Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-30, Aktenzeichen 7 K 2608/06
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2007:0830.7K2608.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich mit der vorliegenden Klage gegen den Widerruf seiner Lizenz für Privatflugzeugführer (Private Pilot Licence Aeroplane - PPL-A -).
Im Jahr 1991 erwarb der Kläger erstmals einen Luftfahrerschein für Privatflugzeugführer mit der Klassenberechtigung für einmotorige kolbengetriebene Flugzeuge, der zuletzt von der Beklagten bis zum 24. August 2008 verlängert wurde.
Mit Schreiben vom 9. August 2005 wies die Beklagte den Kläger auf die Neuregelung der Luftsicherheitsaufgaben durch das Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) hin und forderte ihn auf, innerhalb von vier Wochen bei ihr die Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung zu beantragen. Gleichzeitig wies die Beklagte darauf hin, dass die Verweigerung eines Luftfahrers zur Durchführung dieser Überprüfung Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründe. In einem derartigen Fall sei die Fluglizenz zu widerrufen. Nachdem der Kläger auf dieses Schreiben nicht reagierte, forderte die Beklagte ihn mit Schreiben vom 15. Februar 2006 erneut auf, eine Zuverlässigkeitsüberprüfung bei ihr zu beantragen und setzte hierfür eine Frist bis zum 22. Februar 2006. Zugleich erläuterte die Beklagte die Funktion der Zuverlässigkeitsüberprüfung und wies erneut daraufhin, dass die Fluglizenz zu widerrufen sei, wenn die Zuverlässigkeit des Luftfahrers nicht festgestellt werden könne. Der Kläger teilte der Beklagten daraufhin mit Schreiben vom 16. Februar 2006 mit, dass er nicht beabsichtige eine Zuverlässigkeitsüberprüfung zu beantragen und durchzuführen.
Mit Ordnungsverfügung vom 31. März 2006 widerrief die Beklagte die dem Kläger erteilte Lizenz für Privatflugzeugführer und forderte ihn auf, diese Lizenz innerhalb einer Woche nach Zustellung dieser Verfügung abzugeben.
Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 4. April 2006 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus: Es gäbe angesichts seiner bisherigen Fliegervergangenheit keine Veranlassung, eine solche Zuverlässigkeitsüberprüfung durchzuführen. Die Auferlegung einer solchen Überprüfung verstoße insbesondere gegen die Unschuldsvermutung.
Während des Widerspruchverfahrens übersandte der Kläger mit Schreiben vom 16. Mai 2006 seine Fluglizenz an die Beklagte.
Die Beklagte wies den Widerspruch des Klägers durch Widerspruchbescheid vom 31. Mai 2006 zurück und ordnete zugleich hinsichtlich der Ordnungsverfügung vom 31. März 2006 die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung führte sie aus: Sie sei verpflichtet gewesen, die Fluglizenz zu widerrufen, da sich der Kläger keiner Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen habe. Durch die Verweigerung der Mitarbeit bei der Sicherheitsüberprüfung sei davon auszugehen, dass Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers bestehen. Das Luftverkehrsgesetz und das Luftsicherheitsgesetz seien geltendes Recht. Ihr stehe es nicht zu, das in einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommene Gesetz verfassungsrechtlich in Frage zu stellen. Auf die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung könne auch nicht bis zum Erlass einer Durchführungsverordnung verzichtet werden, da die Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes i.V.m. den Verwaltungsverfahrengesetzen der Länder hinreichend bestimmt genug seien.
Am 3. Juli 2006 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.
Den am 31. Juli 2007 gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat die erkennende Kammer durch Beschluss vom 29. August 2007 - 7 L 602/07 - abgelehnt.
Zur Begründung der Klage trägt der Kläger vor: Er könne als unbescholtener Bürger nicht zu einer Gewissensprüfung verpflichtet werden. Das Luftsicherheitsgesetz sei in seiner jetzigen Form verfassungsrechtlich bedenklich. Die Notwendigkeit einer Zuverlässigkeitsüberprüfung verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es bestehe auch eine Ungleichbehandlung zu Piloten mit ausländischen Lizenzen, da diese nicht von den Überprüfungsvorschriften erfasst würden. Zudem fehle auch die gesetzliche Grundlage in Form der in § 17 LuftSiG aufgeführten Ausführungsbestimmungen. Zudem könne ihm eine fehlende Mitwirkung nicht vorgeworfen werden. Er habe Hintergrund und Umfang der Maßnahme nicht verstanden, da ihn die Beklagte hierüber nicht belehrt habe. Ohne konkrete Darlegung, welche Mitwirkungspflichten er aus welchem Grund habe, welche Folgen die Antragstellung habe und wie die Einhaltung seiner Grundrechte und des Datenschutzes gewährleistet seien, könne ihm ein Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht nicht vorgeworfen werden.
