Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-11-15, Aktenzeichen 13 K 4769/06
ECLI: ECLI:DE:VGK:2009:1115.13K4769.06.00

Tenor:
Der Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid der Beklagten Nr. 802 259 vom 30. Januar 2003 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 4. Oktober 2006 (Az. 000-000-0000-00) wird insoweit aufgehoben, als die Verzinsungspflicht auch für den Zeitraum vor dem 31. Januar 2003 festgestellt worden ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 9/10, die Beklagte zu 1/10.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages ab¬wenden, soweit nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Sprungrevision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt als Unternehmen der zuckerverarbeitenden Industrie unter anderem Zuckerfabriken in F. , F1. und X. .
Im Zuckerwirtschaftsjahr 1987/88 beantragte die Klägerin monatlich von Juli 1987 bis Juni 1988 bei der Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), der Rechtsvorgängerin der Beklagten, die Gewährung von Lagerkostenvergütungen für die Einlagerung von Zucker in Höhe von insgesamt 36.387.511,41 DM (18.604.639,16 Euro). Die Lagerkostenvergütungen wurden der Klägerin jeweils antragsgemäß gewährt.
Im Rahmen von Marktordnungs-Überwachungsmaßnahmen des Hauptzollamtes Köln fanden die Prüfer im Februar, März und April 1997 Hinweise darauf vor, dass in den Anzeigen der Klägerin über die vorläufige bzw. endgültige Zuckererzeugung Mehrausbeuten an Weißzucker aus der Verarbeitung von Vorprodukten (im Werk F. aus Rohzucker, Dicksaft und dem so genannten B-Ablauf; im Werk F1. aus dem so genannten A-Ablauf) zu Weißzucker nicht angezeigt worden waren. Aus diesem Grunde ordnete das Hauptzollamt (HZA) Köln-West bei der Klägerin mit Anordnung vom 9. Oktober 1997 zunächst eine Marktordnungsprüfung zur Feststellung der tatsächlichen Zuckererzeugungsmengen in den Zuckerwirtschaftsjahren 1992/93 bis 1996/97 an. Die Prüfung wurde am 4. Dezember 1997 in den Geschäftsräumen der Klägerin begonnen.
Anlässlich einer Besprechung am 16. November 1998 im Bundesministerium der Finanzen kündigte die schon damals durch ihre Prozessbevollmächtigten vertretene Klägerin hinsichtlich der bis dahin ermittelten Mehrausbeuten eine Berichtigungserklärung an. Eine entsprechende Berichtigungserklärung vom 24. Februar 1999 wurde von der Klägerin mit Schreiben vom 10. März 1999 an das HZA Köln-West und mit Schreiben vom 16. März 1999 an die Beklagte zur Kenntnisnahme übersandt. Die in der Berichtigungserklärung enthaltenen Angaben zu erzeugten Mehrmengen wurden von den Zollprüfern insbesondere wegen der von der Klägerin angewandten Abgrenzung der einzelnen Zuckerwirtschaftsjahre und wegen geltend gemachter Verluste als zweifelhaft und für die Berechnung zutreffender C-Zuckerabgaben als ungeeignet eingestuft. In der Berichtigungserklärung räumte das Unternehmen für die Zuckerfabriken F. und F1. ein, in den Zuckerwirtschaftsjahren 1992/93 bis 1996/97 Mehrmengen an Weißzucker durch Mehrausbeuten in Höhe von insgesamt 291.201 Dezitonnen Weißwert (dt/WW) erwirtschaftet zu haben.
Am 22. Oktober 1999 wurden die Wirtschaftsjahre 1987/88 bis 1996/97 betreffende Firmenunterlagen der Klägerin im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens u.a. wegen des Verdachts der Steuerhinterziehung sowie des Subventionsbetruges im Hinblick auf die von der BALM/Beklagten gewährten Lagerkostenvergütungen beschlagnahmt und von Zollprüfern einer Sonderkommission des Zollfahndungsamtes Köln (später ZFA Essen), der so genannten "Ermittlungsgruppe Gey", unter Hinzuziehung von Betriebsprüfern der Beklagten ausgewertet.
Hinsichtlich des Tatvorwurfes der Steuerhinterziehung wurde im Ermittlungsverfahren gegen Verantwortliche der Klägerin von der Ermittlungsgruppe Gey am 12. Februar 2002 ein die Zuckerwirtschaftsjahre 1987/88 bis 1996/97 umfassender Schlussbericht erstellt, auf den wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird (Beiakte XVIII Bl. 7682 ff.).
Mit Datum vom 28. Februar 2002 wurde sodann auch von den Betriebsprüfern der Beklagten hinsichtlich des Tatvorwurfes des Subventionsbetruges im Rahmen des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens ein Schlussbericht erstellt, nach welchem aufgrund diverser Sachverhaltskomplexe in den Zuckerwirtschaftsjahren 1987/88 bis 1996/97 zu Unrecht von der Klägerin Lagerkostenvergütungen beantragt und von der BALM/Beklagten gewährt worden waren. Auf den Inhalt des Schlussberichts der Beklagten im Einzelnen, insbesondere auf die genauen Berechnungen der danach zurückzufordernden Vergütungsbeträge, wird verwiesen (Nr. 2296 - Beiakte XIII 5584 ff.). In dem Schlussbericht wurden mehrere Verstöße ermittelt, die schlagwortartig als Komplexe "Mehrausbeuten Halbfabrikate", "Mehrausbeute Umarbeitung A-Ablauf", "Vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne", "Dextrosebeimischung in den Grundsirup", "6-Uhr-Problematik", "Spezialmelasse", "Kandisstürzel", "Ausfuhr französischer Quotenzucker als C-Zucker" und "Französischer Zukaufzucker im Vormonat als C-Zucker exportiert" gekennzeichnet wurden.
Der Schlussbericht der Beklagten wurde den Prozessbevollmächtigten der Klägerin auf deren Bitte mit Schreiben vom 3. April 2002 übersandt und ging am 4. April 2002 zu; mit Schreiben vom 20. August 2002 nahmen sie dazu Stellung.
Mit Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid der Beklagten Nr. 802 259 vom 30. Januar 2003, den Prozessbevollmächtigten der Klägerin zugegangen am 31. Januar 2003, wurden die Festsetzungen der Lagerkostenvergütungen durch die BALM für die Monate von Juli 1987 bis Juni 1988 mit Wirkung für die Vergangenheit in Höhe von insgesamt 424.556,57 Euro aufgehoben und der gezahlte Vergütungsbetrag in derselben Höhe zurückgefordert. Weiter hieß es in dem Bescheid, dass die Forderung der Beklagten gemäß § 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG) vom Zeitpunkt ihres Empfangs an zu verzinsen sei; der Zinsanspruch werde hiermit dem Grunde nach verbindlich festgestellt. Zur Begründung des Aufhebungs- und Rückforderungsbescheides für das Zuckerwirtschaftsjahr 1987/1988 wurde unter Bezugnahme auf den Inhalt des Schlussberichts auf die Komplexe Mehrausbeute Halbfabrikate, Mehrausbeute Umarbeitung A-Ablauf (schwimmende Bestände), Kandisstürzel, Dextrosebeimischung und 6-Uhr-Problematik verwiesen.
Gegen den Bescheid legte die Klägerin am 10. Februar 2003 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, der Anspruch auf Rückforderung von Lagerkostenvergütungen sei insgesamt verjährt. Die Sachverhaltskomplexe wurden im Übrigen von der Klägerin detailliert bestritten.
