Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-15, Aktenzeichen 11 A 4403/07

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 21.08.2007 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung der Beseitigung einer Weihnachtsbaumkultur.
Der Kläger ist Landwirt in D. und unterhält an einigen Standorten seines Betriebes Weihnachtsbaumkulturen. In den Jahren 2005 und 2006 legte er auf dem in seinem Eigentum stehenden Flurstück 37, Flur 3, in der Gemarkung E. eine Weihnachtsbaumkultur an. Das bis dahin als Ackerland genutzte Flurstück liegt im Landschaftsschutzgebiet "F. " und grenzt an zwei Seiten an Wald und an einer dritten Seite an einen am Waldrand entlang laufenden Weg an. Eine Aufforstungsgenehmigung beantragte der Kläger nicht.
Zur Jahreswende 2006/2007 stellte das zuständige Forstamt fest, dass das Flurstück des Klägers bis zum Waldrand und dem Weg hin mit Tannen bepflanzt worden war. Daraufhin hörte der Beklagte mit Schreiben vom 21.03.2007 den Kläger zur Anordnung der Beseitigung des Aufwuchses an. Im Rahmen der Anhörung machte der Kläger mit anwaltlichem Schriftsatz vom 10.05.2007 geltend, eine Aufforstungsgenehmigung sei nicht erforderlich, weil die Weihnachtsbaumkultur zum Wald einen Abstand einhalte und damit selbst nicht Wald sei. Er sagte zu, wahrscheinlich im Herbst 2007, spätestens aber bis zum 31.12.2007 auf dem betreffenden Flurstück gegen jede Waldseite hin einen Ackerstreifen von etwa 10 m Breite anzulegen. Weihnachtsbäume, die in dem Abstandsstreifen noch stünden, würden umgepflanzt.
Mit Bescheid vom 21.08.2007, zugestellt am 23.08.2007, ordnete der Beklagte die Beseitigung der Weihnachtsbaumkultur bis spätestens zum Ende der Frühjahrspflanzperiode im April 2008 mit der Begründung an, es hätte für die Anlegung der Kultur einer Aufforstungsgenehmigung bedurft. Diese liege weder vor, noch hätte sie erteilt werden dürfen, weil Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege einer Aufforstung des in Rede stehenden Grundstücks mit Nadelbäumen entgegenstehe. Die Fläche liege im Bereich des Landschaftsschutzgebietes "F. "; die entsprechende Schutzgebietsverordnung verbiete es, die Natur zu schädigen, den Naturgenuss zu beeinträchtigen oder das Landschaftsbild zu verunstalten. Die Neuanlage der monotonen und großflächigen Weihnachtsbaumkultur verunstalte das Landschaftsbild, das von einem Wechsel der naturnahen Landschaftselemente "offene Waldrandwiese", "artenreicher Waldsaum" und anschließendem Buchenwald geprägt sei, und beeinträchtige den Naturgenuss. Auch die Funktion des Waldrandes, die Gefährdung des dahinter liegenden Waldes durch Sturm und Waldbrand einzudämmen, und die ökologische Bedeutung insbesondere nach Süden ausgerichteter Waldränder für die dort lebenden Arten und als Futterraum für Wild stünden einer Genehmigung der Aufforstung entgegen. Die Weihnachtsbaumkultur beschatte den Lebensraum Waldrand und erfordere auch einen größeren Biozideinsatz. Eine Genehmigung wäre versagt worden. Damit sei die Beseitigung des gesamten Aufwuchses nach § 9 Abs. 5 NWaldLG anzuordnen.