Der Kläger beantragt,
die Ordnungsverfügung vom 31. März 2006 in der Gestalt des Widerspruchbescheides der Beklagten vom 31. Mai 2006 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres Antrages nimmt sie Bezug auf die angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus: Der Kläger sei unter Darlegung der Gründe aufgefordert worden, einen entsprechenden Antrag auf Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen. Diese Mitwirkung sei erforderlich, um der besonderen Gefährdung des Luftverkehrs durch terroristische Angriffe zu begegnen. Wenn ein Luftfahrer - wie der Kläger - seinen Mitwirkungspflichten nicht nachkomme, sei auf dessen Unzuverlässigkeit zu schließen. Dies ergäbe sich auch aus dem Entwurf der Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte 7 L 602/07 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit Einverständnis der Beteiligten ohne die Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig, jedoch nicht begründet.
Die Widerrufsentscheidung in der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31. März 2006 ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. Mai 2006 rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (I.). Die in dieser Ordnungsverfügung an den Kläger gerichtete Aufforderung, seine Lizenz für Privatflugzeugführer innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung abzugeben, hat sich bereits während des Widerspruchverfahrens erledigt und der Kläger ist hierdurch nicht (mehr) beschwert (II.).
I. Rechtsgrundlage für die Widerrufsentscheidung der Beklagten ist § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG). Nach § 4 Abs. 3 LuftVG ist die Erlaubnis zum Führen oder Bedienen eines Luftfahrzeuges zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht mehr vorliegen. Erteilt wird die Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG unter anderem nur, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen.
Im vorliegenden Fall sind diese Voraussetzungen für den Widerruf der Privatflugzeugführerlizenz des Klägers gegeben. Insbesondere ist die Regelung des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG, wonach für die Erteilung und den Behalt der Privatflugzeugführererlaubnis unter anderem die Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung des jeweiligen Luftfahrers erforderlich ist und auf deren Fehlen im vorliegenden Fall die Widerrufsentscheidung gestützt wurde, verfassungsgemäß (1.). Auch im Übrigen sind die tatbestandlichen Voraussetzungen der den Widerruf der Erlaubnis regelnden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG) erfüllt (2.).
1. Die durch das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl. I S. 78) in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG unter anderem für Luftfahrer eingeführte Zuverlässigkeitsüberprüfung ist formell (a) und materiell (b) verfassungsgemäß.
a. Insbesondere ist das Gesetz zur Neuregelung der Luftsicherheitsaufgaben ordnungsgemäß zustande gekommen und bedurfte - entgegen der Ansicht des Klägers - nicht der Zustimmung des Bundesrates.
Zwar hat der Bundesrat in seiner 803. Sitzung am 24. September 2004 beschlossen, dem vom Bundestag verabschiedeten Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben nicht zuzustimmen und nur für den Fall, dass das Gesetz nicht zustimmungsbedürftig sein sollte, Einspruch gemäß Art. 77 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) eingelegt.
Vgl. Unterrichtung durch den Bundestag vom 24. September 2004, BT-Drs. 15/3759.
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat insoweit in seiner Entscheidung vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/06 -,
abgedruckt in: BGBl. I 2006, 466 = NJW 2006, 751,
zur Verfassungswidrigkeit der sog. "Abschussermächtigung" in § 14 Abs. 3 LuftSiG die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit dieses Gesetzes offengelassen und aus formalen Gründen nicht geprüft.
Jedoch bedurfte dieses Gesetz weder nach Art. 87d Abs. 2 GG (aa.) noch nach Art. 85 GG (bb.) bzw. nach Art. 84 GG (cc.) der Zustimmung des Bundesrates, so dass der Einspruch des Bundesrates mit der Mehrheit des Bundestages am 11. Januar 2005 gemäß Art. 77 Abs. 4 GG zurückgewiesen wurde und das Luftsicherheitsgesetz gemäß Art. 78 GG ordnungsgemäß zustande gekommen ist.
