Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-01-20, Aktenzeichen 1 L 2/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2012:0120.1L2.12.00

Tenor:
Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die Zulässigkeit des von den Antragstellern vertretenen Bürgerbegehrens „Bündnis für Bildung“ unverzüglich festzustellen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
Der am 2. Januar 2012 gestellte Antrag,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Zulässigkeit des von den Antragstellern vertretenen Bürgerbegehrens "Bündnis für Bildung" unverzüglich festzustellen,
ist zulässig und begründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes treffen, wenn dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile, Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dies setzt voraus, dass die Antragsteller die in Anspruch genommene Rechtsposition (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung [ZPO]).
Im Hinblick auf das Ziel einstweiliger Anordnungen, grundsätzlich nur vorläufige Regelungen zu treffen, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen, wenn das Antragsbegehren – wie hier – auf die Vorwegnahme der Hauptsache zielt. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass ein für zulässig erklärtes Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 6 Satz 6 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) Sperrwirkung entfaltet, d.h. dem Begehren entgegenstehende Entscheidungen der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug derartiger Entscheidungen nicht mehr begonnen werden darf. Im Wege einer einstweiligen Anordnung ist daher die Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur zu bejahen, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens überwiegend wahrscheinlich und eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen ist,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 31. März 2009 – 1 L 440/09 –, juris; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Januar 2009 – 1 L 31/09 –, juris.
Nach diesen Maßstäben ist der Antrag begründet, denn die Antragsteller haben sowohl einen Anordnungsanspruch als auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
Ein Anspruch der Antragsteller, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Bündnis für Bildung" gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW unverzüglich festzustellen, erscheint überwiegend wahrscheinlich. Das Bürgerbegehren erfüllt nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sachlage die formellen und inhaltlichen Anforderungen eines zulässigen Bürgerbegehrens. Gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW können die Bürger beantragen (Bürgerbegehren), dass sie anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid). Mit dieser Formulierung hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass den Bürgern im Wege des Bürgerbegehrens und des nachfolgenden Bürgerentscheids unter den dort genannten Voraussetzungen die Befugnis zu eigenständiger Sachentscheidung überantwortet werden soll,
vgl. LT-Drs. 11/4983, Begründung S. 7.
Das Bürgerbegehren "Bündnis für Bildung" ist auf die Herbeiführung einer solchen Sachentscheidung gerichtet. Ob und inwieweit ein Bürgerbegehren zulässig ist, das auf die Herbeiführung einer Grundsatzentscheidung zielt, mit der dem Rat Vorgaben für eine Vielzahl künftiger, noch nicht überschaubarer Angelegenheiten gemacht werden, bedarf an dieser Stelle keiner Entscheidung,
vgl. hierzu VG Köln, Urteil vom 25. Mai 2011 – 4 K 6574/10 –, juris.
Denn entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin hat das Bürgerbegehren eine konkrete, individuelle und aktuelle Frage zum Gegenstand und keine dem Rat Bindungen für künftige Entscheidungen auferlegende Grundsatzentscheidung. Es verfolgt die Aufhebung des in der Anlage 3 des Ratsbeschlusses vom 21. Juli 2011 (V 11/0533-01) enthaltenen Maßnahmevorschlags "sukzessive Auflösung der Städtischen Hauptschule an der Cstraße zum Schuljahr 2012/2013". Eine über diese Angelegenheit hinausgehende Grundsatzentscheidung wird nicht angestrebt. Dies ergibt sich zum einen aus der (eindeutigen) Fragestellung "Soll die weiterführende Schule (GHS an der Cstraße) in N F auf Dauer erhalten bleiben?" und zum anderen aus der Begründung, die ebenfalls nur auf die Entscheidung über die sukzessive Auflösung der Städtischen Hauptschule an der Cstraße Bezug nimmt.
Eine unzulässige Bindung des Rates in seiner schulpolitischen Entscheidungskompetenz ist auch nicht in der Fragestellung zu sehen, die Städtische Hauptschule an der Cstraße "auf Dauer" zu erhalten. Zum einen ist bereits in zeitlicher Hinsicht die Bindung des Rates beschränkt, denn der erhöhte Bestandsschutz eines Bürgerbegehrens erstreckt sich kraft Gesetzes auf zwei Jahre (vgl. § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW). Der Rat ist nicht gehindert, nach Ablauf von zwei Jahren den Bürgerentscheid durch einen Ratsbeschluss zu kassieren. Zum anderen soll der Rat aber auch nicht verpflichtet werden, besondere schulpolitische Maßnahmen zugunsten der Aufrechterhaltung der Städtischen Hauptschule an der Cstraße zu ergreifen. Gegen eine dahingehende Verpflichtung spricht insbesondere die Begründung des Bürgerbegehrens, die mit der Fragestellung in einem inneren Zusammenhang steht und über die zu entscheidende Frage aufklären soll,
zur Bedeutung der Begründung s. OVG NRW, Beschluss vom 24. Februar 2010 – 15 B 1680/09 –, juris.
