Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-06-10, Aktenzeichen 5 K 2415/21
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2024:0610.5K2415.21.00

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Erteilung von Spielhallenerlaubnissen für seine beiden, hilfsweise für eine seiner beiden Spielhallen.
Der am 23.03.1948 geborene Kläger betrieb die in demselben Gebäudekomplex befindlichen Spielhallen „A“ und „B“ in der ... straße ... und .../1 in .... Die Spielhallen liegen im Erdgeschoss des Gebäudes und werden durch eine - von einem gemeinsamen Aufsichtsbereich unterbrochene - Wand voneinander getrennt. Erlaubnisse nach § 33i GewO wurden dem Kläger - zunächst nur für die Spielhalle „A“ unter dem anfänglichen Namen „...“ in der ... straße ... - unter dem 12.06.1995 sowie, einander jeweils ablösend, unter dem 23.09.1999, unter dem 18.05.2006 und zuletzt unter dem 29.09.2008 erteilt. Für die Spielhalle „B“ in der ... straße .../1 erhielt der Kläger einander ablösende Erlaubnisse nach § 33i GewO unter dem 09.12.2003, unter dem 16.09.2005 und zuletzt unter dem 29.09.2008.
Mit jeweiligem Schreiben vom 05.01.2016 wies der Beklagte den Kläger darauf hin, dass die erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO keine hinreichenden Betriebserlaubnisse mehr seien, und auf die Voraussetzungen der Erlaubniserteilung nach § 41 LGlüG sowie die auch als „Härtefallregelung“ bezeichnete Vorschrift des § 51 Abs. 5 LGlüG, welche ermögliche, von der Einhaltung der Vorgaben des Abstandsgebots und [des Verbots] der Mehrfachkonzession zeitlich befristet im Wege einer Befreiung abzusehen. Für den Fall, dass der Kläger seine Spielhallen über den 30.06.2017 hinaus betreiben wolle, werde dieser gebeten, bis spätestens zum 29.02.2016 „die für den Weiterbetrieb […] erforderlichen Anträge auf Erteilung von Erlaubnissen nach § 41 LGlüG (möglichst bereits verbunden mit einem evtl. erforderlichen Befreiungsantrag)“ zu stellen.
Daraufhin beantragte der Kläger am 23.02.2016 Erlaubnisse zum Betrieb der Spielhallen „A“ und „B“ „nach den Regeln der Gewerbeordnung i.V.m. § 24 Erster Glückspieländerungsstaatsvertrag i.V.m § 4 Abs. 1 Erster Glückspieländerungsstaatsvertrag i.V.m. § 41 LGlüG unter Erteilung einer Befreiung von den Abstandsregelungen und des Verbots von Mehrfachkonzessionen des Landesglückspielgesetzes“. Zur Begründung wies er im Wesentlichen darauf hin, dass er die Spielhallen langjährig entsprechend den gesetzlichen Vorgaben betreibe und eine Nichterteilung der Konzession seine Existenz ruinieren würde, da er außer einer Rente von ca. 330 EUR keine weiteren Einkünfte mehr erwirtschafte.
Mit Schreiben vom 11.01.2017 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass die Prüfung dessen „Erlaubnisantrags / Härtefallantrags“ noch andauere. Hinsichtlich der „Regelungen in § 42 Absätze 1 und 2 i.V.m. § 51 Absatz 5 LGlüG“ werde darauf hingewiesen, dass von nachfolgend aufgeführten konkurrierenden Spielhallenbetreibern „ebenfalls Erlaubnisanträge / Härtefallanträge“ vorlägen:
- Spielhallen „C“ und „D“, ... straße ...,
- Spielhalle „E“, ...-straße ... sowie
- Spielhallen „F“, „G“ und „H“, ...-straße ....
Mit Schreiben vom 29.03.2017 bat der Beklagte den Kläger „um klarstellende Mitteilung“, ob mit dessen Antrag vom 23.02.2016 „auch ein Härtefallantrag nach § 51 Abs. 5 LGlüG gestellt sein“ solle, und räumte diesem die Möglichkeit ein, binnen einer Nachfrist insbesondere zum Vorliegen von Härtefallumständen ergänzend vorzutragen; auf die Anwendungshinweise des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft vom 11.12.2015 und „eine Unterlage zur Dienstbesprechung des Wirtschaftsministeriums mit den Regierungspräsidien am 28.07.2016 zu Fragen einer Anwendung der Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 LGlüG und zur Auswahlentscheidung in Konkurrenzsituationen“ wurde dabei hingewiesen.
Daraufhin teilte der Kläger mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 11.04.2017 mit, nur eine „kleine Rente in Höhe von zirka 360 EUR“ zu beziehen, falls er die Spielstätten aufgeben müsse, wies auf die gesetzlichen Regelungen für die Härtefallentscheidung hin und beantragte Akteneinsicht in die Behördenakten der zu genehmigenden konkurrierenden Spielhallen.
Mit Schreiben vom 31.05.2017 zog der Beklagte den Kläger „zu den Erlaubnisverfahren nach § 41 LGlüG der konkurrierenden Spielhallen C, D, E, F, G, H und I“ widerruflich als Beteiligter nach § 13 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG hinzu. Zudem gewährte der Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 04.07.2017 Akteneinsicht in die Behördenakten der soeben genannten konkurrierenden Spielhallen.
Mit jeweiligem Bescheid vom 21.08.2017 (Az. ... sowie Az. ...), welcher dem Kläger jeweils am 24.08.2017 zugestellt wurde, lehnte der Beklagte gegenüber dem Kläger für die Spielhallen „A“ und „B“ den jeweiligen „Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sowie den Antrag auf Erteilung einer Befreiung nach § 51 Abs. 5 LGlüG“ ab. Zur Begründung wurde im jeweiligen Bescheid angeführt, die Voraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 41 LGlüG lägen nicht vor, da der Versagungsgrund der Nichteinhaltung des Abstandsgebots von mindestens 500 m Luftlinie zu weiteren Spielhallen, „für welche ebenfalls eine glücksspielrechtliche Erlaubnis beantragt bzw. ein Härtefallantrag gestellt“ worden sei, nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 42 Abs. 1 LGlüG eingreife. Ebenfalls sei in einer Gesamtschau und -würdigung aller Umstände keine unbillige Härte im Sinne von § 51 Abs. 5 LGlüG gegeben, weshalb beide Anträge abzulehnen seien.
Ebenfalls mit Bescheiden vom 21.08.2017 erteilte der Beklagte jeweils nach vorheriger Erlaubnis nach § 33i GewO auf der Grundlage von § 41 Abs. 1, § 51 Abs. 5 LGlüG auf vier Jahre befristete Härtefallerlaubnisse für die Spielhallen „C“ und „D“, die Spielhalle „E“, die Spielhallen “F“, „G“ und „H“.
Am 29.08.2017 legte der Kläger jeweils Widerspruch und am 07.09.2017 Drittwidersprüche gegen sämtliche vorgenannten Bescheide vom 21.08.2017 ein. Lediglich die Drittwidersprüche begründete der Kläger im Wesentlichen mit Zweifeln an der formellen Verfassungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorschriften mit der Folge, dass er schon keiner Erlaubnis bedürfe, sowie mit der Erwägung, dass eine Auswahl vorrangig vor der Härtefallprüfung vorzunehmen sei. Die Widersprüche begründete er - auch auf gesonderte Aufforderung des Beklagten mit jeweiligem Schreiben vom 26.10.2017 - hingegen nicht.
Mit Schreiben vom 09.03.2021 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass dieser die Spielhallen „A“ und „B“, ... straße ... in ... ohne die erforderliche Erlaubnis nach § 41 LGlüG betreibe und hörte ihn zum beabsichtigten Erlass einer Untersagungsverfügung an. Hierzu führte der Kläger mit E-Mail seines Bevollmächtigten vom 12.03.2021 im Wesentlichen aus, im Gegensatz zum nicht überprüften Glücksspiel im Internet seien die vorhandenen Spielhallen in mehrfacher Hinsicht staatlich geprüft und reglementiert. Bis zur abschließenden Entscheidung der Rechtsstreitigkeiten solle das gewerbliche Automatenspiel geduldet werden. Dem Beklagten werde daher eine Regelung ähnlich der Praxis der Landeshauptstadt Stuttgart vorgeschlagen, wonach der Spielhallenbetrieb nach Ablauf einer Abwicklungsfrist von sechs Monaten, welche mit der Bestandskraft der angefochtenen Entscheidung beginne, untersagt werde und bis dahin bei gleichbleibenden Gegebenheiten „fortbetrieben“ werden könne.
Die gegen die an ihn gerichteten ablehnenden Bescheide vom 21.08.2017 eingelegten beiden Widersprüche des Klägers wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit - einheitlichem - Widerspruchsbescheid vom 30.03.2021, zugestellt am 06.04.2021, ebenso zurück wie die vom Kläger erhobenen Drittwidersprüche gegen die an die konkurrierenden Spielhallenbetreiber gerichteten Bescheide vom 21.08.2017. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, die Spielhallen des Klägers verstießen gegen das Mindestabstandsgebot (wegen sechs weiterer, sich innerhalb des 500 m-Radius befindlicher Spielhallen) nach § 42 Abs. 1 LGlüG sowie gegen das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG. Die gegen die den Konkurrenten erteilten Erlaubnisse gerichteten Drittwidersprüche seien bereits unzulässig, da eine auf einem Härtefall beruhende Erlaubnis nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mangels drittschützender Wirkung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG nicht im Rahmen eines Drittwiderspruchs überprüft werden könne.
Mit Bescheid vom 26.04.2021, der dem Kläger am 28.04.2021 zugestellt wurde, untersagte der Beklagte dem Kläger nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO die Fortsetzung des Betriebs der Spielhallen „A“ und „B“, ... straße ... in ... (Nr. 1), ordnete die sofortige Vollziehung an (Nr. 2) und drohte dem Kläger für den Fall, dass dieser den Betrieb der Spielhallen nicht bis zum 10.05.2021 einstelle, die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von 3.000 EUR an (Nr. 3). Zur Begründung der Schließungsverfügung führte er im Wesentlichen aus, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO lägen vor. Die Verhinderung der Fortsetzung des Spielhallenbetriebs liege im Ermessen der Behörde. Sie erscheine vorliegend im öffentlichen Interesse geboten, da der Spielhallenbetrieb ohne Erlaubnis erfolge (sog. intendiertes Ermessen). Die Untersagung sei auch verhältnismäßig, insbesondere [obwohl] derzeit [pandemiebedingt] kein Spielhallenbetrieb stattfinden könne und mit den Ausführungen im Widerspruchsbescheid davon auszugehen sei, dass die Erteilung einer Erlaubnis nach § 41 LGlüG für die beiden Spielhallen nicht in Betracht komme. Auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei erforderlich, da ein besonderes Vollzugsinteresse vorliege. Die Rechtsbehelfsbelehrung beschränkt sich auf den Hinweis, gegen diesen Bescheid könne beim Beklagten Widerspruch erhoben werden.
Über den gegen die Schließungsverfügung vom 26.04.2021 am 16.06.2021 eingelegten Widerspruch des Klägers, mit dem dieser im weiteren Verlauf eine fehlerhafte Rechtsbehelfsbelehrung geltend machte sowie vorsorglich Wiedereinsetzung in die Widerspruchsfrist beantragte, hat das Regierungspräsidium Stuttgart, welchem am 30.12.2021 eine diesbezügliche Nichtabhilfeentscheidung des Beklagten vom 23.12.2021 zuging, bislang nicht entschieden.
Bereits am 06.05.2021 hatte der Kläger einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt, den das Verwaltungsgericht als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO gerichtet auf die vorübergehende Duldung des Weiterbetriebs der beiden Spielhallen des Klägers auslegte und mit Beschluss vom 14.09.2021 ablehnte (Az. 18 K 2416/21).
