Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-02-17, Aktenzeichen 9 A 430/14
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2016:0217.9A430.14.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit eines Bescheides, mit dem der Beklagte die Gewährung von Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock nach dem Finanzausgleichsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt ablehnt.
Die Klägerin ist eine (Einheits-)Gemeinde im Salzlandkreis und befindet sich seit Beginn der 2000 Jahre fortdauernd in Haushaltsschwierigkeiten. Aus diesem Grunde gewährte ihr der Beklagte bzw. das Ministerium für Inneres und Sport seit 2004 Liquiditätshilfen in Höhe von insgesamt 11.031.130,00 Euro, letztmalig mit Bescheid vom 14.08.2013 in Höhe von 1.189.830,00 Euro. Die Klägerin verfügt seit dem Haushaltsjahr 2012 nicht mehr über eine gültige Haushaltssatzung, da diese jeweils von der Kommunalaufsicht beanstandet wurde; gleiches gilt für das der Haushaltssatzung beigefügte Konsolidierungskonzept.
Mit Schreiben vom 10.04.2014 beantragte die Klägerin die Gewährung von Liquiditätshilfe mit der Begründung, auch unter Ausnutzung eines Kassenkreditrahmens ergebe sich ein Liquiditätsbedarf. Mit E-Mail vom 09.05.2014 konkretisierte sie dessen Höhe zum 31.12.2014 auf 611.008,23 Euro. Mit Schreiben vom 12.05.2014 befürwortete der Salzlandkreis als Kommunalaufsichtsbehörde den Antrag der Klägerin. Er wies darauf hin, dass die Kassenliquidität der Klägerin in der bezeichneten Höhe nicht mehr gewährleistet sei. Um gleichwohl allen rechtlichen Ausgabeverpflichtungen nachkommen zu können, habe sie unter anderem die Stundung der Kreisumlage für die Monate April bis Dezember 2014, belaufend auf einen voraussichtlichen Betrag in Höhe von 1.708.012,00 Euro, beantragt. Die Haushaltssatzung 2013 nebst Konsolidierungsprogramm sei kommunalaufsichtlich beanstandet. Aus seiner Sicht sei davon auszugehen, dass die Klägerin weder mittelfristig noch langfristig in der Lage sein werde, die Kassenliquidität aus eigener Kraft wiederherzustellen, sodass die Gewährung einer Liquiditätshilfe unabdingbar sei, um die Zahlungsfähigkeit der Kommune zu gewährleisten. Mit nachfolgendem Schreiben vom 11.06.2014 befürwortete das Landesverwaltungsamt als obere Kommunalaufsicht den Antrag der Klägerin unter der Bedingung, dass diese sich in der Verbandversammlung des Abwasserzweckverbandes Bodeniederung in Abwicklung für die Senkung der Aufwandsentschädigung für die Vertreter der Mitgliedsgemeinden einsetze.
Am 22.04.2014 fasste der Stadtrat der Klägerin den Beschluss über die Haushaltssatzung 2014 und das Haushaltskonsolidierungskonzept (bis 2022). Dem ist folgendes zu entnehmen:
Der Ergebnisplan 2014 weist im Jahresergebnis ein Defizit von 1.085.700 Euro aus, welches sich bis 2017 auf ein solches in Höhe von 179.000 Euro verringert; dies insbesondere wegen des Wegfalls der Umlage an den AZV Bodeniederung. Der kumulierte Fehlbetrag aus den Jahren 2014 bis 2017 beträgt ca. 2,4 Mio. Euro; dieser erhöht den bereits bestehenden Fehlbetrag von ca. 13,4 Mio. Euro. Auch der Bestand an Finanzmitteln entwickelt sich von 1,5 Mio. Euro im Jahr 2014 auf 3,8 Mio. Euro im Jahre 2017. Auch am Ende des vom Haushaltskonsolidierungskonzept nach § 92 Abs. 3 GO LSA erfassten Zeitraumes im Jahr 2022 wird ein negatives Jahresergebnis – so wie während des gesamten Zeitraumes – von 279.800 Euro ausgewiesen; daraus resultieren von 2014 bis 2022 Jahresfehlbeträge in Höhe von insgesamt ca. 3,7 Mio. Euro. Die Aufwendungen für freiwillige Aufgaben betragen jährlich ca. 136.000 Euro (Kinderspielplätze, Jugendeinrichtungen, Sportstätten und –förderung, Dorfgemeinschaftshäuser, Chor/ Geflügelverein). Dem Hauhaltskonsolidierungskonzept ist zudem zu entnehmen, dass der bisherige Gesamtfehlbetrag in Höhe von ca. 13,4 Mio. Euro im Wesentlichen resultieren soll aus: Umlage AZV Bodeniederung (9,6 Mio. Euro), Rückzahlung Gewerbesteuer 2010/ 2011 (1,2 Mio. Euro), Kassenkreditzinsen 2004-2012 (0,6 Mio. Euro). Es sei zu konstatieren, dass die Belastung für gesetzliche Pflichtaufgaben die kompletten Einnahmen übersteigen würden, weshalb die Belastbarkeit der Bürger überschritten sei. Friedhofsgebühren würden seit 2013 kostendeckend erhoben. Aus der Änderung der Hundesteuersatzung seien Mehreinnahmen in Höhe von 20.000 Euro zu verzeichnen. Auch sei eine Sportstättengebührensatzung erlassen worden, Gebühren seien jedoch noch nicht erhoben worden.
Die Haushaltssatzung nebst Konsolidierungskonzept beanstandete der Salzlandkreis mit Bescheid vom 10.06.2014. Neben den o. a. Feststellung führte er aus, die Hebesätze für die Realsteuern seien (nur) auf Landesdurchschnitt, obwohl bei der dieser Finanzlage Anlass zu einer weiteren Erhöhung bestehe. Zwar seien Benutzungsgebühren z. B. für die Sporthallen festgelegt, ob diese kostendeckend seien, sei jedoch mangels vorliegender Kalkulation zumindest fraglich. Gleiches gelte für die Friedhofsgebührensatzung. Festzustellen sei aber auch, dass nunmehr eine Hundesteuersatzung vorliege und Maßnahmen zum Personalabbau (Bauhöfe) ergriffen worden seien.
