Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-02-01, Aktenzeichen OVG 11 S 31.16
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2017:0201.OVG11S31.16.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Für die Rechtmäßigkeit des unter Ablehnung der beantragten Zurückstellung und Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens ergangenen Vorbescheids kommt es maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seines Ergehens an.(Rn.12)
2. § 15 Abs 3 S 1 BauGB ist im immissionsschutzrechtlichen Verfahren anwendbar. Er vermittelt der Gemeinde bei Vorliegen der Voraussetzungen ein subjektiv öffentliches Recht auf Zurückstellung, so dass ein gleichwohl erteilter Vorbescheid rechtswidrig ist und sie in ihren Rechten verletzt.(Rn.15)
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 8. Juni 2016 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 30.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller, ein Amt im Sinne der Brandenburgischen Kommunalverfassung, begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den der Beigeladenen unter Ablehnung der gem. § 15 Abs. 3 BauGB beantragten Zurückstellung des Baugesuchs erteilten Vorbescheid vom 14. Dezember 2012 für die Errichtung von fünf Windkraftanlagen im Gebiet einer ihm angehörenden Gemeinde.
Im Verfahren über die von der Beigeladenen im Oktober 2011 beantragte Erteilung des Vorbescheids zur Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit hinsichtlich der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB genannten öffentlichen Belange (Flächennutzungs-/Regionalplanung) versagte das mit Schreiben vom 20. Dezember 2011 beteiligte, seinerzeit noch bestehende Amt G... (i.F. G.L.), dessen Rechtsnachfolger der Antragsteller zum 1. Januar 2013 geworden ist (§§ 1, 4 der Öffentlich-rechtlichen Vereinbarung über die Neubildung des Amtes Unterspreewald unter Auflösung der bisherigen Ämter Golßener Land und Unterspreewald, ABl. v. 27. Dezember 2012, S. 2149 ff.), unter Hinweis insbesondere auf den als entgegenstehenden öffentlichen Belang gewerteten Flächennutzungsplan der Gemeinde S. für diese das gemeindliche Einvernehmen. Unter dem 24. April 2012 hörte der Antragsgegner, der diese Einschätzung u.a. wegen Unanwendbarkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgrund des bestehenden Flächennutzungsplans nicht teilte, das Amt G.L. zur beabsichtigten Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens an.
Im April 2012 beschlossen die amtsangehörigen Gemeinden, dem Amt die Selbstverwaltungsaufgabe „Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans zu den Sachpunkten Windenergienutzung, Photovoltaik und Massentierhaltung“ zu übertragen. Auf Grundlage dieser Übertragungen beschloss der Amtsausschuss des früheren Amtes G.L. am 16. Mai 2012 sodann die Aufstellung eines entsprechenden Teilflächennutzungsplans gem. § 5 Abs. 2b BauGB für das Gebiet der amtsangehörigen Gemeinden. Ausweislich des Beschlusses sollte mit dem Plan erreicht werden, dass im Amtsgebiet Konzentrationsflächen für entsprechende Anlagen festgelegt und zugleich das restliche Amtsgebiet von der Nutzung „zu den oben genannten Sachpunkten“ ausgeschlossen würden. Die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB solle für das Gebiet einer amtsangehörigen Gemeinde auch dann gelten, wenn der Teilflächennutzungsplan geeignete Flächen zwar im Amtsgebiet, aber nicht für das Gebiet der amtsangehörigen Gemeinde ausweisen würde, in der ein Bauantrag vorgelegt werde. Unter Hinweis auf diesen Aufstellungsbeschluss beantragte das Amt G.L. am 1. Juni 2012 gem. § 15 Abs. 3 BauGB die Zurückstellung des Vorbescheidsantrags. Diesen unter dem 27. August 2012 weiter begründeten Antrag lehnte der Antragsgegner mit Bescheid vom 25. September 2012 wegen unzureichender Konkretisierung der zu sichernden Planung ab. Der dagegen erhobene Widerspruch blieb zunächst unbeschieden. Im Dezember 2015 stellte der Antragsgegner das Widerspruchsverfahren unter Hinweis auf den zwischenzeitlichen Ablauf der Rückstellungsfrist ein. Hiergegen hat der Antragsteller Klage erhoben (VG 3 K 91/16).
Am 14. Dezember 2012 erließ der Antragsgegner den verfahrensgegenständlichen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid über die seinerzeitige Vereinbarkeit des Vorhabens der Beigeladenen mit der Raumordnungs- und Flächennutzungsplanung. Das mit Schreiben vom 1. Juni 2012 nochmals verweigerte gemeindliche Einvernehmen ersetzte er gem. § 70 BauO (a.F.) und nahm in diesem Zusammenhang u.a. auf die zuvor mit Bescheid vom 25. September 2012 erfolgte Ablehnung des Zurückstellungsantrags Bezug. Den hiergegen am 21. Januar 2013 vom Antragsteller erhobenen, maßgeblich auf eine rechtswidrige Ablehnung seines Zurückstellungsantrags gestützten Widerspruch wies der Antragsgegner mit Bescheid vom 16. Dezember 2015 ab. Die Erteilung des Vorbescheids sei nicht deshalb rechtswidrig, weil dieser wegen des Antrags gem. § 15 Abs. 3 BauGB hätte zurückgestellt werden müssen. Denn ein zur Unterscheidung von einer bloßen Alibiplanung jedenfalls erforderlicher, über die bloße Absichtsbekundung hinausgehender Planungsstand sei mit der pauschalen Aussage im Aufstellungsbeschluss nicht erreicht gewesen. Auch hiergegen hat der Antragsteller fristgemäß Klage erhoben (VG 4 K 85/16).
