Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-30, Aktenzeichen 1 K 3437/07
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:1030.1K3437.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Klägerin wird nachgelassen, die Zwangsvollstreckung gegen Si-cherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer von der Beklagten mit dem Ziel getroffenen Kommunalaufsichtsmaßnahme, die Elternbeiträge für den Besuch von Tageseinrichtungen für Kinder im Gebiet der Klägerin zu erhöhen.
Durch Artikel 2 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung haushaltswirksamer Landesgesetze vom 23. Mai 2006 (GV NRW S. 197) wurde § 18 Abs. 3 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder – GTK – vom 29. Oktober 1991 (GV NRW, Seite 380) mit Wirkung zum 1. August 2006 dahingehend geändert, dass das Land dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe einen Zuschuss in Höhe von 30,5 vom Hundert der Betriebskosten der Einrichtungen seines Bezirkes gewährt. Nach der von der Beklagten nicht in Zweifel gezogenen Einschätzung der Klägerin entstanden hierdurch für diese im Vergleich zur vorherigen Finanzierungsregelung, nach der der durch Elternbeiträge zu erzielende Anteil der Gesamtbetriebskosten 19 % betrug, das Land allerdings die Hälfte der tatsächlich nicht zu erzielenden Elternbeiträge übernahm (vgl. § 18 Abs. 3 GTK in der bis zum 30. Juni 2006 geltenden Fassung), jährliche Mehrkosten in Höhe von 856.000,00 Euro. Da durch die gesetzliche Neuregelung der Finanzierung von Kindertageseinrichtungen in Artikel 2 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung haushaltswirksamer Landesgesetze vom 23. Mai 2006 zum 1. August 2006 auch die bisher durch Landesrecht vorgegebene Höhe der Elternbeiträge abgeschafft und zugunsten der örtlichen Träger der Jugendhilfe die Möglichkeit geschaffen wurde, die Erhebung von Elternbeiträgen selbst zu regeln (vgl. § 17 GTK in der ab dem 1. August 2006 geltenden Fassung), beschloss der Rat der Klägerin in seiner Sitzung vom 19. Juni 2006 mehrheitlich die am 1. August 2006 in Kraft getretene, im Amtsblatt der Stadt P Nr.13/2006 vom 17. Juli 2006 veröffentlichte Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder vom 28. Juni 2006. Die in der Anlage der Satzung enthaltene Elternbeitragstabelle entsprach hinsichtlich der Höhe der Beiträge und der Staffelung der Einkommensgruppen der bis zum 30. Juni 2006 geltenden Regelung durch § 17 Abs. 3 GTK a.F. nebst der entsprechenden Anlage. Der in der Beschlussvorlage für die Ratssitzung am 19. Juni 2006 (Drucksache Nr. B/14/1681-01) enthaltene Vorschlag der Verwaltung der Klägerin, zur Kompensation des weggefallenen Defizitausgleichs des Landes eine Steigerung von 28,5 % der Beiträge in den jeweiligen Beitragsstufen einzuführen, wurde nicht umgesetzt.
In dem nachfolgenden Schriftwechsel zwischen den Beteiligten betonte die Beklagte, in Kommunen mit defizitärer Haushaltslage müsse darauf hingewirkt werden, dass die durch den Wegfall des Elternbeitragdefizitausgleichs des Landes bedingten Mindereinnahmen nicht zu einer weiteren Erhöhung der Kassenkredite führten. Bei Kommunen im Nothaushaltsrecht – wie der Klägerin – sei deshalb ein pauschaler Verzicht auf die Erhöhung der Elternbeiträge zur Kompensation der Mindereinnahmen unzulässig. Genauso wenig komme eine Schließung der Finanzierungslücke allein durch eine Erhöhung der allgemeinen Einnahmen in Betracht. Die Klägerin sei als notleidende Kommune verpflichtet, bestehende Einnahmemöglichkeiten vollständig auszuschöpfen. Dazu gehöre insbesondere eine angesichts der erheblichen Unterdeckung im Haushalt der Stadt gebotene und vertretbare Anhebung der Elternbeitragssätze zum Ausgleich der ausfallenden Landesmittel. Da die Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs für Kommunen im Nothaushaltsrecht von höchster Priorität sei, müsse schnellstmöglich ein rechtskonformer Zustand hergestellt werden. Falls nach sorgfältiger Prüfung festgestellt werde, dass die entstandene Finanzierungslücke wegen einer dadurch verursachten, nicht mehr vertretbaren Belastung der Beitragszahler nicht vollständig durch eine Erhöhung der Elternbeiträge ausgeglichen werden könne, sei allenfalls eine ergänzende Kompensation durch Einsparungen an anderer Stelle akzeptabel.
