Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-12-17, Aktenzeichen 9 A 2037/18.Z
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2018:1217.9A2037.18.Z.00

Tenor:
Auf die Anträge des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. wird die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 5. September 2018 zugelassen. Das Verfahren wird als Berufungsverfahren unter dem Aktenzeichen 9 A 2691/18 fortgesetzt.
Die Entscheidung über die Kosten des Antragsverfahrens folgt der Kostenentscheidung im Berufungsverfahren.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die auf Zulassung der Berufung gerichteten Anträge des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. sind nach § 124a Abs. 4 VwGO statthaft, auch im Übrigen zulässig und haben in der Sache Erfolg.
Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die weitere Fortschreibung des Luftreinhalteplanes für den Ballungsraum Rhein-Main, Teilplan Frankfurt am Main. Nachdem dort an zwei von vier betriebenen Messstationen der Grenzwert für Stickstoffdioxid von 40 µg/m 3 mit 56,2 bzw. 48 µg/m 3 deutlich überschritten worden war, kam es im Jahr 2011 zu einer 1. Fortschreibung des Luftreinhalteplans, in die eine Reihe von Maßnahmen aufgenommen wurden, die zu einer deutlichen Verringerung der - nach dort dokumentierter Sicht - zu 63% aus dem Kraftfahrzeugverkehr stammenden Emissionen führen sollten. Dem wurden u.a. die Einführung der Euro-6/VI-Abgasnorm für Neuzulassungen sowie die Einführung der 3. Stufe der Umweltzone zum 1. Januar 2012 zugrunde gelegt und weitere Maßnahmen bestimmt. Der Beklagte ging dabei davon aus, dass mit einer flächendeckenden Einhaltung des Grenzwertes bis ca. 2020 gerechnet werden könne.
Mit ihrer am 19. November 2015 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht, mit diesen vorgesehenen Maßnahmen könne nicht einmal für das Jahr 2020 eine Einhaltung der Grenzwerte garantiert werden und eine frühere Einhaltung werde offenbar gar nicht angestrebt; dies gehe als völlig unangemessene Behandlung zu Lasten der Gesundheit der betroffenen Bevölkerung. Nach Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs - EuGH - und des Bundesverwaltungsgerichts bestehe eine Ergebnisverpflichtung zur Einhaltung der Grenzwerte von den in der Richtlinie - RL - 2008/50/EG festgelegten Zeitpunkten an, ein bloßes schrittweises Vorgehen sei demnach nicht mehr ausreichend. Selbst drastische wirtschaftliche Maßnahmen, die zur Grenzwerteinhaltung erforderlich wären, seien nach der Rechtsprechung des EuGH zulässig, davon seien allenfalls Fälle höherer Gewalt ausgenommen. Deshalb stelle das von der Rechtsprechung als zulässig angesehene Fahrverbot für Dieselfahrzeuge in der Innenstadt Frankfurts die einzige Maßnahme dar, mit der halbwegs sicher und schnellstmöglich der Grenzwert für Stickstoffdioxid eingehalten werden könne.
Mit seinem Urteil vom 5. September 2018 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, den für die Stadt Frankfurt am Main geltenden Luftreinhalteplan zum 1. Februar 2019 so fortzuschreiben, dass dieser unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Jahr gemittelten Grenzwertes für Stickstoffdioxid (NO 2 ) in Höhe von 40 µg/m 3 im Stadtgebiet Frankfurt am Main enthält. In der Begründung hat das erstinstanzliche Gericht im Wesentlichen ausgeführt, der Grenzwert von 40 µg/m 3 für NO 2 werde auch noch im Jahr 2017 an vielen Messstellen im Frankfurter Stadtgebiet sowie nach einer Modellrechnung des Beklagten in insgesamt 116 Straßenzügen erheblich, zum Teil um mehr als 10 µg/m 3 , überschritten. Die zuständigen Behörden seien deshalb verpflichtet, einen zur Einhaltung des Grenzwerts führenden Luftreinhalteplan entweder erstmals aufzustellen oder einen vorhandenen Plan so fortzuschreiben, dass er die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlege und damit den Anforderungen der 39. BlmSchV entspreche. Weder die derzeit geltende 1. Fortschreibung des Luftreinhalteplans, Teilplan Frankfurt am Main, vom Oktober 2011 noch das im Klageverfahren vom Beklagten vorgelegte vorläufige Gesamtkonzept für den Luftreinhalteplan Ballungsraum Rhein-Main, 2. Fortschreibung Teilplan Frankfurt am Main, genügten diesen Anforderungen, da selbst nach der Prognose des Beklagten davon auszugehen sei, dass im Jahr 2021 auch bei deren vollständiger Umsetzung noch immer 20 Straßenzüge eine NO 2 -Belastung von über 40 µg/m 3 aufweisen würden. Die von dem Beklagten dagegen angeführten Hardwarenachrüstungen von Diesel-Pkw seien einerseits noch nicht absehbar, andererseits ergebe sich selbst bei Umsetzung in großem Umfang daraus allenfalls eine Minderungswirkung von 4 µg/m 3 .
