Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-09-10, Aktenzeichen 6 A 10448/13
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2013:0910.6A10448.13.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.
Auf die Berufung des Beklagten wird der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. März 2013 teilweise abgeändert und die Klage insgesamt abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die mit Schreiben vom 24. Juni 2010 bestätigte glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012.
Mit ihr wurde der Klägerin die Annahme und Vermittlung von Sportwetten aller Anbieter, die nicht über eine Erlaubnis des Landes Rheinland-Pfalz verfügen, in den Geschäftsräumen F--Straße in W… sowie in allen in Rheinland-Pfalz von der Klägerin betriebenen weiteren Geschäftsstellen untersagt (Ziffer 1). Ferner sprach der Beklagte das Verbot aus, die vorgenannten Betriebsräume einem Dritten zum Zweck der Weiterführung der Sportwettvermittlung zu überlassen (Ziffer 2). Des Weiteren wurde der Klägerin die Annahme und Vermittlung von Sportwetten aller Anbieter, die nicht über die Erlaubnis des Landes Rheinland-Pfalz verfügen, sowie die Eröffnung und/oder Übernahme einer Annahmestelle zu diesem Zweck spätestens mit Ablauf des auf den Tag der Zustellung der Verfügung folgenden Tages im gesamten Gebiet des Landes Rheinland-Pfalz untersagt (Ziffer 3). Ihr wurde außerdem aufgegeben, alle speziellen Hilfsmittel für die Annahme und Vermittlung oder das Weiterleiten von Sportwetten bis spätestens innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung aus den in Ziffer 1 genannten Geschäftsräumen zu entfernen (Ziffer 4). Darüber hinaus erging die Aufforderung, in den Geschäftsräumen ab Zustellung der Verfügung auf die Einstellung der Annahme und Vermittlung der Sportwetten deutlich und für jedermann sichtbar hinzuweisen (Ziffer 5). Schließlich wurde der Klägerin aufgegeben, jegliche Werbung für bzw. Hinweise auf die Sportwetten bis spätestens mit Ablauf des auf den Tag der Zustellung der Verfügung folgenden Tages einzustellen, Hilfsmittel zur Werbung unverzüglich aus den Geschäftsräumen und die Außenwerbung innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung endgültig zu entfernen (Ziffer 6). Zu den Anordnungen ergingen jeweils Zwangsmittelandrohungen (Ziffern 7 bis 9).
Der von der Klägerin dagegen eingelegte Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 30. März 2012 mit der Begründung zurückgewiesen, es fehle an der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Vermittlung privater Sportwetten. Das Erlaubnisverfahren sei in Rheinland-Pfalz seit dem Jahr 2010 eröffnet; die seitens der Antragsteller zu erfüllenden Anforderungen könnten einer „Check-Liste“ des zuständigen Ministeriums entnommen werden. Das Internet-Verbot und das Live-Wetten-Verbot müssten beachtet werden. Allerdings habe weder die Klägerin noch der Wettveranstalter, an den die Wetten vermittelt werden sollen, einen Erlaubnisantrag gestellt.
Mit ihrer daraufhin erhobenen Klage hat die Klägerin zunächst beantragt,
die Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, schriftlich bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 aufzuheben.
Nach Aufgabe der Betriebsstätte in der F-Straße in W… am 10. Mai 2012 hat sie im ersten Rechtszug beantragt,
1. Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - aufzuheben,
2. festzustellen, dass Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zur Entscheidung des Gerichts rechtswidrig gewesen sind
3. die als Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 dienende Ziffer 6 der Verfügung vom 15 Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 9 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - aufzuheben,
4. festzustellen, dass Ziffern 1, 2, 4 und 5 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezüglichen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 - jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens und hinsichtlich des Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 VwGO auf den Tatbestand des angefochtenen Gerichtsbescheids Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich zu Eigen macht.