Nachdem der Antragsgegner auf Antrag der Beigeladenen am 3. März 2016 die sofortige Vollziehung des Vorbescheids vom 14. Dezember 2012 angeordnet hatte, hat der Antragsteller am 24. März 2016 den verfahrensgegenständlichen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den Vorbescheid beantragt.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 8. Juni 2016 abgelehnt. Es hat ausgeführt, dass dem Antragsteller schon keine hinreichende Antragsbefugnis zur Seite stehe. Dieser könne nicht geltend machen, durch den angefochtenen Vorbescheid in eigenen Rechten verletzt zu sein, denn die von ihm als verletzt angesehene gemeindliche Planungshoheit stehe unbeschadet der mit Beschluss vom 12. April 2012 erfolgten Übertragung der Aufgabe „Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans Windenergie/Photovoltaik/Massentierhaltung“ nicht ihm, sondern der Gemeinde selbst zu. Aber selbst wenn dem Antragsteller mit Blick auf die enge Fragestellung im Antrag auf Erteilung des Vorbescheids und angesichts des Umstands, dass er gerade in diesem Zeitraum mit der Aufstellung des Teilflächennutzungsplans befasst gewesen sei, mit Blick auf § 15 Abs. 3 S. 1 BauGB eine Antrags-/Klagebefugnis einzuräumen sein würde, bezöge diese sich dann nur auf den Aspekt der Nichtübereinstimmung des im Vorbescheid erfassten Vorhabens mit dem gegebenen Planungsstand. Ferner sei bei baurechtlicher Betrachtung zweifelhaft, ob dem Antragsteller für sein Begehren ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite stehe. Selbst wenn ein Rechtsschutzbedürfnis mit der jedenfalls für das Immissionsschutzrecht herrschenden Meinung zu bejahen sein würde, bleibe dem Antragsteller der Erfolg versagt. Die nach § 80a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung falle zu seinen Lasten aus. So spreche vieles für die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Vorbescheids. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Erteilung hätten dem Vorhaben der Beigeladenen weder rechtsverbindliche Ziele der Raumordnung noch die Regelungen des Flächennutzungsplans der Gemeinde S. entgegengestanden. Soweit der Antragsteller sich – mit Blick auf die begrenzte Kompetenzverlagerung sachgerecht – im Wesentlichen mit der Begründung gegen den Vorbescheid wende, dass eine Zurückstellung des Antrags trotz Vorliegens der Voraussetzungen des auch im immissionsschutzrechtlichen Verfahren anwendbaren § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht erfolgt sei, sei anerkannt, dass ein trotz Vorliegens der Voraussetzungen erteilter Bauvorbescheid rechtswidrig sei und die Gemeinde in ihren Rechten verletze. Nach Sinn und Zweck der Regelung könne auf der Ebene der Flächennutzungsplanung jedoch nur ein spezielles, nach Sinn und Zweck zumindest auch positives Planungskonzept gesichert werden. Um dies zu gewährleisten, müsse die Planungsabsicht jenes Mindestmaß an Konkretheit aufweisen, das eine Beurteilung der Fragen ermögliche, ob die Durchführung der Planung durch das Zurückstellen des Vorhabens unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werde, ob die Gemeinde keine reine Negativplanung beabsichtige oder ob die Planung aus sonstigen Gründen keinen Erfolg habe. Daran ausgerichtet sei die Ablehnung des Zurückstellungsantrags durch den Antragsgegner nicht zu beanstanden. In Ansehung der schwierigen und nicht in jedem Fall ober- und höchstrichterlich geklärten Rechtsfragen und einer damit anzunehmenden offenen Hauptsache falle eine dann anzustellende offene Interessenabwägung gleichermaßen zu Lasten des Antragstellers aus.
Dagegen wendet sich die fristgemäß eingelegte und begründete Beschwerde des Antragstellers.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat auf der Grundlage des nach § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) allein maßgeblichen Beschwerdevortrages in der Sache keinen Erfolg.
