Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-04-08, Aktenzeichen 17 A 4016/18

Tenor:
Es wird festgestellt, dass zwischen der Antragstellerin und der Beteiligten zu 1. durch deren Weiterbeschäftigungsverlangen kein Arbeitsverhältnis begründet wurde.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt die Feststellung, dass zwischen ihr und der Beteiligten zu 1. kein unbefristetes Arbeitsverhältnis begründet worden sei, hilfsweise das unbefristete Arbeitsverhältnis aufzulösen.
Die Beteiligte zu 1. absolvierte bei der Antragstellerin als Beamtin auf Widerruf den zweijährigen Vorbereitungsdienst als Stadtsekretär-Anwärterin, welchen sie - nach Verlängerung aufgrund erheblicher krankheitsbedingter Fehlzeiten (insgesamt über 36 %) - am 4. Juni 2018 erfolgreich abschloss.
Die Stadtsekretär-Anwärter erwerben während ihres Vorbereitungsdienstes die Laufbahnbefähigung für die Fachrichtung allgemeine Dienste der Laufbahngruppe 1, zweites Einstiegsamt. Darüber hinaus erlangen sie nach erfolgreich bestandener Laufbahnprüfung den Berufsabschluss „Verwaltungswirt“, der gleichermaßen zur Wahrnehmung von Aufgaben des mittleren allgemeinen Verwaltungsdienstes berechtigt. Die Ausbildung gliedert sich in den Besuch eines Grund- und Abschlusslehrgangs am Niedersächsischen Studieninstitut für kommunale Verwaltung e.V. sowie eine zwölfmonatige berufspraktische Ausbildungszeit in mindestens zwei verschiedenen Fachbereichen der Stadtverwaltung. Als ausbildungsbegleitende Maßnahmen sind darüber hinaus betriebsinterner Unterricht, eine Studienfahrt sowie ein mehrtätiger Workshop zur interkulturellen Kompetenz vorgesehen. Die Vermittlung der theoretischen Lerninhalte erfolgt – anders als im Falle der Ausbildung zum Verwaltungsfachangestellten, welche bei der Antragstellerin derzeit nicht stattfindet – ausschließlich am Niedersächsischen Studieninstitut für kommunale Verwaltung e.V.. Eine Übernahme in das Beamtenverhältnis nach Abschluss der Ausbildung ist bei der Antragstellerin nur noch für Fälle vorgesehen, in denen dies zur Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben erforderlich ist. Mit den Stadtsekretär-Anwärtern wird nach Abschluss der Ausbildung regelmäßig ein unbefristeter Arbeitsvertrag geschlossen.
Kurz vor Schluss ihrer Ausbildung wurde die Beteiligte zu 1. am 11. April 2018 in die D. der Antragstellerin gewählt, welche sich am 20. April 2018 neu konstituierte und deren Mitglied sie bis zum Ende des Vorbereitungsdienstes war. Mit Schreiben vom 29. Mai 2018, welches am Folgetag bei der Antragstellerin einging, beantragte die Beteiligte zu 1. unter Berufung auf § 58 Abs. 2 NPersVG die Übernahme in ein unbefristetes Vollzeitarbeitsverhältnis. Am 5. Juni 2018 schloss sie – vorbehaltlich einer unbefristeten Weiterbeschäftigung – mit der Antragstellerin einen bis zum 4. Juni 2019 befristeten Arbeitsvertrag.
