Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-15, Aktenzeichen 3 K 313/07.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2008:0115.3K313.07.MZ.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine bauaufsichtliche Verfügung der Beklagten, mit der ihr die Beseitigung verschiedener baulicher Anlagen auf einem ehemaligen Mobilmachungs-Stützpunkt der Bundeswehr aufgegeben wurde.
Bei den in Rede stehenden Anlagen – unter anderem Lager- und Kraftfahrzeughallen – handelt es sich um Bauten aus den Jahren 1955 bis 1972. Sie befinden sich auf einem etwa 5,6 ha großen Gelände auf der Gemarkung der Beklagten in B.-D., welches die Grundstücke Flur ..., Nrn. .../3, .../1+2, .../1+2, .../1+2, .../1+2, .../1+2, .../1+2, .../1+2, ..., ..., .../2, .../2, ..., ..., .../2 und Flur ..., Nrn. ..., ..., .../1+2+3, .../4+5+6+7+8, ..., .../1, ... umfasst. Das Gelände mit den Anlagen steht kraft gesetzlichen Eigentumsübergangs seit 1. Januar 2005 im Eigentum der Klägerin. Ein Wertgutachten des Staatsbauamtes M. als Niederlassung des Landesbetriebes Liegenschafts- und Baubetreuung (LBB) geht zum Wertermittlungsstichtag 15. Februar 2000 von einem Bodenwert der Liegenschaft von 558.490,-- DM und einem Verkehrswert von rund 2.000.000,-- DM aus.
Das Gelände liegt am südlichen Rand des Teils III des Landschaftsschutzgebietes „... ...“ vom 17. März 1977 (Staatsanzeiger für Rheinland-Pfalz Nr. 12 vom 28.3.1977, S. 227).
Bis 1998 wurden Gelände und Bauten als Mobilmachungsstützpunkt der Bundeswehr genutzt. Danach wurde die militärische Nutzung endgültig aufgegeben.
In der Folgezeit wurde das Gelände mitsamt Gebäuden zum Verkauf ausgeschrieben, wobei sich einige Kaufinteressenten mit unterschiedlichen Nutzungskonzepten vorstellten. Ein Kaufvertrag kam nicht zustande.
Im November 2000 beschloss der Rat der Beklagten die Aufstellung eines Bebauungsplans für den betreffenden Bereich. In der Folgezeit wandte sich die Bundesrepublik als damalige Eigentümerin der Liegenschaft an die Beklagte und machte unter anderem geltend, die beabsichtigte Planung berücksichtige ihre Interessen nicht ausreichend. Die Beklagte antwortete, der Stadtrat habe die Anregungen der Klägerin abgewogen, ihnen könne jedoch aus verschiedenen – im Einzelnen näher dargestellten – Gründen nicht gefolgt werden. Unter anderem habe keiner der angehörten Interessenten ein Nutzungskonzept vorlegen können, welches sowohl dem sehr geringen Erschließungspotenzial der Fläche als auch der Lage in einem zweifellos sehr sensiblen ökologischen und landschaftsästhetischen Umfeld gerecht werden könne.
Am 28. April 2005 beschloss der Stadtrat den Bebauungsplan „... ...“, der am 16. Juni 2005 öffentlich bekannt gemacht wurde. Darin werden für das Gelände Flächen mit Regelungen und Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft (Grünland/Magerrasen, Streuobst über Grünland/Magerrasen, Wald und Waldrand) festgesetzt.
Nachdem die Klägerin im Rahmen ihrer Anhörung erklärt hatte, sie sehe kein Erfordernis, dem Rückbau aller baulichen Anlagen auf dem umstrittenen Gelände nachzukommen, ordnete die Beklagte mit Bescheid vom 15. September 2006 an, alle auf den genannten Grundstücken vorhandenen baulichen Anlagen einschließlich des umlaufenden Zaunes rückstandsfrei zu beseitigen und die versiegelten Flächen zurückzubauen. Hierfür wurde eine Frist von 6 Monaten nach Bestandskraft der Verfügung gesetzt. Zur Begründung wurde angegeben, die Anlagen seien formell und materiell illegal, da die Privilegierung nach der Aufgabe der militärischen Nutzung entfallen und ein Bestandsschutz nicht gegeben sei. Die Abbruchanordnung sei verhältnismäßig, insbesondere überwiege das öffentliche Interesse an der Herstellung baurechtmäßiger Zustände das wirtschaftliche Interesse der Klägerin.