Der Kläger hat am 07.09.2007 Klage erhoben. Er vertieft seinen Vortrag aus dem Verwaltungsverfahren und macht im Wesentlichen geltend, es handele sich bei der Weihnachtsbaumkultur nicht um Wald, da diese nicht unmittelbar mit Wald i.S.d. § 2 Abs. 5 Satz 1a NWaldLG verbunden sei. Einer Aufforstungsgenehmigung hätte es mithin nicht bedurft. Ein milderes Mittel als die Beseitigungsanordnung komme nicht in Betracht, weil der Kläger durch sein Verhalten die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands nicht gewährleiste.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 21.08.2007 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend zur Begründung des Bescheids macht der Beklagte insbesondere geltend, eine Heilungsmöglichkeit des unrechtmäßigen Zustandes schließe das Gesetz aus, so dass es auf die nachträgliche Herstellung eines Abstandsstreifens nicht ankomme.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Dass ein Vorverfahren nicht durchgeführt worden ist, steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Es kann offen bleiben, ob das hier streitentscheidende Niedersächsische Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung (NWaldLG) eine den Naturschutz und die Landschaftspflege betreffende Rechtsvorschrift i.S.d. § 8a Abs. 3 Nr. 3e) AG VwGO ist, und aus diesem Grund ein Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 VwGO vor Erhebung der Anfechtungsklage durchzuführen gewesen wäre. Der Kläger hat - der Rechtsbehelfsbelehrung des streitgegenständlichen Bescheids folgend - Klage erhoben und nicht Widerspruch eingelegt, und der Beklagte hat sich hierauf rügelos eingelassen. Ein Vorverfahren war damit entbehrlich.
Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die streitgegenständliche Bescheid des Beklagten vom 21.08.2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den Bescheid ist § 9 Abs. 5 NWaldLG. Nach dieser Vorschrift soll die Waldbehörde die Beseitigung des Aufwuchses verlangen, wenn eine Grundfläche ohne die erforderliche Genehmigung aufgeforstet wird und eine Genehmigung nicht erteilt werden dürfte. Nach § 9 Abs. 1 NWaldLG bedürfen Erstaufforstungen der Genehmigung durch die Waldbehörde. Die Genehmigung darf nach § 9 Abs. 3 Nr. 2b NWaldLG versagt werden, soweit eine Abwägung ergibt, dass sonstige Belange des Naturschutzes oder der Landschaftspflege entgegenstehen. Wald ist nach § 2 Abs. 3 NWaldLG jede mit Waldbäumen bestockte Grundfläche, die aufgrund ihrer Größe und Baumdichte einen Naturhaushalt mit eigenem Binnenklima aufweist. Nach einer Erstaufforstung oder wenn sich aus natürlicher Ansamung mindestens kniehohe Waldbäume entwickelt haben, liegt Wald vor, wenn die Fläche den Zustand nach Satz 1 wahrscheinlich erreichen wird. Mit dem Wald verbundene Weihnachtsbaum- und Schmuckreisigkulturen gelten als Wald (§ 2 Abs. 5 Nr. 1a NWaldLG).
Die Voraussetzungen für die Anordnung der Beseitigung des Aufwuchses lagen zum maßgeblichen Zeitpunkt zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage nicht vor. Maßgeblich ist der Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids.
Das materielle Recht entscheidet darüber, ob eine Rechts- oder Tatsachenänderung (seit der Behördenentscheidung) für die Frage der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes zu berücksichtigen ist. Aus dem materiellen Recht zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung folgt für die Anfechtungsklage im Regelfall, dass die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung für die Rechtmäßigkeitsprüfung heranzuziehen ist und Änderungen außer Betracht bleiben (Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 113 Rn. 94, 99, m.w.N.).
