Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-11-21, Aktenzeichen 15 B 1300/25
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:1121.15B1300.25.00

Tenor:
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 13. November 2025 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen die Versammlungsbestätigung des Polizeipräsidiums S. vom 12. November 2025 wird wiederhergestellt, soweit in der Auflage Nr. 1 das Leugnen des Existenzrechts des Staates Israel und in der Auflage Nr. 2 die Verwendung der Parole „There is only one state – Palestine 48“ untersagt werden.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen tragen der Antragsteller und der Antragsgegner je zur Hälfte.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Senat hat das Rubrum von Amts wegen dahin geändert. Antragsteller ist nicht Herr T., sondern die von ihm erkennbar vertretene Gruppierung „R.“, die im Formblatt zur Anmeldung der Versammlung vom 1. Oktober 2025 als Veranstalterin eingetragen wurde.
Die zulässige Beschwerde des Antragstellers mit dem sinngemäßen Antrag,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 13. November 2025 zu ändern und die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen die Auflagen Nr. 1 (dort das Verbot, das Existenzrecht des Staates Israel zu leugnen) und Nr. 2 (dort das Verbot des Verwendens der Parolen „From the river to the sea“, „There is only one state – Palestine 48“ und „Yalla, yalla, Intifada“) der Bestätigungsverfügung des Polizeipräsidiums S. vom 12. November 2025 wiederherzustellen,
ist teilweise begründet.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO mit der Begründung abgelehnt, die von den Erfolgsaussichten eines Hauptsacheverfahrens losgelöste allgemeine Interessenabwägung falle zu Lasten des Antragstellers aus. Es spreche einiges dafür, dass jedenfalls im Rahmen einer pro-palästinensischen Demonstration, die während des noch andauernden Konflikts zwischen Israel und der HAMAS stattfinde, das mit der Auflage Nr. 1 untersagte Leugnen des Existenzrechts Israels den Tatbestand der Volksverhetzung nach § 130 Abs. 1 Nrn. 1 oder 2 StGB erfülle und somit eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit i.S.d. § 13 Abs. 1 Satz 1 VersG NRW bestehe. Ein unbefangener Beobachter der angemeldeten Versammlung gehe nicht von einer straffrei möglichen Leugnung des Existenzrechts Israels aus, sondern sehe zugleich auch das Existenzrecht der in Israel lebenden Jüdinnen und Juden als betroffen an. Damit werde eine entsprechende Äußerung überwiegend wahrscheinlich zugleich als Aufruf zu Gewalt- und Willkürhandlungen an den in Deutschland lebenden Jüdinnen und Juden verstanden. Auch spreche vieles dafür, die Leugnung des Existenzrechts Israels als nach § 140 Nr. 2 StGB strafbar anzusehen. Es ergebe sich insoweit ein möglicher Bezug zu den Gewalttaten der HAMAS, die im Sinne eines identitätsstiftenden Selbstverständnisses und ideologischen Leitziels das Existenzrecht Israels negiere und sich dessen gewaltsamer Vernichtung verschrieben habe. Ferner könne nach summarischer Prüfung die Leugnung des Existenzrechts Israels im Einzelfall dem Kennzeichenverbot des § 86a Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 und 2 StGB unterfallen. Nach überschlägiger Prüfung habe sich die HAMAS insbesondere in ihrer Charta die Leugnung des Existenzrechts Israels in einem identitätsstiftenden Sinne derart zu eigen gemacht, dass diese zumindest auch als ihr Kennzeichen erscheine.
Ebenfalls spreche Überwiegendes für die Strafbarkeit der mit der Auflage Nr. 2 untersagten Parolen „From the river to the sea“, „There is only one state – Palestine 48“ sowie „Yalla, yalla, Intifada“ (und Abwandlungen ebendieser). Das Polizeipräsidium S. habe in der Bescheidbegründung konkrete Anhaltspunkte dafür dargelegt, dass beim Ausruf von „From the river to the sea“ mit hoher Wahrscheinlichkeit gegen die Strafnormen des § 86a Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. 86 Abs. 1 und 2 StGB oder § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 VereinsG verstoßen werde. Die Parole sei ein Kennzeichen der verbotenen HAMAS und ein unbefangener Beobachter der geplanten Versammlung werde nicht auf Anhieb erkennen können, dass sie eindeutig nicht als Kennzeichen dieser Terrororganisation verwendet werde. Bei der HAMAS handele es sich gerade um eine der Kriegsparteien in dem – trotz der vorläufigen Waffenruhe de facto andauernden – Gaza-Konflikt. Es spreche weiter Überwiegendes dafür, dass der Ausspruch „There is only one state – Palestine 48“ von einem unbefangenen Beobachter so verstanden werde, dass mit dieser Parole in strafbarer Weise das Existenzrecht des Staates Israel verneint und der Wunsch nach einem Palästina in den Grenzen von 1948 ausgedrückt werde. Mit „48“ sei das Jahr 1948 gemeint, mithin der Zeitpunkt vor der Staatsgründung Israels am 14. Mai 1948. Die Parole stehe daher eindeutig für die Ablehnung jeglicher Form von jüdischer Staatssouveränität sowie friedlicher Koexistenz beider Völker; sie sei als ein Fall von israelbezogenem Antisemitismus zu werten. Für die Strafbarkeit der Parole „Yalla, yalla, Intifada“ nach § 130 Abs. 1 Nr. 1 und § 140 Nr. 2 StGB spreche, dass sie nach ihrem objektiven Erklärungsgehalt im Einzelfall als Billigung der von radikalen Palästinensern im Rahmen der ersten (1987 bis 1993) und zweiten (2000 bis 2005) Intifada begangenen Straftaten und terroristischen Anschläge gegen israelische Zivilisten sowie Angehörige der Israel Defense Forces (IDF) verstanden werden könne. Mit dieser Äußerung werde zugleich zum Hass und zur Gewalt gegen in Deutschland lebende Jüdinnen und Juden aufgefordert.
Die Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Auflagen Nrn. 1 und 2 – und dabei insbesondere die Strafbarkeit der untersagten Handlungen – könne jedoch innerhalb der im vorliegenden Eilverfahren nur begrenzt zur Verfügung stehenden Zeit nicht abschließend geprüft werden. Die danach wegen offener Erfolgsaussichten eines Hauptsacherechtsbehelfs vorzunehmende Interessenabwägung falle zu Lasten des Antragstellers aus. T. könne auf sein Anliegen zu Beginn der Versammlung hinreichend aufmerksam machen, denn die Auflage Nr. 2 erlaube ihm das einmalige Verlesen der im Übrigen untersagten Parolen ausdrücklich. Das gelte gleichfalls für das Verbot, das Existenzrecht Israels zu leugnen, auch wenn in der Auflage Nr. 1 kein entsprechender Vorbehalt formuliert sei. Denn bei den zu Beginn der Versammlung einmalig zu verlesenden Parolen „From the river to the sea“ und „There is only one state – Palestine 48“ handele es sich um sprachliche Ausformungen der sonst untersagten Leugnung. Das Existenzrecht Israels während des sich nach der Auftaktkundgebung anschließenden Aufzugs durch das Düsseldorfer Stadtgebiet – leugnen sowie die untersagten Parolen weiter verwenden zu dürfen, habe gegenüber dem öffentlichen Interesse an einem Verbot irreversibler antisemitischer Äußerungen zurückzustehen. Ein solches Äußerungsverbot erweise sich mit Blick darauf als sachgerecht, dass vorliegend nicht eindeutig ausschließlich straffreie Handlungen in Betracht kämen. Hauptzweck der vom Antragsteller angemeldeten Versammlung sei zudem die verwaltungsgerichtliche Bewertung der untersagten Parolen. Auf dieses primäre Versammlungsanliegen könne er auch ohne deren fortgesetzten Ausruf öffentlich aufmerksam machen.
