Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-10-26, Aktenzeichen 6 K 2735/20
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2022:1026.6K2735.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
Notwendige, aber auch hinreichende Voraussetzung einer Inanspruchnahme als (Mit-)Verursacher für eine PFC-Bodenverunreinigung ist, dass bei Vorliegen tragfähiger objektiver Indizien für einen erheblichen Verursachungsbeitrag anderweitige tatsächliche Ursachen für die schädliche Bodenveränderung nicht ernsthaft in Betracht kommen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29.3.2019 – 10 S 2788/17 –).(Rn.52)
1. Die Festsetzung der Ersatzvornahme der Beklagten vom 2.12.2016 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 19.6.2017, soweit sich dieser auf diese Festsetzung bezieht, der Gebührenbescheid der Beklagten vom 14.12.2016, der Kostenbescheid der Beklagten vom 31.3.2020 und der zu diesem ergangene Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 26.10.2020 werden aufgehoben.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Von den Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte 2/3 und die Klägerin 1/3.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Inanspruchnahme der Klägerin zur Durchführung bodenschutzrechtlicher (Folge-)Untersuchungen durch die Beklagte sowie um die Zuweisung der Kostenlast für diese – im Wege der Ersatzvornahme von der Beklagten durchgeführten – Untersuchungen.
Die Klägerin vertreibt Düngemittel und Kompost. Jedenfalls in den Jahren 2006 bis 2008 wurden ihrem zur landwirtschaftlichen Verwertung bestimmten Kompost aus der Papierherstellung stammende Abfälle (Papierschlämme) beigemischt, die zum Teil aus der Papierproduktion stammten, in deren Rahmen per- und polyfluorierte Chemikalien (PFC) enthaltende Barrieremittel oder Altpapier verwendet wurden. Das Kompostgemisch wurde sodann durch ein von der Klägerin beauftragtes Fuhrunternehmen unter anderem auf landwirtschaftlichen Flächen im Gebiet der Beklagten ausgebracht.
Mit bestandskräftiger Anordnung vom 1.10.2008 untersagte das Regierungspräsidium Stuttgart der Klägerin wegen Verstoßes gegen die Düngemittelverordnung gemäß § 8a des Düngemittelgesetzes (DüMG), Faserabfälle mit dem Abfallschlüssel AVV 03 03 10, die bei der Papierherstellung anfallen und kompostiert oder ohne Behandlung auf landwirtschaftliche Flächen ausgebracht werden, in den Verkehr zu bringen (Ziffer 1) und drohte ihr für den Fall der Nichtbefolgung dieses Verbots die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500,00 Euro an (Ziffer 2). Mit weiterer ebenfalls bestandskräftiger Verfallsanordnung vom 17.10.2008 ordnete das Regierungspräsidium Stuttgart gemäß § 29a Abs. 2 OWiG a.F. den Verfall eines Geldbetrages in Höhe von 40.000,00 Euro in das Vermögen der Klägerin an (Ziffer 1) und setzte eine Gebühr von 2.000,00 Euro gegen diese fest (Ziffer 2).
Im September 2013 wurden bei Grundwasserbeprobungen im Gebiet der Beklagten auf der Gemarkung S. deutlich erhöhte Werte von PFC im Grundwasser des Grundwasserzustromgebiets des Wasserwerks O. festgestellt.
Im Rahmen orientierender Untersuchungen wurden im Mai 2014 bei verschiedenen Grundwassermessstellen Überschreitungen der vorläufigen Geringfügigkeitsschwellen für die Summe von PFC bzw. für die Summe von Perfluoroktansulfonsäure (PFOS) und Perfluoroktansäure (PFOA) festgestellt. Als potentielle Eintragsfläche wurde aufgrund der Grundwasserströme ein Bereich zwischen der vormaligen Bundesstraße 3 und der Bundesautobahn 5 nördlich des Ortsteils S. bestimmt. Bodenuntersuchungen auf den dortigen landwirtschaftlich genutzten Flächen A und B ergaben erhöhte PFC-Werte im Feststoff und im Eluat. Die Vergleichsproben für die Waldfläche C blieben ohne auffälligen Befund.
Nachdem zunächst mehrere Strafanzeigen gegen unbekannte Täter erstattet worden waren, führte die Staatsanwaltschaft Baden-Baden aufgrund eines Schreibens des Landratsamts Rastatt vom 17.2.2014, das erstmals einen konkreten Tatverdacht gegen die Klägerin benannte, unter dem Aktenzeichen 312 Js 2905/14 ein umfangreiches strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen zwei Vorstände der Klägerin wegen des Verdachts der Bodenverunreinigung nach § 324a StGB, welches später gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt wurde.
Mit Anordnung vom 26.9.2014 verpflichtete die Beklagte die Klägerin im Zuge einer Detailuntersuchung gemäß § 9 Abs. 2 BBodSchG das gesamte Ausmaß der Grundwasserbelastungen im weiteren Grundwasserabstrom der Eintragsfläche auf der Gemarkung S. zwischen der vormaligen Bundesstraße X und der Bundesautobahn Y sowie im anzunehmenden Grundwasseranstrom auf das Grundwasserwerk Rastatt-O. in einem im Einzelnen näher bestimmten Umfang untersuchen zu lassen, ein Grundwassermonitoring im näheren Grundwasserabstrom in einem im Einzelnen näher bestimmten Umfang durchzuführen sowie Grundwasser- und Bodenuntersuchungen im Bereich der Eintragsflächen von PFC ins Grundwasser in einem im Einzelnen näher bestimmten Umfang durchzuführen. Ferner wurde die sofortige Vollziehung dieser Anordnung unter Fristsetzung und weiteren formalen Vorgaben angeordnet. Schließlich drohte die Beklagte die Ersatzvornahme an, wobei sie die voraussichtlichen Kosten der Ersatzvornahme mit 222.500,00 Euro bezifferte.
Mit weiterer Verfügung vom 5.11.2014 setzte die Beklagte die Ersatzvornahme der am 26.9.2014 verfügten Detailuntersuchung fest.
Einen unter dem 7.11.2014 durch die Klägerin gestellten Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres am 17.10.2014 gegen die Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014 erhobenen Widerspruchs lehnte die Kammer mit Beschluss vom 11.5.2015 ab (6 K 3498/14). Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss vom 11.8.2015 zurück (10 S 1131/15).
Mit Kostenbescheid vom 21.3.2016 verpflichtete die Beklagte die Klägerin, die Gesamtkosten der im Wege der Ersatzvornahme durchgeführten Detailuntersuchung in Boden und Grundwasser in Höhe von 211.140,89 Euro zu tragen.
Den gegen die Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014 erhobenen Widerspruch sowie gegen die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 5.11.2014 und den Kostenbescheid vom 21.3.2016 erhobene Widersprüche der Klägerin wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheiden vom 5.4.2016 und 11.8.2016 zurück.
Die hierauf von der Klägerin gegen die Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014, die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 5.11.2014 sowie den Kostenbescheid vom 21.3.2016 vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe erhobenen Klagen wies die Kammer mit Urteil vom 24.10.2017 (6 K 2064/16) ab. Den gegen dieses Urteil seitens der Klägerin gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss vom 29.3.2019 (10 S 2788/17) ab. Mit weiterem Beschluss vom 22.4.2020 wies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg eine gegen den Beschluss vom 29.3.2019 gerichtete Anhörungsrüge der Klägerin zurück (10 S 1014/19).
Bereits mit Anordnung vom 25.10.2016 verpflichtete die Beklagte die Klägerin nach deren Anhörung zur Weiterführung der mit Anordnung vom 26.9.2014 angeordneten Detailuntersuchung sowie zur Durchführung folgender Maßnahmen nach § 9 Absatz 2 BBodSchG: Fortführung eines angepassten Grundwassermonitorings (Ziffer I.A.), horizontierte Beprobung der Grundwassermessstelle Y4 (Ziffer I.B.), horizontierte Beprobung des ... (Ziffer I.C.), Erstellung eines Grundwasserspiegelmessnetzes nördlich und östlich des ... (Ziffer. I.D.), Erstellung eines Grundwasserspiegelmessnetzes zwischen ... und ... und ... (Ziffer I.E.), Errichtung von Messfixpunkten (Lattenpegel) im ... (Ziffer I.F.), Errichtung einer Grundwasserdoppelmessstelle zwischen ... und ... und ... (Ziffer I.G.), Beprobung des ... (Ziffer I.H.), Grundwasserstandsmessungen des Messpegelnetzes 2-Zoll, ... und ... (Ziffer I.I.), Auswertung der vorgenannten Erkundungsmaßnahmen (Ziffer I.J.), Abstromkontrolle des Grundwassers des Schadensgrundstückes (Ziffer I.K.), Austragskontrolle bezüglich der Veränderungen der PFC-Gehalte im Boden über die Zeit (Ziffer I.L.), Austragskontrolle in Gestalt der Ermittlung der tatsächlichen Sickerwasserkonzentrationen (Ziffer I.M.). Darüber hinaus wurde der Klägerin im Allgemeinen unter anderem aufgegeben, sämtliche Erkundungsmaßnahmen in Ziffer I.A.–M. durch anerkannte Sachverständige, die Erfahrungen und Kenntnisse in der Grundwasserschadensfallbearbeitung besitzen, betreuen und durchführen zu lassen (Ziffer I.N.2.) sowie die verbindlichen Beauftragungen der Weiterführung der Detailuntersuchung und Durchführung weiterer Maßnahmen entsprechend Ziffer I.A.–M. bis spätestens vier Wochen nach Zustellung der Anordnung schriftlich nachzuweisen und gleichzeitig mit der verbindlichen Beauftragung die schriftliche Auftragsbestätigung der beauftragten Sachverständigen vorzulegen (Ziffer I.N.7.). Der sofortige Vollzug der in Ziffer I.A.–M. genannten Maßnahmen wurde angeordnet (Ziffer I.N.8.). Für den Fall, dass die in Ziffer I.A.–M. angeordneten Maßnahmen nicht, nicht vollständig oder nicht in der genannten Frist erfüllt werden, wurde das Zwangsmittel der Ersatzvornahme auf Kosten der Klägerin angedroht und die voraussichtlich entstehenden Kosten der Ersatzvornahme wurden auf circa 236.300,00 Euro (brutto) geschätzt (Ziffer I.N.9.). Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus, nach Abschluss der Detailuntersuchung sei der entsprechende Erkundungsbericht von Februar 2016 vorgelegt worden. Die im Rahmen der Detailuntersuchung durchgeführten Untersuchungen der circa 15 ha umfassenden Eintragsflächen A–H hätten ergeben, dass alle acht Teilflächen im Boden mit PFC belastet seien und die Bodenbelastungen in der Tiefe bis zum Grundwasser reichten. Zudem seien alle Grundwassermessstellen im unmittelbaren Grundwasserabstrom der Flächen mit PFC weit über den GFS-Wert belastet. Im Rahmen der Untersuchungen habe die belastete Abstromfahne der Flächen A–H anhand der PFC-Werte bis zum ... nachvollzogen werden können. Das belastete Grundwasser trete teilweise in die beiden Fließgewässer ... und ... über und ströme dann in die östliche Hälfte des ... . Im Weiteren gehe aus dem Erkundungsbericht hervor, dass auf Grundlage der vorhandenen Daten eine Gefährdung für das Wasserwerk O. ausgehend von der Fläche A–H aktuell nicht gegeben zu sein scheine. Eine abschließende Beurteilung hierfür sei anhand der vorhandenen Daten und Kenntnislücken jedoch nicht möglich. Da die abschließende Feststellung des Gefahrenpotentials, auf welche die Detailuntersuchung gerichtet sei, bisher noch nicht möglich sei, seien die Weiterführung der Detailuntersuchung und die Durchführung weiterer Untersuchungen erforderlich, um zu einer abschließenden Gefährdungsabschätzung zu kommen. Die Schlüsselstelle für eine verlässliche Beurteilung der Gefährdung des Wasserwerks O. scheine hierbei der Bereich ... und ... zu sein. Hier müssten genauere Kenntnisse über die Interaktion zwischen ..., Grundwasser und Seewasser sowie dem Abstrom vom Kaltenbachsee auch über einen längeren Zeitraum erlangt werden. Aus dem Erkundungsbericht gehe zudem hervor, dass mit der zum Teil deutlichen Überschreitung der vorläufigen Geringfügigkeitsschwellenwerte unabhängig von der möglichen Gefährdung des Wasserwerks ein sanierungsrelevanter Grundwasserschaden ausgehend von der Eintragsfläche A–H vorliege. Konsequent habe daher auch die Altlastenbewertungskommission am 9.5.2016 beschlossen, dass eine Weiterführung der Detailuntersuchung und die Durchführung weiterer Untersuchungen und Maßnahmen erforderlich seien. Die bei der orientierenden Untersuchung im Grundwasser festgestellten Überschreitungen der Geringfügigkeitsschwellenwerte zusammen mit den in den Bodenproben festgestellten Überschreitungen der Geringfügigkeitsschwellenwerte belegten eindeutig den Zusammenhang zwischen Boden- und Grundwasserbelastung. Somit seien sowohl eine schädliche Bodenveränderung im Sinne des Bundesbodenschutzgesetzes als auch eine bereits eingetretene Grundwasserverunreinigung vorhanden. Aufgrund der durchgeführten Recherche und der vorliegenden Indizien sei die Ursache der schädlichen Bodenveränderung auf den landwirtschaftlich genutzten Flächen zwischen der vormaligen Bundesstraße 3 und der Bundesautobahn 5 sowie der Verunreinigung des Grundwassers mit PFC das von der Klägerin ausgebrachte und zur landwirtschaftlichen Verwertung hergestellte Kompostgemisch. Dabei sei wie schon im Rahmen der Anordnung vom 26.9.2014 als Ergebnis der Ermittlungen festzustellen, dass die Klägerin als maßgebliche Verursacherin dieser Boden- und Grundwasserverunreinigungen mit PFC anzusehen sei. Vor diesem Hintergrund sei sie auf der Grundlage der erfolgten Störerauswahl für die angeordneten Untersuchungen vorrangig zu anderen Akteuren in Anspruch zu nehmen. Namentlich eine Inanspruchnahme der Papierfabriken komme nicht in Betracht, weil eine Inanspruchnahme als Verursacher den Nachweis voraussetze, dass der pflichtige Handlungsstörer überhaupt einen Verursachungsbeitrag gesetzt habe. Im vorliegenden Fall hätten mehrere Papierfabriken Abfälle an die Klägerin abgegeben, wobei heute nicht mehr festgestellt werden könne, welche davon seinerzeit mit PFC belastet gewesen seien. Darüber hinaus lasse sich im gegenwärtigen Zeitpunkt auch nicht mehr feststellen, welche Abfälle durch das Kompostgemisch auf welche Grundstücke verbracht worden seien. Der Bewirtschafter der streitgegenständlichen landwirtschaftlichen Flächen sei davon ausgegangen, ein güteüberwachtes und demnach einwandfreies Kompostprodukt zu erhalten. Die Klägerin habe als zertifizierter Kompostbetrieb und Mitglied der ... diesem gegenüber kommuniziert, dass dieser ein Kompostprodukt erhalte, das den düngemittelrechtlichen Vorschriften entspreche. Zur Erlangung der notwendigen Kenntnisse über den Schadstofftransport im Grundwasser und den Schadstoffaustrag aus den Belastungsflächen stünden keine anderen milderen Mittel zur Verfügung. Besonders im Hinblick auf die überragende Bedeutung, die dem Schutz des Grundwassers zukomme, könne auf die Untersuchungen, selbst wenn diese kostspielig seien, nicht verzichtet werden, zumal die Belastung der landwirtschaftlich genutzten Flächen auf einem objektiv rechtswidrigen Verhalten der Klägerin beruhe. Die Androhung der Ersatzvornahme sei schließlich das am besten geeignete Mittel zur Sicherstellung der Durchsetzung der getroffenen Entscheidung ohne eine zeitliche Verzögerung und lasse der Klägerin zudem die Möglichkeit, die angeordneten Maßnahmen selbst durchzuführen. Die Kostenschätzung entspreche Erfahrungssätzen.
Mit Bescheid vom 28.10.2016, gegen den die Klägerin unter dem 7.11.2016 Widerspruch erhob, setzte die Beklagte für den Erlass der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 Gebühren in Höhe von 1.500,00 EUR fest.
