Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-18, Aktenzeichen 13 K 4470/07
ECLI: ECLI:DE:VGD:2008:0818.13K4470.07.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 30. August 2007 verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klä-gers vom 3. März 2007 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklag-ten wird gestattet, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Be-trages abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Si-cherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Verwaltungsamtsrat (A 12) im Dienst der Beklagten. Die Beteiligten streiten um die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 3. März 2007.
Unter dem 12. Mai 2003 wurde der Kläger für den Zeitraum vom 23. August 2001 bis zum 12. Mai 2003 dienstlich beurteilt. Seine Leistungen wurden von dem Erst- und dem Endbeurteiler übereinstimmend mit 4 Punkten bewertet.
Im Mai 2006 stand der Kläger erneut zur Regelbeurteilung an. Am 7. Juni 2006 führte der für den Kläger zuständige Dezernent des Dezernats 2, Herr S, mit ihm das in Ziffer 11.1 der Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung - Runderlass des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung vom 28. Februar 2002 - 122-22/03-733/01 - (BRL) vorgesehene Beurteilungsgespräch. Unter dem 19. Juni 2006 erstellte Herr S für den Kläger die Erstbeurteilung. In dieser vergab er für die Leistungen des Klägers das Gesamturteil "5 Punkte". Die einzelnen Leistungsmerkmale wurden ebenfalls mit 5 Punkten bewertet; ausgenommen hiervon war lediglich das Einzelmerkmal 6 b) (Soziale Kompetenz/Information, Umgang mit Bürgern, Zusammenarbeit und Umgang mit Vorgesetzten, Kollegen und Mitarbeitern), das mit 4 Punkten bewertet wurde. Die Einzelmerkmale in der Befähigungsbeurteilung wurden weit überwiegend mit "D" bewertet; lediglich die Einzelmerkmale Verhandlungsgeschick und Konfliktfähigkeit wurden mit "C" bewertet.
Am 5. Oktober 2006 fand eine Besprechung des Endbeurteilers mit den Erstbeurteilern statt. Am 8. November 2006 erfolgte im Rahmen des sog. Jour fix eine weitere Besprechung zu den anstehenden Beurteilungen. In dem hierüber erstellten Protokoll heißt es: "Die Beurteilungen (sofern eine höhere Punktzahl als bei der letzten Beurteilung) sollen auf die Punktzahl der letzten Beurteilung herabkorrigiert werden. Künftige Erstbeurteilungen sollen nicht mehr als 3 Punkte erhalten."
Zum 1. Januar 2007 wurde die Beklagte durch das Gesetz über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (Artikel 1 des Hochschulfreiheitsgesetzes vom 31. Oktober 2006, GV. NRW. S. 474) zu einer rechtsfähigen Körperschaft des öffentlichen Rechts.
Am 3. März 2007 erstellte der Kanzler der Beklagten, Herr C, die Endbeurteilung. In dieser führte er aus, er stimme dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers in der Gesamtnote der Leistungsbeurteilung und in der Beurteilung der Befähigung nicht zu, und setzte das Gesamturteil mit 4 Punkten fest. Zur Begründung heißt es: "Die Absenkung des Gesamturteils gegenüber der Erstbeurteilung erfolgt unter Berücksichtigung eines einheitlichen Vergleichsmaßstabs und unter Berücksichtigung des Gesamtbildes der Beurteilungen in der Verwaltung. Die Beurteilung ist grenzwertig und trotz erkennbarer Leistungssteigerungen nicht eindeutig mit 5 Punkten zu bewerten."
Neben dem Kläger wurde vier weitere Beamte in der Vergleichsgruppe A 12 dienstlich beurteilt. Davon wurden drei Beamtinnen, wie schon in ihren vorangegangenen Beurteilungen, mit 5 Punkten endbeurteilt. Der vierte Beamte wurde wie der Kläger mit 4 Punkten endbeurteilt. Dies entsprach auch dessen vorangegangener Beurteilung.
Am 2. Mai 2007 legte der Kläger gegen seine dienstliche Beurteilung Widerspruch ein. Zu dessen Begründung führte er aus, die Herabstufung sei rechtsfehlerhaft und er sei mit dem Gesamturteil "5 Punkte" zu beurteilen. Die Herabstufung aufgrund eines Quervergleichs sei im vorliegenden Fall nicht zulässig. Für einen Quervergleich müsse eine Vergleichsgruppe gebildet werden. Hier bestehe die Vergleichsgruppe aber nur aus sechs Beamten. Bei einer derart kleinen Zahl an Beamten sei der Sinn eines Quervergleichs nicht verwirklichbar. In diesem Fall gebe es keine statistische Regel, mit der die Verteilung der Noten vorhersehbar sei. Entsprechend könne bei solch einer kleinen Gruppe keine Notenverteilung nach einer Quote stattfinden und könne auch keine Herabstufung aufgrund eines Quervergleichs erfolgen.