Abweichungen von dieser Regel gebietet § 9 Abs. 5 NWaldLG nicht. Insbesondere lässt sich weder aus dem Wortlaut der Regelung noch aus ihrem Sinn und Zweck und teleologisch-systematischem Zusammenhang mit den übrigen Regelungen des § 9 NWaldLG und denen des NWaldLG insgesamt ableiten, dass es allein auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Anpflanzung ankommt. Dies meint der Beklagte, wenn er davon spricht, dass die Vorschrift keine Heilungsmöglichkeiten vorsehe. Zwar legt die erste Voraussetzung des § 9 Abs. 5 NWaldLG - die Erstaufforstung ohne Genehmigung - zunächst nahe, diesen Standpunkt einzunehmen. Allerdings hat die Behörde bei ihrer Entscheidung auch zu prüfen, ob eine Genehmigung nicht erteilt werden dürfte. Der Wortlaut dieser Formulierung lässt nur den Rückschluss zu, dass es auf die Frage der Genehmigungsfähigkeit im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung ankommt. Andernfalls müsste es heißen "… und hätte eine Genehmigung nicht erteilt werden dürfen". Nach dem Wortlaut muss die Behörde bei Erlass der Beseitigungsanordnung die Genehmigungsfähigkeit und damit als Vorfrage auch die Frage der Erforderlichkeit einer Genehmigung prüfen. Auch eine Auslegung nach Sinn und Zweck ergibt, dass es auf den Zeitpunkt der Behördenentscheidung und nicht auf den früheren Zeitpunkt der Anpflanzung ankommt. § 9 Abs. 5 NWaldLG knüpft nicht nur an das Fehlen der formellen Voraussetzung für eine Erstaufforstung, der Genehmigung, an, sondern wegen der grundsätzlich erwünschten Erstaufforstung ausdrücklich an einen Widerspruch zum materiellen Waldrecht nach den Absätzen 2 und 3 (s. Gesetzesentwurf v. 24.04.2001, Drs. 14/2431, S. 56). Die Wahrung der Vorgaben des materiellen Waldrechts gebietet nicht, auf den Zeitpunkt der Anpflanzung abzustellen. Auch aus dem weiteren Gesetzeszweck des NWaldLG ergibt sich nichts anderes. Zweck des Gesetzes ist es, den Wald wegen seines wirtschaftlichen Nutzens (Nutzfunktion) und wegen seiner Bedeutung für die Umwelt, insbesondere für die dauernde Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, das Klima, den Wasserhaushalt, die Reinhaltung der Luft, die Bodenfruchtbarkeit, das Landschaftsbild, die Agrar- und Infrastruktur und die Erholung der Bevölkerung (Schutz- und Erholungsfunktion) in seinem Bestand zu sichern und erforderlichenfalls zu mehren. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass es sich bei mit dem Wald verbundenen Weihnachtsbaum- und Schmuckreisigkulturen um "begrifflich weniger wertvolle Waldarten" handelt (Drs. 14/2431, S. 41). Ein Schutz des Bestandswaldes ist aber nicht erforderlich, wenn die Weihnachtsbaumkultur nicht mit dem Wald verbunden ist und den Wald damit nicht in seiner Schutz- und Erholungsfunktion beeinträchtigt. Weil § 9 Abs. 5 NWaldLG nicht allein an das Fehlen der Genehmigung, sondern auch an die Voraussetzungen des materiellen Waldrechts anknüpft, ist es hinzunehmen, dass sich Veränderungen der Tatsachengrundlage während des Anhörungsverfahrens und vor Erlass des Bescheids zugunsten des Betroffenen auswirken können.
