Staatsgerichtshof des Landes Hessen (Hessen, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-07-13, Aktenzeichen P.St. 2431
ECLI: ECLI:DE:STGHHE:2016:0713.P.ST.2431.00

Tenor:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Gerichtskosten werden nicht erhoben und außergerichtliche Kosten nicht erstattet.

Tatbestand:
Auf Antrag der Fraktionen der SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN beschloss der Landtag am 14. Dezember 2012 die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses, in dem das Handeln der Landesregierung im Zusammenhang mit der Förderung der European Business School und ihrer Erweiterung zur Universität durch den Aufbau der sog. Law School aufgeklärt werden sollte. Der Untersuchungsauftrag lautete im Detail, "umfassend aufzuklären, ob und inwieweit das Handeln, d.h. jegliches Tun und Unterlassen der Landesregierung im Zusammenhang mit der Förderung der European Business School (EBS) und ihrer Erweiterung zur Universität durch den Aufbau der Law School zweckmäßig, zielgerichtet, fehlerfrei, sachgerecht und rechtmäßig und mit den einschlägigen Vorschriften vereinbar war. Außerdem ist zu klären, inwieweit die Landesregierung das Parlament und die Öffentlichkeit wahrheitsgemäß, zeitnah und vollständig über diese Vorgänge und das Handeln der Landesregierung informiert hat."
Konkretisierend wurden vier Aufträge genannt, wonach insbesondere aufzuklären war:
"1. Inwieweit, auf welche Weise, zu welchem Zweck und aufgrund welcher Umstände die European Business School (EBS) vom Land Hessen finanziell gefördert worden ist bzw. Förderzusagen erhalten hat.
2. Ob, inwieweit und mit welchen Ergebnissen eine Prüfung der Bonität und Liquidität der EBS sowie die Plausibilität der vorgelegten Unterlagen, Daten und Pläne mit welchen Ergebnissen erfolgte, insbesondere im Zusammenhang mit dem Aufbau der Law School sowie der damit verbundenen Universitätsgründung.
3. Auf welche Weise und unter welchen wechselseitigen Zusagen der Erbbaurechtsvertrag zwischen dem Land Hessen und der European Business School (EBS) über die Folgenutzung der Altliegenschaften des Amts- und Landgerichts Wiesbaden in der Gerichtsstraße 2 in Wiesbaden zustande gekommen ist sowie welche Aktivitäten die Landesregierung zur Sicherstellung der Vertragserfüllung unternommen hat.
4. In welcher Weise und aufgrund welcher Umstände bzw. Erkenntnisse finanzielle Fördermittel oder Zuschüsse des Landes gegenüber der European Business School (EBS) vom Land Hessen zurückgefordert worden sind und wann diese Rückforderungen jeweils durch das Land geltend gemacht worden sind."
Der Untersuchungsausschuss konstituierte sich am 8. Januar 2013. In seiner neunten Sitzung am 17. Mai 2013 stand u.a. die Beschlussfassung über den Beweisantrag Nr. 11 der Fraktionen der CDU und der FDP auf der Tagesordnung. Nach diesem Antrag sollte Beweis darüber erhoben werden, dass
"I. es sich bei der 1971 gegründeten European Business School (EBS) um eine renommierte und mit hervorragendem Studienangebot ausgestattete private Wirtschaftshochschule handelte und nach wie vor handelt,
II. […]
III. die Stiftung zur Förderung der European Business School im Einklang mit den Gesetzen der Verfassung der Stiftung verwaltet und die behördliche Aufsicht mit der gebotenen Sorgfalt im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen ordnungsgemäß durchgeführt wurde und kein Anlass für Maßnahmen nach §§ 13 und 15 des Hessischen Stiftungsgesetzes vom 04. April 1966 (GVBl. I S. 77), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. September 2012 (GVBl. I S. 290), bestand,
IV. […]
V. eine universitäre Schwerpunktsetzung zur Ausbildung wirtschaftsnaher Juristinnen und Juristen in Deutschland in nicht bedarfsgerechtem Maße vorhanden ist,
VI. die EBS als Universität für Wirtschaft und Recht gerade aufgrund ihrer wirtschafts- und praxisnahen Ausrichtung in besonderem Maße geeignet war, ihren Ausbildungsbereich auf die Ausbildung wirtschaftsnaher Juristinnen und Juristen zu erweitern, und das gewählte Law-School-Modell hierzu geeignet ist,
VII. eine mit der Möglichkeit der Abnahme der ersten Prüfung verbundene Ausbildung wirtschaftsnaher Juristinnen und Juristen ein rechtswissenschaftliches Studienangebot auf Universitätsebene voraussetzte, wie es an der EBS Universität für Wirtschaft und Recht umgesetzt wurde,
VIII. das Studienangebot der Law-School der EBS Universität für Wirtschaft und Recht für die Ausbildung wirtschaftsnaher Juristinnen und Juristen qualitativ hochwertig ist,
IX. die EBS seit Jahrzehnten vom Land gefördert wurde und zu keinem Zeitpunkt Anlass zu Beanstandungen gab,
X. zum Zeitpunkt der Förderentscheidung von einer gesicherten Liquiditätssituation der EBS ausgegangen werden konnte,
XI. der Entscheidung über die Förderung des Aufbaus einer zweiten Fakultät (Law School) und der damit verbundenen Erweiterung der EBS zu einer Universität eine fachliche Prüfung des Förderungs- und Finanzierungskonzeptes vorausgegangen ist, das Zuwendungsverfahren im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen ordnungsgemäß durchgeführt und die Verwendung der bewilligten und ausgezahlten Fördermittel während des Zuwendungsverfahrens ordnungsgemäß überwacht wurde,
XII. mit dem Zuwendungsverfahren zugunsten der EBS von Beginn an auch die Gründung einer privaten Universität mit den dafür erforderlichen universitären Strukturen bezweckt war."
In der elften Sitzung des Untersuchungsausschusses am 3. Juni 2013 wurde der Beweisantrag Nr. 11 mit der Maßgabe angenommen, dass die in dem Antrag aufgeführten Beweisthemen II und IV gestrichen wurden, da der Ausschuss übereinkam, dass diese Themen unstreitig seien.
In seiner zwölften Sitzung am 19. Juni 2013 beschloss der Ausschuss den weiteren Verfahrensablauf zur Zeugenvernehmung. Danach sollte am 8. August 2013 die erste Beweiserhebung erfolgen. Gegenstand sollten "Grundlagen" sein. Gehört werden sollten ein Zeuge der Einsetzungsminderheit und sieben von den Regierungsfraktionen benannte Zeugen. In der 14. Sitzung am 26. August 2013 sollten fünf von der Einsetzungsminderheit und drei von der Regierungskoalition benannte Zeugen und in der 15. Sitzung am 11. September 2013 sieben von der Regierungskoalition benannte Zeugen gehört werden. In der 16. Sitzung am 30. September 2013 sollten fünf von den Regierungsfraktionen und drei von der Einsetzungsminderheit benannte Zeugen gehört werden. Die Anhörung von ehemaligen Regierungsmitgliedern sollte ab der 19. Sitzung im November 2013 erfolgen.
Mit Schriftsatz vom 5. August 2013 haben 46 Abgeordnete der Fraktionen der SPD sowie des BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ein Verfassungsstreitverfahren gegen den Hessischen Landtag eingeleitet.
Ebenfalls mit Schreiben vom 5. August 2013 beantragten die Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Untersuchungsausschuss aufgrund des beim Staatsgerichtshof eingeleiteten Verfassungsstreitverfahrens zunächst, dass die Beweisthemen und Zeugenvernehmungen des Beweisantrages Nr. 11 bis zu einer Entscheidung des Staatsgerichtshofs aufgeschoben werden.
Im Untersuchungsausschuss wurde unterdessen aufgrund der beschlossenen Beweisanträge Nr. 4, Nr. 10, Nr. 11, Nr. 12 und Nr. 13 bis zur 20. Sitzung am 12. Dezember 2013 Beweis durch Vernehmung von Zeugen erhoben.
In der 21., nicht öffentlichen Sitzung am 23. Dezember 2013 beriet der Untersuchungsausschuss aufgrund der bisherigen Beweisaufnahme den bis dato vorliegenden Zwischenbericht und erhob diesen durch Beschluss zum Zwischenbericht des Untersuchungsausschusses 18/3 des Hessischen Landtags.
Bereits am 22. September 2013 war der 19. Hessische Landtag gewählt worden. Am 18. Januar 2014 fand die Konstituierende Sitzung des Hessischen Landtags der19. Wahlperiode statt.

