Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-08-11, Aktenzeichen 15 A 359/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0811.15A359.16.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 2.532.200,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.) noch führen sie auf besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (2.) oder deren grundsätzliche Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (3.).
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor.
Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 9. Juni 2016 ‑ 1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 16, m.w.N.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem Antrag,
den Widerrufs- und Erstattungsbescheid der Bezirksregierung E. vom 25. März 2015 aufzuheben,
insoweit stattgegeben, als der Beklagte einen Erstattungsanspruch von mehr als 2.532.200,- € geltend macht. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 VwVfG NRW seien mit Blick auf den widerrufenen Abrechnungsbescheid vom 17. April 2007 erfüllt. Die Widerrufsfrist nach § 49 Abs. 3 Satz 2, § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW sei noch nicht abgelaufen gewesen. Die Widerrufsfrist habe nicht für jeden einzelnen Widerrufsgrund gesondert ermittelt werden müssen. Ermessensfehler lägen nicht vor. Die Rückforderungsansprüche seien nicht verjährt.
Die dagegen von der Klägerin vorgetragenen Rügen haben keinen Erfolg.
a) Die Klägerin stellt nicht durchgreifend in Frage, dass der Widerruf hinsichtlich der Prüfbeanstandungen PM 3.1, PM 6.3, PM 7, PM 8, PM 9, PM 10.3.1, PM 10.4 und 10.5 rechtmäßig ist.
aa) Mit Blick auf die Prüfbeanstandung PM 3.1 (Auftragsvergabe an die Firma T.----) hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass zum einen der Widerrufsgrund des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW i.V.m. Nr. 3 ANBest-G - Verstoß gegen nach dem Gemeindehaushaltsrecht anzuwendende Vergabegrundsätze - gegeben ist.
Der Beklagte hat im streitgegenständlichen Widerrufs- und Erstattungsbescheid wie auch in der Klageerwiderung vom 12. November 2015 auf den - auch im Zeitpunkt der Auftragsvergabe an die Firma T.---- im Jahr 1990 geltenden - allgemeinen vergaberechtlichen Grundsatz abgestellt, dass bei der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit eines Angebots nur sachlich-auftragsbezogene Gesichtspunkte berücksichtigt werden dürfen. Vergabefremde Aspekte müssen außer Betracht bleiben.
Vgl. dazu Heiermann/Riedl/Rusam/Schwaab, Handkommentar zur VOB, Teile A und B, 4. Aufl. 1986, § 25 VOB/A Rn. 25; siehe außerdem OLG Hamm, Urteil vom 26. September 2012 - 12 U 142/12 -, juris Rn. 67; OLG Stuttgart, Urteil vom 19. Mai 2011 - 2 U 36/11-, juris Rn. 36; OLG München, Beschluss vom 19. Dezember 2007 - Verg 12/07 -, juris Rn. 61; OLG Rostock, Beschluss vom 6. März 2009 - 17 Verg 1/09 -, juris Rn. 171; VG Gießen, Urteil vom 13. Februar 2012 - 4 K 4455/11.GI -, juris Rn. 27.
Die Klägerin stellt mit ihrem Zulassungsvorbringen letztlich nicht in Abrede, dass der Zuschlag aus derartigen vergabefremden Erwägungen erfolgte. Die für die Ausschreibung und die Auftragsvergabe maßgeblichen Parameter waren vorliegend durch das den Zweck der Zuwendung bildende Förderziel des Damm- und Straßenbaus determiniert. Die von der Firma T.---- angebotene und im Zuschlag berücksichtigte Art der Bauausführung beförderte aber zusätzlich den geplanten Ausbau einer Deponie. Sie hatte somit zugleich einen abfallwirtschaftlichen Zweck, der indes vom Förderziel nicht umfasst war. Insofern überschneidet sich der Widerrufsgrund des Verstoßes gegen Vergabegrundsätze - zum anderen - mit demjenigen einer zweckwidrigen Verwendung der Zuwendung gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW i.V.m. Nr. 1.1 ANBest-G.