Unter dem 19. März 2007 teilte die Klägerin der Beklagten mit, der Rat werde in seiner Sitzung am 18. Juni 2007 über eine Beschlussvorlage entscheiden, die eine Erhöhung der Kindergartenbeiträge um 20,5 % vorsehe. Hiermit könnten Mehreinnahmen von 550.000,00 Euro realisiert werden; für eine vollständige Kompensation des weggefallenen Elternbeitragdefizitausgleichs würden zusätzlich Einsparungen in Höhe von ca. 300.00,00 Euro auf der Ausgabenseite angestrebt. Dementsprechend enthielt die Beschlussvorlage für die Sitzung des Rates vom 18. Juni 2007 (Drucksache Nr. B/14/2451-01) einen Vorschlag der Verwaltung der Klägerin zum Erlass einer ersten Änderungssatzung zur Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder vom 28. Juni 2006. Dieser sah unter Beibehaltung der bisherigen Staffelung der Einkommensstufen zur Kompensation der weggefallenen Landesmittel eine Erhöhung der Elternbeiträge in den Einkommensstufen II bis VI um 20,5 % zum 1. August 2007 vor. Diesen Beschlussvorschlag lehnte der Rat in seiner Sitzung am 18. Juni 2007 einstimmig ab.
Mit Schreiben vom 27. Juni 2007 forderte die Beklagte den Oberbürgermeister der Klägerin unter erneuter Darlegung ihrer Rechtsauffassung auf, den Ratsbeschluss in eigener Zuständigkeit gemäß § 54 Abs. 2 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) zu prüfen und dem Rat umgehend eine vertretbare Beitragsgestaltung zur Beschlussfassung vorzulegen. Für die Wiederherstellung eines rechtskonformen Zustandes gewährte die Beklagte dem Oberbürgermeister der Klägerin eine Frist bis zum 10. Juli 2007.
Mit Schreiben vom 24. Juli 2007 teilte die Klägerin der Beklagten mit, es sei – da seitens der Aufsichtsbehörde ein Absehen von jedweder Elternbeitragserhöhung für rechtswidrig erachtet werde – eine neue Beschlussvorlage für die Ratssitzung vom 3. September 2007 (Drucksache Nr. B/14/2642/01) erarbeitet worden, die nunmehr bei ansonsten gleichbleibender Beitragsstruktur eine Erhöhung der Beiträge um 12 % vorsehe. Diese Beitragserhöhung sei vertretbar und halte sich im Rahmen des kommunalen Gestaltungsspielraumes. Allerdings sei damit zu rechnen, dass der Rat auch diese Beschlussvorlage ablehnen werde.
Nach mit Schreiben vom 17. Juli 2007 erfolgter Anhörung ordnete die Beklagte mit Bescheid vom 26. Juli 2007 an, bis zum 22. August 2007 durch Erlass einer Änderungssatzung die Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder vom 28. Juni 2006 mit Wirkung zum 1. September 2007 zu ändern und diejenigen Elternbeiträge zu bestimmen, die mit der Vorlage B/14/2451-01 zur Beschlussfassung durch den Rat am 18. Juni 2007 vorgeschlagen worden waren (Ziffer 1 der Verfügung). Für den Fall, dass die Klägerin dieser Anordnung nicht oder nicht fristgerecht nachkäme, drohte die Beklagte an, im Wege der Ersatzvornahme die mit der Vorlage B/14/2451-01 zur Beschlussfassung durch den Rat am 18. Juni 2007 vorgelegte Satzung zur Änderung der Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder vom 28. Juni 2006 mit Wirkung zum 1. September 2007 als Satzung zu erlassen (Ziffer 2 der Verfügung). Ferner ordnete sie die sofortige Vollziehbarkeit ihrer Verfügung an.