Bereits mit Bescheid vom 14.05.2014 setzte der Salzlandkreis im Wege der Ersatzvornahme die Hebesätze für die Realsteuern (Grundsteuer A und B) sowie für die Gewerbesteuer mit Wirkung zum 01.01.2014 in Höhe des Landesdurchschnitts fest. Seit dem 01.01.2014 beträgt der Hebesatz für die Grundsteuer A damit 305 v.H. (zuvor: 300), für die Grundsteuer B 394 v.H. (zuvor 386) und der für die Gewerbesteuer 361 v.H. (zuvor 357). Infolge der Erhöhung der Hebesätze waren Erträge in Höhe von ca. 25.500,00 Euro zu erwarten. Mit kommunalaufsichtlicher Anordnung vom 13.04.2015 verlangte der Salzlandkreis von der Klägerin eine weitergehende Erhöhung der Realsteuern und zwar die Festsetzung der Grundsteuerhebesätze auf 100 Prozentpunkte und des Gewerbesteuerhebesatzes auf 50 Prozentpunkte über den Durchschnitt der Hebesätze der Gemeindegrößeklasse der Klägerin. Die aufschiebende Wirkung des gegen die kommunalaufsichtliche Anordnungsverfügung eingelegten Rechtsbehelfs der Klägerin stellte das erkennende Gericht mit Beschluss vom 12.05.2015 (9 B 307/15) wieder her. Zur Begründung führte es aus, die Kommunalaufsicht habe ihr Ermessen deshalb fehlerhaft ausgeübt, weil sie sich allein daran orientiert habe, welche Voraussetzungen die Klägerin für die Gewährung von Zuweisungen aus dem Ausgleichsstock nach § 17 des Finanzausgleichsgesetzes in Verbindung mit dem Runderlass des Beklagten vom 15.04.2014 erfüllen müsse.
Mit dem streitigen Bescheid vom 10.04.2014 lehnte der Beklagte die Gewährung einer Zuweisung aus dem Ausgleichsstock ab. Zur Begründung führte er aus, die Voraussetzungen für die Gewährung der beantragten Liquiditätshilfe lägen nicht vor. Insoweit gehe er davon aus, dass unter Berücksichtigung des letzten unbeanstandeten Kassenkreditrahmens aus dem Jahr 2011 in Höhe von 3.800.000,00 Euro und unter Abzug der Verwahrgelder der Haushalt der Klägerin per 31.12.2014 lediglich eine Liquiditätslücke in Höhe von 422.447,62 Euro nicht wie beantragt eine solche in Höhe von 611.008,23 Euro ausweise. Der Antrag sei abzulehnen, weil es der Klägerin ausweislich der aktuellen Planung zum Haushalt 2014 nicht gelinge, weder im mittelfristigen Planungszeitraum noch im verlängerten Konsolidierungszeitraum bis 2022 zumindest einen strukturellen Haushaltsausgleich aufzuzeigen, sodass am Ende des Konsolidierungszeitraumes immer noch jährlich ein Defizit im Ergebnisplan von ca. 280.000,00 Euro vorhanden sei. Die schwierige Haushaltssituation sei seit 2004 bekannt. Seitdem habe die Klägerin Liquiditätshilfen von insgesamt 11.031.130,00 Euro erhalten. Das erste Haushaltskonsolidierungskonzept stamme aus dem Jahr 2005. Danach sollte der strukturelle Haushaltsausgleich eigentlich bereits 2013 eintreten. Seitdem sei jedoch eine jährliche Fortschreibung der Konsolidierung, welche das Konsolidierungsziel immer weiter hinaus geschoben habe, getätigt worden. Auch die letzte Bewilligung von Liquiditätshilfe mit Bescheid vom 14.08.2013 sei unter anderem mit der Nebenbestimmung verbunden gewesen, die Haushaltskonsolidierung konsequent fortzuführen. Dabei sollte die Klägerin alle verfügbaren Einnahmequellen ausschöpfen und alle Möglichkeiten zur Aufgabenbeschränkung nutzen. Möglichkeiten zur Haushaltskonsolidierung bestanden unter anderem hinsichtlich der Übergabe der Jugendeinrichtungen an freie Träger sowie der Umlage der Betriebskosten für die Turnhalle in Form einer Benutzer- und Benutzergebührensatzung. Auch im Haushaltskonsolidierungskonzept 2014 veranschlage die Klägerin Aufwendungen für freiwillige Aufgaben in Höhe von 143.300,00 Euro diese verringerten sich zwar in den Folgejahren bis 2022, entsprechen jedoch stets ca. 1,5 % der Gesamtaufwendungen. Abschließend stellte der Beklagte der Klägerin jedoch die Bewilligung weiterer Mittel zur Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit in Aussicht, sobald sie einschneidende Konsolidierungsmaßnahmen beschlossen habe. Dazu gehöre nach Auffassung des Beklagten die (schrittweise) Erhöhung der Grundsteuerhebesätze auf 100 Prozentpunkte und des Gewerbesteuerhebesatzes auf 50 Prozentpunkte über dem Durchschnitte der Hebesätze der Gemeindegrößenklasse, sofern nicht durch anderweitige Konsolidierungsmaßnahmen im Ergebnis gleichwertiges Einnahme- und Einsparpotenzial ausgeschöpft werden könne. Darüber hinaus erwarte er von der Klägerin, dass die Zuschüsse für freiwillige Leistungen und Aufgaben bis auf ein Mindestmaß reduziert werden, gegebenenfalls seien öffentliche Einrichtungen zu schließen und Gebäude zu verkaufen. Denn schließlich setze die Inanspruchnahme von Mitteln aus dem Ausgleichsstock voraus, dass die antragsstellende Kommune alle eigenen Konsolidierungsmaßnahmen ausgeschöpft habe.