Die hiergegen in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung (dazu I.). Im Übrigen hat die Beschwerde keinen Erfolg (dazu II.).
I. Hinsichtlich des vom Antragsgegner in der Auflage Nr. 1 verfügten Verbots, das Existenzrecht des Staates Israel zu leugnen, überwiegt das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer noch zu erhebenden Anfechtungsklage, weil diese Regelung aller Voraussicht nach rechtswidrig ist (dazu 1.). Entsprechendes gilt für die Auflage Nr. 2, soweit darin die Verwendung der mit dem Leugnen des Existenzrechts des Staates Israel in Zusammenhang stehenden Parole „There is only one state – Palestine 48“ untersagt wurde (dazu 2.).
1. Die streitbefangene Auflage Nr. 1 findet in § 13 Abs. 1 Satz 1 VersG NRW keine rechtliche Grundlage. Hiernach kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel beschränken, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren. Ist eine versammlungsbehördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde.
Vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 12. Mai 2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 17, vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 9 und 13, und vom 26. Januar 2001 - 1 BvQ 8/01 -, juris Rn. 11 f.; OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2023 ‑ 15 B 1323/23 -, juris Rn. 11.
Soweit eine versammlungsbehördliche Verfügung – wie hier – auf das Versammlungsmotto gestützt wird, ist die besondere Gewährleistung der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG zu berücksichtigen. Der Inhalt von Meinungsäußerungen, der im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG nicht unterbunden werden darf, kann nicht zur Rechtfertigung von Maßnahmen herangezogen werden, die das Grundrecht des Art. 8 Abs. 1 GG beschränken.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2007 ‑ 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 21, und vom 23. Juni 2004 - 1 BvQ 19/04 -, juris Rn. 19 und 22.
Der Inhalt von Meinungsäußerungen als solcher ist versammlungsrechtlich nur relevant, wenn es sich um Äußerungen handelt, die einen Straftatbestand erfüllen. Werden die entsprechenden Strafgesetze missachtet, liegt darin eine Verletzung der öffentlichen Sicherheit.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2007 ‑ 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 27 ff.
Dies zugrunde gelegt, scheidet die Annahme einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit hier aus. Das Existenzrecht des Staates Israel in Abrede zu stellen, obgleich dies als antizionistisch oder gar antisemitisch gewertet werden kann, verwirklicht für sich genommen grundsätzlich keinen Straftatbestand.
Vgl. auch VG S., Beschluss vom 24. Oktober 2025 - 18 L 3583/25 -, juris Rn. 69; VG Frankfurt, Beschluss vom 19. November 2024 - 5 L 4039/24.F -, juris Rn. 22; VG Bremen, Beschluss vom 29. April 2024 - 5 V 1013/24 -, juris Rn. 34; Kubiciel, GA 2024, 403 (408); Hoven, GA 2024, 383 (387).
a) Von der vom Antragsgegner zur Begründung der Auflage Nr. 1 angeführten Strafbarkeit gemäß § 130 Abs. 1 Nr. 1 StGB kann nicht ausgegangen werden. Nach dieser Vorschrift wird mit Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu fünf Jahren bestraft, wer in einer Weise, die geeignet ist, den öffentlichen Frieden zu stören, gegen eine nationale, rassische, religiöse oder durch ihre ethnische Herkunft bestimmte Gruppe, gegen Teile der Bevölkerung oder gegen einen Einzelnen wegen dessen Zugehörigkeit zu einer vorbezeichneten Gruppe oder zu einem Teil der Bevölkerung zum Hass aufstachelt oder zu Gewalt- oder Willkürmaßnahmen auffordert. § 130 Abs. 1 StGB setzt einen in besonderer Weise qualifizierten Angriff gegen u. a. Teile der Bevölkerung mit einem im Vergleich zu den Beleidigungsdelikten gesteigerten Unrechtsgehalt voraus. Erfasst sind Taten, die von Feindseligkeit geprägt sind. Daneben erfasst die Norm schwerwiegende Formen der Missachtung, die durch ein besonderes Maß an Gehässigkeit und Rohheit geprägt sind und die Angegriffenen als insgesamt minderwertig und ohne Existenzrecht in der Gemeinschaft abqualifizieren.
Vgl. BGH, Urteil vom 27. Juli 2017 - 3 StR 172/17 -, juris Rn. 29, m.w.N.
Im Einzelnen ist i.S.d. § 130 Abs. 1 Nr. 1 StGB unter Aufstacheln zum Hass ein Verhalten zu verstehen, das auf die Gefühle oder den Intellekt eines anderen einwirkt und objektiv geeignet sowie subjektiv bestimmt ist, eine emotional gesteigerte, über die bloße Ablehnung oder Verachtung hinausgehende feindselige Haltung gegen den betroffenen Bevölkerungsteil zu erzeugen oder zu verstärken. Das Auffordern zu Gewalt- oder Willkürmaßnahmen setzt ein über bloßes Befürworten hinausgehendes, ausdrückliches oder konkludentes Einwirken auf andere voraus mit dem Ziel, in ihnen den Entschluss zu diskriminierenden Handlungen hervorzurufen, die den elementaren Geboten der Menschlichkeit widersprechen.
Vgl. BGH, Urteil vom 27. Juli 2017 - 3 StR 172/17 -, juris Rn. 30, m.w.N.
Diese tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt ein Bestreiten des Existenzrechts des Staates Israel für sich genommen (noch) nicht. Derartige Verlautbarungen richten sich zunächst gegen den Staat Israel als Institution, wodurch nicht zwingend zugleich auch das Existenzrecht der auf dem Staatsgebiet lebenden Jüdinnen und Juden (oder Einwohner nichtjüdischen Glaubens) verneint wird. Wie vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, sind eine kritische Auseinandersetzung mit der Staatsgründung Israels insbesondere aus völkerrechtlicher Perspektive und die Forderung nach einer friedlich zu vollziehenden Veränderung bestehender Verhältnisse strafrechtlich nicht zu beanstanden. Es handelt sich hierbei grundsätzlich um eine nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Meinungsäußerung. Behörden und Gerichte haben bei der Auslegung und Anwendung des § 130 StGB die aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG abzuleitenden verfassungsrechtlichen Anforderungen zu beachten. Das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG gibt jedem das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten. Der Grundrechtsschutz besteht unabhängig davon, ob die Äußerung rational oder emotional, begründet oder grundlos ist und ob sie von anderen für nützlich oder schädlich, wertvoll oder wertlos gehalten wird. Über den Inhalt einer Äußerung hinaus erstreckt sich der Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG auch auf ihre Form, so dass selbst polemische oder verletzend formulierte Äußerungen in den Schutzbereich des Grundrechts fallen. Insbesondere in der öffentlichen Auseinandersetzung vermittelt Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG das Recht, auch in überspitzter und polemischer Form Kritik zu äußern. Dass eine Aussage scharf und übersteigert formuliert ist, entzieht sie deshalb nicht dem Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2023 - 6 C 8.21 -, juris Rn. 27, m. w. N. aus der Rspr. des BVerfG.