Unabhängig davon stehe das herabgestufte Gesamturteil im Widerspruch zu den Einzelbewertungen der Leistungsbeurteilung. In dieser habe er, der Kläger, in acht von neun Einzelmerkmalen die Spitzenbewertung "5 Punkte" erhalten. Hierzu stehe das herabgestufte Gesamturteil von 4 Punkten in einem unauflösbaren Widerspruch. Zwar müsse das Gesamturteil nicht das arithmetische Mittel der Einzelbewertungen widerspiegeln. Der dem Beurteiler zustehende Wertungsspielraum sei jedoch überschritten, wenn beinahe 90% der Einzelmerkmale mit "5 Punkte" beurteilt seien, das Gesamturteil jedoch nur auf "4 Punkte" festgesetzt werde. In diesem Fall könne eine Herabstufung weder durch einen Quervergleich noch durch andere Gründe gerechtfertigt werden. Dieser unauflösbare Widerspruch werde bei der Berücksichtigung der einzelnen Wertungen der Befähigungsbeurteilung noch verstärkt. Hier seien 12 von 14 Einzelmerkmalen mit der Spitzenbewertung beurteilt.
Mit Schreiben vom 21. August 2007 bat die Beklagte den Personalrat der nichtwissenschaftlichen Beschäftigten um die Zustimmung zur Weitergeltung der Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung. Unter dem 23. August erklärte der Personalrat der nichtwissenschaftlichen Beschäftigten seine Zustimmung "bis Mitte 2008".
Mit Widerspruchsbescheid vom 30. August 2007 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus, der Endbeurteiler habe die Gesamtnote nach ausführlicher Beurteilerbesprechung mit den Dezernenten zur Erreichung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe auf "4 Punkte" abgeändert. Der Vergleichsgruppe A12 hätten insgesamt acht Personen angehört, von denen fünf zu beurteilen gewesen seien. Bei der letzten Beurteilungsrunde hätten sieben Personen dieser Gruppe angehört. Davon seien damals fünf mit 5 Punkten und zwei mit 4 Punkten beurteilt worden. Nach den jetzt erstellten Erstbeurteilungen hätten alle Beamtinnen und Beamte 5 Punkte erreicht. Eine derartige Häufung im Spitzenbereich der Note "5 Punkte" sei jedoch bei Anlegung normaler Beurteilungsmaßstäbe ungewöhnlich und nicht vertretbar. Dies könne auch nicht mit dem Argument einer kleinen statistischen Gruppe widerlegt werden, da es schlicht außerhalb der Lebenserfahrung liege, dass alle Mitglieder einer Vergleichsgruppe sämtlich und unterschiedslos Spitzenkräfte mit der Bestbeurteilung darstellten.
In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass eine abweichende Endbeurteilung nicht nur auf einer individuell anderen Bewertung des Leistungs-/Befähigungsprofils beruhen könne, sondern auch auf einzelfallübergreifenden Erwägungen, etwa der Korrektur zu wohlwollender oder zu strenger Maßstäbe der Erstbeurteiler oder dem allgemeinen Quervergleich mit den Beurteilungen aller zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen. Im vorliegenden Fall sei es nach den Erstbeurteilungen zu einer Nivellierung der Gesamtnoten nach oben gekommen. Damit würden die Beurteilungen einer sachgerechten Differenzierung entzogen. Schon bei der vorangegangenen Beurteilungsrunde habe es eine recht hohe Zahl von 5 Punkte-Beurteilungen gegeben. Dieses Ergebnis würde nach den Erstbeurteilungen entgegen aller Lebenserfahrung und Praxis noch weiter verbessert. Das Gesamtergebnis der Erstbeurteiler habe deshalb eines die Maßstäbe zurechtrückenden korrigierenden Eingriffs bedurft.
Hinzu komme eine individuelle Betrachtung der Beurteilung im Einzelfall, auch im Vergleich mit den übrigen, eindeutig mit 5 Punkten zu Beurteilenden. Die Erstbeurteilung des Klägers sei grenzwertig. Der Kläger sei aber trotz erkennbarer Leistungssteigerungen nicht eindeutig mit 5 Punkten zu beurteilen gewesen. Nach der Rechtsprechung sei das Gesamturteil einer Beurteilung keine arithmetisches Mittel der Einzelnoten. Vielmehr sei eine differenzierte Bewertung und Betrachtung der Einzelmerkmale vorzunehmen. Der Aufgabenbereich des Klägers sei von abteilungsübergreifender Kommunikation und Information geprägt. Gerade bei diesen Aspekten und damit bei der sozialen Kompetenz weise der Kläger bei ansonsten sehr guten Leistungen Defizite auf. Zwar werde nicht verkannt, dass der Kläger seit der letzten Beurteilung sehr an sich und seinem Informations- und Kommunikationsverhalten gearbeitet habe. Gleichwohl sei die Bewertung in diesem Bereich der Leistungsbewertung zu hoch angesetzt. Gleiches gelte im Bereich der Befähigungsbeurteilung für die Merkmale Verhandlungsgeschick, Einsichtsfähigkeit und Konfliktfähigkeit. Diese Merkmale seien deutlich differenzierter zu betrachten als es die Bewertung des Erstbeurteilers erkennen lasse. Gerade für den Abteilungsleiter der Datenverarbeitungsabteilung seien besondere Leistungen in den Bereichen unerlässlich, die die Lösung von Problemen im Kontakt mit Kollegen und gemeinsames Verständnis der zu erledigenden Aufgaben voraussetzten. Hier habe der Kläger auch im Vergleich mit anderen Abteilungsleitern noch Schwächen, die eine Gesamtnote von 5 Punkten nicht rechtfertigten. Insgesamt seien die erzielten Leistungen nicht so eindeutig einer 5 Punkte-Bewertung zuzuordnen, dass die Gesamtbewertung hiermit abschließen könnte. Die Beurteilung sei grenzwertig.