Das Verwaltungsgericht hat das Aufhebungsbegehren hinsichtlich der Regelung der Ziffer 3 und das darauf bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren mit dem Gerichtsbescheid vom 21. März 2013 abgewiesen. Auch das im Hinblick auf Ziffer 6 verfolgte Fortsetzungsfeststellungsbegehren blieb ohne Erfolg. Dem Begehren, die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung bezüglich der Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie der dazu ergangenen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 festzustellen, wurde hingegen stattgegeben.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Klägerin könne die Aufhebung des auf das Fehlen einer Erlaubnis gestützten und landesweit geltenden Verbots, unerlaubte Sportwetten zu vermitteln (Ziffer 3), nicht beanspruchen. Denn sie verfüge nicht über die unionsrechtskonform geforderte und nach wie vor notwendige Erlaubnis. Mangels berechtigten Interesses müsse auch das auf Ziffer 3 der Verfügung bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren erfolglos bleiben. Gleiches gelte im Ergebnis für das Werbeverbot der Ziffer 6. Demgegenüber sei die Klage begründet, soweit die Klägerin die Feststellung der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung hinsichtlich der Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie der dazu ergangenen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 beantragt habe. Im Hinblick auf diese Regelungen sei die Ermessensausübung des Beklagten, die eine denkbare Erlaubnisfähigkeit der von der Klägerin vermittelten Sportwetten nicht in den Blick genommen habe, fehlerhaft gewesen.
Beide Beteiligte haben im Umfang des jeweiligen Unterliegens die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Berufung vor, der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige die Untersagung einer landesweiten Vermittlungstätigkeit (Ziffer 3) nicht, weil ein ergebnisoffenes Erlaubnisverfahren zu keinem Zeitpunkt eröffnet gewesen sei und sie als Vermittlerin aufgrund des seit dem 1. Juli 2012 geltenden Glücksspielrechts eine Konzession ohnehin nicht erlangen könne. Bei seiner Ermessensausübung habe der Beklagte ferner berücksichtigen müssen, dass die Begrenzung auf 20 Konzessionen unionsrechtswidrig sei, seit dem 1. Juli 2012 keine neuen Untersagungsverfügungen erlassen worden seien und bereits ergangene Verfügungen nicht vollzogen würden. Anders als das Verwaltungsgericht meine, komme es auch bei der Prüfung des landesweiten Verbots der Ziffer 3 auf die Erlaubnisfähigkeit der vermittelten Sportwetten an. Schließlich fehle es an der Verhältnismäßigkeit, der Eignung und der Erforderlichkeit der in Ziffer 3 getroffenen Regelung. Ihrem Fortsetzungsfeststellungsbegehren habe in Bezug auf Ziffer 3 wegen bestehender Wiederholungsgefahr und hinsichtlich der Regelungen der Ziffer 6 wegen fehlerhafter Ermessensausübung ebenfalls stattgegeben werden müssen.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. März 2013
2. festzustellen, dass Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zur Entscheidung des Gerichts rechtswidrig gewesen sind,
3. festzustellen, dass die als Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 dienende Ziffer 6 der Verfügung vom 15 Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 9 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung der Klägerin zurückzuweisen und unter teilweiser Abänderung des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. März 2013 die Klage insgesamt abzuweisen.
Zur Begründung führt der Beklagte aus, die Untersagungsverfügung sei ohne Ermessensfehler auf das Fehlen der erforderlichen glücksspielrechtlichen Vermittlungserlaubnis gestützt worden. Der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige die Untersagung einer nicht genehmigten Vermittlungstätigkeit, zumal in Rheinland-Pfalz seit geraumer Zeit Vermittlungserlaubnisse erlangt werden könnten. Zudem dürfe nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Untersagung der Sportwettvermittlung schon dann ausgesprochen werden, wenn diese nicht offensichtlich erlaubnisfähig sei. Im Übrigen treffe es nicht zu, dass - wie die Klägerin behaupte - seit dem 1. Juli 2012 keine neuen Untersagungsverfügungen erlassen worden seien und bereits ergangene Verfügungen nicht vollzogen würden.
Die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen sowie den vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet (I.). Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, soweit die Klägerin die Aufhebung der Regelung in Ziffer 3 der Untersagungsverfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt durch Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 mit Wirkung für die Zukunft (1.) sowie die Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Verbots für den Zeitraum vom Erlass bis zur gerichtlichen Entscheidung (2.) begehrt. Ebenso wenig ist das auf Ziffer 6 dieser Untersagungsverfügung bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren begründet (3.).
