Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-03-13, Aktenzeichen 1 C 11067/22.OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2025:0313.1C11067.22.OVG.00

Tenor:
Der am 18. August 2022 bekannt gemachte Bebauungsplan „Gewerbe- und Industriepark ...“ (3. Änderung) des Antragsgegners wird für unwirksam erklärt.
Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst zu tragen hat.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Antragsgegner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Gegenstand des Rechtsstreits ist der Bebauungsplan des Antragsgegners „3. Änderung des Bebauungsplans Gewerbe- und Industriepark ...“ (nachfolgend: 3. Änderung), durch den unter anderem ein Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Großflächiger Einzelhandel – Möbelhäuser“ mit einer Gesamtverkaufsfläche von bis zu 30.000 m² festgesetzt wird. Er hat seine Grundlage in dem Bebauungsplan „Gewerbe- und Industriepark ... (Nr. ...)“ (nachfolgend: Ursprungsbebauungsplan), dessen räumlicher Geltungsbereich sich zwischen dem zur Stadt Bi... gehörenden Stadtteil S... und dem Ortsteil G... der Verbandsgemeinde Sp... erstreckt und der im Osten von einer Bahnlinie und im Nordosten vom Autobahndreieck N... begrenzt wird. Die Stadt Bi... ist im Landesentwicklungsprogramm Rheinland-Pfalz (LEP IV) als Mittelzentrum eines monozentralen Mittelbereichs ausgewiesen. Das Stadtgebiet der Antragstellerin, die ein kooperierendes Mittelzentrum (Mittelbereich K...) i.S.d. Ziels Z 40 LEP IV ist und in deren Gemarkung das Möbelhaus „Ma...“ liegt, befindet sich etwa 30 km südwestlich des Plangebietes.
Der Antragsgegner ist ein Zweckverband bestehend aus der Stadt Bi..., der Verbandsgemeinde Sp... und der Ortsgemeinde G..., der am 1. Februar 1996 durch Verfügung der Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz errichtet wurde. Nach § 3 Abs. 1 seiner Verbandsordnung hat der Zweckverband die Aufgabe, die rechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung eines Gewerbe- und Industrieparks in den Gemarkungen Bi...-S... und G... zu schaffen. Ihm übertragene Aufgaben der Gemeinden übernimmt der Zweckverband gemäß § 205 Abs. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ausschließlich für die Teilbereiche der Gemeinden, die der Bebauungsplan umfasst (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 Verbandsordnung).
Am 20. Juli 1998 beschloss der Antragsgegner den Ursprungsbebauungsplan als Satzung. Die Planurkunde besteht aus mehreren, in den Verwaltungsvorgängen (Ringordner) hintereinander abgehefteten Blättern, von denen das als „Bebauungsplan Gewerbe- und Industriepark ... – Zeichenerklärung – Textliche Festsetzungen – Örtliche Bauvorschriften“ bezeichnete Dokument einen Ausfertigungsvermerk trägt. Die nicht gesondert ausgefertigten zeichnerischen Festsetzungen sind in fünf Teilplänen (benannt als Teilplan 1/4 Nord, Teilplan 2/4 Mitte, Teilplan 3/4 Süd, Teilplan 4/4A und Teilplan 4/4B) in den Akten enthalten und jeweils mit den Bezeichnungen „Bebauungsplan Gewerbe- und Industriepark ...“ und „Satzung“ versehen.
Ziel des Ursprungsbebauungsplans war nach seiner Planbegründung die Ausweisung von Flächen für Gewerbe und Industrie zur Ansiedlung sowohl von Betrieben mit einer Flächennachfrage von 5 ha und mehr als auch von kleineren Gewerbe- und Industriebetrieben. Als Art der baulichen Nutzung wurden Gewerbegebiete, eingeschränkte Gewerbegebiete, Industriegebiete sowie ein Sondergebiet „Technologiezentrum“ festgesetzt, wobei für jedes einzelne Gebiet Betriebe und Anlagen bestimmter Abstandsklassen ausgeschlossen wurden. Unter „Rechtsgrundlagen“ verweist die Planurkunde auf den Abstandserlass Rheinland-Pfalz vom 26. Februar 1992, bekannt gemacht durch Verfügung an die Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter. Als Bezugspunkt der Höhenmessung bestimmt Ziffer 1.2.5 der textlichen Festsetzungen die zur Erschließung des Grundstücks maßgebliche Straße in ihrer Achse an der jeweiligen Grundstücksmitte.
Der Ursprungsbebauungsplan galt – nach einer 1. Änderung – bis zu der hier streitgegenständlichen 3. Änderung in der Fassung der 2. Änderung vom 25. Januar 2006 (nachfolgend: 2. Änderung), deren räumlicher Geltungsbereich demjenigen des Ursprungsbebauungsplans entsprach. Mit der 2. Änderung sollte ausweislich der Planbegründung (Ziffer 1.1) das bestehende Plankonzept optimiert und das Angebot an Bauflächen an das veränderte Nachfrageverhalten Gewerbetreibender angepasst werden. Weiter heißt es, das Plankonzept von 1998 werde nicht verändert. Grundlegende Änderungen gegenüber der bisherigen Planung würden vorgenommen zur Optimierung der Verkehrserschließung (Rücknahme von Stichwegen mit Wendehämmern zugunsten der überbaubaren Fläche), Umwandlung von Gewerbeflächen in großflächige Industriegebiete (Umzonierung von Baufenstern in Teilgebieten, um den Anteil industrieller Bauflächen zu erhöhen), Überarbeitung des Ausgleichsflächenkonzepts, Anpassung der textlichen Festsetzungen an neue gesetzliche und städtebauliche Rahmenbedingungen, Aktualisierung der Planzeichnung unter Berücksichtigung bereits umgesetzter Bauvorhaben sowie zur Ausweisung von großflächigen Versickerungsflächen (vgl. Ziffer 1. 4 der Planbegründung).
Der räumliche Geltungsbereich der streitgegenständlichen 3. Änderung erstreckt sich über eine ca. 31 ha große Fläche im nördlichen Teil des Ursprungsbebauungsplangebietes (bzw. der 2. Änderung). Der Ablauf des Bebauungsplanverfahrens gestaltete sich im Wesentlichen wie folgt: Am 9. April 2014 beschloss die Verbandsversammlung des Antragsgegners die Aufstellung des Bebauungsplans „3. Änderung des Bebauungsplans Gewerbe- und Industriepark ...“, um die bauplanungsrechtliche Grundlage für die Ansiedlung eines Möbelhauses zu schaffen. Mit Beschluss vom 25. September 2014 konkretisierte sie den Beschluss, indem sie als Ziel der 3. Änderung die Ausweisung von Sondergebietsflächen für den großflächigen Einzelhandel mit der Zweckbestimmung „Möbelhaus“ festlegte.
Der vorgesehene Standort ist im Einzelhandelskonzept der Stadt Bi... als Ergänzungsstandort für großflächigen Einzelhandel im Sinne des Ziels Z 59 LEP IV vorgesehen. Die Stadt Bi... beantragte daher am 14. August 2014 bei der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd (SGD) die Durchführung eines mit der Zulassung einer Abweichung von Ziel Z 58 LEP IV (Städtebauliches Integrationsgebot) verbundenen Raumordnungsverfahrens. Der Antrag nahm Bezug auf eine Auswirkungsanalyse der B... GmbH, die zu dem Ergebnis gelangte, dass an dem geplanten Standort ein Möbeleinzelhandel mit einer Fläche von ca. 45.000 m² Verkaufsfläche – davon 4.085 m² für innenstadtrelevante Sortimente – mit den Zielen Z 58, 59 und 60 LEP IV in Einklang stehe. Nachdem die SGD im Rahmen des Zielabweichungsverfahrens eine weitere gutachterliche Stellungnahme (Gutachterbüro Dr. A...) eingeholt hatte, ließ sie mit Bescheid vom 15. Dezember 2015 eine Abweichung von Ziel Z 58 LEP IV mit der Maßgabe zu, dass die Gesamtverkaufsfläche des geplanten Möbeleinzelhandels auf maximal 22.000 m² und der Anteil der innenstadtrelevanten Sortimente auf 2.000 m² zu begrenzen sei. Die hiergegen erhobene Klage der Stadt Bi... hatte in der Berufungsinstanz teilweise Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht verpflichtete die SGD mit Urteil vom 14. November 2018 (1 A 10105/18, juris), über den Antrag auf Zulassung einer Abweichung von den Zielen der Raumordnung und Landesplanung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Am 19. Dezember 2019 stellte die Stadt Bi... einen modifizierten Antrag auf Zulassung einer Abweichung von Ziel Z 58 LEP IV i.V.m. Zn 43 RROP Rheinhessen-Nahe für eine Planung mit einer Gesamtverkaufsfläche von 35.000 m², davon 2.250 m² für innenstadtrelevante Sortimente. Dem Antrag war eine im November 2019 aktualisierte Auswirkungsanalyse der B... (nachfolgend: B...-Analyse 2019) beigefügt, die erstmals von einem konkreten Betreiber für den geplanten Möbeleinzelhandel ausging. In der Analyse heißt es, die Beigeladene beabsichtige, im Gewerbe- und Industriepark Bi... und G... einen Möbelstandort der X...-Gruppe zu errichten. Geplant seien ein Möbelhaus (X...) und ein Möbelmitnahmemarkt (M...). Die Analyse gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass von zu erwartenden Umsatzumverteilungseffekten in einer nachweisbaren Größenordnung vor allem die strukturprägenden Anbieter der Möbelbranche betroffen seien. Neben den Möbelgeschäften in I... und BK... seien dies vorrangig die großen Anbieter, d.h. regional bedeutsame Möbelhäuser mit gleicher bzw. ähnlicher Warenausrichtung. Städtebaulich bedeutsame Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Region seien aber auszuschließen. Die Wettbewerbswirkungen bezögen sich in erster Linie auf vergleichbare Möbelhäuser an städtebaulich nicht-integrierten Standorten.
Mit Bescheid vom 30. Juli 2020 ließ die SGD für die 1. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Bi... i.V.m. der 3. Änderung des Bebauungsplans „Gewerbe- und Industriepark ...“ eine Abweichung vom raumordnerischen Ziel Z 58 LEP IV i.V.m. Ziel Zn 43 RROP Rheinhessen-Nahe unter verschiedenen Nebenbestimmungen zu. Nach Ziffer 1 der Nebenbestimmungen ist die Gesamtverkaufsfläche durch geeignete Festsetzungen im Bebauungsplan auf maximal 30.000 m² und nach Ziffer 2 der Anteil für innenstadtrelevante Sortimente auf 10 % und maximal 2.250 m² zu begrenzen. Durch Ziffer 3 werden Obergrenzen für innenstadtrelevante Sortimente in einzelnen Sortimentsgruppen festgesetzt. Ziffer 4 bestimmt, dass der Bereich des Möbelhauses X... und des Möbelmitnahmemarktes M... im Bebauungsplan als Sondergebiet gemäß § 11 Abs. 3 Baunutzungsverordnung (BauNVO) festzusetzen ist. Gemäß Ziffer 5 der Nebenbestimmungen ist zu gewährleisten, dass im übrigen Bereich des Bebauungsplans weiterer Einzelhandel mit innenstadtrelevantem Sortiment ausgeschlossen wird.
In der Begründung des Zielabweichungsbescheids heißt es unter Verweis auf die B...-Analyse 2019 einerseits und die (am 19. Juni 2020 ebenfalls aktualisierte) Stellungnahme des Büros Dr. A..., dass sich weder aus der einen noch aus der anderen letztendlich eine raumordnerisch verträgliche Größenordnung der Verkaufsflächen ableiten lasse. Vielmehr zeige sich, wie Änderungen von Modellparametern (Flächenproduktivität, Zonierung des Einzugsbereichs) die Untersuchungsergebnisse beeinflussen könnten. Im Ergebnis könne die Raumverträglichkeit wegen der Verträglichkeitsuntersuchung vom Juni 2020 des Büros A... nur bei einer weiteren Reduzierung der Gesamtverkaufsfläche gewährleistet werden. Danach erscheine für das Vorhaben eine Gesamtverkaufsfläche von maximal 30.000 m² noch vertretbar (Auflage 1). Zur Beachtung des Ziels Z 59 LEP IV (Ergänzungsstandorte) sei die maximale Verkaufsfläche für jede der innenstadtrelevanten Sortimentsgruppen unterhalb der Schwelle der Großflächigkeit festzusetzen (Auflage 3) und die maximale Gesamtverkaufsfläche durch eine entsprechende Festsetzung im gesamten Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbe- und Industriepark ...“ zu sichern (Auflage 5). Den landesplanerischen Vorgaben in den Zielen Z 59 LEP IV (Ergänzungsstandorte) sowie Z 60 LEP IV (Nichtbeeinträchtigungsgebot) könne unter diesen Voraussetzungen entsprochen werden. In der Gesamtabwägung könne bei Realisierung der Auflagen 1 bis 5 die Entwicklung des Möbelhauses und des Möbelmitnahmemarktes somit als vertretbar im Sinne des § 8 Abs. 3 Landesplanungsgesetz (LPlG) bewertet werden.