Mit Bescheiden vom 29.09.2021 erteilte der Beklage dem Betreiber der Spielhalle „C“ in der ... straße ... und der Betreiberin der Spielhalle „H“ in der ...-straße ... jeweils Erlaubnisse nach § 41 LGlüG - jeweils mit Wirkung vom 01.07.2021 und befristet bis zum 30.06.2036 - und lehnte den Antrag des Betreibers der Spielhalle „E“ in der ...-straße ..., ... ab. Der Betreiber der Spielhalle „E“ erhob gegen diese Bescheide am 29.10.2021 Widerspruch und Drittwidersprüche, über welche - nach den Angaben des Beklagten (Schriftsatz vom 26.07.2023, S. 4) - seitens des Regierungspräsidiums Stuttgart noch nicht entschieden wurde, und nahm verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch (Verwaltungsgericht Stuttgart Az. 18 K 4916/21; VGH Baden-Württemberg Az. 6 S 1333/22). Mit Beschluss vom 27.05.2022 im Antragsverfahren betreffend die mit den Spielhallen des Klägers konkurrierende Spielhalle „E“ (Az. 18 K 4916/21) verpflichtete das Verwaltungsgericht den Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung, den weiteren Betrieb jener Spielhalle bis zum Ergehen einer Entscheidung über den Widerspruch des dortigen Antragstellers gegen den Bescheid des Beklagten vom 29.09.2021 zu dulden. Die Beschwerde des Beklagten wies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss vom 19.06.2023 (Az. 6 S 1333/22) zurück. Über den Widerspruch des Betreibers der Spielhalle „E“ wurde seitens des Regierungspräsidiums Stuttgart nach Abgabe des Verfahrens dorthin am 30.06.2022 noch nicht entschieden. Hinsichtlich der Spielhalle „H“ erhob zudem die Betreiberin der Spielhalle selbst Widerspruch in Bezug auf den Widerrufsvorbehalt im Erlaubnisbescheid vom 29.09.2021, über den bislang ebenfalls nicht entschieden wurde.
Bereits mit unter dem 11.11.2021 ausgefüllten Formular, bei der Stadt ... am 12.11.2021 eingegangen, hatte der Kläger ein Gaststättengewerbe (ohne Ausschank von Alkohol) unter der Anschrift ... straße ... in ... angemeldet und hierbei als Namen des früheren Gewerbetreibenden „... / ...“ und als Datum des Beginns der angemeldeten Tätigkeit den 01.10.2021 angegeben.
Unter Bezugnahme auf diese gewerberechtliche Anmeldung und den dort angegebenen früheren Firmennamen teilte der Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 29.12.2021 mit, eine Gewerbeabmeldung über die beiden Spielhallenbetriebe bislang nicht erhalten zu haben, und bat diesen, das Gewerbe baldmöglichst abzumelden oder mitzuteilen, was einer Abmeldung entgegenstehe.
Mit zwei unter dem 24.01.2022 ausgefüllten Formularen, die jeweils am 10.02.2022 bei der Stadt ... eingingen, meldete der Kläger jeweils ein als „... ..., ... straße ..., ...“ firmierendes Gewerbe mit der Tätigkeitsbezeichnung „Spielhalle mit Geldspielgeräten“ gewerberechtlich ab. Auf einem der beiden Formulare wurde als Datum der Betriebsaufgabe „7 / 2021“ eingetragen, auf dem anderen Formular blieb dieses Feld unausgefüllt.
Am 13.06.2023 stellte der anwaltlich vertretene Kläger beim Verwaltungsgericht einen „Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO (analog)“ und begehrte die Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14.09.2021 (Az. 18 K 3199/23). Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, der Kläger begehre, eine seiner zwei Spielhallen - vorrangig die Spielhalle „A“ - einstweilen öffnen zu können. Mit Beschluss vom 14.09.2021 habe das Verwaltungsgericht Karlsruhe [gemeint wohl: Stuttgart] das Begehren des Klägers auf einstweiligen Rechtsschutz versagt. Der Verfassungsgerichtshof Baden-Württemberg habe jedoch mit Urteil vom 02.03.2023 insbesondere die Behördenpraxis, bei einer Antragskonkurrenz wegen wechselseitiger Nichteinhaltung des Mindestabstands vor Durchführung eines Auswahlverfahrens zunächst das Vorliegen eines Härtefalls nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG zu prüfen und im Anschluss die vorrangig erteilten Härtefallerlaubnisse anderen Spielhallen im Rahmen von § 42 Abs. 1 LGlüG entgegenzuhalten, als verfassungswidrig erklärt. Entsprechend der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs sei das Auswahlverfahren durch den Beklagten vorrangig und erneut durchzuführen. Die Auswahlentscheidung könne dabei nicht einer Härtefallentscheidung nachfolgen. Es sei mithin anhand der Situation der Spielhallen nach Ablauf der gesetzlichen Übergangsfrist zum 30.06.2017 die Auswahlentscheidung erneut durchzuführen. Bis zur Bescheidung des Verfahrens sei dem Kläger der Fortbetrieb der Spielhalle zu gewähren „und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die sofortige Betriebsuntersagung wiederherzustellen“. Mit Schriftsatz vom 08.08.2023 führte der Kläger weiter aus, das Auswahlverfahren aus dem Jahr 2017 sei fehlerhaft erfolgt, da der Beklagte die Spielhallen des Klägers nicht berücksichtigt habe. Auch das Auswahlverfahren 2021 scheine nicht rechtskonform abgelaufen zu sein. Das Auswahlverfahren 2017 sei vorrangig zu wiederholen. Der Kläger sei überdies der Ansicht, einen weiteren Antrag auf Erteilung der Spielhallenerlaubnis gestellt zu haben. Der ursprünglich gestellte Antrag, der mit der Klage weiterverfolgt werde, sei aber ebenfalls ausreichend. Mit Schriftsatz vom 11.10.2023 und vom 20.10.2023 gab der Kläger an, die Spielhallen bereits seit dem 01.11.2020 nicht mehr geöffnet zu haben. Eine Unzuverlässigkeit des Klägers könne nicht erkannt werden. Der Beklagte habe die Spielhallen, die keine Erlaubnis erhalten hätten, weiterhin geduldet. Es sollte vor einer Schließung der Spielhallen erst eine Anhörung und dann die Untersagungsverfügung geben. Die Anhörung sei mit Schreiben vom 09.03.2021 erfolgt. Die Schließungsverfügung habe der Beklagte am 26.04.2021 erlassen. Zu diesem Zeitpunkt sei der Betrieb bereits eingestellt gewesen.
Dem Antrag trat der Beklagte entgegen. Zur Begründung führte er mit Schriftsatz vom 22.06.2023 - soweit vorliegend von Relevanz - im Wesentlichen aus, nachdem der Kläger die Spielhallen seit 2017 jahrelang ohne Erlaubnis betrieben habe, sei auch ein Versagungsgrund nach § 41 Abs. 2 Nr. 1 LGlüG gegeben. Mit Schriftsatz vom 26.07.2023 im hiesigen Verfahren führte der Beklagte aus, aufgrund der Gewährung jeweils umfassender Akteneinsicht sei es dem Kläger bekannt gewesen, dass die Härtefallerlaubnisse der direkten Konkurrenten zum 30.06.2021 geendet hätten und somit für den Zeitraum ab dem 01.07.2021 ein Auswahlverfahren durchzuführen gewesen sei. Der Kläger habe für den Zeitraum ab dem 01.07.2021 gleichwohl keinen neuen Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gestellt. Mit Schriftsatz vom 05.09.2023 führte der Beklagte weiter aus, das „Auswahlverfahren 2017“ sei nicht zu wiederholen. Die damals erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse seien - in Orientierung an der Laufzeit des damaligen Glückspielstaatsvertrags - allesamt bis längstens 30.06.2021 befristet gewesen. Es sei weder dargelegt noch ersichtlich, dass bei einer unterstellten Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine der beiden Spielhallen des Klägers eine solche über den Zeitraum 30.06.2021 hinaus erteilt worden wäre. In dem vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erfolgreichen Eilverfahren eines Spielhallenbetreibers im Zuständigkeitsbereich des Beklagten (Beschluss vom 27.05.2022, Az. 18 K 4916/21, zur Spielhalle „E“), in dem eine Duldung bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens ausgesprochen worden sei, sei die Frage verfahrensgegenständlich gewesen, ob die für den Zeitraum ab dem 01.07.2021 getroffene Auswahlentscheidung rechtmäßig gewesen sei. Der Verwaltungsgerichtshof habe im anschließenden Beschwerdeverfahren (Az. 6 S 1333/22) eine Berücksichtigung der hier verfahrensgegenständlichen Spielhallen „A“ und „B“ in Frage gestellt, „weil der Betreiber bereits seit 30.06.2017 nicht mehr über eine glückspielrechtliche Erlaubnis verfügt, den Betrieb zwischenzeitlich eingestellt hat, nicht erneut die Erteilung einer Erlaubnis für die Zeit ab dem 01.07.2021 gestellt hat und überdies nicht ersichtlich ist, ob er mit Blick auf das Verbundverbot des § 42 Abs. 2 LGlüG bereits eine Priorisierung einer der beiden Spielhallen erklärt hat“ (vgl. S. 8 der Beschwerdeentscheidung). Wenngleich der Verwaltungsgerichtshof dies letztlich offengelassen habe, messe dieser dem Sachverhalt rechtliche Bedeutung zu. Mit Schriftsatz vom 05.10.2023 stellte der Beklagte klar, dass im Jahr 2017 kein Auswahlverfahren stattgefunden habe, sondern ausschließlich sogenannte Härtefallerlaubnisse erteilt worden seien. Auf Nachfragen des Gerichts teilte der Beklagte mit Schriftsatz vom 19.10.2023 weiter mit, die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse im Jahr 2021 seien im Rahmen eines Auswahlverfahrens erteilt bzw. abgelehnt worden. Die im Rahmen der Auswahlentscheidung zugrunde gelegten Kriterien und deren Anwendung auf die jeweilige Spielhalle seien in den jeweiligen Bescheiden dargelegt. Eine gesonderte Verfahrensakte „Auswahlverfahren 2021“ bestehe insoweit nicht. Die gewerberechtliche Zuverlässigkeit des Klägers sei nicht mehr gegeben. Denn der Kläger habe seine Spielhallen seit dem 01.07.2017 ohne eine glücksspielrechtliche Erlaubnis betrieben. Selbst wenn man der Angabe des Klägers im Schriftsatz vom 11.10.2023 folge, wonach er die Spielhallen seit dem 01.11.2020 nicht mehr geöffnet habe, was nach Aktenlage „mehr als fraglich“ sei, stehe fest, dass dieser die Spielhallen mindestens drei Jahre und vier Monate ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis betrieben habe.
Den Antrag des Klägers vom 13.06.2023, den das Verwaltungsgericht sachdienlich als Antrag nach § 123 VwGO auf Duldung der Wiederaufnahme des Spielhallenbetriebs sowie nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Untersagungsanordnung in Nr. 1 des Bescheids vom 16.06.2021 auslegte, wies dieses mit Beschluss vom 21.11.2023 ab (Az. 18 K 3199/23, - juris) und stützte sich zur Begründung im Wesentlichen auf die gewerberechtliche Unzuverlässigkeit des Klägers. Die Beschwerde des Klägers, mit welcher dieser lediglich noch einen Antrag nach § 123 VwGO auf Duldung stellte, verwarf der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss vom 26.01.2024 (Az. 6 S 1923/23).
Zuvor, am 17.10.2023 hatte der Kläger für die Spielhalle „A“ beim Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis „[…] nach § 41 Abs. 1 LGlüG unter Erteilung einer Befreiung oder eines Härtefalls für die bestehende (Alt-) Spielhalle“ beantragt.
Mit Schreiben vom 11.12.2023 teilte der Beklagte dem Kläger unter Bezugnahme auf den Beschluss des Gerichts vom 21.11.2023 mit, dass er beabsichtige, den Antrag vom 17.10.2023 wegen gewerberechtlicher Unzuverlässigkeit abzulehnen. Die eingeräumte Anhörungsfrist bis 19.01.2024 ließ der Kläger ungenutzt verstreichen.