Am 13. Juni 2018 hat die Antragstellerin das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Ein Rechtsschutzbedürfnis für ihren negativen Feststellungsantrag sei gegeben, weil die Beteiligte zu 1. sich ihr gegenüber auf § 58 NPersVG berufe, obwohl mangels der tatbestandlichen Voraussetzungen von vornherein kein Arbeitsverhältnis gesetzlich begründet worden sei. Als Beamtin auf Widerruf sei die Beteiligte zu 1. nicht vom Anwendungsbereich des § 58 NPersVG erfasst. Deshalb sei deren Übernahmeverlangen nicht geeignet gewesen, ein gesetzliches Arbeitsverhältnis nach § 58 Abs. 2 NPersVG zu begründen. Eine Benachteiligung der Beteiligten zu 1. ergebe sich aus der Entscheidung, grundsätzlich keine Verbeamtungen vorzunehmen, nicht. Zum einen sei ihr eine Anschlussbeschäftigung angeboten worden, zum anderen wäre auch bei einer Übernahme in ein Beamtenverhältnis ein solches zunächst auf Probe begründet worden. Weder sei ein erhöhtes Risiko für die Beteiligte zu 1. zu erkennen, nach Abschluss der Ausbildung über einen nennenswerten Zeitraum ohne Beschäftigung zu bleiben, noch ein erhöhtes Schutzbedürfnis ihrer Person „vor den nachteiligen Folgen der Amtsausübung als Jugendvertreter“. Sollte aber ein gesetzliches Arbeitsverhältnis zustande gekommen sein, wäre dieses aufzulösen, weil der Antragstellerin aufgrund der häufigen krankheitsbedingten Fehlzeiten der Beteiligten zu 1. eine unbefristete Weiterbeschäftigung nicht zugemutet werden könne. Der Verlauf des Vorbereitungsdienstes sei von Anfang an durch die beträchtlichen Fehlzeiten geprägt gewesen. Diese begründeten auch für die Zukunft gewichtige Zweifel an der persönlichen Eignung und einem störungsfreien Verlauf eines künftigen Beschäftigungsverhältnisses. Die Antragstellerin habe die ihr möglichen Anstrengungen unternommen, um es der Beteiligten zu 1. zu ermöglichen, den Vorbereitungsdienst erfolgreich abzuschließen. Sie habe den Vorbereitungsdienst verlängert und der Beteiligten zu 1. ein betriebliches Eingliederungsmanagement (BEM) angeboten. Letzteres Angebot habe die Beteiligte zu 1. nicht wahrgenommen. Da ihr die Gründe, die einer unbefristeten Übernahme entgegenstanden, bereits vor ihrer Kandidatur für die Jugend- und Auszubildendenvertretung bekannt gewesen seien, verlange der Schutzzweck des § 58 NPersVG, Benachteiligungen wegen einer personalvertretungsrechtlichen Tätigkeit vorzubeugen, in ihrem Falle keine unbefristete Weiterbeschäftigung.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass zwischen ihr und der Beteiligten zu 1. durch deren Weiterbeschäftigungsverlangen kein Arbeitsverhältnis begründet wurde,
hilfsweise,
das zwischen ihr und der Beteiligten zu 1. infolge deren Weiterbeschäftigungsverlangens begründete Arbeitsverhältnis aufzulösen.
Die Beteiligte zu 1. beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie vertritt die Auffassung, vom Anwendungsbereich des § 58 NPersVG erfasst zu werden. Zwar habe sie ihre Ausbildung im Beamtenverhältnis auf Widerruf absolviert. Jedoch sei von vorneherein im Anschluss an die Anwärterzeit die unbefristete Übernahme im Beschäftigungsverhältnis in der Entgeltgruppe 5 des TVöD geplant gewesen. Demgemäß hätten ihre Kollegen auch unbefristete Verträge erhalten. Ihr selbst sei lediglich ein auf ein Jahr befristeter Arbeitsvertrag angeboten worden mit der internen Begründung, dass dies immer so gehandhabt werde, wenn die Fehlzeitenquote mehr als 10 % betragen hätte. Da es in ihrem Falle um den Vorbereitungsdienst für den mittleren Dienst gehe, sei der Fall anders zu bewerten als derjenige, in welchem das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. Mai 2012 - 6 PB 7.12 - darauf verwiesen hat, dass grundsätzlich Jugendvertreter, die im Beamtenverhältnis auf Widerruf einen Vorbereitungsdienst für den gehobenen Dienst absolviert haben, nicht den Weiterbeschäftigungsschutz nach § 9 BPersVG genießen. Da sie als Stadtsekretär-Anwärterin keine Ausbildung mit Hochschulniveau absolviert habe, erfordere der Schutz vor den nachteiligen Folgen der Amtsausübung als Jugendvertreter die Anwendung des § 58 NPersVG. Die krankheitsbedingten Fehlzeiten in der Vergangenheit rechtfertigten auch keine Auflösung des gesetzlichen Arbeitsverhältnisses. Sie habe seinerzeit an einer Grunderkrankung gelitten, welche inzwischen ausgeheilt sei. Weder habe sie ein betriebliches Eingliederungsmanagement abgelehnt, noch bestehe eine negative Gesundheitsprognose.
Die Beteiligten zu 2. und zu 3. haben keinen Antrag gestellt.
Der Beteiligte zu 2. hat sich nicht zur Sache geäußert. Der Beteiligte zu 3. hält den Anwendungsbereich von § 58 NPersVG für eröffnet. Da im Anschluss an die Ausbildung der Stadtsekretär-Anwärter, die im Beamtenverhältnis auf Widerruf stattfinde, kein Beamtenverhältnis begründet werde, laufe der ansonsten durch Art. 33 GG vermittelte Schutz der Betroffenen davor, aus sachfremden Erwägungen nicht in das Beamtenverhältnis auf Probe übernommen zu werden, im Ergebnis leer. Diese besondere Situation gebiete es, den Anwendungsbereich des § 58 NPersVG zumindest entsprechend zu erweitern, zumal die Vorschrift anders als § 9 BPersVG ausdrücklich nicht nur Auszubildende nach dem BBiG erfasse. Aus welchen Gründen die Beteiligte zu 1. sich habe in die Jugend- und Auszubildendenvertretung wählen lassen, spiele für das Entstehen eines gesetzlichen Arbeitsverhältnisses ebensowenig eine Rolle wie die Dauer der Mitgliedschaft. Der Schutz der Norm beginne unmittelbar und sofort. Anders sei der Schutzzweck nicht umfassend zu erreichen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens wird auf die von der Antragstellerin und von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze und deren Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Hauptantrag hat Erfolg; ein Arbeitsverhältnis zwischen der Antragstellerin und der Beteiligten zu 1. ist nicht begründet worden.