Der Widerspruchsbescheid wurde den Prozessbevollmächtigten des Klägers per einfachem Brief zugesandt und ging diesen am 3. September 2007 zu.
Der Kläger hat am 2. Oktober 2007 Klage erhoben.
Zu deren Begründung wiederholt und vertieft er sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Insbesondere macht er geltend, die Beurteilung sei fehlerhaft, da die Herabstufung des Gesamturteils mit einem unzulässigen Quervergleich begründet worden sei. Ein solcher Quervergleich setze aber eine hinreichend große Vergleichsgruppe voraus. Hier sei die Vergleichsgruppe mit nur fünf Beamten zu klein und der Verweis auf den Quervergleich deshalb unzulässig.
Die in dem Protokoll vom 8. November 2006 zum Ausdruck gebrachte Absicht, alle Beurteilungen auf dem Stand der vorangegangenen Beurteilung "einzufrieren", sei eine sachwidrige Erwägung. Dies begründe die Vermutung, dass nicht die tatsächliche Leistung bewertet, sondern eine vorher feststehende Note unabhängig von der jeweiligen Leistung vergeben werden sollte. Auch der Hinweis in dem Widerspruchsbescheid, dass die Noten der in der letzten Runde mit 5 Punkten Beurteilten nicht in Frage gestellt werden sollten, lege die Annahme nahe, dass die Beurteilungsrunde nicht das tatsächliche Leistungsbild widerspiegeln sollte, sondern alles möglichst so bleiben sollte wie bisher. In jedem Fall zeige das Protokoll, dass die Herabstufungsvorgabe alleinige Motivation des Endbeurteilers gewesen sei. Eine streng leistungsbezogene Beurteilung habe danach nicht mehr stattgefunden.
Weiter seien auch die Vorbeurteilungen in der Vergleichsgruppe aus dem Jahr 2003 rechtlich zweifelhaft, da die drei seinerzeit mit 5 Punkten beurteilten Beamtinnen erst in dem damaligen Beurteilungszeitraum befördert worden seien. Die Regelbeurteilung 2003 sei für diese also die erste Beurteilung im neuen Statusamt gewesen. Es widerspreche der allgemeinen Lebenserfahrung, dass nach einer Beförderung sofort die Bestnote erreicht werde. In der Beurteilungsrunde 2003 sei dies aber sogar drei mal geschehen. Die damals rechtsfehlerhaften Beurteilungen und die hohe Zahl von Spitzennoten sollten offensichtlich durch ein Einfrieren ausgeglichen werden. Hierunter leide er, der Kläger, doppelt: Zum einen werde er jetzt herabgestuft; zum anderen stehe er in einem Konkurrenzverhältnis zu den damals im Widerspruch zur allgemeinen Lebenserfahrung mit der Bestnote Beurteilten.
Im Übrigen zeige der Widerspruchsbescheid, dass vor der Erstellung der Beurteilungen (Verfahrens-)Grundsätze definiert worden seien. Diese seien aber nicht schriftlich fixierten worden. Das Fehlen objektiv nachprüfbarer Bewertungsgrundlagen und -maßstäbe bilde aber einen Beurteilungsfehler.
