Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-08-25, Aktenzeichen 6 A 10624/10
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2010:0825.6A10624.10.0A

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, sie sei berechtigt, Fertigpackungen mit bestimmten Backwaren ohne Angabe des Gewichts in den Verkehr zu bringen.
Das Landesamt für Mess- und Eichwesen (im Folgenden: Landesamt) stellte bei einer Kontrolle in einem von der Klägerin betriebenen Verbrauchermarkt fest, dass dort verpackte Backwaren (jeweils mehrere Aprikosen-, Kirsch- bzw. Apfeltaschen, Butterhörnchen, Schokocreme-Croissants, Plunderhörnchen, Mini-Berliner) angeboten wurden. Auf den Verpackungen war lediglich die jeweilige Anzahl der Gebäckstücke, nicht jedoch deren Gewicht angegeben.
Aus diesem Grund verhängte der Beklagte mit Bußgeldbescheid vom 10. September 2009 gegen die Klägerin wegen eines Verstoßes gegen § 7 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über Fertigpackungen - Fertigpackungsverordnung - in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. März 1994 (BGBl. I S. 451, ber. S. 1307, zuletzt geändert durch Verordnung vom 11. Juni 2008, BGBl. I S. 1079, im Folgenden: FPackV) ein Bußgeld in Höhe von 150,-- €. Eine Entscheidung über den hiergegen erhobenen Einspruch steht bislang aus.
Die Klägerin hat beim Verwaltungsgericht Klage erhoben und die Feststellung begehrt, sie verstoße durch das Inverkehrbringen solcher Fertigpackungen nicht gegen § 7 Abs. 2 Satz 1 FPackV. Der Verordnungsgeber habe mit den §§ 6 ff. FPackV eine nach der Verkehrsauffassung übliche Stückzahlangabe - wie bei Gebäckstücken - nicht aushebeln, sondern nur darauf hinwirken wollen, dass der Verbraucher die notwendigen Informationen erhalte. Die Verkehrsauffassung unterscheide nicht zwischen verpackten und unverpackten Gebäckstücken; für eine solche Differenzierung gebe es auch keinen sachlichen Grund. Zudem könne nach § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 FPackV für die von ihr vertriebenen Butter- und Plunderhörnchen sowie für Schokocreme-Croissants die Füllmengenangabe sogar gänzlich entfallen, da es sich hierbei um Brot in Form von Kleingebäck mit einem Gewicht des Einzelstücks von 250 g oder weniger handele. Soweit nicht in der Fabrik hergestellte Gebäckstücke betroffen seien, variiere deren Gewicht erheblich. Es bedürfe daher eines erheblichen Aufwands, wenn auf jedem Etikett das Gewicht des Packungsinhalts angegeben werden müsse.
Der Beklagte hat zur Begründung seiner abweichenden Rechtsauffassung insbesondere geltend gemacht, nach den Regelungen der §§ 6 ff. FPackV sei eine Gewichtsangabe auf den von der Klägerin vertriebenen Fertigpackungen erforderlich. Anders als beim Verkauf von Brötchen und Kuchenstücken über die Ladentheke habe der Kunde beim Kauf von Fertigpackungen keinen Einfluss auf das Produkt. Die beanstandeten Erzeugnisse seien nach den Vorgaben des Deutschen Lebensmittelbuchs aufgrund ihrer Zusammensetzung eindeutig als feine Backwaren und nicht als Brot zu qualifizieren.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unbegründet abgewiesen.
Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Klägerin ergänzend zu ihrem erstinstanzlichen Vorbringen geltend:
Nach Art. 8 Abs. 3 der der sogenannten „Etikettierungsrichtlinie“ (Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000, ABl. L 109/29, im Folgenden: RL(EG) Nr. 2000/13) könnten die Mitgliedstaaten für Lebensmittel, die gewöhnlich nach Stückzahlen in den Verkehr gebracht würden, von der Verpflichtung zur Angabe der Nettofüllmenge absehen, sofern die Stückzahl von außen zu sehen und einfach zu zählen oder wenn sie auf dem Etikett angegeben sei. Daher müssten solche Fertigpackungen nach den §§ 8 und 10 Abs. 1 FPackV nicht mit einer Gewichtsangabe gekennzeichnet werden. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 FPackV erfasse nur eine Packung mit einem Einzelstück, sei unzutreffend. Die hier in Rede stehenden Gebäckstücke seien zudem Lebensmittel, bei denen erhebliche Gewichtsverluste auftreten könnten, so dass das anzugebende Gewicht bereits nach wenigen Stunden nicht mehr zutreffe. Nach Art. 8 Abs. 5 Buchst. a) RL(EG) Nr. 2000/13 sei für solche Lebensmittel die Angabe der Nettofüllmenge nicht vorgeschrieben.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass sie nicht gegen § 7 Abs. 2 Satz 1 FPackV verstößt, wenn sie teilweise durchsichtige Verpackungen - wie aus dem Anlagenkonvolut K2 zur Klageschrift ersichtlich - mit Aprikosen-, Kirsch- und Apfeltaschen, Miniberlinern, Butterhörnchen, Plunderhörnchen und Schokocreme-Croissants mit einer Füllmenge von mehr als 100 g in den Verkehr bringt, ohne das Gewicht der Füllmenge auf den jeweiligen Verpackungen anzugeben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung macht er ergänzend zu seinem erstinstanzlichen Vorbringen geltend:
Die Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 5 RL(EG) Nr. 2000/13 lägen nicht vor. Bei einer Untersuchung vergleichbarer Fertigpackungen habe keines der geprüften Produkte die von der Klägerin behaupteten kurzfristigen Gewichtsverluste gezeigt. Zudem dürften Fertigpackungen mit feinen Backwaren gerade nicht mit Stückzahlangaben in den Verkehr gebracht werden. Die Pflicht zur Kennzeichnung der Füllmenge auf Fertigpackungen sei auch kein unzulässiger Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit, da der mit der Gewichtsangabe verbundene Aufwand wesentlich geringer sei als von der Klägerin angegeben.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Akten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, da die Klägerin nicht berechtigt ist, Verpackungen mit Aprikosen-, Kirsch- und Apfeltaschen, Miniberlinern, Butterhörnchen, Plunderhörnchen und Schokocreme-Croissants mit einer Füllmenge von mehr als 100 g ohne Gewichtangabe in den Verkehr zu bringen.
Das folgt aus § 7 Abs. 2 Satz 1 FPackV, wonach Fertigpackungen mit anderen als flüssigen Lebensmitteln nach Gewicht zu kennzeichnen sind (I.). Von dieser Verpflichtung wird die Klägerin weder durch vorrangige Vorschriften außerhalb (II.) noch durch Ausnahmeregelungen innerhalb der Fertigpackungsverordnung freigestellt (III.). Die maßgeblichen Vorschriften dieser Rechtsverordnung sind auch nicht dahingehend auszulegen, dass sie nur solche Kennzeichnungen fordern, die dem Schutz der Verbraucher vor Täuschung dienen (IV.). Die Pflicht der Klägerin zur Kennzeichnung ihrer Fertigpackungen nach Gewicht steht auch nicht im Widerspruch zu Art. 8 Abs. 3 und 5 RL(EG) Nr. 2000/13 (V.). Sie verletzt die Klägerin schließlich weder in ihrer Berufsausübungsfreiheit (VI.), noch verstößt sie gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (VII.).
I.
Nach § 7 Abs. 1 des Gesetzes über das Mess- und Eichwesen - Eichgesetz - in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. März 1992 (BGBl. I S. 711, zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Juli 2008, BGBl. I S. 1185, im Folgenden: EichG) dürfen Fertigpackungen nur in den Verkehr gebracht werden, wenn die Nennfüllmenge - die Menge, welche die Fertigpackung enthalten soll (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 EichG) - angegeben ist und die tatsächliche Füllmenge (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 1 EichG) den festgelegten Anforderungen entspricht. Fertigpackungen sind Erzeugnisse in Verpackungen beliebiger Art, die in Abwesenheit des Käufers abgepackt und verschlossen werden, wobei die Menge des darin enthaltenen Erzeugnisses ohne Öffnen oder merkliche Änderung der Verpackung nicht verändert werden kann (§ 6 Abs. 1 EichG). Dass es sich bei den von der Klägerin vertriebenen verpackten Backwaren um Fertigpackungen im Sinne der gesetzlichen Definition handelt, wird von keinem der Beteiligten angezweifelt und bedarf daher keiner weiteren Begründung.
§ 8 Abs. 1 Satz 1 EichG ermächtigt das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, durch Rechtsverordnung Vorschriften zum Schutz des Verbrauchers, zur Erleichterung des Handels mit Fertigpackungen und zur Umsetzung von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaften zu erlassen. Die Vorschrift nennt beispielhaft („insbesondere“) einige mögliche Regelungsinhalte, etwa die Angabe von Nennfüllmengen bei Fertigpackungen und die Art und Weise dieser Angabe (Nr. 1) sowie Ausnahmen von § 7 Abs. 1 EichG (Nr. 11).
