Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-27, Aktenzeichen 15 A 2264/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0627.15A2264.15.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Unter Aufhebung des Bescheids des Beklagten vom 27. März 2014 wird festgestellt, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, einen Ausgleichsbetrag an den Beklagten für die Verbeamtung von Herrn Prof. Dr. V. W. zu leisten.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Kompensation eines von der Klägerin an den Beklagten zu leistenden Einmalbetrags aus Anlass der Übernahme eines Hochschullehrers, der das 45. Lebensjahr überschritten hat, in das Beamtenverhältnis durch die Klägerin.
Mit Schreiben vom 15. August 2011 - Az.: - führte das Finanzministerium des Beklagten (im Folgenden: FM) gegenüber dem Ministerium für Innovation, Wissenschaft und Forschung (im Folgenden: MIWF) Folgendes aus:
„Altersgrenze für Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer nach § 6 Abs. 4 Hochschulwirtschaftsführungsverordnung
Hier: Kompensationsmodell bei Überschreitung der Altersgrenze im Einzelfall
…Mit Schreiben vom 06.04.2011 schlugen Sie vor, § 6 Abs. 4 HWFVO so zu ändern, dass die Altersgrenze bei der Ernennung oder Übernahme von Hochschullehrerinnen und -lehrern, von der an die Hochschule einen einmaligen, nach Lebensalter gestaffelten Betrag an das Land als Träger der Versorgung leistet, vom 45. auf das 50. Lebensjahr [erhöht wird]. Angesichts der dagegen geäußerten Bedenken verweisen Sie nun nochmals auf das große Interesse der Hochschulen, bei Ernennungen und Übernahmen i.S.v. § 6 Abs. 4 HWFVO bereits vor einer entsprechenden Änderung der Hochschulwirtschaftsführungsverordnung zu kurzfristig umsetzbaren Einzelfalllösungen zu gelangen. Eine kostenneutrale Einzelfalllösung wäre aus Ihrer Sicht möglich, wenn in dem Umfang, in dem Professorinnen und Professoren den Eintritt in den Ruhestand hinausschöben, Ernennungen und Übernahmen i.S.v. § 6 Abs. 4 HWFVO über die dort genannte Altersgrenze hinaus erfolgen könnten.
Der in einem versicherungsmathematischen Verfahren berechnete und nach Lebensalter gestaffelte Einmalbetrag nach § 6 Abs. 4 HWFVO soll die nach Pensionierung der Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer auf das Land zukommenden Versorgungslasten teilweise ausgleichen. Für den Landeshaushalt ist es dabei unter dem Gesichtspunkt der Haushaltsneutralität grundsätzlich unerheblich, ob dieser Ausgleich durch den tatsächlichen Zufluss eines Einmalbetrages erfolgtoder durch eine Ersparnis von Versorgungsbezügen in derselben Höhe bei bereits ernannten Hochschullehrern und -lehrerinnen, die ihren Eintritt in den Ruhestand über die Altersgrenze hinausschieben. Eine haushaltsneutrale Lösung setzt also voraus, dass der gem. § 6 Abs. 4 HWFVO anfallende Einmalbetrag mit derGesamtsumme der ersparten Versorgungsbezüge bei bereits ernannten Hochschullehrern verglichen wird. Dieser Vergleich kann angesichts der unterschiedlichen Bezugsgrößen (nach Lebensalter gestaffelter Einmalbetrag einerseits und Jahresversorgungsbezug andererseits) nicht dadurch ersetzt werden, dass jeweils ein Jahr der Überschreitung der Altersgrenze nach § 6 Abs. 4 HWFVO quasi automatisch durch jeweils ein Jahr des späteren Eintritts in den Ruhestand bei bereits ernannten Hochschullehrern kompensiert wird.
Sofern also der gem. § 6 Abs. 4 HWFVO bei Ernennung oder Übernahme eines Hochschullehrers oder einer -lehrerin im Einzelfall erforderliche Einmalbetrag durch die Ersparnis von Versorgungsbezügen in derselben Höhe bei bereits ernannten Hochschullehrern und -lehrerinnen, die ihren Eintritt in den Ruhestand über die Altersgrenze hinausschieben, kompensiert wird, spricht unter dem Gesichtspunkt der Haushaltsneutralität nichts gegen einen Verzicht auf den Einmalbetrag. Für einen solchen Verzicht ist unerlässlich, dass die vollständige Kompensation in jedem Einzelfall vor einer Ernennung oder Übernahme durch die Hochschule nachgewiesen wird. Unter diesen Voraussetzungen bin ich mit einer pragmatischen Lösung von Einzelfällen einverstanden.“
Am 24. Oktober 2013 beantragte Herr Prof. Dr. V. W. , geboren am 26. Oktober 1963, bei der Klägerin die Umwandlung seines privatrechtlichen Dienstverhältnisses in ein Beamtenverhältnis.
Mit Runderlass vom 27. November 2013 - Az. 224 - machte das MIWF das Schreiben des FM vom 15. November 2011 den Universitäten, Fachhochschulen und Kunsthochschulen des Landes O. bekannt und führte dazu Folgendes aus:
„§ 7 Absatz 4 HWFVO sieht vor, dass bei der Ernennung oder Übernahme von Hochschullehrerinnen und -lehrern, die das 45. Lebensjahr überschritten haben, die Hochschule einen zusätzlichen einmaligen, nach Lebensalter gestaffelten Betrag an das Land leistet.