Die Klägerin legte dagegen Widerspruch ein und führte an, sie sei gemäß § 179 Abs. 1 des Baugesetzbuches als Eigentümerin lediglich zur Duldung der Beseitigung planungsrechtswidriger Anlagen verpflichtet, weshalb die als Handlungsgebot ausgestaltete Beseitigungsverfügung rechtswidrig sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 12. März 2007 – der Klägerin zugestellt am 15. März 2007 – wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen angeführt, die baulichen Anlagen seien formell illegal, da die – unterstellte – Zustimmung der Verwaltungsbehörde entsprechend § 37 Abs. 2 BauGB, welche bei Vorhaben, die der Landesverteidigung dienen, die Baugenehmigung ersetze, durch die endgültige Nutzungsaufgabe ihre Wirksamkeit im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG verloren habe. Einer ausdrücklichen Aufhebung bedürfe es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des OVG Niedersachsen nicht. Ferner seien die Anlagen auch materiell illegal. Ihre bauplanungsrechtliche Zulässigkeit beurteile sich nach § 30 BauGB. Nach dem Bebauungsplan sei jegliche bauliche Nutzung ausgeschlossen. Der Bebauungsplan sei auch wirksam, insbesondere sei eine positive planerische Konzeption vorhanden. Ein Abwägungsmangel liege nicht vor. Die Beklagte habe sich intensiv mit den von der Klägerin vorgebrachten wirtschaftlichen Belangen auseinandergesetzt, außerdem stehe ihr als Trägerin der Bauleitplanung ein Ermessensspielraum zu, der nicht überschritten sei. Im Übrigen seien die Anlagen selbst im Falle der Unwirksamkeit des Bebauungsplans materiell rechtswidrig, da sie unter diesen Umständen gegen § 35 BauGB verstießen. Allein der Umstand, dass sie ursprünglich zu militärischen Zwecken errichtet worden seien, rechtfertige keine abweichende Beurteilung, insbesondere führe dies jedenfalls nicht automatisch zur Unverhältnismäßigkeit der Beseitigungsanordnung. Das Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände überwiege das Interesse am Erhalt der ohnehin nicht mehr genutzten baulichen Anlagen.
Am Montag, 16. April 2007, hat die Klägerin Klage erhoben. Sie meint, der Beklagten sei es grundsätzlich verwehrt, die Beseitigungsverfügung gegen sie zu erlassen. Hierzu verweist sie auf den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens und beruft sich auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1968, wonach in hoheitliche Tätigkeit nicht durch eine andere Behörde eingegriffen werden dürfe. Für die Beachtung der fachfremden Gesetze sei in der Regel die jeweils tätig werdende Hoheitsverwaltung selbst verantwortlich. Auch aus § 83 Abs. 3 Satz 3 der Landesbauordnung folge, dass eine Bauüberwachung vorliegend nicht stattfinde und bauordnungsrechtliche Verfügungen unzulässig oder jedenfalls nicht durchsetzbar seien. Dafür spreche zudem § 1 Abs. 6 Nr. 10 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne insbesondere die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften zu berücksichtigen seien. Die Gemeinde sei insoweit zwar Planungsträgerin, bei der Konversion militärischer Liegenschaften müssten jedoch – vorrangig vor der eigenen Planung – die Belange berücksichtigt werden, die sich aus dem Vorhandensein der ursprünglich einem öffentlichen Zweck dienenden, baurechtlich legalen Anlage ergäben. Eine Entprivilegierung und damit ein Wegfall des Bestandsschutzes sei nicht eingetreten. Hierfür sei ein förmlicher Entwidmungsakt erforderlich, der bislang fehle. Die Beklagte habe die betreffenden Entscheidungen des OVG Niedersachsen und des Bundesverwaltungsgericht undifferenziert übernommen, obwohl sich der Sachverhalt erheblich unterscheide. Anders als in jener Konstellation sei vorliegend das mit der Verfügung verfolgte Ziel auch mittels des städtebaulichen Rückbaugebotes