Zur Begründung führte sie unter Wiederholung und Vertiefung ihrer Rechtsauffassung aus, sie sei als Aufsichtsbehörde befugt, den Erlass einer Änderungssatzung anzuordnen, weil sich die Klägerin entgegen ihrer sich aus den haushaltswirtschaftlichen Regelungen der Gemeindeordnung ergebenden Pflichten weigere, eine Erhöhung der Elternbeiträge zu beschließen. Nach den Vorschriften der Gemeindeordnung müsse der Haushalt in jedem Jahr ausgeglichen sein. Die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel habe sich eine Gemeinde vorrangig aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen zu beschaffen, soweit dies vertretbar und geboten sei. Hiermit sei die Entscheidung des Rates der Klägerin nicht vereinbar, trotz der durch den Wegfall des Landesdefizitausgleichs bedingten Mehrkosten gänzlich auf eine Elternbeitragserhöhung zu verzichten. Dies gelte insbesondere für Kommunen, die wie die Klägerin im Nothaushaltsrecht stünden. Da solche Kommunen über keine sonstigen Deckungsmittel verfügten, könnten entstandene Finanzierungslücken ohne Beitragserhebung bzw. -erhöhung im Ergebnis nur durch eine weitere Aufnahme von Kassenkrediten abgedeckt werden, was dem Ziel der Haushaltskonsolidierung zuwider laufe. Hieraus resultiere die Pflicht solcher Kommunen, noch bestehende Einnahmemöglichkeiten auszuschöpfen. Der Begriff der Vertretbarkeit im Sinne von § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW lasse hierbei ausreichend Spielraum, um soziale und wirtschaftliche als auch finanz- und haushaltswirtschaftliche Gesichtspunkte zu beachten. Dass hier eine Beitragserhöhung in diesem Sinne vertretbar sei, zeige sich unter anderem daran, dass die früher verbindliche und von der Klägerin perpetuierte Beitragstabelle seit 1993 nicht erhöht worden sei und die zum Jahr 2006 eingeführte steuerliche Absetzbarkeit von Kinderbetreuungskosten zu einer weiteren Entlastung der Familien geführt habe. Angesichts des erheblichen Jahresfehlbetrages in Höhe von ca. 140 Millionen Euro (Haushaltsplanung für das Jahr 2007) sei ein Einschreiten der Kommunalaufsichtsbehörde angezeigt. Da sich der Rat in der Vergangenheit ergebnislos mehrfach mit dem Thema der Erhöhung der Elternbeiträge befasst habe, sei eine die Klägerin weniger belastende Alternative zu der jetzt getroffenen Anordnung nicht ersichtlich. Mit Blick auf die Einschätzung der Verwaltung der Klägerin, dass der Rat in seiner Sitzung am 3. September 2007 auch eine Beitragserhöhung um 12 % ablehnen werde, sei es mit Blick auf die bis dahin eintretende weitere Summierung der Einnahmeausfälle nicht sachgerecht, weiter zuzuwarten. Die Beitragserhöhung um 20,5 % sei von der Verwaltung der Klägerin selbst vorgeschlagen und als rechtmäßig bezeichnet worden; andere Anhaltspunkte dafür, dass hiermit die Grenze des "Zumutbaren" für die Beitragspflichtigen überschritten werden könnte, lägen nicht vor. Der Bescheid der Beklagten wurde der Klägerin per Telefax am 26. Juli 2007 übermittelt.
Die Klägerin hat am 3. August 2007 Klage erhoben. Sie macht geltend, es habe keine Rechtspflicht zur Erhöhung der Elternbeiträge bestanden. Es stehe nach § 90 Abs. 1 Satz 1 Sozialgesetzbuch (SGB) VIII in ihrem Ermessen, Elternbeiträge zu erheben. Dieses Ermessen könne durch die von der Beklagten angeführten landesrechtlichen Regelungen nicht eingeschränkt werden. Die in § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII enthaltene Öffnungsklausel für Landesrecht ändere hier nichts, weil dem Landesgesetzgeber hierdurch nur erlaubt sei, im Rahmen des Landesvorbehalts auf die Beitragsgestaltung Einfluss zu nehmen. Eine solche landesrechtliche Regelung existiere zum einen nicht (mehr) und ändere zum anderen nichts an der grundsätzlichen Ermessenseinräumung durch § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII selbst. Wenn man § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW auf die hier in Rede stehenden Elternbeiträge anwenden wollte, könne sich hieraus keine Pflicht zur Beitragserhöhung ergeben, wie sie die Beklagte annimmt. Durch die Anknüpfung an die Begriffe "vertretbar" und "geboten" sei der Gemeinde ein Gestaltungsspielraum eingeräumt. Die Entscheidung der Gemeinde, ob die Erhebung spezieller Leistungsentgelte (noch) vertretbar sei, sei gerichtlich nur daraufhin überprüfbar, ob die Entscheidung ihrerseits (im Ergebnis) vertretbar sei. Auch ohne eine Erhöhung der Elternbeiträge sei aufgrund der aktuellen Beitragshöhen ein Kostendeckungsgrad von 13 % erreicht, was im Sinne der genannten Regelung vertretbar sei. Aber selbst wenn eine Pflicht zu einer gewissen Beitragserhöhung bestünde, könne die Kommunalaufsicht nur gegen eine solche Nichterhöhung einschreiten, die die Schwelle der Rechtswidrigkeit überschreite. Aus dem Charakter der Kommunalaufsicht als einer reinen Rechtsaufsicht folge ihre Beschränkung auf ein "Interventionsminimum". Die Kommunalaufsicht könne danach allenfalls eine Beitragserhöhung anordnen, die gerade ausreichend sei, um (wieder) rechtmäßige Zustände herbeizuführen. Jede andere Sichtweise beeinträchtige die Kommune in ihrer von der Selbstverwaltungsgarantie umfassten Finanzhoheit. Wenn man der Aufsichtsbehörde gestattete, ein der Gemeinde zustehendes Satzungsermessen an deren Stelle auszuüben, wäre der Bereich einer zulässigen Rechtsaufsicht überschritten und würde sich die Rechtsaufsicht zur unzulässigen "Einmischungsaufsicht" verdichten. Da die Grundsätze der Einnahmebeschaffung für alle Gemeinden gleich Geltung beanspruchten, sei der Hinweis der Beklagten auf das Nothaushaltsrecht kein zulässiges Differenzierungskriterium. Insbesondere würden durch die Regelungen des Nothaushaltsrechts keine besonderen Pflichten der Gemeinden bezüglich der Einnahmebeschaffungsgrundsätze begründet. Schließlich sei es nicht nachvollziehbar, weshalb die Beklagte gerade eine Elternbeitragserhöhung um 20,5 % angeordnet habe. Bei der Stadt H sei im Wege der Kommunalaufsicht beispielsweise lediglich eine Erhöhung von etwa 12 % angeordnet worden. Für diese unterschiedliche Behandlung gäbe es keinen sachlichen Grund. Schließlich sei auch die Androhung der Ersatzvornahme rechtswidrig, weil neben den kommunalaufsichtlichen Regelungen der Gemeindeordnung auch die Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes anwendbar seien. Hieraus folge, dass die voraussichtlichen Kosten einer Ersatzvornahme angegeben und die Androhung auch zugestellt werden müsste, woran es jeweils gefehlt habe.
