Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2018-03-15, Aktenzeichen C-470/16
ECLI: ECLI:EU:C:2018:185

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)
15. März 2018 ( *1 )
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten Projekten – Richtlinie 2011/92/EU – Recht der Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit auf ein Überprüfungsverfahren – Verfrühter Rechtsbehelf – Begriffe des nicht übermäßig teuren Verfahrens und der Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen, für die die Bestimmungen der Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten – Anwendbarkeit des Übereinkommens von Aarhus“
In der Rechtssache C‑470/16
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom High Court (Hoher Gerichtshof, Irland) mit Entscheidung vom 29. Juli 2016, beim Gerichtshof eingegangen am 22. August 2016, in dem Verfahren
North East Pylon Pressure Campaign Ltd,
Maura Sheehy
gegen
An Bord Pleanála,
The Minister for Communications, Energy and Natural Resources,
Irland,
The Attorney General,
Beteiligte:
EirGrid plc,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter C. G. Fernlund, J.‑C. Bonichot (Berichterstatter), A. Arabadjiev und E. Regan,
Generalanwalt: M. Bobek,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 29. Juni 2017,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–
der North East Pylon Pressure Campaign Ltd und von Frau Sheehy, vertreten durch D. Courtney und B. Sawey, Solicitors, M. O’Donnell, Barrister, C. Hughes, Barrister, E. Keane, SC, und C. Bradley, SC,
von An Bord Pleanála, vertreten durch A. Doyle, Solicitor, B. Foley, Barrister, und N. Butler, SC,
des Attorney General und des Minister for Communications, Climate Action and Environment (vormals Minister for Communications, Energy and Natural Resources), vertreten durch E. Creedon und E. McKenna als Bevollmächtigte im Beistand von M. McDowell, Barrister,
von Irland, vertreten durch R. Mulcahy, SC, und G. Gilmore, Barrister,
der EirGrid plc, vertreten durch D. Nagle, Solicitor, S. Dodd, Barrister, M. Cush, SC, und E. Cassidy, Solicitor,
der Europäischen Kommission, vertreten durch C. Zadra, G. Gattinara und J. Tomkin als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 19. Oktober 2017
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung zum einen von Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 2012, L 26, S. 1) und zum anderen des am 25. Juni 1998 in Aarhus unterzeichneten Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, das mit dem Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 (ABl. 2005, L 124, S. 1) im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt wurde (im Folgenden: Übereinkommen von Aarhus).
2
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der North East Pylon Pressure Campaign Limited und Frau Maura Sheehy auf der einen und An Bord Pleanála, dem Minister for Communications, Energy and Natural Resources (Minister für Kommunikation, Energie und Natürliche Ressourcen, im Folgenden: Minister), Irland und dem Attorney General auf der anderen Seite wegen der Festsetzung der Kosten im Zusammenhang mit der Zurückweisung eines Antrags auf Zulassung der gerichtlichen Überprüfung des Planungsprozesses im Vorfeld des Baus einer Stromverbindungsleitung.
Rechtlicher Rahmen
Völkerrecht
3
Art. 1 („Ziel“) des Übereinkommens von Aarhus lautet: „Um zum Schutz des Rechts jeder männlichen/weiblichen Person gegenwärtiger und künftiger Generationen auf ein Leben in einer seiner/ihrer Gesundheit und seinem/ihrem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt beizutragen, gewährleistet jede Vertragspartei das Recht auf Zugang zu Informationen, auf Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und auf Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in Übereinstimmung mit diesem Übereinkommen.“
Art. 1 („Ziel“) des Übereinkommens von Aarhus lautet:
„Um zum Schutz des Rechts jeder männlichen/weiblichen Person gegenwärtiger und künftiger Generationen auf ein Leben in einer seiner/ihrer Gesundheit und seinem/ihrem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt beizutragen, gewährleistet jede Vertragspartei das Recht auf Zugang zu Informationen, auf Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und auf Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in Übereinstimmung mit diesem Übereinkommen.“
4
Art. 3 („Allgemeine Bestimmungen“) dieses Übereinkommens bestimmt in seinem Abs. 8: „Jede Vertragspartei stellt sicher, dass Personen, die ihre Rechte im Einklang mit diesem Übereinkommen ausüben, hierfür nicht in irgendeiner Weise bestraft, verfolgt oder belästigt werden. Diese Bestimmung berührt nicht die Befugnis innerstaatlicher Gerichte, in Gerichtsverfahren angemessene Gerichtskosten zu erheben.“
Art. 3 („Allgemeine Bestimmungen“) dieses Übereinkommens bestimmt in seinem Abs. 8:
„Jede Vertragspartei stellt sicher, dass Personen, die ihre Rechte im Einklang mit diesem Übereinkommen ausüben, hierfür nicht in irgendeiner Weise bestraft, verfolgt oder belästigt werden. Diese Bestimmung berührt nicht die Befugnis innerstaatlicher Gerichte, in Gerichtsverfahren angemessene Gerichtskosten zu erheben.“
5
Hinsichtlich des Rechts der Öffentlichkeit auf Beteiligung am Entscheidungsprozess in Umweltangelegenheiten legt Art. 6 dieses Übereinkommens detailliert die Regeln für die in seinem Anhang I aufgeführten Tätigkeiten fest, während seine Art. 7 und 8 insbesondere umweltbezogene Pläne, Programme und Politiken (Art. 7) und die Vorbereitung exekutiver Vorschriften und/oder allgemein anwendbarer rechtsverbindlicher normativer Instrumente (Art. 8) betreffen.
6
In Art. 9 („Zugang zu Gerichten“) des Übereinkommens heißt es: „… (2) Jede Vertragspartei stellt im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, … Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht und/oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die Artikel 6 und – sofern dies nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht vorgesehen ist und unbeschadet des Absatzes 3 – sonstige einschlägige Bestimmungen dieses Übereinkommens gelten. … Absatz 2 schließt die Möglichkeit eines vorangehenden Überprüfungsverfahrens vor einer Verwaltungsbehörde nicht aus und lässt das Erfordernis der Ausschöpfung verwaltungsbehördlicher Überprüfungsverfahren vor der Einleitung gerichtlicher Überprüfungsverfahren unberührt, sofern ein derartiges Erfordernis nach innerstaatlichem Recht besteht. (3) Zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. (4) Zusätzlich und unbeschadet des Absatzes 1 stellen die in den Absätzen 1, 2 und 3 genannten Verfahren angemessenen und effektiven Rechtsschutz und, soweit angemessen, auch vorläufigen Rechtsschutz sicher; diese Verfahren sind fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer. …“
In Art. 9 („Zugang zu Gerichten“) des Übereinkommens heißt es:
„…
(2) Jede Vertragspartei stellt im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit,
…
Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht und/oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die Artikel 6 und – sofern dies nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht vorgesehen ist und unbeschadet des Absatzes 3 – sonstige einschlägige Bestimmungen dieses Übereinkommens gelten.