Der Hinweis der Klägerin, das im Sinne des Vergaberechts wirtschaftlichste Angebot müsse nicht mit dem preislich günstigsten Angebot identisch sein, geht danach fehl. Für die Annahme eines Widerrufsgrunds unerheblich sind in der Konsequenz auch die von der Klägerin weiterhin aufgeworfenen Fragen, ob sie verpflichtet gewesen sei, ihre Vergabeentscheidung nur anhand solcher Zuschlagskriterien zu treffen, die sie vorab bekannt gemacht habe, oder ob sie diese im Vorhinein mit dem Zuwendungsgeber habe abstimmen müssen. Die zu beachtenden Vergabegrundsätze waren unbeschadet dessen jedenfalls durch die den Zuwendungsbescheiden beigefügten Nebenbestimmungen bekannt.
Im Anschluss daran lässt der Widerruf hinsichtlich der Prüfbeanstandung PM 3.1 keinen Ermessensfehler i.S.d. § 114 Satz 1 VwGO erkennen.
Der Beklagte hat dem Widerruf keinen unzutreffenden Sachverhalt oder eine fehlerhafte rechtliche Wertung zugrunde gelegt. Vielmehr hat er zu Recht darauf verwiesen, dass sich der Vergabeausschuss der Stadt X. in seiner Sitzung am 1. Oktober 1990 (vgl. insoweit TOP 10 der diesbezüglichen Sitzungsniederschrift) nach wiederholter rechtlicher Prüfung bewusst war, dass der Auftrag in der vorliegenden Form nicht an die Firma T.---- vergeben werden konnte.
Mit Blick darauf ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte einen schweren Vergaberechtsverstoß i.S.d. Nrn. 2 und 3 des Runderlasses des Finanzministeriums vom 18. Dezember 2003 - I 1 - 0044 - 3/8 - über die Rückforderung von Zuwendungen wegen Nichtbeachtung der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A) und der Verdingungsordnung für Leistungen - ausgenommen Bauleistungen - (VOL/A) - (MBl. NRW. 2005 S. 1310; im Folgenden: Runderlass) angenommen hat.
Diese Einschätzung ist gerechtfertigt, weil die Auftragsvergabe an die Firma T.---- trotz Kenntnis der vergaberechtlichen Problematik aus - wie gesagt - vom Förderziel nicht gedeckten und deshalb hier gleichzeitig auftragsfremden Motiven erfolgte. Die Zuwendungsempfängerin entfernte sich dadurch offensichtlich und eindeutig von grundlegenden Vorgaben des Vergaberechts. In diesem Sinne nennt auch Nr. 3.5, 1. Spiegelstrich, des Runderlasses das Ausscheiden des annehmbarsten Angebots aus sonstigen vergabefremden Erwägungen als Anwendungsfall eines schweren Verstoßes gegen die VOB.
Vgl. zum Begriff des schweren Vergabeverstoßes auch OVG NRW, Beschluss vom 16. Januar 2017 ‑ 12 A 833/16 -, juris Rn. 37, Urteile vom 20. April 2012 - 4 A 1055/09 -, juris Rn. 117, und vom 2. September 2008 - 15 A 2328/06 -, juris Rn. 64.
Abgesehen davon hat der Beklagte in dem angegriffenen Bescheid auch einzelfallbezogene Ermessensüberlegungen sowohl im Hinblick auf die Prüfbeanstandung PM 3.1 als auch auf den Widerruf im Ganzen angestellt. Der Beklagte hat erläutert, worin er den Widerrufsgrund erblickt und warum er sich für einen Widerruf entschieden hat. Er hat sich auch damit auseinandergesetzt, ob die Rückforderung für die Klägerin eine unzumutbare Härte darstellt. Die Klägerin legt demgegenüber nicht dar, aus welchen besonderen Gründen i.S.d. Nr. 2 des Runderlasses der Beklagte von dem Widerruf hätte absehen sollen.