Schließlich bestehe ein unauflöslicher Widerspruch zwischen dem abgesenkten Gesamturteil und der Beurteilung der Einzelmerkmale der Leistungsbeurteilung, die zu fast 90% mit 5 Punkten bewertet worden seien. Auch bei der Befähigungsbeurteilung fände sich zu mehr als 90% die Spitzenbewertung. Dieser Widerspruch werde auch nicht durch die Begründung des Widerspruchsbescheides beseitigt. Die darin enthaltenen negativen Aussagen über die Leistung des Klägers seien unzutreffend. Der Endbeurteiler habe im Arbeitsalltag nur relativ selten Kontakt mit ihm, dem Kläger; er könne dementsprechend die Wertung des Erstbeurteilers nicht durch eine eigene Wertung ersetzen. Er, der Kläger, könne dies auch deshalb nicht nachvollziehen, weil die angeblichen Defizite von Kollegen nicht beanstandet und auch vom Erstbeurteiler nicht bemängelt worden seien. Außerdem habe der Endbeurteiler lediglich die Einzelmerkmale auf dem Gebiet "soziale Kompetenz" herabgestuft. Auch danach sei aber die weit überwiegende Zahl der Einzelmerkmale mit 5 Punkten bewertet, so dass der eklatante Widerspruch fortbestehe.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 30. August 2007 zu verurteilen, seine dienstliche Beurteilung vom 3. März 2007 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid. Ergänzend macht sie geltend, die Besprechungen über die Beurteilungsmaßstäbe hätten, wie in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehen, vor den Erstbeurteilungen und vor der Endbeurteilung stattgefunden. In der Besprechung vor den Erstbeurteilungen sei auf die Beurteilungsmaßstäbe und auf die zwar nicht unmittelbar, aber doch zumindest sinngemäß als Orientierung zu berücksichtigenden Obergrenzen bei Spitzennoten hingewiesen worden. Nach Vorlage der Erstbeurteilungen, die zu einer erheblichen weiteren Entwicklung hin zu Spitzenbewertungen geführt hätten, habe eine erneute Diskussion mit den Erstbeurteilern und der Gleichstellungsbeauftragten stattgefunden. Darin seien die vorliegenden (Erst-)Beurteilungen erörtert worden. Diese Besprechungen hätten in Klausursitzungen stattgefunden, über die wegen der Vertraulichkeit keine Protokolle gefertigt worden seien. Hinzu komme, dass im Ergebnis aller Diskussionen zwischen allen Beteiligten große Einigkeit über die Beurteilungen erzielt worden sei. Auch deshalb sei auf eine Protokollierung verzichtet worden. Das Fehlen entsprechender Protokolle begründe keinen Mangel des Beurteilungsverfahrens. Protokolle seien lediglich über die (regelmäßigen) Dezernentenbesprechungen (jour fixe) geführt worden. In diesen sei allenfalls allgemein über Beurteilungen gesprochen worden; individuelle Erörterungen hätten schon deshalb nicht stattgefunden, weil nicht alle Dezernenten Beurteiler gewesen seien. Zudem hätten dem datenschutzrechtliche Gründe entgegengestanden.
Es sei unzutreffend, dass nur von vornherein feststehende Noten vergeben werden sollten. Aus der Abweichensbegründung und dem Widerspruchsbescheid ergebe sich, dass zwar einerseits eine Absenkung zur Herstellung einheitlicher Vergleichsmaßstäbe erfolgt, andererseits aber auch eine Gewichtung und Bewertung in Bezug auf die Einzelperson erfolgt sei. Die Beurteilung beruhe gerade nicht ausschließlich auf einzelfallübergreifenden Erwägungen, sondern im Gegenteil maßgeblich auch auf den Einzelbewertungen. Bei dem Kläger sei die Beurteilung zu keinem Zeitpunkt lediglich auf ein Beurteilungsmerkmal fokussiert worden. Vielmehr sei eine umfassende Abwägung aller Leistungsmerkmale vorgenommen worden. Die fachliche Qualifikation und Leistung des Klägers sei ausdrücklich hervorgehoben und dann mit allen für die Ausübung gerade der Position des Klägers relevanten Faktoren abgewogen worden. Erst als Ergebnis dieser Abwägung und nach einem Abgleich mit den Beurteilungen für die vergleichbaren Beamten sei die Gesamtnote auf "4 Punkte" festgesetzt worden.
Das Protokoll vom 8. November 2006 enthalte keine Vorgabe an die Erstbeurteiler. Der Kanzler habe in der Besprechung zum Ausdruck gebracht, dass er die betroffenen Beurteilungen im Quervergleich, aber auch im Einzelfall, für zu positiv und inhomogen halte. Nach den Ausführungen im Widerspruchsbescheid habe der Endbeurteiler sich bei der Herabstufung zwar formal auch im Fall des Klägers auf einen Quervergleich berufen, er habe jedoch eine individuell abweichende Einzel- und Gesamtbewertung zu Grunde gelegt. Eine konkret begründete Beurteilungsänderung hätte zu keinem anderen Ergebnis geführt.
Mit Blick auf die Regelbeurteilungen im Jahr 2003 macht die Beklagte geltend, es widerspreche nicht automatisch der allgemeinen Lebenserfahrung, dass ein Beamter bei der ersten Beurteilung im höheren statusrechtlichen Amt mit der Bestnote beurteilt werde. Dies gelte jedenfalls dann nicht, wenn es sich - wie hier - um seit zwei Jahren gleichbleibend leistungsstarke und steigerungsfähige und -willige Beamtinnen handele, die zudem ein hohes Maß sozialer Kompetenz aufwiesen und dies auch mit ihrem Führungsstil lebten.
In der mündlichen Verhandlung am 18. August 2008 hat der Kanzler der Beklagten zu dem Verhältnis der verschiedenen Erwägungen zur Begründung der Herabstufung näher Stellung genommen. Wegen der Einzelheiten wird auf das Verhandlungsprotokoll Bezug genommen. Ferner hat der Kanzler der Beklagten ausdrücklich erklärt, er bewerte das Merkmal soziale Kompetenz (Ziffer 6) in der dienstlichen Beurteilung des Klägers in den beiden Unterpunkten a) und b) jeweils mit 4 Punkten. Ferner bewerte er das Merkmal Einsichtsfähigkeit in der Befähigungsbeurteilung nicht mit D, sondern nur mit C.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Einzelrichter ist für die Entscheidung zuständig, da der Rechtsstreit durch Beschluss der Kammer vom 25. Juni 2008 gemäß § 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden ist.