Absatz 2 schließt die Möglichkeit eines vorangehenden Überprüfungsverfahrens vor einer Verwaltungsbehörde nicht aus und lässt das Erfordernis der Ausschöpfung verwaltungsbehördlicher Überprüfungsverfahren vor der Einleitung gerichtlicher Überprüfungsverfahren unberührt, sofern ein derartiges Erfordernis nach innerstaatlichem Recht besteht.
(3) Zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.
(4) Zusätzlich und unbeschadet des Absatzes 1 stellen die in den Absätzen 1, 2 und 3 genannten Verfahren angemessenen und effektiven Rechtsschutz und, soweit angemessen, auch vorläufigen Rechtsschutz sicher; diese Verfahren sind fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer. …“
Unionsrecht
7
Art. 11 der Richtlinie 2011/92 bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten stellen im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit … Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten. (2) Die Mitgliedstaaten legen fest, in welchem Verfahrensstadium die Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können. … (4) Dieser Artikel schließt die Möglichkeit eines vorausgehenden Überprüfungsverfahrens bei einer Verwaltungsbehörde nicht aus und lässt das Erfordernis einer Ausschöpfung der verwaltungsbehördlichen Überprüfungsverfahren vor der Einleitung gerichtlicher Überprüfungsverfahren unberührt, sofern ein derartiges Erfordernis nach innerstaatlichem Recht besteht. Die betreffenden Verfahren werden fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer durchgeführt. …“
Art. 11 der Richtlinie 2011/92 bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten stellen im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit
Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten.
(2) Die Mitgliedstaaten legen fest, in welchem Verfahrensstadium die Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können.
(4) Dieser Artikel schließt die Möglichkeit eines vorausgehenden Überprüfungsverfahrens bei einer Verwaltungsbehörde nicht aus und lässt das Erfordernis einer Ausschöpfung der verwaltungsbehördlichen Überprüfungsverfahren vor der Einleitung gerichtlicher Überprüfungsverfahren unberührt, sofern ein derartiges Erfordernis nach innerstaatlichem Recht besteht.
Die betreffenden Verfahren werden fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer durchgeführt.
…“
8
Art. 1 der Verordnung (EU) Nr. 347/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. April 2013 zu Leitlinien für die transeuropäische Energieinfrastruktur und zur Aufhebung der Entscheidung Nr. 1364/2006/EG und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 713/2009, (EG) Nr. 714/2009 und (EG) Nr. 715/2009 (ABl. 2013, L 115, S. 39) legt „Leitlinien für die rechtzeitige Entwicklung und Interoperabilität vorrangiger transeuropäischer Energieinfrastrukturkorridore und gebiete“ fest.
9
Art. 8 („Organisation des Genehmigungsverfahrens“) dieser Verordnung sieht vor, dass jeder Mitgliedstaat „eine zuständige nationale Behörde [benennt], die für die Erleichterung und Koordinierung des Genehmigungsverfahrens für Vorhaben von gemeinsamem Interesse verantwortlich ist“.
Irisches Recht
10
Aus den Angaben des vorlegenden Gerichts ergibt sich, dass das in Art. 11 der Richtlinie 2011/92 niedergelegte Erfordernis der „nicht übermäßig teuren“ Verfahren in Section 50B des Planning and Development Act 2000 (Gesetz über Raumordnung und Entwicklung von 2000) in geänderter Fassung (im Folgenden: Gesetz von 2000) enthalten ist, die bestimmt: „(1) Diese Section gilt für folgende Verfahrensarten: a) Verfahren vor dem High Court [(Hoher Gerichtshof, Irland)] auf gerichtliche Überprüfung oder auf Zulassung der gerichtlichen Überprüfung (i) einer tatsächlich oder angeblich ergangenen Entscheidung, (ii) einer tatsächlich oder angeblich vorgenommenen Handlung oder (iii) einer Unterlassung einer Handlung gemäß einer Gesetzesvorschrift, mit der [u. a.] eine Bestimmung der Richtlinie [2011/92] umgesetzt wird, für die Art. 10a … gilt …“
Aus den Angaben des vorlegenden Gerichts ergibt sich, dass das in Art. 11 der Richtlinie 2011/92 niedergelegte Erfordernis der „nicht übermäßig teuren“ Verfahren in Section 50B des Planning and Development Act 2000 (Gesetz über Raumordnung und Entwicklung von 2000) in geänderter Fassung (im Folgenden: Gesetz von 2000) enthalten ist, die bestimmt:
„(1) Diese Section gilt für folgende Verfahrensarten:
a)
Verfahren vor dem High Court [(Hoher Gerichtshof, Irland)] auf gerichtliche Überprüfung oder auf Zulassung der gerichtlichen Überprüfung (i) einer tatsächlich oder angeblich ergangenen Entscheidung, (ii) einer tatsächlich oder angeblich vorgenommenen Handlung oder (iii) einer Unterlassung einer Handlung gemäß einer Gesetzesvorschrift, mit der
Verfahren vor dem High Court [(Hoher Gerichtshof, Irland)] auf gerichtliche Überprüfung oder auf Zulassung der gerichtlichen Überprüfung
(i)
einer tatsächlich oder angeblich ergangenen Entscheidung,
(ii)
einer tatsächlich oder angeblich vorgenommenen Handlung oder
(iii)
einer Unterlassung einer Handlung gemäß einer Gesetzesvorschrift, mit der
[u. a.] eine Bestimmung der Richtlinie [2011/92] umgesetzt wird, für die Art. 10a … gilt …“
11
Section 50B(3) dieses Gesetzes lautet: „Das Gericht kann einer Partei in einem Verfahren, für das die vorliegende Section gilt, Kosten auferlegen, wenn es dies für billig erachtet, a) weil das Gericht die Geltendmachung eines Anspruchs oder Gegenanspruchs durch eine Partei als mutwillig oder rechtsmissbräuchlich erachtet, b) wegen der Verfahrensführung der Partei oder c) wenn die Partei sich der Missachtung des Gerichts schuldig gemacht hat.“
Section 50B(3) dieses Gesetzes lautet:
„Das Gericht kann einer Partei in einem Verfahren, für das die vorliegende Section gilt, Kosten auferlegen, wenn es dies für billig erachtet,
weil das Gericht die Geltendmachung eines Anspruchs oder Gegenanspruchs durch eine Partei als mutwillig oder rechtsmissbräuchlich erachtet,
b)
wegen der Verfahrensführung der Partei oder
c)
wenn die Partei sich der Missachtung des Gerichts schuldig gemacht hat.“
12
Section 50B(4) des Gesetzes sieht vor: „Subsection (2) lässt die Befugnis des Gerichts unberührt, einer Partei in einem Verfahren von besonderem öffentlichem Interesse die Erstattung von Kosten zuzusprechen, wenn dies aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls der Billigkeit entspricht.“
Section 50B(4) des Gesetzes sieht vor:
„Subsection (2) lässt die Befugnis des Gerichts unberührt, einer Partei in einem Verfahren von besonderem öffentlichem Interesse die Erstattung von Kosten zuzusprechen, wenn dies aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls der Billigkeit entspricht.“
13
Section 3 des Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011 (Umweltgesetz – Verschiedene Bestimmungen – von 2011) (im Folgenden: Gesetz von 2011) bestimmt: „… (3) Das Gericht kann einer Partei in einem Verfahren, für das die vorliegende Section gilt, Kosten auferlegen, wenn es dies für billig erachtet, a) weil das Gericht die Geltendmachung eines Anspruchs oder Gegenanspruchs durch eine Partei als mutwillig oder rechtsmissbräuchlich erachtet, b) wegen der Verfahrensführung der Partei oder c) wenn die Partei sich der Missachtung des Gerichts schuldig gemacht hat. (4) Subsection (1) lässt die Befugnis des Gerichts unberührt, einer Partei in einem Verfahren von besonderem öffentlichen Interesse die Erstattung von Kosten zuzusprechen, wenn dies aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls der Billigkeit entspricht. …“
Section 3 des Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011 (Umweltgesetz – Verschiedene Bestimmungen – von 2011) (im Folgenden: Gesetz von 2011) bestimmt:
(3) Das Gericht kann einer Partei in einem Verfahren, für das die vorliegende Section gilt, Kosten auferlegen, wenn es dies für billig erachtet,
wenn die Partei sich der Missachtung des Gerichts schuldig gemacht hat.
