Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-15, Aktenzeichen 3 N 822/20
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2023:0615.3N822.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
Verfahrensgang
Die Haushaltssatzung des Unstrut-Hainich-Kreises für das Haushaltsjahr 2012 vom 21. Mai 2012, veröffentlicht im Amtsblatt des Unstrut-Hainich-Kreises vom 30. Mai 2012, wird für unwirksam erklärt.
Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen und des beteiligten Vertreters des öffentlichen Interesses, die diese jeweils selbst tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen wenden sich gegen die Kreisumlage, die in der von der Beigeladenen im Wege der kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme erlassenen Haushaltssatzung des Antragsgegners für das Jahr 2012 festgesetzt wurde. Die Antragstellerinnen zu 2. bis 4. sind kreisangehörige Gemeinden im Bereich des Antragsgegners; die Antragstellerin zu 1. ist Rechtsnachfolgerin der Gemeinden Anrode und Dünwald, die ehemals kreisangehörige Gemeinden in deren Bereich waren (im Folgenden einheitlich als Antragstellerinnen bezeichnet).
Nachdem der Beigeladene ein vom Antragsgegner im September 2011 vorgelegtes Haushaltssicherungskonzept als nicht ausreichend erachtet hatte, kündigte er mit Bescheid vom 3. Januar 2012 die Einleitung eines Beanstandungsverfahrens nach § 120 Abs. 1 ThürKO mit dem Ziel an, den Antragsgegner zum Erlass einer den Anforderungen genügenden Haushaltssatzung zu verpflichten. Mit weiterem Bescheid vom 17. Januar 2012 setzte er dafür eine Frist bis zum 15. Februar 2012 und drohte gleichzeitig die Ersatzvornahme an. In einem für die Beschlussfassung durch den Kreistag am 15. Februar 2012 zunächst vorgelegten Entwurf einer Haushaltssatzung war ein Kreisumlagesatz von 44,945 % vorgesehen; zu einem Beschluss kam es nicht.
Mit Schreiben vom 1. Februar 2012 forderte der Beigeladene den Antragsgegner auf, auf Grundlage der Haushalts- und Finanzplanungsdaten des Jahres 2011 Angaben zur finanziellen Situation der kreisangehörigen Gemeinden und Städte zu machen. Unter dem 10. Februar 2012 benannte deren Kommunalaufsichtsbehörde daraufhin die Gemeinden, die zur Erstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verpflichtet waren, und fügte eine Übersicht aller kreisangehörigen Gemeinden mit den Rubriken „freie Spitze“, „Fehlbetrag“ und „Kreisumlage“ bezogen auf die Jahre 2011 und 2012 bei, ferner war jeweils ein Rücklagenbestand zum Ende des Jahres 2011 ausgewiesen. Weiterhin wurde festgestellt, dass erst von acht der 44 Kommunen Haushaltsplanungen für das Jahr 2012 vorlägen. Unter dem 15. Mai 2012 wurde im zuständigen Referat vom Beigeladenen ein Vermerk erstellt, in dem die maßgeblichen Erwägungen zu einem kommunalaufsichtlichen Erlass der Haushaltssatzung zusammengefasst wurden.
Mit Bescheid vom 21. Mai 2012 teilte der Beigeladene dem Antragsgegner mit, dass er auf Grundlage seines Bescheides vom 17. Januar 2012 anstelle des Kreistages des Antragsgegners eine Haushaltssatzung beschlossen habe, die unter anderem in § 4 einen durch die sonstigen Einnahmen nicht gedeckten Finanzbedarf in Höhe von 36.853.700 € festlegte und einen Umlagesatz für die Kreisumlage einheitlich auf 49,513 % festsetzte. Die Haushaltssatzung wurde im Amtsblatt des Antragsgegners vom 30. Mai 2012 veröffentlicht.
Eine am 21. Juni 2012 gegen die Ersatzvornahme des Beigeladenen vom Antragsgegner erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit nicht angefochtenem Urteil vom 23. Juli 2014 (Az. 3 K 817/12 We) abgewiesen.
Ebenfalls mit Bescheid vom 21. Mai 2012 verfügte der Beigeladene im Wege der Ersatzvornahme eine Ergänzung des Haushaltssicherungskonzepts für den Antragsgegner, nach der die Höhe der Kreisumlage so anzupassen ist, dass sie zur Deckung des bis zum Jahr 2020 kumulierten Sollfehlbetrages ausreicht.
Auf Grundlage der so erlassenen Haushaltssatzung setzte der Antragsgegner gegen die Antragstellerinnen bzw. die Gemeinden, deren Rechtsnachfolgerin die Antragstellerin zu 1. ist, Kreisumlageforderungen fest, die jeweils mit Widerspruch angefochten wurden.
Am 21. Mai 2013 haben die Antragstellerinnen bzw. deren Rechtsvorgängerinnen den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie im Wesentlichen ausgeführt haben, dass sie in ihrer Finanzhoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 93 ThürVerf betroffen seien. Ausgehend von ihrer jeweiligen Bedarfssituation übersteige die Kreisumlageforderung ihre Leistungsfähigkeit. Es sei nicht erkennbar, dass ihre Haushaltssituation ausreichend gewürdigt worden sei. Der Beigeladene habe zwar festgestellt, dass einige der betroffenen Gemeinden in finanzielle Schieflage geraten seien; daraus aber keine Konsequenzen gezogen. Er habe die Vorgaben der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung insbesondere im Urteil vom 31. Januar 2013 (Az. 8 C 1.12) nicht berücksichtigt, nach denen der Landkreis schon bei der Bestimmung des umlagefähigen Aufwandes die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der Gemeinden zu berücksichtigen habe. Diese Missachtung ziehe die Nichtigkeit der Haushaltssatzung nach sich. Die Aufsichtsbehörde treffe dieselbe Verpflichtung, wenn sie eine Haushaltssatzung im Wege der Ersatzvornahme erlasse. Der Antragsgegner habe es zudem verabsäumt, die Haushaltslage durch geeignete Maßnahmen wie den Verkauf von Anlagevermögen, wie insbesondere der Geschäftsanteile an der H…-Klinik, zu verbessern.