Die zulässige Klage ist begründet.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 3. März 2007 und der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 30. August 2007 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Dieser hat daher entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO einen Anspruch auf Aufhebung dieser Beurteilung und Erstellung einer neuen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Die Entscheidung darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter den – grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen.
So etwa Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Dezember 2002 – 2 C 31.01 –, ZBR 2003, 359; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8. November 2005 6 A 1474/04 –, NRWE und juris.
Nach diesen Maßstäben erweist sich die angegriffene dienstliche Beurteilung des Klägers als rechtswidrig, weil der Endbeurteiler die Absenkung des Gesamturteils von "5 Punkte" in der Erstbeurteilung auf "4 Punkte" nicht rechtsfehlerfrei begründet hat.
Nach der aktuellen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen hat auch der mit dem Quervergleich in der Vergleichsgruppe begründeten Absenkung eines Gesamturteils durch den Endbeurteiler - was sich bereits aus dem Begriff des Quervergleichs zwingend ergibt - eine vergleichende Betrachtung von Leistung und/oder Befähigung der der Vergleichsgruppe angehörenden Beamten zu Grunde zu liegen. Dementsprechend müssen sich die diesbezüglichen Erwägungen auf eine abweichende Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils des zu Beurteilenden beziehen. Hiervon losgelöste Erwägungen zur Absenkung einer Beurteilung sind rechtsfehlerhaft.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24. Januar 2008 6 A 1430/07 , NRWE und juris; im Ergebnis ebenso für Freitextbeurteilungen Urteil vom 26. Februar 2007 - 1 A 26023/05 -.
Darüber hinaus sind der Heranziehung des Quervergleichs im Sinne einer Betrachtung des betroffenen Beamten innerhalb einer Vergleichsgruppe als Begründung für die Vergabe einer bestimmten Note auch inhaltliche Grenzen gesetzt.
Grundsätzlich ist die Bildung von Vergleichsgruppen und die Festlegung von Richtsätzen, wie hier in Nr. 6.3 BRL vorgesehen, rechtlich nicht zu beanstanden. Die Zulässigkeit der Bildung von Vergleichsgruppen und der Festlegung von Richtsätzen beruht auf der Erwägung, dass hierdurch der Aussagegehalt, den der Dienstherr aufgrund des ihm zustehenden Ermessens den einzelnen Noten des Gesamturteils beilegen will, verdeutlicht und konkretisiert wird. Die Noten dienen dem beurteilenden Dienstvorgesetzten als Ausdrucksmittel dafür, in welchem Maße der beurteilte Beamte den Anforderungen seines statusrechtlichen Amtes gerecht wird bzw. sie übertrifft. Dieses Werturteil erfordert insbesondere Maßstäbe dafür, inwieweit geringe Unterschreitungen oder Überschreitungen der zu stellenden Anforderungen innerhalb des mit der jeweiligen Note ausgedrückten Rahmens bleiben, welche Überschreitungen durch die nächstbessere Note und welche durch eine noch bessere Note zum Ausdruck zu bringen sind. Wortsinn und begriffliche Umschreibungen der Noten können für sich allein noch sehr unterschiedliche Auffassungen hierüber zulassen. Die ergänzende Angabe, dass der Dienstherr insgesamt zu bestimmten Anteilen bestimmte Noten erwartet, verdeutlicht die gewollten Maßstäbe, insbesondere für den mit Arbeitsweise und Leistungen größerer Verwaltungsbereiche vertrauten Vorgesetzten.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 1980 – 2 C 13.79 –, ZBR 1981, 197; zuletzt bestätigt durch Urteil vom 24. November 2005 – 2 C 34.04 –, DÖV 2006, 345.
Die rechtmäßige Anwendung der Richtsatzwerte setzt jedoch voraus, dass die Vergleichsgruppe zwar für den Beurteiler noch überschaubar, aber hinreichend groß und homogen ist.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. November 2005 a.a.O.; vgl. auch Urteil vom 26. Juni 1980 a.a.O.