Damit sollen die auf das Land zukommenden Versorgungslasten teilweise ausgeglichen werden. Nach der Auffassung des Finanzministeriums des Landes O. ist es für den Landeshaushalt unter dem Gesichtspunkt der Haushaltsneutralität grundsätzlich unerheblich, ob dieser Ausgleich durch den tatsächlichen Zufluss eines Einmalbetrages erfolgt oder durch eine Ersparnis von Versorgungsbezügen in derselben Höhe bei bereits ernannten Hochschullehrern und -lehrerinnen, die ihren Eintritt in den Ruhestand über die Altersgrenze hinausschieben.
Eine in diesem Sinne haushaltsneutrale Lösung setzt voraus, dass der nach der Hochschulwirtschaftsführungsverordnung [an]fallende Einmalbetrag mit der Gesamtsumme der ersparten Versorgungsbezüge bei bereits ernannten Hochschullehrern verglichen wird. Dieser Vergleich kann angesichts der unterschiedlichen Bezugsgrößen (nach Lebensalter gestaffelte[r] Einmalbetrag einerseits und Jahresversorgungsbezug andererseits) nicht dadurch ersetzt werden, dass jeweils ein Jahr vor Überschreitung der Altersgrenze gemäß § 7 Abs. 4 HWFVO bloß durch ein Jahr des späteren Eintritts in den Ruhestand bei bereits ernannten Hochschullehrerinnen und -lehrern gegenüber gestellt wird. Für den Verzicht auf den Einmalbetrag ist es deshalb notwendig, dass die vollständige Kompensation in jedem Einzelfall vor einer Ernennung oder Übernahme durch die Hochschule durch geeignete Unterlagen dem Ministerium für Innovation, Wissenschaft und Forschung des Landes O. nachgewiesen wird; dieses Ministerium trifft die Entscheidung über den Verzicht der Einmalzahlung auf der Grundlage dieser Nachweise.“
Am 12. Dezember 2013 ernannte die Klägerin Herrn Prof. Dr. W. mit Wirkung zum 1. Januar 2014 zum Universitätsprofessor im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit und wies ihn gleichzeitig in eine Planstelle ein.
Am 10. Januar 2014 beantragte die Klägerin beim MIWF, die aufgrund der Ernennung von Herrn Prof. Dr. W. gemäß § 7 Abs. 4 Satz 1 der Verordnung über die Wirtschaftsführung der Hochschulen des Landes O. (Hochschulwirtschaftsführungsverordnung - HWFVO) vom 11. Juni 2007 in der (bis zum 8. Dezember 2014 geltenden) Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der Hochschulwirtschaftsführungsverordnung vom 12. November 2012 (GV. NRW. S. 610; im Folgenden: HWFVO a. F.) fällige Einmalzahlung in Höhe von 243.000,- € mit dem durch die Verlängerungen von Lebensarbeitszeiten anderer Hochschullehrer der Klägerin erzielten Einsparungen zu verrechnen. Eine Auflistung der bereits erbrachten Einsparungen in Höhe von rund 1,7 Millionen € werde dem Antrag beigefügt.
Mit Bescheid vom 27. März 2014 stellte das MIWF gegenüber der Klägerin nach erfolgter Anhörung fest, dass die mit der Verbeamtung von Herrn Prof. Dr. W. fällige Einmalzahlung nach § 7 Abs. 4 Satz 1 HWFVO a. F. nicht kompensiert werden könne. Zur Begründung führte das MIWF im Wesentlichen aus: Nach dem Runderlass vom 27. November 2013 sei es für den Verzicht auf den Einmalbetrag notwendig, dass die vollständige Kompensation in jedem Einzelfall vor der Ernennung nachgewiesen werde. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt. Der Runderlass sei der Klägerin auch im Zeitpunkt der Ernennung bekannt gewesen. Es sei nicht erkennbar, warum sich die Verbeamtung verzögert hätte, wenn die Klägerin den Antrag vor der Ernennung gestellt hätte. Nach einem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 2013 - 6 A 1171/11 - hätte die Entscheidung des MIWF über eine Kompensation keine Grundlage für die Verbeamtungsentscheidung der Klägerin sein dürfen. Sie hätte auch nach der Verbeamtung getroffen werden können.
Die Klägerin hat am 28. April 2014 Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Aufgrund der Änderung der Hochschulwirtschaftsführungsverordnung zum 9. Dezember 2014 bestehe nach der aktuellen und damit maßgeblichen Rechtslage gemäß § 7 Abs. 5 Sätze 1 und 6 HWFVO in der Fassung der Vierten Verordnung zur Änderung der Hochschulwirtschaftsführungsverordnung vom 24. November 2014 (GV. NRW. S. 865; im Folgenden: HWFVO n. F.) keine Zahlungspflicht im Hinblick auf die Verbeamtung von Herrn Prof. Dr. W. . Ohnehin bestünden Zweifel an der Verfassungsgemäßheit einer Höchstaltersgrenze von Beamten im Hochschulbereich und damit zugleich an der Wirksamkeit von § 7 Abs. 5 Sätze 1 und 6 HWFVO n. F. Abgesehen davon ergebe sich ein Anspruch der Klägerin auf Kompensation des Einmalbetrags