Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-12-04, Aktenzeichen 3 LB 276/16
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2024:1204.3LB276.16.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 28. April 2016 geändert.
Der Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Bescheids zur Zwischenabrechnung vom 12. Februar 2009, geändert durch die Berichtigung vom 24. Februar 2009, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Juli 2012 verpflichtet, Ausgaben für das Einzelvorhaben ehemaliges Rathaus/C-Straße für Sofort- und Sicherungsmaßnahmen in Höhe von 154.193,00 Euro als zweckentsprechende Ausgaben förderrechtlich anzuerkennen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrags vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Stadt, erstrebt die städtebauförderungsrechtliche Anerkennung von Kosten für Maßnahmen an ihrem ehemaligen Rathausgebäude als förderfähig.
Bei dem ehemaligen Rathaus der Stadt mit der Anschrift C-Straße handelt es sich um das im 19. Jahrhundert im Stil der Neorenaissance errichtete und unter Denkmalschutz stehende frühere Landdrosteigebäude. Nachdem dort bis 1952 das Amtsgericht ansässig war, erfolgte mit Wirkung zum 1. Januar 1953 ein Rechtsträgerwechsel vom Ministerium der Justiz der DDR auf den Rat der Stadt. Das Gebäude wurde in der Folgezeit als Rathaus genutzt.
Nach der Wende stellten die Bundesrepublik Deutschland mit Datum vom 5. Juli 1991, die Klägerin mit Datum vom 17. Juli 1991 und das Land Mecklenburg-Vorpommern mit Datum vom 24. September 1991 Anträge auf Vermögenszuordnung. Mit Bescheid der Oberfinanzdirektion Rostock vom 18. Dezember 1992, der Klägerin zugegangen am 23. Dezember 1992, wurde festgestellt, dass das Gebäude im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland steht. Diese habe einen Restitutionsanspruch gemäß Art. 21 Abs. 3 des Einigungsvertrags. Der Bescheid wurde nicht angefochten. Die Klägerin stellte in der Folgezeit mehrere Anträge auf Wiederaufgreifen des Vermögenszuordnungsverfahrens, die erfolglos blieben. Aufgrund Eintragungsersuchens der Oberfinanzdirektion Rostock vom 6. April 1995 wurde die Bundesrepublik Deutschland am 24. Mai 1995 als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen. Diese verkaufte das Grundstück im Juli 1998 zum Preis von 20.000 DM an eine Privatperson.
Der Beklagte bewilligte der Klägerin mit Bescheiden vom 8. Juli 1991, 10. Februar 1992 und 11. März 1993 Städtebauförderungsmittel in Höhe von 400.000 DM für das Jahr 1991, 900.000 DM für das Jahr 1992 und 2.000.000 DM für das Jahr 1993 für die Gesamtmaßnahme „Altstadt“. In den Bescheiden heißt es, auf der Grundlage der Bewilligung würden Vorauszahlungen gewährt. Über die Art der Finanzierung – Darlehen oder Zuschuss – werde nach der Abrechnung der Gesamtmaßnahme entschieden. Auf die Städtebauförderungsrichtlinien einschließlich Ergänzungserlasse sowie die Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung, insbesondere die Verwaltungsvorschriften für Zuwendungen an kommunale Körperschaften (VV-K) und die Allgemeinen Nebenbestimmungen (ANBest-K), wurde Bezug genommen.
Der Sanierungsträger stellte für die Klägerin unter dem 10. September 1991 zwei Anträge nach § 40 Abs. 2 StBauFG i.V.m. § 245 Abs. 11 BauGB, zum einen für Ordnungsmaßnahmen nach Buchst. E der Städtebauförderungsrichtlinien des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 26. April 1991 (im Folgenden: StBauFR), und zwar Maßnahmen der Bestandssicherung an erhaltenswerten Gebäuden als sonstige Ordnungsmaßnahmen, wobei in der Anlage auch das Rathaus genannt wurde, zum anderen für Baumaßnahmen nach Buchst. F StBauFR, wobei in der Anlage unter „Errichtung, Instandsetzung und Modernisierung von Gemeinschafts- und Folgeeinrichtungen gemäß Nr. F 4 StBauFR“ ebenfalls das Rathaus genannt wurde. Das Innenministerium erklärte unter dem 4. Oktober 1991 seine Zustimmung zu den Anträgen mit dem Hinweis: „Zustimmung beinhaltet nicht andere gem. der StBauFR einzuholende Zustimmungen des IM“.
Bei den Akten befinden sich Gutachten vom 30. Juni 1991 über die den Zustand der Holzbauteile der Dachkonstruktion und des Kellers und vom 29. Juli 1991 über Feuchteschäden am Mauerwerk, ferner eine Fotodokumentation von Schäden vom 9. März 1992 als Teil der Aufmaßunterlagen des beauftragten Planungsbüros. Der Sanierungsträger der Klägerin beauftragte im Jahr 1992 verschiedene Maßnahmen am Gebäude, die insbesondere den Rathausturm und die Entwässerungsleitungen betreffen. Nachträge hierzu wurden auch noch im Verlauf der ersten Jahreshälfte 1993 erteilt. Die Maßnahmen wurden 1992 und 1993 durchgeführt; die Rechnungen datieren überwiegend von 1993.
Nach Übertragung des Grundstücks von der Bundesrepublik Deutschland auf den privaten Erwerber führte dieser weitere Sofort- und Sicherungsmaßnahmen am Dach des Gebäudes durch. Für diese Maßnahme stimmte der Beklagte mit Bescheid vom 20. September 2007 dem Einsatz von Städtebauförderungsmitteln zu.
Mit Bescheid des Beklagten zur Zwischenabrechnung vom 12. Februar 2009 erkannte der Beklagte für die Jahre 1991 bis 2004 gegenüber der Klägerin Ausgaben für Sofort- und Sicherungsmaßnahmen am ehemaligen Rathaus/C-Straße in Höhe von 154.193,00 EUR förderrechtlich nicht an mit der Begründung, das Gebäude sei „am 21. Dezember 1992“ dem Bund zugeordnet worden. Die Leistungen seien zum größten Teil 1993 und damit zu einem Zeitpunkt erbracht worden, zu dem die Übertragung des Gebäudes an den Bund schon festgestanden habe; die Gemeinde sei Mieterin des Gebäudes gewesen. Nach F 2 der Städtebauförderungsrichtlinie von 1991 sei die Förderung der Baumaßnahmen von öffentlichen Aufgabenträgern i.S.v. § 139 Abs. 1 BauGB einschließlich ihrer privat nutzbaren Gebäude grundsätzlich ausgeschlossen. Eine Finanzierung unter Einsatz von Städtebauförderungsmitteln sei nach den Städtebauförderungsrichtlinien grundsätzlich nicht zugelassen. Eine Ausnahmegenehmigung des zuständigen Ministeriums sei nicht vorgelegt worden. Die förderrechtlich nicht anerkannten Ausgaben seien innerhalb eines Monats nach Bestandskraft des Bescheides dem Sanierungsvermögen zu erstatten. Mit Datum vom 24. Februar 2009 wurde der Bescheid im Hinblick auf die Höhe anderweitiger anerkannter Ausgaben berichtigt.