(4) Subsection (1) lässt die Befugnis des Gerichts unberührt, einer Partei in einem Verfahren von besonderem öffentlichen Interesse die Erstattung von Kosten zuzusprechen, wenn dies aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls der Billigkeit entspricht.
14
In Section 4(1) des Gesetzes von 2011 heißt es: „Section 3 gilt mit Ausnahme der in Subsection (3) erwähnten Verfahren für Zivilverfahren, die von einer Person anhängig gemacht werden, a) um die Beachtung oder Durchsetzung einer gesetzlich vorgeschriebenen Anforderung oder Bedingung oder einer sonstigen Vorgabe sicherzustellen, die mit einer Konzession, Genehmigung, Erlaubnis, Nutzungsüberlassung oder sonstigen in Subsection (4) genannten Zustimmung verbunden ist, oder b) wegen eines Verstoßes gegen Bestimmungen einer solchen Konzession, Genehmigung, Erlaubnis, Nutzungsüberlassung oder Zustimmung bzw. wegen deren Nichteinhaltung, wenn die fehlende Sicherstellung der Beachtung oder Durchsetzung der betreffenden gesetzlichen Anforderung oder Bedingung oder der in Buchst. a) genannten Vorgabe oder der in Buchst. b) genannte Verstoß bzw. die dort genannte Nichteinhaltung einen Umweltschaden verursacht hat, gegenwärtig verursacht oder mit Wahrscheinlichkeit verursachen wird. …“
In Section 4(1) des Gesetzes von 2011 heißt es:
„Section 3 gilt mit Ausnahme der in Subsection (3) erwähnten Verfahren für Zivilverfahren, die von einer Person anhängig gemacht werden,
um die Beachtung oder Durchsetzung einer gesetzlich vorgeschriebenen Anforderung oder Bedingung oder einer sonstigen Vorgabe sicherzustellen, die mit einer Konzession, Genehmigung, Erlaubnis, Nutzungsüberlassung oder sonstigen in Subsection (4) genannten Zustimmung verbunden ist, oder
wegen eines Verstoßes gegen Bestimmungen einer solchen Konzession, Genehmigung, Erlaubnis, Nutzungsüberlassung oder Zustimmung bzw. wegen deren Nichteinhaltung,
wenn die fehlende Sicherstellung der Beachtung oder Durchsetzung der betreffenden gesetzlichen Anforderung oder Bedingung oder der in Buchst. a) genannten Vorgabe oder der in Buchst. b) genannte Verstoß bzw. die dort genannte Nichteinhaltung einen Umweltschaden verursacht hat, gegenwärtig verursacht oder mit Wahrscheinlichkeit verursachen wird.
15
Nach Section 8 des Gesetzes von 2011 sind die Gerichte verpflichtet, das Übereinkommen erforderlichenfalls von Amts wegen zu berücksichtigen.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
16
Im Jahr 2015 beantragte die EirGrid plc, ein staatlicher irischer Übertragungsnetzbetreiber, die Genehmigung zur Errichtung von rund 300 Hochspannungsmasten mit Hochspannungsleitungen, die sich über eine Entfernung von 138 km erstrecken sollten, um die Stromnetze von Irland und Nordirland zu verknüpfen und auf der Insel eine verlässliche Stromversorgung zu gewährleisten.
17
Dieses Vorhaben, das zu den von der Europäischen Kommission auf der Grundlage der Verordnung Nr. 347/2013 bezeichneten „Vorhaben von gemeinsamem Interesse“ gehört, wird von einer Interessengruppe namens North East Pylon Pressure Campaign (im Folgenden: NEPP) beanstandet, die aus einer großen Anzahl potenziell betroffener Grundeigentümer und Anwohner besteht. An Bord Pleanála, die irische Widerspruchsstelle bei Genehmigungen von Entwicklungsvorhaben, ist die nach Art. 8 dieser Verordnung benannte Behörde, die für die Erleichterung und Koordinierung des Genehmigungsverfahrens für das Verknüpfungsvorhaben verantwortlich ist.
18
An Bord Pleanála ist auch für die Bestätigung der Genehmigung dieses Vorhabens zuständig. Nach der förmlichen Beantragung der Genehmigung des Entwicklungsvorhabens und der Einreichung eines Berichts über die Umweltverträglichkeitsprüfung lud An Bord Pleanála zu einer auf den 7. März 2016 terminierten mündlichen Anhörung.
19
Am 4. März 2016 versuchten NEPP und Frau Sheehy gegen das Verfahren zur Genehmigung des Entwicklungsvorhabens insbesondere dadurch vorzugehen, dass sie die Durchführung der mündlichen Anhörung zu verhindern suchten. Dazu beantragten sie die Zulassung eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens und den Erlass einer einstweiligen Anordnung.