bb) Aus dem Zulassungsvorbringen geht nicht hervor, dass die Rechtmäßigkeit des Widerrufs betreffend die Prüfbeanstandung PM 6.3 (Anforderung eines Baugrundgutachtens) ernstlich zweifelhaft ist. Diesbezüglich kann sich der Beklagte gleichfalls auf den Widerrufstatbestand aus § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Nr. 2 VwVfG NRW i.V.m. Nr. 1.1 ANBest-G stützen. Der Zulassungsantrag legt nicht dar, dass die Einholung des Baugrundgutachtens vom Zuwendungszweck erfasst war. Der Beklagte hat im Widerrufs- und Erstattungsbescheid ausgeführt, dass die Zuwendungsempfänger die Planung ihrer Baumaßnahmen in eigener Zuständigkeit und Verantwortung durchführten. Im Erläuterungsbericht habe der Zuwendungsempfänger alle für die Baumaßnahme erheblichen Angaben zu machen. Soweit die Ausführungen im Erläuterungsbericht - wie hier - beim Zuwendungsgeber hinsichtlich des Baugrunds keine Fragen aufwürfen, sei die Anforderung ergänzender Unterlagen nicht notwendig. Damit sei im vorliegenden Fall eine Baugrunduntersuchung nicht Gegenstand des Förderantrags und der auf diesen hin bewilligten Zuwendung. Dass das Bodengutachten zur Durchführung der geförderten Maßnahme erstellt worden sei, wie die Klägerin geltend macht, macht es danach noch nicht zum Gegenstand der Zuwendung. Ob es aufgrund der konkreten örtlichen Bedingungen Anlass gegeben hat, an der Tragfähigkeit des Untergrunds zu zweifeln, ändert an diesem Befund ebenfalls nichts.
cc) Es unterliegt auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvortrags keinen ernstlichen Zweifeln, dass der Beklagte mit Rücksicht auf die Prüfbeanstandung PM 7 (Vergabe der Lieferung und Montage von Schutzplanken an die Firma S. ) einen Widerruf aussprechen durfte. Ermächtigungsgrundlage für diesen ist wiederum § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW i.V.m. Nr. 3 ANBest-G. Bei dem beklagtenseits beanstandeten Vergabeverstoß handelt es sich - anders als bei der Prüfbeanstandung PM 6.2 - nicht um eine bloße Verletzung von Dokumentationspflichten. Der Beklagte hat dazu im angefochtenen Bescheid erklärt, die Vergabe der Schutzplanken könne nicht als beschränkte Ausschreibung akzeptiert werden. Die hierfür zu beachtenden Vorgaben und Regeln der VOB seien nicht eingehalten worden. Die dieser Wertung zugrunde liegenden Vergabeverstöße gehen über die reine Nichtbeachtung von Dokumentationspflichten hinaus. Dies hat der Beklagte unter Hinweis auf die von ihm ausgewerteten vorhandenen Unterlagen im Einzelnen in seiner Klageerwiderung vom 12. November 2015 auf Seite 9 ff. dargelegt. Die Klägerin greift diese Ausführungen des Beklagten nicht substantiiert an.
dd) Aus entsprechenden Gründen weckt die Klägerin keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bezogen auf den Widerruf zur Prüfbeanstandung PM 8 (Vergabe landschaftsgärtnerischer Arbeiten). Der Beklagte gründet den Widerruf insofern - wie die Klageerwiderung vom 12. November 2015 herausstellt - auch auf einen Verstoß gegen die Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung, der durch die Aufgliederung der landschaftsgärtnerischen Leistungen in zahlreiche kleinere Aufträge zuwidergehandelt worden sei. Die Klägerin legt nicht dar, dass diese Bewertung fehlerhaft ist. Dass wegen der vier aufgefundenen Angebote eine ordnungsgemäße öffentliche Ausschreibung stattgefunden habe, die eine sparsame und wirtschaftliche Mittelverwendung gewährleistet habe, lässt sich anhand des Zulassungsvorbringens nicht nachvollziehen.
ee) Das Verwaltungsgericht hat sich zu Recht auf den Standpunkt gestellt, dass sich die Klägerin gegenüber dem Widerruf aufgrund der Prüfbeanstandung PM 9 (Herstellung eines Bachdurchlasses durch die Firma I. ) nicht erfolgreich auf Vertrauensschutz berufen kann. Zum einen hat der Beklagte keinen Vertrauenstatbestand gesetzt. Der Umstand, dass der Beklagte mit Zuwendungsbescheid Nr. 11 vom 23. Juni 2004 dem Änderungsantrag der Klägerin vom 24. März 2003 in voller Höhe stattgab, ohne einen 30 %-Abzug für die Funktion des südlichen Teils der Böschung als Widerlager der (von der Zuwendung nicht erfassten) Deponie vorzusehen, begründet kein schutzwürdiges Vertrauen. In den vorhergehenden Änderungsantrag vom 31. Mai 2001 war der 30 %-Abzug mitaufgenommen worden, weswegen auf Klägerseite bekannt war, dass dieser Betrag auch bei entsprechenden nachgehenden Änderungsanträgen abzusetzen war. Zum anderen entsteht für den Zuwendungsempfänger, der die Zuwendung - wie hier hinsichtlich der anteiligen Baukosten des Bachdurchlasses im südlichen Teil der Böschung - nicht zweckentsprechend verwendet, ohnehin kein Vertrauensschutz, weil ihm die Zweckbestimmung der Zuwendung geläufig ist.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 ‑ 3 C 7.09 -, juris Rn. 28.
