Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-04, Aktenzeichen 2 C 313/18

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin plant die Errichtung von Windenergieanlagen im Stadtgebiet der Antragsgegnerin und wendet sich mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag gegen eine Veränderungssperre sowie deren Verlängerung für ein in Betracht gezogenes Gebiet („Wenzelstein“).
Im April 2010 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin im Zusammenhang mit der damals geplanten Aufhebung der Ausschlusswirkung des im Teilabschnitt Umwelt des Landesentwicklungsplans (LEP Umwelt 2004)(vgl. dazu dann die Verordnung über die erste Änderung des LEP Umwelt betreffend die Aufhebung der landesplanerischen Ausschlusswirkung der Vorranggebiete für Windenergie vom 27.9.2011, Amtsblatt 2011 (AB vom 20.10.2011), zu deren Begründung auf die beabsichtigte Erweiterung des Ausbaus und der Errichtung von Windkraftanlagen verwiesen wurde) festgelegten Vorranggebiets für Windkraft nördlich des Stadtteils Nunkirchen die Einleitung des Verfahrens für die Änderung des sachlichen Teilflächennutzungsplans zur Darstellung von Konzentrationszonen für Windenergie auf ihrem Gebiet. Der Aufstellungsbeschluss wurde im Amtlichen Bekanntmachungsblatt der Antragsgegnerin im April 2012 veröffentlicht.(vgl. die „amtlichen Bekanntmachungen der Stadt Wadern“ vom 5.4.2012 (14/2012, Seite 3)) In einem Schreiben an die Antragsgegnerin vom September 2011 bat die Antragstellerin unter anderem, ihre Planung für einen Windpark mit – nach damaligem Stand – sechs Windkraftanlagen im Bereich des Wenzelsteins einzubeziehen. Dabei handelt es sich um einen bewaldeten Höhenzug zwischen dem Primstal und dem Löstertal in Flur 1 der Gemarkung Lockweiler.
In seiner Sitzung am 14.12.2012 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin den sachlichen Teilflächennutzungsplan zur Darstellung von Konzentrationszonen für Windkraftanlagen. Darin wurden unter anderem Standorte im Büschfelder Wald, an denen die Antragstellerin seinerzeit die Errichtung von Windenergieanlagen vorgesehen hatte, sowie der Bereich am Wenzelstein nicht aufgenommen. Neben der aufgrund der weiter geltenden und deswegen von der Antragsgegnerin übernommenen Festlegung im LEP Umwelt 2004 auf der Grundlage des Anpassungsgebots im Flächennutzungsplan als geplantes Sondergebiet („SO 9“) fortgeschriebenen, ungefähr 16 ha großen Konzentrationszone „Nunkirchen“ wurde vielmehr ein zweites 103 ha umfassendes, bis zur Gemeindegrenze reichendes Sondergebiet nördlich des Stadtteils Wadrill dargestellt. Der sachliche Teilflächennutzungsplan zur Darstellung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen wurde mit Datum vom 31.5.2013 vom Ministerium für Inneres und Sport genehmigt.(vgl. das Schreiben des Ministeriums für Inneres und Sport vom 31.5.2013 – F/2 – 382-16/12 BE –l) Die Genehmigung wurde am 1.8.2013 bekannt gemacht.(vgl. die „amtlichen Bekanntmachungen der Stadt Wadern“ vom 1.8.2013 (Nr. 31/2013)) Im Juli 2014 stellte die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gegen den Teilflächennutzungsplan, mit dem sie sich im Wesentlichen gegen die Nichtberücksichtigung der Flächen im Büschfelder Wald wandte und zahlreiche formelle und materielle Mängel des Plans geltend machte. Das Verfahren ist aktuell unter Aktenzeichen 2 C 224/18 beim Senat anhängig.
Am 7.5.2015 fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin einen Aufstellungsbeschluss für eine 1. Änderung des sachlichen Teilflächennutzungsplans (Windenergie), die eine Darstellung der Flächen am Wenzelstein als Konzentrationszone vorsah. Aus diesem Anlass beantragte die Antragstellerin beim zuständigen Landesamt für Umwelt und Arbeitsschutz (LUA) die Genehmigung für zunächst sechs Windenergieanlagen in diesem Bereich. Aufgrund einer im Verfahren vorgenommenen flächenmäßigen Reduzierung der Konzentrationszone änderte die Antragstellerin im Juli 2017 ihre Planung und reichte entsprechend geänderte Genehmigungsunterlagen ein. Diese zielen nun auf die Genehmigung von noch vier Anlagen des Typs Nordex 131 (Nennleistung je 3,3 Megawatt) mit Nabenhöhen von 164 m und Gesamthöhen von 229,5 m (Rotorendurchmesser 131 m) ab. Die Standorte dieser auf Grundstücken des Saarforst Landesbetriebs geplanten Windkraftanlagen befinden sich nördlich der Stadtteile Lockweiler und Krettnich auf dem bewaldeten Höhenzug, der sich im Nordosten bis zur Grenze der Nachbargemeinde Nonnweiler erstreckt. Nach der aktuellen Projektbeschreibung der Antragstellerin im Internet wurden mit dem SaarForst Landesbetrieb langfristige Pachtverträge abgeschlossen. Weiter heißt es dort, der geringste Abstand des beantragten Windparks zur nächstgelegenen Wohnbebauung in den Ortsteilen Rathen und Lockweiler betrage mehr als 1.100 m. Einzelne Höfe (Lindenhof, Nuhweiler) wiesen eine Entfernung von mindestens 960 m auf. Die Standorte sind im Internetauftritt der Antragstellerin wie folgt grafisch dargestellt.(vgl. die aktuelle Planbeschreibung der Antragstellerin (vgl. https://www.abo-wind.com/de/leistungen/windkraft/ausgewaehlte-projekte/windpark-wennzelstein/index.php#zeitplan))
Bereits am 10.10.2016 hatte der Rat der Antragsgegnerin die Aufstellung eines Bebauungsplans „Windpark Wadern-Wenzelstein“ beschlossen (TOP 4). Ziel dieser qualifizierten Bauleitplanung ist nach der Begründung zur Bekanntmachung am 13.10.2016 die „Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung von Windenergieanlagen“.(vgl. das Amtliche Bekanntmachungsblatt der Stadt Wadern Nr. 41/2016 vom 13.10.2016, Seite 3) Der vorgesehene Geltungsbereich erfasst die für die 1. Änderung des Teilflächennutzungsplans vorgesehenen Flächen. In dem Beschluss des Stadtrats heißt es unter anderem, der Bebauungsplan gestatte, die „konkretere Bebauung“ des Planbereichs mit Windkraftanlagen näher zu regeln. Insbesondere könnten Gesamt- oder Nabenhöhen und Standorte durch Festsetzung von Baufenstern geregelt werden, wenn dadurch der Windkraft noch substantiell Raum gegeben werde. Beschränkungen, die nach heutigem Stand der Technik geeignet wären, Vorhaben zu verhindern, seien in einem solchen Planverfahren „automatisch ein Kriterium, den Bebauungsplan angreifbar zu machen, allerdings geeignet, zukünftige Entwicklungen, die über heutige Maßstäbe hinausgingen, zu verhindern“.
In derselben Sitzung am 10.10.2016 wurde anschließend zur Sicherung der Bauleitplanung eine Veränderungssperre für den vorgesehenen Geltungsbereich des Bebauungsplans beschlossen (TOP 5). Der Satzungsbeschluss über die Veränderungssperre wurde ebenfalls am 13.10.2016 an gleicher Stelle öffentlich bekannt gemacht.
Außerdem beschloss der Stadtrat in der Sitzung einstimmig, das Einvernehmen zu dem Genehmigungsantrag der Antragstellerin für sechs Windkraftanlagen im Bereich des Wenzelsteins zu versagen (TOP 2)(vgl. hierzu die Anforderung einer Stellungnahme nach § 36 BauGB durch die Genehmigungsbehörde vom 12.8.2016, eingegangen bei der Antragsgegnerin am 18.8.2016) und beim LUA die Zurückstellung der Entscheidung über den Genehmigungsantrag der Antragstellerin zu beantragen (TOP 3).
Am 25.9.2017 wurde die erwähnte 1. Änderung des Teilflächennutzungsplans beschlossen. Diese stellt nun auch die von der Antragstellerin in Aussicht genommenen Vorhabenstandorte im Bereich Wenzelstein als Konzentrationszone dar. Dazu heißt es in der Begründung unter anderem, es handele sich um eine große zusammenhängende Fläche auf einem bewaldeten Höhenrücken zwischen dem Primstal und dem Löstertal. In östlicher Richtung grenze ein Sondergebiet für Windenergie der Nachbargemeinde Nonnweiler an. Die Windverhältnisse auf diesen Flächen seien relativ gut. Die Antragsgegnerin komme in ihrer Abwägung zu dem Ergebnis, dass die Fläche als Sondergebiet für die Windkraftnutzung dargestellt werde. Insbesondere die zusammenhängende Flächengröße und die gute Windhöffigkeit ermöglichten eine Konzentration der Windenergie.(vgl. die Begründung zur 1. Teiländerung, bearbeitet von der agsta UMWELT GmbH, Völklingen, Stand Oktober 2017, Seite 21) Durch einen Vorsorgeabstand von 200 m zu Natura 2000 Gebieten und Naturschutzgebieten würden erhebliche Beeinträchtigungen ausgeschlossen. Dieser Abstand sei im Zuge der Nachfolgeplanung der konkreten Anlagenstandorte noch einmal zu überprüfen. Ziel des Standortkonzeptes sei es, für die Windenergie in substanzieller Weise Raum zu schaffen und damit die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu ermöglichen. Die Antragsgegnerin gehe davon aus, dass mit der Ausweisung der Flächen am Felsen-Berg (rd. 64 ha), nordwestlich der Hochwaldalm (rd. 36 ha), der östlichen Fläche im Waldgebiet Langheck (rd. 4 ha), der Fläche am Wenzelstein (rd. 108 ha) und dem im LEP Umwelt 2004 festgelegten Vorranggebiet (rd. 20 ha) der Windenergie ausreichend Raum geschaffen werde. Damit würden gerundet 2 % des Stadtgebietes der Windenergie zur Verfügung gestellt.
Anfang November 2017 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin, das Einvernehmen auch zu dem geänderten Genehmigungsantrag der Antragstellerin für vier Anlagen unter Verweis auf das Fehlen der Genehmigung für die 1. Änderung des sachlichen Teilflächennutzungsplans durch die Landesplanung zu verweigern.(vgl. hierzu die Anforderung einer Stellungnahme nach § 36 BauGB durch die Genehmigungsbehörde vom 11.9.2017, eingegangen bei der Antragsgegnerin am 13.9.2017)
Im Februar 2018 lehnte die zuständige Landesplanungsbehörde den vom 13.11.2017 datierenden Antrag der Antragsgegnerin auf Genehmigung der 1. Teiländerung des Flächennutzungsplans zunächst unter Verweis auf das Vorliegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ab.(vgl. den Bescheid des Ministeriums für Inneres, Bauen und Sport vom 7.2.2018 – OBB 1.1 – 368-18/15 –) In der Begründung wurde auf den Ablauf der Entscheidungsfrist am 12.2.2018 und darauf verwiesen, dass der Planung nicht zu entnehmen sei, dass die Standortanforderungen für die ausnahmsweise Errichtung von Windkraftanlagen im „alten Wald“ beziehungsweise im „historischen Staatswald“ (mindestens seit 1817) nach dem § 28 Abs. 1 Satz 3 Nr. 6 LWaldG in der Fassung vom Oktober 2017 beachtet worden seien.(vgl. hierzu die Zwischenmitteilung des LUA vom 27.11.2017 an die Antragstellerin im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, wo auf die Unanwendbarkeit der Neufassung des Landeswaldgesetzes (2017) wegen vorheriger Vorlage vollständiger Genehmigungsunterlagen hingewiesen wird)
Im März 2018 hat die Antragsgegnerin Klage gegen die Landesplanung auf Erteilung der Genehmigung nach § 6 BauGB erhoben.
