Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-07-20, Aktenzeichen 7 K 1467/04

Tenor:
Die Beklagte wird verpflichtet, auf den Antrag des Klägers vom 06.02.2004 weitere Beihilfe unter Ansatz eines Beihilfebemessungssatzes von 70 % zu bewilligen.
Der Bescheid des Beklagten vom 05.03.2004 und der Widerspruchsbescheid vom 02.07.2004 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt, die Beklagte zur Bewilligung von Beihilfe unter Ansatz eines Bemessungssatzes von 70 % zu verpflichten.
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Der am ... geborene Kläger ist Bundesbeamter. Er beantragte am 17.10.2003, den Beihilfesatz für ihn auf 70 % (statt 50 %) festzusetzen. Zur Begründung führte er aus, seine Frau sei Beamtin eines Landkreises in Baden-Württemberg, für sie gelange die Beihilfeverordnung des Landes Baden-Württemberg (BVO) zur Anwendung. Seine Frau habe aufgrund des § 14 Abs. 1 Satz 3 der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) den Beihilfesatz von 70 % gewählt. Sie hätten zusammen drei Kinder. Nach Änderung der BVO habe seine Ehefrau nunmehr dauerhaft, auch nach Wegfall der Kinder aus dem Familienzuschlag, den Beihilfesatz von 70 %, weshalb er für sich nun aufgrund von § 14 Abs. 1 Satz 3 BhV den Beihilfesatz von 70 % beantrage. Die Ehefrau des Klägers bestätigte durch ihre Unterschrift, dass sie dem zustimme.
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Durch Bescheid vom 27.10.2003 wurde der Antrag abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, die Änderung der Bestimmung des Beihilfesatzes sei nur in Ausnahmefällen möglich, die einmal abgegebene Erklärung sei bindend, auch wenn die Konkurrenzregelung nicht mehr zutreffe. Hiergegen legte der Kläger am 28.11.2003 Widerspruch ein und machte geltend, im Jahr 1991 sei in den BhV die Unabänderbarkeitsregelung abgeschafft und auf „Ausnahmefälle“ beschränkt worden. Nach Änderung der BVO erhalte seine Ehefrau dauerhaft Beihilfe in Höhe von 70 %, weshalb es künftig keinen Änderungsbedarf mehr geben werde. Die Neuregelung im Land Baden-Württemberg solle Familien mit Kindern entlasten, diese Intention würde vereitelt, wenn andere Dienstherren dies blockieren könnten.
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Durch den Widerspruchsbescheid vom 29.01.2004 wurde der Widerspruch zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt, § 14 Abs. 1 BhV sehe eine Konkurrenzregel dergestalt vor, dass nur ein Ehegatte den erhöhten Beihilfesatz bekommen könne. Diese Regelung bestehe fort, auch wenn andere Dienstherren ihre Regelung änderten. Diese Regelung bestehe weiterhin fort und werde nicht durch anders lautende Bestimmungen eines Bundeslandes beeinflusst. Auch sei die hier maßgebliche Konkurrenzregelung nicht weggefallen. Zwar werde in Kommentierungen die Fallgestaltung angesprochen, dass der Konkurrenztatbestand entfalle und damit eine weitere Bestimmung hinfällig werde. Dies beziehe sich jedoch nicht auf die Konkurrenzregelung an sich. Der Verordnungsgeber des Bundes habe die Erhöhung des Bemessungssatzes auf 70 % für einen Berechtigten bei mindestens zwei berücksichtigungsfähigen Kindern als familienbezogene Komponente in das Bemessungssatzsystem aufgenommen. Mit dieser Regelung sei gewährleistet, dass auch Familien mit zwei und mehr Kindern durch eine angemessene Eigenversorgung die nach der anteiligen Hilfeleistung des Dienstherrn in Form von Beihilfen verbleibenden Restkosten abdecken könnten. Durch den Wegfall der Konkurrenzregelung im Beihilferecht des Landes Baden-Württemberg ergebe sich auch kein Ausnahmefall im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 3 BhV. Diese Änderung könne sich nicht auf die Bundesbeihilfevorschrift auswirken, wohl aber bewirke sie bei korrekter Anwendung des § 14 Abs. 1 Satz 3 BhV den Verlust des Bemessungssatzes von 70 % von Bundesbediensteten mit zwei und mehr Kindern, deren Ehegatte beim Land Baden-Württemberg Anspruch auf den erhöhten Bemessungssatz habe. Das Beihilfebemessungssystem des Landes Baden-Württemberg sei trotz des Wegfalls der Konkurrenzregelung weiterhin mit dem des Bundes vergleichbar, weil es sich um ein personenbezogenes System handele. Bislang habe das Land Baden-Württemberg eine gleichlautende Konkurrenzregelung wie der Bund gehabt. Lediglich diese Konkurrenzregelung sei dadurch ersetzt worden, dass bei zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern der Bemessungssatz ohne Einschränkung auf einen Berechtigten erhöht werde.