Danach ist das Bürgerbegehren nur darauf gerichtet, die am 21. Juli 2011 im Rahmen des beschlossenen Bildungsentwicklungsplans 2015/2016 getroffene Entscheidung zu kassieren, die Städtische Hauptschule an der Cstraße zum Schuljahr 2012/2013 sukzessiv aufzulösen. Dies beruht erkennbar auf der Annahme, die Schülerzahlprognosen (und die erwarteten Neuanmeldungen) zeigten Bedarf für eine auch zukünftige Zweizügigkeit der Städtischen Hauptschule an der Cstraße bzw. alternativ für einen Ausbau der Städtischen Hauptschule E/Schule am I von zwei- auf vierzügig. Eine Verpflichtung des Rates, den Erhalt der Städtischen Hauptschule an der Cstraße besonders – ggf. auch zu Lasten der Städtischen Hauptschule E/Schule am I – zu fördern, etwa bei sinkenden Schülerzahlen und/oder Anmeldungen, wird von dem Bürgerbegehren nicht angestrebt.
Das Bürgerbegehren genügt auch den weiteren formellen und inhaltlichen Anforderungen. Es wahrt die in § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW geforderte Schriftform, nennt drei Vertretungsberechtigte (vgl. § 26 Abs. 2 GO NRW) und erfüllt mit 10.285 eingereichten gültigen Unterschriften das nach § 26 Abs. 4 Spiegelstrich 6 GO NRW erforderliche Unterschriftenquorum von 5 % der am Tag der Einreichung des Bürgerbegehrens zur Kommunalwahl wahlberechtigten 134.248 Einwohner der Antragsgegnerin. Es wurde bis zum 20. Oktober 2011 mit den notwendigen Unterschriften eingereicht, mithin innerhalb der hier einschlägigen dreimonatigen Frist nach dem Beschluss des Rates vom 21. Juli 2011 (vgl. § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW).
Auch der Kostendeckungsvorschlag begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Nach Auffassung der Kammer sind insoweit die Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW in der bis zum 20. Dezember 2011 gültigen Fassung maßgeblich. Hiernach muss ein Bürgerbegehren auch einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Die durch das Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung vom 13. Dezember 2011 (GV. NRW S. 683) erfolgte und am 21. Dezember 2011 in Kraft getretene Änderung des § 26 Abs. 2 GO NRW, wonach ein Bürgerbegehren nur noch eine von der Verwaltung mitgeteilte Einschätzung der mit der Durchführung der verlangten Maßnahme verbundenen Kosten (Kostenschätzung) enthalten muss, findet keine Anwendung. Zwar ist bei einer – hier vorliegenden – Verpflichtungssituation für die rechtliche Beurteilung regelmäßig der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung maßgebend,
vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 113 Rdn. 217 ff.
Die materiell-rechtlichen Besonderheiten des Bürgerbegehrens gebieten es aber, für die Bestimmung der maßgeblichen rechtlichen Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens abzustellen,
so bei einer nachträglichen Veränderung der Tatsachen auch OVG NRW, Beschluss vom 30. Oktober 2008 – 15 A 2027/08 –, juris.
Denn es ist nicht auszuschließen, dass der Vorschlag, die notwendigen investiven Kosten für den dauerhaften Erhalt der Städtischen Hauptschule an der Cstraße in Höhe von 5,844 Mio. Euro aus den Mitteln zur "Umsetzung von Maßnahmen zur Bildungsentwicklungsplanung" zu finanzieren und nicht etwa durch die Aufnahme zusätzlicher Kredite oder zu Lasten anderer Etats, die Bürger in ihrer Entscheidungsfindung dahingehend beeinflusst hat, das Bürgerbegehren zu unterschreiben.
Der Kostendeckungsvorschlag im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW a.F. muss aus zwei Elementen bestehen: der Angabe der "Kosten der verlangten Maßnahme", der Kostenschätzung, und aus dem eigentlichen, sich hieran orientierenden Deckungsvorschlag,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2009 – 15 A 2697/07 –, juris; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Januar 2009 – 1 L 31/09 –, juris.
Mit "Kosten der verlangten Maßnahme" bezeichnet das Gesetz den finanziellen Aufwand, der für die Gemeinde bei Verwirklichung des Begehrens im Ergebnis anfiele.
