Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-23, Aktenzeichen 5 A 161/11
ECLI: ECLI:DE:VGHALLE:2013:0123.5A161.11.0A

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Aufhebung eines Bescheides, mit dem ihm die Polizeivollzugszulage entzogen und eine Zulage für Beamte bei Justizvollzugseinrichtungen gewährt wurde.
Der Kläger ist Beamter des Landes Sachsen-Anhalt. Er wurde am 29. August 1991 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Polizeihauptwachtmeister z. A. ernannt. Er wurde am 29. Mai 1992 zum Polizeimeister und am 28. September 1993 zum Polizeiobermeister befördert. Ihm wurde mit Wirkung vom 3. April 1994 die Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit verliehen.
Unter dem 3. September 2004 bewarb sich der Kläger auf eine Ausschreibung mit der der Einsatz von Polizeivollzugsbeamten im Justizvollzugsdienst angeboten wurde. Der Kläger wurde ausgewählt.
Mit am 1. November 2004 ausgehändigter Verfügung wurde der Kläger vom 1. November 2004 bis zum 21. November 2004 an die Justizvollzugsanstalt Dessau abgeordnet. Dem schloss sich eine vom 22. November 2004 bis zum 31. Januar 2005 dauernde Abordnung an das Aus- und Fortbildungszentrum der Justiz des Landes Sachsen-Anhalt an, die mit weiterem am 1. November 2004 ausgehändigtem Bescheid verfügt wurde. Dort nahm der Kläger an einem Anpassungslehrgang teil. Mit weiterem Bescheid, der am 1. Dezember 2004 versandt wurde, wurde die Abordnung an die Justizvollzugsanstalt Dessau vom 31. Januar 2005 bis zum 8. Mai 2005 verlängert. Mit am 29. April 2005 abgesandtem Bescheid wurde die Abordnung an die Justizvollzugsanstalt Dessau bis auf Widerruf verlängert.
Mit Schreiben des Ministeriums der Justiz des Landes Sachsen-Anhalt vom 2. August 2005, das von dem Staatssekretär unterschrieben ist, wurde dem Kläger mitgeteilt, mit der Verkündung des 4. Gesetzes zur Änderung des Beamtengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt habe der Landesgesetzgeber die Voraussetzung für die Übernahme von Polizeivollzugsbeamten in den Justizvollzugsdienst durch Ergänzung des § 81 Abs. 3 Satz 1 BG LSA geschaffen. Mit dem Ministerium des Inneren sei vereinbart, dass der Kläger nach dieser geänderten Rechtslage in den Geschäftsbereich des Ministeriums der Justiz versetzt werde, an der (Weiter-) Gewährung der Polizeivollzugszulage und der Heilfürsorge werde sich durch die Versetzung nichts ändern.
Die Polizeidirektion Dessau versetzte den Kläger mit Bescheid vom 28. September 2005 mit Wirkung vom 1. Oktober 2005 aus dienstlichen Gründen von der Polizeidirektion Dessau in den Geschäftsbereich des Ministeriums der Justiz des Landes Sachsen-Anhalt zur Justizvollzugsanstalt Dessau. Diese Verfügung wurde dem Kläger am 10. Oktober 2005 ausgehändigt.
Der Leiter der Justizvollzugsanstalt Dessau teilte dem Kläger mit Schreiben vom 13. Oktober 2005 mit, er sei unter Umsetzung des Beschlusses des Kabinetts vom 22. März 2005 an die Justizvollzugsanstalt Dessau versetzt worden. Er erhalte weiterhin Dienstbezüge der Besoldungsgruppe A 8 BBesO nach Maßgabe der 2. BesÜV. Ab dem Zeitpunkt der Versetzung laute seine Dienstbezeichnung nunmehr Hauptsekretär im Justizvollzugsdienst (§ 81 Abs. 3 Satz 1 BG LSA).
Mit Schreiben des Leiters der Justizvollzugsanstalt Dessau vom 16. November 2005 wurde der Kläger in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 8 BBesO eingewiesen.
Das Ministerium der Justiz des Landes Sachsen-Anhalt teilte durch den Minister mit Schreiben vom 20. April 2006 dem dort ansässigen Hauptpersonalrat mit, es sei festgelegt worden, dass die Übernahme des mittleren Polizeivollzugsdienstes in den mittleren allgemeinen Justizvollzugsdienst ohne Laufbahnwechsel erfolge, das heiße, die Beamten verblieben auch weiterhin in der Laufbahn des mittleren Polizeivollzugsdienstes. Damit blieben die Rechte aus dem Status des Polizeibeamten unberührt. Demzufolge erhielten sie auch weiterhin eine Stellenzulage (sog. „Polizeizulage“) und die freie Heilfürsorge.