Gegen den der Klägerin am 15.10.2014 zugestellten Bescheid des Beklagten vom 26.09.2014 hat die Klägerin am 12.11.2014 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus:
Die Entscheidung des Beklagten sei aus verschiedenen Gründen ermessensfehlerhaft. Die Klägerin sei nicht mehr liquide. So könne sie seit Mai 2014 die Kreisumlage von monatlich 190.100,00 Euro nicht mehr zahlen. Gleiches gelte für die Umlage an den Abwasserzweckverband Bodeniederung in Abwicklung in Höhe von jährlich ca. 420.000,00 Euro. Sie befinde sich seit 2005 in einem kontinuierlichen Konsolidierungsprozess. Gleichwohl betrage der Fehlbetrag für das Haushaltsjahr 2014 1.085.700 Euro, der kumulierte Fehlbetrag im Ergebnisplan des Haushaltsplanes der Klägerin für die Jahre 2014 bis 2022 ca. 3.700.000 Mio. Euro sowie der kumulative Fehlbetrag insgesamt weit über 20 Mio. Euro. Dies alles, obwohl die Hebesätze für die Grund- und Gewerbesteuer jedenfalls seit 2014 auf den Landesdurchschnitt und in der Zeit von 2006 bis 2014 bereits viermal, letztmalig 2013, erhöht wurden. Durch die Erhöhung 2013 seien Mehreinnahmen von ca. 24.000,00 Euro zu verzeichnen gewesen. Es sei jedoch zu berücksichtigen, dass die Erhöhung der Hebesätze durch die dann geringeren Landeszuweisungen nicht den vollen Ertrag für die Klägern bringen würde. Zudem sei beachtlich, dass die Ausgaben für freiwillige Aufgaben lediglich bei ca. 1,6 %, insgesamt ca. 135.000 Euro jährlich, bezogen auf den bereinigten Ausgaben des Verwaltungshaushaltes liegen, wobei ca. 90 % auf das Vorhalten von Jugendeinrichtung, Sportstätten und Dorfgemeinschaftshäusern entfallen. Im Bereich der freiwilligen Aufgabenerledigung habe sich die Klägerin wiederholt bemüht, freie Träger für Jugendeinrichtungen zu finden, um den im Haushaltsplan dafür enthaltenden Zuschussbedarf von ca. 31.600,00 Euro zu verringern, was nicht gelungen sei. Mit Wirkung zum 01.01.2013 habe sich im Vergleich zum Vorjahr auch der Zuschuss für die Stelle der Stadtjugendpflegerin reduziert. Die geringfügige Erhöhung des Zuschussbedarfs für Jugendeinrichtungen von ca. 2.900,00 Euro im Vergleich zum Haushaltsjahr 2012 sei allein auf die Einführung der doppelten Haushaltsführung zurückzuführen. Die Dorfgemeinschaftshäuser seien entweder verpachtet oder würden kostendeckend geführt. Mehr sei nicht möglich. Für die Sporthallen seien Benutzungsgebühren festgesetzt, was jedoch lediglich Mehreinnahmen von ca. 3.700,00 Euro bewirke. Auch sei das Personal des Bauhofes erheblich, von 9 VbE auf 7 VbE, reduziert worden, sodass man sich damit im Landesdurchschnitt bewege. Völlig pauschal unterstelle der Bescheid auch, dass ein Schlüssel von 1 Vbe/1000 Einwohner für die Personalstärke beim Kommunalen Bauhof im Falle der Klägerin ausreiche und vernachlässige jegliche Gründe für die tatsächlich geringfügig anfallenden Aufwendungen im Bereich der Jugendeinrichtungen und der Dorfgemeinschaftshäuser. Wenn selbst der Runderlass davon ausgehe, dass der Anteil der Aufwendungen für freiwillige Aufgaben 2 % der Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit des betroffenen Haushaltsjahres nicht übersteigen dürfe, habe der Beklagte die bei der Klägerin vorhandenen freiwilligen Leistungen, deren Anteil nur 1,6 % beträgt, völlig ermessensfehlerhaft berücksichtigt. Auch bestehe ein fehlerhaftes Verständnis des Haushaltskonsolidierungskonzeptes der Klägerin aus dem Jahre 2005. Dort seien völlig unrealistische Ansatzpunkte gewählt und insbesondere für die Veräußerung von kommunalen Grundstücken rein fiktive Erlöserwartungen eingestellt worden. Im Rahmen der Konsolidierungsmaßnahmen sei auch Eigentum wie nicht mehr benötigte Grundstücke veräußert worden. Es sei jedoch lediglich gelungen drei der vormals im Haushaltskonsolidierungskonzept 2005 ausgewiesenen 16 Grundstücke mit einem Gesamterlös in Höhe von 162.000,00 Euro zu veräußern. Auch verkenne der Beklagte mit seinem grundsätzlichen Herangehen bei der Gewährung von Liquiditätshilfen den durch § 17 FAG LSA vorgegebenen gesetzlichen Rahmen. Im Übrigen sei der Beklagte nach den kommunalrechtlichen Vorschriften keine Kommunalaufsichtsbehörde. Durch die von ihm insbesondere im Runderlass vorgegebenen Maßnahmen handle er jedoch in rechtstatsächlicher Hinsicht wie eine Kommunalaufsichtsbehörde und gebe damit landeseinheitlich Maßnahmen im Rahmen des kommunalen Haushalts vor. Bei einer Gesamtschau der im Bescheid enthaltenden Ermessenserwägungen dränge sich deshalb der Eindruck auf, als solle die Klägerin schlussendlich allein dazu angehalten werden, die im Erlass bezeichneten Hebesätze für die Grund- und Gewerbesteuer nachzuzeichnen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 26.09.2014 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 10.04.2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zu Verteidigung des streitigen Bescheides führt er aus:
