Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-06-13, Aktenzeichen 15 B 598/25
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0613.15B598.25.00

Tenor:
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts U. vom 13. Juni 2025 wird geändert.
Die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen die Auflage Nr. 7 der Versammlungsbestätigung des Polizeipräsidiums U. vom 4. Juni 2025 wird wiederhergestellt.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen der Antragsteller zu 1/4 und der Antragsgegner zu 3/4.
Der Streitwert wird für beide Rechtszüge auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde, mit der der Antragsteller sein Eilrechtsschutzbegehren hinsichtlich der noch streitigen Auflagen Nrn. 4 und 7 der Versammlungsbestätigung des Polizeipräsidiums U. vom 4. Juni 2025 weiterverfolgt, ist lediglich teilweise begründet.
Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung (dazu I.). Im Übrigen war die Beschwerde zurückzuweisen (dazu II.).
I. Hinsichtlich der Auflage Nr. 7, mit der die Versammlungsbehörde verfügt hat, die Versammlungsleitung oder eine durch die Versammlungsleitung noch zu bestimmende versammlungsteilnehmende Person habe zu Beginn der Versammlung alle Beschränkungen so vorzulesen, dass sie durch alle Versammlungsteilnehmenden zur Kenntnis genommen werden können, hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers zu Unrecht abgelehnt. Insoweit fällt die durchzuführende allgemeine, von den Erfolgsaussichten einer noch anhängig zu machenden Hauptsache losgelöste Interessenabwägung zu Gunsten des Antragstellers aus.
Bleibt die Frage der Rechtmäßigkeit einer behördlichen Maßnahme im Verfahren des Eilrechtsschutzes offen, ist eine darüberhinausgehende Interessenabwägung zulässig, wonach das öffentliche Interesse der Behörde mit dem Interesse des Antragstellers abzuwägen ist.
Vgl. etwa Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 80 Rn. 93.
Eine solche Abwägung ist vorliegend erforderlich. Ohne eingehende rechtliche Prüfung, die im vorliegenden Verfahren in der zur Verfügung stehenden Zeit nicht zu leisten ist, kann weder die offensichtliche Rechtswidrigkeit der Auflage Nr. 7 noch deren Rechtmäßigkeit festgestellt werden.
Anders als der Antragsteller meint, stellt sich die Auflage Nr. 7 nicht schon deshalb als offensichtlich rechtswidrig dar, weil ihm die Versammlungsbehörde kein Kooperationsgespräch angeboten habe. Soweit es nach Art und Umfang der Versammlung erforderlich ist, bietet die zuständige Behörde gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 VersG NRW der Person, die eine öffentliche Versammlung veranstaltet oder der die Leitung übertragen worden ist, rechtzeitig ein Kooperationsgespräch an, um die Gefahrenlage und sonstige Umstände zu erörtern, die für die ordnungsgemäße Durchführung der Versammlung wesentlich sind. Eine Kooperation war hiernach nicht angezeigt.
In seiner an das Polizeipräsidium gerichteten E-Mail vom 23. Mai 2025, mit welcher der Antragsteller die für den 14. Juni 2025 geplante Versammlung angemeldet hat, hat er ausdrücklich darum gebeten, dass Auflagen „schnellstmöglich“ und spätestens bis zum 30. Mai 2025 zugesandt werden sollten, damit er mögliche rechtliche Schritte hiergegen einleiten könne. Hierin dürfte ein Verzicht auf etwaige Kooperationsbemühungen zu erkennen sein. Dessen unbeschadet ist aber auch nicht ersichtlich, dass die Durchführung einer Kooperation mit dem Antragsteller hinsichtlich der Auflage Nr. 7 in irgendeiner Weise erfolgversprechend hätte sein können. Er trägt zur Begründung seiner Beschwerde selbst vor, er habe es gegenüber der Versammlungsbehörde in der Vergangenheit bereits mehrfach abgelehnt, die verfügten Beschränkungen vorzulesen. Die hinsichtlich dieser Auflage abweichenden Rechtsansichten dürften zwischen Beteiligten damit hinlänglich ausgetauscht worden sein, sodass eine hierauf bezogene Kooperationsbemühung bloße Förmelei wäre.