des § 179 Abs. 1 BauGB zu erreichen. Ziel der Verfügung sei erkennbar die Umsetzung des Bebauungsplanes. Genau diesem Ziel dienten die §§ 176 ff. BauGB. Auch führe das Bundesverwaltungsgericht in dem in Rede stehenden Beschluss aus, dass die Frage, ob die Bauaufsichtsbehörde die Beseitigung einer ehemaligen militärischen Anlage verlangen dürfe, von weiteren Voraussetzungen abhänge. Ohne Hinzutreten weiterer Umstände könne die Beseitigungsanordnung unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft sein. Dies sei hier der Fall. Die Eingriffsnorm des § 179 BauGB sei nicht nur gleich effektiv, sondern auch das mildere Mittel. Mit diesem Instrument könne das Ziel der Planumsetzung in gleicher Weise erreicht werden. Auch müsse die immense Höhe der entstehenden Beseitigungskosten berücksichtigt werden sowie der ursprünglich öffentliche Zweck der Anlagen und die ursprünglich bestehende formelle und materielle Legalität derselben während der militärischen Nutzung. Die Klägerin beantragt, den Bescheid vom 15. September 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2007 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie verweist auf die Gründe des Widerspruchsbescheides und erwidert, die von dem Niedersächsischen OVG und dem Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fälle seien sehr wohl vergleichbar. Dort sei ein etwaiger Verstoß gegen den Grundsatz der Bundestreue nicht einmal erwähnt worden. Hintergrund sei vermutlich, dass der Bund mit Wegfall des öffentlichen Zwecks der Anlage nicht mehr als Hoheitsträger, sondern lediglich als (privater) Grundstückseigentümer betroffen sei, so dass es sich eher um eine dem fiskalischen Bereich zuzuordnende Situation handle. Überdies dürfte sich die „Bundestreue“ nicht in einer einseitigen Rücksichtnahme zu Lasten der Beklagten erschöpfen. Vielmehr müsse von dem Bund auch verlangt werden, dass er rechtmäßige Zustände wieder herstelle. Die jahrelange Nutzung rechtfertige es ohne weiteres, dem Bund nunmehr die Handlungspflicht und die Kosten für die Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände zuzumuten. Das städtebauliche Rückbaugebot des § 179 BauGB unterliege nicht nur anderen Voraussetzungen, es führe auch zu ganz anderen Auswirkungen, die wiederum eine durch nichts zu rechtfertigende Verschiebung von Handlungs- und Kostentragungspflichten zu Lasten der Beklagten bewirken würde. Unter anderem gehe es bei § 179 des Baugesetzbuches um die Beseitigung einer formell und materiell rechtmäßigen, lediglich planwidrigen baulichen Anlage, weshalb auch Entschädigungsansprüche des Eigentümers vorgesehen seien. Einer förmlichen Entwidmung bedürfe es nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf die von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze sowie die Verwaltungs- und Widerspruchsakte der Beklagten (zwei Heftungen). Deren Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Beseitigungsverfügung der Beklagten vom 15. September 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Beklagte war nicht gehindert, gegen die Klägerin eine bauordnungsrechtliche Verfügung zu erlassen (dazu 1.). Die Voraussetzungen für eine Beseitigungsverfügung gemäß § 81 Landesbauordnung sind erfüllt, denn die Anlage genießt keinen Bestandsschutz und bedarf deshalb einer Zustimmung der Bauaufsichtsbehörde, die nicht vorliegt (formelle Rechtswidrigkeit). Die fehlende Zustimmung kann auch nicht erteilt werden, denn die Anlage verstößt gegen die Festsetzungen des – wirksamen – Bebauungsplans „... ...“, jedenfalls aber gegen § 35 des Baugesetzbuches (materielle Rechtswidrigkeit) (dazu 2.). Die Ermessensausübung durch die Beklagte ist nicht zu beanstanden, insbesondere ist die Beseitigungsverfügung nicht unverhältnismäßig (dazu 3.).