Die Antragstellerin begehrt in erster Linie die Feststellung, dass mit ihr kein Arbeitsverhältnis durch das Weiterbeschäftigungsverlangen der Beteiligten zu 1. begründet wurde und begehrt hilfsweise für den Fall, dass das Gericht von einem Zustandekommen ausgeht, die Auflösung des Arbeitsverhältnisses. Die Stellung der Anträge in ein derartiges Alternativverhältnis ist zulässig. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zufolge unterliegt es der freien Dispositionsbefugnis des Arbeitgebers, ob er einen Auflösungs- und/oder Feststellungsantrag stellt und in welchem Verhältnis diese als Haupt- und Hilfsantrag zueinander stehen sollen (BVerwG, Beschluss vom 1. Oktober 2013 – 6 P 6/13 –, BVerwGE 148, 89-106, Rn. 15; vgl. aber auch Beschluss der Kammer vom 24. Juni 2015 – 17 A 11060/14 –, juris).
Es fehlt vorliegend auch nicht bereits am Rechtsschutzbedürfnis, weil es der Inanspruchnahme gerichtlicher Hilfe nicht bedürfte. Wäre der Anwendungsbereich von § 58 NPersVG bzw. § 9 BPersVG schon dem Grunde nach nicht eröffnet, könnte der (ehemalige) Dienstherr zwar schlichtweg die Annahme von Arbeitsleistungen verweigern und keine Vergütung zahlen. Wurde jedoch wie vorliegend ein Weiterbeschäftigungsverlangen geäußert, kann ähnlich wie in den Konstellationen, in denen es etwa um die Fragen geht, ob das Weiterbeschäftigungsverlangen form- und fristgerecht geäußert wurde und ob der Auszubildenden überhaupt Mitglied der Jugend- und Auszubildendenvertretung geworden ist oder nicht (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom . August 2010 – 6 P 15/09 –, juris Rn. 16), auch bei der hier zu beantwortenden Frage, ob die Beteiligte zu 1. als Beamtin auf Widerruf sich auf die personalvertretungsrechtlichen Schutzvorschriften berufen kann, ein Rechtsschutzinteresse für die gerichtliche Klärung im Wege des negativen Feststellungsantrages nicht verneint werden.
Gem. § 9 Abs. 1 BPersVG, der gem. § 107 Satz 2 BPersVG in den Ländern unmittelbar anwendbar ist, bzw. gem. § 58 Abs. 1 NPersVG hat ein Arbeitgeber Auszubildenden, die Mitglieder einer Personalvertretung oder einer Jugend- und Auszubildendenvertretung sind, drei Monate vor Beendigung des Berufsausbildungsverhältnisses schriftlich mitzuteilen, wenn er beabsichtigt, sie nach erfolgreicher Beendigung des Berufsausbildungsverhältnisses nicht in ein Arbeitsverhältnis auf unbestimmte Zeit zu übernehmen. Verlangen die genannten Auszubildenden innerhalb der letzten drei Monate vor Beendigung des Berufsausbildungsverhältnisses schriftlich vom Arbeitgeber die Weiterbeschäftigung, so gilt nach § 9 Abs. 2 BPersVG bzw. § 58 Abs. 2 NPersVG zwischen den Auszubildenden und dem Arbeitgeber im Anschluss an das erfolgreiche Berufsausbildungsverhältnis ein Arbeitsverhältnis auf unbestimmte Zeit als begründet.
