Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-12-06, Aktenzeichen 1 L 1373/18
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2018:1206.1L1373.18.00

Tenor:
1. Die Anträge werden abgelehnt.
2. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.
3. Der Streitwert wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die sinngemäß gestellten Anträge der Antragsteller,
die aufschiebende Wirkung der Klage vom 09.11.2018 – 1 K 4213/18 – gegen die Bauordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 08.10.2018 hinsichtlich der Nutzungsuntersagung in Ziffer 1 wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 anzuordnen,
sind zulässig, aber unbegründet.
Die Anträge sind nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bzw. § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 112 Satz 1 JustG NRW statthaft.
Das Gericht kann nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO die aufschiebende Wirkung einer Klage anordnen, wenn – wie hier hinsichtlich der Zwangsgeldandrohungen –gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 Satz 1 JustG NRW die aufschiebende Wirkung kraft Gesetzes entfällt. Es kann nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO die aufschiebende Wirkung wiederherstellen, wenn – wie hier hinsichtlich der Nutzungsuntersagungen – gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts angeordnet worden ist. Hierbei hat das Gericht jeweils eine Interessenabwägung vorzunehmen. Dem privaten Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Durchsetzung des Verwaltungsakts vorläufig verschont zu bleiben, ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegenüberzustellen. Ausgangspunkt dieser Interessenabwägung ist eine – im Rahmen des Eilrechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische – Prüfung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Ergibt diese Prüfung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt regelmäßig das Aussetzungsinteresse des Antragstellers und ist deshalb die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen bzw. wiederherzustellen. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann grundsätzlich kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Erweist sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers, in Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO allerdings nur dann, wenn zusätzlich ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts besteht. Denn die behördliche Vollziehungsanordnung stellt eine Ausnahme vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO dar und bedarf deswegen einer besonderen Rechtfertigung. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, ist die Entscheidung auf der Grundlage einer umfassenden Folgenabwägung zu treffen. Hat die Behörde die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes angeordnet, ist die Anordnung unabhängig von einer Interessenabwägung aufzuheben, wenn sie formell rechtswidrig ist.
Nach diesen Maßstäben haben die Anträge in der Sache keinen Erfolg. Dabei beziehen sich die folgenden Ausführungen auf beide Bauordnungsverfügungen gleichermaßen, da sie abgesehen vom Adressaten identisch sind.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist in formaler Hinsicht nicht zu beanstanden. Gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Im Rahmen des § 80 Abs. 3 VwGO, der die Behörde dazu zwingen soll, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungs-anordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen, ist jede schriftliche Begründung ausreichend, die – sei sie sprachlich oder gedanklich auch noch so unvollkommen – zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 30.03.2009 – 13 B 1910/08 –, juris Rn. 2 und vom 29.07.2004 – 13 B 888/04 –, juris Rn. 2.
Die Ausführungen der Antragsgegnerin zur Sicherungsbedürftigkeit der Ordnungsfunktion des formellen Baurechts genügen den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Antragsgegnerin hat zu erkennen gegeben, dass sie sich des Ausnahmecharakters der Anordnung der sofortigen Vollziehung bewusst ist, und dargelegt, aus welchen Gründen sie diese Anordnung für geboten hält. Inwieweit diese Begründung tragfähig ist, ist eine Frage der Interessenabwägung.
Diese fällt zu Lasten der Antragsteller aus. Die jeweilige Nutzungsuntersagung erweist sich nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig. Das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragsteller.
Rechtsgrundlage für die Anordnung, die im Obergeschoss des Gebäudes C. Straße 6 vorhandene Wohnung nicht als Unterkunft zu nutzen, ist § 61 Abs. 1 BauO NRW. Danach haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden. Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
Die bis vor kurzem realisierte Nutzung des Obergeschosses des Gebäudes entspricht nicht den öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Die Nutzung als Unterkunft stellt sich als formell illegal dar, da eine Nutzungsänderung ohne die erforderliche Genehmigung vorgenommen worden ist.
Gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW bedarf u.a. die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Baugenehmigung, soweit nicht ausnahmsweise – was hier allerdings nicht der Fall ist – in den §§ 65 bis 67, 79 und 80 BauO NRW etwas anderes bestimmt ist.