Mit ihrem Widerspruch machte die Klägerin geltend, das Grundstück sei sowohl vor als auch nach der Wende als Rathaus genutzt worden. Aus der Rechtsträgerschaft der Klägerin hätten sich Verpflichtungen für das in ihrer Verfügungsgewalt stehende erhaltenswerte Gebäude ergeben. Zur Sicherstellung der weiteren bestimmungsgemäßen Nutzung habe es der Durchführung von Sofort- und Sicherungsmaßnahmen bedurft. Das Gebäude sei akut einsturzgefährdet gewesen, so dass mit der Durchführung der Maßnahmen nicht länger habe gewartet werden können. Ausschreibungen und Auftragserteilung für diese Maßnahmen seien vor Erlass des Zuordnungsbescheids erfolgt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 16. Juli 2012 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Soweit die Klägerin den Zeitpunkt der Ausschreibung und Auftragserteilung für maßgeblich halte, sei zu diesem Zeitpunkt die Eigentumslage bekanntermaßen ungeklärt gewesen. Die Klägerin habe sich ihres Eigentums und ihrer dauerhaften Verfügungsgewalt nicht sicher sein können und hätte, um das Risiko einer späteren alleinigen Kostenbelastung zu vermeiden, mit den weiteren am Zuordnungsverfahren Beteiligten eine Vereinbarung über die Kostentragung bzw. -teilung herbeiführen können. Zum Zeitpunkt der Durchführung der Maßnahmen sei die vermögensrechtliche Zuordnung an den Bund bereits erfolgt gewesen.
Die von der Klägerin am 17. August 2012 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 28. April 2016 abgewiesen. Eine Anspruchsgrundlage für den geltend gemachten Förderanspruch bestehe nicht. Dieser könne nicht aus den Städtebauförderrichtlinien des Landes Mecklenburg-Vorpommern von 1991 hergeleitet werden. Allerdings könne dem damaligen Rathaus als Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtung eine städtebauliche Bedeutung i.S.d. § 177 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB nicht abgesprochen werden. Es bestünden aufgrund der vorliegenden Gutachten auch keine Zweifel daran, dass ein Reparaturstau vorgelegen habe, der im Einzelnen näher beschriebene bauliche Maßnahmen am Gebäude erforderlich gemacht habe, so dass es sich um Maßnahmen im Sinne von E.7.5 StBauFR gehandelt habe. Soweit der Beklagte einen Anspruch der Klägerin auf förderrechtliche Anerkennung der geltend gemachten Kosten verneine, weil es bei einer bestehenden Unklarheit über die künftige Vermögenszuordnung im Fall restitutionsbelasteter Grundstücke keine förderrechtliche Verwaltungspraxis gegeben habe, sei dies jedoch nicht zu beanstanden. Die Gewährung von Finanzhilfen für die Städtebauförderung erfolge nach A 1.2 StBauFR im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel. Eine strikte Bindung an die Vergaberichtlinien bestehe nicht; entscheidend sei vielmehr das konkrete Verwaltungshandeln der Bewilligungsbehörde. Soweit die Klägerin Beispiele dafür anführe, dass in den Jahren 1991 bis 1993 Sofort- und Sicherungsmaßnahmen an baulichen Anlagen durchgeführt worden seien, obwohl zu dieser Zeit eine Vermögenszuordnung noch nicht erfolgt war, habe der Beklagte darauf hingewiesen, dass zum Zeitpunkt seiner in der Regel Jahre später stattfindenden Entscheidung über die förderrechtliche Anerkennung in keinem Fall Maßnahmen gefördert worden seien, in denen entweder zum Entscheidungszeitpunkt die Vermögensverhältnisse noch nicht geklärt gewesen seien oder zwischenzeitlich eine Rückübertragung an den Bund erfolgt sei. Tatsächlich seien in allen ermittelten Fällen die Grundstücke entweder den Kommunen oder privaten Eigentümern zugeordnet worden. Auch dass der Bund das Gebäude nicht selbst genutzt und es später verkauft habe, führe nicht dazu, dass die Förderung dem Bund nicht zugute gekommen wäre.
Gegen das am 30. Mai 2016 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 27. Juni 2016 die Zulassung der Berufung beantragt und den Antrag am 29. Juli 2016 begründet. Mit Beschluss vom 26. Oktober 2023 hat der Senat die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils zugelassen. Auf entsprechenden Antrag hat der Senatsvorsitzende am 16. November 2023 die Frist zur Begründung der Berufung bis zum 6. Februar 2024 verlängert. Die Klägerin hat die Berufung am 30. Januar 2024 begründet.
Nach dem Inhalt der beiden vorliegenden Gutachten und des Untersuchungsberichts des beauftragten Planungsbüros seien zur Vermeidung von Folgeschäden die notwendigen Sicherungs- und Sanierungsarbeiten umgehend einzuleiten gewesen. Im Gebäude sei Hausschwamm vorgefunden worden; es habe Einsturzgefahr bestanden. Wie im Einzelnen näher vorgetragen wird, seien die Aufträge für die Modernisierungsuntersuchung, für die Anzeigen zur öffentlichen Ausschreibung, für die Schädlingsbekämpfung im Dach des Rathausturms, für die erforderlichen Sofort- und Sicherungsmaßnahmen selbst sowie für die Sanierung der Entwässerungsleitungen und den Einbau zusätzlicher Regenwasserleitungen in der Zeit von November 1991 bis zum 9. Dezember 1992 erteilt worden. Lediglich Nachträge zu den Sofort- und Sicherungsmaßnahmen und betreffend die Entwässerung seien noch zwischen Februar und April 1993 akzeptiert worden. Dabei habe es sich aber nicht um „neue Aufträge“, sondern um das übliche „Schließen einer Unklarheit oder Lücke“ von im Leistungsverzeichnis nicht ganz eindeutig bezeichneten Leistungen gehandelt. Weitere erforderliche Maßnahmen habe die Klägerin nach Zugang des Vermögenszuordnungsbescheids am 23. Dezember 1992 nicht mehr beauftragt. Diese seien erst nach dem Verkauf durch den Bund an den privaten Investor beauftragt worden. Am 24. Januar 1993, einen Monat nach Zugang des Vermögenszuordnungsbescheids, seien Bauleistungen im Umfang von 94.816,20 EUR bereits durchgeführt gewesen.
Das Verwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung die bereits erfolgten Bewilligungen ignoriert und verkannt, dass der Bescheid zur Zwischenabrechnung nicht die Versagung einer von der Klägerin begehrten Förderung betreffe, sondern eine förderrechtliche Anerkennung bereits bewilligter und verwendeter Städtebauförderungsmittel. Es könne nicht richtig sein, dass eine Bewilligungsbehörde mehrere Jahre nach Bestandskraft des Zuwendungsbescheids und nach bereits erfolgter Verwendung der bewilligten Zuwendungen den Inhalt des Zuwendungsbescheids und insbesondere den Zuwendungszweck durch einfache Verwaltungspraxis ändern könnte. Diesen nachträglich geänderten Zuwendungszweck könnte der Zuwendungsempfänger nur einhalten, wenn er über hellseherische Fähigkeiten verfügen würde. Ein solches Verständnis sei mit dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebot des Vertrauensschutzes offensichtlich unvereinbar und stehe im Widerspruch zur Bindungswirkung von Verwaltungsakten und dem sich daraus ergebenden Beachtungsgebot, Aufhebungsverbot und Abweichungsverbot. Richtigerweise müssten sich die Voraussetzungen für eine förderrechtliche Anerkennung aus der Beschreibung des Zuwendungszwecks im Bewilligungsbescheid ergeben. Deren Gegenstand seien die Städtebauförderrichtlinien einschließlich der Ergänzungserlasse, die Landeshaushaltsordnung und die dazu erlassenen Verwaltungsvorschriften. Der Zuwendungszweck müsse im Zuwendungsbescheid so eindeutig und detailliert festgelegt werden, dass die entsprechende Beschreibung als Grundlage für eine begleitende und abschließende Erfolgskontrolle dienen könne. Unklarheiten bei der Auslegung gingen zu Lasten der Behörde. Soweit eine Richtlinie zum inkorporierten Bestandteil eines Bewilligungsbescheids gemacht werde, könne sich die Behörde bezogen auf den Richtlinientext nicht mehr auf ihr Auslegungsermessen berufen. Der Richtlinientext habe dann den Charakter einer Individualregelung im Bescheid. Weder eine Änderung der behördlichen Auslegungspraxis außerhalb des konkreten Subventionsverhältnisses noch eine Neufassung der Richtlinie seien in der Lage, das begründete Zuwendungsverhältnis mit seinem festgeschriebenen Inhalt einseitig umzugestalten.