Zwar hat die Beteiligte zu 1., nachdem sie am 11. April 2018 in die Jugend- und Auszubildendenvertretung gewählt worden war und noch bevor sie am 4. Juni 2018 ihre Ausbildung abgeschlossen hatte, unter Berufung auf § 58 Abs. 2 NPersVG gegenüber der Antragstellerin ein Weiterbeschäftigungsverlangen geäußert. Als Beamtin auf Widerruf war sie vom Anwendungsbereich des § 58 NPersVG jedoch von vornherein nicht erfasst. § 58 NPersVG gilt wie § 9 BPersVG von vornherein nicht für Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst, da § 9 BPersVG ausdrücklich ein Berufsausbildungsverhältnis nach dem Berufsbildungsgesetz oder weitere spezifische Ausbildungsverhältnisse voraussetzt (vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 04.09.1995 - 6 P 20/93 -, juris Rn. 34; zu ausnahmsweise gleichzustellenden Ausbildungen: BVerwG, Beschl. v. 31.05.1990 - 6 P 16/88 -, juris). § 58 NPersVG enthält zwar keine entsprechende ausdrückliche Beschränkung. Die Bestimmung kann aber nur die ohnehin gemäß § 107 Satz 2 BPersVG auch nach der Föderalismusreform 2006 gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG weiterhin unmittelbar in den Ländern geltende Vorschrift des § 9 BPersVG widerspiegeln. Um dies deutlich zu machen, werden in der Rechtsprechung der Kammer auch beide Vorschriften genannt (vgl. etwa VG Hannover, Beschl. v. 24.06.2015 - 17 A 11060/14 -, juris). Von der in Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumten Befugnis, weitergeltendes Bundesrecht durch Landesrecht zu ersetzen, ist in Niedersachsen bislang kein Gebrauch gemacht worden. § 58 NPersVG ist seit seiner Erstfassung unverändert geblieben. Der Umstand, dass zwischenzeitlich nach anderen Änderungen vom Innenministerium aufgrund einer Ermächtigung durch den Gesetzgeber konsolidierte Fassungen des gesamten Personalvertretungsgesetzes bekanntgemacht worden sind, stellt keine Ersetzung des § 9 BPersVG durch § 58 NPersVG dar. Eine Bekanntmachungserlaubnis begründet nämlich keine Rechtsetzungsbefugnis; ihre Ausübung lässt die Rechtslage unberührt, sie gestattet ausschließlich eine im Interesse der Rechtssicherheit gebotene deklaratorische Feststellung des Gesetzestextes zu einem bestimmten Stichtag (vgl. Handbuch der Rechtsförmlichkeit des BMJV, 3. Aufl., Rn. 698, http://hdr.bmj.de/sitemap.html). § 58 Abs. 1 NPersVG stellt wie § 9 Abs. 1 BPersVG auf die Übernahme in ein (privatrechtliches) Arbeitsverhältnis nach erfolgreicher Ausbildung ab. Darauf ist der Vorbereitungsdienst nicht ausgerichtet; ihm folgt typischerweise ein Beamtenverhältnis auf Probe, welches letztlich in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit mündet. Der Wortlaut des § 9 Abs. 1 BPersVG erfasst Beamte auf Widerruf eindeutig nicht. Für § 58 Abs. 1 NPersVG gilt im Ergebnis nichts Anderes. Anders als § 9 BPersVG betrifft § 58 NPersVG nicht nur in einem Berufsausbildungsverhältnis nach dem Berufsbildungsgesetz, dem Krankenpflegegesetz oder dem Hebammengesetz stehende Beschäftigte, die § 9 Abs. 1 BPersVG als Auszubildende definiert, sondern erfasst allgemein Auszubildende nach erfolgreicher Beendigung des Berufsausbildungsverhältnisses, die nicht in ein Arbeitsverhältnis auf unbestimmte Zeit übernommen werden sollen. Auszubildende sind nach der Legaldefinition in § 50 NPersVG zwar alle Beschäftigten, „die sich im Vorbereitungsdienst oder einer sonstigen Berufsausbildung befinden“, mithin auch Beamte. Diese Legaldefinition hat aber keine vom Gesetzgeber beabsichtigte Erweiterung des durch § 58 NPersVG geschützten Personenkreises zur Folge, sondern betrifft lediglich die Bildung sowie das aktive und passive Wahlrecht für die Jugend- und Auszubildendenvertretungen. Die Wendung "Vorbereitungsdienst oder einer sonstigen Berufsausbildung" wurde erst während der parlamentarischen Beratungen aus redaktionellen Gründen eingefügt (LT-Drs. 12/6206, S. 34). Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass dadurch gegenüber dem Gesetzentwurf, der zu § 58 Abs. 1 NPersVG lediglich von "Berufsausbildungsverhältnis" spricht (LT-Drs. 12/4370, S. 136), eine Erweiterung des geschützten Personenkreises auch auf Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst beabsichtigt war. Da zu dem Kreis der durch § 58 NPersVG geschützten Personen nur die Personen zählen, die „nicht in ein Arbeitsverhältnis übernommen werden sollen“, betrifft dies also von vornherein 1. nicht Beamte im Vorbereitungsdienst sowie 2. nicht Beschäftige, deren Ausbildungsverhältnis von vornherein mit dem Ziel einer späteren Verwendung als Beamter begründet wird (Dembowski/Ladwig/Sellmann, Nds. Personalvertretungsrecht, § 58 Rn 4 m.w.N.). Da die Beteiligte zu 1. ihren Vorbereitungsdienst als Beamtin auf Widerruf geleistet hat, gilt § 58 NPersVG für sie mithin von vornherein nicht.