20
Aus den dem Gerichtshof vorlegten Akten ergibt sich, dass 16 Anträge gestellt wurden. Diese wurden auf rund 40 Gründe gestützt, u. a. darauf, dass EirGrid die ursprünglich in dem von ihr nach der Richtlinie 2011/92 zu erstellenden Bericht über die Umweltverträglichkeitsprüfung enthaltenen Informationen geändert habe, dass die Erklärung über die Umweltverträglichkeit und die Natura-Verträglichkeitserklärung nicht ausreichend seien, dass das Verfahren zur Genehmigung des Entwicklungsvorhabens teilweise rechtswidrig gewesen sei, dass der Genehmigungsantrag von EirGrid nicht mit dem nationalen Recht in Einklang stehe, dass bei der Organisation der Anhörung durch An Bord Pleanála gegen die Anforderungen an ein faires Verfahren verstoßen worden sei und dass An Bord Pleanála wegen ihrer Benennung durch den Minister objektiv befangen sei.
21
Nachdem der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückgewiesen worden war, fand die Anhörung vor An Bord Pleanála zum vorgesehenen Termin statt.
22
Das Genehmigungsverfahren wurde fortgeführt, und das Gericht gestattete es den Rechtsbehelfsführerinnen, den Minister, der An Bord Pleanála benannt hatte, und den Attorney General als Rechtsbehelfsgegner einzubeziehen und ihre Rüge hinsichtlich der Benennung von An Bord Pleanála als zuständige Behörde zu ergänzen. EirGrid trat dem Verfahren als Beigeladene bei.
23
Am 12. Mai 2016 wies das vorlegende Gericht nach vier Anhörungstagen den Antrag auf Zulassung eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens zurück und begründete dies damit, dass es nach irischem Recht wohl erforderlich sei, eine abschließende Entscheidung von An Bord Pleanála abzuwarten, bevor diese angefochten werden könne. Daher sei der Rechtsbehelf, dessen Zulassung beantragt worden sei, verfrüht.
24
In dem Verfahren, das zum vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geführt hat, ist zwischen den Parteien streitig, wer die für das Verfahren auf Zulassung einer gerichtlichen Überprüfung angefallenen Kosten von über 500000 Euro zu tragen hat.
25
Insbesondere wurde vorgebracht, dass sich NEPP und Frau Sheehy nicht auf Art. 11 der Richtlinie 2011/92 berufen könnten, da mit dem Antrag auf Zulassung eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens nicht lediglich Unzulänglichkeiten des Verfahrens der Umweltverträglichkeitsprüfung als solcher gerügt worden seien.
26
Das vorlegende Gericht stellt sich daher die Frage, ob das irische Recht mit den Bestimmungen der Richtlinie 2011/92 und den Vorschriften des Übereinkommens von Aarhus vereinbar ist, in denen das Erfordernis niedergelegt ist, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen.
27
In diesem Zusammenhang führt das vorlegende Gericht aus, dass Irland keine Vorschrift zur Umsetzung von Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2011/92 erlassen habe. Da das Verfahrensstadium, in dem ein nach dieser Richtlinie vorgesehener Rechtsbehelf eingeleitet werden könne, nicht festgelegt worden sei, sei es deshalb Sache des jeweiligen irischen Gerichts, im Einzelfall zu beurteilen, ob der Rechtsbehelf, mit dem es befasst worden sei, im geeigneten Verfahrensstadium oder verfrüht oder verspätet eingelegt worden sei. Darüber hinaus sei das Gesetz von 2011 restriktiver als das Übereinkommen von Aarhus, da die Anwendbarkeit dieses Gesetzes auf Kosten davon abhängig sei, dass zwischen der behaupteten Rechtswidrigkeit und Schädigung der Umwelt ein ursächlicher Zusammenhang bestehe.
28
Unter diesen Umständen hat der High Court (Hoher Gerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Besteht im nationalen Recht, falls der Gesetzgeber nicht ausdrücklich und abschließend geregelt hat, in welchem Verfahrensstadium eine Entscheidung angefochten werden kann, und dies im Rahmen jedes einzelnen Antrags von Fall zu Fall im Einklang mit den Regeln des Common Law vom Gericht zu bestimmen ist, der Anspruch gemäß Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 auf ein Verfahren, das „nicht übermäßig teuer“ ist, in dem Verfahren vor einem nationalen Gericht, durch das geklärt wird, ob der betreffende Antrag im richtigen Verfahrensstadium gestellt worden ist? 2. Gilt die Anforderung, dass ein Verfahren gemäß Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 „nicht übermäßig teuer“ sein darf, für alle Abschnitte eines gerichtlichen Verfahrens, in dem die (an nationalem Recht oder am Unionsrecht gemessene) Rechtmäßigkeit einer Entscheidung, Handlung oder Unterlassung, für die die Bestimmungen der Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten, in Zweifel gezogen wird, oder lediglich für die unionsrechtlichen Teile einer solchen Anfechtung (oder insbesondere lediglich für die Gesichtspunkte der Anfechtung, die Gegenstände im Hinblick auf die Bestimmungen der Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung betreffen)? 3. Erfasst die Wendung „Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen“ in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 Verwaltungsentscheidungen, die im Zuge der Entscheidung über einen Antrag auf Genehmigung eines Entwicklungsvorhabens erlassen werden, unabhängig davon, ob diese Verwaltungsentscheidungen die Rechte der Parteien unumkehrbar und abschließend festlegen? 4. Hat ein nationales Gericht im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen a) in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, das ein gemäß der Verordnung (EU) Nr. 347/2013 bezeichnetes Vorhaben von gemeinsamem Interesse betrifft, und/oder b) in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, bei dem das Entwicklungsvorhaben ein gemäß der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. 1992, L 206, S. 7) bezeichnetes Europäisches Gebiet betrifft, sein nationales Recht so auszulegen, dass es so weit wie möglich mit den in Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus niedergelegten Zielen im Einklang steht? 5. Falls Frage 4 a) und/oder b) bejaht wird: Schließt die Bedingung, dass Antragsteller „etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“ müssen, aus, davon auszugehen, dass das Übereinkommen von Aarhus unmittelbare Wirkung entfaltet, wenn der Antragsteller alle im innerstaatlichen Recht für die Antragstellung festgelegten Kriterien erfüllt und/oder offensichtlich zur Antragstellung berechtigt ist, a) in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, das ein gemäß der Verordnung Nr. 347/2013 bezeichnetes Vorhaben von gemeinsamem Interesse betrifft, und/oder b) in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, bei dem das Entwicklungsvorhaben ein gemäß der Richtlinie 92/43 bezeichnetes Europäisches Gebiet betrifft? 6. Steht es einem Mitgliedstaat frei, in Rechtsvorschriften Ausnahmen von der Regel vorzusehen, dass Verfahren in Umweltangelegenheiten nicht übermäßig teuer sein dürfen, wenn eine derartige Ausnahme weder in der Richtlinie 2011/92 noch im Übereinkommen von Aarhus vorgesehen ist? 7. Ist es insbesondere mit dem Übereinkommen von Aarhus vereinbar, im nationalen Recht die Anwendung innerstaatlicher Rechtsvorschriften, mit denen Art. 9 Abs. 4 dieses Übereinkommens umgesetzt wird, um sicherzustellen, dass Verfahren in Umweltangelegenheiten nicht übermäßig teuer sind, vom Vorliegen eines ursächlichen Zusammenhangs zwischen der behaupteten rechtswidrigen Handlung oder Entscheidung und der Schädigung der Umwelt abhängig zu machen?