Bei summarischer Prüfung lässt sich hingegen auch nicht feststellen, dass die Auflage Nr. 7 offensichtlich rechtmäßig ist. Nach § 3 Abs. 3 Satz 1, Halbsatz 1 VersG NRW ist der Veranstalter einer öffentlichen Versammlung aufgerufen, mit den zuständigen Behörden zu kooperieren. Eine rechtliche Pflicht zur Mitwirkung schließt das Gesetz jedoch ausdrücklich aus, § 3 Abs. 3 Satz 2 VersG NRW. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die Versammlungsleitung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VersG NRW für den ordnungsgemäßen Ablauf der Versammlung sorgen muss. Zum Bestandteil der so zu sichernden Ordnung dürften auch von der Versammlungsbehörde erlassene Auflagen zählen, so denn diese wirksam und vollziehbar sind. Daher erscheint es nur plausibel, dass den Teilnehmern der Inhalt versammlungsbehördlicher Auflagen zur Kenntnis gebracht werden muss, da anderenfalls deren Einhaltung unmöglich ist. Ob indes die Versammlungsbehörde das Verlesen der von ihr erlassenen Auflagen der Versammlungsleitung auftragen darf, erscheint nicht hinreichend sicher. Auch wenn eine derartige Verpflichtung regelmäßig keinen besonders schwerwiegenden Eingriff in das von der Versammlungsfreiheit verbürgte Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters bedeuten dürfte, fehlt es im Gesetz an einer ausdrücklich geregelten Befugnis zum Erlass einer entsprechenden Verfügung.
Stellt sich die Erfolgsaussicht in einem hypothetischen Hauptsacheverfahren damit als offen dar, fällt die allgemeine Interessenabwägung zu Lasten des Antragsgegners aus. Gegenüber einer möglicherweise rechtswidrigen Beschränkung der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit des Antragstellers ist das in erster Linie von Praktikabilitätserwägungen getragene Interesse des Antragsgegners nachrangig, die geltenden Auflagen nicht durch eigene Einsatzkräfte vor Ort verlesen lassen zu müssen. Überzeugende Gründe dafür, dass die Versammlungsteilnehmer den durch Einsatzkräfte der Polizei verlesenen Auflagen von vornherein nur eine erheblich geringere Akzeptanz entgegenbringen könnten, sind nicht erkennbar.
II. Im Übrigen hat die Beschwerde keinen Erfolg. Hinsichtlich der Auflage Nr. 4, die es den Versammlungsteilnehmern und der Versammlungsleitung untersagt, die Parole „Vom Fluss bis zum Meer“ (auf Deutsch oder in anderer Sprache) in jeglicher Form und Abwandlung zu verwenden, fällt die allgemeine Interessenabwägung zu Lasten des Antragstellers aus.
Die Regelung ist hinreichend bestimmt.
Das Bestimmtheitsgebot aus § 37 Abs. 1 VwVfG NRW verlangt, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung und aus den den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit über ihren Regelungsgehalt gewonnen werden kann. Entsprechend den §§ 133, 157 BGB ist auf den erklärten Willen aus der Sicht eines verständigen Empfängers abzustellen. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Oktober 2015 - 7 C 15.13 -, juris Rn. 39, und vom 3. Dezember 2003 ‑ 6 C 20.02 -, juris Rn. 17, jeweils m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 20. September 2019 - 15 B 1298/19 - n.v.
Diese Anforderungen wahrt die Auflage Nr. 4. Die vom Antragsteller beanstandete Formulierung „in jeglicher Form und Abwandlung“ ist erkennbar nicht darauf gerichtet, dass die Verwendung der genannten Parole auch in einem nach § 20 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 2 VereinsG straffreien Kontext untersagt werden soll. Vielmehr geht es allein um ihre Verwendung in abgewandelter Form, mithin um solche Fallgestaltungen, in denen die Parole etwa in der Wortfolge variiert wird oder einzelne Wörter ausgetauscht oder hinzugefügt werden, ohne dass dadurch jedoch der eigentliche Sinngehalt verändert wird. Dieses Verständnis geht auch aus der Begründung zur Auflage Nr. 4 hervor. Insoweit führt die Versammlungsbehörde aus, dass eine sozialadäquate Verwendung der Parole zwar grundsätzlich möglich, mit Blick auf die vom Antragsteller angemeldete Versammlung aber nicht zu erwarten sei.
