Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-05-05, Aktenzeichen 1 L 195/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0505.1L195.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Das Gericht der Hauptsache kann auf Antrag die aufschiebende Wirkung wiederherstellen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen. (Rn.14)
2. Die zuständige Behörde kann die Durchführung einer Versammlung unter freiem Himmel beschränken, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Maßnahme erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. (Rn.17)
3. Eine Versammlung kann beschränkt werden, wenn sie auf Grund der konkreten Art und Weise ihrer Durchführung geeignet oder dazu bestimmt ist, Gewaltbereitschaft zu vermitteln und dadurch einschüchternd wirkt oder in erheblicher Weise gegen das sittliche Empfinden der Bürgerinnen und Bürger und grundlegende soziale oder ethische Anschauungen verstößt. (Rn.21)
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Allgemeinverfügung der Polizei Berlin vom 3. Mai 2023 wird wiederhergestellt, soweit sie das Zeigen von Fahnen und Flaggen mit ukrainischem Bezug und von Bildnissen des ukrainischen Staatsoberhaupts sowie das Abspielen und Singen ukrainischer Marsch- bzw. Militärlieder im Bezirk Treptow-Köpenick, Ortsteil Alt-Treptow, Sowjetisches Ehrenmal Treptow, Puschkinallee und umliegende Bereiche, begrenzt durch Puschkinallee einschließlich nordöstlicher Gehweg, Alt-Treptow einschließlich nordöstlicher Gehweg, Bulgarische Straße einschließlich südöstlicher Gehweg, Am Treptower Park einschließlich südwestlicher Gehweg und Elsenstraße einschließlich nordwestlicher Gehweg, untersagt.
Im Übrigen wird der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes zurückgewiesen.
Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Wert des Verfahrensgegenstands wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Hauptantrag der Antragstellerin,
im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache festzustellen, dass aus der Allgemeinverfügung der Polizei Berlin vom 3. Mai 2023, soweit sie das Zeigen von Fahnen und Flaggen mit ukrainischem Bezug und von Bildnissen des ukrainischen Staatsoberhaupts sowie das Abspielen und Singen ukrainischer Marsch- bzw. Militärlieder sowie das Tragen einer Aufmachung, die dazu geeignet und den Umständen nach darauf gerichtet ist, den äußerlichen Eindruck einer Sympathisierung mit ukrainischem Bezug zu erwecken, im Bezirk Treptow-Köpenick, Ortsteil Alt-Treptow, Sowjetisches Ehrenmal Treptow, Puschkinallee und umliegende Bereiche, begrenzt durch Puschkinallee einschließlich nordöstlicher Gehweg, Alt-Treptow einschließlich nordöstlicher Gehweg, Bulgarische Straße einschließlich südöstlicher Gehweg, Am Treptower Park einschließlich südwestlicher Gehweg und Elsenstraße einschließlich nordwestlicher Gehweg, untersagt, ihr gegenüber keine Rechtswirkungen folgen,
hat keinen Erfolg.
Gemäß § 123 Abs. 5 VwGO gelten die Vorschriften in § 123 Abs. 1 bis 3 VwGO über den – mit dem Hauptantrag begehrten – Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht für die Fälle, in denen der Betroffene gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die Anordnung bzw. Wiederherstellung der gemäß § 80 Abs. 2 VwGO entfallenen aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen einen belastenden Verwaltungsakt begehrt.
Bei der durch die Antragstellerin angegriffenen Allgemeinverfügung handelt es sich gemäß § 35 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln in diesem Sinne um einen Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet. Die aufschiebende Wirkung des durch die Antragstellerin am heutigen Tag erhobenen Widerspruchs ist jedoch gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO aufgrund der Anordnung der sofortigen Vollziehung durch den Antragsgegner entfallen, so dass einstweiliger Rechtsschutz grundsätzlich im Wege eines Antrages nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO gewährt wird.