Der an die Vorgaben des Zielabweichungsentscheids angepasste Entwurf des Bebauungsplans lag vom 22. Dezember 2021 bis zum 29. Januar 2022 aus. Am 8. Juni 2022 beschloss der Antragsgegner die 3. Änderung als Satzung. Die ortsübliche Bekanntmachung erfolgte am 18. August 2022. Die textlichen Festsetzungen der 3. Änderung sind in zwei Teile gegliedert. Teil A weist im Wesentlichen ein Sondergebiet „Großflächiger Einzelhandel“ mit der Zweckbestimmung „Möbelhäuser“ aus. Für die zulässigen Betriebe gilt dort eine maximale Verkaufsflächenzahl von 0,480769 je m² Bauland. Innenstadtrelevante Sortimente sind nur als Randsortimente in einem Umfang von 10 % der Gesamtverkaufsfläche zulässig, wobei eine maximale Verkaufsflächenzahl von 0,036057 je m² Bauland gilt und im Weiteren sortimentsbezogene Verkaufsflächenzahlen als Höchstwerte festgesetzt sind. In Teil B der textlichen Festsetzungen wird hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung für die im Geltungsbereich der 3. Änderung rechtskräftig festgesetzten, aber außerhalb des Sondergebietes „Großflächiger Einzelhandel“ liegenden Gewerbegebiete, eingeschränkten Gewerbegebiete und Industriegebiete bestimmt, dass die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplanes in der rechtskräftigen Fassung der 2. Änderung unverändert fortgelten. Einzelhandelsbetriebe und sonstige Gewerbebetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an Endverbraucher sind nicht zulässig, sofern sich das Sortiment aus innenstadt- bzw. nahversorgungsrelevanten Sortimenten zusammensetzt, wovon Ziffer 1.2 verschiedene Ausnahmen zulässt. Die übrigen textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans in der rechtskräftigen Fassung seiner 2. Änderung bleiben für die außerhalb des Sondergebietes liegenden Flächen des Geltungsbereichs der 3. Änderung ebenfalls unverändert gültig.
Die Antragstellerin hat am 8. November 2022 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zu ihrer Antragsbefugnis macht sie unter Berufung auf eine fachgutachterliche Stellungnahme der „MS... mbH“-Beratungsgesellschaft mbH vom Oktober 2022 (nachfolgend: „MS... mbH“) geltend, dass die angegriffene Planung sie in ihrer zentralörtlichen Funktion als Mittelzentrum innerhalb eines mittelzentralen Verbundes kooperierender Zentren beeinträchtige und gegen das Nichtbeeinträchtigungsgebot (Z 60 LEP IV) sowie das interkommunale Abstimmungsgebot (§ 2 Abs. 2 BauGB) verstoße. Die fachgutachterliche Stellungnahme habe eine Gefährdung ihres Zentrale-Orte-Status ergeben. Auf der Basis der von „MS... mbH“ vorgenommenen Alternativberechnung der Umsatzumverteilung sei die Schließung des in ihrem Gemeindegebiet gelegenen Möbelhauses „Ma...“ als wahrscheinlich anzusehen, was Auswirkungen auf den übrigen Einzelhandel habe. Dagegen sei die B...-Analyse 2019 in mehrfacher Hinsicht methodisch fehlerhaft und die prognostizierten Umsatzumverteilungen unrichtig, insbesondere weil die Flächenproduktivitäten zu niedrig angesetzt worden seien. Angesichts der Betreiberneutralität des Bebauungsplans reiche es nicht aus, sich an der Flächenproduktivität von X... zu orientieren; insoweit liege keine realistische Worst-Case-Betrachtung vor. Auch sei die Reichweite der Wettbewerber für die außerhalb des Einzugsbereichs liegenden Standorte zu groß angenommen worden; dasselbe gelte mit Blick auf das in W... bestehende Möbelhaus X... Mo... auch für den Einzugsbereich des geplanten Möbeleinzelhandels. Ferner basierten die Umsätze auf Marktanteilen, die nicht plausibel seien. Der Zielabweichungsbescheid vom 30. Juli 2020 stehe ihrer Antragsbefugnis nicht entgegen, da darin nur über eine Abweichung von Ziel Z 58 LEP IV entschieden worden sei. Der Bescheid enthalte aber kein sog. Negativattest, also eine Feststellung der Vereinbarkeit der Planung mit Ziel Z 60 LEP IV, so dass die Einhaltung dieses Ziels im Normenkontrollverfahren überprüfbar sei.
Hinsichtlich der Begründetheit des Antrags macht die Antragstellerin unter anderem geltend, die angegriffene 3. Änderung sei bereits deshalb unwirksam, weil die Befugnis zur Bauleitplanung nicht auf den Zweckverband übergegangen sei. Die Verbandsordnung des Antragsgegners genüge nicht den in § 6 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes über die kommunale Zusammenarbeit (KomZG) normierten Anforderungen an den Mindestinhalt einer Verbandsordnung. Nach der Verbandsordnung des Antragsgegners nehme der Zweckverband Aufgaben der Bauleitplanung für den „Gewerbe- und Industriepark ...“ wahr. Da der Bebauungsplan aber erst am 20. Juli 1998 und somit deutlich nach Errichtung des Zweckverbands in Kraft getreten sei, fehle es zum Zeitpunkt der Errichtung an einem hinreichend bestimmten räumlichen Zuständigkeitsbereich.
Was den Maßstab für die vorzunehmende Rechtmäßigkeitskontrolle im Übrigen anbelange, sei auf den Ursprungsbebauungsplan abzustellen. Die angegriffene 3. Änderung sei lediglich eine unselbständige Änderung. Dies gelte in Bezug auf das festgesetzte Sondergebiet, jedenfalls aber in Bezug auf den in Teil B der textlichen Festsetzungen erfolgten Einzelhandelsausschluss, da dort unter Ziffer 1 ausdrücklich auf ein Fortgelten der bisherigen Festsetzungen der 2. Änderung hingewiesen werde. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners könne der Bebauungsplan auch nicht in einen selbständigen und einen unselbständigen Teil aufgespalten werden. Der Einzelhandelsausschluss im übrigen Plangebiet sei ein wesentliches Planungsziel des Antragsgegners gewesen, so dass nicht davon ausgegangen werden könne, dass er auch einen Plan mit einem eingeschränkten Inhalt (Ausweisung eines Sondergebietes ohne Einzelhandelsausschluss im übrigen Gebiet) beschlossen hätte. Die 3. Änderung sei daher unselbständig und ändere den Bebauungsplan in der Fassung der 2. Änderung. Da es sich bei dieser ebenfalls um einen Änderungsbebauungsplan handele, komme es im Ergebnis auf die Wirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans an.
Der Ursprungsbebauungsplan leide an verschiedenen Mängeln und sei unter anderem nicht wirksam ausgefertigt, da die Planurkunde aus insgesamt 6 Blättern bestehe, die nicht körperlich zu einer Gesamturkunde zusammengefügt seien. Es fehle daher an der erforderlichen „gedanklichen Schnur“, weil die zeichnerischen Festsetzungen durch den ausgefertigten Teil nicht in Bezug genommen würden. Ferner liege ein Verkündungsmangel vor, da der Bebauungsplan in Ziffer 1.1.1 der textlichen Festsetzungen verschiedene Ausschlüsse von bestimmten Betrieben nach den Abstandsklassen des Abstandserlasses Rheinland-Pfalz vom 26. Februar 1992 enthalte. Der Abstanderlass sei aber nicht öffentlich bekannt gemacht worden und es fehle an einem Hinweis auf der Planurkunde, dass er zusammen mit dem Bebauungsplan zu jedermanns Einsicht bereit gehalten werde. Dies gelte im Übrigen auch für die 2. Änderung des Bebauungsplans. Die Festsetzung zur Höhe baulicher Anlagen sei aus mehreren Gründen unwirksam. So mangele es an der erforderlichen Bestimmtheit, da die Straßen zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch nicht hergestellt gewesen seien und die Höhenlage damit nicht festgestanden habe. Dies führe zur Gesamtunwirksamkeit des Plans, weil die Höhenbegrenzung ein zentraler Abwägungsgesichtspunkt für die Planung gewesen sei.
Die 2. Änderung sowie die angegriffene 3. Änderung litten jeweils an eigenständigen Fehlern; unter anderem sei in beiden Änderungen der nach § 1a Abs. 3 BauGB notwendige Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft unzutreffend bewertet worden. Hinsichtlich der 3. Änderung sei die Offenlage fehlerhaft bekannt gemacht worden und der Bebauungsplan sei nicht an die Ziele der Raumordnung angepasst. Die Nebenbestimmungen des Zielabweichungsbescheids würden nämlich durch die streitgegenständliche Planung nicht umgesetzt. Der Bescheid beschränke sich auf die Zulassung einer Zielabweichung für zwei Märkte mit einer bestimmten Verkaufsfläche. Eine Steuerung der Verkaufsfläche erfolge im Bebauungsplan über Verhältniszahlen, ohne dass die zulässige Zahl von Vorhaben im Sondergebiet festgelegt werde. Daher könnten sich dort z.B. auch drei Möbelhäuser mit jeweils 10.000 m² Verkaufsfläche ansiedeln. Auch die festgesetzte Verkaufsflächenobergrenze von 30.000 m² sei nicht umgesetzt worden, da das festgesetzte Sondergebiet größer als die vom Antragsgegner für das Baugrundstück angenommene Fläche von 62.400 m² sei. Die Planung verstoße ferner gegen Ziffer 5 der Nebenbestimmungen des Zielabweichungsbescheids, weil der Bebauungsplan für die außerhalb des Sondergebietes liegenden Flächen Ausnahmen vom Einzelhandelsausschluss vorsehe. Die 3. Änderung leide mit Blick auf die methodischen Fehler der B...-Analyse 2019 auch an Abwägungsmängeln und verstoße daher gegen das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB. Die Stellungnahme von „MS... mbH“ habe ergeben, dass die B...-Analyse 2019 von falschen Annahmen ausgehe, so dass die erheblichen Auswirkungen auf benachbarte Mittelzentren wie die Antragstellerin nicht ausreichend berücksichtigt worden seien.
Die Antragstellerin beantragt,
den am 18. August 2022 bekannt gemachten Bebauungsplan „Gewerbe- und Industriepark ...“ (3. Änderung) des Antragsgegners für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt vor, der Antrag sei bereits unzulässig. Die Antragstellerin könne sich nicht auf einen Verstoß gegen das Nichtbeeinträchtigungsgebot aus Ziel Z 60 LEP IV berufen, da dem der bestandskräftige Zielabweichungsbescheid vom 30. Juli 2020 entgegenstehe. Dieser betreffe seinem Tenor nach zwar lediglich eine Abweichung vom Integrationsgebot. Der Senat sei aber in seiner Entscheidung vom 15. Oktober 2008 (1 A 10388/08), die einen vergleichbaren Fall betroffen habe, davon ausgegangen, dass ein sog. Negativattest in Bezug auf Ziel Z 60 LEP IV vorliege. Dass das Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung aufgehoben habe (Urteil vom 5. November 2009 – 4 C 2/09 –), ändere nichts daran, dass der Senat den Zielabweichungsbescheid auslegen dürfe und eine solche Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht als Tatsachenfeststellung nur beschränkt überprüfbar sei. Im Übrigen könne sich die Antragstellerin auch deshalb nicht auf einen möglichen Verlust ihrer zentralörtlichen Funktion als Mittelzentrum berufen, weil sie Teil eines mittelzentralen Verbundes sei, der neben ihr aus den Gemeinden Bad S... und K... bestehe. Die Auswirkungen des neuen Möbelstandortes auf die Antragstellerin allein seien daher nicht maßgebend, vielmehr komme es auf eine mögliche Beeinträchtigung des Einzelhandels in den zentralen Versorgungsbereichen der kooperierenden Gemeinden und die Gefahr des Verlusts der zentralörtlichen Funktion des Mittelverbands an. Eine solche Beeinträchtigung sei, auch mit Blick auf das Ergebnis der B...-Analyse 2019, indes ausgeschlossen.