Als Zuwendungszweck sei im vorliegenden Fall in den Bewilligungsbescheiden nur angegeben, dass die Städtebauförderungsmittel für die Gesamtmaßnahme „Altstadt“ einzusetzen seien. Die Einzelheiten ergäben sich aus den Städtebauförderungsrichtlinien, die Bestandteil der Bewilligungsbescheide seien. Danach seien als sonstige Ordnungsmaßnahmen i.S.v. § 147 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gem. E 7.5 StBauFR Maßnahmen zur Bestandssicherung an erhaltenswerten Gebäuden i.S.v. § 177 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB, die sich in privatem Eigentum befänden – z.B. die Reparatur des Dachs oder der Fassade – förderfähig. Durch Erlass des Innenministers Mecklenburg-Vorpommern vom 10. Oktober 1991 sei der Halbsatz „die sich in privatem Eigentum befinden“ gestrichen worden. In den Bewilligungsbescheiden seien keine Regelungen enthalten, durch die eine Verwendung der bewilligten Städtebauförderungsmittel für Maßnahmen an Grundstücken mit ungeklärten Eigentumsverhältnissen ausgeschlossen werde. Der Erlass des Innenministers vom 29. November 1991 enthalte vielmehr den ausdrücklichen Hinweis, dass auch bei Grundstücken, über die eine Gemeinde nach dem Vermögenszuordnungsgesetz verfügen könne, die Möglichkeit bestehe, Gebäude im Rahmen der Städtebauförderung zu sanieren, sofern diese in Sanierungsgebieten lägen. Diesem Erlass entsprechend habe der Beklagte die von anderen Städten und Gemeinden verwendeten Städtebauförderungsmittel für in den Jahren 1991 bis 1993 bei ungesicherter Eigentumslage begonnene Sofort- und Sicherungsmaßnahmen an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen und an zu privatisierenden Grundstücken förderrechtlich anerkannt. Der Zuwendungszweck werde daher durch die Bewilligungsbescheide i.V.m. den Städtebauförderungsrichtlinien 1991 und den Ergänzungserlassen dahingehend definiert, dass die Fördermittel auch bei ungeklärten Eigentumsverhältnissen für Sofort- und Sicherungsmaßnahmen an einem erhaltenswerten Gebäude im Sanierungsgebiet hätten verwendet werden dürfen, wenn die Klägerin nach dem Vermögenszuordnungsgesetz über das Grundstück habe verfügen können. Die Vorläufigkeit der Bewilligung habe sich nicht auf den Zuwendungszweck, sondern ausdrücklich nur auf die Art der Finanzierung als Darlehen oder Zuschuss bezogen. Diesen durch die bestandskräftigen Bewilligungsbescheide definierten Zuwendungszweck habe der Beklagte nicht durch einfache Entscheidungspraxis rückwirkend ändern können.
Im Übrigen habe die Klägerin bereits erstinstanzlich nachgewiesen, dass die erforderlichen Voraussetzungen für die förderrechtliche Anerkennung der Maßnahmen vorlägen. Die nachgewiesenen Ausgaben seien für dringend erforderliche Sofort- und Sicherungsmaßnahmen an einem erhaltenswerten Gebäude im Sinne von E 7.5 StBauFR verwendet worden. Alle festgelegten Förderkriterien hätten vorgelegen. Um die Förderung einer Baumaßnahme eines anderen öffentlichen Aufgabenträgers im Sinne der Ausschlussregelung in F 2 StBauFR gehe es nicht. Die hier im Streit stehenden Maßnahmen seien vom treuhänderischen Sanierungsträger der Klägerin beantragt worden, die zum Zeitpunkt der Auftragserteilung Eigentümerin des Gebäudes gewesen sei. Einen Wertzuwachs der Immobilie, den anschließend die Bundesrepublik Deutschland hätte realisieren können, habe es nicht gegeben. Die Maßnahmen seien daher nicht der Bundesrepublik Deutschland zu Gute gekommen, sondern dem neuen privaten Eigentümer, dessen weitere Maßnahmen am Hauptdach des Gebäudes wiederum mit Städtebauförderungsmitteln gefördert worden seien.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 28. April 2016 zu ändern und den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheids zur Zwischenabrechnung vom 12. Februar 2009, geändert durch die Berichtigung vom 24. Februar 2009, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Juli 2012 zu verpflichten, Ausgaben für das Einzelvorhaben ehemaliges Rathaus/C-Straße 8 für Sofort- und Sicherungsmaßnahmen in Höhe von 154.193,00 EUR als zweckentsprechende Ausgaben förderrechtlich anzuerkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die abgerechneten Finanzhilfen seien der Klägerin lediglich vorläufig bewilligt worden. Die Bewilligung sei nicht nur unter dem Vorbehalt der späteren Bestimmung der Finanzierungsart Darlehen oder Zuschuss bewilligt worden; vielmehr hätten nach J 8.1, M 6 StBauFR die als Vorauszahlung gewährten Finanzhilfen ggf. auch zurückgefordert werden können. In allen vorläufigen Bewilligungsbescheiden sei bereits die spätere Nachprüfung der Mittelverwendung festgeschrieben gewesen. In den Städtebauförderungsrichtlinien, die zum Inhalt der vorläufigen Bewilligungen erklärt worden seien, sei der Vorbehalt einer förderrechtlichen Berücksichtigung von Verstößen gegen Auflagen oder den im Bescheid bestimmten Zuwendungszweck im Rahmen der Endabrechnung vorgesehen gewesen, vgl. J 8.1 i.V.m M 6 StBauFR. Der Beklagte sei danach bei der Entscheidung, wie er die Verfehlung des Zuwendungszwecks im Zuge der Verwendungsprüfung sanktioniere, nicht allein auf die Finanzierungsalternativen Darlehen oder Zuschuss beschränkt gewesen. Wenn die förderrechtliche Anerkennung für die konkrete Maßnahme versagt worden sei, sei in diesem Umfang zugleich endgültig über den Anspruch auf Bewilligung entschieden worden. Das Verwaltungsgericht habe für die Frage der förderrechtlichen Anerkennung von Ausgaben zu Recht allein auf die Verwaltungspraxis der Behörde abgestellt.