Dabei kann dahinstehen, ob die Annahmen des Verwaltungsgerichts, dass es bereits an der Antragsbefugnis des Antragstellers und am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis für das auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Vorbescheid gerichtete Begehren fehle, aus den mit der Beschwerde angeführten Gründen zu beanstanden wäre. Denn auch wenn die Zulässigkeit seines Antrags unterstellt wird, rechtfertigen weder die mit der Beschwerde geltend gemachten Einwände gegen die weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu der - nach ausdrücklicher Klarstellung im Beschwerdeverfahren - in der Sache allein streitigen Frage, ob der Vorbescheid deshalb zu Unrecht erteilt wurde, weil der Antragsgegner die Zurückstellung des Baugesuchs nach § 15 Abs. 3 BauGB zu Unrecht verweigert hat (1.), noch die gegen die Interessenabwägung vorgebrachten Rügen (2.) eine Änderung der angefochtenen Entscheidung.
1. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Entscheidung des Antragsgegners, den Zurückstellungsantrag des Antragstellers abzulehnen und das Verfahren auf Erlass des Vorbescheides fortzusetzen, nicht zu beanstanden sei, begegnet weder hinsichtlich der dafür maßgeblichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts noch hinsichtlich der auf dieser Grundlage erfolgten Würdigung der tatsächlichen Umstände durchgreifenden Bedenken.
a. Dies gilt zunächst für die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung maßgebliche Zeitpunkt derjenige der Erteilung des Vorbescheids am 14. Dezember 2012 sei.
Das Verwaltungsgericht hat seine diesbezügliche, durchweg explizit vertretene Auffassung zwar nicht näher begründet. Die vom Antragsteller für seine eigene, auf den Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung abstellende Auffassung angeführten, maßgeblich auf ein Urteil des VGH Baden-Württemberg (v. 24. März 2015 – 5 S 642/13 -, juris) gestützten Einwände vermögen dieses Ergebnis für den konkreten Fall, in dem der Antragsteller sein Begehren auf die Rechtswidrigkeit der Versagung der von ihm begehrten Zurückstellung und der danach zu Unrecht erfolgten Bescheidung des Vorbescheidsantrags der Beigeladenen am 14. Dezember 2012 stützt, allerdings nicht zu begründen. Denn auch nach der angeführten Entscheidung des VGH Baden-Württemberg ist „der materiell-rechtliche Bezugspunkt zur Bestimmung des maßgeblichen Zeitpunkts das aus der gemeindlichen Planungshoheit folgende Recht zur Bauleitplanung“ (S. 8 EA). Davon ausgehend wurde für den dort zu entscheidenden Fall der Anfechtung der Ersetzung des nach § 14 Abs. 2 Satz 2 BauGB erforderlichen Einvernehmens durch die Gemeinde der Zeitpunkt der Ersetzung des Einvernehmens als der für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit maßgebliche Zeitpunkt bestimmt. Dieser – vom Bundesverwaltungsgericht nachfolgend (Urteil v. 9. August 2016 – 4 C 5.15 -, zit. nach juris Rn 12 ff.) bestätigte – Ansatz stützt aber gerade die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass es für die Rechtmäßigkeit des unter Ablehnung der beantragten Zurückstellung und Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens ergangenen Vorbescheids maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seines Ergehens ankommt. Es kann dahinstehen, ob im Rahmen des § 15 Abs. 3 BauGB nicht sogar auf den – hier noch früher liegenden – Zeitpunkt des Ablaufs der sechsmonatigen Antragsfrist (§ 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB; i.d.S. Beschluss des Senats v. 15. September 2006 – 11 S 57.06 -, zit. nach juris Rn 10) abzustellen wäre. Denn jedenfalls für eine Berücksichtigung von nach Bescheiderlass eingetretenen Veränderungen ist bei einem derartigen Verwaltungsakt kein Raum (BVerwG, a.a.O. Rn 15, 17). Weshalb dies hier anders sein sollte, ist dem Beschwerdevorbringen nicht zu entnehmen.
Im Übrigen hat der Beigeladene zutreffend darauf hingewiesen, dass der Antragsteller die ursprüngliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Vorbescheids offenbar selbst als – jedenfalls auch – notwendige Voraussetzung eines Erfolgs seines Rechtsmittels ansieht, wenn er in Anwendung der aus der angeführten Entscheidung abgeleiteten Vorgaben darauf verweist, dass der Zurückstellungsantrag vom Antragsgegner unter Verstoß gegen § 15 Abs. 3 BauGB abgelehnt worden sei.
b) Die danach maßgebliche Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Ablehnung des vom Antragsteller gestellten Zurückstellungsantrags gem. § 15 Abs. 3 BauGB nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Bescheiderlasses nicht zu beanstanden sei, ist auf Grundlage des Beschwerdevorbringens ebenfalls nicht zu beanstanden.
Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Rechtsauffassung ausgeführt, dass § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB im immissionsschutzrechtlichen Verfahren anwendbar sei und der Gemeinde bei Vorliegen der Voraussetzungen ein subjektiv öffentliches Recht auf Zurückstellung vermittele, so dass ein gleichwohl erteilter Vorbescheid rechtswidrig sei und sie in ihren Rechten verletze. Mit der Regelung sollten Gemeinden in die Lage versetzt werden, geplante Darstellungen und vorbereitende Bauleitpläne zu sichern, mit denen die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden solle. Solche Darstellungen sollten im Außenbereich also eine standortsteuernde Wirkung entfalten und eine widerlegbare Vermutung begründen, dass die betroffenen, gem. § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB privilegierten Vorhaben außerhalb der dargestellten Fläche nicht zulässig seien. Im Gegensatz zu den Sicherungsmöglichkeiten des Absatzes 1 zu § 15 BauGB könne auf der Ebene der Flächennutzungsplanung also nur ein in diesem Sinne spezielles Planungsziel gesichert werden. Nach Sinn und Zweck der Regelung müsse es sich um ein (zumindest auch) positives Planungskonzept handeln. Um dies zu gewährleisten, müsse die Planungsabsicht jenes Mindestmaß an Konkretheit aufweisen, das eine Beurteilung der Frage ermögliche, ob die Durchführung der Planung durch das Zurückstellen des Vorhabens unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde. Es sei erforderlich, dass die Gemeinde keine reine Negativplanung beabsichtige, und eine Zurückstellungsentscheidung könne auch keinen Bestand haben, wenn sich bereits absehen lasse, dass die Planung aus sonstigen Gründen keinesfalls im rechtmäßigen Maße vorgenommen werden könne. Gerade der Aspekt, dass der Gesetzgeber sich mit der Existenz eines bloßen Planaufstellungsbeschlusses und dem Vorhandensein einer nicht näher spezifizierten Prüfungsabsicht der Gemeinde nicht habe begnügen wollen und in § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB die Forderung aufgenommen habe, es müsse zu befürchten sein, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde, und dass es ferner nicht Ziel der Planung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sei, privilegierte Vorhaben zu verhindern, sondern dass es um eine sachgerechte Zuweisung an einen oder mehrere Teile des Außenbereichs einer Gemeinde und ihre Bündelung gehe, spreche dafür, dass jedenfalls ein Mindestmaß an Konkretisierung vorliegen müsse, um einer von der Gemeinde beantragten Zurückstellung zu entsprechen.
Der so begründeten Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zum Verständnis des § 15 Abs. 3 BauGB bzw. der sich daraus ergebenden Voraussetzungen einer Zurückstellung steht nicht entgegen, dass es „einseitig“ einer „rechtsirrigen“ Ansicht des VGH München gefolgt sei anstatt „der Literatur und der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg zu folgen“. Die Richtigkeit seiner ausführlich begründeten Rechtsauffassung kann nicht durch den Vorwurf der Orientierung an vermeintlich „rechtsirrigen“ statt an anderen, offenbar als zutreffend angesehenen Ansichten, sondern nur durch Argumente erschüttert werden, die die angeführte Begründung nachvollziehbar und überzeugend in Frage stellen. Solche Argumente ergeben sich indes weder aus den die „richtigen“ Auffassungen anführenden Passagen noch aus der Kritik an der Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs.
Die den als „Position der Literatur“ bezeichneten Kommentatoren (Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 15 Rn 18; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 15, ohne nähere Angabe) zugeschriebene Auffassung, dass sich das erforderliche Mindestmaß an inhaltlicher Bestimmtheit der Planung schon daraus ergebe, dass die Planung das Ziel verfolge, die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu erreichen, hat das Verwaltungsgericht mit überzeugenden Gründen (u.a. unter Hinweis auf die aus der Gesetzgebungsgeschichte ableitbare abweichende Auffassung des Gesetzgebers, ausführlicher dazu die vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung des BayVGH, Beschluss v. 20. März 2015 – 22 CS 15.58 -, zit. nach juris Rn 36; davor bereits BayVGH, Beschluss v. 22. März 2012 – 22 CS 12.349 -, zit. nach juris Rn 10) abgelehnt. Weshalb diese Argumentation fehlerhaft sein sollte, ist der bloßen Wiedergabe der Gegenauffassung in der Beschwerdeschrift nicht zu entnehmen.
Auch die in Bezug genommene Entscheidung des Senats (vom 15. September 2006 – 11 S 57.06 -, zit. nach juris, Rn 9 f.) ist nicht geeignet, die Auffassung des Verwaltungsgerichts in Zweifel zu ziehen. Denn zum einen beschränkten sich die dortigen, im Rahmen eines Eilverfahrens gemachten Ausführungen angesichts einer ausdrücklich “noch nicht als hinreichend geklärt“ angesehenen Auslegung des § 15 Abs. 3 BauGB auf eine Übersicht über die seinerzeit vertretenen Auffassungen und stellten die daraus gewonnene vorläufige Einschätzung unter den ausdrücklichen Vorbehalt einer näheren Prüfung in der Hauptsache. Zum anderen stand im Zentrum der dortigen Prüfung nicht – wie der Antragsteller meint – die Frage des für eine Zurückstellung erforderlichen Maßes an Konkretisierung der Planungsabsichten als solche. Es ging vielmehr maßgeblich darum, ob eine die beantragte Zurückstellung ggf. rechtfertigende Konkretisierung der Ziele der Flächennutzungsplanung notwendig im Aufstellungsbeschluss enthalten sein muss oder auch durch nachfolgende weitere Beschlüsse noch möglich ist (vgl. insbes. Rn 10). Die diesbezügliche Erwägung des Senats hat das Verwaltungsgericht durchaus berücksichtigt.