Am 27.9.2018 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin, die Veränderungssperre „um ein weiteres Jahr“ zu verlängern. Dieser Beschluss wurde am 4.10.2018 ortsüblich bekannt gemacht.(vgl. das Amtliche Bekanntmachungsblatt der Stadt Wadern Nr. 40/2018 vom 4.10.2018, Seite 4) Diese Veröffentlichung enthielt unter anderem – erstmals – einen „Planauszug“ zur räumlichen Darstellung des Geltungsbereichs.
Im November 2018 hob die Landesplanung ihren Versagungsbescheid vom 7.2.2018 auf und erteilte der Antragsgegnerin die Genehmigung für die 1. Teiländerung des Flächennutzungsplans.(vgl. den Bescheid des Ministeriums für Inneres, Bauen und Sport vom 29.11.2018 – OBB 1.1 – 368-22/15 –) Die Entscheidung wurde der Antragsgegnerin am 7.12.2018 zugestellt. In der Begründung heißt es, nach einem Schreiben der Abteilung Forsten beim Ministerium für Umwelt und Verbraucherschutz vom selben Monat sei davon auszugehen, dass an mehreren Standorten die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 3 Nr. 6 LWaldG vorlägen. Anschließend haben die Beteiligten im erwähnten Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt. Dieses wurde inzwischen eingestellt.(vgl. VG des Saarlandes, Beschluss vom 26.3.2019 – 5 K 1898/18 –)
Die Genehmigung der Landesplanungsbehörde für die 1. Änderung des Teilflächennutzungsplans wurde am 17.1.2019 amtlich bekannt gemacht.
Daraufhin wurde das Normenkontrollverfahren gegen die ursprüngliche Fassung (Geschäftsnummer 2 C 224/18) des Flächennutzungsplans auf Antrag der Beteiligten im Februar 2019 mit Blick auf die überholenden Planungen der Antragsgegnerin (erneut) zum Ruhen gebracht (§§ 173 VwGO, 251 ZPO).
Der vorliegende Normenkontrollantrag der Antragstellerin gegen die verlängerte Veränderungssperre ist am 31.10.2018 beim Oberverwaltungsgericht des Saarlandes eingegangen. Zu dessen Begründung macht die Antragstellerin geltend, die Satzung über die Veränderungssperre wie auch deren Verlängerung seien rechtlich einheitlich zu beurteilen und aus mehreren Gründen unwirksam. Das gelte bereits in formeller Hinsicht. Sowohl die Satzung über die Veränderungssperre als auch die Verlängerung litten an einem Ausfertigungsmangel. Zur Vermeidung von Zweifeln hinsichtlich des Norminhalts sei die Schaffung einer Originalurkunde erforderlich, auf der die dazu befugte Person bestätige, dass der Stadtrat an einem bestimmten Datum diese Veränderungssperre beschlossen habe. Bei den Verwaltungsvorgängen finde sich kein vom zuständigen Bürgermeister unterschriebenes Original der Satzungen, mit denen die Übereinstimmung mit den vom Stadtrat beschlossenen Satzungen bestätigt werde. Dass der Bürgermeister jeweils die Satzung unterzeichnet habe, reiche für die mit der Ausfertigung zu erzielende Identitätsfunktion sowie für die Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion nicht aus. Eine schlichte Unterschrift sei insofern nichtssagend. Die Bekanntmachung der Veränderungssperre vom 13.10.2016 erfülle nicht den Hinweiszweck. Sie enthalte keinen Planausschnitt oder eine Karte. Gleichwohl sei dort auf den „beigefügten Plan“ Bezug genommen worden. Für die Normadressaten sei der Geltungsbereich nicht festzustellen. Die Bezeichnung „Wadern-Wenzelstein“ führe nicht weiter, weil der Begriff „Wenzelstein“ keine allgemein bekannte Ortsbeschreibung sei. Lediglich in topografischen Karten könne dieser Ort als Höhenpunkt gekennzeichnet sein. Selbst wenn dies eine ortsübliche geografische Bezeichnung darstellte, wäre der Geltungsbereich der Veränderungssperre damit in keiner Weise spezifiziert. Die Veröffentlichung der Verlängerung am 4.10.2018 enthalte den dabei in Bezug genommenen Planauszug, allerdings in nicht zureichender Größe und auch die Auflösung der digitalen Version im PDF-Format sei zu gering als dass sich erkennen ließe, wo im Gebiet der Antragsgegnerin der Geltungsbereich der verlängerten Veränderungssperre liege. Insbesondere die Ortsteilsbezeichnungen, die die grobe Lage des Geltungsbereichs erkennbar machen könnten, seien in der Bekanntmachung auch mit Hilfsmitteln unter keinen Umständen lesbar. Die Veränderungssperre sei auch zu unbestimmt, weil der Geltungsbereich nicht wirksam festgelegt worden sei. Die Veränderungssperre müsse ihren Geltungsbereich entweder durch textliche Benennung der betroffenen Buchgrundstücke mit ihrer katastertechnischen Bezeichnung oder durch eine eindeutige Beschreibung parzellenscharf festlegen. Eine Bezugnahme auf eine im Satzungstext zum Bestandteil der Norm erklärte Karte entspreche dem Bestimmtheitsgebot nur dann, wenn sich die Grenzen des Geltungsbereichs der Karte eindeutig und hinsichtlich der erfassten Grundstücke parzellenscharf entnehmen ließen. Die Veränderungssperre (VS) bestimme in ihrem § 1 Satz 2 VS den Geltungsbereich über den „beigefügten Planauszug“. Bei dem in der Beschlussvorlage enthaltenen Plan handele es sich um ein Luftbild, in dem vermutlich die Flurstücksgrenzen eingezeichnet und einige Stadt- und Ortsteile bezeichnet seien. Der eingetragene Grenzverlauf orientiere sich nicht an Flurstücksgrenzen und ermögliche lediglich eine grobe Abgrenzung. Ob das Bild ohne Maßstabsangaben genordet sei, lasse sich ohne Hilfsmittel nicht feststellen. Nur mit großem Aufwand und unter Hinzuziehung weiterer Karten sei es überhaupt möglich, festzustellen, welche Flurstücke abgebildet seien und welche davon innerhalb des Geltungsbereichs lägen. Die Feststellung sei zudem mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Insbesondere soweit „kleinparzellige“ und gleichförmige Grundstücke betroffen seien, sei eine eindeutige Zuordnung nicht sicher möglich. Vor allem im nördlichen Teil lägen zahlreiche kleine Flurstücke, für die nicht erkennbar sei, ob sie im Geltungsbereich liegen sollten. Da es der Gemeinde obliege, den Geltungsbereich für die Betroffenen zweifelsfrei erkennbar zu bestimmen, verfehle die Satzung über die Veränderungssperre vorliegend die verfassungsrechtlichen Anforderungen des Bestimmtheitsgebots. Weiterhin sei die Veränderungssperre nicht zur „Sicherung der Planung“ erforderlich. Eine Planung, bei der in einem raumordnerisch für die Windenergie vorgesehenen Gebiet Festsetzungen zugunsten von Windenergieanlagen „von Null bis Hundert“ möglich seien, also noch alles offen sei, könne nicht durch eine Veränderungssperre gesichert werden. Diese dürfe nicht eingesetzt werden, um lediglich die Planungszuständigkeit oder Planungshoheit der Gemeinde zu sichern. Das sei aber der Fall, wenn eine Gemeinde eine Veränderungssperre erlasse, um erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts zu gewinnen. Die „Absicht zu planen“ genüge nicht. Das Sicherungsinstrument dürfe vielmehr nur eingesetzt werden, wenn die Gemeinde ein bestimmtes „positives“ Planungsziel besitze oder aus Anlass eines Bauantrags entwickle und deshalb das Entstehen vollendeter Tatsachen verhindern wolle. Nach der Rechtsprechung des Senats solle es „ausreichend sein können“ wenn die Gemeinde innerhalb einer bestehenden Konzentrationszone die Feinsteuerung der Windenergienutzung vornehmen wolle. Allein das planerische Ziel, die Nutzung der Windenergie in einem bestimmten Gebiet planungsrechtlich zu ordnen, genüge nicht für eine hinreichende Konkretisierung. Die Planvorstellungen könnten dem Aufstellungsbeschluss, seiner Begründung, anderen Unterlagen und weiteren Umständen entnommen werden. Maßgeblicher Zeitpunkt für das Vorliegen einer hinreichend konkretisierten Planung sei der Erlass der Veränderungssperre. Danach erfolgende Konkretisierungen heilten die Unwirksamkeit der Veränderungssperre nicht. Das gelte auch, wenn sich der Normenkontrollantrag – wie hier – nicht gegen die ursprüngliche Veränderungssperre, sondern gegen die Verlängerung richte. Sei die Planung bei Erlass der Veränderungssperre nicht hinreichend konkretisiert gewesen, so sei diese und infolgedessen auch die Verlängerung unwirksam. Eine Verlängerung setzte eine wirksame Veränderungssperre voraus. Zudem seien im Zeitpunkt der Verlängerung die Anforderungen an den Konkretisierungsgrad erhöht, weil nach Ablauf von zwei Jahren wenn nicht das Aufstellungsverfahren, so doch die Vorstellungen über den Planinhalt fortgeschritten sein müssten, weil der Grundrechtseingriff vertieft werde. Nach diesen Maßstäben liege hier keine sicherungsfähige Planung zugrunde. Die Antragsgegnerin habe sich darauf beschränkt, den Geltungsbereich des Bebauungsplans im Groben festzulegen und das Ziel benannt, darin „die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung von Windenergieanlagen zu schaffen“, wobei der Bebauungsplan erforderlich sei, um die städtebauliche Entwicklung und Ordnung zu steuern“. Diese „bestenfalls nichtssagenden“ Formulierungen brächten eine hinreichend konkretisierte und damit sicherungsfähige Planvorstellung nicht zum Ausdruck. Über deren Inhalt werde damit nichts ausgesagt. Mit der 1. Änderung des Teilflächennutzungsplans liege eine bereits an die privilegierte Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Außenbereich anknüpfende Planung vor. Inwieweit der Bebauungsplan zur Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Windenergienutzung beitragen könne, sei nicht ersichtlich. Das eindeutig formulierte Planungsziel könne nicht dahingehend interpretiert werden, dass die Nutzung der Windenergie gesteuert, geordnet, eingeschränkt oder dass eine Feinsteuerung vorgenommen werden sollte. Eine Feinsteuerung bedeute gerade nicht das Schaffen planungsrechtlicher Voraussetzungen, sondern eine Einschränkung, indem etwa bestimmte Baufenster und maximale Anlagenhöhen vorgegeben würden. Die Antragsgegnerin habe seit dem Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „Windpark Wadern-Wenzelstein“ in den Jahren 2016, 2017 und 2018 und auch bis Januar 2019 nichts unternommen, um die Planung beziehungsweise das Aufstellungsverfahren voranzutreiben. Dass der Geltungsbereich des Bebauungsplans der Konzentrationszone entspreche führe ebenfalls nicht dazu, dass das Planungsziel in einer Feinsteuerung der Windenergie gesehen werden könne. Aus der Sach- und Rechtslage lasse sich kein Planungsziel entwickeln. Von einer hinreichend konkretisierten Planung könne hier selbst dann nicht ausgegangen werden, wenn die Anforderungen an die inhaltliche Konkretisierung auf die Angabe eines für den Planinhalt nicht aussagekräftigen Planungsziels, etwa der Feinsteuerung der Windenergie, reduziert würden. Stelle man in die Prüfung weiter ein, dass die Antragsgegnerin die Geltungsdauer der Veränderungssperre bereits verlängert habe, was die Anforderungen an den Konkretisierungsgrad grundsätzlich erhöht habe, könne erst recht nicht von einer hinreichend konkretisierten Planung ausgegangen werden. Über zwei Jahre nach dem Aufstellungsbeschluss besitze die Antragsgegnerin weiterhin keine Vorstellung über den möglichen Inhalt des Bebauungsplans. In den 16 Monaten zwischen dem Erlass der