Die Kammer geht hier von einer genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung aus. Insoweit kann in Übereinstimmung mit der Antragsgegnerin für dieses Verfahren unterstellt werden, dass das Obergeschoss zu Wohnzwecken genutzt werden darf. Die vorgenommene Nutzung zur Unterbringung ausländischer Arbeitskräfte erfüllt den Tatbestand einer Nutzungsänderung, weil sie nicht mehr der Bandbreite der vom Begriff des Wohnens umfassten Nutzungsformen unterfällt.
Die Rechtsprechung hat zur Beurteilung der Frage, ob eine Wohnnutzung gegeben ist, Kriterien entwickelt, um das Wohnen von anderen Nutzungsformen abzugrenzen, wie etwa der Unterbringung, des Verwahrens unter gleichzeitiger Betreuung, der bloßen Schlafstätte oder anderer Einrichtungen, die dann nicht als Wohngebäude, sondern als soziale Einrichtung einzustufen sind. Danach wird die Wohnnutzung gekennzeichnet durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie die Freiwilligkeit des Aufenthalts. Maßgeblich ist im Übrigen das Nutzungskonzept und seine grundsätzliche Verwirklichung, nicht das individuelle und mehr oder weniger spontane Verhalten einzelner Bewohner.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20.12.2016 – 4 B 49/16 –, juris Rn. 7 und vom 25.03.1996 – 4 B 302/95 –, juris Rn. 12; VG Minden, Beschluss vom 26.05.2014 – 1 L 279/14 –, juris Rn. 14 m.w.N.
Nach diesen Grundsätzen spricht derzeit Überwiegendes dafür, dass die zuletzt erfolgte Nutzung des Obergeschosses nicht mehr der dem Begriff der Wohnnutzung eigenen Variationsbreite zugeordnet werden kann, es sich vielmehr um eine bloße Unterbringung von Arbeitskräften handelt. Denn es fehlt jedenfalls an einer hinreichenden Eigengestaltung der Haushaltführung und des häuslichen Wirkungskreises. Die Antragsteller haben die Räumlichkeiten bzw. die dort befindlichen Schlafstätten tage-/wochen- oder auch monatsweise gegen Bezahlung an Arbeiter eines polnischen Subunternehmens überlassen, das Leistungen für einen Malerbetrieb erbringt. Das Obergeschoss bot 20 Schlafstellen in sechs Zimmern, die bei der Ortsbegehung der Antragsgegnerin am 25.09.2018 mehrheitlich belegt waren. Angesichts des beschränkten Raumangebots des Obergeschosses, das nach den vorliegenden Informationen über vier Wohnräume zwischen ca. 15 und 45 m² verfügt, die teilweise mit sechs und acht Betten belegt waren, ist nicht erkennbar, wie die Belegung der Räume so organisiert werden kann, dass für alle dort unterzubringenden Personen die Möglichkeit besteht, sich außerhalb der Arbeitszeit zurückziehen zu können, um sich zu erholen, zu zerstreuen und eine private Atmosphäre aufzubauen, wie es für das „Wohnen“ typisch ist. Der Bedarf nach Schaffung einer solchen privaten Atmosphäre ist umso größer, je weiter die privaten Beziehungen unter den Bewohnern auseinander gehen. Solche sind hier weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Auch ein Nutzungskonzept, das die Möglichkeit zur Eigengestaltung der Haushaltsführung oder des häuslichen Wirkungskreises für jede der dort untergebrachten Personen hinreichend sicherstellt, liegt nicht vor.
Vgl.VG Minden, Beschluss vom 26.05.2014 – 1 L 279/14 –, juris Rn. 16ff.; VG Karlsruhe, Beschluss vom 13.06.2016 – 4 K 817/16 –, juris Rn. 31ff. m.w.N.
Die danach vorliegende Nutzungsänderung war formell illegal, weil es an der nach § 63 Abs. 1 BauO NRW erforderlichen Baugenehmigung fehlt.
Auch auf Rechtsfolgenseite ist gegen die Nutzungsuntersagung nichts zu erinnern. Ermessensfehler sind ebenso wenig zu erkennen wie eine etwaige Unverhältnismäßigkeit.