Bereits am 06.05.2021 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart gegen die - allein an ihn gerichteten - Bescheide „vom 21.08.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30.03.2021“ Klage erhoben und macht - über das bereits Wiedergegebene hinaus - geltend: Er betreibe ausschließlich die zwei streitgegenständlichen Spielhallen. Sämtliche der genehmigten Spielhallen seien erst in den Jahren 2010 und 2011, also nach seinen Spielhallen errichtet und genehmigt worden. Ein Abstandsgebot habe keinen Bezug zu einem problematischen Spielverhalten oder einer Spielsucht von Spielern. Die Suchtforschung habe ermittelt, dass diese charakterlichen Mängel nicht durch ein Verbot des Angebots bewältigt werden könne. In Zeiten, in denen jedermann überall im Internet an Glücksspielen teilnehmen könne, führe die Reduzierung der Anzahl von Spielhallen und Spielgeräten zudem allenfalls zur Verlagerung des Spiels ins Internet, welches aufgrund seiner ständigen Erreichbarkeit besonders gefährlich sei. Es müsse daher für einen effektiven Spielerschutz verboten sein oder zumindest besonders stark reglementiert werden. Tatsächlich findet eine Regulierung jedoch „überhaupt nicht statt“. Demgegenüber seien vorhandene Spielhallen in mehrfacher Hinsicht staatlich geprüft und reglementiert. Die Automatenaufsteller erbrächten durch die kommunalen Steuern einen wesentlichen Beitrag zu dem Haushaltsaufkommen der Städte und Gemeinden. Unterstelle man, dass die Abstandsregelungen des § 42 LGlüG wirksam seien, sei es von entscheidender Bedeutung, ob man zuerst eine Auswahlentscheidung treffe, welche Spielhalle künftig genehmigt werde, die in der Folge sämtliche Spielhallen innerhalb des 500 m-Radius verdränge, oder ob man nur prüfe, ob eine Spielhalle wegen der Befreiung von den Abstandsgeboten genehmigt werde, womit der Auswahlprozess der bestehenbleibenden Spielhallen verändert und auf das Vorliegen eines Härtefalls beschränkt werde. Allein eine Auswahlentscheidung entspreche den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Seine Spielhallen seien bei der Auswahlentscheidung gegenüber den konkurrierenden Spielhallen vorrangig. Dies ergebe sich aus den für die Auswahlentscheidung in § 51 Abs. 5 LGlüG genannten Gesichtspunkten, insbesondere dem Zeitpunkt der Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung. Er sei bereits im hohen, rentenfähigen Alter. Mit seinem Tod werde dieser Automatenaufstellort untergehen. Bis er versterbe oder seinen Beruf selbständig aufgebe, sei ihm der Weiterbetrieb zu gestatten, da er die erste Spielhalle in dem Bereich besitze. „Auch das Alter des Klägers und die getätigten Investitionen in die Spielhallen“ sprächen für die Erteilung der Erlaubnis an ihn. Selbst wenn man mit dem Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg davon ausgehe, dass zuerst eine Härtefallbefreiung zu prüfen sei, dann sei diese vorliegend nicht ausreichend getroffen worden. Der Beklagte habe „das Ermessen unzutreffend ausgeübt“, indem er wohl offensichtlich übersehen habe, dass ausweislich der Auslegungshinweise des Wirtschaftsministeriums „alteingesessene“ Spielhallenbetreiber „über einen langen Zeitraum von den Abstandsregelungen befreit werden“ könnten. Das besonders hohe Alter des Klägers, der schon in Rente sei, jedoch zur Existenzsicherung weiterhin arbeiten müsse, begründe einen Härtefall. Mit Schriftsatz vom 26.07.2023 führt der Kläger ergänzend aus, er habe „beide Spielhallen im November 2020 geschlossen, nachdem der Weiterbetrieb untersagt“ worden sei.
Der Kläger beantragt,
I. die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide der Beklagten vom 21.08.2017 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 30.03.2021 zu verpflichten,
dem Kläger die am 23.02.2016 beantragten Erlaubnisse für die Spielhallen „A“ und „B“, ... straße .../1 in ..., zu erteilen;
1. hilfsweise
über die Anträge vom 23.02.2016 auf Erteilung von Erlaubnissen für die Spielhallen „A“ und „B“, ... straße .../1 in ..., unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden;
2. hilfsweise
über die Anträge vom 23.02.2016 auf Erteilung von Härtefallerlaubnissen für die Spielhallen „A“ und „B“, ... straße .../1 in ..., unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden;
II. hilfsweise
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 21.08.2017 zur Spielhalle „A“ und insoweit des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 30.03.2021 zu verpflichten,
dem Kläger die am 23.02.2016 beantragte Erlaubnis für die Spielhalle „A“, ... straße .../1 in ..., zu erteilen;
über den Antrag vom 23.02.2016 auf Erteilung einer Erlaubnis für die Spielhalle „A“, ... straße .../1 in ..., unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden;
über den Antrag vom 23.02.2016 auf Erteilung einer Härtefallerlaubnis für die Spielhalle „A“, ... straße .../1 in ..., unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Begründung der angefochtenen Bescheide und führt - über das bereits zu den Antragsverfahren Wiedergegebene - ergänzend aus, der Kläger sei gewerberechtlich unzuverlässig, wie das Gericht im Beschluss vom 21.11.2023 festgestellt habe. Weiter stehe einem Erfolg der Klage auch die Schließungsverfügung vom 26.04.2021 entgegen, welche das Gericht im Beschluss vom 21.11.2023 als rechtmäßig erachtet habe. Die gegen diesen Beschluss erhobene Beschwerde vor dem Verwaltungsgerichtshof sei bekanntlich ohne Erfolg geblieben.
Dem Gericht liegen die Behördenakten des Beklagten im Erlaubnisverfahren und im Untersagungsverfahren sowie die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Stuttgart im Erlaubnisverfahren und im Untersagungsverfahren vor. Weiterhin hat das Gericht die Gerichtsakten des mit Beschluss des Gerichts vom 14.09.2021 abgeschlossenen Antragsverfahrens des Klägers (Az. 18 K 2416/21) sowie des mit Beschluss des Gerichts vom 21.11.2023 abgeschlossenen weiteren Antragsverfahrens des Klägers (Az. 18 K 3199/23) beigezogen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf diese Akten und die Gerichtsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Die Klage hat keinen Erfolg.
I. Der Hauptantrag zu I., mit welchem der Kläger für seine beiden Spielhallen ausschließlich die Erteilung von regulären Spielhallenerlaubnissen gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG begehrt (hierzu 1.), ist zulässig (hierzu 2.), jedoch unbegründet (hierzu 3.).
1. Der Hauptantrag zu I. ist dahin auszulegen, dass der Kläger hiermit für seine beiden Spielhallen ausschließlich die Erteilung von Erlaubnissen nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG begehrt (auch sog. „reguläre Erlaubnis“ oder „Vollerlaubnis“), hingegen nicht auch die Erteilung von Erlaubnissen unter Befreiung von der Einhaltung der Anforderungen des Abstandsgebots (§ 42 Abs. 1 LGlüG) und / oder des Verbundverbots (§ 42 Abs. 2 LGlüG) zur Vermeidung unbilliger Härten (§ 41 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG; auch sog. „Härtefallerlaubnis“). Dies entnimmt das Gericht der klägerseits gewählten Antragsreihung, wonach dieser mit seinem Hauptantrag zu I. „Erlaubnisse“ (und mit seinem ersten Hilfsantrag - Antrag zu I.1. - die entsprechende Neubescheidung seiner Anträge), hingegen erst mit seinem zweiten Hilfsantrag (Antrag zu I.2.) ausdrücklich „Härtefallerlaubnisse“ begehrt.
2. Der solchermaßen ausgelegte Antrag ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. An der vorgenommenen Beschränkung auf die begehrten regulären Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG ist der Kläger auch nicht etwa deswegen gehindert, weil es sich um einen einheitlichen Anspruch handelte. Vielmehr ist diese Differenzierung möglich. Bei dem Begehren auf Erteilung einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG einerseits und auf Erteilung einer spielhallenrechtlichen Härtefallerlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG andererseits handelt es sich um zwei eigenständige Streitgegenstände (so bereits VG Stuttgart, Urteil vom 16.11.2023 - 18 K 2745/21 - n. v.).
Nach dem sogenannten zweigliedrigen Streitgegenstandsbegriff wird der Streitgegenstand zum einen durch die mit dem Klageantrag erstrebte Rechtsfolge und zum anderen durch den Klagegrund, d.h. den Lebenssachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, bestimmt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.07.2014 - 9 B 63.13 -, juris Rn. 13). Der Umstand, dass sich ein Begehren rechtlich auf mehrere Anspruchsgrundlagen stützen lässt (materielle Anspruchsnormenkonkurrenz), führt hingegen nicht zur Annahme mehrerer Streitgegenstände. Maßgeblich ist vielmehr die Verschiedenheit des jeweiligen Klageanspruchs (erstrebte Rechtsfolge) und / oder des jeweiligen Klagegrunds (der zugrundeliegende Lebenssachverhalt; vgl. BVerwG, Urteil vom 27.09.2016 - 1 C 20.15 -, juris Rn. 15). Der Klagegrund geht über die Tatsachen, welche die Tatbestandsmerkmale einer Rechtsgrundlage ausfüllen, hinaus; zu ihm sind alle Tatsachen zu rechnen, die bei einer natürlichen, vom Standpunkt der Parteien ausgehenden Betrachtungsweise zu dem durch den Vortrag des Klägers zur Entscheidung gestellten Tatsachenkomplex gehören. Das ist dann der Fall, wenn der Tatsachenstoff nicht sinnvoll auf verschiedene eigenständige, den Sachverhalt in seinem Kerngehalt verändernde Geschehensabläufe aufgeteilt werden kann, selbst wenn er nach mehreren Anspruchsgrundlagen einer je eigenständigen rechtlichen Bewertung zugänglich ist. Erfasst werden alle materiell-rechtlichen Ansprüche, die sich im Rahmen des gestellten Antrags aus dem dem Gericht zur Entscheidung vorgetragenen Lebenssachverhalt herleiten lassen. Bei gleichem Antrag liegt eine Mehrheit von Streitgegenständen dagegen dann vor, wenn die materiell-rechtliche Regelung die zusammentreffenden Ansprüche durch eine Verselbständigung der einzelnen Lebensvorgänge erkennbar unterschiedlich ausgestaltet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.03.2016 - 7 B 45.15 -, juris Rn. 6 m. w. N.).
Dies zugrunde gelegt, weisen die Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG einerseits und die Erlaubnis unter Härtefallbefreiung gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG andererseits derartige funktionelle und strukturelle Unterschiede auf, dass sie sich nicht lediglich als unterschiedliche rechtliche Gesichtspunkte, sondern je verschiedene Klagegründe darstellen und zudem auf je verschiedene Rechtsfolgen gerichtet sind. Die Härtefall- und die Vollerlaubnis sehen nicht nur zwei gesonderte Antragserfordernisse vor, sondern unterscheiden sich auch in den zugrundeliegenden Lebenssachverhalten und Verhältnissen, sowie hinsichtlich der damit jeweils verknüpften Rechtsfolgen. Die Unterscheidung hat eine personelle, finale und eine zeitliche Dimension; im Einzelnen:
Den Begehren auf Erteilung von Härtefallerlaubnissen einerseits und regulären Erlaubnissen andererseits liegen grundsätzlich zu unterscheidende Konstellationen zugrunde. Der Erteilung einer regulären spielhallenrechtlichen Erlaubnis betrifft - jedenfalls im Fall des Ergehens einer Auswahlentscheidung wegen einer Konkurrenzsituation zwischen den Spielhallen verschiedener Betreiber - ein mehrpoliges Verhältnis. Der Erteilung einer Härtefallerlaubnis liegt hingegen stets ein zweipoliges Verhältnis zugrunde. Eine Berücksichtigung der Interessen anderer Spielhallenbetreiber oder sonstiger Konkurrenten ist dabei weder vorgesehen noch erforderlich (vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -, juris Rn. 148).
