Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-12-19, Aktenzeichen 16 B 1278/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:1219.16B1278.13.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Minden vom 7. Oktober 2013 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers bleibt ohne Erfolg. Das Antragsbegehren ist im Hauptantrag unstatthaft und im Hilfsantrag jedenfalls mangels Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs unbegründet.
Der Antragsteller hat mit seinem erstinstanzlich gestellten Antrag (Schriftsatz an das Verwaltungsgericht vom 14. August 2013) begehrt
"1.
Festzustellen, dass der Antragsteller berechtigt ist, von seinem tschechischen Führerschein EF 708323 im Bundesgebiet Gebrauch zu machen.
2.
Hilfsweise, dem Antragsteller wieder das Recht zuzuerkennen, von seinem tschechischen Führerschein im Bundesgebiet Gebrauch zu machen."
Das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Beschluss das Begehren des Antragstellers "angesichts der Vorläufigkeit der begehrten Regelung" dahingehend ausgelegt, dass es ihm (nur) um die vorläufige Entfernung des auf seinem tschechischen Führerschein angebrachten Sperrvermerks gehe. Den so ausgelegten Antrag hat das Verwaltungsgericht abgelehnt, weil es (jedenfalls) an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs fehle.
Mit der Beschwerde hat der Antragsteller die Aufhebung des erstinstanzlichen Beschlusses beantragt und im Übrigen weitgehend seine erstinstanzlich gestellten Anträge wiederholt. Im genauen Wortlaut beantragt er nunmehr:
"2. Dem Antragsteller wird im Wege einstweiliger Anordnung aufgegeben, festzustellen, dass der Antragsteller berechtigt ist, von seinem tschechischen Führerschein Nummer EF 708323 im Bundesgebiet Gebrauch zu machen;
3. Hilfsweise, dem Antragsteller das Recht wieder zuzuerkennen, von seinem tschechischen Führerschein Nummer EF 708323 im Bundesgebiet Gebrauch zu machen"
Damit hält der Antragsteller an den Anträgen fest, die er bereits erstinstanzlich gestellt hat. Wenngleich er im Folgenden nicht auf die Auslegung des Antragsbegehrens durch das Verwaltungsgericht eingeht, steht für den Senat außer Frage, dass sich der Antragsteller diese Auslegung gerade nicht zu eigen macht, sondern auf den vom Verwaltungsgericht als ‑ gemessen an den Rechtsschutzmöglichkeiten, die § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO bietet ‑ zu weitgehendend eingeschätzten Verfahrenszielen beharrt. Obwohl die vom Verwaltungsgericht der Sache nach angewandten Bestimmungen der §§ 86 Abs. 3 ("… darauf hinzuwirken, daß … sachdienliche Anträge gestellt … werden") und 88 VwGO ("Das Gericht … ist … an die Fassung der Anträge nicht gebunden") auch für das Beschwerdegericht gelten, sieht sich der Senat an einer Auslegung des Antragsbegehrens, wie sie das Verwaltungsgericht vorgenommen hat, oder auch an einer anderweitigen (einschränkenden) Antragsauslegung gehindert, nachdem der anwaltlich vertretene Antragsteller in der geschilderten Weise verdeutlicht hat, dass die von Anfang an gestellten Anträge ‑ und nur diese ‑ Verfahrensgegenstand sein sollen.
Soweit der Antragsteller mit dem Hauptantrag die Feststellung seiner Berechtigung beantragt, von seiner tschechischen Fahrerlaubnis auch in der Bundesrepublik Deutschland Gebrauch zu machen, handelt es sich der Sache nach um das Begehren, die bestandskräftige Feststellung der Nichtberechtigung ‑ Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 14. Juni 2011 ‑, mit der tschechischen Fahrerlaubnis im Inland Kraftfahrzeuge zu führen, als wirkungslos festzustellen bzw. in ihr Gegenteil umzuwandeln. Derartiger Rechtsschutz kann ‑ sofern der zugrunde liegende negative Feststellungsbescheid noch anfechtbar ist ‑ auf der Grundlage des § 80 VwGO gewährt werden, sei es in der Weise, dass einem Rechtsbehelf gegen den Feststellungsbescheid von vornherein aufschiebende Wirkung zukommt (§ 80 Abs. 1 VwGO), sei es ‑ nach einer Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Fahrerlaubnisbehörde ‑ in der Gestalt gerichtlichen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO. Sofern wie vorliegend wegen der Bestandskraft des auf der gesetzlichen Grundlage des § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV ergangenen (negativen) Feststellungsbescheides der spezifisch gegen die drohende Vollziehung von Verwaltungsakten gegebene Rechtsschutz nach § 80 VwGO nicht (mehr) zum Tragen kommt, obwohl dies im Ausgangspunkt, das heißt bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit der Ordnungsverfügung vom 14. Juni 2011, der Fall gewesen wäre, kann der Rechtsschutzsuchende nicht zu dem vom vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 VwGO sachlich klar abgegrenzten einstweiligen Rechtsschutz nach § 123 Abs. 1 VwGO übergehen; das folgt schon allgemein aus der gesetzlichen Systematik des einstweiligen Rechtsschutzes im Verwaltungsrecht, wird aber in § 123 Abs. 5 VwGO nochmals ausdrücklich hervorgehoben.
