Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-18, Aktenzeichen 4 A 3008/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0618.4A3008.20.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 29.9.2020 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 30.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Das Zulassungsvorbringen der Klägerin begründet keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 17.7.2019 zu verpflichten, der Klägerin jeweils eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW für die Spielhallen „Q. “ und „Q1. “ in dem Objekt G. -L. -Straße 8 in L1. zu erteilen,
abgewiesen. Die Klägerin habe weder einen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für ihre Spielhallen noch auf Neubescheidung ihres Antrags. Die Beklagte habe von den im Verbund betriebenen drei Spielhallen von der Klägerin die Spielhalle „I. “ ausgewählt und dieser eine bis Ende Juni 2021 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt. Da die Klägerin diese Erlaubnis nicht angegriffen habe, unterliege die getroffene Auswahlentscheidung keiner Überprüfung. Die geltende Rechtslage sei auch nicht im Hinblick auf die angedachten Neuregelungen zur Glücksspielregulierung hinsichtlich der Zulassung von Online-Casinos sowie von Mehrfachspielhallen in einem Gebäude einer Neubewertung in verfassungs- oder europarechtlicher Hinsicht zu unterziehen, weil die Gesetzesvorhaben hierfür noch nicht konkret genug seien. Die Klägerin habe für ihre beiden anderen in dem Gebäude betriebenen Spielhallen „Q. “ und „Q1. “ auch keinen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession (sog. Härtefallerlaubnis). Eine unbillige Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV sei nicht gegeben, weil die Klägerin nur Umstände geltend gemacht habe, die sich allgemein als Konsequenz des Verbots der Mehrfachspielhallen darstellten. Dies gelte insbesondere für das Vorbringen, der Betrieb eines ursprünglichen Mehrfachkomplexes sei mit nur einer Spielhalle wirtschaftlich nicht darstellbar. Unabhängig davon habe die Klägerin nicht substantiiert dargelegt, dass sie die fünfjährige Übergangsfrist zu einer Umstrukturierung oder schonenden Abwicklung ihres Geschäftsbetriebs genutzt habe.
Die Begründung des Zulassungsantrags enthält keine Gegenargumente, durch die entscheidungserhebliche Annahmen des Verwaltungsgerichts schlüssig in Frage gestellt werden.
Der Einwand der Klägerin, die quantitative Begrenzung des terrestrischen Spiels in Spielhallen durch das Verbot der Mehrfachkonzessionen sei mit Blick auf die geplanten Gesetzesänderungen durch den Glücksspielstaatsvertrag 2021 wegen der geplanten und faktisch bereits erfolgten Legalisierung des Online-Glücksspiels nicht mehr verfassungs- und unionsrechtskonform, greift nicht durch.
Der Senat hat seit 2017 bereits mehrfach in umfangreicher Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs entschieden, dass die Abstandsregelung und das Verbundverbot für Spielhallen nach dem Glücksspielstaatsvertrag verfassungsrechtlich gerechtfertigt sind sowie unionsrechtlich zulässige, insbesondere auch im Lichte der konkreten Anwendungsmodalitäten kohärente, Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich darstellen.
Vgl. zuletzt OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 44 ff., m. w. N.
Eine Inkohärenz dieser Regelungen ergibt sich schon deshalb nicht aus der Legalisierung des Angebots von Online-Casinos durch den Glücksspielstaatsvertrag 2021, weil seine Regeln zwar schon verkündet, aber noch nicht in Kraft getreten sind. Abgesehen davon hat der Senat bereits entschieden, dass durch die gemeinsamen Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden, die auf dem im Vorgriff auf diese Neuregelung gefassten Umlaufbeschluss der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder vom 8.9.2020 beruhen, die Regulierung des Rechts der Spielhallen nicht in einer Weise konterkariert würde, die ihre Eignung zur Erreichung der gesetzlichen Ziele aufheben würde. Die Länder gehen dabei zu Recht davon aus, dass das stationäre Automatenspiel in Spielhallen einerseits und das virtuelle Automatenspiel im Internet andererseits trotz ähnlicher Spielmechaniken und Spielregeln eigenständige Spielformen darstellen. Allein schon der jeweilige Zugang zum Spiel, der Ort des Spiels und die Form der Gewinnausschüttung unterscheiden sich wesentlich voneinander, was die Ungleichbehandlung auch verfassungsrechtlich rechtfertigt. Die (erst künftige) Regulierung dieser unterschiedlichen Spielformen erfordert nach dem Unionsrecht weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 60 ff., m. w. N.