Aufgrund dieser Ermächtigungsgrundlage regelt § 6 Abs. 1 FPackV, dass Fertigpackungen gewerbsmäßig nur in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn die Nennfüllmenge nach Gewicht, Volumen oder Stückzahl oder in einer anderen Größe angegeben ist (Satz 1). Die Angabe hat der allgemeinen Verkehrsauffassung zu entsprechen, sofern nicht nach den §§ 7 bis 9 FPackV die Angabe in einer bestimmten Größe vorgeschrieben ist (Satz 2). Letzteres ist bei Fertigpackungen mit Gebäckstücken, wie sie die Klägerin vertreibt, nach § 7 Abs. 2 Satz 1 FPackV der Fall. Danach sind flüssige Lebensmittel nach Volumen, andere nach Gewicht zu kennzeichnen. Die sonstigen Regelungen des § 7 FPackV sind ersichtlich nicht einschlägig. Die Voraussetzungen der §§ 8 und 9 FPackV für eine von § 7 Abs. 2 bis 6 FPackV abweichende Kennzeichnung mit der Stückzahl liegen ebenfalls nicht vor, da es bei diesen Vorschriften um andere Erzeugnisse geht als die streitgegenständlichen Backwaren. Somit sind die von im Feststellungsantrag der Klägerin bezeichneten Fertigpackungen grundsätzlich mit dem Nenngewicht des Packungsinhalts zu kennzeichnen.
II.
Nach § 6 Abs. 6 FPackV gelten Absatz 1 und damit die von ihm in Bezug genommenen §§ 7 bis 9 FPackV - ebenso die für die Entscheidung nicht relevanten Absätze 2 bis 5 des § 6 FPackV - allerdings nicht, soweit andere Rechtsvorschriften Bestimmungen über die Füllmengenkennzeichnung enthalten. Solche für Lebensmittel geltende Rechtsvorschriften außerhalb der Fertigpackungsverordnung betreffen jedoch andere Erzeugnisse als Backwaren (vgl. Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, C 116, § 6 Rn. 9b bis 9d) und sind somit im vorliegenden Fall nicht einschlägig.
III.
Von den in der Fertigpackungsverordnung selbst enthaltenen abweichenden Regelungen zur Füllmengenangabe bei Fertigpackungen mit Lebensmitteln (§§ 10, 30 f. und 33a FPackV) kommt allein § 10 FPackV in Betracht. Eine Befreiung von der Pflicht zur Füllmengenkennzeichnung ergibt sich jedoch weder aus Abs. 1 (1.) noch aus Abs. 2 dieser Vorschrift (2.).
1. Nach § 10 Abs. 1 FPackV ist die Angabe der Stückzahl bei Fertigpackungen mit Erzeugnissen, die der allgemeinen Verkehrsauffassung entsprechend nach Stückzahl gehandelt werden dürfen (1. Alternative) oder bei denen nach den §§ 8 und 9 FPackV die Stückzahl angegeben werden darf (2. Alternative) nicht erforderlich, wenn - wie dies bei den streitgegenständlichen Fertigpackungen offenkundig der Fall ist - alle Stücke sichtbar und leicht zählbar sind, oder wenn das Erzeugnis handelsüblich nur als einzelnes Stück oder Paar in den Verkehr gebracht wird.
a) Eine Befreiung von der Verpflichtung zur Kennzeichnung mit dem Nenngewicht scheitert allerdings nicht daran, dass nach dem Wortlaut des nach § 10 Abs. 1 FPackV lediglich von der Angabe der Stückzahl abgesehen werden kann. Daher erscheint zwar auf den ersten Blick die Folgerung naheliegend, man dürfe unter den Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 FPackV lediglich von der Angabe der Stückzahl, nicht jedoch auf eine ansonsten gebotene andere Füllmengenangabe absehen. Das entspräche aber weder der Überschrift des Paragraphen - Befreiung von der Füllmengenkennzeichnung - noch dem Sinn und Zweck der Regelung, die ersichtlich der Entlastung der Normadressaten von den ansonsten geltenden Kennzeichnungspflichten dient.