Bereits unter dem 30.10.2016 hatte die Klägerin gegen die Anordnung vom 25.10.2016 Widerspruch erhoben, welchen sie damit begründete, dass nicht mit der erforderlichen Sicherheit feststehe, dass die betreffenden Verunreinigungen durch sie verursacht worden seien, weshalb sie nicht nach § 9 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 3 BBodSchG in Anspruch genommen werden könne. Es liege weiterhin kein ausreichender Nachweis vor, dass die Papierindustrie überhaupt als Quelle in Betracht kommen könne. Es reiche nicht aus darzulegen, dass keine Erkenntnisse darüber vorlägen, dass andere Stoffe aufgebracht worden und daher ursächlich sein könnten. Es müsse mit hinreichender Sicherheit feststehen, dass das betreffende Kompostgemisch die Ursache sein könne. Dazu müsse wenigstens feststehen, dass die von ihr angenommenen Papierfaserabfälle eine entsprechende Fracht an PFC aufgewiesen haben könnten. Dies sei aber durch nichts belegt. Vielmehr schlössen die Gutachter in einer Stellungnahme der ... vom 11.4.2016 aus, dass die vorliegenden Verunreinigungen durch Papierfaserabfälle verursacht worden sein könnten. Auch liege bundesweit keine einzige Analyse von Papierfaserabfällen vor, in der relevante Mengen von PFC in Papierfaserabfällen festgestellt worden seien, was einer Untersuchung von ... vom 17.7.2015 entnommen werden könne. Auch sei auf den Feldern bislang keine einzige Papierfaser gefunden worden, die mit PFC belastet sei. Zudem seien zahlreiche Flächen zwar mit PFC belastet, aber zu keiner Zeit mit Kompost (vermischt mit Papierfaserabfällen) beaufschlagt worden. Selbst wenn hilfsweise anzunehmen sei, dass vorliegend die Papierfaserabfälle belastet oder belastete Klärschlämme aus einer Papierfabrik verarbeitet worden seien, ließen sich damit die vorgefundenen Belastungen nicht erklären. Auch mit Vorläufersubstanzen (Präkursoren) lasse sich der quantitative Nachweis nicht belegen. Es sei bereits nicht sonderlich wahrscheinlich, dass das 1.900-fache eines Stoffes über Abfallstoffe ausgeschleust werde. Selbst wenn der Schaden auch von Papierfaserabfällen erzeugt worden sei, sei mittlerweile nicht einmal mehr auszuschließen, dass der Schaden aus einer Zeit stamme, in der sie noch keine Papierfaserabfälle verarbeitet habe. Im Ergebnis sei weder allgemein wahrscheinlich noch im konkreten Fall plausibel nachvollzogen, dass aus der Papierindustrie überhaupt relevante Mengen von PFC freigesetzt werden könnten. In den Papierfaserabfällen von lediglich zwei Papierfabriken, die sie beliefert hätten, seien PFC in auch nur geringen Spuren nachgewiesen worden. Demgegenüber stehe zweifelsfrei fest, dass Klärschlamm im Kreisgebiet aus verschiedenen Anlagen in teils erheblichem Umfang mit PFC belastet gewesen und landwirtschaftlich verwertet worden sei und dort teilweise auch zu Verunreinigungen geführt habe. Da über Jahrzehnte nachweislich belastete Klärschlämme regelmäßig auf den Feldern im Kreisgebiet aufgebracht worden seien, könne dies auch großflächige Verunreinigungen verursachen und den Umstand erklären, dass auf vielen Feldern, auf denen ihr Kompost aufgebracht worden sei, Verunreinigungen zu finden seien. Vor diesem Hintergrund erscheine es ebenfalls durchaus naheliegend, dass auch die Anlage Baden-Airpark die anfallenden Schlämme bodenseitig verwertet habe. PFC sei jedenfalls in Löschschäumen enthalten gewesen, die von den Flughafenfeuerwehren insbesondere bei Übungen in großen Mengen freigesetzt worden und über die Oberflächenentwässerung in die Kläranlage und damit in den Klärschlamm gelangt seien. In diesem Zusammenhang sei ferner darauf hinzuweisen, dass sich zum Beispiel in den neunziger Jahren im Boden ausgebrachter Klärschlamm auch heute noch im Boden auswirken könne und nicht einmal sicher auszuschließen sei, dass auch Klärschlamm, der in früheren Zeiträumen aufgebracht worden sei, bis heute nachwirke. Als mögliche Quelle für PFC-Verunreinigungen komme auch die Beregnung der Flächen mit verunreinigtem Grundwasser in Betracht, zumal bekannt sei, dass zahlreiche Beregnungsbrunnen in dem Gebiet mit PFC verunreinigt seien. Ebenso sei eine Verunreinigung durch die Aufbringung von künstlichen Düngemitteln denkbar. Schließlich sei die Störerauswahl angreifbar. Die Papierfabriken seien als primäre Verursacher anzusehen, zumal diesen allein eine Belastung der Papierfaserabfälle mit PFC bekannt gewesen sei. Nicht glaubhaft sei ferner, dass die bewirtschaftenden Landwirte keine Kenntnis von den Inhaltstoffen des Kompostes gehabt hätten. Auch mit Blick auf die Grundstückseigentümer sei nicht dargelegt, ob deren Zahl tatsächlich so groß sei, dass eine Inanspruchnahme nicht effektiv sei. Demgegenüber sei ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gering, da sie im Jahr 2014 einen Gewinn von etwa 20.000,00 Euro erwirtschaftet und im Jahr 2015 einen Verlust von circa 500.000,00 Euro zu verzeichnen gehabt habe. Nennenswertes Vermögen sei nicht vorhanden.
Mit Verfügung vom 2.12.2016 setzte die Beklagte die in Ziffer I.N.9. der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 angedrohte Ersatzvornahme fest (Ziffer 1.), kündigte an, dass die Ersatzvornahme ab dem 2.12.2016 durchgeführt werde (Ziffer 2), und setzte die voraussichtlichen Kosten der Ersatzvornahme in Höhe von (brutto) 236.500,00 EUR fest (Ziffer 3). Zur Begründung führte sie aus, in Ziffer I.N.7. der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 sei eine Frist zur Vorlage des schriftlichen Nachweises über die verbindlichen Beauftragungen der Weiterführung der Detailuntersuchung und Durchführung weiterer Maßnahmen entsprechend der Ziffer I.A.–M. bis spätestens vier Wochen nach Zustellung der Anordnung, mithin bis zum 25.11.2016 gesetzt worden. Nach Ablauf dieser Frist sei indes kein schriftlicher Nachweis über die Beauftragung der angeordneten Maßnahmen und auch keine schriftliche Auftragsbestätigung eingegangen. Die Umsetzung der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 sei dringlich geboten, um verlässliche Erkenntnisse für eine Beurteilung der Gefährdung des Wasserwerks O. zu erhalten. Außerdem sei es erforderlich, genauere Kenntnisse über die Interaktion zwischen ..., Grundwasser und Seewasser sowie dem Abstrom vom ... auch über einen längeren Zeitraum zu bekommen und daraus die notwendigen Schlussfolgerungen für Gefahrbeseitigungs- und Abwehrmechanismen entwickeln zu können. Falls eine konkrete Gefährdung des Wasserwerks O. durch PFC gegeben sein sollte, müssten unverzüglich Maßnahmen zum Schutz des Wasserwerks O. festgelegt und umgesetzt werden. Die Umsetzung der Anordnung sei daher aufgrund der betroffenen Schutzgüter Grundwasser und Trinkwasser sowie der Versorgung der Bevölkerung mit sauberem Trinkwasser dringlich geboten.
Unter dem 7.12.2016 erhob die Klägerin auch gegen diese Festsetzung Widerspruch, zu dessen Begründung sie auf die Begründung ihres Widerspruchs gegen die Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 verwies.
Mit weiterem Bescheid vom 14.12.2016 erhob die Beklagte für die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016 Gebühren in Höhe von 147,45 EUR. Auf den hiergegen seitens der Klägerin unter dem 22.12.2016 erhobenen Widerspruch ließ die Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 29.12.2016 wissen, dass die Entscheidung über den Widerspruch zurückgestellt werde, bis über die eingelegten Rechtsmittel in der Hauptsache entschieden sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 19.6.2017 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe die Widersprüche der Klägerin gegen die Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016, die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016 sowie den Gebührenbescheid vom 28.10.2016 zurück und führte begründend aus, die bereits durchgeführte Detailuntersuchung habe gezeigt, dass – mit Ausnahme einer Waldfläche – auf sämtlichen untersuchten Flächen schädliche Bodenveränderungen und dadurch hervorgerufene Grundwasserverunreinigungen gegeben seien. Damit stehe fest, dass der Boden im betreffenden Bereich seine Filterfunktion im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1b BBodSchG verloren habe und das Grundwasser nicht mehr vor schädlichen Einträgen schützen könne. Die Ergebnisse der infolge der Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014 durchgeführten Detailuntersuchung hätten gezeigt, dass eine abschließende Gefährdungsabschätzung mit den Ergebnissen dieser Detailuntersuchung noch nicht möglich sei und weitere Untersuchungen insbesondere in Hinblick auf das Wasserwerk O. durchgeführt werden müssten. Vor diesem Hintergrund seien die in der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 angeordneten Maßnahmen geeignet und erforderlich, um vorhandene Erkenntnislücken zu schließen und sowohl die für die Sanierung des Schadens als auch die zum Schutz des Wasserwerks Otterdorf erforderlichen Erkenntnisse zu gewinnen. Sie seien auch verhältnismäßig, da die derzeit einzige Trinkwasserversorgung der Stadt Rastatt betroffen sei. Des Weiteren könne die Ausbringung des Kompostgemischs der Klägerin als Ursache der PFC-Belastung als gesichert angesehen werden. Zum Eintrag der PFC über Papierschlamm in dem Kompost der Klägerin lägen umfangreiche Indizien vor. Ein sicherer Nachweis sei hier nicht zwingend erforderlich. Hinsichtlich der Störerauswahl habe der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg bereits im gegen die Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014 gerichteten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes festgestellt, dass die Heranziehung der Klägerin als mutmaßlicher Verursacherin keinen Bedenken begegne. Gemäß § 2 Nr. 2 LVwVG könnten Verwaltungsakte zudem vollstreckt werden, wenn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfalle. Die Beklage habe die sofortige Vollziehung der Detailuntersuchung angeordnet und zutreffend mit dem öffentlichen Interesse an der Sicherung der Trinkwasserversorgung begründet. Rechtsmittel gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung seien nicht eingelegt worden. Gemäß § 20 Abs. 1 LVwVG sei die Ersatzvornahme angedroht und eine angemessene Frist zur Erfüllung gesetzt worden. Der schriftliche Nachweis der verbindlichen Beauftragung und die Auftragsbestätigung seien bis zum 25.11.2016 vorzulegen gewesen. Nach ergebnislosem Verstreichen dieser Frist habe die Ersatzvornahme somit festgesetzt werden können.
Am 20.7.2017 hat die Klägerin gegen die Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016, die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016 sowie den Gebührenbescheid vom 14.12.2016 vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben (10 K 9949/17). Nachdem das Verfahren mit Beschluss vom 5.10.2017 zum Ruhen gebracht worden war, wurde es mit Schreiben der Beklagten vom 17.6.2020 wiederangerufen und sodann unter dem Aktenzeichen 6 K 2735/20 fortgeführt.
Nach Durchführung und Abschluss der mit Anordnung vom 2.12.2016 festgesetzten Ersatzvornahme erhob die Beklagte mit Kostenbescheid vom 31.3.2020 gegenüber der Klägerin die Gesamtkosten der Ersatzvornahme in Höhe von 244.781,52 EUR (Ziffer 1) und gab der Klägerin auf, diesen Betrag bis zum 12.6.2020 zu begleichen (Ziffer 2). Begründend führte sie in diesem Zusammenhang im Wesentlichen aus, die durchgeführte Ersatzvornahme sei rechtmäßig gewesen. Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen im Sinne der §§ 1, 2 LVwVG hätten vorgelegen und die Ersatzvornahme sei gegenüber der Klägerin mit Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 gemäß § 20 LVwVG vorher angedroht worden. Im Rahmen der ab dem 2.12.2016 durchgeführten Ersatzvornahme seien weitere Untersuchungen, insbesondere zu Schadstoffkonzentrationen und -frachten, durchgeführt worden, die auf die Frage der Gefährdung des Wasserwerks O. fokussiert gewesen seien. Mit den hierfür erforderlichen Arbeiten seien verschiedene Firmen beauftragt worden. Die einzelnen Auftragnehmer könnten den beigefügten Anlagen entnommen werden. Die Notwendigkeit der angeordneten Maßnahmen sei mit Anordnung vom 25.10.2016 erläutert und auch im Widerspruchbescheid vom 19.6.2017 thematisiert worden. Zwischenzeitlich sei die Ersatzvornahme abgeschlossen. Die Gesamtkosten der Erkundungsmaßnahmen betrügen 244.781,52 EUR. Bezüglich der Höhe und Berechnung der Kosten der Ersatzvornahme werde auf die als Anlage beigefügte Kostenaufstellung verwiesen.
Gegen den Kostenbescheid vom 31.3.2020 erhob die Klägerin unter dem 29.4.2020 Widerspruch, welchen sie ergänzend und vertiefend im Wesentlichen damit begründete, es sei bereits unwahrscheinlich, dass die aus der Papierindustrie stammenden Fasern mit relevanten PFC-Belastungen ausgeschleust worden seien. Dies sei bereits prozesstechnisch nicht naheliegend. Es liege auch keine einzige Papierfaser vor, die nachweislich mit PFC belastet sei; die Faserfunde in Hügelsheim hätten keine Relevanz. Nur zu einer Papierfabrik lägen Erkenntnisse vor, dass dort PFC-haltige Veredelungsmittel eingesetzt worden seien. Die dieser Papierfabrik zugeordnete Menge von 6.500 t Faserstoffen reiche aber nicht einmal ansatzweise aus, um die Verunreinigungen im Kreisgebiet zu erklären. Diese quantitativen Lücken könnten auch nicht durch einen pauschalen Rückgriff auf Vorläufersubstanzen geschlossen werden. Auch über in den Papierfabriken eingesetztes Altpapier könnten allenfalls geringfügige Mengen ausgeschleust worden sein. Ferner seien zahlreiche Flächen verunreinigt, deren Belastung bereits deswegen nicht durch sie erzeugt worden sein könne, weil dort kein von ihr stammender Kompost aufgebracht worden sei. In der Umgebung ihres anderen, in ... gelegenen Betriebsgeländes seien bislang keine nennenswerten Verunreinigungen gefunden worden. Entsprechendes gelte für den südlich angrenzenden Landkreis Ortenaukreis, in dem von einem anderen Unternehmen große Mengen Papierfasern verarbeitet worden seien. Vielmehr sei auch weiterhin darauf hinzuweisen, dass die Verunreinigung der streitgegenständlichen Flächen ebenso gut durch Klärschlamm habe verursacht worden können. Die Nutzungshistorie der betreffenden Flächen sei nicht ausreichend erforscht, so dass nicht mit ausreichender Sicherheit ausgeschlossen werden könne, dass auf den Flächen Klärschlamm ausgebracht worden sei. Daneben seien weitere Ursachen in Betracht zu ziehen. Mittlerweile sei bekannt geworden, dass auf dem Flughafen Baden-Airpark in großem Umfang mit PFC-haltigen Löschmitteln umgegangen worden sei. Ferner seien auf dem Flughafen eine Abwasserbehandlungsanlage betrieben und Klärschlamm über Jahrzehnte freigesetzt worden. In einem Artikel aus dem Badischen Tagblatt vom 7.7.2020 werde des Weiteren berichtet, dass die Verunreinigung einer Fläche mit PFC, auf der weder Kompost noch Klärschlamm aufgebracht worden sei, damit erklärt werde, dass belastetes Grundwasser aufgestiegen sei. Schließlich sei die Störerauswahl der Beklagten in mehrfacher Hinsicht anzugreifen. Diese sei insbesondere deswegen fehlerhaft, weil die Papierfabriken, die die betreffenden Fasern nach Ansicht auch der Beklagten in Verkehr gebracht hätten, nicht als Störer in Anspruch genommen worden seien. Die Beklagte führe hierzu aus, eine Inanspruchnahme sei nicht möglich, da den Papierfabriken jeweils kein bestimmter Verursachungsbeitrag zuzuordnen sei. Das sei aber nicht nachvollziehbar, da auch die beteiligten Behörden davon ausgingen, dass nur eine Papierfabrik, die die Klägerin beliefert habe, nachweislich PFC-haltige Mittel eingesetzt habe.
Mit Widerspruchsbescheid vom 26.10.2020 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe diesen Widerspruch der Klägerin zurück und verwies zur Begründung im Wesentlichen auf die Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016, die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016 sowie den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 19.6.2017.
Am 16.11.2020 hat die Klägerin auch gegen den Kostenbescheid vom 31.3.2020 vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben (6 K 4900/20).