Veränderungssperre und der Ablehnung der Genehmigung der 1. Änderung des Teilflächennutzungsplans durch die Landesplanung hätte die Planung uneingeschränkt fortgeführt werden können. Die Zeit sei ungenutzt verstrichen. Zudem verkenne die Antragsgegnerin die Regelungen über das inhaltliche und zeitliche Zusammenspiel von Flächennutzungsplan und Bebauungsplan. Zur Vermeidung von Verzögerungen habe der Gesetzgeber die Möglichkeit der gleichzeitigen Änderung beziehungsweise Aufstellung in einem Parallelverfahren geschaffen. Der Vortrag der Antragsgegnerin, ein Vorantreiben der Bebauungsplanung sei grundsätzlich erst sinnvoll, wenn die zugrunde liegende Flächennutzungsplanung auch Bestand haben könne, bestätige, dass es ihr nur darum gegangen sei, ihre Planungszuständigkeit zu sichern und sich alle Optionen offen zu halten, nicht aber darum, eine konkrete Planung zu sichern. Es handele sich um den klassischen Fall einer nicht von konkreten Planungsvorstellungen getragenen Bausperre. Die Veränderungssperre sei auch unwirksam, weil es sich um eine Verhinderungsplanung handele. Die Planung, die sich in einem Aufstellungsbeschluss erschöpfe, sei nur vorgeschoben, um ihr Bauvorhaben zumindest zeitweise zu verhindern. Die Antragsgegnerin habe nicht einmal die frühzeitige Bürgerbeteiligung durchgeführt, für die ein ausgearbeiteter Planentwurf nicht erforderlich sei und daher auch keine finanziellen Aufwendungen notwendig seien. Die Antragsgegnerin habe auch weiterhin keinen Planentwurf ausgearbeitet oder ausarbeiten lassen. Die hierfür notwendigen Mittel sollten erst im Haushalt 2019/2020 bereitgestellt werden. Die Antragsgegnerin habe selbst davon abgesehen, sich in die Lage zu versetzen, dem Aufstellungsverfahren substantiell Fortgang geben zu können. Dass die Planung nun gegebenenfalls ernsthaft betrieben und tragfähige Planungsziele und ein Planinhalt entwickelt werden sollten, ändere nichts daran, dass die Planung im maßgeblichen Zeitpunkt lediglich vorgeschoben gewesen sei. An der Beurteilung als Verhinderungsplanung ändere sich auch nichts, wenn angenommen werde, im Rahmen der Normenkontrolle gegen eine verlängerte Veränderungssperre könne das Vorliegen einer sicherungsfähigen Bauleitplanung im Zeitpunkt des Erlasses der ursprünglichen Veränderungssperre nicht zum Gegenstand der Überprüfung gemacht werden. Die vorstehenden Erwägungen besäßen auch für den Zeitpunkt des Erlasses der Satzung über die Verlängerung Gültigkeit und die Voraussetzungen für den Erlass müssten auch im Zeitpunkt der ersten Verlängerung gegeben sein. Die Antragstellerin verweist weiter auf Verlautbarungen des Vorsitzenden der CDU-Stadtratsfraktion in der Presse, wonach der Bebauungsplan Wenzelstein als „wirksames Mittel zur Verhinderung neuer Windkraftanlagen“ jetzt „auf den Weg gebracht“ werden müsse, und macht ferner geltend, die für eine „Feinsteuerung“ angegeben Belange seien bereits auf der Ebene der 1. Änderung des Teilflächennutzungsplans abgewogen worden. Sie seien damit einer erneuten abweichenden städtebaulichen Bewertung entzogen. Nachdem die Siedlungsabstände auf 1.000 m ausgedehnt worden seien, liege die verkleinerte Konzentrationszone Wenzelstein auch nicht mehr in den Natur- und Kulturlebensräumen des Landesentwicklungsprogramms.
Die Antragstellerin beantragt,
die am 27.9.2018 vom Stadtrat der Antragsgegnerin als Satzung beschlossene und am 4.10.2018 bekannt gemachte Verlängerung der Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans „Windpark Wadern-Wenzelstein“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Sie trägt vor, sie befürworte generell die Nutzung erneuerbarer Energien, wolle diese mit den Mitteln der Bauleitplanung gezielt in ihrem Bereich ausbauen und den möglichen Investoren gezielt attraktive Standorte zur Umsetzung ihrer Maßnahmen anbieten. Deswegen sei auch der Teilflächennutzungsplan geändert worden. Ausschlaggebend für die Verlängerung der Veränderungssperre seien „grundsätzliche Aspekte“ gewesen, die im Vorfeld der Aufstellung des Bebauungsplans noch nicht abschließend hätten geklärt werden können. Grundsatzfragen in Bezug auf die Höhe, die Anzahl und die Platzierung der Anlagen seien bereits mehrfach Inhalt von Gesprächen und Diskussionen in Ausschusssitzungen oder in Gesprächsterminen zwischen Vertretern der Antragstellerin, dem Bürgermeister, den Fraktionsvorsitzenden und der Verwaltung gewesen. Sie habe auch nicht – wie von der Antragstellerin vorgetragen – von 2016 bis 2018 nichts unternommen, um das Aufstellungsverfahren voranzutreiben. Da Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln seien, sei Voraussetzung zunächst der Abschluss des Verfahrens zur Änderung des Flächennutzungsplans gewesen. Sie – die Antragsgegnerin – sei daher gehindert gewesen, das Aufstellungsverfahren zu betreiben, nachdem das zuständige Ministerium die im November 2017 beantragte Genehmigung für die 1. Teiländerung des Flächennutzungsplans zunächst nicht erteilt habe. Parallel zu dem gegen die ablehnende Entscheidung vom Februar 2018 eingeleiteten Klageverfahren seien mit dem Ministerium (Landesplanung) wiederholt Gespräche geführt worden, um eine gütliche Beilegung des Rechtsstreits zu erreichen. Nachdem das gescheitert gewesen sei, sei die Klage begründet worden. Nachdem das Ministerium den Versagungsbescheid im November 2018 widerrufen und die Genehmigung erteilt habe, habe sie am 18.2.2019 den Planungsauftrag für die Aufstellung des Bebauungsplans erteilt. Eine schuldhafte Verzögerung der Planung oder gar eine Verhinderungsplanung liege somit nicht vor. Vielmehr sei sie wegen des ungewissen Ausgangs des Klageverfahrens gehindert gewesen, die Planungen voranzutreiben. Bezüglich der ursprünglichen Veränderungssperre sei der Normenkontrollantrag verfristet. Die Antragstellerin räume selbst ein, bewusst dagegen keinen Rechtsbehelf eingelegt zu haben. Der Angriff der Antragstellerin könne sich daher zulässiger Weise nur gegen die Verlängerung der Veränderungssperre richten. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre sei die Flächennutzungsplanung für den deckungsgleichen Bereich der Bebauungsplanung weit fortgeschritten und daher mehr als im notwendigen Mindestmaß konkretisiert gewesen. Ferner müsse berücksichtigt werden, dass ein Vorantreiben der Bebauungsplanung erst sinnvoll sei, wenn die zugrunde liegende Flächennutzungsplanung auch Bestand haben könne. Durch die rechtswidrige Versagung der Genehmigung für die Flächennutzungsplanänderung seien Verzögerungen geschaffen worden, die nicht in ihrem Verantwortungsbereich lägen. Die Bemühungen der Antragstellerin, einen Ausfertigungsmangel nachzuweisen, gingen ins Leere. Sämtliche Dokumente, insbesondere die Satzungen, seien von dem Bürgermeister unterschrieben worden. Ferner habe die „Ersatzverkündung“ den gesetzlichen Vorschriften genügt und den Hinweiszweck erfüllt. Selbst bei einer ortsüblichen Bekanntmachung sei die Veröffentlichung einer zugehörigen Karte nicht zwingend vorgeschrieben. Entsprechend den für die Bekanntmachung von Bebauungsplänen geltenden Regelungen müsse der Geltungsbereich der Veränderungssperre „schlagwortartig“ gekennzeichnet werden. Es reiche aus, wenn letzte Zweifel erst bei der Einsicht in den Bebauungsplan ausgeräumt werden könnten oder wenn eine Bezeichnung gewählt werde, unter der der Bebauungsplan im Entwurf öffentlich ausgelegen habe. Die Bezeichnung „Wadern-Wenzelstein“ sei ortsüblich bekannt. Darüber hinaus sei den Bürgern aus dem vorangegangenen Flächennutzungsplanverfahren die Bezeichnung der Konzentrationsfläche sehr wohl geläufig, ebenso wie der Antragstellerin selbst. Die Auflistung der Flurstücke sei rechtlich nicht geboten. Auch sei nicht notwendig, dass in der abgedruckten Flurkarte eine flurstückscharfe Abgrenzung vorgenommen werden könne. Die Karte solle der Öffentlichkeit lediglich eine grobe Information zur Lage des Plangebiets geben. Die ausgelegten Unterlagen gäben bei Einsicht ausreichend Hinweis auf die genaue Lage. Mit der 1. Änderung des sachlichen Teilflächennutzungsplans sei die Potenzialfläche Wadern-Wenzelstein als Konzentrationsfläche dargestellt worden, weil in dem Bereich gute Windverhältnisse festgestellt worden seien. Allerdings liege die Fläche in einem Landschaftsschutzgebiet und der südliche Teil der Flächen innerhalb der „Natur- und Kulturlebensräume“ nach dem Landschaftsprogramm. Deshalb sei es erforderlich, im Rahmen der Bebauungsplanung gegebenenfalls Höhenbeschränkungen der Windkraftanlagen vorzunehmen, um die Beeinträchtigung für Natur und Landschaft zu reduzieren. Gleichzeitig sei darauf zu achten, dass der Windkraft trotzdem ausreichend Potenzial zur Verfügung stehe. Ferner könne durch die Festsetzung von Baufenstern die städtebauliche Entwicklung gesichert werden. Der konkrete Inhalt der Bebauungsplanung müsse in der Beschlussfassung nicht zum Ausdruck kommen. Ein detailliertes Planungskonzept sei nicht erforderlich. Ebenso wenig müssten außer einer grundsätzlichen Planungskonzeption bereits mögliche konkrete Festsetzungen zu ihrer Umsetzung genannt werden. Der Sinn einer Veränderungssperre bestehe gerade darin, der Gemeinde die Entwicklung ihrer planerischen Ziele zu ermöglichen. Aussagen darüber, wie die Gemeinde durch die Planung verursachte Nutzungskonflikte zu lösen gedenke, müssten ebenfalls noch nicht getroffen werden. Die Verlängerung der Veränderungssperre sei daher zusammen mit der Flächennutzungsplanung zu sehen. Ihr – der Antragsgegnerin – liege es auch fern, durch den Bebauungsplan eine Verhinderung von Windkraftanlagen vorzunehmen. Sie selbst habe die Fläche als Konzentrationszone ausgewiesen, so dass die Fläche grundsätzlich der Windkraftnutzung zur Verfügung stehe. Anderseits habe sie die Pflicht, die Beeinträchtigungen durch Windkraftanlagen im Verhältnis zur Belastung für Natur, Umwelt und Landschaft in Bezug auf die besonderen landschaftsschutzrechtlichen Gegebenheiten möglichst niedrig zu halten. Gerade das ermögliche die beschlossene Bebauungsplanung. Um diese zügig zu realisieren, sei der Planungsauftrag an ein Planungsbüro vergeben worden. Dieses sei angewiesen worden, die Planung zügig voranzutreiben. Die Antragstellerin habe zwischenzeitlich einen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrag für Windkraftanlagen mit einer jeweiligen Gesamthöhe von etwa 230 m gestellt. Bei Nichtdurchführung der Bebauungsplanung mit Veränderungssperre würden kurzfristig vollendete Tatsachen geschaffen, die jede Planung ad absurdum führten. Deshalb sei die verlängerte Veränderungssperre weiterhin notwendig, um ihre Planungshoheit zu gewährleisten.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und der Verfahren OVG 2 C 224/18 und 5 K 1898/18 sowie der jeweils zugehörigen Verwaltungsunterlagen Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
I.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (A.), aber unbegründet (B.).