In einer am 13. August 2007 durchgeführten Sondersitzung beschloss der Rat der Klägerin u.a., der mit Bescheid vom 26. Juli 2007 getroffenen Anordnung der Beklagten nicht zu folgen. Er bestätigte in einem mehrheitlich gefassten Beschluss die Klageerhebung und die Einleitung eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens gegen den Bescheid der Beklagten und beschloss, die Klage auch für den Fall weiterzuführen, dass das vorläufige Rechtsschutzverfahren keinen Erfolg haben sollte.
Den Antrag der Klägerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Verfügung der Beklagten vom 26. Juli 2007 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, lehnte die Kammer mit Beschluss vom 17. August 2007 (1 L 1316/07) ab. Die von der Klägerin hiergegen erhobene Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 22. August 2007 (15 B 1328/07) zurück.
Mit Verfügung vom 23. August 2007 erließ die Beklagte im Wege der Ersatzvornahme die Satzung vom 23. August 2007 zur Änderung der "Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder vom 28. Juni 2006", die die in der Beschlussvorlage für die Ratssitzung vom 18. Juni 2007 (Drucksache Nr. B/14/2451-01) enthaltenen Elternbeiträge einführte. Die Satzung wurde im Amtsblatt für die Stadt P, Sonderausgabe vom 30. August 2007, bekannt gemacht. Gegen die Ersatzvornahme vom 23. August 2007 hat die Klägerin unter dem Aktenzeichen 1 K 3938/07 gesondert Klage erhoben.
Durch das am 1. August 2008 in Kraft getretene Gesetz zur frühen Bildung und Förderung von Kindern (Kinderbildungsgesetz – KiBiz – vom 30. Oktober 2007, GV NRW Seite 462 ff.) wurde die Beteiligung des Landes an den Kosten von Kindertageseinrichtungen neu geregelt (§§ 18 ff. KiBiz). Mit Inkrafttreten des Kinderbildungsgesetzes trat das GTK außer Kraft (§ 27 KiBiz). Auch die Erhebung von Elternbeiträgen wurde durch § 23 KiBiz neu geregelt.
Mit Blick auf diese gesetzliche Neuregelung beschloss der Rat der Klägerin in seiner Sitzung am 10. März 2008 die Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege vom 11. April 2008. Nach § 11 der im Amtsblatt der Stadt P vom 2. Mai 2008, Seite 87 ff., veröffentlichten Satzung trat diese am 1. August 2008 in Kraft; gleichzeitig trat die Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder vom 28. Juni 2006 in der Fassung der Satzung zur Änderung der "Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder vom 28. Juni 2006" vom 23. August 2007 außer Kraft.
Die Klägerin beantragt,
die kommunalaufsichtliche Verfügung der Beklagten vom 26. Juli 2007 aufzuheben,
hilfsweise,
festzustellen, dass die kommunalaufsichtliche Verfügung der Beklagten vom 26. Juli 2007 rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie nimmt im Wesentlichen auf ihre Ausführungen in der angegriffenen Verwaltungsentscheidung Bezug.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens, der Verfahren 1 L 1316/07 und 1 K 3938/07 sowie des von der Beklagten übersandten Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist mit ihrem Hauptantrag zulässig, aber unbegründet.