In den Zuwendungsbescheiden sei der Zuwendungszweck sehr weit gefasst worden und eine Verwendung der Mittel nur global für das gesamte Sanierungsgebiet – zur Finanzierung der städtebaulichen Gesamtmaßnahme – festgelegt worden. Die Festlegung, für welche (Einzel-)Maßnahmen die Finanzhilfen konkret verwendet werden sollten, habe die Klägerin als Zuwendungsempfängerin eigenverantwortlich zu treffen gehabt. Damit sei die Präzisierung des Zuwendungszwecks Aufgabe der Klägerin gewesen, die im Rahmen ihrer kommunalen Selbstverwaltung die Förderschwerpunkte eigenständig habe festlegen können. Die endgültige Bestimmung der als Vorauszahlung gewährten Finanzhilfen sei gemäß M 1 i.V.m. M 6 StBauFR erst nach Zwischen- bzw. Schlussabrechnung der Gesamtmaßnahme getroffen worden. Die Rahmenbedingungen und rechtlichen Grenzen für die Mittelverwendung habe der Zuwendungsgeber in den Städtebauförderrichtlinien nur grob umreißen und durch Festlegungen z.B. im Rahmen von Sanierungsträgerberatungen oder durch Erlasse feiner herausarbeiten können. Auf Bewilligungsebene sei es dem Beklagten überhaupt nicht möglich gewesen, eine Förderpraxis für die noch ungewisse Art und Weise des Fördermitteleinsatzes durch die Zuwendungsempfänger zu antizipieren. Erst mit der eigenverantwortlichen Umsetzung der diversen Einzelmaßnahmen durch die Klägerin sei der Zweck der städtebaulichen Gesamtmaßnahme sukzessive konkretisiert worden. Die Ungewissheit, die einen sachlichen Grund für eine nur vorläufige Bewilligung begründe, sei in der Systematik der Städtebauförderrichtlinien angelegt. Dass der Zuwendungszweck im Zuwendungsbescheid hinreichend eindeutig und detailliert festgelegt werden müsse, treffe nur zu, wenn die Zuwendung endgültig gewährt werde. Bei vorläufig gewährten Zuwendungen sei eine derart eindeutige und detaillierte Festlegung nicht geboten und bei langfristig angelegten Fördermaßnahmen auch gar nicht möglich.
Ob die Mittel tatsächlich dem Zuwendungszweck sowie der gegebenenfalls geltenden Förderpraxis entsprechend eingesetzt worden seien und die Aufwendungen daher als förderfähig anzuerkennen seien, habe erst auf der Ebene der Verwendungsprüfung nach M 1 StBauFR festgestellt werden können. Die „endgültige Bestimmung über die als Vorauszahlung gewährten Finanzhilfen“ i.S.d. Abschnitts M 6 StBauFR sei allein anhand der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten vorzunehmen. Habe aber sowohl im Zeitpunkt des Mitteleinsatzes als auch bei der Verwendungsprüfung eine derartige Praxis gefehlt, so stehe es dem Zuwendungsgeber frei, auch noch im Zuge der Abrechnungsprüfung festzulegen, ob die abgerechnete Maßnahme förderfähig sei. Dabei sei das Gebot des sparsamen und effizienten Einsatzes der öffentlichen Mittel zu beachten. Dies gelte hier mangels eines vergleichbaren Falls, in dem über die förderrechtliche Anerkennung von Kosten für Sicherungsmaßnahmen an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen bei ungesicherter Eigentumslage zu entscheiden gewesen sei.
Die Klägerin sei zum Zeitpunkt der Auftragserteilung für die Baumaßnahmen nicht Eigentümerin des Rathausgebäudes gewesen, wie sie selbst vortrage, sondern nur als Trägerin der öffentlichen Verwaltung gemäß Art. 21 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 EV zur Nutzung der zuvor in Rechtsträgerschaft des Rates der Stadt stehenden und im Grundbuch noch als Eigentum des Volkes eingetragenen Liegenschaft berechtigt und nach § 8 VZOG verfügungsbefugt. Entscheidend für die förderrechtliche Nichtanerkennung der Ausgaben sei die Tatsache, dass die beauftragten und abgerechneten Arbeiten an einem Objekt ausgeführt worden seien, dessen eigentumsrechtliche Zuordnung an die Klägerin zum Zeitpunkt der Auftragserteilung ungewiss gewesen sei und die im Durchführungszeitpunkt allein der Bundesrepublik Deutschland als festgestelltem Eigentümer zugutegekommen seien. Kosten für Maßnahmen, die eine andere öffentliche Stelle als die Gemeinde auf anderer rechtlicher Grundlage zu tragen verpflichtet gewesen sei oder ohne rechtliche Verpflichtung tatsächlich oder üblicherweise getragen oder bezuschusst habe, seien nach A 4.3 StBauFR nicht förderfähig gewesen. Der Einsatz von Städtebauförderungsmitteln sei nur für solche Maßnahmen statthaft, an deren Durchführung das Land ein erhebliches Interesse habe (A 1.2 StBauFR). Dies sei bei bundeseigenen Liegenschaften nicht der Fall. Die Zustimmung des Innenministers vom 4. Oktober 1991 für die am Rathaus beabsichtigte „sonstige Ordnungsmaßnahme“ sei lediglich vorbehaltlich einer förderrechtlichen Anerkennung erteilt worden. Der Erlass des Innenministers vom 29. November 1991 sei auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar, weil er nur Baumaßnahmen zur Modernisierung bzw. Instandsetzung i.S.v. § 148 Abs. 2 Nr. 1 BauGB (Abschnitt F StBauFR) betreffe, nicht aber Sofort- und Sicherungsmaßnahmen i.S.v. E 7.5 StBauFR.
Was die Bedeutung der Regelung unter A 3.6 StBauFR angehe, sei darauf hinzuweisen, dass in den Abschnitten A bis D der Städtebauförderungsrichtlinien grundlegende Bestimmungen zur Förderung städtebaulicher Gesamtmaßnahmen getroffen würden, die die Festlegungen zur Vorbereitung der städtebaulichen Sanierung gemäß §§ 140 ff. BauGB a.F. umsetzten, während die Abschnitte E bis H – entsprechend den Vorschriften der §§ 146 ff. BauGB a.F. – die Durchführung städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen und insbesondere die Umsetzung von Ordnungs- und verschiedenen Einzelmaßnahmen beträfen. Unter A 3 seien die generellen Voraussetzungen für die Gewährung von Städtebauförderungsmitteln für Gesamtmaßnahmen geregelt. Dazu gehöre die Richtlinienkonformität im Zeitpunkt der Entstehung von Kosten. Die Bestimmung sei auf Kosten ausgerichtet, die für die Gesamtmaßnahme aufgewendet worden seien. Davon zu unterscheiden seien Kosten, die bei der Durchführung der städtebaulichen Gesamtmaßnahme im Zuge von bestimmten Einzelmaßnahmen entstanden seien. Im Übrigen gelte nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass Richtlinien, in denen bestimmt sei, unter welchen Voraussetzungen die im Haushaltsgesetz einschließlich Haushaltsplan zweckbestimmt ausgewiesenen Fördermittel an den Empfängerkreis zu verteilen seien, grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterlägen, und die Gerichte auf die Überprüfung beschränkt seien, ob der Vorbehalt des Gesetzes beachtet sei und ob im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung nicht beachtet sei.
Nach E 7.5 StBauFR seien nur Maßnahmen zur Bestandssicherung förderfähig gewesen. Durch den Erlass des Innenministeriums vom 10. Oktober 1991 sei klargestellt worden, dass die Arbeiten auf die dringend notwendigen Maßnahmen zu beschränken gewesen seien. Die von der Klägerin abgerechneten Maßnahmen seien aber deutlich umfangreicher gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Ablehnung der förderrechtlichen Anerkennung der Kosten für die am ehemaligen Rathaus der Stadt durchgeführten Maßnahmen ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Diese hat einen Anspruch auf die begehrte förderrechtliche Anerkennung.