Zur Begründung ihrer Klagen trägt sie in Ergänzung und Vertiefung ihres Vortrags aus dem Verwaltungsverfahren im Wesentlichen vor, die Voraussetzungen in § 9 Abs. 2 und § 4 Abs. 3 BBodSchG seien nicht erfüllt. Es lägen keine ausreichend belastbaren Anhaltspunkte dafür vor, dass die in Rede stehenden Verunreinigungen durch von ihr verarbeitete Papierfasern verursacht worden seien. Ferner könnten andere Ursachen – insbesondere Klärschlamm – nicht mit der erforderlichen Sicherheit ausgeschlossen werden. Soweit bekannt, lägen nur zu einer der Papierfabriken, die sie beliefert hätten, Erkenntnisse dafür vor, dass dort PFC-haltige Veredelungsmittel eingesetzt worden seien. Inwieweit es vor dem Hintergrund der konkreten Herstellungsverfahren überhaupt wahrscheinlich sei, dass PFC in relevanter Menge ausgeschleust worden sei, sei nicht bekannt. Dies sei weder von der Beklagten noch von der Widerspruchsbehörde ermittelt worden. Aber selbst wenn zu unterstellen sei, dass relevante Mengen aus der Papierfabrik hätten ausgeschleust werden können, reiche die aus dieser Papierfabrik stammende Menge an Papierfasern von 6.500 t Faserstoffen nicht einmal ansatzweise aus, um die Verunreinigungen im Kreisgebiet zu erklären. Bereits die gesamte relevante Ausbringungsmenge von circa 45.000 t reiche nicht aus, um die Verunreinigungen im Kreisgebiet zu plausibilisieren. Von zentraler Bedeutung seien weiterhin die mengenbilanziellen Nachweise. Aus den vorliegenden Informationen zu den in Verkehr gebrachten Fasern lasse sich die Belastung in Mittelbaden unmöglich erklären, was aus Berechnungen des Sachverständigenbüros ... vom 22.5.2020 hervorgehe. Die Plausibilität dieser Berechnungen werde zudem dadurch verstärkt, dass mittlerweile 1.215 ha und damit 12 % der landwirtschaftlich genutzten Flächen in Mittelbaden mit PFC belastet seien. Die weiten, quantitativen Kausalitätslücken könnten auch nicht unter Hinweis auf Vorläufersubstanzen, zu deren Potential nach aktuellem Wissenstand keine verlässliche Aussage gemacht werden könne, oder den neuen Summenparameter EOF geschlossen werden, da Vorläufersubstanzen (insbesondere PAP) sich nicht auf die Papierindustrie beschränkten und diese auch rein rechnerisch keine Lücken schließen könnten, zumal die Untersuchungen der streitgegenständlichen Flächen nicht auf sonderlich hohe Gehalte an Vorläufersubstanzen hinwiesen. Auch in der Papierverarbeitung eingesetztes Altpapier komme als Quelle für PFC nicht in Betracht. Im Kreisgebiet seien zahlreiche Flächen verunreinigt, deren Belastung bereits deswegen nicht durch sie erzeugt worden sein könne, weil dort kein von ihr stammender Kompost aufgebracht worden sei. Die mit der Ausfuhr des Kompostgemisches beauftragten Personen hätten von den insgesamt 921 ausgewiesenen belasteten Flächen bei 352 Flächen ausschließen können, dass dort von ihnen oder anderen Personen Kompost mit Papierfasern aufgebracht worden sei. Entsprechendes gelte für in Ottersweier entdeckte verunreinigte Flächen. Dies bedürfe weiterer Untersuchungen. Die Annahme, Fasern aus der Papierindustrie seien ursächlich, sei nur dann statthaft, wenn die Theorie auch dafür tauge, die Verunreinigung der gesamten Flächen in Mittelbaden zu erklären. In der Umgebung ihres anderen, in ... gelegenen Betriebsgeländes seien bislang keine nennenswerten Verunreinigungen gefunden worden. Auch in dem südlich angrenzenden Landkreis Ortenaukreis, in dem von einem anderen Unternehmen große Mengen Papierfasern verarbeitet worden seien, seien keine relevanten Verunreinigungen festgestellt worden. Auch dies spreche dagegen, dass Fasern aus der Papierindustrie allgemein geeignet seien, in relevantem Umfang mit PFC belastet zu sein. Ferner lägen keine ausreichenden Grundlagen dafür vor, dass die auf den streitgegenständlichen Flächen anzutreffenden Verunreinigungen um das Jahr 2008 herum eingetreten seien. Unter Würdigung der vorhandenen Informationen zu den Mengennachweisen sei es unter sachverständiger Würdigung wahrscheinlicher, dass die Verunreinigungen in Mittelbaden durch Klärschlamm und nicht durch Papierfasern erzeugt worden seien. Der im Raum Mittelbaden aufgebrachte Klärschlamm sei zu großen Anteilen mit PFC belastet gewesen und über Jahrzehnte großflächig landwirtschaftlich verwertet worden. Diese Aufbringungen aus früheren Jahren könnten auch heute noch nachwirken. Selbst im heutigen rechtskonformen Normalbetrieb setzten Kläranlagen grundsätzlich in erheblichem Umfang PFC frei. In den Abläufen nahezu aller Kläranlagen ließen sich relevante PFC-Konzentrationen ermitteln, wobei unterstellt werden könne, dass sich die Stoffe ebenso im Klärschlamm wiederfänden. Auch seien in den Kläranlagenabläufen verhältnismäßig große Mengen unbekannte Fluorverbindungen gefunden worden, was zeige, dass Vorläufersubstanzen auch bei Klärschlamm in erheblichem Umfang von Bedeutung seien. Ferner dürfe unterstellt werden, dass sich die in den Kläranlagenabläufen ermittelten erheblichen Konzentrationsunterschiede sowie die hinsichtlich der Einzelsubstanzen festgestellten Varianzen auch in dem jeweils abgegebenen Klärschlamm wiederfänden. Die Relevanz von Klärschlamm als mögliche PFC-Quelle könne daher nicht dadurch abschließend bewertet werden, dass einzelne Flächen untersucht würden, bei denen nur ein bestimmter Klärschlamm aus einer bestimmten Anlage aufgebracht worden sei. Auch die Relevanz der Kläranlage im Baden-Airpark müsse wegen neuerer Funde überdacht werden. Es sei des Weiteren festzustellen, dass bestimmte Schadensherde etwa gleich weit entfernt von mehreren Kläranlagen lägen. Dies betreffe beispielsweise die Flächen in Hügelsheim, in deren Umgebung nicht nur die Kläranlage in Hügelsheim, sondern auch diejenige des Baden-Airpark oder die der Beklagten liege. Ähnliches gelte auch für die streitgegenständlichen Flächen. Eine groß angelegte systematische Untersuchung der mit Klärschlamm beaufschlagten Ackerflächen liege weiterhin nicht vor. Aus einer Stellungnahme des Landratsamts Rastatt vom 2.10.2020 gehe zudem hervor, dass Verunreinigungen durch belastetes, aufsteigendes Grundwasser verursacht werden könnten. Schließlich könne PFC auch in Flugbenzin vorhanden sein. Insoweit sei auffällig, dass rund um militärisch und zivil genutzte Flughäfen Boden und Grundwasser großflächig mit PFC verunreinigt seien und sich in Gestalt des Baden-Airpark und des Flughafens in Lahr gleich zwei relevante Militärflughäfen in der Nähe befänden, zumal unstreitig sei, dass auf dem Gelände des Baden-Airpark erhebliche Verunreinigungen von PFC im Boden und im Grundwasser vorhanden seien. Hilfsweise sei auch nicht auszuschließen, dass die bestehende PFC-Belastung durch die – wie die Beklagte zwischenzeitlich festgestellt habe – Aufbringung von Papierabfällen auf den streitgegenständlichen Flächen Ende der 1970er bis Anfang der 1980er Jahre hervorgerufen worden sei. Zum jetzigen Zeitpunkt könne nicht sicher ausgeschlossen werden, dass im Rahmen der Produktion, die zum Anfall der Abfälle geführt habe, nicht auch PFC-haltige Substanzen eingesetzt worden seien. Auch zeige sich an dieser neuen Erkenntnis, dass die Bedeutung von in früheren Jahren aufgebrachten Papierfasern von den beteiligten Behörden nicht umfassend aufgearbeitet worden sei. Der Umstand, dass weitere erhebliche Mengen an Papierfasern sicher aufgebracht worden seien, stelle ferner die Glaubhaftigkeit der Aussagen des Bewirtschafters der landwirtschaftlich genutzten Flächen A–H in Frage, aus dessen bisherigen Aussagen sich dazu nichts ergebe. Es sei daher nicht auszuschließen, dass auch zu anderen Zeitpunkten von Dritten Papierfasern und möglicherweise auch Klärschlämme aufgebracht worden seien. Der Bewirtschafter sei insoweit erneut zu befragen. Ferner sei die betreffende Papierfabrik zu den betreffenden Zeiträumen und den eingesetzten Mitteln erneut zu befragen. Des Weiteren sei die Störerauswahl insbesondere deswegen fehlerhaft, weil die Papierfabriken, welche die betreffenden Fasern in Verkehr gebracht hätten, nicht als Störer in Anspruch genommen worden seien. Diese seien abfallrechtlich ebenfalls dazu verpflichtet gewesen, Abfälle schadlos zu entsorgen, wozu auch die Pflicht gehöre sicherzustellen, dass der eingeschaltete Entsorger die betreffenden Abfälle tatsächlich verwerten dürfe. Auch seien die Papierfabriken unmittelbare Störer, da diese diejenigen gewesen seien, die jedenfalls Kenntnis davon hätten haben können, dass PFC in den Fasern enthalten gewesen sei, und welche die besonderen Eigenschaften der eingesetzten Beschichtungsmittel am ehesten hätten erkennen können. Schließlich seien nur von einer Papierfabrik, die sie beliefert habe, nachweislich PFC-haltige Mittel eingesetzt worden. Die neuen Erkenntnisse zur Aufbringung von Papierabfällen auf den streitgegenständlichen Flächen Ende der 1970er bis Anfang der 1980er Jahre beträfen auch die Störerauswahl. Der damalige Bewirtschafter dieser Flächen habe die betreffenden Faserstoffe nach eigenen Ausführungen in Kenntnis der möglicherweise problematischen Herkunft und der fehlenden Zulässigkeit selbst ausgebracht. Auch die Rolle des damaligen Fuhrunternehmens sei zu klären.
Die Klägerin beantragt,
die bodenschutzrechtliche Untersuchungsanordnung der Beklagten vom 25.10.2016, die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 19.6.2017, soweit sich dieser auf die Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 und die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016 bezieht,
den Gebührenbescheid der Beklagten vom 14.12.2016 sowie
den Kostenbescheid der Beklagten vom 31.3.2020 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 26.10.2020 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Zur Begründung führt sie ergänzend und vertiefend zu den in ihren Verfügungen sowie den Widerspruchsbescheiden genannten Gründen aus, für die Papierfabrik ... (nachfolgend Papierfabrik ... ) sei nachgewiesen, dass diese allein in den Jahren 2006 bis 2008 jährlich mehrere Tausend Kilogramm fluorhaltiger Beschichtungsmittel eingesetzt habe. Eines dieser Mittel ( ... ) enthalte sowohl stabile und messbare PFC-Einzelverbindungen, aber auch nicht nachweisbare höhermolekulare Fluorverbindungen, die sukzessive zu frei messbaren, stabilen PFC abgebaut würden. Dies werde durch neuere, im Rahmen des Projektes ... gewonnene Erkenntnisse bestätigt. Da ein Mitverursachungsbeitrag der Klägerin genüge, sei auch unerheblich, ob die angenommenen Mengen aus der Papierfabrik ... hinsichtlich der angenommenen Gesamtmenge einen großen Anteil ausmachten. Der bewirtschaftende Landwirt der Flächen A–H habe bei seiner Befragung am 5.6.2014 angegeben, dass das von der Klägerin stammende Kompostmaterial nie Auffälligkeiten aufgewiesen habe, so dass diesem gar nicht bewusst gewesen sei, dass es sich um ein Kompostgemisch gehandelt habe. Laut dessen Angaben seien die Flächen zwischen der vormaligen Bundesstraße 3 und der Bundesautobahn 5 vollumfänglich mit Kompostmaterial der Klägerin beaufschlagt worden, insbesondere auch die Untersuchungsflächen A und B, auf denen die höchsten PFC-Gehalte festgestellt worden seien. Der Kompost sei von der Klägerin kostenfrei zur Verfügung gestellt worden. Auch eine erneute Befragung des bewirtschaftenden Landwirts am 8.12.2015 habe diese Aussage bestätigt. Es könne somit als erwiesen gelten, dass auf allen Flächen (Flächen A, B und D-H) das Kompostgemisch der Klägerin aufgebracht worden sei. Die Vorgänge auf der Anlage in ... seien für den vorliegenden Sachverhalt nicht relevant, da das dort hergestellte Kompostgemisch nach Aussage der Klägerin aufgrund der Entfernung zum Stadtkreis Baden-Baden nicht in diesen transportiert und dort auch nachweislich nicht ausgebracht worden sei. Aus den vorliegenden Inputlisten der drei Kompostanlagen der Klägerin werde auch ersichtlich, dass die Papierfabrik ..., in der nachweislich PFC zum Einsatz gekommen sei, nur an die Anlagen der Klägerin im Stadtkreis Baden-Baden, aber nicht nach ... geliefert habe. Auch handele es sich nicht um ein bundeslandweites Problem. Es liege vielmehr ein flächenhaftes Problem im Großraum des Stadtkreises Baden-Baden und des Landkreises Rastatt vor, in deren Gebieten nachweislich eine lokale Aufbringung des Kompostgemischs der Klägerin auf landwirtschaftlich genutzten Flächen im selben Zeitraum stattgefunden habe. Zu berücksichtigen sei ferner, dass im Rahmen der bodenschutzrechtlichen Sanierung der Altablagerung Ooswinkel in den Jahren 2002 und 2004 in 27 betroffenen Hausgärten ein Bodenaustausch mit Pflanzerde von der Kompostanlage der Klägerin in ... durchgeführt worden sei. Alle in diesem Zusammenhang vorgenommenen Beprobungen wiesen eine signifikante PFC-Belastung sowie Vorläufersubstanzen auf. Auf den Flächen A–H in S. sei nie Klärschlamm ausgebracht worden, weshalb dieser als Ursache hier ausgeschlossen werden könne. Auch die Klägerin könne keine Beweise vorlegen, aus denen hervorgehe, dass eine Aufbringung von Klärschlamm auf diesen Flächen erfolgt sei. Dies gelte nicht minder mit Blick auf etwaige Klärschlämme der Kläranlage im Baden-Airpark. Auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass sich aus einer im Wege der Aktenrecherche aufgetanen Akte des ehemaligen Wasserwirtschaftsamtes Karlsruhe ergebe, dass bereits Ende der 1970er bis Anfang der 1980er Jahre entwässerter Schlamm (Krümelstoff) aus der Papierherstellung, der größtenteils von der ... aus ... stamme, im Umfang von mindestens 50 bis 80 Fuhren auf den streitgegenständlichen Flächen ausgebracht worden sei, sei aufgrund des festgestellten Verhaltens der Klägerin von einem maßgeblichen Mitverursachungsbeitrag an den schädlichen Bodenveränderungen auszugehen. Diese habe ganz erhebliche Mengen an Papierschlämmen angenommen, die eine für ihre Inanspruchnahme ausreichende Mitverursachung der festgestellten PFC-Belastungen begründeten. Des Weiteren passe die zeitliche Entwicklung des Schadenbildes im Grundwasser zum Zeitraum der Aufbringung des Kompostgemisches der Klägerin, während länger zurückliegende Einträge zu deutlich längeren PFC-Fahnen im Grundwasser geführt hätten. Darüber hinaus habe das Regierungspräsidium Karlsruhe aus Anlass der PFC-Problematik Steckbriefe der relevanten Papierfabriken angefertigt. Bei der ..., Rechtsnachfolgerin der ..., sei festgehalten, dass kein Altpapier und auch keine fluorierten Barrieremittel eingesetzt würden. Insofern sei davon auszugehen, dass das von der ... bezogene Material keine PFC-Einträge verursacht habe. Ebenso fernliegend sei, dass die PFC-Belastung auf den Flächen A–H in S. durch belastetes aufsteigendes Grundwasser hervorgerufen worden sei. Die PFC-Belastungen bei der von der Klägerin benannten Verbandskläranlage ... beschränkten sich auf den Grundwasserwechselbereich. Der dortige Bemessungsgrundwasserstand liege nur rund einen halben Meter unterhalb der Geländeoberkante. Im Bereich der Flächen A–H in S. seien deutlich größere Flurabstände anzutreffen. Der Grundwasserstand liege bei etwa vier bis fünf Metern unterhalb der Geländeoberkante. Des Weiteren belegten die Untersuchungsergebnisse der Detailuntersuchung, dass die Belastungen aus dem Oberboden stammten. Im Grundwasserzustrom der Flächen A–H fänden sich keine relevanten PFC-Belastungen. Da es sich bei der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 um eine Weiterführung der Anordnung vom 26.9.2014 handele, sei auch hier die Klägerin als Adressatin gewählt worden. Als bloße untergeordnete Mitverursacher trügen die Papierfabriken nicht die Hauptverantwortung dafür, dass die Klägerin eigenverantwortlich die Abfälle in unrechtmäßiger Weise dem Kompost untergemischt habe. Belastbare Indizien, die den Rückschluss begründeten, dass es einen Ursachenzusammenhang zwischen dem Verhalten der Papierfabriken und der eingetretenen Gefahr gebe, lägen nicht vor und würden von der Klägerin auch nicht vorgetragen. Somit könnten die Papierfabriken nicht als Verursacher verantwortlich gemacht werden. Als Betreiberin der Kompostanlage habe vielmehr die Klägerin den Gesamtüberblick über die angenommenen und verarbeiteten Mengen sowie die Herkunft der angenommenen Abfälle gehabt. Des Weiteren seien allein durch die Klägerin die Abläufe auf der Kompostanlage gestaltet worden. Diese habe ein Produkt mit Abfällen hergestellt, die sie von den Papierfabriken freiwillig und aus wirtschaftlichen Gründen angenommen habe. Dieses hergestellte Produkt sei durch sie im Anschluss in den Verkehr gebracht worden. Mit Blick auf die Durchführung der in der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 vorgesehenen Maßnahmen im Wege der Ersatzvornahme ab dem 2.12.2016 sei zu berücksichtigen, dass die Maßnahmen Ziffer I.A.–M. in ihrer Gesamtheit die in Ziffer I.N.7. aufgeführte Detailuntersuchung darstellten. Daher sei eine Auslegung dahingehend vertretbar, dass sich die in der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 ausgesprochene Zwangsmittelandrohung und Anordnung des Sofortvollzugs auch auf Ziffer I.N.7. bezögen. Dies sei umso mehr anzunehmen, als es sich bei der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 um die Weiterführung der ersten Detailuntersuchung handele, die mit Verfügung vom 26.9.2014 angeordnet und deren Wirksamkeit gerichtlich bestätigt worden sei. Wäre mit der Festsetzung der Ersatzvornahme bis zum Ablauf der letzten in Ziffer I.A.–M. genannten Fristen zugewartet worden, wäre unter Umständen ein erheblicher Umweltschaden entstanden, der mit der Detailuntersuchung habe erkannt und dadurch verhindert werden sollen. Die Maßnahmen wären somit wirkungslos gewesen. Im Hinblick auf die Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014, welche die Klägerin durch alle Instanzen bis zur Verfassungsbeschwerde angegriffen habe, erscheine zudem eine Fristsetzung im Rahmen der Zwangsmittelandrohung entbehrlich. Die Klägerin habe durch ihr Verhalten bei dieser Anordnung deutlich gemacht, dass sie nicht willens sei, ihre mit der Anordnung auferlegten Pflichten zu erfüllen. Sie habe daher davon ausgehen dürfen, dass die Klägerin sich auch der Weiterführung der Detailuntersuchung verweigern werde. Auch die sachliche und zeitliche Komplexität der angeordneten Maßnahmen spreche nicht gegen eine Entbehrlichkeit der Fristsetzung, da es sich um die Weiterführung der Detailuntersuchung handele und nicht um deren erstmalige Anordnung, der Klägerin die geforderten Maßnahmen mithin schon bekannt gewesen seien.
Die Kammer hat mit Beschluss vom 26.10.2022 die Verfahren 6 K 2735/20 und 6 K 4900/20 gemäß § 93 Satz 1 VwGO zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden und unter dem Aktenzeichen 6 K 2735/20 fortgeführt.