Der Zulässigkeit des von der Klägerin mit dem Hauptantrag verfolgten Anfechtungsbegehrens steht nicht entgegen, dass der Rat der Klägerin in seiner Sitzung am 10. März 2008 eine zum 1. August 2008 in Kraft getretene neue Satzung (Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege vom 11. April 2008) über die Erhebung von Elternbeiträgen erlassen hat, nach deren § 11 Abs. 2 gleichzeitig mit ihrem Inkrafttreten die vorhergehende Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder vom 28. Juni 2006 (Amtsblatt für die Stadt P Nr. 13/2006 vom 17. Juli 2006, Seite 269) in der Fassung der Satzung zur Änderung der "Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder vom 28. Juni 2006" vom 23. August 2007 außer Kraft trat.
Hierdurch ist es schon deshalb nicht zur Erledigung der angegriffenen kommunalaufsichtlichen Maßnahmen i.S.d. § 43 Abs. 2 VwVfG NRW gekommen, weil die Änderungssatzung vom 23. August 2007 auch nach Inkrafttreten der Satzung vom 11. April 2008 Rechtsgrundlage für nach den unwidersprochen gebliebenen Ausführungen des Vertreters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung regelmäßig vorkommende Nachveranlagungen aufgrund von Einkommensänderungen bleibt und potentiell damit auch künftig Rechtswirkungen entfaltet. Solche Nachveranlagungen sind künftig gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b) Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen i.V.m. § 169 Abs. 2 Satz 1, 170 Abs. 1 Abgabenordnung auch noch bis zum Ablauf der vierjährigen Festsetzungsfrist (31. Dezember 2011 für 2007, 31. Dezember 2012 für 2008) möglich.
In der Sache hat der Anfechtungsantrag jedoch keinen Erfolg. Die angegriffene kommunalaufsichtliche Verfügung vom 26. Juli 2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Zunächst ist die in Nr. 1 des Bescheides vom 26. Juli 2007 gegenüber der Klägerin getroffene Anordnung rechtmäßig, bis zum 22. August 2007 durch Erlass einer Änderungssatzung die Satzung der Stadt P über die Erhebung von Elternbeiträgen in Tageseinrichtungen für Kinder vom 28. Juni 2006 mit Wirkung zum 01. September 2007 zu ändern und diejenigen Elternbeiträge zu bestimmen, die mit der Vorlage B/14/2451-01 zur Beschlussfassung durch den Rat am 18. Juni 2007 vorgeschlagen worden waren.
Die von der Beklagten als gemäß § 120 Abs. 2 GO NRW zuständiger Kommunalaufsichtsbehörde getroffene Anordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 123 Abs. 1 GO NRW. Nach dieser Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde anordnen, innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche zu veranlassen, wenn die Gemeinde die ihr kraft Gesetzes obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt.
Voraussetzung einer auf die genannte Vorschrift gestützten Anordnung ist demgemäß, dass die Gemeinde zur Zeit des Einschreitens der Aufsichtsbehörde hinsichtlich einer auf einer gültigen Rechtsnorm beruhenden oder von ihr ausgehenden öffentlich-rechtlichen Verpflichtung säumig ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. September 1995 – 15 A 1215/91 -; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung NRW, § 120 Anmerkung II 1, 2; Becker in Held/Becker/Decker, Gemeindeordnung NRW, § 123 Anmerkung 1.
Die danach erforderlichen Voraussetzungen für das Einschreiten der Beklagten nach § 123 Abs. 1 GO NRW lagen hier vor. Hierzu wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen der Kammer in ihrem Beschluss vom 17. August 2007 (1 L1316/07), an denen sie nach nochmaliger Prüfung festhält, sowie auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Beschluss vom 22. August 2007 (15 B 1328/07) verwiesen.
Danach ergab sich für die Klägerin aus § 77 Abs. 2 GO NRW eine Pflicht zur Erhöhung der Elternbeiträge, um den durch den Wegfall des Landesdefizitausgleichs verursachten Kostenanstieg zu kompensieren. Die Entscheidung der Klägerin, von jeglicher Erhöhung der Elternbeiträge abzusehen, war rechtswidrig. Der von der Klägerin geltend gemachte Einwand, die Vorschrift sei wegen der bundesrechtlichen Vorschrift des § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII unanwendbar, greift nicht durch. Die Kammer folgt der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, wonach das Bundesrecht selbst keine ausdrücklichen inhaltlichen Vorgaben für die Ausübung des durch § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII eingeräumten Ermessens festlegt und deshalb nicht im Widerspruch zu der aus § 77 Abs. 2 GO NRW abgeleiteten Entgelterhebungspflicht steht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. August 2007 – 15 B 1328/07 –.