Eine abweichende rechtliche Bewertung vermag insoweit auch die als Ausdruck einer historischen Verantwortung für Israels Sicherheit verstandene „Staatsräson“ nicht zu rechtfertigen. Hierbei handelt es sich um eine politische Absichtsbekundung. Als solche stellt sie kein allgemeines Gesetz i.S.d. Art. 5 Abs. 2 GG dar, unter dessen Vorbehalt die Meinungsfreiheit eingeschränkt werden darf.
Es steht außer Frage, dass das Leugnen des Existenzrechts des Staates Israel im Einzelfall wohl als Volksverhetzung einzustufen sein kann, sollten weitere Umstände hinzutreten. Der Tatbestand des § 130 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 StGB könnte insoweit etwa erfüllt sein, wenn das Existenzrecht des Staates Israel vor dem Hintergrund des Konflikts zwischen Israel und Palästina in der Weise verneint wird, dass zu einer gewaltsamen Beseitigung des Staates Israel und Bekämpfung jüdischen Lebens aufgerufen wird, weil darin zugleich ein Aufstacheln zum Hass oder eine Aufforderung zu Gewalttaten gegen hierzulande lebende Jüdinnen und Juden zu erkennen sein könnte. Angriffe gegen Personenmehrheiten im Ausland erfüllen den Tatbestand des § 130 Abs. 1 Nr. 1 StGB indes nur, wenn zugleich feindselige Gefühle gegen in der Bundesrepublik Deutschland lebende und einen inländischen Bevölkerungsteil bildende Angehörige geweckt werden sollen. Ob dies der Fall ist, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls.
Vgl. zu dem nach § 130 Abs. 1 StGB erforderlichen Inlandsbezug Anstötz, in: Münchener Kommentar zum StGB, 5. Aufl. 2025, § 130 Rn. 31, m.w.N.; Kubiciel, GA 2024, 403 (408).
Hinreichend belastbare Anhaltspunkte dafür, dass vom Versammlungsleiter oder Teilnehmern während der geplanten Versammlung zu erwartende Äußerungen in dieser Weise, d. h. als (auch) gegen in Deutschland lebende Angehörige des jüdischen Volkes gerichtet zu verstehen sind, hat der Antragsgegner im Rahmen seiner Gefahrprognose nicht aufgezeigt. Zur Begründung der Auflage Nr. 1 ist im angegriffenen Bescheid lediglich ausgeführt, ein unbefangener Beobachter der Versammlung werde ein Leugnen des Existenzrechts „mit hinreichender Wahrscheinlichkeit“ auf die in Israel lebenden Jüdinnen und Juden beziehen. Konkrete Umstände, die die Annahme rechtfertigten, zu erwartende israelkritische Äußerungen hätten auch eine inlandsbezogene Zielrichtung, hat der Antragsgegner nicht benannt. Dieser Zusammenhang liegt auch nicht dergestalt auf der Hand, dass weitere Ausführungen hierzu entbehrlich wären.
Für eine Deutung im vorstehend dargelegten Sinne könnte allenfalls sprechen, dass der Antragsteller die Parolen „Yalla, yalla, Intifada“ und „Death, Death to the IDF/IOF“ in das Motto der Versammlung aufgenommen hat. Soweit er sich im Zusammenhang mit einem Bestreiten des Existenzrechts des Staates Israel von möglicherweise als strafbar einzustufenden Positionen ausdrücklich zu distanzieren sucht, sind durchaus Zweifel an der Ernsthaftigkeit entsprechender Verlautbarungen angezeigt. So reklamiert der Antragsteller ausweislich der Beschwerdebegründung für sich eine „Ein-Staat-Lösung“, welche die historischen Grenzen Palästinas wiederherstellt und Juden, Christen wie auch Muslimen einen gemeinsamen Lebensraum schaffen soll, in dem alle den gleichen nationalen und internationalen Schutz, das Recht, in Frieden und Sicherheit zu existieren, und die Gewährleistung, ihre Religionen und ihre Grundrechte frei ausüben zu können, genießen sollen. Diese politische Einstellung als wahr unterstellt, erschließt sich allerdings weder das – die vorstehend genannten Parolen umfassende – Versammlungsmotto, noch, dass ursprünglich offenbar eine „laut[e]“ Verwendung jener Parolen in der Öffentlichkeit beabsichtigt war. Über diesen konzeptionellen Widerspruch vermag auch der eher konstruiert wirkende Vorwand des Antragstellers, man wolle sich mit der Zensur und Kriminalisierung von Parolen kritisch auseinandersetzen, nicht ohne weiteres hinwegzuhelfen. Objektiv dürfte das nur einmalige Verlesen der Parolen „Yalla, yalla, Intifada“ und „Death, Death to the IDF/IOF“ zu Beginn der Versammlung dennoch keinen genügenden Anlass geben, eine Leugnung des Existenzrechts Israels als Aufstacheln zum Hass oder Auffordern zu Gewalttaten, zumal gegen Teile der deutschen Bevölkerung, zu verstehen. Das in der Auflage Nr. 2 enthaltene Verbot der Äußerung von „Death, Death to the IDF/IOF“ hat der Antragsteller nicht zum Gegenstand seines Eilrechtsschutzbegehrens gemacht und folglich die hiermit verbundene Modifizierung des geplanten Versammlungsablaufs akzeptiert. Eine weitergehende Verwendung der Parole „Yalla, yalla, Intifada“ bleibt ihm, wie noch ausgeführt wird, in der Versammlung ebenfalls untersagt.
b) Das Bestreiten des Existenzrechts des Staates Israel erfüllt für sich genommen auch nicht den Straftatbestand des Verwendens von Kennzeichen verfassungswidriger und terroristischer Organisationen (§ 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB). Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe wird hiernach bestraft, wer im Inland Kennzeichen einer der in § 86 Abs. 1 Nr. 1, 2 und 4 oder Abs. 2 StGB bezeichneten Parteien oder Vereinigungen verbreitet oder öffentlich, in einer Versammlung oder in einem von ihm verbreiteten Inhalt (§ 11 Abs. 3 StGB) verwendet. Eine allgemeine, wenngleich ideologisierte Forderung, wie sie die nach Nr. 1 der Verbotsverfügung des Bundesministeriums des Innern und für Heimat vom 2. November 2023 (BAnz AT 02.11.2023 B10) verbotene HAMAS mit der gewaltsamen Vernichtung des Staates Israel in ihrer Charta im Einzelnen ausformuliert, dürfte jedoch kein Kennzeichen sein.