Dem Gericht haben die einschlägigen Behördenakten (25 Bände Akte der Beklagten, zwei Bände Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Karlsruhe, ein Band Akte des ehemaligen Wasserwirtschaftsamtes Karlsruhe) sowie die Akte der Staatsanwaltschaft zum Ermittlungsverfahren 312 Js 2905/14 (19 Bände) vorgelegen. Hierauf, auf die von der Kammer beigezogenen Gerichtsakten des Verfahrens 6 K 4691/20 (ein Band) und der verbundenen Verfahren 6 K 2064/16 und 6 K 4665/16 (insgesamt vier Bände) sowie auf die im vorliegenden Verfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klagen haben nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Soweit die Klägerin die Aufhebung der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 begehrt, ist ihre Klage zulässig, aber nicht begründet [nachfolgend I.]. Demgegenüber erweisen sich die ebenfalls angefochtene Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016, der Gebührenbescheid vom 14.12.2016 und der Kostenbescheid vom 31.3.2020 als rechtswidrig, so dass die hiergegen gerichteten Klagen Erfolg haben [nachfolgend II.].
I.
1. Die gegen die Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 gerichtete Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Diese hat sich insbesondere nicht durch deren zwischenzeitlich im Wege der Ersatzvornahme erfolgte Vollstreckung im Sinne des § 43 Abs. 2 LVwVfG erledigt. Vielmehr gehen von einem Verwaltungsakt, mit dem Handlungspflichten auferlegt werden, die im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt wurden, auch weiterhin rechtliche Wirkungen für das Vollstreckungsverfahren aus. Da der Grundverwaltungsakt zugleich die Grundlage für den Kostenbescheid bildet, dauert die Titelfunktion des Grundverwaltungsakts an, solange dieser nicht (gerichtlich) aufgehoben wird (vgl. hierzu nur BVerwG, Urt. v. 25.9.2008 – 7 C 5.08 – juris, Rn. 13; Beschl. v. 21.4.2015 – 7 B 8.14 – juris, Rn. 4). Dementsprechend bildet auch hier die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung weiterhin die Grundlage für den ebenfalls angegriffenen Kostenbescheid vom 31.3.2020.
2. In der Sache hat die Klage indes keinen Erfolg. Die Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Erstere findet ihre rechtliche Grundlage in § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG, dessen tatbestandlichen Voraussetzungen im für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt erfüllt waren [nachfolgend a)]. Darüber hinaus wurde das durch diese Vorschrift eröffnete behördliche Ermessen fehlerfrei ausgeübt [nachfolgend b)].
a) Ausweislich § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen haben, wenn aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast besteht. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sind der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Die zuständige Behörde kann gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG verlangen, dass Untersuchungen von Sachverständigen oder Untersuchungsstellen nach § 18 BBodSchG durchgeführt werden.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist – mangels abweichender Regelungen des materiellen Rechts im Bundesbodenschutzgesetz – nach den in der Rechtsprechung zur Anfechtungsklage entwickelten allgemeinen Grundsätzen der Erlass des Widerspruchsbescheids als Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung. Insoweit ist weiterhin zu berücksichtigen, dass es – wie im allgemeinen Polizeirecht – bei der Überprüfung der Ordnungsgemäßheit der behördlichen Schadens- bzw. Gefahrenbeurteilung und auch der – nicht selten prognostische Elemente enthaltenden – Einschätzung geeigneter, erforderlicher und verhältnismäßiger Abhilfemaßnahmen grundsätzlich auf die Sicht „ex ante“ zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids ankommt. Soweit allerdings diesbezügliche rechtserhebliche Erkenntnisse schon bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids hätten gewonnen und berücksichtigt werden können, ist dies in die rechtliche Überprüfung einzubeziehen. Insoweit gilt nichts anderes als beim Nachweis des Vorliegens von bereits zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids vorhandenen Tatsachen (vgl. dazu nur VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29.3.2019 – 10 S 2788/17 – VBlBW 2020, 76 – juris, Rn. 6; Urt. v. 8.3.2013 – 10 S 1190/09 – juris, Rn. 47; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.5.2015 – 16 A 1686/09 – juris, Rn. 67 ff. m.w.N.). Ob sich der Gefahrenverdacht aufgrund späterer Erkenntnisse als unbegründet erweist, ist demgegenüber für die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung unerheblich. Dies kann allenfalls einen Kostenerstattungsanspruch des Adressaten der Untersuchungsanordnung nach § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG begründen, für den die Perspektive „ex post“ nach Durchführung der angeordneten Untersuchungsmaßnahmen im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblich ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29.3.2019 – 10 S 2788/17 – VBlBW 2020, 76 – juris, Rn. 6 m.w.N.).
Die materielle Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen einer Inanspruchnahme der Klägerin als Verhaltensstörerin nach den genannten Vorschriften trägt nach den allgemeinen Regeln im Anfechtungsrechtsstreit die Behörde, weil es sich hierbei um den ihr günstigen Umstand des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen eines Eingriffs durch belastenden Verwaltungsakt handelt (vgl. dazu nur BVerwG, Urt. v. 21.5.2008 – 6 C 13.07 – juris, Rn. 41).
Nach Maßgabe dessen war im vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 19.6.2017 nicht nur in Bezug auf die streitgegenständlichen, nördlich des Ortsteils S. und zwischen der vormaligen Bundesstraße 3 und der Bundesautobahn 5 gelegenen Flächen der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung gegeben [nachfolgend aa)]. Darüber hinaus begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, dass die Klägerin diesbezüglich als Verursacherin im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG qualifiziert wurde [nachfolgend bb)].
aa) Schädliche Bodenveränderungen sind gemäß § 2 Abs. 3 BBodSchG Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Die natürlichen Funktionen des Bodens umfassen neben anderen die Funktion als Bestandteil des Naturhaushalts, insbesondere mit seinen Wasser- und Nährstoffkreisläufen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. b BBodSchG). Bezogen auf den Wasserkreislauf besitzt der Boden unter anderem die Fähigkeit, Niederschlagswasser aufzunehmen und es als Sickerwasser nach der Bodenpassage an das Grundwasser und/oder die Oberflächengewässer abzugeben; er schützt zugleich das Grundwasser und die Oberflächengewässer vor Schadstoffeinträgen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c BBodSchG). Diese Funktion ist beeinträchtigt, wenn in den Boden Stoffe eingetragen worden sind, die in den Wasserkreislauf gelangen und geeignet sind, dort Gefahren oder erhebliche Nachteile zu bewirken. Die Eignung besteht, wenn im Hinblick auf den Wasserhaushalt nachteilige Auswirkungen einer gewissen Mindestintensität hinreichend wahrscheinlich sind. Der erforderliche Grad an Wahrscheinlichkeit bestimmt sich nach Art und Ausmaß des drohenden Schadens einerseits und des hohen Schutzes, den die Gewässer genießen, andererseits. Ein hinreichender Grad an Wahrscheinlichkeit ist insbesondere bei Substanzen im Boden gegeben, die mit durchsickerndem Niederschlagswasser in das Grundwasser oder die Oberflächengewässer transportiert werden und nach Art sowie Konzentration eine nachteilige Veränderung der Gewässereigenschaften hervorrufen (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG). Eine zum behördlichen Tätigwerden ermächtigende Beeinträchtigung der Wassergüte liegt insofern nicht erst dann vor, wenn feststeht, dass die bewirkten Veränderungen allgemein und/oder im Besonderen hinsichtlich der Trinkwasserversorgung den Ge-oder Verbrauchswert des Wassers aufheben oder wesentlich herabsetzen. Vielmehr reicht angesichts der zentralen Bedeutung der Erhaltung und des Schutzes der naturgegebenen Wasservorkommen, vor allem der als Ausgangsstoff für die Trinkwasserversorgung nutzbaren und genutzten Wasservorkommen, selbst ein nur geringer Grad an Wahrscheinlichkeit der nachteiligen Beeinflussung der Nutzbarkeit des Wassers zu diesen Zwecken aus. Nichts anderes gilt im Hinblick auf den Schutz der ökologischen Funktionen der Gewässer (vgl. § 1 WHG). Es ist gerade Sinn und Zweck des Schutzes des Bodens, soweit er für den Wasserhaushalt relevant ist, die Gewässer vor Stoffen zu bewahren, die sich nach den Maßstäben des Wasserrechts und den Vorgaben des Trinkwasserschutzes potenziell nachteilig auf den Ge- oder Verbrauchswert der Gewässer auswirken (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.5.2015 – 16 A 1686/09 – juris, Rn. 86 ff., dort bejaht für den Eintrag von PFC in den Boden).
Gemäß § 3 Abs. 4 BBodSchV liegen konkrete Anhaltspunkte, die den hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG begründen, regelmäßig dann vor, wenn Untersuchungen eine Überschreitung von Prüfwerten ergeben oder wenn aufgrund einer Bewertung nach § 4 Abs. 3 BBodSchV eine Überschreitung von Prüfwerten zu erwarten ist (vgl. dazu nur VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.12.2012 – 10 S 744/12 – juris, Rn. 27). In Ermangelung einer Aufnahme von Prüfwerten für PFC in den Katalog der schädlichen Stoffe nach der Bundesbodenschutz- und Altlastenverordnung kann dabei auch auf im jeweiligen Landesrecht festgelegte Geringfügigkeitsschwellenwerte zurückgegriffen werden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.5.2015 – 16 A 1686/09 – juris, Rn. 88 ff., das auch ohne Festlegung landesrechtlicher Geringfügigkeitsschwellenwerte von einer Schädlichkeit des Eintrags von PFC in Boden und Grundwasser aufgrund hiermit verbundener Gesundheitsgefahren ausgeht; ferner VG Lüneburg, Urt. v. 24.11.2016 – 2 A 7/15 – juris, Rn. 42). Ein Verdacht im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG liegt dabei auch dann vor, wenn Gewissheit über die Existenz einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast besteht, jedoch Ungewissheit bezüglich der weiteren Tatsachen, etwa der konkreten Art der Belastung, der Ausbreitung oder der räumlichen Erstreckung; Anordnungen nach § 9 Abs. 2 BBodSchG können also auch bei bekannt belasteten Grundstücken getroffen werden. So können beispielsweise auch Detailuntersuchungen zur Vorbereitung einer späteren Sanierungsanordnung verfügt werden (vgl. dazu wiederum VG Lüneburg, Urt. v. 24.11.2016 – 2 A 7/15 – juris, Rn. 41 m.w.N.).
Ausgehend hiervon war im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch der Verdacht schädlicher Bodenveränderungen in Bezug auf die streitgegenständlichen Flächen gegeben. So hat die Kammer bereits in ihrem die bodenschutzrechtliche Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014 betreffenden Urteil vom 24.10.2017 (6 K 2064/16) unter Verweis auf die infolge dieser Untersuchungsanordnung durchgeführte und mit Erkundungsbericht vom 26.2.2016 abgeschlossene Detailuntersuchung ausgeführt, dass die mit Erlass des Umweltministeriums Baden-Württemberg vom 17.6.2015 festgesetzte Geringfügigkeitsschwelle, der zufolge in der Quotientensumme aller PFC ein Bewertungsindex von 1 einzuhalten ist, auf den streitgegenständlichen Flächen ausnahmslos überschritten war und die im Boden befindlichen PFC in das darunterliegende Grundwasser übergingen. Demgegenüber war eine abschließende Beurteilung der Frage, ob eine Gefährdung des Wasserwerks O. ausgehend von den streitgegenständlichen Flächen gegeben war, auf der Grundlage dieser Detailuntersuchung nicht möglich, so dass weitere Untersuchungen namentlich in Bezug auf die Interaktion von ..., ... und Grundwasser angezeigt waren.
An diesem – auf den Erlass des Widerspruchsbescheids vom 5.4.2016 bezogenen – Befund hatte sich im vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung vom 19.6.2017 nichts geändert. Dementsprechend stellt auch die Klägerin (weiterhin) nicht in Abrede, dass in diesem Zeitpunkt eine schädliche Bodenveränderung in Bezug auf die streitgegenständlichen Flächen vorlag.
bb) Die Klägerin bestreitet vielmehr weiterhin allein, die Verursacherin der festgestellten schädlichen Bodenveränderungen zu sein. Hiermit verfängt sie indes nicht.
Verursacher im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 BBodSchG ist nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung jede natürliche oder juristische Person, die an einer Bodenkontamination zumindest als Teilverantwortliche mitgewirkt hat. Allerdings reicht eine bloße Kausalität im naturwissenschaftlichen Sinne für eine Verhaltenshaftung nicht aus. Vielmehr bedarf es insbesondere bei mehreren möglichen Verursachern und unterschiedlichen Verursachungsbeiträgen einer wertenden Zurechnung der vorgefundenen Kontamination. Danach ist derjenige Handlungsstörer, der bei wertender Betrachtung und unter Einbeziehung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalls durch seinen Beitrag die Gefahrenschwelle überschritten und dadurch die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr gesetzt hat. Dabei kommt es entscheidend auf das Vorliegen eines hinreichend engen Wirkungs- und Ursachenzusammenhangs zwischen dem Überschreiten der Gefahrengrenze und dem Verhalten einer Person an, der es gerechtfertigt erscheinen lässt, die Pflichtigkeit dieser Person zu bejahen.
Eine Inanspruchnahme als Verursacher setzt zunächst den Nachweis voraus, dass der pflichtige Handlungsstörer überhaupt einen Verursachungsbeitrag gesetzt hat. Die Heranziehung als (Mit-)Verursacher einer Bodenverunreinigung kommt nur dann in Betracht, wenn die (Mit-)Verantwortlichkeit objektiv feststeht. Eine Verursacherhaftung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG lässt sich nicht auf bloße Vermutungen zu etwaigen Kausalverläufen stützen. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG begründet keine „konturenlose Gefährdungshaftung“ für jegliche Folgen gewerblicher Tätigkeit wegen objektiv gefahrenträchtigen Verhaltens. Allerdings hat der Gesetzgeber die Haftung des Verursachers einer Bodenverunreinigung gleichrangig neben diejenige des Grundstückseigentümers und Inhabers der tatsächlichen Sachherrschaft gestellt. Die Anforderungen an den Nachweis der Verursachung einer Verunreinigung sind daher nicht so hoch anzusetzen, dass im praktischen Ergebnis bei für das Altlastenrecht typischen Fallkonstellationen die Zustandshaftung des Grundstückseigentümers und Inhabers der tatsächlichen Sachherrschaft den Regelfall, die Inanspruchnahme des Verursachers hingegen die Ausnahme bildet. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG bereits dann eine Inanspruchnahme des genannten Personenkreises für die Durchführung der notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung zulässt, wenn nur der (hinreichende) Verdacht einer Verseuchung des Bodens besteht. Dies bedingt aber, dass häufig auch hinsichtlich der Frage des Verursachers der potentiellen schädlichen Bodenveränderung noch keine endgültige Klarheit besteht. Das auf der Primärebene herrschende Gebot einer schnellen und effektiven Gefahrenabwehr rechtfertigt es, auch denjenigen in Anspruch zu nehmen, dessen Verursachungsbeitrag zur Bodenverschmutzung noch nicht endgültig geklärt ist. In der Phase der Gefährdungsabschätzung soll die effektive Erforschung der Gefährdung so wenig wie möglich unter tatsächlichen Schwierigkeiten bei der Feststellung des Pflichtigen leiden. Kann der abschließende Nachweis in Bezug auf die als Verursacher verantwortlich gemachte Person noch nicht erbracht werden, müssen zum Ausschluss spekulativer Erwägungen und bloßer Mutmaßungen aber zumindest objektive Faktoren als tragfähige Indizien vorhanden sein, die den Schluss rechtfertigen, zwischen dem Verhalten der in Anspruch genommenen Person und der eingetretenen Gefahrenlage bestehe ein gesicherter Ursachenzusammenhang (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29.3.2019 – 10 S 2788/17 – VBlBW 2020, 76 – juris, Rn. 7; Beschl. v. 11.8.2015 – 10 S 1131/15 – juris, Rn. 11 f. m.w.N.).
Ferner kann bei sogenannten Summationsschäden, die regelmäßig zur Folge haben, dass eine Isolierbarkeit der Teilbeiträge mehrerer Handlungsverantwortlicher für die (Gesamt-)Störung nachträglich unmöglich ist, jeder Verursacher auf die vollständige Beseitigung der Störung in Anspruch genommen werden. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit der Inanspruchnahme setzt dies aber eine Erheblichkeit des Verursachungsbeitrages voraus (ebenfalls ständige Rspr., vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29.3.2019 – 10 S 2788/17 – VBlBW 2020, 76 – juris, Rn. 7; Urt. v. 22.2.2005 – 10 S 1478/03 – juris, Rn. 35, bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 16.3.2006 – 7 C 3.05 – juris, Rn. 14 m.w.N.).
Notwendige, aber auch hinreichende Voraussetzung einer Inanspruchnahme als(Mit-)Verursacher ist nach alldem, dass bei Vorliegen tragfähiger objektiver Indizien für einen erheblichen Verursachungsbeitrag anderweitige tatsächliche Ursachen für die schädliche Bodenveränderung nicht ernsthaft in Betracht kommen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29.3.2019 – 10 S 2788/17 – VBlBW 2020, 76 – juris, Rn. 8; ferner OVG Nordrhein- Westfalen, Urt. v. 20.5.2015 – 16 A 1686/09 – juris, Rn. 117 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 11.8.2015 – 10 S 1131/15 – juris, Rn. 19).
In seinem Beschluss vom 29.3.2019 (10 S 2788/17) zur bodenschutzrechtlichen Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014 hatte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg einen maßgeblichen Verursachungsbeitrag der Klägerin mit der Begründung bejaht, dass nach dem Ergebnis der orientierenden Untersuchung gerade diejenigen beprobten landwirtschaftlichen Flächen erhöhte PFC-Werte im Boden aufgewiesen hätten, auf denen Papierschlämme bzw. mit Papierschlämmen versetzter Kompost der Klägerin aufgebracht worden sei, nachdem die Klägerin diese Schlämme auch aus der Papier- und Kartonagenproduktion unter Einsatz von PFC sowie der Altpapierproduktion bezogen habe und andere Ursachen für die Kontamination nicht ernsthaft in Betracht gekommen seien. Zweifel hieran hätten sich auch nicht aus dem klägerischen Vortrag ergeben, gesicherte Erkenntnisse zum Einsatz von PFC bestünden nur hinsichtlich einer Papierfabrik und es fehle an Belegen für ein Aufsummieren des PFC-Gehalts in Papierschlämmen aus der Altpapierproduktion. Denn zum einen genügten für einen maßgeblichen Verursachungsbeitrag bereits hinreichende objektive Anhaltspunkte. Zum anderen seien andere Ursachen, die das konkrete Schadensbild erklären könnten, nicht ersichtlich gewesen. So habe es für die hier kontaminierten Flächen – unbeschadet der grundsätzlichen Frage der potentiellen (Reserve-)Ursächlichkeit – an jeglichem Anhaltspunkt etwa für eine Beaufschlagung mit Klärschlamm gefehlt, wie sich nicht zuletzt aus den vom Verwaltungsgericht wiedergegebenen Angaben des Bewirtschafters ergeben habe.