Mit dieser Unterscheidung beider Erlaubnisse in personeller Dimension eng verknüpft - und sie bedingend - ist deren Unterscheidung in finaler Dimension. Reguläre Erlaubnisse und Härtefallerlaubnisse verfolgen unterschiedliche Zielrichtungen - Bestenauslese einerseits, schonende Abwicklung andererseits. Während die reguläre Erlaubnis nach § 41 LGlüG im Kollisionsfall auf die langfristig beste Verwirklichung der Ziele des Glücksspielrechts zielt und legalisierend wirkt und deshalb nur einer von mehreren kollidierenden Spielhallen zuteilwerden kann, geht es bei unabhängig voneinander zu erteilenden Härtefallerlaubnissen lediglich um eine Verlängerung der Abwicklungsfrist bis zur - bereits feststehenden - Betriebsschließung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall. Bei der Vollerlaubnis gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG, deren Erteilung regelmäßig von einer zwischen konkurrierenden Spielhallenbetreibern vorzunehmenden Auswahl abhängen kann, bedarf es einer vielschichtigen Abwägungsentscheidung, die den Schutzzweck der Glücksspielgesetze und die grundrechtlichen Positionen der Spielhallenbetreiber in Einklang bringen muss. Die zuständigen Behörden haben dabei im Falle einer Abstandskonkurrenz einen Verteilmechanismus anzuwenden, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität ermöglicht. Sie müssen eine Auswahl unter Bewerbern treffen, die keine weitere, individuelle Frist zur Verlängerung einer ihnen von Gesetzes wegen bereits gewährten Übergansfrist erstreben, sondern sich um die Erteilung einer langfristigen, nicht durch individuelle Gründe des Vertrauensschutzes zeitlich begrenzte Erlaubnis bewerben. Der in der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen Schutzzweck des Gesetzes erfordert insbesondere einen Vergleich konkurrierender Spielhallen daraufhin, welche besser geeignet ist, diesen zu erreichen (vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -, juris Rn. 149 f.). Dies gilt nicht nur im Fall eines Verstoßes gegen das Abstandsgebot; auch im Fall eines Verstoßes gegen das Verbundverbot bedarf es strukturell einer behördlichen Auswahlentscheidung zwischen den „verbundenen“ Spielhallen, bei Betreibermehrheit mit der potenziellen Folge einer Rechtsverletzung des im Rahmen der Auswahlentscheidung unterlegenen Betreibers. Hingegen dient die Härtefallerlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG allein dazu, für bestimmte Spielhallenbetreiber die durch § 51 Abs. 4 LGlüG gewährte Übergangsfrist von fünf Jahren zur Abwicklung ihres Betriebs angemessen zu verlängern, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist. Die Norm berücksichtigt Fälle, in welchen eine kurzfristige Betriebsaufgabe im Hinblick auf von der Berufsfreiheit oder der Eigentumsfreiheit geschützte Gründe im Einzelfall unverhältnismäßig wäre. Die Vorschrift ist von vornherein nicht darauf gerichtet, den Berechtigten eine dauerhafte oder jedenfalls langfristige Rechtsposition zu vermitteln. Sie verschafft vielmehr nur die Möglichkeit, das durch die gesetzlichen Änderungen beeinträchtigte Vertrauensinteresse zu berücksichtigen und eine etwaige Betriebsaufgabe nicht zu kurzfristig ausfallen zu lassen (vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -, juris Rn. 147).
Diese verschiedenen Zielrichtungen der Erlaubnisse bilden sich auch in den Rechtsfolgen ab: Durch die Erteilung einer Härtefallerlaubnis werden subjektive Rechte von Konkurrenten nicht berührt. Diese Erlaubnis kann den Konkurrenten nicht über § 42 Abs. 1 oder - theoretisch - Abs. 2 LGlüG entgegengehalten werden, sodass grundsätzlich die Erteilung von Härtefallerlaubnissen auch zugunsten der Betreiber mehrerer kollidierender Spielhallenstandorte denkbar ist. Im Gegensatz dazu löst eine spielhallenrechtliche Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG, die einem Spielhallenbetreiber als Ergebnis eines Auswahlverfahrens unter mehreren Betreibern erteilt wird, gegenüber den unterlegenen Konkurrenten das Mindestabstandsgebot oder Verbundverbot aus und berührt diese dadurch in ihren Rechten (vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -, juris Rn. 185).
Der in der mündlichen Verhandlung angeführte Vergleich mit einer baurechtlichen Genehmigung, welche unabhängig von der Frage der Erteilung einer Befreiung stets als einheitlicher Streitgegenstand anzusehen sei (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 27.04.2022 - 4 K 2951/20 -, juris LS 1, zu § 58 Abs. 1 Satz 4 LBO, wonach Erleichterungen, Abweichungen, Ausnahmen und Befreiungen ausdrücklich auszusprechen sind), unterstreicht die hiesige Rechtsauffassung, es handele sich bei der spielhallenrechtlichen Vollerlaubnis und der spielhallenrechtlichen Erlaubnis unter Erteilung einer Härtefallbefreiung um verschiedene Streitgegenstände. Denn während die Baugenehmigung unter Erteilung einer Befreiung in gleicher Weise legalisierend wirkt wie die Baugenehmigung ohne Erteilung einer Befreiung, unterscheiden sich die Wirkungen der spielhallenrechtlichen Erlaubnis unter Erteilung einer Befreiung nach § 51 Abs. 5 LGlüG einerseits und einer regulären Spielhallenerlaubnis andererseits - wie soeben ausgeführt - erheblich. Nach Ansicht der Kammer liegt vorliegend ein Vergleich mit dem Ausländerrecht, bei dem die Aufenthaltstitel unterschiedlicher Abschnitte des Aufenthaltsgesetzes je verschiedene Streitgegenstände darstellen (vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.03.2023 - 12 S 474/22 -, juris Rn. 16), näher. Jener Differenzierung liegt indes nicht maßgeblich zugrunde, dass die verschiedenen Erlaubnisse - formal - in unterschiedlichen Abschnitten des Aufenthaltsgesetzes geregelt sind, was im Landesglücksspielgesetz im Übrigen ebenso der Fall ist (§ 41 LGlüG steht im Abschnitt 7, während § 51 im Abschnitt 9 steht, wobei es sich bei letzterem freilich um eine Übergangsregelung handelt). Vielmehr verhält es sich umgekehrt in dem Sinne, dass diese Gesetzessystematik lediglich dem eigentlichen - materiellen - Grund für die genannte Unterscheidung folgt, nämlich der Verschiedenheit der den jeweiligen Anspruchsgruppen zugrundeliegenden Lebenssachverhalte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.03.2023 - 12 S 474/22 -, juris Rn. 16) als eines der Kriterien des zweigliedrigen Streitgegenstandsbegriffs.
Die unterschiedliche Finalität beider Erlaubnisse zieht schließlich auch eine unterschiedliche zeitliche Reichweite nach sich. Die Erlaubnisse unterliegen unterschiedlichen Befristungsregimen. Während die Erteilung der Vollerlaubnis gemäß § 41 Abs. 1 Satz 3 LGlüG auf „maximal 15 Jahre zu befristen“ ist, kann die Erlaubnisbehörde im Rahmen der Härtefallerlaubnis nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG „befristet für einen angemessenen Zeitraum“ von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Absätze 1 und 2 LGlüG befreien, welcher im (empirischen) Regelfall deutlich kürzer ausfällt.
3. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, wenn die Sache spruchreif ist. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung spielhallenrechtlicher Erlaubnisse nach § 41 LGlüG für seine beiden Spielhallen.
a. Rechtsgrundlage für die Erteilung der Spielhallenerlaubnis ist § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG. Danach bedarf der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis nach dem Landesglücksspielgesetz, die die Erlaubnis nach § 33i GewO ersetzt und die Erlaubnis nach Artikel 1 § 24 Abs. 1 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags 2011 (im Weiteren: Erster GlüÄndStV) mit umfasst. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Erlaubnisvorbehalt in § 41 Abs. 1 LGlüG bestehen nicht (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, juris Rn. 21 ff. m. w. N.). Die Erlaubnispflicht bleibt von den dem Kläger zuletzt unter dem 29.09.2008 erteilten Erlaubnissen nach § 33i GewO unberührt. Da diese gewerberechtliche Erlaubnis hier bis zum 18.11.2011 beantragt und in der Folge erteilt wurde, ist gemäß § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG seit dem 01.07.2017 eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG erforderlich. Die in § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG geregelte fünfjährige Übergangsfrist ist sowohl mit der Landesverfassung als auch mit dem Grundgesetz vereinbar (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 - 1 VB 15/13 -, juris Rn. 455 f.; BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris Rn. 176 ff.).
Das Gericht hat auch - anders als der Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung - keine Zweifel daran, dass der präventive Erlaubnisvorbehalt des § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 (im Weiteren: GlüStV 2021) zum 01.07.2021 fortgilt. Das Entfallen des Erlaubnisvorbehalts lässt sich insbesondere weder aus einer - bis dato nicht erfolgten - Änderung des § 1 LGlüG noch des § 41 LGlüG folgern; im Einzelnen: Der Fortgeltung des Erlaubnisvorbehalts des § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG steht zunächst nicht entgegen, dass der Landesgesetzgeber die Zielbestimmungen in § 1 LGlüG bis dato nicht an die neue, seit 01.07.2021 geltende staatsvertragliche Rechtslage angepasst hat und deswegen das allein auf die Ausführung des ausgelaufenen Staatsvertrags zielende Landesgesetz seither, gemessen an seinen eigenen Zielbestimmungen, gleichsam ins Leere liefe. Denn nach dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut in § 1 LGlüG dient das Landesglücksspielgesetz nicht ausschließlich der Ausführung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags, sondern ebenso dem Zweck, „die darin genannten Ziele zu erreichen“ sowie „den Bereich des Glücksspiels insgesamt konsistent und kohärent zu regeln“. Diese weiteren Zielsetzungen bestehen jedoch auch nach Auslaufen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags unverändert fort. Eine Aufhebung des Erlaubnisvorbehalts resultiert weiterhin nicht aus einer Änderung des § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG selbst. Diese Vorschrift ist durch den Landesgesetzgeber bislang weder neugefasst noch geändert worden. Unschädlich ist insofern der Umstand, dass die in § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG ausdrücklich als von der Erlaubnis nach diesem Gesetz mit umfasste Pflicht zur „Erlaubnis nach Artikel 1 § 24 Absatz 1 Erster GlüÄndStV“ zwischenzeitlich ausgelaufen ist. Denn ungeachtet des Umstands, dass die Erlaubnispflichtigkeit des Betriebs von Spielhallen auch im neuen Glücksspielstaatsvertrag fortgeschrieben wurde (vgl. § 24 Abs. 1 GlüStV 2021), statuiert die Regelung des § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG ausweislich ihres klaren Wortlauts („bedarf der Erlaubnis nach diesem Gesetz“) einen eigenständigen präventiven Erlaubnisvorbehalt nach dem Landesglücksspielgesetz, womit es auf dessen staatsvertragliche Grundierung nicht ankommt. Insofern führen auch die Hinweise des klägerischen Prozessbevollmächtigten auf ein Wiederaufleben des ehemals unmittelbar auf Spielhallen anwendbaren Bundesrechts in Gestalt der Gewerbeordnung infolge einer „Geltungslücke des Landesrechts“ nach Art. 125a (Abs. 1) GG in diesem Zusammenhang nicht weiter.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris Rn. 206; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, juris Rn. 26 ff.); Abweichendes gilt bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer - drittbegünstigenden - Auswahlentscheidung, für die es maßgeblich auf den Zeitpunkt der Entscheidung der Widerspruchsbehörde als letzter Verwaltungsentscheidung ankommt (vgl. zu letzterem VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.06.2023 - 6 S 416/23 -, juris LS 1 und Rn. 17, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -, juris Rn. 31). Das Verwaltungsgericht kann die beklagte Behörde nur dann zum Erlass eines Verwaltungsakts verpflichten, wenn nach dem jetzigen, d. h. zur Zeit der Entscheidung geltenden Recht der Beklagte zur Vornahme der Amtshandlung rechtlich verpflichtet ist. Wenn nach dem geltenden Recht eine solche Verpflichtung nicht mehr besteht, kann das Gericht nicht im Widerspruch zu diesem Recht eine solche Verpflichtung aussprechen. Damit würde es etwas für Recht erkennen, was nicht geltendes Recht ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, juris Rn. 30). Dabei kann die Situation, dass nach geltendem Recht die begehrte Verpflichtung nicht (mehr) besteht, nicht nur durch eine Änderung der Rechtslage, beispielsweise durch den Wegfall der relevanten Anspruchsgrundlage, sondern ebenfalls durch eine Änderung der tatsächlichen Verhältnisse, beispielsweise durch zwischenzeitliches Entfallen der Erlaubnisvoraussetzungen, eintreten. Sinn und Zweck des § 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG legen nicht nahe, den dort festgelegten Zeitpunkt des Ablaufs der Antragsfrist oder den Zeitpunkt der Behördenentscheidung als maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt anzunehmen. Dass die Behörde nach dem zur Zeit der Antragstellung oder Ablehnung geltenden Recht zur Vornahme der beantragten Amtshandlung verpflichtet war, würde das Gericht nur zu der Feststellung berechtigen, dass die Behörde verpflichtet war, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, kann aber nicht die Verurteilung der Behörde rechtfertigen, jetzt noch die Amtshandlung vorzunehmen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.2021 - 6 S 472/20 -, juris Rn. 30).
b. Gemessen hieran steht der begehrten Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse nach § 41 LGlüG für die beiden klägerischen Spielhallen zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zum einen der Versagungsgrund der Unzuverlässigkeit nach § 41 Abs. 2 Halbs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG und § 41 Abs. 2 Halbs. 2 Nr. 1 LGlüG i. V. m. § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 1 GewO (hierzu aa.) und zum anderen das Verbundverbot des § 42 Abs. 2 LGlüG entgegen (hierzu bb.).
aa. Dem Kläger fehlt es an der erforderlichen Zuverlässigkeit nach § 41 Abs. 2 Halbs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG und § 41 Abs. 2 Halbs. 2 Nr. 1 LGlüG i. V. m. § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 1 GewO.