Mit Bescheid vom 25. Februar 2011 entzog der Beklagte dem Kläger die Polizeivollzugszulage und teilte mit, die entsprechenden Änderungen bei der zuständigen Bezügestelle seien zum 1. Januar 2011 veranlasst worden. Zur Begründung wurde ausgeführt, gemäß § 15 Abs. 2 LBG LSA sei festzustellen, dass die Laufbahn der Polizeivollzugsbediensteten eine gleichwertige Laufbahn zur Laufbahn des allgemeinen Vollzugs- und Verwaltungsdienstes bei den Justizvollzugseinrichtungen sei. Die Laufbahnen gehörten derselben bzw. einer vergleichbaren Laufbahngruppe an, die Einstiegsämter seien vergleichbar. Durch die bisherige Laufbahnbefähigung und die Tätigkeit des Klägers im Polizeivollzugsdienst sowie die Qualifizierung, die erfolgreiche praktische Erprobung und die Tätigkeit im Justizvollzugsdienst habe er die Befähigung für die Laufbahn des allgemeinen Justizvollzugsdienstes erworben. Der Laufbahnwechsel vom Polizeivollzugsdienst sei mit Schreiben vom 13. Oktober 2005 vollzogen worden. Somit entfalle die Polizeizulage und es sei die Zulage für Beamte bei Justizvollzugseinrichtungen zu gewähren.
Der Kläger erhob Widerspruch, der mit Widerspruchsbescheid des Ministeriums für Justiz und Gleichstellung vom 15. Juli 2011 zurückgewiesen wurde. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, nach § 61 Abs. 2 Satz 1 LBG LSA könne die beantragte Fortzahlung der Polizeivollzugszulage nicht gewährt werden, weil die Bestimmung lediglich die vorübergehende abweichende Verwendung von Amtsbezeichnungen regele. Daraus könne nicht geschlossen werden, dass gleichzeitig eine besoldungsrechtswidrige Gewährung der Polizeivollzugszulage ohne fortdauernde Erfüllung von deren Voraussetzungen geregelt werde. Soweit sich der Kläger auf das Schreiben des früheren Staatssekretärs Herrn {A.} vom 2. August 2005 beziehe, sei anzumerken, dass selbst bei Vorliegen einer Zusicherung besoldungsrechtswidrig ergangene Zusicherungen nach § 38 Abs. 3 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA nicht verbindlich wären. Aus diesem Grunde komme auch ein Rückgriff auf den vom Kläger geltend gemachten Vertrauensschutz gemäß § 242 BGB nicht in Betracht.
Am 19. August 2011 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Magdeburg Klage erhoben, das das Verfahren mit Beschluss vom 26. August 2011 an das erkennende Gericht verwiesen hat.
Der Kläger trägt im Wesentlichen vor, ihm sei weiterhin die Polizeizulage zu gewähren. Er könne sich insoweit auf die Zusicherungen des früheren Ministers und des früheren Staatssekretärs verlassen. Sein Vertrauen sei auch schutzwürdig.
Ihm stehe auch die Polizeizulage zu, weil er sich immer noch in der Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten befinde er die Laufbahn also nicht gewechselt habe.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 25. Februar 2011 und den Widerspruchsbescheid des Ministeriums für Justiz und Gleichstellung vom 15. Juli 2011 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Bescheid und den Widerspruchsbescheid. Das Gesetz zur Neuordnung des Landesbeamtenrechts habe die Rechtslage verändert. § 15 Abs. 2 Satz 1 LBG LSA habe nach der Versetzung die rechtliche Grundlage für einen Wechsel aus der Laufbahn des mittleren Polizeivollzugsdienstes in die Laufbahngruppe 1, zweites Einstiegsamt, der Laufbahn des allgemeinen Vollzugs- und Verwaltungsdienstes bei Justizvollzugseinrichtungen normiert. Mit dem Laufbahnwechsel bestehe gemäß § 112 Abs. 1 Satz 3 LBG LSA auch weiterhin der Anspruch auf Heilfürsorge. Da der Kläger mit dem Zeitpunkt des Laufbahnwechsels nicht mehr Beamter der Laufbahn des mittleren Polizeivollzugsdienstes sei, bestehe kein Rechtsanspruch auf die Gewährung der Polizeizulage mehr.