Nach der Überzeugung der Kammer begründeten die vom Verwaltungsgerichtshof benannten objektiven Indizien im vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung vom 19.6.2017 weiterhin einen maßgeblichen Verursachungsbeitrag der Klägerin zu den festgestellten schädlichen Bodenveränderungen. So bestanden in diesem Zeitpunkt nicht nur die auf einen Verursachungsbeitrag der Klägerin hindeutenden Indizien unverändert fort [nachfolgend (1)]. Es kamen auch weiterhin keine anderweitigen tatsächlichen Ursachen für diese schädlichen Bodenveränderungen ernsthaft in Betracht [nachfolgend (2)].
(1) Auch im vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt deutet der Umstand, dass nach dem Ergebnis der orientierenden Untersuchung sowie des Erkundungsberichts vom 26.2.2016 gerade diejenigen beprobten landwirtschaftlichen Flächen erhöhte PFC-Werte im Boden aufgewiesen haben, auf denen mit Papierschlämmen versetzter Kompost der Klägerin aufgebracht worden ist, nachdem die Klägerin diese Schlämme auch aus der Papier- und Kartonagenproduktion unter Einsatz von PFC sowie der Altpapierproduktion bezogen hatte, auf einen maßgeblichen Verursachungsbeitrag der Klägerin zu den festgestellten schädlichen Bodenveränderungen hin.
(a) Wie die Kammer bereits in ihrem Urteil vom 24.10.2017 (6 K 2064/16) ausgeführt hat, tritt zu dieser Indizienkette der weitere objektive Anhaltspunkt, dass ausweislich des Erkundungsberichts vom 26.2.2016 in der sich von den streitgegenständlichen Flächen bis zum ... erstreckenden PFC-Fahne „fast ausschließlich die mobileren, kürzerkettigen PFC auf[treten] und aus ihrem zeitlichen Verlauf als erstmalige Ankunft der PFC das Frühjahr 2013 angenommen werden [kann], was einer Fließdauer von circa 5 Jahren entspricht und gut mit der hydraulisch berechneten Fließzeit übereinstimmt“ (vgl. S. 24 des Erkundungsberichts über die Detailuntersuchung „Grundwasserbelastung im weiteren Grundwasserabstrom der Eintragsfläche zwischen B3 alt und BAB5“ vom 26.2.2016). Diese gutachterlichen Erkenntnisse deuten auf einen Übergang von PFC in das unter den streitgegenständlichen Flächen verlaufende Grundwasser Anfang des Jahres 2008, d. h. im engen zeitlichen Zusammenhang mit der Beaufschlagung der streitgegenständlichen Flächen mit dem Kompostgemisch der Klägerin im Zeitraum von 2006 bis 2008 hin.
Soweit die Klägerin diesen zeitlichen Zusammenhang unter Verweis auf eine Stellungnahme des Dipl. Geol. ... von der ... vom 16.10.2017 dahingehend in Frage stellt, dass die im Erkundungsbericht aufgestellte Schlussfolgerung in Anbetracht einer weiträumigen PFC-Grundbelastung, fehlender Analyseergebnisse und noch unzureichender Kenntnisse des Verhaltens der hochkomplexen PFC in Boden und Grundwasser mit erheblichen Unsicherheiten behaftet sei, verfängt sie hiermit nicht. Denn weder lag die benannte Stellungnahme bei Erlass des Widerspruchsbescheids vor noch ist dargetan oder sonst ersichtlich, dass die Widerspruchsbehörde auch ohne die Stellungnahme vom 16.10.2017 hätte Anlass haben müssen, den im Erkundungsbericht vom 26.2.2016 identifizierten zeitlichen Zusammenhang in Zweifel zu ziehen und die in der Stellungnahme insoweit vorgetragene Kritik von Amts wegen zu üben respektive die in der Stellungnahme angestellte hypothetische Alternativbetrachtung selbst vorzunehmen.
Entsprechendes gilt in Bezug auf den infolge der streitgegenständlichen Untersuchungsanordnung erstellten Untersuchungsbericht über die Fortführung der Detailuntersuchung vom 14.8.2019, in welchem der im Erkundungsbericht vom 26.2.2016 formulierte zeitliche Zusammenhang dahingehend relativiert wird, als unter anderem „ein entsprechend der Fließgeschwindigkeit zeitversetzter Versatz der Kurven auf den jeweils abstromigen Transekten oder ein wellenartiges Fortschreiten der Belastungsscheitel entlang der Fahne […] nicht erkennbar“ seien und eine schlüssige Deutung dieser Vorgänge im Rahmen der Detailuntersuchung nicht erfolgen könne, sondern vielmehr der Grundlagenforschung bedürfe (vgl. S. 12 des Untersuchungsberichts über die Fortführung der Detailuntersuchung „Grundwasserbelastung im weiteren Grundwasserabstrom der Eintragsfläche zwischen B3 alt und BAB5“ vom 14.8.2019). Denn auch diese Erkenntnisse wurden nach dem hier maßgeblichen Zeitpunkt gewonnen und sind überdies gerade das Ergebnis der vorliegend angegriffenen Untersuchungsanordnung.
Nichts anderes gilt schließlich hinsichtlich des von der Klägerin in das vorliegende Verfahren eingeführten Grundwassermodells Mittelbaden des Landesamtes für Umwelt Baden-Württemberg, welches eine Analyse und Prognose der PFC-Belastung im Raum Rastatt und Baden-Baden beinhaltet. Denn dieses stammt aus dem Dezember 2017 und wurde dementsprechend erst nach dem vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt veröffentlich. Im Übrigen geht auch das Landesamt davon aus, dass der Eintrag von PFC aus landwirtschaftlichen Flächen zwischen 2004 und 2008 begonnen habe. Soweit es mit Blick auf das Grundwassermodell auf Unbekannte und Unsicherheiten verweist und – worauf die Klägerin hinweist – davon abrät, allein auf der Grundlage dieses Modells rechtverbindliche Entscheidungen abzuleiten, wird hiermit nicht in Abrede gestellt, den im Erkundungsbericht vom 26.2.2016 identifizierten zeitlichen Zusammenhang als eines von mehreren objektiven Indizien bei der Beurteilung der Frage heranzuziehen, ob ein erheblicher Verursachungsbeitrag der Klägerin gegeben ist.
(b) Die vorstehend benannten tragfähigen Indizien werden durch den Vortrag der Klägerin, es sei unwahrscheinlich, dass die aus der Papierindustrie stammenden Fasern mit relevanten PFC-Belastungen ausgeschleust worden seien und mengenbilanziell die festgestellte PFC-Belastung im Bereich der streitgegenständlichen Flächen verursacht haben könnten, nicht in Frage gestellt.
(aa) Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang weiterhin auf das Gutachten des ... und der ... vom ... vom 11.4.2016 verweist, hat die Kammer bereits in ihrem Urteil vom 24.10.2017 ausgeführt, dass dieses nicht geeignet ist, die Verursacherstellung der Klägerin substantiiert in Zweifel zu ziehen. Denn die dort angestellten abstrakten Überlegungen zum Einsatz von PFC in der deutschen Papierindustrie verhalten sich (notgedrungen) schon nicht unmittelbar zu den hier relevanten Verhältnissen der Papierproduktion und Abgabe von Abfallstoffen hieraus in 16 Papierfabriken. Namentlich die in dem Gutachten angestellte Berechnung, in welchem Umfang die Klägerin Papierfaserabfälle aus der PFC-haltige Barrieremittel einsetzenden Papierproduktion angenommen habe, wenn letztere einen Anteil von 0,2 % an der Papierproduktion im Bundesgebiet aufweise, bewegt sich ausschließlich auf einer abstrahierten Ebene, während die Klägerin im relevanten Zeitraum allein aus der Papierfabrik ... nachweislich Papierschlamm aus der PFC-haltige Barrieremittel einsetzenden Papierproduktion im Umfang von 325,2 tTS angenommen hat (vgl. die diesbezüglichen Angaben der Papierfabrik ... aus dem Dezember 2014 auf S. 4997 der Verwaltungsakte). Schließlich verhält sich das Gutachten nur zu messbaren PFC, nicht aber zu dem Einsatz von Vorläuferstoffen.
(bb) Die Existenz letzterer begründet nach der Überzeugung der Kammer indes ein weiteres tragfähiges Indiz für einen maßgeblichen Verursachungsbeitrag der Klägerin. Dass Vorläufersubstanzen jedenfalls ein indizielles mengenbilanzielles Belastungspotential aufweisen, zeigt nicht zuletzt eine ..., in welcher mit Blick auf eine von der Papierfabrik ... im relevanten Zeitraum im Umfang von über 121 t eingesetzte Barrierechemikalie festgestellt wurde, dass das untersuchte Produkt zahlreiche per- und polyfluorierte Verbindungen enthalte, der ermittelte Gesamtgehalt an fluorhaltigen Verbindungen mit 0,0012 Gewichtsprozent aber viel zu gering sei, um die Herstellerangabe, nach welcher das Produkt circa 23 Gewichtsprozent PFT enthalte, zu erklären, so dass davon auszugehen sei, dass das untersuchte Produkt im Wesentlichen aus fluorhaltigen Verbindungen bestehe, welche in der Liste der Zielverbindungen nicht enthalten seien.
Von einem derartigen erheblichen mengenbilanziellen Belastungspotential geht im Übrigen auch die von der Klägerin eingeführte Fachpublikation von ... und ... zu analysierten PFC aus dem Jahr 2016 aus, wenn dort ausgeführt wird, dass „eine Beschränkung des Nachweises der PFAS im Boden auf das genormte LC-MS-MS-Verfahren […] das Schadstoffpotenzial des kontaminierten Areals erheblich [unterschätze]“, da „im schlimmsten Fall […] der Boden unbelastet erscheinen […], aber erhebliche Gehalte mit Precursor aufweisen [könne], die zeitverzögert zur Freisetzung hoher Konzentrationen an Perfluoralkancarbonsäuren und Perfluoralkansulfonsäuren führ[t]en“.
Soweit die Klägerin die Relevanz von Vorläufersubstanzen (Präkursoren) damit in Abrede stellt, dass deren Anwendung nicht auf die Papierindustrie beschränkt sei, sondern Vorläufersubstanzen namentlich auch in Klärschlamm und Löschmitteln zu finden seien, bestehen bereits keine Anhaltspunkte, dass andere Vorläufersubstanzen beinhaltende Stoffe und insoweit insbesondere Klärschlamm oder Löschmittel auf die streitgegenständlichen Flächen gelangt sind. Auch schließt der von der Klägerin angeführte Umstand, dass die Bedeutung von Vorläufersubstanzen weiterer Forschung bedarf, in Anbetracht des in der Untersuchung des DVGW-Technologiezentrums Wasser und des Regierungspräsidiums Karlsruhe aus dem April 2008 dokumentierten mengenbilanziellen Belastungspotentials der von der Papierfabrik ... im relevanten Zeitraum im Umfang von über 121 t eingesetzten Barrierechemikalie keineswegs aus, Vorläufersubstanzen zumindest indiziell zur Bestimmung des mengenbilanziellen Belastungspotentials der ausgebrachten Papierschlämme und damit als weiteres objektives Indiz für einen erheblichen Verursachungsbeitrag der Klägerin heranzuziehen.
Keine entscheidungserhebliche Bedeutung kommt demgegenüber den seitens der Beklagten zuletzt in das Verfahren eingeführten Erkenntnissen zu, welche im Rahmen des Projektes ... gewonnen wurden. Denn insofern handelt es sich um Erkenntnisse, welche nach dem vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung gewonnen wurden und als Ergebnisse fortwährender Forschung schwerlich bereits zu diesem Zeitpunkt hätten gewonnen und berücksichtigt werden können.
Ohne Entscheidungsrelevanz ist nach der Auffassung der Kammer schließlich der Vortrag der Beklagten, die Analyse von Bodenproben, welche im Rahmen der bodenschutzrechtlichen Sanierung der Altablagerung Ooswinkel in den Jahren 2002 und 2004 entnommen worden seien, wiesen PFC-Belastungen auf, wobei die Klägerin die im Rahmen des Bodenaustausches eingebrachte Pflanzerde geliefert habe. Denn den Ausführungen der Beklagten lässt sich nicht entnehmen, dass dieser Pflanzerde auch – im vorliegenden Verfahren indes maßgebliche – Papierschlämme beigesetzt waren.
(cc) Soweit die Klägerin das mengenbilanzielle Potential der auf den streitgegenständlichen Flächen ausgebrachten Papierfasern des Weiteren unter Verweis auf eine am 9.9.2017 überarbeitete und ergänzte Expertise des ... vom 17.7.2015 bestreitet, ist zunächst festzustellen, dass die überarbeitete Fassung dieser Expertise erst nach dem vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt erfolgt ist, wenngleich diese im Verhältnis zur ursprünglichen Fassung ohnehin keine relevanten neuen Erkenntnisse aufweist. So wurden in die dokumentierte PFC-Stichprobenanalyse von Papierfaserabfällen lediglich neun Proben aus dem vorliegend relevanten Zeitraum von 2006 bis 2008 einbezogen, von denen nur zwei aus dem Raum Baden-Württemberg stammten. Eine Probe der Papierfabrik ... war ersichtlich ebenfalls nicht Gegenstand der Stichprobenanalyse. Schließlich wurde die Analyse auf den Nachweis von PFOA und PFOS beschränkt, was namentlich bedeutet, dass die betreffenden Proben nicht auf die Existenz von Vorläufersubstanzen untersucht worden sind.
(dd) Entscheidungserhebliche Relevanz kommt ebenso wenig der gutachterlichen Stellungnahme des ... und des ... von der ... vom 22.5.2020 zu, da diese Stellungnahme erst beinahe drei Jahre nach dem vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt erfolgt ist. Unbeschadet dessen nimmt diese Stellungnahme in ihren wesentlichen Teilen und namentlich im Zusammenhang mit den von der Klägerin hervorgehobenen Berechnungen nicht auf die streitgegenständlichen Flächen, sondern auf solche in ... Bezug und legt ihren Berechnungen die PFC-Konzentration von auf Flächen in ... gefundenen PET-Fasern zugrunde, welche – auch nach der Auffassung der Klägerin – ebenfalls keinen Bezug zu den vorliegend relevanten Flächen aufweisen. Auch lassen diese Stellungnahme und nicht zuletzt die in dieser vorgenommenen Berechnungen die Existenz von Vorläufersubstanzen außer Betracht. Vor diesem Hintergrund vermag auch der Hinweis der Klägerin, mittlerweile seien 1.215 ha und damit 12 % der landwirtschaftlichen Flächen in Mittelbaden mit PFC belastet, eine entscheidungserhebliche Bedeutung der benannten Stellungnahmen für das vorliegende Verfahren nicht zu begründen.
(ee) Keine andere Beurteilung folgt schließlich aus der seitens der Klägerin bereits im Widerspruchsverfahren vorgelegten ..., in welcher dieses unter anderem ausführt, es verfüge über keine Hinweise, dass seinerzeit (2006–2008) Papierschlämme hohe PFC-Konzentrationen aufgewiesen hätten, sowie aus der Fachpublikation von ... und ... über Aufkommen und Verbleib der Rückstände aus der deutschen Papierindustrie aus dem Jahr 2004 im Wochenblatt für Papierfabrikation. Denn weder die benannte Stellungnahme noch die Fachpublikation nehmen den vorliegenden Einzelfall in den Blick, in welchem die Klägerin jedenfalls im Umfang von 325,2 tTS Papierschlamm aus der PFC-haltige Barrieremittel einsetzenden Papierproduktion angenommen, ihrem Kompost zugesetzt und dieses Kompostgemisch ausgebracht hat.
Ebenso wenig verfängt ihr in diesem Zusammenhang unter Verweis auf die ... erhobener Einwand, in der Papierverarbeitung eingesetztes Altpapier komme als Quelle für PFC nicht in Betracht. Denn selbst wenn die Menge PFC im Papierschlamm der altpapierverarbeitenden Papierindustrie gering sein sollte, tritt dieser Papierschlamm zu dem von der Klägerin angenommenen Papierschlamm aus der PFC-haltige Barrieremittel einsetzenden Papierproduktion hinzu und flankiert die insoweit bestehende objektive Indizwirkung.
(c) Als Beleg für ihren Vortrag, die von ihr angenommenen und dem Kompostgemisch zugesetzten Papierschlämme begründeten keinen erheblichen Verursachungsbeitrag, führt die Klägerin darüber hinaus an, es seien in den Gebieten der Beklagten und des Landkreises Rastatt zahlreiche Flächen mit PFC verunreinigt, deren Belastung bereits deswegen nicht durch sie erzeugt worden sein könne, weil dort kein von ihr stammender Kompost aufgebracht worden sei. Sie stützt sich hierbei auf zwei eidesstattliche Versicherungen der damaligen von ihr beauftragten Fuhrunternehmer vom 27.8.2018, in denen diese die Existenz von 350 derartiger Flächen bestätigen. Ferner verweist sie auf weitere, unter anderem in der Gemeinde ... gelegene Flächen, welche ebenfalls nicht mit ihrem Kompostgemisch beaufschlagt worden, aber mit PFC verunreinigt seien.