Hingegen hat die Berufung des Beklagten Erfolg (II.). Anders als das Verwaltungsgericht kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass die Klägerin keinen Anspruch auf die Feststellung hat, die Regelungen in Ziffer 1, 2, 4 und 5 sowie 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt durch Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seien im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen. Dementsprechend ist der Gerichtsbescheid vom 21. März 2013 teilweise abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
I.
Die Berufung der Klägerin ist mit keinem der gestellten Anträge erfolgreich.
1. Mit dem angefochtenen Gerichtsbescheid hat das Verwaltungsgericht zutreffend das Aufhebungsbegehren der Klägerin abgewiesen. Insoweit weist der Senat die Berufung der Klägerin aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung als unbegründet zurück und sieht gemäß § 130b Satz 2 VwGO in diesem Umfang von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab. Das Berufungsvorbringen der Klägerin gibt Veranlassung zu folgenden Ergänzungen:
Die Klägerin kann die Aufhebung der Regelung in Ziffer 3 der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Zukunft nicht beanspruchen. Da es sich insoweit um einen glücksspielrechtlichen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung (vgl. hierzu BVerwG, 8 B 62.11, ZfWG 2012, 115, juris) handelt, ist entscheidend auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat abzustellen (vgl. BVerfG, 1 BvR 2410/08, NVwZ 2009, 1221, juris; BVerfG, 1 BvR 1946/06, NVwZ-RR 2011, 405, juris; BVerfG, 1 BvR 2218/06, NVwZ 2008, 301; BVerwG, 3 C 6.97, BVerwGE 106, 141; BVerwG, 8 C 11.10, juris, Rn. 17). In diesem Zeitpunkt erweist sich die Aufrechterhaltung der Regelung in Ziffer 3 der angefochtenen Untersagungsverfügung durch den Beklagten nicht als ermessensfehlerhaft. Der Beklagte hat nämlich von der ihm durch die Bestimmung des § 13 Abs. 3 Nr. 3 des Landesglücksspielgesetzes vom 22. Juni 2012 (GVBl. S. 166 - LGlüG 2012 -) eingeräumten Ermessensbefugnis fehlerfreien Gebrauch gemacht, als er das mit Ziffer 3 der angefochtenen Untersagungsverfügung ausgesprochene Verbot der Annahme und Vermittlung von Sportwetten aller Anbieter, die nicht über die Erlaubnis des Landes Rheinland-Pfalz verfügen, sowie die Untersagung der Eröffnung und/oder Übernahme einer Annahmestelle zu diesem Zweck im gesamten Gebiet des Landes Rheinland-Pfalz aufrecht erhielt. Denn die Klägerin verfügt, wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, nicht über die nach der maßgeblichen Vorschrift des § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags 2012 (GVBl. S. 173 - GlüStV 2012 -) erforderliche Erlaubnis.
Anders als die Klägerin vorträgt, kann ihr das Fehlen einer solchen Erlaubnis entgegen gehalten werden. Es ist nämlich keineswegs ausgeschlossen, ihr die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen. Zwar kann gemäß § 7 Abs. 8 LGlüG 2012 der Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle oder Verkaufsstelle nur von dem Konzessionsnehmer gestellt werden. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass Wettvermittlungsstellen nur von Wettveranstaltern betrieben werden dürfen. Vielmehr greift § 7 Abs. 8 LGlüG 2012 den in § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV 2012 enthaltenen Verweis auf § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2012 auf, wonach der Veranstalter den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 für die für ihn tätigen Vermittler stellt, soweit diese in die Vertriebsorganisation des Veranstalters eingegliedert sind (vgl. auch Begründung zum Gesetzentwurf, LT-Drucks. 16/1179, S. 47).