Im Rahmen des Strafverfahrens gegen Verantwortliche der Klägerin wurde in Bezug auf den Tatbestand der Steuerhinterziehung am 30. Juli 2004 eine tatsächliche Verständigung zwischen dem Hauptzollamt Aachen und der Klägerin geschlossen. Danach wurde davon ausgegangen, dass in den Zuckerwirtschaftsjahren 1988/89 bis 1992/93 jährlich abgabepflichtige Mengen von jeweils 13.000 dt Kandisstürzel von dem Werk F. an das Werk F1. geliefert worden seien. Des Weiteren wurde im Rahmen der tatsächlichen Verständigung für das Wirtschaftsjahr 1987/88 von einer abgabepflichtigen Mehrausbeute in Höhe von insgesamt 43.965 dt/WW ausgegangen. Mit Änderungsbescheid des Hauptzollamtes Aachen vom 30. Juli 2004 wurde unter Aufhebung der ergangenen Bescheide und unter Hinweis auf die Ergebnisse der tatsächlichen Verständigung im Strafverfahren die tatsächlich von der Klägerin im Zuckerwirtschaftsjahr 1987/88 erzeugte Zuckermenge um 43.965 dt/WW erhöht festgestellt. Mangels Nachweis der Ausfuhr der für das Wirtschaftsjahr 1987/88 festgestellten Mehrerzeugungsmenge von 43.965 dt/WW aus dem Binnenmarkt der Europäischen Gemeinschaft setzte das Hauptzollamt Aachen mit Abgabebescheid vom 30. Juni 2004 dafür eine C-Zuckerabgabe fest. Der Bescheid des Hauptzollamtes Aachen wurde bestandskräftig.
Mit Schreiben der Beklagten vom 18. Oktober 2005 wurde die Klägerin insbesondere zu der geltend gemachten Verjährung der in dem Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid der Beklagten genannten Tatbestandskomplexe angehört. Darauf und auf den Inhalt der Stellungnahmen der Klägerin vom 24. März 2005 und 16. November 2005 wird verwiesen. Darüber hinaus wurden hinsichtlich des Sachverhaltskomplexes "Dextrosebeimischung in den Grundsirup" von der Klägerin weitere Unterlagen angefordert sowie Zeugen befragt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 4. Oktober 2006 gab die Beklagte dem Widerspruch hinsichtlich der Komplexe Dextrosebeimischung und Kandisstürzel vollständig und hinsichtlich des Komplexes vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne teilweise statt und wies ihn im Übrigen zurück. Die Festsetzungen der Lagerkostenvergütung für das entsprechende Wirtschaftsjahr wurden nur noch in Höhe von 50.719,81 Euro mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben und die gezahlte Lagerkostenvergütung insoweit zurückgefordert. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus, in dem noch streitigen Umfang sei die Lagerkostenvergütung dem Grunde nach zu Unrecht gewährt worden. Die Rückforderung sei auch noch nicht verjährt, da die maßgebliche zumindest vierjährige Verjährungsfrist durch verschiedene Ermittlungshandlungen der als zuständig anzusehenden Beklagten, des Hauptzollamtes sowie der Staatsanwaltschaft unterbrochen worden sei. Es habe sich um wiederholte Unregelmäßigkeiten gehandelt, so dass für den Verjährungsbeginn die letzte Begehung ausschlaggebend sei. Zudem sei hier gegebenenfalls auf die 30-jährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a. F. abzustellen. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen, da die Lagerkostenvergütungen aufgrund einer Selbstveranlagung gezahlt worden sei und die Beklagte mit den Vergütungsfestsetzungen schon keinen Vertrauenstatbestand geschaffen habe. Darüber hinaus habe die Klägerin die Festsetzungen durch in wesentlicher Beziehung unrichtige Angaben erwirkt, was gleichfalls Vertrauensschutz ausschließe. Die Festschreibung der Verzinsungspflicht dem Grunde nach sei rechtmäßig erfolgt.
Der Widerspruchsbescheid wurde am 10. Oktober 2006 zugestellt. Am 7. November 2006 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung ihrer Klage macht die Klägerin im vorliegenden Verfahren allein die Verjährung des Rückforderungsanspruchs geltend; die Berechtigung der Rücknahme wird nicht in Abrede gestellt. Des Weiteren wird die Rechtmäßigkeit der Feststellung der Verzinsungspflicht angegriffen.
Die Klägerin trägt vor, für die Verjährung sei hier die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. Nr. L 312 S. 1; im Folgenden: Verordnung 2988/95) maßgeblich. Diese sei zwar erst Ende 1995 in Kraft getreten, finde aber auch auf Sachverhalte aus dem Zuckerwirtschaftsjahr 1987/88 Anwendung. Bei der Inanspruchnahme zu hoher Lagerkostenvergütung handele es sich um eine Unregelmäßigkeit im Sinne der Verordnung. Nach Art. 3 der Verordnung 2988/95 sei der Rückforderungsanspruch verjährt. Maßgeblich sei die vierjährige Verjährungsfrist des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung 2988/95, die mit Begehung der Unregelmäßigkeit beginne. Zwar handele es sich bei der zu Unrecht beantragten Lagerkostenvergütung um eine wiederholte Unregelmäßigkeit, bei der für den Verjährungsbeginn die letzte Begehung maßgeblich sei. Allerdings handele es sich um unterschiedliche Sachverhalte und damit auch um unterschiedliche Geschäfte; insofern sei für die jeweiligen Unregelmäßigkeiten (Komplexe) eine differenzierende Betrachtung angebracht. Nach den Feststellungen der Klägerin hätten die hier noch in den Blick zu nehmenden Unregelmäßigkeiten für die Inanspruchnahme einer Lagerkostenvergütung für Mehrausbeute/Halbfabrikate zum 31. August 1999, für vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne im September 1997 (mit Auswirkungen bis zum 31. Dezember 1997) und für die "6-Uhr-Problematik" zum 31. Oktober 1999 geendet. Die Annahme einer wiederholten Unregelmäßigkeit ende jedenfalls in dem Moment, in dem die Beklagte eine Marktordnungsprüfung vorgenommen habe, weil die Sachverhalte, die als Unregelmäßigkeit betrachtet würden, dann hätten erkannt und abgestellt werden können. Auch stehe der Annahme einer wiederholten Unregelmäßigkeit entgegen, dass bei einzelnen Handlungen, etwa dem vorzeitigem Buchen in der Rübenkampagne, lange zeitliche Zwischenräume zwischen den Wiederholungen lägen. Der Begriff der "Wiederholung" erfordere einen engen zeitlichen Zusammenhang zwischen der Begehung gleichartiger Unregelmäßigkeiten. Dieser zeitliche Zusammenhang werde unterbrochen, wenn zwischen den Unregelmäßigkeiten mehrere Monate liegen würden. In derartigen Fällen werde eine neue Unregelmäßigkeit begangen.
Die dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a. F. finde keine Anwendung. Soweit Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2988/95 den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräume, eine längere Frist als in Abs. 1 beizubehalten, müsse diese längere Frist in sektorbezogenen Regelungen festgeschrieben sein. Dies sperre den Rückgriff auf die ohnehin nur analog anzuwendenden Regelungen des BGB; überdies seien die Vorschriften der Abgabenordnung sachnäher und daher vorrangig zur Lückenschließung heranzuziehen.
Die Verjährung sei nicht unterbrochen worden. Nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 der Verordnung 2988/95 werde die Verjährung durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen, und die Frist beginne neu zu laufen. Als zuständige Behörde im Sinne der Norm könne hier nur die Beklagte angesehen werden, nicht aber das Hauptzollamt oder die Staatsanwaltschaft. Die von der Beklagten ins Feld geführten Ermittlungshandlungen mit Unterbrechungswirkung seien auch nicht den maßgeblichen Personen der Klägerin, sprich der Unternehmensleitung, zur Kenntnis gebracht worden. Mitteilungen an einen Angestellten reichten nicht aus, sofern dieser Angestellte nicht ausdrücklich als Auskunftsperson benannt worden sei. Unzureichend seien auch "Mitteilungen" im Rahmen einer Zeugenvernehmung oder eines sonstigen Gespräches. Schließlich müssten konkrete Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen zur Kenntnis gebracht werden. Eine allgemeine Prüfungsanordnung reiche dafür nicht aus.