Eine Gleichstellung mit Auszubildenden in einem Berufsausbildungsverhältnis nach dem Berufsbildungsgesetz lässt sich auch nicht im Wege einer Analogie rechtfertigen. Mit Beschluss vom 30. Mai 2012 (- 6 PB 7.12 -, juris, Rn 5-10) hat das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf eine analoge Anwendung von § 9 BPersVG auf Ausbildungen im Beamtenverhältnis ausgeführt wie folgt:
„3. Für die analoge Anwendung der Regelung in § 9 BPersVG auf Ausbildungen im Beamtenverhältnis fehlt es an einer planwidrigen Lücke.
a) Dagegen spricht schon die Bezugnahme auf das Berufsbildungsgesetz mit seinem Ausschluss öffentlich-rechtlicher Ausbildungsverhältnisse und auf zwei weitere Spezialgesetze über privatrechtlich zu gestaltende Berufsausbildungen. Die Gesetzgebungsgeschichte bestätigt dies. Durch das Gesetz zur Bildung von Jugend- und Auszubildendenvertretungen in den Verwaltungen vom 13. Juli 1988, BGBl I S. 1037, ist § 9 Abs. 1 BPersVG um die Ausbildungen nach dem Krankenpflegegesetz und dem Hebammengesetz ergänzt worden. Damit hat der Gesetzgeber darauf reagiert, dass die Auszubildenden nach dem Krankenpflegegesetz und dem Hebammengesetz mit der Novellierung dieser Gesetze aus dem Schutzbereich des § 9 BPersVG herausgefallen waren (vgl. § 22 KrPflG und § 26 HebG; BTDrucks 11/2480 S. 4 und 11). Daran wird deutlich, dass der Gesetzgeber im Hinblick auf Ausbildungen, die denjenigen nach dem Berufsbildungsgesetz vergleichbar sind, um Vollständigkeit bemüht war (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil vom 31. Mai 1990 - BVerwG 6 P 16.88 - Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 8 S. 26 ff.). Auf Berufsausbildungen, welche ihre Grundlage in den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder finden, bezog sich diese Einstellung des Gesetzgebers offensichtlich nicht.
b) Die Annahme einer planwidrigen Lücke verbietet sich ebenfalls mit Blick auf die allgemeine Systematik des Bundespersonalvertretungsgesetzes. Danach hat der Gesetzgeber berücksichtigt, dass es in der öffentlichen Verwaltung mit den Beamten und Arbeitnehmern zwei durchaus verschiedene Gruppen von Beschäftigten gibt (§§ 4, 5 BPersVG), und dementsprechend sowohl gruppenübergreifende als auch gruppenspezifische Regelungen getroffen. Gruppenspezifisch angelegt sind namentlich beteiligungspflichtige personelle Einzelmaßnahmen, welche ausdrücklich oder sinngemäß entweder für Arbeitnehmer (§ 75 Abs. 1, § 79 Abs. 1 und 2 BPersVG) oder für Beamte (§ 76 Abs. 1, § 78 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 BPersVG) vorgesehen sind. Eine differenzierende Regelung betrifft die Rechtsstellung der Personalratsmitglieder selbst. Während sich der Schutz vor außerordentlicher Kündigung naturgemäß nur auf die Arbeitnehmervertreter beziehen kann (§ 47 Abs. 1 BPersVG), erstreckt sich der Schutz vor Versetzungen und Abordnungen auf Arbeitnehmer- und Beamtenvertreter gleichermaßen (§ 47 Abs. 2 BPersVG). Im vorliegenden Zusammenhang besonders auffällig ist, dass der Gesetzgeber beim aktiven und passiven Wahlrecht für die Jugend- und Auszubildendenvertretungen nicht den engen Auszubildendenbegriff in § 9 Abs. 1 BPersVG zu Grunde legt, sondern auf den weiten, Berufsausbildungen aller Art umfassenden Beschäftigtenbegriff in § 4 Abs. 1 BPersVG zurückgreift (§§ 57, 58 BPersVG). Die bewusste, das Gesetz als Ganzes durchziehende Unterteilung der Regelungen in gruppenübergreifende und gruppenspezifische schließt die Annahme aus, der Gesetzgeber habe den Weiterbeschäftigungsschutz in § 9 BPersVG nicht auf privatrechtliche Ausbildungsverhältnisse beschränken wollen.
c) Eine Analogie ist schließlich nicht zur Herbeiführung eines verfassungskonformen Ergebnisses geboten. Dies gilt jedenfalls, soweit es wie im vorliegenden Fall um den Vorbereitungsdienst für den gehobenen Dienst geht. Dass die Absolventen einer solchen Ausbildung nicht den Weiterbeschäftigtenschutz des § 9 BPersVG genießen, verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, weil es dafür eine sachliche Rechtfertigung gibt.