Seit 2004 habe die Klägerin ca. 11.000.000,00 Euro an Liquiditätshilfe aus dem Ausgleichsstock zur Sicherstellung ihrer Zahlungsfähigkeit erhalten. Die Gewährung war stetig mit der Auflage verbunden, den Haushalt nachhaltig zu konsolidieren. Dies sei ihr bisher nicht gelungen. Auch im Jahr 2014 weise der Ergebnisplan ein Defizit von 1.085.700,00 Euro und der Finanzplan ein solches in Höhe von 1.510.500,00 Euro aus. Dass auch die derzeitigen Bemühungen der Klägerin zur Konsolidierung des Haushalts nicht ausreichend seien, belege die erneute Beanstandung des Haushalts 2014 nebst des beigefügten Haushaltskonsolidierungskonzeptes durch die kommunale Aufsichtsbehörde. Nachhaltige Konsolidierungsbemühungen seien in der Vergangenheit nicht zu verzeichnen gewesen. Die Klägerin habe auch in Zeiten des Haushaltsnotstandes nicht sparsam gewirtschaftet. Dies müsse jedoch verlangt werden und gelte auch für die zugegebenermaßen geringen Ausgaben im Bereich der freiwilligen Aufgaben. Es sei zudem wirtschaftlich und sparsam haushaltenden Kommune nicht zu erklären, warum andere Kommunen ihre freiwilligen Aufgaben aus Mitteln des Ausgleichsstocks finanzierten. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei es so, dass die Einnahmen aus der Erhöhung der Realsteuerhebesätze der Stadt selbst zu fließen würden. Sowohl der gemeindliche Hebesatz wie auch der Gewerbesteuerumlagesatz werden auf den Ausgangsbetrag angewandt. Da nur der gemeindliche Hebesatz erhöht werde, der Gewerbesteuerumlagesatz aber gleich bleibe, erziele die Stadt effektiv höhere Einnahmen. Ebenso veränderten sich bei der Erhöhung der Hebesätze nicht Schlüsselzuweisung sowie die Kreisumlage zum Nachteil der Klägerin. Denn für die Berechnung der Schlüsselzuweisung und auch der Kreisumlage werde ein mit den gewogenen Durchschnittshebesätzen normiertes Steueraufkommen berücksichtigt. Mit der Normierung werde sichergestellt, dass die Einflüsse der in jeder Gemeinde unterschiedlichen Hebesätze außen vor bleibe. Damit werde verhindert, dass einer Gemeinde, die sich über niedrige Hebesätze einen Standortvorteil verschaffe ihr dadurch geringes Istaufkommen durch höhere Schlüsselzuweisungen zulasten der anderen Gemeinden ausgleiche. Anders herum werden einer Gemeinde mit überdurchschnittlichen Hebesätzen diese nicht zum Nachteil angerechnet, sondern die Mehreinnahmen aus der stärkeren finanziellen Belastung ihrer Bürger und Betriebe verbleibt der Gemeinde für eigene Zwecke. Zusammenfassend bleibt festzustellen, dass die Klägerin weder ihre Einnahmemöglichkeit vollumfänglich ausgeschöpft noch ihre Ausgaben auf ein unabweisbares Niveau beschränkt habe. Dies sei uneingeschränkte Voraussetzung für die Gewährung von Zuwendungen aus dem Ausgleichstock nach § 17 FAG LSA, weshalb es unbeachtlich sei, welcher der das insoweit bestehende Ermessen ausformende Erlass vorliegend zur Anwendung gekommen sei. Nicht nur, dass die Klägerin objektiv gesehen diese Anforderungen nicht erfülle, sei sie auch in keiner Weise gewillt, die auf Einnahme- und Ausgabeseite erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Dies habe sie auch in mehreren Gesprächen, zuletzt am 16.12.2014, dargelegt. Was die Einnahmeseite betreffe, so kann es unter besonderen Verhältnissen auch geboten sein, die Hebesätze weit über dem Bundesdurchschnitt anzuheben. Dieser liege für die Gewerbesteuer bei 365 %, für die Grundsteuer A bei 316 % und für die Grundsteuer B bei 436 %. Welcher Hebesatz bei der Grund- und Gewerbesteuer für die jeweilige Gemeinde letztlich unter dem Gesichtspunkt der Ausschöpfung der Einnahmemöglichkeiten optimal sei, müsse von der Gemeinde in einem sorgfältigen Abwägungsprozess ermittelt werden. Die Gemeinde müsse zum einen die Effekte bei schlichter rechnerischer Anwendung der Hebesätze auf die bestehende Bemessungsgrundlage ermitteln und dem gegenüber stellen, mit welchem etwaigen Verlust oder verhinderten Zugewinn an Besteuerungssubstrat durch eine Erhöhung der Hebesätze zu rechnen sei. Bei dieser Ermittlung möglicher langfristiger Auswirkungen sei die konkrete Wirtschaftsstruktur vor Ort und in die Abwägung einzubeziehen. Eine langfristige Einnahmeminderung kommt dabei vor allem bei örtlich mobilen Betrieben, nämlich solchen ohne Produktionsstätten vor Ort in Betracht. Schlussendlich könne die Klägerin auch nicht die Verantwortung für die Schulden aus der Vergangenheit von sich weisen. So habe sie zum Teil völlig überdimensionierte Projekte des AZV Bodeniederung maßgeblich mitverschuldet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die mit Schreiben vom 10.04.2014 beantragte Liquiditätshilfe; der diesen Anspruch versagende Bescheid des Beklagten vom 26.09.2014 ist rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 VwGO).