ff) Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist ferner nicht mit Rücksicht auf den Widerruf gegeben, der durch die Prüfbeanstandung PM 10.3.1 (Vergabe von Einfriedungsarbeiten an die Firma U. ) veranlasst ist. Rechtsgrundlage hierfür ist insoweit § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW i.V.m. Nr. 3 ANBest-G. Die Klägerin legt nicht dar, dass die monierte freihändige Vergabe von Arbeiten zur Einfriedung des Friedhofsgeländes der evangelischen Kirchengemeinde in den Jahren 1992/93 sowie der Errichtung zweier Tore und Zäune im Bereich der nördlichen Flanke des Damms im Jahr 1993 im Wert von insgesamt 20.462,78 € entgegen der Annahme des Beklagten zulässig war. Gemäß § 3 Nr. 4 VOB/A 1992 war eine freihändige Vergabe nur zulässig, wenn die öffentliche Ausschreibung oder beschränkte Ausschreibung unzweckmäßig ist. Dazu nennt die Bestimmung einzelne in Betracht kommende Ausnahmetatbestände.
Vgl. zur damaligen Rechtslage auch Heiermann/Riedl/Rusam/Schwaab, Handkommentar zur VOB, Teile A und B, 4. Aufl. 1986, § 3 VOB/A Rn. 12 ff.; zum Ausnahmecharakter der freihändigen Vergabe aus zuwendungsrechtlicher Sicht siehe etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17. Oktober 2013 - 9 S 123/12 -, juris Rn. 31 ff.
Für eine Unzweckmäßigkeit der Ausschreibung im Hinblick auf die räumlich, zeitlich und funktional eng zusammenhängenden Einfriedungsarbeiten, die überdies aufgrund der vertraglichen Verpflichtung vom 20. Februar 1984 vorhersehbar waren, liefert der Zulassungsantrag keine Anhaltspunkte.
Da Fehler bei der Wahl der Art der Vergabe nach Nr. 2, Nr. 3.1 des Runderlasses als schwere Vergabeverstöße klassifiziert werden können, war der Beklagte aus den unter 1. a) aa) genannten Gründen nicht verpflichtet, in die von der Klägerin verlangte eingehendere Ermessensbetätigung einzutreten.
gg) Wegen der Rechtmäßigkeit des auf den Prüfbeanstandungen PM 10.4 (Vergabe von Fäll- und Rodungsarbeiten) und PM 10.5 (Vergabe von Markierungsarbeiten) fußenden Widerrufs kann auf die Ausführungen unter 1. a) dd) sowie 1. a) ff) verwiesen werden, die hier in gleicher Weise Platz greifen. Der Beklagte hat sich insofern darauf gestützt, dass diese Vergaben als unzulässige freihändige Vergaben einzuordnen seien, die im Widerspruch zu den Anforderungen einer wirtschaftlichen und sparsamen Mittelverwendung stünden. Dem setzt der Zulassungsantrag nichts Durchgreifendes entgegen. Er legt nicht substantiiert dar, dass eine ordnungsgemäße Ausschreibung stattgefunden habe oder eine solche verzichtbar gewesen wäre.
b) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass der Beklagte die Widerrufsfrist nach § 49 Abs. 3 Satz 2, § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW eingehalten hat.
Erhält die Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche den Widerruf rechtfertigen, so ist der Widerruf danach nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig.