§ 86a StGB dient der Abwehr der symbolhaft durch die Verwendung eines Kennzeichens ausgedrückten Wiederbelebung bestimmter verfassungsfeindlicher Organisationen. Als abstraktes Gefährdungsdelikt wehrt die Vorschrift Gefahren ab, die allein mit dem äußeren Erscheinungsbild solcher Kennzeichen verbunden sind, und verbannt deshalb die von diesen Organisationen verwendeten Symbole aus dem Bild des politischen Lebens.
Vgl. BGH, Urteil vom 13. August 2009 - 3 StR 228/09 -, juris Rn. 10, m.w.N.
Zu Kennzeichen i.S.d. § 86a Abs. 1 StGB zählen namentlich Fahnen, Abzeichen, Uniformstücke, Parolen und Grußformen (§ 86a Abs. 2 Satz 1 StGB). Kennzeichen sind danach als charakteristische Identifikationsobjekte alle sicht- und hörbaren Symbole und Sinnesäußerungen, deren sich die in § 86 Abs. 1 Nr. 1, 2 und 4 StGB aufgeführten Organisationen bedienen und bedient haben, um propagandistisch auf ihre politischen Ziele und die Zusammengehörigkeit ihrer Anhänger hinzuweisen. Ein Kennzeichen muss dabei in seinem auf den verbotenen Verein hinweisenden Symbolgehalt aus sich heraus verständlich sein.
Vgl. BGH, Urteile vom 9. Juli 2015 - 3 StR 33/15 -, juris Rn. 13 (zu § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VereinsG), und vom 13. August 2009 ‑ 3 StR 228/09 -, juris Rn. 20, jeweils m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2023 - 15 B 1323/23 -, juris Rn. 55.
Allgemeine Ausdrucksformen oder Formulierungen einer politischen Gesinnung, wie sie hier in Gestalt der von der HAMAS deklarierten Zielsetzungen in Rede stehen, sind vom Tatbestand hingegen nicht erfasst.
Vgl. LG Mannheim, Beschluss vom 29. Mai 2024 ‑ 5 Qs 42/23 -, juris Rn. 8; Anstötz, in: Münchener Kommentar StGB, 5. Aufl. 2025, § 86a Rn. 5.
c) Tatsächliche Anhaltspunkte, infolge derer ein Bestreiten des Existenzrechts des Staates Israel dem Straftatbestand des § 140 Abs. 1 Nr. 2 StGB unterfallen könnte, hat der Antragsgegner seiner Gefahrprognose nicht zu Grunde gelegt. Ein nach außen ohne weiteres erkennbarer Zusammenhang zu der verbotenen HAMAS und eine billigende Bezugnahme auf deren terroristische Akte drängt sich bei summarischer Prüfung auch sonst nicht auf.
2. Das Verbot, die Parole „There is only one state – Palestine 48“ - mit Ausnahme eines einmalig zugelassenen Verlesens zu Beginn der Versammlung – zu verwenden (Auflage Nr. 2), erweist sich bei summarischer Prüfung ebenfalls als rechtswidrig.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass mit dieser Parole, weil sie die Wendung „only one state“ enthält, die Existenz der bestehenden Staatsordnung Israels in Frage gestellt wird. Denn offenkundig impliziert dieser Ausspruch die Forderung nach der Errichtung eines neuen, wie auch immer gearteten Staatsgebildes auf dem Territorium Palästinas.
Damit unmittelbar einher geht allerdings noch nicht eine nach den oben aufgezeigten Bedingungen ggf. strafbare Leugnung (auch) des Existenzrechts der in Israel lebenden Menschen jüdischer Volkszugehörigkeit, geschweige denn die Forderung nach einer unfriedlichen Beseitigung des Staates Israel und der Aufruf zur gewaltsamen Bekämpfung des Staatsvolks.
Insoweit ist, wie schon dargestellt, bei der Auslegung und Anwendung des § 130 StGB wiederum der Schutz der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG zu beachten. Als Voraussetzung jeder rechtlichen Würdigung einer in den Schutzbereich der Meinungsfreiheit fallenden Äußerung muss ihr Sinn zutreffend erfasst worden sein. Da schon auf der Deutungsebene Vorentscheidungen über die rechtliche Zulässigkeit einer Äußerung fallen, ergeben sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht nur spezifische Anforderungen an die Auslegung und Anwendung grundrechtsbeschränkender Gesetze, sondern bereits an die ihr vorgelagerte Interpretation umstrittener Äußerungen. Ziel der Deutung ist die Ermittlung des objektiven Sinns einer Äußerung. Maßgeblich ist daher weder die subjektive Absicht des sich Äußernden noch das subjektive Verständnis der von der Äußerung Betroffenen, sondern der Sinn, den sie nach dem Verständnis eines unvoreingenommenen und verständigen Publikums objektiv hat. Dabei ist stets vom Wortlaut der Äußerung auszugehen. Dieser legt ihren Sinn aber nicht abschließend fest, denn der objektive Sinn wird auch vom Kontext und den Begleitumständen einer Äußerung bestimmt, soweit diese für den Rezipienten erkennbar sind. Die Notwendigkeit der Berücksichtigung begleitender Umstände ergibt sich in besonderer Weise dann, wenn die betreffende Formulierung ersichtlich ein Anliegen in nur schlagwortartiger Form zusammenfasst.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2023 - 6 C 8.21 -, juris Rn. 29, m.w.N. aus der Rspr. des BVerfG.
Maßgeblich für die Beurteilung einer Äußerung bleibt allerdings diese selbst und ihr unmittelbarer Kontext, nicht die innere Haltung oder die Ideologie, die möglicherweise den Hintergrund einer Äußerung bilden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2020 - 1 BvR 479/20 - juris Rn. 15, m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 26. April 2023 - 6 C 8.21 -, juris Rn. 36.
Bei mehrdeutigen Äußerungen haben Behörden und Gerichte sanktionsrechtlich irrelevante Auslegungsvarianten mit nachvollziehbaren und tragfähigen Gründen auszuschließen, bevor sie ihrer Entscheidung eine zur Anwendung sanktionierender Normen führende Deutung zugrunde legen. Dabei brauchen sie nicht auf entfernte, weder durch den Wortlaut noch die Umstände der Äußerung gestützte Alternativen einzugehen oder gar abstrakte Deutungsmöglichkeiten zu entwickeln, die in den konkreten Umständen keinerlei Anhaltspunkte finden. Bleibt die Äußerung mehrdeutig, weil sich nicht strafbare Deutungsmöglichkeiten nicht als fernliegend ausschließen lassen, ist diejenige Variante zugrunde zu legen, die noch von der Meinungsäußerungsfreiheit gedeckt ist. Insoweit ist bei der Auslegung von Äußerungen, die einen Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung leisten, mit Blick auf das Gewicht des Grundrechts der Meinungsfreiheit in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG und die grundsätzliche Vermutung für die Freiheit der Rede in der liberalen Demokratie nicht engherzig zu verfahren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2023 - 6 C 8.21 -, juris Rn. 30, m. w. N. aus der Rspr. des BVerfG.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kennt das Grundgesetz zudem kein allgemeines Grundprinzip, das ein Verbot der Verbreitung bestimmten ideologischen Gedankenguts schon in Bezug auf die geistige Wirkung seines Inhalts erlaubte. Vielmehr gelten hier die allgemeinen Anforderungen für Eingriffe in die Meinungsfreiheit. Dabei gewährleistet Art. 5 Abs. 1 und 2 GG die Freiheit der Meinung als Geistesfreiheit unabhängig von der inhaltlichen Bewertung ihrer Richtigkeit oder Gefährlichkeit. Art. 5 Abs. 1 und 2 GG erlaubt nicht den staatlichen Zugriff auf die Gesinnung, sondern ermächtigt erst dann zum Eingriff, wenn Meinungsäußerungen die rein geistige Sphäre des Für-richtig-Haltens verlassen und in Rechtsgutverletzungen oder erkennbar in Gefährdungslagen umschlagen. Dies ist der Fall, wenn sie den öffentlichen Frieden als Friedlichkeit der öffentlichen Auseinandersetzung gefährden und so den Übergang zu Aggression oder Rechtsbruch markieren.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2020 - 1 BvR 479/20 -, juris Rn. 14 (zu nationalsozialistischem Gedankengut).
Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, lässt sich der Parole nach außen erkennbar gerade nicht ohne weiteres ein der Volksverhetzung unterfallender Sinngehalt entnehmen. Durch die Bezugnahme auf das Jahr 1948 („48“) dürfte, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, die Zeit vor der Staatsgründung Israels am 14. Mai 1948 in Bezug genommen sein, so dass sich danach die Gründung eines geforderten neuen Staates wohl innerhalb der historischen Grenzen Palästinas („Palestine“) vollziehen soll. Gerade nicht in Frage gestellt wird damit jedoch der zuvor am 29. November 1947 von der UN-Generalversammlung als Resolution 181 (II) beschlossene Teilungsplan. Dieser sah die Beendigung des damaligen britischen Mandats und, basierend auf den jeweiligen Hauptsiedlungsgebieten, einen jüdischen Staat auf 56 Prozent des Territoriums sowie einen arabischen Staat auf 43 Prozent des Territoriums vor. Beide Staaten sollten in einer Wirtschaftsunion verbunden sein.
Vgl. Asseburg/Busse, Der Nahostkonflikt, 5. Aufl. 2023, S. 18 f.
Vor diesem Hintergrund lässt sich die Bezugnahme auf das Jahr 1948 zumindest auch in der Weise deuten, dass die mit dem UN-Teilungsplan völkerrechtlich vollzogene Zuerkennung eines Existenzrechts von Jüdinnen und Juden auf dem ehemaligen britischen Mandatsgebiet – dem historischen Palästina – anerkannt werden soll. Dieses wohl eindeutig straffreie Verständnis der Parole reklamiert der Antragsteller für sich, indem er vom Antragsgegner unwiderlegt vorträgt, man wolle ausschließlich für eine friedliche Ein-Staat-Lösung einstehen.
Der Senat verkennt in diesem Zusammenhang nicht, dass der Parole „There is only one state – Palestine 48“ auch andere, etwa auf die gewaltsame Beseitigung der israelischen Staatsordnung gerichtete Deutungen beigemessen werden können. Denn die Beantwortung der Frage, wie sich die Schaffung eines neuen einheitlichen Staates Palästina („one state“) vollziehen sollte, gibt die Parole gerade nicht vor. Ist der Inhalt der Parole demzufolge mehrdeutig und kommt eine – unter den hier gegebenen Umständen nicht nur fernliegende – strafrechtskonforme Deutung ernstlich in Betracht, bleibt es jedoch bei der grundsätzlichen Vermutung für die Freiheit der Rede. Schlüssige Argumente, weshalb im konkreten Kontext der Versammlung stattdessen von einer die Strafgesetze (vornehmlich §§ 130 und 140 StGB) verletzenden Verwendung der Parole auszugehen sein soll, zeigt der Antragsgegner in seiner Gefahrprognose zur Auflage Nr. 2 nicht auf.
Dass die Staatsanwaltschaft S., wie der Antragsgegner im Bescheid anführt, bei Verwendung dieser Parole einen Anfangsverdacht gemäß §§ 130 und 140 StGB bejaht, führt nicht weiter. Ein Anfangsverdacht, der die Strafverfolgungsbehörden zur Aufnahme von Ermittlungen verpflichtet (vgl. § 152 Abs.2 StPO), ist bereits zu bejahen, wenn zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für ein strafbares Verhalten bestehen. Dafür genügt bereits die bloße Möglichkeit, dass nach kriminalistischer Erfahrung eine verfolgbare Straftat gegeben ist.
Vgl. Diemer, in: Karlsruher Kommentar zur StPO, 9. Aufl. 2023, § 152 Rn. 7.
Diese von Rechts wegen für das Einleiten strafrechtlicher Ermittlungsmaßnahmen sehr niedrig angesetzte Schwelle liegt unterhalb dessen, was für die Annahme einer die Beschränkung der Versammlungsfreiheit nach § 13 Abs. 1 Satz 1 VersG NRW rechtfertigenden unmittelbaren Gefahr erforderlich ist.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 26. Juni 2024 ‑ 10 CS 24.1062 -, juris Rn. 26.
Der bloße Verweis auf einen Anfangsverdacht enthebt die Versammlungsbehörden ebenso wenig wie die Gerichte von der grundsätzlichen Notwendigkeit, die Verletzung von Strafnormen als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit im konkreten Hinblick auf die jeweilige Versammlung eigenständig zu prüfen.
Schließlich dürfte die pauschale Behauptung des Antragsgegners, ein unbefangener Beobachter der Versammlung werde der Parole einen direkten Bezug zur HAMAS entnehmen, nicht geeignet sein, die vom Antragsgegner angenommene unmittelbare Gefahr zu begründen. Diese Schlussfolgerung legt selbst die Verbotsverfügung des Bundesministeriums des Innern und für Heimat vom 2. November 2023 nicht ohne weiteres nahe. Ausweislich der Abbildung 1 zu Nr. 3 der Verbotsverfügung zeigt das offizielle Wappen der Organisation HARAKAT AL-MUQAWAMA AL-ISLAMIYA (HAMAS) im oberen Bereich eine grün gefärbte stilisierte Karte „Palästinas“, die sich nach der Erläuterung des Ministeriums auf die Grenzen der Zeit vor 1947 bezieht. Dasselbe gilt für die in Abbildung 2 zu Nr. 3 abgebildete weitere Version des offiziellen HAMAS-Wappens, das die gleichermaßen stilisierte Karte „Palästinas“ in Rot enthält. Dies zu Grunde gelegt, soll der am 29. November 1947 verabschiedete UN-Teilungsplan in der Diktion der HAMAS offenbar gerade keine Beachtung finden, was mit der Wendung „Palestine 48“ jedenfalls nicht unmittelbar in Einklang zu bringen sein dürfte.
II. Die Beschwerde hat keinen Erfolg, soweit sich der Antragsteller gegen die in der Auflage Nr. 2 verfügte Untersagung der Parolen „From the river to the sea“ (dazu 1.) und „Yalla, yalla, Intifada“ (dazu 2.) wendet.