Die Antragstellerinnen bzw. deren Rechtsvorgängerinnen haben beantragt,
die Haushaltssatzung des Unstrut-Hainich-Kreises für das Haushaltsjahr 2012 vom 21. Mai 2012 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner hat beantragt,
den Antrag abzulehnen
Er hat die Auffassung vertreten, dass eine erdrosselnde Wirkung der Kreisumlage bei keiner der Antragstellerinnen nachgewiesen bzw. hinreichend belegt worden sei. Die Gemeinden seien in der Lage gewesen, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in bescheidenem, jedoch merklichem Umfang zu erfüllen. Es fehle auch an geeigneten Nachweisen dafür, dass die Gemeinden in der gebotenen Weise ihre Einnahmemöglichkeiten durch Gebühren und Entgelte für Leistungen verwirklicht hätten. Der Vorwurf, er habe es versäumt, seine Einnahme- und Ausgabesituation zu verbessern und damit die Finanzlage zu konsolidieren, sei nicht substantiiert. Anstrengungen, kreiseigene Geschäftsanteile zu verkaufen, würden fortlaufend unternommen. Er sei aber auch nicht verpflichtet, den Finanzbedarf durch die Veräußerung des „Tafelsilbers“ zu decken.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Er hat ebenfalls die Auffassung vertreten, dass die angegriffene Hauhaltsatzung materiell rechtmäßig sei. Die für die Sicherung des unantastbaren Kernbereichs gemeindlicher Selbstverwaltung notwendige finanzielle Mindestausstattung werde bei einem Umlagesatz von 49,513 % nicht angegriffen. Dieser habe auch keine Erdrosselungswirkung; hierzu sei nicht hinreichend vorgetragen worden. Eine erdrosselnde Wirkung der Kreisumlage sei zu verneinen, wenn neben den Kreisumlageforderungen weitere Ursachen für die finanzielle Zwangslage der Gemeinde hinzuträten. Dies folge aus § 28 Abs. 4 ThürFAG, wonach die Genehmigung der Erhöhung der Kreisumlage zu versagen sei, wenn durch sie die dauernde Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden nicht mehr gewährleistet sei. Daraus folge ein Kausalitätserfordernis, das verlange, dass die finanzielle Schieflage unmittelbar auf der Umlageforderung selbst beruhe. Dies sei aber bei den antragstellenden Gemeinden nicht der Fall. Es seien andere Faktoren für deren finanzielle Defizite verantwortlich. Auch seien ihnen freiwillige Leistungen in geringem Umfang noch möglich gewesen. Eine über die Erhebung des allgemeinen kommunalen Finanzbedarfs hinausgehende Prüfung der Finanzausstattung der einzelnen Kommune sei nicht erforderlich.
Der Beteiligte hat ebenfalls keinen Antrag gestellt und sich einer Stellungnahme enthalten.
Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 21. März 2018 hat der Senat die streitgegenständliche Haushaltssatzung für unwirksam erklärt. Rechtsgrundlage der streitigen Haushaltssatzung sei § 28 Abs. 1 ThürFAG in der Fassung der Änderung vom 2. März 2012. Das Zustandekommen der Haushaltssatzung genüge nicht den Anforderungen, die auch an das im Wege der kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme durchgeführte Satzungsgebungsverfahren zu stellen seien. Der Beigeladene habe die konkrete Bedarfssituation der kreisangehörigen Gemeinden nicht ermittelt und nicht den gleichrangigen Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden und des Kreises in einer der Festlegung des Umlagesolls vorausgehenden Abwägungsentscheidung gegenübergestellt. Der Kreis bzw. die Aufsichtsbehörde werde der Ermittlungspflicht nur dann gerecht, wenn er den kreisangehörigen Gemeinden zielgerichtet und zeitnah ausreichend Gelegenheit gebe, ihre Bedarfssituation in einer für die kreisweite Abwägung geeigneten Weise darzustellen. An einer Berücksichtigung des gleichwertigen Finanzbedarfs fehle es hier. Die Aufsichtsbehörde habe lediglich Informationen über die Planungsdaten der Gemeinden aus dem Vorjahr 2011 von der Kommunalaufsichtsbehörde erhalten. Der Beigeladene habe erkennbar seiner Entscheidung über die Höhe der Kreisumlage die mit Art. 28 Abs. 2 GG nicht zu vereinbarende Auffassung zugrunde gelegt, dass eine Kreisumlage erst dann die zulässige Grenze übersteige, wenn der Kreis seine Interessen willkürlich und rücksichtslos zu Lasten der Gemeinden verfolge.
Am 17. August 2018 hat der Antragsgegner Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision eingelegt, die das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 27. September 2019 zugelassen hat.
Mit Urteil vom 15. September 2020 hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Senates vom 21. März 2018 aufgehoben und zur anderweitigen Verhandlung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Zur Begründung hat das Revisionsgericht ausgeführt, dass das erstinstanzliche Urteil gegen Bundesrecht verstoße. Das Oberverwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, Landkreise seien vor der Festlegung des Kreisumlagesatzes zu einer förmlichen Anhörung der Gemeinden verpflichtet. Aus Art. 28 Abs. 2 GG folge ein solches Recht nicht. Dies gelte auch im Verfahren der Festsetzung im kommunalaufsichtlichen Verfahren der Ersatzvornahme. Das Urteil beruhe auch nicht auf einer selbständig tragenden Alternativbegründung. Soweit es das Fehlen einer Abwägungsentscheidung unter Berücksichtigung des gemeindlichen Finanzbedarfs beanstande, leite es diese Feststellung aus dem Fehlen der Anhörung ab. Das Urteil erweise sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Das Oberverwaltungsgericht habe nicht festgestellt, dass die finanzielle Mindestausstattung unterschritten worden sei. Eine eigene Sachentscheidung sei dem Revisionsgericht verwehrt. Das Oberverwaltungsgericht werde zu prüfen haben, ob der Beigeladene die Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden hinreichend berücksichtigt habe; zudem werde das Vorbringen der Antragstellerinnen zu erwägen sein, die Höhe der Kreisumlage führe zur Unterschreitung ihrer verfassungsrechtlich gebotenen Mindestausstattung.
Die Beteiligten setzen das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht fort.
Die Antragstellerinnen führen zur weiteren Begründung aus, dass die Haushaltssatzung unwirksam sei. Die in der ober- und höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Anforderungen, die bei der Festlegung des Kreisumlagesatzes zu beachten seien, seien nicht erfüllt. Insbesondere habe der Kreis nicht nur seinen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlageverpflichteten Gemeinden zu ermitteln, wie dies das Bundesverwaltungsgericht auch in seiner jüngsten Rechtsprechung betone. Bürgermeisterrunden oder eine Datenabfrage bei statistischen Datenquellen reichten dafür nicht aus. Es seien Bedarfsangaben für das vom Satzungsbeschluss betroffene Haushaltsjahr erforderlich. Dieser Ermittlungspflicht sei nicht entsprochen worden. Haushaltsdaten seien nur für das Jahr 2011 abgefragt worden. Die bei der Kommunalaufsicht abgefragten Daten hätten sich auf die sog. „freie Spitze“, den allgemeinen Rücklagenbestand, die Höhe der im Haushaltsplan für 2011 und 2012 vorgesehenen Kreisumlage und die Information, ob die jeweilige Kommune zur Erstellung eines Haushaltssicherungsplanes verpflichtet sei, beschränkt. Dies reiche nicht aus, um die Finanzsituation der Kommune beurteilen zu können. Es sei zudem ein Zeitraum von 10 Jahren in den Blick zu nehmen. Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht klargestellt habe, dass ein förmliches Anhörungsverfahren nicht verlangt werden könne, treffe den Kreis die Pflicht, die Gemeinden zu beteiligen, um die erforderlichen Angaben zu erhalten. Im vorliegenden Fall sei es ihnen - den Antragstellerinnen - verwehrt geblieben, Angaben zu ihren Planungen und ihrer Finanzsituation zu machen. Es habe kein bezifferter Bedarfsansatz für die Gemeinde vorgelegen; eine Abfrage bei den Kommunen habe der Beigeladene in Verkennung der Rechtslage nicht für erforderlich gehalten. Auch sei der ermittelte Finanzbedarf den Gemeinden offenzulegen, damit für die Gemeinden die gerichtliche Kontrollmöglichkeit gewährleistet sei. Im Falle des Satzungserlasses durch Ersatzvornahme sei dies nicht durch Information der Kreistagsmitglieder zu gewährleisten, aber die Gemeinden hätten informiert werden müssen. Diese von der höchst- bzw. obergerichtlichen Rechtsprechung beschriebenen Pflichten habe der Landesgesetzgeber auch in der zum 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Neufassung des § 25 Abs. 3 Satz 2 ThürFAG in das Gesetz aufgenommen. Auch seien sie durch die Höhe des darin festgelegten Kreisumlagesatzes in ihrem Recht auf eine finanzielle Mindestausstattung verletzt. Ihre Haushaltslage sei - fortdauernd - schlecht. In den zurückliegenden Jahren hätten sie nicht über die als notwendig erachtete „freie Spitze“ für die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben verfügt.