Der Deckungsvorschlag bezieht sich auf die Verpflichtung, für die entstehenden Kosten der angestrebten Maßnahme eine nach den gesetzlichen Vorschriften tragfähige Gegenfinanzierung anzugeben. An den Kostendeckungsvorschlag selbst und seinen Inhalt dürfen dabei keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Da er am Rechtsetzungsbefehl des Bürgerentscheides keinen Anteil nimmt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 – 15 A 203/02 –, juris,
braucht er insbesondere die für eine Norm notwendige Bestimmtheit nicht aufzuweisen. Er beruht im Wesentlichen auf Schätzungen, was prognostische Unsicherheiten einschließt. Überdies werden bei den Initiatoren des Bürgerbegehrens auch keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen Fachkenntnisse erwartet. Sind hiernach an die Begründungstiefe des Vorschlages keine überzogenen Anforderungen zu stellen, so sind materiell aber alle Fakten zu erwähnen, die für eine verantwortliche Entscheidung der Abstimmungsberechtigten bekannt sein müssen. Ebenso muss den Bürgern deutlich gemacht werden, dass es die Maßnahme nicht umsonst gibt, sondern dass und wie sie bezahlt werden soll,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2008 – 15 A 2697/07 –, juris; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Januar 2009 – 1 L 31/09 – und vom 31. März 2009 – 1 L 440/09 –, juris jeweils m.w.N.
Diesen Anforderungen wird der Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens gerecht. Er gibt nicht nur die (geschätzten) Betriebs-, Bauunterhaltungs- und investiven Kosten für den Erhalt der Städtischen Hauptschule an der Cstraße in Übereinstimmung mit der von der Antragsgegnerin mitgeteilten Kostenschätzung wieder, sondern enthält mit dem Hinweis auf den ersparten Mehraufwand bei der Städtischen Hauptschule E/Schule am I und auf die zweckgebundenen Mittel zur "Umsetzung von Maßnahmen zur Bildungsentwicklungsplanung" in Höhe von 8,465 Mio. Euro (Investitionsprogramm ImmobilienService 2009-2018 zu den Wirtschaftsplänen 2010 und 2011 [Lfd. Nr. 5], Beschluss des Rates vom 7. Oktober 2010 – V 10/0637-02 –) auch einen hinreichenden Vorschlag zur Deckung dieser Kosten.
Der ersparte Mehraufwand ergibt sich aus dem – in der Begründung des Bürgerbegehrens genannten – entbehrlichen Ausbau der Städtischen Hauptschule E/Schule am I von zwei- auf vierzügig.
Die 8,465 Mio. Euro hat der Rat mit Beschluss vom 7. Oktober 2010 nach Beendigung der Gesamtplanung für das Projekt "Bau der Zukunftsschule an der Cstraße" zweckgebunden zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen zur Bildungsentwicklungsplanung wie folgt etatisiert: 3,910 Mio. Euro in 2013, 1,331 Mio. Euro in 2014, 2,373 Mio. Euro in 2015 und 0,851 Mio. Euro in 2016.
Eine Irreführung der Bürger ist – entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin – weder in der Erklärung zu sehen, es stünden von 2013-2016 für allgemeine nicht schulspezifisch gewidmete Maßnahmen im Kontext des Bildungsentwicklungsplans insgesamt 8,465 Mio. Euro zur Verfügung, noch in dem nicht erfolgten Hinweis, andere Schulbaumaßnahmen könnten bei Aufrechterhaltung der Städtischen Hauptschule an der Cstraße nicht wie geplant erfolgen.
Dass der Einsatz von 5,844 Mio. der für schulspezifische Maßnahmen vorgesehenen 8,465 Mio. Euro für Investitionen an der Städtischen Hauptschule an der Cstraße dazu führt, dass dieser Betrag, und damit ca. 2/3 des Etats, für andere Schulen nicht mehr zur Verfügung steht, liegt auf der Hand.
Eines Hinweises, andere Investitionsmaßnahmen im Schulbereich könnten nicht wie geplant durchgeführt werden, bedurfte es nicht, da die mit Beschluss des Rates vom 7. Oktober 2010 für Maßnahmen im Rahmen der Bildungsentwicklungsplanung etatisierten Mittel bis zur Einreichung des Bürgerbegehrens am 4. Oktober 2011 nicht für andere schulspezifische Maßnahmen verplant waren. Eine Zuweisung der Mittel für Investitionen an andere Schulen war insbesondere nicht durch die Anlagen 3 und 5 der Beschlussvorlage V 11/0533-01 erfolgt, denn diese wurden – soweit für das Gericht nach den vorliegenden Unterlagen und dem Vortrag der Beteiligten erkennbar – nicht Bestandteil des Beschlusses des Rates vom 21. Juli 2011 über den Bildungsentwicklungsplan für die Stadt N 2015/2016 (V 00/0000-00).