Unter diesen Umständen hat der High Court (Hoher Gerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Besteht im nationalen Recht, falls der Gesetzgeber nicht ausdrücklich und abschließend geregelt hat, in welchem Verfahrensstadium eine Entscheidung angefochten werden kann, und dies im Rahmen jedes einzelnen Antrags von Fall zu Fall im Einklang mit den Regeln des Common Law vom Gericht zu bestimmen ist, der Anspruch gemäß Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 auf ein Verfahren, das „nicht übermäßig teuer“ ist, in dem Verfahren vor einem nationalen Gericht, durch das geklärt wird, ob der betreffende Antrag im richtigen Verfahrensstadium gestellt worden ist?
2.
Gilt die Anforderung, dass ein Verfahren gemäß Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 „nicht übermäßig teuer“ sein darf, für alle Abschnitte eines gerichtlichen Verfahrens, in dem die (an nationalem Recht oder am Unionsrecht gemessene) Rechtmäßigkeit einer Entscheidung, Handlung oder Unterlassung, für die die Bestimmungen der Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten, in Zweifel gezogen wird, oder lediglich für die unionsrechtlichen Teile einer solchen Anfechtung (oder insbesondere lediglich für die Gesichtspunkte der Anfechtung, die Gegenstände im Hinblick auf die Bestimmungen der Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung betreffen)?
3.
Erfasst die Wendung „Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen“ in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 Verwaltungsentscheidungen, die im Zuge der Entscheidung über einen Antrag auf Genehmigung eines Entwicklungsvorhabens erlassen werden, unabhängig davon, ob diese Verwaltungsentscheidungen die Rechte der Parteien unumkehrbar und abschließend festlegen?
4.
Hat ein nationales Gericht im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen a) in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, das ein gemäß der Verordnung (EU) Nr. 347/2013 bezeichnetes Vorhaben von gemeinsamem Interesse betrifft, und/oder b) in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, bei dem das Entwicklungsvorhaben ein gemäß der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. 1992, L 206, S. 7) bezeichnetes Europäisches Gebiet betrifft, sein nationales Recht so auszulegen, dass es so weit wie möglich mit den in Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus niedergelegten Zielen im Einklang steht?
Hat ein nationales Gericht im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen
in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, das ein gemäß der Verordnung (EU) Nr. 347/2013 bezeichnetes Vorhaben von gemeinsamem Interesse betrifft, und/oder
in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, bei dem das Entwicklungsvorhaben ein gemäß der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. 1992, L 206, S. 7) bezeichnetes Europäisches Gebiet betrifft,
sein nationales Recht so auszulegen, dass es so weit wie möglich mit den in Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus niedergelegten Zielen im Einklang steht?
5.
Falls Frage 4 a) und/oder b) bejaht wird: Schließt die Bedingung, dass Antragsteller „etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“ müssen, aus, davon auszugehen, dass das Übereinkommen von Aarhus unmittelbare Wirkung entfaltet, wenn der Antragsteller alle im innerstaatlichen Recht für die Antragstellung festgelegten Kriterien erfüllt und/oder offensichtlich zur Antragstellung berechtigt ist, a) in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, das ein gemäß der Verordnung Nr. 347/2013 bezeichnetes Vorhaben von gemeinsamem Interesse betrifft, und/oder b) in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, bei dem das Entwicklungsvorhaben ein gemäß der Richtlinie 92/43 bezeichnetes Europäisches Gebiet betrifft?
Falls Frage 4 a) und/oder b) bejaht wird: Schließt die Bedingung, dass Antragsteller „etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“ müssen, aus, davon auszugehen, dass das Übereinkommen von Aarhus unmittelbare Wirkung entfaltet, wenn der Antragsteller alle im innerstaatlichen Recht für die Antragstellung festgelegten Kriterien erfüllt und/oder offensichtlich zur Antragstellung berechtigt ist,
in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, das ein gemäß der Verordnung Nr. 347/2013 bezeichnetes Vorhaben von gemeinsamem Interesse betrifft, und/oder
in einem Verfahren, in dem die Rechtmäßigkeit eines Genehmigungsverfahrens in Zweifel gezogen wird, bei dem das Entwicklungsvorhaben ein gemäß der Richtlinie 92/43 bezeichnetes Europäisches Gebiet betrifft?
6.
Steht es einem Mitgliedstaat frei, in Rechtsvorschriften Ausnahmen von der Regel vorzusehen, dass Verfahren in Umweltangelegenheiten nicht übermäßig teuer sein dürfen, wenn eine derartige Ausnahme weder in der Richtlinie 2011/92 noch im Übereinkommen von Aarhus vorgesehen ist?
7.
Ist es insbesondere mit dem Übereinkommen von Aarhus vereinbar, im nationalen Recht die Anwendung innerstaatlicher Rechtsvorschriften, mit denen Art. 9 Abs. 4 dieses Übereinkommens umgesetzt wird, um sicherzustellen, dass Verfahren in Umweltangelegenheiten nicht übermäßig teuer sind, vom Vorliegen eines ursächlichen Zusammenhangs zwischen der behaupteten rechtswidrigen Handlung oder Entscheidung und der Schädigung der Umwelt abhängig zu machen?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten und zur dritten Frage
29
Mit seiner ersten und seiner dritten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 dahin auszulegen ist, dass das Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für ein Verfahren vor einem Gericht eines Mitgliedstaats wie das des Ausgangsverfahrens gilt, durch das geklärt wird, ob ein Rechtsbehelf während eines Verfahrens zur Genehmigung eines Entwicklungsvorhabens zugelassen werden kann, wenn der Mitgliedstaat nicht festgelegt hat, in welchem Verfahrensstadium die Einlegung eines Rechtsbehelfs möglich ist.
30
Wie bereits vom Gerichtshof entschieden worden ist, betrifft das in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 aufgestellte Erfordernis alle finanziellen Aufwendungen, die durch die Beteiligung an dem Gerichtsverfahren verursacht werden. Ob ein Verfahren übermäßig teuer ist, ist daher in einer Gesamtschau unter Berücksichtigung aller für die betroffene Partei angefallenen Kosten zu beurteilen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. April 2013, Edwards und Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, Rn. 27 und 28).