Die Antragstellerinnen beantragen,
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antragsgegner ergänzt und vertieft seinen bisherigen Vortrag. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei für die Frage, ob die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinde durch die Umlageerhebung unterschritten werde, in Betracht zu nehmen, ob es eine erfolgversprechende Möglichkeit gebe, zusätzliche, ergänzende Finanzbeihilfen zu erlangen. In Thüringen stehe ein Landesausgleichsstock zur Verfügung, aus dem außergewöhnliche Belastungen und Härten im Einzelfall ausgeglichen werden könnten; auch eine Stundung der Kreisumlage sei möglich. Der Umstand, dass der Ersatzvornahmebescheid vom 21. Mai 2012 keine Erläuterung der Abwägungsentscheidung enthalten habe, sei ohne Belang; die Antragstellerinnen seien nicht Adressaten des Bescheides. Die Entscheidung sei jedenfalls in Vermerken dokumentiert und nachvollziehbar. Auch der Ermittlungspflicht sei genügt worden. Das Bundesverwaltungsgericht habe ausdrücklich festgestellt, dass zur Ermittlung des Finanzbedarfs auf vorhandene Daten zurückgegriffen werden könne. Der Beigeladene habe die erforderlichen Daten durch Abfrage bei der Kommunalaufsichtsbehörde und Daten des statistischen Landesamts gewonnen. Aus diesen ergäben sich auch für das Jahr 2012 die jeweiligen Schlüsselzuweisungen, die Umlagekraft und der Kreisumlagesatz, das Kreisumlagesoll 2012 sowie die Differenz zwischen der Kreisumlage 2012 zu 2011 jeweils bezogen auf die einzelne Gemeinde. Zusätzlich seien mit dem Schreiben vom 1. Februar 2012 Daten zur „freien Spitze“, zum allgemeinen Rücklagenbestand und den in den jeweiligen Haushaltsentwürfen selbst eingestellten Kreisumlagebeträgen sowie zu bestehenden Haushaltssicherungskonzepten und Ursachen für den Fall der Abkehr von der dauernden Leistungsfähigkeit und der Beanspruchung von Bedarfszuweisungen abgefragt worden. Acht Gemeinden hätten über beschlossene Haushaltsregelungen verfügt, hinsichtlich der übrigen Gemeinden sei auf Planentwürfe abgestellt worden. Die Anforderung hinsichtlich eines auch von der Rechtsprechung nicht näher definierten bezifferten Bedarfsansatzes sei unter Verwendung der erhobenen Finanzdaten jedenfalls erfüllt.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Er wiederholt und vertieft seine bereits im vorangegangenen gerichtlichen Verfahren vertretene Auffassung. Der im Wege der Ersatzvornahme vorgenommene Erlass der Haushaltssatzung stehe im Einklang mit der dazu ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung. Er habe vor Erlass der Haushaltssatzung über die erforderlichen, das Jahr 2012 betreffenden Haushaltsdaten der Gemeinden verfügt.
Der Beteiligte stellt ebenfalls keinen eigenen Antrag.
Er ist der Auffassung, dass in Literatur und Rechtsprechung noch nicht geklärt sei, was Gegenstand der Ermittlungs- und Abwägungspflichten sei. Der „gemeindliche Finanzbedarf“ könne in diesem Zusammenhang nur bezogen auf den kommunalen Raum und nicht gemeindeindividuell verstanden werden. Die Landkreise verfügten nicht über eigene Steuerertragskompetenzen, ihnen stehe im Wege einer prozentualen Abschöpfungsbefugnis die Kreisumlage zu, um eigenverantwortlich den kreislichen Aufgabenbereich wahrnehmen zu können. Der Gleichrang der kommunalen Gebietskörperschaften könne erst dann tangiert sein, wenn der Abschöpfungsgrad 50 % oder höher liege. Durch Überprüfung und Verteilung der Schlüsselmassen nach dem Thüringer Finanzausgleichgesetz habe der Freistaat Thüringen eine angemessene Finanzausstattung der Gesamtheit der Kommunen und mit Hilfe weiterer Sonderlastenausgleiche eine aufgabengerechte Verteilung zwischen den kommunalen Ebenen gewährleistet. Den Gemeinden stehe die Möglichkeit der Erhöhung der steuerlichen Hebesätze zu. Der Kreis genüge seiner Ermittlungspflicht, wenn er die Umlagegrundlagen und Realsteuerhebesätze sowie allgemeine Haushaltsdaten der kreisangehörigen Gemeinden ermittle und er der Frage nachgehe, ob eine Hebesatzanpassung der Gemeinden zur Deckung des Umlagesolls in Betracht komme. Eine gemeindeindividuelle Prüfung des Finanzbedarfs sei nicht erforderlich, jedenfalls sei sie nicht ohne immensen zeitlichen, personellen und finanziellen Mehraufwand leistbar.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten zu diesem Verfahren, der Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Weimar zum Verfahren des Antragsgegners gegen den Beigeladenen wegen des Erlasses der Haushaltsatzung im Wege der Ersatzvornahme (Az. 3 K 817/12 We) und die beigezogenen Behördenakten des Antragsgegners und des Beigeladenen Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Die angefochtene Haushaltssatzung des Antragsgegners für das Haushaltsjahr 2012 vom 21. Mai 2012 ist rechtswidrig und damit unwirksam.
1. Der Antrag ist zulässig.
a. Bei der angefochtenen Haushaltssatzung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 des Thüringer Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (ThürAGVwGO). Auch wenn die Norm im Wege der Ersatzvornahme erlassen wurde, beansprucht sie in gleicher Weise Geltung wie eine reguläre Satzung und ist damit tauglicher Gegenstand einer Normenkontrolle (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. April 1993 - 7 B 38/93 - juris).
b. Die antragstellenden Gemeinden sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach einer am 1. Januar 2023 in Kraft getretenen Gemeindeneugliederung (GVBl. 2022 S. 475) wurden die bisherigen antragstellenden Gemeinden Anrode und Dünwald aufgelöst, Rechtsnachfolgerin ist die nunmehrige Antragstellerin zu 1. (Stadt Dingelstädt), die insoweit das Verfahren fortsetzt.