aa. Für die Verabschiedung des Luftsicherheitsgesetzes war die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 87d Abs. 2 GG nicht erforderlich. Nach dieser Regelung können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden. Zwar überträgt das Luftsicherheitsgesetz insoweit den Ländern Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, nämlich die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden (§ 16 Abs. 2 LuftSiG). Hiermit sind jedoch keine (neuen), die Zustimmungsbedürftigkeit auslösenden Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder übertragen worden. Denn den Ländern waren - mit Zustimmung des Bundesrates - bereits nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG i.V.m. § 29c und § 29d LuftVG in der bis zum 14. Januar 2005 geltenden Fassung die gesamte Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs als Auftragsangelegenheit übertragen worden. Das Erfordernis der Zuverlässigkeit für Tätigkeiten im näheren oder weiteren Bereich des Luftverkehrs war mithin seit jeher anerkannt und gesetzlich fixiert (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und § 29d LuftVG in der Neufassung vom 27. März 1999). So waren die Länder insbesondere auch für die Überprüfung des Personals der Flugplatz- oder Luftfahrtunternehmer (§ 29d Abs. 1 Nr. 2 LuftVG a.F.) zuständig. Die Erweiterung dieses luftsicherheitsrechtlichen Instrumentariums, wie z.B. die Erstreckung der Zuverlässigkeitsprüfung auf alle Luftfahrer, vermag die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 87d Abs. 2 GG nicht erneut auszulösen. Der Gesetzgeber hat mit der Neufassung des Luftsicherheitsgesetzes im gesteigerten Bewusstsein von Nähe und Grad des Gefährdungspotentials lediglich weiter greifend und strenger ausgeformt, was in allgemeinerer Weise bereits galt, ohne dass dadurch erstmals eine neuartige Aufgabe auf die Länder übertragen wurde.
Vgl. auch: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 27. März 2006 - 20 B 1985/05 -, juris, und vom 29. März 2007 - 20 B 2433/06 -; VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 -, juris; VG München, Urteil vom 28. September 2006 - M 24 K 06.2603 -, juris; VG Frankfurt, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, juris.
Ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates ergibt sich auch nicht aus der Zuständigkeitsregelung in § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG. Danach ist abweichend von § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG in der bis zum 14. Januar 2005 geltenden Fassung der sog. Rückübertrag der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden der Länder auf die bundeseigene Verwaltung nicht mehr an einen Antrag geknüpft, sondern es wird als Voraussetzung darauf abgestellt, dass die Rückübertragung zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. Dieser mithin mögliche Entzug der Länderzuständigkeit löst indes nicht die Zustimmungsbedürftigkeit des Luftsicherheitsgesetzes aus.
So aber: VG Braunschweig, Urteil vom 12. Juli 2006 - 2 A 303/05 -, juris; Schenke, Die Verfassungswidrigkeit des § 14 Abs. 3 LuftSiG, NJW 2006, 736 f. (737).
Denn zum einen war die Möglichkeit der Rückübertragung der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden auf die bundeseigene Verwaltung dem Grunde nach bereits - mit Zustimmung des Bundesrates - in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. geregelt. Zum anderen enthält die Regelung des § 16 Abs. 3 LuftSiG insoweit keine - mit Blick auf die schutzwürdigen Belange der Länder - verfassungsrechtlich zu bewertende wesentliche Änderung. In der Rechtsprechung zu § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F.,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3 /92 -, BVerfGE 97, 198 f.,
war anerkannt, dass eine verfassungsrechtliche Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden können, dies jedoch der jederzeitigen Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - Durchführung der Aufgabe in bundeseigener Verwaltung - nicht entgegensteht. Art. 87d Abs. 2 GG soll von seiner Ziel- und Zweckrichtung her die Länder vor der Übernahme von Verwaltungsaufgaben des Bundes schützen, sie aber nicht davor bewahren, dass ihnen solche Aufgaben wieder entzogen werden. Die Aufgaben der bundeseigenen Verwaltung sind gerade nicht den Ländern vorbehalten. Insoweit besteht auch kein Anspruch der Länder auf Durchführung oder Fortführung der Aufgaben der bundeseigenen Verwaltung. Vor diesem Hintergrund stellt der bloße Wegfall des in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. noch geregelten sog. Antragserfordernisses in der Neuregelung des § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG - mit Blick auf die verfassungsrechtlich geschützten Belange der Länder - keine erhebliche wesensinhaltliche Veränderung der bereits grundlegend in der Vorgängerregelung enthaltenen Rückübertragungsbefugnis dar und löst mithin auch vor diesem Hintergrund nicht erneut das Zustimmungserfordernis des Bundesrates aus.