Soweit der Antragsteller schließlich meint, dass die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, der das Verwaltungsgericht folge, die Anforderungen des § 15 Abs. 3 BauGB überdehne, indem sie fordere, dass ein Mindestmaß dessen erforderlich sei, was Inhalt des zu erwartenden Flächennutzungsplans sein solle, und dass „danach bereits aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtlich sein müsse, dass der Nutzung der Windkraft in substantieller Weise Raum gegeben werden“ solle, verkennt er zum einen, dass der Bayerische Verwaltungsgerichtshof keineswegs voraussetzt, dass die geforderte „Mindestkonkretisierung“ bereits im Aufstellungsbeschluss enthalten ist (so im vom VG ausdrücklich zitierten Beschluss v. 20. März 2015 – 22 CS 15/58 -, zit. nach juris Rn 37), sondern nachfolgende, bis zur Entscheidung über ein Zurückstellungsbegehren eingetretene Fortschritte im Planungsprozess als berücksichtigungsfähig ansieht. Dass das Verwaltungsgericht dies ebenso gesehen hat, zeigt nicht nur dessen weiterer Hinweis auf die entsprechenden Annahme im Beschluss des Senats vom 15. September 2006 (– 11 S 57.06 -, zit. nach juris Rn 10), sondern auch die nachfolgende Ausführung, dass im konkreten Fall keine weiteren, die beabsichtigte Planung näher konkretisierenden Unterlagen vorgelegt worden seien.
Die so verstandene Voraussetzung einer „Mindestkonkretisierung“ stellt weder die an das Planergebnis zu stellende Anforderung an den Anfang des Aufstellungsverfahrens und noch ist sie sonst geeignet, das System der planerischen Abwägung „aus den Angeln zu heben“. Denn die vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss v. 20. März 2015 – 22 CS 15/58 -, zit. nach juris Rn 37) hat ausdrücklich klarstellt, dass sich der Senat gerade wegen der in sehr frühen Stadien des Planungsvorhabens bestehenden Schwierigkeiten, Angaben über den Inhalt des angestrebten Plans zu tätigen, mit einem bloßen Mindestmaß an Konkretisierung der Planungsabsichten begnügt und zudem darauf hingewiesen habe, dass sich weder aus § 15 Abs. 3 BauGB noch aus der hierzu ergangenen Rechtsprechung allgemeingültige Kriterien für die Beantwortung der Frage entnehmen ließen, wie sich die planerischen Vorstellungen manifestiert haben müssten, um im maßgeblichen Zeitpunkt eine hinreichende Konkretisierung annehmen zu können. Anzulegen sei jeweils ein einzelfallbezogener Maßstab, bei dessen Anwendung es darauf ankomme, in welchem Ausmaß angesichts der spezifischen Besonderheiten der jeweiligen Planung von der planenden Gemeinde verlangt werden könne, im Zeitpunkt der Zurückstellungsentscheidung – sei es ggf. auch nur grobe – Aussagen über ihre planerischen Intentionen zu machen.
Soweit der Antragsteller sich für seine abweichende Auffassung, wonach allein die Aufnahme der mit § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bereits gesetzlich vorgegebenen Planungsziele – Darstellung von Ausschlusszonen und Konzentrationszonen im Sinne dieser Vorschrift - in den Aufstellungsbeschluss eine für eine Zurückstellung gem. § 15 Abs. 3 BauGB hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten begründe, auf auszugsweise zitierte Ausführungen des Verwaltungsgerichts Stade (Beschluss vom 2. Juni 2008 – 2 B 475/08 -, juris Rn 23, 24) stützt, ist zudem festzustellen, dass sich dessen hier zitierte Ausführungen zu der vorstehend wiedergegebenen Argumentation, die für den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof und das dessen Auffassung folgende Verwaltungsgericht maßgeblich waren, überhaupt nicht verhalten und deshalb auch nicht geeignet sind, die auf dieser Grundlage entwickelten Anforderungen in Frage zu stellen.
Der Einwand des Antragstellers, dass die Bestätigung dieser Rechtsauffassung gravierende Auswirkungen auf die Planungspraxis haben würde, weil Investoren durch Stellung von Vorbescheidsanträgen eine effektive Planaufstellung vereiteln könnten, wenn schon vor dem Planaufstellungsbeschluss nach einem „schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept“ bestimmbare Konzentrations- und Ausschlussflächen absehbar sein müssten oder der Plangeber nach Fassung des Aufstellungsbeschlusses darauf verwiesen würde, erst nach Vorlage eines Vorentwurfs die Plansicherung zu betreiben, trifft die vorstehende, gerade nicht auf eine „fertige Flächenkulisse“, sondern auf einen einzelfallbezogenen, die spezifischen Besonderheiten des jeweiligen Planungsverfahrens berücksichtigenden Maßstab abstellende Rechtsauffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ebenso wenig wie die Behauptung, dass eine dadurch erzwungene Vorbereitung wesentlicher Vorentwürfe ohne die Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden die Gefahr sich einschleichender Abwägungsfehler und damit die materielle Rechtmäßigkeit des Plans gefährde.