(1) Nach § 41 Abs. 2 Halbs. 1 LGlüG ist die für den Betrieb einer Spielhalle erforderliche Erlaubnis zu versagen, wenn die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG nicht vorliegen. § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG bestimmt wiederum, dass die Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle nur erteilt werden darf, wenn der Betreiber einer Spielhalle zuverlässig ist, insbesondere die Gewähr dafür bietet, dass die Veranstaltung oder die Vermittlung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer sowie für die Erlaubnisbehörde nachvollziehbar durchgeführt wird. § 41 Abs. 2 Halbs. 2 LGlüG regelt weitere spielhallenspezifische Versagungsgründe (vgl. LT-Drucks. 15/2431, S. 104). Danach ist die Erlaubnis ebenso zu versagen, wenn die in § 33c Abs. 2 oder § 33d Abs. 3 GewO genannten Versagungsgründe vorliegen (§ 41 Abs. 2 Halbs. 2 Nr. 1 LGlüG). § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 1 GewO sieht - insoweit weitestgehend redundant mit § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG - vor, dass die Erlaubnis zu versagen ist, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Antragsteller die für die Aufstellung von Spielgeräten erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt. Die für die Aufstellung von Spielgeräten erforderliche Zuverlässigkeit besitzt nach § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 2 GewO in der Regel nicht, wer in den letzten drei Jahren vor Stellung des Antrags wegen einer der dort genannten Straftaten rechtskräftig verurteilt worden ist.
Aufgrund dieser weitestgehenden Zweigleisigkeit der gesetzlichen Grundlagen für die spielhallenrechtliche Zuverlässigkeit ist die in der mündlichen Verhandlung geäußerte Rechtsauffassung des Prozessbevollmächtigten des Klägers, das ehemals unmittelbar auf Spielhallen anwendbare Bundesrecht in Gestalt der Gewerbeordnung lebe wegen einer „Geltungslücke des Landesrechts“ nach Art. 125a (Abs. 1) GG wieder auf, weder zutreffend noch von Relevanz für den vorliegenden Fall. Zunächst ist nicht von einer irgendwie gearteten staatsvertrags- bzw. landesrechtlichen Geltungslücke auszugehen, nachdem das Land Baden-Württemberg den Glücksspielstaatsvertrag 2021 durch das Gesetz zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 vom 04.02.2021 (GBl. 2021, S. 120) ratifiziert und damit nach Art. 50 Satz 2 LV mit dem Rang eines Landesgesetzes ausgestattet hat, welches nach dessen § 2 Abs. 1 bereits am 16.02.2021 - folglich vor Auslaufen des Ersten GlüÄndStV zum 30.06.2021 - in Kraft getreten ist. Überdies enthält die zitierte Verfassungsnorm die erwähnte Rechtsfolge nicht; werden Landesvorschriften, die ein zuvor geltendes Bundesgesetz ersetzt haben, ihrerseits aufgehoben, kann das Bundesgesetz mangels aktueller Bundeszuständigkeit insoweit nicht wieder aufleben (vgl. nur Seiler, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, 57. Ed. 15.1.2024, GG Art. 125a Rn. 5). Selbst wenn dies anders wäre, führte dies vorliegend jedoch zu keinem anderen Ergebnis. Denn in diesem Fall müsste sich der Kläger an den Zuverlässigkeitsanforderungen der Gewerbeordnung messen lassen.
Die in § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 2 GewO aufgestellte Regelvermutung stellt schon nach ihrem Wortlaut keine abschließende Regelung dar. Die glücksspielrechtliche Unzuverlässigkeit kann sich außer aus den dort geregelten Gesichtspunkten auch aus anderen Gründen ergeben. Diese entsprechen denjenigen, welche die Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO zu rechtfertigen vermögen. Denn wie § 35 GewO dienen auch § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG und § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 1 GewO unter anderem dem Schutz der Allgemeinheit vor unzuverlässigen Gewerbetreibenden und tragen den mit der Eröffnung der Möglichkeit des Glücksspiels einhergehenden erheblichen Risiken Rechnung (vgl. LT-Drucks. 15/2431, S. 60 und unter Hinweis auf die bereichsspezifisch zu bestimmende Zuverlässigkeit: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.04.2023 - 4 B 1071/22 -, juris Rn. 13 ff.). Der Erlaubnisversagungsgrund der (allgemeinen) Unzuverlässigkeit liegt danach vor, wenn der Gewerbetreibende nach dem Gesamtbild seines Verhaltens keine Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 10.12.2013 - 6 S 2112/13 -, juris Rn. 33, und vom 08.06.2021 - 6 S 506/21 -, juris Rn. 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 25.08.2020 - 4 B 1145/20 -, juris Rn. 6, und vom 28.04.2023 - 4 B 1071/22 -, juris Rn. 13).
Zum ordnungsgemäßen Betrieb eines Gewerbes gehört dabei auch die Beachtung eines hierfür geltenden präventiven Erlaubnisvorbehalts wie beispielsweise des § 41 Abs. 1 LGlüG. Dies ergibt sich für den Bereich der Spielhallen schon aus § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 2 GewO, wonach bei einer Verurteilung wegen unerlaubter Veranstaltung eines Glücksspiels (§ 284 Abs. 1 StGB) regelmäßig vom Fehlen der für die Aufstellung von Spielgeräten erforderlichen Zuverlässigkeit auszugehen ist und auch aus dem besonderen Risiko, das mit der Eröffnung der Möglichkeit des Glücksspiels einhergeht (vgl. LT-Drucks. 15/2431, S. 60). Auch bei fehlender straf- oder ordnungsrechtlicher Ahndung kann der Betrieb einer Spielhalle ohne die erforderliche Erlaubnis unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls die Prognose rechtfertigen, dass der Betroffene auch künftig sein Gewerbe nicht ordnungsgemäß betreiben wird und ihm damit die erforderliche Zuverlässigkeit fehlt. Es besteht schon grundsätzlich kein Anlass, vergangenes Verhalten nur dann zur Grundlage für die nötige Prognose zu nehmen, wenn es strafbar war oder tatsächlich bestraft wurde; Aufschluss über künftiges berufliches Verhalten vermag nicht nur strafbares Verhalten zu bieten (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.11.2012 - 8 C 28.11 -, juris Rn. 21, zur Unzuverlässigkeit eines Bezirksschornsteinfegermeisters). Dies gilt auch, wenn das vergangene Verhalten in den Anwendungsbereich eines Regelbeispiels nach § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 2 GewO fällt. Die Verwirklichung eines Regeltatbestands nach § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 2 GewO indiziert allein im Sinne einer widerlegbaren tatsächlichen Vermutung die gewerberechtliche Unzuverlässigkeit. Die (bislang) fehlende straf- oder auch nur ordnungsrechtliche Ahndung schließt aber nicht aus, dass sich im Einzelfall bereits aus dem Verhalten des Betroffenen hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine fehlende Zuverlässigkeit ergeben können (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 08.06.2021 - 6 S 506/21 -, juris Rn. 19 ff., und vom 29.06.2023 - 6 S 2289/22 -, juris Rn. 27; sowie auch Ennuschat, in: Ennuschat/Wank/Winkler, GewO, 9. Auflage 2020, § 33c Rn. 36 f. und 46; Satz 2; Ambs/Lutz, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Stand: Februar 2023, § 33c GewO Rn. 6).
(2) Gemessen hieran ist vorliegend ein Tatbestand der Regelunzuverlässigkeit nach § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 2 GewO nicht gegeben. Dem Kläger fehlt es jedoch an der erforderlichen Zuverlässigkeit nach § 41 Abs. 2 Halbs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG und § 41 Abs. 2 Halbs. 2 Nr. 1 LGlüG in Verbindung mit § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 1 GewO. Dies hat die 18. Kammer des Verwaltungsgerichts bereits mit Beschluss vom 21.11.2023 (18 K 3199/23 -, juris) festgestellt, und dem folgt die erkennende Kammer nach eigener Prüfung unter Berücksichtigung des weiteren Vorbringens der Beteiligten.
Der Kläger ist als unzuverlässig im oben genannten Sinne anzusehen, weil er sich mit dem - unstreitigen - langjährigen formell illegalen Betrieb seiner Spielhallen rechtswidrig verhalten und über den Erlaubnisvorbehalt des § 41 Abs. 1 LGlüG hinweggesetzt hat. Bei der im Rahmen des § 41 Abs. 2 Halbs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG und § 41 Abs. 2 Halbs. 2 Nr. 1 LGlüG i. V. m. § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 1 GewO anzustellenden Prognose hinsichtlich des zukünftigen Verhaltens des Klägers ist zu berücksichtigen, dass dieser vom 01.07.2017 bis mindestens Juli 2021, mithin über den beträchtlichen Zeitraum von wenigstens vier Jahren, das geltende gesetzliche Verbot mit präventivem Erlaubnisvorbehalt missachtet hat.