Vgl. auch: VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.; VG München, Urteil vom 28. September 2006 - M 24 K 06.2603 -, juris; VG Frankfurt aM, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, a.a.O.; siehe auch: Durner, in: Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: November 2006, Art. 87d Rdnr. 27, der darüber hinaus sogar generell die Rücknahme der Übertragung auf die Länder als nicht zustimmungsbedürftig ansieht.
bb. Die Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates zum Luftsicherheitsgesetz ergibt sich auch nicht aus Art. 84 GG. Danach regeln die Länder die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, wenn sie Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. Der Anwendungsbereich dieser Regelung ist indes nicht eröffnet, da das Luftsicherheitsgesetz nach § 16 Abs. 2 LuftSiG durch die Länder gerade nicht als eigene Angelegenheit, sondern als Auftragsangelegenheit ausgeführt wird.
Vgl. VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.; VG Frankfurt aM, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, a.a.O.; Lerche, in: Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz Kommentar, Stand: Februar 2003, Band IV, Art. 84 Rdnr. 2; Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, 7. Auflage, 2004, Art. 84 Rdnr. 1.
cc. Das Luftsicherheitsgesetz ist auch nicht nach Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG zustimmungsbedürftig gewesen. Danach bleibt im Rahmen der Auftragsverwaltung die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder, soweit nicht durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmt wird. Das Luftsicherheitsgesetz greift indes in die Einrichtungsbefugnis und Organisationshoheit der Länder nicht ein. Nach § 2 Satz 1 LuftSiG haben zwar die Luftsicherheitsbehörden die Aufgabe, Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs im Sinne des § 1 abzuwehren. Die Länder werden hierdurch jedoch nicht verpflichtet, für den Vollzug dieses Gesetzes eine neue Behörde einzurichten. Vielmehr bleibt es den Ländern überlassen - wie gerade in Nordrhein-Westfalen praktiziert -, bereits vorhandene Behörden als Luftsicherheitsbehörden zu bestimmen. Der im Luftsicherheitsgesetz verwendete Begriff der Luftsicherheitsbehörde beinhaltet lediglich die Bezeichnung der Behörde, die die Aufgaben der Luftsicherheit wahrnimmt. Die konkrete Einrichtung der Behörde, ihre Ausgestaltung, innere Organisation und die Festlegung ihres Aufgabenkreises bleibt den Ländern vorbehalten. Das Luftsicherheitsgesetz gibt den Ländern nicht einmal vor, dass es nur eine Luftsicherheitsbehörde geben darf. So steht es den Ländern frei, die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörde auf mehrere Behörden zu verteilen. Diese Wertung wird auch durch die Regelung in § 16 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 1 LuftSiG gestützt, wonach die Zulassung von Luftsicherheitsplänen einschließlich der Überwachung der darin dargestellten Sicherheitsmaßnahmen durch das Luftfahrtbundesamt erfolgt. Das Luftfahrtbundesamt ist, da es insoweit Aufgaben der Luftsicherheit wahrnimmt, damit ebenfalls Luftsicherheitsbehörde i.S.d. § 2 LuftSiG, so dass das Gesetz die Konzentration der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörde bei einer einzigen Behörde nicht vorsieht und damit die Einrichtungsbefugnis von Behörden sowie die Organisationshoheit der Länder unberührt lässt.
Vgl. VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.; VG Frankfurt aM, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, a.a.O..
b. Auch in materieller Hinsicht begegnet die durch das Luftsicherheitsgesetz eingeführte Zuverlässigkeitsüberprüfung auch für Privatflugzeugführer - wie der Kläger - keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Die in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG verankerte Zuverlässigkeitsüberprüfung beinhaltet keine Verletzung bzw. unverhältnismäßige Beschränkung der Grundrechte des Klägers.
aa. Es ist weder ersichtlich noch seitens des Klägers vorgetragen, dass er seine Privatflugzeugführerlizenz zu beruflichen Zwecken nutzt, so dass der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) schon vom Ansatz her nicht eröffnet ist.
bb. Das Erfordernis einer Zuverlässigkeitsüberprüfung verletzt den Kläger auch nicht unverhältnismäßig in seinem durch Art. 2 Abs. 1 GG verbürgten Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit. Die allgemeine Handlungsfreiheit findet ihre Grenzen in der verfassungsmäßigen Ordnung und damit in der Rechtsordnung, zu der auch das Luftsicherheitsgesetz gehört. Das Luftsicherheitsgesetz stellt mit der Einführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung eine verhältnismäßige Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit dar.