Diese Anforderungen gelten nicht nur für den Fall, dass die Richtsätze unmittelbar angewandt werden, sondern ebenso dann, wenn wegen der Unterschreitung der vorgesehenen Vergleichsgruppengröße (nur) eine Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen erfolgen soll (vgl. Nr. 6.3 BRL, wo davon die Rede ist, dass im Falle der Unterschreitung der vorgesehenen Vergleichsgruppengröße bei der Festlegung der Gesamtnote eine Differenzierung angestrebt werden soll, die sich an diesen Orientierungsrahmen anlehnt, allerdings ohne ausdrücklich zu sagen, ob das [auch] eine rechnerische Anlehnung einschließt). Die Anwendung von Quoten auch im Sinne einer bloßen rechnerischen Anlehnung setzt stets voraus, dass die Vergleichgruppe so groß ist, dass sie den aus den allgemeinen Erwartungen und den Erfahrungswerten des Dienstherrn gespeisten Schluss zulässt, dass eine Notenverteilung in Anlehnung an die Richtsätze den Leistungen der Betroffenen jedenfalls grundsätzlich gerecht wird und die individuell gezeigten Leistungen der Beamtinnen/Beamten und ggf. der mitbeurteilten Angestellten in den Richtsatzvorgaben wiedergespiegelt werden. Ist die Gruppe dagegen so klein, dass eine solche Schlussfolgerung keine Grundlage in dem allgemeinen Erwartungsbild und den Erfahrungen des Dienstherrn findet, ist sie willkürlich. Ein solches Vorgehen stünde im Widerspruch zu dem sich aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 2 GG ergebenden verfassungsrechtlich abgesicherten Anspruch des Beamten, willkürfrei dienstlich beurteilt zu werden. In diesem Fall ist weder eine unmittelbare Anwendung der Richtsätze noch eine rechnerische Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen zulässig, wenn diese ebenfalls zur Bildung von – wenn auch modifizierten – Quoten führt.
Diese Erwägungen stimmen auch mit § 10a Abs. 3 Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (Laufbahnverordnung LVO) überein. Danach soll bei Beurteilungen der Anteil der Beamten einer Vergleichsgruppe bei der besten Note 10 v.H. und bei der zweitbesten Note 20 v.H. nicht überschreiten (Satz 1). Ist die Anwendung dieser Richtwerte wegen einer zu geringen Zahl der einer Vergleichsgruppe zugeordneten Beamten nicht möglich, sind die Beurteilungen in Anlehnung an diese Richtwerte entsprechend zu differenzieren (Satz 2). Soweit Satz 2 ausdrücklich vorsieht, dass eine Anwendung der Richtsätze nicht möglich ist, wenn die Vergleichsgruppe zu klein ist, entspricht sie den vorstehenden Grundsätzen. Da dem Beamten, wie ausgeführt, ein verfassungsrechtlicher Anspruch zusteht, willkürfrei dienstlich beurteilt zu werden, muss Satz 2 im Übrigen in verfassungskonformer Weise dahingehend ausgelegt werden, dass eine Anlehnung bei einer Vergleichsgruppe, die nicht ausreichend groß ist, keine irgendwie geartete rechnerische Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen beinhalten darf.
Vgl. Urteile der Kammer vom 11. August 2006 – 13 K 2698/04 –, n.v., für eine Vergleichsgruppe von zwei Beamten, vom 17. März 2006 13 K 6149/04 , NRWE und juris, für eine Vergleichsgruppe von sieben Beamten, sowie Urteile vom 4. September 2007 13 K 3786/05 und vom 4. Januar 2008 – 13 K 3715/05 , für eine Vergleichsgruppe von 21 Personen; ebenso bereits Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beschluss vom 14. April 2005 2 L 90/05 –, NRWE und juris, für eine Vergleichsgruppe von drei Beamten.
Ist die Vergleichsgruppe in diesem Sinne zu klein, sind aber nicht nur die unmittelbare Anwendung der Richtsätze oder eine rechnerische Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen unzulässig. Ebenso unzulässig sind alle weiteren Erwägungen, die auf statistische Überlegungen und Erfahrungswerte zurückgreifen. Selbst wenn in diesen Fällen keine Quote zur Anwendung kommt, gehen derartige Überlegungen doch von demselben Ansatz aus; auch ihnen liegt die Annahme zu Grunde, aus den allgemeinen Erwartungen und den Erfahrungswerten des Dienstherrn könne eine bestimmte Notenverteilung abgeleitet werden. Gleiches gilt für den umgekehrten Ansatz, aus solchen Erwartungen und Erfahrungswerten könne abgeleitet werden, dass eine bestimmte Notenverteilung nicht möglich sei. Diese Erwägungen sind nur dann rechtlich unbedenklich, wenn sie sich auf eine hinreichend große Vergleichsgruppe beziehen.
Im vorliegenden Fall wird die Begründung für die Absenkung der Gesamtnote des Klägers diesen Anforderungen nicht gerecht.
Zwar hat der Endbeurteiler die ursprünglich schon inhaltlich unzureichende Begründung für die Absenkung in der dienstlichen Beurteilung im Widerspruchsverfahren und auch im Klageverfahren um Erwägungen ergänzt, die eine abweichende Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils des Klägers betreffen. Allerdings liegt der Absenkung weiterhin - jedenfalls auch - die Annahme zu Grunde, bei einer Vergleichsgruppe wie der vorliegenden könnten nicht alle Beamtinnen und Beamte mit der Bestnote "5 Punkte" bewertet werden; dies widerspreche jeglicher Lebenserfahrung. Mit dieser Erwägung fließen jedoch allgemeine, im Ergebnis statistisch geprägte Überlegungen in die Leistungsbewertung ein, die aus den o.g. Gründen nur im Falle einer hinreichend großen Vergleichsgruppe zulässig sind.
Im vorliegenden Fall bestand die Vergleichsgruppe aus fünf zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten. Eine solche Vergleichsgruppe ist aber zu klein, um Richtsätze unmittelbar anzuwenden, sich hieran rechnerisch zu orientieren oder sonstige statistische Erwägungen zur Notenverteilung anzustellen.