Die Antragsbefugnis steht den Antragstellerinnen auch als juristische Personen im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. VwGO zu, die sich auf eine mögliche Verletzung ihrer von der Verfassung garantierten kommunalen Finanzautonomie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf berufen können.
c. Der Antrag ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt. Die den Lauf der einjährigen Frist bewirkende Bekanntmachung der Haushaltsatzung erfolgte mit Erscheinen des Amtsblattes am 30. Mai 2012. Der Normenkontrollantrag ging am 21. Mai 2013 bei Gericht ein.
d. Die Antragstellerinnen verfügen ebenso über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Sie sind auf Grundlage der streitgegenständlichen Satzung auf Zahlung der Kreisumlage mit entsprechenden - noch nicht bestandskräftig gewordenen - Bescheiden in Anspruch genommen worden.
e. Der Antrag richtet sich auch gegen den für den Erlass der Haushaltssatzung an sich zuständigen Landkreis als richtigen Antragsgegner. Zur Begründung wird insoweit auf die entsprechenden - im Revisionsverfahren nicht streitigen - Ausführungen im Urteil des Senats vom 21. März 2018 (Az. 3 N 311/13, juris Rn. 25 ff.) verwiesen.
2. Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.
Die angegriffene Satzung ist unwirksam. Sie erfüllt nicht die Anforderungen der gesetzlichen Rechtsgrundlage.
Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Haushaltssatzung für das Jahr 2012 ist § 28 Abs. 1 Thüringer Finanzausgleichsgesetz in der Fassung vom 20. Dezember 2007 (GVBl. S. 259), geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 2. März 2012 (GVBl. S. 93). Danach legen die Landkreise ihren durch die sonstigen Einnahmen bei sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung nicht gedeckten Finanzbedarf auf die kreisangehörigen Gemeinden um (Kreisumlage). Die Kreisumlage (Umlagesoll und Umlagesatz) ist in der Haushaltssatzung festzusetzen.
a. Die formelle Rechtmäßigkeit des Erlasses der Haushaltssatzung steht hier nicht zur Überprüfung an. Die streitgegenständliche Satzung ist im Wege der Ersatzvornahme auf Grundlage der §§ 120 Abs. 1 Satz 2, 121 Abs. 1 ThürKO durch kommunalaufsichtliche Verfügung im Wege der Ersatzvornahme erlassen worden und nicht durch einen von §§ 55, 57, 114 ThürKO vorgesehenen regulären Kreistagsbeschluss. Die entsprechenden Bescheide des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 17. Januar 2012 (Androhung) und 21. Mai 2012 (Vollzug der Ersatzvornahme, Beschluss der Haushaltssatzung) sind nach rechtskräftigem Abschluss des dagegen gerichteten Klageverfahrens jedenfalls bestandskräftig geworden.
b. Die Festsetzung der Kreisumlage entspricht nicht den Anforderungen, die auch an das im Wege der kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme durchgeführte Verfahren zur Festlegung des Umlagesatzes zu stellen sind.
aa. Diese Anforderungen ergeben sich aus den folgenden verfassungsrechtlichen Überlegungen.
Die Thüringer Verfassung gewährleistet mit eigenständigen Regelungen eine aufgabengerechte Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände als notwendige Grundlage des kommunalen Selbstverwaltungsrechts und stellt so klar, dass mit der eigenen Aufgabenkompetenz der Kommunen nicht nur entsprechende Ausgabenbefugnisse, sondern auch Finanzierungsmöglichkeiten verbunden sein müssen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 12. Oktober 2004 - 16/02 - juris). Ausgehend von der Rechtsprechung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs, dass Art. 93 Satz 1 ThürVerf die grundlegende, allgemeine, an Art. 28 Abs. 2 GG anknüpfende Garantie einer finanziellen Mindestausstattung beinhaltet (Aschke in: Linck/Baldus/Lindner/Poppenhäger/Ruffert, ThürVerf, 1. Aufl. 2013 Art. 93 Rn. 1, 12), nämlich die Verpflichtung des Landes, dafür zu sorgen, dass die kommunalen Träger der Selbstverwaltung ihre Aufgaben erfüllen können, schützt auch Art. 93 Abs. 1 ThürVerf die Gemeinden vor einer in das Mindestmaß der Finanzausstattung eingreifenden Inanspruchnahme durch den Kreis.
Die landesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung erstreckt sich nicht nur auf die Berechtigung zur autonomen Wahrnehmung eigener Sachaufgaben einschließlich ihrer Finanzierung, sondern umfasst auch den dabei entstehenden Finanzbedarf. Dies ist vor allem mit der in systematischem Zusammenhang mit Art. 91 Abs. 1 und 2 ThürVerf stehenden Verpflichtung nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf zum Ausdruck gebracht, wonach der Freistaat in finanzieller Hinsicht dafür zu sorgen hat, dass die Träger der kommunalen Selbstverwaltung ihre Aufgaben erfüllen können. Indem Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf ganz allgemein auf die zur Erfüllung der Aufgaben erforderlichen Mittel abstellt, begründet die Vorschrift eine generelle Verpflichtung des Landes zur Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen. Danach hat der Freistaat dafür Sorge zu tragen, dass die Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt so bemessen ist, dass sie die Personal- und Sachausgaben für die Pflichtaufgaben im eigenen und übertragenen Wirkungskreis bestreiten können und ihnen darüber hinaus ein gewisser finanzieller Spielraum für Maßnahmen im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten verbleibt (vgl. ThürVerfGH, Urteile vom 6. Juni 2002 - 14/98 - und vom 12. Oktober 2004 - 16/02 - jeweils juris).
Auch die Festsetzung der Kreisumlage muss diesen Anforderungen genügen, die Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf für die Finanzausstattung der Gemeinden vorgibt. Die Norm gewährleistet, dass den Gemeinden eine angemessene Mindestausstattung zur Verfügung steht; es gilt das interkommunale Gleichbehandlungsgebot auch im vertikalen Verhältnis zwischen Kreis und Gemeinden, so dass Aufgaben und Finanzbedarf von Kreis und kreisangehörigen Gemeinden grundsätzlich gleichrangig sind (vgl. Aschke, a.a:O., Art. 93 Rn. 60).
Die Verfassung des Freistaats Thüringen schützt mithin die Gemeinden vor einem Eingriff in den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts auch durch den kommunalen Finanzausgleich. Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ist jedenfalls dann nicht mehr gewahrt, wenn den Kommunen die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben infolge einer unzureichenden Finanzausstattung unmöglich ist, also ein finanzieller Spielraum für diese Aufgaben, bei denen die Kommunen autonom entscheiden können, ob und wie sie wahrgenommen werden, gar nicht mehr besteht (ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03 - juris Rn. 133, 138; Aschke, a. a. O. Rn. 35 ff.). Dieser so durch Art. 91 Abs. 1 und Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf geschützte Kernbereich zieht Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs eine absolute Grenze (ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03 - a. a. O. und Beschluss vom 16. April 2014 - 5/12 - juris Rn. 61).