Der Gesetzgeber verfolgt mit dem Luftsicherheitsgesetz - insoweit auch mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung der Luftfahrer nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG - ein legitimes Ziel, nämlich den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere im Hinblick auf Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen (§ 1 LuftSiG). Die Erweiterung der Sicherheitsüberprüfung auf Privatpiloten soll insoweit bestehende Sicherheitslücken schließen und einen besseren Schutz auch für Kleinflughäfen und die allgemeine Luftfahrt sicherstellen.
Vgl. Begründung im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 14. Januar 2004, BT-Drs. 15/2361, S. 17.
Diese Sicherheitsmaßnahme ist auch nicht von vornherein ungeeignet, um die Ziele des Gesetzes zu erreichen. Zwar kann selbst bei Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung eine mögliche Gefährdung der Sicherheit des Luftverkehrs durch andere, nicht in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG genannte Luftfahrzeuge nicht ausgeräumt werden. Auch kann nicht ausgeschlossen werden, dass Luftfahrzeuge zu solchen Angriffen von Personen benutzt werden, die nicht Inhaber einer Lizenz oder aber Inhaber einer in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ausgestellten Lizenz sind. Dass das mit der unter anderem für Luftfahrer vorgesehenen Zuverlässigkeitsüberprüfung angestrebte Ziel nicht vollumfänglich erreicht wird, führt jedoch nicht dazu, dass die Regelung des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG als ungeeignet und verfassungswidrig anzusehen wäre.
Dem Gesetzgeber steht bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung seiner Ziele für geeignet und erforderlich hält, ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen sollen, ist dieser Spielraum erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlerhaft sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die getroffenen Maßnahmen abgeben können.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE 110, 141 (157 f.), und vom 28. Mai 1993 - 2 BvF 2/90 und 4,5/92 -, BVerfGE 88, 203 (262).
Diese Grenze ist durch die Ausdehnung der routinemäßig durchzuführenden Zuverlässigkeitsüberprüfung auf einen Kreis bestimmter Luftfahrer nach Auffassung der Kammer nicht überschritten. Dem Erfordernis der Geeignetheit einer Maßnahme ist insoweit bereits dann Rechnung getragen, wenn die ergriffene Maßnahme den gewünschten Erfolg fördern oder einen einfachen Beitrag zur Zielerreichung leisten kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 1984 - 1 BvR 1494/78 -, BVerfGE 67, 157 (175); Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 20 Rdnr. 84; Sachs, Grundgesetz Kommentar, Art. 20 Rdnr. 98.
In Anwendung dieser Grundsätze ist die in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG unter anderem auch für Privatflugzeugführer vorgesehene Zuverlässigkeitsüberprüfung geeignet, um die Zielsetzung des Luftsicherheitsgesetzes zu fördern. Die Luftsicherheitsbehörden können mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung jedenfalls die luftrechtliche Zuverlässigkeit der mit deutschen Lizenzen fliegenden Luftfahrer von Luftfahrzeugen nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG feststellen und damit eine mögliche von diesem Personenkreis ausgehende Gefährdung der Sicherheit des Luftverkehrs begrenzen. Insbesondere können die in § 7 Abs. 3 und 4 LuftSiG vorgesehenen Anfragen (unter anderem) bei Polizeibehörden, Strafverfolgungsbehörden und Geheimdiensten im Einzelfall Erkenntnisse liefern, die dazu dienen können, unzuverlässige Luftfahrer von dem Luftverkehr auszuschließen und so von Straftaten gegen die Sicherheit des Luftverkehrs abzuhalten.
Vgl. auch: Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -; VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.
