Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-05-25, Aktenzeichen 23 K 5691/14
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:0525.23K5691.14.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 05.06.2014 und des Beschwerdebescheides vom 15.09.2014 verpflichtet, dem Kläger auf seinen Antrag vom 06.05.2014 Trennungsgeld zu gewähren.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages die Vollstreckung abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Trennungsgeld.
Er ist Berufssoldat im Dienste der Beklagten und wohnt in der N. T. 00 in Köln. Mit Verfügung vom 22.01.2014 wurde er mit Wirkung zum 01.04.2014 von Koblenz zum Bundesamt für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr (BAIUDBw) – Abteilung GS in Bonn, Fontainengraben 200, versetzt. Umzugskostenvergütung sagte die Beklagte ihm nicht zu.
Am 06.05.2014 beantragte er für den Monat April bei der Beklagten Trennungsgeld aufgrund der täglichen Rückkehr zum Wohnort.
Mit E-Mail vom 20.05.2014, 16:36 Uhr teilte ihm ein Mitarbeiter der Beklagten unter Verwendung der Antragsnummer in der Betreffzeile Folgendes mit:
„Sehr geehrte Dame, sehr geehrter Herr,
Ihr Trennungsgeldantrag wurde genehmigt.
Ihr Antrag wurde vorbehaltlich der Prüfung Wegstrecke genehmigt. Bitte stellen Sie Ihre Forderungsnachweise nach dem Bescheid der o.g. Prüfung.“
Mit E-Mail vom 20.05.2014, 16:37 Uhr teilte ihm derselbe Mitarbeiter mit:
Ihr Trennungsgeldantrag wurde genehmigt.“
Mit Bescheid vom 05.06.2014 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers ab, da das Zentrum für Geoinformationswesen der Bundeswehr eine Entfernung von 28,9 km zwischen der Wohnung des Klägers in Köln und seiner Dienststätte im Fontainengraben in Bonn ermittelt habe. Mit einer Entfernung von weniger als 30 km liege seine Wohnung im Einzugsbereich des Dienstortes.
Hiergegen legte der Kläger Beschwerde ein und trug vor, verschiedene elektronische Routenplaner hätten eine Entfernung von mehr als 30 km angegeben. Das Bundesministerium der Verteidigung habe die Nutzung gängiger Routenplaner angewiesen. Auf der vom Zentrum für Geoinformationswesen zugrunde gelegten Strecke sei die direkte Verbindung von der N. T. zum Q. E. werktags von 07:00 bis 09:00 Uhr für den Verkehr gesperrt.
Mit Bescheid vom 15.09.2014, zugestellt am 26.09.2014, wies die Beklagte die Beschwerde des Klägers zurück und führte aus, das Zentrum für Geoinformationswesen habe unter Berücksichtigung des temporären Durchfahrtsverbots die Entfernung einer alternativen Route errechnet, die 29,2 km betrage. Die von dieser Behörde angewandte Messmethode sei gerichtlich anerkannt und gewährleiste zudem, dass in allen Fällen gleichartig Betroffener einheitlich vorgegangen und entschieden werde. Die Messung mit Tachometern sei zu ungenau.
