Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-10-14, Aktenzeichen 16 K 2688/22
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2024:1014.16K2688.22.00

Tenor:
Der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 04.05.2022 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung des weiteren Inverkehrbringens ihres Produkts "reinigendes Handgel" in drei verschiedenen Ausführungen. Die Beteiligten streiten dabei um die Einordnung dieses Produkts als Biozidprodukt und um die Anwendbarkeit der Verordnung (EU) Nr. 528/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.05.2012 über die Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Biozidprodukten (ABl. L 167, S. 1, im Folgenden: Biozid-VO).
Am 15.03.2021 übersandte die Stadt Mannheim dem Regierungspräsidium Tübingen ein das Produkt "... reinigendes Handgel mit ............" betreffendes Gutachten des Chemischen und Veterinäruntersuchungsamtes Karlsruhe (im Folgenden: CVUA) vom 26.02.2021. Darin führte das CVUA aus, dass das Produkt als reinigendes Handgel mit dem Hinweis "Das ... Reinigende Handgel in den Handflächen verreiben. Ohne Wasser und Seife anwenden." ausgelobt sei und einen Ethanol-Gehalt von ca. 52 g/100 g aufweise. Die Zweckbestimmung des Produkts sei - entgegen der Auslobung - nicht die Reinigung im Sinne des Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über kosmetische Mittel (ABl. L 342, S. 59, im Folgenden: Kosmetik-VO), weshalb kein kosmetisches Mittel im Sinne dieser Verordnung vorliege. Eine Reinigung im Sinne der Verordnung liege bei Entfernung von Schmutz von der Haut entweder durch Waschen mit Wasser oder zumindest durch Abwischen mit einem Papier oder einem Tuch vor. Das Produkt stelle sich dem Verbraucher so dar, dass es überwiegend dazu diene, Mikroorganismen auf der Haut abzutöten, d. h. es liege eine überwiegend biozide Funktion im Sinne der Biozid-VO vor. Es bestehe der Verdacht, dass für Biozide geltende Rechtsvorschriften bezüglich der Gefahrenkennzeichnung nicht eingehalten würden. Es fehle an einer für Biozidprodukte notwendigen Registrierungsnummer bei der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin.
Mit Schreiben vom 12.04.2021 übersandte das Regierungspräsidium Tübingen der Klägerin das Gutachten des CVUA Karlsruhe vom 26.02.2021 und führte aus, das Produkt "......... reinigendes Handgel mit ............, 50ml" sei kein kosmetisches Mittel im Sinne der Kosmetik-VO, sondern ein Biozidprodukt im Sinne der Biozid-VO, hier: ein Händedesinfektionsmittel mit dem Wirkstoff Ethanol. Hierzu bedürfe es einer vorherigen Zulassung beziehungsweise Meldung bei der Bundesanstalt für Arbeitsschutz- und Arbeitsmedizin. Zudem müssten sonstige chemikalien- und biozidrechtliche Vorschriften, insbesondere entsprechende Kennzeichnungs-erfordernisse eingehalten werden.
Mit E-Mail vom 30.04.2021 widersprach die Klägerin dem Regierungspräsidium Tübingen bezüglich der Einstufung des reinigenden Handgels als Biozidprodukt und verwies auf die aus ihrer Sicht maßgebende Stellungnahme des Arbeitskreises Lebensmittelchemischer Sachverständiger der Länder und des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit Nr. 2011/36 (im Folgenden: ALS-Stellungnahme). Sie führte aus, in der ALS-Stellungnahme werde klar definiert, dass ein Produkt erst dann als Biozid einzustufen sei, wenn die Zweckbestimmung zur Abtötung von Bakterien überwiege. Für die Zuweisung der Zweckbestimmung seien die getroffenen Auslobungen maßgebend. Auch aus den Leitlinien der Europäischen Kommission zu den geltenden Rechtsvorschriften für auf der Haut verbleibende Handreiniger und Handdesinfektionsmittel gehe hervor, dass Handgele mit überwiegend kosmetischem Zweck auch kosmetische Mittel seien. Die Zweckbestimmung "Reinigung der Haut ohne Wasserspülen" werde explizit erwähnt. Die Zweckbestimmung ihres Produkts liege in der Reinigung der Haut, besonders dann, wenn kein Wasser verfügbar sei. Aussagen, die auf eine antibakterielle Wirkung schließen ließen, treffe sie nicht. Der Verbraucher kenne auch andere Produkte, die eine sichtbare Reinigung ohne Wasser oder Tücher bewirkten, zum Beispiel Trockenshampoo. Das beanstandete Produkt sei daher ein kosmetisches Mittel.
Mit E-Mail vom 20.05.2021 leitete das Regierungspräsidium Tübingen die Stellungnahme der Klägerin an das CVUA weiter. In Beantwortung dieser E-Mail teilte das CVUA dem Regierungspräsidium Tübingen mit E-Mail vom 23.08.2021 mit, dass es sich bei dem beanstandeten Produkt nicht um ein kosmetisches Mittel handle. Es diene nicht einem in der Kosmetik-VO definierten kosmetischen Zweck, sondern der Abtötung von Mikroorganismen und damit einem bioziden Zweck. Für die Zuweisung der Zweckbestimmung nach der ALS-Stellungnahme sei die Verkehrsanschauung maßgebend, die anhand objektiver Kriterien festgestellt werden müsse. Die subjektive, durch den Hersteller vorgegebene Zweckbestimmung, sei nicht allein entscheidend. Vor dem Hintergrund der Verhaltensregeln der andauernden Corona-Pandemie erwarte der durchschnittlich informierte, aufmerksame und verständige Durchschnittsverbraucher von derartigen Produkten die überwiegende Abtötung von schädlichen Mikroorganismen. Demnach sei der Begriff der Reinigung im Sinne der Kosmetik-VO für die Zweckbestimmung des beanstandeten Produkts unzutreffend.
Ausweislich eines Aktenvermerks des Regierungspräsidiums Tübingen vom 22.02.2022 beanstandete es neben "......... reinigendes Handgel mit ............, 50ml" nunmehr auch "......... reinigendes Handgel, ........., 50 ml" und "......... reinigendes Handgel mit ............, 50 ml", da es sich bei allen drei Ausführungen des Produkts "reinigendes Handgel" nicht um kosmetische Mittel im Sinne der Kosmetik-VO, sondern um unter die Biozid-VO fallende Biozidprodukte handle.
Mit Schreiben vom 01.03.2022 hörte das Regierungspräsidium Tübingen die Klägerin zu der beabsichtigten und mit einer Zwangsgeldandrohung verbundenen Untersagung des Inverkehrbringens der Produkte "......... reinigendes Handgel mit ............, 50ml", "......... reinigendes Handgel, ........., 50 ml" und "......... reinigendes Handgel mit ............, 50 ml" an, da diese über keine biozidrechtliche Verkehrsfähigkeit verfügten.
Mit Schreiben vom 30.03.2022 wies die Klägerin das Regierungspräsidium Tübingen erneut auf die ALS-Stellungnahme hin. Danach sei selbst die von der Klägerin nicht verwendete Angabe "antibakteriell" allein kein ausreichendes Kriterium für die Ablehnung einer Einstufung als kosmetisches Mittel. Es handele sich vielmehr nur dann um Biozidprodukte, wenn im Einzelfall die Zweckbestimmung zur Abtötung von Bakterien überwiege. Auch aus den Leitlinien der Europäischen Kommission zu den geltenden Rechtsvorschriften für auf der Haut verbleibende Handreiniger und Handdesinfektionsmittel ergebe sich, dass eine Reinigung der Haut ohne Wasserspülen eine kosmetische Zweckbestimmung darstelle. Die Klägerin habe das Produkt als reinigendes Handgel bezeichnet und daher mit einer kosmetischen Zweckbestimmung ausgelobt. Es werde des Weiteren auch prominent auf eine parfümierende Wirkung hingewiesen ("mit ............", "mit ............", "mit frischem Duft"). Eine nicht näher belegte Verbraucherauffassung könne nicht zu einer Einstufung als ein unter die Regelungen der Biozid-VO fallendes Biozid führen. Dem stehe auch nicht die Präsentation der Produkte auf ihrer Website entgegen. Soweit sie dort auch antibakterielle Handgele mit biozider Wirkung anbiete, habe dies nicht zur Folge, dass der Verbraucher auch den reinigenden Handgelen eine biozide Zweckbestimmung zuschreibe. Dieser sei durchaus in der Lage, die unterschiedlichen Kennzeichnungen und Auslobungen der Produkte zur Kenntnis zu nehmen und zu differenzieren. Dem Verbraucher im stationären Handel sei die Website ohnehin nicht bekannt. Es könne allenfalls verlangt werden, den Internetauftritt umzugestalten. Es sei jedoch nicht gerechtfertigt, aufgrund ihres Internetauftritts alle ihre Produkte generell als unter die Regelungen der Biozid-VO fallende Biozide einzustufen.