Aber auch mit diesem Vortrag gelingt es der Klägerin nicht, die bestehenden objektiven Indizien für einen erheblichen Verursachungsbeitrag zu entkräften. Denn der Umstand, dass die PFC-Belastung von über 350 Flächen eine andere Ursache als das streitgegenständliche Kompostgemisch der Klägerin haben mag, schließt einen erheblichen Verursachungsbeitrag der in diesem Gemisch enthaltenen Papierschlämme für die Belastung der streitgegenständlichen Flächen ersichtlich nicht aus.
(d) Entsprechend substanzlos ist auch der weitere Einwand der Klägerin, sowohl in der Umgebung ihres in ... gelegenen Betriebsgeländes als auch im Landkreis Ortenauskreis, in welchem größere Mengen Papierfasern von einem örtlichen Komposthändler verarbeitet und auf Ackerflächen aufgebracht worden seien, seien bislang keine nennenswerten respektive äußerst geringe Verunreinigungen gefunden worden. Denn insofern weist die Beklagte zurecht nicht nur darauf hin, dass die Vorgänge auf der Anlage in ... für den vorliegenden Sachverhalt nicht relevant sind, da das dort hergestellte Kompostgemisch nach Angaben der Klägerin aufgrund der Entfernung zum Gebiet der Beklagten nicht dorthin transportiert und dort auch nicht ausgebracht worden ist. Aus den aktenkundigen Inputlisten der Kompostanlagen der Klägerin wird darüber hinaus ersichtlich, dass die Papierfabrik ..., in der nachweislich PFC zum Einsatz kamen, nur an die Anlagen in ... und ..., nicht aber nach ... geliefert hat. Die Klägerin ist dem auch nicht substantiell entgegengetreten. Für die weiteren, unter anderem im Landkreis Ortenaukreis gelegenen Flächen fehlen ebenfalls insbesondere Anhaltspunkte, dass die dort ausgebrachten Papierfasern aus der Papierfabrik ... stammten.
(2) Die vorstehenden, auf einen maßgeblichen Verursachungsbeitrag der Klägerin hindeutenden Indizien werden darüber hinaus durch den Umstand gestützt, dass im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung auch weiterhin keine anderweitigen tatsächlichen Ursachen für die schädlichen Bodenveränderungen ernsthaft in Betracht kamen.
(a) Mit Blick auf die seitens der Beklagten – unter Verweis auf eine im Rahmen ihrer Recherche aufgefundene Akte des ehemaligen Wasserwirtschaftsamts Karlsruhe – zuletzt vorgetragenen Erkenntnisse, dass bereits Ende der 1970er bis Anfang der 1980er Jahre entwässerter Schlamm (Krümelstoff) aus der Papierherstellung, der größtenteils von der ... aus ... stamme, im Umfang von mindestens 50 bis 80 Fuhren auf den streitgegenständlichen Flächen ausgebracht worden ist, verkennt die Kammer nicht, dass hiermit erstmals ein Nachweis gegeben ist, demzufolge neben dem Kompostgemisch der Klägerin in der Vergangenheit auch andere – aus der Papierindustrie stammende – Abfälle auf den streitgegenständlichen Flächen ausgebracht wurden. Einen erheblichen Verursachungsbeitrag der Klägerin stellt dieser Umstand gleichwohl nicht in Frage.
Selbst wenn davon auszugehen sein sollte, dass es sich bei diesen – erst nach dem vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung entdeckten – Erkenntnissen um solche handelt, die bereits im maßgeblichen Zeitpunkt hätten entdeckt und einbezogen werden können, da es sich um Erkenntnisse handelt, welche der Beklagten Ende der 1970er Jahre zur Kenntnis gelangt, Gegenstand eines Verwaltungsvorgangs waren und – wie der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung ausführte – die benannte Akte nach Auflösung des Wasserwirtschaftsamts Karlsruhe in den Aktenbestand der Beklagten überführt worden war, hätte sich die frühere Ausbringung von Papierabfällen im vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt jedenfalls nicht als ernsthafte anderweitige Ursache für die streitgegenständlichen Bodenveränderungen dargestellt. Denn abgesehen davon, dass die im Erkundungsbericht vom 26.2.2016 festgestellte zeitliche Übereinstimmung zwischen der Ausdehnung der von den streitgegenständlichen Flächen ausgehenden PFC-Fahne im Grundwasser und dessen hydraulisch berechneter Fließzeit von fünf Jahren im Fall der Ausbringung von Papierabfällen bis Anfang der 1980er Jahre ersichtlich nicht gegeben war, lagen im maßgeblichen Zeitpunkt – anders als in Bezug auf die Papierfabrik ... in den Jahren 2006 bis 2008 – auch keine Erkenntnisse vor, dass die ... zur damaligen Zeit im Rahmen ihrer Produktion PFC-haltige Barrieremittel oder Altpapier eingesetzt hätte. Vielmehr legt ein von der Beklagten in das Verfahren eingeführter und vom Regierungspräsidium Karlsruhe erstellter Steckbrief über die Rechtsnachfolgerin der ... nahe, dass dies gerade nicht der Fall war, da in dem Steckbrief die Verwendung von Barrieremitteln und Altpapier im Rahmen der Papierproduktion verneint wird. Dass sich diese Angaben – wie die Klägerin meint – lediglich auf den Zeitraum von 2005 bis 2008 beziehen, lässt sich dem Steckbrief nicht entnehmen, da die Angaben zum Rohstoffeinsatz sowie zum Einsatz fluorierter Barrieremittel keine dahingehende zeitliche Einschränkung aufweisen. Vielmehr wird an anderer Stelle explizit der im Jahr 1904 erfolgte Betriebsbeginn festgehalten und damit jedenfalls insoweit die gesamte Betriebshistorie des derzeit als ... firmierenden Unternehmens in den Blick genommen.
Soweit die Klägerin bereits im Widerspruchsverfahren geltend gemacht hat, die festgestellte schädliche Bodenveränderung könne auch auf die Ausbringung von Papierfaserabfällen in den 1990er Jahren zurückzuführen sein, vermag die Kammer hierin ebenfalls keine ernsthaft in Betracht kommende Alternativursache zu erkennen. Weder den von der Klägerin in diesem Zusammenhang vorgelegten Zeitungsartikeln, dem von ihr angeführten Protokoll über die Vernehmung des früheren Amtsleiters des bis zum Jahr 2004 als selbstständige untere Sonderbehörde für den Landkreis Rastatt und den Stadtkreis Baden-Baden zuständigen Landwirtschaftsamts vom 8.6.2016 noch der in einem Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der Vergehen der umweltgefährdenden Abfallbeseitigung und der fahrlässigen Körperverletzung erfolgten Einstellungsverfügung der Staatsanwaltschaft Baden-Baden vom 17.8.1990 lassen sich konkrete Anhaltspunkte entnehmen, dass zu dieser Zeit auch auf den streitgegenständlichen Flächen Papierfaserabfälle ausgebracht worden sind. Dahingehende Anhaltspunkte ergeben sich auch nicht aus den neuerer Erkenntnissen über die Ausbringung von Papierabfällen auf den streitgegenständlichen Flächen Ende der 1970er bis Anfang der 1980er Jahre, da zwischen diesen Zeiträumen nicht nur annähernd ein Jahrzehnt verging. Darüber hinaus wechselte – nach den Angaben des in der Zeit von 2006 bis 2008 verantwortlichen Bewirtschafters der streitgegenständlichen Flächen in seiner polizeilichen Vernehmung vom 1.7.2014 – Anfang der 1990er Jahre auch der Bewirtschafter dieser Flächen.
(b) Die Klägerin geht darüber hinaus davon aus, es sei unter sachverständiger Würdigung wahrscheinlicher, dass die streitgegenständlichen PFC-Verunreinigungen durch Klärschlamm erzeugt worden seien. So sei mittlerweile auch bekannt geworden, dass auf dem Flughafen Baden-Airpark in großem Umfang mit PFC-haltigen Löschmitteln umgegangen, auf dem Flughafen eine Abwasserbehandlungsanlage betrieben und Klärschlamm über Jahrzehnte freigesetzt worden sei. Ferner habe sich gezeigt, dass die Kläranlagenabläufe nahezu aller Anlagen relevante Konzentrationen PFC und Vorläufersubstanzen aufwiesen, wobei deren Menge sowie die ermittelten Einzelsubstanzen erheblich variierten.
Bereits in dem die Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014 betreffenden Urteil vom 24.10.2017 (6 K 2064/16) hatte die Kammer ausgeführt, dass die Ausbringung von Klärschlämmen als maßgebliche Ursache der hohen PFC-Belastungen der hier relevanten Böden mit hoher Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden kann. Dieser Einschätzung hatte sich der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Beschluss vom 29.3.2019 (10 S 2788/17) mit der Begründung angeschlossen, dass es nicht zuletzt in Anbetracht der Angaben des Bewirtschafters an jeglichem Anhaltspunkt für eine Beaufschlagung der streitgegenständlichen Flächen mit Klärschlamm fehle. An dieser Einschätzung hält die Kammer hinsichtlich der hier angegriffenen Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 und insoweit namentlich mit Blick auf den vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt fest.
Die Klägerin stützt die von ihr behauptet Ursächlichkeit von Klärschlamm für die streitgegenständlichen schädlichen Bodenveränderungen im Kern auf das Belastungspotential sowie die Menge des in der Vergangenheit auf landwirtschaftlich genutzte Flächen ausgebrachten Klärschlamms. Hierzu hat sie im vorliegenden gerichtlichen Verfahren vor allem auf die – erst deutlich nach Erlass des Widerspruchsbescheids erschienene – gutachterliche Stellungnahme des ... und des ... von der ... vom 22.5.2020, in welcher unter Verweis auf frühere Stellungnahmen vom 28.8.2018, 20.12.2018 und 14.3.2019 Berechnungen des von Klärschlamm ausgehenden PFC-Belastungspotentials vorgenommen werden, eine Presseinformation des Umweltministeriums Baden-Württemberg über perfluorierte Tenside im Klärschlamm in Baden-Württemberg vom 3.8.2007, eine ergänzende Stellungnahme des ... im staatsanwaltlichen Ermittlungsverfahren 312 Js 2905/14 aus dem April 2015, in welcher dieser ausführt, es sei durchaus möglich, dass die Ausbringung von Klärschlamm auf landwirtschaftlich genutzten Flächen in den 1990er Jahren bei der heutigen Beurteilung der PFC-Belastung noch eine Rolle spiele, einen Bericht der Beklagten und des Landratsamts Rastatt über ein durchgeführtes ... aus dem Jahr 2018, das Protokoll über die Vernehmung des früheren Amtsleiters des bis zum Jahr 2004 als selbstständige untere Sonderbehörde für den Landkreis Rastatt und den Stadtkreis Baden-Baden zuständigen Landwirtschaftsamts vom 8.6.2016, in welcher dieser angab, Klärschlämme seien mehr oder weniger auf allen Gemarkungen ausgebracht worden und es sei davon auszugehen, dass auf vielen Flächen, auf denen das Kompostgemisch der Klägerin ausgebracht worden sei, in der Vergangenheit auch Klärschlämme ausgebracht worden seien, sowie auf diverse Zeitungsartikel, in welchen über PFC-Belastungen durch Klärschlamm respektive Kläranlagenabläufe berichtet wird, verwiesen. Den weiterhin virulenten Umstand, dass auf den streitgegenständlichen Flächen nach den im maßgeblichen Zeitpunkt vorliegenden Erkenntnissen – und insoweit namentlich in Anbetracht der expliziten Erklärungen des in der Zeit von 2006 bis 2008 verantwortlichen Bewirtschafters der streitgegenständlichen Flächen bei dessen Vernehmung respektive Befragungen am 10.6.2014, 1.7.2014 und 8.12.2015 – zu keiner Zeit Klärschlamm ausgebracht wurde, vermag sie hiermit allerdings (weiterhin) ersichtlich nicht zu entkräften.
Soweit die Klägerin unter Hinweis auf die zwischenzeitlich ermittelte Aufbringung von Papierabfällen auf den streitgegenständlichen Flächen Ende der 1970er bis Anfang der 1980er Jahre die Glaubhaftigkeit der Angaben des in der Zeit von 2006 bis 2008 verantwortlichen Bewirtschafters in Frage stellt und vor diesem Hintergrund auch eine – bisher nicht ermittelte – Aufbringung von Klärschlamm für möglich erachtet, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Denn abgesehen davon, dass die festgestellte Aufbringung Ende der 1970er bis Anfang der 1980er Jahre Papierabfälle, nicht aber Klärschlamm betraf, erfolgte diese unstrittig in einer Zeit, in welcher die streitgegenständlichen Flächen durch den Vater des in der Zeit von 2006 bis 2008 verantwortlichen Bewirtschafters landwirtschaftlich genutzt wurden, während letzterer, welcher am 20.3.1972 geboren wurde, zu dieser Zeit nicht einmal zehn Jahre alt war. Darüber hinaus erweisen sich die Angaben des in der Zeit von 2006 bis 2008 verantwortlichen Bewirtschafters, welche dieser namentlich im Rahmen seiner polizeilichen Vernehmung am 1.7.2014 tätigte, auch deshalb als besonders glaubhaft, weil dieser die Aufbringung von Klärschlamm auf den streitgegenständlichen Flächen nicht bloß pauschal verneinte, sondern eine solche Aufbringung unter Anknüpfung an aktive Erinnerungen ausschließen konnte. So gab er nämlich an, dass ihm Firmen die Ausbringung von Klärschlamm für Geldbeträge, mit denen er seinen Hof hätte sanieren können, durchaus angeboten hätten, er diese Angebote aber stets abgelehnt habe, weil ihm die tatsächliche Belastung dieser Klärschlämme nicht bekannt gewesen sei.
(c) Entsprechendes gilt mit Blick auf die seitens der Klägerin bereits im Widerspruchsverfahren aufgestellte Behauptung, die Verunreinigung könne auch durch Beregnung mit verunreinigtem Grundwasser oder durch die Aufbringung von künstlichen Düngemitteln hervorgerufen worden sein. Der bloße Umstand, dass es mit PFC verunreinigte Beregnungsbrunnen im Umfeld der streitgegenständlichen Flächen geben mag oder dass PFC künstlichen Düngemittel beigesetzt werden, bietet keinen Anhaltspunkt dafür, dass die streitgegenständlichen Flächen tatsächlich mit verunreinigtem Grundwasser beregnet oder mit PFC-haltigen Mitteln gedüngt worden sind.
(d) Soweit die Klägerin die festgestellte PFC-Belastung der streitgegenständlichen Flächen auf PFC in Flugbenzin zurückzuführen sucht, vermag die Kammer hierin ebenfalls keine ernsthafte Alternativursache zu erkennen.
Die Klägerin beruft sich in diesem Zusammenhang auf einen Bericht der Länderfinanzierungsgruppe „Wasser, Boden und Abfall“ zu Boden- und Grundwasserkontaminationen mit PFC bei altlastverdächtigen Flächen und nach Löschmitteleinsätzen aus dem Oktober 2015, in welchem ausgeführt wird, dass PFC auch Anwendung als Additive in Flugbenzinen fänden, sowie auf eine Kleine Anfrage im Deutschen Bundestag vom 13.4.2018 (BT-Drs. 19/1649) zur Belastung derzeitiger und ehemaliger militärischer Liegenschaften und ihrer Umgebung durch per- und polyfluorierte Chemikalien.
Diesen Unterlagen lassen sich keine Anhaltspunkte für einen Verursachungsbeitrag von Flugbenzin für die konkreten streitgegenständlichen PFC-Belastungen entnehmen. Dies gilt nicht zuletzt hinsichtlich der vorgelegten Bundestagsdrucksache, da – was auch die Klägerin in der mündlichen Verhandlung einräumte – weder der von ihr benannte Baden-Airpark noch der Flughafen Lahr dort benannt ist. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang darauf hinweist, dass auf dem Gelände des Baden-Airpark erhebliche PFC-Verunreinigungen im Boden und Grundwasser vorhanden seien, ist sie ferner auf ihren Vortrag an anderer Stelle zu verweisen, dass auf dem Flughafen Baden-Airpark in großem Umfang mit PFC-haltigen Löschmitteln umgegangen worden sei.
(e) Die von der Klägerin benannte Alternativursache, der zufolge die PFC-Verunreinigung der streitgegenständlichen Flächen durch aufsteigendes belastetes Grundwasser hervorgerufen worden sein könnte, verfängt schließlich ebenfalls nicht.
Die Klägerin stützt diese These auf einen Artikel im Badischen Tagblatt vom 7.7.2020, in welchem die Vermutung wiedergegeben wird, dass eine Fläche in Bühl-Vimbuch durch verunreinigtes Grundwasser, welches bei Überschwemmungen nach oben gedrückt worden sei, mit PFC belastet worden sei, sowie eine Auskunft des Landratsamts Rastatt vom 2.10.2020, der zufolge in den letzten fünf Jahren in 16 Fällen bei Bauprojekten eine PFC-Belastung des Bodens festgestellt worden sei, wobei in drei Fällen die Ursache in belastetem Grundwasser zu finden sei.
Auch hiermit vermag die Klägerin die objektiven Indizien für einen erheblichen Verursachungsbeitrag durch die von ihr dem ausgebrachten Kompostgemisch zugesetzten Papierschlämme nicht in Frage zu stellen. So folgt aus den von ihr im Ergebnis dargelegten vier Fällen, in denen PFC-belastetes Grundwasser zu einer Kontaminierung des Bodens mit PFC geführt hat, nicht, dass dies ebenfalls mit Blick auf die streitgegenständlichen Flächen der Fall war; auf den vorliegenden Fall bezogene Anhaltspunkte für ein derartiges Verursachungsszenario hat sie nicht vorgebracht. Darüber hinaus lässt sich bereits den Sachstandsberichten zur orientierenden Untersuchung vom 21.2.2014 und 11.7.2014 entnehmen, dass die in allen Untersuchungsflächen vorgefundenen PFC-Belastungen vorwiegend in die obersten Bodenhorizonte gebunden sind. Auch lag der Grundwasserstand im Bereich der streitgegenständlichen Flächen jedenfalls im Zeitraum vom 8.6.2015 bis 8.4.2019 stets mindestens vier Meter unterhalb der Geländeoberfläche (vgl. insoweit die im Schlussbericht über die Detailuntersuchung zum PFC-Austrag im GW-Abstrom der Flächen A etc. – Ergänzungsuntersuchungen – vom 1.7.2019 dokumentierten Grundwasserstände in Zusammenschau mit dem in der Anlage 2.2 zum Untersuchungsbericht über die Fortführung der Detailuntersuchung vom 14.8.2019 dargestellten hydrologischen Profil), während der Abstand im Bereich der von der Klägerin benannten Fläche in Bühl-Vimbuch nach den unwidersprochenen Angaben der Beklagten lediglich 0,5 m beträgt.
b) Ohne Erfolg macht die Klägerin des Weiteren geltend, die von der Beklagten getroffene Störerauswahl sei fehlerhaft.