Abgesehen hiervon müsste der im Hauptantrag begehrte einstweilige Rechtsschutz aber auch daran scheitern, dass wegen der unanfechtbaren negativen Feststellung in der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 14. Juni 2011 eine regelungsfähige, d.h. offene Rechtslage in Bezug auf die Berechtigung des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet nicht gegeben ist, und dass im einschlägigen Fachrecht auch keine Rechtsgrundlage für eine positive Feststellung dieser ‑ sich üblicherweise schon aus dem Gesetz ergebenden ‑ Berechtigung existiert. Das ist nicht deswegen in Frage gestellt, weil ein bestandskräftiger (negativer) Feststellungsbescheid i. S. v. § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV nur das deklaratorisch klarstellt, was sich bei Anwendung der gesetzlichen Vorschriften ohnehin ergibt. Denn darin erschöpft sich sein Erklärungsgehalt nicht. Ein solcher Feststellungsbescheid enthält vielmehr weitergehend, indem er die generell-abstrakte Regelung des Gesetzes konkretisiert und individualisiert, eine autoritative Feststellung darüber, wie die Rechtslage im Fall des Antragstellers sein soll. Damit kommt ihm eine gestaltende Wirkung zu, die nach ganz herrschender Meinung zu einer Bindung in nachfolgenden Verfahren führt.
Sog. Gestaltungs‑ oder Tatbestandswirkung; vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2011 ‑ 16 B 1791/10 ‑ sowie allgemein BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 ‑ 4 C 3.09 ‑, BVerwGE 135, 209 = NVwZ 2010, 133 = DVBl. 2010, 180 = juris, Rn. 15; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 43 Rn. 19; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 87 ff.,101.
Soweit der Antragsteller mit dem Hilfsantrag die Zuerkennung des Rechts erreichen möchte, mit seiner tschechischen Fahrerlaubnis im Inland Kraftfahrzeuge zu führen, kann sich sein Begehren mangels einer anderen erkennbaren Rechtsgrundlage nur auf eine Entscheidung im Sinne von § 28 Abs. 5 Satz 1 FeV beziehen. Nach dieser Bestimmung wird im Anschluss an eine der in § 28 Abs. 4 Nr. 3 oder 4 FeV genannten Entscheidungen das Recht, von einer EU‑ oder EWR‑Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen, auf Antrag (wieder‑)erteilt, wenn die Gründe für die Entziehung oder die Sperre nicht mehr bestehen. Es kann dahinstehen, ob für einen auf eine solche Entscheidung abzielenden Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wegen des Fehlens eines vorangegangenen Antrags bei der zuständigen Behörde das Rechtsschutzinteresse zu verneinen ist
vgl. dazu sowie zu den Ausnahmefällen etwa Saurenhaus, in: Wysk, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar (2012), § 123 Rn. 13
bzw. ob dieses Begehren als unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache abzulehnen wäre. Denn es fehlt jedenfalls an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs, weil die Anerkennung nach § 28 Abs. 5 Satz 1 FeV voraussetzt, dass neue Umstände ‑ namentlich die Tilgung von Eintragungen im Verkehrszentralregister (vgl. § 28 Abs. 5 Satz 3 i. V. m. Abs. 4 Satz 3 FeV) ‑ eingetreten sind, hierfür aber nichts vorgetragen oder sonst ersichtlich geworden ist. Demgegenüber ist das Antragsverfahren nach § 28 Abs. 5 Satz 1 FeV nicht dazu gedacht, die nachträgliche Korrektur einer ‑ gegebenenfalls, wie hier, bestandskräftigen ‑ Entscheidung nach § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 oder 3 FeV herbeizuführen, weil die Voraussetzungen der zuletzt genannten Bestimmung zu keinem Zeitpunkt vorgelegen haben. In einem solchen Fall einer von vornherein ohne räumliche Beschränkung anzuerkennenden ausländischen Fahrerlaubnis ist vielmehr unmittelbar Rechtsschutz gegen die negative Feststellung über die Nutzung einer EU‑/EWR‑ausländischen Fahrerlaubnis im Inland nach § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV zu ergreifen. Hat der betroffene Fahrerlaubnisinhaber das versäumt bzw. ist die negative Feststellung nach § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV aus anderen Gründen unanfechtbar geworden, kann nicht dasselbe Ziel gleichsam auf dem Umweg über die zu anderen Zwecken geschaffene Bestimmung des § 28 Abs. 5 Satz 1 FeV erreicht werden.