Entscheidungsgründe:
In dem Verfassungsstreitverfahren wenden sich die Antragsteller zum einen gegen den Beschluss des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses 18/3 vom 3. Juni 2013, mit dem er den Beweisantrag der Fraktionen der CDU und der FDP Nr. 11 vom 13. Mai 2013 angenommen hat, und zum anderen gegen den Beschluss vom19. Juni 2013 zum Verfahrensablauf. Die Antragsteller sehen ihr Rechte als Einsetzungsminderheit auf effektive Erfüllung des Untersuchungsauftrags verletzt.
Zur Begründung haben sie im Wesentlichen vorgetragen:
Aus Art. 92 der Hessischen Verfassung - HV - ergebe sich das verfassungsrechtliche Gebot einer effizienten Durchführung des Untersuchungsauftrages. Der Staatsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass sich die Einsetzungsminderheit gegen einen Beweisantrag der Mehrheit wehren könne, wenn die beantragte Beweiserhebung außerhalb des Untersuchungsauftrages liege, die Erledigung des Auftrages unverhältnismäßig verzögere oder aus anderen Gründen rechtsmissbräuchlich sei.
Der Beweisbeschluss vom 3. Juni 2013 verletze zum großen Teil das Recht der Minderheit aus Art. 92 HV, weil die Beweiserhebung zur Durchführung des Untersuchungsauftrages nicht erforderlich sei. Dies gelte für die Beweisanträge I, V, VI, VII und IX. Die Verfassungswidrigkeit dieser Teile des Beschlusses führe zur Verfassungswidrigkeit des gesamten Beweisbeschlusses. Darüber hinaus verzögere die Erhebung der ausufernden Beweise die Erledigung des Untersuchungsauftrages unverhältnismäßig und stelle die Wirksamkeit des Untersuchungsausschusses in Frage. Da das Ende der Legislaturperiode bevorstehe, sei die Erhebung der beantragten Beweise auch rechtsmissbräuchlich. Die noch immer 50 Personen umfassende Zeugenliste der Ausschussmehrheit zeige die Unverhältnismäßigkeit der Beweiserhebung.
Die Ausschussmehrheit habe zunächst die Beweiserhebung für fast neun Monate verhindert und in dieser Situation eigene Beweisthemen - außerhalb des Untersuchungsauftrages - durchgesetzt. Die verfassungsrechtlich gebotene Effektivität der Untersuchung werde dadurch unterlaufen. Dies sei rechtsmissbräuchlich, weil es erkennbar darauf abziele, dass eine Behandlung der von der Einsetzungsminderheit gewünschten Themen vor der Landtagswahl am 22. September 2013 verhindert werde. Für die Frage, ob die beantragte Beweiserhebung rechtsmissbräuchlich sei, komme es auf den Wahltermin an. Denn ein Untersuchungsausschuss könne lediglich aufklären und habe zur Information der Wähler beizutragen.
Auch der Beschluss des Untersuchungsausschusses vom 19. Juni 2013 zum Verfahren der Anhörung der (sachverständigen) Zeugen verletze das Recht der Ausschussminderheit aus Art. 92 HV auf Effektivität der Untersuchung und sei zudem rechtsmissbräuchlich. Die Ausschussmehrheit lege das Schwergewicht der Beweiserhebung bis zur Landtagswahl auf die von ihr benannten Personen und Beweisthemen. Sie habe nur wenige Tage für die Durchführung der Untersuchung vor der Wahl zugelassen und so viele Personen vorgesehen, dass der Ausschuss seinen Auftrag absehbar nicht erfüllen könne. Die vorrangige Behandlung der Themen der Mehrheit und die Verschiebung der Ladung der von der Minderheit benannten Spitzenpolitiker der Regierungsparteien auf die Zeit nach der Wahl zeige die Missbräuchlichkeit des Vorgehens der Ausschussmehrheit deutlich und hebe die Wirksamkeit des Untersuchungsausschusses als Kontrollinstrument auf.
Der Antrag sei zulässig. Ein verfassungsrechtliches Organstreitverfahren diene wesentlich der verbindlichen Auslegung der Verfassung und ihrer Durchsetzung. Eigentlicher Gegenstand des Organstreitverfahrens sei die Auslegung der Verfassung.
Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis im Organstreitverfahren entfalle nicht deshalb, weil die beanstandete Rechtsverletzung in der Vergangenheit liege und bereits abgeschlossen sei. Ein wirksamer Schutz der verfassungsrechtlich begründeten Rechtsposition der Antragsteller sei nicht gegeben, wenn eine Verschleppung des Verfahrens über den Wahltermin hinaus belohnt werde, indem den Antragstellern nach erfolgreichen Verzögerungsmanövern des Antragsgegners das Rechtsschutzbedürfnis abgesprochen würde. Schon weil die Mehrheit in einem Untersuchungsausschuss in Zukunft erneut so verfahren könne, bestehe das Rechtsschutzbedürfnis fort. Das Verhalten des Antragsgegners zeige ebenso wie die Verfahren, die zum Urteil des Staatsgerichtshofs vom 9. Dezember 1998 - P.St. 1297 - und zum Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 2. August 1978 (BVerfGE 49, 70 ) geführt hätten, dass auch nach Abschluss des Untersuchungsausschusses ein besonderes Interesse an der Entscheidung zur weiteren Klärung grundlegender verfassungsrechtlicher Fragen bestehe.
Nur durch eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs könne geklärt werden, ob die Regierungsmehrheit die Beweisaufnahme soweit ausdehnen dürfe, dass wegen des absehbaren Endes der Legislaturperiode ein aussagekräftiges Untersuchungsergebnis nicht mehr erzielt werden könne. Es bestünde vorliegend ein besonderes Interesse an der Klärung grundlegender verfassungsrechtlicher Fragen, die durch die bisherigen Entscheidungen des Staatsgerichtshofs nicht beantwortet seien.
Die Antragsteller beantragen
festzustellen, dass der Beschluss des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses 18/3 vom 3. Juni 2013, mit dem er den Beweisantrag der Fraktionen der CDU und der FDP Nr. 11 vom 13. Mai 2013 unter Streichung der Ziffern II und IV angenommen hat, und der Beschluss vom 19. Juni 2013, mit dem der Ausschuss den Entwurf der Fraktionen von CDU und FDP zum Verfahrensablauf und zur Zeugenvernehmung angenommen hat, die Rechte der Antragsteller als Einsetzungsminderheit auf effektive Erfüllung des Untersuchungsauftrags durch den Untersuchungsausschuss aus Art. 92 der Verfassung des Landes verletzt.
III.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hält den Antrag für unzulässig und unbegründet.
Seit dem Zusammentritt des neuen Landtags fehle es den Antragstellern an der Parteifähigkeit im Organstreitverfahren. Gleiches gelte für den Antragsgegner.
Mangels substantiierten Vortrages fehle es den Antragstellern auch an der Antragsbefugnis. Denn es sei eine substantiierte Darlegung erforderlich, die die konkreten Ursachen für die eingetretene Verzögerung des Beginns der Zeugenvernehmung aufzeige. Es müsse zu Verzögerungen kommen, die gemessen am Untersuchungsauftrag missbräuchlich herbeigeführt seien, und diese müssten zu einer Beeinträchtigung der Untersuchungsarbeit geführt haben.
Insgesamt mangele es dem Antrag an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Der Antrag erweise sich von vornherein als ungeeignet, weil mit einer Entscheidung des Staatsgerichtshofes noch vor dem Landtagswahltermin nicht zu rechnen gewesen und kein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt worden sei. Für das Rechtsschutzbedürfnis nach Erledigung bedürfe es darüber hinaus qualifizierender Gründe, wie etwa einer konkret darzulegenden Wiederholungsgefahr. Eine solche sei nicht plausibel dargetan. Schließlich sei von den Antragstellern nicht dargelegt worden, inwiefern nach einvernehmlicher Beendigung der Ausschussarbeit im Dezember 2013 ein Rechtsschutzbedürfnis fortbestehe.
Die Antragsteller verhielten sich widersprüchlich, da sie die Termine, die zur Verfügung gestanden hätten, nicht bestmöglich genutzt hätten, um die Untersuchung voranzutreiben. Die Opposition habe in ihren Terminierungsvorschlägen vor Einleitung der Verfassungsstreitigkeit am 5. August 2013 keine Planung für Zeugenvernehmungen nach dem 22. September 2013 vorgelegt.
Der Antrag sei - insbesondere unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs (P.St. 2290, P.St. 2323) - auch unbegründet. Der angegriffene Beweisantrag halte sich im Rahmen des Untersuchungsauftrages, der durch den Einsetzungsbeschluss denkbar weit gefasst sei. Es liege auch keine missbräuchliche Verzögerung vor. Auch der Beschluss zur Verfahrensweise des Untersuchungsausschusses vom 19. Juni 2013 sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Eine Beweisaufnahme habe tatsächlich stattgefunden und sei einvernehmlich abgeschlossen worden. Die Antragsteller hätten es vor diesem Hintergrund versäumt, konkret darzulegen, welche Aufklärungsinteressen nicht befriedigt worden seien. Da ein materieller Abschluss der Ausschussarbeit vor der Landtagswahl von vornherein kein schützenswerter Belang sei, könne es nur darum gehen, ob der Untersuchungsausschuss insgesamt sein Aufklärungsziel in der 18. Wahlperiode noch erreicht habe oder nicht.