Sofern nach § 10 Abs. 1 FPackV auf die leicht zu handhabende Stückzahlangabe nur dann verzichtet werden dürfte, wenn stattdessen etwa das Volumen bzw. Gewicht des Packungsinhalts angegeben werden müsste, liefe dies auch dem Regelungszweck der §§ 8 und 9 FPackV zuwider. Diese Vorschriften bezwecken - insbesondere im Hinblick auf entsprechende Verkehrsauffassungen, geringe Füllmengen bzw. produktionsbedingte Gewichtsschwankungen (vgl. Zipfel/Rathke, a.a.O., C 116 § 8 Rn. 1 ff.) - eine Entlastung von der grundsätzlichen Pflicht zur Kennzeichnung nach Volumen bzw. Gewicht. Weshalb diese Entlastung nicht auch unter den Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 FPackV erfolgen sollte, ist nicht ersichtlich.
b) Die streitgegenständlichen Backwaren sind jedoch nicht solche, die im Sinne des § 10 Abs. 1 1. Alt. FPackV der allgemeinen Verkehrsauffassung entsprechend nach Stückzahl gehandelt werde dürfen. Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt es nicht nur darauf an, ob die betreffenden Erzeugnisse nach der allgemeinen Verkehrsauffassung nach Stückzahl gehandelt werden. Vielmehr ist es darüber hinaus erforderlich, dass dies gemäß den §§ 6 ff. FPackV zulässigerweise geschieht (vgl. Zipfel/Rathke, a.a.O., C 116, § 10 Rn. 6). Das ist, wie dargelegt, hier jedoch nicht der Fall.
aa) § 10 Abs. 1 1. Alt. FPackV ist keine „andere Rechtsvorschrift“ im Sinne des § 6 Abs. 6 FPackV, was zur Folge hätte, dass § 6 Abs. 1 bis 5 FPackV und damit auch die von § 6 Abs. 1 Satz 2 FPackV in Bezug genommenen §§ 7 bis 9 FPackV nicht gelten würden. Sie ist vielmehr darauf ausgerichtet, die Normadressaten der von der nach den §§ 6 ff. FPackV bestehenden Verpflichtung zur Füllmengenangabe auf Fertigpackungen freizustellen und setzt die grundsätzliche Geltung dieser Vorschriften also voraus.
Würde man hingegen § 10 Abs. 1 1. Alt. FPackV als eine „andere Rechtsvorschrift“ im Sinne des § 6 Abs. 6 FPackV verstehen, entfiele auch das in § 6 Abs. 2 FPackV geregelte Verbot der Angabe unbestimmter Füllmengen, eines Füllmengenbereichs oder des Bruttogewichts. Für eine solche Regelungsintention sind aber weder Anhaltspunkte noch nachvollziehbare Gründe ersichtlich.
bb) Versteht man § 10 Abs. 1 1. Alt. FPackV aber so, dass die Bestimmung nur solche Erzeugnisse erfasst, die nach den §§ 6 bis 9 FPackV zulässigerweise entsprechend der Verkehrsauffassung nach Stückzahl gehandelt werden, fügt sich diese Regelung in Verbindung mit der 2. Alternative der Vorschrift widerspruchsfrei in den Regelungszusammenhang der §§ 6 ff. ein, während die gegenteilige Auffassung der Klägerin zu Brüchen führt.
Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 FPackV haben die §§ 7 bis 9 FPackV Vorrang vor der allgemeinen Verkehrsauffassung, soweit diese - wie die §§ 8 Abs. 1, 10 Abs. 1 FPackV - nicht ihrerseits auf die allgemeine Verkehrsauffassung verweisen. Folgte man der Auffassung der Klägerin, würde dieser Grundsatz unter den Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 1. Alt. FPackV jedoch umgekehrt, ohne dass nachvollziehbare Gründe hierfür erkennbar sind.
Zudem würde die in verschiedenen Regelungen der §§ 8 und 9 FPackV erkennbare Absicht des Verordnungsgebers, die Kennzeichnung von Fertigpackungen nach Stückzahl nur unter bestimmten Voraussetzungen zuzulassen, unterlaufen. So ist etwa nach § 8 Abs. 2, § 9 Nrn. 2 und 6 FPackV die Angabe von Stückzahlen unabhängig von einer eventuell bestehenden allgemeinen Verkehrsauffassung nur zulässig, wenn bestimmte Höchstfüllmengen oder Höchstgewichte nicht überschritten werden. Es ist kein Grund dafür ersichtlich, weshalb diese Einschränkungen nicht auch beim Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 1. Alt. FPackV gelten sollten.
cc) Die Berücksichtigung der Einschränkungen, die nach den §§ 7 bis 9 FPackV für die Kennzeichnung von Fertigpackungen nach Stückzahlen gelten, im Rahmen des § 10 Abs. 1 1. Alt. FPackV führt auch nicht dazu, dass diese Vorschrift leerläuft, denn sie gilt auch für andere als die in den §§ 7 bis 9 FPackV geregelten Erzeugnisse.
dd) Da nach alledem eine Befreiung von der Füllmengenkennzeichnung nach § 10 Abs. 1 1. und 2. Alt. FPackV bereits aus den dargelegten Gründen ausscheidet, kann dahingestellt bleiben, ob die im Antrag der Klägerin bezeichneten Backwaren nach der allgemeinen Verkehrsauffassung nach Stückzahl gehandelt werden.