Der Kläger sei mit Schreiben des Leiters der Justizvollzugsanstalt Dessau vom 13. Oktober 2005 und 16. November 2005 in den Geschäftsbereich des Vollzugsdienstes als aufsichtsführender Beamter im Abteilungsdienst in die Laufbahn des mittleren allgemeinen Justizvollzugsdienstes übernommen und in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 8 BBesO eingewiesen worden. Ab dem Zeitpunkt der Versetzung lautete die Dienstbezeichnung nunmehr Hauptsekretär im JVD. Damit habe ein Laufbahnwechsel stattgefunden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid und der Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die streitige Polizeizulage sind die Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B Teil II Nr. 8 Abs. 1 des Besoldungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 8. Februar 2011 (GVBl. LSA S. 68) – LBesG LSA, das ab dem 1. April 2011 gültig ist. Die Nr. 8 der Vorbemerkungen regelt die Zulage für Beamtinnen und Beamte mit vollzugspolizeilichen Aufgaben. Nach Absatz 1 dieser Nummer erhalten Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamte sowie die Beamtinnen und Beamten des Steuerfahndungsdienstes eine Stellenzulage nach Anlage 8, soweit ihnen Dienstbezüge nach der Besoldungsordnung A zustehen. Das ist bei dem Kläger der Fall, er ist Polizeivollzugsbeamter. Weitere Voraussetzungen müssen nicht erfüllt sein. Insbesondere erfordert die Regelung in Abs. 1 – obwohl die Überschrift etwas anderes suggeriert – nicht die tatsächliche Betrauung des Beamten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben auf seinem Dienstposten. Das ergibt sich zwar nicht aus dem Begriff der Stellenzulage, der auf die Notwendigkeit der Ausübung eines dementsprechenden konkret-funktionellen Amtes hinweisen könnte. Entscheidend ins Gewicht fällt aber das Fehlen von Regelungen für solche Fälle, in denen tatsächlich vollzugspolizeiliche Aufgaben nur teilweise wahrgenommen werden. Das ist auch bei Polizeivollzugsbeamten durchaus möglich, wenn diese vorübergehend im Innendienst verwendet werden. Dasselbe gilt, wenn sie – wie das § 61 Abs. 2 Satz 1 1. Halbsatz des Beamtengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 15. Dezember 2009 (GVBl. S. 648) – LBG LSA – explizit vorsieht, zeitweise beim Verfassungsschutz verwendet werden. Für diesen Fall, regelt Nr. 8 Abs. 2 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B Teil II LBesG LSA ausdrücklich den Wegfall der Zulage nach Nr. 8, indem die Polizeizulage nicht neben der Zulage für Beamtinnen und Beamte in einer Verwendung beim Verfassungsschutz (Nr. 7) gewährt wird. Diese Vorschrift wäre aber nicht verständlich, wenn der Wegfall von vollzugspolizeilichen Aufgaben auch von Polizeivollzugsbeamten automatisch zum Wegfall der Zulage nach Nr. 8 der Vorbemerkungen LBesG LSA führen würde.
Der Kläger ist noch Polizeivollzugsbeamter. Ein Laufbahnwechsel hat nicht stattgefunden. Der Kläger wurde vom Land Sachsen-Anhalt aufgrund seiner Befähigung für die Laufbahn des mittleren Polizeivollzugsdienstes zum Polizeivollzugsbeamten ernannt. Dies ergibt sich unzweifelhaft aus seinen Ernennungsurkunden. Das wird von dem Beklagten auch nicht in Abrede gestellt.
Ein Laufbahnwechsel hat durch die Versetzung an die Justizvollzugsanstalt Dessau nicht stattgefunden. Eine dementsprechende Erklärung ergibt sich nicht aus dem Versetzungsbescheid. Für einen solchen Laufbahnwechsel wäre auch keine Rechtsgrundlage gegeben gewesen. Auch die Schreiben des Leiters der Justizvollzugsanstalt Dessau vom 13. und 16. Oktober 2005 beinhalten keinen Laufbahnwechsel. Das Schreiben des Leiters der Justizvollzugsanstalt Dessau vom 13. Oktober 2005 knüpft an die Versetzung durch die Polizeidirektion Dessau an. Dem Kläger wird dabei lediglich unter Hinweis auf § 81 Abs. 3 Satz 1 BG LSA eine andere Dienstbezeichnung zuerkannt. Der Hinweis auf die Norm kann von dem Kläger und auch von einem objektiven Dritten nur so verstanden werden, dass der Leiter der Justizvollzugsanstalt Dessau die in dieser Norm vorgesehene Rechtsfolge herbeiführen wollte, die Änderung der Amtsbezeichnung ohne Laufbahnwechsel.