A.
1. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte Normenkontrollantrag der Antragstellerin wurde innerhalb der dafür gesetzlich bestimmten Frist gestellt. Gegenstand des Normenkontrollbegehrens in diesem Sinne ist die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre für den zukünftigen Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans „Windpark Wadern-Wenzelstein“, nicht hingegen isoliert die Verlängerung der Geltungsdauer. Dass die Antragstellerin die am 10.10.2016 beschlossene und mit der amtlichen Bekanntmachung am 13.10.2016 in Kraft getretene Veränderungssperre für zwei Jahre (§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB) zunächst „hingenommen“ und sich erstmals durch die am 27.9.2018 beschlossene und am 4.10.2018 bekannt gemachte Verlängerung um ein Jahr veranlasst gesehen hat, einen Normenkontrollantrag zu stellen, erlangt lediglich mit Blick auf die Ausschlussfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr zur Stellung eines Normenkontrollantrags Bedeutung. Diese auf die „Bekanntmachung der Rechtsvorschrift“ abstellende Fristbestimmung bezieht sich in diesen Fällen indes auf die Veröffentlichung des Verlängerungsbeschlusses und wurde im konkreten Fall durch die Stellung des Normenkontrollantrags Anfang Ende Oktober 2018 offensichtlich eingehalten. Ob eine Antragstellerin beziehungsweise ein Antragsteller im Normenkontrollverfahren in derartigen Fällen berechtigt ist, mit Erfolg auch Fehler oder die Frage des Vorliegens einer im Sinne des § 14 Abs. 1 BauGB sicherungsfähigen Bauleitplanung im Zeitpunkt des erstmaligen Erlasses der Veränderungssperre zum Gegenstand der Überprüfung zu machen, ist eine Frage der Begründetheit des Normenkontrollantrags.
2. Die Antragstellerin ist antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren erfordert seit der zum 1.1.1997 in Kraft getretenen Prozessrechtsreform in Anlehnung an den Wortlaut des § 42 Abs. 2 VwGO die Geltendmachung einer eigenen Rechtsverletzung.(vgl. hierzu allgemein OVG des Saarlandes, Urteil vom 27.3.2001 – 2 N 9/99 –, SKZ 2001, 201, Leitsatz Nr. 53) Eine solche ist hier möglich. Die Antragstellerin ist zwar nicht als Grundeigentümerin von der Veränderungssperre betroffen, hat nach ihren Angaben aber Pachtverträge mit dem Saarforst Landesbetrieb geschlossen, um auf vom Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans „Windpark Wadern-Wenzelstein“ erfassten Grundstücken Windenergieanlagen zu errichten. Nach der Rechtsprechung des Senats können auch an einem im Plangebiet eines Bebauungsplans liegenden Grundstück lediglich obligatorisch Berechtigte wie Mieter und Pächter in einem Normenkontrollverfahren antragsbefugt sein.(vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 23.1.2017 – 2 C 293/16 –, juris, zu einem Fall, in dem sich der Pächter eines repräsentativen Anwesens, in dem er ein Bordell einrichten und betreiben wollte, gegen eine entgegenstehende Veränderungssperre wandte; für Mieter im Zusammenhang mit Festsetzungen zum Lärmschutz in Bebauungsplänen beispielsweise OVG des Saarlandes, Urteil vom 10.5.2001 – 2 N 10/99 –, juris; zu den Einzelheiten und den Fallgruppen etwa v. Ablbedyll in Bader u.a., VwGO, 7. Auflage 2018, § 47 Rn 68 m.w.N.) Das ist hier anzunehmen. Die Antragstellerin war und ist an der Ausnutzung der sich aus den Verträgen mit dem Eigentümer ergebenden schuldrechtlichen Befugnis durch die streitige Veränderungssperre, inzwischen deren Verlängerung, gehindert.(ebenso etwa BVerwG, Beschluss vom 18.6.2012 – 4 BN 37.11 –, BRS 79 Nr. 60 m.w.N.)
3. Die Antragstellerin hat von daher auch ein schutzwürdiges rechtliches Interesse an der Durchführung des Normenkontrollverfahrens. Diese Sachentscheidungsvoraussetzung ist in Normenkontrollverfahren nur dann zu verneinen, wenn sich mit Gewissheit feststellen lässt, dass die Unwirksamkeitserklärung der Norm dem jeweiligen Antragsteller unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt einen rechtlichen Vorteil verschaffen kann(vgl. etwa zuletzt OVG des Saarlandes, Urteil vom 20.10.2011 – 2 C 510/09 –, SKZ 2012, 76, Leitsatz Nr. 17, wonach dem Zulässigkeitserfordernis bereits dann Genüge getan ist, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Normenkontrollkläger von Nutzen sein kann) und wenn sie sich darüber hinaus auch nicht zumindest aus tatsächlichen Gründen als vorteilhaft erweist.(vgl. zu diesem sehr weiten Verständnis etwa BVerwG, Urteil vom 23.4.2002 – 4 CN 3.01 –, BRS 65 Nr. 50, OVG des Saarlandes, Urteil vom 25.11.2010 – 2 C 379/09 –, BauR 2011, 892) Das ist ungeachtet der limitierten Restlaufzeit der Veränderungssperre anzunehmen. Die Antragstellerin hat bereits im August 2016 beim Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz (LUA) die Erteilung der notwendigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für die – damals noch sechs – von ihr geplanten Anlagen beantragt und diesen Antrag im Juli 2017 auf vier Anlagen reduziert. Das Verfahren wurde auf Antrag der Antragstellerin (§ 19 Abs. 3 BImSchG) im öffentlichen Verfahren durchgeführt und die Antragsunterlagen wurden im Dezember 2017 beziehungsweise Januar 2018 öffentlich ausgelegt. Die erhobenen Einwendungen bedürfen aus Sicht der Genehmigungsbehörde keiner öffentlichen Erörterung.(vgl. die Bekanntmachung des LUA gemäß § 12 Abs. 1 Satz 5 der 9. BImSchV auf der homepage des Amts) Am 24.1.2019 hat der Stadtrat der Antragsgegnerin einstimmig die Erteilung des Einvernehmens zu den Vorhaben unter Verweis auf die Veränderungssperre abgelehnt. Daher ist davon auszugehen, dass das Genehmigungsverfahren bei einem Erfolg des Normenkontrollantrags zeitnah positiv abgeschlossen werden könnte.
B.
Der demnach zulässige Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet. Die vom Stadtrat der Antragsgegnerin im Oktober 2016 beschlossene und im September 2018 um ein Jahr verlängerte Veränderungssperre leidet weder in formeller Hinsicht noch inhaltlich an durchgreifenden, den Ausspruch ihrer Unwirksamkeit (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO) rechtfertigenden Mängeln.
Im Rahmen eines erst aus Anlass der Verlängerung einer Veränderungssperre nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB eingeleiteten Normenkontrollverfahrens ist nicht isoliert diese Verlängerungssatzung, sondern auch die „ursprüngliche“ Veränderungssperre auf ihre Gültigkeit hin zu überprüfen. Aus dem Zusammenhang ergibt sich, dass die Geltungsdauer einer Norm, die selbst nicht oder jedenfalls im Zeitpunkt der Verlängerung nicht mehr rechtswirksam ist, nicht „verlängert“ werden kann.(vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 19.12.2013 – 2 C 338/12 –, SKZ 2014, 37, Leitsatz Nr. 29, NVwZ-RR 2014, 338) Vielmehr ist eine solche Verlängerungssatzung schon unwirksam, wenn die ursprüngliche Veränderungssperre entweder nicht (wirksam) in Kraft getreten oder vor ihrer Verlängerung außer Kraft getreten ist. Beide Satzungen sind in diesen Fällen als Einheit anzusehen.(vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 19.2.2004 – 4 CN 16.03 –, BRS 67 Nr. 11, wonach eine Verlängerungssatzung ohne die ursprüngliche Veränderungssperre „nicht lebensfähig“ ist, dort konkret zu dem Nichtvorliegen einer im Revisionsverfahren nach § 142 Abs. 2 VwGO unzulässigen Klageänderung durch Einbeziehung der Verlängerungssatzung in das Normenkontrollbegehren) Die in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zur einheitlichen Betrachtung und zum normativen Zusammenhang sind nicht davon abhängig, ob bereits gegen die ursprüngliche Satzung ein Normenkontrollantrag gestellt wurde, oder ob – wie hier – erst die Verlängerung der Geltungsdauer – von dem Normunterworfenen zum Anlass für die Einlegung des Rechtsbehelfs mit dem Ziel der Gültigkeitskontrolle der Satzung genommen wurde.(vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 19.12.2013 – 2 C 338/12 –, NVwZ-RR 2014, 338, SKZ 2014, 37 Leitsatz Nr. 29; ebenso OVG Lüneburg, Urteil vom 24.8.2016 – 1 KN 150/14 –, BRS 84 Nr. 53; ebenso Breuer in Schrödter, BauGB, 9. Auflage 2019, § 14 Rn 42a; a.A. Sennekamp in Brügelmann, BauGB, Loseblatt, § 14 Rn 103)
Dabei gehört es nach ständiger Rechtsprechung ungeachtet der gesetzlichen Ausgestaltung des Normenkontrollverfahrens als umfassende Gültigkeitskontrolle der jeweils in Rede stehenden Normen und des im Verwaltungsprozessrecht geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) grundsätzlich nicht zu den Aufgaben der Oberverwaltungsgerichte, in diesem Rahmen „gleichsam ungefragt“ in die Suche nach Fehlern eines Bebauungsplans einzutreten.(vgl. dazu zuletzt OVG des Saarlandes, Urteile 7.2.2019 – 2 C 629/17 –, vom 6.9.2018 – 2 C 623/16 –, juris, dazu etwa BVerwG, Urteil vom 3.12.1998 – 4 CN 3.97 -, BRS 60 Nr. 43, dort zur so genannten Funktionslosigkeit von Festsetzungen eines Bebauungsplans; grundlegend Urteile vom 7.9.1979 – 4 C 7.77 -, BRS 35 Nr. 15, und vom 17.4.2002 – 9 CN 1.01 –, BVerwGE 116, 188, 196 f., Beschlüsse vom 4.10.2006 – 4 BN 26.06 –, BauR 2007, 335, und 4 BN 27.06 –, wonach es sich lediglich um eine „Maxime richterlichen Handelns“ handelt, die die Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes nicht in Frage stellt, OVG des Saarlandes, Urteile vom 14.4.2004 – 1 N 7/03 – und vom 26.2.2002 – 2 R 3/01 -, SKZ 2002, 297, Leitsatz Nr. 45, und vom 20.9.2007 – 2 N 9/06 –, SKZ 2008, 78 Leitsatz Nr. 28)
1. Im Ergebnis durchgreifende Verfahrensfehler bei dem Erlass und/oder bei der Verlängerung der Veränderungssperre sind nicht feststellbar.