Anhaltspunkte dafür, dass, wie die Antragstellerin geltend macht, die Allgemeinverfügung nicht ordnungsgemäß bekanntgegeben worden und daher nicht gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln wirksam geworden ist, bzw. dass die Allgemeinverfügung gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln nichtig und deshalb gemäß § 43 Abs. 3 VwVfG unwirksam ist (mit der Folge, dass ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht statthaft und einstweiliger Rechtsschutz daher nur durch Erlass der mit dem Hauptantrag begehrten einstweiligen Anordnung i.S.d. § 123 Abs. 1 VwGO zu erreichen wäre) sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Dabei kann offen bleiben, ob die von der Antragstellerin insoweit geltend gemachten, sich lediglich auf den Zeitpunkt der Bekanntgabe der Allgemeinverfügung beziehenden Umstände überhaupt die materielle Unwirksamkeit der Bekanntgabe zur Folge haben können, so dass die Allgemeinverfügung selbst i.S.d. § 44 Abs. 1 VwVfG an einem besonders schwerwiegenden (inhaltlichen) Fehler leidet. Denn die Bekanntgabe der angegriffenen Allgemeinverfügung am heutigen Tag erschwert entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht unzumutbar die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes i.S.d. Art. 19 Abs. 4 GG. Vielmehr wird, wie die folgende Entscheidung über ihren Hilfsantrag zeigt, einstweiliger Rechtsschutz ausreichend weiträumig vor dem Zeitpunkt gewährt, zu dem die in der Allgemeinverfügung getroffenen Regelungen erstmals Wirkung entfalten, so dass die Antragstellerin sich in der Folge auf die Entscheidung einstellen kann.
Der Hilfsantrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung der Polizei Berlin vom 3. Mai 2023 wiederherzustellen, soweit sie das Zeigen von Fahnen und Flaggen mit ukrainischem Bezug und von Bildnissen des ukrainischen Staatsoberhaupts sowie das Abspielen und Singen ukrainischer Marsch- bzw. Militärlieder sowie das Tragen einer Aufmachung, die dazu geeignet und den Umständen nach darauf gerichtet ist, den äußerlichen Eindruck einer Sympathisierung mit ukrainischem Bezug zu erwecken, im Bezirk Treptow-Köpenick, Ortsteil Alt-Treptow, Sowjetisches Ehrenmal Treptow, Puschkinallee und umliegende Bereiche, begrenzt durch Puschkinallee einschließlich nordöstlicher Gehweg, Alt-Treptow einschließlich nordöstlicher Gehweg, Bulgarische Straße einschließlich südöstlicher Gehweg, Am Treptower Park einschließlich südwestlicher Gehweg und Elsenstraße einschließlich nordwestlicher Gehweg, untersagt,
hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Der dem oben Gesagten zufolge nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthafte Antrag ist mangels Antragsbefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) unzulässig, soweit die Antragstellerin sich gegen das Verbot wendet, eine Aufmachung zu tragen, „die dazu geeignet und den Umständen nach darauf gerichtet ist, den äußerlichen Eindruck einer Sympathisierung mit ukrainischem Bezug zu erwecken“. Zur Vermeidung von Popularklagen müsste die Antragstellerin darlegen, inwieweit sie konkret durch die genannte Regelung in ihren Rechten verletzt sein könnte. Die Antragstellerin hat jedoch lediglich abstrakt geltend gemacht, dass die genannte Regelung nicht i.S.d. § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln hinreichend bestimmt bzw. unverhältnismäßig sei. Dass sie selbst hierdurch in ihren Rechten verletzt wird, weil sie beabsichtigt, in einer Aufmachung von ihrer Versammlungs- und Meinungsfreiheit Gebrauch zu machen, bei der es möglich erscheint, dass sie dem genannten Verbot unterfällt, hat die Antragstellerin demgegenüber schon nicht vorgetragen, geschweige denn glaubhaft gemacht.