von 243.000,- € durch die nachgewiesenen Einsparungen über insgesamt 1.675.585,38 € aber auch aus § 7 Abs. 4 Satz 1 HWFVO a. F. Die Möglichkeit der Kompensation - die im Übrigen nicht als Verzicht, sondern als Leistung mit Erfüllungswirkung anzusehen sei - orientiere sich allein an der Frage der Haushaltsneutralität. Sie stelle insoweit eine gebundene Entscheidung dar, die keinen Raum für Ermessen lasse. Die vollständige Kompensation des zu erwartenden Einmalbetrags, dessen Höhe gemäß Ziffer 1 der Verwaltungsvorschrift zu § 7 HWFVO in dem jährlichen Schreiben des MIWF zusammen mit den Abrechnungsmodalitäten mitgeteilt werde, sei nachgewiesen. Ein Fall der Haushaltsneutralität liege damit vor. Die vom Beklagten verlangte Frist, wonach der Kompensationsantrag vor der Verbeamtung zu stellen sei, sei rechtswidrig. Diese Frist diene keinem legitimen Zweck. Sie sei auch nicht angemessen. Für die Haushaltsneutralität komme es allein auf den Zeitpunkt an, an dem eine Übernahme in das Beamtenverhältnis erfolgt sei sowie darauf, ob zu diesem Zeitpunkt genug Einsparungen vorlägen. Dafür sei es irrelevant, wann der Antrag gestellt werde. Die Frist habe rein organisatorische Gründe. Dies mache sie im Hinblick auf die Kompensationsentscheidung zu einem sachfremden Kriterium. Sie sei auch sinnwidrig. Der Beklagte setze den zu entrichtenden Einmalbetrag erst nach der Verbeamtung fest und fordere ihn für alle Fälle an einer Hochschule einmal jährlich ein. Somit stehe vor der Verbeamtung noch nicht fest, ob die Einsparungen tatsächlich ausreichten, um den Ausgleichsbetrag zu decken.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des beklagten Landes vom 27. März 2014 aufzuheben und festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, einen Ausgleichsbetrag an das beklagte Land für die Verbeamtung von Herrn Prof. Dr. V. W. zu leisten.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat im Wesentlichen vorgetragen: Es sei zutreffend, dass es für die Frage der Haushaltsneutralität nicht auf den Zeitpunkt der Antragstellung ankomme. Daraus folge jedoch nicht, dass die Klägerin einen Anspruch auf Kompensation des Einmalbetrags habe. Den Hochschulen habe die Möglichkeit der Kompensation nur eingeräumt werden können, weil sie kostenneutral sei. Dabei handele es sich aber um eine Ausnahmeregelung. Diese setze voraus, dass die vollständige Kompensation in jedem Einzelfall vor einer Verbeamtung durch die Hochschule nachgewiesen werde. Das ministerielle Einverständnis mit dieser Lösung habe damit gekoppelt werden dürfen, dass dieser Nachweis vor der Verbeamtung geführt werde. Die Regelung bestehe zugunsten der Hochschulen. Sie erweitere deren Rechte. Der Beklagte verzichte auf den Einmalbetrag. Er könne an diesen Verzicht daher auch die Bedingung des vorherigen Nachweises knüpfen und sich eine Prüfung vor der Verbeamtung vorbehalten. Dies sei sachlich gerechtfertigt. Der zu entrichtende Betrag lasse sich bereits vor der Verbeamtung ermitteln. Nur eine Prüfung vor einer Verbeamtung gebe Planungs- und Rechtssicherheit. In den im MIWF geprüften Fällen stelle sich immer wieder heraus, dass unklar sei, mit welchen Bezügen kompensiert werden könne und in welcher Höhe diese Bezüge berücksichtigt werden könnten. Ein Nachweis zu einem späteren Zeitpunkt führe möglicherweise auf beiden Seiten zu unnötigem Verwaltungsaufwand. Eine vorherige Prüfung stelle sicher, dass beide Seiten vom gleichen Ergebnis ausgingen.
Mit Urteil vom 25. August 2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Pflicht der Klägerin zur Leistung eines zusätzlichen einmaligen Betrags nach § 7 Abs. 4 HWFVO a. F. wegen der Verbeamtung von Herrn Prof. Dr. W. sei entstanden und nicht entfallen. Durchgreifende Bedenken hinsichtlich der Wirksamkeit des § 7 Abs. 4 HWFVO a. F. bestünden nicht. Aus der durch den Erlass vom 27. November 2013 festgelegten Verwaltungspraxis i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG ergebe sich nicht, dass die Verpflichtung der Klägerin zur Leistung des Einmalbetrags nicht mehr bestehe. Die Verzichtsregelung sei wegen Verstoßes gegen das Haushaltsrecht unwirksam. Abgesehen davon habe die Klägerin eine Kompensation des Einmalbetrags erst nach der Ernennung von Herrn Prof. Dr. W. nachgewiesen. Die Verwaltungspraxis des Beklagten sei weder sachwidrig noch unverhältnismäßig.
Der Senat hat die Berufung der Klägerin mit Beschluss vom 15. März 2016 zugelassen.