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Gegen diese Bescheide hat der Kläger Klage erhoben, die unter dem Aktenzeichen 7 K 509/04 geführt wird, jenes Verfahren ruht derzeit aufgrund der übereinstimmenden Anträge der Beteiligten.
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Am 10.02.2004 beantragte der Kläger Beihilfeleistungen unter anderem für sich. Durch Bescheid vom 05.03.2004 wurde Beihilfe unter Ansatz eines Bemessungssatzes von 50 % bewilligt. Am 07.04.2004 legte der Kläger gegen diesen Bescheid Widerspruch ein und beantragte den Ansatz eines Bemessungssatzes von 70 %. Zur Begründung nahm er auf die in dem anderen Verfahren (7 K 509/04) gemachten Ausführungen Bezug. Durch den Widerspruchsbescheid vom 02.07.2004 wurde der Widerspruch zurückgewiesen, die Begründung entspricht dem des Widerspruchsbescheides vom 29.01.2004.
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Am 23.07.2004 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt er wie schon im Verfahren 7 K 509/04 vor, ein Fall des § 14 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BhV liege nicht nur in den Fällen vor, in denen beide Beamte nach den Beihilfevorschriften des Bundes beihilfeberechtigt seien, betroffen seien auch Bedienstete der Länder, die den Beamten Beihilfen nach den für die Bundesbeamten geltenden Vorschriften gewähren. Ein Konkurrenztatbestand liege auch dann vor, wenn für Beamte eines Landes in Bezug auf die Beihilfebemessung ein den Beihilfevorschriften des Bundes entsprechendes, eigenständiges Beihilfebemessungssystem gelte. Eine Anspruchskonkurrenz in Bezug auf den erhöhten Bemessungssatz nach § 14 Abs. 1 Satz 3 BhV liege jedoch nach dem ab 01.04.2003 geltenden Beihilferecht des Landes Baden-Württemberg nicht mehr vor, wenn ein Ehegatte Bundesbeamter, der andere Landesbeamter sei. Ab diesem Zeitpunkt werde nämlich die Beihilfeberechtigung bei Eltern von zwei und mehr Kindern auf 70 % erhöht, ohne dass eine Einschränkung auf nur ein Elternteil geregelt sei. Da nunmehr unterschiedliche Beihilfebemessungssysteme vorliegen, liege ein Tatbestand des § 14 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BhV nicht mehr vor, weshalb der Kläger einen Beihilfeanspruch in Höhe von 70 % habe.
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Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 05.03.2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 02.07.2004 zu verpflichten, an den Kläger die Beihilfe unter Ansatz eines Bemessungssatzes von 70 % zu zahlen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie nimmt Bezug auf die ergangenen Bescheide und weist nochmals darauf hin, die Konkurrenzregelung käme nur dann nicht (mehr) zum Tragen, wenn beiden Elternteilen Beihilfeansprüche nach völlig unterschiedlichen Beihilfebemessungssystemen zustünden. Dies sei jedoch bei den Beihilfevorschriften des Bundes im Verhältnis zu denen des Landes Baden-Württemberg nicht der Fall. Auch liege kein Ausnahmefall vor. Die bis 1992 geltende Unwiderruflichkeitsregelung habe in einigen Fällen - etwa bei Änderung des Sorgerechts für die Kinder oder bei geschiedenen oder getrennt lebenden Beihilfeberechtigten - zu Unzulänglichkeiten geführt. Mit der nunmehr geltenden Regelung hätten derartige Fälle verhindert werden sollen, weshalb ein strenger Maßstab anzulegen sei.