Der Zweckverband sei wirksam gegründet worden. Insbesondere leide die Verbandsordnung nicht an materiellen Mängeln. Die Regelung in § 6 Abs. 1 KomZG biete keinen Anhaltspunkt dafür, dass in der Verbandsordnung der räumliche Zuständigkeitsbereich parzellenscharf geregelt werden müsse, sondern verlange nur Bestimmungen zur Aufgabe des Zweckverbandes. Bestehe diese in der Bauleitplanung, liege es in der Natur der Sache, dass die räumliche Abgrenzung des Zuständigkeitsbereichs nicht von vornherein geklärt sei. Denn zur Aufgabe der Bauleitplanung gehöre auch die Festlegung des Geltungsbereichs des Bebauungsplans. Erst im Rahmen der planerischen Abwägung sei darüber zu entscheiden, wie der Geltungsbereich gefasst werde; dies stehe im Zeitpunkt der Errichtung des Zweckverbands möglicherweise noch nicht fest. Auch könne der Geltungsbereich des Bebauungsplans nachträglich geändert werden, was ebenfalls dagegen spreche, dass § 6 Abs. 1 Nr. 1 KomZG eine abschließende Bestimmung des räumlichen Aufgabenbereichs verlange. Ungeachtet dessen sei die Fläche des geplanten Gewerbe- und Industrieparks bereits im Februar 1996 hinreichend bestimmt gewesen, was sich aus der Beschlussvorlage für die Sitzung des Rates der Verbandsgemeinde Sp... am 7. März 1994 betreffend die Änderung des Flächennutzungsplans ergebe. Dort werde darauf hingewiesen, dass sich das geplante Gewerbe- und Industriegebiet in den Grenzen des beigefügten Lageplans befinde. Dass innerhalb dieses Bereichs aus Zweckmäßigkeitsgründen ein gewisser Spielraum verbleiben müsse, liege auf der Hand.
In der Sache sei die Rechtmäßigkeitskontrolle auf die 3. Änderung des Bebauungsplans zu beschränken. So habe schon die 2. Änderung zu einem geänderten Gesamtkonzept geführt mit der Folge, dass es auf den Ursprungsplan nicht mehr ankomme. Nach der Planbegründung sei durch die 2. Änderung eine Neuordnung der Nutzungskategorien bezweckt worden. Zwar seien einige Festsetzungen unverändert geblieben und sollten nach der Vorstellung des Antragsgegners auch die Grundzüge der Planung im Ergebnis nicht verändert werden. Jedoch seien sämtliche Festsetzungen in einen erneuten Abwägungsprozess einbezogen und auf ihre Notwendigkeit hin überprüft worden.
Was die streitgegenständliche 3. Änderung angehe, so bestehe diese aus zwei Teilen, von denen Teil A (Sondergebiet) einen neuen Bebauungsplan darstelle. Soweit darin Regelungen aus dem Vorgängerbebauungsplan übernommen worden seien, sei dies bewusst und gewollt geschehen, da sie dem Planungskonzept entsprochen hätten. Die Wirksamkeit dieser Festsetzungen sei von der Wirksamkeit des Vorgängerbebauungsplans (2. Änderung) unabhängig. Selbst wenn daher eine etwaige Unwirksamkeit der 2. Änderung auf den Einzelhandelsausschluss (Teil B) der 3. Änderung durchschlage, berühre dies die Wirksamkeit der Sondergebietsfestsetzung (Teil A) nicht. Das Sondergebiet sei eine eigenständige städtebauliche Planung, die ohne den Einzelhandelsausschluss Bestand haben könne. Es treffe auch nicht zu, dass der Antragsgegner die Sondergebietsfestsetzung ohne den Einzelhandelsausschluss in den übrigen Gebieten nicht beschlossen hätte. Großflächiger Einzelhandel mit innenstadtrelevantem Sortiment sei in Gewerbe- und Industriegebieten schon nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO unzulässig und daher auch ohne entsprechende Festsetzungen ausgeschlossen. Auch seien die zugelassenen Ausnahmen als nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe ohne entsprechende Festsetzungen zulässig.
Im Übrigen seien aber weder der Ursprungsbebauungsplan noch die 2. Änderung unwirksam. Bezogen auf den Ursprungsbebauungsplan bemängele die Antragstellerin zu Unrecht das Fehlen einer gedanklichen Schnur. Der Plan liege nur als Scan vor, es sei aber anzunehmen, dass es sich um eine einheitliche Planurkunde handele, die nicht aus mehreren Teilen bestehe. Im Übrigen seien die Blätter 1 bis 6 durchnummeriert und jeweils als „Teilplan“ bezeichnet, so dass eine gedankliche Verbindung bestehe. Ungeachtet dessen sei die Niederschrift der Sitzung der Verbandsversammlung des Antragsgegners vom 20. Juli 1998 eigenhändig von der Verbandsvorsteherin unterschrieben worden. Darin werde die Beschlussfassung über den Bebauungsplan Gewerbe- und Industriepark ... „bestehend aus Plankarte und Festsetzungen“ protokolliert. Man habe auf einen bestimmten, genau bezeichneten Plan mit seinen zeichnerischen und textlichen Festsetzungen Bezug genommen und es bestehe kein Zweifel daran, welcher Plan gemeint sei. Ferner liege auch kein Verkündungsmangel vor. Die in Ziffer 1.1.1 des Plans in Bezug genommenen Anlagen des Abstandserlasses seien zum größten Teil auch ohne den festgesetzten Ausschluss unzulässig.
Die Festsetzung in Ziffer 1.2.5 zur Höhe baulicher Anlagen sei ebenfalls wirksam. Zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses müsse die Erschließungsstraße noch nicht fertiggestellt sein, man verweise insoweit auf die Entscheidung des OVG Niedersachsen vom 1. September 2022 (1 LB 13/21, juris Rn. 23). Entscheidend sei vielmehr, dass der Bezugspunkt ausreichend gegen Veränderungen gesichert sei. Selbst wenn man aber von der Unwirksamkeit der Höhenfestsetzungen ausgehe, führe dies nicht zur Gesamtunwirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans. Nach § 16 Abs. 3 BauNVO seien bei Festsetzungen zum Maß der baulichen Anlage die Zahl der Vollgeschosse oder die Höhe der baulichen Anlage festzusetzen. Die laut Planbegründung gewollte Höhenentwicklung lasse sich auch ohne Regelungen zur Gebäudehöhe erreichen, zumal für sämtliche Teilgebiete die Zahl der Vollgeschosse festgesetzt worden sei. In der Planbegründung finde sich dementsprechend eine Übersichtskarte der Höhenentwicklung, in der nur die zulässigen Vollgeschosse graphisch dargestellt seien. Der Antragsgegner sei daher davon ausgegangen, dass die Festsetzung der zulässigen Vollgeschosse für die gewünschte Höhenentwicklung ausreiche. Er hätte den Plan deshalb auch ohne die Höhenfestsetzungen beschlossen.
Die 3. Änderung leide auch nicht an eigenständigen Fehlern. Unter anderem seien die festgesetzten Verkaufsflächenzahlen nicht zu beanstanden, es liege kein Bekanntmachungsmangel vor und der Plan sei ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Die Planung verstoße auch nicht gegen Ziele der Raumordnung. Insbesondere müsse der Bebauungsplan keine numerische Begrenzung der baulichen Anlagen auf zwei Möbelhäuser festsetzen. In Ziffer 4 des Zielabweichungsbescheids heiße es lediglich, dass „der Bereich“ des Möbelhauses und des Möbelmitnahmemarktes als Sondergebiet festzusetzen sei; diese Maßgabe sei umgesetzt worden. Dies gelte auch für die erforderliche Verkaufsflächenbegrenzung von 30.000 m²; die im Plan dargestellte weiße Fläche sei insoweit nicht Teil des maßgeblichen Baulands nach § 19 Abs. 3 BauNVO. Auch Ziffer 5 des Zielabweichungsbescheids sei umgesetzt worden, da die vom Einzelhandelsausschluss im übrigen Plangebiet vom Antragsgegner zugelassenen Ausnahmen keinen raumordnerischen Koordinierungsbedarf auslösten.
Die B...-Analyse 2019 sei methodisch einwandfrei und werde durch die von der Antragstellerin vorgelegte Stellungnahme von „MS... mbH“ nicht erschüttert. Insbesondere sei die Umverteilungsquote in den einzelnen Zonen des Einzugsgebietes plausibel dargelegt und das Einzugsgebiet nachvollziehbar abgegrenzt worden. Man verweise insoweit auf die ergänzenden Ausführungen der B... vom Mai 2023. Hinsichtlich der angesetzten Flächenproduktivität liege ebenfalls kein Fehler vor, da die Planung als projektbezogener Angebotsbebauungsplan auf die Ansiedlung von X... und M... zugeschnitten sei und es keinen Anhaltspunkt dafür gebe, dass sich im Sondergebiet etwa ein I...-Markt ansiedeln könnte.
Zuletzt seien etwaige methodische Fehler nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich, da sie auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss seien. Eine weitere Reduktion der Verkaufsfläche sei für den Antragsgegner mit Blick auf die gegenüber der ursprünglichen Planung bereits um 5.000 m² reduzierte Verkaufsfläche auch dann nicht in Betracht gekommen, wenn sich eine gegen die B...-Analyse 2019 vorgebrachte Kritik als zutreffend erwiesen hätte.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und keine gesonderte Stellungnahme abgegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die beigezogenen Behördenunterlagen verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf gerichtliche Normenkontrolle ist zulässig und begründet.
I. Der statthafte und innerhalb der Jahresfrist nach Bekanntmachung des Bebauungsplans (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –) gestellte Normenkontrollantrag ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist die erforderliche Antragsbefugnis gegeben. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Antrag auf Normenkontrolle jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Nachbargemeinden können eine Verletzung des Gebotes der interkommunalen Abstimmung nach § 2 Abs. 2 Baugesetzbuch (BauGB) rügen, wobei die Rechtsstellung als Nachbar nicht davon abhängt, dass es sich um Gemeinden mit unmittelbar aneinander angrenzendem Territorium handelt. Maßgeblich ist vielmehr der Bereich der planungsrechtlichen Auswirkungen des Vorhabens (BVerwG, Beschluss vom 9. Januar 1995 – 4 NB 42/94 –, juris Rn. 11). Das interkommunale Abstimmungsgebot stellt eine qualifizierte Form des allgemeinen Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 BauGB dar und wird in § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB durch raumordnerische Belange „angereichert“. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB kann sich die Gemeinde etwa auf ihr durch Ziele der Raumordnung zugewiesene Funktionen berufen.
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1. Die Antragstellerin leistet als kooperierendes Mittelzentrum (Mittelbereich K...) in einem mittelzentralen Verbund kooperierender Zentren i.S.d. Ziels Z 40 Landesentwicklungsprogramm Rheinland-Pfalz (LEP IV) einen Beitrag zur mittelzentralen Versorgung. Sie beruft sich auf eine Beeinträchtigung dieser Funktion und macht eine Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebots und von Ziel Z 60 LEP IV geltend, wonach „durch die Ansiedlung und Erweiterung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben weder die Versorgungsfunktion der städtebaulich integrierten Bereiche der Standortgemeinde noch die der Versorgungsbereiche (Nah- und Mittelbereiche) benachbarter zentraler Orte wesentlich beeinträchtigt werden“ dürfen. Dieses Nichtbeeinträchtigungsgebot dient auch dem Schutz der hierdurch begünstigten benachbarten zentralen Orte und verfolgt nicht nur überörtliche Interessen der Raumordnung und Landesplanung (vgl. zur Vorgängerregelung im LEP III OVG RLP, Urteil vom 15. Oktober 2008 – 1 A 10388/08 –, juris Rn. 54).
Mit Blick auf die fachgutachterliche Stellungnahme der „MS... mbH“ Beratungsgesellschaft mbH (nachfolgend: „MS... mbH“) vom Oktober 2022 erscheint es zumindest möglich, dass die Antragstellerin durch die Planung in der ihr zugewiesenen Versorgungsfunktion beeinträchtigt wird. Die Stellungnahme gelangt auf der Basis einer Alternativberechnung zu einer Umsatzumlenkungsquote von 44 % für Me... und geht davon aus, dass eine Schließung des „Ma...“-Standortes nicht auszuschließen bzw. sogar wahrscheinlich sei. Me... weise Angebotsstrukturen auf, in denen der Möbelsektor einen erheblichen Beitrag zur Gesamtzentralität liefere. Große Anteile der Zentralität seien also auf die Möbelumsätze zurückzuführen, so dass eine Magnetfunktion mit positiven Synergieeffekten für den gesamten Handel bestehe („MS... mbH“, S. 24). Die Koppelungseffekte seien durch eine Kundenbefragung nachgewiesen (S. 31 ff.). Insgesamt werde die Gesamtzentralität von Me..., die mit einem Wert von 115,3 anzusetzen sei, bei einer Standortaufgabe von „Ma...“ auf eine Restzentralität von 66,2 sinken. Diese Restzentralität werde aufgrund der engen Verflechtungen zwischen „Ma...“ und dem übrigen Einzelhandel in Me... aber nicht lange bestehen bleiben. Dabei würde insbesondere die Altstadt, also der zentrale Versorgungsbereich, erheblich in Mitleidenschaft gezogen werden (S. 39), und es sei ein spürbarer Verlust auch nahversorgungs- und innenstadtrelevanter Umsätze nicht auszuschließen. Eindeutig werde die zentrale Funktion des Mittelzentrums Me...s in Bezug auf seine heutige Versorgungsfunktion im Einzelhandel verloren gehen (S. 40).