Zu deren Begründung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Anzuwenden sei die neue Fassung der Hochschulwirtschaftsführungsverordnung, die am 9. Dezember 2014 in Kraft getreten sei. Dieser sei mangels Übergangsregelung nicht zu entnehmen, dass es im Hinblick auf „Altfälle“ wie den vorliegenden bei der Anwendbarkeit der alten Fassung verbleiben solle. Auch deute § 7 Abs. 5 ff. HWVFO n. F. nicht darauf hin, dass die Neuregelung Ernennungen vor Dezember 2014 und hiermit zusammenhängende ausgleichende Einmalbeträge nicht habe erfassen wollen. Dies könne auch nicht im gesetzgeberischen Interesse gelegen haben. Die mit der Neuregelung verbundene Heraufstufung der Altersgrenze von 45 auf 50 sei vor dem Hintergrund zu sehen, dass Hochschulen durch die Weiterbeschäftigung von Personal über die Altersgrenze hinaus regelmäßig Einsparungen erzielten. Folglich komme es in der Regel bei der Ernennung bis zum 50. Lebensjahr zu keinen weitergehenden Versorgungskosten. Unbeschadet dessen sei § 7 Abs. 4 HWFVO a. F., gehe man von seiner Anwendbarkeit aus, unwirksam. Er wirke sich faktisch wie eine Höchstaltersgrenze aus. Als solche erfülle er die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Vorbehalts des Gesetzes nicht. Aussagen zum Rechtsverhältnis zwischen der Hochschule und dem Beamtenbewerber enthalte er nicht. Beamtenrechtliche Regelungen seien von der Verordnungsermächtigung des § 5 Abs. 9 HG NRW nicht gedeckt. Im Weiteren sei die Kompensationsmöglichkeit nicht als Verzicht zu verstehen. Sie sei eine Leistung mit Erfüllungswirkung. Schließlich sei die Entscheidung des Beklagten im Einzelfall fehlerhaft. Das von ihm aufgestellte Fristerfordernis sei willkürlich bzw. unverhältnismäßig. Wann der Antrag auf Kompensation gestellt werde, sei für die Frage der Haushaltsneutralität nicht relevant. Die Frist sei auch sinnwidrig, weil der Beklagte den zu entrichtenden Einmalbetrag erst nach der Verbeamtung und für alle Fälle an einer Hochschule jährlich einmal festsetze. Sähe man dies anders, entstünde dem Beklagten ein „Gewinn“, wenn ein Einmalbetrag entrichtet werde, obwohl eine Kompensation rechnerisch möglich wäre. Zudem stehe vor der Bestandskraft der Ernennung noch gar nicht fest, ob die Verbeamtung tatsächlich erfolgen werde. Auch deswegen sei es sachfremd, eine Frist zu setzen, nach der die Kompensationsmöglichkeit vor Entstehung des Anspruchs auf die Zahlung des Einmalbetrags nachgewiesen werden müsse. Das Fristerfordernis erzeuge nicht mehr Klarheit. Bei Verbeamtungen mit unklaren Kompensationslagen in der zweiten Jahreshälfte bzw. gegen Ende des Jahres könne es ebenfalls zu Fristproblemen kommen, selbst wenn die Kompensation vor der Verbeamtung angezeigt werde. Insofern sei die Argumentation des Beklagten nicht schlüssig, eine nachträgliche Korrektur in Kompensationsfragen sei mit einem hohen Verwaltungsaufwand verbunden. Dagegen spreche auch die vom Beklagten mitgeteilte Anzahl von Kompensationsfällen, die in den vergangenen Jahren recht gering gewesen sei. Zu erwähnen sei insoweit auch, dass nicht der Beklagte die Einsparung berechne, sondern die jeweilige Hochschule. Auch müsse für alle Fälle einer Hochschule nur eine Berechnung erfolgen.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid des beklagten Landes vom 27. März 2014 aufzuheben sowie festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, einen Ausgleichsbetrag an das beklagte Land für die Verbeamtung von Herrn Prof. Dr. V. W. zu leisten.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil im Ergebnis. Dabei steht er anders als das Verwaltungsgericht allerdings auf dem Standpunkt, dass die Einräumung einer Kompensationsmöglichkeit als solche rechtmäßig sei und nicht gegen Haushaltsrecht verstoße. Ergänzend trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Das Erfordernis einer Nachweispflicht vor der Ernennung gehe auf Erwägungen der Haushaltsplanungssicherheit sowie der Verwaltungspraktikabilität zurück. Um die Kompensationsfälle nach § 7 Abs. 4 Satz 1 HWFVO a. F. festzustellen, fordere er einmal jährlich - gemeinsam mit der Anfrage über die nominale Stellenbesetzung - von den Hochschulen entsprechende Angaben an. In den so ermittelten Fällen mache er die durch das FM nach einem versicherungsmathematischen Verfahren berechneten und nach Lebensalter gestaffelten Einmalbeträge bei der jeweiligen Hochschule geltend. Die eingeforderten Beträge würden mittels Einnahmeabsetzung dem Landeshaushalt zugeführt und in den Versorgungsfonds überführt. Ob berücksichtigungsfähige Einsparungen vorlägen, sei in vielen Fällen auf tatsächliche Probleme gestoßen. Fraglich sei beispielsweise gewesen, ab welchem Zeitpunkt die seit 2011 angefallenen Einmalbeträge mit Kompensationsbeträgen durch das Hinausschieben des Ruhestands verrechnet werden könnten. Unklar sei darüber hinaus gewesen, in welcher Höhe Sonderzahlungen zu berücksichtigen gewesen seien. Da die Hochschulen in der Frage der Ermittlung des Kompensationsbetrags unterschiedliche Auffassungen verträten, habe er auf eine einheitliche Handhabung zu achten. Um zeitnah prüfen zu können, ob die Hochschule von den richtigen Annahmen ausgehe, habe er festgelegt, dass eine vollständige Kompensation in jedem Einzelfall vor der Ernennung nachzuweisen sei. Werde bei einer Kompensation von einem unzutreffenden Betrag ausgegangen, weil unrichtige Annahmen zugrunde gelegt würden, könne sich dieser Fehler bei nachfolgenden Kompensationsfällen fortsetzen. Die Einmalbeträge würden erst im Dezember eines jeden Jahres festgesetzt. Fielen erst dann Fehler auf, könne dies zu längeren Schriftwechseln und in der Folge dazu führen, dass der fällige Gesamtbetrag nicht mehr wie vorgesehen bis zum Jahresende überwiesen werden könne. So würde dem Land ein finanzieller Schaden entstehen. Im Übrigen wäre die nachträgliche Korrektur mit einem hohen Verwaltungsaufwand verbunden. Ferner sei zu berücksichtigen, dass personenbezogene Daten Dritter in Rede stünden, die nicht ohne Not erhoben und verarbeitet werden dürften. Auch handele es sich um nicht unerhebliche Summen, die spürbare Auswirkungen auf den Haushalt nach sich ziehen könnten. Dies lasse das Interesse aller Beteiligten erkennen, von entsprechenden Gegebenheiten möglichst frühzeitig Kenntnis zu haben, um sie eventuell bei den haushaltsrechtlichen Planungen berücksichtigen zu können. Schließlich handele es sich bei der Kompensationsmöglichkeit um eine Regelung zugunsten der Hochschulen, die ihre Rechte erweitere. Auch deswegen sei der Beklagte befugt gewesen, einen Zeitpunkt des Nachweises festzulegen.