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Dem Gericht liegen die Behördenakten vor. Auf diese sowie die Gerichtsakten - auch des Verfahren 7 K 509/04 - wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Das Gericht konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO).
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Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Er hat Anspruch auf Bewilligung von Beihilfe unter Ansatz eines Bemessungssatzes von 70 % (§ 113 Abs. 5 VwGO).
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1. Zunächst sieht sich das Gericht veranlasst, darauf hinzuweisen, dass nach Auffassung des Gerichts sich der Beihilfesatz von 70 % schon aus § 14 Abs. 1 Satz 3 1. Halbsatz BhV ergibt, ohne dass die früher getroffene Bestimmung (wonach die Ehefrau des Klägers die 70 %-ige Beihilfe erhalten solle) dem entgegenstünde. Dies folgt daraus, dass die Beklagte hinsichtlich der Beihilfegewährung die Regelungsbefugnis nur für ihre eigenen Beamten hat. Entsprechend gelten die BhV nur für Bundesbeamte und Richter im Bundesdienst (vgl. § 1 Abs. 2 BhV). Danach hat der Bund keine Befugnis, für Beamte anderer Dienstherren erweiternde oder einschränkende Regelungen zu treffen. Nachdem § 3 BhV vorsieht, dass auch der Ehegatte und die im Familienzuschlag nach dem Bundesbesoldungsgesetz berücksichtigungsfähigen Kinder bei der Beihilfebemessung berücksichtigungsfähig sind, bedurfte es jedoch einer Regelung wie zu verfahren ist, wenn etwa der Ehegatte eine eigene Beihilfeberechtigung besitzt. Diese Regelung findet sich in § 4 Abs. 3 BHV, wonach die Beihilfeberechtigung aufgrund beamtenrechtlicher Vorschriften die Berücksichtigungsfähigkeit als Angehöriger ausschließt. Diese Regelung betrifft - wie schon der Wortlaut zeigt - nicht nur den Fall, dass beide Eheleute Bundesbeamte und nach der BhV beihilfeberechtigt sind, sondern auch den Fall, dass ein Ehegatte als Beamter eines anderen Dienstherrn eine eigene Beihilfeberechtigung besitzt. Auch für den letztgenannten Fall besitzt der Bund die Befugnis, diesem Beamten die Berücksichtigungsfähigkeit als Ehegatte eines als Bundesbeamter Beihilfeberechtigten zu nehmen und ihn auf seine eigene Beihilfeberechtigung zu verweisen. Der Bund ist jedoch nicht berechtigt, die Höhe der Beihilfe für „seinen“ Beamten an die Höhe der Beihilfe eines anderen Dienstherren für den Ehegatten zu knüpfen. Ausgehend hiervon ist die in § 14 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BhV enthaltene Konkurrenzregel so zu verstehen, dass sie nur den Fall betrifft, dass beide Eheleute Bundesbeamte sind, die Regelung meint mithin, dass bei mehreren Beihilfeberechtigten nach den BhV-Bund nur einer von ihnen den erhöhten Beihilfebemessungssatz bekommen kann. Danach steht dem Kläger schon nach § 14 Abs. 1 Satz 3 1. Halbsatz BhV der erhöhte Beihilfesatz zu.
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2. Nichts anderes gilt jedoch, wenn man § 14 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BhV als Spezialregelung für den Fall versteht, dass verschiedene Dienstherren identische - quasi symmetrische - Konkurrenzregeln schaffen. Der Wortlaut des § 14 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BhV deckt nämlich auch den Fall, dass die Eheleute zwar bei verschiedenen Dienstherren beihilfeberechtigt sind, dass diese Dienstherren jedoch identische - und damit „symmetrische“- Beihilferegelungen des Inhalts besitzen, dass bei zwei oder mehr Kindern einer der Eheleute den erhöhten Beihilfesatz erhält, jedoch nicht beide. Auch für diesen Fall bedarf es der Bestimmung, welcher der Eheleute den erhöhten Bemessungssatz erhält. Bis zur Änderung des § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO zum 01.04.2003 bestand im Verhältnis zwischen den Beihilfevorschriften des Bundes und des Landes Baden-Württemberg eine solche „symmetrische“ Regelung. Mit Inkrafttreten der Änderung des § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO zum 01.04.2003 fiel diese „Spiegelbildlichkeit“ jedoch weg, so dass es seither keiner Entscheidung mehr bedarf, welcher der beiden Beihilfeberechtigten den erhöhten Bemessungssatz erhält. Für die Anwendung des § 14 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BhV ist somit kein Raum mehr. Diese Situation ist mit dem Fall vergleichbar, dass einer von zwei beihilfeberechtigten Ehegatten in den Ruhestand geht und als Versorgungsempfänger den erhöhten Beihilfesatz erhält. Für diesen Fall ist jedenfalls in der einschlägigen Kommentarliteratur unstreitig, dass der andere Ehegatte dann ohne Weiteres den erhöhten Beihilfesatz erhält und eine vorherige, anders lautende Bestimmung gegenstandslos wird (vgl. die Kommentierung und Beispiele bei Schadewitz/Röhrig, Beihilfevorschriften, Kommentar zum § 14 BhV).
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Keinesfalls aber ist es so, dass - wie im Widerspruchsbescheid anklingt - der Kläger als Bundesbeamter nur noch den Beihilfesatz von 50 % erhalten könnte, weil seine Ehefrau aufgrund der BVO nunmehr in jedem Fall die 70 %ige Beihilfe erhält. Wie bereits dargelegt ist der Bund nur regelungsbefugt für „seine“ Beamte. Er ist zwar nicht gehindert, für zwei Bundesbeamte die Regelung des § 14 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BhV beizubehalten. Er darf seine Beihilfevorschriften jedoch - jedenfalls nicht ohne ausdrückliche Regelung - nicht in einer Weise ausgestalten oder anwenden, die zu einer Begrenzung oder Kürzung der Beihilfe für den Bundesbeamten deshalb führen, weil ein anderer Dienstherr für den Ehegatten des Bundesbeamten eine günstigere Regelung trifft. Anderenfalls könnte nämlich der Bund in die Beihilferegelung eines anderen Dienstherrn „hineinregieren“ und dessen Zielsetzungen konterkarieren. Dies wird im vorliegenden Fall besonders plastisch. Denn die Einführung des Beihilfesatzes von 70 % für einen der Eltern zweier oder mehrerer Kinder ist 1985 deshalb erfolgt, weil Familien nicht mit höheren Beiträgen belastet werden sollten, also letztlich als Instrument der Familienförderung (vgl. Schadewitz/Röhrig, Beihilfevorschriften, Anmerkung 4 zu § 14 BhV). Die Neufassung des § 14 BVO verfolgt die gleiche Zielrichtung. Ausgehend hiervon darf der Bund nicht seine Beihilfevorschriften so anwenden, dass er die Beihilfe „seines“ Beamten reduziert, weil der Dienstherr des anderen Ehegatten seine Regelung familienfreundlicher gestaltet. Anderenfalls würde nämlich der Bund mit der Anwendung seiner Beihilfevorschrift die baden-württembergische Regelung „neutralisieren“.
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Sofern ein Dienstherr die Gewährung der Beihilfe in ihrer Höhe - auch - von der Bemessung der Beihilfe eines anderen Dienstherrn für den anderen Ehegatten abhängig machen will, muss er hierzu jedenfalls eine ausdrückliche Regelung treffen. Dem genügt § 14 Abs. 1 Satz 3 BhV nicht.
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3. Geht man mit der unter 2. dargestellten Auslegung davon aus, dass § 14 Abs. 1 Satz 3 BhV auch den Fall erfasst, dass die Eheleute als Beamte bei unterschiedlichen Dienstherren tätig sind, ist auf jeden Fall von einem Ausnahmefall auszugehen.
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Für die vom Beklagten eingeführte begriffliche Unterscheidung zwischen „Konkurrenzregel“ und „Konkurrenztatbestand“ gibt der Wortlaut der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) nichts her. Abzustellen ist vielmehr darauf, weshalb es einer Regelung der Bestimmungsmöglichkeit in § 14 Abs. 1 Satz 3 BhV bedurfte. Diese ist erforderlich, wenn
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- jeweils beihilfeberechtigte Elternteile vorhanden sind, die
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- bei Dienstherren tätig sind, die jeweils die Beihilfefähigkeit dergestalt geregelt haben, dass bei zwei oder mehr berücksichtigungsfähigen Kindern der Beihilfesatz nur bei einem Elternteil von 50 auf 70 % ansteigt.
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In dieser Konstellation bedarf es einer Regelung, für welchen Elternteil dieser erhöhte Beihilfesatz gelten soll. Indem in den Beihilfevorschriften keine abstrakte Regelung aufgenommen wurde, sondern die Bestimmungsmöglichkeit den Beihilfeberechtigten überlassen wird, kommt zum Ausdruck, dass diesen ermöglicht werden soll, diejenige Fallgestaltung herbeizuführen, die ihrer privater Lebensplanung am ehesten entgegenkommt und für sie - bezogen auf den Zeitpunkt ihrer Entscheidung - sich als die vorteilhafteste darstellt. Damit bilden die im Zeitpunkt der Wahl geltenden Beihilferegelungen quasi die Geschäftsgrundlage der Bestimmungsentscheidung. Indem die Vorschrift vorsieht, dass die Bestimmung nur in Ausnahmefällen neu getroffen werden kann, wird dem Bedürfnis der Dienstherren, beliebig häufige Wechsel zu vermeiden, Rechnung getragen. Von einem „Ausnahmefall“ wird also dann nicht ausgegangen werden können, wenn etwa ein Ehegatte schwer erkrankt und er aus diesem Grund den höheren Beihilfesatz wählen möchte. Ausgehend vom Sinn des Wahlrechts der beihilfeberechtigten Eltern kann von einem „Ausnahmefall“ nur bei Fallgestaltungen ausgegangen werden, in denen sich die der ursprünglichen Entscheidung zugrunde liegenden Verhältnisse - namentlich durch außerhalb der Einflusssphäre der Beihilfeberechtigten stehende Ereignisse - derart geändert haben, dass die „Geschäftsgrundlage“ der Bestimmungsentscheidung geändert ist.
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Ein solcher Fall liegt hier jedoch vor: Im Zeitpunkt der ursprünglichen Bestimmungsentscheidung war die Entscheidungsbasis des Klägers und seiner Ehefrau die, dass - nach den Beihilfevorschriften beider Dienstherren! - nur ein Ehepartner den erhöhten Beihilfesatz bekommen konnte, die Wahlmöglichkeit bestand nur dahin, welcher ihn erhalten sollte. Beim Zusammentreffen der Regelungen in § 14 Abs. 1 Satz 3 BhV einerseits und § 14 Abs. 1 Satz 3 BVO (neu) andererseits ergibt sich jedoch nunmehr eine Bestimmungsmöglichkeit dahin, dass beide Elternteile in den Genuss der erhöhten Beihilfe gelangen, indem nämlich der Bundesbeamte die Erklärung abgibt, er wolle den erhöhten Beihilfesatz in Anspruch nehmen. Diese neue „Geschäftsgrundlage“ stellt jedoch einen Ausnahmefall dar, der die Änderung der Bestimmungsentscheidung ermöglicht. Es ist auch nichts ersichtlich, was einer solchen Erklärung entgegenstehen würde. Insbesondere gibt es keinen Grundsatz, der Beamte verpflichtet, bei Wahlmöglichkeiten im Rahmen der Beihilfe diejenige Konstellation zu wählen, die den Beihilfeaufwand für ihren Dienstherrn minimiert. Vielmehr ist es Beamten unbenommen, eine Gestaltung zu wählen, die für sie die Günstigste ist.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Berufung war nach § 124 a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 BhV
§ 14 BhV
§ 14 BVO
§ 14 Abs. 1 Satz 3 BhV
§ 14 Abs. 1 BhV
§ 14 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz BhV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 3 1. Halbsatz BhV
§ 1 Abs. 2 BhV
§ 4 Abs. 3 BHV
§ 14 Abs. 1 Satz 3 BVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 7 K 509/04
3 BVO zum 01.04