Eine andere Bewertung ergibt sich zweifelsfrei auch nicht aus der aktuell für die Zeit nach dem 1.7.2021 beschlossenen staatsvertraglichen Neuregelung zur Glücksspielregulierung für am 1.1.2020 bestehende Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, denen auf gemeinsamen Antrag der Betreiber für bis zu drei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex abweichend vom Verbundverbot eine Erlaubnis in Aussicht gestellt wird.
Vgl. § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 vom 28.4.2021, GV. NRW. S. 459; Art. 1 Nr. 20 des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages vom 12.3.2021, LT-Drs. 17/12978, S. 37 f.
Derartige Planungen des Gesetzgebers für zukünftiges Recht sind für den auf der Grundlage des geltenden Rechts zu entscheidenden Rechtsstreit unerheblich. Deren Umsetzung ist von der Klägerin abzuwarten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 ‒ 4 A 4700/19 ‒, juris, Rn. 81.
Abgesehen davon ist in Nordrhein-Westfalen aktuell gerade nicht geplant, dass von der ausweislich der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 ausdrücklich (nur) dem Bestandsschutz dienenden Neuregelung auch solche Spielhallen profitieren sollen, deren Betrieb untersagt oder für die ein Erlaubnisantrag abgelehnt worden ist, falls die Untersagung beziehungsweise die Ablehnung vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 bestandskräftig wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.5.2021 – 4 A 1938/20 –, juris, Rn. 30 f., unter Hinweis auf Art. 1 Nr. 20 des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags vom 12.3.2021, LT-Drs. 17/12978, S. 37 f.
Das Zulassungsvorbringen gibt auch nichts Durchgreifendes dafür her, dass im Falle der Klägerin eine unbillige Härte vorliegen könnte. Ihr Einwand, die Bewertung des Verwaltungsgerichts, sie habe nicht substantiiert dargelegt, welche Maßnahmen sie innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist zur Umstrukturierung umgesetzt habe, gehe fehl, verfängt nicht.
In der Rechtsprechung ist für das nordrhein-westfälische Landesrecht im Einklang mit höchstrichterlicher Rechtsprechung zum Härtebegriff geklärt, dass die Regelung einer unbilligen Härte nicht dem allgemeinen Ausgleich von Verlustausfällen dienen, sondern ausschließlich dann eingreifen soll, wenn die Anwendung eines verfassungsgemäßen Gesetzes im Einzelfall zu Ergebnissen führt, die dem Belastungsgrund des Gesetzgebers zuwiderlaufen.
Vgl. im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 –4 A 3178/19 –, juris, Rn. 115 ff., m. w. N.
Die Härteregelung für Altfälle setzt einen atypischen Einzelfall voraus, in dem gerade auf Grund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betriebe von Bestandsspielhallen, die der gesetzlichen Regelung entsprechend nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 ‒ 4 A 3178/19 ‒, juris, Rn. 117 ff., m. w. N.
Wirtschaftliche Risiken, die ein Erwerber nach Inkrafttreten der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags eingeht, finden somit keine Berücksichtigung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.3.2020 – 4 B 226/19 –, juris, Rn. 29 ff., 31, m. w. N.
Ein solcher atypischer Einzelfall ergibt sich weder aus einer bestimmten Mietdauer noch aus Investitionen, sofern beides – wie hier – in Kenntnis der Neuregelung bestimmt bzw. aufgewandt worden ist. Die Klägerin hat die im Verbund betriebenen drei Spielhallen erst im Juli 2015 übernommen und mit gewerberechtlichen Erlaubnissen vom 25.8.2015 betrieben.
Die Annahme der Klägerin, dass im Fall der Schließung von zwei ihrer Spielhallen wirtschaftliche Einbußen bis hin zur möglichen Insolvenz entstehen würden, kann für sich genommen ebenfalls keine unbillige Härte begründen. Derartige wirtschaftliche Einbußen sind grundsätzlich vom Gesetzgeber in Kauf genommen worden. Die Behauptung der Klägerin, die Verkleinerung des Standorts auf eine Spielhalle mit lediglich 12 Geldspielgeräten sei wirtschaftlich nicht rentabel, stellt die Wirtschaftlichkeit der ihren Berechnungen zu Grunde gelegten Geschäftsführung generell in Frage, ist aber kein Argument für die Einräumung einer über die Übergangsfrist hinausgehenden Abwicklungsfrist. Die Härtefallklausel, die ohnehin nur noch bis Ende Juni 2021 gilt,
vgl. § 29 GlüStV 2021, GV. NRW. 2021 S. 459, sowie die Begründung hierzu in LT-Drs. 17/11683, S. 216,
ermöglicht es nicht, darüber hinaus bestehenden wirtschaftlichen Belangen von Spielhallenbetreibern dauerhaft oder auch nur langfristig Rechnung zu tragen, sondern lediglich vorübergehend bis zu einer, wenn auch im Einzelfall nur verzögert möglichen, Anpassung an die neue Rechtslage, längstens bis zum 30.6.2021. Selbst bei unzumutbaren Belastungen können Bestands- und Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV eine Erlaubniserteilung nur für einen angemessenen (begrenzten) Zeitraum rechtfertigen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, DVBl. 2020, 453 = juris, Rn. 55.