2. Die von der Klägerin vertriebenen Fertigpackungen sind auch nicht nach § 10 Abs. 2 FPackV von der Füllmengenangabe freigestellt.
a) § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 FPackV (Feine Backwaren … mit einer Füllmenge von 100 g oder weniger) scheidet aus, weil sich das Feststellungsbegehren auf Fertigpackungen mit einer Füllmenge von mehr als 100 g bezieht. Auch § 10 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 3, 5 und 7 FPackV kommen ersichtlich nicht in Betracht.
b) Entgegen der Auffassung der Klägerin liegen die Voraussetzungen des § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 FPackV ebenfalls nicht vor. Danach ist die Angabe der Füllmenge nicht erforderlich bei Fertigpackungen mit Brot in der Form von Kleingebäck mit einem Gewicht des Einzelstücks von 250 g oder weniger.
aa) Diese Ausnahmeregelung erfasst lediglich einzeln verpackte Gebäckstücke, während die streitgegenständlichen Fertigpackungen jeweils mehrere Stücke enthalten. § 10 Abs. 2 FPackV verfolgt ersichtlich den Zweck, Fertigpackungen mit geringen Füllmengen von der Kennzeichnungspflicht freizustellen und insoweit das Informationsinteresse des Verbrauchers zurücktreten zu lassen (vgl. Zipfel/Rathke, a.a.O., C 116 Rn. 11). Verstünde man § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 FPackV entsprechend der Auffassung der Klägerin so, die einzelnen verpackten Gebäckstücke müssten 250 g oder weniger wiegen, während ihre Anzahl irrelevant sei, würde dies zu Ergebnissen führen, die im Widerspruch zur Intention des Verordnungsgebers stünden. Denn dann dürfte selbst bei einer Packung mit einer beliebigen Vielzahl von Brötchen von der Angabe der Füllmenge abgesehen werden, obwohl es nach dieser Ausnahmeregelung nicht darauf ankommt, ob alle Stücke sichtbar und leicht zählbar sind. Das entspricht nicht dem Regelungszweck. Auch die Wortwahl („Gewicht des Einzelstücks“) deutet darauf hin, dass es sich um ein einzelnes verpacktes Gebäckstück handeln muss.
bb) Zweifelhaft erscheint zudem, ob es sich, wie die Klägerin behauptet, bei den von ihr vertriebenen Hörnchen und Croissants um Brot im Sinne des § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 FPackV handelt (vgl. z.B. Zipfel/Rathke, a.a.O., C 116, Rn. 39, C 305, Rn. 7 ff.). So weist eines der von der Klägerin verwendeten Etiketten für Butterhörnchen einen Butteranteil von 28 % aus, während nach den Leitsätzen für Brot und Kleingebäck (I, 1.1, abgedruckt bei Zipfel/Rathke, a.a.O., C 306) Brot weniger als 10 Gewichtsanteile Fett und/oder Zuckerarten auf 90 Gewichtsteile Getreide und/oder Getreideerzeugnisse enthält. Die Frage kann jedoch dahingestellt bleiben, da § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 FPackV bereits aus dem oben (aa) dargelegten Grund ausscheidet.
IV.
Die §§ 6 ff. FPackV sind auch nicht dahingehend auszulegen, dass sie lediglich solche Kennzeichnungen vorschreiben, die zur Verhinderung einer Verbrauchertäuschung erforderlich sind.