31
Folglich müssen dann, wenn nach nationalem Verfahrensrecht vor der Einlegung eines Rechtsbehelfs, der von dem Erfordernis nach Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 erfasst wird, dessen Zulassung beantragt werden muss, die mit dem auf diese Zulassung gerichteten Verfahren verbundenen Kosten ebenfalls davon erfasst sein.
32
Dies ist erst recht dann der Fall, wenn – wie im Ausgangsverfahren – in den anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften nicht, wie von Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2011/92 verlangt, festgelegt ist, in welchem Verfahrensstadium eine Anfechtung erfolgen kann, und in diesem Verfahren beurteilt werden soll, ob der Rechtsbehelf im geeigneten Verfahrensstadium eingelegt wurde.
33
Dass der Antrag auf Einleitung einer gerichtlichen Überprüfung in einem Verfahren gestellt wurde, das möglicherweise zu einer Genehmigung des Entwicklungsvorhabens führt, und nicht gegen eine dieses Verfahren abschließend beendende Entscheidung, ist in diesem Zusammenhang ohne Belang. Wie der Generalanwalt in den Nrn. 101 bis 108 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, schreibt die Richtlinie 2011/92 angesichts der großen Vielfalt umweltrechtlicher Entscheidungsverfahren nämlich weder vor, dass Rechtsbehelfe, die unter die Garantie gegen übermäßig teure Verfahren fallen, gegen ein Genehmigungsverfahren abschließend beendende Entscheidungen erhoben werden müssen, noch verbietet sie dies. Vielmehr sieht sie nur die Verpflichtung für die Mitgliedstaaten vor, festzulegen, in welchem Verfahrensstadium eine Anfechtung möglich ist.
34
Folglich ist auf die erste und die dritte Frage zu antworten, dass Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 dahin auszulegen ist, dass das Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für ein Verfahren vor einem Gericht eines Mitgliedstaats wie das des Ausgangsverfahrens gilt, durch das geklärt wird, ob ein Rechtsbehelf während eines Verfahrens zur Genehmigung eines Entwicklungsvorhabens zugelassen werden kann. Dies gilt erst recht, wenn der Mitgliedstaat nicht festgelegt hat, in welchem Verfahrensstadium die Einlegung eines Rechtsbehelfs möglich ist.
Zur zweiten Frage
35
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob dann, wenn ein Rechtsbehelfsführer einen Verstoß gegen Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten und zugleich einen Verstoß gegen andere Bestimmungen rügt, das in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 niedergelegte Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für die Kosten in Verbindung mit dem Rechtsbehelf in seiner Gesamtheit oder nur für die Kosten gilt, die auf den Teil des Rechtsbehelfs entfallen, der sich auf die Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung stützt.
36
Hierzu lässt sich bereits dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 entnehmen, dass die Überprüfungsverfahren, die vom Schutz vor übermäßig teuren Verfahren erfasst werden, diejenigen sind, die sich gegen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen richten, „für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten“. Die wörtliche Auslegung dieser Bestimmung führt somit dazu, dass sich ihr Anwendungsbereich auf die Kosten allein im Zusammenhang mit den Gesichtspunkten eines Rechtsstreits beschränkt, unter denen das Recht der Öffentlichkeit auf Beteiligung am Entscheidungsprozess gemäß den entsprechenden konkreten Bestimmungen der Richtlinie geltend gemacht wird.
37
Dieser Ansatz wird durch eine kontextbezogene Auslegung von Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 bestätigt.
38
Diese Richtlinie enthält nämlich nicht nur Bestimmungen über die Information, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu den Gerichten, sondern auch, allgemeiner, Vorschriften zur Harmonisierung im Bereich der Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten.
39
Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass der Unionsgesetzgeber dadurch, dass er in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 ausdrücklich nur auf die Bestimmungen dieses Rechtsakts über die Öffentlichkeitsbeteiligung verwiesen hat, diejenigen Rechtsbehelfe von der Garantie gegen übermäßig teure Verfahren ausschließen wollte, die sich auf die anderen Bestimmungen dieser Richtlinie und erst recht auf andere Rechtsvorschriften, seien es solche der Union oder solche der Mitgliedstaaten, stützen.
40
Diese Auslegung wird auch nicht durch das Ziel der Richtlinie 2011/92 entkräftet, das ausweislich ihrer Erwägungsgründe 19 bis 21 u. a. darin besteht, die Bestimmungen von Art. 9 Abs. 2 und 4 des Übereinkommens von Aarhus in abgeleitetes Recht umzusetzen.
41
Diese Bestimmungen verweisen nämlich für die Definition der Rechtsbehelfe, die nicht übermäßig teuer sein dürfen, auf diejenigen, die gegen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen gerichtet sind, „für die Artikel 6 [dieses Übereinkommens] … [gilt]“, die also von bestimmten Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung am Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten erfasst werden. Hiervon unberührt bleibt die Möglichkeit, dies im nationalen Recht anders zu regeln und diese Garantie auf andere relevante Bestimmungen dieses Übereinkommens zu erstrecken.
42
Da somit der Unionsgesetzgeber das in Art. 9 Abs. 2 und 4 des Übereinkommens von Aarhus festgelegte Erfordernis, dass bestimmte Rechtsbehelfe nicht übermäßig teuer sein dürfen, lediglich übernehmen wollte, ginge jede Auslegung dieses Erfordernisses im Sinne der Richtlinie 2011/92, die seine Anwendung auf andere Rechtsbehelfe als die gegen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen mit Bezug zu dem durch diese Richtlinie definierten Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung ausdehnte, über den Willen des Unionsgesetzgebers hinaus.
43
Werden, wie dies bei dem Antrag auf Zulassung, der zum Kostenfestsetzungsverfahren im Ausgangsverfahren geführt hat, der Fall ist, im Rahmen eines Rechtsbehelfs gegen ein unter die Richtlinie 2011/92 fallendes Verfahren rechtliche Erwägungen auf der Grundlage der Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung mit Argumenten anderer Art vermengt, ist es Sache des nationalen Gerichts, nach Billigkeitsgesichtspunkten und gemäß den anwendbaren nationalen Verfahrensmodalitäten zwischen den mit den beiden Arten von Argumenten jeweils in Verbindung stehenden Kosten zu unterscheiden, um zu gewährleisten, dass das Erfordernis eines nicht übermäßig teuren Verfahrens bei dem Teil des Rechtsbehelfs zum Tragen kommt, der auf den Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung beruht.