1. Es kann es dahinstehen, ob der Klägerin für die Durchsetzung ihres Anspruchs auf Gewährung von Liquiditätshilfe für das Jahr 2014 beruhend auf ihrem Antrag vom 10.04.2014 nicht bereits das Rechtsschutzbedürfnis deshalb fehlt, weil das Haushaltsjahr bereits beendet und die Liquiditätslücke deshalb "verbraucht" ist. Es ist jedoch aufgrund der kameralistischen Betrachtung im Haushaltsrecht anerkannt, dass an die tatsächliche Beendigung des Haushaltsjahres insbesondere bei – wie hier – nicht wirksamen Haushaltssatzungen keine rechtlichen Folgen anknüpfen (vgl. OVG LSA, B. v. 06.07.2005 – 4/2 L 15/02 –; BVerwG, U. v. 16.06.2015 – 10 C 13/14 –, juris). Dies ergibt sich vorliegend auch aus dem Umstand, dass für den Fall der Gewährung von Liquiditätshilfen haushaltsrechtliche Verpflichtungen z. B. in der Form der Kredittilgung oder Umschuldung erfüllt werden können, so dass ihr die Durchführung des Verfahrens noch immer einen Vorteil zu gewähren in der Lage ist.
2. Statthaft ist vorliegend allein das auf Neubescheidung gerichtete Begehren, da nach § 17 Abs. 3 Satz 1 FAG LSA kein Anspruch auf Gewährung von Leistungen aus dem Ausgleichsstock besteht.
3. Der Beklagte hat den Antrag der Klägerin auf Gewährung von Liquiditätshilfe mit Bescheid vom 26.09.2014 zu Recht abgelehnt.
3.1. Die Rechtmäßigkeit dessen beurteilt sich nach § 17 FAG LSA. Nach Satz 1 dieser Vorschrift werden aus dem Ausgleichsstock Bedarfszuweisungen zur Milderung oder zum Ausgleich von Notlagen im Haushalt der Kommunen erbracht. Als Notlage gilt dabei insbesondere der Fall, dass die Einnahmemöglichkeiten von Kommunen zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen (Satz 2). Daneben dient der Ausgleichsstock dem – hier nicht interessierenden – Ausgleich von außergewöhnlichen Notlagen und zur Vermeidung besonderer Härten bei der Durchführung dieses Gesetzes. Leistungen aus dem Ausgleichsstock können nur auf Antrag gewährt werden (§ 17 Abs. 2 S. 1 FAG LSA). Sollen die Leistungen aus dem Ausgleichsstock dem Ausgleich von Haushaltsfehlbeträgen dienen, ist nach § 17 Abs. 2 Satz 2 FAG LSA dem Antrag ein von der Vertretungskörperschaft beschlossenes Haushaltskonsolidierungskonzept beizufügen. § 17 Abs. 3 Satz 1 FAG LSA regelt schlussendlich, dass ein Rechtsanspruch auf Gewährung einer Leistung aus dem Ausgleichsstock nicht besteht; die Bewilligung von Leistung kann zudem mit Bedienungen und Auflagen verknüpft werden.
a) Die einheitliche behördliche Rechtsanwendung dieser Vorschrift durch den (nunmehr) für die Gewährung von Leistungen aus dem Ausgleichsstock zuständigen Beklagten regeln die Erlasse über Zuweisungen aus dem Ausgleichsstock nach § 17 FAG LSA vom 03.05.2011, 15.04.2014 bzw. 08.05.2015 (RL), die im Wesentlich inhaltsgleich sind. Leistungen aus dem Ausgleichsstock werden danach als Bedarfszuweisungen, Liquiditätshilfen, als Zuweisungen für außergewöhnliche Belastungen im Haushalt und als Ausgleich von Härten bei der Durchführung des Finanzausgleichgesetzes erbracht. Die in § 17 Abs. 1 FAG LSA so nicht vorgesehene Liquiditätshilfe soll dabei zur Überbrückung von kurzfristig eingetreten Liquiditätsengpässen bei der Begleichung von zum Beispiel Rechnungen, Löhnen, Gehältern dienen (Ziffer 1. RL). Der LT-Drs. 6/1410, S. 91 f. lässt sich entnehmen, dass, soweit es die Kassenlage der Antragstellenden notwendig macht, in begründeten Fällen ein angemessener Abschlag auf eine zu erwartende Bedarfszuweisung (sog. Liquiditätshilfe) bewillig werden kann. Darin ist zudem ausgeführt, dass Liquiditätshilfen grundsätzlich rückzahlbar sind; diese, können jedoch als Abschlag bei der Bewilligung einer Bedarfszuweisung auf den Auszahlungsbetrag angerechnet werden. Nach Ziffer 1. RL werden Bedarfszuweisungen als auch Liquiditätshilfen nachrangig zu den eigenen Haushaltsmitteln der Kommune sowie nachrangig zu sonstigen Drittmitteln zur Verfügung gestellt. Zwingende Voraussetzung für die Bewilligung ist die Wahrung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der Haushaltsführung (§ 98 Abs. 2 KVG LSA), anderenfalls ist die Gewährung von Zuweisungen ausgeschlossen. Voraussetzung für die Gewährung einer Liquiditätshilfe nach Ziffer 2. RL, wie hier von der Klägerin betragt, ist es, dass die Kommune zum Zeitpunkt der Antragstellung belegen kann, dass ihre Liquidität zu einem bestimmten Stichtag nicht mehr gegeben ist und die Zahlungsverpflichtungen auch nicht auf einen späteren Zeitpunkt verschoben können; dies hat sie durch einen sog. Kassenflussplan nachzuweisen. Außerdem muss die Kommune alle verfügbaren Möglichkeiten zur Erhöhung der Einzahlungen und Erträge ausgeschöpft und alle Möglichkeiten zur Reduzierung der Auszahlungen und Aufwendungen genutzt haben, bevor sie einen Antrag auf Liquiditätshilfe stellen kann (vgl. Ziffer 2.1 RL). Daraus lässt sich schlussfolgern, das die im Gesetz selbst nicht vorgesehen Liquiditätshilfe ein Unterfall der Bedarfszuweisung bei akuten Zahlungsengpässen ist, weshalb an deren Gewährung zumindest auch die Anforderungen zu stellen sind, wie für die Gewährung von Bedarfszuweisungen (Ziffer 3. RL). Der ratio des § 17 Abs. 1 FAG LSA folgend muss die ihr zugrunde liegende Notlage daraus resultieren, dass die Einnahmemöglichkeiten von Kommunen zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen.