Unabhängig davon sei hier Verjährung jedenfalls nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 der Verordnung 2988/95 eingetreten. Danach trete die Verjährung spätestens zu dem Zeitpunkt ein, zu dem eine Frist, die doppelt so lang sei wie die Verjährungsfrist, ablaufe, ohne dass die zuständige Behörde eine Sanktion verhängt habe. Diese Vorschrift finde vorliegend Anwendung und führe dazu, dass mit Ablauf einer Verjährungsfrist von acht Jahren nach - jeweils - erstmaliger Begehung der Unregelmäßigkeit ihre Verfolgung verjähre. Art 3 Abs. 1 UAbs. 4 der Verordnung 2988/95 setze die Vorschriften der Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 (andauernde oder wiederholte Unregelmäßigkeiten) und Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 (Neubeginn der Verjährung wegen Unterbrechung) außer Anwendung. Die Sachverhalte aus dem Zuckerwirtschaftsjahr 1987/88 seien daher am 1. Juli 1996 verjährt gewesen.
Gehe man hingegen davon aus, dass die vierjährige Verjährungsfrist gelte, so sei jedenfalls der im Dezember 1997 abgestellte Komplex vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne verjährt, weil der allein als Unterbrechungshandlung anzusehende Prüfbericht der Beklagten erst im April 2002 und daher nach Ablauf der Verjährungsfrist am 1. Dezember 2001 übersandt worden sei. Die anderweitigen Ermittlungshandlungen durch die Zollfahndung und die Staatsanwaltschaft hätten insoweit keine Unterbrechungswirkung gehabt.
Die Feststellung der Verzinsungspflicht nach § 14 MOG könne mangels gesetzlicher Grundlage nicht als feststellender Verwaltungsakt angesehen werden. Die getroffene Feststellung sei zudem zu unbestimmt, um überhaupt einen Verwaltungsakt darzustellen. Insoweit habe es der Festschreibung des Zeitpunkts der Entstehung des Zinsanspruches, bezogen auf die Rückforderung für einen bestimmten Zeitraum, der Höhe des anzuwendenden Basiszinssatzes sowie der Dauer der Verzinsungspflicht bedurft. Für die Klägerin sei es aufgrund der "Zinsfeststellung" nicht möglich, den zeitlichen Umfang und die Höhe des Zinsanspruches zu errechnen. Dies allein sei ausreichender Grund dafür, dass die Zinsen nicht ordnungsgemäß dem Grunde nach in Form eines Verwaltungsaktes "festgestellt" wurden. Die gewählte Formulierung sei auch nicht geeignet "zur Feststellung oder Durchsetzung" eines Zinsanspruches im Sinne von § 53 Abs. 1 VwVfG. Schließlich sei eine verbindliche Feststellung dem Grunde nach dann unzulässig, wenn der Zinsanspruch für vorausgegangene Jahre der Höhe nach festgesetzt und angefordert werden könne. Dies habe hier aber ohne weiteres seitens der Beklagten erfolgen können. Insoweit werde im Übrigen bereits jetzt die Einrede der Verjährung vorsorglich geltend gemacht.
Die Klägerin beantragt,
den Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid der Beklagten Nr. 802 259 vom 30. Januar 2003 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 4. Oktober 2006 (Az. 000-000-0000-00) aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht sie unter Bezugnahme auf ihren Widerspruchsbescheid geltend, dass Verjährung nicht eingetreten sei. Bei allen Unregelmäßigkeiten handele es sich um wiederholte Unregelmäßigkeiten, die mindestens bis zum November 1999 angedauert hätten. Es komme nicht auf die einzelnen Verstöße oder darauf an, dass in einzelnen Monaten Anträge ohne unrichtige Angaben gestellt worden seien. Maßgeblich sei vielmehr, dass sämtliche Unregelmäßigkeiten zu einer erhöhten Gewährung von Lagerkostenvergütung geführt und damit gegen dieselbe Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verstoßen hätten. Allen Komplexen liege die gleiche Handlung zu Grunde, die die Unregelmäßigkeit bewirke: Die Klägerin habe fast ausnahmslos jeden Monat in dem Zuckerwirtschaftsjahr 1987/88 falsche Angaben über die vergütungsfähigen Zuckerbestände in ihren Anträgen auf Lagerkostenvergütung gemacht. Die Handlungen, welche in den Darstellungen der einzelnen Komplexe beschrieben würden (z.B. zu spätes Ablesen der erzeugten Zuckermenge im Rahmen des Komplexes 6-Uhr-Problematik) stellten an sich noch keine Unregelmäßigkeiten dar. Erst durch die Beantragung von Lagerkostenvergütung für nicht vergütungsfähigen Zucker könne die Unregelmäßigkeit begangen werden. Die Unregelmäßigkeit habe somit vom 3. November 1987 (Datum des Antragseingangs für den Monat September 1987) bis zumindest 18. Juni 1999 ("6-Uhr-Problematik"), 20. August 1999 ("Mehrerzeugung A-Ablauf"), 15. November 1999 ("vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne") bzw. 20. Januar 2000 ("Halbfabrikate") angedauert, als die letzten Anträge mit unzutreffenden Angaben eingegangen seien. Selbst ohne die im Widerspruchsbescheid im Einzelnen dargestellten Unterbrechungshandlungen sei daher die vierjährige Verjährungsfrist bei Erlass des Aufhebungs- und Rückforderungsbescheides im Januar 2003 nicht abgelaufen gewesen.
Die doppelte Verjährungsfrist des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 der Verordnung 2988/95 finde auf den vorliegenden Fall schon keine Anwendung, da keine Sanktion verhängt worden sei. Unabhängig davon sei auch auf den Beginn dieser Verjährungsfrist bei den hier gegebenen wiederholten Unregelmäßigkeiten auf den Zeitpunkt der letztmaligen Begehung der Unregelmäßigkeit abzustellen. Die gegenteilige Auffassung finde in der Norm keine Stütze. Selbst wenn man die drei hier maßgeblichen Komplexe als separate wiederholte Unregelmäßigkeiten betrachte, sei die vierjährige Verjährungsfrist bei Bescheiderlass noch nicht abgelaufen gewesen. Dies werde auch der Sache nach von der Klägerin teilweise eingeräumt, gelte aber auch für den Komplex "Vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne". Dieser sei ausweislich der betriebsinternen Korrespondenz erst in der Kampagne 1999 abgestellt worden; wegen des Eingangs des Antrags auf Lagerkostenvergütung für Dezember 1998 am 22. Januar 1999 könne die Verjährungsfrist auch erst zu diesem Zeitpunkt zu laufen begonnen haben und sei in der Folgezeit durch Ermittlungshandlungen - jedenfalls die Übersendung des Prüfberichts der Beklagten im April 2002 - unterbrochen worden. Den Charakter als wiederholte Unregelmäßigkeiten verlören die Handlungen in den einzelnen Komplexen auch nicht dadurch, dass zwischenzeitlich Marktordnungsprüfungen erfolgt seien.
Eine Unterbrechung sei auch durch die strafrechtlichen Ermittlungen seit Oktober 1999 erfolgt, die der Unternehmensleitung der Klägerin zur Kenntnis gebracht worden seien. Neben der Beklagten seien sowohl die Hauptzollämter als auch die Staatsanwaltschaft zuständige Behörde im Sinne der verjährungsunterbrechenden Vorschriften. Auch finde nach der Öffnungsklausel in Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2988/95 § 195 BGB a. F. Anwendung mit der Folge, dass eine 30-jährige Verjährungsfrist maßgeblich sei, die bei Erlass der angefochtenen Bescheide vom 30. Januar 2003 noch nicht verstrichen gewesen sei. Die Festsetzung der Verzinsungspflicht dem Grunde nach sei gerechtfertigt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (38 Bände) in diesem und in den Verfahren gleichen Rubrums 13 K 4770/06 bis 13 K 4778/06 und 13 K 4803/07, die die weiteren Zuckerwirtschaftsjahre sowie eine Zinsforderung betreffen, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat nur teilweise Erfolg. Der Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid der Beklagten Nr. 802 259 vom 30. Januar 2003 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 4. Oktober 2006 (Az. 000-000-0000-00) ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung <VwGO>), als die Verzinsungspflicht auch für den Zeitraum vor dem 31. Januar 2003 festgestellt worden ist (II. 2.). Im Übrigen ist der Bescheid rechtmäßig (I., II 1.) und die Klage bleibt daher erfolglos.