Ein illegales Betreiben der Spielhallen im Rechtssinne lag ungeachtet zwischenzeitlicher Schließung der Spielhallen im Rahmen der Coronavirus-Pandemie vor. Ein Betreiben eines Gewerbes im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO dauert an, solange der Betrieb nicht aufgegeben wird. Die Aufgabe eines Gewerbebetriebs liegt in dessen endgültiger Einstellung (vgl. nur Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, 90. EL Dezember 2022, § 14 Rn. 48), welche gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GewO anzeigepflichtig ist. Der Kläger muss sich insofern daran festhalten lassen, dass er mit unter dem 24.01.2022 ausgefüllten Formularen, die jeweils erst am 10.02.2022 bei der Stadt ... eingingen, eine „rückwirkende“ Gewerbeabmeldung erst zum „Juli 2021“ vornahm. Der - scheinbar abweichende - Vortrag des Klägers, wonach er die Spielhallen bereits seit dem 01.11.2020 geschlossen halte, führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn zum einen hat er eine angeblich bereits zu diesem Datum erfolgte Betriebseinstellung nicht im Wege der nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GewO gesetzlich angeordneten Gewerbeabmeldung - auch nicht „rückwirkend“ - dokumentiert, ungeachtet der Frage, ob er - die Richtigkeit dieses Vortrags unterstellt - hiermit nicht zusätzlich den Bußgeldtatbestand des § 146 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b GewO verwirklicht hätte, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 14 Abs. 1 Satz 1 GewO, auch in Verbindung mit Satz 2, eine Anzeige nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder „nicht rechtzeitig“ erstattet (zur Auslegung als „unverzüglich“ im Sinne von „ohne schuldhaftes Zögern“ sowie Zweifeln an der Vereinbarkeit mit dem Bestimmtheitsgrundsatz nach Art. 103 Abs. 2 GG vgl. Scherp/Friedrich, CB 2022, 51). Zum anderen dürfte es sich bei einer - unterstelltermaßen - bereits am 01.11.2020 erfolgten Schließung schon nicht um eine Betriebsaufgabe, sondern lediglich um eine - hiervon zu unterscheidende - vorübergehende Einstellung des Gewerbebetriebs gehandelt haben. Letzteres wird etwa bei sog. Saisonbetrieben in Badeorten oder Wintersportplätzen angenommen, also bei einer in den besonderen örtlichen Verhältnissen oder in der Natur der gewerblichen Tätigkeit begründeten saisonbedingten Einstellung des Betriebs (vgl. nur Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, 90. EL Dezember 2022, § 14 Rn. 48; Nr. 3.5 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der §§ 14, 15 und 55 c der Gewerbeordnung - GewAnzVwV). Bei der Beachtung von befristeten Maßnahmen zur Abwendung einer akuten Gesundheitsnotlage nach § 1a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 der Corona-Verordnung in der Fassung der Sechsten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 01.11.2020 - hier: der temporären generellen Untersagung von Vergnügungsstätten für den Publikumsverkehr aus Gründen des Infektionsschutzes - handelt es sich lediglich um eine vorübergehende Einstellung des Gewerbebetriebs. Diese vorübergehende Schließung steht einer rechtlichen Beendigung des illegalen Spielhallenbetriebs nicht gleich, da der Spielhallenbetreiber allein durch die Einhaltung der generellen, pandemiebezogen befristeten Sonderregelungen nicht zum Ausdruck bringt, sein illegal betriebenes Gewerbe auf Dauer aufgeben zu wollen (vgl. VG Stuttgart, Beschluss vom 21.11.2023 - 18 K 3199/23 -, juris LS 1). Hieraus folgt, dass die - hier unterstellt - pandemiebedingte Schließung der klägerischen Spielhallen ab November 2020 keine endgültige Aufgabe des illegalen Spielhallenbetriebs, sondern dessen Fortsetzung darstellt. Denn der Kläger hielt sich durch das Unterlassen einer Abmeldung seines Gewerbes während dieser Zeit offen, seine Spielhallen nach Auslaufen der Corona-Vorschriften sofort wieder zu öffnen.
Zudem sprechen auch die übrigen Umstände des vorliegenden Einzelfalls dafür, dass der Kläger selbst nicht davon ausging, seinen Spielhallenbetrieb bereits im Zuge der pandemiebedingten Schließung ab dem 01.11.2020 endgültig einzustellen. Denn auf das Anhörungsschreiben des Beklagten vom 09.03.2021 zum beabsichtigten Erlass der Schließungsverfügung schlug der Kläger mit E-Mail seines Bevollmächtigten vom 12.03.2021 eine Regelung ähnlich der Praxis der Landeshauptstadt vor, wonach der Spielhallenbetrieb nach Ablauf einer Abwicklungsfrist von sechs Monaten, welche mit der Bestandskraft der angefochtenen Entscheidung beginne, untersagt werde und bis dahin bei gleichbleibenden Gegebenheiten „fortbetrieben“ werden könne. Hätte er den Betrieb seiner Spielhallen zu diesem Zeitpunkt tatsächlich bereits endgültig eingestellt gehabt, wäre zu erwarten gewesen, dass der anwaltlich vertretene Kläger im Rahmen der Anhörung auf diesen Umstand hinweist.
Keine andere Prognose rechtfertigte es selbst dann, wenn man - entgegen der vorstehenden Ausführungen - mit dem durch nichts belegten Vortrag des Klägers davon ausginge, dass dieser den Betrieb beider Spielhallen bereits zum 01.11.2020 endgültig aufgegeben hätte, da dies dem ebenfalls noch beträchtlichen Zeitraum von drei Jahren und vier Monaten entspräche, in denen sich der Kläger der geltenden Rechtsordnung wissentlich widersetzt hätte. Damit dürfte sich der Kläger in Kenntnis der fehlenden Erlaubnis und einer fehlenden (aktiven) Duldung seines Betriebs zum Fortbetrieb seiner Spielhalle entschlossen und damit den Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB, jedenfalls aber des § 48 Abs. 1 Nr. 1 LGlüG erfüllt haben (vgl. grundlegend BGH, Urteil vom 27.02.2020 - 3 StR 327/19 -, juris).
Dem Gericht erscheint es im vorliegenden Verfahren - anders in einem kürzlich durch den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu entscheidenden Fall (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.06.2023 - 6 S 2289/22 -, juris Rn. 27) - auch nicht als zweifelhaft, ob auf die „der umstrittenen Rechtslage geschuldeten Umstände“ die Prognose der glücksspielrechtlichen Unzuverlässigkeit gestützt werden kann. Denn der Kläger war nicht etwa rechtsschutzlos vor die Alternativen der Beachtung des Erlaubnisvorbehalts durch klaglose Einstellung seines Spielhallenbetriebs einerseits und der Missachtung der Rechtsordnung durch Weiterbetrieb seiner Spielhallen andererseits gestellt. Vielmehr stand es ihm während der langjährigen Phase des erlaubnislosen Spielhallenbetriebs jederzeit offen, eine aktive Duldung des Weiterbetriebs seiner Spielhallen durch Kontaktaufnahme mit der zuständigen Behörde und nötigenfalls im Wege der Inanspruchnahme gerichtlichen Eilrechtsschutzes zu begehren und sich auf diese Weise um die Beendigung der aus der umstrittenen Rechtslage resultierenden Unsicherheit zu bemühen. Dass dieses Vorgehen dem Normalfall entsprach, ist dem Gericht aus vergleichbaren Fällen bekannt.
Beides hat der Kläger jedoch unterlassen. Nach dem Inhalt der Behördenakte hat er sich insbesondere in der Zeit zwischen der Einlegung seines - auch auf behördliche Aufforderung hin nicht begründeten - Widerspruchs vom 29.08.2017 und dem Erlass des Widerspruchsbescheids vom 30.03.2021, mithin über einen Zeitraum von gut dreieinhalb Jahren, in keiner Weise - und insbesondere nicht mit einem Duldungsbegehren - an die Erlaubnisbehörde gewandt. Der hiervon - möglicherweise - abweichende Vortrag des Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung, den der Beklagtenvertreter bestritten hat, blieb jedenfalls unsubstantiiert. Soweit der Kläger-Vertreter auf möglicherweise mit dem Beklagten und im Beisein der Automatenaufstellerin - Frau ... - vor Erlass des erlaubnisversagenden Bescheids vom 21.08.2017 geführte Gespräche abstellen sollte, wären diese für die Frage einer späteren Duldung nicht von Belang. Auch einen Antrag auf Gewährung gerichtlichen Eilrechtsschutzes - gegebenenfalls verbunden mit einem Antrag auf Erlass einer Hängeverfügung bis zum Ergehen der gerichtlichen Entscheidung - hat der Kläger nicht gestellt.
Der Kläger vermag sich auch nicht auf eine möglicherweise abweichende Handhabung des Beklagten gegenüber anderen Spielhallenbetreibern zu berufen. Für die von ihm behauptete Gleichheitswidrigkeit der Behandlung fehlt es bereits an parallel gelagerten Anwendungsfällen im Zuständigkeitsbereich des Beklagten, denn allen anderen Spielhallenbetreibern in diesem Bereich waren im fraglichen Zeitraum Härtefallerlaubnisse erteilt worden. Betrieben diese ihre Spielhallen somit legal, bedurften sie - anders als der Kläger - keiner Duldungen.
Soweit sich der Kläger nunmehr - der Sache nach - auf eine langjährige passive Duldung durch den Beklagten beruft, indem er auf die erst am 26.04.2021 erlassene Schließungsverfügung abhebt, verkennt er die Regelungsstruktur und die gefahrenabwehrrechtliche Bedeutung des bestehenden Verbots mit Erlaubnisvorbehalt. Dieses kennzeichnet wie jedes andere Legalverbot auch, dass es - anders als ein Administrativverbot - bereits kraft Gesetzes gilt und es für seine Geltung keines behördlichen Umsetzungsakts - etwa im Wege des Erlasses einer Schließungsverfügung - bedarf. Eines administrativen Akts bedarf vielmehr gerade die Abweichung vom gesetzlichen Präventivverbot - im Wege der Ausübung des Erlaubnisvorbehalts durch die Erlaubnisbehörde.
Die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Hinweise des Prozessbevollmächtigten des Klägers auf die zur Zeit des klägerischen illegalen Spielhallenbetriebs „gültige“ sog. Zäsur-Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg verfangen in keiner denkbaren Hinsicht. Diese mit Urteil des Verfassungsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg vom 02.03.2023 (1 VB 98/19 - juris LS 4) als verfassungswidrig erkannte Rechtsprechungslinie des Verwaltungsgerichtshofs bezog sich auf die Anforderungen an die Kontinuität („nahtlose Fortschreibung“) der bisherigen Erlaubnis nach § 33i GewO im Rahmen der Privilegierungsregelung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG zum Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen nach § 42 Abs. 3 LGlüG und war deshalb zu keiner Zeit auf die hiesige Konstellation anwendbar. Selbst unter Heranziehung lediglich des „Rechtsgedankens“ der restriktiven Auslegung dieser Übergangsregelung durch den Verwaltungsgerichtshof (soweit diese im Zeitraum des klägerischen illegalen Betriebs zwischen Mitte 2017 und Mitte 2021 bereits bestand), wonach der durch die Privilegierungsregelung vermittelte Bestands- und Vertrauensschutz während erlaubnisfreier Zeiten entfalle (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris LS 1 und Rn. 15), hätten aktive Bemühungen um eine behördliche Duldung näher gelegen als das erfolgte schlichte Weiterbetreiben. Der hiesige Fall ist schließlich auch deshalb nicht mit dem der durch den Verfassungsgerichtshof „beendeten“ Zäsur-Rechtsprechung vergleichbar, weil es vorliegend nicht um die Bedeutung behördlicher Duldungen im Kontext der Reichweite einer Privilegierungsregelung und damit einer „vom Gesetzgeber bewusst geschaffenen Rechtsposition“ (VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -, juris Rn. 177) geht, sondern um die Beachtung des präventiven Erlaubnisvorbehalts als solchen. Außerdem geht es vorliegend auch nicht um die „Unschädlichkeit“ einer „juristischen Sekunde“ der Erlaubnislosigkeit, sondern um den erheblichen Zeitraum mehrerer erlaubnisfreier Jahre. Zu dem Fall eines - wie hier - „rechtswidrigen Weiterbetriebs einer Spielhalle nach Ablauf der Gültigkeit ihrer Erlaubnis, wenn die Betreiber rechtzeitig einen Antrag auf Neuerteilung oder Verlängerung gestellt haben“, konstatiert der Verfassungsgerichtshof gerade, dass dies (zwar) nicht geeignet sei, den (im Rahmen des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG) angenommenen Vertrauensschutz von Bestandsspielhallen entfallen zu lassen, (jedoch) ein solches rechtswidriges Verhalten „sonstige Konsequenzen für die Entscheidung über den Antrag haben“ könne (VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -, juris Rn. 177 am Ende). Damit verwirft der Verfassungsgerichtshof lediglich die erfolgte rechtliche Einordnung einer fehlenden behördlichen Duldung als entscheidende vertrauenshindernde „rechtliche Zäsur“ (ohne im Übrigen das Erfordernis „nahtloser Fortschreibung“ der Erlaubnis als solches für verfassungswidrig zu erkennen, vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.2023 - 1 VB 98/19, 1 VB 156/21 -, juris Rn. 174), schließt indes nicht die - vorliegend erfolgende - materielle Anknüpfung des Verdikts der Unzuverlässigkeit an gezeitigtes rechtswidriges Verhalten aus.