Von dieser – nach allem nicht zu beanstandenden – Rechtsauffassung ausgehend begegnet auch die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Ablehnung des Zurückstellungsantrags und Fortsetzung des Vorbescheidsverfahrens nicht zu beanstanden war, keinen durchgreifenden Bedenken.
Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der Erteilung des Vorbescheids vom Dezember 2012 eine hinreichende Konkretisierung des Planungsziels durch den insoweit angeführten Aufstellungsbeschluss vom 16. Mai 2012 nicht gegeben gewesen sei. Etwaige inhaltliche Ziele der Flächennutzungsplanung seien damit nicht untersetzt und die bloße Absicht, überhaupt eine Konzentrationsplanung vorzunehmen, reiche erkennbar nicht aus. Weitere Unterlagen – wie etwa ein Vorentwurf der beabsichtigten Flächennutzungsplanung - seien seitens des Antragstellers nicht eingereicht worden. Auch der bloße Hinweis darauf, dass sich die Flächen für eine Windenergienutzung erst herauskristallisieren würden, die für die umliegenden Siedlungsbereiche eine geringere, konfliktärmere Belastung darstellten, sowie der in der Stellungnahme des Antragstellers an den Antragsgegner vom 27. August 2012 angesprochene Aspekt des Suchens nach konfliktärmeren ortsferneren Ersatzstandorten vermögen eine Vorstellung über die Zuordnung von Flächen nicht zu belegen. Die Aufnahme einer Flächenkulisse schon im Aufstellungsbeschluss sei nicht nur wegen der Prüfung erforderlich, ob das Vorhaben die Planung wesentlich erschweren würde, sondern auch, um einer Negativplanung schon in den Anfängen zu begegnen.
Es kann dahinstehen, ob diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts in jeder Hinsicht überzeugen. Insbesondere die abschließend formulierte – vom Antragsteller beanstandete - Forderung nach der „Aufnahme einer Flächenkulisse schon im Aufstellungsbeschluss“ ist weder aus den zuvor dargelegten rechtlichen Grundlagen ableitbar noch wird sie anhand der Umstände des konkret zu beurteilenden Falles näher begründet. Das Ergebnis wird dadurch allerdings nicht in Frage gestellt.
Denn der Antragsteller bestreitet nicht, dass im Planaufstellungsbeschluss lediglich die bereits gesetzlich vorgegebenen Planungsziele – die Darstellung von Ausschlusszielen und Konzentrationszonen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - benannt worden seien, und er trägt auch nicht vor, dass seine Planungen vor der Entscheidung über den Vorbescheidsantrag am 14. Dezember 2012 in anderer, entscheidungserheblicher Weise – durch einen Beschluss des zuständigen Organs – näher konkretisiert worden sind. Die dem Antragsgegner mit Schreiben vom 27. August 2012 übermittelte Stellungnahme bzw. die mit dieser mitgeteilten Planungsziele (Suche nach konfliktärmeren, ortsferneren Ersatzflächen zur Vermeidung der durch das betroffene, für den Regionalplan in Aussicht genommene Windeignungsgebiet befürchteten Belastung) sind schon deshalb nicht geeignet, die beabsichtigte Planung näher zu konkretisieren, weil sie nach den Angaben in diesem Schreiben nicht von einem diesbezüglichen Beschluss des Amtsausschusses getragen waren, sondern mit Gesprächen zwischen der Amtsverwaltung und der Regionalen Planungsgemeinschaft begründet wurden.
Unabhängig davon wäre der Inhalt dieses Schreibens aber auch in der Sache nicht geeignet gewesen zu belegen, dass die begonnene Flächennutzungsplanung der Windkraftnutzung in erforderlicher, substantieller Weise Raum geben würde. Denn das einzige dort konkret benannte Planungsziel war auf eine Verhinderung des von der Regionalplanung seinerzeit (noch) in Aussicht genommenen, im ausgelegten Entwurf des Teilregionalplans enthaltenen Windeignungsgebiets im Bereich D. gerichtet, auf das sich der in Rede stehende Vorbescheidsantrag der Beigeladenen bezog. Ein auch nur ansatzweise konkretisiertes, an tragfähigen städtebaulichen Vorstellungen orientiertes Planungskonzept für die Findung anderer, vorzugswürdiger Ersatzflächen wurde demgegenüber nicht erkennbar. Insoweit hatte der Antragsteller lediglich vage auf „Diskussionen in den Gemeinden“ verwiesen, bei denen sich für die umliegenden Siedlungsbereiche „konfliktärmere“ Flächen „herauskristallisieren“ würden. Da der Antragsteller zudem gehalten war, für an anderer Stelle auszuweisende Windeignungsgebiete die Kriterien der zuständigen regionalen Planungsgemeinschaft zu beachten, wäre ein Erfolg dieses Unterfangens auch auf dieser Grundlage keinesfalls hinreichend absehbar.