Entgegen der Ansicht des Antragsgegners war für die Antragsbefugnis auch nicht näher darzulegen, dass die Versorgung des gesamten Mittelbereichs K..., zu der neben der Antragstellerin auch die kooperierenden Mittelzentren Bad S... und K... Beiträge leisten, durch die Planung beeinträchtigt wird. Ungeachtet dessen, dass das Nichtbeeinträchtigungsgebot dem Schutz der benachbarten zentralen Orte dient (OVG RLP, Urteil vom 15. Oktober 2008 – 1 A 10388/08 –, juris Rn. 54), ist eine Beeinträchtigung der Versorgung des Mittelbereichs jedenfalls nicht von vorneherein ausgeschlossen, wenn eines von – nur – drei kooperierenden Zentren seinen Beitrag in Folge der angegriffenen Planung womöglich nicht mehr erbringen kann. Diese Möglichkeit steht ausweislich der Stellungnahme von „MS... mbH“ sowohl hinsichtlich der Versorgung mit Möbeln wie auch mit Blick auf die Versorgungsfunktion, die der übrige Einzelhandel der Antragstellerin übernimmt, im Raum.
Der Senat verkennt nicht, dass die Auswirkungsanalyse der B... in ihrer Fassung von 2019 (nachfolgend: B...-Analyse 2019) sowie die ergänzende Stellungnahme vom Mai 2023 (GA Bl. 251 ff.) für Me... (sonstige Stadt) im Ergebnis lediglich von einer zu erwartenden Umsatzumverteilung von 4 % in Möbelhaus-Sortimenten und von 3 % in innenstadtrelevanten Sortimenten ausgeht und innerhalb der ZVB von 1 % (Möbelhaus-Sortimente) bzw. 2 % (innenstadtrelevante Sortimente). Dies steht der Antragsbefugnis indes nicht entgegen. Zwar ist faustformelartig davon auszugehen, dass bezogen auf innenstadtrelevante Sortimente erst Umsatzverluste ab einer Größenordnung von 10 % als gewichtig anzusehen sind (vgl. OVG RLP, Urteil vom 15. November 2010 – 1 C 10320/09 –, juris Rn. 74 ff.; sowie unten 3 a). Die B...-Analyse 2019 ist auch grundsätzlich geeignet, den durch die Verwirklichung des Einzelhandelsvorhabens zu erwartenden Kaufkraftabfluss zu prognostizieren. Sie wird aber von der Antragstellerin substantiiert angegriffen.
Die Antragstellerin kritisiert unter Berufung auf die von ihr eingeholte umfängliche Stellungnahme von „MS... mbH“ unter anderem die durch die B... vorgenommene Bestandserhebung in den zentralen Versorgungsbereichen, den gewählten Einzugsbereich des Vorhabens und vor allem die Berechnung des erwarteten Umsatzes bzw. der Flächenproduktivität des geplanten Möbelmarktes: Die Herkunft der Umsätze aus den Zonen des Einzugsbereiches basiere auf Marktanteilen, deren Ermittlung nicht nachvollziehbar hergeleitet worden sei. Insbesondere hätten die empirischen Ergebnisse einer Haushaltsbefragung Verflechtungen ergeben, die von der B... nicht ausreichend berücksichtigt worden seien und die berechneten Kaufkraftströme unplausibel erscheinen ließen. Ferner entspreche die angesetzte Flächenleistung des Vorhabens nicht der erforderlichen Worst-Case-Betrachtung, da nicht berücksichtigt worden sei, dass sich auch ein anderer Betreiber als X... in dem geplanten Sondergebiet ansiedeln könne, der eine höhere Flächenproduktivität erziele. Im Ergebnis gelange die umfangreiche Stellungnahme von „MS... mbH“ auf der Basis einer Alternativberechnung für die Antragstellerin zu einer Umsatzumlenkungsquote von 44 %.
Vor dem Hintergrund dieser Einwände sieht der Senat die Möglichkeit einer deutlich höheren Umsatzumverteilung und infolgedessen einer Rechtsverletzung der Antragstellerin als gegeben an. Ob die B...-Analyse 2019 eine tragfähige Grundlage für die Berechnung der Umsatzumverteilung darstellt, ist dabei letztlich eine Frage der Begründetheit. Im Rahmen der Zulässigkeit des Antrags ist eine weitergehende gerichtliche Prüfung der zahlreichen dem Gutachten zugrunde liegenden Parameter, die für die Berechnung des durch das Vorhaben zu erwartenden Kaufkraftabflusses in den Nachbarkommunen von Bedeutung sind, hingegen nicht geboten.
2. Einer Berufung auf Ziel Z 60 LEP IV steht auch nicht die Tatbestandswirkung des Zielabweichungsbescheids vom 30. Juli 2020 entgegen.
Zwar wirkt die Bestandskraft des Zielabweichungsbescheides nur im Verwaltungsrechtsverhältnis zwischen der Gemeinde, die die Abweichung beantragt hat (hier: die Stadt Bi... am Rhein) und der entscheidenden Behörde. Darüber hinaus greift aber die sog. Tatbestandswirkung der Entscheidung mit der Folge, dass die Abweichungsentscheidung im Normenkontrollverfahren bindend ist und feststeht, dass kein inhaltlicher Widerspruch zwischen dem Bebauungsplan und Zielen der Raumordnung, soweit darüber entschieden wurde, besteht (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2007 – 4 BN 17/07 –, juris Rn. 8; OVG RP, Urteil vom 15. November 2010 – 1 C 10320/09 –, juris Rn. 68). So liegt es hier in Bezug auf das städtebauliche Integrationsgebot, da der Tenor des Zielabweichungsbescheids vom 30. Juli 2020 für die 3. Änderung des Bebauungsplans die Abweichung von Ziel Z 58 in Verbindung mit Ziel Zn 43 RROP Rheinhessen-Nahe unter verschiedenen Nebenbestimmungen zulässt.
Der Zielabweichungsbescheid enthält darüber hinaus entgegen der Ansicht des Antragsgegners keine verbindliche Aussage über die Einhaltung des Nichtbeeinträchtigungsgebotes. Dass die SGD eine entsprechende Feststellung im Sinne eines sog. Negativattests (vgl. OVG RLP, Zwischenurteil vom 15. Oktober 2008 – 1 A 10388/08 –, juris Rn. 54, nachfolgend BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – 4 C 2/09 –, juris Rn. 14 ff.) treffen wollte, lässt sich dem Bescheid auch im Weiteren nicht entnehmen. Die Ausführungen in seiner Begründung (S. 25), wonach bei Umsetzung der Auflagen die Versorgungsbereiche im Einzugsbereich des Vorhabens in ihrer Funktion nicht wesentlich beeinträchtigt werden und den landesplanerischen Vorgaben u.a. des Nichtbeeinträchtigungsgebotes unter diesen Voraussetzungen entsprochen werden kann, rechtfertigen keine andere Bewertung. Denn es heißt dort weiter, in der Gesamtbetrachtung könne bei Realisierung der Auflagen 1 bis 5 die Entwicklung des Möbelhauses und des Möbelmitnahmemarktes als vertretbar im Sinne des § 8 Abs. 3 Landesplanungsgesetz (LPlG) bewertet werden. Mit diesen Ausführungen zu Ziel Z 60 LEP IV sollte erkennbar zum Ausdruck kommen, dass eine Abweichung vom städtebaulichen Integrationsgebot nur zulässig ist, wenn diese unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, also keine wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf die umliegenden zentralen Orte zu befürchten sind. Dies hat die SGD wiederum nur bei Einhaltung der Nebenbestimmungen, insbesondere bei Einhaltung der festgesetzten Verkaufsflächenbeschränkungen, als gewährleistet angesehen. Sie hat daher bei objektiver Würdigung keine eigenständige Regelung hinsichtlich der Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Nichtbeeinträchtigungsgebotes treffen, sondern lediglich das Vorliegen der materiellrechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung einer Abweichung gemäß § 8 Abs. 3 LPlG darlegen wollen.
Es sind auch sonst keine Umstände erkennbar, die eine über den Wortlaut des Bescheidtenors hinausgehende Auslegung rechtfertigen würden. Eine verbindliche Feststellung hinsichtlich der Zielkonformität des Vorhabens mit dem Nichtbeeinträchtigungsgebot war für den positiven Abschluss des Raumordnungsverfahrens nicht erforderlich und es ist nicht ersichtlich, dass die Beteiligten des Zielabweichungsverfahrens eine weitergehende Entscheidung gewollt hätten (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn 25). Im Übrigen war der SGD, wie sich aus dem Widerspruchsbescheid ergibt, die vorgenannte Entscheidung bekannt, in der das Bundesverwaltungsgericht in einem vergleichbaren Fall den Rechtsbindungswillen der SGD im Sinne eines Negativattests hinsichtlich des Nichtbeeinträchtigungsgebotes verneint hat. Mit Blick auf diese Entscheidung ist umso mehr davon auszugehen, dass die SGD einen solchen Rechtsbindungswillen im Tenor des Zielabweichungsbescheids unmissverständlich zum Ausdruck gebracht hätte. Dies hat sie indes nicht getan, sondern vielmehr im Rahmen eines – von den Städten BK... und I... am Rhein geführten – Widerspruchsverfahrens darauf hingewiesen, dass das allein in Rede stehende Ziel Z 58 LEP keinen Drittschutz vermittele und die widerspruchsführenden Gemeinden daher keine Widerspruchsbefugnis besäßen.
II. Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.
Der Ursprungsbebauungsplan ist unwirksam (2) und zwischen ihm und der angegriffenen 3. Änderung besteht ein Rechtmäßigkeitszusammenhang (1).
1. Die Wirksamkeit des Ursprungsplans (und etwaiger vorangegangener Änderungen) ist insoweit als Vorfrage der Wirksamkeit einer Änderung des Plans (inzident) zu prüfen, als die Rechtmäßigkeit der beanstandeten Änderung von den früheren Fassungen des Plans abhängt. Besteht also zwischen den früheren Fassungen und der Fassung, die Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist, ein Rechtmäßigkeitszusammenhang, erfasst die Unwirksamkeit einer vorhergehenden Fassung auch die spätere Fassung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Oktober 2016 – 4 BN 11/16 –, juris Rn. 7 m.w.N.).
Ob sich die Unwirksamkeit eines Bebauungsplans auf nachfolgende Satzungen zur Änderung des Bebauungsplans erstreckt, hängt davon ab, ob und inwieweit der Änderungsbebauungsplan vom Inhalt seiner Festsetzungen her gegenüber dem Ursprungsplan verselbständigt ist. Werden etwa sämtliche Festsetzungen im Zuge der Änderung durch neue Festsetzungen ersetzt oder aber jedenfalls erneut in den planerischen Abwägungsprozess einbezogen, so ist letztlich ein eigenständiger Plan entstanden, bei dem ein Fortwirken alter Fehler des Ursprungsplans nicht mehr sachgerecht erscheint. Werden demgegenüber bei Fortbestehen der Ursprungsplanung im Übrigen nur einzelne Festsetzungen geändert, so bedeutet dies, dass nicht bezüglich der Gesamtheit der Planung nochmals inhaltlich in den Abwägungsprozess eingetreten zu werden braucht. Dann kann die nunmehr geltende planungsrechtliche Ordnung im Bebauungsplangebiet regelmäßig nur als Einheit der alten und der geänderten Planung angesehen werden. Wenn der Änderungsbebauungsplan sämtliche Festsetzungen des unwirksamen Ursprungsplans entweder ändert oder ohne inhaltliche Änderung neu festsetzt, kann der Änderungsbebauungsplan hiernach nur wirksam sein, wenn das zuständige Organ der Gemeinde alle Festsetzungen inhaltlich abgewogen hat, also bezüglich der Gesamtplanung nochmals inhaltlich in den Abwägungsprozess eingetreten ist. Hat es die Abwägung hingegen auf die inhaltlich geänderten Festsetzungen beschränkt, fehlt, wenn der Ursprungsbebauungsplan unwirksam ist, für die aus diesem Plan übernommenen Festsetzungen jede Abwägung (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26. Juli 2011 – 4 B 23/11 –, juris Rn. 5, und vom 4. Oktober 2016 – 4 BN 11/16 –, juris Rn. 7 m.w.N.).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze kommt es vorliegend auf die Wirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans an.
a) Was die 2. Änderung anbelangt, so beziehen sich die neu getroffenen Festsetzungen – neben einer Ausweisung großflächiger Versickerungsflächen in der Mitte des Plangebietes – maßgeblich auf die Verkehrserschließung (Rücknahme von Stichwegen mit Wendehämmern zugunsten der überbaubaren Fläche) und die Art der Nutzung in einzelnen Teilgebieten (Umwandlung von Gewerbegebieten in Industriegebiete). Ferner wurden das Ausgleichsflächenkonzept überarbeitet, die Planzeichnung aktualisiert und erfolgte eine Anpassung der textlichen Festsetzungen an neue gesetzliche und städtebauliche Rahmenbedingungen.