Unabhängig davon besteht derzeit, also schon während des laufenden Konzessionierungsverfahrens gemäß §§ 4a, 10a GlüStV 2012, die vom Beklagten eingeräumte Möglichkeit, private Sportwettvermittlungen einstweilen zu dulden, wenn die Erteilung einer Konzession erwartet werden kann, die gewerbe- sowie glücksspielrechtliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Betriebsstätte zur Sportwettvermittlung geeignet ist. Diese inhaltliche Orientierung an dem neuen Glücksspielrecht entspricht der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in den verbundenen Rechtssachen Stanleybet und Sportingbet (EuGH, C-186/11 und C-209/11, GRUR 2013, 524, juris, Rn. 48). Der Senat hat mit Urteil vom 2. Juli 2013 (6 A 10026/13.OVG) entschieden, dass angesichts der einstweiligen Duldung privater Sportwettvermittlung von einem faktischen Fortbestehen des staatlichen Sportwettmonopols nicht gesprochen werden kann und auch dem Unionsrecht und insbesondere der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in der Übergangszeit bis zu einer Konzessionserteilung Genüge getan ist, weil auch Dienstleistungen ausländischer Sportwettveranstalter in Rheinland-Pfalz tatsächlich erbracht werden können.
Ob die Begrenzung auf 20 Konzessionen in § 10a Abs. 3 GlüStV 2012 unionsrechtswidrig ist, musste der Beklagte - wie in dem angefochtenen Gerichtsbescheid bereits ausgeführt wurde - bei seiner Ermessensausübung entgegen der Auffassung der Klägerin nicht in Betracht ziehen. Denn sie hat nichts dafür vorgetragen, die Erteilung einer Konzession an den oder die Wettveranstalter, für den bzw. für die sie Sportwetten vermitteln möchte, könne nicht erwartet werden.
Das landesweite Vermittlungsverbot der Ziffer 3 der Verfügung kann auch nicht deshalb beanstandet werden, weil die Erlaubnisfähigkeit des Angebots der Klägerin nicht geprüft wurde. Denn es kommt auf die Erlaubnisfähigkeit nicht entscheidend an, solange nicht offensichtlich ist, dass die materielle Legalität vorliegt oder jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden kann (vgl. BVerwG, 8 C 14.12, juris, Rn. 54 ff.). Davon kann schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil die Erlaubnisfähigkeit nur hinsichtlich einer oder mehrerer bestimmter Betriebsstätten, nicht aber abstrakt für alle landesweit denkbaren Vermittlungsstellen sämtlicher möglicher künftiger Konzessionsinhaber geprüft werden kann und die Klägerin dazu keine näheren Einzelheiten angegeben hat.
Mit der Behauptung, nach dem 1. Juli 2012 seien von dem Beklagten weder neue Untersagungsverfügungen gegenüber privaten Sportwettvermittlern ausgesprochen noch bereits erlassene vollstreckt worden, weist die Kläger ebenso wenig auf einen Ermessensfehlgebrauch hin, zumal der Beklagte dem entgegen getreten ist.
Schließlich vermögen vermeintliche Verstöße der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH gegen gesetzliche Bestimmungen die gegenüber der Klägerin aufrecht erhaltene Ermessensentscheidung des Beklagten nicht zu beeinflussen. Dies könnte allenfalls angenommen werden, wenn diese Entscheidung mit dem Bestehen eines staatlichen Monopols begründet worden wäre (vgl. hierzu OVG RP, 6 A 11163/11.OVG, ZfWG 2012, 203, esovgrp, juris). Die Untersagungsverfügung ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheids jedoch auf den Erlaubnisvorbehalt und die Tatsache, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt wurde, gestützt.
2. Erfolglos bleibt auch das auf Ziffer 3 der Untersagungsverfügung bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren der Klägerin. Der Antrag
festzustellen, dass Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 - jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zur Entscheidung des Gerichts rechtswidrig gewesen sind,
kann unabhängig davon, wie er auszulegen ist (a), keinen Erfolg haben (b und c).