Ist dem Senat, wie oben ausgeführt, mangels entsprechendem Antrag auch die Möglichkeit verstellt, eine hinter den ausdrücklich gestellten Anträgen zurückbleibende vorläufige Regelung zu treffen, erweist sich die Beschwerde als insgesamt unbegründet.
Der Senat weist aber darauf hin, dass der (negative) Feststellungsbescheid des Antragsgegners vom 14. Juni 2011 nicht der Rechtslage entsprochen hat, wie sie sich nunmehr nach neueren Vorabentscheidungen des Europäischen Gerichtshofs darstellt.
Vgl. EuGH, Urteil vom 1. März 2012 ‑ C‑467/10 (Akyüz) ‑, NJW 2012, 1341 = DAR 2012, 192 = Blutalkohol 49 (2012), 154 = juris, und Urteil vom 26. April 2012 ‑ C‑419/10 (Hofmann) ‑, NJW 2012, 1935 = DAR 2012, 319 = Blutalkohol 49 (2012), 256 = juris.
Der EuGH hat in den genannten Entscheidungen ausgeführt, dass die Grundsätze, die bereits für die (zweite) Richtlinie des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein (Richtlinie 91/439/EWG) aufgestellt worden waren,
vgl. dazu EuGH, Urteile vom 26. Juni 2008 ‑ C‑329/06 und C‑343/06 (Wiedemann u. a.) ‑, NJW 2008, 2403 = Blutalkohol 45 (2008), 225 = DÖV 2008, 723 = NZV 2008, 641 = juris, und C‑334/06 bis C‑336/06 (Zerche u. a.), DAR 2008, 459, sowie Beschluss vom 9. Juli 2009 ‑ C‑445/08 (Wierer) ‑, NJW 2010, 217 = DAR 2009, 637 = Blutalkohol 46 (2009), 408 = juris,
auch für die Auslegung der maßgeblichen Bestimmungen der (dritten) Richtlinie des europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein (Richtlinie 2006/126/EG) gelten. Danach kann einer im EU‑/EWR‑Ausland erworbenen Fahrerlaubnis nicht schon deshalb die Anerkennung auch für das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland versagt werden, weil gegen den Inhaber dieser Fahrerlaubnis zuvor in Deutschland eine Maßnahme im Sinne von Art. 11 Abs. 4 Unterabs. 2 der Richtlinie 2006/126/EG ‑ Einschränkung, Aussetzung oder Entziehung der Fahrerlaubnis ‑ ergangen ist. Auf der gegenteiligen Ansicht, die vormals auch vom Senat und anderen Obergerichten geteilt worden ist,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Januar 2010 ‑ 16 B 814/09 ‑, VRS 118 (2010), 314 = Blutalkohol 47 (2010), 145 = NWVBl. 2010, 233 = juris, Rn. 6 bis 38, und vom 31. Oktober 2011 ‑ 16 B 948/11 ‑, juris, Rn. 9 bis 12, mit weiteren Nachweisen,
beruhte ersichtlich die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 14. Juni 2011. Demgegenüber ist nach dem nun gegebenen Auslegungsstand eine ausländische Fahrerlaubnis nur dann nicht anzuerkennen, wenn aufgrund der Angaben in dem Führerscheindokument selbst oder aufgrund anderer Verlautbarungen des Ausstellerstaates ein Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Buchst. e und Art. 12 der Richtlinie 2006/126/EG beim Erwerb der ausländischen Fahrerlaubnis feststeht. Von einem solchen Verstoß kann nach der gegebenen Kenntnislage indessen nicht ausgegangen werden. Bereits die Erteilung der tschechischen Fahrerlaubnis vom 9. Februar 2011,
vgl. dazu EuGH, Urteil vom 26. April 2012 ‑ C‑419/10 (Hofmann) ‑, a. a. O., Rn. 46,
zusätzlich aber auch die darin unter Nr. 8 enthaltene Wohnortsangabe "P. " ‑ einer Stadt im P1. (≈ Landkreis) L. W. /Tschechien ‑ sowie das Fehlen gegenläufiger Angaben aus dem Ausstellerstaat, also der tschechischen Republik, beweisen die Beachtung des Wohnsitzerfordernisses. Andererseits können nach der eindeutigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im sog. Aufnahmestaat, das heißt in der Bundesrepublik Deutschland, gewonnene Erkenntnisse ‑ etwa über eine ununterbrochene, auch die Zeit des Führerscheinerwerbs erfassende Meldung des Antragstellers in Deutschland ‑ nicht gegenläufig als Nachweise eines Wohnsitzverstoßes herangezogen werden.