IV.
Die Hessische Landesregierung hat sich an dem Verfahren beteiligt. Sie hält den Antrag für unzulässig. Einen Antrag hat sie nicht gestellt.
V.
Die Landesanwältin hat keinen Antrag gestellt. Sie hält den Antrag für zulässig und teilweise begründet. Für die Parteifähigkeit sei der Status zum Zeitpunkt, zu dem der Verfassungsstreit anhängig gemacht wurde, maßgeblich.
Auch entfalle das Rechtsschutzinteresse der Antragsteller nicht automatisch, wenn die Tätigkeit eines Untersuchungssauschuss beendet werde. Verlangen könne man allerdings ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Form einer Wiederholungsgefahr und eines Klarstellungsinteresses.
Die begehrte Entscheidung des Staatsgerichtshofs beziehe sich hier auf eine Sachlage, deren Wiederholung nicht zwingend ausgeschlossen werden könne. Zudem erscheine es von allgemeiner Bedeutung, über die Frage der effizienten Durchführung des Untersuchungsausschusses zu entscheiden. Das Bedürfnis nach Klärung der objektiven Rechtslage und der Frage, wann eine konkrete Beweiserhebung erforderlich sei, zu etwaigen Verzögerungen führe und damit die Wirksamkeit des Untersuchungsausschusses als Kontrollinstrument in Frage stelle, begründe ein Klarstellungsinteresse.
Eine einschlägige Entscheidung des Staatsgerichtshofs liege insoweit noch nicht vor. Die Urteile des Staatsgerichtshofs vom 13. April 2011 - P.St. 2290 - und vom 16. November 2011 - P.St. 2323 - sagten zwar auch etwas zum möglichen Umfang von Beweisthemen; wie die insoweit geltenden verfassungsrechtlichen Vorgaben im konkreten Fall auszulegen seien, bleibe jedoch offen.
Der Antrag sei teilweise begründet. Die fünf beanstandeten Beweisthemen (I, V, VI, VII und IX) seien vom Untersuchungsauftrag nicht gedeckt.
Hinsichtlich des Beschlusses vom 19. Juni 2013 sei der Antrag unbegründet. Maßgeblicher Bezugspunkt für die Beurteilung der Verfahrensgestaltung sei nicht der Termin der Landtagswahl, sondern das Ende der Legislaturperiode. Dass bis zum Ende der Legislaturperiode eine Erfüllung des Untersuchungsauftrags nicht mehr möglich gewesen sei, hätten die Antragsteller im Einzelnen nicht vorgetragen. Aus dem beschlossenen Verfahrensablauf lasse sich auch nicht ohne weiteres eine unangemessene Benachteiligung der Minderheit erkennen.
VI.
Am 9. März 2016 hat eine mündliche Verhandlung stattgefunden. Vor der abschließenden Beratung hat sich die Besetzung des Staatsgerichtshofs geändert. Auf eine erneute mündliche Verhandlung haben sämtliche Verfahrensbeteiligte verzichtet.
B
Der Antrag ist unzulässig.
1. Der Staatsgerichtshof ist für die Streitentscheidung zuständig nach Art. 131 Abs. 1 HV in Verbindung mit § 42 Abs. 1 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof- StGHG - .
- Vgl. StGH, Urteil vom 09.12.1998 - P.St. 1297 -, NVwZ-RR 1999, 483 f.; Urteil vom 13.04.2011 - P.St. 2290 -, StAnz. 2011, 820 [824]; Urteil vom 16.11.2011 - P. St. 2323 -, StAnz. 2011, 1557 [1564] -
2. Die Zulässigkeit des Antrags scheitert weder an der Beteiligtenfähigkeit der Antragsteller noch des Antragsgegners. Diese entfällt nicht in Folge der Neuwahl und Konstituierung des Landtags nach Einleitung des Verfassungsstreitverfahrens. Es genügt, dass die Antragsteller im Zeitpunkt der Antragstellung Mitglieder des Landtags waren. Denn für die Beurteilung der Beteiligtenfähigkeit ist der Zeitpunkt der Antragstellung maßgeblich.
- So zum jeweiligen Landesverfassungsprozessrecht BVerfGE 4, 144 [152]; 102, 224 [231]; SächsVerfGH, Urteil vom 17.02.1995 - Vf.4-I-93 -, LKV 1996, 21; VerfG M-V, Urteil vom 27.05.2003 - 10/02 -, juris Rn. 24, 30; BayVerfGH, Entscheidung vom 20.03.2014 - Vf. 72-IVa-12 -, BayVBl. 2014, 464 Rn. 64; Entscheidung vom 11.09.2014 - Vf. 67-IVa-13 -, BayVBl. 2015, 375 Rn. 30; im Ergebnis auch BVerfGE 139, 194 Rn. 102; offen gelassen hingegen in BVerfGE 87, 207 [208 f.]; 136, 190 Rn. 4 -
Die gegenteilige Auffassung, die teilweise in der Literatur vertreten wird, - Gärditz, in: Waldhoff/Gärditz, PUAG, 2015, § 36 Rn. 19; auf dieser Linie liegend Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 65 Rn. 12; vgl. auch Löwer, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 70 Rn. 12, der aber die Fortsetzung des Prozesses unter bestimmten Voraussetzungen gleichwohl für zulässig erachtet - überzeugt nicht. Andernfalls würden Verfassungsstreitverfahren infolge einer Neuwahl zwingend unzulässig, selbst wenn die Beantwortung bedeutsamer verfassungsrechtlicher Fragen mit Präjudizwirkung zu erwarten wäre. Ob Parlamentswahlen zur Unzulässigkeit eines vorher zulässigen, noch nicht abgeschlossenen Verfassungsstreitverfahrens führen, ist keine Frage der Beteiligtenfähigkeit, sondern primär des Rechtsschutzinteresses.
- BVerfGE 102, 224 [231 ff.]; 139, 194 Rn. 102; StGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.04.1977 - GR 2/76 -, ESVGH 27, 1 [2]; Urteil vom 26.10.1989 - GR 3/87 -, VBlBW 1990, 51 [54 ff.]; SächsVerfGH, Entscheidung vom 17.02.1995 - Vf. 4-I-93 -, LKV 1993, 21; VerfG M-V, Urteil vom 27.05.2003 - 10/02 -, juris Rn. 24, 30, 33 ff.; BayVerfGH, Entscheidung vom 20.03.2014 - Vf. 72-IVa-12 -, BayVBl. 2014, 464 Rn. 64, 66; Entscheidung vom 22.05.2014 - Vf. 53-IVa-13 -, NVwZ-RR 2014, 785 Rn. 25; Entscheidung vom 11.09.2014 - Vf. 67-IVa-13 -, BayVBl. 2015, 375 Rn. 30, 32; die Frage der Parteifähigkeit offen lassend und ausschließlich auf das (fehlende) Rechtsschutzbedürfnis abstellend BVerfGE 87, 207 [208 f.]; 136, 190 Rn. 4; insoweit auch Löwer, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 70 Rn. 12, 24 -
3. Die 46 Antragsteller sind gemäß Art. 131 Abs. 2 HV, § 42 Abs. 2 Satz 1 StGHG antragsberechtigt. Die Beteiligtenfähigkeit des Landtags ergibt sich aus § 42 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. Satz 1 StGHG.
4. Die Antragsteller sind lediglich teilweise antragsbefugt.
a) Gemäß § 42 Abs. 3 StGHG ist im Verfassungsstreitverfahren antragsbefugt, wer geltend macht, durch eine Maßnahme oder Unterlassung anderer Antragsberechtigter in den durch die Verfassung des Landes Hessen übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Die Antragsteller müssen schlüssig behaupten, dass sie und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt seien und dass der Antragsgegner hieraus erwachsende verfassungsrechtliche Rechte der Antragsteller durch die beanstandete Maßnahme oder das Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet habe.
- StGH, Urteil vom 26.07.1978 - P.St. 789 -, ESVGH 28, 136 [141]; Urteil vom 09.10.2013 - P.St. 2319 -, juris Rn. 98 ff.; ebenso zum Bundesorganstreit BVerfGE 91, 246 [250]; 129, 356 [365]; Beschluss vom 15.07.2015 - 2 BvE 4/12 -, DVBl. 2015, 1523 Rn. 58 -
Erforderlich ist ein hinreichend substantiierter Vortrag.
- Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 42 Rn. 36; vgl. zum Bundesorganstreit BVerfG, Urteil vom 23.09.2015 - 2 BvE 6/11 -, BeckRS 2015, 52303 Rn. 58; Lenz/Hansel, BVerfGG, 2. Aufl. 2015, § 64 Rn. 28 mit dem zutreffenden Hinweis, dass dadurch Teile der Begründetheitsprüfung vorweg genommen werden müssen -
b) Diesen Anforderungen genügt der Antrag, soweit er sich gegen den Beschluss des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses 18/3 vom 3. Juni 2013 mit der Begründung richtet, die Beweiserhebung liege außerhalb des Untersuchungsauftrages. Das Verfahren betrifft die verfassungsrechtlichen Beziehungen zwischen dem Antragsgegner als Träger des parlamentarischen Untersuchungsrechts und den Antragstellern als einer Minderheit seiner Mitglieder, die sich im Hinblick auf die Durchführung des Untersuchungsauftrags durch den Untersuchungsausschuss bestimmter Rechte berühmen. Der Prüfungsmaßstab ergibt sich aus Art. 92 HV. Die Möglichkeit eines Verstoßes gegen diese Vorschrift haben die Antragsteller hinreichend substantiiert dargelegt.
c) Nicht antragsbefugt sind die Antragsteller, soweit sich der Antrag gegen den Beschluss des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses 18/3 vom 3. Juni 2013 mit der Begründung richtet, dieser sei rechtsmissbräuchlich. Denn die Antragsteller haben den Vorwurf der Missbräuchlichkeit dieses Beschlusses ausschließlich damit begründet, dass der Antrag erkennbar darauf abziele, eine Behandlung der von der Einsetzungsminderheit gewünschten Themen vor der Landtagswahl zu verhindern.
Der maßgebliche Bezugspunkt ist jedoch nicht der Termin der Landtagswahl, sondern das Ende der Wahlperiode. Aufgabe eines Untersuchungsausschusses ist die effektive Aufklärung von Sachverhalten und Fragen, die primär von den Landtagsabgeordneten vorgegeben und benannt werden, die seine Einsetzung beantragen. Die hierfür zur Verfügung stehende Zeit bestimmt sich nach der Restdauer der laufenden Wahlperiode. Denn der Untersuchungsausschuss ist ein Organ des Landtages und findet wie dieser nach dem Diskontinuitätsgrundsatz sein Ende erst mit dem Ablauf der Wahlperiode.
Maßgeblich für die Beurteilung der Frage, ob der Untersuchungsausschuss seinen Auftrag innerhalb der ihm zur Verfügung stehenden Zeit effektiv erfüllen kann, ist deshalb das Ende der Wahlperiode. Ein zumal vornehmlich politisch motiviertes Interesse an der Maßgeblichkeit von Wahlterminen ist in verfassungsrechtlicher Hinsicht von vornherein unbeachtlich.
- So ist es z. B. rechtlich unbeachtlich, dass die Vernehmung eines von der qualifizierten Minderheit benannten Zeugen im Untersuchungsausschuss eines Bundeslandes erst für die Zeit nach dem Termin für die Bundestagswahl vorgesehen wird, StGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.10.2002 - 11/02 -, juris Rn. 101; Brocker, in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 2. Aufl. 2011, § 27 Rn. 24 -
d) Aus denselben Gründen fehlt es den Antragstellern auch an der Antragsbefugnis, soweit sie rügen, der Beschluss vom 19. Juni 2013 verletzte ihr Recht auf eine effektive Tätigkeit des Untersuchungsausschusses und sei rechtsmissbräuchlich, weil der beschlossene Verfahrensablauf bis zum Wahltermin ihr Beweiserhebungsinteresse nicht ausreichend berücksichtigt habe.
Verbleibt nicht mehr genügend Zeit, um alle erforderlichen Beweise zu erheben, insbesondere bei drohender Diskontinuität, hat der Ausschuss Vorkehrungen dafür zu treffen, dass Minderheit und Mehrheit mit ihren Beweisbegehren jeweils in angemessenem Umfang am noch zur Verfügung stehenden Zeitbudget beteiligt werden.
- BVerfGE 105, 197 (234) ; siehe auch Brocker, in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 2. Aufl. 2011, § 27 Rn. 21 -
Maßgeblicher Bezugspunkt für die Beurteilung der Verfahrensgestaltung ist jedoch, wie bereits dargelegt, nicht der Termin der Landtagswahl, sondern das Ende der Wahlperiode. Wie sich der angefochtene Beschluss vom 19. Juni 2013 konkret auf die Beweisaufnahme ausgewirkt hat und vor allem, dass eine hinreichend effektive Erfüllung des Untersuchungsauftrags bis zum Ablauf der Wahlperiode hierdurch nicht mehr möglich gewesen wäre, ist von den Antragstellern weder in der Antragsbegründung noch im laufenden Verfassungsstreitverfahren vorgetragen worden.
5. Soweit sich die Antragsteller gegen den Beschluss des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses 18/3 vom 3. Juni 2013 mit der Begründung wenden, die Beweiserhebung liege außerhalb des Untersuchungsauftrages, fehlt den Antragstellern das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
a) Auch in Verfassungsstreitigkeiten ist ein Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller ein Rechtsschutzinteresse besitzt.
- Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 42 Rn. 35; ebenso zum Bundesorganstreit BVerfGE 68, 1 [77]; 104, 310 [331]; 119, 302 [307 f.]; 131, 152 [193]; 136, 190 Rn. 4; BVerfG, Beschluss vom 14.02.2012 - 2 BvE 3/11 -, juris Rn. 4; Urteil vom 23.09.2015- 2 BvE 6/11 -, BeckRS 2015, 52303 Rn. 60 -
Daran fehlt es, wenn die von einem Antragsteller angegriffene Maßnahme des Antragsgegners für ihn keine Rechtswirkungen mehr entfaltet und auch kein schutzwürdiges Interesse an der begehrten Feststellung eines Verfassungsverstoßes besteht.
- BVerfGE 119, 302 [308]; 136, 190 Rn. 6 ff.; VerfG M-V, Urteil vom 27.05.2003 - 10/02 -, juris Rn. 36; Umbach, in: ders./Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, §§ 63, 64 Rn. 172; offen gelassen in BVerfGE 121, 135 [152] -
b) Der von den Antragstellern beanstandete Beschluss des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses entfaltet für diese keine Rechtswirkungen mehr. Das ergibt sich daraus, dass der Parlamentarische Untersuchungsausschuss 18/3 spätestens mit der Konstituierung des Hessischen Landtags für die 19. Wahlperiode am 18. Januar 2014 sein Ende gefunden hat.
Mit dem Zusammentritt des neuen Landtags fanden der durch seine konkret-personelle Zusammensetzung bestimmte vorherige Landtag sowie mit diesem seine Unterorgane und Organteile ihr Ende; die eingesetzten Untersuchungsausschüsse hörten auf zu bestehen.
- Vgl. BVerfGE 49, 70 [86] ; BVerwGE 109, 258 [263]; StGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.10.1989 - GR 3/87 -, VBlBW 1990, 51 [54]; Waldhoff, in: ders./Gärditz, PUAG, 2015, § 1 Rn. 15 -
Deshalb hätte die von den Antragstellern begehrte Feststellung durch den Staatsgerichtshof für diese keine Rechtswirkungen mehr; insbesondere könnte die Beweisaufnahme im Untersuchungsausschuss nicht wieder aufgenommen werden.
Nach Erledigung ist der Antrag, wenn er aufrechterhalten wird, als unzulässig zurückzuweisen, es sei denn, das Rechtsschutzinteresse besteht mit verändertem Inhalt fort.
- Vgl. StGH, Beschluss vom 20.08.2008 - P.St. 2214 -, juris Rn. 3; Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 24 Rn. 17 m.w.N. -
Zwar kann eine Sachentscheidung trotz Erledigung angezeigt sein. Denn die Verfassungsstreitigkeit dient nicht nur der Durchsetzung von Rechten der Antragsteller, sondern auch der Klärung des objektiven Verfassungsrechts.
- StGH, Urteil vom 09.12.1998 - P.St. 1297 -, juris Rn. 27 -
Sinn und Zweck des Erfordernisses des Rechtsschutzinteresses ist es aber, langwierige Erörterungen über die Rechtslage dann zu vermeiden, wenn an ihrer Klärung kein schutzwürdiges Interesse mehr besteht; das gilt gleichermaßen für die Frage der Begründetheit wie der Zulässigkeit eines anhängigen Verfahrens.
- StGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.04.1977 - GR 2/76 -, ESVGH 27,1 [3] -
Gründe für ein Rechtsschutzinteresse trotz Erledigung im Organstreitverfahren können Wiederholungsgefahr oder ein objektives Interesse an der Entscheidung der Streitfrage sein.
- BVerfGE 119, 302 [308]; 131, 152 [194]; 136, 190 Rn. 6 ff.; Urteil vom 23.09.2015 - 2 BvE 6/11 -, BeckRS 2015, 5203 Rn. 62 -
Bei Grundrechtsklagen geht der Staatsgerichtshof darüber hinaus davon aus, dass das Rechtsschutzinteresse aufgrund eines Rehabilitationsinteresses bestehen kann.
- StGH, Beschluss vom 12. Juni 1996 - P.St. 1203 -, juris Rn. 22 -
c) Das Interesse an einer Feststellung der etwaigen Rechtswidrigkeit des Verhaltens des Antragsgegners besteht allerdings weder aufgrund einer Wiederholungsgefahr (aa), noch aufgrund eines objektiven bzw. öffentlichen Interesses an der Klärung der aufgeworfenen Fragen (bb) oder eines Rehabilitationsinteresses der Antragsteller (cc) fort.
aa) Es besteht keine Wiederholungsgefahr.
(1) Auch in Verfassungsstreitigkeiten vermag eine Wiederholungsgefahr das Rechtsschutzbedürfnis an der Fortsetzung des Prozesses trotz Erledigung des beanstandeten Verhaltens des Antragsgegners zu begründen. Denn im Falle von Wiederholungsgefahr können durch eine Sachentscheidung zukünftige Verfahren vermieden werden.
Allerdings ist der Begriff der Wiederholungsgefahr einschränkend auszulegen, wie bereits in verschiedenen Grundrechtsklageverfahren zum Ausdruck kam.
- StGH, Beschluss vom 01.02.1995 - P.St. 1180 -, juris Rn. 10; Beschluss vom 09.12.1997 - P.St. 1282 -, juris Rn. 15; Urteil vom 03.05.1999 - P.St. 1344 -, juris Rn. 18 -
Nicht ausreichend ist, wenn die Gefahr einer Wiederholung nicht hinreichend konkret ist und von einer Reihe von Umständen und künftigen Entwicklungen abhängt, die sich noch nicht übersehen lassen.
- StGH, Beschluss vom 13.09.1989 - P.St. 1077 -, juris Rn. 53 ff.; der Sache nach auch StGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.03.1985 - GR 1/83 -, VBlBW 1985, 213 [217 sub. 4]; vgl. zum Bundesrecht auch BVerfGE 87, 207 [209]; 136, 190 Rn. 5 ff.; großzügiger demgegenüber BVerfGE 104, 310 [331] -
Abzustellen ist vielmehr auf eine konkrete Wiederholungsgefahr bzw. eine Wiederholung der angegriffenen Maßnahme.
- StGH, Beschluss vom 01.02.1995 - P.St. 1180 -, juris Rn. 10; Urteil vom 03.05.1999 - P.St. 1344 -, juris Rn. 18 -
Allein die Möglichkeit, dass in einem künftigen Untersuchungsausschuss die Ausschussmehrheit Beweisbeschlüsse fasst, die aus Sicht der Minderheit nicht mehr vom Untersuchungsauftrag gedeckt sind, ist nicht ausreichend.
(2) Wiederholungsgefahr wird in der bundes- und landesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung angenommen, wenn es um die Klärung umstrittener noch nicht geklärter Fragen geht, die von grundlegender verfassungsrechtlicher Bedeutung sind und sich deshalb auch in anderen Fallkonstellationen wiederum stellen können.
- BVerfGE 121, 135 [151 f.] und BVerfG, Urteil vom 23.09.2015 - 2 BvE 6/11 -, BeckRS 2015, 5203 Rn. 61 f.: Umfang und Grenzen des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts; BVerfGE 131, 152 [194] : Reichweite der Unterrichtungspflichten aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG; BVerfGE 139, 194 [227 ff.] : Bislang noch nicht geklärte Reichweite des Frage- und Auskunftsrechts des Deutschen Bundestages, seiner Abgeordneten und Fraktionen gegenüber der Bundesregierung hinsichtlich bundespolizeilicher Unterstützungseinsätze nach Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG; BayVerfGH, Entscheidung vom 06.06.2011 - Vf. 49 - IVa-10 -, juris Rn. 87: Frage, ob die Staatsregierung Abgeordneten Auskunft über von ihr in Auftrag gegebene Resonanzstudien geben muss; Entscheidung vom 20.03.2014 - Vf. 72-IVa-12-, BayVBl. 2014, 464 f.: Frage, ob die Tätigkeit des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz Gegenstand des parlamentarischen Fragerechts sein kann; Entscheidung vom 22.05.2014 - Vf. 53-IVa-13-, NVwZ-RR 2014, 785: Frage, ob ein Verhalten von Regierungsmitgliedern, das keinen unmittelbaren Bezug zu deren Regierungstätigkeit aufweist, Gegenstand des parlamentarischen Fragerechts sein kann; Entscheidung vom 11.09.2014 - Vf. 67-IVa-13-, BayVBl. 2015, 375: Frage, ob Angelegenheiten, die dem bundesrechtlich geregelten Steuergeheimnis unterliegen, Gegenstand des parlamentarischen Fragerechts sein können -
Um die Klärung einer derart grundlegenden einzelfallübergreifenden verfassungsrechtlichen Frage geht es hier indes nicht. In Streit steht lediglich, ob die fünf von den Antragstellern beanstandeten Beweisthemen vom Untersuchungsausschuss gedeckt sind.
bb) Ein objektives Rechtsschutzinteresse ergibt sich auch nicht aus einem objektiven bzw. öffentlichen Interesse an der Klärung der aufgeworfenen Fragen, auf das sich die Antragsteller berufen.
Auch in der bundes- und landesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist anerkannt, dass trotz Erledigung der vom Antragsteller angegriffenen Maßnahme die Fortsetzung des Verfassungsprozesses zulässig sein kann, wenn ein objektives Interesse an der Beantwortung der im Prozess umstrittenen Rechtsfrage besteht.
- BVerfGE 1, 372 [379]; 121, 135 [152]; 131, 152 [194]; 136, 190 Rn. 6, 8; Urteil vom 23.09.2015 - 2 BvE 6/11 -, BeckRS 2015, 5203 Rn. 61 f.; StGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.03.1985 - GR 1/83 -, VBlBW 1985, 213 (216 f.); Urteil vom 26.10.1989 - GR 3/87 -, VBlBW 1990, 51 [54 f.]; SächsVerfGH, Urteil vom 17.02.1995 - Vf. 4-I-93 -, LKV 1996, 21; VerfG M-V, Urteil vom 27.05.2003 - 10/02 - juris Rn. 38 f.; BayVerfGH, Entscheidung vom 06.06.2011 - Vf. 49-IVa-10 -, juris Rn. 87; Entscheidung vom 20.03.2014 - Vf. 72-IV a-12 -, BayVBl. 2014, 464 Rn. 66; Entscheidung vom 22.05.2014 - Vf. 53-IV a-13 -, NVwZ-RR 2014, 785; Entscheidung vom 11.09.2014 - Vf. 67-IVa-13 -, BayVBl. 2015, 375 [376]; ebenso Löwer, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 70 Rn. 24; Lechner/Zuck, BVerfGG, 7. Aufl. 2015, Vor § 17 Rn. 26; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 64 Rn. 99; Kunze, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, Vor §§ 17 ff., Rn. 48 -
Allerdings besteht das oben bezeichnete objektive Rechtsschutzinteresse nur, wenn der Beantwortung der umstrittenen Verfassungsrechtsfrage eine einzelfallübergreifende Bedeutung zukommt. Dies ist nicht der Fall, wenn die Rechtsfrage bereits geklärt ist.
- Ebenso StGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.03.1985 - GR 1/83 -, VBlBW 1985, 213 [217]; Urteil vom 26.10.1989 - GR 3/87 -, VBlBW 1990, 51[54 f.] -
Auch die anderen oben genannten Entscheidungen betreffen jeweils (bedeutsame) einzelfallübergreifende Verfassungsrechtsfragen, die bislang noch nicht hinreichend geklärt waren. Ebenso verhielt es sich in dem bereits genannten Urteil des Staatsgerichtshofs vom 9. Dezember 1998 - P.St. 1297 -, auf das sich die Antragsteller berufen.
In diesem Verfahren ging es um die Frage, ob der Beschluss des Untersuchungsausschusses, eine beantragte Zeugenvereidigung abzulehnen, die Verfassung verletzt. Hierzu gab es noch keine Grundsatzentscheidung des Staatsgerichtshofs. Insoweit stellt dieses Urteil nicht lediglich eine Einzelfallentscheidung dar.