1. Ob die während der Versammlung angesichts des formulierten Mottos wohl unstreitig vom Antragsteller beabsichtigte Verwendung der Parole „From the river to the sea“ den Strafgesetzen nach § 86a Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 86 Abs. 1 Nr. 2 StGB oder § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1, § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VereinsG zuwiderläuft, stellt sich nach der im vorliegenden Eilverfahren aus Zeitgründen nur möglichen summarischen Prüfung als offen dar (dazu a]). Die danach vorzunehmende allgemeine Abwägung des öffentlichen Vollzugsinteresses mit dem Aussetzungsinteresse des Antragstellers fällt zu Lasten des Antragstellers aus (dazu b]).
a) Dass die Parole „From the river to the sea“, wie der Antragsgegner meint, den Straftatbeständen der §§ 130, 140 StGB unterfällt, erscheint eher zweifelhaft.
Vgl. ablehnend auch Hess. VGH, Beschluss vom 22. März 2024 - 8 B 560/24 -, juris Rn. 20 ff.
In Betracht zu ziehen ist allerdings ein Verstoß gegen das Verbot des Verwendens von Kennzeichen verfassungswidriger und terroristischer Organisationen gemäß § 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB, weil es sich bei der Parole um ein Kennzeichen der mit Verfügung des Bundesministeriums des Innern und für Heimat vom 2. November 2023 verbotenen HAMAS handeln könnte. Gegenüber der – im Wesentlichen gleichlautenden – Strafnorm des § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VereinsG dürfte § 86a StGB vorrangig sein, nachdem das auf § 3 VereinsG gestützte Verbot der HAMAS wohl in Bestandskraft erwachsen ist (vgl. § 20 Abs. 1 Satz 1 a.E).
Die Kennzeicheneigenschaft i.S.d. § 86a Abs. 1 StGB dürfte sich dabei nicht ohne weiteres schon aus der Verbotsverfügung vom 2. November 2023 ergeben, die in Nr. 3 verbotene Kennzeichen der HAMAS aufführt, darunter auch die Parole „Vom Fluss bis zum Meer“ (auf Deutsch oder anderen Sprachen). Dem Wortlaut sowohl des § 9 Abs. 1 Satz 1 als auch des § 9 Abs. 3 Sätze 1 und 2 VereinsG ist zu entnehmen, dass das Kennzeichenverbot als gesetzliches Verbot ausgestaltet ist. Es wird durch die Verbotsverfügung selbst als Rechtsfolge des Verbots ausgelöst, ist aber keine „Umsetzung" der Verbotsverfügung und muss in dieser auch nicht konstitutiv ausgesprochen werden. Eine entsprechende Wiedergabe in einer Verbotsverfügung hat deshalb keinen regelnden Charakter.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2018 ‑ 1 VR 14.17 -, juris Rn. 17, m.w.N.; Bay. VGH, Beschluss vom 26. Juni 2024 - 10 CS 24.1062 -, juris Rn. 27.
Ausreichend, aber auch erforderlich für die Kennzeichenfunktion ist, dass sich ein Verein ein bestimmtes Symbol – etwa durch formale Widmung oder durch schlichte Übung – derart zu eigen gemacht hat, dass dieses zumindest auch als sein Kennzeichen erscheint, ohne dass es auf eine Unverwechselbarkeit des Kennzeichens ankommt. Ob dieses auch von anderen, nicht verbotenen Vereinen oder in gänzlich anderem Kontext genutzt wird, ist für die Frage der Kennzeicheneigenschaft ohne Bedeutung. Auch kommt es grundsätzlich nicht darauf an, unter welchen Umständen das Kennzeichen gezeigt wird; ebenso ist die Absicht des Handelnden nicht von Bedeutung. Denn andernfalls würden in die Prüfung, ob überhaupt ein Kennzeichen vorliegt, letztlich die außerhalb desselben liegenden Umstände seiner Verwendung einbezogen; eine solche Gesamtbetrachtung ist indes wegen der damit verbundenen nachteiligen Folgen für die Rechtssicherheit und die Bestimmtheit des Tatbestands abzulehnen. Ein Kennzeichen muss vielmehr in seinem auf den verbotenen Verein hinweisenden Symbolgehalt aus sich heraus verständlich sein.
Vgl. BGH, Urteil vom 9. Juli 2015 - 3 StR 33/15 -, juris Rn. 13, m.w.N.; BayObLG, Beschluss vom 14. Juli 2022 - 206 StRR 27/22 -, juris Rn. 20.
Ob diese Anforderungen an das Vorliegen eines Kennzeichens erfüllt sind, insbesondere, ob sich die HAMAS diese Parole auch zu eigen gemacht hat,
vgl. ablehnend LG Mannheim, Beschluss vom 29. Mai 2024 - 5 Qs 42/23 -, juris Rn. 12; Ambos, JZ 2024, 620 (622); a.A. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 21. Juni 2024 - 14 S 956/24 -, juris Rn. 18,
lässt sich in der im vorliegenden Eilverfahren zur Verfügung stehenden Zeit nicht abschließend aufklären. Im Übrigen gilt, dass nach § 86a Abs. 3 i.V.m. § 86 Abs. 4 StGB (gleichlaufend: § 20 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 2 VereinsG) ein „Verwenden“ eines Kennzeichens einer verbotenen Organisation ausnahmsweise im Rahmen staatsbürgerlicher Aufklärung, der Abwehr verfassungswidriger Bestrebungen und ähnlicher Zwecke erlaubt ist. Darüber hinaus scheidet ein strafbares Verwenden aus, wenn der mit seinem Gebrauch verbundene Aussagegehalt nach den Gesamtumständen dem Schutzzweck der Norm eindeutig nicht zuwiderläuft. Bei der Prüfung, ob die Verwendung eines Kennzeichens auch einer verbotenen Organisation dem Schutzzweck des Kennzeichenverbots eindeutig nicht zuwiderläuft, kann in der Regel nicht allein auf die Darstellung des Symbols selbst zurückgegriffen werden; denn dieses lässt bei isoliertem Gebrauch meist gerade nicht erkennen, ob es als Kennzeichen der verbotenen Organisation oder zu anderen, nicht zu beanstandenden Zwecken verwendet wird. Vielmehr ist den Anforderungen, die vor allem das Grundrecht der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) an eine verfassungskonforme Auslegung des Tatbestands stellt, in der Weise Rechnung zu tragen, dass der mit dem Gebrauch des Kennzeichens verbundene Aussagegehalt anhand aller maßgeblichen Umstände des Falles ermittelt wird. Ergibt dies, dass der Schutzzweck der Norm in seinen oben dargestellten Ausprägungen eindeutig nicht berührt wird, so fehlt es an einem tatbestandlichen Verwenden des Kennzeichens, da dieses nicht als solches der verbotenen Organisation zur Schau gestellt wird. Sind die äußeren Umstände dagegen nicht eindeutig, so ist der objektive Tatbestand der Norm nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs erfüllt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 9. Juli 2020 - 1 BvR 2067/17 -, juris Rn. 42, und vom 1. Juni 2006 - 1 BvR 150/03 -, juris Rn. 17; BGH, Urteil vom 9. Juli 2015 ‑ 3 StR 33/15 -, juris Rn. 22 f.; BayObLG, Beschluss vom 14. Juli 2022 - 206 StRR 27/22 -, juris Rn. 26; BVerwG, Urteil vom 17. November 2017 - 2 C 25.17 -, juris Rn. 62; Anstötz, in: Münchener Kommentar zum StGB, 5. Aufl. 2025, § 86 Rn. 40.