Am 17.10.2014 hat der Kläger Klage erhoben. Er ist der Ansicht, ihm sei bereits mit der zweiten E-Mail vom 20.05.2014 Trennungsgeld bewilligt worden. Der Bescheid vom 05.06.2014 sei daher als eine Rücknahme bzw. ein Widerruf der Bewilligung zu sehen, ohne dass jedoch die jeweiligen Voraussetzungen erfüllt seien. Zudem sei die Ablehnung nach der Bewilligung treuwidrig. Ferner sei ihm Trennungsgeld zu gewähren, da seine Wohnung nicht im Einzugsgebiet der neuen Dienststätte liege. Er bestreite das Ergebnis der amtlichen Messung. Im Übrigen stünden die angefochtenen Bescheide im Widerspruch zur Versetzungsverfügung. Mit dieser sei die Umzugskostenvergütung nicht abgelehnt worden, weil die Wohnung im Einzugsgebiet der Dienststätte liege, sondern weil die Verwendungsdauer am neuen Dienstort auf unter drei Jahre beschränkt worden sei.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 05.06.2014 und des Beschwerdebescheides vom 15.09.2014 zu verpflichten, ihm antragsgemäß Trennungsgeld zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, die am 20.05.2014 erteilte Genehmigung des Antrages sei vorbehaltlich der Prüfung der Wegstrecke erfolgt. Dieser Vorbehalt sei auch nicht bei der zweiten, lediglich eine Minute später an den Kläger gerichteten E-Mail wieder aufgehoben worden. Laut der ersten E-Mail sollten die Forderungsnachweise erst nach dem Bescheid der Prüfung vorgelegt werden. Als ein solcher Bescheid sei die zweite E-Mail nicht anzusehen, die keinerlei Aussage zur Prüfung der Wegstrecke beinhalte. Die mit der zweiten E-Mail erteilte Genehmigung diene lediglich dazu, dass zur Fristwahrung schon Forderungsnachweise eingelegt werden könnten, bevor endgültig über den Grundantrag entschieden worden sei. Dies wäre sonst aus im Abrechnungssystem liegenden Gründen nicht möglich. Selbst wenn der Bescheid vom 05.06.2014 als Rücknahme anzusehen sein sollte, lägen die Voraussetzungen dafür vor. Die Bewilligung wäre rechtswidrig, da ein Anspruch auf Trennungsgeld nicht bestehe. Auf Vertrauensschutz könne der Kläger sich nicht berufen. Die Entscheidung über die Umzugskostenvergütung und die Entscheidung über das Trennungsgeld seien unabhängig voneinander erfolgt.
Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Fall 2 VwGO zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid vom 05.06.2014 und der Beschwerdebescheid vom 15.09.2014 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen Anspruch auf Trennungsgeld, § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO.
Trennungsgeld wird u.a. nach § 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 4 BUKG i.V.m. § 1 Abs. 3 Nr. 1 TGV gewährt, wenn der neue Dienstort ein anderer als der bisherige Dienstort ist und die Wohnung nicht im Einzugsgebiet (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BUKG) liegt. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BUKG ist die Umzugskostenvergütung zuzusagen für Umzüge aus Anlass der Versetzung aus dienstlichen Gründen an einen anderen Ort als den bisherigen Dienstort, es sei denn, dass die Wohnung auf einer üblicherweise befahrenen Strecke weniger als 30 km von der neuen Dienststätte entfernt ist oder im neuen Dienstort liegt (Einzugsgebiet). Ein Berechtigter, der täglich vom Dienstort an den Wohnort zurückkehrt, erhält als Trennungsgeld Fahrtkostenerstattung, Wegstrecken- oder Mitnahmeentschädigung wie bei Dienstreisen.
Der Trennungsgeldanspruch des Klägers wird durch die zweite E-Mail der Beklagten vom 20.05.2014 begründet. Diese stellt einen Verwaltungsakt dar. Gemäß § 35 S. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Ob eine behördliche Maßnahme diese Merkmale erfüllt, ist nach ihrem objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger sie unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.08.1995 – 1 C 15.94 –, juris, Rz. 17.
Aufgrund der ihm erkennbaren Umständen konnte und durfte der Kläger die zweite E-Mail vom 20.05.2014 nach Inhalt und Form als genehmigende Entscheidung über seinen Trennungsgeldantrag und damit als Verwaltungsakt verstehen. An diesem Tag hat die Beklagte ihm zunächst mit der ersten E-Mail um 16:36 Uhr mitgeteilt, dass sein Antrag vorbehaltlich der Prüfung der Wegstrecke genehmigt worden sei. Diese E-Mail musste sich für ihn als Verwaltungsakt mit Widerrufsvorbehalt (§ 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG) darstellen. Vor dem Hintergrund dieser ersten E-Mail konnte er die zweite E-Mail so verstehen, dass sein Trennungsgeldantrag nun vorbehaltlos genehmigt sei, weil die Wegstreckenprüfung zu seinen Gunsten ausgegangen sei. Auch wenn ihm die zweite E-Mail lediglich eine Minute später übersandt worden ist, konnte er davon ausgehen, dass in diesem kurzen Zeitraum die Entfernung zwischen Wohnort und Dienststätte, etwa durch ein Routenplanungsprogramm, ermittelt worden war. Für dieses Verständnis des Klägers spricht auch, dass er in der mündlichen Verhandlung glaubhaft vorgetragen hat, kurz vor oder nach diesen E-Mails den damaligen Sachbearbeiter angerufen zu haben. In diesem Gespräch habe ihm der Bearbeiter nochmals bestätigt, dass der Antrag genehmigt sei, da die Entfernung mehr als 30 km betrage. Der Kläger hat somit das aus seiner Sicht Erforderliche getan, um etwaige Unklarheiten zu beseitigen. Jedenfalls mit der telefonischen Auskunft durfte er annehmen, dass sein Antrag dem Grunde nach geprüft und genehmigt war. Die E-Mail ist auch in formeller Hinsicht als Verwaltungsakt zu beurteilen. Die unpersönliche und unbestimmte Anrede („Sehr geehrte Dame, sehr geehrter Herr“) ist insoweit unschädlich. Der Bezug zum Antrag des Klägers wird durch die in der Betreffzeile wiedergegebene Antragsnummer hinreichend konkret.