Bei der Jahresfrist handelt es sich nicht um eine Bearbeitungs-, sondern um eine Entscheidungsfrist. Der zuständigen Behörde wird ein Jahr Zeit eingeräumt, um die Entscheidung über die Rücknahme bzw. den Widerruf des Verwaltungsakts zu treffen. Daraus folgt, dass die Frist erst bei vollständiger behördlicher Kenntnis der für die Entscheidung maßgebenden Sach- und Rechtslage zu laufen beginnt. Erst wenn die Behörde auf der Grundlage aller entscheidungserheblichen Tatsachen den zutreffenden rechtlichen Schluss gezogen hat, dass ihr die Aufhebungsbefugnis zusteht, muss sie innerhalb eines Jahres entscheiden, ob sie davon Gebrauch macht. Sie muss zu der Erkenntnis gelangt sein, dass die weiteren Voraussetzungen des§ 48 VwVfG NRW oder des § 49 VwVfG NRW zweifelsfrei gegeben sind. Dies ist anzunehmen, wenn die Behörde ohne weitere Sachaufklärung imstande ist, diese gesetzlichen Voraussetzungen zutreffend zu beurteilen, und daraus die richtigen Schlüsse zieht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2012 - 2 C 13.11 -, juris Rn. 27 ff., Urteile vom 20. September 2001 - 7 C 6.01 -, juris Rn. 12, vom 24. Januar 2001 - 8 C 8.00 -, juris Rn. 6 f., und vom 20. Dezember 1999 - 7 C 42.98 -, juris Rn. 21, Beschluss vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1.84, 2.84 -, juris Rn. 8 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 29. Mai 2017 - 4 A 516/15 -, juris Rn. 9 ff., Urteile vom 20. April 2012 ‑ 4 A 2005/10 -, juris Rn. 58, und vom 22. Februar 2005 - 15 A 1065/04 -, juris Rn. 86.
Daraus folgt, dass jede Form der Nichtkenntnisnahme entscheidungserheblicher Umstände den Fristlauf hindert, weil es im Rahmen des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW auf ein „(qualifiziertes) Kennenmüssen“ der die Rücknahme bzw. den Widerruf rechtfertigenden Gründe nicht ankommt.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. August 2014 - 4 B 1.14 -, juris Rn. 8, und vom 12. September 1997 - 3 B 66.97 -, juris Rn. 3.
Gemessen an diesen Maßstäben hat der Beklagte die Widerrufsfrist nicht versäumt.
Der Beklagte hatte, wie vom Verwaltungsgericht angenommen, von allen für die Widerrufsentscheidung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht relevanten Umständen vollständig erst seit der Besprechung mit Vertretern des Landesrechnungshofs am 23. September 2014 Kenntnis. Deshalb erging der Widerrufs- und Erstattungsbescheid vom 25. März 2015 rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist.
Die von der Klägerin ins Feld geführten Zeitpunkte des 12. bzw. des 27. März 2014 markieren nicht den Beginn der Jahresfrist. Dass dem Beklagten zu diesen Zeitpunkten noch nicht alle entscheidungsrelevanten Umstände bekannt waren, ergibt sich aus seinem Schreiben vom selben Tag an das Staatliche Rechnungsprüfungsamt L. . Darin heißt es, zu der Prüfbeanstandung PM 5.2 sei die Beurteilung der zusätzlichen Leistungen weiterhin offen. Um hierüber abschließend entscheiden zu können, werde um Übersendung einer Zusammenstellung und um Erläuterung gebeten, um welche zusätzlichen Leistungen es im Einzelnen gehe. Außerdem hätten sich - so der Beklagte im Schreiben vom 27. März 2014 - zu den Prüfbeanstandungen PM 3.1, PM 6.2 und PM 10.7 Rückfragen hinsichtlich des genauen Absetzungsbetrags ergeben und zu PM 6.4 eine Verständnisfrage zum Sachverhalt. Die vollständige Entscheidungsgrundlage entstand infolgedessen erst anlässlich der Besprechung am 23. September 2014, als dem Beklagten namentlich weitere Unterlagen zur Prüfbeanstandung PM 5.2 übergeben wurden. Der auf den 12. März 2014 datierte Vermerk über die Höhe der Absetzungen stand damit ersichtlich unter dem Vorbehalt einer weiteren Sachverhaltsaufklärung. Die zusätzlichen Unterlagen wurden dem Beklagten ausweislich seines Anforderungsschreibens vom 27. März 2014 auch nicht nur zufällig bei Gelegenheit zugeleitet. Aufgrund der aufgeworfenen Sachverhaltsfragen hatte die Besprechung vom 23. September 2014 darüber hinaus nicht den Charakter einer den Fristlauf nicht beeinflussenden bloßen behördeninternen Abstimmung.
Vgl. zu diesem Punkt VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Juni 2008 - 15 K 3344/06 -, juris Rn. 55.