Diese verfassungsrechtlichen Vorgaben, die bei der Festsetzung der Kreisumlage im Rahmen des § 28 Abs. 1 ThürFAG zu berücksichtigen sind, hat der Senat bereits im Urteil vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 - (ThürVBl. 2017, 139-144) unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wie folgt konkretisiert:
„Muss der Kreis, wie ausgeführt, die gemeindliche Finanzhoheit beachten, hat er als Satzungsgeber auch den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden in seine dem Erlass der Haushaltsatzung und der Festsetzung der Umlagen vorausgehenden Erwägungen aufzunehmen. Der Kreis ist verpflichtet, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, damit sie in den Kreisgremien Gegenstand der Beratungen sein können und um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1/12 - a. a. O., juris Rdn. 14). Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass es dafür nicht ausreichend wäre, wenn sich der Kreis allein auf einen landesweiten Orientierungswert stützen würde. Der kreiseigene Finanzbedarf wird von diesem konkret ermittelt. Für den gleichrangigen Bedarf der umlagepflichtigen Gemeinden kann nichts anderes gelten (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - a. a. O., juris Rdn. 41). Aus diesen Maßgaben folgt indes nicht, dass der Kreis seine Finanzbedarfe und die seiner kreisangehörigen Gemeinden minutiös gegeneinander abzuwägen hätte; es muss aber die vom Kreis erfolgte Berücksichtigung und Abwägung erkennbar sein. Es muss genügen, dass der Kreis zu erkennen gibt, dass er bei dem eigenen Haushaltsansatz die nach seinen Möglichkeiten erkennbare Verletzung der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden abwägend berücksichtigt hat (s. dazu auch Wohltmann, Der Landkreis 2014, 358) (…). Letztlich wird sich der Kreis auf dieser Verfahrensebene eine Übersicht über den Finanzbedarf aller kreisangehörigen Gemeinden zu verschaffen haben. Bereits bei der Haushaltsaufstellung hat der Kreis zu berücksichtigen, dass ihm zwar die Befugnis zusteht, durch die Kreisumlage seinen nicht gedeckten Finanzbedarf auf die kreisangehörigen Gemeinden umzulegen. Bei der Bestimmung des eigenen umlagefähigen Finanzbedarfs hat der Kreis aber zu beachten, dass sein eigener Finanzbedarf und der der kreisangehörigen Gemeinden gleichrangig sind. Der Kreis hat nicht nur die Befugnis zur Erhebung der Kreisumlage, sondern er disponiert auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit und kann damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken. Das darf er nicht beliebig, vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - a. a. O., juris Rdn. 13 f.). Daraus folgt zunächst, dass der Kreis vor der Festlegung seines eigenen, in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Umlagesoll stehenden Finanzbedarfs in der Haushaltssatzung eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden anstellen muss, um im Rahmen einer Gesamtbetrachtung eine Obergrenze der Belastung der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreisumlage festzustellen und den eigenen Finanzbedarf damit in Einklang zu bringen (…).“
Diese materiell-rechtlichen Vorgaben sind auch im vorliegenden Fall des kommunalaufsichtlichen Erlasses der Haushaltssatzung zu beachten. Auch wenn die Kommunalaufsichtsbehörde die Haushaltssatzung - insbesondere den Kreisumlagesatz - durch eine Zwangsmaßnahme festsetzt, hat sie in gleicher Weise wie der Kreis die verfassungsrechtlich gebotene Rücksicht auf den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu nehmen. Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - juris Rn. 42; vgl. auch Urteil vom 15. September 2020 - 8 CN 4/19 - juris Rn. 13) führt dazu aus:
„Weist die Kommunalaufsicht den Kreis zu einer konkret bemessenen Umlageerhöhung an und hat der Kreis bislang keine hinreichenden eigenen Ermittlungen zum Finanzbedarf aller betroffenen kommunalen Träger durchgeführt, dann muss sie ihrerseits gewährleisten, dass der angewiesene Umlagesatz auf ausreichende Feststellungen gestützt werden kann. Sie darf den Kreis nicht zu einer rechtswidrigen Maßnahme anhalten, sondern hat allein auf die Einhaltung seiner Verpflichtungen hinzuwirken. Kommt der Kreis der Anweisung nicht nach und muss diese im Wege der kommunalrechtlichen Ersatzvornahme umgesetzt werden, dann wirkt die getroffene Maßnahme für und gegen den Kreis, als wenn dieser sie selbst getroffen hätte (vgl. Lange, Kommunalrecht, 2013, S. 1162 f.). Der Kreis sieht sich möglicherweise Rechtsmitteln der umlagebelasteten Gemeinden gegen die von der Kommunalaufsicht verfügte Erhöhung des Hebesatzes ausgesetzt. Die Aufsichtsbehörde muss daher sicherstellen, dass die Maßnahme einer gerichtlichen Überprüfung anhand der für den Kreis geltenden rechtlichen Anforderungen stand hält.“
bb. Diesen Anforderungen wird das vorliegende Festsetzungsverfahren nicht gerecht. Der Beigeladene hat einen nicht sachgerechten Abwägungsmaßstab angewendet (1) und er hat die Anforderungen an seine Ermittlungspflicht (2) wie auch die Dokumentations- und Offenlegungspflicht (3) nicht erfüllt. Die Verletzung dieser Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen führt zur Unwirksamkeit der Satzungsnorm (4).
(1) Maßgeblich für die Abwägung ist, dass einerseits durch die Festlegung des Kreisumlagesatzes der nicht anderweitig zu erreichende Finanzbedarf des Kreises gedeckt werden soll (§ 28 ThürFAG), andererseits aber das Selbstverwaltungsrecht der kreisangehörigen Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 93 Abs. 1 ThürVerf nicht verletzt werden darf.
Mit Blick auf die Kreisumlage kommt dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zunächst und vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten Kreises zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen Gemeinden zu. Mit der Kreisumlage werden bestimmte Finanzmittel im kreisangehörigen Raum zwischen dem Kreis und den Gemeinden verteilt. Das muss gleichmäßig geschehen. Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen. Der Kreis darf seine eigenen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben und Interessen der kreisangehörigen Gemeinden durchsetzen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1/12 - juris Rn. 14). Dies folgt auch aus Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf (s. unter aa., Aschke, a. a. O. Art. 93 Rn. 60).
Das Selbstverwaltungsrecht der umlagepflichtigen Gemeinde wird nicht nur verletzt, wenn die Erhebung einer Kreisumlage dazu führt, dass deren finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1/12 - juris Rn. 18 ff.), sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften verletzt (BVerwG, Urteile vom 29. Mai 2019 - 10 C 6/18 - Rn. 13; vom 15. September 2020 - 8 CN 4/19 - Rn. 13, vom 27. September 2021 - 8 C 29/20 - Rn. 15 und vom 27. September 2021 - 8 C 30/20 - Rn. 19 jeweils juris).