1. Mit der Positiventscheidung über die Zwischenabrechnung gemäß M 8, M 7.2.2 und M 7.2.6 StBauFR werden die abgerechneten Kosten als förderfähig anerkannt; damit wird insoweit über das endgültige Behaltendürfen der Mittel entschieden. Die förderrechtliche Anerkennung ist zu erteilen, wenn die getätigten Aufwendungen den Zuwendungszweck erfüllen und den Zuwendungsbedingungen entsprechen, wie sie in den Bewilligungsbescheiden unter Bezugnahme auf die Städtebauförderungsrichtlinien und weiteren Verwaltungsvorschriften festgelegt sind.
Nachdem die Städtebauförderungsmittel der Klägerin zunächst lediglich vorläufig unter dem Vorbehalt einer endgültigen Entscheidung bewilligt wurden, unterliegt die endgültige Entscheidung, wie sie mit dem Zwischenabrechnungsbescheid bezogen auf die konkret abgerechneten Fördermittel getroffen wird (vgl. M 8 Abs. 1 Satz 5 StBauFR), nicht denselben Regeln wie die ursprüngliche Bewilligung. Allerdings stützt sich der Anspruch auf Entscheidung über die Zwischenabrechnung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Verwaltungspraxis des Beklagten. Voraussetzung für eine Positiventscheidung ist aber entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts nicht das Bestehen einer entsprechenden Verwaltungspraxis zur Bewilligung von Fördermitteln im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung. Die Entscheidung über die Zwischenabrechnung ist nicht der Bewilligungsebene zuzuordnen; vielmehr handelt es sich um eine Entscheidung auf der Ebene der Verwendungsprüfung. Auf dieser Ebene ist maßgeblich, ob der Zuwendungszweck erfüllt und den Zuwendungsbedingungen entsprochen worden ist, wie sie mit den Bewilligungsbescheiden einschließlich der in Bezug genommenen Verwaltungsvorschriften festgelegt worden sind. Auf eine „nachträgliche“ Verwaltungspraxis, die für den Zuwendungsempfänger nicht erkennbar war, kommt es nicht an.
a) Wird eine Zuwendung zunächst nur vorläufig bewilligt, und soll der entsprechende Verwaltungsakt später rückwirkend durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt werden, der die Zuwendung – ggf. in geringerer Höhe – endgültig festsetzt („Schlussbescheid“), so gelten die folgenden rechtlichen Grundsätze (vgl. OVG Münster, Urteil vom 17. März 2023 – 4 A 1986/22 – juris Rn. 136 ff. – betr. Corona-Soforthilfen):
Die vorläufige Bewilligung ist eine Bewilligung unter Vorbehalt. Die Wirkung eines solchen Vorbehalts liegt darin, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 49, 48 VwVfG M-V gebunden zu sein. Der Regelungsinhalt eines vorläufigen Ausgangsbescheids besteht insoweit darin, dass der Begünstigte die empfangene Zuwendung nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf. Hingegen bildet der vorläufige Ausgangsbescheid keine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten der Zuwendung. Das bedeutet, dass es bei der späteren endgültigen Regelung keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Bewilligung bedarf (vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Januar 2019 – 10 C 5.17 –, BVerwGE 164, 237 = juris, Rn. 24, vom 11. Mai 2016 – 10 C 8.15 –, juris, Rn. 11, und vom 19. November 2009 – 3 C 7.09 –, BVerwGE 135, 238 = juris, Rn. 14 ff., 16, m. w. N.; OVG Münster, Urteil vom 14. Dezember 2020 – 4 A 1992/16 –, juris, Rn. 64).
Ein solcher Vorbehalt einer späteren Regelung darf nur vorgesehen werden, wenn und soweit eine bestehende Ungewissheit hierfür einen sachlichen Grund gibt. Dies kann der Fall sein, wenn die Rechtslage noch ungeklärt ist, oder wenn eine endgültige Ermittlung des Sachverhalts noch nicht möglich ist. Eine tatsächliche Ungewissheit stellt nur dann einen sachlichen Grund für eine vorläufige Regelung dar, wenn sie Umstände betrifft, die erst künftig eintreten, und nach dem Gesetz auch nicht im Wege einer Prognose zu schätzen sind. Die Vorläufigkeit muss sich daher nicht auf den Bewilligungsbescheid insgesamt beziehen, sondern kann auf einzelne Aspekte beschränkt sein. Ersetzt die Behörde einen unter Vorbehalt gestellten Bewilligungsbescheid später durch einen Schlussbescheid, so kommt eine inhaltlich abweichende Regelung im Schlussbescheid – außer in den Fällen der §§ 48, 49 VwVfG M-V – nur in Betracht, wenn sie aus den Gründen ergeht, wegen derer die Bewilligung unter Vorbehalt gestellt wurde. Soweit dies nicht der Fall ist, vermittelt der Zuwendungsbescheid bereits eine gesicherte Rechtsposition, von der sich die Behörde in späteren Bescheiden – auch im Schlussbescheid – nur im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs wieder lösen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 – 3 C 7.09 –, BVerwGE 135, 238 = juris, Rn. 15, 17, 21).
Die Auslegung des Bewilligungsbescheids auch hinsichtlich der Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang eine Bewilligung in diesem Sinne vorläufig erfolgt ist, bestimmt sich nach den gemäß den §§ 133, 157 BGB für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen geltenden Maßstäben nach seinem objektiven Erklärungswert. Dabei ist zwar der wirkliche Wille der erklärenden Person zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Letztlich maßgebend ist aber nicht der innere Wille hinter der Erklärung, sondern wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist. Dabei tritt der Wortlaut hinter dem (erkennbaren) Sinn und Zweck der Erklärung zurück. Maßgebend ist also der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger nach den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben erkennbar wird. Zu den ohne Weiteres erkennbaren Begleitumständen gehören insbesondere die einer Bewilligung vorausgehenden Anträge und die zugrundeliegenden Rechtsvorschriften. Förderrichtlinien, die Grundlage der Bewilligung gewesen sind, sind bei der Auslegung ebenfalls zu berücksichtigen. Der Erklärungsempfänger hat in den Blick zu nehmen, welchen Zweck der Erklärende verfolgt. Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Februar 1983 – 7 C 70.80 –, juris, Rn. 15 f., vom 30. Oktober 2013 – 2 C 23.12 –, BVerwGE 148, 217 = juris, Rn. 15, vom 24. Juli 2014 – 3 C 23.13 –, juris, Rn. 18, vom 15. März 2017 – 10 C 1.16 –, juris, Rn. 15, und vom 25. Mai 2022 – 8 C 11.21 –, juris, Rn. 13; OVG Münster, Urteile vom 17. Juni 2020 – 4 A 436/17 –, juris, Rn. 81 f., und vom 14. Dezember 2020 – 4 A 1992/16 –, juris, Rn. 37 f., jeweils m. w. N.).
Nach Erlass eines Bewilligungsbescheids ist eine ständige Verwaltungspraxis zur Auslegung des Regelungsinhalts insoweit irrelevant, als sie dem Empfänger unbekannt und ihm auch nicht zugänglich ist. Von Änderungen der Vorschriftenlage unberührt bleiben bereits ausgesprochene Bewilligungen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 17. März 2023 – 4 A 1986/22 – juris Rn. 142).