1. Die Beklagte war nach dem Grundsatz über die „fehlende Polizeipflicht von Hoheitsträgern“ nicht daran gehindert, die Klägerin mit einer bauordnungsrechtlichen Verfügung zu überziehen. Dieser Grundsatz besagt, dass – von Sonderregelungen und Ausnahmelagen, z.B. Gefahr im Verzug abgesehen – eine Hoheitsverwaltung nicht mit Anordnungen oder gar mit Zwang in die hoheitliche Tätigkeit einer anderen Hoheitsverwaltung, sei es derselben, sei es einer anderen Körperschaft, eingreifen darf. Für die Beachtung auch der fachfremden Gesetze ist also in der Regel die jeweils tätig werdende Hoheitsverwaltung selbst zuständig und verantwortlich, nicht die fremde Fachbehörde. Dabei schließt dieser Grundsatz nur Übergriffe und Eingriffe in die der anderen Hoheitsverwaltung zustehende Tätigkeit aus, nicht aber Einwirkungen, welche ihre Tätigkeit unberührt lassen (so grundlegend BVerwG, Urteil vom 16. Januar 1968 – 1 A 1.67 – [juris], Rn. 29 = BVerwGE 29, 52, 59)
Danach war eine Ordnungsverfügung gegen die Klägerin hier ohne Weiteres zulässig. Auch wenn deren Eigentümerstellung – welche sie zur Adressatin der Ordnungsverfügung werden ließ (vgl. § 54 Abs. 2 Satz 1 LBauO) – letztlich Folge der grundgesetzlichen Zuständigkeit des Bundes für die Verteidigung ist, ändert dies nichts daran, dass die bauordnungsrechtliche Beseitigungspflicht hoheitliche Aufgaben nicht unmittelbar berührt (vgl. entsprechend zur Abfallbeseitigungspflicht der Bundesrepublik BVerwG, Urteil vom 8. Mai 2003 – 7 C 15/02 – [juris], Rn. 18 = DVBl. 2003, 1076, 1978). Das Gelände steht nach Aufgabe der militärischen Nutzung in keinerlei Zusammenhang mit einer hoheitlichen Tätigkeit, es wird lediglich nach kaufmännischen Grundsätzen verwaltet. Die Klägerin nutzt die Liegenschaft nicht zu hoheitlichen Zwecken, sondern hat die Aufgabe, das nicht betriebsnotwendige Gelände wirtschaftlich zu veräußern, vgl. § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImAG). Sie handelt insoweit als „betriebswirtschaftlich geführtes Unternehmen“, das auf „finanzielle Ergebnisverantwortung ausgerichtet ist“ im Bereich der Vermögensverwaltung und damit privatrechtlich (s. zur betriebswirtschaftlichen Ausrichtung den Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 15/2720 vom 17. März 2004; allgemein zur Vermögensverwaltung Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Assmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattkommentar, § 40 Rn. 277 und 183; jüngst auch OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 30. Mai 2007 – 3 O 58/07 – [juris]).
2. Besitzt die Beklagte daher durchaus die Kompetenz zum ordnungsbehördlichen Einschreiten gegen die Klägerin wegen der in Rede stehenden Liegenschaft, findet sich die Rechtsgrundlage der Beseitigungsverfügung in § 81 der Landesbauordnung (LBauO). Danach kann die Bauaufsichtsbehörde unter anderem die vollständige Beseitigung von baulichen Anlagen anordnen, wenn diese gegen baurechtliche oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften über die Errichtung, die Änderung, die Instandhaltung oder die Nutzungsänderung verstoßen und nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Bei den betreffenden Gebäuden und Einrichtungen einschließlich der Einfriedung und der aus Baumaterialien bestehenden, versiegelten Flächen handelt es sich um eine einheitliche bauliche Anlage im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 LBauO. Diese verstößt gegen baurechtliche Vorschriften über die Errichtung, weil sie gemäß § 83 Abs. 1 LBauO einer Zustimmung der Bauaufsichtsbehörde bedarf, die nicht vorliegt (formelle Rechtswidrigkeit).
Es kann insoweit dahinstehen, ob zu einem früheren Zeitpunkt eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde gemäß § 37 Abs. 2 BauGB oder § 83 Abs. 1 LBauO – jeweils in der ehedem gültigen Fassung – erforderlich war und vorlag bzw. ein Kenntnisgabeverfahren nach § 83 Abs. 4 LBauO geboten und durchgeführt worden war. Mit der endgültigen Aufgabe der militärischen Nutzung sind die Rechtswirkungen etwaiger bestandskräftiger und daher bestandsschützender Zustimmungsakte jedenfalls entfallen (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Januar 2000 – 1 L 4202/99 – [juris], Rn. 40 = BauR 2000, 349 ff., bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 21. November 2000 – 4 B 36/00 – [juris], Rn. 8 = NVwZ 2001, 557 ff.). Eines förmlichen Entwidmungsaktes bedurfte es dazu nicht, vielmehr gelten auch insoweit die allgemeinen Regeln über das Entfallen des Bestandsschutzes infolge der endgültigen Nutzungsaufgabe (Niedersächsisches OVG a.a.O., Rn. 42; BVerwG a.a.O. Rn. 10 und Rn. 8 m. Verweis auf BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990 – BVerwG 4 C 49.89 –, ZfBR 1990, 245).