Ein solcher Fall der einseitigen Bevorzugung eigener Belange liegt hier vor. Der Beigeladene hat zu Lasten der kreisangehörigen Gemeinden einen mit Art. 28 GG, Art. 93 Abs. 1 ThürVerf nicht zu vereinbarenden Abwägungsmaßstab angewendet. Er ist davon ausgegangen, dass er den im Umlageverfahren zu deckenden Finanzbedarf des Antragsgegners so weit stecken darf, dass der auf dieser Grundlage zu errechnende Umlagesatz erst dort seine Grenze findet, wo die daraus resultierende Umlagebelastung den finanziellen Mindestbedarf der Gemeinden verletzt. Damit hat er den Grundsatz der Gleichrangigkeit des Finanzbedarfs von Kreis und kreisangehörigen Gemeinden nicht beachtet.
Der Beigeladene hat einen Abwägungsmaßstab gebildet, nach dem die prekäre Haushaltssituation des Antragsgegners in dem Umfang durch die Kreisumlage entlastet werden kann, in dem sie noch keine die gemeindliche Leistungsfähigkeit erdrosselnde Wirkung hat. Grundannahme war, dass der Kreisumlagesatz bis an die Erdrosselungsgrenze reichen kann. Die Finanzlage der kreisangehörigen Kommunen wurde nicht einbezogen, sondern nur geprüft, ob der Umlagesatz erdrosselnde Wirkung hat und dies verneint.
Dies ergibt sich aus maßgeblichen Erwägungen des Beigeladenen, die dem Vermerk des Fachreferates vom 15. Mai 2012 (Bl. 269-278 BA 5), in dem insbesondere die Festsetzung des Umlagesatzes begründet wird, zu entnehmen sind. So wird betont, dass eine Kreisumlage erst dann nicht mehr hinnehmbar sei, wenn der Kreis mit ihr eigene Interessen willkürlich und rücksichtslos zu Lasten der Gemeinde verfolge (Bl. 271 BA 5), die Kreisumlage allein durch die Erdrosselungsgrenze des § 28 Abs. 4 ThürFAG nach oben beschränkt sei. Nach dieser, bereits in der zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Neufassung des ThürFAG (GVBl. 2007, 259) enthaltenen Regelung ist die rechtsaufsichtliche Genehmigung der Beschlussfassung über eine Erhöhung der Kreisumlage zu versagen, wenn durch sie, unter Berücksichtigung der Aufgaben der Landkreise, die dauernde Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden nicht mehr gewährleistet ist. Diese Vorschrift enthält jedoch keinen Maßstab, auf dessen Grundlage eine den Anforderungen genügende Abwägungsentscheidung getroffen werden kann. Sie zielt allein auf die nur im Falle einer Erhöhung der Kreisumlage nachträglich anzustellende rechtsaufsichtliche Prüfung, ob dadurch die Untergrenze der gemeindlichen Finanzausstattung tangiert ist. Damit verkennt der Beigeladene aber, dass das Selbstverwaltungsrecht der umlagepflichtigen Gemeinde nicht nur verletzt wird, wenn die Erhebung einer Kreisumlage dazu führt, dass deren finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - juris Rn. 18 ff.), sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt (BVerwG a. a. O.).
Das kommunalaufsichtliche Satzungsgebungsverfahren war zudem von der Überlegung bestimmt, dass der Beigeladene auf Grundlage des ersten Haushaltsentwurfes des Antragsgegners die aus dem nicht realisierten Verkauf von Krankenhausanteilen zusätzlich entstandene Deckungslücke dazurechnete und den sich daraus ergebenden Umlagesatz festsetzte. Der zusammenfassenden Mitteilung vom 22. Mai 2012 (Bl. 291 BA 5) ist zu entnehmen, dass die Anhebung des ursprünglich vom Kreis vorgesehenen Umlagesatzes von 44,945 v. H. auf 49,513 v. H. durch die Kommunalaufsicht allein zu der Sollfehlbetragsdeckung des Kreises in Höhe von 3,4 Mio € diente, die auf die nicht rechtzeitig durchzuführende Veräußerung von Geschäftsanteilen des Kreises an der H... -GmbH zurückzuführen war.
Dass der Beigeladene bei seinen Erwägungen zur Höhe des Umlagesatzes allein die finanzielle Bedürftigkeit des Kreises in den Blick genommen hat, ergibt sich ferner daraus, dass er dessen besondere Situation zum Anlass genommen hat, nur die Haushaltslage derjenigen Gemeinden zu betrachten, deren Haushaltslage nicht ausgeglichen war. Der Abwägungsvermerk enthält dazu folgende Erwägungen (Bl. 276 BA 5):
„Zu berücksichtigen war aufgrund der besonderen Situation des Landkreises daher allein noch die Haushaltssituation derjenigen verbleibenden Gemeinden, welche mit einem Fehlbetrag der laufenden Rechnung planen und daher dem Grunde nach verpflichtet sind, eigene Haushaltssicherungsbemühungen nachzuweisen, was regelmäßig mit einem Haushaltssicherungskonzept erfolgt. Im Gegensatz zum Landkreis verfügen die betreffenden Gemeinden nicht über ein solches, so dass davon ausgegangen werden kann, dass deren Haushaltssituation bei weitem weniger prekär ist, als die des Landkreises selbst.“
Eine Rechtfertigung für die unzureichende Berücksichtigung des gleichrangigen Finanzbedarfs der Gemeinden liegt auch nicht in der extremen Finanznot des Antragsgegners begründet. Ist die eigene Finanzausstattung des Kreises unzureichend, so muss er sich seinerseits an das Land halten; er kann seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1/12 - juris Rn. 37; Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - juris Rn. 28).
Eine weitere, über den Anwendungsbereich der Erdrosselungsgrenze hinausgehende Einbeziehung von Umständen, die Auswirkungen auf den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden haben, hat jedenfalls nicht in ausreichender Weise stattgefunden; dafür liegen im gesamten Erlassvorgang keine Anhaltspunkte vor.
Auch aus dem ebenfalls unter dem 21. Mai 2012 im Wege der Ersatzvornahme durch den Beigeladenen gefassten - nicht angegriffenen - Beschluss (Bl. 134 BA 3) über eine Änderung des im September 2011 vom Kreistag beschlossenen Haushaltssicherungskonzepts ist erkennbar, dass die gebotene Abwägung in dem hier streitgegenständlichen Erlassverfahren nicht durchgeführt wurde. Der Beschluss verlangt eine automatische Anpassung der Kreisumlagehöhe dergestalt, dass der bis 2020 kumulierte Sollfehlbetrag durch die Kreisumlage über den gesamten Zeitraum insgesamt gedeckt wird, ohne die Möglichkeit einer jeweiligen Reduzierung des Umlagesolls in den Blick zu nehmen. Dadurch wird eine Vorgabe gemacht, die mit der von Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 93 Abs. 1 ThürVerf gesicherten Gleichwertigkeit des Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden in Konflikt steht.
(2) Der Beigeladene ist auch seiner der Entscheidung über den Umlagesatz vorausgehenden Ermittlungspflicht nicht nachgekommen. Ihm fehlten hinreichende Erkenntnisse über die aktuelle Bedarfs- und Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden.