Die bundesrechtliche Vorschrift gibt in ihrer hier maßgeblichen Fassung vom 14. Dezember 2006 für die Annahme der Klägerin nichts her, das Beitragserhebungsermessen sei abschließend geregelt und weiteren Vorgaben für seine Ausübung durch Landesrecht nicht zugänglich. Weder enthält sie eigene Vorgaben zur Ermessensbetätigung noch verbietet sie, durch Landesrecht solche vorzusehen. Damit bleibt Raum für andere landesgesetzliche Regelungen, die Vorgaben für die Ausübung des den Gemeinden bei der Finanzmittelbeschaffung zustehenden Ermessens beinhalten. § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII selbst sieht bereits ausdrücklich weitgehende, das Beitragserhebungsermessen des jeweiligen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe beschränkende, landesrechtliche Kompetenzen vor. Nach Abs. 1 Satz 2 darf Landesrecht eine Staffelung der Elternbeiträge vorgeben oder sogar selbst gestaffelte Elternbeiträge festsetzen. Danach sind durch Landesrecht derart umfassende Vorgaben für die Beitragserhebung möglich, dass für die Annahme der Klägerin kein Raum bleibt, das Bundesrecht ließe in Fällen, in denen der Landesgesetzgeber von seiner vorgenannten Befugnis zur Festsetzung gestaffelter Beiträge keinen Gebrauch gemacht hat, keine dahingehende landesrechtliche Vorgabe für die Betätigung des Beitragserhebungsermessens zu, in bestimmten Situationen auf Kostensteigerungen mit Beitragserhebungen bzw. –erhöhungen zu reagieren.
Entgegen der Ansicht der Klägerin überschreitet das Vorgehen der Beklagten auch nicht ihre aufsichtsrechtlichen Befugnisse in Richtung einer "Einmischungsaufsicht" oder Fachaufsicht. Die Gemeinde hat zwar bei der Ausfüllung der Begriffe "vertretbar" und "geboten" i.S.d. § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW bzw. § 9 NKFEG i.V.m. § 76 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW a.F. grundsätzlich einen weiten, ihrem Selbstverwaltungsrecht zuzuordnenden Spielraum. Hier war sie aber wie in den oben genannten Beschlüssen der Kammer ausgeführt, aufgrund ihrer Haushaltslage sowie mit Blick auf die seit über 13 Jahren konstanten Elternbeiträge zur Anhebung der Beiträge verpflichtet. Wenn die Gemeinde wie hier die Klägerin – aber eine erforderliche Beitragserhöhung generell ablehnt und damit von dem ihr eröffneten Satzungsermessen keinen rechtmäßigen Gebrauch macht, ist die Aufsichtsbehörde befugt, dieses Ermessen im Rahmen einer Aufsichtsmaßnahme unabhängig davon auszuüben, dass das Satzungsermessen grundsätzlich bei der Gemeinde verbleibt.
Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 24.05.2007 – 15 B 778/07 -, a.a.O..
Die staatliche Aufsicht über die Gemeinden ist ein notwendiges Korrelat ihrer Selbstverwaltung,
BVerfGE 6, 104 (118); 78, 331(341),
und soll gewährleisten, dass diese ihre Selbstverwaltungsbefugnisse im Einklang mit den für sie geltenden Rechtsvorschriften ausüben. Wird ein kommunalaufsichtliches Einschreiten nach § 123 Abs. 1 GO NRW erforderlich, weil die Gemeinde ihren Pflichten nicht nachgekommen ist, folgt schon aus der genannten Regelung, dass es an der Aufsichtsbehörde ist, das "Erforderliche" zu veranlassen, mithin bei gänzlicher Untätigkeit der Gemeinde auch zu entscheiden, welche konkrete Maßnahme in diesem Sinne erforderlich ist. Andernfalls wäre die Effizienz der Kommunalaufsicht gefährdet. So gehört zu den herkömmlichen Mitteln der kommunalen Rechtsaufsicht auch die hier im Anschluss an die angegriffene Verfügung durchgeführte Ersatzvornahme. Damit wird der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eingeräumt, anstelle der Gemeinde zu handeln, wenn diese einer gesetzlichen Handlungspflicht trotz Beanstandung nicht nachkommt. Da die rechtsetzende Tätigkeit der Gemeinde von der Rechtsaufsicht nicht ausgenommen ist, muss die Aufsichtsbehörde auch in diesem Bereich über entsprechende Eingriffsmöglichkeiten verfügen. Das bedeutet, dass eine etwaige gesetzliche Pflicht der Gemeinde zum Erlass einer Satzung von der Aufsichtsbehörde notfalls in gleicher Weise – nämlich durch ersatzweises eigenes Handeln – durchgesetzt werden kann, wie jede andere gemeindliche Handlungspflicht. Die landesrechtliche Möglichkeit des Erlasses einer Ortssatzung durch die Aufsichtsbehörde im Wege der Ersatzvornahme – und damit auch die vorhergehende Anordnung, eine solche Satzung zu erlassen – ist mithin notwendiger und selbstverständlicher Bestandteil der kommunalen Rechtsaufsicht. Dementsprechend wird der Satzungsoctroi durch die Aufsichtsbehörde in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne weiteres als mit dem Selbstverwaltungsrecht von Gemeinden und anderen Selbstverwaltungskörperschaften vereinbar angesehen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 1992 – 7B 149.91 -, NWVBl 1993, S. 49 m.w.N.