1. Eine solche Einschränkung folgt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht daraus, dass einige der Vorschriften der Fertigpackungsverordnung in der Fassung vom 18. Dezember 1981 (BGBl. I Seite 1585) - § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 5, § 10 Abs. 2, § 11, § 32 Abs. 6 und § 35 Abs. 3 - vom Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit aufgrund des § 19 Nr. 1 und 4 Buchst. d des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes vom 15. August 1974 (BGBl. I S. 1945 im Folgenden: LMBG) erlassen wurden. Diese Ermächtigungsgrundlagen waren nur insoweit auf den Schutz des Verbrauchers vor Täuschung beschränkt, als nach § 19 Nr. 4 Buchst. d LMBG vorgeschrieben werden konnte, dass Lebensmittel nur in bestimmten Einheiten in den Verkehr gebracht werden dürfen. Um eine solche Regelung geht es im vorliegenden Fall jedoch nicht. Soweit hingegen § 19 Nr. 1 LMBG die Ermächtigung enthielt, vorzuschreiben, dass auf Packungen, in denen Lebensmittel in den Verkehr gebracht werden, bestimmte Angaben über den Inhalt anzubringen sind, waren solche Regelungen auch zum Zweck der Unterrichtung des Verbrauchers zulässig.
2. Zudem wurden die genannten Vorschriften neu erlassen bzw. neu gefasst durch die Erste Verordnung zur Änderung der Fertigpackungsverordnung des Bundesministers für Wirtschaft vom 8. Oktober 1985 (BGBl. I Seite 1958). Die maßgebliche Ermächtigungsgrundlage in § 17 a Abs. 1 Nr. 3 des Eichgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1985 (BGBl. I S. 410) ermächtigte den Bundesminister für Wirtschaft, zur Verbesserung der Information des Verbrauchers oder zur Erleichterung des Handels mit Fertigprodukten bei Fertigpackungen mit bestimmten Erzeugnissen die Füllmengenangabe abweichend von den grundsätzlichen gesetzlichen Bestimmungen zu regeln, die Angabe einer anderen Menge als der Füllmenge vorzuschreiben oder zuzulassen oder von der Füllmengenangabe freizustellen. Eine Begrenzung auf Vorschriften zur Vermeidung von Verbrauchertäuschungen gab es nicht.
3. § 8 Abs. 1 EichG in der derzeit geltenden Fassung (vgl. oben) lässt sich eine Beschränkung der Verordnungsermächtigung auf Regelungen zur Vermeidung einer Verbrauchertäuschung ebenfalls nicht entnehmen. Die Vorschrift benennt als Regelungszwecke der durch Rechtsverordnung zu erlassenden Vorschriften den Schutz des Verbrauchers, die Erleichterung des Handels mit Fertigpackungen und die Umsetzung von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaften.
4. Eine Beschränkung auf Regelungen zur Verhinderung von Täuschungen folgt schließlich nicht aus der Richtlinie (EG) Nr. 2000/13. Darin heißt es (s. Erwägungsgründe Nrn. 6 und 8), jede Regelung der Etikettierung von Lebensmitteln solle vor allem der Unterrichtung und dem Schutz der Verbraucher dienen. Eine detaillierte Etikettierung, die Auskunft über die genaue Art und die Merkmale eines Erzeugnisse gebe, ermögliche es dem Verbraucher, sachkundig seine Wahl zu treffen.
V.
Die Pflicht der Klägerin zur Kennzeichnung ihrer Fertigpackungen mit dem Nenngewicht steht auch nicht im Widerspruch zu Art. 8 Abs. 3 und 5 RL(EG) Nr. 2000/13.
1. Nach Art. 8 Abs. 3 RL(EG) Nr. 2000/13 können die Mitgliedstaaten für Lebensmittel, die gewöhnlich nach Stückzahl in den Verkehr gebracht werden, von der Verpflichtung zur Angabe der Nettofüllmenge - im Sinne von Nennfüllmenge (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 2 EichG, Art. 8 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie) - absehen, sofern die Stückzahl von außen leicht zu sehen und einfach zu zählen oder, sofern das nicht der Fall ist, in der Etikettierung angegeben ist. Die Richtlinie überlässt es den Mitgliedstaaten („können“), ob und in welchem Umfang sie von dieser Ermächtigung Gebrauch machen. Daher besteht keine Veranlassung, die §§ 7 ff. FPackV richtlinienkonform dahingehend auszulegen, die Klägerin sei berechtigt, die von ihr vertriebenen Fertigpackungen mit Backwaren ohne Kennzeichnung mit dem Nenngewicht in den Verkehr zu bringen. Die Frage, ob die von der Klägerin vertriebenen Backwaren gewöhnlich nach Stückzahl in den Verkehr gebracht werden, kann somit auch hier dahingestellt bleiben.