Legt der Kreis selbst den Kreisumlagesatz fest, so ist er verpflichtet, den eigenen Finanzbedarf und denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form offen zu legen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - Rn. 14; zuletzt BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 - 8 C 13/21 - Rn. 29, jeweils juris). Wird die Umlage nicht vom Landkreis selbst, sondern von der Kommunalaufsichtsbehörde festgesetzt, hat sie die Einhaltung dieser Pflichten zu gewährleisten (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - Rn. 42 und vom 15. September 2020 - 8 CN 4/19 - Rn. 13, jeweils juris).
Diesen Anforderungen ist der Beigeladene nicht gerecht geworden.
Der Beigeladene hat seine Entscheidungsgrundlage dadurch geschaffen, dass er den Antragsgegner zur Abgabe bestimmter, die kreisangehörigen Gemeinden betreffende Finanzdaten aufgefordert hat (Bl. 124 BA 5). Dieser hat daraufhin die geforderten Angaben nicht aktuell ermittelt, sondern vorgehaltene, teilweise aktualisierte Planungsdaten übersandt (Bl. 152 BA 5). Ergänzend hat der Beigeladene auf die in der Datenbank zur Haushaltswirtschaft der Kommunen (HWK) vorgehaltenen Daten zurückgegriffen.
Aus dieser Verfahrensweise folgt eine defizitäre Datenermittlung zwar zunächst nicht.
Eine unzureichende Ermittlung ist nicht darin zu sehen, dass es der Beigeladene unterlassen hat, die kreisangehörigen Gemeinden förmlich anzuhören. Ein Anhörungsanspruch der kreisangehörigen Gemeinden lässt sich ohne eine landesgesetzliche Regelung weder für Festsetzungen durch den Landkreis noch für Festsetzungen im Wege der Ersatzvornahme durch die Kommunalaufsichtsbehörde aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG herleiten (BVerwG, Urteil vom 15. September 2020 - 8 CN 4/19 - juris Rn. 15). Auch die kommunalverfassungsrechtlichen Regelungen der Thüringer Verfassung vermitteln ein solches Recht nicht.
Auch die Heranziehung und Nutzung vorhandener Datenbestände ist grundsätzlich zur Ermittlung gemeindlichen Finanzbedarfs geeignet (BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 29/20 - juris Rn. 17). Dies gilt gerade auch, soweit über den Umlagesatz durch die Aufsichtsbehörde entschieden wird. Insoweit bestimmen die ihr gegebenen Handlungsmöglichkeiten die Methode ihrer Erkenntnisgewinnung. Die Aufsichtsbehörde kann die zur Festlegung des Umlagesatzes erforderlichen Ermittlungen angesichts ihrer eingeschränkteren praktischen Handlungsmöglichkeiten auch anders führen als der Kreis bei eigenem Handeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - juris Rn. 42).
Gleichwohl haben die Ermittlungen des Beigeladenen nicht ausgereicht, um eine Entscheidungsgrundlage zu schaffen, die es erlaubt, über den Umlagesatz unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Gleichrangigkeit des Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden zu entscheiden. Die Ermittlungen des Beigeladenen waren hier aus mehreren Gründen fehlerhaft:
Erforderlich für die kreisweite, gleichrangige Abwägung des Finanzbedarfs ist zumindest ein bezifferter Bedarfsansatz für jede kreisangehörige Gemeinde (BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 29/20 - juris Rn. 17). Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht nicht weiter ausgeführt, welche Berechnungen diesem im Einzelnen zu Grunde zu legen sind. Aus dem Verwendungszweck ergibt sich aber, dass der für jede Gemeinde zu berücksichtigende, bezifferte Bedarfsansatz darauf zielt, dem Kreis zu ermöglichen, den von den Gemeinden jeweils geltend gemachten Finanzbedarf mit dem eigenen Bedarf vor dem Hintergrund der Gleichrangigkeit abwägen zu können.
Das vom Beigeladenen ermittelte Zahlenmaterial reicht dazu nicht aus. Er hat sich auf die vom Antragsgegner mit Schreiben vom 10. Februar 2012 übersandte kurze tabellarische Übersicht (Bl. 152 [154] BA 5) und den Bestand der HWK-Datenbank beschränkt (Bl. 115, 269, 271 und Bl. 291 BA 5) und Datenmaterial aus einer landesweiten Datenbank (Bl. 1235 GA VI) bezogen.
Den so tabellarisch in Kurzform berücksichtigten Angaben zu „freier Spitze“ (Mittel, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen [BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 -], Fehlbetrag, allgemeinem Rücklagenbestand und Belastung durch die Kreisumlage sind auch in ihrer Gesamtheit nicht aussagekräftig genug. Das Zahlenmaterial dient - wie auch in der Anforderung vom 1. Februar 2012 klargestellt - der Übersicht zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit gem. § 4 Nr. 4 ThürGemHV, nicht zur Ermittlung eines bezifferten Bedarfsansatzes. Zudem fehlt es bereits an der jeweiligen Erläuterung, um sie in eine gleichrangige Abwägung mit den Bedürfnissen des Kreises einstellen zu können; dies gilt umso mehr, als der Ursprung, der Hergang und der kommunalfinanzrechtliche Umgang mit der problematischen Finanzsituation des Kreises äußerst umfassend gewürdigt wurden.
Dass der Beigeladene nicht ausreichend ermittelt hat, ist auch daraus ersichtlich, dass er der Ursache eines besonderen finanziellen Bedarfs nur hinsichtlich derjenigen Gemeinden nachgehen wollte, die zur Erstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes (§ 53a ThürKO) verpflichtet sind (vgl. Anforderung vom 1. Februar 2012 Bl. 124 BA 5). Damit konnten Ursachen für eine finanzielle Zwangssituation nur hinsichtlich dieser Gemeinden berücksichtigt werden, nicht aber bei denen, die ebenfalls finanziell schlecht ausgestattet sind, aber noch nicht dieser Zwangsmaßnahmen unterliegen.
Die Auffassung des Antragsgegners, dass der bezifferte Bedarfsansatz unmittelbar aus der Bedarfsmesszahl nach § 8 ThürFAG 2008 zu errechnen ist (vgl. Bl. 1240 GA VI), trifft nicht zu. Die Bedarfsmesszahl dient der landesweiten Berechnung der Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden, ihre Anwendung führt nicht auf einen für die Abwägung im Rahmen der Festsetzung der Kreisumlage aussagekräftigen Wert. Es ist zudem auch nicht erkennbar, dass der Beigeladene von dieser Berechnung in seiner Abwägung ausgegangen ist.
Die vom Beigeladenen verwendeten Daten erfüllen auch nicht das Aktualitätserfordernis. Für das vom Satzungsbeschluss betroffene Haushaltsjahr müssen aktuelle Informationen und nicht lediglich Daten zum Finanzbedarf des Vorjahres vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 29/20 - juris Rn. 19).