Im Erörterungstermin am 2. März 2017 haben die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt des vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Nachdem die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben, entscheidet der Senat über die Berufung der Klägerin gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.
Die Berufung der Klägerin hat Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen.
Die Klage ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).
I. Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsklage zulässig. Der angegriffene Bescheid des Beklagten vom 27. März 2014 ist ein mit der Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO anfechtbarer feststellender Verwaltungsakt. Der diesbezügliche Aufhebungsantrag wird durch den das Klageziel letztlich markierenden Feststellungsantrag der Klägerin nach § 43 Abs. 1 VwGO, nicht verpflichtet zu sein, einen Ausgleichsbetrag für die Verbeamtung von Herrn Prof. Dr. W. an den Beklagten zu leisten, in zulässiger Weise ergänzt.
Vgl. zu dieser Konstruktion BVerwG, Urteil vom 29. Dezember 1969 - VI C 4.65 -, juris Rn. 22 ff.; zum Begriff des feststellenden Verwaltungsakts siehe etwa BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 ‑ 7 C 31.02 -, juris Rn. 12 ff.
II. Die Klage ist auch begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 27. März 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klägerin ist nicht verpflichtet, aus Anlass der Übernahme von Herrn Prof. Dr. W. in das Beamtenverhältnis zum 1. Januar 2014 einen Einmalbetrag an den Beklagten in Höhe von 243.000,- € zu leisten. Dieser Betrag ist durch die von der Klägerin - unstreitig - nachgewiesenen Einsparungen über rund 1,7 Millionen € kompensiert, die durch die Verlängerung von Lebensarbeitszeiten anderer Hochschullehrer erzielt wurden.
1. Maßgeblich für diese Entscheidung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Bestandskraft der Ernennung von Herrn Prof. Dr. W. zum ver-beamteten Universitätsprofessor auf Lebenszeit zum 1. Januar 2014. Dies führt zur Anwendung von § 7 Abs. 4 HWFVO a. F.
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Verwaltungsakten ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgebend. Allerdings entscheidet - wie bei allen Klagearten - generell das materielle Recht darüber, ob eine Rechts- oder Tatsachenänderung seit der Behördenentscheidung für die Frage der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts zu berücksichtigen ist.
Vgl. insofern z. B. BVerwG, Urteile vom 8. März 2017 - 9 B 22.16 -, juris Rn. 5, vom 20. Oktober 2016 - 7 C 6.15 -, juris Rn. 12, vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, juris Rn. 33, und vom 27. April 1990 - 8 C 87.88 -, juris Rn. 10 ff.
Danach ist auf den vorliegenden Fall § 7 Abs. 4 HWFVO a. F. anzuwenden. Nach dem entscheidungserheblichen materiellen Recht kommt es für die streitige Frage der Kompensation des in Rede stehenden Einmalbetrags auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der bestandskräftigen Übernahme von Herrn Prof. Dr. W. in das Beamtenverhältnis - hier zum 1. Januar 2014 - an.
Ebenso VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Januar 2016 - 13 K 3108/15 -, juris Rn. 22, demzufolge § 7 HWFVO n. F. auf alle Anträge auf Einstellung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis anwendbar ist, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Rechtsverordnung nicht bereits bestandskräftig beschieden waren.
Gemäß § 7 Abs. 4 Satz 1 HWFVO in der Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der Hochschulwirtschaftsführungsverordnung vom 12. November 2012 (GV. NRW. S. 610) leistet die Hochschule einen zusätzlichen einmaligen, nach Lebensalter gestaffelten Betrag an das Land bei der Ernennung oder Übernahme von Hochschullehrern, die das 45. Lebensjahr überschritten haben, und von Laufbahnbewerbern, die das 40. Lebensjahr überschritten haben. Bezugspunkt der Leistungspflicht ist damit in jedem Fall der Zeitpunkt der jeweiligen Ernennung oder Übernahme, der in Verbindung mit der zu diesem Zeitpunkt maßgeblichen Altersgrenze das anwendbare Recht festgelegt.
2. Es kann dahinstehen, ob § 7 Abs. 4 Satz 1 HWFVO a. F., wie die Klägerin geltend macht, als (faktische) Höchstaltersgrenze gegen den besonderen Gleichheitssatz des Art. 33 Abs. 2 GG verstößt,
offen gelassen auch von OVG NRW, Urteil vom 22. Januar 2013 - 6 A 1171/11 -, juris Rn. 50 ff.,
und schon deswegen keine Verpflichtung der Klägerin zur Leistung des streitigen Einmalbetrags besteht. Jedenfalls ist dieser kompensiert bzw. nach der zulässigen Verwaltungspraxis des Beklagten als erfüllt anzusehen.