I. Rechtsgrundlage für die Aufhebung der Festsetzungen der Lagerkostenvergütungen für das Zuckerwirtschaftsjahr 1987/88 ist § 10 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (Marktorganisationsgesetz - MOG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl. I S. 1847), hier maßgeblich in der Änderung durch Art. 34 des Gesetzes vom 13. April 2006 (BGBl. I S. 855). Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen des § 6 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar sind, zurückzunehmen. § 48 Abs. 2 bis 4 und § 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG sind anzuwenden. Nach § 10 Abs. 3 MOG werden zu erstattende Beträge durch Bescheid festgesetzt. Die Lagerkostenvergütung ist von § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe k MOG erfasst und unterliegt damit der Rücknahmepflicht.
§ 10 Abs. 1 Satz 1 MOG findet hier Anwendung, obwohl formal keine schriftlichen begünstigenden Bescheide im Sinne der Norm ergangen sind. Denn die Lagerkostenvergütungen sind aufgrund der Anträge mit Selbstberechnungen der Klägerin überwiegend zunächst nur intern festgesetzt und ausbezahlt worden, wie dies § 4 Abs. 3 der Verordnung zur Durchführung des Lagerkostenausgleichs für Zucker (vom 26. Juni 1978, BGBl. I S. 919) entspricht. Danach setzt die Beklagte die Vergütung fest und veranlasst ihre Auszahlung. Ein schriftlicher Bescheid wird nur erteilt, wenn ein von den Berechnungen des Antragstellers abweichender Betrag festgesetzt wird. Jedoch ist die zunächst nur interne Festsetzung der Lagerkostenvergütung mit der Auszahlung an die Klägerin verlautbart worden und damit einem begünstigenden Festsetzungsbescheid gleichzustellen.
Die Voraussetzungen der danach in § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG zu sehenden Ermächtigungsgrundlage liegen vor. Die Gewährung der Lagerkostenvergütungen für die Monate Juli 1987 bis Juni 1988 waren in dem noch streitigen Umfang rechtswidrig, die dafür nach der Widerspruchsentscheidung noch maßgeblichen tatsächlichen Komplexe - "Mehrausbeute Halbfabrikate/Umarbeitung A-Ablauf", "vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne" und "6-Uhr-Problematik" - werden von der Klägerin nicht in Frage gestellt. Auf Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VwVfG kann sich die Klägerin nicht berufen, weil sie durch die Angabe der überhöhten Lagermengen die jeweiligen Vergütungsbescheide durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren, § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG. Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG - so sie hier im Hinblick auf die sogleich zu erörternden Verjährungsregelungen der Verordnung 2988/95 überhaupt zu beachten ist - ist gewahrt. Diese Frist beginnt erst, sobald die für die Rücknahme zuständige Behörde die Rechtswidrigkeit des erlassenen Verwaltungsaktes erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind,
Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1.84, GrSen 2.84 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 70, 356; Urteil vom 19.12.1995 - 5 C 10.94 -, BVerwGE 100, 199 (201 ff.).
Davon ist hier erst nach der Durchführung des aufwendigen Anhörungs- und Stellungnahmeverfahrens auszugehen, das mit der Übersendung des Prüfberichts der Beklagten im April 2002 begonnen hat; am 31. Januar 2003 ist der Rücknahmebescheid den Prozessbevollmächtigten der Klägerin zugestellt worden. Eine Ermessensbetätigung ist nach der zwingenden, gemeinschaftsrechtlich geforderten Vorgabe des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG ausgeschlossen; unabhängig davon sind Ermessensfehler nicht erkennbar (§ 114 Satz 1 VwGO).
Die dem Grunde nach bestehende Rückforderung wird der Höhe nach nicht bestritten. Sie ist auch nicht verjährt. Dies richtet sich nach der gemäß Art. 249 Abs. 2 EG unmittelbar geltenden Verordnung 2988/95.
Der sachliche Anwendungsbereich der Verordnung 2988/95 ist gegeben. Zweck der Verordnung 2988/95 ist der effiziente und in allen Mitgliedstaaten gleichartige Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften. Dazu schreibt sie einheitliche Vorgaben für Kontrollen, aber vor allem für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten vor, Art. 1 Abs. 1 der Verordnung 2988/95. Als verwaltungsrechtliche Maßnahme ist in Art. 4 Abs. 1 1. Spiegelstrich der Verordnung 2988/95 ausdrücklich die Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags vorgesehen.
Eine Unregelmäßigkeit liegt vor. Nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung 2988/95 ist der Tatbestand der Unregelmäßigkeit unter anderem bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, durch eine ungerechtfertigte Ausgabe bewirkt hat. Die seitens der Klägerin begangenen Unregelmäßigkeiten liegen in der Beantragung zu hoher Lagerkostenvergütungen, die zu einem Schaden für den durch die Zuckermarktordnung geschaffenen gemeinschaftsrechtlichen Haushalt geführt haben.
Die Handlungen und/oder Unterlassungen der Klägerin betrafen Pflichten im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker,
eingeführt durch die Verordnung Nr. 1009/67/EWG des Rates vom 18. Dezember 1967 über die gemeinsame Marktordnung für Zucker (ABl. L 308 S. 1); modifiziert durch die Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 des Rates vom 19. Dezember 1974 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (ABl. L 359, S. 1); fortgeführt durch die Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981 (ABl. Nr. L 177 S. 4 ff. - im Folgenden: Verordnung 1785/81).
Nach Art. 8 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung 1785/81 werden die Lagerkosten für aus in der Gemeinschaft geernteten Zuckerrüben gewonnenen Weißzucker, Rohzucker und bestimmte Sirupe von den Mitgliedstaaten pauschal vergütet. Nach Art. 13 Abs. 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 1998/78 der Kommission vom 18. August 1978 über Durchführungsbestimmungen zur Regelung des Ausgleichs der Lagerkosten für Zucker (ABl. Nr. L 231 S. 5 ff. - im Folgenden: Verordnung 1998/78) hat jeder, der auf die Lagerkostenvergütung Anspruch hat, dem Mitgliedstaat spätestens zum 15. eines jeden Monats das Eigengewicht aller Zucker- und Sirupmengen zu übermitteln, für die die Vergütung gewährt wird und die sich um 24.00 Uhr des letzten Tages des dem Monat der Mitteilung vorangegangenen Monats in seinem Lager befinden. Nach Art. 15 Abs. 1 Buchstabe a der Verordnung 1998/78 setzen die Mitgliedstaaten für den betreffenden Monat spätestens am 20. Tag des zweiten darauffolgenden Monats für alle Personen, denen die Vergütung zusteht, den Gesamtbetrag der Vergütung, die ihnen zusteht, fest. 30 Tage nach Festsetzung wird der Betrag ausgezahlt, Art. 15 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung 1998/78. Mit der überhöhten Mengenmeldung nach Art. 13 Abs. 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 1998/78 ist diesem Haushalt ein Schaden entstanden, weil dies zu ungerechtfertigten Ausgaben geführt hat.
Art. 3 der Verordnung 2988/95 regelt die Verjährungsfrist; die Norm findet auch auf die wegen einer Unregelmäßigkeit angeordneten verwaltungsrechtlichen Maßnahmen Anwendung, ihr Anwendungsbereich ist nicht auf die verwaltungsrechtlichen Sanktionen im Sinne des Art. 5 der Verordnung 2988/95 beschränkt,
Europäischer Gerichtshof (EuGH) - Zweite Kammer -, Urteil vom 24. Juni 2004 - C-278/02 - Handlbauer, Slg. I 6194 (6208 Rn. 34); EuGH, - Zweite Kammer -, Urteil vom 29. Januar 2009 verbundene Rechtssachen - C-278/07 bis C-280/07 - Vosding, juris Rn. 22 und 23.