Vgl. Urteil der Kammer vom 17. März 2006 13 K 6149/04 , NRWE und juris, für eine Vergleichsgruppe von sieben Beamten.
Von diesen Erwägungen ist die Beklagte auch im vorliegenden Verfahren nicht in einer Weise abgerückt sind, dass sie als für die Beurteilung nicht mehr maßgeblich angesehen werden könnten. In seiner Abweichensbegründung in der dienstlichen Beurteilung hatte der Endbeurteiler noch ausschließlich auf diese Erwägungen abgestellt. Dies ergibt sich im übrigen auch daraus, dass der Endbeurteiler sich nach der Erstellung der Erstbeurteilungen und deren Ergebnissen dazu entschlossen hatte, sämtliche Beurteilungen auf das in der jeweils vorangegangenen Beurteilung erzielte Ergebnis abzusenken. Dieses "Einfrieren" der Beurteilungen, kombiniert mit der Vorgabe, für künftige erste Beurteilungen in einem höherwertigen Amt nicht mehr als 3 Punkte zu vergeben, wie es in dem Protokoll der Besprechung vom 8. November 2006 ausdrücklich festgehalten ist, belegt die durch übergreifende Erwägungen geprägte, auf generelle Erfahrungswerte abstellende Motivation der Notenvergabe durch den Endbeurteiler.
In dem Widerspruchsbescheid der Beklagten wird hieran ausdrücklich festgehalten. Dort wird explizit darauf abgestellt, dass eine derartige Häufung im Spitzenbereich der Note "5 Punkte", wie sie hier nach den Erstbeurteilungen zu verzeichnen sei, bei Anlegung normaler Beurteilungsmaßstäbe ungewöhnlich und nicht vertretbar sei. Dies könne auch nicht mit dem Argument einer kleinen statistischen Gruppe widerlegt werden, da es schlicht außerhalb der Lebenserfahrung liege, dass alle Mitglieder einer Vergleichsgruppe sämtlich und unterschiedslos Spitzenkräfte mit der Bestbeurteilung darstellten. Die in dem Widerspruchsbescheid weiter enthaltenen Überlegungen zur konkreten Bewertung der Leistungen des Klägers basieren auf diesen übergreifenden Erwägungen und füllen sie mit Blick auf die individuelle Leistung des Klägers aus. Sie stehen damit aber nicht unabhängig neben den allgemeinen Erwägungen und können die Beurteilung deshalb nicht eigenständig tragen.
Auch durch seine Ausführungen in der mündlichen Verhandlung ist der Endbeurteiler von seinen allgemeinen Überlegungen nicht in einer Weise abgerückt, dass angenommen werden könnte, die Beurteilung werde hierauf nicht mehr gestützt. Er hat zwar angegeben, die Erwägungen zum Quervergleichs und die Erwägungen im Hinblick auf die abweichende Beurteilung von Einzelmerkmalen der Leistungsbeurteilung des Klägers stünden selbstständig nebeneinander. Er hat jedoch nicht erklärt, dass er an den Überlegungen zum Quervergleich und zur möglichen Notenverteilung innerhalb der Vergleichsgruppe nicht mehr festhält. Zudem sprechen auch die übrigen in dem Verfahren vorgetragenen Erwägungen dagegen, dass die allgemeinen Überlegungen zur Notenverteilung sich auf die Beurteilung des Klägers nicht ausgewirkt hätten. Der Endbeurteiler hat schon in der ursprünglichen Abweichensbegründung ausgeführt, die Beurteilung des Klägers sei grenzwertig und nicht eindeutig mit 5 Punkten zu bewerten. Auch in der Begründung des Widerspruchsbescheids wird dies wiederholt. Geht man danach davon aus, dass die Leistungen des Klägers auch nach der Einschätzung des Endbeurteilers im Grenzbereich zwischen 4 und 5 Punkten lagen, kann jedenfalls nicht ausgeschlossen werden, dass die endgültige Festsetzung der Gesamtnote jedenfalls auch durch die genannten allgemeinen Überlegungen bestimmt war. Auch in der mündlichen Verhandlung hat der Endbeurteiler keine Erklärung abgegeben, die diesen Schluss rechtfertigen würde. In ihrem Schriftsatz vom 25. August 2008 hat die Beklagte die Bedeutung des Quervergleichs für den Endbeurteiler sogar nochmals ausdrücklich bekräftigt.
Soweit der Kläger weiter geltend macht, die angegriffene Beurteilung sei nicht plausibel und deswegen rechtswidrig, greift dieser Einwand als solcher dagegen nicht durch.
Das allgemein anerkannte Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen verlangt nicht, dass das Gesamturteil als zwingend folgerichtiges Produkt der Benotungen ihm nachgeordneter Einzelkriterien erscheint. Vielmehr können in die höchstpersönliche Einschätzung des Beurteilers auch solche Überlegungen einfließen, die bei den Einzelbewertungen nicht vollständig zum Ausdruck gelangen. Eine dienstliche Beurteilung ist allerdings dann nicht mehr plausibel, wenn sie in unlösbarem Widerspruch zu den Einzelbewertungen steht.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23. Juni 2006 – 6 A 1216/04 , NRWE und juris.
