Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-07, Aktenzeichen 8 B 892/20.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2020:0407.8B892.20.00

Tenor:
Der Antrag des Antragstellers, § 1 Abs. 5 Corona VV HE 4 im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache vorläufig außer Vollzug zu setzen, wird abgelehnt.
Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen den Vollzug der Regelung in § 1 Abs. 5 der am 18. März 2020 in Kraft getretenen Vierten Verordnung zur Bekämpfung des Corona-Virus vom 18. März bis 19. April 2020 (Corona VV HE 4).
Die streitgegenständliche Regelung lautet:
„§ 1
(1) Die nachfolgenden Einrichtungen, Betriebe, Begegnungsstätten und Angebote sind zu schließen oder einzustellen:
1. Tanzveranstaltungen, ...,
…
(5) Untersagt werden Zusammenkünfte in Kirchen, Moscheen, Synagogen und die Zusammenkünfte anderer Glaubensgemeinschaften. Allen Glaubensgemeinschaften bleibt es unbenommen, alternative Formen der Glaubensbetätigung auszuüben, die nicht mit Zusammenkünften von Personen verbunden sind, zum Beispiel Angebote im Internet. Die in Satz 1 genannten Gebäude und Räume können für die Gebete Einzelner offengehalten werden.
§ 5
Diese Verordnung tritt am 18. März 2020 in Kraft. Sie tritt mit Ablauf des 19. April 2020 außer Kraft.“
Die Verordnung wurde nach § 7 Abs. 1 VerkG am 17. März 2020 bekannt gemacht, am 20. März 2020 im Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht (GVBl. S. 167) und zuletzt am 2. April 2020 mit Wirkung ab 5. April 2020 geändert (GVBl. S. 238).
Der Antragsteller gehört der römisch-katholischen Kirche an. Aus dieser Überzeugung heraus und in Wahrnehmung seiner religiösen Verpflichtungen besucht er regelmäßig (mindestens jeden Sonntag) die Hl. Messe, was ihm auf Grund der streitgegenständlichen Regelung nunmehr unmöglich gemacht wird.
Am 27. März 2020 hat er deshalb einstweiligen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen die o. g. Verordnung beantragt. Er macht geltend, § 32 Abs. 1 i. V. m. § 28 IfSG enthalte keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Regelung. Zudem dürfe das Grundrecht der Religionsfreiheit als schrankenloses Grundrecht nicht eingeschränkt werden und das Verbot sei überdies unverhältnismäßig. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Antragsschrift und den Schriftsatz vom 5. April 2020.
Der Antragsteller beantragt,
das Verbot von Zusammenkünften in Kirchen, Moscheen, Synagogen und Zusammenkünften anderer Glaubensgemeinschaften des § 1 Abs. 5 der Vierten Verordnung zur Bekämpfung des Corona-Virus der hessischen Landesregierung vom 17. März 2020 in ihrer Fassung der Änderung durch Artikel 4 der Verordnung zur Anpassung der Verordnungen zur Bekämpfung des Corona-Virus bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen
und verteidigt die angegriffene Regelung. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Antragserwiderung vom 2. April 2020.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung von drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 erster Halbsatz VwGO i. V. m § 17 Abs. 2 HessAGVwGO).
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO bleibt ohne Erfolg. Er dürfte bereits unzulässig sein (dazu 1.), ist aber jedenfalls nicht begründet (dazu 2.).
1. Der Antrag dürfte nicht zulässig sein.
a) Der Antrag ist statthaft, weil die streitgegenständliche Regelung in § 1 Abs. 5 (bislang § 1 Abs. 1 Satz 3) der Vierten Verordnung zur Bekämpfung des Corona-Virus vom 17. März 2020 (Corona VV HE 4) in der Fassung vom 2. April 2020 (GVBl. S. 238) als eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift i. S. d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 15 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (HessAGVwGO) statthafter Gegenstand einer Normenkontrolle vor dem Oberverwaltungsgericht sein kann.
b) Der Antragsteller ist auch antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 VwGO. Nach § 47 Abs. 2 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, den Normenkontrollantrag stellen. Dem Antragsteller ist durch § 1 Abs. 5 Corona VV HE 4 der Besuch von Gottesdiensten bis zum 19. April 2020 untersagt. Er wird dadurch möglicherweise in seinen Rechten aus Art. 4 und 8 GG verletzt.
c) Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass der Antragsteller - soweit ersichtlich - bislang in der Hauptsache noch keinen Normenkontrollantrag gestellt hat. Denn ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO kann auch isoliert, das heißt vor Stellung des Normenkontrollantrages, angebracht werden, solange der Antrag in der Hauptsache in zulässiger Weise noch gestellt werden kann (vgl. etwa OVG Lüneburg, Beschluss vom 21. Juli 2008 - 1 MN 7/08 -, juris Rdnr. 39).
d) Zweifel bestehen jedoch hinsichtlich des Rechtsschutzinteresses, das auch in einem Normenkontrollverfahren erforderlich ist. Es fehlt, wenn der Antragsteller seine (subjektive) Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb für ihn nutzlos erscheint. Das ist der Fall, wenn der Antrag, selbst wenn er (im Übrigen) zulässig und begründet wäre, dem Antragsteller keinen Nutzen bringen könnte ... (oder) wenn es einen anderen, einfacheren Weg zu dem erstrebten Ziel gibt (Ziekow in Sodan Ziekow, VwGO 5. Aufl. 2018, § 47 Rdnr. 129).
So dürfte der Fall hier liegen, weil der Antragsteller selbst im Falle seines Obsiegens nicht die Möglichkeit zur Gottesdienstteilnahme erhalten würde. Denn der Bischof von Limburg hat bereits am 14. März 2020 und damit vor Erlass der vom Antragsteller zur Überprüfung gestellten Verordnung sämtliche Gottesdienste - zunächst bis zum 4. April und im Rahmen einer Aktualisierung vom 20. März 2020 sodann bis zum 19. April 2020 - abgesagt (https://main-taunus.bistumlimburg.de/beitrag/alle-oeffentlichen-gottes-dienste -abgesagt-4/). Insoweit dürfte der Antragsteller - selbst bei einem Obsiegen im Eilverfahren - damit nicht die Möglichkeit zum Besuch eines Gottesdienstes erlangen.
2. Der Eilantrag hat jedenfalls in der Sache keinen Erfolg.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gem. § 47 Abs. 6 VwGO, wonach das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen kann, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist, liegen nicht vor. Die angegriffene Regelung erweist sich aufgrund der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung weder als offensichtlich rechtswidrig (a), noch erfordert eine - bei (unterstellt) offenen Erfolgsaussichten eines Normenkontrollhauptsacheverfahrens vorzunehmende - Folgenabwägung die Außervollzugsetzung der Regelung (b).
a) Die angegriffene Regelung erweist sich bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung nicht als offensichtlich rechtswidrig.
aa) Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in erster Linie die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - BVerwG 4 VR 5.14 - juris Rdnr. 12; zustimmend OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. April 2019 - 4 B 480/19.NE juris Rdnr. 9). Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, sodass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte. Ergibt demnach die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - BVerwG 4 VR 5.14 -, juris Rdnr. 12).
bb) Nach diesen Maßstäben kommt eine vorläufige Außervollzugsetzung der mit dem Normenkontrollantrag des Antragstellers angegriffenen Regelung nicht in Betracht. Soweit der durch die Notwendigkeit der Gewährung effektiven Rechtsschutzes gegen die bis zum 19. April 2020 befristete Verordnung vorgegebene enge Zeitrahmen eine rechtliche Prüfung der streitgegenständlichen Verordnung zulässt, wird sich der Normenkontrollantrag des Antragstellers aller Voraussicht nach als unbegründet erweisen. Bei summarischer Prüfung bestehen gegen die angegriffene Vorschrift keine durchgreifenden Bedenken.
Dabei verkennt der Senat nicht, dass die angegriffene Norm außerordentlich weitreichende - in der jüngeren Vergangenheit beispiellose - Einschränkungen der Religionsfreiheit sämtlicher Menschen begründet, die sich dauerhaft oder vorübergehend im Gebiet des Landes Hessen aufhalten. Diese massiven Eingriffe sind aber - soweit im Eilverfahren feststellbar - von einer hinreichend bestimmten, ihrerseits verfassungskonformen gesetzlichen Grundlage getragen und zur Erreichung eines legitimen Ziels - unmittelbar der befristeten Verhinderung weiterer Infektionsfälle, mittelbar der Gewährleistung einer möglichst umfassenden medizinischen Versorgung von Personen, die an COVID-19 erkrankt sind - geeignet. Ein Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Übermaßverbot ist jedenfalls derzeit nicht festzustellen (vgl. ebenso VGH München, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 NE 20.632 - juris).