Der Beteiligte zu 1 hat nach Maßgabe der einschlägigen laufbahnrechtlichen Bestimmungen einen dreijährigen Vorbereitungsdienst in einem Studiengang am Fachbereich Sozialversicherung der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung absolviert. Seine Ausbildung war daher durch ein Hochschulstudium geprägt und unterfiel auch aus diesem Grunde nicht dem Anwendungsbereich des Berufsbildungsgesetzes (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BBiG). Absolventen von Ausbildungen eines derartigen Qualifikationsniveaus sind unter dem Gesichtspunkt des § 9 BPersVG nicht in gleicher Weise schutzwürdig wie nach dem Berufsausbildungsgesetz ausgebildete Personen.
Sinn und Zweck der Regelung in § 9 BPersVG gehen dahin, den Jugendvertreter von nachteiligen Folgen seiner Amtsausübung zu schützen und die Kontinuität der Gremienarbeit sicherzustellen (vgl. Beschluss vom 21. Februar 2011 a.a.O. Rn. 30 m.w.N.). Der letztgenannte "kollektive" Schutzzweck ist unabhängig vom Qualifikationsniveau der jeweiligen Ausbildung gewahrt. Für den erstgenannten "individuellen", auf die Person des Jugendvertreters bezogenen Schutzzweck gilt das nicht in gleicher Weise. Bei typisierender Betrachtungsweise darf der Gesetzgeber zu Grunde legen, dass Absolventen einer berufsqualifizierenden Ausbildung mit Hochschulniveau im Vergleich zu Absolventen anderer Ausbildungen einem geringeren Risiko ausgesetzt sind, nach Abschluss der Ausbildung über einen nennenswerten Zeitraum ohne Beschäftigung zu bleiben. Dies rechtfertigt zugleich die Annahme, dass Auszubildende für den gehobenen Dienst als Jugendvertreter sich auch ohne den besonderen Weiterbeschäftigungsschutz nach § 9 BPersVG durchweg nachhaltig für die Belange der von ihnen vertretenen jugendlichen Beschäftigten und Auszubildenden einsetzen werden (§§ 57, 61 BPersVG). Schutzlos sind auch solche Jugendvertreter nicht. Sie dürfen bei der Entscheidung über eine etwaige Anschlussbeschäftigung nicht wegen ihrer personalvertretungsrechtlichen Funktion benachteiligt werden (§ 8 BrbgPersVG und § 107 Satz 1 BPersVG).“
Eine Verfassungsbeschwerde in dieser Angelegenheit wurde vom Bundesverfassungsgericht nicht zur Entscheidung angenommen. Mit Beschluss vom 21. März 2015 (-1 BvR 2031/12 -, juris) hat das Bundesverfassungsgericht die in § 9 BPersVG getroffene Differenzierung zwischen angestellten und verbeamteten Auszubildenden als verhältnismäßig angesehen und ausgeführt wie folgt (Fn 9-13):
„aa) Die Ungleichbehandlung verfolgt legitime Zwecke. Schon im Ausgangspunkt bestehen grundlegende strukturelle Unterschiede zwischen Beamten- und Arbeitsverhältnissen im öffentlichen Dienst, die grundsätzlich geeignet sind, eine unterschiedliche Behandlung zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 52, 303 <345 f.>; 63, 152 <166 ff.>; BVerfG, Nichtannahmebeschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 20. Februar 2008 - 2 BvR 1843/06 -, juris, Rn. 15 ff.).
(1) Ein Grund für den geringeren Schutz von engagierten beamteten Auszubildenden liegt in den ungleich besseren Chancen auf eine Übernahme in ein Arbeitsverhältnis. So stellt das Verwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung darauf ab, Auszubildende im Beamtenverhältnis auf Widerruf hätten sehr viel bessere Aussichten als andere, in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übernommen zu werden. Obwohl statistische Belege fehlen, erscheint diese Einschätzung plausibel. Dabei ist zu berücksichtigen, dass dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des öffentlichen Dienstes ein erheblicher Spielraum zukommt (vgl. BVerfGE 76, 256 <330>; 103, 310 <319 f.>), er sachgerecht typisierende Regelungen vornehmen kann (vgl. BVerfGE 120, 1 <30>; 126, 268 <279> m.w.N.) und dies hier vom Beschwerdeführer auch nicht in Zweifel gezogen wurde.