Mit streitgegenständlicher Verfügung vom 04.05.2022 - zugestellt am 04.05.2022 - untersagte das Regierungspräsidium Tübingen das Inverkehrbringen der folgenden Produkte: Nr. 1: ......... reinigendes Handgel mit ............, 50 ml, Nr. 2: ......... reinigendes Handgel ........., 50 ml und Nr. 3: ......... reinigendes Handel mit ............, 50 ml, bis sie den Vorgaben der Verordnung (EU) Nr. 528/2012 (Biozid-VO) entsprechen (Ziffer 1), insbesondere bis für das jeweilige Produkt eine Zulassung nach Art. 17 Abs. 1 der Biozid-VO erteilt wurde oder gemäß Art. 89 der Biozid-VO i. V. m. § 28 Abs. 8 Satz 1 Chemikaliengesetz (ChemG), § 3 ChemBiozidV eine nach § 5 ChemBiozidDV von der Bundesstelle für Chemikalien für das jeweilige Produkt erteilte Registriernummer aufgebracht wurde (Ziffer 1 Buchst. a) und bis das jeweilige Produkt gemäß Art. 69 Abs. 1 der Biozid-VO entsprechend der CLP-Verordnung [Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2008 über die Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Stoffen und Gemischen, zur Änderung und Aufhebung der Richtlinien 67/548/EWG und 1999/45/EG und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006] eingestuft, verpackt und gekennzeichnet wurde, insbesondere so gestaltet ist, dass es nicht die aktive Neugier von Kindern weckt (Art. 35 Abs. 2 CLP-Verordnung), sowie zusätzlich die Anforderungen des Art. 69 Abs. 2 der Biozid-VO erfüllt (Ziffer 1 Buchst. b). Für den Fall, dass die Klägerin einer der Verpflichtungen nach Ziffer 1 Buchst. a oder b nicht nachkommt, wurde die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von jeweils 2.000,00 EUR angedroht (Ziffer 2). Zur Begründung führte das Regierungspräsidium Tübingen aus, es handele sich bei den Produkten nicht um kosmetische Mittel im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 (Kosmetik-VO), sondern um Biozidprodukte im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Buchst. a der Biozid-VO. Für die Annahme, es handele sich bei den Produkten um ein Gemisch, das von der Klägerin dazu bestimmt sei, auf andere Art als durch bloß physikalische oder mechanische Einwirkung Schadorganismen zu zerstören, abzuschrecken, unschädlich zu machen, ihre Wirkung zu verhindern oder sie in anderer Weise zu bekämpfen, spreche das in den Produkten enthaltene Ethanol, das in hoher Konzentration bakterizid, fungizid und begrenzt auch viruzid wirke und in den Produkten bei ca. 52 % liege. Laut Anwenderhinweis ("Ohne Wasser und Seife anwenden") solle jedes Produkt unverdünnt auf der Haut verteilt werden und von dort nicht abgewaschen werden (sog. Leave-on-Produkt), sodass das Ethanol einige Zeit auf der Haut erhalten bleibe, um seine biozide Wirkung zu entfalten. Darüber hinaus werde für die Produkte Nr. 1 und Nr. 2 auf der Internetseite der Klägerin eine Mindestdauer für das Verreiben und Trocknen empfohlen, was einer Einwirkdauer entspreche. Wenn vorrangiger Zweck eine Reinigung der Haut wäre, spräche nichts gegen die zusätzliche Verwendung von Wasser und Seife, da hierdurch die kosmetische Wirkung verstärkt werden könne. Die Produkte Nr. 1 und 2 wiesen einen gleichen Ethanolgehalt wie das Produkt Nr. 3 auf und würden im Internet von der Klägerin als Hygieneartikel sowie im Kontext mit antibakteriell wirkenden Handgelen angepriesen. Die Produkte würden unter der Marke "........." vermarktet, die laut Eigenangabe der Klägerin für Desinfektionsmittel stehe. Eine durch Anwendung der Produkte zu erzielende kosmetische Wirkung (Parfümierung und Veränderung des Aussehens) sei nachrangig. Weshalb aus Sicht der Klägerin gerade Ethanol anstelle eines sonstigen flüssigen Stoffs erforderlich sein solle, um Schutzpartikel auf der Haut zu verteilen, erschließe sich nicht. Dies gelte umso mehr, als die auf den Produktverpackungen aufgebrachten Warnhinweise nahelegten, dass seitens der Klägerin der hohe Ethanolgehalt als potentiell gefährlich eingestuft werde. Das Inverkehrbringen der Produkte Nr. 1 bis 3 sei gesetzeswidrig. Die Produkte hätten weder eine Zulassung als Biozidprodukt noch eine nationale Registrierung oder Registriernummer der Bundesstelle für Chemikalien. Somit bestehe keine biozidrechtliche Verkehrsfähigkeit. Nach derzeitiger Einschätzung des Regierungspräsidiums Tübingen dürften jedenfalls die Produkte Nr. 2 und 3 nicht den Anforderungen des Art. 35 CLP-Verordnung genügen. Die bunte Gestaltung der mit dem Biozid befüllten Plastikbehälter, die durch Quetschen entleert werden könnten und insbesondere die Abbildung von (Fabel-) Tieren erscheine in hohem Maße geeignet, den Wunsch von Kindern zu wecken, die Biozidprodukte zu ergreifen und mit ihnen zu spielen. Es gälten zusätzlich weitere Anforderungen an den Inhalt von Biozidprodukt-Etiketten nach Art. 69 Abs. 2 der Biozid-VO. Unter Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens sei vorliegend das weitere Inverkehrbringen der Produkte untersagt worden. Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig. Sie sei geeignet, da nur durch diese Maßnahme der Schutz der Anwender gewährleistet sei. Das verfügte Verbot sei auch erforderlich, da nur damit sichergestellt werde, dass die betroffenen Produkte - solange sie die gesetzlichen Anforderungen nicht erfüllten - nicht auf dem Markt bereitgestellt würden. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit sei vorliegend eine Untersagung mit einer auflösenden Bedingung gewählt worden, welches eines der mildesten Mittel darstelle. Dadurch werde der Klägerin Gelegenheit gegeben, selbst Einfluss auf die Untersagung zu nehmen, indem sie den im Bescheid dargestellten Anforderungen nachkomme. Eine Gesamtabwägung aller Einzelfallumstände ergebe, dass das öffentliche Interesse an gesetzeskonformen Produkten im vorliegenden Fall höher zu bewerten sei, als die unternehmerischen Interessen der Klägerin. Als Zwangsmittel sei die Androhung des Zwangsgeldes gewählt worden, da dieses Mittel am ehesten geeignet sei, die Forderung in Ziffer 1 umzusetzen. Die Höhe sei erforderlich, geeignet und angemessen und sei so gewählt worden, dass die Klägerin unter Berücksichtigung der wahrscheinlichen Aufwendungen wirksam zur Erfüllung der Anordnung angehalten werden. Bei der Auswahl des Zwangsmittels und der Höhe des Zwangsgeldes sei berücksichtigt worden, dass der Klägerin kein Nachteil entstehe, der außer Verhältnis zum beabsichtigten Zweck der Vollstreckung stehe.