Art. 3 der Verordnung 2988/95 findet auch in zeitlicher Hinsicht Anwendung, obwohl die Unregelmäßigkeiten das vom 1. Juli bis 30. Juni laufende Zuckerwirtschaftsjahr 1987/88 betreffen und die Verordnung 2988/95 erst im Dezember 1995 in Kraft getreten ist. Dies hat der Europäische Gerichtshof in bindender Auslegung des Gemeinschaftsrechts entschieden,
EuGH - Zweite Kammer -, Urteil vom 29. Januar 2009 - verbundene Rechtssachen C-278/07 bis C-280/07 - Vosding, juris Rn. 33 und Leitsatz 2.
Dies gilt nicht nur für den ausdrücklich vom Gerichtshof genannten Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung 2988/95, sondern auch für die weiteren die Verjährung nach der Norm betreffenden Regelungen.
Vgl. EuGH, wie vor, juris Rn. 32 und 35; dort nimmt der Gerichtshof zu Unterbrechungshandlungen und der Anwendung längerer Verjährungsfristen Stellung.
Verjährung nach Art. 3 der Verordnung 2988/95 ist nicht eingetreten, weil es sich um eine wiederholte Unregelmäßigkeit handelt, die Beklagte die Verjährungsfrist durch Ermittlungshandlungen unterbrochen hat und auch die so genannte "doppelte Verjährungsfrist" nicht abgelaufen ist.
Nach der allgemeinen, hier mangels Sonderregelung einschlägigen Regel des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung 2988/95 beträgt die Verjährungsfrist für die Verfolgung zwar vier Jahre ab Begehung der Unregelmäßigkeit. Bei wiederholten Unregelmäßigkeiten beginnt die Verjährungsfrist jedoch erst an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird, Art. 3 UAbs. 2 Satz 1. Die Verfolgungsverjährung wird durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- und Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen und beginnt nach jeder eine Unterbrechung bewirkenden Handlung von neuem, Art. 3 UAbs. 3 der Verordnung 2988/95.
Bei den von der Klägerin begangenen Unregelmäßigkeiten handelt es sich um eine wiederholte Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 3 UAbs. 2 Satz 1 der Verordnung 2988/95. Anders als die Klägerin meint, ist nicht auf die einzelnen Handlungskomplexe abzustellen. Maßgeblich ist vielmehr die letzte Handlung, durch die adäquat kausal der Schaden für den betroffenen Gemeinschaftshaushalt verursacht wird. Das ist hier das Stellen des monatlichen Lagerkostenvergütungsantrags; denn erst im Antrag werden die überhöhten Zuckermengen angegeben, die dann zu den überhöhten Zahlungen und dem Schaden für den Gemeinschaftshaushalt führen. Dies gilt unabhängig von den Gründen für die Angabe der überhöhten Zuckermengen. Die hier maßgeblichen Komplexe - "Mehrausbeute Halbfabrikate"/"Umarbeitung A-Ablauf", "vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne" und "6-Uhr-Problematik" - sind für sich genommen als unschädliche Vorbereitungshandlungen anzusehen. Erst mit dem Stellen der Lagerkostenvergütungsanträge und der darin enthaltenen Behauptung, die beantragten Mengen seien ordnungsgemäß erzeugt und die beantragte Vergütungszahlung daher berechtigt, überschritt die Klägerin jeweils die Schwelle zur Unregelmäßigkeit im Sinne des Art. 1 Abs. 2 der Verordnung 2988/95.
Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs,
vgl. EuGH - Erste Kammer -, Urteil vom 11. Januar 2007 - C-279/05 - Dairy -, juris Rn. 41 f. unter ausdrücklicher Bezugnahme auf den Antrag der Generalanwältin Rn. 82,
wonach eine Unregelmäßigkeit wiederholt ist, wenn sie von einem Wirtschaftsteilnehmer begangen wird, der wirtschaftliche Vorteile aus einer Gesamtheit ähnlicher Geschäfte zieht, die gegen die dieselbe Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verstoßen. Dabei kommt es nicht darauf an, dass nur ein kleiner Teil der Geschäfte und immer unterschiedliche Partien betroffen sind; denn die Wirtschaftsteilnehmer sollen keinen Anreiz erhalten, eine künstliche Aufteilung ihrer Geschäfte vorzunehmen. Gefordert ist damit der Blick auf das Ergebnis des Verhaltens, nicht auf die Einzelakte. Ergebnis ist hier die Angabe zu hoher Mengen an eingelagertem Zucker in der monatlichen Meldung. Woraus die überhöhten Mengen resultieren, sprich aus welchem Komplex, ist für die Tathandlung unerheblich,
so auch Bundesfinanzhof (BFH), Urteil vom 17. März 2009 - VII R 3/08 -, BFH/NV 2009, 1573 (1574) für wiederholte falsche Gewichtsangaben in Ausfuhranmeldungen.
Die Verjährungsfrist für die danach anzunehmende wiederholte Unregelmäßigkeit hat frühestens im Juni 1999, spätestens im Januar 2000 zu laufen begonnen. Denn die Klägerin hat noch mit in diesem Zeitraum bei der Beklagten eingegangenen Anträgen die Festsetzung und Auszahlung von Lagerkostenvergütungen beantragt, wobei die Mengenangaben wegen der beschriebenen Handlungskomplexe unzutreffend waren. Diese Anträge sind am 18. Juni 1999 ("6-Uhr-Problematik"), 20. August 1999 ("Mehrerzeugung A-Ablauf"), 15. November 1999 ("vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne") und am 20. Januar 2000 ("Halbfabrikate") bei der Beklagten registriert worden.
Bereits der am 31. Januar 2003 der Klägerin zugegangene Aufhebungs-und Rückforderungsbescheid wahrte damit die Vierjahresfrist des Art. 3 Abs. 1 der Verordnung 2988/95; auf eine etwaige Unterbrechungshandlung und -wirkung nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 der Verordnung 2988/95, die im Übrigen auch von der Klägerin in dem Zugang des Schlussberichts der Beklagten vom 28. Februar 2002 am 4. April 2002 gesehen wird, kommt es mithin nicht an. Nach der nationalen Regelungen nach Art. 249 Abs. 2 EG vorgehenden Norm des Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2, Abs. 2 Buchstabe c Satz 1 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1182/71 des Rates vom 3. Juni 1971 zur Festlegung der Regeln für die Fristen, Daten und Termine (ABl. Nr. L 124, S. 1) läuft die Frist unmittelbar am Tag nach dem fristauslösenden Ereignis an und endet an dem Tag, der seiner Benennung nach dem Tag des Ereignisses entspricht. Bei der als Ereignis im Sinne der Vorschrift anzusehenden Beendigung der wiederholten Unregelmäßigkeit begann die vierjährige Verjährungsfrist frühestens am 19. Juni 1999, spätestens am 21. Januar 2000 und endete dementsprechend erst nach dem Erlass des Bescheides vom 30. Januar 2003 am 18. Juni 2003 bzw. 20. Januar 2004.