Die Genehmigung des Trennungsgeldantrags hat die Beklagte mit dem „Ablehnungsbescheid“ vom 05.06.2014 weder ausdrücklich noch konkludent aufgehoben. Gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen nach § 48 Abs. 2 - 4 VwVfG zurückgenommen werden. Die Beklagte hat die Genehmigung nicht ausdrücklich zurückgenommen. Der Bescheid erwähnt die Genehmigung vom 20.05.2014 weder im Bezug noch im Entscheidungstenor noch in der Begründung. Ebensowenig hat die Beklagte die Genehmigung konkludent mit dem Bescheid vom 05.06.2014 zurückgenommen. Zwar kann grundsätzlich ein Verwaltungsakt, der im Widerspruch zu einem früheren, rechtswidrigen Verwaltungsakt ergeht und insoweit hinsichtlich des Regelungsgegenstands eine andere Regelung trifft, diesen konkludent nach § 48 VwVfG zurücknehmen.
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl., § 48, Rz. 29a.
Hier ist jedoch zu beachten, dass die Rücknahme eine Ermessensentscheidung i.S.v. § 114 VwGO darstellt („kann“, § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG). Die Genehmigung oder Ablehnung des Trennungsgeldantrages ist hingegen eine gebundene Entscheidung („wird gewährt“, § 12 Abs. 1 BUKG). Entscheidet die Behörde wie hier über die Rücknahme einer gebundenen Entscheidung, so muss sie wenigstens zum Ausdruck bringen, dass sie sich in dieser Konstellation im Sinne eines sogenannten intendierten Ermessens gezwungen sah, den Verwaltungsakt zurückzunehmen. In dem Bescheid vom 05.06.2014 wie auch im Beschwerdebescheid vom 15.09.2014 fehlen jedoch jegliche Ausführungen zur Frage des Ermessens. Daher konnte die Beklagte Begründungen hierzu auch nicht schriftsätzlich im Klageverfahren ergänzen. Sie hat dies auch nicht getan, sondern vielmehr nur hilfsweise vorgetragen, dass selbst dann, wenn der Bescheid vom 05.06.2014 als Rücknahme anzusehen wäre, die Voraussetzungen des § 48 VwVfG vorlägen. Daher sind der Bescheid vom 05.06.2014 und der Beschwerdebescheid vom 15.09.2014 rechtswidrig.
Eine Rücknahme der Genehmigung ist mittlerweile nicht mehr möglich, weil die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG spätestens am 11.12.2015, nämlich ein Jahr nach der Zustellung des Schriftsatzes des Klägers vom 08.12.2004 am 11.12.2014, abgelaufen ist.
Besteht somit der Trennungsgeldanspruch des Klägers aufgrund der Genehmigung vom 20.05.2014, kommt es auf die Frage, wie die Wegstreckenentfernung zu ermitteln ist,
vgl. dazu VG Köln, Urteil vom 14.07.2010 – 27 K 8098/08 –, juris, Rz. 14 ff.,
vorliegend nicht mehr an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 VwVfG
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 4 BUKG
§ 1 Abs. 3 Nr. 1 TGV
§ 35 S. 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG
§ 12 Abs. 1 BUKG
§ 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 1 C 15.94
27 K 8098/08