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 10.05.2022 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung führt sie aus, die Regelungen im angefochtenen Bescheid stünden dem Bestimmtheitsgebot entgegen, weil lediglich pauschal auf Gesetzestexte verwiesen werde und die Verweisungen lediglich exemplarisch ("insbesondere") und nicht abschließend seien. Dass sie mit den Anforderungen der CLP-VO und der Biozid-VO vertraut sei, stehe dem nicht entgegen. Bei den beanstandeten Handgelen handle es sich nicht um Biozidprodukte. Es sei vielmehr die vorrangige Kosmetik-VO anwendbar. Denn die überwiegende Zweckbestimmung der verfahrensgegenständlichen Handgele sei nicht die Abtötung von Bakterien, sondern die von kosmetischen Mitteln. Dass die Handgele dabei Ethanol aufwiesen, stehe dem nicht entgegen. Es möge zwar sein, dass Ethanol in hoher Konzentration von über 70 Prozent bakterizid, fungizid und begrenzt viruzid wirken könne. Die verfahrensgegenständlichen Produkte entfalteten aber aufgrund ihres geringen Ethanolgehalts von "ca. 52 Prozent" - so das CVUA - bzw. 45 Prozent - so die Gutachten der Klägerin - keine solche Wirkung. Eine solche Wirkung werde auch nicht ausgelobt. Nach den Ausführungen in der ALS-Stellungnahme sei zudem selbst die nicht verwendete Auslobung als "antibakteriell" nicht allein ausreichend, um eine Einstufung von Produkten als kosmetische Mittel abzulehnen. Zudem gebe es auf dem Markt mehrere vergleichbare Handreinigungsmittel auf Ethanolbasis, die als kosmetische Mittel vertrieben würden, sodass die angesprochenen Verkehrskreise mit diesen Produkten vertraut seien. Die Europäische Kommission erkenne in ihren Leitlinien zu den geltenden Rechtsvorschriften auf der Haut verbleibender Handreiniger und Handdesinfektionsmitteln an, dass eine Reinigung der Haut auch ohne Wasserspülen eine kosmetische Zweckbestimmung sei. Die Auffassung des Regierungspräsidiums Tübingen, wonach die Anwendung von Handgelen ohne Verbrauch von Wasser oder Tüchern der Zweckbestimmung als kosmetische Mittel entgegenstehen solle, sei daher nicht nachvollziehbar. Die nach den Leitlinien der Europäischen Kommission auf Biozidprodukte hindeutende Formulierungen (etwa "antibakteriell", "bakterientötend", "virentötend" oder "wirksam gegen das Coronavirus") würden von der Klägerin nicht verwendet. Vielmehr bezeichne sie ihre Produkte als "reinigende Handgele", sodass sie eine kosmetische Zweckbestimmung auslobe. Des Weiteren werde auch prominent auf eine parfümierende Wirkung hingewiesen ("mit Hand-/Apfelduft" bzw. "mit frischem Duft"). Die Produkte enthielten zudem mit Glycerin einen Stoff mit pflegender Wirkung. Sie erfüllten mithin vier Merkmale der Definition von Kosmetikprodukten, namentlich Reinigung, Parfümierung, Schutz der Haut und Erhaltung eines guten Zustands der Haut, ohne dass eine Wirkung speziell gegen Bakterien ausgelobt werde. Auch auf ihrer Internetseite biete sie die Produkte "Handgel mit ............" und "Handgel ........." explizit als reinigende Handgele an. Dass sie auf ihrer Internetseite neben diesen reinigenden Handgelen auch antibakterielle Handgele mit explizit biozider Auslobung anbiete, habe nicht zur Folge, dass der Verbraucher auch den reinigenden Handgelen eine biozide Zweckbestimmung zuschreibe. Dieser sei in der Lage, die unterschiedlichen Kennzeichnungen und Auslobungen der Produkte zur Kenntnis zu nehmen und zwischen den Produkten zu differenzieren. Mit Schriftsätzen vom 18.08.2022 und vom 19.01.2023 führt die Klägerin unter Vorlage mehrerer Gutachten zur fehlenden bioziden Wirkung der streitgegenständlichen Produkte ergänzend aus, sie vermarkte die verfahrensgegenständlichen Produkte gerade deshalb als kosmetische Mittel, weil die während der Produktentwicklung durchgeführten Tests gezeigt hätten, dass mangels biozider Wirkung der Rezeptur eine Vermarktung der Produkte als Handdesinfektionsmittel nicht möglich sei. Für einen Vertrieb der Produkte als Biozidprodukt müsse sie eine Wirkung bestätigen, die den Produkten tatsächlich nicht zukomme. Nach der Auffassung des Beklagten dürften die Produkte daher weder als kosmetisches Mittel mangels entsprechender Zweckbestimmung noch als Biozidprodukt mangels biozider Wirkung verkehrsfähig sein, was einem nicht zu rechtfertigenden absoluten Vermarktungsverbot gleichkomme.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 04.05.2022 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, der angefochtene Bescheid sei hinreichend bestimmt. Entscheidend sei, dass die Klägerin als Herstellerin von Kosmetik- und Biozidprodukten den Entscheidungsinhalt zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten könne. Die Klägerin verfolge mit ihren Handgelen primär biozide und nur nachrangig kosmetische Zwecke. Unter Verweis auf die Ausführungen des mit Schriftsatz vom 13.07.2022 vorgelegten epidemiologischen Bulletin des Robert-Koch Instituts vom 02.05.2016, wonach Ethanol bei einer Konzentration von über 30 Prozent abtötend auf Mikroorganismen wirke, sei bei lebensnaher Betrachtung davon auszugehen, dass die Klägerin - in dem Wissen um eine biozide Wirkung - die biozide Wirkung ihrer Handgele bezwecke. Die nur auf Kenntnis fremder Produkte beruhende und damit falsche Würdigung der Anwender und Verbraucher der streitgegenständlichen Produkte sei für die Beurteilung der Frage, ob die Klägerin mit ihren Produkten primär einen bioziden Zweck verfolge, nicht relevant. Für die Einstufung als Biozidprodukt sei eine "objektive, für den Verkehr erkennbare Zweckbestimmung" keine Voraussetzung. Sinn und Zweck der Biozid-VO sprächen vielmehr dafür, die Produkte, die primär biozid wirken sollten, dem Biozid- und nicht dem Kosmetikrecht zu unterstellen. Selbst bei Anwendung eines objektiven Maßstabs seien die Produkte als Biozide einzuordnen. Die Aufschrift auf der Vorderseite des "reinigenden Handgels" erwecke zunächst bei einem durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Verbraucher die Erwartung, dass jedes der Produkte zur Handreinigung bestimmt und geeignet sei. Der Begriff der Reinigung werde in der Kosmetikverordnung nicht definiert. Verständige Verbraucher verstünden unter "Reinigung" einen Abtrag bzw. ein Abwaschen von Fett, Schmutz oder sonstiger unerwünschter Materie. Trotz der Aufschrift erweckten die vorliegenden Produkte bei einem verständigen Verbraucher nicht den Eindruck, dass es sich um Reinigungsmittel handle. Dieser gelange zu dem Schluss, dass das Produkt die vom Hersteller intendierte Wirksamkeit bereits ohne Abspülen entfalte und auch nicht unmittelbar nach dem Aufbringen von den Händen abgetragen werden solle. So befinde sich auf der Rückseite jeder Produktverpackung der Anwendungshinweis "Ohne Wasser und Seife anwenden". Aufgrund der Unvereinbarkeit der Auslobung als reinigendes Mittel einerseits mit der vom Hersteller vorgesehenen Anwendung ohne Abwischen/-spülen andererseits stelle sich die Frage, welche Wirkung die Klägerin meine, wenn sie als zentrales Versprechen eine "Reinigung" auslobe. Aufgrund des Inhaltsstoffes Ethanol könne vorliegend mit "reinigend" nur die biozide Wirkung gemeint sein. Der hohe Ethanolgehalt spreche auch gegen einen vorrangig hautpflegenden Effekt. Dass Verbraucher die Produkte als Biozide einstuften, ergebe sich auch aus Internetfunden. So sei auf der Website der "Bravo Girl" in einem Artikel betreffend die richtige Desinfektion von Händen das mit den beanstandetem "reinigende Handgel" der Klägerin vergleichbare Produkt "......... Reinigendes Handgel - ........." mit einem Beschreibungstext abgebildet worden, wonach das Handgel "fiese Bakterien bekämpf(e)".
Mit Schriftsatz vom 15.08.2024 hat der Beklagte die nicht in der Behördenakte befindlichen Gutachten des CVUA vom 15.10.2021 betreffend das Produkt "......... reinigendes Handgel ........., 50 ml" und vom 02.11.2021 betreffend das Produkt "......... reinigendes Handgel mit ............, 50 ml" vorgelegt. In den Gutachten führt das CVUA zu dem jeweiligen Produkt im Wesentlichen aus, aufgrund der Produktzusammensetzung sei zu vermuten, dass die Abtötung von Mikroorganismen der überwiegende Verwendungszweck darstelle. Der Schmutz werde nicht entfernt, d. h. es finde keine "Reinigung" statt, sondern durch das Verreiben mit Alkohol lediglich fein verteilt. Das entspreche nicht der Verbrauchererwartung an ein Reinigungsprodukt. Die überwiegende Abtötung von Mikroorganismen sei ein biozider und kein kosmetischer Zweck. Vergleichbare Produkte ähnlicher Zusammensetzung würden zurzeit als Biozidprodukte vermarktet.