Eine anderweitige Herstellung rechtmäßiger Zustände ist nicht möglich. Insbesondere kann die fehlende Genehmigung nicht erteilt werden, denn die Anlage ist insgesamt auch materiell rechtswidrig. Sie verstößt gegen bauplanungsrechtliche Vorschriften.
Ihr stehen die Festsetzungen des Bebauungsplans „... ...“ der Beklagten entgegen, welcher für die Parzellen, auf denen sich die in Rede stehenden baulichen Anlagen befinden, im Wesentlichen die Festsetzung „M 1.2“ vorsieht. Ausweislich der textlichen Ausführung unter Ziffer 1.1.2 ist damit „Streuobst über Grünland / Magerrasen“ vorgesehen. Hierzu heißt es in den textlichen Festsetzungen unter anderem weiter: „Anpflanzung und Pflege von 60 hochstämmigen Obstbäumen lokaltypischer Sorten. In den ersten 5 Jahren mechanische Offenhaltung der Baumscheiben (…) Für die o.g. Pflanzung ist eine gemischte Auswahl aus folgenden Obstbaum-Arten zu verwenden: Äpfel: (…) Bohnapfel; Gewürzluiken; Brettacher; (…)“. Ausweislich der Überschrift zu Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen handelt es sich nach den Vorstellungen der Beklagten insoweit um eine Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB. Nach dieser Bestimmung können im Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen die Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft festgesetzt werden.
Etwaige Zweifel an der Wirksamkeit dieser Festsetzung greifen letztlich nicht durch.
Insbesondere handelt es sich nicht um einen Fall unzulässiger Verhinderungs- oder Negativplanung. Festsetzungen in einem Bebauungsplan sind als Negativplanung nicht schon dann wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 BauGB mangels Planerforderlichkeit nichtig, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht und ihre positiven Ziele über die in ihr enthaltenen Verhinderungsziele nicht unwesentlich hinausgehen. Die Verhinderungsziele dürfen sogar den Hauptzweck der Planung bilden (BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 – 4 NB 8/90 – [juris], Rn. 14 = NVwZ 1991, 875 ff.). Solche Festsetzungen sind lediglich dann unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern (BVerwG, a.a.O., Rn. 12). Dass die Festsetzungen der Beklagten die Ablehnung jeglicher baulicher Anlagen einschließlich der vorhandenen beinhalten, macht die Planung also nicht unwirksam. Vielmehr handelt es sich gerade bei der hier in Rede stehenden Art der Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB um Beispielsfälle einer zulässigen Art der Negativplanung (vgl. BVerwG a.a.O., Rn. 14 a.E.). Speziell zu solchen Festsetzungen hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass sich der Inhalt eines Bebauungsplans darin erschöpfen kann, Flächen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft auszuweisen. Denn die Aufstellung eines Bebauungsplans mit dem Ziel der Ausweisung von Flächen für die in § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB genannten Maßnahmen hat insoweit eine positive planerische Aussage über die zukünftige Funktion der betreffenden Fläche im städtebaulichen Gesamtkonzept der Gemeinde zum Inhalt und beschränkt sich nicht auf die bloße Abwehr jeglicher Veränderung durch Aufnahme bestimmter Nutzungen (BVerwG, Beschluß vom 27. Juli 1990 – 4 B 156.89 –, NVwZ 1991, 62 ff.).
Anhaltspunkte dafür, dass diese Festsetzungen der Beklagten hier lediglich vorgeschoben wären, drängen sich dem Gericht nicht auf und wurden auch von der Klägerin nicht konkret vorgetragen.
Die Festsetzungen verstoßen auch nicht wegen einer fehlenden Verwirklichungsmöglichkeit gegen § 1 Abs. 3 BauGB.