Dass der nach allem nur verbleibende, mit den sich aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ergebenden gesetzlichen Vorgaben gefasste Aufstellungsbeschluss den Konkretisierungsanforderungen des § 15 Abs. 3 BauGB nicht genügte, um das für die Zurückstellung eines Bauantrags erforderliche Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung zu belegen, folgt bereits aus der – wie dargelegt, nicht erfolgreich in Frage gestellten - Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts.
2. Auch die mit der Beschwerde vorgebrachten Einwände gegen die Interessenabwägung des Verwaltungsgerichts rechtfertigen keine Abänderung der angefochtenen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat in die Abwägung, die es in Ansehung einer wegen der schwierigen Rechtsfragen offene Hauptsacheentscheidung getroffen hat, einerseits eingestellt, dass der Antragsteller – sofern er und nicht (nur) die Gemeinde selbst im Genehmigungsverfahren noch eigene Rechte gelten machen könne - in Ansehung der noch nicht eingetretenen Bestandskraft des Vorbescheids mit seinen Argumenten auch im Fall eines Angriffs gegen den Genehmigungsbescheid nicht präkludiert sein würde. Hingegen müsse die Beigeladene angesichts der geänderten Planung mit einer Versagung der Genehmigung rechnen, wenn der Antragsgegner sich – wie er in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung zum Ausdruck gebracht habe - bei einer Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung daran gehindert sähe, auf den Zeitpunkt der Erteilung des Vorbescheids abzustellen, da dem Vorhaben angesichts der geänderten Planung nunmehr öffentliche Belange entgegenstünden. Sie würde dann wohl erst nach Durchführung von einen längeren Zeitraum umfassenden Verfahren in der Lage sein, mit der Umsetzung des Vorhabens zu beginnen, was in Ansehung der sich ständig ändernden Rahmenbedingungen letztlich dazu führen könne, dass von der Realisierung des Vorhabens endgültig Abstand genommen werden müsse.
Der gegen den Ausgangspunkt dieser Abwägung gerichtete Einwand des Antragstellers, dass fraglich sei, um welche ungeklärten Rechtsfragen es sich handeln solle und inwieweit sich dies auf die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Vorbescheids auswirke, ist nur insoweit zutreffend, als das Verwaltungsgericht nach seinen vorangegangenen Ausführungen zwar erhebliche – letztlich zugunsten des Antragstellers als nicht abschließend geklärt angesehene – Zweifel insbesondere an der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs, nicht aber an der materiellen Richtigkeit des Vorbescheids und der Rechtmäßigkeit der Ablehnung des von diesem gestellten Zurückstellungsantrags zu erkennen gegeben hat. Dass es dennoch von offenen Erfolgsaussichten ausgegangen ist, wirkt sich offensichtlich nicht zum Nachteil des Antragstellers aus und ist nicht geeignet, den Vorwurf einer einseitig zu dessen Lasten bzw. zu Gunsten der Beigeladenen vorgenommenen Interessenabwägung zu begründen. Tatsächlich dürfte das Rechtsmittel des Antragstellers mit überwiegender Wahrscheinlichkeit selbst dann keinen Erfolg haben, wenn seine Klage sich in der Hauptsache als zulässig erweisen sollte, weil der Antragsgegner die Zurückstellung des Vorbescheidsantrags der Beigeladenen nach Vorstehendem voraussichtlich zu Recht abgelehnt hat.