Ist ein Bewilligungsbescheid auszulegen, in dem zur näheren Bestimmung der Zuwendungsbedingungen auf Förderrichtlinien Bezug genommen wird, so unterliegen letztere als inkorporierter Bestandteil der mit dem Bescheid getroffenen Regelungen der richterlichen Auslegung. Soweit der Beklagte geltend macht, die richterliche Überprüfung habe sich darauf zu beschränken, ob aufgrund der Richtlinien überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden könne, und ob im Einzelfall bei der Anwendung der Richtlinien der Gleichheitssatz gewahrt und die gesetzliche Zweckbestimmung beachtet sei, gilt dies für Streitigkeiten über die Bewilligung einer Zuwendung, wie sie auch Gegenstand des vom Beklagten zitierten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 – (juris) war, nicht aber für Streitigkeiten über das Ergebnis einer Verwendungsprüfung.
b) Im vorliegenden Fall wurden mit den Bewilligungsbescheiden vom 8. Juli 1991, vom 10. Februar 1992 und vom 11. März 1993 vorläufige Bewilligungen ausgesprochen. In diesen Bescheiden sind lediglich Höchstbeträge für die Städtebauförderung festgelegt („bis zu …“); ferner ist in den Bescheiden von einer Vorauszahlung die Rede. Dies entspricht Abschnitt J. 8.1 StBauFR: Danach werden die Finanzhilfen den Gemeinden in der Regel zunächst als Vorauszahlungen gewährt. Ihre Bewilligung wird unter dem Vorbehalt der späteren Bestimmung aufgrund der Abrechnung, ob sie als Darlehen oder Zuschüsse einzusetzen oder durch andere Finanzierungsmittel zu ersetzen oder zurückzuzahlen sind, vorgenommen. Nach Abschnitt M 6 StBauFR bildet die Gegenüberstellung der Einnahmen mit den förderungsfähigen Ausgaben unter Einbeziehung der Vermögenswerte in der Abrechnung die Grundlage für die endgültige Bestimmung über die als Vorauszahlung gewährten Finanzhilfen nach § 39 Abs. 5 und § 58 StBauFG.
Die Bewilligungen standen danach unter dem Vorbehalt der Verwendung der Mittel für den festgelegten Zuwendungszweck und der Erfüllung der Zuwendungsbedingungen nach Maßgabe der Bewilligungsbescheide einschließlich der in Bezug genommenen Städtebauförderungsrichtlinien und weiteren Verwaltungsvorschriften. Mit der Entscheidung über die vorgelegte Abrechnung sollte über das endgültige Behaltendürfen entschieden werden, je nachdem ob die Fördermittel zweckentsprechend verwendet worden waren oder nicht. Der Zuwendungszweck und die Zuwendungsbedingungen ergaben sich aus den Bewilligungsbescheiden einschließlich der in Bezug genommenen Städtebauförderungsrichtlinien und weiteren Verwaltungsvorschriften.
Etwas Anderes gilt auch nicht im Hinblick auf die Besonderheiten der Städtebauförderung. Allerdings trifft zu, dass der Zuwendungszweck in den Bewilligungsbescheiden weit gefasst ist, indem lediglich die Verwendung der Mittel zur Finanzierung einer bestimmten städtebaulichen Gesamtmaßnahme – hier der Gesamtmaßnahme „Altstadt“ der Klägerin – festgelegt ist. Konkretisierende Bestimmungen enthalten jedoch die in Bezug genommenen Städtebauförderungsrichtlinien. Soweit der Beklagte vorträgt, der Zweck der städtebaulichen Gesamtmaßnahme habe erst mit der eigenverantwortlichen Umsetzung der diversen Einzelmaßnahmen durch die Klägerin sukzessive konkretisiert werden können, handelt es sich bei dieser Konkretisierung um die Verwendungsentscheidung des Zuwendungsempfängers. Dass eine Entscheidung über die Bewilligung von Fördermitteln erst nachträglich mit der Entscheidung über eine vorgelegte Abrechnung erfolgen kann, weil vorher eine hinreichend konkrete Zweckbestimmung gar nicht vorliegt, trifft nicht zu. Gegenstand der Förderung ist nicht die jeweilige Einzelmaßnahme, sondern die Gesamtmaßnahme. Gemäß M 1 StBauFR ist für jede Gesamtmaßnahme eine Abrechnung der Förderung vorzunehmen. Diese Abrechnung bildet die Grundlage für abschließende Entscheidungen über die Förderung. Sie dient auch als Verwendungsnachweis für Zuwendungen im Sinne des Haushaltsrechts. Zuwendungszweck ist die Förderung der Gesamtmaßnahme. Gegenstand der Abrechnung ist die Sanierungsmaßnahme als Einheit, wie sie im Förderungsverfahren abgegrenzt ist (M 1 i.V.m. A 2 StBauFR). Inhalt der Abrechnung ist die Gegenüberstellung der Einnahmen mit den förderungsfähigen Ausgaben (M 6 StBauFR).
Dass die Bewilligungen unter dem Vorbehalt einer weiteren Konkretisierung der Zweckbindung bzw. der Zuwendungsbedingungen durch die Behörde stehen sollten, insbesondere durch eine zukünftig erst zu entwickelnde Verwaltungspraxis, ist – ungeachtet der Frage, ob ein solcher Vorbehalt zulässig wäre – auch im Übrigen nicht ersichtlich.
2. Die von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen für Maßnahmen an ihrem ehemaligen Rathausgebäude erfüllen den Zuwendungszweck. Insbesondere stehen die Restitution des Rathausgrundstücks an die Bundesrepublik Deutschland mit Bescheid vom 18. Dezember 1992 und der mit der Bestandskraft dieses Bescheids am 24. Januar 1993 wirksam gewordene Eigentumsübergang (vgl. § 2 Abs. 1a Satz 4 VZOG) der Erfüllung des Zuwendungszwecks nicht entgegen.
a) Allerdings durften nach dem Inhalt der Städtebauförderungsrichtlinien die Fördermittel nicht für ein Objekt eingesetzt werden, das im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland stand. Der Beklagte hat insoweit erstinstanzlich zu Recht formuliert, eine „Selbstförderung“ des Bundes sei ausgeschlossen.
Dieses Verständnis entspricht dem allgemeinen Fördergrundsatz unter A 4.3 StBauFR, wonach Städtebauförderungsmittel nicht gewährt werden für Kosten für Maßnahmen, die eine andere öffentliche Stelle als die Gemeinde auf anderer rechtlicher Grundlage zu tragen verpflichtet ist oder ohne rechtliche Verpflichtung tatsächlich oder üblicherweise trägt oder fördert. Aus den Regelungen in den Städtebauförderungsrichtlinien ergibt sich, dass die Mittel der Deckung von Kosten der Gemeinde dienen (A 1.3.2 StBauFR; vgl. auch A 2.1 Satz 2 StBauFR) und an Dritte gewährt werden können (A 1.3.3 StBauFR). Nach A 1.3.1 Satz 2 StBauFR dürfen Finanzhilfen des Landes nur gleichzeitig mit oder nach den erforderlichen Eigenmitteln von der Gemeinde verwendet werden. Städtebauförderungsmittel dienen ausschließlich der Deckung von Kosten, die der Gemeinde entstehen; dies sind zum einen Kosten Dritter, soweit eine gesetzliche Verpflichtung der Gemeinde zur Entschädigung besteht, zum zweiten Kosten Dritter, soweit sie nach dieser Vorschrift von der Gemeinde übernommen werden dürfen, und zum dritten Kosten der Gemeinde (A 1.3.2 StBauFR). Nach A 3 StBauFR werden Städtebauförderungsmittel u.a. unter den Voraussetzungen gewährt, dass der vorrangige Einsatz anderer Mittel aus öffentlichen Haushalten sachlich und zeitlich hinreichend abgestimmt ist (A 3.3 StBauFR), dass die Gemeinde ihre privat nutzbaren Grundstücke und Rechte an privat nutzbaren Grundstücken bereitgestellt hat und keine Erlöse aus der Veräußerung zur Verfügung stehen bzw. zu erwarten sind, und dass die Kosten nicht anderweitig durch Zuschüsse von dritter Seite oder maßnahmebedingte Einnahmen gedeckt werden können (A 3.5 StBauFR).