Ob ein Fall „konzentrierten Nichtstuns“ des Beklagten vorliegt, der schon mit Schreiben an das Staatliche Rechnungsprüfungsamt L. vom 5. Juli 2012 Unterlagen hinsichtlich der Prüfbeanstandung PM 5.2 erbeten hatte, ist nicht für die Bestimmung der Widerrufsfrist bedeutsam, sondern erst für die Frage einer etwaigen Verwirkung.
Vgl. dazu nochmals BVerwG, Beschluss vom 29. August 2014 - 4 B 1.14 -, juris Rn. 8 f.
Die Klägerin kann gegen die Einhaltung der Widerrufsfrist im Weiteren nicht erfolgreich einwenden, die Prüfbeanstandung PM 5.2 sei mit 6.240,25 € betragsmäßig für die Widerrufsentscheidung, die ursprünglich insgesamt 2.566.100,- € umfasste, von gänzlich untergeordneter Bedeutung. Ungeachtet ihres Anteils an der Gesamtrückforderungssumme war die Prüfbeanstandung PM 5.2 Teil des vom Beklagten abzuarbeitenden Entscheidungsprogramms. Erst mit dessen abschließender Klärung begann die Entscheidungsfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW zu laufen.
Der Beklagte war auch nicht verpflichtet, die Widerrufsfrist für jeden im Raum stehenden Rechnungsposten und diesbezüglichen Widerrufsgrund gesondert zu ermitteln und einzuhalten.
Zwar mag im Einzelfall ein nach einzelnen Widerrufsgründen differenzierender Fristlauf denkbar sein, wenn ein Zuwendungsbescheid aus mehreren klar voneinander unabhängigen, unter Umständen erst sukzessive bekannt werdenden Gründen jeweils teilweise widerrufbar ist.
Vgl. insofern Bay. VGH, Beschluss vom 12. September 2006 - 4 ZB 06.667 -, juris Rn. 23, Urteil vom 20. Februar 1991 - 4 B 87.3487 -, NVwZ-RR 1992, 451, 453; OVG Berl.-BBg., Urteil vom 5. April 2001 ‑ 2 A 53/98 -, NVwZ-RR 2002, 479, 483; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 48 Rn. 146; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 48 Rn. 10.
Diese Situation ist vorliegend jedoch nicht gegeben. Der streitgegenständliche Widerrufs- und Erstattungsbescheid betrifft einen einheitlichen Fördervorgang des kommunalen Straßenbaus. Dies zeigt vor allem der Umstand, dass Gegenstand des Widerrufs der Abrechnungsbescheid vom 17. April 2007 ist, der die Förderung für das Gesamtvorhaben im Sinne eines Saldos endgültig festsetzt. Dadurch ersetzt der Beklagte die zwischen dem 1. Dezember 1987 und dem 24. Oktober 2006 ergangenen einzelnen vorläufigen Zuwendungsbescheide durch einen aus widerrufsrechtlicher Perspektive einheitlichen Gesamtbescheid, der die Nebenbestimmungen, die den Zuwendungsbescheiden beigefügt worden waren, fortschreibt. Dementsprechend stützen sich der Widerruf und die Rückforderung zwar auf einzelne Rechnungsposten des Gesamtbetrags. Diese sind aber nicht im eigentlichen Sinne der Widerrufsgrund, sondern vielmehr dessen Elemente, die die tatsächliche Grundlage des Widerrufs sowie der Rückforderung bilden. Der Beklagte war daher auch gehalten, bei seinem Widerruf eine einheitliche Ermessensentscheidung zu treffen, in die einzufließen hatte, ob die Höhe der Rückforderung für die Klägerin eine unzumutbare Härte darstellt. Diese Abwägung lässt sich erst dann vornehmen, wenn der gesamte Widerrufs- und Rückforderungskomplex - und nicht nur seine einzelnen Bausteine - überblickt wird. Dass der Beklagte daneben auch jeden Verstoß gegen die Förderrichtlinien einzeln rechtlich bewertet hat, ändert daran nichts. Dies ist Ausfluss der Begründungspflicht des § 39 Abs. 1 VwVfG NRW. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht mit Recht darauf hingewiesen, dass ein anderes Verständnis der Jahresfrist in Fällen der vorliegenden Art nicht praktikabel wäre.