Verjährung ist hier auch nicht nach Art. 3 UAbs. 4 der Verordnung 2988/95 eingetreten. Danach tritt die Verjährung jedoch spätestens zu dem Zeitpunkt ein, zu dem eine Frist, die doppelt so lang ist wie die Verjährungsfrist, abläuft, ohne dass die zuständige Behörde eine Sanktion verhängt hat; ausgenommen sind die Fälle, in denen das Verwaltungsverfahren gemäß Artikel 6 Absatz 1 ausgesetzt worden ist. Zwar mag der Wortlaut es nahelegen, für "die Verjährungsfrist" nur auf die regelmäßige Vierjahresfrist des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung 2988/95 abzuheben, wie dies die Klägerin meint. Jedoch sagt Art. 3 UAbs. 4 der Verordnung 2988/95 schon nichts über den Beginn der doppelten Verjährungsfrist, insofern müssen die unterschiedlichen Anknüpfungspunkte für den Fristbeginn in den Blick genommen werden. Dies ist bei der einmaligen Unregelmäßigkeit deren Begehung, bei der - hier anzunehmenden - wiederholten Unregelmäßigkeit die Beendigung. Unabhängig davon widersprechen die Systematik sowie der Sinn und Zweck des Art. 3 UAbs. 4 der Verordnung 2988/95 der Sichtweise der Klägerin: Systematisch steht Art. 3 UAbs. 4 der Verordnung 2988/95 in engem Zusammenhang mit dem vorangehenden Unterabsatz, der Unterbrechungshandlungen regelt, die jeweils zu einem Neubeginn des Fristlaufs führen. Damit nicht die Verjährung in gegebenenfalls gemeinschaftsrechtswidriger Weise ohne jede zeitliche Eingrenzung ausufert, regelt UAbs. 4, dass nach einem gewissen Zeitraum auch bei Unterbrechungen Verjährung eintreten soll. Dies kann jedoch nicht vor einem Zeitpunkt sein, in dem die Behörde überhaupt Kenntnis von der Unregelmäßigkeit hat. Dies wird deutlich in der Forderung, dass keine Sanktion verhängt worden sein soll, aber ebenso in der Ausnahme dazu im letzten Teilsatz. Hier wird eine Ausnahme von der doppelten Verjährung gemacht, wenn das Verwaltungsverfahren ausgesetzt worden ist. Das ist aber nur denkbar, wenn die Behörde schon Kenntnis von der Unregelmäßigkeit hat. Insgesamt handelt es sich bei der Vorschrift demnach um eine Verwirkungsregelung, d. h. die Behörde hat Kenntnis, hat eine verjährungsunterbrechende Handlung vorgenommen und unternimmt acht Jahre gerechnet ab Begehung bzw. Beendigung nichts. Eine andere Sichtweise würde dazu führen, dass die Verjährung bereits eingetreten ist, bevor die zuständige Behörde Kenntnis von der Unregelmäßigkeit hat, hier für das Zuckerwirtschaftsjahr 1987/88 mithin 1995/96. Dieses Auslegungsergebnis wäre mit der Intention der Verordnung 2988/95, wie sie in deren dritter und vierter Begründungserwägung mit der wirksamen Wahrung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und dem wirksamen Kampf gegen den Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zum Ausdruck kommt, nicht vereinbar.
Soweit die Klägerin weiter meint, weil die Beklagte bei der Klägerin Marktordnungsprüfungen ohne Beanstandungen der Komplexe durchgeführt habe, habe sie ihren Rückforderungsanspruch verwirkt, findet dies in der Rechtsordnung keine Stütze. Schutzzweck der Marktordnungsprüfungen ist sicherlich nicht, den Subventionsempfänger vor der Rückforderung von durch unrichtige Angaben erwirkten Lagerkostenvergütungen zu schützen, die auf besonders geschickt verschleierten Grundlagen beruhen. Vertrauen darauf, dass Verhaltensweisen, die den einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts entgegenstehen, bei Prüfungen nicht festgestellt werden, ist nicht schützenswert. Nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 729/1970 (ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 1258/99) waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind. Ziel dieser Verpflichtung ist nach den Erwägungsgründen der Verordnung die gründliche Überwachung der Ausgaben der Gemeinschaft, nicht jedoch die Verkürzung von Verjährungsfristen für den Marktbeteiligten, dessen Unregelmäßigkeiten bei einer Marktordnungsprüfung nicht aufgedeckt werden.
II. Die Festschreibung der Verzinsungspflicht in dem angefochtenen Bescheid der Beklagten ist teilweise rechtswidrig, nämlich soweit sie auch für den Zeitraum vor dem 31. Januar 2003 erfolgt ist (2.). Im Übrigen ist sie rechtmäßig (1.).
1. Die Beklagte hat die Verzinsungspflicht der Klägerin für den zurück zu erstattenden Betrag im Wege eines feststellenden Verwaltungsakts dahingehend festgeschrieben, dass der Erstattungsbetrag wegen der rückwirkenden Aufhebung der Festsetzungen bereits ab Empfang der Lagerkostenvergütungen zu verzinsen ist. Dies lässt sich der gewählten Formulierung
"Die Forderung der BLE ist gemäß § 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) vom Zeitpunkt ihres Empfangs an zu verzinsen. Der Zinsanspruch wird hiermit dem Grunde nach verbindlich festgestellt."
zwar nicht unmittelbar entnehmen. Diese könnte auch dahin verstanden werden, dass die Rückforderung der Beklagten erst vom Zeitpunkt des Empfangs des Rückforderungsbescheides vom 30. Januar 2003 an zu verzinsen ist. So ist die Formulierung aber weder von der Beklagten gemeint noch von der Klägerin verstanden worden. Bei kontextnaher Auslegung ergibt sich vielmehr, dass die Beklagte sich mit der Wendung auf die bis zum 20. Mai 1996 geltende Fassung der in § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG zu sehenden Rechtsgrundlage bezogen hat, wonach Ansprüche auf Erstattung von besonderen Vergünstigungen vom Zeitpunkt ihres Empfangs an zu verzinsen waren.
Mit dem genannten Passus hat die Beklagte die Verzinsungspflicht aus § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG regelnd festgeschrieben. Dies folgt aus der Formulierung, "Der Zinsanspruch wird hiermit dem Grund nach verbindlich festgestellt.", der Aufnahme in den Tenor des Bescheides vom 30. Januar 2003 sowie aus den diesbezüglichen Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 4. Oktober 2006.
Die damit erforderliche Rechtsgrundlage ist in § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG zu sehen. Für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes bedarf es einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, wenn der Inhalt des Verwaltungsaktes etwas als rechtmäßig feststellt, was der Betroffene - wie hier - erklärtermaßen nicht für rechtens hält,
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1985 - 8 C 105.83 -, BVerwGE 72, 265; Urteil vom 22. Oktober 2003 - 6 C 23.02 -, BVerwGE 119, 123 (124 f.); Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 24. November 2008 - 1 A 3684/06 -, juris; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 35 Rn. 220 m.w.N.
§ 53 VwVfG selbst enthält keine Ermächtigungsgrundlage. Es handelt sich bei dem Ausspruch in dem Bescheid der Beklagten zwar um einen feststellenden Verwaltungsakt, mit dem die Verjährungshemmung des § 53 VwVfG erreicht werden soll. Nach der Neufassung des § 53 Abs. 1 VwVfG als Folge der Schuldrechtsreform hemmt ein Verwaltungsakt, der zur Feststellung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, die Verjährung dieses Anspruchs. § 53 VwVfG neuer Fassung erkennt damit die Wirkungen des feststellenden Verwaltungsaktes an, bietet aber selbst keine Rechtsgrundlage für einen solchen. Die Ermächtigungsgrundlage muss sich aus dem Fachrecht ergeben,
vgl. Sachs, in Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 53 Rn. 41.