(2) Zudem zielt die Ausbildung in einem Beamtenverhältnis auf Widerruf vorrangig auf eine spätere Übernahme in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ab. Bestünde darauf ein regelmäßiger Anspruch, wie ihn § 9 BPersVG für Ausbildungsverhältnisse nach dem Berufsbildungsgesetz normiert, verschaffte dies verbeamteten Auszubildenden eine ungleich stärkere Rechtsposition als anderen Auszubildenden, die lediglich in regulär kündbare Arbeitsverhältnisse übernommen werden müssen.
(3) Ein weiterer legitimer Differenzierungsgrund liegt darin, dass ein Abschluss der Ausbildung auf Hochschulniveau ein erheblich geringeres Risiko als andere mit sich bringt, im Anschluss kein Erwerbsarbeitsverhältnis eingehen zu können. So führt das Bundesverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung in nachvollziehbarer Weise aus, jedenfalls bei typisierender Betrachtung könne davon ausgegangen werden, dass Personen mit einem Hochschulabschluss einem geringeren Risiko ausgesetzt sind, nach ihrem Abschluss einen nennenswerten Zeitraum ohne Beschäftigung zu bleiben. Dies belegen auch aktuelle empirische Untersuchungen (vgl. den Bericht der Autorengruppe Bildungsberichterstattung, Bildung in Deutschland 2014, S. 135 f.).
bb) Die Begrenzung des Anspruchs auf Übernahme in ein Arbeitsverhältnis auf Auszubildende nach dem Berufsbildungsgesetz genügt auch den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit. Werden beamtete und an Hochschulen qualifizierte Auszubildende aus dem besonderen Schutz bei der Übernahme in ein Beschäftigungsverhältnis herausgenommen, ist dies ohne weiteres geeignet, eine am Arbeitsmarkt bei typisierender Betrachtung im Vergleich schlechter gestellte Personengruppe zu fördern. Insbesondere ist die Differenzierung auch zumutbar, denn Auszubildende wie der Beschwerdeführer, die nicht unter § 9 BPersVG fallen, sind nicht schutzlos gestellt. Für sie gilt das allgemeine Benachteiligungsverbot des § 8 BPersVG, wonach an die Tätigkeit in der Personalvertretung keine Nachteile geknüpft werden dürfen. Zudem garantiert Art. 33 Abs. 2 GG für den Bereich der öffentlichen Ämter das Prinzip der Bestenauslese, das ebenfalls Schutz davor bietet, aufgrund einer Mitgliedschaft in der Jugend- und Ausbildungsvertretung benachteiligt zu werden.“
Eine hiervon abweichende Einschätzung ist auch im Hinblick auf die Besonderheiten des vorliegenden Falles nicht geboten. In der den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts zugrunde liegenden Fallkonstellation ist – wie hier – eine Ausbildung im Beamtenverhältnis erfolgt, obwohl im Anschluss daran kein Beamtenverhältnis begründet werden sollte. Zwar ist in die Betrachtung einzubeziehen, dass die Beteiligte zu 1. anders als ein Anwärter für den ehemaligen gehobenen Dienst keine Ausbildung auf Hochschulniveau absolviert hat; gleichwohl unterscheidet sich die Ausbildung der Sekretäranwärter (Laufbahngruppe 1, ehemaliger mittlerer Dienst) von der dualen Ausbildung zu Verwaltungsfachangestellten nach dem Berufsbildungsgesetz. Während die Ausbildungsdauer bei den Verwaltungsfachangestellten drei Jahre beträgt und in Praxiszeiten, Berufsschulunterricht sowie je eine Zwischen- und Abschlusslehrgang am Niedersächsischen Studieninstitut für kommunale Verwaltung e.V. gegliedert ist, dauert der Vorbereitungsdienst für Sekretäranwärter im Beamtenverhältnis auf Widerruf zwei Jahre und umfasst einen Grundlehrgang (350 Lehrstunden) zu Beginn der Ausbildung, sodann eine zwölfmonatige berufspraktische Ausbildung und einen Abschlusslehrgang (720 Lehrstunden) am Ende der Ausbildung. Grund- und Abschlusslehrgang werden am Niedersächsischen Studieninstitut für kommunale Verwaltung e.V. absolviert. Die bestandene Laufbahnprüfung berechtigt dazu, die Berufsbezeichnung „Verwaltungswirt“ zu führen. Diese Unterschiede in der Ausbildung rechtfertigen es, dass Absolventen einer Ausbildung für den ehemaligen mittleren wie auch für den ehemaligen gehobenen Verwaltungsdienst keinen Weiterbeschäftigungsschutz gemäß § 9 Abs. 1 BPersVG bzw. § 58 Abs. 1 NPersVG genießen. Auf das Hochschulniveau der Ausbildung hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 21. März 2015 auch nur bei einem von drei Gründen abgestellt. Darüber