- StGH, Urteil vom 09.12.1998 - P.St. 1297 -, juris Rn. 32 -
Im vorliegenden Verfahren beschränkt sich die umstrittene Frage der Reichweite des Beweisantragsrechts der Mehrheit im Untersuchungsausschuss in ihrer Bedeutung ausschließlich auf das mittlerweile abgeschlossene Untersuchungsverfahren. Eine fallübergreifende allgemeine verfassungsrechtliche Bedeutung ist nicht erkennbar.
Durch die Entscheidungen des Staatsgerichtshofs vom 13. April 2011 - P.St. 2290 - und vom 16. November 2011 - P.St. 2323 - sind insoweit die grundlegenden verfassungsrechtlichen Fragen hinreichend geklärt. So darf die Mehrheit den Untersuchungsausschuss grundsätzlich nicht gegen den Willen der Antragsteller mit der Beantwortung von Zusatzfragen, die vom Untersuchungsauftrag nicht mehr gedeckt sind, beauftragen. Minderheitenschutz und wirksame Wahrnehmung parlamentarischer Kontrollaufgaben als Verfassungsgebote verlangen eine effiziente Erfüllung des Untersuchungsauftrags und steuern das gesamte Verfahren im Untersuchungsausschuss. Das Aufklärungsinteresse der Mehrheit und das der qualifizierten Minderheit sind grundsätzlich gleichgewichtig. Die Einsetzungsminderheit kann sich vor diesem Hintergrund (nur) dann gegen einen Beweisantrag der Mehrheit wehren, wenn die beantragte Beweiserhebung außerhalb des Untersuchungsauftrags liegt, diese die Erledigung des Auftrags unverhältnismäßig verzögert oder aus anderen Gründen offensichtlich rechtsmissbräuchlich ist. Von diesen Grundsätzen ausgehend, hat sich der Staatsgerichtshof grundsätzlich auf die Prüfung zu beschränken, ob der Untersuchungsausschuss den ihm eröffneten Wertungsrahmen insbesondere bei der Auslegung des Untersuchungsauftrags in vertretbarer Weise ausgefüllt hat.
- StGH, Urteil vom 13.04.2011 - P.St. 2290 -, StAnz. 2011, 820 [825 ff.] -
Auch die Mehrheit darf einen Beweisantrag der einsetzungsberechtigten Minderheit nur zurückweisen, wenn die Beweiserhebung außerhalb des Untersuchungsauftrags liegt oder aus anderen Gründen rechtswidrig ist, ferner wenn sie lediglich der Verzögerung dient oder offensichtlich missbräuchlich ist.
- StGH, Urteil vom 16.11.2011 - P.St. 2323 -, StAnz. 2011, 1557[1565 ff.] -
Auf diese Entscheidungen des Staatsgerichtshofs vom 13. April 2011 - P.St. 2290 - und vom 16. November 2011 - P.St. 2323 - berufen sich die Antragsteller auch ausdrücklich. Sie gehen davon aus, dass der Beschluss vom 3. Juni 2013 den Vorgaben dieser Entscheidungen widerspreche. Der Antragsgegner geht hingegen davon aus, dass dieser Beschluss - gemessen an den genannten Entscheidungen des Staatsgerichtshofs - nicht zu beanstanden sei.
Deshalb wären im Erfolgsfall des Antrages keine anderen grundsätzlichen Aussagen oder Leitsätze zu erwarten, als die bereits aus den einschlägigen Entscheidungen des Staatsgerichtshofs bekannten. Wäre eine Sachentscheidung zu treffen, so wäre lediglich zu subsumieren, ob die beanstandeten Beweisthemen unter Berücksichtigung der konkreten Umstände außerhalb des Untersuchungsauftrags lagen. Ein objektives Interesse an einer Sachentscheidung folgt hieraus nicht.
cc) Schließlich ergibt sich das Rechtsschutzinteresse der Antragsteller auch nicht aus einem Rehabilitationsinteresse.
Zwar ist im Rahmen einer Grundrechtsklage ein Rehabilitationsinteresse geeignet, ein Rechtsschutzinteresse - trotz Erledigung - zu begründen.
- StGH, Beschluss vom 09.12.1997 - P.St. 1282 -, juris Rn. 15; Beschluss vom 12.06.1996 - P.St. 1203 -, juris Rn. 22; Beschluss vom 28.02.1985 - P.St. 998 -, juris Rn. 30 -
Im Verfassungsstreitverfahren hat der Staatsgerichtshof bislang für die Frage des Rechtsschutzinteresses nicht auf den Aspekt des Rehabilitationsinteresses abgestellt.
In der Rechtsprechung der anderen Verfassungsgerichte ist umstritten, ob ein Rehabilitationsinteresse des Antragstellers sein Rechtsschutzinteresse an der Fortführung eines Organstreits begründen kann, wenn sich das Verhalten des Antragsgegners erledigt hat.
- Ablehnend BVerfGE 136, 190 Rn. 6; SächsVerfGH, Beschluss vom 12.12.2014 - Vf. 27-I-14 -, juris Rn. 26; befürwortend StGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.04.1977 - GR 2/76 -, ESVGH 27, 1 [2 f.]; Urteil vom 26.10.1989 - GR 3/87 -, VBlBW 1990, 51 [56] -
Zwar erscheint es denkbar, ein Rehabilitationsinteresse in einem Verfassungsstreitverfahren anzuerkennen, wenn es um ein vorsätzliches Fehlverhalten oder um evidente Verfassungsverstöße geht. Dies kann hier allerdings dahinstehen. Weder dem Vortrag der Antragsteller, noch den Schriftsätzen in diesem Verfahren oder den einschlägigen Landtagsdrucksachen lassen sich hinreichende Anhaltspunkte für ein vorsätzliches Fehlverhalten der Ausschussmehrheit oder einen evidenten Verfassungsverstoß entnehmen. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass der Untersuchungsauftrag außerordentlich weit formuliert ist. Meinungsverschiedenheiten über seine Grenzen sind damit nicht fernliegend.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 28 StGHG.
Die Entscheidung können wir im Ergebnis und wesentlichen Teilen der Begründung nicht mittragen. Die Auffassung der Mehrheit verkennt die Funktion des Verfassungsstreits, die Bedeutung von Minderheitenrechten in Untersuchungsausschüssen und ihre zentrale Bedeutung für die Wahrnehmung von Kontrollaufgaben in der parlamentarischen Demokratie. In der Konsequenz dieser Auffassung wird eine (etwaige) Verletzung der Minderheitenrechte nach Ablauf der Legislaturperiode praktisch sanktionslos gestellt. Damit wird ein essentieller Bestandteil des Schutzes, den Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV einer parlamentarischen Minderheit zum Zwecke einer funktionierenden parlamentarischen Demokratie einräumt, abgeschafft.
Der Organstreit ist zulässig. Der Diskontinuitätsgrundsatz hindert die Zulässigkeit des vorliegenden Antrags nicht. Die Verfassungsstreitigkeit dient nämlich nicht nur dazu, dass die Beteiligten im konkreten Fall ihre Rechte durchsetzen, sondern gerade auch der Klärung objektiven Verfassungsrechts.
- StGH, Urteil vom 09.12.1998 - P.St. 1297 -, StAnz. 1999, 155 [157] -
Daher haben sowohl der Staatsgerichtshof als auch das Bundesverfassungsgericht und andere Landesverfassungsgerichte in zahlreichen Fällen einen Organstreit, wie die Verfassungsstreitigkeit auf der Ebene des Bundes bzw. in anderen Ländern genannt wird, für zulässig gehalten, obwohl die beanstandete Rechtsverletzung abgeschlossen war.
- Siehe etwa: BVerfGE 1, 372 [379]; 121, 135 [152]; 131, 152 [192 f.]; VerfG M-V, Urteil vom 27.05.2003 - 10/02 -, DÖV 2003, 765 [766] ; VerfGH NW, Urteil vom 29.04.1997 - VerfGH 9/95 -, DVBl. 1997, 824 -
Gründe für ein fortbestehendes Rechtsschutzinteresse im Verfassungsstreitverfahren trotz zwischenzeitlich eingetretener Erledigung der Rechtsverletzung können Wiederholungsgefahr oder ein objektives Interesse an der Entscheidung der Streitfrage sein. Diesen Grundsatz erkennt die Mehrheitsmeinung zwar vordergründig an, der Sache nach verweigert sie ihm aber die Gefolgschaft. Sie verkennt die besonderen Anforderungen und die Funktion der Verfassungsstreitigkeit nach Art. 131 Abs. 1 HV i.V.m. § 42 StGHG im Gegensatz zu den verwaltungsprozessualen Kategorien des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO schon im Grundsätzlichen (1.), die Voraussetzungen der Wiederholungsgefahr werden bei Weitem zu eng ausgelegt (2.) und das Klarstellungsinteresse missverstanden (3.). Dies führt im Ergebnis zu einer Verweigerung der Wahrnehmung der Aufgabe, die dem Staatsgerichtshof durch die Verfassung zugewiesen ist (4.). Rechtsstaatlich bedenklich sind zudem die Ausführungen, mit denen teilweise gar die Antragsbefugnis der Antragsteller verneint wird (5.).