Bei der behördlichen Auswahlentscheidung, welcher Störer mit einer Verfügung herangezogen wird, geht es auf der primären Ebene einer Grundverfügung aus der „ex-ante“-Perspektive maßgeblich um die Gefahrenabwehr. Leitender Gesichtspunkt für die Störerauswahl ist danach die Effektivität der Gefahrenabwehr; anzustreben ist die schnelle und wirksame Gefahrenbeseitigung. Ein gesetzliches Rangverhältnis zur gefahrenabwehrrechtlichen Heranziehung von Störern oder generelle, richterliche entwickelte Regeln hierzu gibt es nach dem baden-württembergischen Landesrecht nicht. Muss sich die Behörde bei der Auswahl unter mehreren Störern in erster Linie von dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr leiten lassen, schließt dies nicht aus, dass daneben auch andere Gesichtspunkte berücksichtigt werden; dies kann zum Beispiel die größere Gefahrennähe eines Störers sein. Die sachgerechte Störerauswahl auf der primären Ebene muss zivilrechtliche Aspekte eines internen Ausgleichs zwischen mehreren Störern nicht berücksichtigen. Im Einzelfall kommt etwas anderes allenfalls dann in Betracht, wenn die Behörde bei ihrer Ermessensbetätigung ihr bekannte und unstreitige Regelungen des internen Ausgleichs völlig unberücksichtigt lässt. Andererseits ist die Behörde rechtlich nicht daran gehindert, im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens den Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung neben dem vorrangigen Aspekt der Effektivität der Gefahrenabwehr in ihre Erwägungen einzubeziehen (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 24.1.2012 – 10 S 1476/11 – juris, Rn. 21 ff. m.w.N.).
Nach Maßgabe dessen weist die Auswahl der Klägerin als Adressatin der streitgegenständlichen Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 keine Ermessensfehler auf.
aa) Soweit die Klägerin einen Ermessenfehler darin erblickt, dass insbesondere die Papierfabriken, welche die betreffenden Fasern in Verkehr gebracht hätten, vorrangig heranzuziehen gewesen seien, da namentlich ein Verursachungsbeitrag insoweit bestimmbar gewesen sei, als selbst die beteiligten Behörden davon ausgegangen seien, dass nur von einer Papierfabrik, die sie beliefert habe, nachweislich PFC-haltige Mittel eingesetzt worden seien, vermag die Kammer dem nicht zu folgen.
Selbst unter der Annahme, dass die Papierfabrik ... als Papierfabrik, welche im maßgeblichen Zeitraum PFC-haltige Mittel eingesetzt hat, individualisierbar wäre und insofern aus dem Kreis der Papierfabriken, welche im Rahmen ihrer Produktion Altpapier eingesetzt haben, hervorstünde, hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg bereits in seinem Beschluss vom 29.3.2019 (10 S 2788/17) ausgeführt, dass es an der Rechtmäßigkeit der Störerauswahl nichts ändert, wenn man – wie die Klägerin – der Papierfabrik ... einen maßgeblichen Mitverursachungsbeitrag zuschreiben wollte. Vielmehr hat die Klägerin durch das unzulässige Inverkehrbringen des mit Papierschlämmen versetzten Kompostgemischs ihrerseits die Gefahrenschwelle überschritten und ist, selbst wenn – worauf die Klägerin hinweist – die Papierfabrik ... Kenntnis über die von ihr eingesetzten PFC-haltigen Barrieremittel gehabt hat und ihrerseits verpflichtet war, die Papierschlämme schadlos zu entsorgen, überdies erkennbar gefahrennäher.
bb) Die Klägerin macht ferner eine (vorrangige) Inanspruchnahme der Grundstückseigentümer und des bewirtschaftenden Landwirts geltend, weil zum einen seitens der Beklagten nicht dargelegt worden sei, wie viele Eigentümer tatsächlich betroffen seien und ob die Zahl tatsächlich so groß sei, dass eine Inanspruchnahme nicht effektiv sei, und zum anderen nicht sonderlich glaubhaft sei, dass der bewirtschaftende Landwirt keine Kenntnis von den Inhaltsstoffen des Kompostgemischs gehabt habe.
Insofern hat die Kammer bereits in ihrem Urteil vom 24.10.2017 (6 K 2064/16) ausgeführt, dass eine Inanspruchnahme der insgesamt 93 Eigentümer der betroffenen Flächen oder dessen Bewirtschafters nicht nur deutlich weniger effektiv, sondern auch unter dem Gesichtspunkt der Schadensnähe kaum zu rechtfertigen gewesen wäre, da hier angesichts der – bestandskräftig festgestellten – Rechtsverstöße der Klägerin im Hinblick auf den von ihr eröffneten Verkehr für das jedenfalls in den Jahren 2006 bis 2008 vertriebene Gemisch aus Kompost und Papierschlämmen diese maßgeblich für das Überschreiten der Gefahrenschwelle durch Aufbringung des Kompostgemischs auf den hier relevanten Flächen verantwortlich war.
Diese Einschätzung, an welcher die Kammer auch im vorliegenden Verfahren festhält, wird durch die Einwände der Klägerin, Ende der 1970er bis Anfang der 1980er Jahre seien Papierabfälle in Kenntnis der möglicherweise problematischen Herkunft und der fehlenden Zulässigkeit durch den damaligen Bewirtschafter der streitgegenständlichen Flächen selbst aufgebracht worden und der in der Zeit von 2006 bis 2008 verantwortliche Bewirtschafter habe in Anbetracht dieser früheren Aufbringungen sensibilisiert sein müssen, nicht in Frage gestellt. Denn zum einen ging von den Aufbringungen Ende der 1970er bis Anfang der 1980er Jahre im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch kein Verursachungsbeitrag für die streitgegenständlichen schädlichen Bodenveränderungen aus, was den damaligen Bewirtschafter der Flächen schon nicht als Störer qualifiziert. Zum anderen liegt es – wie an anderer Stelle bereits ausgeführt – fern, dass der in der Zeit von 2006 bis 2008 verantwortliche Bewirtschafters die Ende der 1970er bis Anfang der 1980er Jahre erfolgten Aufbringungen von Papierabfällen zur Kenntnis genommen hat.
cc) Soweit die Klägerin schließlich – jedenfalls im Widerspruchsverfahren – vortrug, im Jahr 2014 einen Gewinn von etwa 20.000 Euro und im Jahr 2015 einen Verlust von circa 500.000 Euro erwirtschaftet zu haben sowie über kein nennenswertes Vermögen zu verfügen, und damit offenkundig geltend macht, nicht die finanzielle Leistungsfähigkeit für die Durchführung der mit der streitgegenständlichen Anordnung festgelegten Untersuchungen aufgewiesen zu habe, hat die Kammer bereits in ihrem Urteil vom 24.10.2017 (6 K 2064/17) ausgeführt, dass die Klägerin – ungeachtet der Frage, ob dem Einwand der fehlenden finanziellen Leistungsfähigkeit im Rahmen der Störerauswahl überhaupt Relevanz zukommt – dies im für die Ermessensausübung der Behörde maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids schon nicht hinreichend substantiiert dargetan und insbesondere zum damaligen Zeitpunkt kein vollständiges Vermögensverzeichnis vorgelegt hat. Nichts anderes ist mit Blick auf den für die vorliegende Überprüfung der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 maßgeblichen Zeitpunkt festzustellen.
II.
Soweit sich die Klägerin gegen die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016, den Gebührenbescheid vom 14.12.2016 sowie den Kostenbescheid vom 31.3.2020 wendet, haben ihre Klagen Erfolg.
1. Diese sind als Anfechtungsklagen gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Namentlich erweist sich die Klage gegen den Gebührenbescheid vom 14.12.2016 nicht deshalb als unzulässig, weil im insoweit maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 68 Rn. 3, § 75 Rn. 2) eine Entscheidung über den Widerspruch vom 22.12.2016 noch ausstand, so dass ein Vorverfahren entgegen § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht (vollständig) durchgeführt worden ist. Denn gemäß § 75 Satz 1 und 2 VwGO ist eine Klage abweichend von § 68 VwGO zulässig, wenn über einen Widerspruch ohne zureichenden Grund in angemessener Frist, die grundsätzlich mindestens drei Monate umfassen muss, sachlich nicht entschieden worden ist. So liegt der Fall hier, da seit Erhebung des Widerspruchs nicht nur beinahe sechs Jahren vergangen sind. Im maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung fehlte es darüber hinaus trotz des Schreibens der Beklagten vom 29.12.2016, in welchem diese die Klägerin über die Rückstellung der Entscheidung über den Widerspruch vom 22.12.2016 bis zur Entscheidung über die von der Klägerin „eingelegten Rechtsmittel in der Hauptsache“ informierte, auch an einem zureichenden Grund für die weiterhin ausstehende Entscheidung über den Widerspruch.
Selbst wenn die kommentarlose Hinnahme des Schreibens vom 29.12.2016 durch die Klägerin als (stillschweigendes) Einverständnis zu einer solchen Rückstellung zu werten sein sollte (zu einem insofern gegebenen zureichenden Grund im Sinne des § 75 Satz 1 VwGO vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 75 Rn. 14 a.E.), wäre spätestens mit Klageerhebung am 20.7.2017 ein – jederzeit möglicher (vgl. insoweit Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 75 Rn. 14 a.E.) – Widerruf dieses Einverständnisses gegeben. Unbeschadet dessen spricht aus Sicht der Kammer viel dafür, dass die Grundlage eines solchen Einverständnisses bereits mit Erlass des Widerspruchsbescheids vom 19.6.2017, durch welchen über das im Zeitpunkt des Schreibens vom 29.12.2016 seitens der Klägerin gegen die „Entscheidungen in der Hauptsache“ – d. h. die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016 – allein eingelegte „Rechtsmittel“ – nämlich ihren Widerspruch vom 7.12.2016 – entschieden worden war, entfallen wäre.
Der von der Beklagten mit der Rückstellung offensichtlich verfolgte Zweck, über den Widerspruch gegen den Gebührenbescheid vom 14.12.2016 erst zu entscheiden, wenn die Rechtmäßigkeit der zugrundeliegenden Festsetzung vom 2.12.2016 geklärt ist, stellt für sich genommen ersichtlich keinen zureichenden Grund im Sinne des § 75 Satz 1 und 2 VwGO dar.
2. Die Klagen haben auch in der Sache Erfolg. Sowohl die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016 [nachfolgend a)], der Gebührenbescheid vom 14.12.2016 [nachfolgend b)] als auch der Kostenbescheid vom 31.3.2020 [nachfolgend c)] erweisen sich als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a) Die mit Verfügung vom 2.12.2016 festgesetzte Ersatzvornahme beruht zwar auf einem rechtmäßigen Grundverwaltungsakt in Gestalt der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016. Sie leidet aber unter einem durchgreifenden vollstreckungsrechtlichen Verfahrensfehler, welcher ihre Rechtswidrigkeit zur Folge hat.
aa) Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 LVwVG sind Zwangsmittel vor ihrer Anwendung von der Vollstreckungsbehörde schriftlich anzudrohen. Ausweislich § 20 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 LVwVG ist – abgesehen von den vorliegend nicht gegebenen Fällen des § 20 Abs. 1 Satz 2 Hs. 2 LVwVG – dem Pflichtigen in der Androhung zur Erfüllung der Verpflichtung eine angemessene Frist zu bestimmen.
Die bloße Bestimmung einer angemessenen Frist allein reicht hierbei allerdings nicht aus. Vielmehr ist deren Ablauf vor Festsetzung respektive Durchführung des Zwangsmittels auch abzuwarten (vgl. Troidl in Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG & VwZG, 12. Auflage 2021, § 13 VwVG, Rn. 3b m.w.N.; Fliegauf/Maurer, LVwVG, 2. Aufl. 1983, § 25 Rn. 6; zu der insofern expliziten Regelung in § 14 Satz 1 VwVG vgl. Lemke, VwVG, § 14, Rn. 6; Stadler/Tillmanns, VwVG & VwZG, 10. Aufl. 2020, § 14 VwVG, Rn. 1; vgl. ferner BVerwG, Urt. v. 4.10.1988 – 1 C 1.88 – juris, Rn. 44 a.E.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 13.1.1995 – 10 S 3057/94 – NVwZ-RR 1995, 506 – juris, Rn. 9 a.E.). Wird der Ablauf der gesetzten Frist seitens der Behörde nicht abgewartet, führt dies zur Rechtswidrigkeit der Festsetzung respektive Durchführung des Zwangsmittels (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 13.1.1995 – 10 S 3057/94 – NVwZ-RR 1995, 506 – juris, Rn. 9 a.E.). Unbeachtlich ist in diesem Zusammenhang, dass die Vollstreckungsbehörde auf der Grundlage der Regelungen des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes nicht verpflichtet, wohl aber berechtigt ist, eine Ersatzvornahme festzusetzen. Denn macht sie von diesem Instrument Gebrauch, muss sie dabei rechtsstaatlichen Ansprüchen genügen (vgl. Stadler/Tillmanns, VwVG & VwZG, 10. Aufl. 2020, § 14 VwVG, Rn. 19).
bb) Vorliegend hat die Beklagte die Festsetzung der Ersatzvornahme – ausweislich der zu dieser, aber auch der zum Widerspruchsbescheid vom 19.6.2017 erfolgten Begründung – explizit an den Ablauf der Frist für die Verpflichtung in Ziffer I.N.7. der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 geknüpft, der zufolge „die verbindlichen Beauftragungen der Weiterführung der Detailuntersuchung und Durchführung weiterer Maßnahmen entsprechend Buchstabe A. bis M. […] bis spätestens vier Wochen nach Zustellung der Untersuchungsanordnung schriftlich nachzuweisen“ waren und „gleichzeitig […] mit der verbindlichen Beauftragung die schriftliche Auftragsbestätigung der beauftragten Sachverständigen vorzulegen“ war. Die Zustellung der Untersuchungsanordnung erfolgte am 28.10.2016, so dass die in Ziffer I.N.7. bestimmte vierwöchige Frist mit Ablauf des 25.11.2016 endete. Die Festsetzung der Ersatzvornahme erfolgte sodann mit Schreiben vom 2.12.2016, welches der Klägerin mit Fax vom 5.12.2016 bekannt gegeben wurde. Demgegenüber waren die spezifischen Fristen, welche die Beklagte im Zusammenhang mit den in Ziffer I.A.–M. geregelten Untersuchungsmaßnahmen gesetzt hatte, zu diesem Zeitpunkt sämtlich noch nicht verstrichen. So endete die kürzeste, für die Durchführung der Maßnahmen in den Ziffern I.A. und I.H. gesetzte Frist mit Ablauf der 51. Kalenderwoche 2016 (19.–25.12.2016), d. h. erst etwa drei Wochen nach Festsetzung der Ersatzvornahme.
Damit hat die Beklagte die in § 20 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 LVwVG normierten vollstreckungsrechtlichen Anforderungen nicht beachtet. Denn die in Ziffer I.N.7. der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 unter Setzung einer Frist geregelte Verpflichtung war weder Gegenstand der Zwangsmittelandrohung in Ziffer I.N.9. der Untersuchungsanordnung [nachfolgend (1)] noch von der Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziffer I.N.8. umfasst [nachfolgend (2)]. Ebenso wenig war eine Fristsetzung im vorliegenden Fall entbehrlich [nachfolgend (3)] oder der Verstoß gegen § 20 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 LVwVG unbeachtlich [nachfolgend (4)].
(1) Entgegen der Auffassung der Beklagten lässt sich die in Ziffer I.N.7. der Untersuchungsanordnung unter Setzung einer Frist geregelte Verpflichtung nicht im Wege der Auslegung in die Zwangsmittelandrohung in Ziffer I.N.9. einbeziehen, welche wie folgt lautet:
„Für den Fall, dass die unter Buchstabe A. bis M. angeordneten Maßnahmen nicht, nicht vollständig oder nicht in der genannten Frist erfüllt werden, wird hiermit das Zwangsmittel der Ersatzvornahme durch die Stadt Baden-Baden – Fachgebiet Umwelt und Arbeitsschutz – als zuständige untere Bodenschutzbehörde auf Kosten der pflichtigen ... angedroht. Die voraussichtlich entstehenden Kosten der Ersatzvornahme, die die ... zu tragen hat, werden für die vorgenannte Weiterführung der Detailuntersuchung und die Durchführung der weiteren Maßnahmen auf circa 236.300,-- Euro (brutto) geschätzt.“
Ausgehend von diesem Wortlaut war der Regelungsgehalt der Zwangsmittelandrohung nach der Überzeugung der Kammer trotz der im Singular gehaltenen Formulierung „in der genannten Frist“, welche naheliegend als „in der [jeweils in Bezug auf die einzelnen Untersuchungsmaßnahmen] genannten Frist“ zu lesen ist, nicht auf Verpflichtungen nach Ziffer I.N.7 der Untersuchungsanordnung bezogen. Auch mag der Hinweis der Beklagten zwar zutreffen, die Maßnahmen in Ziffer I.A.–M. der Untersuchungsanordnung stellten in ihrer Gesamtheit die in Ziffer I.N.7. genannte Detailuntersuchung dar. Dies ändert indes nichts an dem Umstand, dass Ziffer I.N.7. der Untersuchungsanordnung eine eigenständige, mit einer spezifischen Frist versehene Verpflichtung beinhaltete, welche explizit zum Anknüpfungspunkt der streitgegenständlichen Ersatzvornahme gemacht wurde. Darüber hinaus geben weder die Begründung zur Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 noch diejenige zum Widerspruchsbescheid vom 19.6.2017 Anknüpfungspunkte für eine einbeziehende Auslegung. Allein die Begründung der Festsetzung der Ersatzvornahme selbst als auch der im Rahmen des Widerspruchsverfahrens verfasste Vorlagebericht der Beklagten vom 21.9.2020 legen nahe, dass es der Wille der Beklagten gewesen sein dürfte, die Zwangsmittelandrohung an eine Missachtung der in Ziffer I.N.7. der Untersuchungsanordnung geregelten Verpflichtung zu knüpfen. Doch abgesehen davon, dass bei der Auslegung exekutiver Maßnahmen nicht der Behördenwille, sondern deren objektiver Erklärungswert maßgeblich ist, lagen diese Indizien jedenfalls erst nach der Festsetzung der Ersatzvornahme vor.
