteiligung der öffentlichen Hand an dem Unternehmen vermeidet nicht nur Abgrenzungs-schwierigkeiten, sondern wird auch dem Zweck des Gesetzes gerecht, die gesamte öffentliche Finanzwirtschaft uneingeschränkt statistisch zu erfassen.
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Dass die Klägerin dadurch - anders als mit ihr konkurrierende rein private Immobilienmakler - mit der Auskunftspflicht des Finanz- und Personalstatistikgesetzes belastet wird, ist die vom Gesetz gewollte zwangsläufige Folge, dass ihre Alleingesellschafterin ein kommunales Unternehmen i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 10 FPStatG ist. Rechtlich zu beanstanden ist das nicht.
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Zu einer überflüssigen doppelten Datenerhebung kommt es dadurch nicht. Der Vertreter des beklagten Landes hat in der mündlichen Verhandlung überzeugend dargelegt, dass die von der Sparkasse ...-... ... durch die Bundesbank erhobenen Daten nur die Daten solcher Tochterfirmen betreffen, die selbst in der Kreditwirtschaft tätig sind. Statistisch nicht erfasst werden aber die Zahlen der Tochterunternehmen von Sparkassen, die - wie die Klägerin - als Immobilienmakler tätig sind.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer hat keinen Anlass, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).
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Die Kammer lässt die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu (§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 2 FPStatG
§ 1 SparkassenG
§ 35 LVwVfG
§ 58 VwGO
§ 1 SpG
§ 1 FPStatG
§ 2 Abs. 3 FPStatG
§ 3 Abs. 7 FPStatG
§ 2 Abs. 1 Nr. 10 FPStatG
§ 2 Abs.3 Satz 1 FPStatG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 S. 1 FPStatG
§ 15 Abs. 1 BStatG
§ 13 Abs. 1 LStatG
§ 2 Abs. 1 Nr. 10 i.V.m. Abs. 3 S. 1 FPStatG
§ 2 Abs. 3 S. 1 FPStatG
§ 8 Abs. 1 SpG
§ 6 Abs. 1 SpG
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 FPStatG
§ 10 Abs. 3 S. 1 FPStatG
§ 2 Abs. 1 Nr. 10 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 FPStatG
§ 2 Abs. 1 FPStatG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 FPStatG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 15 Abs. 6 des Bundesstatistikgesetzes
§ 13 Abs. 5 des ergänzend anwendbaren Landesstatistikgesetzes