Unterstellt, es handelt sich bei der Parole „From the river to the sea“ um ein Kennzeichen der HAMAS, dürfte eine ausnahmsweise zulässige Verwendung im Rahmen der streitbefangenen Versammlung ausscheiden. Die HAMAS ist, wie vom Verwaltungsgericht ausgeführt, nach wie vor ein Akteur im anhaltenden Gaza-Konflikt, mag dieser auch durch die am 10. Oktober 2025 ausgerufene Waffenruhe zumindest zeitweise unterbrochen worden sein. Ohnedies zeigt sich diese Waffenruhe als fragil. Gegenseitige Angriffe finden nach wie vor statt.
Vgl. nur Tagesschau vom 19. November 2025, Israel greift erneut Ziele in Gaza und Libanon an, https://www.tagesschau.de/ausland/asien/israel-gazastreifen-libanon-102.html (zuletzt abgerufen am 20. November 2025).
b) Ausgehend hiervon ist eine Interessenabwägung notwendig, die das Interesse des Antragstellers an der Nutzung der Parole (oder von Abwandlungen dieser Parole) im Rahmen der Versammlung und das öffentlichen Interesse daran, dies zu verhindern, gegenüberstellt und bewertet. Diese Abwägung fällt, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, zu Gunsten des öffentlichen Interesses aus. Insofern ist zu berücksichtigen, dass die Versammlung auch ohne die in Rede stehende Parole durchgeführt werden kann. Auf deren (wiederholtes) Verwenden sowohl während der Auftaktkundgebung als auch während des Aufzugs ist der Antragsteller nicht angewiesen, so es ihm denn, wie von ihm behauptet, vordringlich auch um das öffentliche Einstehen für eine friedliche Ein-Staat-Lösung geht. Demgegenüber ist auf Seiten des öffentlichen Interesses einzustellen, dass eine einmal getätigte Äußerung irreversibel ist und durch ein nachträgliches Einschreiten der Polizei oder nachträgliche Strafanzeigen in der Sache nicht wieder rückgängig gemacht werden kann.
2. Das Verbot der Parole „Yalla, yalla, Intifada“, von dem das einmalige Verlesen ausgenommen ist, erweist sich aller Voraussicht nach als rechtmäßig, so dass das öffentliche Interesse an einem sofortigen Vollzug der insoweit angegriffenen Auflage Nr. 2 das Aussetzungsinteresse des Antragstellers ebenfalls überwiegt. Diese Verfügung durfte der Antragsgegner voraussichtlich auf § 13 Abs. 1 Satz 1 VersG NRW stützen. Es spricht ganz Überwiegendes dafür, dass die Verwendung der genannten Parole in der Versammlung zu einer Billigung von Straftaten nach § 140 Nr. 2 StGB führte, so dass von einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit auszugehen ist.
Gemäß § 140 Nr. 2 StGB ist es u. a. strafbar, einen Mord (§ 211 StGB) oder Totschlag (§ 212 StGB) oder einen Völkermord (§ 6 VStGB), ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit (§ 7 VStGB) oder ein Kriegsverbrechen (§§ 8, 9, 10, 11 oder 12 VStGB) oder ein Verbrechen der Aggression (§ 13 VStGB) in einer Weise, die geeignet ist, den öffentlichen Frieden zu stören, in einer Versammlung zu billigen. „Billigen“ einer Tat bedeutet deren nachträgliches Gutheißen. Es erfordert dabei die Kundgabe der Zustimmung des Äußernden, dass die Tat begangen worden ist, und zwar dergestalt, dass er sich damit moralisch hinter den Täter stellt. Das Tatbestandsmerkmal des Billigens ist nicht zuletzt im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot und den Ultima-ratio-Charakter des Strafrechts restriktiv auszulegen. Tatbestandsmäßig sind dementsprechend nur solche Äußerungen, die „aus sich heraus verständlich“ – also unmissverständlich – sind und die „als solche unmittelbar und ohne deuteln“ – eindeutig – erkannt werden. Ob eine Äußerung diesen Inhalt hat, hängt dabei weder von der wirklichen inneren Einstellung des sich Äußernden ab noch davon, wie er seine Äußerung tatsächlich gemeint hat oder wie sie tatsächlich verstanden worden ist, sondern allein davon, wie die die Äußerung wahrnehmenden Personen diese voraussichtlich verstehen werden. Dabei soll dem Äußernden im Interesse seiner Meinungsäußerungs- und Berichterstattungsfreiheit nur abverlangt werden, dass er sich auf einen durchschnittlichen Verständnishorizont einstellt.
Vgl. zum Ganzen BGH, Urteil vom 17. Dezember 1968 - 1 StR 161/68 -, juris Rn. 11 ff.; OLG Karlsruhe, Beschluss vom 11. Mai 2017 - 2 Rv 9 Ss 177/17 -, juris Rn. 15, m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2023 - 15 B 1323/23 -, juris Rn. 37 ff., m.w.N.
Die persönliche Billigung muss allerdings nicht notwendig ausdrücklich erklärt werden, sondern kann auch konkludent erfolgen. An eine schlüssige Billigung sind strenge Anforderungen zu stellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2023 ‑ 15 B 1323/23 -, juris Rn. 39; Hohmann, in: Münchener Kommentar zum StGB, 5. Aufl. 2025, § 140 Rn. 21, m.w.N.
Zur Beurteilung der Frage, ob eine Erklärung als Billigen von Straftaten entsprechend dem restriktiven Bedeutungsgehalt des Tatbestandsmerkmals, welches dieses wie dargestellt durch die Rechtsprechung erfahren hat, zu verstehen ist, ist zuvor ihr objektiver Sinngehalt unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls aus der Sicht eines unvoreingenommenen und verständigen Durchschnittspublikums zu ermitteln. Dabei darf ihr im Lichte der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Meinungsfreiheit keine Bedeutung beigelegt werden, die sie objektiv nicht hat, und im Fall der Mehrdeutigkeit darf nur dann von der zur Verurteilung führenden Deutung ausgegangen werden, wenn andere, straflose Deutungsmöglichkeiten mit überzeugenden Gründen ausgeschlossen werden können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. März 2017 - 1 BvR 1384/16 -, juris Rn. 17 (zu § 130 StGB); OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2023 - 15 B 1323/23 -, juris Rn. 41.
Diese Maßstäbe zu Grunde gelegt, spricht vieles dafür, dass sich die Parole „Yalla, yalla, Intifada“ aus Sicht eines unbefangenen Beobachters als Ausdruck der Billigung von Gewalttaten der HAMAS darstellte.
In ihrer wörtlichen Bedeutung könnte die Parole auch allgemein zum (friedlichen) Widerstand oder Protest gegen die israelische Besatzung und Handlungen der israelischen Regierung verstanden werden. Yalla(h) ist ein umgangssprachlicher arabischer Ausruf und bedeutet „los!“, „vorwärts!“ oder „beeil dich!“.