Ebenso wenig vermag die Beklagte mit dem Hinweis durchzudringen, die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung setze lediglich die Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014 fort, deren Rechtmäßigkeit gerichtlich bestätigt worden sei. Denn in der Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014 war eine Ziffer I.N.7. entsprechende Regelung in die dortige Zwangsmittelandrohung ausdrücklich aufgenommen worden.
Schließlich verfängt die Beklagte auch nicht mit dem Argument, es wäre unter Umständen ein erheblicher Umweltschaden entstanden, wäre mit der Festsetzung der Ersatzvornahme bis zum Ablauf der letzten in Ziffer I.A.–M. der Untersuchungsanordnung genannten Fristen zugewartet worden. Denn mit der Ersatzvornahme hätte lediglich jeweils bis zum Ablauf einer jeden unter Ziffer I.A.–M. gesetzten Frist zugewartet werden müssen, d. h. der vorgegebene Ablauf der Detailuntersuchung hätte unverändert und weitestgehend im vorgesehenen zeitlichen Rahmen aufrechterhalten werden können. Dass die Beklagte bei einem derartigen Vorgehen insgesamt neun Fristen (51. Kalenderwoche 2016, 5.5.2017, 1.8.2017, 15.8.2017, 27. Kalenderwoche 2017, 2018 und 2019, 31.12.2018 und 31.12.2019) über einen Zeitraum von drei Jahren hätte im Blick behalten müssen, mag einen gewissen Aufwand bedeuten, dürfte bei einer Anordnung dieses Ausmaßes aber auch nicht aus dem Rahmen fallen, zumal die einzelnen Maßnahmen auch im Fall einer freiwilligen Durchführung durch die Klägerin von der Beklagten auf ihre fristwahrende, vollständige und fachgerechte Ausführung hätten überwacht werden müssen. Vor diesem Hintergrund vermag die Kammer der Argumentation der Beklagten jedenfalls keinen Anhaltspunkt für eine Auslegung zu entnehmen, der zufolge die Regelung in Ziffer I.N.7. in die Zwangsmittelandrohung hätte einbezogen werden können.
(2) Darüber hinaus ist – unbeschadet des Vorstehenden – in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass – selbst wenn die Verpflichtung und Fristsetzung in Ziffer I.N.7. der Untersuchungsanordnung in die Zwangsmittelandrohung einzubeziehen gewesen wären – der seitens der Klägerin gegen die Untersuchungsanordnung erhobene Widerspruch in Bezug auf Ziffer I.N.7. aufschiebende Wirkung entfaltet hat, so dass die dort getroffene Regelung ausweislich § 2 LVwVG nicht vollstreckbar gewesen wäre. Denn in Ziffer I.N.8. der Untersuchungsanordnung wird allein „der sofortige Vollzug der unter Buchstabe A. bis M. genannten Maßnahmen […] angeordnet“. Dass die in Ziffer I.N.7. unter Setzung einer Frist geregelte Verpflichtung von diesem Wortlaut umfasst sein könnte, dürfte kaum vertretbar sein.
Es ist seitens der Beklagten auch nicht dargetan oder sonst ersichtlich, dass die sofortige Vollziehbarkeit der Verpflichtung in Ziffer I.N.7. aus anderweitigen Vorschriften folgen könnte. Namentlich das Bundesbodenschutzgesetz enthält keine diesbezügliche fachgesetzliche Regelung. Ebenso wenig folgt aus § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO die Vollziehbarkeit dieser Regelung. Denn bei letzterer handelt es sich ersichtlich nicht um Maßnahmen der Vollstreckung, sondern um eine vorbereitende, der Klägerin aufgegebene Verpflichtung zur Durchführung der angeordneten Untersuchungsmaßnahmen.
(3) Eine Fristsetzung war auch nicht gemäß § 21 LVwVG entbehrlich, demzufolge von § 20 Abs. 1 LVwVG abgewichen werden kann, soweit die Abwehr einer Gefahr, durch welche die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht oder gestört wird, dies erfordert. Dabei kann dahinstehen, ob der Anwendungsbereich des § 21 LVwVG überhaupt eröffnet ist, wenn – wie vorliegend – im Rahmen einer Zwangsmittelandrohung eine Frist tatsächlich gesetzt wird, deren Verstreichen seitens der Vollstreckungsbehörde in der Folge aber nicht abgewartet wird. Denn die Voraussetzungen des § 21 LVwVG waren vorliegend in jedem Fall nicht erfüllt.
Die mit der streitgegenständlichen Untersuchungsanordnung aufzuklärende Gefährdung der Trinkwasserversorgung durch eine Verunreinigung des durch das Wasserwerk O. geförderten Grundwassers rechtfertigte eine fristlose Androhung der Ersatzvornahme schon deshalb nicht, weil die Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 komplexe und zweitaufwendige bauliche Maßnahmen wie die Errichtung von Messstellen umfasste, welche faktisch einer gewissen Vorbereitung bedurften (vgl. Ziffer 4 des Untersuchungsberichts über die Fortführung der Detailuntersuchung vom 14.8.2019). Letzteres wird auch nicht durch den Einwand der Beklagten in Frage gestellt, es habe sich (lediglich) um die Weiterführung der Detailuntersuchung und nicht um deren erstmalige Anordnung gehandelt, so dass der Klägerin die geforderten Maßnahmen schon bekannt gewesen seien. Denn dies ändert ersichtlich nichts an dem Umstand, dass die konkreten, mit Anordnung vom 25.10.2016 aufgegebenen Untersuchungen gewisser Vorbereitungsmaßnahmen bedurften. Für letzteres spricht nicht zuletzt, dass die Beklagte für die betreffenden Untersuchungsmaßnahmen ihrerseits Fristen gesetzt hat; namentlich lag zwischen dem Erlass der Untersuchungsanordnung und den frühesten, für die 51. Kalenderwoche 2016 angeordneten Untersuchungsmaßnahmen ein Zeitraum von etwa acht Wochen. Schließlich sprach gegen die Möglichkeit, gemäß § 21 LVwVG von einer Fristsetzung abzusehen, der Umstand, dass in dem Bericht über die Detailuntersuchung vom 16.2.2016 explizit auf einen Spielraum für weitere Untersuchungen hingewiesen wird und die Beklagte selbst erst circa acht Monate nach Veröffentlichung dieses Berichtes die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung erließ.
(4) Für die Festsetzung der Ersatzvornahme war es schließlich auch nicht unbeachtlich, dass die Beklagte den Ablauf der von ihr gesetzten Fristen nicht abgewartet hat.
Offenbleiben kann in diesem Zusammenhang, ob die insoweit allein in Betracht kommende Regelung des § 46 LVwVfG, der zufolge die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 LVwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden kann, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat, auch auf die Verletzung vollstreckungsrechtlicher Verfahrensvorschriften wie derjenigen des § 20 Abs. 1 LVwVG anwendbar ist. Dagegen könnte sprechen, dass das Vollstreckungsverfahren in hohem Maße formalisiert ist und nicht zuletzt der Fristsetzung im Rahmen der Zwangsmittelandrohung nicht nur eine Erzwingungs- und Appellfunktion, sondern auch eine Rechtsschutzfunktion zukommt (vgl. zu diesen Funktionen BVerwG, Urt. v. 2.9.1963 – I C 142.59 – juris, Rn. 12; ebenso VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 8.5.2009 – 11 S 1013/09 – DVBl 2009, 853 – juris, Rn. 9). Diese Frage bedarf aber letztlich keiner Entscheidung, da die Voraussetzungen des § 46 LVwVfG jedenfalls nicht erfüllt sind. Es besteht keine offenkundige Gewissheit im Sinne des § 46 LVwVfG, dass sich die Außerachtlassung der in Ziffer I.A.–M. gesetzten Fristen nicht auf die Entscheidung der Beklagten ausgewirkt hat, die Ersatzvornahme mit Verfügung vom 2.12.2016 festzusetzen.
Vorliegend hätte die Ersatzvornahme schon dann unterbleiben müssen, wenn die Klägerin der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 noch vor Ablauf der ersten Frist, d. h. der 51. Kalenderwoche 2016 nachgekommen wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 46, Rn. 28). Nichts anderes wäre der Fall gewesen, wenn die Klägerin bis zu diesem Zeitpunkt (erfolgreich) um vorläufigen Rechtsschutz gegen die Untersuchungsanordnung nachgesucht hätte. Beides war im Zeitpunkt der Festsetzung der Ersatzvornahme nicht mit offenkundiger Gewissheit auszuschließen.
So hat die Klägerin zwar im Rahmen ihrer Anhörung zur Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 mit Schreiben vom 30.9.2016 mitgeteilt, dass sie den – zu diesem Zeitpunkt beabsichtigten – Untersuchungsmaßnahmen nicht nachkommen werde. Eine explizite Weigerung nach Erlass der Untersuchungsanordnung respektive nach der Zwangsmittelandrohung erfolgte indes nicht mehr. Nach der Überzeugung der Kammer wäre dies mit Blick auf die Funktion der Zwangsmittelandrohung, den Adressaten der Grundverfügung zur Rechtstreue anzuhalten, für eine offenkundige Gewissheit im Sinne des § 46 LVwVfG aber erforderlich gewesen. In keinem Fall kann dem Schreiben vom 30.9.2016 entnommen werden, dass die Klägerin auf die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes verzichten werde.
Entsprechendes gilt mit Blick auf den Umstand, dass die Klägerin gegen die Anordnung vom 25.10.2016 am 31.10.2016 Widerspruch erhoben hat. Letzterem kann weder eine definitive Weigerung, der widersprochenen Untersuchungsanordnung nachzukommen, noch ein Verzicht auf vorläufigen Rechtsschutz entnommen werden. Dass die Klägerin der Verpflichtung in Ziffer I.N.7. der streitgegenständlichen Untersuchungsanordnung nicht innerhalb der gesetzten vierwöchigen Frist nachkam, ist schon deshalb nicht von Bedeutung, weil diese Verpflichtung – wie bereits ausgeführt – nicht von der Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziffer I.N.8. umfasst war, diese infolge des Widerspruchs der Klägerin also keine Wirkung entfaltet hat.
Entgegen der Auffassung der Beklagten lassen sich im Rahmen des § 46 LVwVfG schließlich auch keine Rückschlüsse aus dem Verhalten der Klägerin im Zusammenhang mit der Untersuchungsanordnung vom 26.9.2014 ziehen. Denn der Umstand, dass die Klägerin sämtliche Rechtsbehelfe, welche ihr gegen diese Untersuchungsanordnung offenstanden, ausgeschöpft hat, begründet jedenfalls keine offenkundige Gewissheit dahingehend, dass diese bis zum Ablauf der 51. Kalenderwoche 2016 keinen einstweiligen Rechtsschutz in Anspruch nehmen werde. Aber auch mit Blick auf eine freiwillige Durchführung der angeordneten Untersuchungen durch die Klägerin folgt aus deren früherem Verhalten vor dem Hintergrund der benannten Warn- und Appellfunktion der Zwangsmittelandrohung keine offenkundige Gewissheit.
b) Erweist sich die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016 nach alledem als rechtswidrig, teilt der in Bezug auf diese Verwaltungshandlung erlassene Gebührenbescheid vom 14.12.2016 deren rechtliches Schicksal.
c) Ebenso stellt sich im Lichte des Vorstehenden der Bescheid vom 31.3.2020 über die Kosten der Ersatzvornahme als rechtswidrig dar. Infolge der rechtswidrig festgesetzten – und im Übrigen ab dem 2.12.2016 auch tatsächlich durchgeführten – Ersatzvornahme kommt der Beklagten ein Kostenerstattungsanspruch nach §§ 31 Abs. 2, 25 LVwVG i.V.m. §§ 6 und 8 VwGKostO nicht zu. Denn ein Anspruch auf Erstattung der Kosten einer Ersatzvornahme besteht nicht, wenn die Ersatzvornahme rechtswidrig erfolgt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.4.1984 – 4 C 31.81 – NJW 1984, 2591 – juris, Rn. 12; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 18.3.93 – 1 A 10570/93 – NVwZ 1994, 715 – juris, Rn. 15; vgl. auch Baumeister in Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 1. Auflage 2014, § 19 VwVG, Rn. 7). Dabei hängt die Rechtsmäßigkeit der Ersatzvornahme auch von der Rechtsmäßigkeit des auf Vornahme der Handlung gerichtete Verwaltungsakts, der Androhung der Ersatzvornahme und deren (etwaiger) Festsetzung ab, wenn diese Maßnahmen noch anfechtbar oder – wie vorliegend – bereits angefochten worden sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.4.1984 – 4 C 31.81 – NJW 1984, 2591 – juris, Rn. 12).
Anderweitige Anspruchsgrundlagen für eine Kostenerstattung sind weder seitens der Beklagten dargetan noch sonst ersichtlich. Namentlich regelt § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG nicht die Fälle, in denen es um die Kostentragung bei behördlichen Eil-oder Sofortmaßnahmen, bei Vollzugsmaßnahmen sowie bei der Durchführung von Vollstreckungsmaßnahmen zur Durchsetzung behördlicher Anordnungen geht (vgl. Dombert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Werkstand: 97. EL Dezember 2021, § 24 BBodSchG, Rn. 6 m.w.N; Hilf in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 63. Edition, Stand: 01.04.2022, § 24 BBodSchG, Rn. 6 m.w.N). Ebenso scheidet ein Erstattungsanspruch nach den Grundsätzen der Geschäftsführung ohne Auftrag aus (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 18.3.93 – 1 A 10570/93 – juris).
III.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Da die Anfechtung der Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016 (vgl. insoweit Ziffer 1.7.2 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der zuletzt beschlossenen Änderung vom 18.7.2013), der Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016 (vgl. insoweit Ziffer 1.7.1 des Streitwertkatalogs) und des Kostenbescheids vom 31.3.2020 jeweils einen Streitwert von 244.701,52 EUR respektive 236.500,00 EUR aufweisen und die Klagen in Bezug auf die Festsetzung der Ersatzvornahme sowie hinsichtlich des Kostenbescheids Erfolg haben, während die Klägerin mit Blick auf die angefochtene Untersuchungsanordnung unterliegt, erscheint die aus dem Tenor ersichtliche Kostenteilung sachgerecht. Dem Gebührenbescheid vom 14.12.2016 kommt im Rahmen dieser Betrachtung keine eigenständige Bedeutung zu.
Von der Möglichkeit des § 167 Abs. 2 VwGO, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären, macht die Kammer keinen Gebrauch.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird unter Abänderung der vorläufigen Streitwertbeschlüsse vom 25.7.2017 und 3.12.2020 gemäß § 52 Abs. 3 GKG, § 39 Abs. 1 GKG auf 244.701,52 EUR festgesetzt. Die Kammer geht dabei von einem einheitlichen wirtschaftlichen Wert der Klage gegen die Untersuchungsanordnung vom 25.10.2016, die Festsetzung der Ersatzvornahme vom 2.12.2016 sowie des Kostenbescheids vom 31.3.2020 in Höhe der tatsächlichen Kosten der Ersatzvornahme aus (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29.03.2019 – 10 S 2788/17 – VBlBW 2020, 76 – juris, Rn. 26). Die Klage gegen den Gebührenbescheid vom 14.12.2016 wirkt sich gemäß § 43 Abs. 1 GKG nicht streitwerterhöhend aus.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 2 LVwVG
§§ 6 und 8 VwGKostO
§ 324a StGB
§ 20 LVwVG
§ 18 BBodSchG
§ 1 WHG
§ 68 VwGO
§ 13 VwVG
§ 14 VwVG
§ 2 LVwVG
§ 21 LVwVG
§ 46 LVwVfG
§ 44 LVwVfG
§ 19 VwVG
§ 24 BBodSchG
§ 29a Abs. 2 OWiG
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 9 Abs. 2 BBodSchG
§ 9 Absatz 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1b BBodSchG
§ 2 Nr. 2 LVwVG
§ 20 Abs. 1 LVwVG
§ 93 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 LVwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG
§ 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 3 Abs. 4 BBodSchV
§ 4 Abs. 3 BBodSchV
§ 4 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 BBodSchG
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 75 Satz 1 und 2 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 1 Satz 1 LVwVG
§ 14 Satz 1 VwVG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 31 Abs. 2, 25 LVwVG
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 43 Abs. 1 GKG
§ 8a des Düngemittelgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1995, 506
DVBl 2009, 853
NJW 1984, 2591
NVwZ 1994, 715
10 S 2788/17
12 Js 2905/14
6 K 3498/14
10 S 1131/15
6 K 2064/16
10 S 1014/19
10 K 9949/17
6 K 2735/20
6 K 4900/20
6 K 4691/20
6 K 4665/16
7 C 5.08
7 B 8.14
10 S 1190/09
16 A 1686/09
6 C 13.07
10 S 744/12
2 A 7/15
10 S 1478/03
7 C 3.05
10 S 1476/11
6 K 2064/17
1 C 1.88
10 S 3057/94
I C 142.59
11 S 1013/09
4 C 31.81
1 A 10570/93
1 GKG auf 244.70