Auch das Gebot der Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit (i.e.S.) ist hinsichtlich der Zuverlässigkeitsüberprüfung der Privatflugzeugführer eingehalten. Insbesondere steht das Maß der den einzelnen Luftfahrer durch die Zuverlässigkeitsüberprüfung treffenden Beeinträchtigung in seinem ebenfalls durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Recht auf informationelle Selbstbestimmung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1991 - 1 BvR 239/90 -, BVerfGE 84, 192 (194); Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 2 Rdnr. 32,
nicht außer Verhältnis. Denn der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs wiegt besonders schwer. So hat der Rang der zu schützenden Rechtsgüter, nämlich Leib und Leben von Menschen, ein sehr hohes Gewicht und auch der für diese Rechtsgüter möglicherweise eintretende Schaden wäre besonders folgenschwer. Dem Sicherheitsbedürfnis im Luftverkehr kommt insoweit eine überragende Bedeutung zu. Insofern ist die gesetzgeberische Bewertung, dem Schutz des Luftverkehrs Vorrang vor der damit verbundenen Preisgabe persönlicher Daten der Luftfahrer einzuräumen, nicht unverhältnismäßig, zumal im Hinblick auf die Gruppe der Privatpiloten - wie dem Kläger - zu berücksichtigen ist, dass die persönlichen Daten des Privatflugzeugführers nicht zwangsweise oder gar verdeckt von der Luftsicherheitsbehörde erhoben werden, sondern die Datenerhebung von der vorherigen persönlichen Entscheidung des Betroffenen abhängt, eine bestimmte Erlaubnis zu er- oder zu behalten. Dem Betroffenen verbleibt mithin die eigene Entscheidung darüber, ob er seine Freizeitbetätigung über die mit der Erhebung personenbezogener Daten einhergehenden Beeinträchtigungen stellt oder nicht.
Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. März 2007 - 20 B 2433/06 - und vom 27. März 2006 - 20 B 1985/05 -, a.a.O.; VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 - a.a.O.; VG Berlin, Beschluss vom 2. März 2007 - VG 13 A 121.06 -; VG Frankfurt, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, a.a.O.
Die Zuverlässigkeitsüberprüfung ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil damit alle Luftfahrer unter Generalverdacht gestellt würden. Der zu Überprüfende ist zwar ggf. im Hinblick auf seine Zuverlässigkeit darlegungs- und beweisbelastet (und wird zu diesem Zweck bei Zweifeln gemäß § 7 Abs. 5 LuftSiG angehört), was aber nicht bedeutet, dass jeder Luftfahrer unter dem Generalverdacht der Unzuverlässigkeit steht. Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit ist es rechtssystematisch nicht zu beanstanden, dass derjenige, der eine Erlaubnis oder ähnliches begehrt, das Vorliegen der erlaubnisbegründenden und - soweit tatsächlich möglich - das Nichtvorliegen der erlaubnishindernden Tatsachen darzutun und zu beweisen hat. Dies ist z.B. auch bei dem Nachweis der gesundheitlichen Tauglichkeit der Bewerber um Luftfahrerlaubnisse (vgl. §§ 4 Abs. 1 Nr. 2 LuftVG, 24 Abs. 1 Nr. 2 LuftVZO) der Fall. Verbleibende Zweifel an der Untauglichkeit wirken sich zulasten des Bewerbers aus, ohne dass daraus geschlossen werden könnte, das Luftverkehrsgesetz unterstelle die grundsätzliche körperliche Ungeeignetheit aller Luftfahrer.
Vgl. Baumann, Rechtsfragen der Zuverlässigkeitserfordernisse im Luftverkehr, Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht (ZLW) 2006, 34 (42) m.w.N.
cc. Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung im Rahmen der Erteilung bzw. dem Erhalt der Privatflugzeugführerlizenz gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Soweit der Kläger darauf abstellt, dass Inhaber ausländischer Fluglizenzen von dem Erfordernis einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht betroffen sind, zeigt dies eine Ungleichbehandlung von im Wesentlichen gleichen Sachverhalten nicht auf. Insoweit fehlt es nämlich bereits an der erforderlichen Vergleichbarkeit der Sachverhalte, da sich die Gesetzgebungszuständigkeit des deutschen Gesetzgebers nicht auch auf das Verfahren zur Erteilung von Privatfluglizenzen in anderen Staaten erstreckt.
2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG für den Widerruf der dem Kläger erteilten Privatflugzeugführerlizenz sind gegeben. Als Privatflugzeugführer ist der Kläger Luftfahrer i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG. Die insoweit nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG erforderliche Zuverlässigkeitsüberprüfung für den Er- bzw. Behalt der Privatfluglizenz erfolgt nach Maßgabe des § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG auf Antrag des Betroffenen. Der Kläger hat einen solchen Antrag - trotz zweifacher Aufforderung durch die Beklagte - nicht gestellt, so dass die den Widerruf seiner Lizenz rechtfertigenden Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestehen.