Im Übrigen, d.h. soweit die Antragstellerin die Wiederherstellung der aufschiebenden ihres Widerspruchs gegen das in der Allgemeinverfügung ausgesprochene Verbot begehrt, Fahnen und Flaggen mit ukrainischem Bezug und Bildnisse des ukrainischen Staatsoberhaupts zu zeigen sowie ukrainische Marsch- bzw. Militärlieder abzuspielen und zu singen, hat die Antragstellerin demgegenüber durch die (ausdrückliche bzw. sinngemäße Erklärung), unter Mitführung von ukrainischen Flaggen, von Bildnissen des ukrainischen Staatsoberhaupts sowie unter Singen ukrainischer (Militär-)Lieder an dem von der Regelung in der Allgemeinverfügung betroffenen, in ihrem Antrag näher bezeichneten Ort ihre Meinung kundgeben und auch an einer dort möglicherweise stattfindenden Versammlung teilnehmen zu wollen, jedenfalls eine mögliche Verletzung ihrer Rechte aus Art. 5 GG hinreichend konkret dargelegt.
Der Antrag ist insoweit auch begründet.
Entfaltet ein Rechtsbehelf wegen einer behördlichen Anordnung des Sofortvollzugs keine aufschiebende Wirkung, kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO wiederherstellen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen. Bei der vom Gericht im Rahmen des Eilrechtsschutzverfahrens zu treffenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids (Vollzugsinteresse) und dem Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs (Aussetzungsinteresse) sind die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigten.
In Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich im vorliegenden Fall, beschränkt auf eine Meinungskundgabe der Antragstellerin an dem im Antrag näher bezeichneten Ort und auf eine dort möglicherweise stattfindende Versammlung, an der die Antragstellerin in diesem Fall teilzunehmen beabsichtigt, sowie beschränkt auf das in diesem Zusammenhang durch die Antragstellerin beabsichtigte Zeigen von Fahnen und Flaggen mit ukrainischem Bezug und von Bildnissen des ukrainischen Staatsoberhaupts sowie auf das Abspielen und Singen ukrainischer Marsch- bzw. Militärlieder ein Überwiegen des Interesses der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung. Nach der im Eilrechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung erweist sich die angegriffene Allgemeinverfügung des Antragsgegners insoweit als offensichtlich rechtswidrig.
Die Beschränkung der Durchführung einer möglichen Versammlung und damit des Grundrechtes aus Art. 8 GG kann weder auf § 14 Abs. 1 VersFG BE (dazu a)) noch auf § 14 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 VersFG BE (dazu b)) gestützt werden. Sofern eine Versammlung tatsächlich nicht stattfinden sollte und damit nur eine Beschränkung des Grundrechtes der Antragstellerin aus Art. 5 GG im Raum stünde, könnte diese auch nicht auf § 17 Abs. 1 ASOG gestützt werden (dazu c)).
a) Nach § 14 Abs. 1 VersFG BE kann die zuständige Behörde die Durchführung einer Versammlung unter freiem Himmel beschränken, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Maßnahme erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Der Begriff der öffentlichen Sicherheit in § 14 Abs. 1 VersFG BE umfasst u.a. den Schutz zentraler Rechtsgüter wie das Grundrecht Dritter auf Leben und körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Es steht im Grundsatz außer Zweifel, dass zu dessen Schutz Eingriffe in die Versammlungsfreiheit gerechtfertigt sein können. Hier fehlt es jedoch an jeglichen Anhaltspunkten, um von einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit, insbesondere der Individualrechtsgüter Dritter auszugehen.
Die insoweit zur Begründung der Allgemeinverfügung angeführte Annahme des Antragsgegners, es bestehe wegen des andauernden Russland-Ukraine-Konflikts eine aufgeheizte Stimmung zwischen den sich gegenüberstehenden Lagern, die am symbolträchtigen Datum des Endes des Zweiten Weltkrieges am 8. und 9. Mai 2023 voraussichtlich in gewaltsamen Auseinandersetzungen an den in der Allgemeinverfügung genannten Gedenkorten münden werde, sofern sich die Zugehörigkeit zu einem der beiden Lager an den – deshalb verbotenen – äußerlichen Merkmalen festmachen lasse, findet keine ausreichende tatsächliche Grundlage.