Ebenso ergibt sich dieses Verständnis auch aus den Regelungen in den Abschnitten E und F der Städtebauförderungsrichtlinien. Nach F 2 Abs. 3 StBauFR ist die Förderung der Baumaßnahmen von öffentlichen Aufgabenträgern im Sinne von § 139 Abs. 1 BauGB einschließlich deren privat nutzbaren Gebäuden ausgeschlossen. Soweit es vorliegend nicht um Baumaßnahmen im Sinne von Abschnitt F der Städtebauförderungsrichtlinien geht – dieser Abschnitt betrifft Baumaßnahmen nach § 148 Abs. 1 BauGB –, sondern um Ordnungsmaßnahmen nach § 147 Abs. 1 BauGB, für die Abschnitt E der Städtebauförderungsrichtlinien einschlägig ist, war allerdings die in der ursprünglichen Fassung der Richtlinien unter E 7.5. für die Förderung von Maßnahmen zur Bestandssicherung an erhaltenswerten Gebäuden i.S.v. § 177 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB formulierte zusätzliche Voraussetzung, dass die Gebäude sich in privatem Eigentum befinden müssen, mit dem Erlass des Innenministeriums Mecklenburg-Vorpommern vom 10. Oktober 1991 mit sofortiger Wirkung gestrichen worden. Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, dass auch Einzelmaßnahmen an Grundstücken im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland förderfähig gewesen wären. Aus den Regelungen in den Abschnitten E ff. StBauFR ergibt sich vielmehr, dass nur – vorrangig – Einzelmaßnahmen an im Eigentum Privater stehenden Grundstücken gefördert werden sollen, ferner unter bestimmten Voraussetzungen Einzelmaßnahmen an Grundstücken im Eigentum der Gemeinde. Andere Einzelmaßnahmen sind von der Förderung von vornherein nicht umfasst.
b) Ein Einsatz der Fördermittel für ein Objekt, für das eine Vermögenszuordnung noch nicht erfolgt war, und das in der Rechtsträgerschaft der Gemeinde stand, war nach der geltenden Erlasslage hingegen nicht ausgeschlossen.
Für Maßnahmen zur Bestandssicherung an erhaltenswerten Gebäuden i.S.v. § 177 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB ergab sich dies bereits – wie dargestellt – aus E 7.5 StBauFR in der Fassung des Erlasses vom 10. Oktober 1991. Zwar erscheint möglich, dass mit dem genannten Erlass die Beschränkung der Mittelverwendung auf Gebäude in privatem Eigentum nur für Fälle aufgehoben werden sollte, in denen die Gebäude privat genutzt werden sollten; dies wurde aber jedenfalls aus Empfängersicht nicht hinreichend deutlich. Der Beklagte selbst hat die Regelung offenbar auch nicht so verstanden. Die Klägerin hat erstinstanzlich unwidersprochen zu einer Reihe von Fällen vorgetragen, in denen Sofort- und Sicherungsmaßnahmen an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen von Gemeinden als förderfähig anerkannt wurden, die bei ungesicherter Eigentumslage begonnen worden waren.
Für Baumaßnahmen gemäß Abschnitt F StBauFR war der Erlass des Innenministeriums vom 29. November 1991 maßgeblich, in dem es hieß (S. 2), es bestehe die Möglichkeit, entsprechende Gebäude in Sanierungsgebieten im Rahmen der Städtebauförderung zu sanieren. Die Möglichkeit einer Sanierung eines unter das VZOG fallenden Hausgrundstücks sollte auch ohne Veräußerung an Dritte bestehen (S. 3 ff.) Danach konnte die Gemeinde selbst die Modernisierung und Instandsetzung durchführen, wenn für den Fall, dass das jeweilige Objekt im Eigentum eines Dritten stehen würde, der Erlass eines Modernisierungs- und Instandsetzungsgebots rechtmäßig, insbesondere verhältnismäßig gewesen wäre.
Allerdings mag bei diesen Regelungen die nachfolgende Zuordnung an die Gemeinde unterstellt worden sein, und mag beabsichtigt gewesen sein, Regelungen für die Zeit bis zu dieser Zuordnung zu treffen. Hinreichend deutlich wurde eine Beschränkung des Fördermitteleinsatzes auf solche Fälle jedoch nicht. Dies gilt umso mehr, als andererseits erkennbar das Ziel verfolgt wurde, erforderliche Maßnahmen zu ermöglichen, die nicht mangels Förderung aufgeschoben werden sollten, solange eine Vermögenszuordnung nicht erfolgt war.
c) Dass somit im vorliegenden Fall eine Voraussetzung für die Förderung – nämlich dass das Sanierungsobjekt im Eigentum eines Privaten oder der Gemeinde oder vor abschließender Vermögenszuordnung in deren Rechtsträgerschaft stand – nachträglich entfallen ist bzw. ein Ausschlussgrund für die Förderung – nämlich das Eigentum eines anderen öffentlichen Rechtsträgers – nachträglich entstanden ist, steht der Förderfähigkeit der Einzelmaßnahme „Bestandssicherung des Rathauses“ nicht entgegen. Denn die Änderung ist nach dem maßgeblichen Zeitpunkt der Erteilung der Aufträge für diese Maßnahme eingetreten. Dass sie während der Dauer der Durchführung der Maßnahme und – in wesentlichem Umfang – vor Begleichung der Kosten sowie erst recht vor einer Zwischen- oder Gesamtabrechnung der Fördermittel für die Gesamtmaßnahme eintrat, vermag an der Bewertung nichts mehr zu ändern. Die Städtebauförderungsrichtlinien 1991 beantworten unter A 3.6 die Frage nach dem maßgeblichen Zeitpunkt für das Vorliegen der Förderungsvoraussetzungen, die gleichzeitig die Frage nach der Risikotragung für den Wegfall dieser Voraussetzungen ist, dahingehend, dass der Zeitpunkt der Auftragserteilung maßgeblich sein soll. Nach diesem Zeitpunkt soll der Fördermittelgeber das Risiko für den Wegfall der Förderungsvoraussetzungen tragen.
Der Senat hat erwogen anzunehmen, dass der Zuwendungszweck jedenfalls dann nicht erreicht werden konnte, wenn die Förderungsvoraussetzungen bereits vor dem Abschluss einer geförderten Einzelmaßnahme entfielen. Auf ein Vertretenmüssen des Zuwendungsnehmers kommt es auch in Widerrufsfällen nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG nicht an (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, VwVfG, § 49 Rn. 99). Andererseits kann im vorliegenden Fall nicht in gleicher Weise wie z.B. in Fällen, in denen eine Zuwendung für einen Betrieb gewährt wird und ein Konkurs zum Zweckfortfall und zur Rückforderung der Zuwendung führt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 16. Dezember 1995 – 11 L 7985/95 – juris Rn. 44, 55; OVG Koblenz, Urteil vom 11. März 1986 – 6 A 132/84 – beck-online), von einer bewussten Risikoübernahme durch den Zuwendungsempfänger ausgegangen werden. Ungeachtet des Umstands, dass der Klägerin das Risiko einer Zuordnung des Grundstücks an die Bundesrepublik Deutschland bekannt war, war die Zuordnungsentscheidung ihrem Einflussbereich vollständig entzogen; soweit es auf den voraussichtlichen Zeitpunkt einer Zuordnungsentscheidung ankam, war ihr insoweit auch eine Risikoabschätzung schwerlich möglich.