Da festzustellen sei, dass derzeit kein Gesamtkonzept vorliege, mit dem kurzfristig der Grenzwert für Stickstoffdioxid von 40 µg/m 3 im Frankfurter Stadtgebiet eingehalten werden könne, der Beklagte jedoch aufgrund der gesetzlichen Vorgabe, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten, bei der Aufstellung des Gesamtkonzepts eine Einhaltung des Grenzwertes im gesamten Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. zum 1. Januar 2020 anzustreben habe, sei dessen Planungsermessen auch hinsichtlich einzelner, zwingend in die anstehende Fortschreibung des Luftreinhalteplans aufzunehmender Maßnahmen einzuschränken. Da der in dem vorgelegten vorläufigen Gesamtkonzept vorgesehene sukzessive Austausch der Busflotte, der auch für das Jahr 2021 noch einen Anteil von 22% nicht nachgerüsteter Busse der EEV-Norm an der Busflotte vorsehe, der gesetzlichen Verpflichtung zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte nicht hinreichend gerecht werde, sei in die Fortschreibung des streitgegenständlichen Luftreinhalteplans neben den schon geplanten Maßnahmen zusätzlich eine kurzfristige Nachrüstung der im Innenstadtbereich verkehrenden Busflotte im öffentlichen Nahverkehr mit SCRT-Filtern aufzunehmen, mit der ein zusätzlicher Minderungseffekt von 1,7 µg/m 3 erreicht werden könne. Außerdem sei die Aufnahme eines Parkraumbewirtschaftungskonzepts erforderlich, da dieses zu einer erheblichen Abnahme des innerstädtischen motorisierten Individualverkehrs, insbesondere des Parksuchverkehrs, und somit zu einer signifikanten Minderung der NO 2 -Belastung führen könne, auch wenn die Minderungswirkung durch die Beteiligten nicht konkret beziffert worden sei.
Da aber selbst mit den genannten zwei Zusatzmaßnahmen eine Einhaltung des Grenzwertes kurzfristig nicht möglich sein werde, sei es unverzichtbar, die vom Bundesverwaltungsgericht als Ultima Ratio benannten Fahrverbote in den Luftreinhalteplan für die Stadt Frankfurt am Main aufzunehmen. Vor dem Hintergrund der erheblichen Gesundheitsgefahren durch Stickstoffdioxid sei die - gegebenenfalls auch nur vorübergehende - Einführung von Fahrverboten zur Sicherstellung gesetzlicher Grenzwerte und zum Schutz der Gesundheit aller, die sich in Frankfurt aufhalten, nicht nur grundsätzlich verhältnismäßig, sondern auch geboten und alternativlos. Bei der verhältnismäßigen Ausgestaltung der Fahrverbote werde der Beklagte ein zonenbezogenes Fahrverbot für Kraftfahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm Euro-3 sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm Euro-5 ab dem 1. Februar 2019 und für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Abgasnorm Euro-5 ab dem 1. September 2019 als mit Abstand wirksamste Maßnahme zur Schadstoffminderung in den Luftreinhalteplan für die Stadt Frankfurt aufzunehmen haben. Bei der Festlegung der Geltungsdauer dieser Verkehrsverbote habe der Beklagte anhand aktueller Erhebungen die zwischenzeitliche Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen zu berücksichtigen und, sollten Grenzwertüberschreitungen deutlich stärker als bisher prognostiziert abnehmen, hierauf gegebenenfalls mit einem Verzicht auf die oder einer späteren Einführung der Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge, die der Abgasnorm Euro-5 gerecht werden, zu reagieren haben, auch wenn es derzeit keine Anhaltspunkte hierfür gebe. Darüber hinaus sei zu prüfen, für welche Gruppen - wie beispielsweise Handwerker oder bestimmte Anwohnergruppen - und für welche Einzelpersonen zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Ausnahmen von einem Verkehrsverbot einzuräumen sein werden, die jedoch auf sechs Monate zu befristen seien.