a) Da dieser Antrag nicht eindeutig formuliert ist, bedarf er zunächst der Auslegung. In der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 könnte die mit Schreiben vom 24. Juni 2010 bestätigte Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010 seit diesem Tag ihres Erlasses nur rechtswidrig gewesen sein, wenn sie seitdem unverändert geblieben wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall. Vielmehr wurde die allein auf das Sportwettmonopol gestützte Verfügung vom 15. Juni 2010 durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 in den tragenden Ermessenserwägungen durch das Abstellen auf den Erlaubnisvorbehalt geändert. In dieser neuen Gestalt ist die Untersagungsverfügung erst seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 existent und kann allenfalls seit diesem Zeitpunkt rechtswidrig gewesen sein.
b) Sollte der Antrag dahingehend auszulegen sein, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit seit dem 15. Juni 2010 begehrt wird, ist die Klage insoweit schon deshalb unzulässig, weil dadurch der Streitgegenstand der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage erweitert würde. Der Übergang von einem Anfechtungs- oder einem Verpflichtungs- zu einem Feststellungsbegehren nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO setzt nämlich voraus, dass der Streitgegenstand nicht ausgewechselt oder erweitert wird (BVerwG, 8 B 62/11, NVwZ 2012, 510, juris). Der ursprüngliche Streitgegenstand umfasste der Klageschrift zufolge (lediglich) das Begehren, die Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, schriftlich bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 aufzuheben. Die Ermessensentscheidung vom 15. Juni 2010, die die Untersagung im Wesentlichen mit dem Sportwettmonopol begründete, war zu diesem Zeitpunkt bereits abgeändert und wurde nur in ihrer neuen Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 erhalten hat, zum Gegenstand der Anfechtungsklage gemacht. Da die Klägerin auch in zeitlicher Hinsicht über den Umfang der Anfechtung eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung entscheidet (vgl. BVerwG, 8 B 62.11, NVwZ 2012, 510, juris), war die mit Schreiben vom 24. Juni 2010 bestätigte Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010 nur in der neuen Gestalt angefochten, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 erhalten hat, also mit den Ermessenserwägungen, die nicht auf das Monopol abstellen, sondern auf den Erlaubnisvorbehalt und die Tatsache, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt wurde.
c) Legt man den Antrag als Begehren aus, die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zur Entscheidung des Gerichts festzustellen, muss er im Ergebnis ohne Erfolg bleiben, weil die Regelungen in Ziffern 3 und 8 dieser Verfügung nicht rechtswidrig, insbesondere nicht ermessensfehlerhaft waren.
Die Ermessensentscheidung des Beklagten, der Klägerin wegen Fehlens der erforderlichen Erlaubnis die Sportwettvermittlung landesweit zu verbieten, ist für den Zeitraum vom Erlass des Widerspruchsbescheids im März 2012 bis zum 30. Juni 2012 nicht zu beanstanden. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, 8 C 14.12, juris, Rn. 52 ff.) hat entschieden, dass die Vermittlung privater Sportwetten ohne die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis in diesem Zeitraum zum Erlass einer auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des Glücksspielstaatsvertrags 2008 (GVBl. S. 240 - GlüStV 2008 -) gestützten Untersagungsverfügung ermächtigte. Diese Norm habe bezweckt, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren, wobei ein Verbot der Tätigkeit nicht ausgeschlossen gewesen sei. Wörtlich heißt es in dieser Entscheidung (Rn. 54 f.):
„Die Rechtsgrenzen des Ermessens schlossen ein Verbot ebenfalls nicht aus. Insbesondere verpflichtete das Verhältnismäßigkeitsgebot die Beklagte nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre nur anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - mit Ausnahme der möglicherweise rechtswidrigen Monopolvorschriften - erfüllte und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar war.