(1) Die Verordnung Corona VV HE 4 ist formell ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Sie wurde zunächst gemäß § 7 Abs. 1 Verkündungsgesetz am Dienstag, den 17. März 2020 im Wege der Ersatzbekanntmachung und sodann im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Hessen vom 20. März 2020 (GVBl. S. 167f.) - wie in § 1 Abs. 1 i. V. m. § 7 Abs.1 VerkG vorgeschrieben - bekannt gemacht und erhielt durch die Verordnung vom 2. April 2020 (GVBl. S. 238) ihre (derzeit) aktuelle Form.
(2) Die in der Hauptsache angegriffene Regelung - § 1 Abs. 5 Corona VV HE 4 - findet in § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Die Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG ist in der zum Entscheidungszeitpunkt maßgeblichen Fassung, die sie durch das „Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ vom 27. März 2020 (BGBl. 2020 I S. 587 ff.; BT-Drucks 19/18111) erhalten hat, jedenfalls im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nicht zu beanstanden.
(a) § 32 Satz 1 IfSG ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. In dieser Fassung ist ein Verstoß der Verordnungsermächtigung nach § 32 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG n.F. gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen den Bestimmtheitsgrundsatz aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, nicht ersichtlich. Ob das für die vorherige Fassung der Verordnung auch zu gelten hat, bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung.
Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Danach soll sich das Parlament seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass der Bürger schon aus der gesetzlichen Ermächtigung erkennen und vorhersehen kann, was ihm gegenüber zulässig sein soll und welchen möglichen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Dabei muss die Ermächtigungsnorm in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich somit nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. So muss die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, sind höhere Anforderungen an den Grad der Bestimmtheit der Ermächtigung zu stellen, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch nahelegen, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber (BVerfG, Beschluss vom 21. September 2016 - 2 BvL 1/15 -, juris Rdnr. 54f.).
Nach diesen Maßstäben ist ein Verstoß des § 32 Abs. 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gegen das Bestimmtheitsgebot nicht ersichtlich. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist zwar in seinem ersten Halbsatz als offene Generalklausel ausgestaltet, durch die Neufassung der Vorschrift zum 28. März 2020 hat der Gesetzgeber die Ermächtigungsgrundlage jedoch jedenfalls insoweit hinreichend bestimmt, dass auch allgemeine Ausgangs- und Betretensverbote - die in besonderem Maße in die Grundrechte der Bürger eingreifen - davon erfasst sein können.
(b) Soweit der Antragsteller meint, die Verordnung sei von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt und demnach verfassungswidrig, weil Art. 4 GG in § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG nicht als einschränkbares Grundrecht aufgeführt ist, kann er damit nicht durchdringen. Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht verletzt. Es verlangt, dass ein Gesetz, welches ein Grundrecht einschränkt, das Grundrecht unter Angabe des Artikels benennt. Es findet allerdings nur Anwendung auf Grundrechte, die aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung vom Gesetzgeber eingeschränkt werden. Das Bundesverfassungsgericht hat darüber hinaus stets betont, dass Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nur für Gesetze gilt, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken. Als Formvorschrift bedarf die Norm enger Auslegung, wenn sie nicht zu einer leeren Förmlichkeit erstarren und den die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber in seiner Arbeit unnötig behindern soll (BVerfG, Kammerbeschluss vom 11. August 1999 - 1 BvR 2181/98, 1 BvR 2182/98, 1 BvR 2183/98 -, juris Rdnr. 55).
Davon ausgehend ist hier ein Verstoß gegen das Zitiergebot nicht ersichtlich. Die Untersagung von Gottesdiensten greift zwar in den Schutzbereich des Grundrechts auf freie Religionsausübung (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG) ein, weil dadurch ein wesentliches Merkmal der christlichen - insbesondere katholischen - Religionsausübung, nämlich die Teilnahme am Gottesdienst (Sonntagsgebot) und damit die gemeinschaftliche Messfeier und Empfang der Hl. Kommunion mit anderen Gläubigen, die ebenfalls von der Glaubensfreiheit umfasst ist, unmöglich gemacht wird. Da sich die streitgegenständliche Regelung jedoch nicht gegen die Religionsausübung an sich richtet, sondern allein gegen solche liturgischen Handlungen, bei denen eine Vielzahl von Menschen zusammenkommt, ist sie vorrangig an Art. 8 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG zu messen. Insoweit mag dahinstehen, ob derartige Zusammenkünfte als Versammlungen i. S. d. Art. 8 Abs. 1 GG anzusehen sind (vgl. Herzog in Maunz/Dürig, GG, Stand Okt. 2019, Art. 4, Rdnr. 96; vgl. auch § 17 VersG) oder als Ansammlungen dem Schutz der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG unterfallen (Depenheuer in Maunz/Dürig, GG, Stand: Okt. 2019, Art. 8 Rdnr. 188). Denn in beiden Fällen ist ein Verstoß gegen das Zitiergebot nicht ersichtlich.