Gleiches gilt für die von der Klägerin weiter benannten Belastungen durch die fehlende Möglichkeit einer Weiternutzung der Räumlichkeiten sowie von umsatz- und arbeitsrechtlichen Konsequenzen der Schließung ihrer Spielhallen.
Da die Klägerin die Entscheidung hätte treffen können, welche ihrer Verbundspielhallen am Standort fortbestehen soll, stand auch nicht erst mit der Härtefallentscheidung fest, dass jedenfalls zwei Betriebe am Standort tatsächlich aufgegeben werden mussten, weil sie seit Ablauf der für sie geltenden Übergangsfrist gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gegen das Verbundverbot nach § 25 Abs. 2 GlüStV verstießen.
2. Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt ebenfalls nicht vor.
Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten im Sinne dieser Vorschrift sind dann gegeben, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.4.2021 – 4 A 3435/20 –, juris, Rn. 33 f., m. w. N.
Das ist hier nicht der Fall. Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass sich die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen bereits im Zulassungsverfahren klären lassen.
3. Die Rechtssache hat auch keine grundsätzliche Bedeutung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.2.2021 – 4 A 968/20 –, juris, Rn. 24 f., m. w. N.
Daran fehlt es hier. Die von der Klägerin bezeichnete Frage,
ob die geltende Rechtslage wegen der geplanten Gesetzesänderung hinsichtlich der Zulassung von Online-Casinos durch private Anbieter sowie von Mehrfachspielhallen in einem Gebäude oder Gebäudekomplex in verfassungs- und europarechtlicher Hinsicht neu zu bewerten ist,
würde sich in einem Berufungsverfahren nicht stellen, weil der Glücksspielstaatsvertrag 2021 zwar schon beschlossen, aber noch nicht in Kraft getreten ist. Abgesehen davon hat der Senat über die aufgeworfene Frage bezogen auf die auf dem Umlaufbeschluss der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder vom 8.9.2020 beruhenden gemeinsamen Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder darüber, in welchen Fällen die Vollzugsbehörden gegen unerlaubtes virtuelles Automatenspiel einschreiten sollen und in welchen nicht, bereits entschieden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 60 ff.
Einen darüber hinausgehenden allgemeinen Klärungsbedarf hat die Klägerin nicht aufgezeigt, zumal sie ausblendet, dass das bisher verbotene virtuelle Automatenspiel an spezifische Voraussetzungen geknüpft werden soll.
4. Schließlich ist die Berufung auch nicht wegen eines Verfahrensmangels nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zuzulassen.
Die Klägerin rügt, das Verwaltungsgericht hätte die von ihr für entscheidungserheblich gehaltene Rechtsfrage, ob das Verbundverbot wegen der geplanten Gesetzesänderung zur Zulassung von Online-Casinos durch private Anbieter sowie von Mehrfachspielhallen hinsichtlich der Verfassungs- und Unionsrechtskonformität neu zu beurteilen sei, nicht offenlassen dürfen. Vielmehr hätte es die Tatsachengrundlage bzw. die Frage, ob sich der politische Wille in Nordrhein-Westfalen zur Anwendung der Öffnungsregel bereits hinreichend konkretisiert habe, ermitteln müssen. Der damit geltend gemachte Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) liegt schon nicht vor, weil das Gericht seiner Entscheidung zutreffend das geltende Recht zugrunde zu legen hatte, ohne dass es darauf ankam, inwieweit sich Planungen des Gesetzgebers für zukünftiges Recht bereits im politischen Raum konkretisiert haben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 A 3178/19
4 A 4700/19
4 A 1938/20
4 B 226/19
4 A 1826/19
4 A 3435/20
4 A 968/20