Wie die Antragstellerin unwidersprochen ausgeführt hat, ist die Tendenz zur Begehung von Straftaten mit Bezug zum Russland-Ukraine-Konflikt seit dessen Beginn deutlich rückläufig. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass sich diese Tendenz an den Gedenktagen des 8. und 9. Mai 2023 so deutlich umkehren wird, dass der Störung der öffentlichen Sicherheit nur durch das in der Allgemeinverfügung ausgesprochene Verbot und nicht auch durch Maßnahmen der vor Ort eingesetzten Polizei begegnet werden kann, sind weder vorgetragen noch sonst erkennbar. Insoweit hat der Antragsgegner lediglich geltend gemacht, dass es an den genannten Orten im vergangenen Jahr zu „erheblichen Gemengelagen“ gekommen sei, nicht aber, dass sich diese nicht mit polizeilichen Mitteln hätten bewältigen lassen. Vielmehr hat der Antragsgegner ausgeführt, dass durch die polizeilichen Einsatzkräfte die Lage im Vorjahr habe beruhigt werden und mögliche körperliche Auseinandersetzungen hätten verhindert werden können. Dass dies ausschließlich auf der Wirkung der im vergangenen Jahr geltenden ähnlichen Allgemeinverfügung beruhte, erscheint fernliegend. Der Antragsgegner hat auch nicht geltend gemacht, dass es anlässlich des Jahrestages des russischen Angriffskrieges am 24. Februar 2023 vermehrt zu (körperlichen) Auseinandersetzungen gekommen sei. Vielmehr hat er nur angeführt, dass zu diesem Tag eine Vielzahl von Versammlungen angezeigt und durchgeführt worden sei, bei denen „in Teilen eine starke Emotionalisierung der Versammlungsteilnehmenden aufgrund der Thematik“ habe festgestellt werden können. Die Annahme des Antragsgegners, dass am bevorstehenden Gedenktag zum Ende des Zweiten Weltkrieges weitergehend mit Provokationen bis hin zu körperlichen Auseinandersetzungen der feindlich gegenüberstehenden Lager zu rechnen sei, erscheint daher nicht gerechtfertigt.
Darüber hinaus hat der Antragsgegner auch keine belastbaren Anhaltspunkte für die Annahme vorgetragen, dass gerade die verbotenen Verhaltensweisen geeignet sein könnten, eine Störung der öffentlichen Sicherheit durch gewaltsame Auseinandersetzungen als wahrscheinlich erscheinen zu lasse, weil sie zu einer (zusätzlichen) Emotionalisierung beitragen.
b) Nach § 14 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 VersFG BE kann eine Versammlung beschränkt werden, wenn sie auf Grund der konkreten Art und Weise ihrer Durchführung geeignet oder dazu bestimmt ist, Gewaltbereitschaft zu vermitteln und dadurch einschüchternd wirkt oder in erheblicher Weise gegen das sittliche Empfinden der Bürgerinnen und Bürger und grundlegende soziale oder ethische Anschauungen verstößt. Die Regelung des § 14 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 VersFG BE normiert partiell die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu versammlungsrechtlichen Auflagen zum Schutz der öffentlichen Ordnung. Hierunter wird die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln verstanden, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden und mit dem Wertgehalt des Grundgesetzes zu vereinbarenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird (BVerfG, Beschluss vom 05. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, Rn. 23). Die öffentliche Ordnung kann durch die Art und Weise der Kundgabe einer Meinung verletzt werden, etwa durch ein aggressives, die Grundlagen eines verträglichen Zusammenlebens der Bürger beeinträchtigendes, insbesondere andere Bürger einschüchterndes, Auftreten der Versammlungsteilnehmer (BVerfG, aaO.). Bei der rechtlichen Beurteilung einer geplanten Versammlung kann bedeutsam werden, dass einzelne je für sich unbedenkliche Verhaltensweisen in ihrer Gesamtheit der Versammlung einen die schutzfähigen Anschauungen über ein friedliches Zusammenleben der Bürger bedrohenden Charakter verschaffen (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2001 - 1 BvQ 13/01 -, Rn. 30). Erforderlich ist insoweit eine Gesamtbetrachtung der Verhaltensweisen und des Zusammenspiels von deren Inhalt, Art und Weise (vgl. BVerfG, Beschluss vom 05. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, Rn. 24).