a. Der nach § 14 Abs. 1 BauGB erforderliche Beschluss zur Aufstellung des gleichnamigen Bebauungsplans, der ebenso wie seine nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB vorgeschriebene (ordnungsgemäße) Bekanntmachung bei Veränderungssperren – anders als für den späteren Bebauungsplan – eine Wirksamkeitsvoraussetzung darstellt, liegt vor. Aus dem Umstand, dass auch der Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan erst mit seiner Bekanntgabe nach außen wirksam wird, kann nicht abgeleitet werden, dass eine Veränderungssperre erst nach Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses beschlossen werden darf. Aus dem Wortlaut der Vorschrift folgt lediglich, dass der Aufstellungsbeschluss vor dem Beschluss über die Veränderungssperre gefasst und vor deren Bekanntmachung auch selbst bekannt gemacht worden sein muss. Allerdings ist es zulässig, dass beide Beschlüsse in derselben Sitzung des Gemeinderats gefasst werden und als ausreichend anzusehen, wenn Aufstellungsbeschluss und Veränderungssperre – wie hier am 13.10.2016 – „gleichzeitig“ bekannt gemacht werden.(vgl. dazu etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 27.2.2008 – 2 B 450/07 –, BRS 73 Nr. 113) Dass die Aufstellung eines Bebauungsplans und die Veränderungssperre, wie hier ausweislich des Sitzungsprotokolls am 10.10.2016 (TOP 4 und 5), in dieser Reihenfolge in derselben Sitzung des Stadtrats beschlossen und beide Beschlüsse später gleichzeitig amtlich bekannt gemacht worden sind, unterliegt daher keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.(vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 9.4.2008 – 2 C 309/07 –, AS 36, 242, dazu BVerwG, Beschluss vom 22.7.2008 – 4 BN 18.08 –, juris)
b. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin leiden die streitgegenständlichen Satzungen ferner nicht an einem Ausfertigungsmangel. Die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ausfertigung städtebaulicher Satzungen ergeben sich nicht aus dem Baugesetzbuch, sondern aus dem Landesrecht. Die Ausfertigung kommunaler Satzungen ist zwar im Saarland nicht einfachgesetzlich vorgeschrieben. Ihr Erfordernis folgt aber aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip. Danach dürfen Rechtsnormen allgemein nicht mit einem anderen Inhalt als dem vom Normgeber beschlossenen in Kraft gesetzt werden und die Verkündung der Norm muss den Schlusspunkt des Rechtssetzungsvorgangs bilden. Vor dem Hintergrund kommt der Ausfertigung die Aufgabe zu, abschließend die Übereinstimmung des Norminhaltes mit dem Willen des Normgebers zu prüfen und zu bestätigen.(vgl. dazu insbesondere im Zusammenhang mit Bebauungsplänen OVG des Saarlandes, Urteile vom 22.11.2007 – 2 N 7/06 –, BRS 71 Nr. 37, und vom 21.9.2006 – 2 N 2/05 –, SKZ 2007, 38, Leitsatz Nr. 18) Für die Aufstellung von Bebauungsplänen oder den Erlass von Veränderungssperren (§ 14 BauGB) in Form von gemeindlichen Satzungen bedeutet dies, dass die Übereinstimmung des zur Veröffentlichung vorgesehenen Bebauungsplanes mit dem Willen des gemeindlichen Beschlussorgans, hier des Stadtrats der Antragsgegnerin, überprüft und bescheinigt wird. Zuständig für diese Prüfung und Erklärung ist der Bürgermeister der jeweiligen Gemeinde, der gemäß § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG die Beschlüsse des Gemeinderates ausführt und daher die endgültige Fassung mit Namen und Amtsbezeichnung unterschreiben muss.(vgl. zu dem fehlenden Erfordernis der Beifügung des Dienstsiegels in diesen Fällen OVG des Saarlandes, Urteil vom 1.3.2004 – 1 R 6/03 –, SKZ 2005, 70, Leitsatz Nr. 21)
Diesen Anforderungen wurde nach den Feststellungen in der mündlichen Verhandlung im konkreten Fall sowohl im Oktober 2016 als auch im September 2018 entsprochen. In der Sitzung haben die Vertreter der Antragsgegnerin für beide Vorgänge sowohl die Texte der Satzungen als auch die Entwürfe für die Bekanntmachungen im Amtlichen Bekanntmachungsblatt vorgelegt, die von dem Bürgermeister der Antragsgegnerin am 11.10.2016 beziehungsweise am 28.9.2018 handschriftlich abgezeichnet wurden, wobei bei den beiden Satzungstexten jeweils das Dienstsiegel in Form eines Stempels beigefügt war. Soweit der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin allein die Unterschrift des Bürgermeisters ohne einen gesonderten beziehungsweise zusätzlichen textlichen Hinweis auf den Zweck dieser Unterschrift wie etwa „Hiermit wird ... ausgefertigt“, oder „Hiermit wird die Übereinstimmung des Textes mit dem Beschluss des Stadtrats ... bestätigt“, im Termin nicht als ausreichend betrachtet hat, ist dem im Ergebnis nicht zu folgen. Derartige Zusätze mögen aus Gründen der Klarstellung wünschenswert sein. Rechtlich erforderlich sind sie nicht. Aus dem Gesamtzusammenhang erschließt sich nicht, welchen anderen Sinn es haben sollte, wenn der zuständige Bürgermeister den Abdruck des Satzungstextes mit seiner Unterschrift versieht und dabei das amtliche Siegel (Stempel) beifügt. Da die Ausfertigung der Satzung auch den ordnungsgemäßen Ablauf des Normsetzungsverfahrens bestätigt, muss sie bei städtebaulichen Satzungen allgemein nach dem Satzungsbeschluss, aber vor der Bekanntmachung erfolgen.(vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27.1.1999 – 4 B 129.98 –, BRS 62 Nr. 29, dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 22.11.2007 – 2 N 7/06 –, BRS 71 Nr. 37 und SKZ 2008, 34, dort mit ausführlicher Anmerkung von Bitz, unter anderem zu den Möglichkeiten nachträglicher Fehlerkorrektur in dem Bereich) Auch diesem Erfordernis wurde hier entsprochen. Daher ist in beiden Fällen von einer ordnungsgemäßen, jedenfalls rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Ausfertigung auszugehen.
Soweit die Antragstellerin beanstandet, dass die Plankarte nicht (2016) beziehungsweise – weil im Abdruck beim Satzungstext zu kleinformatig – unzureichend (2018) mitausgefertigt worden sei, ergibt sich nichts anderes. Das Erfordernis der Ausfertigung einer Satzung erstreckt sich nicht auf eine gegebenenfalls in Bezug genommene Plankarte. Weder nach dem saarländischen Landesrecht noch nach Bundesrecht bedarf es zwingend der gesonderten Ausfertigung einer in dem Satzungstext als Bestandteil der Norm erwähnten und ihr im Anhang beigefügten Karte zur Darstellung des räumlichen Geltungsbereichs.(vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteile vom 29.5.2008 – 2 C 149/07 und 2 C 153/07 –, AS 36 Nr. 170, LKRZ 2008, 316) Das ist von der Frage der Bekanntmachung im Sinne des § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu unterscheiden.
Auf die Frage der Anwendbarkeit der bei kommunalen Satzungen ein zeitliches Rügeerfordernis für Verstöße gegen „Verfahrens- und Formvorschriften dieses Gesetzes“ von einem Jahr begründenden Heilungsfiktion nach § 12 Abs. 6 KSVG generell auf Fehler bei der im Saarland kommunalrechtlich nicht geregelten Ausfertigung(vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 31.4.2004 – 1 R 6/03 –, SKZ 2005, 70, Leitsatz Nr. 21, dort verneint) muss von daher nicht eingegangen werden. Die Bekanntmachung am 13.10.2016 enthielt im Übrigen keinen entsprechenden, nach § 12 Abs. 6 Satz 3 KSVG notwendigen Hinweis.