Vgl. zur Auslegung der Richtlinie 91/439/EWG EuGH, Urteile vom 26. Juni 2008 ‑ C‑329/06 und C‑343/06 (Wiedemann u. a.) ‑, a. a. O., Rn. 55 f., und C‑334/06 bis C‑336/06 (Zerche u. a.), a. a. O., Rn. 52 f., wobei diese Grundsätze auch auf die Auslegung der Richtlinie 2006/126/EG zu übertragen sind, vgl. EuGH, Urteil vom 26. April 2012 ‑ C‑419/10 (Hofmann) ‑, a. a. O., Rn. 45 bis 47.
Ebenso ist es dem Antragsgegner verwehrt, das Fehlen von Angaben des Antragstellers zu den persönlichen und/oder beruflichen Bindungen zum Ausstellerstaat zu Ungunsten des Antragstellers zu verwenden. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die Fahrerlaubniserteilung bzw. die im Führerschein enthaltene Angabe über den Wohnort im Ausstellerstaat auch das Bestehen solcher Bindungen des Fahrerlaubnisbewerbers zum Ausstellerstaat mitenthalten und somit auch belegen. Demzufolge könnte von einem Wohnsitzverstoß nur dann ausgegangen werden, wenn aus Verlautbarungen des Ausstellerstaates zweifelsfrei hervorginge, dass ‑ trotz einer gegebenenfalls hinreichend langen Aufenthaltsdauer ‑ persönliche und/oder berufliche Bindungen des Fahrerlaubniserwerbers zum Ausstellerstaat nicht vorgelegen haben. An derartigen Verlautbarungen fehlt es aber. Verlautbarungen des Fahrerlaubnisbewerbers selbst sind demgegenüber für die Frage eines möglichen Wohnsitzverstoßes irrelevant.
Vgl. EuGH, Beschluss vom 9. Juli 2009 ‑ C‑445/08 (Wierer) ‑, a. a. O., Rn. 53 f. zur Richtlinie 91/439/EWG; zur Übertragung dieses Grundsatzes auf die Auslegung der Richtlinie 2006/126/EG vgl. EuGH, Urteil vom 26. April 2012 ‑ C‑419/10 (Hofmann) ‑, a. a. O., Rn. 45 bis 47.
Das muss auch bzw. erst recht gelten, wenn keine positiven Äußerungen des Fahrerlaubnisbewerbers über einen solchen Verstoß vorliegen, sondern lediglich wie hier Schlussfolgerungen aus seinem Schweigen gezogen werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2 sowie 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 28 Abs. 4 Satz 2 FeV
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 28 Abs. 5 Satz 1 FeV
§ 28 Abs. 4 Nr. 3 oder 4 FeV
§ 28 Abs. 5 Satz 3 i. V. m. Abs. 4 Satz 3 FeV
§ 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 oder 3 FeV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2 sowie 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 135, 209
NVwZ 2010, 133
NJW 2012, 1341
DAR 2012, 192
NJW 2012, 1935
DAR 2012, 319
NJW 2008, 2403
DÖV 2008, 723
NZV 2008, 641
DAR 2008, 459
NJW 2010, 217
DAR 2009, 637
16 B 1791/10
4 C 3.09
16 B 814/09
16 B 948/11