Da der Beklagte von den entscheidungserheblichen Umständen - wie gesagt - erst ab dem 23. September 2014 mit der Übergabe zusätzlicher Unterlagen zur Prüfbeanstandung PM 5.2 lückenlos Kenntnis hatte, muss auf den weiteren Vortrag der Beteiligten zur Thematik der Widerrufsfrist nicht eingegangen werden.
c) Der Beklagte hat seine Widerrufsbefugnis nicht durch „konzentriertes Nichtstun“ verwirkt.
Die Verwirkung als Ausprägung des Grundsatzes von Treu und Glauben (§ 242 BGB) und als Hauptanwendungsfall des Verbots widersprüchlichen Verhaltens gilt auch im öffentlichen Recht. Sie schränkt insbesondere auch die Rücknahme- und Widerrufsbefugnis der Behörden ein. Verwirkung setzt jedoch voraus, dass seit der Möglichkeit der Geltendmachung des Rechts längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzugetreten sind, welche die verspätete Geltendmachung als treuwidrig erscheinen lassen (Zeit- und Umstandsmoment). Mit Blick auf die Befugnis zur Rücknahme bzw. zum Widerruf eines Verwaltungsakts ist dies anzunehmen, wenn Umstände eingetreten sind, aus denen der die Rechtswidrigkeit bzw. Widerrufbarkeit kennende Begünstigte berechtigterweise den Schluss ziehen durfte, der Verwaltungsakt werde nicht mehr zurückgenommen bzw. widerrufen, obwohl die Behörde dessen Rücknehm- oder Widerrufbarkeit erkannt hat, der Begünstigte ferner darauf vertraut hat, dass die Rücknahme- bzw. Widerrufsbefugnis nicht ausgeübt wird, und dieses Vertrauen in einer Weise betätigt hat, dass ihm mit der sodann gleichwohl erfolgten Aufhebung ein unzumutbarer Nachteil entstünde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 - 10 C 1.16 -, juris Rn. 26 f., Beschluss vom 29. August 2014 - 4 B 1.14 -, juris Rn. 9, Urteil vom 20. Dezember 1999 ‑ 7 C 42.98 -, juris Rn. 27.
Nach diesen Grundsätzen ist eine Verwirkung zu verneinen. Die Klägerin legt keine besonderen Umstände dar, die sie zu der Schlussfolgerung berechtigt hätten, ein Widerruf in dem verfügten Umfang werde unterbleiben. Auch gibt es keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür, der Beklagte habe den Beginn der Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW durch „konzentriertes Nichtstun“ verhindert. Der Beklagte hat die Widerrufsvoraussetzungen zwar dem Grunde und der Höhe nach über mehrere Jahre ermittelt. Er hat aber zu keinem Zeitpunkt Anlass zu der Annahme gegeben, er gehe von einer Widerrufbarkeit aus, werde aber gleichwohl von einem Widerruf absehen. Dass der Beklagte die Sachverhaltsaufklärung gezielt verzögert hat, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Der Zeitablauf allein etwa im Nachgang zu dem Schreiben des Beklagten an das Staatliche Rechnungsprüfungsamt L. vom 5. Juli 2012 wegen der Zurverfügungstellung von Unterlagen u. a. hinsichtlich der Prüfbeanstandung PM 5.2 ist für eine Verwirkung nicht ausreichend. Der Beklagte hat auch die Klägerin am 5. März 2014 erneut in der streitigen Angelegenheit unter Benennung konkreter Einzelfragen, die noch abschließend zu klären seien, angeschrieben, weshalb auf Seiten der Klägerin kein schutzwürdiges Vertrauen erzeugt werden konnte.
d) Schließlich legt die Klägerin nicht dar, dass der Rückforderungsanspruch teilweise verjährt ist, soweit eine auflösende Bedingung gemäß Nr. 2 ANBest-G eingetreten sei. Nach dieser Nebenbestimmung ermäßigt sich die Zuwendung, wenn sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck ermäßigen. Dass diese Voraussetzungen mit Blick auf die Prüfbeanstandungen PM 3.2, PM 3.3, PM 4, PM 5.3, PM 6.5, PM 9, PM 10.2, PM 10.3.2 bis 10.3.4, PM 10.6 und 10.7 erfüllt sind, geht aus dem Zulassungsvorbringen nicht hervor. Die Klägerin trägt nicht vor, dass sich die Gesamtausgaben nachträglich ermäßigt haben. Auch sonst ist nichts dafür ersichtlich, dass ein Fall der Ermäßigung i.S.v. Nr. 2 ANBest-G gegeben ist. Für den Eintritt der auflösenden Bedingung ist auch nicht von Bedeutung, zu welchen Zeitpunkten der Beklagte von der Rückforderbarkeit der Zuwendungen hinsichtlich der jeweiligen Prüfbeanstandung Kenntnis hatte.