Insofern hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zwar jüngst entschieden, dass ein Bebauungsplan, der die in seinem Gebiet gelegenen privaten Grundstücke sämtlich als private Grünfläche festsetzt und damit (neben dem Ziel, eine Bebauung zu verhindern) als wesentlichen Grundzug das Ziel verfolgt, diesen Bereich in seinem ökologischen Wert zu erhalten und weiter zu entwickeln, nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB ist, wenn die hierzu notwendigen und gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB festgesetzten Maßnahmen zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft gegenüber den privaten Eigentümern nicht durchgesetzt werden können (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 29. August 2007 – 1 K 429/06.KO –, Leitsatz 1). Dabei hielt das OVG fest, dass die bauplanerische Festsetzung derartiger Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB noch keine unmittelbare Verpflichtung der Grundstückseigentümer auslöst, diese Maßnahmen umzusetzen. Die Wirksamkeit solcher Festsetzungen hänge damit von der tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeit des Planungsträgers ab, ihre Verwirklichung herbeizuführen. Die städtebaulichen Gebote der §§ 175 ff. BauGB enthielten aber, so das OVG, keine gesetzliche Grundlage für eine gemeindliche Anordnung, die nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB festgesetzten Maßnahmen durchzuführen.
Diese Rechtsprechung kann auf den vorliegenden Fall jedoch nicht übertragen werden.
Dieser ist jedenfalls wegen der Zukunftsoffenheit der Eigentumsverhältnisse an der Liegenschaft anders zu beurteilen. Die Verhältnisse lassen nämlich – anders als im Falle des Oberverwaltungsgerichts – eine eindeutige Prognose über die fehlende Realisierbarkeit der Festsetzungen nicht zu. Wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärt hat, ist im Falle der Entfernung der Anlagen ein späterer Eigentumserwerb durch sie selbst als Planungsträgerin genauso wenig ausgeschlossen wie eine Förderung der Maßnahmen aus ihren Mitteln. Auch die Klägerin selbst hat bekundet, die Liegenschaft prinzipiell veräußern zu wollen. Aus der Begründung zu dem Bebauungsplan geht ebenfalls hervor, dass die Beklagte diesen durchaus mit Blick auf einen eigenen Flächenerwerb erlassen hat (vgl. S. 13 der Begründung unter Ziffer 9.3: „Kosten, Finanzierung … 1. Flächenerwerb: Ankauf des rückgebauten und altlastenfreien Geländes“). Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist daher eine Verwirklichung der Festsetzungen entweder aufgrund einer von der Beklagten finanziell geförderten, freiwilligen Umsetzung durch einen späteren Eigentümer oder aufgrund eines Eigentumserwerbs durch die Beklagte selbst jedenfalls nicht eindeutig ausgeschlossen.
Schließlich drängt sich auch eine Verletzung von § 1 Abs. 7 BauGB nicht auf. Nach dieser Vorschrift sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Dabei wären etwaige beachtliche Fehler im Abwägungsvorgang gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB (in der bei Erlass des Planes geltenden Fassung vom 23.09.2004) wegen Ablaufs der Zweijahresfrist von vornherein unbeachtlich. Ein – allein beachtlicher – Fehler im Abwägungsergebnis, insbesondere eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, ist nicht ersichtlich. Dem Belang des § 1 Abs. 6 Nr. 10 BauGB (zivile Anschlussnutzung von Militärliegenschaften) kommt entgegen der Auffassung der Klägerin kein unbedingter Vorrang zu, sondern es handelt sich um ein gleichermaßen bei der Abwägung zu berücksichtigendes Element wie der Belang des § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB (Umweltschutz, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege). Dies zugrundegelegt kann die Entscheidung des Stadtrates der Beklagten zugunsten eines Vorrangs des letzteren nicht als rechtsfehlerhaft und außerhalb der planerischen Gestaltungsfreiheit liegend angesehen werden. Der Stadtrat durfte seinem Ziel einer ökologischen und landschaftlichen Aufwertung des Geländes, der Ausnutzung des Arten- und Biotoppotenzials sowie seiner Annäherung an den Schutzzweck der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „... ...“ (vgl. Begründung des Bebauungsplans, S. 4 ff.) jedenfalls im Ergebnis den Vorrang vor dem öffentlichen Interesse an der möglichst wirtschaftlichen Verwertung der ehedem militärisch genutzten Liegenschaft geben. Allein die etwaige Möglichkeit anderer sinnvoller und rechtmäßiger Planungen führt nicht schon zur Unverhältnismäßigkeit einer Entscheidung zugunsten des Naturschutzes und der Landschaftspflege.
Aber selbst wenn die maßgeblichen Festsetzungen oder der Bebauungsplan insgesamt unwirksam sein sollten, würde dies im Ergebnis nichts an der materiellen Baurechtswidrigkeit der Anlage ändern.