§ 81 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz BG LSA regelt nur eine vom Statusamt abweichende Amtsbezeichnung. Dieser 2. Halbsatz wurde durch § 1 Nr. 8 des Vierten Gesetzes zur Änderung des Beamtengesetzes Sachsen-Anhalt vom 28. Juni 2005 (GVBl. LSA S. 316) eingefügt. Die gefundene Formulierung beruht auf einer Beschlussempfehlung des Ausschusses für Recht und Verfassung (LT-Drs. 4/2174), mit dem zugleich die vom Gesetzgeber aufgegriffene Empfehlung verbunden war, Artikel 27 aus dem Entwurf eines ersten Rechts- und Verwaltungsvereinfachungsgesetzes herauszulösen und diese – das Beamtengesetz betreffende - Regelung als selbständigen Gesetzentwurf zu beraten und zu beschließen. Inhaltlich entspricht diese Regelung der Regelungsabsicht in Art. 27 Nr. 7 des Entwurfs eines ersten Rechts- und Verwaltungsvereinfachungsgesetzes (LT-Drs. 4/1838 S. 19). Begründet wurde die beabsichtigte Regelung damit, mit der Änderung solle ein flexibler Personaleinsatz von Beamten des Polizeivollzugsdienstes durch eine Verwendung auch im Justizvollzugsdienst des Landes ermöglicht werden. Durch die Verwendung einer Amtsbezeichnung des allgemeinen Justizvollzugsdienstes werde vermieden, dass in den Justizvollzugsanstalten Missverständnisse bei den Gefangenen über Funktion und Befugnis der sie bewachenden Personen entstünden. Nach außen hin dokumentiere die geänderte Amtsbezeichnung, dass die Polizeivollzugsbeamten im Justizvollzugsdienst nunmehr keine Aufgaben der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung wahrnehmen würden, sondern in den Pflichtenkreis der Justizvollzugsbeamten eingetreten seien. Da nur die Amtsbezeichnung geändert werde, blieben die besonderen Rechte aus dem Status des Polizeibeamten unberührt (LT-Drs. 4/1838 S. 72). Hieraus ergibt sich der eindeutige Wille des Gesetzgebers, mit der Regelung des § 81 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz BG LSA nur die Amtsbezeichnung zu ändern, nicht jedoch einen Laufbahnwechsel zu vollziehen oder zu ermöglichen. Das ist auch Gesetz geworden. § 81 BG LSA trägt schon die Überschrift Amtsbezeichnung. Dabei regelt § 81 Abs. 2 BG LSA, dass ein Beamter im Dienst die Amtsbezeichnung des ihm übertragenen Amtes zu führen hat. § 81 Abs. 3 BG LSA regelt Abweichungen von Abs. 2 und damit Fälle, in denen ein Beamter im Dienst nicht die Amtsbezeichnung des ihm übertragenen Amtes, sondern eine andere zu tragen hat. Das gilt für die Zeit der Verwendung eines Polizeibeamten in einer Verfassungsschutzbehörde und bei der Verwendung in einer Justizvollzugsanstalt. Dass es damit sein Bewenden haben soll, ergibt sich auch aus § 81 Abs. 3 Satz 2 BG LSA, wonach im Übrigen die Rechtstellung eines Beamten unberührt bleibt.
Auch das am 1. Februar 2010 in Kraft getretene Beamtengesetz des Landes Sachsen-Anhalt führt zu nichts anderem. Dieses Gesetz überführt die in den Justizvollzugsanstalten tätigen Polizeibeamten nicht in die Laufbahn des Justizvollzugsdienstes. Insbesondere hat der von dem Beklagten angezogene § 15 LBG LSA keine dementsprechende Wirkung. § 15 LBG LSA enthält ausschließlich Regelungen, wer – außer denjenigen, die nach den Vorschriften des Landes Sachsen-Anhalt eine Laufbahnbefähigung erworben haben – eine Laufbahnbefähigung besitzt und wer dies festzustellen hat. Die Befähigung für eine Laufbahn ist aber von einem Laufbahnwechsel streng zu unterscheiden. Jemand der die Befähigung für eine Laufbahn besitzt, wechselt nicht automatisch in diese Laufbahn, was bei Beamten, die – wie der Kläger – die Befähigung für mehrere Laufbahnen besitzen, auf der Hand liegt. Vielmehr bedarf es eines statusändernden Verwaltungsaktes. Das Landesbeamtengesetz enthält auch keine Vorschrift, nach der die Übertragung eines Dienstpostens einer anderen Laufbahn zum Laufbahnwechsel führt, in der Regel ist dafür die Verleihung eines anderen Statusamtes notwendig. Gegen einen Laufbahnwechsel gerade von Polizeivollzugsbeamten in die Laufbahn des Justizvollzugsdienstes sprechen zudem mehrere gesetzliche Regelungen, die nur Sinn machen, wenn deren Rechtstellung nicht verändert werden sollte. So entspricht § 61 Abs. 2 LBG LSA wörtlich der Regelung des § 81 Abs. 3 BG LSA. Die dortige Rechtslage sollte auch beibehalten werden (vgl. LT-Drs. 5/1710 S. 134).