2. Art. 8 Abs. 5 Satz 1 Buchst. a RL(EG) Nr. 2000/13 gebietet eine solche Auslegung ebenfalls nicht. Danach ist die Angabe der Nettofüllmenge nicht vorgeschrieben für Lebensmittel, bei denen in Volumen oder Masse erhebliche Verluste auftreten können und die nach Stückzahl in den Verkehr gebracht (1. Alt.) oder in Anwesenheit des Käufers abgewogen werden (2. Alt.).
a) Bei den von der Klägerin vertriebenen Backwaren handelt es sich nicht um solche, bei denen erhebliche Masse- oder Volumenverluste im Sinne dieser Vorschrift auftreten können.
aa) Das für Fertigpackungen zuständige Referat des Landesamtes hat bei Untersuchungen von Fertigpackungen mit verschiedenen verpackten Backwaren (Rosinenschnecke, Schokocroissant, Croissant, Quarktasche, Schoko-Donut, Kirschbrezel, Muffin Double Chocolat, Amerikaner und Streuseltaler mit Johannisbeere), Masseverluste von maximal 2,5 % innerhalb von 10 Stunden und 4,82 % innerhalb von 24 Stunden nach der Herstellung ermittelt (Untersuchungsbericht vom 30. Juni 2010, Blatt 357 ff. der Gerichtsakte). Die Verpackungen, bei denen solche Verluste festgestellt wurden, bestanden wie die von der Klägerin vertriebenen aus einer Papiertüte mit einem durchsichtigen, perforierten Folienstreifen auf der Hauptschauseite. Auch hinsichtlich der Art der Backwaren ähneln sich die untersuchten und die von der Klägerin vertriebenen Fertigpackungen. Daher ist davon auszugehen, dass auch bei ihnen Masseverluste nur in dem bei der Untersuchung festgestellten Umfang zu erwarten sind.
Die Bevollmächtigten der Klägerin haben die Richtigkeit der mitgeteilten Untersuchungsergebnisse und die Vergleichbarkeit der Erzeugnisse lediglich unsubstantiiert in Zweifel gezogen. Insbesondere haben sie auch auf Nachfrage keine Angaben dazu gemacht, in welchem Umfang bei den von der Klägerin vertriebenen Backwaren mit höheren Masseverlusten zu rechnen sein soll. Aus diesem Grunde und angesichts der Sachkunde und Zuverlässigkeit des zuständigen Fachreferats des Landesamtes besteht kein Anlass für die Annahme, bei den von der Klägerin vertriebenen Backwaren sei mit Masseverlusten über den durch die Untersuchung festgestellten Rahmen hinaus zu rechnen. Der Senat konnte daher von einer Beweiserhebung zu dieser Frage absehen.
bb) Ein zu erwartender Masseverlust in dem durch die Untersuchung festgestellten Umfang ist nicht als erheblich im Sinne der genannten Vorschrift anzusehen. Maßgeblich für eine solche Einschätzung ist das Interesse des Verbrauchers an einer sachgerechten Produktinformation (vgl. RL[EG] Nr. 2000/13, Erwägungsgründe 6 und 8). Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Ausstattung der streitgegenständlichen Fertigverpackungen mit einer perforierten Folie und der Beschriftung „ofenfrisch“ auf den Verkauf der Waren am Tag der Herstellung ausgerichtet ist, also innerhalb eines Zeitraums von weniger als 24 Stunden. Der innerhalb dieses Zeitraums zu erwartende Masseverlust von unter 5 % ist für die Kaufentscheidung eines Verbrauchers nicht von entscheidender Bedeutung, zumal es sich hierbei jedenfalls im Wesentlichen um den Verlust von Wasser handelt. Für den Preisvergleich zwischen fertig verpackten Backwaren ist vielmehr in erster Linie relevant, welches Gewicht die Gebäckstücke ursprünglich hatten.
b) Ob Art. 8 Abs. 5 Satz 1 Buchst. a RL(EG) Nr. 2000/13 darüber hinaus erfordert, dass die betreffenden Erzeugnisse nach Stückzahlen in den Verkehr gebracht werden dürfen - wovon der Beklagte ausgeht -, kann dahingestellt bleiben, da die Vorschrift bereits aus den dargelegten Gründen nicht einschlägig ist.
VI.
Die Klägerin wird durch die Pflicht zur Gewichtsangabe auf den von ihr vertriebenen Fertigpackungen auch nicht in ihrer Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - verletzt. Sie dient dem legitimen Ziel der Verbraucherinformation und ist zur Erreichung dieses Ziels geeignet, erforderlich und auch angemessen. Sie erleichtert dem Verbraucher zumindest grundsätzlich den Vergleich der Preise gleichartiger, in Fertigpackungen angebotener Erzeugnisse.