Darüber hinaus ist bei der Prognose seiner zukünftigen Zuverlässigkeit zulasten des Klägers zu berücksichtigen, dass dieser - losgelöst von der Frage der tatsächlichen Einstellung des illegalen Spielhallenbetriebs - seine beiden Spielhallen auch mit einiger Beharrlichkeit nicht gewerberechtlich abmeldete. Selbst nach Erlass der Schließungsverfügung vom 26.04.2021 bedurfte es - sogar nach Ablehnung des Eilantrags mit Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 14.09.2021 (Az. 18 K 2416/21) - noch einer gesonderten Aufforderung mit Schreiben des Beklagten vom 29.12.2021, bis der Kläger - weitere etwa sechs Wochen später - die ihm nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GewO gesetzlich obliegende Gewerbeabmeldung mit neunmonatigem Verzug (gerechnet ab dem Ende der Abwicklungsfrist am 10.05.2021 gemäß Nr. 3 des Bescheids vom 26.04.2021) - schließlich am 10.02.2022 vornahm. Ungeachtet der bereits angesprochenen Frage, ob der Kläger hierdurch den Ordnungswidrigkeitstatbestand des § 146 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b GewO verwirklicht hat, zeichnet auch dieses Verhalten weniger das Bild eines rechtstreuen Gewerbetreibenden, als jenes eines Spielhallenbetreibers, der sich das ihm vermeintlich rechtlich Zustehende selbsttätig nimmt.
Soweit der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg davon ausgeht, dass es jedenfalls im besonderen Fall einer nach § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG, § 33i GewO bestandsgeschützten und langjährig (passiv) geduldeten Spielhalle der Erlaubnisbehörde obliege, neu aufgekommene Zweifel an der Zuverlässigkeit eines Betreibers zumindest substantiiert darzulegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.06.2023 - 6 S 2289/22 -, juris LS 3 sowie Rn. 26), steht dies der Annahme der Unzuverlässigkeit im vorliegenden Fall nicht entgegen. Insofern ist jedenfalls zu berücksichtigen, dass sich der Beklagte ausdrücklich auf die aus dem Umstand jahrelanger Nichtbeachtung des präventiven Legalverbots resultierende glücksspielrechtliche Unzuverlässigkeit des Klägers berufen hat (spätestens in der Erwiderung mit Schriftsatz vom 26.07.2023 im Verfahren 18 K 3199/23). Der vom Verwaltungsgerichtshof entschiedene Fall wies demgegenüber die Besonderheit auf, dass die Erlaubnisbehörde den weiteren Betrieb der Spielhalle(n) auch nach einschlägigen gerichtlichen Entscheidungen nicht nur - wie hier - über einen langen Zeitraum hingenommen und nicht beanstandet, sondern im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof sogar erklärt hatte, für die Dauer des gerichtlichen Eilrechtsschutzverfahrens an der sofortigen Vollziehbarkeit der Schließungsverfügung nicht festhalten zu wollen. Gegenüber der Staatsanwaltschaft hatte sie ferner nach dem unbestrittenen Vortrag des dortigen Antragstellers angegeben, dass der Weiterbetrieb der Spielhallen stillschweigend - unter teilweise formloser Mitteilung an die Betreiber - geduldet worden sei (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.06.2023 - 6 S 2289/22 -, juris Rn. 27). Derartige Erklärungen hat der Beklagte vorliegend jedoch zu keiner Zeit abgegeben.
bb. Der begehrten Erteilung spielhallenrechtlicher Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG für die beiden klägerischen Spielhallen steht zudem das Verbundverbot des § 42 Abs. 2 LGlüG entgegen.
Die Erlaubnis ist nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG zu versagen, wenn die Voraussetzungen nach § 42 LGlüG nicht erfüllt sind. Nach § 42 Abs. 2 LGlüG ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen.
Die klägerischen Spielhallen „A“ und „B“ befinden sich im baulichen Verbund zueinander, da sie im Erdgeschoss eines Gebäudes liegen und nur durch eine - von einem gemeinsamen Aufsichtsbereich unterbrochene - Wand abgetrennt werden. Eine Priorisierung hat der Kläger im Rahmen des vorliegend zu prüfenden Antrags nicht vorgenommen.
Das Verbundverbot gemäß § 42 Abs. 2 LGlüG ist in Baden-Württemberg - auch bezogen auf Bestandspielhallen - geltendes Recht und entgegen der Rechtsauffassung des Klägers mit höherrangigem Recht vereinbar (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris Rn. 119 ff.; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 - 15/13 -, juris Rn. 299 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, juris Rn. 7 ff., und Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 -, juris Rn. 29 ff. und Rn. 57 ff.; VG Stuttgart, Urteile vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, juris Rn. 26 ff. m. w. N., und vom 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, juris Rn. 26). Hinsichtlich der vom Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung geäußerten Zweifel an der Geltung des Landesglücksspielgesetzes wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die oben (unter A.I.3.a.) gemachten Ausführungen verwiesen.
Soweit der Kläger - der Sache nach - den Gesichtspunkt der regulatorischen Kohärenz insbesondere zur Regulierung des Internetglücksspiels in Frage zieht, dringt er damit nicht durch.
Es liegt insbesondere kein zu einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG führender Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Konsistenzgebot vor. Das Verbundverbot und die Abstandsgebote im Landesglücksspielgesetz sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 -, juris Rn. 30). Auch der baden-württembergische Gesetzgeber verfolgt damit das legitime Ziel, durch das Verbundverbot zur Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht beizutragen und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Denn es ist plausibel, dass gerade Mehrfachspielhallen durch die Vervielfachung des leicht verfügbaren Angebots zu einem verstärkten Spielanreiz führen. Die Regelung des Landesglücksspielgesetzes ist zur Erreichung dieses Ziels ebenso verhältnismäßig wie die den Entscheidungen des Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Regelungen anderer Bundesländer (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, juris Rn. 16, und Urteil vom 03.05.2017 - 6 S 306/16 -, juris Rn. 32).
Die Versagung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter Anwendung des Verbundverbots verstößt auch nicht gegen die Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit gemäß Art. 56 und Art. 49 AEUV (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, juris Rn. 6 ff., und Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 -, juris Rn. 57).
Der erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist im vorliegenden Fall nicht ersichtlich, weshalb der räumliche Schutzbereich der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nicht eröffnet sein dürfte. Selbst wenn man dies allerdings unterstellte und weiter annähme, dass das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG die Wahrnehmung der Dienstleistungsfreiheit beschränken würde, wäre dieser Eingriff jedenfalls aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, juris Rn. 9, und Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 -, juris Rn. 68 ff.). So ist in der höchstgerichtlichen Rechtsprechung geklärt, dass die Regelungen der §§ 41, 42 LGlüG unionsrechtlich zulässige Beschränkungen der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit im Bereich des Glücksspiels darstellen (vgl. zum Verbundverbot nach dem GlüStV 2012: StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 - 15/13 -, juris Rn. 341 ff.; VG Stuttgart, Urteil vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, juris Rn. 26). An dieser Einschätzung hat sich auch nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zum 01.07.2021 nichts geändert, da die Regelungen in § 42 Abs. 1 bis 3 LGlüG durch den Landesgesetzgeber nicht neugefasst oder geändert wurden.
Insbesondere sind auch die Anforderungen an das unionsrechtliche Kohärenzgebot gewahrt. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 84; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, juris Rn. 18, und Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 -, juris Rn. 71).
Diese unionsrechtlichen Anforderungen sind auch unter Berücksichtigung des mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 eröffneten Bereich des Onlinespielangebots gewahrt. Denn hieraus kann kein etwaiges Vollzugsdefizit im Bereich des Glücksspielrechts hergeleitet werden. Mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 soll der Schwarzmarkt, der sich trotz des bis zum 30.06.2021 bestehenden weitgehenden Internetverbots gebildet hat und auf dem verschiedene Arten von Onlinespielen angeboten und nachgefragt wurden, massiv zurückgedrängt werden. Nach den Motiven des Gesetzgebers soll die Zulassung von legalen Onlineglücksspielangeboten durch den Glücksspielstaatsvertrag 2021 dem Spielerschutz und der Suchtprävention dienen. Sie soll den legitimen Zweck verfolgen, eine geeignete Alternative zum illegalen Onlineglücksspiel anzubieten und dadurch den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken (vgl. LT-Drucks. 16/9487, S. 65 ff.). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass das Kohärenzgebot weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung verlangt. Es ist daher zulässig, dass die Regelungen für das Onlineglücksspiel anders ausgestaltet sind als für den Bereich der Spielhallen, solange sie ebenfalls dem Spielerschutz dienen. Die Zulassung für das Onlineglücksspiel geht einher mit bereichsspezifischen strengen gesetzlichen Vorgaben zum Spielerschutz (vgl. §§ 6a ff. GlüStV 2021). So wird etwa dadurch, dass ein anbieterübergreifendes Einzahlungslimit von höchstens 1.000,00 EUR pro Monat gilt, dessen Einhaltung mit der Limitdatei überwacht wird (vgl. § 6c GlüStV 2021), trotz Ausweitung des legalen Angebots im Internet die Spielmöglichkeit für den einzelnen Spieler stark eingeschränkt. Abstandsvorgaben, wie sie in § 42 LGlüG normiert sind, sind bei Angeboten im Internet, die nicht ortsgebunden sind, kein geeignetes Mittel zur Begrenzung des Glücksspiels. Hier müssen andere Maßnahmen herangezogen werden, wie sie nunmehr durch die Verhinderung des parallelen Spiels bei mehreren Anbietern im Internet sowie eine Wartezeit vor dem Anbieterwechsel (vgl. § 6h GlüStV 2021) vorgesehen sind. Es ist auch nicht erkennbar, dass diese Vorschriften aufgrund eines zu befürchtenden Vollzugsdefizits leerlaufen könnten (zum Ganzen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2022 - 6 S 1922/20 -, juris Rn. 73 ff.). Die gemäß § 27a GlüStV 2021 eingerichtete Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder mit Sitz in Halle hat zum 01.01.2023 die ihr übertragenen Aufgaben übernommen und reguliert seither den länderübergreifenden Glücksspielmarkt in der Bundesrepublik Deutschland. Die Verhältnismäßigkeit und Kohärenz der Regelung des Verbundverbots nach § 42 Abs. 2 LGlüG wird schließlich auch nicht durch unterschiedliche Übergangsregelungen zum Verbundverbot in anderen Bundesländern beeinträchtigt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2022 - 6 S 3652/21 -, juris Rn. 28).
Schließlich kann sich der Kläger auch nicht anspruchsbegründend unmittelbar auf die sog. Länderöffnungsklausel in § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 berufen. Denn eine vom grundsätzlich bestehenden Verbundverbot abweichende Regelung hat der Landesgesetzgeber in Baden-Württemberg nicht in das vorliegend anzuwendende Landesglücksspielgesetz eingefügt. Vielmehr hat die Landesregierung im Koalitionsvertrag vom 05.05.2021 vereinbart, von der Option in § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 (Abweichung vom „Verbot von Mehrfachkonzessionen bei Spielhallen“) keinen Gebrauch zu machen und an den bestehenden Regeln zu Mindestabständen für Spielhallen festzuhalten (Koalitionsvertrag vom 05.05.2021, S. 75).
II. Der Hilfsantrag zu I.1., mit welchem der Kläger die Neubescheidung seiner Anträge auf Erteilung regulärer Spielhallenerlaubnisse gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG für seine beiden Spielhallen begehrt, ist zwar ebenfalls als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Er ist jedoch unbegründet. Stehen bereits die Unzuverlässigkeit und das Verbundverbot der begehrten Erteilung spielhallenrechtlicher Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG für die beiden klägerischen Spielhallen zwingend entgegen, ist auch für einen Anspruch auf Neubescheidung nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO kein Raum.
III. Der Hilfsantrag zu I.2., mit welchem der Kläger für seine beiden Spielhallen die Erteilung von Härtefallerlaubnissen begehrt (vgl. insofern oben unter A.I.1.), ist zulässig, aber unbegründet.
1. Der Antrag ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere fehlt es dem Kläger nicht deswegen am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, weil sein Begehren der Erteilung von Erlaubnissen unter Berücksichtigung von Härtefallgesichtspunkten (§ 41 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG) bereits vom Hauptantrag zu I. oder dem Hilfsantrag zu I.1., welche sich auf spielhallenrechtliche Vollerlaubnisse gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG beziehen, erfasst wäre. Das Rechtsschutzinteresse an einem Rechtsbehelf fehlt insbesondere dann, wenn sich die Rechtsstellung hierdurch nicht verbessern würde, dieser also nutzlos ist (vgl. Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, vor §§ 40 - 53, Rn. 16 m. w. N.). Gemessen hieran erweist sich der Hilfsantrag zu I.2. als nützlich, da er einen von den Anträgen zu I. und I.1. zu unterscheidenden Streitgegenstand betrifft (vgl. oben unter A.I.2.).