Aus dem Urteil des Senats vom 1. Juni 2011 (BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55; vgl. die Parallelentscheidungen vom selben Tag - BVerwG 8 C 4.10 - ZfWG 2011, 341 und Urteile vom 11. Juli 2011 - BVerwG 8 C 11.10 und BVerwG 8 C 12.10 - je juris Rn. 53) ergibt sich nichts anderes. Die dortige Formulierung, der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit, mag Anlass zu Missverständnissen gegeben haben. Sie ist aber nicht als Verschärfung der Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit präventiver Untersagungen zu verstehen und behauptet keine Pflicht der Behörde, eine unerlaubte Tätigkeit bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit zu dulden…
Hervorgehoben wird nur, dass eine vollständige Untersagung unverhältnismäßig ist, wenn Nebenbestimmungen ausreichen, die Legalität einer im Übrigen offensichtlich erlaubnisfähigen Tätigkeit zu sichern. Das setzt zum einen den Nachweis der Erlaubnisfähigkeit im Übrigen und zum anderen einen Erlaubnisantrag voraus, da Nebenbestimmungen sonst nicht erlassen werden können. Solange nicht offensichtlich ist, dass die materielle Legalität vorliegt oder jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden kann, bleibt die Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich.“
Etwas hiervon Abweichendes könnte allenfalls angenommen werden, wenn die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis in diesem Zeitraum von vornherein nicht hätte erlangt werden können. Unter solchen Umständen könnte das Fehlen einer solchen Erlaubnis der Klägerin nicht entgegen gehalten werden (vgl. hierzu OVG SL, 3 B 273/12, ZfWG 2013, 35, juris). Dafür ist entgegen dem Vorbringen der Klägerin nichts ersichtlich, auch wenn der Beklagte an seiner Auffassung festhielt, das Sportwettmonopol sei mit dem Unionsrecht und dem Verfassungsrecht vereinbar. Gleichwohl hatte der Beklagte das Erlaubnisverfahren nach Ergehen der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs in den verbundenen Rechtssachen Stoß u.a. (EuGH, C-316/07, Slg. 2010, I-8069, juris), Carmen Media Group (EuGH, C-46/08, Slg. 2010, I-8175, juris) sowie Winner Wetten (EuGH, C-409/06, Slg. 2010, I-8041, juris) eröffnet. Soweit seinerzeit gerichtlich weiter verfolgte Anträge auf Erteilung einer Veranstaltungs- bzw. einer Vermittlungserlaubnis ohne Erfolg blieben, war dies im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass die Veranstalter nicht bereit waren, sich dem Verbot von Live-Wetten (§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2008) und dem Internet-Verbot (§ 4 Abs. 4 GlüStV 2008) zu unterwerfen, und eine Vermittlungserlaubnis nach § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2008 nur für nach diesem Glücksspielstaatsvertrag erlaubte Glücksspiele erteilt werden durfte (vgl. hierzu OVG RP, 6 B 11013/10.OVG, ZfWG 2011, 58, esovgrp, juris).
Internet-Sportwetten von der Erlaubnisfähigkeit auszunehmen, verstieß auch nicht gegen das Unionsrecht. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten, und dass deswegen anzuerkennen ist, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt (EuGH, C-46/08 - Carmen Media Group – Slg. 2010, I-08149, Rn. 103 ff.; EuGH, C-42/07 - Liga Portuguesa - Slg.2009, I-07633, Rn. 70).
Anders als die Klägerin meint, stand die Bestimmung des § 7 Abs. 5 des Landesglücksspielgesetzes vom 3. Dezember 2007 (GVBl. S. 240 - LGlüG 2008 -) der Erteilung einer Vermittlungserlaubnis an sie nicht entgegen. Diese Vorschrift, wonach der Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Annahmestelle nur vom Land als unmittelbarer Veranstalter oder von der die Veranstaltung durchführenden Gesellschaft gestellt werden kann, betrifft nur Annahmestellen für die unmittelbar vom Land veranstalteten öffentlichen Glücksspiele i.S.d. § 5 LGlüG 2008, nicht aber Betriebsstätten für private Sportwettvermittlung (vgl. hierzu schon OVG RP, 6 A 10511/11.OVG). Ob die Regelung in Ziffer 3 der Untersagungsverfügung in - wie die Klägerin meint - untrennbarem Zusammenhang mit den Anordnungen in Ziffern 1 und 2 steht, kann unerörtert bleiben, weil die Fortsetzungsfeststellungklage auch insoweit abzuweisen ist, wie unter II. im Einzelnen begründet wird.
Dass die Entscheidung des Beklagten, für den bislang unter Geltung des Glücksspielstaatsvertrags 2012 verstrichenen Zeitraum an der landesweiten Untersagung festzuhalten, nicht ermessensfehlerhaft war, kann den Ausführungen zu I. 1. entnommen werden.