II.
Der Beklagte und die Beigeladene zu 1. berufen sich dagegen auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2, 3 und 5 VwGO und machen geltend, es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils, der Sache komme in mehrfacher Hinsicht grundsätzliche Bedeutung zu, sie weise besondere rechtliche und tatsächliche Schwierigkeiten auf und es lägen erhebliche Verfahrensmängel vor.
1. Der Zulässigkeit des Zulassungsantrags der Beigeladenen zu 1. steht nicht entgegen, dass nach dem Tenor des angegriffenen Urteils nur der Beklagte zur Fortschreibung des streitgegenständlichen Luftreinhalteplans verpflichtet wird, da die Beigeladene zu 1. jedenfalls durch die in die Entscheidungsgründe aufgenommene Konkretisierungen ihrerseits materiell-rechtlich beschwert wird. Dabei kann offen bleiben, ob bei einem Bescheidungsurteil wie dem vorliegenden als erforderliche Beschwer schon genügt, dass die vom Gericht in den Entscheidungsgründen als verbindlich erklärte Rechtsauffassung für den Beigeladenen ungünstiger ist als seine eigene (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 24. Aufl. 2018, Vorb. § 124 Rn. 46). Denn darüber geht das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil noch hinaus, indem nämlich der Beklagte verpflichtet wird, in die Fortschreibung des Luftreinhalteplans neben verschiedenen Verkehrsverboten die Verpflichtung zur kurzfristigen Nachrüstung der im Innenstadtbereich verkehrenden Busflotte im öffentlichen Nahverkehr mit SCRT-Filtern aufzunehmen, da diese Verpflichtung die Beigeladene zu 1. als Betreiberin des Busverkehrs unmittelbar in ihren Rechtspositionen betrifft. Gleiches gilt für die Verpflichtung der Aufnahme eines Parkraumbewirtschaftungskonzepts in den Luftreinhalteplan zur Reduzierung bzw. Abschaffung kostenlosen Parkraums, denn diese Maßnahme dient nicht (mehr) nur staatlichen Interessen, wie es bei den Verkehrsbeschränkungen der Fall ist (so BVerwG, Urteil vom 27.02.2018 - 7 C 30.17 -, juris Rn. 68), sondern berührt neben den nicht als subjektive Rechtsposition infrage kommenden, allgemeinen Verwaltungsinteressen zugleich die zum Selbstverwaltungsbereich gehörenden Planungs- und Entwicklungsbelange der Beigeladenen zu 1. und damit ihr Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unmittelbar. Insofern unterscheidet sich der vorliegende auch von dem Fall, der den von der Klägerin mit ihrem Schriftsatz vom 10. Dezember 2018 als Anlage vorgelegten Hinweisen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs in dem dort anhängigen Verfahren zugrunde liegt.
2. Die Anträge machen mit Erfolg ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung geltend.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen, wenn gegen die Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Anders als die Klägerin meint, müssen die Zulassungsantragsteller dazu nicht konkret und substantiiert darlegen, welche andere Begründung unter rechtlichen Gesichtspunkten zwingend vorzugswürdig ist; erforderlich und ausreichend ist vielmehr, dass ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt wird und sich ohne nähere Prüfung nicht beantworten lässt, ob die Entscheidung unabhängig von der angeführten Begründung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis richtig ist.
Unter Beachtung dieser Grundsätze erweist sich die von der Vorinstanz gegebene Begründung für ihre Entscheidung als nicht tragfähig, und es lässt sich ohne nähere, insbesondere tatsächliche Prüfung im Berufungsverfahren nicht feststellen, ob die Entscheidung aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist.
2.1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung ergeben sich allerdings nicht schon aus der Rüge der Beigeladenen zu 1., das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht die Klagebefugnis für die Klägerin bejaht.