In diesem Falle läge die Anlage im Außenbereich und wäre deshalb am Maßstab des § 35 BauGB zu messen. Eine Einordnung der Liegenschaft als „im Zusammenhang bebauter Ortsteil“ im Sinne von § 34 BauGB kommt nicht in Betracht, da den verbliebenen Bauten aufgrund ihrer formellen Baurechtswidrigkeit und der fehlenden Duldung durch die Beklagte bereits jede maßstabsbildende Kraft fehlt. Darüber hinaus weisen die Gebäude mit Blick auf ihre Anzahl und räumliche Anordnung weder die erforderliche Bebauungsdichte, noch eine organische Siedlungsstruktur – etwa im Sinne eines faktischen Sondergebietes Militär oder eines faktischen Gewerbegebietes – auf. Als Anlage im Außenbereich aber handelt es sich vorliegend um ein nicht privilegiertes, „sonstiges“ Vorhaben (§ 35 Abs. 2 BauGB), welches zumindest die natürliche Eigenart der Landschaft und deren Erholungswert beeinträchtigt, also einen öffentlichen Belang (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB).
3. Die Beklagte hat bei ihrer Entscheidung über die Beseitigungsverfügung auch das ihr zukommende Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Die Überprüfung durch das Gericht ist insoweit gemäß § 114 VwGO darauf beschränkt, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde.
Für derartige Fehler bestehen keine Anhaltspunkte.
Insbesondere liegt eine Überschreitung der Grenzen des Ermessens nicht vor. Die Beklagte hat mit ihrer Entscheidung zugunsten der Abrißverfügung eine Rechtsfolge gewählt, die verhältnismäßig ist und sich daher im Rahmen des nach § 81 LBauO Zulässigen bewegt.
Das Verhältnismäßigkeitsprinzip ist als rechtsstaatlicher Grundsatz und staatsrechtliches Organisationsprinzip auch gegenüber der Klägerin als bundesunmittelbarer Anstalt des öffentlichen Rechts anwendbar. Es verlangt, dass der Einsatz eines (erlaubten) Mittels zur Erreichung des damit verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen ist. Im vorliegenden Fall bestehen an der Geeignetheit des Mittels der vollständigen Abrissverfügung zur Erreichung des damit verfolgten Zwecks – der Herstellung rechtmäßiger Zustände entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans – keine Zweifel.
Die Abrissverfügung ist auch erforderlich. Es ist nicht ersichtlich, dass der Bauaufsichtsbehörde der Beklagten ein die Klägerin weniger belastendes Mittel zur Verfügung gestanden hätte, um rechtmäßige Zustände herzustellen. Insbesondere kann ihr nicht entgegengehalten werden, dass möglicherweise ein städtebauliches Vorgehen nach § 175 Abs. 2 in Verbindung mit § 179 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB in Betracht gekommen wäre. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde den Eigentümer verpflichten zu dulden, dass eine bauliche Anlage im Geltungsbereich eines Bebauungsplans ganz oder teilweise beseitigt wird, wenn sie den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht entspricht und ihnen nicht angepasst werden kann. Dabei muss die alsbaldige Durchführung der Beseitigung aus städtebaulichen Gründen erforderlich sein. Dieses Instrument ist dem Bereich kommunaler Selbstverwaltung zuzuordnen (vgl. Ernst/ Zinkahn/ Bielenberg, BauGB, Bd. 4, § 175 Rn. 50). Es stand der Beklagten in ihrer Funktion als Bauaufsichtsbehörde von vornherein nicht zur Verfügung und konnte schon deshalb im Rahmen von § 81 LBauO keine zu erwägende Alternative darstellen. Allein die Tatsache, dass die Beklagte als Rechtsträgerin der Bauaufsichtsbehörde in der vorliegenden Konstellation zufällig zugleich Trägerin der kommunalen Planungshoheit ist, vermag daran nichts zu ändern. Städtebauliche und ordnungsrechtliche Instrumente entstammen völlig unterschiedlichen Rechtsregimes und stehen selbständig nebeneinander.
Ferner bestehen auch keine durchgreifenden Zweifel an der Angemessenheit der Beseitigungsverfügung. Dieses Kriterium erfordert, dass der Eingriff bzw. die Beeinträchtigung, die der Eingriff für den einzelnen bedeutet, und der mit dem Eingriff verfolgte Zweck in recht gewichtetem und wohl abgewogenem Verhältnis zueinander stehen (vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, Staatsrecht II, 16. Aufl. 2000, Rn. 289). Dabei sind die jeweils einschlägigen öffentlichen und privaten Güter und Interessen eigenständig zu gewichten und abzuwägen.