hinaus hat es die strukturellen Unterschiede zwischen Beamten- und Arbeitsverhältnissen im öffentlichen Dienst als wesentlich angesehen, welche eine Ungleichbehandlung grundsätzlich rechtfertigen, zumal – unabhängig ob im ehemaligen gehobenen oder wie hier im ehemaligen mittleren Dienst – Beamte auf Widerruf bessere Aussichten haben, in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übernommen zu werden als andere Auszubildende. Unabhängig davon, dass die Antragstellerin nach Abschluss der Ausbildung nur noch in ein Beamtenverhältnis übernimmt, wenn dies zur Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben erforderlich ist, zielt dennoch die Ausbildung in einem Beamtenverhältnis auf Widerruf vorrangig auf eine spätere Übernahme ins Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ab. Ausgehend von dieser typisierenden Betrachtung hat das Bundesverfassungsgericht die Herausnahme beamteter Auszubildender aus dem besonderen Schutz bei der Übernahme in ein Beschäftigungsverhältnis auch als verhältnismäßig angesehen, zumal für diese weiterhin das allgemeine Benachteiligungsverbot gemäß § 8 BPersVG bzw. § 41 Abs. 1 NPersVG gilt und Art. 33 Abs. 2 GG für den Bereich der öffentlichen Ämter das Prinzip der Bestenauslese garantiert. Der Umstand, dass die Antragstellerin keine Verwaltungsfachangestellten ausbildet, sondern stattdessen Stadtsekretär-Anwärter im Beamtenverhältnis auf Widerruf, mit welchen sie nach Abschluss der Ausbildung regelmäßig unbefristete Arbeitsverträge schließt, lässt die besondere Rechtsnatur des Beamtenverhältnisses auf Widerruf, also eines spezifischen öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses, unberührt. Allein diese bleibt maßgebend dafür, dass eine Regelungslücke, welche zur Herbeiführung eines verfassungskonformen Zustandes im Wege der Analogie zu schließen wäre, nicht besteht. Die Frage, ob für Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst der Anwendungsbereich des § 58 NPersVG eröffnet ist, kann grundsätzlich auch nicht etwa arbeitgeberspezifisch beantwortet werden, sondern ist normativer Natur. Ob ausnahmsweise der Anwendungsbereich des § 58 NPersVG als eröffnet angesehen werden kann, wenn es dem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber ausschließlich darum geht, die Entstehung von Weiterbeschäftigungsansprüchen zu verhindern, kann vorliegend offenbleiben. Denn für eine solche Annahme gibt im Falle der Antragstellerin keinerlei Anhaltspunkt. Nach ihren überzeugenden Ausführungen im Anhörungstermin geht die prinzipielle Entscheidung für die Durchführung der Ausbildung für die mittlere Verwaltungsebene im Beamtenverhältnis darauf zurück, dass der Vorbereitungsdienst kürzer ist und zugleich als besser strukturiert sowie insgesamt effektiver betrachtet wird. So gebe es etwa kein Nebeneinander von theoretischen Inhalten, die vom Studieninstitut einerseits und der Berufsschule andererseits vermittelt werden, was bei der Ausbildung der Verwaltungsfachangestellten der Fall sei. Diese Überlegungen sind nachvollziehbar und haben mit einer gezielten Verhinderung von Weiterbeschäftigungsverlangen erkennbar nichts zu tun.
Da der Hauptantrag Erfolg hat, kommt es auf den hilfsweise gestellten Antrag nicht weiter an.
Einer Kostenentscheidung bedarf es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht, weil Gerichtskosten nicht erhoben werden und eine gerichtliche Festsetzung der den Verfahrensbeteiligten entstandenen Kosten nicht vorgesehen ist.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4, 5 BPersVG
§§ 57, 58 BPersVG
§§ 57, 61 BPersVG
§ 58 NPersVG
§ 9 BPersVG
§ 50 NPersVG
§ 22 KrPflG
§ 26 HebG
§ 8 BrbgPersVG
§ 8 BPersVG
§ 58 Abs. 2 NPersVG
§ 9 Abs. 1 BPersVG
§ 107 Satz 2 BPersVG
§ 58 Abs. 1 NPersVG
§ 9 Abs. 2 BPersVG
§ 79 Abs. 1 und 2 BPersVG
§ 78 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 BPersVG
§ 47 Abs. 1 BPersVG
§ 47 Abs. 2 BPersVG
§ 4 Abs. 1 BPersVG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BBiG
§ 107 Satz 1 BPersVG
§ 41 Abs. 1 NPersVG
Art. 33 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 148, 89
BVerfGE 52, 303
BVerfGE 76, 256
BVerfGE 120, 1
6 PB 7.12
6 P 6/13
17 A 11060/14
6 P 15/09
6 P 20/93
6 P 16/88
6 P 16.88
1 BvR 2031/12
2 BvR 1843/06