Entgegen der Ansicht des Antragsgegners ist hierdurch aber kein neues Gesamtkonzept entstanden. So entsprechen die Gliederung und Zonierung des Plangebietes im Wesentlichen der im Ursprungsbebauungsplan vorgenommenen Aufteilung: Der südliche Teil des Plangebiets ist durch industrielle Bauflächen und der nördliche Teil durch Gewerbeflächen sowie das Sondergebiet „Technologiezentrum“ geprägt. Eine Zäsur bildet weiterhin der Grünstreifen um den A... Graben in der Mitte des Plangebiets. Diese Aufteilung wird durch die in einzelnen Teilbaugebieten neu festgesetzten Industrieflächen, die Streichung der Kopfbauzonen und die Verlagerung von Ausgleichsflächen nicht maßgeblich verändert. Dass in der 2. Änderung keine verselbständigte Planung liegt, lassen im Übrigen auch die Bezeichnung als Änderungsplanung und die im Vergleich zum Ursprungsbebauungsplan deutlich weniger umfangreiche Planbegründung erkennen. Diese bezieht sich auch hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung (S. 7 ff.) im Wesentlichen auf die geänderten Planabschnitte und weist im Übrigen darauf hin, dass „zur argumentativen Herleitung der sonstigen Festsetzungen und Flächenausweisung … auf die bisherige Begründung des Ursprungsplanes von 1998 bzw. der 1. Änderung verwiesen werden“ könne. Der bloße Verweis auf den Ursprungsbebauungsplan und seine Begründung lässt aber nicht erkennen, dass der Antragsgegner sich alle für die Planung relevanten Fragen erneut gestellt und somit auch die zahlreichen Festsetzungen in die Abwägung einbezogen hat, deren Inhalt mit der Ursprungsplanung übereinstimmt.
Hierfür wäre etwa erforderlich gewesen, dass die oben genannte Aufteilung des Plangebietes in Gewerbe- und Industrieflächen mit unterschiedlichen Nutzungsintensitäten sowie die getroffenen Festsetzungen zu Grundflächen-, Geschossflächen- und Baumassenzahl sowie zu First-, Trauf- und Gebäudehöhe, die nach der Begründung des Ursprungsbebauungsplans ebenfalls eine Gliederung des Plangebietes bewirken sollen, einer erneuten Abwägung zugeführt werden. Dass der Antragsgegner hinsichtlich dieses Gesamtkonzepts nochmals inhaltlich in den Abwägungsprozess eingetreten wäre und – wie er vorträgt – sämtliche Festsetzungen erneut auf ihre Notwendigkeit hin überprüft hat, ist für den Senat dagegen nicht erkennbar und ergibt sich insbesondere nicht aus der Abwägungstabelle und der weiteren Planbegründung. Letztere weist vielmehr an verschiedenen Stellen (Ziffern 1.1, 2 und 3) darauf hin, dass die Grundkonzeption des rechtskräftigen Planes von 1998 nicht verändert werde. Der Ursprungsbebauungsplan solle aufgrund der geänderten Rahmenbedingungen und Nachfragesituationen lediglich in Teilabschnitten modifiziert werden. Die Anzahl der Änderungspunkte erfordere ein entsprechendes Änderungsverfahren nach § 2 Abs. 1 BauGB, die 2. Änderung berühre das ursprüngliche Plankonzept aber nicht in den Grundzügen der Planung. Insgesamt ist die durch die 2. Änderung entstandene planungsrechtliche Ordnung somit als Einheit der alten und der geänderten Planung anzusehen.
b) Für die hier angegriffene 3. Änderung gilt jedenfalls im Ergebnis nichts Anderes. Zwar handelt es sich bei der in Teil A erfolgten Ausweisung eines Sondergebietes „Großflächiger Einzelhandel“ mit der Zweckbestimmung „Möbelhäuser“ um eine Neufestsetzung hinsichtlich Art und – jedenfalls soweit die Höhe der baulichen Anlagen geregelt wird – Maß der baulichen Nutzung. Was das übrige Plangebiet (Teil B) angeht, so gelten nach Ziffer 1 des Satzungstextes hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung für die Baugebietsflächen Gewerbegebiete, eingeschränkte Gewerbegebiete und Industriegebiete die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans in der rechtskräftigen Fassung der 2. Änderung fort. Sie werden durch die 3. Änderung lediglich um einen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben und sonstigen Gewerbebetrieben mit Verkaufsflächen für den Verkauf an Endverbraucher ergänzt, soweit es sich um innenstadt- bzw. nahversorgungsrelevante Sortimente handelt (Ziffer 1.1). Auch die übrigen textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans in der rechtskräftigen Fassung seiner 2. Änderung sind für die außerhalb des Sondergebietes liegenden Flächen des Geltungsbereichs der 3. Änderung unverändert gültig. Insgesamt ist damit weder hinsichtlich der Art noch hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung eine erneute Abwägung der Festsetzungen für die außerhalb des Sondergebiets gelegenen Flächen erfolgt, so dass bezogen auf diesen Bereich erkennbar keine selbständige Änderung vorliegt, was zwischen den Beteiligten unstreitig sein dürfte. Sollte sich der Ursprungsbebauungsplan als unwirksam erweisen, würde es daher in Bezug auf die außerhalb des Sondergebiets gelegenen Flächen an jeglicher Abwägung zu Art und Maß der zulässigen Bebauung fehlen.
Dies hätte die Unwirksamkeit der 3. Änderung insgesamt zur Folge. Soweit der Antragsgegner der Auffassung ist, dass eine etwaige Unwirksamkeit der maßgeblichen Vorgängerfassung die Wirksamkeit des (neu festgesetzten) Sondergebietes (Teil A) nicht berühren, sondern lediglich auf Teil B durchschlagen könne, dringt er damit auch unter Berücksichtigung der Grundsätze über die Teil- und Gesamtunwirksamkeit von Bebauungsplänen nicht durch. Danach führen Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, nicht zu dessen Gesamtnichtigkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (BVerwG, Urteil vom 11. September 2014 – 4 CN 3/14 –, juris Rn. 27 m.w.N.).
Im vorliegenden Fall hätte der Antragsgegner die Sondergebietsausweisung aber nicht ohne den für das restliche Plangebiet geltenden Einzelhandelsausschluss vorgenommen. Dem steht die Regelung in § 11 Abs. 3 Baunutzungsverordnung (BauNVO) nicht entgegen. Denn die in Teil B Ziff. 1 getroffene Regelung bezieht sich nicht etwa nur auf großflächige Einzelhandelsbetriebe, sondern bestimmt für alle außerhalb des Sondergebietes liegenden Gewerbegebiete, eingeschränkten Gewerbegebiete und Industriegebiete, dass Einzelhandelsbetriebe und sonstige Gewerbebetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an Endverbraucher unzulässig sind, sofern sich das Sortiment aus innenstadtrelevanten Sortimenten zusammensetzt.
Der Einzelhandelsausschluss auf den außerhalb des festgesetzten Sondergebiets liegenden Flächen war eine der Maßgaben des raumordnerischen Entscheids für die Raumverträglichkeit der Planung. Diese Maßgaben wollte der Antragsgegner durch die Planung erklärtermaßen umsetzen. So heißt es in der Planbegründung in Bezug auf den Einzelhandelsausschluss (S. 4):
„Gleichzeitig soll mit der vorliegenden 3. Bebauungsplan-Änderung aber auch die Zulässigkeit von Einzelhandelsvorhaben in weiteren Bereichen des Ursprungs-Bebauungsplanes textlich neu geregelt werden. Diese Notwendigkeit resultiert aus den Ergebnissen des inzwischen erstellten Einzelhandelskonzepts der Stadt Bi...… sowie aus den Vorgaben eines raumordnerischen Entscheids zu dem geplanten Vorhaben.“
Auch in den Abwägungen des Antragsgegners (Bl. 981, 1000, 1022, 1026 VA) wird wiederholt ausgeführt, dass die sich durch den raumordnerischen Entscheid ergebenden Einschränkungen nicht zuletzt für die in Rede stehenden Randsortimente durch die Bebauungsplanung vollumfänglich gesichert werden sollen. Eine vollumfängliche Sicherung der für Randsortimente geltenden Beschränkungen schließt aber notwendig den Einzelhandelsausschluss auf den Flächen außerhalb des Sondergebiets ein. Dieser war somit ein wesentliches Planungsziel.
2. Der Ursprungsbebauungsplan, auf dessen Gültigkeit es daher als Vorfrage für die Rechtmäßigkeit der angegriffenen 3. Änderung ankommt, ist unwirksam.
a) Dem Zweckverband fehlt die erforderliche Verbandskompetenz zur Aufstellung des Bebauungsplans, da diese nicht gemäß § 4 Abs. 6 des Landesgesetzes über die kommunale Zusammenarbeit (KomZG), vormals Zweckverbandsgesetz (ZwVG), auf ihn übergegangen ist.
aa) Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist die Aufstellung der Bauleitpläne Aufgabe der Gemeinden. Allerdings können kommunale Gebietskörperschaften gemäß § 1 Abs. 1 KomZG Aufgaben, zu deren Erfüllung sie berechtigt oder verpflichtet sind, auch gemeinsam wahrnehmen und hierzu u.a. Zweckverbände bilden. Soweit sie dies zum Zweck der gemeinsamen Bauleitplanung tun, lässt § 205 Abs. 6 BauGB diese Form der zwischengemeindlichen Zusammenarbeit auf der Grundlage landesrechtlicher Regelungen ausdrücklich zu. Der Zweckverband ist gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 KomZG eine Körperschaft des Öffentlichen Rechts und darf Aufgaben für alle beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften und für einzelne beteiligte kommunale Gebietskörperschaften wahrnehmen. Nach § 4 Abs. 6 KomZG gehen mit der Errichtung des Zweckverbands die Rechte und Pflichten der Verbandsmitglieder, die in der Verbandsordnung bestimmte Aufgabe zu erfüllen und die damit verbundenen Befugnisse auszuüben, auf ihn über. Grundlage für das hoheitliche Handeln des Zweckverbands und damit gleichermaßen seine „Verfassung“ ist somit die von der Errichtungsbehörde festzustellende Verbandsordnung, deren Mindestinhalt in § 6 KomZG bestimmt wird.
Nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 KomZG muss die Verbandsordnung Bestimmungen über die Aufgabe des Zweckverbandes enthalten. Im Bereich der verbindlichen Bauleitplanung erfordert dies entgegen der Ansicht des Antragsgegners eine genaue Definition des räumlichen Aufgabenbereichs des Zweckverbands (im Sinne etwa einer Festlegung des Verbandsgebiets), da das Bebauungsplangebiet regelmäßig nicht dem Gebiet aller Verbandsmitglieder entspricht, die Aufgabe der Bauleitplanung also nur in einem Teil des Gebiets seiner Mitglieder vom Zweckverband wahrgenommen werden soll. Durch die Verbandsordnung muss unmissverständlich zum Ausdruck kommen, auf welchen Flächen die hoheitliche Aufgabe der Bauleitplanung durch den Zweckverband wahrgenommen wird und auf welchen Flächen es bei der Planungshoheit der Gemeinden verbleibt (vgl. OVG Nds, Beschluss vom 4. April 2022 – 1 MN 156/20 –, juris Rn 24; Beck OK, § 205 BauGB Rn 71). Dieses Erfordernis folgt, ungeachtet der nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 KomZG notwendigen Aufgabenbestimmung, aus dem im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG) wurzelnden Bestimmtheitsgebot (OVG Nds, a.a.O.).
Im Übrigen stellt die Bildung eines Zweckverbandes zur Wahrnehmung von Aufgaben der gemeinsamen Bauleitplanung eine Ausnahme von der – aus dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden fließenden – Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB dar, wonach die Gemeinden Bebauungspläne in eigener Verantwortung aufstellen. Auch mit Blick auf die Selbstverwaltungsgarantie ist es geboten, dass die Gemeinde (und nicht der Zweckverband) über den Umfang der Hoheitsrechte entscheidet, die übertragen werden sollen. Dies wiederum geschieht nach § 4 Abs. 1 Satz 2 KomZG, indem die Gemeindevertretung ihre Zustimmung zu dem Entwurf der Verbandsordnung erteilt. Denn ist der Zweckverband erst errichtet, übt die einzelne Gemeinde nur noch einen beschränkten Einfluss auf die Bauleitplanung aus, der von der Ausgestaltung der Stimmrechte und den Mehrheitsverhältnissen in der Verbandsversammlung abhängig ist.