Ein solcher unlösbarer Widerspruch ist hier zwischen dem Gesamturteil einerseits und der Bewertung der Leistungsmerkmale, wie sie nach den ergänzenden Erklärungen des Endbeurteilers in der mündlichen Verhandlung letztlich erfolgt ist, nicht festzustellen. Zwar sind von den sieben bewerteten Leistungsmerkmalen der Leistungsbeurteilung sechs mit dem Spitzenprädikat "5 Punkte" und nur das Leistungsmerkmal "Soziale Kompetenz" in beiden Unterpunkten mit 4 Punkten bewertet worden. Der Endbeurteiler hat allerdings schon im Widerspruchsbescheid und ergänzend in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, warum die von dem Merkmal der sozialen Kompetenz erfassten Leistungen für seine Gesamtbewertung der Leistungen des Klägers von besonderer Bedeutung sind. Diese Erwägungen halten sich innerhalb des Beurteilungsspielraums, der dem Endbeurteiler zusteht und sind deshalb als solche rechtlich nicht zu beanstanden.
Dem kann auch nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Einzelmerkmale in der Leistungsbeurteilung des Klägers im Übrigen durchgehend mit 5 Punkten bewertet worden seien, also insgesamt zu fast 90%. Hieraus ergibt sich jedenfalls im vorliegenden Fall keinen Automatismus dahingehend, dass jede abweichende Festsetzung in der Gesamtnote nicht plausibel wäre. Zu dem dem Endbeurteiler zustehenden Beurteilungsspielraum gehört es, eine Gewichtung der Einzelmerkmale vorzunehmen. Eine solche Gewichtung kann auch dahingehend erfolgen, dass der Endbeurteiler bestimmte Leistungen, wie hier etwa herausragende Leistungen im Bereich der sozialen Kompetenz, als unabdingbar für die Vergabe der Bestnote im Gesamturteil ansieht. Dies gilt auch dann, wenn der Betroffene allein in diesem Leistungsbereich schlechter beurteilt worden ist. Eine andere Betrachtungsweise, die auf ein (deutliches) Überwiegen besserer Einzelbeurteilungen oder eine bestimmte Quote abstellte, liefe auf eine arithmetisch geprägte Betrachtung hinaus, die bei einer dienstlichen Beurteilung jedoch nicht den Ausschlag geben darf.
Ob etwas anderes dann gilt, wenn das in Rede stehende Leistungsmerkmal nach der Konzeption der dienstlichen Beurteilung offenkundig nur von nachgeordneter Bedeutung ist oder der Endbeurteiler die Bedeutung dieses Merkmals für seine Beurteilung nicht zu erläutern vermag, kann hier dahinstehen. Beide Konstellationen sind im vorliegenden Fall nicht gegeben. Dass die Erwägungen zum individuellen Leistungsbild des Klägers die angefochtene dienstliche Beurteilung dennoch nicht tragen können, ergibt sich daraus, dass die Festlegung der Gesamtnote, wie oben ausgeführt, jedenfalls auch durch die unzulässige Einbeziehung statistischer Überlegungen bzw. Erwägungen zur Lebenserfahrung geprägt ist.
Die angegriffene Beurteilung ist schließlich auch im Hinblick auf das durchgeführte Verfahren nicht zu beanstanden. Soweit der Kläger meint, das Fehlen schriftlich niedergelegter Beurteilungsgrundsätze bilde einen Beurteilungsfehler, ist kein Rechtssatz ersichtlich, der eine solche schriftliche Fixierung erforderte. Die Beurteilungsrichtlinien stellen eine solche Forderung nicht auf. Auch aus sonstigen Erwägungen, namentlich wegen der gerichtlichen Überprüfungsmöglichkeit, ist eine schriftliche Niederlegung nicht rechtlich zwingend geboten.
Schließlich ist auch die Anwendung der Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung auf die in Rede stehende Beurteilung nicht zu beanstanden. Zwar handelt es sich bei der Beklagten seit dem 1. Januar 2007 um eine eigenständige rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts, so dass die genannten Beurteilungsrichtlinien nicht unmittelbar Anwendung finden. Die Beklagte hat sich jedoch entschlossen, diese Beurteilungsrichtlinien zunächst weiter anzuwenden. Die nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 Landespersonalvertretungsgesetz in der insoweit damals wie heute übereinstimmenden Fassung erforderliche Zustimmung hat sie im August 2007 und damit zwar erst nach der Erstellung der angefochtenen Beurteilung, aber noch vor Abschluss des Widerspruchsverfahrens eingeholt. Ein etwaiger vorheriger Fehler wäre damit noch rechtzeitig geheilt worden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2006, 345
2 C 31.01
6 A 1474/04
6 A 1430/07
1 A 26023/05
2 C 13.79
2 C 34.04
13 K 2698/04
13 K 6149/04
13 K 3786/05
13 K 3715/05
2 L 90/05
6 A 1216/04