Auch nach der - hier wegen des für die Verpflichtungsklage maßgeblichen Entscheidungszeitpunkts der letzten mündlichen Verhandlung anwendbaren - Fassung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - von 2017 ist dessen Anwendungsbereich für den streitgegenständlichen Luftreinhalteplan eröffnet und § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG einschlägig mit der Folge, dass die Klagebefugnis zu bejahen ist. Der beschließende Senat vermag die Ansicht der Beigeladenen zu 1., das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht der vom Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit dem Luftreinhalteplan Darmstadt (Urteil vom 05.09.2013, BVerwG 7 C 21/12, juris) aufgestellten Idee der prokuratorischen Klagebefugnis gefolgt, nachdem in Folge der Änderung des Umweltrechtsbehelfes 2017 Luftreinhaltepläne aus dessen Anwendungsbereich herausgenommen wurden, bestehe eine solche Klagebefugnis aber nicht mehr, nicht zu teilen. Zwar hat das Verwaltungsgericht sich ausdrücklich nur auf diese Figur der aus dem Unionsrecht und Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention - AK - hergeleiteten prokuratorischen Klagebefugnis gestützt, und diese ist auch insoweit obsolet geworden, als der Gesetzgeber mit der Novelle des Umweltrechtsbehelfsgesetzes 2017 die sich aus Art. 9 Abs. 3 AK ergebenden Anforderungen an den Zugang von Umweltverbänden zu verwaltungsbehördlichen und gerichtlichen Verfahren - aus seiner Sicht abschließend - geregelt hat (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24.01.2018 - 6 K 12341/17 -, juris Rn. 196 ff.). Im Ergebnis ändert sich dadurch aber nichts an der Klagebefugnis für Umweltverbände im Hinblick auf Luftreinhaltepläne, da gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr.4 UmwRG das Umweltrechtsbehelfsgesetz zur Überzeugung des Senats Anwendung auf Entscheidungen über die Annahme von Plänen im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG findet, für die eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann. Dies ist der Fall, da Luftreinhaltepläne in Nr. 2.2 der insoweit maßgeblichen Anlage 5 zum UVPG genannt werden. Dabei kommt es für die Bejahung der Klagebefugnis - ebenso wie für die Frage der erstinstanzlichen Zuständigkeit nach § 7 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr.4 Buchst. a des Umweltrechtsbehelfsgesetzes vom 23.08.2017 i.V.m. § 2 Abs. 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) i.V.m. Nr. 2.2 der Anlage 5 zum UVPG - aber nicht entscheidungserheblich darauf an, ob im konkreten Einzelfall tatsächlich eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung besteht, etwa weil der verfahrensgegenständliche Luftreinhalteplan einen Rahmen für die Zulassung von UVP-pflichtigen Vorhaben setzt, oder nicht. Dies ist vielmehr eine materiell-rechtliche Frage, die in der Begründetheit zu klären bliebe. Im Übrigen verkennt die Beigeladene zu 1. zur Überzeugung des Senats den Willen des Gesetzgebers, mit der Änderung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes den bisherigen Anwendungsbereich für Rechtsbehelfe von anerkannten Umweltvereinigungen zu erweitern und damit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Bejahung Rechnung zu tragen, diesen aber nicht - unionsrechtlich unzulässig - einzuschränken (BT-Drs. 18/9526, S. 34-35).
2.2. Der Beklagte und die Beigeladene zu 1. rügen jedoch zu Recht, das erstinstanzliche Urteil unterliege im Hinblick auf die zur Verhältnismäßigkeit des damit angeordneten ganzjährigen Verkehrsverbots in der Umweltzone der Stadt Frankfurt am Main für alle Kraftfahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren (einschließlich Hybrid-Fahrzeugen) unterhalb der Abgasnorm Euro 3 sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 6 getroffenen Feststellungen ernstlichen Zweifeln an seiner Richtigkeit.
Diese Feststellungen tragen die Anordnung eines den gesamten, in der bisher festgesetzten Umweltzone gelegenen Innenstadtbereich erfassenden Verkehrsverbots für die oben genannten Fahrzeuge nicht, weil wesentliche Interessen sowohl der Beigeladenen zu 1. und des Beklagten als auch der zahlreichen betroffenen Fahrzeughalter und anderer mittelbar Betroffener nicht oder nur fehlerhaft berücksichtigt wurden.
Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit darf eine staatliche Maßnahme auch dann, wenn sie zur Erreichung eines legitimen Zwecks geeignet und erforderlich ist, nicht außer Verhältnis zum Zweck bzw. zum Ziel der Maßnahme stehen. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit erfordert eine Abwägung zwischen dem Nutzen der Maßnahme und den durch diese herbeigeführten Belastungen und setzt den Belastungen hierdurch eine Grenze (BVerwG, Urteil vom 27.02.2018 - BVerwG 7 C30.17 -, juris Rn. 40). Dies gilt auch für ein aus dem Unionsrecht hergeleitetes Fahrverbot, da die Richtlinie 2008/50/EG selbst auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ausdrücklich Bezug nimmt (Satz 2 des 25. Erwägungsgrundes der Richtlinie), und auch nach der Rechtsprechung des EuGH Luftreinhaltepläne nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden können (EuGH, Urteil vom 22. Februar 2018 - C-336/16 - Rn. 93 m.w.N.).
Die nähere Ausgestaltung des in Betracht zu ziehenden Verkehrsverbots muss angemessen und für die vom Verbot Betroffenen zumutbar sein. Dazu ist eine Abwägung erforderlich zwischen den mit der Überschreitung der geltenden NO 2 -Grenzwerte verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit mit den Belastungen und Einschränkungen, die mit einem Verkehrsverbot insbesondere für die betroffenen Fahrzeugeigentümer, Fahrzeughalter und Fahrzeugnutzer - und darüber hinaus auch für die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft - verbunden sind. Bei einem zonalen Verkehrsverbot, das große Teile eines Stadtgebiets erfasst, ist zu berücksichtigen, dass die Bewohner dieser Zone nicht nur mit ihren unter das Verbot fallenden Fahrzeugen in einen großflächigen Bereich nicht mehr hereinfahren dürfen, sondern dass sie die Fahrzeuge dort auch nicht im öffentlichen Verkehrsraum abstellen können und im Ergebnis vielfach veranlasst sein werden, das betroffene Fahrzeug zu verkaufen. Der damit einhergehende Eingriff in das grundrechtlich geschützte Eigentum (Art. 14 GG) liegt auf der Hand. Auch für Autofahrer, die nicht in der Zone wohnen, stellt sich ein zonales Verbot als ein erheblicher Eingriff jedenfalls in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), möglicherweise auch der Berufsfreiheit (Art. 12 GG) sowie unter Umständen der Freizügigkeit (Art. 11 GG) dar. Auch wenn die Rechtsordnung keinen Anspruch kennt, wonach ein einmal die Zulassungskriterien erfüllendes Kraftfahrzeug zeitlich und räumlich unbegrenzt weiter auf öffentlichen Straßen benutzt werden darf, verbietet es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, derartig weitreichende Verkehrsverbote ohne Berücksichtigung der damit für die Betroffenen verbundenen wirtschaftlichen Folgen auszusprechen (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 41).
Diesen Grundsätzen genügen die Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht. Zwar hat das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt, dass im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung hinsichtlich der Verhängung eines Fahrverbotes insbesondere die Gefährdung der Gesundheit der Innenstadtbewohner, die Beeinträchtigung der Mobilität der hiervon betroffenen Fahrzeugbesitzer, die Versorgung der Bevölkerung, die Belange der gewerblichen Wirtschaft sowie der Umstand einer bislang unzureichenden Aufklärung über gesundheitliche und investive Risiken durch die Gesundheits- und Verkehrsbehörden bei gleichzeitiger staatlicher Förderung des Erwerbs von Dieselfahrzeugen in den vergangenen Jahren zu berücksichtigen seien (Urteilsabdruck S. 21). Für die auf dieser Grundlage getroffene Feststellung, die Gefährdung der Gesundheit insbesondere der Bewohner des Frankfurter Stadtgebiets spreche für die Verkehrsverbote, zu berücksichtigen sei dabei ferner, dass bspw. einkommensschwache Mieter einer Erdgeschosswohnung aus finanziellen Gründen nicht in der Lage seien, in eine Wohnung im "Grüngürtel" um Frankfurt umzuziehen und deshalb im Zweifel der stark belasteten Atemluft durchgehend, sieben Tage