Nach diesen Maßgaben ist nicht ausreichend, dass die Lage des späteren Plangebietes in der Verbandsordnung nur ungefähr bestimmt wird. Der Senat verkennt nicht, dass zum Zeitpunkt der Errichtung eines Zweckverbands das spätere Bebauungsplangebiet möglicherweise noch nicht parzellenscharf feststeht und über seine genaue Lage und Begrenzung erst im Planaufstellungsverfahren entschieden wird. Dies schließt aber eine genaue Bestimmung eines räumlichen Aufgabenbereichs in der Verbandsordnung schon deshalb nicht aus, weil dieser nicht notwendigerweise identisch mit dem späteren Bebauungsplangebiet sein muss, sondern etwa größer bemessen sein kann. Im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens entscheidet der Zweckverband sodann, in welchem Umfang die in der Verbandsordnung benannten Flächen in die Planung einbezogen werden. Sollte sich die Umgrenzung des Verbandsgebiets in Worten (ausnahmsweise) nicht klar ausdrücken lassen, kann der Verbandsordnung auch eine Karte mit den zum Verbandgebiet gehörenden Flurstücken angefügt werden, auf die in der Verbandsordnung verwiesen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2018 – 7 C 18/16 –, juris Rn. 10, und vom 27. April 2023 – 10 C 1/23 –, juris Rn. 13).
bb) Die Verbandsordnung des Antragsgegners erfüllt die vorgenannten Voraussetzung nicht. Nach ihrem § 3 Abs. 1 hat der Zweckverband die Aufgabe, die rechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung eines Gewerbe- und Industrieparks „im Bereich der Gemarkungen Bi...-S... und G...“ zu schaffen. Dabei bestimmt § 3 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 der Verbandsordnung, dass der Zweckverband die ihm übertragenen Aufgaben der Gemeinden „ausschließlich für die Teilbereiche der Gemeinden, die der Bebauungsplan für den Gewerbe- und Industriepark ... umfasst“ und somit nicht im gesamten Gebiet seiner Mitglieder übernimmt. Auf welchen Flächen in den genannten Gemarkungen der Industriepark allerdings errichtet werden soll, ist in der Verbandsordnung nicht näher bestimmt. Insbesondere enthält diese weder eine Auflistung von Flurstücken noch nimmt sie Bezug auf eine Karte, in der die Grenzen eines Verbandsgebietes flurstückgenau eingezeichnet sind. Was die der Beschlussvorlage für die Sitzung des Verbandsgemeinderates Sp... am 7. März 1994 beigefügte Karte über das Gebiet der Fortschreibung des Flächennutzungsplans anbelangt, so enthält sie weder eine parzellenscharfe Gebietsbegrenzung noch nimmt die Verbandsordnung auf diese Karte Bezug.
Der insoweit vorliegende materielle Fehler führt zwar nicht zur Gesamtunwirksamkeit der Verbandsordnung, da die in ihren §§ 4-6 getroffenen Regelungen über die Organisation und Willensbildung des Zweckverbands, die nach § 7 KomZG durch die Bestimmungen der Gemeindeordnung ergänzt werden, nach dem Rechtsgedanken des § 139 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) bestehen bleiben können. Denn es entspricht dem mutmaßlichen Willen des Zweckverbands, dass er durch eine fehlerbehaftete oder unzureichende Verbandsgebietsumschreibung nicht seine Rechtsgrundlage verliert (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2018 – 7 C 18/16 –, juris Rn. 17). Es sind auch im Übrigen keine Umstände erkennbar, die die rechtliche Existenz des Antragsgegners insgesamt in Zweifel ziehen. Ein Zweckverband wird gemäß § 4 Abs. 2 KomZG durch die zuständige Behörde errichtet, die den Tag der Errichtung zu bestimmen und die Verbandsordnung festzustellen hat. Insoweit ist die nach § 4 Abs. 5 KomZG erforderliche öffentliche Bekanntmachung einer (wirksamen) Verbandsordnung nicht Voraussetzung für die Entstehung des Zweckverbands, sondern dient lediglich der Unterrichtung der Öffentlichkeit (Gabler/Höhlein, PdK RhPf B-5 zu § 4 KomZG, vgl. zur abweichenden Konstellation bei Wasser- und Bodenverbänden BVerwG, Urteil vom 27. April 2023 – 10 C 1/23 –, juris Rn. 20; HessVGH, Urteile vom 11. November 2011 – 7 A 2465/10 –, juris Rn. 38 ff. und 7 A 203/11, juris Rn. 44).
Auch wenn die rechtliche Existenz des Zweckverbands daher nicht in Frage steht, ist die Befugnis zur Aufstellung des Bebauungsplans in Ermangelung einer hinreichend bestimmten Aufgabenzuweisung nicht gemäß § 4 Abs. 6 KomZG auf ihn übergangen. Dass der Bebauungsplan inzwischen aufgestellt wurde, ändert daran schon deshalb nichts, weil es für die Annahme einer rückwirkenden Heilung des Mangels an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage fehlt.
b) Der Ursprungsbebauungsplan ist darüber hinaus formell rechtswidrig.
aa) Dies gilt allerdings nicht bereits deshalb, weil die Planurkunde als Rechtsgrundlage den sog. Abstandserlass des Ministeriums für Umwelt Rheinland-Pfalz vom 26. Februar 1992 betreffend die Abstände zwischen Industrie- bzw. Gewerbegebieten und Wohngebieten lediglich benennt, ohne dass sich der Inhalt des Abstandserlasses aus den Planfestsetzungen ergibt. Zwar ist der Erlass nicht wie in anderen Bundesländern veröffentlicht (vgl. etwa den nordrhein-westfälischen Abstandserlass, MBl. NW. 1998, 744), sondern lediglich mit Verfügung an die Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter bekannt gemacht worden. Ein Verkündungsmangel dürfte aber dennoch nicht vorliegen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in Bezug auf für die städtebauliche Planung maßgebliche DIN-Vorschriften entschieden, dass die Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips an die Verkündung von Normen einer Verweisung auf nicht öffentlich zugängliche technische Vorschriften in den textlichen Festsetzungen eines Bebauungsplans nicht von vornherein entgegenstehen. Verweist eine Festsetzung auf eine solche Vorschrift und ergibt sich erst aus dieser Vorschrift, unter welchen Voraussetzungen ein Vorhaben planungsrechtlich zulässig ist, muss der Plangeber aber sicherstellen, dass die Planbetroffenen sich vom Inhalt der Vorschrift verlässlich und in zumutbarer Weise Kenntnis verschaffen können. Den rechtsstaatlichen Anforderungen genügt die Gemeinde, wenn sie die in Bezug genommene Vorschrift bei der Verwaltungsstelle, bei der auch der Bebauungsplan eingesehen werden kann, zur Einsicht bereithält und hierauf in der Bebauungsplanurkunde hinweist. Ebenso genügt ein entsprechender Hinweis in der ortsüblichen Bekanntmachung, weil dieser in gleicher Weise wie der Hinweis in der Bebauungsplanurkunde geeignet ist, die Planbetroffenen über die Möglichkeit und den Ort der Einsicht in die technische Vorschrift zu informieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2020 – 4 CN 5/18 –, juris Rn. 38 m.w.N.).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze dürfte es ausreichen, wenn die in den textlichen Festsetzungen benannte nicht veröffentlichte Vorschrift der Planbegründung beiliegt, da die Planbetroffenen auf diese Weise bei Einsichtnahme in den Bebauungsplan auch Kenntnis vom Inhalt der Vorschrift nehmen können. Da der Abstandserlass der Planbegründung des Ursprungsbebauungsplan (anders etwa als der 2. Änderung) als Anlage beigefügt war, vermag der Senat hier keinen Verkündungsfehler zu erkennen.
bb) Es fehlt indes an einer ordnungsgemäßen Ausfertigung des Plans.
Das Erfordernis der Ausfertigung auch für Bebauungspläne folgt letztlich aus dem in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG für die Länder geltenden Rechtsstaatsprinzip. Dieses verlangt zumindest, dass das Ausfertigungsorgan die Übereinstimmung des textlichen und ggf. zeichnerischen Inhalts der Normurkunde mit dem Willen des Rechtssetzungsberechtigten (Authentizität) bezeugt, und hat daneben auch eine „Legalitätsfunktion“ (vgl. OVG RP, Urteil vom 15. Mai 2003 – 1 C 11224/02 –, juris Rn. 29 m.w.N.).
Im vorliegenden Fall fehlt es an einer Ausfertigung der – mit dem Satzungstext nicht körperlich zu einer Gesamturkunde zusammengefügten – Planzeichnungen. Diese ist auch nicht etwa deshalb entbehrlich, weil der Satzungstext (überschrieben mit „Bebauungsplan Gewerbe- und Industriepark ... – Zeichenerklärung – Textliche Festsetzungen – Örtliche Bauvorschriften“) als solcher ordnungsgemäß ausgefertigt wurde. Zwar müssen nicht alle Pläne, die Bestandteil einer Satzung sind, gesondert ausgefertigt werden. Vielmehr ist ausreichend, wenn durch eindeutige Angaben im Satzungstext jeder Zweifel an der Zugehörigkeit des Plans bzw. der Planzeichnungen zur Satzung ausgeschlossen wird, diese gewissermaßen durch eine zweifelsfreie Individualisierung im Sinne einer "gedanklichen Schnur" mit dem Satzungstext verbunden sind. Eine solche ist insbesondere dann gegeben, wenn im Satzungstext auf einen genau bezeichneten Plan Bezug genommen wird (vgl. VGH BW, Urteil vom 8. Mai 1990 – 5 S 3064/88 –, juris Rn. 22; OVG Sachsen, Urteil vom 23. Oktober 2000 – 1 D 33/00 –, juris Rn. 27).
Diesen Anforderungen genügt der Ursprungsbebauungsplan nicht. Die nicht gesondert ausgefertigten zeichnerischen Festsetzungen sind in fünf Teilplänen (bezeichnet als Teilplan 1 / 4 Nord, 2 / 4 Mitte, 3 / 4 Süd, 4 / 4A und 4 / 4B) enthalten, die mit dem ausgefertigten Teil nicht fest verbunden, sondern lediglich in den Planakten hintereinander abgeheftet und mit „Bebauungsplan Gewerbe- und Industriepark ...“ und „Satzung“ überschrieben sind. Allein ihre Bezeichnung begründet indes noch keine gedankliche Schnur im oben beschriebenen Sinn. Denn der Rückbezug eines vermeintlichen Bestandteils auf den ausgefertigten Satzungsteil bewirkt nicht die für die Ausfertigung auch dieses Teils erforderliche Authentizität (vgl. VGH BW, Urteil vom 24. September 1993 – 5 S 800/92 –, juris LS 1). Vielmehr muss der ausgefertigte Teil der Satzung mit hinreichender Bestimmtheit auf die nicht ausgefertigten Teile Bezug nehmen, um seine normative Geltung auf sie zu erstrecken. Dagegen können die Pläne ihrerseits – eben mangels einer eigenen Ausfertigung – nicht ihre eigene Einbeziehung in die Satzung erreichen (OVG Sachsen, Urteil vom 23. Oktober 2000 – 1 D 33/00 –, juris Rn. 27). Im vorliegenden Fall lässt sich den allein ausgefertigten textlichen Festsetzungen nicht entnehmen, welche bzw. wie viele Pläne Teil der Satzung sein sollen, so dass auch die fortlaufende Nummerierung der Teilpläne ohne Bedeutung ist. Auch der Ausfertigungsvermerk selbst besagt lediglich, „dass der textliche und zeichnerische Inhalt der Urkunde mit dem Willen des Zweckverbandes übereinstimmt“, ohne dass erkennbar wird, was zeichnerischer Inhalt der Urkunde ist.
Etwas Anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Verbandsvorsteherin unterschriebenen Protokoll der Sitzung des Antragsgegners vom 20. Juli 1998, in der der Bebauungsplan Gewerbe- und Industriepark ... „bestehend aus Plankarte und Festsetzungen“ beschlossen wurde. Zwar kann die erforderliche Ausfertigung eines Bebauungsplans unter Umständen auch in der Unterzeichnung des den Satzungsbeschluss enthaltenen Sitzungsprotokolls gesehen werden. Dies gilt aber nur dann, wenn in dieser Niederschrift die Bestandteile des Bebauungsplans in einer Weise bezeichnet sind, die Zweifel an dessen Identität ausschließt (VGH BW, Urteil vom 31. März 1999 – 8 S 2854/98 –, juris Rn. 16). Dies ist hier indes nicht der Fall, da im Sitzungsprotokoll lediglich auf eine (dem Protokoll im Übrigen auch nicht beigefügte) „Plankarte“ verwiesen wird, so dass die Bestandteile des Bebauungsplans anders, als der Antragsgegner meint, keineswegs eindeutig und unmissverständlich bezeichnet sind.