§ 7 Abs. 4 HWFVO a. F. soll die bei einer Verbeamtung von Hochschullehrern nach Überschreitung der Altersgrenze auf das Land zukommenden Versorgungslasten teilweise ausgleichen. Nach der Auffassung des FM, die es in seinem Schreiben an das MIWF vom 15. August 2011 - Az.: - zum Ausdruck gebracht hat, ist es für den Landeshaushalt unter dem Gesichtspunkt der Haushaltsneutralität grundsätzlich unerheblich, ob dieser Ausgleich durch den tatsächlichen Zufluss eines Einmalbetrags erfolgt oder durch eine Ersparnis von Versorgungsbezügen in derselben Höhe bei bereits ernannten Hochschullehrern, die ihren Eintritt in den Ruhestand über die Altersgrenze hinausschieben. Eine in diesem Sinne haushaltsneutrale Lösung setzt nach dem Runderlass des MIWF vom 27. November 2013 - Az. 224 - voraus, dass der nach der Hochschulwirtschaftsführungsverordnung anfallende Einmalbetrag mit der Gesamtsumme der ersparten Versorgungsbezüge bei bereits ernannten Hochschullehrern verglichen wird. Für den Verzicht auf den Einmalbetrag ist es deshalb auf der Basis des Runderlasses notwendig, dass die vollständige Kompensation in jedem Einzelfall vor einer Ernennung oder Übernahme durch die Hochschule durch geeignete Unterlagen dem MIWF nachgewiesen wird. Dieses trifft die Entscheidung über den Verzicht der Einmalzahlung auf der Grundlage dieser Nachweise.
Gemessen daran ist eine Kompensationslage im Hinblick auf die Übernahme von Herrn Prof. Dr. W. gegeben. Der Runderlass des MIWF vom 27. November 2013 ist nicht als haushaltsrechtlich unzulässiger Verzicht des Beklagten auf eine gesetzlich gebotene Einnahmeerzielung (vgl. dazu § 34 Abs. 1 LHO) unwirksam (dazu a). Allerdings verstößt der Runderlass insoweit gegen Art. 3 Abs. 1 GG, als er eine Kompensation nur unter der zwingenden Maßgabe zulässt, dass der Nachweis der vollständigen Kompensation durch die Hochschule bereits vor einer Ernennung oder Übernahme geführt wird. Diese Anforderung, der die Klägerin mit der Antragstellung erst am 10. Januar 2014 nicht genügt hat, ist bei der Nachweisprüfung außer Acht zu lassen, so dass die Klägerin einen Anspruch auf die streitbefangene Feststellung hat (dazu b).
a) Der Runderlass des MIWF vom 27. November 2013 beinhaltet keinen rechtswidrigen Verzicht auf eine gebotene Einnahmeerzielung.
Ein behördlicher Verzicht auf die Erzielung gesetzlich vorgesehener Einnahmen ist nur in engen Grenzen zulässig. Es gilt ein grundsätzliches Abgabenerhebungsgebot, das ein Absehen von der Erhebung nur unter besonderen, atypischen Umständen rechtfertigt (vgl. dazu auch § 59 Abs. 1 LHO). Zudem ergibt sich aus der Gesetzesgebundenheit der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 GG und dem Gebot der Gleichmäßigkeit der Abgabenerhebung aus Art. 3 Abs. 1 GG ein Verbot des Abgabenverzichts in Abweichung von den gesetzlichen Regelungen. Anderes gilt aber, wenn die gesetzlich zu fordernde Abgabe anderweitig wirtschaftlich vereinnahmt wird. Ein solcher Verzicht auf die Erhebung ist zulässig, weil die Abgabenschuld durch eine andere Leistung des Abgabenschuldners als abgegolten angesehen werden kann. Dies setzt voraus, dass der Verzicht auf die Abgabenerhebung in einem sachlichen Zusammenhang zur Gegenleistung des Pflichtigen steht und die Leistung nicht unangemessen gegenüber der Gegenleistung des Pflichtigen ist. Zudem darf im Zeitpunkt des Verzichts die Höhe der Abgabe nicht völlig ungewiss sein, weil andernfalls nicht feststellbar gewesen wäre, ob Leistung und Gegenleistung in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen und deshalb die zu fordernde Abgabe tatsächlich wirtschaftlich vereinnahmt wird.
Vgl. zum Beitragsrecht: OVG NRW, Beschlüsse vom 21. März 2017 - 15 A 2153/16 -, juris Rn. 7 ff., und vom 18. November 2013 ‑ 15 A 2302/12 ‑, juris Rn. 22 ff., Urteil vom 19. März 2002 - 15 A 4043/00 -, juris Rn. 20 ff.
An diesen Maßstäben gemessen ermöglicht der Runderlass vom 27. November 2013 keinen verbotenen Verzicht auf die Erzielung von Einnahmen. Aufgrund des Runderlasses wird die nach § 7 Abs. 4 Satz 1 HWFVO a. F. - im Falle von dessen Wirksamkeit - fällige Einmalzahlung den Hochschulen weder erlassen noch wird sie niedergeschlagen oder verzichtet der Beklagte im Sinne der Aufgabe eines Anspruchs ganz darauf, dass ihm die Leistung wirtschaftlich zufließt. Vielmehr normiert der Runderlass nach der Intention des MIWF und des FM eine Abrechnungsmodalität, auf deren Grundlage der an sich von der Hochschule an den Beklagten zu entrichtende Einmalbetrag durch versorgungsrelevante Einsparungen an anderer Stelle verrechnet - kompensiert - wird. Damit sieht der Beklagte die Zahlung des Einmalbetrags im Ermessensweg als auf andere Weise abgegolten an. Insofern kann man, wie es die Beteiligten übereinstimmend tun, von der Akzeptierung einer Leistung an Erfüllungs statt durch den Beklagten nach dem Rechtsgedanken des § 364 Abs. 1 BGB sprechen.