Dass die Verpflichtung zur Kennzeichnung der Fertigpackungen mit dem Nenngewicht die Klägerin unangemessen belasten würde, hat sie lediglich behauptet, jedoch nicht näher dargelegt. Angesichts des heute allgemein üblichen Einsatzes automatischer Waagen ist vielmehr davon auszugehen, dass selbst das möglicherweise wegen eventueller produktionsbedingter Gewichtsschwankungen erforderliche Auswiegen jeder einzelnen Fertigpackung nicht mit erheblichen und unangemessenen Belastungen verbunden wäre.
VII.
Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt die Ungleichbehandlung von in Fertigpackungen vertriebenen und unverpackten Backwaren ebenfalls nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Er gebietet, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Dabei obliegt es dem Normgeber zu entscheiden, welche Elemente der zu ordnenden Lebensverhältnisse er als maßgebend dafür ansieht, sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist nur verletzt, wenn sich - bezogen auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs - ein vernünftiger, aus der Natur der Sache folgender oder sonst wie einleuchtender Grund für die betreffende Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt (BVerfG, Beschluss vom 11. Januar 2005 - 2 BvR 167/02 -, BVerfGE 112, 164 [174]).
Ein Verbraucher, der Backwaren in einer Fertigpackung kauft, hat keine Möglichkeit, auf den Inhalt der einzelnen Packungen Einfluss zu nehmen, während er sich beim Kauf unverpackter Gebäckstücke diese einzeln aussuchen bzw. ihm einzelne angebotene Gebäckstücke zurückweisen kann. Angesichts der geringen Schwere des mit der Pflicht zur Angabe des Nenngewichts verbundenen Eingriffs genügt dies als sachlicher Grund für die unterschiedliche Behandlung beider Vertriebsarten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO.
Die Revisionszulassung beruht § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, weil die Rechtssache im Hinblick auf die Frage nach der Bedeutung der allgemeinen Verkehrsanschauung im Rahmen der §§ 6 ff. FPackV grundsätzliche Bedeutung hat.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 ff. FPackV
§§ 8 und 10 Abs. 1 FPackV nicht mit einer Gewichtsangabe gekennzeichnet werden. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 FPackV
§§ 7 bis 9 FPackV
§§ 8 und 9 FPackV für eine von § 7 Abs. 2 bis 6 FPackV abweichende Kennzeichnung mit der Stückzahl liegen ebenfalls nicht vor, da es bei diesen Vorschriften
§§ 7 bis 9 FPackV - ebenso die für die Entscheidung nicht relevanten Absätze 2 bis 5 des § 6 FPackV
§§ 10, 30 f. und 33a FPackV
§§ 8 und 9 FPackV
§§ 8 und 9 FPackV zuwider. Diese Vorschriften
§§ 7 bis 9 FPackV nicht gelten würden. Sie ist vielmehr darauf ausgerichtet, die Normadressaten der von der nach den §§ 6 ff. FPackV
§§ 6 bis 9 FPackV
§§ 7 bis 9 FPackV Vorrang vor der allgemeinen Verkehrsauffassung, soweit diese - wie die §§ 8 Abs. 1, 10 Abs. 1 FPackV
§§ 7 bis 9 FPackV für die Kennzeichnung von Fertigpackungen nach Stückzahlen gelten, im Rahmen des § 10 Abs. 1 1. Alt. FPackV
§§ 7 ff. FPackV
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 7 FPackV
§ 10 FPackV
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 2 Satz 1 FPackV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 FPackV
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 EichG
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 EichG
§ 6 Abs. 1 EichG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 EichG
§ 7 Abs. 1 EichG
§ 6 Abs. 1 FPackV
§ 6 Abs. 6 FPackV
§ 10 Abs. 1 FPackV
§ 10 Abs. 1 1. Alt. FPackV
§ 6 Abs. 1 bis 5 FPackV
§ 6 Abs. 1 Satz 2 FPackV
§ 6 Abs. 2 FPackV
§ 9 Nrn. 2 und 6 FPackV
§ 10 Abs. 1 1. und 2. Alt. FPackV
§ 10 Abs. 2 FPackV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 FPackV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 3, 5 und 7 FPackV
§ 19 Nr. 1 LMBG
§ 8 Abs. 1 EichG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung
§ 17 a Abs. 1 Nr. 3 des Eichgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 112, 164
2 BvR 167/02