Eine ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes ist § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG nicht zu entnehmen. Allerdings ist auch keine ausdrückliche Ermächtigung notwendig, sondern es reicht aus, wenn sich diese im Wege der Auslegung aus den anzuwendenden Normen ergibt. Erforderlich und ausreichend ist insoweit, dass das materielle Recht insoweit eine Befugnis der Behörde zum Handeln enthält; ist die Regelung des "Ob" des Tätigwerdens erlaubt, ist in Über- und Unterordnungsverhältnissen auch die Möglichkeit zur Regelung des "Wie" bzw. "Was" des Verwaltungsaktes gegeben und die Behörde auch zu Teilregelungen des Rechtsverhältnisses im Sinne von Feststellungen ermächtigt,
BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2001 - 3 C 2.01 -, BVerwGE 114, 226 (227 f.); Urteil vom 22. Oktober 2003, a.a.O.; Urteil vom 29. November 1985, a.a.O.; Beschluss vom 2. Juli 1991 - 1 B 64.91 -, Gewerbearchiv (GewArch) 1991, 398; Urteil vom 22. Oktober 1991 - 1 C 1.91 -, GewArch 1992, 62; Beschluss vom 17. März 1992 - 7 B 24.92 -, Deutsches Verwaltungsblatt 1992, 1295 (1295); Urteil vom 22. November 1994 - 1 C 22.92 -, BVerwGE 97, 117 (119 f.).
Eine solche ungeschriebene Befugnis ist dem Gesamtregelungszusammenhang des MOG zu entnehmen. Zwar enthält § 14 MOG für die Zinserhebung keine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage zum Erlass eines Leistungsbescheides. Jedoch findet sich für die Rückforderung selbst die entsprechende Ermächtigung in § 10 Abs. 3 MOG. Diese Rechtsgrundlage gilt auch für die Zinsforderung,
wie dies einhellig für die parallele Regelung in § 49a VwVfG vertreten wird, vgl. nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 49a Rn. 23; Sachs, in Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 49a Rn. 81.
Die von der Klägerin geltend gemachten Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Feststellung greifen nicht. Soweit sie eine mangelnde Bestimmtheit geltend macht und Ausführungen zu Beginn und Berechnungsgrundlagen des Zinsanspruchs sowie zur Zinshöhe für einen bestimmten Zeitraum vermisst, ist auf § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG in Verbindung mit dem Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids zu verweisen. Für die Bestimmtheit genügt nach allgemeiner Ansicht die Bestimmbarkeit; diese ist hier jedenfalls gegeben: Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 sind Ansprüche auf Erstattung von besonderen Vergünstigungen (hier 50.719,81 Euro) vom Zeitpunkt ihres Empfangs an (Zahlungseingang bei der Klägerin, für sie feststellbar) zunächst mit drei (§ 14 Abs. 1 Satz 1 MOG in der bis zum 28. Juni 2002 geltenden Fassung), dann mit fünf (ab 29. Juni 2002) Prozentpunkten über dem - etwa im Internet leicht aufzufindenden - Basiszinssatz zu verzinsen. Ende der Verzinsungspflicht ist der von der Klägerin maßgeblich abhängige Zeitpunkt der Rückzahlung.
Die weiteren Fragen, ob die Feststellung nach § 53 VwVfG gerechtfertigt ist und nicht ein exakter Zinsbescheid hätte ergehen können und müssen, sind erst bei der Anfechtung des konkreten Zinsbescheides im Rahmen der verjährungshemmenden Wirkung dieses Ausspruchs relevant.
2. Allerdings ist die Festschreibung der Verzinsungspflicht dem Grunde nach rechtswidrig, soweit sie sich auf einen Zeitraum vor Zugang des Aufhebungs- und Rückforderungsbescheides vom 30. Januar 2003 am Folgetag bezieht. Insoweit überschreitet sie den zeitlichen Rahmen, in dem § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts ermächtigt.
Maßgeblich ist hier § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG in der seit dem 21. Mai 1996 (Art. 5 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996, BGBl. I S. 656) bzw. 1. Juli 2002 (Art. 16 des Gesetzes vom 21. Juni 2002, BGBl. I S. 2167) geltenden Fassung. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG in dieser Fassung sind Ansprüche auf Erstattung von besonderen Vergünstigungen vom Zeitpunkt ihrer Entstehung an mit drei (ab 1. Juli 2002: fünf) Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu verzinsen. Bei der von der Klägerin zu erstattenden Lagerkostenvergütung handelt es sich nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe k MOG um eine besondere Vergütung.
§ 14 Abs. 1 Satz 1 MOG ist nach den allgemeinen Grundsätzen für Anfechtungsklagen, wonach vorbehaltlich besonderer gesetzlicher Anordnung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgeblich ist, in der vorgenannten Fassung und nicht in der bis dahin geltenden Fassung anzuwenden, wonach die Verzinsungspflicht bereits "ab Empfang" der zu erstattenden Leistungen bestand.
Etwas anderes folgt insbesondere nicht aus Art. 6 Abs. 2 2. Teilsatz des Änderungsgesetzes vom 2. Mai 1996, wonach die Erhebung von Zinsen wegen des Anspruchs auf Erstattung von Leistungen, die - wie hier - vor Inkrafttreten des Gesetzes am 21. Mai 1996 erbracht worden sind, sich nach den vor Inkrafttreten geltenden Bestimmungen richtet. Diese Übergangsvorschrift gilt nur für die durch das Gesetz neu eingeführte Verzinsungspflicht nach § 49a Abs. 3 VwVfG bzw. § 50 Abs. 2a SGB X. Dies folgt schon aus dem Wortlaut, denn die Übergangsvorschrift des Art. 6 Abs. 2 nimmt in ihrem ersten Teilsatz nur die "Artikel 1 und 3" in Bezug; diese regeln die neue Zinsregelung im VwVfG und SGB X. Nicht in Bezug genommen ist Art. 5 des Änderungsgesetzes, der § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG betrifft. Überdies wird der enge Zusammenhang der Regelung allein zu Art. 1 und 3 des Gesetzes durch die Anbindung an den ersten Teilsatz durch Verwendung eines Semikolons deutlich.
Dieses Auslegungsergebnis wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Die genannte Übergangsvorschrift war im ersten Entwurf der Bundesregierung ausdrücklich im Text nur auf die in § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG und in § 50 Abs. 2a Satz 1 SGB X neu einzuführende Verzinsungspflicht beschränkt, die allerdings ab Inkrafttreten des Änderungsgesetzes Anwendung finden sollte,
vgl. BTDrucks 13/1534 S. 5.
Im VwVfG und SGB X gab es vorher keine allgemeine Verzinsungspflicht, weswegen der Bundesrat aus Vertrauensschutzgesichtspunkten die Übergangsregelung weiter erstrecken, nämlich alle gegebenenfalls zu erstattenden Leistungen, die vor Inkrafttreten erbracht worden waren, mit der dann Gesetz gewordenen Formulierung völlig von der Verzinsungspflicht freistellen wollte,
vgl. BTDrucks 13/1534 S. 12.
Dieses Vertrauensschutzproblem stellte sich für § 14 Abs. 1 Abs. 1 Satz 1 MOG nicht, die danach zu erstattenden Leistungen waren bereits vorher "ab Empfang" zu verzinsen. Auch einer Übergangsregelung bedurfte es daher nicht.
Zwar wird in der finanzgerichtlichen Rechtsprechung die Übergangsregelung in Art. 6 Abs. 2 des Änderungsgesetzes auch auf § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG angewendet,
vgl. etwa Finanzgericht Hamburg, Urteile vom 12. Februar 1999 - IV 594/98 -, juris Rn. 32 und vom 10. Dezember 2003 - IV 154/99 -, juris Rn. 13.
Dem folgt das erkennende Gericht aus den dargestellten Gründen nicht, zumal in den finanzgerichtlichen Entscheidungen eine Begründung oder Auseinandersetzung mit dem Gesetzeswortlaut und den Gesetzesmaterialien fehlt.
Die Erhebung der Zinsen für den Erstattungsbetrag für den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis 31. Dezember 2002 nach § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG ist wegen Überschreitung der Rechtsgrundlage rechtswidrig, weil die Vorschrift eine Verzinsung erst "ab Entstehung" des Erstattungsanspruchs ermöglicht und dieser Anspruch erst mit Zugang der Aufhebungs- und Rückforderungsbescheide vom 30. Januar 2003 für das betroffene Zuckerwirtschaftsjahr erst am 31. Januar 2003 im Sinne der Norm "entstanden" ist.