Bei der Anordnung des Erforderlichen nach § 123 Abs. 1 GO NRW selbst ist die Aufsichtsbehörde auch nicht auf ein zur (Wieder-)Herstellung rechtmäßiger Zustände gerade ausreichendes "Interventionsminimum" beschränkt, sondern nach den vorstehenden Erwägungen berechtigt und verpflichtet, das grundsätzlich der Gemeinde zukommende Satzungsermessen auszuüben. Die in diesem Sinne erfolgende Anordnung des Erforderlichen nach § 123 Abs. 1 GO NRW wird ihrerseits – wie jedes staatliche Handeln – durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip begrenzt, wonach die Aufsichtsbehörde von mehreren gleich geeigneten und angemessenen Mitteln das die Gemeinde am wenigsten belastende auswählen muss.
Hieraus ergibt sich für die Klägerin allerdings im Ergebnis nichts, da eine geringere Erhöhung der Elternbeiträge zwar – weil der durch die vorhergehenden Ratsbeschlüsse dokumentierten Haltung des Rates der Klägerin näherkommend, die Beiträge nicht bzw. möglichst wenig zu erhöhen – möglicherweise eine niedrigere Eingriffsintensität aufgewiesen hätte, aber ein gemessen an dem Ziel des kommunalaufsichtlichen Einschreitens, einen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung zu leisten und gemäß § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW die zur Erfüllung der Aufgaben der Klägerin erforderlichen Finanzmittel zuförderst aus speziellen Entgelten für die erbrachten Leistungen zu beschaffen, auch weniger geeignetes Mittel gewesen wäre. Denn selbst bei der angeordneten Erhöhung der Elternbeiträge von 20,5 % wird mit Mehreinnahmen von ca. 550.000,- Euro nach den Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 20. Juni 2007 nur eine 65 %-ige Kompensation der ausgefallenen Landesmittel von 856.000,- Euro erreicht. Anhaltspunkte dafür, dass eine solche Erhöhung um 20,5 % außerhalb des durch § 77 Abs. 2 GO NRW vorgegebenen Rahmens liegen könnte, sind nicht gegeben. Die Kammer hat in ihrem genannten Beschluss vom 17. August 2009 eingehend dargelegt, warum diese Erhöhung i.S.d. § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW geboten und vertretbar ist. Dem ist die Klägerin – deren Verwaltung diese Beitragsgestaltung selbst entwickelt und als Beschlussvorlage (Drucksache Nr. B/14/2451-01) in die Sitzung des Rates der Klägerin am 18. Juni 2007 eingebracht hat – nicht substantiiert entgegengetreten.
Aber auch wenn Bezugspunkt des Verhältnismäßigkeitsgebots nicht die finanziellen Auswirkungen der angeordneten Beitragserhöhung, sondern der durch die kommunalaufsichtliche Anordnung bewirkte partielle Verlust des Selbstverwaltungsrechts – also die nicht mehr durch die Vertretung erfolgende Entscheidung über die Erhöhung und Gestaltung der Elternbeiträge – sein sollte, ergäbe sich nichts anderes. Bei dieser Betrachtungsweise läge der Eingriff im Verlust der Entscheidungs- und Gestaltungsmöglichkeit durch die Vertretung selbst. Er erführe keine Intensivierung oder Abmilderung durch unterschiedliche Beitragserhöhungen, so dass eine geringere Erhöhung auch insoweit keine gegenüber der Gemeinde mildere Maßnahme dargestellt hätte.
Auch aus dem von der Klägerin aufgezeigten Umstand, dass die Bezirksregierung N in einem rechtlich weitgehend vergleichbaren Fall gegenüber der Stadt H,
vgl. hierzu VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 22. Mai 2007 – 15 L 450/07 – sowie Oberverwaltungsgericht NRW, Beschluss vom 24. Mai 2007 – 15 B 778/07 –, jeweils über www.nrwe.de verfügbar.
mit kommunalaufsichtlicher Anordnung vom 24. April 2007 eine Erhöhung der Elternbeiträge von "nur" ca. 12 % anordnete, ergibt sich nicht die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Anordnung der Beklagten vom 26. Juli 2007. Das von der Klägerin mit diesem Einwand in der Sache geltende gemachte interkommunale Gleichbehandlungsgebot,
vgl. allg. dazu VerfGH NRW, Urteil vom 9. Juli 1998 - 16/96 u.a., NWVBl 1998, 390f.,
das willkürliche, sachlich nicht vertretbare Differenzierungen in der Behandlung von Gemeinden und Gemeindeverbänden verbietet, führt hier ersichtlich nicht zu einem Zwang der verschiedenen Bezirksregierungen als Kommunalaufsichtsbehörden, bei der hier jedenfalls grundsätzlich vergleichbaren Problematik jeweils gleich hohe Erhöhungen der Elternbeiträge anzuordnen. Ein sachlicher Grund für die Anordnung von unterschiedlichen Erhöhungen der Elternbeiträge liegt schon in der deutlich unterschiedlichen Verschuldung der betroffenen Städte, deren Bekämpfung die fraglichen Anordnungen letztlich dienen.