Der Ausfertigungsmangel erfasst den gesamten Bebauungsplan und führt zu seiner Unwirksamkeit. Das Fehlen einer ordnungsgemäßen Ausfertigung gehört nicht zu den in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 – 3 BauGB genannten beachtlichen Verfahrens- und Formfehlern, die nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich werden können.
c) Der Ursprungsbebauungsplan leidet des Weiteren an einem materiellen Fehler, da die in Ziffer 1.2.5 getroffene Festsetzung zur Höhe baulicher Anlagen nicht hinreichend bestimmt ist.
Das Gebot hinreichender Bestimmtheit von Rechtsnormen ergibt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) und gilt auch für Bebauungspläne und ihre zeichnerischen und textlichen Festsetzungen. Um diesem Bestimmtheitsgebot zu genügen, kann eine Höhenfestsetzung nach § 18 Abs. 1 BauNVO auf Bezugspunkte im Geltungsbereich des Bebauungsplans abstellen, die bestimmt oder bestimmbar sind. So entspricht etwa die Festsetzung der Höhenlage eines bestimmten Punkts einer vorhandenen Verkehrsfläche als unterer Bezugspunkt dem Bestimmtheitsgebot, wenn eine erhebliche Veränderung dieses Punkts nicht zu erwarten ist (OVG NRW, Urteil vom 10. Februar 2022 – 7 D 260/20.NE –, juris Rn. 52). Wählt der Plangeber einen Bezugspunkt, für den eine nicht vorhandene, sondern erst noch zu schaffende Verkehrsfläche oder Geländehöhe maßgeblich ist, ist dieser nur dann hinreichend bestimmt, wenn bezüglich der Lage des Bezugspunktes bereits im Planaufstellungsverfahren eine verbindliche Regelung getroffen wird (vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Februar 2012 – 10 D 46/10.NE –, juris Rn. 70 ff.). Denn anderenfalls ist im Ergebnis der Ausbauplanung überlassen, die Höhenlage vorzugeben, und es fehlt an der erforderlichen Festlegung durch den Satzungsgeber selbst (OVG RP, Urteil vom 5. Mai 2021 – 8 C 10697/20 –, juris LS). Soweit das OVG Niedersachsen in einem Verfahren über eine bauaufsichtliche Rückbauanordnung die hinreichende Bestimmtheit des zugrunde liegenden Bebauungsplans bejaht hat, obwohl die von der Höhenfestsetzung in Bezug genommenen öffentlichen Verkehrsflächen zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch nicht fertiggestellt waren, sind hierfür nach der Begründung des Gerichts vor allem die konkreten Umstände des Einzelfalles ausschlaggebend gewesen (Urteil vom 1. September 2022 – 1 LB 13/21 –, juris Rn. 23).
Die in Ziffer 1.2.5 des Bebauungsplans getroffene Regelung zur Höhe baulicher Anlagen genügt danach nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz, weil als Bezugspunkt der Höhenmessung die zur Erschließung des Grundstücks maßgebliche Straße in ihrer Achse an der jeweiligen Grundstücksmitte festgesetzt wird, die Erschließungsstraßen im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses aber noch nicht fertiggestellt waren, was zwischen den Beteiligten bezogen jedenfalls auf den Ursprungsbebauungsplan unstreitig ist. Der Bebauungsplan trifft auch keine Regelung zur Höhenlage der Erschließungsstraßen, so dass es an der erforderlichen Festlegung durch den Satzungsgeber fehlt.
Die Unwirksamkeit der Gebäudehöhenfestsetzung führt zur Gesamtunwirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans. Mit Blick auf die Begründung des Bebauungsplans kann nicht angenommen werden, dass der Antragsgegner diesen im Zweifel auch ohne die Festsetzungen zur Höhe baulicher Anlagen als Satzung beschlossen hätte. In der Planbegründung wird nämlich neben der städtebaulichen Dichte die Höhenentwicklung baulicher Anlagen (definiert durch First-, Trauf- und Gebäudehöhe) ausdrücklich als ein Instrument zur Gliederung des Bebauungsplangebietes genannt. Durch eine solche Gliederung lasse sich eine Einbindung des Gewerbegebietes in die umgebende Landschaft und die Ausbildung differenzierter Teilbaugebiete ermöglichen. Die Ausweisung differenzierter Teilbaugebiete war aber ein maßgebliches Ziel des Ursprungsbebauungsplans, der sowohl die Ansiedlung von flächenintensiven Betrieben als auch von kleineren, einheimischen Gewerbe- und Industriebetrieben ermöglichen sollte. Für diese Mischung verschiedener Betriebsarten und –größen wurde eine umfassende Gliederung nach Art und Maß der baulichen Nutzung als erforderlich angesehen (vgl. Ziffer 1.4 der Planbegründung).
Dass der Plangeber neben den (unbestimmten) Festsetzungen über die Gebäudehöhe auch Regelungen über die Anzahl der zulässigen Vollgeschosse getroffen hat, ändert daran nichts. Zwar bestimmt § 16 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO, dass für Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung die Zahl der Vollgeschosse oder die Höhe der baulichen Anlage festzulegen sind. Gleichwohl war nach dem zuvor Gesagten eine Steuerung der Höhenentwicklung durch die Gebäudehöhe ausdrücklich gewollt. In diesem Zusammenhang ist im Übrigen zu berücksichtigen, dass gerade im Bereich des Hallenbaus auch eingeschossige Gebäude eine erhebliche Gebäudehöhe aufweisen können, so dass der laut Planbegründung angestrebte Übergang von der offenen Landschaft und den sensibleren Randbereichen am Westrand des Plangebietes hin zu den weniger empfindlichen Gebieten entlang der A 61 durch die Festlegung der Vollgeschossanzahl nicht annähernd so effektiv gesteuert werden kann wie durch Festsetzungen zur Gebäudehöhe. Soweit die Planbegründung in Abbildung 8 eine Darstellung der Höhenentwicklung des Plangebiets anhand der Anzahl der Vollgeschosse enthält, mag dies der Veranschaulichung dienen, widerspricht aber dem zuvor Gesagten nicht. Denn die Gebäudehöhe wird (neben First- und Traufhöhe) in Ziffer 3.3 der Planbegründung ausdrücklich als maßgeblicher Parameter für die Höhe baulicher Anlagen benannt. Von der Anzahl zulässiger Vollgeschosse ist in diesem Zusammenhang hingegen keine Rede.
d) Ob der Ursprungsbebauungsplan an weiteren Fehlern leidet, kann im Ergebnis offen bleiben, da jeder der genannten Mängel schon für sich genommen zu seiner Gesamtunwirksamkeit führt und diese wegen des bestehenden Rechtmäßigkeitszusammenhangs auf die streitgegenständliche 3. Änderung durchschlägt.
3) Hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der 3. Änderung weist der Senat daher lediglich ergänzend auf Folgendes hin:
a) Soweit die Antragstellerin geltend macht, die Planung halte sich ihrerseits nicht an die Maßgaben des Zielabweichungsbescheids, weil es für das Sondergebiet an einer Begrenzung der Zahl der dort zulässigen Vorhaben fehle, ist dem nicht zu folgen. Die Gemeinde (bzw. der Zweckverband) kann im Rahmen des durch § 1 Abs. 3 BauGB begrenzten Planungsermessens prinzipiell zwischen verschiedenen planungsrechtlichen Instrumenten frei wählen. Dies gilt auch für die Wahl zwischen Angebotsbebauungsplan und vorhabenbezogenem Bebauungsplan, und zwar selbst dann, wenn der Bebauungsplan die planungsrechtliche Grundlage für die Zulässigkeit eines konkreten Vorhabens schaffen soll. Die Gemeinde ist auch in einem solchen Fall wegen der ihr zustehenden weitreichenden planerischen Gestaltungsfreiheit nicht verpflichtet, statt eines Angebotsbebauungsplans auf das Instrument des vorhabenbezogenen Bebauungsplans zurückzugreifen (OVG Saarland, Urteil vom 6. September 2018 – 2 C 623/16 –, juris LS 5).
Was das geplante Betriebskonzept der Beigeladenen mit einem Möbelhaus und einem Möbelmitnahmemarkt anbelangt, so enthält Ziffer 1 der Nebenbestimmungen des Zielabweichungsbescheides die Vorgabe, die Gesamtverkaufsfläche auf 30.000 m² zu begrenzen, ohne insoweit eine Unterscheidung zwischen dem Möbelhaus X... und dem Möbelmitnahmemarkt M... zu treffen. In Ziffer 4 der Nebenbestimmungen findet das Betreiberkonzept insoweit Erwähnung, als der Bereich von Möbelhaus und Möbelmitnahmemarkt im Bebauungsplan als Sondergebiet gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO festzusetzen ist. Das Erfordernis weitergehender Festsetzungen zur Steuerung der Zahl zulässiger Vorhaben ergibt sich daraus aus Sicht des Senats noch nicht und lässt sich der Begründung der Zielabweichungsentscheidung ebenfalls nicht entnehmen. Diese stellt vielmehr sowohl für innenstadtrelevante Sortimente (vgl. S. 25 des Zielabweichungsbescheides) wie auch in Bezug auf das Kernsortiment maßgeblich auf die Gesamtverkaufsfläche der beiden Märkte ab, ohne zwischen Möbelhaus und Möbelmitnahmemarkt zu unterscheiden. Soweit der B...-Analyse 2019 ein konkretes Betreiberkonzept mit einer solchen Aufteilung zugrunde lag, hat diese in den Zielabweichungsbescheid daher nicht in der von der Antragstellerin behaupteten Weise Eingang gefunden.
Als problematisch erachtet der Senat indes, dass nach Ziffer 5 des Zielabweichungsbescheids durch geeignete Festsetzungen zu gewährleisten ist, dass im übrigen Bereich des Bebauungsplans weiterer Einzelhandel mit innenstadtrelevantem Sortiment ausgeschlossen wird. Ungeachtet der von der Antragstellerin aufgeworfenen Frage, ob hiervon Ausnahmen zugelassen werden dürfen, ist mit dem „übrigen Bereich des Bebauungsplans“ erkennbar nicht nur der Geltungsbereich der 3. Änderung, sondern vielmehr der des gesamten Ursprungsbebauungsplans gemeint. Denn in der Begründung des Zielabweichungsbescheids (S. 25) heißt es unter Verweis auf Auflage 5, dass die maximale Gesamtverkaufsfläche durch eine entsprechende Festsetzung im gesamten Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbe- und Industriepark ...“ zu sichern ist. Der auf den räumlichen Geltungsbereich der 3. Änderung beschränkte Einzelhandelsausschluss in den außerhalb des Sondergebiets gelegenen Flächen dürfte diesen Vorgaben nicht genügen.
b) Mit Blick auf den geltend gemachten Verstoß gegen das Nichtbeeinträchtigungsgebot (Ziel Z 60 LEP IV), wonach durch die Ansiedlung und Erweiterung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben weder die Versorgungsfunktion der städtebaulichen integrierten Bereiche der Standortgemeinde noch die der Versorgungsbereiche (Nah- und Mittelbereiche) benachbarter zentraler Orte wesentlich beeinträchtigt werden dürfen, wird auf Folgendes hingewiesen:
Der Senat geht hinsichtlich des Maßstabs des Nichtbeeinträchtigungsgebots weiterhin davon aus, dass eine Orientierung an dem Begriff der schädlichen Auswirkungen des § 34 Abs. 3 BauGB sachgerecht ist. Schädliche Auswirkungen in diesem Sinne sind solche, die die städtebauliche Funktion zentraler Versorgungsbereiche nicht nur unerheblich beeinträchtigen. Dies kann durch einen Einzelhandelsbetrieb in einer Kommune dadurch entstehen, dass Kaufkraft aus dem zentralen Versorgungsbereich einer Nachbarkommune abgezogen wird und der für die Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs notwendige Warenumsatz im Allgemeinen oder in seinen wichtigen Bestandteilen nicht mehr aufrechterhalten werden kann. Im Zusammenhang mit der Planung von Einzelhandelsprojekten kann insoweit der Abfluss bislang in der Nachbargemeinde absorbierter Kaufkraft einen wesentlichen Indikator darstellen. Der gutachterlich prognostizierte Kaufkraftabfluss ist typischerweise die Kenngröße, anhand derer die Intensität der Belastung der Nachbarkommunen ermittelt wird. Faustformelartig kann davon ausgegangen werden, dass allerdings erst Umsatzverluste ab einer Größenordnung von mehr als 10 % als gewichtig anzusehen sind, wobei das 10 %-Kriterium nicht mehr als einen Anhaltspunkt bietet und im Zusammenhang mit sonstigen Einzelfallumständen zu werten ist (OVG RP, Urteil vom 15. November 2010 – 1 C 10320/09 –, juris LS 3; OVG NRW, Urteil vom 9. November 2012 – 2 D 63/11.NE –, juris Rn. 128). In diesem Zusammenhang sind Marktgutachten grundsätzlich eine taugliche Methode, um den durch das Vorhaben bedingten voraussichtlichen Kaufkraftabfluss anhand von branchenspezifischen Erfahrungswerten zur üblichen Flächenproduktivität zu prognostizieren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. August 2011 – 4 BN 15/11 –, juris Rn. 7 m.w.N.). Derartige Gutachten stellen indes nur eine Prognose dar, die das Gericht daraufhin zu prüfen hat, ob sie mit den im maßgebenden Zeitpunkt verfügbaren Erkenntnismitteln unter Beachtung der für sie erheblichen Umstände sachgerecht erarbeitet worden sind. Das Gericht überprüft insoweit die Wahl einer geeigneten fachspezifischen Methode, die zutreffende Ermittlung des der Prognose zugrunde liegenden Sachverhalts und ob das Ergebnis einleuchtend begründet worden ist. Ferner ist zu fragen, ob die mit jeder Prognose verbundene Ungewissheit künftiger Entwicklungen in einem angemessenen Verhältnis zu den Eingriffen steht, die mit ihr gerechtfertigt werden sollen. Es ist hingegen nicht Aufgabe des Gerichts, das Ergebnis einer auf diese Weise sachgerecht erarbeiteten Prognose als solches darauf zu überprüfen, ob die prognostizierte Entwicklung mit Sicherheit bzw. größerer oder geringerer Wahrscheinlichkeit eintreten wird oder kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1998 – 11 A 53/97 –, juris Rn. 25).