Vgl. zum Verständnis von Nr. 2 ANBest-G auch Sächs. OVG, Urteil vom 29. Oktober 2015 - 1 A 348/14 -, juris Rn. 20; ThürOVG, Urteil vom 28. Juli 2011 - 3 KO 1326/10 -, juris Rn. 31 ff.
Die Frage, ob unter den Begriff des eine Bedingung auslösenden Ereignisses i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW überhaupt nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse, nicht hingegen nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörende Vorstellungen fallen, die rein verwaltungsinterne Neubewertung abgeschlossener Zuwendungsfälle mithin nicht als künftiges Ereignis für eine auflösende Bedingung dienen und keine automatische Reduzierung einer Zuwendung bewirken kann,
so BVerwG, Urteile vom 15. März 2017 - 10 C 1.16 -, juris Rn. 12 f., und vom 16. Januar 2015 - 10 C 15.14 ‑, juris Rn. 12,
ist daher vorliegend ohne Belang.
2. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen der besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.
Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Klägerin gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Dass der Ausgang des Rechtsstreits in dem vorgenannten Sinn offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen. Besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten wirft die Rechtssache auch ansonsten nicht auf. Die Frage, ob die Widerrufsfrist abgelaufen ist, lässt sich auf der Grundlage der vorliegenden bundes- sowie oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung im obigen Sinne im Zulassungsverfahren beantworten. Die Dauer des Verwaltungsverfahrens für sich genommen ist für diese Bewertung ebenso wenig ausschlaggebend wie der Umfang des angefallenen Aktenmaterials. Insoweit unterscheidet sich der Schwierigkeitsgrad des zur Entscheidung gestellten Falls in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nicht wesentlich von anderen zuwendungsrechtlichen Widerrufs- und Rückforderungsfällen vergleichbarer Art. Dasselbe gilt für die tatsächliche und rechtliche Beurteilung der verschiedenen Beanstandungen des Beklagten, die zu dem Widerruf geführt haben.
3. Die Berufung ist nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.
Diesen Anforderungen wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht.
Die von ihm im Hinblick auf die Widerrufsfrist aufgeworfene Frage,
„ob diese generelle Vorgehensweise [des Beklagten, der nach jahrelangem Schriftverkehr kurz vor Erlass des längst vorbereiteten Rückforderungsbescheids noch mal ein Schreiben an den Zuwendungsempfänger versendet] dazu führt, dass erst nach Ablauf dieser letzten Anhörungsfrist die Jahresfrist zu laufen beginnt“,
führt nicht auf einen grundsätzlichen Klärungsbedarf in einem Berufungsverfahren. Wie unter 1. dargelegt, sind die für die Anwendbarkeit des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW maßgeblichen Aspekte in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des beschließenden Gerichts geklärt. Einen weitergehenden Klärungsbedarf, der über die Rechtsanwendung im Einzelfall, die einer verallgemeinernden Klärung nicht zugänglich ist, hinausgeht, zeigt der Zulassungsantrag nicht auf.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 25 VOB/A
§ 3 VOB/A
§ 48 VwVfG NRW
§ 49 VwVfG NRW
§ 242 BGB
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Nr. 2 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 3 Nr. 4 VOB/A
§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1992, 451, 453
NVwZ-RR 2002, 479, 483
1 BvR 2453/12
12 U 142/12
2 U 36/11
17 Verg 1/09
4 K 4455/11
12 A 833/16
4 A 1055/09
15 A 2328/06
3 C 7.09
9 S 123/12
2 C 13.11
7 C 6.01
8 C 8.00
7 C 42.98
4 A 516/15
4 A 2005/10
15 A 1065/04
4 B 1.14
3 B 66.97
15 K 3344/06
4 ZB 06.66
4 B 87.34
2 A 53/98
10 C 1.16
7 C 42.98
1 A 348/14
3 KO 1326/10
10 C 15.14