Nach ständiger Rechtsprechung ist eine Nutzungsuntersagung in aller Regel – und so auch hier – ermessensfehlerfrei auf die formelle Illegalität der Nutzung zu stützen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 06.07.2009 – 10 B 617/09 –, juris Rn. 5.
Eine Nutzungsuntersagung stellt sich in diesem Zusammenhang nur dann als unverhältnismäßig dar, wenn der erforderliche Bauantrag gestellt und auch nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegenstehen.
Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 25.06.2015 – 7 B 583/15 –, juris Rn. 4.
Dies ist hier nicht der Fall. Abgesehen davon, dass die Antragsteller eine Baugenehmigung für diese Nutzung nicht beantragt haben, hat die Antragsgegnerin im Hinblick auf Brand- und Denkmalschutz nicht zu erkennen gegeben, dass sie diese für genehmigungsfähig hält.
Die Verfügung ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil das Gebäude anscheinend bereits ab dem 27.09.2018 leer steht und die Nutzungsuntersagung erst ca. zwei Wochen später erfolgte.
Vgl. zur Einordnung als Ermessensfehler OVG, Beschluss vom 06.07.2009 – 10 B 617/09 –, juris Rn. 20.
Nach Auffassung der Kammer ist jedoch nicht zu erwarten, dass dieser ungenutzte Zustand ohne eine entsprechende Nutzungsuntersagung dauerhaft aufrechterhalten wird. Die Antragsteller gehen nach ihrem Vortrag davon aus, dass eine Unterbringung von ausländischen Arbeitskräften zu den genannten Bedingungen baurechtlich unbedenklich sei. Es steht daher jederzeit zu befürchten, dass – ohne entsprechende Untersagung – diese Nutzung wieder aufgenommen wird. Aus Gründen des effektiven Verwaltungshandelns ist die Bauordnungsbehörde unter diesen Umständen berechtigt, eine Nutzungsuntersagung auszusprechen, auch wenn diese zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt nicht (mehr) besteht.
An der sofortigen Vollziehung der rechtmäßigen Nutzungsuntersagung besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse. Ohne eine sofortige Vollziehung würde der Vorteil, nicht zugelassene Nutzungen bis zum Eintritt der Bestandskraft einer sie untersagenden Ordnungsverfügung wegen der aufschiebenden Wirkung der dagegen erhobenen Klage aufnehmen und fortführen zu können, einen erheblichen Anreiz bieten, dies auch tatsächlich zu tun. Auf diese Weise würde nicht nur die Ordnungsfunktion des Bauaufsichtsrechts entwertet. Auch der gesetzestreue Bürger, der die Aufnahme einer genehmigungspflichtigen, aber bislang nicht genehmigten baulichen Nutzung nur auf der Grundlage einer vollziehbaren Baugenehmigung verwirklicht, würde gegenüber dem – bewusst oder unbewusst – rechtswidrig Handelnden ungerechtfertigter Weise benachteiligt.
Hinzu kommt, dass das Gebäude erhebliche brandschutztechnische Mängel aufweist. Auch der Schutz von Leib und Leben der dort unterzubringenden Personen rechtfertigt die Anordnung der sofortigen Vollziehung.
Im Hinblick auf die jeweilige Zwangsgeldandrohung überwiegt ebenfalls das Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin, weil die auf §§ 55, 57, 60 und 63 VwVG NRW gestützte Zwangsgeldandrohung Rechtsfehler nicht erkennen lässt. Solche haben die Antragsteller auch nicht behauptet.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer hat die Bedeutung der Sache für die Antragsteller in Anlehnung an Nr. 10a), 11a) und 12a) des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (BauR 2003, 1883) mit insgesamt 15.000,00 Euro bewertet und diesen Betrag mit Blick auf die Vorläufigkeit der in diesem Verfahren beantragten Entscheidung halbiert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 65 bis 67, 79 und 80 BauO NRW
§§ 55, 57, 60 und 63 VwVG NRW
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 112 Satz 1 JustG NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO
§ 112 Satz 1 JustG NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 61 Abs. 1 BauO NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 63 Abs. 1 BauO NRW

Zitierte Entscheidungen: 1 K 4213/18
13 B 1910/08
13 B 888/04
4 B 49/16
4 B 302/95
1 L 279/14
4 K 817/16
10 B 617/09
7 B 583/15