Es kann dahinstehen, ob bei einer auf § 9 Abs. 5 NWaldG gestützten Beseitigungsverfügung - vergleichbar mit einer baurechtlichen Abrissverfügung - Rechtsänderungen zugunsten des Betroffenen nach Erlass des Bescheids zu berücksichtigen sind. Bis zur gerichtlichen Entscheidung gab es eine derartige Rechtsänderung nicht. Der Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung vom 25.09.2008 (Drs. 16/505) sieht vor, § 2 Abs. 5 Nr. 1a NWaldLG zu streichen und Weihnachtsbaum- und Schmuckreisigkulturen durch Anfügung eines § 2 Abs. 7 Nr. 4 NWaldLG ausdrücklich vom Waldbegriff auszunehmen. Dies wird einerseits mit dem landschaftspflegerischen Argument begründet, dass Weihnachtsbaum- und Schmuckreisigkulturen immer häufiger gewerblich in der freien Landschaft angelegt und nicht im Rahmen der Waldbewirtschaftung entstehende Freiflächen zum Anbau genutzt würden, und andererseits aus rechtspraktischer Sicht mit den nach derzeitiger Rechtslage entstehenden Abgrenzungsproblemen begründet, die entstünden, weil das NWaldLG keine konkrete Abstandsregelung zum Wald für derartige Kulturen normiere (Drs. 16/505, S. 7). Im Gegenzug sieht der Entwurf vor, dass Weihnachtsbaum- und Schmuckreisigkulturen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes Wald waren, unverzüglich wieder in ordnungsgemäße Forstwirtschaft zu überführen sind, es sei denn, es wird der Nachweis geführt, dass die Fläche bei Begründung der Kultur kein Wald war (§ 44 Abs. 3 NWaldG-E). Nach der Begründung soll der Bewirtschafter etwa nachweisen können, dass die Parzelle zuvor Ackerland war (Drs. 16/505, S. 11). Auch § 9 Abs. 5 NWaldLG soll von seiner Soll-Vorschrift zu einer Kann-Vorschrift werden und wie folgt formuliert werden: "Wird eine Grundfläche ohne die erforderliche Genehmigung oder Anzeige aufgeforstet und hätte die Erstaufforstung untersagt werden können, kann die Waldbehörde die Beseitigung des Aufwuchses verlangen." Der Gesetzesentwurf befindet sich zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung noch im Gesetzgebungsverfahren; er ist erst am 08.10.2008 an den federführenden Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung sowie an den Ausschuss für Rechts- und Verfassungsfragen überwiesen worden.
Nach dieser Maßgabe lagen zum Zeitpunkt des Erlasses die Voraussetzungen des § 9 Abs. 5 NWaldLG nicht vor. Das Gericht geht zwar aufgrund der vom Forstamt gefertigten Lichtbilder des betreffenden Grundstücks des Klägers davon aus, dass der Kläger zunächst die Tannenbäume unter Ausnutzung der gesamten Fläche angepflanzt und damit an den Waldrand herangepflanzt hat. Dabei kann offen bleiben, ob der an einer Seite des Grundstücks entlanglaufende Weg ein Waldweg ist und damit zum Wald gehört, wie der Beklagte unter Hinweis auf § 2 Abs. 4 Nr. 1 NWaldLG meint. Jedenfalls bestehen keine begründeten Zweifel daran, dass der Kläger zunächst das Grundstück insgesamt für die Neuanpflanzung ausgenutzt hat. Die Weihnachtsbaumkultur war damit zum Zeitpunkt der Anpflanzung mit dem Wald verbunden und stellte damit Wald i.S.d. § 2 Abs. 5 Nr. 1a NWaldLG dar. Allerdings war zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids diese Verbindung nicht mehr vorhanden, weil der Kläger zwischenzeitlich einen Abstandsstreifen von etwa 10 m Breite zum Wald und dem Weg geschaffen hatte. Hiervon geht das Gericht aufgrund der Darstellung des Klägers, der in der mündlichen Verhandlung überzeugend auf eine entsprechende rechtliche Beratung durch seinen Prozessbevollmächtigten bereits im Anhörungsverfahren hingewiesen hat, aus. Der Beklagte, der hinsichtlich der Voraussetzung der zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids bestehenden Verbindung der Weihnachtsbaumkultur mit dem Wald darlegungspflichtig ist, hat ausweislich der Verwaltungsvorgänge und der Angaben des zuständigen Sachbearbeiters in der mündlichen Verhandlung vor Erlass des Bescheids den Zustand der Fläche nicht mehr überprüft. Er ist nach Darstellung des zuständigen Sachbearbeiters allein auf Grundlage des anwaltlichen Schriftsatzes vom 10.05.2007 davon ausgegangen, dass der Kläger erst im letzten Quartal des Jahres 2007 einen Abstandsstreifen anlegen würde. Das Schreiben ist nicht geeignet, Zweifel an der Darstellung des Klägers zu begründen, weil es zum einen keinen genauen Termin der Anlage des Streifens enthält und zum anderen mit der zeitlichen Angaben ersichtlich auf das Anhörungsschreiben des Beklagten vom 21.03.2007 Bezug nimmt, in dem dieser dem Kläger eine Fristsetzung für die Beseitigung des Aufwuchses bis Ende Dezember 2007 ankündigt. Darüber hinaus erklärte der Kläger bereits mit anwaltlichem Schreiben vom 01.08.2007 und damit vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheids, der Abstandsstreifen von 10 m sei bereits "optimiert" worden. Dieser Angabe ist der Beklagte nicht nachgegangen.