Die Abrechnungsmodalität der Kompensation ist für sich genommen sachlich gerechtfertigt, weil es dem Runderlass vom 27. November 2013 auf eine haushaltsneutrale Lösung ankommt und nicht auf den sukzessiven tatsächlichen Zufluss einzelner Zahlungen der Hochschulen an den Beklagten im Verlauf eines Haushaltsjahres ohne Unterschied im haushaltswirtschaftlichen Gesamtergebnis.
b) Gleichwohl steht der Runderlass vom 27. November 2013 insoweit nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG im Einklang, als er eine Kompensation nur zulässt, wenn deren Nachweis schon vor einer Ernennung oder Übernahme des Hochschullehrers in das Beamtenverhältnis geführt wird. Für diese Anforderung gibt es keinen sachlichen Grund. Sie ist bei der Prüfung der - vom Beklagten als solche im zu entscheidenden Fall nicht in Zweifel gezogenen - Kompensationslage außer Betracht zu lassen, weswegen die Klägerin den Kompensationsnachweis geführt hat und zu ihren Gunsten die entsprechende Feststellung zu treffen ist.
Es ist grundsätzlich rechtlich möglich, dass sich die Verwaltung im Interesse einer gleichmäßigen Verwaltungsübung an ermessenslenkende Richtlinien bindet. Dabei werden Ermessensentscheidungen, die sich auf Ermessensrichtlinien stützen, von den Gerichten in gleicher Weise kontrolliert wie eine Ermessensausübung im Einzelfall. Es findet dann eine gestufte Prüfung zunächst der abstrakten, antizipierten und anschließend der nachfolgenden konkreten Ermessensausübung im Einzelfall statt. In der Regel schließen ermessenslenkende Richtlinien Ausnahmen von ihnen nicht gänzlich aus. Sie kommen aber regelmäßig nur unter besonderen, atypischen Umständen in Betracht. Über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung der durch sie angewiesenen nachgeordneten Behörden hinaus begründen Verwaltungsvorschriften im Wege der Selbstbindung der Verwaltung in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger bzw. Grundrechtsträger.
Vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 30. September 1993 - 1 WB 29.93 -, juris Rn. 7 f., Urteile vom 26. Juni 1987 - 8 C 6.85 -, juris Rn. 29, vom 16. Dezember 1970 - VI C 48.69 -, juris Rn. 6, vom 26. November 1970 - VIII C 104.68 -, juris Rn. 16, vom 10. Dezember 1969 - VIII C 104.69 -, juris Rn. 12 ff., und vom 22. Januar 1969 - VI C 52.65 -, juris Rn. 50; OVG NRW, Urteil vom 30. Mai 2017 -15 A 1345/15 -, Beschluss vom 12. August 2016 - 15 A 1822/15 -; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114 Rn. 86 ff.
Hiervon ausgehend entfaltet die Vorgabe des Runderlasses vom 27. November 2013, der Kompensationsnachweis sei von der Hochschule zwingend schon vor der Ernennung oder Übernahme zu erbringen, gegenüber der Klägerin wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG keine Bindungswirkung. Der Beklagte kann sich dafür nicht auf einen sachlichen Grund berufen. Diese Rechtsbindung des Beklagten besteht unabhängig davon, dass es sich bei der Kompensationsmöglichkeit im Ausgangspunkt um eine für die Hochschulen günstige Verwaltungspraxis handelt. Auch freiwillige Vergünstigungen darf der Staat nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten gewähren. Die Höhe der Einmal- bzw. Kompensationsbeträge ändert an diesem Befund ebenfalls nichts.
Wie ausgeführt, zielen der Runderlass des MIWF vom 27. November 2013 und das ihm vorausgehende Schreiben des FM vom 15. August 2011 auf die Herstellung von Haushaltsneutralität einerseits sowie auf die vereinfachte Abwicklung des aufgrund von § 7 Abs. 4 Satz 1 HWFVO a. F. zwischen den Hochschulen und dem MIWF bestehenden Leistungsverhältnisses andererseits. Nach Ziffer 1 Abs. 1 zu § 7 HWFVO der Verwaltungsvorschriften des MIWF zur Haushaltswirtschaftsführungsverordnung vom 11. Juni 2007 in der Fassung der Dritten Änderung vom 12. November 2012 werden die für das jeweilige Wirtschaftsjahr maßgebenden Versorgungszuschläge und Beihilfepauschalen gemäß § 7 Abs. 3 HWFVO a. F., die Einmalbeträge gemäß § 7 Abs. 4 HWFVO a. F. sowie die Abrechnungsmodalitäten den Hochschulen jährlich mit gesondertem Schreiben mitgeteilt. Um dieses jährlich wiederkehrende Abrechnungsverhältnis, in das je nach Lage der Dinge eine Vielzahl von einzelnen Vorgängen einfließen kann, zu vereinfachen, lässt es der Runderlass vom 27. November 2013 zu, u. a. im Hinblick auf den Einmalbetrag nach § 7 Abs. 4 HWFVO a. F. ein jährliches Gesamtsaldo aus den zu leistenden Einmalbeträgen und den von der Hochschule erbrachten Einsparungen an Versorgungsbezügen zu bilden, die durch Verlängerungen der Lebensarbeitszeiten bereits ernannter Hochschullehrer erwirtschaftet wurden. Diese Praxis hat die Vertreterin des Beklagten im Erörterungstermin am 2. März 2017 sowie im nachgehenden Schriftsatz vom 7. April 2017 bestätigt. Im Anschluss an diese Saldierung macht das MIWF den für das betreffende Jahr anfallenden Einmalbetrag bei der jeweiligen Hochschule geltend, indem sie ihn gemäß § 7 Abs. 4 Satz 5 HWFVO a. F. dieser gegenüber - regelmäßig im Dezember eines Jahres - festsetzt.