c. Die Ordnungsmäßigkeit der – in der zuletzt genannten Heilungsvorschrift übrigens ausdrücklich ausgenommenen (§ 12 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 KSVG) – Bekanntmachungen am 13.10.2016 (Veränderungssperre) und am 4.10.2018 (Satzung über die Verlängerung) unterliegt im Ergebnis entgegen der Ansicht der Antragstellerin ebenfalls keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Auch das Verkündungsverfahren für Rechtsnormen ist allgemein unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten so auszugestalten, dass es die ihm zugedachte Funktion erfüllen kann, die betreffende Rechtsnorm der Öffentlichkeit so zugänglich zu machen, dass sich die Betroffenen von ihrem Inhalt verlässlich Kenntnis verschaffen können.(vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 8.7.1992 – 4 NB 20.92 –, NVwZ-RR 1993, 262 (Erhaltungssatzung))
Nach § 16 Abs. 1 Satz 2 BauGB kann die Gemeinde anstelle der Bekanntmachung der Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB) auch ortsüblich bekannt machen, dass eine Veränderungssperre beschlossen worden ist. Zwischen beiden Alternativen darf die Gemeinde wählen. Die Antragsgegnerin hat sich vorliegend, wie die jeweilige textliche Bezugnahme auf den § 10 Abs. 3 BauGB zeigt, sowohl am 13.10.2016 (Ursprungssatzung) als auch am 4.10.2018 (Verlängerung) für diese zweite Variante der sogenannten „Ersatzverkündung“ entschieden und auf die Beschlüsse vom 10.10.2016 beziehungsweise vom 27.9.2018 verwiesen. Beide Bekanntmachungen waren ferner mit einem Hinweis versehen, dass jeder Interessierte ab der Bekanntmachung im Rathaus während der Dienststunden Auskunft über den genauen Inhalt der Satzungen verlangen kann (§§ 16 Abs. 1 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 3 BauGB). Der Umstand, dass die Antragsgegnerin in beiden Veröffentlichungen zusätzlich den Text der Veränderungssperre in der Bekanntmachung wiedergegeben hat, führt nicht zur Ungültigkeit der Rechtsnorm. Der zuvor genannte Zweck der Bekanntmachung wird in diesem Fall, wenn also die Betroffenen letztlich sogar zwei Möglichkeiten erhalten, sich von dem Inhalt der Satzungen Kenntnis zu verschaffen, zumindest nicht in geringerem Umfang erfüllt.(vgl. dazu etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29.3.2018 – 10 S 41.16 –, juris unter Verweis auf seinen Beschluss vom 2.10.2013 – 10 S 5.12 –)
Die genannten Veröffentlichungen im Amtlichen Bekanntmachungsblatt der Antragsgegnerin unterliegen auch keinen Bedenken mit Blick auf die insoweit einschlägigen Regelungen der im Saarland maßgeblichen Bekanntmachungsverordnung (BekVO),(vgl. die Verordnung über die öffentlichen Bekanntmachungen der Gemeinden und Gemeindeverbände (Bekanntmachungsverordnung - BekVO) vom 15.10.1981, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 15.11.2017 (Amtsblatt I Seite 1007)) hier insbesondere die §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 5 BekVO. Fehler werden insoweit von der Antragstellerin nicht gerügt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Insbesondere ist der die Antragsgegnerin nach außen vertretende Bürgermeister (§ 59 Abs. 1 KSVG), der nach § 59 Abs. 2 KSVG auch für die Verkündung der Satzungen verantwortlich ist, im Eingang der Bekanntmachungsblätter als deren Herausgeber ausdrücklich bezeichnet.(vgl. in dem Zusammenhang unter anderem OVG des Saarlandes, Urteil vom 19.12.2013 – 2 C 338/12 –, NVwZ-RR 2014, 338) Die bei der gemeinsamen Bekanntmachung der Beschlüsse zur Aufstellung des Bebauungsplans und betreffend die Veränderungssperre am 13.10.2016 jeweils in der Überschrift hervorgehoben verwandte Bezeichnung „Windpark Wadern-Wenzelstein“ ist als Hinweis für an näheren Informationen interessierte Bürgerinnen und Bürger, insbesondere konkret Normunterworfene, angesichts der über Jahre auch in den Medien geführten Diskussionen und Auseinandersetzungen um die Darstellung gerade dieser Konzentrationszone ausreichend. Nähere Informationen konnten und können – entsprechend dem Hinweis – im Rathaus der Antragsgegnerin erfragt werden. Offenbar hat es in dieser Hinsicht auch nie irgendwelche Irritationen in der Bevölkerung gegeben, jedenfalls ist darüber nichts bekannt geworden oder vorgetragen. Dass die Konzentrationszone aufgrund einer Änderung des Planungsansatzes von ursprünglich 800 m auf dann im Ergebnis 1.000 m Abstand zu bebauten Bereichen im Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans (Teilplan Windenergie) flächenmäßig reduziert wurde, spielt dabei keine entscheidende Rolle. Für die Bekanntmachung der Verlängerung am 4.10.2018 gilt das Gleiche. Die Antragsgegnerin nutzt im Übrigen, wie ihr Bürgermeister in der Sitzung am 4.4.2019 ausführte, die seit Dezember 2017 durch den § 5a BekVO eröffnete Möglichkeit der Internetbekanntmachung durch Bereitstellung der digitalisierten Ausgaben ihres Bekanntmachungsblatts – und entsprechender Unterlagen – auf ihrer Internetseite.
d. Die von der Antragstellerin angegriffenen Normen, die ursprüngliche Veränderungssperre und die Satzung über ihre Verlängerung, genügen auch inhaltlich den für Rechtvorschriften geltenden Bestimmtheitserfordernissen. Das gilt auch, was die von der Antragstellerin verneinte Bestimmung oder Bestimmbarkeit des Geltungsbereichs angeht. In beiden Fällen erfolgte eine sprachliche Anknüpfung an den Geltungsbereich des aufzustellenden gleichnamigen Bebauungsplans beziehungsweise an die davon umfassten Grundstücke. Im Ergebnis bestehen in der Hinsicht keine durchgreifenden Zweifel am Geltungsbereich der Veränderungssperre. Der Aufstellungsbeschluss muss den künftigen Planbereich allein oder in Verbindung mit seinen Anlagen eindeutig bestimmbar bezeichnen, denn das in § 14 Abs. 1 BauGB genannte Erfordernis soll gewährleisten, dass eine Veränderungssperre nur für den Bereich erlassen wird, in dem die Gemeinde sicherungsbedürftige Planungsabsichten verfolgt. Dem ist hier genügt. Der sowohl dem Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan als auch dem Beschluss über die Veränderungssperre (2016) in der Verwaltungsvorlage beigefügten Karte lässt sich der Geltungsbereich hinreichend exakt entnehmen. Die Karte stellt den letztlich maßgeblichen Umfang der maßgeblichen Konzentrationszone am „Wenzelstein“ durch eine hervorgehobene weiße (im Original: gelbe) Linie dar; die Parzellengrenzen der betroffenen Grundstücke sind darin in schwarz wiedergegeben. Dass diese Karte bei der amtlichen Bekanntmachung des Beschlusses der Ursprungssatzung nicht und in dem abgedruckten Text der Verlängerung (§ 1 VS) lediglich kleinmaßstäblich eingefügt gewesen ist, steht dem nicht entgegen. Bei der hier gewählten Form der Bekanntmachung des Beschlusses mit einem Verweis auf die Möglichkeit, im Rathaus nähere Auskunft über den Inhalt – auch zum Geltungsbereich – zu verlangen (§ 16 Abs. 1 Satz 2 BauGB), kommt es entscheidend darauf an, ob die bei der Verwaltung, beziehungsweise bei der in der Bekanntmachung insoweit bezeichneten Stelle für Interessierte vorgehaltene Karte hinreichend bestimmt ist.(vgl. hingegen zu einem Fall einer Bekanntmachung einer Veränderungssperre nach §§ 16 Abs. 1 Satz 1, 1 BekVO OVG des Saarlandes, Urteil vom 5.7.2005 – 1 N 4/04 –, wonach eine unvollständige Bekanntmachung des Geltungsbereichs durch nur teilweisen Abdruck einer in Bezug genommenen Karte die Unwirksamkeit der Satzung zur Folge hat) Davon ist nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung auszugehen. Die Antragsgegnerin hat dort das – ungleich größere – Original der im Rathaus für Einsichtszwecke bereit gehaltenen Karte vorgelegt, das – so auch der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin für den Fall der entgegen seiner Ansicht unterstellten Maßgeblichkeit – den Bestimmtheitsanforderungen genügt. Aus Sicht des Senats reicht das aus.
2. Die angegriffenen Satzungen leiden auch nicht an einem zu ihrer Unwirksamkeit führenden inhaltlichen Mangel, insbesondere was den Sicherungszweck der Veränderungssperre angeht.
Will die Gemeinde die bauaufsichtsbehördliche Zulassung nicht ihren Planungen entsprechender Bauvorhaben Vorhaben vor Inkrafttreten des Bebauungsplans verhindern, so gibt ihr das Baugesetzbuch als Sicherungsinstrument die Veränderungssperre (§ 14 BauGB) an die Hand. Die dadurch bedingte zeitlich begrenzte Bausperre müssen die Eigentümer und Eigentümerinnen oder sonst Bauberechtigte für die Geltungsdauer der Satzung hinnehmen.(vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.11.2003 – 4 BN 60.03 –, BauR 2004, 634, speziell für im Flächennutzungsplan als Flächen für Windenergieanlagen dargestellte Gebiete)
Eine Veränderungssperre ist im Sinne des § 14 Abs. 1 BauGB, worauf die Antragstellerin zu Recht hinwiest, allerdings nur dann „zur Sicherung der Planung“ beschlossen, wenn sich die Planung auf mit einer Bauleitplanung im Ergebnis umsetzbare, nicht von vorneherein nicht erreichbare Planungsziele richtet(vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 2.2.2004 – 1 W 1/04 –, BRS 67 Nr. 126) und wenn im maßgeblichen Zeitpunkt ihres Erlasses hinreichend konkrete Vorstellungen der Gemeinde vorliegen, worin diese Ziele bestehen. Dies erfordert nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung ein „Mindestmaß“ an Klarheit darüber, welche – positiven – städtebaulichen Vorstellungen beziehungsweise welche Ziele und Zwecke mit der Planung im konkreten Fall verfolgt werden sollen. Die Anforderungen an dieses „Mindestmaß“ hängen von den Umständen des Einzelfalls ab. Das Konkretisierungserfordernis darf insoweit nicht überspannt werden, da ansonsten die praktische Tauglichkeit des Instruments verloren ginge und es gerade Ziel einer solchen Planung ist, einen Bebauungsplan unter Beachtung des Abwägungsgebots inhaltlich erst zu erarbeiten.(vgl. BVerwG, Urteil vom 19.2.2004 – 4 CN 16.03 –, BRS 67 Nr. 11) Nach § 14 Abs. 1 BauGB sicherungsfähige Planvorstellungen können sich nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben.(vgl. dazu OVG des Saarlandes, Beschluss vom 17.11.2016 – 2 B 183/16 –, BRS 84 Nr. 56 („Fröhner Wald“)) Hierzu gehören auch die anderen Akten beziehungsweise Verwaltungsvorgängen zu entnehmenden Umstände oder die sonst bekannte Vorgeschichte des Erlasses der Satzung, wobei eine Veränderungssperre keine so weit fortgeschrittene Konkretisierung der Bauleitplanung voraussetzt, dass eine (Um)Planung eines Bauvorhabens mit Blick auf die Erlangung einer Ausnahmegenehmigung nach § 14 Abs. 2 BauGB „treffsicher“ möglich wäre.(vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 2.7.2013 – 2 B 57/13 –, SKZ 2014, 31, Leitsatz Nr. 16) Die Annahme eines Sicherungsbedürfnisses im Sinne des § 14 Abs. 1 BauGB für eine eingeleitete städtebauliche Planung setzt auch nicht voraus, dass bereits im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre die Rechtmäßigkeit des künftigen Bebauungsplans feststeht.(vgl. dazu OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 29.1.2013 – 2 B 340/12, 2 B 341/12 –, SKZ 2013, 166, Leitsatz Nr. 19) Vielmehr ist eine solche Satzung im Ansatz zunächst nur dann als ungültig zu bewerten, wenn bereits bei ihrem Erlass offenkundig ist, dass die Planungsziele der Gemeinde, die gesichert werden sollen, mittels einer rechtmäßigen Bauleitplanung von vorneherein nicht erreichbar sind.(vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 25.10.2012 – 2 B 217/12 –, juris, und Urteil vom 31.3.2003 – 1 N 1/03 –, SKZ 2003, 152)
Ist aber ein solches Konzept feststellbar, so ist unbedenklich, wenn die Gemeinde ein bestimmtes, ihr bekannt werdendes Bauvorhaben zum Anlass genommen hat, eine eigene planerische Konzeption für den betreffenden räumlichen Bereich zu entwickeln. Dann darf die Veränderungssperre auch gezielt eingesetzt werden, um die rechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines aktuell zulassungsfähigen Vorhabens negativ zu verändern. Die Annahme eines Sicherungsbedürfnisses setzt ferner nicht voraus, dass bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über die Veränderungssperre die Rechtmäßigkeit des künftigen Bebauungsplans feststeht.(vgl. zu diesen Grundsätzen allgemein beispielsweise OVG des Saarlandes, Urteile vom 31.3.2003 – 1 N 1/03 –, BRS 66 Nr. 120) Wird hingegen erkennbar, dass sich die „Planungen“ mangels eines positiv feststellbaren planerischen Konzepts letztlich allein in der Absicht erschöpfen, ausschließlich ein bestimmtes Bauvorhaben – hier die Errichtung der Windkraftanlagen auf dem Höhenrücken am Wenzelstein in Lockweiler – zu verhindern, handelt es sich um eine reine Negativ- oder „Verhinderungsplanung“, die mit Blick auf den Art. 14 GG nicht zulässig ist und daher auch nicht nur vorübergehend nach § 14 Abs. 1 BauGB „gesichert“ werden kann. Eine bloße Verhinderungsabsicht oder die Aussage, dass ein bestimmtes Bauvorhaben „unerwünscht“ ist, reichen mit Blick auf die – wie im vorliegenden Fall – unter Umständen ganz gravierenden wirtschaftlichen Auswirkungen für die betroffenen Eigentümer oder – hier Nutzungsberechtigten – insoweit nicht aus.(vgl. hierzu beispielsweise OVG des Saarlandes, Urteil vom 31.3.2003 – 1 N 1/04 –, BRS 67 Nr. 122, Beschlüsse vom 17.11.2016 – 2 B 283/16 –, SKZ 2017, 70, Leitsatz Nr. 33,) Vor dem Hintergrund stellt die in der Rechtsprechung für unzulässig erachtete „Verhinderungsplanung“ letztlich die Kehrseite des Erfordernisses der Feststellung eines positiven Planungskonzepts dar.