a. Aus dem systematischen Zusammenhang zwischen § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG i.V.m. § 7 LuftSiG ist zu entnehmen, dass sowohl für den Erhalt als auch für den Behalt einer luftverkehrsrechtlichen Erlaubnis die positive Feststellung der Zuverlässigkeit des Luftfahrers erforderlich ist. Aus dem in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG verwendeten Begriff des "Bewerbers" kann nicht geschlossen werden, dass die Zuverlässigkeitsüberprüfung nur "Erstbewerbern" abverlangt werden kann, jedoch nicht den Luftfahrern, die bereits seit längerem über die entsprechende luftverkehrsrechtliche Erlaubnis verfügen. Denn das Erfordernis einer erstmaligen Zuverlässigkeitsüberprüfung für alle Luftfahrer ergibt sich unmittelbar aus der Erweiterung des Anforderungskatalogs des § 4 Abs. 1 LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl. I S. 78 f.). Dabei ist es unerheblich, dass bei vielen Luftfahrern - ebenso wie bei dem Kläger - kein konkreter Anlass gegeben ist, an der Zuverlässigkeit zu zweifeln.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2007 - 20 B 2433/06 -; Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -; VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 - a.a.O.
Kann wegen der Weigerung des Betroffenen - wie hier - seine Zuverlässigkeit nicht überprüft werden, so lässt sich auch nicht feststellen, dass bei dem Luftfahrer keine Zweifel an der Zuverlässigkeit i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG bestehen.
Dem Luftsicherheitsgesetz ist insoweit zwar eine Verpflichtung, den Antrag auf Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen, nicht zu entnehmen. Es soll vielmehr der Entscheidung des jeweiligen Luftfahrers überlassen bleiben, ob die Luftsicherheitsbehörde die weit reichenden Überprüfungen nach § 7 Abs. 3 und 4 LuftSiG durchführt. Gleichwohl kann das Gesetz bei sachgerechter Auslegung nicht so verstanden werden, dass eine Weigerung den Antrag zu stellen, für den Luftfahrer folgenlos bleiben soll. Die Regelung des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG, die die Zuverlässigkeitsüberprüfung für alle Luftfahrer verbindlich vorschreibt, liefe vom Sinn und Zweck her ins Leere, wenn die Weigerung, einen entsprechenden Antrag zu stellen, für den Betroffenen keine Konsequenzen hätte. Vor diesem Hintergrund kann der einzelne Luftfahrer zwar entscheiden, ob er einen Antrag auf Zulässigkeitsüberprüfung stellen will. Stellt er den Antrag - wie hier - nicht, ist dies aber zu seinen Lasten zu werten, mit der Folge, dass Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2007 - 20 B 2433/06 -; Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -; VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 - a.a.O.; VG Berlin, Beschluss vom 2. März 2007 - VG 13 A 121.06 -.
b. Dem Kläger war es auch nicht unzumutbar einen Antrag auf Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen.
aa. Soweit der Kläger vorträgt, er sei über seine Mitwirkungspflichten nicht hinreichend aufgeklärt worden, greift dieser Einwand nicht durch.
Der Kläger ist in den Schreiben der Beklagten vom 9. August 2005 und 15. Februar 2006 in ausreichendem Umfange auf seine Mitwirkungspflicht hingewiesen worden. Die Beklagte hat insoweit ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Weigerung zur Durchführung dieser Zuverlässigkeitsüberprüfung Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründen und den Widerruf der Lizenz zur Folge haben. Zu einer weitergehenden Aufklärung, insbesondere zum konkreten Inhalt der Zuverlässigkeitsüberprüfung und inwieweit die datenschutzrechtlichen Bestimmungen hinsichtlich der vom Kläger zu erhebenden Daten eingehalten werden, war die Beklagte jedenfalls in diesem Verfahrensstadium nicht verpflichtet. Nach Maßgabe des § 7 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 bis 4 LuftSiG hat eine solche Unterrichtung erst bei der Antragstellung selbst zu erfolgen.
bb. Dem Kläger war es auch nicht deshalb unzumutbar einen Antrag nach § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG zu stellen, weil die die Zuverlässigkeitsüberprüfung regelnde Verordnung i.S.d. § 17 Abs. 1 LuftSiG - hier die Luftsicherheits- Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV) - erst am 23. Mai 2007 (BGBl. I S. 947) verabschiedet wurde und in dem - für eine Anfechtungsklage grundsätzlich - maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung (hier dem Widerspruchsbescheid vom 31. Mai 2006) noch nicht galt. Denn die wesentlichen Vorgaben für die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung ergaben sich insoweit bereits unmittelbar aus dem Gesetz, nämlich den Reglungen in § 7 Abs. 2 bis 5 LuftSiG. Die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung und mithin der Vollzug des Luftsicherheitsgesetzes setzte insoweit in materieller Hinsicht im Entscheidungszeitpunkt nicht zwingend voraus, dass das Überprüfungsverfahren durch eine Verordnung näher konkretisiert wird.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. März 2007 - 20 B 2433/06 - und vom 27. März 2006 - 20 B 1985/05 -, a.a.O.; Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -; VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 - a.a.O.