44
Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass dann, wenn ein Rechtsbehelfsführer einen Verstoß gegen Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten und zugleich einen Verstoß gegen andere Bestimmungen rügt, das in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 vorgesehene Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, nur für die Kosten gilt, die auf den Teil des Rechtsbehelfs entfallen, der sich auf einen Verstoß gegen die Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung stützt.
Zur vierten und zur fünften Frage
45
Mit seiner vierten und seiner fünften Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob und inwieweit Art. 9 Abs. 3 und 4 des Übereinkommens von Aarhus dahin auszulegen ist, dass das Erfordernis, dass im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für die Gesichtspunkte eines Rechtsstreits gilt, die von diesem Erfordernis, wie es sich nach der Richtlinie 2011/92 aus der Antwort auf die zweite Frage ergibt, nicht erfasst wären, und, falls ja, welche Konsequenzen das nationale Gericht in einem Rechtsstreit wie dem des Ausgangsverfahrens daraus zu ziehen hat.
46
Der Gerichtshof ist dafür zuständig, im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung des von der Gemeinschaft unterzeichneten und sodann mit dem Beschluss 2005/370 genehmigten Übereinkommens von Aarhus, dessen Vorschriften daher integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung geworden sind, zu befinden (Urteil vom 8. März 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, Rn. 30).
47
Während Art. 9 Abs. 2 dieses Übereinkommens ein Recht auf ein Überprüfungsverfahren festschreibt, mit dem das Recht der Öffentlichkeit auf Beteiligung an Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten durchgesetzt werden soll, betrifft Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens allgemeiner das Recht der betroffenen Öffentlichkeit, die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.
48
Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens, der die Merkmale aufführt, die diese Verfahren aufweisen müssen, insbesondere dasjenige, nicht übermäßig teuer zu sein, gilt ausdrücklich sowohl für die in Abs. 3 als auch für die namentlich in Abs. 2 dieses Artikels genannten Verfahren.
49
Folglich ist das im Übereinkommen von Aarhus vorgesehene Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, als auf ein Verfahren wie das des Ausgangsverfahrens anwendbar anzusehen, da es darauf gerichtet ist, unter Berufung auf das nationale Umweltrecht ein Verfahren zur Genehmigung eines Entwicklungsvorhabens anzufechten.
50
Im Übrigen hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass dann, wenn eine unionsrechtliche Vorschrift sowohl auf Sachverhalte, die dem innerstaatlichen Recht unterliegen, als auch auf Sachverhalte, die dem Unionsrecht unterliegen, Anwendung finden kann, ein klares Interesse daran besteht, dass diese Vorschrift unabhängig davon, unter welchen Voraussetzungen sie angewandt werden soll, einheitlich ausgelegt wird, um in der Zukunft voneinander abweichende Auslegungen zu verhindern (Urteil vom 8. März 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51
Hieraus folgt, dass die im Rahmen der Antwort auf die erste Frage vorgenommene Auslegung hinsichtlich der Geltung des Erfordernisses, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für ein Verfahren vor einem nationalen Gericht, durch das geklärt wird, ob ein Rechtsbehelf während eines Verfahrens zur Genehmigung eines Entwicklungsvorhabens zugelassen werden kann, auf Art. 9 Abs. 3 und 4 des Übereinkommens von Aarhus übertragbar ist.
52
In Bezug auf die Konsequenzen, die das nationale Gericht in einem Rechtsstreit wie dem des Ausgangsverfahrens aus diesem Ergebnis zu ziehen hat, ist festzustellen, dass weder Art. 9 Abs. 3 noch Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus eine unbedingte und hinreichend präzise Verpflichtung enthalten, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könnte (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. März 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, Rn. 45, und vom 28. Juli 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone u. a., C‑543/14, EU:C:2016:605, Rn. 50).
53
Allerdings bezwecken diese Bestimmungen, auch wenn sie keine unmittelbare Wirkung haben, die Gewährleistung eines effektiven Umweltschutzes zu ermöglichen.
54
Mangels einer Regelung der Union im Bereich der Verfahrensmodalitäten für Rechtsbehelfe, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, ist es Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, diese Modalitäten zu regeln, wobei die Mitgliedstaaten für den wirksamen Schutz dieser Rechte in jedem Einzelfall verantwortlich sind (vgl. entsprechend u. a. Urteil vom 8. März 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, Rn. 47).
55
Dabei dürfen nach gefestigter Rechtsprechung die Verfahrensmodalitäten für Rechtsbehelfe, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die für entsprechende innerstaatliche Rechtsbehelfe (Grundsatz der Gleichwertigkeit) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Grundsatz der Effektivität) (vgl. u. a. Urteil vom 15. April 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, Rn. 46).
56
Daher kann – ohne den effektiven Schutz des Umweltrechts der Union, im vorliegenden Fall der Richtlinie 2011/92 und der Verordnung Nr. 347/2013, in Frage zu stellen – nicht in Betracht gezogen werden, Art. 9 Abs. 3 und 4 des Übereinkommens von Aarhus so auszulegen, dass die Ausübung der durch das Unionsrecht gewährleisteten Rechte praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert würde (vgl. entsprechend Urteil vom 8. März 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, Rn. 49).
57
Wenn die Anwendung des nationalen Umweltrechts in Frage steht, insbesondere bei der Durchführung eines Vorhabens von gemeinsamem Interesse im Sinne der Verordnung Nr. 347/2013, ist es folglich Sache des nationalen Gerichts, sein nationales Verfahrensrecht so auszulegen, dass es so weit wie möglich mit den in Art. 9 Abs. 3 und 4 des Übereinkommens von Aarhus niedergelegten Zielen im Einklang steht, damit gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sind.
58
Nach alledem ist auf die vierte und die fünfte Frage zu antworten, dass Art. 9 Abs. 3 und 4 des Übereinkommens von Aarhus dahin auszulegen ist, dass das Erfordernis, dass im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für den Teil eines Rechtsbehelfs, der von diesem Erfordernis, wie es sich nach der Richtlinie 2011/92 aus der Antwort auf die zweite Frage ergibt, nicht erfasst wäre, gilt, soweit der Rechtsbehelfsführer damit die Beachtung des nationalen Umweltrechts sicherstellen wollte. Diese Bestimmungen haben keine unmittelbare Wirkung, doch ist es Sache des nationalen Gerichts, das nationale Verfahrensrecht so auszulegen, dass es so weit wie möglich mit diesen im Einklang steht.
Zur sechsten und zur siebten Frage
59
Mit seiner sechsten und seiner siebten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein Mitgliedstaat von dem durch das Übereinkommen von Aarhus und die Richtlinie 2011/92 aufgestellten Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, abweichen kann, wenn ein Rechtsbehelf als mutwillig oder rechtsmissbräuchlich angesehen wird oder wenn zwischen dem behaupteten Verstoß gegen das nationale Umweltrecht und einer Schädigung der Umwelt kein Zusammenhang besteht.