die Woche, ausgesetzt wären, und außerdem der Schutz der Gesundheit der in Frankfurt arbeitenden Menschen, der Besucher der Stadt sowie aller Verkehrsteilnehmer, die sich in den zahlreichen hoch belasteten Straßenkörpern aufhalten würden, berücksichtigt werden müsse, fehlt es jedoch an tatsächlichen Feststellungen zum Umfang der Betroffenheit durch Gesundheitsgefahren ebenso wie zur Anzahl der davon betroffenen Personen. Vielmehr werden diese Feststellungen durch die weiteren Ausführungen des erstinstanzlichen Gerichts, Schädigungen der Gesundheit seien noch nicht abschließend erforscht, in Zweifel gezogen, während es zu den gleichfalls genannten erheblichen Anhaltspunkten für das Vorliegen derartiger Gefahren für die Gesundheit und körperliche Integrität der Innenstadtbewohner an jeglichen tatsächlichen Feststellungen gänzlich fehlt. Dass dieser Umstand - der mangelnden Erforschung von Gesundheitsgefahren aufgrund einer NO 2 -Belastung - Anlass hätte sein müssen, die Bevölkerung insoweit stärker aufzuklären und zu sensibilisieren, ist als an die planerisch Zuständigen adressierte Anmerkung nicht geeignet, die anschließend getroffene Entscheidung zu tragen, vor dem Hintergrund der erheblichen Gesundheitsgefahren durch Stickstoffdioxid sei die (gegebenenfalls nur vorübergehende) Einführung von Fahrverboten zur Sicherstellung gesetzlicher Grenzwerte und zum Schutz der Gesundheit aller, die sich in Frankfurt aufhalten, nicht nur grundsätzlich verhältnismäßig, sondern auch geboten und alternativlos.
Da es an tatsächlichen Feststellungen zu Art und Umfang der aus den festgestellten und bisher unstreitigen Grenzwertüberschreitungen in Frankfurt am Main folgenden Gesundheitsgefahren fehlt, unterliegt sowohl die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, streckenbezogene Verkehrsverbote stellten kein geeignetes Mittel dar, als auch die Entscheidung, gegenüber den aus den Grenzwertüberschreitungen folgenden Gesundheitsgefahren sei den Interessen insbesondere der betroffenen Fahrzeughalter aus Art. 14, 2 und ggfls. 12 GG ein nur untergeordnetes Gewicht beizumessen, ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit.
Die Entscheidung des erstinstanzlichen Gerichts, die Notwendigkeit eines zonalen Fahrverbots gegenüber streckenbezogenen Fahrverboten bestehe schon deshalb, weil letztere im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. nur zu einer Verkehrsverlagerung, nicht aber zu einer signifikanten Abnahme des Verkehrs führen und deshalb angesichts der für 2017 prognostizierten Überschreitungen an 116 Straßenzügen nicht zielführend erscheinen würden, kann weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht Bestand haben. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt, zonenbezogene Fahrverbote als Ultima Ratio nur dann anzuordnen, wenn sie unabdingbar notwendig sind, um den Grenzwert im vorgegebenen Zeitrahmen zu erreichen. Streckenbezogene Fahrverbote kommen demgegenüber als weniger weitgehende Eingriffe und damit als das mildere Mittel solange in Frage, als es aufgrund der damit einhergehenden Verkehrsverlagerungen nicht zu einer erstmaligen oder weiteren Überschreitung des NO 2 -Grenzwerts an anderer Stelle kommt (BVerwG, U. v. 27.02.2018 - BVerwG 7 C 30.17 -, Rn. 66; BVerwGE 128, 278 Rn. 31). Die demnach anzustellende Einzelfallprüfung erfordert deshalb, tatsächliche Feststellungen darüber zu treffen, ob - wie der Beklagte vorbringt - zusätzlich zu den bisher beabsichtigten Maßnahmen auch ein streckenbezogenes Fahrverbot auf einzelnen Strecken dazu führen kann, dass an allen Streckenabschnitten in Frankfurt am Main der Grenzwert schnellstmöglich eingehalten werden wird. An diesen Feststellungen fehlt es hier jedoch. In diesem Zusammenhang rügt der Beklagte außerdem zutreffend, das Verwaltungsgericht habe damit verkannt, dass § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG kein allgemeines Minimierungsgebot enthalte, sondern nur zur Einhaltung des NO 2 -Grenzwertes verpflichte (BVerwG, a.a.O., BVerwG 7 C 30.17, juris Rn. 66).