Art. 4 GG ist jedenfalls für Versammlungen mit Glaubens- oder Gewissensinhalten zwar grundsätzlich lex specialis gegenüber Art. 8 GG, soweit es um spezifisch gegen die Religion gerichtete Maßnahmen geht. Nur in dieser Beziehung genießen religiöse Versammlungen einen grundsätzlich erhöhten Schutz. Für spezifisch versammlungsrechtliche Gefahren (etwa zu befürchtende gewaltsame Auseinandersetzungen, Verkehrsbeeinträchtigungen, Seuchengefahr etc.) bleibt es dagegen beim Schutz des Art. 8 GG (Depenheuer in Maunz/Dürig, GG, Stand Okt. 2019, Art. 8 Rdnr. 184). Die hier streitgegenständliche Regelung richtet sich nicht gegen die religiöse Betätigung als solche, sondern nur insoweit, als damit das Zusammentreffen vieler Menschen verbunden ist. Denn - wie § 1 Abs. 5 Corona VV HE 4 ausdrücklich erwähnt - sind und bleiben alle religiösen Betätigungen erlaubt, soweit sie nicht eine Zusammenkunft zahlreicher Menschen zur Folge haben. Art. 8 GG ist allerdings in § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG zitiert.
Auch im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 GG ist eine Verletzung des Zitiergebots nicht ersichtlich. Denn Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG gilt ausschließlich für solche Grundrechtsbeschränkungen, zu denen der Gesetzgeber im Grundgesetz ausdrücklich ermächtigt ist, nicht dagegen für Regelungen in Ausführung der im Grundgesetz enthaltenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen durch den Gesetzgeber. Vom Zitiergebot nicht betroffen ist daher die Begrenzung derjenigen Grundrechte, die von vornherein mit Schranken versehen sind wie die allg. Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG (Michael Antoni in Hömig/Wolff, GG, 12. Aufl. 2018, Art. 19 Rdnr. 4).
(c) Auch der weitere Einwand des Antragstellers, die Freiheit der Religionsausübung sei in Art. 4 GG schrankenlos gewährleistet und daher nicht durch Gesetz oder Verordnung einschränkbar, greift nicht durch. Art. 4 Abs. 2 GG garantiert die Religionsfreiheit - ebenso wie Art. 8 Abs. 1 GG die Versammlungsfreiheit - zwar Vorbehalts-, aber nicht schrankenlos. Beide Grundrechte finden ihre Grenzen wie jedes vorbehaltlos gewährleistete Grundrecht jedenfalls dort, wo dies zum Schutz der Grundrechte Dritter oder anderer mit Verfassungsrang ausgestatteter Rechtswerte notwendig ist (Wolff in Hömig/Wolff, Grundgesetz, 12. Aufl. 2018, Art. 4 Rdnr. 3 und Art. 8 Rdnr. 10). Das ist hier in Bezug auf Leben und Gesundheit der Priester, anderer Gläubiger und angesichts der hohen Ansteckungsgefahr und großen Streubreite des Virus auch dritter nichtgläubiger Menschen der Fall.
Davon ausgehend ist das hier in § 1 Abs. 5 Corona-VV HE4 angeordnete Verbot von Gottesdiensten bei summarischer Prüfung - entgegen der Ansicht des Antragstellers - von dieser Ermächtigungsgrundlage gedeckt.
c) Die Voraussetzungen zum Erlass der vom Antragsteller angegriffenen Regelung liegen vor. Die Untersagung von Zusammenkünften in Kirchen, Moscheen, Synagogen etc. stellt nach derzeitigem Erkenntnisstand des Senats eine notwendige Schutzmaßnahme dar, um die rasche Ausbreitung des Corona-Virus zu verhindern. Denn diesen Zusammenkünften ist gemeinsam, dass sich dort zahlreiche Menschen in einer Weise begegnen, bei der es nicht mit der erforderlichen Sicherheit gewährleistet ist, dass der erforderliche Mindestabstand von 1,5 m eingehalten werden kann.