1. Während im Verwaltungsprozess die Voraussetzungen, unter denen ein erledigter Rechtsstreit dennoch gerichtlich entschieden wird, äußerst eng gefasst sind, ist dies im verfassungsprozessrechtlich geregelten Organstreit vollkommen anders ausgestaltet. Eine schematische Übertragung der verwaltungsprozessualen Kategorien auf den Organstreit verbietet sich daher; die Mehrheit verharrt indes in verwaltungsprozessualen Denkmustern.
Der Verwaltungsprozess dient - anders als das Verfassungsstreitverfahren - ausschließlich der Durchsetzung subjektiver öffentlicher Rechte der von einem Verwaltungshandeln Betroffenen. Daher ist es dort auch nachvollziehbar und geboten, nur unter sehr engen Voraussetzungen noch ein Bedürfnis nach einer gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsaktes anzunehmen. Im Organstreit geht es aber gerade nicht (nur) um den Schutz von Interessen einzelner Abgeordneter, sondern um die grundsätzliche Verteilung von Kompetenzen im Verfassungsstaat. Diese allgemein anerkannte Funktion des Organstreits hat zur Folge, dass sich das Regel-Ausnahme-Verhältnis des Verwaltungsprozesses umkehrt. Während im Verwaltungsprozess nur in Ausnahmefällen eine gerichtliche Entscheidung nach Erledigung erfolgt, wird im Verfassungsstreit nur in Ausnahmefällen eine gerichtliche Klärung verweigert.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass der Staatsgerichtshof bei der Behandlung von Grundrechtsklagen auf verwaltungsprozessuale Kategorien zurückgreift.
- StGH Beschluss vom 14.04.1989 - P.St. 1076 -, StAnz. 1989, 1661 [1663]; Beschluss vom 12.06.1996 - P. St 1203 -, juris Rn. 22 -
Denn die Grundrechtsklage dient - insoweit ebenso wie der Verwaltungsprozess - primär dem Schutz subjektiver Rechte. Ausführungen zur Grundrechtsklage sind auf den Verfassungsstreit daher nicht zu übertragen. Begriff und Inhalt von Wiederholungsgefahr und ebenso des objektiven Klarstellungsinteresses sind allein aus der spezifischen Funktion des Organstreits zu bestimmen.
2. Im Verfassungsstreit genügt für die Annahme eines fortbestehenden Rechtsschutzbedürfnisses das Vorliegen einer abstrakten Wiederholungsgefahr, auf eine konkrete Gefahr kommt es nicht an. Wiederholungsgefahr bedeutet im Organstreit nicht, dass sich der identische Sachverhalt erneut ereignen kann, etwa in dem Sinne, dass nochmals ein Untersuchungsausschuss zu einem ähnlichen Thema eingerichtet werden könnte. Vielmehr genügt, dass eine vergleichbare Handlung eines der am politischen Prozess Beteiligten auch für die Zukunft nicht auszuschließen ist und dass hierdurch Minderheitenrechte beeinträchtigt werden könnten. Beim Streit um die Verletzung von Minderheitenrechten in Untersuchungsausschüssen ist daher regelmäßig von einer Wiederholungsgefahr auszugehen.
Die Wiederholungsgefahr ist daher nur dann zu verneinen, wenn atypische und außergewöhnliche Umstände gegeben sind.
- Ein solcher Fall lag etwa BVerfGE 136, 190 zugrunde, in dem es gerade nicht um Minderheitenrechte in Untersuchungsausschüssen ging -
Solche Umstände sind vorliegend nicht ersichtlich. Im Gegenteil handelt es sich bei den Auseinandersetzungen über den Umfang und das Verfahren der Beweiserhebung im Untersuchungsausschuss 18/3 um Streitigkeiten, die für den Streit um Minderheitenrechte von Verfassungsorganen typisch sind.
Schließlich ist die zur Ablehnung der Annahme einer Wiederholungsgefahr von der Mehrheit aufgestellte Behauptung, in der übrigen bundes- und landesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung werde eine Wiederholungsgefahr nur bei klärungsbedürftigen, verfassungsrechtlich bedeutsamen Fragen angenommen, schlicht unzutreffend. Wiederholungsgefahr und verfassungsrechtlicher Klärungsbedarf sind zwei unterschiedliche kategoriale Ebenen, die jeweils für sich - und nicht etwa nur kumulativ - das Rechtsschutzbedürfnis begründen können.
3. Im Gegensatz zur Auffassung der Mehrheit besteht ein Rechtschutzinteresse auch deshalb, weil ein Bedürfnis nach Klärung der objektiven Rechtslage besteht. Die Mehrheit verneint ein solches Bedürfnis und damit die Zulässigkeit des Verfassungsstreits, da eine fallübergreifende allgemeine verfassungsrechtliche Bedeutung nicht erkennbar sei; die grundlegenden verfassungsrechtlichen Fragen seien hinreichend geklärt.
Mit dieser Argumentation verkennt die Mehrheit, dass Verfassungsauslegung immer auch Konkretisierung von Maßstäben bedeutet. Juristische Interpretation findet in einem Kontinuum von abstrakten zu immer konkreteren Aussagen statt. Der Umstand, dass der Staatsgerichtshof in früheren Entscheidungen bereits wichtige grundlegende Aussagen getroffen hat, erübrigt daher nicht die weitere Konkretisierung und Ausdifferenzierung der Maßstäbe anhand konkreter Fälle. Denn jede weitere Konkretisierungsleistung verdeutlicht, welchen verfassungsrechtlichen Gehalt die abstrakt formulierten Prinzipien haben.
Im vorliegenden Fall ging es nicht nur um die Frage, inwieweit die Mehrheit im Untersuchungsausschuss den Untersuchungsauftrag erweitern darf, sondern zu beantworten waren auch zentrale Fragen dahingehend, inwieweit Minderheitenrechte sich auf das Verfahren im Untersuchungsausschuss, insbesondere etwa die Anzahl und Reihenfolge der zu vernehmenden Zeugen, auswirken.
Auch die Frage, ob es für etwaige verfahrensrechtliche Gestaltungsrechte der Minderheit auf den Zeitpunkt des Wahltermins oder das Ende der Legislaturperiode ankommt, ist vom Staatsgerichtshof bisher nicht geklärt. Diese Frage ist deshalb- gerade in Hessen - von besonderer Bedeutung, weil diese Zeitpunkte angesichts der in Hessen gegebenen starren Wahlperiode weit auseinanderfallen können; im streitbefindlichen Jahr 2013 machte dieser Zeitraum fast vier Monate aus. Schon aus diesem Grund ist der bloße Hinweis der Mehrheit, der maßgebliche zeitliche Bezugspunkt für die Bewertung der Verfahrensgestaltung durch den Ausschuss sei nicht der Termin der Landtagswahl, sondern das Ende der Wahlperiode keineswegs offensichtlich zutreffend. Die Funktion von Untersuchungsausschüssen besteht - wie schon Max Weber herausgearbeitet hat -
- Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland (1918), in: Gesammelte politische Schriften, 5. Aufl. 1998, S. 306 -
darin, einen Sachverhalt für die Öffentlichkeit umfassend aufzuarbeiten. Da der Untersuchungsausschuss selbst keine Sanktionen verhängen kann, ist die Beeinflussung der öffentlichen Meinung der primäre Zweck, auf den die Einrichtung eines Untersuchungsausschusses gerichtet ist. In der Demokratie als "Herrschaft auf Zeit" ist dann aber gerade der Wahltermin der Zeitpunkt, zu dem die Öffentlichkeit über Vorgänge informiert werden muss. Denn durch Wahlen bestimmt das Volk, wer in seinem Namen öffentliche Gewalt ausüben darf. Es ist daher nicht fernliegend, dem Wahltermin auch im Hinblick auf Rechte der Einsetzungsminderheit in Untersuchungsausschüssen eine besondere Bedeutung zuzumessen. Jedenfalls aber ist dies eine Frage, die vertiefte Erörterung und Klärung verdient hätte. Vorliegend verortet die Mehrheit die Beurteilung dieser Frage in der Zulässigkeit. Nach allgemeinen prozessrechtlichen Grundsätzen gehört die Klärung des Prüfungsmaßstabs in die Begründetheit. Hätte die Mehrheit diese Frage - wie eigentlich erforderlich - in der Begründetheit geklärt, hätte sie - selbst nach den eigenen Maßstäben - von der Zulässigkeit des Antrags ausgehen müssen.