Vorliegend ergeben sich aus den vorgelegten Verwaltungsunterlagen und aus der Gerichtsakte erhebliche Anhaltspunkte dafür, dass bezogen auf die maßgeblichen Zeitpunkte des Erlasses der ursprünglichen Veränderungssperre im Oktober 2016 und der Verlängerung derselben im September 2018 in dem zuvor genannten Sinne noch von einer sicherungsfähigen positiven Planungsvorstellung der Antragsgegnerin auszugehen ist. Dabei ist insbesondere die Vorgeschichte in den Blick zu nehmen. Die Antragsgegnerin hat mit der 1. Änderung des sachlichen Teilflächennutzungsplans – zusammengefasst – unter Ausnutzung der ihr insoweit durch den § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eingeräumten Kompetenz der örtlichen Ausschlussplanung eine ausdrückliche positive Standortzuweisung für die Errichtung von Windkraftanlagen in dem hier in Rede stehenden Geltungsbereich der Veränderungssperre („Windpark Wadern-Wenzelstein“) vorgenommen. Diese Konzentrationszone umfasst etwa 108 ha von insgesamt im Stadtgebiet dargestellten 292 ha Potenzialflächen, also bei weitem – auch nach ihrer Verkleinerung gegenüber dem Planungsstand April 2016 (damals noch 204 ha) mit Blick auf den Schutz von Wohnbebauung, was eine Reduzierung der Anlagen der Antragstellerin von sechs auf vier zur Folge hatte – die größte zusammenhängende Fläche auf dem Gebiet der Antragsgegnerin. Diese Darstellung in dem inzwischen in Kraft getretenen Teilflächennutzungsplan ist das Ergebnis eines fundierten Planungsvorgangs nach Maßgabe der dafür in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Erfordernisse.(vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 – 4 CN 1.11 –, BRS 81 Nr. 44, das in der Begründung für die 1. Änderung des Flächennutzungsplans im Abschnitt 3 bei der Erläuterung des Standortkonzepts ausdrücklich für die Methodik in Bezug genommen worden ist (Seite 14)) Insoweit wurde beispielsweise bestimmten, hier nicht betroffenen Naturschutzgebieten und -objekten die Qualität einer harten Tabuzone im Sinne dieser Rechtsprechung zugewiesen. Neben diesen harten (5.462 ha) und nach zusätzlicher Berücksichtigung weicher Tabuzonen (5.360 ha) und nach Abzug im Stadtgebiet der Antragsgegnerin mit vorrangig einstuften Eigenschaften beziehungsweise Planungen verblieben insgesamt Potenzialflächen von rund 292 ha, die im weiteren Verfahren auf konkurrierende Nutzungen hin untersucht wurden. Die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftraums als Konzentrationszone sprachen und die nicht bereits als Tabukriterien in das Standortkonzept eingeflossen waren, wurden mit dem Anliegen abgewogen, der Windenergienutzung – wie von der höchstrichterlichen Rechtsprechung gefordert – auf geeigneten Flächen angemessenen Raum zu geben. Im Ergebnis wurde dann der überwiegende Teil (222 ha) dieser Potenzialflächen als Konzentrationszonen ausgewählt und entsprechend im Flächennutzungsplan (Änderung) dargestellt. Zu der hier zur Rede stehenden Fläche „Höhenrücken Wenzelstein“ heißt es, die Antragsgegnerin komme in ihrer Abwägung zu dem Ergebnis, dass die große zusammenhängende Fläche als Sondergebiet nach §§ 5 Abs. 1 BauGB, 1 Abs. 2 BauNVO dargestellt werde (Seite 21 der Begründung/Stand Oktober 2017). Insbesondere die Flächengröße und die gute Windhöffigkeit(Nach den Einlassungen der Landesplanung im Klageverfahren 5 K 1898/18 ist von einer Zuordnung zu Windleistungsklasse III, das heißt einer mittleren Windleistungsdichte von 321 Watt/qm in 150 m Höhe (Nabenhöhe) auszugehen; vgl. die Anlagen zum Schriftsatz vom 5.3.2019.) ermöglichten eine Konzentration der Windenergie an diesem Ort. In dem abschließenden Abschnitt der voraussichtlichen „Auswirkungen“ der Planung (§ 3 Abs. 2 BauGB) heißt es unter anderem, da die Antragsgegnerin im Rahmen der vorbereitenden Bauleitplanung keine Festsetzungen zu den Anlagenstandorten beziehungsweise Anlagentypen treffen könne, könnten die konkreten Auswirkungen durch die Windenergieanlagen „erst in den nachfolgenden Planungsebenen“ (Bebauungsplanung) beziehungsweise im Genehmigungsverfahren nach dem BImSchG im Detail ermittelt und bewertet werden (Seite 28). Die Auswirkungen, welche von den Anlagen auf das Landschaftsbild ausgingen, seien bestimmt durch die Größe der Anlagen sowie der Standorte. Die Errichtung von Windenergieanlagen bringe Auswirkungen auf das Orts- und Landschaftsbild mit sich. Durch die Konzentration der Windenergieanlagen könnten diese jedoch minimiert und einer flächenhaften Veränderung des Landschaftsbildes entgegengewirkt werden. Die Wahrnehmung der Qualität des Landschaftsbildes sei subjektiv, so dass nicht grundsätzlich eine Beeinträchtigung vorliege. Windenergieanlagen gehörten jedoch „immer mehr zum Landschaftsbild“ und würden daher immer weniger als störend empfunden (Seite 31).
Dies zeigt im Ergebnis, dass die Antragsgegnerin im Rahmen einer vorbereitenden Bauleitplanung zur 1. Änderung des Teilflächennutzungsplans bereits eine intensive Befassung mit den gegenläufigen Belangen vorgenommen hat, dass aber andererseits eine durch die Darstellungen im Flächennutzungsplan nicht zu ersetzende verbindliche Bauleitplanung über Bebauungspläne beziehungsweise entsprechende Sondergebietsausweisungen (§§ 30 BauGB, 11 BauNVO) für erforderlich angesehen wurde. Von daher ergibt sich eine „Planungskonzeption“ für das im Oktober 2016, also noch während des Aufstellungsverfahrens für den Flächennutzungsplan (1. Änderung), eingeleitete Bebauungsplanaufstellungsverfahren bereits aus der vorbereitenden und nach Ansicht der Antragsgegnerin in einem verbindlichen Bauleitplan fortzuschreibenden Bauleitplanung. Das ergibt sich letztlich so auch aus der Beschlussvorlage für den am 10.10.2016 gefassten Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „Windpark Wadern-Wenzelstein“, die fast ein Jahr vor der Beschlussfassung des Stadtrats über die 1. Änderung des Teilflächennutzungsplans (25.9.2017) und über zwei Jahre vor deren Inkrafttreten (17.1.2019) erfolgte. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist allgemein anerkannt, dass derartige „Feinplanungen“ zur näheren Regelung – nicht Verhinderung – der baulichen Nutzung einer Konzentrationszone für Windenergie zum Schutz gegenläufiger Belange durch Standortauswahl und dergleichen grundsätzlich auch durch eine Veränderungssperre gesichert werden können.(vgl. BVerwG, Urteil vom 19.2.2004 – 4 CN 16.03 –, BRS 67 Nr. 11, unter Verweis auf den Beschluss vom 25.11.2003 – 4 BN 60.03 –, BauR 2004, 634; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 17.11.2016 – 2 B 183/16 –, BRS 84 Nr. 56 („Fröhner Wald“))
Ergibt sich unter diesem Aspekt mithin der notwendige Planungsansatz, ist weiter speziell für die Beurteilung der Verlängerungsentscheidung maßgeblich, ob die anschließende – letztlich unstreitige jahrelange – „Passivität“ der Antragsgegnerin, was die Weiterverfolgung des Aufstellungsverfahrens für den Bebauungsplan angeht, einen Rückschluss darauf zulässt, dass die Antragsgegnerin letztlich insoweit bis Januar 2019 kein weitergehendes Planungskonzept hatte beziehungsweise inwieweit – so in der Sitzung – die „Hängepartie“ im Zusammenhang mit der Genehmigung der Änderung des 1. Teilflächennutzungsplans durch die Landesplanungsbehörde eine Rechtfertigung darstellt, das Planungsverfahren nicht, etwa durch Durchführung einer nicht kostenintensiven vorgezogenen Bürgerbeteiligung (§ 3 Abs. 1 BauGB) beziehungsweise durch eine – nun erst Ende Januar 2019 erfolgten – Vergabe des Planungsauftrags an die agstaUMWELT GmbH zu fördern. Im Zusammenhang mit der Klage gegen die Versagung der Genehmigung (§ 6 Abs. 1 BauGB) wurde seitens der Antragstellerin Vorwurf erhoben, dass die Antragsgegnerin dieses Verfahren eigentlich nicht wirklich betrieben habe. Die objektiven Abläufe könnten das nahelegen, da das Verwaltungsgericht die Sache wegen Nichtbetreibens weggelegt hatte und die Klagebegründung erst im November 2018 eingereicht wurde. Die Antragsgegnerin wendet dagegen indes ein, dass in dieser Zeit zunächst versucht worden sei, mit der Landesplanung, die die Genehmigung im Februar 2018 zunächst erkennbar mit Blick auf den § 6 Abs. 3 Satz 4 BauGB beziehungsweise die dort geregelte Genehmigungsfiktion versagt hatte, eine Einigung im Sinne der Genehmigung zu erzielen. Das erscheint angesichts der Problematik des Genehmigungsverfahrens, der Frage der Anwendbarkeit der Neuregelung im Landeswaldgesetz (Dezember 2017) mit Blick auf die Übergangsvorschriften beziehungsweise die Frage der Vollständigkeit der Antragsunterlagen noch nachvollziehbar. Schließlich hat die Landesplanungsbehörde in der Tat nicht mehr an ihrer Rechtsauffassung festgehalten. Die Frage, ob auch diese ganzen Abläufe es noch rechtfertigten, die Bebauungsplanung nicht weiter „in Angriff zu nehmen“, bevor die Rechtsänderung im Bereich der vorbereitenden Bauleitplanung nicht wirksam geworden war, ist daher zu bejahen.