Im vorliegenden Fall hat der Beigeladene um Übermittlung von Fehlbetragszahlen und „freier Spitze“ für die Jahre 2011 und 2012 ausdrücklich auf Grundlage der Haushalts- und Finanzplanungsdaten des Jahres 2011 gebeten (Bl. 124 BA 5). Aktuelle Haushaltsdaten für das Jahr 2012 lagen dem Antragsgegner nur von acht kreisangehörigen Gemeinden vor; gleichwohl hat er sie in die 44 Mitgliedsgemeinden betreffende Übersicht einfließen lassen (Bl. 153 BA 5), mit der Folge, dass konkrete Planungs- und Prognosedaten nur hinsichtlich eines Teils der Gemeinden in der Bewertung berücksichtigt wurden.
(3) Auch der Offenlegungs- und Dokumentationspflicht ist der Beigeladene nicht ausreichend nachgekommen.
Der Satzungsgeber ist verpflichtet, die Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze der Haushaltssatzung - offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013 - 8 C 1/12 - Rn. 14, vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - Rn. 13, vom 27. September 2021 - 8 C 30.20 - Rn. 19 und vom 29. November 2022 - 8 C 13/21 - jeweils juris Rn. 29). Wegen der ebenfalls aus Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitenden Pflicht, die Entscheidung über die Umlagefestsetzung als Ergebnis der Gewichtung der finanziellen Belange offenzulegen, müssen die der Beschlussfassung zugrunde gelegten Bedarfsansätze in der Beschlussvorlage oder, falls die Festsetzung davon abweicht, in anderer geeigneter Weise dokumentiert werden. Dies dient neben der gerichtlichen Kontrolle insbesondere auch der Überprüfung durch die betroffenen Gemeinden, ob der Kreis bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes durch den Kreistag die verfassungsrechtliche Vorgabe beachtet hat, seinen Finanzbedarf nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber demjenigen der Gemeinden zu bevorzugen.
Diese Anforderungen wurden hier ebenfalls nicht erfüllt.
Es ist auch unter Beachtung der Sondersituation einer kommunalaufsichtlichen Festsetzung ein Verfahren zu beachten, dass den kreisangehörigen Gemeinden die Nachprüfung erlaubt, ob die Aufsichtsbehörde die Vorgaben eingehalten hat. Nach der vom Beigeladenen gewählten Vorgehensweise ist den Gemeinden eine Nachprüfung nicht möglich. Eine Dokumentation und Offenlegung der Erwägungsgründe hat nicht stattgefunden. Der Umlagesatz wurde zwischen dem Kreis und der Kommunalaufsicht auf Basis der gewonnenen Datenlage diskutiert. Der Abwägungsprozess verlief unter Ausschluss der Wahrnehmung durch die betroffenen Gemeinden. In seinem internen Vermerk vom 15. Mai 2012 hat der zuständige Referatsleiter schließlich die für den Beigeladenen maßgeblichen Erwägungen schriftlich festgehalten. Sodann wurde unter dem 21. Mai 2012 der Bescheid über die kommunalaufsichtliche Festsetzung erlassen und zugestellt; die Satzung im Amtsblatt des Antragsgegners v. 30 Mai 2012 veröffentlicht (Bl. 294 BA 5). Damit werden die Offenlegungs- und Dokumentationsanforderungen nicht erfüllt.
(4) Aus der fehlenden Berücksichtigung der Vorgaben zum Abwägungsmaßstab, als auch der Ermittlungs- und Dokumentationspflichten folgt die Unwirksamkeit der Festsetzung des Umlagesatzes. Bereits die Beachtung der aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Ermittlungs- und Offenlegungspflicht des Kreises stellt eine verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Festsetzung des Kreisumlagesatzes dar, deren Verletzung von Verfassungs wegen zur Unwirksamkeit der Satzungsnorm führt (BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 29/20 - juris Rn. 18).
d. Aus der Unwirksamkeit der Regelung von Kreisumlagesoll und Kreisumlagesatz folgt hier die Gesamtnichtigkeit der angefochtenen Haushaltssatzung 2012. Sie ist nicht teilbar, denn die die Antragstellerinnen insbesondere belastenden Vorschriften des § 4 der Haushaltssatzung 2012 bilden auf Basis des der Haushaltssatzung zugrundeliegenden Zahlenwerks mit den übrigen Vorschriften ein Gesamtgefüge, aus dem sich die Regelung der Kreisumlage nicht isolieren lässt, ohne dass dies Auswirkungen auf die anderen Vorschriften hat.
3. Da die Haushaltssatzung des Antragsgegners für das Jahr 2012 nichtig ist, ist sie für unwirksam zu erklären. Der Antragsgegner ist verpflichtet, die Entscheidungsformel entsprechend den Vorgaben des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu veröffentlichen.
4. Der Antragsgegner trägt als unterliegender Beteiligter die Kosten des Verfahrens nach § 154 Abs. 1 VwGO. Zu den vom Antragsgegner zu tragenden Kosten gehören indes nicht die außergerichtlichen Kosten des - im Übrigen auch auf Seiten des Antragsgegners streitenden - Beigeladenen und des beteiligten Vertreters des öffentlichen Interesses, weil die Voraussetzungen des § 162 Abs. 3 VwGO nicht erfüllt sind. Sie haben selbst keine Sachanträge gestellt und sind somit kein eigenes Kostenrisiko eingegangen (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO); demnach entspräche es nicht der Billigkeit, ihnen Kostenerstattung zu gewähren.
5. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
6. Gründe, die Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 75.000,00 € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat nimmt bei der Bewertung der Bedeutung der Sache einerseits in den Blick, dass die angefochtene Haushaltssatzung Grundlage erheblicher Kreisumlageforderungen gegen die Antragstellerinnen ist, andererseits ist Gegenstand des vorliegenden Verfahrens hier die Klärung einer abstrakten Vorfrage. Der Senat hält daher - unter Beachtung des Umstandes, dass die Antragstellerin zu 1. als Rechtsnachfolgerin zweier ehemals antragstellenden Gemeinden auftritt - die Festsetzung des Streitwertes in Höhe des dreifachen Regelstreitwertes (§ 52 Abs. 2 GKG) je Antragstellerin für angemessen.
Hinweis:
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55, 57, 114 ThürKO
§ 28 ThürFAG
§ 53a ThürKO
§ 8 ThürFAG
§ 167 VwGO
§ 120 Abs. 1 ThürKO
§ 28 Abs. 4 ThürFAG
§ 28 Abs. 1 ThürFAG
§ 25 Abs. 3 Satz 2 ThürFAG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. VwGO
§ 120 Abs. 1 Satz 2, 121 Abs. 1 ThürKO
§ 4 Nr. 4 ThürGemHV
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 4 des Thüringer Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 93 ThürVerf
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG
Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf
Art. 93 Satz 1 ThürVerf
Art. 93 Abs. 1 ThürVerf
Art. 91 Abs. 1 und 2 ThürVerf
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 BN 2/23
3 K 817/12
8 C 1.12
7 B 38/93
3 N 311/13
3 KO 94/12
8 C 1/12
10 C 13/14
8 CN 4/19
10 C 6/18
8 C 29/20
8 C 30/20
8 C 13/21
10 C 6.18
8 C 30.20