60
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass das sowohl in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 als auch in Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus vorgesehene Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, den nationalen Gerichten nicht untersagt, eine Verurteilung zur Tragung der Kosten auszusprechen. Dies geht ausdrücklich aus dem Übereinkommen von Aarhus hervor, dem das Unionsrecht angeglichen werden muss, wobei Art. 3 Abs. 8 dieses Übereinkommens klarstellt, dass die Befugnis innerstaatlicher Gerichte, in Gerichtsverfahren angemessene Gerichtskosten zu erheben, nicht berührt wird (vgl. entsprechend Urteil vom 11. April 2013, Edwards und Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, Rn. 25 und 26).
61
Dem nationalen Gericht steht es daher frei, Faktoren wie u. a. die begründeten Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs oder dessen mutwilligen oder rechtsmissbräuchlichen Charakter zu berücksichtigen, sofern der dem Rechtsbehelfsführer auferlegte Kostenbetrag nicht unangemessen hoch ist.
62
Hinsichtlich der Frage, ob nationale Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Übereinkommens von Aarhus im Bereich von Verfahrenskosten, wie das Gesetz von 2011, die Anwendung des Erfordernisses, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, vom Vorliegen eines hinreichenden Zusammenhangs zwischen der im Hinblick auf das nationale Umweltrecht gerügten Rechtswidrigkeit und einer Schädigung der Umwelt abhängig machen können, kann nur auf den Wortlaut dieses Übereinkommens verwiesen werden.
63
Nach dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus in Verbindung mit dessen Abs. 4 ist dieses Erfordernis nämlich auf Verfahren anwendbar, mit denen die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen oder begangenen Unterlassungen angefochten werden sollen, „die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen“.
64
Die Vertragsparteien dieses Übereinkommens wollten daher eindeutig den Schutz vor übermäßig teuren Verfahren auf die Rechtsbehelfe anwenden, die abstrakt die Durchsetzung des Umweltrechts zum Gegenstand haben, ohne diesen Schutz vom Nachweis eines wie auch immer gearteten Zusammenhangs mit einer festgestellten oder – erst recht – potenziellen Schädigung für die Umwelt abhängig zu machen.
65
Daher ist auf die sechste und die siebte Frage zu antworten, dass ein Mitgliedstaat von dem in Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus und Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 niedergelegten Erfordernis, dass bestimmte Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, nicht abweichen kann, wenn ein Rechtsbehelf als mutwillig oder rechtsmissbräuchlich angesehen wird oder wenn zwischen dem behaupteten Verstoß gegen das nationale Umweltrecht und einer Schädigung der Umwelt kein Zusammenhang besteht.
Kosten
66
Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten ist dahin auszulegen, dass das Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für ein Verfahren vor einem Gericht eines Mitgliedstaats wie das des Ausgangsverfahrens gilt, durch das geklärt wird, ob ein Rechtsbehelf während eines Verfahrens zur Genehmigung eines Entwicklungsvorhabens zugelassen werden kann. Dies gilt erst recht, wenn der Mitgliedstaat nicht festgelegt hat, in welchem Verfahrensstadium die Einlegung eines Rechtsbehelfs möglich ist.
Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten ist dahin auszulegen, dass das Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für ein Verfahren vor einem Gericht eines Mitgliedstaats wie das des Ausgangsverfahrens gilt, durch das geklärt wird, ob ein Rechtsbehelf während eines Verfahrens zur Genehmigung eines Entwicklungsvorhabens zugelassen werden kann. Dies gilt erst recht, wenn der Mitgliedstaat nicht festgelegt hat, in welchem Verfahrensstadium die Einlegung eines Rechtsbehelfs möglich ist.
2. Rügt ein Rechtsbehelfsführer einen Verstoß gegen Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten und zugleich einen Verstoß gegen andere Bestimmungen, gilt das in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 vorgesehene Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, nur für die Kosten, die auf den Teil des Rechtsbehelfs entfallen, der sich auf einen Verstoß gegen die Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung stützt.
Rügt ein Rechtsbehelfsführer einen Verstoß gegen Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten und zugleich einen Verstoß gegen andere Bestimmungen, gilt das in Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 vorgesehene Erfordernis, dass bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, nur für die Kosten, die auf den Teil des Rechtsbehelfs entfallen, der sich auf einen Verstoß gegen die Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung stützt.
3. Art. 9 Abs. 3 und 4 des am 25. Juni 1998 in Aarhus unterzeichneten Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, das mit dem Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt wurde, ist dahin auszulegen, dass das Erfordernis, dass im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für den Teil eines Rechtsbehelfs, der von diesem Erfordernis, wie es sich nach der Richtlinie 2011/92 aus der Antwort in Nr. 2 des vorliegenden Tenors ergibt, nicht erfasst wäre, gilt, soweit der Rechtsbehelfsführer damit die Beachtung des nationalen Umweltrechts sicherstellen wollte. Diese Bestimmungen haben keine unmittelbare Wirkung, doch ist es Sache des nationalen Gerichts, das nationale Verfahrensrecht so auszulegen, dass es so weit wie möglich mit diesen im Einklang steht.
Art. 9 Abs. 3 und 4 des am 25. Juni 1998 in Aarhus unterzeichneten Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, das mit dem Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt wurde, ist dahin auszulegen, dass das Erfordernis, dass im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen bestimmte gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, für den Teil eines Rechtsbehelfs, der von diesem Erfordernis, wie es sich nach der Richtlinie 2011/92 aus der Antwort in Nr. 2 des vorliegenden Tenors ergibt, nicht erfasst wäre, gilt, soweit der Rechtsbehelfsführer damit die Beachtung des nationalen Umweltrechts sicherstellen wollte. Diese Bestimmungen haben keine unmittelbare Wirkung, doch ist es Sache des nationalen Gerichts, das nationale Verfahrensrecht so auszulegen, dass es so weit wie möglich mit diesen im Einklang steht.
4. Ein Mitgliedstaat kann von dem in Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten und Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 niedergelegten Erfordernis, dass bestimmte Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, nicht abweichen, wenn ein Rechtsbehelf als mutwillig oder rechtsmissbräuchlich angesehen wird oder wenn zwischen dem behaupteten Verstoß gegen das nationale Umweltrecht und einer Schädigung der Umwelt kein Zusammenhang besteht.
Ein Mitgliedstaat kann von dem in Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten und Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 niedergelegten Erfordernis, dass bestimmte Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, nicht abweichen, wenn ein Rechtsbehelf als mutwillig oder rechtsmissbräuchlich angesehen wird oder wenn zwischen dem behaupteten Verstoß gegen das nationale Umweltrecht und einer Schädigung der Umwelt kein Zusammenhang besteht.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Englisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV