Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-04-19, Aktenzeichen 2 S 340/04

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 15. Januar 2004 - 2 K 2658/03 - geändert. Der Antrag der Antragsteller, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Kostenbescheide der Antragsgegnerin vom 26. September 2003 und vom 31. Oktober 2003 anzuordnen, wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 75,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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I. Die Antragsteller wenden sich gegen eine Gebührenfestsetzung, die einem ihren Antrag auf Akteneinsicht ablehnenden Ausgangsbescheid und dem dazu ergangenen Widerspruchsbescheid der Antragsgegnerin beigefügt ist. Ihrem Antrag festzustellen, dass ihrem Widerspruch gegen den die Gebühren festsetzenden Bescheid aufschiebende Wirkung zukomme, hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 15.1.2004 stattgegeben.
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II. Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig und auch begründet. Das Verwaltungsgericht hätte dem Begehren auf vorläufigen Rechtsschutz - hier dem von den Antragstellern auch gestellten Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO -gegenüber den genannten Kostenbescheiden nicht stattgeben dürfen.
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Der Antrag ist allerdings statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist der nach § 80 Abs. 6 VwGO geforderte Antrag auf Aussetzung der Vollziehung bei der Antragsgegnerin gestellt und von dieser auch abgelehnt worden.
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Die in Rede stehenden Bescheide sind nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kraft Gesetzes sofort vollziehbar, so dass der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig ist. Widerspruch und Anfechtungsklage haben grundsätzlich aufschiebende Wirkung, es sei denn es handelt sich um die Anforderung von öffentlich-rechtlichen Abgaben oder öffentlich-rechtlichen Kosten (vgl. § 80 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Zu den angesprochenen „Kosten“ gehören auch die in Rede stehenden Gebühren. Beim Kostenbegriff wird allgemein nach Gebühren und Auslagen getrennt. Allgemeinem Verständnis entsprechend ist daher eine Zuordnung der Verwaltungsgebühren zu den Kosten naheliegend (vgl. etwa OVG Hamburg, B. v. 4.5.2000, NVwZ-Beil. I 2000, 146; ferner Kopp/Schenke, VwGO, 13. A., § 80 RdNrn 62 ff.; Schoch in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 80 RdNr. 118; Puttler in Sodan/Ziekow, VwGO, § 80 RdNr. 64, je m.w.N.). Sind Verwaltungskosten (Gebühren) dementsprechend in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO angesprochen, so haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen diese Gebühren festsetzenden Bescheid (Verwaltungskostenbescheid) nach dem Wortlaut des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO regelmäßig keine aufschiebende Wirkung.
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Diese sich auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ergebende Rechtsfolge wird unter verschiedenen Annahmen in Literatur und Rechtsprechung hinterfragt. So sollen unter den Begriff der Kosten nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur selbständige, isolierte Kostenanforderungen fallen. Gemeint ist damit die Anforderung von Gebühren und Auslagen, die in einem förmlichen Verwaltungsverfahren in Ansatz kommen (Puttler a.a.O.; Schoch a.a.O.). Ob sich auf Grund dieser Forderung eine weitergehende Einschränkung des Kostenbegriffs ergeben muss, demnach namentlich solche Kosten ausscheiden, die im Zusammenhang mit einer Sachentscheidung ergehen (so Puttler a.a.O.; kritisch hierzu Emrich NVwZ 200, 163, 165 m.w.N. zum Streitstand), bedarf hier keiner Entscheidung. Dieses im Wortlaut des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht angelegte Verständnis wird aus einer Abhängigkeit des Verwaltungskostenentscheids von der Sachentscheidung hergeleitet, die regelmäßig und so auch hier in dieser Tragweite nicht gegeben ist.
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Eine Akzessorietät zwischen Sachentscheidung und dem ihr gegenüber eigenständigen Verwaltungskostenentscheid (vgl. dazu Eschenbach/Koch, KStZ 1998, 21; ferner VGH BW, Urteil vom 8.2.1991, VBlBW 1991, 303, 304) ist (nur) gegeben mit Blick auf dessen materiell-rechtliche Voraussetzung: er muss im Zusammenhang mit einer Amtshandlung ergehen, die kraft Gesetzes gebührenpflichtig vorgenommen wird. Da die Verwaltungskostenentscheidung und die Sachentscheidung (Amtshandlung) verschiedene rechtliche Schicksale haben können, die auch von der jeweiligen Interessenlage des Betroffenen abhängig sind, ist eine Verbindung zwischen ihnen nicht gefordert (dazu Emrich a.a.O.). Allerdings darf das Verwaltungskostenrecht einen sog. Anfechtungsverbund gesetzlich vorgeben mit der Folge, dass die Anfechtung der Sachentscheidung zugleich auch die des Verwaltungskostenentscheids mitumfasst. Diese Anordnung ist in § 22 Abs. 1 2. HS VwKostG (Bund) und in entsprechenden landesgesetzlichen Regelungen erfolgt (Nachweise bei Eschenbach/Koch, a.a.O. S. 22); in Baden-Württemberg fehlt sie jedoch. Das maßgebliche Landesgebührengesetz sieht sie nicht vor.
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Allerdings wird auch bei fehlender gesetzlicher Regelung eines Anfechtungsverbundes angenommen, dass sich die Anfechtung der Sachentscheidung regelmäßig zugleich auch auf die Verwaltungskostenentscheidung erstrecke (vgl. dazu Schlabach, Verwaltungskostenrecht, LGebG § 15 RdNr. 16; Schoch a.a.O. RdNr. 119; Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Aufl., RdNr. 691 m. Nachweisen aus Rspr. und Lit.).
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Der erkennende Gerichtshof hat dazu - wie vom Verwaltungsgericht dargestellt - entschieden, dass die Kostenentscheidung in einem Widerspruchsentscheid auch im Zusammenwirken mit der (eigenständigen) Gebührenfestsetzung keine Anforderung von „Kosten“ im Sinne von § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO darstellt (VGH BW, Beschluss vom 4.5.1987, NVwZ 1987, 1087 = VBlBW 1988, 19 m.w.N.). Mit dieser Bestimmung seien lediglich „selbständige“ Kostenansprüche erfasst. Es entspreche einer vom Senat geteilten Auffassung in Rechtsprechung und Schrifttum, solche Verwaltungsgebühren, die einem an einem (förmlichen) Verwaltungsverfahren oder Vorverfahren i. S. d. § 68 VwGO Beteiligten auferlegt werden (nicht den öffentlichen Abgaben, sondern), den öffentlichen Kosten i. S. d. § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzurechnen, jedoch Rechtsmitteln gegen die Anforderung solcher Geldleistungen in Anwendung der letztgenannten Bestimmung nur dann den Wegfall der aufschiebenden Wirkung zuzuerkennen, wenn es sich um isolierte, selbständige Kostenansprüche handele und nicht um solche, die auf Grund einer mit der Sachentscheidung in dem jeweiligen Verwaltungs- oder Vorverfahren im Zusammenhang stehenden Kostenentscheidung verlangt werden, und die daher nicht noch von deren rechtlichem Schicksal abhängen (vgl. auch VGH BW, Beschluss vom 26.3. 1984 - 14 S 2640/83 -, ESVGH 34, 222 = VBIBW 1984, 245 = NVwZ 1985, 202, unter Hinweis auf die Beschlüsse des VGH Bad.-Württ. v. 1.7. 1971 - V 176/71 - KStZ 1972, 59, v. 14.2. 1979 - XI 4241/78 -und v. 17. 12. 1981 - 2 S 1938/81 -; ferner: OVG Lüneburg, Beschluss v. 25.2. 1974, OVGE 30, 382; OVG NW, Beschluss v. 29. 8. 1975, OVGE 31, 193, 195; Eyermann/Fröhler, VwGO, 8. Aufl., § 80 RdNr. 19; Redeker/von Oertzen, VwGO, 8. Aufl., § 80 RdNr. 19). Dabei mache es keinen Unterschied, ob der Streit wegen der Entscheidung in der Sache selbst im Wege der Anfechtungs- oder der Verpflichtungsklage ausgetragen werde. Für den Eintritt der aufschiebenden Wirkung sei maßgebend der enge Zusammenhang zwischen Sachentscheidung und Gebührenentscheidung. Er bestehe aber unabhängig davon, welche Klageart für die Verfolgung des Sachinteresses einschlägig sei. Auch bei einer Verpflichtungsklage seien die Gebührenentscheidungen vom Bestand des Ablehnungsbescheids und des Widerspruchsbescheids, die bei einem Erfolg des Verpflichtungsbegehrens aufgehoben werden, abhängig.
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Der mit Abgabestreitigkeiten befasste Senat hat sich dem Gedanken einer Abhängigkeit zwischen Sach- und Verwaltungskostenentscheid ersichtlich angeschlossen (vgl. bereits Beschl. v. 17. 12. 1981 - 2 S 1938/81 -). Eine Auseinandersetzung mit dem Kostenbegriff und der Problematik der Akzessorietät war indes regelmäßig nicht geboten, da dem Senat in aller Regel auch nur solche Fallgestaltungen unterbreitet waren, bei denen den Rechtsbehelfen gegen die Sachentscheidung aufschiebende Wirkung kraft Gesetzes nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht zukam.
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An der vom Verwaltungsgericht herangezogenen, im Beschluss des erkennenden Gerichtshofs vom 4.5.1987, a.a.O., vertretenen Ansicht wird für den anhängigen Fall eines sog. Verpflichtungswiderspruchs nicht festgehalten. Wie dargelegt, ist eine Abhängigkeit der Verwaltungskostentscheidung von der Sachentscheidung materiell-rechtlich nur insoweit angelegt, als der Umstand, dass eine gebührenpflichtige (und wirksame, nicht nichtige) Sachentscheidung ergangen sein muss, für die Verwaltungskostenentscheidung vorauszusetzen ist. Eine notwendige Verbindung des gegen die jeweilige Entscheidung gerichteten Widerspruchs oder einer Anfechtungsklage folgt daraus noch nicht. Ist diese Verbindung gesetzlich angelegt (oder mit der h.M. als Akzessorietät anzunehmen), wirkt sie sich auf die Frage aus, ab wann die Bestandskraft beider Entscheidungen zusammen eintritt. Mit Blick auf die sich aus § 80 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO ergebende Frage nach der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen gegen die Kostenanforderung muss es dagegen bei der eindeutigen gesetzlichen Regelung verbleiben. Für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist - ungeachtet eines nicht einheitlichen Begründungsansatzes - dementsprechend auch allgemein anerkannt, dass die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage immer dann entfällt, wenn auch der Rechtsbehelf gegen die Hauptsacheentscheidung keine aufschiebende Wirkung hat (vgl. dazu die oben Genannten und auch J. Schmidt in Eyermann, VwGO, 11. A., § 80 RdNr. 23; P. Stelkens/Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs, § 80 RdNr. 25; ferner OVG NW, Beschluss vom 15.5.2003, DÖV 2003, 864; HessVGH, Beschluss vom 13.3.1997, NVwZ-RR 1998, 463, vgl. auch die Nachweise bei Emrich a.a.O.).
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Das Verwaltungsgericht hat die Frage der Akzessorietät gesehen und sich der genannten Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs im Beschluss vom 4.5.1987 nur deshalb angeschlossen, weil es um die Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsanwendung und um die Prozessökonomie gehe. Ersteres verliert an Tragfähigkeit, berücksichtigt man die dem Wortlaut nach eindeutige Vorgabe in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Letzteres ist nicht mit dem Hinweis auf eine sich anderenfalls aufdrängende Prüfung auch der Rechtmäßigkeit der eigentlichen Sachentscheidung zu begründen. Materielle Voraussetzung der Gebührenfestsetzung ist, wie dargelegt, die Vornahme einer gebührenpflichtigen Amtshandlung. Jedenfalls im Rahmen des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes gegen die eigenständige Verwaltungskostenentscheidung ist schon wegen des „summarischen“ Charakters des Verfahrens die rechtliche Prüfung auf die Wirksamkeit der Amtshandlung zu beschränken und nicht auch darauf zu erstrecken, ob die Amtshandlung ihrerseits rechtmäßig oder rechtswidrig vorgenommen ist.
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Das nach allem als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die jeweiligen Kostenbescheide zulässige Rechtsschutzbegehren der Antragsteller ist jedoch nicht begründet.
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Nach der Rechtsprechung des Senats hängt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs oder einer Klage davon ab, ob nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids bestehen (§ 80 Abs. 5 Satz 1 in Verb. mit Abs. 4 Satz 3 VwGO). Solche Zweifel sind nur dann anzunehmen, wenn ein Erfolg von Rechtsbehelf oder Klage wahrscheinlicher als deren Misserfolg ist, wobei ein lediglich als offen erscheinender Verfahrensausgang die Anordnung nicht trägt (vgl. etwa Beschluss vom 18.8.1997 - 2 S 1518/97 - m.w.N.). Letzteres ist deshalb gerechtfertigt, weil der Verfahrensausgang die gebotene Interessenabwägung dann nicht steuern kann, während andererseits die vom Gesetzgeber getroffene Entscheidung in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO die sofortige Vollziehung trägt (dazu auch BVerfG, Beschluss vom 10.10.2003, NVwZ 2004, 93). Ferner ist nach dem Rechtsgedanken des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO die aufschiebende Wirkung auch dann anzuordnen, wenn die Vollziehung für den Abgabenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.
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Dass Letzteres der Fall sein könnte, ist nicht erkennbar. Aber auch für eine Annahme der genannten Zweifel besteht kein Grund. Wie dargelegt, kommt es auf die Rechtmäßigkeit der Sachentscheidung (hier das Auskunfts- und Akteneinsichtsverlangen) hier nicht an. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsgebühren (für Ausgangsbescheid und Widerspruchsbescheid) sind nicht vorgetragen und auf Grund der Aktenlage auch nicht erkennbar.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 abs. 1, § 159 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts aus § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
16
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 68 VwGO
§ 159 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 6 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 200, 163, 165
NVwZ 1987, 1087
NVwZ 1985, 202
DÖV 2003, 864
NVwZ-RR 1998, 463
NVwZ 2004, 93
2 K 2658/03
14 S 2640/83
2 S 1938/81
2 S 1518/97