Auch die Entscheidung zur Angemessenheit der Verkehrsverbote unterliegt ernstlichen Zweifeln in Bezug auf seine Richtigkeit. Das Verwaltungsgericht hat in den dazu erforderlichen Interessenausgleich lediglich eingestellt, dass die Betroffenen gutgläubig ein vom Staat subventioniertes Fahrzeug mit entsprechender Fahrzeugtechnik gekauft haben und insbesondere Halter älterer Diesel-Fahrzeuge aufgrund ihrer Einkommenssituation nicht ohne weiteres über die Möglichkeit verfügen dürften, sich kurzfristig ein anderes, schadstoffarmes Fahrzeug zuzulegen, sowie dass für die gewerblichen Betriebe die Nutzung ihres Fuhrparks von existentieller Bedeutung sei und sie diesen nicht kurzfristig austauschen könnten. Damit wird das Verwaltungsgericht den von ihm in Bezug genommenen, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten Grundsätzen zur Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht gerecht. Der Beklagte und die Beigeladene zu 1. bringen insoweit zu Recht vor, dass der damit allein durch die phasenweise Einführung zonaler Verkehrsverbote für die unterschiedlichen Fahrzeugtypen in verschiedenen zeitlichen Stufen vorgenommene und als ausreichend erachtete Interessenausgleich ernstlichen Zweifeln unterliegt, weil insoweit lediglich auf Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts zur dadurch erfolgten Wahrung der Interessen der Betroffenen (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 42) Bezug genommen wird, die auf den als bindend zugrunde gelegten umfänglichen tatsächlichen Feststellungen beruhen, die das Verwaltungsgericht Stuttgart in dem von ihm entschiedenen Fall getroffen hat, aus denen sich aber weitaus höhere Grenzwertüberschreitungen als im Fall der Stadt Frankfurt ergeben (VG Stuttgart, Urteil vom 26.07.2017 - 13 K 5412/15 -, juris Rn. 126 - 128). Damit bleiben die erheblichen Einschränkungen, denen sowohl Aus- als auch Einpendler in Frankfurt am Main und der Umgebung durch ein zonales Verkehrsverbot unterliegen, sowie der damit einhergehende Eingriff in ihre Rechte aus Art. 14 und jedenfalls Art. 2 GG nahezu unberücksichtigt. Angesichts der Größe des von dem Verwaltungsgericht festgesetzten Bereichs, der nahezu die gesamte Innenstadt umfasst, gilt dies - auch unter Berücksichtigung der vom Verwaltungsgericht vorgesehenen, aber jeweils auf 6 Monate zu befristenden Ausnahmemöglichkeiten - für die von der Beigeladenen zu 1. geltend gemachten Folgen für die Versorgung der Bevölkerung und der gewerblichen Betriebe in der Stadt Frankfurt am Main sowie für die - angesichts der dazu mit dem Zulassungsantrag vorgetragenen hohen Zahl von etwa 163.167 betroffenen Personen allein bei den Arbeitnehmern - erheblichen Auswirkungen auf den ÖPNV.
Dem steht entgegen der Ansicht in der erstinstanzlichen Entscheidung auch nicht die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entgegen. Der vom Verwaltungsgericht dargestellte Grundsatz, finanzielle oder wirtschaftliche Aspekte könnten nicht dazu führen, von Maßnahmen zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte abzusehen, da nur für Fälle der höheren Gewalt von diesem Grundsatz eine Ausnahme gemacht werden könne, lässt sich der dazu angeführten Entscheidung des EuGH (Urteil vom 19.12.2012 - C-68/11 -, juris) nicht in dieser Eindeutigkeit entnehmen. Denn dieser lag ein Vertragsverletzungsverfahren zugrunde, in dem nach der Feststellung von Grenzwertüberschreitungen bei PM 10 in Italien lediglich entschieden wurde, dass die Mitgliedstaaten die ursprünglich gesetzten Fristen einhalten müssen, sofern der Unionsgesetzgeber eine Richtlinie nicht zur Verlängerung der Umsetzungsfrist ändere (EuGH a.a.O., juris Rn. 60) und die Italienische Republik nicht behauptet habe, sie habe wegen einer auf Naturereignisse zurückzuführenden signifikanten Überschreitung der für die PM 10 -Konzentrationen in der Luft geltenden Grenzwerte um die Anwendung von Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 1999/30 ersucht (EuGH, a.a.O., juris Rn. 61). Dem liegt zugrunde, dass dann, wenn die objektive Feststellung des Verstoßes eines Mitgliedstaates gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union oder einem sekundären Rechtsakt getroffen worden sei, es unerheblich sei, ob der betreffende Mitgliedstaat den Verstoß absichtlich oder fahrlässig begangen habe oder ob der Verstoß auf technischen Schwierigkeiten des Mitgliedstaats beruhe. Ein Mitgliedstaat, der zeitweise auf unüberwindliche Schwierigkeiten stoße, die ihn an der Erfüllung der unionsrechtlichen Verpflichtungen hindern, könne sich zwar auf höhere Gewalt für den Zeitraum berufen, der zur Ausräumung dieser Schwierigkeiten erforderlich sei. Die von der Italienischen Republik vorgetragenen Argumente seien vorliegend jedoch zu allgemein und ungenau, um einen Fall höherer Gewalt begründen zu können, der die Nichteinhaltung der für die PM 10 - Konzentrationen geltenden Grenzwerte in den von der Kommission genannten 55 italienischen Gebieten und Ballungsräumen rechtfertige (EuGH, a.a.O., juris Rn. 63-65).