3. Soweit die Klägerin die Feststellung begehrt, dass
die als Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 dienende Ziffer 6 der Verfügung vom 15 Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 9 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind,
gelten die Ausführungen zu I. 2. a) bis c) entsprechend. Die Anordnung in Ziffer 6, jegliche Werbung für bzw. Hinweise auf die Sportwetten einzustellen, Hilfsmittel zur Werbung aus den Geschäftsräumen und Außenwerbung zu entfernen, war in dem Zeitraum vom Erlass des Widerspruchsbescheids im März 2012 bis zum 10. Mai 2012 nicht zu beanstanden. Denn sie bezogen sich auf eine unerlaubte Sportwettvermittlung (vgl. oben I. 2. c). Das gegenüber der Klägerin in der Gestalt des Widerspruchsbescheids nicht auf das staatliche Monopol gestützte Werbeverbot der Ziffer 6 beruht unabhängig von der Werbung der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH auf einer fehlerfreien Ermessensentscheidung des Beklagten. Die beantragte Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Werbeverbots kann auch nicht etwa deshalb Erfolg haben, weil es Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 war. Denn die Zwangsgeldfestsetzung ist, wie sich bereits aus dem angefochtenen Gerichtsbescheid ergibt, rechtskräftig aufgehoben worden.
II.
Auf die Berufung des Beklagten ist der Gerichtsbescheid vom 21. März 2013 teilweise abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen. Der im ersten Rechtszug erfolgreiche Antrag der Klägerin
festzustellen, dass Ziffern 1, 2, 4 und 5 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezüglichen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 - jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind,
kann - anders als das Verwaltungsgericht auf der Grundlage der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung angenommen hat - keinen Erfolg haben.
1. Aus den unter I. 2. a) dargelegten Gründen ist der Antrag nicht eindeutig formuliert. Er kann dahingehend ausgelegt werden, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit seit dem 15. Juni 2010 begehrt wird. Er lässt sich aber auch als Begehren verstehen, die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zum 10. Mai 2012 festzustellen.
2. Sollte der Antrag dahingehend auszulegen sein, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit seit dem 15. Juni 2010 begehrt wird, ist die Klage insoweit schon deshalb unzulässig, weil dadurch der Streitgegenstand der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage erweitert würde. Dieser umfasste der Klageschrift zufolge (lediglich) das Begehren, die Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, schriftlich bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 aufzuheben. Die Ermessensentscheidung vom 15. Juni 2010, die die Untersagung im Wesentlichen mit dem Sportwettmonopol begründete, war zu diesem Zeitpunkt bereits abgeändert und wurde nur in ihrer neuen Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 erhalten hat, zum Gegenstand der Anfechtungsklage gemacht, also mit den Ermessensgründen, die nicht auf das Monopol abstellen, sondern auf den Erlaubnisvorbehalt und die Tatsache, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt wurde.
3. Legt man den Antrag als Begehren aus, die Rechtswidrigkeit der Regelungen in Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zum 10. Mai 2012 festzustellen, mangelt es ihm schon an der Zulässigkeit. Denn die Klägerin hat kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung (a). Ungeachtet dessen waren diese Regelungen in dem genannten Zeitraum nicht ermessensfehlerhaft (b).