4. Mit der Verwerfung des Antrags als unzulässig verweigert die Mehrheit effektiven Rechtsschutz in einem für die Demokratie zentralen Bereich. Besonders deutlich wird die Verkennung verfassungsrechtlicher Kategorien, wenn es in der Mehrheitsentscheidung am Ende wörtlich heißt:
"Deshalb wären im Erfolgsfall des Antrages keine anderen grundsätzlichen Aussagen oder Leitsätze zu erwarten (Hervorhebung von den Unterzeichnern), als die bereits aus den einschlägigen Entscheidungen des Staatsgerichtshofs bekannten. Wäre eine Sachentscheidung zu treffen, so wäre lediglich zu subsumieren, ob die beanstandeten Beweisthemen unter Berücksichtigung der konkreten Umstände außerhalb des Untersuchungsauftrages lagen. Ein objektives Interesse an einer Sachentscheidung folgt hieraus nicht (Hervorhebung von d.U.)."
Auf der Grundlage einer solchen Rechtsauffassung bleiben Verfassungsverstöße sanktionslos. Das bedeutet im Ergebnis, dass die regierungstragende Mehrheit des Parlamentes Minderheitenrechte in Untersuchungsausschüssen umso so leichter übergehen kann, je näher der Termin für Neuwahlen und das Ende der Legislaturperiode rücken; denn umso schwerer ist die Möglichkeit, noch eine rechtzeitige Entscheidung des Staatsgerichtshofs zu erreichen.
Die Verweigerung von Rechtsschutz in einem solchen Fall bedeutet auch einen Bruch mit der bisherigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs. Denn der Staatsgerichtshof bejahte ein Rechtsschutzinteresse nicht nur zur Klärung grundlegender verfassungsrechtlicher Fragen, sondern explizit auch zur Wahrung des Verfassungsrechts:
"Das Rechtsschutzinteresse der Antragsteller an einer Entscheidung des Staatsgerichtshofes besteht fort, obwohl der Landtag den Abschlussbericht des Untersuchungsausschusses am 6. Mai 1998 angenommen hat und damit der Untersuchungsausschuss zu bestehen aufhörte. Die Verfassungsstreitigkeit dient nicht nur dazu, dass die Beteiligten im konkreten Fall ihre Rechte durchsetzen, sondern gerade auch der Klärung des objektiven Verfassungsrechts. Hier ist eine Sachentscheidung des Staatsgerichtshofes unabhängig davon, ob der Antragsgegner aus ihr noch Konsequenzen ziehen könnte, jedenfalls zur Wahrung und Klärung des objektiven Verfassungsrechts angezeigt."
- StGH, Urteil vom 09.12.1998 - P.St. 1297 -, StAnz. 1999, 155 [157]. Auch das Landesverfassungsgericht von Mecklenburg-Vorpommern betont in diesem Zusammenhang die Funktion des Verfassungsgerichts im Hinblick auf die "Bewahrung" des Verfassungsrechts (Urteil vom 27.05.2003 - 10/02 -, DÖV 2003, 765 [767]) -
5. Die Antragsteller sind schließlich entgegen der Mehrheitsentscheidung auch antragsbefugt, soweit sie die Rechtsmissbräuchlichkeit der Beschlüsse des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses 18/3 vom 3. Juni und vom 19. Juni 2013 geltend machen. Die Begründung der Mehrheit des Staatsgerichtshofs für die gegenteilige Auffassung nimmt den Vortrag der Antragsteller nicht - jedenfalls nicht ausreichend - zur Kenntnis und stellt sich außerdem als unzulässige Überraschungsentscheidung dar.
Die Antragsteller haben ihre Antragsbefugnis zu keiner Zeit ausschließlich damit begründet, die beanstandeten Beschlüsse zielten darauf ab, eine Behandlung der von der Einsetzungsminderheit gewünschten Themen vor der Landtagswahl zu verhindern. Vielmehr hatten sie bereits in der Antragsschrift auf ihre Rügen im Untersuchungsausschuss und darauf verwiesen, dass die von der Mehrheit im Ausschuss durchgesetzten ausufernden Beweisthemen - unabhängig von ihrer fehlenden Erforderlichkeit - die Erledigung des Untersuchungsauftrags unverhältnismäßig verzögerten; damit werde die Wirksamkeit des Untersuchungsausschusses angesichts des bevorstehenden Endes der Legislaturperiode als Kontrollinstrument in Frage gestellt (Antragsschrift S. 8, 17). Allein im Rahmen ihrer Ausführungen zur Begründetheit des Antrags (Antragsschrift S. 17 ff., Replik S. 12 ff.) haben die Antragsteller die Beweisbeschlüsse auch deshalb als rechtsmissbräuchlich angesehen, weil sie darauf abzielten, nach einer neunmonatigen Verzögerung des Beginns der Beweisaufnahme eine Behandlung der von der Minderheit gewünschten Beweisthemen vor der Landtagswahl zu verhindern.
Mit ihrem Vortrag haben die Antragsteller hinreichend substantiiert und schlüssig behauptet, dass die beschlossene Beweiserhebung eine unmittelbare Gefährdung ihres verfassungsrechtlichen Rechts auf effektive Erledigung des Untersuchungsauftrages begründet habe. Daraus ergibt sich ihre Antragsbefugnis.
Der Staatsgerichtshof hat bereits in seinem Urteil vom 13. April 2011 darauf hingewiesen, dass die effektive politische Kontrolle von der Aktualität des Untersuchungsgegenstandes abhängt und eine durch ausufernde Beweisbeschlüsse eintretende Verfahrensverzögerung die Wirksamkeit des Untersuchungsausschusses als Kontrollinstrument in Frage stellt.
Welche Bedeutung in diesem Zusammenhang dem Termin einer Landtagswahl bei der Beurteilung einer verfassungsrechtlich relevanten Verzögerung der Erledigung des Untersuchungsauftrages zukommen kann, ist keine Frage der Zulässigkeit des Antrags, sondern der Begründetheit.
Die Entschließung der Mehrheit der Mitglieder des Staatsgerichtshofs, den Antragstellern die Antragsbefugnis (teilweise) abzusprechen, stellt sich im Übrigen als Überraschungsentscheidung dar. Sie offenbart ein Verständnis von Verfahrensgestaltung durch ein Verfassungsgericht, das wir nicht teilen.
Die Antragsteller konnten bis zum verfahrensbeendenden Beschluss nicht davon ausgehen, dass die Zulässigkeit ihres Antrags auch an einer vermeintlich fehlenden Antragsbefugnis scheitern könnte. Der Antragsgegner hat in erster Linie die Parteifähigkeit und das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller in Frage gestellt und ergänzend auch die aus seiner Sicht fehlende Antragsbefugnis in der weiteren Stellungnahme vom 6. August 2014 angeführt, allerdings nur unter dem rechtlichen Gesichtspunkt eines nicht ausreichend substantiierten Vortrags zum Verletzungsvorgang. Der Staatsgerichtshof selbst hat die Antragsteller zu keiner Zeit - weder in seinen schriftlichen Hinweisen noch in der mündlichen Verhandlung - auf Bedenken gegen das Vorliegen einer Antragsbefugnis hingewiesen.
Anders als die Mehrheit des Staatsgerichtshofes gehen wir daher davon aus, dass die Anträge im vorliegenden Verfassungsstreitverfahren zulässig sind und der Staatsgerichtshof daher gehalten gewesen wäre, auch in die Prüfung der Begründetheit einzutreten. Mit der Landesanwältin sind wir der Auffassung, dass dies dazu hätte führen müssen, dass der vorliegenden Verfassungsklage auch teilweise Erfolg beschieden gewesen wäre.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 StGHG
§ 42 StGHG
§ 42 Abs. 2 Satz 1 StGHG
§ 42 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. Satz 1 StGHG
§ 42 Abs. 3 StGHG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
Art. 92 HV
Art. 92 der Verfassung
Art. 131 Abs. 1 HV
Art. 131 Abs. 2 HV
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 49, 70
NVwZ-RR 1999, 483
BVerfGE 4, 144
BVerfGE 139, 194
BVerfGE 87, 207
BVerfGE 102, 224
NVwZ-RR 2014, 785
BVerfGE 91, 246
BVerfGE 105, 197
BVerfGE 68, 1
BVerfGE 119, 302
BVerfGE 121, 135
BVerwGE 109, 258
BVerfGE 104, 310
BVerfGE 131, 152
BVerfGE 1, 372
BVerfGE 136, 190
DÖV 2003, 765
2 BvE 4/12
2 BvE 6/11
2 BvE 3/11