Die Gesichtspunkte der Haushaltsneutralität sowie der Verwaltungspraktikabilität im Abrechnungsverhältnis Hochschule-Land rechtfertigen das Nachweisfristerfordernis des Runderlasses vom 27. November 2013 indes nicht. Weder für die Feststellung der Haushaltsneutralität noch für die jährliche Berechnung des Einmalbetrags und die in diesem Kontext angestrebte Übersichtlichkeit des Rechtsverhältnisses zwischen der einzelnen Hochschule und dem MIWF ist es notwendig, dass die Hochschule den vollständigen Nachweis der Kompensation schon vor der Ernennung oder Übernahme des betreffenden Hochschullehrers in das Beamtenverhältnis erbringt. Im Gegenteil existiert zwischen dem Zeitpunkt der Ernennung bzw. Übernahme als Fixpunkt des Kompensationsnachweises im Sinne einer materiellen Ausschlussfrist und den Zwecken der Haushaltsneutralität sowie der Verwaltungspraktikabilität kein sachlicher Zusammenhang. Entscheidend ist insofern allein, dass der anlässlich einer bestimmten Ernennung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis fällig werdende Einmalbetrag der Höhe nach feststeht und als Abrechnungsposten in die am Jahresende erfolgende Mitteilung des ggf. zu zahlenden (Gesamt-)Einmalbetrags einschließlich der Abrechnungsmodalitäten eingehen kann.
Da es im Laufe eines Jahres zu mehreren eine Leistungspflicht nach § 7 Abs. 4 Satz 1 HWFVO a. F. auslösenden Ernennungen bzw. Übernahmen von Hochschullehrern kommen kann, steht auch erst zum Jahresende hin fest, ob im Gesamtsaldo eine Kompensationssituation anzunehmen ist oder nicht. Erst zu diesem Zeitpunkt und nicht bereits bei der Ernennung oder Übernahme können sowohl die Hochschule als auch das MIWF (Haushalts-)Planungssicherheit im Hinblick auf die zu leistenden Einmalbeträge erlangen. Aus sich heraus kann das Nachweisfristerfordernis des Runderlasses vom 27. November 2013, das auf einen einzelnen Ernennungs- bzw. Übernahmeakt bezogen ist, eine derartige Planungssicherheit nicht verschaffen. Bei Kompensationsantragstellung vor der Bestandskraft der Ernennung oder Übernahme ist auch noch unsicher, ob diese rechtlich Bestand und daher für die (Gesamt-)Prüfung der Kompensation am Jahresende Bedeutung haben wird.
Das Nachweisfristerfordernis des Runderlasses vom 27. November 2013 erzeugt Planungssicherheit auch nicht, indem es vor nachträglichen Korrekturen schützte. Zu Streitigkeiten zwischen einer Hochschule und dem MIWF hinsichtlich der Höhe des Einmalbetrags und/oder dessen Kompensationsfähigkeit kann es unbeschadet dessen jederzeit kommen, ohne dass sichergestellt wäre, dass ein derartiger Dissens in jedem Fall noch innerhalb desselben Wirtschaftsjahres beigelegt werden kann. Auch der insoweit möglicherweise anfallende Verwaltungsaufwand bleibt absehbar gleich. Entsprechendes gilt generell für Kompensationsanträge, die in der zweiten Jahreshälfte oder auch erst zum Ende des Jahres gestellt werden.
Eine anderslautende Betrachtungsweise hätte überdies zur Folge, dass die Hochschule nur wegen eines im Sinne des Runderlasses vom 27. November 2013 nicht fristgerechten Nachweises einen Einmalbetrag an den Beklagten zu leisten hätte, obwohl dieser tatsächlich durch die Einsparung von Versorgungsbezügen kompensiert ist. Dies würde dem Leitgedanken des Runderlasses der Erreichung von Haushaltsneutralität widersprechen.
Zuletzt trägt der vom Beklagten ins Feld geführte Grundsatz der Datensparsamkeit das Nachweisfristerfordernis nicht. Die für die Berechnung des Einmalbetrags und seiner etwaigen Kompensation zu erhebenden personenbezogenen Daten müssen ohnehin losgelöst vom konkreten Zeitpunkt des Nachweises gewonnen werden, sobald die Ernennung bzw. Übernahme des Hochschullehrers in das Beamtenverhältnis bestandskräftig ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO
§ 7 HWFVO
§ 7 HWFVO
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 6 Abs. 4 HWFVO
§ 6 Abs. 4 HWFVO
§ 6 Abs. 4 HWFVO
§ 7 Absatz 4 HWFVO
§ 7 Abs. 4 HWFVO
§ 7 Abs. 4 Satz 1 HWFVO
§ 7 Abs. 4 HWFVO
§ 7 Abs. 4 HWFVO
§ 7 Abs. 5 ff. HWVFO
§ 5 Abs. 9 HG NRW
§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 34 Abs. 1 LHO
§ 59 Abs. 1 LHO
§ 364 Abs. 1 BGB
§ 7 Abs. 3 HWFVO
§ 7 Abs. 4 Satz 5 HWFVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs. 4 Satz 1 der Verordnung
§ 7 Abs. 5 Sätze 1 und 6 HWFVO in der Fassung der Vierten Verordnung zur Änderung der Hochschulwirtschaftsführungsverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 A 1171/11
VI C 4.65
7 C 31.02
9 B 22.16
7 C 6.15
6 C 19.06
8 C 87.88
13 K 3108/15
15 A 2153/16
15 A 2302/12
15 A 4043/00
1 WB 29.93
8 C 6.85
VI C 48.69
VIII C 104.68
VIII C 104.69
VI C 52.65
15 A 1345/15
15 A 1822/15