Ein Anspruch auf Erstattung einer Leistung entsteht entweder mit der rechtsgrundlosen Gewährung der Leistung oder mit dem nachträglichen Wegfall des Rechtsgrundes für die gewährte Leistung. Daraus folgt, dass im Falle der Gewährung einer Leistung durch Verwaltungsakt der Erstattungsanspruch erst mit der Aufhebung dieses Verwaltungsakts entsteht,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1986 - 3 B 66.85 -, juris Rn. 7.
Dies folgt schon aus der Bedeutung des Wortes "entstehen" im Sinne von erstmals existent werden. An der Entstehung ändert der Umstand nichts, dass der Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben wird. Dadurch wird der Entstehungsvorgang nicht in die Vergangenheit verlagert, nur die Aufhebung des Festsetzungsbescheides für die Lagerkostenvergütung erfolgt mit Wirkung für die Vergangenheit. Das ändert nichts daran, dass der Erstattungsanspruch erst in dem Moment - wenn auch rückbezüglich - existent wird, in dem dem Adressaten der Rücknahmebescheid zugeht.
Dafür spricht auch die Gesetzesgenese. Der Gesetzgeber hat nicht nur die bis dahin geltende Regelung der Verzinsungspflicht "ab Empfang" des Erstattungsbetrags in "ab Entstehung" geändert. Er hat darüber hinaus, obwohl in demselben Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996 für § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG und § 50 Abs. 2a Satz 1 SGB X für die Verzinsungspflicht auf den "Eintritt der Unwirksamkeit" des zurückgenommenen/widerrufenen Verwaltungsakts abgestellt wird, keine identische Formulierung verwendet, sondern unter Abänderung des geltenden Wortlauts nunmehr auf die Entstehung des Anspruchs abgestellt. Obwohl die "Änderung des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG ... eine Anpassung an den in Artikel 1 vorgesehenen § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG unter Berücksichtigung der besonderen Erfordernisse des EG-Marktordnungsrechts" darstellen soll,
vgl. BTDrucks 13/1534, S. 9,
erschließt sich aus der Gesetzesbegründung nicht, aus welchem Grunde dann nicht eine gleich deutliche Formulierung verwendet worden ist, wollte der Gesetzgeber eine Verzinsungspflicht ab Eintritt der Unwirksamkeit erreichen.
Letztlich hat der Gesetzgeber mit dem Abstellen auf das Entstehen des Anspruchs einen Anknüpfungspunkt für den Beginn der Verjährung nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch übernommen. Nach § 198 BGB a. F./§ 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB n. F. beginnt die Verjährung mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist. Zivilrechtlich ist die "Entstehung des Anspruchs" anzunehmen, wenn er erstmals geltend gemacht und notfalls im Wege der Klage durchgesetzt werden kann, um eine Hemmung der Verjährung zu erreichen. Der Anspruch muss fällig sein.
So die ständige Rechtsprechung des Reichsgerichts und des Bundesgerichtshofs für § 198/§ 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB; vgl. Bundesgerichtshof (BGH), Urteil vom 19. Dezember 1990 - VIII ARZ 5/90 -, Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen (BGHZ) 113, 188 (191 f.); Grothe, Münchener Kommentar, Band 1: Allgemeiner Teil, 5. Aufl. 2006, § 199 Rn. 5 m. w. Nachw.; J. Schmidt-Räntsch, in Erman, BGB, 12. Aufl. 2008, § 199 Rn. 3; Palandt-Ellenberger, 69. Aufl. 2010, § 199 Rn. 3.
Zur Durchsetzung des Erstattungsanspruchs ist hier der Erlass eines Aufhebungs- und Rückforderungsbescheides nach § 10 Abs. 3 MOG erforderlich, erst damit wird der Anspruch fällig,
vgl. FG Hamburg, Urteil vom 12. Februar 1999, a.a.O., juris Rn. 28.
Daher verlangt auch der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung, den Begriff der Entstehung im öffentlichen Recht wie im Zivilrecht übereinstimmend auszulegen. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht für § 198 BGB a. F. ausdrücklich festgehalten, dass der Zinsanspruch erst im Zeitpunkt der Entstehung des Erstattungsanspruchs durch Aufhebung des zugrunde liegenden Bescheides entstehe,
BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1986 - 3 B 66.85 -, juris Rn. 7.
Soweit der Gesetzgeber den Begriff der "Entstehung" des Erstattungsanspruchs aus § 44a der Bundeshaushaltsordnung übernehmen wollte, der seinerseits durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996 aufgehoben worden ist, folgt daraus nichts anderes. Zwar regelte § 44a Abs. 3 Satz 1 BHO a. F., dass der Erstattungsanspruch mit seiner Entstehung fällig und von diesem Zeitpunkt an zu verzinsen sei, und wurde vom Gesetzgeber dahin verstanden, dass bei einer Rücknahme für die Vergangenheit auch Fälligkeit und Verzinsungspflicht schon rückwirkend entstanden,
vgl. BTDrucks 8/3785 S. 6.
Dies überzeugt jedoch angesichts des Wortlauts nicht und ist auch in der Rechtsprechung anders gesehen worden,
vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 24. September 1993 - 19 B 93.952 -, Bayerische Verwaltungsblätter (BayVBl.) 1994, 626, 627 f., wonach bei Widerruf einer Zuwendung für die Vergangenheit der zu erstattende Betrag vorbehaltlich anderweitiger Regelung nach § 44a Abs. 3 BHO erst ab dem Zeitpunkt des Widerrufs zu verzinsen ist, denn der Erstattungsanspruch entstehe nicht mit dem Erlass des Zuwendungsbescheids oder mit Ausbezahlung des Zuschusses, sondern erst mit dem Widerruf.
Der Rückforderungsanspruch ist hier demnach erst mit dem Zugang des Rücknahmebescheides entstanden und fällig geworden, also am 31. Januar 2003. Für die Festschreibung der Zinspflicht für einen davor liegenden Zeitraum ist § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG keine Rechtsgrundlage. Auf andere Ermächtigungsgrundlagen, wie etwa den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch, ist schon wegen der abschließenden Regelung der Erstattung im hier betroffenen Bereich der Rückforderung besonderer Vergünstigungen durch § 10 Abs. 1, § 14 Abs. 1 MOG nicht zurückzugreifen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Sprungrevision nach § 134 Abs. 1 VwGO war zuzulassen, weil zum einen die verjährungsrechtlichen Fragen nach der Verordnung 2988/95 von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung sind (§ 134 Abs. 2 Satz 1, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Auch die Frage, ob die Verzinsungspflicht "ab Entstehung des Anspruchs" nach § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG auch dann erst mit dem Zugang des Rückforderungsbescheids beginnt, wenn eine Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit erfolgt, ist von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 195 BGB
§ 14 MOG
§ 6 MOG
§ 53 VwVfG
§ 49a VwVfG
§ 198 BGB
§ 53 Abs. 1 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 10 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG
§ 10 Abs. 3 MOG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 49a Abs. 3 VwVfG
§ 50 Abs. 2a SGB X
§ 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 50 Abs. 2a Satz 1 SGB X
§ 14 Abs. 1 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB
§ 44a Abs. 3 Satz 1 BHO
§ 44a Abs. 3 BHO
§ 14 Abs. 1 MOG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 134 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 4 Abs. 3 der Verordnung
§ 44a der Bundeshaushaltsordnung
Art. 249 Abs. 2 EG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 100, 199
BFH/NV 2009, 1573
BVerwGE 72, 265
BVerwGE 119, 123
BVerwGE 114, 226
BVerwGE 97, 117
13 K 4770/06
13 K 4778/06
13 K 4803/07
5 C 10.94
VII R 3/08
8 C 105.83
6 C 23.02
1 A 3684/06
3 C 2.01
1 B 64.91
1 C 1.91
7 B 24.92
1 C 22.92
3 B 66.85
VIII ARZ 5/90
19 B 93.95