b) Es kann für die Beurteilung des klägerischen Anspruchs jedoch schlussendlich dahinstehen, ob die Gewährung von Liquiditätshilfen (insgesamt) im Ermessen des Beklagten steht oder ob die Regelung des § 17 Absatz 3 Satz 1 FAG LSA, wonach kein Rechtsanspruch auf Gewährung von Bedarfszuweisungen besteht, eher dafür spricht, dass der Anspruch einer Gemeinde auf Gewährung von Bedarfszuweisungen im Sinne einer gebundenen Entscheidung zu prüfen ist und nur wegen der begrenzten Verfügbarkeit der Mittel im Ausgleichsstock der Behörde bei der Auswahl der die Voraussetzungen erfüllenden Gemeinde ein Ermessen zur Seite gestellt ist. Denn selbst wenn es sich um eine (reine) Ermessensentscheidung handeln sollte, wäre die Ermessensausübung des Beklagten durch § 17 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA insoweit intendiert (vgl. dazu Kopp/ Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 14. Aufl., § 40 Rn. 60 ff.), als die Gewährung nur dann erfolgen darf, wenn eine haushaltsrechtliche Notlage im dem vom Gesetz definierten Sinne vorliegt, was das Gericht befugt und verpflichtet ist festzustellen.
c) Die Gewährung von Bedarfszuweisungen ist auch nicht verfassungsrechtlich durch Art. 87 Abs. 3, 88 LVerf determiniert. Denn eine angemessene Finanzausstattung wird durch die im Übrigen für die Gemeinden vorgesehenen Leistungen (nach dem FAG LSA) gewährt (vgl. Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, U. v. 16.07.2012 – LVG 57/10 –, unv.). Daraus folgt, dass der Gesetzgeber an die Gewährung von Leistungen aus dem Ausgleichsstock auch (besondere) Anforderungen stellen darf, da es sich um "freiwillige" Leistungen handelt. Damit ist es vereinbar, die Liquiditätshilfen als ultima ratio nur im Falle einer (aktuell) tatsächlich bestehenden Notlage zu zahlen. Deshalb weist Ziffer 2.1 RL im Rahmen allgemeiner Grundsätze zu Recht darauf hin, dass Bedarfszuweisungen, die aus der Vorwegnahme der allen Kommunen zustehenden Finanzausgleichsmasse finanziert werden, eine Hilfe zur Selbsthilfe sind, indem sie Unterstützung bei der Erfüllung der vorrangigen Pflicht der Kommunen zur Herstellung des Haushaltsausgleichs mit eigenen Mitteln geben. Sie setzen eine sparsame Haushaltsführung nach den Grundsätzen einer geordneten Haushaltswirtschaft nicht zuletzt deshalb voraus, um das im Übrigen nach den Regelungen des Finanzausgleichsrecht bestehende System nicht zu konterkarieren. Insoweit ist der Ausgleichsstock wegen der im Übrigen ausfinanzierten Gemeinden möglichst schonend zu behandeln, zumal die Bedarfszuweisungen stets zu Lasten der übrigen Gemeinden und Landkreise gehen und insoweit ein solidarisches Sonderopfer aller Kommunen darstellen (vgl. Sächsisches Oberverwaltungsgericht, B. v. 22.01.2013 – 4 A 55/11 –, juris). Ist der Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, eine solche finanzausgleichsrechtliche Regelung einzuführen (s. u.), folgt daraus aber auch, dass diese nicht darauf gerichtet ist, (voraussetzungslos) für einen Defizitausgleich bei einem unausgeglichenen Haushalten durch die Gewährung von Liquiditätshilfe zu sorgen. Denn bei den Leistungen aus dem Ausgleichsstock handelt es sich um "Hilfe in der Not"; dies jedoch nur dann, wenn die Gemeinde nicht in Lage ist, die Not aus eigener Kraft zu bewältigen. Nicht zuletzt deshalb hat sich auch die gerichtliche Beurteilung, ob die Gewährung von Liquiditätshilfen im Einzelfall überhaupt in Betracht kommt, stets an einer Betrachtung der Gesamtsituation des kommunalen Haushalts zu orientieren (LT-Drs. 6/1410, S. 92). Die insoweit unbestimmten Rechtsbegriffe "Einnahmemöglichkeiten" und "unabwendbare Ausgabeverpflichtungen" stellen dabei vor dem Hintergrund des den Gemeinden aus Artikel 28 Abs. 2 GG, 2 Abs. 3 LVerf zustehenden Gestaltungsspielraumes (vgl. BVerwG, U. v. 27.10.2010 – 8 C 43/09 –, juris), die äußeren Grenzen dar, an denen sich Behörden und Gerichte bei ihrer Entscheidung nach § 17 Abs. 1 FAG LSA zu orientieren haben.