Aus diesen Feststellungen über eine objektiv feststellbare Pflichtverletzung in einem Vertragsverletzungsverfahren lassen sich Grundsätze für die hier durch das nationale Gericht anzustellende Verhältnismäßigkeitsprüfung auch deshalb nicht herleiten, da der EuGH dazu ferner festgestellt hat, dass Luftqualitätspläne nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden können. Der Umstand, dass ein Mitgliedstaat die Grenzwerte (auch in diesem Fall für die PM 10 -Konzentrationen) überschreitet, reicht demnach für sich allein nicht aus, um festzustellen, dass dieser Mitgliedstaat gegen die Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 verstoßen habe (EuGH, Urteil vom 05.04.2017 - C-488/15 -, juris Rn. 106 f.). Demzufolge sei in einer Untersuchung jedes einzelnen Falles zu prüfen, ob die von dem betroffenen Mitgliedstaat erstellten Pläne dieser Bestimmung nachkommen (EuGH a.a.O., juris Rn. 108).
Das Verwaltungsgericht hat vor diesem Hintergrund die angeordneten Verkehrsverbote zu Unrecht allein auf die festgestellten Grenzwertüberschreitungen gestützt und die neben den schon in die Fortschreibung aufgenommenen weiteren vom Beklagten geplanten, an die Möglichkeiten zur Nachrüstung älterer Dieselfahrzeuge anknüpfenden Maßnahmen - wie bspw. die Möglichkeit, im Rahmen einer Ausnahme- und Befreiungskonzeption die Nachrüstung von Kraftfahrzeugen zu berücksichtigen und die Stilllegung nicht nachgebesserter Dieselfahrzeuge anzuordnen - unberücksichtigt gelassen. Selbst wenn sich die Minderungswirkung dieser Maßnahmen - wie vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegt (Urteilsabdruck S. 16) - nur auf 4 µg/m 3 bzw. 9% beschränken sollte, ist nicht auszuschließen, dass diese in Zusammenhang mit weiteren Maßnahmen wie etwa streckenbezogenen Verkehrsverboten geeignet sein können, die unionsrechtlich geforderte schnellstmögliche Einhaltung der Grenzwerte zu erreichen, auch wenn es sich bei den Nachrüstungen als freiwilligen Maßnahmen nicht um geeignete Luftreinhaltemaßnahmen im Sinne des § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG handelt (vgl. dazu VG Stuttgart, Urteil vom 26.07.2017 - 13 K 5412/15 -, juris Rn. 301 ff.).
Da die Berufung aus den vorstehenden Gründen zuzulassen ist, kommt es auf die übrigen von den Beteiligten geltend gemachten Zulassungsgründe nicht mehr in entscheidungserheblicher Weise an; die Klärung der damit aufgeworfenen rechtlichen und tatsächlichen Fragen kann dem Berufungsverfahren vorbehalten bleiben.
3. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Das Antragsverfahren auf Zulassung der Berufung wird gemäß § 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO als Berufungsverfahren fortgesetzt, ohne dass es der Einlegung der Berufung bedarf (§ 124a Abs. 5 Satz 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124a Abs. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2, 3 und 5 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr.4 UmwRG
§ 2 Abs. 7 UVPG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 3 VwGO
§ 7 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr.4 Buchst. a des Umweltrechtsbehelfsgesetzes
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 11 GG
Art. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 128, 278
9 A 2691/18
7 C 30.17
7 C 21/12
6 K 12341/17
13 K 5412/15