Der vom Kläger angelegte, etwa 10 m breite Abstandsstreifen zwischen dem Waldrand und der Anpflanzung, der weiterhin besteht, ist nach Auffassung des Gerichts geeignet, die Verbindung der Weihnachtsbaumkultur mit dem Wald zu unterbrechen. Das NWaldLG enthält keine Abstandsbestimmungen. Ob für die Auslegung des Begriffs "verbunden" § 58 Abs. 1 Niedersächsisches Nachbarrechtsgesetz, nach dem in Waldungen mit Gehölzen bis zu 2 m Höhe ein Abstand von 1 m, mit Gehölzen bis zu 4 m Höhe von 2 m und mit Gehölzen von über 4 m Höhe von 8 m von den Nachbargrundstücken einzuhalten ist, herangezogen werden kann, ist fraglich, kann aber dahinstehen. Jedenfalls genügt ein Abstand von 10 m. Ausgehend von der ökologischen Funktion des Waldrandes ist mit einer Beeinträchtigung der Flora und Fauna des Waldes durch Verschattung nicht mehr zu rechnen, da die Weihnachtsbaumkultur aufgrund der Bedingungen des Absatzmarktes im Schnitt kaum jemals eine größere Höhe als 3 m erreichen dürfte. Die Fläche ist auch ausweislich der vom Kläger vorgelegten Lichtbilder optisch nicht mehr als Bestandteil des Waldes wahrnehmbar, sondern bildet einen gesonderten Raum in der Landschaft. Dass auch eine so bewachsene Fläche das Landschaftsbild im Einzelfall beeinträchtigen könnte, ist keine waldrechtliche Frage mehr, sondern eine naturschutzrechtliche. Auf das Niedersächsische Naturschutzgesetz hat der Beklagte seine Verfügung indes nicht gestützt. Es ist auch weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die klägerische Weihnachtsbaumkultur die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbilds erheblich beeinträchtigt i.S.d. § 16 Abs. 1 NNatG. In diesem Zusammenhang sei angemerkt, dass die Landschaftsschutzgebietsverordnung "F. " vom 26.03.1963 Weihnachtsbaumkulturen nicht ausdrücklich verbietet und aus diesem Grund die Beseitigungsverfügung auch nicht auf § 63 Satz 2 NNatG gestützt werden könnte.
Steht damit fest, dass die Weihnachtsbaumkultur des Klägers zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids nicht mit Wald verbunden und damit kein Wald i.S.d. § 2 Abs. 5 Nr. 1a NWaldLG war, ist die Beseitigungsverfügung schon aus diesem Grund rechtswidrig. Es kann offen bleiben, ob der Beklagte zutreffend die Voraussetzungen für die Genehmigungsfähigkeit der Weihnachtsbaumkultur aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes verneint und ob er die Beseitigung des gesamten Aufwuchses auf der Fläche anordnen oder aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nur die Herstellung eines Abstandsstreifens verlangen durfte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 9 NWaldLG
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 5 NWaldLG
§ 2 Abs. 5 Satz 1a NWaldLG
§ 68 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 NWaldLG
§ 9 Abs. 3 Nr. 2b NWaldLG
§ 2 Abs. 3 NWaldLG
§ 2 Abs. 5 Nr. 1a NWaldLG
§ 9 Abs. 5 NWaldG
§ 2 Abs. 7 Nr. 4 NWaldLG
§ 2 Abs. 4 Nr. 1 NWaldLG
§ 16 Abs. 1 NNatG
§ 63 Satz 2 NNatG
§ 154 Abs. 1 VwGO