In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten ihr bisheriges Vorbringen im Wesentlichen vertieft. Der Beklagte hat unter Verweis auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 18.09.2024 - 3 K 2412/22 - vorgetragen, dass das beanstandete Produkt aufgrund seiner Zusammensetzung selbst dann unter die Biozid-VO fiele, wenn die Klägerin die Anwendungshinweise auf der Verpackung ändere, etwa den Zusatz "Reste mit einem Tuch abnehmen" anbrächte. Eine andere Art der Reinigung als die der Reinigung mit biozider Wirkung des Ethanols scheide aus. Die biozide Wirkung reiche vielleicht nicht so weit, dass das Produkt als Biozid in Form des Handdesinfektionsmittels zugelassen werden könne. Dies sei aber für die Anwendbarkeit der Biozid-VO in einem ersten Schritt nicht erforderlich. Im Ergebnis könne davon ausgegangen werden, dass das beanstandete reinigende Handgel mangels ausreichender Wirksamkeit weder die Zulassung nach der Biozid-VO erhalte noch unter die Kosmetik-VO falle, sodass es generell nicht verkehrsfähig sei. Die Klägerin ist dem entgegengetreten und hat darauf hingewiesen, dass der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe ein reinigendes Handgel mit anderer chemischer Zusammensetzung zugrunde gelegen habe. Das beanstandete Produkt wirke durch das Ethanol auf der Haut reinigend im Sinne der Kosmetik-VO, aber nicht desinfizierend im Sinne der Biozid-VO. Eine desinfizierende Wirkung sei auch nicht ausgelobt. Die Aufmachung sei insgesamt nicht in einer Weise gestaltet, die bei einem durchschnittlichen Verbraucher die Erwartung hervorrufe, er erwerbe ein desinfizierendes Produkt, das etwa Krankheitserreger abtöte.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf die Gerichtsakte einschließlich der gewechselten Schriftsätze und ihrer Anlagen sowie auf die Behördenakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthafte und zulässige Anfechtungsklage, über die das Verwaltungsgericht Stuttgart als das nach § 45 VwGO sachlich und nach § 52 Nr. 3 VwGO wegen der landesweiten Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Tübingen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 ChemZuVO i. V. m Anlage II. Ziffer 7 ChemZuVO) und des im Bezirk des Verwaltungsgerichts Stuttgart liegenden Sitzes der Klägerin örtlich zuständige Gericht entscheidet, ist begründet.
I. Die Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums Tübingen vom 04.05.2022 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Da es sich bei der streitgegenständlichen Verfügung um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt, beurteilt sich deren Rechtmäßigkeit nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.09.2013 - 3 C 15.12 -, juris Rn. 9; VG Hannover, Urteil vom 15.01.2020 - 15 A 819/18 -, juris Rn. 18).
Die auf § 23 Abs. 1 des Gesetzes zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz - ChemG) vom 28.11.2013 (BGBl. I S. 3498, 3991), das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 16.11.2023 (BGBl. 2023 I Nr. 313) geändert worden ist, gestützte Untersagungsverfügung ist zwar formell-rechtlich nicht zu beanstanden. Denn das Regierungspräsidium Tübingen ist für den Erlass der auf § 23 Abs. 1 ChemG gestützten Untersagungsverfügung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 ChemZuVO i. V. m Anlage II. Ziffer 7 ChemZuVO die zuständige Marktüberwachungsbehörde. Die Klägerin wurde zudem mit Schreiben des Regierungspräsidiums Tübingen vom 01.03.2022 gemäß § 28 Abs. 1 LVwVfG zudem ordnungsgemäß angehört.
Die Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums Tübingen vom 04.05.2022 ist aber materiell rechtswidrig.
Dabei ist die Untersagungsverfügung noch als hinreichend bestimmt anzusehen (hierzu 1.). Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 ChemG liegen im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung aber nicht vor (hierzu 2.).
1. Die Anordnungen im streitgegenständlichen Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 04.05.2022 sind (noch) hinreichend bestimmt, § 37 Abs. 1 LVwVfG.
a) Das sich aus § 37 Abs. 1 LVwVfG ergebende Bestimmtheitserfordernis von Verwaltungsakten bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 -, juris Rn. 13 f. m.w.N.). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, z.B. durch das Beifügen von Beispielen. Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des fraglichen Sachverhalts möglich ist. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch sein, dass sie bei normalem, dem Sachverhalt angemessenem Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben. Keinesfalls dürfen sie den Erlass eines Verwaltungsakts auf Grundlage bestimmter Ermächtigungen praktisch ausschließen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.09.2015 - 6 S 1426/14 -, juris Rn. 19). Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 153, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei Ermittlung dieses objektiven Erklärungswerts sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts. Diese steht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt, da die Behörde damit erläutert, warum sie den verfügenden Teil ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung des Verwaltungsakts ist daher in aller Regel ein unverzichtbares Auslegungskriterium (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.09.2015 - 6 S 1426/14 -, juris Rn. 20).
b) Gemessen an diesem Maßstab genügt die streitgegenständliche Verfügung vom 04.05.2022 (noch) den Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Abs. 1 LVwVfG.
aa) Die beanstandeten Produkte werden als Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 3 am Anfang des Bescheids hinreichend identifizierbar bezeichnet. Die Produkte sind ausreichend umschrieben und für die Klägerin zweifelsfrei individuell erkennbar.
bb) Ziffer 1 Buchst. a der streitgegenständlichen Verfügung fordert entweder eine Zulassung nach Art. 17 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 528/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.05.2012 über die Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Biozidprodukten (Biozid-VO) oder das Aufbringen einer von der Bundesstelle für Chemikalien für das jeweilige Produkt zu erteilenden Registriernummer. Dadurch ist - insbesondere in der Zusammenschau mit der Begründung des Bescheids - eindeutig, welche Handlungen von der Klägerin verlangt werden. In der Begründung macht das Regierungspräsidium Tübingen zudem deutlich, dass es sich aus seiner Sicht bei den Produkten nicht um kosmetische Mittel, sondern um Biozidprodukte handelt, die der Zulassung nach Art. 17 Abs. 1 Biozid-VO bedürfen. Mit Ziffer 1 Buchst. a. der streitgegenständlichen Verfügung wird der Klägerin aufgezeigt, dass sie für ein weiteres Inverkehrbringen der beanstandeten Produkte eine solche Zulassung zu beantragen oder - für den Zeitraum bis zur Entscheidung über die Zulassung - eine Registriernummer nach der Biozidrechts-Durchführungsverordnung (ChemBiozidDV) zu beantragen hat und erst mit Erhalt und Aufbringung der Registriernummer oder mit Erhalt der Zulassung die beanstandeten Produkte weiterhin in Verkehr bringen darf. Es ist an dieser Stelle nicht Aufgabe der Behörde der Klägerin die sich aus den von ihr genannten gesetzlichen Bestimmungen - insbesondere aus Art. 17 Abs. 1 Biozid-VO und §§ 3,5 ChemBiozidDV - ergebenden Voraussetzungen für eine Zulassung bzw. für den Erhalt einer Registriernummer im Einzelnen darzulegen.
cc) Ziffer 1 Buchst. b. der Verfügung verlangt darüber hinaus die gemäß Art. 69 Abs. 1 der Biozid-VO vorgesehene Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung entsprechend der CLP-Verordnung, die insbesondere so gestaltet sein soll, dass das Produkt nicht die aktive Neugier von Kindern weckt, sowie zusätzlich die Erfüllung der Anforderungen des Art. 69 Abs. 2 der Biozid-VO. Auch diese Vorgabe erfüllt durch den Verweis auf die benannten gesetzlichen Bestimmungen, die der Klägerin als Anbieterin von Desinfektionsmitteln (vgl. www........de/X...) ) bekannt sein dürften, (noch) die Anforderungen an den Bestimmtheitsgrundsatz aus § 37 Abs. 1 LVwVfG. Im Übrigen ist hier auch zu berücksichtigen, dass die im Einzelfall zu erfüllenden Vorgaben von dem Regierungspräsidium Tübingen angesichts des ausstehenden Zulassungsverfahrens nicht in Gänze vorhergesehen werden können; sie hängen maßgeblich von der Ausgestaltung und der Einstufung der beanstandeten Produkte nach Durchführung des Zulassungsverfahrens ab. Ein Vorgreifen dieses Zulassungsverfahrens - etwa im Wege der Benennung konkreter Gefahrenhinweise, die auf der Verpackung der Klägerin aufzubringen sind - würden die Anforderungen an einen bestimmten Verwaltungsakt im vorliegenden Fall überspannen (vgl. zum Baugenehmigungsverfahren: BVerwG, Urteil vom 15.02.1990 - 4 C 41.87 -, juris Rn. 35). Soweit möglich, hat das Regierungspräsidium Tübingen im Rahmen seiner Begründung zudem beispielhaft hervorgehoben, dass insbesondere die bunte Gestaltung der Verpackung der reinigenden Handgele mit Fabeltieren den gesetzlichen Anforderungen widerspreche, was insbesondere bei der Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen von der Klägerin zu berücksichtigen sei.