Die B...-Analyse 2019 dürfte nach Maßgabe dieser Grundsätze (noch) plausibel sein, wobei sich der Senat im Folgenden, da der Bebauungsplan bereits aus anderen Gründen unwirksam ist, nur mit denjenigen Kritikpunkten auseinandersetzt, die zwischen den Beteiligten am stärksten umstritten sind.
aa) Der gewählte Einzugsbereich ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Soweit die B...-Analyse 2019 im Vergleich zu der Analyse von 2014 von einem (nur) um die Stadt W... verkleinerten Einzugsbereich ausgeht, ist dies nachvollziehbar. Zwar besteht ein erkennbares Konkurrenzverhältnis zwischen dem geplanten Vorhaben und dem in W... an der Ä... mit unmittelbarer Anbindung an die A 63 entstandenen Möbelhaus des gleichen Betreibers (X... Mo... sowie M...-Möbelmitnahmemarkt) mit einer Gesamtverkaufsfläche von 42.000 m², so dass die Ausstrahlungswirkung des Planvorhabens nach W... wesentlich durch die Häuser aus dem eigenen Vertriebsnetz eingeschränkt werden dürfte. Dem Senat erschließt sich – auch im Hinblick auf bestehende Synergieeffekte zu anderen Fachmarktzentren – ohne weiteres, dass etwa Verbraucher aus Ma... im Regelfall den kürzeren Weg nach W... wählen dürften, um im dortigen X... auf größerer Fläche einzukaufen. Das Gleiche gilt für Kunden aus den Rh...-Kommunen, die für den Weg nach Bi... entweder die Rheinfähre nehmen oder aber über die B 42 fahren und das Möbelhaus des gleichen Betreibers in W... passieren müssten. Dem trägt die B...-Analyse 2019 indes durch die Einordnung sowohl der Stadt Ma... wie auch der Städte E... am Rhein, Ge..., K..., O...-W..., R... und Wa... im Rh...-T...-Kreis in Zone 3 Rechnung. Dabei handelt es sich um das Ferneinzugsgebiet des Vorhabens, in dem die Marktdurchdringung mit ca. 3 % prognostizierter Kaufkraftbindung gering ist, und dies trotz der – etwa in Bezug auf die Stadt Ma... – relativen Nähe zum Planvorhaben. Dass es trotz des bestehenden Angebots in W... nach wie vor eine geringe Anzahl von Kunden gibt, die z.B. aufgrund sozialer Verflechtungen (Besuch von Familie, Freunden) den Planstandort in Bi... aufsuchen würden, hält der Senat nicht für abwegig.
bb) Was die weiterhin monierte Diskrepanz zwischen Umsatzherkunft und Umsatzumverteilung anbelangt, ist diese für den Senat ebenfalls plausibel. Dies gilt jedenfalls dann, wenn man mit der B...-Analyse 2019 davon ausgeht, dass ein Viertel der Kaufkraft nicht im Einzugsbereich gebunden wird, sondern an andere Standorte außerhalb des Einzugsgebietes (etwa in die Räume Rhein-Main und Rhein-Neckar) abfließt, und dass das Planvorhaben einen Teil dieser abfließenden Kaufkraft binden kann.
cc) Des Weiteren kritisiert die Antragstellerin, dass die B...-Analyse 2019 keinen realistischen Worst-Case abbilde bzw. die Flächenproduktivität des Vorhabens zu niedrig angesetzt worden sei. Sie bemängelt in diesem Zusammenhang erneut, dass es sich bei dem angegriffenen Bebauungsplan um einen Angebotsbebauungsplan handele, der auch andere Betreiber zulasse, wohingegen die B...-Analyse 2019 hinsichtlich der Flächenproduktivität (d.h. dem Umsatz pro m² Verkaufsfläche) von dem Betreiber X... und einem bestimmten Betriebskonzept (Möbelhaus mit Möbelmitnahmemarkt) ausgehe. Da dies in den Bebauungsplan keinen Eingang gefunden habe, könne sich auch ein anderer Betreiber mit einer weitaus höheren Flächenproduktivität – wie etwa ein I...-Markt – im Sondergebiet ansiedeln, was eine deutlich höhere Umverteilung zur Folge habe. Dies – und nicht die geplante Ansiedlung des Betreibers X... – sei als Worst-Case anzusehen.
Dem ist indes nicht zu folgen. Maßgeblich für die Beurteilung der infolge des Vorhabens zu erwartenden Kaufkraftverluste ist eine realitätsnahe Betrachtung des Worst-Case, also des aus Sicht der Nachbargemeinden unter realistischen Annahmen ungünstigsten Falles (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 CN 6/11 – , OVG NRW, Urteil vom 2. Oktober 2013 – 7 D 18/13.NE –, juris Rn. 85). Hinsichtlich des von der Antragstellerin befürchteten „IKEA-Szenarios“ ist zunächst darauf hinzuweisen, dass auch I...-Märkte nicht an jedem Standort den gleichen Flächenproduktivitätswert erzielen. Insoweit fordert eine realitätsnahe Worst-Case-Betrachtung stets die Berücksichtigung konkreter Standortfaktoren (Verkehrsanbindung, Einzugsgebiet, Bevölkerungsdichte, Wettbewerber etc.). Darüber, welchen Umsatz ein I...-Markt am Planstandort mit der festgesetzten Gesamtverkaufsflächenbegrenzung erwirtschaften würde, ist nichts bekannt. Im Ergebnis kommt es hierauf auch nicht an, denn im vorliegenden Einzelfall sind keinerlei Anhaltspunkte dafür vorgetragen oder sonst erkennbar, dass sich ein Wettbewerber mit einer wesentlich höheren Flächenproduktivität als der Betreiber X... am Vorhabenstandort ansiedeln könnte. Das von der Antragstellerin befürchtete Szenario stellt insoweit womöglich einen Worst-Case, aber nicht den erforderlichen realistischen Worst-Case dar. Dies gilt bezogen auf den Betreiber IKEA, der bundesweit zu denjenigen mit der höchsten Flächenproduktivität zählt, umso mehr wegen der an den Standorten Wal..., F..., H..., Ko..., Ka... und Mh... bereits vorhandenen I...-Märkte. Dass sich trotz dieses engmaschigen „Vertriebsnetzes“ ein weiterer I...-Markt im Plangebiet ansiedeln könnte, hält der Senat nicht für wahrscheinlich. Realistisch ist hingegen die Annahme, dass sich mit X.../M... derjenige Betreiber im Sondergebiet ansiedeln wird, dessen Nutzungskonzept Grundlage der Planung des Antragsgegners war. Hierfür spricht auch der Erwerb der Grundstücksflächen, auf denen das Sondergebiet ausgewiesen wurde, durch die Beigeladene.
Ist danach nicht zu beanstanden, dass die B...-Analyse bei der Berechnung der Umsatzumverteilung vom Betreiber X.../M... ausgegangen ist, so muss sie dennoch den ermittelten Umsatz bzw. die Berechnung der Flächenproduktivität nachvollziehbar darlegen. Dem Kriterium der Nachvollziehbarkeit genügen die Darlegungen der B...-Analyse 2019 noch, wenngleich aus Sicht des Senats eine Gegenüberstellung des Planstandortes mit einem anderen Standort des gleichen Betreibers unter Berücksichtigung der jeweiligen Standortfaktoren die Überprüfung der Plausibilität der Flächenproduktivität erleichtert und zur Transparenz der ermittelten Werte beigetragen hätte. Durch den Abgleich standortspezifischer Rahmenbedingungen des Planstandortes und des Vergleichsstandortes können Zuschläge auf oder Abschläge von der Flächenproduktivität nachvollziehbar begründet werden. Auch wenn ein solcher Vergleich von Mikrostandorten hier nicht erfolgt ist, kann mit Blick auf die in der B...-Analyse 2019 aufgeführten durchschnittlichen Flächenleistungen von X... und M... (noch) nachvollzogen werden, dass es sich bei der prognostizierten Umsatzerwartung unter Berücksichtigung der Marktgegebenheiten und der Betriebsgröße um einen standortbezogenen Worst-Case handelt.
c) Soweit zuletzt ein Verstoß gegen das Gebot der interkommunalen Abstimmung (§ 2 Abs. 2 BauGB) geltend gemacht wird, kann zunächst auf das unter b) Gesagte verwiesen werden. Dass der Antragsgegner mit Blick auf den raumordnerischen Entscheid, dem das Bundesverwaltungsgericht lediglich den Charakter einer gutachterlichen Äußerung beimisst (BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 2008 – 4 BN 12/08 –, juris Rn. 2 m.w.N.), die Belange der Nachbargemeinden nicht wie erforderlich in seine Abwägung eingestellt hätte, ist nicht erkennbar. Vielmehr lässt sich der Abwägungstabelle entnehmen, dass sich der Antragsgegner mit den etwa von den Städten BK... und I... am Rhein gegen die B...-Analyse 2019 geltend gemachten Erwägungen auseinandergesetzt hat, ihnen im Ergebnis jedoch nicht gefolgt ist.
Im Übrigen dürfte ein etwaiger Abwägungsmangel auf das Abwägungsergebnis auch nicht von Einfluss gewesen sein. So wird in der Abwägungsentscheidung an mehreren Stellen darauf hingewiesen, dass die B...-Analyse 2019 noch von 35.000 m² Verkaufsfläche ausgehe, der raumordnerische Entscheid hingegen eine Verkleinerung des Vorhabens um 5.000 m² bewirke, so dass die Verträglichkeit als sicher gegeben angesehen werden könne. Dies lässt erkennen, dass sich der Antragsgegner mit Blick auf die im Vergleich zu der B...-Analyse 2019 um 5.000 m² verkleinerte Fläche hinsichtlich der Verträglichkeit des Vorhabens auf der sicheren Seite wähnte. Aus Sicht des Senats ist dies ein starkes Indiz dafür, dass er selbst dann keine andere Abwägungsentscheidung getroffen hätte, wenn er einzelne Kritikpunkte gegen die B...-Analyse 2019 als valide angesehen hätte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 6 KomZG
§ 205 BauGB
§ 7 KomZG
§ 139 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 4 KomZG
§ 167 VwGO
§ 205 Abs. 4 Baugesetzbuch
§ 11 Abs. 3 Baunutzungsverordnung
§ 8 Abs. 3 Landesplanungsgesetz
§ 2 Abs. 2 BauGB
§ 1a Abs. 3 BauGB
§ 6 Abs. 1 KomZG
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 KomZG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 16 Abs. 3 BauNVO
§ 19 Abs. 3 BauNVO
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB
§ 8 Abs. 3 LPlG
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs.  1 KomZG
§ 205 Abs. 6 BauGB
§ 2 Abs.  1 Satz 1 KomZG
§ 4 Abs. 6 KomZG
§ 6 Abs. 1 Nr.  1 KomZG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 2 KomZG
§ 4 Abs. 2 KomZG
§ 4 Abs. 5 KomZG
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 18 Abs. 1 BauNVO
§ 16 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes
§ 4 Abs. 6 des Landesgesetzes
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 der Verbandsordnung
Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 A 10105/18
1 A 10388/08
4 C 2/09
1 LB 13/21
4 NB 42/94
1 C 10320/09
4 BN 17/07
4 BN 11/16
4 B 23/11
4 CN 3/14
1 MN 156/20
7 C 18/16
10 C 1/23
7 A 2465/10
7 A 203/11
4 CN 5/18
1 C 11224/02
5 S 3064/88
1 D 33/00
5 S 800/92
8 S 2854/98
7 D 260/20
10 D 46/10
8 C 10697/20
2 C 623/16
2 D 63/11
4 BN 15/11
11 A 53/97
4 CN 6/11
7 D 18/13
4 BN 12/08