Dem Beschluss vom 21. Juli 2011 lässt sich – auch unter Berücksichtigung der Anlagen 1, 3 und 4 – ebenfalls keine konkrete Mittelzuweisung entnehmen, zumal die Anlage 3 (Rahmenplanung für die Schulen der Stadt N 2015/2016 – Maßnahmevorschläge) nur ausführt, welche Schulen erhalten und welche aufgelöst werden sollen. Angaben, ob und welche Sanierungsmaßnahmen vorgesehen sind, enthält die Anlage 3 nicht.
Ein Hinweis der Verwaltung auf die Zuweisung der Mittel für konkrete Sanierungsmaßnahmen findet sich erst in dem Investitionsplan zu der Beschlussvorlage V 11/0000-00 (Teil C Investitionen zum Bildungsentwicklungsplan 2011). Dem Rat wurde diese Vorlage gemeinsam mit dem Haushaltsentwurf am 6. Oktober 2011 vorgelegt. Diese Vorlage war folglich bis zur Einreichung des Bürgerbegehrens am 4. Oktober 2011 weder beschlossen noch war sie dem Rat bereits vorgelegt worden. Selbst der Bildungsausschuss hatte die Vorlage erst am 30. September 2011 zur Kenntnis genommen. Ungeachtet der Frage, ob eine Pflicht, auf die eingeschränkte Realisierungsmöglichkeiten anderer Investitionen hinzuweisen, ohnehin erst dann besteht, wenn die Mittel anderen Maßnahmen durch Beschluss tatsächlich zugewiesen worden sind, waren die Initiatoren des Bürgerbegehrens jedenfalls nicht zu einem entsprechenden Hinweis in dem Kostendeckungsvorschlag verpflichtet. Denn bis zur Einreichung des Bürgerbegehrens am 4. Oktober 2011 lag dem Rat nicht einmal eine Beschlussvorlage vor, die die für die Umsetzung von Maßnahmen im Bildungsentwicklungsplan vorgesehenen Mittel in Höhe von 8,465 Mio. Euro bestimmten Investitionen zuweist. Dass der Bedarf und das Vorhaben, (einige) Schulen der Antragsgegnerin in den nächsten Jahren zu sanieren, in der allgemeinen politischen Diskussion stand, begründet für sich allein eine solche Pflicht nicht. Aus der von der Antragsgegnerin zitierten Rechtsprechung (OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2008 – 15 A 2963/07 –; OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 – 15 A 203/02 –; VG Minden, Beschluss vom 4. November 2009 – 3 L 509/09 –; VG Düsseldorf, Beschluss vom 31. März 2009 – 1 L 440/09 –; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Januar 2009 – 1 L 31/09 –, juris) ergibt sich insoweit nichts anderes.
Da der Kostendeckungsvorschlag überdies ausführt, die Mittel stünden in dem Zeitraum 2013-2016 zur Verfügung, wird auch keine Fehlvorstellung über eine "sofortige Verfügbarkeit" erweckt.
Im Übrigen wäre der Kostendeckungsvorschlag auch nicht zu beanstanden, wenn man entgegen der hier vertretenen Auffassung den Kostendeckungsvorschlag an den Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 5 GO n.F. messen wollte. Der Kostendeckungsvorschlag gibt die den Initiatoren des Bürgerbegehrens von der Antragsgegnerin mitgeteilte Kostenschätzung zutreffend wieder. Angaben zur Finanzierung der begehrten Maßnahme sind zwar nach neuer Gesetzeslage nicht erforderlich, aber unschädlich, wenn sie – wie hier aus den dargelegten Gründen – im übrigen keinen rechtlichen Bedenken begegnen.
Ein Anordnungsgrund ist im Hinblick auf die ab Februar 2012 beginnenden Anmeldeverfahren für die Städtischen Hauptschulen ebenfalls gegeben. Aufgrund der Sperrwirkung des § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW muss dann auch eine Anmeldung an der Städtischen Hauptschule an der Cstraße möglich sein.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) unter Berücksichtigung von Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004. Da der Antrag faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist, hat das Gericht eine Reduzierung des Hauptsachestreitwerts nicht vorgenommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung
§§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 Gerichtskostengesetz
§ 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 6 Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 GO NRW
§ 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 5 GO
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 L 440/09
1 L 31/09
4 K 6574/10
15 B 1680/09
15 A 2027/08
15 A 2697/07
15 A 203/02
15 A 2963/07
3 L 509/09