3. Indes liegen aber die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 ChemG nicht vor.
a) Gemäß § 23 Abs. 1 ChemG kann die zuständige Landesbehörde im Einzelfall die Anordnung treffen, die zur Beseitigung festgestellter oder zur Verhütung künftiger Verstöße gegen dieses Gesetz oder gegen die nach diesem Gesetz erlassenen Rechtsverordnungen oder gegen eine in § 21 Abs. 2 Satz 1 ChemG genannte EG- oder EU-Verordnung notwendig sind. Die Regelung des § 21 Abs. 2 Satz 1 ChemG nennt dabei EG- oder EU-Verordnungen, die Sachbereiche des Chemikaliengesetzes betreffen, soweit die Überwachung ihrer Durchführung den Mitgliedstaaten obliegt.
Die Biozid-VO betrifft einen Sachbereich des Chemikaliengesetzes (vgl. § 3 Satz 1 Nr. 11 ChemG), deren Durchführung gemäß Art. 65 Abs. 1 Biozid-VO die Mitgliedstaaten zu überwachen haben, sodass die Biozid-VO von § 23 Abs. 1 ChemG i. V. m. § 21 Abs. 2 Satz 1 ChemG erfasst wird (VG Berlin, Urteil vom 04.09.2023 - 5 K 1389/21 -, juris Rn. 23; VG Berlin, Urteil vom 23.05.2018 - 4 K 277.15 -, juris Rn. 23).
Im hiesigen Fall liegt weder ein Verstoß noch ein künftiger Verstoß gegen die Biozid-VO - wie etwa der in Art. 17 Abs. 1 Biozid-VO enthaltenen Zulassungspflicht vor Bereitstellung und Verwendung von Biozidprodukten auf dem Markt - vor, der mittels einer Anordnung nach § 23 Abs. 1 ChemG zu beseitigen bzw. zu verhüten wäre.
Es bedarf dabei keiner Entscheidung, ob es sich bei dem streitgegenständlichen Produkt "reinigendes Handgel" um ein Biozidprodukt im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Buchst. a) Biozid-VO handelt. Selbst wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 1 Buchst. g) Biozid-VO erfüllt wären, wäre die Biozid-VO gleichwohl für die vorliegende Konstellation wegen der Subsidiarität zur Kosmetik-VO unanwendbar. Denn gemäß Art. 2 Abs. 2 Buchst. j) gilt in Abwesenheit einer ausdrücklich anderweitigen Regelung - wie hier - die Biozid-VO nicht für solche Biozidprodukte, die in den Geltungsbereich der Kosmetik-VO fallen. Die Kosmetik-VO findet dabei Anwendung auf kosmetische Mittel (vgl. Art. 1 Kosmetik-VO), die Stoffe oder Gemische darstellen, die dazu bestimmt sind, äußerlich mit den Teilen des menschlichen Körpers (Haut, Behaarungssystem, Nägel, Lippen und äußere intime Regionen) oder mit den Zähnen und den Schleimhäuten der Mundhöhle in Berührung zu kommen, und zwar zu dem ausschließlichen oder überwiegenden Zweck, diese zu reinigen, zu parfümieren, ihr Aussehen zu verändern, sie zu schützen, sie in gutem Zustand zu halten oder den Körpergeruch zu beeinflussen, Art. 2 Abs. 1 Buchst. a) Kosmetik-VO.
Für die Abgrenzung der Anwendbarkeit der Biozid-VO von der vorrangigen Anwendbarkeit der Kosmetik-VO und für die Bestimmung eines kosmetischen Mittels lassen sich dabei die Erwägungsgründe der Biozid-VO und der Kosmetik-VO heranziehen. Gemäß Erwägungsgrund Nr. 20 zur Biozid-VO sollte ein Produkt mit Biozidfunktion, die ein wesentlicher Bestandteil seiner kosmetischen Funktion ist, oder die als sekundäre Eigenschaft eines kosmetischen Produkts zu erachten ist, sodass das Produkt unter die Kosmetik-VO fällt, nicht unter den Geltungsbereich der Biozid-VO fallen. Gemäß Erwägungsgrund Nr. 6 Satz 2 der Kosmetik-VO ergibt sich die Abgrenzung u. a. zwischen kosmetischem Mittel und Biozid insbesondere aus der ausführlichen Definition der kosmetischen Mittel sowohl in Bezug auf die Stellen, an denen diese Mittel angewendet werden, als auch auf die damit verbundene Zweckbestimmung. Nach Erwägungsgrund Nr. 7 der Kosmetik-VO muss die Feststellung, ob ein Erzeugnis ein kosmetisches Mittel ist, auf Grundlage einer Einzelfallbewertung unter Berücksichtigung aller Merkmale des Erzeugnisses getroffen werden, wobei kosmetische Mittel u. a. Cremes, Emulsionen, Lotionen, Gele und Öle für die Hautpflege, Gesichtsmasken, Schminkgrundlagen (Flüssigkeiten, Pasten, Puder), Gesichtspuder, Körperpuder, Fußpuder, Toilettenseifen, desodorierende Seifen, Parfums, Toilettenwässer und Kölnisch Wasser, Bade- und Duschzusätze (Salz, Schaum, Öl, Gel), Haarentfernungsmittel, Desodorantien und schweißhemmende Mittel, Haarfärbungsmittel, Haarwell-, -glättungs- und -frisiermittel, Haarfestigungsmittel, Haarreinigungsmittel (Lotionen, Puder, Shampoos), Haarpflegemittel (Lotionen, Cremes, Öle), Frisierhilfsmittel (Lotionen, Lack, Brillantine), Rasiermittel (einschließlich Vor- und Nachbehandlungsmittel), Schmink- und Abschminkmittel, Lippenpflegemittel und -kosmetika, Zahn- und Mundpflegemittel, Nagelpflegemittel und -kosmetika, Mittel für die äußerliche Intimpflege, Sonnenschutzmittel, Selbstbräunungsmittel, Hautbleichmittel, Antifaltenmittel sein können.
Davon ausgehend stellt der unionsrechtliche Begriff des kosmetischen Mittels im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Buchst. a) sowohl für das Erfordernis der äußeren Anwendung als auch für den Grund der Anwendung auf die Zweckbestimmung ab, während es auf die Stoffzusammensetzung nicht ankommt. Aus Gründen des umfassenden Verbraucherschutzes ist im Rahmen der Zweckbestimmung dabei nicht allein die auf dem inneren Willen beruhende subjektive Vorstellung desjenigen ausschlaggebend, der das Erzeugnis herstellt oder auf dem Markt bereitstellt. Maßgebend ist vielmehr die allgemeine Verkehrsauffassung, also der Eindruck, den die beteiligten Verkehrskreise über die Verwendung des Erzeugnisses gewinnen (sog. objektiv-genereller Maßstab, vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 16.02.2012 - 9 CS 11.2908 -, juris Rn. 21). Für die Bestimmung des Eindrucks der beteiligten Verkehrskreise kommt dabei den Angaben des Herstellers oder Händlers - insbesondere bei neuen kosmetischen Mitteln - eine besondere Bedeutung zu (vgl. Rathke, in: Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, 188. EL November 2023, Art. 2 VO (EG) 1223/2009 Rn. 9).
b) Dies zugrunde gelegt, handelt es sich bei dem "reinigendem Handgel" der Klägerin in seinen drei beanstandeten Ausführungen nach Überzeugung der Kammer um kosmetische Mittel im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Buchst. a) Kosmetik-VO, sodass die Voraussetzungen von § 23 Abs. 1 ChemG mangels Anwendbarkeit der Biozid-VO nicht vorliegen.
Bei dem "reinigenden Handgel" handelt es sich um einen "Stoff" bzw. ein "Gemisch" im Sinne der Art. 2 Abs. 1 Buchst. b) und c) Kosmetik-VO. Es ist zudem unstreitig dazu bestimmt, äußerlich mit den Händen in Berührung zu kommen.
Auf Grundlage einer Einzelfallbewertung und unter Berücksichtigung der aktuellen allgemeinen Verkehrsauffassung hat das "reinigende Handgel" in seinen drei beanstandeten Ausführungen den Zweck, die Hände und insbesondere die Handflächen zu reinigen [hierzu aa)], zu parfümieren [hierzu bb)] und zu pflegen [hierzu cc)], indem sie geschützt und in einem guten Zustand gehalten werden. Dass der Zweck bei dem "reinigenden Handgel" demgegenüber in dem reinen Abtöten von Mikroorganismen bestünde, lässt sich nach einer einzelfallbezogenen Gesamtbetrachtung der für die Bestimmung des Eindrucks der beteiligten Verkehrskreise maßgeblichen Art, Zusammensetzung, Aufmachung und Auslobung des "reinigenden Handgels" hingegen nicht zur Überzeugung der Kammer feststellen [hierzu dd)].
aa) Das "reinigende Handgel" der Klägerin verfolgt einen reinigenden Zweck.