Vgl. https://www.duden.de/rechtschreibung/yallah (zuletzt abgerufen am 20. November 2025).
Intifada ist der arabische Begriff für „Abschütteln“.
Vgl. Asseburg/Busse, Der Nahostkonflikt, 5. Aufl. 2023, S. 31.
Eine solche, strafrechtlich unverfängliche Deutungsmöglichkeit liegt hier allerdings fern, betrachtet man den Begriff der Intifada in seinem historischen Kontext. Als Intifada werden zwei palästinensische Aufstände in der Zeit von 1987 bis 1993 und von 2000 bis 2005 bezeichnet.
Die erste Intifada, auch bekannt als „Krieg der Steine", war eine teilweise gewalttätige Auseinandersetzung zwischen der israelischen Armee und den drei palästinensischen Organisationen HAMAS, Palästinensische Befreiungsorganisation (PLO) und der Volksfront zur Befreiung Palästinas (PFLP). An dem Aufstand beteiligten sich große Teile der palästinensischen Bevölkerung. Neben Protestformen des zivilen Ungehorsams (Streiks, Geschäftsschließungen, Boykott israelischer Produkte) fanden durch radikale Akteure in Gaza und dem Westjordanland – darunter die am 14. Dezember 1987 in Gaza-Stadt gegründete HAMAS – geschürte gewaltsame Proteste statt. Nach ihrer Gründung beging die HAMAS zunächst eine Vielzahl von Sprengstoffanschlägen in Israel und den von Israel besetzten Gebieten, häufig durch Selbstmordattentäter. Im Zuge dessen wurde eine große Zahl von Zivilpersonen gezielt getötet und verletzt. Während der zweiten Intifada verübten militante palästinensische Gruppen – darunter die HAMAS, der Islamische Dschihad und die Al-Aqsa-Brigaden der Fatah-Bewegung – zahlreiche schwere Terroranschläge gegen israelische Zivilisten und Mitglieder der IDF. Quellen israelischer Behörden zufolge kam es während der Zweiten Intifada zu tausenden bewaffneten Angriffe durch Palästinenser, davon mehr als 140 Selbstmordattentate. Mindestens 425 dieser Anschläge mit 377 israelischen Todesopfern und 2076 Verletzten schreiben sie der HAMAS zu. Ab 2004 verlagerte sich das Vorgehen der HAMAS gegen Israel von Selbstmordanschlägen auf Distanzangriffe mittels „Kassam“-Raketen und Mörsergranaten insbesondere aus dem Gazastreifen heraus auf israelisches Staatsgebiet. Gerade die zweite Intifada diente dem Zweck, den Weg zum Frieden im Rahmen der Oslo-Verhandlungen zu torpedieren und wurde von militanten Terrororganisationen wie der HAMAS vorangetrieben.
Vgl. Deutsche Welle (DW) vom 13. Oktober 2023, Chronik: Israel im Krieg mit der Hamas; OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2024 - 5 B 558/24 -, juris Rn. 48 und 50.
Vor diesem geschichtlichen Hintergrund kann die Parole „Yalla, yalla, Intifada“ objektiv als Sympathiebekundung und Gutheißung der durch radikale Palästinenser verübten gewalttätigen und terroristischen Anschläge auf israelische Zivilisten und Mitglieder der IDF während der ersten und zweiten Intifada verstanden werden. Dass ein unbefangener Beobachter der vom Antragsteller angemeldeten propalästinensischen Versammlung zu dieser Deutung gelangte, liegt angesichts der konkreten Einzelfallumstände nahe. Die Versammlung steht im Kontext des seit dem Terroranschlag der HAMAS am 7. Oktober 2023 aktuell anhaltenden Gaza-Konflikts, der trotz der Waffenruhe weiterhin durch gewaltsame Auseinandersetzungen geprägt wird.
Weil die Parole „Yalla, yalla, Intifada“ historisch betrachtet gerade auch auf den von der HAMAS und anderen radikalen Palästinensergruppen ausgeübten Terror gegen israelische Staatsangehörige jüdischen Glaubens Bezug nimmt, ist dieser Aufruf auch geeignet, i.S.d. § 140 Nr. 2 StGB den öffentlichen Frieden zu stören.
Schließlich besteht hinsichtlich dieser Parole und auch hinsichtlich der Parole „From the river to the sea“ ein besonderes Vollzugsinteresse. Die vom Antragsgegner ausgesprochene Anordnung der sofortigen Vollziehung der diesbezüglichen Verfügung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) ist erforderlich, damit eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit infolge der anderenfalls drohenden Begehung strafbarer Handlungen effektiv in der Versammlung des Antragstellers verhindert werden kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 130 und 140 StGB
§§ 130, 140 StGB
§§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 130 StGB
§ 86a StGB
§ 130 StGB
§ 3 VereinsG
§ 211 StGB
§ 212 StGB
§ 6 VStGB
§ 7 VStGB
§ 13 VStGB
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 130 Abs. 1 Nrn. 1 oder 2 StGB
§ 13 Abs. 1 Satz 1 VersG
§ 140 Nr. 2 StGB
§ 86 Abs. 1 und 2 StGB
§ 86a Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. 86 Abs. 1 und 2 StGB
§ 9 Abs. 1 Satz 1 VereinsG
§ 140 Nr. 2 StGB
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 130 Abs. 1 Nr. 1 StGB
§ 130 Abs. 1 StGB
§ 130 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 StGB
§ 130 Abs. 1 Nr. 1 StGB
§ 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB
§ 86 Abs. 1 Nr. 1, 2 und 4 oder Abs. 2 StGB
§ 11 Abs. 3 StGB
§ 86a Abs. 1 StGB
§ 86a Abs. 2 Satz 1 StGB
§ 86 Abs. 1 Nr. 1, 2 und 4 StGB
§ 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VereinsG
§ 140 Abs. 1 Nr. 2 StGB
§ 130 und 140 StGB
§ 152 Abs.2 StPO
§ 86 Abs. 1 Nr. 2 StGB
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VereinsG
§ 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB
§ 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VereinsG
§ 86 Abs. 4 StGB
§ 9 Abs. 1 Satz 2 VereinsG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 VersG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 1 und 2 GG

Zitierte Entscheidungen: GA 2024, 403
GA 2024, 383
JZ 2024, 620
1 BvR 2794/10
1 BvR 2636/04
1 BvR 2147/09
1 BvQ 8/01
15 B 1323/23
1 BvR 2793/04
1 BvQ 19/04
1 BvR 2793/04
18 L 3583/25
5 L 4039/24
5 V 1013/24
3 StR 172/17
6 C 8.21
3 StR 228/09
3 StR 33/15
5 Qs 42/23
1 BvR 479/20
10 CS 24.10
8 B 560/24
1 VR 14.17
10 CS 24.10
06 StRR 27/22
5 Qs 42/23
14 S 956/24
1 BvR 2067/17
1 BvR 150/03
3 StR 33/15
2 C 25.17
1 StR 161/68
9 Ss 177/17
1 BvR 1384/16
5 B 558/24