Dies zugrundegelegt ist die Entscheidung der Beklagten hier letztlich nicht zu beanstanden.
Zutreffend hat der Stadtrechtsausschuss der Beklagten unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst festgehalten, dass allein die Tatsache, dass bauliche Anlagen in der Vergangenheit zum Zweck der Landesverteidigung errichtet worden sind, jedenfalls nicht automatisch zur Unverhältnismäßigkeit einer Beseitigungsanordnung führt und ein besonderes öffentliches Interesse allein am Bestand nicht mehr zum Zwecke der Verteidigung genutzter Anlagen sich den gesetzlichen Vorschriften nicht entnehmen lässt (BVerwG, Urteil vom 21. November 2000, a.a.O., Rn. 14). Gleichwohl streitet zugunsten der Klägerin das öffentliche Interesse an der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Hand. Diese Prinzipien gelten auch für die Grundstücksverwaltung und -verwertung durch die Klägerin (vgl. § 10 Abs. 1 BImAG in Verbindung mit § 7 Abs. 1 BHO). Insofern besteht zugleich ein durch die Klägerin verwaltetes Interesse der Allgemeinheit daran, Werte in Gestalt einer einmal geschaffenen Infrastruktur nicht mit hohem Kostenaufwand zu beseitigen.
Auf der anderen Seite steht dagegen das – fiskalisch nicht bezifferbare – öffentliche Interesse an der ökologischen und landschaftlichen Aufwertung des Geländes, der Realisierung des dortigen Arten- und Biotoppotenzials sowie seiner Annäherung an den Schutzzweck der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „... ...“. Dieses mit verfassungsrechtlichem Rang ausgestattete Interesse (vgl. Art. 69 Abs. 1 und Abs. 2 LV und Art. 20a GG) manifestiert sich in dem Bebauungsplan des Stadtrates der Beklagten, welcher diesem im Rahmen seiner Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 in Verbindung mit § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB den Vorrang eingeräumt hat. Dieser Entscheidung des kommunalen Planungsträgers kommt als Ausfluss gemeindlicher Selbstverwaltung ihrerseits ein verfassungsrechtlich geschützter Eigenwert zu (Art. 49 Abs. 3 LV, Art. 28 Abs. 2 GG). Schließlich fällt auch das allgemeine Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände (Art. 77 Abs. 2 LV, Art. 20 Abs. 3 GG) auf dieser Seite in die Waagschale.
Angesichts dieser qualitativ höchst unterschiedlichen Interessen erscheint die Entscheidung der Beklagten, den letztgenannten gegenüber fiskalischen den Vorrang zu geben, als vertretbar. Ein Rechtsfehler kann darin nicht gesehen werden.
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 700.000,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 176 ff. BauGB
§§ 175 ff. BauGB enthielten aber, so das OVG, keine gesetzliche Grundlage für eine gemeindliche Anordnung, die nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB
§ 30 BauGB
§ 35 BauGB
§ 179 BauGB
§ 81 Landesbauordnung
§ 34 BauGB
§ 114 VwGO
§ 81 LBauO
§ 167 VwGO
§ 37 Abs. 2 BauGB
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 83 Abs. 3 Satz 3 der Landesbauordnung
§ 1 Abs. 6 Nr. 10 BauGB
§ 179 Abs. 1 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 54 Abs. 2 Satz 1 LBauO
§ 81 der Landesbauordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 1 LBauO
§ 83 Abs. 1 LBauO
§ 83 Abs. 4 LBauO
§ 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 179 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 10 Abs. 1 BImAG
§ 7 Abs. 1 BHO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 179 Abs. 1 des Baugesetzbuches
§ 179 des Baugesetzbuches
§ 35 des Baugesetzbuches
Art. 69 Abs. 1 und Abs. 2 LV
Art. 20a GG
Art. 49 Abs. 3 LV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 77 Abs. 2 LV
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 29, 52, 59
NVwZ 2001, 557
NVwZ 1991, 875
NVwZ 1991, 62
1 A 1.67
7 C 15/02
3 O 58/07
1 L 4202/99
4 B 36/00
4 C 49.89
4 NB 8/90
4 B 156.89
1 K 429/06