c. Im Übrigen bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür noch sind solche seitens des Klägers vorgetragen worden, dass in seiner Person die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 Satz 4 LuftSiG gegeben sind, wonach die Zuverlässigkeitsüberprüfung ausnahmsweise entfällt, wenn sich der Betroffene im Inland innerhalb der letzten zwölf Monate einer gleichwertigen Überprüfung unterzogen hat oder er der erweiterten Sicherheitsüberprüfung unterliegt.
d. Ein Ermessen stand der Beklagten beim Widerruf der Privatflugzeugführerlizenz des Klägers nicht zu. Der Widerruf hatte nach § 4 Abs. 3 LuftVG zu erfolgen, da die Zuverlässigkeit des Klägers für den Luftverkehr - mangels eines Antrages auf Durchführung des Überprüfungsverfahrens - nicht festgestellt werden konnte.
II. Die unter Ziff. 2 der streitbefangenen Ordnungsverfügung verfügte und auf § 29 Abs. 1 LuftVZO gestützte Aufforderung an den Kläger, seine Lizenz für Privatflugzeugführer bei der Beklagten abzugeben, hat sich bereits vor Klageerhebung erledigt, da der Kläger dem - wie auch im Widerspruchsbescheid berücksichtigt - schon während des Widerspruchsverfahrens nachgekommen ist und enthält insoweit schon keine Beschwer des Klägers (mehr). Wäre der Widerruf der Privatflugzeugführerlizenz des Klägers in Ziff. 1 der Ordnungsverfügung rechtswidrig gewesen, hätte die Beklagte im Übrigen auch ohne gesonderte Aufhebung der Regelung in Ziff. 2 die Vollzugsfolgen rückgängig machen und die Fluglizenz wieder herausgeben müssen.
Das Gericht sieht gemäß § 117 Abs. 5 VwGO von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab, da es im Übrigen die Begründungen in der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31. März 2006 sowie in dem Widerspruchsbescheid vom 31. Mai 2006 für zutreffend erachtet und diesen folgt.
Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch die Kammer nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO sind nicht gegeben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 1 Nr. 2 LuftVG, 24 Abs. 1 Nr. 2
LuftVZO
§§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 17 LuftSiG
§ 7 LuftSiG
§ 29d LuftVG
§ 2 LuftSiG
§ 1 LuftSiG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 4 Abs. 3 LuftVG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG
§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG
§ 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG
§ 14 Abs. 3
LuftSiG
§ 16 Abs. 2 LuftSiG
§ 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG
§ 29d Abs. 1 Nr. 2 LuftVG
§ 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG
§
31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG
§ 14 Abs. 3 LuftSiG
§ 16 Abs. 3 LuftSiG
§ 16 Abs. 3 Satz
2 LuftSiG
§ 2 Satz 1 LuftSiG
§ 9 Abs. 1
LuftSiG
§ 7 Abs.
1 Nr. 4 LuftSiG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG
§ 7 Abs. 3 und 4 LuftSiG
§ 7 Abs. 5 LuftSiG
§ 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
LuftVG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG
§
7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
LuftVG
§ 4 Abs. 1 LuftVG
§ 7 Abs. 3 und 4
LuftSiG
§ 7 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 bis 4 LuftSiG
§ 17 Abs. 1 LuftSiG
§ 7 Abs. 2
bis 5 LuftSiG
§
7 Abs. 2 Satz 4 LuftSiG
§
29 Abs. 1 LuftVZO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 1 Nr. 4 des
Luftsicherheitsgesetzes
Art. 87d Abs. 2 GG
Art. 85 GG
Art. 84 GG
Art. 77 Abs. 4 GG
Art. 78 GG
Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2006, 751,

30
NJW 2006, 736
BVerfGE 97, 198
BVerfGE
110, 141
BVerfGE 88, 203
BVerfGE 67, 157
BVerfGE
84, 192
7 L 602/07
1 BvR 357/06
20 B 1985/05
20 B 2433/06
7 K 185/06
24 K 06.26
12 E 3035/05
2 A 303/05
1 BvR 1778/01
2 BvF 2/90
1 BvR 1494/78
11 TG
2192/06
1 BvR 239/90
11 TG 2192/06
7
K 185/06
13 A
121.06
13 A 121.06