Ausschlaggebend ist für den Senat, dass die Städtebauförderungsrichtlinien unter A 3.6 eine konkrete Aussage zum für das Vorliegen der Förderungsvoraussetzungen maßgeblichen Zeitpunkt enthalten. Danach werden Städtebauförderungsmittel gewährt, wenn die besonderen Voraussetzungen dieser Verwaltungsvorschrift in dem Zeitpunkt erfüllt sind, in dem die Kosten entstehen. Kosten, die durch Inanspruchnahme von Leistungen Dritter begründet werden, entstehen mit Eingehung der vertraglichen Verpflichtung, soweit nichts Anderes bestimmt wird. Soweit der Beklagte geltend macht, diese Regelung betreffe nur solche Kosten, die ungeachtet geförderter Einzelmaßnahmen für die Gesamtmaßnahme anfielen, also z.B. die Vergütung für den Sanierungsträger, ist eine derartige Beschränkung der Regelung jedenfalls aus Empfängersicht nicht zu entnehmen. Dass sämtliche Regelungen in Abschnitt A der Städtebauförderungsrichtlinien lediglich die Gesamtmaßnahme betreffen würden, nicht aber Einzelmaßnahmen, trifft nicht zu. So können auch die Regelungen unter A 2.3, 2.5, 3.3 und 4.4 StBauFR für Einzelmaßnahmen von Bedeutung sein. Der Beklagte selbst hat sich für die fehlende Förderfähigkeit einer Einzelmaßnahme nach E 7.5 StBauFR an einem im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland stehenden Grundstück auf die Regelung in A 4.3 StBauFR berufen. Der Beklagte hat schließlich auch nicht erläutert, wie denn – unter Zugrundelegung der Annahme, dass die Regelung in A 3.6 StBauFR nur Kosten der Gesamtmaßnahme betreffen soll – die Förderbedingungen bezogen auf Fälle zu verstehen sein sollen, bei denen eine Voraussetzung für die Förderung einer Einzelmaßnahme während der Dauer der Durchführung der Maßnahme entfallen ist, und welcher sachliche Grund es rechtfertigen soll, insoweit für die Gesamtmaßnahme einerseits und für Einzelmaßnahmen andererseits unterschiedliche maßgebliche Zeitpunkte zugrunde zu legen.
Ungeachtet dessen ist im Übrigen auch nicht ersichtlich, dass der Beklagte selbst in der Vergangenheit davon ausgegangen wäre, die Fördervoraussetzungen müssten noch zum Zeitpunkt des Abschlusses der Einzelmaßnahme oder sogar bis zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Zwischenabrechnung erfüllt sein. So stellt der Widerspruchsbescheid einerseits auf den Zeitpunkt ab, in dem die Ausgaben anfielen, andererseits auf den Zeitpunkt der Durchführung der Maßnahmen bzw. – wie der Ausgangsbescheid – der Erbringung der Leistungen. Zudem hat der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt, in anderen Fällen, in denen die Frage des maßgeblichen Zeitpunkts eine Rolle spielen kann, wie z.B. solchen eines Untergangs des Gebäudes vor Abschluss der Maßnahme, habe nach der Verwaltungspraxis die Behörde das Risiko des Wegfalls der Fördervoraussetzungen getragen.
Dass – wie der Beklagte offenbar meint – bereits die Kenntnis der Klägerin von der Möglichkeit des Wegfalls ihres Eigentums bzw. ihrer Rechtsträgerschaft und damit der entsprechenden Fördervoraussetzung förderschädlich gewesen sein könnte, sieht der Senat nicht. Anhaltspunkte dafür, dass die Erkennbarkeit eines Risikos für den Wegfall von Förderungsvoraussetzungen für den maßgeblichen Zeitpunkt bzw. die Risikoverteilung eine Rolle spielen sollte, sind nicht ersichtlich. Die Bewilligungsbescheide und die in Bezug genommenen Richtlinien und Verwaltungsvorschriften bieten hierfür keine Anhaltspunkte. Ungeachtet dessen, dass es darauf nicht ankommen würde, hat der Beklagte sich im Übrigen auch nicht auf eine entsprechende Verwaltungspraxis berufen.
d) Zum Zeitpunkt der Auftragserteilungen stand das Grundstück noch nicht im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland; die eigentumsrechtlichen Förderungsvoraussetzungen waren noch nicht entfallen. Soweit noch Nachträge vereinbart wurden, nachdem der Vermögenszuordnungsbescheid am 24. Januar 1993 bestandskräftig geworden und der Eigentumsübergang wirksam geworden war, sind diese den ursprünglichen Vertragsabschlüssen zuzuordnen.
3. Die von der Klägerin durchgeführten Maßnahmen entsprachen auch im Übrigen den Zuwendungsbedingungen.
Dass es sich um Maßnahmen der Bestandssicherung gemäß E 7.5 StBauFR handelte, hat das Verwaltungsgericht auf der Grundlage der vorgelegten Gutachten mit überzeugenden Gründen bejaht; auf die entsprechenden Ausführungen wird Bezug genommen. Der Hinweis des Beklagten auf die erhebliche Höhe der geltend gemachten Kosten reicht nicht aus, um eine fehlende Dringlichkeit der Maßnahmen zu begründen. Soweit der Beklagte seine Kritik bereits mit der erstinstanzlichen Klageerwiderung vom 24. Mai 2013 konkretisiert hatte, hatte die Klägerin darauf mit Schriftsatz vom 16. April 2015 ausführlich entgegnet; hierauf und auf die Erwägungen des Verwaltungsgerichts ist der Beklagte im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht nicht mehr näher eingegangen.
Ein besonderes Zustimmungserfordernis für Sicherungsmaßnahmen an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen war nicht ersichtlich. Die vom Beklagten angeführte Regelung in F 4.3 StBauFR, nach der die Mittel für Baumaßnahmen an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen der Gemeinde nur in Einzelfällen und mit besonderer Zustimmung verwendet werden konnten, betraf Baumaßnahmen nach Abschnitt F, nicht aber Sicherungsmaßnahmen gemäß E 7.5 StBauFR. Auf eine etwaige gegenteilige Verwaltungspraxis des Beklagten kommt es nicht an; eine solche ist aber auch nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin vorgetragen hat, dass Kosten für Sicherungsmaßnahmen an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen vom Beklagten vielmehr ohne gesonderte Zustimmung als förderfähig anerkannt wurden, ist nicht erkennbar, weshalb – wie der Beklagte meint – unter diesem Gesichtspunkt eine Differenzierung danach vorzunehmen sein sollte, ob die Eigentumslage geklärt war oder noch Restitutionsansprüche zu bescheiden waren.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 140 ff. BauGB
§§ 146 ff. BauGB
§§ 49, 48 VwVfG M-V
§§ 48, 49 VwVfG M-V
§§ 133, 157 BGB
§ 8 VZOG
§ 58 StBauFG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 40 Abs. 2 StBauFG
§ 245 Abs. 11 BauGB
§ 139 Abs. 1 BauGB
§ 177 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 147 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 148 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1a Satz 4 VZOG
§ 148 Abs. 1 BauGB
§ 147 Abs. 1 BauGB
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 21 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 EV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 164, 237
BVerwGE 135, 238
BVerwGE 148, 217
4 A 1986/22
10 C 5.17
10 C 8.15
3 C 7.09
4 A 1992/16
7 C 70.80
2 C 23.12
3 C 23.13
10 C 1.16
8 C 11.21
4 A 436/17
3 C 111.79
11 L 7985/95
6 A 132/84