Ausgehend von dem vorstehenden erörterten Grundverständnis, dass auch die Liquiditätshilfe kein Defizitausgleich für alle Fälle ist, sondern ebenso wie die Bedarfszuweisung im Allgemeinen der Unterstützung eines anzustrebenden Haushaltsausgleichs dienen soll (vgl. Ziffer 3.1 RL), liegt eine die Gewährung von Liquiditätshilfe begründende haushaltsrechtliche Notlage im Sinne von § 17 Abs. 1 FAG LSA nur dann vor, wenn dieser aus der aktuellen objektiven Unmöglichkeit bzw. einem subjektiv nicht zumutbaren Verhalten der Gemeinde beruht, den (derzeitigen) Zahlungsverpflichtungen nachzukommen; ansonsten verfehlt auch die Liquiditätshilfe ihre gesetzliche Zweckbestimmung. Nur in einer solchen Situation soll Hilfe (zur Selbsthilfe) durch die Gewährung von Liquiditätshilfe mit Ziel geleistet werden, alsbald wieder "auf eigenen Füßen stehen zu können", wobei sich die Notwendigkeit und Höhe einer Zuweisung nur anhand der Betrachtung der Gesamtsituation des kommunalen Haushalts beurteilen lässt (LT-Drs., a. a. O.).
3.2. Diese Voraussetzungen für die Gewährung von Leistungen aus dem Ausgleichsstock in der Form einer Liquiditätshilfe erfüllt die Klägerin ungeachtet des Umstandes, in welcher Höhe per 31.12.2014 die Liquiditätslücke bestand, nicht. Denn eine haushaltsrechtliche Notlage im oben erörterten Sinne ist für die Klägerin im Haushaltsjahr 2014 nicht festzustellen, weshalb der Beklagte die Gewährung von Liquiditätshilfen zu Recht versagt hat.
a) Die Klägerin unternimmt im Lichte einer ganzheitlichen Betrachtung keine nachhaltigen und hinreichenden Anstrengungen zur Stabilisierung ihrer Haushaltssituation, was sich aus den für das Haushaltsjahr 2014 erstellten – weil durch die Vertretungskörperschaft legitimiert (vgl. §§ 45 Abs. 2 Ziffer 4, 100 Abs. 3 KVG LSA) – Unterlagen ergibt. Trotz der seit ca. 2004 bestehenden defizitären Lage in der Gemeinde, ist selbst noch im Jahr 2014, ohne dass dafür besondere Gründe vorgetragen wurden, ein negatives Jahresergebnis von 1.085.700 Euro zu verzeichnen. Dieses soll zwar bis 2017 auf 179.000 Euro abgebaut werden, was jedoch in erster Linie auf die nicht mehr zu leistende Umlage an den AZV Bodeniederung in Abwicklung und nicht auf eigene Sparanstrengungen zurückzuführen ist. Diese negative Entwicklung setzt sich auch bis zum Ende des nach §§ 100 Abs. 3 KVG LSA, 8 GemHVO Doppik in den Blick zu nehmenden Konsolidierungszeitraumes (2013 bis 2022) fort, indem selbst dann noch ein negatives Jahresergebnis von ca. 279.000 Euro in Rede steht. Die Klägerin wird demzufolge in diesem Zeitraum einen Gesamtfehlbetrag von 3.776.700 Euro erwirtschaften, was von einem die Leistungsfähigkeit einer Gemeinde auf Dauer sichernden Gestaltungsspielraum für die Aufgabenerledigung weit entfernt ist. Will eine Gemeinde jedoch zusätzlich Leistungen des Staates in Anspruch nehmen, muss sie ggf. auch "Sonderopfer" bringen. Insofern kann die Klägerin nicht dauerhaft damit gehört werden, höhere Abgaben seien ihren Bürgern nicht zuzumuten. Denn die Klägerin hat ihre Bürger in der Vergangenheit teilweise von jeglichen Abgaben freigestellt bzw. allenfalls solche
z. B. für die Benutzung von öffentlichen Einrichtungen erhoben, die weit unter dem höchstzulässigen Satz lagen. Stets nur auf Verlangen der Kommunalaufsicht bzw. im Zusammenhang mit Auflagen bei der Gewährung von Liquiditätshilfen hat sie Einnahmen erhöht bzw. Ausgaben auf den Prüfstand gestellt, diese jedoch allenfalls in einem moderaten Rahmen reduziert, um allenfalls ansatzweise den Willen erkennen zu lassen. Für die Inanspruchnahme von "Sonderleistungen" des Staates – nämlich solchen neben der auskömmlichen Finanzierung der Gemeinden – ist aber zu erwarten, dass Anstrengungen unternommen werden, die über das hinausgehen, was allgemein üblich ist. Dass die Hebesätze für die Grund- und Gewerbesteuer seit dem 01.01.2014 auf Landesdurchschnitt angehoben wurden, ist ebenfalls nicht auf ein eigenverantwortetes Handeln der Klägerin zurückzuführen, sondern beruht auf einer kommunalaufsichtlichen Maßnahme. Zwar betragen die Aufwendungen für freiwillige Leistungen weniger als 2% (vgl. dazu Ziffer 2.1.1.4 RL). Dieser (einzelne) Aspekt genügt bei einer vorzunehmenden Gesamtschau des kommunalen Haushalts (siehe oben) jedoch nicht, um nachhaltige Konsolidierungsanstrengungen zu belegen.
Insgesamt steht für die Gewährung von Liquiditätshilfe auch nicht im Vordergrund, in welchem Umfang mit den der Klägerin tatsächlich und rechtlich zur Verfügung stehenden Maßnahmen Verbesserungen in der Haushaltslage sie zu bewirken in der Lage ist. Denn ist eine nachhaltige Verbesserung gar nicht erkennbar, verkommt die Liquiditätshilfe zu einem schlichten Defizitausgleich, was weder mit dem Sinn und Zweck von § 17 Abs. 1 FAG LSA zu vereinbaren noch einer verfassungsrechtlichen Notwendigkeit geschuldet ist. Dass die eigentlich mit den Liquiditätshilfen bewirkten Ziele bei der Klägerin verfehlt wurden, dafür spricht nicht zuletzt, dass die Klägerin in den letzten 10 Jahren bereits Liquiditätshilfe in Höhe von ca. 13 Mio. Euro erhalten hat, ohne dass dies spürbar die Haushaltssituation verbessert hätte. Dabei kann dahinstehen, inwieweit diese Gewährung ggf. deshalb mit § 17 Abs. 1 FAG LSA zu vereinbaren war, weil darin als Notlage "insbesondere" nur der Fall benannt ist, dass die Einnahmemöglichkeiten von Kommunen zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen. Der Beklagte dürfte aber wohl deshalb in der Vergangenheit nicht rechtswidrig gehandelt haben, weil Liquiditätshilfen (ausnahmsweise) auch dann gewährt dürfen, wenn dies ggf. mit der Erwartung einer eigenverantwortlichen Konsolidierung der Haushaltslage verknüpft und – wie hier – auch rechtlich durch Auflagen (vgl. § 17 Abs. 3 Satz 2 FAG LSA) untersetzt wird. Ein Anspruch auf Fortsetzung dieser Praxis besteht jedoch insbesondere dann nicht, wenn – wie hier – die Auflagen nicht erfüllt werden.