Der Begriff der "Reinigung" im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Kosmetik-VO ist in der Kosmetik-VO selbst nicht definiert. Mangels einer in der Kosmetik-VO enthaltenen Verweisung auf Art. 2 Nr. 3 der Verordnung (EG) Nr. 648/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über Detergenzien (ABl. Nr. L 104 vom 08.04.2004, S. 1-35, im Folgenden: Detergenzien-VO) ist der Begriff der Reinigung im Lichte der Kosmetik-VO eigenständig zu bestimmen. Dabei sind nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union sowohl der Wortlaut und der Zusammenhang, in den sich die maßgebliche Regelung einfügt, als auch die mit der Regelung verfolgten Ziele zu berücksichtigen (EuGH, Urteil vom 05.03.2024 - C-234/21 -, juris Rn. 34 m.w.N.). Bei der Bestimmung des Begriffs der "Reinigung" ist dabei - wie bei der Zweckbestimmung im Rahmen des Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Kosmetik-VO insgesamt - die allgemeine Verkehrsauffassung zu berücksichtigen.
Danach ist unter der Reinigung - hier konkret: unter Reinigung der Hände - ein Vorgang zu verstehen, der dazu führt, dass die Hände anschließend sowohl in ästhetischer als auch in hygienischer Hinsicht sauberer sind. Es werden unerwünschte Substanzen entfernt, die mehr oder weniger fest an den Händen anhaften können. Dabei wird es sich in der Regel um Schmutz handeln, wenngleich auch die Entfernung von Schweißrückständen die Reinigung umfasst (vgl. Rathke, in: Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, 188. EL November 2023, Art. 2 VO (EG) 1223/2009 Rn. 30).
Hiervon ausgehend liegt ein reinigender Zweck vor. Bei der Nutzung der streitgegenständlichen Produkte ist es für den Verbraucher maßgeblich, dass ihm - als Ersatz für fehlendes Wasser und fehlende Seife - jedenfalls eine grobe Entfernung von Schmutz- oder Schweißpartikeln auf den Händen ermöglicht wird. Eine hygienische Sauberkeit wie bei einem Handdesinfektionsmittel wird dabei - insbesondere mangels entsprechender Deklarierung auf der Verpackung des Produkts - gerade nicht erwartet.
Entgegen der Auffassung des Beklagten schließt der Hinweis auf der Verpackung des "reinigenden Handgels", wonach es ohne Verbrauch von Wasser und Seife anwendbar ist (so auf der Vorderseite der Verpackung der Handgele) bzw. anzuwenden ist (so auf der Rückseite der Verpackung der Handgele), den reinigenden Zweck nicht aus. Denn die Zuhilfenahme von Wasser und Seife ist aufgrund der flüssigen Eigenschaft des Gels für eine Entfernung von Schmutz- und/oder Schweißpartikeln nicht erforderlich. Die Verwendung eines Tuches zur Abnahme des Handgels wird nicht in den Hinweisen auf der Verpackung ausgeschlossen; ein notwendiges Einziehen des Handgels auf der Haut zur erfolgreichen "Handreinigung" lässt sich den Hinweisen auf der Verpackung des Produkts ebenfalls nicht entnehmen. Soweit der Beklagte unter Verweis auf den Internetauftritt der Klägerin vorträgt, dass danach das "reinigende Handgel" 30 Sekunden in den Handflächen verrieben werden und sodann 30 Sekunden antrocknen soll, was das Benutzen eines Tuches ausschließen dürfte, ist einerseits fraglich, ob die beteiligten Verkehrskreise die allein auf der Internetseite der Klägerin befindlichen Anwendungshinweise beim Kauf des streitgegenständlichen Produkts, was üblicherweise vor Ort in einem Drogeriemarkt gekauft werden dürfte, überhaupt beachten. Im Übrigen sind diese zusätzlichen Anwendungshinweise auf dem gänzlich geänderten Internetauftritt der Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung nicht mehr ersichtlich; da auch nicht ersichtlich ist, dass die Klägerin diese zusätzlichen Anwendungshinweise erneut auf ihrer Internetseite veröffentlicht wird, haben diese Anwendungshinweise, die sich gerade nicht auf der Verpackung des Produkts befinden, hier außer Betracht zu bleiben. Der Hinweis auf eine Anwendung des "reinigenden Handgels" ohne Wasser und Seife auf der Verpackung der beanstandeten Produkte führt für sich genommen daher nicht dazu, dass das "reinigende Handgel" aus Sicht der beteiligten Verkehrskreise einem unter den Anwendungsbereich der Biozid-VO fallenden Handdesinfektionsmittel gleichkommt, das dem Abtöten von Mikroorganismen auf der Haut (und nicht dem bloßen Entfernen körperfremder Substanzen) dient (vgl. zum Desinfektionsmittel auch: Rathke, in: Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, 188. EL November 2023, Art. 2 VO (EG) 1223/2009 Rn. 31). Der durchschnittlich informierte Verbraucher ist gerade auch durch die besondere Aufmerksamkeit auf Desinfektionsmittel während der Corona-Pandemie insoweit verständig, als er für eine gewünschte desinfizierende Wirkung auf ein entsprechend deklariertes Produkt zurückgreift. Insbesondere die äußere Aufmachung mit prominenter Platzierung der Duftrichtung, verniedlicht dargestellten Tieren und farblich auffälliger Einbindung verdeutlicht dem Verbraucher, dass es sich hierbei um nicht mit klassischen Desinfektionsmitteln vergleichbares Produkt handelt. Dies gilt auch für den von dem Beklagten vorgetragenen Fall, in dem das streitgegenständliche Produkt neben anderen Desinfektionsmitteln im stationären Einzelhandel zum Verkauf angeboten wird, wenngleich der Kammer auch solche Fälle bekannt sind, in denen das streitgegenständliche Produkt gerade nicht mit anderen Desinfektionsmitteln in einem Regal, sondern in einem davon getrennten Regal für Hautpflege- und Hautreinigungsprodukte im stationären Einzelhandel angeboten wird.
Wenngleich das Abtragen erheblicher physischer Verschmutzungen durch die Produkte ohne Zuhilfenahme eines Tuchs o.ä. schwierig sein dürfte, so lassen sich durch die streitgegenständlichen Produkte dennoch physische Substanzen von den Händen entfernen, bspw. Flecken, oder andere leichte Verschmutzungen. Die Gelsubstanz hinterlässt auf den Händen nach Gebrauch das Gefühl, sie seien jedenfalls sauberer als vorher. Eine Reinigung, wie bspw. durch das Händewaschen, wird durch die Anwendung freilich nicht erreicht. Dies ist jedoch für eine reinigende Wirkung im kosmetischen Sinne auch nicht erforderlich. Die reinigende Wirkung der Produkte mag daher letztlich gering sein, sie ist aber vorhanden und - unter Berücksichtigung der Auslobung der Produkte - auch der maßgebliche Zweck.
bb) Das "reinigende Handgel" verfolgt in seinen beanstandeten Ausführungen jeweils auch einen parfümierenden Zweck. Ausweislich der Lichtbilder in den Gutachten des CVUA vom 26.02.2021, 15.10.2021 und vom 02.11.2021 ist in sämtlichen Handgelen der Inhaltsstoff "Parfum" aufgelistet, was sich nicht zuletzt auch mit der Auslobung auf der Vorderseite der Verpackung deckt. So werden die Handgele auf ihrer vorderseitigen Verpackung jeweils "mit ...duft", "mit ...duft" und "mit frischem Duft" beworben. Dieser ist nach einer Verwendung auch deutlich wahrnehmbar. Der klassisch bekannte, starke Ethanolgeruch, den der Durchschnittsverbraucher herkömmlich mit Desinfektionsmitteln erwartet, bleibt aus.
cc) Die Handgele verfolgen auch einen pflegenden Zweck. Der Inhaltsstoff "Glycerin", der ausweislich der Lichtbilder in den Gutachten des CVUA vom 26.02.2021, 15.10.2021 und vom 02.11.2021 in allen drei beanstandeten Ausführungen des "reinigenden Handgels" verwendet wird, besitzt als wirksames Feuchthaltemittel eine hautpflegende Eigenschaft (vgl. Deutsche Apotheker Zeitung, Glycerin - Wissenswertes zum Inhaltsstoff vieler Basistherapeutika vom 06.10.2023, abrufbar unter: https://www.deutsche-apotheker-zeitung.de/news/artikel/2023/10/06/glycerin-wissenswertes-zum-inhaltsstoff-nbsp-vieler-basistherapeutika).
dd) Unter Berücksichtigung aller Merkmale des streitgegenständlichen Produktes lässt sich hingegen nicht feststellen, dass die Zweckbestimmung des "reinigenden Handgels" darin liegt, dass es - gleich einem Handdesinfektionsmittel - auf die Abtötung von Mikroorganismen (vgl. Art. 3 Abs. 1 Buchst. a Biozid-VO) zielt. Dies folgt insbesondere aus den für die Bestimmung des Eindrucks der beteiligten Verkehrskreise besonders bedeutsamen Angaben des Herstellers im Rahmen der Aufmachung und Auslobung des Produkts [hierzu (1)]. Auch aus der stofflichen Zusammensetzung des Produkts lassen sich keine den Angaben der Klägerin widersprechende Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass vorliegend nicht überwiegend kosmetische, sondern biozidrechtlich relevante Zwecke - etwa unter dem Deckmantel eines kosmetischen Mittels - verfolgt würden [hierzu (2)].
(1) Unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls und der im Rahmen dieser Einzelfallbewertung zugrunde zulegenden, für die Bestimmung des Eindrucks der beteiligten Verkehrskreise besonders bedeutsamen Herstellerangaben bei Aufmachung und Auslobung des "reinigenden Handgels" lässt sich nicht feststellen, dass dieses vordergründig bzw. hauptsächlich auf die Abtötung von Mikroorganismen zielt.
Die Kammer legt für die Beschreibung der Aufmachung und Auslobung die von der Verpackung des "reinigenden Handgels" in den jeweils beanstandeten Ausführungen die Lichtbilder in den Gutachten des CVUA vom 26.02.2021, 15.10.2021 und vom 02.11.2021 zugrunde, da es sich die Klägerin vorbehält, die Produkte in dieser Aufmachung - wenn auch unter einer anderen Marke - erneut in den Verkehr zu bringen. Danach weist bereits der Name des Produkts "reinigendes Handgel" auf den kosmetischen Zweck der Reinigung hin. Der vorderseitigen Verpackung lässt sich zudem der Duft bzw. die Duftrichtung des Handgels und der Hinweis entnehmen, dass das Handgel ohne Wasser und Seife angewendet werden kann. Letzteres spricht gerade für den reinigenden Zweck der Handgele als Ersatz von Wasser und Seife und führt demgegenüber - wie bereits ausgeführt - nicht dazu, dass allgemeine Verbraucherkreise allein aufgrund dieses Hinweises von einer bakterienabtötenden Wirkung gleich einem Handdesinfektionsmittel ausgingen. Der Rückseite der Verpackung des "reinigenden Handgels" lassen sich neben der Überschrift "IDEAL FÜR UNTERWEGS", was wiederum für den Zweck der Reinigung im Falle der Abwesenheit von Wasser und Seife spricht, den Anwendungshinweis: "Das ... Reinigende Handgel in den Handflächen verreiben. Ohne Wasser und Seife anwenden" und den Hinweis "Darf nicht in die Hände von Kinder gelangen. Flüssigkeit und Dampf entzündbar." entnehmen. Der Anwendungshinweis spricht wiederum für den reinigenden Zweck der Handgele als Ersatz für Wasser und Seife. Dass aufgrund des Anwendungshinweises zwingend auf Wasser und Seife zu verzichten wäre und dass deshalb ein Auftragen und Einziehen der Handgele für notwendig erachtet wird, um Mikroorganismen auf der Haut abzutöten, lässt sich diesem Hinweis hingegen nicht entnehmen. Selbiges gilt auch für die neutral gehaltenen Hinweise betreffend Kinder und Entzündbarkeit der Handgele. Dass solche Hinweise bei kosmetischen Mitteln mit reinigendem Zweck fremd wären, ist nicht ersichtlich und von dem Beklagten auch nicht vorgetragen. Die auf der Rückseite der Verpackung des "reinigenden Handgels" dargestellten Inhaltsstoffe lassen ebenfalls (nur) den reinigenden ("Aqua" und "Alcohol"), parfümierenden ("Parfum") und pflegenden Zweck ("Glycerin") erkennen. Der Ethanolgehalt wird - im Vergleich zu Handdesinfektionsmitteln - nicht angegeben.
Demgegenüber verwendet die Klägerin im Rahmen der Aufmachung und Auslobung ihres "reinigenden Handgels" gerade keine Begrifflichkeiten, die aus Sicht der beteiligten Verkehrskreise dem kosmetischen Zweck entgegenstehen und die vielmehr auf einen biozidrechtlich relevanten (vordergründigen) Zweck - hier: die Abtötung von Mikroorganismen - schließen lassen. Dabei berücksichtigt die Kammer die rechtlich nicht verbindlichen, aber insoweit aussagekräftigen Leitlinien der Europäischen Kommission zu den geltenden Rechtsvorschriften für auf der Haut verbleibende Handreiniger und Handdesinfektionsmittel (Gels, Lösungen usw.) vom 28.03.2020 (abrufbar unter https://ec.europa.eu/docsroom/documents/40523?lo-cale=de). Darin sind auch solche Begrifflichkeiten genannt, die im Rahmen der Aufmachung und Auslobung eines Handreinigungsgels bzw. eines Handdesinfektionsmittels auf ein unter die Biozid-VO fallendes Biozidprodukt schließen lassen. So deuten insbesondere folgende Angaben auf das Vorliegen eines Handdesinfektionsmittels hin, das als Biozidprodukt unter die Biozid-VO und nicht unter die Kosmetik-VO fällt: "antibakteriell", "einzigartige antibakterielle Formulierung", "bakterientötend", "tötet Bakterien/zahlreiche Keime und Formulierungen mit gleicher Bedeutung", "antiviral und Formulierungen mit gleicher Bedeutung", "virentötend und Formulierungen mit gleicher Bedeutung", "wirksam gegen das Grippevirus H1N1", "wirksam gegen das Coronavirus". Solche Begrifflichkeiten verwendet die Klägerin im Rahmen der Aufmachung und der Auslobung des "reinigenden Handgels" gerade nicht.
Allein der von dem Beklagten vorgelegte Artikel einer Jugendzeitschrift vom 22.03.2020 (abrufbar unter: https://www.bravo.de/desinfektionsmittel-haende-ist-das-schaedlich-fuer-die-haut-375235.html), der für ein dem Produkt der Klägerin ähnlich gestaltetes reinigendes Handgel und für andere kosmetische Handreinigungsgele sowie für unter die Biozid-VO fallende Handdesinfektionsmittel wirbt und dabei bei der Handdesinfektion nicht zwischen Handgelen zu kosmetischen Zwecken und Handdesinfektionsmitteln mit dem Zweck der Abtötung von Mikroorganismen unterscheidet, führt nicht zu der Annahme, dass jedes Handreinigungsgel aus Sicht der beteiligten Verkehrskreise ein unter die Biozid-VO fallendes Handdesinfektionsmittel darstellt. Aus einem vereinzelt gebliebenen Artikel können insoweit bereits keine Rückschlüsse zur Bestimmung des Eindrucks der beteiligten Verkehrskreise gezogen werden. Die Kammer ist zudem davon überzeugt, dass die beteiligten Verkehrskreise insbesondere durch die im Rahmen der Coronapandemie erlangten Informationen zur Handreinigung und Handdesinfektion im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Lage sind, zwischen diesen Produkten zu unterscheiden. Dies gilt hier vorliegend umso mehr, da die Herstellerangaben auf dem "reinigenden Handgel" der Klägerin - wie soeben ausgeführt - keine für unter die Biozid-VO fallende Handdesinfektionsmittel typische Begrifflichkeiten nennt und sich sowohl (kosmetisch) reinigende Handgele als auch unter die Biozid-VO fallende Handdesinfektionsmittel auf dem Markt befinden, sodass das "reinigende Handgel" der Klägerin keine Exotenstellung unter den auf den Markt befindlichen Produkten einnimmt.
(2) Schließlich lassen sich auch aus der - für die Einordnung als kosmetisches Mittel nicht relevanten - stofflichen Zusammensetzung des Produkts keine den Angaben des Herstellers widersprechende Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass vorliegend nicht kosmetische, sondern biozidrechtlich relevante Zwecke (unter dem Deckmantel eines deklarierten kosmetischen Mittels) verfolgt würden.