2. Der Hilfsantrag zu I.2. ist jedoch unbegründet.
Denn die Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG ist seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zum 01.07.2021 (vgl. § 35 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021) nicht mehr anwendbar (vgl. eingehend VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29.06.2023 - 6 S 416/23 -, juris Rn. 20, und vom 28.11.2022 - 6 S 717/22 -, juris LS sowie Rn. 10 ff.). Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 sieht die Möglichkeit einer Härtefallbefreiung - entsprechend § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 - nicht mehr vor, wie sich auch aus dessen Erläuterungen ergibt (vgl. näher VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.11.2022 - 6 S 717/22 -, juris Rn. 10 f.). Zum gleichen Ergebnis - Wegfall der Rechtsgrundlage - führten im Übrigen auch die klägerischen Zweifel an der Geltung des Landesglücksspielgesetzes.
Das in § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 enthaltene Verbundverbot gilt ausnahmslos, da Baden-Württemberg von der in § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 vorgesehenen sog. Länderöffnungsklausel keinen Gebrauch gemacht hat, und verdrängt folglich die damit kollidierende Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG (vgl. - mit Blick auf das in § 25 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 enthaltene Abstandsgebot - VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29.06.2023 - 6 S 416/23 -, juris Rn. 20, und vom 28.11.2022 - 6 S 717/22 -, juris Rn. 10 ff.).
Selbst wenn man dies anders beurteilen würde und die Rechtsgrundlage für eine Härtefallerlaubnis noch als anwendbar betrachtete und - darüber hinaus - davon ausginge, dass auf dieser eine Härtefallbefreiung über den Stichtag 30.06.2021, dem Auslaufen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags, hinaus möglich wäre, ist nicht erkennbar, dass der Beklagte das Vorliegen einer unbilligen Härte im Sinne des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG ermessensfehlerhaft im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO verneint hätte. Insofern hat der Beklagte im Bescheid vom 21.08.2021 darauf hingewiesen, dass - nachdem „keine belegten Angaben zum Mietvertrag und sonstiger finanzieller Belange (z. B. noch umfangreiche Abschreibungen bzgl. getätigter Investitionen usw.) vorgelegt“ worden seien (wozu der Kläger im Übrigen mit Schreiben vom 29.03.2017 ausdrücklich aufgefordert worden war) - davon auszugehen sei, dass in diesem Zusammenhang keine Härtefallumstände bestünden oder geltend gemacht würden. Relevante Ermessensfehler im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO sind insofern - auch zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung - nicht ersichtlich.
Für den Fall, dass man auch dies anders beurteilen würde, stünde jedenfalls die Unzuverlässigkeit des Klägers nach § 41 Abs. 2 Halbs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG und § 41 Abs. 2 Halbs. 2 Nr. 1 LGlüG i. V. m. § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 1 GewO (vgl. oben, A.I.3.b.aa.) auch der Erteilung von Härtefallerlaubnissen entgegen (vgl. - insofern zutreffend - die Anwendungshinweise des FM zum LGlüG für den Bereich der Spielhallen, Stand 11.12.2015, S. 25).
IV. Der Hilfsantrag zu II., mit welchem der Kläger lediglich für die Spielhalle „A“ die Erteilung einer regulären Spielhallenerlaubnis gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG begehrt (zur Antragsauslegung dahin, dass insofern lediglich eine Vollerlaubnis begehrt wird, gelten die Ausführungen unter A.I.1. entsprechend), ist zwar als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig; auf die oben (unter A.I.2.) gemachten Ausführungen zu den unterschiedlichen Streitgegenständen wird verwiesen. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Der begehrten Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis lediglich für die Spielhalle „A“ steht wiederum der Versagungsgrund der Unzuverlässigkeit nach § 41 Abs. 2 Halbs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG und § 41 Abs. 2 Halbs. 2 Nr. 1 LGlüG i. V. m. § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 1 GewO entgegen. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insofern ebenfalls auf die oben (unter A.I.3.b.aa.) gemachten Ausführungen verwiesen.
V. Der Hilfsantrag zu II.1., mit welchem der Kläger die Neubescheidung seines Antrags auf Erteilung einer regulären Spielhallenerlaubnis gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG für die Spielhalle „A“ begehrt, ist zwar als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Er ist jedoch unbegründet.
1. Steht bereits die Unzuverlässigkeit der begehrten Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 41 LGlüG für die Spielhalle „A“ zwingend entgegen, ist auch für einen Anspruch auf Neubescheidung nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO kein Raum.
2. Gleiches gilt im Übrigen auch in Bezug auf das Abstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG zu weiteren Spielhallen, welches im Rahmen des lediglich auf die Erlaubniserteilung für eine der im Verbund betriebenen Spielhallen gerichteten Hilfsantrags zu II.1. auch nicht durch das Verbundverbot des § 42 Abs. 2 LGlüG - sofern man letzteres als spezielleres Abstandsgebot auffasste - verdrängt ist.
Die Erlaubnis ist nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG zu versagen, wenn die Voraussetzungen nach § 42 LGlüG nicht erfüllt sind. Nach § 42 Abs. 1 LGlüG müssen Spielhallen einen Abstand von mindestens 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, untereinander haben. Hinsichtlich der vom Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung geäußerten Zweifel an der Geltung des Landesglücksspielgesetzes wird zur Vermeidung von Wiederholungen wiederum auf die oben (unter A.I.3.a.) gemachten Ausführungen verwiesen. Nachdem das Landesglücksspielgesetz - hier § 42 Abs. 1 LGlüG - unverändert Geltung beansprucht, dringt der Kläger auch nicht mit seinem Vortrag durch, dem in § 25 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 geregelten Abstandsgebot fehle es an der notwendigen Konkretisierung.
Die Spielhallen des Klägers halten den Mindestabstand von 500 m Luftlinie zu anderen - zumindest bis zum 30.06.2017 erlaubt betriebenen - Spielhallen, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, nach § 42 Abs. 1 LGlüG nicht ein. Zur Auflösung dieser Konkurrenzsituation bedarf es - worauf der Kläger zurecht hinweist - einer Auswahlentscheidung (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 - 15/13 -, juris Rn. 357; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.04.2018 - 6 S 2250/17 -, juris Rn. 7; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris Rn. 184 ff.).
Aufgrund des bereits oben (A.I.3.b.aa.) ausgeführten Umstands, dass der Kläger nach § 41 Abs. 2 Halbs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG und § 41 Abs. 2 Halbs. 2 Nr. 1 LGlüG i. V. m. § 33c Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 1 GewO zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (vgl. unter A.I.3.a.) erlaubnishindernd als unzuverlässig anzusehen ist, ist dem Kläger eine Einbeziehung in das Auswahlverfahren 2021, hinsichtlich dessen es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit auf den Zeitpunkt der - vorliegend noch ausstehenden - Entscheidung der Widerspruchsbehörde als letzter Verwaltungsentscheidung ankommt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.06.2023 - 6 S 416/23 -, juris LS 1; und vom 22.11.2023 - 6 S 1625/23 -, juris Rn. 10), verwehrt.
Offenbleiben können daher vorliegend die Fragen, ob bestehende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des im Jahr 2021 durchgeführten Auswahlverfahrens (vgl. bereits VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.06.2023 - 6 S 1333/22 -, Beschlussumdruck S. 8 ff.), weil der Kläger trotz seines am 23.02.2016 gestellten Antrags in das Verfahren schon nicht einbezogen worden ist, wodurch sein Recht auf chancengleichen Zugang zu einer begrenzt zugänglichen beruflichen Tätigkeit aus Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG von vornherein beschränkt worden sein könnte, dazu führen könnten, dass das Auswahlverfahren unter Einbeziehung des Klägers zu wiederholen ist, obwohl dieser gegen die Auswahlentscheidung in Gestalt der - diesem gegenüber nicht bekanntgegebenen - drittbegünstigenden Bescheide vom 29.06.2021 rechtlich nicht vorgegangen ist, weshalb vorliegend auch eine Beiladung der konkurrierenden Spielhallenbetreiber nicht nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendig war.
VI. Der Hilfsantrag zu II.2., mit welchem der Kläger lediglich für die Spielhalle „A“ die Erteilung einer Härtefallerlaubnis begehrt, ist zulässig, aber unbegründet.
1. Er ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere fehlt es dem Kläger nicht deswegen am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis (vgl. A.III.1.), weil sein Begehren der Erteilung einer Erlaubnis unter Berücksichtigung von Härtefallgesichtspunkten (§ 41 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG) bereits von den Hilfsanträgen zu II. oder zu II.1., welche sich auf eine spielhallenrechtliche Vollerlaubnis gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG beziehen, erfasst wäre. Zur Vermeidung von Wiederholungen zu den unterschiedlichen Streitgegenständen wird insofern auf die oben (unter A.I.2.) gemachten Ausführungen verwiesen.
2. Der Hilfsantrag zu II.2. ist jedoch unbegründet. Denn die Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG ist seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zum 01.07.2021 nicht mehr anwendbar; selbst wenn man dies anders beurteilen würde und weiter davon ausginge, dass auf dieser Rechtsgrundlage eine Härtefallbefreiung über den Stichtag 30.06.2021 hinaus möglich wäre, ist nicht erkennbar, dass der Beklagte das Vorliegen einer unbilligen Härte ermessensfehlerhaft im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO verneint hätte. Für den Fall, dass man auch dies anders beurteilen würde, stünde jedenfalls die Unzuverlässigkeit des Klägers auch der Erteilung einer Härtefallerlaubnis entgegen (vgl. oben, unter A.III.2.).
B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
C. Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der Berufungszulassungsgründe des § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO gegeben ist.
D. Nachdem keiner der Revisionszulassungsgründe des § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 2 VwGO eingreift, ist die Sprungrevision nicht zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14, 15 und 55 c der Gewerbeordnung - GewAnzVwV
§§ 41, 42 LGlüG
§§ 6a ff. GlüStV
§ 33i GewO
§ 41 LGlüG
§ 123 VwGO
§ 42 LGlüG
§ 1 LGlüG
§ 35 GewO
§ 33c GewO
§ 6c GlüStV
§ 6h GlüStV
§ 27a GlüStV
§ 51 Abs. 5 LGlüG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG
§ 42 Abs. 1 LGlüG
§ 42 Abs. 2 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 GewO
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 41 Abs. 2 Nr. 1 LGlüG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 41 Abs. 1 LGlüG
§ 33i der Gewerbeordnung
§ 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 51 Abs. 4 LGlüG
§ 58 Abs. 1 Satz 4 LBO
§ 41 Abs. 1 Satz 3 LGlüG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG
§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG
§ 33d Abs. 3 GewO
§ 284 Abs. 1 StGB
§ 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GewO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 GewO
§ 48 Abs. 1 Nr. 1 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG
§ 42 Abs. 3 LGlüG
§ 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG
§ 42 Abs. 1 bis 3 LGlüG
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 25 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 65 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 2 VwGO
Art. 50 Satz 2 LV
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 49 AEUV
Art. 2 Abs. 1 LV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 18 K 2416/21
18 K 4916/21
6 S 1333/22
18 K 3199/23
6 S 1923/23
18 K 2745/21
9 B 63.13
1 C 20.15
7 B 45.15
1 VB 98/19
1 VB 156/21
4 K 2951/20
12 S 474/22
18 K 11422/18
1 VB 15/13
1 BvR 1314/12
6 S 472/20
6 S 416/23
3 C 6.99
4 B 1071/22
6 S 2112/13
6 S 506/21
4 B 1145/20
8 C 28.11
6 S 2289/22
3 StR 327/19
6 S 199/19
6 S 3652/21
6 S 1922/20
18 K 10575/18
6 S 306/16
8 C 6.15
6 S 717/22
6 S 2250/17
6 S 1625/23