Aber auch die Einwände gegen die vom Verwaltungsgericht eingestellten und abgewogenen Belange greifen nicht durch. Die Interessenabwägung erweist sich entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht deshalb als ungerecht oder einseitig, weil die vom Verwaltungsgericht berücksichtigten, der Beigeladenen im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung drohenden negativen Folgen die vom Gesetzgeber im Rahmen der Plansicherung gewünschte typische Rechtsfolge sei. Denn dies wäre nur dann richtig, wenn der Vorbescheid sich letztlich tatsächlich als rechtswidrig erweisen würde. Die vom Verwaltungsgericht durchgeführte Folgenabwägung berücksichtigt indes gerade die Schwere der Nachteile, die den Beteiligten durch eine Eilentscheidung entstünden, deren Ergebnis durch eine nachfolgende Hauptsache nicht bestätigt würde. Die in einem solchen Fall gesetzlich gerade nicht gebotene Hinnahme gravierender Nachteile bis hin zu einer Vereitelung eines rechtmäßigen Projekts stellt weder ein vom Gesetzgeber gewünschtes Ergebnis noch ein „normales Risiko eines Vorhabenträgers“ dar, sondern begründet durchaus ein schutzwürdiges wirtschaftliches Interesse der Beigeladenen daran, mit der Durchführung eines – unterstellt - rechtmäßigen Projekts nicht bis zum Abschluss eines erhebliche Zeit in Anspruch nehmenden Hauptsacheverfahrens warten zu müssen. Für das hiesige Verfahren gilt dies umso mehr, als es zunächst nur um die Vollziehbarkeit eines Vorbescheids geht, dem die letztlich erforderliche, im Rahmen eines weiteren Verfahrens zu prüfende und wiederum selbständig mit Rechtsmitteln anfechtbare immissionsschutzrechtliche Genehmigung erst und nur bei Vorliegen aller übrigen Erteilungsvoraussetzungen folgt. Wie auch dem Senat aus einer Vielzahl von Eilverfahren zu Windkraftprojekten bekannt ist, begründen die für Windenergieanlagen an Land maßgeblichen Rahmenbedingungen, die insbesondere durch die Vorgaben des immer wieder geänderten, inzwischen in der ab dem 1. Januar 2017 geltenden Fassung vom 13. Oktober 2016 geltenden Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) bestimmt werden, ein mit zunehmender Verfahrensdauer steigendes Risiko gewichtiger, regelmäßig auch ohne erzwungene Aufgabe des gesamten Projekts erheblicher und aufgrund eines Obsiegens in der Hauptsache nicht wieder auszugleichender wirtschaftlicher Nachteile der Beigeladenen. Deren Berücksichtigung im Rahmen der Interessenabwägung entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats (z.B. Beschluss v. 19. November 2008 – 11 S 10.08 -, zit. nach juris Rn 19), von der abzuweichen das Beschwerdevorbringen keinen Anlass gibt. Darauf, ob angesichts der mit dem EEG 2017 vorgenommenen Änderungen (wie der Vorgabe eines kontingentierten Ausbaupfades zur Erreichung der Ziele des § 1 Abs. 2 Satz 1 EEG u.a. für Windenergieanlagen an Land in § 4 Nr. 1 EEG) zusätzlich von einem öffentlichen Interesse am Ausbau gerade der vom Beigeladenen beabsichtigten Windenergieanlagen an der vorgesehenen Stelle ausgegangen werden kann, kann dahinstehen, da im Fall einer – wie hier - gem. § 80a Abs. 3 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO durchzuführenden Abwägung die Interessen eines betroffenen Dritten das Abwägungsergebnis allein bereits rechtfertigen können.
Soweit der Antragsteller gegenüber den vom Verwaltungsgericht angeführten Interessen der Beigeladenen auf eine ihm drohende - wegen Unverhältnismäßigkeit nicht oder ggf. erst gerichtlich durchsetzbarer Rückbauverfügungen ggf. langwährende – Belastung durch die seine Planungshoheit missachtenden Anlagen verweist, geht dies bereits deshalb fehl, weil unmittelbare Folge einer Ablehnung des hiesigen, allein die Vollziehbarkeit des Vorbescheids betreffenden Eilantrags des Antragstellers nicht die Errichtung der von der Beigeladenen geplanten Anlagen ist, sondern zunächst nur die Eröffnung der rechtlichen Möglichkeit einer positiven Bescheidung des von der Beigeladenen zwischenzeitlich gestellten Antrags auf immissionsschutzrechtliche Genehmigung der Anlagen. Erst diese dem Vorbescheid ggf. nachfolgende, wiederum selbständig mit Rechtsmitteln angreifbare Entscheidung könnte eine tatsächliche Errichtung der Anlagen ermöglichen, und insoweit hat das Verwaltungsgericht bereits darauf hingewiesen, dass der Antragsteller – sofern er dies in Wahrnehmung eigener Rechte geltend machen könnte – dort auch mit seinem gegen die Rechtswidrigkeit der Zurückstellung gerichteten Vorbringen nicht ausgeschlossen wäre. Dies wird mit der Beschwerde nicht nachvollziehbar in Abrede gestellt. Der dem Antragsteller drohende Nachteil beschränkt sich damit letztlich darauf, zur Verteidigung seiner hier verfolgten Rechte ggf. noch eine weitere, nachfolgende Entscheidung des Antragsgegners angreifen zu müssen. Angesichts des im Fall seines Obsiegens in der Hauptsache in beiden Verfahren bestehenden Anspruchs auf Kostenerstattung wiegt dieser Nachteil nicht übermäßig schwer.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 70 BauO
§ 15 BauGB
§ 15 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 5 Abs. 2b BauGB
§ 15 Abs. 3 S. 1 BauGB
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 14 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 1 Abs. 2 Satz 1 EEG
§ 4 Nr. 1 EEG
§ 80a Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: 3 L 154/16
3 K 91/16
4 K 85/16
5 S 642/13
4 C 5.15
11 S 57.06
22 CS 15.58
22 CS 12.34
22 CS 15/58
2 B 475/08
11 S 10.08