Denn das "reinigende Handgel" erfüllt in seinen drei beanstandeten Ausführungen unstreitig nicht die Anforderungen an die DIN EN 1500, vgl. die nicht in Abrede gestellten Feststellungen in den von der Klägerin vorgelegten Gutachten vom 03.08.2022. Dabei beschreibt die DIN EN 1500 das Prüfverfahren und die Anforderungen an ein hygienisches Händedesinfektionsmittel, sodass bei Erfüllung der Anforderungen davon ausgegangen werden kann, dass ein Handgel die für eine Registrierung notwendige Wirksamkeitsvoraussetzung des Art. 20 Biozid-VO erfüllt (vgl. zur Heranziehung von DIN-Normen zur Bestimmung der Wirksamkeitsvoraussetzungen allgemein VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.11.2019 - 9 S 588/19 -, juris Rn. 44).
Auch den Ausführungen des Robert-Koch Instituts, das gemäß § 12a ChemG an der Durchführung der Biozid-VO mitwirkt, lässt sich nicht entnehmen, dass das "reinigende Handgel" der Klägerin als ein Produkt mit biozidrechtlich relevanter Wirkung und einer möglicherweise darauf gründenden biozidrechtlichen Zweckbestimmung anzusehen wäre. So führt das Robert-Koch Institut in seinem Epidemiologischen Bulletin vom 02.05.2016 (Nr. 17/2016) aus, dass in Händedesinfektionsmitteln Ethanol in einer Konzentration von 50-96 Prozent als Einzelsubstrat eingesetzt werde. Wenngleich Ethanol ab einer Konzentration von 30 Prozent mikrobiozid, d. h. abtötend auf Mikroorganismen, wirke, betrage die optimale Konzentration 70-80 Prozent und könnten geringere Konzentrationen als 50 Prozent bei Handdesinfektionsmitteln nur in Händedesinfektionsmitteln mit Kombinationspräparaten verwendet werden. Vorliegend weist das "reinigende Handgel" der Klägerin gerade nicht eindeutig eine für Handdesinfektionsmittel übliche Ethanolkonzentration von 50-96 Prozent bzw. keine optimale Konzentration von 70-80 Prozent auf, sondern liegt unterhalb der 50-Prozent-Grenze, nachdem die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend einen Wert von 45 Prozent angaben.
Vor diesem Hintergrund ist es für die Kammer nachvollziehbar, dass die Klägerin vorliegend nicht - und möglicherweise irreführend - auf eine biozide Wirkung und einen biozidrechtlich überwiegenden Zweck im Rahmen ihrer Herstellerangaben abstellt, sondern auf die mit dem "reinigenden Handgel" primär verfolgten, dargestellten kosmetischen Zwecke. Ein "Vorschieben" der kosmetischen Zwecke beim Inverkehrbringen eines unter die Biozid-VO fallenden Biozidprodukts unter Umgehung der biozidrechtlichen Zulassungsvorschriften liegt daher nach Auffassung der Kammer bei dem streitgegenständlichen "reinigenden Handgel" der Klägerin nicht vor. Allein die Verwendung von mehr als 30 Prozent Ethanol führt hingegen nicht zur Annahme eines Biozidproduktes, da auch kosmetische Produkte für verschiedene Zwecke Ethanol auch in höheren Konzentrationen verwenden, bspw. in Deodorants (vgl. Reinhart, in Reinhart: KosmetikVO 2014, Art. 2 Rn. 192). Auch wird Ethanol in den streitgegenständlichen Produkten allein verwendet und nicht in Kombination, etwa mit Isopropanol. Daher ist der von dem Beklagten benannte und dem Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 18.09.2024 - 3 K 2412/22 - zu Grunde liegende Fall, der eine solche Deckmantelkonstellation wegen der dortigen Zusammensetzung des Produkts (63 g Ethanol pro 100 g und zusätzlich Isopropanol zur Verbesserung einer mikrobioziden Wirkung) zum Gegenstand gehabt haben dürfte, nicht mit der hier zu entscheidenden Konstellation vergleichbar.
Daher greift auch nicht die Rückausnahmeregelung des Art. 2 Abs. 2 UAbs. 2 Biozid-VO, der die Geltung der Biozid-VO Verordnung auch für Biozidprodukte vorsieht, die in den Geltungsbereich eines der in Abs. 2 genannten Rechtsinstrumente fallen - also z.B. wie hier unter den Anwendungsbereich der Kosmetik-VO - aber für Verwendungszwecke gedacht sind, die nicht von diesen Instrumenten abgedeckt werden, soweit diese Zwecke nicht von diesen Instrumenten erfasst sind. Denn vorliegend lassen sich lediglich kosmetische und keine biozidrechtlich relevanten Zwecke bei dem "reinigenden Handgel" der Klägerin in den beanstandeten Ausführungen feststellen, sodass die Regelungen der Kosmetik-VO die Regelungen der Biozid-VO gemäß Art. 2 Abs. 2 Buchst. j) Biozid-VO im vorliegenden Fall in Gänze verdrängen.
Soweit der Beklagte schließlich im Rahmen der mündlichen Verhandlung angedeutet hat, dass ethanolhaltige Handreinigungsgele aufgrund der beabsichtigten bioziden Wirkung bei Anwendung ohne Wasser, Seife und Tüchern in einem ersten Schritt und unabhängig von der äußeren Aufmachung stets unter die Biozid-VO fielen und sich anschließend nur die Frage der biozidrechtlichen Zulassung stelle, wonach ethanolhaltige Handreinigungsgele mit einer nicht einem Handdesinfektionsmittel gleichkommenden bioziden Wirkung bzw. auch im Falle einer gänzlich fehlenden bioziden Wirkung mangels Zulassungsfähigkeit nach der Biozid-VO einerseits und mangels Anwendbarkeit der Kosmetik-VO andererseits generell nicht verkehrsfähig seien, geht diese Auffassung fehl. Denn sie dürfte den nachvollziehbaren Ausführungen der Europäischen Kommission in ihren Leitlinien zu den geltenden Rechtsvorschriften für auf der Haut verbleibende Handreiniger und Handdesinfektionsmittel (Gels, Lösungen usw.) vom 28.03.2020 (abrufbar unter https://ec.europa.eu/docs-room/documents/40523?lo-cale=de) entgegenstehen, wonach (ethanolhaltige) Handreinigungsgele, insbesondere ohne Wasserspülung, je nach Aufmachung und Hauptzweck ohne Weiteres in den Anwendungsbereich der Kosmetik-VO fallen können. Ein gänzlicher Ausschluss des Produkts "ethanolhaltiges reinigendes Handgel" ohne biozidrechtlich relevante bzw. einem Handdesinfektionsmittel gleichkommende Wirkung vom europäischen Markt lässt sich daher nicht rechtfertigen.
II. Da der Bescheid hinsichtlich der Ziffer 1 Buchst. a und Buchst. b rechtswidrig ist, ist auch die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 des streitgegenständlichen Bescheids aufzuheben.
III. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, § 154 Abs. 1 VwGO.
IV. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht liegen gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vor. Die Sache hat grundsätzliche Bedeutung, da die Abgrenzung zwischen der Anwendbarkeit der Biozid-VO und der Kosmetik-VO hinsichtlich der Produktkategorie "(ethanolhaltige) Handreinigungsgele" bislang nicht gerichtlich geklärt ist, insbesondere hinsichtlich der Auslegung des Begriffs der "Reinigung" im Sinne der Kosmetik-VO keine einheitliche Rechtsprechung besteht und der Beklagte angedeutet hat, dass er sämtliche ethanolhaltige Handreinigungsgele ohne die für eine Zulassung ausreichend biozide Wirkung als nicht verkehrsfähig erachtet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 153, 157 BGB
§ 3 ChemBiozidV
§ 5 ChemBiozidDV
§ 45 VwGO
§ 12a ChemG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 52 Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 ChemZuVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 23 Abs. 1 ChemG
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 21 Abs. 2 Satz 1 ChemG
§ 3 Satz 1 Nr. 11 ChemG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 17 Abs. 1 der Biozid-VO
Art. 89 der Biozid-VO
Art. 69 Abs. 1 der Biozid-VO
Art. 69 Abs. 2 der Biozid-VO
Art. 17 Abs. 1 Biozid-VO
Art. 65 Abs. 1 Biozid-VO
Art. 1 Kosmetik-VO
Art. 2 VO
Art. 20 Biozid-VO

Zitierte Entscheidungen: 3 K 2412/22
3 C 15.12
15 A 819/18
8 C 21.12
6 S 1426/14
4 C 41.87
5 K 1389/21
4 K 277.15
9 CS 11.29
2 VO (EG) 1223/20
9 S 588/19