Dasselbe gilt für die Regelung des § 112 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA, wonach die Regelungen über die Heilfürsorge auch für die in den Justizvollzugsdienst versetzten Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten gelten. In den Materialien lässt sich nicht feststellen, was den Gesetzgeber zur Einfügung dieser Regelung bewogen hat. Im Gesetzesentwurf war die Regelung nicht vorgesehen, sie findet sich erstmals in der Beschlussempfehlung des Ausschuss für Inneres (LT-Drs. 5/2266 S. 104). Aus dem Wortlaut dieser Vorschrift lässt sich jedenfalls der von dem Beklagten gezogene Schluss eines Laufbahnwechsels nicht ableiten. Der Wortlaut spricht nämlich von versetzten Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten und nicht von ehemaligen Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamten. Letzteres wäre aber der Fall, wenn nach der Versetzung ein Laufbahnwechsel stattgefunden hätte. Nach diesem Laufbahnwechsel ist eine Person nämlich nicht mehr Polizeivollzugsbeamter, sondern als Angehöriger der neuen Laufbahn Justizvollzugsbeamter.
Auch aus dem Schreiben des Leiters der Justizvollzugsanstalt Dessau vom 16. Oktober 2005 ergibt sich nichts anderes. Dabei handelt es sich lediglich um die haushaltsrechtlich notwendige Einweisung in eine bestimmte Planstelle. Das hat auf den Status des betreffenden Beamten keine Auswirkungen. Die Bezeichnung der hierfür verwendeten Planstelle im Haushaltsplan ist rechtlich ohne Bedeutung.
Die bereits gefundene Auslegung wird auch von der Erklärung des damaligen Justizministers gegenüber dem Hauptpersonalrat des Ministeriums der Justiz und des damaligen Staatssekretärs gegenüber dem Kläger unterstützt. Beide Aussagen enthalten die eindeutige Erklärung, der Kläger werde – wie alle anderen in den Justizvollzugsdienst versetzten Polizeibeamten – seine bisherige Rechtstellung als Polizeivollzugsbeamter behalten. Vor diesem Hintergrund können die damals getroffenen Maßnahmen nach dem Empfängerhorizont nicht als eine beamtenrechtliche Maßnahme verstanden werden, die – wie der Laufbahnwechsel – geeignet wäre, den erworbenen Status zu verändern. Diese Zusage hindert den Beklagten auch vom Gesetz nicht zwingend geforderte, aber danach mögliche Statusbeeinträchtigungen des Klägers vorzunehmen. Die Beibehaltung des Status als Polizeivollzugsbeamter des Klägers ist gesetzlich vorgesehen. Das Gesetz regelt insoweit – wie bereits gezeigt – die in solchen Fällen zu verwendende Amtsbezeichnung ebenso wie die Frage der Gewährung von Heilfürsorge.
Ein anderer Verwaltungsakt der einen Laufbahnwechsel des Klägers von der Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes in die Laufbahn des Justizvollzugsdienstes verfügt, wird von dem Beklagten nicht behauptet und ist auch sonst nicht ersichtlich, insbesondere in den als vollständig vorgelegten Verwaltungsvorgängern nicht enthalten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Von der Möglichkeit des § 167 Abs. 2 VwGO, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, macht die Kammer keinen Gebrauch.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 242 BGB
§ 81 BG LSA
§ 15 LBG LSA
§ 81 Abs. 3 Satz 1 BG LSA
§ 15 Abs. 2 LBG LSA
§ 61 Abs. 2 Satz 1 LBG LSA
§ 38 Abs. 3 VwVfG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA
§ 15 Abs. 2 Satz 1 LBG LSA
§ 112 Abs. 1 Satz 3 LBG LSA
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 81 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz BG LSA
§ 81 Abs. 2 BG LSA
§ 81 Abs. 3 BG LSA
§ 81 Abs. 3 Satz 2 BG LSA
§ 61 Abs. 2 LBG LSA
§ 112 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 61 Abs. 2 Satz 1 1. Halbsatz des Beamtengesetzes
§ 1 Nr. 8 des Vierten Gesetzes zur Änderung des Beamtengesetzes