Weder hat es die Klägerin vorgetragen noch ist es ersichtlich, dass sie nicht in der Lage wäre, die jedem Haushaltsausgleich innewohnende Verpflichtung einer Gemeinde, einen solchen mit allen Kräften anzustreben (vgl. OVG LSA, B. v. 05.08.2009 – 4 L 353/08 –, juris), aus objektiven oder subjektiven Gründen zu erreichen, wobei insoweit von einer nach Art. 88 LVerf aufgabenadäquaten Finanzierung der Gemeinden durch die gesetzlich eingeräumten Möglichkeiten der Abgabenerhebung sowie von Zuweisungen nach dem FAG LSA im Sinne eines Gesamtsystems auszugehen ist, weshalb die Klägerin hier damit nicht gehört werden kann (vgl. BVerwG, U. v. 16.06.2015 – 10 C 13/14 -, juris).
Insofern kann die Klägerin auch nicht mit Erfolg darauf verweisen, die bereits bestehenden Fehlbeträge in Höhe von 13 Mio. Euro rührten überwiegend (ca. 9 Mio. Euro) aus dem Umlagen des AZV Bodeniederung her. Denn wie unstreitig, hat die Klägerin in der Vergangenheit die Bürger von Abgaben für die Inanspruchnahme von (freiwilligen und pflichtigen) Leistungen (Nutzung von Sportstätten und Dorfgemeinschaftshäusern bzw. Friedhof) weitesgehend freigestellt. Daraus folgt, dass Fehlbeträge eben gerade nicht nur der Umlagepflicht zugeordnet werden können, zumal die Klägerin insoweit auch unberücksichtigt lässt, dass im Bereich der Abwasserbeseitigung nicht stets kostendeckend gewirtschaftet werden kann (Beitrags- und Gebührenausfälle durch Stundung, übergroße Wohngrundstücke etc.).
b) Auch die Gewährung von Liquiditätshilfe in das Ermessen des Beklagten gestellt (siehe oben), ist die Ermessensausübung nicht zu beanstanden (§§ 113 Abs. 5 Satz 2, 114 VwGO). Insofern ist der Klägerin bereits nicht zu folgen, als sie von einem Ermessensnichtgebrauch ausgeht. Denn ist das Ermessen intendiert, genügt es, wenn sich die Behörde – wie hier – bei ihrer Entscheidung an den insoweit maßgeblichen Aspekten orientiert, um einen Ermessengebrauch anzunehmen (vgl. OVG LSA, U. v. 07.06.2011 – 4 L 219/09 -, juris). Gleiches gilt für den klägerischen Einwand, der Beklagte habe sein Ermessen überschritten, weil es ihm bei einer Gesamtbetrachtung allein darum gehe, die Klägerin zur Erhöhung der Grund- und Gewerbesteuerhebesätze in dem von Ziffer 2.1.2. RL anzuhalten. Vielmehr ergibt sich aus dem Bescheid vom 10.04.2014 (noch) hinreichend, dass der Beklagte auch ungeachtet der Höhe der Hebesätze von einer anspruchsversagenden Haushaltslage der Klägerin ausgegangen ist. Dies entspricht dem Zweck des durch § 17 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA eingeräumten Ermessens. Denn Liquiditätshilfen sind - wie oben erörtert - nicht gleichsam bei jeder unausgeglichenen Einnahme- und Ausgabesituation im Sinne eines Defizitausgleich zu gewähren, sondern allenfalls dann, wenn die Kommune ihre Einnahmemöglichkeiten ausgeschöpft hat und diese gleichwohl nicht ausreichen, um ihren unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nachzukommen.
II.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin als Unterlegene (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Regelungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit finden ihre Rechtsgrundlage in §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Handelt es sich vorliegend nicht um eine kommunalaufsichtliche Streitigkeit nach Ziffer 22.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, ist bei der erstrebten (zinslosen) Liquiditätshilfe in Höhe von 611.008,23 Euro eine Zinsersparnis von ca. 1% auf bis zu 2 Jahren zugrunde zu legen; da nur Bescheidung beantragt ist, ist von diesem Betrag lediglich die Hälfte als Streitwert festzusetzen (Ziffer 1.4 des Streitwertkataloges).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45 Abs. 2 Ziffer 4, 100 Abs. 3 KVG
§§ 100 Abs. 3 KVG LSA, 8 GemHVO
§§ 113 Abs. 5 Satz 2, 114 VwGO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 17 FAG
§ 92 Abs. 3 GO LSA
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 17 Abs. 3 Satz 1 FAG
§ 17 Abs. 2 S. 1 FAG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 FAG
§ 17 Abs. 1 FAG
§ 98 Abs. 2 KVG
§ 17 Absatz 3 Satz 1 FAG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 FAG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 FAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 17 des Finanzausgleichsgesetzes
Artikel 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 B 307/15
2 L 15/02
10 C 13/14
4 A 55/11
8 C 43/09
4 L 353/08
4 L 219/09