So beliefen sich nach der im Internet verfügbaren Übersicht des Bundes der Steuerzahler (http://www.steuerzahler-nrw.de/download/kommunalschulden08-nnw1.pdf) die Schulden der Klägerin auf über 1,5 Milliarden Euro oder 7.134 Euro pro Einwohner, die der Stadt H "nur" auf über 696 Millionen Euro oder 2.642 Euro pro Einwohner.
Zudem haben sich die Beklagte wie auch die Bezirksregierung N jeweils an den zuvor von den Verwaltungen der betroffenen Gemeinden entwickelten Beschlussvorlagen orientiert und die darin vorgeschlagenen Satzungsänderungen übernommen. Auch dies stellt kein sachwidriges Kriterium für die Bestimmung des Umfangs der durch die kommunalaufsichtlichen Maßnahmen angeordneten Beitragserhöhungen dar, weil regelmäßig davon ausgegangen werden kann, dass die von der Verwaltung der betroffenen Gemeinde entwickelte Änderungssatzung den örtlichen Gegebenheiten in besonderer Weise Rechnung trägt. Zugleich wird durch die Übernahme der von der Verwaltung entwickelten Vorschläge der Umfang der im Rahmen des kommunalaufsichtlichen Eingreifens erforderlichen Einwirkung gering gehalten, weil ein – wenn auch nicht vom Rat beschlossener - jedenfalls der Sphäre der Gemeinde zuzuordnender Entscheidungsvorschlag umgesetzt wird.
Schließlich greift auch die Erwägung der Klägerin nicht durch, die Beklagte hätte ihr Gelegenheit zur Entwicklung eines "Gesamtkonzeptes" zur Kompensation des weggefallen Defizitausgleichs des Landes geben müssen. Von dem ersten Hinweis der Beklagten auf die nach ihrer Ansicht gebotene Erhöhung der Beiträge in ihrem Schreiben vom 14. Juli 2006 bis zur angegriffenen Anordnung des Erlasses einer Änderungssatzung mit Bescheid vom 26. Juli 2007 bestand für die Klägerin mehr als ein Jahr und damit ausreichend Zeit zur Entwicklung und Vorstellung eines nach ihrer Einschätzung geeigneten "Gesamtkonzepts", ohne dass seitens der Klägerin irgendwelche konkreten Erwägungen dieser Art der Beklagten mitgeteilt oder – soweit ersichtlich – auch nur angestellt wurden. Die Beklagte selbst war nicht gehalten, die Klägerin zur Entwicklung eines solchen Gesamtkonzeptes aufzufordern, denn nach den Regelungen der Gemeindeordnung zur Finanzmittelbeschaffung in § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW besteht eine Verpflichtung der Gemeinde zur vorrangigen Deckung der Ausgaben aus speziellen Entgelten.
OVG NRW, Beschlüsse vom 22.08.2007 – 15 B 1328/07 – und vom 24.05.2007 –und 15 B 778/07 –.
Weiterhin lässt auch die unter Nr. 2 des Bescheids der Beklagten vom 26. Juli 2007 vorgenommene Androhung der Ersatzvornahme für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung nach Nr. 1 des Bescheides nicht oder nicht fristgerecht nachkommt, keine Rechtsfehler erkennen. Die Kammer verweist auch insoweit auf ihre Ausführungen im Beschluss vom 17. August 2007 (1 L1316/07) sowie auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Beschluss vom 22. August 2007 (15 B 1328/07), denen die Klägerin nicht durchgreifend entgegen getreten ist.
Einer Entscheidung über den Fortsetzungsfeststellungsantrag bedurfte es nicht, weil dieser von der Klägerin nur hilfsweise für den Fall der Unzulässigkeit des Anfechtungsantrages gestellt ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO. Die Kammer hat die Berufung nicht zugelassen, weil Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 17 GTK
§ 9 NKFEG
§ 18 Abs. 3 GTK
§ 17 Abs. 3 GTK
§ 54 Abs. 2 Gemeindeordnung
§ 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW
§ 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 169 Abs. 2 Satz 1, 170 Abs. 1 Abgabenordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 120 Abs. 2 GO NRW
§ 123 Abs. 1 GO NRW
§ 123 Abs. 1 GO NRW
§ 77 Abs. 2 GO NRW
§ 76 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 18 ff. KiBiz). Mit Inkrafttreten des Kinderbildungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 6, 104
1 L 1316/07
15 B 1328/07
1 K 3938/07
1 K 3938/07
15 A 1215/91
15 B 778/07
15 L 450/07
15 B 1328/07