aa) Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der verfügten Beschränkung ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des durch die Maßnahme abzuwehrenden Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen (§ 1 Abs. 1, § 28 Abs. 1 IfSG), sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Es erscheint sachgerecht, einen am Gefährdungsgrad der jeweiligen Erkrankung orientierten, "flexiblen" Maßstab für die hinreichende Wahrscheinlichkeit zugrunde zu legen. Dabei kann sich eine Gefährdung auch aus den Auswirkungen der Ausbreitung der Erkrankung auf die Volksgesundheit ergeben. Wird ein Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider festgestellt, begrenzt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG den Handlungsrahmen nicht dergestalt, dass allein Schutzmaßnahmen gegenüber den festgestellten Personen in Betracht kommen. Diese sind zwar vorrangige Adressaten, denn sie sind wegen der von ihnen ausgehenden Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehr- und Polizeirechts als "Störer" anzusehen. Auch die Allgemeinheit und sonstige dritte „Nichtstörer“ können indes Adressaten von Maßnahmen sein, beispielsweise um sie vor Ansteckung zu schützen und so die weitere Verbreitung der übertragbaren Krankheit zu verhindern. Da bei Menschenansammlungen Krankheitserreger besonders leicht übertragen werden können, stellt § 28 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 IfSG insofern klar, dass Anordnungen auch gegenüber Veranstaltungen oder sonstigen Zusammenkünften von Menschen sowie gegenüber Gemeinschaftseinrichtungen ergehen können (ebenso VG Bremen, Beschluss vom 26. März 2020 - 5 V 553/20 -, Rdnr. 35).
Dies zugrunde gelegt sind hier die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständlichen Regelung gegeben. Mit den deutschlandweit und damit auch in Hessen auftretenden Fällen einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (sog. Covid-19-Virus) sind an einer übertragbaren Krankheit (§ 2 Nr. 3, § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. h IfSG) erkrankte Personen und damit Kranke im Sinne von § 2 Nr. 4 IfSG festgestellt worden (vgl. Robert-Koch-Institut: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/nCoV_node.html [25.03.2020]). Demzufolge liegen die Voraussetzungen für ein Eingreifen des Antragsgegners nach § 32 Abs. 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG vor und die notwendigen Schutzmaßnahmen sind zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Die Befugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG n.F. steht damit sowohl inhaltlich („soweit“) als auch zeitlich („solange“) unter einem strengen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt, an den der Verordnungsgeber gebunden ist. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 IfSG n.F. können nunmehr insbesondere - d.h. ebenfalls unter Beachtung des inhaltlichen und zeitlichen Verhältnismäßigkeitsvorbehalts - Versammlungen und Ansammlungen untersagt werden.
Die in § 1 Abs. 5 Corona-VV HE4 genannten religiösen Zusammenkünfte sind nach dem oben gesagten entweder Versammlungen oder Ansammlungen i. S. d. Vorschrift. Sie zeichnen sich dadurch aus, dass dort typischerweise zahlreiche Menschen auf verhältnismäßig engem Raum zusammentreffen und werden damit von der Ermächtigungsgrundlage in § 28 Abs. 1 Halbsatz 2 IfSG n. F. gedeckt.
d) Entgegen der Auffassung des Antragstellers verletzt das hier in Rede stehende Verbot auch nicht das Gebot der Verhältnismäßigkeit.
aa) Es erfolgt zu einem legitimen Zweck, nämlich dem Schutz der Bevölkerung vor dem sich massiv ausbreitenden und für viele Bürger äußerst gefährlichen Virus.
bb) Es ist geeignet, weil dadurch eine - gerade im Zusammenhang mit den bevorstehenden Ostertagen - bestehende Übertragungssituation ausgeschaltet wird. Die Eignung eines Verbots zur Abhaltung von Gottesdiensten und religiösen Treffen zur Verfolgung des durch § 1 Abs. 1 IfSG vorgegebenen Ziels - Vorbeugung übertragbarer Krankheiten beim Menschen, frühzeitige Erkennung von Infektionen und Verhinderung ihrer Weiterverbreitung - ist nicht zweifelhaft. Nach den Feststellungen des Robert-Koch-Instituts vom 26. März 2020 (ZDEZContentZInfAZZNZNeuar-tiges_CoronavirusZRisikobewertung.html), das nachdrücklich eine Reduzierung von sozialen Kontakten mit dem Ziel der Vermeidung von Infektionen im privaten, beruflichen und öffentlichen Bereich sowie eine Reduzierung der Reisetätigkeit empfiehlt, ist diese Maßnahme geeignet, das Ziel des Verordnungsgebers, die Weiterverbreitung der übertragbaren Krankheit COVID-19 zu verhindern. Nach wie vor wird die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland als insgesamt hoch, für Risikogruppen als sehr hoch angesehen (RKI, Covid 19. Lagebericht vom 5. April 2020, S. 6, https:ZZwww.rki.deZDEZContentZInfAZZNZNeuartigesCoronavirusZSitua-tionsberichteZ2020-04-0 5-de.pdf?_blob=publicationFile). Die Einschätzung des Robert-Koch-Instituts - der gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG nationalen Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (RKI) - und damit die Eignung der Maßnahmen in Frage zu stellen, sieht der Senat - zumal im Rahmen des Eilverfahrens - keinen Anlass. Dabei verkennt der Senat nicht, dass es derzeit angesichts der von einer Vielzahl virologischer Institute und sonstiger Quellen unterschiedlichen angewandten Methoden und Zählweisen keine Daten gibt, die eine unangreifbare und endgültige Einschätzung der Lage ermöglichen. Vieles mag dafürsprechen, dass angesichts einer mangels ausreichender Tests und zahlreicher Ausscheider ohne Symptome von einer hohen Dunkelziffer an Infizierten auszugehen ist, die möglicherweise im Rückblick eine geringere Letalitätsrate zeigt, als derzeit angenommen. Das rechtfertigt jedoch derzeit nicht, die Eignung der Maßnahmen in Frage zu stellen, denn die Eignung der Maßnahme unterliegt der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers (vgl. ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. März 2020 - OVG 11 S 12/20 -, juris Rdnr. 10) und bei unsicherer Entscheidungsgrundlage ist er befugt, selbst die geeigneten Maßnahmen zu wählen, solange er dabei keine feststehenden Tatsachen ignoriert. Davon kann vorliegend angesichts der dargestellten nicht komplett gesicherten Tatsachengrundlage derzeit allerdings nicht ausgegangen werden.
cc) Im Blick auf die Erforderlichkeit der angegriffenen Regelungen kann der Senat zumindest im Rahmen des Eilverfahrens nicht feststellen, dass andere zur Erreichung des Ziels der Verhinderung weiterer Infektionen mit COVID-19 möglicherweise ebenfalls geeignete Regelungsmodelle - wie insbesondere der vom Antragsteller angeführte Vorschlag, das Abstandsgebot und Hygienemaßnahmen im Rahmen des Gottesdienstes umzusetzen - in ihrer Wirkung dem vom Antragsgegner gewählten Regelungsmodell eines präventiven Kontaktverbots in ihrer Wirkung gleichkommen und daher als milderes Mittel in Betracht zu ziehen sind. In einer durch zahlreiche Unsicherheiten und sich ständig weiterentwickelnde fachliche Erkenntnisse geprägten epidemischen Lage wie der vorliegenden ist dem Verordnungsgeber jedenfalls im gegenwärtigen Zeitpunkt der Entwicklung auch eine Einschätzungsprärogative im Hinblick auf das gewählte Mittel einzuräumen, soweit und solange sich nicht andere Maßnahmen eindeutig als gleich geeignet und weniger belastend darstellen. Eine solche eindeutige Feststellung ist hier nicht möglich. Allein der Umstand, dass andere bundesdeutsche Verordnungsgeber bei vergleichbaren äußeren Umständen und Regelungszielen ein in Einzelheiten teilweise abweichendes Regelungsmodell gewählt haben, führt jedenfalls nicht dazu, dass die hier streitgegenständlichen Regelungen als unverhältnismäßig anzusehen wären.
dd) Der Eingriff in das Grundrecht des Antragstellers und der bezweckte Erfolg, der im Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und insbesondere einer Verhinderung der Überlastung des Gesundheitssystems besteht, stehen auch nicht außer Verhältnis zu einander. Zwar ist es dem Antragsteller und mit ihm einer Vielzahl von Menschen bis zum 19. April 2020 und damit auch über Ostern - dem höchsten Fest der Christen - unmöglich, einen Gottesdienst zu besuchen. Auf der anderen Seite rechtfertigt der Gesundheitsschutz, insbesondere die Verlangsamung der Ausbreitung der hoch infektiösen Viruserkrankung, in der gegenwärtigen Situation einschneidende Maßnahmen wie sie der Antragsgegner vorliegend getroffen hat. Wie oben dargestellt, ist es nach Ansicht von Experten entscheidend, die Verbreitung des Coronavirus gerade in einer Frühphase effektiv zu bekämpfen. Ansonsten droht die nicht fernliegende Gefahr eines Kollabierens des staatlichen Gesundheitssystems, wie es beispielsweise in Italien, Spanien und den USA der Fall zu sein scheint. Auch bislang in ihrem Vorgehen liberaler agierende Länder stellen ihre Bevölkerung inzwischen auf härtere Regeln ein (Süddt. Zeitung vom 4. April 2020, Schweden stellt sich auf härtere Regeln ein). Hinzu kommt, dass die angegriffene Regelung Teil eines aktuell sehr dynamischen Prozesses ist, bei dem die getroffenen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nahezu täglich neu überdacht und angepasst werden. So ist auch die gesamte Verordnung vom 17. März 2020 vorerst bis zum 19. April 2020 (vgl. deren § 5) befristet. Diese (kurze) Befristung stellt sicher, dass die neuen Entwicklungen der Corona-Pandemie stets berücksichtigt werden. Je nach Entwicklung können die Einschränkungen wieder gelockert werden, wenn die Landesregierungen dies bei Abwägung der berührten Interessen für vertretbar erachten. Erste Anregungen dazu, wie eine Lockerung der strengen Regeln zukünftig unter Abwägung aller Belange erfolgen könnte, zeigen die Vorschläge einer interdisziplinären Forschergruppe, die das Ifo-Institut veröffentlicht hat (Fuest/Lohse, Die Bekämpfung der Coronavirus-Pandemie tragfähig gestalten, ifo.de).
Nach alledem überwiegt derzeit das auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gestützte öffentliche Interesse am Schutz von Leib und Leben der Bevölkerung vor der weiteren Ausbreitung der hochansteckenden Viruskrankheit (zur staatlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 näher Di Fabio in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Stand: Oktober 2019, Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 Rdnr. 94 m. w. N.) sowie am Schutz der Funktionsfähigkeit des Gesundheitswesens in Deutschland und des in medizinischen Einrichtungen wie Krankenhäusern und Arztpraxen tätigen Personals vor einer akuten Überlastung. Die Gewährleistung einer bestmöglichen Krankenversorgung stellt ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut dar, für dessen Schutz der Staat von Verfassungs wegen auch im Hinblick auf das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG zu sorgen hat (so ausdrücklich BVerfG, Beschluss vom 8. April 1981 - 1 BvR 608/79 -, BVerfGE 57, 70, zit. nach juris Rn. 92). Das Recht auf freie Religionsausübung auch durch religiöse Zusammenkünfte hat demgegenüber derzeit zurückzutreten.
Das gilt umso mehr, als den Gläubigen sämtliche Möglichkeiten der Religionsausübung, die ohne Zusammenkunft vieler Menschen möglich sind, offenstehen. Die Bistümer und Pfarreien bemühen sich um zahlreiche Möglichkeiten, Gottesdienste im Internet oder Fernsehen zu übertragen und auch die Seelsorge telefonisch weit möglichst aufrechtzuerhalten. Damit bleibt den Gläubigen zwar die Möglichkeit, die Hl. Kommunion zu empfangen, versperrt, aber angesichts der weltweit zunehmenden Verbreitung des Virus und der dadurch bedingten Gefährdung verschiedener Bevölkerungsgruppen, ist das jedenfalls vorerst hinzunehmen. Insoweit tragen auch die Kirchen und religiösen Vereinigungen Verantwortung für das ganze Gemeinwesen, in dem wir leben (Kardinal Marx, www.kurier.de vom 3. April 2020, 16:06 Uhr).
Da zudem auch der Papst die von ihm durchzuführenden liturgischen Feiern der Karwoche und an Ostern ohne Gläubige abhält (Präfektur des Päpstlichen Hauses: www.vatican.va, abgerufen am 5. April 2020), ist davon auszugehen, dass die derzeitige Pandemie auch seitens der katholischen Kirche als wichtiger Grund anerkannt ist, für einen vorübergehenden Zeitraum vom Besuch des Gottesdienstes an Sonn- und Feiertagen absehen zu dürfen.
b) Eine bei (unterstellt) offenem Ausgang des Verfahrens vorzunehmende Folgenabwägung käme zu keinem anderen Ergebnis.
Die Abwägung zwischen dem privaten Aussetzungsinteresse des Antragstellers und dem öffentlichen Vollziehungsinteresse erfordert die Betrachtung der Folgen, die einträten, wenn die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte. Diese Auswirkungen sind zu vergleichen mit den Nachteilen, die entstünden, wenn die streitgegenständliche Regelung außer Vollzug gesetzt würde, dem Rechtsbehelf in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre. Bei dieser Abwägung ist in Rechnung zu stellen, ob dem Antragsteller unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung eine Hauptsacheentscheidung nicht mehr in der Lage wäre. Droht im Falle der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes - wie vorliegend - eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung von Grundrechten, die durch eine dem Antrag stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnte, ist diesem Umstand ein hohes Gewicht beizumessen, dem nur der Schutz herausragend wichtiger Rechtsgüter entgegengesetzt werden kann. Bei dieser Interessenabwägung ist jeweils die Richtigkeit des Vorbringens desjenigen als wahr zu unterstellen, dessen Position gerade betrachtet wird, soweit das jeweilige Vorbringen ausreichend substantiiert und die Unrichtigkeit nicht ohne weiteres erkennbar ist (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 13. September 1991 - 4 M 125/91 -, zit. nach juris Rn. 13 f. m. w. N.).
Nach Auffassung des Senats muss hier das grundrechtlich geschützte Interesse der Gläubigen an der Durchführung religiöser Zusammenkünfte zurückstehen. Insoweit überwiegt - wie bereits ausgeführt - das auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gestützte öffentliche Interesse am Schutz von Leib und Leben der Bevölkerung vor der weiteren Ausbreitung der hochansteckenden Viruskrankheit sowie am Schutz der Funktionsfähigkeit des Gesundheitswesens in Deutschland und des in medizinischen Einrichtungen wie Krankenhäusern und Arztpraxen tätigen Personals vor einer akuten Überlastung. Die Gewährleistung der trotz der derzeit herrschenden Corona-Pandemie bestmöglichen Krankenversorgung stellt ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut dar, für dessen Schutz der Staat von Verfassungswegen auch im Hinblick auf das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG zu sorgen hat (vgl. ebenso Hess. VGH, Beschluss vom 3. April 2020 - 2 B 925/20 - m. w. N.). Das gilt umso mehr, als nach Angaben des RKI die strengen Kontaktverbote erste Wirkungen zu zeigen scheinen (RKI, Epidemiologisches Bulletin Nr. 16/2020 vom 3. April 2020, S. 4 unten).
3. Der Antragsteller hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Normenkontrolleilverfahrens zu tragen, weil er unterliegt.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 2 Satz 1, 52 Abs. 1 und Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Dabei legt der Senat für die Bemessung des Interesses des Antragstellers an der Aufhebung der streitgegenständlichen Regelung in § 1 Abs. 5 Corona VV HE 4 mangels anderweitiger Anhaltspunkte den Auffangstreitwert nach § 52 Abs. 2 GKG in Höhe von 5.000,00 € zugrunde. Dieser Betrag ist im Hinblick auf das Begehren einer die Hauptsache vorwegnehmenden Eilentscheidung hier nicht zu halbieren (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen abgedruckt in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, Anhang zu § 164 Rdnr. 14).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3 und 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§ 28 IfSG
§ 17 VersG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 7 Abs. 1 VerkG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 erster Halbsatz VwGO
§ 17 Abs. 2 HessAGVwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs.1 VerkG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG
§ 1 Abs. 5 Corona-VV
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 28 Abs. 1 Halbsatz 2 IfSG
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 und 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 1 Abs. 5 Corona VV HE 4 im Wege der einstweiligen Anordnung
§ 15 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 1 und 2 Satz 1, 52 Abs. 1 und Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 4 und 8 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 4 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 GG
Art. 4 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 57, 70
1 MN 7/08
4 VR 5.14
4 B 480/19
20 NE 20.63
2 BvL 1/15
1 BvR 2181/98
1 BvR 2182/98
1 BvR 2183/98
5 V 553/20
11 S 12/20
1 BvR 608/79
4 M 125/91
2 B 925/20