a) Unter Berücksichtigung der neueren höchstrichterlichen Rechtsprechung kann die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der von ihr begehrten Feststellung nach der bereits erwähnten Änderung des Glücksspielrechts zum 1. Juli 2012 weder auf eine Wiederholungsgefahr noch auf ein Rehabilitierungsinteresse stützen (vgl. hierzu BVerwG, 8 C 14.12, juris). Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann auch nicht wegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit oder die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit angenommen werden (vgl. hierzu BVerwG, 8 C 14.12, juris). Die Absicht, Amtshaftungs- und/oder unionsrechtliche Staatshaftungsansprüche geltend zu machen, vermag ebenso wenig ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung zu begründen, weil es offensichtlich an der Kausalität zwischen einer etwaigen Rechtsverletzung und dem möglicherweise geltend zu machenden Schaden fehlt. Bei Ermessensentscheidungen wie den glücksspielrechtlichen Untersagungen ist der erforderliche Ursachenzusammenhang zwischen Rechtsverletzung und Schaden nämlich nur zu bejahen, wenn feststeht, dass die Behörde bei fehlerfreier Ermessensausübung eine andere, nicht zum Schaden führende Entscheidung getroffen hätte (vgl. BVerwG, 8 C 14.12, juris). Vergleichbares gilt des Weiteren für Ersatzansprüche auf der Grundlage der verschuldensunabhängigen Haftung gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes (vgl. hierzu OVG RP, 8 A 10814/03.OVG, UPR 2004, 198, esovgrp). Auch nach dieser Bestimmung ist ein „angemessener Ausgleich“ nur zu gewähren, wenn jemand durch eine rechtswidrige Maßnahme einer allgemeinen Ordnungsbehörde einen Schaden erleidet. Diese Voraussetzung liegt hier schon deshalb nicht vor, weil die Regelungen in Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zum 10. Mai 2012 nicht rechtswidrig waren, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen unter b) ergibt.
b) Anders als in dem angefochtenen Gerichtsbescheid auf der Grundlage der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung angenommen wurde, können die mit dem Fehlen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis begründeten Einzelanordnungen der Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie die diesbezüglichen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung nicht allein deswegen beanstandet werden, weil der Beklagte keine Feststellungen zur Erlaubnisfähigkeit der vermittelten Sportwetten getroffen hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 16. Mai 2013 (BVerwG, 8 C 14.12, juris, Rn. 52 ff.) entschieden, dass die Vermittlung privater Sportwetten ohne die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis in dem fraglichen Zeitraum zum Erlass einer auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2008 gestützten Untersagungsverfügung ermächtigte. Diese Norm habe bezweckt, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren, wobei ein Verbot der Tätigkeit nicht ausgeschlossen gewesen sei. Wegen der weiteren Einzelheiten, insbesondere der Begründung, warum die dagegen von der Klägerin erhobenen Einwände nicht durchgreifen, wird auf die Ausführungen unter I. 2. c) verwiesen. Das gilt nicht nur für die Untersagung der tatsächlichen betriebenen Sportwett-Vermittlungsstellen der Klägerin (Ziffer 1), sondern auch für das Verbot, die Betriebsräume einem Dritten zum Zweck der Weiterführung der Sportwettvermittlung zu überlassen (Ziffer 2) sowie die Anordnung in Ziffer 4, alle speziellen Hilfsmittel für die Annahme und Vermittlung oder das Weiterleiten von Sportwetten aus den in Ziffer 1 genannten Geschäftsräumen zu entfernen, und auch für die Aufforderung, in den Geschäftsräumen auf die Einstellung der Annahme und Vermittlung der Sportwetten deutlich und für jedermann sichtbar hinzuweisen (Ziffer 5). Insoweit und auch hinsichtlich der Zwangsmittelandrohungen enthalten sowohl die schriftliche Bestätigung der Untersagungsverfügung vom 24. Juni 2010 als auch der Widerspruchsbescheid ausführliche und zutreffende Begründungen, auf die Bezug genommen wird, zumal Einwände gegen deren Rechtmäßigkeit weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich sind.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Revisionszulassungsgründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 15.000,- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4a, 10a GlüStV
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 5 LGlüG
§ 130b Satz 1 VwGO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 7 Abs. 8 LGlüG
§ 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 10a Abs. 3 GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 3 Nr. 3 des Landesglücksspielgesetzes
§ 7 Abs. 5 des Landesglücksspielgesetzes
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2009, 1221
NVwZ-RR 2011, 405
NVwZ 2008, 301
BVerwGE 106, 141
GRUR 2013, 524
NVwZ 2012, 510
8 B 62.11
1 BvR 2410/08
1 BvR 1946/06
1 BvR 2218/06
3 C 6.97
8 C 11.10
6 A 10026/13
8 C 14.12
6 A 11163/11
8 B 62/11
8 C 2.10
8 C 4.10
8 C 12.10
3 B 273/12
6 B 11013/10
6 A 10511/11
8 A 10814/03