Die ihrer Flächennutzungsplanung entsprechende Nutzbarkeit und Verfügbarkeit des Gebiets beziehungsweise des künftigen Geltungsbereichs des Bebauungsplans (Konzentrationszone) für die Nutzung der Windenergie wird von der Antragsgegnerin – auch nach den Verlautbarungen in der mündlichen Verhandlung – nicht mehr grundsätzlich in Frage gestellt. Dazu heißt es in der Begründung zum Aufstellungsbeschluss vom 10.10.2016 zutreffend, dass Zulässigkeitsbeschränkungen für die Windenergieanlagen, die allerdings einer besonderen Begründung bedürften, möglich seien, wenn dadurch der Windkraft substantiell (weiterhin) Raum verschafft werde und ein wirtschaftlicher Betrieb von Windkraftanlagen in der Konzentrationszone gewährleistet bleibe. Ziel des Bebauungsplans sei es daher, die planungsrechtlichen Voraussetzungen „für die Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen“. Auch wenn diese Formulierung – wie die Antragstellerin zu Recht einwendet – angesichts der Regelungen in § 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Sätze 2 ff. BauGB den falschen Eindruck erwecken könnte, als würde hier nach der Vorstellung des Stadtrates die Errichtung der Windkraftanlagen überhaupt erst rechtlich ermöglicht, ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Begründung des Beschlusses, dass es hier lediglich (noch) um eine Feinsteuerung im zuvor beschriebenen Umfang gehen soll. Insoweit ist anders als in dem von der Antragstellerin im schriftlichen Vortrag und auch in der mündlichen Verhandlung angeführten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom Februar 2004,(vgl. BVerwG, Urteil vom 19.2.2004 – 4 CN 16.03 –, BRS 67 Nr. 11) der einen Fall betraf, in dem die Gemeinde die Option verfolgte, dass bei der Planung dem Schutz der Landschaft beziehungsweise konkret den Interessen eines Reiterhofs derart der Vorrang zu geben sei, dass die Nutzung eines dort landesplanerisch nach Abwägung mit gegenläufigen Interessen auf dieser Ebene festgelegten Bereichs für diesen Zweck an „Nutzungsinteressen der Nachbarschaft“ insgesamt scheitern könne, hier gerade nicht „von Null bis Hundert alles offen“. Vorliegend wird im Gegensatz zu dem dort entschiedenen Fall beim Erlass der Veränderungssperre von der Antragsgegnerin nicht in Frage gestellt, dass das Gebiet überhaupt für die Nutzung der Windenergie ausgewiesen werden sollte. Nach der Begründung des Aufstellungsbeschlusses geht es hier nicht mehr um das „ob“ der Windparknutzung, sondern allenfalls um das „wie“ unter Wahrung der grundsätzlichen Nutzbarkeit. Von diesem Ansatz her bieten sich im konkreten Fall nach den Einlassungen der Vertreter der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung des Senats am 4.4.2019 beispielsweise mit Blick auf eine Höhenbeschränkung der Anlagen allerdings erkennbar wenig Spielräume, zumindest seit Einführung des so genannten „Bieterverfahrens“ (Ausschreibung, § 28 EEG 2017/18), etwa was die nach der Darstellung im Internet allein von der technischen Seite her bei den Anlagen vom Typ Nordex N131 denkbare Reduzierung der Nabenhöhe des Hybridturms um 30 m von 164 m auf 134 m angeht. Das ist indes Gegenstand des Planaufstellungsverfahrens und dort gegebenenfalls unter dem Aspekt der Sicherstellung der – dann jedenfalls nach Angaben der Antragstellerin nicht mehr zu gewährleistenden Wirtschaftlichkeit – von der Antragsgegnerin zu beachten, sofern ihre grundsätzlich positive Planaussage im Flächennutzungsplan zugunsten der Nutzung der Flächen realisierbar bleiben soll. Diese Aspekte sind allerdings nicht Gegenstand der vorliegenden Entscheidung.
Dass diese rechtliche Ausgangssituation offenbar einzelnen Mitgliedern des Stadtrates der Antragsgegnerin nicht bewusst zu sein scheint, sie vielmehr der falschen irrigen Vorstellung unterliegen, es gehe bei der Planung darum, die – wie erwähnt – im Flächennutzungsplan nach einem abgewogenen Konzept dort ausdrücklich räumlich zugewiesene Errichtung von Windkraftanlagen auf dem Höhenzug des „Wenzelsteins“ im Gegensatz zu diesen Planungsergebnissen generell doch „noch zu verhindern“, rechtfertigt es nicht, ein Planungskonzept der Antragsgegnerin für den Bebauungsplan „Windpark Wadern-Wenzelstein“ in Abrede zu stellen. Beispielhaft sei dazu hier die in der Saarbrücker Zeitung vom 20.1.2019 wiedergegebene und insoweit von der Antragstellerin schriftsätzlich ausdrücklich angesprochene Einlassung des Vorsitzenden der CDU-Fraktion im Stadtrat der Antragsgegnerin angeführt, der danach zum „Kampf gegen Windräder“ aufgefordert und weiter verlautbart hat, der „Bebauungsplan als wirksames Mittel zur Verhinderung neuer Windkraftanlagen“ müsse „jetzt auf den Weg gebracht werden“. Vorgaben zu Gesamt- oder Nabenhöhe der Anlagen, Baufenstern und Ähnliches führten „zu einer Beendigung der Diskussion rund um den Wenzelstein und zum Ende der Baupläne“, nachdem sich infolge der Genehmigung der 1. Änderung des sachlichen Teilflächennutzungsplans durch die Landesplanung die Wahrscheinlichkeit, dass Windräder auf dem Wenzelstein errichtet würden, „bedrohlich erhöht“ habe.(vgl. die Saarbrücker Zeitung (Regionalteil) vom 20.1.2019) Derartigen, angesichts der rechtlichen Vorgaben in § 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 BauGB – zumindest rechtlich – eher abwegigen Einschätzungen einzelner Ratsmitglieder ist nach der Rechtsprechung des Senats in dem Zusammenhang keine Bedeutung beizumessen.(vgl. auch dazu OVG des Saarlandes, Beschluss vom 17.11.2016 – 2 B 183/16 –, BRS 84 Nr. 56 („Fröhner Wald“)) Der Bundesgesetzgeber hat sich mit der erwähnten Vorschrift grundsätzlich für die privilegierte Zulassung der Nutzung der Windenergie dienender Anlagen entschieden. Ob man das generell ober auch nur bezogen auf das eigene Umfeld für „falsch“ hält oder nicht, ist jedenfalls keine rechtliche Frage.
Für die erste Verlängerung einer Veränderungssperre um ein Jahr stellt der § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB keine besonderen, gesteigerten Anforderungen. Aus welchen Gründen es zu einer Verzögerung im Verfahren der Bauleitplanung kommt, ist für die Zulässigkeit dieser erstmaligen Verlängerung der Veränderungssperre grundsätzlich unerheblich.(vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 8.1.1993 – 4 B 258.92 –, BRS 55 Nr. 96, wonach es die offensichtliche Absicht des Gesetzgebers ist, die Gemeinde innerhalb von drei Jahren, für welche eine Veränderungssperre und eine erste Verlängerung beschlossen werden kann, nicht unter den Zwang zu stellen, ihre Arbeitsweise nach Zeit und Intensität näher rechtfertigen zu müssen) Das enthob die Antragsgegnerin allerdings nicht der Verpflichtung, zu prüfen, ob die Voraussetzungen der Veränderungssperre im September 2018 fortbestanden, insbesondere ob diese für eine sachgerechte Planung weiterhin erforderlich war.(vgl. etwa Rieger in Schrödter, BauGB, 9. Auflage 2019, § 17 Rn 9 mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des BGH) Das ist nach den Abläufen geschehen. Hier noch nicht zu beantworten ist die Frage, welcher Risikosphäre die für die Verzögerung des Verfahrens ursächlichen Vorgänge bei der möglicherweise für Ende dieses Jahres zu erwartenden weiteren Verlängerung nach § 17 Abs. 2 BauGB („besondere Umstände“) zuzuordnen sein werden.(vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 12.12.2013 – 2 C 338/12 –, SKZ 2014, 37, Leitsatz Nr. 29, wonach als für die weitere Verlängerung nach dem § 17 Abs. 2 BauGB erforderliche „besondere Umstände“ nur der Gemeinde nicht zurechenbare, für eine Verzögerung des Verfahrens kausale Umstände in Betracht kommen, wie etwa ein Eingang ungewöhnlich vieler oder umfangreicher und „abzuarbeitender“ Einwendungen und zu den eine weitere Verlängerung der Eigentumsbeschränkungen nicht rechtfertigenden Ursachen für Verzögerungen solche aufgrund eines der Gemeinde vorwerfbaren Fehlverhaltens wie beispielsweise eine „Entscheidungsschwäche“ des Satzungsgebers, eine Überforderung der mit der Planung betrauten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter oder gegebenenfalls eines von der Gemeinde beauftragten externen Planungsbüros oder eines zu großen Zuschnitts des Planungsgebiets oder eine den Erfolg der Planung „blockierende“ zu umfangreich definierte Planungsaufgabe insgesamt gehören)
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus dem § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des Senats vom 2.11.2018 – 2 C 313/18 – für das Normenkontrollverfahren auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 GKG auf 30.000,- EUR festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 173 VwGO, 251 ZPO
§§ 16 Abs. 1 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 5 BekVO
§§ 16 Abs. 1 Satz 1, 1 BekVO OVG
§§ 5 Abs. 1 BauGB, 1 Abs. 2 BauNVO
§§ 30 BauGB, 11 BauNVO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO
§ 36 BauGB
§ 6 BauGB
§ 14 BauGB
§ 5a BekVO
§ 28 EEG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 28 Abs. 1 Satz 3 Nr. 6 LWaldG
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 19 Abs. 3 BImSchG
§ 12 Abs. 1 Satz 5 der 9. BImSchV
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 142 Abs. 2 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 12 Abs. 6 KSVG
§ 12 Abs. 6 Satz 3 KSVG
§ 12 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 KSVG
§ 16 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 10 Abs. 3 BauGB
§ 59 Abs. 1 KSVG
§ 59 Abs. 2 KSVG
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 6 Abs. 1 BauGB
§ 6 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 BauGB
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2014, 338
BVerwGE 116, 188, 196
LKRZ 2008, 316
NVwZ-RR 1993, 262
2 C 224/18
5 K 1898/18
2 N 9/99
2 C 293/16
2 N 10/99
4 BN 37.11
2 C 510/09
4 CN 3.01
2 C 379/09
2 C 338/12
4 CN 16.03
1 KN 150/14
2 C 629/17
2 C 623/16
4 CN 3.97
4 C 7.77
9 CN 1.01
4 BN 26.06
4 BN 27.06
1 N 7/03
2 R 3/01
2 N 9/06
2 B 450/07
2 C 309/07
4 BN 18.08
2 N 7/06
2 N 2/05
1 R 6/03
4 B 129.98
2 C 149/07
2 C 153/07
4 NB 20.92
10 S 41.16
10 S 5.12
1 N 4/04
4 BN 60.03
1 W 1/04
2 B 183/16
2 B 57/13
2 B 340/12
2 B 341/12
2 B 217/12
1 N 1/03
1 N 1/04
2 B 283/16
4 CN 1.11
28 EEG 2017/18
4 B 258.92
2 C 313/18
1 GKG auf 30.00