Die in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht einheitlich bewertete und in der strafgerichtlichen Rechtsprechung – soweit ersichtlich – ebenfalls nicht obergerichtlich geklärte Frage, ob die Parole „Vom Fluss bis zum Meer“ („From the river to the sea“) gegen das Kennzeichenverbot nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VereinsG verstößt, weil die vorgenannte Parole Kennzeichen der sowohl nach EU-Recht als auch nach der Verfügung des Ministeriums des Innern und für Heimat vom 2. November 2023 verbotenen Organisation der „Hamas“ sein könnte, kann in der zur Verfügung stehenden Zeit des gerichtlichen Eilverfahrens nicht abschließend aufgeklärt werden.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2023 - 15 B 1323/23 -, juris Rn. 50 ff.; VGH Bad.-Württ., 17. Dezember 2023 - 12 S 1997/23 -, juris Rn. 29; Hess. VGH, Beschluss vom 22. März 2024 ‑ 8 B 560/24 -, juris Rn. 26 ff.; Bay. VGH, Beschluss vom 26. Juni 2024 - 10 CS 24.1062 -, juris Rn. 26 ff.; Sächs. OVG, Beschluss vom 27. Juli 2024 - 1 B 116/24 -, juris Rn. 14 f., 18.
Die Kennzeicheneigenschaft der besagten Parole wird durch das Beschwerdevorbringen jedenfalls nicht durchgreifend in Zweifel gezogen.
Ausreichend für die Kennzeichenfunktion ist, dass sich ein Verein ein bestimmtes Symbol – etwa durch formale Widmung oder durch schlichte Übung – derart zu eigen gemacht hat, dass dieses zumindest auch als sein Kennzeichen erscheint, ohne dass es auf eine Unverwechselbarkeit des Kennzeichens ankommt. Ob dieses auch von anderen, nicht verbotenen Vereinen oder in gänzlich anderem Kontext genutzt wird, ist für die Frage der Kennzeicheneigenschaft ohne Bedeutung. Auch kommt es grundsätzlich nicht darauf an, unter welchen Umständen das Kennzeichen gezeigt wird; ebenso ist die Absicht des Handelnden nicht von Bedeutung. Denn andernfalls würden in die Prüfung, ob überhaupt ein Kennzeichen vorliegt, letztlich die außerhalb desselben liegenden Umstände seiner Verwendung einbezogen; eine solche Gesamtbetrachtung ist indes wegen der damit verbundenen nachteiligen Folgen für die Rechtssicherheit und die Bestimmtheit des Tatbestands abzulehnen: Ein Kennzeichen muss vielmehr in seinem auf den verbotenen Verein hinweisenden Symbolgehalt aus sich heraus verständlich sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2023 ‑ 15 B 1323/23 -, juris Rn. 51, m.w.N.
Gemessen hieran erscheint gegenwärtig weiterhin offen, ob es sich bei der Parole „From the river to the sea“ (oder Abwandlungen hierzu) um ein verbotenes Kennzeichen zumindest der Hamas handelt. Die Verbotsverfügung des Ministeriums des Innern und für Heimat vom 2. November 2023 geht in Nr. 3 davon aus, dass u.a. diese Parole „insbesondere“ zu den Kennzeichen der Hamas gehört. Mit Blick darauf, dass eine Variante hiervon, worauf der Antragsteller selbst hinweist, in der aktuellen bzw. der Gründungscharta von Hamas zu finden ist, erscheint es möglich, dass sich die Hamas die Parole zu eigen gemacht hat und sie demzufolge (auch) ihr zuzuordnen ist. Dass diese Parole bereits vor Gründung der Hamas und auch heute noch von anderen Organisationen verwendet wird, ist nach den vorgenannten Maßstäben unerheblich. Auf das vom Antragsteller angeführte Selbstverständnis der Gruppierung „Palästina Antikolonial“ kommt es in diesem Zusammenhang ebenfalls nicht an.
Unterstellt, bei der Parole handelt es sich um ein Kennzeichen der Hamas, ist die Annahme einer ausnahmsweise zulässigen Verwendung im Rahmen der hier in Rede stehenden Versammlung unter dem Motto „Demo für Palästina“ fernliegend. Diese Einschätzung der Versammlungsbehörde stellt das Beschwerdevorbringen nicht durchgreifend in Frage.
Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 2 VereinsG ist die Verwendung ausnahmsweise erlaubt im Rahmen staatsbürgerlicher Aufklärung, der Abwehr verfassungswidriger Bestrebungen und ähnlicher Zwecke. Darüber hinaus scheidet ein strafbares „Verwenden“ des Kennzeichens einer verbotenen Organisation aus, wenn sich der mit seinem Gebrauch verbundene Aussagegehalt nach den Gesamtumständen dem Schutzzweck der Norm eindeutig nicht zuwiderläuft. Bei der Prüfung, ob die Verwendung eines Kennzeichens auch einer verbotenen Organisation dem Schutzzweck Kennzeichenverbots eindeutig nicht zuwiderläuft, kann in der Regel nicht allein auf die Darstellung des Symbols selbst zurückgegriffen werden; denn dieses lässt bei isoliertem Gebrauch meist gerade nicht erkennen, ob es als Kennzeichen der verbotenen Organisation oder zu anderen, nicht zu beanstandenden Zwecken verwendet wird. Vielmehr ist den Anforderungen, die die Grundrechte etwa der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) an eine verfassungskonforme Auslegung des Tatbestands stellen, in der Weise Rechnung zu tragen, dass der mit dem Gebrauch des Kennzeichens verbundene Aussagegehalt anhand aller maßgeblichen Umstände des Falles ermittelt wird. Ergibt dies, dass der Schutzzweck der Norm in seinen oben dargestellten Ausprägungen eindeutig nicht berührt wird, so fehlt es an einem tatbestandlichen Verwenden des Kennzeichens, da dieses nicht als solches der verbotenen Organisation zur Schau gestellt wird. Sind die äußeren Umstände dagegen nicht eindeutig, so ist der objektive Tatbestand der Norm nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs erfüllt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2023 ‑ 15 B 1323/23 -, juris Rn. 53, m.w.N.
Dies zu Grunde gelegt, kann nicht davon ausgegangen werden, dass eine straffreie – eben eindeutig nach außen hin als unverfänglich erkennbare – Verwendung der Parole bei der Versammlung des Antragstellers nahe läge. Hierfür gibt die allgemeine Behauptung des Antragstellers, auf Vorgängerversammlungen sei die Parole stets derart verwendet worden, dass eine Strafbarkeit nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VereinsG, § 86 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 86 Abs. 2 StGB auszuscheiden gewesen sei, nichts her. Anhaltspunkte hierfür ergeben sich auch nicht aus dem weiteren Vorbringen, das definierte Selbstverständnis von „Palästina Antikolonial“ stehe eine strafbewehrte Verwendung von vornherein entgegen. Insoweit ist weder ersichtlich, dass einer – nicht in Abrede gestellten – Verwendung der Parole als solcher ein strafrechtlich unverfänglicher Bedeutungsgehalt nach außen hin erkennbar zweifelsfrei zugeschrieben werden könnte, noch ist gewährleistet, dass eine Verwendung dieser Parole aus dem Kreis der Versammlungsteilnehmer heraus überhaupt nur in einem solchen Kontext gemeint sein kann.
Nach alledem ist eine Interessenabwägung notwendig, die das Interesse des Antragstellers an der Nutzung der Parole (oder von Abwandlungen) mit dem öffentlichen Interesse daran, dies zu verhindern, gegenüberstellt und bewertet. Diese Abwägung fällt zu Gunsten des öffentlichen Interesses aus. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die angemeldete Versammlung im Wesentlichen wie geplant stattfinden kann, ohne dass ersichtlich wäre, dass die beabsichtigte Einwirkung auf die öffentliche Meinungsbildung und namentlich ein Werben für „eine einzige demokratische Gesellschaft, die Gerechtigkeit, Freiheit und Frieden für alle Menschen in dem betroffenen Gebiet bringt“, in besonderer Weise von der Verwendung der untersagten Parole abhängig wäre. Demgegenüber ist auf Seiten des öffentlichen Interesses einzustellen, dass eine einmal getätigte Äußerung irreversibel ist und durch ein nachträgliches Einschreiten der Polizei oder nachträgliche Strafanzeigen in der Sache nicht wieder rückgängig gemacht werden kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2 GKG. Dabei ist in Orientierung an Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit von einer Halbierung des anzusetzenden Auffangwerts abzusehen, weil die Entscheidung eine Hauptsache vorwegnimmt. Die Streitwertfestsetzung im Beschluss des Verwaltungsgerichts war entsprechend von Amts wegen zu ändern (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 VersG
§ 3 Abs. 3 Satz 1, Halbsatz 1 VersG
§ 3 Abs. 3 Satz 2 VersG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 VersG
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 9 Abs. 1 Satz 2 VereinsG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VereinsG
§ 86 Abs. 2 StGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 8 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 15.13
6 C 20.02
15 B 1298/19
15 B 1323/23
12 S 1997/23
8 B 560/24
10 CS 24.10
1 B 116/24