Gemessen daran fehlt es hinsichtlich der möglichen Versammlung, an der die Antragstellerin teilzunehmen beabsichtigt, bereits an einer Art und Weise der Durchführung, die geeignet ist einschüchternd zu wirken. Das für die Begründung der Allgemeinverfügung angeführte massenhafte Verwenden von (militärischen) Flaggen und Singen bzw. Abspielen von militärischen Liedern und das damit verbundene suggestiv-militante Erscheinungsbild ist durch diese pro-ukrainische Versammlung gerade nicht zu erwarten. Auch lässt sich eine Gewaltbereitschaft – etwa durch Billigung des russischen Angriffskrieges – darin gerade nicht erkennen.
Sofern dies tatsächlich der Fall wäre, müsste der Antragsgegner im Übrigen auch insoweit darlegen, weshalb dieser konkreten Gefahrenlage nicht anders, insbesondere durch die vor Ort befindlichen Polizeibeamten begegnet werden könnte.
Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass eine mögliche Gefahr einer Auseinandersetzung hier erkennbar nicht von der Versammlung ausgeht, an der die Antragstellerin teilnehmen möchte. Weder ist ersichtlich noch trägt der Antragsgegner vor, dass zu erwarten sei, seitens der Teilnehmenden einer pro-ukrainischen Versammlung werde voraussichtlich eine Konfrontation mit pro-russischen Personen gesucht. Sofern aber Dritte die Versammlung der Antragstellerin zum Anlass für Aggressionen dieser gegenüber nehmen, wäre es vorrangig Aufgabe der Polizei, gegen die Dritten als Störer vorzugehen und nicht die Durchführung der Versammlung zu beschränken (vgl. § 14 Abs. 4 VersFG BE; s.a. Lange, NVwZ 2022, 1258, 1262).
c) Für den Fall, dass – mangels Teilnahme der Antragstellerin an einer Versammlung i.S.d. Art. 8 GG – durch die Allgemeinverfügung nur ihr Grundrecht aus Art. 5 GG beschränkt würde, könnte diese Beschränkung nicht auf die in diesem Fall als Rechtsgrundlage allein in Betracht kommende polizeirechtliche Generalklausel des § 17 Abs. 1 ASOG gestützt werden. Denn nach dem oben unter a) Gesagten besteht keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit i.S.d. Regelung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Zurückweisung ihres Hauptantrages ist nur der mangelnden Statthaftigkeit des Antrages nach § 123 Abs. 1 VwGO geschuldet, mit dem die Antragstellerin aber inhaltlich das gleiche Begehren wie mit ihrem Hilfsantrag verfolgt, der zum größten Teil Erfolg hat. Sie ist daher im Ergebnis nur zu einem geringen Teil unterlegen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 39 ff., 52 f. GKG. Aufgrund der faktischen Vorwegnahme der Hauptsache ist eine Reduzierung auf den hälftigen Auffangstreitwert nicht angezeigt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 ff., 52 f. GKG
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 bis 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 VwGO
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 43 Abs. 3 VwVfG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 14 Abs. 1 VersFG
§ 14 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 VersFG
§ 17 Abs. 1 ASOG
§ 14 Abs. 4 VersFG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 5 GG
Art. 8 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2022, 1258, 1262
1 BvQ 32/03
1 BvQ 13/01